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Conservacao Publicas 26304
Conservacao Publicas 26304
2011
Cmara dos
Deputados
Braslia 2011
Roseli Senna Ganem biloga, mestre em Ecologia e doutora em Gesto Ambiental pelo Centro de Desenvolvimento
Sustentvel, da Universidade de Braslia.
Trabalhou durante cinco anos (1989-1993)
como consultora ambiental em projetos do
Instituto Interamericano de Cooperao
para a Agricultura (IICA) e no Programa
das Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud) dos Ministrios da Irrigao e da
Agricultura e Reforma Agrria.
Durante onze anos (1993-2005), admitida
por concurso pblico, foi assessora legislativa na Cmara Legislativa do Distrito
Federal, no Ncleo de Meio Ambiente e
Direito Urbanstico.
Desde 2005, consultora legislativa concursada da Cmara dos Deputados, da rea de
Meio Ambiente e Direito Ambiental, Organizao Territorial, Desenvolvimento Urbano e Regional.
Busca-se, assim, registrar e analisar, a partir da perspectiva daqueles que desempenharam atividades tcnicas na fase de elaborao e criao da lei, o processo em que foram gerados os textos legais e, na medida do possvel, os fatores
determinantes da forma final de seus termos.
Pretende-se que, desta forma, o Legislativo cumpra mais um dos papis a que
se prope. Em apreo transparncia dos atos e fatos legislativos, busca-se
aprofundar o debate em torno da construo das leis e de seus contedos, alm
de proporcionar melhor nvel de informao sociedade brasileira acerca da
legislao que a orienta e disciplina.
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Organizao
A perda de biodiversidade uma crise silenciosa. Se no interrompida, levar homogeneizao bitica do planeta. As evidncias
dessa crise manifestam-se no declnio das
populaes biolgicas e na ameaa de extino de espcies, na perda de diversidade
gentica entre as espcies da agropecuria,
na degradao dos ecossistemas e na extensa perda de hbitats.
Este livro, segundo da Srie Memria e Anlise de Leis, visa contribuir para uma melhor
compreenso da importncia do patrimnio
biolgico nacional, da legislao e das polticas pblicas destinadas sua conservao.
Inicialmente, descreve as bases cientficas
que amparam as estratgias conservacionistas, os aspectos ticos da crise, a histria da
conservao no mundo e os resultados dos
levantamentos mais recentes da biodiversidade brasileira. Em seguida, destaca os dispositivos da Constituio Federal relativos
diversidade biolgica e discute mltiplos
aspectos da legislao brasileira voltada para
a conservao. Ao final, o livro avalia trs polticas de conservao da biodiversidade em
curso no Brasil: a criao das unidades de
conservao, a gesto integrada da biodiversidade e o monitoramento do desmatamento.
Trata-se de uma abordagem inovadora sobre a matria, bastante til para todos que
trabalham na rea ambiental e que militam
pela proteo da natureza no pas mais biodiverso do mundo.
Roseli Senna Ganem biloga, mestre em Ecologia e doutora em Gesto Ambiental pelo Centro de Desenvolvimento
Sustentvel, da Universidade de Braslia.
Trabalhou durante cinco anos (1989-1993)
como consultora ambiental em projetos do
Instituto Interamericano de Cooperao
para a Agricultura (IICA) e no Programa
das Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud) dos Ministrios da Irrigao e da
Agricultura e Reforma Agrria.
Durante onze anos (1993-2005), admitida
por concurso pblico, foi assessora legislativa na Cmara Legislativa do Distrito
Federal, no Ncleo de Meio Ambiente e
Direito Urbanstico.
Desde 2005, consultora legislativa concursada da Cmara dos Deputados, da rea de
Meio Ambiente e Direito Ambiental, Organizao Territorial, Desenvolvimento Urbano e Regional.
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Apresentao
Nas ltimas legislaturas, o meio ambiente a biodiversidade
em especial tem sido objeto de intensos debates no Congresso Nacional, que resultaram na aprovao de inmeras normas. As leis mais recentes de Crimes Ambientais, do Sistema
Nacional de Unidades de Conservao, da Mata Atlntica e de
Gesto de Florestas Pblicas somadas Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente, ao Cdigo Florestal e legislao de
proteo fauna, fornecem uma base legal abrangente para a
conservao, no pas mais rico em biodiversidade do mundo.
Alm disso, importantes polticas pblicas destinadas proteo desse patrimnio esto sendo implantadas. Destacam-se a
criao de unidades de conservao, o controle do desmatamento e a gesto integrada da biodiversidade, aes essenciais
para a manuteno da flora e da fauna brasileiras.
Este livro visa contribuir para o entendimento do conjunto de
normas que regem a conservao da biodiversidade no Brasil
e apresentar um quadro geral dos resultados de algumas das
principais polticas pblicas ensejadas por essa legislao.
Escrito em 2010, firmado pelas Naes Unidas como o Ano
Internacional da Biodiversidade, o livro constitui mais uma
colaborao da Cmara dos Deputados, por meio da sua Consultoria Legislativa, para a efetiva proteo do patrimnio biolgico nacional.
Marco Maia
Presidente da Cmara dos Deputados
Suplentes de Secretrio
1o Suplente Geraldo Resende
2o Suplente Manato
3o Suplente Carlos Eduardo Cadoca
4o Suplente Srgio Moraes
Diretor-Geral Fbio Rodrigues Pereira
Secretrio-Geral da Mesa Srgio Sampaio Contreiras
de Almeida
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
SRIE
Memria e anlise de leis
n. 2
Dados Internacionais de Catalogao-na-publicao (CIP)
Coordenao de Biblioteca. Seo de Catalogao.
Cmara dos
Deputados
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Organizao Roseli
Senna Ganem
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Sumrio
Introduo................................................................................................................................7
Roseli Senna Ganem
Biologia da conservao: as bases cientficas da proteo da biodiversidade............... 11
Roseli Senna Ganem e Jos Augusto Drummond
Aspectos ticos e polticos da atual crise de biodiversidade........................................... 47
Maurcio Andrs Ribeiro
Conservao da biodiversidade: das reservas de caa Conveno
sobre Diversidade Biolgica................................................................................................ 75
Roseli Senna Ganem
Panorama da biodiversidade brasileira........................................................................... 111
Aldicir Scariot
Breves comentrios sobre a base constitucional da
proteo da biodiversidade............................................................................................... 131
Ilidia da Asceno Garrido Martins Juras
Conservao da biodiversidade e repartio de
competncias governamentais.......................................................................................... 139
Maurcio Boratto Viana e Suely Mara Vaz Guimares de Arajo
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Introduo
Dos cerca de duzentos pases atuais, apenas dezessete so considerados megadiversos, por conterem 70% da biodiversidade mundial. O Brasil est em primeiro
lugar nessa lista, abrangendo a maior diversidade biolgica continental. Nosso territrio abriga entre 15% e 20% de toda a biodiversidade do planeta e o maior nmero de
espcies endmicas, a maior floresta tropical (a Amaznia) e dois dos dezenove hotspots1 mundiais (a Mata Atlntica e o Cerrado). A riqueza biolgica nacional manifestase tambm na diversidade de ecossistemas: so seis biomas continentais Amaznia,
Cerrado, Mata Atlntica, Caatinga, Pantanal e Pampa , que abrangem dez regies
fitoecolgicas e 31 formaes vegetais, entre florestas, savanas e estepes. Somam-se,
ainda, as reas de formaes pioneiras, de influncia marinha, fluvial e lacustre, como
restingas e mangues, importantes berrios naturais, e, tambm, as de tenso ecolgica,
isto , de contato entre diferentes regies ecolgicas. Alm disso, h que se considerar
os ambientes marinhos existentes a partir dos 7.367 km de costa litornea. Herdamos,
de fato, um bero esplndido.
O planeta vive uma crise de biodiversidade, caracterizada pela perda acelerada de espcies e de ecossistemas inteiros. Essa crise agrava-se com a intensificao do desmatamento nos ecossistemas tropicais, onde se concentra a maior
parte da biodiversidade.
No Brasil, a perda e a fragmentao de hbitats afeta todos os biomas. Ela
mais grave na Mata Atlntica, onde a vegetao nativa ficou restrita a pequenos
fragmentos, mas tambm atinge extensas reas no Cerrado, no Pampa e na Caatinga.
1
Hotspot: bioma que conjuga alto ndice de espcies endmicas com alto grau de ameaa
pela atividade humana.
No Cerrado, que originalmente ocupava um quarto do territrio brasileiro, o desaparecimento da vegetao nativa foi mais impressionante, pois o bioma perdeu quase
metade de sua extenso em menos de cinquenta anos. Se as frentes de ocupao, no
processo de colonizao portuguesa do territrio brasileiro, levaram sculos para se
estabelecer, removendo a cobertura vegetal e alterando os ecossistemas nativos ao
longo do litoral e regies prximas a ele, a derrubada da vegetao, nas ltimas dcadas, ocorre a passos de trator e avana rapidamente para as fronteiras mais longnquas
da Amaznia. So perdas aceleradas, perceptveis na escala de uma gerao humana.
Apesar disso, a perda de diversidade biolgica uma crise silenciosa. Ela se
assemelha aos problemas relativos mudana global do clima. Quando surgiram os
primeiros alertas dos cientistas, houve (e ainda h) incredulidade. No entanto, a no
implantao das medidas de mitigao necessrias levou a uma situao irreversvel
a curto prazo, em que j no se podero reverter os efeitos para os prximos anos. O
mesmo ocorre com a crise da biodiversidade: por ser silenciosa, ela ignorada ou objeto de descrena, o que poder levar perda irreversvel de espcies e ecossistemas e
homogeneizao bitica do planeta.
A organizao deste livro nasceu da ideia de que, sendo o Brasil o pas mais
biodiverso do mundo, cabe ao Poder Pblico e ao Parlamento, em especial divulgar e ampliar a compreenso sobre a importncia do patrimnio biolgico nacional
e o conhecimento da legislao e das polticas pblicas destinadas sua conservao.
Pretende-se discutir quais so os fundamentos cientficos e os valores que sustentam
as normas de proteo da flora e da fauna; apresentar um panorama da biodiversidade
brasileira; mostrar como a biodiversidade est inserida na Constituio Federal; apontar as leis que tratam de proteo da biodiversidade; mostrar como foi o processo histrico de construo das normas nacionais e internacionais sobre a matria; discutir
como se dividem as competncias relativas gesto do patrimnio biolgico, entre a
Unio, os estados e os municpios; apresentar os instrumentos de proteo da flora e da
fauna, dos recursos pesqueiros, de acesso ao patrimnio gentico e aos conhecimentos
tradicionais associados; e, por fim, expor a situao atual das unidades de conservao,
dos instrumentos de gesto integrada da biodiversidade e das polticas de controle do
desmatamento.
Neste livro, os autores convidados consultores legislativos da Cmara dos
Deputados e especialistas atuantes no Poder Pblico e na academia analisam essas
e muitas outras questes frequentes entre legisladores, tcnicos, entidades ambien-
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Citada por NOVAES, WASHINGTON. Eco-92: avanos e interrogaes. Estudos Avanados, 6 (15). So Paulo, mai/ago, 1992. Disponvel em: http://www.scielo.br/scielo.
php?script=sci_arttext&pid=S0103-40141992000200005. Acessado em: 30 set 2010.
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Biologia da conservao:
as bases cientficas da proteo
da biodiversidade
Roseli Senna Ganem
Jos Augusto Drummond
1 Introduo
Conservar a biodiversidade significa proteger a multiplicidade de formas de
vida que se manifestam entre a crosta terrestre e a fina camada de gases que a reveste,
a chamada biosfera (WILSON, 1997). Implica adotar aes complexas com o objetivo
de assegurar a perpetuidade desse frgil sistema no qual a vida se aloja no planeta e no
qual ns, humanos, estamos imersos.
Essas aes envolvem interferncias diretas nas atividades humanas, especialmente nas formas como extramos e exploramos os recursos naturais e como devolvemos resduos e energia ao meio ambiente. Portanto, a conservao da biosfera, por
definio, requer a imposio de restries ao desenvolvimento das atividades produtivas, explorao do solo, construo de infraestrutura e ao regime de uso da
propriedade privada e pblica.
11
O Brasil j conta com um amplo conjunto de normas que definem essas restries e do suporte legal conservao. Por trs delas, h o trabalho de geraes de
cientistas e tcnicos, brasileiros e estrangeiros. Para instituir essas normas, eles fizeram
intercmbios com pares de outros pases, ingressaram em parcerias com movimentos
sociais ligados causa ambiental e enfrentaram foras sociais poderosas partidrias do
laissez faire no uso dos recursos naturais. Trabalharam e trabalham em conjunto com
o Poder Pblico e s vezes contra ele na construo de diretrizes, instrumentos e
parmetros cuja aplicao garanta a manuteno do patrimnio biolgico nacional.
Para compreender o ordenamento jurdico e as polticas pblicas a ele associadas, preciso entender quais so os pressupostos cientficos que amparam as diretrizes,
parmetros e instrumentos conservacionistas. Esse o objetivo principal do presente
texto. Esses pressupostos provm da biologia da conservao, um ramo cientfico ainda
jovem que buscar explicar os efeitos das atividades humanas sobre a biodiversidade e
propor estratgias para mant-la (PRIMACK; RODRIGUES, 2001).
A biologia da conservao baseia-se na ideia fundamental e simples de que conservar a biodiversidade bom para a humanidade, tendo em vista que a natureza fonte
de recursos materiais (vegetais, animais, minerais) usados para finalidades diversas
econmicas, recreativas, culturais, cientficas, psicolgicas e espirituais. Alm desses materiais, a natureza prov servios, como a conservao da gua, a manuteno do clima,
a fixao de carbono, a conservao do solo, o controle de predadores, a polinizao de
plantas e a disperso de sementes. Os ecossistemas, particularmente os tropicais, ajudam
a manter o teor de oxignio na atmosfera, regulam temperatura, precipitao, umidade
e ventos, ou seja, os fatores climticos globais so mediados e dependentes da manuteno dos ecossistemas tropicais nativos. Os recursos naturais servem ainda de fonte de
energia e de matrias-primas para o desenvolvimento industrial, especialmente para as
indstrias alimentares, qumica, farmacutica e cosmtica. Mais recentemente, a capacidade de manipulao de materiais genticos e a bioprospeco se tornaram importantes
ferramentas de explorao da biodiversidade para fins de desenvolvimento tecnolgico. A biodiversidade ainda componente importante da identidade cultural de muitas
populaes locais e a base do ecoturismo e do turismo rural (ECOSYSTEMS, 2003;
Cavalcanti, 2006; Miller, 1997).
As aes de conservao tm, no entanto, outro fundamento que vai muito alm
de argumentos utilitaristas. Elas emergem no mundo moderno como um dever tico da
espcie humana para com as demais, tendo em vista o valor intrnseco da vida e de cada
12
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
uma das espcies viventes (Leopold, 1949). Os humanos, como apenas mais uma das
espcies do planeta, no tm o direito de destruir as outras formas de vida. O humano,
como o nico ser capaz de compreender a grandiosidade do fenmeno da evoluo
orgnica, tm o inalienvel dever tico de permitir que ela mantenha o seu curso e que
a diversidade biolgica permanea exuberante (CMARA, 2001, p. 174).
Considerando-se esses benefcios e esse dever tico e, ainda, que conhecemos
pouco sobre os recursos biolgicos existentes no planeta, a conservao uma estratgia para assegurar a manuteno dessa riqueza. Vejamos, ento, o que a biologia da
conservao nos diz a respeito disso.
2 O que biodiversidade
Em primeiro lugar, preciso entender o que biodiversidade. O termo tem
uma origem bem recente. Foi cunhado por Walter G. Rosen, da Comisso do Conselho Nacional de Pesquisa sobre Cincias da Vida (EUA), em 1986 (WILSON, 1994). A
biodiversidade ou diversidade biolgica comumente entendida como a riqueza
de espcies existentes em uma dada regio. Wilson (1994) destaca os dois sistemas
por meio dos quais se pode estudar a diversidade biolgica: o sistema taxonmico e o
sistema por organizao biolgica. A compreenso dos dois auxilia o entendimento do
conceito de biodiversidade expresso na Conveno sobre Diversidade Biolgica (de
1992) e na Lei no 9.985, de 18 de julho de 2000, que instituiu o Sistema Nacional de
Unidades de Conservao da Natureza, conhecida como Lei do Snuc.
O sistema taxonmico foi criado no sculo XVIII por Carlos Lineu (17071778). Ele abrange uma escala de grupos de seres vivos com caractersticas comuns,
hierarquizada conforme graus de semelhana entre si. A unidade mnima do sistema
a espcie, seguida de unidades cada vez mais abrangentes, como gnero, famlia,
ordem, classe, filo e reino. O lobo guar (Chrysocyon brachyurus), por exemplo, apresenta a seguinte classificao:
Reino: Animalia
Filo: Chordata
Classe: Mammalia
13
Ordem: Carnivora
Famlia: Canidae
Gnero: Chrysocyon
Espcie: C. brachyurus
Esse sistema, apesar de ter sofrido adaptaes desde a sua criao, deu a base
para que cientistas e colecionadores de seres vivos descrevessem e identificassem as
espcies e para que trocassem informaes entre si sobre as suas identificaes e colees. Com o passar das dcadas, os nmeros de espcies conhecidas passaram dos
milhares para as dezenas de milhares, chegando a muitas centenas de milhares em fins
do sculo XX. A riqueza de formas de vida catalogadas a partir de informaes colhidas em todos os recantos do planeta acabou fornecendo a base para a emergncia do
conceito de biodiversidade e para as preocupaes com a sua conservao.
Uma espcie uma classe de objetos que compartilha caractersticas definidoras, que as distinguem dos demais. Existem dois conceitos de espcie: o fenotpico3 e
o biolgico. O primeiro fundamenta os inventrios biolgicos e constitui um conjunto de instrues humanas, baseadas nas diferenas morfolgicas entre as populaes
(MAYR, 2005). Nos ltimos anos, o mapeamento das sequncias de DNA tem ajudado
a classificar parte seres distintos que antes eram identificados como iguais, sobretudo aqueles muito semelhantes entre si (PRIMACK; RODRIGUES, 2001). Esse mapeamento tem tido ainda o efeito de mudar as classificaes originais de muitos seres e
grupos de seres dentro das categorias mais abrangentes do sistema taxonmico, pois
ele aponta semelhanas e distines de base gentica pouco visveis na observao de
aspectos anatmicos, morfolgicos e fisiolgicos (TUDGE, 2005).
Uma dada espcie pode ser constituda de uma ou mais populaes. O segundo
conceito de espcie o biolgico tem como critrio o isolamento reprodutivo de populaes. Uma espcie biolgica composta por grupos de populaes naturais capazes de endocruzamento, reprodutivamente isoladas de outros grupos (MAYR, 2005)4.
3
Fentipo: caractersticas externas do indivduo ditadas pelo seu gentipo e pelas condies
ambientais. Gentipo o conjunto de genes do indivduo.
O conceito de espcie biolgica no se aplica a organismos assexuados ou partenogenticos, isto , que produzem suas crias por ovos no fertilizados. Apesar dessa limitao, o
conceito funciona suficientemente bem para um nmero muito grande de tipos de organismos, e, por isso, permanece em uso pleno pelos bilogos (Wilson, 1994).
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Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Figura 1 Metapopulao
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dada espcie no seu conjunto. Populaes especialmente preciosas devem ser protegidas, ainda que no tenham o status pleno de espcie (MAYR, 2005).
O segundo sistema de estudo da biodiversidade mencionado por Wilson (1994)
o sistema baseado na organizao biolgica abrange escalas hierarquizadas conforme a complexidade das relaes ecolgicas:
Ecossistema
Comunidade
Guilda
Espcie
Organismo
Gene
A espcie faz parte dessa escala, mas a unidade o gene, que determina as caractersticas do indivduo e os tipos de relaes que ele poder desenvolver. Acima
de gene, seguem-se organismo, espcie, guilda, comunidade e ecossistema (WILSON,
1994). A guilda abrange as espcies de mesma posio na cadeia alimentar (produtor
primrio, consumidor primrio ou herbvoro, consumidor secundrio ou predador e
decompositor), que usam os mesmo recursos de um ambiente (PRIMACK; RODRIGUES, 2001). Comunidade o conjunto de espcies que habitam um mesmo ecossistema, influenciando-se mutuamente; o conjunto de populaes animais e vegetais
que ocorrem associadas no espao e no tempo, apresentando parmetros prprios,
com estrutura, funo, diversidade de espcies, dominncia de espcies, abundncia
relativa de espcies, estrutura trfica ou alimentar, dentre outros (BRASIL..., 2004,
p. 87). Ecossistema o sistema integrado e autofuncionante que consiste em interaes
dos elementos biticos e abiticos, cujas dimenses podem variar consideravelmente
(BRASIL..., 2004, p. 117). So exemplos de ecossistemas o clice de uma bromlia, que
acumula gua e abriga insetos, aracndeos, rs etc., bem como a mata que cresce ao
longo dos rios e abriga flora e fauna complexas.
O termo biodiversidade, conforme definido na Conveno sobre Diversidade
Biolgica (CDB) e na Lei do Snuc, abrange esses dois sistemas descritos por Wilson
(1994), pois inclui a riqueza de espcies, mas tambm os seus nveis de organizao
ecolgica. Segundo a CDB, a biodiversidade inclui trs nveis: (i) a diversidade gentica ou intraespecfica, (ii) a organismal ou entre espcies, e (iii) a ecolgica ou entre
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Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
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Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
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Nicho ecolgico o papel que a espcie desempenha no ambiente: onde habita, a sua posio na cadeia alimentar, como se reproduz etc.
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vida, isto , a capacidade de se autoorganizar frente s perturbaes naturais. Perturbaes comuns ocorrem nos ecossistemas quando, por exemplo, uma rvore cai numa
floresta e abre uma clareira ou quando o leito de um riacho seca. Fatos como esses
provocam alterao na biota, mas eles so previsveis. Passado o evento, espera-se que
o ecossistema retorne dinmica considerada normal (WILSON, 1994).
Entretanto, a diversidade, manifestada em multides de espcies de distribuio geogrfica limitada, vulnervel a golpes mais violentos que as perturbaes comuns (WILSON, 1994). Existem alteraes capazes de provocar a eliminao de uma
parcela dessa multido de espcies, com o consequente rompimento da cadeia a que
estava ligada outra parcela de espcies, obstruindo-se o ciclo de nutrientes e degradando-se o ecossistema. Perturbaes catastrficas resultam em comunidades diferentes
daquelas pr-existentes (WILSON, 1994; CREED, 2006).
O que caracteriza a crise atual de biodiversidade que ela no decorre de catstrofes naturais, mas de eventos gerados pelos humanos. Embora haja evidncias do
declnio do nmero de espcies devido s atividades humanas em pocas mais remotas, como a extino de 74% a 86% da megafauna11 da Austrlia e das Amricas, respectivamente, h milhares de anos, em decorrncia da caa e das queimadas (PRIMACK;
RODRIGUES, 2001), nada se compara crise em curso. No presente, o declnio do
numero de espcies e o desaparecimento de hbitats alcanam nveis dramticos, em
extenso e rapidez, o que compromete a capacidade de recuperao.
A taxa de desaparecimento de espcies de difcil mensurao, em nvel global,
tendo em vista que ainda estamos longe de dispor de informaes completas sobre o
nmero de espcies existentes no planeta. Segundo dados levantados por Lewinsohn
(2006), existem no mundo 1,8 milho de espcies cientificamente identificadas. Mas
ainda existem formaes, nichos e locais muito pouco explorados pela cincia, como
as copas das florestas tropicais e os bentos abissais.12 H ainda grupos muito mal estudados, como bactrias, fungos, algas e insetos (WILSON, 1994). Uma evidncia de que
ainda h muito por conhecer est nas constantes descobertas de espcies novas, mesmo
entre os vertebrados. Jenkins e Pimm (2006) alertam que, para a maioria das espcies,
podemos resumir o conhecimento mundial em uma palavra: nada (p. 42). A maioria
das espcies no tem sequer uma descrio formal, e esse panorama no vai mudar
11
12
Bentos abissais: conjunto de seres vivos habitantes do fundo do mar, abaixo da profundidade de 1.000 m.
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Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
rapidamente, pois, nas palavras dos autores, existem simplesmente muitas espcies e
poucas pessoas procurando-as (JENKINS; PIMM, 2006, p. 44).
Apesar das dificuldades, existem exemplos bem documentados da extino de
espcies em nvel global. Um deles o declnio de anfbios, registrado desde 1979. So
listadas como extintas, desaparecidas ou criticamente ameaadas 96 espcies em todo
o mundo, alm de outras 188 consideradas ameaadas, em perigo ou vulnerveis. Para
muitas delas, a causa da extino foi a perda de hbitats. Mas, houve tambm declnios em regies pouco perturbadas. Eles esto sendo atribudos introduo de espcies exticas e s mudanas climticas, devido ao aumento das radiaes ultravioletas
(HERO; RIDGWAY, 2006; ELTON, 1958; LOW, 2001; QUAMMEN, 1996).
Outro exemplo o desaparecimento de corais, verdadeiros berrios para muitas espcies de peixes e invertebrados. Nos ltimos trinta anos, foram registrados seis
episdios globais de branqueamento, fenmeno de degradao decorrente da perda de
dinoflagelados coloridos que vivem em simbiose no tecido do hospedeiro coralino. Em
1998, num episdio de branqueamento em massa observado em todas as regies do
planeta, inclusive no Brasil (em Abrolhos e no norte da Bahia), as taxas de mortalidade
alcanaram de 70% a 99% dos bancos de corais de algumas regies. Acredita-se que os
corais branqueados que sofreram alta mortalidade sejam de difcil recuperao, devido
ao recobrimento dos recifes por algas, fenmeno que impede a recolonizao de novos
propgulos coralinos. As causas do desaparecimento de corais esto relacionadas
elevao da temperatura superficial dos oceanos (TSO) e da incidncia de radiao
ultravioleta e ao carreamento de sedimentos, nutrientes e pesticidas dos continentes
para os mares (HERO; RIDGWAY, 2006).
Outro declnio bem documentado a reduo dos estoques pesqueiros. O
monitoramento desses estoques aponta que houve declnio de 11% da biomassa global, desde 1977, e que o tamanho mdio dos peixes capturados caiu em 22%, desde
1959. Os estoques de espcies maiores de peixes no conseguem se recuperar, havendo uma tendncia de as capturas atuais serem dominadas por peixes menores
e invertebrados (CONVENO..., 2010). Na dcada de 1970, o colapso da pesca
superficial redirecionou o esforo de pesca para os mares profundos. Entretanto, a
pesca intensiva em guas profundas preocupante, tendo em vista o crescimento
lento e o longo ciclo de vida das espcies que as habitam, o que dificulta a sua recuperao. Observou-se, por exemplo, que, depois de uma dcada, houve reduo de 20%
da abundncia de Hoplostethus atlanticus (olho-de-vidro-laranja), peixe da Austrlia
21
que, em 2006, foi declarado ameaado pelo governo daquele pas (CONVENO...,
2010; HERO; RIDGWAY, 2006; GREENPEACE, 2010).
Nas ltimas dcadas, a Unio Internacional para a Conservao da Natureza
(UICN) vem realizando a anlise do risco de extino de espcies de plantas e animais em escala global. Desse trabalho resulta a publicao das listas vermelhas, que
indicam as espcies ameaadas de extino e constituem uma fonte importante de
informao sobre o estado de conservao dessas espcies. A Lista Vermelha de 2008
apresenta a avaliao do estado de conservao de 44.937 espcies, das quais pelo
menos 38% foram classificadas como ameaadas e 804 foram consideradas extintas
(VI, 2008). Esses autores ressaltam que tais nmeros representam apenas a ponta
do iceberg, tendo em vista que apenas uma parcela muito pequena das espcies existentes foi avaliada.
No entanto, a crise biolgica mais claramente perceptvel quando levamos
em conta o grau de devastao dos biomas e de fragmentao dos ecossistemas, especialmente nos pases tropicais, onde a biodiversidade est mais concentrada. Segundo
Cabral (2007), dois teros da biodiversidade mundial concentram-se nos trpicos e
37% esto na Amrica Tropical. O World Wild Fund for Nature (2006) lista 14 grandes biomas existentes na Terra.13 Os prados temperados, tropicais e inundados, as florestas mediterrneas, as florestas latifoliadas temperadas e as florestas secas tropicais
perderam mais da metade de sua cobertura original. Nos ecossistemas temperados, o
desmatamento ocorreu antes de 1950. Entretanto, os ambientes tropicais vm sofrendo
com a perda acelerada de hbitats nos ltimos 60 anos. Entre as perdas mais rpidas,
destacam-se as florestas tropicais do sudeste da sia, na regio indo-malaia, nos ltimos 20 anos do sculo XX, bem como os prados tropicais e os prados inundados
(WWF, 2006).
O Panorama Global da Biodiversidade 3 (CONVENO..., 2010) destaca a
perda acelerada dos manguezais, ecossistemas de grande produtividade e importncia
para a manuteno da biodiversidade marinha, por funcionarem como reas de vivei13
22
Os catorze biomas so: florestas midas latifoliadas tropical e subtropical; florestas secas
latifoliadas tropical e subtropical; florestas de conferas, tropical e subtropical; florestas
temperadas latifoliadas e florestas mistas; florestas de conferas temperadas; florestas boreais/taiga; prados, savanas e zonas com arbustos tropicais e subtropicais; prados, savanas e
zonas com arbustos temperados; prados e savanas inundados; prados e zonas com arbustos de montanha; tundra; florestas e vegetao arbustiva mediterrneas; desertos e zonas
de clima muito seco com arbustos; e manguezais.
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ros para grande variedade de peixes e crustceos. Estima-se que, entre 1980 e 2005, um
quinto dos manguezais do mundo foram perdidos (36.000 km2). Embora a taxa global
de perda de manguezais tenha cado entre 2000 e 2005, essa tendncia no ocorreu na
sia, onde se encontram os maiores remanescentes de manguezais do mundo.
O Brasil est no centro das controvrsias e das aes ligadas questo da biodiversidade. o pas mais biodiverso do planeta, abrigando entre 10 e 20% das espcies e
30% das florestas tropicais do mundo (LEWINSOHN, 2006). Assim, boa parte da perda global de biodiversidade ocorre em nosso territrio, pois todos os biomas brasileiros foram e continuam a ser fortemente impactados (Cmara, 2001). Levantamentos recentes do Ministrio do Meio Ambiente (MMA) apontam a perda de cobertura
vegetal nativa da ordem de 12,5% na Amaznia, 13% no Pantanal, 40% no Cerrado,
36% na Caatinga, 71% na Mata Atlntica e 49% nos Pampas (BRASIL..., 2007). Essas
cifras foram consideradas bastante conservadoras por acadmicos e tcnicos em geral.
A situao da Mata Atlntica emblemtica, pois o bioma foi reduzido a arquiplagos de fragmentos florestais, a maioria deles pequenos. Segundo Pinto e colaboradores, o bioma hoje tem apenas 8% de sua cobertura original. Na Serra do Mar
e na regio central do bioma (entre o sul da Bahia e o estado do Esprito Santo),
respectivamente 97% e 98,6% dos remanescentes tm reas inferiores a 100 hectares
(PINTO, 2006).
Outro bioma brasileiro muito ameaado o Cerrado. Originalmente, ele ocupava 2.039.386 km2, cerca de um quarto do territrio nacional (BRASIL..., 2009). Dados recentes colhidos pelo MMA mostram que o Cerrado perdeu 85.074,87 km, apenas entre 2002 e 2008, o que representa uma taxa mdia de 14.179 km/ano (BRASIL...,
2009). Esse valor mais do que o dobro da taxa de desmatamento da Amaznia para
o perodo 2008/2009, estimada em 7.008 km/ano (BRASIL..., 2009). Assim, o Cerrado
perdeu, at o presente, quase 50% de sua cobertura original (BRASIL..., 2009). O desmatamento em larga escala, aliado ao alto grau de endemismos do bioma, fazem com
que o Cerrado seja considerado um hotspot (MITTERMEIER, 1999; JENKINS; PIMM,
2006; ALHO, 2005).
A Amaznia o nico bioma brasileiro para o qual contamos com uma srie
histrica de dados sobre desmatamento. Entre 2001 e 2008, de acordo com os dados
do Projeto Monitoramento da Floresta Amaznica Brasileira por Satlite (Prodes),
do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe), o bioma perdeu 118.249 km. A
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4 Ameaas biodiversidade
A poluio, a introduo de espcies exticas, as alteraes climticas e a perda
e fragmentao de hbitats so as principais ameaas atuais biodiversidade.
A poluio provocada pelas atividades industriais, agrcolas e urbanas afeta especialmente os ambientes de gua doce e marinhos. A descarga de esgotos domsticos
e industriais, o carreamento de sedimentos e a disseminao de pesticidas podem ter
efeitos letais. Perdas de espcies e alterao na estrutura das comunidades aquticas
podem ser associadas eutrofizao, fenmeno provocado pelo enriquecimento do
meio com fsforo e nitrognio e o consequente crescimento excessivo de algas, que, ao
se decomporem, reduzem de forma acentuada a disponibilidade de oxignio dissolvido. Desde 1960 aumentam os registros de zonas mortas em guas costeiras devido
a esse processo de enriquecimento nutricional. Essas reas situam-se principalmente
nas proximidades de esturios de grandes rios, que carreiam sedimentos, fertilizantes
e praguicidas dos continentes (CONVENO..., 2010).
Os poluentes podem causar perda da biodiversidade tambm em ambientes
terrestres. Um exemplo bem documentado foi a degradao da Mata Atlntica devido s chuvas cidas no municpio de Cubato (SP), onde existe um grande polo
de indstrias petroqumicas, de fertilizantes, cimento e outras. Na dcada de 1980,
ocorreram diversos deslizamentos de encostas ngremes, causados pela intoxicao
e morte de rvores nativas da Serra do Mar. A diminuio da densidade da cobertura
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Os oceanos tendem a ser ligeiramente alcalinos. Em meio aquoso, o gs carbnico transforma-se em cido carbnico, como resultado de reao qumica que ocorre
naturalmente nos oceanos. Porm, com as emisses excessivas de gs carbnico e a sua
absoro macia pelos oceanos, a acidez das guas marinhas est aumentando, o que
prejudicar seriamente a vida no mar. Na presena do cido carbnico, o carbonato
de clcio dissolvido, o que afetar diretamente os corais, os moluscos e o plncton14
calcrio, que dependem dele para sobreviver. A gua marinha acidificada corri as
estruturas calcrias e compromete a sobrevivncia dessas espcies (AMANCIO, 2007;
CONVENO..., 2010).
Entretanto, a maior ameaa biodiversidade a perda e a fragmentao de
hbitats, que provoca a remoo local imediata da flora e da fauna nativas e, consequentemente, o desaparecimento de populaes inteiras ou de parte delas, a reduo
da distribuio geogrfica das espcies e perdas de diversidade gentica (HERO &
RIDGWAY, 2006). A fragmentao o processo de diviso de um hbitat contnuo
em manchas isoladas, em decorrncia principalmente da retirada da vegetao nativa (CERQUEIRA, 2003). Em outras palavras, ela ocorre com a remoo incompleta
de um grande bloco de hbitat, o que resulta em uma paisagem contendo pequenas
parcelas de ecossistemas naturais, separadas entre si por uma matriz dominada por
agropecuria, minerao e outros usos do solo (ARAJO, 2007).
Considera-se que as manchas isoladas tendem ao empobrecimento de espcies. Essa ideia deriva da teoria da biogeografia de ilhas, proposta por R. H. MacArthur e E. O. Wilson, nos anos 1960. Ela prope que existe uma relao de correspondncia entre o tamanho de ilhas ocenicas e o nmero de espcies nelas presentes.
Os autores sugeriram que o nmero de espcies em uma ilha representa o equilbrio
entre colonizao por novas espcies e extino de espcies estabelecidas, isto , entre
a taxa de imigrao, que leva espcies para a ilha, e a taxa de extino, que as remove.
A taxa de imigrao depende da distncia da ilha ao continente. A taxa de extino
estaria relacionada quantidade de hbitats e recursos disponveis. Uma ilha maior
tenderia a suportar populaes maiores, que seriam menos susceptveis extino
(MACARTHUR; WILSON, 1967; ARAJO, 2007).
Esse modelo foi extrapolado para os fragmentos de hbitats terrestres isolados pelo desmatamento. Assim como ocorre nas ilhas, o nmero de espcies encon14
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tradas nos fragmentos dependeria dos tamanhos de cada um e das distncias entre
eles (WILSON, 1997; SCARANO, 2006). Dependeria, tambm, da distncia entre
os fragmentos e os remanescentes de grande porte desses hbitats. Destarte, em um
processo contnuo de converso da paisagem nativa em reas antropizadas, a perda
de espcies ocorre no apenas imediatamente aps a retirada da vegetao nativa,
mas prossegue nos fragmentos, especialmente naqueles menores e mais isolados, em
que as populaes ficam mais vulnerveis extino (ARAJO, 2007; RAMBALDI;
OLIVEIRA, 2003).
Os efeitos da fragmentao do hbitat de florestas tropicais midas vm sendo observados desde 1979 na floresta amaznica, no Projeto Dinmica Biolgica
de Fragmentos Florestais. Esse projeto, o maior e mais longo do seu tipo realizado
nos trpicos midos, completou 30 anos contnuos de observaes sistemticas. O
monitoramento de espcies e comunidades selecionadas, antes e depois dos desmatamentos (para formao de pastagens), gerou centenas de teses e artigos que
mostram, entre outras coisas, que a biodiversidade diminui mais rapidamente nas
reas menores. Isso ocorre devido influncia dos ventos diurnos, que destroem as
rvores e arbustos na borda dos fragmentos e penetram at 100 metros mata adentro
(WILSON, 1994; OLIFIERS; CERQUEIRA, 2006).
Esses impactos, sofridos pelas espcies ocorrentes nas reas mais externas dos
fragmentos florestais, em contato com o hbitat alterado, denominam-se efeito de borda. Diversos fatores contribuem para o efeito de borda, como ventos, luminosidade,
fogo, invaso de animais domsticos e plantas diversas. Eles podem tornar o ambiente
no entorno imediato do fragmento inspito para as espcies e populaes que nele
habitam e, ao mesmo tempo, favorecer o estabelecimento de espcies de reas abertas
nas bordas do fragmento (SCARIOT, 2003).
Imaginemos uma rea no desmatada, onde vive uma dada espcie. Aps o desmatamento, a superfcie disponvel para a espcie contrai-se imediatamente. Devido
ao efeito de borda, a rea de hbitats desfavorveis para a espcie tende a se expandir,
reduzindo a capacidade dos indivduos de sobreviver, atingir a idade adulta e reproduzir-se (CERQUEIRA, 2003). Embora a perda inicial de espcies possa ser modesta, ela
aumenta medida em que a vegetao original removida e os fragmentos ficam cada
vez menores (DOBSON, 1998).
O efeito do tamanho dos fragmentos foi documentando em outros locais da
Amaznia e em outros biomas brasileiros. Na Amaznia central, observou-se que o
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rea basal: parmetro fitossociolgico usado para indicar a dominncia das espcies em
uma comunidade. estimada por meio da medio do permetro ou do dimetro dos
troncos e da utilizao de frmulas especficas (BRASIL..., 2004).
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Assim, nas polticas de proteo da biodiversidade, a conservao e a preservao representam ideias diferentes, embora, no senso comum, preservar e conservar
tenham o mesmo significado. A preservao constitui a manuteno dos ecossistemas
nativos em seu estado natural, sem interferncia humana. a proteo absoluta contra
quaisquer usos diretos dos recursos naturais (caa, coleta, manejo, agricultura, pecuria, minerao etc.). Nas reas protegidas sujeitas ao regime de preservao, admitemse apenas usos indiretos dos recursos naturais, como a contemplao, o lazer e a recreao, a educao ambiental e a pesquisa cientfica (desde que no implique retirada de
material em larga escala).
Distintamente, a conservao da natureza engloba toda ao humana que tenha
por fim manter os ecossistemas em seu estado natural, desde sua preservao at a
recuperao de reas degradadas, incluindo-se o uso sustentvel e o manejo. Obviamente, no constituem aes de conservao aquelas que implicam o corte raso da
vegetao e a converso de reas com ecossistemas nativos para atividades agrcolas,
industriais etc.
A CDB prev duas estratgias para a conservao da diversidade biolgica: a
conservao in situ e a ex situ. A primeira significa manter a biodiversidade em todos
os seus componentes: os recursos genticos, as espcies e os ecossistemas e hbitats
naturais. A conservao ex situ significa a conservao de componentes da diversidade
biolgica fora de seus hbitats naturais, isto , em bancos genticos, jardins zoolgicos,
jardins botnicos etc.
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chamado morte por mil navalhadas. Infelizmente, muitas vezes percebido apenas
quando a distribuio geogrfica da espcie e o tamanho das suas populaes j esto
muito reduzidos em relao aos originais (HERO; RIDGWAY, 2006).
A migrao depende da capacidade de movimento da espcie, da proximidade
entre as populaes e da qualidade do hbitat. Hbitats intermedirios de baixa qualidade podem funcionar como ralos, nos quais as populaes podem ser extintas.
Uma populao grande e estvel (central), cercada de populaes menores e flutuantes
(satlites), pode ser fonte permanente de emigrantes, mas distncias muito grandes entre os fragmentos, ou hbitats intermedirios de baixa qualidade podem dificultar ou
impedir o fluxo gnico (CERQUEIRA et al. , 2003; PRIMACK; RODRIGUES, 2001).
Dessa forma, os programas de conservao devem levar em conta a vulnerabilidade das espcies e os requisitos para a sua proteo. As reas destinadas proteo
da biodiversidade devem garantir a sustentabilidade das populaes e manter o fluxo
gnico entre elas. Para tanto, amostras de ecossistemas devem ter o tamanho suficiente
e a qualidade adequada para que a espcie sobreviva. Critrios para a definio do
tamanho e da forma ideal das reas destinadas conservao foram estabelecidos com
base na relao espcie-rea, retirada da teoria da biogeografia de ilhas. Nesse modelo,
as reas protegidas podem ser comparadas a ilhas, isto , a espaos com flora e fauna
nativas cercadas de ambientes alterados pela ao humana. Assim, seriam preferveis
unidades maiores a menores, inteiras a divididas, circulares a lineares, prximas entre
si a distantes entre si (SCARANO, 2006; PRIMACK; RODRIGUES, 2001).
Embora esses critrios sejam teis, a aplicao dogmtica da teoria da biogeografia de ilhas como diretriz para polticas de conservao pode criar problemas. Scarano (2006) cita como exemplo uma pesquisa sobre dinmica populacional de paubrasil (Caesalpinia echinata) em fragmentos de floresta semidecdua no municpio de
Bzios (RJ). Descobriu-se que o maior banco de plntulas encontrava-se no menor
fragmento, que seria considerado de baixa prioridade se o critrio tamanho da rea
fosse considerado na seleo dos fragmentos a proteger. Vieira et al. (2003) observaram que, na Mata Atlntica do sul da Bahia, pequenos fragmentos mantiveram a mesma riqueza de morcegos encontrados nas reas contnuas. O mesmo foi encontrado
na Reserva Biolgica Poo das Antas, em relao a pequenos mamferos. Na Amaznia
oriental, uma pequena espcie de primata ameaada de extino (Chripotes albinasus)
foi encontrada em um dos menores fragmentos da rea estudada (VIEIRA, 2003).
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escolhido como primeiro critrio, porque elas do suporte s demais formas de vida
(MITTERMEIER, 1999).
Hero e Hidgway (2006) sugerem que a conservao seja centrada nas regies
biologicamente mais valiosas, como os hotspots. Entretanto, algumas espcies raras podem no ocorrer nessas regies, e, nesse caso, uma ao especfica deve ser implantada.
O modelo mais adequado combina a implantao de uma malha de unidades de conservao com o manejo integrado de bacias hidrogrficas, favorecendo a conectividade de hbitats dentro e entre bacias hidrogrficas.
Cavalcanti (2006) destaca que, embora a carncia de conhecimento sobre a
biodiversidade fragilize o processo decisrio sobre a seleo de reas a proteger, necessrio o bom planejamento da poltica de conservao. As medidas de conservao
tm que ser articuladas e priorizadas, tendo em vista a urgncia das aes e a limitao
dos recursos.
Um instrumento recente de planejamento ambiental a ecologia da paisagem,
que visa investigar a heterogeneidade espacial para definir padres de hbitat com base
em aspectos geomorfolgicos, de cobertura vegetal e de ocupao humana. Estudos
de ecologia da paisagem permitem a definio de unidades naturais da paisagem e
auxiliam na conservao da biodiversidade e no manejo de recursos naturais. O ponto
central dessa abordagem o reconhecimento de que o funcionamento de uma unidade depende das interaes que ela mantm com as unidades vizinhas (METZGER,
2001, p. 5), o que permite uma viso integradora dos diferentes tipos de hbitats e das
suas relaes com as aes humanas.20
Essa perspectiva integradora est presente tambm no manejo ou gesto biorregional, outra ferramenta da conservao. A biorregio um espao geogrfico que
abriga um ou vrios ecossistemas, incluindo as atividades produtivas e todas as populaes humanas residentes ou que dependem dos recursos naturais da rea. O manejo
biorregional deve abranger regies extensas e biologicamente viveis, capazes de sustentar padres migratrios das populaes animais e vegetais e de absorver impactos das mudanas globais. A estratgia deve abranger zonas-ncleo selvagens, ligadas
entre si por corredores de vegetao natural ou recomposta, ficando ambos (zonasncleo e corredores) imersos em uma matriz de usos e padres diversos de posse da
terra (MILLER, 1997).
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lgica de cada uma (extremamente alta, muito alta, alta e insuficientemente conhecida) e das aes recomendadas para cada polgono (criao de UCs, recuperao
de rea degradada e realizao de inventrio biolgico, por exemplo) foram feitas
em seminrios regionais e num seminrio final, do qual participaram representantes governamentais, acadmicos, entidades ambientalistas, representantes dos povos
tradicionais e representantes do setor privado. As reas prioritrias incluem reas
novas e reas j protegidas UCs federais e estaduais, de proteo integral e de uso
sustentvel e terras indgenas. Ao todo, foram identificadas 1.555 reas prioritrias,
alm das 1.129 reas j protegidas. Todas foram reconhecidas por meio da Portaria
MMA, de 23 de janeiro de 2007 (BRASIL..., 2007).
O reconhecimento das APCs pelas diversas instncias do Poder Pblico, alm
do MMA, poderia auxiliar no esforo de ordenamento das atividades produtivas e de
implantao das polticas federais, estaduais e municipais de conservao. Nos biomas
mais degradados, as APCs sobrepem-se em grande medida aos remanescentes de
vegetao nativa. Portanto, esse levantamento constitui uma ferramenta importante de
planejamento das polticas pblicas de conservao da biodiversidade sem que sejam
negligenciadas, contudo, outras reas consideradas importantes para a conservao e
no includas entre as APCs. Elas poderiam ser avaliadas como reas propcias implantao de corredores de biodiversidade, por exemplo, por meio da implantao de
unidades de conservao, de estmulo proteo da biodiversidade em terras privadas,
de fomento ao uso sustentvel dos ecossistemas e da recuperao de reas degradadas.
7 Concluso
A atual crise da biodiversidade evidente pelo declnio de espcies, em nvel
regional e global, e, principalmente, pela perda acelerada de hbitats, ameaando a
manuteno de biomas inteiros. Conservar a biodiversidade uma necessidade, tendo
em vista a sua importncia para o fornecimento de servios ecossistmicos e para o
desenvolvimento econmico, social e cultural da humanidade. Trata-se tambm de um
imperativo tico cada vez mais reconhecido.
Uma poltica eficiente de conservao da natureza requer o controle da perda
e da fragmentao de hbitats. A perda e a fragmentao geram o declnio imediato
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Devido a seu isolamento relativo, as ilhas sempre foram, desde Darwin e A. R. Wallace at
Jared Diamond, ambientes privilegiados nos quais busca-se compreender a extino de
espcies, novas especiaes e a limitada capacidade de suporte. A ecobiologia das ilhas
um campo rico para se entenderem os processos evolutivos (QUAMEN, 2009).
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Legislao e Polticas Pblicas
Transumanistas, que trabalham com a perspectiva de um ser evolutivo, acenam com o surgimento do Homo perfectus que atua por meio do uso tico das tecnologias para estender as capacidades humanas. Ou o Homo noologicus, que sabe das
consequncias de seus atos.
O Homo sapiens, animal poltico, capaz de pensar e de se comunicar por meio
da linguagem. A espcie humana, por meio de sua cultura, cincia e tecnologia, capaz
de influir sobre o rumo da evoluo, ao modificar geneticamente espcies existentes,
num processo de seleo artificial.
O Homo sapiens mantm vrios modos de relaes ecolgicas e interaes com
os demais de sua espcie, com outras espcies e com o planeta que o hospeda23. Os
tipos de relaes variam das de parceria e cooperao s de antagonismo ou competio. A simbiose e o comensalismo so relaes harmnicas. So desarmnicas as
interaes como a antibiose (princpio usado nos antibiticos, que matam ou inibem
certos organismos vivos), o predatismo, o canibalismo, o parasitismo.
Formas de interaes correspondentes se reproduzem no campo das relaes
polticas, sociais, econmicas, afetivas. No campo social e poltico, as relaes negativas podem ser de guerra, de confronto e de conflito violento ou no violento, de
dominao, de submisso, de dependncia, de manipulao; na interao positiva ou
harmnica ressaltam as relaes de dilogo, de cooperao e parceria, de enriquecimento mtuo, de aliana.
A crise da biodiversidade crescentemente conhecida pela cincia. Uma pequena parte dos sete bilhes de seres humanos, com maior cincia e conscincia,
sabe que ocorre uma grande extino; sabe que as atividades de nossa espcie so
uma de suas causas e que elas afetam mais duramente alguns segmentos da sociedade do que outros; sabe que possvel influir no rumo da evoluo. Nas grandes extines anteriores no se colocavam questes ticas ou polticas. No contexto atual,
elas fazem sentido.
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pases25 e que procurou responder s seguintes questes: Quais as condies e tendncias atuais de evoluo dos ecossistemas e do bem-estar humano? Qual o ritmo e
a escala das mudanas nos ecossistemas? Quais as consequncias das mudanas nos
ecossistemas para os servios por eles proporcionados e para a satisfao humana?
Quem ser afetado? O que se pode fazer para melhorar o conforto e preservar os ecossistemas? Quais as opes existentes para conservar ecossistemas e melhorar suas contribuies para o bem-estar humano?
O estudo mostra que a natureza presta servios ambientais gratuitos que, caso
sejam contabilizados, mudam as contas de perdas e ganhos econmicos. Os processos
que acontecem nos ecossistemas produzem vrios benefcios, tais como a regulao da
qualidade do ar, a regulao do clima e o sequestro de carbono, o controle da eroso, a
purificao da gua, a regulao de doenas, a polinizao, a moderao de desastres
naturais, alm de diversos benefcios no materiais.
Quando dimensionamos o valor dos servios ambientais, uma rea que seria
considerada improdutiva numa contabilidade econmica convencional passa a ser altamente produtiva e valiosa. A substituio de servios ambientais naturais por prestao de servios pelos seres humanos tem um preo que os mais ricos podem pagar,
mas h um crescente prejuzo para os pobres, que so mais dependentes dos servios
prestados pelos ecossistemas e mais vulnerveis sua degradao, o que os torna ainda
mais excludos e empobrecidos. Por exemplo, quando se perde a capacidade de regenerao natural de rios, os mais afetados so os mais carentes, expostos ao dficit de
saneamento e aos custos crescentes dos sistemas de tratamento de gua e esgoto.
Os custos das perdas tambm incidem mais agudamente sobre as populaes
cuja economia, estilo de vida e sobrevivncia esto diretamente vinculados manuteno dos ecossistemas, quais sejam: indgenas, extrativistas, pescadores artesanais,
povos ribeirinhos e comunidades tradicionais dependentes de servios prestados pelos ecossistemas. Tambm a indstria pesqueira, que entra em colapso com a reduo
de seus estoques.
A AEM conclui que atividades humanas alteraram radicalmente os ecossistemas nos ltimos 50 anos e que essas mudanas trouxeram ganhos, porm a custos
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A Avaliao Ecossistmica do Milnio prope quatro cenrios para explorar futuros plausveis para os ecossistemas e o bem-estar humano, com base em diferentes suposies
sobre vetores de mudanas e suas possveis interaes. Cada um deles com suas caractersticas prprias, foram chamados de orquestrao global, ordem com fora, mosaico
adaptvel e tecnologia ambiental.
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medidas de controle da poluio. Em sua maior parte, as causas fundamentais das perdas de biodiversidade no foram abordadas de modo significativo; tampouco foram
dirigidas aes para assegurar que continuemos a receber os benefcios dos servios
dos ecossistemas no longo prazo. Alm disso, as aes raramente corresponderam
escala e magnitude dos desafios que tentavam resolver (CONVENO..., 2010, p. 84).
