PUB Manual Regularizacao

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FUNDIRIA EM TERRAS DA UNIO
DE REGULARIZAO
MANUAL
SECRETARIA
DO PATRIMNIO
DA UNIO
12/15/06 12:22:18 PM
FICHA INSTITUCIONAL
PRESIDENTE LUIS INCIO LULA DA SILVA
MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO
MINISTRO PAULO BERNARDO SILVA
SECRETRIO-EXECUTIVO JOO BERNARDO DE AZEVEDO BRINGEL
SECRETRIO-EXECUTIVO ADJUNTO AFONSO OLIVEIRA DE ALMEIDA
SECRETARIA DO PATRIMNIO DA UNIO
SECRETRIA ALEXANDRA RESCHKE
SECRETRIA ADJUNTA ELIANE FERNANDES DA SILVA
DEPARTAMENTO DE AES DESCENTRALIZADAS
DIRETORA PAULA SANTOS
12/15/06 12:22:19 PM
FICHA TCNICA
EQUIPE INSTITUTO PLIS
COORDENADOR GERAL DO PROJETO
NELSON SAULE JNIOR
ORGANIZADORES DA PUBLICAO
MARIANA LEVY PIZA FONTES
NELSON SAULE JNIOR
AUTORES
MARIANA BARBOSA
MARIANA LEVY PIZA FONTES
MARIANA MENCIO
NELSON SAULE JNIOR
COLABORADORES DO INSTITUTO PLIS
ELLADE IMPARATO
EROS ROMARO
JULIANA BRITO
PATRICIA CARDOSO
RODRIGO DANTAS BASTOS
ROSANE TIERNO
COLABORADORES DA SECRETARIA DO PATRIMNIO DA UNIO
ALEXANDRA RESCHKE SECRETRIA
ANA LUCIA VILAS BOAS GERENTE GRPU/BA
CAMILA AGUSTINI COORDENADORA GERAL DE LEGISLAO PATRIMONIAL
DINARTE VAZ GERENTE GRPU/PR
ELIANE HIRAI COORDENADORA GERAL DE IDENTIFICAO E FISCALIZAO
EVANGELINA PINHO GERENTE GRPU/SP
JOO PRADO CGIF
JOS MALHEIROS DA FRANCA CGGEP
JULIA MORETTI GRPU/SP
LEANDRO AGUIAR ASSESSOR DO GABINETE
LOUISE RITZEL ASSESSORA DO GABINETE
LUCIANO RODA COORDENADOR GERAL DE GESTO PATRIMONIAL
ORLANDO CORREA GRPU/PA
PAULA SANTOS DIRETORA DO DEPARTAMENTO DE AES DESCENTRALIZADAS
RAQUEL ROLAND COORDENADORA GERAL DE PROJETOS ESPECIAIS
SRGIO FELICIANO GRPU/PE
SIMONE GUERESI ASSESSORA DO GABINETE
VANEZZA CAMPIOL CGPES
EDIO GRFICA
12/15/06 12:22:19 PM
COORDENAO EDITORIAL
PAULA FREIRE SANTORO
ASSISTENTE DE COORDENAO
IARA ROLNIK XAVIER
EDIO E REVISO DE TEXTOS

VANESSA RAMOS FERRARI
CAIA FITTIPALDI
IARA ROLNIK XAVIER
PROJETO GRFICO E EDITORAO

TECNOPOP
ANDR STOLARSKI
FELIPE KAIZER
RAPHAEL JANSEN
ILUSTRAES
CAPA PAULA FREIRE SANTORO
CAPTULO BENS DA UNIO
MARIANA RUZANTE
CAPTULO SITUAES DE IRREGULARIDADE
ANDRS SANDOVAL
FILMES E PROVAS
AJATO
IMPRESSO E ACABAMENTO
MAX PRINT
TIRAGEM
1000 EXEMPLARES
TIPOGRAFIA
META PLUS
PERODO DE PRODUO
MARNOV 2006
12/15/06 12:22:19 PM
Sumrio
MANUAL DE REGULARIZAO FUNDIRIA EM TERRAS DA UNIO9
APRESENTAO10
COMO UTILIZAR ESSE MANUAL12
A OS BENS DA UNIOA:14
A1
Por que a Unio tem patrimnio imobilirio?A:15
A2 Os bens pblicosA:18
A3 As espcies e caractersticas dos bens pblicosA:19
A4 Bens da UnioA:21
A5
Identicando os bens da UnioA:37
A FUNO SOCIOAMBIENTAL DOS BENS IMVEIS DA UNIOB:40
B1
Para que servem os bens da UnioB:41
B2 Trilhas para o cumprimento da funo socioambiental dos bens da UnioB:42

B3 A responsabilidade da Secretaria do Patrimnio da Unio sobre a funo socioambiental dos bens imveis da UnioB:46
B4 Como proceder para utilizar os bens da UnioB:47
GESTO COMPARTILHADA E DEMOCRTICA DAS TERRAS DA UNIOC:52
C1
Gesto compartilhada e democrtica das terras da UnioC:53
C2
Cooperao entre Unio e Municpios para a regularizao fundiriaC:54
C3
Gesto democrtica das terras da UnioC:55
C4 Os principais desaos para a gesto compartilhada e democrtica das

terras da UnioC:56
COMO REGULARIZAR NAS TERRAS DA UNIOD:58
D1
Identicando e diferenciando irregularidades nos bens da UnioD:59
D2 Tipos de ocupaes irregulares presentes nos bens da UnioD:60
ATORES DO PROCESSO DE REGULARIZAO DOS BENS DA UNIOE:75
E1
Secretaria do Patrimnio da UnioE:76
E2
Ministrio das CidadesE:79
E3
Ministrio do Meio AmbienteE:79
E4
Advocacia Geral da Unio (AGU )E:79
E5
Caixa Econmica FederalE:80
E6
Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (I NCRA )E:81
E7
Fundao Nacional do ndio (FU NAI )E:81
E8 Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (SEPPI R )E:82

E9
Secretaria Especial de Aqicultura e Pesca (SEAP )E:82
E10 Sociedade civilE:82

E11 MunicpiosE:84
E12 Cmara MunicipalE:85
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E13 Defensorias PblicasE:85

E14 Poder JudicirioE:86
E15 Cartrio de Notas e Registro de ImveisE:86
E16 Ministrio PblicoE:87
INSTRUMENTOS DE REGULARIZAO DAS TERRAS DA UNIOF:88
F1
Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS )F:91
F2
Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia (CUE M )F:91
F3
Autorizao de UsoF:95
F4
Concesso de Direito Real de Uso (CDRU )F:96
F5
CessoF:97
F6
Inscrio da OcupaoF:97
F7
AforamentoF:98
F8
AlienaoF:98
PROGRAMA DE REGULARIZAO FUNDIRIA DE ASSENTAMENTOS

INFORMAIS EM TERRAS DA UNIO E SUA INTERFACE COM OUTROS
PROGRAMAS FEDERAISG:101
G1
Programa Papel PassadoG:104
G2 Projeto OrlaG:105
G3 Projeto Nossa VrzeaG:106
G4 Provrzea Projeto Manejo dos Recursos Naturais da VrzeaG:107
G5 Programa Brasil QuilombolaG:107
REFERNCIAS BIBLIOGRAFICAS109
LEGISLAO APLICVEL113
FLUXOGRAMA DA REGULARIZAO117
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MANUAL DE
REGULARIZAO
FUNDIRIA EM TERRAS
DA UNIO
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Apresentao
A Regularizao Fundiria das Terras da Unio parte do princpio constitucional que garante a funo social da propriedade, seja ela privada ou pblica. Porm, esse preceito constitucional no est de todo consolidado. So
inmeros os que ainda vem a propriedade com a nalidade nica de obteno de renda, sem dar-se conta de que isso pode restringir o direito fundamental moradia de outrem ou, ainda, o direito de todos aos benefcios da
cidade, do trabalho e do meio ambiente saudvel.
Mudar a lgica da gesto do patrimnio da Unio, at ento voltada exclusivamente para a arrecadao, foi o desao assumido pelo atual governo
federal. Para tanto, foi necessrio reformular a poltica de gesto do patrimnio da Unio e fortalecer a Secretaria do Patrimnio da Unio, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (SPU/MP ), que tem como atribuio
regimental a gesto desse patrimnio.
Assim, a misso institucional da SPU foi construda de forma coletiva e
com base nas diretrizes de governo. Conhecer, zelar e garantir que cada
imvel da Unio cumpra sua funo socioambiental, em harmonia com a
funo arrecadadora, em apoio aos programas estratgicos para a Nao
consenso entre todos os dirigentes e gerentes regionais da SPU , pactuado
em um dos primeiros Encontros Nacionais realizados em 2004. Fica expresso, dessa forma, que o patrimnio da Unio compreende imveis passveis
de cumprir uma funo arrecadadora, bem como imveis com importante funo socioambiental, sem prevalncia de um em detrimento do outro.
Mais do que isso, trata-se de, conforme recomenda a Constituio, identicar corretamente a funo, ou seja, a vocao do imvel, e fazer com que
cumpra esse propsito.
Desde ento, foram implementadas diversas iniciativas para reorientar
a gesto organizacional e operacional da SPU e acelerar o processo de absoro da nova misso. Elevou-se o nmero de Gerncias Regionais do Patrimnio da Unio (GRPU ), garantindo a presena da Secretaria em cada Estado da
Federao e Distrito Federal. Institucionalizou-se a prtica de gesto participativa e estratgica e de desenvolvimento organizacional. Implantaramse novas instncias, colegiadas, de deciso e gesto: a Diretoria Colegiada
e as reunies semanais de Gesto Estratgica, com a participao de todos
os Coordenadores Gerais no mbito do rgo central, e os Encontros Nacionais de Gesto Estratgica da SPU , garantindo a participao de todos os Gerentes Regionais e servidores com o conhecimento relacionado aos temas do
encontro. Esses fruns permitem a capacitao gerencial em servio, dando
ao corpo tcnico condies de atuar de forma propositiva e democrtica.
Este modelo de gesto objetiva a insero do patrimnio pblico federal
como recurso estratgico para a implementao de polticas voltadas para
um novo modelo de desenvolvimento econmico e social, baseado na incluso socioterritorial, na reduo das desigualdades regionais e no fomento
ao desenvolvimento sustentvel.
Uma das principais diretrizes da poltica de gesto do patrimnio da
Unio justamente a gesto compartilhada, para a qual sociedade, municpios, Estados, Distrito Federal e outros rgos federais so chamados a
10
Manual de Regularizao Fundiria em Terras da Unio
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participar da sua implementao. Esta participao condio, inclusive,

para a clara denio da vocao dos imveis e o cumprimento de sua funo socioambiental.
Outra diretriz igualmente importante garantir que a regularizao fundiria ocorra de forma articulada com a regularizao urbanstica e ambiental, o que s possvel com a parceria do poder local e da comunidade, alm
de outros atores como, por exemplo, os Cartrios de Registro de Imveis.
Para implementar a regularizao fundiria em reas da Unio, conforme essas diretrizes, as Gerncias Regionais passaram a atuar como catalisadoras desses processos em todo o pas, com um papel de mediadoras
em conitos relacionados a terra e a imveis pblicos. As comunidades de
baixa renda passaram a procurar a SPU para solucionar seus problemas fundirios, tendo encontrado uma parceira atenta e pronta a apoiar processos
legtimos de reconhecimento do direito moradia. Neste contexto, a Secretaria do Patrimnio da Unio organizou este manual de Regularizao Fundiria em Terras da Unio para o desenvolvimento de suas aes institucionais
de capacitao sobre a poltica nacional de regularizao fundiria dos bens
imveis da Unio. Seu objetivo fornecer informaes, orientaes e recomendaes para servidores pblicos, prossionais de diversas reas de
conhecimento, lideranas sociais, e demais atores que tenham responsabilidades, interesses e compromissos com a incluso socioterritorial e com a
proteo do patrimnio pblico brasileiro.
Podemos dizer que este manual resultado desta prtica de trabalho integrado, pois nele consolidamos o que foi sendo construdo nos Encontros
Nacionais de Gesto Estratgica com destaque ao VI Encontro, cujo tema
foi Terra Legal com Funo Social nas prticas do dia-a-dia das Gerncias Regionais do Patrimnio da Unio, na execuo dos termos de cooperao tcnica e convnios com os Municpios e Distrito Federal, nas Ocinas
do Projeto Orla, e nos trabalhos desenvolvidos em conjunto com os Ministrios parceiros dessas aes.
Esse manual um retorno a todos esses atores e visa apoi-los no aprofundamento das aes, garantindo uma maior ecincia e eccia na gesto
deste to importante patrimnio da Unio, patrimnio que pertence a todos
os brasileiros e que, como tal, precisa ser cuidado de forma integrada, participativa, transparente e tica.
Alexandra Reschke
Secretria do Patrimnio da Unio
11
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Como utilizar esse manual
Dividido em sete partes, o manual discorre sobre:
12
Os bens da Unio;
II
Sua funo socioambiental;
III
Sua gesto compartilhada e democrtica;
IV
Suas formas de regularizao fundiria;
Os atores que interferem nesse processo de regularizao;
VI
Os instrumentos de regularizao fundiria;
VII
Os programas e nanciamentos federais previstos para esse m.
Manual de Regularizao Fundiria em Terras da Unio
12/15/06 12:22:22 PM
Na primeira parte apresentado um panorama geral sobre os bens da Unio

resgatando um breve histrico do regime jurdico da propriedade no Brasil,
seguido por anotaes sobre a compreenso legal, classicao e caractersticas dos bens pblicos.
Na segunda so apontadas trilhas para o cumprimento das funes socioambientais dos bens imveis da Unio, tais como a aplicao do Estatuto
da Cidade, a realizao de uma interpretao conjunta e integrada da proteo dos direitos socioambiental com a legislao urbana e ambiental; e a
implementao de Planos Diretores Participativos. Esse item tambm explicita o papel da Secretaria do Patrimnio da Unio e as formas de utilizao
dos bens da Unio tanto pelo poder pblico como pelos indivduos e entidades da sociedade civil.
A terceira parte versa sobre a gesto compartilhada e democrtica dos
bens imveis da Unio apontando as possibilidades de cooperao entre a
Unio, Estados e Municpios para a gesto destes bens. Relata as formas e
os principais desaos para a gesto democrtica das terras da Unio.
Em seguida o manual aborda as formas de regularizao das terras da
Unio retratando os tipos de ocupao existentes nestas terras tais como
as favelas, palatas, loteamentos irregulares e clandestinos. Esse item tambm traz informaes sobre os procedimentos e os instrumentos legais e jurdicos de regularizao fundiria.
Na quinta parte do manual so descritos os atores que interferem no processo de regularizao dos bens da Unio, relatando as formas de atuao
da Secretaria do Patrimnio da Unio e sua interface com estes atores.
A sexta parte se refere aos instrumentos de regularizao das terras da
Unio, momento em que so fornecidas orientaes sobre como podem ser
aplicados para esta nalidade. So exemplos desses instrumentos as Zonas
Especiais de Interesse Social e os institutos jurdicos da Concesso de Uso
Especial para Fins de Moradia, a Concesso de Direito Real de Uso, a doao, a cesso e o aforamento.
Por m, a stima parte do manual contm informaes sobre programas
federais de interveno ou de apoio e nanciamento para a promoo da regularizao fundiria tais como: a Ao Regularizao Fundiria de Assentamentos Informais em Terras da Unio (da Secretaria do Patrimnio da Unio)
que integra o Programa Nacional de Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios, o Programa Papel Passado, o Programa
Habitar Brasil BID -HBB , o Projeto Orla, o Programa Brasil Quilombola e o Provrzea (Projeto Manejo dos Recursos Naturais da Vrzea).
Durante a leitura dos itens do manual, o leitor poder consultar as referncias legais dos conceitos e normas tratados no texto no item Legislao
aplicvel, organizado por ordem alfabtica e por temas. Esse item funciona
como um guia de consulta da legislao que discorre a respeito dos temas
que envolvem a regularizao fundiria dos bens da Unio.
Ao longo do texto, boxes explicativos e Saiba mais trazem para o leitor
outras indicaes de leitura e fontes de informao. Essas informaes encontram-se listadas ao nal do manual no item Referncias bibliogrcas.
13
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A OS BENS DA UNIO
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A1 Por que a Unio tem

patrimnio imobilirio?
A Constituio Federal de 1988, em seu artigo 20, deniu quais so os bens
imveis da Unio. Esse artigo revela um leque de razes que justicam o
domnio do poder central sobre a terra. So elas a defesa da soberania nacional; a conservao do meio ambiente; a proteo aos povos indgenas,
habitantes e proprietrios originais do territrio brasileiro; o controle sobre a explorao dos recursos naturais e a garantia da propriedade sobre os
imveis adquiridos pela Unio.
No Brasil, a terra e o direito propriedade foram tratados, desde o incio do processo de colonizao, sob a tica estrita da especulao, ou seja,
da explorao da propriedade em benefcio especialmente econmico
de seu proprietrio. Associava-se, em uma s equao terra, riqueza e poder. Essa lgica de tratamento da terra era tambm aplicada ao patrimnio
pblico: o Estado reexo da sociedade sempre olhou suas propriedades
sob a perspectiva prioritria das transaes onerosas.
Os prprios interesses de defesa do territrio, no incio da colonizao,
representavam a garantia do monoplio de explorao das riquezas naturais da Colnia pela Coroa. Por isso, o incio da terra pblica, no pas, est
assentado na propriedade do Rei sobre o territrio brasileiro. E, desde ento,
a terra foi distribuda conforme os interesses do governante em uma relao
promscua com os particulares a distribuio das sesmarias.
Ao longo dos anos essa lgica no apenas pautou a relao governo-sociedade como tambm levou o Estado a adquirir imveis dominiais como forma de investimento prtica corrente entre os particulares.
A lgica da supremacia dos interesses do proprietrio na utilizao da
propriedade produziu nas cidades e no campo a consolidao e o agravamento do processo de excluso socioterritorial de um contingente crescente de pessoas. Impedidas, no campo, de permanecer trabalhando na terra,
nas cidades a diculdade est em ocupar legalmente o territrio adquirir
um lote, construir sua moradia.
A partir da intensicao das lutas rurais e urbanas pela incluso social
e territorial teve incio a construo de um novo paradigma, segundo o qual
a terra, pblica ou privada, deve cumprir uma funo social, que prevalecer sobre o direito individual propriedade.
Em 1988, os constituintes, em sintonia com as lutas sociais e com as tendncias internacionais, contemplaram novas razes na denio do patrimnio imobilirio da Unio, com especial destaque proteo ambiental. So
da Unio: as guas e as praias uviais situadas em territrios de seu domnio, as que cortam mais de um Estado e as que se situam na fronteira; o mar
territorial e a plataforma continental; os terrenos de marinha, situados na
costa martima; as ilhas ocenicas; as cavernas; entre outros.
Em consonncia com o rpido avano de problemas relativos ao meio ambiente e a conscincia de que o equilbrio ambiental ou seu oposto no
v fronteiras territoriais, administrativas ou temporais (entre geraes), o
poder pblico, em inmeros pases, tem sido levado a assumir ou a intensiA:15
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car a funo de gesto territorial e ambiental, o que inclui o domnio pblico de uma parte do territrio: aquela essencial garantia da qualidade de
vida s futuras geraes.
Em pases ricos, isso se concretizou por meio de programas de desapropriao e aquisio de reas pelo poder pblico, como maneira de garantir
polticas de preservao e de resolver os problemas com proprietrios particulares. Esse tipo de soluo invivel para os pases pobres. Nesse contexto, o Brasil tem situao privilegiada, visto que, por determinao legal,
tem como patrimnio pblico a maior parte da faixa litornea, alm de margens de rios e outros territrios que abrigam importantes ecossistemas.
Finalmente, vale acrescentar que, no Brasil, a propriedade da terra continua tendo signicado crucial na distribuio da populao, tanto urbana
quanto rural. No campo ou na cidade, terra ainda signica poder e riqueza. No possu-la, por outro lado, signica excluso. Neste contexto, o papel do Estado decisivo para atender quem est excludo do acesso a terra
pelas vias formais do mercado, garantindo direitos fundamentais a toda a
populao.
Por isso, as polticas de reforma agrria, de regularizao fundiria de
assentamentos informais, de comunidades tradicionais e de moradia social
so prioritrias ao atual governo federal, que tem como um de seus eixos a
incluso social. Eis a mais uma razo para a Unio possuir imveis: desempenhar papel ativo na gesto do territrio, identicando a vocao de cada
imvel do patrimnio pblico no atendimento dos interesses nacionais e no
cumprimento da funo socioambiental.
A:16
Os Bens da Unio
12/15/06 12:22:25 PM
HISTRICO DA PROPRIEDADE NO BRASIL
Durante o perodo colonial, todo o territrio brasileiro era considerado propriedade da Coroa Portuguesa e consignado Ordem de Cristo, cujo patrimnio confundia-se com o do Rei de Portugal. Para que
fosse preservado o poder da monarquia sobre as terras e promover
a ocupao do territrio brasileiro, estabeleceu-se aqui o regime das
sesmarias. Este sistema consistia, basicamente, em uma concesso
do domnio condicionada ao uso produtivo da terra. No caso do Brasil, essa condicionante tambm visava promover a ocupao da nova
terra (CRE T EL L A , 1994). Ademais, a concesso do domnio estava exclusivamente vinculada ao pagamento do dzimo Ordem de Cristo
para propagao da f (SILVA , 2004). Posteriormente, em 1850, a Lei
de Terras ps m a este regime e mudou integralmente o sistema de
apropriao de terras no Brasil. A partir deste instrumento legislativo que dispe sobre as terras devolutas e as possudas por ttulo
de sesmaria o direito terra deixou de ser condicionado pela efetiva ocupao e aproveitamento. Deste modo, foram reconhecidas e
legitimadas as sesmarias com os respectivos ttulos, bem como as
ocupaes e as posses devidamente comprovadas. J as terras desprovidas de comprovao de legitimidade da posse e domnio foram
consideradas devolutas e, como tal, pertencentes ao patrimnio pblico. A partir da, tem-se que a concesso do domnio e das transferncias passou a ser vinculada ao ttulo de compra e venda, excluindo-se a posse e a explorao como instrumento legtimo de aquisio de terras. Nesse sentido, foi instituda a necessidade de registro
das terras possudas pelo Imprio e pelos particulares no denominado Registro Paroquial.
Assim, a propriedade surge no Brasil a partir de um marco
jurdico excludente: inicialmente, o regime de sesmarias e capitanias
hereditrias, que exclua a populao indgena e quilombola; e
posteriormente, o Estatuto da Terra que limita o acesso propriedade
somente mediante compra e venda. A ocupao do territrio no Brasil
deu-se a partir dessa lgica que associava ocupao, terra e moradia,
ao dinheiro.
Com a intensicao das lutas populares, tem-se a construo de
um novo paradigma, consolidado na Constituio Federal de 1988 e,
posteriormente, no Estatuto da Cidade (Lei Federal n 10.257/01). A
propriedade da terra, seja ela pblica ou privada, deve cumprir uma
funo socioambiental. O direito cidade e moradia se insere nesta
nova ordem jurdico-urbanstica.
A:17
12/15/06 12:22:25 PM
A2 Os bens pblicos
A compreenso legal dos bens
Os bens podem ser entendidos como coisas da natureza ou coisas produzidas pelas pessoas que satisfazem as necessidades humanas. Os bens podem ter valor cultural, histrico ou econmico.
H vrias classicaes legais: podem ser pblicos e privados, imveis
e mveis ou bens materiais e imateriais.
Os bens pblicos so os que pertencem Unio, aos Estados, aos Municpios e ao Distrito Federal e esto divididos em bens de uso comum do
povo, bens de uso especial e bens dominiais. Normalmente, se submetem
ao regime de direito pblico.
Os bens imveis so compreendidos pela legislao brasileira como o
solo e tudo quanto se lhe incorporar naturalmente ou articialmente. Portanto, as diversas formas de uso e ocupao do solo pelas pessoas integram a
categoria dos bens imveis como, por exemplo, as casas e edifcios residenciais e comerciais, os monumentos, as indstrias, os equipamentos culturais,
educacionais, esportivos e as praas. Os bens naturais do solo tambm so
considerados bens imveis como, por exemplo, a vegetao da Mata Atlntica, o espao areo e o subsolo, como as jazidas e os recursos minerais.
Os bens mveis so, por sua vez, todos aqueles que podem ser transportados sem alterao na sua substncia ou destinao socioeconmica.
Os bens ainda podem ser materiais, portanto dotados de existncia fsica, ou imateriais, enquanto criaes da mente humana e da cultura.
A Constituio, ao tratar dos direitos culturais, entende que o patrimnio
cultural brasileiro compreendido como bens de natureza material e imaterial, portadores de referncia identidade, ao e memria dos diferentes
grupos formadores da sociedade brasileira. Como bens imateriais podem
ser compreendidas as criaes artsticas como a pintura e a msica; as formas de expresso como danas e festas populares; os modos de viver das
populaes indgenas, ribeirinhas, caboclas, etc.
Considerando que o enfoque deste manual so os bens imveis pertencentes ao patrimnio da Unio, necessrio abordar o tratamento dos bens
imveis no Cdigo Civil que trata dos bens em geral. Dois aspectos so importantes de serem tratados: a relao entre bens imveis e propriedade, e
a classicao e caractersticas dos bens pblicos.
Propriedade de bem imvel e direitos reais

