Revista PGBC Vol2 n1 Jun2008

Revista Revista da da Procuradoria-Geral Procuradoria-Geral do do Banco Banco Central Central l
Volume 2 Nmero 1 Junho 2008
Revista da Procuradoria-Geral do Banco Central
Volume 2 Nmero 1 Junho 2008
Revista da Procuradoria-Geral do Banco Central Volume 2 Nmero 1 Junho 2008 Centro de Estudos Jurdicos da Procuradoria-Geral do Banco Central Cejur Diretora da Revista da PGBC Marusa Vasconcelos Freire Editor da Revista da PGBC Fabiano Jantalia Barbosa Comit Consultivo do Cejur Haroldo Mavignier Guedes Alcoforado, Subprocurador-Geral Marusa Vasconcelos Freire, Coordenadora-Geral do Cejur Marcus Vincius Saraiva Matos, Consultor Jurdico Conselho Editorial da Revista da PGBC Marusa Vasconcelos Freire, Presidente Cristiano de Oliveira Lopes Cozer, Vice-presidente Alexandre Magno Fernandes Moreira, membro efetivo Lademir Gomes da Rocha, membro efetivo Marcus Vincius Saraiva Matos, membro efetivo Tnia Nigri, membro efetivo Vincenzo Demetrio Florenzano, membro efetivo As opinies emitidas nos artigos assinados so de inteira responsabilidade dos autores, no refletindo necessariamente o posicionamento do Banco Central do Brasil. Os pronunciamentos da Procuradoria-Geral do Banco Central passaram por reviso redacional, sem alteraes de sentido ou contedo. Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca do Banco Central do Brasil Revista da Procuradoria-Geral do Banco Central. / Banco Central do Brasil. Procuradoria-Geral. Vol. 1, n. 1, dez. 2007 . Braslia: BCB, 2008. Semestral (junho e dezembro) ISSN 1982-9965 1. Direito econmico Peridico. 2. Sistema financeiro Regulao Peridico. I. Banco Central do Brasil. Procuradoria Geral. CDU 346.1(05) Centro de Estudos Jurdicos Procuradoria-Geral do Banco Central Banco Central do Brasil SBS, Quadra 3, Bloco B, Edifcio-Sede, 11 andar Caixa Postal 8.670 70074-900 Braslia (DF) Telefone: (61) 3414-1220 Fax: (61) 3414-2957 E-mail: revista.pgbcb@bcb.gov.br // cejur.pgbcb@bcb.gov.br
Procuradoria-Geral do Banco Central

Procurador-Geral: Francisco Jos de Siqueira Consultor Jurdico Especial: Joo Correia de Magalhes Consultor Jurdico Especial: Jos Maria dos Anjos Consultor Jurdico: Marcus Vincius Saraiva Matos Coordenadora-Geral do Centro de Estudos Jurdicos: Marusa Vasconcelos Freire Subprocurador-Geral titular da Cmara de Consultoria-Geral: Ailton Cesar dos Santos Coordenadora-Geral da Coordenao-Geral de Processos de Consultoria Bancria e de Normas: Walkyria de Paula Ribeiro de Oliveira Coordenador-Geral da Coordenao-Geral de Processos de Consultoria Monetria e Internacional: Cristiano de Oliveira Lopes Cozer Subprocurador-Geral titular da Cmara de Contencioso Judicial: Luiz Ribeiro de Andrade Coordenador-Geral da Coordenao-Geral de Processos da Dvida Ativa e Execuo Fiscal: Ronaldo Lins Alves da Cunha Coordenador-Geral da Coordenao-Geral de Processos Judiciais Relevantes: Flvio Jos Roman Subprocurador-Geral titular da Cmara de Consultoria Administrativa: Arcio Jos Menezes Fortes Coordenador-Geral da Coordenao-Geral de Processos de Consultoria Administrativa: Maurcio Contreiras de Almeida Dourado Gerente da Gerncia de Registros Jurdicos e Controles Financeiros: Neuza de Ftima Carvalho
Subprocurador-Geral titular da Cmara de Contencioso Administrativo e Consultoria Penal: Haroldo Mavignier Guedes Alcoforado Coordenador-Geral da Coordenao-Geral de Processos Administrativos Contenciosos: Nelson Alves de Aguiar Junior Coordenador-Geral da Coordenao-Geral de Processos de Consultoria Penal: Niraldo Faria Baldini Coordenadora-Central dos rgos de Execuo da Procuradoria-Geral: Marusa Vasconcelos Freire Procurador-Regional da Procuradoria-Regional do Banco Central no Distrito Federal: Roberto Hidemitsu Yamashiro Procuradora-Regional da Procuradoria-Regional do Banco Central no Rio de Janeiro: Ftima Regina Mximo Martins Gurgel Procurador-Regional da Procuradoria-Regional do Banco Central em So Paulo: Jos Osrio Loureno Procuradora-Regional da Procuradoria-Regional do Banco Central no Rio Grande do Sul: Eliane Teixeira Cantelle Procurador-Regional da Procuradoria-Regional do Banco Central em Pernambuco: Wagner Tenrio Fontes Procurador-Chefe da Procuradoria do Banco Central no Estado de Minas Gerais: Joo Batista Filho Procuradora-Chefe da Procuradoria do Banco Central no Estado do Paran: Liliane Maria Busato Batista Procurador-Chefe da Procuradoria do Banco Central no Estado da Bahia: Rafael Bezerra Ximenes de Vasconcelos Procurador-Chefe da Procuradoria do Banco Central no Estado do Cear: Jder Amaral Brilhante Procuradora-Chefe da Procuradoria do Banco Central no Estado do Par: Ana Leuda Tavares de Moura Brasil Matos
Sumrio
Editorial Apresentao Luiz Ribeiro de Andrade __________________________ 9 Nota da Edio Marusa Vasconcelos Freire _______________________ 11
Artigos Social Money, Central Banking and Constitutive Rules of the International Monetary System. Rodney Bruce Hall ________________________________________ 15 Comentrios ao texto Social Money, Central Banking and Constitutive Rules of the International Monetary System. Vincenzo Demetrio Florenzano _______________________________ 57 As Recomendaes Internacionais e a Atuao do Regulador Bancrio Brasileiro na Preveno Lavagem de Dinheiro e ao Financiamento do Terrorismo. Arcio Jos Menezes Fortes __________________________________ 67 Os Contornos Jurdicos das Medidas Cautelares Previstas no Artigo 9 da Lei n 9.447, de 14 de maro de 1997. Lucas Alves Freire _________________________________________ 89 Aplicao do Cdigo de Defesa do Consumidor ao Sistema Contratual dos Consrcios: distines necessrias. Lademir Gomes da Rocha __________________________________ 119
Governana Cooperativa: as funes estratgicas e executivas em cooperativas de crdito no Brasil. Marden Marques Soares e Elvira Cruvinel Ferreira Ventura ________ 139 Responsabilidade por Omisso do Auditor Externo no mbito do Sistema Financeiro Nacional: consideraes sobre o poder disciplinar do Banco Central do Brasil, a culpabilidade e a justia da pena. Marlos Lopes Godinho Erling _______________________________ 165 Limitao s Taxas de Juros Moratrios: a controvrsia acerca do uso da Taxa Selic na aplicao do artigo 406 do Cdigo Civil brasileiro e a atual sistemtica legal da limitao das taxas de juros. Alberto Andr Barreto Martins ______________________________ 181 Desconsiderao da Personalidade Jurdica: a Teoria Maior e tese sobre a Teoria Menor. Rafael Lovato ___________________________________________ 199 Pronunciamentos Petio PGBC-4303/2007 Memorial apresentado nos autos do Recurso Especial n 914.617/PE, sustentando a constitucionalidade e legalidade do ato normativo instituidor e das demais normas disciplinadoras do Programa de Estmulo Reestruturao e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (Proer). Francisco Jos de Siqueira, Luiz Ribeiro de Andrade e Amlcar Ramirez Figueiredo M. de Lemos ___________________________________ 235 Petio PGBC-12169/2007 Memorial apresentado nos autos do Mandado de Segurana n 22.801-6/DF, sustentando a ilegalidade e inconstitucionalidade de atos do Tribunal de Contas da Unio que tenham por finalidade assegurar o acesso irrestrito
e indiscriminado daquela Corte de Contas a informaes protegidas pelo sigilo bancrio. Francisco Jos de Siqueira e Flvio Jos Roman _________________ 255 Petio PGBC-1778/2008 Memorial apresentado nos autos da ADIn n 2.316-1/DF, ajuizada pelo Partido da Repblica, sustentando a constitucionalidade do artigo 5, caput e pargrafo nico, da Medida Provisria n 2.170-36, de 23 de agosto de 2001, que autoriza a capitalizao de juros em perodo inferior a um ano nas operaes realizadas pelas instituies integrantes do Sistema Financeiro Nacional. Francisco Jos de Siqueira, Luiz Ribeiro de Andrade e Flvio Jos Roman _______________________________________ 267 Parecer PGBC-52/2008 Anlise da viabilidade jurdica da criao de rgos de administrao de natureza estatutria cujos membros, associados ou no, sejam escolhidos pelo conselho de administrao nas cooperativas de crdito. Filognio Moreira Jnior e Walkyria de Paula Ribeiro de Oliveira ____ 289 Parecer PGBC-129/2008 Legalidade de multa administrativa aplicada com base na Lei n 9.817, de 1997, posteriormente revogada pela Lei n 10.755, de 2003 informaes encaminhadas 8a Vara Federal da Seo Judiciria do Distrito Federal nos autos do Mandado de Segurana Preventivo n 2008.34.00.016217-3. Luciana Marques Bombino e Luiz Ribeiro de Andrade ____________ 313 Normas para publicao de artigos na Revista da PGBC _____________ 335
Apresentao
Apresentao
Sinto-me honrado em apresentar o segundo volume da Revista da Procuradoria-Geral do Banco Central, projeto no qual sempre acreditei como eficiente meio de divulgao de estudos, pareceres jurdicos e tcnicos diariamente produzidos por procuradores e especialistas desta Casa sobre temas da maior relevncia para a administrao da poltica monetria, cambial, econmica e de superviso bancria deste imenso pas. O primeiro nmero deste segundo volume da Revista da PGBC, assim como o nmero 1 do volume 1 j o fez e os futuros com certeza o faro, oferecer aos seus leitores a oportunidade de conhecer e avaliar a importncia e o significado do relacionamento destes dois ramos do conhecimento humano: Direito e Economia. Logo que ingressei no quadro funcional do Banco Central, percebi a importncia da Economia, em face do contedo econmico do Direito. Essa importncia restou ainda mais clara e contundente para meus estudos com o passar do tempo e o enfrentamento, em juzo, na defesa da autarquia, de matrias envolvendo normas legais concretizadoras de polticas econmicas editadas pelo Estado, como os planos econmicos Cruzado, Vero, Collor e Real. Nos casos concretos, a cincia econmica e a cincia jurdica se complementam. A Economia diz ao Direito o que economicamente certo, e o Direito realiza, como de sua vocao, ponderaes econmicas e financeiras para dizer o justo, a partir do direito posto pelo Estado Democrtico de Direito.
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Luiz Ribeiro de Andrade
Vejo, pois, a Revista da PGBC, a um s tempo, como veculo capaz de alar as experincias e os conhecimentos adquiridos pelo corpo de procuradores e especialistas desta autarquia a todos os rinces deste promissor pas e como espao institucional de construo de um referencial de estudo e interpretao jurdico-econmica das polticas pblicas implementadas pelo Banco Central. Almejo, finalmente, que a Revista da PGBC constitua-se em permanente elo entre o que produzido na autarquia e o que vivenciado na sociedade, por intermdio das academias e dos centros de estudos jurdicos.
Braslia, 30 de junho de 2008. Luiz Ribeiro de Andrade Subprocurador-Geral titular da Cmara de Contencioso Judicial Graduado em Direito pela Associao de Ensino Unificado do Distrito Federal (AEUDF), ps-graduado em Direito Processual Civil pelo Instituto Brasileiro de Direito Processual Civil (IBDP) e em Direito Econmico e das Empresas pela Fundao Getulio Vargas (FGV/DF).