Focalizar as causas subjacentes e bsicas da crise ecolgica exige uma viso e
uma ao abrangentes, como prope o cenrio da Era Ecozica. Diz Thomas Berry
que precisamos reinventar o humano no nvel da espcie porque os temas com que
estamos envolvidos parecem estar alm da competncia de nossas tradies culturais
atuais, individual ou coletivamente (BERRY, 1999, p. 160).
A necessidade de nos redefinirmos e nos enxergarmos em nossa potencialidade
como espcie enfatizada por OSullivan:
Hoje, precisamos da capacidade de projetar uma nova viso de ns mesmos em relao a nossa presena nessa Terra. Em nossa era moderna, inventamos instrumentos
e dispositivos que nos levam a um desastre no contexto terrestre. Neste momento,
nossa esperana gira em torno da capacidade que temos de evocar nossa inventividade e criatividade para forjar uma presena mutuamente proveitosa em termos de
uma relao integral humanidade/Terra (OSULLIVAN, 2004, p. 316).
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Simbiose uma relao entre duas plantas, uma planta e um animal, ou dois animais,
na qual ambos os organismos recebem benefcios. Na relao simbitica, os organismos
atuam em conjunto para proveito mtuo. Aplicado na ecologia industrial, o conceito de
simbiose supe que existam interaes lucrativas entre empresas de vrios setores, pelas
quais recursos tais como a gua, a energia e materiais provenientes de uma indstria so
recuperados, reprocessados e reutilizados por outras. Ver, por exemplo, www.pmsi.org.br.
Na ecologia urbana, o conceito de symbiocity, desenvolvido na Sucia, promove o desenvolvimento urbano holstico e sustentvel, encontrando sinergias entre funes urbanas e
tornando-as eficientes e lucrativas.
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Acreditar num projeto possvel move energias e motiva para o esforo coletivo. A viso ou o sonho de um objetivo comum realizvel catalisa aes num
rumo convergente.
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Ken Wilber distingue matria, vida, mente, alma e esprito. (WILBER, 2007).
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A ecologia originou-se no campo da biologia, com o estudo das relaes dos seres vivos
entre si e com o meio ambiente. Durante o sculo XX desdobrou-se em numerosos ramos
ligados s cincias exatas, humanas, sociais e impactou decises polticas, econmicas e
sociais. Sobre as cincias ecolgicas ver Ribeiro (2009, v. 1, cap. III, p.111-170).
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ocupa todo o planeta (antroposfera) com sua diversidade de culturas. Elas interagem
entre si: assim, por exemplo, erupes vulcnicas se originam na pirosfera, poluem a
atmosfera e, ao afetar as viagens areas, influem na antroposfera.
Outros componentes podem ser includos nesse modelo das esferas, e so especialmente relevantes aqueles relacionados com a conscincia. Entre esses, destaca-se
a noosfera, conceito elaborado pelo paleontlogo Pierre Teilhard de Chardin. Pierre
Dansereau, pioneiro no campo da ecologia humana, observa que a noosfera penetrou
gradualmente muito alm dos limites da biosfera.
Mediante a cincia e a tecnologia, a cultura e demais modos de conhecer, o ser
humano penetra e influencia cada uma das outras esferas. Por meio de seu pensamento e de sua ao, o Homo sapiens transforma o ambiente, local e globalmente. Com a
exploso demogrfica ocorrida a partir de 1800, quando ramos um bilho de pessoas,
para a marca dos sete bilhes em 2010, multiplicou-se a presso que exercemos sobre
o planeta que nos sustenta.
Astronautas j chegaram fisicamente cosmosfera. A noosfera (ou psicosfera,
ou ideosfera) engloba o conhecimento interior, as ideias, linguagens, teorias, pensamentos e informaes geradas ou captadas. A raiz grega da palavra, nous, significa
a conscincia intuitiva. Refere-se imaginao, ao subjetivo, ao pensamento flexvel
e complexo.
A ecologia interior ou ecologia do ser aborda as vrias dimenses do ser humano, que se compe de corpo, mente, emoes; muitos admitem que se componha
tambm de alma e esprito. Na mente individual ou coletiva que inclui as esferas
conscientes e inconscientes comeam as agresses contra a natureza e a falta de venerao para com a vida e de solidariedade de todos com todos. A mente caracteriza
organismos vivos, sociedades e ecossistemas, aptos a processar informao, aprender,
ter memria. A ecologia mental considera a fora dos pensamentos dos quais germinam aes.
O corpo do organismo vivo , ele prprio, um ecossistema, com seus microorganismos, tecidos, rgos e os sistemas, que o alimentam e processam a gua, energia,
alimentos, informao. A sade do corpo depende da sade ambiental. Somos parte
da biodiversidade e nossos corpos so feitos dos elementos qumicos da natureza. A
qualidade da gua que bebemos, do ar que respiramos, dos alimentos que ingerimos,
afeta o ambiente interno dos rgos digestivos ou do aparelho respiratrio. O meio
61
ambiente est dentro de nossos corpos, e a sade ambiental influencia a nossa sade
fsica, sensorial, emocional e mental. A poluio externa da gua dos rios corresponde
poluio que corre no sangue de nosso sistema circulatrio. A agresso ao ambiente
externo agride os sentidos e prejudica a qualidade da vida. Quando a vida se vai, o
corpo se reintegra aos ecossistemas da Terra que o nutriram.
No campo das emoes, a ecologia do ser engloba as motivaes que movem
muitas das aes humanas: motivaes de poder, de enriquecer materialmente ou de
prestar servios sociedade; desejos de consumo ou de autorrealizao; sentimentos ou
emoes construtivas e destrutivas. A ecologia do ser se articula com a socioambiental.
A ecoalfabetizao um pr-requisito para lidar com a atual mudana ambiental e climtica, pois dela podem decorrer mudanas de comportamento e atitudes
sociais e individuais. A partir dela podem-se infletir tendncias. A conscincia influi
na ao.
O autointeresse motiva muitas das aes humanas. A compreenso do que o
autointeresse varia de acordo com o modo de conscincia em que se est. O espectro
da conscincia pode ser comparado com o espectro eletromagntico: h uma faixa
visvel, perceptvel aos sentidos, mas faixas de infra e de ultra conscincia no so
percebidas somente pelos sentidos.
Os diferentes interesses polticos e econmicos se refletem na percepo e no
maior ou menor grau de conscincia ecolgica de cada ator. Despertar o interesse por
uma faixa da conscincia faz com que se sintonize e fixe a ateno nela. H no planeta
bilhes de indivduos humanos, sintonizados em distintas faixas ou canais da conscincia, condicionadas ou moldadas por influncias culturais, familiares, religiosas, do
ambiente humano, social, natural. medida que se amplia a conscincia, passa-se a
incluir outros aspectos no campo do interesse prprio.
O autointeresse nos faz sintonizar a faixa da conscincia. medida que evolui
do estgio egocntrico para o etnocntrico (o interesse do grupo racial ou social), para
o mundicntrico (o interesse planetrio) ou o ecocntrico, o campo do autointeresse
se expande e torna-se mais inclusivo. Edgar Morin (2000) nos lembra que a economia
carrega em si necessidades, desejos, e paixes humanas que ultrapassam os meros interesses econmicos (p. 38).
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Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Um salto se d quando se ultrapassa a perspectiva antropocntrica, adotandose o respeito geral a tudo o que vive, natureza, e com beneficio estendido ao planeta,
aos seres vivos.
Num planeta interligado, onde aes num local produzem impactos distantes,
cresce a compreenso de que o interesse prprio confunde-se com o interesse do outro,
em longo prazo e numa perspectiva planetria. Nessa escala, somos todos terrqueos
e o que ocorrer ao planeta Gaia afetar a cada um de ns. A perspectiva da catstrofe
ajuda a entender que, no limite, o autointeresse confunde-se com o interesse ecolgico,
coletivo e planetrio. preciso migrar da egoao, que enfatiza o interesse particularista, privado, pessoal, para a ecoao, que focaliza o interesse da vida e de um planeta
em condies de abrig-la. Ecologizar o interesse uma atitude sbia para enfrentar a
atual megacrise.
6 O que fazer?
Segundo o Panorama Global da Biodiversidade 3,
no futuro, para assegurar que a biodiversidade ser efetivamente conservada, restaurada e usada de forma sbia, e que continue a trazer os benefcios essenciais para
todos, a ao deve ser expandida para nveis e escalas adicionais. As presses diretas
sobre ela devem continuar a ser tratadas e devem ser mantidas aes para melhorar
o estado da biodiversidade, em maior escala. Alm disso, devem ser desenvolvidas
aes voltadas para lidar com as causas bsicas da perda de biodiversidade e para
assegurar que ela continue a prover os servios ecossistmicos essenciais para o bem
estar humano (CONVENO..., 2010, p. 84).
O mesmo documento constatou o fracasso de aes de pequena escala e magnitude sobre reas protegidas e programas dirigidos a espcies particulares que no
abordaram as causas fundamentais das perdas de biodiversidade. Props uma estratgia
global para reduzi-las, levando em conta que esse problema est interligado com outros.
Jared Diamond (2005) aponta entre os principais problemas, alm da perda de espcies, a destruio de hbitats naturais (florestas, pntanos, recifes de coral), a reduo das
fontes de alimento (peixes, por exemplo, que respondem por 40% da protena consumida
63
no mundo), a eroso e salinizao dos solos, a dependncia dos combustveis fsseis, o esgotamento dos recursos hdricos, o despejo de produtos qumicos (agrotxicos, hormnios,
componentes de plsticos, rejeitos de mineradoras, poluio do ar etc.), a transferncia de
espcies exticas para novos hbitats, o acmulo dos gases do efeito estufa, o aumento da
populao e seu impacto sobre os recursos naturais.
Mltiplos problemas simultneos e interligados exigem a atuao sobre cada
um e sobre todos eles, com coragem, perseverana, vontade poltica. Diante da gravidade desses mltiplos problemas, bem-vinda toda ao global, nacional, regional, setorial, bem como governamental, corporativa, individual, comunitria etc., que
contribua para preveni-los ou para promover a adaptao da sociedade aos seus efeitos inevitveis. Para mitigar os efeitos das perdas de biodiversidade e para promover
adaptao a elas so teis acordos internacionais, mudanas na governana global,
aes de governos nacionais, das empresas, das organizaes da sociedade civil e de
cidados compromissados. As escalas de aes possveis variam do micro o indivduo, a vila, a cidade ao macro, na escala do planeta e do cosmos.
Confrontada com uma dinmica planetria em transformao acelerada que
traz tremendos desafios, nossa espcie pressionada a desenvolver o que tem de melhor
para prosseguir sua jornada evolutiva para o Homo ecologicus. Para alm da economia
sustentvel ou da preservao, induzida a transcender na qualidade dos padres de
conhecimento, no modo de relacionamento entre as pessoas, no campo poltico e tico.
Em cada campo, superam-se limites: cientistas avanam nos limites do pensamento
lgico, racional ou intuitivo (logos ou nous) e da percepo sensorial; j decifraram o
cdigo gentico e conseguem criar at clulas vivas, artificialmente. Atletas testam os
limites do corpo; artistas exploram os limites da emoo e da intuio, das sensaes e
dos sentimentos. Os msticos se elevam aos limites do esprito e da alma.
Essa mudana exige ir alm do desenvolvimento cientfico e tecnolgico possibilitados pela razo e pelo intelecto, sendo necessria uma mudana constitutiva do
ser, do corpo, das emoes e da mente (e da alma e do esprito). Implica transformaes em valores, com reflexos na vida cotidiana, nos hbitos alimentares, nos modos
de construir e organizar-se o espao e a sociedade. Envolve o cultivo de atitude de
abertura ao dilogo, esprito de cooperao, aplicao do princpio da no violncia, o
respeito diferena, a tolerncia, para adaptar-se s novas circunstncias ambientais e
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Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
sociais e para criar situaes inditas que favoream a vida humana e as demais formas
de vida33.
A crise atual no apenas energtica, ambiental, econmica, poltica ou civilizatria: trata-se de uma crise da evoluo da espcie humana. Para dar resposta a essa
situao, no bastam superficiais mudanas econmicas, polticas e sociais. A expanso da conscincia ecolgica e da necessidade da ao comum para cuidar do ar, da
gua, dos solos e de tudo o que sustenta a vida, fortalece o movimento pela unificao
poltica da espcie. Nesse cenrio, guerras podem vir a tornarem-se psicologicamente
impossveis, formas pueris de resoluo de conflitos de uma espcie que amadurece.
Nenhuma iniciativa descartvel, especialmente aquelas que ofeream respostas
para mais de uma das crises, como, por exemplo, as mudanas em atividades humanas e
nos padres de produo e consumo. Interao e dilogo podem produzir sinergias entre os governos, iniciativa privada, organizaes da sociedade civil. Dois grandes tipos
de aes so possveis: minimizar os efeitos das crises ou adaptar-se a elas.
As medidas de mitigao procuram reduzir as causas das perdas de biodiversidade. A se incluem a criao de unidades de conservao, a proteo a espcies ameaadas de extino, as medidas de mitigao de mudanas climticas e tambm aquelas
relacionadas com mudanas de padres de produo e de consumo. Como a mitigao
insuficiente, pois a crise j est em curso, cabem medidas de adaptao.
A capacidade de adaptao a habilidade do sistema de ajustar-se para aproveitar as boas oportunidades ou lidar com as consequncias. Ela reduz a vulnerabilidade,
o nvel de susceptibilidade do sistema para lidar com os impactos adversos da perda
de biodiversidade. Quando a vulnerabilidade alta, mas a capacidade de adaptao
tambm o , so menores os danos.
O que fazer diante dessas crises mltiplas? O que eu, como pessoa individual,
ou ns, como pessoa coletiva, podemos e devemos fazer?
Em primeiro lugar, estudar, aprender e compreender a situao; divulgar e comunicar, falar sobre ela. Em cada papel que desempenhamos como pessoas abrem-se
possibilidades de ao: como eleitor, elegendo representantes responsveis e conscientes; como consumidor, reduzindo hbitos de vida predatrios; como cidado, apoiando movimentos e organizaes que pressionem por mudanas nas polticas pblicas;
33
65
como profissional, desenvolvendo os instrumentos regulatrios, econmicos, de ordenamento territorial, socioculturais para mitigar a crise; e assim por diante.
Verbo ao. Ecologizar um verbo. Ecologizar aplicar os conhecimentos das
cincias ecolgicas e da conscincia ecolgica s aes humanas34. Ecologizar a sociedade uma revoluo silenciosa semelhante que ocorreu com a informatizao. Todos
e cada um dos campos da atividade humana se informatizaram, a partir dos anos 1970,
em ritmo crescente e cada vez mais rpido: a indstria, governos e ONGs, os servios,
o comrcio, os transportes, as comunicaes, as profisses. Da mesma forma como a
sociedade se informatizou no sculo XX, ela precisa se ecologizar no sculo XXI.
Tudo pode ser ecologizado: o pensamento, o discurso e a comunicao, as atividades, atitudes e comportamentos humanos da escala global individual; os desejos, o
consumo, a vida, a cultura, as profisses e disciplinas acadmicas; a educao, a cultura,
o pensamento, a cincia, a tecnologia, os currculos e as disciplinas; o desejo, as crenas e as convices; os sentidos, os sentimentos, os afetos e as paixes, a imaginao,
a cosmoviso, a vontade; o pensamento lgico ou intuitivo, as palavras e discursos;
os valores, atitudes e comportamentos individuais ou coletivos; os estilos de vida e as
vivncias; as demandas, o capital, a economia, os impostos; a sociedade, a famlia; a
imprensa, a comunicao e a publicidade; os governos, a administrao pblica, as empresas, os bancos, escritrios, fbricas; a indstria, a agricultura, os servios; o direito,
as profisses; as cidades, os planos diretores, a legislao e as normas; o ordenamento
territorial, a gesto das guas; as polticas pblicas de segurana, a sade, a moda, as
cidades, a arquitetura. E da por diante.
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Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
desastres, pessoas e coletividades aprendem a importncia de adotar prticas ecolgicas. Exemplos: o buraco de oznio sobre a Antrtida impulsionou acordos para controlar os gases CFC; enchentes em Santa Catarina
evidenciaram os riscos do desmatamento de encostas; o risco associado s
mudanas climticas desencadeia esforos para atuar de forma responsvel;
a reduo de estoques pesqueiros colapsa a indstria da pesca. A pedagogia
do susto desperta o cidado para as consequncias ambientais negativas de
seus hbitos de consumo e de seu estilo de vida.
b) A economia. Compreender os benefcios da biodiversidade e os custos das
perdas faz com que os mercados e o sistema econmico os considerem.
Os investimentos, os preos, os incentivos e desincentivos econmicos, os
impostos, os oramentos pblicos e privados, a contabilidade, todos esses
instrumentos de planejamento e de gesto econmica precisam ser ecologizados. Isso ajudaria a superar o divrcio entre interesses coletivos de longo
prazo e interesses particularistas de curto prazo. Oferecer incentivos e desincentivos econmicos so forma de induzir mudanas de comportamento
ecologicamente responsveis. Como exemplo h as leis de ICMS ecolgico,
que incentivam prefeitos a investirem em criao de unidades de conservao ou em saneamento ambiental. justo, tambm, prover acesso e repartio de benefcios para quem protege a biodiversidade. No se deve dar
recursos financeiros a quem destri a natureza. O corte de crdito e o fim de
subsdios financeiros para quem no adota prticas sustentveis dificultam
tais prticas. Exemplo: a Resoluo 3.545/2008, do Banco Central, cortou
crdito para produtores rurais predatrios na Amaznia. A internalizao
de custos econmicos di no bolso de quem produz os danos e ajuda a construir a conscincia ecolgica.
Os bancos de desenvolvimento precisam alinhar seus crditos e financiamentos com critrios ecolgicos. No basta criar fundos para defesa ambiental com alguns milhes de dlares, enquanto bilhes de dlares continuam a ser investidos em empreendimentos devastadores.
Prtica e conceitualmente, economia e ecologia precisam se articular. A
ecologizao nas escolas e institutos de pesquisa econmica aplicada ajuda a redefinir conceitos de riqueza e a encontrar indicadores mais adequados do que o do Produto Interno Bruto (PIB), indicador enganoso que
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Numa futura federao planetria ecologizada, a escala e os acordos globais tero maior
importncia, como diretrizes para todas as demais escalas.
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Legislativo tem papel estratgico, e a constituio, leis, normas, decretos, portarias e resolues tm forte papel indutor. A motivao para
ecologizar a administrao e o governo pode partir de presses de fora
para dentro, das organizaes da sociedade civil, da imprensa, do Ministrio Pblico. Pode vir de cima para baixo, a exemplo das presses
internacionais e sanes para quem no cumpre pactos e tratados; de
baixo para cima, a partir de presso da sociedade sobre os governantes;
lateralmente, quando um setor prejudica outro com suas aes, sendo
necessrio harmoniz-los, como no caso do uso mltiplo das guas; de
uma esfera de poder para a outra, a exemplo de quando o poder executivo levado a cumprir decises judiciais ou a celebrar termos de ajuste
de conduta com o Ministrio Pblico. Essa motivao tambm pode
partir de dentro para fora, com o aprimoramento da formao, ecoalfabetizao dos gestores pblicos e internalizao de valores ecolgicos
dos governantes. Para ecologizar a gesto pblica, precisa existir capacidade de coordenao, autoridade para induzir a colaborao e para
produzir a convergncia de finalidades e objetivos. Nesse campo, os
conselhos, comits e rgos colegiados tm relevante papel integrador.
e) A tecnologia estende os sentidos e permite penetrar em outras dimenses
do universo. A percepo sensorial insuficiente se desacompanhada de
conhecimento; pode-se enxergar e no compreender, pois o sentido sem o
saber cego: o saber do especialista decifra o risco e previne o agravamento
do dano. Com sua luneta, Galileu demonstrou que a Terra girava em volta
do Sol. Hoje, telescpios potentes revelam dimenses desconhecidas do universo; microscpios poderosos penetram nos mistrios do muito pequeno e
ampliam a compreenso sobre os processos ecolgicos.
f) A cincia. A compreenso cientfica facilita a persuaso poltica e a presso social. O avano do conhecimento cientfico expande a compreenso
do universo e da psicologia humana, bem como dos riscos a que estamos
sujeitos. A sociedade responsvel precisar cada vez mais de aporte de conhecimentos e informaes para garantir sua prpria sade e qualidade de
vida. Estamos afogados em informaes, mas h uma escassez de sabedoria, observa o bilogo Edward O.Wilson, em seu livro Consiliencia (1998),
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Consilincia uma palavra que significa unidade de conhecimento, ou um salto em conjunto do conhecimento. Estuda a concordncia ou convergncia de ideias e concluses a
partir de diferentes origens e campos que permitem chegar a uma mesma resposta atravs
de diferentes caminhos. Outros esforos nesse sentido vm sendo empreendidos, como os
de Ken Wilber, que escreveu Uma teoria de tudo e elaborou um compreensivo esquema que
denominou AQAL (All quadrants, all levels), por abordar todos os quadrantes e todos os
nveis da conscincia.
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8 Concluses
A magnitude e a profundidade da atual crise de perda de biodiversidade so
mais bem compreendidas a partir da perspectiva macro da histria da Terra, da histria
da vida no planeta e da histria humana. Ela , tambm, mais compreensvel quando
articulada com o contexto de mltiplas outras crises que se manifestam na atualidade.
71
Referncias
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CONVENO SOBRE DIVERSIDADE BIOLGICA. Secretariado Geral. Panorama
da Biodiversidade Global. 3. ed. Braslia, MMA, SBF, 2010. 94 p. Disponvel em: http://
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Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
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Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Conservao da biodiversidade:
das reservas de caa Conveno sobre
Diversidade Biolgica
Roseli Senna Ganem
1 Introduco
A estratgia de reservar determinados espaos para proteo de recursos naturais antiga. H registros histricos de reservas de caa dos assrios (700 a.C.) e dos
indianos (sculo III), reservas de madeira para construo de navios entre os romanos
e reservas de madeira, caa e pesca dos senhores feudais. A ideia do homem como
agente transformador da paisagem, contudo, tomou forma somente a partir do sculo
XVIII. Desde ento, a humanidade passou a reconhecer o seu impacto sobre a Terra
(BENSUSAN, 2006).
As polticas modernas de proteo da biodiversidade tm razes nas propostas
de um movimento conservacionista em formao nos sculos XVIII e XIX, nas primeiras fases da Revoluo Industrial. Naquela poca, diminua a qualidade de vida da
populao urbana, devido poluio das fbricas, e crescia a busca por espaos livres
como locais de lazer. Havia, tambm, a preocupao com as espcies cinegticas (de
caa) e de rara beleza. A carncia de espaos livres de poluio e a preocupao com
espcies nativas levaram a propostas de criao de reas protegidas.
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sas, em fins do sculo XIX, com a participao das prprias mulheres (URBAN, 1998;
MCCORMICK, 1992).
Alm disso, influenciaram no surgimento do ambientalismo britnico as condies sociais urbanas, objeto de um crescente pessimismo quanto ao desenvolvimento social e econmico. A indstria, em lugar de provedora, passou a ser vista como
destruidora da moral, da ordem social, da sade humana, dos valores tradicionais,
do meio ambiente fsico e da beleza natural (MCCORMICK, 1992, p. 24). Despontou
nas cidades industriais inglesas o anseio por uma compensao na forma de espaos
abertos e natureza (MCCORMICK, 1992).
Nos Estados Unidos, no sculo XVII, os colonos viam os ambientes selvagens
com desconfiana, como ameaa segurana, ao conforto e proviso de alimentos.
Porm, do mesmo modo como ocorria na Europa Ocidental, surgiu entre os norteamericanos um movimento conservacionista motivado pelos estudos de histria natural, pelo romantismo e pela grande disponibilidade de reas selvagens, aparentemente
intocadas pelos seres humanos. A beleza da paisagem norte-americana inspirou viajantes, filsofos e autores romnticos nos sculos XVIII e XIX, como Alexander Wilson,
Emerson e Thoreau. Em 1864, o vale Yosemite foi transferido pelo Presidente Abraham
Lincoln para o estado da Califrnia, para que este o preservasse para lazer e recreao, e,
em 1872, foi criado o Parque Nacional de Yellowstone (MCCORMICK, 1992).
Os movimentos em prol da conservao da natureza ganharam fora internacional, bem como as iniciativas governamentais de destinao de reas para a preservao de
ambientes selvagens. Parques nacionais foram criados em diversos pases, com motivaes
diversas: promoo do turismo, proteo da paisagem, proteo de uma espcie, desenvolvimento regional (LE PRESTE, 2000). O enfoque inicial dos parques nacionais era o de conservar ambientes com alto potencial paisagstico, mas, aos poucos, incorporou-se a ideia de
proteger a flora, a fauna e os recursos geomorfolgicos e arqueolgicos (QUINTO, 1983).
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Em 1969, na 10 Assemblia Geral da UICN, em Nova Delhi, reforou-se o conceito de parque nacional estabelecido na Conveno para a Preservao da Flora e da
Fauna. Enfatizou-se que essas UCs deveriam ser criadas em reas extensas, portadoras
de recursos naturais especiais do ponto de vista cientifico, educacional e recreativo,
ou onde existam paisagens de beleza excepcional, com pouca ou nenhuma alterao
humana, onde o Poder Pblico deveria tomar providncias para retirar a eventual presena humana e onde a visitao pblica poderia ser autorizada com fins educativos,
culturais, recreativos e cientficos (GANEM, 1988).
Em 1971, a Unesco criou o Programa O Homem e a Biosfera (Man and Biosphere, MAB), cuja misso era envolver a comunidade cientfica (bilogos e cientistas
sociais) no estudo das relaes do homem com a natureza. Por meio desse Programa,
a Unesco criou uma rede de pesquisadores mobilizados em prol da conservao (LE
PRESTE, 2000).
5 A Conferncia de Estocolmo
A essa altura, diversos fatores engendraram a organizao de uma conferncia
intergovernamental global sobre meio ambiente, a saber: o aumento da cooperao
cientfica ao longo dos anos 1960, fato que envolveu os pesquisadores no estudo sobre
as ameaas biosfera; a publicidade crescente que pressionava os governos a enquadrar os problemas ambientais, em especial a devastao dos ambientes selvagens e os
acidentes ambientais, devido presso das ONGs militantes, apoiadas por personalidades cientficas; a profunda transformao da sociedade, que levou degradao dos
modos de vida tradicionais e ao xodo rural, devido ao rpido crescimento econmico;
problemas ambientais transfronteirios, como chuvas cidas, poluio do mar Bltico,
contaminao de peixes e aves por metais pesados e pesticidas (LE PRESTE, 2000).
A Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente Humano, conhecida
como a Conferncia de Estocolmo, foi iniciada em 5 de junho de 1972, data posteriormente consagrada como Dia Mundial do Meio Ambiente. A reunio teve Maurice
Strong como Secretrio-Geral que, um ano depois, lanou o conceito de ecodesenvolvimento. Essa Conferncia reuniu 113 Estados e teve por misso ressaltar a responsabilidade do homem para a manuteno do equilbrio do planeta. A rivalidade Leste-
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socioeconmico ecologicamente sustentvel, capaz de satisfazer as necessidades bsicas e promover a melhoria das condies de vida das populaes humanas, para as
presentes e futuras geraes (HURTUBIA et. al., 1978; SACHS, 1986).
No restante da dcada de 1970, houve um arrefecimento da dinmica internacional em favor do meio ambiente. Constatou-se que o avano cientfico no havia sido
to grande quanto se esperava e que os custos para implantar as novas medidas eram
muito altos. A cooperao Norte-Sul no se efetivou (LE PRESTE, 2000).
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da conservao: a proteo dos hbitats, no apenas das espcies; a avaliao de impactos ambientais e o direito pblico informao (LE PRESTE, 2000).
A viso explicitada na Estratgia Mundial para a Conservao esteve presente
tambm no III Congresso Mundial de Parques Nacionais, realizado em Bali, em 1982.
Ao mesmo tempo em que foi ressaltada a importncia dos parques nacionais para o
progresso social, econmico, cultural e espiritual da humanidade (QUINTO, 1983),
foram questionados os conflitos entre populaes locais e reas protegidas, o sentido das estratgias de conservao desvinculadas da reduo do consumo dos pases
industrializados e a necessidade de elevao dos padres de qualidade de vida nos
pases em desenvolvimento. O mesmo tema seria salientado tambm no IV Congresso
Mundial de Parques Nacionais, realizado em Caracas, em 1992 (BENSUSAN, 2006).
Em 1983, a Assembleia Geral da ONU criou, por iniciativa do Programa das
Naes Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma), a Comisso Mundial sobre o Meio
Ambiente e o Desenvolvimento (CMED), com a misso de promover o dilogo entre pases ricos e pobres sobre as questes de meio ambiente e desenvolvimento e de
definir formas de cooperao entre ambos. Em 1987, a CMED publicou o Relatrio
Brundtland, denominado Nosso Futuro Comum. Assim como a Estratgia Mundial
para a Conservao e a Carta Mundial da Natureza, o Relatrio props a conciliao
do desenvolvimento com a proteo ambiental e introduziu oficialmente, na agenda
internacional, a noo de desenvolvimento sustentvel (LE PRESTE, 2000).
Nos Estados Unidos, o Governo Reagan (1981-1988) suprimiu o apoio ao Pnuma e Unesco. O ataque de Reagan contra o meio ambiente instigou o crescimento
das ONGs do Norte, em especial as norte-americanas, que experimentaram um crescimento considervel no nmero de associados. As ONGs dos pases em desenvolvimento associaram-se s dos pases industrializados para exigir maior comprometimento
dos agentes financiadores internacionais, em especial o Banco Mundial. O Banco, que,
em 1971, havia criado um bir de questes cientficas ambientais, aprovou, em 1987,
uma nova poltica ambientalista, qual deveriam ser condicionados os emprstimos a
projetos de desenvolvimento por ele financiados (LE PRESTE, 2000).
No Brasil, no contexto da abertura democrtica, ambientalistas passaram a contestar os grandes projetos financiados por agncias multilaterais entre elas o Banco
Mundial , como a Transamaznica e as usinas hidreltricas de Balbina e Tucuru. Eles
questionavam as consequncias ambientais e sociais desses projetos, que acarretaram
grandes desmatamentos e deslocamento de populaes locais, inclusive tradicionais. Os
83
projetos eram definidos de cima para baixo, nas pranchetas de engenheiros e bureaux
tcnicos distanciados da realidade local e dos anseios de uma populao que seria atingida sem prvia consulta (NOGUEIRA, 2005, p. 35).
Assim, na dcada de 1980, houve grande avano no que diz respeito maior
participao dos grupos afetados na implantao de grandes empreendimentos (LE
PRESTE, 2000), capazes de gerar impactos sociais e ambientais significativos, como
hidreltricas, ou que envolvem riscos de acidentes graves, como usinas nucleares. Em
conformidade com as diretrizes da Carta Mundial da Natureza, leis nacionais e agncias internacionais de financiamento passaram a exigir a participao pblica prvia
nesses casos. Esse fato tambm tem grande importncia para a conservao, pois permitiu s organizaes governamentais e no governamentais exigir previso dos danos
mitigveis e no-mitigveis flora e fauna, quando decorrentes da implantao de
empreendimentos econmicos.
Em 1987, foi assinado o Protocolo de Montreal, referente s substncias que
ferem a camada de oznio. Nele foram inseridos dois conceitos jurdicos novos o
princpio das responsabilidades comuns, mas diferenciadas, e o princpio da precauo , ambos posteriormente incorporados Conveno sobre Diversidade Biolgica
(LE PRESTE, 2000). Segundo o princpio das responsabilidades comuns, mas diferenciadas, todos os Estados contratantes tm responsabilidades na reduo da camada
de oznio, mas as obrigaes so diferentes. Segundo o princpio da precauo, a ausncia de certeza cientfica sobre a ocorrncia de um dano no deve ser alegada como
razo para que as medidas de preveno do dano sejam proteladas ou para que elas
no sejam implantadas.
Em 1990, foi criado o Fundo Mundial para o Meio Ambiente (Global Environmental Facility GEF), para apoiar projetos especficos dos pases em desenvolvimento voltados para as mudanas climticas, a rarefao da camada de oznio, a poluio
martima e a perda de biodiversidade. O GEF tem um conselho composto por representantes de diversos pases e um secretariado prprio. O Banco Mundial supervisiona
a preparao e a implantao dos projetos. O GEF foi designado organismo financeiro executivo da Conveno sobre Diversidade Biolgica na primeira Conferncia das
Partes (COP 1), em Nassau, em 1994 (LE PRESTE, 2000).
Em 1991, a UICN, em conjunto com o Pnuma e o WWF, publicou uma nova
verso da Estratgia Mundial de Conservao, chamada Cuidando do planeta Terra
(UNIO..., 1992). O documento discute os princpios para uma vida sustentvel no
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planeta e contm diretrizes da conservao hoje consagradas na Conveno sobre Diversidade Biolgica e na legislao brasileira. Segundo o documento, a biodiversidade
deve ser protegida pelo estabelecimento e manuteno de um sistema de unidades de
conservao e por estratgias mais amplas que interliguem as atividades econmicas
conservao em regies inteiras, garantindo-se que as UCs no venham a tornar-se
um osis de diversidade em um deserto de uniformidade (UICN et al., 1991, p. 40).
Cumpre aos governos promover o levantamento das reas de especial importncia
por sua diversidade biolgica, a serem delineadas com a participao das comunidades locais, os rgos de governo e outros interessados38 (UICN et al., 1991). Com
relao proteo das espcies, o Cuidando do planeta Terra enfatiza a proteo s espcies endmicas e a restaurao daquelas ameaadas de extino. As espcies devem
ser conservadas em seus hbitats, em reas grandes o bastante para manter populaes
viveis a longo prazo. Ressalta-se, tambm, que necessrio reconhecer que a ao comunitria pelo meio ambiente tem por base a modificao de atitudes e prticas. Essa
meta pode no requerer muito dinheiro, mas certamente vai precisar de longo prazo
(UICN et al., 1991, p. 68).
7 A Eco-92
Em 1989, a Assembleia Geral da ONU havia decidido realizar uma conferncia
sobre meio ambiente e desenvolvimento sustentvel a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD), conhecida como Cpula
da Terra ou Eco-92 , que veio a realizar-se no Rio de Janeiro, em 1992, com a participao de 130 pases. Segundo Le Preste (2000), os pases do Norte buscaram impedir
a imposio de novas obrigaes financeiras, bem como a aprovao de medidas que
tivessem consequncias negativas sobre suas economias. Apoiaram o princpio da precauo, do poluidor-pagador e da necessidade de estudos de impacto ambiental para
implantao de empreendimentos. Os pases do Sul, por seu turno, buscaram colocar
a pobreza como questo prioritria da Conferncia e sustentaram que os problemas
ambientais so consequncia do consumo abusivo dos pases industrializados e das
38
Nesse sentido, o governo brasileiro promoveu, em duas etapas (1999 e 2007), a delimitao
das reas Prioritrias para a Conservao.
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desigualdades econmicas internacionais. Defenderam a necessidade de mais desenvolvimento nos pases pobres e foram contrrios s diretrizes que afetavam o princpio
da soberania (LE PRESTE, 2000).
Entre as ONGs, as mais ativas na Eco-92 foram a UICN, o World Wildlife Fund
(WWF), o Greenpeace e os Amigos da Terra. As ONGs apoiaram as reivindicaes dos
pases do Sul, relativas reduo do consumo dos pases ricos, s transferncias financeiras, reduo das desigualdades econmicas e ao controle das agncias de desenvolvimento internacionais. Buscaram, tambm, ampliar o seu papel nas polticas pblicas, alm de promover maior participao e democracia local (LE PRESTE, 2000).
Resultaram da Eco-92 cinco documentos: a Declarao do Rio, a Declarao de
Princpios com Autoridade No Juridicamente Obrigatria Para um Consenso Global
Sobre Manejo, Conservao e Desenvolvimento Sustentvel de Todos os Tipos de Florestas (Declarao sobre Florestas), a Agenda 21, a Conveno-Quadro sobre Mudanas Climticas e a Conveno sobre Diversidade Biolgica.
A Declarao do Rio (BRASIL..., 2007a) composta por 27 artigos, que colocaram, indubitavelmente, o ser humano como o centro dos interesses. A proteo das
espcies e demais obrigaes sustentadas objetivam a melhoria e a manuteno da
qualidade da vida humana. Consagra o princpio da preveno, ratifica um importante
instrumento de gesto ambiental a avaliao de impacto ambiental (AIA) , e defende os princpios da precauo e do poluidor-pagador. Ressalta a responsabilidade
dos Estados de promover a participao pblica e a defesa das populaes humanas
autctones e das comunidades locais.
A Declarao sobre Florestas abrange quinze princpios sobre a conservao e o
uso sustentvel das florestas, entre os quais a soberania dos Estados sobre seus recursos e a responsabilidade de assegurar que as atividades sob sua jurisdio no causem
danos em outros Estados; o direito inalienvel dos Estados em explorar sua florestas
conforme suas necessidades socioeconmicas; e o dever dos Estados de promover programas para a conservao e o uso sustentvel das florestas. O documento reconhece o
papel que as florestas desempenham na manuteno dos processos ecolgicos globais,
dos recursos hdricos e da biodiversidade; a importncia econmica, social e cultural
das florestas para populaes indgenas e comunidades locais; a necessidade de serem
estabelecidos padres internacionais de manejo sustentvel das florestas; o dever dos
Estados, principalmente dos pases desenvolvidos, em promover o florestamento, o
reflorestamento e a conservao; o dever da comunidade internacional de dar suporte
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aos pases em desenvolvimento em suas aes de manejo, conservao e uso sustentvel das florestas; a necessidade de se promover o acesso e a transferncia de tecnologia
aos pases em desenvolvimento, na conservao e manejo sustentvel das florestas; e a
importncia da pesquisa cientfica, dos inventrios de florestas e da cooperao internacional, para a conservao e o manejo sustentvel. A Declarao tambm defende o
livre comrcio de produtos florestais; a remoo de medidas unilaterais incompatveis
com as obrigaes e acordos internacionais e o controle de poluentes que comprometem a sade dos ecossistemas florestais.
Novaes (1992) afirma que a Declarao sobre Florestas deu nfase ao manejo
sustentvel para encobrir o interesse de pases detentores de florestas e de seus parceiros consumidores, em permanecer explorando essas reas sem preocupaes ecolgicas. Fortes crticas foram levadas Eco-92 sobre os projetos de desenvolvimento sustentvel nas florestas tropicais asiticas, principalmente na Tailndia e na Indonsia,
que causaram extensos desmatamentos e conflitos com populaes indgenas e agricultores (NOVAES, 1992, p. 4, grifo do autor). Para CANDOTTI (1992), a Declarao
limitou-se a um protocolo de intenes em que se reafirmam vagas responsabilidades
dos pases que as abrigam. Evitando compromissos coletivos de controle (e sano) de
seu manejo (p. 3).
A Agenda 21 constitui uma cartilha de aes a serem desenvolvidas principalmente pelos governos, com vistas conciliao entre desenvolvimento e proteo ambiental. Est estruturada em quarenta captulos temticos, entre os quais destaca-se o seu
captulo 15, referente conservao da diversidade biolgica (CONFERNCIA..., 1996).
Conforme o captulo 15 da Agenda 21, a Cnumad reconheceu os recursos
biolgicos do planeta como um capital com grande potencial de produo de benefcios sustentveis (p. 255) e conclama os pases a adotarem medidas de conservao
in situ e ex situ desses recursos. Para tanto, o documento ressalta que as estratgias
de conservao e o uso sustentvel da biodiversidade devem estar integrados aos
planos nacionais de desenvolvimento, cabendo aos governos promover o reforo ao
sistema de reas protegidas; o desenvolvimento sustentvel das regies adjacentes a
essas reas; o incentivo conservao em terras privadas; a restaurao e a reabilitao de ecossistemas danificados e de espcies ameaadas e em extino; a avaliao
de impacto ambiental das polticas e dos programas de desenvolvimento; o estudo
de impacto ambiental de projetos de desenvolvimento; o inventrio da diversidade
biolgica; o estmulo maior compreenso e apreciao do valor dessa diversidade;
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Legislao e Polticas Pblicas
UNFCCC. CDM HOME. Registration. Distribution of registered project activities by scope. Disponvel em: http://cdm.unfccc.int/Statistics/Registration/RegisteredProjByScopePieChart.html. Acessado em: 20 ago 2010
40
41
MCT. Projeto MDL de Reflorestamento no Estado de So Paulo da AES Tiet. Disponvel em:
http://www.mct.gov.br/index.php/content/view/317381.html. Acessado em: 28 ago 2010.
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Legislao e Polticas Pblicas
Essa mtrica, projetada para o futuro, diferente daquela adotada no Protocolo de Quioto,
que tem por base um nvel de emisso passado e observvel, o de 1990. A desvantagem
da nova mtrica que a tendncia projetada pode ser super ou subestimada, dependendo
de confirmarem-se ou no as hipteses de crescimento econmico do pas e de desenvolvimento tecnolgico (MOTTA, 2010).
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soberania dos pases detentores da biodiversidade sobre esses recursos e seu direito
de participar dos resultados cientficos e financeiros da explorao, a Conveno
aprovada no Rio de Janeiro muda a relao de apropriao entre pases ricos e pobres (p. 3).
Em que pese esse avano, o prprio autor questiona sua eficcia, tendo em vista
as normas de proteo da propriedade industrial e o pouco investimento nacional, em
cincia e tecnologia e em projetos de desenvolvimento sustentvel.
Atualmente, 193 pases so parte da CDB. Apenas Andorra e os Estados Unidos
da Amrica no integram a Lista das Partes43.
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consagra o princpio da precauo, pelo qual a falta de plena certeza cientfica no deve ser usada como razo para postergar medidas para evitar ou
minimizar a ameaa de sensvel reduo ou perda de diversidade biolgica;
reconhece a estreita e tradicional dependncia de recursos biolgicos de
muitas comunidades locais e populaes indgenas com estilos de vida tradicionais, e que desejvel repartir equitativamente os benefcios derivados
da utilizao do conhecimento tradicional, de inovaes e de prticas relevantes conservao da diversidade biolgica e utilizao sustentvel de
seus componentes;
ressalta que investimentos substanciais so necessrios para a manuteno
da diversidade biolgica, especialmente nos pases em desenvolvimento,
nos quais o desenvolvimento socioeconmico e a erradicao da pobreza
so prioridade.
Assim, a CDB garante o princpio de soberania dos Estados sobre seus prprios
recursos, mas preceitua que eles tm a responsabilidade de assegurar que atividades
sob sua jurisdio ou controle no causem dano ao meio ambiente de outros Estados
ou de reas alm dos limites da jurisdio nacional (art. 3).
Determina que cada Estado desenvolva estratgias, planos ou programas para
a conservao e a utilizao sustentvel da diversidade biolgica e integre a conservao e a utilizao sustentvel da diversidade biolgica nos planos, programas e polticas setoriais (art. 6).
A CDB estabelece os seguintes objetivos: a conservao da diversidade biolgica, a utilizao sustentvel de seus componentes e a repartio justa e equitativa dos
benefcios derivados da utilizao dos recursos genticos, mediante, inclusive, o acesso adequado aos recursos genticos e a transferncia adequada de tecnologias pertinentes, levando em conta todos os direitos sobre tais recursos e tecnologias, e mediante
financiamento adequado (art. 1).
A conservao da diversidade biolgica ocorre por meio de duas estratgias:
in situ e ex situ. A conservao in situ a proteo da biodiversidade em todos os seus
componentes, isto , os recursos genticos, as espcies e os ecossistemas e hbitats naturais (art. 2). Nesse sentido, cabe s partes contratantes (art. 8):
estabelecer um sistema de reas protegidas e desenvolver diretrizes para a
seleo, estabelecimento e administrao dessas reas;
93
regulamentar ou administrar os recursos biolgicos importantes para a conservao da diversidade biolgica, dentro ou fora de reas protegidas, a fim
de assegurar sua conservao e utilizao sustentvel;
proteger ecossistemas e hbitats naturais e manter populaes viveis de espcies em seu meio natural;
promover o desenvolvimento sustentvel em reas adjacentes s reas protegidas a fim de reforar a proteo delas;
fomentar a recuperao e a restaurao de ecossistemas degradados e a recuperao de espcies ameaadas;
regulamentar, administrar ou controlar os riscos associados utilizao e
liberao de organismos vivos modificados resultantes da biotecnologia;
impedir a introduo e controlar ou erradicar as espcies exticas que ameacem os ecossistemas, hbitats ou espcies;
respeitar, preservar e manter o conhecimento, as inovaes e prticas das
comunidades locais e das populaes indgenas com estilos de vida tradicionais relevantes conservao e utilizao sustentvel da diversidade
biolgica e incentivar sua mais ampla aplicao com a aprovao e a participao dos detentores desse conhecimento, inovaes e prticas, e encorajar
a repartio equitativa dos benefcios oriundos da utilizao desse conhecimento, inovaes e prticas;
elaborar ou manter em vigor a legislao necessria e/ou outras disposies
regulamentares para a proteo de espcies e populaes ameaadas.
A conservao ex situ significa a manuteno de componentes da diversidade
biolgica fora de seus hbitats naturais (art. 2), quais sejam: bancos genticos, jardins
zoolgicos, jardins botnicos etc. Nessa estratgia, cabe aos Estados (art. 9):
estabelecer e manter instalaes para a conservao ex situ e pesquisa de
vegetais, animais e microorganismos, de preferncia no pas de origem dos
recursos genticos;
adotar medidas para a recuperao e regenerao de espcies ameaadas e
para sua reintroduo em seu hbitat natural em condies adequadas;
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Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
regulamentar e administrar a coleta de recursos biolgicos de hbitats naturais para conservao ex situ, de maneira a no ameaar ecossistemas e
populaes in situ; e
cooperar com o aporte financeiro e de outra natureza.
A utilizao sustentvel dos componentes da diversidade biolgica significa a
utilizao de componentes da diversidade biolgica de modo e em ritmo tais que no
levem, no longo prazo, diminuio da diversidade biolgica, mantendo assim seu
potencial para atender as necessidades e aspiraes das geraes presentes e futuras
(art. 2). Depende de que cada Estado (art. 10):
incorpore o exame da conservao e utilizao sustentvel de recursos biolgicos no processo decisrio nacional;
adote medidas relacionadas utilizao de recursos biolgicos para evitar
ou minimizar impactos negativos na diversidade biolgica;
proteja e encoraje a utilizao costumeira de recursos biolgicos de acordo
com prticas culturais tradicionais compatveis com as exigncias de conservao ou utilizao sustentvel;
apoie populaes locais na elaborao e aplicao de medidas corretivas em
reas degradadas onde a diversidade biolgica tenha sido reduzida; e
estimule a cooperao entre suas autoridades governamentais e seu setor privado na elaborao de mtodos de utilizao sustentvel de recursos biolgicos.
O acesso adequado aos recursos genticos (art. 15) requer que as Partes Contratantes criem condies para permitir o acesso a esses recursos para utilizao ambientalmente saudvel por outras Partes Contratantes. Os recursos genticos so definidos na CDB como o material gentico de valor real ou potencial, sendo material
gentico todo material de origem vegetal, animal, microbiana ou outra que contenha
unidades funcionais de hereditariedade (art. 2). O acesso aos recursos genticos e a
repartio de benefcios so tema de captulo especfico deste livro.
Como a CDB reconhece o direito soberano dos Estados sobre seus recursos biolgicos, cabe aos governos nacionais a autoridade para determinar o acesso a recursos
genticos, de acordo com a legislao nacional. O acesso aos recursos genticos deve
estar sujeito ao consentimento prvio fundamentado do pas provedor desses recursos.
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o Programa Nacional da Diversidade Biolgica (Pronabio), por meio do Decreto 1.354, de 29 de dezembro de 1994, posteriormente revogado pelo Decreto 4.703, de 21 de maio de 2003, que dispe sobre o Programa Nacional
da Diversidade Biolgica (Pronabio) e a Comisso Nacional da Biodiversidade, e d outras providncias. No mbito desse programa, foram criados
o Projeto de Conservao e Utilizao Sustentvel da Diversidade Biolgica
Brasileira (Probio), que identifica aes prioritrias e desenvolve subprojetos de levantamento e divulgao de informao sobre biodiversidade, e o
Fundo Brasileiro para a Biodiversidade (Funbio)44.
a Comisso Nacional da Biodiversidade (Conabio), pelo Decreto n 1.354/1994,
substitudo pelo Decreto n 4.703/2003, a quem cabe, entre outras competncias, articular as aes da Poltica Nacional da Biodiversidade no mbito do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama); estimular a cooperao interinstitucional e internacional para a implantao dessa Poltica; promover a pesquisa,
a conservao, o uso sustentvel, o monitoramento, a avaliao, a preveno e
mitigao de impactos; e a repartio de benefcios derivados do uso da biodiversidade; e
a Poltica Nacional de Biodiversidade, pelo Decreto n 4.339, de 22 de agosto
de 2002.
O Brasil conta, tambm, com a Lei n 9.985, de 18 de julho de 2000, que regulamenta o art. 225, 1, incisos I, II, III e VII da Constituio Federal, institui o Sistema
Nacional de Unidades de Conservao da Natureza e d outras providncias, objeto
de captulo especfico neste livro. A Lei do Snuc criou doze categorias de unidades de
conservao e instituiu as normas para sua criao e implantao.
Alm disso, foi realizada a avaliao e identificao das reas e aes prioritrias para a conservao dos biomas brasileiros (BRASIL..., 2007a), que apresenta o
mapeamento das reas onde o Poder Pblico deve, preferencialmente, atuar, com vistas
conservao, bem como as aes a serem desenvolvidas em cada rea. O mapeamento foi realizado em 1998 e atualizado em 2005. Como resultado final, foram identificadas 2.684 reas prioritrias, das quais 1.129 j so protegidas em UCs ou terras
indgenas (TIs). As 1.555 reas novas destinam-se principalmente a: criao de UC (de
44
98
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Bioma
reas j protegidas
% sobre o
Nmero
Km2
bioma
reas novas
Nmero
Km2
% sobre o
bioma
Amaznia
490
1.873.186
44,3
334
1.520.382
35,96
Cerrado
181
168.544
8,21
250
771.209
37,58
Mata Atlntica
358
82.218
7,3
522
346.191
30,6
Caatinga
72
34.357
4,03
220
408.208
47,90
Pantanal
4.419
2,92
45
79.143
52,24
Pampa
17
6.494
3,6
88
88.101
49,3
Zona Marinha
7.333
96
3.337.325
Outro grande projeto foi o levantamento de cobertura vegetal dos seis biomas
continentais nacionais. O trabalho foi executado com imagens Landsat de 2002, na escala 1:250.000 (BRASIL..., 2007b). Os dados sobre desmatamento no Brasil so objeto
de captulo especfico deste livro.
Atualmente, a Amaznia o nico bioma brasileiro que conta com srie histrica de dados sobre desmatamento, por meio de dois projetos do Instituto Nacional de
Pesquisas Espaciais (Inpe): o Sistema de Deteco de Desmatamento em Tempo Real
(Deter) e o Projeto de Monitoramento do Desflorestamento na Amaznia Legal (Prodes). A anlise dos dados sobre desmatamento objeto de captulo especfico deste livro.
99
100
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
necessariamente, as que se ressentem mais dessa carncia, mas aquelas onde h maior
ocorrncia de endemismos.
O compromisso de reduzir significativamente a perda de diversidade biolgica
at 2010 foi firmado na Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentvel, em Joanesburgo, de 2002 (Rio+10). Em funo dessa meta, 2010 foi escolhido para ser o Ano
Internacional da Biodiversidade, por meio de deciso da Assemblia Geral das Naes
Unidas, de 2006.
Segundo Zedan (2004), entre as negociaes sobre a CDB, anteriores a 1992, e a
Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentvel, em 2002, houve progresso significativo na forma de pensar a respeito da proteo da diversidade biolgica. No primeiro momento, os problemas relativos pobreza e ao desenvolvimento socioeconmico
ainda foram postos como prioridade, em detrimento da conservao. Sanchez (2004)
ressalta que, na dcada de 1990, diplomatas, advogados e polticos tinham informaes
sobre cincias sociais, mas estavam pouco afeitos s caractersticas dos sistemas biticos. J em 2002, o pensamento dominante era o de que a proteo e o uso sustentvel
da biodiversidade so pr-requisitos para o desenvolvimento, e no alternativos a ele
(ZEDAN, 2004). Le Preste (2000) considera que as questes ambientais incorporaramse definitivamente s prioridades dos governos e que a pergunta deixou de ser por
que e passou a ser como.
Guimares (2006) entende que houve um avano entre Estocolmo e Joanesburgo. Houve transio de uma perspectiva tecnocrtica no tratamento da crise ambiental,
baseada na crena de que o conhecimento cientfico seria suficiente para a emergncia de um estilo sustentvel de desenvolvimento, para o reconhecimento de que os
desafios so sociais e polticos e de que carece de sentido confrontar meio ambiente e
desenvolvimento (p. 40).