O direito real deve ser visto como um poder direto e imediato que o titular
exerce sobre a coisa, por exemplo, sobre os bens imveis. A propriedade
a principal espcie de direito real. Pela legislao civil, tambm so direitos
reais: a superfcie, as servides, o usufruto, o uso, a habitao, o direito do
promitente comprador do imvel, o penhor, a hipoteca, etc.
A:18
Os Bens da Unio
12/15/06 12:22:26 PM
Por se tratar de um direito real, a propriedade de um bem imvel deve

cumprir dois requisitos fundamentais para ter proteo legal e gerar responsabilidade dos rgos e agentes pblicos do Estado brasileiro.
Primeiro, a propriedade deve atender a sua funo social, requisito constitucional inerente ao direito de propriedade (vide item B desse manual sobre a funo socioambiental dos bens da Unio na pg. B:41).
Alm disso, necessrio o registro do ttulo de propriedade do bem imvel no Cartrio de Registro de Imveis. No suciente o acordo de vontades
entre a pessoa que transmite e a que adquire a propriedade: preciso que a
transferncia seja registrada. Essa transferncia pode ser feita por meio de
compromisso de compra e venda, contrato de compra e venda, declarao
da doao, entre outras formas.
A3 As espcies e caractersticas
dos bens pblicos
Bens de uso comum do povo
Os bens de uso comum do povo so denidos por lei ou pela natureza do
prprio bem. So os bens destinados ao uso coletivo. Podem ser usados indistintamente pelas pessoas, em igualdade de condies. So exemplos de
bens de uso comum do povo: as vias pblicas (ruas, avenidas), as praas
pblicas, os parques pblicos, as praias martimas, as guas, os rios e suas
praias uviais e os lagos pblicos.
De fato, qualquer pessoa tem o direito de utilizar um bem pblico de diversas formas como passear num parque, andar nas ruas e praas, caminhar
numa praia. Da mesma forma, as pessoas tm o dever de preservar estes bens
para uso comum da coletividade. Prticas de uso privativo de praias, praas,
ruas, rios e guas so claras violaes ao direito coletivo da populao.
Os bens de uso comum do povo so regidos pelo regime de direito pblico. So, portanto, inalienveis (no podem ser transmitidos, mediante
doao, venda, permuta), imprescritveis (no podem ser objeto de usucapio), impenhorveis (no podem ser transferidos foradamente, seja para
garantir a execuo de um ttulo judicial ou extrajudicial) e insuscetveis de
serem onerados (no podem ser dados em garantia por uma dvida contrada pelo poder pblico).
Excepcionalmente, possvel atribuir aos particulares o uso temporrio desta categoria de bens como ocorre em reas cedidas para a realizao
de eventos de natureza recreativa, esportiva, cultural, religiosa ou educacional. Mas essa outorga do uso est vinculada ao cumprimento da funo
socioambiental do bem.
A:19
12/15/06 12:22:26 PM
Bens de uso especial

Os bens de uso especial so utilizados pela administrao pblica para a
realizao de suas atividades e consecuo de seus ns (DI PIETRO , 2003).
Neste caso, a populao pode utilizar o bem pblico de forma especca.
Se o bem for destinado para uma escola pblica, por exemplo, a populao poder utiliza-lo para ns educacionais, culturais e esportivos.
Esses bens so tambm submetidos ao regime de direito pblico e so,
portanto, inalienveis, imprescritveis, impenhorveis e insuscetveis de serem onerados. Como regra geral, no podem ser destinados para uso de interesse privado.
So exemplos de bens de uso especial: as terras destinadas ao uso do
Exrcito, Aeronutica e Marinha, edifcios ou terrenos destinados ao servio
ou estabelecimento da administrao pblica como, por exemplo, para uso
dos Ministrios, Secretarias, delegacias de polcia, hospitais, universidades,
teatros, centros culturais e esportivos, escolas pblicas, dentre outros.
Bens dominicais ou dominiais

Os bens dominicais ou dominiais so aqueles que pertencem ao poder pblico, mas no possuem uma destinao pblica especca. Portanto, podem ser usados para diversas nalidades, desde que previstas em lei. Historicamente, os bens pblicos dominiais tiveram uma funo patrimonial ou
nanceira para o Estado, por meio da possibilidade de serem vendidos, alugados, cedidos de forma onerosa para uma atividade econmica como, por
exemplo, um parque industrial. O poder pblico pode denir o melhor uso
destas propriedades pblicas, como os proprietrios em geral, desde que
respeite os preceitos constitucionais norteadores da administrao pblica,
em especial o da funo social da propriedade.
Embora os bens includos nesta categoria estejam submetidos ao regime do direito pblico, algumas normas tpicas do direito privado tambm
podem ser aplicadas. Esse tipo de bem pode ser alienado (vendido, doado)
ao particular mediante licitao. Esta alienao deve submeter-se ao interesse pblico. S possvel, portanto, alienar bem dominical se car comprovado o cumprimento da sua funo social.
So exemplos de bens dominiais: as terras pblicas destinadas por lei
(afetadas) para um uso privado como, por exemplo, para loteamento ou conjunto habitacional popular ou para ns de assentamento rural. So tambm
exemplos de bens dominiais as uviais e lacustres, os terrenos marginais e
os terrenos de marinha e seus acrescidos.
A:20
Os Bens da Unio
12/15/06 12:22:27 PM
AS TERRAS DEVOLUTAS INDISPENSVEIS PRESERVAO AMBIENTAL
A Constituio Federal determina a indisponibilidade das terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por aes discriminatrias, necessrias proteo dos ecossistemas naturais.
Deste modo, as terras devolutas qualicadas com esta funo de
proteo ambiental deixam de ser bens dominiais e passam a ser regidas pelo mesmo regime jurdico dos bens de uso comum do povo e
bens especiais, o que as torna indisponveis.
A4 Bens da Unio
As terras da Unio so bens imveis pblicos e esto previstos no art. 20
da Constituio Federal:
I
Os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribudos;
II
As terras devolutas indispensveis defesa das fronteiras, das forticaes e construes militares, das vias federais de comunicao e
preservao ambiental, denidas em lei;
III
Os lagos, rios e quaisquer correntes de gua em terrenos de seu domnio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros
pases, ou se estendam a territrio estrangeiro ou dele provenham, bem
como os terrenos marginais e as praias uviais;
IV
As ilhas uviais e lacustres nas zonas limtrofes com outros pases; as praias
martimas; as ilhas ocenicas e as costeiras, excludas, destas, as que contenham a sede de Municpios, exceto aquelas reas afetadas ao servio
pblico e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II;
Os recursos naturais da plataforma continental e da zona econmica

exclusiva;
VI
O mar territorial;
VII Os terrenos de marinha e seus acrescidos;

VIII Os potenciais de energia hidrulica;
IX
Os recursos minerais, inclusive os do subsolo;
As cavidades naturais subterrneas e os stios arqueolgicos e pr-histricos;
A:21
12/15/06 12:22:27 PM
XI
As terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios.
Saiba mais
Sobre os bens da Unio consulte: C A Z E T TA , Luis Carlos. Legislao
Imobiliria da Unio Anotaes e comentrios s leis bsicas.
Braslia: SPU , 2002.
Disponvel na pgina da internet: www.spu.planejamento.gov.br
Os que atualmente lhe pertencem e os que lhe

vierem a ser atribudos
Na ocasio da proclamao da Constituio de 1988 a Unio j era detentora de um patrimnio imobilirio que ainda faz parte do seu acervo. o caso,
por exemplo, dos antigos aldeamentos indgenas e das ilhas com inuncia
de mar, previstos na Constituio Federal de 1891.
Alm desses, a Unio pode adquirir outros bens por atos como compra,
permuta, desapropriao, recebimento em doao, etc.
Os bens das autarquias e sociedades de economia mista federais (administrao indireta) tambm so bens da Unio. Muitos deles foram transferidos pela Secretaria do Patrimnio da Unio para essas instituies
desempenharem suas funes e compor seu patrimnio. Esses bens passam a ter a destinao especial e administrao por parte das entidades
que os receberam, podendo ser utilizados na forma especicada em suas
leis de criao. Este o caso, por exemplo, dos imveis do Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS ), autarquia federal destinada Previdncia
Social; da Fundao Oswaldo Cruz, fundao pblica vinculada ao Ministrio da Sade, entre outros.
As terras devolutas indispensveis defesa das

fronteiras, das forticaes e construes militares,
das vias federais de comunicao e a preservao
ambiental, denidas em lei
A denio de terras devolutas remonta poca da Coroa Brasileira e ao
sistema de sesmarias (vide o Box sobre o histrico da propriedade no Brasil
na pg. A:17). O termo devoluta signica devolvida, vazia, desocupada. Com
a proclamao da Repblica e a instituio de uma federao, as terras da
Coroa que ainda no tivessem destinao, passaram a pertencer aos Estados como regra geral (Constituio Federal de 1891). Muitas vezes os Estados repassaram ainda aos Municpios.
No entanto, a Constituio Federal de 1988 considera ainda algumas terras devolutas como domnio pblico da Unio, tais como as terras indispensveis defesa das fronteiras, das forticaes e construes militares, das
vias federais de comunicao e preservao ambiental. Essas denies,
no entanto, ainda no foram regulamentadas por lei.
A:22
Os Bens da Unio
12/15/06 12:22:28 PM
Os lagos, rios e quaisquer correntes de gua em

terrenos de seu domnio, ou que banhem mais de um
Estado, sirvam de limites com outros pases, ou se
estendam a territrio estrangeiro ou dele provenham,
bem como os terrenos marginais e as praias uviais
Lagos, rios e quaisquer correntes de gua
A Constituio prev guas de domnio da Unio e dos Estados. Pertencem

Unio os lagos, rios e quaisquer correntes de gua que:
Estiverem em terrenos de seu domnio;

Banhem mais de um Estado;
Sirvam de limites com outros pases;
Se estendam a territrio estrangeiro ou dele provenham.
So rios federais, por exemplo, o rio So Francisco, que banha os Estados

de Bahia, Pernambuco, Minas Gerais, Sergipe e Alagoas. O rio Paraguai tambm, j que em um trecho faz fronteira entre o Brasil e a Bolvia e em outro
se estende a territrio estrangeiro.
Por sua vez, sero estaduais as guas superciais ou subterrneas,
uentes emergentes e em depsito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei,
as decorrentes de obras da Unio (art.26, I da Constituio Federal).
A:23
12/15/06 12:22:28 PM
O RECONHECIMENTO DA GUA COMO BEM PBLICO
A Lei Federal sobre a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, determina expressamente que a gua bem de domnio pblico, que seu
uso depende de outorga de uso a ser concedida pelo poder pblico
e que as guas so inalienveis.
E AS REAS DE VRZEA?
Vrzeas so reas localizadas ao longo de rios com ciclos anuais,

marcados por perodos de cheias e vazantes. So terrenos que, periodicamente, cam alagados durante a enchente do rio e descobertos com a vazante.
Contudo, no existe um conceito de vrzea descrito em lei. Adota-se, ento, como base, o conceito de leito maior, trazido pela Resoluo n 004/85 do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama):
calha alargada ou maior de um rio, ocupada nos perodos anuais de
cheia (BENAT TI , 2005).
Equivale dizer que a vrzea pode ser considerada como o prprio
rio e, como tal, integrante do mesmo ecossistema.
A:24
Os Bens da Unio
12/15/06 12:22:30 PM
A VRZEA BEM PBLICO?
Sim! A vrzea considerada como a prpria calha do rio. Como a gua

um bem pblico, assim o a rea que ela ocupa, ainda que sazonalmente.
Caso contrrio, a natureza da rea de vrzea poderia ser alterada conforme a vazante do rio, sendo bem pblico somente durante o
perodo da cheia.
DE QUEM A VRZEA?
A vrzea pode ser propriedade do governo federal ou estadual, dependendo da titularidade da gua que a ocupa. Se as guas forem federais, a rea de vrzea pertence Unio; se forem estaduais, a vrzea pertencer ao Estado titular das guas.
A:25
12/15/06 12:22:33 PM
COMO IDENTIFICAR A VRZEA?
A vrzea de propriedade federal est sob a jurisdio da Secretaria do

Patrimnio da Unio (SPU ) e suas respectivas Gerncias Regionais. Este
rgo, com base em um termo de cooperao tcnica, tem trabalhado
em conjunto com o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria
(INCR A ), nas tarefas de identicar, demarcar, scalizar e fazer a regularizao fundiria das reas de vrzea. A vrzea, os terrenos de marinha e
os terrenos marginais (vide manual sobre a denio de terrenos de marinha, na pg. A:32, e terrenos marginais, na pgina A:27).
A VRZEA, OS TERRENOS DE MARINHA E OS TERRENOS MARGINAIS
De maneira geral, os terrenos de marinha e os terrenos marginais no

esto em rea periodicamente inundvel da vrzea, por isto no se confundem.
Entretanto, no que se refere aos terrenos de marinha, como a demarcao feita a partir da LPM do ano de 1831, mudanas na congurao
da calha do rio por assoreamento, por aterros, desvios ou pela prpria
mudana da dinmica das mars podem determinar, hoje, a coincidncia entre a vrzea e o terreno de marinha.
J os terrenos marginais no se confundem com a rea de vrzea, pois
a extenso daqueles contada a partir da Linha Mdia das Enchentes Ordinrias (LMEO ), ou seja, depois do ponto que periodicamente inundado.
(Sobre a regularizao fundiria em reas de vrzea vide pg. D:72).
A:26
Os Bens da Unio
12/15/06 12:22:34 PM
As praias uviais
O conceito de praia uvial deve ser entendido por analogia com o conceito
de praia martima (vide sobre o conceito de praia martima na pg. A:28)
Sendo assim, a praia uvial comea na rea coberta e descoberta regularmente pelas guas do rio, e termina no limite com a vegetao natural ou
no ponto em que h alterao do ecossistema.
Os terrenos marginais
Terreno marginal a poro de terra banhada pelas correntes navegveis,
fora do alcance da inuncia das mars, que se estende at a distncia de 15
metros, medidos horizontalmente para a parte da terra, contados a partir da
Linha Mdia das Enchentes Ordinrias (LMEO).
A Linha Mdia das Enchentes Ordinrias (LMEO ) uma linha ctcia, denida a partir da mdia das enchentes do rio.
Os terrenos marginais s sero propriedade da Unio quando seguirem
lagos, rios ou quaisquer correntes de guas federais (MELLO , 2004).
Ateno!
Os terrenos marginais so aqueles situados fora da inuncia de mar. Portanto, somente terrenos localizados ao lado de guas doces podem ser considerados terrenos marginais.
Por m, cabe destacar que a regra para denir a titularidade das praias
uviais a mesma que se aplica aos terrenos marginais, ou seja, segue a titularidade do rio onde esto situadas.
A:27
12/15/06 12:22:41 PM
As ilhas uviais e lacustres nas zonas limtrofes com

outros pases; as praias martimas; as ilhas ocenicas
e as costeiras, excludas, destas, as que contenham
a sede de Municpios, exceto aquelas reas afetadas
ao servio pblico e a unidade ambiental federal, e as
referidas no art. 26, II
Ilhas uviais e lacustres
As ilhas uviais (situadas em rios), e as ilhas lacustres (situadas em lagos)
esto divididas entre a Unio e os Estados. So considerados bens federais
quando o rio ou o lago estiverem situados na zona limtrofe com outros pases. Aos Estados pertencem as demais ilhas, chamadas ilhas interiores.
As praias martimas
Entende-se por praia a rea coberta e descoberta periodicamente pelas guas, acrescida da faixa subseqente de material detrtico, tal como
areias, cascalhos, seixos e pedregulhos, at o limite onde se inicie a vegetao natural, ou, em sua ausncia, onde comece um outro ecossistema
(Art. 10, 3, Lei n 7.661/1988).
Esta faixa que demarca o limite da praia tradicionalmente conhecida
por linha de jundu. Isto se refere s praias nativas, onde o limite da praia a
prpria vegetao. No caso das praias urbanizadas, o ecossistema, como
mencionado na lei, tipicamente urbano. Pode ser uma rua ou um calado, por exemplo.
A:28
Os Bens da Unio
12/15/06 12:22:57 PM
Ilhas ocenicas e costeiras

As ilhas martimas esto classicadas em ocenicas e costeiras. As ilhas ocenicas esto localizadas em alto-mar, afastadas da costa. o caso de Fernando de Noronha (no Estado do Pernambuco) ou do arquiplago de Martin Vaz
(Esprito Santo). As ilhas costeiras esto localizadas prximas ao continente,
situadas no mar territorial (faixa de 12 milhas martimas de largura).
Em regra, as ilhas martimas pertencem Unio, com exceo das reas
situadas no interior destas ilhas sob domnio dos Estados, Distrito Federal,
Municpios e particulares. Os Estados-Membros, portanto, no tm domnio
dessas ilhas martimas, embora possam possuir terras em seu interior.
Saiba mais:
Sobre as ilhas costeiras consulte Direito Administrativo Brasileiro
de Hely Lopes Meirelles. Veja a referncia completa nas Referncias
bibliogrcas na pg.110 deste manual.
Sobre as terras das ilhas martimas pertencentes aos Estados consulte
Direito Administrativo, de Digenes Gasparini e tambm o acrdo do
Superior Tribunal Federal (STF ) re 285.615, Rel. Min. Celso de Mello, DJ
23/02/05) na pgina da internet www.stf.gov.br
A:29
12/15/06 12:22:58 PM
ALTERAES TRAZIDAS PELA EMENDA CONSTITUCIONAL N 46/05
A Emenda Constitucional n46/05 trouxe alteraes ao inciso IV, do

artigo 20 da Constituio, em negrito abaixo:
Art. 20 (...) IV as ilhas uviais e lacustres nas zonas limtrofes com
outros pases; as praias martimas; as ilhas ocenicas e as costeiras,
excludas, destas, as que contenham a sede de Municpios, exceto
aquelas reas afetadas ao servio pblico e a unidade ambiental
federal, e as referidas no art. 26, II.
A emenda excluiu do patrimnio da Unio, portanto, os terrenos
situados no interior das ilhas costeiras que contenham sede de
Municpio. Antes disso, s estavam excludas do patrimnio federal
as reas legitimamente tituladas em nome dos Estados, Municpios
ou particulares. Entretanto, permanecem no patrimnio da Unio as
reas das ilhas costeiras que, mesmo contendo sede de Municpios,
estiverem afetadas ao servio pblico federal ou unidade ambiental
federal, bem como os terrenos submetidos ao registro pblico
em nome da Unio. O conceito de sede do Municpio, embora no
tenha uma denio consolidada nas matrias jurdicas disponveis,
somente abarca o permetro urbano. As reas rurais, portanto, no
foram afetadas pela EC n 46/05 e permanecem sob domnio da Unio
(Decreto-lei n 311/38).
Ateno!
Mesmo nas ilhas costeiras que contenham sede de Municpio, as

praias, o mar territorial, os terrenos de marinha e seus acrescidos
dessas localidades, continuam pertencendo Unio Federal.
A:30
Os Bens da Unio
12/15/06 12:22:59 PM
Saiba mais:
Sobre a interpretao da Emenda Constitucional 46, consulte o parecer/MP/CONJUR /JCJ /n 0486 5.9.9 / 2005, Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto. Consultoria Jurdica. Parecer nmero AGU - MC 01/2005
referente ao processo n004001487/2005-58 de 17/10/2005.
Os recursos naturais da plataforma continental e da

zona econmica exclusiva
A plataforma continental e a zona econmica exclusiva so classicadas
como guas externas, pois assim como o mar territorial, contornam o continente.
A plataforma continental do Brasil compreende o leito e o subsolo das
reas submarinas que se estendem alm do seu mar territorial.
O Brasil exerce direitos de soberania sobre a plataforma continental, para
ns de explorao dos recursos naturais; regulamentao da investigao
cientca marinha por parte dos Estados estrangeiros; proteo e preservao do meio marinho; construo, operao e uso de todos os tipos de ilhas
articiais, instalaes e estruturas; autorizao e regulamentao das perfuraes; colocao dos cabos e dutos que penetrem seu territrio ou seu mar
territorial. A explorao e produo de petrleo e gs na plataforma continental so exemplos claros das potencialidades deste territrio.
A Zona Econmica Exclusiva (ZEE ) compreende uma faixa que se estende

das 12 s 200 milhas martimas, contadas a partir das linhas de base que servem para medir a largura do mar territorial. O Brasil tem na ZEE direitos exclusivos de soberania para ns de explorao e aproveitamento, conservao
e gesto dos recursos naturais, vivos ou no vivos, das guas sobrejacentes
ao leito do mar, do leito e seu subsolo, alm de outras atividades com vistas
explorao e aproveitamento da zona para ns econmicos, como a produo de energia a partir da gua, mars, correntes e ventos.
A:31
12/15/06 12:23:03 PM
Mar territorial
O mar territorial medido a partir de cartas nuticas de grande escala, em
uma largura de 12 milhas martimas. O ponto de referncia a linha de baixa-mar do litoral continental e insular brasileiro.
Os terrenos de marinha e seus acrescidos

Os terrenos de marinha e seus acrescidos compreendem uma faixa que, originariamente, foi reservada Unio por razes de aproveitamento econmico e defesa da Nao.
Atualmente, os terrenos de marinha se prestam a outras polticas pblicas como a regularizao fundiria, ordenamento das cidades, proteo do
meio ambiente e das comunidades tradicionais, apoio ao desenvolvimento
sustentvel, conferindo aos bens da Unio sua funo socioambiental.
Os terrenos de marinha tm sua denio legal no art. 2, do Decretolei n 9.760/46:
Art. 2 So terrenos de marinha, em uma profundidade de 33 (trinta
e trs) metros, medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posio
da linha da preamar mdio de 1831:
A:32
a)
Os situados no continente, na costa martima e nas margens dos rios e

lagos, at onde se faa sentir a inuncia das mars;
b)
Os que contornam as ilhas situadas em zonas onde se faa sentir a inuncia das mars.
Os Bens da Unio
12/15/06 12:23:04 PM
Os terrenos de marinha so denidos, portanto, somente nos locais onde

sob a inuncia das mars. A inuncia de mars medida pela oscilao
peridica de ao menos 5 (cinco) centmetros do nvel das guas, que ocorra em qualquer poca do ano. Os terrenos de marinha podem estar prximos tanto da costa martima do continente e das ilhas como nas margens
de rios e lagos.
Alm disso, importante salientar que a denio dos terrenos de marinha leva em considerao a congurao do litoral no ano de 1831. De fato,
terrenos de marinha so a faixa de 33 metros contados a partir da Linha da
Preamar Mdio de 1831 (L PM ), que delimitada pela SPU (sobre o procedimento para a demarcao de terrenos de marinha vide item Procedimento para identicao dos bens: a demarcao e discriminao do manual
na pg. A:37).
Os acrescidos de marinha, por sua vez, so Os que se tiverem formado,
natural ou articialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em seguimento aos terrenos de marinha (Art. 2 e 3, Decreto-lei n 9.760/46).
A:33
12/15/06 12:23:07 PM
A DIFERENA ENTRE TERRENOS DE MARINHA E TERRENOS MARGINAIS
A principal diferena entre os terrenos de marinha e os terrenos marginais a inuncia das mars. Assim, quando se tratar de trecho de
rio ou lagoa onde se faa sentir a inuncia da mar, devero ser demarcados terrenos de marinha. Do contrrio, sero demarcados os
terrenos marginais.
importante tambm lembrar que h diferenas no modo de medir
as faixas e em sua extenso. Os terrenos marginais compreendem a
faixa de 15 metros contados da Linha Mdia das Enchentes Ordinrias
(LMEO). Os terrenos de marinha, por sua vez, compreendem a faixa de 33
metros contados a partir da Linha de Preamar Mdio (LPM) de 1831.
A ORIGEM DOS TERRENOS DE MARINHA
Em 1500, com a chegada de Cabral ao Brasil, implantou-se aqui o instituto jurdico das lizeiras (hoje os terrenos de marinha), denindo
que as terras marginais seriam de uso comum de todos. Este instituto existia em Portugal e Espanha e foi aplicado no Brasil para garantir o acesso ao mar e s vias navegveis, bem como local para carga e
descarga de pessoas e mercadorias e defesa da costa brasileira. Em
1710, uma ordem real determinou que toda a rea colonial entregue a
terceiros no incluiria as lizeiras ou marinas, que tinham 33 metros e permaneciam sob a tutela direta do Rei para garantir o uso comum de todos.
Os potenciais de energia hidrulica, os recursos

minerais, inclusive os do subsolo
A:34
Os Bens da Unio
12/15/06 12:23:09 PM
Antes da promulgao do Cdigo de guas (1934), as quedas dgua estavam sujeitas a um regime de propriedade privada, identicadas com a propriedade do solo. Esta disposio, no entanto, passou a confrontar com a
existncia das usinas hidreltricas, relacionadas com grande parte das atividades econmicas do pas. Diante disso, fez-se necessrio desvincular o uso
da fora hidrulica, como bem imaterial, da propriedade do solo e das guas,
a m de coloc-lo disposio de toda a sociedade (CRE TELL A , 1994).
Dessa forma, os potenciais de energia hidrulica so as fontes que produzem a energia por meio da gua e pertencem Unio. Sua utilizao, para
ns de explorao industrial, est sujeita ao sistema de autorizaes e concesses.
Os recursos minerais (jazidas de metais ou pedras), por sua vez, podem
estar na superfcie ou no subsolo, sendo que nos dois casos so de propriedade exclusiva da Unio. So, portanto, de propriedade distinta do solo e
sua pesquisa, explorao ou aproveitamento necessitam de uma autorizao e concesso pela Unio mesmo em terras privadas.
A:35
12/15/06 12:23:11 PM
As cavidades naturais subterrneas e os stios

arqueolgicos e pr-histricos
As cavidades naturais subterrneas so mais conhecidas como cavernas e
grutas. Como exemplos dessas cavidades no Brasil pode se citar as Grutas
de Maquin e da Lapinha, em Minas Gerais e a Caverna do Diabo, no Estado de So Paulo.
Os stios arqueolgicos e pr-histricos so locais onde se encontram
vestgios de civilizaes pr-histricas e so delimitados pela arqueologia
em virtude do interesse para estudos.
Tanto as cavidades subterrneas quanto os stios arqueolgicos so
considerados patrimnio cultural brasileiro pela Constituio Federal e pertencem Unio. Podem ser conservados, mantidos e preservados pelos
Municpios ou Estados mediante autorizao do Departamento Nacional de
Proteo Mineral (DNPM ), para o caso das cavidades subterrneas, e pelo Instituto do Patrimnio, Histrico e Artstico Nacional (IPHAN ), no caso dos stios
arqueolgicos e pr-histricos.
As terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios