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Nota da Edio
Nota da Edio
A excelncia de uma revista somente pode ser assegurada pela qualidade do corpo editorial, do conselho de consultores, dos autores colaboradores e, especialmente, dos resultados que alcana ao angariar apoio e respeito dos seus leitores. No entanto, para a comunidade acadmica, alm desses aspectos, existem procedimentos, critrios e classificaes que atestam a qualidade dos veculos de divulgao da produo cientfica, tcnica e artstica por rea de circulao. O nmero 1 do volume 2 da Revista da PGBC introduz algumas alteraes formais em relao ao nmero anterior, para promover sua adequao aos critrios de implantao do Qualis de peridicos da rea do Direito, da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes), que chancela o padro de excelncia de um peridico acadmico na rea de Direito. Contam-se, dentre tais critrios, a apresentao de palavras-chave e resumos bilnges antecedendo cada artigo e a publicao de trabalho em idioma estrangeiro. Para inaugurar essas inovaes, com a finalidade de contribuir para o debate institucional sobre o papel do Banco Central num ambiente globalizado em que se discute a necessidade de mudanas estratgicas na governana do sistema financeiro internacional, o Conselho Editorial da Revista da PGBC selecionou o trabalho em ingls Social Money, Central Banking and Constitutive Rules of the International Monetary System, de autoria do Doutor Rodney Bruce Hall, Professor de Poltica Econmica Internacional do Departamento de Desenvolvimento Internacional (Queen Elizabeth House QEH) e do St. Cross College, ambos da Universidade de Oxford, Inglaterra. O mencionado trabalho foi apresentado na 48a Conferncia Anual da Associao de Estudos Internacionais em Chicago, EUA, em 2007, estando prevista sua publicao como terceiro captulo do livro Central Banking as Global Governance: Constructing Financial Credibility,
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Marusa Freire
a ser lanado pela editora Cambridge University Press, da Universidade de Cambridge, Inglaterra. Em seu estudo, o professor Hall apresenta anlise do carter social da moeda e do banco central como instituio social utilizando a teoria institucional para identificar o ambiente financeiro internacional como uma esfera de fatos sociais (ou institucionais) rigorosamente distinguvel da esfera dos fatos brutos (ou observacionais). A abordagem da moeda como um fato institucional (uma promessa), e no como uma commodity ou uma mercadoria, recorre a alguns conceitos fundamentais: os fatos institucionais so gerados pela atribuio coletiva de funes de status a pessoas, instituies e objetos que, dessa forma, adquirem poderes denticos e autoridade em virtude, unicamente, da referida atribuio coletiva de funes de status. Em seguida, o autor aplica a teoria aos poderes denticos dos bancos centrais que se relacionam com funes dessas instituies, tais como a criao e a destruio de moeda e a atuao como emprestador de ltima instncia. Com fundamento em tais premissas, o professor Hall discute a convenincia de se lanar uma tica socializada sobre os sistemas monetrios internacionais e sobre a atividade dos bancos centrais. To importantes como a colaborao internacional so os trabalhos elaborados pelos colegas do Banco Central, consolidando uma tendncia emblemtica que foi observada nos textos publicados no primeiro nmero da Revista da PGBC. Entre a particularidade das questes jurdicas enfrentadas pela autarquia e a generalidade da reflexo filosfica, todos os artigos perpassam relevantes temas. Arcio Jos Menezes Fortes apresenta as obrigaes assumidas pelo Brasil em decorrncia das convenes internacionais de combate lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo, explicando as Recomendaes do Grupo de Ao Financeira (Gafi) e comentando a atuao do Conselho Monetrio Nacional (CMN) e do Banco Central do Brasil no que se refere matria. Lucas Alves Freire examina a possibilidade de o Banco Central do Brasil adotar, no bojo de processos administrativos, medidas cautelares contra pessoas e instituies submetidas sua fiscalizao, respondendo, de modo claro, questes que foram apresentadas pela rea tcnica da autarquia sobre a utilizao do instituto, discutindo diversos aspectos potencialmente controversos presentes na norma em exame e procurando alcanar orientao jurdica capaz de assegurar que o administrador pblico, quando venha a se valer da tutela acautelatria prevista
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no art. 9 da Lei n 9.447, de 14 de maro de 1997, atue dentro dos estreitos limites da legalidade. Lademir Gomes da Rocha trata das particularidades da aplicao do Cdigo de Defesa do Consumidor (CDC) ao sistema contratual dos consrcios e sustenta ser necessrio distinguir os contratos bilaterais, formados entre a administradora e os participantes dos grupos de consrcio, do contrato plurilateral, que, a partir da constituio dos grupos, vincula os consorciados entre si. Marden Marques Soares e Elvira Cruvinel Ferreira Ventura analisam a dinmica de funcionamento do conselho de administrao das cooperativas de crdito no Brasil e defendem o argumento de que, para boa governana, as atividades de execuo devem ser exercidas por diretoria estatutria profissional diretoria executiva , integrada ou no por associados, porm sempre independente do conselho de administrao, de forma a retornar esse rgo ao papel de responsvel pela conduo estratgica da sociedade. Marlos Lopes Godinho Erling examina a responsabilidade por omisso do auditor externo no mbito do Sistema Financeiro Nacional (SFN), tendo em vista que sua funo de atestar a idoneidade e a veracidade das informaes contbeis, financeiras e patrimoniais de instituies financeiras e outras instituies autorizadas a funcionar pela autarquia fundamental para o funcionamento adequado do SFN. Alberto Andr Barreto Martins trata das controvrsias que envolvem o uso da taxa Selic na aplicao do art. 406 do Cdigo Civil brasileiro e da atual sistemtica legal de limitao das taxas de juros, adotando como referncia decises dos tribunais superiores e opinies encontradas na doutrina nacional. Rafael Lovato analisa a Teoria Maior da desconsiderao da personalidade jurdica, apresentando tese sobre a Teoria Menor, muito mais complexa e abrangente do que a Maior e de mais difcil sistematizao e aplicao, tema que ganhou mais visibilidade e importncia no Brasil com a promulgao do novo Cdigo Civil. Por ltimo, ao publicar alguns dos seus pronunciamentos, a ProcuradoriaGeral tem a oportunidade de compartilhar com a sociedade o conhecimento jurdico que produz sobre complexas questes situadas no mbito das competncias do Banco Central do Brasil. Para esta edio, foram selecionadas peas que versam sobre os seguintes assuntos: a) constitucionalidade e legalidade do ato normativo instituidor e das demais normas disciplinadoras do Programa de Estmulo Reestruturao e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional
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(Proer); b) ilegalidade e inconstitucionalidade de atos do Tribunal de Contas da Unio que tenham por finalidade assegurar o acesso irrestrito e indiscriminado daquela Corte de Contas s informaes protegidas pelo sigilo bancrio; c) constitucionalidade do artigo 5, caput e pargrafo nico, da Medida Provisria n 2.170-36, de 23 de agosto de 2001, publicada no DOU de 24 de agosto de 2001, que autoriza a capitalizao de juros em perodo inferior a um ano nas operaes realizadas pelas instituies integrantes do Sistema Financeiro Nacional. d) anlise da viabilidade jurdica da criao de rgos de administrao de natureza estatutria cujos membros sejam escolhidos pelo conselho de administrao nas cooperativas de crdito; e) legalidade de multa administrativa aplicada pelo Banco Central com base na Lei n 9.817, de 23 de agosto de 1999, posteriormente revogada pela Lei n 10.755, de 3 de novembro de 2003.
Braslia, 30 de junho de 2008. Marusa Freire Diretora da Revista da PGBC e Coordenadora-Geral do Centro de Estudos Jurdicos da Procuradoria-Geral.
Social Money, Central Banking and the International Monetary System
Social Money, Central Banking and Constitutive Rules of the International Monetary System*
Rodney Bruce Hall** 1. Institutional facts. 2. Deontic powers and institutions. 3. Money as an institution. 4. Deontic powers of central banks. 5. Rule determination: money creation and destruction powers. 6. Financial system stabilizer and lender of last resort: liquidity creation and risk socialization powers. 7. Exchange rate and foreign reserves management: international product valuation power. 8. Government debt management: deontic power to monetize debt. 9. Directed lending and window guidance: deontic power to allocate credit. 10. Economics as institutional facts and deontic powers: why does it matter?
Abstract I present an analytical development of the social character of money and the central bank as a social institution. I draw upon institutional theory to develop the international financial realm as a realm of social, institutional facts that is rigorously distinguishable from the realm of brute or observational facts. Money is developed as an institutional fact, a promise, not a commodity. Institutional facts are generated by the collective assignment of status functions to people, institutions and objects that thereby acquire deontic powers and authority only through collective assignment of these status functions. Money as an institution
For delivery at the 48th Annual Convention of the International Studies Association, 27 February 3 March, 2007, Chicago, IL, U.S.A. // Draft of Chapter 3 of Rodney Bruce Hall, Central Banking as Global Governance: Constructing Financial Credibility (Cambridge: Cambridge University Press, 2008 forthcoming). ** University Lecturer in International Political Economy, Queen Elisabeth House and St. Cross College Oxford University. *
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Rodney Bruce Hall
is developed with recourse to these foundational institutional concepts. The theory is then applied to develop the deontic powers of central banks. These include (but are not limited to) the deontic powers of 1) money creation and destruction in the process of setting interest rates, 2) liquidity creation and risk socialization powers (lender of last resort functions) 3) powers to value and revalue the domestic product of the nation through exchange rate and foreign reserves management, 4) the power to monetize government debt, and 5) powers of credit allocation via government directed lending and window guidance. I conclude with a discussion of why we should trouble to develop a socialized view of central banking and international monetary systems. Understanding money, credit and central banks as social institutions permits us to begin to discover the monetary and economic realms as rule-governed spheres of social action, and make an analytic cut into the rule-based architecture of international monetary affairs. Keywords: Social Money. Central Bank. Institutional Fact. Deontic Powers. Constitutive Rules. International Monetary System
Resumo Apresentamos um recorte analtico do carter social da moeda e do banco central como instituio social. Utilizamos a teoria institucional para desenvolver a esfera financeira internacional como uma esfera de fatos sociais, institucionais, que rigorosamente distinguvel das esferas de fatos brutos ou observacionais. A moeda abordada como um fato institucional, uma promessa, no uma commodity ou mercadoria. Fatos institucionais so gerados pela designao coletiva de funes de status a pessoas, instituies e objetos que, desta forma, adquirem poderes denticos e autoridade, unicamente atravs da designao coletiva dessas funes de status. A abordagem da moeda como instituio recorre a esses conceitos institucionais fundamentais. A teoria ento aplicada ao desdobramento de poderes denticos dos bancos centrais. Tais poderes incluem os seguintes poderes denticos, mas no se limitam a eles: 1) poder de criao e destruio de moeda no processo de estabelecimento de taxas de juros; 2) poder de criao de liquidez e de poderes para a socializao de risco (funes de emprestador de ltima
instncia); 3) poder para valorizar e revalorizar o produto bruto da nao, por meio da gesto do cmbio e de reservas de divisas; 4) poder de monetizar dvidas governamentais; e 5) poderes de alocao de crdito mediante financiamentos governamentais direcionados e de operaes de redesconto. Conclumos com uma discusso sobre a convenincia de lanar uma tica socializada sobre os sistemas monetrios internacionais e a atividade dos bancos centrais. O entendimento do dinheiro, do crdito e dos bancos centrais como instituies sociais nos permite lanar o descobrimento das esferas monetria e econmica como esferas de ao social autogerenciadas, assim como efetuar um recorte analtico da arquitetura (fundamentada em regulamentos) das questes monetrias internacionais. Palavras-chave: Moeda Social. Banco Central. Fato Institucional. Poderes Denticos. Regras Constitutivas. Sistema Monetrio Internacional.
Economists typically believe in models. This methodological approach can be useful for lots of purposes, but... I am not trying to construct a model; I am trying to advance a theory that states an important set of facts about how society actually works. John R. Searle Now, what I want is, Facts. Teach these boys and girls nothing but Facts. Facts alone are wanted in life. Plant nothing else, and root out everything else. You can only form the minds of reasoning animals upon Facts: nothing else will ever be of any service to themStick to Facts, sir! Mr. Thomas Gradgrind, in Charles Dickens Hard Times
1 Institutional facts
The scientific study of social phenomena must, as we would expect with all scientific endeavors, concerns itself with the explication, stipulation and explanation of facts. To apprehend social reality, just as to apprehend physical reality, we want to concern ourselves with facts. Economists concern themselves with a plethora of facts and they have devised numerous metrics to render
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these facts in a measurable form. Economic concepts such as Gross Domestic Product, the Capital Account Deficit, the Exchange Rate between Currencies, and the Non-Accelerating Inflation Rate of Unemployment are all considered by economists to be measurable facts that can be assigned a quantitative value. But these facts all have something in common. They are a special form of fact that we may call an institutional fact. The economic realm is, as is the social realm, not predominantly concerned with material facts, but with institutional facts. Institutional facts describe observe-dependent phenomena, while brute or objective facts describe observer-independent phenomena. Most metrics, while they are designed to measure phenomena thought to be objective, often in fact measure observer-dependent phenomena. A Capital Account Deficit relies upon the observer-dependent concept of deficit vs. surplus, for example. In general, Searle (1995, p.12-13) argues that
observer-relative features are always created by intrinsic mental phenomena of the users, observers, etc., of the objects in question. Those mental phenomena areontologically subjective; and the observerrelative features inherit that ontological subjectivity. But this ontological subjectivity does not prevent claims about observerrelative features from being epistemically objective.