Annan (2004) ressalta que j no se pode contentar com a conscientizao
sobre a importncia da diversidade biolgica. preciso agir com aes concretas
para o alcance da meta de Joanesburgo, de aumento da rea protegida. Toepfer
(2004) coloca que, no plano internacional, os dois maiores desafios conservao
referem-se ao aporte de recursos financeiros, complementares queles tornados
disponveis pelo GEF, e capacitao, essencial para a criao de ambiente propcio s aes de conservao.
101
Nesse sentido, Guimares (2006) afirma que no houve avano na agenda internacional ambiental em Joanesburgo. Os pases desenvolvidos continuam na contramo dos compromissos assumidos desde Estocolmo em termos de recursos financeiros novos e adicionais (p. 35). Para o autor, embora os pases da Amrica Latina
tenham adotado os acordos da Conferncia do Rio com entusiasmo, eles no sero
capazes, por si ss, de enfrentar os desafios da transio para o desenvolvimento sustentvel. Conquanto a regio tenha tido claros avanos institucionais, ainda no conseguiu reduzir as assimetrias sociais e a degradao ambiental. Os ecossistemas continuam sofrendo impactos de um padro insustentvel de produo e urbanizao.
Em 2003, realizou-se o V Congresso Mundial de Parques Nacionais, em Durban, na frica do Sul. Na Mensagem emitida pelo Congresso, foi reafirmado que a
biodiversidade e os servios dos ecossistemas naturais so essenciais para o desenvolvimento sustentvel. O Congresso ressaltou que os objetivos de reduo significativa
at 2010 do ritmo de perda da biodiversidade, estabelecidos na Rio+10, dependeria
da implantao de uma rede de reas protegidas completa, representativa e adequadamente gerida. O Congresso props Conferncia das Partes que adotasse como
objetivo promover a conservao in situ eficaz: de todas as espcies em perigo de extino e as endmicas; de elementos representativos de todos os ecossistemas terrestres,
marinhos e de gua doce em UCs, especialmente aqueles mais ameaados e insuficientemente protegidos, e dos processos ecolgicos que sustentam a biodiversidade e que
proporcionam servios essenciais humanidade (CONGRESS..., 2005a).
Finalmente, 2010 chegou, mas as notcias no so muito promissoras. O Panorama da Biodiversidade Global 345, publicado pelo Secretariado da CDB e elaborado
com base nos relatrios das Partes, mostrou que a meta de reduo significativa da
perda de biodiversidade at esse ano no foram alcanadas e que o caminho para o
controle dessa perda ainda longo e rduo (CONVENO..., 2010). Entre as diversas
concluses, o documento aponta:
As espcies ameaadas de extino aproximam-se da extino de fato. Vrias
espcies continuam a reduzir-se, em abundncia e distribuio. Anfbios, co45
102
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
103
10 Consideraes finais
No sculo XVIII, a proteo da natureza nasceu como preocupao de uma
minoria, envolvendo especialmente naturalistas, filsofos e artistas. Somente com o
aumento da poluio nas cidades e a reduo da qualidade de vida das populaes
urbanas adveio um interesse mais amplo por reas rurais conservadas, como espaos
de lazer e recreao.
Desde a criao do Parque Nacional de Yellowstone, em 1872, a estratgia de
conservar a natureza por meio da reserva de espaos livres da ao humana consolidou-se no mundo, ao longo do sculo XX. Os princpios que norteiam essa estratgia
amadureceram e foram alterados: criadas, no princpio, com o objetivo de proporcionar espaos de contemplao e de recreao em contato com a natureza, as UCs
passaram a assumir a funo de proteger a diversidade biolgica do planeta, para as
presentes e futuras geraes. Sem deixar de atender queles objetivos iniciais, as UCs
46
104
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
105
regies inteiras. Deve-se garantir que as reas protegidas no venham a se tornar osis
de diversidade em meio a desertos de uniformidade.
Especial ateno tem sido dada s atividades extrativistas e s populaes que
delas dependem para a sua sobrevivncia. Passou-se a reconhecer os direitos das comunidades indgenas e locais que reflitam estilos de vida tradicional e o papel dessas
comunidades nos projetos nacionais de conservao da biodiversidade. Refora-se a
ideia, entretanto, de que a explorao extrativista deve ser limitada conforme a capacidade dos ecossistemas.
A abordagem ecossistmica foi colocada como a melhor estratgia para planejamento e implantao da rede de reas protegidas, integrando os esforos de conservao e de uso sustentvel da biodiversidade no contexto das paisagens. Essa perspectiva permite a juno de critrios de conservao (de extenso territorial protegida e
endemismos, por exemplo), os quais permitiro o combate fragmentao de ecossistemas e a supresso das lacunas e insuficincias graves que comprometem a conservao adequada de todos os biomas.
Entretanto, ainda que tenham ocorrido grandes avanos no debate internacional sobre a conservao da biodiversidade, duas barreiras so apontadas para a concretizao das diretrizes indicadas: a carncia de recursos financeiros e a falta de capacitao das instituies. Mesmo com a criao do GEF, o aporte de recursos dos pases
desenvolvidos para os pases em desenvolvimento est muito aqum das demandas.
Ao mesmo tempo, nem um nem outro grupo cumpriram suas agendas, visando a reduo dos impactos sobre o meio ambiente.
O Panorama da biodiversidade global, lanado pelo Secretariado da CDB em
2010, aponta um cenrio pouco promissor para a biodiversidade nas prximas dcadas. A perda de biodiversidade no arrefeceu, nos ltimos dez anos, e os Estados
assumem a insuficincia de suas aes para minimizar essa perda. Paralelamente, os
relatrios do IPCC, lanados desde 2007, apontam sinais inequvocos de que o aquecimento global est ocorrendo e poder alterar a abundncia e os padres de distribuio de muitas espcies.
O controle da perda de biodiversidade ainda est a depender de mudanas nos
padres de consumo e da integrao dos instrumentos de gesto ambiental aos programas de desenvolvimento, instrumentos esses j previstos nos acordos internacionais
em vigor. O cumprimento desses acordos de vital importncia para os pases mega-
106
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Referncias
ANNAN, K. Mensagem de Kofi Annan. CDB Notcias, Montreal, Ed. Esp. (A Conveno sobre Diversidade Biolgica: da concepo implementao), p. 1, 2004.
BENSUSAN, N. Conservao da biodiversidade em reas protegidas. Rio de Janeiro: Ed.
FGV, 2006.
BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente. Declarao do Rio. Disponvel em: http://www.
mma.gov.br/. Acessado em: 7 jun 2007a.
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________. Metas nacionais de biodiversidade para 2010. Braslia: MMA. 2007b.
________. Secretaria de Biodiversidade e Florestas. Portaria n 9, de 23 de janeiro de
2007: reas prioritrias para a conservao, uso sustentvel e repartio de benefcios
da biodiversidade brasileira: atualizao. Braslia: MMA, 2007a.
CANDOTTI, Ennio. Reflexes e retraes de uma eco. Estudos Avanados, So Paulo,
v. 6, n. 15, maio/ago. 1992.
CONFERNCIA DAS NAES UNIDAS SOBRE O MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO, 1992, Rio de Janeiro. Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento. Braslia: Senado Federal, Subsecret. Ed. Tcnicas, 1996. 591 p.
CONGRS MONDIAL SUR LES PARCS, V, 2003, Durban. Message la Convention
sur la diversit biologique. 2005a. Disponvel em: http://cmsdata.iucn.org/downloads/
cbdmessagefr.pdf. Acessado em: 2 abr 2007.
CONVENO SOBRE DIVERSIDADE BIOLGICA. Secretariado Geral. Panorama da
Biodiversidade Global. 3. ed. Braslia, MMA, SBF, 2010. 94 p. Disponvel em: http://www.
cbd.int/doc/publications/gbo/gbo3-final-pt.pdf. Acessado em: 20 jan 2011.
107
108
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
109
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
1 Introduo
A biodiversidade a base de toda a vida na Terra, e determina as funes ecossistmicas essenciais para a vida no planeta. Biodiversidade e ecossistemas funcionais
propiciam resilincia biosfera. Com a perda e a degradao da biodiversidade, a sociedade humana e as comunidades tornam-se mais vulnerveis, pois as opes para
mudanas ficam mais restritas (WEHAB, 2002).
Os recursos biolgicos so os sustentculos das civilizaes. Sabemos que h
uma conexo estreita entre a diversidade de culturas e a biodiversidade. No coincidncia que as taxas de extino da biodiversidade esto relacionadas extino de
lnguas e outras formas de diversidade cultural.
A conservao e o uso sustentvel da biodiversidade so pr-condies
para o desenvolvimento. Atividades que reduzem a biodiversidade ameaam o
desenvolvimento econmico e a sade humana, devido perda de materiais teis,
estoques genticos e servios ambientais fornecidos por ecossistemas intactos. Os
produtos da natureza so a base para indstrias to diversas como as de agricultura, medicamentos, cosmticos, polpa e papel, horticultura, construo e tratamento de resduos. Os genes presentes nas espcies selvagens so fundamentais para
111
2 O conceito de biodiversidade
A diversidade em todos os nveis organizacionais, desde a diversidade gentica
dentro de populaes at a diversidade de ecossistemas na paisagem, contribui para a
biodiversidade global. O termo biodiversidade tornou-se conhecido principalmente
a partir da publicao de importante livro de Wilson e Peter (1988), originado de um
frum sobre o tema em 1986. A adoo do termo ganhou notoriedade principalmente
com a Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB), e utilizado como sinnimo de
diversidade biolgica.
Este texto adota o conceito de biodiversidade expresso na Conveno sobre
Diversidade Biolgica (CDB), assinada no Rio de Janeiro, em 05 de junho de 1992,
e promulgada no Brasil por meio do Decreto 2.519, de 16 de maro de 1998. A CDB
funciona como um guarda-chuva legal e poltico para diversas convenes e acordos
ambientais mais especficos e a definio dos termos proporcionada por ela contribui
para uniformizar o entendimento entre interlocutores. Portanto, exceto quando explicitada a fonte, as definies utilizadas aqui so aquelas que constam do texto da CDB.
112
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Assim
diversidade biolgica significa a variabilidade de organismos vivos de todas as origens, compreendendo, dentre outros, os ecossistemas terrestres, marinhos e outros
ecossistemas aquticos e os complexos ecolgicos de que fazem parte; compreendendo ainda a diversidade dentro de espcies, entre espcies e de ecossistemas.
113
Brasil
Mundo
Vrus
310 410*
3.600
800 900
4.300
Fungi total
13.090 14.510
70.600 72.000
Protoctista total
7.650 10.320
76.100 81.300
Plantae total
43.020 49.520
263.800 279.400
Animalia total
103.780 136.990
1.279.300 1.359.400
Total geral
168.640 212.650
1.697.600 1.798.500
Fonte: (Lewinsohn; Prado 2005a,b). Estimativas feitas por especialistas. Na ausncia dessas estimativas, foi feita a extrapolao da proporo mdia Brasil/mundo, conforme descrito
em Lewinsohn e Prado (2002).
114
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Cobertura original
km
Amaznia
4.230.490,77
49,8
Cerrado
2.047.146,35
24,1
Mata Atlntica
1.059.027,85
12,5
Caatinga
825.750,00
9,7
Pantanal
151.186,20
1,9
Pampa
178.243,00
2,0
115
a includa a Mata Atlntica, contm 2% do total de espcies de plantas e vertebrados endmicos, 20% do total de plantas e 16% do total de vertebrados do planeta
(Myers et al, 2000).
O nmero exato de vertebrados e plantas ainda desconhecido, principalmente
porque h extensas reas no inventariadas. No entanto, em praticamente todos os grupos de seres vivos, o Brasil detm nmeros impressionantes de espcies, o que qualifica
o pas como o campeo entre os pases megadiversos do planeta (Mittermaier
et al., 1997). O Brasil tem a maior riqueza de espcies de plantas (Tabela 3), mamferos
(Tabela 4), anfbios (Tabela 7) e de peixes de gua doce (Tabela 8).
Em levantamento recente, foram registradas 33.885 espcies de plantas no
Brasil, excluindo-se fungos e algas, sendo que 18.357 so endmicas (Forzza,
2010), o que representa uma alta taxa de endemismo (54,2%). Embora este nmero
de espcies registrado por Forzza (2010) seja menor que o estimado por Lewinsohn
e Prado (2005a, b; Tabela 1), o Brasil continua a deter a primeira posio no nmero
total de espcies, e est entre os pases com maiores taxas de endemismo do planeta.
O bioma da Mata Atlntica o mais rico em espcies de plantas endmicas, seguido
pelo Cerrado (Tabela 3). No entanto, em outros biomas, ainda h grandes lacunas de
conhecimento e poucas coletas feitas.
Tabela 3 Plantas: nmero total de espcies, espcies endmicas e endemismo (%) nos
biomas brasileiros.
Bioma
Total de espcies
Espcies endmicas
Endemismo (%)
Amaznia
12354
2003
16,2
M. Atlntica
16146
7524
46,6
Cerrado
12070
4208
34,9
Pantanal
1082
48
4,4
Caatinga
4440
748
16,8
Pampa
1458
78
5,3
116
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Bioma
Total de espcies
Espcies endmicas
Endemismo (%)
Amaznia
311
174
55,9
M. Atlntica
250
55
22,0
Cerrado
195
18
9,2
Pantanal
132
1,5
Caatinga
148
10
6,8
Pampa
102
4,9
Existem 1.825 espcies de aves descritas e registradas no Brasil, das quais 234
so endmicas47. A Amaznia e a Mata Atlntica so os biomas com maior nmero de
espcies, e com as mais altas taxas de endemismo de aves (Tabela 5).
47
117
Tabela 5 Aves: nmero total de espcies, espcies endmicas e endemismo (%) nos
biomas brasileiros.
Bioma
Total de espcies
Espcies endmicas
Endemismo (%)
Amaznia
1300
236
18,2
M. Atlntica
1020
188
18,4
Cerrado
837
36
4,3
Pantanal
463
0,0
Caatinga
510
15
2,9
Pampa
476
0,4
Bioma
Total de espcies
Espcies endmicas
Endemismo (%)
Amaznia
550
340
61,8
M. Atlntica
197
60
30,5
Cerrado
150-180
20
13,33 11,11
Pantanal
113
Caatinga
107
Pampa
110
118
4,4
0,0
1,8
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Bioma
Total de espcies
Espcies endmicas
Endemismo (%)
Amaznia
163-250
12
7,0 4,8
M. Atlntica
340
250
73,5
Cerrado
113-150
32
28,31-21,33
Pantanal
41
0,0
Caatinga
49
0,0
Pampa
Fonte: Sabino; Prado, 2005.
O Brasil tem a mais rica fauna de peixes de gua doce do mundo, mas ainda
pouco conhecida e estudada. De 2001 a 2005, foram descritas 267 espcies de peixes de gua doce no Brasil (Buckup, 2007) (Tabela 8). Muitas espcies j esto
sob srias ameaas, devido a represamento, assoreamento, poluio e destruio
dos ambientes riprios (Buckup, 2007). Estudo recente (Nogueira, 2010)
identifica 819 espcies com rea de ocorrncia restrita a 540 pequenas bacias
hidrogrficas, das quais 27% j perderam mais de 70% da cobertura vegetal. Alm
disso, 220 dessas pequenas bacias abrigam 344 espcies de peixes endmicos que
sofrem o risco de extinguirem, se nenhuma ao de conservao for implantada, devido sobreposio de usinas hidroeltricas ou ampla perda de hbitat
(Nogueira, 2010).
119
Tabela 8 Peixes de gua doce: nmero total de espcies, espcies endmicas e endemismo (%) nos biomas brasileiros.
Bioma
Total de espcies
Amaznia
1800
M. Atlntica
350
Espcies endmicas
Endemismo (%)
133
38,0
Cerrado
1000
0,0
Pantanal
263
0,0
Caatinga
185
105
56,8
Pampa
150
12
8,0
120
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Bioma
rea total
(km2)
rea desmatada
(km2)
% Desmatado
(sobre rea total
do bioma)
Desmatamento anual
(km2)
(%)
Cerrado
2.047.146
85.074
4,17
14.200
0.69
Pantanal
151.313
4.279
2,82
713
0,47
Amaznia
4.196.943
110.068
2,54
18.344
0,42
Caatinga
826.411
16.576
2,01
2.763
0,33
Pampa
177.767
2.183
1,23
364
0,20
M. Atlntica
1.315.460
1.029
0,07
341
0,02
Fonte: MMA. 2010. A fonte dos dados para a Mata Atlntica encontra-se em ATLAS... (2009).
121
A remoo da cobertura vegetal dos biomas brasileiros alcanou extenso alarmante. Atualmente, dos dois biomas brasileiros com maior concentrao populacional,
Mata Atlntica e Pampas, restam, respectivamente, menos de 8%48 e 37,2%49 de sua
cobertura original. A primeira, com seus 133.010 km restantes, um dos biomas mais
ameaados do mundo.
Mesmo no Cerrado, o segundo maior bioma brasileiro, que no tem alta densidade populacional, a vegetao nativa tem sido removida para dar espao agricultura e pecuria de grande escala, a tal ponto que somente 51,5% da vegetao nativa
ainda persistem50. A cobertura vegetal desse bioma foi reduzida de 2.038.953 km para
1.052.708 km, com rea total desmatada de 986.247 km (48,4%) at 2008 (IBGE, 2010).
Situao similar ocorre na Caatinga, bioma que ocorre somente no Brasil, onde
somente 53,6% da vegetao nativa ainda persistem. J na Amaznia, a rea total desflorestada, que at 1991 era de 8,4% (426.400 km), chegou a 14,6% (739.928 km) em
2009 (IBGE 2010). O Pantanal o bioma que sofreu menos com o desmatamento, com
83,1% da vegetao nativa remanescente51.
De 2002 a 2008, os estados que tiveram, em termos absolutos, maior rea desmatada foram Mato Grosso (17.598 km), Maranho (14.825 km) e Tocantins (12.198 km) e,
em termos relativos, Maranho (7,0%), Bahia (6,1%) e Mato Grosso (4,9%) (IBGE 2010).
Caso fosse possvel determinar, com a tecnologia existente de imagens de satlite, as reas perturbadas pelas atividades antrpicas, as reas de vegetao nativa com
bons nveis de integridade seriam grandemente reduzidas, em particular nos biomas
Cerrado, Caatinga e Pampa.
Sobre-explorao dos recursos: decorrente do excesso de caa, pesca ou coleta de uma espcie ou populao, capaz de lev-la extino local. Mesmo que a sobreexplorao no resulte em extino imediata, se a taxa de remoo maior que a
capacidade de suporte da populao, esta poder no restabelecer-se e caminhar para
a extino gradativamente. A explorao do palmito juara (Euterpe edulis), no Sul e
Sudeste do Brasil, associada ao desmatamento, reduziu drasticamente as populaes
48
49
50
51
122
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
em algumas reas de ocorrncia, e atualmente somente ocorrem em reas preservadas. O esforo feito no Brasil para a implantao de unidades de conservao de uso
sustentvel, como Reservas Extrativistas, Reservas de Desenvolvimento Sustentvel
e Florestas Nacionais, onde as comunidades locais podem utilizar a biodiversidade
notvel. No entanto o impacto causado por essa explorao nos componentes da biodiversidade locais ainda precisa ser mais bem documentada e talvez seja necessrio
estabelecer padres de sustentabilidade das atividades extrativistas nessas unidades
de conservao. No entanto, mais drstica a explorao de madeira para fins comerciais, que pode reduzir a distribuio das espcies exploradas, devido extino de
populaes locais ou reduo na sua variabilidade gentica.
Invases biolgicas: correspondem introduo de organismos exticos e consequentes impactos na biodiversidade nativa. As invases biolgicas tm aumentado
drasticamente, em grande parte devido ao aumento no comrcio internacional. Uma
espcie extica que altera as propriedades do ecossistema altera tambm as regras de
existncia dos organismos na rea, e pode ter impactos sociais e econmicos importantes se alterar algum servio ambiental (Vitousek, 1990). No Brasil, h diversos
exemplos de introdues biolgicas, acidentais ou deliberadas. Um exemplo de
introduo acidental ocorreu com a abelha europeia africanizada Apis mellifera, que
embora trazida para o Brasil com finalidade cientfica, escapou do controle dos laboratrios, espalhando-se por toda a Amrica do Sul e Central. Essa espcie de abelha
agressiva aos humanos e compete por recursos com as abelhas nativas. Por outro lado,
a introduo do capim braquiria (Brachiaria decumbens), espcie africana introduzida como pastagem, invade reas nativas do Cerrado (Pivello, 1999). A introduo
de espcie oriunda de outro ecossistema, dentro do mesmo pas ou regio, pode ser
exemplificada com o tucunar (Cichla piquiti), peixe da bacia Amaznica que escapou
de lagoas de criao no Pantanal. Embora esse peixe agora j possa ser encontrado no
rio Paraguai (Resende, 2008) e at no Paran, o impacto de sua disseminao sobre
a biodiversidade local ainda desconhecido.
Poluio e Contaminao: aumentos nas quantidades de nutrientes como nitrognio, fsforo, enxofre e outros poluentes associados aos nutrientes oriundos da ao
antrpica so alguns dos mais importantes causadores de modificaes nos ecossistemas
terrestres, aquticos e costeiros. Nos ltimos sessenta anos, em decorrncia da atividade
humana, a concentrao de CO2 na atmosfera aumentou em 40% e o nitrognio disponvel
mais que dobrou (Collins, 2009). A deposio area deliberada de nitrognio em ecossistemas terrestres resulta na diminuio da diversidade de plantas, nitrificao dos corpos
123
124
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Total de espcies
Mamferos
69
Aves
160
Rpteis
20
Anfbios
16
Peixes
Invertebrados
154
208
Plantas
472
125
Cerrado
111
132
Pantanal
30
Amaznia
57
24
Caatinga
43
46
Pampa
60
17
M. Atlntica
380
275
Marinho
86
7 Consideraes finais
A populao mundial dever alcanar 9 bilhes de pessoas em 2050 e a populao brasileira ser de aproximadamente 260 milhes, apresentando um aumento
populacional de quase 67 milhes de habitantes em relao populao atual de 192
milhes. As demandas por recursos naturais esto crescendo ainda mais rpido que
o aumento da populao e o relacionamento com o ambiente mudando significativamente. Menos de 17% da populao brasileira vive no meio rural, e cada vez mais as
pessoas associam alimentao com o supermercado, e no com a fonte natural.
126
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
O mundo futuro ser desenhado pelo homem, seja de forma deliberada ou acidental. Os princpios que guiaro esse desenho devem ser baseados na cincia e na
tica. A Terra manter sua caracterstica mais importante, a biodiversidade, somente se
tivermos a viso para isso. a combinao das formas de vida e suas interaes umas
com as outras e com o ambiente que tornaram a Terra um planeta nico, habitvel
pelos humanos. A biodiversidade fornece um grande nmero de bens e servios que
sustentam a vida humana na Terra e precisam ser mantidos. O Brasil, como o campeo
mundial de biodiversidade, tem grande responsabilidade em utilizar de maneira sustentvel esses recursos, para que as futuras geraes no sejam prejudicadas.
Esforos substanciais devem ser empenhados para reverter a perda da biodiversidade e dos servios ambientais. Isso deve ser feito por meio de polticas e aes
que integrem completamente a biodiversidade s polticas de planejamento de uso
da terra, incorporando seu valor econmico na tomada de deciso e implementando
polticas que impeam a perda da biodiversidade e promovam seu uso sustentvel.
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130
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
A primeira referncia constitucional proteo da biodiversidade ocorreu concretamente apenas na Carta Magna de 1988. Nas Constituies anteriores, sequer o
meio ambiente era objeto explcito de proteo. Referncias esparsas ocorriam a basicamente dois aspectos ambientais.
Um deles relativo competncia para legislar. Nas Constituies de 1934,
1937 e 1946, consta a competncia da Unio para legislar sobre florestas, caa e pesca, com a abertura de suplementao pelos Estados. Na Carta de 1967 e na Emenda
Constitucional n 1, de 1969, a competncia para legislar sobre esses temas passou a
ser privativa da Unio. Em 1988, no apenas essa competncia legislativa passou a ser
concorrente entre Unio, Estados e Distrito Federal, como foram ampliados os temas
ambientais abarcados por essa competncia. Ao lado de florestas, caa e pesca, j tratados anteriormente, passaram a constar fauna, conservao da natureza, defesa do
solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio, assim
como responsabilidade por dano ao meio ambiente (CF, art. 24, incisos VI e VIII).
O segundo aspecto trata da competncia pela proteo do meio ambiente.
A Constituio de 1988 dedicou um artigo competncia material (administrativa) comum da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, incluindo
nessa competncia proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer
131
132
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Outro ponto importante de destaque na Carta de 1988 o fato de considerar a utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e a preservao do meio
ambiente como um dos requisitos para o cumprimento da funo social da propriedade rural (art. 186). Ainda que anteriormente houvesse indicao expressa no texto
constitucional da funo social da propriedade (1946, 1967 e 1969), tal mandamento
no tinha em mira ou era insuficiente para proteger efetivamente o patrimnio
ambiental (MILAR, 2001, p. 231).
O ltimo ponto a ressaltar o captulo dedicado ao meio ambiente, indito em
nossa Constituio at ento e pouco comum em outros pases. Para Antunes (2005,
p. 53), aqui reside a diferena fundamental entre a Constituio de 1988 e as demais
que a precederam. Segundo o autor, em 1988, procurou-se estabelecer harmonia entre
os vrios dispositivos voltados defesa do meio ambiente. Considera, ainda, o art. 225
como o ponto nevrlgico do sistema constitucional de proteo ao meio ambiente.
Pode-se dizer que todo o contedo do art. 225 est, de alguma forma, relacionado com a proteo da biodiversidade. Muitos dos instrumentos ali previstos so
tratados em detalhe ao longo desta obra. Alguns dispositivos, contudo, merecem destaque maior, por seu vnculo mais estreito com a biodiversidade.
Os primeiros encontram-se no 1 do art. 225, abaixo mencionados:
Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o
dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras
geraes.
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..................................................................................................
..................................................................................................
134
A Estratgia Mundial para a Conservao, lanada em 1980, foi preparada pela Unio Internacional para a Conservao da Natureza e dos Recursos Naturais (UICN, ou IUCN,
em ingls), com assistncia, cooperao e financiamento do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) e do Fundo Mundial para a Vida Silvestre (World
Wildlife Fund, WWF), em colaborao com as Organizaes das Naes Unidas para a
Agricultura e Alimentao (FAO) e para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco). World
Conservation Strategy. IUCN/UNEP/WWF. 1980. Disponvel em: http://data.iucn.org/dbtw-wpd/edocs/WCS-004.pdf. Acessado em: 15 set 2010.
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
(ARAJO, 2008). Primeiro, incorporam a ideia de que as espcies selvagens e a cobertura vegetal nativa so essenciais para a manuteno de servios ecossistmicos, entre
os quais a conservao do solo e da gua, o controle de predadores, a polinizao e a
disperso de sementes, a fixao de carbono e a regulao do clima. Segundo, apontam
a biodiversidade como recurso estratgico para o pas e protegem a base de recursos a
partir dos quais podero ser realizados os estudos de bioprospeco e desenvolvimento tecnolgico, especialmente para as indstrias qumica, farmacutica e cosmtica.
Por fim, reconhecem a criao de espaos territoriais especialmente protegidos pelo
Poder Pblico como uma das principais estratgias de proteo das espcies e dos
ecossistemas nativos.
Refletindo sobre a evoluo ps-88 de algumas questes ambientais, Arajo et
al. (2008) concluram que a Carta Magna deu importante passo para a consolidao da
poltica de conservao da biodiversidade no Brasil, ao inserir os espaos territoriais
especialmente protegidos como um dos pr-requisitos para a garantia do direito ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado. Ressalte-se que, para os autores, corroborando trabalho de Ganem e Arajo (2006), a expresso espao territorial especialmente protegido sinnima de unidade de conservao.
Conforme Milar (2001), por ser relativamente recente, o despertar ecolgico
ainda carece de melhor proteo jurdico-institucional. Apenas os pases que elaboraram seus textos constitucionais a partir da dcada de 70 mais precisamente do ano de
1972, quando ocorreu a Conferncia de Estocolmo puderam assegurar eficaz tutela
ao meio ambiente [...].
Nas constituies mais recentes, o ambientalismo passou a ter elevada importncia, e nelas foi introduzido deliberadamente como direito fundamental da pessoa
humana, no como simples aspecto da atribuio de rgos ou de entidades pblicas,
como ocorria em Constituies mais antigas (SILVA, 2002, p. 43).
Esse o caso de Espanha53 (1978), Chile54 (1980) e Argentina55 (1994), entre outros, cujas constituies contm dispositivos relacionados a esse direito.
53
Gobierno de Espaa. La Constitucin Espaola de 1978. Disponvel em: http://www.lamoncloa.es/Espana/LeyFundamental/index.htm. Acessado em: 15 set 2010.
54
Biblioteca del Congresso Nacional de Chile. Constitucin Poltica de Chile de 1980. Disponvel em: http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=242302. Acessado em: 16 set 2010.
55
135
56
136
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
57
Dados obtidos em: Ibama. Projeto de Monitoramento do desmatamento dos Biomas brasileiros por satlite. Cerrado, Caatinga e Pampa. Disponvel em: http://siscom.ibama.gov.
br/monitorabiomas/cerrado/index.htm. Acessado em: 9 fev 2011.
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SILVA, J. A. da. Direito ambiental constitucional. 4. ed. So Paulo: Malheiros, 2002.
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Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
1 Introduo
Embora algumas iniciativas de conservao da biodiversidade tenham ocorrido no Brasil desde o final do sculo XIX, com carter geralmente pontual e predominantemente utilitarista, pode-se dizer que as polticas pblicas voltaram sua ateno
para esse tema de forma sistemtica apenas a partir da segunda metade do sculo
passado. Historicamente, a atribuio de controle da conservao da biodiversidade
esteve em geral centralizada na esfera federal de governo, com iniciativas esparsas no
sentido inverso, mas a tendncia descentralizadora vem-se acentuando nos ltimos
anos, principalmente a partir do advento da Constituio Federal de 1988.
No caput do art. 225 de nossa Carta Poltica, o meio ambiente ecologicamente equilibrado definido como um direito de todos, e impe-se ao Poder
Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e
futuras geraes. Nos incisos desse artigo, fixada uma srie de atribuies para
o Poder Pblico de forma geral: preservar e restaurar os processos ecolgicos
139
140
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Este captulo, portanto, procura abordar esses temas e subtemas quanto repartio de competncias entre os entes federativos no Brasil, na medida em que possam
ter influncia direta sobre a conservao de nossa biodiversidade.
2 Histrico
A anlise das sete constituies ptrias quanto conservao da biodiversidade demonstra que sua tutela jurdica ocorreu de forma direta apenas na verso atual
(VIANA, 2004). As primeiras cartas, ainda no sculo XIX, no trataram do assunto,
enquanto que as que lhes seguiram, no incio do sculo XX, apenas definiram a competncia para legislar sobre florestas, caa e pesca. Assim, vejamos.
A Constituio do Imprio, em 1824, no tratou do tema da conservao, demonstrando a total despreocupao com o assunto nesse perodo histrico. Conforme
salientado por Arajo (1992), o interesse de conservar rvores, poca, no provinha
de razes florestais ou ecolgicas, mas sim de interesses imediatistas, por elas servirem
como fonte de alimentao, demarcao de limites entre comunidades e orientao
dos viajantes. Havia preocupao especfica, tambm, com a manuteno de espcies
prprias construo civil, foco que est na origem de normas infraconstitucionais
ento existentes protetivas das chamadas madeiras de lei.
A ausncia de diretrizes constitucionais verificada no perodo imperial para
a proteo legal de florestas tambm se fez sentir na primeira Constituio da Repblica, em 1891. Ela era essencialmente liberal e, ao mesmo tempo em que garantia
aos estados total autonomia a respeito, dava aos proprietrios poder ilimitado sobre
a propriedade. Esse fato produziu efeitos que dificultaram sobremodo as polticas de
proteo das florestas e da biodiversidade nas dcadas seguintes. Um reflexo claro est
no Cdigo Civil em vigor at 2002, que tratava das rvores apenas enquanto aspecto
limtrofe de definio de propriedade (arts. 556 a 558 da Lei no 3.071/1916).
Embora, em 1921, tenha-se buscado institucionalizar a proteo das florestas
no Brasil por meio da criao do Servio Florestal Federal, este se manteve inoperante,
em face at mesmo da inexistncia de legislao sobre o tema. O rgo [...] no tinha oramento, autoridade poltica nem sequer terras pblicas para manejar, isso tudo
num dos pases mais florestados do mundo (DRUMMOND, 1998, p. 134).
141
Entretanto, ainda antes da dcada de 1930, mas sobretudo a partir dela, ganhou
destaque um grupo de nacionalistas (Alberto Torres, Afonso Celso, Alberto Jos Sampaio, Frederico Carlos Hhne, Armando Magalhes Correa e outros) com um projeto
poltico para o pas que inclua a natureza como varivel importante. J ento, eles
procuravam demonstrar a obrigao da civilizao em manter reservas destinadas s
futuras geraes e proteger os recursos naturais e a biodiversidade contra a explorao
imprevidente. O nacionalismo ento presente numa gerao pioneira de conservacionistas, cujo Estado ideal era forte e marcado pela centralizao na Unio, garantiu-lhes
penetrao entre movimentos cvicos atuantes e influncia sobre o governo (FRANCO,
2000). Tais personagens, contudo, quase no tiveram reconhecimento posterior, talvez
pelo fato de seus projetos terem fracassado em face dos governos que se sucederam.
Na dcada de 1930, foram editadas importantes leis ambientais: o primeiro Cdigo Florestal, o Cdigo de guas e normas nacionais sobre o bem-estar animal. Essa
dcada tambm obteve relevo por terem sido criados os trs primeiros parques nacionais, sendo Itatiaia em 1937 e Iguau e Serra dos rgos em 1939, sementes do futuro
Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (Snuc), que viria a se tornar
realidade apenas seis dcadas depois, por via da Lei no 9.985, de 18 de julho de 2000.
Foi a Constituio de 1934 a primeira a prever a competncia privativa da
Unio para legislar sobre florestas, caa e pesca (art. 5, inciso XIX, alnea j) e a
competncia concorrente da Unio e dos estados para proteger as belezas naturais
(art. 10, inciso III). A competncia privativa para legislar sobre florestas, caa e
pesca, vale registrar, no exclua a legislao estadual supletiva ou complementar
sobre o mesmo tema (art. 5, 3).
A Constituio de 1937 manteve a competncia privativa da Unio para legislar
sobre guas, florestas, caa e pesca (art. 16, inciso XIV). Ela previa que, independentemente de autorizao, os estados poderiam legislar para suprir as deficincias da lei
federal ou atender s peculiaridades locais, desde que no dispensassem ou diminussem as exigncias da lei federal, ou, em no havendo lei federal, at que esta regulasse
o tema (art. 18, alnea a).
J a Constituio de 1946 reafirmou a competncia da Unio para legislar
sobre florestas, caa e pesca, mas no se fazia mais presente o carter privativo dessa
competncia (art. 5, inciso XV, alnea l, c/c art. 6), ao passo que na Constituio de
1967 estabeleceu-se a competncia exclusiva da Unio para legislar sobre esses temas
(art. 8, inciso XVII, alneas h e i, c/c pargrafo nico).
142
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
A Secretaria Especial de Meio Ambiente (Sema) foi instituda em 1973, vinculada ao Ministrio do Interior. Apesar de ela se ter voltado mais para o controle da
poluio e da degradao ambiental, detinha uma srie de competncias em duplicidade com o IBDF, como a assessoria para o uso racional dos recursos naturais e a cooperao com os rgos especializados na preservao de espcies da fauna e da flora
ameaadas de extino, bem como na manuteno de estoques de material.
Alm disso, havia alguma competio entre a Sema e o IBDF, o que, por vezes,
gerava acordos de certa forma estranhos, como o de que, no que toca s unidades de
conservao (UC), a Sema cuidaria das estaes ecolgicas, e o IBDF, dos parques nacionais (FRANCO, 2000). Essa diviso de trabalho teria fundamentado a edio de
uma lei especfica para regular apenas as UC a cargo da Sema (as estaes ecolgicas e
as reas de proteo ambiental) (DRUMMOND, 1998). J as UC a cargo do IBDF (os
parques nacionais e as florestas nacionais) eram reguladas pelo Cdigo Florestal.
143
Uma tentativa importante de descentralizao e coordenao das atividades dos rgos ambientais veio no incio da dcada de 1980, com a instituio do Sistema Nacional do
Meio Ambiente (Sisnama) pela Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei no 6.938,
de 31 de agosto de 1981). A Sema assumiu, ento, o papel de rgo central do novo sistema
criado. Com o advento da Carta Poltica de 1988, formalizou-se a orientao descentralizadora que est subjacente ao Sisnama, procurando-se consolidar um tratamento mais
integrado e consistente questo ambiental e conservao da biodiversidade.
Acompanhando a estruturao em nvel mundial do moderno ambientalismo,
entre 1970 e 1980, acentuou-se a participao da sociedade civil nos debates sobre a
questo ambiental no pas (FRANCO, 2000), com o surgimento de vrias organizaes
no governamentais (ONG) ambientalistas. Nessa linha, a criao do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), pela mesma lei que instituiu o Sisnama, pode ser entendida como resposta demanda por decises pelo menos em parte compartilhadas
com a sociedade civil. Cabe registrar, todavia, que, numericamente, a participao dos
representantes das entidades no rgo colegiado, desde o incio, nunca chegou a representar parcela significativa de sua composio. Na formulao original, com perto
de trinta membros, tinham vaga assegurada no Conama os presidentes da Associao
Brasileira de Engenharia Sanitria e da Fundao Brasileira para a Conservao da Natureza e dois representantes de associaes legalmente constitudas para a defesa dos
recursos naturais e de combate poluio, escolhidos pelo presidente da Repblica.
Como inovao no plano organizacional, foi criado, em 1985, o Ministrio do
Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU) e, em 1990, a Secretaria de Meio
Ambiente da Presidncia da Repblica (Semam/PR), depois Ministrio do Meio Ambiente (1992), futuros Ministrio do Meio Ambiente e da Amaznia Legal (1993), Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal (1994-1995) e, por
fim, o atual Ministrio do Meio Ambiente (MMA), com tal denominao desde 1999.
Em 1989, foi criado o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama), reunindo as atribuies do IBDF e da Sema, alm da Superintendncia da Borracha (Sudhevea) e da Superintendncia do Desenvolvimento da
Pesca (Sudepe). A autarquia assumiu de incio as funes de rgo central do Sisnama
e, logo depois, de rgo executor (no plano federal).
No obstante a inteno congregadora, o Ibama, de certa forma, manteve em
seu corpo duas lgicas distintas: centralizao das atividades de gesto e controle florestal, reguladas pelo Cdigo Florestal e herdadas do IBDF, e atuao apenas supletiva
144
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
nas atividades de controle da poluio e outras formas de degradao ambiental, reguladas pela Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente e herdadas da Sema. Deve-se
mencionar que as normas de proteo fauna silvestre, advindas da Lei no 5.197, de 3
de janeiro de 1967, acompanhando o tema flora, tambm tm obedecido lgica da
centralizao na Unio e no Ibama.
Todavia, a tendncia de reunir atribuies ambientais executivas numa nica entidade comeou a ser invertida j na segunda metade da dcada de 1990 e ao
longo do novo milnio. Em 1998, a competncia relacionada ao apoio da produo
e ao fomento da atividade pesqueira foi transferida para o Ministrio da Agricultura,
Pecuria e Abastecimento (Mapa), tendo sido criada, em 2003, a Secretaria Especial da
Aquicultura e Pesca (Seap), ligada Presidncia da Repblica, transformada em 2009
no Ministrio da Pesca e Aquicultura (MPA). Permaneceram no MMA e no Ibama
apenas as responsabilidades relacionadas poltica de preservao, conservao e uso
sustentvel dos recursos naturais.
Cabe registrar, complementarmente, que, no que tange aos recursos hdricos, a
Agncia Nacional de guas (ANA) foi criada em 2000 pela Lei no 9.984, com a finalidade de implementar, em sua esfera de atribuies, a Poltica Nacional de Recursos
Hdricos, instituda pela Lei das guas (Lei no 9.433, de 8 de janeiro de 1997), pelo
menos em tese promovendo sua gesto descentralizada e participativa, em sintonia
com os rgos e entidades que integram o Sistema Nacional de Gerenciamento de
Recursos Hdricos. Assim, de competncia exclusiva da Unio instituir esse sistema e
definir critrios de outorga de direitos de uso dos recursos hdricos (art. 21, inciso XIX,
da Constituio Federal), mas as normas editadas nesse sentido, consubstanciadas na
Lei das guas, optam pela gesto mediante comits de bacia e agncias de gua, em
consonncia com o princpio da descentralizao.
Quanto aos recursos florestais, em 2006 foi criado, pela Lei no 11.284, o Servio
Florestal Brasileiro (SBF), com a misso de conciliar uso e conservao das florestas,
por meio, fundamentalmente, da gesto de florestas pblicas de domnio da Unio. Sua
criao gerou polmica com os tcnicos do Ibama. Em 2007, e no sem novas polmicas, a entidade teve outra parte de suas atribuies transferidas para o Instituto Chico
Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio), criado pela Lei no 11.516, de 28
de agosto de 2007. nova autarquia competem, principalmente, as aes relacionadas
gesto do Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (Snuc).
145
3 Situao Atual
Conforme j referido na introduo, e seguindo a lgica do federalismo cooperativo, o meio ambiente e, em especial, a conservao da biodiversidade, em nossa
atual Carta Poltica, esto inseridos entre as matrias sujeitas competncia material
(administrativa) comum (art. 23) e competncia legislativa concorrente (art. 24).
A competncia material comum do art. 23 impe responsabilidades igualmente compartilhadas entre os entes federativos, entre elas, proteger o meio ambiente e
combater a poluio em qualquer de suas formas (inciso VI) e preservar as florestas,
a fauna e a flora (inciso VII). O pargrafo nico desse artigo, com redao dada pela
Emenda Constitucional no 53/2006, estatui que leis complementares fixaro normas
para a cooperao entre a Unio e os estados, o Distrito Federal e os municpios, tendo
em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional.
J a competncia legislativa concorrente do art. 24 inclui Unio, estados e Distrito Federal e refere-se, entre outros, a florestas, caa, pesca, fauna, conservao da
natureza, defesa do meio ambiente e controle da poluio (inciso VI). Embora excludos desse artigo, os municpios tm sua competncia legislativa assegurada no art. 30
da Constituio, dispositivo em que se estatui que compete a eles, entre outros pontos,
legislar sobre assuntos de interesse local (inciso I) e suplementar a legislao federal
e a estadual no que couber (inciso II).
146
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Ao contrrio do art. 23, que coloca os trs nveis da Federao no mesmo patamar, o art. 24 fixa a preponderncia da Unio sobre os estados e o Distrito Federal,
uma vez que cabe a ela estabelecer normas gerais ( 1), embora a ausncia destas no
exclua a competncia suplementar dos estados ( 2), que exercem a competncia plena para atender s suas peculiaridades ( 3). Todavia, a supervenincia de lei federal
sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio ( 4).
No que tange coordenao dos diferentes entes federativos quanto poltica
ambiental e, em especial, conservao da biodiversidade, ela continua regulada pelas
normas sobre o Sisnama constantes na Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente.
Todavia, diversos problemas tm sido apontados com relao a esse sistema. que,
mesmo tendo sido institudo h quase trs dcadas, o Sisnama, na prtica, ainda no se
encontra estruturado e articulado como um verdadeiro sistema nacional.
So exemplos de problemas existentes: (i) centralizao injustificada de atribuies no MMA e no Ibama; (ii) sobreposio e conflito nas atuaes do MMA/
Ibama e dos rgos seccionais (estaduais); (iii) indefinio e subvalorizao do papel
dos rgos locais (municipais) e conflito entre eles e os rgos seccionais; (iv) indefinio dos limites do poder normativo do Conama; e (v) falta de dilogo com outros
sistemas voltados a reas especficas da gesto ambiental, como o Sistema Nacional de
Gerenciamento dos Recursos Hdricos, que rene os comits de bacia e as agncias de
gua (ARAJO, 2008).
Apesar desses percalos, o aperfeioamento da cooperao entre os entes da Federao para o exerccio da competncia comum em termos de polticas pblicas de
meio ambiente tem sido objeto de alguma ateno do Poder Executivo. No final da dcada de 1990, por exemplo, o Ibama comeou a firmar convnios com os governos estaduais, intitulados pactos federativos, direcionados basicamente delimitao de campos
de atuao para as esferas federal e estadual. Entre as medidas descentralizadoras insertas nesses convnios, estava a estadualizao de parte do controle da questo florestal.
Outra iniciativa foi a criao, pela Portaria MMA no 189/2001, da Comisso
Tcnica Tripartite Nacional, composta por representantes do MMA, da Associao
Brasileira de Entidades Estaduais de Meio Ambiente (Abema) e da Associao Nacional de rgos Municipais de Meio Ambiente (Anamma), voltada discusso
de temas relevantes para o fortalecimento da gesto solidria e compartilhada do
meio ambiente.
147
148
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
pelos estados, por aes discriminatrias, necessrias proteo dos ecossistemas naturais (art. 225, 5) e, ainda, que a propriedade deve atender a sua funo social (art. 5,
inciso XXIII), o que constitui um dos princpios da ordem econmica (art. 170). No caso
das propriedades rurais, a funo social cumprida quando atende a diversos requisitos,
entre eles, o da utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e preservao do
meio ambiente (art. 186, inciso II). No caso de reas urbanas, a funo social cumprida
quando a propriedade atende s exigncias expressas no plano diretor, cuja elaborao e
implantao competem ao municpio (art. 182, 3).
De acordo com o Cdigo Florestal, as florestas e as demais formas de vegetao so bens de interesse comum a todos os habitantes do pas, devendo o direito
de propriedade ser exercido com as limitaes estabelecidas em lei (art. 1, caput).
considerado nocivo o uso da propriedade em discordncia com as determinaes da
lei florestal (art. 1, 1).
Os arts. 2 e 3 da lei florestal instituem as chamadas reas de preservao permanente (APP), definidas no art. 1, 2, inciso II, como reas cobertas ou no por
vegetao nativa, com a funo ambiental de preservar os recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica, a biodiversidade, o fluxo gnico de fauna e flora, proteger
o solo e assegurar o bem-estar das populaes humanas. O art. 2 estabelece as reas
que pelo s efeito da lei so consideradas APP. O art. 3 indica as reas que dependem
de ato declaratrio do Poder Pblico para serem assim consideradas. As APP so reas
em regra intangveis, sendo permitido o acesso de pessoas e animais para obteno de
gua, desde que no exija a supresso e no comprometa a regenerao e a manuteno
a longo prazo da vegetao nativa (art. 4, 7). A supresso total ou parcial de vegetao em APP admitida nos casos de utilidade pblica e interesse social, definidos no
art. 1, 2, incisos IV e V da lei.
O art. 4, introduzido pela MP no 2.166-67/2001, descentralizou a autorizao
para supresso de vegetao em APP entre os rgos do Sisnama. Trata-se de uma responsabilidade em princpio do rgo estadual, com a necessidade de anuncia prvia,
quando couber, do rgo federal ou municipal, sendo que o art. 4 especifica quando
ela depende deste ltimo, mas no ocorre o mesmo quanto ao rgo federal. De forma
inconsistente, o art. 3, 1, mantido pela citada MP, fala em supresso dependente de
autorizao do Poder Executivo federal.
vedado o desmatamento da rea de reserva legal (art. 16), definida no art. 1,
2, inciso III, do Cdigo Florestal como a
149
rea localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de preservao permanente, necessria ao uso sustentvel dos recursos naturais, conservao e reabilitao dos processos ecolgicos, conservao da biodiversidade e ao
abrigo e proteo de fauna e flora nativas.
O art. 16 indica o tamanho da reserva legal, conforme a regio em que a propriedade se situa, e estabelece os critrios para sua localizao e as possibilidades de
compensao de rea, alm de atribuir o controle nesse sentido essencialmente no
rgo ambiental estadual.
Excetuadas as APP, permitida a explorao florestal mediante tcnicas de
conduo, explorao, reposio florestal e manejo compatveis com os variados ecossistemas que a cobertura arbrea forme. A autorizao para explorao compete, em
princpio, ao rgo estadual (art. 19, caput). Ela passa a ser responsabilidade do Ibama
nas florestas pblicas de domnio da Unio, nas unidades de conservao por ela criadas e nos empreendimentos potencialmente causadores de impacto ambiental nacional ou regional, definidos em resoluo do Conama (art. 19, 1). O rgo ambiental
municipal, por sua vez, responde pela autorizao nas florestas pblicas de domnio
do municpio, nas unidades de conservao criadas pelo municpio e nos casos que
lhe forem delegados por convnio ou outro instrumento admissvel (art. 19, 2).
livre a extrao de produtos florestais em florestas plantadas (art. 12), sem prejuzo da
aplicao do sistema de controle da origem dos produtos florestais.
O Cdigo Florestal define normas especficas para empresas industriais que
consomem matria-prima florestal (art. 20) e para siderrgicas e outras empresas que
tm como fonte de energia carvo, lenha ou outra matria vegetal (art. 21). Tais empresas so obrigadas a manter, diretamente ou por meio de terceiros, florestas destinadas
ao seu suprimento. O controle pelos rgos ambientais do suprimento por matriaprima florestal seguir a mesma lgica da explorao florestal, ou seja, ser em regra
concretizado pela esfera estadual.
Em funo de seus efeitos sobre a biodiversidade, julga-se pertinente efetuar
aqui uma breve anlise de como os estados e tambm o Conama tratam dessas
questes (GANEM; TORRES, 2009). H casos em que alguns estados redefinem a APP
ou at permitem a supresso de sua vegetao de forma genrica. Alm disso, tambm
com implicaes negativas, algumas leis estaduais englobam num s os conceitos de
150
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
APP e reserva legal, embora, pelo Cdigo Florestal, a primeira seja destinada preservao e, a segunda, ao uso sustentvel.
Por outro lado, algumas leis estaduais exigem a elaborao de Estudo Prvio
de Impacto Ambiental (EIA) e o licenciamento ambiental como pr-requisitos para
autorizao de supresso em APP, mas essa exigncia no consta no Cdigo Florestal.
Outras leis estaduais restringem ou mesmo vedam o uso da vegetao fora dos limites
das APP e da reserva legal, por vezes gerando questionamentos quanto a colidirem
com o disposto no caput do art. 16 da lei florestal e com o prprio direito de propriedade (GANEM; TORRES, 2009). Cabe lembrar, contudo, que, em tese, os estados sempre
podem estabelecer normas ambientais mais protetivas do que as adotadas pela Unio,
seguindo a lgica da legislao concorrente.
Com relao definio de obras, atividades, planos e projetos de utilidade
pblica e interesse social para fins de supresso de APP, o Cdigo Florestal delega a
complementao dos casos ao Conama, que regulamentou esse assunto mediante a
Resoluo 369, de 28 de maro de 2006, mas alguns estados tratam essa questo de forma diferente. Isso tambm ocorre com relao definio dos limites das APP ao redor
de reservatrios naturais e artificiais, tratados pelas Resolues 302 e 303 do referido
rgo colegiado, ambas de 2002, embora, nesse caso, no haja delegao expressa do
Cdigo para que o Conama defina tais limites (GANEM; TORRES, 2009).
No que tange especificamente reserva legal, algumas leis estaduais exigem do
proprietrio a manuteno de um percentual de rea destinada a ela menor que aquele
estipulado pelo Cdigo Florestal. importante ressaltar que, em alguns casos, a lei estadual anterior MP 2.166-67/2001, que ampliou os percentuais de rea de reserva legal
na Amaznia Legal. Portanto, essas leis estaduais no confrontavam o Cdigo Florestal,
quando aprovadas. Outras leis estaduais apresentam nova definio de reserva legal,
deixando de exigir sua localizao em parcela nica e a cobertura com vegetao nativa
ou dando-lhe carter de intangibilidade. Entretanto, a reserva legal deve, pelo Cdigo
Florestal (art. 16), abranger vegetao nativa, sendo passvel de explorao sustentvel,
no se admitindo nela o chamado corte raso (GANEM; TORRES, 2009).
Adicionalmente, alguns estados permitem a relocao da reserva legal j averbada na matrcula do imvel, mas o Cdigo Florestal no prev essa possibilidade,
apenas a compensao de reserva legal fora da propriedade. Tambm existem casos de
previso do uso de espcies exticas para recomposio de reserva legal. Entretanto,
o Cdigo admite apenas o uso temporrio de espcies adaptadas, o que depende de
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Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
florestal. A lei tambm instituiu o Servio Florestal Brasileiro (SFB) e criou o Fundo
Nacional de Desenvolvimento Florestal (FNDF).
Segundo o art. 5 da Lei no 11.284/2006, a gesto de florestas nacionais, estaduais e municipais pode ser exercida diretamente pelo Poder Pblico, sendo-lhe
facultado, para execuo de atividades subsidirias, firmar convnios, termos de parceria, contratos ou instrumentos similares com terceiros, observados os procedimentos
licitatrios e demais exigncias legais pertinentes.
