Dimensões Da Agricultura

N e a d ESTUDOS
15
Autores:
(org.)
Antnio Mrcio Buainain

Wa lt e r B e l i k
Bastiaan Philip Reydon
Sebastio Neto R. Guedes
Rodolfo Hoffmann
J o s G r a z i a n o d a S i lva
M aya Ta k a g i
Ademar Ribeiro Romeiro
J o s M a r i a F. J . d a S i lv e i r a
I z a a s d e C a r va l h o B o r g e s
Maria da Graa D. Fonseca
Dimenses do agronegcio brasileiro
Pedro Ramos
Dimenses do
agronegcio
brasileiro
polticas,
instituies e
p e r s p e c t i va s
Dimenses do
agronegcio
brasileiro
polticas,
instituies e
perspectivas
Autores:
Pedro Ramos (org.)

Walter Belik
Rodolfo Hoffmann
Jos Graziano da Silva
Maya Takagi
Jos Maria F.J. da Silveira
Izaas de Carvalho Borges
m d a , b r a s l i a - d f, 2 0 0 7
Luiz Incio Lula da Silva

Presidente da Repblica
Nead Estudos 15
Copyright 2007 by MDA
Guilherme Cassel
Ministro de Estado do
Desenvolvimento Agrrio
Projeto grfico, capa

e diagramao
Mrcio Duarte M10 design
Marcelo Cardona Rocha

Secretrio-Executivo do Ministrio
do Desenvolvimento Agrrio
Reviso tcnica
Autores
Rolf Hackbart
Presidente do Instituto Nacional de
Colonizao e Reforma Agrria
Adoniram Sanches Peraci
Secretrio de Agricultura Familiar
Adhemar Lopes De Almeida
Secretrio de Reordenamento Agrrio
Jos Humberto Oliveira
Secretrio de Desenvolvimento Territorial
Carlos Mrio Guedes de Guedes
Coordenador-Geral do Ncleo de Estudos
Agrrios e Desenvolvimento Rural
Adriana L. Lopes
Coordenadora-Executiva do Ncleo de
Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural
Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio (MDA)
www.mda.gov.br
Ncleo de Estudos Agrrios
e Desenvolvimento
Agrrio Rural (Nead)
SCN, Quadra 1, Bloco C, Ed.
Trade Center, 5 andar, sala 501
Cep: 70.711-902 Braslia-DF
Telefone: (61) 3328-8661
www.nead.org.br
pct mda/iica Apoio s
Polticas e Participao Social no
Desenvolvimento Rural Sustentvel
D582d
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e
perspectivas / Pedro Ramos ... [et al.]. -- Braslia : MDA, 2007.
360p. ; 15,5 x 22,5 cm. -- (Nead Estudos ; 15).
1. Agropecuria Brasil. 2. Poltica agrcola Brasil. 3. Poltica
agrria Brasil. 4. Distribuio de renda Brasil. 5. Posse da Terra
Brasil. 6. Biotecnologia. 7. Polticas agroambientais Brasil.
8. Segurana alimentar Brasil. I. Ramos, Pedro. II. Srie.
CDD 630.81
Sumrio
Prefcio
adriana l. lopes
Apresentao
11
Pedro Ramos
Sobre os autores
13
primeira parte: agropecuria e agroindstria

referncias analticas e necessidade de regulamentao
1. Referencial terico e analtico sobre a

agropecuria brasileira
18
Pedro Ramos
1. As especificidades da Agropecuria 19
2. Os referenciais analticos: as principais anlises histricas
sobre a evoluo da agropecuria brasileira 25
2.1 A anlise das funes no processo de desenvolvimento 25
2.2 As anlises dualistas, a de inovao induzida e o
debate em torno da questo agrria 27
3. O novo referencial analtico: As contribuies sobre

complexos agroindustriais, abordagem sistmica, etc. 38
4. A heterogeneidade estrutural e as novas denominaes: o
agronegcio brasileiro no incio do Sculo xxi 41
5. Referncias bibliogrficas 47
Nead Estudos 15
2. Modelo e principais instrumentos de regulao

setorial: uma nota didtica
53
A n t n io M rc io Bua i na i n
1. Especificidades da agricultura e interveno do Estado 53

2. Regulao estatal e seus instrumentos 56
2.1. Polticas macroeconmicas 60
2.2. Polticas setoriais 66
3. Principais instrumentos da poltica agrcola brasileira 71

4. Os novos instrumentos da poltica agrcola brasileira 78
4.1. Poltica Sanitria 81
4.2. Infra-estrutura de desenvolvimento 82
4.3. Cdula do produtor rural (c pr) 82
4.4. Contrato de opo de venda (c ov) 87
4.5. Prmio para escoamento de produto (p ep) 88
4.6. Zoneamento agroclimtico,pedoclimtico e seguro agropecurio 89
5. Programa Nacional de Fortalecimento da

Agricultura Familiar (Pronaf ) 90
6. Algumas reflexes sobre os limites da nova poltica agrcola 92
Bibliografia 100
3. Instituies, ambiente institucional e polticas agrcolas
103
Wa l t e r B e l i k , B a s t i a a n P. R e y d o n , S e b a s t i o N e t o R . G u e d e s
1. Introduo 103
1.1. As especificidades da agricultura e a abordagem institucionalista 105
2. A nova Economia Institucional (nei): elementos

da economia dos custos de transao 107
2.1. A natureza dos contratos 113
2.2. Caractersticas das transaes e as estruturas de governana 115
2.3. A integrao vertical 118
2.4. Instituies e organizaes 120
3. O papel das instituies no planejamento da agricultura 124

3.1. Coordenao dos complexos e polticas setoriais 124
3.2. As instituies da agropecuria brasileira: alguns exemplos 129

3.2.1. Propriedade da terra 129
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas
3.2.2.Nas cadeias agroindustriais 132
4. Sntese e concluso 135

Bibliografia 136
4. Agroindstria e poltica agroindustrial no Brasil
141
Wa l t e r B e l i k
Apresentao 141
O Conceito de Agroindstria 142
Poltica Agroindustrial no Brasil 155
Concluses 165
Bibliografia 168
segunda parte: situao atual, polticas
pblicas recentes e perspectivas
5. Distribuio da renda e da posse da terra no Brasil
172
Rodolfo Hoffmann
1. Introduo 172
2. Distribuio da renda em 2002 172
2.1. A distribuio do rendimento domiciliar per capita 173
2.2. Rendimento domiciliar per capita para domiclios rurais 177
2.3. Rendimento per capita na agricultura 179
2.4. O rendimento das pessoas economicamente ativas 182
3. Crescimento e inrcia da desigualdade 185

4. A distribuio da posse da terra 186
4.1. Histria 187
4.2. A distribuio da posse da terra no Brasil de acordo
com os Censos Agropecurios 188

4.2.1.
4.2.2.
4.2.3.
4.2.4.
O conceito de estabelecimento agropecurio 188

A distribuio da posse da terra conforme a condio do produtor 190
O caso do Mato Grosso 196
O caso do Estado de So Paulo 199
Nead Estudos 15
4.2.5. Distribuio da posse da terra nas Regies e nas

Unidades da Federao em 1995-1996 202
4.3. Outras fontes de dados sobre a estrutura fundiria 204
5. Os determinantes do rendimento 208

5.1. Distribuio da renda e distribuio da posse da terra 208
6. A desigualdade da distribuio da posse da terra

e o desenvolvimento humano 218
6.1. Introduo 219
6.2. Estrutura fundiria e indicadores de
desenvolvimento humano nas mrg 220
6.3. A relao entre estrutura fundiria e
desenvolvimento humano nas mrg 221
Bibliografia 223
6. A regulao institucional da propriedade da terra
no Brasil: uma necessidade urgente
226
B a s t i a a n Ph i l i p R e y d o n
1. Introduo 226
2. A especulao e a regulao institucional
da terra: aspectos tericos 228
3. O problema agrrio e a gnese dos mercados
de terras: a no-regulao 232
4. A especulao como fruto da ocupao urbana no regulada 238
4.1. Um exemplo histrico na cidade do Rio de Janeiro 239
4.2. O caso da cidade de So Paulo 241
4.3. O caso de Campinas 244
5. A ocupao especulativa no regulada da terra rural 248

6. Concluses e uma proposta institucionalista
para regular o mercado de terras 255
7. Bibliografia 259
7. Fome Zero: poltica pblica e cidadania
J o s G r a z i a n o d a S i l va e M a y a T a k a g i
263
Introduo 263
1. Diagnstico e concepo 266
1.1 Insegurana alimentar no sinnimo de fome 266
1.2 Diagnstico da fome 267
1.3 Polticas especficas emancipatrias 269
1.4 A Necessria Articulao de Programas de
Segurana Alimentar e Nutricional 271
1.5 A Importncia da Participao e da Mobilizao Social 272
2. O primeiro ano de implantao 273

3. Construindo o Futuro 279
8. Perspectivas para Polticas Agroambientais
283
1. Introduo 283
2. Os Impactos Ambientais da Agricultura Moderna 285
3. Os Condicionantes Scio-Econmicos do
Processo de Modernizao Agrcola 289
4. Meio Ambiente e Dinmica de Inovaes na Agricultura 294
5. Perspectivas de Polticas Agroambientais 299
5.1. Polticas Ambientais e Mecanismos Endgenos
de Mudana Tecnolgica 299
5.2. Estmulos e Obstculos Expanso de Prticas Agroecolgicas 303

5.2.1. O Conceito de Agroecologia 303

5.2.2. Os Sistemas Alternativos 305
6. Consideraes Finais 310

Referncias Bibliogrficas 312
9. Biotecnologia e desenvolvimento de mercados:
novos desafios, novos conceitos?
318
J o s M a r i a F. J . d a S i l v e i r a , I z a a s d e C a r va l h o B o r g e s e
1. Introduo 318
2. Caracterizao da Moderna Biotecnologia: da
tecnologia anlise econmica 320
Nead Estudos 15
Breve histrico: do conhecimento firma biotecnolgica 321

Trajetria Tecnolgica ou a Contnua Renovao do Paradigma? 325
Novos Mercados e um Novo Ambiente Institucional 327
Construo social dos mercados: introduzindo
a idia de ambigidade 335
Biodiversidade e biotecnologia 337

Biotecnologia e Comrcio 338
3. Biotecnologia Agrcola: difuso acelerada em

um ambiente desfavorvel 341
Introduo 341
Caracterizao do Ambiente que condiciona a
difuso da biotecnologia agrcola 341
A Biotecnologia Agrcola Avana 344
A Grande Corporao como protagonista da
mudana de paradigma tecnolgico 347
Observaes Finais 350

Bibliografia 351
Apndice 1. O modelo de esgotamento de trajetria tecnolgica 355

PREFCIO
A participao dos atores sociais nos processos de fortalecimento e ampliao das polticas de promoo do desenvolvimento rural sustentvel, est entre um dos elementos
centrais para um novo modelo de desenvolvimento pautado
pela transformao do meio rural num espao ainda mais
produtivo e de qualidade de vida com justia social.
Nesse contexto a atuao do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA)

tem se pautado pela promoo e estmulo ampliao e qualificao de
agentes sociais envolvidos nos processos de formulao, implementao, monitoramento e avaliao das polticas sob a responsabilidade do MDA.
Dentre as principais aes que contribuem nesse processo esto a
implementao de programas de capacitao para o conjunto de atores e
gestores das polticas, a valorizao de experincias bem-sucedidas e uma
renovada capacidade de comunicao horizontal entre gestores e demais
atores envolvidos nas polticas.
A essa estratgia integra-se a intensificao e diversificao da cooperao
tcnica e do intercmbio com instituies pblicas, organismos e agncias
multilaterais, movimentos sociais e organizaes no-governamentais e
uma intensa e variada atividade de pesquisa orientada para a avaliao e a
produo de indicadores.
Essa cooperao aliada a um dilogo permanente com as instituies de
pesquisa e ensino, no s permitem o acesso por parte de homens e mulheres, agricultores familiares, assentados, comunidades tradicionais, gestores
10
Nead Estudos 15
e funcionrios pblicos ao conhecimento acumulado nestes espaos, como

tambm possibilitam o desenvolvimento de redes de colaborao que podem
potencializar as iniciativas de cada um, ampliando o j frtil espao existente
para a produo de alternativas compartilhadas entre sociedade e estado.
A obra Dimenses do Agronegcio Brasileiro: Polticas, Instituies e Perspectivas, organizada por Pedro Ramos, do Ncleo de Economia Agrcola
e Ambiental do Instituto de Economia da Unicamp se apresenta como
uma relevante contribuio a esse processo, na medida em que nos traz os
resultados de uma intensa atividade de pesquisa e reflexo, percorrendo
as mais variadas reas do conhecimento nos temas que integram o campo
de atuao do MDA.
A riqueza das contribuies trazidas por essa publicao, que integra a
Srie Nead Estudos, percorre desde referenciais tericos e analticos passando
por inmeros temas candentes do debate contemporneo sobre o meio rural,
em abordagens sobre as polticas agrcolas, fundirias e agroindustriais, as
biotecnologias, a questo ambiental, a segurana alimentar e nutricional, a
distribuio da renda e riqueza, dentre outros.
Tratam-se de contribuies singulares, trazidas ao constante trabalho
de aperfeioamento e aumento da eficincia das polticas pblicas levado
adiante no mbito do MDA, o qual se inspira em um modelo de desenvolvimento de perspectiva territorial e bases sustentveis, integrando as
polticas de reforma agrria, de reordenamento agrrio, de fortalecimento
da agricultura familiar e de universalizao de direitos, ao tempo que
coordenadas s diversas aes voltadas para o combate pobreza rural e
garantia da segurana e soberania alimentar.
Boa leitura!
Adriana L. Lopes
Coordenadora executiva Nead/MDA
Apresentao
Este livro resultado de muitos anos de reflexes e de pesquisas

desenvolvidas pelos autores dos captulos que o compem.
Como especialistas nos temas abordados, apresentam aqui
trabalhos que do continuidade produo cientfica que vem
desenvolvendo, sendo que parte dela encontra-se citada nas
referncias bibliogrficas dos respectivos captulos.
Ele decorre tambm do processo de aprendizado e de acmulo de

conhecimento adquirido em anos de prtica de ensino em sala de aula e
de prtica de orientao de trabalhos de concluso de cursos de graduao
e de ps, prticas essas levadas a efeito em sua maioria nas disciplinas que
lecionam no Instituto de Economia da Unicamp, onde trabalha a maioria
dos responsveis pelas redaes finais dos textos, vinculados ao Ncleo de
Economia Agrcola e Ambiental.
necessrio reconhecer que sua publicao est sendo feita mais
tardiamente do que inicialmente previsto, j que alguns dos captulos estavam
prontos h mais de dois anos, embora outros tenham sido concludos mais
recentemente. Contudo, como comum acontecer em livros coletivos,
difcil conseguir que os diversos trabalhos que os compem, salvo em casos
de rigorosa orientao e disciplina, sejam perfeitamente sincronizados em
termos temporais. Isto se deve principalmente ao fato de que a produo
dos textos que se seguem ocorreu simultaneamente como tambm de
praxe ao exerccio das prticas cotidianas h pouco mencionadas.
12
Nead Estudos 15
Como pode ser percebido, mesmo com base em uma consulta superficial
ao sumrio, so diversos os temas ou assuntos aqui tratados (questo
ambiental, distribuio de renda/riqueza, biotecnologia, poltica agrcola,
poltica fundiria etc), o que tornou difcil encontrar um nome que pudesse dar
uma adequada ou correta noo do contedo do livro. Outra particularidade
que estes temas aparecem abordados nos diferentes captulos de maneira
distinta, s vezes com enfoques histricos e analticos, s vezes centrados
em abordagens contemporneas, mais ou menos descritivas, assim como so
discutidas perspectivas e so apresentadas algumas sugestes. Foi isto que
recomendou a no confeco de uma (pretensa) introduo, assim como
a opo por um ttulo genrico acompanhado de algumas poucas palavras
que, espera-se, indiquem os temas mais discutidos.
No obstante, os captulos foram organizados em duas grandes partes,
cujos ttulos acabaram, em funo da mesma dificuldade, ficando relativamente
extensos, mas que buscam dar uma viso um pouco mais adequada dos
contedos dos textos que as compem. Na primeira delas destaca-se uma
preocupao mais voltada ao que pode ser chamado de aspectos tericos
e referenciais analticos; na segunda delas, h uma predominncia de
abordagens contemporneas sobre temas pertencentes ao mbito do que
chamado de agronegcio brasileiro, assim como de indicaes sobre possveis
perspectivas. Algumas repeties ou sobreposies foram consideradas
inevitveis, principalmente para garantir tanto a liberdade de redao dos
autores como para permitir que a leitura flua de maneira mais contnua.
Pedro R amos
Organizador
Sobre os autores
Ademar Ribeiro Romeiro possui graduao em Cincias Econmicas pela Universidade Estadual de Campinas (1975), mestrado em Cincia
Econmica pela Universidade Estadual de Campinas (1977) e doutorado
em Economia Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales (1986). PsDoutorado na Universidade de Stanford (1994). Atualmente professor
no Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas. Tem
experincia na rea de Economia, com nfase em Economias Agrria e dos
Recursos Naturais, atuando principalmente nos seguintes temas: meio
ambiente, progresso tcnico, agricultura e meio ambiente, reforma agraria
e agricultura sustentavel, economia ecolgica.
Antonio Marcio Buainain possui graduao em Cincias Econmicas pela Faculdade de Cincias Polticas e Econmicas do Rio de Janeiro
(1977), graduao em Direito pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro
(1977), especializao em Economia pela University of London Birckbek
College (1982), mestrado em Economia pela Universidade Federal de Pernambuco (1980) e doutorado em Cincia Econmica pela Universidade
Estadual de Campinas (1999). Atualmente Professor Assistente Doutor da
Universidade Estadual de Campinas. Tem experincia na rea de Economia,
com nfase em Economias Agrria e dos Recursos Naturais.
Bastiaan Philip Reydon possui graduao em Economia e Administrao pela Universidade de So Paulo (1978), graduao em Economia
e Administrao pela Universidade de So Paulo (1977), mestrado em
14
Nead Estudos 15
Agronomia pela Universidade de So Paulo (1984) e doutorado em Cincia

Econmica pela Universidade Estadual de Campinas (1992). Atualmente
Professor Assistente Doutor da Universidade Estadual de Campinas. Tem
experincia na rea de Economia, com nfase em Economias Agrria e dos
Recursos Naturais. Atuando principalmente nos seguintes temas: Preo
da Terra, Modernizao da Agricultura, Credito Rural
Jose Francisco Graziano da Silva possui graduao em Engenharia Agronmica pela Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz
(1972), especializao em Mtodos de Pesquisa no Sistema de Poduo
Agrcola pela Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho (1976),
mestrado em Economia e Sociologia Rural pela Universidade de So Paulo
(1974), doutorado em Cincia Econmica pela Universidade Estadual de
Campinas (1980) e pos-doutorado pela Institute of Latin American Studies
University College London (1990). Professor Titular MS6 da Universidade
Estadual de Campinas. Atualmente afastado da Unicamp e Diretor da
FAO Regional para Amrica Latina e Caribe. Tem experincia na rea de
Economia, com nfase em Economias Agrria e dos Recursos Naturais.
Atuando principalmente nos seguintes temas: Bias-Frias Volantes, Progresso Tcnico, Trabalhador Rural.
Jose Maria Ferreira Jardim da Silveira possui graduao em
Curso de Engenharia Agrnoma pela Escola Superior de Agricultura Luiz
de Queiroz (1977), mestrado em Cincia Econmica pela Universidade
Estadual de Campinas (1984) e doutorado em Cincia Econmica pela
Universidade Estadual de Campinas (2002). Atualmente membro do
Conselho de Informaes Sobre Biotecnologia, CIB e professor assistente
da Universidade Estadual de Campinas. Tem experincia na rea de microeconomia e organizao industrial e tambm em Economia Agrcola,
atuando principalmente nos seguintes temas: biotecnologia, biossegurana,
reforma agrria e governana corporativa
Pedro Ramos possui graduao em Cincias Econmicas pela Universidade Metodista de Piracicaba (1977), mestrado em Economia de
Empresas pelo Fundao Getlio Vargas SP (1980) e doutorado em
15
Administrao de Empresas pelo Fundao Getlio Vargas SP (1987).

Atualmente Professor/Pesquisador da Universidade Estadual de Campinas. Tem experincia na rea de Economia, com nfase em Economias
Agrria e dos Recursos Naturais.
Rodolfo Hoffmann bolsista de Produtividade em Pesquisa do
CNPq Nvel 1A. Possui graduao em Agronomia pela Escola Superior
de Agricultura Luiz de Queiroz (1965), mestrado em Cincias Sociais
Rurais pela Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz (1967), doutorado em Economia Agrria pela Escola Superior de Agricultura Luiz
de Queiroz (1969), pos-doutorado pela University of California (1974) e
pos-doutorado pela Yale University (1983). Atualmente Professor Associado da Universidade Estadual de Campinas. Tem experincia na rea de
Economia, com nfase em Economias Agrria e dos Recursos Naturais.
Atuando principalmente nos seguintes temas: Desigualdade, Distribuio
da renda, Pobreza.
Walter Belik possui graduao em Administrao de Empresas pela
Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getlio
Vargas (1977), mestrado em Administrao de Empresas pela Escola de
Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getlio Vargas
(1982) e doutorado em Cincia Econmica pela Universidade Estadual
de Campinas (1992). professor associado da Universidade de Campinas,
conselheiro Ncleo de Segurana Alimentar. Tem experincia na rea
de Economia, com nfase em Economias Agrria e dos Recursos Naturais,
atuando principalmente nos seguintes temas: fome zero, segurana alimentar, grupo de interesse, estado e Mercosul. Atualmente coordenador do
Projeto Amrica Latina Sem Fome FAO-ONU Chile.
Maya Takagi possui graduao em Engenharia Agronmica pela Escola
Superior de Agricultura Luiz de Queiroz (2001), mestrado em Desenvolvimento Econmico pela Universidade Estadual de Campinas (2000) e
doutorado em Economia Aplicada pela Universidade Estadual de Campinas
(2006). Tem experincia na rea de Economia, com nfase em Economia do
16
Nead Estudos 15
Bem-Estar Social. Atuando principalmente nos seguintes temas: polticas

pblicas, poltica alimentar, segurana alimentar, fome, pobreza
Izaias de Carvalho Borges bolsista de Doutorado do CNPq,
possui graduao em Cincias Econmicas pela Universidade Federal de
Viosa (2000) e mestrado em Cincia Econmica pela Universidade Estadual
de Campinas (2003). Tem experincia na rea de Economia
Maria da Graa Derengowski Fonseca professora e pesquisadora do IE UFRJ com especializao acadmica na rea de Economia Industrial e da Inovao e na rea de Economia Evolucionista. (05/09/2005)
Sebastio Neto Ribeiro Guedes bacharel em Cincias Econmicas pela Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho (1987),
mestre em Sociologia Rural pela Universidade Estadual Paulista Jlio de
Mesquita Filho (1993) e doutor em Cincias Econmicas pela Universidade
Estadual de Campinas (2000). Possui larga experincia docente (mais de
19 anos) desenvolvida, em sua maior parte, na Universidade Metodista de
Piracicaba (Unimep). Alm da docncia, ocupou, ainda na Unimep, vrios
cargos acadmicos e administrativos (coordenador de curso, coordenador
de monografias de graduao, membro da comisso de livros da editora
Unimep, membro do conselho comunitrio da Unimep, etc), tendo, desde
1999, participado do quadro de consultores do MEC para a avaliao de
cursos de graduao em Economia. Desenvolve, ainda, pesquisas cujo
interesse tem se concentrado na aplicao da Economia Institucional s
questes agrcolas e agrrias.
primeira parte
agropecuria
e agroindstria
referncias analticas
e necessidade de
regulamentao
Referencial terico
e analtico sobre a
agropecuria brasileira
Pedro Ramos
Este captulo exigiu um enorme esforo de sntese. Em ordem cronolgica tanto quanto possvel faz uma reviso de
contribuies de autores, principalmente brasileiros, sobre
a evoluo das atividades agropecurias no pas. Apresenta
tais contribuies buscando indicar seus referenciais tericos
e as relaes que estabeleceram entre aquela evoluo e a
criao e implementao de polticas agrcolas e agrrias na
histria recente do Brasil. Sem a pretenso de ser exaustivo,
agrega a esses objetivos o de recuperar os principais temas
e debates que se destacaram nessa temtica, tendo como
referncia o que considera como os principais autores ou
trabalhos representantes das posies em questo. Sempre
que possvel ou conveniente, apresenta tambm as crticas a
essas posies, buscando deixar explcito para o leitor o estado
atual da arte ou do conhecimento acumulado sobre o tema.
Para tanto, parte de um referencial mais amplo, extrado da histria do

pensamento econmico, com o objetivo de sistematizar o tratamento das
atividades agropecurias propriamente ditas como uma rea especfica da
inverso de capitais, de produo e consumo de bens, para o que lana mo
de comparaes um tanto quanto superficiais com outras atividades
econmicas. Na parte seguinte feita uma apresentao das anlises, temas
e debates que marcaram o pensamento econmico brasileiro sobre aquelas
19
atividades entre o final da dcada de 1950 e incio da de 1970. A Parte 3

dedica-se mudana de abordagem que marcou as anlises entre meados
desta dcada e final da de 1980. A ltima parte considera, de maneira
ainda mais sinttica e parcial, os aspectos que vm sendo considerados nas
contribuies mais recentes, ou seja, aps 1990. Considerou-se dispensvel
um esforo final de sntese, com a expectativa de que o leitor estabelea os
elos entre o contedo deste captulo e o dos que se seguem.
1. As especificidades da Agropecuria
Um livro que trate do que se convencionou chamar de agronegcio deve

partir de alguns elementos bsicos que caracterizam o conjunto de atividades
econmicas nele envolvidas. Parece desnecessrio lembrar que numa ponta
da cadeia est a produo agropecuria propriamente dita, e na outra ponta
est o consumo de bens finais, sejam ou no beneficiados ou processados.
Como se sabe, a atividade agropecuria pode ser considerada uma parte
do que se convencionou chamar de setor primrio de uma economia.
A outra parte era a atividade extrativa ou a minerao. A diferena bsica
entre elas bvia: enquanto a agropecuria composta da produo vegetal
e da produo animal reprodutiva, ou seja, pode-se afirmar que sua
capacidade de oferta inesgotvel, j que depende fundamentalmente do
trabalho humano, a atividade extrativa no reprodutvel, pois a obteno
de bens minerais encontra seu limite no estoque disponvel, o qual
passvel de exausto. Nesse sentido, a produo de bens minerais depende
principalmente da disponibilidade dos recursos naturais, a qual no pode ser
ampliada/reproduzida pelo trabalho humano, embora possa ser explorada
mais ou menos intensamente. Isso no quer dizer que a terra na qual se
planta ou na qual so criados animais no possa ser exaurida, mas o fato
que isso bem diferente do esgotamento de uma mina de bauxita ou de um
poo de petrleo. O recurso natural terra pode ser utilizado para diferentes
produes animais e/ou vegetais, enquanto que os recursos minerais so
especficos, pois fornecem determinados materiais.
Na agropecuria, enfim, destaca-se a importncia da terra como fator
de produo, seja quanto sua fertilidade, seja quanto sua localizao, o
que faz dela um bem que pode ser apropriado por um grupo restrito de
20
Nead Estudos 15
pessoas. Suas atividades podem fornecer uma ampla gama de bens, sejam
alimentos, sejam insumos diversos. Pode-se destacar nesse conjunto o
mercado de bens para alimentao humana, mas cabe lembrar os bens que
so matrias-primas industriais e os que se destinam ao consumo animal.
Assim, um mesmo produto agropecurio pode assumir, simultaneamente,
esses trs destinos: exemplo o caso da soja, j que ela pode ser consumida
pelo ser humano com nenhum ou pouco processamento (carne de soja),
pode ser matria-prima para a indstria (leo), pode ser componente da
alimentao do gado (farelo). Outro exemplo a cana, que tanto pode
fornecer o acar como o lcool combustvel, assim como servir para
alimentar o gado (cana forrageira).
O que caracterstico da produo agropecuria que ela bastante
influenciada pelas condies naturais, ou seja, depende significativamente da
Natureza, seja no aspecto estrutural (disponibilidade de gua, fertilidade
do solo, clima predominante, etc.), seja no aspecto conjuntural (variaes
climticas anuais). Reconhecer que h uma diversidade nas condies
daquela produo apenas uma forma diferente de dizer a mesma coisa,
j que isso est relacionado com as especificidades tcnico/produtivas da
produo/oferta de bens agropecurios.
Essa primeira particularidade importante para entender que a produo
de bens agropecurios est geralmente muito mais sujeita a riscos do que
as atividades tipicamente industriais.
Pelo lado da demanda, o que caracterstico dos bens agropecurios,
mesmo quando se trata dos processados, sua dupla baixa elasticidade:
elasticidade-preo da demanda e elasticidade-renda da demanda. Isso quer
dizer que quedas de preos e elevaes da renda dos consumidores no se
traduzem geralmente em ampliao significativa do consumo desses bens. Tal
ampliao depende, em grande medida, do crescimento populacional ou de
alteraes na estrutura de distribuio de renda de uma economia, quando
se considera que uma parte da populao no tem suas necessidades bsicas
de alimentao e de vesturio devidamente satisfeitas devido a insuficincias
de renda. Isso permite entender por que as atividades agropecurias stricto
. Tais especificidades implicam tambm um tratamento diferenciado quando se pensa o
progresso tcnico na agricultura. Ver, sobre isso, Graziano da Silva, 1999, Cap. 1.
21
sensu apresentam queda de participao relativa na renda nacional, quando

uma economia se expande, o que ficou conhecido como declnio secular do
setor agropecurio no processo de desenvolvimento.
A sazonalidade da produo agropecuria outro aspecto que deve
ser lembrado. Ou seja, o fluxo de bens no contnuo ao longo do ano,
perodo de tempo em que se expressam universalmente (quase) todas as
variveis econmicas. Como a demanda geralmente contnua, isso coloca o
problema do carregamento de estoques, ou seja, da distribuio do volume
de oferta no tempo para sua adequao demanda. Isso vlido no apenas
para produtos in natura e tem srias implicaes no comportamento dos
preos e para a comercializao de bens agropecurios. Essa combinao
(sazonalidade produtiva e demanda contnua) facilita os movimentos
especulativos com os bens agropecurios.
Os diferentes ciclos de produo tambm so importantes. H bens de
ciclo curto (menos de um ano, como as culturas temporrias e a avicultura)
e h os de ciclo longo (como as culturas permanentes e a pecuria bovina de
corte). Neste ltimo caso, mais importante do que o problema relacionado
ao estoque o da exigncia de maior capital inicial (seja para aquisio do
ativo fixo, seja para formar o capital de trabalho) at que se iniciem os fluxos
de produo. bem verdade que nas atividades tipicamente industriais
tambm existem diferentes ciclos de produo, mas estes tendem a ser
contnuos e bem menos sujeitos interferncia de fatores naturais.
A disperso geogrfica outra caracterstica da produo agropecuria.
Deve ser lembrado que os bens agropecurios apresentam uma significativa
diversidade quanto aos critrios de medidas e composio fsica: alguns so
cotados em toneladas, outros em caixas, uns terceiros em arrobas, etc.
De maneira sinttica, pode-se afirmar que as atividades agropecurias
esto sujeitas a dois tipos de riscos: risco de produo (relacionado s
condies naturais) e risco de preo (relacionado s condies econmicas).
Como se pode perceber, eles tm uma forte inter-relao. As perdas decorrentes dessas condies podem ser evitadas em casos especficos, tal como a
interrupo ou extenso do ciclo de produo (ex. da pecuria especulativa)
ou com formao de estoques (ex. dos bens no perecveis).
Finalmente, h uma importante especificidade tcnico/produtiva que
deve ser mencionada. Embora sua considerao no seja unnime entre
22
Nead Estudos 15
os economistas, mesmo os especializados, o fato que ela tem implicaes

socioeconmicas e polticas fundamentais. Trata-se da no-existncia de
claras e generalizadas economias de escala nas atividades agropecurias.
Ou seja, dadas as dificuldades de especializao produtiva ou aplicao do
princpio da diviso (interna) de trabalho em tais atividades, um maior
tamanho do estabelecimento agropecurio no significa, tal como na
indstria de maneira geral, um menor custo de produo. Isso vlido
mesmo quando se tem em conta a distino entre tamanho do imvel e
tamanho da explorao, pois um empreendimento agrcola pode ser pequeno
enquanto tal, mas ser operado em uma grande propriedade.
A dificuldade de aplicao do princpio da diviso do trabalho na agropecuria constitui um dos fatores explicativos das vantagens da produo
conjunta de alguns bens agropecurios, pois com isso se consegue um
melhor aproveitamento de equipamentos e da mo-de-obra que, do contrrio,
ficariam parcialmente ociosos durante o ano agrcola. Outras vantagens
decorrem da no-dependncia do mercado ou do preo (geralmente instvel, conforme a seguir) de um nico bem agropecurio e dos efeitos das
condies meteorolgicas adversas sobre uma nica cultura (ver sobre isso,
Hoffmann et al., 1987:127). Em outras palavras, pode-se afirmar que, nas
atividades agropecurias, exceto em alguns casos, as economias de escopo
ou de integrao horizontal so mais importantes do que as de escala. Isso
no significa negar que podem existir economias em outras atividades, tais
como a de compras de insumos em grandes quantidades.
Na histria do pensamento econmico, os autores de matriz marxiana acreditam na
existncia das economias de escala nas atividades produtivas agropecurias; j os de matriz
neoclssica no as tm como algo generalizado. Ver, sobre isso, Ramos, outubro/2001.
Isso remete importante distino, que Lenin deixou devidamente explcita na histria do
pensamento econmico, entre propriedade e explorao capitalista. Sobre isso, ver tambm
o trabalho citado na nota anterior.
Os obstculos ao uso da forma capitalista tpica de produzir (fundamentalmente, o recurso
diviso do trabalho) nas atividades agropecurias deram origem a diversas vises sobre as
relaes capitalismo/agropecuria. Entre elas, cabe mencionar a de Goodman, Sorj &
Wilkinson, 1990, que cunharam os conceitos de apropriacionismo e de substitucionismo,
para designar os processos de penetrao do modo de produo capitalista na agropecuria
e de busca de superao da influncia das condies naturais nessa produo.
23
Um outro aspecto que deve ser destacado quanto aos bens agropecurios diz respeito aos seus preos. J est devidamente consagrado na
literatura econmica especializada que os bens primrios, de maneira geral,
tm preos flexveis, diferentemente dos bens industriais ou mesmo dos
servios, que tendem a apresentar preos rgidos. Isso vale tanto para os
bens comercializados no mercado interno, como para os comercializados
no mercado externo que, assim como os insumos minerais de maneira geral,
so chamados de commodities.
Enfim, so inquestionveis as particularidades dos mercados de bens
agropecurios, pois elas existem tanto na produo/oferta (dada a importncia das condies naturais e da terra), quanto na demanda/consumo
(onde se destacam a indispensabilidade dos bens e suas baixas elasticidades).
O Quadro I apresenta um esforo de sntese de tais particularidades, buscando
estabelecer uma aproximao comparativa com as atividades industriais.
QUADRO I ALGUMAS ESPECIFICIDADES E/OU DIFERENAS ENTRE
ASPECTOS PRODUTIVOS DAS ATIVIDADES AGROPECURIAS E INDUSTRIAIS
ESPECIFICIDADES
ATIVIDADES
OU ASPECTOS
AGROPECURIAS
1. Condies Naturais/
So importantes
Terra (c. n.)
ATIVIDADES INDUSTRIAIS
Geralmente no
so importantes.
Geralmente reduz-se,
2. Diversidade
Geralmente permanece,
de mtodos ou
pois se associam s c. n.
sendo que permanecem
processos de
e a outros aspectos (ex.:
os mais eficientes ou
produo
produo orgnica)
de menores custos
3. Economias de
Ocorrncia rara
Ocorrncia generalizada
4. Disperso
Relacionada principalmente
Relacionada aos
geogrfica
s condies naturais
escala na prod.
mercados de insumos
e de bens acabados
Continua
Uma esclarecedora anlise desses dois tipos de preos encontra-se em Silva, 1999, Cap. 4.
24
Nead Estudos 15
Continuao
ESPECIFICIDADES
ATIVIDADES
OU ASPECTOS
AGROPECURIAS
ATIVIDADES INDUSTRIAIS
5. Perecibilidade e
Alta a primeira e baixa a
Baixa a primeira e alta
diferenciao dos
segunda (a qual depende
a segunda (a qual
bens produzidos
da variedade ou de
est associada s
referncias naturais)
tcnicas produtivas e
particularidades dos bens)
6. Elasticidade-preo da
Baixa, pois geralmente so
demanda dos bens
bens de 1a necessidade
Alta, exceto no caso de

bens agropecurios
processados
Alta, idem. Demanda muito
7. Elasticidade-renda da
Baixa, idem. Variaes
demanda dos bens
sensveis quando h
sensvel s variaes
demanda reprimida
do poder aquisitivo
8. Economias de escopo
Aproveitamento induzido
Aproveitamento induzido
ou de integrao horizontal
pelos riscos, seja de
pelas oportunidades
produo, seja de preo
de mercado e pelas
sinergias produtivas
9. Especificidade dos
No alta e no
alta e generalizada (ex.:
ativos de produo
generalizada (ex.: a
linha de montagem)
prpria Terra e o trator)

10. Sazonalidade produtiva
Existe e generalizada
Existe em algumas
(ciclos de produo
agroindstrias
curto e longo)
processadoras (ex.:
usinas/destilarias)
11. Preos dos recursos
Relativamente fixos ou
Relativamente fixos,
produtivos (insumos
administrados (produo
exceto no caso de
e equipamentos)
sob controle de oligoplios)
bens agropecurios ou
matrias-primas agrcolas
12. Preos dos bens
Geralmente flexveis ou
Geralmente fixos, exceto
produzidos
instveis (principalmente
nos casos de estruturas
commodities)
no concentradas
Continua
25
Continuao
13. Processo/tempo de
Tarefas diversas e fluxo
Tarefas especializadas
trabalho e processo/
no contnuo, jornada
e fluxo contnuo, tempo
tempo de produo
diria mutvel e tempo
de trabalho igual ao
de produo maior
tempo de produo
14. Determinantes
Inovaes biolgicas,
Inovaes mecnicas
da elevao da
mecnicas, e qumicas
e qumicas para elevar
para elevar produtividade
a produtividade do
da terra, do capital
trabalho e do capital
eficincia produtiva
e do trabalho
Fonte: elaborao prpria, com base na consulta a vrios trabalhos/autores.
2. Os referenciais analticos: as principais anlises

histricas sobre a evoluo da agropecuria brasileira
Como mencionado, as atividades agropecurias so consideradas, no

pensamento econmico, um dos trs setores que compem uma economia.
Trata-se de um recurso terico/analtico, que possibilita a aplicao de uma
metodologia que quantifica a contribuio de cada um daqueles trs setores
(primrio, secundrio e tercirio) para o processo de formao e a expanso
do Produto Interno Bruto ou da renda nacional. Aps o incio da dcada
de 1960, surgiram muitos estudos sobre as relaes entre tais setores e suas
contribuies para o processo de desenvolvimento de um pas.
Nas partes a seguir, feita uma sntese crtica de tais contribuies,
destacando-se suas origens, suas referncias tericas e suas transposies
para o caso brasileiro, j que elas foram feitas, fundamentalmente, por
autores estrangeiros.
2.1 A anlise das funes no processo
d e d e s e n v o lv i m e n t o
A especializao do conhecimento cientfico que, em grande medida, acompanhou a da produo, deu origem no pensamento econmico aos economistas
Ver sobre isso, Nunes & Contini, 2001, Cap. 1.
26
Nead Estudos 15
que se dedicaram e se dedicam apenas ao estudo do mercado (produo/

oferta e consumo/demanda) de bens agropecurios. Nessa direo, uma
importante contribuio foi dada por dois economistas norte-americanos
no incio dos anos 1960, a qual passou a exercer enorme influncia nas
anlises desde ento. Trata-se da idia de que a agropecuria desempenha
determinados papis ou funes no processo de desenvolvimento de um
pas. Como poder ser constatado, tal forma de abordagem ainda hoje
feita por alguns autores.
Essa perspectiva analtica, se considerada em termos atuais, parece indicar
que o setor agropecurio pode ser considerado uma ampla externalidade
positiva (quando cumpre adequadamente as funes) e negativa (caso
contrrio) no processo de desenvolvimento de um pas. O fato de que
muitos analistas contemporneos incorporam s mencionadas funes
uma outra a da preservao/recuperao ambiental , por estarem as
atividades agropecurias mais prximas das condies naturais, pode
ser tomado como um indicativo da procedncia desse comentrio, pois
geralmente no se lembram de destacar que aquilo tambm cabe s outras
atividades produtivas, assim como s de consumo.
Convm destacar que diversos trabalhos utilizaram essa perspectiva
para discutir as relaes entre o processo de industrializao da economia
brasileira e o comportamento do setor agropecurio. A leitura de tais
trabalhos, escritos por economistas de diferentes matizes tericas ou mesmo
ideolgicas, permite captar que todos concluram que nossa agropecuria
cumpriu relativamente bem suas funes particularmente a de oferecer
quantidades de bens a preos adequados. O destaque fica para a questo
da liberao de mo-de-obra (ou xodo rural), que, segundo tais anlises,
foi excessiva.
Deve ser lembrado que isso foi articulado com o vigoroso processo de
industrializao ocorrido entre 1930 e 1980, o qual esteve associado rigidez
da estrutura fundiria. Aquela liberao pode ser relativamente absorvida
porque houve tambm deslocamento da fronteira e/ou ocupao de reas
Ver Johnston & Mellor, 1961.

Uma crtica de tais trabalhos encontra-se em Ramos, 1998-1999.
27
que at ento apresentavam densidade demogrfica muito baixa (ver, sobre

isto, Szmrecsnyi, 1986:129).
A concluso de que o setor agropecurio cumpriu adequadamente a
funo de ofertar alimentos e matrias-primas em quantidades e preos
adequados permite uma interrogao: Por que, ento, a inflao persistente
e ascendente no Brasil, principalmente depois que a industrializao foi
aprofundada (aps 1955)? Uma explicao bem fundamentada encontrada
na principal obra de Igncio Rangel: a inflao brasileira era principalmente
um fenmeno decorrente da estrutura de comercializao/distribuio
de bens alimentares, processados ou no, controlada por grandes capitais
oligopolistas e oligopsonistas. Tal explicao era inovadora e se opunha
frontalmente, em 1963, explicao monetarista (ver Rangel, 1978).
Se o processo inflacionrio no podia ser atribudo insuficincia de
oferta de alimentos e matrias-primas, e se esta era adequada mesmo com
uma estrutura fundiria concentrada, o fato que ele tinha uma sria
repercusso sobre a questo da terra, pois fazia com que esta fosse demandada como um ativo utilizado como reserva de valor. Em outras palavras,
a imobilizao em terras rurais ou urbanas foi explicada, na obra h pouco
citada, como uma busca de proteo contra a corroso inflacionria, numa
economia onde outros ativos no contavam com tal proteo. Assim, Rangel
contribuiu pioneiramente para uma explicao dos altos preos da terra
vigentes na economia brasileira (ver tambm Rangel, 2000:86 e 112).
BOX 1 AS FUNES DA AGROPECURIA NO PROCESSO DE
DESENVOLVIMENTO E AS CONCLUSES DE ALGUNS ANALISTAS
As cinco funes
As concluses dos analistas
1a Proviso de alimentos
Antonio B. de Castro (1969):
e matrias-primas
Concluiu que a agricultura, grosso
Principais produtos: arroz, feijo, milho
modo atendeu aos requisitos da
batata, mandioca, cana-de-acar, fumo,
industrializao, na forma e intensidade
algodo, amendoim, pecuria leiteira
em que eles foram formulados (p. 145).
e de corte, avicultura, laranja, soja.

Continua
28
Nead Estudos 15
Continuao
2A Gerao e ampliao da
disponibilidade de divisas
M. de Barros, Pastore & Rizzieri (1983)

Uma anlise rpida da evoluo
At a dcada de 1960, poucos
agrcola das ltimas dcadas mostra
produtos de exportao: no Nordeste,
que muitas destas atribuies foram
o acar bruto; no Sudeste, o caf.
razoavelmente bem atendidas. Isso,
Depois, os complexos da soja, da
entretanto, ocorreu sem que os nveis
laranja, da cana, a avicultura e a
de produtividade do setor crescessem
pecuria de corte (ver a parte final).
s taxas desejadas (p. 258).
3A Transferncia de capital ou recursos

financeiros para outros setores
As anlises concentram-se no caso do
Albuquerque & Nicol (1987)

Conclui-se que, apesar de todas as
deficincias estruturais mencionadas
caf, principalmente em So Paulo, que
acima, o setor agrcola brasileiro teve
financiou a industrializao local, mesmo
desempenho satisfatrio criando
porque muitos empresrios industriais
condies para o desenvolvimento
eram descendentes de imigrantes
econmico global e apoio ao crescimento
italianos que vieram trabalhar no caf.
do setor industrial (p. 295). Logo aps,

destacam que, para isso, foi essencial
a expanso da fronteira agrcola.
4a Ampliao do mercado interno

para os outros setores ou atividades
J. H. Accarini (1987):
O setor conseguiu cumprir
As anlises destacam o perodo ps-1960, satisfatoriamente, at o final da dcada

de sessenta, as funes. Contudo,
quando se constituiu no Brasil o parque
produtor de fertilizantes e de mquinas
observa que a liberao de mo-de-
(tratores e colhedoras) e se ampliou a
obra rural (transformou-se) em problema
produo de implementos agrcolas.
de dimenses preocupantes (p. 63).
5a Liberao de mo-de-obra
Werner Baer (1996):
para outros setores ou atividades
Destaca que a agricultura foi
Tambm se destaca o caso de So
negligenciada pelos formuladores da
Paulo, onde ocorreu uma urbanizao
poltica econmica em todo o perodo
maior, junto com a industrializao.
da industrializao por substituio de
Contudo, tal liberao ocorreu no
importaes. Mas isso no impediu
Brasil todo, principalmente no perodo
que a produo agrcola (tenha mantido)
ps-1950, quando a agricultura
taxas de crescimento adequadas
brasileira elevou substancialmente
durante quase todos os anos desde a
o uso de mquinas e insumos.
Segunda Guerra Mundial (p. 309).
29
2 . 2 A s a n l i s e s d u a l i s ta s , a d e i n o va o i n d u z i d a
e o d e b at e e m t o r n o d a q u e s t o a g r r i a
Uma contribuio analtica que se destacou j desde a dcada de 1950 foi a

estruturalista-dualista da Cepal/Comisso Econmica para a Amrica Latina,
da qual o economista brasileiro Celso Furtado foi destacado funcionrio.
A contribuio cepalina apresentava dois mbitos explicativos. No
mbito interno, era chamada a ateno para a necessidade de uma reforma
agrria, seja por seus efeitos distributivos, seja por seus efeitos produtivos;
no mbito externo era destacada a impossibilidade de um pas atingir o
desenvolvimento se ficasse dependente da exportao de bens primrios,
vale dizer, de alimentos e de matrias-primas agropecurias e minerais.
O constructo terico e emprico fundamental desse segundo mbito foi a
deteriorao dos termos de intercmbio.
Isso contribuiu sobremaneira para que a busca de desenvolvimento
dos pases do Terceiro Mundo em geral passasse a ser confundida com o
processo de industrializao, como se tais termos significassem a mesma
coisa, embora se deva reconhecer que a industrializao faz parte do
desenvolvimento da civilizao ocidental.
importante considerar que a anlise da Cepal aprofundava-se na
explicao de mbito interno ao defender que havia uma dualidade nas
economias latino-americanas: um setor urbano-industrial moderno, que era
comandado por empresrios que adotavam inovaes tcnico/produtivas e,
portanto, era composto por atividades modernas e dinmicas, e um setor
rural-agrcola, comandado por proprietrios conservadores, refratrios
aos avanos tcnicos e, portanto, caracterizados por atividades atrasadas e
seculares, sem dinamismo econmico. Esse dualismo era complementado
por um outro, de mbito interno agropecuria: a convivncia latifndio/
minifndio: se entre os grandes proprietrios o excesso de terra implicava
Este dualismo cepalino nada tem a ver com as anlises dualistas de inspirao neoclssica,
que tambm se tornaram crescentemente disponveis depois da Segunda Grande Guerra,
conforme observaram Fei & Ranis, 1975:104. Tais anlises pouco se referiram ao caso
brasileiro, embora tenham se dedicado a casos de outras economias subdesenvolvidas,
principalmente asiticas.
30
Nead Estudos 15
uma obteno de renda de maneira extensiva, no caso do minifndio a

insuficincia desta impedia a superao da situao de pobreza e dificultava a
insero no mercado. Ficava devidamente explicitada, nessa anlise dualista,10
a convenincia e a necessidade da reforma agrria: seus principais efeitos
seriam a alterao do padro de crescimento, passando-o de extensivo
para intensivo na utilizao da terra; e a ampliao da mercantilizao da
produo agropecuria.
Deve ficar claro que o reconhecimento do dualismo, seja num sentido
amplo, seja num sentido restrito, como o caso do dualismo tecnolgico,
no implica necessariamente um posicionamento favorvel reforma agrria,
j que esta tem desdobramentos mais amplos, inclusive de natureza jurdica,
pois significa a interveno estatal no direito de propriedade. Entre os autores
em cujos trabalhos se pode detectar um tratamento desvinculado dessas
questes, cabe destaque para Rui Miller Paiva, um pensador pioneiro e
especializado, que exerceu (e ainda exerce) enorme influncia no Brasil.11
Entre as contribuies de Paiva est a do mecanismo de autocontrole
que opera guiado pelo comportamento dos preos dos bens e dos recursos/
fatores de produo utilizados: a elevao da oferta, decorrente das melhorias
tcnicas introduzidas pelos agricultores progressistas, acaba provocando
queda dos preos recebidos, bem como posterior queda dos preos da mode-obra e da terra, o que faz com que a atitude inovadora daqueles no se
generalize, perpetuando o dualismo tecnolgico. Isso o levou a destacar a
necessidade de que ocorra, simultaneamente ao desenvolvimento agrcola,
uma expanso do setor no agrcola, vale dizer, do mercado (interno)
demandante de bens agrcolas. Ele destacou o fato de que o mercado externo
acaba sendo a soluo de escoamento da produo apenas de alguns poucos
pases, pois to logo aumente o nmero deles, haver falta de mercado e
quedas de preos e de estmulo de produo, e chamou a ateno para o
fato de que o mercado externo no pode absorver a mo-de-obra agrcola.
10 Pode-se lembrar aqui algumas outras dualidades, vinculadas ou no a esta, como, por
exemplo, a da agricultura regular x agricultura especulativa. Ver Accarini, 1987:45.
11 Sobre isto, pode-se consultar o nmero especial da revista Agricultura em So Paulo, a ele
dedicado (vol. 43, Tomo 3, 1996).
31
Somente o mercado interno, ou seja, o setor no-agrcola do pas que a

pode absorver (Paiva, 1983:161-162).
A anlise cepalina da dualidade bsica da economia brasileira (mundo
rural atrasado e conservador x mundo urbano moderno e industrializado)
foi criticada ainda no incio da dcada de 1970, o que no significou que ela
deixou de exercer forte influncia sobre muitos economistas brasileiros. A
crtica chamava a ateno para o seguinte: ao invs de oposio e mtuos
entraves, o fato que havia uma perversa simbiose entre o que ocorria
nas atividades agropecurias e o que se passava com as demais atividades
econmicas. Na expresso do prprio autor: A tenso entre agricultura e
indstria no Brasil no se d ao nvel das relaes das foras produtivas, mas
se d ou se transfere para o nvel interno das relaes de produo tanto
na indstria como na agricultura (Oliveira, 1981:25). Nessa integrao
dialtica, em lugar de uma aparente dualidade, cumpriam papel fundamental
a j mencionada liberao (excessiva) de mo-de-obra e o fornecimento de
bens de forma adequada.
Isso estava associado ao fato de que era dominante a idia de que havia
duas classes sociais a se opor: os proprietrios de terra (semelhante aos
senhores feudais para alguns) e os industriais e comerciantes, portadores
dos intentos de modernizao e de progresso. Coube principalmente a Caio
Prado Jr. combater esse equvoco de interpretao da realidade brasileira.
Para ele, no havia distino significativa de figuras: Todos esses grupos que
constituem no Brasil, em conjunto, a classe econmica, financeira, social e
politicamente dominante, se compem da mesma categoria de indivduos,
sejam suas atividades urbanas ou rurais () no tm posio de classe ou
categoria social distinta, isto , no se situam diferentemente dentro das
relaes de produo, e muito menos, est visto, em frente lei e s relaes
jurdicas (Prado Jr., 1978:71).
Pode-se perceber a compatibilidade que h entre essa interpretao e
a de Rangel, no tocante propriedade da terra como uma proteo contra
a corroso inflacionria.
32
Nead Estudos 15
Em concomitncia s explicaes que destacavam os dualismos, seja num

sentido amplo (socioeconmico),12 seja num sentido estrito (tcnico/produtivo) o fato que uma outra explicao analtica exerceu grande influncia no
pas. Essa explicao tinha clara inspirao neoclssica, pois fundamentava
sua compreenso do atraso de nossa agropecuria no funcionamento dos
mecanismos de mercado, ou seja, nas relaes custos/preos decorrentes
da disponibilidade interna de fatores de produo.
Tal anlise ficou conhecida como de inovao induzida, elaborao que
est na conhecida obra de Hayami & Ruttan, 1988, e cuja primeira edio
em ingls de 1971. Na concepo desses autores, a adoo de inovaes
nas formas de produzir, especialmente quando implicam a substituio de
um recurso (ou fator de produo) por outro, est diretamente relacionada
aos custos comparados, ou seja, aos preos de tais fatores. Essa anlise foi
bastante explorada por economistas especializados no mundo todo, dando
origem a trabalhos que fizeram ricas comparaes internacionais. Como
observou um analista, os modelos de inovao induzida estavam muito em
moda entre os economistas agrcolas e assessores de organizaes de ajuda
bilateral e multilateral. A criao da Embrapa e da Embrater em comeos da
dcada de 1970 se deveu em grande parte fora dessas correntes ideolgicas
e intelectuais (Goodman, 1986:127).13
Seus adeptos formularam inclusive uma explicao para o paradoxo
do caso brasileiro: uma economia com abundncia de mo-de-obra, mas
que a poupou, principalmente no perodo aps 1970. A razo teriam sido
as distores provocadas nos preos dos fatores, seja porque a poltica
agrcola de crdito subsidiado barateou o capital constante (incentivando
principalmente a mecanizao, mas tambm o uso de insumos modernos),
seja porque a poltica de salrio mnimo encareceu artificialmente o valor
12 Celso Furtado chegou a advogar a tese de que esta dualidade um mundo urbano rico e
industrializado em face de um mundo rural pobre e atrasado chegaria a provocar uma
estagnao secular nas economias latino-americanas (ver Furtado, 1966).
13 Muitos de tais trabalhos encontram-se disponveis na coletnea coordenada por Paulo F.
Cidade de Arajo e G. Edward Schuh, denominada Desenvolvimento da Agricultura, em
quatro volumes: sobre os modelos dualistas, ver o volume 1 (Arajo & Schuh, 1975);
sobre estudos de casos de pases com diferentes dotaes de recursos ou de fatores de
produo, ver volume 4 (Arajo & Schuh, 1983).
33
do capital varivel.14 Evidentemente, isso no explica por que foi adotada

aquela poltica agrcola. Quanto ao salrio mnimo, a questo complexa:
tanto se pode contestar que se tratava de um nvel alto como o fato no
demonstrado de que ele servia de referncia para os salrios rurais antes
da dcada de 1960. O que est devidamente demonstrado que ocorreu
substancial queda do salrio mnimo real a partir de ento, exatamente
quando se aprofundou a modernizao da agropecuria brasileira (ver,
sobre isso, Ramos, 2003).
H uma outra contribuio que convm lembrar, pois acabou sendo vista
como importante refutao emprica da viso cepalina de que havia uma
correlao positiva entre rigidez da oferta de bens agropecurios e estrutura
fundiria concentrada: ela demonstrou que a produo agropecuria no pas
respondeu sim aos estmulos de preos, o que contribuiu para se contrapor
suposta irracionalidade do comportamento do agricultor brasileiro. Ou
seja, com preos remuneradores, os produtores rurais responderam com
produo crescente de bens alimentcios e matrias-primas (ver Pastore,
1971). Tal tema foi retomado em estudos recentes, sendo que um deles
concluiu que a quantidade ofertada influenciada de modo significativo
pelos preos dos produtos, assim como destacou corretamente que as anlises
e os modelos economtricos devem tomar cuidado com a agregao de
culturas permanentes e temporrias, sem o que se pode chegar a resultados
enganosos (Barbosa & Santiago, 1992:262).
Assim, parece correto afirmar que as anlises de inspirao neoclssica
fundamentaram e serviram para difundir a idia de que o problema no estava
na estrutura fundiria concentrada ou bipolarizada (latifndio/minifndio),
mas sim que o bom funcionamento dos mercados de bens agropecurios era
distorcido por algumas polticas pblicas que ento existiam. Ou seja, para
usar termos que surgiram mais recentemente, reconhecia-se que havia tanto
14 Ver, sobre tal explicao, Romeiro, 1998:149-150. A propsito, esse texto contm uma
cuidadosa crtica do modelo de inovao induzida. Optou-se pelo emprego dos termos
marxistas (capital constante e capital varivel) porque o crdito rural subsidiado tanto
serviu para a aquisio de equipamentos quanto de insumos produtivos, especialmente
fertilizantes qumicos. Tambm pode ter sido utilizado, indiretamente, para compra de
mais terras.
34
Nead Estudos 15
falhas de mercado como, principalmente, falhas do governo, que impediam

ou criavam obstculos para que o setor agropecurio superasse seu atraso
tecnolgico e se tornasse mais produtivo. Essa formulao indicava que a
soluo deveria vir de uma adequao do funcionamento dos mecanismos
de mercado, auxiliado e no distorcido pelas polticas agrcolas (fundamentalmente a de preos, a de comercializao e a de crdito/financiamento),
devido s particularidades dos mercados de bens agropecurios. Ela acabou
prevalecendo e significou a derrota dos reformistas-distributivistas, tendo
imperado uma perspectiva produtivista, ou seja, a de que o fundamental
era o crescimento da produo agropecuria, vale dizer, que era suficiente
um desenvolvimento agrcola, restringindo-se as discusses questo da
mudana da base tcnico/produtiva, o que obscureceu a questo do contexto
social em que tais mudanas ocorriam.15
Tal posicionamento estava em correspondncia com a viso predominante
de que no havia distino fundamental no apenas entre desenvolvimento
e industrializao, mas tambm entre desenvolvimento e crescimento
econmico (elevao da renda per capita). Assim, igualmente no era feita
uma distino entre desenvolvimento agrcola e desenvolvimento rural.
Novamente aqui cabe destacar a particularidade da contribuio de
Igncio Rangel. Embora tenha sido um dos autores que defendiam a existncia de restos feudais na economia brasileira, o fato que ele, como leitor
atento de Marx e de Lenin, sabia que havia duas vias de desenvolvimento
do capitalismo no campo: a via democrtica ou americana, na qual ocorre
uma expanso e modernizao das atividades agropecurias com mudana
da estrutura fundiria pretrita e com ocupao parcelada de novas terras;
e a via prussiana, na qual mantida uma estrutura fundiria concentrada e,
portanto, moderniza-se o latifndio. Em outras palavras, Rangel percebeu
que poderia haver uma soluo para a suposta questo agrcola no Brasil,
sem que houvesse necessidade de se mexer na estrutura fundiria, vale dizer,
sem que se implementassem medidas para resolver a questo agrria.16
15 Ver sobre isso o trabalho de Delgado, 2005.
16 A distino entre questo agrcola e questo agrria pode ser encontrada em Graziano
da Silva, 1994. Uma sntese das interpretaes clssicas sobre a questo agrria encontrase em Kageyama, 1993.
35
Outro trabalho que relaciona a questo agrria com a agrcola afirmou

que parece haver razovel margem de manobra para a atuao de polticas
cujos efeitos sejam, ao mesmo tempo, produtivos e distributivos
(Castro, 1982:67). Tal trabalho reconheceu os males da estrutura fundiria concentrada e do excessivo deslocamento das populaes rurais, em
funo principalmente da modernizao dos latifndios e da inviabilidade
econmica dos minifndios, tendo observado que o no-interesse na
elevao da produtividade por rea (expanso da fronteira econmica)
decorria da possibilidade de expanso da fronteira fsica da propriedade
(p. 64-65). Tal trabalho tambm destacou que a atividade agropecuria no
deveria ser dependente da expectativa de valorizao patrimonial (p. 69) e
sua leitura permite concluir que a melhor situao de predominncia de
estabelecimentos de tamanho mdio.
Outros analistas chamaram a ateno para o fato de que o Brasil estava
passando por transformaes significativas, mas, ao mesmo tempo, estava
preservando algumas caractersticas do seu passado latifundista e excludente.
Entre os trabalhos que ressaltaram a herana histrica de uma estrutura
fundiria concentrada no subdesenvolvimento brasileiro cumpre destacar
o de Celso Furtado (Furtado, 1978).
Posteriormente, tornou-se devidamente claro que a utilizao da poltica
de crdito rural, que teve taxa real de juros negativa entre 1970 e 1986
conforme atestam os dados apresentados por Buainain & Rezende
(1995:38) , agravou sobremaneira os problemas distributivos da agropecuria
brasileira, o que contribuiu, junto com processos relacionados s demais
atividades econmicas, para a ampliao da desigualdade na sociedade
brasileira.17
Nesse processo, cabe observar que a implementao da via prussiana no
Brasil foi por diversos autores denominada de modernizao conservadora
da agropecuria brasileira. Esse termo inspirado em Moore Jr. (1983,
especialmente Introduo e Segunda Parte), que o cunhou para se referir aos
17 Um dos trabalhos pioneiros e de significativa repercusso quanto s evidncias sobre os
perversos efeitos distributivos da poltica de crdito rural no Brasil o de Guedes Pinto,
1980. Quanto persistncia e mesmo aprofundamento da desigualdade na agricultura
brasileira, ver Hoffmann, 1992.
36
Nead Estudos 15
casos do Japo e da Alemanha, nos quais o fascismo decorreu de revolues

burguesas abortadas por revolues vindas de cima, diferentemente dos
casos da Inglaterra, Frana e eua, nos quais o capitalismo democrtico
decorreu de grandes revolues e guerras civis, assim como dos casos da
China e da Rssia, onde as revolues vindas de baixo desembocaram
no comunismo (o autor trata tambm do caso da ndia). Portanto, o uso
daquela expresso pelo autor est remetido e a obra deixa isso claro s
diferentes relaes entre todas as classes sociais trabalhadores do campo
e das cidades, proprietrios rurais e urbanos, seja de terras, seja de capital,
em face do esforo de desenvolvimento socioeconmico e poltico dos
respectivos pases.
Trs outros aspectos tornaram-se amplamente conhecidos no debate
sobre as relaes entre a questo agrria e a questo agrcola no Brasil.
O primeiro deles diz respeito distino entre bens de mercado interno
e bens de mercado externo. O autor que mais trabalhou e continua
adotando essa forma de abordagem Fernando Homem de Melo. Para
ele, alguns produtos da agropecuria brasileira so tipicamente ofertados
e consumidos internamente (culturas domsticas), enquanto outros
so voltados demanda externa (exportveis), apresentando ainda uma
terceira categoria: a de bens com preos administrados, na qual esto
apenas os casos da cana-de-acar e do trigo (ver Melo, 1992). De maneira
sinttica, a principal crtica que se costuma fazer a essa abordagem que a
distino principal (bens de mercado interno x bens de mercado externo)
foi totalmente superada se que um dia existiu j que a grande maioria
dos bens da agropecuria brasileira comercializada nos dois mercados,
com a provvel exceo do feijo.18
O segundo aspecto diz respeito associao da distino acima com a
estrutura fundiria do pas. Durante algum tempo foi propagada a idia de
que os pequenos imveis ou estabelecimentos eram produtores basicamente
18 Cabe lembrar que alguns estudiosos fizeram uma outra distino, inspirada na anlise
da inovao induzida: segundo eles, pode-se falar de trs tipos de bens agropecurios no
Brasil: os modernos, os em transio, e os tradicionais. Ver Arajo et al., Crescimento
e Desenvolvimento da Agricultura Paulista. In Arajo & Schuh (Coord.), 1983, p. 279303.
37
de bens voltados ao mercado interno, sendo que os grandes produtores

dedicavam-se a bens exportveis. Tal posicionamento foi associado a um
trabalho que, embora afirme que a grande maioria dos alimentos era produzida pelos pequenos proprietrios e pelos pequenos produtores (parceiros,
meeiros, arrendatrios, etc.), no explicita se as culturas de exportao eram
dominantes nas grandes propriedades (ver Graziano da Silva, Coord.,
1978, Resumo e Concluses). J outro trabalho demonstrou que havia, em
meados da dcada de 1970, concentrao de uma parcela significativa da
produo agropecuria nos extratos de maior valor da produo, tendo o
cuidado de qualificar essa concentrao, seja quanto ao grande nmero de
unidades produtoras (estabelecimentos ou imveis), seja quanto ao baixo nvel
daquele valor mdio, especialmente quando comparados com o da indstria.
Assim, tal trabalho questionava tanto a idia da suposta maior importncia
dos pequenos produtores no conjunto da produo agrcola brasileira como
a idia da pequena importncia geralmente acordada produo agrcola
organizada em termos capitalistas (ver Silva, 1983, p. 190-191).
O terceiro aspecto diz respeito questo da liberao de mo-de-obra
pelo processo de modernizao da produo agrcola. Tal tema ficou
conhecido pelo debate em torno do trabalho volante ou da figura do biafria, j que se detectava, nos dados disponveis, um grande crescimento da
utilizao de trabalhadores temporrios residentes no mais nas propriedades
rurais, mas sim na periferia das cidades, especialmente das mais populosas.
Assistiu-se a uma profuso de trabalhos sobre isso (geralmente decorrentes
de pesquisas localizadas), os quais analisaram o fenmeno a partir tanto
de referenciais econmicos quanto sociolgicos. Naquele que pode ser
considerado o pioneiro, j ficavam indicadas as razes fundamentais para tal
fenmeno: atende melhor s necessidades do capital, por ser mais adequado
s demandas irregulares de fora de trabalho por parte dos proprietrios,
e por permitir-lhes mais facilmente furtarem-se aos compromissos legais
trabalhistas (Mello, 1976, p. 148). O debate posterior foi deixando claros
dois outros aspectos da questo: o primeiro que no correto associar
aquele tipo de trabalho promulgao, pelo Congresso Nacional em 1963,
do Estatuto do Trabalhador Rural (o que no significa negar a importncia
dele para o aprofundamento do fenmeno), mas sim ao lento e irreversvel
processo de mecanizao (principalmente tratorizao) da produo agrcola
38
Nead Estudos 15
brasileira, especialmente depois da Segunda Grande Guerra; o segundo

que tal mecanizao foi e ainda parcial, seja em termos de regio, seja
em termos de cultura, seja em termos de tamanho do estabelecimento ou
imvel.19 O caso mais evidente continua sendo o da cana-de-acar, que
j h muito tem seus tratos culturais mecanizados, mas cuja colheita ainda
predominantemente manual, principalmente no Nordeste.
Muitos outros trabalhos dedicaram-se ao estudo dos aspectos positivos
e negativos da relao entre a evoluo da agropecuria brasileira e as
polticas agrcolas implementadas ao longo de nossa histria.20 No o caso
de estender os comentrios sobre eles, mas apenas chamar a ateno para
o fato de que Rui M. Paiva reconheceu que a falha das funes estava na
questo distributiva, vale dizer, que aquela relao no estava eliminando
a pobreza do nosso meio rural (ver Paiva, 1974). No se pode deixar de
estranhar tal concluso, pois, como visto, entre as mencionadas funes
no constava a de diminuir a desigualdade distributiva existente. Isso est
aliado ao fato de que a reforma agrria nunca foi tratada ou considerada
uma varivel endgena dos modelos de crescimento ou, melhor ainda, de
desenvolvimento, pelos economistas, especializados ou no (sobre isso, ver
Ramos, 1998-1999 e Ramos, 2005, Partes 2.1 e 2.2).
3. O novo referencial analtico: As contribuies sobre
complexos agroindustriais, abordagem sistmica, etc.
A partir de meados da dcada de 1970 surgiram as primeiras formulaes

ou defesas de novas propostas analticas para o setor agropecurio brasileiro.
O primeiro autor a mencionar Alberto Passos Guimares, que utilizou
o conceito de complexo agroindustrial, inspirado, segundo suas prprias
indicaes (ver Guimares, 1975), em um trabalho de dois economistas
19 Uma anlise mais especfica sobre o processo de mecanizao da agricultura brasileira pode
ser encontrada em Ramos, 2003.
20 Uma resenha crtica de diversos trabalhos pode ser encontrada em Szmrecsnyi & Ramos,
1997, que considera o perodo 1930-1980; e em Ramos & Szmrecsnyi, 1996, para o
perodo 1980-1995. Uma sntese sobre as relaes entre as principais polticas agrcolas e a
evoluo da agropecuria brasileira no perodo 1931-2001 encontra-se em Coelho, 2001.
39
norte-americanos, publicado, segundo ele, naquele mesmo ano, mas que,

na verdade, veio luz em 1957.21
Em 1981, o conceito foi retomado por Geraldo Muller, em sua tese de
doutoramento (Estrutura e dinmica do complexo agroindustrial brasileiro).
Em trabalho posterior, ele destacou que o conceito refere-se s relaes
entre indstria e agricultura na fase em que a agricultura apresenta intensas
conexes para trs, com a indstria para a agricultura, e para frente, com as
agroindstrias, incluindo outras relaes interdepartamentais, alm das de
produo, como as de distribuio e consumo (ver Muller, 1989:148).
Em 1977, Tams Szmrecsnyi, tambm inspirado em autores estrangeiros,
advogou uma perspectiva sistmica. Segundo ele, tal perspectiva teria a vantagem de considerar as inevitveis alteraes que ocorrem com as atividades
agropecurias no processo de desenvolvimento de um pas, com o que se
poderia deixar de lado a tradicional forma de considerar a agropecuria
como um setor que apresenta declnio secular ao longo daquele processo.
Tal proposta, segundo o autor, permitiria mais adequadamente captar as
mudanas e tendncias que se fazem presentes no sistema, tomando-as
a partir dos cinco subsistemas que considera. Como se pode ver no Box
ii, a diferena entre tais abordagens mais de forma de apresentao do
que de contedo.
O termo complexo passou a ser mais utilizado e, como toda novidade,
foi objeto de controvrsia. De maneira resumida, foi criticada tanto a idia
de que a constituio dos complexos agroindustriais era um fato recente
no Brasil, como a contribuio terica/metodolgica do emprego do
conceito. A primeira crtica foi publicada em uma das principais revistas de
economia do pas (Revista de Economia Poltica, So Paulo, v. 2, n. 2, abril/
junho/1982, e v. 3, n. 2, abril/junho/1983), e envolveu os dois autores acima
citados. Muller defendeu que a constituio dos complexos agroindustriais
era realmente recente na economia brasileira, algo que teria ocorrido aps
a dcada de 1970. Para Szmrecsnyi, alguns complexos agroindustriais j
estavam firmemente constitudos muito antes disso, apresentando esferas
21 Em artigo posterior (ver Guimares, 1982), Alberto Passos Guimares reconhece que o
conceito de complexo agroindustrial surgiu na dcada de 1950. Ver no Captulo 4 deste
livro um tratamento mais aprofundado sobre esse conceito.
40
Nead Estudos 15
produtivas e institucionalidades especficas, as quais jamais podem ser

corretamente captadas e devidamente estudadas apenas a partir daquele
perodo. A segunda crtica chamou a ateno para o fato de que a agregao
que o conceito pressupe pode impedir que importantes particularidades da
dinmica econmica das diferentes atividades envolvidas sejam devidamente
captadas (ver Possas, 1992).
BOX II O CONCEITO DE AGRIBUSINESS E A ABORDAGEM SISTMICA
O CONCEITO DE AGRIBUSINESS: soma
A ABORDAGEM SISTMICA Os
total das operaes de produo e
subsistemas com-ponentes.
distribuio de suprimentos agrcolas;

as operaes de produo nas
1. Produo agropecuria
unidades agrcolas; e o armazenamento,
propriamente dita:
processamento e distribuio dos

produtos agrcolas e itens produzidos
gneros de cultivo e criao.
com eles. Essas operaes
2. Atividades de suporte ou de
podem assim ser consideradas:
infra-estrutura institucional:
pesquisa, crdito, assistncia tcnica,
treinamento de mo-de-obra, etc.
1. Antes da porteira
3. Insumos extra-setoriais: fertilizantes,
(suprimentos produo):
mquinas e implementos, sementes,
indstrias fornecedoras de insumos
defensivos, corretivos, etc.
e mquinas/equipamentos,
pesquisa, assistncia tcnica, etc.
2. Dentro da porteira
4. Canais de comercializao:
(produo agropecuria):
estocagem, comrcio atacadista
produo dos bens vegetais e animais.
e varejista, interno ou externo.
3. Depois da porteira (processamento,
5. Processamento dos
armazena-mento, distribuio):
produtos agropecurios:
operaes de estocagem,
ramos industriais que utilizam
comercializao e, enfim, de
matrias-primas agropecurias.
atendimento ao consumidor final.