The test of whether a feature of a phenomena is observer-independent or observer-dependent, regards the answer to the question could the phenomena have existed if there had never been any conscious human beings with any intentional states? (SEARLE, 2005, p. 3). Irrespective of the attempts of economics to become, or the pretensions of economics to be, a science of objective facts, it is in fact a human science of observer-dependent, institutional facts. Investigation of institutional reality entails the investigation of observer-dependent phenomena (SEARLE, 2005, p. 3). The application of mathematics (which is itself a human creation and human tool) to observerdependent phenomena does not lend them objective characteristics, or render them knowable in accordance with an entirely objective ontology. Phenomena that are knowable in accordance with an objective ontology dont require apprehension or experience by a conscious subject in order to exist, while those knowable in accordance with a subjective ontology must be experienced by a
human, or at least by an animal subject, in order to exist (SEARLE, 2005, p. 4). Thus in accordance to our criterion of objective and subjective ontological reality, the answer to the ancient Zen question of whether a tree falling in the woods alone makes any sound if no one (or nothing) is there to hear it, the answer, according to the subjective ontology, is no. The tree is objectively there and objectively falls. It objectively disturbs the air when it falls, and that sound will be registered (heard) by any conscious creature in the vicinity. But if no conscious creature is present whose auditory organs register the vibrations of the air caused by the falling tree, it made no sound as sound is a phenomenon that is dependent on the consciousness of a human or animal subject. Yet we can make objectively true statements out of a social universe of subjective attitudes, beliefs and intentions, and can have an objective science of a domain that is ontologically subjective if we correctly apprehend the nature of facts in the social realm as institutional facts. (SEARLE, 2005, p. 4). Our economic reality is a subset of this social reality, and the institutional nature of economic reality and economic facts is upon examination, if anything, even more obvious than the institutional nature of other social facts and social phenomena. We will, then, wish to discover the logical structure of institutional facts and understand how this differs from that of brute or objective facts. Searles work suggests to us the logical structure of institutional facts. The discussion above, of the nature of observer-dependent vs. observer-independent facts, suggests the first crucial structural element of institutional facts they are constituted first through collective intentionality. As Alexander Wendt has suggested, intentionality implies that agents engage in purposive action on the basis of their desires and beliefs about the world. Desires and beliefs are mental phenomena, which differ from physical phenomena in at least one crucial way: in some sense they contain within them the objects to which they refer. (WENDT, 1999, p. 172). This intentionality places the exploration of social and institutional facts outside of the realm of exploration of brute or observational facts, as Kratochwil (1989, p. 25) has explained:
There is a crucial difference between causal explanations of the world of observational facts and that of intentions. In the case of natural phenomena [] cause and effect have to be determined independently from each other through neutral measurements. But the same is not true in the case
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of motivational accounts where causal motives can only be imputed by the observer after a goal is assumed to be controlling.
Moreover, social facts must be constituted by the collective intentionality of two or more actors. Collective beliefs and desires constitute social facts, and the institutional facts which are a subset of social facts. For example, the collective belief and desire that we are a nation requires that we collectively conceive of ourselves as a nation, and these beliefs and desires, in Wendts lexicon, contain within them the idea of the nation to which becomes the object to which we have referred when we act upon these beliefs and desires. A second component of the logical structure of institutional facts is assignment of function to an object, person, or group which does not intrinsically have that function but acquires it only by virtue of the assignment of function. (SEARLE, 2005, p. 7). This can be accomplished by an individual, but for the purpose of generating institutional facts, functions must be collectively assigned. This entails a collective assignment of a certain status, and the object or person performs its function only in virtue of collective acceptance by the community that the object or person has the requisite status. (SEARLE, 2005, p. 7). The collective assignment of status functions is essential for generating the constitutive rules of institutions, which typically take the logical form X counts as Y in context C, where X identifies certain features of an object of person or state of affairs, and the term Y assigns a special status to that person, object, or state of affairs. (SEARLE, 2005, p. 7.)1 What interests us most about constitutive rules is their role in the constitution of meaning (GUIDDENS, 1984, p. 20). Constitutive rules arise from, and help to create, intersubjectively shared social meanings and understandings between agents, and the assignment of status functions is crucial in generating shared social meanings between subjects. That pieces of paper and small metallic disks printed or stamped with the portraits and cameos of deceased politicians (in the United States) or living monarchs (in the United Kingdom) are intersubjectively understood to constitute money - and entitle the bearer power to purchase real goods or services - is an obvious result of assignment of status function. The
1/ See also Dessler (1989, p. 441-474)..
assignment of the function as a store of value, medium of exchange, unit of account or a promise of society to the bearer, generate a number of constitutive rules of money and its use. These can be written in the logical form X counts as Y in context C. As we shall see, the constitutive rules of a monetary system also rely upon status function assignments. Constitutive rules constitute e.g. define in a manner to which collective assent is given the intersubjectively shared social meanings of objects, persons and states of affairs within institutional structures. Once social meanings constitute an institution, interaction between persons, objects and states of affairs within the institution is then regulated by prescriptive or proscriptive regulative rules of the logical form Do X in context C or Do not do Y in context C. These constitutive rules generate institutional facts through collective intentionality, collective acceptance of intersubjectively shared (or created) social meanings, and the collective assignment of status functions. These institutional facts create common understandings which consequently characterize objects, persons or states of affairs that subsequently circulate in social discourse as objective facts, though they remain, in social reality, institutional facts. The function assigned that will interest us is the third component of the logical structure on institutional facts. This is the specific function collectively assigned to the person, object or state of affairs the status function. Searle (2005, p. 8) argues that status functions are the glue that holds human societies together. The collective assignment of status functions renders a particularly social order because they create a deontology. The Oxford English Dictionary (OED) defines deontology as The science of duty; that branch of knowledge which deals with moral obligations; ethics. Searles particular use appears to derive from the OED definition attributed to Gladstones 1868 usage of the term which refers to a system which may be called one of deontology, or that which ought to be, and to be done. (SEARLE, 2005, p. 8). Assignment of status functions generates deontic powers. Deontic powers, in the social realm, create social relations of power, such as rights, duties and obligations. Searle (2005, p. 10) argues:
Human institutions are above all enabling, because they create powera special kind of power [] marked by such terms as rights, duties, obligations, authorizations, permissions, empowerments, requirements and certifications. I call all of these deontic powers.
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Deontic powers, deriving from the collective assignment of status functions, thereby constitute social structures of power relations by generating institutional facts that function as structures that generate desire-independent reasons for action (SEARLE, 2005, p. 11). As Kratochwil argues, what acquires here the status of an objective fact is not the thing described but rather the intersubjective validity of a characterization upon which reasonable persons can agree. (KRATOCHWIL, 1989, p. 229). Thus we recognize the importance of language in the social realm as what Searle argues is the fundamental social institution because language is not simply a tool to describe social and economic reality, but partly constitutes social and economic reality. (SEARLE, 2005, p. 11) We can employ language without generating social institutions but we cannot generate social institutions without language because we must collectively assign status functions to generate institutions and institutional facts. Status functions must be represented in order to exist at all, and language or symbolism of some kind provides the medium of representation. (SEARLE, 2005, p. 12). Just as high medieval scholars and churchmen had argued No bishop, no King! to describe the contemporarily universally accepted claim of the Church to mediate secular rulership between God and man,2 Searle argues no representation, no status functionno language, no status functions. No status functions, no institutional deontology. (SEARLE, 2005, p. 12-13). Thus human social and economic power relations are constituted through the creation of institutional deontologies (assignment of rights, duties, obligations etc.) by representing status functions through the medium of language, and symbolic mechanisms constructed through the possession of language.
2 Deontic powers and institutions

In order to be recognized, status functions require status indicators. Deontic powers are collectively assigned to persons, objects and states of affairs by the ascription to them of special social functions that impart rights, duties,
2/ See Bruce Hall (1997, p. 591-622).
obligations on the bearer (or subject) of the deontology. But Searle points out that the deontic powers stop at the point where the larger society requires some official proof of the status functioncollective recognition is not enough. There has to be official recognition by some agency, itself supported by collective recognition, and there have to be status indicators issued by the official agency. (SEARLE, 2005, p. 15). Searle give us the examples of uniforms, wedding rings, marriage certificates, drivers licenses and passports as such status indicators. In monetary relations, charters of central banks, Articles of Agreement of international monetary institutions such as the International Monetary Fund, confer deontic power on these institutions. For money proper, watermarks, portraits of national icons, serial numbers, signatures of finance ministers, and numerals indicating specific values confer deontic power as a store of value or unit of account on banknotes, and confer on the bearer of the banknotes the deontic power to purchase. Other monetary examples of deontic powers applied to money include par values of currencies per ounce of fine gold under the Gold Standard, convertibility arrangements under Bretton Woods, whereby U.S. dollars were convertible into gold at a fixed price of US$35 per ounce, and other official convertibility arrangements, such as currency board arrangements, whereby the government of the Hong Kong Special Administrative Region of China at this writing pledges to exchange every 7.8 Hong Kong dollars presented to it for US$1. Bond ratings issued by Moodys or Standard & Poors Corporation are status indicators par excellence for the assignment of the deontic power of credit-worthiness to sovereign and other debtors. The deontic power to assess the creditworthiness of sovereign nations or major transnational corporations is still collectively assigned even while executed through private firms through creditworthiness grading, if indirectly by the fact that so many government-run investments such as pension schemes require debt instruments held by such funds to maintain at least an investment grade rating to be classed as assets at face value of the investment (SINCLAIR, 2005). States of affairs dependent upon deontic powers that might interest us, in addition to bond ratings, include the International Monetary Funds capacity to bestow of withhold a form of seal of approval of the viability of a governments economic policies. In this context, Jacqueline Best claims that the IMF is explicitly engaged in a norm-building exercise through the promulgation of
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various financial standards whose functions are both regulative and constitutive (BEST, 2005). This analysis is broadly consistent with Michael Barnetts and Martha Finnemores recent work describing how international organizations both constitute the social world, and then regulate that world once constituted (BARNETT; FINNEMORE, 2004). In this way the diffusion of new norms (conventions that function as institutions that are constituted by institutional facts) transform actor identities and interests, thus constitute new rule-governed social and economic orders. The deontic powers associated with authorizing and certifying states of affairs are assigned by status functions associated with what Searle refers to as free standing Y terms, in reference to the Y as which X counts, in the logical structure of a constitutive rule. Such status functions lack a physical object on which the status is conferred - unlike those conferred upon coins and banknotes. Examples of free standing Y terms include limited liability corporations whereby a legal personality that constitutes a legal fiction incurs rights, duties, and obligations, etc. Electronic money is an example provided by Searle. A particular example to which I would draw the attention of the reader is the example of credit (as a promise and thus as an institution or as a form of money generated endogenously by society, rather than exogenously supplied by government through the central bank.) Any number of constitutive rules of monetary relations that may be constructed from these examples may be found to function in the real economy. I shall write them in the logical form of constitutive rules, X counts as Y in context C, and represent X, Y and C for each example in quotation marks: For example, a constitutive rule of a limited liability corporation is: 1. The legal personality of the General Electric Company counts as the shareholders of the capital stock comprising the assets of the corporation in the context of incurring and discharging debt obligations to finance the operations of the firm. While a constitutive rule of electronic money is: 2. The positive digital balance of the demand deposit confirmed by electronically querying computers of the HSBC Bank plc with the data encoded on a magnetic strip on a plastic card, coupled with the correct entry of a personal identification number counts as purchasing power for the
bearer of the card and PIN number in the amount of 25 in the context of the bearers purchase of a bread toaster at the local appliance store. The constitutive rules of credit differ for the creditor and the debtor. For the debtor, a constitutive rule of a mortgage credit vehicle is: 3a. This mortgage document bearing the signature of our bank officer counts as our promise to create a demand deposit in the amount of $200,000 in partial payment of the purchase price of a home in the context of your promise to pay our bank an amortized income stream of the following schedule for 30 years. While for the creditor: 3b. This mortgage document bearing your signature counts as your promise to pay our bank an amortized income stream of the following schedule for 30 years in the context of our promise to create a demand deposit in the amount of $200,000 in partial payment of the purchase price of a home. The free standing Y terms in the examples above, then, are a legal personality in the first case, electronic purchasing power in the second case, and credit qua promises in the variation of the third case. The crucial role of language in ascribing deontic powers to these institutional facts is evident in their creation in each case by performative declaration. We can see here that currency is not required for the existence of money as the deontic power to purchase, or for the deontic purchasing power attached to credit. What will interest us is that which used to be true of many commercial banks (such as the free-banking era of the American nineteenth century) remains true of central banks namely that they have the deontic power to create both money and credit through what amounts to a performative speech act. This is why advocates of a commodity based standard for money derisively refer to modern currencies as fiat money. And this is why President Nixon, in the press conference nominating Arthur Burns to succeed the long-serving William McChesney Martin, Jr. as Chairman of the Federal Reserve in 1969 would turn sheeps eyes on him and say, Please, Dr. Burns, give us some money (MAYER, 2001, p. 93). Fiat money.
