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Averbação de Tempo de Serviço-Médico Residente-Considerações (Parecer)

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Análise sobre pedido de averbação de tempo de serviço de médico residente.
Análise sobre pedido de averbação de tempo de serviço de médico residente.

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TRIBUNAL REGIONAL ELEITORAL DO CEARÁ Secretaria de Controle Interno e Auditoria
Coordenadoria de Acompanhamento e Orientação à Gestão
Seção de Acompanhamento e Orientação às Gestões Administrativas e de Recursos Humanos

PARECER/SAGES/COGES/SCI/N° 252/2009 Referência: Assunto: Processo Administrativo N.º 31.941/2009. Tempo de Serviço. Médico Residente. Averbação. Revisão. Aplicação da Lei n. 9784/1999. Entendimento do TCU, STJ e STF sobre a matéria. Considerações.

Senhor Secretário, Cuida-se de comunicação interna da Seção de Aposentadoria e Pensões – SEAPE – indicando a necessidade de análise da averbação do tempo de serviço do servidor Dylvardo José Moreira da Costa Lima Filho, relativo ao período em que atuou como médico residente na Universidade Federal do Ceará. 2. Solicita a SEAPE, em sua CI, informação acerca da natureza jurídica de médico residente, com o fim de elucidar se esse trabalho médico se enquadra em alguma das categorias indicadas na Orientação Normativa n° 02/2009, para efeito de contagem como efetivo exercício no serviço público. 3. Em informação de fls. 12/15, a Seção de Normas e Jurisprudência de Pessoal aduz que, no caso do servidor em epígrafe, “tem-se que este comprovou através de Certidão emitida pelo INSS (fl. 11), a contribuição para a Previdência durante o período em que cumpriu Residência Médica. Pelo que, o tempo foi devidamente averbado para aposentadoria. Todavia, em relação ao adicional por tempo de serviço, deferido por meio do Acórdão 25.225/92, não encontramos fundamento legal para o cômputo dos 912 (novecentos e doze) dias de médico residente para essa finalidade.” Face ao exposto, sugere a reapreciação da reportada decisão, ressaltando o prazo decadencial para a Administração anular seus atos, previsto no art. 54 da Lei n° 9.784/99, e a decisão 1020/200 do TCU tratando da aplicabilidade do referido artigo. 4. É o relatório.

5. De início, cabe reportar o que expressa a Orientação Normativa n° 02/2009 do Ministério da Previdência Social respeitante a tempo de efetivo serviço público, in verbis:
Art. 2º Para os efeitos desta Orientação Normativa, considera-se: I - ente federativo: a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios;

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II - Regime Próprio de Previdência Social – RPPS: o regime de previdência, estabelecido no âmbito de cada ente federativo, que assegure, por lei, a todos os servidores titulares de cargo efetivo, pelo menos os benefícios de aposentadoria e pensão por morte previstos no art. 40 da Constituição Federal; III - RPPS em extinção: o RPPS do ente federativo que deixou de assegurar em lei os benefícios de aposentadoria e pensão por morte a todos os servidores titulares de cargo efetivo, mas manteve a responsabilidade pela concessão e manutenção de benefícios previdenciários; IV - RPPS extinto: o RPPS do ente federativo que teve cessada a responsabilidade pela concessão e manutenção de benefícios previdenciários; V - unidade gestora: a entidade ou órgão integrante da estrutura da administração pública de cada ente federativo que tenha por finalidade a administração, o gerenciamento e a operacionalização do RPPS, incluindo a arrecadação e gestão de recursos e fundos previdenciários, a concessão, o pagamento e a manutenção dos benefícios; VI - cargo efetivo: o conjunto de atribuições, deveres e responsabilidades específicas definidas em estatutos dos entes federativos cometidas a um servidor aprovado por meio de concurso público de provas ou de provas e títulos; VII - carreira: a sucessão de cargos efetivos, estruturados em níveis e graus segundo sua natureza, complexidade e o grau de responsabilidade, de acordo com o plano definido por lei de cada ente federativo; VIII - tempo de efetivo exercício no serviço público: o tempo de exercício de cargo, função ou emprego público, ainda que descontínuo, na Administração direta, indireta, autárquica, ou fundacional de qualquer dos entes federativos;

6. A respeito do exercício da residência médica, convém destacar o parecer do Ministério Público Eleitoral, anexo às 09/10, que analisou pedido de averbação de tempo de serviço do servidor em questão, do qual se extrai o seguinte entendimento:
“Conforme ficou expendido, o residente médico não é exercente de cargo ou função pública e, a teor do que prevê a Lei de Organização da Previdência Social (LOPS), é contribuinte autônomo, porque bolsista, estagiário, podendo recolher suas contribuições à Previdência Social, para fins de benefícios, desde que os bolsistas não têm o referido desconto em suas bolsas.”