A Constituio Federal dene que so terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios as por eles habitadas em carter permanente, as utilizadas para
suas atividades produtivas, as imprescindveis preservao dos recursos
ambientais necessrios a seu bem-estar e as necessrias a sua reproduo
fsica e cultural, segundo seus usos, costumes e tradies ( Art. 231, 1,
da Constituio Federal).
So reconhecidos aos ndios sua organizao social, costumes, lnguas,
crenas e tradies e os direitos originrios sobre as terras que tradicionalmente ocupam. Cabe Unio demarc-las, proteg-las e fazer respeitar todos os seus bens.
A:36
Os Bens da Unio
12/15/06 12:23:13 PM
A5 Identicando os bens da Unio

O rgo responsvel para promover as aes necessrias para identicar,
demarcar, discriminar, cadastrar, registrar e scalizar os bens imveis de domnio da Unio a Secretaria do Patrimnio da Unio (SPU ), do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto.
Para cumprir estas funes, a SPU pode celebrar convnios com os Estados, Distrito Federal e Municpios onde estejam localizados os bens imveis da Unio.
A ESTRUTURA DA SECRETARIA DO PATRIMNIO DA UNIO (SPU)
Para cumprir sua misso institucional, a Secretaria do Patrimnio da Unio

conta com um rgo Central em Braslia e 27 Gerncias Regionais do Patrimnio da Unio (GRPU ), uma em cada Estado.
Atualmente, seu corpo tcnico compe-se de 950 servidores,
responsveis pela gesto dos imveis da Unio, distribudos em todo
o Brasil, dos quais apenas um tero desses imveis (615 mil) consta na
base cadastral da SPU . Esta capilaridade e o tema da gesto de terras
conferem SPU a vantagem de se relacionar com indivduos, comunidades
e entidades pblicas. Com a nova misso, estabeleceu-se uma forma
de trabalho mais interativa entre a SP U e os atores locais e federais
Estados, Distrito Federal e Municpios, sociedade, instituies pblicas
conferindo-lhe, especialmente por meio das Gerncias Regionais, um
papel de promotora do protagonismo local que, ao mesmo tempo em
que lhe acrescenta novas funes, tambm amplia a sua capacidade
operacional atravs de parcerias.
Procedimento para identicao dos bens:

a demarcao e discriminao
H duas formas de identicao dos bens da Unio por parte da Secretaria
do Patrimnio da Unio: a demarcao e a discriminao.
Demarcar um bem imvel signica xar os limites do bem ou reavivar os
limites que j tenham existido e foram apagados. A demarcao feita sobre patrimnio j conhecido da Unio. Esse o procedimento mais utilizado pela SPU e aplicado, por exemplo, nos casos dos terrenos de marinha e
terrenos marginais.
Saiba mais
A demarcao da Linha da Preamar Mdio (LPM ) dos terrenos de marinha,
bem como a demarcao da Linha Mdia das Enchentes Ordinrias (LMEO )
dos terrenos marginais tm carter declaratrio. Assim, uma vez declarados como terrenos de marinha ou acrescidos, nenhum outro registro
anterior ter validade em relao aos bens da Unio. Todos os registros
anteriores, portanto, so considerados nulos.
A:37
12/15/06 12:23:14 PM
Sobre os efeitos meramente declaratrios da demarcao de terrenos de

marinha, consulte a jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia (STJ )
na pgina da internet www.stj.gov.br do julgamento do Recurso Especial
no 624.746, Rio Grande do Sul, julgado em 15/09/2005, publicado no D.J.
em 03/10/2005.
Discriminar, por sua vez, separar as terras pblicas das particulares,
vericando a legitimidade dos ttulos de domnio particular. Esse procedimento utilizado apenas nos casos em que ttulos privados se sobrepem
ao domnio da Unio com ttulos que remontem a uma origem pblica. Esse
procedimento muito utilizado para identicar as terras devolutas.
A ao discriminatria conta com dois tipos de procedimento o administrativo e o judicial e deve ser proposta pelas Gerncias Regionais do Patrimnio da Unio. Tanto em um procedimento quanto em outro, h a fase
do chamamento dos interessados, por edital, para que os ttulos de domnio sejam apresentados e analisados; e a fase da demarcao do bem, com
auxlio de peritos. Concludo o processo os bens da Unio devero ser registrados no Cartrio de Registro de Imveis.
Ateno!
O particular que deseja saber se est ocupando um bem imvel da Unio
dever dirigir-se Secretaria do Patrimnio da Unio, por meio da Gerncia
Regional mais prxima da sua cidade para obter esta informao. O endereo das Gerncias Regionais do Patrimnio da Unio encontra-se disponvel
na pgina da internet: www.spu.planejamento.gov.br
Os bens da Unio e seu registro nos Cartrios

de Registro de Imveis
At 1973, a Unio realizava os procedimentos de demarcao e apenas registrava os bens administrativamente, na prpria Secretaria do Patrimnio da
Unio, sem abertura de matrcula no Cartrio de Registro de Imveis. Este
procedimento provocou inmeras situaes de descompasso entre o registro da SPU e dos cartrios.
Com a Lei Federal n 5.972/73 a Unio ca obrigada a registrar seus bens.
A Lei faz referncia aos bens discriminados administrativamente e os possudos ou ocupados por rgos da Administrao Federal e por unidades militares, durante 20 anos sem interrupo ou oposio.
A partir de 1998, com base na legislao federal sobre a administrao
dos bens imveis da Unio, ca obrigatrio o registro destes bens no Cartrio
de Registro de Imveis. Assim, depois de concludos os processos de identicao e demarcao das terras da Unio, a SPU dever lavrar internamente,
em livro prprio, a escritura pblica, alm de registrar no Cartrio de Registro de Imveis competente o termo que atribuiu a propriedade Unio.
Atualmente, o grande desao em relao ao registro dos bens da Unio
a compatibilizao dos registros cadastrais internos da SPU com os dos Cartrios de Registro de Imveis, a m de proporcionar a segurana nas tranA:38
Os Bens da Unio
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saes imobilirias, at mesmo para evitar ocupaes sem o conhecimento

de que se trata de bem da Unio.
Ateno!
O fato de um bem da Unio no estar demarcado, identicado ou registrado
no Cartrio, no signica que no seja propriedade da Unio. Por isto, em
todos os casos de compra, venda, ocupao, etc. de imveis, deve ser feita
a consulta GRPU do Estado. Especialmente se o bem estiver em cidade litornea ou prximo ao mar, nas margens de rios e lagos ou em ilhas, j que
nesses locais h uma concentrao de bens da Unio.
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B A FUNO
SOCIOAMBIENTAL DOS
BENS IMVEIS DA UNIO
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B1 Para que servem os bens

da Unio
Historicamente, os bens da Unio foram utilizados para apoiar o funcionamento da administrao federal e, com a tica do interesse patrimonial, para
complementar a arrecadao de receitas pelo governo federal.
A partir da publicao da Constituio Federal de 1988, toda a propriedade seja ela pblica ou privada deve submeter-se ao princpio da funo social. Isto inclui os bens da Unio.
O cumprimento da funo social de uma propriedade pblica deve estar
associado s responsabilidades e obrigaes do Estado brasileiro para com
a sociedade. Assim, a destinao e o uso dos bens pblicos tm como objetivo contribuir para a reduo das desigualdades sociais e territoriais e a
promoo da justia social, garantindo o direito moradia, bem como a gerao de postos de trabalho e o incremento ao desenvolvimento local.
Somando-se ao princpio constitucional a misso desenvolvida pela SPU ,
todos os bens da Unio, quer se localizem em rea rural ou urbana, qualquer
que seja sua destinao, devem ser utilizados de forma a priorizar o uso socioambiental do bem em benefcio da coletividade, levando em considerao as grandes diferenas regionais, sociais, econmicas e culturais entre
os diversos segmentos da sociedade brasileira.
Exemplos de formas de cumprimento

da funo socioambiental dos bens da Unio
Reconhecimento do direito moradia de grupos sociais que estejam

ocupando, por mais de cinco anos, reas pblicas consolidadas como
assentamentos urbanos, regularizando a posse da terra;
Destinao de imveis urbanos no utilizados e subutilizados para
habitao de interesse social;
Reconhecimento do direito da populao indgena, quilombola e
demais populaes tradicionais a terra que ocupam, regularizando a
propriedade da terra;
Reconhecimento do direito terra da populao dos assentamentos
rurais consolidados situados em reas pblicas federais, regularizando
a posse da terra;
Destinao de reas pblicas rurais para ns de reforma agrria e
agricultura familiar;
Destinao, de forma onerosa, de reas pblicas rurais para
desenvolvimento de atividades que promovam o desenvolvimento local
e regional;
Destinao, de forma gratuita ou onerosa, de imveis pblicos
urbanos instalao de equipamentos que gerem postos de trabalho e
promovam o desenvolvimento local e regional;
B:41
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Destinao de reas para a preservao do meio ambiente e

dos recursos naturais, inclusive para a garantia do sustento das
populaes tradicionais;
Destinao de reas para garantir o direito ao lazer, cultura e
manifestaes culturais de todos os brasileiros;
Disponibilizao de imveis para sediar os servios pblicos federais,
estaduais ou municipais;
Identicao de imveis com vocao estritamente voltada ao mercado
imobilirio, em reas urbanas, passveis de serem colocadas no
mercado como efeito regulatrio, com vocao arrecadadora, para
subsidiar projetos de interesse social.
B2 Trilhas para o cumprimento da

funo socioambiental dos bens
da Unio
Interpretao conjunta e integrada da legislao urbana
e ambiental
O cumprimento da funo socioambiental dos bens imveis da Unio est
vinculado ao uso e destinao destes bens de forma a proteger e reconhecer os direitos de diversos segmentos da sociedade brasileira e ao mesmo
tempo proteger o meio ambiente. Esses direitos so, por exemplo, o direito moradia e terra urbana e rural, bem como os direitos culturais da populao rural, indgena, quilombola, tradicional, e da populao urbana de
baixa renda.
Portanto, para identicar o uso e destinao mais adequados dos bens
imveis da Unio deve ser feita uma leitura conjugada e integrada da necessidade de proteger os direitos socioambientais com a legislao que trata da
poltica urbana, poltica fundiria e agrria e da poltica do meio ambiente.
No mbito da propriedade rural, especicamente, o cumprimento da funo social da propriedade est expresso na compatibilizao do uso das terras pblicas e devolutas com a poltica agrcola e com o Plano Nacional de
Reforma Agrria, bem como com as polticas de turismo, especialmente o
ecoturismo.
Alm disso, a funo social da propriedade rural ser garantida quando:
(I)Houver um aproveitamento racional e adequado;(II)For utilizado adequadamente os recursos naturais disponveis e for preservado o meio ambiente; (III)Forem observadas as disposies que regulam as relaes
de trabalho;(IV) Houver uma explorao que favorea tanto o bem-estar
dos proprietrios como o bem-estar dos trabalhadores.
B:42
A Funo Socioambiental dos Bens da Unio
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Esta leitura e interpretao abrangem o Estatuto da Cidade, o Estatuto da

Terra e, em especial, a seguinte legislao ambiental:
Cdigo Florestal (Lei Federal n 4.775/65);

A lei que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservao (Lei
n 9.985/00) e seu Decreto Federal n 4.340 de 22/8/02;
A lei que instituiu o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (Lei
Federal n 7.661/98), bem como seu Decreto Federal n 5.300/04, o
qual dispe sobre regras de uso e ocupao da zona costeira e critrios
sobre a gesto ambiental da orla martima;
Resolues Conama, especialmente a de n 369 de 28/3/06.
Respeito ao Estatuto da Cidade

Para vericar o uso e destinao mais adequados dos bens imveis da Unio,
principalmente da propriedade urbana pblica, deve ser aplicado o Estatuto
da Cidade que contm requisitos para a propriedade urbana cumprir a sua
funo social, tais como:
Atender s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas

no Plano Diretor;
Assegurar o atendimento das necessidades dos cidados quanto
qualidade de vida, justia social e ao desenvolvimento das atividades
econmicas;
Respeitar as diretrizes gerais da poltica urbana estabelecidas pelo
Estatuto da Cidade.
Sobre estas diretrizes gerais vale destacar que a propriedade urbana pblica, conforme expresso no Estatuto da Cidade, cumpre a sua funo social
quando o seu uso e destinao:
> Respeitam o direito s cidades sustentveis que compreende o direito
terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura
urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer;
> Respeitam os planos, programas e projetos de desenvolvimento
urbano denidos pela populao e associaes representativas dos
vrios segmentos da comunidade por meio dos instrumentos da
gesto democrtica da cidade;
> No resultam na sua utilizao inadequada gerando usos
incompatveis e inconvenientes;
> No ocasionam parcelamento do solo, edicao ou o uso excessivo
ou inadequado em relao infra-estrutura urbana;
B:43
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> No geram instalao de empreendimentos ou atividades que possam

funcionar como plos geradores de trfego, sem a previso da infraestrutura correspondente;
> Eliminam a reteno especulativa de imvel urbano, que resulte na
sua subutilizao ou no utilizao;
> No resultam na deteriorao das reas urbanizadas e a poluio e
degradao ambiental;
> Resultam na proteo, preservao e recuperao do meio ambiente
natural e construdo, do patrimnio cultural, histrico, artstico,
paisagstico e arqueolgico;
> Resultam na regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas
por populao de baixa renda mediante o estabelecimento de normas
especiais de urbanizao, uso e ocupao do solo e edicao,
consideradas a situao socioeconmica da populao e as normas
ambientais.
Saiba mais
Consulte o Estatuto da Cidade: guia para implementao pelos Municpios
e cidados, 2001. (veja a referncia completa nas Referncias Bibliogrcas desse manual, pg. 110).
Aplicao do Plano Diretor do Municpio

De acordo com a Constituio Federal, o Plano Diretor que dene o contedo da funo social da propriedade urbana. Ele aprovado por lei municipal
e determina o planejamento territorial do Municpio para os dez anos subseqentes, abrangendo tanto a rea urbana como a rea rural.
Ou seja, o que d o signicado concreto para a funo social da propriedade em cada cidade o Plano Diretor, regulamentando o tipo de uso que
poder ser dado em cada imvel, o potencial construtivo em cada regio da
cidade, as reas de expanso urbana, as reas de proteo ambiental, as
zonas de interesse social entre outras regulamentaes.
Ao denir a destinao social, econmica e ambiental de cada parte do
territrio do Municpio, o Plano Diretor garante terra urbana adequada para
todas as atividades e para todos os segmentos sociais, e prev a utilizao
dos vazios urbanos (imveis no utilizados ou subutilizados), bem como espaos de circulao, reas para habitao popular, as reas ocupadas por
populao de baixa renda passveis de regularizao fundiria, etc.
Dada sua importncia, o Plano Diretor obrigatrio para as cidades:
> Com mais de 20 mil habitantes;
> Pertencentes a regies metropolitanas e aglomerados urbanos;
B:44
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> Em reas de especial interesse turstico;

> Em reas de inuncia de empreendimentos com signicativo impacto
ambiental;
> Que queiram aplicar os instrumentos de parcelamento, edicao e
utilizao compulsrios, IPTU progressivo no tempo e desapropriao
sano.
Tendo em vista a grande importncia do Plano Diretor para a ordenao do
territrio dos Municpios, o Estatuto da Cidade determina que a participao popular obrigatria em seu processo de elaborao e aprovao. Trata-se de uma nova viso do planejamento urbano que rompe com a concepo tradicional de que lei deve ser elaborada somente por tcnicos. A partir
de ento, se reconhece o papel fundamental a ser desempenhado pela sociedade civil, especialmente por meio das associaes comunitrias, cooperativas e movimentos populares na construo do futuro das cidades.Os
prefeitos, inclusive, podem incorrer em improbidade administrativa se no
respeitarem a participao popular e a publicidade nos processos de elaborao do Plano Diretor.
O que a Constituio Federal de 1988 e o Estatuto da Cidade zeram foi
inserir a denio do direito de propriedade num processo poltico. No h,
portanto, um contedo prvio do direito de propriedade. o processo poltico de elaborao das leis urbansticas que vai determinar o contedo desse
direito. E a legislao urbanstica e ambiental, sobretudo a de mbito local
e especialmente por meio do Plano Diretor Municipal, que vai dizer quando,
em que condies e em que medida a propriedade privada e pblica cumpre sua funo social.
Neste contexto, toda e qualquer lei urbanstica e ambiental no Brasil
seja a lei dos permetros municipais, a lei do zoneamento territorial e, sobretudo, a lei do Plano Diretor tem a funo de instituir o paradigma da
funo social da propriedade e da cidade. Esse o grande momento do encontro entre interesses individuais e coletivos no territrio municipal (F ER NANDES , 2006).
Sendo assim, a utilizao dos bens imveis da Unio, inseridos no mbito do territrio do Municpio, dever, sempre, observar as diretrizes do
Plano Diretor.
Saiba mais
O Conselho Nacional das Cidades definiu os requisitos mnimos de
participao popular no processo de elaborao de Plano Diretor,
na Resoluo n 25/05. Sobre o Plano Diretor o Conselho aprovou
tambm a Resoluo n 34/05 e a Resoluo n 9/06 que versam,
respectivamente, sobre o seu contedo mnimo e sobre a obrigatoriedade
de sua aprovao. Essas resolues podem ser consultadas na
pgina da internet: www.cidades.gov.br/planodiretorparticipativo.
B:45
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B3 A responsabilidade da
Secretaria do Patrimnio da Unio
sobre a funo socioambiental dos
bens imveis da Unio
A sociedade brasileira, os agentes e as instituies pblicas tm a responsabilidade de assegurar que a destinao e o uso dos bens pblicos atendam funo social da propriedade pblica. Na esfera federal, as autarquias, as fundaes e empresas pblicas tm a obrigao de assegurar o
uso social dos bens pblicos que fazem parte de seu patrimnio, mas ca
a cargo do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, por meio da
Secretaria do Patrimnio da Unio, a responsabilidade pela destinao dos
bens da Unio.
A Secretaria do Patrimnio da Unio tem como misso institucional conhecer, zelar e garantir que cada imvel da Unio cumpra sua funo socioambiental em harmonia com a funo arrecadadora, em apoio aos programas
estratgicos para a Nao. Assim, a funo arrecadadora dos imveis da
Unio est equiparada funo socioambiental, garantindo a utilizao justa e racional destes imveis. De um lado, tem-se a cobrana nanceira em
funo da utilizao do patrimnio da Unio por particulares para a realizao de atividades de cunho econmico e investimentos privados; de outro,
tem-se a utilizao do patrimnio com a nalidade de incluso socioterritorial, especialmente ao atendimento da populao de baixa renda e das populaes tradicionais.
Qualquer que seja a vocao desse patrimnio para programas de
regularizao fundiria, para a construo de moradias populares, para a
instalao de empreendimentos comerciais, tursticos, porturios, etc. o
importante garantir que a sua destinao tenha uma funo socioambiental, ou seja, que seu uso esteja a servio do interesse pblico e para o benefcio da coletividade, mesmo que destinado iniciativa privada.
De acordo com sua misso, cabe SPU :
> A anlise das propostas de utilizao dos imveis da Unio;
>
A proposio de utilizao para apoiar programas governamentais de

interesse pblico;
> O estabelecimento de parcerias que fomentem a utilizao dos

imveis de forma sustentvel e de acordo com a necessidade de
desenvolvimento local e regional, bem como;
>
B:46
A destinao de imveis para a preservao ambiental.
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Passa pela deciso da SPU , portanto, toda a proposio sobre o cumprimento da funo socioambiental, sendo esta deciso baseada nos princpios e
diretrizes da poltica de gesto do patrimnio da Unio, dentro de uma estratgia de gesto compartilhada.
De acordo com esse objetivo, a SPU ca responsvel por uma ao de governo, inserida no PPA (Plano Plurianual) denominada Regularizao Fundiria de Assentamentos Informais em Bens da Unio, que utiliza recursos do
Oramento Geral da Unio e visa a regularizao fundiria sustentvel dos
imveis da Unio, com a regularizao da posse da populao que neles reside. Esta ao tem metas estabelecidas anualmente, integradas ao Programa
Papel Passado Programa Nacional de Regularizao Fundiria Sustentvel, e implementada em parceria com Estados, Municpios e a sociedade
civil. Cabe, portanto, SPU , a coordenao do processo de regularizao do
uso de todos os imveis da Unio, excludos os destinados reforma agrria. Desta forma, cabe ela, ainda, garantir que a regularizao seja urbanstica, fundiria e ambiental.
Este manual se destina a subsidiar a execuo desta ao, apoiando todos os atores do processo de regularizao fundiria urbana em reas da
Unio.
Saiba mais
Consulte os resultados do VI Encontro Nacional da Secretaria do Patrimnio
da Unio. Terra legal com funo social. Realizado entre 5 a 9 de junho de
2006 em Braslia DF. Ver www.spu.planejamento.gov.br .
B4 Como proceder para utilizar

os bens da Unio
Como j vimos anteriormente, o uso dos bens da Unio deve atender o interesse pblico, cumprir uma funo social e seguir o que estabelece o Plano
Diretor do Municpio.
A utilizao dos bens imveis da Unio pode ser outorgada aos:
> Particulares (pessoas fsicas e jurdicas);
> Municpios;
> Estados e Distrito Federal;
> Instituies pblicas federais: rgos da administrao direta e
indireta, Poder Legislativo, Poder Judicirio, Ministrio Pblico.
Para utilizar os bens da Unio, o primeiro passo fazer um requerimento
Gerncia Regional do Patrimnio da Unio (GRPU ) do Estado onde se localiza o imvel. Este requerimento deve apresentar a proposta de utilizao do
B:47
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imvel, devidamente justicada pelo interesse pblico, instruda de todos

os elementos e documentos que possam dar completo entendimento da inteno e nalidade da proposta.
A GRPU , ento, analisa a solicitao podendo, eventualmente, requisitar
mais documentos e elementos para a adequada compreenso da proposta.
a GRPU que analisa o que se chama de convenincia e oportunidade para o
interesse pblico do uso proposto para o imvel.
Analisada a proposta dentro da lei e da convenincia do interesse pblico, a GRPU , quando necessrio, formaliza consultas prvias aos rgos ambientais, ao Municpio, aos comandos militares e outros rgos e instncias.
Os entes consultados manifestam-se de forma a instruir a deciso sobre a
destinao do imvel, que da SPU .
importante salientar que o interesse pblico representa o interesse
dos reais proprietrios destes imveis, que so o povo brasileiro. Por isso,
a anlise deve ser criteriosa e bem justicada.
De posse dos elementos necessrios para fundamentar a sua deciso
quanto destinao do bem imvel, a GRPU emite um parecer conclusivo sobre a proposta e, conforme o caso, concede a autorizao ou encaminha
para o rgo central (SPU ) em Braslia, para deciso nal. Em Braslia, dependendo do tipo de solicitao, a tramitao pode passar por uma ou vrias instncias de deciso, at a denio do instrumento para outorga do
uso, que pode ser:
I
Permisso de uso (concedida pela prpria GRPU );
II
Cesso de uso;
III
Concesso de Direito Real de Uso;
IV
Aforamento;
Arrendamento;
VI
Locao;
VII Alienao.
Esses instrumentos que outorgam o uso dos bens da Unio Federal encontram-se descritos no item Instrumentos de Regularizao das Terras da
Unio desse manual na pg. F:88.Esses instrumentos tambm so utilizados quando se tratar de regularizao fundiria em bens da Unio.
Ateno!
A utilizao dos bens da Unio deve ser sempre aprovada pela SPU , por meio
de suas Gerncias Regionais do Patrimnio da Unio (GRPU ) nos Estados.
B:48
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Contrapartidas devidas pelos particulares pelo uso dos

bens da Unio
Diversas so as contrapartidas dos particulares previstas na legislao patrimonial pela utilizao de algum bem da Unio. Quando se tratar de populao de baixa renda, a utilizao dos bens da Unio ser feita de forma
gratuita sendo que a denio de baixa renda denida em norma especca. A solicitao de gratuidade deve ser feita pelo particular, diretamente
Gerncia Regional do Patrimnio da Unio (GRPU ) no Estado onde se localiza o bem da Unio, devidamente instruda dos documentos que comprovam
que o solicitante encontra-se na situao de baixa renda. A SPU , por meio da
GRPU , analisar a solicitao e conceder a gratuidade do uso pelo tempo estabelecido na legislao em vigor.
Ateno!
As normas que regem a matria relativa gratuidade para baixa renda esto
sendo reformuladas. Fique atento a novas informaes que sero divulgadas
na pgina da internet da SPU : http://www.spu.planejamento.gov.br.
No entanto, quando se tratar de utilizao dos bens para a mdia e alta
renda, ou para ns lucrativos, a Unio deve exigir uma contrapartida, que
pode ser nanceira ou no. Vejamos os principais tipos de contrapartida
previstos na legislao patrimonial:
I Taxa de ocupao
Trata-se de obrigao anual em dinheiro que o ocupante do bem imvel da
Unio deve pagar pelo uso do terreno de domnio da Unio. Corresponde a
2% do valor de avaliao atualizada do imvel, para as ocupaes j inscritas e para aquelas cuja inscrio tenha sido requerida Secretaria do Patrimnio da Unio, at 30/9/88. Corresponde a 5% do valor de avaliao atualizada do imvel e das benfeitorias para as ocupaes cuja inscrio seja
requerida ou promovida ex-ofcio, a partir de 1/10/88.
II Foro
cobrado nos casos de aforamento de terrenos da Unio. a obrigao anual em dinheiro, devida pelo foreiro, pelo uso e gozo do domnio til que lhe
atribudo, correspondendo a 0,6% do domnio pleno do terreno aforado.
III
Laudmio
Laudmio a obrigao em dinheiro, devida Unio pelo alienante, quando

da transferncia onerosa entre vivos (venda, dao em pagamento, incorporao), do domnio til de terreno da Unio ou de direitos sobre benfeitorias nele construdas, assim como a cesso de direitos a eles relativos, correspondente a 5% do valor atualizado do domnio pleno e das benfeitorias.
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IV
Aluguis
So quantias devidas pelo uso de bem dominical da Unio no aplicados ao