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Let there be money! Burns obliged, and in so doing is widely thought to have contributed significantly to an inflationary spiral of the late 1960s to early 1980s that has become known among economists as the Great Inflation. So money is an institution created by the deontic powers of other institutions (here, endogenously by the extension of personal or commercial credit, or exogenously by central banks acting with the collective assent provided by its role as an agent of the state). This is Searles test for the existence of an institution. If there is a collective deontology associated with a thing, person or event, then it is an institution. Searle (2005, p. 19) identifies four tests for identifying whether an item (W) is an institution.
Is W defined by a set of constitutive rules? Do those rules determine status functions, which are in fact collectively recognized and accepted? Are those status functions only performable in virtue of the collective recognition and acceptance and not in virtue of observer-independent features of the situation alone? Do the status-functions carry recognized and accepted deontic powers?
If all four tests are met by an object, person, event, or state of affairs, then it is an institution (SEARLE, 2005, p. 18). Institutions are truly ubiquitous far too ubiquitous to be left out of any coherent account of social life.
3 Money as an institution
Money is an institution that clearly meets these requirements. Any number of constitutive rules of money, in the form of simple specie or banknotes, can be derived that constitute variations on the theme this banknote counts as an indicated amount of purchasing power in the context of a transaction requiring settlement in cash. Cash is collectively accepted and recognized as legal tender for the settlement of all debts public and private in the case of coin and bank notes, which have been assigned the status function of legal tender. No observer-independent features lend intrinsic value to currency as a store of value, a medium of exchange, a unit of account or a promise. The banknote
is an intrinsically, materially worthless piece of paper, until it acquires these deontic powers by virtue of collective assignment of status indicators through the medium of agencies of a government. The status functions assigned clearly carry the deontic powers assigned to it by the commodity theory of money, and further assigns to the banknote the deontic power to purchase. (SEARLE, 2005, p. 16). What should not escape our attention at this juncture is that the functions ascribed to money as intrinsic to it in the commodity theory of money in orthodox monetary economics emerge here as deontic powers resulting from the creation of the social institution of money. I shall say more about this observation below. Matters are not so different in the investigations of economic sociology. For example, the sociologist Richard Swedberg (1998, p. 44) has recently pointed out that while Max Weber demonstrated no particular interest in developing a theory of money in his famous work on Economy and Society, he was interested in:
[] the most general sociological consequences of the use of money. These consequences include, for example, the fact that with money one can suddenly exchange goods for an enormous range of other goods (indirect exchange). [] an improved capacity to store values for future use, to calculate profit, and to calculate marginal utility.
For Weber, the functions of money intrinsic to it in monetary economics were simply the consequences of its use. The concept of calculable marginal utility, so central to economic thought, all but presupposes the development and use of money. But while Swedberg argues that Weber had relatively little to say about the nature of money, and spilled little ink in attacking the orthodox monetary theory of his day, his view of it was in any event rather socialized as he clearly asserts that money is not a mere voucher for unspecified utilities which can be altered at will[but]a weapon[in]the struggle of man against man. (WEBER, 1978, apud SWEDBERG, 1998, p. 44). A spear a pole with a sharp pike on the end is an objective fact. A weapon is an institutional fact. A struggle is an institution. At this point it would be useful to quote at length Searles most recent, applicable definition of an institution by way of summarizing these concepts.
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An institution is any collectively accepted system of rules (procedures, practices) that enable us to create institutional facts. These rules typically have the form X counts as Y in context C, where an object or state of affairs X is assigned a special status, the Y status, such that the new status enables the person as object to perform functions that it could not perform solely in virtue of its physical structure, but requires as a necessary condition the assignment of the status. The creation of an institutional fact is, thus, the collective assignment of a status function. The typical point of the creation of institutional facts by assigning status functions is to create deontic powerswe have created a situation in which we accept that a person S who stands in the appropriate relation to X is such that (S has power (S does A)). The whole analysis then give us a symmetric set of relationships between collective intentionality, the assignment of function, the assignment of status functions, constitutive rules, institutional facts and deontic powers (SEARLE, 2005, p. 21-22).
What will interest us most in application of this summary to an institutional account of money, as briefly suggested above, is that the functions ascribed to money in the commoditized theory of orthodox monetary economics all derive from deontic powers assigned to money in the institutional account. Money is a store of value as it has been collectively assigned this function, collectively assented to as an institutional fact. When you hand me a 10 bank note to repay me for the 10 note I loaned you last month, I accept this in payment of your debt because I agree with you that the note represents the same 10 of purchasing power when repaid to me that it represented when it was loaned. The note is a medium of exchange because the collectively derived laws of society have assigned the note the deontic power as legal tender to settle debts in Britain. The note is a unit of account because it has been ascribed the status function of 10 units of purchasing power rather than 5 units by the collectively recognized status indicators of the numeral 10 instead of 5, on a larger note, with a portrait of Darwin and a hummingbird, rather than rather than smaller sized note, bearing a portrait of Elizabeth Fry on the back of the note. The note is also a promise by the government and the central bank that the 10 worth of goods it will purchase today is equivalent to the 10 worth of goods it will purchase next year. Maintaining credibility of this promise (price stability), and the promises of the government that the debt obligations they
undertake will be redeemed (price and exchange rate stability), is, as we shall see, no small part of the real business of central banks.
4 Deontic powers of central banks

The powers of central banks, in the same fashion, are uniformly deontic powers in the form of rights, duties, obligations, authorizations, permissions, empowerments, requirements and certifications that engender the central bank with social and economic power as a result of the collective assignment to it of status functions. Economist Stanley Fischer who served as First Deputy Managing Director of the International Monetary Fund, and who currently serves as the Governor of the Bank of Israel has effectively developed the status functions of a central bank from an economists perspective as functions and mandates in his seminal essay on Modern Central Banking. (FISCHER, 2005, p. 169-222). Fischer argues that one of the major functions (deontic powers, for our purposes) of a central bank devolves from its status as a bank of issue which lends it responsibility for managing the supply of credit and money and correspondingly determining market interest rates. (FISCHER, 2005, p. 170). Some central banks have responsibilities for maintenance of the exchange rate and for managing the nations foreign reserves, which are essential both for ensuring the flow of international payments, and for upholding and defending the value of the national currency. Central banks play a major role in promoting financial stability in the economy by supervising the [commercial] banks and other financial institutions, by serving as a lender of last resort, and in some countries by administering deposit insurance. (FISCHER, 2005, p. 170). Central banks also serve as bankers for the government and manage all or part of the national debt (FISCHER, 2005, p. 170) and administer exchange controls where they are applied. Political scientist Sylvia Maxfield (1997) develops a similar list of functions of central banks in a recent book on the international political economy of central banking in developing countries. Maxfield (1997, p. 5) reports that central banks control the supply and price (interest rate) of money [] protect financial stability, guarantee the domestic and international payments system,
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and provide some range of financial services to the government. To guard against financial instability central banks regulate commercial bank licensing, set standards for minimum bank capital [capital adequacy requirements], and supervise at least a portion of the financial system through the use of in-house examiners or auditor hired from an outside firm. (MAXFIELD, 1997, p. 5). Should these efforts fail to stem financial instability in specific or multiple domestic financial institutions, the central bank can serve as a lender of last resort or even refuse to lend and thus oversee liquidation of the bank. (MAXFIELD, 1997, p. 6). Maxfield (1997, p. 6) ratifies Fischers assertions regarding the responsibilities of central banks to manage foreign exchange reserves and that guaranteeing an effective payments system is part of the financial stability mandate, adding that an effective payments system is one in which individuals willingly accept money and money substitutes in exchange for goods and services. Let us explore the deontic power of central banks that engender these functions of money, as stipulated by neoclassical orthodox monetary theory. Below I will explain how the best known functions of central banks result from deontic powers ascribed to them by collective assignment of status functions.
5 Determination: money creation and destruction powers

Significantly a central bank can finance the government in several ways: it can buy government securities, it can make unsecured loans from its reserves, and it can print money. Theoretically, the central bank can impose fiscal discipline on the government by refusing to finance its operations by buying government debt securities (thereby monetizing the debt) when demand for these sovereign debt instruments is slack on the global bond markets (MAXFIELD, 1997, p. 6). This deontic power of central banks to effectively monetize government debt by buying government debt instruments for its own portfolio has far-reaching effects that can be illustrated as follows. When the Open Market Desk (OMD) of the Federal Open Market Committee (FOMC) of the U.S. Federal Reserve, for example, buys U.S. Treasury securities, it increases the reserves of the banking system and consequently increases the money supply, driving down the interest
rates that banks pay for funds when they borrow from one another (the Federal Funds rate) or from the discount window of one of the twelve regional district Reserve Banks of the Federal Reserve System (MAYER, 2001, p. 144). Similarly when the OMD sells government securities it reduces the reserves available to the banking system, diminishing the money supply. Commercial banks will have to bid up the Federal Funds rate, or in an exigency, go to the discount window for a direct loan from its district Reserve Bank, in order to obtain funds to make new loans or meet its daily reserve requirements. In Germany matters worked very similarly for years, but the two rates controlled by the famously inflationhawkish Bundesbank were called the discount rate and the Lombard rate. (DEAN; PRINGLE, 2008, p. 128). As a rule, commercial banks will borrow from one another rather than a central bank to obtain funds. This is particularly true of fundamentally solvent banks in the United States who may need to borrow funds to meet their reserve requirements. Nobody borrows from the district banks: its considered a mark of weakness to do so. (MAYER, 2001, p. 78). It invites unwanted auditory scrutiny and can also generate capital flight. Federal Funds are the excess reserves of banks that were not fully loaned to customers. (MAYER, 2001, p. 170). Commercial banks in the United States may loan these reserves overnight, or for longer terms, to other banks that need to obtain funds to meet their daily reserve requirements. Currently commercial banks that are members of the Federal Reserve system must keep a percentage of all deposits on reserve at their regional Federal Reserve Bank) as a liquidity requirement, and as insurance against an unexpectedly high demand for cash by their customers (more commonly known as a bank run). As they are paid no interest for these reserve funds, they amount to an interest-free loan to the Federal Reserve System. It violates every instinct of a profit-maximizing commercial banker who must count reserves as liabilities to keep a dollar more than required on reserve. The deontic power to buy securities, make unsecured loans from reserves and print money in many ways all amount to the same power the deontic power to create money to back up government debt and bank credit, by fiat. The central bank has the power to create a deposit in the reserve account of the commercial bank that comes to it directly for a loan (comes to the discount window in the United States) with key strokes on a computer, and by fiat. By loaning the
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commercial bank the amount of money it might have been short on a given day, subsequent to completing its daily loan activity transactions, the central bank has essentially created ex post facto (or ratified the creation by the commercial bank) the money that was already created by the commercial bank when it loaned money to a commercial borrower that it did not yet have. The money was created endogenously by the commercial banks credit creation activity, and then it was supplied exogenously by the central bank which is uniquely authorized to take the decision to create in the reserve system money initially created by the extension of commercial credit. Or the Reserve Bank might, during a credit tightening cycle, decline to do so. This ex post facto lending is the mechanism by which the endogenous creation of credit as money in the private sector is exogenously authorized by the deontic power of the central bank acting as agent for the government. As Benjamin Strong (apud MAYER, 2001, p. 96), an early Governor of the New York Fed, told an audience he addressed at Harvard in 1922:
Practically all borrowing by member banks from the Reserve Banks is ex post facto borrowing. The condition that gives rise to the need for borrowing had already come into existence before the application to borrow from the Reserve Bank was ever made.
The central bank also has acquired, through its collectively assigned status function as a bank of issue, the deontic power to destroy money by contracting the reserves in the banking system. This is normally accomplished by the selling of government securities. This will raise the costs of borrowing for commercial banks and restrict their lending by restricting their access to funds, or at a minimum by raising the costs of credit and money for individuals and businesses dampening their appetite for credit over time, or quite suddenly with a large single rise in rates. In the United States, the contraction of reserves raises the cost of money for commercial banks by raising two key interest rates. Such action by the FOMC raises the publicly announced discount rate the rate of interest that the Fed charges commercial banks who go to the discount window at a district reserve bank. It also raises the more effective, but less visible, Federal Funds rate the rate commercial banks charge one another for short term funds to meet reserve requirements, to avoid going to the window at nearly all costs.