7. Nessa esteira, também tem sido a orientação do Tribunal de Contas da União, não reconhecendo o tempo de residência médica para fins de averbação de tempo

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de serviço, por representar modalidade de pós-graduação, constituindo-se meramente em extensão da atividade escolar. Desse modo:
Acórdão 1612/2006 - Primeira Câmara Relatório do Ministro Relator É pacífica a jurisprudência do TCU no sentido da vedação da averbação do tempo de serviço de monitoria (Súmula TCU 245 e Decisões 306/1997 e 308/1997 da 1ª Câmara e 486/2000, 101/2001, 339/2001 da 2ª Câmara e Acórdão 596/2003 - 2ª Câmara), por absoluta inexistência de autorização legal. No que concerne à Residência em Medicina, dispõe o art. 1º da Lei n.º 6.932/1981 que a „Residência Médica constitui modalidade de ensino de pós-graduação, destinada a médicos, sob a forma de cursos de especialização, caracterizada por treinamento em serviço, funcionando sob a responsabilidade de instituições de saúde, universitárias ou não, sob a orientação de profissionais médicos de elevada qualificação ética e profissional‟. Referida lei dispõe, em seu artigo 4º, que o médico residente recebe bolsa de estudos e não remuneração ou vencimentos, podendo-se então facilmente confirmar que a residência médica não diz respeito ao exercício de cargo público. Não sendo cargo público, não pode ser aceita a certidão de tempo de serviço lavrada por órgão público (fl. 19 - v. 1) para averbação desse tempo. O Tribunal Superior do Trabalho nos Recursos de Revista n.ºs: 238/1982, 2120/1983 e 6380/1985 entendeu que a Residência Médica não configura relação de emprego. Referido período dá a falsa impressão de existir relação de emprego, por constituir-se em estágio de alto nível, caracterizado por treinamento em serviço, em regime de dedicação exclusiva.

8. Portanto, com base na jurisprudência pacífica do TCU, por não dizer respeito ao exercício de cargo público, não se pode aceitar a certidão de tempo de serviço, referente a residência médica, lavrada por órgão público. No entanto, consta dos autos certidão emitida pelo INSS comprovando que o servidor contribuiu para a Previdência, na qualidade de autônomo, no período em que foi médico residente, devendo-se, desse modo, considerar esse tempo para efeito de aposentadoria. 9. Ressalte-se, porém, que esta Corte deferiu, através do acórdão n° 25.225, a averbação do tempo de residência médica cumprido pelo servidor, reconhecendo esse tempo como de efetivo serviço público, contando-se inclusive para fins de concessão de anuênios. Todavia, em face da iterativa jurisprudência do TCU, entendemos que o período de residência deve ser considerado como exercício de atividade privada, contando-se, nos
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termos do art. 103, V da Lei n° 8.112/90, apenas para efeito de aposentadoria e disponibilidade. 10. Surge aqui, no entanto, ponto levantado pela SENOP, acerca da possibilidade de Administração rever esse ato, em razão do que dispõe o art. 54 da Lei n° 9784/99, in verbis:
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.