servio federal, para qualquer interessado, quando houver convenincia em
tornar o imvel produtivo, conservando a Unio a propriedade do bem.
Alm da hiptese de locao, os aluguis so pagos tambm Unio
em decorrncia do arrendamento quando, alm do uso do bem, o particular explora o mesmo economicamente, por meio de seus frutos ou prestao de servios.
V Outras contrapartidas
Muitos instrumentos que autorizam o uso dos bens da Unio prevem a possibilidade de cobrana pela sua outorga. Este o caso da cesso de uso,
da Concesso de Direito Real de Uso, do aforamento. Convm notar que as
contrapartidas onerosas no so necessariamente monetrias. Assim, em
alguns casos, a Unio Federal pode receber, como contrapartida, imveis,
terrenos, obras, entre outros.
FORO, LAUDMIO E TAXA DE OCUPAO SO TRIBUTOS?
O foro, laudmio e taxa de ocupao no so considerados taxas de

natureza tributria, uma vez que no so devidos em decorrncia da
prestao de servio pblico especco e divisvel. Quando devidos,
constituem receita patrimonial sendo equiparados ao preo pblico.
O pagamento da taxa obrigatrio no caso de prestao ou simples disposio do servio pblico ao particular, ainda que este no
esteja utilizando o servio. J os preos pblicos so devidos somente pelo uso efetivo do bem pelo particular.
Saiba mais
Pelo Balco Virtual da SPU , localizado na pgina da internet: www.atendimentovirtual.spu.planejamento.gov.br, o particular pode obter todas as
informaes sobre o imvel, bem como fazer pagamentos das taxas patrimoniais, desde que tenha em mos o seu nmero do Registro Imobilirio
Patrimonial (RIP ).
O Balco foi desenvolvido para facilitar a vida de quem foreiro ou
ocupante de imvel da Unio. Nele, o cidado poder, via computador,
obter: clculo de laudmio (com a emisso do respectivo Documento
de Arrecadao de Receitas Federais D A R F ); todas as certides (de
Autorizao de Transferncia C AT , Negativa de Dbitos Patrimoniais,
de situao do imvel); todos os dados nanceiros do imvel em diferentes perodos; dados dos dbitos, dos crditos, do parcelamento para
o pagamento.
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C GESTO
COMPARTILHADA E
DEMOCRTICA DAS
TERRAS DA UNIO
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C1 Gesto compartilhada e
democrtica das terras da Unio
O Brasil adota como forma de Estado o federalismo, que pressupe a cooperao entre a Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. Todos os entes da federao so autnomos, detendo capacidade de auto-organizao, auto-governo e auto-administrao. Alm disso, cada ente detm um
conjunto de competncias, que podem ser exercidas de forma exclusiva por
cada um ou de forma comum. Nas competncias comuns, os entes federativos devem se unir para resolver assuntos de interesse pblico, estabelecendo uma relao de cooperao.
Como exemplos de assuntos de competncia comum vale destacar a proteo do meio ambiente, o combate s causas da pobreza, a promoo de
programas de construo de moradia, e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico.
A atuao cooperada dos entes federativos j est prevista em vrias leis
federais como o Estatuto da Cidade, a Poltica Nacional do Meio Ambiente,
o Consrcio Pblico, o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social, a
Administrao e Regularizao do Patrimnio da Unio, entre outras.
Especicamente em relao poltica urbana, que tem por objetivo a
garantia da funo social da propriedade, a cooperao entre os governos
considerada como diretriz geral pelo Estatuto da Cidade, ou seja, obrigatria para Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. Assim, a garantia do cumprimento da funo socioambiental da propriedade da Unio ca
mais efetiva e ecaz com a gesto compartilhada desses bens, pela formalizao de parcerias.
A gesto compartilhada dos bens da Unio est prevista na legislao
patrimonial, que estabelece a possibilidade de a SPU rmar convnios ou contratos com os Estados, Distrito Federal e Municpios e a iniciativa privada, a
m de executar a identicao, demarcao, cadastramento, registro e scalizao dos bens imveis de domnio da Unio, assim como o planejamento e a execuo do parcelamento e da urbanizao de reas vagas.
Os Estados e Municpios podem inclusive, receber parte das receitas advindas da arrecadao das taxas de ocupao e foros, propiciadas pelos trabalhos que tenham executado, bem como da venda de lotes executados em
reas da Unio, como contribuio das obrigaes assumidas. Para viabilizar
o repasse destas receitas a Estados e Municpios foi criada rubrica especca
no oramento da SPU , com vigncia a partir da Lei Oramentria de 2007.
Alm dos entes federados, a gesto compartilhada dos bens da Unio
envolve outros parceiros federais como Ministrios, autarquias e empresas
pblicas, que se responsabilizam por setores do patrimnio da Unio. No
caso da regularizao fundiria rural, o Incra o maior parceiro. O Ministrio do Meio Ambiente e o Ibama tm atuado especialmente no caso das
vrzeas, juntamente com o Incra, e no mbito do Projeto Orla, que ser detalhado adiante.
Outro exemplo que se pode citar um contrato realizado entre SPU e Caixa Econmica Federal, com o objetivo de realizar a alienao de um deterC:53
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minado imvel da Unio e aplicar os recursos advindos desta operao na

construo de habitaes de interesse social. O resultado dessa alienao
propiciou aplicao do recurso para complementar a regularizao fundiria
de dez comunidades que necessitavam de construo de moradias ou, reassentamento de famlias em reas de risco ou de preservao ambiental.
Na estratgia de gesto compartilhada do patrimnio da Unio, implementada pela SPU , insere-se, ainda, a parceria direta com a sociedade civil,
especialmente nos processos de regularizao fundiria de reas ocupadas
legitimamente por comunidades que tm condies de assumirem encargos
inerentes ao processo de regularizao fundiria como ocorre no Distrito Federal, por exemplo.
Saiba mais
Sobre a cooperao dos entes federativos na poltica urbana consulte
o estudo elaborado por Nelson Saule Jnior Possibilidades de Atuao
e Cooperao da Unio com os Estados, Distrito Federal, Municpios e
Regies Metropolitana sobre as Polticas de Desenvolvimento Urbano
para o Ministrio das Cidades no C D - R O M II Conferncia Nacional
das Cidades disponvel nas pginas da internet: www.polis.org.br e
www.oidc.org.br.
C2 Cooperao entre Unio e

Municpios para a regularizao
fundiria
A parceria entre SPU e Municpios no processo de regularizao fundiria de
assentamentos informais de baixa renda em terras da Unio, por meio de termos de cooperao tcnica e convnios, pode se dar de diversas formas:
> Na comprovao da situao de baixa renda da populao beneciada;
> Na regulamentao das reas da Unio ocupadas como Zonas
Especiais De Interesse Social (ZEIS ) dentro do Plano Diretor do
Municpio;
> No cadastramento das famlias;
> Na demarcao da rea;
> Na urbanizao da rea;
> Na titulao das famlias.
C:54
Gesto Compartilhada e Democrtica das Terras da Unio
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> H inclusive a possibilidade de a SPU formalizar a cesso de seus bens

aos Municpios para ns de regularizao fundiria de assentamentos
de baixa renda, garantindo a articulao com a regularizao
urbanstica e ambiental, alm de possibilitar ao Municpio contratar
nanciamentos para as obras necessrias.
C3 Gesto democrtica das terras

da Unio
Com a promulgao da Constituio de 1988, fruto de demandas de movimentos sociais e da sociedade civil organizada, surge uma forma de gesto diferenciada, que disputa espao com as formas tradicionais de exerccio de poder.
Essa forma de gesto, de acordo com o Estatuto da Cidade (que rearma
este princpio), exige que a poltica urbana seja feita de forma democrtica
por meio da participao da populao e associaes representativas dos
vrios segmentos da comunidade na formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano (art.
2, inciso II, do Estatuto da Cidade).
A administrao pblica deve, portanto, acompanhar esse processo e
garantir a construo de uma gesto participativa e democrtica das polticas pblicas. A atual gesto dos bens da Unio segue esse objetivo, pois
acredita ser fundamental compartilhar a gesto tambm com a sociedade
civil garantindo, assim, canais de participao.
Na esfera federal, j existem mecanismos de participao popular em
funcionamento tais como o Conselho Nacional das Cidades, o Conselho Nacional do Meio Ambiente, as Conferncias das Cidades, do Meio Ambiente
e da Sade, entre outros. Esses instrumentos contribuem para a promoo
da poltica de regularizao fundiria e o cumprimento da funo social das
terras da Unio.
O maior exemplo de participao popular na gesto dos bens da
Unio o Projeto Orla, cuja estrutura operacional composta por trs
instncias: a coordenao nacional, apoiada pelo Grupo de Integrao para
o Gerenciamento Costeiro (GI - GERCO ); a coordenao estadual, apoiada pela
Comisso Tcnica Estadual (C TE ) e a coordenao municipal, apoiada pelo
Comit Gestor do Projeto Orla. A sociedade civil tem assento nos colegiados
de apoio s trs coordenaes, que tm carter deliberativo. O projeto,
no mbito municipal, iniciado com uma ocina de planejamento em que
participam amplamente todos os atores envolvidos na gesto da orla martima
do Municpio incluindo desde a SPU , o Ibama e a Capitania dos Portos, at
representantes dos pescadores, dos quiosqueiros, das barracas de praia,
passando pela Prefeitura, empresrios do setor turismo e outros. Desta
ocina resulta o Plano de Gesto Integrada da Orla Martima, cuja gerncia
de execuo ca a cargo do Comit Gestor, que tem o papel de promover e
articular o engajamento de todos na implementao do Plano.
C:55
12/15/06 12:23:22 PM
O CONSELHO NACIONAL DAS CIDADES E A CONFERNCIA DAS CIDADES
O Conselho Nacional das Cidades, considerado rgo colegiado

de natureza deliberativa e consultiva, integrante da estrutura do
Ministrio das Cidades e entre as suas competncias est:
Propor diretrizes, instrumentos, normas da poltica nacional de

desenvolvimento urbano;
Acompanhar e avaliar a implementao das polticas de
habitao;
Emitir orientaes e recomendaes sobre a aplicao do
Estatuto da Cidade;
Promover a cooperao entre os governos da Unio, Estados,
Distrito Federal e Municpios e a sociedade civil, na formulao e
execuo da poltica nacional de desenvolvimento urbano;
Estimular a ampliao, aperfeioamento de participao e
controle social por meio de uma rede nacional de rgos
colegiados estaduais, regionais e municipais.
O Conselho presidido pelo Ministrio das Cidades, mas

composto de outros membros do governo federal entre eles
do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto estadual,
municipal, representantes de entidades acadmicas e organizaes
no-governamentais.
A Conferncia Nacional das Cidades convocada e organizada
pelo Conselho a cada dois anos. um espao institucional pblico
de mobilizao e participao pblica e popular, com a atribuio de
promover debates e avaliaes, formular diretrizes e proposies,
denir agendas e aes sobre temas estratgicos para enfrentar os
problemas urbanos nacionais como o de regularizao e cumprimento
da funo socioambiental das terras da Unio.
Alm da SPU representar o Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto no Conselho Nacional das Cidades, os Gerentes Regionais do
Patrimnio da Unio tm se envolvido nas Conferncias Municipais e
Estaduais, e j na II Conferncia Nacional das Cidades participaram
como delegados representando o setor do governo federal, junto com
outros servidores da SPU e de outros rgos.
C:56
Gesto Compartilhada e Democrtica das Terras da Unio
12/15/06 12:23:23 PM
C4 Os principais desaos para a

gesto compartilhada
e democrtica das terras da Unio
Com o objetivo de implementar instrumentos e procedimentos que no fazem parte da tradicional cultura de gesto pblica, a consolidao da gesto
compartilhada e democrtica, no caso dos bens da Unio, depende da administrao da Secretaria do Patrimnio da Unio manter em suas metas:
> A implantao e realizao do Projeto Orla em todas as cidades
litorneas, em parceria com os Municpios e sociedade civil, para criar
canais permanentes de gesto democrtica dos bens pblicos da Unio
situados na orla martima;
> O desenvolvimento e implantao de metodologia semelhante para os
Municpios interiores e em margens de rios federais;
> A constituio do Sistema Compartilhado de Informao das reas da
Unio;
> A consolidao do modelo de gesto transparente e democrtico na
forma dos Comits Gestores do Projeto Orla (e de outros projetos
que venham a ser constitudos), junto s Gerncias Regionais do
Patrimnio da Unio (GRPU ), com a participao de representantes do
poder pblico estadual, dos Municpios e de segmentos da sociedade;
> A articulao entre a poltica de regularizao fundiria em terras da
Unio e as diretrizes denidas pelo Conselho Nacional das Cidades e
Conferncia Nacional das Cidades;
> A garantia da regularizao fundiria, juntamente com a regularizao
urbanstica e ambiental;
> O estabelecimento de um sistema nico de gesto dos imveis da
Unio, envolvendo todos os entes federais detentores de imveis
pblicos (administrao direta, autarquias, empresas pblicas e
agncias).
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D COMO REGULARIZAR
NAS TERRAS DA UNIO
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D1 Identicando e diferenciando
irregularidades nos bens da
Unio
Em funo do processo de urbanizao historicamente excludente, grande
parte da populao brasileira s conseguiu ter acesso moradia por meio de
mecanismos informais e ilegais. No toa que cresce diariamente o nmero
de moradores em favelas, palatas, loteamentos irregulares e clandestinos,
cortios e outras formas de assentamentos informais de baixa renda.
A excluso do acesso terra no Brasil atingiu tambm os ndios, quilombolas, ribeirinhos, seringueiros e outras populaes tradicionais que permaneceram de forma irregular no territrio sem que o direito terra, utilizao
sustentvel dos recursos naturais e proteo histrico-cultural fossem reconhecidos pelos diversos rgos federativos. Essas irregularidades adquirem conguraes especcas conforme o local ou a regio em que se
inserem e, por isso, merecem um tratamento diferenciado.
No entanto, as irregularidades fundirias no se restringem populao tradicional ou de baixa renda. Muitas vezes, grupos de alta e mdia
renda ocupam imveis de maneira irregular. o caso, por exemplo, dos condomnios fechados que vedam o acesso pblico praia, empreendimentos
comerciais que ocupam a faixa de praia e poluem o meio ambiente, hotis
que se instalam, sem licena, sobre os rios da regio amaznica, ou seja,
empreendimentos que ocupam bens da Unio sem autorizao, licenciamento urbanstico ou ambiental.
Com freqncia encontramos bens da Unio que foram ocupados de forma irregular, o que levou construo de uma poltica de regularizao fundiria que se prope a identicar os diversos tipos de irregularidades a m
de construir uma estratgia especca de atuao para cada uma delas, com
diferentes procedimentos e instrumentos.
D:59
12/15/06 12:23:25 PM
AS IRREGULARIDADES NO LITORAL
O litoral caracteriza-se por uma concentrao de bens da Unio, tais

como o mar territorial, as praias martimas, as ilhas ocenicas e costeiras, os terrenos de marinha e seus acrescidos. Tambm no litoral que se concentra a maior parte da populao urbana brasileira e
onde se observa a maior parte das irregularidades fundirias em bens
da Unio.
Tendo em vista as peculiaridades desta regio, a regularizao
fundiria nesses locais deve considerar tambm leis especcas, como
a Lei de Gerenciamento Costeiro, bem como parceiros especcos,
como a Secretaria Especial de Aqicultura e Pesca (SE AP), Capitania dos
Portos e as instituies porturias. Os instrumentos de regularizao
fundiria aplicados aos terrenos de marinha so os mesmos de todos
os outros bens da Unio, com exceo da alienao (vide manual sobre
os instrumentos de regularizao das terras da Unio na pg. F:89).
D2 Tipos de ocupaes irregulares

presentes nos bens da Unio
Assentamentos informais de baixa renda
Diversos so os assentamentos informais de baixa renda presentes em
reas da Unio dentre eles, as favelas, palatas, etc. A partir da aprovao
do Estatuto da Cidade, a regularizao fundiria e a urbanizao de reas
ocupadas por populao de baixa renda passam a ser consideradas diretrizes
gerais da poltica urbana e, por isso, obrigatrias a Unio, Estados, Distrito
Federal e Municpios. A regularizao fundiria passa ento, a se constituir
enquanto direito da populao que habita nesses assentamentos.
Esses assentamentos, por estarem localizados em terras da Unio,
devem obedecer a um procedimento prprio, que ser desenvolvido
posteriormente.
a) Favelas
As favelas so reas ocupadas espontaneamente ou de forma organizada
por pessoas de baixa renda onde no se estabelece qualquer relao jurdica
formal entre o ocupante e os proprietrios das reas pblicas ou privadas.
Uma das principais caractersticas destas ocupaes a insegurana jurdica dos ocupantes em razo das possibilidades de conito fundirio e a
D:60
Como Regularizar nas Terras da Unio
12/15/06 12:23:28 PM
ameaa concreta de expulso com base em aes judiciais de reintegrao

de posse ou reivindicatrias.
Saiba mais
Sobre a regularizao de favelas consulte o manual Regularizao da
Terra e Moradia: O que e Como Implementar de Bethnia Alfonsin et
all na p. 78. (veja a referncia completa nas Referncias bibliogrcas
deste manual, pg.110).
b) Palatas
As palatas so edicaes localizadas em regies alagadias, geralmente
distante do solo em funo de colunas de madeiras que sustentam a edicao. No Brasil, as palatas so encontradas em duas situaes distintas:
nas comunidades tradicionais ribeirinhas da Amaznia e do Pantanal que,
em regra, caracterizam-se por moradias isoladas, pela organizao social
e econmica eqitativa e pelo uso e manejo sustentvel dos recursos naturais/tcnicas ambientais de baixo impacto (vide pg. D:65 desse manual sobre as populaes tradicionais localizadas nos bens da Unio); a outra forma
so as palatas encontradas nos centros urbanos como forma de ocupao
precria e habitao subumana. Neste momento, trataremos mais especicamente desta ltima.
Diante da ausncia de um mercado habitacional formal e acessvel para
populao de baixa renda nas cidades situadas s margens de rios e orlas
martimas, uma das alternativas de acesso moradia encontrada pelos novos
moradores foi habitar em palatas nas reas alagadas. So exemplos deste
processo os mocambos em Recife (PE ) e os alagados em Salvador (BA ).
Nestes casos, as palatas representam uma forma precria de habitao fruto de um processo excludente de urbanizao das cidades brasileiras. Alm de colocar em risco a vida dos moradores, as palatas, em muitos
casos, representam um grave dano ao meio ambiente.
D:61
12/15/06 12:23:28 PM
Aspectos da regularizao fundiria nos assentamentos informais

A regularizao fundiria possui dois aspectos principais: o jurdico que visa
garantir a segurana jurdica da moradia por meio da titulao , e o urbanstico-ambiental que busca dotar os assentamentos/ocupaes da infra-estrutura, garantindo assim, uma moradia digna e a preservao ambiental. Conjugando estes dois aspectos, a regularizao fundiria pode ser considerada
como o processo de interveno pblica, sob os aspectos jurdicos, fsicos e
sociais, que objetiva legalizar a permanncia da populao moradoras de reas urbanas ocupadas em desconformidade com a lei para ns de habitao,
implicando acessoriamente em melhorias no ambiente urbano do assentamento, no resgate da cidadania e da qualidade de vida da populao beneciria
(ALFONSIN , 1997).
Alm disso, a regularizao fundiria tem como objetivo a formalizao
jurdica da posse dos moradores garantindo sua permanncia no local onde
estabeleceram suas residncias, relaes pessoais, de subsistncia, etc. O
reassentamento deve ser uma medida excepcional a ser adotada nos casos
de ocupao em rea de risco vida ou sade dos moradores.
D:62
12/15/06 12:23:35 PM
Procedimento de regularizao fundiria de assentamentos informais

localizados em bens da Unio
Para promover a regularizao fundiria de assentamentos informais em
bens da Unio fundamental comear pela formalizao da parceria com o
Municpio ente imprescindvel para a execuo da regularizao fundiria,
pelas competncias que lhe foram atribudas na Constituio e no Estatuto da Cidade por meio da celebrao de um termo de cooperao tcnica
que estabelea a parceria do Municpio com a SPU , a m de denir a gesto
da regularizao fundiria de forma compartilhada e garantir a regularizao jurdica, urbanstica e ambiental do assentamento.
Os Municpios assumem a responsabilidade pela dimenso urbanstica
e ambiental da regularizao, enquanto cabe SPU , por meio de suas Gerncias Regionais, a parte referente garantia da titulao dos moradores.
Assim, conforme a parceria acordada, o Municpio pode apoiar a SPU bem
como assumir a realizao do levantamento de dados, a realizao de estudos prvios, levantamentos topogrcos, a elaborao do cadastro fsico e socioeconmico, bem como a prpria execuo das obras necessrias
regularizao.
Alm da formalizao da parceria com o Municpio, uma etapa fundamental a articulao com os outros atores envolvidos na regularizao fundiria, tais como os cartrios e suas associaes representantes (Ex. Irib,
Anoreg), os movimentos de moradia, as associaes de moradores, o Ministrio das Cidades, entre outros. Os rgos ambientais federais (Ibama) e estaduais (OEM A S ) tambm devem estar presentes durante o processo a m de
garantir a sustentabilidade ambiental da regularizao fundiria.
Instrumentos para a regularizao fundiria de assentamentos

informais de baixa renda localizados em terras da Unio
Para regularizao desses assentamentos, diversos so os instrumentos
que podem ser aplicados:
> Zonas Especiais de Interesse Social ZEIS
> Concesso de Direito Real de Uso gratuita
> Concesso Especial para Fins de Moradia
> Cesso de uso gratuita
> Aforamento gratuito
> Cesso de posse
> Doao
D:63
12/15/06 12:23:41 PM
Vale lembrar que a utilizao desses instrumentos para ns de regularizao fundiria de interesse social so dispensados de licitao.
Assentamentos informais localizados em rea de Preservao

Permanente (APP)
Com o adensamento urbano ocorrido nas ltimas dcadas, o crescimento
desordenado dos grandes centros urbanos e a ausncia de lotes regulares
a preo acessvel para a populao de baixa renda, as reas de Preservao Permanente (APP ), foram sendo gradativamente ocupadas. Hoje h bairros consolidados situados integralmente em APPS , entre eles os morros cariocas, como a Rocinha.
As reas de Preservao Permanente so reas ambientais que devem
ser protegidas de acordo com o Cdigo Florestal. As APPS podem ser cobertas ou no por vegetao nativa e tm a funo ambiental de preservar os
recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica, a biodiversidade
da fauna e ora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populaes
humanas.
H duas espcies de A PP S . Uma depende de reconhecimento do poder

pblico, a outra no.
Independentemente do reconhecimento pelo poder pblico sero APPS as
orestas e demais formas de vegetao natural localizadas:
D:64
Ao longo dos rios ou de outro qualquer curso dgua;

Ao redor das lagoas, lagos ou reservatrios;
Nas nascentes, mesmo nos chamados olhos dgua, seja qual for a
sua situao topogrca;
No topo de morros, montes, montanhas e serras;
Nas encostas ou partes destas, com declividade superior a 45;
equivalente a 100% na linha de maior declive;
Nas restingas, como xadoras de dunas ou estabilizadoras de
mangues;
Nas bordas dos tabuleiros ou chapadas;
12/15/06 12:23:41 PM
Em altitude superior a 1.800 metros, nos campos naturais ou articiais,

as orestas nativas e as vegetaes campestres.
As APPS que dependem de declarao por ato do poder pblico so as orestas e demais formas de vegetao natural destinadas a:
Atenuar a eroso das terras;

Fixar as dunas;
Formar faixas de proteo ao longo de rodovias e ferrovias;
Auxiliar a defesa do territrio nacional a critrio das autoridades
militares;
Proteger stios de excepcional beleza ou de valor cientco ou histrico;
Asilar exemplares da fauna ou ora ameaados de extino;
Manter o ambiente necessrio vida da populao silvcola;
Assegurar condies de bem-estar pblico.
possvel regularizar assentamentos informais localizados em APP?