Fontes: Arajo, WEDEKIN & PINAZZA, 1990, Cap. 1; Szmrecsnyi, 1977:130.
Enfim, as crticas chamaram a ateno para o fato de que se deve tomar

cuidado com as generalizaes, que geralmente no permitem a devida
41
compreenso dos processos reais. Assim foi que, durante algum tempo, o
conceito foi utilizado no singular, como se existisse um nico complexo
agroindustrial no Brasil. Pode-se afirmar que isso se devia em parte
inconvenincia da traduo inicial do termo agribusiness para o portugus:
na formulao norte-americana, os autores destacaram a importncia das
polticas pblicas (de preos, de crdito, de subsdios, etc.) que existiam e
existem nos eua, para os negcios envolvidos nas atividades (produtivas
ou no) que compem o conjunto a que se refere aquele termo e que
movimentam bilhes de dlares e se relacionam com milhes de votos,
implicando forte representao no parlamento norte-americano. Como
a realidade da estrutura de produo e de representao de interesses da
agropecuria brasileira bem diferente da norte-americana (e tambm da
europia), bvio que tal aspecto no foi devidamente tido em conta nas
primeiras anlises do caso brasileiro.
No final dos anos 1980, um trabalho (Kageyama, 1990) dedicou-se
ao estudo de diversos casos de complexos agroindustriais, com base em um
tratamento particularizado dos elos entre suas partes componentes, tendo
destacado algumas diferenas estruturais e relaes internas, o que implica
diferentes configuraes matriciais (consumo intermedirio, especializao/
endogenia da indstria fornecedora, etc.). Embora tenha apresentado uma
periodizao na qual as conformaes dos diversos complexos que estudou
tambm aparecem como fatos recentes, o trabalho chamou a ateno para a
necessidade de anlises particularizadas sobre cada complexo e que tenham
em conta suas diferentes inseres no mercado internacional de bens (processados ou no); seus diferentes estgios ou graus de agroindustrializao
(a montante e a jusante) e, principalmente, a necessidade de se pensar a
formulao e implementao de polticas agrcolas especficas, dadas as
diferentes configuraes estruturais de cada um.
4. A heterogeneidade estrutural e as novas denominaes:
o agronegcio brasileiro no incio do Sculo XXI
A partir do incio da dcada de 1990 consolidou-se o abandono da anlise

tradicional por setor. Desde ento, a maioria das contribuies dos economistas e de outros cientistas e profissionais especializados vem considerando os
42
Nead Estudos 15
complexos agroindustriais. Contudo, outras denominaes tm sido utilizadas no lugar dessa, com relativamente pequenas diferenas terico/analticas.
Entre tais denominaes, podem-se citar: sistema agroalimentar, sistema
agroindustrial, rede, cadeia ou mesmo a palavra francesa filire.22
Contudo, fundamentalmente na imprensa e nos meios empresariais
e poltico tem predominado o uso da expresso agronegcio, em grande
medida devido atuao de uma entidade criada com o propsito de levantar,
divulgar e, principalmente, buscar influenciar os nveis e as instituies de
governo na concepo e implementao de polticas destinadas a alavancar,
melhorar e mesmo resguardar os recursos materiais e humanos envolvidos
nos diferentes agronegcios.23 Essa entidade foi criada em 1993, com o nome
de Abag/Associao Brasileira de Agribusiness, e do primeiro livro que
publicou (Abag, 1993) cabe destacar o esforo de aferio da importncia
do agribusiness no pib brasileiro, a preocupao com os componentes do
chamado custo Brasil (sistema de transporte, sistema tributrio, etc.), a
crtica ao protecionismo e aos vultosos subsdios que caracterizam o apoio
dado pelos pases desenvolvidos aos seus agronegcios, bem como a defesa
de medidas destinadas a se obter segurana alimentar no Brasil, para o
que sugere sete chaves (ver Quadro ii).
As anlises por complexos tm permitido pr em evidncia a heterogeneidade que ainda trao marcante da agropecuria brasileira. Embora
ela j existisse e aparecesse em algumas das anlises mencionadas na parte
anterior, que tomavam a situao dos anos 1960, o fato que a modernizao
da agricultura atingiu de forma profundamente diferenciada as regies do
Brasil, modernizando-as mas reforando suas desigualdades historicamente
estabelecidas (Kageyama, 1986:304). Esse trabalho tambm destaca
outros aspectos da mencionada heterogeneidade (uso de tecnologia, renda
gerada, nveis e tipos de emprego, etc.).
22 Uma reviso crtica dos conceitos mencionados e das controvrsias mencionadas, bem como
o destaque para a questo da orquestrao de interesses e da dimenso poltica que esto
envolvidas no tema, encontra-se em Graziano da Silva, 1996, Cap. 3.
23 A dimenso poltica da atuao da Abag manifestou-se tambm no encaminhamento,
aos candidatos Presidncia da Repblica, dos resultados do I Congresso Brasileiro de
Agribusiness, realizado por ela em junho de 2002 em So Paulo. O material concernente
est disponvel no site da entidade.
43
J na abordagem sistmica ou de rede tem sido possvel chamar a

ateno para o fato de que as produes agropecurias esto cada vez mais
determinadas por exigncias que envolvem aspectos que vo muito alm
da porteira (ver BELIK, 2001). Ou seja, todos os elos da cadeia inclusive
os produtores agropecurios esto mais submetidos s recomendaes
e percepes do varejo. Em grande medida isso vem decorrendo das novas
dimenses do consumo de bens pelo ser humano, tais como o respeito
s exigncias sociais e ambientais, acarretando novas normas produtivas,
ampliando a diversificao e a diferenciao, aprofundando as segmentaes
dos mercados e criando novas oportunidades de negcios.
QUADRO II AS SETE CHAVES OU PRINCPIOS PARA
OBTENO DE SEGURANA ALIMENTAR NO BRASIL
Principais requisitos
Chaves ou princpios
1a Construir a Famlia
Brasil (enfrentar
Situao
mencionados ou medidas
atual:
de polticas indicadas
Realizada? (*)
Aumento de gastos sociais, com

alimentao, sade/saneamento
o problema da
dvida social)
2a Estabilizao
Combate inflao,
econmica e avano
saneamento das finanas
nas reformas
pblicas, reforma tributria
estruturais
3a Aumento do poder real
de compra dos salrios
4a Elevao das
Reduo dos tributos incidentes;

aumento real do salrio mnimo
Programas de alimentao
oportunidades de
(bnus, merenda escolar,
consumo de alimentos
cestas bsicas, etc.)
5a Valorizao da
Garantia de renda mnima
produo e da
para os agricultores familiares,
agricultura familiar
financiamento subsidiado,
treinamento e formao
Continua
44
Nead Estudos 15
6a Reduo dos custos
Criao de mercados
de comercializao
descentralizados, melhoria
e distribuio de
da infra-estrutura de
alimentos
comercializao, formao
de estoques
7a Descentralizao e
Garantia de recursos
eficincia mximas na
oramentrios, valorizao do
execuo da poltica
princpio de equidade, evitar
de segurana alimentar mero assisten-cialismo

Fontes: ABAG, 1993, Cap. XV e ABAG, 1o Congresso Brasileiro de Agribusiness, p. 111-115.
(*) Sugesto de preenchimento pelo leitor, segundo sua percepo ou opinio.
Assim, as alteraes no comportamento dos agentes econmicos,

sejam produtores, sejam consumidores, considerados individual ou
coletivamente, em organismos governamentais ou no-governamentais,
tm implicado alteraes institucionais e novas possibilidades de vantagens
competitivas, tais como a certificao de origem, vendas no comrcio justo,
etc. Isso guarda relao com o conceito de desenvolvimento sustentvel,
atualmente em uso. Tal conceito, como se sabe, tem em conta as novas
formas de se considerar as relaes dos homens com os recursos naturais,
buscando a superao de uma perspectiva puramente economicista, que
geralmente no assumida apenas pelos economistas. Ou seja, h uma
preocupao de ir alm dos aspectos puramente econmicos na concepo
de desenvolvimento (ver Ramos, 2001). Assim, nas abordagens atuais sobre
o agronegcio tem sido tambm destacada a dimenso ambiental, entre
outros motivos porque, como visto, os recursos naturais esto na base de
seus processos produtivos.
Outro desdobramento disso que tem ocorrido um esforo para
superao de antigas dicotomias que marcaram as anlises sobre as transformaes ocorridas nos ltimos dois ou trs sculos de histria da civilizao
ocidental. Isso apenas recentemente vem sendo submetido a novas reflexes,
principalmente porque envolve aspectos culturais de profundo enraizamento.
Uma das dicotomias diz respeito tradicional distino entre o rural e o
urbano. Como o processo de desenvolvimento capitalista foi, de maneira geral,
associado com um processo de urbanizao/industrializao, consolidou-
45
se a idia de que rural sinnimo de atraso, de atitudes reacionrias, de

posies conservadoras, de imobilismo e de vnculos com o passado. Isso,
principalmente nos pases subdesenvolvidos, foi responsvel por uma
ampliao da distncia que marcou a construo de um mundo urbano em
(suposta) oposio ao mundo rural, como se competissem entre si.
Em decorrncia de todos esses aspectos, o agronegcio brasileiro vem
passando por um processo de reestruturao produtiva de profundo
alcance. Cabe enfatizar as alteraes poltico-institucionais decorrentes do
esgotamento do padro de crescimento prevalecente at os anos 1980, que
era muito apoiado no aporte ou na contribuio de recursos pblicos (os
quais escassearam sobremaneira com as crises das finanas pblicas dos
diversos nveis de governo), assim como as alteraes advindas da maior
abertura da economia brasileira ao exterior, o que tem impactos tanto
do lado das importaes como do das exportaes, inclusive em funo
de acordos regionais, como o Mercosul. Evidentemente, o alcance e os
desdobramentos das reestruturaes produtivas no interior de cada um
dos complexos agroindustriais, seus impactos e desdobramentos em cada
uma de suas partes componentes tem a ver com a histria das relaes at
ento estabelecidas, seja com respeito s polticas pblicas, seja no tocante
s transaes que mantinham. Aqui tambm se trata de tomar cuidado
com as generalizaes.
A mencionada heterogeneidade da agropecuria brasileira tambm tem
sido discutida de outra forma por muitos estudiosos, novamente dualista
ou bipolarizada: segundo eles, o Brasil possui tanto uma agricultura
patronal como uma agricultura familiar. Como se percebe, a primeira
teve sua existncia preservada e mesmo ampliada com a implementao
da modernizao conservadora na sociedade brasileira, vale dizer, com a
adoo da via denominada por Lenin de prussiana. O segundo tipo, que
tem merecido maior ateno nos ltimos anos, diz respeito a uma agricultura
de pequeno e de mdio porte, fundamentalmente praticada por agricultoresproprietrios e seus familiares. Neste segundo caso, cabe alertar para o fato
de que os estudiosos afirmam haver tipos de agricultura familiar, ou seja,
reconhecem que no existe uma nica situao, especialmente em termos
46
Nead Estudos 15
de sua sustentao/viabilidade econmica.24 Convm acrescentar que

nem sempre so destacadas as vantagens desse segundo tipo no contexto
socioeconmico e poltico do Pas.
Desse contexto, tambm cabe referncia a uma nova proposta de
abordagem analtica; a da Nova Economia Institucional, de cujo mbito
pode-se mencionar aqui to-somente a nfase que tem conferido ao direito
de propriedade, algo que, como se percebe facilmente, tem profundas
implicaes quando se lembra a questo da terra agrcola/rural (e de seu
mercado) e a problemtica da interveno governamental ou das polticas
fundirias (ver, sobre isso, Reydon, 2000).
QUADRO III OS PRINCIPAIS PROBLEMAS DO
CAMPO, SEGUNDO OS PRODUTORES RURAIS
PROBLEMA
% de
Respostas
PROBLEMA
% de
Respostas
1. Preo alto dos insumos
78
9. Dvidas rurais
22
2. Preo baixo do produto
74
10. Legislao
17
previdenciria
3. Juros altos
51
11. Ameaa
11
propriedade
4. Falta de crdito
47
12. Competio
com importados
5. Legislao trabalhista
36
13. Irrigao
6. Mo-de-obra
32
14. Eletrificao
7. M condio das estradas
27
15. gua
8. Condio social do campo
25
16. Meios de
transporte
17. Problemas
ambientais
Fonte: Revista Panorama Rural, edio de maio/2002, p. 65.
2 4 Existem diversas formas ou metodologias que resultam em diferentes tipologias de agricultura

familiar, as quais se fundamentam em diferentes variveis, que podem ser: emprego de
mo-de-obra, tamanho do imvel, renda obtida, etc. Quanto a uma tipologia baseada nesta
ltima, ver Guanziroli et al., 2001. Recentemente foi decretada e sancionada a Lei da
Agricultura Familiar (Lei n. 11.326, de 24 de julho de 2006).
47
Finalmente, como este texto partiu da considerao das atividades

agropecurias propriamente ditas, convm conclu-lo com uma referncia a
isso. O quadro III, obtido a partir de uma pesquisa feita pela Confederao
Nacional da Agricultura junto a agricultores de todo o pas, traz uma lista
e a distribuio porcentual das respostas sobre os principais problemas
que eles enfrentam. Como se percebe, h um predomnio dos problemas
relacionados a aspectos comerciais e financeiros, ficando bem acima de
questes tcnico/produtivas (eletrificao, mo-de-obra, gua, etc.), de
aspectos institucionais (direito de propriedade, legislao trabalhista) e de
problemas ambientais.
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MODELO E PRINCIPAIS INSTRUMENTOS

DE REGULAO SETORIAL:
UMA NOTA DIDTICA
1.Especificidades da agricultura e interveno do Estado
A questo da interveno do Estado na economia sempre

suscitou debates e controvrsias. No caso da agricultura,
vrias razes so comumente alinhadas para justificar a
necessidade da interveno e da formulao de polticas
agrcolas para promover o desenvolvimento do setor, deslocando a controvrsia da questo interveno versus nointerveno para a forma e o contedo da interveno.
Ainda que amplamente conhecidas, vale a pena indicar as
principais razes que pareciam justificar a formulao e a implementao de polticas setoriais ativas para a agricultura.
Uma das caractersticas marcantes da atividade agropecuria a sazonalidade

decorrente, ainda hoje, em que pese o progresso tecnolgico, da dependncia
de fatores climticos, ambientais e dos ciclos biolgicos das plantas e animais.
O progresso tecnolgico tem modificado a sazonalidade natural, encurtando
os tempos de crescimento e maturao das espcies, desenvolvendo espcies
adaptadas a ambientes diferentes daqueles originrios, modificando as
pocas de plantios, alm de reproduzir as condies climticas e ambientais
originais, como no caso da plasticultura e da iluminao artificial. Apesar
dos enormes progressos nesses campos, em maior ou menor grau a atividade
agropecuria continua sazonal e, em grande medida, fortemente dependente
de fatores da natureza.
54
Nead Estudos 15
Essa dependncia da natureza e sazonalidade se refletem em uma acentuada rigidez da produo agropecuria, seja para responder s mudanas
nas condies do mercado seja para organizar seus fluxos de produo
e financeiros de forma a reduzir a necessidade de capital de giro, melhor
aproveitar as oportunidades ou proteger-se das flutuaes dos mercados.
Enquanto na indstria em geral possvel utilizar as receitas correntes
para cobrir pelo menos parte dos gastos correntes, na agricultura despesas
e receitas se realizam em perodos diferentes: ao longo de vrios meses o
agricultor deve cobrir os gastos com preparao do solo, plantio, mo-deobra, servios, etc., e s depois da colheita que realizar a receita decorrente
da venda de sua produo. O mesmo acontece com os produtores animais,
particularmente de animais de grande porte criados em pastos e no em
estbulos. Isso significa que a necessidade de capital de giro na agricultura
proporcionalmente mais elevada que na indstria. Da a importncia de
polticas de crdito rural, que coloquem disposio dos produtores rurais
recursos em condies compatveis com as especificidades do setor.
Alm disso, a sazonalidade, a forte dependncia de fatores climticos e a
rigidez produtiva fazem com que a atividade agropecuria enfrente maiores
riscos e incertezas do que o conjunto da economia. A concentrao da
oferta agrcola em poucos meses do ano, por exemplo, provoca uma presso
baixista sobre os preos agrcolas precisamente quando os produtores esto
vendendo suas colheitas e necessitam de recursos para cobrir os gastos
realizados durante a fase anterior. Alm disso, enquanto a indstria pode
ajustar-se com certa agilidade s mudanas nas conjunturas de mercado,
ampliando sua produo caso tenha capacidade ociosa ou reduzindo a
produo corrente, a agricultura s poder ajustar-se na safra seguinte.
Esse conjunto de fatores justificou, desde o incio do sculo passado, a
adoo de polticas de preos agrcolas que reduzissem o impacto negativo
desses fatores sobre o nvel de renda da agricultura. Em praticamente todos
os pases essa proteo se deu atravs de polticas de garantia de preos,
garantia de renda mnima ou intervenes similares. Justificou, ainda, a
implementao de polticas de crdito com o objetivo de prover capital aos
produtores em condies e prazos adequados s especificidades do negcio
agropecurio, seja na forma de capital de giro (crdito de custeio), recursos
para a comercializao (crdito de comercializao) da safra e finalmente
55
para realizar os investimentos. Apesar da concepo liberal da economia

insistir que a melhor poltica pblica simplesmente deixar que o mercado
funcione livremente, praticamente em todos os pases do mundo as polticas
agrcolas continuam fortes e ativas; na verdade, possvel e recomendvel
discutir os instrumentos de interveno, seus efeitos sobre a alocao dos
recursos e bem-estar social, mas dificilmente se pode colocar em dvida a
necessidade de polticas agrcolas, que levem em conta as especificidades
da produo e dos mercados agropecurios.
O mercado , sem dvida, o principal mecanismo para orientar as
decises dos milhes de agentes econmicos produtores, consumidores,
comerciantes, importadores, etc. e definir a alocao dos recursos entre
as vrias alternativas. O mercado livre uma construo terica til para
analisar o funcionamento da economia sob certas condies. No mundo
real o mercado uma instituio imperfeita, sujeita a falhas e ao mau
funcionamento. No passado assumiu-se que o Estado poderia suprir e
substituir as imperfeies do mercado. A experincia histrica, seja dos pases
em desenvolvimento, desenvolvidos e socialistas, demonstrou que o Estado
tambm uma instituio imperfeita, tambm sujeita a falhas e ao mau
funcionamento. Em algumas situaes as aes do Estado podem, de fato,
corrigir problemas e melhorar os resultados decorrentes do funcionamento
do mercado; em outras situaes, o Estado impotente, e as intervenes
tendero a produzir mais distores do que aquelas produzidas pela ao
do mercado, ainda que imperfeita. Avaliar as diferentes situaes e definir
qual a melhor, ou seja, quando e como intervir, est hoje no centro dos
debates sobre as polticas pblicas. Assume-se que o Estado deve intervir
para desenvolver o mercado e corrigir suas falhas, e no para substitu-lo
ou dificultar seu desenvolvimento. As principais falhas do mercado so as
seguintes: informaes imperfeitas, externalidade, proviso de bens pblicos
e coletivos, mercados inexistentes ou incompletos, estruturas de mercado
mono ou oligopolistas.
Ver, sobre esse ponto, Fao (1995), captulo 4.
56
Nead Estudos 15
2.Regulao estatal e seus instrumentos
Nesta seo procura-se apresentar uma breve explicao didtica do processo

de regulao setorial, seus objetivos, instrumentos e limites. Regulao
pode ser entendida como o conjunto de aes do setor pblico visando a
direcionar, modificar ou influenciar tanto as decises dos agentes econmicos, o funcionamento da economia, os resultados ou sua distribuio.
Do ponto de vista analtico, possvel pensar a regulao em seu plano
mais abrangente regulao macroeconmica , ou localizada regulao
setorial e subsetorial. Tambm possvel fazer o corte entre regulao de
curto e longo prazo.
Regular no curto prazo. No curto prazo, a regulao referese especialmente s intervenes do governo no nvel e composio dos
fluxos correntes de produo e demanda, com o objetivo de administrar os
desequilbrios (Delgado, 1992, 7) inerentes economia de mercado, ou
de procurar ajustar os fluxos aos objetivos polticos do governo. No caso
da produo agropecuria, esses desequilbrios so, pelo menos em parte,
qualificados pelas especificidades do setor, particularmente as flutuaes
de produo e dos rendimentos fsicos associados tanto a fatores climticos
como maior rigidez do processo produtivo que dificulta ajustes rpidos
s mudanas nas condies dos mercados relevantes.
Delgado indica claramente os limites da interveno regulatria do Estado: No se pense

que as intervenes compensatrias do lado da demanda final logram equilibrar as condies
de demanda efetiva e demanda final. A teoria da demanda efetiva uma construo
terica que d conta do desajuste endgeno entre o carter privado da produo capitalista
e o carter social da despesa agregada, em termos de consumo e investimento. Sendo este
ltimo essencialmente instvel numa economia capitalista, os ajustes da demanda efetiva
se traduzem em flutuaes da demanda efetiva entre perodos de produo ou de emprego
(Delgado, 1985, 124).
57
Figura 1 Interveno e Regulao dos Fluxos Agregados
Regulao ex ante
ESTADO
Poltica Cambial
e Monetria
Poltica Cambial
e Monetria
Poltica Monetria
e Financeira
Poltica Monetria
e Financeira
Poltica Fiscal
Poltica Fiscal
Poltica Salarial
Poltica
Macroenocmica
e Oramentria
Poltica de
Crdito Agrcola
Subsdios ao Consumo
e Exportao
Poltica Comercial
Outras (subsdios.
insumos.etc.)
Poltica Salarial
Poltica de
Comercializao
Poltica de Preos
Poltica Agrcola
Compras
Governamentais
Outra
Decises
Mercado internacional/mercado Interno
Disponibilidade de capitais de giro

para investimento; condies de
acesso aos insumos; nvel e
composio da oferta
programada e outras variveis
que afetam as decises dos
produtores.
Demanda agregada pelos produtos agrcolas
Oferta Programada
Mercados do Produtos e Fatores: Nvel de

Capitalizao dos Produtos
Regulao ex post
Vetor de demanda
agregada pela
produo agrcola
Fonte: com base em Delgado (1985).
Regular no longo prazo. No longo prazo, a regulao refere-se s

intervenes orientadas para promover mudanas nas estruturas produtivas,
vale dizer, na base tcnica, econmica e social da produo. Naturalmente
que nem esses dois momentos curto e longo prazo nem as aes e os
instrumentos de interveno utilizados so estanques. Tomados dinamicamente, existe uma complexa relao de causa e efeito que condiciona
mutuamente os dois momentos, vincula prazos, instrumentos, objetivos e
58
Nead Estudos 15
o timing da poltica. Dar coerncia intertemporal e instrumental s polticas

tem sido um dos grandes desafios que enfrentam os formuladores de
polticas (policy makers).
Regulao e desequilbrio. preciso explicitar que as situaes
de desequilbrio no so definidas em abstrato, segundo a concepo
dominante nos manuais de teoria econmica. Na realidade, os desequilbrios ou objetivos da regulao so definidos e administrados em funo
dos objetivos prioritrios da poltica; alm disso, em muitas situaes, a
interveno provoca, deliberadamente, situaes que os bons manuais
classificariam como de distoro econmica e/ou desequilbrio. Desde o
ponto de vista da teoria econmica, uma elevao dos preos agropecurios
no pode ser tratada necessariamente como um desequilbrio que requeira
interveno corretiva, j que normalmente apenas um sinal de desajuste
entre oferta e demanda e o mecanismo mercantil de racionamento da oferta
entre os consumidores. Mas, dependendo dos objetivos do governo e da
poltica econmica, uma elevao dos preos de alimentos, por exemplo, por
afetar o comportamento de variveis, indicadores e/ou atividades/setores
de forma indesejvel, pode ser considerada um desequilbrio relevante e
justificar a interveno por parte do governo para coibir/reduzir o aumento
e suas conseqncias. Essa interveno pode utilizar vrios instrumentos e
assumir diversas formas. No passado recente, utilizou-se amplamente desde
o tabelamento de preos pura e simplesmente at concesso de subsdios
que reduzem o preo final do produto para o consumidor. No contexto
atual, caracterizado pela reduo das intervenes diretas dos governos no
funcionamento dos mercados e pela liberalizao econmica, os controles
de preo esto fora de uso, e os principais instrumentos utilizados so
os tributrios, fiscais e comerciais. A regulao tambm pode privilegiar
resultados no curto prazo ou no longo prazo, o que implicar lanar mo
de instrumentos diferenciados segundo os objetivos.
Curto versus longo prazo. Um exemplo claro das opes entre
prazos e instrumentos o conhecido dilema dos preos dos alimentos. A
tentativa de reduzir os preos por meio de subsdios, importaes e controle
direto dos preos reduz os incentivos dos produtores e inibe investimentos
e a evoluo da produo, a qual no longo prazo levaria reduo do
preo pela via da elevao da produtividade e da oferta. Ver, a esse respeito,
59
Streeten (1987); Fao (1995) e Norton (1993). Um preo mais elevado no

curto prazo pode ser mais eficaz e sustentvel para conseguir preos mais
baixos e estveis se e medida que estimular os produtores a investirem e
elevarem o nvel de eficincia econmica.
Regulao ex ante e ex post. Para fins analticos e didticos,
possvel pensar, como explicitado na Figura 1, que a interveno nos fluxos
ocorre em dois momentos: ex ante e ex post. No primeiro momento (regulao
ex ante), trata-se de intervir nas variveis-chaves que determinam as decises
de que, quanto e como produzir; no segundo momento (regulao ex post),
o objetivo controlar as variveis que afetam os resultados econmicos
e financeiros das decises tomadas anteriormente pelos produtores. Ou
seja, os instrumentos de poltica agrcola so utilizados para, atravs das
decises dos produtores, afetarem tanto a composio como o nvel da
oferta planejada. Dadas as condies de mercado, os incentivos transmitidos atravs do conjunto de instrumentos de poltica macro e setorial e as
expectativas em relao demanda futura afetam as decises de produo
e de investimentos que se traduzem, no perodo, na oferta agregada de
produtos agropecurios.
A regulao ex post trata de compatibilizar a oferta com a demanda
agregada, promovendo e/ou facilitando a absoro dos excedentes e administrando os dficits tendo em vista as relaes entre o setor e a macroeconomia,
a rentabilidade das cadeias relevantes e os objetivos estratgicos definidos
para o setor. Nem sempre vivel compatibilizar todos esses objetivos.
Nesse ponto a restrio fiscal mostra os limites e insustentabilidade de
polticas agrcolas que atuam margem do mercado.
Padro de interveno. O que poderia individualizar um padro
de interveno a combinao de objetivos, instrumentos e modus operandi
da poltica. No limite extremo, a no-interveno direta do Estado no
funcionamento dos mercados reflete um tipo de interveno/regulao, e
no a sua ausncia. A caracterstica do modelo de interveno dominante
nos anos 1970 e 1980 era a interveno direta do Estado nas condies,
funcionamento e sinais de mercado. Tratava-se de modificar os parmetros
bsicos do mercado que afetam as decises econmicas dos agentes em geral.
Embora utilizasse tambm instrumentos extramercado (tabelamento de
preos, por exemplo), a poltica atuava em grande medida atravs do mercado
60
Nead Estudos 15
(subsdios, crditos, isenes, tarifas, etc.). Desde os anos 1990, o padro de

regulao outro: o Estado tem procurado facilitar o bom funcionamento
do mercado, prover incentivos sustentveis no prprio mercado e que no
exigem pesadas transferncias fiscais para os produtores. Trata-se, na verdade,
de criar as condies bsicas apropriadas para o bom funcionamento da
economia agrria, sem intervir diretamente nos sinais de mercado.
A interveno do Estado (regulao) atua sobre alguns elementos bsicos
forjadores das decises dos produtores. Essas decises refletem um conjunto
amplo de condicionantes, desde a disponibilidade de recursos produtivos
e financeiros, a insero socioeconmica dos produtores, a localizao
geogrfica, as oportunidades e a conjuntura econmica, as instituies e
valores culturais, etc. Para fins didticos e analticos, podemos simplificar
os fatores intervenientes e considerar que o desenvolvimento rural fortemente condicionado por quatro conjuntos de fatores: (i) os incentivos
que os produtores tm para investir e produzir; (ii) a disponibilidade de
recursos, particularmente terras, gua, mo-de-obra, capital e tecnologia, que
determina o potencial de produo; (iii) o acesso aos mercados, insumos,
informaes e servios que influi de forma decisiva na capacidade efetiva
de produo e, finalmente, (iv) as instituies, que influenciam as decises
dos agentes e inclusive sua capacidade, possibilidade e disposio para
produzir (Norton, 1993, 13). A seguir examinaremos cada um desses fatores.
2.1.Polticas macroeconmicas
As polticas macroeconmicas tm um grande impacto sobre as condies

gerais da produo, uma vez que determinam ou influem fortemente na
formao dos preos bsicos da economia. Os preos macroeconmicos
afetam, direta ou indiretamente, a formao dos custos de produo, a
alocao dos recursos entre os diversos setores e subsetores da economia,
as decises de investir, as opes tecnolgicas, os preos relativos, as condies de venda dos produtos, a rentabilidade de cada segmento, o ritmo
de crescimento da economia, o nvel e estrutura de distribuio de renda e
as expectativas dos agentes. At mesmo a disponibilidade e qualidade da
infra-estrutura afetada pela poltica macroeconmica (principalmente
atravs da poltica fiscal). Em resumo, a poltica macroeconmica incide
61
diretamente sobre os incentivos e a disponibilidade de recursos. Os preos

reais, o grau de proteo efetiva, a disponibilidade e o custo de oportunidade
para a utilizao dos recursos so fortemente influenciados pelas polticas
e preos macroeconmicos.
Pode-se afirmar, portanto, que as polticas macroeconmicas e o
marco institucional, o qual estreitamente associado orientao e
concepo da poltica econmica, tm grande influncia sobre o entorno
e os parmetros bsicos que condicionam e orientam as decises dos
produtores, sua capacidade de implement-las e os resultados. As polticas
macroeconmicas operam em dois nveis: de um lado, tais polticas afetam
diretamente tanto as condies objetivas de produo como as expectativas
dos produtores atravs das principais variveis objetivas e subjetivas que
eles levam em conta no momento de tomar as decises de produo e
investimento, particularmente o nvel de liquidez da economia, a taxa
de juros, a taxa de cmbio, os impostos e o nvel dos salrios. Ao mesmo
tempo em que afetam as condies de produo e investimento no presente,
essas variveis influem nas condies de realizao do ciclo de produo
anterior, em particular a capacidade de absoro dos mercados, os nveis
de preos, as margens de lucro; as condies de realizao da produo
tm significativo impacto sobre a capacidade e as condies econmica e
financeira dos agentes no presente, condicionando e interferindo em suas
decises de produo e investimento.
De outro lado, alm de incidir sobre os mercados no presente, pode-se
dizer que as polticas macroeconmicas de hoje do forma aos mercados no
futuro, ou seja, condicionam no apenas o nvel e composio da demanda
final (presente) da economia como tambm o nvel e composio da demanda
efetiva (demanda futura projetada pelos agentes a partir de suas expectativas
em relao ao futuro). Em outras palavras, a partir do comportamento das
variveis macroeconmicas (e de outras variveis e indicadores setoriais),
os agentes formam suas expectativas com respeito ao comportamento dos
mercados no futuro e s margens de lucro esperadas.
Os principais instrumentos de regulao macroeconmica so: (i) a
poltica cambial; (ii) a poltica monetria, fiscal e tributria; (iii) a poltica
salarial e (iv) a poltica comercial. No o caso de discorrer, aqui, sobre as
complexas relaes entre as variveis macroeconmicas e o desempenho do
62
Nead Estudos 15
setor agropecurio. Interessa apenas agregar alguns pontos importantes

sobre esse tema.
Poltica Cambial. O primeiro ponto refere-se ao papel central
desempenhado pela taxa de cmbio real na determinao dos preos reais
e dos incentivos para produzir e investir. Assumindo que os preos reais
representam de maneira adequada os principais incentivos ao produtor,
possvel demonstrar que a taxa de cmbio real um dos principais determinantes dos preos relativos da economia, dos preos reais (e rentabilidade)
de cada setor, da competitividade e preos relativos em relao ao resto
do mundo. Isso significa que a taxa de cmbio real um dos principais
determinantes tanto do crescimento diferenciado como da distribuio de
renda entre os setores da economia. A literatura assume que a agricultura,
cuja produo composta majoritariamente de bens comercializveis,
particularmente sensvel s variaes da taxa de cmbio real. Mais do que
isso, para muitos autores, a taxa de cmbio a varivel que exerce maior
influncia sobre o desempenho do setor agrcola e da economia como um
todo (Buainain e Rello, editores, no prelo).
Ver Buainain e Rello (editores, no prelo) para uma exposio didtica da influncia das
polticas macroeconmicas e dos macropreos sobre o setor agrcola, em especial as Lies
6 e 7. Ver tambm Norton (1993).
O conceito mais usual de taxa de cmbio real considera o efeito da inflao domstica e
internacional sobre o preo, em moeda local, de uma unidade de moeda estrangeira. Pode
ser expressa da seguinte forma:
onde Er a taxa de cmbio real; En a taxa nominal de cmbio; Pd o ndice de preos domsticos
e P* o ndice de preos internacionais (Buainain e Rello, (editores, no prelo), no prelo, lio
3). A literatura recente vem utilizando um segundo conceito de taxa de cmbio real, que seria
a relao entre os preos dos bens comercializveis (tradeables) e no comercializveis (non
tradeables) da economia (ver Diaz, 1992; Corden, 1990). Esse conceito permite explicitar
os efeitos da inflao e das mudanas de produtividade sobre os preos reais e rentabilidade
dos setores produtores de bens comercializveis e no comercializveis. A observao dos
movimentos da taxa de cmbio real medida segundo esse conceito contribui para explicar
as transferncias intersetoriais de capital e a atratividade diferenciada entre os setores de
bens transveis e no transveis.
63
Deve-se destacar que no passado os estados contavam com maior grau

de liberdade para definir a poltica cambial e at mesmo a taxa de cmbio
nominal. Muitos praticavam polticas de fixao administrativa da taxa
nominal de cmbio (seja por meio de minidesvalorizaes cambiais como
o Brasil, seja indexando o cmbio taxa de inflao ou definindo o cmbio
fixo, como o Paraguai). At mesmo no perodo mais recente dos anos 1990,
vrios pases tentaram manter taxas de cmbio definidas em leis, como no
caso da Argentina, ou pela administrao da poltica monetria, como o Brasil.
A desvalorizao do real em 1999 e a crise do sistema de convertibilidade
do peso argentino demonstraram a dificuldade, se no impossibilidade, de
regimes cambiais e taxas de cmbio compulsrias.
Poltica Comercial. A poltica comercial um dos principais
determinantes do nvel de proteo econmica, o qual reflete a relao entre
os preos domsticos e os preos internacionais correspondentes. As relaes
entre o nvel de proteo e o dinamismo e desenvolvimento de cada setor e da
economia como um todo so complexas e fogem completamente ao escopo
deste trabalho. Um nvel de proteo excessivo pode reduzir a efetividade da
concorrncia como mecanismo de induo de inovaes e investimentos, fatores
essenciais para assegurar um crescimento sustentvel e duradouro. Por outro
lado, um nvel de proteo demasiado baixo pode ter efeitos contrrios ao
postulado pela verso mais simplista da teoria de comrcio internacional: em
vez de assegurar maior eficincia da produo domstica, a desproteo pode
simplesmente aniquilar parte do aparelho produtivo. A poltica comercial
hoje condicionada por acordos supranacionais, tais como o Mercosul, e pelas
regras de comrcio internacional estabelecidas no mbito da omc.
A poltica comercial permite atribuir nveis diferenciados de proteo
entre os setores da economia, favorecendo dessa maneira os setores mais
protegidos em detrimento dos menos protegidos. Conjuntamente, a taxa de
cmbio e a poltica comercial modificam os preos relativos dos diferentes
tipos de bens e provocam uma realocao de recursos entre os setores que
produzem bens importveis, exportveis e bens comercializveis (Buainain
e Rello, editores, no prelo). Apesar da crescente liberalizao comercial,
polticas de proteo ainda tm sido muito utilizadas, mesmo no mbito
dos acordos de integrao regional. No caso do Mercosul, os pases usam
a lista de exceo para conceder proteo diferenciada a certos produtos,
64
Nead Estudos 15
seja devido importncia dos produtos para as economias de certas reas

dos pases (acar no noroeste argentino, arroz no sul do Brasil, leite no
Uruguai) seja devido ao forte impacto negativo da abertura sobre a prpria
atividade em nvel nacional.
As polticas comercial e cambial atuam sobre variveis determinantes
da dinmica e desempenho dos vrios ramos da produo domstica: uma
taxa de cmbio sobrevalorizada artificialmente reduz a competitividade
dos produtores de bens comercializveis, desalentando investimentos e o
ritmo de crescimento econmico; uma taxa de cmbio baixa (subvalorizada)
tende a canalizar recursos para a produo de bens comercializveis (para
o mercado externo e/ou substituio de importaes) em detrimento dos
ramos que produzem bens domsticos. O mesmo efeito exercido pela
poltica comercial: dada a taxa de cmbio, uma elevao do nvel de proteo
tende a elevar os preos dos produtos importveis em relao aos exportveis,
induzindo a transferncia de recursos para a produo dos primeiros e
reduzindo os incentivos para a produo de exportveis.
Poltica Fiscal. A poltica macroeconmica (e o marco institucional)
tambm condiciona o prprio estilo e capacidade de regulao setorial.
A restrio oramentria um determinante central das polticas agrcolas.
A possibilidade de usar incentivos fiscais para promover objetivos setoriais
limitada pela poltica fiscal do governo. A poltica fiscal tambm afeta o
setor atravs de vrios canais, entre os quais: a poltica de preos e tarifas
de servios pblicos; raio de manobra para utilizar o instrumento do
subsdio no processo de regulao setorial; estrutura de gastos do setor
pblico (investimentos em infra-estrutura, gastos correntes, apoio pesquisa
tecnolgica e difuso de tecnologia, etc.); utilizao de polticas de rendas;
carga fiscal que recai diretamente sobre o setor e sobre os seus produtos.
A importncia dos recursos fiscais transforma o processo oramentrio
e a prpria poltica fiscal em locus de conflitos pela apropriao dos fundos
disponveis. A alocao desses recursos responde a procedimentos e presses
de carter poltico, que podem entrar em contradio com as prioridades
definidas tecnicamente e com o manejo da poltica setorial em funo dos
objetivos e estratgias traadas para o desenvolvimento do setor. Esses
dois aspectos explicam a importncia que tm a restrio oramentria
65
e a legislao que regula o processo oramentrio para a formulao das

polticas econmicas e setoriais.
Poltica Monetria. As relaes entre a poltica monetria e o
desempenho e regulao setorial so significantes. De um lado, a estabilidade
monetria, a liquidez geral da economia e as condies gerais de financiamento so objetos da poltica monetria. De outro lado, o financiamento do
dficit fiscal depende da poltica monetria. No so pequenas as implicaes
do dficit e dos mecanismos de financiamento sobre a economia como um
todo, pois afetam diretamente a estabilidade dos preos, a disponibilidade
de recursos para financiamento ao setor privado e a taxa de juros vigente.
Apenas a ttulo de exemplo, possvel mencionar as relaes entre a
taxa de cmbio e a poltica monetria com os incentivos e disponibilidade
de recursos. Uma taxa de cmbio sobrevalorizada comprime a renda
agrcola, pois a remunerao das exportaes em moeda nacional menor;
os preos internos tambm so negativamente afetados devido concorrncia das importaes artificialmente barateadas pelo cmbio. Dessa
maneira, os incentivos para a expanso da produo sero menores do que
seriam com uma taxa de cmbio mais competitiva. Polticas monetrias
fortemente restritivas reduzem a oferta de crdito e elevam o custo do
dinheiro, comprometendo a capacidade e eficincia produtiva dos agentes,
particularmente daqueles mais dependentes de recursos de terceiros. Em
um contexto de restrio monetria, qualquer poltica de financiamento
setorial enfrentar problemas: se as condies de financiamento do crdito
agropecurio seguirem as condies do mercado, podero no atender s
necessidades dos produtores; se, por outro lado, a opo for a de oferecer
condies preferenciais, provvel que o governo enfrente restries pelo
lado fiscal, j que dever cobrir a diferena entre a taxa preferencial e de
mercado, alm de problemas de eficincia e distores tpicos de polticas
setoriais de crdito subsidiado.
Em resumo, as polticas macroeconmicas no apenas afetam diretamente
as condies gerais e parmetros bsicos que regulam as decises e desempenho do setor como tambm condicionam os objetivos definidos para o setor
Pargrafo transcrito de Buainain e Rello (editores, no prelo), lio 6.
66
Nead Estudos 15
e a prpria regulao setorial, seja atravs da disponibilidade de recursos seja

definindo o marco (ou modelo de poltica) institucional vigente.
2.2.Polticas setoriais
As polticas e as variveis macroeconmicas definem as condies gerais

de funcionamento da economia e os instrumentos de poltica setorial
possibilitam ao setor pblico intervir nas condies e variveis especficas
ao setor e definir, por exemplo, uma taxa de juros diferente da taxa de juro
de mercado, condies especiais para acesso aos mercados externos, preos
mnimos e mximos para alguns produtos selecionados, etc.
Por meio da regulao setorial, o Estado busca, de um lado, reforar ou
mitigar os sinais e condies determinados pela poltica macroeconmica
e, de outro, afetar o nvel e composio da oferta e demanda nos mercados
agropecurios, estimulando determinados segmentos e penalizando outros
segundo as prioridades da poltica econmica e as presses dos agentes.
Apesar de a regulao da produo e da demanda se realizarem em momentos
diferentes, trata-se de um processo nico, posto que, no nvel global, a
demanda futura ser, pelo menos parcialmente, o resultado das decises de
produo e investimento; e, de outro lado, a regulao ex ante da produo
cria compromissos em relao absoro da futura produo.
Instrumentos de Regulao Setorial. Os principais mecanismos de regulao setorial (produo e demanda) so: (i) polticas
de preos; (ii) polticas de financiamento; (iii) seguro; (iv) poltica de
comercializao e estoques; (v) polticas tributria e fiscal e (vi) polticas
de comrcio exterior. A seguir indica-se o papel e o alcance de cada um
dos instrumentos, ressaltando-se alguns elementos teis para a melhor
compreenso da evoluo da poltica agrcola brasileira.
Poltica de Preos: Objetivos. As polticas de preos agrcolas
foram, no passado, um dos componentes mais fortes das polticas agrcolas,
principalmente nos pases desenvolvidos. Ainda o so em certa medida,
pois tanto na Unio Europia como nos Estados Unidos os produtores
Ver Accarini (1987) e Buainain e Rello (editores, no prelo) para uma exposio relativamente
completa dos principais instrumentos da poltica agrcola.
67
contam com o suporte de vrios mecanismos que atuam diretamente sobre

os preos agrcolas. Os objetivos especficos das polticas de preos incluem:
reduzir o risco mais elevado que pode comprometer o desenvolvimento
da produo agropecuria; melhorar a distribuio de renda inter e intrasetorial; incentivar a produo de alguns produtos especficos; estabilizar
ou pelo menos reduzir as flutuaes dos preos agrcolas.
Nos pases em desenvolvimento, especialmente na Amrica Latina, evitar
preos elevados de alimentos para os consumidores finais e assegurar a
oferta de matrias-primas em quantidade e preo adequados para abastecer
a agroindstria local foram historicamente objetivos centrais das polticas
de preos agrcolas. Nos Estados Unidos, por exemplo, a sustentao da
renda dos produtores agropecurios sempre foi um dos objetivos centrais
da poltica de preos agrcolas; na Europa, a segurana alimentar e a estabilidade socioeconmica do meio rural tm sido preocupaes dominantes
no perodo do ps-guerra. Nos pases em desenvolvimento, o foco das
polticas de preos agrcolas no passado recente no foi estvel e nem preciso:
ora a poltica buscava incentivar a produo de alguns produtos, o que
exigia a fixao de preos mnimos que na verdade eram preos mximos,
bem acima dos preos de mercado; ora o objetivo era reduzir o risco, ora
evitar as acentuadas flutuaes dos preos para o consumidor final. A
multiplicidade de objetivos acabou comprometendo a eficcia da poltica,
que na maioria dos casos nem assegurava preos mnimos nem reduzia o
risco e as oscilaes de preos ao consumidor.
Garantia de Preos Mnimos e Critrios para Definio.
O instrumento ainda em uso a garantia de um preo mnimo fixado e
anunciado previamente, antes do incio do plantio. Seu funcionamento
simples: antes do incio do plantio, o governo anuncia um preo mnimo
para os produtos que integram a poltica. Dessa maneira, o governo assegura
aos produtores, independentemente dos preos de mercado, a venda de
sua produo pelo preo mnimo. A poltica pode incluir todos ou uma
seleo de produtos, a definio dos preos mnimos pode ser feita por
vrios critrios tcnicos e polticos, os preos podem ser uniformes para
Em sua tese de doutoramento, Fonseca (1994) apresenta uma excelente apreciao da
trajetria recente das polticas agrcolas na Europa e Estados Unidos da Amrica.
68
Nead Estudos 15
todos os produtores e regies ou podem ser diferentes segundo a regio

e/ou tipo de produtor.
O critrio para a definio dos preos mnimos depende dos objetivos
da poltica. Segundo a Fao (Fao, 1987, 59),
la seleccin de estos criterios es un problema difcil y polticamente delicado, porque
son muchos los criterios y las repercusiones econmicas de los distintos criterios
varan considerablemente. Algunos de ellos exigen mucha informacin cuantitativa.
Evidentemente, la eleccin de los criterios o la importancia que se le d a uno en
particular, depende tambin de las finalidades especficas de la intervencin del
gobierno en los precios.
Os principais critrios para a definio dos preos mnimos so os

seguintes: os preos so definidos a partir dos custos de produo. Esse
critrio pode variar consideravelmente segundo os objetivos da poltica.
Pode-se, por exemplo, tomar apenas o custo varivel como parmetro, e
no o custo total; pode-se definir custos segundo a tecnologia adotada,
segundo a regio de produo. Outro critrio definir os preos a partir
de uma relao de troca entre preos agrcolas e no agrcolas. As opes
dentro desse critrio tambm so mltiplas e esto relacionadas escolha
do ndice de preos que serve para avaliar os termos de troca. O terceiro
critrio basear a fixao dos preos mnimos nos preos de fronteira, ou
preos internacionais. O argumento em favor desse critrio evitar que
os mercados domsticos desenvolvam-se de forma isoladas das condies
vigentes nos mercados internacionais. As opes e problemas colocados por
este critrio no so menores que a dos outros dois. Que preo internacional
tomar como base? E como corrigir as distores dos prprios preos
internacionais? E como evitar os problemas causados pelas flutuaes dos
preos internacionais? Diante da grande heterogeneidade das condies
de produo vigentes na agricultura, nenhum destes cortes de custo de
produo totalmente satisfatrios. Neste caso, uma opo poderia ser a
de definir como critrio o custo aquela cuja distoro menos prejudicial
aos objetivos da poltica agrcola em geral. Mas poderia ser a que tem
menor custo fiscal, o que levanta a questo da compatibilidade entre a
opo definida para minimizar o custo fiscal e os prprios objetivos da
69
poltica. Este exemplo suficiente para ilustrar a dificuldade mencionada

na citao acima.
Enquanto no passado essa poltica foi abrangente e procurava cobrir
todo o territrio nacional, proteger todo tipo de produtor e um grande
nmero de produtos, hoje praticada de maneira mais restritiva. Procura
focar em regies especficas, em geral que por vrias razes apresentam
mercados locais deficientes; ou em grupos de produtores mais vulnerveis
(no Brasil a prioridade so os assentados e agricultores familiares), e alguns
produtos selecionados.
Os procedimentos e instrumentos da poltica de preos tambm podem
variar de pas para pas: em alguns casos, os produtores comercializam sua
produo e o governo cobre apenas a diferena entre os preos recebidos
pela venda no mercado e o preo mnimo. Este procedimento pode ou no
incluir algum tipo de limitao para a proteo, seja fixando uma produo
mxima para cada produtor e produto, seja fixando uma rea mxima para
o cultivo protegido pela poltica governamental.
Em outros casos, como o do Brasil at recentemente, um dos objetivos
era reduzir a sazonalidade dos preos agrcolas, tanto para os produtores
como para os consumidores. O mecanismo bsico o financiamento de
estoques privados durante os meses de safra, quando os preos tendem
a cair e a aquisio, pelo preo mnimo definido anteriormente, de parte
da produo.
Poltica de Comercializao. Muito embora a poltica de
comercializao aparea muitas vezes como apndice ou complemento da
poltica de preos mnimos, trata-se de um instrumento particular, que foi
largamente utilizado de per si, em funo de objetivos prprios. No caso da
agricultura, cuja produo perecvel e sazonal, a comercializao adquire
ainda mais importncia que nos demais setores. At mesmo pequenos
problemas de comercializao de insumos durante a fase de preparao e
plantio, como falta de sementes ou outro insumo bsico, podem comprometer seriamente a produo de todo um ano agrcola; da mesma forma,
a ocorrncia de pequenos problemas no momento da comercializao da
safra, como insuficincia de meios de transporte e armazenagem, pode
comprometer os resultados econmicos de todo o ano de produo. Em
termos gerais, o mau funcionamento dos mercados agropecurios reduz
70
Nead Estudos 15
a eficincia produtiva, o potencial de crescimento e at mesmo os efeitos

positivos que um aumento da produo poderia proporcionar para o
conjunto da populao e para o prprio sucesso das polticas econmicas
definidas pelos governos. Especialmente no caso brasileiro, cuja estrutura
de comercializao sempre foi apontada como um dos grandes entraves
para o desenvolvimento da agricultura, a poltica de comercializao sempre
integrou os instrumentos de regulao setorial, e os instrumentos utilizados
incluram o controle das margens de comercializao, criao de canais
especiais e empresas para comercializar a produo, redes de distribuio
ao consumidor, construo de armazns oficiais e assim por diante.
Poltica de Financiamento. As polticas de financiamento da
produo e comercializao agropecuria tambm so largamente utilizadas
para a regulao setorial. Nesse caso, a poltica opera ofertando vrios tipos
de crdito (custeio, investimento, comercializao), fixando taxas de juros
e prazos de pagamento diferenciados segundo o tipo de financiamento, os
produtos, o tipo de produtor (pequeno, mdio, grande; familiar ou no
familiar; assentado ou no) e regies (mais desenvolvidas; maiores riscos
de seca; zonas de fronteira e outros critrios).
A disponibilidade de recursos para custeio e investimento um dos
principais condicionantes da produo agropecuria. O rgido ciclo de
produo torna, para a maioria dos ramos, impossvel compatibilizar os
fluxos de dispndios e entradas: enquanto os gastos so contnuos ao longo
de todo o ano, as receitas so concentradas sazonalmente, determinando a
necessidade de maior volume de capital de giro. A insuficincia de recursos
prprios e/ou crdito restringe o nvel da produo, deixando ociosos os
demais fatores de produo disponveis (terra, mquinas, instalaes, etc.).
Na presena de um risco mais elevado inerente atividade, os agricultores
tendem a ser mais conservadores em relao adoo de novas tecnologias
e expanso da capacidade de produo. O crdito rural, desenhado
levando em conta as especificidades do setor, com prazos e condies de
pagamento adequados, um poderoso instrumento de induo de inovaes
e crescimento.
Seguro Rural. O seguro rural tambm um instrumento de regulao
importante. O risco inerente s atividades econmicas, uma vez que a
instabilidade e a incerteza so inerentes ao sistema mercantil. No caso da
71
agricultura, o risco econmico potencializado pelos efeitos de ocorrncias

aleatrias da natureza sobre a produo e o rendimento. A ausncia de
mecanismos de proteo contra esses riscos tem efeitos sobre a produo e
os investimentos, sendo possvel demonstrar que os produtores produzem
abaixo do seu potencial para reduzir o risco. O risco aumenta se o produtor
utiliza crdito, o que leva a uma reduo do nvel de endividamento. Tambm
afeta as opes tecnolgicas, j que os produtores preferiro tecnologias com
menor rendimento e risco mais baixo quelas com rendimento e risco mais
elevados. A proviso de um mecanismo de seguro agrcola que reduza o risco
elimina esses entraves e contribui para o crescimento da produo.
Em resumo, dadas as variveis e restries estruturais, o comportamento
e o desempenho do setor agropecurio refletem os efeitos combinados
dos preos macroeconmicos e dos sinais enviados pela poltica agrcola.
Conjuntamente, esses parmetros determinam o contexto geral que afeta
as decises de produo, sua composio e nvel corrente, os investimentos,
o crescimento do produto, a formao e distribuio de renda do setor. As
polticas macro e setoriais traduzem-se, ex ante, em um conjunto de sinais
que sancionam, inibem ou estimulam certas expectativas dos agentes, afetam
suas decises de produo (o qu produzir, quanto produzir e investir e
como produzir), e, ex post, em um conjunto de aes que afetam a demanda
final (Delgado, 1985, 122).
O desenho da poltica agrcola escolha e combinao dos instrumentos
e de sua operacionalizao muda de pas para pas e depende dos objetivos especficos atribudos poltica setorial, da capacidade operacional e financeira
do Estado e da prpria concepo e marco institucional, que em conjunto
delimitam e orientam as relaes entre o setor pblico e privado.
3.Principais instrumentos da poltica agrcola brasileira
Embora bastante conhecidos, convm indicar rapidamente os principais

instrumentos da poltica agrcola com base na experincia brasileira. O
objetivo informar sobre os instrumentos de poltica agrcola, que com nomes
diferentes e/ou pequenas variaes so utilizados em vrios outros pases. A
apresentao dos instrumentos no significa que esto em uso no momento
atual. A seguir os instrumentos so apresentados resumidamente.
72
Nead Estudos 15
Plano-Safra. Um importante instrumento de planejamento da

produo agropecuria o Plano-Safra Anual, que consolida em um nico
documento os principais objetivos e medidas de poltica aprovadas pelo
governo para o prximo ano agrcola. Esse instrumento, de escopo anual,
em geral publicado vspera do incio do calendrio agrcola mais importante
do pas (no caso brasileiro a safra de vero), tem natureza produtivista e de
curto prazo. As medidas includas no Plano-Safra podem ser modificadas
automaticamente pelo governo, no se constituindo, portanto, em compromissos seguros que possam orientar as decises dos produtores.
Valor Bsico de Custeio (vbc). Define, para cada produto, o
parmetro para a concesso do crdito de custeio. O vbc deve refletir
basicamente o custo de produo para diferentes categorias de produo
em funo do custo de produo e do nvel de produtividade; no entanto,
o vbc pode ser facilmente politizado, sendo definido mais em funo da
disponibilidade de recursos, das exigncias da poltica monetria, de presses
de alguns segmentos, ficando de lado os objetivos da poltica agrcola e a
consistncia da regulao setorial. sempre possvel estimular a produo
de um produto especfico via crdito, mas o uso do instrumento deve evitar
provocar distores na alocao de recursos e gerar situaes insustentveis
que acabam minando a credibilidade do instrumento.
Limite de Financiamento. Define um teto para o financiamento
em termos de um percentual do vbc (por exemplo, limite de financiamento
da soja de 60% do vbc para grandes e mdios produtores e 80% para os
produtores). Trata-se de um instrumento til que permite discriminar por
tipo de produtos, de produo e de produtores. Sua eficcia como instrumento de poltica diferenciada , no entanto, limitada, tal como evidencia a
experincia brasileira. No passado, a fixao de um limite de 100% do vbc
para financiamento do custeio dos micro e pequenos agricultores, ou de
um limite de 100% de financiamento para alguns produtos tpicos desses
produtores, terminou favorecendo apenas pequena parcela deles, possivelmente
aqueles que no necessitariam de um apoio ainda mais especial da poltica
agrcola. Tem-se aqui um claro exemplo do problema de targeting das polticas
pblicas: como atingir de maneira eficaz o pblico-meta com um mnimo de
vazamento para outros grupos e um mnimo de desperdcio de recursos na
esfera burocrtica. A discriminao de taxas, prazos, tipos de financiamento
73
pode efetivamente favorecer os produtores familiares caso seja inserida

em um desenho de poltica com mecanismos de seleo e foco adequado.
Condies de financiamento. Incluem as taxas de juros e os
prazos do financiamento. A taxa de juros o instrumento mais importante
de racionamento e distribuio dos recursos entre produtores; os prazos
e formas de pagamento, ainda que secundrios, no so irrelevantes, j
que devem ser adequados s especificidades do processo de produo
agropecurio. Embora taxas de juros elevadas excluam um grupo importante de produtores do sistema de crdito rural, taxas de juros reduzidas
no garantem, por si ss, o acesso aos eventuais benefcios do crdito. Na
verdade, essas taxas de juros tm beneficiado muito mais os produtores
patronais que os produtores familiares de pequeno e mdio porte, j seja
devido a um conjunto de caractersticas da produo familiar (pulverizao,
averso ao risco, dificuldade de garantias, etc.) j seja devido s restries
institucionais (falta de interesse do sistema bancrio em operar com esse
pblico, custos de transao elevados, exigncias de ordem burocrtica e
patrimonial incompatveis com a situao desses produtores, etc.).
No passado, a justificativa para oferecer taxas de juros diferenciadas
aos produtores rurais eram as taxas de inflao elevadas. Segundo esse
ponto de vista, em regimes de estabilidade monetria e de inflao baixa
no se justifica a utilizao de uma poltica de financiamento especfica
para grupos de produtores ou setores da economia. preciso cautela
com esse raciocnio. Em pases como o Brasil, em que a estabilizao
monetria no se traduziu em reduo das taxas de juros reais e nem na
estruturao de mecanismos privados de financiamento de investimentos
que alcancem a massa de produtores rurais, mesmo os de porte mdio,
isso pode se traduzir em assimetria entre as taxas de juros praticadas
no mercado domstico e internacional, com impactos negativos sobre
as condies dos agricultores de competirem no mercado internacional
com produtores que contam com financiamentos a taxas de juros muito
mais baixas.
Volume de recursos disponveis. Dadas as demais condies, a
quantidade de recursos para financiamento agropecurio vai determinar o
alcance da poltica de financiamento. preciso considerar que em muitas
ocasies o racionamento feito pelas prprias condies de financiamento,
74
Nead Estudos 15
e no pelo lado da oferta de recursos. Em alguns casos, os recursos existem

e no so utilizados devido s condies de financiamento.
Instituies ou canais de distribuio. Em geral os canais de
distribuio do crdito no so considerados como instrumentos da poltica;
no entanto, dada a evidncia inquestionvel de que mesmo polticas desenhadas em muitos pases para favorecer os produtores familiares fracassaram
devido a uma institucionalidade inadequada, fundamental considerar esse
aspecto em qualquer esquema de incentivos produo familiar. No caso
brasileiro, ainda que a atuao do Banco do Brasil no passado recente no
escapasse aos vcios gerais da poltica de crdito (vis em favor da agricultura
patronal, em particular dos grandes produtores, uso ineficiente dos recursos,
inclusive devido forte inadimplncia de grandes credores; interferncia
poltica na utilizao dos recursos, etc.), o bb desempenhou um papel
positivo na distribuio do crdito rural, em particular aos pequenos e mdios
produtores. Na verdade, com todas as distores, o bb foi praticamente a
nica instituio financeira que operava em larga escala com produtores de
menor porte. De toda maneira, sua atuao ficou aqum das necessidades,
e o volume de recursos disponvel no parece ter sido o principal problema
enfrentado pelos produtores familiares para ter acesso ao crdito oficial (para
uma avaliao, ver Rocha, 1995; Oliveira, 1995). Definir um setup institucional
adequado ao financiamento da produo familiar uma das principais chaves
para o sucesso de qualquer programa de incentivos a esse setor.
Preos mnimos. O preo para cada produto coberto pelo Programa
Garantia de Preos Mnimos (pgpm) anunciado antes do incio do
plantio e teoricamente definiria um piso para os preos recebidos pelos
produtores. A poltica de preos mnimos operacionalizada por meio de
emprstimos para reteno da safra e/ou de aquisio da produo. No
caso brasileiro, esses instrumentos so os Emprstimos do Governo Federal
(egf-cov) e as Aquisies do Governo Federal (agf). O egf um crdito
de comercializao que permite ao produtor reter parte de sua produo
durante o perodo da safra. A reduo da oferta reduz a presso baixista
dos preos e beneficia o conjunto de produtores, mesmo aqueles que no
participaram diretamente do programa. A agf o instrumento de garantia
propriamente dito: caso o preo de mercado seja inferior ao mnimo, o
Governo Federal deve adquirir a produo pelo preo mnimo estipulado.
75
O nvel dos preos mnimos varivel dependendo dos objetivos da poltica

e da situao conjuntural dos mercados especficos. A fora, a utilidade e
os problemas desse instrumento foram amplamente demonstrados pelo
desempenho da agricultura brasileira nos anos 1980: apesar de toda a
instabilidade monetria, o pgpm funcionou como estabilizador e farol para
os produtores. A poltica de preos mnimos perdeu sua credibilidade e
hoje, embora ainda vigente, muito mais um jogo de faz-de-conta entre
governo e produtores, pois ambos sabem que o governo no tem condies
de garantir os preos. No perodo mais recente vem procurando focar em
objetivos mais especficos, podendo ser relevante.
Crdito para comercializao. No caso brasileiro esse emprstimo o egf. Trata-se de um crdito para a comercializao da safra cuja
finalidade permitir que os produtores retenham parte de sua produo
para vender nos meses de entressafra, quando os preos j se recuperaram
da queda normal que ocorre durante a colheita. A rationale do crdito para
comercializao que o conjunto dos agricultores beneficiado, e no apenas
aqueles que se utilizam diretamente do emprstimo de comercializao.
O crdito para comercializao permite que os produtores retenham parte
de sua colheita em estoques, o que reduz a oferta sazonal e a presso baixista
sobre os preos de mercado em benefcio do conjunto dos agricultores. Em
geral esse crdito para comercializao tem como parmetro o preo mnimo
e como garantia a parte da produo estocada em armazns credenciados
pelo governo. Em alguns pases, como o Brasil, caso os preos no se
recuperem, os produtores tm a opo de transformar o crdito em venda
para o governo (egf-cov em agf), entregando ao governo definitivamente a
parte mantida em estoque de sua produo e liquidando assim o emprstimo
de comercializao.
Aquisies diretas do setor pblico. No caso brasileiro, o
instrumento de garantia do preo mnimo a Aquisio do Governo Federal
(agf), pois, atravs dessa operao, o governo adquire, ao preo mnimo
estabelecido, a produo. Ou seja, caso os preos de mercado fiquem abaixo
do mnimo, o governo deve pagar aos agricultores o preo mnimo adquirindo
a produo e mantendo-a em seu estoque estratgico. Assumindo que o preo
mnimo reflita o preo de equilbrio de longo prazo do mercado, o preo
de mercado no ficaria abaixo do mnimo devido a desequilbrios sazonais
76
Nead Estudos 15
entre oferta e demanda, mas sim devido a um excesso estratgico, que pode
ser uma produo excedente em relao demanda anual e s necessidades
de manuteno de nvel normal dos estoques. Nesse caso, o excedente seria
retirado de circulao atravs das aquisies governamentais e transformado
em estoque estratgico que s voltaria ao mercado quando o oposto ocorresse,
ou seja, a oferta ficasse abaixo da demanda devido a quebras de safra, choque
de consumo, etc. No caso brasileiro a aquisio pode ser direta (quando o
produtor decide vender a produo diretamente ao governo em geral no
perodo da colheita) ou indireta, quando os crditos de comercializao (egfcov) so liquidados por meio da entrega ao governo da produo estocada.
Preo de Liberao dos Estoques (ple). Para sustentar os
preos mnimos, os governos formam estoques estratgicos. No passado
foi muito comum vender os estoques pblicos sem nenhuma regra preestabelecida, em geral em resposta presso inflacionria causada por
elevao dos preos agropecurios, mesmo quando se tratasse de ajustes
sazonais em condies de normalidade de abastecimento. Essas intervenes
criaram o chamado risco institucional, prejudicando o funcionamento do
mercado de estoques pea fundamental na formao dos preos agrcolas.
O resultado nunca foi positivo, pois afasta o setor privado dessa atividade e
deixa o governo como o grande comprador e formador de estoques. A fim
de evitar essa distoro, pases que ainda praticam a formao de estoques
estratgicos utilizam o ple, que define um nvel de preo a partir do qual
o governo pode liberar seus estoques. O ple em geral definido como a
mdia mvel dos preos durante um perodo determinado, acrescida de um
mark-up definido previamente. Quando os preos de mercado atingirem o
ple, o governo pode intervir vendendo seus estoques. Trata-se, portanto,
de um preo de interveno. No entanto, est cada vez mais em desuso
esse tipo de interveno, pois mais efetivo controlar elevaes sazonais de
preos via importaes do que por meio de interveno governamental.
Banda de Preos. Teoricamente, o ple e o preo mnimo definem
uma banda para a flutuao dos preos de mercado. Se o preo fica abaixo
do mnimo, o governo deveria comprar a produo pelo preo mnimo,
garantindo assim aos agricultores uma renda mnima equivalente pelo
menos aos gastos de custeio incorridos para produzir; se o preo sobe
alm do ple, o governo liberaria seus estoques estratgicos, evitando assim
77
maiores elevaes dos preos e assegurando a normalidade do abastecimento

domstico. Ainda h pases que praticam o sistema de banda de preos, mas
esse instrumento j no tem a importncia que teve no passado.
Prmio para Escoamento de Produto (pep). O objetivo prioritrio do pep garantir um preo de referncia ao produtor e s cooperativas
e ao mesmo tempo contribuir para o abastecimento interno. O preo de
referncia definido pelo governo, com base em diversas variveis, podendo
se situar no nvel do preo mnimo. Em geral o governo, por intermdio de
algum rgo ou empresa (no caso brasileiro, a Conab), oferece um bnus
ou prmio, em leiles pblicos, aos interessados em adquirir o produto
diretamente do produtor ou da cooperativa pelo preo de referncia. Esse
prmio equivale, em mdia, diferena entre o preo de referncia e o de
mercado. Todos os produtos includos na Poltica de Garantia de Preos
Mnimos podem participar do pep. Dessa forma, o governo, alm de
garantir um preo referencial ao produtor, evita uma estocagem onerosa e
problemtica enquanto algumas regies estariam importando.
Cdula do Produtor Rural (cpr). Trata-se de um ttulo de
promessa de entrega futura de produtos rurais emitido pelo produtor,
associao ou cooperativa de produtores, e que pode ser negociado em
mercados de bolsas ou balco. Para facilitar sua circulao a cpr um
ttulo padronizado e avalizado por instituio bancria.
Contrato de Opo de Venda (cov). Trata-se de uma operao
amplamente realizada nas bolsas estrangeiras, atravs da qual o comprador
da opo faz um hedge para assegurar a compra ou venda de determinada
mercadoria (ou algum derivativo) a um preo preestabelecido. Para ter
essa opo, que funciona como um seguro de preo, o comprador paga
um prmio. A diferena entre um contrato de opo e a venda a futuro
que no primeiro caso o comprador pode exercer a opo se considerar
a operao vantajosa, ou simplesmente desistir da opo quando assim o
desejar. Nos dois casos, seu custo conhecido e corresponde ao prmio
pago pela opo. J a operao a futuro um contrato de compra ou venda
a um preo preestabelecido nas bolsas a futuro; essa operao anula os
riscos, uma vez que o produtor/comprador fica sabendo no presente que
preo receber/pagar por uma operao contratada no presente e que s
ser efetivada no futuro. Anula o risco, mas no elimina a possibilidade de
78
Nead Estudos 15
prejuzos, j que no momento de liquidar a operao os preos de mercado

podem divergir para cima ou para baixo do preo contratado. Caso os preos
de mercado sejam maiores que o contratado, os vendedores vo deixar de
ganhar, pois tero que liquidar seus contratos recebendo preos mais baixos;
caso sejam menores, os vendedores ganharo, pois recebero mais do que
receberiam caso tivessem que vender sua produo aos preos de mercado
correntes no momento da liquidao.
Seguro agrcola. A poltica de crdito rural e de preos mnimos
deve ser complementada por um seguro agrcola para cobertura especfica das
operaes de crdito rural. A atividade agropecuria sujeita a um elevado
grau de risco e incerteza, j que devido a suas caractersticas intrnsecas tem
maior dificuldade para ajustar-se rapidamente s flutuaes conjunturais
dos mercados e sofre diretamente os efeitos de fatores aleatrios associados
s variaes climticas e ambientais. Da a necessidade de um mecanismo
especial de proteo que reduza o elevado risco e incerteza. Enquanto
os programas de preos mnimos esto orientados para reduzir os riscos
econmicos, os programas de seguro tm como principal objetivo a reduo
de alguns dos efeitos negativos decorrentes de condies climticas e
ambientais desfavorveis. Assim, o seguro no reduz a incerteza, mas sim
seus efeitos negativos, dando aos produtores tranqilidade para tomarem
suas decises de produo e investimento.
4.Os novos instrumentos da poltica agrcola brasileira
A seguir, apresentaremos os principais componentes da nova poltica. Mais

do que analisar o desempenho de cada instrumento, a principal preocupao
explicar o funcionamento de cada um deles, e proporcionar elementos
para uma breve reflexo sobre o alcance de tais instrumentos, levando em
conta tanto as suas eventuais limitaes para enfrentar os desafios propostos
como a situao do pas.
Esta seo toma como base documentos oficiais da Conab, inclusive material utilizado por
alguns tcnicos em suas palestras. As figuras utilizadas foram reproduzidas de transparncias
repassadas ao autor desta tese pelo tcnico ngelo Bressan. Tambm utilizamos os Planos
de Safra dos ltimos anos.
79
A Figura 2 resume a evoluo recente dos instrumentos da poltica

agrcola atual. No passado, o Estado no apenas proveu recursos como,
atravs dos instrumentos de poltica agrcola, procurou afetar os parmetros
bsicos que os produtores levam em conta para tomar suas decises. A
poltica atuava em trs etapas ou momentos do processo de produo
agropecurio. Na fase do custeio, a velha poltica atuava atravs do vbc
e da fixao das taxas de juros do crdito rural; na fase da comercializao,
os instrumentos prioritrios eram as Aquisies do Governo Federal (agf),
quando os preos de mercado ficavam abaixo do mnimo, e os Emprstimos
do Governo Federal (egf-cov), que permitiam aos produtores, cooperativas
e agroindstrias reter a produo durante alguns meses, evitando dessa
forma vender no imediato ps-safra, quando os preos em geral caem.
Figura 2 Novos Instrumentos de Financiamento Agrcola
Poltica Antiga
Nova Poltica
VBC
CPR
Crdito Rural
Custeio
egf/COV AGF
Comercializao
Contrato de Opo
AGF
Associaes
Programadas
(AGF-CPR-OPO)
Liquidao
Fonte: Conab.
80
Nead Estudos 15
Finalmente, a mesma agf poderia ser utilizada para liquidar o egf,

caso a evoluo dos preos de mercado no se mostrasse satisfatria para
os produtores. A simples transferncia ao governo da produo retida
atravs do egf liquidava a operao e transferia para o governo todo o
nus incorrido pelo produtor.
Esses instrumentos perderam sua eficcia e passaram a entrar em choque
com a nova orientao da poltica econmica adotada desde o incio dos
anos 1990 que rejeita, pelo menos em teoria, a utilizao de instrumentos
que interfiram no funcionamento do mercado e sejam controlados pelo
Estado. A proposta exatamente reduzir o papel do Estado e atribuir ao
mercado, em toda sua extenso, um papel mais relevante para orientar os
movimentos da economia. As intervenes, quando necessrias, no devem
ser contra ou em substituio ao mercado; ao contrrio, devem procurar
reduzir as chamadas falhas do mercado e desenvolver e ampliar o alcance
dos mecanismos de mercado.
Os novos instrumentos seguem esta concepo: a Cdula do Produtor
Rural deve substituir o crdito de custeio oficial; o contrato de opo
assumir o lugar dos crditos pblicos de comercializao, e as aquisies
programadas atravs das cpr e dos contratos de opes so substitutos das
aquisies diretas do governo.
Alm da introduo de novos instrumentos, o governo vem aplicando uma
nova estratgia para o setor e para a prpria poltica agrcola. O Estado trata
de privilegiar a criao de condies gerais e de incentivos macroeconmicos
adequados para o crescimento da produo agropecuria e concentrar os
recursos na promoo e fortalecimento da agricultura familiar, inclusive
atravs da reforma agrria. Nessa nova viso, muitas das funes tradicionais
da poltica agrcola, entre as quais o financiamento, estabilizao de preos,
manuteno de estoques, etc., seriam desempenhadas pelo prprio setor
privado, utilizando para tanto os instrumentos de mercado.
Dentro desse contexto, e antes de passar aos novos instrumentos, convm
indicar dois componentes dessa nova estratgia: a Poltica Nacional de
Defesa Agropecuria e a construo de infra-estrutura.
81
4 . 1 . P o l t i c a Sa n i t r i a
No contexto atual, a questo sanitria passou a ser tanto um instrumento

de concorrncia nos mercados internacionais, do qual participam agentes
cada vez mais nivelados em termos de custos e eficincia, como instrumento
de proteo do mercado domstico. Mais do que isso, diante da progressiva
conscientizao dos consumidores em relao questo da segurana dos
alimentos que se traduz em uma crescente demanda por alimentos de
qualidade elevada e saudveis , do acirramento da concorrncia em todos
os nveis e da elevao dos custos de produo associados s exigncias
de manipulao, conservao e pr-empacotamento, a questo sanitria
no apenas uma arma de concorrncia e/ou proteo. condio bsica
para a prpria viabilidade e sustentabilidade econmica do produtor e de
um nmero crescente de atividades agropecurias. O efeito devastador do
bicudo sobre a produo de algodo nordestina ilustrativo a esse respeito.
Mesmo em So Paulo, o custo de pulverizao elevado e necessrio para
combater a praga foi em parte responsvel pela migrao dessa cultura para
a Regio Centro-Oeste. O Mal da Vaca Louca redesenhou a geografia do
comrcio mundial da carne.
No passado, salvo excees, a questo sanitria foi negligenciada pelo
Ministrio da Agricultura, e sequer constava entre as polticas agrcolas.
Alm disso, as intervenes sempre assumiram carter curativo, e no
preventivo. Nas condies institucionais e concorrenciais de hoje, aes
curativas no so suficientes. A simples desconfiana de que a produo
de um pas pode estar infectada por uma praga ou molstia mais sria
suficiente para que os concorrentes desencadeiem aes protecionistas
com ou sem razo ou para inviabilizar a produo devido elevao
de custos de produo.
Portanto, no atual contexto, a definio de uma poltica de defesa sanitria
da agropecuria brasileira fundamental para criar e assegurar condies
gerais adequadas para seu desenvolvimento. Um Sistema de Segurana,
Proteo e Defesa Agropecuria deve adotar as seguintes diretrizes: viso
sistmica, prioridade para aes preventivas, reforos do servio de vigilncia
e fiscalizao nas fronteiras, rigor na aplicao das regras de quarentena, forte
articulao com o setor privado na execuo e acompanhamento da poltica.
82
Nead Estudos 15
Sua eficcia depende, no entanto, de um lado, da prpria capacidade de

transformar em poltica efetiva as boas intenes que muitas vezes ficam no
papel; de outro lado, do engajamento do prprio setor privado, sem o qual
impossvel implementar eficientemente qualquer poltica sria de sanidade
animal e vegetal. Os repetidos exemplos de brotes de febre aftosa devido
falta de aplicao das vacinas ilustram as dificuldades em questo.
4 . 2 . I n f r a - e s t r u t u r a d e d e s e n v o lv i m e n t o
O segundo componente da nova estratgia a preocupao em criar condies apropriadas para o desenvolvimento do setor. Como j se mencionou,
no passado os instrumentos concentraram-se em assegurar incentivos via
preos de produtos, insumos, mquinas e dinheiro; exceo, talvez, da
capacidade de armazenagem, os demais componentes da infra-estrutura
ficaram praticamente margem da poltica agrcola, tendo sido em grande
medida de responsabilidade dos Ministrios do Interior, Desenvolvimento
Regional, Irrigao e agncias de desenvolvimento regional, como Sudene
e Sudam. O exemplo mais eloqente dessa viso foi a ausncia de aes
com o objetivo de superar as deficincias de infra-estrutura na Regio
Centro-Oeste. O resultado que hoje a produo regional de gros, uma
das mais eficientes do pas no nvel das fazendas, e com grande potencial
exportador, enfrenta srios obstculos associados deficiente dotao de
infra-estrutura bsica.
Os diagnsticos recentes sobre a agricultura brasileira apontam os
problemas de infra-estrutura como um dos principais obstculos para o
crescimento do setor. No se trata de um problema localizado nas regies
de fronteira. Mesmo nos estados mais desenvolvidos, a infra-estrutura vem
colocando entraves ao desenvolvimento, seja elevando os custos de produo,
reduzindo a competitividade e/ou at mesmo inviabilizando totalmente a
produo de alguns produtos.
4 . 3 . C d u l a d o p r o d u t o r r u r a l ( CPR )
A Cdula do Produtor Rural um ttulo de promessa de entrega futura

de produtos rurais emitido pelo produtor, associao ou cooperativa de
83
produtores, e que pode ser negociado em mercados de bolsas ou balco.

Trata-se da regulamentao e padronizao de operaes de venda antecipada,
conhecidas no Centro-Oeste como venda de soja verde e no Nordeste
como venda na folha. Vendendo antecipadamente, o produtor elimina o
risco de preo e obtm recursos para financiar o custeio de sua produo.
A operao de venda antecipada praticada diretamente entre produtores e
agroindstria e/ou comerciantes, mesmo envolvendo garantias, uma relao
direta e pessoal, o que naturalmente dificulta sua difuso e ampliao. Isso
requer no apenas a regulamentao como tambm a interveno de uma
instituio financeira que funciona como avalista do ttulo, para o qual cobra
uma comisso. O ttulo avalizado pode ser mais facilmente vendido. No
final, o produtor recebe o preo esperado para a data de entrega do produto,
em geral o preo a futuro do produto negociado em bolsa, descontado de
um desgio e da comisso paga ao avalista.
Embora o desgio seja influenciado por vrios fatores, entre os quais a
oferta e demanda de ttulos, as expectativas em relao ao comportamento
da produo e dos preos, a necessidade das agroindstrias de assegurar
matria-prima, etc., seu piso o custo de oportunidade do dinheiro aplicado na compra da cdula, determinado pela taxa de juros lquida que o
comprador poderia obter caso decidisse aplicar essa soma no mercado
financeiro (taxa SELIC Sistema Especial de Liquidao e Custdia).
O custo financeiro da cpr um fator que limita sua utilizao como
instrumento mais abrangente de poltica pblica.
84
Nead Estudos 15
Figura 3 Resumo do processo de emisso e circulao da CPR
Garantias
Banco
R$
Agroindstria/
Investido (Fundo)
Aval Bancrio
Mai
Jun
Jul
Ago
Set
Out
Nov
Dez
Jan
Fev
Mar
Abr
Mai
Jun
Jul
Produtor
Oferta de
Venda
RPC
Leilo Eletrnico
(Bolsa de Mercadorias)
Diretamente
R$
R$
Agroindstria/
Investido (Fundo)
Registro no CETIP**
R$
Produto
Produtor
R$
Agroindstria/
Investido (Fundo)
*Transferiencia por meio de endosso.

**Central de Custdia e de Liquidao Financeira de Ttulos
Fonte: Marques, Caffagni e Souza (1997).
A Figura 3 e a Figura 4 explicam e ilustram a operao com cpr. Notase que, independentemente da fonte dos recursos, as condies vigentes no
mercado financeiro e cambial taxas de juros e poltica cambial definem
o custo bsico das operaes com cpr. O custo da operao ainda onerado
pela cobrana do aval, o qual deve refletir o risco associado ao tomador e
ao negcio, e outros custos de transao. No caso das operaes lastreadas
em recursos captados no mercado domstico, o piso para a taxa de juros
determinado pelo custo de oportunidade para a aplicao financeira dos
recursos dos agentes que participam das cadeias agroindustriais e financiam
os produtores. Dado o elevado spread entre essa taxa e a taxa de juros para
crdito comercial de curto prazo (desconto de duplicatas e capital de giro),
possvel realizar operaes de cpr a uma taxa vantajosa para os produtores,
ainda que o custo final seja elevado.
85
No caso das operaes lastreadas em captaes externas, a remunerao

deve incluir o juro domstico e o risco cambial, ou seja, a expectativa de
desvalorizao da taxa de cmbio somada a um percentual para cobrir o
risco envolvido em geral equivalente ao prmio cobrado para realizar
uma operao de hedge no mercado futuro. O custo final da cpr ser,
portanto, especialmente afetado pela taxa de juro internacional, pela taxa
de juro praticada em operaes com o Brasil (taxa internacional acrescida
do componente para cobrir o risco do pas), pela expectativa de variao
cambial e um prmio para cobrir o risco cambial.
Alm do custo financeiro direto da operao, a cpr pode ter um custo
muito mais elevado caso os preos de mercado no momento da liquidao
sejam superiores aos preos utilizados como base para a venda da cdula.
Nesse sentido, a cpr reduz a possibilidade de que o produtor venha a se
beneficiar de elevaes de preos durante o perodo de produo e/ou aps
a colheita, na entressafra. Na prtica, funciona como um redutor do preo
recebido pelo produtor que pode ser mais elevado que o custo financeiro do
crdito rural, e dificilmente serve como uma alternativa em larga escala para
o crdito de custeio. um instrumento muito til e difundido em outros
pases para grupos reduzidos de produtores de commodities, com mercados
j fortemente estruturados e presena marcante de agroindstrias e traders.
A cpr um instrumento que s pode ser til para grandes produtores;
sua possvel utilizao pelos produtores familiares fica na dependncia de
uma substancial reduo de seu custo financeiro e principalmente da ao
das cooperativas e associaes de produtores. De toda maneira, no parece
que a cpr possa vir a desempenhar um papel relevante no financiamento
do produtor familiar; possvel que mesmo os produtores familiares em
condies de realizar operaes de cpr prefiram manter o esquema de
venda antecipada.
86
Nead Estudos 15
Figura 4: Linha de crdito para aquisio de CPR
Investidor externo
Captao de recursos
por intermdio de
"Commodities Notes"
BB no exterior
Internao
Res. 2.148 do Bacen
Produtor rural
BB no Brasil
Leilo eletrnico
de BB-CPR
Compra de CPR com ou

sem Aval Bancrio
Mercado
secundrio
Emprstimo (var. cambial +

juros) para compra de CPR
"Trading"
exportador
Beneficiador
esmagador
Indstria/Revenda
de insumos
Fonte: Banco do Brasil.
Ocorre que, se em algumas regies a concorrncia entre as agroindstrias

pode levar ao pagamento de preos mais compensadores e cobrana de
taxas de juros mais reduzidas, em muitas reas essa concorrncia no existe,
e as condies da venda antecipada so extremamente desvantajosas para
os produtores, em particular os de menor porte, cujo poder de barganha
junto s agroindstrias pequeno. No entanto, esse tipo de operao pode
servir de embrio para novos instrumentos assemelhados, que sirvam para
lastrear operaes de captao de recursos realizadas diretamente por
pequenas cooperativas de crdito, que seriam repassados aos produtores a
taxas inferiores s praticadas no mercado. Esse tipo de operao possvel
porque os custos de operao e de transao dessas cooperativas so
87
menores do que os dos bancos comerciais; mas essa possibilidade depende

da regulamentao de um regime especial que no lhes retire tal vantagem,
permitindo-lhes pagar mais ao poupador do que o sistema financeiro e
cobrar menos do tomador.
4 . 4 . C o n t r at o d e o p o d e v e n d a ( COV )
O contrato de opo de venda uma operao amplamente realizada nas

bolsas estrangeiras, por intermdio da qual o comprador da opo faz um
hedge para assegurar a compra ou venda de determinada mercadoria (ou
algum derivativo) a um preo preestabelecido. Para ter essa opo, que
funciona como um seguro de preo, o comprador paga um prmio. A
diferena entre um contrato de opo e a venda a futuro que no primeiro
caso o comprador pode exercer a opo se considerar a operao vantajosa,
ou simplesmente desistir da opo quando assim o desejar. Nos dois casos,
seu custo conhecido e corresponde ao prmio pago pela opo. J a operao
a futuro um contrato de compra ou venda a um preo preestabelecido
nas bolsas a futuro; essa operao anula os riscos, uma vez que o produtor/
comprador fica sabendo no presente que preos receber/pagar por uma
operao contratada no presente mas que s ser efetivada no futuro. Anula
o risco, mas no elimina a possibilidade de prejuzos, j que no momento
de liquidar a operao o preo de mercado pode divergir para cima ou
para baixo do preo contratado. Caso seja maior, os vendedores vo deixar
de ganhar, pois tero que liquidar seus contratos recebendo preos mais
baixos; caso sejam menores, os vendedores ganharo, pois recebero mais
do que receberiam caso tivessem que vender sua produo aos preos de
mercado correntes no momento da liquidao.
No sentido de promover o desenvolvimento desse mercado de opes, o
governo, atravs da Conab, vem assumindo o papel do especulador, ou seja,
do vendedor de opes que assume o risco da operao em troca do prmio
pago pelo comprador. A venda de contratos de opes feita atravs de
leiles realizados pelo sistema integrado de bolsa de mercadorias. O preo
em exerccio ter como base o preo mnimo acrescido de uma estimativa
de custos financeiros e de estocagem durante o perodo de vigncia do
contrato de opo, alm de custos de frete, se for o caso. A liquidao do
88
Nead Estudos 15
contrato d-se atravs da aquisio do produto estipulado pela Conab, ou

atravs da renncia por parte do comprador da opo.
As vantagens para a Conab so evidentes, j que, no ato da venda do
contrato de opo, em vez de desembolsar recursos para a reteno da
safra, passa a receber os prmios. O produtor adquire um seguro de preo,
mas no resolve seu problema de financiamento da comercializao e, para
isso, continuar dependendo ou de egf-cov ou de utilizar o contrato de
opo para alavancar recursos na rede bancria ou para adiar o pagamento
do custeio. Nos dois casos, provvel que incorra em elevao dos custos
financeiros, pois os prmios e taxas de redesconto de ttulos so elevados.
Os contratos de opo so, em geral, rgidos em relao quantidade de
produto contratada (nas principais bolsas existem duas ou trs opes
em relao quantidade e duas ou trs opes de data), o que tende a
excluir a maioria dos produtores de eventuais benefcios decorrentes da
utilizao desse instrumento. Outra vez sua utilizao depender da ao
das cooperativas e associaes de produtores.
4 . 5 . P r m i o p a r a e s c o a m e n t o d e p r o d u t o ( PEP )
O objetivo prioritrio do pep garantir um preo de referncia ao produtor

e s cooperativas e ao mesmo tempo contribuir para o abastecimento interno.
O preo de referncia definido pelo Governo Federal, com base em diversas
variveis, podendo se situar no nvel do preo mnimo.
O governo, por intermdio da Conab, oferece um bnus ou prmio, em
leiles pblicos, aos interessados em adquirir o produto diretamente do
produtor ou da cooperativa pelo preo de referncia. Esse prmio , em
mdia, equivalente diferena entre o preo de referncia e o de mercado.
Todos os produtos da Poltica de Garantia de Preos Mnimos podem
participar do pep. A escolha do produto e do momento de implementar
os leiles depende das condies de comercializao de cada produto e da
necessidade de garantir o preo de referncia.
Para receber o bnus, o comprador deve depositar o valor equivalente
ao preo de referncia no banco, que o repassar ao produtor que vendeu
seu produto. Todo o processo passar por um rigoroso controle operacional e fiscal, para evitar fraudes. Essa a operao bsica do pep. Cada
89
produto e cada regio compradora e vendedora tero peculiaridades para

implementao do Prmio para Escoamento de Produto.
O pep possibilita ao governo garantir um preo referencial ao produtor
e evitar uma estocagem onerosa e problemtica de produtos. Trata-se de um
instrumento relevante e com grande potencial de utilizao, particularmente
por reduzir as onerosas aquisies do governo em algumas regies onde
o preo de mercado est baixo enquanto em outras reas o mercado
abastecido por produtos importados.
4 . 6 . Z o n e a m e n t o a g r o c l i m t i c o , p e d o c l i m t i c o
e seguro agropecurio
Um dos problemas que tradicionalmente afetaram o manejo da poltica agrcola brasileira foi a ausncia de um zoneamento agroecolgico que orientasse
a alocao de recursos segundo o potencial produtivo de cada rea. Em um
pas de dimenses continentais como o Brasil, a adoo de polticas comuns
a todas as regies, sem levar em conta as profundas diferenas de natureza
agroecolgica e socioeconmica que caracterizam o pas, foi, sem dvida
alguma, causa de distores e desperdcios significativos de recursos.
O Zoneamento Agrcola tem como objetivo apoiar o conjunto da Poltica
Agrcola do Governo Federal, estimular a difuso de tecnologia e auxiliar a
tomada de decises no mbito do Proagro.
A metodologia de zoneamento agroecolgico adotada carece de uma
considerao das variveis-chaves da estrutura socioeconmica local, informao de grande utilidade para a formulao e a implementao de
alguns instrumentos de poltica agrcola e de desenvolvimento rural. Em
compensao, o zoneamento no se limita a identificar zonas mais aptas
para a produo das vrias culturas, mas indica tambm os principais
requerimentos e procedimentos tcnicos para racionalizar a produo,
aumentar a produtividade, reduzir custos e riscos e proteger o meio ambiente.
O zoneamento tem aplicao direta em uma poltica de seguro, mas seu
potencial estende-se a praticamente todos os instrumentos, do crdito ao
preo, da reforma agrria ao Programa de Apoio Agricultura Familiar.
Devido ao risco e incerteza mais elevados na atividade agropecuria, e
da reconhecida averso ao risco e maior cautela dos agricultores, particular-
90
Nead Estudos 15
mente dos produtores familiares, definir um programa de seguros agrcola

adequado s especificidades desses produtores indispensvel para o sucesso
de uma estratgia de promoo da agricultura familiar. Apenas se sentindo
protegida seja atravs de programas de renda mnima, de seguro de crdito,
de garantia de venda e/ou renegociao automtica de dvidas que a
maioria dos produtores ter condies de tomar decises de investimento
e de produo necessrias para aumentar sua competitividade e permitir a
explorao de todo seu potencial.
Programas de seguro so complexos, em geral deficitrios do ponto
de vista financeiro e enviesados em relao aos beneficirios. Trata-se em
geral de instrumento com eficcia limitada na medida em que no logra
alcanar o conjunto de produtores que teve sua produo afetada por
fatores aleatrios. Por essa razo deve ser desenhado para focar grupos
particulares e estimular a emergncia de seguros privados para os produtores inseridos nos mercados internacionais e associados a cadeias mais
dinmicas e robustas. A boa governana recomenda a adoo do princpio
da responsabilidade compartida entre os participantes, a fim de interessar
os agentes financeiros em atuar no sentido de reduzir eventuais fraudes. Os
prmios devem refletir a performance recente dos produtores, punindo os
que receberam indenizaes recentes e bonificando os que comprovarem
bom desempenho nas safras anteriores.
O zoneamento oferece orientaes tcnicas por municpio e poder
ser um instrumento valioso de reduo do risco para os produtores e dos
sinistros para programas de seguro.
5.Programa Nacional de Fortalecimento
da Agricultura Familiar (Pronaf)
Um dos componentes mais relevantes da nova estratgia o fortalecimento

da agricultura familiar, o que justifica seu tratamento em uma seo destacada
dos demais instrumentos/programas que integram a nova poltica agrcola.
A estratgia que vem orientando as definies do governo desde os anos
1990 em relao agricultura est fincada em dois componentes: de um
lado, no fortalecimento da competitividade da agricultura empresarial, e,
de outro, no fortalecimento da agricultura familiar. Enquanto a primeira
91
linha de ao prioriza a melhoria da infra-estrutura e incentivos atravs de

novos instrumentos de poltica agrcola, o fortalecimento da agricultura
familiar est centrado em dois programas bsicos: Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf ) e o Programa Nacional
de Reforma Agrria. Infelizmente, a primeira linha, de investimentos de
infra-estrutura, nunca foi de fato implementada e o Pronaf tem sido, em
grande medida, um programa de crdito de custeio.
O lanamento do Pronaf pelo Governo Federal e o retorno da reforma
agrria pauta poltica e de polticas significaram uma guinada de 180
graus na tradicional orientao da poltica agrcola brasileira. Tratou-se de
reconhecimento da importncia econmica e social, presente e potencial,
da agricultura familiar, e incorporou essa ampla camada de agricultores
e trabalhadores rurais como possveis beneficirios de aes da poltica
agrcola.
O Pronaf tem como objetivo fortalecer a agricultura familiar e contribuir,
dessa forma, para gerar emprego e renda nas reas rurais e urbanas e para
melhorar a qualidade de vida dos produtores familiares.
Os beneficirios do Pronaf so os agricultores familiares e suas organizaes, desde que atendam, simultaneamente, aos seguintes requisitos:
a. Utilizar trabalho familiar, com o apoio de empregados temporrios e, no
mximo, dois empregados permanentes;
b. Possuir ou explorar rea que no supere 4 mdulos fiscais;
c. Residir no imvel rural ou em vila urbana ou rural prxima ao imvel;
d. Ter 80% de sua renda corrente proveniente da explorao agropecuria,
pesqueira e/ou extrativa.
No caso das organizaes de agricultores, estas somente so consideradas
beneficirias do Pronaf se pelo menos 60% de seus membros ativos forem
classificados como produtores familiares. So os sindicatos, em colaborao
com os organismos de extenso, que certificam que os produtores so
familiares e que, portanto, podem participar do Pronaf.
Alm do apoio direto aos produtores familiares atravs do crdito, o
Pronaf tem outra linha de atuao orientada a financiar aes conjuntas
A reforma agrria no ser tratada neste trabalho.
92
Nead Estudos 15
dos municpios e estados para eliminar gargalos que esto retardando ou

impedindo o desenvolvimento rural em reas em que predomine a presena
de agricultores familiares (ma, 1996, 5). Essa linha, chamada Pronaf-M,
inclui o financiamento de redes de energia eltrica para atender reas de
concentrao de produtores familiares, canal principal de irrigao, estradas
vicinais, armazm e abatedouro comunitrio, habitao rural, unidades
didticas, assim como servios de apoio ao desenvolvimento rural prestados
por entidades pblicas e privadas (ma, 1996)10.
6.Algumas reflexes sobre os limites
da nova poltica agrcola
O velho modelo de poltica j no corresponde nem s necessidades do setor