11. Como o ato é de 1992, está, em princípio, afastada a possibilidade de a Administração revê-lo, em face do prazo decadencial expresso no dispositivo acima. Contudo, como se trata de ato anterior à Lei 9789/99, a questão é saber se a regra do art. 54 lhe é aplicável. 12. Nesse sentido, vale destacar o teor do voto proferido pela Ministra Eliana Calmon, do Superior Tribunal de Justiça, nos autos do Mandado de Segurança n° 9.112-DF (2003/0100970-9), in litteris:
“Ora, até a Lei 9.784, a Administração podia rever seus atos, a qualquer tempo (art. 114 da Lei 8.112/90). Ao advento da lei nova, que estabeleceu o prazo de cinco anos, observadas as ressalvas do ato jurídico perfeito, do direito adquirido e da coisa julgada (art. 5o, XXXVI, CF), a incidência é contada dos cinco anos a partir de janeiro de 1999. Afinal, a lei veio para normatizar o futuro e não o passado. Assim, quanto aos atos anteriores à lei, o prazo decadencial de cinco anos tem por termo a quo a data da vigência da lei, e não a data o ato.”

13. Pelo entendimento acima, sendo o ato pretérito à lei, o prazo decadencial, considerando que o diploma legal teve vigência a partir de janeiro de 1999, teria se exaurido em janeiro de 2004, não podendo mais a Administração revê-lo. 14. Porém, cumpre destacar que, na Decisão Plenária n° 1020/2000, o TCU veio trazer o entendimento de que o referido dispositivo não tem aplicação obrigatória sobre os processos de competência originária do Tribunal de Contas, definida pelo art. 71 da Constituição Federal, in verbis:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: (...)

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III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;

15. Essa posição do TCU, no entanto, não vem sendo corroborada pelo Supremo Tribunal Federal (STF), tendo prevalecido naquela Suprema Corte a tese da segurança jurídica, conforme se observa no recente julgado que ora se transcreve:
MS n° 26405 Voto do Ministro Relator “(...) as contas da ECT, atinentes aos períodos em que se verificaram as respectivas movimentações de pessoal, foram apreciadas e aprovadas pela Corte de Contas mais de 05 (cinco) anos antes do acórdão que as anularam. Tais ascensões funcionais são, pois, atos perfeitos, que já não podem ser alcançados pela revisão do Tribunal de Contas, após o quinquênio legal previsto na n° Lei 9784/99 (art. 54), por força da decadência, nem, ademais, sem ofensa aos subprincípios da confiança e da segurança jurídica, como em caso idênticos já vinha reconhecendo esta Corte, em decisões monocráticas (MS 26.237, Rel. Min. Sepúlveda Pertence , DJ de 19/12/06; MS n° 26.393, Rel. Min. Carmen Lúcia, DJ de 21/02/07, e MS n° 26.406, Rel. Min. Joaquim Barbosa, DJ de 23/02/07), e agora, em data recente, o decidiu o Plenário, por unanimidade, no julgamento do MS. n° 26.353 (Rel. Min. Marco Aurélio, DJ em 06/09/07) Do exposto, concedo a segurança, para, tornando definitiva a liminar, cassar os efeitos dos acórdãos n°s 108/2004, 1024/2004, 1082/2006 1597/2006 do TCU, confirmando a validez das ascensões funcionais dos impetrantes.”

16. Em síntese, concluímos que a averbação do tempo de residência médica ocorreu, data vênia, de forma indevida, vez que tal período foi considerado como de efetivo serviço público, consequentemente contado para todos os efeitos legais. Ocorre que o médico residente, conforme já enfatizado, não ocupa cargo tampouco exerce função pública, de forma que o tempo de residência não pode ser contado como serviço público efetivo. A informação do INSS, certificando que o servidor contribuiu com a previdência no tempo em que era residente, comprova que o médico faz jus à averbação desse tempo apenas para fins de aposentadoria e disponibilidade, nos termos do art. 103, V da Lei

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8.112/90. Dessa forma, os anuênios que foram deferidos em razão do tempo de residência são indevidos. 17. No entanto, quanto à possibilidade de revisão de tal ato pela Administração, submetemos, em face das considerações delineadas neste parecer, à análise superior, para decisão acerca da aplicabilidade, ou não, do disposto no art. 54 da Lei n° 9784/99 ao ato de averbação em questão, vez que este foi editado em data anterior ao início da vigência da referida lei. 18. Isto posto, encaminhamos os presentes autos à consideração superior. SAGES, em 17 de novembro de 2009

Francisco José Primo Bitu
Técnico Judiciário – Matrícula 12364

Aprovo. À consideração do Senhor Desembargador Presidente.

Antônio Carlos Pinheiro da Silva
Secretário de Controle Interno e Auditoria, em exercício

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