A destinao de florestas pblicas s comunidades locais e as concesses florestais iniciativa privada sero geridas pelo ente federativo que tiver o domnio da rea
florestada. As regras sobre os contratos de concesso estabelecidas pela lei, contudo,
aplicam-se tambm aos estados, Distrito Federal e municpios.
No art. 18, a lei estabelece que a licena prvia para uso sustentvel da unidade
de manejo ser requerida pelo rgo gestor, mediante a apresentao de relatrio ambiental preliminar ao rgo ambiental competente integrante do Sistema Nacional do
Meio Ambiente (Sisnama).
A licena prvia autoriza a elaborao do Plano de Manejo Florestal Sustentvel
(PMFS) e, no caso de unidade de manejo inserida no Plano Anual de Outorga Florestal
(Paof), a licitao para a concesso florestal.
Quanto aos rgos responsveis pela gesto e fiscalizao, cabe ao poder concedente nos nveis federal, estadual ou municipal, no mbito de sua competncia, formular
as estratgias, polticas, planos e programas para a gesto de florestas pblicas (art. 49),
sendo que, no mbito federal, essa competncia do MMA ( 2). J o controle e a fiscalizao ambientais em senso estrito cabem aos rgos do Sisnama (art. 50). No mbito
federal, essa atribuio do Ibama, que deve estruturar formas de atuao conjunta com
os rgos seccionais e locais do Sisnama para a fiscalizao e proteo das florestas pblicas, podendo firmar convnios ou acordos de cooperao (art. 50, 2). Por sua vez,
os rgos seccionais e locais podem delegar ao Ibama, mediante convnio ou acordo de
cooperao, a aprovao e o monitoramento do PMFS das unidades de manejo das florestas pblicas estaduais ou municipais e outras atribuies (art. 50, 3).
Nas disposies transitrias e finais, a Lei de Gesto de Florestas Pblicas estabelece ainda que a execuo das atividades relacionadas s concesses florestais poder ser delegada pelos estados, Distrito Federal e municpios Unio, bem como pela
Unio aos demais entes federados, mediante convnio firmado com o rgo gestor
153
competente (art. 69). J no art. 83, ela estatui, como regra, a competncia estadual para
a aprovao prvia da explorao de florestas e formaes sucessoras, especificando os
casos especiais de competncia do Ibama e do rgo ambiental municipal, mediante
nova redao para o art. 19 do Cdigo Florestal, anteriormente comentada.
Por fim, a Lei no 11.428/2006 (Lei da Mata Atlntica) estatui que a proteo e a
utilizao desse importante bioma tm por objetivo geral o desenvolvimento sustentvel e, por objetivos especficos, a salvaguarda da biodiversidade, da sade humana,
dos valores paisagsticos, estticos e tursticos, do regime hdrico e da estabilidade
social (art. 6). A lei estabelece que o corte, a supresso e a explorao da vegetao do Bioma Mata Atlntica far-se-o de maneira diferenciada, conforme se trate
de vegetao primria ou secundria, nesta ltima levando-se em conta o estgio de
regenerao (art. 8), cabendo tal definio, nas hipteses de vegetao nativa localizada, ao Conama (art. 4). De acordo com a lei, o corte e a supresso da vegetao
primria do Bioma Mata Atlntica somente sero autorizados em carter excepcional,
quando necessrios realizao de obras, projetos ou atividades de utilidade pblica,
pesquisas cientficas e prticas preservacionistas (art. 20).
So dispositivos relevantes da Lei da Mata Atlntica no que se refere a atribuies das esferas governamentais:
1 A supresso de que trata o caput deste artigo depender de autorizao do rgo ambiental estadual competente, com anuncia prvia, quando couber, do rgo federal ou municipal
de meio ambiente, ressalvado o disposto no 2 deste artigo.
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Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Art. 24. O corte e a supresso da vegetao em estgio mdio de regenerao, de que trata o inciso I do art. 23 desta lei, nos casos
de utilidade pblica ou interesse social, obedecero ao disposto no art. 14 desta lei.
Pargrafo nico. Na hiptese do inciso III do art. 23 desta lei, a autorizao de competncia do rgo estadual competente, informando-se ao
Ibama, na forma da regulamentao desta lei.
Art. 28. O corte, a supresso e o manejo de espcies arbreas pioneiras nativas em fragmentos florestais em estgio mdio de regenerao, em que sua presena for superior a 60% (sessenta
por cento) em relao s demais espcies, podero ser autorizados pelo rgo estadual competente, observado o disposto
na Lei n 4.771, de 15 de setembro de 1965.
155
Art. 31. Nas regies metropolitanas e reas urbanas, assim consideradas em lei, o parcelamento do solo para fins de loteamento ou
qualquer edificao em rea de vegetao secundria, em estgio mdio de regenerao, do Bioma Mata Atlntica, devem
obedecer ao disposto no plano diretor do municpio e demais
normas aplicveis, e dependero de prvia autorizao do rgo estadual competente, ressalvado o disposto nos arts. 11,
12 e 17 desta lei.
1 Nos permetros urbanos aprovados at a data de incio de vigncia desta lei, a supresso de vegetao secundria em estgio
mdio de regenerao somente ser admitida, para fins de loteamento ou edificao, no caso de empreendimentos que garantam
a preservao de vegetao nativa em estgio mdio de regenerao em no mnimo 30% (trinta por cento) da rea total. [...]
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Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
O 1 desse mesmo artigo dispe que se peculiaridades regionais comportarem o exerccio da caa, a permisso ser estabelecida em ato regulamentador do
Poder Pblico federal.
Para alguns, fica claro que o Estado a que se refere o caput no o Estado-membro, mas a Unio, o que corroborado pela disposio do 1. De acordo com esse primeiro entendimento, caberia prpria Unio, como proprietria da fauna silvestre, estabelecer as excees para o exerccio da caa, atendendo a peculiaridades regionais. Essa
determinao, vale lembrar, foi estabelecida no regime militar, poucos dias antes da Constituio de 1967, pela qual, conforme j referido, apenas a Unio poderia disciplinar a caa.
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Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
4o) determina que nenhuma espcie poder ser introduzida no pas sem licena expedida na forma da lei. Como o art. 24 da mesma lei especifica que o pagamento das
licenas deve ser recolhido a um fundo federal, conclui-se que a licena tambm deva
ser efetuada no nvel federal.
No que tange ao controle de populaes de espcies que se tornam nocivas
(SCHWINGEL; SCHNEIDER, 2009), a Lei de Proteo Fauna (art. 3, 2) diz que,
mediante licena da autoridade competente, podero ser destrudos os animais silvestres considerados nocivos agricultura ou sade pblica. Como o art. 7o da lei
diz que a utilizao, perseguio, destruio, caa ou apanha de espcimes da fauna
silvestre, quando consentidas na forma desta lei, sero considerados atos de caa
e o 1 do art. 1 determina que a permisso da caa seja efetuada em ato regulamentador do Poder Pblico federal, entende-se que o caso especfico de controle de
pragas tambm est sujeito ao licenciamento federal. Nesse tema, cabe registrar que
a Instruo Normativa (IN) n 141/2006, relativa ao controle da fauna sinantrpica
nociva, liberou que estados e municpios permitam a caa de determinadas espcies
sem consulta ao Ibama.
Outra questo importante para a conservao da biodiversidade faunstica diz
respeito manuteno de animais silvestres. A criao amadora de pssaros silvestres
com origem legal regulada atualmente pelo Ibama, mediante normas infralegais que
no estabelecem cotas, mas sim procedimentos de registro e aquisio. A comercializao de alguns animais silvestres com procedncia legal at estimulada pela autarquia.
Tambm deve ser mencionada a Resoluo do Conama no 394, de 6 de novembro de
2007, que estabelece os critrios para a determinao de espcies silvestres a serem
criadas e comercializadas como animais de estimao.
Quanto ao comrcio de animais provenientes de criadouros, a Lei de Proteo
Fauna (arts. 16 e 17) institui o registro das pessoas fsicas ou jurdicas que negociem com
animais silvestres e seus produtos, obrigando-as apresentao de declarao de estoques
e valores, sempre que exigida pela autoridade competente, sob pena de cancelamento do
registro. Alguns estados, todavia, obrigam ao registro, igualmente, em cadastro estadual,
demonstrando a necessidade de unificao dos cadastros ou da comunicao entre eles.
Com relao ao artesanato indgena, com reflexos evidentes na conservao da fauna, tanto a Lei no 5.197/1967 (art. 3) quanto leis estaduais reforam a
proibio de comercializao de produtos confeccionados com partes de animais
silvestres (SCHWINGEL; SCHNEIDER, 2009). Entretanto, h amplo comrcio de
159
artesanato indgena com partes de animais silvestres em todo o pas. Tal exceo
em tese encontraria abrigo no art. 231, 2, da Constituio Federal, que garante
aos ndios usufruto dos recursos naturais em suas terras. Cabe lembrar que o inciso III do 1 do art. 29 da Lei no 9.605/1998 tipifica como crime no s a venda,
como tambm a aquisio e a guarda de tais produtos, sem a devida permisso,
licena ou autorizao da autoridade competente.
No que diz respeito caa comercial e ao uso econmico da fauna in situ, merece destaque o manejo de jacars-do-pantanal nos estados de Mato Grosso e Mato
Grosso do Sul, alvo da IN no 63/2005 do Ibama, que implica um sistema aberto de procriao no qual, em algumas fazendas-piloto, a sobrevivncia de neonatos de jacars
seria favorecida e compensada financeiramente por meio da extrao de indivduos
adultos em vida livre (SCHWINGEL; SCHNEIDER, 2009). O governo federal debate,
tambm, regras infralegais mais gerais sobre o manejo de fauna na regio amaznica.
Todavia, conforme estabelece expressamente a Lei no 5.197/1967, proibido o
exerccio da caa profissional (art. 2). Entende-se ser invivel contornar a lei por
decretos, portarias ou outras normas infralegais, como parece fazer a citada instruo
normativa do Ibama. A explorao comercial de fauna silvestre no tem base legal seno em consonncia com a lei vigente, e a perseguio ou apanha de animais na natureza constitui ato de caa. Essa caa ser profissional se efetuada com fins econmicos.
As iniciativas, mesmo que meritrias e com base cientfica, sero ilegais, pois na Lei de
Proteo Fauna s h previso de exceo proibio nos casos de caa amadora, controle de animais nocivos ou pesquisa cientfica (SCHWINGEL; SCHNEIDER, 2009).
Essa constatao aponta para a necessidade de aperfeioamentos nas normas
nacionais voltadas proteo da fauna, que deveriam enfrentar tambm a questo da
centralizao excessiva de atribuies de controle na esfera federal, originada na Constituio de 1967 e, dessa forma, incompatvel com o sistema de atribuies comuns no
plano administrativo e concorrente em termos de legislao (arts. 23 e 24 da Constituio de 1988, conforme anteriormente explicado). Note-se que, no que se refere flora,
j foram efetivados aperfeioamentos nesse sentido nos anos recentes, a exemplo da
alterao do art. 19 do Cdigo Florestal.
Com relao aos jardins zoolgicos, a Lei no 7.173/1983 tambm prev que eles
tero sua instalao e funcionamento controlados pelo Poder Pblico federal. J as
leis de alguns estados dizem que isso pode ser feito pelos rgos ambientais estaduais.
Valem para o licenciamento de zoolgicos em nvel estadual, portanto, as mesmas ob-
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Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
161
Em contraponto, com relao ao acesso aos recursos pesqueiros, o art. 24 estabelece que toda pessoa, fsica ou jurdica, que exera atividade pesqueira bem como a
embarcao de pesca devem ser previamente inscritas no Registro Geral da Atividade
Pesqueira (RGP), bem como no Cadastro Tcnico Federal (CTF), na forma da legislao especfica e, o art. 26, que toda embarcao nacional ou estrangeira que se dedique pesca comercial, alm do cumprimento das exigncias da autoridade martima,
dever estar inscrita e autorizada pelo rgo pblico federal competente.
Por fim, quanto fiscalizao da atividade pesqueira, a qual, nos termos do
caput do art. 31, abranger as fases de pesca, cultivo, desembarque, conservao, transporte, processamento, armazenamento e comercializao dos recursos pesqueiros,
bem como o monitoramento ambiental dos ecossistemas aquticos, ela de competncia do Poder Pblico federal, observadas as competncias estadual, distrital e municipal pertinentes (art. 31, pargrafo nico), o que no explica muito, mas, de certa
forma, reconhece as competncias de todos os entes federativos.
Licenciamento ambiental de atividades impactantes
Trata-se de um dos temas que mais gera polmica acerca das atribuies dos
entes federativos em matria ambiental, com reflexos diretos na conservao da biodiversidade58. Isso ocorre, porque uma srie de empreendimentos potencialmente
impactantes (mineraes, usinas hidreltricas, linhas de transmisso, estradas, dutos
canais, assentamentos etc.) exige a supresso da vegetao para a sua implantao, bem
como intervenes em outros elementos do patrimnio natural, com todos os impactos na conservao da biodiversidade da decorrentes.
Por outro lado, tais empreendimentos tambm podem ser responsveis pela
recuperao ou preservao de remanescentes vegetais e outros elementos do patrimnio natural, seja como resultado de condicionantes no processo de licenciamento
ambiental, seja como compensao ambiental resultante da aplicao do art. 36 da Lei
do Snuc, seja, ainda, em decorrncia de assinatura de Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) com o Ministrio Pblico.
58
162
Ver tambm os estudos: ARAJO, Suely M. V. G. de, 2002. Licenciamento ambiental e legislao; e VIANA, Maurcio Boratto, 2005. Legislao sobre licenciamento ambiental: histrico, controvrsias e perspectivas. Braslia, Cmara dos Deputados. Disponveis, respectivamente, em: http://bd.camara.gov.br/bd/handle/bdcamara/1029 e http://bd.camara.gov.br/
bd/handle/bdcamara/1234. Acessados em: 24 maio 2010.
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
A Constituio de 1988 dispe, em seu art. 170, pargrafo nico, que assegurado a todos o livre exerccio de qualquer atividade econmica, independentemente de
autorizao de rgos pblicos, salvo nos casos previstos em lei. Ao mesmo tempo, ela
prev, em seu art. 225, 1, que incumbe ao Poder Pblico exigir, na forma da lei, para
instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradao do
meio ambiente, estudo prvio de impacto ambiental, a que se dar publicidade (inciso
IV). Observe-se que a Constituio Federal no faz meno expresso licenciamento
ambiental, referindo-se apenas ao Estudo Prvio de Impacto Ambiental (EIA), ao qual, na
legislao infraconstitucional, costuma estar associado o seu respectivo relatrio (Rima).
No mbito estadual, a exemplo da Lei Maior, a maioria das constituies dos
estados tambm faz aluso apenas ao EIA, sendo que somente as do Amazonas, Mato
Grosso, Minas Gerais, Paraba e So Paulo referem-se ao licenciamento ambiental
propriamente dito, e as de Roraima e Tocantins no fazem referncia a nenhum dos
termos. No plano legislativo federal, a lei prevista no art. 225, 1, inciso IV, da Constituio ainda no existe, a despeito de inmeros projetos de lei em tramitao no
Congresso Nacional, sendo a questo regida, de forma genrica, pela Lei no 6.938/1981
(Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente). A referida lei assim dispe:
Art. 10. A construo, instalao, ampliao e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem
como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradao
ambiental, dependero de prvio licenciamento de rgo estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio
Ambiente Sisnama, e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis (Ibama), em carter
supletivo, sem prejuzo de outras licenas exigveis. [...]
4 Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis (Ibama) o licenciamento previsto no
caput deste artigo, no caso de atividades e obras com significativo impacto ambiental, de mbito nacional ou regional.
Dessa forma, o licenciamento ambiental deve ser efetivado, em regra, pelo rgo ambiental estadual. Nos casos de empreendimentos com impacto potencial de
mbito nacional ou regional, o licenciamento compete ao Ibama. Embora no haja
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previso, nessa lei, de licenciamento efetivado por rgo ambiental municipal, em 1997
o Conama editou uma norma ampla regulando o tema, a Resoluo no 237, que, entre
outros pontos: (i) define os empreendimentos enquadrados no 4 do art. 10 da Lei
da Poltica Nacional do Meio Ambiente, ou seja, licenciados pelo Ibama; (ii) define os
empreendimentos licenciados pelo rgo ambiental estadual; e (iii) prev o licenciamento, na esfera municipal, de empreendimentos de impacto ambiental local.
O licenciamento ambiental municipal previsto por meio de resoluo do Conama tem despertado crticas jurdicas, uma vez que a Lei da Poltica Nacional do
Meio Ambiente no traz abertura para tal. Mesmo sendo plenamente defensvel que
os municpios tenham prerrogativas em termos de licenciamento ambiental, em face
das competncias comuns de que tratam os anteriormente referidos incisos VI e VII
do art. 23 de nossa Carta Poltica e da prpria autonomia dos entes da Federao, nos
termos dos arts. 18 e 30 (incisos I e II) da Constituio, entende-se que o Conama no
tem poder para efetuar ajustes no contedo de uma lei (ARAJO; VIANA, 2009).
Assim, na prtica, os processos administrativos de licenciamento ambiental vm tomando por base as resolues do Conama (em especial, as de no 1, de 23 de janeiro de 1986,
e 237, de 19 de dezembro de 1997, alm de outros atos destinados a atividades e empreendimentos especficos), bem como as legislaes estaduais e algumas municipais, principalmente nas capitais. E a prpria Resoluo do Conama no 237/1997 que impe ao estado e ao
municpio, para o exerccio de sua competncia licenciatria, a implementao de conselhos
de meio ambiente, com carter deliberativo e participao social, bem como a existncia de
profissionais legalmente habilitados em seus quadros ou postos sua disposio.
Embora tal dispositivo tambm possa ser alvo de questionamento jurdico, em
razo da autonomia dos entes federativos, ele tem, inegavelmente, a inteno meritria
de procurar induzir uma melhor estruturao das esferas estaduais e municipais do
Sisnama. Contudo, o que hoje ainda se observa, principalmente na esfera municipal,
um quadro bastante precrio de recursos institucionais para fazer frente s tarefas
atinentes ao licenciamento ambiental, o que vem colocando em risco o meio ambiente
e, em especial, a conservao da biodiversidade no pas (ARAJO, 2005).
As duas resolues do Conama destacadas anteriormente contemplam listas importantes no que se refere implementao do licenciamento ambiental pelas diferentes esferas
de governo. A Resoluo no 1/1986 traz um rol mnimo de empreendimentos cujo licenciamento obrigatoriamente inclui a apresentao de EIA/Rima. A Resoluo no 237/1997,
por sua vez, traz um anexo com os tipos de empreendimentos sujeitos ao licenciamento
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Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
ambiental. interessante notar que, ao lado de plantas industriais, obras civis e outros empreendimentos que mesmo o senso comum vincula ao licenciamento ambiental, a Resoluo no 237/1997 demanda explicitamente a licena ambiental rural, ao fazer constar o
licenciamento de projetos agrcolas, criao de animais e assentamentos rurais. Note-se que
esses empreendimentos tm efeito potencial relevante na conservao da biodiversidade,
por estarem associados ao desflorestamento e a outras aes impactantes.
Cabe mencionar que alguns estados, como o Rio Grande do Sul e a Bahia, vm
experimentando, nos ltimos anos, processo de descentralizao do sistema estadual
de licenciamento ambiental para os municpios, enquanto que em outros, como Minas
Gerais, o processo de desconcentrao (regionalizao) do sistema estadual, com a
criao de superintendncias regionais (VIANA, 2010). ainda possvel a assinatura
de convnio entre o estado e o municpio com as condies para que este exera o
licenciamento ambiental, opo que pode ser questionada juridicamente, dada a autonomia municipal assegurada pela atual Constituio Federal.
Em Minas Gerais, segundo informaes constantes no site do rgo ambiental
desse estado59, s existem trs municpios conveniados para a efetivao do licenciamento. Segundo a Anamma60, havia em So Paulo, em 2006, menos de dez municpios
com convnio assinado com o rgo ambiental estadual e, em todo o pas, pouco mais
de cem municpios licenciando, a maioria deles no Rio Grande do Sul. Assim, com a
aparente nica exceo do estado do Rio Grande do Sul, parece ser recorrente, em todo
o Brasil, o quadro de poucos municpios efetuando licenciamento, embora os dados
sejam extremamente discrepantes, dependendo da fonte que se utiliza. No demais
lembrar que nosso pas conta com 5.564 municpios.
Na prtica, o mais comum que os municpios efetuem licenciamento de atividades e empreendimentos estritamente urbanos e aqueles de impacto local, como a
explorao de jazidas minerais de argila, areia e agregados para a construo civil e de
postos de gasolina. Todavia, mesmo nos licenciamentos de competncia dos estados e
da Unio, o municpio necessita assentir com a implantao de determinada atividade
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60
Segundo palestra feita pelo presidente da Anamma, Sebastio Ney Vaz Jnior, por ocasio
da reunio extraordinria para as comemoraes dos 25 anos do Conama, ocorrida em
31-8 e 1o-9-2006, em So Paulo. De acordo com e-mail enviado a um dos autores pela
assessoria de comunicao da entidade em 27-5-2010, a entidade tem cerca de 1.300 municpios associados.
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Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Essa redao deixa clara a competncia de todos os entes da Federao, de conservar e controlar o uso das cavidades naturais subterrneas, inclusive realizar o licenciamento ambiental.
Note-se que o art. 2 do decreto determina que as cavernas sejam classificadas
de acordo com seu grau de relevncia, em escala que varia entre mximo, alto, mdio
ou baixo, com base em atributos ecolgicos, biolgicos, geolgicos, hidrolgicos, paleontolgicos, cnicos, histrico-culturais e socioeconmicos. As cavernas com grau
de relevncia mximo e suas respectivas reas de influncia no podem ser objeto de
impactos negativos irreversveis (art. 3). As demais cavernas, com grau de relevncia
alto, mdio ou baixo podem sofrer impactos negativos irreversveis, estabelecendo-se
medidas compensatrias para a destruio de cavernas de alta e mdia relevncia (art.
4). O grau de relevncia da caverna ser avaliado no processo de licenciamento pelo
rgo ambiental competente. Essa abertura, todavia, afigura-se inconstitucional, tendo
em vista que a implantao do empreendimento pode implicar a destruio da caverna, que constitui bem da Unio (GANEM, 2009).
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Esse dispositivo explicita o carter centralizador das atribuies na rbita federal nessa matria, que recente no mundo jurdico e de complexidade significativa.
Cabe registrar que, como o tema fruto direto da Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB), da qual o Brasil signatrio, essa centralizao, em princpio, encontra
maior respaldo jurdico do que a centralizao no que toca fauna e flora.
A medida provisria tambm cria o Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico (CGEN), de carter deliberativo e normativo, ao qual cabe, entre outras atribuies, estabelecer normas tcnicas e critrios para as autorizaes de acesso e de
remessa, alm de deliberar sobre autorizao de acesso e de remessa de amostra de
componente do patrimnio gentico e autorizao de acesso a conhecimento tradicional associado (art. 11). Cabe, ainda, ao CGEN, estabelecer as diretrizes para elaborao
e dar anuncia ao Contrato de Utilizao do Patrimnio Gentico e de Repartio de
Benefcios (art. 11), que o instrumento jurdico multilateral, que qualifica as partes,
o objeto e as condies de acesso e de remessa de componente do patrimnio gentico
e de conhecimento tradicional associado, bem como as condies para repartio de
benefcios (art. 7, XIII).
O desafio que se coloca como inserir os outros entes federativos no controle
desses atos de acesso. Em um pas de dimenses continentais como o nosso, parece
claro que a Unio no conseguir eficcia em suas atribuies nesse campo, se intentar
responder sozinha por esse controle.
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4 Perspectivas
Como visto, a implementao das aes governamentais derivadas das competncias explicitadas pela Constituio Federal de 1988 para a conservao da biodiversidade, entre outras atribuies ambientais, ocorre nos termos da Lei no 6.938/1981, que
instituiu o Sisnama, integrado por rgos e entidades federais, estaduais, municipais e
do Distrito Federal com atuao na rea ambiental. Todavia, o mandamento constitucional insculpido no pargrafo nico do art. 23 no qual estabelecida, entre outras, a
competncia comum para a implementao das polticas pblicas em meio ambiente
imps ao Congresso Nacional a elaborao de projeto de lei complementar, em processo de discusso desde 2003, com escopo mais amplo do que a estruturao do Sisnama.
Mesmo ainda no havendo precedente de lei complementar regulamentando o
citado dispositivo para outros temas, alm do ambiental, necessrio preencher essa
lacuna, que vem ensejando insegurana jurdica e conflitos de competncia, os quais, vez
por outra, acabam desaguando no Poder Judicirio. fundamental, pois, a definio clara do papel dos entes federativos e dos instrumentos de cooperao entre eles, para evitar
o paralelismo de aes, a ineficincia gerencial, o desperdcio de recursos j escassos e a
desarticulao do sistema, com reflexos deletrios conservao da biodiversidade.
Mas a questo da partilha da competncia no sistema federativo, diferentemente
do sistema unitrio, deve levar comunho no exerccio da competncia, e no exclusividade. Assim, para a regulamentao do pargrafo nico do art. 23 da Lei Maior,
no que concerne ao meio ambiente, seria apropriado que o Sisnama deixasse de ser um
mero organograma e passasse a funcionar como um verdadeiro sistema. Nele, as licenas e outros atos autorizativos seriam requeridos em qualquer nvel (nacional, estadual
ou municipal) e analisados, deferidos ou no, pelo Sisnama. Dependendo do impacto da
atividade, um dos trs entes, dois deles ou mesmo os trs manifestar-se-iam. O empreendedor teria, ento, a segurana jurdica de ter sua atividade autorizada ou licenciada
pelo sistema inteiro, e no por um dos entes federativos, eliminando a possibilidade de
recurso pelo questionamento de sua competncia para o ato regulador.
Na distribuio de atribuies entre os entes federativos, deve-se procurar trabalhar com base no critrio da predominncia do interesse. Esse critrio apenas reflete
o princpio bsico que, em regra, norteia a diviso de competncia entre os entes da
Federao. Assim, uma questo de interesse local quando predomina o interesse do
municpio no confronto com o interesse do estado e da Unio, como no caso de um
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Por fim, Antunes (2007) defende explicitamente uma lei complementar tratando de competncias em poltica ambiental:
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Durante muito tempo, para ser mais exato desde a promulgao da Constituio de
1988, os estudiosos de direito constitucional e direito ambiental vm alertando para
o fato de que as competncias constitucionais em matria ambiental contempladas
nos artigos 23 e 24 de nossa Lei Fundamental necessitavam de uma regulamentao
alis determinada pela prpria Constituio. [...]
preciso observar que o artigo 23 da Constituio trata das chamadas competncias comuns, que so competncias administrativas e no legislativas, estas ltimas
tratadas no artigo 24 e ditas concorrentes. Ambos os artigos deveriam definir as
atribuies e poderes de cada um dos diferentes entes federativos. Na verdade, eles
fazem exatamente o contrrio: geram uma indefinio tremenda e uma grande confuso. Os nossos tribunais, com decises contraditrias e, nem sempre coerentes,
acabaram contribuindo para o verdadeiro caos que a matria, pois no conseguiram estabelecer um sistema interpretativo que fosse suficientemente forte para
sinalizar uma orientao para a Administrao Pblica e para os diferentes atores
presentes no palco iluminado das questes ambientais. [...]
173
Concluses
Pelo menos desde a edio da Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente, em
1981, procura-se implementar no pas um sistema integrado de aes governamentais
nessa rea de polticas pblicas, que articule a atuao dos diferentes entes federativos.
Provavelmente por influncia histrica de um arcabouo normativo que centralizou e,
em determinados aspectos, continua a centralizar prerrogativas demasiadas na Unio,
o Sisnama ainda no funciona efetivamente como um sistema nacional.
importante perceber que a descentralizao, por si s, no implica resultados
positivos em termos de controle da conservao da biodiversidade e da poltica ambiental de forma ampla. Em determinadas situaes, ela pode ter efeitos bastante negativos, especialmente se concretizada sem o suporte de regras nacionais que assegurem
padres de sustentabilidade ambiental ou para rgos estaduais e municipais que no
disponham de condies mnimas de operao.
O que se defende que a distribuio de atribuies na nossa poltica ambiental
equilibre corretamente as vertentes da coordenao e da autonomia. Nesse esforo, parece j haver avanos, como os ajustes realizados nos ltimos anos nas normas relativas
ao controle das florestas e de outras formas de vegetao. Mas h temas ainda claramente centralizados em excesso no plano federal, sendo os exemplos mais evidentes
a proteo da fauna silvestre e o acesso aos recursos genticos. J no caso do licenciamento de atividades potencialmente impactantes da biodiversidade, a descentralizao
dos processos para os estados vem sendo a regra geral desde o final da dcada de 1970
e incio dos anos 1980.
De maneira geral, avalia-se que o equilbrio adequado entre coordenao e autonomia no ser nico para toda a poltica ambiental, mas variar segundo o tema
em foco. Solues simplistas no respondero ao complexo problema aqui levantado.
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Legislao e Polticas Pblicas
1 Introduo
As primeiras normas legais de proteo fauna e flora no Brasil so bastante
antigas, tendo sido editadas muito antes de se firmarem os discursos associados ao
moderno ambientalismo e ao paradigma do desenvolvimento sustentvel.
Essa legislao, contudo, sempre enfrentou srios problemas em sua aplicao.
Os nmeros sobre o desflorestamento constituem uma espcie de smbolo nesse sentido. Mesmo com regras consideradas rigorosas direcionadas a proteger os recursos
florestais, a execuo de programas de controle por diferentes estruturas governamentais e o crescimento da influncia do movimento ambientalista, o desmatamento continuou a apresentar taxas elevadas. No ano de 2004, que apresentou o segundo maior
ndice desde que o Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe) comeou a trabalhar com essa medio, o total desmatado na Amaznia Legal foi equivalente, em rea,
a 18% do Estado do Acre.
O relatrio da Comisso Parlamentar de Inqurito destinada a investigar o
trfico ilegal de animais e plantas silvestres da fauna e da flora brasileiras (CPITRAFI) afirma que, de uma produo anual de madeira em tora na Amaznia de
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Avalia-se como relevante entender tanto a base histrica das principais normas
em vigor (as instituies ou regras do jogo formais), quanto o processo poltico de
formulao da legislao mais recente. Cabe registrar que no esto analisadas neste
captulo as disposies legais referentes pesca.
2 Antecedentes histricos
J na poca das ordenaes (MILAR, 2001)61, que se aplicavam naquilo que
coubesse s colnias portuguesas, havia dispositivos pontuais relacionados proteo
ambiental, mesmo que marcados pelo olhar utilitarista. Nas ordenaes afonsinas, era
crime de injria ao rei o corte de rvores alheias que dessem frutos62. Nas ordenaes
manuelinas, exigia-se licena para o uso do fogo, proibia-se a caa de certos animais
com meios capazes de causar dor e tambm se tipificava como crime o corte de rvores
frutferas63. Nas ordenaes filipinas, mantiveram-se essas determinaes e acrescentou-se a proibio de corte de sobreiros, carvalhos e outras espcies, especificamente
beira do rio Tejo em Portugal. Proibiu-se, tambm, a pesca em locais e pocas determinados e explicitou-se o conceito de poluio ao vedar o lanamento de certos materiais
nos rios64.
Em 1605, foi editado o Regimento do Pau-Brasil, que, entre outros pontos,
impunha pena de morte a quem cortasse pau-brasil sem expressa licena da autoridade representante da Fazenda nas capitanias. No prembulo desse ato, o rei falava
em desordem na explorao da espcie, que se estaria tornando escassa, e na relevncia de serem estabelecidos mecanismos de controle. De maneira condizente com
61
Os comentrios insertos neste pargrafo so baseados em leitura dos textos originais das
ordenaes, nos trechos citados por Milar e tambm em outras partes desses documentos legais.
62
63
Livro V, Ttulos LXXXIII, LXXXIIII e C. Disponvel em: http://www.ci.uc.pt/ihti/proj/manuelinas/. Acessado em: 16 ago 2010.
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Na verdade lei, porque o texto foi votado pelo Congresso Nacional e sancionado pelo presidente da Repblica.
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e abundncia dos mananciais; equilibrar o regime das guas correntes; evitar os efeitos
danosos dos agentes atmosfricos, impedir a destruio produzida pelos ventos, obstar
a deslocao das areias movedias como tambm os esbarrocamentos, as eroses violentas, quer pelos rios, quer pelo mar; e auxiliar a defesa das fronteiras (art. 3). Temse nas florestas protetoras um esboo das atuais reas de Preservao Permanente
(APPs). Somente em casos de grande vantagem para a riqueza pblica seria permitido,
mediante licitao, o aproveitamento econmico de produtos das florestas protetoras
de domnio da Unio, mas sempre com a obrigao de replantio (art. 4). Havia referncia tambm a florestas modelos, em que se exercitariam os trabalhos das escolas
de silvicultura (arts. 18 e 19). Falava-se ainda em reservas florestais (arts. 31 a 36) e
parques nacionais (arts. 37 e 38), bem como em guardas florestais (art. 51).
O primeiro Cdigo Florestal, o Decreto no 23.793/193466, j qualificava as florestas existentes no territrio nacional, consideradas em seu conjunto, como bem de
interesse comum a todos os habitantes do pas (art. 1), em postulado prximo ao
atualmente constante na Lei no 4.771/1965 (art. 1) e, tambm, ao explicitado para
o meio ambiente ecologicamente equilibrado pela Constituio Federal de 1988 (art.
225, caput). Em viso abrangente, a lei no se restringia s florestas, estendendo expressamente suas disposies a todas as formas de vegetao (art. 2).
Por esse decreto, as florestas podiam receber quatro classificaes: protetoras,
com finalidades prximas as atualmente remetidas s APPs; remanescentes, notadamente as que conformassem parques nacionais, estaduais ou municipais; modelo, as
florestas plantadas com nmero limitado de espcies nativas ou exticas cuja disseminao na regio fosse conveniente; e de rendimento, compreendendo as situaes
no abrangidas pelas classes anteriores (art. 3). A delimitao concreta segundo essa
classificao ficava a cargo do Ministrio da Agricultura, com atuao subsidiria das
autoridades locais (art. 10).
Drummond (1999) destaca que os dezesseis primeiros parques nacionais
criados no Brasil tiveram como fundamentao legal o Decreto no 23.793/1934. Os
parques nacionais, estaduais e municipais eram ento definidos como monumentos
pblicos naturais, que perpetuam em sua composio florstica primitiva, trechos do
pas, que, por circunstncias peculiares, o merecem (art. 9). Nesses parques, ficava
expressamente proibida qualquer atividade contra a flora ou a fauna.
66
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As florestas de propriedade privada podiam ser declaradas, no todo ou em parte, protetoras, mediante decreto do governo federal, cabendo indenizao em caso de
perdas e danos comprovados (art. 11). No caso de delimitao da floresta remanescente, impunha-se desapropriao, se o proprietrio se obrigasse, por seus sucessores
inclusive, a mant-la protegida (art. 12), em embrio das atuais reservas particulares
do patrimnio natural (RPPNs). Qualquer rvore podia ser declarada imune de corte
por ato do Poder Pblico (art. 14), regra que permanece literal na lei hoje em vigor.
As florestas eram isentas de qualquer imposto e as florestas protetoras implicavam a iseno de qualquer tributao mesmo sobre a terra que ocupassem (art. 17),
situao que apenas foi retomada plenamente pela Lei no 11.428/2006 (Lei da Mata
Atlntica). Exigia-se licena da autoridade local para uso do fogo como preparo de atividades agropecurias (art. 22), demanda que tambm permanece na lei atual. Como
norma geral, nenhum proprietrio de terras cobertas de matas podia abater mais de trs
quartas partes da vegetao existente (art. 23). Para tanto, deveria requerer que a autoridade competente definisse uma parcela da propriedade, correspondendo sua quarta
parte, onde a cobertura vegetal nativa seria conservada. Trata-se, sem dvida, de um
primeiro molde da reserva legal prevista pela Lei no 4.771/1965. Alm disso, os grandes
consumidores eram obrigados a garantir seu suprimento mediante plantios, salvo nas
reas delimitadas pela autoridade federal competente (arts. 26 e 27).
Previa-se concorrncia pblica para explorao florestal nas florestas de domnio pblico classificadas como de rendimento (art. 36), em verso simplificada das
concesses florestais reguladas pela Lei no 11.284/2006 (Lei de Gesto das Florestas
Pblicas). Eram tipificados tanto crimes quanto contravenes florestais (arts. 83,
84, 86 e 87).
Desse painel, pode-se ver que j havia preocupao significativa com a conservao das florestas e outras formas de vegetao. certo que, em face do conhecimento cientfico ainda incipiente sobre a importncia da biodiversidade, o Decreto
no 23.793/1934 ainda contemplava disposies hoje inaceitveis, como o estmulo
homogeneizao das florestas (arts. 50 e 51). No obstante, no se pode negar que o
texto j continha institutos importantes e avanados para a poca em que foi editado.
Especificamente com relao proteo da fauna, um conjunto relevante de
diplomas legais foi editado entre 1934 e 1943.
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Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
O Decreto no 23.672/193467 aprovou o Cdigo de Caa e Pesca, remetendo a fiscalizao de suas disposies a diviso especializada em caa e pesca do Ministrio da
Agricultura. Sem considerar as disposies gerais sobre a pesca, que no so abarcadas
por este captulo, podem ser citados como dispositivos que j externavam preocupao
com a questo ambiental condizente com a viso contempornea: a explicitao de
que as limitaes da caa quanto a perodo e local seriam estabelecidas tendo em vista
assegurar a conservao das vrias espcies zoolgicas (arts. 126 e 127); a vedao de
caa sem licena, em reas interditadas ou com armas que surpreendessem o animal,
entre outras situaes, bem como da destruio de ninhos, aves e filhotes (art. 128); a
previso de parques nacionais de refgio e reservas nos imveis de domnio pblico
(art. 136), bem como de estaes biolgicas para estudo da ecologia e etiologia dos
animais silvestres (art. 138); e o estabelecimento de tipos penais associados ao descumprimento de suas determinaes (art. 189).
O Decreto no 23.672/1934 foi revogado pelo Decreto-Lei no 1.210/1939, que
aprovou o Cdigo de Caa. Esse texto legal, entre outros pontos: vedava a caa de
espcies raras (art. 6), em zonas destinadas a parques de refgio e de criao ou fora
do perodo em que a diviso de caa e pesca declarasse aberta a caa (art. 9); proibia
a apanha e, tambm, a destruio de ninhos, esconderijos naturais, ovos e filhotes de
animais silvestres (art. 10); previa o fomento a fazendas, stios ou granjas para criao
de animais silvestres (art. 14), bem como a destinao de terras pblicas para parques
de criao e refgio (art. 15); demandava licenas especficas para quem caasse (arts.
16 a 23); e vedava a transao com peles de animais protegidos (art. 33). As infraes
eram qualificadas como contravenes e geravam a aplicao de sanes pecunirias
(art. 46). O Decreto-Lei no 1.768/1939 estabeleceu novas penalidades, mais detalhadas,
para as infraes a esse Cdigo de Caa.
Alguns anos mais tarde, o Decreto-Lei no 5.894/1943 aprovou novo Cdigo de
Caa, mantendo a previso de fiscalizao pela diviso especializada em caa e pesca
do Ministrio da Agricultura e, com ajustes, parte do contedo dos diplomas legais
anteriores. Admitia a caa em todo o territrio nacional, mas previa expressamente o
estabelecimento de normas especficas quanto a perodo, espcies e locais em que ela
poderia ocorrer (arts. 1 e 6), bem como licenas especficas para aquele que caasse
(arts 23 a 27). Estabelecia defeso de, no mnimo, sete meses (art. 7). Entre outros casos
de proibio, vedava a caa de espcies raras (art.11) e em zonas destinadas a parques
67
183
As APPs so reas nas quais, por imposio da lei, a vegetao deve ser mantida
intacta, tendo em vista garantir a preservao dos recursos hdricos, da estabilidade
geolgica e da biodiversidade, bem como o bem-estar das populaes humanas. O
regime de proteo das APPs bastante rgido: a regra a intocabilidade, admitida
68
69
184
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
185
legal nas reas de floresta da Amaznia Legal. A divulgao pelo Instituto Nacional de
Pesquisas Espaciais (Inpe) do alto ndice de desmatamento na Amaznia registrado em
1995, acompanhado de reaes negativas da comunidade internacional, teria sido uma
das motivaes do ato (FIGUEIREDO; LEUZINGER, 2001).
Essa medida provisria foi reeditada ms a ms, com a insero progressiva em
seu texto de novas alteraes na lei florestal. Seu relator, deputado Moacir Micheletto,
apresentou seu parecer matria no final de 1999. A proposta trazia uma srie de
disposies voltadas a reduzir a rigidez das regras ento em vigor relativas s APPs e
reserva legal e, de forma geral, a atenuar obrigaes ambientais impostas aos proprietrios rurais, por meio de compensaes e outros instrumentos.
O contedo do projeto de lei de converso gerou intensa reao da sociedade
civil contra o texto (FIGUEIREDO; LEUZINGER, 2001). Na sequncia imediata, o
Ministrio do Meio Ambiente (MMA) requereu ao Conama que elaborasse um texto
alternativo, o qual foi aprovado pela plenria do rgo colegiado em maro de 2000. A
verso da medida provisria adotada a partir de maio de 200070 reflete o texto preparado pelo rgo colegiado, ainda hoje em vigor, na forma da MP no 2.166-67/2001. No
h qualquer movimentao no Legislativo para a votao definitiva desse processo
especfico, assim como de outras medidas provisrias datadas de 2001 abarcadas pela
regra transitria inserta na Emenda Constitucional no 32/2001, que assegura a vigncia
desses atos at que o Congresso se manifeste definitivamente sobre eles.
Cabe explicar que as normas atuais, com as alteraes consagradas pela medida
provisria, incluem um conjunto de flexibilizaes no que toca reserva legal. Para fins
de recomposio, admite-se a reduo da reserva legal na Amaznia para at cinquenta por cento da propriedade, se indicada pelo zoneamento ecolgico-econmico (ZEE)
e pelo zoneamento agrcola, ouvidos o Conama, o MMA e o Ministrio da Agricultura
(art. 16, 5). Possibilita-se tambm o cmputo das reas relativas vegetao nativa
existente em APP no clculo do percentual de reserva legal, desde que no implique
converso de novas reas para o uso alternativo do solo, quando a soma da vegetao
nativa em APPs e reserva legal exceder a 80% da propriedade rural localizada na Amaznia Legal ou 50% da propriedade rural localizada nas demais regies do pas (art. 16,
6). Ademais, permite-se a compensao da reserva legal por outra rea equivalente
em importncia ecolgica e extenso, desde que pertena ao mesmo ecossistema e es-
70
186
Vide MP no 1.956-50/2000.
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
teja localizada na mesma microbacia (art. 44). Quando no for possvel compensar na
mesma microbacia, outra rea pode ser escolhida, a critrio do rgo ambiental, desde
que na mesma bacia hidrogrfica e no mesmo estado (art. 44, 4).
Alm das normas que regulam as APPs e a reserva legal, constam na Lei
no 4.771/1965 regras relativas a atribuies governamentais quanto explorao
florestal (art. 19), ao suprimento de empreendimentos que consomem grande quantidade de matria-prima florestal (arts. 20 e 21) e outras. Os dispositivos referentes
s contravenes florestais foram revogados tacitamente pela Lei no 9.605/1998 (Lei
de Crimes Ambientais), segundo a interpretao do Grupo de Trabalho da Consolidao das Leis da Cmara dos Deputados71.
O debate das alteraes do Cdigo Florestal e, de forma geral, das normas federais voltadas a regular o controle do desmatamento historicamente tem sido marcado
pela polarizao com ambientalistas de um lado e setor produtivo de outro.
Em janeiro de 2010, havia 36 projetos em tramitao na Cmara dos Deputados pretendendo alterar de alguma forma o Cdigo Florestal. Esse projetos podem
ser organizados em dois blocos principais. O primeiro rene as proposies afetas
comisso especial constituda especificamente para a anlise do PL no 1.876/1999 e
apensos, que no ms de julho de 2010 aprovou um substitutivo elaborado pelo relator,
deputado Aldo Rebelo, com contedo que intenta reestruturar de forma significativa
a base normativa do tema, especialmente no que toca a ocupaes consolidadas em
desacordo com a Lei no 4.771/1965. O segundo bloco de proposies que objetivam
alterar a lei florestal esto agregadas no processo do PL no 6.424/2005 e apensos, em
anlise pela Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel (CMADS).
O foco nesse caso, at agora, tem ficado em ajustes mais pontuais na legislao atual.
Alm das proposies legislativas que integram os processos do PL no 1.876/1999
e do PL no 6.424/2005, s quais os parlamentares e a mdia tm dedicado maior ateno,
tramitam uma srie de outros projetos de lei com contedos bastante diversos que tambm trazem modificaes no Cdigo Florestal, ou esto diretamente a ele relacionados,
a exemplo das proposies que integram os debates sobre a futura Lei de Responsabilidade Territorial Urbana (PL no 3.057/2000 e apensos). Ademais, tambm em janeiro de
2010, havia em trmite no Senado cinco outros processos relacionados a alteraes no
Cdigo Florestal.
71
187
Para a anlise dessas e outras propostas com escopo similar, faz-se importante
ponderar que, assim como o antigo Cdigo Florestal, a Lei no 4.771/1965 foi elaborada
num panorama desenvolvimentista, em geral associado degradao ambiental. Embora o nvel de informao cientfica sobre o funcionamento dos ecossistemas fosse
menor, j se sabia da necessidade de resguardar a vegetao nativa para a proteo da
fauna, gua, solo e clima. Assim, a lei de 1965 nasceu da preocupao em conter o desmatamento e manter parte dos ecossistemas naturais. Essas preocupaes no diferem,
em sua essncia, dos argumentos ambientalistas atuais. O objetivo assegurar a conservao da vegetao nativa tendo em vista proteger os recursos florestais e garantir
os servios ambientais prestados pela cobertura vegetal (GANEM; ARAJO, 2010).
Hoje, h muito mais informao cientfica disponvel mostrando os efeitos ambientais perversos do desmatamento, especialmente o aquecimento global e a perda de
biodiversidade, do que havia poca da edio do Cdigo Florestal. Acredita-se que
esse acmulo de conhecimento refora a relevncia dos institutos jurdicos constantes
na lei florestal APPs, reserva legal, autorizao prvia para supresso de vegetao,
reposio florestal e outros. Se inegvel que se impe estmulo implantao dos
chamados instrumentos econmicos de poltica ambiental no pas, as medidas nesse
sentido no podero gerar abandono das ferramentas de comando e controle. Cabe
registrar nesse campo que a Lei no 4.771/1965, com a redao dada pela MP no 2.16667/2001, traz importante instrumento econmico pendente h anos de regulamentao via decreto do Poder Executivo, a Cota de Reserva Florestal (art. 44-B).
Alegaes tm sido frequentes, no sentido de que os parmetros institudos
no Cdigo Florestal no tm base cientfica, especialmente no que se refere s faixas
mnimas das APPs. Esse tipo de afirmao est no cerne das propostas que visam flexibilizar as normas atuais (GANEM, ARAJO, 2010). Impe-se que se reconhea que
a largura das faixas mnimas das APPs realmente no foi estabelecida pelo legislador
com base em estudo cientificamente conduzido, mesmo porque h uma enorme gama
de parmetros potencialmente envolvidos em cada caso, como declividade do terreno,
tipo de solo, sua permeabilidade e porosidade, tipo de cobertura vegetal etc.
H de se compreender, contudo, que essa constatao no atinge necessariamente a validade das regras atuais. Observado o princpio da precauo, baliza importante do direito ambiental, qual seria a alternativa recomendada para substituir as
faixas mnimas das APPs? A mera remessa a definies em procedimentos administrativos especficos, a critrio do gestor pblico de planto na esfera local, assegurar
188
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
a proteo necessria contra enchentes, deslizamentos de terra e eliminao da biodiversidade? Provavelmente no.
As tragdias recentes ocorridas no Brasil, envolvendo enchentes violentas e deslizamentos de terra, so evidncias dolorosas de que o legislador no errou. Calamidades poderiam ter sido evitadas ou reduzidas se houvessem sido respeitados os limites mnimos institudos pelo Cdigo Florestal, relativos manuteno da vegetao
nativa (GANEM, ARAJO, 2010, p. 394).
189
simplificadas para a pequena propriedade, no que se refere comprovao da necessidade de converso de vegetao nativa para uso alternativo do solo (art. 37-A, 3, I); e
prev o apoio tcnico do rgo estadual competente na recomposio da reserva legal
(art. 44, 1). Nesse ponto e em outros abarcados pelos debates em torno de alteraes
no Cdigo Florestal, sente-se no raramente que h crticas levantadas em relao lei
atual que so formuladas sem uma anlise detida de seu contedo.
De maneira geral, impe-se entender que as normas que limitam o uso da propriedade em prol da proteo das florestas e outras formas de vegetao, e do meio
ambiente em viso ampla, em reas rurais ou urbanas, esto diretamente ligadas ao
princpio da funo social da propriedade. Quando o Cdigo Florestal obriga o proprietrio a manter parcela de sua rea rural com vegetao nativa, em detrimento de
usos agropecurios, est estabelecendo limitao administrativa vinculada ao dever
de todos de assegurar o meio ambiente ecologicamente equilibrado estabelecido na
Constituio Federal (art. 225, caput). Esse tipo de tratamento dado aqui no se diferencia de regras de localizao e controle ambiental aplicveis s indstrias, ou mesmo
de limitaes administrativas como recuos e gabaritos estabelecidos pela legislao
urbanstica, tendo em vista o bem-estar coletivo (GANEM, ARAJO, 2010).
190
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
O exerccio da caa passa a ser legalmente uma exceo, demandando ato regulamentador regionalizado do Poder Pblico federal. Fica vedada expressamente a caa
profissional (art. 2).
A lei previa a criao de reservas biolgicas nacionais, estaduais e municipais, nas quais apenas seriam admitidas atividades cientficas, bem como de parques de caa com fins recreativos, educacionais e tursticos (art. 5), disposies
que foram revogadas pela Lei no 9.985/2000 (Lei do Sistema Nacional de Unidades
de Conservao Snuc).
Drummond (1999) afirma que as primeiras listas oficiais brasileiras de espcies
ameaadas de extino, datadas de 1968 e 1973, foram feitas tendo como fundamento
a Lei no 5.197/1967. Deve ser lembrado, contudo, que a Lei no 4.771/1965 mencionava
expressamente essas listas no que toca flora (art. 14).
O texto original da lei definia a infrao a suas determinaes como contraveno penal (art. 27). A chamada Lei Fragelli (Lei no 5.653/1988) tornou bem
rigorosas as sanes insertas na Lei de Proteo Fauna, passando a prever crimes
inafianveis72 que alcanavam cinco anos de recluso. Esse rigor passou a ser lido,
mesmo por parcela dos ambientalistas, como excessivo, mas permaneceu em vigor
at a edio da Lei no 9.605/1998 (Lei de Crimes Ambientais LCA). O Grupo de
Trabalho de Consolidao das Leis da Cmara dos Deputados considerou que os
dispositivos de direito penal e processual penal da Lei no 5.197/1967 foram revogados tacitamente pela LCA73, inclusive quanto inafianabilidade.
Os detalhes da Lei de Proteo Fauna so analisados em captulo especfico
neste livro.
72
Como consta no art. 5, inciso LXVI, da Constituio Federal, que ningum ser levado
priso ou nela mantido quando a lei admitir a liberdade provisria, com ou sem fiana,
na prtica a inanfianabilidade dos crimes relacionados Lei de Proteo Fauna, aps
1988, provavelmente no teve efeitos para os infratores que cumprissem as condies para
a liberdade provisria estabelecidas no Cdigo de Processo Penal.
73
191
192
Os comentrios sobre a Lei no 6.938/1981 reproduzem parcialmente artigo da autora publicado na revista Plenarium (ARAJO, 2008).
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
sem prejuzo da obrigao daquele que degrada de reparar os danos causados. O princpio do usurio/poluidor-pagador, registre-se, tem presena de peso nos documentos internacionais sobre a questo ambiental firmados a partir da Conferncia do Rio em 1992.
A Lei no 6.938/1981 institui um esquema a partir do qual os diferentes nveis de
governo deveriam trabalhar de forma integrada na proteo e melhoria da qualidade
ambiental. O Sisnama composto de todos os rgos federais, estaduais e municipais
que atuam no setor, com papel de destaque para o Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), que no apenas assessora as polticas governamentais para o meio
ambiente, mas tambm contemplado com poder normativo em relao a critrios e
padres relativos ao controle e manuteno da qualidade do meio ambiente.