Sim! Na Resoluo no 369/06 do Conselho Nacional de Meio Ambiente (Conama), aprovada para garantir a concretizao do direito moradia e a proteo do meio ambiente, so denidos os casos excepcionais em que o rgo ambiental pode autorizar a interveno ou supresso de vegetao em
rea de Preservao Permanente para ns de regularizao fundiria sustentvel de rea urbana. H, porm, uma srie de condies a serem respeitadas, como, por exemplo:
A existncia no Municpio de um Conselho de Meio Ambiente com

carter deliberativo;
O Plano Diretor aprovado ou a aprovao da Lei de Diretrizes Urbanas,
no caso de Municpios com menos de 20 mil habitantes;
A existncia de um Plano de Regularizao Fundiria Sustentvel com
caractersticas especcas;
O assentamento deve ser de baixa renda, consolidado at 10/07/2001,
estar localizado em rea urbana declarada como ZEIS no Plano Diretor
ou outra legislao Municipal;
O assentamento deve possuir no mnimo trs dos seguintes itens de
infra-estrutura urbana implantada: malha viria, captao de guas
pluviais, esgotamento sanitrio, coleta de resduos slidos, rede de
abastecimento de gua, rede de distribuio de energia, entre outros.
Saiba mais
A Resoluo Conama no 369/06 encontra-se disponvel na pgina da internet:
www.mma.gov.br
Populaes tradicionais localizadas em bens da Unio

Muitas vezes os bens da Unio encontram-se ocupados por populaes tradicionais, que merecem um tratamento especial, pois possuem o direito
D:65
12/15/06 12:23:45 PM
regularizao fundiria da terra que ocupam seja para ns de moradia ou

para utilizao dos recursos naturais.
Em geral, as populaes tradicionais podem ser consideradas como comunidades locais que se caracterizam por estarem organizadas h algumas
geraes e possurem um estilo de vida relevante conservao e utilizao sustentvel da diversidade biolgica.
As populaes tradicionais, portanto, so comunidades que produzem
e se relacionam com o meio ambiente de uma forma distinta das sociedades
urbano-industriais, pois priorizam um modo de viver relacionado com o ambiente natural. Destacam-se os pescadores artesanais, ribeirinhos, comunidades que tem sua subsistncia baseada na atividade extrativista (seringueiros,
catadores de aa, quebradeiras de coco, etc). Os ndios e quilombolas encontram-se nesta categoria, embora o ordenamento jurdico tenha tratado
as relaes fundirias destas comunidades de uma forma especca.
O tempo de presena da populao na rea fundamental para ser considerada populao tradicional. Como o prprio nome diz, esse tipo de populao aquela que transmite de uma gerao para outra a vivncia no
espao ambiental, com poucas prticas destrutivas, optando pelo uso sustentvel dos recursos. Isto exclui a qualicao de forasteiros que ocupam
recentemente as regies, travestindo-se de populaes locais, para falsamente pleitearem a proteo legal.
Alm disso, este conceito est associado a um novo modelo de conservao, fundado na sustentabilidade social e ambiental, que considera que as
tcnicas e prticas empregadas pelas populaes tradicionais so as mais
aptas para promover a conservao de um determinado territrio.
A regularizao fundiria da rea ocupada por populaes tradicionais
prevista por diversas leis. Pela Lei de Florestas, por exemplo, o poder pblico poder regularizar posses de comunidades locais sobre as reas por
elas tradicionalmente ocupadas ou utilizadas, que sejam imprescindveis
conservao dos recursos ambientais essenciais para sua reproduo fsica e cultural, por meio de concesso de direito real de uso ou outra forma
admitida em lei, dispensada licitao (Lei Federal n 11.284/06 Lei de Florestas).
D:66
12/15/06 12:23:45 PM
importante, nesse sentido, que os processos de regularizao fundiria

das populaes tradicionais considerem como fator principal e determinante a questo da territorialidade. Como vimos, a relao destas populaes
com a natureza e seus ciclos, com os recursos naturais e, portanto, com o
territrio que ocupam, um dos principais elementos de sua identicao e
organizao econmica e cultural.
Assim, alm da proteo do direito moradia, a regularizao fundiria
das populaes tradicionais deve buscar garantir o direito terra e a conseqente utilizao sustentvel de seus recursos.
Instrumentos de regularizao fundiria das populaes tradicionais

Com relao aos instrumentos utilizados para reconhecimento de posse e
acesso terra por parte de populaes tradicionais, alm do reconhecimento
do direito moradia, deve-se buscar garantir o direito terra e a respectiva
proteo dos direitos culturais relacionados ao seu modo de vida e utilizao dos recursos naturais. No caso dos ndios e quilombolas, leis especcas
denem os instrumentos de reconhecimento do direito a terra.
O instrumento previsto pela Lei de Florestas a Concesso de Direito
Real de Uso (CDRU ). Um de seus aspectos positivos, j previsto no Estatuto
da Cidade, que no h limite territorial para sua outorga, o que garante faixas extensas de territrio na regularizao.
a)
Comunidades quilombolas
Quilombo, nas lnguas africanas pode signicar habitao (no dialeto Loruba) ou reunio de acampamentos, unio (no dialeto Banto).
De acordo com o Decreto Federal 4.887/03, so remanescentes das comunidades dos quilombos os grupos tnico-raciais, segundo critrios de
auto-atribuio, com trajetria histrica prpria, dotados de relaes territoriais especcas, com presuno de ancestralidade negra relacionada com
a resistncia opresso histrica sofrida.
Apesar de, desde 1988, a Constituio Federal garantir, no art. 68 do
seu Ato das Disposies Transitrias, a essas comunidades o direito propriedade denitiva sobre as terras que ocupam tradicionalmente, somente
a partir de 2003 comeou-se a estruturar uma poltica de governo que reconhecesse efetivamente os direitos peculiares a essa populao. Nesse sentido, o governo federal formulou o Programa Brasil Quilombola articulando
diversos ministrios para formulao de polticas pblicas especcas para
aquela realidade.
Historicamente desrespeitados, os quilombolas buscam reconhecimento
mediante a demarcao e titulao de suas terras e a proteo e promoo
de sua identidade e cultura consideradas patrimnio cultural brasileiro
contra prticas do Estado e particulares que violam seus direitos fundamentais, especialmente pela expropriao arbitrria de suas terras.
No Brasil existem 3100 comunidades quilombola, segundo Girolamo Domenico Treccani, consultor da Fundao de rgos para Assistncia Social e
Educacional (FA SE ) e da Secretaria Especial de Polticas de Promoo da IgualD:67
12/15/06 12:23:47 PM
dade Racial (SEPIR ), sendo que mais da metade se concentra no Nordeste Brasileiro, na maior parte em reas rurais e na regio costeira. Contudo, menos
de 10% dessas comunidades receberam seus ttulos de propriedade.
Todas as comunidades afro-descendentes, rurais e urbanas, que se identicam como quilombolas tm direito propriedade denitiva das terras que
ocupam. A auto-identicao decorrente do princpio da autodeterminao dos povos consagrado nos tratados internacionais.
Quando a rea ocupada por comunidades quilombolas for da Unio (terrenos de marinha, marginais de rios, ilhas e lagos) a expedio do ttulo de
propriedade da comunidade car a cargo da SPU , que deve atuar a partir
do relatrio tcnico do Incra. Nos demais terrenos, o Incra o rgo competente para reconhecer e titular a propriedade denitiva das terras em nome
dos remanescentes de quilombo.
Entrega de ttulo comunidade quilombola Parateca e Pau Darco/BA

Fotograa: Alexandra Reschke
Saiba mais
Sobre as comunidades quilombolas no Brasil consulte Territrio das
Comunidades quilombolas no Brasil: Segunda Congurao Espacial
de Rafael Sanzio Arajo Anjos; Terras de Quilombos: Caminhos e entraves do processo de titulao de Girolamo Treccani e Direito
Moradia e Territrios tnicos Proteo Legal e Violaes de Direitos das
Comunidades de Quilombos no Brasil de Letcia Osrio (ver as referncias completas nas Referncias bibliogrcas deste manual, pg.110).
D:68
12/15/06 12:23:48 PM
COMUNIDADES QUILOMBOL A S EM RE A SOB DOMNIO DA UNIO

A EXPERINCIA PILOTO DE PARATECA E PAU DARCO NA BAHIA
Em 11 de maro de 1997, as comunidades negras rurais de Parateca e

Pau DArco, no Municpio de Malhada (BA), localizada margem direita
do Rio So Francisco, requisitaram Gerncia Regional do Patrimnio
da Unio da Bahia a cesso da rea que tradicionalmente ocupam.
O processo administrativo encontrava-se tramitando h oito
anos por todas as instncias administrativas necessrias e recebeu
parecer favorvel da SPU para cesso ao Incra, conforme procedimento
padro poca, sendo enviada consultoria jurdica do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto para a anlise jurdica nal. A SPU j
vinha buscando revisar os procedimentos de forma a desburocratizar
e dar maior agilidade aos processos de regularizao dessas reas,
quando em 04 de maio de 2006, aps a publicao do relatrio tcnico
do Incra, essa consultoria jurdica manifestou-se no sentido de que
essas comunidades tivessem direito titulao de sua propriedade
denitiva, no havendo pois, fundamento para um processo de cesso
ao Incra.
Assim, em 24 de julho de 2006, o Incra publicou o relatrio
tcnico de demarcao e identificao do territrio pertencente
a essas comunidades (Portaria n 17, de 07 de julho de 2006) e,
mais tarde, a Secretaria do Patrimnio da Unio providenciou o
desmembramento da rea quilombola da rea total que pertence
Unio, bem como apresentou a avaliao do valor do imvel estimado
em R$ 2.411.232,00.
importante destacar que a rea total reconhecida como quilombola
no permetro sobre domnio da Unio de 10.682 hectares. Contudo,
existem duas aes judiciais questionando uma parte da rea de 2.881
hectares de modo que a SPU optou por fazer uma primeira titulao de
uma rea de 7.801,44 hectares que no contro versa para assegurar
imediatamente o direito dessas populaes independentemente do
resultado judicial. E posteriormente, concludo o julgamento dessas
aes pendentes, adotar-se- as demais providncias cabveis de modo
a garantir a titulao total do territrio.
Por m, em trabalho articulado com a Procuradoria do Incra, a
Procuradoria Geral da Fazenda Nacional e especialistas em registros
pblicos, a SPU elaborou o 1 ttulo de reconhecimento de propriedade
das comunidades quilombolas sobre rea de domnio da Unio. O ttulo
denitivo de propriedade, j registrado em cartrio, foi entregue a essas
comunidades em 25 de setembro de 2006. Com essa experincia piloto,
a SPU mudou a sistemtica de titulao das reas remanescentes de
quilombos, agilizando o reconhecimento do direito constitucional.
D:69
12/15/06 12:23:49 PM
Com essa experincia piloto, a SP U mudou a sistemtica de titulao das

reas remanescentes de quilombos, agilizando o reconhecimento do direito constitucional.
b)
Populaes indgenas
As terras indgenas so denidas pela Constituio Federal como as terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios, as que por eles forem habitadas em carter permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas,
as imprescindveis preservao dos recursos ambientais necessrios a seu
bem-estar e as necessrias a sua reproduo fsica e cultural, segundo seus
usos, costumes e tradies (art.231, 1, da constituio Federal.)
Aos ndios reconhecido o direito a demarcao de suas terras pela
Unio, a quem compete proteger e fazer respeitar todos os seus bens. garantido aos ndios o direito ao usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos
rios e dos lagos nelas existentes.
So nulos os atos que tenham por objeto a ocupao, o domnio e a posse das terras indgenas, ou a explorao das riquezas naturais do solo, dos
rios e dos lagos nelas existentes, ressalvado relevante interesse pblico da
Unio.
A Constituio Federal de 1988 tambm probe a remoo de populao
indgena de suas terras, exceto em caso de catstrofe ou epidemia que os
coloque em risco, ou por interesse da soberania do pas aps deliberao
do Congresso Nacional.
A demarcao das terras indgenas competncia da Funai. Segundo o
Estatuto do ndio, a demarcao deve ser homologada pelo Presidente da
Repblica e registrada em livro prprio da Secretaria do Patrimnio da Unio
e do registro imobilirio da comarca competente.
De acordo com o procedimento administrativo de demarcao das terras indgenas, depois de elaborado estudo antropolgico e apresentadas
provas e pareceres tcnicos, o procedimento dever ser enviado para o Ministro da Justia que ter 30 dias para decidir se concorda ou no com a demarcao requerida. O incio do procedimento demarcatrio de at 90 dias
aps a publicao.
Os Estados e Municpios em que se localize a rea sob demarcao e
demais interessados, podem se manifestar, para pleitear indenizao ou
para impugnar o relatrio tcnico elaborado para a demarcao, apresentando ao rgo federal de assistncia ao ndio razes instrudas com todas
as provas pertinentes, tais como ttulos dominiais, laudos periciais, pareceres, declaraes de testemunhas, fotograas e mapas, para o m de pleitear indenizao ou para demonstrar vcios, totais ou parciais, do relatrio
tcnico elaborado para a demarcao.
A demarcao das terras indgenas homologada mediante decreto.
Aps 30 dias da publicao do decreto de homologao da demarcao das
terras indgenas, a SPU e o rgo federal de assistncia ao ndio promover
o respectivo registro em cartrio imobilirio da comarca correspondente e
na Secretaria do Patrimnio da Unio.
D:70
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c)
Populaes ribeirinhas
Os ribeirinhos compem a populao tradicional no indgena que vive, em

sua maioria, beira de igaraps, igaps, lagos e vrzeas. Caracterizam-se,
sobretudo, pela grande dependncia destas correntes como sua fonte de
gua para uso domstico e de alimentao, bem como meio de transporte.
Durante a poca das cheias dos rios e igaraps, a agricultura, a pesca e a
caa tornam-se mais difceis, afetando diretamente a vida dos ribeirinhos.
A inuncia do ciclo das cheias reete-se tambm nas moradias desta
populao que, erguidas em palata, so adaptadas aos perodos de enchente e vazante (ou sistema de cheias).
A falta de denio legal acerca da rea de vrzea sempre causaram
inmeras diculdades para a populao ribeirinha que a habitam. Algumas
pesquisas realizadas pelo Ibama demonstraram que a maior parte dos ribeirinhos no tem nenhum tipo de documentao que comprove a posse da
terra. Sem a comprovao da posse da terra os ribeirinhos no tm acesso a crdito ou a benefcios governamentais. Alm disso, a falta de algum
registro legal cria um ambiente de insegurana para esta populao, o que
facilita a ao de grileiros e acaba expulsando estes moradores de suas regies. Estes so somente alguns dos problemas que resultam da irregularidade fundiria nas reas de vrzea.
A SPU , em parceria com o Incra, os Municpios e as comunidades ribeirinhas, deniu os procedimentos que proporcionam a regularizao da posse
desta populao em reas da Unio. Assim, a SPU est viabilizando uma nova
forma de relacionamento entre estas comunidades e o poder pblico. O processo de regularizao da posse d incio a uma nova era para as famlias
que vivem do extrativismo de forma sustentvel nas reas de vrzea.
Saiba mais
Sobre as comunidades tradicionais e meio ambiente consulte: Saberes
tradicionais e biodiversidade no Brasil e Aspectos Scio-Culturais e
Polticos do uso da gua, de Antonio Carlos Diegues (veja a referncia
completa nas Referncias bibliogrcas deste manual, pg. 110).
D:71
12/15/06 12:23:50 PM
REGUL ARIZA O FUNDIRIA EM REAS DE VRZEA:

A EXPERINCIA PILOTO DO PAR
Diversas so as aes possveis para a promoo da regularizao

fundiria em reas de vrzea. importante lembrar que s sero objeto de regularizao fundiria as reas de vrzea ocupadas pelos ribeirinhos que a utilizam de forma sustentvel.
A Gerncia Regional do Patrimnio da Unio no Par (G R P U /PA )
realizou vrios seminrios a m de debater este tema, em parceria
com diversos atores, tais como o Ibama, o Incra, o Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio, a Defensoria Pblica da Unio, Ministrio
Pblico Federal, as prefeituras e os representantes das comunidades.
A partir deste debate, foram denidos os procedimentos para titulao
da posse nas vrzeas e denido um calendrio de eventos entre todos
os parceiros. Foi criado o Comit Gestor Estadual Nossa Vrzea, com
representantes do governo e sociedade civil. O Incra capacitou os
tcnicos da SPU e Municpios para fazerem o levantamento das reas
e realizao do cadastramento das comunidades. Para isto, o convnio
entre SPU e Incra propiciou que esse fornecesse alguns tcnicos e kits
de equipamento contendo um computador, GPS , mquina fotogrca
digital e lancha.
A primeira parte deste calendrio resultou na edio da Portaria
n 284/ 2005 da SPU que representa uma soluo intermediria para
a regularizao fundiria nas reas de vrzea da regio amaznica,
possibilitando a concesso de autorizao de uso para o desbaste
de aaizais, colheita de frutos ou manejo de outras espcies
extrativistas, em favor da populao ribeirinha e outras populaes
tradicionais locais. Alm disso, determina que esta autorizao, de
carter discricionrio e precrio, dever ser considerada como a
primeira etapa do processo de Concesso de Direito Real de Uso (vide
na pg.F:89 desse manual sobre instrumentos de regularizao).
Com isto, a SP U busca contribuir com a melhoria das condies
de vida das populaes tradicionais e o melhor aproveitamento dos
recursos naturais das reas de vrzea.
Ocupaes irregulares em reas pblicas rurais

comum encontrar ocupaes de trabalhadores rurais sem terra, trabalhadores individuais, ou em regime de economia familiar em reas pblicas rurais sem a correspondente titulao.
Nestes casos, cabe ao Incra a realizao de um conjunto de aes fundirias que objetivam conceder os ttulos adequados permanncia dos trabalhadores nas reas pblicas rurais.
Existe a possibilidade de adequar estas reas ao Programa Nacional de
Reforma Agrria Nacional denido no Estatuto da Terra como um conjunD:72
12/15/06 12:23:53 PM
to de medidas que visem promover melhor distribuio da terra, mediante

modicaes no regime de sua posse e uso a m de atender aos princpios
da justia social e ao aumento da produtividade.
Nos termos do artigo 188 da Constituio Federal, as aes de reforma agrria devem ser compatveis com aes de poltica agrcola. A poltica
agrcola um conjunto de medidas econmicas, scais e sociais que visam
promover a xao do homem no campo, por meio de atividades agroindustriais, agropecurias, pesqueiras e orestais.
A Lei Federal n 8629/93, que trata da poltica de reforma agrria, priorizou a utilizao das terras rurais da Unio para ns de reforma agrria,
caracterizada como uma poltica pblica que envolve distribuio ou redistribuio de terras com o propsito de eliminar a concentrao fundiria e
viabilizar as condies dignas de vida do trabalhador rural.
Por sua vez, a poltica agrcola, nos termos do Estatuto da Terra, compreendida como um conjunto de providncias de amparo propriedade da
terra, que se destinem a orientar, no interesse da economia rural, as atividades agropecurias, seja no sentido de garantir o pleno emprego, seja no
de harmoniz-las com o processo de industrializao do pas.
Neste caso, costuma-se priorizar, nas aes do Programa Nacional de Reforma Agrria, os que j ocupam de alguma forma as terras, como no caso
dos arrendatrios, colonos e parceiros.
A Unio tem, portanto, o dever de conferir s terras pblicas rurais e devolutas uma destinao que seja compatvel com a poltica agrcola e com
a reforma agrria.
Empreendimentos de alta e mdia renda

Os bens da Unio so muitas vezes ocupados por empreendimentos de alta
e mdia renda, sem autorizao da SPU ou at mesmo do poder pblico local,
resultando em grandes investimentos em reas ocupadas irregularmente.
Muitos desses empreendimentos ocasionaram, tambm, irregularidades
urbanstico-ambientais. o caso de condomnios ou hotis que impedem o
acesso praia; empreendimentos comerciais implantados em rea de uso
D:73
12/15/06 12:23:53 PM
comum do povo, que obstruem a praia e geram impactos no meio ambiente;

hotis instalados em igaraps dos rios amaznicos; entre outros.
A regularizao fundiria de empreendimentos de alta e mdia renda no
obrigatria como no caso da populao de baixa renda, conforme determina o Estatuto da Cidade. Assim, a regularizao desses empreendimentos uma faculdade da SPU . Uma vez comprovada a funo socioambiental
desses empreendimentos, a SPU pode fazer a regularizao, inclusive com
a cobrana de contrapartidas monetrias ou no (obras, terrenos, imveis,
etc). Nos casos de empreendimentos de uso no residencial, h a necessidade de utilizao de procedimento licitatrio no processo de regularizao fundiria.
Nos casos, porm, em que no for de interesse pblico ou houver a gerao de impactos ambientais, a Unio Federal poder entrar com aes de
reintegrao de posse, aes demolitrias e cobrar multas eventualmente
devidas.
Para atuar sobre essas irregularidades fundamental a parceria dos Municpios e da Advocacia Geral da Unio, pois em sua maioria se trata de reverter a situao, como, por exemplo, obrigando a desobstruo do acesso
s praias, ou a retirada de construes xas, na maioria das vezes para ns
comerciais, edicadas sobre a areia.
Quais instrumentos utilizar na regularizao, quando for o caso?
D:74
Aforamento oneroso (vide pg. F:98)

Concesso de Direito Real de Uso onerosa (vide pg. F:96)
Cesso de uso onerosa (vide pg. F:97)
Inscrio de ocupao (vide pg. F:97)
Alienao, quando no se tratar de terreno de marinha, ou acrescido
(vide pg. F:98)
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E ATORES DO PROCESSO
DE REGULARIZAO DOS
BENS DA UNIO
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E1 Secretaria do Patrimnio
da Unio
A Secretaria do Patrimnio da Unio tem como atribuio regimental a gesto do patrimnio imobilirio da Unio, ou seja, cuidar dos bens imveis que
pertencem ao povo brasileiro. Vinculada ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, tem presena em todos os Estados da Federao, com
suas 27 Gerncias Regionais. Em Braslia, est sediado seu rgo Central,
responsvel pelas diretrizes nacionais da Secretaria. Historicamente, o descaso com o rgo e a ausncia de uma poltica orientada para a discusso e
a garantia da funo social da propriedade pblica consolidou uma distoro na gesto do patrimnio da Unio e, conseqentemente, uma imagem
negativa da Secretaria do Patrimnio da Unio e dos rgos que a antecederam. No perodo entre 2004 e 2006, o governo federal mudou a Poltica
de Gesto do Patrimnio da Unio e implementou diversas iniciativas para
reorientar a gesto organizacional e operacional da SPU .
Nessa nova orientao da SPU , o exerccio da gesto compartilhada do
patrimnio prioritrio, o que inclui a consolidao das relaes entre os
diversos entes federativos e o estabelecimento de parcerias efetivas com
os atores envolvidos no processo de administrao do patrimnio da Unio,
sem abrir mo do papel de coordenao que a Unio desempenha nessas
relaes.
Reconhecendo os efeitos perversos do processo de ocupao territorial
no Brasil, a SPU sabe que preciso corrigir as distores que se perpetuaram
historicamente e desconstituir os mecanismos que consolidaram e ampliaram a excluso. Assim, a Secretaria deniu trs eixos de gesto: a contribuio para a incluso socioterritorial, que tem como objetivos estratgicos
a regularizao fundiria de interesse social e o apoio ao desenvolvimento
local e regional; a responsabilidade na administrao do patrimnio, traduzida nos objetivos de ampliar e consolidar a arrecadao de receitas patrimoniais e de ampliar e qualicar a base cadastral dos imveis da Unio e de
seus ocupantes; e a consolidao do servir ao pblico, tendo como objetivos
estratgicos a excelncia no atendimento ao pblico e a ampliao e qualicao de recursos humanos.
O primeiro desses eixos tem se concretizado, principalmente, pela ao
direta da SPU na regularizao fundiria dos assentamentos informais situados em terras da Unio, no mbito do Programa Papel Passado e do Projeto Orla.
Ainda como fator de promoo da incluso, esto as aes de apoio ao
desenvolvimento local e regional e administrao pblica. A SPU realiza
inmeras transaes imobilirias, envolvendo ou no a entrada de recursos,
tais como alienao, aforamento, entrega a rgos da administrao federal, cesso, arrendamento, entre outras. Essas aes compreendem um leque de atividades prprias de gesto patrimonial e tm sido pautadas pelo
apoio a projetos de interesse social e cultural, fomento econmico, gerao
de emprego e renda, incremento de infra-estrutura, bem como de apoio
E:76
Atores do Processo de Regularizao dos Bens da Unio
12/15/06 12:24:00 PM
melhoria na prestao de servios pblicos por prefeituras, governos estaduais e rgos pblicos federais.
A SPU atua de forma transversal no apoio s polticas de governo e vem
sendo colocada como um dos pilares da execuo de, pelo menos, 13 programas do Plano Plurianual do Governo Federal PPA. So programas que
necessitam de imveis para sua adequada operao, tais como: Farmcias Populares, Revitalizao de Centros Urbanos, Programa Nacional
de Regularizao Fundiria Sustentvel, Aqicultura e Pesca, os relacionados a populaes quilombola e indgena, implementao de Universidades, entre outros.
A SPU superou o mito que ope a funo arrecadadora funo socioambiental do patrimnio, acreditando na possibilidade de harmonia entre
ambas, uma vez que so decorrentes do mesmo propsito: a identicao
da melhor vocao de cada imvel, seja de regularizao fundiria, moradia popular, instalao de empreendimentos tursticos, porturios, culturais,
etc. A Secretaria acredita que a terra pblica patrimnio de todos os brasileiros e brasileiras rompendo, em denitivo, com a idia de que terra-de-ningum e que isso constitui o fundamento das aes de cobrana
daqueles que podem e devem pagar. Assim, tem-se de um lado os que ocupam terra pblica e nela realizam investimentos privados, destinados habitao ou gerao de emprego e renda, prestam sua contribuio, sob a
forma de pagamento regular, pela utilizao do patrimnio que de todos.
De outro, institui-se a gratuidade quando o patrimnio destinado ao reconhecimento dos direitos fundamentais, seja de comunidades tradicionais
ou da populao de baixa renda. Conforma-se, assim, um conjunto de procedimentos que se orientam igualmente para o cumprimento da funo social da propriedade e da justa distribuio dos nus e dos benefcios dos
investimentos pblicos.
O papel da SPU na regularizao fundiria nos bens da Unio
Por ser o rgo gestor dos bens da Unio, SPU cabe elaborar e articular a
execuo da Poltica Nacional de Regularizao Fundiria de Assentamentos Informais em Bens da Unio.
A SPU desenvolve a ao do PPA denominada Regularizao Fundiria
de Assentamentos Informais em Bens da Unio, integrada ao Programa Papel Passado Programa Nacional de Regularizao Fundiria Sustentvel,
coordenado pelo Ministrio das Cidades.
Nesta ao, compete SPU :
Identicar reas passveis de regularizao e receber propostas de

regularizao fundiria encaminhadas pelos interessados, nos casos
de ocupao de imveis da Unio por populao de baixa renda,
utilizados para moradia destas populaes;
Estabelecer termos de cooperao tcnica e convnios com Estados,
Distrito Federal e Municpios e com instituies privadas para as aes
de regularizao fundiria;
E:77
12/15/06 12:24:01 PM
Demarcar e cadastrar as reas passveis de regularizao, em

articulao com o Municpio e a comunidade;
Mediar conitos entre os diversos atores do processo de regularizao
fundiria nas reas da Unio;
Responsabilizar-se, em parceria com o Municpio ou isoladamente, pela
titulao dos moradores dos assentamentos informais localizados em
reas de seu domnio;
Providenciar a documentao do imvel necessria para os
procedimentos de titulao s famlias, tais como registro da rea no
Registro de Imveis e outros;
Determinar a iseno das taxas patrimoniais, mediante a comprovao
da situao de carncia por parte das pessoas de baixa renda.
A ORIGEM DA SPU
1500
1530
1850
1854
1889
1909
1932
1944
1988
1999
E:78
Descobrimento do Brasil: implanta-se aqui o instituto jurdico

das lizeiras, denindo que as terras marginais seriam de
uso comum de todos, para garantir o acesso ao mar e s vias
navegveis, bem como ao local para carga e descarga de
pessoas e mercadorias.
D. Joo III institui no Brasil o sistema de capitanias
hereditrias, sobre as quais, o donatrio tinha usufruto, sem
possuir, contudo, a propriedade civil das terras.
Promulgada por D. Pedro II, a Lei n 601, de 18 de setembro,
disciplina o regime jurdico aplicvel s terras pblicas
cdigo de terras cria o instituto da Repartio Geral de
Terras Pblicas.
Decreto n 1.318, de 30 de janeiro, regulamenta a RepartioGeral de Terras Pblicas.
Com a proclamao da Repblica todos os bens pertencentes
a Casa Imperial foram transferidos para a Nao. Passaram
esses bens a Unio Federal, de forma que, a partir daquela
data, seccionou-se da pessoa do monarca, os bens que eram
do Estado.
Lei n 2.083, de 30 de julho, na Repblica, cria Diretoria do
Patrimnio Nacional, rgo especico para cuidar das terras
pblicas.
Instituda a Diretoria do Domnio da Unio
(Decreto n 22.250/32).
Institudo o Servio do Patrimnio da Unio
(Decreto-lei n 6.871/44).
Instituda a Secretaria do Patrimnio da Unio
(Decreto n 96.911) na estrutura do Ministrio da Fazenda.
A Secretaria do Patrimnio da Unio passa para a estrutura
do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
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E2 Ministrio das Cidades