nem s condies macroeconmicas e institucionais vigentes, e um novo
padro de regulao necessrio. Embora alguns dos novos instrumentos
ainda no estejam em plena operao, as motivaes, a concepo e orientao
estratgica que vem orientando as reformas so claras e corretas.
A reorientao necessria porque, independentemente de outros
argumentos pr ou contra, o Estado no tem capacidade financeira para
bancar as polticas dos anos passados; alm disso, o modelo anterior foi
desenvolvido para regular as atividades econmicas em uma economia
relativamente fechada, submetida a forte controle e regulamentao estatal,
sendo inadequado e ineficiente para operar no atual contexto institucional.
Por ltimo, vrias das polticas usadas no passado entram em choque com
10 A participao no Pronaf-M pressupe a aprovao de um Plano Municipal de Desenvolvimento Rural (pmdr) e a prvia seleo do municpio pelo Conselho Nacional do
Pronaf que disponham de um plano aprovado pelo respectivo Conselho Municipal de
Desenvolvimento Rural (cmdr). Os municpios so selecionados com base em trs critrios;
(i) Relao entre o nmero de estabelecimentos agropecurios com rea at 200 ha e o
nmero total de estabelecimentos do Municpio deveria ser maior que a mesma relao no
mbito do Estado; (ii) Populao rural em relao populao total do Municpio maior
que a mesma relao para o Estado; (iii) Valor da produo agrcola por pessoa ocupada
no Municpio inferior mesma relao para o Estado como um todo.
93
parmetros bsicos da atual institucionalidade internacional (omc) e com

o projeto de integrao sub-regional (Mercosul)11.
No marco atual, a ao do governo deixa de ser intervencionista e reguladora, e passa a se concentrar, de um lado, na criao de um ambiente macro
favorvel ao desenvolvimento do setor e, de outro, em garantir, seja direta seja
indiretamente, as condies mais gerais e bsicas para o desenvolvimento ao
nvel do setor, tais como infra-estrutura de transportes, informao de mercado, regulamentao e controle fito-sanitrios, de qualidade e padronizao,
desenvolvimento e difuso tecnolgicos, treinamento; alm disso, as aes do
setor pblico se concentrariam em promover o desenvolvimento econmico
dos setores mais frgeis e a superao do grave problema da pobreza rural.
O desenvolvimento do mundo rural mobilizaria solidariamente todas as
reas do governo, desde infra-estrutura, sade at educao.
O papel que cabe uma poltica agrcola renovada em sua concepo
e em seus instrumentos no pequeno, j que a economia (e o setor) tem
que enfrentar os novos desafios sem que os velhos tenham sido superados.
A questo saber at que ponto a nova poltica agrcola capacita o setor
pblico para responder adequadamente aos problemas que vm bloqueando
o crescimento da produo agropecuria e aos desafios de estabelecer um
padro de crescimento com maior equidade.
Antes de introduzir comentrios especficos sobre os novos instrumentos,
convm fazer algumas consideraes que do a dimenso das tarefas
que esto implcitas nessa concepo. A regulao dos fluxos de oferta e
demanda, que at os anos 1980 era o piv das polticas agrcolas, passa a
ser feita fundamentalmente pelos mercados, cujos sinais devem substituir
os sinais da poltica nas decises de consumidores e produtores.
Nesse sentido, as novas tarefas do governo so, de um lado, promover
o desenvolvimento dos mercados, em particular de instituies e operaes
mercantis inexistentes ou cujo funcionamento ainda muito restrito, e, de
11 Buainain e Fonseca (1996) discutem a questo das restries decorrentes do Acordo de
Marrakesh s polticas agrcolas nos pases da Amrica Latina e concluem que o raio de
manobra muito mais amplo do que sustenta o discurso neoliberal. Segundo os autores, a
principal restrio , na verdade, a capacidade financeira dos Estados para bancar intervenes
que podem ser muito onerosas aos cofres pblicos.
94
Nead Estudos 15
outro, atuar como supervisor geral para evitar a ocorrncia de problemas

que possam comprometer no apenas os objetivos da poltica como tambm
o funcionamento normal da economia.
O desenvolvimento do mercado exige complexas regulamentaes
de ordem operacional e legal, incentivos, demonstraes da relevncia
e, principalmente, coerncia e consistncia entre o conjunto de aes do
governo e o funcionamento desses mercados, baseados em grande medida
na confiana entre agentes e na estabilidade de regras.
No papel de supervisor geral aparentemente esto includas as tarefas
de superviso do abastecimento, evoluo dos preos, impactos da poltica
sobre grupos relevantes de produtores, etc. Tambm esto arroladas entre
as novas prioridades da poltica a promoo dos produtores familiares,
que no passado foram negativamente discriminados pela poltica oficial, e
a realizao da reforma agrria quer atravs de um reforo ao processo de
assentamentos quer atravs da utilizao de outros instrumentos como o
Imposto Territorial Rural (itr) e outras medidas visando a dinamizar o
mercado de terras, facilitar o redimensionamento fsico das unidades rurais
a grande maioria tem tamanho subtimo e facilitar, seja aos produtores
e trabalhadores rurais, seja a outros agentes com potencial de dinamizar a
produo e emprego rural o acesso terra.
Desenvolver o mercado e criar condies gerais favorveis ao crescimento do setor agropecurio apresenta-se hoje como condio sine qua
non para redinamizar a agricultura e potencializar os efeitos positivos
da expanso agropecuria sobre a gerao de renda, emprego, divisas e
combate pobreza.
Mas o papel do setor pblico e da poltica agrcola no se limita a essas
funes. O desafio e as oportunidades colocados pela insero da economia
brasileira em um mercado globalizado, que no podem ser separados do
desafio de superar os problemas associados pobreza extrema que ainda hoje
assola o pas, requerem polticas ativas de promoo do desenvolvimento
que no apenas oportunidades j existentes como tambm a criao de
novas fronteiras a partir das potencialidades do pas. A questo saber se
os instrumentos disponveis do conta de tamanha tarefa.
Em relao ao financiamento, o principal problema, na avaliao de
muitos especialistas, no parece ser devido escassez de recursos, mas
95
sim definio de esquemas adequados que permitam a mobilizao de

recursos existentes e sua canalizao para o setor.
A questo que se coloca , de um lado, como compatibilizar a mobilizao desses recursos com as exigncias da poltica monetria, e de
outro, como compatibilizar as condies de oferta desses recursos com
as possibilidades de pagamento do setor. A soluo dessa equao exige
a interveno do Tesouro para operar a equalizao entre a taxa de
juros preferencial do financiamento rural e a taxa de juros de mercado.
Dificilmente esses dois ns podero ser desatados no contexto de polticas
fiscal e monetria restritivas, e com a economia em condies de acentuada
fragilidade externa ancorada em taxas de juros elevadas e em baixo nvel
de atividade econmica.
O efeito das taxas de juros sobre a agricultura no pode ser menosprezado.
Por outro lado, os novos mecanismos de financiamento (adiantamentos de
contratos de cmbio, ttulos de contratos futuros como a cpr do Banco do
Brasil) tm seu custo atrelado taxa de juros de mercado e no se colocaro
como alternativa vivel para o problema do financiamento enquanto as taxas
de juros domsticas no se aproximarem consideravelmente das vigentes
no mercado internacional e continuarem cobrando spreads elevados em
suas operaes. Sem isso, esses instrumentos no atendem a maioria dos
produtores, e nem mesmo a minoria. Fechar a equao do financiamento
rural continua condio sine qua non para que o setor recupere seu dinamismo. Os novos instrumentos no parecem prover resposta adequada
para essa equao.
Os novos instrumentos so teis, e podero desempenhar papel relevante
no futuro. preciso ter claros seus limites: de um lado, esto subordinados
s condies de funcionamento dos mercados; de outro lado, exatamente
por serem subordinados s condies de mercado, esses novos instrumentos
so de fato instrumentos de poltica pblica no sentido de permitirem
ao Estado regular e intervir nas variveis de mercado para estimular ou
mesmo penalizar este ou aquele setor, esta ou aquela atividade. Ou seja,
se e quando as condies de mercado forem favorveis, os produtores
podero lanar mo desses instrumentos para financiar sua produo
corrente, expandir sua capacidade produtiva, reduzir riscos, etc. Quando
96
Nead Estudos 15
as condies no forem favorveis, os novos instrumentos tero pouca

serventia para apoiar os produtores.
Por ltimo, ainda necessrio indicar que seu funcionamento depende
do desenvolvimento e consolidao de vrias instituies mercantis, tais
como bolsas de mercadorias e a futuro, e do desenvolvimento do prprio
mercado financeiro, cuja estrutura rgida e pouco competitiva dificulta a
introduo e massificao de operaes necessrias ao aproveitamento do
potencial desses instrumentos.
A verdade que h certo exagero por parte das autoridades brasileiras
na apreciao desses instrumentos, os quais so importantes, mas em
nenhuma parte foram utilizados em substituio aos canais de fornecimento
de crdito de custeio ou programas de garantia de preos. Alm disso, so
instrumentos que nos pases desenvolvidos vm evoluindo h vrias dcadas
(alguns h mais de 100 anos), sendo utilizados por grandes produtores,
agroindstrias e cooperativas altamente capitalizadas e experientes. Imaginar
que nas condies brasileiras esses instrumentos possam vir a substituir
os mecanismos tradicionais em um prazo curto no mnimo precipitado.
No que se refere produo familiar, a utilidade desses instrumentos ser
limitada; uma poltica de incentivos a esse setor continuar dependendo
do desenho e implementao de mecanismos adequados de poltica de
preos e de financiamento.
Em relao ao Pronaf, preciso reconhecer que no possvel promover
a agricultura familiar apenas atravs de taxas de juros e limites de financiamentos diferenciados em favor desse grupo, como ocorreu no passado.
Tanto pelos seus objetivos, estratgia, concepo e desenho institucional o
Pronaf significou, em nossa opinio, um progresso em termos de poltica
pblica que no pode ser desconsiderado:
O Programa tem um foco preciso um segmento dos agricultores familiares
bem delimitado , tal como vem sendo recomendado pela Fao e pelo
Fundo Internacional de Desenvolvimento Agropecurio, dois organismos
internacionais especializados em agricultura e com forte tradio na
97
promoo do desenvolvimento agrrio, dos setores camponeses e dos

chamados rural poors;12
12 Bem delimitado quer dizer que com base nos critrios definidos pelo Programa
possvel identificar, sem controvrsia, seus beneficirios. No significa que os critrios
sejam adequados. Nosso objetivo neste trabalho no permite entrar na complexa discusso
sobre a agricultura familiar, sua definio, lgica, dinmica, etc. Permite-nos, no entanto,
expressar brevemente nossa discordncia em relao ao critrio adotado pelo Pronaf e
concepo dominante que caracteriza a agricultura familiar com base na predominncia
do trabalho da famlia nas atividades agropecurias. Tal concepo no considera a
importncia, cada vez maior, das atividades de gesto do processo de trabalho (exercido
fundamentalmente, mas no exclusivamente, no estabelecimento) e de gerenciamento do
negcio da explorao familiar. Ambas exigem tempo e know-how do produtor para operar
com bancos, negociar e acompanhar contratos comerciais, participar das atividades de sua
cooperativa e/ou associao, etc. O exerccio de tais atividades, cada vez mais indispensvel
para a viabilidade da agricultura familiar, reduz o tempo para o trabalho agropecurio,
criando problemas para os agricultores. Essa situao tem sido contornada, mesmo nos
pases desenvolvidos, onde a agricultura familiar est bem consolidada, atravs das inovaes
tecnolgicas e, mais recentemente, da incorporao de trabalho assalariado, especialmente
nos pases receptores de migrantes oriundos de pases em desenvolvimento. Em outras
situaes, os filhos dos agricultores familiares migram, e a viabilidade do estabelecimento
passa a depender da participao do trabalhador assalariado. Em ambos os casos, a gesto
continua familiar. A questo saber se as especificidades e vantagens da agricultura
familiar dependem da uilizao do trabalho da famlia ou de fatores mais complexos,
entre os quais a gesto e os valores e tradio cultural que envolvem esses grupos. Por
ltimo, a definio do agricultor familiar principalmente pela utilzao da mo-de-obra
da famla o condena estagnao. Os bem-sucedidos, que tenham condies de expandir
seus negcios e para isso contratam assalariados, imediatamente so riscados do rol de
agricultores familiares. No Brasil, essa uma situao comum. Devido s reconhecidas
limitaes do meio rural brasileiro, que no oferece escola, assistncia mdica, diverso,
etc., o estrato superior dos agricultores familiares nos estados menos desenvolvidos tende
a mandar a famlia para a cidade quando os filhos atingem a idade de frequentar a escola
secundria ou se algum membro da famlia necessita de cuidados mdicos permanentes.
Pelo critrio da mo-de-obra familiar, esses produtores deixam de pertencer categoria
e no tm direito ao Pronaf. Muitos terminam decidindo vender a terrinha e ir para a
cidade, mesmo no estando preparados para migrar.
98
Nead Estudos 15
Sua orientao estratgica, refletindo as avaliaes sobre os programas de

desenvolvimento rural e combate pobreza13, busca responder s demandas
e s prioridades definidas pela prpria comunidade beneficiria, consolidadas
em Planos Municipais de Desenvolvimento Rural e aprovadas pelos vrios
Conselhos de Desenvolvimento representantes das comunidades;
Nesse mesmo sentido, o Programa coloca-se como um ncleo estratgico
de agregao de polticas e aes, em curso ou planejadas, de deferentes
agentes, governamentais ou no, coerentes com seus princpios, diretrizes
e objetivos, como instncia catalizadora dos esforos descentralizados
de instituies pblicas e no-governamentais, como um parceiro do
esforo empreendido por um conjunto de instituies e atores, (buscando)
integrar-se com outros programas e projetos que venham a contribuir para
o fortalecimento da agricultura familiar. (Pronaf, 1986, 11-14).
Apesar de representar um passo adiante, a viabilidade e a eficcia
do Pronaf esto sujeitas a vrias srias reservas. A experincia recente
tem demonstrado que o processo de descentralizao sem os necessrios
mecanismos de acompanhamento e controle no assegura nem a participao efetiva da comunidade nem a sinergia e a organicidade das aes. A
descentralizao sem controle dispersa as aes e introduz fortes distores
na implementao da poltica, resultando em baixa eficcia14.
No que se refere poltica de crdito aos produtores familiares, o Pronaf
apenas reproduz a experincia do passado, diferenciando os encargos
13 Essas avaliaes indicaram que o desenho dos programas, que detalhavam minuciosamente
suas aes, e operavam com estruturas organizacionais centralizadas e verticais, nem
deixava espao para a efetiva participao dos beneficirios considerada desde ento
prioritria na definio das aes prioritrias nem estabelecia canais de comunicao
eficazes entre a burocracia do Estado e a comunidade. Para uma anlise panormica da nova
gerao de programas de combate pobreza rural no Brasil, avaliaes mais detalhadas de
diversos aspectos desses programas foram feitas por Delgado (1993) e Fonseca e Gonalves
(1995).
14 Essa disperso e baixo retorno confirmada pela avaliao feita por Abramovay e Veiga
(1998): Essa diversidade to grande que qualquer tentativa de identificao de padres,
mesmo que regionais, logo se mostra infrutfera. Nem mesmo em unidades da federao
que tm poucos Planos de Trabalho constata-se algum grau de homogeneidade.
99
financeiros em favor do produtor familiar e diminuindo os requerimentos

burocrticos para a concesso do crdito atravs do Banco do Brasil e bancos
de desenvolvimento. O volume de recursos que vem sendo alocado para o
Programa significativo, embora insuficiente para atender demanda de
25% dos agricultores familiares. Mas no curto prazo, o problema no parece
ser o da disponibilidade de recursos e sim o de canalizar a oferta disponvel
aos produtores familiares. Adiante voltaremos a esse tema.
Embora o Pronaf contenha um framework para a definio de um
programa mais amplo de apoio e desenvolvimento da produo familiar,
at o momento sua atuao na prtica est restrita concesso de algumas
condies diferenciadas para a utilizao dos mecanismos tradicionais de
poltica de crdito. Esse mesmo tipo de poltica j foi tentado sem xito no
passado, ainda que sem o guarda-chuva de um programa especial de apoio ao
produtor familiar. Na poltica de crdito e preos mnimos, por exemplo, em
muitos anos foram previstas condies especiais para os micro e os pequenos
produtores (tomados como sendo em sua maioria produtores familiares), e
nem por isso eles tiveram mais acesso aos benefcios dessas polticas.
A verdade que, embora muito importantes, essas condies (taxas de
juros, alquotas, etc.) no so o principal entrave para a ampla adeso dos
produtores familiares aos programas de crdito, preo e seguro15. Devem ser
considerados os demais aspectos j mencionados como a disponibilidade de
recursos produtivos, a insero nos mercados, a disponibilidade de tecnologia
e informao, os entraves institucionais, as especificidades dos sistemas de
produo adotados pelos produtores familiares e de suas estratgias de
reproduo produtiva, etc.
Em relao ao Pronaf-M, Abramovay e Veiga (1998, 7) chamam a
ateno para o fato de que a seleo dos municpios atravs dos trs critrios
no corresponde inteno de respeitar o protagonismo dos agricultores
familiares no planejamento, implantao e avaliao de projetos de carter
municipal e comunitrio. Ao contrrio, grande parte dos municpios
15 H slidas razes tericas e evidncias empricas para sustentar que os bancos comerciais
encontram grandes dificuldades para operar com pequenos produtores rurais. O Banco
do Brasil vem perdendo sua vocao de banco varejista de desenvolvimento e seu espao
e funes no foram at o momento substitudas por outros arranjos institucionais.
100
Nead Estudos 15
selecionados so justamente aqueles em que os agricultores familiares esto

menos preparados a participar desse tipo de iniciativa e mais facilmente
sofrem a ascendncia dos demais membros do cmdr: representantes
do poder pblico (Prefeitura e Cmara) e entidades parceiras pblicas
e privadas. E no ser a maioria aritmtica de agricultores familiares no
Conselho que poder impedir a preponderncia de experientes polticos,
profissionais e tcnicos sobre uma das categorias menos favorecidas em
termos educacionais.
Os mesmos autores chamam tambm a ateno para o fato de que
esse tipo de seleo pode produzir planos que desvirtuam os objetivos do
programa, especialmente por ficarem quase inteiramente dependentes da
capacidade e da sensibilidade dos tcnicos envolvidos em sua elaborao
(Abramovay e Veiga, 1998, 7).
Os autores concluem que a preocupao em escolher os municpios
que apresentassem os mais significativos ndices de pobreza rural foi muito
mais importante que a preocupao de atingir com preciso o segmento
de agricultores familiares que poderia reagir com mais desenvoltura aos
estmulos oferecidos por esta linha de ao do programa (ib., 8).
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INSTITUIES, AMBIENTE
INSTITUCIONAL E
POLTICAS AGRCOLAS
Walter Belik
Bastiaan P. Reydon
Sebastio Neto
R. Guedes
1. INTRODUO
O uso do adjetivo institucional para caracterizar uma teoria

ou abordagem no novo em economia. De uma maneira
genrica, so institucionalistas aqueles economistas para
os quais as instituies importam. Mais especificamente,
a expresso vem sendo empregada para identificar uma
nova gerao de economistas que, procurando escapar aos
impasses metodolgicos da velha economia institucional
e insatisfeita com a teoria neoclssica instituda, procura
construir um caminho terico alternativo, tendo como eixo
a noo de instituio.
Num artigo no qual faz um balano dos resultados alcanados pela pesquisa
institucionalista recente, Williamson (2000) constata que, apesar do enorme
progresso no estudo das instituies, ainda predomina muita ignorncia
sobre elas. Isso faz com que seja impossvel, pelo menos no momento, uma
teoria unificada das instituies. Sendo assim, ele recomenda que enquanto
aguardamos uma teoria unificada, devemos aceitar o pluralismo. O mote do
Os autores agradecem a leitura atenta e as sugestes do Prof. Rodolfo Hoffmann.
Para uma discusso interessante a esse respeito, ver Basl (1993). Belik (2001), tambm de
uma forma resumida, mostra como outras cincias do destaque ao papel que as instituies
jogam nas relaes sociais e econmicas.
104
Nead Estudos 15
pluralismo parece-nos uma alternativa no apenas momentnea (enquanto

se aguarda uma teoria unificada), mas uma afirmao metodolgica que
pode oferecer um campo profcuo para o debate e desenvolvimento terico
em economia.
Uma avaliao dos resultados da pesquisa novo-institucionalista indica
que as instituies so estudadas em quatro nveis: o primeiro, mais geral e
estvel, chamado de embeddedness, e inclui o estudo de instituies formais
como as religies, o Estado, e informais, como as normas, as tradies, os
costumes, etc. Pesquisas na rea de histria econmica e da sociologia tm
privilegiado essa dimenso das instituies e seus mecanismos de conservao/transformao. A segunda dimenso, chamada de ambiente institucional,
leva em conta as regras formais que fazem a mediao nas relaes que os
agentes estabelecem entre si. Dada sua natureza, essas instituies so mais
propensas que as anteriores s mudanas que ocorrem na legislao, no
sistema judicirio, na burocracia governamental e naquelas instituies que
implementam os direitos de propriedade. Nesse nvel possvel identificar
arranjos institucionais que introduzem as chamadas regras do jogo corretas.
So vertentes que esto frente nesse tipo de estudo a economia dos direitos
de propriedade e a teoria poltica positiva. A terceira dimenso, chamada
de governana ou economia dos custos de transao, lida com a questo
dos custos associados s transaes econmicas. Estas envolvem ativos
e potenciais de comportamentos humanos que combinados de maneira
especfica respondem pelas estruturas de governana. As instituies que
emergem buscam ento propsitos de economizar os custos de transao.
Essa dimenso, liderada por Coase e Williamson, vem produzindo um
conjunto de pesquisas empricas de recorte setorial e individual bastante rico.
O quarto nvel o da economia neoclssica, na qual o foco incide sobre os
custos de produo a que a firma incorre na elaborao de bens e servios.
Essa a camada na qual se manifestam as relaes econmicas de compra,
venda, os preos e as questes ligadas qualidade.
Feita essa breve apresentao do estado da arte na economia institucional,
seria interessante investigar se essa abordagem til para o estudo da
agropecuria? Se a resposta for positiva, de que modo uma pesquisa nessa
rea usando o aporte institucionalista poderia ser tentada? Os tpicos que
se seguem procuram auxiliar no esclarecimento dessas questes.
105
1 . 1 . A s e s p e c i f i c i d a d e s d a a g r i c u lt u r a
e a a b o r d a g e m i n s t i t u c i o n a l i s ta
Muitos autores apontam para alguns aspectos que conferem especificidade

s atividades agropecurias. Argumenta-se que ela depende de processos
biolgicos, os quais, por serem contnuos, impedem um maior aprofundamento da diviso do trabalho durante o ciclo produtivo. De um lado, os
imperativos biolgicos produzem a dissociao entre o perodo de produo
e o tempo de trabalho na agricultura, fazendo-os divergir. Na medida em
que o primeiro segue o ritmo e as etapas do ciclo biolgico, h momentos em
que a atividade agrcola prescinde do trabalho humano direto. O resultado
que o tempo de rotao do capital maior na agricultura, dada a maior
dificuldade a de reduzir-se o tempo de produo.
A segunda especificidade diz respeito maior dependncia desta ltima
das condies naturais (clima, umidade, solo, temperatura, etc.), as quais
no esto, como no caso da indstria, sob controle dos agentes econmicos.
O excesso ou ausncia de chuva pode, por exemplo, comprometer a qualidade
do produto agrcola e, em muitos casos, a quantidade colhida.
A ltima especificidade refere-se ao papel da terra como meio de produo
fundamental da produo agrcola. Diferentemente da atividade industrial,
onde a terra simplesmente o espao sobre o qual se constri a unidade
produtiva e se organiza o processo de trabalho, na agricultura ela (i) um
meio de produo fundamental na medida em que no solo que o processo
biolgico das plantas se realiza e, indiretamente, a produo animal; (ii) uma
mercadoria que embora no seja reprodutvel e no se possa atribuir valor, no
sentido marxista do termo, pode ser apropriada privadamente, permitindo
ao seu proprietrio o poder de dispor dela em favor ou no do aumento da
produo. Nesse sentido, a terra, enquanto ativo, tem seu prprio mercado
e passa a ter grande importncia no portflio de investimento das firmas.
A identificao dessas especificidades no implica reconhecer a determinao da natureza sobre a agricultura. Na verdade, preciso que se
afirme isso: so as relaes sociais estabelecidas pelo capital que explicam
as especificidades da agricultura, e no o contrrio. Isso porque h foras
naturais que podem ser apropriadas e processadas pelo trabalho, mas nem
todas podem ser apropriadas e processadas privadamente.
106
Nead Estudos 15
No obstante essas especificidades atribudas, o avano do capitalismo

tem sido capaz de envolver a agropecuria e convert-la numa esfera de
valorizao produtiva e financeira do capital em geral. Na medida em
que isso acontece e se aprofunda, a dinmica da atividade agropecuria
passa a ser cada vez mais determinada pelo movimento geral do capital,
ensejando os processos de modernizao e posterior industrializao da
agricultura (Graziano, 1996). O conceito de complexos agroindustriais,
cujo balano feito neste livro, procura analisar esse processo centrando a
ateno na natureza das relaes econmicas estabelecidas pelos diversos
agentes situados a montante ou a jusante, o Estado e os grupos de interesse
que se fazem presentes no agro. Esse processo unifica mercados, integra
capitais e processos produtivos, transformando as unidades produtivas antes
isoladas e relativamente autnomas em peas de uma engrenagem maior
que se movimenta a partir de e sobre elas. O resultado que a atividade
agropecuria:
1. no pode ser analisada do ponto de vista individual, como sugerem os
recortes analticos setoriais;
2. tornou-se complexa por causa dos vnculos tcnicos, econmicos e financeiros
que mantm a montante e a jusante;
3. incorpora estruturas e padres de organizao econmica e de gesto cada
vez mais assemelhados queles da indstria.
4. opera a partir de complexas relaes de coordenao e governana tendo
como base os grupos de interesse.
Desse modo, o uso do instrumental analtico da Economia Institucional
para o estudo da agropecuria tem aparecido em inmeros trabalhos de
pesquisadores dentro e fora do Brasil.
Belik (2001:138) demonstra que tambm na cadeia de produo de
alimentos crescentemente so os contratos e as instituies que determinam
sua dinmica (quantidades, prazos e preos) distanciandose cada vez
mais do livre mercado. A idia de que exclusivamente a oferta e a demanda
determinariam os preos num mercado chamado spot decorre da elevada
perecibilidade de muitos produtos, o que tornaria quase impossvel o estabelecimento de contratos. Segundo Belik (2001:138), assim, na medida em
que os produtos hortifrutigranjeiros passam a ter uma especificidade maior
107
definida pelos requisitos de qualidade e pontualidade , e considerando

tambm o aumento da freqncia das transaes, os preos deixam de
ser definidos em mercados spot e o prprio mercado real passa a ser mais
cooperativo.
A respeito das particularidades presentes na agricultura que justificam o
enfoque institucional, Azevedo (2000:34) afirma que de um lado, elementos
como: a) perecibilidade; b) elevada participao do frete no custo dos
produtos; e c) importncia da qualidade e regularidade dos insumos levam
a uma relao de dependncia entre os diferentes elos de um sistema agroindustrial. Observa-se, portanto, que h um elevado grau de incerteza quanto
variao de preos e da qualidade dos produtos, decorrentes do domnio
imperfeito da natureza pelo homem, traduzindo-se em problemas como
sazonalidade e choques aleatrios de oferta devido a acidentes climticos.
Finalmente, o longo perodo de maturao dos investimentos, mais uma
vez decorrente da subordinao natureza, no permite ajustes rpidos e
sem custos da oferta de produtos agrcolas. Em um contexto como esse
de elevada dose de incerteza e dependncia entre as partes o papel das
instituies ampliado.
Assim sendo, a agricultura, permeada pela lgica e pelas instituies
econmicas do capitalismo, pode ser analisada adequadamente utilizandose o referencial terico institucionalista. Isso porque os complexos agroindustriais so reas nas quais os elementos do ambiente institucional, tais
como os direitos de propriedade da terra, as polticas agrrias e agrcolas, a
poltica de segurana alimentar, etc., tm efeitos importantes sobre as aes
dos agentes que os compem.
No tpico 2 ser apresentada a teoria institucionalista nas vertentes da
Teoria dos Custos de Transao (tct) e do embeddedness, e suas possveis
aplicaes na agricultura.
2. A NOVA ECONOMIA INSTITUCIONAL (NEI): ELEMENTOS
DA ECONOMIA DOS CUSTOS DE TRANSAO
Embora s recentemente, a partir dos anos 1970, o interesse pelo papel

econmico das instituies tenha se manifestado entre economistas e
cientistas sociais, sua presena ocorre desde o sculo xix como uma reao
108
Nead Estudos 15
construo simplista e irreal dos neoclssicos de que no mercado so

coordenadas as trocas entre os agentes econmicos. Segundo Belik (2001:14),
a concepo inovadora de que as instituies moldam o comportamento dos
indivduos e, a partir de ento, determinam o desenvolvimento dos negcios
e estabelecem parmetros para as transaes, tem sua raiz nos trabalhos na
rea de filosofia e sociologia. O passo inicial () foi dado, indiretamente,
por Thorsten Veblen e por Max Weber.
Mas apenas no artigo seminal de Coase, publicado em 1937, intitulado
The Nature of the Firm, essa problemtica foi apresentada de forma
integrada dentro da teoria econmica. Essa obra pode ser considerada o
ponto de partida da Nova Economia Institucional (Nei) porque nela o
autor formulou com preciso as questes pertinentes transao. O quadro
conceitual no qual se move o neoclssico, como ele prprio admitiu:
Espero mostrar neste texto que pode-se alcanar uma definio de firma que seja
no apenas realista no sentido que corresponde ao que se entende por firma no
mundo real, mas tratvel por dois dos mais poderosos instrumentos da anlise
econmica desenvolvida por Marshall, a idia de margem e de substituio, que
juntas do a idia de substituio na margem (Coase, 1988:33).
Munido desse referencial terico, Coase percebeu que, no mundo

real, uma grande quantidade de transaes realizada dentro da firma,
dispensando a coordenao do mercado. Essa maneira de abordar a questo
assumia a existncia de modos alternativos de coordenao: a firma e o
mercado. Conforme explicita Coase (1988:35):
por exemplo, na teoria econmica ns descobrimos que a alocao de fatores
de produo entre diferentes usos determinada pelo mecanismo de preos. O
preo do fator A torna-se mais alto em X que em Y. Como conseqncia, A
move-se de X para Y at que a diferena entre os preos em X e Y, exceto se for
compensada por outras vantagens diferenciais, desaparea. Contudo, no mundo
real, percebemos que h muitas reas onde isto no se aplica. Se um trabalhador
Em Belik (2001) h uma breve reviso histrica dos principais autores que deram contribuies importantes para a construo do referencial institucionalista.
109
muda-se do departamento Y para o departamento X, ele no o faz em razo de

uma mudana nos preos relativos, mas porque recebeu ordem para faz-lo.
A questo ento responder por que, apesar da existncia do mercado

e das funes alocativas que lhe atribuem a teoria econmica, uma parte
significativa das transaes alocada internamente pela firma. A resposta de
Coase (1988:38) que a principal razo pela qual compensador estabelecer
uma firma parece ser que existe um custo em usar o mecanismo de preos.
Assim, custoso alocar os recursos via mecanismo de preos porque: 1)
custoso descobrir quais so os preos relevantes; 2) h custos em negociar
e concluir um contrato separado para cada transao.
Se for custoso transacionar utilizando-se do mecanismo de preo e se
a organizao existe porque reduz esses custos, por que o mercado no
definitivamente suprimido e a produo realizada por uma nica grande
firma? O argumento-resposta a desdobra-se em dois. Primeiro, a partir de
um certo tamanho, a firma esbarra em retornos decrescentes de administrao.
Esse o caso explicado pelo prprio custo de transao, isto , quando a firma
cresce e o nmero de transaes internalizadas compromete a capacidade
administrativa de fazer o melhor uso dos fatores de produo. E, segundo,
num ambiente de baixa incerteza, a existncia de vrias firmas pode ser mais
eficiente, nas palavras de Coase: O preo de oferta de um ou mais fatores
de produo pode subir, porque as outras vantagens usufrudas por uma
firma pequena so maiores que as de uma firma grande (Coase, 1988:46).
Uma avaliao da contribuio de Coase no deve ignorar seus mritos,
pois, como observou Pond (1993:26):
em The Nature of the Firm a percepo de que as relaes que os agentes
estabelecem no mercado envolvem custos concretos foi, pela primeira vez, objeto
de ateno sistemtica e relacionada a uma abordagem terica das organizaes
empresariais. Em especial, o artigo de 1937 indicou a propriedade de estudar a
organizao das indstrias sem ter que recorrer a determinismos tecnolgicos, mas
sim entendendo-a como uma rea de investigaes com especificidades prprias.
Deixada adormecida por mais de trinta anos, a reflexo de Coase voltou a

pertencer agenda de pesquisa em economia atravs de vrios autores, dentre
110
Nead Estudos 15
os quais Williamson. No livro Mercados e Hierarquias (1991), esse autor

pe nesses termos suas diferenas com Coase e os seus predecessores:
As principais diferenas entre os trabalhos anteriores e o enfoque adotado aqui
so: 1) dedico-me muito mais que os autores citados a investigar os aspectos de
racionalidade limitada; 2) introduzo explicitamente a idia de oportunismo e me
interesso pelas formas nas quais o comportamento oportunista est determinado
pela organizao econmica; e 3) sublinho que no a incerteza nem os nmeros
pequenos, na forma individual ou em seu conjunto, o que ocasiona as falhas
de mercado, mas a reunio destes fatores com a racionalidade limitada, por
uma parte, e o oportunismo, por outra, o que traz dificuldades no intercmbio.
(Williamson,1991:23)
Em outras palavras, sua divergncia de fundo reside no fato de que

o insight de Coase, que lhe permitiu perceber a importncia dos custos
de transao e a possibilidade de falhas de mercado, no foi plenamente
aproveitado em razo da inexistncia neste ltimo autor de uma articulao
entre comportamento/atributos dos agentes e os custos de transao, que
lhe permitisse explicar por que os custos de transao seriam maiores em
certas situaes que em outras. , portanto, somente a partir da atribuio de
hipteses comportamentais adequadas, e aps identificar as caractersticas das
transaes que se pode construir uma slida Teoria dos Custos de Transao.
O objetivo da tct compreender as origens e funes das diversas
estruturas da empresa e do mercado, ou seja, das instituies econmicas
do capitalismo (Williamson, 1991; 1985). A questo que se prope
estudar como essas instituies (mercados, firmas e contratos) lidam com
os problemas vinculados transao, uma vez que, conforme demonstrou
Coase, a utilizao do mecanismo de mercado implica custos. Por transao
entende-se a transferncia de bens e/ou servios entre agentes que esto
separados por etapas de produo tecnologicamente distintas. A transao
torna-se objeto de investigao porque, de uma maneira geral, temos que
considerar os custos associados tarefa de planejar, adaptar e monitorla. Dessa forma, as instituies econmicas do capitalismo tm como
funo principal, embora no exclusiva, a de reduzir os custos de transao
(Williamson,1985:17).
111
Desde o incio, essa abordagem enfatizou a necessidade de interdisciplinaridade, uma vez que o estudo das transaes abarca um conjunto
significativo de disciplinas, tais como a administrao de empresas, o direito
e a cincia econmica. Em relao a essa ltima, a proposta da tct sugere
uma ruptura com a abordagem econmica do mainstream. Essa ruptura
situa-se fundamentalmente em dois planos: o tratamento dado firma e
as hipteses comportamentais atribudas aos agentes econmicos.
No primeiro caso, a crtica da tct economia neoclssica reside no
tratamento dado por essa escola firma. A firma neoclssica representada
fundamentalmente por meio de uma funo de produo, a partir da qual
os recursos econmicos disponveis so organizados e alocados, conforme
objetivos maximizadores. O mecanismo de preos suficiente para transmitir as informaes e os sinais necessrios a essa tarefa, de maneira que
as transaes supostas impessoais e instantneas no mbito do mercado
so realizadas com bastante preciso e sem custos.
Em contraste, a firma para a tct deve ser tratada como uma estrutura de
governana, no que prossegue e avana uma sugesto importante presente
em economistas pioneiros como Penrose. Numa estrutura de governana,
o objetivo garantir uma coordenao (com ou sem o mercado) que
economize os custos de transao e reduza a incerteza, compensando os
agentes da racionalidade limitada e do oportunismo.
Esses dois conceitos remetem segunda dimenso da ruptura da
tct em relao economia do mainstream, e que se refere s hipteses
comportamentais. Para os economistas neoclssicos, o agente tpico possua
(ou poderia adquirir sem custo) todas as informaes relevantes para seu
processo de deciso e poderia utiliz-las conhecendo a priori o resultado
de suas aes. Ele era dotado assim de racionalidade substantiva. Para os
autores da tct essas so hipteses irrealistas porque no mundo real o que
Uma caracterizao e crtica bastante teis dos pressupostos da economia neoclssica so
encontradas em Ingrao e Israel (1990).
A noo de firma adotada por Williamson , ademais, congruente com a noo presente
nos economistas evolucionistas e ps-keynesianos. Ver, a respeito dos evolucionistas, Dosi
e Nelson (1994). Quanto aos ps-keynesianos, uma sntese interessante encontrada em
Feij (1993) e em Kregel (1980).
112
Nead Estudos 15
se observa a existncia de racionalidade limitada e de oportunismo. So

esses os determinantes bsicos para que existam custos de transao nas
relaes econmicas intrafirmas.
O conceito de racionalidade limitada (bounded rationality) constitui
um dos pilares da tct e est em oposio ao conceito de racionalidade da
economia neoclssica. A questo fundamental aqui discutir se existem ou
no limites capacidade cognitiva da mente humana e quais as conseqncias
disso para a atividade econmica. O tratamento dessa questo foi mais bem
realizado na obra de Williamson, Mercados y Jerarquas (1991), na qual o
autor indica o sentido preciso em que nossa capacidade cognitiva limitada
e introduz a incerteza como componente essencial. Nessa obra, so trs os
determinantes da racionalidade limitada:
a. a incerteza existe incerteza porque impossvel ou muito custoso identificar eventos futuros e especificar, ex ante, as adaptaes adequadas a eles.
Comentando a noo de incerteza em Williamson, Pond (1993:33) observa
que, embora convergente com a noo keynesiana, ela aparece de maneira
indireta na teoria desse autor, por meio dos problemas potenciais contidos
no comportamento dos agentes.
b. limitaes neurofisiolgicas e de linguagem nossa racionalidade limitada
em razo, tambm, de que nossa mente possui limitaes para receber,
armazenar, recuperar, processar e analisar informaes sem erros. A isso
vm somar-se nossas limitaes de linguagem, que consistem, nas palavras
de Williamson (1975:39) na incapacidade dos indivduos de expressar seus
conhecimentos ou sentimentos mediante o uso da palavra, de nmeros e
grficos de modo que os outros possam entender.
c. complexidade as complexas decises que enfrentam as firmas implicam a
impossibilidade (ou, quando possvel, custos proibitivos) de elencar todas
as possibilidades e conseqncias das decises.
Por outro lado, a tct admite que nas relaes entre os agentes econmicos existe potencialmente espao para comportamentos oportunistas.
A idia essencial a de que, na busca do seu auto-interesse, os homens
nem sempre se conduzem de maneira transparente e honesta. Conforme
a definio de Williamson (1985:47);
113
Por oportunismo eu entendo a busca do auto-interesse com astcia. Isto inclui mas
certamente no est limitado s formas mais bvias, tais como a mentira, o roubo
e a fraude. O oportunismo envolve na maioria das vezes formas sutis de engodo.
Tanto na forma ativa e passiva quanto nos tipos ex-ante e ex-post.
O oportunismo fonte particular de incerteza nas relaes transacionais

entre os agentes, na medida em que: 1o) pode envolver uma revelao
escolhida ou distorcida da informao; 2o) enseja a possibilidade de promessas conscientemente falsas no que toca conduta futura; 3o) existem
assimetrias de informao entre os agentes, o que torna possvel a um deles,
numa transao, conhecer/desconhecer aspectos relevantes a bens/servios
negociados.
Na medida em que o problema fundamental so as transaes, e no
a alocao de recursos escassos, e aquelas so feitas por meio de contratos,
o dilema dos agentes garantir a elaborao e execuo de contratos
suficientemente adequados s limitaes da racionalidade e adaptativos s
incertezas do ambiente e aos comportamentos oportunistas.
2 . 1 . A n at u r e z a d o s c o n t r at o s
Uma imensa quantidade de transaes econmicas feita atravs de contratos,

que so instrumentos de salvaguarda e incentivo contra a racionalidade
limitada, o oportunismo, a incerteza e um certo grau de especificidade
dos ativos. H diferentes tipos de contratos que espelham as diferentes
formas de coordenao para as especficas atividades ao longo das cadeias
produtivas. Segundo Belik (2001: 23), as formas de coordenao entre as
diversas atividades da cadeia produtiva trafegam entre a integrao total e a
simples troca atravs do mercado. O que denominamos as formas hbridas
de coordenao so aquelas que se situam nesse espao entre a hierarquia
(firma) e o mercado. J a literatura institucionalista define o contrato num
sentido mais estrito, considerando porm o seu valor legal.
Na atividade agropecuria a existncia de contratos a condio de rotina
que predomina em vrios ramos e complexos agroindustriais porque:
1. predominam relaes complexas entre os agentes das agroindstrias e
da distribuio, o que faz com que a coordenao via mercado, que leva
114
Nead Estudos 15
em considerao apenas os preos e as quantidades, seja apenas um caso

especial;
2. existem assimetrias de informao e de poder que podem ser usadas de
forma oportunista pelas partes.
Os contratos procuram antecipar situaes desse tipo ou, quando no
possvel, constroem mecanismos de salvaguarda em casos de desvio ou
ruptura de contrato. Conforme observou Hubbard (1997:244), referindo-se
aos contratos em geral e queles predominantes no agro:
A noo de contrato sugere uma transao discreta entre partes independentes,
imposta em ltima instncia pelo recurso lei. Mas a realidade de contratos mais
complexos e arriscados (por exemplo, contratos para a administrao de grandes
fazendas) que a transao no discreta, nem todas as contingncias podem
ser previstas e a performance no pode ser continuamente medida. O sucesso em
tais contratos envolve necessariamente construir um relacionamento solucionador
de problemas entre agente e principal para diluir os riscos e construir a confiana.
Do mesmo modo, a realidade de muitos contratos, grandes ou pequenos, que
as partes no so independentes, seja porque o poder de mercado desigual (por
exemplo, o pequeno fazendeiro que lida com um comprador monopolista) ou a
autoridade social desigual (por exemplo, um pequeno arrendatrio acorrentado
pela tradio e pelas dvidas ao proprietrio de terras). Em ltima anlise, a imposio
dos contratos pela lei depende da legalidade ou no do contrato, das protelaes
e custos financeiros envolvidos e, s vezes, do status legal das partes.
Por essa razo, o estudo dos contratos crucial para a agricultura.

Conforme a tct, h dois tipos de custos contratuais, os ex ante e os ex post.
Do primeiro tipo so os contratos que procuram especificar antecipadamente
todas as condies possveis e os desdobramentos futuros no relacionamento
entre as partes. Especificaes como qualidade do produto, quantidade
a ser fornecida, prazo de entrega, remunerao, etc. esto presentes em
contratos desse tipo. Ou nas palavras de Williamson (1985): So os custos
de desenhar, negociar e salvaguardar um acordo. Isto pode ser feito com
bastante cuidado, em cujo caso um documento complexo desenhado no
115
qual numerosas contingncias so reconhecidas e adaptaes apropriadas

pelas partes so estipuladas e acordadas antecipadamente.
Os custos contratuais ex post so aqueles associados ao controle, monitoramento e m adaptao dos contratos. Imagine que no contrato as
partes tenham definido como objetivo atingir a situao X, mas descobrem
depois de realizado o contrato que o melhor seria atingir Y. H custos na
busca pelo novo objetivo porque ela conter uma intensa e auto-interessada
barganha pelas partes.
Desse modo, por mais precisos e bem elaborados, os contratos so
sempre instrumentos incompletos porque:
a. a racionalidade limitada impede que se possa estabelecer ex ante todas as
possibilidades e desdobramento futuro das aes;
b. no exemplo dado acima, as partes, mesmo reconhecendo a necessidade de
rever a meta de X para Y, podem atingir Y, o que caracteriza uma adaptao
imperfeita.
Nos casos em que a elaborao e o monitoramento dos contratos
so mais caros que a organizao pela firma dessas atividades, ocorre a
internalizao.
2 . 2 . Ca r a c t e r s t i c a s d a s t r a n s a e s
e as estruturas de governana
Como foi demonstrado, em suas relaes econmicas a montante ou a

jusante, as firmas podem optar por, pelo menos, trs modos de coordenao
selecionados como aqueles que minimizam os custos de transao: 1) via
mercados; 2) formas hbridas; 3) hierarquia (integrao vertical). A opo
das firmas pela forma de coordenao mais adequada feita analisandose trs parmetros da transao: a especificidade dos ativos envolvidos na
transao, a freqncia e a incerteza (ver Figura 1).
A incerteza nas transaes est vinculada principalmente existncia
do comportamento oportunista, que torna imprevisvel a identificao de
possveis desvios futuros de comportamentos/compromissos, e difcil a
identificao de falsos sinais e informaes por parte dos agentes.
116
Nead Estudos 15
Na verdade, a incerteza passa a ter relevncia apenas nos casos em que

a transao envolve ativos especficos. Nesses casos,
sempre que os ativos so especficos em grau no trivial, o crescimento do grau
de incerteza torna mais imperativo que as partes divisem uma maquinaria para
fazer as coisas funcionarem uma vez que as lacunas contratuais sero maiores
e a ocasio para adaptaes seqenciais aumentar em nmero e importncia
medida que o grau de incerteza aumente. Tambm, de maneira relacionada,
preocupaes com a incerteza comportamental referidas acima agora aparecem
(Williamson, 1985:60).
A freqncia refere-se ao nmero de vezes das transaes e ao carter

recorrente das mesmas. Assim, quanto mais freqentemente uma transao
realizada, mais dependentes dessa transao tornam-se as partes. Segundo
Pond (1993:38):
A influncia da freqncia com a qual a transao se realiza sobre a complexidade da
relao contratual associada relativamente bvia, na medida em que dificilmente
ser economicamente justificvel desenvolver instituies sofisticadas para interaes
que s ocorrem raramente, ou at mesmo uma nica vez.
Por fim, h a especificidade dos ativos (asset specificity). Os ativos so ditos

especficos quando eles no podem ser reempregados para outro uso sem
que isso incorra em perda de seus valores. Williamson identifica pelo menos
quatro tipos de ativos especficos: a especificidade locacional; a especificidade
de ativo fsico; a especificidade de ativo humano; e os ativos dedicados.
No primeiro caso, ele surge quando estgios sucessivos e separados do
processo produtivo esto localizados prximos um do outro. J a especificidade fsica refere-se aos atributos fsicos dos ativos que so exigidos para
produzir determinado componente.
A especificidade dos ativos humanos, por sua vez, vinculados ao learningby-doing ou dificuldades de deslocar ativos humanos na forma de equipes
favorece as relaes de emprego em detrimento do contrato autnomo.
Por fim, os ativos dedicados, que representam um investimento discreto em capacidade de produo generalizada (quando contrastada com
117
propsitos especiais) que no seriam feitos a no ser pela perspectiva de

vender uma quantidade significativa do produto a um cliente especfico
(Williamson, 1985:95). A Figura 1 procura representar a estrutura
conceitual da teoria de Williamson.
Figura 1. Estrutura Conceitual da Teoria dos
Custos de Transao de Williamson
Hipteses
Comportamentais
Atributos
das Transaes
Racionalidade
Limitada
Freqncia
Oportunismo
Especificidade
dos Ativos
Incerteza
Custos de
Transao
Estruturas de
Governana
Formas de
Governana
Mercado
Formas
Hbridas
Fonte: Guedes (2000:24).
Hierarquia
118
Nead Estudos 15
2.3. A integrao vertical
Uma importante contribuio da tct est na reflexo sobre as inovaes

organizacionais que levam integrao vertical. Em outras palavras, por
que as firmas optam pela coordenao hierrquica na forma da integrao
vertical?
A resposta a essa interrogao toma como ponto de partida a crtica ao
determinismo tecnolgico, que afirma a primazia de razes tecnolgicas (por
exemplo a indivisibilidade e indissociabilidade tecnolgica) para explicar as
formas da estrutura organizacional. Conforme Williamson, somente em
casos muito particulares em que: 1) houvesse uma nica tecnologia que fosse
decisivamente superior a todas as outras e 2) a tecnologia implicasse uma
nica forma organizacional, essa afirmao seria verdadeira. Obviamente
situaes em que essas duas condies concorrem so limitadas, de maneira
que outras explicaes devem ser buscadas.
Em primeiro lugar, observa-se que a opo pela integrao vertical reduz
os custos de transao, por permitir firma ativar uma maior variedade de
processos sensatos de incentivos e controles do que seria possvel se lidasse
com unidades autnomas ou semi-autnomas.
Em segundo lugar, a integrao vertical reduz os conflitos instrumentais
como aqueles derivados do comportamento oportunista. De fato, uma vez
integrada, a firma pode oferecer uma remunerao justa aos seus membros
e, ao mesmo tempo, promover economias de informao, porque prov
seus membros com informaes que so a) autnticas; b) autoritrias; c)
inteligveis. Ademais, a incerteza associada ao comportamento oportunista
pode ser enfrentada suprimida ou reduzida com mais eficcia dentro de
uma estrutura hierrquica porque esta pode atravs de auditoria coibir
a apropriao ilegal de receitas por parte de subgrupos dentro dela.
O argumento fundamental foi expresso desse modo por Williamson: Eu alm
disso afirmo que as decises para integrar so raramente devidas ao determinismo

tecnolgico mas sim so em sua maioria explicadas pelo fato de que a integrao a
fonte de economias de custo de transao (1985:87). bom esclarecer que o autor
no desconhece a existncia de outros fatores que influenciam na deciso de integrar.
Sua posio, contudo, a de que esses fatores so secundrios ou coadjuvantes.
119
Em terceiro lugar, os conflitos dentro da unidade integrada podem se

resolver de maneira mais eficiente porque ela:
1. promove ajustes de cooperao s circunstncias cambiantes de mercado;
2. debilita os perigos morais;
3. internaliza as externalidades;
4. restaura as propores eficientes dos fatores de produo;
5. facilita o intercmbio eficiente de informaes e
6. garante uma maior confiabilidade no fornecimento. Ademais, a natureza da
organizao hierrquica permite-lhe dirimir questionamentos ou conflitos
instrumentais atravs da imposio autoritria das estruturas de direo.
Se for to vantajosa, por que a coordenao hierrquica no suprime
o mercado? Conforme Williamson, as vantagens da verticalizao sobre
a contratao no mercado comeam a reverter-se medida que a empresa
cresce e, todavia, conserva a mesma estrutura organizacional. Nesse caso,
ela est geralmente sujeita a deseconomias de transao, que delimitam a
fronteira para o crescimento da firma. Conforme o autor (1975:141), os
poderes distintivos da organizao interna se deterioram e se produzem
deseconomias transacionais medida que se estendem progressivamente
o tamanho da empresa e o grau de integrao vertical, sendo constante a
forma de organizao.
No entanto, esse apenas um caso, pois, como adverte Williamson,
vantagens da verticalizao podem ser anuladas medida que a empresa
cresce. Os probelams observados esto vinculados s questes administrativas,
de poder de comando e, principalmente, s resistncias das estruturas na
organizao.
Analisando os resultados das pesquisas empricas sobre a integrao
vertical, Masten (2002:429) conclui, a respeito da contribuio da teoria
dos custos de transao, que embora o investimento especfico no seja
certamente o nico determinante da forma organizacional, pode-se agora
afirmar com um alto grau de confiana que a especificidade dos ativos,
De fato, conforme observaram vrios autores (Goldbaum, 1998; Bouvier-Patron, 1993;
Pitelis, 1994), a relao de autoridade dentro da firma o que garante, para Williamson,
a eficincia.
120
Nead Estudos 15
especialmente em combinao com a incerteza ou a complexidade, um

importante determinante da deciso de integrar.
Apesar disso, Masten (2002) identifica duas limitaes na teoria: primeiro, a afirmao de que a especificidade dos ativos favorece a integrao
baseia-se na proposio de que os investimentos em ativos especficos
aumentam o escopo para o oportunismo e que a organizao interna atenua
o oportunismo melhor que o mercado. Essa afirmao, contudo, justificaria
a integrao pela segunda razo (oportunismo), independentemente da
primeira (especificidade dos ativos); segundo, a teoria relaciona o desempenho da organizao escolha da governana, no entanto, infelizmente,
aquela literatura, que contm literalmente centenas de exames empricos da
relao entre governana e desempenho, ofereceu poucos incontrovertidos
insights para aquela relao (Masten, 2002: 430).
Ademais, vale recordar que a especificidade do ativo uma caracterstica
fsica e, portanto, bastante complicado extrair relaes sociais, como so
aquelas estabelecidas nos mercados, a partir de caractersticas fsicas das
mercadorias. Muito mais correto seria demonstrar que as relaes entre
os atores que iro determinar o tipo de mercadoria e os ativos especficos
envolvidos nos seus circuitos de produo e distribuio.
Essas observaes somente atestam que necessrio perseverar no caminho j desbravado, avanando com o apoio das pesquisas empricas que,
segundo Masten, ajudam a determinar explicaes provveis para o que
foi observado. Ademais, a questo da integrao vertical tem sido particularmente tratada nos estudos agropecurios. Muitos e variados trabalhos
buscaram na tct uma opo nova e rica para discutir a lgica que preside a
deciso de integrar-se ou no, observvel em vrios complexos agroindustriais.
2.4. Instituies e organizaes
Os complexos agroindustriais so o nosso objeto de anlise e para tanto

necessitamos de um referencial terico e um mtodo de pesquisa que possa
nos auxiliar no seu estudo. North (1990) ajuda nesse aspecto porque, ao
examinar o papel estratgico das instituies no desenvolvimento histrico,
ofereceu uma estrutura analtica que permite integrar a anlise institucional
economia e histria econmica. Seu ponto de partida a diferena
121
conceitual entre organizaes e instituies. As organizaes so constitudas

por grupos de indivduos limitados por algum propsito comum para realizar
objetivos (quaisquer que sejam). Conforme North (1990:5):
As organizaes incluem corpos polticos (partidos polticos, o Senado, a Cmara
Municipal, agncias regulatrias), corpos econmicos (as firmas, os sindicatos, as
fazendas, as cooperativas), corpos sociais (igrejas, clubes, associaes atlticas) e corpos
educacionais (escolas, Universidades, centros de treinamento vocacionais).
Por sua vez, as instituies so as regras do jogo em uma sociedade ou,

mais formalmente, so os constrangimentos humanamente planejados que
formam a interao humana. Essa distino conceitual crucial. De fato,
as instituies abrangem um conjunto bastante amplo e heterogneo de
estruturas de interao humanas. As organizaes, por seu lado, representam
um subconjunto bastante preciso, envolvido e influenciado/influente pelo/
sobre o ambiente institucional mais amplo.
De um modo mais explcito, e recorrendo metfora do jogo, as instituies e a estrutura institucional que emergem na sociedade funcionam como a
regra do jogo que define o modo como o jogo jogado. As organizaes so
equiparadas, na metfora, s equipes que participando do jogo buscam
(combinando habilidades, estratgias e coordenao) ganh-lo. Ademais,
a distino entre organizao e instituio constituir a base da explicao
do desempenho econmico diferenciado das economias ao longo do tempo.
Ou, como afirma North (1990:7),
a resposta depende da diferena entre instituies e organizaes e a interao entre
elas, que formam a direo da mudana institucional. As instituies, junto com os
constrangimentos padres da teoria econmica, determinam as oportunidades numa
sociedade. As organizaes so criadas para tomar vantagens daquelas oportunidades
e, medida que as instituies evoluem, elas alteram as instituies.
De acordo com North (1990), as instituies podem ser formais (as leis
da sociedade) ou informais (as convenes e cdigos de comportamento da
Ver North (1990).
122
Nead Estudos 15
sociedade). As informais originam-se do legado cultural transmitido por

geraes sucessivas e so predominantes em sociedades menos complexas.
Nesse caso, a cultura entendida como a transmisso, de uma gerao a
outra, via ensino e imitao, do conhecimento, valores, e outros fatores
que influenciam o comportamento o veculo fundamental que explica o
carter estvel e incremental das mudanas institucionais. De fato, o fator
de inrcia e continuidade das instituies est vinculado, em grande medida,
dimenso cultural que consubstancia as instituies informais.
North mostra que as instituies formais predominam em sociedades
complexas, pois o avano, extenso e desigual, de tradies e costumes
no-escritos para leis escritas tem sido unidirecional e tem avanado das
sociedades menos para as mais complexas e est claramente relacionado
ao aumento na diviso e especializao do trabalho associado a sociedades
mais complexas (1990:46).
As instituies formais interagem com as informais na medida em que
podem complementar ou aumentar a eficcia dessas ltimas ou, ainda,
modific-las, rev-las ou substitu-las. A formulao de North, como
possvel perceber, no se restringe a investigar a relao entre instituies e
desempenho econmico. Ela oferece ainda uma teoria da mudana institucional. As mudanas institucionais so alteraes substanciais nas regras e leis
(formais) e nas convenes e hbitos (informais). Elas so essencialmente
contnuas e incrementais, em decorrncia, como se procurou mostrar,
dos efeitos de inrcia e permanncia dos constrangimentos informais na
sociedade. De acordo com North (1990:83) a mudana tipicamente consiste
de ajustamentos marginais ao complexo de regras, normas e imposio que
constituem a estrutura institucional. Desse modo, as mudanas institucionais
disruptivas e descontnuas tais como as revolues e invases so casos
particulares que, mesmo elas, no esto isentas dos efeitos de inrcia dos
constrangimentos informais.
Um esquema (Figura 2) que permite sintetizar o que foi comentado at
aqui foi oferecido por Williamson em seu livro The Mechanisms of Governance (1996). Nesse esquema, as flechas cheias expressam fortes relaes
causais entre as variveis, ao passo que as flechas pontilhadas expressam
relaes causais secundrias. Assim, as formas de coordenao econmicas
(governana) so explicadas pela interao entre o ambiente institucional e o
123
comportamento individual dos agentes na firma. Conforme ilustra a Figura

2, uma mudana nesse ambiente institucional altera os custos comparativos
de governana e impem uma reconfigurao da organizao econmica.
De outro lado, como se viu, no tpico 1.3.1, as hipteses comportamentais
assumidas por Williamson racionalidade limitada e oportunismo so
a fonte dos custos de transao observados nas relaes interfirmas. Por
essa razo, a flecha cheia saindo dos indivduos e indo para a governana
indica a forte determinao do comportamento humano na escolha das
formas de governana.
Ressalte-se que a fora que as estruturas de governana exercem na
determinao do ambiente institucional e no comportamento individual
so representadas de por flechas pontilhadas, ou seja: so bastante tnues.
Esta uma dificuldade que emerge dos modelos de North e Williamson.
Particularmente quando, no caso da agricultura, busca-se compreender a
lgica que norteia as polticas agrcolas e determina a alocao de recursos
pblicos para ela. Uma possibilidade de complementaridade pode ser
buscada na abordagem neocorporativista.
Figura 2 Esquema em trs nveis das relaes
entre os ambientes macro e microinstitucional
Ambiente
institucional
Mudana
paramtrica
Governana
Atributos
comportamentais
Preferncias
endgenas
Indivduo
Fonte: Williamson (1996:223).
124
Nead Estudos 15
3. O PAPEL DAS INSTITUIES NO PLANEJAMENTO DA AGRICULTURA
3.1. Coordenao dos complexos e polticas setoriais
Partindo dos modelos dos autores institucionalistas anteriormente citados,

as polticas agrcolas derivariam ou de uma alterao no ambiente institucional (por exemplo, na legislao agrcola), que afetaria as estruturas
de governana; ou da ao dos indivduos, que provocaria reao nas
estruturas de governana objetivando a reduo dos custos de transao.
Essa reduo nos Custos de Transao seria condicionada assim pela lgica
geral das instituies (particularmente do Estado) ou das aes autnomas
dos indivduos. Ocorre que: 1) as polticas econmicas (e em particular as
agrcolas) no dependem da vontade dos indivduos e; 2) o Estado (uma
instituio) pode definir as polticas, mas nem sempre consegue implementlas sozinho. Se isso verdade, cabe um papel ativo e relevante s estruturas
de governana na definio e implementao das polticas econmicas (e
das polticas agrcolas em particular).
Um ponto de partida interessante para trabalhar essa questo a observao de Hodgson (1996)10 de que as instituies no apenas coagem, mas
moldam as aes individuais. A proposta neocorporativa aplicada ao estudo
das instituies agrcolas incorpora essa sugesto e oferece uma alternativa
terica bastante interessante para interpretar certos aspectos da relao
Estado/sociedade civil. Uma das interrogaes de crucial importncia a
de saber de que forma se organizam os interesses. A resposta neocorporativa
introduz a noo de grupos de interesse, que so instituies formadas pelos
interesses individuais, ao mesmo tempo que os interesses de grupo moldam
e disciplinam os interesses individuais. Assim, as organizaes corporativas
aparecem como instrumentos de controle social (sobre seus membros). Nas
Para alguns autores, contudo, esse no o nico nem o mais importante objetivo das
instituies. Conforme Vieira (2003: 23), as empresas buscam a obteno do status pblico
para influenciar ou elaborar polticas, modificar regras e normas, compartilhar informaes,
etc.
10 A caracterizao de instituio desse autor mais ampla e atribui, alm da funo coercitiva,
um papel criativo s instituies.
125
palavras de um importante autor neocorporativista, o grupo de interesse

uma capacidade de organizao tanto para representar os interesses dos
seus membros como para disciplin-los como parte da interao negociada
com outros grupos (Cawson, 1985:5). O neocorporativismo sugere que
os grupos de interesse se constituem majoritariamente com base na funo
de seus membros na diviso social do trabalho, e no a partir da posio
individual na classe social. Isso permite ao neocorporativismo analisar a
interao de agncias pblicas e interesses organizados em base setorial.
Nesse enfoque as organizaes de interesse no agregam amplos interesses
de classe, mas interesses mais especficos de categorias funcionais.
Outro aspecto tratado de maneira interessante por essa abordagem
relaciona-se com a seguinte interrogao: como os interesses se fazem
representar no Estado? A resposta passa pela noo de trocas polticas.
Ou seja, pela relao Estado/grupos de interesse na qual nem o Estado
dirige os grupos nem estes capturam as agncias pblicas. O Estado
forte o suficiente para barganhar numa situao na qual seus interlocutores
reconhecem que a alternativa a um acordo a coero estatal. Todavia, o
Estado no forte o suficiente para formular e implementar polticas sem
o acordo dos parceiros. Sendo assim, as organizaes corporativas no so
apenas representativas de interesses, mas elementos ativos na implementao
de polticas pblicas. O Estado reconhece (atribui status ao grupo de
interesse) certas organizaes de representao corporativa (e exclui outras),
delega-lhes poder cobrando-lhes o controle no sentido de exigir dos seus
membros a aceitao dos acordos negociados11.
Ao estudar o corporativismo na agricultura, Moyano (1989) observa
que ele no um fenmeno especfico da agricultura. Na realidade, o
corporativismo agrcola apenas prece temporalmente sua manifestao em
outros setores. Para esse autor, preciso diferenciar na agricultura entre
11 Na definio de Soto (1992), o corporativismo um processo scio-poltico especfico no

qual organizaes que representam monopolisticamente interesses funcionais empenham-se
em trocas polticas com agncias estatais sobre produtos de polticas pblicas que envolvem
esta organizao em um papel que combina representao de interesses e implementao
de polticas por meio de delegao de autocumprimento.
126
Nead Estudos 15
o velho e o novo corporativismo. O primeiro um padro de gesto de

polticas que:
a. difunde entre os agricultores uma ideologia que se apresenta de forma
defensiva e unitria;
b. advoga a necessidade de protecionismo estatal para reproduzir os modelos
dominantes na agricultura;
c. seus grupos de interesse nutrem desconfiana para com o Estado e os
poderes pblicos;
d. alimentam o sentimento utpico de poder autogestionar as polticas que
lhes dizem respeito, acreditando ser desnecessria qualquer outra forma
de regulao/coordenao que no a do mercado.
O neocorporativismo, conforme analisado anteriormente, aparece
na agricultura como uma nova forma de relacionamento entre Estado e
agricultores e de fazer polticas pblicas setoriais cuja origem est ligada
ruptura definitiva da ordem tradicional e penetrao na agricultura e no
meio rural de relaes mercantis e de sistemas de valores tpicos das sociedades industriais e urbanas. Como conseqncia, aumenta a diferenciao
social na estrutura social rural. Causa da transformao do corporativismo
tambm o fim do ruralismo, na medida em que os novos agricultores se
converteram em empresrios cujos destinos se relacionam com os mercados
e com os setores agroindustriais.
Apesar disso, h fatores influentes que, ligados particularidade da
atividade agrcola, criam constrangimentos para a exclusividade do novo
corporativismo. A diversidade espacial da agricultura, a heterogeneidade
das estruturas das unidades produtivas, as diferentes formas de posse da
terra e a persistncia do sistema de patronato e clientelismo. O resultado
que se tm cristalizado dois discursos concomitantes na agricultura: o do
velho e o do novo corporativismo.
Avanos recentes na teoria tm indicado a necessidade de caminhar
mais alguns passos no entendimento dos determinantes da ao poltica
na agricultura. Argumenta-se por exemplo que, uma vez que o enfoque do
neocorporativismo opera apesar da preferncia pelo recorte meso ainda
num nvel elevado de agregao, os seus estudos no conseguem explicar
127
diferenas locais nas formas de governana dos complexos agroindustriais.

Nas palavras de Paulilllo (2001:4):
Schimitter (1989) buscou no corporativismo um modelo de anlise da organizao
da sociedade brasileira e de seus atores privados e pblicos. Acreditava que o Brasil
era um caso atpico, com novas formas corporativistas de organizao social, o que
implicava a definio de um novo corporativismo, adaptado para as instituies
sociais e polticas brasileiras, seus atores pblicos e privados e suas relaes de
poder. No entanto, o modelo neocorporativista no atingiu todas as regies do pas,
mesmo para os casos dos complexos agroindustriais. Alguns exemplos ajudam a
explicar o problema em questo: o complexo sucroalcooleiro paulista foi um caso
tpico de neocorporativismo no final dos anos 80 e incio dos anos 90, mas isso
no se repetiu para o caso agroindustrial sucroalcooleiro de Alagoas. possvel
dizer o mesmo dos casos avcolas catarinense e paulista e de outros subsetores
agroindustriais ou agrupamentos mais complexos. ()
Entretanto, segundo esse autor, a abordagem neocorporatista tambm

uma alternativa ao pluralismo porque:
No possvel enxergar o pluralismo nas sociedades ocidentais atuais, em que todos
os grupos de presso tm a mesma influncia e o Estado, alm de estar sempre aberto,
adota uma postura neutra junto a esses grupos. H uma maior complexidade das relaes
entre os grupos de presso e o Estado. Essa complexidade bem vista nos processos
de tomada de deciso dos atores de um sistema de mercado, porque muitas decises
so excludas da agenda governamental e no passam pelo controle democrtico. Isso
significa que o consenso no necessariamente resultado de um acordo, como ocorre
no modelo pluralista, mas da manipulao dos desejos dos homens. Ou seja, a forma
organizacional pluralista est ausente em algumas reas do processo poltico, a partir
da separao entre assuntos muito importantes (que afetam demais os interesses das
grandes empresas ou grupos e no entram na agenda poltica) e menos importantes
(que podem envolver a participao dos demais grupos de presso e, dessa forma,
entrar na agenda.) (idem, ibidem)
Desse modo, a abordagem que denominamos redes de poder propese analisar as transformaes nas formas de governana no interior dos
128
Nead Estudos 15
complexos agroindustriais, recortando seu nvel meso e delimitando-o

espacialmente, uma vez que () essas redes podem se formar localmente, j
que uma estrutura de poder agroindustrial pode apresentar uma delimitao
territorial (Paulillo, 2000:4). As redes de poder so uma abordagem
interessante porque os encadeamentos tpicos dos complexos agroindustriais
possuem como caractersticas a interdependncia e a complementaridade,
ambas essenciais para que aes coletivas ou individuais de coordenao/
governana tenham lugar. A interdependncia refere-se ao fato de que
as vrias etapas do processo produtivo e distributivo que caracterizam
um encadeamento, embora dissociveis, esto conectadas, tornando uma
dependente da outra. A complementaridade ocorre quando o desempenho
de um influi positivamente sobre o desempenho do outro (Paulillo,
2000:5), constituindo o qualificativo positivamente toda a diferena.
Vieira (2003:20) nos apresenta outra definio interessante, as redes
de poder
seriam o resultado de uma cooperao mais ou menos estvel, no-hierrquica,
entre as organizaes que se conhecem e se reconhecem, negociam, trocam
recursos e partilham, em medida varivel, de normas e interesses. Formadas por
laos institucionais e tambm por relaes interpessoais, essas redes tm um
papel importante na elaborao da agenda, no processo de deciso e na prtica
da ao pblica.
Elas abrangeriam vrios tipos, cujos extremos so as redes polticas e as

redes difusas. De acordo com Vieira (2003:21), para as primeiras,
h um consenso quanto aos interesses, a interdependncia elevada, o nmero de
participantes limitado e os atores influenciam no processo de regulao. Esse tipo
de rede, por ser mais fechada, estvel e integrada, constitui uma forma mais forte
de coao para a definio e a implementao de polticas. Nas redes difusas, as
relaes de poder so instveis, h um amplo nmero de participantes, interesses
conflitantes e poder desigual refletido por recursos desiguais. As regras no so
consolidadas e mudam conforme a necessidade ou presso.
129
O Quadro I procura apresentar as principais abordagens e suas diferenas na explicao dos determinantes da elaborao e implementao
das polticas na agricultura.
Quadro I. Abordagens sobre os grupos de interesse e a determinao
das Polticas Agrcolas
Pluralismo
Nmero de
Amplo
(Neo)Corporativismo
Restrito
participantes
Representao
Depende do tipo
de rede de poder
Competitiva
de interesses
Ordenao
Redes de poder
No hierrquica
No
Depende do tipo
competitiva
de rede de poder
Hierrquica
dos grupos
Depende do tipo
de rede de poder
Acesso ao Estado
Amplo
Restrito
Restrito
Papel do Estado
neutro
ativo
ativo
Nvel de Agregao
micro
meso
meso
Elaborao dos autores.

3.2. As instituies da agropecuria
brasileira: alguns exemplos
Para fins didticos e tambm ilustrativos do potencial de aplicao do

instrumental institucionalista pesquisa na agricultura, neste tpico apresentamos alguns resultados de pesquisas que ilustram a importncia e os
efeitos das instituies na regulao da terra. Adicionalmente, a idia
demonstrar que a diversidade no enfoque da abordagem institucionalista
permite vrias entradas (direitos de propriedade, cadeias agroindustriais,
meio ambiente integrando com diferentes abordagens tericas: marxista,
estruturalista, ps-keynesiana, neo-schumpeteriana, economia ecolgica,
etc.) para uma mesma questo (por exemplo, a terra), com resultados que
podem ser comprovados empiricamente.
3.2.1. Propriedade da terra
Provavelmente, a instituio mais importante da agropecuria brasileira
e do sistema econmico vigente o conjunto de regras e instituies que
130
Nead Estudos 15
regulam a propriedade privada da terra. A sua regulao se d atravs de

inmeros mecanismos, que vo das tradies, passando pela Constituio,
pelas normas e decretos federais chegando at o zoneamento municipal.
O objetivo dessa regulao definir, proteger e regulamentar os direitos de
propriedade da terra, garantir seu uso ambientalmente sustentvel e dos seus
produtos/renda. Em ltima anlise, as instituies podem estabelecer os
direitos formais atravs dos quais os agentes (individuais e coletivos) acessam
e utilizam a terra. Dados a especificidade da atividade agropecuria e o
carter dual da terra (ser ativo lquido e de capital), a regulao institucional
influencia tanto a eficincia com a qual se usa a terra, quanto a eqidade
com que seus produtos so distribudos.
Vrios estudos principalmente Reydon (1992) e Reydon & La Plata
(2000) tm mostrado como a legislao e as instituies encarregadas
de regular o mercado de terras acabam por determinar sua estrutura e
dinmica. Um exemplo claro pode ser extrado da anlise do caso do Estado
do Acre. Verificou-se nos levantamentos que a relativa indeterminao da
propriedade da terra em funo da preponderncia da posse como principal
mecanismo de acesso (dado que as atividades extrativas no requisitavam a
propriedade) tem dificultado sobremaneira o dinamismo econmico. Nesse
caso, os investimentos produtivos esbarram na ausncia de horizontes e os
retornos passam a no ser mais garantidos.
Outro exemplo do uso da abordagem institucionalista em estudos
comparativos para a propriedade da terra foi dado por Guedes, ao estudar
o papel e as conseqncias econmicas e sociais dos controles institucionais
sobre a terra nas agroindstrias canavieiras no Brasil e na Austrlia. Para
esse autor,
Enquanto na Austrlia a forma de coordenao entre as partes agrcola e industrial
desverticalizada, isto , feita atravs de formas hbridas, no Brasil, a coordenao sempre
se realizou via hierarquia, isto , atravs de procedimentos administrativos dentro
da unidade produtiva integrada. No que diz respeito ao uso da terra, na Austrlia
existem mecanismos institucionais que controlam, atravs de um severo zoneamento
agrcola, seu uso e disposio impedindo, assim, que as usinas possam adquirir terras e
produzir cana para seu auto-abastecimento. Os controles institucionais sobre a oferta
de terra contiveram essa agroindstria a uma faixa costeira de terras e induziram os
131
fornecedores e usineiros a compensarem essa restrio utilizando intensivamente

o progresso tcnico. No Brasil, ao contrrio, o acesso terra para produzir cana
livre, no sentido de que, inexistindo controles institucionais eficientes sobre o uso e
propriedade, os usineiros podem avanar para trs, plantando eles prprios parte da
cana esmagada em suas usinas. Disso resultou uma trajetria de crescimento extensivo,
lastreada na expanso da rea plantada em detrimento da intensificao do uso do
progresso tcnico. (2000:7)
Vieira (2003:20), em seu trabalho sobre o Complexo Agroindustrial

da laranja, mostra de forma clara a integrao entre o quadro institucional
associado a essa cadeia produtiva e a problemtica da propriedade da terra.
O autor analisa, dentro do marco da Nova Economia Institucional, como os
processos de negociao entre os produtores agrcolas e agroindustriais so,
em ltima instncia, determinados pelos arranjos institucionais associados
propriedade da terra e ao poder econmico e poltico que esta proporciona, no
necessariamente maior eficincia e eficcia econmica de curto prazo.
Um outro exemplo do papel das instituies sobre a eficincia no
uso da terra foi dado por Azevedo e Bialoskorsky (1998) quando, ao
estudarem a regio do Pontal do Paranapanema, no Estado de So Paulo,
identificaram que a indefinio sobre os direitos de propriedade a razo
principal no apenas dos conflitos fundirios caractersticos dessa regio,
mas tambm da baixa eficincia potencial das atividades econmicas ali
predominantes. Os conflitos surgem porque a ocupao privada da terra
foi feita historicamente sobre terras pblicas e o registro de inmeras propriedades falsificado, caracterizando uma inadequada definio formal dos
direitos e contnuas contestaes judiciais. Segundo os autores (Azevedo
e Bialoskorsky, 1998:14).
Uma primeira conseqncia deste problema o baixo nvel de investimentos na
atividade agrcola, conforme se aprofunda o problema fundirio. No edr (Regional)
de Dracena, 15,5% das terras so utilizadas para as culturas perenes, semi-perenes e
anuais, no edr de Presidente Prudente esta percentagem cai para 11,8%, enquanto
no edr de Presidente Venceslau apenas 7,6% das terras so utilizadas para culturas
Mesmo a atividade pecuria, cujo volume de investimentos incorporados terra
relativamente menor, apresenta distores no perfil desses dispndios. O maior risco
132
Nead Estudos 15
de expropriao da terra deve afetar relativamente mais os investimentos que so

incorporados propriedade, tais como instalaes, currais e magueiros. Por outro
lado, o nvel de investimentos que incorporado ao rebanho gastos em vermfugos
e sais minerais no deve ser afetado, uma vez que no so expropriveis juntamente
com a terra Uma segunda conseqncia da indefinio de direitos de propriedade
e dos conflitos dela decorrentes a utilizao inadequada do solo. Embora as
condies edafo-climticas recomendem o uso de culturas permanentes, observa-se
um predomnio de culturas temporrias, particularmente nos edrs de Presidente
Prudente e Presidente Venceslau. Uma vez que no h definio precisa dos direitos
de propriedade na regio, h uma considervel incerteza quanto apropriao do
retorno de investimentos de longo prazo (culturas permanentes). Em outras palavras,
como um agricultor pode perder a posse da terra, sua opo por culturas temporrias,
cujo retorno obtido em um curto espao de tempo.
Da mesma maneira, Monteiro (2002), analisando o caso da recente

ocupao do sudoeste do Piau, mostra que esta decorre dos arranjos
institucionais estabelecidos pelas foras polticas do Estado do Piau com
o objetivo preciso de ocupar essa regio. Desde os anos 1970, um conjunto
de instituies criou as condies de ocupao da regio de fronteira
agrcola, visando fundamentalmente especulao. Entre os instrumentos
utilizados esto as polticas de crdito e incentivos fiscais (Finor e Fiset)
para o reflorestamento com caju, no fiscalizado. Na dcada de 1980, aps a
consolidao do plantio de soja no cerrado brasileiro e nos estados vizinhos
da Bahia e Maranho, criou-se um outro conjunto de arranjos institucionais,
que se materializaram em um novo Fundo de Incentivos (fne). Esses
incentivos combinados com a elevada demanda de soja propiciaram a
ocupao altamente produtiva da regio.
3.2.2. Nas cadeias agroindustriais
Em que pesem alguns reparos na utilizao da Nova Economia Institucional
como instrumental para analisar os fatores que contam na integrao de
empresas industriais, a Nei representou um grande avano nos estudos
relativos agricultura e agroindstria. Assim como nas demais atividades,
podemos afirmar que os atores envolvidos nas cadeias agroindustriais visam
minimizar os seus custos de transao. Todavia, na produo agrcola as
133
caractersticas fsicas do produto e dos ativos envolvidos na produo se

apresentam com grande destaque. Nesse caso, podemos explicar o sucesso
no desenvolvimento de algumas cadeias por fatores ligados construo de
uma verdadeira solidariedade produtiva entre os atores com vistas reduo
dos custos de produo e transao. O insucesso em outras cadeias tambm
se explica por esses mesmos fatores levando-se em conta sempre o papel
do Estado na conduo ou coordenao desses movimentos.
Vale destacar nesse particular o pioneirismo dos autores franceses que
utilizaram amplo material emprico para analisar o desempenho das cadeias agroindustriais. Valceschini (1995) analisou o papel das instituies
de regulao das regies agrcolas demarcadas, Green (1992) trabalhou o
papel da distribuio, Green e Schaller (1994) estudaram em profundidade
a organizao da cadeia do frango e dos produtos label rouge, Menard (1995)
aplicou os princpios da tct e da Teoria dos Contratos na organizao do
sistema de produo de aves na Frana, Allaire e Boyer (1995) estudaram as
formas de integrao da agricultura na produo industrial modernizada dos
anos 1960, para ficarmos nesses autores. Merecem referncia tambm alguns
outros importantes grupos de pesquisadores europeus como Wageningen e
Erasmus na Holanda, Iiasa na ustria, Pisa na Itlia e Cambridge na Inglaterra,
alm do enorme conjunto de autores e centros de pesquisa norte-americanos.
A aplicao da tct e da anlise das instituies nas cadeias agroindustriais ganhou maior relevncia e aplicao ao longo dos ltimos anos no
Brasil. Concorreu positivamente para isso e os estudos empreendidos por
Zylbersztajn e Farina, no mbito do Pensausp, para o entendimento da
concorrncia e da dinmica das empresas da agricultura, agroindstria e
distribuio. Uma boa consolidao desses trabalhos se encontra no estudo
Farina, Azevedo e Saes (1997) que, alm de apresentar uma didtica interpretao terica, analisa em detalhes o impacto da abertura comercial brasileira
e a desregulamentao setorial sobre a dinmica concorrencial dos setores
agroindustriais do caf, leite e trigo. Mostrou que ambas desestruturaram
bastante as cadeias e criaram uma pulverizao de instituies e arranjos
institucionais, nem sempre to eficientes como as anteriores. Nas palavras
de Farina et al (1997:261): Aos poucos os empresrios () foram se dando
conta que o mercado no uma organizao onipotente e, conforme ensinado
134
Nead Estudos 15
por Coase, h que se escolher entre arranjos sociais que so todos mais ou
menos falveis na busca de organizao factvel ().
Takagi (2004) buscou identificar novas relaes entre Estado e grupos
de interesses vinculados ao setor agroindustrial, a partir da literatura da
economia institucional. Analisou as mudanas ocorridas na representao
dos interesses produtivos que passaram pelo predomnio de grandes grupos
organizados e unificados, como sindicatos e associaes, influenciando na
poltica econmica nacional, perdendo espao para grupos especializados
em torno de articulaes mais prximas dos membros das organizaes
(no nvel local, por produto, por cadeia produtiva, etc.), mudana que
refletiu a prpria evoluo das relaes sociais e econmicas da sociedade,
com a sua crescente especializao e diferenciao social e econmica,
gerando uma maior complexidade das suas reivindicaes, que tendem
a se tornar mais prximas de suas necessidades. Ao mesmo tempo, tais
transformaes resultaram em uma relao diferenciada com o Estado, em
que essas organizaes passam a assumir, cada vez mais, um papel mais
ativo na regulao dos diversos setores que representam, caminhando para
a intensificao da regulao privada do espao pblico. O estudo buscou
avaliar os limites e potencialidades para formulao de polticas para o setor
agroalimentar de forma mais includente.
Da mesma maneira, Paulillo (2000) trouxe uma contribuio terica importante ao incorporar elementos de anlise do institucionalismo
normativo e poltico para estudos de casos agro-industriais no pas. Ou
seja, a rede de poder como objeto de anlise, a negociao como unidade
analtica relevante e os recursos de poder constitucionais, financeiros,
organizacionais, jurdicos e polticos como variveis explicativas para os
processos de reestruturao agro-industrial. O caso prtico analisado foi
o do cinturo citrcola paulista.
Oestudo de Paulillo (2000) mostrou que num primeiro momento (entre
1985 e 1991), as relaes dos atores citrcolas se estabeleceram em torno de
um contrato padronizado de compra e venda de laranja (matria-prima
industrial). Num segundo momento (de 1991 em diante), a relao contratual
padronizada entrou em crise e o mecanismo de governana se modificou
lentamente, j que os contratos entre empresas de processamento industrial
e citricultores foram se tornando individuais. A mudana contratual foi o
135
primeiro reflexo do processo de reestruturao institucional que o setor

citrcola atravessou resultando no crescimento do poder de negociao
industrial. A verticalizao da produo de laranja pela indstria, atravs da
compra de terras e plantio prprio, a reduo de seus custos de transao,
o controle de estoques elevados de suco concentrado e o achatamento que
tudo isso provoca no preo da caixa de laranja do citricultor favoreceram
a capacidade industrial de negociao no territrio citrcola brasileiro e a
manuteno de vantagens competitivas no comrcio internacional.
A pesquisa de Vian (2002) identificou os novos arranjos ocorridos no setor
sucroalcooleiro aps o perodo de liberalizao iniciado nos anos 1990 no
Brasil. O trabalho refora a necessidade de se introduzir a questo dos arranjos
institucionais e mostra como estes so importantes para o entendimento da
sua dinmica competitiva. Partindo da anlise do Complexo Agroindustrial
Canavieiro, o trabalho demonstra como o Estado molda as estratgias das
empresas, mas ao mesmo tempo faz isso respondendo a demandas do setor
privado organizado. Surge dessa constatao a anlise sobre os Campos
Organizacionais como formas mais depuradas de representao de interesses
e de articulao estratgica entre interesses pblicos e privados.
Finalmente, o interessante trabalho de Dias (2004) mapeou os contratos
normalmente utilizados pela agroindstria do tomate junto aos seus
fornecedores destacando os obstculos para a integrao vertical. O estudo
mostrou que se, por um lado, a especificidade do produto est presente em
todo o mundo devido ao carter itinerante da cultura e aos problemas de
logstica do fornecimento, por outro lado, existem conflitos que podem
inviabilizar a expanso da produo. A autora da pesquisa demonstra que,
na ausncia de uma regulao governamental para o setor nas novas reas
de produo, os benefcios econmicos e sociais da produo podero se
reduzir dadas as dificuldades na organizao dos atores do desgaste do seu
relacionamento contratual.
4. SNTESE E CONCLUSO
Parece cada vez menos preciso o diagnstico de Hagedorn (1993) acerca

da resistncia dos economistas agrcolas a incorporar as instituies e o
processo poltico de tomada de decises aos seus programas de pesquisa. Na
136
Nead Estudos 15
verdade, conforme se procurou registrar em vrios momentos neste artigo,

as pesquisas com recorte institucionalista orientadas para a agropecuria
vm aumentando sensivelmente em praticamente todas as reas de conhecimento em Cincias Sociais, inclusive em Economia. Isso acontece porque a
abordagem institucionalista permite analisar, conforme se procurou mostrar,
de forma articulada e holstica, a realidade econmica contempornea, no
sentido que permite uma integrao entre os vrios nveis e diferentes formas
como as relaes sociais de produo se expressam. Esse caminho terico
pluralista no se apresenta apenas como uma contingncia de um momento,
conforme deseja Williamson, mas como o nico princpio metodolgico
capaz de permitir o dilogo e o avano das pesquisas econmicas, sociais,
polticas e ambientais. So as instituies, nas suas mais diferentes formas
(desde acordos, passando por contratos, chegando a legislaes, entre outros),
que efetivamente regem e determinam a dinmica do todo econmico. Isso
significa ver que o mercado socialmente construdo apresentando-se
portanto como um privilegiado objeto de estudo da corrente institucionalista,
cujo leque temtico inclui o estudo das organizaes, do Estado, das leis e
normas, dos contratos, dos hbitos, etc.
No que se refere especificamente agropecuria, a presena de incerteza,
barganha, atrasos, oportunismo, ativos especficos, etc. abre possibilidades
enormes para a pesquisa e para a reflexo terica do arcabouo institucionalista. Os avanos nesses dois aspectos revelaro, certamente, imensas
variaes nos contratos, nos arranjos institucionais e no desempenho
econmico em muitas atividades agropecurias, regies de um mesmo pas
e entre pases. Em qualquer dos nveis em que a pesquisa institucionalista
vem se desenvolvendo (embeddedness, ambiente institucional, governana
e custos de transao), a constatao a que se pode chegar que ela tem
contribudo decididamente para uma melhor compreenso do papel das
instituies na estruturao (e tambm na mudana) das prticas econmicas
e das relaes sociais em economias capitalistas.
137
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Agroindstria e
Poltica Agroindustrial
no Brasil
Walter Belik
Apresentao
Neste captulo vamos analisar os principais instrumentos e

a evoluo da poltica agroindustrial no Brasil. Normalmente
esquecida nos textos de economia agrcola, a poltica agroindustrial um importante fator de desenvolvimento econmico
e que provoca impactos ao longo de toda a cadeia produtiva,
influenciando diretamente o desempenho do agricultor ou
pecuarista. Atualmente, as polticas voltadas para a agroindstria se confundem com a poltica agrcola como um todo,
pois, dado o nvel de integrao dos produtores com as
indstrias a montante ou a jusante, os efeitos decorrentes
desses incentivos se acumulam beneficiando todos os elos
da cadeia produtiva. Assim, o objetivo deste captulo o de
detalhar o funcionamento da poltica agroindustrial chamando
a ateno para os pontos de contato e os efeitos que decorrem da sua aplicao na agricultura.
O texto se divide em trs partes, a saber: no primeiro segmento, vamos

descrever os diversos conceitos de agroindstria de modo a refinar o nosso
objeto de anlise e enfocar com mais propriedade o tema proposto. Na parte
seguinte vamos nos aprofundar no estudo das polticas pblicas voltadas
para a agroindstria a partir de meados do sculo passado perodo de
conformao da moderna agroindstria no Brasil. Finalmente vamos analisar
142
Nead Estudos 15
os movimentos mais recentes observados na agroindstria, em especial

na indstria de alimentos, dando nfase na questo da concentrao e
centralizao de capitais, abertura comercial e reduo da importncia do
Estado na determinao das polticas.
O Conceito de Agroindstria
Ao contrrio do que o senso comum indica, o conceito de agroindstria no

se coloca por si mesmo. Diversa interpretao tem levado a comparaes
indevidas e, ao contrrio de ajudar, o conceito de agroindstria tem criado
muitos problemas quando tratamos de fazer comparaes setoriais.
Tradicionalmente, a macroeconomia trabalha com cortes horizontais a
partir das caractersticas do processo produtivo. Assim, a agropecuria se
define a partir da produo de matrias-primas dirigidas ao processamento
ou ao consumo in natura. A indstria, por sua vez, realiza as diversas etapas
do processamento dessa matria-prima. Finalmente, os servios deveriam
abranger todas as atividades auxiliares necessrias para a colocao desse
produto no mercado.
Evidentemente, essa diviso das atividades econmicas promove uma
enorme simplificao do sistema econmico. Mas para efeito da Contabilidade Social de um determinado pas ela atinge os seus objetivos e permite
uma relativa aproximao com a realidade. No entanto, destaca Figueiredo
(1980:129), as caractersticas de especificidade de oferta, neste tipo de
subdiviso, so estritamente formais: bens e servios discriminados de
acordo com a forma em que se apresentam. No se permite a nenhum tipo
de anlise quanto s variveis financeiras ou quanto s questes relativas
concentrao ou centralizao do capital. Qualquer estudo que incorporasse
essas variveis demonstraria que o limite imposto pela agregao de dados
em grandes setores absolutamente artificial.
Tomando-se em conta essas limitaes, a construo de um agregado
com delimitaes ainda horizontais, porm com fronteiras ainda mais
reduzidas, corre ainda mais risco de impreciso, porm tem o poder explicativo um tanto maior. Em outras palavras, ao reduzirmos a abrangncia
da tradicional diviso trissetorial, torna-se possvel verificar a estrutura e
determinadas relaes que teriam desaparecido em uma anlise dos grandes
143
agregados. Nesse caso, a anlise do recorte especfico funciona como uma

lente de aumento sobre o setor, facilitando a identificao de determinadas
caractersticas.
Historicamente a agroindstria nasceu a partir das atividades agrcolas.
J nos antigos complexos rurais, a agroindstria estava presente com o
beneficiamento de matrias-primas e a sua conservao. Mais modernamente,
as atividades industriais realizadas no interior das fazendas passaram a ser
denominadas como indstria rural, um complemento das atividades agrrias.
Mas, no passado, era muito difcil separar as chamadas indstrias rurais
da indstria propriamente dita. As atividades industriais complementares
agricultura se confundiam com a prpria agricultura.
medida que a demanda por produtos beneficiados ia crescendo,
essas atividades tpicas da indstria rural tornaram-se independentes das
suas ligaes agrrias, deslocando-se para as reas urbanas. Vale lembrar,
no entanto, que o que se configura como agroindstria moderna guarda
pouca relao com os velhos capitais agrrios. A agroindstria moderna
no uma extenso da fazenda. Pelo contrrio, estamos tratando de uma
agroindstria constituda a partir de capitais provenientes tambm de
outras rbitas que passam a se articular com a agricultura atravs de uma
relao direta. Em outras palavras, a agroindstria moderna no fruto da
integrao para frente dos capitais agrrios, mas sim atravs da integrao
para trs principalmente do capital financeiro, comercial ou industrial.
Devido a essa dificuldade na separao das atividades entre a produo
agrcola, a sua transformao e a distribuio foram construdas ao longo do
tempo diversas unidades de anlise com maior ou menor poder explicativo.
Entre as mais importantes, podemos mencionar o Complexo Agroindustrial
(cai), o Sistema Agroalimentar (saa) e o Agribusiness. No cabe aqui
utilizarmos mais espao para descrever as caractersticas de cada um desses
conceitos; pretendemos apenas comentar sobre as suas origens e sobre a
posio da agroindstria em cada um deles.
O Agribusiness surge a partir do conceito criado por Davis e Goldberg
na Universidade de Harvard. Com a publicao do livro A Concept of
Agribusiness, em 1957, os autores estabeleceram um divisor de guas nos
estudos da agricultura norte-americana. Com a assessoria do prprio
Wassily W. Leontief, o criador da moderna matriz insumo-produto, os
144
Nead Estudos 15
norte-americanos desenvolveram uma srie de quadros a partir das contas

nacionais dos anos de 1947 e 1954 mostrando que podemos ver o agribusiness
como o principal componente da nossa economia compreendendo 35 a 50%
do total nacional, dependendo do tipo de medida que se emprega (Davis
& Golberg, 1957:7).
Dentro desse conceito, os autores identificavam dois nveis de agregados.
No primeiro triagregado temos a indstria de insumos para a agricultura, a
agricultura em si e o processamento e distribuio. O segundo triagregado,
mais amplo, representa um outro corte mais largo que inclui servios para a
agropecuria, gastos do governo e o processamento de fibras e de alimentos
em separado. Tomando-se o primeiro triagregado, os autores observam que,
em 1954, o peso das atividades agrcolas era reduzido somando apenas 17%
do valor adicionado contra 21% da indstria para a agricultura e 62% do
processamento e distribuio. Curiosamente, o peso da agricultura como
valor adicionado no agribusiness representava 26%, superando o peso da
indstria para a agricultura em 1947. Para efeito de comparao, tomandose ainda os dados de 1910 para a economia norte-americana, vai se verificar
que a agricultura isoladamente era a principal atividade do triagregado
somando 54% do valor agregado total.
O conceito de Sistema Agroalimentar, por sua vez, foi moldado a partir
dos trabalhos de Perroux sobre a questo do encadeamento e a identificao
de indstrias-motriz, realizados na dcada de 1950. Para o pensador francs,
as relaes setoriais traduziriam algo mais que as transaes entre firmas.
Haveria um importante componente de dominao setorial que deveria ser
levado em conta. Na interpretao de Prado (1981:39), Perroux encarava o
efeito de dominao como cumulativo, surgindo do desenvolvimento inerente
do mercado ou mesmo acidentalmente, mas reproduzindo-se e reforandose continuamente. Observa-se, portanto, que havia uma preocupao com
a dinmica e, sobretudo, com a direo desse processo de trocas de bens
e servios. Tal preocupao vai permear a idia de complexo de indstrias
desenvolvida pelos autores franceses.
No incio dos anos 1970, Louis Malassis aprofunda essa abordagem
acrescentando elementos histricos e desenvolvendo um conceito original
de Sistema Agroalimentar, que em partes de sua obra conomie Agroalimentaire aparece com a denominao de Complexo Agroalimentar.
145
Para o autor, o saa seria dividido em trs subsistemas: Agroindustrial