Deve ser dito que, mesmo tendo sido institudo h mais de duas dcadas, o
Sisnama ainda no se encontra estruturado e articulado como um verdadeiro sistema
nacional. So exemplos de problemas existentes: centralizao injustificada de atribuies no Ministrio do Meio Ambiente(MMA) e no Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama); sobreposio e conflito nas
atuaes do MMA/Ibama e dos rgos seccionais (estaduais); indefinio do papel
dos rgos locais (municipais) e conflito entre eles e os rgos seccionais; indefinio
dos limites do poder normativo do Conama; e falta de dilogo com sistemas voltados a
reas especficas da gesto ambiental, como o Sistema Nacional de Gerenciamento dos
Recursos Hdricos, que rene os comits de bacia e as agncias de gua.
No que se refere aos instrumentos de poltica ambiental, a Lei no 6.938/1981
traz uma lista ampla (art. 9), que inclui, entre outros, o estabelecimento de padres de
qualidade ambiental, o zoneamento ambiental, a avaliao de impactos ambientais e o
licenciamento ambiental, a criao de espaos territoriais especialmente protegidos, o
Cadastro Tcnico Federal de atividades potencialmente poluidoras ou utilizadoras de
recursos ambientais etc.
O licenciamento ambiental o instrumento ao qual se dedica mais ateno.
Fica estabelecido no art. 10 que a construo, instalao, ampliao e funcionamento
de estabelecimentos ou atividades utilizadores de recursos ambientais, considerados
efetiva ou potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de
causar degradao ambiental, dependem de prvio licenciamento do rgo estadual
competente do Sisnama. Ao Ibama cabe o licenciamento dos empreendimentos com
impacto de mbito regional ou nacional. A lei no explicita a possibilidade de a licena
193
ambiental ser emitida pelo rgo ambiental municipal. Tal previso consta apenas da
Resoluo no 237/1997 do Conama.
A Lei no 6.938/1981 tambm tem dispositivos voltados s sanes a serem aplicadas aos transgressores da legislao ambiental, na esfera administrativa (art. 14) e
penal (art. 15). Ocorre que tais dispositivos podem ser considerados, praticamente na
ntegra, tacitamente revogados pela Lei no 9.605/1998 (Lei de Crimes Ambientais).
Entende-se que permanece em vigor, por no se confundir com a aplicao
de sanes penais ou administrativas, a responsabilidade civil objetiva prevista no
1 do art. 14 da Lei no 6.938/1981. O poluidor, independentemente da existncia
de culpa, obrigado a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente
e a terceiros, afetados por sua atividade. Mencione-se que poluio, nos termos
do art. 3 da lei, tem uma acepo ampla de efeitos sobre o ambiental natural e
tambm sobre o meio socioeconmico.
Entre os ajustes efetivados na Lei no 6.938/1981 ao longo dos anos, tem-se o dispositivo que colocava entre os instrumentos a criao de reservas e estaes ecolgicas,
reas de proteo ambiental e de relevante interesse ecolgico. Em 1989, passou-se a
fazer referncia criao de espaos territoriais especialmente protegidos, de forma
coerente com o previsto no art. 225, inciso III, da Constituio Federal. No mesmo sentido, tem-se a revogao, pela Lei no 9.985/2000 (Lei do Sistema Nacional de Unidades
de Conservao), do art. 18 da Lei no 6.938/1981. O dispositivo transformava em reservas ou estaes ecolgicas as APPs institudas pelo art. 2 da Lei no 4.771/1965. Antes
da revogao, gerava-se uma confuso entre unidades de conservao e APPs, dois
instrumentos com finalidades e, principalmente, formas de implementao distintas.
Debate bastante interessante, ainda no travado, diz respeito possibilidade de
os dispositivos da Lei no 6.938/1981 que tratam do Sisnama serem considerados recepcionados como lei complementar pela Constituio de 1988, com base no no art. 23,
incisos VI e VII, e pargrafo nico, da Constituio Federal. Ora, o que o Sisnama se
no um instrumento para assegurar a atuao coordenada e cooperativa entre os entes
da Federao no campo da poltica ambiental?
194
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
6 As leis ps-88
6.1
Comentrios iniciais
6.2
A Lei do Snuc
195
na discusso sobre as UCs de Uso Sustentvel receberem, ou no, o mesmo status das
UCs de Proteo Integral.
O anteprojeto preparado pela Funatura foi analisado pelo Ibama e pelo Conama e encaminhado ao Congresso Nacional em maio de 1992. A Lei do Snuc foi sancionada apenas em 2000, portanto aps oito anos de discusso no Poder Legislativo. Os
principais embates no Congresso Nacional centraram-se exatamente nas discusses
entre preservacionistas e socioambientalistas.
O texto inicial apresentado pelo Poder Executivo adotava uma orientao tendente ao preservacionismo. Configurava prioridade para as UCs de Proteo Integral,
tendia a desconsiderar a contribuio das populaes tradicionais para a conservao
da diversidade biolgica e no previa mecanismos de participao social na criao e
gesto das UCs (SANTILLI, 2007).
As polmicas foram tornadas pblicas em 1994, aps a apresentao do primeiro texto preliminar produzido na Cmara dos Deputados, elaborado pelo deputado
Fabio Feldmann. Como justificativa de uma srie de ajustes propostos no texto do
Poder Executivo, afirmava-se:
[...] o projeto, na forma proposta, padece os efeitos de uma concepo envelhecida
sobre o significado e o papel das unidades de conservao, [...]. Na perspectiva tradicional, criar uma unidade de conservao significa, em essncia, cercar uma determinada rea, remover ou alguns diriam expulsar a populao eventualmente
residente e, em seguida, controlar ou impedir, de forma estrita, o acesso e a utilizao da unidade criada. A preocupao bsica, quase exclusiva, com a preservao
dos ecossistemas. [...] A viso conservacionista [tradicional], a rigor, incapaz de
enxergar uma unidade de conservao como um fator de desenvolvimento local e
regional, de situar a criao e gesto dessas reas dentro de um processo mais amplo
de promoo social e econmica das comunidades envolvidas (FELDMANN, 1994,
apud MERCADANTE, 2001, p. 196, anotao da autora).
196
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
197
6.3
198
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
bientalmente corretos e no proteo integral. As UCs mais antigas com essas caractersticas foram criadas na regio sul na dcada de 1940, pelo Instituto Nacional do
Pinho, e chamavam-se Parques Florestais.
As primeiras propostas formais a respeito de uma lei regulando a possibilidade de a Unio conceder iniciativa privada a explorao das Flonas surgiram no
mbito do Programa Nacional de Florestas (PNF) do MMA. Azevedo (2006 apud
CROCETTI, 2006) afirma que, na verdade, discusses nesse sentido existiam h
mais de trinta anos.
Em dezembro de 2002, o governo Fernando Henrique Cardoso enviou projeto
de lei ao Congresso Nacional prevendo essa possibilidade. Na Cmara dos Deputados,
diferentes comisses solicitaram ser ouvidas sobre essa proposio legislativa e foram
geradas crticas no sentido de que ela levaria privatizao das terras pblicas e, at
mesmo, internacionalizao da Amaznia. Representantes da comunidade acadmica explicitaram uma posio de cautela:
Florestas Nacionais sim, mas concesses florestais no. As razes so simples. A
principal que as concesses excluem as pessoas carentes que moram nas florestas da riqueza gerada pela indstria madeireira. [...] A histria das concesses
florestais no mundo uma histria de fracassos. Talvez o Brasil possa ser uma
exceo. O caminho prudente, neste momento, o de ensaiar concesses-piloto
[...] (NEPSTAD, 2003).
199
projeto de lei preparado pelo governo Lula foi enviado para anlise do Legislativo em
fevereiro de 2005, em regime de urgncia.
Procurou-se passar uma imagem de que o objetivo principal da nova proposta
no estaria nas concesses florestais para a iniciativa privada:
As florestas pblicas tm trs alternativas para o uso sustentvel. A primeira criar
Unidade de Conservao de Uso Sustentvel. A segunda destinao para a comunidade e que ela no seja onerosa, ou seja, no paga e tambm no competitiva.
O terceiro mecanismo das concesses. Ele competitivo, ento vai ser feito um
processo de licitao, e a utilizao do recurso florestal vai ter que ser paga porque
pertence ao Estado e a todos ns (AZEVEDO, 2006 apud CROCETTI, 2006).
Qualquer leitura atenta sobre o texto do projeto, todavia, ou mesmo uma simples contagem de artigos, mostra que a disciplina das concesses florestais era a grande
preocupao. Dos 85 artigos da verso do projeto de lei encaminhada pelo Executivo,
54 diziam respeito especificamente s concesses florestais, quinze ao Servio Florestal
Brasileiro (SFB) e quinze aos demais temas, entre eles a gesto direta das Flonas e a
destinao das reas florestadas s comunidades locais.
A associao que representa os servidores do Instituo Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama) atuou com vigor pela rejeio do
projeto, certamente por uma preocupao corporativa associada proposta de criao
do SFB. Surgiram atores estranhos ao subsistema criticando a proposta, como militares
preocupados com a internacionalizao da Amaznia.
Entre os militantes ambientalistas, alguns representantes da linha preservacionista que atuaram ativamente no processo de construo da Lei do Snuc manifestaram
crticas pesadas:
A proposta ignora as Florestas Nacionais j estabelecidas, que somam 19 milhes
de hectares e que nunca puderam ser objeto de concesso por motivo de falta de regularizao fundiria e por falta de planos de manejo. [...] O projeto no estabelece
pautas claras ou identificveis de sustentabilidade da explorao florestal, [...]. Na
verdade parece deixar tudo para um plano de manejo, a ser feito pelos empresrios
e que no se sabe bem como vai ser feito, nem quem vai aprov-lo e control-lo [...]
(PADUA, 2005).
200
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Sarney Filho, que comandava o MMA quando a primeira proposta sobre concesses florestais, restrita s Flonas, foi elaborada, colocou-se em uma posio de
cautela em relao proposta da Lei de Gesto das Florestas Pblicas e, em particular, s concesses florestais em grande escala. Atualmente coordenador da Frente
Parlamentar Ambientalista, ele afirma que deve ser dada prioridade s concesses
em Flonas, como forma de se assegurar maior controle ambiental das reas concedidas explorao pela iniciativa privada (SARNEY FILHO, 2007). Na aplicao
da Lei no 11.284/2006 em nvel federal, cumpre dizer, essa prioridade s Flonas tem
acontecido, provavelmente em razo de elas terem uma situao fundiria em geral
mais resolvida do que outras reas florestadas de domnio da Unio na Amaznia.
Cabe destacar que vrias organizaes ambientalistas apoiaram explicitamente a aprovao da proposta durante toda a sua tramitao no Legislativo. Entre elas,
encontram-se o Instituto Socioambiental (ISA), o Greenpeace, o Grupo de Trabalho
Amaznico (GTA) e o Frum Brasileiro de Organizaes No Governamentais e Movimentos Sociais para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento. Como liderana histrica de entidades ambientalistas que pendem para uma viso social, a prpria Marina
Silva, ento Ministra do Meio Ambiente, pode ter influenciado a posio dessas entidades a favor da aprovao do projeto.
Na Cmara dos Deputados, os parlamentares demonstraram interesse especial pelo projeto de lei, explicitado mediante a apresentao de mais de trs centenas
de emendas. O relator da comisso especial criada, deputado Beto Albuquerque, coordenou um processo de negociao amplo, que culminou na apresentao de um
substitutivo que aproveitou 41% das emendas dos parlamentares. Foram feitas vrias
alteraes no texto original, atendendo diferentes linhas de preocupao: o licenciamento ambiental das concesses tornou-se mais rigoroso; o Ibama passou a receber
uma pequena parte dos recursos gerados pelas concesses da Unio; dispositivos que
centralizavam atribuies na Unio inclusive nas concesses de florestas estaduais e
municipais foram ajustados. De toda forma, pode-se afirmar que o conjunto dessas
modificaes no alterou o esprito bsico da proposta, conforme reconheceu o prprio relator da matria em seu parecer.
O projeto de lei sobre as florestas pblicas foi aprovado na Cmara dos Deputados em fevereiro de 2006, na forma de um texto que refletiu praticamente na ntegra
o substitutivo Beto Albuquerque.
201
Uma alterao no texto original feita pelo relator que merece ateno especfica a insero de dispositivo modificando o Cdigo Florestal para descentralizar a
aprovao dos planos de manejo florestal de forma geral, ligados ou no a processos de
concesso florestal. At ento, o Cdigo Florestal concentrava toda a aprovao desses
planos no Ibama, muitas vezes conflitando com leis estaduais que previam a aprovao
por rgo estadual do Sisnama. Deve ser dito que havia muitas emendas propostas
por parlamentares voltadas a descentralizar as aprovaes especificamente para o caso
das terras a serem submetidas concesso. Reunies realizadas nos estados da regio
Norte para debate do projeto levantaram a necessidade de ajustes na distribuio de
poderes governamentais (PONTES, 2005). De toda forma, cabe perceber que o MMA
acatou a descentralizao de atribuies em relao ao controle do manejo florestal
proposta pelo relator. Se assim no fosse, teria sido efetivado veto presidencial sobre o
dispositivo que trazia essa alterao no Cdigo Florestal.
No Senado Federal, tornou-se pblica a principal polmica jurdica em relao
ao contedo do projeto de lei sobre a gesto das florestas pblicas. O art. 49, inciso
XVII, da Constituio Federal coloca como de competncia exclusiva do Congresso
Nacional aprovar, previamente, a alienao ou concesso de terras pblicas com rea
superior a dois mil e quinhentos hectares. A proposta original do Poder Executivo e
o texto aprovado pela Cmara dos Deputados afastavam a aplicao do referido dispositivo de nossa Carta Poltica s normas relativas concesso florestal. No havia
qualquer referncia manifestao prvia do Legislativo como condicionante para as
concesses. A justificativa foi a de que, como a concesso florestal tem como objeto a
explorao de produtos e servios relacionados cobertura florestal, ela no gera qualquer direito real sobre o imvel em que se situa a cobertura florestal. Em palavras mais
simples, a concesso florestal no se confundiria com a concesso de terras pblicas.
H quem discorde desse entendimento. No trmite inicial do projeto na Cmara dos Deputados, apresentaram-se posicionamentos no sentido de que seria invivel a separao entre solo e cobertura florestal na definio do objeto da concesso
para manejo florestal. Para uns, a floresta estaria incorporada ao solo. Para outros,
na prtica o imvel ficaria afetado a uma determinada atividade, o manejo florestal.
Assim, a concesso para manejo florestal equiparar-se-ia a uma concesso de terras
pblicas, submetendo-se ao art. 49, inciso XVII, da Constituio. Essa posio foi
sustentada pelo importante jurista Jos Afonso da Silva, em reunio de audincia pblica ocorrida na Cmara dos Deputados em 12 de maio de 2005 (BRASIL..., 2005b).
202
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
O processo de construo da Lei de Gesto das Florestas Pblicas sugere questionamentos polticos bastante interessantes em relao dinmica de inter-relao
entre os atores tcnicos e polticos que atuam na poltica nacional de biodiversidade e
florestas. Ser que a aprovao da lei a partir da unio entre parte dos ambientalistas
e os representantes do empresariado mais explicitamente, os criticados madeireiros
do estado do Par explica-se a partir de uma situao em que os diferentes lados, ou
seja, os integrantes de uma ou mais coalizes ambientalistas e os integrantes de uma
ou mais coalizes desenvolvimentistas viram a situao atual de descontrole do setor
madeireiro como inaceitvel, ou seja, uma situao de beco sem sada? Foram formadas coalizes de convenincia de curto prazo? As alteraes progressivas da legislao
florestal com vistas descentralizao administrativa e maior participao do setor
privado so explicveis mediante uma lgica de aprendizado poltico?
203
204
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
6.4
O art. 225, 4, da Constituio Federal qualifica a Mata Atlntica como patrimnio nacional, entre outros biomas, e estabelece que sua utilizao far-se-, na forma da lei, dentro de condies que assegurem a proteo do meio ambiente, inclusive
quanto ao uso dos recursos naturais. Atualmente, os remanescentes florestais do bioma
totalizariam pouco mais de 7% da extenso original (CAPOBIANCO, 2002).
Os debates sobre as normas federais regulando a proteo dos remanescentes florestais da Mata Atlntica tm seu marco inicial com a edio do Decreto no 99.547/1990,
que proibia de uma forma simplista o corte e a supresso da vegetao nativa no bioma.
Com isso, mesmo empreendimentos de utilidade pblica passaram a ser inviabilizados
na Mata Atlntica. Logo aps a edio do decreto, foi institudo grupo de trabalho no
Conama para estudar sua reformulao. O texto era considerado excessivamente rgido
pelos prprios ambientalistas e havia sido concebido sem a participao das organizaes no governamentais e dos governos estaduais.
No incio de 1993, foi editado outro ato presidencial, o Decreto no 750, que
concentraria as principais normas sobre a proteo do bioma at 2006. O projeto de
lei apresentado pelo ento deputado Fabio Feldmann na Cmara dos Deputados, em
outubro de 1992, baseou-se integralmente nas propostas que vinham sendo discutidas
no Conama e que geraram o Decreto no 750/1993.
Em 1993 e 1994, o Conama aprovou quinze resolues com regras especficas
regulando a proteo dos remanescentes de vegetao nativa no bioma em diferentes Unidades da Federao. Enquanto isso, o projeto de lei em trmite no Legislativo
permaneceu parado. O primeiro parecer sobre a matria, da Comisso de Defesa do
Consumidor, Meio Ambiente e Minorias da Cmara dos Deputados (CDCMAM, atual
CMADS), s veio a ser aprovado em agosto de 1995. Essa demora na fase inicial pode
estar associada seja morosidade habitual do Legislativo, seja falta de interesse concreto de os ambientalistas pressionarem o andamento do projeto, em face da existncia
do Decreto no 750/1993, que teria resolvido provisoriamente os problemas mais urgentes sobre o tema, seja s duas causas de forma conjunta.
No obstante as organizaes no governamentais terem sempre defendido a
legalidade do Decreto no 750/1993 e, portanto, que a matria poderia ser regulada por
decreto e resolues complementares do Conama, no fundo figurava-se concordncia
no sentido de que era necessria uma lei. De toda forma, parece claro certo grau de
205
deslocamento de debates relevantes sobre as normas relativas a esse tema do Legislativo para o Conama, na fase inicial e nos anos que se seguiram.
Duas grandes questes permearam o processo de debate e aprovao final da lei:
a abrangncia do bioma Mata Atlntica e o grau de restrio imposto aos remanescentes
florestais de vegetao primria e secundria em seus diferentes estgios de regenerao. Verificaram-se dois tipos de posicionamentos bsicos: de um lado, os que defendiam a aprovao de uma lei com grau de proteo ambiental pelo menos prximo ao
j assegurado pelo Decreto 750/1993 e, de outro, os que, apresentando uma viso mais
utilitarista em relao aos recursos naturais, em maior ou menor grau preocupavam-se
em assegurar que as normas no criassem obstculos a diferentes atividades econmicas. Visava-se atenuar a proteo dos remanescentes do bioma tendo em vista, especialmente, o uso futuro das matas de araucria da regio Sul do pas, que tecnicamente
integram a Mata Atlntica.
A Cmara s votou a matria no final de 2003, depois de algumas reunies de
um grupo de trabalho informal de negociao constitudo pela Mesa. Deve ser dito
que, para que o processo chegasse a consenso na Cmara, foram includos no texto
dispositivos relacionados a instrumentos econmicos, prevendo incentivos para as iniciativas de proteo ambiental. O setor empresarial cedeu um pouco, desde que essas
ferramentas fossem incorporadas, e os ambientalistas tambm, admitindo alguma flexibilidade em parte das regras de proteo.
No Senado Federal, todavia, ocorreu novo debate entre ambientalistas e desenvolvimentistas e a proposta foi aprovada com emendas. Em 2006, o projeto de lei
retornou Cmara dos Deputados, onde foi rejeitada uma emenda do Senado que tratava da indenizao por limitaes ao uso econmico das propriedades geradas pela
futura lei e que era o centro dos ltimos conflitos. Para viabilizar a votao, parece ter
havido acordo no sentido de que o MMA iniciaria um processo de rediscusso das
normas do Cdigo Florestal que disciplinam as reservas legais das propriedades rurais
(FALEIROS, 2006).
O processo desse projeto de lei foi to lento, que as organizaes no governamentais formaram estruturas especializadas para seu acompanhamento. A histria
dessa proposio legislativa confunde-se com a histria da Rede de Organizaes No
Governamentais da Mata Atlntica (ARAJO, 2007). Cabe dizer que as organizaes
no governamentais no repetiram nesse processo, ao menos explicitamente, os confli-
206
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
6.5
A Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB), firmada em 1992, assegura aos pases detentores de recursos genticos soberania sobre o seu patrimnio, e
identifica o conhecimento tradicional como elemento essencial nas estratgias para a
conservao da biodiversidade.
Logo depois da entrada da CDB em vigor no pas, a senadora Marina Silva apresentou projeto de lei pretendendo tratar em nvel de legislao interna os temas regulados pela Conveno. De forma consoante com o pactuado no plano internacional, essa
207
A justificativa oficial para o ato apresentada pelo Poder Executivo foi a de que a
falta de normas legais que regulamentassem a bioprospeco impedia a incorporao
plena no pas dos preceitos da CDB. Na prtica, a urgncia da medida configurava
208
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
209
de regras infralegais importantes sobre esse tema. Cumpre dizer que esse conselho
composto apenas de representantes de entidades governamentais. Os representantes
da sociedade civil atuam apenas como convidados.
O tema regulado pela MP no 2.186-16/2001 objeto de captulo especfico nesta
publicao. De toda forma, pode-se mencionar que o contedo dessa medida provisria, decidido como medida emergencial em 2000, sem dvida traz lacunas e pontos
ainda a serem mais bem trabalhados.
O prprio conceito de acesso trazido pelo texto traz certa indeterminao, ao contemplar a obteno de amostra de componente do patrimnio gentico para fins de pesquisa cientfica, desenvolvimento tecnolgico ou bioprospeco, visando a sua aplicao
industrial ou de outra natureza (art. 7, inciso IV). Esse texto aproxima acesso e coleta de
material biolgico. Tanto assim que a Orientao Tcnica no 1/2003 do CGEN disps:
Para fins de aplicao do disposto no art. 7, inciso IV, da Medida Provisria n 2.186-16,
de 23 de agosto de 2001, entende-se por obteno de amostra de componente do patrimnio gentico a atividade realizada sobre o patrimnio gentico com o objetivo de
isolar, identificar ou utilizar informao de origem gentica ou molculas e substncias
provenientes do metabolismo dos seres vivos e de extratos obtidos destes organismos.
6.6
210
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
211
212
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
O art. 38-A, acrescido pela Lei no 11.428/2006 (Lei da Mata Atlntica), torna
crime as condutas de destruir ou danificar vegetao primria ou secundria do bioma Mata Atlntica, em estgio avanado ou mdio de regenerao, ou utiliz-la em
desacordo com a legislao. Estabelece-se a mesma pena prevista para os arts. 38 e 39.
Nos arts. 40 e 40-A da LCA, a preocupao a tutela das Unidades de Conservao e suas reas de entorno, reguladas pela Lei no 9.985/2000, a Lei do Snuc. A
LCA refere-se a dano direto e indireto s UCs, sem explicitar a diferena entre ambos.
Segundo Costa Neto (2000), o dano direto resultaria do prprio comportamento do
agente, enquanto o dano indireto ocorreria por meios mediatos, como a introduo
de animais nas UCs. De toda forma, concordamos com o referido professor quando
afirma que a descrio do tipo penal prescindiria da utilizao das expresses direto
e indireto.
Est presente nos arts. 40 e 40-A da LCA problema de tcnica legislativa, decorrente do veto ocorrido na redao aprovada pelo Congresso para a Lei do Snuc.
Na verdade, o art. 40-A no tem aplicao em razo do veto a seu caput. As redaes
vetadas nos arts. 40 e 40-A pretendiam diferenciar os crimes em UCs de Proteo Integral (parques nacionais, estaes ecolgicas etc.) daqueles ocorridos em UCs de Uso
Sustentvel (reas de proteo ambiental, reservas extrativistas etc.), apenando com
maior rigor os primeiros.
O art. 41 da LCA tipifica o crime de provocar incndio em mata ou floresta.
Note-se que no importa para a aplicao do dispositivo se a vegetao nativa ou
plantada. A conduta criminosa pode gerar concurso de crimes, com o incndio causando mortandade de animais (ver art. 29 da LCA) ou outras situaes.
O art. 42 da LCA define como crime as condutas de fabricar, vender, transportar ou soltar bales que possam provocar incndios. Inexiste modalidade culposa. Perceba-se que o tipo penal no alcana, como bem alerta Costa Neto (2000), as
condutas de adquirir, guardar ou manter em depsito esses artefatos, o que pode ser
considerado uma omisso do legislador.
O art. 43 da LCA, que dizia respeito conduta de fazer uso de fogo nas florestas ou demais formas de vegetao sem as devidas precaues, foi objeto de veto
presidencial. Considerou-se a redao aprovada pelo Legislativo imprecisa em face das
exigncias de uma norma penal.
213
214
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
O art. 49 da LCA define o crime de destruir, lesar ou maltratar plantas de ornamentao de logradouros pblicos ou em propriedade privada alheia. inevitvel
apresentar crtica em relao a esse tipo penal. As sanes penais como princpio devem
estar reservadas a condutas de grave potencial ofensivo, o que no est configurado
nesse caso. O comentrio assume ainda maior relevncia quanto modalidade culposa.
No art. 50 da LCA, tem-se o crime de destruir ou danificar florestas nativas ou
plantadas ou vegetao fixadora de dunas, protetora de mangues, objeto de especial
preservao. Inexiste modalidade culposa. O crime consuma-se com destruio ou
produo de dano sobre um dos objetos de proteo: florestas nativas, florestas plantadas, vegetao fixadora de dunas ou protetora de mangues. H algum nvel de impreciso na redao desse tipo penal, mas a qualificao como objeto de especial preservao, em nosso ponto de vista, delimita os objetos de proteo e a aplicao da norma.
A Lei no 11.284/2006 (Lei de Gesto das Florestas Pblicas) acresceu o art. 50A, definindo como crime as condutas de desmatar, explorar economicamente ou degradar floresta, plantada ou nativa, em terras de domnio pblico. Inexiste modalidade
culposa. H uma causa especial de aumento de pena aplicvel apenas a esse tipo penal:
se a rea explorada for superior a mil hectares, a pena ser aumentada de um ano por
milhar de hectare. Perceba-se essa causa especial pode gerar penas bastante severas.
O art. 51 da LCA traz o crime de comercializar motossera ou utiliz-la em florestas e nas demais formas de vegetao, sem licena ou registro. Inexiste modalidade
culposa. O Cdigo Florestal, em seu art. 45, obriga a registro, no Ibama, dos estabelecimentos comerciais responsveis pela comercializao de motosserras, bem como
aqueles que adquirem esse equipamento. Note-se que pode haver concurso entre esse
delito e outros constantes na mesma seo da lei, como os arts. 38, 39 etc.
No art. 52 da LCA, coloca-se como crime a conduta de penetrar em UC sem
licena, conduzindo substncias ou instrumentos de caa ou explorao florestal. A
autoridade competente para a expedio da licena para a explorao florestal ser
o Ibama ou os rgos ambientais estaduais e municipais, conforme a titularidade da
Unidade de Conservao e observado o art. 19 do Cdigo Florestal. As exigncias
quanto caa so fixadas pela Lei no 5.197/1967. O crime consumado com a mera
entrada na UC portando as substncias ou os instrumentos.
Finalmente, o art. 53 da LCA traz causas especiais de aumento de pena, aplicveis a todos os crimes contra a flora. Aumentam a pena de um sexto a um tero a
215
216
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Alm disso, como o Brasil signatrio da Conveno sobre o Comrcio Internacional de Espcies da Flora e Fauna Selvagens em Perigo de Extino (Cites), h uma
srie de restries comercializao nela contidas que devero ser tambm observadas.
8 Comentrios finais
Na anlise aqui apresentada, mostraram-se aspectos relevantes da histria e a
situao atual das principais normas de carter nacional que disciplinam a proteo
das florestas da fauna, da flora e da biodiversidade. Considera-se que o conhecimento
detalhado dessas regras, bem como de sua lgica subjacente, que pode ser captada,
pelo menos parcialmente, a partir do histrico das normas j revogadas e dos processos polticos de construo dos textos legais, requisito bsico para alimentar os
debates atuais sobre o aperfeioamento dessa legislao.
217
Deve ser comentado que o fato de parte dessa legislao ser considerada antiga
no justifica, por si s, que ela deva ser substituda. Impe-se discutir previamente
quais so as normas que efetivamente demandam ajustes.
Tomando-se como exemplo o Cdigo Florestal, no se pode deixar de perceber
que a redao atual da lei tem sido objeto de ajustes importantes ao longo dos anos.
Foi tambm complementada por normas relativas a assuntos especficos, como a Lei
da Mata Atlntica, a Lei de Gesto das Florestas Pblicas, a Lei do Snuc e a Lei de Crimes Ambientais. Alm disso, se a lei florestal, historicamente, tem tido problemas em
sua aplicao, apenas essa constatao no configura justificativa robusta para que seja
revogada. H um conjunto extenso de leis nessa mesma situao no pas.
No se defende aqui a legislao atual como perfeita ou imutvel. Como fruto de amplos pactos que devem refletir as demandas sociais, lei alguma merece esse
rtulo. Considera-se, todavia, que se faz imperativo o estudo cuidadoso das normas
em vigor no campo aqui analisado, antes de serem efetivadas modificaes de vulto.
Precisamos de novas leis ou da aplicao das leis existentes? Em que medida as deficincias da poltica ambiental esto realmente ligadas aos textos legais que a balizam?
So questes que ainda esto a merecer o devido debate.
Referncias
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Paulo, p. A37, 15 dez 2005.
ARAJO, Ana Valria. Acesso a recursos genticos e proteo aos conhecimentos tradicionais associados. In: LIMA, Andr (org.). O direito para o Brasil socioambiental.
Porto Alegre: S. A. Fabris Ed.; So Paulo: Inst. Socioambiental, 2002.
ARAJO, Suely M. V. G. de. Coalizes de advocacia na formulao da poltica nacional
de biodiversidade e florestas. 2007. 334 f., il. Dissertao (Mestrado em Cincia Poltica)
UnB, Braslia, 2007.
________. Vinte e cinco anos da Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente. Plenarium,
Braslia, v. 5, p. 236-243, 2008.
218
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
219
220
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
SANTILLI, Juliana. O Sistema Nacional de Unidades de Conservao: uma viso socioambiental. In: SILVA, Letcia B. da. (coord.). Socioambientalismo: uma
realidade. Curitiba: Juru, 2007.
SARNEY FILHO, Jos. Depoimento sobre a poltica nacional de biodiversidade e
florestas: entrevista a Suely M. V. G. de Arajo. Braslia: [S. n.], 2007. Arquivo sonoro em CD-Rom.
SATO, Sandra. Ministrio pede urgncia para lei da biodiversidade. Folha de So Paulo,
So Paulo, p. A-21, 15 jun. 2000.
221
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
1 Introduo
As razes que justificam a conservao da diversidade biolgica esto plenamente tratadas ao longo da presente obra, sendo desnecessrio repeti-las. O objeto
deste captulo tratar dos instrumentos legais atualmente em uso no Brasil para tornar
efetiva essa proteo.
A Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981, que institui a Poltica Nacional do Meio
Ambiente, considera, entre outros, os seguintes instrumentos:
estabelecimento de padres de qualidade ambiental;
zoneamento ambiental;
avaliao de impactos ambientais;
licenciamento e a reviso de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras;
criao de espaos territoriais especialmente protegidos pelo Poder Pblico;
penalidades;
223
Cadastro Tcnico Federal de atividades potencialmente poluidoras e/ou utilizadoras dos recursos ambientais;
instrumentos econmicos.
lista acima, ainda que abrangente, podem ser acrescidos vrios outros instrumentos, como os relativos ao planejamento do uso dos recursos naturais e da ocupao
do solo e as vrias licenas e autorizaes. Outrossim, os instrumentos mencionados
constituem, em sua maior parte, mecanismos tradicionais de regulao direta, tambm
chamados de comando e controle. Todavia, uma discusso que se torna cada vez mais
importante o uso de instrumentos econmicos para a gesto ambiental, cujo papel
tem crescido nos ltimos anos. Incluem-se aqui os vrios tipos de taxas e tributos e o
pagamento por servios ambientais, por exemplo.
Entre os vrios tipos de ordenao dos mecanismos de gesto ambiental, adotou-se neste trabalho a classificao utilizada em trabalho anterior (JURAS, 2009), a
partir da proposta por Seroa da Motta et al. (1996) e Seroa da Motta (1997). Nessa classificao, os instrumentos de gesto ambiental so classificados nos seguintes grupos:
Regulamentos e sanes, tambm chamados de comando e controle: licenciamento ambiental e demais licenas, autorizaes e permisses, restries ao uso
do solo, sanes penais;
Tributao e subsdios: subsdios, taxas, impostos, multas por no atendimento,
royalties e outras formas de compensao pela explorao de recursos naturais;
Criao de Mercado: permisses, direitos ou quotas comercializveis ou
transferveis;
Interveno de Demanda Final: programas de qualidade, rotulagem e certificao ambiental, outros;
Legislao de Responsabilizao: compensao por dano ambiental; garantias de
desempenho.
224
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
2.1
2.1.1
reas protegidas
O Decreto no 5.758, de 13 de abril de 2006, que institui o Plano Estratgico Nacional de reas Protegidas (Pnap), trata como reas protegidas, de forma especfica, as
unidades de conservao, as terras indgenas e as terras de quilombo.
Unidades de conservao
A Lei 9.985, de 18 de julho de 2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (Snuc), define unidade de conservao como
espao territorial e seus recursos ambientais, incluindo as guas jurisdicionais, com
caractersticas naturais relevantes, legalmente institudo pelo Poder Pblico com objetivos de conservao e limites definidos, sob regime especial de administrao ao
qual se aplicam garantias adequadas de proteo.
225
Detalhes sobre cada uma das categorias assim como o processo de criao de
unidades de conservao so tratados em captulo especfico e, por isso, no sero
tratados aqui.
Terras indgenas
A Constituio Federal, art. 231, reconhece os direitos originrios dos ndios
sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo Unio demarc-las e proteg-las. A Constituio define as terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios como
aquelas habitadas por eles em carter permanente, as utilizadas para suas atividades
produtivas, as imprescindveis preservao dos recursos ambientais necessrios a seu
bem-estar e as necessrias a sua reproduo fsica e cultural, segundo seus usos, costumes e tradies (art. 231, 1). Os ndios detm a posse permanente de suas terras
e o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes. As
terras indgenas so bens da Unio (art. 20, XI) e so inalienveis e indisponveis, e os
direitos sobre elas, imprescritveis (art. 231, 4).
Conforme ressaltam Drummond (2006), as terras indgenas geralmente apresentam-se em melhor estado de conservao que as reas vizinhas, devido s formas
de uso da terra desenvolvidas por esses povos. Dados apresentados pelo IPAM75 mostram que, na Amaznia Legal, a rea desmatada em terras indgenas em relao rea
de floresta original foi de apenas 1,4% em 2008 e comparvel ao desmatamento observado em unidades de conservao de proteo integral. Esse fato torna essas reas
importantes num sistema de reas protegidas que visa a conectividade entre remanescentes da vegetao nativa.
75
226
IPAM. O Carbono na Amaznia e uma Estratgia de REDD para o Brasil. Seminrio promovido pela Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE-PR) e
do Centro de Gesto e Estudos Estratgicos. Braslia, 18 jun. 2010. Disponvel em: http://
www.ipam.org.br/noticias/IPAM-apresenta-estudos-para-viabilizacao-de-REDD-noBrasil/685. Acessado em: 17 ago 2010.
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Terras de Quilombo
A Constituio Federal determina o tombamento de todos os stios detentores
de reminiscncias histricas dos antigos quilombos (art. 216, 5). Estes fazem parte
do patrimnio cultural brasileiro, formado pelos bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referncia identidade,
ao, memria dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira (art. 216,
caput). Segundo a Constituio Federal, diferentemente das terras indgenas, que so
de domnio da Unio, a propriedade das terras ocupadas por comunidades quilombolas deve ser a estas transferida.
As terras de quilombo podem ou no ajudar a conservao, dependendo de
como as comunidades gerenciem os recursos naturais nelas contidos. No que se refere
Amaznia Legal, a rea desmatada nos quilombos em relao rea de floresta original foi de pouco mais de 10% em 2008. Essa taxa, embora bem superior que a observada nas terras indgenas, menor que a registrada nos assentamentos rurais e em terras
privadas ou terras pblicas sem destinao76.
2.1.2
IPAM, idem
227
destinadas preservao dos recursos naturais, onde a vegetao no pode ser suprimida nem manejada. permitido o acesso de pessoas e animais para obteno de gua,
desde que no haja desmatamento e que a regenerao e a manuteno a longo prazo
da vegetao nativa no sejam comprometidas. Em caso de degradao, as APPs devem ser recompostas pelo proprietrio ou pelo Poder Pblico. De acordo com a regra
geral, as APPs no integram a reserva legal, como se ver adiante.
A APP representa uma limitao administrativa ao direito de propriedade
constitucionalmente garantido. As limitaes administrativas destinadas proteo
ambiental esto ancoradas no direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
tambm assegurado na Carta Magna. A mediao entre esses dois direitos solucionada pela prpria Constituio, por meio de outro princpio, o da funo social da
propriedade (GANEM, 2007).
As APPs destinam-se proteo da vegetao em locais sensveis de cada propriedade individual. A cobertura vegetal essencial para a conservao dos recursos
hdricos, uma vez que ela protege o solo contra a eroso e evita o processo de assoreamento e poluio das guas. Alm disso, a cobertura vegetal nativa ao longo dos rios,
nascentes e encostas contribui para a conectividade entre grandes remanescentes de
vegetao nativa.
As APPs consideradas no art. 2 do Cdigo Florestal so: margens de corpos
de gua, nascentes, topos de morros, encostas muito inclinadas, restingas, bordas de
tabuleiros e chapadas e reas com altitude superior a 1.800 m. Existem, ainda, as APPs
indicadas no art. 3 do Cdigo, que dependem de ato declaratrio do Poder Pblico
para serem consideradas como tal: as destinadas a atenuar a eroso das terras, a formar
faixas de proteo ao longo de rodovias e ferrovias, a proteger stios de excepcional
beleza ou de valor cientfico ou histrico e a abrigar exemplares da fauna ou flora
ameaados de extino.
No art. 3 do Cdigo Florestal, tambm se consideram de preservao permanente as florestas e demais formas de vegetao natural destinadas a manter o ambiente necessrio vida das populaes silvcolas (alnea g). No entanto, tal dispositivo
de constitucionalidade duvidosa, uma vez que colide com o disposto no 2 art. 231
da Constituio Federal, que assegura aos ndios a posse permanente das terras por
eles tradicionalmente ocupadas, cabendo-lhes o usufruto exclusivo das riquezas do
solo, dos rios e dos lagos nelas existentes. Essas terras tm regime jurdico distinto das
APPs. Note-se que o art. 3-A do Cdigo Florestal, acrescido pela MP 2.166-67/2001,
228
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
dispe que a explorao dos recursos florestais em terras indgenas somente poder
ser realizada pelas comunidades indgenas em regime de manejo florestal sustentvel,
para atender a sua subsistncia, o que confirma as diferenas quanto ao regime jurdico77. Antunes argumenta que h uma contradio entre o caput e o 2 do art. 3
do Cdigo Florestal, [...] pois no se pode confundir as duas modalidades de preservao permanente. Ademais, os termos do art. 231, 1, 2 e 4, da Lei Fundamental
da Repblica impedem que qualquer ato administrativo, ou mesmo legislativo, possa
descaracterizar as terras indgenas ou modificar o seu regime jurdico de preservao
(ANTUNES, 2005, p. 503).
Reserva legal
A reserva legal tambm um instrumento de proteo da vegetao nativa.
De acordo com o Cdigo Florestal, conforme a nova redao dada pela MP n 2.16667/2001, reserva legal a rea localizada no interior de uma propriedade ou posse
rural, excetuada a de preservao permanente, necessria ao uso sustentvel dos recursos naturais, conservao e reabilitao dos processos ecolgicos, conservao
da biodiversidade e ao abrigo e proteo de fauna e flora nativas (art. 1, 2). A
reserva legal no abrange a totalidade da propriedade ou posse rural e, portanto, no
inviabiliza outros usos do solo, na propriedade ou posse, que requeiram o corte raso da
vegetao. Ao contrrio das reas de preservao permanente, a reserva legal no est
sujeita ao regime de inviolabilidade, isto , no impede o manejo florestal e outros usos
da rea, desde que no impliquem corte raso e sejam realizados de forma sustentvel
(GANEM, 2007).
A reserva legal deve ser averbada na matrcula do imvel, no registro de imveis competente. vedada a alterao de sua destinao, nos casos de transmisso, a
qualquer ttulo, de desmembramento ou de retificao da rea.
A reserva legal foi originalmente criada como reserva de recursos florestais.
Quando idealizada, no havia uma preocupao direta com a biodiversidade. Mas, hoje,
conforme a nova definio legal, entende-se que essa reserva tem dupla funo: conservar os processos ecolgicos e a biodiversidade e, ao mesmo tempo, garantir reas para
77
Parecer do deputado Ricardo Tripoli ao Projeto de Lei n 679, de 2007, aprovado no Grupo
de Trabalho de Consolidao das Leis. Braslia, Cmara dos Deputados, 2008, p.14. Disponvel em: http://www.camara.gov.br/sileg/Prop_Detalhe.asp?id=396970. Acessado em: 16
ago 2010.
229
230
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
231
2.1.3
Reservas da biosfera
A Lei do SNUC tambm prev a categoria Reserva da Biosfera, modelo de gesto integrada, participativa e sustentvel dos recursos naturais, com os objetivos bsicos de preservao da diversidade biolgica, desenvolvimento de atividades de pesquisa, monitoramento ambiental, educao ambiental, desenvolvimento sustentvel e
melhoria da qualidade de vida das populaes. A Reserva da Biosfera reconhecida
pelo Programa Intergovernamental O Homem e a Biosfera MAB, estabelecido pela
232
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Unesco, organizao da qual o Brasil membro. Esse tema tambm tratado em captulo especfico neste livro.
2.1.4
Patrimnio nacional
233
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Legislao e Polticas Pblicas
2.1.5
Zoneamento ecolgico-econmico
235
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Conservao da Biodiversidade
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237
2.1.6
O plano diretor est previsto na Constituio Federal como um dos instrumentos da poltica urbana, a ser adotado pelo Poder Pblico municipal. Segundo a
Carta Magna, o plano diretor o instrumento bsico de planejamento das cidades,
obrigatrio para as que tm mais de 20.000 habitantes. A Lei no 10.257, de 10 de julho
de 2001, mais conhecida como Estatuto da Cidade, vai alm, exigindo a elaborao
de plano diretor para ncleos urbanos com menor contingente populacional, desde
que, entre outros critrios, integrem regies metropolitanas, aglomeraes urbanas
ou reas de especial interesse turstico ou que estejam inseridas na rea de influncia
de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de mbito
regional ou nacional.
A Constituio Federal ainda determina que o plano diretor o instrumento
por meio do qual se define a funo social da propriedade urbana. Ele deve ser aprovado por lei municipal, sendo, portanto, imperativo coletividade. Porm, para que tenha
legitimidade, a sua formulao deve contar com ampla participao social, por meio
de audincias e debates, quando devem ser avaliadas todas as demandas da sociedade
(LEAL, 2003).
O plano diretor estabelece o destino especfico que se quer dar a cada uma das
regies da cidade. Em linhas gerais, ele deve delimitar as reas urbana e rural do municpio. Deve definir as zonas onde se pretende incentivar, coibir ou qualificar a ocupao, com base, entre outros aspectos, nas necessidades de proteo ambiental (inclusive
a conservao da biodiversidade). Comumente, nas reas centrais e com mais infraestrutura, procura-se alocar maior densidade demogrfica, mas o plano diretor pode
tambm estimular maior povoamento dos vazios urbanos (BRASIL..., 2001).
Verifica-se, portanto, que o plano diretor pode induzir proteo de regies de
interesse ambiental ou paisagstico no meio da malha urbana. Alm disso, ao definir a
238
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
extenso das zonas urbana e de expanso urbana, ele aumenta ou diminui o potencial
e a superfcie de reas para a conservao da biodiversidade (GANEM, 2007).
2.1.7
239
escala detalhada e com enfoque no recurso gua. O plano de recursos hdricos pode
indicar, assim, as reas onde a vegetao nativa deve ser conservada ou recuperada. Um
bom plano poder, inclusive, apontar a localizao das reservas legais e a sua conexo
com reas de preservao permanente e unidades de conservao, visando a conectividade entre elas (GANEM, 2007).
2.1.8
78 rgo gestor: rgo ou entidade do poder concedente com a competncia de disciplinar e conduzir o processo de outorga da concesso florestal (art. 3, inciso XIII, da Lei
no 11.284/2006).
240
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
2.1.9
79
BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente. Servio Florestal Brasileiro. Plano Anual de Outorga Florestal: 2011. Disponvel em: http://www.mma.gov.br/index.php?ido=conteudo.mont
a&idEstrutura=95&idMenu=5491&idConteudo=9940. Acessado em: 11 ago 2010.
241
242
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
2.2
A avaliao de impacto ambiental (AIA) tambm est includa entre os instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei no 6.938/1981). Ela um
instrumento de planejamento ambiental que visa orientar o Poder Pblico sobre os
possveis impactos ambientais a serem gerados por polticas, programas, projetos ou
atividades, analisando-se as suas alternativas locacionais e tecnolgicas, e sobre os
meios para preveno e mitigao desses impactos. Desse modo, a AIA permite ao
Poder Pblico e coletividade analisar a convenincia ou no da implantao de determinada poltica, programa ou projeto. Ela abre a possibilidade de inserir a varivel
biodiversidade no planejamento de determinada atividade produtiva e, consequentemente, de que seja evitada a degradao ou a supresso de ecossistemas necessrios
conservao (GANEM, 2007).
A AIA tratada na Constituio Federal como Estudo Prvio de Impacto Ambiental, que exigido, na forma da lei, para a instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente. Na existncia, at
243
o presente, da lei exigida pela Constituio, a lacuna suprida pela Resoluo Conama
n 1/1986, que trata dos empreendimentos e atividades cujo licenciamento ambiental demanda a elaborao do Estudo de Impacto Ambiental e respectivo Relatrio de
Impacto ao Meio Ambiente (EIA/Rima), e define seu contedo mnimo. O EIA deve
prever os impactos ambientais negativos do empreendimento e as medidas mitigadoras e compensatrias, caso ele venha a ser implantado. Deve, tambm, indicar os
impactos que no podero ser evitados e o grau de alterao esperado. O EIA deve
tratar, portanto, das perdas de biodiversidade decorrentes da implantao do projeto e
da possibilidade de mitigao dessas perdas ou sua compensao.
A AIA de planos e programas chamada de Avaliao Ambiental Estratgica
(AAE) e ainda no foi regulamentada na legislao ambiental brasileira. Essa lacuna
leva ao fomento de atividades econmicas sem uma viso global dos efeitos ambientais
que elas podero gerar (GANEM, 2007). Como ressaltam Partidrio e Jesus (1999),
polticas, programas e planos podem gerar impactos que dificilmente sero corrigidos
em nvel de projeto. O EIA feito caso a caso, sendo insuficiente, porque no possibilita uma avaliao dos efeitos que o conjunto dos projetos poder provocar em dada
regio. A incorporao da AAE ao planejamento de polticas e programas governamentais tornar mais eficiente o processo de avaliao de impactos ambientais, pois
permite a previso de impactos cumulativos e sinergticos.
2.3
Licenas e autorizaes
2.3.1
Licenciamento ambiental
O licenciamento ambiental foi institudo como instrumento da Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei no 6.938/1981) e aplicvel implantao de projetos e
atividades produtivas. definido na Resoluo no 237/1997 do Conama como o procedimento administrativo pelo qual o rgo ambiental competente licencia a localizao, instalao, ampliao e operao de empreendimentos e atividades utilizadores de
recursos ambientais, considerados efetiva ou potencialmente poluidores ou que, sob
qualquer forma, possam causar degradao ambiental (art. 1, I).
244
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
As Resolues nos 1/1986 e 237/1997 do Conama regulamentam o licenciamento ambiental. Ele depender de elaborao prvia de Estudo de Impacto Ambiental e
de respectivo Relatrio de Impacto ao Meio Ambiente (EIA/Rima), nos casos especificados pela Resoluo do Conama no 1/1986.
O licenciamento ambiental possibilita a anlise prvia dos possveis impactos
ambientais a serem gerados por projetos ou empreendimentos produtivos, as suas alternativas locacionais e tecnolgicas e os meios para preveno e mitigao dos impactos, incluindo os que afetam a biodiversidade. Assim, constitui tambm instrumento
de planejamento do uso do solo e de controle do desmatamento, da fragmentao de
hbitats e de outros efeitos das atividades humanas sobre os ecossistemas.
2.3.2
Segundo o Decreto 5.975, de 30 de novembro de 2006, essa explorao compreende o manejo florestal sustentvel e a supresso de florestas e formaes sucessoras
para uso alternativo do solo (art. 1, 1).
O Cdigo Florestal determina que compete ao Ibama a aprovao de explorao de florestas e formaes sucessoras nas florestas pblicas de domnio da Unio;
nas UCs criadas pela Unio; e nos empreendimentos potencialmente causadores de
impacto ambiental nacional ou regional, definidos em resoluo do Conama. Alm
disso, cabe ao rgo ambiental municipal a aprovao dessa explorao nas florestas
pblicas de domnio do municpio; nas UCs criadas pelo municpio; e nos casos que
lhe forem delegados por convnio ou outro instrumento admissvel, ouvidos, quando
couber, os rgos competentes da Unio, dos estados e do Distrito Federal.
245
246
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
247
Para obter a autorizao, o empreendedor ou proprietrio rural dever apresentar requerimento que indique, entre outras informaes, a localizao georreferenciada do imvel, das reas de preservao permanente e de reserva legal; a efetiva
utilizao das reas j convertidas, e o uso alternativo a que ser destinado o solo a ser
desmatado. Esto isentos de apresentar os dados de georreferenciamento o pequeno
proprietrio e o posseiro rural.
Autorizao para supresso de rea de Preservao Permanente
O Cdigo Florestal admite a possibilidade de supresso de vegetao em rea
de preservao permanente, mas apenas em caso de utilidade pblica ou de interesse
social, quando inexistir alternativa tcnica e locacional ao empreendimento proposto
(art. 4). No poderia ser de outra forma, caso contrrio inviabilizar-se-ia a construo
de pontes, barragens e tantas outras obras indispensveis ao bem-estar da populao. A
supresso permitida com base em autorizao do rgo competente, em princpio, o
rgo estadual de meio ambiente. O Cdigo Florestal definiu o que vem a ser utilidade
pblica e interesse social, permitindo, todavia, que o Conama estabelea casos adicionais. Com esse fim, o Conama aprovou a Resoluo n 369/2006, definindo situaes
especficas de reas urbanas e explorao mineral que caracterizam utilidade pblica
ou interesse social.
Licena para transporte de produtos florestais
Conforme o Decreto no 5.975/2006, o transporte e o armazenamento de produtos e subprodutos florestais de origem nativa no territrio nacional devero estar acompanhados de licena, com as informaes sobre a procedncia desses produtos (art. 20).
A licena gerada por sistema eletrnico e emitida pelo rgo competente para autorizar o PMFS ou a supresso de florestas e formaes sucessoras para o uso alternativo
do solo (art. 21). Compete ao Ministrio do Meio Ambiente e ao Ibama manter sistema
eletrnico que integre nacionalmente as informaes constantes dessas licenas.
Outras licenas e autorizaes relacionadas vegetao
O Cdigo Florestal prev outras licenas e autorizaes como:
licena, da autoridade competente, para o comrcio de plantas vivas, oriundas de florestas (art. 13);
248
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
2.3.3
249
2.3.4
250
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
rter transitrio, peridico ou permanente, para proteo de espcies, reas ou ecossistemas ameaados, assim como do processo reprodutivo das espcies e de outros
processos vitais para a manuteno e a recuperao dos estoques pesqueiros, da sade
pblica e do trabalhador.
2.3.5
2.4
Cadastros e Registros
80
BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente. Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico. Autorizaes concedidas. Disponvel em: http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.
monta&idEstrutura=222&idConteudo=9136. Acessado em: 20 ago 2010.
251
252
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
2.5
253
254
Parecer do deputado Ricardo Tripoli ao Projeto de Lei n 679, de 2007, aprovado no Grupo de
Trabalho de Consolidao das Leis. Braslia, Cmara dos Deputados, 2008, p. 504. Disponvel
em: http://www.camara.gov.br/sileg/Prop_Detalhe.asp?id=396970. Acessado em: 16 ago 2010.