6 Financial system stabilizer and lender of last resort: liquidity creation and risk socialization powers
The function of central banks as domestic lenders of last resort also arises from its collectively assigned status function as a bank of issue, and from its collectively assigned status function as an agent of the government authorized to socialize societal economic risk at its discretion. The assignment of these status functions engenders the central bank not only with the deontic power to destroy money, but with the deontic power to dilute, at its discretion, the value of existing money in a crisis through a massive injection of liquidity in to the system. It may create this liquidity (money) by fiat, on the spot, without prior consultation with any elected official of the government, or its appointed representative. A very early illustration of these deontic powers was the bailout of the South Sea Company in 1720. So great were the financial stakes when the famous South Sea financial bubble burst, the result was a classic, and very early example of a firm too big to fail. When the bubble did burst its debts were partly taken over by Parliament (which effectively socialized that risk by taking it on as a public debt) and the Bank of England took over 4.2 million of its nominal capital, converting this to bonds paying 5 per cent (FERGUSON, 2001, p. 114). Of course this example does express, in that case, some shared responsibility between Parliament and the Bank of England. A more recent, and quite excellent empirical demonstration of these deontic powers involves the actions taken by the Greenspan Fed in the wake of the stock market crash of October 1987, shortly after Alan Greenspans appointment as Chairman of the Federal Reserve System by the Reagan administration. The Black Monday crash of 29 October 1987 saw a 508 point, single day plunge in the Dow Jones Industrials index of blue chip stocks that wiped out more than $1 trillion of wealth, and 22.6% of the value (market capitalization) of 30 of Americas premier firms, with comparable losses in the Standard & Poors 500 and Nasdaq indices. As a point of historical perspective, the single day Black Tuesday market crash of 1929 that had ushered in so many bank failures, and the Great Depression, had constituted an 11.7% single day loss. The impact of systemic shocks to the financial system is unpredictable. What might have been predicted is that news of the crash threatened to bring the
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payments system to a grinding halt as financial institutions that had suffered great losses lacked the liquidity to make payment on the losses. Those with liquid assets were anxious to hold onto them. After Black Monday, Gerald Corrigan, then Governor of the New York Fed, watched with horror the payments system seize up and telephoned Fed Chairman Alan Greenspan to let him know that it was time for the Fed to exercise its lender of last resort powers to inject massive liquidity into the financial system to halt the seizure of the payments system and the unknowable financial wreckage that would follow. According to one account, the discussion went as follows:
Alan, youre it, Corrigan Said. Goddamit, its up to you. This whole thing is on your shoulders. Corriganbelieved there was no time for procrastination and little for analysis. The availability of money in the system would be critical. In one form or another, Wall Street securities and brokerage firms, and their clients, would need bank credit, their lifeline, to cover their losses. Thank you, Dr. Corrigan, Greenspan said (WOODWARD, 2001, p. 39).
At 8:41 on Tuesday, Greenspan issued a one sentence statement to the press highly effectively designed to reassure the markets that risk would be pooled and money created in the quantities necessary to ensure the continued functioning of the payments system.
The Federal Reserve, consistent with its responsibilities as the nations central bank, affirmed today its readiness to serve as a source of liquidity to support the economic and financial system.3
While this statement is credited with enormous deontic power in calming the markets, (White House Chief of Staff, Howard Baker, reportedly suggested to Greenspan of his statement that Those are the best lines Ive read since Shakespeare) the statements full impact had clearly not been absorbed when the markets opened at 9:00 on Tuesday. The Fed had already been active in pumping
3/ Greenspans statement is quoted in Steven Solomon (1995, p. 60). The statement is also quoted in Tuccille (2002, p. 180) and Woodward (2001, p. 40).
liquidity into the reserve system by purchasing Treasury bills overnight, but matters were not so sanguine among the specialists on the trading floor of the New York Stock Exchange when the markets opened Tuesday, as banks had been unwilling to extend credit to them in the face of their own liquidity concerns. Mayer (2001, p. 136) reports that [] the specialists needed credit from banks to keep functioning and they didnt get it. One observer argues of Greenspans quintessential and timely lender of last resort statement that:
The message to Wall Street professionals was unmistakable. The Fed would reverse its tight money policy of the past few months and supply liquidity that is, it would pump as much money into the system as was needed to keep it afloat. Specifically, the Federal Reserve entered the marketplace and both $2.2 billion worth of U.S. Treasury securities, supplying the markets with an immediate infusion of cash. It also lowered the rates at which banks borrow money from one another [the Federal Funds rate] and from the Federal Reserve [the discount rate]. Both short- and long-term rates headed downward instantlythe Fed fund rate dropped nearly two full percentage points, and the thirty-year Treasury bond yield declined a point and a halfBanks stepped up their lending to brokerage firms, ensuring that none would be threatened with insolvency by further sell orders from their clients (TUCCILLE, 2002, p. 180-181).
Gerald Corrigan meanwhile tirelessly worked the phones to the larger banks in a massive exercise in moral suasion, backed up by the deontic powers of the Federal Reserve System to create and deploy theoretically unlimited liquidity. He pressured the banks to make their payments to their creditors to cover their own trading losses, to extend credits to brokers (who were themselves calling in margin call loans) and floor specialists in individual equities, and to remind them of the unintended consequences of individually rational action namely that no bank could insulate itself from a collapse of credit and a seizure in the payment system (WOODWARD, 2001, p. 41-42). This hands-on moral suasion and pressure by the powerful Governor of the New York Fed, whose district Reserve Bank contained the trading desks that constituted the technical apparatus for the execution of the Feds Open Market Operations, was a crucial element in ensuring the Feds deontic power to socialize risks by pumping liquidity into the
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banking system was credible and effective. Martin Mayer (2002, p. 137) suggests the Corrigans heroics changed the definition and function in the economy of the lender of last resort. However, it is worth pointing out that the deontic powers that engender this lender of last resort capability to central banks is not equally available to all countries that have created central banking institutions. Some countries have opted for currency boards, and can only issue as much local currency as the supply of foreign reserves on hand to which that currency is pegged will permit at the pegged exchange rate. Other countries, including Ecuador and Panama, have entirely dollarized their economies, and circulate the U.S. dollar as legal tender in substitution for a former national currency that the dollar has replaced. Motivations for currency substitution, according to Benjamin Cohen (1998, p. 96), include:
A high or accelerating inflation rate, which reduces a currencys purchasing power both at home and, through exchange depreciation for transactions abroad. Residents accordingly, have an incentive to turn to some more stable foreign money as a preferred store of value an inflation hedge for their savingsForeign money, in effect, becomes the publics financial refuge, a convenient defense against abuse of the seigniorage privilege by government.
Economies can, of course, become dollarized de facto by entirely endogenous mechanisms which amount to capital flight, or exogenously, and officially, by an act of government. Dollarized economies scarcely require central banks. Dollarized economies and economies with hard pegs to foreign currencies cannot generate liquidity at will. They have essentially surrendered monetary sovereignty and their monetary policy to that of the U.S. Federal reserve, or another foreign central bank. China, for example, replaced its hard peg to the U.S. dollar in 2005 with a new hard peg to a basket of currencies, which now includes the euro as well as the dollar. Thus Chinese monetary policy is now in the hands of the European Central Bank as well as the Fed, among other foreign central banks. China maintains a vast array of capital controls on both inflows and outflows, however. Thus while China remains subject to overvaluation of the renminbi, which will rise with the dollar and the euro, the Chinese central bank retains administrative control of the nature and to a significant extent, the level of capital inflows and outflows.
Yet other countries have Fixed But Adjustable Regimes (FBAR), or adjustable pegs that feature crawling pegs or flexible pegs to permit occasional adjustment of the exchange rate within either small or large exchange bands. Some domestic monetary flexibility is possible for countries employing these adjustable pegs in an environment of low capital mobility where the risk of speculative attack against the exchange rate is low, but there is extremely limited-to-no monetary discretion available to the central bank in an environment of high global capital mobility, where the risks of speculative attack against the exchange rate are proportionately (or perhaps disproportionately) high (CORDEN, 2002, p. 42-52). The choice of exchange rate regime is no doubt an important determiner in the level of discretion available to the central bank for the conduct of monetary policy in general, and of liquidity lending or last resort lending to a domestic economy in crisis. But even for many countries that embrace entirely floating exchange rates and who permit the value of their currencies to float freely on the foreign exchange markets, backed only by the confidence that traders might exhibit in their economies, liquidity lending must be rather circumscribed, and is likely to be extremely circumscribed. Indeed, liquidity lending to domestic financial institutions is likely to be abandoned entirely in a crisis, for fear that precious reserves of foreign exchange will not be available for international debt settlements, or to defend the exchange rate in the face of a concerted speculative attack upon it in the global financial markets. Central banks that issue currencies that are widely held as global reserve currencies are an obvious exception to this caveat.
7 Exchange rate and foreign reserves international product valuation power
management:
The function of many central banks as manager of the exchange rate and of the countrys foreign reserves arises from its collectively assigned status function again as an agent of the government authorized to socialize societal economic risk at its discretion, in this instance by the deontic power to revalue (or attempt to revalue) the international purchasing power of the nations money. The assignment of these status functions engenders the central bank, in many countries, to manage the exchange rate of the national currency by buying and selling the
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currency in the global foreign exchange markets to increase or decrease demand for the currency, and thus its price. This authorization entails deontic powers to determine how much of the nations tradable wealth will be held in reserve by the central bank in the form of foreign exchange. It engenders the deontic power to determine how much of this will be spent to uphold a value of the domestic currency to be determined by the central bank when the exchange rate comes under pressure from market forces. More often, it engenders the deontic power to determine how much of the nations wealth should be squandered in an often (even normally) futile battle to uphold the exchange rate when it falls under speculative attack, for the sake of speculative attack.4 The international valuation of every commodity, good and service extant or produced in the country that is subject to an international transaction is directly impacted by the exchange rate of the national currency. In some countries, such as the United States, the Treasury (or Finance Ministry) has primary responsibility for managing the exchange rate. In the U.S. exchange rate policy belongs to Treasury and the Fed implements that policy through Open Market Operations and the mechanism of the foreign exchange trading desk located at the New York Fed. But the deontic power of the central bank to determine the supply and cost of money generates a de facto power of the central bank to strongly impact the direction exchange rate policy. For example, in November 2005 the U.S. Federal Reserve was in a tightening cycle and has consistently raised the discount rate by 25 basis points (one quarter of a percentage point) in subsequent meetings of the FOMC that was expected to continue tightening well into 2006. Meanwhile the Bank of England was making dovish sounds having recently lowered rates by 25 basis points at the last meeting of the Monetary Policy Committee (MPC) in that timeframe, and weakness on High Street (weakness in retail sales) and other signs of weakness in the British economy induced speculation in the currency markets that the MPC would continue to cut rates, or at least hold them steady. In consequence the price of sterling against the dollar consistently fell in that period. So while the deontic power of exchange rate policy lies with the U.S. Treasury in Washington, and with the Chancellor of the Exchequer in London, de facto power lies with the central bank in each country as a result of deontic power
4/ For a primer in the manner in which movements on the international currency markets are typically disconnected from movements that would be justified by economic fundamentals, see Soros (1987).
resulting from assignment of a very different status function. The central banks were assigned the status function of setting the cost of money, and its supply, and thus the deontic power of money creation and destruction. Central banks have acquired, from the international currency markets, the de facto status function of helping to establish the exchange rate, thus the deontic power of revaluing domestic goods and services internationally. But this de facto status function is not collectively assigned to the central bank by the citizens of the nation, as their agent or the agent of their government. This de facto status function of helping to indirectly determine the exchange rate through monetary policy is collectively assigned to the central bank by the international currency markets. If the currency markets believe the central banks expressed determination to restrict the supply of money (the central banks exercise of the deontic power to destroy money from the collective assignment by the central banks national citizens of the status function of determiner of the cost and supply of money) is credible they will allocate the status function of determiner of exchange rate policy as well monetary policy to the central bank, even if the expressed exchange rate policy of the Finance Ministry or Treasury is directly at odds with the direction induced by the central banks monetary policy. The de facto power of the central bank to determine the exchange rate through the credibility of its promise to destroy money and credit becomes, from the perspective of the currency markets, deontic power to revalue national goods and services internationally as the agent of the markets. I will refer to this effect as a second order deontology. It is a structural effect of a hierarchy among institutional facts. The deontic powers engendered by the currency markets assignment of status functions can trump the deontic power engendered by the nations assignment of status functions to its fiscal and monetary institutions. This is best illustrated in situations where the central bank makes a clear commitment to defend its currency in the face of speculative attack by the currency markets. The central bank can commit enormous foreign reserves to the defense of its currency, as did the Thai central bank in the days leading up to 2 July 1997, when it was forced to abandon the defense and let the currency float, because it had exhausted its reserves. The volume of private transactions selling the baht overwhelmed the volume of transactions that the Thai central bank could generate to buy the baht.