(agricultura+indstria), Distribuio (comrcio+restaurao) e Transformao-Distribuio (indstria+comrcio+restaurao). No interior desses
trs subsistemas transitariam as filires, que so cortes verticais referentes
s linhas de produtos utilizadas. Segundo Malassis (1973), o estudo das
filires comportaria dois aspectos fundamentais: sua identificao (produtos,
itinerrios, agentes e operao) e a anlise dos seus mecanismos de regulao (estrutura e funcionamento dos mercados, interveno do Estado e
planificao). A identificao desses aspectos reporta os itinerrios seguidos
pelos produtos agroalimentares dentro do aparelho de produo-transformao-distribuio. Malassis aponta tambm o declnio da agricultura no
contexto da produo agroalimentar e isso se explica pela modernizao e
pela mercantilizao das atividades agrrias. Ao mesmo tempo em que se
industrializa, a agricultura se concentra e se internacionaliza.
Como se observa, uma filire uma abstrao, uma representao de uma
parte da realidade econmica que visa medir, comparar e explicar a estrutura
e o funcionamento de um certo campo (Lauret, 1983:732). Esse campo
a decupagem de um sistema de produo atravs do itinerrio de cada um
dos produtos. O conjunto de filires formaria o sistema agroalimentar que,
na realidade, um sistema de sistemas, com vrios pontos de interseo.
Nesse esquema, o processamento agroindustrial, isoladamente, no tem
sentido sem o acompanhamento das variveis sociais e de dominao j
mencionadas anteriormente.
Finalmente temos o Complexo Agroindustrial (cai), muito utilizado
na literatura brasileira. O termo complexo tem sido trabalhado por vrios
autores. Inclusive nos trabalhos de Malassis muito comum encontrarmos
menes ao cai misturadas com o saa ou com as filires. O pioneiro na
utilizao do termo no Brasil foi Alberto Passos Guimares que identifica
Uma boa descrio dos elementos constitutivos das filires de produo pode ser encontrada
em Morvan (1985) Filire de production In: Fondaments dEconomia Industrielle. Paris:
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Guimares, A P (1982) A crise agrria. Rio de janeiro: Paz e Terra.
146
Nead Estudos 15
a formao do complexo a partir da perda de independncia da agricultura

camponesa perante a indstria e das presses impostas pela indstria a
montante e a jusante. Inspirado em Kautsky, o autor trabalha com a idia
de unificao da indstria e agricultura. Com uma profunda noo de
movimento, Guimares demonstra que no apenas a agricultura se industrializa como a indstria industrializa a agricultura. Tanto a agricultura
camponesa como a agricultura moderna se integra ao cai deixando de
se comportar como setores isolados. Nesse movimento de integrao, a
agricultura perde espao.
Na realidade, a preocupao de Guimares a de demonstrar que
o sufocamento da agricultura carrega em si a perspectiva de crise. Ao
diminuir o poder de consumo da agricultura, subordinando-a lgica
industrial, estariam se reduzindo as possibilidades de desenvolvimento da
economia. A partir de ento, esta s poderia se desenvolver pela expanso
dos mercados. Essa linha de raciocnio nos remete questo do subconsumo
nas sociedades capitalistas.
A partir dos trabalhos de Guimares surgiram muitos outros tratando
da modernizao da agricultura e de seu processo de industrializao; entre
os mais importantes esto Guilherme Costa Delgado, Geraldo Muller,
Bernardo Sorj e Jos Graziano da Silva no incio dos anos 1980. Mais tarde,
o tema voltou a ser tratado de forma abrangente pela equipe docente do
Ncleo de Economia Agrcola do Instituto de Economia da Unicamp.
A novidade introduzida por todos esses autores a utilizao de uma
nova unidade de anlise situada em um nvel mesoeconmico dando conta
da dinmica da transformao da agricultura que tem incio no perodo
desenvolvimentista. Outra diferena marcada com Guimares que esses
autores no esto se referindo apenas a uma integrao tcnico-produtiva,
mas tambm a uma integrao de capitais.
Os trabalhos marxistas clssicos de Kautsky, Lenin e Luxembourg tentam demonstrar

que a destruio da economia natural e a subordinao do campons ou produtor rural
de modo geral agroindstria seria uma contradio importante mas no difcil de ser
superada pelo capitalismo.
Ver Kageyama et alii (1990).
147
Para esses autores, tanto os cortes horizontais por setor de atividade

como tambm a idia de um macrocomplexo tem pouco poder explicativo
e, portanto, retorna-se operacionalizao dos cais, com os recortes verticais especficos do grande Complexo Agroindustrial. A partir de ento,
tornam-se correntes as anlises que procuram incorporar mais elementos
s relaes tcnicas colocadas pela matriz insumo-produto, como, por
exemplo, o papel das polticas pblicas e das organizaes de interesses
(sejam as de cunho empresarial, sejam as dos sindicatos de trabalhadores)
e o processo histrico de constituio de cada complexo.
Embora tenha havido crticas caificao das anlises e tambm
questo da recncia do cai, o conceito passou a ser utilizado moldando
estudos no apenas da rea econmica como de todas as cincias sociais.
Mais tarde, no incio dos anos 1990, Goodman, Sorj & Wilkinson assumem
uma perspectiva radical: procuram demonstrar atravs dos conceitos de
apropriacionismo e substitucionismo que, dentro do cai, a agricultura
passa a ser apenas um resduo. Em resumo, a agricultura tudo aquilo que
no se transformou em indstria.
Quando se utiliza o termo Complexo Agroindustrial logo se faz a
associao entre este e os demais complexos industriais. Por esse motivo, vale
mencionar que uma utilizao do conceito de cai mais ampla vai um pouco
mais alm das relaes de compra e venda determinadas pela matriz insumoproduto. Os complexos industriais entre eles o complexo agroindustrial
podem ser considerados como datados, isto : referindo-se a uma base
tecnolgica e a padres de concorrncia determinados. Embora possamos
identificar relaes de interdependncia entre as diversas indstrias do cai,
o conceito mais amplo e se sobrepe interao tcnico-produtiva, pois
Martine (1989).
Szmerecsnyi (1993). Sobre essa polmica, vale mencionar, conforme Kageyama (1984:4)
que muito comum se confundir o recente processo de aprofundamento da integrao
da agricultura com os setores industriais a plena constituio do cai, que passa a
comandar a industrializao da agricultura, com o prprio processo de industrializao
da agricultura. Este ltimo, que pode ser exemplificado pela diferenciao e especializao
das atividades, secular, mas o seu coroamento deu-se apenas na dcada de 1970, com a
plena constituio do cai.
Ver Haguenauer (1984) a esse respeito.
148
Nead Estudos 15
incorpora aspectos ligados s relaes financeiras e de poder econmico

e poltico existentes entre os diferentes elos. Com isso procura-se sair das
limitaes colocadas pela anlise esttica da matriz insumo-produto. O cai
tratado como um conceito uma construo idealizada derivada do saber
virtual, diferenciando-o do seu tratamento como instrumento de trabalho
para identificar atividades-chave ou trajetrias tecnolgicas.
O conceito de cai tambm muito confundido com o agribusiness, ou
agronegcio, em portugus. Dependendo do recorte que se pretende fazer
pode-se tornar as estimativas do seu peso na economia mais ou menos
abrangentes. Em 1993, a Abag Associao Brasileira de Agribusiness
estimou o peso desse segmento na economia brasileira como sendo da
ordem de 32% do pib. Essa estimativa foi realizada tendo como base os
Censos Agropecurio, Industrial e Comercial de 1980 e levou em conta
toda a agropecuria, a indstria processadora de bens e matrias-primas
agrcolas (at o segundo processamento) e a distribuio de alimentos.
Mais tarde, em trabalho recente, Nunes & Contini (2001) desenvolveram para a Abag uma nova metodologia a partir da qual retiraram novas
estimativas para a o pib do agribusiness. Trabalhando com os dados dos
Censos de 1996, os autores deduziram que a participao do agribusiness
no pib no passava de 20,6%, considerando inclusive as atividades de
distribuio. Na Tabela 1 possvel observar a comparao das estimativas
da Abag para 1980 e 1996.
Essas estimativas recentes do desempenho do agribusiness na economia
brasileira mostram que uma participao maiscula talvez tenha sido
superestimada ou ocorreu uma reduo nos ltimos anos. Como vimos, a
participao do agribusiness no pib estaria em 20,6%, tomando-se como
base os dados do ano 1996. Essa cifra inclui todas as atividades relacionadas
produo agropecuria. Nesse caso, mesmo a produo industrial no
proveniente da agropecuria, mas que conta com parcelas de matriasprimas da agropecuria, foi levada em conta. Somaram-se tambm, nesse
caso, imputaes provenientes do setor servios e at mesmo a parcela de
impostos recolhidos pelo governo se onde se subtraram os subsdios.
Ver, sobre esse ponto, Belik (1992:25).
149
Vale destacar a participao de cada um dos segmentos no Complexo

Agroindustrial. Verifica-se, por exemplo, que, para o ano de 1996, cresce a
participao da Agropecuria (denominada de Ncleo do cai pelos autores) ao mesmo tempo em que se reduz o peso do setor a montante do cai
e da distribuio. Sobre a representao dessas estimativas em dlares seria
importante levar em conta que os nmeros foram produzidos no perodo
de 1996 no qual o cmbio da moeda brasileira estava claramente apreciado,
causando enormes distores quando comparadas com o ano de 1980.
Essas informaes se encontram detalhadas no quadro abaixo.
Tabela 1 Panorama do agribusiness
Brasileiro em 1980 e 1996 (em US$ bi)
Setores
Valor da
Valor
Produo
Adicionado
Participao (%)
1980
1996
1980
1996
1980
1996
8,5
14,3
8,5
6,2
11,4
4,5
Agropecuria
29,3
95,7
20,8
57,6
27,8
42,3
Processamento
52,1
175,2
22,8
49,4
30,5
36,9
Distribuio
74,7
50,2
22,6
22,9
30,3
16,6
74,7
136,1
100,0
100,0
Insumos
TOTAL
Fontes: Bittencourt de Arajo et alli (1990:37) e a partir dos

dados brutos de Nunes & Contini (2001).
Como se observa pela Tabela 1, a participao do agribusiness na economia

brasileira em 1980 estava muito prxima do peso atribudo por Davis &
Goldberg para os Estados Unidos em 1954, considerando-se o triagregado
bsico; os dados de 1996, por sua vez, j no apresentam a mesma proporo
do que foi aferido nos estudos de Davis & Goldberg.
Estimativa realizada por Muller (1982) com base na Matriz InsumoProduto de 1970 para
o Brasil demonstra que os trs subsetores do cai se dividiam da seguinte forma: indstria
para a agricultura 12%, agricultura 38% e indstria da agricultura 50%. Essa participao
de 38% no cai em 1970 se reduz para apenas 27,8% em 1980.
150
Nead Estudos 15
Utilizando-se da mesma metodologia, mas levando em conta tambm

as distores causadas pelos subsdios governamentais, por um lado, e os
impostos, por outro, Montoya & Guilhoto (2000) apresentam estimativas
para o agribusiness calculadas a custo de fatores, deflacionadas pela taxa
mdia de cmbio. Com isso, a participao relativa do agronegcio em relao
ao pib de 1980 calculada pelos autores atinge 32,5% do pib, reduzindo-se
para 28,9% do pib na estimativa de 1995. No que se refere distribuio
interna dessa participao entre os diversos segmentos, o processamento
agroindustrial e a distribuio apresentam em 1980 os mesmos 60% observados pelo estudo da Abag reduzindo-se posteriormente para 56,4% em
1995. No entanto, nesse perodo analisado, o processamento agroindustrial
reduz a sua participao (de 24,3% para 19,9%) enquanto a distribuio final
amplia a sua participao no pib (de 35,5% para 36,5%).
Apesar da exatido dos nmeros levantados, ainda h muitas dvidas
quando se impe a tarefa de medir a movimentao econmica na cadeia
produtiva que vai da fazenda ao consumidor final, dada a sofisticao das
operaes envolvidas.
Uma estimativa mais realista do peso do agribusiness na economia deveria
levar em conta algumas das novas atividades vitais para o seu desenvolvimento como a logstica de distribuio, os servios urbanos realizados para
a agricultura (informtica, sensoreamento remoto, informaes de mercado,
servios financeiros, etc.) assim como os segmentos da distribuio que
emergiram recentemente com as mudanas no padro de consumo (o
supermercado, o fast-food e a restaurao coletiva).
Por outro lado, essas anlises de carter mais abrangente so um evidente
exagero e colocam em risco todo o seu poder explicativo. Quando trabalhamos
com estudos de casos e a dinmica competitiva das empresas, sempre
conveniente examinarmos os aspectos mais amplos das cadeias de produo,
mas todo tipo de anlise tem uma limitao de ordem prtica e o pesquisador
torna-se obrigado a realizar algum tipo de corte, ainda que arbitrrio.
151
Uma forma tambm interessante de analisar o complexo tomar como

base as relaes contratuais10 em lugar das conhecidas relaes estabelecidas
na matriz insumoproduto. Essa a proposta colocada pela abordagem do
Agri Chain Management. Segundo a Agri Chain Competence Foundation,
conhecido rgo holands de pesquisa do agribusiness, a cadeia agroindustrial existe onde o valor adicionado aos produtos agrcolas por um
nmero de companhias em sucesso (1997:2) referindo-se a consumidores,
varejistas, processadores de alimentos, arrematadores e atacadistas, fazendeiros e fornecedores de produtos e servios (idem, ibidem). Considerando-se
as relaes contratuais entre os diferentes agentes envolvidos na produo
agroindustrial, pode-se estabelecer as diferentes formas de coordenao
das transaes por parte da firma. De acordo com Zylberstajn & Farina
(1997), a coordenao pode ser exercida de forma hierrquica atravs de
relaes diretas entre compradores e fornecedores ou atravs do mercado,
via mecanismos de preos.
Para efeito deste captulo, vamos nos ater a um segmento especfico
do Complexo Agroindustrial, que o processamento. Evidentemente, o
corte vertical em cada complexo do cai seria o ideal para o entendimento
da dinmica das empresas como tambm as suas formas de coordenao.
Ocorre que as estatsticas econmicas so construdas a partir dos cortes
horizontais. O que deveremos fazer ento segmentar essa informao em
pequenos recortes verticais que tenham como base a autoclassificao das
empresas industriais pesquisadas.
Merece uma meno o fato de no Brasil, assim como em outros pases,
procurar-se diferenciar a agroindstria da indstria rural, categoria que
muitas vezes confundida com a anterior. Vejamos algumas definies
para o caso brasileiro.
O Instituto de Economia Agrcola (iea), no seu levantamento de junho
de 2002 sobre Indstria Rural, define essa atividade como o beneficiamento
ou transformao, em bases artesanais, de matrias-primas vegetais ou
animais, prprias ou adquiridas de outros produtores, nas propriedades
10 Por relao contratual entendemos as relaes fortuitas de compra e venda ou de tomadores
e emprestadores de recursos financeiros, assim como as relaes de mais longo prazo
embutidas nos contratos de integrao ou fornecimento.
152
Nead Estudos 15
rurais para a venda externa. Portanto, na pesquisa desenvolvida pelo IEA,

no se considera como Indstria Rural algumas agroindstrias de grande
porte como as usinas de acar, destilarias de lcool, extratoras de suco de
laranja, fbricas de laticnios e outras grandes instalaes.
J o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (ibge) considera a
Indstria Rural como sendo composta por aquelas atividades de transformao e beneficiamento de produtos agropecurios (animais e vegetais)
realizadas em instalaes existentes nos estabelecimentos ou em instalaes
de terceiros (moinhos, moendas, casa de farinha, etc.). O Censo Agropecurio, por exemplo, no considera como produo da Indstria Rural
aquela obtida nas unidades de produo que tm licena para funcionar,
subestimando a contribuio dessa atividade para a gerao de renda e
emprego no espao rural.
Mesmo assim, h uma grande presena de atividades da indstria rural
nos estabelecimentos. Fernandes & Campos (1999), analisando os dados
do Censo Agropecurio de 1995-1996, afirmam que pelo menos 18% dos
estabelecimentos rurais brasileiros realizam atividades ligadas Indstria
Rural, o que atesta a importncia dessas atividades para os mesmos.
Deixando de lado a Indstria Rural e apoiando-nos na metodologia
desenvolvida pelas Naes Unidas e aplicada pela Fao (Food and Agriculture
Organization) e pela Cepal (Comisso Econmica para a Amrica Latina
e Caribe), vamos considerar a agroindstria como sendo composta pelas
atividades de transformao de matrias-primas provenientes da agropecuria,
em seu primeiro processamento. Ocorre que, em muitos casos, o primeiro
nvel de processamento corresponde no corresponde primeira esfera de
transformao. Ou seja, a primeira esfera de transformao, seja ela realizada
por uma empresa ou por um conjunto de agentes em uma mesma plataforma
de produo, poder realizar algo maior que o primeiro processamento. As
decises sobre como produzir, podero variar segundo as caractersticas
locais, perodo analisado, tecnologia envolvida e ambiente institucional. Ou
seja este conjunto de fatores que ir determinar a estratgia dos agentes
e at que nvel de processamento se realizar em cada uma das esferas
produtivas. O quadro a seguir ilustra estas consideraes:
153
Quadro 2: Caracterizao das Atividades Agroindustriais

Nvel de Processamento
Nvel
(I)
Operao
Exemplo
Limpeza
Gros, Ovos, Ch, Caf, Tabaco, Mel,
Desmonte
Algodo, Juta, Sementes Oleaginosas
Classificao
Embalagem
Armazenagem
(II)
Corte
Farinhas, Carnes, Nozes, Frutas Frescas, Vegetais
Mescla
Frescos, Madeiras, Mariscos Frescos
Seleo
Resfriamento
Aerao
Congelamento
(III)
Carnes Preparadas, Acar, Produtos

em Conserva, Lcteos e Queijos, Molho
Refinamento
de Tomate, Sucos de Frutas
Secagem
Desidratao
Refinao
Enlatamento
Pasteurizao
Fonte: CEPAL (1994:4).
Observa-se pelo Quadro 2 que os nveis de processamento no so

facilmente separveis segundo a esfera produtiva. bastante comum uma
mesma empresa se encarregar de mais de um nvel de processamento. Por
esse motivo, a definio da agroindstria processadora como sendo aquela
que se encarrega do primeiro nvel de processamento encontra problemas
quando transportada para o campo real. Nas palavras de Kageyama (1984:
11), a formulao de um conceito puro de agroindstria pode ser factvel
apenas em um plano terico, porm sem possibilidade de operacionalizao
no estudo de casos concretos, especialmente quando se trata de um estudo
abrangente baseado em dados secundrios e abarcando um longo perodo.
Outro problema bastante comum a incluso de atividades que no tm
uma base natural juntamente com o processamento agroindustrial naquilo
154
Nead Estudos 15
que se costuma denominar de agroindstria. Isso ocorre porque certas

indstrias trabalham com matrias-primas artificiais em complementao
quelas extradas da agropecuria. Em alguns casos, a base no natural at
maior que aquela derivada da agropecuria, mas mesmo assim a atividade
aparece classificada como agroindstria.
Na classificao de agroindstria adotada pela FaoOnu aparecem
as distores acima. Tendo como modelo a isic International Standard
Industrial Classification , utilizada pelas Naes Unidas, a Fao chega a
apresentar 10 setores de atividades agroindustriais, a saber: Alimentos, Bebidas, Tabaco, Txteis, Confeces, Couros, Calados, Produtos da Madeira,
Papel e Produtos de Papel e Borracha. Evidentemente, essa classificao
mistura atividades ligadas ao primeiro, ao segundo processamento e tambm
fabricao de produtos que tenham uma base natural com outros que
trabalham a partir de matrias-primas artificiais11.
Na prtica, o que vai determinar se uma atividade uma agroindstria
genuna ou no o grau de desenvolvimento econmico do pas ou regio
em anlise. A natureza da produo est relacionada forma como esta
se apresenta e no ao tipo de produto em si. Para a Fao, hoje em dia
cada vez mais difcil chegar a uma demarcao precisa sobre o que poderia
ser considerada uma atividade agroindustrial: o impacto dos processos de
inovao e as novas tecnologias sugerem um amplo espectro de agroindstrias
cuja matria-prima pode ser proveniente da biotecnologia ou de bases
sintticas, por exemplo (1997: 223).
Observa-se, portanto, que a classificao da Fao mistura o primeiro e o
segundo processamento, como o caso da indstria de vesturio e calados,
assim como atividades que se utilizam de matrias-primas no agrcolas,
como o caso de certos tipos de produtos fabricados pela indstria de bebidas
(refrigerantes por exemplo), borracha, txteis, etc. Para as finalidades gerais
propostas pela Fao, essa diviso bastante til, pois permite conciliar o nvel
tecnolgico de pases desenvolvidos com outros em desenvolvimento. Nos
pases desenvolvidos, muitas atividades que ocorriam de forma integrada,
em processamentos subseqentes, se especializaram e passaram a se realizar
11 O citado trabalho de Nunes e Contini (2000) chega a incluir a siderurgia e a indstria
qumica como atividades pertencentes parcialmente ao cai.
155
em esferas tecnolgicas distintas. No entanto, para efeito de comparao, a

fim de reunir todas as situaes produtivas, essas atividades se apresentam
de forma conjunta.
Trabalhando-se com esses 10 setores de atividade, a Fao estima que a
agroindstria processadora responda por 31,4% do valor adicionado da
manufatura nos pases desenvolvidos em 1994. Para os pases em desenvolvimento, essa participao atinge 40,5% do total da indstria. Em comparao
com 1980 houve uma queda na participao da agroindstria no total da
indstria. Neste ano a participao dos pases industrializados e dos em
desenvolvimento era, respectivamente, de 34,3% e 42,0%12.
Poltica Agroindustrial no Brasil
As consideraes apresentadas na seo anterior so de grande importncia, pois as aes voltadas para as polticas pblicas devem ser focadas e
delimitadas a partir do objeto que se pretende atingir. Dentre o arsenal
de polticas disposio do governo existem os instrumentos de polticas
macroeconmicas, como a taxa de juros, o cmbio, o controle de preos,
etc., que afetam a todas as empresas e cidados; as polticas regionais, como
os incentivos e subsdios, que tm um efeito horizontal de carter local; e
as polticas setoriais, que fazem um corte vertical atendendo aglomerados
de unidades produtivas como fazendas, indstrias e estabelecimentos
comerciais ao mesmo tempo.
As polticas setoriais se colocam dentro da tradio de foco e segmentao nos programas de governo. Atravs das polticas setoriais elegem-se
prioridades de governo e selecionam-se mecanismos de apoio voltados
para o sucesso dos setores escolhidos. Essa tradio teve incio no Brasil no
perodo do ps-guerra com a preparao de Planos de Desenvolvimento,
traduzindo as prioridades colocadas em cada novo governo em relao
economia. Na dcada de 1990, com a desregulamentao13 e liberalizao
da economia, os governos deixaram de lado o planejamento e passaram a
12 FaoOnu The State of Food and Agriculture 1997. Fao Agriculture Series n. 30. Roma, 1997.
13 Muito mais que uma desregulamentao, podemos falar em uma crise de regulao por
parte do Estado ou uma desregulao.
156
Nead Estudos 15
administrar apenas as variveis bsicas da poltica macroeconmica. Dentro

dessa perspectiva, os ganhos na competitividade setorial teriam que passar
apenas por decises empresariais e no poderiam ser criados artificialmente
por polticas de governo. Mais recentemente, essa viso tem se alterado e
os governos, de forma geral, esto criando polticas e incentivos necessrios
para o enfrentamento da competio internacional e gerao de emprego
e renda em setores-chave.
No Brasil, a agroindustrializao como estratgia de poltica pblica
relativamente recente. Analisando-se documentos oficiais, observamos que
a poltica de elevar o valor agregado atravs do processamento de produtos
agrcolas comea a fazer parte do discurso governamental somente ao final
dos anos 1960. Antes disso, a agricultura era vista como um setor voltado
para si mesmo com a finalidade de produzir bens finais para exportao
ou para o consumo interno de alimentos.
Antes disso, tivemos apenas algumas intervenes pontuais que buscavam
atender as demandas da agroindstria, e por tabela da agricultura, ao mesmo
tempo em que se tocava em setores fundamentais para o nosso desempenho
macroeconmico. O exemplo mais acabado dessas intervenes foi a poltica
para o setor sucroalcooleiro que contava com uma alta dose de interveno e
regulao estatal por intermdio do iaa Instituto do Acar e do lcool,
criado em 1933. Nesse mesmo perodo, durante o governo Vargas, foram
criados o Conselho Nacional do Caf, o Instituto do Pinho, do Mate e do
Sal. Todos esses rgos tinham como funo regular a produo, incentivar
as exportaes, aprovar e controlar emprstimos.
Naquele tempo, o iaa era o rgo de atuao mais complexa pois
tinha poderes para estabelecer preos e margens de lucro, influenciando
diretamente o desempenho e as rendas de trabalhadores, fornecedores
de cana-de-acar (agricultores) e usineiros (industriais). Com a criao
do Estatuto da Lavoura Canavieira em 1941, o iaa passou a gerir uma
avanada poltica para o setor que, do ponto de vista social, foi at mesmo
precursora da clt Consolidao das Leis do Trabalho que iria surgir
somente em 1942.
Em 1937, com o surgimento da Creai Carteira de Crdito Agrcola e
Industrial do Banco do Brasil , consolida-se o primeiro instrumento de
atuao direta do Estado no financiamento agrcola ou agroindustrial. No
157
entanto, mais do que os prprios instrumentos inovadores de poltica agrcola

introduzidos pela Creai, emerge uma nova mentalidade de planejamento,
desta vez mais ligada aos grupos de presso instalados junto ao setor
industrial. Segundo Viana (1981), a Creai foi o embrio do bnde depois
bndes (Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social) que
iria surgir 15 anos depois funcionando como financiador para investimentos
agroindustriais e at mesmo para emprstimos de longo prazo para indstrias
bsicas ou durante toda a dcada de 1940.
O primeiro plano global de desenvolvimento para a economia brasileira
surgiu apenas no governo Dutra, prevendo investimentos para o perodo
1949-1953, e ficou conhecido como Plano Salte. Esse plano, cuja sigla significa
Sade, Alimentao, Transporte e Energia, encara a agricultura como
um setor cuja meta deveria ser a alimentao da crescente populao que
aflua s cidades. O Plano Salte teve uma existncia efmera, com durao
de apenas um ano, e a sua preocupao com a produo de alimentos era
apenas retrica, pois o seu foco estava mais voltado para as aes assistenciais
visando a atender a massa de necessitados das cidades.
Um conjunto de instrumentos mais acabado visando ao desenvolvimento
agrcola e agroindustrial vai surgir apenas no Plano de Metas do governo
Juscelino Kubitscheck (1957-1961). A preocupao com a produo agrcola
se inseria nesse plano em uma perspectiva muito mais no sentido de conter
as presses populares decorrentes da alta do custo de vida que uma opo
de poltica de desenvolvimento. As metas ligadas ao plano de JK que
diziam respeito agricultura eram em nmero de cinco: trigo, armazns e
silos, frigorficos e matadouros, mecanizao da agricultura e fertilizantes.
No entanto, devido ao grande volume de investimentos, articulado com o
pacote previsto para outros setores, foi possvel desencadear uma verdadeira
cruzada modernizadora no campo.
Apesar do esforo manifesto no Plano de Metas de resolver o problema
da carestia, a alta do custo de vida na cidade do Rio de Janeiro atingiu, em
1959, o nvel recorde de 55,2%. Dentre as inmeras causas apontadas, havia
quase unanimidade quanto inadequabilidade da estrutura de produo
e comercializao agrcola e do padro de financiamento, ensejando a
necessidade das famosas reformas de base preconizadas pelo presidente
Joo Goulart. Mas, mais do que isso, a agricultura por si s no teria
158
Nead Estudos 15
capacidade de garantir as divisas necessrias para o processo de substituio

das importaes que se aprofundava no perodo JK.
A grande mudana de orientao vai ocorrer em 1964, aps o golpe
militar. Nesse ano era divulgado o Paeg Plano de Ao Econmica do
Governo cujo objetivo principal para o setor agropecurio era o de tirar a
agricultura do atraso. Para resolver esse problema, o governo se propunha
a uma poltica de produo e uma poltica de mercados. As polticas de
produo j so por demais conhecidas e se resumem ao fornecimento de
insumos modernos agricultura. A poltica de mercados, por sua vez, foi
pouco analisada dada a sua importncia. Ela inclua um esforo maior na
abertura de mercados externos com incentivos a ramos de produo onde os
coeficientes de mo-de-obra fossem relativamente altos. O Paeg criava um
verdadeiro pacote exportador prevendo medidas que iam desde a rea de
cmbio, at isenes fiscais e financiamentos, passando pela racionalizao
do processo burocrtico de exportao.
Em 1965, atravs da Lei n. 4.829, foi criado o sncr Sistema Nacional
de Crdito Rural , que viria a ter uma grande importncia na agroindstria.
Juntamente com a criao desse aparato financeiro que respaldava a modernizao na agricultura, surgiram instrues normativas criando um fundo
especfico para a agroindstria o Funagri (Fundo Geral para a Indstria e
Agricultura) , ao mesmo tempo em que vinculavam a aplicao de recursos
estabelecidos pelas exigibilidades do crdito rural no utilizadas pelos bancos
a esse mesmo fundo. Ou seja, os bancos que tivessem interesse ou no
conseguissem aplicar os recursos previstos pelas exigibilidades estabelecidas
sobre depsitos vista pelo sncr teriam que deposit-los junto ao Banco
Central que iria redirecion-los para investimentos na agroindstria. Para
tanto, os bancos seriam remunerados com taxas equivalentes metade da
menor taxa de juros praticada para o crdito rural.
Alm do Funagri foram criados vrios outros fundos de financiamento
junto ao bnde, visando ao financiamento industrial, passando pela agroindstria. Entre esses fundos temos Fipeme, Pagri, Pronagri e todo o tipo
de combinao de letras envolvendo o apoio financeiro agroindstria.
Embora o planejamento estivesse presente desde 1964, o Paeg passa a ser
criticado diretamente por dissidncias dos militares e por vozes dentro da
academia que viam o reformismo do governo como muito tmido.
159
Com a ascenso do governo Costa e Silva e seu ministro Delfim Neto,

os planos do governo anterior so deixados de lado e com ele o seu laissezfaire. Em seu lugar surge um plano claramente intervencionista com
um programa de ocupao de espaos por parte do Estado e de apoio
financeiro pesado ao incipiente empresariado. Em 1968 divulgado o ped
Programa Estratgico de Desenvolvimento para os anos 1968-1970.
O ped vai concentrar seus projetos na rea agrcola e numa poltica massiva
de distribuio e abastecimento. nessa poca que se instala a rede de
centrais atacadistas, as Ceasas, por todo territrio o nacional.
No que se refere agroindstria, o novo governo militar aciona uma
srie de recursos especficos com o objetivo de reduzir a subutilizao
da capacidade instalada da indstria e aproveitar as oportunidades que
surgiam para a exportao. Todavia, a estratgia do ped estava fundada
principalmente no mercado interno. Os planejadores do governo acreditavam
na necessidade de se criar um mercado de massa para o setor industrial14.
Em 1970, com o governo Mdici, lanado o documento Metas e Bases
para a Ao do Governo (1970-1971) que precedeu o I pnd Plano
Nacional de Desenvolvimento. O Programa Metas e Bases propunha uma
revoluo na agricultura e abastecimento tendo como objetivo transformar
o Brasil em importante exportador de carne e outros produtos agrcolas
no tradicionais, modernizando tambm o abastecimento interno. Essas
tarefas faziam parte das Grandes Prioridades de Governo e ocupavam
o segundo lugar em uma escala de quatro grandes prioridades (ver Brasil,
Presidncia da Repblica, 1970).
O Programa Metas e Bases colocou uma marca na poltica agropecuria
do governo e essa marca era a nfase na poltica de exportao. Com o
programa se propunha a definio de ramos prioritrios para expanso do
mercado interno, substituio de importaes e promoo das exportaes.
Essas propostas foram aprofundadas depois no I pnd, que pretendia assegurar um crescimento das exportaes em 10% a.a. praticamente rompendo
com as preocupaes anteriores de distribuir renda. Segundo Macarini
(1984), anteriormente a promoo s exportaes estava presente no discurso
oficial mas era apenas uma pea subsidiria. Com o I pnd, a estratgia
14 Macarini (1984).
160
Nead Estudos 15
exportadora passa a ncleo central de desenvolvimento, transformando o

Brasil em uma potncia agrrio-exportadora.
Em 1975, sob o governo Geisel, lana-se o ii pnd (1975-1979) que pode
ser visto como o documento mais acabado no que se refere ao esforo de
integrao agricultura-indstria. Divulgado juntamente com o ii Plano de
Desenvolvimento da Cincia e Tecnologia, cria um aparato institucional de
crdito, incentivos e ncleos visando ao aperfeioamento do pacote tecnolgico agroindustrial com suas ramificaes na fabricao de produtos de
origem animal e vegetal. Devido comoo causada pela crise do petrleo e
pelo surgimento de elevadas restries externas, o ii pnd assume a estratgia
de crescimento-a-qualquer-custo, o que desencadeava uma enorme carga
de incentivos e subsdios para as indstrias com potencial exportador.
O governo partia da premissa de que haveria mercado para absorver
os produtos nacionais no exterior e que o Brasil tinha competitividade
garantida pela sua imensa fronteira agrcola, terras frteis, disponibilidade
de mo-de-obra e de sistemas virios. Todavia estava claro que a economia
passava por uma fase de declnio cclico e, em meados dos anos 1970, no
havia muito incentivo aos novos investimentos. A soluo foi a de garantir
o investimento em certos setores no prioritrios que tinham projetos.
Eram reas no estratgicas porm importantes, sendo que a principal era o
complexo agroindustrial onde se incentivou a entrada de capital estrangeiro
atravs de joint ventures.
Como resultado da poltica agroindustrial do perodo, temos o desenvolvimento acelerado dos setores de celulose e papel, lcool, carne de
aves, suco de laranja e derivados de soja. Duas modalidades de crdito se
destacaram: o crdito para novos investimentos inclusive de infra-estrutura
e escoamento da produo e o crdito para capital de giro. Sobre este
ltimo valeria fazer algumas observaes importantes.
Tendo em vista a necessidade natural de dispor de matrias-primas
durante o ano todo, embora estas s sejam produzidas pela agricultura em
perodos restritos, a agroindstria trabalha com a imobilizao de grandes
quantidades de capital. Pode-se dizer que, por se tratar de modo geral de
uma indstria leve os investimentos em capital fixo assumem uma proporo
mais modesta quando comparados ao capital de giro.
161
Para atender a essas especificidades foram desenvolvidas nessa poca

algumas linhas de crdito que, direta ou indiretamente, beneficiavam a
agroindstria, a saber:
a. Preos Mnimos a agroindstria poderia se beneficiar da poltica de preos
mnimos para a agricultura. Os financiamentos estariam disponveis para
a agroindstria mediante o compromisso de compra atravs de pagamento
do preo mnimo aos produtores. Esses recursos muitas vezes serviam para
realizar a compra antecipada da safra de agricultores. Outra modalidade
praticada era o financiamento direto de produtos processados atravs da
poltica de preos mnimos, como era o caso da seda e do vinho.
b. Aval agroindustrial no incio dos anos 1980 surgem algumas modalidades
de aval financiado que permitiam liberar capital imobilizado ou ativos que
eram utilizados na concesso de garantias para outras aplicaes. O caso
mais conhecido era o do Proasal Programa de Apoio Agroindstria do
Setor Sucro-Alcooleiro. Esse programa permitia a sustentao de subsdios
de equalizao para o acar e o lcool, tarefa que antes era feita diretamente
pelo iaa Instituto do Acar e do lcool.
Com o esgotamento do padro de financiamento da agroindstria
baseada em recursos do Tesouro, o financiamento agroindustrial entrou
em uma nova fase. Com o Estado em crise, inicia-se o desmonte dos
mecanismos e instituies que permitiram a decolagem da agroindstria
brasileira. Coerente com esse processo de ajustes nos oramentos pblicos,
a economia passa por um grande movimento de desregulamentao.
A retirada da forte presena do Estado cria um impasse para a maior
parte dos setores agroindustriais constitudos. Por um lado, muitos desses
setores ou cadeias agroindustriais no estavam em plena maturidade no
sentido de poderem assumir plenamente a estratgia e o planejamento
inerente ao desenvolvimento de seus negcios. Por outro lado, a economia
brasileira enfrentava um momento particularmente difcil, com concorrncia
derivada da abertura comercial e a demanda por melhores produtos a
custos mais baixos.
Assim, a virada da dcada de 1990 comprova que os setores que lograram
criar um consenso em torno de objetivos nicos e conseguiram iniciar
um processo de reestruturao do seu sistema de produo foram bem-
162
Nead Estudos 15
sucedidos. De outra parte, setores nascentes ou mesmo aqueles que no

contaram com o apoio do Estado passaram a conviver com dificuldades
para o desenvolvimento dos seus negcios.
Nesse ambiente de mudana, o poder de coordenao da cadeia agroindustrial passa a transitar da agroindstria para os setores de distribuio.
Na realidade, em muitos casos, a distribuio organiza a produo, impe
padres de qualidade e define margens para a agroindstria. Para o setor
processador, ou mesmo para a agropecuria, essa funo de grande
complexidade pois, na maioria dos casos, esses elos da cadeia esto distantes
do mercado dificultando o ajuste em relao s mudanas do consumo e
necessria segmentao de mercado.
Esse novo quadro remete a uma nova disputa entre capitais pelo controle
da informao, acesso aos mercados e, conseqentemente, melhores margens
de lucro. Para tanto contribui a adoo de novas tecnologias impulsionadas
pela informtica e as telecomunicaes, como o caso do edi Electronic
Data Interchange e do gerenciamento conjunto dos fluxos de produo
na cadeia de suprimentos. Os resultados dessa mudana nas relaes da
agroindstria com os demais elos da cadeia se refletem no crescimento das
fuses e aquisies e na emergncia de novas formas de relacionamento
atravs de parcerias e contratos de longo prazo com fornecedores e distribuidores.
Dos instrumentos de incentivo pblico ao desenvolvimento da agroindstria sobrou muito pouco nos anos 1990. O crdito rural, que fluiu
em grande quantidade no perodo de modernizao da agroindstria,
praticamente deixou de existir. A principal fonte de financiamento para
investimento de capital de origem pblica a partir de meados da dcada
passou a ser o bndes, operando atravs de repasses de recursos obtidos
no exterior. Esses recursos, tomados junto ao sistema financeiro a taxas
de juros reduzidas, permitiram a relocalizao e modernizao de plantas
industriais, como foi o caso dos crditos obtidos pelos frigorficos (aves,
sunos e bovinos), conservas e leos vegetais. Vale ressaltar tambm que
o bndes continuou a financiar com toda fora as instalaes de papel e
celulose e tambm a modernizao da industria txtil, setor esse correlato
da agroindstria processadora.
163
Para o financiamento do capital de giro, que como vimos teve um papel

decisivo nas dcadas anteriores, as empresas mais slidas principalmente
as transnacionais, lanaram mo da sua capacidade de captao de recursos
no mercado internacional para o financiamento das suas atividades. As
empresas exportadoras, por exemplo, podiam tomar emprstimos em moeda nacional atravs de accs Adiantamento de Contratos de Cmbio ,
aplicando esses recursos no mercado financeiro para posteriormente pagar
ao Banco Central as suas dvidas em dlares com reais supervalorizados
acrescidos dos altos juros obtidos com o rendimento das aplicaes.
Um exame superficial dos recentes movimentos de fuses e associaes
na rea alimentar no Brasil sugere a existncia de um processo de reestruturao nos moldes observados nos pases desenvolvidos. De fato, desde
meados dos anos 1980 o ambiente empresarial brasileiro tem sido sacudido
pela entrada de novos competidores estrangeiros e tambm pela sada
de importantes empresas, nacionais e estrangeiras, da atividade (Belik,
1994). Com certeza podemos afirmar que este novo panorama competitivo
observado no Brasil a partir de ento guarda uma relao direta com as
mudanas observadas mo exterior e tambm com as novas oportunidades
emergentes no espao nacional.
Nos pases centrais, o processo de reestruturao na indstria de alimentos teve incio j na dcada de 1970. A crise financeira internacional e a
reduo no crescimento das economias dos pases desenvolvidos, ao lado da
introduo de novas trajetrias tecnolgicas e novas formas organizativas e
gerenciais, levaram a uma acelerada reestruturao industrial. Uma avalanche
de fuses e aquisies levou a uma nova geografia das empresas e a uma
mudana radical na forma de produzir e comercializar.
Green (1989) denomina as mudanas ocorridas na indstria agroalimentar
internacional a partir dos anos 1970 de processo de recentragem. Para o autor,
trata-se de uma volta das empresas ao negcio principal (core business) e a sua
rea geopoltica de maior influncia. A recentragem passou a ser a estratgia
dominante junto s empresas transnacionais dados o baixo crescimento dos
mercados nos pases desenvolvidos e a consolidao dos blocos econmicos
ao nvel das economias nacionais. De fato, observa-se que as estratgias de
crescimento das empresas baseadas no velho paradigma fordista do ps-guerra
se esgotaram com a elevao da renda nos pases desenvolvidos. Formas
164
Nead Estudos 15
de produzir que antes eram apenas de grande escala agora permitem mais
flexibilidade tendo em vista a introduo de novas tecnologias.
Emerge, assim, um novo padro competitivo que incorpora as vantagens
da produo em massa, mas ao mesmo tempo privilegia a segmentao
de produtos e de mercados. Essa nova fase produtiva revela tambm a
falncia das polticas macroeconmicas dos estados nacionais abrindo
espao s novas formas de regulao econmica e social. Nesse contexto
h um reposicionamento intra-setorial e ao mesmo tempo inter-regional.
No primeiro caso, ele ocorre entre grandes e pequenas empresas; entre
produtores de matrias-primas, fabricantes e distribuio. No caso do
reposicionamento inter-regional, este se d com o ressurgimento ou reconverso de atividades regionais, por um lado, e o desaparecimento de antigas
vantagens comparativas regionais por outro.
Como foi mencionado, o movimento observado no Brasil nesse setor
industrial guarda uma relao direta com o novo ambiente competitivo
internacional. Resta saber apenas se esses movimentos apontam para a
reestruturao da indstria nos moldes internacionais ou so apenas reflexos
da desordem competitiva causada pelos novos tempos. Nesse sentido, podese afirmar que as antigas vantagens comparativas brasileiras so passveis
de reavaliao diante dessa nova realidade.
Vantagens comparativas baseadas no baixo custo da mo-de-obra e no
acesso a fontes de matrias-primas devem ser vistas com reservas. Com a
mudana dos processos industriais proporcionada pela introduo de um
novo paradigma tecnolgico, o peso dos custos da fora de trabalho tende a
se reduzir. Nos Estados Unidos, por exemplo, o custo da mo-de-obra nessa
indstria representa apenas 12% do custo industrial (Rama, 1992:38) e tende
a se reduzir podendo se equiparar aos competidores que atuam em pases
de custo de mo-de-obra reduzido15. Quanto proximidade das fontes de
matrias-primas, essa vantagem comparativa vem se reduzindo rapidamente
devido s sinergias proporcionadas pela formao de blocos econmicos e
15 Vale lembrar que, apesar de o trabalhador receber um salrio relativamente baixo no
Brasil, o custo dessa mo-de-obra se eleva significativamente devido aos encargos sociais
incidentes sobre o salrio e as pesadas despesas de treinamento decorrentes do emprego
de trabalhadores pouco especializados.
165
pela emergncia das biotecnologias. Em que pese a lentido dos processos

de substitucionismo e apropriacionismo (Goodman, Sorj & Wilkinson,
1990), muitos pases do Terceiro Mundo, produtores de especialidades, esto sendo deslocados do mercado pela utilizao crescente de sucedneos
desses produtos ou matrias-primas a preos competitivos.
Por outro lado, o Brasil tem atrado empresas estrangeiras para a
produo de alimentos dado o seu enorme e emergente mercado. Apesar da
grande massa de miserveis que soma 48 milhes de indivduos abaixo da
linha da pobreza (Instituto Cidadania, 2001) existe um contingente
enorme de famlias consumidoras de classe baixa alm de uma classe
mdia baixa vigorosa que gasta aproximadamente 40% de sua renda em
alimentao (Belik, 1994). Lado a lado com esses consumidores, convive
um estrato sofisticado de classe mdia-alta e alta que detm o grosso da
renda nacional. Ademais, tanto o mercado de baixa como o de alta renda se
situam prioritariamente em uma rea geogrfica definida, a regio Sudeste,
que concentra 59,3% da renda nacional.
Esse talvez seja o diferencial competitivo mais relevante que poderia
explicar as importantes mudanas observadas na indstria agroalimentar em
geral nos anos 1990. Apesar da desregulamentao e da retirada do Estado do
financiamento, controle de preos e manuteno do sistema de abastecimento,
ocorreram importantes mudanas no segmento processador de alimentos
no rumo de uma maior competitividade com concentrao da oferta.
Concluses
Vimos neste captulo alguns importantes elementos que nos permitem avaliar
as propostas de poltica agroindustrial para o Brasil. Aps analisarmos o
alcance dos conceitos mais utilizados como Complexo Agroindustrial,
Agribusiness (ou agronegcio), Sistema Agroindustrial e outros, observamos
que a diferena no apenas semntica. Dependendo de como fazemos a
abordagem e como inclumos a agroindstria nos nossos clculos teremos
que analisar e propor diferentes movimentos para a poltica agroindustrial16.
16 Vale lembrar ainda que no estamos sequer mencionando a polmica que existe com relao
importncia da Indstria Rural.
166
Nead Estudos 15
Nesse particular, o texto procurou reforar a necessidade de analisar os

grupos de presso e a sua inter-relao com o aparelho de estado de forma
a entender os limites colocados pelo planejamento que tem como base as
relaes de compra e venda entre segmentos da economia expressas na
matriz insumo-produto.
Demonstramos que nos anos 1960 e 1970 houve claramente uma Poltica
Agroindustrial no Brasil. Essa poltica foi baseada na necessidade de integrar
a agropecuria no seu movimento a jusante com a indstria processadora.
Assim como o Estado se empenhou diretamente em fazer as ligaes da
agropecuria com os segmentos fornecedores de insumos modernos, houve
uma poltica especfica visando a agregar valor aos produtos agrcolas exportados e promover a adaptao dos chamados bens salrios ao padro de
consumo urbano das camadas mdias da populao. Essa poltica teve como
expresso maior a criao e expanso do Funagri cujo papel foi fundamental
na indstria de carnes, leos vegetais, acar e lcool e outras.
Nos anos 1990 ocorreu o desmonte geral de toda a estrutura de financiamento da agroindstria brasileira. Os setores mais bem organizados e que
conseguiram potencializar os incentivos e privilgios obtidos nas dcadas
anteriores lograram crescer e se ajustar abertura de mercado e desregulao
imposta pela crise fiscal do Estado. Os demais setores agroindustriais ainda
convivem com a falta de organizao, baixa capacidade de investimento e
presses por parte de competidores externos.
Muito embora a poltica agroindustrial tenha deixado de existir sob o
aspecto de interveno e regulao direta por parte do Estado, a dcada de
1990 e o perodo imediatamente posterior ficaram conhecidos como uma
fase de grande crescimento da agropecuria e tambm dos produtos processados de base agrcola. A explicao para esse fenmeno dupla: por um
lado, o Brasil parece ter aproveitado algumas boas oportunidades surgidas
no mercado internacional, como as crises de contaminao de produtos, a
epidemia da sndrome da vaca louca e da gripe de aves e, por outro lado, houve
uma reestruturao industrial pesada em alguns setores, movimento esse
decorrente da entrada de novos capitais e de um estreitamento das relaes
(tcnicas e financeiras) com os setores a jusante da distribuio.
Evidentemente essas oportunidades, que foram potencializadas pela
elevao de preos nos mercados internacionais (e pelo real desvalorizado
167
a partir de 1999) s puderam ser bem aproveitadas em setores organizados,

com alto grau de concentrao e, talvez por esse motivo, auto-regulados.
De todo modo, o setor agroindustrial brasileiro que emerge no incio do
sculo 21 muito distinto das dcadas anteriores. Em seu favor ele conta
com um dinmico mercado interno com caractersticas muito semelhantes
aos mercados para os quais o pas exporta e um ncleo de empresas muito
capitalizadas e atuantes no cenrio nacional e internacional.
Olhando em retrospecto a agroindstria brasileira luz dos conceitos
apresentados, podemos apontar alguns elementos que sero determinantes
para os prximos anos.
Em primeiro lugar, teremos o reforo de um padro tecnolgico e
produtivo muito semelhante ao que se observa no resto do mundo, inclusive
pases desenvolvidos. Ou seja, no se pode dizer que a dicotomia entre
alimentos para a classe de maior renda ser significativa no futuro dada a
disseminao de um padro de consumo comum para todo o mercado.
Para responder s necessidades de segmentao de mercado, diferenciao
de produto e atender a agilidade imposta pela distribuio, a agroindstria
brasileira deve continuar o seu processo de modernizao. No passado, a
indstria de alimentos era considerada tradicional e tecnologicamente fria.
Hoje esse segmento da indstria combina as tecnologias de ponta desenvolvidas em outros setores com um monitoramento constante da qualidade.
Essas caractersticas permitem apontar o processamento agroindustrial
como um setor de grande dinamismo na estrutura industrial brasileira.
Finalmente, h uma clara tendncia concentrao na indstria de
alimentos, bebidas, papel e celulose e tecelagem, que so os principais
segmentos da agroindstria. Com o aumento da concentrao h um
evidente estreitamento da cadeia produtiva, deixando de lado um grande
nmero de pequenos fornecedores de matrias-primas e servios que no
puderam rebaixar custos e elevar a qualidade dos produtos fornecidos. Essa
concentrao se torna mais evidente na medida em que os setores frente
da agroindstria se concentram, como os supermercados e companhias
exportadoras.
O grande desafio para uma futura poltica agroindustrial conseguir
retomar minimamente alguns instrumentos de regulao de modo a no
permitir que a concentrao econmica e a enorme expanso da base
168
Nead Estudos 15
produtiva provoquem instabilidade em um setor como o de alimentos, que

de grande importncia para todos os cidados.
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segunda parte
situao atual,
polticas pblicas
recentes e
perspectivas
DISTRIBUIO DA
RENDA E DA POSSE DA
TERRA NO BRASIL
Rodolfo Hoffmann
1. Introduo
Neste captulo ser analisada a distribuio da renda e da

posse da terra no Brasil, mostrando que a elevada concentrao da posse da terra foi um dos condicionantes bsicos da
desigualdade da distribuio da renda no pas. Inicia-se com
a descrio da distribuio da renda com base nos dados da
pnad
(Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios) de 2002.
Nas sees seguintes sero examinados os seguintes temas:

as poucas mudanas na desigualdade nas ltimas dcadas,
a distribuio da posse da terra, os determinantes do rendimento e a importncia da distribuio da posse da terra como
condicionante das condies de vida da populao.
2. Distribuio da renda em 2002
Nesta seo so analisados, sob vrios ngulos, os dados sobre distribuio

da renda no Brasil obtidos na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
(pnad) de 2002. Inicialmente analisada a distribuio do rendimento
domiciliar per capita, considerando toda a populao e dividindo o pas
em 6 regies: Norte, Nordeste, MG+ES+RJ, SP, Sul e Centro-Oeste. A
mesma anlise repetida considerando apenas os domiclios da rea rural e
apenas os domiclios agrcolas, isto , domiclios com pessoas com atividade
173
principal na agricultura. Em seguida examinada a distribuio da renda

entre pessoas economicamente ativas com rendimento positivo.
A pnad de 2002 no abrange a rea rural da antiga Regio Norte.
Conseqentemente, a expresso Regio Norte, nesta seo, refere-se
populao de Tocantins e das reas urbanas de Rondnia, Acre, Amazonas,
Roraima, Par e Amap.
O ms de referncia da pesquisa foi setembro de 2002, quando o salrio
mnimo era r$ 200,00.
importante ter em mente as limitaes dos dados sobre renda nas
pnads. O questionrio procura captar tanto os rendimentos em dinheiro
como os pagamentos em espcie, mas no considera o valor da produo
para autoconsumo, que pode ser um componente importante da renda real
de pequenos agricultores. Tambm no se considera um outro rendimento
implcito que o valor de aluguel da casa prpria usada pela famlia. Mas
a principal causa de subestimao das rendas a subdeclarao dos rendimentos, especialmente dos mais elevados. Ao examinar as vrias medidas de
posio da distribuio da renda no Brasil, apresentadas adiante, necessrio
admitir que o valor verdadeiro possa ser 50% ou 100% maior. Como regra
prtica, rendimentos mdios e percentis obtidos diretamente da pnad
devem ser divididos por 0,6 para obter uma estimativa do valor verdadeiro.
Dada a tendncia de subdeclarao maior no caso dos rendimentos mais
elevados, os dados das pnads devem subestimar as diferenas regionais
do pas e as medidas de desigualdade da distribuio da renda.
2 . 1 . A d i s t r i b u i o d o r e n d i m e n t o d o m i c i l i a r p e r c a p i ta
Na amostra da pnad de 2002 h 385.431 pessoas. Para cada uma delas o

ibge fornece um fator de expanso, que o correspondente nmero de
pessoas na populao. Pode-se verificar, ento, que aquela amostra representa
uma populao de 171.667.536 pessoas.
Para analisar a distribuio do rendimento domiciliar per capita vamos
nos restringir aos domiclios particulares permanentes e com declarao do
rendimento domiciliar, formando uma populao de 46.598.712 domiclios
A partir de 2004 a pnad realizada em todo o territrio nacional.
174
Nead Estudos 15
com 167,26 milhes de pessoas. Como pessoas do domiclio so includas

a pessoa de referncia, o cnjuge, filhos, outros parentes e agregados, mas
no so includos moradores do domiclio classificados como pensionistas,
empregados domsticos ou parentes de empregado domstico. O rendimento
per capita obtido dividindo o rendimento domiciliar mensal pelo nmero
de pessoas do domiclio.
A Tabela 1 mostra as principais caractersticas da distribuio do rendimento domiciliar per capita no Brasil e nas 6 regies consideradas.
TABELA 1 Principais caractersticas da distribuio
do rendimento domiciliar per capita no Brasil e em 6
regies, de acordo com dados da
Estatstica
Brasil
Norte
Nor-
MG,
(1)
deste
ES
pnad
de 2002.
SP
Sul
CentroOeste
e RJ
Domiclios
46.599
2.386
12.030
10.446
10.716
7.622
3.400
167.261
9.890
47.865
35.342
36.951
25.311
11.903
Pessoas/domiclio
3,59
4,15
3,98
3,38
3,45
3,32
3,50
Rdmto/
327,5
236,1
181,0
356,9
464,6
377,6
373,5
Percentil 10
45,0
40,0
27,5
57,5
80,0
68,7
57,5
20
70,0
60,0
42,8
90,0
121,7
103,7
85,7
25
83,3
68,7
50,0
100,0
140,0
125,0
100,0
30
100,0
80,0
56,4
120,0
162,5
141,4
112,5
40
130,0
100,0
71,4
150,0
200,0
182,5
147,5
50
168,0
125,0
91,0
200,0
255,0
222,5
183,3
60
214,8
160,0
113,2
242,0
326,7
280,0
226,7
70
290,0
200,0
150,0
312,0
425,0
360,0
302,5
(1.000)
Pessoas
(1.000)
pessoa (R$)
C o n t in u a
175
C ontinuao
Estatstica
Brasil
Norte
Nor-
MG,
(1)
deste
ES
SP
Sul
CentroOeste
e RJ
75
340,0
240,0
175,0
368,4
500,0
411,7
370,0
80
405,0
286,2
200,0
443,7
599,3
500,0
460,0
90
700,0
493,3
350,0
750,0
1.000,0
783,3
800,0
95
1.125,0
783,3
585,0
99
2.666,7 1.942,5
1.225,0 1.500,0 1.200,0
1.333,3
1.700,0 2.833,3 3.300,0 2.570,0
3.275,0
% da renda
total dos
40% mais pobres
8,6
10,0
9,1
9,8
10,2
11,0
8,9
50% mais pobres
13,1
14,7
13,6
14,7
15,1
16,4
13,3
20% mais ricos
63,0
61,4
63,8
61,2
59,8
57,5
64,2
10% mais ricos
46,8
45,9
49,4
45,2
43,7
41,4
48,2
5% mais ricos
33,4
33,0
37,3
31,8
30,8
28,7
34,6
1% mais ricos
13,3
13,8
16,3
11,9
12,4
11,0
13,4
Relao mdias
21,9
18,3
21,6
18,5
17,1
15,0
21,6
ndice de Gini
0,587
0,565
0,594
0,563
0,551
0,527
0,592
T de Theil
0,705
0,667
0,778
0,631
0,629
0,546
0,722
10+/40
(1) Exclusive rea rural de RO, AC, AM, RR, PA e AP.
O valor declarado do rendimento mensal per capita no pas r$ 327,50

de setembro de 2002. Fazendo uma correo para a subdeclarao dos rendimentos, estima-se que o rendimento per capita mdio aproximadamente
r$ 550,00 de setembro de 2002.
H substanciais variaes regionais no rendimento mdio, sendo o de
So Paulo 2,6 vezes maior do que o do Nordeste. A diferena ainda maior
para o rendimento mediano, verificando-se que o valor para So Paulo (r$
255) 2,8 vezes maior do que o do Nordeste (r$ 91). Verifica-se que apenas
176
Nead Estudos 15
as regies Norte e Nordeste tm rendimentos mdios e medianos menores

do que o Brasil como um todo.
A forte assimetria da distribuio da renda se reflete no fato de o rendimento mdio ser cerca de duas vezes maior do que o mediano. A relao
mdia/mediana supera 2 no Centro-Oeste e fica em 1,7 na Regio Sul.
A Tabela 1 tambm mostra os valores dos decis, dos quartis e do 95o e
o
99 percentis. No Brasil o 3o quartil (ou 75o percentil) um pouco maior do
que a mdia, indicando que pouco mais de um quarto da populao tem
rendimento acima da mdia. Na realidade, pode-se verificar que apenas 26%
da populao tem rendimento domiciliar per capita superior ao mdio. No
Nordeste e no Centro-Oeste o 3o quartil menor do que a mdia, indicando
que nessas regies menos de um quarto da populao tem rendimento per
capita superior ao mdio.
De acordo com os dados, pessoas com rendimento domiciliar per capita
maior ou igual a r$ 1.125 fazem parte do vigsimo mais rico da populao
brasileira, que se apropria de 33,4% da renda total. Tendo em vista a subdeclarao dos rendimentos, podemos afirmar que pessoas com rendimento
domiciliar per capita acima de r$ 2 mil (em setembro de 2002) faziam
parte do vigsimo mais rico, que se apropriava de um tero da renda total.
notrio que pessoas nessa faixa de renda geralmente no se consideram
ricas, sendo usualmente includas na classe mdia.
O nmero mdio de pessoas por domiclio maior (perto de 4) nas duas
regies mais pobres. Nas demais regies, esse nmero no ultrapassa 3,5.
Se a curva de quantis de uma distribuio x nunca fica abaixo e fica,
pelo menos em algum intervalo, acima da curva de quantis da distribuio
y, diz-se que a distribuio x domina, em primeira ordem, a distribuio
y. Pode-se verificar, na Tabela 1, que a distribuio do rendimento familiar
per capita no Nordeste dominada pelas distribuies nas outras 5 regies.
O Norte domina o Nordeste, mas dominado pelas outras 4 regies. So
Paulo domina as demais regies. Ocorrem cruzamentos entre as curvas de
quantis para as regies Centro-Oeste, Sul e MG+ES+RJ.
Observa-se, na Tabela 1, que o Nordeste a regio com maior desigualdade e que o Sul a regio com menor desigualdade. No Nordeste o
rendimento mdio dos 10% mais ricos 21,6 vezes maior do que o rendimento
mdio dos 40% mais pobres, e no Sul essa relao igual a 15,0.
177
2 . 2 . R e n d i m e n t o d o m i c i l i a r p e r c a p i ta pa r a d o m i c l i o s r u r a i s
Do total de pessoas consideradas na Tabela 1, 140.688 mil (84,1%) residem

em reas urbanas e 26.573 mil (15,9%) residem em reas rurais, conforme
delimitao fixada por ocasio do Censo Demogrfico de 2000. Uma vez
que o rendimento mdio das pessoas residentes em reas rurais (r$ 133,00)
muito mais baixo do que o das residentes em reas urbanas (r$ 364,30),
as primeiras ficam com apenas 6,5% do rendimento total declarado.
A Tabela 2 apresenta as principais caractersticas da distribuio do
rendimento domiciliar per capita para os residentes em reas rurais, no
Brasil e nas regies analisadas. Verifica-se, novamente, que o Nordeste
a regio mais pobre, pois sua distribuio de rendimento domiciliar per
capita na rea rural dominada, em primeira ordem, pelas distribuies das
outras 5 regies. Os percentis da distribuio de Tocantins so sempre um
pouco mais altos do que os do Nordeste, mas so superados pelos percentis
de MG+ES+RJ que, por sua vez, ficam sempre abaixo dos percentis das
demais 3 regies. Mas no podemos ordenar, pelo critrio de dominncia
de primeira ordem, as distribuies de SP, Sul e Centro-Oeste, pois as suas
curvas de quantis se cruzam.
TABELA 2 Principais caractersticas da distribuio do
rendimento domiciliar per capita na rea rural do Brasil e
em 6 regies, de acordo com dados da
Estatstica
Domiclios (1.000)
Brasil
TO(1)
Nor-
MG, ES
deste
e RJ
pnad
de 2002.
SP
Sul
CentroOeste
6.720
81
3.268
1.023
579
1.324
444
26.573
324
14.064
3.843
2.134
4.707
1.501
Pessoas/domiclio
3,95
3,98
4,30
3,76
3,69
3,55
3,38
Rdmto/pessoa
133,0
96,7
84,8
145,3
210,9
214,2
195,2
Percentil 10
25,0
28,7
20,0
33,3
50,0
49,2
39,0
20
40,0
40,8
30,0
50,0
70,0
66,7
60,0
Pessoas (1.000)
(R$)
C o n t in u a
178
Nead Estudos 15
C ontinuao
Estatstica
Brasil
TO(1)
Nor-
MG,
deste
ES
SP
Sul
CentroOeste
e RJ
25
45,8
48,3
35,7
56,0
82,5
80,0
70,0
30
50,8
50,0
40,0
65,0
94,4
92,5
78,7
40
66,7
61,7
50,0
81,5
112,5
117,1
100,0
50
83,3
75,0
60,0
100,0
135,0
150,0
120,0
60
101,2
92,9
73,3
121,2
166,7
187,5
147,5
70
133,3
106,8
91,4
150,0
200,0
225,0
188,3
75
150,0
120,0
100,0
171,5
237,5
253,0
200,0
80
183,2
128,6
116,7
193,7
266,7
296,7
240,0
90
262,5
175,0
170,0
261,2
416,7
412,5
383,3
95
381,9
230,0
217,5
355,3
600,0
575,0
566,7
99
846,5
550,0
409,7
913,2
1253,5
1200,0
1500,0
40% mais pobres
11,4
15,9
13,9
13,2
12,8
12,7
11,8
50% mais pobres
17,0
22,8
20,3
19,5
18,8
18,9
17,2
20% mais ricos
55,5
46,1
50,3
51,9
54,4
51,7
57,0
10% mais ricos
39,4
30,8
33,9
37,0
38,6
35,5
41,8
5% mais ricos
27,6
20,7
22,3
26,7
26,8
24,2
30,2
1% mais ricos
11,9
8,0
9,0
12,7
11,1
9,9
13,1
Relao mdias
13,8
7,7
9,8
11,2
12,0
11,2
14,2
ndice de Gini
0,512
0,407
0,452
0,474
0,490
0,472
0,521
T de Theil
0,535
0,317
0,393
0,500
0,498
0,435
0,569
% da renda
total dos
10+/40
(1) Na pnad de 2002, Tocantins o nico estado da Regio

Norte no qual foram coletados dados na rea rural.
179
Embora no seja apresentada uma tabela especfica para a distribuio

do rendimento domiciliar per capita na rea urbana, verifica-se que o ndice
de Gini (G) e o T de Theil (T) para a rea urbana so, em todas as regies,
maiores do que os valores correspondentes para a rea rural. Alm disso, o
valor dessas medidas de desigualdade para o total de cada regio (apresentado
na Tabela 1), que incorpora a desigualdade de rendimento entre a rea rural
e a urbana, maior ou igual ao ndice correspondente para a rea urbana da
regio. Para o Brasil temos G = 0,512 e T = 0,535 na rea rural, G = 0,576
e T = 0,672 na rea urbana e G = 0,587 e T = 0,705 para o total.
Comparando as medidas de desigualdade nas Tabelas 1 e 2 interessante
notar a drstica mudana na posio relativa do Nordeste. Na Tabela 1,
incluindo tanto a rea rural como a rea urbana, o Nordeste a regio
mais desigual, com G = 0,594 e T = 0,778, enquanto na Tabela 2, restrita
s reas rurais, se desconsiderarmos o caso de Tocantins, o Nordeste
a regio menos desigual, com G = 0,452 e T = 0,393. J para o caso do
Centro-Oeste, verifica-se que sua desigualdade relativamente elevada
tanto na Tabela 1 como na Tabela 2.
2 . 3 . R e n d i m e n t o p e r c a p i t a n a a g r i c u lt u r a
Nesta seo vamos examinar a distribuio do rendimento per capita para

pessoas de domiclios agrcolas. So considerados agrcolas os domiclios
onde h pelo menos uma pessoa ocupada cuja atividade principal seja
trabalho com rendimento na agricultura ou pelo menos 15 horas semanais
de trabalho no remunerado (incluindo a produo para o prprio consumo
e a construo para o prprio uso).
De acordo com a pnad de 2002, havia no Brasil 7.813.947 domiclios
agrcolas. Trata-se de uma parcela da populao considerada na Tabela 1,
mas no se trata de um subconjunto da populao considerada na Tabela
2, pois h muitas famlias agrcolas em reas urbanas. Ao mesmo tempo,
h muitas famlias residentes na rea rural sem atividade agrcola relevante.
H 4.860.021 domiclios que so simultaneamente agrcolas e rurais e que
constituem um subconjunto tanto da populao considerada na Tabela
2 como da populao considerada na Tabela 3, que mostra as principais
180
Nead Estudos 15
caractersticas da distribuio do rendimento domiciliar per capita para

pessoas de domiclios agrcolas.
O rendimento per capita mdio nos domiclios agrcolas (r$ 151,10)
pouco maior do que o rendimento mdio nos domiclios rurais (r$ 133,00).
Esse valor mais baixo para o subconjunto dos domiclios simultaneamente
agrcolas e rurais (r$ 121,20 per capita).
Nota-se, na Tabela 3, que o Nordeste a nica regio com rendimentos
mdio e mediano inferiores ao valor correspondente ao pas todo. Verificase, tambm, que no Brasil e nas regies Norte e Nordeste o rendimento
mediano no chega a meio salrio mnimo (que em setembro de 2002 era
r$ 200,00). O rendimento mdio no Centro-Oeste quase trs vezes maior
do que o valor correspondente no Nordeste.
rendimento domiciliar per capita para domiclios agrcolas no
Brasil e em 6 regies, de acordo com dados da
Estatstica
Nor-
MG, ES
(1)
deste
e RJ
7.814
294
3.608
1.229
665
1.411
608
32.956
1.453
16.513
4.940
2.588
5.232
2.230
Pessoas/domiclio
4,22
4,95
4,58
4,02
3,89
3,71
3,67
Rdmto/pessoa
151,1
152,2
89,0
166,8
251,0
237,3
257,1
Percentil 10
26,9
34,0
20,0
36,4
61,7
49,1
46,0
20
40,8
50,0
31,2
50,0
80,0
68,3
66,7
25
48,0
52,5
36,2
60,0
93,3
80,0
75,0
30
53,3
60,0
40,0
66,7
100,0
92,1
85,0
40
66,7
76,0
50,0
83,3
124,3
117,1
101,2
50
85,0
90,6
60,0
102,0
147,0
150,0
131,2
60
106,0
106,4
73,0
126,0
175,0
187,5
160,0
Pessoas (1.000)
SP
de 2002.
Norte
Domiclios (1.000)
Brasil
pnad
Sul
CentroOeste
(R$)
C o n t in u a
181
C ontinuao
Estatstica
Brasil
Norte
Nor-
MG,
(1)
deste
ES
SP
Sul
CentroOeste
e RJ
70
136,0
128,6
90,9
152,5
210,0
225,0
200,0
75
157,5
148,0
100,0
176,0
240,0
256,0
230,0
80
186,0
170,0
116,0
200,0
290,0
300,0
275,0
90
280,0
250,0
170,0
290,0
435,0
440,0
483,3
95
416,7
366,7
230,0
450,0
650,0
666,7
750,0
99
1.225,0
1.248,0
530,0
1.300,0
2.070,0
1.598,7
2.450,0
40% mais pobres
10,6
12,1
13,5
12,1
12,7
11,6
10,0
50% mais pobres
15,6
17,5
19,7
17,7
18,0
17,2
14,5
20% mais ricos
59,5
58,7
52,3
56,5
58,3
56,2
63,8
10% mais ricos
44,7
45,3
36,6
42,3
44,4
41,1
50,1
5% mais ricos
33,5
35,6
25,6
32,0
34,0
30,1
38,8
1% mais ricos
16,4
18,6
11,6
14,7
16,2
13,4
18,4
Relao mdias
16,9
15,0
10,8
14,0
14,0
14,2
20,1
ndice de Gini
0,551
0,535
0,471
0,517
0,524
0,516
0,587
T de Theil
0,697
0,733
0,464
0,600
0,662
0,580
0,843
% da renda total dos
10+/40
(1) Exclusive rea rural de RO, AC, AM, RR, PA e AP.
Considerando os percentis apresentados na Tabela 3, verifica-se que a

distribuio do rendimento per capita nos domiclios agrcolas da Regio
MG+ES+RJ domina, em primeira ordem, a distribuio no Norte, que,
por sua vez, domina a distribuio no Nordeste. As distribuies dessas
3 regies so dominadas pelas distribuies de SP, Sul ou Centro-Oeste.
O critrio de dominncia de primeira ordem no permite ordenar as distribuies em SP, Sul e Centro-Oeste, pois h cruzamentos das respectivas
curvas de quantis.
182
Nead Estudos 15
interessante notar que a desigualdade sempre maior entre os domiclios agrcolas (Tabela 3) do que entre os domiclios rurais (Tabela 2).
Verifica-se, na Tabela 3, que a regio com maior desigualdade entre
pessoas de domiclios agrcolas o Centro-Oeste, e a regio com menor
desigualdade o Nordeste, da mesma maneira que ocorre na Tabela 2 (para
domiclios rurais). Ressalte-se a mudana radical de posio do Nordeste,
que na Tabela 1 a regio mais desigual.
2 . 4 . O r e n d i m e n t o d a s p e s s o a s e c o n o m i c a m e n t e at i v a s
A Tabela 4 mostra as principais caractersticas da distribuio do rendimento

de todas as fontes de pessoas economicamente ativas, no Brasil e nas 6 regies
analisadas, em 2002. So consideradas apenas as pessoas economicamente
ativas com valor positivo para aquele rendimento, totalizando cerca de 71,5
milhes de pessoas.
Como em setembro de 2002 o salrio mnimo era r$ 200,00 por
ms, verifica-se que os rendimentos mdio e mediano por pessoa economicamente ativa no pas correspondiam a 3,33 e 1,75 salrios mnimos,
respectivamente.
Grande nmero de pessoas declarou rendimento igual ao salrio mnimo.
Essa freqncia especialmente elevada em 2002 pelo fato de o salrio
mnimo ser um nmero redondo. Note-se que, no Nordeste, tanto o 40o
percentil como a mediana (50o percentil) so iguais a r$ 200,00.
Como o terceiro quartil (75o percentil) um pouco menor do que a
mdia, conclui-se que menos de 25% da populao economicamente ativa
com rendimento do pas tinha rendimento superior mdia (r$ 665,70).
De acordo com os dados, quem ganha mais de r$ 2.200,00 pertence
ao vigsimo mais rico. Fazendo uma correo para a subestimao dos
rendimentos, pode-se afirmar que quem ganhava mais de r$ 4.000,00 em
setembro de 2002 estava entre os 5% mais ricos, que se apropriavam de um
tero da renda total. E quem ganhava mais de r$ 2.500,00 pertencia ao
dcimo mais rico, que ficava com quase metade da renda total.
Observa-se, na Tabela 4, que a desigualdade do rendimento por pessoa
economicamente ativa maior no Nordeste e no Centro-Oeste, e relativamente baixa no Sul e no Estado de So Paulo, de maneira semelhante
183
ao que foi constatado na Tabela 1, quando examinamos a distribuio do

rendimento domiciliar per capita.
interessante observar, na Tabela 4, que nem sempre as diferentes
medidas de desigualdade ordenam as regies da mesma maneira. Uma
comparao entre o Norte e o conjunto MG+ES+RJ indica que o Norte
mais desigual conforme o T de Theil, mas menos desigual conforme o
L de Theil; isso ocorre porque o T de Theil mais sensvel a modificaes
na cauda direita da distribuio (note que os 1% mais ricos ficam com 14,3%
da renda no Norte e com apenas 12,0% em MG+ES+RJ), ao passo que
o L de Theil reflete mais o que ocorre com os relativamente pobres (note
que a proporo da renda apropriada pelos 50% mais pobres 16,4% no
Norte e 15,7% em MG+ES+RJ).
rendimento das pessoas economicamente ativas com rendimento,
no Brasil e em 6 regies, de acordo com dados da
Estatstica
Nor-
MG, ES
(1)
deste
e RJ
71.488
3.838
18.295
15.451
16.635
11.923
5.346
665,7
551,5
396,4
673,8
921,6
707,8
755,2
Percentil 10
100
100
55
150
200
170
150
20
200
200
100
200
290
200
200
25
200
200
120
200
300
250
200
30
210
200
150
236
350
280
245
40
280
240
200
300
400
320
300
50
350
300
200
350
500
400
360
60
405
360
250
430
600
500
450
70
560
450
300
600
800
600
600
75
650
500
366
676
1.000
744
700
Rdmto. mdio
SP
de 2002.
Norte
Pessoas (1.000)
Brasil
pnad
Sul
CentroOeste
C o n t in u a
184
Nead Estudos 15
C ontinuao
Estatstica
Brasil
Norte
Nor-
MG,
(1)
deste
ES
SP
Sul
CentroOeste
e RJ
80
800
600
400
800
1.200
900
804
90
1.442
1.100
750
1.500
2.000
1.500
1.600
95
2.200
1.800
1.225
2.300
3.000
2.300
2.800
99
5.420
4.800
4.000
5.300
6.800
5.200
6.500
40% mais pobres
10,1
11,5
10,5
11,0
11,6
11,7
10,2
50% mais pobres
14,7
16,4
15,6
15,7
16,5
16,9
14,4
20% mais ricos
62,2
60,9
62,6
61,0
59,3
58,8
64,4
10% mais ricos
46,6
45,9
48,9
45,3
43,2
43,1
49,2
5% mais ricos
33,3
33,4
36,9
31,9
30,3
30,4
35,4
1% mais ricos
13,2
14,3
16,3
12,0
11,9
11,8
14,1
Relao mdias
18,5
16,0
18,6
16,5
14,9
14,7
19,4
ndice de Gini
0,569
0,548
0,575
0,551
0,534
0,530
0,583
T de Theil
0,670
0,654
0,753
0,618
0,580
0,573
0,724
L de Theil
0,600
0,536
0,628
0,546
0,505
0,508
0,609
% da renda total dos
10+/40
(1) Exclus\ive rea rural de RO, AC, AM, RR, PA e AP.
Do total de pessoas economicamente ativas consideradas na Tabela 4,

apenas 15,4% (10.989 mil pessoas) tm atividade principal na agricultura.
Uma vez que seu rendimento mdio declarado (r$ 349,40 de setembro de
2002) quase 48% mais baixo do que a mdia geral, as pessoas ocupadas
na agricultura ficam com apenas 8,1% do rendimento total (considerando o
rendimento de todas as fontes). Esse o resultado de um processo persistente
de perda da importncia relativa da agropecuria na economia brasileira.
185
3. Crescimento e inrcia da desigualdade
De 1960 a 1970 ocorreu um extraordinrio aumento da desigualdade da

distribuio da renda no Brasil. Esse aumento foi muito menos intenso
no setor primrio do que no setor urbano (definido como o conjunto dos
setores secundrio e tercirio). De acordo com Langoni (1973, p. 81), entre
1960 e 1970, o ndice de Gini da distribuio do rendimento das pessoas
economicamente ativas (pea) com rendimento cresce de 0,50 para 0,57;
para pessoas ocupadas no setor primrio o ndice de Gini passa de 0,43
para 0,44, enquanto no setor urbano esse ndice salta de 0,48 para 0,55.
O crescimento do rendimento mdio maior no setor urbano (+38%) do
que no setor primrio (+14%), aumentando a desigualdade intersetorial.
Cabe ressaltar que a participao do setor primrio na pea com rendimento
cai de 47% em 1960 para 40% em 1970.
De 1970 a 1980 ocorreu o inverso: a desigualdade e o rendimento mdio
crescem mais para a populao economicamente ativa (pea) na agricultura
(incluindo pecuria, extrao vegetal e pesca) do que para a pea no setor
urbano. O crescimento mais rpido do rendimento mdio na agricultura faz
com que diminua a desigualdade intersetorial. Uma anlise da distribuio
da renda na pea agrcola com rendimento e classificada como empregado,
autnomo ou empregador, em 1970 e 1980, mostra que o rendimento mdio
real dessas pessoas cresceu mais de 100% na dcada, enquanto o rendimento
mediano aumentou 58%. Todos os indicadores mostram que ocorreu
fortssimo crescimento da desigualdade nessa parcela da pea (Hoffmann,
1990b). Nessa dcada a proporo da pea ocupada no setor agrcola caiu
de 44,3% para 29,3%.
Para o Brasil como um todo, verifica-se que entre 1970 e 1980 a desigualdade cresce quando se considera a distribuio da renda entre pessoas
economicamente ativas, mas permanece praticamente inalterada quando
se considera a distribuio da renda entre famlias. Isso se deve, essencialmente, ao crescimento do nmero de pessoas economicamente ativas por
famlia, devido crescente participao das mulheres na fora de trabalho
(Hoffmann e Kageyama, 1986).
No perodo 1960-1980 houve substancial diminuio da pobreza
absoluta. A proporo de pessoas economicamente ativas com rendimento
186
Nead Estudos 15
real inferior a um salrio mnimo (SM) de agosto de 1980 diminui de 58%

em 1960 para 34% em 1980. Cabe ressaltar que essa reduo da pobreza
absoluta seria substancialmente maior se no houvesse ocorrido aumento
na desigualdade da distribuio da renda. Se a renda de todos tivesse
crescido tanto quanto cresceu a mdia, sem alterar a desigualdade da
distribuio, a proporo de pessoas com menos de 1 SM em 1980 seria
apenas 26%.
Aps 1980 houve, sem dvida, vrias alteraes na distribuio da
renda no Brasil. Algumas foram temporrias, como os efmeros efeitos
benficos do Plano Cruzado, captados pela pnad de 1986, ou o pico de
desigualdade alcanado em 1989, associado ao descontrole inflacionrio
do final do governo do presidente Sarney (Hoffmann, 2000). Outras
so associadas com modificaes de longo prazo na estrutura demogrfica
ou econmica, como a diminuio do nmero de pessoas por famlia, a
reduo na participao dos jovens e o crescimento do nmero de idosos
(associados reduo da taxa de natalidade e crescimento da esperana de
vida), a crescente participao das mulheres no mercado de trabalho e o
crescimento da importncia relativa do setor de servios. Apesar disso, a
desigualdade da distribuio da renda no Brasil tem mostrado extraordinria
estabilidade nas duas ltimas dcadas. Analisando o perodo de 1977 a 1999,
Barros, Henriques e Mendona (2000) mostram que o ndice de Gini da
distribuio do rendimento domiciliar per capita permanece prximo de
0,60, os 10% mais ricos ficando com cerca de 48% da renda total e os 50%
mais pobres ficando com aproximadamente 12%.
4. A distribuio da posse da terra
Nesta seo ser examinada a concentrao da posse da terra no Brasil.