O Ministrio das Cidades o rgo federal responsvel pelas polticas nacionais de habitao, desenvolvimento urbano, saneamento ambiental e mobilidade e transporte urbano; e deve prestar apoio tcnico e nanceiro aos
Municpios na execuo de suas polticas pblicas urbanas. Por meio da Secretaria Nacional de Programas Urbanos (SNPU ), coordena o Programa Papel
Passado. A SNPU parceira de primeira hora na sensibilizao dos Municpios para o estabelecimento dos convnios para ns de regularizao fundiria nas reas da Unio.
O Ministrio tambm desenvolve aes de urbanizao em favelas por
meio de o programa Habitar Brasil BID (HBB ), que atua em diversas reas da
Unio, promovendo a regularizao fundiria e urbanstica.
O Ministrio das Cidades o rgo central do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social, que cuida de todos os programas e projetos destinados habitao de interesse social, cabendo-lhe realizar a aplicao direta
dos recursos do Fundo Nacional de Habitao de Interesse social.
Para mais informaes, consulte o stio: www.cidades.gov.br.
E3 Ministrio do Meio Ambiente

O Ministrio do Meio Ambiente (MM A ) responsvel pela Poltica de Meio
Ambiente. Por meio da Secretaria de Qualidade Ambiental, promove aes
de regularizao fundiria nas terras da Unio em parceria com a SPU , dentro do Projeto Orla. Por meio do Ibama, apia a SPU na regularizao fundiria nas vrzeas de rios federais da regio amaznica, em integrao com o
programa Pr-Vrzea.
um parceiro fundamental no cumprimento da funo socioambiental
dos imveis da Unio.
E4 Advocacia Geral da Unio (AGU)

A AGU a instituio que, diretamente ou atravs de rgo vinculado, representa a Unio tanto judicialmente quanto extrajudicialmente. ela que, de
forma exclusiva, presta servios de consultoria e assessoramento jurdico
ao Poder Executivo, constituindo-se em apoio fundamental s atividades da
administrao pblica.
A AGU composta pelo advogado geral da Unio, pela Procuradoria Geral da Unio, pela Procuradoria Geral da Fazenda Nacional, pela Consultoria
Geral da Unio, pelo Conselho Superior da Advocacia-Geral da Unio e pela
Corregedoria-Geral da Advocacia da Unio, bem como pelas Procuradorias
Regionais da Unio, pelas Procuradorias Regionais da Fazenda Nacional,
pelas Procuradorias da Unio nos Estados e no Distrito Federal, pelas Procuradorias da Fazenda Nacional nos Estados e no Distrito Federal, pelas Procuradorias Seccionais da Unio, pelas Procuradorias Seccionais da Fazenda
Nacional, pela Consultoria da Unio e pelas Consultorias Jurdicas nos MiE:79
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nistrios; alm das Procuradorias e Departamentos jurdicos de autarquias

e fundaes pblicas federais.
Como a Advocacia Geral da Unio tem atuao direta em todos os Estados do Brasil, esta presta apoio jurdico s causas e procedimentos relacionados ao patrimnio da Unio, por meio das suas unidades estaduais.
Consultoria jurdica do Ministrio do Planejamento,

Oramento e Gesto
A consultoria jurdica do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
tem a atribuio de orientar o Ministro e a SPU em matrias jurdicas e nas
questes relacionadas com a legalidade dos atos de gesto (portarias, contratos, convnios, acordos).
A parceria entre a consultoria jurdica do MP e a SPU tem resultado em
estudos, aprofundamentos e solues legais inovadoras no equacionamento das questes relacionadas regularizao fundiria em reas da Unio.
com base neste trabalho conjunto que se tem avanado na reviso da interpretao da legislao patrimonial, integrada legislao urbanstica, ambiental e administrativa e estabelecido as condies para a proposio da
reviso da legislao propriamente dita.
Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (PGFN)

A Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, rgo especco singular do Ministrio da Fazenda e de direo superior da AGU , administrativamente subordinado ao Ministro de Estado da Fazenda e representa a Unio nos contratos de utilizao dos imveis da Unio nos Estados e no Distrito Federal.
E5 Caixa Econmica Federal

A SPU estabeleceu com a Caixa Econmica Federal um contrato de prestao de servios para: (I) avaliao de imveis; (II) vistorias tcnicas; (III) estudos para viabilidade de empreendimentos; (IV) elaborao e atualizao
de plantas de valores genricos e (V) anlise vocacional dos imveis de propriedade da Unio, em todo o territrio nacional.
A Caixa Econmica Federal o banco social federal responsvel, tambm, pelo suporte aos programas do Ministrio das Cidades. Conta com gerncias em todos os Estados e nas principais cidades brasileiras. Nos casos
de regularizao fundiria em terras da Unio em que houver programas do
Ministrio das Cidades envolvidos, a Caixa participa na execuo e implementao das aes.
E:80
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E6 Instituto Nacional de
Colonizao e Reforma Agrria
(INCRA )
O INCR A uma autarquia federal ligada ao Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio, responsvel pela implementao de aes voltadas reforma agrria e regularizao fundiria de assentamentos rurais.
o rgo responsvel pela discriminao e arrecadao de terras devolutas (identicao das reas da Unio na zona rural), regularizao fundiria
em reas rurais, medio e demarcao de terras rurais, licitao, desapropriao por interesse social e aquisio e titulao destas terras.
Seu papel tem sido o de apoiar a SPU nas aes de regularizao fundiria que acontecem em reas da Unio em zonas rurais e que no se constituem aes de reforma agrria. A ao mais importante a parceria para
a regularizao fundiria nas reas de vrzeas e nas ilhas uviais da regio amaznica, para a qual foi feito um acordo de cooperao tcnica com
a SPU . Por este acordo, o Instituto est capacitando tcnicos da SPU , cedendo equipes e equipamentos na implementao do Projeto Nossa Vrzea.
Na regularizao e titulao dos territrios quilombolas situados em reas da Unio, cabe ao Incra a identicao, reconhecimento, delimitao e
demarcao das terras ocupadas pelos remanescentes das comunidades
dos quilombos, sem prejuzo da competncia concorrente dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios. Com estes dados, o Incra faz o relatrio tcnico a ser enviado para os rgos que analisam e aprovam este relatrio. Sobre a misso e atribuies do Incra consulte a pgina da internet:
www.incra.gov.br
E7 Fundao Nacional do ndio

(FUNAI)
A FUNAI uma autarquia federal ligada ao Ministrio da Justia, que estabelece e executa a Poltica Indigenista no Brasil. Fundao cabe promover a
demarcao e registro de propriedade das terras ocupadas pelos ndios.
Quando o territrio remanescente de quilombo estiver sobreposto rea
indgena, cabe a Funai opinar sobre o contedo do relatrio tcnico para a
identicao, reconhecimento, delimitao, demarcao e titulao das terras ocupadas pelos remanescentes das comunidades e atuar, em conjunto
com o Incra e a SPU , no processo de titulao.
Sobre as atribuies da FUNAI consulte o item Legislao aplicvel ao
nal deste manual.
E:81
12/15/06 12:24:03 PM
E8 Secretaria Especial de Polticas

de Promoo da Igualdade Racial
(SEPPIR)
A SEPPIR tem como objetivos a promoo da igualdade e a proteo dos direitos de indivduos e grupos raciais e tnicos. A Secretaria tambm coordena o Programa Brasil Quilombola, que visa promover a regularizao fundiria para assentamento e preservao das comunidades quilombolas e de
sua cultura. Participam deste programa, alm da SPU e da SEPPIR , o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA ), Fundao Cultural Palmares (FCP ), Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama), Instituto do Patrimnio Histrico e Nacional (IPHAN ), a Fundao Nacional do ndio
(FUNAI ), a Secretaria Executiva do Conselho de Defesa Nacional, Municpios
e comunidades envolvidas.
Sobre as atribuies da SEPPIR ver a pgina da internet: www.presidencia.gov.br/seppir
E9 Secretaria Especial de
Aqicultura e Pesca (SEAP)
A Secretaria Especial de Aqicultura e Pesca da Presidncia da Repblica
(SE AP ) foi criada pelo atual governo federal para assessorar direta e imediatamente o Presidente da Repblica na formulao de polticas e diretrizes para
o desenvolvimento e o fomento da produo pesqueira e aqcola no pas.
A SE AP, em parceria com a SPU , est promovendo o desenvolvimento local de comunidades pesqueiras por meio dos parques aqcolas, bem como
a regularizao das ocupaes de comunidades e colnias de pescadores.
E10 Sociedade civil

A participao direta das pessoas envolvidas fundamental para o sucesso
da regularizao fundiria, tanto para garantir a segurana da posse, como
na luta por melhorias na comunidade. A populao deve participar desde o
incio do processo de regularizao de ocupaes em reas pblicas. Cabe
ao poder pblico favorecer os canais de participao, proporcionando que
ela tenha consistncia na participao, entenda bem o processo de regularizao e, caso ainda no exista, crie uma associao formalmente constituda, com estatuto, que represente o interesse das pessoas envolvidas e
que passe a ser a interlocutora da comunidade em todo o processo de regularizao e com todos os demais atores. fundamental que as pessoas
acompanhem, por meio dessa associao ou diretamente, todas as etapas
E:82
12/15/06 12:24:03 PM
do processo de regularizao, participando diretamente das negociaes e

decises a serem tomadas, defendendo o interesse dos associados.
papel das associaes representativas de moradores e de comunidades que vivem e moram em terras da Unio:
> Organizar assemblias e reunies na comunidade, informando sobre os
direitos, formas e o passo a passo da regularizao fundiria;
> Impulsionar a mobilizao das comunidades para a construo de
propostas para o seu desenvolvimento;
> Acompanhar e participar de todo processo de regularizao dos
assentamentos e exigir o direito informao e participao no
processo decisrio;
> Manter a comunidade informada de todos os acontecimentos e de
cada passo do andamento do processo de regularizao fundiria,
mobilizando-a a cada momento necessrio de uma ao mais intensa
junto aos atores desse processo;
> Mobilizar a comunidade para reunir a documentao que cada
morador deve apresentar para solicitar a regularizao fundiria (caso
de assentamentos informais urbanos que solicitam a Concesso De
Uso Especial para Fins de Moradia);
> Acompanhar o cadastramento socioeconmico dos moradores, para
garantir seus nomes nos ttulos, contratos e sentenas;
> Participar, em conjunto com o rgo responsvel pela regularizao
fundiria, dos processos de negociao a serem realizados com os
diversos atores envolvidos na regularizao;
> Localizar e providenciar a prestao do servio de assistncia
tcnica e jurdica gratuita para entrar com possvel ao ou pedido
administrativo;
> Propor a demarcao de sua comunidade na lei do Plano Diretor
Municipal como uma Zona Especial de Interesse Social para ns de
regularizao fundiria, bem como, nos demais planos estaduais e
federais;
> Requerer os benefcios da justia gratuita para as despesas
processuais, inclusive para o registro do ttulo no cartrio;
> Representar a comunidade nos convnios e parcerias com a Prefeitura
e outros atores do processo de regularizao fundiria;
E:83
12/15/06 12:24:04 PM
> Requerer a Concesso Especial de Uso para Fins de Moradia,

encaminhando um pedido administrativo ao chefe do Poder
Executivo (prefeitura, governo do Estado ou governo federal) que for
responsvel pela rea pblica ocupada.
E11 Municpios
A participao do Municpio se d em vrias etapas do processo de regularizao fundiria. do Municpio a competncia constitucional de organizar
e planejar o seu territrio, como agente promotor do desenvolvimento urbano. Por conseguinte, dele a atribuio de propor e regulamentar a legislao especca em matria urbanstica, tais como o Plano Diretor, lei de uso,
ocupao e parcelamento do solo, leis especcas de regularizao fundiria. Assim sendo, cabe ao Municpio:
Licenciar o parcelamento do solo e da regularizao fundiria;

Determinar, com poder de polcia, a demolio de obras implantadas
sem licena ou em desacordo com a legislao e posturas municipais;
Formular e executar aes de preveno irregularidades fundiria, de
scalizao e punio de infratores;
Licenciar atividades e emitir alvars de funcionamento em todos os
imveis localizados no Municpio, inclusive os da Unio. Deve exigir
para tanto, o ttulo que autorize o interessado a utilizar os imveis da
Unio;
Estabelecer uma poltica fundiria democrtica, incluindo mecanismos
de inibio das prticas de ocupao irregular de reas pblicas.
No caso de regularizao fundiria em reas da Unio, cabe ao Municpio:
E:84
Tomar a iniciativa de promover a regularizao fundiria sustentvel

dos assentamentos em seu territrio, desde que em parceria com a
GRPU e a populao;
Executar o aspecto urbanstico e ambiental da regularizao fundiria,
realizando os estudos socioambientais, o cadastramento das famlias,
o levantamento topogrco, as plantas, etc;
Celebrar convnios com a Unio e demais atores para ns de
cooperao na regularizao fundiria;
Atestar que o assentamento localizado em imvel da Unio est
situado em zona urbana e ocupado para ns de moradia, bem
como providenciar que a rea seja demarcada como Zonas Especiais
Interesse Social (ZEIS );
Fiscalizar as reas j regularizadas, garantindo que continuem sendo
ocupadas pela populao de baixa renda.
12/15/06 12:24:04 PM
E12 Cmara Municipal

A Cmara Municipal, ou Cmara de Vereadores o Poder Legislativo municipal. Alm de ter iniciativa na propositura de projetos de lei, cabe a ela apreciar e votar os projetos de lei encaminhados pelo Poder Executivo.
No mbito da regularizao fundiria, o envolvimento deste poder em
todo o processo torna-se relevante, pois cabe s Cmaras Municipais apreciar os projetos de lei relacionados com demarcao das Zonas Especiais
Interesse Social (ZEIS ), normas de uso e ocupao do solo, previso de instrumentos do Estatuto das Cidades e de outros instrumentos normativos
aplicveis e de matria legal.
Tambm pode ser necessria a desafetao de bens pblicos, como etapa para viabilizar a regularizao fundiria de reas pblicas municipais.
Este processo feito por dispositivo legal e sua aprovao feita pela Cmara Municipal.
E13 Defensorias Pblicas

A Defensoria Pblica a instituio que presta servios de assistncia jurdica gratuita para a populao de baixa renda. A Constituio Federal diz que
a Unio e os Estados devem ter defensores pblicos que atuem na orientao e defesa dos direitos da populao de baixa renda, que no possui condies nanceiras de arcar com os custos de contratao de um advogado
particular.
Exemplos de aes da defensoria pblica: reconhecimento da propriedade urbana atravs do usucapio urbano, reconhecimento do direito moradia de rea pblica atravs da Concesso de Uso para Fins de Moradia,
defesa da posse de populaes que vivem em assentamentos informais contra pessoas que a reivindiquem.
Nos casos de regularizao fundiria a Defensoria Pblica pode atuar:
> Prestando servios de assistncia jurdica gratuita para a populao
de baixa renda nos processos de regularizao fundiria que envolve
terras e reas pblicas da Unio;
> Criando ncleos especializados em regularizao fundiria ou
formando uma equipe de defensores pblicos voltados a prestar
assistncia jurdica nas aes de regularizao fundiria;
> Orientando a populao de baixa renda sobre os instrumentos legais
e jurdicos disponveis para promover a regularizao fundiria;
> Requerendo aes administrativas e judiciais necessrias para o
reconhecimento de direitos ou para a regularizao fundiria de forma
individual ou coletiva;
E:85
12/15/06 12:24:05 PM
> Firmando convnios com os Municpios para o desenvolvimento

de servios de assistncia jurdica apoiando servios itinerantes
em locais de difcil acesso (regies ribeirinhas da Amaznia, por
exemplo), capacitando agentes municipais para as atividades de
regularizao fundiria.
E14 Poder Judicirio

Nos processos de regularizao fundiria pode existir a necessidade da atuao do Poder Judicirio, por meio da Justia Estadual que a instncia competente para decidir casos de natureza administrativa, tais como o procedimento de dvida, reticaes de reas ou abertura de matrculas, comuns
nos processos de regularizao fundiria. No caso de existncia de conito nesses processos administrativos, a ao judicial dever ser interposta
perante a Justia Federal, j que se trata de causa envolvendo interesse da
Unio Federal.
E15 Cartrio de Notas e Registro

de Imveis
Os Cartrios prestam servios de lavratura e registro de escrituras pblicas de imveis (compra, venda, doao e demais instrumentos jurdicos).
Em relao regularizao fundiria em bens da Unio, os cartrios registram os bens imveis da Unio e respectivos instrumentos de regularizao
fundiria. O grande desao na regularizao fundiria em bens da Unio
compatibilizar as informaes contidas no banco de dados da Secretaria do
Patrimnio da Unio e os registros nos cartrios. Alm disso, necessrio
garantir a aplicao da gratuidade do registro na regularizao fundiria de
assentamentos informais j prevista na Lei Federal n 1193/04.
Os Cartrios de Registros de Imveis, a Associao dos Notrios e Registradores do Brasil (ANOREG ) e o Instituto de Registro Imobilirio do Brasil
(IRIB ), tambm participam da Ao de Regularizao Fundiria de Assentamentos Informais em Imveis da Unio. Em Macei e Recife convnios celebrados com essas instituies viabilizaram a gratuidade do primeiro registro
cartorial em aes de regularizao fundiria.
Para que serve um Provimento da Corregedoria Geral de Justia?
Um Provimento uma espcie de regulamento editado pela Corregedoria Geral de Justia que pode versar sobre os procedimentos e critrios para aplicao de leis que se relacionem aos registros pblicos.
Um Provimento pode, por exemplo, estabelecer normas referentes ao
registro imobilirio nos processos de regularizao fundiria, facilitando e
agilizando o trabalho dos Cartrios.
E:86
12/15/06 12:24:05 PM
E16 Ministrio Pblico

A Constituio Federal de 1988 atribuiu ao Ministrio Pblico o dever de agir
na defesa da ordem jurdica, do regime democrtico, dos interesses sociais
e individuais indisponveis, zelando pelo respeito do poder pblico aos direitos assegurados na Constituio Federal e pela proteo dos interesses
coletivos. Como o Estatuto da Cidade inclui a ordem urbanstica entre os direitos coletivos e difusos, o reconhecimento do direito moradia e a regularizao fundiria de parcelamento e ocupaes do solo urbano esto entre
as atribuies do Ministrio Pblico.
Nas aes de regularizao fundiria nos Estados, o Ministrio Pblico
Federal tem estabelecido uma relao de parceria com as GRPU s, apoiandoas na resoluo das situaes de conito e no estabelecimento de Termos de
Ajustamento de Conduta (TAC ), que so instrumentos de pactuao de aes
para solucionar conitos ou recuperar danos. Este documento prev a responsabilidade de cada pessoa no processo de regularizao fundiria, prope uma espcie de plano de regularizao distribudo no tempo. Em caso
de no cumprimento do TAC , h previso de multas ou sanes. Para assegurar o atendimento do interesse da coletividade, o TAC deve ser assinado
por todos os atores que participam da regularizao fundiria, inclusive representantes dos moradores.
E:87
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F INSTRUMENTOS
DE REGULARIZAO
DAS TERRAS DA UNIO
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F Instrumentos de regularizao
das terras da Unio
Os instrumentos de regularizao fundiria esto previstos pelo artigo 4,
inciso V, no Estatuto da Cidade, que sistematiza uma srie de institutos de
planejamento, tributrios, polticos e jurdicos, os quais devero ser utilizados pelos entes federativos no ordenamento de seu territrio de forma a
cumprir a funo social da propriedade e da cidade.
Neste sentido, os instrumentos de regularizao fundiria so meios jurdicos ou polticos de atuao em matria urbanstica, por meio dos quais a
Unio, os Estados, Distrito Federal e os Municpios fazem uso para enfrentar as diversas irregularidades fundirias, com o propsito de assegurar
populao envolvida a segurana jurdica da posse.
Como forma de efetivar a proteo ao direito moradia, o Estatuto da
Cidade prev como instrumentos de regularizao fundiria as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS ), a Concesso de Direito Real de Uso (CDRU ), a
concesso de uso especial para ns de moradia, regulamentada pela Medida Provisria n 2220/01, o usucapio especial de imvel urbano e a assistncia tcnica e jurdica para as comunidades e grupos sociais menos
favorecidos.
Diante do novo marco legal da ordem urbana, torna-se necessrio aplicar
a legislao patrimonial da Unio de forma integrada com o Estatuto da Cidade, uma vez que inmeros imveis da Unio so ocupados por assentamentos informais de baixa renda, que necessitam regularizar sua moradia, com
vistas a integrar e proporcionar a todos o direito s cidades sustentveis.
Cabe destacar que a outorga de ttulos sobre bens pblicos dispensada pela lei de licitao, nos seguintes casos: (...) alienao, aforamento,
concesso de direito real de uso, locao ou permisso de uso de bens imveis construdos, destinados ou efetivamente utilizados no mbito de programas habitacionais ou de regularizao fundiria de interesse social, por
rgos ou entidades da administrao pblica.
F:89
12/15/06 12:24:07 PM
AGILIZANDO A APLICAO DOS INSTRUMENTOS NA REGULARIZAO

FUNDIRIA EM TERRAS DA UNIO
Tendo em vista a necessidade de conferir agilidade aos processos de

regularizao fundiria de interesse social em imveis pblicos e a
utilizao destes imveis para proviso habitacional, o governo federal editou, em abril de 2006, a Medida Provisria no 292/06 que
previa ajustes na legislao, de modo a garantir a efetividade de programas j em desenvolvimento e combater o enorme passivo histrico relativo ocupao irregular de reas da Unio por populao de
baixa renda.
Em 24 de agosto de 2006, terminou o prazo de vigncia da Medida
Provisria n 292 sem que ela tenha sido apreciada pelo Congresso
Nacional. Vale ressaltar que a MP mobilizou diversos setores do
governo, do Poder Legislativo e da sociedade civil. Os movimentos
sociais de luta pela reforma urbana de todo o Brasil fizeram uma
marcha a Braslia e junto com o governo federal reuniu-se na Cmara
dos Deputados. Como resultado dessas reunies foram encaminhadas
vrias propostas ao relator. Porm, a pauta do Congresso inviabilizou a
votao da MP por decurso de prazo. Mas os atos praticados no prazo
da vigncia da MP permaneceram vlidos.
Diante de toda repercusso, o governo federal encaminhou um
projeto de lei, PL n 7529/06, contemplando as propostas da MP
n292/06 e acrescentando aspectos considerados relevantes para
atingir os objetivos pretendidos, resultados dos debates ocorridos
na Cmara dos Deputados.
Alm de explicitar a aplicabilidade das concesses de uso s terras
da Unio, o PL n 7529/06 traz diferentes medidas para facilitar a
regularizao fundiria dos assentamentos informais de baixa renda,
tais como: (I) o alargamento das isenes de foros, de taxas de ocupao
e laudmios para as famlias com at cinco salrios mnimos; (II) a
possibilidade de transferncia gratuita de direitos entuticos cedidos
aos Municpios para ns de regularizao fundiria; (III) a possibilidade
de anistiar dvidas das populaes que tenham sido indevidamente
inscritas na Dvida Ativa; (IV) a ampliao das possibilidades de doao
de imveis da Unio a empresas pblicas, a sociedades de economia
mista e a fundos pblicos, de forma a contribuir com os programas
habitacionais ou de regularizao fundiria de interesse social e (V) a
possibilidade de dispensa de licitao, quando se tratar de transferncia
de direitos sobre imveis no mbito de programas de regularizao
fundiria de interesse social e para os casos de aforamento.
F:90
Instrumentos de Regularizao das Terras da Unio
12/15/06 12:24:07 PM
A MP n 292/06 j previa expressamente a possibilidade de aplicao

da Concesso de Direito Real de Uso e a Concesso Especial de Uso
para Fins de Moradia sobre o patrimnio da Unio. No entanto, neste
caso vale destacar que a aplicao desses instrumentos do Estatuto
da Cidade e da MP n 2.220, de 4 de setembro de 2001 independe de
previso legal. Isto porque a MP 2.220/01, que hoje tem fora de lei,
garante um direito subjetivo e auto-aplicvel. O mesmo pode-se dizer
da Concesso de Direito Real de Uso que j est regulamentada em
outras leis federais. A inteno foi apenas a de pacicar entendimentos a cerca dos institutos jurdicos a elas aplicados.
F1 Zonas Especiais de Interesse

Social (ZEIS)
Este instrumento, previsto pelo Estatuto da Cidade, permite a delimitao
e destinao de determinada rea da cidade para, prioritariamente, abrigar
moradia popular, com o objetivo de implantar habitao de interesse social.
, portanto, uma maneira de assegurar terras bem localizadas e providas de
infra-estrutura para o uso da populao de baixa renda, criando uma reserva de mercado para habitao social. A delimitao de ZEIS denida
no Plano Diretor.
Alm disso, as ZEIS determinam normas especiais de uso, ocupao, parcelamento do solo e edicao para reas j ocupadas por assentamentos
informais. Essas normas so especcas para a rea que ser objeto de regularizao, esteja ela vazia ou ocupada.
F2 Concesso de Uso Especial para