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We have no reserves left [] has always been seen as an admission of defeat, and the very last thing a central banker would wish to utter (DEAN; PRINGLE, 1994, p. 172). Such an utterance announces the defeat of the central banks mandate to defend the currency, and often an admission of a global vote of no-confidence in the economic policies of the government for which the central banks acted as an agent. It also spells the end of monetary policy autonomy for a central bank that had enjoyed it, at least temporarily, and of fiscal and macroeconomic policy autonomy for the government whose currency had been trounced. Foreign reserves serve as a cushion from exogenous shocks to the national economy, and a source of macroeconomic policy autonomy for countries that enjoy them (DEAN; PRINGLE, 1994, p. 172). Foreign reserves must be more readily available (liquid) for small, developing countries whose currencies are less frequently traded, and which are generally not accepted as a means of payment for international settlements. They require ready availability of liquid foreign reserves for occasional (or sometimes frequent and panicked) intervention in the foreign exchange markets, and to smooth out less-than-steady capital flows, import payments and export receipts. These funds will be held in the form of highly liquid investments, such as cash, certificates of deposit, and Treasury securities, denominated in the currencies in which they expect to make payment, often in the central banks that serve as the bank of issue for those currencies, such as the Federal Reserve Bank of New York, or leading commercial banks in leading global financial centers of common reserved currencies, such as New York, London, Tokyo. Others employ the good offices of the Bank for International Settlements, in Basel, Switzerland. The operational management of the reserves on a day-to-day basis may then be contracted out to major foreign central banks or to large commercial and investment banks (DEAN; PRINGLE, 1994, p. 179). Reserve monies may be defined in the form (BASCOM, 1994, p. 40): RM = (a + b) (c + d + e) Where a is the domestic credit outstanding of the central bank (or claims on commercial banks or the government), b represents net foreign assets. The term (a + b) are the net assets of the central bank. These are balanced against net liabilities which include the sum of c, the currency in circulation, d nongovernment deposits with the central bank and e any other net accounts. For
most countries, especially developing countries, the term a (the central banks claims on domestic commercial banks or the government) cannot contribute to increasing b(net foreign assets) in time to help meet a balance of payments crisis or a currency crisis. For this reason, the reserves held by the worlds central banks have risen dramatically, particularly as countries have moved increasingly to flexible exchange rate regimes (DEAN; PRINGLE, 1994, p. 183).5 The United States is a notable exception, and the U.S., before the collapse of Bretton Woods, alone in the world enjoyed the privilege of making international settlements in its own currency, while all others had to make settlement in dollars as well, or the gold bullion into which only the dollar was then directly convertible. For many countries, when foreign reserves are expended, national austerity immediately results. Thus central banks in developing countries will and increasingly have, if they have the capacity to do so develop large foreign reserves in spite of the large opportunity costs to the domestic economy of keeping large, liquid, non-interest bearing or minimal interest bearing reserves on hand to avoid the austerity and economic contraction that inevitably follows a currency crisis. In Thailand 1997, as elsewhere, the problem was not simply that the supply of baht qua commodity exceeded demand, in accordance with orthodox monetary theorys view of money. The problem was that the promise of the central bank that the bahts exchange value that had been upheld in the past through credible economic policy by the Thai government had not been upheld. A larger problem was that the promise that the value of the bahts future exchange value would and could be upheld through 1) government policies that could credibly redress the growing current account balance, and through 2) the promise that sufficient intervention in the foreign exchange markets by the Thai central bank that could be sustained long enough to counter the huge wave of private transactions dumping the baht in favor of more stable currencies was not credible. In other words, the Thai central bank was unable to credibly present itself, or the government for which it served as a moral agent capable of upholding the promises that the valuation of the currency prior to July
5/ For an account of the dramatic rise in foreign reserves held by Asian central banks due to the impact of the Asian Financial Crisis see Genberg et. al. (2005).
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1997 represented. The deontology resulting from the status function assigned to the central bank by the Thai people was dismissed by actors in the foreign exchange markets. One institutional fact established itself as more credible than another. The institutional fact of the value of the baht against other currencies on, say, 15 June, was no longer an institutional fact by 3 July. Collective acceptance for the former fact had, by 3 July dissipated, and established a quite different institutional fact, with enormous real implications for the international exchange value of every good or service produced in Thailand prior to and from that date. The domestic cost of every good or service imported into Thailand from that date, and the real standard of living of every man, woman and child within the borders of Thailand, had risen dramatically.
8 Government debt management: deontic power to monetize debt

The function of central banks as managers of the governments debt arises, in part, from its collectively assigned status function as a bank of issue, and its collectively assigned status function as an agent of the government authorized to underwrite government debt. The assignment of these status functions engenders the central bank with the deontic power to convert government debt into newly created money, diluting the government debt burden by fiat. Economists refer to this practice as monetizing government debt. As an example, Greider (1987, p. 560) describes this practice works in the U.S. as follows:
the central bank bailed out the Treasury by inflating the currency. The circle went like this: The executive branch borrowed money from the private sector by selling new Treasury notes and bonds. The Fed then diluted the value of this debt by buying up old Treasury notes and bonds from the private sector and paying for them with newly created money. The Federal Reserve, in effect, wound up holding more and more of the governments debt paper in its own cloistered portfolio and the private economy wound up with a bloated money supply.
This works to reduce the real value of national foreign debt as well. All that was once required, before the real costs of inflation were better understood,
was to pump the money creation process into high gear, all in the politically appealing name of growth. Foreigners would be repaid with worthless, inflated dollars or yen or rupiah, or baht, or what have you (SOLOMON, 1995, p. 86). The earliest central banks were developed in no small measure to underwrite government debt, particularly for the purposes of war finance. Some of the stabilization functions of central banks fell out as a natural outgrowth of these functions. For example, while the primary purpose of the Bank of England was underwriting and management of the debts of the British government, the privilege of the regional monopoly of note issue and its extensive commercial business gave it a natural interest in, and hence in time responsibility for, currency stability, which meant the convertibility of paper notes into specie. (FERGUSON, 2001, p. 109). Loans to the city-states in the early modern period were effectively monetized when early modern bankers created the mechanisms by which those who supplied goods and services to the city-states governments acquired the capacity to draw upon accounts created for them by the nascent banking system prior to receipt of payment from the debtor government (INGHAM, 2004, p. 116). The states financing needs in the sixteenth and seventeenth centuries were essential to the founding of nascent central banks and the creation of state credit-money, and Ingham (2004, p. 125) explicates this innovation as a result of a political struggle between supporters of credit and coin as two distinct forms of money. While the Bank of England was created at the behest of the British state for purposes of war finance and monetization of the attendant debts, this monetization of national debt also mitigated the risks of default, and generated a form of monetary stability and a form of Dutch finance that found support among the mercantilist class as well (INGHAM, 2004, p. 125). But the monetization of debt through inflation is an ancient art, and amounts, as it did in ancient times, to seigniorage and even outright debasement of the currency. Benjamin Cohen (1998, p. 39) defines seigniorage as the excess nominal value of a currency over its cost of production. Niall Ferguson (2002, p. 144) refers to it in more polemical terminology as the inflation tax which permits the government to swap intrinsically worthless pieces of paper (or their electronic equivalent) for actual goods and services, reducing by inflation the government debt so long as its denominated in the local currency. Such debt monetization has a number of social costs. As Cohen (1998, p. 39)
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suggests public spending financed by money creation in effect appropriates real resources at the expense of the private sector, whose purchasing power is subsequently reduced by subsequent inflation. While inflation likely has many sources, monetarists who insist that excess money creation is its only cause would draw our attention to the social costs of inflation induced by monetizing debt. Stanley Fischer (2005, p. 178), in a famous essay on modern central banking, attempts to draw our attention to the social costs of inflation in a table that runs on throughout three full pages of the essay, stipulating no less than 25 direct effects of inflation that may be counted as social costs. To stipulate just the top few of these is sobering; as the include increase in government revenue (inflation tax), economizing on currency, reduction in private net wealth, resource costs of price change, increased real income tax bill [bracket creep] and reduction of net tax return on lending relative to pre-tax real rate. But most contemporary economists argue that the economic policy environment leading to the Great Inflation of the late twentieth century, dominated as it was by Keynesian thought, consistently underestimated the costs of inflation. The monetary policy errors were compounded by exogenous supply shocks such as oil and other commodity shortages in the face of global excess demand, and false expectations of continued low inflation as had been enjoyed as a result of an extended period of rather conservative post-war economic policies (FREEDMAN, 2003, p. 97-98). Not the least problematic was a clear over-accommodation in the realm of monetary policy, particularly by the U.S. central bank in the hands of Arthur Burns. Inflation can be employed by the state as a covert form of taxation as it permits the government to swap intrinsically worthless pieces of paper (or their electronic equivalents) for actual goods and services reducing the real value of the government debt so long as this is denominated in the local currency (FERGUSON, 2001, p. 144). This became much easier for the state with the advent of paper money, which had been introduced in China as early as the eleventh century, but made no appearance in the West until circa 1690 (FERGUSON, 2001, p. 46). Neither physical debasement of precious metals nor clipping or sweating of coins was any longer required to generate the benefits of seigniorage. Government debt reduction through inflation and debt monetization became all but impossible in the nineteenth century with the advent and spread of the
gold standard, but the collapse of the latter returned debt monetization through inflationary finance to the toolbox of state financial statecraft. This possibility was at best a mixed blessing, to which the horrendous consequences of German inter-war hyperinflation and the corrosive consequences of the post-war Great Inflation and stagflation in the last century have testified. The issue of paper money by newly created central banks in the years immediately following decolonization in the mid-twentieth century also proved to be at best a mixed blessing for developing countries. Here we see that a central bank had promised to serve a social as well as an economic purpose for newly independent countries. They proved to be more effective at the former purpose than the latter. A central bank and a national currency were status indicators par excellence of national independence, so the first thing every colony did on achieving independence was to abolish the [colonial] currency board that had pegged the local currency to that of the former colonial metropole (DEAN; PRINGLE, 1994, p. 97). Many developing countries employed their new central banks as efficient engines of inflationary finance that were systematically abused to monetize debt acquired for purposes of economic development projects, but also for the finance of political patronage and various forms of corruption (DEAN; PRINGLE, 1994, p. 88). Dean and Pringle (1994, p. 92) argue without the restraints imposed by the fixed exchange rate system, or by the currency board system, there was a systematic tendency toward monetary expansion resulting in either inflation, or chronic payments crises or more commonly both with the result that average inflation in developing countries remained at or above 20% in every year from 1973-1993. (DEAN; PRINGLE, 1994, p. 93). In addition to the normal means of government debt monetization described above, the relatively closed developing economies of the post-colonial world devised a number of novel mechanisms to raise the fiscal abuse of central banks to a new level. They were employed to rig the financial market in favour of the governments debt instruments by capping the interest that might be offered on commercial bond issues that might locally compete with government paper. They were employed to increase the reserve requirements on commercial banks well beyond what might have been necessary for prudential lending reserves or for purposes of monetary control. They were employed to force domestic exporters to sell all of their foreign exchange receipts to the central bank at prices
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lower than that at which the central bank would make foreign exchange available to exporters to finance their export operations (DEAN; PRINGLE, 1994, p. 108). Thus we see a number of deontic powers were acquired by central banks in the developing world that enhanced the already considerable deontic power to convert public debt into newly created money. The view of money advanced here emphasizes that central bank money or high powered money arises from social relations of debt, that debt remains a promise, and that the newly formed central banks of the developing world in the 1960s and 1970s failed to redeem that promise. The role of central banks in the monetization of state debt should not bear too much opprobrium, however, because it has historically been an essential mechanism of credit expansion and thus of money creation. In the case of the creation of money through monetization of government debt, Ingham (2004, p. 75) is anxious to point out that even under a gold standard, it is not the commodity but the governments obligation that produces the money. (emphasis in the original ). The governments promise to pay is at the bottom of this creation of high-powered money in the monetization of the governments debt. This is of great consequence, because as Kratochwil (1989, p. 149) reminds us, promising is constitutive of agency and our ability to bind or commit ourselves by an act of will. Promising is thus at the heart of a governments capacity to create money through the monetization of debt as an act of will. This is so whether money creation begins with public or with private debt creation. The capacity to monetize private debt effectively began when the instruments of debt, such as the bill of exchange, replete with deontic power of a promise of repayment, began to be transferable to third parties, by sale or by discounting. Such instruments began, from the sixteenth century, to circulate alongside sovereign specie as fiduciary money and as discounted and rediscounted bills of exchange, though they constituted private promises of payment that were transformed into a form of public money (KRATOCHWIL, 1989, p. 116). Victorian English literature is replete with evidence of a nineteenth century market in queer bills whereby a party could buy the already discounted and unpaid debt of another party through a re-discounted purchase of that bill (or proto-check) and press for its full or partial payment as a pre-condition to cancelling the note.6 While today, significant amounts of government debt are monetized through the disintermediated bond
6/ See, for example, the narrative beginning with the chapter Lodgers on Queer Street in Dickens (1997).
markets huge amounts of private credit-money is also created, as we noted in the first chapter, by bank lending. But the capacity for banks to create money is ultimately limited by the decision of the central bank to ratify that money creation by lending to increase the pool of reserves. And the central banks power derives from its production and control of the most sought after promise to pay which belongs to the government (INGHAM, 2003, p. 142). This promise to pay is only most sought after if the governments past promises to pay have been reliably redeemed and the government has established itself as a credible moral agent. Promises remain obligatory even for those whose reputations as a moral agent have been sullied by past non-performance. Thus central bank credibility as a guarantor of the governments promises is highly prized in an era of capital mobility. And it will be more highly prized by states that maintain open economies dependent on capital flows. In this context we should not be surprised to see the recent moves to granting independence from the government to central banks in that portion of the developing world that is integrating into the global economy, as well as in the developed world. The value of central bank independence rises as a signal to investors that the governments promises are trustworthy, and the government is creditworthy (MAXFIELD, 1997, p. 45). The obligation to ensure the value of money that will uphold the governments promise to pay results from the deontic power of the central bank to create money. It further results from the central banks capacity to monetize government debt. Independence enhances the central banks credibility as a moral agent with the capacity to exercise discretion and ostensibly to impose restraint on behalf of the government to ensure government debt creation wont obviate its promises. These promises are assertions of creditworthiness, and as Kratochwil (1989, p. 149) reminds us it is
precisely because the uptake of an obligation is so fundamental to our basic moral conceptions, promising is most probably paradigmatic for a wide variety of rule-bound actions, including the institution of asserting something (telling the truth).