Inicialmente so lembrados os fundamentos histricos dessa concentrao,
citando os trabalhos que permitem um aprofundamento do tema. Em
Cabe ressaltar que a linha de pobreza fixada no valor real do maior salrio mnimo vigente
em agosto de 1980, e no no salrio mnimo corrente.
De 2001 a 2004 as pnads indicam que houve reduo sistemtica da desigualdade da
distribuio no rendimento domiciliar per capita. Ver Ipea (2006).
187
seguida so analisados os dados sobre a estrutura fundiria dos ltimos

Censos Agropecurios. Finalmente sero sumariamente comentadas outras
fontes de dados sobre a estrutura fundiria.
4.1. Histria
O trabalho clssico sobre a concentrao da propriedade fundiria no Brasil,

desde a distribuio das sesmarias, o livro de Alberto Passos Guimares
intitulado Quatro sculos de latifndio.
Embora a forma legal bsica de constituio da propriedade rural no
Brasil, at 1822, fosse a sesmaria, essa no era a nica via de acesso posse
da terra, pois multiplicavam-se as posses e, com elas, ganhava largas
dimenses e consistncia a nova classe dos pequenos cultivadores de terra
(Guimares, 1968, p. 118). A Resoluo de 17 de julho de 1822, extinguindo
o regime de sesmarias, apenas sancionava um fato consumado.
A partir de 1822, sucedem-se as doaes das terras pblicas que se iriam
converter em imensos latifndios, mas tambm prosseguem as ocupaes
de lotes menores, por parte dos pequenos cultivadores, intensificando-se os
litgios, as contendas entre sesmeiros e posseiros confinantes, os esbulhos
dos lavradores sem recursos pelos senhores dos latifndios (Guimares,
1968, p. 118-119).
Um marco importante a Lei de Terras de 1850, que representa uma
ntida opo da classe que detinha o poder poltico em favor da consolidao
da grande propriedade rural. De acordo com Guimares (1968, p. 134) a Lei
de Terras visava a trs objetivos: proibir as aquisies de terras por outro
meio que no a compra, elevar os preos das terras e dificultar sua aquisio
e destinar o produto das vendas de terras importao de colonos.
interessante contrastar a legislao fundiria brasileira com a correspondente legislao norte-americana no sculo xix. Enquanto a Lei brasileira
de 1850 dificultava o acesso terra pelo trabalhador livre, o Homestead Act,
de 1862, nos Estados Unidos, estabelecia a distribuio gratuita de terras
razo de 160 acres (cerca de 65 ha) por famlia [Ver Guimares (1968,
p. 135) e Huberman (1966, p. 94, 95, 123 e 176)]. Costa (1977) faz uma
comparao entre a poltica de terras no Brasil e nos Estados Unidos naquela
poca, afirmando que os membros da elite brasileira assemelhavam-se, em
188
Nead Estudos 15
alguns aspectos, aos fazendeiros sulistas do Velho Sul norte-americano, com

a diferena essencial de que controlavam a nao (p. 145).
A abolio da escravatura no alterou a estrutura fundiria. Abolido
o trabalho escravo, praticamente em nenhuma parte houve modificaes
de real significao na forma de organizao da produo e mesmo na
distribuio da renda (Furtado, 1967, p. 149).
Assim, o Brasil chegou ao sculo xx com uma estrutura fundiria
altamente concentrada, caracterizada pela coexistncia de latifndios e
minifndios. As excees mais destacadas so as reas onde houve um
processo de colonizao baseado em propriedades familiares, com imigrantes
europeus. Esse sistema de colonizao teve relativo sucesso e importncia
apenas em algumas regies do Esprito Santo, do Paran, de Santa Catarina
e do Rio Grande do Sul.
4.2. A distribuio da posse da terra no Brasil
de acordo com os Censos Agropecurios
Neste item ser analisada a distribuio da posse da terra no Brasil utilizando

os dados dos Censos Agropecurios de 1975, 1980, 1985 e 1995-1996.
4.2.1. O conceito de estabelecimento agropecurio
O ibge define como estabelecimento agropecurio todo terreno de rea
contnua, independente do tamanho ou situao (urbana ou rural), formado
de uma ou mais parcelas, subordinado a um nico produtor, onde se
processasse uma explorao agropecuria,. Excluram-se da investigao
os quintais de residncias e hortas domsticas (ibge, 1998a, p. 23).
A partir do Censo Agropecurio de 1975, as parcelas no-confinantes
exploradas em conjunto, por um mesmo Produtor, foram consideradas
como um nico estabelecimento desde que estivessem situadas no mesmo
Setor e utilizassem os mesmos recursos tcnicos (mquinas, implementos
e instrumentos agrrios, animais de trabalho, etc.) e os mesmos recursos
humanos (o mesmo pessoal), estando subordinadas a uma nica administrao (do Produtor ou de um Administrador) (ibge, 1979, p. xxiii).
So transcritas partes do trabalho de Hoffmann e Graziano da Silva (1999).
189
Uma das novidades do Censo Agropecurio de 1995-1996 foi a mudana

no perodo de referncia, que passou a ser o ano agrcola, em lugar do ano
civil; outra foi a mudana na poca de coleta dos dados, que foi feita no
segundo semestre, a partir de agosto de 1996. O ibge adverte que, por
causa disso, os resultados do Censo de 1995-1996 no so estritamente
comparveis aos dos Censos Agropecurios anteriores. (ibge, 1998a, p. 29).
Assinala que h, no Brasil, um nmero no desprezvel de estabelecimentos
agropecurios com natureza precria e transitria, sendo facilmente
identificveis apenas durante o perodo entre o plantio e a colheita da safra.
Na entressafra, muitas vezes so poucos os vestgios da atividade agrcola
que se desenvolveu na rea na safra anterior, e freqentemente o responsvel
pela produo no pode ser encontrado na regio em que se localiza o
estabelecimento, pois terminou seus trabalhos e deixou o local. Isso pode
acontecer, por exemplo, com estabelecimentos operados por parceiros e
arrendatrios, que recebem um pedao de terra para cultivar mas que, depois
da colheita, devolvem essa terra ao dono, desfazendo seu vnculo com a
mesma. Em zonas mais remotas, at proprietrios que exploram a terra
muitas vezes residem longe do estabelecimento e registram presena apenas
ocasional no perodo da entressafra Em suma, embora a coleta de dados
feita a partir de agosto de 1996 tenha captado informaes referentes a uma
nica safra, o que por si s representa um avano em relao ao que ocorreu
nos censos anteriores, o perodo de coleta correspondeu poca em que
aqueles estabelecimentos de existncia temporria, que tiveram produo
na safra de 1995-1996, no mais existiam (ibge, 1998a, p. 30).
Ao comparar o Censo Agropecurio de 1995-1996 com os anteriores,
necessrio sempre ter em mente a possibilidade de mudanas nos resultados
serem devidas, no todo ou em parte, alterao no perodo de coleta
dos dados. Uma maneira de obter concluses mais seguras examinar a
seqncia dos censos de 1975, 1980, 1985 e 1995-1996. Se a srie de dados
mostrar uma tendncia de variao sempre com o mesmo sentido, podemos
Tambm no Censo de 1950 o perodo de coleta foi alterado de setembro para julho, tendo
causado distoro nos resultados obtidos do nmero de estabelecimentos, pessoal ocupado
e rea cultivada. (Informao verbal de Manoel Antonio S. da Cunha, tcnico aposentado
do ibge).
190
Nead Estudos 15
ficar mais confiantes de estar captando um fenmeno real. Por outro lado,
mudanas bruscas no ltimo censo, particularmente quando possam ser
associadas com a no-captao de estabelecimentos de natureza precria,
provavelmente so devidas alterao no perodo de coleta dos dados.
Cabe esclarecer que as medidas de desigualdade da distribuio da posse
da terra apresentadas a seguir foram calculadas a partir das tabelas divulgadas
pelo ibge com o nmero e a rea total dos estabelecimentos agropecurios
em 15 estratos de rea, mas incluem estimativas da desigualdade dentro desses
estratos. Essas estimativas so obtidas admitindo que a distribuio dentro
dos estratos com limite superior finito tem funo de densidade linear e
que a distribuio no estrato sem limite superior definido (100.000 ha ou
mais) a de Pareto com dois parmetros. Essas mesmas pressuposies
so utilizadas para interpolar os percentis (inclusive a mediana).
4.2.2. A distribuio da posse da terra conforme a condio do produtor
Uma maneira de avaliar os efeitos da mudana no perodo de coleta dos dados
do Censo Agropecurio analisar o que ocorre para cada uma das quatro
condies do produtor (proprietrio, arrendatrio, parceiro e ocupante).
Espera-se que os dados sejam mais afetados no caso de arrendatrios e
parceiros, pois nesses casos seriam mais freqentes os estabelecimentos de
natureza precria, que deixam de existir na entressafra.
A Tabela 5 mostra a evoluo do nmero de estabelecimentos (em
milhares) por condio do produtor, com base nos dados dos Censos
Agropecurios de 1975, 1980, 1985 e 1995-1996. Observa-se que o nmero
de arrendatrios se mantm prximo de 580 milhares nos Censos de
1975, 1980 e 1985 e cai, bruscamente, para menos da metade em 1995-1996.
O nmero de parceiros, que nunca foi inferior a 299 milhares no perodo
1975-1985, e que inclusive mostra tendncia crescente, cai para 277 milhares
em 1995-1996; a reduo de 1985 para 1995-1996 de 37,6%. O nmero
de ocupantes se reduz de 1/3 entre 1985 e 1995-1996, assumindo em 19951996 um valor substancialmente menor do que em qualquer um dos trs
censos anteriores. O comportamento do nmero de estabelecimentos de
proprietrios muito diferente. Embora haja uma pequena reduo entre
1985 e 1995-1996 (3,8%), o nmero de estabelecimentos no ltimo censo
supera substancialmente os valores observados em 1975 e 1980.
191
O contraste entre a evoluo dos estabelecimentos controlados pelos

prprios proprietrios e dos estabelecimentos administrados por arrendatrios e parceiros fica claro na Tabela 6. A participao dos primeiros no
nmero total de estabelecimentos agropecurios do pas permanece entre
64 e 66% de 1975 a 1985 e salta para 74,5% em 1995-1996. Por outro lado, a
participao de parceiros e arrendatrios no nmero total de estabelecimentos
permanece acima de 17% de 1975 a 1985 e cai para 11,2% em 1995-1996.
Pode-se verificar que os estabelecimentos que deixam de existir (ou
no so captados) no Censo Agropecurio de 1995-1996 no so uma
parcela aleatria da populao. Vamos considerar, particularmente, os
estabelecimentos de arrendatrios. A Tabela 7 mostra que a rea mdia
para essa condio do produtor permanece entre 17 e 22 hectares de 1975
a 1985, mas de 32,3 hectares em 1995-1996.
Tabela 5 Nmero e rea total dos estabelecimentos
agropecurios com declarao de rea, conforme condio
do produtor e trs estratos de rea. Brasil, 1975 a 1995-1996.
Menos de 10 ha
Condi-
10 a menos
100 ha e mais
Total
de 100 ha
o
pro-
No
dutor
e ano
rea
No
rea
No
rea
No
rea
Total
Total
Total
Total
(1.000
(1.000
(1.000
(1.000
ha)
ha)
ha)
ha)
Proprietrio
1975
1.181.651
5.024
1.592.798
51.760
424.630
231.992
3.199.079
288.777
1980
1.241.209
5.246
1.682.147
55.136
466.415
264.252
3.389.771
324.633
1985
1.431.270
5.773
1.813.879
59.790
500.913
274.785
3.746.062
340.348
1995-96
1.396.271
5.577
1.722.972
57.119
484.388
268.958
3.603.631
331.655
Arrendatrio
1975
481.839
1.120
68.132
1.968
19.911
6.610
569.882
9.698
1980
475.057
1.114
86.816
2.497
23.520
9.226
585.393
12.837
1985
466.777
1.039
85.049
2.651
22.683
8.067
574.509
11.758
1995-96
200.245
448
52.827
1.657
14.864
6.544
267.936
8.649
C ontinua
192
Nead Estudos 15
C ontinuao
Condi-
Menos de 10 ha
produtor
10 a menos
100 ha e mais
Total
de 100 ha
o
No
e ano
rea
No
rea
No
rea
No
rea
Total
Total
Total
Total
(1.000
(1.000
(1.000
(1.000
ha)
ha)
ha)
ha)
Parceiro
1975
232.606
924
63.871
1.307
2.581
886
299.058
3.118
1980
247.288
908
67.650
1.431
3.466
1.492
318.404
3.831
1985
365.262
1.187
73.056
1.570
5.549
2.163
443.867
4.920
1995-96
238.912
585
34.240
836
3.879
1.753
277.031
3.175
1975
705.769
1.914
174.148
5.136
40.516
15.254
920.433
22.304
1980
634.465
1.736
180.161
5.431
42.961
16.386
857.587
23.553
1985
801.513
1.987
188.356
5.554
38.697
10.358
1.028.566
17.899
1995-96
566.946
1.271
106.448
3.081
16.191
5.781
689.585
10.133
1975
2.601.860
8.983
1.898.949
60.172
487.638
254.742
4.988.447
323.896
1980
2.598.019
9.004
2.016.774
64.494
536.362
291.356
5.151.155
364.854
1985
3.064.822
9.987
2.160.340
69.565
567.842
295.373
5.793.004
374.925
1995/96
2.402.374
7.882
1.916.487
62.694
519.322
283.035
4.838.183
353.611
Ocupante
Total
Fonte: ibge , Censos Agropecurios.
193
TABELA 6 Distribuio porcentual do nmero de

estabelecimentos agropecurios e da sua rea total pelas
quatro condies do produtor. Brasil, 1975 a 1995-1996.
Condio
do
1975
1980
1985
1995-1996
No
rea
No
rea
No
rea
No
rea
Proprietrio
64,1
89,2
65,8
89,0
64,7
90,8
74,5
93,8
Arrendatrio
11,4
3,0
11,4
3,5
9,9
3,1
5,5
2,4
Parceiro
6,0
1,0
6,2
1,0
7,7
1,3
5,7
0,9
Ocupante
18,5
6,9
16,6
6,5
17,8
4,8
14,3
2,9
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Produtor
Total
TABELA 7 reas mdia e mediana por estabelecimento agropecurio,

conforme a condio do produtor. Brasil, 1975 a 1985.
Condio
do
Produtor
rea mdia (ha)

1975
1980
1985
rea mediana (ha)

1995-
1975
1980
1985
96
199596
Proprietrio
90,3
95,8
90,9
92,0
15,9
16,1
15,3
15,2
Arrendatrio
17,0
21,9
20,5
32,3
1,9
2,1
1,9
2,3
Parceiro
10,4
12,0
11,1
11,5
4,7
4,3
3,4
2,2
Ocupante
24,2
27,5
17,4
14,7
2,9
3,2
2,6
2,1
Total
64,9
70,8
64,7
73,1
8,9
9,7
8,4
10,1
Os resultados apresentados at aqui sugerem que vrias modificaes

observadas entre os Censos Agropecurios de 1985 e 1995-1996 esto
associadas a estabelecimentos de parceiros e arrendatrios, no havendo,
previamente, uma tendncia de variao no sentido e com a dimenso em
194
Nead Estudos 15
que ela ocorreu. Tudo indica, portanto, que aquelas modificaes se devem,
essencialmente, modificao no perodo de coleta dos dados do Censo.
provvel que a maior parte da reduo no nmero de estabelecimentos de
arrendatrios e parceiros se deva ao fato de que eles no foram captados
na coleta de dados do Censo Agropecurio de 1995-1996. Os dados no
permitem afirmar que tenha ocorrido, efetivamente, uma diminuio no
nmero desses estabelecimentos.
Como conseqncia, necessrio analisar com cuidado todas as modificaes nas caractersticas da distribuio da posse da terra no Brasil entre
1985 e 1995-1996, tentando avaliar at que ponto as mudanas podem ser
devidas no-captao de estabelecimentos de natureza precria no ltimo
Censo Agropecurio.
A Tabela 7 mostra que a rea mdia dos estabelecimentos agropecurios
recenseados aumentou de 64,7 hectares em 1985 para 73,1 hectares em
1995-1996, um crescimento de 13%. Mas a rea mdia dos estabelecimentos
de proprietrios (para os quais a no-captao , certamente, menos freqente) cresceu pouco mais de 1% (de 90,9 para 92,0 ha). A maior parte do
crescimento da mdia geral pode ser explicada pela mudana no perodo
de coleta dos dados. Note-se que enquanto a rea mediana de todos os
estabelecimentos recenseados aumenta de 8,4 para 10,1 hectares, a rea
mediana dos estabelecimentos de proprietrios mostra ligeira reduo.
importante ressaltar, por outro lado, que pode ter havido, tambm, uma
efetiva reduo no nmero de arrendatrios e parceiros, e aumento da sua
rea mdia, pelo menos em algumas regies do pas. No Estado de So Paulo,
por exemplo, tanto para parceiros como para arrendatrios, a rea mdia por
estabelecimento tem crescido continuamente desde o Censo Agropecurio
de 1975. Os dados referentes a esse estado sero analisados posteriormente.
A Tabela 8 apresenta o ndice de Gini da distribuio da posse da terra
no Brasil e para cada uma das quatro condies do produtor. Para toda
a populao recenseada, o ndice est prximo a 0,86 desde 1975. Para os
proprietrios, o ndice de Gini permanece prximo de 0,835 nos ltimos
trs censos agropecurios. Nesses casos, parece que a mudana no perodo
de coleta dos dados no tem nenhum efeito relevante, no afetando a
estabilidade, em nvel elevado, da desigualdade da distribuio da posse
da terra no pas.
195
Tabela 8 ndice de Gini e ndice de Atkinson (transformao

dO L de Theil) da distribuio da posse da terra conforme
a condio do produtor. Brasil, 1975 a 1995-1996.
Condio
do
Produtor
ndice de Gini
1975
1980
1985
ndice de Atkinson
1995-
1975
1980
1985
96
199596
Proprietrio
0,830
0,835
0,834
0,836
0,818
0,826
0,830
0,834
Arrendatrio
0,871
0,882
0,878
0,890
0,850
0,870
0,869
0,897
Parceiro
0,651
0,718
0,752
0,830
0,566
0,654
0,694
0,792
Ocupante
0,861
0,863
0,833
0,850
0,844
0,853
0,818
0,831
Total
0,855
0,857
0,858
0,857
0,856
0,860
0,865
0,867
As maiores alteraes no valor do ndice de Gini, na Tabela 8, so

observadas para os parceiros. Entre 1975 e 1995-1996, o ndice dessa categoria
aumenta constantemente de 0,651 para 0,830. Mas sabemos, da Tabela 5,
que o nmero de parceiros recenseados cresceu de 1975 at 1985, e depois
diminuiu 37,6%. No se trata, portanto, de um fenmeno homogneo ao
longo dos 20 anos. Entre os dois ltimos censos, ocorre reduo drstica no
nmero de parceiros com reas intermedirias (entre 2 e 50 ha) e aumento
nas caudas da distribuio (menos de 1 ha e mais de 2000 ha), de maneira que
a desigualdade aumenta bastante quase sem alterar a rea mdia (ver Tabela 7).
Sabemos que o ndice de Gini uma medida de desigualdade mais
sensvel a alteraes na distribuio nas vizinhanas da sua mediana. A
relativa estabilidade do ndice de Gini da distribuio da posse da terra entre
proprietrios pode estar deixando de revelar modificaes em outras partes
da distribuio, sendo aconselhvel o uso de outras medidas de desigualdade. A Tabela 9 mostra que, para os estabelecimentos de proprietrios, a
proporo da rea total correspondente aos 5% maiores permanece prxima
de 66% desde 1975, mas a proporo da rea total correspondente aos 50%
menores mostra uma persistente tendncia de diminuio. Por isso, o ndice
de Atkinson, que uma medida de desigualdade particularmente sensvel
196
Nead Estudos 15
a modificaes na cauda inferior da distribuio, mostra uma tendncia

persistente de crescimento no caso dos estabelecimentos explorados pelos
proprietrios (e tambm para o total de estabelecimentos agropecurios),
como mostra a Tabela 8. verdade que o ndice muda muito pouco nos
trs ltimos Censos, permanecendo igual a 0,83 se considerarmos um valor
arredondado na segunda decimal. De qualquer maneira, no h nenhuma
indicao de tendncia de reduo da desigualdade da distribuio da posse
da terra nesse perodo.
TABELA 9 Porcentagem da rea total correspondente aos
50% menores (50) e aos 5% maiores (5+) estabelecimentos,
conforme a condio do produtor. Brasil, 1975 a 1995-1996.
Condio
do
Produtor
50
1975
1980
5+
1985
1995-
1975
1980
1985
96
199596
Proprietrio
3,6
3,4
3,3
3,2
65,7
66,5
66,2
66,3
Arrendatrio
2,8
2,3
2,3
1,6
74,9
75,7
73,0
73,8
Parceiro
11,3
8,4
7,3
4,5
45,3
53,8
58,7
69,7
Ocupante
2,9
2,6
3,4
3,3
70,7
69,5
63,5
69,0
Total
2,5
2,4
2,3
2,3
68,7
69,3
69,0
68,8
Note-se que as medidas de desigualdade apresentadas se referem

distribuio dos estabelecimentos agropecurios de acordo com sua rea,
no levando em considerao as famlias ocupadas na agropecuria que no
possuem qualquer rea de terra. Atribuindo a essas famlias estabelecimentos
com rea igual a zero, verifica-se que o ndice de Gini da distribuio da posse
da terra no Brasil se torna praticamente igual a 0,9 (Hoffmann, 1982).
4.2.3. O caso do Mato Grosso
Sabemos que a distribuio da posse da terra no Brasil mostra diferenciaes
regionais muito importantes. Como no h espao, neste texto, para uma
anlise pormenorizada por Unidade da Federao, vamos analisar apenas
197
dois estados, comeando com o Mato Grosso, que um caso onde o efeito
da mudana no perodo de coleta dos dados notrio.
A Tabela 10 mostra que no Mato Grosso o nmero de estabelecimentos
agropecurios cujo responsvel proprietrio quase triplica entre 1975 e
1995-1996. Esse nmero aumenta 104% entre 1975 e 1985 e ocorre novo
aumento de 40% entre 1985 e 1995-1996. O comportamento do nmero
de estabelecimentos de arrendatrios e parceiros radicalmente diferente.
O nmero de estabelecimentos de arrendatrios est prximo de 10 mil
em 1980 e 1985, crescendo nesse perodo; em 1995-1996 esse nmero se
reduz a menos de um sexto do valor observado em 1985. O nmero de
estabelecimentos de parceiros cresce 29% entre 1980 e 1985 e em 1995-1996
se reduz a menos de um quinto do valor observado em 1985.
A Tabela 11 mostra que a natureza dos estabelecimentos de arrendatrios
e parceiros registrados no Censo Agropecurio de 1995-1996 muito
diferente do tipo mdio observado nos Censos anteriores. Note-se, por
exemplo, que a rea mdia por arrendatrio em 1995-1996 mais do que
dez vezes maior que em 1985.
Em uma anlise cuidadosa e competente de uma verso anterior deste
texto, Antonio Florido, gerente do Censo Agropecurio do ibge, chamou
nossa ateno para o fato de que a interpretao das mudanas observadas
nos dados do Mato Grosso dificultada pelo fato de se tratar de um estado
que em 1985 ainda tinha caractersticas de fronteira agrcola. Mas, mesmo
com essa ressalva, nos parece que a causa principal das mudanas drsticas
observadas no nmero e na natureza de arrendatrios e parceiros entre 1985
e 1995-1996 a mudana no perodo de coleta.
Dados referentes a outros estados podem ser encontrados em trabalho disponvel na home page
do Instituto de Economia: www.eco.unicamp.br, clicando, em seqncia, Ncleo de Economia
Agrcola, Projeto Rurbano, Textos, Textos para Download, Distribuio da Posse da Terra no
Brasil e nas Unidades da Federao, conforme a Condio do Produtor, 1970 a 1995-96.
198
Nead Estudos 15
Tabela 10 Nmero de estabelecimentos agropecurios

com declarao de rea e sua distribuio pelas quatro
condies do produtor. Mato Grosso, 1975 a 1995-1996.
Condio
do
1975
1980
1985
1995-1996
No
No
No
No
Proprietrio
23.980
42,8
35.725
56,4
48.832
62,7
68.213
86,6
Arrendatrio
13.158
23,5
9.820
15,5
10.328
13,3
1.641
2,1
Parceiro
2.066
3,7
3.887
6,1
5.001
6,4
968
1,2
Ocupante
16.839
30,0
13.886
21,9
13.753
17,7
7.927
10,1
Total
56.043
100,0
63.318
100,0
77.914
100,0
78.749
100,0
Produtor
Na seo 4.2.1 deste trabalho reproduzimos as advertncias do ibge

para as limitaes decorrentes da mudana no perodo de coleta. Entretanto,
ao comentar os resultados observados e comparar dados do Censo de
1995-1996 com Censos anteriores, o prprio ibge parece esquecer aquelas
advertncias. No volume do Censo Agropecurio referente a Mato Grosso,
por exemplo, no se faz nenhuma meno ao problema da mudana no
perodo de coleta dos dados ao comentar a drstica reduo na proporo
de estabelecimentos de arrendatrios (ibge, 1998b, p. 31).
Tabela 11 reas mdia e mediana dos estabelecimentos
agropecurios do Mato Grosso, conforme a
condio do produtor, de 1975 a 1995-1996.
Condio
do
rea mdia (ha)

1975
1980
1985
Produtor
rea mediana (ha)

1995-
1975
1980
1985
1995-
96
96
Proprietrio
874,7
899,2
746,6
707,5
46,8
69,9
60,5
67,9
Arrendatrio
15,3
43,5
40,1
456,9
4,1
4,7
5,1
41,7
Parceiro
10,6
44,8
30,3
162,6
4,0
5,0
5,4
7,8
Ocupante
44,6
131,8
59,0
85,8
5,1
7,4
7,3
55,3
Total
391,6
545,7
485,6
633,0
9,1
21,8
28,4
64,0
199
O ndice de Gini da distribuio da posse da terra de Mato Grosso 0,910

em 1985 e 0,871 em 1995-1996. Como a rea mdia cresce de 485,6 para 633,0
hectares, poderamos dizer que os estabelecimentos desse estado se tornaram
maiores e menos desiguais. Mas grande parte dessa aparente mudana se
deve, certamente, ao fato de que o ltimo Censo Agropecurio no captou
grande nmero de pequenos estabelecimentos de natureza precria.
4.2.4. O caso do Estado de So Paulo
No caso do Estado de So Paulo no ocorrem mudanas to bruscas como
no Mato Grosso, mas h uma diminuio muito intensa no nmero de
estabelecimentos de arrendatrios e parceiros entre 1985 e 1995-1996, que
certamente tambm est associada mudana no perodo de coleta de dados.
Note-se, na Tabela 12, que o nmero de estabelecimentos de arrendatrios
est prximo de 30 mil em 1975, 1980 e 1985 e em 1995-1996 esse nmero
cai para 18.609. O nmero de estabelecimentos de parceiros, que foi sempre
superior a 32 mil nos Censos Agropecurios de 1975 a 1985, cai para 10.762
em 1995-1996.
Tabela 12 Nmero de estabelecimentos agropecurios
com declarao de rea, conforme a condio do
produtor. Estado de So Paulo, 1975 a 1995-1996.
Condio do
Produtor
Ano
1975
1980
1985
1995-1996
Proprietrio
199.152
187.005
195.854
179.022
Arrendatrio
29.408
29.143
30.469
18.609
Parceiro
32.273
40.227
37.227
10.762
Ocupante
17.298
16.670
18.308
9.367
Total
278.131
273.045
281.858
217.760
A intensa reduo no nmero de estabelecimentos cujo produtor

arrendatrio, parceiro ou ocupante, no perodo de 1985 a 1995-1996, faz
com que a participao dos estabelecimentos de proprietrios no Estado de
200
Nead Estudos 15
So Paulo atinja 82,2% em 1995-1996, embora nos Censos Agropecurios

anteriores analisados tenha se situado ao redor de 70%, como se pode
verificar na Tabela 13.
Tabela 13 Distribuio porcentual do nmero de
estabelecimentos agropecurios e da sua rea total pelas quatro
condies do produtor. Estado de So Paulo, 1975 a 1995-1996.
Condio
1975
1980
1985
1995-1996
do
No
rea
No
rea
No
rea
No
rea
Proprietrio
71,6
91,6
68,5
89,6
69,5
86,9
82,2
90,2
Arrendatrio
10,6
4,6
10,7
5,8
10,8
7,4
8,5
6,7
Parceiro
11,6
1,8
14,7
2,7
13,2
3,4
4,9
2,1
Ocupante
6,2
2,0
6,1
2,0
6,5
2,3
4,3
1,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Produtor
Total
A Tabela 14 mostra que a rea mdia dos estabelecimentos de arrendatrios e parceiros no Estado de So Paulo cresce monotonicamente desde 1975.
pouco provvel, nesse caso, que o crescimento dessas reas mdias de 1985
a 1995-1996 seja devido apenas mudana no perodo de coleta de dados
do Censo Agropecurio. Note-se que a rea mediana dos estabelecimentos
de arrendatrios tambm cresce monotonicamente desde 1975. Quando
se examinam as reas mdia e mediana de todos os estabelecimentos
agropecurios paulistas, observa-se que elas so bastante estveis no perodo
1975-1985 e apresentam substancial acrscimo em 1995-1996. Isso causado,
essencialmente, pelo aumento da participao dos proprietrios no total
de estabelecimentos, j que a rea mdia dessa categoria bem maior que
a rea mdia de arrendatrios, parceiros ou ocupantes. Nota-se que tanto
a rea mdia como a rea mediana dos estabelecimentos de proprietrios
diminuem de 1985 a 1995-1996. Assim, o crescimento da rea mdia geral
201
pode ser explicado pela no-captao de estabelecimentos de arrendatrios

e parceiros no ltimo Censo Agropecurio.
TABELA 14 reas mdia e mediana por estabelecimento
agropecurio, conforme a condio do produtor.
Estado de So Paulo, 1975 a 1995-1996.
Condio
rea mdia (ha)
rea mediana (ha)
do
Produtor
1975
1980
1985
1995-
1975
1980
1985
96
199596
Proprietrio
94,5
96,6
89,8
87,5
25,7
26,4
24,5
23,9
Arrendatrio
32,3
39,9
49,2
62,9
8,7
10,6
13,9
17,6
Parceiro
11,7
13,4
18,3
33,7
7,6
7,3
7,0
4,5
Ocupante
23,6
23,7
25,6
18,2
6,3
5,4
5,3
4,8
Total
73,9
73,8
71,8
79,8
17,4
17,3
17,3
20,7
O ndice de Gini da distribuio da posse da terra no Estado de So

Paulo na ltima linha da Tabela 15 pode sugerir uma ligeira diminuio
da desigualdade em 1995-1996. Entretanto, da mesma maneira que no
Mato Grosso, essa aparente reduo da desigualdade pode ser devida
no-captao de estabelecimentos de natureza precria no ltimo Censo
Agropecurio. Nota-se que o ndice de Gini de distribuio da terra entre
estabelecimentos de proprietrios, quando arredondado na segunda decimal,
permanece igual a 0,75 nos ltimos trs Censos.
Informaes adicionais obtidas junto Secretaria da Agricultura de So Paulo do conta

de problemas de cobertura geogrfica no Censo de 1995-1996 em algumas regies do
estado (como a de Campinas, por exemplo) em funo do desestmulo dos recenseadores recrutados pelo ibge decorrente da baixa remunerao do trabalho de coleta dos
questionrios em campo.
202
Nead Estudos 15
TABELA 15 ndice de Gini da distribuio da posse da terra conforme

a condio do produtor. Estado de So Paulo, 1975 a 1995-1996.
Condio do
Produtor
Ano
1975
1980
1985
1995/96
Proprietrio
0,755
0,751
0,752
0,749
Arrendatrio
0,754
0,741
0,744
0,752
Parceiro
0,512
0,591
0,703
0,841
Ocupante
0,752
0,786
0,799
0,764
Total
0,775
0,774
0,772
0,760
4.2.5. Distribuio da posse da terra nas Regies e

nas Unidades da Federao em 1995-1996
A Tabela 16 mostra as principais caractersticas da distribuio da posse da
terra em 1995-1996 nas Grandes Regies e nas Unidades da Federao.
A rea mdia por estabelecimento relativamente baixa no Nordeste e
no Sul e extraordinariamente elevada no Centro-Oeste. Alagoas e Sergipe
so as Unidades da Federao com menores reas mdias. As reas medianas
so baixas em todos os estados do Nordeste e superam os 60 ha apenas no
Mato Grosso do Sul, Mato Grosso, Gois, Tocantins e Roraima.
Santa Catarina e Esprito Santo so as nicas Unidades da Federao
com ndice de Gini abaixo de 0,7, ndice de Atkinson abaixo de 0,64 e
mais de 8% da rea total correspondendo aos estabelecimentos abaixo da
mediana da distribuio. J o dual do T de Theil, que uma medida de
desigualdade relativamente mais sensvel ao que ocorre na cauda direita
da distribuio, apresenta valores relativamente baixos (abaixo de 0,73) em
Tocantins, Gois, Santa Catarina e Esprito Santo.
203
TABELA 16 Principais caractersticas da distribuio

da posse da terra nas Grandes Regies e nas Unidades da
Federao, conforme dados do Censo Agropecurio de 19951996: nmero de estabelecimentos e sua rea, ndice de Gini (G),
dual do T de Theil (U) e de Atkinson (A) e porcentagem da rea
correspondente aos 50% menores (50 ) e aos 5% maiores (5 +).
Unidade
Nmero
rea
geogrfica
estabel.
(1.000
ha)
rea (ha)
Mdia
Mediana
50
5+
Brasil
4.838.183
353.611
73,1
10,1
0,857 0,905 0,867
2,3
68,8
Norte
443.570
58.359
131,6
28,8
0,821 0,892 0,830
3,6
65,6
Nordeste
2.309.085
78.296
33,9
3,4
0,859 0,895 0,866
2,1
67,6
Sudeste
840.881
64.086
76,2
19,0
0,768 0,783 0,757
4,9
53,2
1.002.427
44.360
44,3
13,4
0,744 0,781 0,686
7,5
56,8
242.220
108.510
448,0
64,9
0,832 0,855 0,840
2,8
62,4
RO
76.954
8.890
115,5
39,1
0,766 0,893 0,735
6,4
61,6
AC
23.788
3.183
133,8
56,4
0,723 0,804 0,715
8,4
54,6
AM
83.022
3.323
40,0
7,7
0,809 0,909 0,789
4,2
62,4
RR
7.395
2.977
402,5
76,7
0,815 0,840 0,830
5,1
65,0
PA
206.199
22.520
109,2
26,6
0,815 0,926 0,828
3,9
65,8
AP
3.275
700
213,8
52,6
0,835 0,927 0,857
3,3
68,3
TO
42.937
16.766
390,5
114,2
0,728 0,710
0,701
6,4
47,2
MA
353.937
12.561
35,5
1,4
0,904 0,926 0,929
1,0
73,5
PI
206.998
9.660
46,7
3,0
0,874 0,910 0,898
1,3
68,1
CE
339.217
8.964
26,4
3,0
0,846 0,860 0,843
2,7
64,4
RN
90.976
3.734
41,0
4,2
0,853 0,868 0,868
2,0
66,2
PB
146.455
4.109
28,1
3,6
0,835 0,846 0,829
3,0
64,0
PE
258.483
5.581
21,6
3,4
0,822 0,845 0,809
3,6
62,6
Sul
Centro-Oeste
C ontinua
204
Nead Estudos 15
C ontinuao
Unidade
Nmero
rea
geogrfica
estabel.
(1.000
ha)
rea (ha)
Mdia
Mediana
50
5+
AL
115.038
2.142
18,6
2,1
0,865 0,899 0,853
2,6
71,7
SE
99.058
1.703
17,2
2,0
0,848 0,858 0,856
2,3
65,4
BA
698.923
29.843
42,7
6,7
0,835 0,889 0,823
3,2
66,2
MG
496.258
40.812
82,2
19,8
0,773 0,789 0,763
4,6
53,3
ES
73.208
3.489
47,7
18,0
0,692 0,725 0,632
8,6
46,6
RJ
53.655
2.416
45,0
9,0
0,791 0,775 0,818
3,4
53,4
SP
217.760
17.369
79,8
20,7
0,760 0,765 0,741
5,6
52,7
PR
369.807
15.947
43,1
12,8
0,743 0,780 0,687
7,1
54,7
SC
203.237
6.613
32,5
13,4
0,673 0,719 0,597
10,6
49,1
RS
429.383
21.801
50,8
13,8
0,763 0,793 0,712
6,9
59,7
MS
49.248
30.943
628,3
67,3
0,823 0,798 0,878
1,6
55,3
MT
78.749
49.850
633,0
64,0
0,871 0,899 0,880
2,1
70,0
GO
111.764
27.473
245,8
66,6
0,741
0,721
5,6
47,7
DF
2.459
245
99,6
17,5
0,802 0,818 0,799
3,3
55,8
0,717
4.3. Outras fontes de dados sobre a estrutura fundiria
O cadastro de imveis rurais do Incra outra fonte importante de dados

sobre a estrutura fundiria no pas.
Enquanto o estabelecimento agropecurio do ibge uma unidade de
produo agropecuria com uma nica administrao, o imvel rural
uma unidade de propriedade. Imvel rural, para os fins de cadastro, o
prdio rstico, de rea contnua, formada de uma ou mais parcelas de terra,
pertencente a um mesmo dono, que seja ou possa ser utilizada em explorao
agrcola, pecuria, extrativa vegetal ou agro-industrial, independente de sua
localizao na zona rural ou urbana do Municpio, com as seguintes restries:
205
1. Os imveis localizados na zona rural do municpio cuja rea total for inferior
a 5.000 m2 no so abrangidos pela classificao de Imvel Rural e no so
objeto de cadastro.
2. Os imveis rurais localizados na zona urbana do municpio somente sero
cadastrados quando tiverem rea total igual ou superior a 2 ha e tiverem
produo comercializada (Incra, 1974).
O primeiro cadastro de imveis rurais do Brasil foi feito em 1967
pelo Ibra (Instituto Brasileiro de Reforma Agrria). Depois vieram os
recadastramentos realizados pelo Incra (Instituto Nacional de Colonizao
e Reforma Agrria) em 1972, 1978 e 1992.
As Tabelas 17 e 18 mostram alguns indicadores bsicos da estrutura
fundiria no pas de acordo com os dados do cadastro de 1967 e dos recadastramentos de 1972, 1978 e 1992, e tambm os dados da situao do cadastro
em 03/04/1998. Para 1992 so apresentados tanto os indicadores obtidos
a partir dos dados publicados em Estatsticas Cadastrais Emergenciais
Recadastramento 1992 como os resultados baseados nas novas tabelas
obtidas na Unicamp.
TABELA 17 Nmero de imveis rurais com informao de
rea, rea total, rea mdia e rea mediana. Brasil, 1967-1998.
Ano
Nmero de
rea total
rea mdia
rea mediana
imveis
(1.000 ha)
(ha)
(ha)
1967
3.638.931
360.104
99,0
17,3
1972
3.387.173
370.275
109,3
18,7
1978
3.071.085
419.902
136,7
20,6
1992(1)
3.066.390
331.364
108,1
18,6
1992(2)
2.924.204
310.031
106,0
18,5
1998(3)
3.587.967
415.571
115,8
18,5
Fonte dos dados bsicos: ibge (1969) e Incra.

(1) Conforme Estatsticas Cadastrais Emergenciais Recadastramento 1992.
(2) Conforme tabelas elaboradas na Unicamp.
(3) Conforme tabelas elaboradas na Unicamp considerando
a situao do Cadastro em 03/04/1998.
206
Nead Estudos 15
Verifica-se que h muita semelhana entre os indicadores em 1972 e 1992,

mostrando a grande estabilidade na estrutura fundiria do Brasil nesses 20
anos. A rea mdia por imvel rural diminui apenas 3%, passando de 109,3
ha em 1972 para 106,0 ha em 1992. A rea mediana apresenta mudana
insignificante, caindo de 18,7 ha para 18,5 ha. O ndice de Gini permanece
um pouco acima de 0,83 e a porcentagem da rea total ocupada pelos 10%
maiores imveis permanece entre 77% e 78%. Um dos motivos para a grande
estabilidade da estrutura agrria brasileira , certamente, a imensido do pas,
que faz com que mudanas localizadas tenham pouco efeito no total. claro,
por outro lado, que no houve, nesse perodo, interveno governamental
ou movimento econmico-social que tenha alterado de forma notria a
estrutura agrria em qualquer Unidade da Federao.
Quase todos os indicadores mostram que h um crescimento da desigualdade entre 1992 e 1998. Nota-se, entretanto, que a desigualdade observada
em 1998 menor do que em 1978. Ao fazer essas comparaes importante
lembrar que os dados de 1998 no se referem a um novo recadastramento,
mas sim situao atualizada do cadastro em abril de 1998, com base no
recadastramento de 1992.
TABELA 18 Desigualdade da distribuio da terra
entre os imveis rurais do Brasil, 1967-1998.
Ano
ndice
Dual
ndice
de
do
de
Gini
T de
Atkinson
Theil
Porcentagem da rea pertencente aos

50%
10%
5%
menores
maiores
maiores
2%
1%
maiores maiores
1967
0,836
0,894
0,827
3,5
77,8
65,3
52,7
44,6
1972
0,837
0,906
0,814
3,8
77,9
68,1
55,3
46,0
1978
0,854
0,933
0,837
3,3
80,3
71,6
59,7
50,4
1992(1)
0,833
0,917
0,810
3,9
77,4
67,5
54,5
45,3
1992(2)
0,831
0,909
0,807
3,9
77,1
67,1
53,9
44,6
1998(3) 0,843
0,918
0,825
3,5
78,6
68,9
55,9
46,3
Fonte dos dados bsicos: ibge (1969) e Incra. Notas: ver Tabela 17.
207
Nota-se, na Tabela 17, que o recadastramento de 1978 se destaca pelo

valor relativamente elevado da rea total e das reas mdia e mediana. Pode
ser que isso seja reflexo da poltica fundiria do governo militar no perodo
1972-1978, mas necessrio considerar, tambm, a possibilidade de que
naquele recadastramento tenha ocorrido maior superdeclarao de reas
(incluindo declarao duplicada de reas em disputa).
Cabe ressaltar que a rea do imvel uma medida muito imperfeita da
riqueza correspondente, que varia muito com sua localizao e caractersticas do solo e do clima. Uma maneira de avaliar essa questo analisar a
distribuio dos imveis conforme o respectivo nmero de mdulos rurais,
como feito em Hoffmann (1980), usando dados do Cadastro do Incra em
1975. Enquanto o ndice de Gini da distribuio dos imveis conforme sua
rea total era 0,850, o ndice de Gini da distribuio dos imveis conforme
o nmero de mdulos era 0,756, substancialmente menor, mas confirmando
a existncia de grande desigualdade.
Uma terceira fonte de dados sobre a estrutura fundiria no Brasil
so as reas dos empreendimentos agrcolas obtidas na pnad (Pesquisa
Nacional por Amostra de Domiclios) a partir de 1992. A pergunta sobre
rea do empreendimento foi feita para toda pessoa da amostra que estivesse
ocupada na semana de referncia da pesquisa e que na atividade principal
fosse empregador ou conta-prpria na agricultura, silvicultura ou criao
de bovinos, bubalinos, caprinos, ovinos ou sunos. A anlise desses dados
para o perodo 1992 a 1999 pode ser encontrada em Hoffmann (2001b).
Para uma anlise dos dados do Cadastro no perodo 1967-1978, ver Graziano da Silva e
Hoffmann (1980). Resultados por regio e Unidade da Federao no perodo 1967-1988
podem ser encontrados em Hoffmann (1998).
208
Nead Estudos 15
5. Os determinantes do rendimento
5.1. Distribuio da renda e

distribuio da posse da terra
Na agricultura brasileira, a terra , em geral, o principal componente do

capital agrrio. Assim, esperava-se encontrar uma associao positiva entre
a desigualdade da distribuio da renda na agricultura de cada Unidade
da Federao e a correspondente desigualdade da distribuio da posse da
terra. Entretanto, no se obteve uma relao estatisticamente significativa
entre o ndice de Gini da distribuio da renda familiar per capita para
famlias cujo chefe tem atividade principal na agropecuria (dados do Censo
Demogrfico de 1980) e o ndice de Gini da distribuio da posse da terra
(dados do Censo Agropecurio do mesmo ano) (ver Hoffmann, 1990b, p.
48-49). A dificuldade de comprovar estatisticamente a relao entre as duas
desigualdades utilizando os estados como unidades de anlise se deve, em
parte, pouca variao da desigualdade da posse da terra, que sempre elevada.
Uma maior variabilidade do grau de desigualdade da distribuio da
posse da terra pode ser conseguida utilizando dados para as Microrregies
Homogneas (mrh) definidas pelo ibge. Utilizando dados do Censo
Agropecurio de 1980 foram calculadas medidas de tendncia central e
desigualdade da distribuio da posse da terra em 146 mrh da Bahia, So
Paulo, Paran, Santa Catarina, Rio Grande do Sul, Mato Grosso do Sul e
Mato Grosso. Com base em tabulaes especiais do Censo Demogrfico
de 1980, foram calculadas, para as mesmas 146 mrh, medidas de tendncia
central e desigualdade da distribuio da renda entre pessoas de famlias
cujo chefe tem atividade principal na agropecuria, classificadas de acordo
com seu rendimento familiar per capita. Sejam m e G a mdia e o ndice de
Gini da distribuio da renda. E seja Gt o ndice de Gini da distribuio da
posse da terra em cada mrh. Adotando o nmero total de pessoas daquelas
famlias em cada mrh como fator de ponderao, e aplicando o mtodo de
mnimos quadrados ponderados, foi estimada a seguinte equao (valores
do teste t entre parnteses) (Hoffmann, 1990b, p. 50).
Usando a palavra capital no sentido usual em administrao de empresas.
209
G = 0 , 265 + 0 , 322 m 0 , 0777 m2 + 0 ,143 GT

( 7 , 36 )
( 9 ,17 )
( 4 , 54 )
( 3 , 62 )
com R2 = 0,608 e todos os valores de t significativos ao nvel de 1%.

Hoffmann (1990b) experimentou ajustar vrios modelos diferentes,
mudando a medida de desigualdade e introduzindo variveis binrias para
captar diferenas regionais. Os resultados obtidos confirmam que a desigualdade da distribuio da posse da terra , no Brasil, um dos condicionantes
bsicos da desigualdade da distribuio da renda na agropecuria.
5.2. Equaes de rendimento
O problema discutido na seo anterior se insere em uma questo mais

geral: o que determina o rendimento de uma pessoa? Uma metodologia
bsica para analisar essa questo a estimao de equaes de rendimento,
isto , equaes de regresso onde se procura explicar o nvel de rendimento
pessoal em funo de caractersticas da pessoa (educao, idade, sexo) e da
sua insero na economia (setor de ocupao, regio).
Tendo em vista estimar equaes de rendimento no Brasil, vamos utilizar
os dados da pnad de 2001, considerando agora as pessoas ocupadas com
informao de valor positivo para o rendimento de todos os trabalhos,
excluindo as pessoas sem informao de idade, escolaridade, posio na
ocupao, cor ou tempo semanal de trabalho. So excludas, tambm, as
pessoas com tempo semanal de trabalho inferior a 15 horas ou superior
a 98 horas, aquelas cujo ramo de atividade foi classificado como outras
atividades, atividades mal definidas ou no declaradas e aquelas cuja
posio na ocupao trabalhador na produo para o prprio consumo,
trabalhador na construo para o prprio uso e no remunerado. No
foram excludas pessoas cujo rendimento na ocupao principal nulo, desde
que o rendimento de todos os trabalhos seja positivo. Na amostra da pnad
de 2001 h 137.297 pessoas satisfazendo essas restries, correspondendo a
uma populao de 61.548.042 pessoas.
Verifica-se que para essas pessoas o rendimento do trabalho principal
corresponde a 95,9% do rendimento de todos os trabalhos. Este, por sua
210
Nead Estudos 15
vez, representa 93,0% do rendimento de todas as fontes (para pessoas com

declarao do rendimento de todas as fontes).
A distribuio do rendimento de todos os trabalhos entre aquelas
pessoas tambm fortemente desigual, com ndice de Gini (G) igual a 0,557
e os 10% mais ricos ficando com 45,6% do total desse tipo de rendimento.
Trata-se de uma distribuio apenas um pouco menos desigual que a
distribuio do rendimento de todas as fontes por pessoa economicamente
ativa (considerando apenas pessoas com rendimento positivo), que em
2001 tinha G = 0,571.
Classificando aquelas pessoas ocupadas conforme o setor de ocupao,
verifica-se que apenas 13,4% tm atividade principal agrcola, 22,8% trabalham
na indstria e 63,8% esto no setor de servios. Atribuindo um ndice 100
mdia geral do rendimento de todos os trabalhos, os ndices correspondentes
aos setores agrcola, industrial e de servios so, respectivamente, 50,4,
97,8 e 111,2. O setor industrial o que apresenta menor desigualdade, com
G = 0,501 e a porcentagem da renda apropriada pelos 10% mais ricos igual
a 42,1%. Para o setor agrcola, essas medidas de desigualdade so G = 0,554
e 47,3%, e para o setor de servios so G = 0,558 e 45,2%. Note-se que o
setor agrcola o mais pobre, com rendimento mdio inferior metade
do rendimento mdio no setor de servios, e com maior concentrao da
renda em favor dos relativamente ricos do setor.
A varivel dependente (Y) nas equaes de rendimento o logaritmo
neperiano do rendimento de todos os trabalhos das pessoas ocupadas. O
ajustamento das equaes feito por mnimos quadrados ponderados,
usando o peso ou fator de expanso associado a cada pessoa da amostra
como fator de ponderao. Em todos os modelos so consideradas as
seguintes variveis explanatrias:
a. Uma varivel binria para sexo, que assume valor 1 para mulheres.
b. A idade da pessoa medida em dezenas de anos, e tambm o quadrado dessa
varivel, tendo em vista que Y no varia linearmente com a idade. A idade
medida em dezenas de anos apenas para evitar que os coeficientes sejam
muito pequenos. Se os parmetros para idade e idade ao quadrado forem
indicados por 1 e 2, respectivamente, deve-se ter 1>0 e 2<0 e ento
o valor esperado de Y (e do rendimento) ser mximo quando a idade da
pessoa for igual a 1(2 2).
211
c. Escolaridade, variando de 0 (no caso de pessoa sem instruo ou com

menos de um ano de estudo) a 14 anos de estudo e com valor 17 no caso de
pessoas com 15 anos ou mais de estudo. Ao ajustar a equao apenas para o
setor agrcola atribui-se valor 16 para essa varivel no caso de pessoas com
15 anos ou mais de estudo.
d. O logaritmo neperiano do nmero de horas trabalhadas por semana em
todos os trabalhos. O coeficiente dessa varivel a elasticidade do rendimento
em relao ao tempo semanal de trabalho.
e. Quatro variveis binrias para distinguir cinco posies na ocupao:
empregado que no seja funcionrio pblico ou domstico (tomado como
base), trabalhador domstico, funcionrio pblico estatutrio (incluindo
militar), conta-prpria e empregador.
f. Quatro variveis binrias para distinguir cor: branca (tomada como base),
indgena, preta, amarela e parda.
g. Uma varivel binria que igual a 1 quando a observao se refere pessoa
de referncia da famlia e igual a zero nos demais casos.
h. Cinco variveis binrias para distinguir seis regies: Nordeste (tomado como
base), Norte, MG+ES+RJ, Estado de So Paulo, Sul e Centro-Oeste.
i. Uma varivel binria para distinguir reas urbanas (base) e reas rurais.
j. Duas variveis binrias para distinguir os setores de atividade (agricultura,
indstria e servios). O setor agrcola tomado como base.
Alm disso, em vrios modelos introduzida uma varivel para captar a
mudana na taxa de retorno da escolaridade quando essa varivel supera 9
anos. Indicando a escolaridade por E e sendo Z uma varivel binria que
igual a 0 para E 9 e igual a 1 para E>9, definimos a nova varivel como
F = Z (E9). Dessa maneira estaremos admitindo que a varivel dependente
Y cresce com E conforme uma poligonal com vrtice no ponto de abscissa
E = 9; para escolaridade abaixo de 9, a inclinao da relao entre Y e E
o coeficiente de E na equao de regresso, mas a partir da escolaridade 9
a inclinao passa a ser a soma dos coeficientes de E e F.
Na ltima equao para o setor agrcola introduzida uma varivel
destinada a captar o efeito da rea do empreendimento onde a pessoa
trabalha. Essa rea s informada, na pnad, para pessoas cuja posio na
ocupao empregador ou conta-prpria. Assim, essa varivel definida
212
Nead Estudos 15
como sendo igual a zero para os empregados e igual ao logaritmo da

rea do empreendimento para empregadores e conta-prpria. Tendo em
vista o uso dessa varivel, ao ajustar equaes de rendimento para o setor
agrcola foi necessrio eliminar as observaes sem declarao de rea de
empreendimento. Alm disso, devido existncia de reas inverossmeis,
optamos por manter apenas as observaes com rea entre 0,05 e 10.000
hectares.
A partir do coeficiente estimado de uma varivel explanatria binria
podemos obter a diferena porcentual entre o rendimento esperado na
categoria tomada como base e o rendimento da categoria para a qual aquela
varivel binria assume valor 1. Se, por exemplo, o coeficiente para a binria
de Regio Sul for b, ento o rendimento esperado das pessoas desta regio
supera o rendimento esperado das pessoas do Nordeste em 100[exp(b) 1]%,
j descontados os efeitos das demais variveis explanatrias includas na
equao de regresso.
A Tabela 19 mostra duas equaes estimadas para todas as pessoas
ocupadas da amostra da pnad com as informaes necessrias e tambm
duas equaes apenas para o setor agrcola. Graas ao grande nmero
de observaes nas amostras utilizadas, quase todos os coeficientes so
estatisticamente diferentes de zero ao nvel de significncia de 1%.
Os coeficientes de determinao (R2) esto sempre abaixo de 60%, mas
podem ser considerados bons em comparao com os resultados normalmente obtidos no ajustamento de equaes de rendimento. importante
lembrar que o rendimento das pessoas condicionado por caractersticas
pessoais de mensurao muito difcil (como ambio, tino comercial, etc.)
e tambm tem um grande componente aleatrio. usual, tambm, que
o coeficiente de determinao de equaes de rendimento para o setor
agrcola seja substancialmente mais baixo do que para os setores secundrio
e tercirio ou para a economia como um todo.
TABELA 19 Equaes de rendimento para pessoas ocupadas no

Brasil, considerando o seu rendimento de todos os trabalhos,
para toda a economia (modelos I e II) ou apenas para o setor
agrcola (modelos III e IV), de acordo com a pnad de 2001.
Varivel
Coeficiente no
Modelo I
Modelo II
Modelo III
Modelo IV
1,2317
1,3916
1,5084
1,6482
0,2997
0,3008
0,1744
0,1410
0,6822
0,6407
0,2945
0,2900
0,0665
0,0641
0,0282
0,0301
0,0964
0,0627
0,0595
0,0522
0,0811
0,0791
0,0571
0,5298
0,5400
0,6723
0,6627
trab. domstico
0,2393
0,2483
conta-prpria
0,0764
0,0759
0,0801
0,3728
militar e func. pbl.
0,2629
0,2284
empregador
0,6538
0,6473
0,8874
0,2966
0,0699ns
0,0642ns
0,0711ns
0,0022ns
preta
0,1175
0,1150
0,1187
0,0808
parda
0,1311
0,1282
0,1314
0,1006
amarela
0,2460
0,1999
0,5667
0,5613
Pessoa de refer. na fam.
0,1681
0,1701
0,1871
0,1875
Constante
Sexo feminino
Idade/10
(Idade/10)2
Escolaridade (E)
Z (E 9) (1)
ln (horas trab./sem.)
Posio na ocupao
Cor
indgena
C ontinua
213
214
Nead Estudos 15
C ontinuao
Varivel
Coeficiente no
Modelo I
Modelo II
Modelo III
Modelo IV
Norte
0,2208
0,2416
0,3985
0,2358
MG+ES+RJ
0,2631
0,2873
0,2376
0,1811
SP
0,5094
0,5317
0,5883
0,5457
Sul
0,3074
0,3369
0,4007
0,3189
Centro-Oeste
0,3503
0,3684
0,5674
0,4415
0,1283
0,1406
0,0653
0,0930
Indstria
0,2820
0,3316
servios
0,2819
0,3351
0,1787
R2
0,5745
0,5837
0,3746
0,4161
137.297
137.297
15.923
15.923
Regio
rea rural.
Setor
ln (rea) (2)
Nota:A sigla ns assinala os coeficientes que no so estatisticamente diferentes de

zero ao nvel de significncia de 10%. Todos os demais so significativos ao nvel de 1%.
(1 ) Essa varivel capta o aumento do retorno da escolaridade (E) a partir de
9 anos. A varivel Z igual a zero para E 9 e igual a 1 para Z > 9.
(2) Essa varivel definida como igual a zero para os empregados.
Vamos nos limitar a comentar apenas alguns dos coeficientes apresentados na Tabela 19
O coeficiente para sexo feminino no Modelo ii indica que, depois de
considerados os efeitos das demais variveis explanatrias, o rendimento
esperado das mulheres 26,0% mais baixo do que o dos homens. A diferena da mesma ordem de grandeza quando no se desconta o efeito das
demais variveis: a mdia geomtrica dos rendimentos das mulheres 24,2%
menor do que a mdia geomtrica dos rendimentos dos homens ocupados.
A introduo da escolaridade contribui para aumentar o efeito de sexo,
215
pois as mulheres tm, em mdia, 1,7 ano a mais de escolaridade. Entre os

homens ocupados, considerados na anlise, 8,9% tm escolaridade igual ou
maior do que 12 anos, enquanto entre as mulheres ocupadas essa proporo
atinge 16,6%. Por outro lado, a introduo da varivel pessoa de referncia
da famlia contribui para reduzir o efeito de sexo, uma vez que 74,0% dos
homens e apenas 28,0% das mulheres pertencem a essa categoria.
Ainda de acordo com o Modelo ii, funcionrios pblicos estatutrios
e militares tendem a ganhar 25,7% a mais do que a categoria de empregados tomada como base, depois de descontado o efeito das demais
variveis includas na regresso. Como seria de esperar, a diferena a favor
dos empregadores muito maior: 91,0%. As diferenas so bem maiores
quando no se desconta o efeito das outras variveis. A mdia geomtrica
do rendimento de funcionrios pblicos estatutrios e militares 101,0%
maior do que na categoria-base. No caso dos empregadores a diferena
de 230,0%. Uma das razes para isso , certamente, o nvel mdio de anos
de estudo completos: 7,5 para a categoria-base de empregados, 11,3 para
funcionrios pblicos estatutrios e militares e 9,4 para empregadores. A
escolaridade mdia mais baixa para empregados domsticos (4,9 anos) e
para os conta-prpria (5,5 anos).
A estimativa da elasticidade do rendimento do trabalho em relao ao
tempo semanal de trabalho 0,53 no Modelo I e 0,54 no Modelo ii.
As equaes estimadas indicam que o rendimento esperado atinge
um mximo em torno dos 50 anos de idade. Mais precisamente, pode-se
verificar que, para os Modelos I, ii, iii e iv essa idade , respectivamente,
51,3, 50,0, 52,2 e 48,1 anos.
A nica diferena do Modelo ii, em comparao com o Modelo I, a
introduo da varivel destinada a captar o aumento da taxa de retorno
da escolaridade a partir de 9 anos. No Modelo I, essa taxa de retorno
nica: um acrscimo de 10,1% no rendimento esperado para cada ano
adicional de escolaridade. J no Modelo ii, a taxa menor at os 9 anos
de escolaridade (6,5%), e passa a ser 15,5% por ano a partir dos 9 anos de
escolaridade, pois
exp (0,0627 + 0,0811) 1 = 0,155 ou 15,5%
216
Nead Estudos 15
Como o aumento de 0,0811 no coeficiente da escolaridade a partir dos

9 anos estatisticamente significativo e substancial, parece inadequado
pressupor que a taxa de retorno da escolaridade seja nica. Os resultados
indicam que o acesso s atividades com melhor remunerao exige um nvel
de escolaridade mnimo que j supera o primeiro grau completo.
Os coeficientes para o efeito de regies indicam que o rendimento
esperado sempre maior fora do Nordeste, que a regio tomada como
base. Cabe lembrar que na regio Norte a pnad de 2001 s coletou dados
na rea rural de Tocantins, fazendo com que o coeficiente para essa regio
represente, essencialmente, o que ocorre na sua rea urbana. O coeficiente
para o Estado de So Paulo no Modelo ii indica que os residentes nessa
regio tendem a ganhar 70,2% mais do que os residentes no Nordeste, mesmo
depois de descontados os efeitos das demais variveis includas na regresso.
Sem descontar esses efeitos a diferena muito maior, verificando-se que a
mdia geomtrica dos rendimentos em SP 157,1% maior do que no Nordeste.
Uma das razes para isso , novamente, a diferena na escolaridade mdia,
que 5,5 anos no Nordeste e 8,3 anos em SP.
Os coeficientes para cor no Modelo ii mostram que o rendimento
esperado para uma pessoa que se declara preta 10,9% menor do que o
rendimento esperado de um branco, mesmo depois de descontados os
efeitos das demais variveis includas na regresso. Mas os efeitos das
demais variveis, inclusive o fato de a escolaridade mdia dos pretos ser 2,4
anos menor do que a dos brancos, contribuem para aumentar a diferena,
fazendo com que a mdia geomtrica dos rendimentos de pretos seja 38,4%
menor do que a mesma mdia para brancos.
Verifica-se, no Modelo ii, que pessoas que se declararam amarelas tm
rendimento esperado 22,1% maior do que os brancos, fixadas as demais
variveis includas na regresso. A mdia geomtrica do rendimento dos
amarelos supera a dos brancos em 120,6%, entre outras razes, pelo fato
de a escolaridade mdia de amarelos e brancos ser de, respectivamente, 11,1
e 8,3 anos.
Uma interpretao simplista dos coeficientes de cor na equao de
rendimentos que eles representam o efeito da discriminao. Note-se
que para os resultados apresentados na Tabela 19 essa interpretao implica
reconhecer a existncia de uma discriminao positiva para os amarelos, em
217
comparao com os brancos. O coeficiente negativo para pretos certamente

subestima a discriminao se incluirmos nesse conceito a maneira como
seus ascendentes foram inseridos na economia ao longo da histria do pas.
Por outro lado, aquele coeficiente deve captar efeitos que no se limitam
discriminao stricto sensu, isto , ao fato de os pretos serem prejudicados
pelas atitudes e decises de seus atuais concidados.
O Modelo iii estimado considerando apenas as pessoas ocupadas
no setor agrcola, incluindo, sempre que possvel, as mesmas variveis
do Modelo ii. Note-se que os coeficientes referentes escolaridade so
semelhantes nos dois modelos, sendo apenas ligeiramente menores na
equao para o setor agrcola.
A mudana do Modelo iii para o Modelo iv consiste apenas na introduo da varivel referente rea do empreendimento (para os conta-prpria
e os empregadores). Note-se que a introduo dessa varivel causa um
substancial aumento no coeficiente de determinao da equao, mostrando
a importncia da rea na determinao do rendimento das pessoas ocupadas
na agropecuria. O coeficiente dessa varivel a elasticidade do rendimento
em relao rea possuda por empregadores e conta-prpria: um aumento de
10% na rea est associado a um aumento de 1,8% no rendimento esperado.
Verifica-se que a introduo da varivel referente rea reduz a taxa de
retorno da escolaridade acima de 9 anos de 14,9% para 11,5%, mostrando
que provavelmente ela est superestimada no Modelo iii (e tambm nos
Modelos i e ii).
Tambm se pode observar que, nas equaes para toda a economia
(Modelos i e ii), a varivel que mais contribui para explicar as variaes do
logaritmo do rendimento (Y) a escolaridade da pessoa. No Modelo ii, se
retirarmos as duas variveis relacionadas com a escolaridade, o coeficiente
de determinao diminui 24,4%.
Nos Modelos iii e iv, por outro lado, as variveis que mais contribuem
para explicar as variaes em Y so as referentes rea e posio na
ocupao. H vrias razes para essa diferena entre os modelos ajustados
para os trs setores e os ajustados apenas para o setor agrcola. Na agricultura,
as pessoas ocupadas esto concentradas nos nveis relativamente baixos
de escolaridade, reduzindo o poder explicativo dessa varivel no setor.
A proporo das pessoas ocupadas com escolaridade zero atinge 34,8% na
218
Nead Estudos 15
agricultura. A proporo de pessoas com escolaridade at 4 anos 36,3%

na indstria, 25,8% nos servios e 80,0% na agricultura.
A posio na ocupao uma varivel mais importante na equao de
rendimentos no setor agrcola porque nesse setor ela est mais associada
com a riqueza da pessoa. O fazendeiro, o empresrio tpico da agricultura,
provavelmente se declara empregador, ao passo que na indstria e nos servios
muitos dos grandes empresrios sero classificados como empregados
(executivos) das empresas.
Finalmente, necessrio reconhecer que ao estabelecer modelos de
equaes de rendimento estamos limitados pela disponibilidade de dados.
A pnad nos fornece, para os empregadores e conta-prpria na agricultura,
uma proxy (varivel representativa) razovel para o capital da pessoa, que
a rea do seu empreendimento. Infelizmente no se dispe de uma varivel
anloga para os outros setores. provvel que, por causa disso, o efeito da
escolaridade esteja superestimado no Modelo ii.10
importante assinalar que, apesar da eventual superestimao do efeito
da escolaridade em modelos que no incluem uma medida da riqueza das pessoas, ela , sem dvida, um dos determinantes fundamentais do rendimento
das pessoas. Alm disso, no podemos esquecer que uma boa escolaridade
condio importante at para o exerccio pleno da cidadania.
Os resultados apresentados nesta seo mostraram a importncia da
posse da terra como determinante do rendimento das pessoas ocupadas na
agricultura. Na prxima seo veremos que, alm disso, a distribuio da
posse da terra foi um condicionante do estilo de crescimento econmico, que
se reflete no nvel de desenvolvimento humano nas microrregies do pas.
6. A desigualdade da distribuio da posse
da terra e o desenvolvimento humano
Nesta seo so analisadas relaes entre caractersticas da estrutura fundiria

e indicadores de desenvolvimento humano nas microrregies geogrficas
do Brasil. Verifica-se que a desigualdade da distribuio da posse da terra
tem uma associao estatisticamente muito significativa com a taxa de
10 Para uma discusso mais aprofundada desse tema, ver Ney e Hoffmann (2003).
219
mortalidade infantil (relao positiva) e com a esperana de vida ao nascer

(relao negativa).
6.1. trabalhos antecedentes
O boletim Reforma Agrria (da Abra, a Associao Brasileira de Reforma

Agrria) de nov./dez. de 1980 trouxe vrios trabalhos associando a qualidade
da vida da populao com o grau de desigualdade da estrutura fundiria.
O boletim reproduz o trabalho de Cesar Gomes Victora e Nelson
Blank sobre Mortalidade infantil e estrutura agrria no Rio Grande do
Sul, publicado anteriormente na Revista Cincia e Cultura de setembro de
1980. Em artigo intitulado Terra e qualidade da vida rural, Jos Gomes da
Silva procura mostrar como um acesso mais amplo posse da terra favorece
a remunerao do trabalho, a produo de alimentos e, conseqentemente,
a qualidade da vida. No Editorial, Carlos Lorena comprova a correlao
negativa entre Esperana de Vida e desigualdade da estrutura fundiria,
considerando a diviso do Brasil em 10 regies.
Victora e Blank utilizam dados sobre mortalidade infantil e vrias
caractersticas da estrutura fundiria nas 24 Microrregies Homogneas
(mrh) do Rio Grande do Sul em 1972. As relaes entre as variveis so
analisadas por meio do clculo de coeficientes de correlao e ajustamento
de regresses mltiplas. Os autores concluem: Pode-se atribuir estrutura
agrria um papel fundamental na determinao das diferenas observadas
no coeficiente de mortalidade infantil entre as vrias mrh do Estado do
Rio Grande do Sul (Victora e Blank, 1980, p. 42).
Com inspirao nesse trabalho, foram analisadas as relaes entre a taxa
de mortalidade infantil, a esperana de vida ao nascer e as caractersticas
da estrutura fundiria nas Microrregies Geogrficas (mrg) do Brasil,
constatando-se, como veremos adiante, a forte relao entre a desigualdade
da distribuio da posse da terra e a taxa de mortalidade infantil ou a
esperana de vida.11
11 Uma anlise limitada s mrg do Rio Grande do Sul, Paran e Estado de So Paulo pode
ser encontrada em Hoffmann (2001a).
220
Nead Estudos 15
6.2. Estrutura fundiria e indicadores de

d e s e n v o lv i m e n t o h u m a n o n a s mrg
O clculo das medidas de tendncia central e desigualdade da distribuio

da posse da terra nas mrg foi feito com base em dados do Censo Agropecurio de 1995-1996. Trata-se de tabelas de distribuio de freqncias para
15 estratos de rea, disponveis no Cd-Rom que acompanha o volume do
Censo Agropecurio referente a cada Unidade da Federao.
A estimao da desigualdade dentro de cada estrato e a interpolao de
percentis foram feitas admitindo que dentro dos 14 primeiros estratos a
distribuio tem funo de densidade linear e que no ltimo estrato (sem
limite superior) a distribuio a de Pareto com dois parmetros. Dessa
maneira foram calculadas medidas de desigualdade da distribuio da
posse da terra em 558 mrg do Brasil, incluindo o ndice de Gini (G), o T
de Theil (T ) e o L de Theil (L).
A populao de cada mrg e os indicadores de desenvolvimento humano
foram obtidos diretamente do Cd-Rom que acompanha a publicao
Desenvolvimento humano e condies de vida: indicadores brasileiros
(pnud, 1998, com colaborao do Ipea, da fjp e do ibge).
As variveis obtidas dessa fonte e utilizadas adiante so:
a. Populao da mrg (N);
b. ndice de desenvolvimento humano da mrg (idhm), calculado com base na
esperana de vida ao nascer, renda familiar per capita, taxa de analfabetismo
e nmero mdio de anos de estudo;
c. ndice de condies de vida (icv), obtido a partir de 18 indicadores (ver
pnud, 1998, p. 80);
d. Esperana de vida ao nascer (evn), em anos;
e. Taxa de mortalidade infantil (tmi);
f. Taxa de analfabetismo entre pessoas com 15 anos e mais de idade
(Analf );
g. Nmero mdio de anos de estudo das pessoas com 25 anos e mais de idade
(escm);
h. Porcentagem das pessoas com 25 anos e mais de idade com menos de 4
anos de estudo (esmq).
221
Todos esses indicadores tm por base as informaes do Censo Demogrfico de 1991. Explicaes adicionais sobre a maneira como foram obtidos
podem ser encontradas em pnud (1998).
Para evitar a influncia espria de reas metropolitanas onde a importncia relativa da agricultura desprezvel, optamos por excluir as
mrg com populao acima de 500 mil pessoas, limitando a anlise a 515
Microrregies.
6.3. A relao entre estrutura fundiria
e d e s e n v o lv i m e n t o h u m a n o n a s mrg
Tendo em vista que o objetivo da anlise compreender os condicionantes

do desenvolvimento humano em cada microrregio, razovel fazer uma
anlise estatstica ponderada das 515 observaes, levando em considerao
o tamanho da populao de cada mrg. A Tabela 20 mostra os coeficientes
de correlao (r) entre trs ndices de desigualdade da posse da terra (G,
T e L) e vrios indicadores de desenvolvimento humano nas 515 mrg.
O programa de computador utilizado (sas) fornece a probabilidade
caudal do teste da hiptese de que o verdadeiro coeficiente de correlao
igual a zero, isto , a probabilidade de que, sob essa hiptese de nulidade,
o valor de r em uma amostra desse tamanho seja, em valor absoluto, maior
do que o calculado. Para todas as correlaes apresentadas na Tabela 20 a
probabilidade caudal inferior a 0,01%.
222
Nead Estudos 15
TABELA 20 Correlaes entre medidas de desigualdade

da distribuio da posse da terra e indicadores de
desenvolvimento humano em 515 mrg do Brasil, com
ponderao pela populao de cada mrg.
Indicadores
Desigualdade da distribuio da posse da terra
de desenvolvimento
IDHM
0,500
0,487
0,468
ICV
0,517
0,525
0,499
EVN
0,552
0,489
0,498
TMI
0,550
0,505
0,506
ANALF
0,550
0,520
0,508
ESCM
0,458
0,461
0,421
ESMQ
0,527
0,494
0,467
humano
Foram ajustadas regresses mltiplas ponderadas visando a explicar as

variaes da taxa de mortalidade infantil (tmi) e da esperana de vida ao
nascer (evn), nas 515 mrg, em funo de uma medida de desigualdade da
estrutura fundiria e uma medida da escolaridade das pessoas. Em seguida
so apresentadas duas das equaes estimadas (entre parnteses, abaixo do
coeficiente, est o respectivo valor de t):
TMI = 63 , 84 + 65 ,14 G + 1, 242 ESMQ
( 9, 42 )
( 6 , 23 )
( 21 , 00 )
com R2 = 0,626, e
com R2 = 0,612. A probabilidade caudal de todos os testes inferior a 0,01%.