Fins de Moradia (CUEM)
um direito garantido pela Constituio Federal atravs do artigo 183 e pela
MP no 2.220/01 para regularizar reas pblicas de todas as espcies, onde residam moradores de baixa renda, uma vez que os imveis pblicos no podem
se adquiridos por usucapio. Tem-se, portanto, o reconhecimento do princpio de que o tempo gera direitos, mesmo no caso de imveis pblicos.
A Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia formalizada por um
contrato gratuito entre o poder pblico e o ocupante da rea pblica, ou por
uma sentena judicial, caso o morador tenha entrado com uma ao. Em ambos os casos, para ter eccia, a concesso de uso dever ser levada a registro no Cartrio de Registro de Imveis.
F:91
12/15/06 12:24:08 PM
Requisitos
Somar cinco anos de posse sobre o terreno pblico urbano de at

250m2 , at 30 de junho de 2001 sem oposio;
Utilizar o terreno apenas para ns de moradia;
No ser proprietrios ou concessionrios de outro imvel urbano ou
rural.
Comprovao da posse de cinco anos

So exemplos de forma de comprovao da posse, entre outros:
> Registro das crianas na escola e dos moradores no Posto de Sade
(os programas de sade da famlia geralmente possuem o cadastro dos
moradores);
> Existncia de equipamentos pblicos e comunitrios na rea pblica
ocupada: escola, creches, centros comunitrios, postos de sade;
> Prestao de servios de coleta de lixo, transporte pblico,
fornecimento de energia eltrica e gua;
> Iluminao pblica;
> Cadastro em programas sociais como Renda Mnima, Bolsa Famlia,
Vale Gs, etc;
> Recibos;
> Correspondncia;
> Documento de entrega de mercadorias;
> Mapas e fotos areas.
Como requerer a Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia
O requerimento deve ser feito ao rgo pblico que o proprietrio do imvel (Unio, Municpio, Estado, Distrito Federal). O morador no ser dono do
imvel. O ttulo de propriedade continua em poder da administrao pblica, que concede ao ocupante o direito de usar o bem. A partir da nova lei, o
poder pblico tem obrigao de dar a concesso a todos os moradores que
atendam aos requisitos bsicos.
O direto de usar o terreno (concesso) gratuito. A Concesso Especial
pode ser outorgada tanto a homens quanto a mulheres, ou a ambos, independentemente do estado civil.
Se rea ocupada no tiver ttulo de domnio registrado em nome Unio
ou dos Estados, estes rgos devero entrar com o procedimento judicial
F:92
12/15/06 12:24:08 PM
cabvel a cada caso, antes de registrar a CUEM . Em regra, a ao apta a abrir

matrculas dessas reas quando pertencentes Unio ou aos Estados a
ao demarcatria, mas o fato de no terem entrado ainda com esta ao,
no impede que seja pedido o reconhecimento do direito ao CUEM .
Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia Coletiva
Ocorre nas situaes em que no possvel identicar os terrenos ocupados por cada morador. Neste caso, a CUEM funcionar como um condomnio,
em que cada possuidor ter direito a uma frao ideal, que no necessariamente precisaro corresponder metragem exata ocupada.
Em princpio a frao idntica, mas os moradores ao discutir o projeto urbanstico, podero estabelecer fraes diferentes mediante acordo coletivo.
Neste caso, devero rmar acordo por escrito e o documento acompanhar
o registro da concesso coletiva.
A CUEM coletiva apresenta duas grandes vantagens: facilita a execuo de
obras de urbanizao, pois a congurao fsica do assentamento no est
restrita aos lotes identicados individualmente. Alm disso, a CUEM permite a
soma das posses, ou seja, a comprovao da posse de cinco anos no precisa ser feita por cada morador individualmente. Basta a comprovao da existncia do assentamento. Na realidade, permitido ao possuidor acrescer ao
seu prazo o de seu antecessor, desde que ambos sejam contnuos.
Procedimentos para a obteno da Concesso de Uso Especial para Fins
de Moradia
> Identicar a quem pertence a rea pblica (Unio, Estado, Municpio,
Distrito Federal);
> Entrar com o pedido de CUEM com os documentos de posse;
> Caso a rea no seja identicada os moradores devero solicitar
uma certido prefeitura ou ao Cartrio de Registro de Imveis que
declare a quem pertence o imvel;
> Se o imvel for da Unio ou Estado, o requerimento dever ser
instrudo com certido expedida pela prefeitura atestando a
localizao do imvel em rea urbana e sua destinao para moradia
do ocupante ou de sua famlia;
> Aps obter a certido, o requerimento dever ser protocolado no
rgo pblico proprietrio do imvel;
> Havendo omisso ou o no-reconhecimento do direito, os moradores
devero entrar com uma ao judicial.
F:93
12/15/06 12:24:09 PM
Moradia reconhecida em outro local

Em alguns casos, a MP no 2220/01 facultou ao poder pblico conceder o uso
para ns de moradia em outro lugar:
> Quando a rea ocupada for de uso comum do povo;
> Quando for destinada a projeto de urbanizao;
> Quando for de interesse da defesa nacional;
> Preservao ambiental e de proteo dos ecossistemas naturais;
> Quando reservada construo de represas e obras congneres ou
situadas em via de comunicao.
Nestes casos o poder pblico quem decidir se vai reconhecer o direito
CUEM do morador no local em que mora ou em outro.
Na hiptese da ocupao acarretar risco vida ou sade dos ocupantes,
o poder pblico dever garantir ao possuidor o exerccio do direito moradia em outro local.
reas afetadas
Uma rea pblica afetada quando destinada para uso pblico especco.
Por exemplo, reas pblicas destinadas abertura de via pblica, rea verde, ajardinamento, uso institucional (construo de escolas, creches, posto de sade, etc).
Parte dos juristas entende que se a ocupao em determinadas reas
pblicas j ocorre h muitos anos de forma consolidada, de fato a rea no
est mais afetada a uso pblico, e portanto, no caberia a necessidade de
lei para desafet-la. Entretanto, existem ainda posies contrrias, que apregoam a necessidade de desafetao de reas pblicas por lei.
Esta questo ainda controversa, e como a CUEM um instituto novo,
possvel que com o tempo o assunto esteja mais solidicado.
Esta deciso deve ser norteada pela razoabilidade, levando em considerao o posicionamento dos vrios atores, tais como vereadores, Ministrio
Pblico, entidade da sociedade civil, movimentos de moradia e de reforma
urbana e movimentos ambientalistas em cada contexto local.
Outros aspectos da Concesso Especial para Fins de Moradia
> Garantir agilidade na concesso da CUEM . O interessado pode invocar
seu direito pela via judicial se aps 12 meses no houver deciso por
parte da administrao. Neste caso, a sentena favorvel servir de
ttulo para ns de registro no Cartrio de Registro de Imveis. Portanto,
importante que uma vez identicada a rea com direito CUEM , ou
recebido o pedido encaminhado pelos moradores, os tramites junto
F:94
12/15/06 12:24:09 PM
aos rgos, especialmente se envolvendo rea da Unio, devero ser

acompanhados de forma a se evitar as sentenas judiciais.
> Extino da CUEM . Pode ser extinta se o morador usar o imvel para
outras nalidades que no seja o estabelecido por lei ou se for
comprovado que ele possui outro imvel urbano ou rural.
O que mais interessante ao poder pblico: outorgar a CUEM ou aguardar
que os moradores a peam?
O ideal que o poder pblico adiante-se e elabore o levantamento planimtrico social cadastral da rea, e conceda as CUEM s antes mesmo da postulao individual, pois assim, lograr a regularizao do assentamento inteiro, passando a no precisar mais administrar eventuais conitos fundirios
no local. Certamente, este ato representa uma grande economia de recursos
pblicos no gerenciamento de reas pblicas, e por outro lado, a contribuio para a consecuo de um direito fundamental da populao moradora,
que o direito constitucional moradia.
F3 Autorizao de Uso
A MP 2.220/01 permite tambm ao poder pblico (Unio, Estados, Distrito
Federal e Municpios) conceder autorizao de uso gratuitamente para ns
comerciais quele que, at a data de 30 de junho de 2001, possuir como seu,
por cinco anos, de forma ininterrupta e sem oposio, uma rea de at 250
m2 imvel pblico situado em rea urbana, destinado para ns comerciais.
Para esses casos, a concesso da autorizao dever seguir os requisitos e os procedimentos da CUEM .
Ateno!
A SPU concede tambm um outro tipo de autorizao de uso.
Em outubro de 2005 a Secretaria do Patrimnio da Unio (SPU ) aprovou a Resoluo n 284, que busca uma soluo para a regularizao fundiria nas
reas de vrzea da regio amaznica. Esta resoluo possibilita a concesso de autorizao de uso para o desbaste de aaizais, colheita de frutos
ou manejo de outras espcies extrativistas, em favor da populao ribeirinha e outras populaes tradicionais locais. Alm disso, determina que esta
autorizao dever ser considerada como a primeira etapa do processo de
Concesso de Direito Real de Uso (vide pg. D:71 desse manual sobre as populaes ribeirinhas).
F:95
12/15/06 12:24:10 PM
F4 Concesso de Direito Real

de Uso (CDRU)
um direito real de uso resolvel, aplicvel a terrenos pblicos ou particulares, de carter gratuito ou oneroso, para ns de urbanizao, industrializao, edicao, cultivo da terra ou outra utilizao de interesse social.
O direito real de uso resolvel pode ser transferido atravs de instrumento pblico ou particular, a ser celebrado entre concedente (proprietrio) e
concessionrio (posseiro), ou at mesmo, por simples termo administrativo,
devendo ser registrado no Cartrio de Registro de Imveis.
Como direito real, a CDRU admite a transferncia entre vivos ou causa
mortis.
Para que a CDRU seja outorgada necessria autorizao legislativa, avaliao prvia e licitao, na modalidade concorrncia. No entanto, haver
dispensa de avaliao e concorrncia pblica nas concesses destinadas
habitao popular.
Uma das grandes vantagens da CDRU que ela considerada uma garantia real de contratos de nanciamento habitacionais. Neste caso, os agentes nanceiros devem aceitar a CDRU para nanciamento de moradia popular,
apresentada pela populao de baixa renda, beneciria dos programas e
projetos habitacionais de interesse social promovidos pelo poder pblico.
PONTOS POSITIVOS DA CDRU
No so exigidos os requisitos de posse, tamanho mnimo de terreno

e no ter outra moradia urbana ou rural. Pode ser usado alternativamente nos imveis e para os moradores que no preenchem as condies para a CUEM .
Do particular
F:96
CUEM
Direito
subjetivo
Individual
ou coletivo
CDRU
No direito subjetivo individual ou coletivo
Do poder
pblico
rea
Concesso
Dever
Pblica
Gratuita
Faculdade
Pblica ou
particular
Gratuita ou
Onerosa
Requisitos
Posse ininterrupta:
5 anos para ns de moradia sem
oposio at 30/06/2001
rea de at
250 m2
No possuir outro imvel
Para ns de urbanizao, industrializao, edicao, cultivo da
terra ou outra utilizao de interesse social
12/15/06 12:24:10 PM
F5 Cesso
Por meio dela, a Unio concede a terceiros direitos reais sobre seus bens,
com objetivo de alcanar o interesse pbico como, por exemplo, no caso de
um programa de regularizao fundiria. O regime da Cesso (uso, aforamento, direito real de uso e etc.) ser denido pela SPU conforme o interesse/objetivo especco da concesso.
Podem receber a cesso os Estados, Distrito Federal e Municpios, entidades sem ns lucrativos de carter educacional, cultural ou de assistncia
social, bem como pessoas fsicas ou jurdicas que exeram aproveitamento
econmico de interesse pblico.
Em geral, a cesso gratuita; porm, quando destinada a empreendimentos com ns lucrativos ser onerosa. A contrapartida devida no caso de
cesso de uso onerosa pode ser monetria ou no, isto , a contrapartida
pode ser paga com terrenos ou obras, entre outras aes.
F6 Inscrio da ocupao
A Inscrio da Ocupao um ato administrativo precrio, resolvel, que
pressupe o efetivo aproveitamento do terreno pelo ocupante. outorgada pela administrao depois de analisada a convenincia e oportunidade,
ensejando o pagamento anual da taxa de ocupao, com prestao devida
pelo uso do bem da Unio.
A inscrio de ocupao no gera qualquer direito ao ocupante sobre o
imvel, sendo apenas o reconhecimento de uma situao de fato em vias
de regularizao.
Aps o pedido efetuado pelo ocupante, a Secretaria do Patrimnio da
Unio examinar a situao de fato e declarar o direito de ocupao ao caso
concreto promovendo, ento, a inscrio. Se o particular no exibir os documentos necessrios para a inscrio da ocupao, a Secretaria do Patrimnio da Unio declarar irregular a situao do ocupante, providenciando
a recuperao da posse do bem ocupado (por exemplo, por meio de aes
de reintegrao de posse). Neste caso, at a efetiva desocupao do bem,
o particular ca obrigado a indenizar Unio na quantia de 10 % do valor
atualizado do domnio pleno do terreno, pelo tempo que permaneceu ali ilicitamente.
A taxa de ocupao paga em dinheiro, sendo devida pelo ocupante
como prestao pelo uso do terreno de domnio pleno da Unio ou de direitos sobre benfeitorias nele construdas. Corresponde a 2% do valor atualizado do domnio pleno para as ocupaes j inscritas e para aquelas cuja
inscrio tenha sido requerida SPU at 30 de setembro de 1988 e a 5% do
valor atualizado do domnio pleno e das benfeitorias para ocupaes cuja
inscrio seja requerida ou promovida ex-ofcio a partir de 1 de outubro de
1988. O pagamento devido desde o incio da ocupao, mesmo que no
haja inscrio, observado o prazo de 5 anos.
Porm, importante ressaltar que h regras especcas dependendo da
data da inscrio da ocupao. Os ocupantes inscritos at 15/2/1997 devem
F:97
12/15/06 12:24:11 PM
realizar o recadastramento, podendo manter, se mais favorveis, as condies de cadastramento utilizadas poca da realizao da inscrio originria, desde que esteja pagando regularmente a taxa devida.
Foi vedada, porm, a inscrio de ocupaes que fossem feitas aps
15/2/1997 e que estivessem comprometendo a integridade das reas de uso
comum do povo, de segurana nacional, de preservao ambiental, das necessrias proteo dos ecossistemas naturais, das reservas indgenas, das
ocupadas por comunidades remanescentes de quilombos, das vias federais
de comunicao, das reservadas para construo de hidreltricas, ou congneres, salvo casos especiais previstos em lei.
F7 Aforamento
O aforamento o ato por meio do qual a Unio atribui a terceiros o domnio
til de imvel de sua propriedade, obrigando-se este ltimo (chamado foreiro) ao pagamento de penso anual denominada foro, equivalente a 0,6%
do valor do terreno. Na forma da legislao federal especca, tal transferncia pode-se dar de forma gratuita ou onerosa e, neste ltimo caso, mediante pagamento da importncia equivalente a 83% do valor de avaliao
do terreno.
A Unio poder conceder aforamento quando entender que no h interesse pblico, econmico ou social em manter o imvel em seu domnio,
assim como quando for conveniente preservao ambiental e defesa nacional, optando por radicar o indivduo ao solo e mantendo o vnculo da propriedade como pblica.
Poder ser concedido o aforamento gratuito visando a estabilizao das
relaes dos ocupantes com o patrimnio da Unio.
No entanto, pela legislao patrimonial, quando a Unio decidir pelo
aforamento oneroso dever dar preferncia pessoa que comprovadamente, em 15 de fevereiro de 1997, j ocupava o imvel h mais de um ano. Alm
disso, a pessoa dever estar regularmente inscrita como ocupante e em dia
com suas obrigaes junto SPU . tambm dada a preferncia a dois casos
de ocupantes com menos de um ano em 15 de fevereiro de 1997, que podero igualar as condies oferecidas pelo vencedor da licitao.
Caso o titular do aforamento decida transferi-lo para outra pessoa de
forma onerosa, ele dever pagar o laudmio, quantia correspondente a 5%
do valor do imvel (terreno e benfeitorias).
Quando se tratar de famlias de baixa renda, a Unio conceder a iseno mediante solicitao do benecirio.
F8 Alienao
Os particulares podem adquirir bens da Unio, por meio da alienao (venda, permuta ou doao). A aquisio por particulares feita na forma da Lei
de Licitaes (Lei Federal n 8.666/93) na modalidade de concorrncia, com
exceo dos destinados ou efetivamente utilizados no mbito de programas
F:98
12/15/06 12:24:11 PM
habitacionais ou de regularizao fundiria de interesse social, por rgos

ou entidades da administrao pblica.
A aquisio por particulares realizada toda vez que a Unio entender
no ser mais interesse econmico ou social manter o imvel em seu patrimnio ou que sua alienao no implica em problemas de preservao ambiental ou defesa nacional. necessrio que o Ministro do Planejamento,
Oramento e Gesto autorize a alienao e que seja feita uma avaliao prvia do imvel.
De qualquer forma, a alienao de bens da Unio, por se tratar de bem
pblico, deve estar fundamentado em interesse pblico, de modo a cumprir
sua funo socioambiental em equilbrio com a nalidade de arrecadao.
Compra e venda
A venda de bens imveis da Unio ser feita mediante concorrncia ou leilo pblico sendo obrigatria a avaliao prvia do bem.
Por meio de contrato, a Unio transfere a propriedade ao vencedor da
licitao ou da concorrncia, mediante pagamento de sinal correspondente
a, no mnimo, 10% do valor do bem, podendo o restante ser parcelado em
at 48 prestaes.
Em se tratando de projeto de carter social, para ns de assentamento
de famlias de baixa renda, na venda do domnio pleno ou til, o pagamento
poder ser efetivado mediante um sinal de, no mnimo, 5% do valor da avaliao, permitido o seu parcelamento em at duas vezes, e do saldo em at
trezentas prestaes mensais e consecutivas, observando-se, como mnimo,
a quantia correspondente a 30% do valor do salrio mnimo vigente. No caso
de famlias de baixa renda, a Unio poder dispensar o respectivo sinal.
Quando decidir pela venda, a Unio dever dar preferncia pessoa que
comprovadamente em 15 de fevereiro de 1997, j ocupava o imvel h mais
de um ano, estando regularmente inscrito como ocupante e em dia com suas
obrigaes junto SPU , podendo ainda ser observada a preferncia aos ocupantes com menos de um ano em 15 de fevereiro de 1997, que podero igualar as condies oferecidas pelo vencedor da licitao.
Doao
A doao a outorga no onerosa e voluntria de um bem por parte de seu
proprietrio.
A doao de imveis da Unio admitida somente em favor de Estados,
Distrito Federal e Municpios, fundaes e autarquias pblicas federais, estaduais e municipais. Por se tratar de doao de bem pblico, h imposio
de encargos, e o donatrio ca impedido de vender a terceiros o imvel doado, a no ser que a doao tenha por nalidade projeto de habitao de
interesse social.
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O USUCAPIO
Embora o usucapio seja um instrumento de regularizao fundiria
de reas particulares, h um precedente no Tribunal Regional Federal da 5 Regio que permite a utilizao do Usucapio em imveis da
Unio para a aquisio do domnio til de reas aforadas.
Desde o antigo Cdigo Civil de 1916 proibida a aquisio por
usucapio do domnio pleno de terras pblicas, na medida em que
o usucapio um modo de aquisio da propriedade e de outros
direitos reais.
No entanto, segundo a Smula 017 do Tribunal Regional Federal
da 5 Regio: possvel a aquisio do domnio til de bens pblicos em regime de aforamento, via usucapio, desde que a ao
seja movida contra o particular, at ento enteuta, contra quem
operar-se- a prescrio aquisitiva, sem atingir o domnio direto
da Unio.
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G PROGRAMA
DE REGULARIZAO
FUNDIRIA
DE ASSENTAMENTOS
INFORMAIS EM TERRAS
DA UNIO E SUA
INTERFACE COM OUTROS
PROGRAMAS FEDERAIS
polis_regularizacao.indd G:101
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O Programa de Regularizao Fundiria de Assentamentos Informais em terras da Unio, coordenado e operado pela SPU , faz parte da estratgia denida
pelo Programa Papel Passado, coordenado pelo Ministrio das Cidades. Da
meta de famlias a serem atendidas pelo Programa Papel Passado entre 2004
e 2006, 40% esto assentadas em imveis da Unio, o que motivou o estabelecimento de um programa especco de regularizao destes casos.
Em 2003 foi formado um Grupo de Trabalho Interministerial (GTI ) para redenir os princpios e diretrizes da gesto do patrimnio da Unio, de acordo com os preceitos constitucionais vigentes. A partir do relatrio deste GTI ,
a SPU passou a implementar uma nova poltica de gesto do patrimnio da
Unio, composta por uma poltica de regularizao fundiria em imveis da
Unio criando, em 2004, o Programa de Regularizao Fundiria de Assentamentos Informais em terras da Unio. Tendo como norte a funo socioambiental destas terras e o reconhecimento do direito moradia das famlias
que ali residem h mais de cinco anos, o programa est estruturado nas seguintes aes:
Termos de cooperao tcnica e convnios com Estados,
Distrito Federal e Municpios
A partir da identicao de assentamentos precrios em imveis da Unio,
por meio de suas Gerncias Regionais do Patrimnio da Unio (GRPU ) e em
parceria com diversos atores, especialmente Estados, Municpios e comunidades, a SPU estabelece uma estratgia de atuao para cada caso, consignada em termos de cooperao tcnica que esclarecem as responsabilidades dos atores envolvidos para viabilizar a regularizao fundiria, urbanstica e ambiental das reas, com a conseqente titulao da terra s famlias
ali residentes. A partir da podem surgir convnios especcos para a implementao de algumas aes.
Contratos de cesso de imveis para os Municpios
No contedo destes convnios acima, pode estar a fase de cesso dos imveis ao Municpio para que este possa fazer as obras necessrias regularizao urbanstica e ambiental nas reas. Mas estes contratos de cesso
apenas se estabelecem depois que o Municpio demonstrou a real inteno
de aplicar recursos na regularizao fundiria, seja por meio dos projetos
urbansticos, que pressupe o cadastramento das famlias e a elaborao
da cartograa da rea (os mapas com a topograa), ou outras aes que denem esta vontade poltica municipal. Anteriormente, a SPU apenas passava as reas para o Municpio ou Estado, sem se preocupar com a real regularizao para as famlias ocupantes. Na atual poltica, a SPU age de forma
a passar a terra ao Municpio apenas quando as famlias esto dentro do
processo de regularizao fundiria ou ainda no sentido da titulao direta,
apenas com a intervenincia municipal.
G:102
Programa de Regularizao Fundiria de Assentamentos Informais
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Capacitao para a regularizao fundiria em imveis da Unio

Para difundir esta poltica e os passos da implementao do Programa, bem
como garantir sua adequada compreenso por todos os atores, a SPU formulou uma metodologia que permite a capacitao em servio e a capacitao
de agentes multiplicadores.
1
Ocinas de planejamento e capacitao
So realizadas em cada Municpio, abordando as reas a serem regularizadas e constituem o primeiro passo dos convnios de cooperao tcnica. As ocinas, articuladas em conjunto entre a GRPU e a prefeitura municipal, contam com representantes de todos os atores, desde os tcnicos das
Gerncias e dos Municpios, at os cartrios, passando pelas lideranas comunitrias e pelo Ministrio Pblico. O resultado de cada ocina o planejamento, passo a passo, de aes especcas para cada rea, que servir
de guia para todos os atores. Destas ocinas, surgiu o passo-a-passo da regularizao fundiria em imveis da Unio, representado pelo uxograma
anexo (pg. 123).
2 Capacitao de multiplicadores do Projeto Orla e da Regularizao
Fundiria
Visando multiplicar a compreenso do Programa e a possibilidade de apoio
aos Municpios, foram capacitados representantes dos atores e tcnicos de
instituies relacionadas ao tema, como universidades, fundaes e ONGs.
Foram feitas cinco ocinas regionais e capacitados mais de 250 multiplicadores. Para esta capacitao, foi elaborado um material didtico de apoio
o Jogo da Regularizao Fundiria sendo o presente manual parte desta
estratgia. Juntos, esses materiais compe o kit Regularizao Fundiria.
3 Curso distncia de regularizao fundiria
Paralelamente, e por meio de uma parceria entre a PUC-Minas e o Ministrio
das Cidades, foram capacitados, distncia, via internet, tcnicos em Regularizao Fundiria Sustentvel. Este e outros cursos semelhantes continuaro fazendo parte da metodologia do Programa.
Realizao de foras-tarefas
No sentido de agilizar as aes de regularizao fundiria, no VI Encontro
Nacional de Gesto Estratgica, foi elaborado um plano de ao, com base
no uxograma da Regularizao Fundiria e das metas estabelecidas por Estado, de modo que as Gerncias Regionais do Patrimnio da Unio viabilizassem o intercmbio entre seus tcnicos para apoiar aquelas que no tm
estrutura suciente ou tcnicos com a especialidade requerida. Esta estratgia faz com que o intercmbio de pessoas e de conhecimento propicie a
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capacitao em servio dos tcnicos da SPU , alm de acelerar o processo no

mbito do Programa.
Implantao do Sistema de Monitoramento da Regularizao Fundiria em
todas as Gerncias Regionais do Patrimnio da Unio
Foi elaborado sistema especco para monitorar as aes deste Programa
implantado via contrato com o Servio Federal de Processamento de Dados
(SERPRO ) e em operao em todas as Gerncias Regionais.
Implantao da gratuidade do primeiro registro de imvel de interesse
social
Trata-se de ao em parceria com a Associao dos Notrios e Registradores
(A MOREG ) junto aos Cartrios de Registro de Imveis para garantir que os cidados que recebem a titulao de propriedade ou posse, neste Programa,
registrem estes instrumentos em seu nome, sem custos, nalizando o processo de regularizao. uma ao estratgica que deve ser implantada em
cada Municpio, na medida em que a titulao for acontecendo.
Edio da MP n 292/06 e elaborao de projeto de lei de urgncia
constitucional
Todas estas aes demonstraram a necessidade de proceder ajustes na legislao que rege as transaes imobilirias do patrimnio da Unio, para
permitir a incluso socioterritorial das famlias de baixa renda. Assim surgiu
a proposta de Medida Provisria n 292, de abril de 2006 que props estes
ajustes (vide o box da pg. F:90 desse manual).
Publicao de portarias de reserva de rea de interesse pblico para ns
de regularizao fundiria
Trata-se de instrumento previsto na legislao atual e que permite SPU determinar que estas reas j esto reservadas para este m, o que contribui
na neutralizao das presses e a dirimir conitos sobre reas passveis de
regularizao fundiria. mais um instrumento disponvel no arcabouo legal,
que agora implantado pela SPU para assegurar a incluso socioterritorial.
G1 Programa Papel Passado