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
3 Instrumentos econmicos
3.1
Tributao e subsdios
3.1.1
Subsdios
255
Executado/
autorizado
(%)
Total executado
% em relao ao
total executado
6.970.097
33,88
1.644.049
23,59
50.250.574
9.927.237
19,76
1.616.267
16,28
2008
15.679.442
3.020.536
19,26
333.055
11,03
2009
14.479.442
6.696.523
46,25
3.683.917
55,01
Ano
Autorizado Executado
2006
20.571.451
2007
256
BRASIL. Senado Federal. Siga Brasil. Oramento da Unio. Disponvel em: http://www9.senado.
gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado/LOA/Elaboracao:PL. Acessado em: 2 ago 2010.
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
84
BNDES: Fundo Amaznia. Informe da Carteira de Projetos. 15 jul. 2010. Disponvel em:
http://www.fundoamazonia.gov.br/FundoAmazonia/export/sites/default/site_pt/Galerias/Arquivos/Boletins/informe_carteira_fa_15jul10_01.pdf. Acessado em: 2 ago 2010.
257
85
258
MINISTRIO do Meio Ambiente. Brasil j tem R$ 200 milhes para combater os efeitos das mudanas climticas. 2010. Disponvel em: http://www.mma.gov.br/sitio/index.
php?ido=ascom.noticiaMMA&idEstrutura=8&codigo=6082. Acessado em: 19 ago 2010.
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
O FNDF gerido pelo Servio Florestal Brasileiro (SFB) e tem como principal fonte de recursos os valores arrecadados pela Unio pelas concesses florestais. O
FNDF conta com um Conselho Consultivo formado por representantes dos governos
federal, estadual e municipal, bem como por representantes da sociedade civil e do
setor empresarial.
O FNDF apoiar projetos de entidades pblicas e privadas sem fins lucrativos
nas seguintes reas86:
I. pesquisa e desenvolvimento tecnolgico em manejo florestal;
II. assistncia tcnica e extenso florestal;
III. recuperao de reas degradadas com espcies nativas;
IV. aproveitamento econmico racional e sustentvel dos recursos florestais;
V. controle e monitoramento das atividades florestais e desmatamentos;
VI. capacitao em manejo florestal e formao de agentes multiplicadores em
atividades florestais;
VII. educao ambiental; e
VIII. proteo ao meio ambiente e conservao dos recursos naturais.
As primeiras chamadas para a seleo de projetos a serem apoiados com recursos do fundo foram efetuadas em agosto deste ano. A estimativa destinar R$ 2,2
milhes, em 2010, para aes de fortalecimento do manejo florestal. Ao todo so quatro
chamadas, sendo duas para promover as melhores prticas de produo de sementes
e mudas de espcies florestais nativas para restaurao da Mata Atlntica na Regio
Nordeste e duas para apoiar o desenvolvimento do manejo florestal em reas de assentamentos na caatinga do estado do Piau e em reservas extrativistas na Regio Norte.87
86
BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente. Servio Florestal Brasileiro. Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal. Disponvel em: http://www.mma.gov.br/index.
php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=95&idMenu=7383. Acessado em: 3 ago 2010.
87
259
260
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
e a produo primria. Com essas regras, municpios que detm, por exemplo, reas
ambientalmente protegidas ou de proteo de mananciais argumentam que so prejudicados, uma vez que as restries de uso da terra restringem o desenvolvimento de
atividades produtivas. Note-se que esses municpios em regra perdem no recebimento
da parcela do ICMS que depende do valor agregado (JURAS; ARAJO, 2008).
Para alterar esse quadro, o estado do Paran instituiu, em 1991, sistema de distribuio do ICMS que inclui critrio ecolgico aplicado a 5% do total de recursos distribudo aos municpios (Lei Complementar no 59, de 1 de outubro de 1991, do estado
do Paran). Desses 5%, metade vai para municpios com mananciais de abastecimento
de gua e metade para aqueles com unidades de conservao, terras indgenas, faxinais
e reservas florestais legais88.
Vrios estados tm seguido a experincia do Paran e estabelecido normas
sobre a distribuio dos 25% dos recursos recebidos do ICMS que levam em considerao parmetros de proteo ao meio ambiente. So exemplos So Paulo (1993), Minas Gerais (1995), Rondnia (1996), Rio Grande do Sul (1998), Pernambuco (2000),
Mato Grosso do Sul (2001), Mato Grosso (2001), Rio de Janeiro (2007) e Piau (2008)
(JURAS, 2009).
Entre os critrios do ICMS ecolgico, definidos nas leis estaduais, figuram a conservao de espaos protegidos, iniciativas de saneamento e outras caracterizadas no
conceito mais amplo do desenvolvimento sustentvel. Os bons resultados so incontestveis: o aumento da superfcie de reas protegidas, no Paran, foi de 160,13% entre
1991 e 200589, e em Minas Gerais, de 62%, entre 1991 e 1998 (VEIGA NETO, 2004).
Programa Produtor de gua
O Programa Produtor de gua foi concebido pela Agncia Nacional de guas
(ANA) tendo como propsito a reduo da eroso e do assoreamento de mananciais
no meio rural, propiciando a melhoria da qualidade da gua e o aumento das vazes
mdias dos rios em bacias hidrogrficas de importncia estratgica para o pas. um
88
INSTITUTO AMBIENTAL DO PARAN. ICMS Ecolgico: informaes gerais. Disponvel em: http://www.uc.pr.gov.br/modules/conteudo/conteudo.php?conteudo=57. Acessado em: 24 ago 2010.
89
LOUREIRO, W. In: INSTITUTO AMBIENTAL DO PARAN. ICMS Ecolgico por Biodiversidade. Disponvel em: http://www.uc.pr.gov.br/modules/conteudo/conteudo.
php?conteudo=56. Acessado em: 9 fev 2011.
261
programa de adeso voluntria de produtores rurais que, por meio de prticas e manejos conservacionistas e de melhoria da cobertura vegetal, venham a contribuir para
o abatimento efetivo da eroso e da sedimentao, e para o aumento da infiltrao
de gua, segundo o conceito provedor-recebedor. Os pagamentos so baseados em
custos de referncia pr-estabelecidos, sendo proporcionais ao abatimento de eroso
proporcionado e ampliao da rea florestada. As metas de cumprimento so verificadas e certificadas por equipes tcnicas, sendo pr-requisito para o pagamento do
incentivo. Os custos do Programa so compartilhados entre Unio, estados, municpios, empresas de saneamento e energia, e organizaes no governamentais. At o
momento, o Programa Produtor de gua est implantado nas seguintes localidades:
Extrema (MG), Bacia dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundia (MG e SP), Pipiripau
(DF), Esprito Santo, Apucarana (PR) e Guandu (RJ)90.
Propostas em discusso
H propostas em discusso no Congresso Nacional destinadas a ampliar os
incentivos concedidos ao meio ambiente, entre as quais se destacam trs grupos: as
que preveem regras semelhantes s aplicadas no ICMS ecolgico repartio dos tributos federais aos Estados (FPE) e aos Municpios (FPM); uma prev dedues do
Imposto sobre a Renda para aplicao em projetos ambientais (IR ecolgico); e vrios
projetos tratam do pagamento por servios ambientais, incluindo um especfico sobre o instrumento conhecido como REDD (Reduo de Emisses por Desmatamento
e Degradao Florestal) no mbito da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre
Mudana do Clima.
3.1.2
Multas
A Lei no 9.605/1998 (LCA), prev dois tipos de multa para condutas lesivas ao
meio ambiente: a multa penal, aplicada pelo juiz, aos casos tipificados como crimes, e
a multa administrativa, que est includa entre as sanes aplicveis pela autoridade
ambiental s infraes ambientais.
90
262
ANA. Programa produtor de gua: 2010. Disponvel em: http://www.ana.gov.br/produagua/Principal/tabid/668/Default.aspx. Acessado em: 3 ago 2010.
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
No caso da multa penal, o valor calculado segundo os critrios do Cdigo Penal; se revelar-se ineficaz, ainda que aplicada no valor mximo, poder ser aumentada
at trs vezes, tendo em vista o valor da vantagem econmica auferida (art. 18 da LCA).
A multa administrativa, por sua vez, tem por base a unidade, hectare, metro
cbico, quilograma ou outra medida pertinente, de acordo com o objeto jurdico lesado (art. 74 da LCA) e seu valor fixado em regulamento, sendo o mnimo de R$
50,00 (cinquenta reais) e o mximo de R$ 50.000.000,00 (cinquenta milhes de reais)
(art. 75 da LCA).
O art. 73 da LCA prev que os valores arrecadados em pagamento de multas
por infrao ambiental sero revertidos ao Fundo Nacional do Meio Ambiente, ao
Fundo Naval, ou a fundos estaduais ou municipais de meio ambiente, ou correlatos,
conforme dispuser o rgo arrecadador. O Decreto n 6.514, de 22 de julho de 2008,
alterado pelo Decreto n 6.686, de 10 de dezembro de 2008, que regulamenta a LCA,
prev a destinao de 20% dos recursos arrecadados pelo pagamento de multas aplicadas pela Unio ao Fundo Nacional do Meio Ambiente.
O regulamento da LCA especifica, para cada infrao, o valor correspondente
de multa, de acordo com a gravidade do fato. Esto previstas multas para infraes
contra a fauna, a flora, a poluio, as unidades de conservao, o ordenamento urbano
e o patrimnio cultural, e a administrao ambiental.
A MP no 2.186-16/2001 prev sanes a quem explora economicamente produto ou processo desenvolvido a partir de amostra de componente do patrimnio gentico ou de conhecimento tradicional associado, acessados em desacordo com suas
disposies. Nesse caso, o infrator sujeita-se ao pagamento de indenizao correspondente a, no mnimo, 20% do faturamento bruto obtido na comercializao do produto
ou de royalties obtidos de terceiros em decorrncia de licenciamento de produto ou
processo ou do uso da tecnologia, protegidos ou no por propriedade intelectual.
As multas aplicveis s infraes relacionadas a atividades e projetos que envolvam OGM, por sua vez, variam de R$ 2.000,00 a R$ 1.500.000,00, proporcionalmente
gravidade da infrao (Lei no 11.105/2005).
No caso de descumprimento das regras para o uso de animais em pesquisa (Lei
n 11.794/2008), o infrator sujeita-se, entre outras sanes administrativas, ao pagamento de multa de R$ 1.000,00 a R$ 20.000,00.
o
263
3.1.3
91
MMA/ICMBIO. Turismo nos parques: conhecer para proteger. Disponvel em: http://www.
icmbio.gov.br/menu/turismo-nos-parques. Acessado em: 21 ago 2010.
92
93
MMA/ICMBIO. Turismo nos Parques: Conhecer para proteger. Disponvel em: http://
www.icmbio.gov.br/menu/turismo-nos-parques. Acessado em: 20 ago 2010.
264
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
265
94
Agncia Nacional de guas (ANA). Relatrio 2009: cobrana pelo uso de recursos hdricos na bacia hidrogrfica do rio Paraba do Sul. Braslia, DF: ANA, 2010. Disponvel
em: http://www.ana.gov.br/GestaoRecHidricos/CobrancaUso/_docs/Relat_de_Cobranca_PBS_2009.pdf. Acessado em: 2 ago 2010.
95
Idem. Relatrio 2009: cobrana pelo uso de recursos hdricos nas bacias hidrogrficas dos
rios Piracicaba, Capivari e Jundia. Braslia, DF: ANA, 2010.
96
ANA. A cobrana pelo uso da gua na bacia do rio So Francisco. Disponvel em: http://
www.ana.gov.br/GestaoRecHidricos/CobrancaUso/BaciaSF.asp. Acessado em: ago 2010.
97
Idem. Cobrana pelo uso da gua. http://www.ana.gov.br/GestaoRecHidricos/CobrancaUso/default2.asp. Acessado em: 2 ago 2010.
266
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Alm do ressarcimento pelos custos do edital, o concessionrio paga anualmente um valor pela produo e um valor fixo, independentemente da produo ou
dos valores por ele auferidos com a explorao do objeto da concesso.
Uma concesso j foi realizada (trs unidades na Floresta Nacional do
Jamari) e duas esto em andamento (Floresta Nacional Sarac-Taquera e Floresta
Nacional do Amana).
267
Apenas para ter ideia dos valores, na Floresta Nacional do Jamari, o edital
foi avaliado em R$ 515.000,00 e os valores mnimos anuais foram estipulados em
R$ 503.745,00; R$ 967.695,00; e R$ 1.354.320,00; para as Unidades UMF I, UMF
II e UMF III, respectivamente.
Os valores so repassados ao rgo gestor, ao Ibama, aos estados e municpios
e ao Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal, em propores estabelecidas na
Lei no 11.284/2006.
Royalties e compensao financeira
A Constituio brasileira assegura aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios, bem como a rgos da administrao direta da Unio, participao no resultado
da explorao de petrleo ou gs natural, de recursos hdricos para fins de gerao de
energia eltrica e de outros recursos minerais no respectivo territrio, plataforma continental, mar territorial ou zona econmica exclusiva, ou compensao financeira por
essa explorao (CF, art. 20, 1). O valor a ser pago proporcional ao valor econmico
dos recursos explorados e o total arrecadado dividido entre estados, municpios e
alguns rgos governamentais relacionados ao meio ambiente e cincia e tecnologia.
No caso da gerao de energia hidreltrica, a compensao financeira corresponde a 6,75% do valor da energia eltrica produzida, a ser paga por titular de concesso ou autorizao para explorao de potencial hidrulico aos estados, ao Distrito
Federal e aos municpios em cujos territrios se localizarem instalaes destinadas
produo de energia eltrica, ou que tenham reas invadidas por guas dos respectivos
reservatrios, e a rgos da administrao direta da Unio (art. 17 da Lei no 9.648, de
27 de maio de 1998, com a redao dada pela Lei no 9.984, de 17 de julho de 2000).
Deve-se observar que parcela de 0,75% constitui pagamento pelo uso de recursos hdricos e ser aplicada nos termos do art. 22 da Lei no 9.433, de 1997 (art. 17,
2, da Lei no 9.648/1998, acrescido pela Lei no 9.984/2000). No se trata, portanto,
de compensao financeira, mas de cobrana pelo uso de recursos hdricos, abordada
anteriormente neste trabalho.
O pagamento da compensao financeira propriamente dita (que corresponde a
6% do valor da energia eltrica produzida) segue o percentual definido pela Lei no 8.001,
de 13 de maro de 1990, com as alteraes subsequentes (Leis nos 9.433/1997, 9.648/1998,
9.984/2000 e 9.993/2000), que o seguinte: 45% aos estados; 45% aos municpios; 3%
268
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
269
estados, territrios e municpios. Qualquer que seja o local da lavra, 7,5% vo para
os municpios que sejam afetados pelas operaes de embarque e desembarque de
petrleo e gs natural, e 25% para o Ministrio da Cincia e Tecnologia, para financiar programas de amparo pesquisa cientfica e ao desenvolvimento tecnolgico
aplicados indstria do petrleo, do gs natural, dos biocombustveis e indstria
petroqumica de primeira e segunda gerao, bem como para programas de mesma
natureza que tenham por finalidade a preveno e a recuperao de danos causados
ao meio ambiente por essas indstrias.
Alm dos royalties, nos casos de grande volume de produo de petrleo ou
de grande rentabilidade, h o pagamento de uma participao especial, distribuda
entre Ministrio de Minas e Energia (40%), MMA (10%), estados produtores (40%)
e municpios produtores (10%). Inicialmente, o MMA deveria aplicar os recursos da
participao especial para o desenvolvimento de estudos e projetos relacionados com
a preservao do meio ambiente e recuperao de danos ambientais causados pelas
atividades da indstria do petrleo. Com a Lei no 12.114/2009, que criou o Fundo
Nacional sobre Mudana do Clima (FNMC), esses recursos passam a ser destinados,
preferencialmente, ao desenvolvimento de atividades de gesto ambiental relacionadas
cadeia produtiva do petrleo, incluindo as consequncias de sua utilizao. Alm
disso, at 60% da parte que cabe ao MMA deve ser alocada para o FNMC.
Os recursos gerados com os royalties do petrleo tm sido significativos. Passaram de R$ 284 milhes, em 1998, a mais de R$ 7,9 bilhes em 2009, chegando a
R$ 10,9 bilhes em 200898, e totalizaram, nesse perodo, R$ 58 bilhes. A participao especial, por sua vez, passou de R$ 1 bilho, em 2000, a cerca de R$ 8,5 bilhes
em 2009, alcanando quase R$ 12 bilhes em 2008. Nesse perodo, a participao
especial totalizou mais de R$ 58 bilhes e o valor repassado ao MMA foi da ordem
de R$ 6 bilhes.
Os valores relativos compensao financeira pela gerao de energia eltrica no perodo de 1997 a 2010 quase chegam a R$ 16 bilhes99 (incluindo os
98
99
270
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Cide combustveis
Embora no seja denominada tecnicamente de imposto, suas caractersticas justificam a incluso, neste item, da Cide combustveis. A Constituio Federal prev a criao, pela Unio, de contribuies de interveno no domnio
econmico (art. 149). Em 2001, por meio da Lei no 10.336, de 19 de dezembro de
2001, foi criada a contribuio de interveno no domnio econmico sobre a
importao e a comercializao de petrleo e seus derivados, gs natural e seus
derivados e lcool combustvel, a Cide combustveis. Os recursos arrecadados
com a Cide devem ser destinados: ao pagamento de subsdios a preos ou transporte de lcool combustvel, gs natural e seus derivados e derivados de petrleo;
ao financiamento de projetos ambientais relacionados com a indstria do petrleo e do gs; e ao financiamento de programas de infraestrutura de transportes
(art. 177, 4, inciso II, CF). Parte desses recursos (29%) so repassados aos
estados e ao Distrito Federal para aplicao em infraestrutura de transportes,
sendo que, do total recebido, os estados devem transferir 25% aos respectivos
municpios, tambm para serem aplicados no financiamento de programas de
infraestrutura de transportes.
271
272
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
3.2
Criao de Mercado
3.2.1
Em reas urbanas, h previso de transferncia do direito de construir conforme o Estatuto da Cidade (Lei no 10.257/2001). A aplicao desse instrumento cabe ao
municpio, por meio do Plano Diretor.
Na rea rural, instrumento de certa forma semelhante relativo compensao da reserva legal prevista no Cdigo Florestal. Consiste na substituio da reserva
legal na propriedade por outra rea equivalente em importncia ecolgica e extenso,
desde que pertena ao mesmo ecossistema e esteja localizada na mesma microbacia,
conforme critrios estabelecidos em regulamento. Na impossibilidade de compensao da reserva legal dentro da mesma microbacia hidrogrfica, possvel faz-lo em
outra rea, aplicando-se o critrio de maior proximidade possvel entre a propriedade
desprovida de reserva legal e a rea escolhida para compensao, desde que na mesma
bacia hidrogrfica e no mesmo estado.
O critrio de maior proximidade possvel, para compensao da reserva legal,
tem o objetivo de garantir que ela ocorra em regio com biodiversidade similar quela que foi desmatada. Sabe-se que a diversidade biolgica muito varivel espacialmente, isto , a composio florstica entre duas microbacias, por exemplo, pode ser
bastante diferente. Se um dos objetivos da reserva legal proteger a biodiversidade,
perder o sentido permitir a sua compensao em rea biologicamente muito desigual (GANEM, 2007). Essa a razo por que o Cdigo Florestal veda a compensao
entre estados diferentes.
De qualquer forma, a compensao depende de aprovao do rgo ambiental
estadual competente e pode ser feita mediante o arrendamento de rea sob regime de
servido florestal ou reserva legal, ou aquisio de Cota de Reserva Florestal (CRF). A
CRF um ttulo representativo de vegetao nativa sob regime de servido florestal, de
Reserva Particular do Patrimnio Natural ou reserva legal instituda voluntariamente
sobre a vegetao que exceder os percentuais estabelecidos no art. 16 do Cdigo Florestal. Esses ttulos so transferveis e destinam-se a compensar reas de reserva legal
entre imveis de uma mesma microbacia hidrogrfica. No entanto, sua regulamentao ainda no ocorreu e o instrumento no vem sendo usado.
273
3.3
3.3.1
Certificao e rotulagem
274
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
3.3.2
Outros
Acordos
No Brasil, foi firmado, em 1995, o Protocolo Verde, mediante o qual as
agncias financeiras oficiais de fomento assumiram o compromisso de no financiar projetos potencialmente danosos ao meio ambiente e, tambm, de aumentar
o suporte a iniciativas ambientalmente sustentveis. Mais recentemente, o governo federal, por meio do Ministrio do Meio Ambiente, iniciou uma srie de dilogos com o setor produtivo, com acordos j firmados com setores da soja, carne,
madeira, minrio, indstrias e bancos.
Prmios e listas negras e outros compromissos voluntrios
Vrias iniciativas desse tipo podem ser relacionadas no Brasil, como a concesso de prmios a empresas e pessoas que se destacam por aes em prol do meio
ambiente, assim como aes voluntrias de responsabilidade ambiental. Em sentido
oposto, h listas negras ou prmios por condutas ambientais negativas, como o prmio motosserra, concedido por organizaes no governamentais a empresas/pessoas
que contriburam para o desmatamento, e a lista dos cem maiores desmatadores da
Amaznia, publicada pelo Ministrio do Meio Ambiente.
Neste ano, um grupo de empresas, liderado pelo Instituto Ethos, e com apoio
da Associao Brasileira de Comunicao Empresarial (Aberje), do Fundo Brasileiro
para a Biodiversidade (Funbio), Unio para o Biocomrcio tico (da sigla em ingls
UEBT), da Conservao Internacional (CI), do Centro de Estudos em Sustentabilidade da FGV (GVCes), do Imazon e do Ip, lanaram o Movimento Empresarial pela
275
3.4
Legislao de responsabilizao
3.4.1
101 Oded Grajew comenta: Empresas lanam movimento pela conservao e uso sustentvel da biodiversidade. Disponvel em: http://www1.ethos.org.br/EthosWeb/pt/4417/
servicos_do_portal/noticias/itens/oded_grajew_comenta_%e2%80%9cempresas_lancam_movimento_pela_conservacao_e_uso_sustentavel_da_biodiversidade%e2%80%9d.
aspx. Acessado em: 9 ago 2010.
102 ASSOCIAO BRASILEIRA DE COMUNICAO EMPRESARIAL. Aberje compe movimento empresarial pela biodiversidade. 2010. Disponvel em: http://www.aberje.com.br/
acervo_not_ver.asp?ID_NOTICIA=3420&EDITORIA=Sustentabilidade. Acessado em: 27
ago 2010.
276
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
3.4.2
Garantias de desempenho
277
4 Consideraes finais
Um dos principais mecanismos de conservao da biodiversidade a criao de
unidades de conservao pelo Poder Pblico, que constitui grande parte dos esforos de
conservao in situ. Na viso de Drummond (2006), a criao de UCs tem caminhado
na contramo da tendncia expansionista e imediatista, sendo uma estratgia importante para conter os impactos deste padro de ocupao desenfreada do territrio e
de uso imprevidente dos recursos naturais. Tal estratgia, conforme os autores citados,
permite a sobrevivncia de espaos nos quais os processos de reproduo da biodiversidade e da evoluo biolgica transcorram sem abalos radicais de origem antrpica.
278
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
O nmero de unidades de conservao brasileiras e a rea total por elas protegida vm crescendo constantemente desde os anos 1930, mas principalmente nos ltimos 25 anos (DRUMMOND, 2006). A instituio de uma poltica nacional abrangente
de UCs, a partir do art. 225 da Constituio Federal, deu grande impulso criao
dessas reas (ARAJO, 2008). Conforme dados atualizados at 27 de outubro de 2009,
a rea conservada perfaz 73.987.193,58 ha103.
Deve-se ressalvar, contudo, que a simples criao de uma unidade de conservao
no garante, de fato, a proteo da rea. fundamental a regularizao fundiria, a elaborao e implantao do plano de manejo e a fiscalizao das UCs, entre outros aspectos
importantes. Algumas estimativas indicam que, entre 2000 e 2008, cerca de 2,25 milhes
de hectares foram desmatados em UCs e terras indgenas na Amaznia, com a explorao ilegal da madeira em vrias delas. Alm de comprometer a integridade dos ambientes
naturais contidos nesses espaos, essa situao leva ao aumento das presses pela reduo das reas protegidas, como vem ocorrendo em Mato Grosso, Rondnia e Par.104
Outrossim, a poltica de conservao de outras reas importantes para a biodiversidade, como reas de preservao permanente e reserva legal, no tem sido to
eficaz. Os mecanismos tradicionais de regulao, representados por inmeras licenas,
cadastros e registros, no tm sido eficientes para manter e, na maior parte dos casos,
recuperar, as APPs e a reserva legal. Mesmo os instrumentos considerados mais efetivos, como o licenciamento ambiental e o EIA, que podem, de certa forma, retardar
a implantao de projetos de desenvolvimento controversos, no tm logrado xito
quando a questo principal a conservao da biodiversidade.
Alguns instrumentos de planejamento importantes, como os planos de recursos hdricos e os relacionados explorao florestal, comeam a ser utilizados e podem
ter resultados efetivos para a proteo da biodiversidade.
O zoneamento ambiental, por outro lado, apesar de ter sido institudo como
instrumento da Poltica Nacional do Meio Ambiente em 1981, caminha a passos muito
103 MMA/ICMBIO. Unidades de conservao federais, centros especializados e coordenaes
regionais. 2009. Disponvel em: http://www.icmbio.gov.br/menu/produtos-e-servicos/download/uc_federal_icmbio.pdf. Acessado em: 20 ago 2010.
104 MMA. MacroZEE da Amaznia Legal: estratgias de transio para a sustentabilidade;
proposta preliminar para consulta pblica, 2010. Disponvel em: http://www.mma.gov.br/
estruturas/225/_arquivos/macrozee___proposta_preliminar_para_consulta_26_jan_225.
pdf. Acessado em: 30 ago 2010.
279
lentos. Aps anos de debate, finalmente, no incio deste ano, foi lanado, para consulta
pblica, o MacroZEE da Amaznia Legal. No que se refere aos demais biomas, apenas
o Nordeste figura entre as iniciativas que devem ser elaboradas proximamente. Os demais ZEE em elaborao, na esfera federal, so pontuais, cobrindo reas delimitadas
como as bacias do rio So Francisco e do Parnaba, a rodovia BR-163 e a Regio Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno (Ride-DF).
Quanto Zona Costeira, considerada patrimnio nacional pela Constituio
Federal, a Lei no 7.661, de 16 de maio de 1988, instituiu o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro, o qual deve prever o zoneamento de usos e atividades na Zona
Costeira. Com essa finalidade, em 1996, o MMA apresentou a primeira verso do Macrodiagnstico da Zona Costeira na Escala da Unio, que sofreu processo de atualizao a partir de 2005 e resultou no Macrodiagnstico da Zona Costeira e Marinha
do Brasil105. Os resultados, contudo, no esto disponveis na Internet. Alm disso, os
estados tambm no efetivaram os respectivos zoneamentos.
No que concerne ao uso de instrumentos econmicos, destacam-se os que
complementam o sistema tradicional de comando e controle, como as diversas taxas
e multas. Contudo, deve-se melhor avaliar sua efetividade, essencialmente por dois
aspectos: baixo valor, no atuando como desestmulo a prticas no corretas ambientalmente, e baixo nvel de efetiva cobrana, seja por ineficincia dos rgos arrecadadores, seja pela demora dos processos administrativos.
Entre os instrumentos includos neste trabalho sob a classificao genrica de taxas, merecem destaque: cobrana pelo uso da gua, cobrana pela explorao florestal,
royalties e compensao financeira pela explorao de petrleo e de recursos hdricos para
gerao de energia eltrica e Cide combustveis. Os dois primeiros comeam a ser postos
em prtica e podem resultar em medidas importantes de conservao do meio ambiente
em geral, e da biodiversidade em particular. Contudo, quanto aos demais, a grande crtica
que, apesar do alto volume de recursos por eles proporcionado, tais recursos no tm
sido aplicados para a finalidade a que se destinam, ou seja, a rea ambiental.
Entre os subsdios, destaca-se o ICMS ecolgico, porm, de carter estadual, e o
Programa Produtor de gua, incipiente, mas que poder dar bons resultados. exceo do Fundo Nacional do Meio Ambiente, pouco expressivo em termos de dotao e
105 MMA. Macrodiagnstico da zona costeira e marinha do Brasil. Disponvel em: http://www.
mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=78&idConteudo=9684&
idMenu=10294. Acessado em: 30 ago 2010.
280
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
execuo oramentria, os demais fundos previstos na legislao esto apenas comeando, mas podem vir a ser importantes fontes de estmulo a prticas ambientalmente
sustentveis, como o Fundo Amaznia, o Fundo Nacional sobre Mudana do Clima e
o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal. Resta aguardar que seus recursos no
sejam contingenciados, como si acontecer.
Ainda no campo dos subsdios, importante a aprovao de algumas propostas
em discusso no Congresso Nacional, entre as quais releva destacar: as que preveem
regras semelhantes s aplicadas no ICMS ecolgico repartio dos tributos federais
aos estados (FPE) e aos municpios (FPM); e as que tratam do pagamento por servios
ambientais, tanto de forma mais genrica, quanto a especfica sobre o REDD+.
Os sistemas de permisses transacionveis, que poderiam ser utilizados para
compensar a reserva legal, por meio da CRF, ainda no esto em prtica no Brasil. A
regulamentao desse instrumento poderia atuar como incentivo manuteno da reserva legal, em algumas reas, alm de ser uma vlvula de escape para reduzir a presso
do setor agropecurio para alterao do Cdigo Florestal.
Por fim, quanto legislao de responsabilizao, a compensao por dano ambiental ainda carece de maior avaliao e as garantias de desempenho apenas comearam a ser
usadas na rea florestal mas deveriam ser ampliadas: para a rea mineral, por exemplo.
Referncias
ANTUNES, P. de B. Direito ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005. 940 p.
ARAJO, S. M. V. G.; GANEM, R. S.; VIANA, M. B.; PEREIRA JR., J.; JURAS, I. A. G.
M. A questo ambiental e a Constituio de 1988: reflexes sobre alguns pontos importantes. In: Ensaios sobre impactos da Constituio Federal de 1988 na sociedade
brasileira. Braslia: Ed. Cmara, 2008, p. 599-620.
BURSZTYN, M. A. A. & BURSZTYN, M. Integrating the environment and development
in the decision-making process. In: Encyclopedia of Life Support Systems. Oxford:
Eolss Publ., 2000.
BRASIL. Cmara dos Deputados. Comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior;
281
282
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
283
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
1 Introduo
As constituies brasileiras do sculo 19 tratavam da organizao do Estado,
da poltica, do processo legislativo e dos direitos civis, no se referiam a nenhum tema
relacionado fauna. A partir de 1934, passaram a mencionar caa e pesca, estabelecendo como competncia privativa da Unio legislar sobre esses temas. Duas mudanas
merecem destaque, conforme se pode observar nas transcries que seguem: a possibilidade de os estados legislarem concorrentemente, excluda na Constituio de 1946,
somente retornando em 1988, e a substituio dos termos caa e pesca (produtos
de explorao) pelo termo fauna (objeto de proteo) na atual Constituio.
Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil (1934):
...............................................................................................
XIX legislar sobre:
285
...............................................................................................
j)
bens do domnio federal, riquezas do subsolo, minerao, metalurgia, guas, energia hidreltrica, florestas,
caa e pesca e a sua explorao;
...............................................................................................
...............................................................................................
XIV os bens do domnio federal, minas, metalurgia, energia
hidrulica, guas, florestas, caa e pesca e sua explorao;
...............................................................................................
286
Art 18. Independentemente de autorizao, os estados podem legislar, no caso de haver lei federal sobre a matria, para suprirlhes as deficincias ou atender s peculiaridades locais, desde
que no dispensem ou diminuam as exigncias da lei federal,
ou, em no havendo lei federal e at que esta regule, sobre os
seguintes assuntos:
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
a) riquezas do subsolo, minerao, metalurgia, guas, energia hidreltrica, florestas, caa e pesca e sua explorao;
...............................................................................................
XV legislar sobre:
...............................................................................................
l)
riquezas do subsolo, minerao, metalurgia, guas, energia eltrica, floresta, caa e pesca;
...............................................................................................
...............................................................................................
h) jazidas, minas e outros recursos minerais; metalurgia;
florestas, caa e pesca;
...............................................................................................
VII preservar as florestas, a fauna e a flora;
...............................................................................................
287
...............................................................................................
VI florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza,
defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio
ambiente e controle da poluio;
...............................................................................................
Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade
o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes.
...............................................................................................
VII proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as
prticas que coloquem em risco sua funo ecolgica,
provoquem a extino de espcies ou submetam os animais a crueldade.
288
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
2 Fauna
A legislao brasileira referente fauna silvestre (excetuados os recursos pesqueiros) no est restrita Lei no 5.197/1967 e Lei dos Zoolgicos (Lei no 7.173, de 14 de dezembro de 1983). H um grande nmero de instrues normativas, portarias e, mais recentemente, resolues do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) acerca do tema.
O Quadro 1 apresenta as normas que estariam, ao menos parcialmente, vigentes (a IN no 169/2008 fez revogao genrica das disposies em contrrio, e portanto
no h uma consolidao de quais normas ou dispositivos realmente vigem nas instrues normativas e portarias anteriores).
Quadro 1 Normas legais e infralegais referentes fauna e bem estar animal (excludas as portarias anuais de caa amadora, cuja vigncia de apenas alguns meses).
(Continua)
Norma
Assunto
Lei no 5.197/1967
Proteo fauna
Lei no 7.173/1983
Decreto n 97.633,
de 10/4/1989
IN Ibama no 2/2001
IN Ibama no 2/2002
289
(Concluso)
Norma
IN Ibama no 1/2003
IN Ibama no 63/2005
IN Ibama no 141/2006
IN Ibama no 169/2008
IN Ibama no 8/2010
Port. Ibama no 139-N/1993
Port. Ibama no 16/1994
Port. Ibama no 117/1997
Assunto
SISPASS (Sistema de Registro de Criadores Amadoristas de
Passeriformes da Fauna Silvestre Brasileira)
Uso econmico de jacars-do-pantanal, Caiman yacare, no
Mato Grosso e Mato Grosso do Sul
Controle de fauna sinantrpica nociva
Normatiza as categorias de uso e manejo da fauna
silvestre em cativeiro
Probe a caa de espcies-praga e cria grupo de trabalho para
avaliar o controle de javalis
Criadouros conservacionistas
Criao de fauna silvestre brasileira para subsidiar
pesquisas cientficas
Comercializao de fauna silvestre brasileira proveniente de
zoolgicos e criadouros com finalidade econmica ou industrial
* A Portaria Normativa no 118/1997, do Ibama, consta como em vigor no portal do Centro Nacional de Informao Ambiental (CNIA) (http://www.ibama.gov.br/cnia/pesquisa-avancada/);
em 1998 o Ibama publicou a Portaria no 102, de teor semelhante, porm com ajustes de redao,
sem o dispositivo que excetuava certos grupos taxonmicos (art. 4 da Port. no 118-N/1997),
com alguns acrscimos (proibio de implantar novos criadouros de crocodilos-do-nilo e dispositivos especficos para criao de javalis). A Portaria no 102/1998 no tem clusula revogatria.
290
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
A Lei no 5.197/67 alterou a condio dos animais silvestres de res nullius (coisa
de ningum) para propriedade do Estado, proibindo a utilizao, perseguio, destruio, caa ou apanha. Excees foram mantidas para a caa no profissional (de
acordo com peculiaridades regionais), para o comrcio de animais provenientes de
criadouros autorizados, para a apanha de ovos, larvas e filhotes para criadouros, para
a coleta com fins cientficos e para a destruio de animais nocivos agricultura ou
sade pblica. Probe expressamente a caa profissional, como tambm a introduo
de espcies silvestres no pas sem parecer tcnico oficial favorvel e licena.
A Lei de Proteo Fauna tambm instituiu o registro das pessoas fsicas ou
jurdicas que negociem com animais silvestres e seus produtos e o Conselho Nacional
de Proteo Fauna, rgo consultivo e normativo do que deveria ser uma poltica de
proteo fauna (a qual formalmente no existe). O Decreto no 97.633/1989 estabeleceu a composio desse conselho, com um representante da Diretoria de Ecossistemas
do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama), um da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), um do Instituto
Nacional de Pesquisas da Amaznia (Inpa), um do Museu Paraense Emlio Goeldi e
mais 3 cidados brasileiros, tcnicos de notria competncia e de reconhecida atuao.
A Lei no 7.173/1983 (Lei dos Zoolgicos) definiu como jardim zoolgico qualquer coleo de animais silvestres mantidos vivos em cativeiro ou em semiliberdade
e expostos visitao pblica, obrigando seu registro junto ao Ibama e estabelecendo
padres bsicos a serem atendidos, tanto em relao ao registro, quanto para a aquisio, venda e guarda de animais.
O funcionamento de instituies que lidam com fauna silvestre foi regulamentado por sete instrues normativas e portarias do Ibama, at a edio da IN
Ibama no 169/2008. Esta ltima norma se sobrepe s normas anteriores, sem revogar expressamente seus dispositivos. A Coordenao Geral de Fauna do Ibama
informa que no fez uma consolidao das normas infralegais vigentes, e julga caso
a caso quais regras se aplicam s seguintes categorias:
1. jardim zoolgico;
2. centro de triagem;
3. centro de reabilitao;
4. mantenedor de fauna silvestre;
291
106 A IN no 50/2005 foi renumerada para 71/2005, segundo informaes do Ibama, e, sob
esse novo nmero, revogada pela IN no 8/2010. No entanto no CNIA, a norma s pode ser
acessada pelo seu nmero original.
292
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Art. 3 Ficam proibidos quaisquer atos de caa de espcies consideradas pragas, que afetem a agricultura, a flora nativa ou
coloquem em risco a integridade humana sem que estudos
prvios e pesquisas assim o determinem.
293
3 Pesca
A legislao pesqueira foi profundamente reformulada em 2009, quando da
apresentao de duas medidas provisrias, que resultaram nas Leis nos 11.958, de 26 de
junho, e 11.959, de 29 de junho. O quadro 2 apresenta as principais peas legais, excluda a quase totalidade das centenas de normas infralegais, que compem a maior parte
da legislao pesqueira nacional (instrues normativas, portarias e resolues). Essas
normas, no discutidas neste texto, estabelecem regras para casos especficos, como autorizaes, restries, tamanhos mnimos de pescado, reas ou perodos de defeso, etc.
(extenso ementrio, que inclui a legislao estadual, foi publicado por Tiago, 2010).
Da antiga Lei de Pesca (Decreto-Lei no 221/1967), que no foi inteiramente revogada, restaram somente a classificao das embarcaes, a licena para pesca amadora e
294
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Art. 2 O Profrota Pesqueira compreende financiamentos para a aquisio, construo, converso, modernizao, adaptao e equipagem de embarcaes pesqueiras com o objetivo de reduzir a
presso de captura sobre estoques sobre-explotados, proporcionar a eficincia e sustentabilidade da frota pesqueira costeira e
continental, promover o mximo aproveitamento das capturas,
aumentar a produo pesqueira nacional, utilizar estoques pesqueiros na Zona Econmica Exclusiva brasileira e em guas
internacionais, consolidar a frota pesqueira ocenica nacional e
melhorar a qualidade do pescado produzido no Brasil.
295
Norma
Assunto
Dec.-Lei no 221/1967
Lei no 7.643/1987
Lei no 10.849/2004
Programa Nacional de Financiamento da Ampliao e Modernizao da Frota Pesqueira Nacional (Profrota Pesqueira)
Lei no 11.958/2009
Lei no 11.959/2009
Dec. no 6.981/2009
Port. MPA/MMA
no 2/2009
296
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
...............................................................................................
297
Toda pessoa, fsica ou jurdica, que exera atividade pesqueira, bem como a
embarcao de pesca devem ser previamente inscritas tambm no Registro Geral da
Atividade Pesqueira (RGP) do Ministrio da Pesca e Aquicultura, em adio aos registros exigidos anteriormente: Cadastro Tcnico Federal (CTF), do Ministrio do Meio
Ambiente, e Capitania dos Portos (Marinha do Brasil).
298
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Norma
Assunto
Lei no 8.617/1993
Lei no 9.605/1998
Estatuto do desarmamento
Cdigo Penal
Aprova a Cites
Promulga a Conveno sobre Comrcio Internacional das Espcies da Flora e Fauna Selvagem em
Perigo de Extino (Cites)
Aprova o texto da Conveno sobre
Diversidade Biolgica
IN Ibama no 3/2003
IN Ibama no 5/2004
IN Ibama no 52/2005
299
H uma contradio provocada pela Constituio Federal, em relao legislao de fauna, pois o art. 231 assegura aos indgenas usufruto dos recursos ambientais
de suas terras. Isso inclui caa e, por extenso, se assim desejarem, venda de artesanato
indgena feito com partes de animais. Se a venda permitida, por outro lado a aquisio e guarda por no ndios crime (Lei no 9.605/1998, art. 29, 1, III):
quem vende, expe venda, exporta ou adquire, guarda, tem em cativeiro ou depsito, utiliza ou transporta ovos, larvas ou espcimes da fauna silvestre, nativa ou
em rota migratria, bem como produtos e objetos dela oriundos, provenientes de
criadouros no autorizados ou sem a devida permisso, licena ou autorizao da
autoridade competente.
300
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
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302
Conservao da Biodiversidade
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303
espcies silvestres, e no necessariamente dos indivduos que compem essas populaes. Tome-se a leitura conjunta de trs conceitos expressos na CDB (art. 2):
Conservao in situ significa a conservao de ecossistemas e hbitats naturais e
a manuteno e recuperao de populaes viveis de espcies em seus meios
naturais e, no caso de espcies domesticadas ou cultivadas, nos meios onde tenham
desenvolvido suas propriedades caractersticas.
Recursos biolgicos compreende recursos genticos, organismos ou partes destes,
populaes, ou qualquer outro componente bitico de ecossistemas, de real ou potencial utilidade ou valor para a humanidade.
Utilizao sustentvel significa a utilizao de componentes da diversidade biolgica de modo e em ritmo tais que no levem, no longo prazo, diminuio da
diversidade biolgica, mantendo assim seu potencial para atender as necessidades
e aspiraes das geraes presentes e futuras.
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Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
era Vargas j consideravam a extrao de organismos que vivem na gua, como peixes, crustceos, moluscos, esponjas, cetceos, algas e plantas aquticas, atos de pesca,
estendidos em 1967 para todos os invertebrados aquticos.
Esse entendimento permaneceu em algumas leis vigentes, como a que probe
a pesca de cetceos (Lei no 7.679/1988) e a que instituiu a Poltica Nacional de Desenvolvimento Sustentvel da Aquicultura e da Pesca (Lei no 11.959/2009). Por outro lado,
a Lei de Crimes Ambientais (Lei no 9.605/1998) traz, no art. 36, sua prpria definio
de pesca, restrita aos peixes, crustceos, moluscos e vegetais hidrbios (exclui portanto os cetceos). Extrativismo de outros grupos taxonmicos aquticos, inclusive com
aproveitamento econmico, como porferos (esponjas), cnidrios (corais, anmonas) e
equinodermas (estrelas-do-mar, lrios-do-mar e ourios) constituem, portanto, atos de
caa, tanto quanto a captura de baleias, peixes-boi ou tartarugas.
A legislao de caa, por outro lado, no tem o vis permissivo da pesca, mas
sim o de proibio. paradoxal que a legislao brasileira admita a supresso de hbitats, que pode ser feita legalmente para agricultura, obras de infraestrutura, etc., porm
no permita o abate de animais silvestres em programas de manejo nesses mesmos
hbitats. At mesmo o controle de espcies nocivas dificultado pelos atos normativos
exarados pelo Poder Executivo federal.
As tcnicas e a viabilidade de manejar in situ populaes silvestres com extrao peridica de uma parcela dos indivduos encontra-se amplamente demonstrada na
literatura acadmica (p. ex. Tarrs, 1987, Robinson; Redford, 1991, Caughley; Sinclair, 1994, Valladares-Padua, 1997, Robinson; Bebbett, 2000,
Hofer, 2002). Em alguns casos, as taxas de desfrute so altas, sem que a populao seja
comprometida como por exemplo o abate anual de 30% das capivaras nos llanos da
Venezuela (Ojasti, 1991); ou 6%, podendo atingir, em alguns anos, at 20% dos elefantes no Parque Nacional Kruger, frica do Sul (Slotow, 2008). Em todos os casos de
manejo conduzido com critrios cientficos, a contrapartida pelas licenas de extrativismo a conservao dos hbitats e o levantamento de dados primrios imprescindveis
manuteno de reas naturais.
No Brasil, a caa comercial expressamente proibida pela lei. A caa de subsistncia uma realidade associada s precrias condies de vida, no h como impedi-la
por lei. Os nicos atos de caa admitidos, sempre a critrio do rgo ambiental federal,
so a coleta com fins cientficos, a captura para cativeiro, o abate de animais nocivos e
a caa amadorista. No entanto, o controle de espcies nocivas encontra empecilhos nas
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Merece destaque especial essa ltima citao, em publicao oficial do Ministrio do Meio Ambiente, fruto de um seminrio que discutiu, em 2006, os aspectos
tcnicos, econmicos, administrativos e legais para uma poltica de fauna silvestre da
Amaznia. Constam nos anexos do livro as minutas de um projeto de lei, um decreto
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Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
e uma instruo normativa para remover algumas das restries atuais, alterando a
Lei no 5.197/1967 e estabelecendo uma base legal para o manejo de fauna, sem mais
driblar a lei, como o fez a IN Ibama no 63/2005.
Setenta anos aps revogar o Cdigo de Caa e Pesca, o Brasil ainda tem uma
legislao contraditria em relao conservao da fauna. V uma parcela dos animais
aquticos como recurso econmico, e estabelece uma poltica nacional para a pesca, porm sequer esboou a poltica para o restante da fauna, prevista na Lei no 5.197/1967.
Referncias
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online/ADM005.pdf. Acessado em: 24 jan 2011.
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Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
1 Introduo
O acesso ao patrimnio gentico brasileiro e aos conhecimentos tradicionais a ele
associados hoje regido pela Medida Provisria (MP) no 2.186, de 23 de agosto de 2001,
que regulamenta alguns dispositivos insertos no art. 225 da Constituio Federal de 1988
e na Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB), da qual o Brasil signatrio.
Desse modo, o presente artigo tem o objetivo de analisar a MP no 2.186/2001,
no que se refere s normas que disciplinam o acesso aos recursos genticos, a remessa
de amostra de componente do patrimnio gentico, a proteo ao conhecimento tradicional associado, a repartio de benefcios e o acesso tecnologia e transferncia de
tecnologia. Para tanto, sero apresentados alguns conceitos encontrados no referido
diploma legal, as caractersticas necessrias para que uma determinada comunidade
seja considerada tradicional para os efeitos da proteo conferida pela norma, as regras
que regem o acesso aos elementos que compem o patrimnio gentico e aos conhecimentos tradicionais a eles associados, bem como aquelas que regulam a remessa de
amostra de componente desse patrimnio e a transferncia de tecnologia.
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Legislao e Polticas Pblicas
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109 Sobre a matria ver: POSEY (2000, 1993); VARELLA; PLATIAU (2004); LIMA; BENSUSAN (2003); BENSUSAN (2000); BENSUSAN; BARROS; BULHES; ARANTES
(2006); MOREIRA; BELAS; BARROS (2005a); MOREIRA; BELAS; BARROS; PINHEIRO
(2005b); SOUSA SANTOS (2005); ARAJO (2002); DERANI (2002); CASTILHO (2004).
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Legislao e Polticas Pblicas
110 A propsito, ver art. 30, I e II da CF de 1988, que trata da competncia municipal, material
e legislativa, cujo critrio de repartio reside, justamente, na existncia de interesse local,
que, neste caso, significa interesse predominante do municpio.
111 So normas que trazem definies de populao tradicional, alm da CDB e da MP
no 2.186/01: a Lei no 11.284/2006; a Lei no 11.428/2006; a Portaria Ibama no 22/1992;
o Decreto federal no 6.040/2007; a Instruo Normativa no 3/2007.
313
3 Populaes tradicionais
A MP no 2.186/2001 distingue comunidades indgenas de comunidades locais, conferindo, todavia, proteo aos conhecimentos tradicionais produzidos por
ambas, indistintamente.
O conceito de ndio ou silvcola conferido pelo inciso I do art. 3 da Lei
no 6.001, de 19 de dezembro de 1973 (Estatuto do ndio) como todo indivduo de
origem e ascendncia pr-colombiana que se identifica e identificado como pertencente a um grupo tnico cujas caractersticas culturais o distinguem da sociedade
nacional. Comunidade indgena ou grupo tribal, por sua vez, definido pelo Estatuto
como um conjunto de famlias ou comunidades ndias, quer vivendo em estado de
completo isolamento em relao aos outros setores da comunho nacional, quer em
contatos intermitentes ou permanentes, sem contudo estarem neles integrados. Alm
dos direitos traados pelo Estatuto do ndio, a CF de 1988 lhes garante a posse permanente das terras por eles tradicionalmente ocupadas, alm do usufruto exclusivo
das riquezas dos solos, dos rios e dos lagos. Desse modo, ao contrrio do que ocorre
com as demais categorias de populaes tradicionais, os direitos indgenas tm sede
constitucional, o que lhes confere uma proteo mais efetiva.
Aos quilombolas foi assegurada, pela CF de 1988, a propriedade das terras
que estivessem ocupando quando da sua promulgao, conforme dispe o art. 68 do
ADCT, mas no lhes foi conferido nenhum outro direito especfico.
Em relao aos demais grupos tradicionais, a Constituio de 1988 apenas
garante proteo genrica, atribuda pelos arts. 215 e 216, que tratam dos direitos
culturais e do patrimnio cultural brasileiro. O art. 215 determina caber ao Estado garantir a todos o pleno exerccio dos direitos culturais e o acesso s fontes de
cultura nacional. O 1 desse dispositivo encarrega o Estado de proteger as manifestaes das culturas populares, indgenas e afro-brasileiras e das de outros grupos participantes do processo civilizatrio nacional, estando a includos os diversos
grupos tradicionais que conformam a populao brasileira (seringueiros, castanheiros, babaueiros, veredeiros, pescadores artesanais, rendeiras, caiaras, dentre tantos outros). Suas formas de expresso e modos de criar, fazer e viver configuram o
patrimnio cultural imaterial brasileiro, a que compete ao Poder Pblico proteger e
promover, nos moldes do art. 216, incisos I e II, da CF de 1988.
314
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
A proteo a esses grupos tradicionais e aos conhecimentos por eles produzidos advm, portanto, diretamente da CF de 1988, embora seja necessrio esforo
interpretativo que lhe extraia o real sentido. Isso significa que, diante da diversidade de
grupos tradicionais existentes em nosso territrio, que vo desde seringueiros e castanheiros da Amaznia at caiaras do litoral do Rio de Janeiro e de So Paulo, torna-se
necessrio definir critrios que identifiquem dada populao como tradicional, para
que se possa atribuir interpretao adequada norma constitucional, assim como s
demais normas infraconstitucionais que lhes conferem direitos especficos.
Algumas normas ambientais traam definies que, por sua vez, apresentam
caractersticas desses grupos, para que possam ser assim classificados. A Lei no 9.985,
de 18 de julho de 2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservao
da Natureza (Snuc), embora tenha sofrido veto relativamente ao conceito de populao tradicional, apresenta algumas caractersticas desses grupos quando trata das
reservas de desenvolvimento sustentvel (art. 20): sistemas sustentveis de explorao
dos recursos naturais, temporalidade (geraes sucessivas), proteo da natureza e manuteno da biodiversidade. A Conveno sobre Diversidade Biolgica, sob o prisma
especfico e restrito da proteo dos recursos da biodiversidade, define comunidades
locais e populaes indgenas como aquelas que apresentam estilos de vida tradicionais relevantes conservao e utilizao sustentvel da diversidade biolgica.
A Lei no 11.284/2006, que dispe sobre a gesto de florestas pblicas, na mesma
esteira da CDB, define grupos tradicionais como aqueles organizados por geraes sucessivas, com estilo de vida relevante conservao e utilizao sustentvel da diversidade biolgica (art. 3, X). J a Lei no 11.428, de 22 de dezembro de 2006, que trata da
utilizao e proteo da vegetao nativa no bioma Mata Atlntica, traa as seguintes
caractersticas para que dada populao seja considerada tradicional (art. 3, II): viver
em estreita relao com o ambiente natural, depender de seus recursos naturais para
sua reproduo sociocultural, praticar atividades de baixo impacto.
Como se pode perceber, todas as normas acima citadas impem a prtica de
atividades de baixo impacto e/ou a conservao da biodiversidade para que a populao seja classificada como tradicional.