Os resultados mostram uma associao estatstica fortssima entre
as variveis. A literatura sobre sade pblica muito rica em referncias
sobre a influncia da escolaridade na sade das pessoas. Assim, no causa
223
surpresa a constatao de que esmq (porcentagem das pessoas com 25

anos ou mais de idade que tm menos de 4 anos de estudo) explica grande
parte das variaes de tmi e evn. Por outro lado, parece surpreendente
a forte relao da desigualdade da estrutura fundiria com os indicadores
de sade, principalmente quando se considera que estes se referem a toda
a populao de cada mrg, e no especificamente s pessoas diretamente
dependentes da agricultura ou residentes na rea rural.
Cabe ressaltar, tambm, que G uma medida bastante imperfeita da
desigualdade econmica no acesso terra, pois no leva em considerao
variaes na qualidade do solo ou na sua localizao.
Uma explicao razovel desses resultados que a atual desigualdade
da estrutura fundiria em cada mrg uma boa proxy para a desigualdade
dessa estrutura fundiria ao longo de muitas dcadas passadas, a qual
condicionou a formao de toda a estrutura socioeconmica na microrregio,
estabelecendo caractersticas (inclusive a qualidade e a distribuio da
educao) que at hoje tm forte influncia na taxa de mortalidade infantil
e na esperana de vida ao nascer.
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A regulao institucional da
propriedade da terra no Brasil:
uma necessidade urgente

1. Introduo
Historicamente a realidade fundiria brasileira, quer rural

quer urbana, foi marcada pela existncia de regulao formal, mas no aplicada integralmente, fazendo com que as
regras do acesso terra sejam bastante frgeis e incipientes.
A Lei de Terras aprovada em 1850 e regulamentada em 1854
teve os seguintes principais objetivos: ordenar a apropriao
territorial no Brasil; acabar com a posse; fazer um cadastro
de terras; financiar a imigrao; criar um setor agrcola de
pequenos proprietrios; tornar a terra uma garantia confivel
para emprstimos e funcionar como um chamariz para a
imigrao.
Contudo, no foi isso que aconteceu: a terra quer rural quer urbana permanece at o presente apenas com controles que garantem a propriedade,
mas que no regulam o seu uso. Se at o presente no h nem cadastro dos
imveis privados nem das terras pblicas (devolutas ou outras) quanto mais
alguma forma de regulao social adequada. Sendo a terra, portanto, passvel
de qualquer tipo de utilizao pelos proprietrios, desde a especulativa,
Professor Assistente Doutor do nea/ie/Unicamp. Endereo eletrnico: basrey@eco.
unicamp.br. Contou com contribuies em verses anteriores de Juliano Costa Gonalves
e de Ana Karina Bueno.
227
passando pela produtiva at a predatria. At hoje no se tem noo das terras

pertencentes ao Estado pelos vrios mecanismos existentes; nem mesmo as
terras devolutas definidas na Lei de Terras no foram discriminadas.
Osrio Silva (1996) afirma que partiu dos grandes proprietrios a maior
resistncia aplicao da Lei de Terras. Essa resistncia se explica porque
ao se recusarem a demarcar suas terras (definindo legalmente seus direitos
de propriedade) os fazendeiros ficavam livres para manter reservas de
terra para apropriao futura (ou seja, o poder de fato sobre os direitos de
propriedade). Essa atitude denotava o quanto o processo de apropriao
fundirio predatrio era extenso e, ao mesmo tempo, quo fracos eram o
Estado e o ambiente institucional para imporem restries obteno de
terras pblicas atravs da figura da posse.
As conseqncias desse processo so bastante abrangentes, desde estabelecer fronteiras entre ricos e pobres, determinar o desenvolvimento
tecnolgico setorial, a organizao da produo, at definir regies urbanas
mais ou menos valorizadas e/ou preservadas.
O principal objetivo deste artigo mostrar que parte significativa dos
problemas crnicos de uso e ocupao do solo rural e urbano na realidade
brasileira decorre da falta de regulao adequada nesses mercados. E essa falta
de regulao, efetiva e no de regras, decorre e determinada pelas possibilidades de se especular com terras isto , ganhar dinheiro com a compra,
manuteno e posterior revenda de terras em qualquer de suas formas.
Tambm se mostra que as regras que visavam efetiva regulao desses
mercados atravs de legislaes acabaram sendo sempre burladas ou no
fiscalizadas, gerando condies mais propcias especulao para alguns.
Portanto, a regulao ideal seria aquela na qual a sociedade pudesse definir o
uso adequado do solo quer do ponto de vista produtivo, quer para habitaes,
preservando simultaneamente o meio ambiente: no meio rural, seria atravs
Em Reydon (1992) apresentamos que toda e qualquer deciso de investir, quer na forma de
aquisio de ativos quer na produo, segundo Keynes (1936), leva em conta uma aposta
no retorno futuro dessa aquisio. Como o futuro incerto, o ambiente institucional,
nas palavras de Keynes a conveno isto , as regras estabelecidas (explicitamente ou
implicitamente) , que d parmetros melhores para essa aposta. O que se verifica que
o ambiente institucional criado para a propriedade da terra no Brasil sempre gerou ganhos
elevados para os especuladores nesse mercado.
228
Nead Estudos 15
do efetivo controle da ocupao das terras devolutas e das transformaes

nelas operadas, assim como atravs de zoneamentos; no espao urbano,
criando espaos de especulao, normalmente com loteamentos para classes
de renda elevada, para os capitais aplicados nessa esfera, e, simultaneamente,
preservando o meio ambiente e criando espaos de formao de loteamentos
de classe mdia e baixa.
Esses assuntos sero tratados teoricamente nos itens dois e trs que,
respectivamente, mostram o papel das instituies na organizao econmica
e o processo de estruturao institucional do mercado de terras rural e
urbano do Brasil. O item quatro mostra, a partir dos casos das dinmicas
dos mercados de terras urbanos (das cidades do Rio de Janeiro, So Paulo e
Campinas) e rurais nos Estados de So Paulo, Piau e Amaznia, exemplos
de formas de especular com terras mais presentes na realidade brasileira.
Nas concluses, alm de se procurar sintetizar o conjunto do estudo,
faz-se uma proposta de interveno nos mercados de terras brasileiros
para reduzir o seu uso especulativo atravs de uma efetiva regulao do
mercado de terras.
2. A especulao e a regulao institucional
da terra: aspectos tericos
A terra um meio de produo essencial, na medida em que sobre ela

que os processos produtivos (agrcolas e no agrcolas) se desenvolvem e
que os assentamentos humanos (urbanos ou rurais) se estabelecem. Ela
tambm fonte de vida para uma enorme populao rural, cuja estrutura
de representao simblica garante a continuidade das tradies e valores.
A terra , ao fim e ao cabo, a prpria natureza, ou seja, o ambiente natural
no qual os homens existem.
A possibilidade de se utilizar a terra para fins especulativos decorre
do fato de os mercados de terras fazerem parte de economias de mercado,
como chamou Polanyi. Para ele, a economia de mercado o sistema econmico controlado, regulado e dirigido apenas por mercados; (). Uma
economia desse tipo se origina da expectativa de que os seres humanos
se comportem de maneira tal a atingir o mximo de ganhos monetrios
(Polanyi, 1980:81).
229
Nas economias de mercado, os proprietrios de riqueza adquirem diferentes tipos de ativos, com diferentes nveis de liquidez para se protegerem
das incertezas existentes nas economias. Estes procuram antever a psicologia
do mercado de diferentes ativos e decidem comprar aqueles que, segundo
as suas expectativas, lhes proporcionaro maior retorno lquido.
A terra como um ativo apresenta trs caractersticas importantes: a)
escassa, s existe em quantias fixas e no pode ser facilmente criada; b)
no mvel; e c) durvel, j que no pode ser destruda facilmente. Essas
caractersticas fazem da terra um ativo atraente como fator produtivo, como
garantia para o crdito e como reserva de valor.
A terra, alm de possuir caractersticas gerais de um ativo, ainda conta
com as seguintes condies especficas:
a. tem um mercado secundrio constitudo; e
b. economicamente escassa. Assim, tanto a gerao de tecnologia para a
elevao do seu rendimento fsico quanto medidas administrativas, por
exemplo, regulao efetiva dos mercados de terras, podem alterar o grau
de escassez da terra.
Nesse contexto, o preo da terra enquanto ativo o resultado das negociaes entre compradores e vendedores no mercado de terras. O negcio
sempre feito quando o comprador tem expectativas mais elevadas sobre os
ganhos futuros daquela terra do que o vendedor. Mas h um poder diferenciado
nesse mercado: como os proprietrios especulam sobre os preos futuros dos
seus estoques de terras, vendendo-as quando pensam ser o melhor momento,
a terra pode ser tratada com sendo negociada num mercado de preos flex.
Isso significa que os proprietrios de terras, os ofertantes no mercado, apenas
a vendem quando h um demandante que oferea um preo que supere sua
expectativa de ganhos com a propriedade da terra.
Qualquer bem adquirido com o fim de produzir rendas ou para o qual exista a expectativa
de que seu valor se eleve em relao ao seu preo de aquisio considerado um ativo. Nesse
sentido, todos os bens podem ser tratados como ativos.
O mercado pode se tornar spot quando os proprietrios, normalmente por razes extraeconmicas, necessitam de liquidez imediata (por exemplo, necessidade de saldar dvida).
Se essa circunstncia se torna generalizada, o preo da terra pode cair acentuadamente.
230
Nead Estudos 15
Os proprietrios tm, portanto, um grande poder nesse mercado, podendo manter estoques de terras e vend-las quando entenderem ser o
momento adequado para maximizar seus ganhos. Porm, quando por
qualquer razo o proprietrio se encontrar fragilizado, necessitando vender
sua propriedade, o seu preo de oferta poder ser relativamente mais baixo.
Aqui, por exemplo, a regulao estatal pode ter um papel preponderante
ao estabelecer limites ou organizar o mercado.
Um mercado de terras somente se forma a partir da aceitao generalizada
da propriedade da terra, independentemente de sua forma, assim como das
garantias da manuteno dessa forma. Portanto, se ocorrem mudanas na
legislao ou nas garantias dadas propriedade da terra, a sua condio
de ativo se relativiza, fazendo com que o risco associado sua aquisio se
eleve, diminuindo a sua liquidez, reduzindo seu preo.
Portanto, a regulao institucional que, ao garantir a propriedade
da terra, tem um papel fundamental na determinao de seu preo e na
possibilidade de se exercer alguma especulao fundiria.
Para compreender o papel da regulao institucional no mercado de
terras pode-se recorrer a Polanyi (1980) que observou que no capitalismo,
ao ocorrer a converso da terra numa mercadoria fictcia, houve uma
tendncia de transferir a regulao sobre a terra (ou seja, a natureza) ao
mercado, subordinando a vida ao sistema econmico de mercado. dele
Internacionalmente, tambm h evidncias de que esse tipo de processo ocorre, mas
com algum tipo de regulao para que no se inviabilize a prpria especulao, conforme
Hobsbawm (1995:257): Mesmo no ocidente, o velho lema do homem de negcios do
sculo xix Onde tem lama, tem grana (ou seja, poluio quer dizer dinheiro) ainda era
convincente, sobretudo para construtores de estradas e incorporadores imobilirios, que
descobriram os incrveis lucros a serem obtidos numa era de boom secular de especulao
que no podia dar errado. Tudo o que se precisava fazer era esperar que o valor do terreno
certo subisse at a estratosfera. Um nico prdio bem situado podia fazer do sujeito um
multimilionrio praticamente sem custo, pois ele podia tomar emprstimos sob a garantia
da futura construo, e mais emprstimos ainda quando o valor desta (construda ou no,
ocupada ou no) continuasse a crescer. Acabou, como sempre, havendo um crash a Era
de Ouro acabou, como os booms anteriores, num colapso de imveis e bancos , mas at
ento os centros das cidades, grandes e pequenos, foram postos abaixo e incorporados
por todo o mundo, incidentalmente destruindo catedrais medievais em cidades tais como
Worcester, na Gr-Bretanha ou capitais coloniais espanholas como Lima, no Peru.
231
a idia de que os trs mercados, do dinheiro, de trabalho e de terras, por

serem fictcios, requerem uma regulao estatal estrita. So mercados que
jamais sero auto-regulados, como os mercados das demais mercadorias.
Conforme Polanyi (1980:88):
A histria social do sculo dezenove foi, assim, o resultado de um duplo movimento;
a ampliao da organizao do mercado em relao s mercadorias genunas foi
acompanhada pela sua restrio em relao s mercadorias fictcias. Enquanto, de
um lado, os mercados se difundiam sobre toda a face do globo e a quantidade de
bens envolvidos assumiu propores inacreditveis, de outro lado uma rede de
medidas e polticas se integravam em poderosas instituies destinadas a cercear
a ao do mercado relativa ao trabalho, terra e ao dinheiro A sociedade se
protegeu contra os perigos inerentes a um sistema de mercado auto-regulvel, e
este foi o nico aspecto abrangente na histria desse perodo.
O xito maior ou menor em restringir os determinantes de mercado no

uso da terra, bem como o modo como isso foi feito, parece diferenciar as
experincias internacionais em termos de bem-estar e eficincia na agricultura e nas cidades. Na verdade, as instituies e o ambiente institucional
construdos para regular o mercado de terras procuram definir, regular
e limitar os direitos de propriedade sobre a terra, em favor de objetivos
socialmente definidos.
Por direitos de propriedade entendem-se os direitos que os indivduos
tm sobre bens e servios. Esses direitos conformam o direito de vender (ou
alugar) um ativo; o direito de usar e derivar renda de um ativo e o direito
de legar (transferindo os direitos para os outros) um ativo. Conforme
Alston (1998:3):
Os direitos de propriedade so impostos de trs modos. Os prprios indivduos impem seus direitos, por exemplo, ns colocamos travas em nossas portas e protegemos nossa propriedade. Sanes sociais tais como o
ostracismo podem impedir os indivduos de violar os direitos dos outros.
Por Ambiente Institucional entendem-se as regras do jogo que definem o contexto no qual
a atividade econmica acontece (Williamson, 1996:378).
232
Nead Estudos 15
O poder coercitivo do Estado tambm usado para impor direitos de propriedade,

por exemplo quando a polcia expulsa invasores de propriedade.
A partir dos direitos de propriedade impostos, so North (1990) e Alston

(1998) que mostram que a forma e a natureza dos direitos de propriedade
influenciam o desempenho econmico porque determinam os custos de
transformao e transao. E que, portanto, jogam um papel preponderante
na definio das formas de coordenao econmica nas vrias esferas da
atividade humana.
Pode-se concluir do dito acima que:
1. Nas economias de mercado h a utilizao de ativos para especular;
2. A terra, quer rural quer urbana, passvel de ser utilizada para fins especulativos;
3. H necessidade que o Estado regule o mercado de terras, pois este no
um mercado auto-regulado;
4. A forma, os instrumentos, enfim, o padro da regulao dos mercados
de terras interferem diretamente nos processos especulativos, produtivos,
ambientais e sociais determinando suas dinmicas rurais e urbanas.
No caso brasileiro, o prximo captulo mostrar como foi gestada
a legislao e quais as suas principais caractersticas. E que, apesar de
existirem legislao e atribuio de responsabilidades institucionais, estas
ou so ambguas ou passveis de no-cumprimento sem maiores nus,
beneficiando sempre os especuladores com terras em prejuzo das classes
menos favorecidas e do meio ambiente.
3. O problema agrrio e a gnese dos
mercados de terras: a no-regulao
Desde a descoberta do Brasil, mas mais intensamente desde a ocupao nos

anos 1530, at a Lei de Terras, as regras de ocupao do solo urbano e rural
Eggertsson (1990; 1999) argumenta que o ambiente institucional influencia o desempenho
econmico e o bem-estar social porque age sobre a estrutura de incentivos das firmas, estimulando ou no a incorporao de progresso tcnico e uma melhor distribuio de renda.
233
eram definidas a partir do poder do rei, da Igreja e do poder poltico e fsico

dos ocupantes. Da fase de ocupao inicial, atravs do poder outorgado pelo
rei at o surgimento de agentes especializados na especulao fundiria foi feita
grande parte da ocupao do espao urbano e rural prximo ao litoral.
A Lei de Terras brasileira (1850), cuja regulamentao se deu apenas em
1856, deve ser entendida num contexto mais geral de estabelecimento de leis
que colocavam restries ao acesso terra em todo o mundo colonial. No
caso brasileiro, as controvrsias e diferenas de interesses, principalmente
entre proprietrios do Centro-Sul do pas e do Nordeste, dificultaram e
adiaram a sua regulamentao. Seus principais objetivos eram:
a. Organizar o acesso terra;
b. Inviabilizar o acesso terra no ocupada;
c. Estabelecer um cadastro de terras para definir reas devolutas (do Estado);
d. Transformar a terra em um ativo confivel para uso como garantia para
emprstimos (colateral).
Mas em funo dos interesses dos proprietrios do pas, a Lei de
Terras manteve a possibilidade de regularizao das posses, possibilitando
a ocupao de terras devolutas e inviabilizou o estabelecimento de um
cadastro. Isto , sempre h a possibilidade de serem regularizadas as posses
que eram fruto de ocupaes de terras devolutas. Alm do usucapio (que
estabelece que aps alguns anos o posseiro pode regularizar sua propriedade), os prprios estados (ou provncias) em alguns momentos histricos
concederam propriedades com ou sem ttulos. Esse o mecanismo bsico
que fez e faz com que nunca fosse estabelecido um cadastro efetivo que
inclusive permitiria definir as reas devolutas, passveis de utilizao por
outros tipos de polticas fundirias.
At a Lei de Terras, o registro das propriedades era feito basicamente
junto aos Registros Paroquiais de Terra, sob responsabilidade do vigrio
local. Esse tipo de registro foi utilizado por muito tempo aps a promulgao
da Lei de Terras. As mudanas institucionais posteriores a 1822, como, por
exemplo, a abolio da escravido (1888) e a Proclamao da Repblica (1889),
Como na Austrlia, por exemplo.
234
Nead Estudos 15
longe de questionarem a dinmica de apropriao de terras do perodo

anterior, fizeram estimul-la, principalmente no ambiente institucional
erigido pela Repblica Velha.
Mas em 1864 uma nova obrigao institucional acaba por estabelecer
uma tradio que perdura at os dias de hoje e que acaba gerando uma
maior indefinio e incapacidade de se regular efetivamente o mercado
de terras: a necessidade de se registrarem as posses e as propriedades nos
cartrios. De alguma forma o registro no cartrio d ares de legal ao imvel
sem que haja qualquer mecanismo que garanta isso. Segundo Osrio Silva
(1996:165), a partir de 1864 foi instituda a transcrio do ttulo de domnio
em cartrio, o que tornou mais difcil aos grileiros obterem uma ante-data
nos livros, por isso eles falsificavam documentos com data entre 1856 e 1864.
O processo de falsificao de posses e de propriedades pelo setor pblico e
dentro dos cartrios brasileiros comum e generalizado.10
A Proclamao da Repblica em 1889 e, com ela, a instituio da autonomia dos estados tambm geraram a possibilidade para que estes demarquem
suas terras devolutas e concedam ttulos. Isso ocorreu com mais intensidade em alguns estados do que em outros, mas independentemente disso
A irregularidade mais comum nos Cartrios de Registro a superposio de vrias reas,

ou seja, vrios proprietrios se dizem donos da mesma terra. Quando isso ocorre, diz-se
que a terra possui andares, para cada proprietrio com ttulo irregular para aquela rea
acrescenta-se mais um andar. O governo federal est dando um passo decisivo na regulao
do mercado de terras rurais e urbanas ao conseguir aprovar a Lei 10.267/2001, na qual os
cartrios so obrigados, quando houver qualquer mudana na propriedade, a repass-la
ao Incra numa planta com os seus limites em forma cartogrfica (latitude e longitude).
10 No passado mais distante, isso verdadeiro para o Rio de Janeiro, segundo Friedman
(1999:296): Vimos que a grilagem fez parte da evoluo urbana carioca desde a poca
colonial, quando as ordens religiosas, nobres e funcionrios da Cmara j falsificavam
escrituras e documentos
235
criou mais uma ambigidade na concesso de ttulos e conseqentemente

incapacidade de regular o mercado de terras11.
A institucionalizao do Registro Pblico de Terras, em 1900, , possivelmente, o principal passo para o sistema hoje vigente de registro de imveis
em cartrios. Nessa regra, todos precisam demarcar e registrar seus imveis,
quer rurais quer urbanos, mas sem qualquer fiscalizao, e sem que haja um
cadastro. O Estado, como tambm precisaria demarcar e registrar as suas
terras (devolutas), o que impraticvel pois estas so definidas por excluso
, age, portanto, ilegalmente. Essa obrigatoriedade acaba por potencializar as
possibilidades de fraudes nos registros nos cartrios pblicos.
Mas foi a promulgao do Cdigo Civil de 1916 que gerou a incapacidade
de se regularem efetivamente os mercados de terras no Brasil, tanto por
reafirmar o cartrio como a instituio de registro como por possibilitar
que as terras pblicas fossem objeto de usucapio. Nas palavras de Osrio
Silva (1996:324), com isso completava-se o quadro para a transformao
do Estado num proprietrio como os outros. E assim ficava sustentada a
doutrina da prescritibilidade das terras devolutas. Ou, em outras palavras,
a possibilidade do usucapio das terras devolutas.
Portanto, o Cdigo Civil, por motivos no necessariamente atrelados
aos interesses dos proprietrios de terras, acabou por estabelecer os grandes
marcos da institucionalidade do acesso terra no Brasil ao definir que o
registro em cartrios de imveis era necessrio (s vezes tambm suficiente) para comprovar sua titularidade. Nas palavras de Holston (1993:71),
analisando a realidade atual dessa aberrao jurdica, todas as transaes
relacionadas com a propriedade devem ser registradas a fim de serem obtidos
os direitos legais relevantes. Atualmente esses registros so regulados pela
Lei dos Registros Pblicos (6015/1973) a qual define as formalidades que
constituem o sistema brasileiro de cartrios sistema privado, labirntico
11 Apesar disso h a preocupao de regular atestada na tentativa fracassada de regulao
da propriedade atravs do Registro Torrens (1891) na qual os posseiros e proprietrios
poderiam obter o ttulo definitivo atravs de petio no contestada. E, por outro lado, a
possibilidade de legalizao das posses em 1895 e em 1922 (referentes s posses entre 1895 e
1921) acaba por criar as condies para que as posses perdurem e se enfraquea a regulao
do mercado de terras como expresso na Lei de Terras de 1850.
236
Nead Estudos 15
e corrupto. Seu enorme poder burocrtico vem do Cdigo Civil (art. 533),
o qual afirma que as transaes envolvendo bens imveis no transferem
o direito de propriedade, ou os direitos sobre ela, a no ser a partir da data
na qual so registrados nos livros dos cartrios; ou seja, como diz o ditado,
quem no registra, no possui .
Tentativas mais recentes de mudana institucional objetivando restringir
os direitos de propriedade da terra, tais como a Constituio de 1946 e o
Estatuto da Terra de 1964, mostraram-se incuas como instrumento de
interveno efetiva na dinmica de apropriao fundiria e na alterao
da estrutura de uso e posse da terra no Brasil, e portanto da regulao dos
mercados de terras (Osrio Silva, 1997).
A histria da legislao agrria sobre os direitos de propriedade da terra no
Brasil tem se desenvolvido conforme duas tendncias. De um lado, o Estado,
legislando e procurando exercer (com mais ou menos veemncia) seu poder no
sentido de definir e restringir os direitos de propriedade no Brasil e, de outro,
os interesses da grande propriedade fundiria, resistindo a qualquer forma
de restrio ao direito de propriedade da terra, seja opondo-se legislao
fundiria, seja sabotando sua efetiva aplicao. Nesse confronto, reproduzido
ao longo de nossa histria fundiria, os interesses privados levaram a melhor
e tornaram efetivamente plenos para si os direitos de propriedade privada
no respeitando os seus usos sociais e/ou ambientais.
Isso no significou a democratizao do acesso terra para a maioria.
Na verdade, a grande propriedade agrcola, itinerante e predatria, avana
sobre terras pblicas e ocupadas, expulsando, medida do seu avano, os
pequenos proprietrios, posseiros, etc., incapazes de resistir ao poder (poltico
e econmico) da grande propriedade. Nas cidades, apesar de o movimento
ser um pouco distinto, a lgica a mesma, isto , as classes proprietrias
mantm terras ociosas que vo se configurando como as reas de expanso
das cidades sobre as quais podem obter elevados ganhos especulativos, em
detrimento dos mais pobres e da preservao ambiental.
A dimenso econmica desse processo freqentemente menosprezada,
os ganhos econmicos produzidos pela apropriao privada das terras
pblicas ou a transformao de terras agrcolas em urbanas sem que a
sociedade se beneficie disso inconcebvel num pas com tanta pobreza,
em grande medida produzida por esse processo.
237
Assim, a terra livre por classe, isto , s est disponvel para apropriao
para os grupos sociais que tm poder poltico e/ou econmico. Mesmo
quando se tenta estabelecer normas que regulem o acesso terra, por
exemplo o Zoneamento, quer rural quer urbano, o Estado no capaz de
fazer as regras valerem, pois sempre h outras regras que acabam permitindo
o direito ltimo do proprietrio.
O acesso primrio terra dificultado pela fora poltica que sempre
a controlou, gerando grande concentrao da propriedade e da posse da
terra. Essa concentrao viabiliza outro processo especulativo: na ilegalidade
dos assentamentos urbanos h os incorporadores que se beneficiam da
combinao entre pobreza, excluso social e regulao da terra inadequada.
E esse mesmo conjunto de processos e de regras que criou, tanto no campo
quanto nas cidades, simultaneamente, concentrao fundiria, ociosidade
do uso das terras e dinamismo nos vrios mercados de terras.
Portanto, em termos econmicos, a propriedade da terra permite ao
seu proprietrio alm da valorizao autnoma do seu preo12, de maior
dificuldade de regular, duas principais possibilidades de obter ganhos
especulativos13 com a terra:
a. ocupao atravs de posse de terras pblicas ou privadas com possibilidade
de valorizao;
b. transformao no uso da terra: principalmente da rural urbana.
12 Em Reydon et alii (2006) mostramos que, em alguns perodos, a terra se valoriza mais
que qualquer outro ativo. Mas que no conjunto de um portflio ela pode representar um
ganho bastante significativo para seu portador.
13 Especular aqui entendido como o processo no qual o agente econmico percebe a
possibilidade de obter ganhos no futuro com a aquisio ou obteno de um ativo. Devese deixar claro que nem sempre a especulao gera os resultados esperados. Para o caso
da terra, importante frisar que como h poucos custos associados sua manuteno no
portflio, essas perdas so mnimas pois com freqncia h ou a urbanizao ou surtos
de ganhos produtivos com a terra. Portanto, a manuteno de terras no portflio depende
mais da liquidez do agente econmico. Esta decorre da capacidade de prescindir da riqueza
aplicada na terra ao longo do tempo. A necessidade de utilizar a riqueza aplicada na terra,
ou a real possibilidade de realizar os ganhos especulativos, que determina o momento
de venda e, conseqentemente, se a especulao foi bem-sucedida.
238
Nead Estudos 15
Aqui sero analisados apenas casos de ocupao e de transformao

no uso. Qualquer dos dois mecanismos pode gerar benefcios adicionais
se se conhece ou se participa da definio dos investimentos pblicos
(ou at mesmo privados), que valorizem reas especficas. Pois, como os
interesses dos empreendedores da construo civil esto articulados com
os imobilirios e com o poder constitudo, os benefcios das obras pblicas
ou privadas podem ser apropriados por esses conhecedores. O esquema da
Figura 1 procura sintetizar esse conjunto de inter-relaes.
Figura 1. Inter-relao do mercado de terras no Brasil
Especulao significa
estocar algo na esperana
de realizar uma transao
vantajosa no futuro.
Especulao
Transformao no uso
ou posse de terras
Transformao no uso ou
se apossar de terras
pblicas ou privadas
regularizando ou no.
Regulao
Regulao significa as
instituies que criam leis e
fiscalizam o uso da terra.
4. A especulao como fruto da ocupao urbana no regulada
O processo de formao das cidades brasileiras um exemplo claro de

como a inexistncia de regulao, ou a regulao adequada aos processos
especulativos com a terra, presidem as caractersticas da ocupao e a
conformao dos espaos. Principalmente nos processos de articulao
entre os grupos de especuladores imobilirios e o Estado, nas suas diferentes
formas: Executivo, Legislativo e Judicirio.
239
Gonalves (2002), citando Kandir, mostra como as interfaces dos

interesses imobilirios com a participao no Estado, com ou sem regulao,
garantem obteno de ganhos econmicos importantes com a especulao
com terras: Para Kandir, existem dois elementos que reforam a especulao:
a taxao inadequada dos rendimentos advindos da especulao com terras
e a corrupo. Kandir (1983:116) lembra que o acesso s informaes de
como e quando o investimento estatal ser realizado um elemento-chave
na especulao com imveis, sendo assim,
a especulao imobiliria tem sido tambm a parteira da corrupo nos rgos
pblicos. Esta tem-se desenvolvido no s em funo do valor das informaes
referidas acima, mas tambm, e o que pior, com o objetivo de influenciar as
prprias decises governamentais no sentido de investir nas regies de interesse
dos especuladores, aniquilando qualquer iniciativa na direo de realizar um
planejamento racional dos investimentos pblicos, devidamente ancorado nas
necessidades sociais.
Portanto, pode-se aceitar que genericamente a criao ou expanso das

cidades parte do processo especulativo com terras e, portanto, sua conformao por ele determinada. Nos casos das cidades, no fica muito
clara a fronteira entre os processos de especulao com a ocupao de reas
desocupadas ou devolutas e as decorrentes de transformao no seu uso.
Alm disso, os investimentos estatais para infra-estrutura urbana acabam
tendo um papel crucial para a definio do seu sentido, mas tambm
para os interesses dos especuladores. Portanto, da combinao desses
interesses do poder (Executivo e Legislativo) e dos especuladores que
se constituem as cidades sem que a regulao consiga fazer prevalecer os
interesses coletivos (sociais, econmicos e ambientais).
4.1. Um exemplo histrico na cidade do Rio de Janeiro
O exemplo do Rio de Janeiro, analisado por Friedman (1999:15), ilustra bem

o processo de transformao da terra rural em urbana no regulada, como
fonte de especulao. Isto , desde a ocupao do pas e em particular da
cidade do Rio de Janeiro, a transformao de terras sem uso em urbanas
240
Nead Estudos 15
se fez estruturando e conformando a cidade e adequando as regras aos

interesses dos especuladores:
Ao descrever o patrimnio religioso, estabelecemos relaes com os marcos referenciais citadinos, pois discutimos a hiptese da acumulao da propriedade santa
como um importante vetor de expanso e fator de valorizao do solo urbano.
Friedman (1999:249) refora a idia de que a especulao fundiria j

est presente no clero que vem ao Brasil e mostra sua importncia para o
caso do Rio de Janeiro para a prpria conformao do espao e o potencial
de expanso da cidade:
No Rio colonial verificamos, com o exemplo dos beneditinos e jesutas, que havia
especulao com a terra e a obteno de uma renda de aluguel. A estocagem de
terra, alm de uma herana feudal, fazia parte da estratgia de acumulao de
riqueza pelas ordens. () Seus patrimnios territoriais interferiram nas formas
de organizao do espao e na expanso urbana. Sua localizao, de acordo com
as leis eclesisticas e as necessidades de segurana, era um elemento fundamental
na formao do preo fundirio.
Os loteamentos, iniciados no sculo xix, consolidaram a mercantilizao da
terra. Ainda hoje a interveno fsica mnima, entretanto seu valor multiplicado
e a renda, um ganho mercantil, apropriada pelos proprietrios das grandes glebas
se localizadas em reas disputadas pelo mercado imobilirio.
Aps a promulgao da Lei de Terras, o seu carter capitalista se intensificou fortemente. Conforme mostra Friedman (1999:237):
A promulgao da Lei de Terras em 1850 consolidou legalmente a propriedade
privada da terra, o que implicou modificaes no uso e no desenho do espao urbano.
O acesso terra, que at ento ocorria atravs de doaes de terras devolutas da
Coroa e da compra do domnio til dos aforamentos, a partir desta lei passou a se
dar unicamente atravs da compra e venda da propriedade plena. () a partir
deste perodo que foram organizados os loteamentos.
241
J no final do sculo xx, segundo a autora, o determinante maior da

especulao passa a ser a capacidade de estocagem das terras aliada s campanhas milionrias de marketing. Nas palavras de Friedman (1999:250):
Verificamos tambm o aparecimento de novos proprietrios fundirios empresrios ou empresas no necessariamente do ramo imobilirio que passaram
a comprar terrenos e a especular com seu preo. Na Barra da Tijuca, no havia
escassez de terra e, no entanto, seu preo sofreu uma intensa valorizao. Para este
mercado imobilirio, a terra tem preo de monoplio e de oligopsnio.
Mas essa regulao tambm no plena, os poderes Judicirio, Legislativo

e Executivo participam da regulao ilegal quer antes ou depois da Lei de
Terras como mostra Friedman (1999:206), nas suas concluses:
Vimos que a grilagem faz parte da evoluo urbana desde a poca colonial, quando
as ordens religiosas, nobres, e funcionrios da Cmara j falsificavam escrituras e
documentos por falta de demarcao. Verificamos a perda gradativa do territrio
pblico que, por pertencer ao Rei sob jurisdio espiritual da Igreja, foi doado em
sesmarias, nunca pertencendo ao povo.
No caso da formao da cidade do Rio de Janeiro, os dois processos, de

ocupao de terras devolutas e de transformao no uso de rural para
urbana , se deram de forma conjunta, como ocorre com freqncia nas
cidades em formao. Alm disso, importante ressaltar que nesse caso h
coincidncia nas figuras do Estado regulador, do definidor dos investimentos
pblicos e do especulador que so as vrias ordens da Igreja Catlica.
4 . 2 . O c a s o d a c i d a d e d e S o Pa u l o
Aqui so apresentados alguns estudos referentes cidade de So Paulo

que mostram como o tipo de regulao existente nessa cidade propiciou
uma especulao fundiria que normalmente apropriada pelos capitais
imobilirios, em vez de beneficiar as classes menos favorecidas.
242
Nead Estudos 15
O estudo que melhor sintetiza a articulao entre os interesses especuladores e a regulao no mercado de terras para o caso de So Paulo o
de Rolnik (1999:101) quando afirma que:
Alm de estabelecer fronteiras, demarcando e dissolvendo territrios, as normas
que regulam a construo e o loteamento intervm diretamente na estruturao
do mercado imobilirio. Juntamente com os investimentos em infra-estrutura, a
legislao configurou eixos de valorizao do solo hierarquizando e indexando
mercados.
Repetido infinitas vezes ao longo da histria da cidade de So Paulo, esse
processo sintetiza o movimento de um mercado cuja rentabilidade e ritmo de
valorizao so definidos por uma dupla lgica. Por um lado, so mais valorizadas
as localizaes capazes de gerar as maiores densidades e intensidades de ocupao;
por outro, valorizam-se os espaos altamente diferenciados ou os exclusivos.
Outro autor que trata da problemtica fundiria urbana Holston

(1993), ao analisar o loteamento do Jardim das Camlias, da periferia de So
Paulo, objeto de longas disputas judiciais entre dois proprietrios, que fez
com que os compradores de lotes no obtivessem os ttulos a que tinham
direito. Essa situao perdurou por muitos anos e nunca foi efetivamente
solucionada, apenas parcialmente aps inmeros acordos entre a associao
de moradores do bairro, novos moradores e grileiros. Para ele, esse um
caso que permite concluses bastante interessantes para compreender o
papel da lei e do legal no que se refere regulao da terra.
Na busca das origens da propriedade, o autor descobriu que na realidade
essa propriedade era um apossamento de uma reserva indgena (santurio
legalmente inviolvel estabelecido com sesmaria pelos jesutas em 1580) e
que o fato de ter sido ocupada e legalizada por diferentes grileiros levou a
essa situao de irresoluo. Nas palavras de Holston (1993:77):
Apesar desta irresoluo jurdica certamente promover e beneficiar a corrupo, creio
que traz conseqncias mais profundas para a sociedade brasileira: a irresoluo
tambm um instrumento de dominao atualizado pelo sistema jurdico; ou
seja, os princpios da lei no Brasil produzem, sistematicamente, irresolues para
uma sociedade na qual a irresoluo um princpio de ordem (). Todavia no
243
caso brasileiro, quanto mais importante a disputa, especialmente quando h

terras envolvidas, menor a possibilidade de tais solues. As classes dominantes
utilizam-se da lei para evitar as decises dos tribunais, sempre sujeitas s incertezas
da justia.
A concluso a que chega Holston (1993:71) bastante ilustrativa dos

processos anteriormente descritos, a partir da anlise da realidade do Jardim
das Camlias, que pode ser estendida para o conjunto do pas, de que
sempre possvel legalizar a posse de qualquer tipo que seja. Nas palavras
de Holston (1993:71):
importante acrescentar que essa relao se cristalizou no comeo da colonizao
brasileira como uma estratgia das elites fundirias e dos especuladores imobilirios,
que dela se serviram para arrancar ganhos incalculveis. Durante sculos eles a
usaram no somente para ampliar seus negcios comerciais, mas tambm para
consolidar uma enorme concentrao de propriedades. Na verdade, um dos
objetivos deste ensaio demonstrar que a lei de terras brasileira foi montada para
ser cmplice dessa prtica, e no um obstculo a ela. Assim, por toda parte no
Brasil, e especialmente entre as melhores famlias, encontramos propriedades que,
apesar de serem legalmente aceitas, so no fundo, usurpaes legalizadas.
As evidncias de Holston (1993) para o esprito e o carter da legislao

fundiria estabelecida devem se somar s de Rolnik (1999:184) de que
apenas com a organizao e a negociao so atendidas as necessidades
dos interesses pblicos. Nas palavras da autora:
Ao longo do tempo e diante dos vrios agenciamentos espaciais e maneiras de
insero na cidade, as formas de moradias e bairros definidas pela ordem jurdica
como irregulares teceram formas de legitimao, resultado das negociaes entre
os atores envolvidos no processo da construo das regras do jogo locais. Esta
espcie de acordo coletivo estabelecido entre as partes foi sendo adotada tanto
pelos moradores/ocupantes como pelos funcionrios e polticos encarregados da
aplicao das normas aos assentamentos irregulares. Passaram a funcionar como
direito local, inscrito nas relaes econmicas, sociais e polticas efetivamente
praticadas pelos atores que fabricam territrios. Dessa forma se estabeleceram
244
Nead Estudos 15
pactos territoriais paralelos prpria ordem jurdica-normativa oficial, sem no

entanto, parar de dialogar com ela.
Em nenhum momento ao longo de um sculo de legislao urbanstica, esses
pactos deixaram de ser paralelos. Em virtude disso, uma espcie de direito no
oficial foi criada para amparar a infrao da lei.
Nos casos da cidade de So Paulo ficam claros os dois tipos de especulao com ocupao de reas no ocupadas ou estatais (caso da reserva
indgena) e de transformao de uso agrcola em urbano (mananciais).
4 . 3 . O c a s o d e Ca m p i n a s
A tese de Santos (2002)14 mostra de forma muita clara como se deram os

processos combinados de estruturao e desenvolvimento da cidade de
Campinas a partir da articulao dos interesses dos empreendedores da
construo civil, articulados com os imobilirios presentes na prefeitura, a
partir de uma propriedade agrcola. Nas palavras de Santos (2002:24):
Desta forma, o estudo de caso apresenta o mecanismo terico da valorizao
fundiria a ser observada, pois congrega capital pblico e privado investido dentro
e fora da propriedade, capital este contextualizado na evoluo das legislaes
municipais de controle urbanstico da apropriao, produo e uso do solo naquele
determinado momento histrico.
Santos (2002:163) mostra que o aparato institucional associado ao

fundirio urbano e rural vai sempre sendo construdo de forma a gerar os
maiores retornos para os fazendeiros/capitalistas/comerciantes/banqueiros
agrcolas e urbanos. Para ele, a Lei de Terras de 1850 fez com que apenas se
consolidasse a propriedade da terra rural e urbana nas mos dos grandes
fazendeiros. Nas suas palavras:
14 Este Toninho do PT, prefeito eleito de Campinas assassinado em 10 de setembro de 2001.
245
O fazendeiro agora tambm poderia ser capitalista, comerciante, banqueiro, e

manter suas grandes propriedades agrcolas orbitando ao redor do centro da cidade,
capitalizado materialmente por eles mesmos.
Ora, empresas privadas, dirigidas pela mesma frao da elite de parentelas,
baronato e coronelismo, concessionrias de privilgios para a realizao de obras
e servios de gua e saneamento, iluminao e transporte eltrico configurariam a
reforma da cidade de acordo com os interesses capitalistas de localizao de suas
prprias propriedades.
Ao longo de todo o sculo xix esse processo perdura e os diferentes

prefeitos e secretrios de obras vo garantindo que esse esquema tambm
perdure. No apenas localmente, mas tambm articulado com os governos
da provncia e federal.
Santos (2002:272) mostra um outro episdio no incio do sculo xx
que deixa claro como funcionam tais articulaes. Um acordo entre os
derrotados do Movimento Constitucionalista de 1932, contrrio a Vargas,
fez com que um montante expressivo de recursos arrecadados na regio
de Campinas retornasse aos cofres pblicos. Com esses recursos, fez-se o
Plano de Melhoramentos Urbanos (1934-1938) que estabeleceu as diretrizes
bsicas de desenvolvimento da cidade at os dias de hoje. Esse Plano era
uma proposta de reforma urbana para o redesenho da planta da cidade,
ampliao da rede de abastecimento e saneamento, estabelecendo nova
legislao para ampliar seu permetro urbano.
Parte dessa reforma acabou, aps muita controvrsia, sendo desenvolvida
apenas na dcada de 1940, a partir de um projeto alternativo que no levava
em considerao o desenvolvimento histrico da cidade e as necessidades
pblicas e coletivas. Este manteve o municpio sem um planejamento global
e com lacunas na legislao que permitiram que os interesses dos grupos
imobilirios pudessem prevalecer com a intensificao da urbanizao,
atravs de, segundo Santos (2002:293),
trocas polticas e negcios urbanos, interessantes s fraes de capital local
voltadas para a produo, apropriao e consumo do espao, notadamente aquelas
de carter especulativo imobilirio
246
Nead Estudos 15
Partes importantes desse projeto inicial foram desenvolvidas nas dcadas

de 1940 a 1970 com grandes obras de modernizao urbana15 e do sistema
virio16 onde as desapropriaes17 tambm tiveram um papel importante.
Seu corolrio ocorre na dcada de 1970, com uma poltica nacional de
habitao (sfh e bnh), com grandes investimentos na rea urbana.
Nessa fase, na qual tambm ocorre o milagre brasileiro, a expanso
urbana de Campinas muito grande com um adensamento populacional
e uma verticalizao das habitaes. Segundo Badar (1986) apud Santos
(2002:305), a prefeitura encontrava-se desprovida de legislao adequada
que lhe permitisse controlar a ao da iniciativa privada, tanto no referente
ocupao vertical da rea central quanto no tocante expanso horizontal
da rea urbana.
Para Santos (2002:306), nesse perodo ainda h a hegemonia dos
interesses imobilirios locais que valorizam seus capitais naquela articulao
previamente apresentada onde: A alavancagem do mecanismo de especulao
imobiliria em marcha passava pelo direcionamento desta urbanizao
atravs de alteraes legais na sua conduo institucional e na prpria
reorganizao da estrutura funcional do poder pblico.
Para Santos (2002:314), nas dcadas de 1980 e 1990, as obras desenvolvidas
em Campinas se daro sob um novo jogo de interesses fundirios, baseadas
nos Planos dos anos 1930, a execuo de um conjunto de obras pblicas
de saneamento, drenagem e articulao viria das bacias hidrogrficas,.
Santos deixa claro, portanto, que o capital imobilirio nas figuras
dos fazendeiros e proprietrios de terras encontra uma combinao de
possibilidades de especular com terras rurais e urbanas a partir de regras e
instituies a serem ou no cumpridas, de acordo com seus interesses, ainda
alavancados por investimentos pblicos. No caso de Campinas, o principal
mecanismo de especulao foi decorrente do processo de transformao no
15 Introduo em alguns espaos urbanos de normas provisrias de Zoneamento.
16 Entre elas a avenida Aquidab.
17 Segundo Maricato (coord., 2001), a maior parte das desapropriaes urbanas ou rurais
decorrentes do uso social da terra tem, pelos mesmos caminhos jurdicos que privilegiam a
elite brasileira em outras reas, gerado indenizaes astronmicas, normalmente apropriadas
em ltima instncia por bancas de advogados. No h evidncias de que isso ocorre na
cidade de Campinas.
247
uso, inicialmente de rural para urbano e depois de gleba para lote e sempre
contando com o apoio do poder pblico e articulado com os investimentos
pblicos.
Ainda sobre Campinas, a tese de Miranda (2002:3) sobre o parcelamento
do solo no processo de incorporao de reas rurais s cidades mostra que
esta vem se dando como uma urbanizao ambientalmente insustentvel
e socioespacialmente segregada, via ocupaes irregulares para abrigar as
populaes de baixa renda, e/ou via condomnios fechados para abrigar
populao de alta renda. Sua pergunta bsica era: por que esse processo
se deu dessa forma, na medida em que existe um aparato institucional
e legal que possibilitaria um desenvolvimento urbano mais adequado e
equilibrado?
A principal resposta da autora que a regulao pblica de certa forma
conivente com os processos especulativos com as terras e que acabam por
conformar o pior tipo de urbanizao. Nas palavras da autora Miranda
(2002:136-137).
a regulao e o controle relativos ao parcelamento do solo sempre estiveram mais
centrados na questo de como parcelar, do que em aspectos que digam respeito
questo de quando e onde parcelar, problematizando o efetivo controle da expanso
urbana e da especulao imobiliria (). De um modo geral, a ineficincia na
fiscalizao, a impunidade e as prticas de regularizao adotados pelo Poder
Pblico acabaram favorecendo a ilegalidade.
Mas o prprio aparato normativo, alm de contar com uma infinidade

de instrumentos para a regulao pblica, que com freqncia utiliza o
que melhor atende aos interesses do empreendedor. Mas tambm Miranda
(2002:136) identifica
que h deficincias no conjunto desses instrumentos, deixando lacunas, como
as representadas pela total ausncia de instrumentos capazes de deter a ao
especulativa da terra.
Concluindo-se a anlise do processo de ocupao e formao das cidades

brasileiras, as regras e os mecanismos de controle para o mercado de terras
248
Nead Estudos 15
existente so inadequados para a efetiva regulao nos mercados de terras

urbanas no impedindo a especulao fundiria nem o uso inadequado
do solo. A regulao, quando existente, atendia em grande medida aos
interesses dos especuladores imobilirios atravs de:
a. inexistncia de cadastros, o que inviabiliza a regulao e propicia a contnua
apropriao de terras pblicas e devolutas;
b. legislao limitando o acesso e elevando os preos da terra e, portanto,
impedindo o acesso aos menos favorecidos;
c. quando a legislao colocava limites aos interesses especuladores esta era
suficientemente ambgua ou omissa no impedindo sua ao;
d. investimentos pblicos e Zoneamento adequados para a ocupao das reas
pertencentes aos proprietrios do capital imobilirio;
e. fiscalizao pouco eficiente associada ao Poder Judicial muito moroso e
ambguo.
5. A ocupao especulativa no regulada da terra rural
H uma conscincia bastante generalizada de que h pouca regulao

dos mercados de terras rurais no Brasil. Apresentam-se inicialmente dois
autores, que, por caminhos diferentes, mostram isso de forma nua e crua.
A primeira, Hunebelle, uma francesa que escreve um artigo para dar um
quadro mais geral da situao brasileira para investidores internacionais no
final dos anos 1970 e acaba descrevendo como a falta de regulao viabiliza
a especulao no mercado de terras. Sua apresentao gira em torno da
ocupao de terras novas, mas tambm daquelas ocupadas precariamente
atestando uma vez mais a fragilidade da propriedade. Hunebelle (1982:17)
tambm mostra que h menor interesse em criar mecanismos para a regulao
do mercado de terras, pois as elites brasileiras tambm se beneficiam da
especulao com terras:
Mas a especulao fundiria no um negcio para principiantes; preciso ter
apoio jurdico para superar os numerosos obstculos legais. Tudo um jogo em
torno da noo de ttulo de propriedade. Um ttulo de 30 anos tem muito mais
valor que um ttulo de 10 anos, que pode ser anulado (sobretudo se os invasores/
posseiros podem adquirir ttulos). Certos especuladores prevenidos preferem
249
comprar a terra ocupada, que eles pagaro no estado do Acre e de Rondnia

uns us$ 10 para us$100 num terreno livre. No outro extremo, os investidores
requintados utilizam os advogados mais especializados para adquirir terras. Mas
o golpe grande, utilizado por certas multinacionais como por pequenos grupos
privados, o seguinte: compra-se por qualquer bagatela a terra ocupada, logo
depois, como no Oeste americano no sculo xix, vm bandidos armados que
acossam (ou massacram.) os ocupantes. De repente a terra est valorizada em
100% at 1.000 %
Outro autor que precisa ser citado com uma posio bastante radical
Jones (2002), que em funo da particular forma de regular o acesso terra
no Brasil, atravs da aquisio ou da posse, assume que toda a propriedade
no pas foi adquirida ilicitamente apenas com o objetivo especulativo. Para
Jones (2002:2), todas as propriedades so questionveis ao afirmar que:
O processo de saque de terras (pblicas e de pequenos posseiros e indgenas)
assumiu a feio radical da grilagem especializada, conceito que estruturamos
para definir uma forma particular de assalto s terras e aos cofres pblicos, praticada sistematicamente e de forma organizada por grileiros especializados. Isto
, apoiados em assessoramento jurdico e intimamente articulado s estruturas do
poder autoritrio e da sua burocracia, especialmente, no Incra Instituto Nacional
de Colonizao e Reforma Agrria , nos Institutos de Terras dos Estados, nas
Superintendncias de Desenvolvimento Regional, dos cartrios e financiados por
Bancos oficiais. A rea ilegalmente transferida para particulares, naquele perodo
(1964-1980), segundo estimativas que fizemos em nossa tese de Mestrado ( Jones
1987) foi de aproximadamente 115 milhes de hectares ou 46% da rea agrcola do
Pas na poca. O Incra, em estimativas mais precisas que as nossas, admitia ser de
118 milhes, esta rea. Tratava-se de reas pblicas ou ocupadas legitimamente por
pequenos posseiros e indgenas. Observe-se que o objetivo dessa grilagem no era
apenas a ocupao das terras, como reserva de valor (que, efetivamente, no tinham na
poca), mas um meio fcil, e necessrio, para o acesso aos subsdios e financiamentos
incentivados, o que explica as grandes fortunas que se constituram no perodo.
Ambos esto corretos, mas se o problema for encarado dessa forma, as

solues sero bastante complexas. O que deve ser destacado que a ocupao
250
Nead Estudos 15
das terras no Brasil passou por diversos processos nos quais a ocupao
especulativa de terras cumpriu um papel decisivo. E que a sua recuperao
histrica, que se far a partir de agora de forma analtica, possibilitar uma
compreenso mais adequada da problemtica, o que por sua vez criar as
condies de se proporem alternativas viveis reais.
No caso do Estado de So Paulo, historicamente o processo de ocupao
fundiria sem regulao ocorreu a partir da produo cafeeira. O autor
que melhor descreve esse processo de ocupao combinado com a falta de
regulao , sem sombra de dvidas, Monbeig.
Monbeig (1984:108), em sua obra sobre a ocupao do oeste de So
Paulo, j colocava que: O movimento de conquista do solo entre 1890 e
1900 foi uma vasta especulao financeira. importante perceber que os
processos de ocupao das terras, de formao das fazendas e de entrada
em regies novas ocorrem em funo da expectativa de valorizao dessas
terras a partir da expanso do caf.
Monbeig (1984:108) mostra que no final do sculo xix a inflao, o
dinheiro fcil criava ambiente prprio especulao () uma fazenda
comprada por 230 contos de ris, revendida por 500 e transferida a um
terceiro por 1000 contos, tudo em alguns anos. Com os lucros de tais
especulaes, compravam-se terras virgens e plantavam-se milhes de ps
de caf. O rpido movimento de ocupao que vem da regio do Vale do
Paraba, passando por Campinas, Ribeiro Preto, So Jos do Rio Preto,
e mais tarde adentrando as regies de Ourinhos e Araatuba, decorre do
desgaste das terras antigas com a conseqente queda de sua produtividade,
mas viabilizado pelos ganhos com a especulao com terras.
A ocupao do norte paranaense foi uma outra fronteira onde a especulao com terras se deu com grande intensidade desde os anos 1920,
perdurando at os anos 1950. Nesse caso, o processo especulativo ainda
se deu com base na expanso da cafeicultura. Padis (1981:106) mostra que
diversas empresas colonizadoras se estabeleceram na regio e a entrada de
novos imigrantes viabilizava a revenda a preos acessveis, mas com elevados
ganhos para os colonizadores. A Companhia de Terras Norte do Paran
adquiriu as suas glebas do governo do Estado razo de 20 mil-ris por
alqueire paulista, em 1925. Quinze anos depois, ela os vendia razo de
500 mil-ris.
251
A partir do golpe de 1964 se inicia uma nova forma de se obterem ganhos

com as terras, alm da prpria especulao: os incentivos fiscais e a poltica
de crdito agrcola subsidiado18. Os primeiros consistiam na concesso
de reduo no pagamento de imposto de renda para os proprietrios de
terras que implementassem projetos agropecurios na regio da Sudam
(Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia). Numa primeira fase,
at final dos anos 1970, a maior intensidade dessa ocupao ocorre, como
mostra Ianni (1979:77), no Mato Grosso e no Par. A partir da ocupao
dessa regio h um deslocamento, primeiramente para o Maranho e o
Amazonas e, posteriormente, para Rondnia e Acre. A poltica de crdito
agrcola subsidiado que durou de aproximadamente 1967 a 1985, ao ser pouco
fiscalizada permitia a apropriao de seus benefcios quer com uso produtivo
quer apenas especulando no mercado financeiro. A propriedade da terra ao ser
a garantia ao crdito, possibilitava aos seus proprietrios ganhos expressivos.
Ianni (1979:79) mostra como esse processo ocorreu: Sem esquecer a prtica,
muito corrente na Amaznia, por parte de grileiros, latifundirios, fazendeiros
e empresrios, de comprar terras para utiliz-las como reserva de valor, contra
a depreciao da moeda, para futuras atividades econmicas ou especulaes.
A literatura especializada na problemtica ambiental da Amaznia iniciou
a crtica ocupao/devastao a partir da ineficincia dos projetos que
tinham na pecuria a sua atividade principal. Em Hecht et alii (1989), que
um estudo da viabilidade econmica da pecuria de corte na Amaznia,
os autores concluem que os resultados econmicos da simulao das
fazendas de pecuria na Amaznia so lucrativos para as corporaes por
causa dos incentivos fiscais, emprstimos a juros baixos, benefcios fiscais,
hedges inflacionrios e especulao com a terra. O conjunto das polticas
de estado para a regio, desde as apontadas acima at construo de infraestrutura (rodovias, etc.), faz com que as expectativas dos agentes sejam de
possibilidades de ganhos com as terras19.
18 Os impactos dessa poltica so apresentados, entre outros, por Rezende (1982) e Reydon
(1984).
19 Aqui se evidencia como o Estado tem viabilizado elevados ganhos patrimoniais, com a
instalao de infra-estrutura e/ou concesso de incentivos e subsdios, apenas acessveis a
alguns, da forma apontada por Lessa e Dain.
252
Nead Estudos 15
Hall (1987:532), por outro lado, mostra que, nessa especulao, os

pequenos e mdios agricultores tm uma participao expressiva ao longo
de toda a histria. D-se atravs da aquisio de lotes por parte de pequenos
e mdios agricultores, vindos do restante do pas, principalmente em
decorrncia da modernizao da agricultura e da crise econmica que o
pas atravessa. Essa ocorre com a revenda de parte das reas ocupadas pelos
grandes empreendimentos em pequenos lotes, semelhante quela ocorrida
no estado de So Paulo e no norte do Paran: Nos anos 80 os esquemas
de colonizao privados tornaram-se crescentemente um veculo popular
para tornar grandes reas da Amaznia disponveis a preos nominais para
empreendimentos comerciais do sul. Aps a colocao de infra-estrutura
bsica e da demarcao das terras, a firma vende lotes para qualquer pequeno
fazendeiro que tenha o capital para pagar preos de us$ 50 a us$ 200 por
hectare.() Em Tucum as terras compradas pela Companhia Construtora
Andrade Gutierrez (Consag) por uma mdia de us$ 0,87 por hectare eram
revendidas a pequenos fazendeiros por montantes entre us$ 44 a us$ 87
por hectare.
O que esses estudos tambm mostram que a devastao da floresta e a
ocupao com pecuria ocorrem em funo da necessidade de se sugerir que
os projetos agropecurios so produtivos e esto sendo implementados, e
que portanto no so passveis de desapropriao. Segundo Mahar (1989:37),
em Rondnia os preos reais da terra tm se elevado em anos recentes
de forma assustadora, basicamente em resposta contnua migrao e s
melhorias nas estradas e outras obras de infra-estrutura financiadas atravs
do Polonoroeste. Mesmo nos projetos de colonizao, Mahar (1989) mostra
que possvel para os especuladores obter o equivalente a us$ 9,000 se
eles desmatarem 14 hectares da floresta e plantarem pastagem e culturas
de subsistncia por dois anos, e depois venderem os direitos de posse
adquiridos por esta prtica.
Apesar da inexistncia de incentivos fiscais para ocupao de novas reas
na Amaznia, como existia nos anos 1970 e 1980, hoje no Acre o potencial
de ganhos com a especulao com terras continua muito elevado. O prprio
desmatamento uma forma excepcional de se ganhar com a valorizao da
propriedade. A especulao com terras, primeiro no processo de apropriao
de terras devolutas e depois no processo de transformao de florestas em
pastos. Nesta alm dos ganhos com a extrao da madeira h uma grande
valorizao da terra na sua converso de floresta em pasto como mostra
a tabela 1. Na atualidade certamente esta no h atividade econmica
passvel de competir com a combinao de ocupao de terras devolutas, a
extrao de madeira e a instalao da pecuria de corte fundamentalmente
pela completa falta de regulao do acesso terra e ao seu uso. A Tabela
1, mostra inicialmente uma homogeneidade bastante grande nos preos
da terra nos diferentes municpios para as seguintes categorias: mata sem
madeira de lei, pasto no mecanizado e pasto mecanizado. As maiores
diferenas aparecem para a mata com madeira de lei, certamente porque
os diferentes agentes econmicos tm diferentes expectativas quanto aos
ganhos futuros oriundos dessa atividade.
TABELA 1 Preo da terra com matas e sem e preos de pastos
com diferentes qualidades. Variao percentual de seu valor em
funo do desmatamento Anos de 2000 e 2001 Estado do Acre.
REGIES
TERRAS e ATRIBUTOS R$/ha
Mata
Mata
Pasto
Pasto
com
sem
no
mecani-
madeira
madeira
mecani-
zado
VARIAO %
VARIAO %
VARIAO %
ACRE
de lei
de lei
zado
(A)
(B)
(C)
(D)
(D/A)
(C/A)
(C/B)
RIO BRANCO
90
120
375
316,67
33,33
BRASILEIA
19
120
531,58
82,5
120
350
324,24
45,45
TARAUAC
30
10
190
533,33 1.800,00
ELVIRA
35
15
190
442,86
1.116,67
JURU
65
20
200
400
515,38
207,69
900,00
SENA
MADUREIRA
Fonte: BASA vrios anos.
253
254
Nead Estudos 15
Mas a concluso mais importante que se tira da tabela,1 que em todas

elas o desmatamento sempre valoriza a propriedade. Nos casos onde h
informao sobre mata sem madeira de lei (nas regies de Tarauac, Elvira
e Juru), a valorizao decorrente da transformao da mata em pasto no
mecanizado da ordem de 900% a 1.800% por hectare de terra, segundo
os diferentes municpios.
Outra realidade que evidencia a falta de capacidade do Estado brasileiro
de regular a propriedade da terra observada no sudoeste do Piau. Segundo
Monteiro (2002)20, nesta regio vem ocorrendo nos ltimos anos um
intenso processo de ocupao ilegal de grandes reas de terras devolutas
por grandes proprietrios (com imveis de at 35.000 ha). Estes adquirem
pequenas posses adjacentes terras devolutas e as integram em grandes
imveis atravs da figura do uso-capio. A total incapacidade do Estado
em regular o acesso e o uso da terra tambm so percebidos neste processo
quando por um lado so feitos investimentos imensos para desapropriar
fazendas improdutivas para assentar famlias de sem-terra e por outro se
esta permitindo a ocupao de vastas reas de terras devolutas como no
caso do sudoeste do Piau.
Talvez a evidncia mais clara da incapacidade que o Estado brasileiro vem
tendo de efetivamente regular o mercado de terras decorrente da Portaria
558/99 do Incra que imps a todos os proprietrios de imveis com mais de
10.000 ha a necessidade de apresentar a documentao comprobatria de
seus imveis. Essa incapacidade se evidencia por dois aspectos da Portaria:
a) o prprio ato de ter que requerer a documentao, pois o Estado deveria
deter as informaes necessrias de todos os imveis; e b) o fato de 1.438
(46,9%) dos 3.065 imveis no terem respondido, e que somam 46 milhes
de ha (conforme se observa na Tabela 2).
Esses que no responderam, que so tratados como suspeitos de grilagem,
se apropriaram de 11% da rea dos imveis do pas. Os dados da Tabela 2
tambm evidenciam que, entre os imveis com rea total entre 200.000 e
500.000 ha, mais de 55% deles no apresentaram a documentao necessria.
Ou seja, quanto maiores, mais ilegais. Deve-se ter claro que entre os que
responderam podem existir outros que se apossaram de terras pblicas.
20 Alm deste vide Reydon e Monteiro (2006) in: Reydon e Cornlio(2006)
Isso mostra uma vez mais a necessidade de desenvolver polticas pblicas

que efetivamente controlem a terra no pas.
TABELA 2 Imveis Rurais Notificados e os que No
Responderam (Suspeitos de Grilagem). Por tamanho. Brasil.
CLASSES DE
TOTAL
NO
NO RESP./
REA TOTAL
NOTIFICADOS
RESPONDERAM
TOTAL NOT.
(1000 HA)
(Suspeitos de
Grilagem)
No IMOV.
REA
No IMOV.
REA
(1.000
(1.000
IMOV.
REA
HA)
HA)
NO INFORMADA
0,0
0,0
MENOS DE 10
19
63,2
0,0
10 A MENOS DE 20
1.846
25.270,3
863
11.780,4
46,7
46,6
20 A MENOS DE 50
882
25.854,0
413
12.158,1
46,8
47,0
50 A MENOS DE 100
184
12.616,8
94
6.400,0
51,1
50,7
100 A MENOS DE 200
85
11.786,5
46
6.343,2
54,1
53,8
200 A MENOS DE 500
34
9.964,5
19
5.757,0
55,9
57,8
500 A MENOS DE 1.000
4.996,2
1.667,7
33,3
33,4
1.000 E MAIS
3.251,9
2.050,0
50,0
63,0
3.065
93.803,3
1.438
46.156,6
46,9
49,2
TOTAL
Fontes: Incra, Banco de dados dos imveis abrangidos pela

Port. 558/99, de 08/01/2001 e Listagem dos imveis que no
atenderam notificao da Port. 558/99, de 21/12/2000.
6. Concluses e uma proposta institucionalista

para regular o mercado de terras
Mas deve-se ter em mente que os que especulam com terras atuam ou
dentro da lei ou no seu vcuo, isto , na incapacidade que o Estado vem
apresentando de efetivamente regular o seu mercado. Ou ainda na forma
255
256
Nead Estudos 15
como a regulao tem sido desenvolvida a fim de propiciar uma maior

especulao com as terras. Com freqncia h evidncias de que as regras que
se tentou criar sempre o foram para beneficiar os especuladores fundirios,
rurais ou urbanos.
No Brasil, mesmo com legislao e atribuio de responsabilidades
institucionais regulando o acesso terra, estas ou so ambguas ou passveis
de no-cumprimento sem nus, beneficiando sempre os especuladores com
terras em prejuzo do seu uso coletivo.
Como j evidenciado, h trs espcies bsicas de especulao no mercado
de terras, que geram ganhos para seu proprietrio ou apropriador:
a. na apropriao privada de terras pblicas, devolutas e no ocupadas, urbanas
ou rurais; principalmente atravs da posse;
b. na transformao do uso e do tamanho da propriedade:
de rural para urbana (industrial, comercial e habitacional);
de glebas em lotes (rurais ou urbanos);
c. da valorizao da terra por seu carter de ativo lquido.21
Normalmente, essas formas podem inclusive ser combinadas: o primeiro
tipo de especulao , sem sombra de dvidas, o mais rentvel, e tambm
o que mais facilmente pode ser controlado com uma regulao efetiva dos
mercados de terras na forma de cadastros e registros dos imveis pblicos
e privados. Claro que isso implica mudanas efetivas no arcabouo legal
federal, estadual e municipal. Mas refere-se basicamente construo e
disponibilizao ao pblico de cadastros e registros de imveis rurais e
urbanos e uma efetiva fiscalizao.
O tipo subsequente diretamente regulado pelos municpios (Poderes
Executivo e Legislativo) e pelo governo federal (Incra), mas como bem
mostrado no se efetivou.
A terceira forma de ganhos especulativos pela incapacidade de se regular
a propriedade da terra a decorrente das caractersticas de ativo lquido
21 Na formulao de Reydon (1992), esses so os valores esperados associados a sua liquidez
(l) que decorrem entre outros da liquidez geral da economia e de sua liquidez especfica
decorrentes: das garantias institucionais da terra, do comportamento dos demais mercados
de ativos lquidos e de outros ativos reais.
257
que a terra assume. Dado que impossvel coibir a especulao com terras
num pas como o Brasil, pois a maior parte dos que tm alguma riqueza a
mantm a terra entre outros ativos. Isso decorre do fato de que neste pas
a especulao com terras algo imanente tanto no setor rural quanto no
urbano, h toda uma economia que gira em torno dessa atividade e, por
outro lado, no h tradio nem meios para fiscalizar. Esta caracterstica
apresenta um desafio mais complexo e difcil. Mas certamente diminuiria
significativamente se o Estado brasileiro implantasse um efetivo Imposto
Territorial Rural (itr). Este imposto analisado em Reydon et al. (2006)22,
se devidamente fiscalizado23, cumprir em parte o papel de regulador do
uso especulativo da terra.
Da a necessidade de se pensar, de forma criativa, polticas que possibilitem regular a forma de ocupao e o uso do solo, fazendo com que seu
motor deixe de ser prioritariamente decorrente da maior especulao, de
forma a buscar melhorias sociais, econmicas e ambientais.
Portanto, o que se faz necessrio regular para orientar parte da especulao, pois esta sempre existir, o que no pode ser permitido que, em nome
da no-interveno, apenas poucos se beneficiem de seu uso especulativo e
alm disso criem problemas econmicos, sociais e ambientais.
A partir dessas constataes h necessidade de se regular efetivamente
o mercado para seu melhor funcionamento e para coibir os excessos nos
processos especulativos. Para o The World Bank (2002) e para Burki e Perry
(1998), a regulao dos mercados deveria ser o tema central da atuao de
todos as agencias de desenvolvimento do mundo. No ltimo estudo do
Banco Mundial, The World Bank (2002:37), prope-se que as instituies
formais do Mercado de Terras incluam o registro dos imveis, servios de
22 Neste artigo, compara-se o comportamento do preo da terra de So Paulo ao longo das
dcadas de 1980 e 1990 com o de outros ativos. Verifica-se, entre outros, que a terra quando
parte de portflio terico composto de aes durante crises da BOVESPA um ativo
comparvel poupana e que valoriza o portflio. Evidenciando que a terra pode ser um
importante ativo no portflio dos agentes econmicos, como proposto em Reydon (1992).
23 A sua no efetividade decorre da falta de fiscalizao por sua vez decorrente da baixa
capacidade deste imposto de gerar receitas para o Estado. Mas este imposto em vrias
partes do mundo concebido no como um gerador de receitas, mas um regulador do
mercado de terras.
258
Nead Estudos 15
titulao e o mapeamento dos imveis. Na construo destas instituies

so quatro as caractersticas que no podem ser deixadas de lado:
a. definio e administrao lmpida dos direitos de propriedade;
b. mecanismos simples para identificao e transferncia dos direitos de
propriedade;
c. compilao cuidadosa dos ttulos de propriedade e livre acesso a estas
informaes;
d. mapeamento dos imveis.
As instituies que regulam o mercado de terras atravs deste conjunto
de regras so fundamentais para implementao adequada das seguintes
polticas: reforma agrria, crdito fundirio, tributao efetiva at o planejamento territorial rural, urbano e ambiental.
Nesse sentido, para viabilizar o efetivo controle sobre a terra, h que
se institucionalizar de forma mais clara a propriedade da terra, atravs
de mudanas legais, criao de cadastro, entre outros, em suma, criar no
Estado brasileiro uma instituio que efetivamente tenha controle sobre a
propriedade da terra. Portanto, uma das facetas da nova instituio passa
pela criao das condies para isso. O primeiro passo fundamental sem
sombra de dvidas o mapeamento da realidade agrria brasileira, com
indicaes de reas de terras devolutas, identificao dos imveis, cadastro
das dvidas do itr e outros24. Isto requer mudanas efetivas de mentalidade
e do uso da tecnologia disponvel. A maior parte das informaes existem
em imagens de satlites, nos cadastros do Incra e em outros rgos pblicos.
Os passos a serem dados so:
a. organizar as informaes disponveis;
b. mapear as informaes com a moderna tecnologia;
c. criar um mecanismo simplificado local de confirmao ou retificao das
informaes existentes;
24 Isso implica o aprimoramento da Lei 10.267/2001, que um primeiro passo na criao
do Cadastro ao estabelecer que qualquer mudana efetivada no registro dos imveis deve
ser acompanhada de memorial descritivo com coordenadas dos vrtices da propriedade.
Essa documentao deve ser encaminhada pelos cartrios ao Incra para a consolidao
das informaes.
259
d. criar os mecanismos para convalidao legal das informaes;

e. criar mecanismos para atualizao e socializao das informaes.
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Fome Zero
poltica pblica
e cidadania
Jos Graziano da Silva

Maya Takagi
R esumo
O artigo expe as principais concepes e conceitos do Programa Fome
Zero do governo federal, faz um balano de um ano de sua implantao e
conclui com uma avaliao de alguns desafios para sua consolidao como
Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional no Brasil.
Abstract
This paper makes clear the conception and the main concepts of the federal Zero
Hunger Program, analyses its implementation in the first year and the challenges
to the Food and Nutritional Security Policy consolidation in Brazil.
Introduo
O governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva colocou o

problema da fome no centro da agenda poltica brasileira e
internacional, com um compromisso claro: pretende erradicla do cenrio nacional por meio de aes integradas que
estruturem uma poltica permanente de segurana alimentar
e nutricional.
Texto apresentado no ix Encontro Nacional de Economia Poltica, em UberlndiaMG

em junho de 2004.
Prof. Titular da Unicamp/IE, coordenador executivo do Projeto Fome Zero do Instituto
Cidadania, ministro de segurana alimentar e nutricional do governo Lula em 2003, assessor
especial da Presidncia da Repblica.
Mestre em desenvolvimento econmico, espao e meio ambiente e doutoranda em Economia
Aplicada na Unicamp/IE.
264
Nead Estudos 15
A implantao do Programa Fome Zero e a criao do Conselho Nacional

de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea) e de um rgo executivo
e articulador o Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar e
Combate Fome , ambos vinculados Presidncia da Repblica, j no
primeiro ato legislativo do governo ento recm-empossado explicitam
claramente que a segurana alimentar e nutricional retomou um espao
perdido ao longo da ltima dcada.
Esse um fato histrico da maior relevncia, j que, tanto no Brasil
como fora dele, a existncia da fome escamoteada, omitida, negligenciada
como um fato do qual os governantes se envergonham.
Se esse fato foi positivamente recebido pela sociedade civil em geral,
considerando-se os crescentes apoios recebidos, pela maioria dos formadores
de opinio e pelos pesquisadores e militantes do tema, no houve consenso
quanto s formas para realizao dessa meta ambiciosa, podendo-se identificar nesse debate dois grupos principais:
a. aqueles que consideram no serem necessrias polticas especficas voltadas
para o combate fome por diversos motivos, como: por ser uma situao
irrealizvel a erradicao plena da fome; por considerar que a fome est
vinculada fundamentalmente ao problema de gesto da poltica macroeconmica, vinculando a sua existncia ao problema do desemprego e do
subemprego; por considerar mais eficazes programas de combate pobreza
em geral e no fome especificamente; por no conceber a importncia de
polticas pblicas federais, considerando que a mobilizao da sociedade
civil e a articulao das aes j existentes nos governos federal, estadual e
municipal seriam suficientes.
Atualmente incorporado ao Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome

mds.
Medida Provisria no 103, de 1o de janeiro de 2003, convertida na Lei no 10.683, de 28 de
maio de 2003.
Este perodo foi marcado pelo enfraquecimento da articulao das aes e do debate,
pelas diferentes esferas de governo com a sociedade, no que diz respeito aos problemas de
insegurana alimentar. Em resumo, foi um perodo caracterizado pela ausncia de uma
poltica de segurana alimentar, ocasionada pela falta de prioridade poltica questo. Ver,
a respeito, Flvio Valente (texto no site www.fomezero.gov.br).
265
b. aqueles que criticaram o programa pela sua concepo e formato de implementao, que seria incompleto ou equivocado, incluindo vises como:
sua suposta concepo assistencialista, resumindo o programa doao de
alimentos; aqueles que consideram que no se deu a devida importncia
para a poltica de segurana alimentar, no sentido que diz respeito a todos
os cidados, restringindo-se s polticas que dizem respeito apenas aos mais
pobres; e ainda aqueles que criticaram-no por no ser possvel entend-lo,
ou seja, considerando a sua formulao muito complexa.
H ainda aqueles que, includos ou no nos grupos a e b, consideraram
insuficiente o que foi realizado no primeiro ano e, na nossa opinio, essa
postura est relacionada excessiva expectativa criada e muitas vezes
fabricada sobre o programa, que sempre foi colocado como de implantao
em mdio prazo, refletindo amide a disputa poltico-partidria da qual
o programa foi objeto.
Essa falta de consenso no mbito nacional, por seu turno, no teve eco
no cenrio internacional. Organizaes multilaterais internacionais, como
Fao Organizao das Naes Unidas para a Alimentao e Agricultura ,
Unesco, Unicef, Banco Mundial e Bird tm elogiado no s a prioridade, mas
a concepo do programa. Isso no fortuito. As organizaes das Naes
Unidas esto promovendo uma estratgia de reduo da fome e da pobreza
em nvel mundial. Para a reduo da fome, por exemplo, a meta, da qual o
Brasil signatrio, reduzi-la pela metade at o ano de 2015. E a concluso
recente dessas organizaes a de que as metas no sero alcanadas se
as estatsticas continuarem no atual ritmo e sem uma ao planejada dos
governos nacionais, citando o Brasil como um exemplo a ser seguido pelos
outros pases.
Passado mais de um ano de implantao do Programa Fome Zero,
reveste-se de grande importncia fazer um balano das suas concepes, do
que foi implantado e do que falta implantar em direo meta anunciada
pelo presidente.
Este texto divide-se em trs partes: a primeira faz uma breve explanao
da concepo que norteou o programa desde a sua formulao, passando
pela transformao do projeto em um programa de governo. A segunda
faz um balano dos avanos obtidos no primeiro ano; e a terceira, uma
266
Nead Estudos 15
avaliao dos caminhos necessrios para se trilhar frente na consolidao

do Programa Fome Zero.
1 Diagnstico e concepo
natural que a concepo de um programa ou projeto esteja estreitamente

relacionada com o diagnstico das causas do problema sobre o qual se quer
atuar. o que se pretende expor a seguir.
1 . 1 I n s e g u r a n a a l i m e n ta r n o s i n n i m o d e f o m e
O primeiro aspecto a se ressaltar a importncia de distinguir insegurana

alimentar de fome. O conceito de segurana alimentar envolve pelo menos
quatro dimenses. A primeira, que mais visvel, a dimenso de quantidade.
necessrio um consumo mnimo de calorias, protenas e vitaminas para
uma vida ativa e saudvel. A segunda, no menos visvel, a dimenso de
qualidade. A populao deve ter acesso a alimentos nutritivos. A terceira
dimenso de regularidade: comer pelo menos trs vezes por dia. tomar
caf da manh, almoar e jantar todos os dias. E a quarta, no menos importante, a dimenso de dignidade. Uma pessoa que se alimenta de restos
de restaurantes ou de lixes no possui segurana alimentar, embora possa
at no se enquadrar na categoria de subnutridos pelo critrio biolgico.
A insegurana alimentar possui diversas facetas, todas bastante graves.
Engloba aqueles que comem pouco por falta de renda; os que comem
inadequadamente porque no ingerem os nutrientes necessrios para
uma vida saudvel, embora possam at ingerir a quantidade necessria de
calorias e protenas (muitos, especialmente crianas, podem ter doenas
associadas que impedem a absoro dos nutrientes); e tambm os que
comem demasiadamente, necessitando de uma reeducao alimentar.
O problema da fome crnica o mais visvel, o mais premente. Afeta
biolgica e psicologicamente o indivduo e suas geraes. O conceito de
insegurana alimentar engloba-o, mas mais amplo e permite vislumbrar
polticas preventivas para evitar que as famlias cheguem a tal estado.
Desnutrio
Obesidade
Insegurana
alimentar
267
Extrema
pobreza
Fome
1.2 Diagnstico da fome
A fome a dimenso extrema dos desequilbrios estruturais do pas e

assim deve ser compreendida para que possa ser eficazmente enfrentada. A
concepo do programa tal como foi formulado de que no existe soluo
assistencial para esse desafio. Ainda que medidas emergenciais sejam
necessrias para amenizar a herana dos graves problemas que nos cercam,
a fome s ser vencida com polticas pblicas estruturais e a incluso de
seus protagonistas no processo de desenvolvimento.
O programa reconhece que alcanar de fato a segurana alimentar no
Brasil exige um modelo de desenvolvimento econmico que privilegie o
crescimento com distribuio de renda, de modo a ampliar o mercado
interno do pas com gerao de empregos, melhoria dos salrios pagos e,
mais especificamente, recuperao do poder aquisitivo do salrio mnimo
que funciona como uma espcie de farol para as rendas desses segmentos
mais pobres da populao. Este constitui o primeiro eixo de atuao da
Poltica de Segurana Alimentar: a integrao das polticas estruturais para
gerao de emprego e renda.
No entanto, o diagnstico mais objetivo da questo da fome no Brasil
presente no programa o de que esta envolve pelo menos trs dimenses
268
Nead Estudos 15
fundamentais: a insuficincia de demanda, decorrente da histrica concentrao de renda existente no pas e do baixo poder aquisitivo de grande parte
da populao brasileira associado aos ainda elevados ndices de desemprego
e ao subemprego; a incompatibilidade dos preos dos alimentos com o
baixo poder aquisitivo da maioria da sua populao; e a terceira, mas no
menos importante, a excluso daquela parcela da populao mais pobre
do mercado e da rede de proteo social, muitos dos quais trabalhadores
desempregados ou subempregados, idosos, crianas e outros grupos carentes,
que necessitam de um atendimento emergencial.
Para romper esse ciclo perverso necessria a interveno do Estado,
de modo a incorporar ao mercado de consumo de alimentos aqueles que
esto excludos do mercado de trabalho e/ou que tm renda insuficiente
para garantir uma alimentao digna a suas famlias. Trata-se, em suma, de
criar mecanismos alguns emergenciais, outros permanentes no sentido
de facilitar o acesso alimentao por essa populao de mais baixa renda,
em situao de vulnerabilidade fome, de um lado; de outro, incentivar
o crescimento da oferta de alimentos baratos, mesmo que seja atravs do
autoconsumo e/ou da produo de subsistncia; e, finalmente, de incluir os
excludos, dado que o acesso alimentao bsica um direito inalienvel
de qualquer ser humano, para no se falar do direito de um cidado, que
deveria ser garantido a todos os brasileiros. Este constitui o segundo eixo,
das polticas especficas de acesso alimentao de qualidade.
O terceiro eixo fundamental o aspecto educativo do programa, pois
no basta ter acesso alimentao em quantidade, mas necessrio ter
conscincia daquilo que se come, da sua qualidade e da sua origem. Vrios
estudos evidenciam que o problema nutricional da populao brasileira
resultante da aquisio insuficiente de alimentos, mas tambm da escolha
inadequada dos mesmos; portanto, o problema tanto quantitativo como
qualitativo.
Mas, tambm, mais evidente nas famlias de renda mais baixa, sendo,
portanto, conseqncia do baixo poder aquisitivo. E esse no um problema
restrito populao de baixa renda, mas a toda a populao.
Monteiro, C.A. A Dimenso da pobreza, da desnutrio e da fome no Brasil: implicaes
para polticas pblicas, 2003, mimeo.
269
1 . 3 P o l t i c a s e s p e c f i c a s e m a n c i p at r i a s
Por que so necessrias polticas especficas de combate fome no Brasil?