As Pufendorf has already demonstrated centuries ago in his investigations into the hypothetical laws of nature, when we make assertions, we are engaged in an activity governed by institutional rules (KRATOCHWIL, 1989, p. 149).
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9 Directed lending and window guidance: deontic power to allocate credit

To this list of functions or mandates of central banks, from which they derive deontic powers, we might add, for central banks in some Asian countries and developing countries around the world, the allocation of credit. This was a function that was de facto allocated to nearly all central banks in the post-war period, when central banks in the industrialized world were marshalled to the task of reconstruction of war-ravaged national economies.
After the war, the Bank of England and the Banque de France were nationalized, and everywhere central bankers were given the task of allocating credit, persuading, influencing, and ordering the banks in their countries to finance only those activities that promoted the national plan (MAYER, 2001, p. 82)
Credit allocation methods were developed and deployed masterfully by Hitlers finance minister, Hjalmar Schacht, who employed credit allocation methods in the 1920s to structurally transform the German economy by sectoral and regional credit allocation directives to German banks. These methods placed enormous power in Schachts hands as successive Weimar German governments fell from 1924 until his pre-Hitlerian resignation in 1930 (WERNER, 2003, p. 53). Wartime Japan had sent Bank of Japan officials to Berlin to learn from the Reichsbanks techniques, among them Hisato Ichimada, who became a key figure in post-war Japans central banking structure. Its worth noting that the wartime Japanese government formally subordinated the Bank of Japan to the governments finance ministry in 1942 by simply translating Hitlers Reichsbank Law of 1939 from German into Japanese and introduced it as the new Bank of Japan Law (WERNER, 2003, p. 54). Japan spearheaded its meteoric post-war economic recovery and rise with a highly government-directed credit allocation process by which the Bank of Japan, then wholly subordinate to the Ministry of Finance, allocated credit when regional commercial banks came to the window for their reserves. The Governor of the Bank of Japan would decide by what amount total loans should grow for a given
period of time, and the head of the Banking Department would then allocate the increased reserve credit to individual banks in the form of loan quotas. The commercial banks would be asked to share their lending plans to the Bank of Japan on a monthly basis, and the latter would then revise the lending plan to fit its predetermined credit allocation plans and hand that back to the commercial banks. As Richard Werner (2003, p. 62) explains,
since the banks came to the Bank of Japan to be told virtually over the counter (the teller window) of the Banking Department to be told how large their loans quota was going to be, the procedure became know as window guidance(madoguchi shid).
There are, of course, enormous developmental advantages to applying such government directed lending through the central bank, not the least of which are the advantages of directing credit to the most productive sectors of the economy and avoiding diversion to less productive sectors. This window guidance that is more generally known as government directed lending is one of several tools of the developmental state7 pioneered by Japan, whose model was followed with enormous success by South Korea, Taiwan, Hong Kong and Singapore, and more recently by Malaysia, Thailand and other East Asian nations. As has been succinctly argued,
high household savings plus high corporate debt/equity ratios plus bankfirm-state collaboration, plus national industrial strategy, plus investment incentives conditional on international competitiveness equals the developmental state (WADE; VENEROSO, 1998, p. 3-24).
This particular form of government directed lending was criticized when it would occasionally reach the public eye, and formal window guidance was abolished more than once, first in 1958. But it was replaced by a more covert move by the Bank of Japan to maintain reserve positions of banks in a way that the desired expansion of credit throughout the Japanese financial system would result as desired, so window guidance while formally abolished continued in practice. Window guidance also continued in practice after it was again formally
7/ See, for example, Woo-Cumings (1999) and Amsden (2001).
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abolished in 1965. However, the criticism of the financial system that led to these reforms required the Bank of Japan to begin buying and selling government bonds (JGBs) as a more expensive means of financing economic stimulus than the simple credit expansion through reserves in which it had earlier engaged with impunity (WERNER, 2003, p. 68). In fact, Werner provides evidence in his interviews with Japanese commercial bankers that window guidance was alive and well as a government directed credit allocation practice through the Bank of Japan well into the 1980s, where it played an unfortunate roll in helping to inflate the disastrous bubble economy. According to one Japanese banker interviewed by Werner (2003, p. 134) and his collaborators:
In the bubble period, we wanted a certain amount [of loan increases], but the BoJ wanted us to use more than that. After 1985, the BoJ said, Use more! Normally, we would not get as much as we want to use [] Especially in 1986 and 1987, for around one year, the Bank of Japan said: Use more because we have a recession. Window guidance can be used not just to make borrowing smaller, but also to make it bigger. We actually thought, This is a little bit much. But we couldnt leave anything unused of the quota given to us. If we did, other city banks that received a similar quota might beat us. Thus in order to keep our ranking [among banks] we had to use it all up [] Also, if we got a reputation for being weak, we would get less in the future. (Bank officer 4).
Dean and Pringle (1994, p. 250) argue that window guidance in the form of direct control lending by the Bank of Japan has ended. Has it? Cargill, Hutchinson and Ito (2000) argue otherwise. They suggest that window guidance is still around after the 1998 law granting independence to the Bank of Japan. Dean and Pringle, writing in 1994, saw a modified window guidance arguing that the Bank of Japan still [] knows exactly what each commercial bank plans to lend and makes clear its preferred policy (DEAN; PRINGLE, 1994, p. 251). Since the Bank of Japan previously still took its marching orders from the Ministry of Finance at the time of their writing, the latter received the blame for the excessive credit expansion of the bubble economy, and the subsequent decade of economic stagnation and deflation. This was the stimulus for the New Bank of Japan Law of 1998 granting operational independence to the Bank of Japan, with a primary objective of price stability.
Article 43 of the new law removes the Ministry of Finances former power to direct the Bank of Japans business, and a wide range of other business. But Article 38 rather vaguely states that
the Ministry of Finance may request the Bank of Japan to conduct the business necessary to maintain an orderly financial system, including the provision of loans, when it is believed to be especially necessary for the maintenance of the orderly financial system (CARGILL; HUTCHISON; ITO, 2000, p. 104).
This could as easily refer to a lender of last resort function, and systemic risk of the failure of a particular financial concern or sector, but is adequately vaguely worded to suggest that the Ministry of Finance can lean of the Bank of Japan to engage in some government-directed lending. The wording also clearly indicates, however, that the Bank of Japan may decline to do so. Enormous pressure was placed upon East Asian states in the wake of the Asian Financial Crisis to terminate government directed lending, and other key economic practices associated with the Asian model of development, with varying success (HALL, 2003, p. 71-99). Thus it is clear that central banks, in some states, have acquired the deontic power to allocate credit, which amounts to the deontic power to structure the national economy, expanding some sectors and contracting others through the provision or denial of credit to specific sectors or firms. This is denounced by neoliberal economists as a benighted practice of picking winners and losers, which neo-classical economics argues paradigmatically is a process best left to market forces. However, irrespective of the developmental advantages of window guidance it is equally clear that these central banks have also acquired the deontic power to extend a surfeit of credit, and generate asset destructive asset bubbles, with enormous negative consequences for longer term economic national well-being.
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10 Economics as institutional facts and deontic powers: why does it matter?

So having generated an institutional account of money, and the functions of central banks as deontic powers constituted by institutional facts and constitutive rules, the reader might ask why it matters. First, this observation is extremely important for establishing the parameters for fruitful investigation of social (and consequently of economic) life, because social life is mediated by institutional facts generated by constitutive rules, and regulative rules that are subsequently indicated from these. Much of social and economic behavior is rule-following behavior, regulated at a minimum by norms of behavior established by the construction of institutions. As Kratochwil (1989, p. 97) has observed:
Since rule-following does not involve blind habit (except in limiting cases) but argumentation, it is through analyzing the reasons which are specific to different rule-types that the intersubjective validity of norms and thus their deontic status can be established.
The short answer is that it matters if the monetary realm is an institutional realm, because if we adhere to the commodity based theory of money we cant understand money as an institutional fact constituted by social relations of debt qua promising. We cant understand the deontic powers of money or the social institutions of credit that constitute it, or central banks that were created by governments to redeem the promise that money constitutes. We dont have an adequate account of the deontologies that lend central banks their social and economic power to create and destroy money, determine its price both domestically and internationally, to create liquidity and socialize risk in a crisis, to convert government and private debt into money, or to allocate credit to structure a national economy or over allocate it to over-monetize a national economy, generating destructive inflation and/or asset bubbles. In addition to these problems, understanding money, credit and central banks as social institutions permits us to begin to discover the monetary and economic realms as rule-governed spheres of social action. It helps us make an analytic cut into the rule-based architecture of international monetary affairs which has always been governed by an institutional logic of institutional practices
in response to institutional facts and the constitutive rules that arrange these into social reality rather than as the wholly uncoordinated actions of meansends instrumentally rational actors. We need a logic of appropriateness and not simply a logic of instrumentalism to explain central bank behaviour, and market behaviour as well, in both national and international monetary affairs (BELL, 2002, p. 488). An institutional account permits us to read the rules of exchange rate regimes and the never ending search for a stable nominal anchor for the system, as a nearly entirely rule-governed order. It lets us see the current move to central bank independence as an attempt to sustain that order by assigning the independent central bank the status function of that nominal anchor, which in turn serves as a constitutive rule of the international monetary system in the form, a nominal anchor counts as international monetary stability in the context of an international monetary system characterized by the simultaneous presence of fiat money, capital mobility, and floating exchange rates as well as an important emerging mechanism of global financial governance.