No plano antropolgico, Diegues e Arruda (2001, p. 26) traam alguns parmetros para nortear a identificao de determinado grupo como tradicional, traduzidos:
315
pela dependncia da relao de simbiose entre a natureza, os ciclos e os recursos naturais renovveis com os quais se constri um modo de vida;
pelo conhecimento aprofundado da natureza e de seus ciclos, que se reflete
na elaborao das estratgias de uso e de manejo dos recursos naturais. Esse
conhecimento transferido por oralidade de gerao em gerao;
pela noo de territrio ou espao onde o grupo social se reproduz econmica e socialmente;
pela moradia e ocupao do territrio por vrias geraes, ainda que alguns
membros individuais possam ter-se deslocado para os centros urbanos e
voltado para a terra dos seus antepassados;
pela importncia das atividades de subsistncia, ainda que a produo de
mercadorias possa estar mais ou menos desenvolvida, o que implicaria uma
relao com o mercado;
pela reduzida acumulao de capital;
pela importncia dada unidade familiar, domstica ou comunal e s relaes de parentesco ou compadrio para o exerccio das atividades econmicas, sociais e culturais;
pela importncia das simbologias, mitos e rituais associados a caa, pesca e
atividades extrativistas;
pela tecnologia utilizada, que relativamente simples, de impacto limitado
sobre o meio ambiente. H uma reduzida diviso tcnica e social do trabalho, sobressaindo o artesanal, cujo produtor e sua famlia dominam todo o
processo at o produto final;
pelo fraco poder poltico, que em geral reside nos grupos de poder dos
centros urbanos;
pela autoidentificao ou identificao por outros de pertencer a uma cultura distinta.
As principais caractersticas apontadas pelos autores relacionam-se ao conhecimento e dependncia do ambiente natural, territorialidade, ao modo de produo,
importncia do ncleo familiar e autoidentificao e identificao pela sociedade envolvente. No h a imposio de possurem um estilo de vida tradicional relevante para
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pao coletiva do espao, onde prevalece o uso e a gesto compartilhada dos recursos
naturais (SANTILLI, 2005)112.
A principal crtica feita ao conceito de populao tradicional, consubstanciada
nas mudanas operadas nos costumes ou tradies, a partir da aquisio de bens ou
absoro de tcnicas de produo e conhecimentos mais modernos, que conduziria a
sua descaracterizao, no tem fundamento. Essas mudanas so inerentes a qualquer
sociedade, mas no as descaracterizaro enquanto forem mantidos rituais, modos de
fazer, criar e viver, formas de pensar e agir que estabelecem essa relao com o passado e
determinam limites s alteraes. Como bem coloca Stavenhagen (2000), as culturas no
so estticas e, embora enraizadas na histria, so capazes de evoluir com o tempo. As
mudanas culturais so fenmenos que atingem todas as sociedades, afirmando o autor
que uma cultura demonstra sua vitalidade quando capaz de preservar sua identidade,
integrando-a s alteraes. Muito embora costumes e tradies sejam os elementos intrnsecos de todas as culturas, as tradies so permanentemente inventadas e reinventadas, e os costumes, que regem a vida cotidiana dos indivduos, alteram-se regularmente,
em funo das circunstncias histricas.
justamente esse conjunto de rituais, costumes e tradies que conforma o patrimnio cultural imaterial, formado por bens culturais intangveis, constitucionalmente
protegido, essencial ao direito de cada grupo cultural de conservar e de desenvolver sua
prpria cultura, qualquer que seja seu grau de integrao ou sua ligao com outras culturas. Segundo documento editado pela Comisso Mundial sobre Cultura e Desenvolvimento, da Unesco, a liberdade cultural uma liberdade coletiva, consistente no direito
de um grupo de seguir ou de adotar o modo de vida de sua escolha (NOTRE..., 1996).
Diante dessa liberdade cultural, se as mudanas operadas descaracterizarem os grupos a
ponto de no mais apresentarem caractersticas exigidas pela legislao vigente para que
sejam considerados tradicionais, perdero a proteo legal.
Adverte Colchester (1994) sobre essa possibilidade de alterao nos padres culturais que conduza populaes tradicionais a adquirirem prticas que levem perda
de biodiversidade, em funo de fatores como aumento populacional, que gera maior
presso sobre o meio ambiente; aumento de demanda por recursos financeiros, que gera
uma presso para produo de bens a serem colocados no mercado; utilizao de novas
tecnologias, mais destrutivas etc. Todavia, afirma que isso no ocorre necessariamente
112 Ver tambm SILVA (2000); LEUZINGER (2002 e 2009); BENATTI (2003).
319
com qualquer populao tradicional, sendo que, em muitos casos, ainda que os grupos
no pratiquem, intencionalmente, aes que conduzam proteo da natureza, acabam
por alcan-la, em funo de prticas tradicionais, como a do abandono de campos de
cultivo, onde se formam capoeiras, permitindo a regenerao da floresta.
O Centro Nacional de Populaes Tradicionais (CNPT), criado pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama), tendo em conta
o carter dinmico das culturas tradicionais, afirma que, dentro do enfoque ambientalista,
populao tradicional no sinnimo de populao atrasada, refratria ao progresso ou
modernizao. No existe populao tradicional esteriotipada e emoldurada num nico
conceito, mas sim populaes que possuem algumas caractersticas comuns, apesar de tais
pontos comuns no serem idnticos qualitativa ou quantitativamente. Cada uma apresenta
modos de vida e sistemas de produo prprios, alm de diferentes graus de interao com
outros grupos. Traa, ento, como principal caracterstica comum, sua relao conservacionista com o meio ambiente, aproximando-se, assim, das definies legais. Seriam, por isso,
uma antecipao do sculo XXI, pois se o homem no se tornar, neste sculo, um conservacionista, colocar em risco sua prpria sobrevivncia113.
A partir, ento, das premissas acima identificadas e das consideraes apontadas, entende-se, no presente artigo, ser essencial a presena de algumas caractersticas
comuns a fim de que determinado grupo seja considerado tradicional, para os efeitos
da legislao ambiental (LEUZINGER, 2009). So elas:
1. autoidentificao e identificao pela sociedade envolvente como pertencentes a um grupo distinto;
2. prticas sustentveis de explorao dos recursos naturais, que produzam
baixo impacto e contribuam para a proteo da diversidade biolgica114;
113 Disponvel em: <www.ibama.gov.br/resex/pop.html>. Acessado em: 2 nov 2006.
114 Ressaltam os aspectos positivos relativamente conservao da biodiversidade em funo da interveno das populaes tradicionais: BALE (1994); REED
(1997); POSEY (1986, 2000, 1993); McKEY; LINARES; CLEMENT; HLADIK
(1993); COLCHESTER (1994, 2004); DESCOLA (1999); GMEZ-POMPA; KAUS
(1992); LUGO (1997); BENSUSAN (2006); DIEGUES; ARRUDA (2001); DIEGUES; VIANA (2004); SANTILLI (2005a); SOUZA FILHO (2005); DERANI (2002).
Em sentido contrrio, afirmando que a presena humana acarreta, invariavelmente, em
maior ou menor grau, degradao dos ecossistemas e perda de biodiversidade: FEARNSIDE (1982, 2006); REDFORD (1997, 1993); BRANDON; REDFORD; SANDERSON
(1998); PDUA (2000); MILANO (2001); DOUROJEANNI; PDUA (2001); OLMOS;
SO BERNARDO; GALETTI (acessado em: 16 jan 2007).
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patrimnio gentico
A MP no 2.186/2001, em seus arts. 8 e 9, procura conferir proteo aos conhecimentos tradicionais associados ao patrimnio gentico.
Esses conhecimentos, gerados de forma coletiva e ao longo do tempo, permeiam as sucessivas geraes e se consolidam em virtude da experincia e de uma
estreita e contnua relao com o meio natural. Segundo Diegues e Arruda (2001, p.
31), conhecimento tradicional seria o conjunto de saberes e saber-fazer a respeito do
mundo natural e sobrenatural, transmitido oralmente, de gerao em gerao. Para
muitas dessas sociedades, sobretudo para as indgenas, h uma interligao orgnica
entre o mundo natural, o sobrenatural e a organizao social.
O art. 8 da MP no 2.186/2001 declara ficar protegido por esta Medida Provisria o conhecimento tradicional das comunidades indgenas e das comunidades locais,
associado ao patrimnio gentico, contra a utilizao e explorao ilcita e outras aes
lesivas ou no autorizadas pelo Conselho de Gesto de que trata o art. 10, ou por instituio credenciada.
A redao apresentada pelo dispositivo merece algumas consideraes. Dizer
a norma que fica protegido por ela o conhecimento tradicional associado biodiversidade incuo. A norma deve conferir proteo ao bem juridicamente relevante
a partir de institutos e instrumentos que sejam eficientes. A simples edio do diploma no garante proteo alguma. Melhor tcnica seria determinar o caput do art. 8
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116 A Medida Provisria no 2.186-16/2001, como visto anteriormente, utiliza o termo populao local como sinnimo de populao tradicional.
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Quanto titularidade, o pargrafo nico do art. 9 aduz que qualquer conhecimento tradicional associado ao patrimnio gentico, ainda que apenas um indivduo
o detenha, poder ser de titularidade da comunidade.
A redao confusa do inciso III e, principalmente, do pargrafo nico do
mencionado art. 9, acaba por gerar incertezas quanto titularidade desses conhecimentos, assim como dificuldade em sua aplicao. O pargrafo nico, quando diz
que qualquer conhecimento tradicional poder ser de titularidade da comunidade,
mesmo que somente um de seus membros o detenha, abre um leque de possibilidades de interpretao que o tornam de dificlima aplicao. Isso porque a norma
no define quem deve decidir se o conhecimento, quando detido por apenas um
indivduo, de titularidade da comunidade ou no. Deve-se observar que nem sempre haver consenso sobre a questo, como parece ser a ideia do dispositivo, e essa
indefinio pode vir a causar conflitos.
Por outro lado, a MP tambm no cuida do conhecimento disseminado
ou compartilhado por mais de uma comunidade tradicional. Nesse caso, o acesso
geraria direito a repartio de benefcios a todos eles ou apenas quele em cujo
territrio deu-se o acesso e que firmou o respectivo contrato? A norma no enfrenta a questo.
O anteprojeto de lei (APL), elaborado pela Casa Civil117, que dispe sobre
o acesso aos recursos genticos e seus derivados e o acesso e a proteo aos conhecimentos tradicionais associados, em seu art. 73, dispe que as comunidades
117 O texto, que esteve disponvel para consulta pblica, pode ser acessado no seguinte endereo: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/consulta_publica/consulta_biologica.htm.
Acessado em: 9 maio 2010.
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comunidades tradicionais que no integrarem o contrato, mas que forem igualmente detentoras do conhecimento acessado, no o tero.
Difcil tambm a questo relativa a quem ter legitimidade para representar
a comunidade tradicional no que toca assinatura do contrato. Como ser feita essa
escolha? Quem participar desse processo de eleio do representante local? Se a representao for impugnada por parte da populao tradicional, ser vlido o contrato?
O art. 27 da MP limita-se a determinar que o contrato dever indicar e qualificar com
clareza as partes contratantes, sendo, de um lado, o proprietrio da rea pblica ou
privada, ou o representante da comunidade indgena e do rgo indigenista oficial,
ou o representante da comunidade local e, de outro, a instituio nacional autorizada
a efetuar o acesso e a instituio destinatria. Note-se que a MP trata o representante
da comunidade local como parte no contrato, quando, na verdade, parte a prpria
comunidade, representada por algum de sua escolha. A forma de eleio, contudo,
no objeto da norma. Embora possa, a primeira vista, parecer correto deixar a cada
grupo indicar seu representante, conforme mtodos prprios de escolha, isso pode
causar incertezas e impugnaes, que macularo o instrumento. Para evitar vcios de
representao, o Poder Pblico dever intervir no processo de escolha, a partir do estabelecimento de alguns procedimentos que, embora respeitem as formas locais, legitimem a indicao.
O art. 25 traz apenas alguns exemplos de como poder se efetivar a repartio
de benefcios: a) diviso de lucros; b) pagamento de royalties; c) acesso e transferncia
de tecnologias; d) licenciamento, livre de nus, de produtos e processos; e) capacitao
de recursos humanos. Deve-se observar que tanto o acesso e transferncia de tecnologias quanto a capacitao de recursos humanos no deveriam ser consideradas formas
de repartio de benefcios, mas sim obrigaes inerentes ao acesso aos recursos genticos e, em especial, aos conhecimentos tradicionais associados. O licenciamento, livre
de nus, ser benefcio proporcionado pelo Poder Pblico, e no por empresas que
venham a acessar os conhecimentos tradicionais, pois quaisquer valores devidos pelos
grupos tradicionais em razo do procedimento licenciatrio devem ser pagos ao rgo
licenciador competente, que deles abrir mo. Por essa razo, dever tal benefcio ser
aplicado apenas quando o prprio Estado tiver se utilizado dos conhecimentos tradicionais e no que tange, claro, ao licenciamento requerido pelos grupos tradicionais,
e no pelas empresas que acessaram o conhecimento. Caso contrrio, o Poder Pblico
estaria conferindo benefcios indevidos s empresas, o que no significa repartio de
benefcios com as populaes tradicionais. A nica maneira de se considerar o licen-
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Nada dito em relao natureza desse instrumento contratual, no podendo haver dvidas, entretanto, sobre tratar-se contrato pblico, regido por normas de
direito pblico, em que incide o princpio da supremacia do interesse pblico sobre o
interesse privado.
O anteprojeto de lei sobre acesso a recursos genticos, elaborado pela Casa Civil, em seu art. 4, classifica os recursos genticos como bens de uso comum do povo.
Apesar das dificuldades que semelhante classificao possa oferecer, at porque a titularidade do recurso gentico dissociada da titularidade do bem que o detm, no
resta dvida sobre sua natureza de bem pblico. Talvez seja mais razovel classific-lo
como bem de uso especial, at porque h a necessidade de autorizao da Administrao para acess-lo, o que j lhe retira a bsica caracterstica dos bens de uso comum do
povo, consubstanciada na acessibilidade a todos, aplicando-se o princpio da igualdade. De qualquer forma, a natureza pblica demanda, para sua gesto, contrato regido
por normas de direito pblico.
O 5 do art. 16 da MP versa sobre os casos em que a identificao do potencial uso econmico ocorre posteriormente outorga de autorizao que no o
previa, devendo, nesses casos, a instituio beneficiria comunicar ao Conselho de
Gesto ou Instituio onde se originou o processo de acesso e de remessa, para formalizao do contrato.
Em seguida, trata esse mesmo artigo da participao de pessoa jurdica estrangeira em expedio para coleta de amostra de componente do patrimnio gentico in
situ e para acesso de conhecimento tradicional associado, que somente ser autorizada
quando em conjunto com instituio pblica nacional (excluindo-se as instituies
privadas, nesse caso), responsvel pela coordenao da atividade. Todas as instituies
envolvidas devem exercer atividades de pesquisa e desenvolvimento nas reas biolgicas e afins (art. 16, 6). O dispositivo subsequente determina que a pesquisa dever
realizar-se preferencialmente no territrio nacional, o que no exclui a possibilidade
de realizao em outro pas.
Interessante que o 9 do art. 16 condiciona a autorizao de acesso anuncia
prvia da comunidade indgena e de outros rgos competentes, conforme o caso, mas
no menciona as comunidades tradicionais no indgenas. Com efeito, o dispositivo
trata apenas da anuncia prvia nos seguintes casos:
I comunidade indgena, ouvida a Funai, quando o acesso ocorrer em terra indgena;
329
Como as comunidades tradicionais no indgenas em geral no so proprietrias das reas que habitam, dificilmente ser necessria a sua anuncia prvia. Isso
pode causar situaes bastante complicadas, como no caso de se tratar de rea titulada
a um particular, muitas vezes por meio de ttulos fraudulentos, mas habitada h vrias
geraes por populao tradicional, que no poder se manifestar sobre o acesso no
local por ela tradicionalmente ocupado. O mesmo ocorre em relao a reas protegidas habitadas por grupos tradicionais, que no sero consultados sobre o acesso,
pois h previso legal de anuncia apenas do rgo gestor121. Verifica-se, assim, que a
norma, nesse ponto, apresenta contradio, pois exige, nos termos do art. 11, IV, b, anuncia prvia do titular do conhecimento tradicional (comunidades indgenas e no indgenas) para o seu acesso, o que reafirmado pelo art. 8, 6, do Decreto no 3.945, de
28 de setembro de 2001, alm de assinatura do Contrato de Utilizao do Patrimnio
Gentico e de Repartio de Benefcios pelo representante da comunidade tradicional,
quando o acesso ao conhecimento tradicional implicar em uso comercial, mas no
condiciona o acesso ao recurso gentico anuncia prvia do grupo que habita a rea.
Em outras palavras, o acesso ao conhecimento tradicional depende de anuncia prvia
do grupo que o detm, mas o acesso ao recurso gentico localizado em rea ocupada
por populao tradicional no indgena no est condicionado ao seu consentimento.
330
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
331
ele poder realizar-se, dentre outras atividades, mediante: a) pesquisa cientfica e desenvolvimento tecnolgico; b) formao e capacitao de recursos humanos; c) intercmbio de
informaes; d) intercmbio entre instituio nacional de pesquisa e instituio de pesquisa
sediada no exterior; e) consolidao da infraestrutura de pesquisa cientfica e desenvolvimento tecnolgico; f) explorao econmica em parceria de processo e produto derivado de
uso de componente do patrimnio gentico; g) estabelecimento de empreendimento conjunto de base tecnolgica.
Quanto a esse dispositivo, algumas observaes podem ser feitas. A primeira
diz respeito a no ter o artigo determinado a obrigatoriedade de transferncia de tecnologia para o caso de acesso a componente do patrimnio gentico ou conhecimento
tradicional associado feito por instituio estrangeira. O ideal seria vincular o acesso de
estrangeiros aos recursos genticos a ganhos reais a serem obtido pelo Brasil, por meio
de transferncia de tecnologia desenvolvida pelos centros de pesquisa no exterior.
Outra observao deve ser realizada no que toca ao item que trata de pesquisa
cientfica e desenvolvimento tecnolgico. Ora, o acesso e transferncia de tecnologia
dizem respeito ao intercmbio, troca de informaes, capacitao de recursos humanos de outro centro de pesquisa, e no pesquisa ou desenvolvimento tecnolgico
em si. Tal fato, inclusive, corroborado pelo teor do art. 23, que determina fazer jus a
incentivo fiscal para capacitao tecnolgica da indstria e da agropecuria, e a outros
instrumentos de estmulo, a empresa que, no processo de garantir o acesso tecnologia
e transferncia de tecnologia a instituio nacional, investir em atividade de pesquisa
e desenvolvimento no pas.
6 Concluses
Compete ao Estado, nos termos do art. 116 da CF de 1988, a proteo e a promoo do patrimnio cultural brasileiro, constitudo por bens culturais de natureza
material e imaterial, portadores de referncia identidade, ao, memria dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, que incluem: as formas de expresso,
os modos de criar, fazer e viver, e as criaes cientficas, artsticas e tecnolgicas. Desse
modo, os direitos culturais das populaes tradicionais, assim como os conhecimentos
tradicionais por elas produzidos, passaram a gozar de proteo constitucional.
332
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
333
334
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
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Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
337
338
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
339
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340
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
1 Introduo
O objetivo deste texto oferecer um panorama geral sobre o desenvolvimento
das polticas de criao e gesto de unidades de conservao (UCs) no Brasil e sobre a
sua atual situao. Para tanto, nos utilizamos dos dados do Cadastro Nacional de Unidades de Conservao do Ministrio do Meio Ambiente (CNUC-MMA).122
O nmero de UCs e a extenso por elas protegida vm crescendo aceleradamente nas ltimas dcadas no Brasil, nos trs nveis de governo. Esse crescimento
fundamental e urgente para garantir a conservao da biodiversidade, sobretudo em
um pas como o Brasil. O territrio brasileiro enorme, quase todo tropical, povoado por uma imensa variedade de seres vivos, espalhada por vrios biomas e ecossistemas, ou seja, megadiverso. Entretanto, ele vem sofrendo com sucessivos episdios de
degradao, alterao e converso da sua biota, para dar lugar a atividades produtivas
122 Os dados foram consultados em janeiro de 2010 e incluem todas as UCs criadas at o final
do ano de 2009.
341
342
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
devem ser definidos para que uma linguagem comum favorea o entendimento entre os diversos nveis de governo, as instituies, as organizaes da sociedade civil, os cidados e os
funcionrios envolvidos. Isso tudo no vir de graa, pois que a gesto de terras protegidas
a ttulo ambiental ainda uma tarefa nova no conjunto das atribuies do Poder Pblico
contemporneo (DOUROJEANNI; PDUA, 2001; ARAJO, 2007).
Alm disso, lidar com as complexidades inerentes a um sistema grande e diversificado de UCs requer um conhecimento seguro sobre os seus componentes e sobre as
suas relaes mtuas. , portanto, imprescindvel, para o planejamento e a gesto eficazes, a existncia de um cadastro nacional de unidades de conservao preciso, atualizado
e acessvel consulta pblica. Dentro da estrutura institucional brasileira, tal cadastro, o
CNUC, e a sua atualizao esto sob a responsabilidade do Ministrio do Meio Ambiente
(MMA), com a colaborao do Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio) e dos rgos estaduais e municipais competentes, conforme previsto pela
Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (SNUC).123
343
125 O termo unidade de conservao restrito ao Brasil, e refere-se a determinados tipos especficos de reas protegidas a ttulo ambiental, que hoje esto previstos pela Lei do Snuc. De
uma maneira geral, o termo usado internacionalmente o mais geral: reas protegidas.
344
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
cionais etc.), com os mais variados objetivos de preservao e conservao, e de controle da explorao dos recursos (NASH, 1982; RUNTE, 1979; MCCORMICK, 1992).
No Brasil, a primeira proposta registrada de criao de parques nacionais at
que foi bastante precoce. Em 1876, o engenheiro Andr Rebouas (1838-1898) revelou
tima premonio, ao sugerir que fossem criados parques nacionais em dois locais:
um na Ilha do Bananal, rio Araguaia, e outro em Sete Quedas, rio Paran (DEAN,
1996; PDUA, 2002). Muitos anos depois, foram de fato criados parques nacionais
nesses dois locais o Parque Nacional do Araguaia, em 1959, e o Parque Nacional de
Sete Quedas, em 1961 embora este ltimo tenha sido destrudo, em 1980, para dar
lugar ao lago da barragem da Usina Hidreltrica de Itaipu.
Os primeiros parques nacionais brasileiros surgiram apenas na dcada de 1930,
60 anos depois das propostas de Rebouas: Itatiaia, criado em 1937, Iguau e Serra
dos rgos, criados em 1939. No entanto, o primeiro parque criado no Brasil com o
objetivo explcito de proteo da natureza teve carter estadual: o Parque Estadual da
Cidade, atualmente Parque Estadual da Capital, criado em 10 de fevereiro de 1896, pelo
Decreto 335, na cidade de So Paulo (PDUA, 1997). Vale mencionar a criao de duas
outras unidades anteriores a 1937, pois elas mostram que no Brasil tambm ocorreu a
tendncia ao desdobramento de tipos de UCs. Ambas ganharam o nome de estaes
biolgicas. Elas nasceram por iniciativa de dois cientistas envolvidos, em fins do sculo
XIX e princpios do XX, com o estudo e a proteo da natureza brasileira. O botnico
sueco radicado no Brasil Alberto Loefgren (1854-1918) conseguiu que fosse estabelecida, em terras adquiridas pelo governo federal a seu conselho, uma estao biolgica
situada na localidade de Itatiaia, rea onde, em 1937, foi criado o parque de Itatiaia. O
local era desde antes e continuou a ser palco de numerosas expedies cientficas, das
quais participavam cientistas brasileiros (do Jardim Botnico do Rio de Janeiro e do
Museu Nacional do Rio de Janeiro) e estrangeiros. J o alemo Herman von Ihering
(1850-1930), outro estudioso estrangeiro da natureza brasileira, estabeleceu, com recursos prprios, a Estao Biolgica do Alto da Serra, situada na crista da Serra do Mar,
acima de Cubato, e a doou, em 1909, ao Museu Paulista, do governo do estado de So
Paulo. A rea foi tambm objeto de visitao e de trabalhos cientficos de brasileiros e
estrangeiros (DEAN, 2006; FRANCO; DRUMMOND, 2009).
No estado de So Paulo, em 1934, foi criada outra categoria de rea protegida, a
Estao Florestal Experimental Dr. Epitcio Santiago, pelo Decreto no 24.104, de 10 de
abril de 1934, alterada pela Lei no 6.209, de 28 de maio de 1975. O seu carter experimental
345
dizia respeito ao uso da madeira e sugere o seu papel precursor em relao ao que viria a
ser, posteriormente, o grupo das UCs de uso sustentvel. Mais tarde, a Portaria no 246 do
MMA, de 18 de julho de 2001, transformou-a na Floresta Nacional de Lorena. No entanto,
antes disso, em 1946, fora criada a primeira UC dentro da categoria de floresta nacional, a
do Araripe-Apodi, localizada em regio de fronteira entre os estados do Piau, Cear, Rio
Grande do Norte e Pernambuco (BRASIL..., 2004).
A histria das reas protegidas a ttulo ambiental no Brasil apresenta tambm
iniciativas frustradas. Em 1891, por exemplo, o Decreto Federal no 8.843 criou uma
enorme reserva florestal, no que atualmente o estado do Acre, com 2,8 milhes de
hectares. No entanto, no se conhece qualquer iniciativa no sentido de sua implementao (PDUA, 1997). No captulo de UCs frustradas h ainda o Parque Nacional de
Paulo Afonso (criado em 1948 na Bahia) e o, j citado, Parque Nacional de Sete Quedas
(1961, no Paran). Ambos foram extintos, em 1968 e 1980, respectivamente, para dar
lugar aos lagos de usinas hidreltricas (PDUA, 1997, BRASIL..., 2004).
Em 1934, o Decreto no 23.793, o antigo Cdigo Florestal, foi o primeiro texto
legal brasileiro a prever a criao de parques nacionais, estaduais e municipais. Ele
classificava as florestas nativas (e no nativas) em quatro tipos: protetoras e remanescentes (ambas sob regime de preservao permanente), e modelo e produtivas
(ambas passveis de explorao comercial). As florestas protetoras foram um antecedente das chamadas reas de Preservao Permanente (APPs), mais tarde consagradas
pelo novo Cdigo Florestal, Lei no 4.771, 15 de setembro de 1965, como um tipo de
rea protegida. As florestas modelo seriam aquelas manejadas e/ou plantadas para fins
comerciais. Foram um prenncio das florestas nacionais e das grandes extenses de
florestas plantadas em terras particulares, a partir da dcada de 1970, para fins comerciais. Com base no Cdigo Florestal de 1934, foram criados, ao longo de trs dcadas,
vrios parques nacionais, florestas nacionais e florestas protetoras de mananciais e encostas estas ltimas mais conhecidas pelo nome no oficial de Florestas Protetoras
da Unio (DRUMMOND; BARROS-PLATIAU, 2006).
O mencionado novo Cdigo Florestal, de 1965, e o Cdigo de Fauna (Lei
n 5.197, de 3 de janeiro de 1967) trouxeram como novidade principal a criao de
UCs de uso indireto (parques nacionais, estaduais, municipais e reservas biolgicas),
que no permitiam o uso dos recursos naturais, e as de uso direto (florestas nacionais e parques de caa), que permitiam a explorao direta dos recursos naturais
(DRUMMOND; BARROS-PLATIAU, 2006).
o
346
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
347
art. 225, 1, III, da Constituio Federal e define UC como: espao territorial e seus
recursos ambientais, incluindo as guas jurisdicionais, com caractersticas naturais relevantes, legalmente institudo pelo Poder Pblico, com objetivos de conservao e
limites definidos, sob regime especial de administrao, ao qual se aplicam garantias
adequadas de proteo.
Assim, o objetivo especfico da Lei do Snuc foi estabelecer critrios e normas
para a criao, implantao e gesto das UCs. A lei ensejou um movimento no sentido da padronizao e da organizao das categorias de manejo. Algumas, existentes
no mbito federal, estadual e municipal com denominaes tais como parques florestais, estaes biolgicas, reservas ecolgicas, parques ecolgicos, reservas florestais,
estradas-parque deixaram de ser oficialmente reconhecidas. Elas agora precisam ser
recategorizadas para se adequarem ao Snuc (LEUZINGER, 2009).
A Lei do Snuc inovou ao dividir as UCs em dois grandes grupos, com caractersticas especficas: as de proteo integral, cujo objetivo bsico preservar a natureza,
admitindo-se apenas o uso indireto dos recursos naturais, e as de uso sustentvel, cuja
finalidade compatibilizar a conservao da natureza com o uso sustentvel de parcela dos seus recursos naturais (Quadro 1). Cinco categorias pertencem ao primeiro
grupo: Estao Ecolgica (Esec); Reserva Biolgica (Rebio); Parque Nacional (Parna)
quando criado pelo estado ou municpio denominado Parque Estadual ou Parque
Natural Municipal; Monumento Natural (MN); e Refgio de Vida Silvestre (RVS). Sete
categorias fazem parte do segundo grupo: rea de Proteo Ambiental (APA); rea
de Relevante Interesse Ecolgico (Arie); Floresta Nacional (Flona) quando criada
pelo estado ou municpio denominada Floresta Estadual ou Municipal; Reserva Extrativista (Resex); Reserva de Desenvolvimento Sustentvel (RDS); Reserva de Fauna
(Refau); e Reserva Particular do Patrimnio Natural (RPPN).
Quadro 1 Categorias de Unidades de Conservao previstas pelo Snuc
(Continua)
CATEGORIA
GRUPO
OBJETIVOS
Estao Ecolgica
(Esec)
Proteo
Integral
348
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
(Continua)
CATEGORIA
GRUPO
Reserva Biolgica
(Rebio)
Proteo
Integral
Parque Nacional
(Parna), Parque Estadual ou Parque Natural
Municipal
Proteo
Integral
Monumento Natural
(MN)
Proteo
Integral
Refgio de Vida
Silvestre (RVS)
Proteo
Integral
rea de Proteo
Ambiental (APA)
Uso Sustentvel
rea de Relevante
Interesse Ecolgico
(Arie)
Uso Sustentvel
Floresta Nacional
(Flona), Floresta Estadual ou Municipal
Uso
Sustentvel
Reserva Extrativista
(Resex)
Uso
Sustentvel
Uso
Sustentvel
OBJETIVOS
Preservao integral da biota e demais atributos
naturais existentes em seus limites, sem interferncia humana direta ou modificaes ambientais,
excetuando-se as medidas de recuperao de seus
ecossistemas alterados e as aes de manejo necessrias para recuperar e preservar o equilbrio natural,
a diversidade biolgica e os processos ecolgicos
naturais.
Preservao de ecossistemas naturais de grande
relevncia ecolgica e beleza cnica, possibilitando
a realizao de pesquisas cientficas e o desenvolvimento de atividades de educao e interpretao
ambiental, de recreao em contato com a natureza e
de turismo ecolgico.
Preservar stios naturais raros, singulares ou de
grande beleza cnica.
Proteger ambientes naturais onde se asseguram condies para a existncia ou reproduo de espcies
ou comunidades da flora local e da fauna residente
ou migratria.
Proteger a diversidade biolgica, disciplinar o processo de ocupao e assegurar a sustentabilidade do
uso dos recursos naturais.
Manter os ecossistemas naturais de importncia
regional ou local e regular o uso admissvel dessas
reas, de modo a compatibiliz-lo com os objetivos
de conservao da natureza.
Uso mltiplo sustentvel dos recursos florestais e
a pesquisa cientfica, com nfase em mtodos para
explorao sustentvel de florestas nativas.
Proteger os meios de vida e a cultura de populaes
extrativistas tradicionais e assegurar o uso sustentvel dos recursos naturais da unidade.
Preservar a natureza e, ao mesmo tempo, assegurar
as condies e os meios necessrios para a reproduo e a melhoria dos modos e da qualidade de vida
e explorao dos recursos naturais das populaes
tradicionais, bem como valorizar, conservar e aperfeioar o conhecimento e as tcnicas de manejo do
ambiente, desenvolvido por estas populaes.
349
(Concluso)
CATEGORIA
GRUPO
OBJETIVOS
Reserva de Fauna
(Refau)
Uso
Sustentvel
Manter populaes animais de espcies nativas, terrestres ou aquticas, residentes ou migratrias, adequadas para estudos tcnico-cientficos sobre o manejo
econmico sustentvel de recursos faunsticos.
Reserva Particular do
Patrimnio Natural
(RPPN)
Uso
Sustentvel
Cabe destacar que as categorias de manejo listadas acima se enquadram nos critrios definidos pela Unio Internacional para Conservao da Natureza (UICN). Isso permite ao sistema brasileiro uma adequao aos padres e s normas internacionais. Facilita
a definio de estratgias para a captao de recursos, a realizao de pesquisas, o intercmbio de informaes e experincias, o dilogo com agncias internacionais e de outros
pases, a adoo de padres diferenciados de gesto e a gesto de reas transfronteirias.
Os objetivos e diretrizes definidos pela Lei do Snuc mostram que as quatro
principais preocupaes contempladas foram: (1) a conservao da biodiversidade em
seus trs nveis fundamentais (diversidade gentica, de espcies e de ecossistemas), (2)
o uso sustentvel dos recursos naturais, (3) a participao da sociedade e (4) a distribuio equitativa dos benefcios auferidos por intermdio da criao, implementao
e gesto das UCs. Esses pontos esto em sintonia com os objetivos da CDB. Assim,
alm de ordenar as categorias criadas em diferentes pocas, por diferentes organismos
governamentais e com diferentes objetivos, a Lei do Snuc reafirma e d maior solidez
posio brasileira de adeso CDB. Do ponto de vista normativo, portanto, parece-nos
que o esforo do Brasil em prol das UCs est bem equacionado, tanto em termos das
leis nacionais quanto dos compromissos internacionais assumidos pelo pas.
350
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
4.1
351
rea
rea Acumulada
1930-1940
218.081,93
218.081,93
1940-1950
39.410,56
257.492,49
1950-1960
575.252,38
832.744,87
1960-1970
687.342,40
1.520.087,27
1970-1980
5.804.734,70
7.324.821,97
1980-1990
19.058.425,89
26.383.247,86
1990-2000
13.005.304,83
39.388.552,69
2000-2009
37.460.218,61
76.848.771,30
352
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Os dados reunidos no Grfico 3 permitem acompanhar a evoluo do processo de criao das UCs de uso sustentvel (exceto as RPPNs). As atuais UCs
de uso sustentvel tiveram como precursoras as florestas nacionais e protetoras,
criadas a partir de 1934. Atualmente, os dois tipos de florestas so classificados
126 Foram criadas, por meio de um nico decreto (Decreto no 86.061, de 2 de junho de 1981)
quatro estaes ecolgicas: Marac, Marac-Jipioca, Rio Acre e Anavilhanas. Esta ltima
foi recategorizada como Parque Nacional em 2008.
127 O primeiro monumento natural brasileiro resultou de uma recategorizao: em 2008, o
Parque Nacional dos Pontes Capixabas foi recategorizado como monumento natural.
353
pelo Snuc como florestas nacionais. S em 1984 comearam a ser criadas as primeiras reas de proteo ambiental e reas de relevante interesse ecolgico. Em
1990, as reservas extrativistas foram reconhecidas como UCs e desde ento vrias
dezenas foram institudas. Contamos hoje com 65 florestas nacionais128, 31 reas
de proteo ambiental, 17 reas de relevante interesse ecolgico, 59 reservas extrativistas e 1 reserva de desenvolvimento sustentvel, totalizando 173 unidades
de conservao de uso sustentvel. Ainda no foram criadas reservas de fauna.
Grfico 3 Nmeros de Unidades de Conservao de Uso Sustentvel Federais criadas
por dcada (1930-2009).
354
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
relacionados com a conservao da biodiversidade e o acesso aos recursos naturais. A diversidade de categorias de manejo, cada uma com objetivos especficos
de conservao, facilita os esforos no sentido de promover a conciliao entre
interesses e necessidades diversos. Assim, o uso judicioso das diversas categorias
permite a proteo ambiental efetiva, aliada oferta de condies favorveis ao
lazer, pesquisa cientfica e educao ambiental, bem como atividades produtivas, particularmente as extrativistas.
Grfico 4 Nmeros de Unidades de Conservao de Proteo Integral e de Uso Sustentvel Federais criadas por dcada (1930-2009).
Vejamos agora a questo das reas das UCs federais. A Tabela 2 traz dados que
ilustram a distribuio por grupo de UC (em termos absolutos e percentuais) das reas
das UCs federais de proteo integral (nmero observado = 131) e de uso sustentvel
(nmero observado = 173), excludas as RPPNs.
355
Tabela 2 Distribuio das reas das Unidades de Conservao Federais por Grupo
situao em 2009.
Grupo de Manejo
rea (%)
Proteo Integral
35.601.408,13
46,33
Uso Sustentvel
41.247.363,17
53,67
Total
76.848.771,30
100
H um relativo equilbrio entre os dois grupos de UCs no que diz respeito participao percentual no total da rea de UCs federais. H um leve predomnio do grupo
de uso sustentvel, explicado principalmente pelo grande nmero de florestas nacionais
e reservas extrativistas (ver dados a esse respeito na Tabela 3). Pelo lado do grupo das
unidades de proteo integral, so os parques nacionais que mais contribuem para esse
relativo equilbrio. As estaes ecolgicas do a segunda maior contribuio.
Tabela 3 Distribuio das reas das Unidades de Conservao Federais por categoria
situao em 2009.
Grupo/Categoria
rea (%)
Proteo Integral
Esec
MN
Parques
Rebio
RVS
Uso Sustentvel
APA
Arie
Flonas
RDS
Resex
Total Geral
35.601.408,13
6.862.260,49
44.179,73
24.658.349,29
3.867.514,73
169.103,88
41.247.363,17
9.660.625,28
43.432,51
19.208.330,98
64.441,29
12.270.533,12
76.848.771,30
46,33
8,93
0,06
32,09
5,03
0,22
53,67
12,57
0,06
24,99
0,08
15,97
100,00
356
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Dcadas
Esec
Mn
Parques
Rebio
RVs
Total
1930-1940
0,00
0,00
217.800,52
0,00
0,00
217.800,52
1940-1950
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
1950-1960
0,00
0,00
574.830,63
0,00
0,00
574.830,63
1960-1970
0,00
0,00
344.966,09
0,00
0,00
344.966,09
1970-1980
0,00
0,00
4.460.800,76
794.867,06
0,00
5.255.667,82
1980-1990
2.591.603,54
0,00
5.198.465,57
1.691.036,14
142,39
9.481.247,64
1990-2000
21.389,62
0,00
1.359.859,70
961.451,65
0,00
2.342.700,96
2000-2009
4.249.267,34
44.179,73
12.501.626,01
420.159,89
168.961,49
17.384.194,46
357
Dcadas
APA
Arie
Florestas
RDS
Resex
Total
1930-1940
0,00
0,00
281,41
0,00
0,00
281,41
1940-1950
0,00
0,00
39.410,56
0,00
0,00
39.410,56
1950-1960
0,00
0,00
421,75
0,00
0,00
421,75
1960-1970
0,00
0,00
342.376,31
0,00
0,00
342.376,31
1970-1980
0,00
0,00
549.066,87
0,00
0,00
549.066,87
1980-1990
1.559.494,02
35.680,92
7.982.003,31
0,00
0,00
9.577.178,25
1990-2000
5.031.245,67
7.751,59
2.382.361,34
0,00
3.241.245,26
10.662.603,86
2000-2009
3.069.885,59
0,00
7.912.409,42
64.441,29
9.029.287,86
20.076.024,15
358
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
A observao dos dados do Grfico 6 e das Tabelas 6 e 7 permite cruzar informaes relacionadas ao nmero e rea de UCs, por categoria. Parques nacionais,
florestas nacionais e Resexs, por exemplo, so as categorias que somam as maiores
reas e os maiores nmeros de unidades. J Aries, RDSs e Monumentos Naturais tm
pouca representatividade dentro do sistema. As Aries tm a particularidade de representarem, em termos de rea protegida, apenas 0,06% do sistema, apesar de serem 17
unidades (5,59%). As unidades dessa categoria tm tamanho mdio de 2.554,85 hectares, sendo que a menor tem 9,47 hectares e a maior 13.177,01.
Apesar da nfase mais recente na criao de unidades de uso sustentvel, so os
parques nacionais que exibem a maior rea mdia dentre todas as categorias do Snuc,
seguidos pelas reas de proteo ambiental e pelas florestas nacionais. No entanto, o
tamanho mdio das estaes ecolgicas vem logo depois, em quarto lugar, superando
at o das geralmente extensas reservas extrativistas, por sua vez maiores em mdia do
que as reservas biolgicas. Assim, em termos de seus tamanhos mdios, unidades de
proteo integral e de uso sustentvel disputam o topo do ranking no sistema, o que de
novo revela certo equilbrio entre os objetivos de proteo integral e de uso sustentvel.
359
Nmero de UCs
(%)
Proteo Integral
131
43,09
ESEC
31
10,20
MN
0,66
PARQUES
64
21,05
REBIO
29
9,54
RVS
1,64
Uso Sustentvel
173
56,91
APA
31
10,20
ARIE
17
5,59
FLONA
65
21,38
RDS
0,33
RESEX
59
19,41
Total
304
100,00
360
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Categoria
N de
UCs
rea Total
(Ha)
rea
Mnima (Ha)
rea Mxima
(Ha)
rea Mdia
(Ha)
Proteo
Integral
131
35.601.408,13
142,39
3.865.118,53
271.766,47
Esec
31
6.862.260,49
276,98
3.373.133,89
221.363,24
MN
44.179,73
17.443,43
26.736,30
22.089,86
Parques
64
24.658.349,29
3.958,47
3.865.118,53
385.286,71
Rebio
29
3.867.514,73
562,57
938.720,95
133.362,58
RVS
169.103,88
142,39
128.048,99
33.820,78
Uso
Sustentvel
173
41.247.363,17
9,47
2.895.942,35
238.424,06
APA
31
9.660.625,28
884,16
2.060.332,70
311.633,07
Arie
17
43.432,51
9,47
13.177,01
2.554,85
Flona
65
19.208.330,98
89,19
2.895.942,35
295.512,78
RDS
64.441,29
64.441,29
64.441,29
64.441,29
Resex
59
12.270.533,12
601,44
1.288.642,88
207.975,14
Total Geral
304
76.848.771,30
9,47
3.865.118,53
252.792,01
361
362
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
363
Regies
Nmero de Ucs
% De Ucs
CO
20
6,58
CO-N
0,99
CO-S
0,33
CO-SE-S
0,33
115
37,83
NE
68
22,37
NE-N
0,66
NE-SE
0,33
37
12,17
SE
56
18,42
Total Geral
304
100
Uma sintonia mais fina sobre a questo da distribuio geogrfica das UCs
federais permite realizar uma anlise sobre as reas das diversas categorias de UCs
existentes em cada estado e no Distrito Federal ou em reas fronteirias de dois ou
mais estados. No grupo de proteo integral, por exemplo, os parques nacionais so
a categoria mais disseminada pelo territrio nacional, incidindo sobre 33 territrios
estaduais e/ou divisas interestaduais, enquanto as estaes ecolgicas e as reservas biolgicas incidem respectivamente sobre apenas 20 e 17.
Sobre a distribuio regional das UCs federais, os estados da Regio Norte
(Amazonas, Amap, Par, Roraima, Rondnia, Acre e Tocantins) se destacam pelos
364
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
elevados nmeros de hectares sob UCs federais de proteo integral. Fora da Regio
Norte, os estados em que as UCs de proteo integral mais incidem em termos de rea
so Piau, Maranho, Bahia e Minas Gerais. A Bahia o estado que mais tem UCs de
proteo integral transfronteirias, ou seja, nas divisas com outros estados (Maranho,
Sergipe, Alagoas, Tocantins e Minas Gerais). Alagoas, Paraba, Sergipe e So Paulo129 so
os quatro estados brasileiros com as menores reas sob UCs de proteo integral.
No que diz respeito s UCs de uso sustentvel, as categorias mais disseminadas no territrio nacional so as florestas nacionais e as reas de proteo ambiental
(ambas incidentes sobre 22 territrios estaduais e/ou divisas interestaduais), seguidas
das reservas extrativistas (17). Estas ltimas, embora concebidas originalmente para
o contexto amaznico, se espalharam para vrios estados no amaznicos (Alagoas,
Bahia, Cear, Piau, Maranho, Paraba, Pernambuco, Gois, Rio de Janeiro, So Paulo
e Santa Catarina). A categoria menos disseminada a de reservas de desenvolvimento
sustentvel, das quais existe apenas uma unidade federal, no Par.
Em relao rea sob UCs federais de uso sustentvel, novamente os estados da
Regio Norte se destacam (Amazonas, Par, Amap, Acre, Roraima e Rondnia). Fora
da Regio Norte, as UCs de uso sustentvel incidem mais fortemente em termos de rea
sobre as intersees de Cear-Piau, Cear-Piau-Pernambuco, Mato Grosso do Sul-So
Paulo-Paran e Distrito Federal-Gois. Sergipe, Rio Grande do Norte e Piau so os
estados brasileiros com as menores reas sob UCs de uso sustentvel, embora o Piau
detenha uma quantidade bastante grande delas em interseces com outros estados.
4.2
Ainda no que diz respeito geografia das UCs federais, vale examinar o aspecto
da sua distribuio por bioma. Isso permite uma anlise mais refinada da representatividade do Snuc. Uma das evolues mais importantes no conceito de UCs diz respeito
incluso da representatividade ecossistmica como critrio de localizao. Como dito
antes, em todo o mundo, as primeiras iniciativas de preservao e conservao de reas, em geral, focalizaram paisagens raras ou excepcionais, e/ou floras e faunas de forte
129 No estado de SP, embora haja poucas UCs de proteo integral federais, existe uma quantidade significativa de UCs estaduais do mesmo grupo, o que veremos mais detalhadamente
quando tratarmos das UCs estaduais.
365
apelo esttico, que pudessem ser visitadas com relativa facilidade por grande nmero
de pessoas. No entanto, a emergncia e a evoluo da cincia da ecologia, o progresso
dos instrumentos de mapeamento em escala continental e global, e o acmulo de conhecimentos sobre as diferentes paisagens naturais e processos ecolgicos, ao longo do
sculo XX, mudaram o foco original. Todas as paisagens, formaes vegetais e animais
ganharam cidadania nos esforos conservacionistas, a partir da compreenso do valor ecolgico, mesmo daqueles ecossistemas e paisagens sem apelo esttico, e do papel
importante de todos os seres na manuteno dos processos vitais (WORSTER, 1998;
GROOM; MEFFE; CARROLL, 2006).
Na comunidade internacional de instituies, cientistas e tcnicos governamentais dedicados s polticas de conservao, essa evoluo ganhou a forma
da criao deliberada de novas UCs em formaes, ecossistemas ou biomas antes
desprezados pelos valores estticos at ento predominantes. Desertos e manguezais so dois exemplos ilustrativos. No Brasil, desde fins da dcada de 1960,
ao menos, cientistas como Alceo Magnanini e parte do pessoal tcnico do IBDF
j se preocupavam com a ausncia ou presena escassa de trechos das variadas
paisagens brasileiras no nosso sistema de UCs manguezais, caatinga, cerrado,
pantanal e as diversas paisagens amaznicas. O citado Plano do Sistema de Unidades de Conservao do Brasil, de 1979, se baseava em extensos estudos motivados
pelo objetivo de dotar o nosso sistema de UCs de uma variedade congruente com
a diversidade dos biomas brasileiros.
Mais recentemente, nas negociaes que prepararam a assinatura da CDB e
nas polticas e prticas que se seguiram a ela, a preocupao com a representatividade
ecossistmica dos sistemas de UCs virou um consenso. O Brasil assumiu o compromisso, inscrito em seu Plano Estratgico Nacional de reas Protegidas (Decreto Presidencial no 5.758, de 13 de abril de 2006), de colocar sob proteo de UCs uma porcentagem de cada bioma do pas. Essa porcentagem ficou de ser definida na primeira fase
de implementao do plano.
Vejamos, portanto, se e como as UCs federais coincidem com os biomas
brasileiros, conforme definidos oficialmente pelo IBGE. De acordo com o Mapa
de Biomas Brasileiros (2003), do IBGE130, o Brasil tem seis biomas continentais
Amaznia, Cerrado, Caatinga, Mata Atlntica, Pantanal e Pampa. Alm dos biomas
366
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
REA APROXIMADA
(HA)
% DA REA DO
BRASIL
Amaznia
419.694.300
49,29%
Cerrado
203.644.800
23,92%
Mata Atlntica
111.018.200
13,04%
Caatinga
84.445.300
9,92%
Pampa
17.649.600
2,07%
Pantanal
15.035.500
1,76%
851.487.700
100%
367
Biomas
rea Aproximada
(Ha)
rea Aproximada em
UCs Federais
% do Bioma Protegido
Por UCs
Amaznia
419.694.300,00
61.922.078,00
14,75
Cerrado
203.644.800,00
5.883.831,00
2,89
Mata Atlntica
111.018.200,00
3.488.903,00
3,14
Caatinga
84.445.300,00
3.399.941,00
4,03
Pampa
17.649.600,00
463.266,00
2,62
Pantanal
15.035.500,00
149.859,00
1,00
Marinho
rea Total
1.540.887,00
851.487.700,00
76.848.765,00
9,03
131 A base de dados para o clculo da rea da distribuio das UCs por bioma levou em considerao a rea das coordenadas georreferenciadas de cada UC disponvel no Cadastro
Nacional de Unidades de Conservao (CNUC/MMA). Essa base de dados, alm da rea
total, identifica como est distribuda a rea da UC em cada um dos biomas. Para clculo
da rea do bioma marinho consideramos tudo que est aps a linha de cota do continente
no arquivo shape (arquivo que reproduz espacialmente as coordenadas da UCs). Desta forma, parte dos ecossistemas costeiros, manguezais e restingas so contabilizados nas reas
dos biomas Mata Atlntica, Pampa, Cerrado, Caatinga ou Amaznia.
368
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
por UCs que o bioma Pantanal. Fica evidente que falta muito a fazer para equilibrar a
representatividade dos biomas no mbito das UCs federais.
Deve ser ressaltado que as 304 UCs federais cifra que exclui as RPPNs totalizam 76.848.765 hectares, ou seja, representam 9 % do territrio nacional. Desse
total, a grande maioria ocupa reas de domnio definido dos biomas brasileiros, em
contraposio s reas transicionais, que abrangem dois ou mais biomas. Das 52 unidades localizadas nestas reas transicionais, 11 (1.502.162,00 ha) localizam-se entre
os biomas Amaznia e Marinho; 5 (523.924,00 ha) esto entre os biomas Caatinga
e Cerrado; 2 (334.612,00 ha) esto entre os biomas Caatinga, Cerrado e Marinho;
h tambm 2 (8.380,00 ha) que esto entre os biomas Caatinga e Marinho; outras 3
(491.218,00 ha) abrangem trechos entre os biomas Cerrado e Marinho; 1 (4.774,00
ha) localiza-se entre os biomas Cerrado e Mata Atlntica; por fim 29 UCs (1.402.570
ha) esto entre os biomas Mata Atlntica e Marinho.
O Grfico 9 ilustra como se distribui a rea das UCs federais pelos biomas. De
novo, a situao revela desequilbrio, j que o bioma Amaznia detm 80,57 % de toda
essa rea. Mesmo levando em conta que o maior dos nossos biomas e que nele esto
situadas as nossas maiores UCs, o desequilbrio forte demais.
Grfico 9 Distribuio das reas das Unidades de Conservao Federais, por Bioma
situao em 2009 (em % de rea).
369
4.2.1
Bioma Amaznia
4.2.2
Bioma Cerrado
370
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
4.2.3
Bioma Pantanal
4.2.4
Bioma Caatinga
O bioma Caatinga ocupa uma rea de 84.445.300 hectares (prximo de 845 mil
km), cerca de 9% do territrio brasileiro. o nico bioma exclusivamente brasileiro.
Isto significa que grande parte do patrimnio biolgico desse bioma no encontrada
em outro lugar do Brasil ou do mundo. Estende-se pelos estados do Maranho, Piau,
Cear, Rio Grande do Norte, Paraba, Pernambuco, Sergipe, Alagoas, Bahia e norte de
Minas Gerais. O bioma Caatinga est protegido em 30 UCs federais, com rea total de
4.216.138,02 hectares, dos quais 3.399.941,47 encontram-se exclusivamente na Caatinga, o que corresponde a 4% do total do bioma. Desta rea, 698.068 hectares encontramse em UCs de proteo integral e 2.701.873 hectares em UCs de uso sustentvel. Cerca
de 800 mil hectares correspondem rea de UCs que abrangem, simultaneamente, os
biomas Caatinga, Cerrado e Marinho.