A nosso ver, elas so necessrias por duas razes principais: em primeiro lugar,
programas especficos conseguem conscientizar a populao do Direito
Humano Alimentao Adequada como parte dos direitos fundamentais do
ser humano. A alimentao deixa de ser considerada uma obra de caridade
ou ser utilizada por motivaes polticas, como ainda muito comum, e
passa a ser entendida como um dever do Estado de garantir esse direito.
No Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais das
Naes Unidas, conforme reproduzimos na primeira pagina da Introduo
do Projeto Fome Zero, pode-se ler que:
O Direito a alimentar-se significa o direito a todo cidado de estar livre da fome,
o direito a um padro de vida adequado para assegurar alimentao, vesturio e
moradia adequados e o direito ao trabalho.
tarefa do Estado assegurar esse direito, de forma que a alimentao

no seja fornecida apenas como fruto de caridade, de favores pessoais e
nem instrumento de uso poltico.
Esse direito s poder ser atendido a partir da criao de uma Poltica
Nacional de Segurana Alimentar, construda de forma participativa com os
diversos segmentos da sociedade. E essa poltica foi concebida para integrar
as polticas estruturais, voltadas para combater as causas da fome, com as
polticas de ampliao ao acesso alimentao, orientadas para atender
todos aqueles que no tm acesso a uma alimentao saudvel.
Polticas especficas de combate fome so necessrias para quebrar o
crculo da pobreza e da fome. A fome conseqncia da pobreza, mas
tambm sua causadora, pois compromete a construo da cidadania e das
geraes futuras, que sofrem as mazelas de um desenvolvimento humano
prejudicado. O combate fome, assim, traz resultados positivos para a
construo da cidadania, e, por outro lado, para a dinamizao da economia,
pois mais alimentos sero consumidos e produzidos. Logo, os recursos
devem ser canalizados para favorecer a produo e o comrcio local de
alimentos, bem como a vinculao com aes estruturantes (incentivo
270
Nead Estudos 15
produo local de alimentos atravs de associao com polticas de compra

de alimentos e de construo de canais de comercializao, construo de
pequenas obras hdricas como cisternas para captao de gua da chuva
no semi-rido, construo e reforma da habitao).
Polticas diretas de segurana alimentar e combate fome e outras
polticas sociais devem ser adotadas de forma que forneam os meios
bsicos para a sobrevivncia das famlias sem condies econmicas, mas, ao
mesmo tempo, criem mecanismos dinmicos em outras reas da economia,
como a produo e a distribuio de alimentos, constituindo-se assim,
concomitantemente, em mecanismos para a liberao da dependncia
dessas polticas especficas.
Em outras palavras: o maior consumo de alimentos estimula uma maior
produo local de alimentos. Alm de dar garantias de uma populao bem
alimentada, j que gera trabalho e renda, essa nova concepo estimula a
agricultura e movimenta a economia local.
Essa concepo se diferencia muito da viso corrente, associada a
organizaes como o Banco Mundial, de que o acesso educao pelas
crianas a principal forma de superao da pobreza e que, associado a
programas de transferncia de renda, seria a melhor forma de distribuio
de renda. Ao contrrio, considera-se que o acesso educao de qualidade
um dos aspectos de mdio e longo prazos para superao das condies de
pobreza, mas no suficiente para gerar dinmicas emancipatrias junto s
localidades. Isso se justifica porque o diagnstico da pobreza no est restrito
aos limites exclusivos da famlia, mas est fortemente vinculado ao baixo
dinamismo da economia do municpio e do entorno regional. Portanto,
imprescindvel a articulao com aes estruturantes de carter territorial.
A implantao de um amplo programa de transferncia de renda para
que a famlia compre alimentos, consubstanciada no Programa CartoAlimentao, foi posteriormente unificada no Programa Bolsa-Famlia. A
inteno que esses recursos adicionais possam ser utilizados nos supermercados, armazns e nas feiras para compra de alimentos, em substituio
a programas de distribuio de cestas bsicas. Essa uma das diversas aes
previstas no Programa Fome Zero, visando a garantir o acesso alimentao
e tambm dinamizar a economia local.
271
Em sntese, as polticas emergenciais de acesso alimentao devem

incluir em si mesmas condies para superao da sua dependncia, com
efeitos dinamizadores para a economia e para a organizao da comunidade
local. Ou seja, elas foram concebidas para ser:
a. educativas, em relao a hbitos e prticas alimentares;
b. organizativas, para a defesa dos direitos de cidadania;
c. emancipadoras, visando a promover a autonomia e no a dependncia dos
beneficirios.
Isso implica superao da viso de que polticas que se limitam s
medidas emergenciais e as que admitem trabalhar medidas de natureza
estrutural se excluem mutuamente.
1.4 A Necessria Articulao de Programas
d e S e g u r a n a A l i m e n ta r e N u t r i c i o n a l
Como as causas da fome so estruturais, o desafio da articulao das aes

governamentais remete a um processo mais amplo de iniciativas pblicas,
com estmulos ao desenvolvimento local, fomento produo familiar,
incentivos gerao de emprego e renda, etc.
necessrio promover a articulao das polticas estruturais com as
polticas emergenciais de combate fome. Entre as polticas estruturais
prioritrias do governo destacam-se as polticas de gerao de emprego
e renda, como a expanso do microcrdito, a qualificao profissional, o
estmulo a microempreendimentos, a realizao de uma ampla reforma
agrria para tornar mais eqitativa a estrutura fundiria do pas, a expanso
da previdncia social para as pessoas em regime informal de trabalho, assim
como ocorrido para as famlias rurais, e uma poltica agrcola de incentivo
agricultura familiar. Tudo isso deve pressupor um modelo de desenvolvimento que favorea a gerao de emprego e o crescimento do pas.
Por ser um conjunto amplo de aes, a Poltica de Segurana Alimentar
e Nutricional no substitui, mas engloba e integra muitos dos programas
existentes, o que implica uma forte articulao interministerial para a garantia
de seu sucesso. Essas aes envolvem desde polticas estruturais, como
programas de gerao de emprego e renda, at polticas especficas realizadas
272
Nead Estudos 15
pelos ministrios setoriais e pelo prprio Ministrio do Desenvolvimento

Social e Combate Fome mds.
Essa uma especificidade institucional da Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional. Trata-se, ao mesmo tempo:
a. de uma poltica de implementao de aes e polticas especficas de
segurana alimentar;
b. mas tambm de uma poltica articuladora de iniciativas de competncia
de outras pastas, de outras esferas de governo e instituies da sociedade
civil, na rea social.
Esse o maior desafio, diante da fragmentao e da forte setorizao
das polticas do governo.
Dessa forma, fica claro que a meta do programa mais do que acabar
com a fome: como disse o presidente Lula, deve garantir aos brasileiros trs
refeies de qualidade em todos os dias do ano. Por isso, o Fome Zero no
pode ser reduzido a um programa de transferncia de renda populao
carente, muito menos a um programa de combate pobreza. um programa
universal, para toda a populao.
1 . 5 A I m p o r t n c i a d a Pa r t i c i p a o e d a M o b i l i z a o S o c i a l
A pobreza no apenas um fenmeno estatstico ou biolgico, mas tambm

poltico. No apenas um atraso no acesso aos bens de consumo, mas de
privao da cidadania. Ela a conseqncia estrutural de um modelo de
desenvolvimento perverso, que gera privilgios e privaes.
Em muitos lugares deste pas, trata-se literalmente de dar a luz sociedade civil. Sem ela, no se vence a luta contra a dramtica desigualdade
brasileira. Por isso, o terceiro aspecto do programa a gesto participativa.
Tornar a comunidade, e no apenas o indivduo, protagonista de sua prpria
emancipao.
Por isso, a primeira ao do governo, ao lanar as bases do Programa
Fome Zero, foi a instalao do Consea. Como de conhecimento de todos,
acoplado ao MESA, foi criado, por Decreto de 30 de janeiro de 2003, o
Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, o Consea.
273
Composto por 38 conselheiros designados pelo presidente da Repblica

mais 13 ministros de Estado o Consea presidido por representante da
sociedade civil e secretariado pelo titular do mds. Cabe ao Consea, entre
outras atribuies:
propor e pronunciar-se sobre diretrizes da Poltica Nacional de Segurana
Alimentar e Nutricional; e
ainda: mobilizar a sociedade civil e estimular a criao de conselhos estaduais e municipais de segurana alimentar e nutricional requisito para a
implantao do Programa Fome Zero.
Tambm para dar voz comunidade, foram criados comits gestores
nos municpios do semi-rido, com ampla participao da sociedade civil
organizada e das famlias beneficirias.
Outro aspecto notvel o de que, por meio do chamamento do presidente, a sociedade em geral, incluindo as empresas, tm contribudo
diretamente, como cidados do Mutiro contra a Fome, recriando uma
rede de solidariedade, tal como visto na campanha da Ao da Cidadania
contra a Fome e a Misria e pela Vida, conhecida como a Campanha do
Betinho, no incio da dcada de 1990.
2 O primeiro ano de implantao
A nfase das aes de segurana alimentar implementadas pelo Governo

Federal, no seu incio, recaiu sobre um importante conjunto de programas:
a complementao de renda para o acesso alimentao; a ampliao
da merenda escolar; a distribuio emergencial de alimentos; o apoio a
programas criados por governos estaduais, municipais e pela sociedade
civil organizada que busquem combater a fome por meio de restaurantes
populares, bancos de alimentos, hortas comunitrias; e a implantao da
compra da agricultura familiar.
Dentro desse conjunto de aes, a maior nfase foi dada ampliao do
acesso alimentao das famlias situadas no Semi-rido e na Regio Norte,
regies que concentram a carncia no pas, s crianas em idade escolar e
s comunidades especficas: acampados, quilombolas e indgenas.
Para mais detalhes, ver site: www.fomezero.gov.br
274
Nead Estudos 15
O Programa Carto-Alimentao (pca) transferiu r$ 50,00 por ms s

famlias em situao de insegurana alimentar com renda familiar mensal
per capita inferior a meio salrio mnimo e que vivem em regies carentes
de todo o pas, visando a garantir-lhes o acesso alimentao diria, em
quantidade suficiente e com a qualidade necessria.
Inicialmente, o programa foi implantado nos estados do Nordeste e
no norte de Minas Gerais, antecipando a meta de atingir um milho de
famlias em 2003 nessa regio j no ms de outubro, e atingindo mais de 70%
da sua populao extremamente pobre. Logo se expandiu para as Regies
Norte, Sul e Sudeste do pas. Para acompanhar e fiscalizar a implantao
do programa, no ano de 2003, foram implantados 2.132 Comits Gestores
em todo o pas.
O programa teve o mrito de promover a participao das comunidades
na validao das famlias beneficirias, a movimentao das economias
locais atravs do comrcio, a reciclagem profissional e o acompanhamento
em sade dos seus beneficirios.
No modelo dos pequenos municpios, foi possvel amarrar a ponta
do consumidor pobre (ou seja, com renda insuficiente para comprar os
alimentos necessrios) outra ponta do agricultor familiar que est indo
falncia porque no tem quem compre sua produo. Em outras palavras,
esse programa de transferncia de renda permitiu direcionar o esforo
de combate fome para os dois plos mais graves hoje existentes no
pas: a falta de poder aquisitivo dos pobres urbanos com a capacidade
ociosa da agricultura familiar. E promoveu mudanas significativas nos
pequenos municpios esquecidos pelo poder pblico, tendo como maior
Os comits foram instncias locais de controle social criadas nos municpios do semirido e em outras localidades, com a participao de voluntrios da sociedade civil, das
famlias beneficirias e do poder pblico local, visando ao acompanhamento das famlias
e fiscalizao do programa de transferncia de renda. Envolveram a mobilizao de mais
de 19 mil voluntrios que tiveram a tarefa de mobilizar a sociedade para o Programa Fome
Zero e avaliar a qualidade do cadastro de famlias preexistente.
275
emblema o municpio piloto de Guaribas, que se autodenominou cidade

redescoberta10.
Embora os resultados no sejam os mesmos em todos os municpios,
o potencial transformador grande, considerando-se que mais da metade
dos muito pobres residem em pequenas e mdias cidades e outros 20%
em reas rurais. Isso significa que quase 70% da populao que hoje est
fora, total ou parcialmente, do mercado de consumo de alimentos bsicos
mora fora das regies metropolitanas do pas e em municpios com menos
de 75 mil habitantes.
Desde outubro de 2003 ocorreu a migrao dos beneficirios do
Carto-Alimentao para o programa unificado de transferncia de renda,
o Bolsa-Famlia. Este beneficiou, em dezembro, 3,6 milhes de famlias
em 5.461 municpios, atingindo a meta estabelecida inicialmente pelo
governo. O Programa Carto-Alimentao contribuiu para incorporar 1,9
milho de famlias ou 9,7 milhes de pessoas no Bolsa-Famlia, em 2.369
municpios, especialmente do Nordeste e Norte do pas para recebimento
do piso de r$ 50,00.
Alm dessas famlias, foram atendidas tambm, de forma diferenciada e
emergencial, por meio de cestas de alimentos, populaes indgenas, famlias
acampadas que aguardam programa de reforma agrria e populaes remanescentes de quilombos em estado de insegurana alimentar. Distriburam-se,
ao todo, 1,3 milho de cestas bsicas para 270 mil famlias.
Ao mesmo tempo, esto sendo desenvolvidas aes estruturantes para
esses grupos. Foram assinados dois convnios com esse propsito, um
com o governo do Mato Grosso do Sul para atender a grupos indgenas e
outro, em nvel nacional, atravs da articulao com a Fundao Cultural
Palmares, do Ministrio da Cultura, com vistas ao incentivo produo
para autoconsumo em 150 comunidades remanescentes de quilombos.
10 Vale registrar um fato emblemtico dessa mudana. Alm da construo do poo que
abastece a cidade com gua tratada pela primeira vez, uma mudana que marcou a cidade
foi a abertura do primeiro salo de beleza da cidade, aps a implantao do programa.
Este passou a ser o smbolo da mudana e da melhoria das condies de vida na cidade,
fato que repercutiu, na poca, em vrias matrias de jornais.
276
Nead Estudos 15
O Programa de Aquisio de Alimentos, criado pela Lei no 10.696, de 2

de julho de 2003, em seu pargrafo 19, com o objetivo de incentivar a agricultura familiar por meio da compra da produo de pequenos agricultores,
foi uma iniciativa inovadora. O produto comprado a preos de mercado
pode ser distribudo a pessoas em situao de insegurana alimentar ou
para formar estoques estratgicos. So trs subprogramas:
1. Compra Antecipada e Direta da produo para manuteno de estoques
de segurana;
2. Compra Local de alimentos pelas prefeituras para serem distribudos em
creches, asilos, hospitais, etc.; e
3. Programa de Incentivo Produo e ao Consumo de Leite, onde esto
sendo atendidos produtores que ordenham at 100 litros de leite por dia.
Cada produtor recebe no mximo r$ 2.500,00 por ano, para priorizar
efetivamente os agricultores de baixa renda que no tm acesso aos demais
programas oficiais devido aos critrios dos mesmos.
Em 2003 foram beneficiados 41,2 mil agricultores familiares, sendo
adquiridas 6.935 toneladas de alimentos de 2.796 produtores na modalidade
Compra Direta no valor total de r$ 5,3 milhes. Foram beneficiados,
tambm, 38.448 produtores na modalidade de Compra Antecipada, sendo
55% deles na Regio Nordeste; foram investidos r$ 76,2 milhes, de onde
foram adquiridos de forma indita produtos como castanha-do-par,
hortigranjeiros, sucos, doces e polpas de frutas, leite de cabra, carne de bode,
mel, queijo, rapadura, sementes crioulas, acar mascavo e vrios outros
produtos de valor regional, alm de produtos tradicionais como arroz, feijo,
milho e farinha de mandioca.
Os impactos diretos desse programa so: o estmulo produo de
alimentos nas localidades (j que agricultores que antes no tinham acesso
a recursos para plantio e tambm para venda o tiveram), com nfase em
produtos regionais; a elevao de estoques de alimentos que estavam
praticamente zerados no incio do ano; e, especialmente, a melhoria da
renda de um nmero bem maior de agricultores devido recuperao dos
preos a patamares justos, em funo apenas do anncio de que o Governo
Federal estaria comprando a safra.
277
Quanto ao subprograma do leite, j foram assinados convnios e repassados os recursos para dez estados, totalizando r$ 61,9 milhes. A
expectativa de que sejam comprados diariamente cerca de 680 mil litros
de leite de vaca e de cabra at maio de 2004. Com isso, espera-se a criao
de 40 mil postos de trabalho.
Como resultado do Grupo de Trabalho envolvendo as pastas de Educao,
Sade e de Segurana Alimentar (atual Ministrio do Desenvolvimento
Social), foram implementadas trs aes para melhoria da qualidade da
alimentao escolar: 1) o aumento de 117% do valor do repasse para crianas
da pr-escola, de r$ 0,06 per capita dirios para r$ 0,13, beneficiando 4,3
milhes de crianas matriculadas; 2) a elevao de 161% do valor per capita
dirio repassado para a alimentao dos estudantes de escolas indgenas,
de r$ 0,13 para r$ 0,34, alcanando 116.655 estudantes em 1.711 escolas
indgenas; e 3) foi implementada a indita incluso das creches no programa,
que possibilitou o atendimento a todas as crianas de 0 a 3 anos matriculadas
em creches pblicas e filantrpicas (881 mil). Ao todo, 5,3 milhes de
crianas em idade escolar so hoje beneficiadas por essas medidas. H que
se avanar ainda na capacitao dos municpios para melhoria da qualidade
da alimentao nas escolas.
O fenmeno da seca tem sido historicamente um instrumento de
dominao na regio do semi-rido brasileiro. O Governo Federal, atravs
do Programa Fome Zero, ao longo do exerccio de 2003, desenvolveu um
importante conjunto de aes, cujo objetivo foi orientar e subsidiar as
famlias para conviverem com o fenmeno de forma sustentvel. Entre
essas aes podem ser destacadas:
o apoio construo de cisternas, que so reservatrios que captam e
armazenam a gua da chuva para um consumo suficiente de uma famlia
por 6 meses, a partir de parceria com a Articulao do Semi-rido (Asa) e
com o apoio da Febraban, totalizando recursos para a construo de 22 mil
cisternas, tendo sido 6.144 construdas at dezembro e o restante previsto
para o primeiro semestre de 2004;
a distribuio emergencial de gua por intermdio de carros-pipa fornecidos
pelo exrcito e a construo/reparo de pequenas obras hdricas, em parceria
como os Ministrios da Defesa e da Integrao Nacional, numa ao que
278
Nead Estudos 15
at o final do exerccio beneficiou 1.151.554 pessoas com a distribuio

emergencial de gua;
o Governo Federal, atravs do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (mda),
tambm implementou o Programa Garantia Safra, contemplando 35 mil
agricultores de 114 municpios nordestinos, que tiveram perda da safra;
alm disso, para o atendimento emergencial de agricultores familiares que
perderam a safra por conta da seca e no haviam sido beneficiados pelo
Programa Carto-Alimentao ou pelo Programa Garantia Safra, foi
fornecida a transferncia emergencial de renda de r$ 50,00 mensais por
um perodo de 6 meses, numa ao que atendeu 60.551 famlias.
Avanou-se no desenho para a implantao das polticas locais de
segurana alimentar, como a construo de Sistemas Municipais (e Microrregionais) de Segurana Alimentar visando a fomentar e financiar programas
integrados de abastecimento e segurana alimentar e nutricional nos planos
municipal, microrregional ou estadual por meio de aes que interferem nas
etapas do fluxo de produo, distribuio, preparo e consumo de alimentos.
As diversas aes compem um conjunto integrado, com caractersticas
diferenciadas segundo o porte dos municpios. So aes de: incentivo
criao de restaurantes populares pblicos e privados e cozinhas comunitrias
nas grandes e mdias cidades; apoio construo e ampliao de redes de
bancos de alimentos e colheita urbana, visando a combater o desperdcio
de alimentos; programas de compra local de alimentos para fornecimento a
programas municipais de alimentao (merenda escolar, creches, hospitais,
restaurantes populares e entidades beneficentes e assistenciais); implantao
de hortas urbanas e viveiros, associados a programas de educao alimentar e
nutricional; implantao de rede de abastecimento de produtos alimentares a
preos acessveis, como varejes, sacoles, feiras do produtor; fortalecimento
do papel das centrais regionais de abastecimento nas aes de abastecimento
alimentar, compra da agricultura familiar e reduo do desperdcio. Esse
arcabouo permitiu a realizao de 25 convnios entre estados e municpios
para implantao desses projetos e servir de base para a expanso desses
sistemas nas grandes cidades.
Outra institucionalidade criada a implantao de Consrcios Intermunicipais de Segurana Alimentar e Desenvolvimento Local Consads
279
, que so arranjos microrregionais que renem, em mdia, 25 municpios

situados em regies menos desenvolvidas dos estados onde so implantadas
aes estruturais interligadas para garantir a segurana alimentar e incentivar
o desenvolvimento local, como microcrdito, incluso digital, institucionalidade da associao dos municpios, elaborao de diagnstico e do plano
de desenvolvimento regional e incentivo agricultura familiar. Foram
capacitados os Consads e sua implantao ser efetivada em 2004.
Enfim, em um ano, foi possvel implantar aes diretamente ligadas a
pblicos bastante diferenciados, e criar as bases para a expanso do programa
tanto nas pequenas quanto nas mdias e grandes cidades.
Quanto ao Mutiro Nacional contra a Fome, foi uma ao induzida
pelo Governo Federal e encampada pela sociedade. Ao longo de 2003, 99
entidades estabeleceram parcerias com o Programa Fome Zero, sendo
que todas apresentaram projetos de incluso social, a maioria deles com
as atividades j iniciadas em 2003. Alm disso, mais de 1.412 instituies
foram autorizadas a utilizar a logomarca do Fome Zero em apresentaes
artsticas, exposies, jogos de futebol e outros eventos que arrecadaram
alimentos ou recursos destinados ao programa. As doaes em dinheiro
chegaram a r$ 7.293.722,25 em 2003, e esse valor est sendo totalmente
destinado construo de cisternas.
3 Construindo o Futuro
A prioridade no processo participativo e emancipatrio, a territorialidade

das aes e a combinao das aes estruturais com aes emergenciais so
as marcas inovadoras da estratgia de implantao do Fome Zero em relao
a outros programas anteriormente implantados. Consolidar e internalizar
o conceito de segurana alimentar e nutricional como um direito ainda
um processo em construo na sociedade. Implantar efetivamente uma
poltica abrangente de Segurana Alimentar requer planejamento, polticas
pblicas e a determinao de reciclar a matriz do crescimento econmico
para subordin-lo ao combate excluso.
Foi justamente isso que falhou nos ltimos anos. Sem esses requisitos, tudo
o que se consegue o simples atendimento pobreza, perpetuando-a. Algo
280
Nead Estudos 15
como enxugar o cho com a torneira aberta com recursos pblicos, com boa
inteno, com acertos localizados, etc. mas no se vai alm do pontual.
Caminhando para as consideraes finais deste artigo, levantam-se
alguns desafios que merecem uma reflexo visando consolidao futura
do programa.
O primeiro desafio colocado de que tal programa s ser possvel
atravs de uma forte articulao interministerial e entre os trs nveis de
governo (federal, estadual e municipal) e da sua consolidao como o centro
do planejamento de governo nesses nveis.
Para efetivar essa articulao, necessrio fazer da implantao de uma
poltica de segurana alimentar um eixo integrador da poltica pblica
brasileira. A segurana alimentar o ponto de convergncia de um leque
de aes estruturais e de natureza interministerial. Seu objetivo garantir
que nenhum brasileiro passar mais necessidade para ter acesso dirio
a, pelo menos, trs refeies na quantidade necessria, com a qualidade
nutricional requerida, todos os dias do ano e tendo o direito de desfrut-las
num ambiente de dignidade e segurana.
Para isso, fundamental uma institucionalizao capaz de imprimir a ao
transversal do governo, de forma a que as aes de cada setor que tenham
forte impacto na superao estrutural e emergencial da vulnerabilidade
alimentar das famlias sejam articuladas, evitando a disperso.
A criao do Grupo de Trabalho do Programa Fome Zero, com a
participao de 18 ministrios e secretarias com aes fortemente vinculadas
aos objetivos do Programa Fome Zero possibilitar a consolidao dessa
proposta de ao.
Tal proposta contar com uma maior integrao das aes e recursos de
cada ministrio, atuando de forma planejada e articulada. A sua implantao,
ao longo do mandato do governo, visa a garantir acesso alimentao,
cidadania, gerao de emprego e renda, expanso da produo e do consumo
de alimentos, melhoria dos padres educacionais e de sade, abastecimento
de gua, expanso da rede de proteo social, infra-estrutura municipal e
direitos humanos.
A disperso e a concorrncia poltica no mbito dos municpios e estados
dificulta essa possibilidade de integrao. Por outro lado, a disseminao
281
dos Conselhos Estaduais e Municipais de Segurana Alimentar, com carter

articulador das polticas, pode fortalecer a integrao entre as trs esferas.
O segundo desafio a expanso do modelo de implantao para as
grandes cidades, desafio esse colocado desde o incio para o programa.
A criao dos Sistemas Municipais de Segurana Alimentar a forma
encontrada para essa expanso. A transferncia de renda s famlias, com
os mesmos valores dos benefcios das pequenas cidades, tem um impacto
infinitamente inferior nas grandes cidades. O carter estrutural da excluso
muito mais dominante nas grandes cidades, onde prevalecem aspectos
como o desemprego, o subemprego, as precrias condies de moradia e
saneamento, o esfacelamento do ncleo familiar, entre outros. Outro aspecto
limitante que, nos pequenos municpios, o controle social se realiza mais
diretamente pelo conhecimento efetivo das famlias mais necessitadas. O
anonimato da misria das grandes cidades dificulta a identificao das famlias
mais carentes e diminui o carter disseminador e integrador das aes.
Alm disso, os bolses de pobreza das grandes metrpoles possuem
muitos vazamentos, a maioria dos quais impossveis de serem consertados
em curto e mdio prazos. Por exemplo, o fato de residirem em um local e trabalharem em outro muito distante e em direes, muitas vezes, opostas.
Um terceiro desafio ressaltado fortemente na ii Conferncia Nacional
de Segurana Alimentar e Nutricional, realizada em maro de 2004, o da
institucionalizao da Lei Nacional de Segurana Alimentar, cujo objetivo
maior garantir o cumprimento do direito humano alimentao adequada
atravs da constituio de um Sistema Nacional de Segurana Alimentar.
fundamental que todas essas iniciativas sejam consolidadas e garantidas na Lei,
cabendo ao Governo Federal, juntamente com o Congresso Nacional, institula. Para sua formatao, importante considerar os seguintes pontos:
a. Acesso alimentao: garantir mecanismos para que todas as pessoas
tenham acesso alimentao adequada, seja atravs da ao governamental
federal, estadual ou municipal (todas as instncias de governo devem ser
envolvidas) atravs, por exemplo, de programas de transferncia de renda,
distribuio de alimentos e outros de acesso alimentao, seja atravs da
sociedade civil organizada por meio dos comits do Programa Fome Zero.
Para isso, devem-se instituir mecanismos permanentes de identificao de
famlias elegveis, e de informao e capacitao dos conselhos e comits
282
Nead Estudos 15
existentes para garantir o controle social e evitar a manipulao poltica

dos programas.
b. Fortalecer o vnculo da expanso da demanda por alimentos para a agricultura
local, atravs de incentivos direcionados agricultura familiar, contribuindo
para a gerao de ocupao e renda e a diminuio da desigualdade na
distribuio da renda.
c. Estabelecer instrumentos de regulao sobre a segurana e qualidade
dos alimentos ofertados, atravs da correta rotulagem dos alimentos e
da orientao da sua publicidade, especialmente para crianas e grupos
vulnerveis.
d. Incentivo s doaes de alimentos e outros bens para terceiros.
Todos esses aspectos contribuem para uma leitura: o Programa Fome
Zero uma marca inovadora do governo e mobilizadora na sociedade.
Trata-se de no perd-la sob o risco de no se ter outra oportunidade para
resgatar nossa imensa dvida social.
Perspectivas
para Polticas
Agroambientais
1. Introduo
O objetivo geral do trabalho iluminar as alternativas de polticas agroambientais a partir de uma anlise da situao do
setor agrcola face problemtica ambiental. Para comear,
necessrio no perder de perspectiva o fato de que os
caminhos seguidos pelo processo de modernizao agrcola
foram condicionados de modo decisivo pelas demandas dos
agricultores melhor colocados no sentido da simplificao do
sistema de cultivo a monocultura. A lgica econmica que
impulsiona este processo aquela da busca da maximizao
do ganho atravs da aposta na produo apenas do produto
mais rentvel e da minimizao dos custos de superviso e
controle do processo de trabalho atravs da simplificao
do sistema produtivo.
Outro ponto importante a ser considerado que, na agricultura, ao contrrio

do que ocorre nos demais setores produtivos, os impactos ambientais
provocados pelos processos produtivos adotados afetam sua prpria base
de produo, o ecossistema agrcola. A prtica da monocultura em si
mesma uma fonte maior de desequilbrios ambientais, cujos efeitos
sobre a produtividade agrcola tm que ser enfrentados. possvel mesmo
Professor Associado do Ncleo de Economia Agrcola do Instituto de Economia da Unicamp.
284
Nead Estudos 15
afirmar que a necessidade de se enfrentar os efeitos desses impactos sobre

a produtividade condicionou, em grande medida, o esforo da pesquisa
agropecuria. Nesse sentido, o padro tecnolgico moderno largamente
o fruto de um contnuo esforo para contornar os efeitos da degradao
do ecossistema agrcola sobre a produtividade.
Entretanto, a avaliao de alguns dos principais impactos ambientais
provocados pelas prticas agrcolas modernas mostra que, frequentemente,
esses impactos no so percebidos em sua plena extenso, em funo dos
subsdios s prticas compensatrias. Por essa razo, medida em que esses
subsdios so retirados ou diminuem significativamente, os agricultores
tornam-se mais atentos s alternativas, geralmente ecologicamente mais
equilibradas, que poupam o uso de insumos e equipamentos. A plena
incorporao dos custos ambientais das prticas agrcolas ditas modernas
nos preos dos produtos revelaria uma agricultura bem menos eficiente.
O texto foi estruturado em quatro sees, alm desta introduo e das
consideras finais. Na seo 2 feita uma breve avaliao dos principais
impactos ambientais causados pela chamada agricultura moderna, resaltando-se as especificidades das situaes nas regies de clima temperado
comparadas com aquelas das regies de clima tropical. Na seo seguinte
so avaliados os principais condicionantes scio-econmicos do processo de
modernizao agrcola. A seo 4, por sua vez, examina os condicionantes
tecnico-ecolgicos deste proceso de modernizao, responsveis pelas
caractersticas tecnolgicas bsicas do padro de modernizao dominante.
Finalmente, na seo 5 so discutidas as perspectivas mudana de padro
tecnolgico e o papel das polticas agro-ambientais em duas subsees: na
primeira so cotejados os mecanismos endgenos de mudana tecnolgica
e as necessrias polticas agro-ambientais complementares; na segunda
so avaliados os estmulos e obstculos a uma mudana radical de padro
tecnolgico em direo a sistemas agroecolgicos, cujo conceito brevemente
explicitado; so apresentados brevemente tambm dois casos de sistemas
alternativos de base agroecolgica.
285
2. Os Impactos Ambientais da Agricultura Moderna
Os impactos ambientais provocados pelas prticas agrcolas modernas,

especialmente a mecanizao pesada e o uso intensivo de agroqumicos, so
conhecidos: perdas do solo devido eroso e degradao de sua estrutura
fsica, poluio qumica das guas, do solo e dos alimentos. So impactos que
transcendem o setor agrcola e afetam o conjunto da sociedade. Entretanto,
a percepo da extenso real da degradao dos ecossistemas agrcolas e seu
impacto econmico dificultada pelos subsdios de tcnicas destinadas a
recuperar ou manter at certo ponto as condies de produo. Alm disso,
um bom solo profundo pode suportar durantes anos a eroso sem que seus
efeitos se faam sentir nos rendimentos das culturas.
Entre os estudos mais importantes sobre a degradao dos solos agrcolas
visando a comparao internacional esto a Avaliao Global de Degradao
do Solo (Glasod) conduzido por Oldeman, Hakkeling e Sombroek (1990)
e o estudo comparativo sobre terras semi-ridas de Dregne e Chou (1992).
O estudo Glasod define a degradao como um processo que reduz tanto
a atual como a futura capacidade do solo de produzir bens e servios. O
estudo de Dregne e Chou inclui a vegetao alm da degradao do solo.
O estudo Glasod estima que de cerca de 8,7 bilhes de hectares de terras
agrcolas, pastagens e florestas, cerca de 22,5% (2 bilhes de hectares) foram
degradadas desde meados do sculo. Cerca de 3,5% deste total foram to
severamente degradados que sua recuperao, se possvel, teria que ser
tentada atravs de custosos mtodos de engenharia. Em torno de 10% a
estimativa para a quantidade de terras moderadamente degradadas, passveis
de recuperao mas a custos significativos para os agricultores. Os restantes
9% foram levemente degradados e seriam facilmente recuperadas atravs
de boas prticas agrcolas.
O estudo de Dregne e Chou mostra que do total global de terras semiridas cerca de 89% so pastagens (das quais 73% se encontram degradadas);
8% so reas cultivadas que dependem das chuvas (das quais 43% esto
degradadas); e 3% so reas irrigadas (das quais 30% esto degradadas).
Esta seo e a prxima foram baseadas em texto preparado para manual da Fao.
Citados por Scherr,S.J. and Yadav,S. (1996).
286
Nead Estudos 15
Vrias outras fontes estimam que entre 5 e 10 milhes de hectares so

perdidos anualmente devido a severa degradao. Entre as regies mais
afetadas esto a Africa com cerca de 65% da rea agrcola afetada e a Amrica
Latina com 51%. Estes dados, entretanto, no permitem estimar a proporo
das terras que foram degradadas pelas prticas agrcolas modernas. Esta
degradao se concentra nas regies onde os fatores erosivos so mais
fortes, como as grandes plancies norte-americanas, sujeitas a fortes ventos,
e nos trpicos.
Nas regies tropicais os problemas so mais graves do que nas regies
temperadas devido s chuvas torrnciais e o sol forte que as caracterizam, o
que requer o emprego de tcnicas distintas, algumas vezes diametralmente
opostas quelas recomendadas para as regies frias. Este o caso, por
exemplo, da tcnica de preparo do solo. Nas regies frias a exposio do solo
arado e desnudo ao sol na primavera necessria para acelerar o processo
de descongelamento, ativando sua micro vida interna. O risco de eroso
praticamente no existe, pois as chuvas so amenas e bem distribuidas ao
longo do calendario agricola.
Nos trpicos, ao contrrio, a exposio do solo desnudo alm de desnecessaria extremamente prejudicial. O sol forte capaz de elevar a temperatura
do solo superficial at 75 graus centigrados, queimando toda a micro vida
existente na camada superficial frtil (ver Primavesi, A. 1980). Alm disso,
a chuva forte tem um impacto devastador em termos de eroso. No Brasil,
pesquisas levadas a cabo pelo Instituto Agronmico de Campinas concluram
que as perdas por eroso ultrapassam 25 ton/ha/ano, sendo que os limites
mximos de perda de solo aceitos internacionalmente se situam entre 3 a
12 ton/ha/ano. No Estado do Paran, medidas efetuadas pela equipe do
projeto Noroeste mostraram niveis de perda de solo variando entre 22 e
at 180 ton/ha/ano, dependendo do tipo de cultura, solo e declividade do
terreno. Na dcada de 70, perodo de grande expanso das prticas modernas,
estimava-se que em grandes reas do estado as perdas anuais atingiam em
mdia cerca de 100 ton/ha/ano, o que equivale a 1 cm de solo por ano. Este
dado tanto mais impressionante quando se sabe que a profundidade da
camada frtil dos solos varia entre 10 a 100 cm (Mazuchowski, J.Z. 1980,
Frenzel, A. 1980 e Scroccaro, J.L. 1980).
287
Neste periodo, as sete das principais culturas comerciais (algodo, arroz, cana-de-acucar, caf, milho, soja e trigo), foram responsveis por 75%
do total do consumo de fertilizantes no pas no periodo. O consumo de
fertilizantes por hectare em relao dcada anterior havia se multiplicado
por sete. No Estado de So Paulo o consumo mdio de fertilizantes por
hectare atingiu um montante superior mdia americana. Embora muitos
sejam os fatores responsaveis pelo incremento do rendimento agricola, e a
influncia de cada um seja dificil de ser medida isoladamente, normalmente,
segundo os especialistas, a fertilizao qumica contribui com cerca de 35%
para o aumento dos rendimentos.
Entretanto, apesar deste forte aumento do consumo de fertilizantes por
hectare a partir da dcada de 70, os rendimentos cresceram relativamente
pouco ou mesmo decresceram em alguns casos: algodo +57%; cana-deaucar +22%; arroz 12%; caf 4,7%; milho +15%; soja +30%; trigo +50%.
Se considerarmos apenas as regies agrcolas mais avanadas (So Paulo,
Parana, Rio Grande do Sul), o quadro se apresenta do seguinte modo:
algodo +39%; arroz +18%; cana +27%; caf 22% ; milho +23%; soja +55%;
trigo +62%. Estes dados mostram que a resposta, em termos de aumento
do rendimento, ao aumento da fertilizao qumica foi muito lenta, o que
pode ser atribuido em grande medida eroso que carreava boa parte dos
nutrientes qumicos adicionados ao solo atravs da aplicao de fertilizantes
(ver Romeiro,A.R. e Abrantes,F.J. 1981).
Nesta poca, portanto, esta forte degradao dos solos nas principais reas
de agricultura moderna do pas poderia ser apontada como um dos fatores
explicativos dos baixos rendimentos por hectare das principais culturas
comerciais quando comparados com os alcanados nos pases capitalistas
desenvolvidos, para nveis semelhantes de utilizao de agro-qumicos.
Do ponto de vista econmico estas perdas foram mascaradas pelos fortes
subsdios concedidos para a compra de insumos agrcolas. Neste sentido,
pode-se dizer que os subsdios excessivos prejudicaram a conscientizao
dos agricultores sobre o problema naquele momento. A eroso dos solos
agrcolas custa, a nvel mundial, cerca de us$ 28 bilhes por ano, dos quais
us$ 12 bilhes nos pases em desenvolvimento (Scherr e Yadav, 1996).
O outro problema ambiental que tende a ser mais grave nos trpicos
a poluio qumica por agrotxicos. Nas regies de clima frio, o inverno
288
Nead Estudos 15
gelado um fator importante na manuteno da estabilidade de ecossistemas

relativamente simplificados. Nos trpicos sempre quentes somente a diversidade garante a estabilidade do ecossistema. Nesse sentido, a monocultura
nestas regies representa uma ruptura mais grave das condies naturais do
que nas regies frias. O uso mais intensivo de pesticidas, por sua vez, afeta
uma diversidade muito maior de espcies vegetais e animais, necessrios
para o equilbrio do ecossistema. Desse modo, alm de contaminar os seres
humanos e o meio ambiente, o uso sistemtico de pesticidas qumicos tem
repercusses negativas sobre a prpria produtividade agrcola, pois afeta o
equilbrio do ecossistema destruindo inumeros elos da cadeia de presas e
predadores dando origem, portanto, ao surgimento de novas pragas.
De fato, desde o inicio do processo de modernizao agrcola vem sendo
constatado um aumento constante do nmero de pragas atacando as
principais culturas (Paschoal,A. 1983 e Goldsmith,E. 1980). Este
crescimento coincide com a intensificao do consumo de pesticidas. Em
1993 este crescimento atingiu cerca de 260 mil toneladas de agrotxicos, o
que equivale a despejar na natureza cerca de 61 mil toneladas de princpios
ativos cujas consequncias de longo prazo so imprevisveis. A curto
prazo, entretanto, seus efeitos so bem visveis. De acordo com o Sistema
Nacional de Informaes Txico-Farmacolgicas (Sinitox) o nmero de
casos de intoxicaes por agrotxicos vem crescendo na mesma proporo..
Entre 1993 e 1995 os 24 centros de assistncia toxicolgica que compem
a rede Sinitox registraram 12.886 casos. Como apenas entre 1% e 2% dos
casos so notificados pode-se estimar em pelo menos 200 mil casos por
ano de intoxicao por agrotxicos (Garcia,E. Fundacentro, MT, citado
Agrofolha 3/3/98).
No entanto, ao longo da dcada de 80 a baixa eficincia no uso de agroqumicos e a reduo dos subsdios levaram a certas mudanas na atitude dos
agricultores em relao conservao dos recursos fundirios. A elevao do
preo dos insumos qumicos despertou o interesse dos agricultores em adotar
tecnologias alternativas menos exigentes em insumos. A conservao do solo
passou a ter um significado econmico claro, pois sua eroso traduzia-se em
prejuizos. A espetacular expanso do plantio direto nos ultimo 10 anos em
parte se explica por esta nova conscincia de que a eroso tambm implica
em perdas econmicas de curto prazo. Entretanto, as possibilidades de
289
uma mudana radical do padro de modernizao, no sentido da adoo de

prticas efetivamente equilibradas do ponto de vista ecolgico, so limitadas
pela ao de condicionantes scio-econmicos que continuam sinalizando
em outra direo. Na prxima seo so examinados os principais desses
condicionantes do processo de modernizao agrcola.
3. Os Condicionantes Scio-Econmicos do
Processo de Modernizao Agrcola
Na literatura as explicaes para o processo de modernizao agrcola em

geral se enquadram em duas abordagens dominantes: neoclssica e marxista.
Para a primeira o elemento indutor fundamental a modificao dos
preos relativos dos fatores de produo. As tecnologias que caracterizam a
agricultura moderna teriam teriam sido a resposta mais eficiente crescente
escassez de terra e trabalho. Para a segunda o elemento indutor seriam as
exigncias do processo de acumulao de capital, que tem no setor agrcola
uma fonte de extrao de mais-valia e um mercado importante para os setores
de bens de capital e bens intermedirios. Em ambas a trajetria percorrida
vista como a mais eficiente: a melhor resposta escassez relativa dos
fatores de produo para a primeira; e a que melhor atendia aos interesses
do processo de acumulao de capital para a segunda.
A primeira abordagem no considera os condicionantes tcnicos e
econmicos que no apenas induziram o esforo cientfico e tecnolgico
no sentido de poupar o uso dos fatores de produo que se tornaram mais
escassos (aumentando a produtividade da terra e do trabalho), mas que
explicam tambm as caractersticas especficas de um determinado padro
tecnolgico. A segunda, por sua vez, considera o agricultor um agente
passivo que mais ou menos obrigado a adotar um pacote tecnolgico
quando, na verdade, este pacote foi desenvolvido precipuamente para
atender os interesses dos agricultores melhor posicionados. Estes interesses
que se configuram como os principais condicionantes scio-econmicos
do processo de modernizao agrcola contemporneo so dois: a busca da
maximizao do ganho atravs do cultivo apenas do produto com maiores
perspectivas de retorno e a busca da simplificao do sistema produtivo de
modo a facilitar a organizao e o controle do processo de trabalho.
290
Nead Estudos 15
At o final do sculo xix na Europa, a monocultura s podia ser praticada em solos excepcionais ou prximos a fontes abundantes fertilizantes
orgnicos (material orgnico das cidades com sistema de coleta de esgoto).
Na maioria dos casos os agricultores eram obrigados a criar animais para
a obteno de esterco, cuja alimentao era obtida atravs da rotao de
culturas de gros com culturas forrageiras (sistema de rotao Norfolk).
Embora apresentasse certa flexibilidade na combinao de culturas, este
sistema de rotaes contrariava a lgica que induz os agricultores em direo
monocultura: produzir apenas o produto mais rentvel, principalmente
os cereais. Este passo exigia a eliminao da criao animal e do plantio de
forrageiras, o que comprometia seriamente a manuteno da fertilidade do
solo. Alm da escassez de fontes naturais de fertilizantes minerais (como
o salitre), a prpria idia de que se poderia dispensar o uso dos orgnicos
e utilizar apenas os fertilizantes artificiais chocava-se com a concepo
predominante sobre nutrio vegetal a teoria do hmus.
Apesar das restries, desde muito cedo se multiplicam os casos de
agricultores que abandonam a criao animal para se dedicar apenas ao
cultivo das culturas mais rentveis, utilizando somente o fertilizante artifi-
Esta concepo, ancorada sobre uma tradio multisecular, permanece inclusive nos
trabalhos dos primeiros quimicos modernos, como Theodore De Saussure (1767-1845),
responsavel pela sistematizao dos principios de qumica formulados por Lavoisier. Do
mesmo modo Jean-Baptiste Boussingault (1802-1887), outro dos gigantes do comeco da
qumica moderna, assumiu uma posio intermediaria no conflito que opunha partidarios
e adversarios da teoria do humus. Cabera a Justus von Liebig (1803-1873) dar o golpe final
nesta teoria, apos vigorosa polemica com o principal defensor desta na poca, Gerardus
J. Mulder (1802-1880).Na realidade Liebig foi antes aquele que unificou num conjunto
oerente as ideias e descobertas de outros, que se encontravam dispersas. Liebig reconhecia
isto e aplicava sem modestia a ele proprio o que Macaulay havia dito a proposito de Francis
Bacon: He was not the maker of that road; he was not the discoverer of that road; he
was not the person who first surveyed and mapped that road. But he was the person who
first called the public attention to an inexhaustible mine of wealth, which had been utterly
neglected, and which was accessible by that road alone. By doing so he caused that road,
which had previously been trodden only by peasants and higgless, to be frequented by a
higher order of travellers. Liebig, J.(1856,p.326).
291
cial. As Estaes Experimentais, uma inovao institucional que surge na

Alemanha em meados do sculo xix, vo se encarregar de testar a qualidade
das diferentes frmulas de fertilizantes, que comeavam a ser fabricados em
larga escala. Uma vez resolvidos os problemas, bastaram apenas vinte anos,
como observa Malden (1896), para por fim ao secular sistema de rotao
de culturas de tipo Norfolk na Inglaterra. Uma nova lei (the Agricultural
Holding Act, january 1909), ao tornar sem efeito efeito as antigas normas
sobre o mtodo de cultura contidas nos contratos de arrendamento, removeu
os ltimos empecilhos legais pratica da monocultura.
A formidvel acolhida dada as idias de Liebig, decorreu no somente de
sua notvel capacidade de convencer, com base em demonstraes cientficas
irrefutveis, mas tambm do seu erro em negar completamente qualquer
papel matria orgnica. Ele afirmava que os fertilizantes orgnicos eram
inteis e que os rendimentos das culturas aumentavam ou diminuam na
proporo exata da quantidade de nutrientes minerais adicionados sendo
possvel calcular a fertilidade dos solos atravs da anlise das cinzas, de
modo a manter indefinidamente os nveis timos de fertilidade. Estes
propsitos, embora contestados vigorosamente por Lawes e Gilbert em
Rothamsted, soavam como um canto de liberdade para todos aqueles
Na Inglaterra as experincias pioneiras sobre o cultivo continuo de cereais (continuous
corn growing), levadas a cabo desde 1843 por Lawes e Gilbert na Estao Experimental
de Rothamsted, tinham mostrado que era possivel praticar a monocultura de cereais
durante anos sobre a mesma terra empregando apenas fertilizantes qumicos. Restava
o problema da degradacao da estrutura fsica do solo. Examinando os resultado destas
destas experiencias de Rothamsted, Prout and Volcker (1905), concluem que para tornar
a monocultura viavel seria necessario quebrar de tempos em tempos as sequencias de
cereais com uma cultura de leguminosas. No entanto, segundo Watson (1953) os solos
de Rothamsted eram excepcionais. McConnell (1908) lamenta o abandono das rotacoes
de culturas, prevendo que os solos iriam, como aconteceu, se degradar, apesar dos meios
mecanicos de reestruturacao que poderiam ser utilizados.
Eram frequentes os problemas de qualidade provocados por fraudes perpretadas por
fabricantes, mas tambm decorrentes da insuficincia de conhecimentos.
Eles criticavam Liebig nao somente pelo fato de que a analise das cinzas nao revelavam o
nitrognio, mas tambem pelo fato de que ele nao considerava a acao de multiplos fatores no
solo, os quai tornavam impossivel a precisao pretendida do calculo dos elementos minerais
necessarios. Ver Lawes,J.B. (1847) e Lawes,J.B. e Gilbert,J.B.(1851).
292
Nead Estudos 15
agricultores, sobretudo na Amrica do Norte, para os quais os mtodos

tradicionais de fertilizao orgnica se constituam no obstculo maior
pratica da monocultura.
Nos eua, onde o peso da tradio camponesa era bem menor, as idias
de Liebig se popularizaram rapidamente. Tendo em conta as prticas
agrcolas predatrias que adotavam, a qumica agricola surgia como a nica
alternativa para resolver o problema do esgotamento dos solos de maneira
simples e eficaz sem fora-los a abandonar a monocultura. Como assinala,
Rosenberg (1971), eles tinham a iluso de que atravs de simples testes de
laboratrio seria possvel manter indefinidamente a fertilidade da terra;
uma vez identificados no tubo de ensaio os nutrientes a serem repostos, o
fazendeiro tinha apenas que aplicar as dosagens prescritas e a terra esgotada
se tornaria novamente uma fonte de lucro.
Para os imigrantes a agricultura na Amrica era menos um modo de
vida do que um meio de fazer dinheiro. Eles vinham dispostos a abandonar,
como o fizeram, as relaes entre homem e terra, marcadas por um profundo
respeito, tpicas da tradio camponesa europia. A caracterstica maior
da agricultura americana, que a diferenciava fortemente da agricultura
camponesa europia, era seu carter altamente comercial e especulativo.
Isso incompatvel com prticas agrcolas que impliquem qualquer tipo
de rigidez do sistema de produo face as flutuaes do mercado, tal como
o sistema de rotao de tipo Norfolk. Eu no sei o que uma rotao; eu
trabalho minha terra para fazer dinheiro, protestava M. Hall, um fazendeiro
americano entrevistado por Dumond (1949,p.36) num momento em que
os preos do milho estavam em alta.
A monocultura apresenta tambm outra vantagem importante, sobretudo
para os grandes agricultores que dependem de trabalhadores assalariados:
facilita a organizao e o controle do processo de trabalho. Na agricultura,
devido suas especificidades naturais, no possvel dividir e parcelizar o
processo de trabalho de modo a simplificar as tarefas executadas por cada
Daubeny (1841) comenta as noticias que chegavam sobre a enorme fertilidade das terras na
America e a capacidade destas em suportar a monocultura durante longos periodos, para
advertir que apesar disto esta fertilidade nao era inesgotavel, sendo perigoso abandonar a
pratica de rotacao de culturas.
293
trabalhador e com isto facilitar seu controle pela gerncia. A disperso

do campo de trabalho, o carter sequencial das operaes agrcolas, a
dependncia da natureza, tudo isto impede um controle adequado do
processo de trabalho, ficando com o trabalhador a responsabilidade maior
pela qualidade do trabalho executado. Assim, para o grande produtor que
depende de trabalhadores assalariados, quanto mais simplificado o processo
de trabalho, melhor. A monocultura colocava-se como praticamente a
nica alternativa para ter o processo de trabalho organizado e controlado
com custos de superviso suportaveis. Essa anlise histrica mostra que
os agricultores melhor situados (as elites agrcolas) ou mais dinmicos
foram ativos agentes de modernizao direcionando os esforos da indstria
nascente de mquinas e insumos agrcolas para resolver os problemas
ecolgicos que enfrentavam com a monocultura. Na seo seguinte sero
examinadas quais as consequncias da generalizao da monocultura sobre
as caractersticas tecnolgicas do processo de modernizao agrcola.
4. Meio Ambiente e Dinmica de Inovaes na Agricultura10
No inicio, a disponibilidade de fertilizantes qumicos era condio necessria

e suficiente para a difuso da monocultura. No entanto, os desequilbrios
ecolgicos que decorrem desta prtica vo exigir o desenvolvimento de novas
tcnicas e insumos destinados a contornar os impactos negativos destes
desequilbrios sobre a produtividade. preciso ter claro que a monocultura
contraria uma regra bsica na natureza, segundo a qual diversidade
sinonimo de estabilidade.
Uma terceira vantagem da monocultura a maior renda diferencial que ela propcia para
os agricultores com terras melhores. Isto se deve ao fato de que, por ser ecologicamente
agressiva, a monocultura exacerba as diferencas naturais entre os solos. O sistema de rotaes,
ao contrario, diminui estas diferencas. Na Europa, muitas regies com terras consideradas
fracas antes da difuso do sistema de rotaes de culturas (na Franca chamada tambm
de cultura melhoradora), acabaram por se tornar importantes produtoras agrcolas. Com
a difuso da monocultura, as rendas difernciais voltaram a aumentar beneficiando os
grandes agricultores situados nas boas terras de gros.
10 Ver Romeiro,A.R.(1998). Meio Ambiente e Dinmica de Inovaes na Agricultura.
Op.cit.
294
Nead Estudos 15
Quanto mais simplificado for um determinado ecossistema, maior

a necessidade de fontes exgenas de energia para manter o equilbrio11.
Um ecossistema agrcola implica forosamente a simplificao do ecossistema original. Por esta razo necessrio que o agricultor intervenha
permanentemente para mante-lo estvel. Contudo, esta interveno deve
ser feita de acordo com as prprias leis da natureza. Em primeiro lugar,
preciso evitar simplificaes extremas como no caso das monoculturas.
A monocultura provoca um profundo desequilibrio, tanto do ponto
de vista da cobertura vegetal (infestaes de pragas) como daquele da
atividade fsica, qumica e biolgica do solo.
Esta simplificao extrema pode ser evitada atravs da rotao de
culturas. Esta pratica um notvel meio de manuteno estabilidade do
ecossistema agricola. Alm de reduzir drasticamente o risco de infestao
de pragas na cobertura vegetal, as rotaes contribuem eficazmente para
a manuteno de uma boa estrutura fsica do solo. O estado do solo em
determinado momento resulta de sua histria cultural. E as rotaes de
cultura tem por objetivo primordial modelar esta historia num sentido
favorvel, isto , no sentido de favorecer as condies de abastecimento de
gua e nutrientes para as plantas, bem como no de manter a fertilidade
do solo a longo prazo (ver Sebillotte, M. e Bourgeois, A. 1978).
Nos sistemas agrcolas simplificados, sobretudo a monocultura de cereais,
os fatores desestabilizadores ganham fora e obrigam o agricultor a recorrer
a tecnicas intensivas em energia para manter as condies favorveis ao
desenvolvimento dos vegetais. Entretanto, estas solues tcnicas no buscam
eliminar as causas do desequilbrio, mas apenas contornar seus efeitos sobre
os rendimentos. Pode-se dizer que as prticas agrcolas ditas modernas
repousam cada vez mais na capacidade de moldar uma determinada parcela
do solo, para em seguida refaze-la, atravs de uma diversificada panplia de
possantes meios mecanicos e quimicos, e implantar uma outra monocultura
sem se importar se o efeito da cultura precedente desfavorvel ou no (ver
11 Gabel (1979,p.94) tem razao quando afirma que o trabalho realizado pela diversidade ou
complexidade do ecossistema e substituido pelo combustivel fossil no moderno sistema
alimentar.
295
Sebillotte, M. 1982). A eficcia inicial destes meios qumicos e mecanicos

tornou a grande maioria dos especialistas extremamente otimista, levando-a
a supor que os agricultores modernos no mais teriam que se submeter aos
princpios bsicos da agricultura tradicional, especialmente a rotao de
culturas. Muitos chegavem mesmo a recomendar a eliminao das culturas
forrageiras de raizes da rotao sob o argumento de que os efeitos nefastos
desta eliminao sobre o solo poderiam ser compensados sem problemas
com os novos meios mecanicos e qumicos disposio dos agricultores,
tais como tratores mais possantes, novos equipamentos de trabalho de solo,
herbicidas, etc. (Ver Mitchell 1960, p.50).
A experincia mostrou, entretanto, que no correto falar propriamente
em compensao dos efeitos nefastos atravs de tcnicas e equipamentos. Ao
contrrio. Em 1976 Remy e MarinLafleche observavam que na Frana, devido
baixa geral da taxa de matria orgnica, a estrutura fsica dos solos tornara-se
cada vez mais suscetivel ao de fatores climticos, bem como a passagem
de maquinas e equipamentos pesados. Por outro lado, devido a este desequilibrio estrutural dos solos, uma srie de procedimentos de reestruturao
mecanica haviam sido introduzidos, os quais exigiam a passagem cada vez
mais frequente de engenhos possantes e pesados! Por exemplo, a baixa do teor
de materia orgnica torna necessario um esforo maior de trao (mquinas
mais possantes e pesadas) para trabalhos profundos de descompactao que,
por sua vez, tinham forte impacto negativo sobre o solo12.
Em outras palavras, a degradao da estrutura fsica do solo provoca
uma contradio permanente ao nivel das intervenes que visam modificar
favoravelmente as condies de abastecimento de gua e nutrientes para as
plantas: quanto mais o solo se degrada menos se pode contar com fatores
naturais para se obter as condies necessrias para o cultivo, as quais
tem que ser obtidas por meio de intervenes qumico-mecnicas que
tambm contribuem para a degradao. Toda uma srie de inovaes foram
introduzidas com o intuito de aumentar o numero de dias de trabalho
disponveis, permitindo o agricultor enfrentar melhor a distribuio menos
equilibrada do trabalho ao longo do calendrio agrcola e diminuindo os
12 De acordo com Pimentel (1981) a baixa do teor de materia orgnica no solo pode ate dobrar
a quantidade de energia necessaria para arar em profundidade.
296
Nead Estudos 15
riscos de trabalhar solos cujo estado estrutural cada vez pior (Ver Remy,
F. e MarinLafleche 1976, Trypin, F. 1977 e Reboul,C. 1978). No
entanto, preciso ter claro que estas inovaes no resolvem esta contradio,
na medida em que se destinam a contornar os efeitos da degradao do
meio sobre os rendimentos, sem tocar nas causas dos problemas. Papy (1982,
p.379), ilustra esta contradio:
As possibilidades de trabalho se ampliaram. Foi possivel adaptar melhor os itinerarios
tecnicos as aptides dos solos: assim, o aumento da rapidez do trabalho permitiu
acabar mais cedo as araes de inverno na argila e aumentar as areas trabalhadas
na primavera em solos mais arenosos. As enxadas rotativas, as grades alternadas
ou rotativas que permitem de iniciar logo o trabalho em solos argilosos humidos;
o rotovator e o croskill leve esboroam os torres secos. Se consegue mais rapidamente afinar os horizontes superficiais graas diminuio da distncia entre os
dentes dos cultivadores, as possibilidades de utilizao do efeito de fracionamento
provocado pela velocidade sem diminuir a profundidade do trabalho, enfim aos
instrumentos animados e combinadosNo entanto, estas novas possibilidades no
so sem perigo. Elas podem estimular a afinar o solo mais do que seria desejavel.
Mas, sobretudo, ao permitir trabalhar os horizontes superficiais desde que o trator
possa passar, elas aumentam o risco de compactao provocada pela passagem de
maquinas cada vez mais pesadas. Antigamente a dupla Equipamento-Trao de
baixa potncia continha sua propria regulao face as condies de uso. Hoje em
dia no existem estes limites, e os riscos so grandes. As exigncias de controle
de qualidade so maiores devido a estes antagonismos mais marcados do que
antes entre as possibilidades de transformar o horizonte superficial e os riscos de
degradar o horizonte mais profundo.
No que concerne os meios qumicos introduzidos para contornar os efeitos

nefastos da degradao do ecossistema agrcola, o problema da aquisio de
resistncia aos tratamentos pelos diversos agentes patognicos e pragas levou,
297
at recentemente, a uma trajetria de busca contnua por novos produtos13.

Na medida em que este caminho vem sendo inviabilizado, seja pelos custos
crescentes da pesquisa vis-a-vis os resultados obtidos, seja pela crescente
conscincia ambiental da populao, tem-se buscado novas solues: a
substituio de pesticidas qumicos por biolgicos; o desenvolvimento de
espcies vegetais resistentes maior parte das pragas e doenas, possibilitado
pelo avano da engenharia gentica; ou ainda, a evoluo do conhecimento
sobre a fisiologia e gentica dos insetos-praga e dos microrganismos fitopatognicos pode permitir manter o mtodo qumico de controle como a
principal ferramenta de combate s pragas, atravs da pesquisa de novas
drogas qumicas desenhadas ex ante (a exemplo do que se prope para a
gerao de frmacos) e que apresentem maior eficincia e menor risco.
So trajetrias tecnolgicas concorrentes, mas no necessariamente
excludentes, podendo, na prtica, chegar-se a uma situao onde elas coexistam. Presentemente, as duas primeiras opes tm sido privilegiados,
com uma tendncia mais favorvel para o desenvolvimento de variedades
resistentes. Este favoritismo se apia no maior potencial tecnolgico que
tal via apresenta (crescente, com a evoluo das tcnicas de manipulao
gentica de plantas) e pelo fato de muitas das firmas lderes da indstria
de pesticidas estarem inseridas na p&d destas novas variedades resistentes.
Todas estas alternativas, entretanto, so desenvolvidas de modo a atender os
interesses dos agricultores em termos de eficincia (e de reduo da poluio),
mas sem exigir-lhes uma mudana radical nas prticas culturais.
Alm de poluir e contaminar, as matrias ativas dos agrotxicos perturbam
enormemente a atividade biolgica no interior dos solos, em geral j afetada
pela baixa da taxa de materia orgnica e o excesso de trabalho mecanico o
13 Levou tambm a um intensificao no uso por parte dos agricultores. Lappe e Collins
(1979) estimam que h trinta anos atrs os agricultores americanos empregavam 26.000
toneladas de pesticidas e sofriam uma perda de 7% em mdia antes da colheita. No final
da decada de 70 o consumo de pesticidas havia se multiplicado por 12 e as perdas quase
dobrado. Baseado em estudos realizados por pesquisadores da Universidade de Cornell
em 1978/79, Krummel e Hough (1980) afirmam que o fim repentino do uso de pesticidas
provocaria um aumento de apenas 9% nas perdas por pragas, tal o nivel de ineficcia dos
tratamentos quimicos.
298
Nead Estudos 15
que provoca, entre outros problemas, dificuldades para a realizao de uma

fertilizao equilibrada, particularmente no que se refere ao nitrognio.
Este elemento mineral por ser um anion no retido pelo poder absorvente do solo, de modo que seu emprego excessivo provoca vrios
problemas, entre os quais a poluio das guas. Sebillotte (1975) estima
que o agricultor, mesmo o mais cuidadoso, coloca mais nitrognio do
que seria necessario porque ele no tem como controlar as sobras de
nitrognio em fim de inverno. Se este agricultor fizesse rotaes de culturas,
incorporasse os restos de cultura, cultivasse adubo verde e outras praticas
ecologicamente equilibradas, no haveria problemas, pois o nitrognio
sobrante seria capturado pela microvida. O paliativo qumico consiste em
adicionar inibidores da desnitrificao e, principalmente, o emprego de
compostos nitrogenados protegidos, de modo a que sua liberao seja lenta
(fertilizantes a retardamento).
Alm destes paliativos a industria de fertilizantes desenvolveu novas
frmulas e formulaes (amononitratos, fosfato de amonia, polifosfatos,
etc.), novas formas fsicas (granulados, lquidos, gaseificados, em suspenso,
etc.), bem como novas tcnicas de fertilizao (fracionamento das dosagens,
profundidade, etc.). Estas inovaes, como observa Bonastre (1968), fazem
parte das estratgias de diferenciao de produtos desta industria. Mais
recentemente, os progressos nas reas da informtica e de sistemas de
sensoriamento remoto atravs de satlites permitiram o desenvolvimento
do que convenciou-se chamar de agricultura de preciso: os tipos e
dosagens de nutrientes podem ser calculados para cada parcela de terra
por um computador instalado no trator, que processa os dados sobre o
solo enviados pelo satlite. Desse modo, o disperdcio reduzido e com
ele a poluio.
Em resumo, pode-se dizer que a evoluo do padro tecnolgico que
caracteriza as prticas agrcolas modernas foi condicionada, em grande
medida, pela necessidade de contornar os impactos ecolgicos negativos
da monocultura. Neste sentido, as praticas agrcolas modernas no foram,
como tem sido afirmado por seus defensores, a resposta mais eficiente
para aumentar a produtividade da terra e do trabalho agricola. Foram sim,
a resposta mais eficiente para aumentar a produtividade em determinado
contexto socio-econmico e institucional. Do ponto de vista estritamente
299
tecnologico teria sido possivel modernizar a agricultura com base em outro

padro, mais equilibrado do ponto de vista ecolgico.
o que tem sido recomendado por cientistas agrcolas trabalhando
no interior das principais instituies de pesquisa agronmica no mundo
inteiro. A ideia bsica a de recuperar a racionalidade das praticas agrcolas
camponesas tradicionais a partir de outra base de conhecimento cientfico e
tecnolgico. A aplicao da informtica e da biotecnologia permite organizar
e gerir sistemas de produo mais complexos sem reduo significativa da
produtividade do trabalho. O que geraes de camponeses praticaram de
modo intuitivo e emprico se revela a luz da cincia um formidvel conjunto
de tcnicas ecologicamente balanceadas, desenhadas para fazer a natureza
trabalhar em beneficio dos agricultores a partir do manejo inteligente das
complementaridades e simbioses a presentes.
5. Perspectivas de Polticas Agroambientais
5 . 1 . P o l t i c a s A m b i e n ta i s e M e c a n i s m o s
Endgenos de Mudana Tecnolgica
No possvel uma mudana radical do modelo predominante de modernizao agrcola sem uma forte presso da opinio pblica. A elevao dos
custos de produo provocada pela degradao do ecossistema agrcola e uma
certa presso da opinio pblica j tem induzido algumas mudanas, mas
no uma ruptura da lgica da monocultura14. Grandes empresas do setor
agro-alimentar j oferecem linhas de produtos que so promovidos como
mais saudveis porque balanceados em termos de nutrientes e vitaminas
ou porque elaborados base de produtos integrais, contendo fibras, etc.,
mas ainda no entraram para valer no mercado de produtos considerados
naturais porque no so elaborados com alimentos cultivados com tcnicas
14 verdade que, no que se refere opinio pblica, a questo ambiental na atualidade
assumiu uma abrangncia indita, no podendo mais ser eludida como j ocorreu em vrios
momentos da histria recente. Mesmo de um ponto de vista da natureza apenas como
fornecedora de insumos h um consenso de que a era das commodities baratas terminou.
Ver Revista Economist, Set 2006.
300
Nead Estudos 15
alternativas que reduzam e/ou eliminem o uso de agroqumicos, especialmente pesticidas. Mas nada impede que isto passe a ocorrer medida que
estas empresas sintam sua legitimidade contestada pela expanso deste
mercado alternativo.
Uma empresa pode se antecipar a qualquer legislao ou imposio
externa buscando incorporar uma inovao com a qual ela imagine que
v conquistar uma vantagem competitiva. Se h por parte da firma uma
expectativa de resposta positiva de consumo a uma inovao que explore o
lado ecolgico da preferncia do consumidor, ento a firma pode desenvolver
uma certa trajetria tecnolgica, amigvel do ponto de vista ambiental,
por uma determinao essencialmente endgena. O aproveitamento das
demandas ambientais como oportunidade tecnolgica reforado pelo
momento de transformaes dos padres tecnolgico e de consumo. Novas
tecnologias ampliam o espectro das oportunidades, assim como novas
demandas alimentam ainda mais esse processo. A especializao flexvel que
hoje caracteriza a produo em alguns setores, cuja maior conseqncia a
diversificao dos mercados, abre espao para a internalizao da questo
ambiental como fonte de diversificao. De automveis a alimentos, passando
por papel e celulose e produtos de qumica fina, demonstrar caractersticas
positivas em relao aos impactos ambientais passa a ser um elemento de
concorrncia cada vez mais importante.
No caso do setor agrcola strictu sensu, os efeitos cumulativos dos desequilibrios ecolgicos causados pelas prticas modernas se tornaram progressivamente mais evidentes, mobilizando a opinio pblica, ao mesmo tempo
em que reduziam a eficcia econmica destas prticas. Estes fatos, por sua vez,
se compuseram com o fim do ciclo de expanso econmica do ps-guerra
para levar a um questionamento geral do que convencionou-se chamar de
paradigma produtivista. Este paradigma, voltado para ganhos de quantidade,
teria que ser substitudo por um paradigma qualitativista e diversificado. At
que ponto estas novas tendncias levariam a uma mudana radical do regime
tecnolgico atual, em direo ao estabelecimento de sistemas de produo
mais complexos, ecologicamente mais equilibrados (envolvendo rotaes
de cultura e integrao com a criao animal), dificil dizer. A presso dos
grupos de consumidores com maior sensibilidade ecolgica tem se traduzido
301
num crescente mercado alternativo, mas ainda de alcance limitado devido

a diversos fatores que examinaremos no prximo subitem.
Esse contexto geral tem induzido no somente uma busca espontnea
de alternativas ecologicamente mais amigveis por parte dos produtores,15
como tambm tem legitimado aes coercitivas mais incisivas por parte
das autoridades pblicas. Nesse sentido, muito importante que, alm de
um maior investimento em pesquisa de sistemas alternativos de produo,
a ampliao e o aprofundamento das polticas ambientais que sinalizem e
estimulem a mudana. Os instrumentos de poltica ambiental podem ser
classificados em dois tipos bsicos: os baseados em incentivos econmicos
e aqueles, classificados como de comando e contrle, que so de carter
normativo, fixando limites, impondo proibies de uso, etc.
Com relao aos primeiros, constata-se que muitas polticas governamentais no somente no levam em conta os custos de oportunidade do uso dos
recursos, como encorajam a degradao mais rpida dos solos, da gua, etc.,
do que o fariam as prprias foras de mercado operando livremente. Estas
polticas, que incluem subsdios, taxas e intervenes no mercado, aumentam
artificialmente a lucratividade do uso de determinadas tcnicas que degradam
o ecossistema agrcola. Desse modo, muito importante comear por eliminar
estas distores do mercado provocadas por polticas pblicas equivocadas.
Os subsdios aos fertilizantes qumicos, por exemplo, foram durante
muito tempo justificados como um meio de incentivar seu uso e com isso
elevar a produo de alimentos em pases em vias de desenvolvimento.
Entretanto, aps dcadas de experincia ficou evidente que no necessrio
subsidiar pesadamente os fertilizantes qumicos para induzir seu uso pelos
agricultores. Ficou claro que quando a adoo era lenta isso se devia a
problemas de distribuio e/ou inexistncia de insumos complementares, e
no ao preo. Por outro lado, o subsdios contribuiam no somente para seu
15 Embora em sua maior parte as alternativas selecionadas no impliquem a mudana radical
das prticas agrcolas, de certo modo elas lhe preparam o caminho. Assim, por exemplo,
tanto as novas tecnologias de tratamento e transmisso de informaes (telemtica), que
permitem a prtica da agricultura de preciso, como os avanos da biotecnologia, que
potenciam a capacidade de controle biolgico de pragas, podem ser empregados para
tornar econmicamente vivel a gesto de sistemas mais complexos como o exigem as
regras de gesto ecolgica.
302
Nead Estudos 15
uso ineficiente prticas agrcolas descuidadas, desrespeito s prescries

tcnicas sobre a poca e o lugar de aplicao -, como serviu para mascarar os
efeitos da degradao do solo sobre os rendimentos das culturas retardando,
por conseguinte, a introduo de prticas de conservao.
No caso dos agrotxicos, devido aos riscos que oferecem, faz-se necessrio combinar o uso de instrumentos econmicos com instrumentos
de comando e controle mais incisivos. Segue abaixo algumas sugestes de
poltica contidas no documento preliminar preparado pelo Protocolo Verde
tendo em vista a elaborao de um Programa Nacional de Racionalizao
do Uso de Agrotxicos (pnrua):
acautelar os fabricantes da necessidade de assumir a responsabilidade por
seus produtos ao longo de todo o seu ciclo de vida, o que implica considerar
desde o problema das embalagens at aquele da persistncia dos resduos
no meio ambiente;
monitoramento e notificao sistemtica da presena de resduos de agrotxicos nos alimentos;
fazer valer a legislao j existente que probe o uso no pas de produtos j
condenados em outros pases;
limitar ou mesmo proibir o uso de agrotxicos em reas consideradas
sensveis;
elevar o imposto sobre os produtos em funo do nvel de periculosidade,
seguindo o princpio do poluidor-pagador, ao mesmo tempo em que se
isenta a produo de produtos alternativos;
estabelecer direitos de uso de agrotxicos (licenas), por rea ou por
produto, podendo ser negociados no mercado, e que seriam diminudos
progressivamente;
criar um seguro para a cobertura dos riscos a ser contratado pelo produtor;
reduzir os custos de capital para investimentos ligados a empreendimentos
conservacionistas;
criar mecanismos de compensao por perdas na produo que normalmente ocorrem quando da transio para alternativas ecologicamente
sustentveis;
Em sntese, tanto polticas coercitivas, de comando e controle, quanto
polticas de incentivos econmicos, devem ser utilizadas na gesto da proble-
303
mtica ambiental. imprescindvel que estas polticas sejam acompanhadas

por polticas mais amplas que visem dar corpo institucional ao problema,
sensibilizar (educar) o consumidor e apoiar a capacitao tecnolgica e a infraestrutura de pesquisa para tecnologias limpas e conservadoras dos recursos.
5 . 2 . E s t m u l o s e O b s t c u l o s E x pa n s o
d e P r t i c a s A g r o e c o l g i c a s 1 6
5.2.1. O Conceito de Agroecologia

preciso, inicialmente, clarificar o que se entende aqui por agroecologia. Esta
pode ser considerada uma cincia17, que resulta do esforo para estabelecer
uma base terica para diferentes movimentos de agricultura alternativa que
ganharam fora a partir da segunda metade da dcada de 6018. uma cincia
que busca o entendimento do funcionamento de agroecossistemas19 complexos,
bem como das diferentes interaes presentes nestes, tendo como princpio
a conservao e a ampliao da biodiversidade dos sistemas agrcolas como
base para produzir auto-regulao e conseqentemente sustentabilidade.
Na busca de agroecossistemas sustentveis, a agroecologia adota como
princpios bsicos a menor dependncia possvel de insumos externos e
a conservao dos recursos naturais. Para isto os sistemas agroecolgicos
procuram maximizar a reciclagem de energia e nutrientes, como forma de
minimizar a perda destes recursos durante os processos produtivos. Esta
16 Baseado em Assis,R. e Romeiro,A.R.(2002).
17 O uso contemporneo do termo agroecologia data dos anos 70, mas a cincia e a prtica
da agroecologia tem a idade da prpria agricultura.(Hecht, 1989 p.25).
18 O maior contribuinte intelectual agroecologia foi o movimento em prol do meio ambiente
nas dcadas de 60 e 70. Assim como o ambientalismo foi absorvido pela agroecologia,
algumas partes do discurso agroecolgico com posies crticas sobre produo orientada
passou agronomia, aumentando a sensibilidade s altas taxas de exportao de recursos
(Hecht, 1989 p.33).
19 Um agroecossistema um local de produo agrcola uma propriedade agrcola por
exemplo compreendido como um ecossistema. O conceito de agroecossistema proporciona
uma estrutura com a qual podemos analisar os sistemas de produo de alimentos como
um todo, incluindo seus conjuntos complexos de insumos e produo e as interconexes
que os compem (Gliessman, 2000 p. 61).
304
Nead Estudos 15
estratgia viabilizada com o desenho de sistemas produtivos complexos

e diversificados que pressuponham a manuteno de policultivos anuais
e perenes associados com criaes. Com a diversificao, estes sistemas
tornam-se mais estveis por aumentarem a capacidade de absorver as
pertubaes inerentes ao processo produtivo da agricultura (sobretudo as
flutuaes mercadolgicas e climticas), aumentando assim sua capacidade
de auto-reproduo.
A produo sustentvel em um agroecossistema deriva do equilbrio entre plantas,
solos, nutrientes, luz solar, umidade e outros organismos coexistentes. O agroecossistema produtivo e saudvel quando essas condies de crescimento ricas e
equilibradas prevalecem, e quando as plantas permanecem resilientes de modo a
tolerar estresses e adversidades. s vezes, as pertubaes podem ser superadas por
agroecossistemas vigorosos, que sejam adaptveis e diversificados o suficiente para
se recuperarem passado o perodo de estresse. Ocasionalmente, os agricultores
que empregam mtodos alternativos podem ter de aplicar medidas mais drsticas
(isto , inseticidas botnicos, fertilizantes alternativos) para controlar pragas
especficas ou deficincias do solo. A agroecologia engloba orientaes de como
fazer isso, cuidadosamente, sem provocar danos desnecessrios ou irreparveis.
Alm da luta contra as pragas, doenas ou problemas do solo, o agoecologista
procura restaurar a resilincia e a fora do agroecossistema. Se a causa da doena,
das pragas, da degradao do solo, por exemplo, for entendida como desequilbrio,
ento o objetivo do tratamento agroecolgico restabelec-lo. O tratamento e a
recuperao so orientados por um conjunto de princpios especficos e diretrizes
tecnolgicas. (Altieri, 1998 p.18-19)
Na dcada de 1920, Rudolf Steiner, ao formular os postulados da

agricultura biodinmica, e Sir Albert Howard ao estabelecer a concepo
terica que serviria de base para a agricultura orgnica, j mostravam a
importncia da conservao da fertilidade do solo para o crescimento
de plantas sadias e o desenvolvimento de uma agricultura permanente,
afirmando que para isto era fundamental o aprendizado dos princpios
bsicos de como ocorre na natureza, o manejo da fertilidade do solo. Em
outras palavras tratava-se de aprender com a prpria natureza a melhor
forma de intervir sobre ela ao aplicar os conhecimentos tcnico-cientficos
305
adquiridos ao longo da evoluo humana, minimizando o impacto da ao

antrpica sobre o meio ambiente com a atividade agrcola. A agroecologia
resgata esses conhecimentos desprezados pela agricultura moderna com base
no que de mais avanado existe em matria de conhecimentos cientficos,
para criar modernos sistemas agroecolgicos onde se integram princpios
ecolgicos, agronmicos e scio-econmicos.
5.2.2. Os Sistemas Alternativos
Os sistemas alternativos de produo de base agroecolgica caracterizamse pela utilizao de tecnologias que respeitam os princpios ecolgicos
bsicos de reciclagem de nutrientes, de biodiversidade, etc. Com base nestes
princpios foram desenvolvidas diversos mtodos de produo, entre os quais
a chamada agricultura orgnica. Entre as prticas alternativas, baseados em
princpios agroecolgicos, a agricultura orgnica tem sido a mais difundida,
sendo reconhecida junto ao mercado como sinnimo de todas as outras. A
agricultura orgnica tem por princpio estabelecer sistemas de produo com
base em tecnologias de processos, ou seja, um conjunto de procedimentos
que envolvam a planta, o solo e as condies climticas, produzindo um
alimento sadio e com suas caractersticas e sabor originais, que atenda as
expectativas do consumidor (Penteado, 2000).
Entretanto, do ponto de vista do mercado uma restrita definio de agricultura orgnica utilizada para proteger tanto o agricultor quanto o consumidor,
incluindo a proibio do uso de alguns insumos e a imposio de uma gama
de prticas a serem seguidas (Fonseca, 2000). As caractersticas de mercado
e as demandas dos consumidores influenciam diretamente a tecnologia de
produo na agricultura orgnica. Prevalece a busca do produto limpo em
detrimento das demandas ambientais, da racionalidade ecolgica global. De
acordo com Lampkin (1995), mundialmente este mercado atingia em 1995
cerca de 12 bilhes de dlares, projetando um crescimento de 10 a 30% ao ano,
enquanto Willer & Yussefi (2001), a partir de dados de 1994, 1999 e 2000,
apresentam uma estimativa mundial para o mercado de produtos orgnicos
em 2004 de 40,0 bilhes de dlares (Figura 1). So manejados organicamente
cerca de 15,8 milhes de hectares, com destaque para Austrlia (7,6 milhes
de hectares), Argentina (3 milhes de hectares), Itlia (950 mil hectares) e
eua (900 mil hectares) (Willer & Yussefi, 2001).
Nead Estudos 15
Figura 1: Evoluo do mercado mundial de

produtos orgnicos (bilhes de dlares).
40
40
35
BILHES DE DLARES
306
30
25
20
20
15
12,5
10
5
5,5
0
1994
1999
2000
2004*
Valor das vendas
O Brasil ocupa a dcima quinta posio em rea cultivada com produtos

orgnicos, com cerca de 100 mil ha, que representam apenas 0,04% da rea
total cultivada do pas (Willer & Yussefi, 2001). O mercado de produtos
agro-ecolgicos no Brasil apresenta um potencial de crescimento estimado
por Campos (1997) em 30% ao ano. Este mecado formado por um pblico
no especfico do ponto de vista scio-econmico, sendo a motivao a
oportunidade que vm de favorecer sua sade pessoal e da famlia.
Entretanto, existem obstculos impedindo que este potencial seja
plenamente realizado, atravs da converso de sistemas convencionais
para sistemas orgnicos de produo; em especial obstculos econmicos
e polticos que condicionam a adoo da agricultura orgnica junto a
diferentes estratos scio-econmicos de agricultores, e que precisam ser
considerados quando se pensa na difuso em larga escala desta forma de
produo. Diante de uma demanda crescente, considera-se que a existncia
de barreiras entrada explica a defasagem que se observa na resposta do
307
sistema produtivo a esta demanda. Estas barreiras esto relacionados perda

inicial de produtividade devido ao tempo para recondicionamento do solo
e s incertezas geradas pela estrutura ainda precria de comercializao.
Como ilustrao destas dificuldades, considera-se aqui dois casos de
mercados alternativos para produtos agroecolgicos: hortigranjeiros e caf
orgnico. No que concerne os hortigranjeiros, estes foram historicamente
os primeiros a serem produzidos organicamente. Este segmento, tambm
chamado de flv (frutas, legumes e verduras) frescos, foi a alavanca das
iniciativas pioneiras. No que tange a comercializao de hortalias orgnicas,
esta teve origem em dois sistemas principais: as feiras livres e a entrega de
cestas a domiclio, os quais, apesar do sucesso inicial, tm representado
dificuldades para a expanso da olericultura orgnica para um grande
nmero de agricultores (Amaral, 1996).
Diante deste quadro, j h algum tempo, os supermercados aparecem cada
vez mais como um caminho para uma efetiva expanso deste mercado. No
Brasil, seguindo uma tendncia mundial, grandes redes de supermercados
tm mostrado um interesse crescente na comercializao destes produtos,
apresentando-se para muitos agricultores orgnicos como importante
alternativa para comercializao de seus produtos (Meirelles, 1997).
Em relao ao potencial de mercado para a produo de flv orgnicos,
Assis et al. (1995), analisando o mercado fluminense, apontam para a existncia de uma demanda ainda em aberto neste sentido. Na cidade de So
Paulo, pesquisa de opinio pblica realizada na zona sudoeste (bairros de
classe mdia e alta), sobre o mercado de legumes e verduras (lv) orgnicos,
concluiu tambm sobre o potencial de crescimento deste mercado, na
medida que os compradores destes produtos j possuem conscincia dos
problemas de contaminao das hortalias produzidas com agrotxicos.
A mesma pesquisa coloca ainda que a grande maioria prefere lv orgnicos,
admitindo pagar entre 20 a 30% mais caro por isto, desde que a venda seja
feita em condies atraentes e garantidas (Instituto Gallup, 1996).
Um dos principais obstculos expanso correspondente da oferta o
tempo de converso das prticas convencionais para as prticas orgnicas.
Este tempo, que tem um custo, varia de acordo com situao especfica de
cada produtor, tanto em termos ambientais como scio-econmicos (nvel
de capitalizao do produtor). A estratgia adotada pelo produtor refletir
308
Nead Estudos 15
estas especificidades. Esse tempo varia de 6 meses a 2,5 anos. Outro elemento
de custo no processo de converso refere-se perda inicial de produtividade
durante o perodo de converso para a agricultura orgnica. Acrescente-se
a este o aumento do custo de mo-de-obra, que para alguns pprodutores
pode chegar a 200%. Finalmente, cabe mencionar os obstculos ligados
ausncia de assistncia tcnica pblica, que deixa os agricultores dependente
do que pode ser oferecido pelas associaes de agricultura orgnica e, mais
recentemente, grandes cadeias de supermercados.
No caso do caf orgnico, trata-se da segunda maior commodity agrcola
brasileira, e os cafs especiais, entre eles o orgnico, so os nicos produtos
que esto com crescimento expressivo em todos os principais pases consumidores mundiais (eua, Japo e Europa), sendo uma tima oportunidade
competitiva para o Brasil de melhorar sua imagem de cafs de qualidade
no mercado internacional (Caixeta, 2000). Pedini (2000), assinala que
a comercializao de caf orgnico brasileiro tem se restringido quase que
exclusivamente exportao, em funo de falta de demanda interna por este
tipo de produto. Caixeta (2000), por outro lado, aponta para a necessidade
de uma atuao voltada tambm para o mercado interno, que considera
em condies de absorver quantidades expressivas de caf orgnico, pois
os valores so ainda muito pequenos diante de um mercado consumidor
de 12 milhes de sacas de 60 kg.20
A converso do sistema convencional para o orgnico envolve as questes
tcnicas e educativas que a mudana tecnolgica de per si pressupe, mas
tambm questes normativas na medida que est intimamente ligada ao
processo de certificao. As questes tcnicas, segundo Khatounian (1999)
envolvem aspectos biolgicos que constituem a parte mais agronmica da
converso, e incluem o reequilibro das populaes de pragas e doenas e das
condies do solo, enquanto que as questes educativas dizem respeito ao
aprendizado, por parte dos agricultores, dos conceitos e tcnicas de manejo
que viabilizam a agricultura orgnica. Para este autor ento, o perodo
de converso no deve ser entendido apenas como uma quarentena para
20 Segundo Races (2001), o mercado externo paga pelo caf orgnico pelo menos o dobro
da cotao de um caf tradicional, e que o mercado interno tambm no deixa de ser
interessante com uma remunerao 40% maior pelo orgnico.
309
eliminao de resduos de agrotxicos, mas como um perodo necessrio para

a reorganizao, sedimentao e maturao dos novos conhecimentos.
No que se refere as questes normativas, estas esto ligadas ao enquadramento nas normas de produo, sem o que o produto no estar
habilitado a receber o selo orgnico de qualidade. Este selo se torna cada
vez mais importante medida que o mercado de produtos orgnicos se
amplia, e os vnculos entre produtores e consumidores despersonalizam-se
(Khatounian, 1999), surgindo a figura da certificao.
O tempo um fator importante para qualquer converso, sendo necessrio estabelecer limites de tempo para que sejam efetuados alguns ajustes
na rotina e no aprendizado de tcnicas utilizadas na agricultura orgnica
(Vitoi, 2000). A a forma como isto ir ocorrer no entanto, ir depender
da estratgia de converso a ser adotada. Esta, por sua vez, ser definida em
funo das caractersticas da rea, bem como das aptides e experincia do
agricultor, do tipo de mo-de-obra utilizada e do mercado.
No caso do caf, o sobre-preo praticado no mercado tem papel importante na difuso da cafeicultura orgnica. H tambm outros fatores
favorecendo esta difuso, como a maior conscincia ecolgica dos produtores,
sobretudo entre aqueles com maior nvel de escolaridade. Alm disto,
problemas observados ao longo do processo de converso para a agricultura
orgnica, como perda inicial de produtividade e de insero no mercado de
produtos orgnicos, expressam-se de forma diferente em funo do estrato
scio-econmico que o produtor envolvido pertence, bem como do padro
tecnolgico no momento da mudana de sistema de produo.
Assim, agricultores familiares que no adotaram intensivamente tecnologias do pacote da Revoluo Verde, tendem a no observar perdas de
produtividade com a adoo da agricultura orgnica. Esses agricultores tm,
por outro lado, problemas de organizao e de obteno de informaes, que
dificultam o acesso a mercados de produtos orgnicos e restringem a difuso
de forma ampla da agricultura orgnica junto a eles. Por sua vez, agricultores
que adotaram intensivamente tecnologias do pacote da Revoluo Verde,
caracterizam-se por no terem dificuldades de organizao e obteno
de informaes, mas por apresentarem perdas iniciais de produtividade
com a mudana para a agricultura orgnica que representam importante
componente do custo desta converso.
310
Nead Estudos 15
6. Consideraes Finais
A trajetria tecnolgica seguida no processo de modernizao da agricultura

foi principalmente condicionada pela lgica comercial da monocultura, isto
, produzir apenas os produtos com melhor perspectiva de mercado sem
levar em conta as consequencias ambientais destas prticas monoculturais
para o ecossistema agrcola. A criao das condies agronmicas necessrias
para a viabilizao dessas prticas marcam todo o esforo da pesquisa
agropecuria. que tem que fazer face aos constantes problemas decorrentes
da degradao do ecossistema agrcolas provocados por estas prticas.
Criou-se um espcie de circulo vicioso, onde as tcnicas de combate aos
desequilbrios provocados pela monocultura provocam novos desequilbrios,
cujos efeitos sobre a produtividade tem que ser contornados novamente,
e assim sucessivamente, uma vez que a causa primaria do praguejamento
excessivo, a monocultura, permanece. Um exemplo clssico deste circulo
vicioso o uso sistemntico de agrotxicos para controlar o praguejamento
provocado pela monocultura e o processo de aquisio de resistncia das
espcies envolvidas.
A possibilidade de uso de controladores biolgicos, manipulados geneticamente, em substituio ao controladores qumicos, abre a perspectiva
enganosa de soluo de um problema sem atacar suas causas fundamentais,
decorrentes de desequilbrios sistemicos. No h sada para uma agricultura
mais equilibrada ecologicamente que no seja atravs de uma relativa
diversificao dos ecossistemas agrcolas, de modo a manter um mnimo de
biodiversidade capaz de assegurar a homeostase do sistema. A rotao de
culturas, o uso equilibrado de fertilizantes, a integrao com remanescentes
biticos (bosques e aguadas), permitem a reproduo controlada destas
condies mnimas de equilbrio ecolgico, que garantem uma produtividade elevada no longo prazo com um mnimo de intervees radicais para
controlar o praguejamento.
As polticas agroambientais devem sinalizar neste direo, procurando
progressivamente criar as condies de rentabilidade para a adoo de
prticas agroecolgicas compatvel com uma reduo progressiva de seus
preos, de modo a aproxim-los dos preos praticados pela agricultura
convencional. A estas polticas agroambientais, sobretudo de redireo do
311
esforo da pesquisa agropecuria, deve se somar um esforo de conscientizao da populao sobre os benefcios para a sade de uma alimentao
baseada em produtos agroecolgicos, que certamente compensam a mdio
e longo prazo seus preos relativamente mais elevados.
No setor agrcola, por suas especificidades, o papel do Estado tanto
na pesquisa como na difuso tecnolgica, tem um papel preponderante.
Entretanto, historicamente o Estado esteve a margem do processo de difuso
de prticas agrcolas alternativas no Brasil, que ocorreu inicialmente baseadas
em iniciativas de produtores, em especial neo-rurais, com forte convico
ideolgica e estrutura financeira que lhes permitiu suportar uma longa
fase inicial de experimentao baseada na tentativa e erro, e representou
mesmo o estabelecimento de uma cultura de independncia em relao ao
setor pblico, por parte dos movimentos de agricultura orgnica no Brasil.
Atualmente, apesar do progresso considervel que estes movimentos j
conseguiram alcanar, nota-se a necessidade de estmulos que permitam
avanos na difuso de prticas agroecolgicas. Entretanto, at agora as
iniciativas tm sido ainda muito limitadas e isoladas.
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Biotecnologia e
Desenvolvimento de Mercados:
novos desafios, novos conceitos?