Formulado pelo Ministrio das Cidades em 2003, o Programa Papel Passado Programa Nacional de Regularizao Fundiria Sustentvel coordenado pela Secretaria Nacional de Programas Urbanos (SNPU ) e visa apoiar Estados, Municpios, Distrito Federal, entidades da administrao pblica indireta e associaes civis sem ns lucrativos na promoo da regularizao
fundiria de assentamentos informais em rea urbanas.
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O Programa est estruturado em torno de trs estratgias principais:

apoio nanceiro e fundirio s aes de regularizao, remoo de obstculos jurdicos e legais e apoio autonomia e capacitao das equipes municipais e comunidades locais.
O Programa Papel Passado nancia trs modalidades distintas de ao:
Elaborao do Plano Municipal de Regularizao Fundiria Sustentvel:

instrumento para a implementao da poltica municipal de
regularizao fundiria, associada s polticas de desenvolvimento
urbano e habitacional;
Elaborao do Projeto de Regularizao Fundiria Sustentvel de
Assentamentos Informais: que tem por objetivo denir um conjunto
de medidas, instrumentos e intervenes referentes aos aspectos
urbansticos, ambientais, jurdico-legais e de gesto necessrios
regularizao fundiria sustentvel;
Atividades Jurdicas e Administrativas de Regularizao Fundiria: que
visa apoiar a implementao de medidas administrativas e jurdicas
destinadas ao desenvolvimento das aes de regularizao fundiria.
G2 Projeto Orla
O Projeto de Gesto Integrada da Orla Martima (Projeto Orla) uma ao
conjunta entre a Secretaria do Patrimnio da Unio e o Ministrio do Meio
Ambiente, por intermdio de sua Secretaria de Qualidade Ambiental (SQA /
MM A ). Suas aes buscam o ordenamento dos espaos litorneos sob domnio da Unio, aproximando as polticas ambiental e patrimonial, com ampla
articulao entre os trs nveis de governo e a sociedade civil.
A implementao do Projeto no nvel local inicia-se com a adeso municipal, seguida da etapa de capacitao local, envolvendo gestores locais,
universidades, sociedade civil organizada e entidades privadas. Esta capacitao feita por meio de uma ocina de planejamento, culminando com a
elaborao do Plano de Gesto Integrada da Orla e a composio do Comit Gestor. Na seqncia, o Plano legitimado por meio de audincia pblica, de forma a expressar o consenso local do que se almeja para a orla do
Municpio.
Cabe ao Comit Gestor, de mbito municipal, apoiar e articular a implementao, monitoramento e avaliao do Plano de Gesto. Desta forma, o
Projeto proporciona tanto um aumento da capacidade tcnica municipal pela
apreenso de uma nova metodologia, como tambm abre um canal de articulao entre agentes pblicos e comunitrios para a conjugao de esforos para gesto da orla.
Cooperao Tcnica com a Secretaria do Patrimnio da Unio, entre 2004
e 2005, visando descentralizao dos procedimentos de destinao de usos
de bens da Unio e aproximao das polticas ambiental e patrimonial.
A crescente demanda para insero de novos Municpios no Projeto Orla
levou criao do Programa Nacional de Multiplicadores de Metodologia do
G:105
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Projeto Orla e da Regularizao Fundiria para potencializar a capacidade de

atendimento pelas aes. Trata-se da capacitao de instrutores regionais
para ministrarem as Ocinas de Capacitao do Projeto Orla e assessorarem as equipes municipais na elaborao do Plano de Gesto Integrada da
Orla. Durante o ano de 2006 foram feitas cinco ocinas, uma em cada regio,
capacitando 250 instrutores regionais. Para tanto, alm da elaborao de
metodologia apropriada para esta capacitao, foi desenvolvido o KIT ORL A ,
composto pelos cinco manuais do Projeto Orla e pelo Jogo Orla.
A insero no Projeto e a habilitao tcnica dos Municpios representa um marco importante na descentralizao da gesto da orla e a heterogeneidade nos nveis de capacidade alcanados bem como a complexidade
das propostas demandam continuidade e o aprofundamento da assistncia
permanente s localidades para que se chegue a efetiva implementao das
aes previstas nos Planos de Gesto Integrada. Nesse sentido, foi elaborado o Guia de Implementao, que detalha o uxo de atividades e tarefas, contribuindo para organizao de uma agenda gerencial que oriente as
instituies participantes da esfera federal, dos Estados, Distrito Federal e
Municpios para a execuo de cada uma de suas etapas.
Vericou-se, ainda, a necessidade de maior articulao entre as aes
de regularizao fundiria com as aes do Projeto Orla propriamente dito. A
partir do diagnstico da coincidncia dos programas em diversos Municpios,
foi realizada uma adaptao na metodologia para o adequado atendimento
s grandes cidades e a conjugao com o Programa Nacional de Regularizao Fundiria dos Assentamentos Informais em Imveis da Unio. A primeira
Ocina Piloto de Capacitao Conjunta foi realizada em Fortaleza (CE ). Como
resultado da integrao do Projeto Orla com o Programa de Regularizao
Fundiria em Assentamentos Informais em Imveis da Unio, foi desenvolvido o Manual Projeto Orla: Implementao em territrios com urbanizao
consolidada em complementao aos quatro manuais j existentes.
Os Manuais encontram-se disponveis para download no link
www.mma.gov.br/projetoorla, so eles:
Fundamentos para a Gesto Integrada;

Manual de Gesto;
Subsdios para um Projeto de Gesto;
Guia de Implementao;
Implementao em Territrios e Urbanizao Consolidada.
Fruto do trabalho de articulao para a convergncia de programas e polticas pblicas, a insero de Municpios no Projeto Orla se tornou um dos
critrios de seleo para o Programa Nacional de Planos Diretores, do Ministrio das Cidades.
G3 Projeto Nossa Vrzea

Coordenado pela SPU e operacionalizado pelas Gerencias Regionais do Patrimnio da Unio, objetiva a regularizao fundiria em favor das populaG:106
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es tradicionais que ocupam as vrzeas de rios federais. Trata-se de uma

estratgia de certicao de ocupao indita no pas, que est acontecendo inicialmente no Estado do Par.
Para sua implementao, a SPU estabeleceu um Acordo de Cooperao
Tcnica importante com o Incra, visando aes de regularizao fundiria
nas reas de vrzeas e nas ilhas uviais. As aes iniciadas no Par vo se
estender para os outros Estados que possuam esta caracterstica. Por este
acordo, o Incra est capacitando tcnicos da SPU , cedendo equipes e equipamentos (16 lanchas e aparelhos de GP S de ltima gerao) para apoiar
as GRPU s na tarefa de identicar e delimitar as reas e cadastrar as 250 mil
famlias de comunidades tradicionais que vivem nestas reas e que esto
ameaadas de perder suas terras pela especulao econmica dos produtos amaznicos, como o aa, por exemplo.
Para denir a estratgia de regularizao, foram feitos dois seminrios
Nossa Vrzea no Par, propiciando ampla discusso dos instrumentos jurdicos a serem utilizados, e resultando numa soluo legal para a regularizao, compartilhada com todos os atores, especialmente Ministrio Pblico
Federal e Advocacia Geral da Unio.
G4 Provrzea Projeto Manejo dos

Recursos Naturais da Vrzea
Coordenado pela Secretaria de Coordenao da Amaznia do Ministrio do
Meio Ambiente, o programa executado pelo Ibama.
Seu objetivo estabelecer base cientca, tcnica e poltica para a conservao e o manejo ambiental e socialmente sustentveis dos recursos
naturais das vrzeas da regio central da bacia amaznica com nfase em
recursos pesqueiros. Uma das suas principais atividades tem sido a elaborao de estudos estratgicos sobre aspectos relacionados vrzea, dentre os quais destacam os aspectos jurdicos e fundirios.
A interface com o programa da SPU se d nas aes que esto sendo executadas na regio amaznica, na regularizao das vrzeas e ilhas uviais
para as populaes tradicionais.
G5 Programa Brasil Quilombola

Coordenadas pela SEPPIR , por meio da Subsecretaria de Polticas para Comunidades Tradicionais, o programa foi criado em maro de 2004 e abrange um conjunto de aes integradas entre diversos rgos governamentais
a m de implementar polticas pblicas que correspondam s peculiaridades daquela populao.
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REFERNCIAS
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LEGISLAO APLICVEL
12/15/06 12:24:24 PM
Aforamento
> Concesso: art. 12, caput e art. 23, 1 da Lei Federal no 9.636/98;
art. 64, 3 do Decreto-Lei no 9.760/46
> Ordem de preferncia: art. 105 do Decreto-Lei no 9.760/46 e art. 13
da Lei Federal no 9.636/98
> Terrenos de marinha: art. 49, Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias
2 guas
>
Propriedade da Unio: art. 20, inciso III, da Constituio Federal
> Propriedade dos Estados: art. 26, inciso I, da Constituio Federal

> Bem pblico de uso comum do povo: art. 99, inciso I, do Cdigo Civil;
art. 225, da Constituio Federal e art. 1, inciso I, da Lei Federal
n 9.433/97
> Plano Nacional de Recursos Hdricos: Lei Federal n 9.433/97
> Cdigo das guas - Decreto Federal n 24.643, de 10 de julho de 1934
3 Alienao dos bens da Unio aos particulares
> Dispensa de licitao para ns habitao de interesse social: art. 17,
inciso I, alnea f, Lei Federal n 8.666/93 (Lei de Licitaes)
> Imvel da Unio: art. 23, 1 da Lei Federal n 9.636/98
4
reas de Preservao Permanente (APP)
> Denio: arts. 2 e 3, Cdigo de Florestas (Lei Federal n 4.771/05)

e Resolues n 302 e 303
> Regularizao de Assentamentos Informais: Resoluo CONA M A
n 369/06
5
Autorizao de uso
>
Art. 9, MP n 2.220/01
6 Bens da Unio
>
114
Art. 20 da Constituio Federal
Legislao Aplicvel
12/15/06 12:24:27 PM
> Ao discriminatria das terras devolutas federais, Lei Federal

n 6.383/76
7
Bens dos Estados
> Art. 26, da Constituio Federal

8
Bens Imveis
> Denio: art.79, Cdigo Civil

> Direitos Reais: art. 80, Cdigo Civil
9
Bens Pblicos
> Denio: art. 98, Cdigo Civil

9.1
Classicao
> Bens Pblicos de Uso Comum do Povo: art. 99, inciso I, do Cdigo Civil
> Bens Pblicos de Uso Especial: art. 99, inciso II, do Cdigo Civil
> Bens Pblicos Dominicais: art. 99, inciso III, da Cdigo Civil e art. 225,
5, da Constituio Federal
10 Cavidades naturais subterrneas e os stios arqueolgicos e prhistricos
> Propriedade da Unio: art. 20, inciso X, da Constituio Federal
> Patrimnio cultural brasileiro: art. 216, da Constituio Federal
> Competncia para proteger: art. 23, inciso III, da Constituio Federal
11
Cesso
> Imveis da Unio: art. 18, Lei Federal no 9636/98

12 Compra e venda
> Imveis da Unio: Lei Federal n 9.636/98
13 Concesso de Direito Real de Uso
> Decreto-lei 271/1967
> Registro: art. 7o, 1o e art. 15 da Medida Provisria no 2220/01
115
12/15/06 12:24:27 PM
> Dispensa para habitao popular: art. 17, I, f da Lei no 8666/93

14
Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia
> Previso constitucional: art. 183, Constituio Federal

> Direito subjetivo: art. 1, 1, Medida Provisria n 2.220/01
> Demais disposies: arts. 1 a 8, Medida Provisria n 2.220/01
15 Contrapartidas devidas pelos particulares pelo uso dos bens da
Unio
> Taxa de Ocupao: art. 127 do Decreto-Lei no 9.760/46 e o art. 1
do Decreto-Lei n 2.398/87
> Foro: art. 101, Decreto-lei n 9.760/46
> Laudmio: art. 101, Decreto-lei n 9.760/46
> Alugueres: art. 64, 1, c/c art. 96 do Decreto-lei n 9.760/46
16
Direito de Propriedade
> Art. 5, inciso XXII, Constituio Federal

> Funo social: art. 5, inciso XXIII, Constituio Federal e art. 1228,
1, Cdigo Civil
> Direito real: art. 1.225, inciso I, Cdigo Civil
17
Doao
> Disposies gerais: art. 538 a 554, Cdigo Civil

> Imveis da Unio: art. 17, I, b, Lei Federal no 8.666/93 e art. 31 da Lei
Federal no 9.363/98
18 Funai
>
19
Decreto Federal n 1.775/96 e Decreto Federal n 4.645/03

Funo Social da Propriedade
> Art. 5, inciso XXIII , e art. 182, Constituio Federal
116
Legislao Aplicvel
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20 Funo Social da Propriedade Urbana

> Arts. 182 e 183, Constituio Federal
21
Funo Social da Propriedade Rural
> Arts. 184 a 186, Constituio Federal

> Reforma Agrria: art. 1, 2, Estatuto da Terra (Lei no 4505/64)
e art. 13 da Lei Federal no 8629/93
22
Funo Socioambiental da Propriedade
> Art. 225, Constituio Federal

> Lei Federal n 4.775/65, Cdigo Florestal
> Lei Federal n 9.985/00 (Lei que Instituiu o Sistema Nacional de
Unidades de Conservao) e seu Decreto n 4.340, de 22/8/02
> Lei Federal n 7.661/98, institui o Plano Nacional de Gerenciamento
Costeiro e o Decreto Regulamentador n 5.300/04, sobre a gesto
ambiental da orla martima
> Resoluo Conama n 369, de 28/3/06
23 Fundao Cultural Palmares
> Lei Federal n 7.668/88
24 Gesto democrtica e atuao compartilhada dos entes federativos
> Art. 1, Constituio Federal
> Arts. 43 a 45, Estatuto da Cidade (Lei n 10.257/01)
> Medida Provisria n 2.220/01
> Lei n 11.683/03 e Decreto n 5.031/04
> Leis sobre o Patrimnio da Unio (Decreto-lei n 9.760/46 c/c Lei
n 9.636/98)
> Lei Federal n 11.107/05, sobre consrcios pblicos
> Lei Federal n 11.124/05, sobre o SNHIS Sistema Nacional de
Habitao de Interesse Social
117
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25 Histrico da propriedade no Brasil

> Lei de Terras (Lei n 601 de 1850) e Decreto n 1.318/54 que
regulamenta a Lei de Terras
26
Incra
> Atribuies: Decreto Federal n 1.110, de 9/7/70 e Lei Federal n 7.231,

de 23/10/84
27
Inscrio de ocupao
> Taxa de ocupao: art. 127 do Decreto-Lei no 9760/46 e art. 1

do Decreto-Lei n 2398/87
> No admisso: art. 7 da Lei Federal no 9636/98
28
Populao indgena
> Direito terra: art. 20, inciso XI, e art. 231, Constituio Federal
> Usufruto exclusivo: art. 231, 2, Constituio Federal
> Direitos: art. 231, CF, Estatuto do ndio (Lei Federal n 6.001/73),
e Decreto Federal n 1.775/96, que dispe sobre o procedimento
administrativo de demarcao das terras indgenas
> Demarcaro das terras indgenas: Estatuto do ndio (Lei federal
n 6.001/73), e Decreto Federal n 1.775/96, que dispe sobre o
procedimento administrativo de demarcao das terras indgenas
29 Ilhas uviais e lacustres
> Propriedade da Unio: art. 20, inciso IV, Constituio Federal
> Propriedade dos Estados, Municpios ou terceiros: art. 26, inciso II,
Constituio Federal
> Bem pblico dominical: art. 25, Cdigo das guas
30 Ilhas ocenicas e costeiras
> Propriedade da Unio: art. 20, inciso IV
> Propriedade dos Estados, Municpios ou terceiros: art. 26, inciso II,
Constituio Federal
118
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31 Mar territorial
> Propriedade da Unio: art. 20, inciso VI, Constituio Federal
> Denio e regulamentao: Lei Federal n 8.617/93
32
Ocupaes na orla
> Fundao Nacional do ndio: Lei Federal n 7.661/88, que institui o

Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro, e seu decreto n 5.300/04
33 Plano Diretor
> Funo social da propriedade urbana: art. 182, Constituio Federal
e artigo 39, Estatuto da Cidade
> Contedo mnimo: art. 42, Estatuto da Cidade, Resoluo n 34, do
Conselho Nacional das Cidades
> Instrumento de poltica urbana: artigos 4, III, a, 40 e 41, Estatuto
da Cidade
> Objetivos e diretrizes: arts. 1 e 2, Estatuto da Cidade
> Participao Popular: Resoluo n 25, do Conselho Nacional das
Cidades
> Obrigatoriedade de aprovao: Resoluo n 06/2006, do Conselho
Nacional das Cidades
34
Poltica Urbana
> Poder pblico municipal: art. 30, I e VIII, art. 182 e 183, Constituio
Federal
> Estatuto da Cidade (Lei n 10.257/01)
> Diretrizes: art. 2, Estatuto da Cidade
> Instrumentos: art. 4, Estatuto da Cidade
> Loteamento e Parcelamento do Solo Urbano: Lei Federal n 6.766/79
35 Potenciais de energia hidrulica, os recursos minerais, inclusive os
do subsolo
> Propriedade da Unio: art. 20, inciso VIII, e art. 176, Constituio
Federal
119
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> Da outorga e utilizao: Lei Federal n 9.433/97

> Cdigo de guas, Decreto Federal n 24.643/34
36 Populaes tradicionais
> Denio: art. 3, inciso X, Lei Federal no 11.284/06 (Lei de Florestas)
> Reserva Extrativista: art. 18, Lei Federal n 9.985/00
> Reserva de Desenvolvimento Sustentvel: art. 20, Lei Federal
n 9.985/00
> Comunidades tradicionais: art. 7, inciso III, Medida Provisria
n 2.186-16/01
> Concesso Concesso de Direito Real de Uso: art. 6, 3, da Lei
no 11.284/06
37 Praias uviais
> Propriedade da Unio: art. 20, inciso III, Constituio Federal
> Denio: art. 10, 3, Lei n 7.661/1988
> Bens de Uso comum do povo: art. 4, 1, Lei n 9.636/98
38 Praias martimas
> Propriedade da Unio: art. 20, inciso IV, Constituio Federal
> Denio: art. 10, 3, Lei n 7.661/1988
> Bem pblico de uso comum do povo: art. 10, caput, Lei n 7.661/88
39 Recursos naturais da plataforma continental e da zona econmica
exclusiva
> Propriedade da Unio: art. 20, inciso V, Constituio Federal
> Denio e regulamentao: Lei Federal n 8.617/93
> 40. Registro Pblico / Registro de Imveis
> Requisito para a transmisso de imveis entre pessoas vivas:
art. 1227, Cdigo Civil
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> Atribuies, escriturao e processo do registro de imveis:

Lei Federal n 6.015/73 (Lei de Registros Pblicos)
> Registro de bens da Unio: Lei Federal n 9.636/98
> 41. Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial
(SEPPIR)
> Art. 4, Decreto n 4.887/03
42
Terras devolutas
> Propriedade da Unio: art. 20, II, Constituio Federal

> Indispensveis preservao ambiental: art. 225, 5, Constituio
Federal
> Lei n 601 de 1850, Lei de Terras, e Decreto n 1.318/1854
> Estatuto da Terra
> Identicao: Lei Federal n 6.383/76
43
Terrenos marginais
> Propriedade da Unio: art. 20, inciso III, CF

> Denio: art. 4, Decreto-Lei n 9.760/1946 e art. 14, Cdigo
de guas (Decreto Federal n 24.643/34)
> Demarcao: Orientao Normativa GEADE 003, de 04/06/2001,
SPU
> Bem pblico dominical: art. 11, 2, Cdigo das guas
44
>
Terrenos de marinha e seus acrescidos

Propriedade da Unio: art. 20, inciso VII, Constituio Federal
> Denio: art. 2 e 3, Decreto-lei n 9.760/46

> Medio da inuncia de mar: art. 2, pargrafo nico, Decreto-lei
n 9.760/46
> Bem pblico dominical: art. 11, 1, Cdigo das guas
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45
Comunidades quilombolas
> Direito terra: art. 68, Ato das Disposies Constitucionais Transitrias
> Direitos culturais: arts. 215 e 216, Constituio Federal
> Denio e identicao: art. 4, CF e Conveno 169 da OIT, raticada
pelo Brasil pelo Decreto Legislativo n 143/02.
> Processo de titulao da propriedade das reas ocupadas: arts. 10, 11
e 12 do Decreto no 4887/2003
46 Unidades de Conservao
> Lei Federal n 9.985/00, institui Sistema Nacional de Unidades de
Conservao
47
Usucapio
> Urbano: arts. 9 a 14, Estatuto da Cidade

> Ordinrio: art. 1.238, caput, Cdigo Civil
> Extraordinrio: art. 1.238, Pargrafo nico, Cdigo Civil
> Especial: art. 1.240, Cdigo Civil
> Rural: art. 1.239, Cdigo Civil
48
Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS)
> Instrumento jurdico da poltica urbana: art. 4, V, f, do Estatuto

da Cidade (Lei n 10.257/01)
> Territrios ocupados por comunidades tradicionais: Resoluo n 34
do Conselho das Cidades
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Regularizao fundiria
12/15/06 12:24:32 PM
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12/15/06 12:24:33 PM
12/15/06 12:24:34 PM
CATALOGAO NA FONTE
Plis Instituto de Estudos, Formao e Assessoria
em Polticas Sociais Centro de Documentao e Informao
S AUL E JNIOR ,
Nelson e Outros
Manual de regularizao fundiria em terras da Unio.

Organizao de Nelson Saule Jnior e Mariana Levy Piza Fontes.
So Paulo: Instituto Polis; Braslia: Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto, 2006. 120 p.
ISBN
85-89199-03-7
1.Uso e Ocupao do Solo. 2. Direito de Propriedade. 3. Bens da Unio. 4. Terras

da Unio. 5. Regularizao Fundiria. 6. Funo Social da Terra. 7. Participao Cidad.
I. Ttulo. II. Polis Instituto de Estudos, Formao e Assessoria em Polticas Sociais. III.
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. IV. S AUL E
JNIOR ,
Nelson. V. FONTE S , Ma-
riana Levy Piza.
Fonte: Vocabulrio CD
12/15/06 12:24:34 PM

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FUNDIRIA EM TERRAS DA UNIO

EDIO E REVISO DE TEXTOS

PROJETO GRFICO E EDITORAO

CAPTULO SITUAES DE IRREGULARIDADE

Por que a Unio tem patrimnio imobilirio?A:15

Identicando os bens da UnioA:37

A FUNO SOCIOAMBIENTAL DOS BENS IMVEIS DA UNIOB:40

Para que servem os bens da UnioB:41

B2 Trilhas para o cumprimento da funo socioambiental dos bens da UnioB:42

GESTO COMPARTILHADA E DEMOCRTICA DAS TERRAS DA UNIOC:52

Gesto compartilhada e democrtica das terras da UnioC:53

Cooperao entre Unio e Municpios para a regularizao fundiriaC:54

Gesto democrtica das terras da UnioC:55

C4 Os principais desaos para a gesto compartilhada e democrtica das

COMO REGULARIZAR NAS TERRAS DA UNIOD:58

Identicando e diferenciando irregularidades nos bens da UnioD:59

D2 Tipos de ocupaes irregulares presentes nos bens da UnioD:60

ATORES DO PROCESSO DE REGULARIZAO DOS BENS DA UNIOE:75

Secretaria do Patrimnio da UnioE:76

Ministrio das CidadesE:79

Ministrio do Meio AmbienteE:79

Advocacia Geral da Unio (AGU )E:79

Caixa Econmica FederalE:80

Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (I NCRA )E:81

Fundao Nacional do ndio (FU NAI )E:81

E8 Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (SEPPI R )E:82

Secretaria Especial de Aqicultura e Pesca (SEAP )E:82

E10 Sociedade civilE:82

E13 Defensorias PblicasE:85

INSTRUMENTOS DE REGULARIZAO DAS TERRAS DA UNIOF:88

Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS )F:91

Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia (CUE M )F:91

Concesso de Direito Real de Uso (CDRU )F:96

PROGRAMA DE REGULARIZAO FUNDIRIA DE ASSENTAMENTOS

Programa Papel PassadoG:104

Manual de Regularizao Fundiria em Terras da Unio

participar da sua implementao. Esta participao condio, inclusive,

Como utilizar esse manual

Dividido em sete partes, o manual discorre sobre:

Sua funo socioambiental;

Sua gesto compartilhada e democrtica;

Suas formas de regularizao fundiria;

Os atores que interferem nesse processo de regularizao;

Os instrumentos de regularizao fundiria;

Os programas e nanciamentos federais previstos para esse m.

Manual de Regularizao Fundiria em Terras da Unio

Na primeira parte apresentado um panorama geral sobre os bens da Unio

A1 Por que a Unio tem

HISTRICO DA PROPRIEDADE NO BRASIL

Propriedade de bem imvel e direitos reais

Por se tratar de um direito real, a propriedade de um bem imvel deve

Bens de uso especial

Bens dominicais ou dominiais

AS TERRAS DEVOLUTAS INDISPENSVEIS PRESERVAO AMBIENTAL

Os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribudos;

Os recursos naturais da plataforma continental e da zona econmica

VII Os terrenos de marinha e seus acrescidos;

Os recursos minerais, inclusive os do subsolo;

As cavidades naturais subterrneas e os stios arqueolgicos e pr-histricos;

As terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios.

Os que atualmente lhe pertencem e os que lhe

As terras devolutas indispensveis defesa das