371
4.2.5
O bioma Mata Atlntica estende-se por grande parte do litoral brasileiro, ocupando uma longa faixa paralela ao litoral atlntico, penetrando de algumas dezenas a
algumas centenas de quilmetros para o interior. Essa faixa vai desde o norte do Rio
Grande do Sul at o Rio Grande do Norte, sendo em geral mais larga no Sul e mais
estreita no Nordeste. Com 111.018.200 hectares (pouco mais de um milho de km)
abrange trechos de 15 estados (Esprito Santo, Rio de Janeiro, Santa Catarina, Paran,
Rio Grande do Sul, So Paulo, Minas Gerais, Bahia, Sergipe, Alagoas, Pernambuco,
Paraba, Rio Grande do Norte, Mato Grosso do Sul e Gois). Muito rica em biodiversidade, abriga uma fauna diversificada, resultante das variadas condies climticas, de
altitude e de latitude. A Mata Atlntica considerada um dos biomas mais ameaados
no mundo.
Existem 87 UCs federais, com 4.353.214,82 hectares, dos quais 3.488.903 abrigam apenas o bioma Mata Atlntica, representando 3,14% do bioma. A categoria de
proteo integral representada em 1.016.072 ha e a de uso sustentvel, em 2.472.831
ha. J 864.375 mil hectares abrangem simultaneamente os biomas Mata Atlntica, Cerrado e Marinho.
4.2.6
Bioma Pampa
O bioma Pampa, termo indgena que significa regio plana, tambm denominado como Campos Sulinos. Exclusivo da regio sul do Brasil, abrange o estado do Rio
Grande do Sul, estendendo-se pelo Uruguai e a Argentina. No Brasil, o bioma abrange
uma rea de 17.649.600 hectares (cerca de 170 mil km). Nele existem 4 UCs federais,
com 467.775,96 hectares, dos quais 463.266 abrigam somente o bioma Pampa, e representam 2,62% do total do bioma no pas.
As UCs do bioma Pampa abrangem 319.782 hectares de UCs de uso sustentvel no bioma tpico, entre elas uma rea de Relevante Interesse Ecolgico e
uma rea de Proteo Ambiental. O restante, abrange as UCs de proteo integral
a Estao Ecolgica do Taim e o Parque Nacional da Lagoa do Peixe das quais
143.484,16 hectares no do Bioma Pampa e 4.503 hectares no bioma Marinho.
372
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
4.2.7
Bioma Marinho
Alm dos biomas continentais vistos at aqui, o Brasil conta ainda com uma
extensa rea marinha, tambm representada no Snuc. Para efeito desta anlise, consideraremos esta rea como mais um bioma. Na costa brasileira ocorrem diversos
tipos de hbitats, formando uma enorme diversidade de ecossistemas sujeitos a processos marinhos, estuarinos e lagunares, margeados por manguezais e marismas,
costes e fundos rochosos, recifes de coral, bancos de algas calcreas, plataformas
arenosas, arrecifes de arenito paralelos linha de praias e falsias, dunas e cordes
arenosos, restingas, ilhas costeiras e ilhas ocenicas. A riqueza gentica dos ecossistemas marinhos brasileiros representa imenso potencial pesqueiro, biotecnolgico,
mineral e energtico.
O Brasil conta com 1.540.887 hectares de UCs que abrigam a rea costeira e
marinha. Destes, 156.264 hectares correspondem a 9 UCs exclusivamente marinhas, 6
delas de proteo integral correspondendo a 155.234 hectares , e 3 de uso sustentvel correspondendo a 1.031 hectares.
Destacam-se a Reserva Biolgica Atol das Rocas, no estado do Rio Grande do
Norte, com 35.186,41 hectares; o Parque Nacional Marinho de Fernando de Noronha,
com 10.749,42 hectares; o Parque Nacional Marinho de Abrolhos, com 87.942,03 hectares e a Reserva Biolgica Marinha do Arvoredo, com 17.104,47 hectares. Outras UCs
de proteo integral menores so: Reserva Biolgica de Santa Isabel, com 4.109,91 hectares e o Refgio de Vida Silvestre Ilha dos Lobos, com 142,39 hectares. Existem ainda
1.384.623 ha de rea do bioma Marinho protegida por UCs que se encontram tambm
nos biomas Amaznia, Cerrado, Caatinga, Mata Atlntica e Pampa.
373
De acordo com os dados da Tabela 11, existem no Brasil 615 UCs estaduais
enquadradas nas categorias do Snuc. Elas abrangem uma rea conjunta de aproximadamente 75.540.950,48 hectares.132 Essa rea total de UCs estaduais significativa,
aproximando-se da rea protegida pelas UCs federais (76.848.771,30 hectares). Desse
modo, a rea protegida por UCs estaduais e federais chega a 152.389.721, 78 hectares,
o que representa 18% do territrio nacional. Outro fato notvel no caso das UCs estaduais que existe um forte desequilbrio entre as propores das reas das unidades de
uso sustentvel (79,6%) e as de proteo integral (20,4%), em contraste com as cifras
mais equilibradas que vimos para as UCs federais. No entanto, quanto aos nmeros de
unidades, h quase um equilbrio entre os dois grupos (49,1% e 50,9%, respectivamente), com uma ligeira superioridade das UCs de uso sustentvel.
Tabela 11 Unidades de Conservao Estaduais categorias, nmeros e reas situao em 2009.
Grupo
Proteo
Integral
Categoria
N de
UCs
% N UCs
Estaduais
rea (Ha)
% rea de UCs
Estaduais
Esec
58
9,43
4.796.846,39
6,35
MN
13
2,11
62.599,41
0,08
Parques
195
31,71
9.063.804,27
12,00
Rebio
29
4,72
1.358.291,05
1,80
RVS
1,14
128.249,61
0,17
PI total
Uso
Sustentvel
302
49,11
15.409.790,73
20,40
APA
187
30,41
33.230.809,62
43,99
Arie
25
4,07
37.278,89
0,05
Flonas
45
7,32
13.889.585,43
18,39
RDS
28
4,55
10.914.292,76
14,45
28
4,55
2.059.193,06
2,73
US total
Resex
313
50,89
60.131.159,75
79,60
Total Geral
615
100
75.540.950,48
100
374
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Ainda segundo os dados da tabela acima, vemos que existe um desequilbrio forte
entre os nmeros de unidades de cada categoria e as suas respectivas reas acumuladas. As
categorias mais numerosas so os parques estaduais e as reas de proteo ambiental, com
31,71% (195) e 30,41% (187) do total das unidades, respectivamente. Porm, os parques
estaduais ocupam apenas 12% da rea total de UCs estaduais, enquanto as APAs ocupam
44%.133 Ainda entre as unidades estaduais de proteo integral, vemos que as reservas biolgicas so poucas (29, ou 4,7%) e, em mdia, muito pequenas (apenas 1,8% de toda rea
protegida por UCs estaduais). Vale notar que apenas uma das reservas biolgicas estaduais,
a de Maicuru, no Par, com 1.173.274,69 hectares, excepcionalmente grande. Representa
86% da rea protegida por todas elas. As estaes ecolgicas, tambm de proteo integral,
so a terceira categoria mais numerosa (58, ou 9,4%) e so igualmente pequenas, na mdia,
com 4.796.846,39 hectares (abrangendo apenas 6,35% da rea protegida por UCs estaduais).
Neste caso, a exceo a Estao Ecolgica Gro-Par, com 4.203.563,41 hectares, 87% de
toda a rea protegida por esta categoria de UC no mbito estadual. As florestas estaduais
so a quarta categoria mais numerosa (45, ou 7,3%) e ocupam 18,4% da rea total protegida
por UCs estaduais. Temos, ainda, 28 reservas extrativistas e 28 reservas de desenvolvimento
sustentvel (cerca de 4%), que ocupam cerca 2,8 e 14% da rea protegida por UCs estaduais,
respectivamente. Chama a ateno o fato de que 28 reservas de desenvolvimento sustentvel
ocupem uma rea maior que os 195 parques estaduais, indicando que existem algumas unidades bem extensas nessa categoria.
Vejamos agora como as categorias de UCs se distribuem pelos estados, em termos de nmeros e reas. H vrios pontos a destacar a respeito da situao das 302
UCs estaduais de proteo integral. Constata-se uma forte concentrao dos nmeros
dessas UCs, em termos estaduais e regionais, expressa nos seguintes dados:
Os quatro nicos estados que no tm UCs de proteo integral prprias so
Alagoas, Piau e Sergipe (na Regio Nordeste) e Roraima (Regio Norte);
Dois estados, Acre e Sergipe, tm apenas uma UC de proteo integral cada;
Os trs estados com maiores nmeros de UCs de proteo integral so So
Paulo (57), Minas Gerais (51) e Paran (33), configurando uma concentrao de 46,69% delas em apenas trs estados das regies Sul e Sudeste (uma
133 Existe entre os rgos ambientais estaduais uma conhecida preferncia pela criao de
APAs, principalmente porque elas no exigem desapropriaes e podem se constituir em
boas ferramentas de planejamento local integrado.
375
explicao possvel para isso que haja nesses estados uma maior capacidade de criao e gerenciamento de UCs);
Mato Grosso (com 26, ou 8,61% do total) segue esses trs lderes, atenuando
um pouco a concentrao regional;
Seguem-se Rio Grande do Sul e Rio de Janeiro, com 19 e 16 unidades,
respectivamente;
21 outros estados contam, cada um, com 10 ou menos unidades, num total
de 100 (33 %);
notvel ainda que os parques estaduais so invariavelmente a categoria mais
numerosa em todos os estados que tm UCs de proteo integral prprias.
Em termos de rea, a situao das UCs estaduais de proteo integral marcada
por uma concentrao regional ainda mais forte:
Trs estados tm reas de UCs de proteo integral superiores a 1.000.000
milho de hectares: Par, Amazonas e Mato Grosso, com parcelas respectivas de 34,9%, 23,7% e 10,3% da rea total de UCs estaduais de proteo
integral (15.409.790,73 hectares). Eles detm cerca de 69% da rea das UCs
de proteo integral estaduais brasileiras;
Os trs estados que se seguem so Rondnia, So Paulo e Acre, com 6,35%,
5% e 4,5%, respectivamente;
Apenas esses seis estados concentram a enorme parcela de cerca de 85% da
rea integralmente protegida pelas UCs estaduais, ficando os 15% restantes
divididos entre os demais 21 estados.
Dentre as categorias de proteo integral, os parques estaduais, alm de
mais numerosos, so, de longe, os que ocupam mais rea cerca de 58,8% da rea
de UCs desse grupo , seguidos das estaes ecolgicas, com 31%. Os estados que
tm mais parques estaduais so Minas Gerais, So Paulo e Paran, totalizando 89
de 195 unidades, cerca de 46%. Os mesmos trs estados lideram quanto aos nmeros de estaes ecolgicas, acumulando 39 de 58 unidades, 67,4%. Porm, isso
no implica necessariamente reas grandes ou mesmo equivalentes entre si colocadas sob proteo integral. Em So Paulo, essas UCs cobrem 4,2% da rea total
do Estado, enquanto que em Minas Gerais e no Paran as cifras correspondentes
so bem menores, 1,0% e 0,32%, respectivamente.
376
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
377
O Amazonas tem o maior nmero de reservas de desenvolvimento sustentvel (15 das 28) e responde tambm pela maior rea 90% da rea total, que
9.898.418,37 hectares;
Rondnia tem o maior nmero de reservas extrativistas, 21, que correspondem a 49% do total da rea dessa categoria de UCs estaduais.
134 O conceito de ecorregio tem sido utilizado em pesquisas, diagnsticos, inventrios e estratgias de monitoramento e gesto ambiental. Entende-se por ecorregio um conjunto
de comunidades naturais, geograficamente distintas, que compartilham a maioria das suas
espcies, dinmicas e processos ecolgicos e condies ambientais similares, que so fatores
crticos para a manuteno de sua viabilidade a longo prazo (DINNERSTEIN et al., 1995).
378
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Biomas
Total
% Do Bioma
Sob Proteo
Amaznia
40.808.081,00
72.652.886,00
113.460.967,00
27,03
Caatinga
859.192,00
5.277.424,00
6.136.616,00
7,27
Cerrado
5.811.057,00
10.773.725,00
16.584.782,00
8,15
Mata Atlntica
2.423.476,00
7.292.632,00
9.716.108,00
8,75
Pampa
189.888,00
422.892,00
612.780,00
3,47
Pantanal
439.325,00
0,00
439.325,00
2,92
Marinho
480.175,00
4.958.975,00
5.439.150,00
TOTAL
51.011.198,86
101.378.522,92
152.389.721,78
379
Proteo Integral
PI total
380
Nmero De
UCs
Categoria
rea (Ha)
ESEC
11.659.106,88
89
MN
106.779,14
15
PARQUES
33.722.153,56
259
REBIO
5.225.805,79
58
RVS
297.353,50
12
51.011.198,86
433
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
(Concluso)
Grupo
Uso Sustentvel
Categoria
rea (Ha)
Nmero De
UCs
APA
42.891.434,90
218
ARIE
80.711,39
42
FLORESTAS
33.097.916,41
110
RDS
10.978.734,04
29
RESEX
14.329.726,18
87
US total
101.378.522,92
486
Total Geral
152.389.721,78
919
H que acrescentar, tambm, como UCs de uso sustentvel, as 940 RPPNs federais e estaduais, que representam mais 6.739,83 km2 de rea protegida distribuda
pelos biomas brasileiros.135 Existem, ainda, as UCs municipais, em nmero de 689, que
somam mais 100.000,00 km2 ao Snuc.136
7 Concluso
H motivos para supor que mesmo a grande expanso do nmero e da rea protegida por UCs no seja suficiente para garantir a conservao de ecossistemas, espcies, populaes e genes, que continuariam ameaados pelos processos de destruio e fragmentao
de hbitats, pela sobre-explorao de espcies de animais e plantas, por espcies exticas,
pela poluio e por mudanas climticas. Um conhecimento maior da biodiversidade brasileira e o seu consequente monitoramento so urgentes para que qualquer estratgia de
conservao seja bem sucedida. Para tanto, cabe enfatizar a importncia de se investir em
estudos baseados nas cincias da ecologia, da biologia e da biologia da conservao, da geologia e da biogeografia etc. Isso necessrio para aprimorar diretivas naturalistas de gesto
135 Fonte: Cadastro Nacional de RPPNs: http://www.reservasparticulares.org.br/relatorios/.
136 Fonte: Ministrio do Meio Ambiente / Secretaria de Biodiversidade e Florestas / Departamento de reas Protegidas.
381
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384
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
385
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
1 Introduco
Tradicionalmente, as polticas voltadas para a conservao baseiam-se na criao de unidades de conservao (UCs). Segundo a Lei no 9.985, de 18 de julho de 2000,
que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza no Brasil
(Lei do Snuc), as UCs so os espaos territoriais com caractersticas naturais relevantes
e limites definidos, institudos pelo Poder Pblico, sob regime especial de administrao, com vistas proteo da natureza em diferentes nveis, desde a preservao ao
uso sustentvel e restaurao e recuperao de ecossistemas degradados. A partir de
1937, quando foi criado o Parque Nacional de Itatiaia, unidades de diferentes categorias vm sendo institudas no Brasil, nos planos nacional, estadual e municipal, como
parques, reservas biolgicas, estaes ecolgicas, reas de proteo ambiental, reservas
extrativistas e muitas outras.
Mas essa estratgia tem-se mostrado insuficiente no alcance de seus fins.
Conforme Brito (2000), a histria da implantao de UCs no pas mostra que existem falhas na forma de criar e gerir essas unidades, que precisam ser dirimidas.
Entre as falhas apontadas pela autora, esto a insuficincia de recursos financeiros;
387
388
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
UCs Ilhas?
UC
UC
389
390
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
391
UC
Unidade de Conservao
392
UC
Zona de Amortecimento
Matriz
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
393
Atualmente, o PCE tem acordo de cooperao com o KfW, com prazo de vigncia at
dezembro de 2011139.
Corredores ecolgicos foram definidos como grandes reas que contm ecossistemas florestais biologicamente prioritrios para a conservao da diversidade
biolgica na Amaznia e na Mata Atlntica compostos por conjuntos de UCs, terras indgenas e reas de interstcio, de modo a prevenir ou reduzir a fragmentao
das florestas existentes e permitir a conectividade entre reas protegidas (BRASIL...,
2001, p. 9, grifo do autor). Esse mesmo documento conceitua reas de interstcio
como aquelas situadas entre as UCs e terras indgenas, incluindo reas de preservao
permanente, reservas legais e demais reas conservadas, destinadas preservao, ao
manejo sustentvel, restaurao ambiental e outras formas de uso compatveis com
a proteo da biodiversidade.
Entretanto, esse emprego do termo corredor ecolgico no se enquadra na definio da Lei do Snuc. Os corredores do MMA fazem parte do conceito de corredores
de biodiversidade ou corredores biorregionais, que podem ser compreendidos como
grandes polgonos contguos de escala regional, que incluem ecossistemas e espcies
prioritrias para conservao de determinado bioma e onde reas protegidas esto
conectadas entre si na matriz da paisagem (CAVALCANTI, 2006, p. 349, grifo do autor). Esses polgonos abrangem as UCs, as terras indgenas e as reas de interstcio
mencionadas pelo MMA.
Assim, importante ter em mente a distino conceitual: corredores ecolgicos
tm definio legal (Lei no 9.985/2000) e referem-se s ligaes entre UCs, institudas
como integrantes do Snuc. Os projetos de abrangncia regional correspondem a corredores de biodiversidade, que no foram definidos em lei e abrangem as UCs, suas zonas de amortecimento e corredores ecolgicos, terras indgenas, reservas legais, reas
de preservao permanente e outras reas privadas e pblicas com usos compatveis
com a conservao da biodiversidade (GANEM, 2007).
Ressalte-se que o termo corredor ecolgico foi utilizado no Decreto no 5.758/2002,
que institui o Plano Nacional de reas Protegidas (Pnap), item 3.3, I, d. O item faz referncia a projetos de gesto territorial de grandes paisagens, como Reservas da Biosfera,
corredores ecolgicos, mosaicos, bacias hidrogrficas e zona costeira, gerando confuso
139 Informao obtida junto ao Departamento de reas Protegidas (DAP), do Ministrio do
Meio Ambiente, em 10 de setembro de 2010.
394
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
com outros itens em que o mesmo termo foi utilizado, possivelmente nos termos restrito da Lei do Snuc, como o 3.2, I, b.
Para evitar tais conflitos, o uso do termo corredor ecolgico deveria restringirse definio legal, aplicando-se as expresses corredor de biodiversidade ou corredor
biorregional aos projetos de abrangncia regional.
Sendo assim, embora no exista uma definio legal de corredor de biodiversidade, podemos conceitu-lo como uma unidade de planejamento regional, envolvendo UCs, terras indgenas e reas de interstcio, cujo objetivo fomentar a conectividade entre fragmentos de vegetao nativa, facilitar o fluxo gentico entre populaes e
aumentar a chance de sobrevivncia a longo prazo das comunidades biolgicas e de
suas espcies (PRADO, 2003; GANEM, 2007) (Figura 3).
Nesse sentido, o Brasil acumula 25 experincias de corredores, em diferentes
estgios de implantao, envolvendo diferentes parceiros (MMA, Ibama, governos estaduais e organizaes no governamentais) (CASES; FERREIRA, 2007)140.
395
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Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
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Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
3 Mosaicos de UCs
Diferentemente do corredor de biodiversidade, o mosaico possui definio legal. A Lei do Snuc (art. 26) determina:
Art. 26. Quando existir um conjunto de unidades de conservao de categorias diferentes ou no, prximas, justapostas ou sobrepostas, e outras reas protegidas pblicas ou privadas, constituindo um mosaico, a gesto do conjunto dever ser feita
de forma integrada e participativa, considerando-se os seus distintos objetivos de
conservao, de forma a compatibilizar a presena da biodiversidade, a valorizao
da sociodiversidade e o desenvolvimento sustentvel no contexto regional.
141 http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=240&idCont
eudo=10099&idMenu=10710. Acessado em: 9 set 2010.
142 http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=240&idCont
eudo=10099&idMenu=10710. Acessado em: 9 set 2010.
399
400
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
401
dos planos de manejo, pesquisa cientfica e alocao de recursos advindos da compensao referente ao licenciamento ambiental de empreendimentos com significativo impacto ambiental);
manifestar-se sobre propostas de soluo para a sobreposio de unidades; e
manifestar-se, quando provocado por rgo executor, por conselho de unidade de conservao ou por outro rgo do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), sobre assunto de interesse para a gesto do mosaico.
O MMA reconheceu seis mosaicos, at o presente:
Mosaico Capivara-Confuses, situado no estado do Piau, reconhecido pela
Portaria MMA no 76, de de 11 de maro de 2005, abrangendo o Parque Nacional da Serra da Capivara e o Parque Nacional da Serra das Confuses,
no estado do Piau, bem como o corredor ecolgico que conecta as duas
unidades, criado pela mesma portaria.
Mosaico do litoral de So Paulo e Paran, nos estados de So Paulo e Paran,
reconhecido pela Portaria MMA no 150, de 8 de maro de 2006, englobando
as seguintes UCs: rea de Relevante Interesse Ecolgico da Ilha da Queimada Grande e Queimada Pequena, rea de Relevante Interesse Ecolgico Ilha
do Ameixal, rea de Proteo Ambiental Cananeia-Iguape-Perube, Estao
Ecolgica dos Tupiniquins, Reserva Extrativista Mandira, rea de Proteo
Ambiental Ilha Comprida, Estao Ecolgica Chaus, Estao Ecolgica
Juria-Itatins, Parque Estadual Campina do Encantado, Parque Estadual Jacupiranga, Parque Estadual Ilha do Cardoso, rea de Proteo Ambiental
de Guaraqueaba, Estao Ecolgica de Guaraqueaba, Parque Nacional do
Superagui, Parque Nacional de Saint-Hilaire/Lange, Reserva Particular do
Patrimnio Natural Salto Morato, Reserva Particular do Patrimnio Natural
Sebu, rea de Proteo Ambiental Estadual de Guaratuba, Floresta Estadual do Palmito, Parque Florestal do Rio das Onas, Estao Ecolgica Ilha do
Mel, Parque Estadual do Boguau, Parque Estadual da Ilha do Mel, Parque
Estadual do Pau Oco, Parque Estadual Pico do Marumbi, Parque Estadual
da Graciosa, Parque Estadual Roberto Ribas Lange, Parque Estadual Pico
Paran, Parque Estadual da Serra da Baitaca, Parque Natural da Restinga,
Parque Natural do Manguezal do Rio Perequ, Parque Natural da Lagoa do
402
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UC
UC
Unidades de conservao
Zonas de amortecimento
Corredores ecolgicos
Matriz
UC
Alm disso, a iniciativa de formao do mosaico cabe aos gestores das UCs e
deve ser gerido por um de seus chefes. Essas caractersticas tornam o mosaico uma
ferramenta mais restrita que o corredor de biodiversidade, que tem escopo amplo de
planejamento regional, envolvendo UCs, terras indgenas e as reas de interstcio.
4 Reservas da biosfera
As reservas da biosfera, assim como os mosaicos, tambm esto previstas na Lei
do Snuc. Diz a lei:
Art. 41. A reserva da biosfera um modelo, adotado internacionalmente, de gesto integrada, participativa e sustentvel dos
recursos naturais, com os objetivos bsicos de preservao
da diversidade biolgica, o desenvolvimento de atividades de
pesquisa, o monitoramento ambiental, a educao ambiental,
405
3 A reserva da biosfera pode ser integrada por unidades de conservao j criadas pelo Poder Pblico, respeitadas as normas legais
que disciplinam o manejo de cada categoria especfica.
5 A reserva da biosfera reconhecida pelo Programa Intergovernamental O Homem e a Biosfera MAB, estabelecido pela Unesco, organizao da qual o Brasil membro.
Portanto, a reserva da biosfera uma estratgia de gesto integrada da biodiversidade, formada por reas-ncleo, zonas de amortecimento e zonas de transio
geridas de forma participativa. A reserva pode ser integrada por UCs, mas essa no
condio obrigatria, como nos mosaicos. A reserva tambm gerida por um conselho, neste caso deliberativo. Entretanto, o maior diferencial das reservas da biosfera,
em relao aos mosaicos e corredores de biodiversidade, o seu reconhecimento pela
Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco).
406
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
147 http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=27&idMe
nu=810. Acessado em: 9 set 2010.
407
Reserva da Biofesra
Superfcie (Km2)
784.654
Cerrado
296.500
Pantanal
251.570
Caatinga
198.990
Amaznia Central
208.600
Serra do Espinhao
30.700
TOTAL
1.771.014
148 http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=27&idMe
nu=810. Acessado em: 9 set 2010.
149 http://www.unesco.org/pt/brasilia/natural-sciences-in-brazil/biodiversity-in-brazil/.
Acessado em: 9 set 2010.
408
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
So elas:
Mata Atlntica e Cinturo Verde da Cidade de So Paulo (RBMA): criada em
cinco fases, entre 1991 e 2002, estende-se pelos estados do Rio Grande do Sul,
Santa Catarina, Paran, So Paulo, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Esprito Santo, Bahia, Sergipe, Alagoas, Pernambuco, Paraba, Rio Grande
do Norte e Cear. a maior reserva da biosfera florestal do mundo. Abrange,
tambm, ilhas ocenicas e ambientes marinhos: arquiplago de Fernando de Noronha, Abrolhos e Trindade. Sua criao foi impulsionada pelo deslizamento de
vrios trechos da Serra do Mar, devido poluio causada pelo plo industrial de
Cubato. Engloba centenas de zonas ncleo, extensas zonas de amortecimento
envolvendo ou conectando essas zonas ncleo e incorporando tambm as figuras de Corredores Ecolgicos, Mosaicos de Unidades de Conservao e Cintures Verdes no entorno de reas urbanas. A RBMA conta com conselho, criado
em 1993, e secretaria executiva sediada em So Paulo150.
Cerrado (RBC): criada em quatro fases, entre 1993 e 2002, estende-se pelo
Distrito Federal e pelos estados do Paran, So Paulo, Minas Gerais, Mato
Grosso do Sul, Mato Grosso, Gois, Tocantins, Cear, Piau e Bahia. Conta
com conselho para as Fases I e II151.Tem por fim proteger remanescentes
de Cerrado, bioma de alta biodiversidade afetado por perda acelerada de
hbitats, tendo em vista o desenvolvimento do agronegcio, nas ltimas trs
dcadas (GANEM, 2007).
Pantanal (RBT): criada em 2000, estende-se pelos estados de Mato Grosso
do Sul, Mato Grosso e Gois, com o objetivo de proteger a plancie pantaneira e as cabeceiras que compem a bacia do rio Paraguai. Visa promover a
sustentabilidade da pecuria, atividade tradicional na regio, o ecoturismo e
a pesca artesanal. Conta com conselho implantado152.
Caatinga (RBCAAT): criada em 2001, estende-se pelos estados de Minas
Gerais, Bahia, Sergipe, Alagoas, Pernambuco, Paraba, Rio Grande do Norte,
409
410
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
5 Concluso
Corredores, mosaicos e reservas da biosfera so estratgias de conservao da
biodiversidade baseadas na gesto integrada do territrio e tm como objetivo promover a conectividade entre reas nativas em bom estado de conservao. Diversas
iniciativas vm sendo implantadas no Brasil, visando a conservao em larga escala, de
parcelas dos biomas brasileiros. Os mosaicos, reservas da biosfera e corredores ecolgicos esto definidos na Lei no 9.985/2000, que institui o Snuc, ao passo que os corredores de biodiversidade no tm definio em lei. H que se discutir a necessidade de
dar amparo legal a esses projetos.
Todas essas iniciativas incluem blocos de unidades de conservao, mas os corredores de biodiversidade e as reservas da biosfera vo muito alm dos seus limites. Tais
estratgias representam grande avano na forma de conceber e implantar polticas pblicas de conservao da biodiversidade, porque visam resolver ou, pelo menos, minimizar
a contradio existente entre as unidades de conservao e seu entorno. A novidade est
no reconhecimento de que as unidades de conservao isoladas no garantem proteo
biodiversidade a longo prazo. Portanto, percebe-se mudana de um modelo de conservao centralizado e focado em reas isoladas para outro, descentralizado e focado
na gesto biorregional, mais coerente com os princpios de desenvolvimento sustentvel.
Todas as iniciativas esto baseadas na articulao das diversas esferas do Poder Pblico e deste com o setor privado e a sociedade civil organizada. A mobilizao das instituies e organizaes sociais em prol da criao de corredores, mosaicos e reservas da
biosfera, e para a constituio de seus respectivos conselhos, representa grande avano na
democratizao da gesto ambiental e na formao de uma cultura em prol da conservao.
H que se notar, entretanto, que os diversos projetos e programas ainda esto
muito focados nas aes de planejamento territorial e no lograram mudar os padres
de uso do solo nas reas de interstcio entre as unidades de conservao de proteo
integral. De modo geral, o desenvolvimentismo predatrio continua a orientar a explorao dos recursos naturais, e da biodiversidade em particular.
Deve-se salientar, tambm, que mudanas nesse padro dependem, especialmente, do envolvimento do setor rural na manuteno da vegetao nativa, sobretudo nas regies e biomas sujeitos a altas taxas de desmatamento. Nos corredores de biodiversidade,
nas reservas da biosfera e no entorno das UCs dos mosaicos, aes especficas deveriam
ser implantadas para esse setor, com estmulos conservao em terras privadas.
411
Alm disso, percebe-se que os corredores de biodiversidade, mosaicos e reservas da biosfera ainda esto inseridos numa poltica setorial, de conservao da biodiversidade. Entende-se que a verdadeira mudana de paradigma em relao conservao da biodiversidade e demais recursos naturais somente ocorrer quando houver
integrao de fato de instituies e de polticas pblicas voltadas para o desenvolvimento regional de forma sustentvel.
Referncias
BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente. Secretaria de Biodiversidade e Florestas.
Programa reas protegidas da Amaznia: ARPA - fase II. Braslia: MMA/SBF., 2010.
no publicado.
BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente. Secretaria de Coordenao da Amaznia. Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis. Programa
piloto para a proteo das florestas tropicais do Brasil: PPG7, projeto corredores ecolgicos. Braslai: MMA, 2001.
BRITO, M.C.W. de. Unidades de conservao: intenes e resultados. So Paulo: Annablume; Fapesp, 2000.
CASES, Maria Olatz; FERREIRA, Leandro Valle. Sntese de experincias de corredores
no Brasil. Braslia: MMA, Ibama. 2007. no publicado.
________; BRACKELAIRE, Vincent. Roteiro metodolgico para a gesto de corredores
ecolgicos. Braslia: MMA, Ibama. 2007. no publicado.
CAVALCANTI, Roberto Brando. Estratgias de conservao em nvel regional: priorizao de reas e corredores de biodiversidade. In: ROCHA, C. F. D.; BERGALLO, H.
G.; SLUYS, M. Van; ALVES, M. A. S. Biologia da conservao: essncias. So Carlos:
Rima, 2006. p. 343-356.
412
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
413
414
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Biodiversidade perdida:
o desmatamento
Ilidia da Asceno Garrido Martins Juras
1 Introduo
Antunes (2005) examina a perda da diversidade biolgica como um problema
contemporneo, considerando que esse um dos temas mais importantes da atualidade poltica, social, econmica e cultural. Segundo ele, ao lutarmos pela preservao
da diversidade biolgica, de fato, estamos lutando pela nossa sobrevivncia em um
horizonte visvel de tempo (ANTUNES, 2005, p. 308).
As ameaas biodiversidade so vrias, entre as quais destacam-se mudana
do clima, poluio do ar e da gua, desertificao, eroso, caa e pesca predatrias
mas, sem dvida, o desmatamento pode ser considerado uma das mais se no a
mais forte ameaa para a extino de espcies e perda da diversidade biolgica em
nosso pas. Assim, neste captulo, sero apresentadas as informaes disponveis sobre
o desmatamento nos biomas brasileiros.
Apenas a Amaznia contemplada com programa oficial consistente e sistemtico de monitoramento, que vem sendo realizado anualmente desde 1988 pelo Instituto de Pesquisas Espaciais (Inpe). Para os demais biomas brasileiros, ou seja, Caatinga,
415
Cerrado, Mata Atlntica, Pampa e Pantanal, o Ministrio do Meio Ambiente, por meio
do Ibama, deu incio, em 2008, ao Projeto de Monitoramento do Desmatamento nos
Biomas Brasileiros por Satlite (PMDBBS).
2 A Amaznia
O bioma Amaznia, conforme o Mapa Biomas do Brasil157 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), o maior bioma brasileiro em extenso
4.196.943 Km2 e ocupa quase metade do territrio nacional (49,29%), abrangendo a
totalidade de cinco Unidades da Federao (Acre, Amap, Amazonas, Par e Roraima),
grande parte de Rondnia (98,8%), mais da metade do Mato Grosso (54%), alm de
parte do Maranho (34%) e do Tocantins (9%).
O monitoramento da cobertura vegetal da Amaznia Legal158 vem sendo realizado pelo Instituto de Pesquisas Espaciais (Inpe), por meio de imagens de satlites desde 1988 (ATLAS..., 2009), por meio do Programa de Avaliao do Desflorestamento
na Amaznia Legal (Prodes). So usadas aproximadamente 220 imagens dos satlites
Landsat ou CBERS por ano.
Deve-se enfatizar que apenas a fisionomia florestal, que cobre cerca de 4 milhes de quilmetros quadrados, considerada no monitoramento realizado pelo Inpe.
As demais fisionomias vegetais presentes na Amaznia Legal, incluindo o Cerrado,
que perfaz cerca de 20% daquela regio, no so avaliadas nesse projeto. Conforme a
metodologia adotada pelo Inpe, desflorestamento entendido como a converso de
reas de fisionomia florestal primria por aes antropognicas, para desenvolvimento
de atividades agrossilvopastoris, detectada a partir de plataformas orbitais. O termo
desflorestamento bruto indica que no foram deduzidas, no clculo da extenso e da
taxa, reas em processo de sucesso secundria ou recomposio florestal. A definio
acima tambm exclui reas de cobertura florestal afetadas por atividades de explora157 IBGE. Geocincias Produtos. Mapeamento Cartogrfico. Mapa Biomas do Brasil. 2004
Disponvel em: http://www.ibge.gov.br/home/geociencias/default_prod.shtm#MAPAS.
Acessado em: 21 set 2010.
158 A Amaznia Legal compreende os estados da Regio Norte, bem como o Mato Grosso e
parte do Maranho (a oeste do meridiano de 44).
416
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
o madeireira ou por incndios naturais. Outrossim, as imagens de satlite, em composies coloridas na escala 1:250.000, permitem identificar alteraes em reas de
fisionomia florestal a partir de 6,25 ha (0,0625 km). Os dados iniciais referem-se ao
desflorestamento ocorrido entre 1977 (primeira observao) e 1988. A partir de ento,
o monitoramento tem sido anual, exceo de 1993, para o qual no h informao.
Utiliza-se como referncia o dia 1 de agosto.
Os dados sobre o desflorestamento bruto encontrado pelo Inpe159, de 1978 a
2009, so apresentados na Tabela 1 e na Figura 1.
Figura 1 Taxa mdia de desflorestamento bruto anual para a Amaznia Legal,
por estado.
159 Inpe. Projeto Prodes. Monitoramento da Floresta Amaznica brasileira por satlite. 1988
a 2003. Disponvel em: http://www.obt.inpe.br/prodes/prodes_1988_2003.htm Acessado em: 2 jun 2004; e 1988 a 2009; Disponvel em: http://www.obt.inpe.br/prodes/prodes_1988_2009.htm. Acessado em: 14 set 2010.
417
Figura 2 Taxa de desflorestamento em relao floresta remanescente para os estados do Acre, Amap, Rondnia e Roraima, e para a Amaznia.
418
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Amazonas
Maranho
Mato Grosso
Par
Rondnia
Roraima
Tocantins
Amaznia
77/88*
620
60
1510
2450
5140
6990
2340
290
1650
21050
88/89
540
130
1180
1420
5960
5750
1430
630
730
17770
89/90
550
250
520
1100
4020
4890
1670
150
580
13730
90/91
380
410
980
670
2840
3780
1110
420
440
11030
Acre
Amap
Tabela 1 Taxa mdia de desflorestamento bruto (km2/ano) de 1978 a 2009 nos estados da Amaznia Legal
91/92
400
36
799
1135
4674
3787
2265
281
409
13786
92/94**
482
370
372
6220
4284
2595
240
333
14896
94/95
1208
2114
1745
10391
7845
4730
220
797
29059
95/96
433
1023
1061
6543
6135
2432
214
320
18161
96/97
358
18
589
409
5271
4139
1986
184
273
13227
97/98
536
30
670
1012
6466
5829
2041
223
576
17383
98/99
441
720
1230
6963
5111
2358
220
216
17259
99/00
547
612
1065
6369
6671
2465
253
244
18226
00/01
419
634
958
7703
5237
2673
345
189
18165
883
885
1085
7892
7510
3099
84
212
21651
02/03
1078
25
1558
993
10405
7145
3597
439
156
25396
728
46
1232
755
11814
8870
3858
311
158
27772
04/05
592
33
775
922
7145
5899
3244
133
271
19014
05/06
398
30
788
674
4333
5659
2049
231
124
14286
06/07
184
39
610
631
2678
5526
1611
309
63
11651
07/08
254
100
604
1271
3258
5607
1136
574
107
12911
08/09
167
405
70
828
1049
4281
482
121
61
7464
* Mdia da dcada
** Mdia do binio
Fonte: INPE/OBT, 2009.
Observa-se, da Tabela 1 e Figura 1, que os perodos com maiores taxas de desmatamento foram 1994-1995 e de 2002 a 2004, decrescendo a partir de ento. Rondnia, Par e Mato Grosso foram os estados com maior desflorestamento bruto.
419
420
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
(AM), Paragominas (PA) e Santarm (PA). Segundo dados do IBGE sobre a evoluo
da rea plantada no Arco do Desmatamento, no perodo de 1999-2001, o arroz e milho
experimentaram um decrscimo de 11,44% e 1,94%, respectivamente, enquanto a rea
plantada com soja aumentou 57,31%. A crescente demanda pela soja em mercados globalizados, a disponibilidade de terras baratas na Amaznia e a falta de internalizao
dos custos sociais e ambientais pelo setor privado tm impulsionado esse fenmeno.
Tambm os grandes investimentos em infraestrutura, especialmente as rodovias, tm sido uma das causas do desflorestamento na Amaznia. Estima-se que, entre
1978 e 1994, cerca de 75% do desflorestamento na Amaznia ocorreu dentro de uma
faixa de 50 km de cada lado das rodovias pavimentadas da regio. Acresce-se o fato
de, conforme dados apresentados pelo Secretrio de Biodiversidade e Florestas do Ministrio do Meio Ambiente, Joo Paulo Capobianco, em audincia pblica realizada
em 15/04/2004 na Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel da
Cmara dos Deputados, somente no Par j existem 23 mil quilmetros de estradas
endgenas (clandestinas), contra apenas dois mil quilmetros de estradas oficiais. So
justamente essas estradas clandestinas as maiores responsveis pelos desmatamentos.
3 O Cerrado
O bioma Cerrado ocupa a totalidade do Distrito Federal, mais da metade dos
estados de Gois (97%), Maranho (65%), Mato Grosso do Sul (61%), Minas Gerais
(57%) e Tocantins (91%), alm de pores de outros seis estados, e perfaz uma rea de
2.036.448 km2, segundo o IBGE160, que corresponde a 23,92% do territrio nacional.
Para o Cerrado, no existem informaes sistematizadas e contnuas sobre o
desmatamento da vegetao nativa. Levantamentos realizados por pesquisadores do
Inpe (BUSHBACHER, 2000, p. 21) demonstraram que
restam apenas 25% de Cerrado no antropizado, ou seja, coberto por vegetao natural de Cerrado e Pantanal. Outros 25% compem-se de Cerrado antropizado, ou seja,
160 IBGE. Geocincias Produtos. Mapeamento Cartogrfico. Mapa Biomas do Brasil. 2004
Disponvel em: http://www.ibge.gov.br/home/geociencias/default_prod.shtm#MAPAS.
Acessado em: 21 set 2010.
421
2.039.386,85
2002
2008
km
% em relao
rea original
Km
% em relao
rea original
1.136.521
55,73
1.053.966,85
51,54
161 Ibama. Projeto de Monitoramento do desmatamento dos biomas brasileiros por satlite.
Cerrado. Disponvel em: http://siscom.ibama.gov.br/monitorabiomas/cerrado. Acessado
em: 22 set 2010.
422
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Ainda conforme o Ibama, entre 2002 e 2008, o Cerrado perdeu 7,5% de sua
cobertura vegetal remanescente, indicando uma taxa mdia anual efetiva de desmatamento na ordem de 0,69% ao ano.
As principais ameaas biodiversidade do Cerrado esto relacionadas a duas
atividades econmicas: monocultura intensiva de gros, principalmente a soja, e pecuria extensiva (BUSHBACHER, 2000). Segundo Sano e Ferreira (2005), o Cerrado
contribui com cerca de 55% de toda a produo nacional de carne bovina.
As profundas alteraes sofridas pelo bioma, especialmente a partir da dcada
de 70, resultam das polticas pblicas federais e estaduais para a regio, com o estmulo
da abertura da fronteira agrcola para a cultura de gros. Podem citar-se, por exemplo,
o Programa de Desenvolvimento do Cerrado e o Programa Cooperativo Nipo-Brasileiro para o Desenvolvimento do Cerrado. Outra razo est nas obras de infraestrutura
e de suporte produo agropecuria e na transferncia de contingentes populacionais de outros lugares, o que provocou um crescimento da populao do Centro-Oeste
expressivo seis vezes, entre 1950 e 1990. Tambm a urbanizao foi acelerada, nessa
regio, passando de 46%, em 1970, para 79,1% em 1990, quando superou a mdia brasileira, que era de 75%.
4 Pantanal
O Pantanal, alm de Patrimnio Nacional, foi declarado Reserva da Biosfera e
Patrimnio Mundial Natural pela Organizao das Naes Unidas para Educao, a
Cincia e a Cultura (Unesco). Est presente em dois estados, Mato Grosso (40,3%km)
e Mato Grosso do Sul (59,7%Km), e ocupa rea de aproximadamente 151.313 km,
cerca de 2% da rea brasileira.
Os resultados do monitoramento realizado pelo Ibama162 so apresentados na
Tabela 3.
162 Ibama. Projeto de Monitoramento do desmatamento dos biomas brasileiros por satlite.
Pantanal. Disponvel em: http://siscom.ibama.gov.br/monitorabiomas/pantanal/pantanal.
htm. Acessado em: 22 set 2010.
423
151.313*
2002
2008
Km
% em relao
rea original
km
% em relao
rea original
130.204,84
86,05
125.801,63
83,14
* De acordo com o Mapa de Biomas do IBGE (BRASIL..., 2004), a rea do Pantanal de 150.355 km2
Fonte dos dados: Ibama, 2010.
Ainda de acordo com o Ibama, entre 2002 e 2008, 4.279 km de vegetao nativa do Pantanal foram suprimidos.
5 Pampa
O Pampa o nico bioma brasileiro restrito apenas a uma unidade da Federao, o Rio Grande do Sul, ocupando 63% da rea do estado. um ecossistema campestre, com vegetao predominantemente de gramneas e alguns arbustos espalhados
e dispersos, que se torna mais densa, com a ocorrncia de rvores, nas proximidades
de cursos de gua e nas encostas de planaltos. Embora parea montono e uniforme,
abriga grande biodiversidade. Segundo levantamento da Universidade Federal do Rio
Grande do Sul, ali ocorrem trs mil espcies de plantas, sendo 450 espcies de gramneas, mais de 150 de leguminosas, 70 tipos de cactos, 385 de aves e 90 de mamferos, sendo
que vrias espcies so endmicas e outras ameaadas de extino.163
Os dados obtidos sobre a vegetao original pelo Ibama so apresentados na
Tabela 4.
163 Ibama. Projeto de Monitoramento do desmatamento dos biomas brasileiros por satlite.
Disponvel em: http://siscom.ibama.gov.br/monitorabiomas/pampa/pampa.htm. Acessado em: 22 set 2010.
424
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
178.000
2002
2008
km
% em relao
rea original
km
% em relao
rea original
66.305
37,25
64.131
36,06
* De acordo com o Mapa de Biomas do IBGE (BRASIL..., 2004), a rea do Pampa de 176.496 km2
Fonte dos dados: Ibama, 2010.
Ainda de acordo com o monitoramento efetuado pelo Ibama, entre 2002 e 2008,
foram suprimidos cerca de 2.179km, de sua cobertura vegetal nativa, o que representa
taxa mdia de 0,2% por ano.
6 Caatinga
O bioma Caatinga, incluindo diversas formaes vegetais, ocupa a maior parte
do Semirido brasileiro, sendo o nico bioma com distribuio restrita ao Brasil. O
termo Caatinga designa uma vegetao dominante que se estende por quase todos os
estados do Nordeste e parte de Minas Gerais. Esse ecossistema muito importante do
ponto de vista biolgico por apresentar fauna e flora nicas. Pelo menos 932 espcies
j foram registradas para a regio, das quais 380 so endmicas. A rea do bioma Caatinga, segundo a delimitao do IBGE (2004) de 844.453 km2, o que corresponde a
9,92% do territrio nacional.
425
844.453
2002*
2008**
km
% em relao
rea original
Km
% em relao
rea original
518.635
62,77
443.182,41
53,62
A comparao dos dados da Tabela 5 deve ser efetuada com cautela, pois os
trabalhos foram realizados por equipes distintas e podem ter considerado critrios
diferentes de avaliao.
7 Mata Atlntica
O monitoramento dos remanescentes florestais da Mata Atlntica vem sendo
realizado por meio de convnio firmado em 1989 entre a SOS Mata Atlntica, o Inpe
e o Ibama. Em 1990, foi divulgado o primeiro resultado, consubstanciado no Atlas dos
Remanescentes Florestais da Mata Atlntica em escala 1:1.000.000.
Em 1991, esse monitoramento passou a ser realizado em perodos de cinco
anos, em escala 1:250.000, com os primeiros resultados apresentados em 1992, para o
perodo 1985-1990. Em 1998, foi lanado o Atlas referente ao perodo 1990-1995 e, em
2002, o relativo a 1995-2000, na escala 1:50.000. Em 2006, foram divulgados os resultados do perodo 2000-2005, por Estado e Municpio.
Finalmente, em 2009, foi publicado o Atlas dos Remanescentes Florestais da
Mata Atlntica no perodo 2005-2008 (ATLAS..., 2009). Nesse trabalho, manteve-se
a escala 1:50.000 e foram identificadas reas acima de 3 hectares, usando imagens dos
satlites CBERS e Landsat.
426
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
rea original
do bioma
ha
2005
ha
2008
%
ha
148633
9,94
1581985
8,38
60616
6,66
AL
1495461
BA
18875099
CE
910698
ES
4614841
476173
1,65
475600
10,31
GO
1051422
38383
0,58
37649
3,38
MG
27235854
2669877
1,57
2637150
9,68
MS
6366586
362430
0,91
360215
5,66
PB
667185
68763
10,31
PE
1808779
222162
12,28
PI
2647038
PR
19667485
1947642
1,58
1937663
9,85
RJ
4394507
808849
2,94
807810
18,38
RN
343867
32259
9,38
1606132
1,36
427
(Concluso)
REMANESCENTES FLORESTAIS
rea original
do bioma
2005
2008
ha
ha
ha
RS
13759380
1008742
1,17
1005625
7,31
SC
9591012
2177685
3,63
2151732
22,43
SE
1197878
90068
7,52
SP
16918918
2305583
13,63
TOTAL
131546010
13923513*
10,80
2308038
2,18
428
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
A Mata Atlntica , sem dvida o bioma brasileiro mais afetado pela ao humana, com alto grau de interferncia desde o perodo colonial aos dias atuais. Da explorao do pau-brasil, passando pelos ciclos do ouro, da cana-de-acar e do caf,
chegou-se acentuada industrializao e urbanizao, na rea originalmente ocupada
pela Mata Atlntica, que fizeram com que sua vegetao natural fosse reduzida drasticamente (ATLAS..., 2009). Essa dinmica de destruio acentuou-se nas ltimas trs
dcadas, perda quase total das florestas originais intactas, contnua devastao dos remanescentes florestais existentes e alta fragmentao do hbitat. Em consequncia, a
Mata Atlntica hoje um dos conjuntos de ecossistemas mais ameaados de extino
(ATLAS..., 2009).
8 Consideraes finais
Os dados ora apresentados corroboram a percepo de que estamos perdendo
nossos ecossistemas naturais em taxas assustadoras. Essa percepo, no entanto, est
voltada quase completamente aos ecossistemas florestais, representados pela Amaznia
e Mata Atlntica. A destruio dos demais ecossistemas no parece produzir efeitos de
sensao de perda na sociedade em geral. como se as rvores tortas do Cerrado ou
os arbustos da Caatinga no tivessem importncia.
Para Antunes (2005, p. 314), o foco principal, naquilo que se refere proteo
da diversidade biolgica na imensido territorial de nosso pas, tem sido dirigido para
a Amaznia e a Mata Atlntica, havendo um princpio de conscientizao quanto ao
Pantanal e um quase abandono de biomas como o Cerrado e a Caatinga.
O mais grave que tambm o Poder Pblico tem dado pouca ateno a esses
biomas. Sequer h monitoramento da ocupao e uso do solo, assim como da vegetao nativa, de forma consistente e permanente, dos biomas Cerrado, Caatinga, Pantanal e Pampa, e o monitoramento da Mata Atlntica no oficial.
Enquanto isso, o desmatamento continua de forma desenfreada. Os dados existentes mostram que apenas a Amaznia e o Pantanal mantm mais de 80% de remanescentes de vegetao nativa. Nos demais, esse percentual no passa de 50% sendo
que, na Mata Atlntica, de apenas 10%.
429
Referncias
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164 Lista Oficial de Espcies Animais Ameaadas de Extino da Fauna Indgena publicada em 1973
Portaria no 3.481-DN, do Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF), de 1973.
165 Portaria no 1.522, de 1989, do Ibama.
166 Instruo Normativa no 3, de 2003, no 5, de 2004, e n 52, de 2005, do MMA.
167 Portaria n 303, de 1968, do IBDF.
168 Portaria no 6-N, de 1992, do Ibama.
169 Instruo Normativa no 6, de 2008, do MMA.
430
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
ATLAS dos remanescentes da Mata Atlntica: perodo de 2005-2008, relatrio parcial. So Paulo, SP: Fundao SOS Mata Atlntica; So Jos dos Campos,
SP: Inpe, 2009. Disponvel em: http://mapas.sosma.org.br/site_media/download/
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431
Sobre os autores
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Daniela de Oliveira
Engenheira florestal com especializao em Gesto Econmica do Meio Ambiente. Mestranda em Desenvolvimento Sustentvel do Centro de Desenvolvimento
Sustentvel da Universidade de Braslia (UnB/CDS). Nos ltimos dez anos atuou na
rea de gesto de unidades de conservao e gesto de projetos como tcnica do Ministrio do Meio Ambiente (MMA). http://lattes.cnpq.br/6155447031408183.
435
Mrcia Leuzinger
Bacharel em Direito. Doutora em Gesto Ambiental pelo Centro de Desenvolvimento Sustentvel/Universidade de Braslia (CDS/UnB). Procuradora do estado do
Paran em Braslia. http://lattes.cnpq.br/1126026846563992.
436
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Maurcio Schneider
Bilogo. Especialista em Sistemtica e Biodiversidade Animal pela Pontifcia
Universidade Catlica do Rio Grande do Sul, mestre em Ecologia pela Universidade
Federal do Rio Grande do Sul e doutor em Ecologia e Recursos Naturais pela Universidade Federal de So Carlos. Consultor legislativo da rea XI (Meio Ambiente e Direito
Ambiental). http://lattes.cnpq.br/7530932894639866.
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Cmara dos
Deputados
Braslia 2011
Roseli Senna Ganem biloga, mestre em Ecologia e doutora em Gesto Ambiental pelo Centro de Desenvolvimento
Sustentvel, da Universidade de Braslia.
Trabalhou durante cinco anos (1989-1993)
como consultora ambiental em projetos do
Instituto Interamericano de Cooperao
para a Agricultura (IICA) e no Programa
das Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud) dos Ministrios da Irrigao e da
Agricultura e Reforma Agrria.
Durante onze anos (1993-2005), admitida
por concurso pblico, foi assessora legislativa na Cmara Legislativa do Distrito
Federal, no Ncleo de Meio Ambiente e
Direito Urbanstico.
Desde 2005, consultora legislativa concursada da Cmara dos Deputados, da rea de
Meio Ambiente e Direito Ambiental, Organizao Territorial, Desenvolvimento Urbano e Regional.
Busca-se, assim, registrar e analisar, a partir da perspectiva daqueles que desempenharam atividades tcnicas na fase de elaborao e criao da lei, o processo em que foram gerados os textos legais e, na medida do possvel, os fatores
determinantes da forma final de seus termos.
Pretende-se que, desta forma, o Legislativo cumpra mais um dos papis a que
se prope. Em apreo transparncia dos atos e fatos legislativos, busca-se
aprofundar o debate em torno da construo das leis e de seus contedos, alm
de proporcionar melhor nvel de informao sociedade brasileira acerca da
legislao que a orienta e disciplina.
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Organizao