Jos Maria F.J. da Silveira
Izaas de Carvalho Borges
1. Introduo
H cerca de 50 anos, uma descoberta fundamental, com base

na Gentica, possibilitaria o surgimento de novo paradigma
tecnolgico: a formulao do modelo do cdigo gentico, por
Watson e Crick (Dosi, 1982). A idia de que seria possvel
trabalhar com o cdigo gentico dos seres vivos, a ponto
de obter novas combinaes, com novas caractersticas
algumas delas impossveis de serem obtidas por mtodos
tradicionais abriu as portas para inovaes radicais. Novos
campos de pesquisa foram criados, gerando uma ampla
gama de servios tecnolgicos, um ramo da indstria de
equipamentos, novos insumos e novos produtos, alm de
processos que passaram a competir com os processos
convencionais, principalmente nas reas de agricultura e
sade humana.
No incio dos anos noventa havia a crena arraigada, principalmente

por parte dos representantes das organizaes envolvidas em Pesquisa,
Desenvolvimento e Inovao (p&d&i) na Unio Europia (eu), de que
os avanos da biotecnologia se dariam fundamentalmente no campo da
sade humana, criando novos produtos, principalmente em segmentos
de classes teraputicas, em que a produo pela via de sntese qumica ou
mesmo semi-sntese fosse muito cara, caso de certos hormnios, cujas
319
molculas so complexas, como a insulina. Todavia, o desenvolvimento na

agricultura no s ocorreu de forma vertiginosa, como trouxe baila novas
questes, para alm daquelas relacionadas complexidade do padro de
desenvolvimento da biotecnologia.
O objetivo do presente texto apresentar alguns enfoques relacionados
economia da biotecnologia, convergindo para a discusso sobre a
biotecnologia agrcola na atualidade, seu elevado grau de complexidade,
com desdobramento conceitual nos seguintes temas:
a. Relao entre complexidade e ambigidade, em biotecnologia;
b. O papel do esgotamento de trajetrias tecnolgicas no surgimento de um
novo paradigma e vice-versa;
c. A evoluo recente da biotecnologia agrcola e o desenvolvimento de
instituies.
Os dois primeiros pontos so tratados principalmente na seo 3 do
trabalho e, de certa forma, ilustram como a biotecnologia e especificamente a
biotecnologia agrcola so tratadas por diferentes vises tericas em economia.
Antes de abordar esses pontos, cabe uma discusso mais ampla sobre a
evoluo recente da biotecnologia em geral e de algumas caractersticas da
firma biotecnolgica.
Na seo 4 e nas observaes finais o foco colocado nos problemas
e caractersticas da biotecnologia agrcola. O Apndice apresenta um
resumo de um modelo de convivncia de tecnologias aplicado questo
da emergncia de novos paradigmas.
Sem os avanos da moderna biotecnologia, tais produtos teriam que ser obtidos por extrao.
Por exemplo, a insulina extrada do pncreas do porco, apresentando problemas para sua
purificao. Na verdade, a tecnologia de biofrmacos combina os avanos de clonagem de
clulas com os desenvolvimentos realizados no cultivo celular e de obteno de transgnicos.
Consegue-se com essa tecnologia fazer com que clulas de hamster chins expressem Fator 9,
para tratamento de hemoflicos, evitando assim o risco de contaminao que surge quando
se tenta extrair esses fatores de sangue obtido de doadores.
320
Nead Estudos 15
2. Caracterizao da Moderna Biotecnologia:

da tecnologia anlise econmica
A biotecnologia o campo em que se observa a importncia crescente

da interao entre os universos da cincia, da pesquisa tecnolgica e da
produo industrial e agrcola. Mais do que em qualquer outra atividade
produtiva moderna, a natureza da pesquisa bsica em biotecnologia
orientada pela busca do tipo de inovao que faz erodir as fronteiras entre
cincia e tecnologia.
Devido sua estreita ligao com a atividade cientifica, a biotecnologia
classificada pelos economistas como science based sector (Bell e Pavitt,
1992). A diferena com outras indstrias intensivas em cincia, como a de
informtica, pode ser explicada pelo fato de que o cho da fbrica o prprio
laboratrio de pesquisa. Mais ainda, no caso da biotecnologia, a descoberta
e o desenvolvimento de processos, produtos e servios so resultado de
diferentes combinaes de blocos de conhecimentos cientficos puros
muitos ainda em estgio inicial com um conjunto de ferramentas derivadas
da biologia e gentica tradicionais. Nesse sentido, a biotecnologia pode
ser definida como um bloco de conhecimentos e informaes tecnolgicas
combinando protocolos e metodologias de pesquisa utilizadas no estudo
da biologia da clula, da gentica, da bioqumica, entre outras matrias,
com novos conceitos cientficos, derivados de disciplinas que no existiam
h alguns anos atrs como biologia molecular, genmica funcional e
protemica e, tambm, com as cincias da computao e da informao
(Fonseca et alii, 1999).
Uma empresa de biotecnologia pode atuar como:
a. Prestadora de servios especializados, como as empresas de diagnsticos;
Essas ferramentas tradicionais tambm envolvem pesquisa e desenvolvimento de produtos

atravs da manipulao de organismos, sistemas e processos em humanos, animais e plantas
(modificao de genes, clulas de sangue, protenas e outras substncias vivas).
A biologia molecular a rea disciplinar em torno da qual se articula todo o grupo de
conhecimentos bsicos e tecnologias denominado como biotecnologia e que leva cientistas
a manipularem e replicarem os genes e clulas.
321
b. uma firma que desenvolve produtos segundo a demanda do consumidor

(geralmente outra empresa, de outro setor ou tambm uma empresa de
biotecnologia), como as empresas de bioinformtica ou de diagnsticos;
c. firma inovadora que compete com produtos tradicionais, substituindo total
ou parcialmente os preexistentes, como as vacinas de dna recombinante; e
d. empresa radicalmente inovadora, que cria produtos e cria mercados, como a
produtora de novos frmacos, como antivirais ou produtos contra cncer.
A idia central que se segue que a combinao entre uma intensa
gama de oportunidades biotecnolgicas e a configurao de processos
competitivos engendra novas estruturas complexas de relacionamento de
rotinas de produo, investimento e de busca das firmas, ampliando de
forma recorrente no s o espao de decises, mas o mbito dos stakeholders
(ou daqueles que se consideram como tal). Tal situao relevante tanto
para a definio de um ambiente de negcios quanto para a formulao de
polticas de incentivo ao desenvolvimento da biotecnologia.
Breve histrico: do conhecimento
firma biotecnolgica
A palavra biotecnologia no foi criada na esfera cientfica. Foi inventada

em Wall Street, para expressar o conjunto de conhecimentos, tcnicas
e ferramentas que podem ser usados para produzir produtos teis ou
avanados experimentos cientficos desenvolvidos, em geral, por empresas
jovens e tecnologicamente dinmicas (Teitelman, 1989). Na sua origem
cientfica, a biotecnologia est ligada a duas descobertas importantes:
dna recombinante, pesquisa desenvolvida conjuntamente por Stanley
Cohen, da Universidade de Stanford, e Herbert Boyer, da Universidade
da Califrnia, em 1973;
Procedimentos cientficos e tecnolgicos para produzir anticorpos
monoclonais, desenvolvidos por Csar Milstein e Georges Kohler, na
Universidade de Cambridge, em 1975, posteriormente reconhecida como
tecnologia do Hybridoma.
Tambm chamadas de gene splicing, engenharia gentica ou recombinao gentica.
322
Nead Estudos 15
O potencial inovativo dessas duas descobertas no levou muito tempo

para ser reconhecido, o que acontece em 1976, quando a Genentech fundada
pelos mesmos descobridores do dna recombinante. As duas invenes
forneceram o conhecimento bsico em torno do qual se desenvolveram
outras inovaes biotecnolgicas importantes, ao lado de atividades de
engineering de protenas.
O aparecimento da biotecnologia na academia simultneo ao
surgimento do chamado bionegcio, ou biobusiness. O potencial comercial
da biotecnologia se revela em meados da dcada de 70 e incios dos anos
80, quando so fundadas as primeiras empresas privadas com o objetivo de
comercializar os produtos da engenharia gentica (Cetus, Genetic System,
Genentech e a Biogen). As novas empresas, como ser discutido a frente,
so formadas por associaes entre cientistas e empresrios inovadores,
apoiados por capital de risco (venture capital) e, em geral, so respaldadas
por polticas governamentais. Em alguns casos, especialmente na Europa,
so abertamente subsidiadas. De modo geral, so constitudas por cientistas
oriundos de laboratrios de pesquisa pblicos ou de universidades.
A partir da dcada de 1970, embries de empresas de biotecnologia
farmacutica e qumica so formados por cientistas de universidades e
laboratrios pblicos e com a ajuda de agentes e capitalistas de risco. Nos
Estados Unidos, milhares dessas empresas transformam-se em empresas de
capital aberto, atravs de ofertas pblicas, representando, elas prprias, uma
nova fora competitiva capaz, inclusive, de desafiar o poder de mercado das
indstrias tradicionais, como indstria farmacutica e algumas indstrias
oriundas da qumica e qumica fina. Outras so absorvidas por empresas
maiores do setor farmacutico ou do ramo de agronegcio.
Dessa forma, a primeira gerao de empresas de biotecnologia mostrou
ser capaz de mobilizar conhecimento cientfico e tecnolgico gerado nas
universidades e que buscava transformar comercialmente tal conhecimento
em produtos e servios para a indstria farmacutica. No entanto, com
A Genentech foi fundada pelo prprio criador da engenharia recombinante, Prof. Boyer, para
atuar no desenvolvimento de produtos biotecnolgicos para o agronegcio e ferramentas
de diagnstico. S posteriormente passou a comercializar produtos para o mercado
farmacutico, o seu empreendimento mais bem-sucedido.
323
notveis excees, elas ainda no tinham a experincia necessria para

atuar sobre testes clnicos e em atividades de marketing ou no possuam
ativos complementares para desenvolver essas atividades (Audretsch
& Stephan, 1996).
Essa primeira gerao de empresas de biotecnologia farmacutica
desenvolveu importante conhecimento cientfico para entender o processo
envolvido nos mecanismos da protena e para identificar os efeitos teraputicos associados sua produo. No entanto, depois de trs dcadas de
existncia dessas empresas, pouco mais de 165 inovaes, drogas, vacinas
e diagnsticos conseguiram ser aprovados pelos rgos reguladores norteamericanos. Por essa razo, um agente de investimento da Bolsa de New York
disse que uma empresa de biotecnologia uma companhia farmacutica
sem vendas (The Economist, 20/03/2003).
Tabela 1. Indicadores para Caracterizao
de Empresas de Biotecnologia (2004)
Indicadores
EUA
Canad
Europa
Asia
1457.00
416.00
1879.00
532.00
Receita mdia por empresa (US$ mil)
25319.00
1021.00
7533.00
1001.00
Gasto em P&D por empresa (US$ mil)
11532.00
474.00
4244.00
175.00
Receita Lquida por empresa (US$ mil)
-4799.00
-507.00
-608.00
-19.00
Empregos diretos
141 000.00
7005.00
341 80.00
6518.00
Gasto em P&D /Receita da Regio
0.46
0.46
0.56
0.17
Receita Lquida /Receita da Regio
-0.19
-0.50
-0.08
-0.02
2.90
0.12
0.86
0.11
Porcentagem do Total de empresas
0.34
0.10
0.44
0.12
Porcentagem dos Gastos de P&D
0.67
0.01
0.32
0.00
Nmero de Companhias
Receita mdia da regio/

receita mdia geral
Fonte: Ernst&Young, 2004. Clculos dos autores.
324
Nead Estudos 15
Nota-se pela Tabela 1 que as Firmas Especializadas em Biotecnologia

(Febs) so pequenas (a receita total em torno de us$ 8,7 milhes) e
dependentes de recursos externos queles gerados pela comercializao de
seus produtos. Os gastos mdios em Pesquisa e Desenvolvimento (p&d) por
empresa foram de us$ 4,1 milho em 2004 e as receitas lquidas negativas.
Portanto, so empresas cuja receita de vendas no capaz de cobrir seus
custos e os gastos em p&d, resultando em receitas lquidas negativas.
Tanto os gastos em p&d como as receitas lquidas variam muito de
regio para regio. Os eua, Canad e Europa gastam elevadas porcentagens
da receita total com p&d, algo em torno de 50%. O padro asitico muito
inferior. Maior variabilidade encontrada na relao entre receita lquida
e receita da regio: as empresas dos eua, em mdia, tm que financiar
cerca de 19% dos seus gastos de p&d para alm do que arrecadam com
vendas de produtos e servios. No Canad, tal porcentagem chega a 50%
e na sia essa cifra irrelevante. Tal indicador revela tanto que algumas
empresas fracassaram em comercializar seus produtos suas pesquisas
no tiveram sucesso em chegar ao mercado quanto o tipo de pesquisa
que est sendo realizada. No caso da sia e mesmo da Europa, volta-se o
esforo de pesquisa para aplicaes, produtos que usam biotecnologia mais
prxima do mercado final. Nos eua e, talvez, no Canad, a pesquisa est
mais prxima de inovaes baseadas em descobertas cientficas recentes,
menos consolidadas.
Ao considerar-se a contribuio de cada regio no conjunto da
biotecnologia apresentada na Tabela 1, percebe-se que, apesar de o nmero
de empresas dos eua ser menor que na Europa, 67% dos gastos em p&d so
realizados na primeira regio, contra apenas 32% na ltima. A disparidade
est relacionada ao fato de que a empresa mdia dos eua 2,9 vezes maior
que a empresa mdia de biotecnologia, mais bem representada pela empresa
da Europa. Tais cifras revelam o poder de alavancagem de empresas de
alta (bio)tecnologia, dentro do segmento de empresas de alta tecnologia
nas bolsas com a National Association Securities Dealers Automated
Quotation, Nasdaq.
Comprovando, portanto, a informao de que o termo biotecnologia
nasceu em Wall Street, a Tabela 1 permite observar as caractersticas
inusitadas das empresas de biotecnologia, em um perodo posterior ao
325
estouro da bolha Nasdaq (Fonseca, Lages e Silveira, 2004): empresas

que podem ser consideradas de porte mdio em pases como o Brasil, com
faturamento prximo a r$ 100 milhes por ano, so financiadas de forma
recorrente pelo mercado financeiro e, no caso dos eua, como foi colocado
acima, de forma centralizada, pelo mercado. Para alguns analistas, trata-se
de um conjunto de investimentos tpicos de uma fase pr-paradigmtica
(Ronde, 1993). Todavia, como tal processo j dura mais de 15 anos, e
alguns produtos j esto se tornando maduros ao mesmo tempo que novos
produtos gerados por outros enfoques tcnico-cientficos vo sendo
lanados, a idia de bionegcio como uma atividade que engendra novos
desafios demanda tentativas de interpretao que vo alm da idia de
trajetria biotecnolgica.
T r aj e t r i a T e c n o l g i c a o u a C o n t n u a
R e n o v a o d o Pa r a d i g m a ?
A ampliao do espao correspondente ao paradigma tecnolgico da

biotecnologia, ou seja, a contnua criao de novas oportunidades tecnolgicas
com baixo nvel de aprendizado produtivo (Chiaromonte, Dosi e
Orsenigo 1993) contribuiria para aumentar a incerteza que, de partida,
caracteriza as atividades econmicas intensivas em p&d. A discusso que
Pode ser definida como uma fase em que os elementos do paradigma tecnolgico aparecem
apenas sugeridos no estudo das relaes entre a aplicao do conhecimento cientfico
e tecnolgico e a definio de reas-problema principalmente no relacionamento do
mercado. A crtica utilizao do termo pr-paradigmtico est justamente na dvida
com relao aplicao do conceito de paradigma biotecnologia. Como ser discutido,
talvez a idia de blocos em construo se ajuste melhor s caractersticas desse ramo da
tecnologia/indstria.
H produtos da biotecnologia cuja insero competitiva nos mercados passa pela capacidade
de produo em escala, com qualidade e custos compatveis, ou seja, como resultado de um
processo de exploitation com base em competncias de manufatura. Um bom exemplo
dado pelo interferon e pela eritropoitina, protenas que passaro a ser produzidas no Brasil
pela Biomanguinhos/Fiocruz j no ano de 2007, via transferncia de tecnologia de Cuba.
Por outro lado, novas tcnicas de recombinao baseadas nos resultados da bioinformtica
permitem a obteno de genes programados por computador que aproveitam a proximidade
de certas espcies, como, por exemplo, gramneas, como cana-de-acar e arroz.
326
Nead Estudos 15
se segue nesta seo do texto visa a fornecer uma primeira aproximao ao

problema. Sua relevncia se reflete de forma clara na dificuldade de definir
prioridades em biotecnologia, principalmente por parte dos programas
pblicos de pesquisa (ver Assad e Auclio, 2004). Todavia, reflete-se
tambm na idia de que o detentor do monoplio de uma determinada
tecnologia por um agente inovador teria pouca capacidade de aproveitar-se
dessa situao por um perodo prolongado, por meio da elevao de margens
de lucro combinadas com restrio na produo ou do acesso tecnologia:
sua inovao seria contestada pelos concorrentes inovadores, inclusive por
seus parceiros de atividades de p&d. O presente trabalho no trata dessa
questo, que merece um estudo detalhado parte.
Os enfoques com base na corrente neo-schumpeteriana ou evolucionista tratam principalmente das inovaes em curso, da caracterizao
e desdobramento das trajetrias tecnolgicas. Um esboo dos processos
estocsticos de alargamento das tipologias que fundam um paradigma
tecnolgico foi apresentado em Chiaromonte, Orsenigo e Dosi (1993),
enfatizando, todavia, a inadequao do novo ao processo de aprendizado
em curso pelas empresas inovadoras responsveis pelo avano da trajetria
tecnolgica. Como explicitamente menciona Ronde (1993), h pouco
conhecimento da situao em que emerge um paradigma, mas muito se
avanou no conhecimento dos processos em curso.
A falta de uma maior densidade no tratamento econmico dessa
questo resulta na dificuldade em identificar em que ponto se encontraria
o desenvolvimento da biotecnologia, caso o conceito de trajetria tecnolgica
fosse utilizado como referncia. A leitura da seo anterior sugere que, no caso
da biotecnologia, uma vez identificadas as potencialidades do conhecimento
cientfico, partiu-se para o desenvolvimento simultneo da cincia, da
tecnologia e, com atraso de pouco mais de 10 anos, das aplicaes comerciais.
Esse paralelismo no mais se desfez, o que refora a idia da complexidade
da biotecnologia. Nessa linha de argumentao poderiam ser includas uma
ampla gama de vacinas recombinantes, inclusive a vacina contra tuberculose,
resultante da combinao de conhecimentos de biotecnologia avanada e
fracionamento de partculas com base na nanobiotecnologia. Como se pode
perceber, deste exemplo emerge a idia de blocos em construo, ou seja,
de que desenvolver tecnologia significa ser capaz de combinar os blocos
327
de conhecimentos disponveis gerando algo novo e que demanda novos

conhecimentos para a gesto de mercado.
Um contra-argumento seria que j existem produtos farmacuticos
consolidados obtidos pela biotecnologia, como o interferon ou a insulina
recombinante. No primeiro caso, o produto cumpriria uma funo nova,
ou seja, criaria um mercado novo, tornando mais segura a realizao de
transplantes de rgos e sua trajetria seguiria um padro clssico de ciclo
de produto: mais escala, menor custo, menor preo, maior mercado. J a
insulina recombinante, tambm chamada de insulina humana, seu principal
papel seria o de substituir a insulina de pncreas de suno, gerando um
produto de qualidade superior e com maior segurana produtiva. Nada
mais clssico e tradicional.
A despeito do desafio de formular uma economia da biotecnologia, que
evidencie os elementos de uma indstria em formao operando sobre
bases inusitadas de organizao empresarial e de financiamento que ser
tratado mais adiante de forma detalhada , os desenvolvimentos tericos
em torno dos mais de 30 anos de existncia da biotecnologia moderna
so pontuais, tratando de situaes ou arranjos institucionais especficos
(Fonseca e vila, 2005).
Novos Mercados e um Novo Ambiente Institucional
A complexidade da biotecnologia e a dificuldade de comercializao de boa

parte de seus produtos e servios levaram os empreendedores a buscarem
novas formas de organizao, cujo modus operandi acabou por alterar os
prprios fundamentos de constituio das firmas, redesenhando seus limites
e o de seus mercados e reestruturando-os sobre novas bases econmicas
Todavia, sabe-se da existncia de outros tipos de produtos e de formas de liberao de
insulina que em poucos anos passaro a contestar o mercado de insulina recombinante
baseado na aplicao de injees peridicas.
Por exemplo, os trabalhos referentes aos impactos decorrentes da implantao de sistemas
de preservao de identidade na agricultura (Moschini e Lapan,2005). Lazzarini e
Zylbertajn (2001) tratam da estabilidade de contratos na indstria de sementes. Para uma
exceo, ver Phillips, Smyth and Kerr (2006), que apresentam um enfoque mais prximo ao
do presente artigo, utilizando elementos da argumentao institucionalista e evolucionista.
328
Nead Estudos 15
e institucionais. De forma mais radical do que aconteceu na dcada de

1960, com a ento emergente indstria de informtica, as pesquisas bsica
e aplicada, o processo de fabricao e as atividades de desenvolvimento da
biotecnologia passaram a se encadear. Desenvolveu-se um processo em que
essas firmas se condicionam reciprocamente.
Essas novas formas de organizao configuram o que se pode chamar
de sistema setorial de inovaes biotecnolgicas, do qual fazem parte
as empresas de biotecnologia, seus fornecedores, clientes, o conjunto de
laboratrios de pesquisa governamentais e outros agentes individuais e
organizaes com os quais as firmas de biotecnologia mantm relaes
contratuais de longo prazo.10 Esse sistema setorial de inovaes estruturado
de forma a possibilitar a transferncia de ativos financeiros, capital humano
e de ativos complementares, em escala planetria e no apenas nacional.11
Alm de representar soluo institucional s dificuldades de realizao
de seus produtos e servios no mercado, o sistema setorial de inovaes
permite solucionar a complexa articulao do conhecimento cientfico e
tecnolgico por blocos de competncia (Eliassom & Eliassom, 1996).
So tambm elementos constitutivos desses sistemas a presena de redes
institucionais de apoio mobilidade de recursos financeiros e os ativos de
capital humano, bem como a infra-estrutura de laboratrios e equipamentos.
No entanto, fundamental para o desenvolvimento das atividades de
biotecnologia e a sua organizao institucional e econmica a existncia de
uma estrutura de direitos de propriedade relativa aos ativos transacionados
atravs dessas redes.
10 A idia de sistema setorial de inovaes desenvolvida basicamente por Malerba (2002).

11 A existncia desse sistema no implica que ele seja claramente delimitado no mbito
nacional ou por outros setores que dele participam. A indstria eletroeletrnica, por
exemplo, fornecedora de equipamentos para esse sistema. Todavia, seus produtos so
desenvolvidos com base em conhecimentos aprofundados de biologia molecular e no
apenas nos conhecimentos especficos e tradicionais da rea. Por outro lado, a bioinformtica
cada vez mais uma atividade de informtica e no apenas o resultado da aplicao de
conhecimentos de programao s necessidades de usurios da rea biolgica. Portanto,
medidas convencionais de apoio a setores especficos, que caracterizam a poltica industrial,
so pouco efetivas em impulsionar a biotecnologia.
329
Os dois desenhos institucionais bsicos apresentados pela literatura

de sistemas setoriais de inovaes so: o sistema de mercados, do qual os
Estados Unidos e a Inglaterra so citados como exemplos, e o sistema de
mercados coordenados, onde se destacam Alemanha e Sucia. Nos sistemas de mercados coordenados, o Estado estabelece o suporte bsico para
o desenvolvimento tecnolgico, embora possam se estabelecer associaes
entre os negcios privados, universidades e fundos de financiamento.
O financiamento inovao basicamente ancorado no sistema de
crdito extramercado, embora tambm se desenvolvam modalidades de
financiamento atravs de capital de risco, em geral amparadas pelo Estado, como mostra o exemplo recente de alguns pases da Europa. Nessa
modalidade institucional, o padro de desenvolvimento das inovaes
fortemente influenciado pelos estados nacionais e por suas prioridades
(MacKelvey, 1996).
J as economias de mercado cujas caractersticas foram sintetizadas
na Tabela 1, tendo os eua e o Canad como representantes detm um
desenho institucional mais flexvel, baseado no apoio a empresas inovadoras
emergentes e na descontinuidade da inovao radical. Essa flexibilidade , em
geral, complementada por um aparato de regulao, cuja importncia varia
de pas para pas.12 Os seus padres de decises empresariais so baseados
em modelos avanados de governana corporativa e o financiamento das
atividades empresariais se ancora em capital de risco, especialmente em
venture capital.
Alm disso, a estrutura de propriedade das empresas diversificada e
o seu controle pode ser negociado publicamente nos mercados de aes.
As decises estratgicas dessas companhias abertas so influenciadas pela
necessidade de obteno de retornos rpidos. Na realidade, mais do que
a entrada, a capacidade dos pases de economia liberal em proporcionar
boas opes de sada para os investidores, especialmente em se tratando
de empreendimentos inovadores de alto risco, constitui uma precondio
12 Esta questo ser aprofundada na seo 3 do trabalho. Ver Dal Poz, Silveira e Fonseca
(2004) para uma comparao entre os regimes de direitos de propriedade intelectual nos
eua e nos pases da eu.
330
Nead Estudos 15
para a existncia de formas de financiamento de risco e do prprio capital

de risco (venture capital).
Apesar dessa suposta leveza participativa, observe-se a necessidade de
se ter uma bem definida estrutura de incentivos, baseada em direitos de
propriedade intelectual, de forma a garantir a remunerao do conhecimento
gerado, ajudando a criar ambiente favorvel obteno de capital de risco,
facilitando inclusive as transferncias de direitos de propriedade.
Coerentemente com anlise feita na Tabela 1, nos Estados Unidos,
praticamente todas as empresas de biotecnologia farmacutica foram
fundadas atravs desse tipo de empreendimento. No caso dos pases
europeus, a oferta de recursos para a inovao direcionada para grandes
instituies pblicas de pesquisa, geralmente coordenadas pelo Estado e
em cooperao com grandes laboratrios privados, no tem se mostrado
competitiva. Os diagnsticos e relatrios de desempenho apontam, em geral,
para um hiato de dinamismo, quando comparado ao sistema de mercado,
como o norte-americano e o canadense, ainda que haja diferenas notveis
na dimenso e desempenho das empresas desses dois pases.
Para alguns autores, o capital de risco desempenha o papel de amlgama
entre tecnologia, academia e finanas (Teitelman, 1990). Ele atua, antes
de tudo, fornecendo recursos financeiros para os futuros empreendedores
acadmicos. Vale repetir, o venture capital tem sido a forma preferida
de financiamento dos empreendimentos inovadores de informtica e
biotecnologia, na Amrica do Norte e na Inglaterra, tendo se estendido
recentemente para a Alemanha, Frana, Nova Zelndia, Israel e Coria. Essa
forma de financiamento tem cumprido o papel de, primariamente, atuar como
alavanca para a obteno de recursos e, secundariamente, fortalecer os novos
empreendimentos, trazendo apoio gerencial e capacidades organizacionais.
Nessas funes, os capitalistas financeiros ajudam a estabelecer pontes entre
a cincia e os mercados e acabam, tambm, desenvolvendo seu conhecimento
sobre cincia e tecnologia.
Os variados arranjos que sustentam a alavancagem financeira das empresas
inovadoras em biotecnologia sugerem sua intensa ligao no somente com
o mercado acionrio (principalmente na forma de investimentos de risco)
mas tambm com as corporaes, que, como foi colocado, monitoram
os avanos por meio de associaes em variados graus com essas novas
331
empresas (ver Silveira, 1988, para uma discusso semelhante em outro

estgio da biotecnologia). O acesso ao mercado, portanto, em uma fase
especfica da vida dessas Firmas Especializadas em Biotecnologia, deve se dar
mais pela via das aquisies as febs seriam compradas por corporaes
especializadas do que por um processo de crescimento prprio, por
lucros acumulados da venda de produtos inovadores. Como pano de fundo,
ressalte-se a importncia do technology foresight (Salles Filho et alii,
2004), realizado no somente por empresas de consultoria especializadas,
mas pelas prprias corporaes que suportam as empresas de biotecnologia.
O acesso informao torna-se fundamental para melhor controlar a gama
de oportunidades existentes e que se anunciam para o futuro prximo (ver
Apndice I, para um modelo de antecipao em situaes de esgotamento
de trajetria tecnolgica).
Entretanto, h controvrsias sobre essa hiptese. Argyres e Liebeskind
(2001), ao discutirem as empresas de biotecnologia que se fundam no
modelo das Bay and Boston Areas, apontam para as parcas evidncias
de integrao vertical e de aquisies das febs, pelo menos nos eua. Sua
anlise se baseia em um conceito de inseparabilidade da governana, que em
resumo significa que quando uma feb estabelece contratos em algum ponto
de sua vida, ela tem dificuldade em redefinir contratos que caracterizem
uma nova fase. Alm disso, uma firma bem-sucedida que vai ao mercado
por meio de uma oferta pblica (inicial ou follow up) corre o risco de ter
seu controle acionrio nas mos de uma grande corporao, que em vez de
assumir um claro comportamento desviante, prefira monitorar empresas
de biotecnologia ao alcance do brao.
Segundo os autores, tal situao representaria um desconforto
para o corpo tcnico-cientfico da empresa, incapaz de aceitar os novos
mecanismos de governana caractersticos do sistema de incentivos de
uma empresa de grande porte. Em muitos casos, a soluo encontrada
a de aumentar a independncia das firmas controladas, deixando para
seus dirigentes a definio dos mecanismos adequados de controle. Essas
divergncias dificultariam uma clara percepo do papel dos incentivos,
criando empecilhos s estratgias de integrao vertical. Mesmo que haja
um acordo bem-sucedido, a facilidade com que investidores adquirem
suas participaes e, ao mesmo tempo, se desfazem delas, aumenta a
332
Nead Estudos 15
instabilidade que o fenmeno de inseparabilidade da governana indica

como caracterstico desses arranjos.13
Resumindo, os pontos que sustentam a hiptese de bionegcio (como
uma novidade) so:
a. A existncia de empresas mantidas pelo sistema financeiro com base
em uma avaliao de seu valor muito superior ao que seria seu custo de
reposio, composto, em grande percentual, por gastos com p&d.14 Tal
a especificidade dessas empresas, que um dos indicadores de desempenho
utilizados para elas a chamada burning rate, que mede a parcela da renda
lquida financiada pelo mercado a cada ano;
b. A presena de um processo de seleo de carter evolucionista, cujas variveis
relevantes seriam o montante de investimento em p&d e taxa de inovao
da empresa (ver Metcalfe, 1997; Chiaromonte e Dosi, 1993);
c. A existncia de um padro variado de adoo que dificulta a formulao de
planos de negcios e torna menos visvel o impacto da biotecnologia.15
Juntando esses pontos, tem-se um quebra-cabeas que no pode ser
montado apenas com o conhecimento que se tem sobre a convergncia
tecnolgica de setores inovadores no passado e tal caracterstica manifestase na dificuldade em definir claramente uma poltica de incentivo ao
13 Tais dificuldades se agravam em pases em que o ambiente institucional mal definido. No
caso do Brasil, sabe-se que, apesar da estruturao em rede das atividades de pesquisa de
ponta em biotecnologia, especialmente das redes de pesquisa genmica, h evidente falta
de oportunidades de negcios em funo da falta de recursos pblicos e privados. Alm
disso, faltam importantes peas institucionais na definio das regras do jogo de proteo
apropriao dos recursos investidos em atividades cientficas e tecnolgicas. Apesar de
alguns estudos contabilizarem mais de 300 empresas de biotecnologia no Brasil, sabe-se
que esse montante muito menor quando se computam empresas que no so apenas
usurias da tecnologia e sim inovadoras. Quando esse clculo feito, o nmero reduz-se a
menos de 30, localizados em poucas regies e plos cientficos tecnolgicos, como em Belo
Horizonte, Rio de Janeiro, So Paulo, Campinas e Porto Alegre (Fonseca et al., 2004;
Silveira et al., 2004).
14 A empresa bem-sucedida, portanto, aquela que consegue recursos para dar continuidade
a suas atividades de pesquisa, findo um perodo contratual, por vezes, superior a 5 anos.
15 O caso da biotecnologia agrcola, tratado na seo 3, todavia, contraria frontalmente esta
afirmao.
333
desenvolvimento da biotecnologia (como ser comentado na seo final

do texto).
No espao criado pelas variveis definidas no item b, pode-se representar
um espectro amplo de estratgias, desde aquelas que vislumbram retornos a
mais longo prazo at as estratgias de aplicao de ferramentas biotecnolgicas
desenvolvidas por outras empresas, obtidas por licenciamento ou pela
via de acordos de cooperao (por exemplo, para o desenvolvimento de
um kit diagnstico). Com isso, o processo de seleo, que indica a cada
perodo o subconjunto de empresas sobreviventes, as novas entrantes e
as que saem do mercado, opera de forma complexa, condicionado pelo
ambiente de financiamento (que foi descrito acima com um sistema), pela
disponibilidade de recursos internos (principalmente, por certas formas
de capital humano) e pelo grau de insero conseguido pelas empresas
no biomercado.16
Nem sempre a firma de menor custos a selecionada pelo processo, nem
mesmo aquela com o produto considerado mais inovador. Ainda assim, o
sucesso da inovao o fator principal para o desempenho dessas empresas,
que operam no mais elevado nvel de risco e incerteza no espectro de risco
das atividades econmicas da atualidade.17 Alm dessa incerteza inerente
ao processo inovador, em vez de ocorrer uma convergncia, derivada de um
processo de seleo, amplia-se a variedade tecnolgica de forma recorrente,
16 Reafirma-se portanto, que a acumulao de uma firma funo da capacidade de renovar

contratos de financiamento de pesquisa. Todavia, mesmo firmas cuja permanncia no
mercado se deve venda de produtos inovadores tm no estabelecimento de contratos de
variadas naturezas uma condio fundamental para sua sobrevivncia. Assim, o paradoxo
apresentado por Metcalfe (1997) em que o atrator em um espao representado por firmas
heterogneas em custos e em sua capacidade de financiamento (e de acumulao) no se
d em um ponto de menor custo, torna-se ainda mais evidente nesse caso.
17 A criao de um espao para representar a dinmica de crescimento das empresas indicando
empresas que crescem, decrescem ou ficam estagnadas envolve, em um modelo mais
simples, a existncia de assimetrias de custo e capacidade de acumulao das empresas,
ou seja, o impacto das inovaes tomado como parte das condies iniciais. No caso
do bionegcio, envolve empresas cujas assimetrias, de partida, referem-se capacidade de
inovar e de atrair investidores.
334
Nead Estudos 15
o que dificulta a definio de prioridades, o que grave em sistemas com

menor disponibilidade de recursos.
H um elemento adicional, relacionado dificuldade em definir
claramente um padro predominante de demanda por produtos e servios
biotecnolgicos: a demanda por biotecnologia pode ser desenvolvida por
meio de um padro semelhante ao que ocorre na qumica de especialidades,
ou seja, pela relao prxima entre fornecedor (firma de biotecnologia) e
usurio; tambm se difunde pela criao de um produto que substitui o
anterior, como uma vacina recombinante contra febre aftosa ou uma semente
de variedade transgnica, com impactos no apenas no segmento de usurios,
mas em um amplo espectro da cadeia produtiva; ou pela gerao de um
produto novo, ampliando o espao do paradigma biotecnolgico.18
Do ponto de vista do processo de destruio criadora, a difuso da
biotecnologia pode eliminar substitutos tecnolgicos prximos, como parte
da produo de agroqumicos ou o uso de certos mtodos de preparo do
solo. Ela poder tambm reforar trajetrias e segmentos produtivos, como
o uso de dissecantes no combate s ervas daninhas, em geral produtos de
tecnologia madura, cujas patentes esto vencidas h muito.
Finalmente, h o surgimento de novas tipologias que renovam os
paradigmas da biotecnologia, como um fenmeno estrutural e no como
um evento ocasional. Um claro exemplo disso deu-se com o surgimento dos
chamados Genoma (Dal Poz, Silveira e Fonseca, 2004). Apenas para
citar um exemplo envolvendo o Brasil, o resultado positivo da idia desses
projetos deu oportunidade para uma nova rodada de financiamentos, como
o investimento de risco realizado pelo grupo Votorantim em empresas de
biotecnologia agrcola, resultantes do projeto Onsa-Fapesp (spill overs).
18 Pode-se argumentar que o setor qumico-petroqumico padece da mesma indefinio no que
tange configurao da demanda de seus produtos. Se do lado produtivo seus segmentos
so fortemente encadeados, no lado da demanda os padres variam e so desarticulados.
Tal situao em parte responsvel pelas mudanas nas configuraes de grandes grupos
especializados na qumica e petroqumica. Na dcada de 1980 o ndice de diversificao dessas
empresas era elevado. Na dcada de 1990 passou a ocorrer um fenmeno de recentragem
em torno do core business das empresas, o que foi feito por meio de intensa troca de ativos
entre grupos do setor. Ainda assim, a variedade de comportamentos da demanda grande,
s que na atualidade mais forte entre do que intragrupos.
335
De maneira estilizada, a deciso de criar uma nova empresa especializada

em biotecnologia depende da expectativa de sucesso acima do parmetro
mdio da indstria e do tamanho da inovao (ver Aghion & Howitt,
1998). Implica tambm a antecipao sobre os futuros acordos de cooperao,
associaes e contratos que a firma deve estabelecer ao longo de sua
trajetria, de forma a minimizar problemas como os apontados por Argyres
e Liebeskind (2001). Aos seus tomadores de deciso cabe tambm se
antecipar s respostas de rivais que passem a sofrer de forma discreta os
efeitos da destruio criadora, originada da biotecnologia e tambm, via
technology foresight, mapear as inovaes ou blocos de inovaes que
lhes reduzam o tempo de vida, pela obsolescncia tecnolgica. Finalmente,
deve levar em considerao os problemas relacionados com os novos
stakeholders, como os representantes de movimentos sociais e consumidores,
que, como ser discutido adiante, trazem uma nova dimenso de incerteza
para a biotecnologia.
Construo social dos mercados:
introduzindo a idia de ambigidade
A complexidade da biotecnologia ampliada quando se introduz a

perspectiva dos chamados participantes tomadores de risco ou stakeholders.
A introduo dessa noo por Hall e Martin (2005), apesar de pouco
rigorosa, tem grande apelo, uma vez que condena o avano de uma tecnologia
permanente interferncia de um tipo de agente (ou ator) que, no jargo
evolucionista, estaria racionalmente apoiado em meta-rotinas, visando a
reduzir a incerteza.
Ampliando o espao de incerteza como aponta Metcalfe (1997) a firma
no conhece sequer os custos de seus concorrentes e talvez nem seja capaz
de formular expectativas sobre sua participao de mercado. Uma empresa
produtora de biotecnologia, alm de permanentemente inovadora, enfrentaria
a incerteza no mercado pelo prprio impacto inovador de seu produto, que
traz novos valores culturais e at simblicos, contrariando o ativismo de
certos grupos econmicos, sociais e at polticos, que dependem do processo
produtivo tradicional, que est sendo afetado pelas mudanas.
336
Nead Estudos 15
Figura 1. Complexidade, Ambigidade e Incerteza em Biotecnologia

Incerteza social
Vrios tipos de participantes
com diferentes vises potencial
disruptivo elevado
Alta
complexidade
das cadeias
Incerteza
organizacional
Muitos participantes
envolvidos, mas
grande parte deles da
cadeia de negcios
(baixa ambigidade)
Baixa
Viabilidade comercial
Fornecedores e
clientes industriais:
baseado no mrito;
baixa ambigidade
relativa
Consumidores
finais:
subjetivo e
baseado em
participantes
secundrios
Incerteza
tecnolgica
Poucos stakeholders
Ambigidade
localizada: estado do
paradigma tecnolgico
Baixa ambigidade
Alta ambigidade
A Figura 1, acima, mostra que ao se caminhar ao longo de um raio de

45 a partir de sua origem, aumentam a complexidade e a ambigidade. Tal
situao seria adversa para a definio de estratgias pela firma e mesmo por
parte de outros tomadores de risco, cuja causa est justamente na dificuldade
de coordenao das aes entre agentes (ver Bowles, 2002). O conceito
de ambigidade estaria associado idia de incerteza radical, mas aceitando
que seria possvel definir situaes de maior ou menor grau de incerteza,
que atributo do processo atual (ps-moderno) de inovao.
Uma situao ambgua seria caracterizada pela dificuldade em definir os
interesses e o qual seria o papel dos envolvidos na discusso, os tomadores
de risco em vrios graus. Normalmente, os stakeholders costumam apresentar
objetivos claros e propostas assemelhadas a seus pares no que tange ao
aparato regulatrio.19 H divergncias, no entanto, no que se refere
ao desenho organizacional, estrutura de governana de empresas, s
19 Tal situao envolve biodiversidade, biossegurana e direitos de propriedade intelectual.
Ver Dal Poz, Silveira e Fonseca (2004).
337
associaes e mesmo sobre os grupos de interesse. Envolve, portanto, um

nvel de complexidade e de incerteza maiores que aquele das atividades
tcnico-cientficas. Os corpos tcnico-cientficos das organizaes (no
s de pesquisa, mas tambm das firmas e quase-firmas) so capazes de
definir rotinas de busca que reduzem a complexidade, o que, entretanto,
no lhes garante o sucesso do esforo de pesquisa, que continua sujeito a
processos estocsticos.20
Cabe mencionar alguns exemplos de ambigidade e complexidade.
Biodiversidade e biotecnologia
Sabe-se que a biotecnologia moderna imprescindvel para a identificao,
catalogao e mesmo valorao da biodiversidade em um pas megadiverso
como o Brasil. Todavia, os mesmos grupos defensores da explorao da
biodiversidade posicionam-se por um regime regulatrio severo, com base
na Conveno de Diversidade Biolgica, que ampara essa explorao.21 Tal
regime implica a reduo da rentabilidade esperada corrente das inovaes
biotecnolgicas (que aumenta com a extenso com que a inovao difundida
na natureza). Essa situao introduziria o dilema de escolher entre estratgias
de exploitation/exploration, na medida em que a primeira abriria o espao
para o mundo dos negcios, gerando uma plataforma para financiamento
da biotecnologia baseada no uso da biodiversidade, enquanto a segunda
sinalizaria para a constituio de sistemas de investigao e mapeamento
das possibilidades de sua explorao.
20 Por exemplo, o Programa Recursos Pblicos para a Propriedade Intelectual em Agricultura

(Pipra), organizao de 27 universidades lideradas pela Universidade da Califrnia, capaz
de resolver os problemas colocados pela atribuio de direitos de propriedade s tecnologias
de base para a biotecnologia (enabling technologies), deixando para o campo dos conflitos
o que seria o core, baseado nos interesses que no podem ser atendidos pelo processo de
cooperao. Por exemplo, o caso de uma firma de biotecnologia que detenha a patente de
um processo de transferncia de genes muito mais eficiente que qualquer outro disposio
dos pesquisadores.
21 Ver Rejeb, Guessoum & MHalla (2006) para a discusso do dilema exploration/exploitation
em agentes que seguem um processo de racionalidade adaptativa. Para a questo do uso
da biodiversidade, ver Assad e Auclio (2004) e tambm Canhos e Manfio (2004).
338
Nead Estudos 15
Note-se que a ambigidade est no fato de que a constituio de empresas de biotecnologia da biodiversidade criaria a base para o conhecimento
de como regular e como repartir os ganhos da atividade de exploitation.
A atividade de exploration das possibilidades da biotecnologia seria compatvel
com o regime regulatrio mais rgido, mas no geraria economias de
aprendizado que reduzissem a incerteza associada ao processo regulatrio
nesse tipo de atividade.22
Nesse exemplo, a existncia de ambigidade no implica que as duas
estratgias no possam ser adotadas por distintos agentes. Todavia, a
combinao de um regime regulatrio rgido criaria um vis na direo de
atividades de exploration que teria duplo efeito: a) como foi mencionado,
reduziria a lucratividade esperada das atividades econmicas possveis
de serem engendradas a partir do conhecimento e do estado-da-arte da
biotecnologia atual; b) ampliaria ainda mais o espectro de oportunidades
biotecnolgicas, o que demandaria mais conhecimento biotecnolgico
aplicado ao mapeamento da biodiversidade.
A opinio de que tal dilema seria resolvido pela caracterizao da atividade
de explorao da biodiversidade como um bem pblico seria contraditria
com o objetivo de transferncia de conhecimento tecnolgico/cientfico
tendo como moeda de troca o acesso biodiversidade regulada. fato que
at o momento no se logrou definir parmetros adequados para regular
essa questo de forma satisfatria para os stakeholders.
Biotecnologia e Comrcio
A preocupao com possveis efeitos da transgenia sobre a sade humana
e sua associao com os direitos do consumidor transforma uma simples
questo de difundir o uso de sementes melhoradas em um problema
carregado de incerteza social, de acordo com a Figura 1, acima. Criam-se,
assim, assimetrias no padro de difuso das inovaes biotecnolgicas que
decorrem do elevado nvel de ambigidade envolvido. O destino da produo
para fibras e no para consumo humano faz com que a taxa esperada de
difuso da inovao em algodo seja mais rpida que a que se espera para
22 As duas empresas mais importantes na rea so Maxigen e Diversa, ambas dos eua; ver
www.bio.org.
339
os cultivos gm voltados para o consumo humano, como parte da produo

de soja e milho, ou de frutas, como mamo papaya. No se trata de uma
questo de escolha do consumidor. H um complexo sistema de mediaes
envolvido, em que os hbitos alimentares so um dos componentes, com
relevo principalmente nos pases da eu.
Os efeitos no comrcio, portanto, dependem de um complexo (e em
permanente mutao) arranjo institucional envolvendo mais partes que
aquelas que atuam diretamente no processo de gerao e difuso dessas
inovaes. A manifestao da ambigidade em alto nvel cria um paradoxo:
tem-se a percepo de que em muitos pases h mais recursos pblicos para
a pesquisa em biossegurana que para a gerao de inovaes biotecnolgicas.
No caso do Brasil, com apenas dois eventos aprovados (soja transgnica e
algodo resistente a insetos) h todo um debate e uma imensa mobilizao
em torno da questo de biossegurana, a ponto de tal problema interferir
nas preferncias dos eleitores por certos candidatos em funo de sua
posio em relao aos ogm.23
Um exemplo de arranjo institucional complexo e carregado de ambigidade dado pelo Protocolo de Cartagena (pc). Sendo um protocolo
de biossegurana (amparado pela Conveno da Diversidade Biolgica),
seu objetivo precpuo evitar que o fluxo transfronteirio (ou seja, as
exportaes) de variedades gm possa afetar a biodiversidade e a biossegurana do pas importador. Aplica-se difuso dessas variedades o mesmo
princpio utilizado para a doao de pesticidas: a imposio de sistemas de
identificao diferenciada de cargas, a criao de um sistema centralizado
de informaes (Biosafety Clearing House, de acesso pela internet) e, para
alguns casos, sistemas de aviso prvio consentido.
23 Para uma viso com foco sobre a importncia da questo regulatria, ver Pelaez (2006).
A idia central do artigo que o sistema regulatrio vai sendo desenhado segundo um
processo de governana determinado principalmente pelo poder econmico do agente
inovador, que se apia na importncia palpvel, de curto prazo da tecnologia que
supera as possveis conseqncias de longo prazo de sua adoo. Assim, trs grupos seriam
responsveis por um constante embate: neoliberais, apoiando a difuso da biotecnologia;
reguladores, enfatizando o aparato tcnico-cientfico existente e ambientalistas, apoiados
em vises de longo prazo e objetivos mais amplos de defesa ambiental, no caso, em defesa
da implantao de princpios agroecolgicos.
340
Nead Estudos 15
Como mostram Silveira et al. (2006), tal sistema cria assimetrias entre
pases, uma vez que seus custos recaem mais fortemente sobre os pases e
regies produtoras de commodities agrcolas, como Brasil, eua, Argentina e
Austrlia, ainda que s o primeiro deles tenha aderido ao pc. A ambigidade
est no fato de que quanto maior a rea produtora, maior o interesse na
adoo de cultivares gm e maior a dificuldade em atender aos requisitos
impostos pelo pc.
Outro fator determinante de ambigidade: quanto mais complexo o
ogm (por exemplo, uma variedade com dois ou mais transgenes), maiores so
as dificuldades para conciliar a viso estratgica de competio no mercado e
as exigncias do pc. Ao confinar a biotecnologia a um padro mais simples, o
processo regulatrio relativo ao Protocolo de Cartagena acentua o efeito da
queda de preos, processo denominado como treadmill na literatura especializada
sobre inovao na agricultura. Com isso, o pc atua como uma barreira difuso
da biotecnologia, ou seja, supondo que os reguladores atuem como estabelecidos
em jogo do predador, certos nveis de exigncia por eles definidos correspondem
a aceitar a entrada (adoo e difuso de variedades ogm), mas sem se
acomodar, o que pode, em certas situaes, resultar na sada dos inovadores.
Concluindo, o que se percebe na observao da Figura 1 que a ambigidade torna-se ativa em situaes de elevada complexidade, que no
so e no podem ser resolvidas no campo tcnico-cientfico. No limite,
uma situao de elevada incerteza (elevada complexidade e ambigidade)
levaria paralisao (mesmo que temporria) do esforo de pesquisa e de
comercializao das inovaes, o que, de certa forma, caracteriza a situao
brasileira em relao aos ogm.
Os problemas apontados at este ponto no trabalho no so caractersticos
de nenhum tipo especfico de desenvolvimento ou aplicao da biotecnologia,
ou seja, ocorrem em todos. O desenvolvimento de frmacos a partir da
biodiversidade , como foi apontado, um dos campos em que complexidade/
ambigidade esto presentes de forma muito evidente. Todavia, no espao
do presente trabalho, optou-se por enfatizar a aplicao da biotecnologia
voltada para a agricultura, sabendo-se que a despeito do conhecimento
comum existente em vrias reas da moderna engenharia gentica, existem
questes setoriais de relevo para a discusso microeconmica que est
sendo desenvolvida no texto.
341
3. Biotecnologia Agrcola: difuso acelerada

em um ambiente desfavorvel
Introduo
Aceitando-se a hiptese de que a situao descrita na seo anterior no

transiente e que o binmio complexidade/ambigidade se impe de forma
persistente firma e ao aparato regulatrio, a pergunta que se segue refere-se
ao tipo de firma que se envolve em biotecnologia, principalmente nos campos
como agricultura e explorao da biodiversidade.24 Antes disso, cabe apresentar
de maneira breve o ambiente que condiciona a ao dessas organizaes.
Ca r a c t e r i z a o d o A m b i e n t e q u e c o n d i c i o n a
a difuso da biotecnologia agrcola
Desde o incio dos anos 1990, algum ceticismo marcou a viso sobre as
possibilidades da biotecnologia aplicada agricultura, com base em vrios
motivos:
a. A nova tecnologia no se ajustaria aos padres de evoluo da poltica
agrcola da eu, baseada em fortes subsdios e em uma viso que privilegiaria
a influncia do espao rural e se manifestaria no s na academia, como na
burocracia da eu;25
b. Os ambientalistas fariam severas restries liberao em larga escala
de organismos manipulados pelo homem, alguns deles com potencial de
transferncia de genes para espcies nativas, criando novos tipos de plantas,
at ento inexistentes na natureza. Suas restries envolveriam o fato de
que o uso de biotecnologia moderna poderia afetar o padro alimentar,
interferindo nas questes de sade e at nos valores culturais;
24 Acredita-se, portanto, que a situao de complexidade/ambigidade descrita no resolvida
nem no campo cientfico-tecnolgico, nem no campo dos acordos institucionais.
25 o caso do hormnio de crescimento bovino, obtido por tcnicas de dna recombinante, ou
seja, por tcnicas da moderna biotecnologia. Seu maior defeito aumentar a produtividade
de um rebanho subsidiado, cujo principal objetivo no claramente a eficincia da produo,
mas auxiliar pequenos agricultores na tarefa de preservar as caractersticas do territrio.
342
Nead Estudos 15
c. Essas inovaes se originaram do sucesso de corporaes com base nos eua,

propiciando o monoplio de uma tecnologia veiculada por um insumo
bsico da agricultura: as sementes melhoradas26.
A essa lista de argumentos contrrios difuso da biotecnologia agrcola27
correspondeu um conjunto de aes regulatrias, com o deliberado intuito
de adiar decises, mais do que construir um corpo de regras e normas
adequadas ao tratamento dos possveis impactos das inovaes. O chamado
Princpio da Precauo, parte da Conveno de Diversidade Biolgica
(cdb), pode ser considerado o guia dessas aes, ao levar em conta que no
havendo certeza (sic) de no haver risco de uma nova tecnologia, devem-se
concentrar esforos para evitar seus possveis impactos negativos (verso
livre dos autores).
Opor-se ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico visto como
anacrnico, mas tambm como inconveniente e muito difcil, em pleno
sculo xxi (ver Hall e Martin, 2005). Por isso, impor obstculos
tecnologia, usando aparatos regulatrios existentes e prescrevendo a criao
de novas instituies, passou a fazer parte de uma estratgia chamada
popularmente de moratria branca, uma forma de ganhar tempo para
os mais cautelosos e/ou de inviabilizar a pesquisa para os opositores
mais aguerridos. Nesse processo aparecem tambm como protagonistas
26 Trata-se da explorao de uma idia muito simples: possvel fazer agricultura sem utilizar
pesticidas agrcolas e at mesmo sem aplicar adubos, o que em linhas gerais caracterizaria
o cultivo orgnico. Todavia, seria impossvel prescindir do uso de sementes. O monoplio,
segundo a viso de grupos sociais posicionados na questo, ocorreria em virtude da seleo
tecnolgica realizada pelas corporaes (vide Pessanha e Wilkinson, 2005). A falha do
raciocnio querer que a empresa inovadora continue investindo em p&d para gerar novas
variedades mais produtivas sem que esse esforo possa ser remunerado. Seria possvel
no comprar sementes, mas isso significaria a dependncia integral da agricultura ora do
conhecimento tradicional, ora da pesquisa pblica.
27 O caso da biotecnologia agrcola ilustra bem o fato de que o processo de difuso de inovaes,
mesmo na agricultura, no depende apenas das decises individuais dos adotantes diante
do lucro esperado, sua impacincia e os correspondentes custos de adoo. Os processos
de gerao e difuso de inovaes, exceto em casos particulares, no devem ser tomados
como independentes. Caberia aos inovadores antecipar as restries e obstculos impostos
pela aceitao da tecnologia em vrios nveis (ver Hall e Martin, 2005).
343
(stakeholders na linguagem atual) os representantes dos consumidores,

visando introduo de mecanismos de rotulagem que forneam a seus
protegidos uma garantia a mais de direito informao.
Pode-se apontar tambm para a dimenso foro social da oposio
difuso de ogm, ou seja, para o fato de alguns movimentos sociais
aproveitarem da oportunidade para minar a competitividade das grandes
corporaes, principalmente aquelas identificadas com o agronegcio.
Muitas dessas organizaes do chamado movimento social conhecem
razoavelmente os movimentos estratgicos das corporaes e sabem que
essas, tendo realizado considerveis investimentos em pesquisa,28 dependem
de forma crucial do regime regulatrio adotado para obterem um retorno
aceitvel por seus acionistas.29
Finalmente, cabe apontar para a dimenso estratgica de longo prazo
envolvendo o processo de competio dos oligoplios que so e sero
responsveis pela configurao do mercado biotecnolgico, principalmente
na agricultura. Para alm da oposio discutvel idia de monoplio das
sementes melhoradas por uma empresa questo que merece um trabalho
parte h a corrida de patentes e de mercado que permitem no o controle
das sementes, mas de genes que so introduzidos nas variedades de alto
rendimento utilizadas na agricultura moderna (Dal Poz, Fonseca e
Silveira, 2004).
Reforar as evidncias de problemas relacionados a possveis impactos
ambientais e na sade humana derivados da adoo de sementes
geneticamente modificadas tambm faz parte da estratgia de late comers
cujos mercados maduros so diretamente afetados pelo processo de
28 No caso da Monsanto, a lder mundial, a estimativa de us$ 600 milhes em p&d/ano,

para um grupo cujo faturamento global no ultrapassa us$ 15 bilhes/ano.
29 Ver o exemplo da Ecogen, um consrcio de universidades de pases da eu, liderados pela
Dinamarca, cujo foco investigar os possveis efeitos do uso de ogm em sistemas de cultivo
comerciais vis--vis os sistemas convencionais. A motivao do esforo de pesquisa, a priori,
constatar problemas, ainda que at o momento nada de relevante tenha sido apontado.
Ver www.ecogen.dk.
344
Nead Estudos 15
destruio criadora derivado da difuso e adoo de variedades gm.30

O Apndice 1 fornece algumas pistas sobre a postura desses agentes no que
tange ao desenvolvimento da biotecnologia agrcola vis--vis as tecnologias
maduras do setor agroqumico.
A B i o t e c n o l o g i a A g r c o l a Ava n a
Tal cenrio, descrito a partir da curta histria da regulao, contrasta com

um fato evidente: apenas quatro inovaes relacionadas a organismos
geneticamente modificados (ogm), lanados desde 1996, lograram enorme
sucesso de difuso, alcanando, em pouqussimos anos, mais de 80 milhes
de hectares cultivados, distribudos de forma bastante desigual em 18 pases
(Silveira, Borges e Buainain 2005).
A difuso dos cultivares transgnicos muito mais acelerada que aquela
ocorrida nos anos 1930 pelas variedades hbridas de milho, ocorridas no Meio
Oeste dos eua (comparao feita por Trigo et al., 2003). A Tabela 2 permite
observar as elevadas taxas de crescimento geomtrico anual (superiores a
45% ao ano) da rea com transgnicos em vrias regies do globo. A rpida
difuso dos cultivos gm est associada a fatores institucionais, o que fica
evidente pelo fato de que pases exportadores de produtos agrcolas, com leis
adequadas de biossegurana, saram na frente. Os Estados Unidos maior
investidor em biotecnologia moderna tambm criaram mecanismos
institucionais adequados em relao s leis de propriedade intelectual e s
leis de biossegurana.31
30 A saber, os mercados de pesticidas agrcolas e de fertilizantes. Tambm so afetadas prticas
biolgicas como o uso de controle biolgico para combate infestao de lagartas, sendo
que, nesse caso, so afetadas pequenas empresas de base local, prestadoras de servios e
no as lderes dos chamados setores agroqumicos, como Bayer, Syngenta, Dow, Dupont,
Millenia, Mosaic, entre outras
31 Ver Zarrilli (2005) para um balano atualizado da legislao de biossegurana no mundo.
Os eua se destacam justamente pela aplicao do princpio da equivalncia substancial,
que em sntese significa que um produto derivado de tcnicas de transgenia no tem suas
caractersticas alteradas: ele continua substancialmente equivalente ao produto original. O
caso da soja transgnica um bom exemplo: a diferena se refere unicamente tolerncia
aos herbicidas.
345
Percebe-se tambm um processo de convergncia das taxas de crescimento: at o ano 2000 os eua puxavam o processo de expanso das reas
com transgnicos. De 2001 para c, as taxas anuais dos pases em desenvolvimento superam a mdia, projetando um processo de expanso em
direo queles pases com competitividade agrcola que lograram superar
barreiras, principalmente de natureza institucional: Brasil, China, ndia,
frica do Sul. J nos Pases Desenvolvidos, a ue continua mantendo um
conjunto de restries ao cultivo, que variam de pas para pas: a Espanha,
por exemplo, em 2004, permitiu o cultivo de Milho Resistente a Insetos
(Bt), enquanto Sua e Blgica mantm a moratria que atrasa a difuso
desses produtos.
Tabela 2. Expanso da rea Plantada com Cultivos
Transgnicos (Milhes de (hectares)
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Taxa de
crescimento
geomtrico
atual
Total
2,8
12,8
27,8 39,9 44,2 52,6 58,7
Pases
1,6
9,5
23,4 32,8 33,5
Estados Unidos
1,5
8,1
20,5 28,7 30,3 35,7
39
42,8
48,7%
Pases em
1,2
3,3
4,4
7,1
10,7
13,5
16
20,4
45,5%
0,1
1,4
4,3
6,7
10
11,8
13,5
13,9
80,0
39,1
67,7
42,7 47,3
46,42%
47,7%
Desenvolvidos
Desenvolvimento
Argentina
Fonte: Elaborado a partir de James (vrias anos).
De qualquer forma, tal rapidez ganha relevo por trs motivos:

a. O melhoramento gentico convencional continua sendo alvo do esforo de
pesquisa dos Centros Internacionais de Pesquisa Agrcola espalhados pelo
mundo, assim como nas Universidades e Institutos de Pesquisa e tambm
das empresas produtoras de sementes e agroqumicos (isso refora a idia
do modelo a ser apresentado mais a frente, de esgotamento de trajetria);
346
Nead Estudos 15
b. Os transgnicos so alvo de intensa campanha contrria sua liberao

no mercado e at para pesquisa por parte de ambientalistas, grupos
de defesa dos consumidores e grupos de interesse atuantes em vrias reas,
como do setor de varejo de alimentos (supermercados com marcas prprias),
assim como de empresas lderes do setor de alimentos;
c. A oferta tecnolgica limitada, seja em funo das limitaes tecnolgicas
de uma tecnologia em desenvolvimento, seja em funo das estratgias
das empresas lderes, multinacionais que lideram o processo de difuso
do produto.
Com o objetivo de ilustrar o leitor sobre o contedo das inovaes
responsveis por essas elevadas taxas de difuso, a Tabela 3 mostra a
predominncia da cultura da soja tolerante ao herbicida gliphosato (h
tambm a soja resistente a insetos, mas com menor importncia) e a
ampliao em importncia do milho Bt,32 tolerante a insetos (lagartas).
Tabela 3. Principais Cultivos gm comercializados at 2003.
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
0,5
5,1
15
21,6
25,8
33,3
36,5
41,4
Milho Bt
0,3
7,5
6,8
5,9
7,7
9,1
Milho TH
0,2
1,5
2,1
2,1
2,5
3,2
Milho TH/Bt
2,1
1,4
1,8
2,2
3,2
Algodo Bt
0,8
1,1
1,3
1,5
1,9
2,4
3,1
Algodo TH
0,3
0,9
1,6
2,1
2,4
2,2
1,5
Algodo TH/Bt
0,6
0,8
1,7
2,5
2,2
2,6
1,7
11
27,8
39,9
44,2
52,6
58,7
67,7
Soja Tolerante a
Herbicida
Total Cultivos GM
Fonte: Elaborado a partir de James (vrios anos).
32 Assim denominado por expressar uma toxina originalmente produzida pela bactria Bacillus
Thuringiensis, que tambm utilizada em formulaes para combate a lagartas que atacam
espcies cultivadas de interesse econmico, como soja e milho.
347
Como explicar esse aparente paradoxo? A resposta inicial est na

combinao vencedora entre o interesse de empresas que captaram a
fragilidade do processo de inovao anterior e os efetivos impactos observados
no curto perodo de adoo da tecnologia (ver Silveira, Borges e
Buainain, 2005).
Uma sntese dos estudos de impactos resume cinco tipos de impactos:
a. Reduo dos custos de Produo;
b. Aumento da Produtividade;
c. Expanso da rea Cultivada;
d. Expanso das Exportaes (Argentina) e;
e. Reduo do Uso de agroqumicos de nvel mais elevado de toxicidade.
Portanto, at o presente momento, os principais impactos econmicos
desses cultivos para os produtores so as mudanas na estrutura de custos
variveis e melhoria no menu de mtodos de controle de pragas, aumentando
a flexibilidade dos agricultores.
Em linhas gerais, a reduo de custo vem pelo menor nmero de aplicaes
de agroqumicos nos casos de variedades resistentes a insetos (algodo, milho,
soja e canola). Reduzem-se, portanto, problemas de sade dos trabalhadores
agrcolas (Traxler, 2000). No caso dos cultivares resistentes a pragas, h
o impacto devido aos menores gastos com inseticidas e com mo-de-obra,
alm dos ganhos produtivos. Segundo Silveira, Borges & Buainain (2005),
a considerao das repercusses em toda a economia e a distribuio dos
benefcios causados pela introduo de variedades gm deve incluir tambm
o fato de que os agricultores podem aumentar a produo devido reduo
de custos provocada pela nova tecnologia com impactos na cadeia. A reduo
dos preos beneficia tambm os consumidores de alimentos, fato confirmado
em vrias estudos de impactos, como o realizado por Traxler (2000).
A G r a n d e C o r p o r a o c o m o p r o ta g o n i s ta
d a m u d a n a d e pa r a d i g m a t e c n o l g i c o
A biotecnologia aplicada agricultura apresenta algumas caractersticas que

condicionam seu desenvolvimento e a diferenciam dos demais campos de
aplicao da biotecnologia. Parte dessas caractersticas fruto do desenvolvi-
348
Nead Estudos 15
mento tecnolgico e das estratgias das firmas inovadoras e no um resultado

de algum tipo de determinismo biolgico. Estas caractersticas so:
a. A biotecnologia agrcola, at o presente momento, apresenta poucos produtos
novos que despertem imediatamente o interesse do consumidor; o seu
papel fundamental tem sido o de substituir antigas tecnologias, afetando
os processos produtivos no interior da agricultura (Silveira, Dal Poz
e Fonseca, 2004);
b. Seu principal instrumento de difuso so as sementes melhoradas cujas
caractersticas principais so divisibilidade, baixo custo de produo e
distribuio e baixo custo de adoo;
c. As empresas de biotecnologia adquirem empresas de sementes em funo
do poder de mercado da indstria de sementes em cada pas; pases mais
pobres poderiam importar sementes;
d. As tecnologias de ponta disponveis, atravs da biotecnologia, eliminam
insumos qumicos, principalmente herbicidas e inseticidas, ainda que
parcialmente, o que influi no ritmo e extenso da trajetria, ou seja, h
um efeito de destruio criadora e tambm de reduo da clientela dos
segmentos tradicionais.33
Portanto, o modelo de feb descrito na seo relativa caracterizao
da biotecnologia no se aplicaria biotecnologia agrcola, uma vez que as
grandes corporaes continuam a adquirir pequenssimas empresas de
semente, tornando-se, para seu infortnio, produtoras do insumo e no
caadoras e comercializadoras de genes e tecnologias afins. No h um
estudo aprofundado sobre este ponto at o momento, mas algumas pistas
(ver Traxler, 2000) apontam para a fragilidade dos mecanismos de
apropriabilidade, principalmente em pases como Brasil, que no reconhecem
patentes de genes (Fonseca, Dal Poz e Silveira, 2004).
33 No sentido dado por Tirole (1988): um investimento na produo de sementes ogm
rouba o mercado de agroqumicos, pelo efeito direto sobre as compras de insumos dos
agricultores, mas tambm pelo efeito indireto da adoo biotecnolgica sobre as decises de
produo e de investimento do setor tradicional. Pode-se dizer que as firmas inovadoras
de biotecnologia agrcola tm um tamanho grande o suficiente para agirem como top dog
sobre as estabelecidas do setor de agroqumicos: quanto mais investirem, mais roubam
mercado dos oponentes, que, por seu turno, no tm outra alternativa que acomodar.
349
Ao contrrio das empresas de biotecnologia descritas pela Tabela 1,

acima, a biotecnologia agrcola gerada por poucas empresas especializadas
como a Monsanto (lder), Syngenta, Bayer, Basf, Dupont, alm do esforo
pblico de universidades (principalmente dos eua), da China, ndia e
Brasil (em muito menor dimenso). As duas primeiras empresas j podem
ser tomadas como resultado do processo descrito na Figura 1. Em vez de
estarem confortavelmente aninhadas em grandes corporaes diversificadas,
tornaram-se grandes empresas especializadas, depois de processos de spin off
determinados pelo receio dos acionistas de que seus investimentos fossem
confundidos com atividades de produo de ogm.
Nesse caso, a percepo de risco de outros stakeholders, muito menos
diretamente envolvidos no uso, manipulao, difuso da biotecnologia
agrcola, afetou a percepo de investidores, tomadores de risco. Dessa
forma, seria relevante entender no apenas o esforo dos investidores em
biotecnologia, mas o processo de reconverso de investimentos de uma
atividade a produo de insumos agrcolas tradicionais para outra, a
biotecnologia moderna (ver Apndice 1).
A ruptura originada pelo uso de ogm na agricultura tambm envolve a
redefinio do marco regulatrio, gerando incertezas do tipo ilustrado pela
Figura 1, acima. Na realidade, as funes dos ogm na agricultura substituem
a compra de pesticidas pela compra de sementes transgnicas, mais caras
que as sementes comuns (ao menos em tese) por terem embutidas novas
tecnologias poupadoras de insumos modernos.
Em resumo, apesar de existir uma ampla pesquisa em biologia molecular
em vrios pases sendo o Brasil um deles, com destaque, como aponta
Traxler (2000) foram as empresas chamadas Life Sciences (divises
de Bayer, Basf, Dupont, Dow ou mesmo desmembramentos, spin offs, de
grandes companhias farmacuticas, como Syngenta, Monsanto) aquelas
que tiveram sucesso no lanamento de cultivares comerciais transgnicos,
com impacto na produtividade agrcola e na reduo de risco da atividade
agrcola (principal impacto do progresso tecnolgico na rea de manejo e
controle de ervas daninhas, pragas e doenas).
Do ponto de vista da estratgia dessas empresas, relevante atuar
nos cultivos plataforma dentro da lgica de atuao globalizada que j
orientava a Revoluo Verde nos anos 1960. Por outro lado, mantendo a
350
Nead Estudos 15
lgica de Trajetria Tecnolgica na Agricultura (Possas, Salles-Filho

e Silveira, 1996), os produtos de biotecnologia referem-se ao efeito de
um gene sobre o cultivar, sendo a manipulao gentica um caminho mais
curto, ainda que no exclusivo (por exemplo, o cultivar mutagnico de arroz
tolerante ao herbicida Only, produzido pela Basf e que combate a principal
praga de arroz irrigado, o arroz vermelho).
Observaes Finais
O presente trabalho caracterizou a biotecnologia atual em termos econmicos e apresentou algumas formulaes tericas sobre alguns pontos de
interesse no assunto, alm de tratar com um pouco mais de detalhe o caso
da biotecnologia agrcola, de especial interesse para o Brasil.
Mostra-se que da formulao mais geral, abstrata, da percepo da
complexidade, ambigidade e incerteza que caracterizam a biotecnologia
para o efetivo tratamento analtico dos problemas h uma enorme distncia
a percorrer, principalmente pela dificuldade de teorizar o bionegcio, cuja
dinmica tem se caracterizado por estourar os limites dos modelos voltados
para a emergncia e desdobramento das inovaes tecnolgicas.
O trabalho evidenciou a existncia de vrias dimenses superpostas que
interagem, comeando pela aproximao entre cincia e negcios, passando
pela discusso regulatria, novamente envolvendo as dimenses tcnicas,
econmicas, sociais e de poltica.
Todavia, h dois pontos de partida claros. O primeiro cientfico-tecnolgico, centrado na biologia molecular: trata-se da apropriao econmica
e social desse conhecimento; o segundo, relacionado percepo do esgotamento das trajetrias mais aguda em certos segmentos do agronegcio
do que na indstria farmacutica que sustentaram a criao dos sistemas
de inovao em biotecnologia mencionados acima, dos quais participam
ativamente divises de corporaes, Firmas Especializadas em Biotecnologia, Organizaes Pblicas e Privadas de Pesquisa e, mais recentemente,
Organizaes Privadas de Interesse Pblico, buscando utilizar a tecnologia
para resolver problemas especficos de populaes carentes.
A despeito da complexidade da biotecnologia e de seu sucesso de
mercado na rea da sade, no caso da biotecnologia agrcola, carregado
351
de incerteza que chamamos social, que a tecnologia dos ogm parece ter
apontado para uma forte convergncia, ainda que na forma de quatro
eventos de enorme impacto econmico (Silveira, Borges e Buainain
2005). Esse aparente paradoxo demanda a contribuio tanto dos enfoques
evolucionistas quanto as explicaes derivadas da Nova Economia Institucional. Trata-se de um setor estratgico que demanda aes articuladas
de forma conjunta. No sobrevive o pas que tratar a biotecnologia como
um segmento de interesse corporativo em oposio s possibilidades de
desenvolvimento do setor pblico. Caso seja definido como um setor a
ser desenvolvido, a articulao entre seus segmentos deve ser permanente
e contnua, comandada para um processo de regulao ao mesmo tempo
sbio, econmico (no sentido de parcimonioso) e calcado em incentivos
para o desenvolvimento sustentvel.
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Apndice 1. O modelo de esgotamento

de trajetria tecnolgica
Para efeito de ilustrao, tomaremos alguns pontos enfatizados por Ronde

(1993), aqui diretamente adaptados questo da biotecnologia agrcola, a
saber. Tal modelo procura explicitar as condies para que as empresas
estabelecidas do setor agroqumico mudassem de paradigma tecnolgico,
direcionando suas atividades para a biotecnologia agrcola. Em linhas muito
gerais, o modelo pode ser descrito como a seguir:
a. Considerando o esforo de pesquisa de uma firma, representado por gastos
de pesquisa xi, que se acumulam por uma funo g(xi ), bem-comportada
(derivada primeira positiva, derivada segunda negativa, limite quando x tende
a infinito com valor definido e processo de crescimento no explosivo);
b. Define-se uma funo de esforo acumulado z(t), em que
1
z(t ) = g [ x ( s )]ds
0
(1);
Com isto, tem-se uma funo de repartio que fornece a probabilidade que
uma inovao ocorra em t ou depois, correspondendo ao esforo acumulado
definido em ( 1 ). Tal funo permite o clculo de uma taxa de sucesso,
356
Nead Estudos 15
h( z ) =
(dF
)
dz
(1 F ( z)
que define a probabilidade de sucesso de um pequeno esforo suplementar

dz. A funo apresentada em (1) permite captar o efeito da presena do
paradigma alternativo na deciso do esforo de pesquisa no setor correspondente ao paradigma estabelecido.
No desenvolvimento do modelo, algumas situaes podem ser
antecipadas.34 Na ausncia de efeitos externos, spill overs entre empresas
estabelecidas, a deciso de inovar assume trs possibilidades:
a. As firmas desistem de inovar. Neste caso, seria racional no recuperar jamais
o investimento em pesquisa, o que implica uma obsolescncia progressiva
dos ativos das empresas (caso de firmas hoje com menor porte no setor de
pesticidas), que sobrevivem em funo da desigualdade existente entre os
nveis tecnolgicos da agricultura;
b. As firmas inovam abaixo do nvel em que o gasto ficaria constante. Esta
trajetria convergiria para a parada do investimento. Vale notar que o efeito
do gasto xi em z passa pelo vis da funo g(x i ), de forma que mesmo um
gasto constante resulte em z=0, um ponto em que o conhecimento no
se acumula mais. Tal trajetria corresponderia a uma situao em que o
esforo progressivamente perderia sua eficincia em termos de sucesso da
inovao;
c. Poderia existir uma situao em que, mesmo deixando de lado a rivalidade
entre os participantes do processo, em um perodo inicial, a antecipao
do esgotamento de trajetria motivasse uma corrida aos investimentos de
pesquisa, como que acreditando que o ponto em que a taxa de sucesso
passasse a ser decrescente estivesse ainda por aparecer, mas conscientes
de que isso viria a ocorrer no futuro. Assim, o problema estaria restrito
identificao da melhor trajetria (de reduo) do investimento em pesquisa
no setor tradicional.
34 Tais hipteses podem ser tratadas pelo uso de tcnicas de controle timo, por exemplo.
357
Todavia, a presena de efeitos de transbordamento (spill overs) faria os

agentes descartarem a hiptese de parada de investimento em pesquisa, j
no momento inicial da trajetria. A presena de efeitos externos faria com
que a varivel z, de esforo acumulado, passasse a ser afetada pelo tempo,
e no apenas fosse indexada temporalmente. Nesse caso, investir em p&d
significaria a possibilidade de aproveitar o efeito comum de transbordamento, gerado pelas firmas participantes da trajetria em esgotamento. Tal
percepo geraria gastos crescentes, o que confirmado pela experincia
atual da indstria de pesticidas, em que algumas corporaes de certa forma
levam em conta o elevado nvel de incerteza da biotecnologia agrcola para
justificar investimentos em pesquisas cujas taxas de sucesso diminuem
progressivamente35.
Portanto, a hiptese definidora do modelo que a perda de confiana
no paradigma (no caso, da obteno de novos insumos de origem no
biotecnolgica, insumos qumicos) conduz os agentes previso de maiores
esforos necessrios para uma nova descoberta. Em vez de aceitar passivamente tal situao em parte usando seu poder de mercado para repassar
esses custos para os agricultores esta motiva comportamentos desviantes,
representados aqui pelo esforo gigantesco de pesquisa da Monsanto e sua
principal seguidora, Syngenta.
Infelizmente, o poder de previso de tal teoria extremamente limitado, ainda que haja casos em que, caracterizando a convivncia das duas
tecnologias, o mesmo processo ocorra dentro da biotecnologia agrcola.
A percepo de que a taxa de inovar, em uma determinada subtrajetria
da biotecnologia, estaria perdendo flego, motivaria comportamentos
desviantes, ainda que neste caso, a mudana no fosse radical, propiciando
ao inovador usar grande parte do conhecimento comum originado da
trajetria prxima (o que corresponderia ao resultado de investimentos
crescentes, mencionado acima).
35 Na prtica, tal taxa pode ser medida pelo perodo mdio para obteno de um sucesso
na forma de um novo produto. A noo de efeitos externos materializa-se nas famlias
de produtos em torno das quais as empresas definiram suas classes fitoteraputicas. Tal
conveno rompida no perodo de final de trajetria, como apontam Silveira, Dal Poz
e Fonseca (2004).
Um novo projeto de desenvolvimento para o pas passa pela transformao do

meio rural em um espao com qualidade de vida, acesso a direitos, sustentabilidade social e ambiental.
Ampliar e qualificar as aes de reforma agrria, as polticas de fortalecimento
da agricultura familiar, de promoo da igualdade e do etno-desenvolvimento das
comunidades rurais tradicionais. Esses so os desafios que orientam as aes do
Ncleoa de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural (Nead), rgo do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (mda) voltado para a produo e a difuso
de conhecimento que subsidia as polticas de desenvolvimento rural.
Trata-se de um espao de reflexo, divulgao e articulao institucional com
diferentes centros de produo de conhecimento sobre o meio rural, nacionais e
internacionais, como ncleos universitrios, instituies de pesquisa, organizaes
no-governamentais, centros de movimentos sociais, agncias de cooperao.
Em parceria com o Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura
(iica), o Nead desenvolve um projeto de cooperao tcnica intitulado Apoio
s Polticas e Participao Social no Desenvolvimento Rural Sustentvel, que
abrange um conjunto diversificado de aes de pesquisa, intercmbio e difuso.
Eixos articuladores
Construo de uma rede rural de cooperao tcnica e cientfica para o desenvolvimento

Democratizao ao acesso s informaes e ampliao do reconhecimento social
da reforma agrria e da agricultura familiar
359
O Nead busca tambm

Estimular o processo de autonomia social
Debater a promoo da igualdade
Analisar os impactos dos acordos comerciais
Difundir a diversidade cultural dos diversos segmentos rurais
Projeto editorial
O projeto editorial do Nead abrange publicaes das sries Estudos Nead, Nead
Debate, Nead Especial e Nead Experincias, o Portal Nead e o boletim Nead
Notcias Agrrias.
Publicaes
Rene estudos elaborados pelo Nead , por outros rgos do

mda e por organizaes parceiras sobre variados aspectos
relacionados ao desenvolvimento rural.
Inclui coletneas, tradues, reimpresses, textos clssicos,
compndios, anais de congressos e seminrios.
Apresenta temas atuais relacionados ao desenvolvimento
rural que esto na agenda dos diferentes atores sociais ou
que esto ainda pouco divulgados.
Difunde experincias e iniciativas de desenvolvimento
rural a partir de textos dos prprios protagonistas.
Portal
Um grande volume de dados atualizado diariamente na pgina eletrnica www.

nead.org.br, estabelecendo, assim, um canal de comunicao entre os vrios setores
360
Nead Estudos 15
interessados na temtica rural. Todas as informaes coletadas convergem para

o Portal NEAD e so difundidas por meio de diferentes servios.
A difuso de informaes sobre o meio rural conta com uma biblioteca virtual
temtica integrada ao acervo de diversas instituies parceiras. Um catlogo on line
tambm est disponvel no Portal para consulta de textos, estudos, pesquisas, artigos
e outros documentos relevantes no debate nacional e internacional.
Boletim
Para fortalecer o fluxo de informaes entre os diversos setores que atuam no meio
rural, o NEAD publica semanalmente o boletim Nead Notcias Agrrias. O informativo distribudo para mais de dez mil usurios, entre pesquisadores, professores,
estudantes, universidades, centros de pesquisa, organizaes governamentais e
no-governamentais, movimentos sociais e sindicais, organismos internacionais e
rgos de imprensa.
Enviado todas as sextas-feiras, o boletim traz notcias atualizadas sobre estudos
e pesquisas, polticas de desenvolvimento rural, entrevistas, experincias, acompanhamento do trabalho legislativo, cobertura de eventos, alm de dicas e sugestes
de textos para fomentar o debate sobre o mundo rural.
Visite o Portal www.nead.org.br
Telefone: (61) 3328 8661
E-mail:nead@nead.gov.br
Endereo: SCN, Quadra 1, Bloco C, Ed. Braslia Trade Center, 5o andar, Sala 506
Braslia/DF CEP 70711-901
O texto deste livro foi composto em Adobe Jenson Pro e

Helvetica Neue Pro, e impresso sobre papel offset em julho de 2007.
N e a d ESTUDOS
15
Autores:
(org.)

Wa lt e r B e l i k
Rodolfo Hoffmann
J o s G r a z i a n o d a S i lva
M aya Ta k a g i
J o s M a r i a F. J . d a S i lv e i r a
I z a a s d e C a r va l h o B o r g e s
Dimenses do agronegcio brasileiro
Pedro Ramos
Dimenses do
agronegcio
brasileiro
polticas,
instituies e
p e r s p e c t i va s

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N e a d ESTUDOS

Antnio Mrcio Buainain

Dimenses do agronegcio brasileiro

Pedro Ramos (org.)

Luiz Incio Lula da Silva

Projeto grfico, capa

Marcelo Cardona Rocha

primeira parte: agropecuria e agroindstria

1. Referencial terico e analtico sobre a

3. O novo referencial analtico: As contribuies sobre

2. Modelo e principais instrumentos de regulao

1. Especificidades da agricultura e interveno do Estado 53

3. Principais instrumentos da poltica agrcola brasileira 71

5. Programa Nacional de Fortalecimento da

2. A nova Economia Institucional (nei): elementos

3. O papel das instituies no planejamento da agricultura 124

3.2.1. Propriedade da terra 129

Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas

3.2.2.Nas cadeias agroindustriais 132

4. Sntese e concluso 135

5. Distribuio da renda e da posse da terra no Brasil

3. Crescimento e inrcia da desigualdade 185

O conceito de estabelecimento agropecurio 188

4.2.5. Distribuio da posse da terra nas Regies e nas

4.3. Outras fontes de dados sobre a estrutura fundiria 204

5. Os determinantes do rendimento 208

6. A desigualdade da distribuio da posse da terra

5. A ocupao especulativa no regulada da terra rural 248

Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas

2. O primeiro ano de implantao 273

Ademar Ribeiro Romeiro

5.2.1. O Conceito de Agroecologia 303

6. Consideraes Finais 310

Breve histrico: do conhecimento firma biotecnolgica 321

Biodiversidade e biotecnologia 337

3. Biotecnologia Agrcola: difuso acelerada em

Observaes Finais 350

Nesse contexto a atuao do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA)

e funcionrios pblicos ao conhecimento acumulado nestes espaos, como

Este livro resultado de muitos anos de reflexes e de pesquisas

Ele decorre tambm do processo de aprendizado e de acmulo de

Agronomia pela Universidade de So Paulo (1984) e doutorado em Cincia

Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas

Administrao de Empresas pelo Fundao Getlio Vargas SP (1987).

Bem-Estar Social. Atuando principalmente nos seguintes temas: polticas

Para tanto, parte de um referencial mais amplo, extrado da histria do

Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas

atividades entre o final da dcada de 1950 e incio da de 1970. A Parte 3

Um livro que trate do que se convencionou chamar de agronegcio deve

Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas

sensu apresentam queda de participao relativa na renda nacional, quando

os economistas, mesmo os especializados, o fato que ela tem implicaes

Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas

Terra (c. n.)

sendo que permanecem

e a outros aspectos (ex.:

Alta a primeira e baixa a

Baixa a primeira e alta

segunda (a qual depende

Baixa, pois geralmente so

demanda dos bens

Alta, exceto no caso de

Baixa, idem. Variaes