References
AMSDEN, Alice H. The Rise of The Rest: Challenges to the West From Late-Industrializing Economies. Oxford: Oxford University Press, 2001. BARNETT, Michael; FINNEMORE, Martha. Rules for the World: International Organizations in Global Politics. Ithaca, NY: Cornell University Press, 2004. BASCOM, Wilbert O. The Economics of Financial Reform in Developing Countries. New York: St. Martins, 1994. BELL, Stephen. The Limits of Rational Choice: New Institutionalism in the Test Bed of Central Banking Politics in Australia. Political Studies, 50, p. 477-496, 2002. BEST, Jacqueline. Bringing Power Back. In: The IMFs New Constructivist Strategy in Critical Perspective. Manuscript presented at workshop on
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Rodney Bruce Hall
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Comentrios ao texto de Rodney Bruce Hall
Comentrios ao Texto Social Money, Central Banking, Constitutive Rules of the International Monetary System
Vincenzo Demetrio Florenzano*
Inicialmente, apresentamos uma sntese das principais idias do texto Social Money, Central Banking and Constitutive Rules of the International Monetary System, de autoria do professor Rodney Brunce Hall, para, ao final, adicionarmos nossos comentrios. Sublinhamos que, na parte inicial, fizemos todo o possvel para espelhar o mais fielmente possvel as idias do autor. Hall parte da importante distino elaborada por Searle (1995) entre fato institucional e fato objetivo. Fatos institucionais referem-se a fenmenos que se podem considerar observador-dependentes, enquanto fatos objetivos so relativos a fenmenos brutos (talvez pudssemos dizer naturais), que se podem considerar observador-independentes. O teste para saber se um fenmeno se caracteriza como sendo observador-dependente ou observador-independente consiste em indagar se o fenmeno teria existido se no houvesse nenhum ser consciente para detect-lo. Argumentando sobre a questo filosfica de saber se uma rvore caindo numa floresta deserta faz algum barulho (som) se no houver ningum l para ouvir, Hall afirma que resposta negativa, ou seja, no h barulho porque o som (barulho) um fenmeno observador-dependente. A rvore est objetivamente l e, objetivamente, cai. Objetivamente, causa deslocamento do ar enquanto cai e esse som vai ser registrado (ouvido) por qualquer criatura sensvel (consciente) que estiver nas imediaes. Mas se nenhuma criatura
Procurador do Banco Central, graduado em Economia pela Universidade de So Paulo (1987) e em Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais (1995), com doutorado em Direito Econmico pela Universidade Federal de Minas Gerais (2003) e especializao em regulao do sistema financeiro pela George Washington University
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Vincenzo Demetrio Florenzano
consciente, cujos rgos sensveis sejam capazes de detectar o som, estiver nas imediaes, no haver som (barulho), porque o som (barulho) um fenmeno observador-dependente, ou seja, que depende da conscincia de um ser humano ou animal para existir. No caso da Economia, Hall ressalta que os economistas lidam com uma pletora de fatos e procuram torn-los, de alguma forma, mensurveis. Conceitos como Produto Interno Bruto (conhecido pela sigla PIB), Dficit em Conta de Capital, Taxas de Cmbio de Moedas, Taxa de Inflao e de Desemprego so considerados pelos economistas como fatos mensurveis passveis de anlises quantitativas. Isso, contudo, no altera a natureza desses fatos, que continua sendo a de fatos institucionais. As anlises quantitativas, que, segundo se acredita, mensuram fenmenos objetivos, em verdade, abordam fenmenos observador-dependentes. A aplicao da Matemtica (que em si criao humana) a fenmenos observador-dependentes no os torna fenmenos observador-independentes (objetivos). Para ilustrar, menciona-se o conceito de Dficit em Conta de Capital (Capital Account Deficit ), que repousa sobre os conceitos observador-dependentes de dficit e de supervit. No obstante, Hall ressalta que, se apreendermos corretamente a natureza dos fatos no terreno social como fatos institucionais, podemos fazer assertivas objetivamente verdadeiras de comportamentos subjetivos, crenas e intenes, dentro de um universo social, e podemos ter uma cincia objetiva desse campo, que ontologicamente subjetivo. Trata-se, ento, de descortinar a estrutura lgica dos fatos institucionais e entender como difere da estrutura do fato bruto ou objetivo. A Economia, como o Direito, cuida de fatos institucionais. O primeiro elemento estrutural de um fato institucional que ele constitudo de intencionalidade coletiva. Intencionalidade implica que os agentes se engajam em aes finalsticas tendo em vista seus desejos e suas crenas. O segundo elemento da estrutura lgica do fato institucional a atribuio de funo a um objeto, a uma pessoa ou a um grupo que no tm intrinsecamente tal funo, mas a adquirem por designao. Isso envolve a designao coletiva de certo status a um objeto ou a uma pessoa, os quais apenas desempenham a funo atribuda porque houve uma aceitao coletiva pela comunidade de que aquele objeto ou aquela pessoa possuem o status necessrio.
Para a gerao de regras constitutivas de instituies, essencial atribuio coletiva de status-funo que assumem a forma lgica segundo a qual X funciona como Y no contexto C, em que X identifica certas formas de um objeto, de uma pessoa ou de uma situao, e Y atribui um status especial a essa pessoa, a esse objeto ou a essa situao. O mais importante no tocante s regras constitutivas o seu papel na constituio de significados. Essas regras constitutivas ajudam a criar significados socialmente compartilhados e convenes entre os agentes. A atribuio de status-funo essencial para a gerao desses significados socialmente compartilhados entre sujeitos. Que pedaos de papel ou pequenos discos metlicos com estampas de polticos (nos Estados Unidos) ou monarcas (no Reino Unido) sejam intersubjetivamente reconhecidos como dinheiro (moeda) e possam refletir poder de compra real sobre bens e servios um resultado evidente da atribuio de status-funo. A atribuio de funes como reserva de valor, meio de troca, unidade de conta ou a promessa da sociedade para o detentor da moeda gera regras constitutivas da moeda e de seus usos. A idia fundamental de Hall que as regras constitutivas do sistema monetrio dependem da atribuio de status-funo. A atribuio coletiva de status-funo configura uma determinada ordem social, na medida em que cria uma deontologia, vale dizer, um sistema normativo inserido na esfera do dever-ser. A atribuio de status-funo gera poderes denticos que criam relaes sociais de poder, expressadas por meio de direitos, deveres e obrigaes. Hall cita uma passagem de Searle (1995, p. 8), segundo o qual:
Instituies humanas so acima de tudo habilitadoras porque criam poder [...] um tipo especial de poder [...] marcado por termos como direitos, deveres, obrigaes, autorizaes, permisses, competncia, requerimentos e certificaes. A tudo isso, denomino poderes denticos.
Nesse contexto, reconhece-se a importncia da linguagem. A lngua a principal instituio social porque no apenas uma ferramenta que permite descrever a realidade social e econmica, mas tambm constituinte dessa realidade. Podemos empregar a lngua sem gerar instituies sociais, mas no podemos gerar instituies sociais sem empregar a linguagem, porque imprescindvel atribuir coletivamente status-funo para gerar instituies e
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fatos institucionais. Para que exista status-funo, preciso haver representao, e a linguagem o meio de representao. Sem representao, no h statusfuno. Sem linguagem, no h representao, portanto no h status-funo; sem status-funo, no h deontologia institucional1, quer dizer, no h atribuio de direitos, de deveres e de obrigaes. As relaes de poder sociais e econmicas so constitudas por meio da criao de deontologias institucionais, pela representao de status-funo mediante a linguagem e de mecanismos simblicos construdos pela posse da lngua. O teste para identificar se um elemento W uma instituio exige a satisfao de quatro requisitos: 1) W definido por regras constitutivas? 2) Essas regras constitutivas determinam status-funes coletivamente reconhecidos e aceitas? 3) So esses status-funes desempenhveis somente se houver o reconhecimento e a aceitao coletiva, e no em virtude de caractersticas observador-independentes da situao por si mesma? 4) Esses status-funes carregam poderes denticos reconhecidos e aceitos? Segundo Hall, a moeda claramente uma instituio, pois atende a todos esses requisitos. A moeda preenche a frmula lgica de regra constitutiva do tipo: X conta como Y no contexto C. Nesse caso, temos a seguinte frmula: uma cdula de R$50,00 (cinqenta reais, por exemplo) conta como o indicado montante de poder aquisitivo no contexto de uma transao que requer pagamento em espcie. O dinheiro oficial (real), ao qual atribudo o statusfuno de pagamento, coletivamente reconhecido e aceito como meio legal de quitao de dbitos. Uma cdula monetria, como a nota de R$50,00 (cinqenta reais), no nosso exemplo, intrnseca e materialmente apenas um pedao de papel sem valor, at adquirir poderes denticos em virtude de uma atribuio coletiva de status, passando, ento, a desempenhar as funes clssicas da moeda, isto , reserva de valor, meio de troca, unidade de conta ou promessa da sociedade para o detentor da moeda. Portanto, a moeda uma instituio criada
1/ A deontologia se insere no campo do dever ser. Pelo que pudemos compreender, ao se referir a deontologia institucional, o autor est se referindo ao dever ser institucional ou a uma forma de valorao coletiva das instituies.
por poderes denticos de outras instituies. A moeda criada, exogenamente, pelos bancos centrais, atuando como agentes do Estado, e, endogenamente, pelas instituies financeiras por meio da concesso de crdito. O que no deve passar despercebido, segundo Hall, que essas funes, atribudas moeda como intrnsecas a ela na teoria monetria ortodoxa da moeda como commodity, so descritas aqui como poderes denticos resultantes da concepo da moeda como instituio social. O autor chama, pois, ateno para essa importante distino entre a concepo da moeda como produto ou mercadoria (commodity) da teoria monetria ortodoxa, na qual essas funes clssicas so atribudas moeda como intrnsecas a ela, e a teoria que concebe a moeda como instituio. Aps apresentar a moeda como instituio e sua criao como fato institucional, Hall vai tratar dos poderes denticos dos bancos centrais. Nessa linha, passa a analisar as principais funes (status-funes na sua terminologia) dos bancos centrais. Segundo Hall, os poderes dos bancos centrais so poderes denticos que assumem a forma de direitos, deveres, obrigaes, autorizaes, permisses, competncia, requerimentos e certificaes. Tais poderes, que no deixam de ser poderes sociais e econmicos, resultam da atribuio coletiva aos bancos centrais de status-funes. O principal poder dos bancos centrais o de emitir moeda de curso forado. O poder de emitir moeda, por outro lado, confere aos bancos centrais a responsabilidade pelo controle da oferta de moeda na economia. Por sua vez, o controle sobre a oferta de moeda e de crdito permite aos bancos centrais influenciar as taxas de juros praticadas na economia. Na conduo desse processo, os bancos centrais podem criar ou destruir moeda e podem tambm financiar gastos do governo. Esse processo chamado de monetizao da dvida pblica. Essa monetizao da dvida pblica pode ser feita, por exemplo, com a compra pelos bancos centrais de ttulos da dvida pblica2. Comprando ttulos da dvida pblica, os bancos centrais podem aumentar a oferta de moeda e reduzir as taxas de juros e, vice-versa, podem reduzir a oferta de moeda e, assim, induzir
2/
No caso do Brasil, a monetizao da dvida pblica sofre a restrio prevista no pargrafo primeiro do art. 164 da Constituio Federal, segundo o qual vedado ao Banco Central conceder, direta ou indiretamente, emprstimos ao Tesouro Nacional.
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aumentos das taxas de juros, vendendo ttulos pblicos no mercado. Desponta, nesse aspecto, o poder dentico, verdadeiro poder-dever, dos bancos centrais de guardio da moeda, de garantidor ou fiador da promessa do Estado, ao detentor da moeda, de preservao do poder de compra desta. Outras funes importantes, que derivam do status-funo de emissor da moeda, a de banqueiro dos bancos ou emprestador de ltima instncia e a de estabilizador do sistema financeiro. A atribuio desses status-funes proporciona aos bancos centrais no apenas o poder dentico de criar e destruir moeda, mas tambm o poder discricionrio, na qualidade de autoridade monetria, de distribuir ou socializar os riscos do sistema financeiro3. Essa condio de autoridade monetria confere, ainda, aos bancos centrais o poder de controlar as taxas de cmbio, aqui tambm distribuindo os riscos da atividade econmica por meio da fixao do poder de compra da moeda nacional frente s demais moedas. Outro poder dentico dos bancos centrais destacado por Hall o de direcionar crdito para atividades consideradas vitais ou estratgicas para o crescimento e/ou desenvolvimento econmico4. Hall conclui o seu texto enfatizando que a vida social mediada por fatos institucionais que so gerados por regras constitutivas. Grande parte do comportamento social e econmico ordenada pelo sistema normativo, portanto regulado por normas de conduta estabelecidas pela construo de instituies. Sem a necessria compreenso de que o sistema monetrio parte do mundo institucional, no podemos compreender a moeda como fato institucional, constitudo por relaes sociais de dbito oriundo de promessa; no podemos compreender o poder dentico da moeda e do crdito, ou dos bancos centrais, criados pelos governos para honrar a promessa que a moeda constitui; e no podemos ter uma adequada considerao das deontologias que emprestam aos bancos centrais seu poder social e econmico de criar e destruir moeda, determinar o seu valor interno e externo, criar liquidez e socializar riscos, converter dvidas pblicas e privadas em dinheiro, alocar o crdito para estruturar a economia nacional ou superalocar crdito, gerando inflao destrutiva e/ou bolhas financeiras.
3/ Os episdios recentes de ajuda por parte dos bancos centrais a instituies financeiras em todo o mundo representam uma demonstrao prtica disso. 4/ No Brasil, poderamos mencionar os casos da Resoluo no 2.852, de 2001, que direciona crdito para o financiamento da atividade rural, e da Resoluo no 3.005, de 2001, a qual direciona crdito para o financiamento da atividade imobiliria.
Essa abordagem institucional nos permite ler as regras como base de sustentao de uma ordem; permite-nos ver o corrente movimento em direo independncia dos bancos centrais como tentativa de sustentar essa ordem (dos sistemas financeiros) pela atribuio, aos bancos centrais independentes, do status-funo de manuteno de uma ncora nominal, que, por sua vez, serve de regra constitutiva do sistema monetrio internacional na seguinte forma: a ncora nominal conta como estabilidade monetria internacional no contexto de um sistema monetrio internacional, caracterizado pela presena simultnea de moeda fiduciria, de mobilidade de capital e de taxas de cmbio flutuantes, bem como de um emergente mecanismo necessrio de governana financeira global. Feita essa sntese das principais idias do texto de Hall, passamos aos nossos comentrios, iniciando com a reflexo de que as teorias e os conceitos so bons quando ajudam a compreender e a explicar a realidade. Nesse sentido, as construes de Hall parecem clarear e, portanto, favorecer a compreenso dos fenmenos. Para ilustrar, podemos mencionar que essa nova concepo de instituio e de fato institucional exposta por Hall, com fundamento nas lies de Searle, ajuda, por exemplo, a compreender por que, neste momento de crise aguda, os bancos centrais no esto conseguindo aumentar a oferta de crdito, ou seja, da moeda crdito. Os bancos centrais esto aumentando a emisso de moeda, reduzindo as taxas de juros, reduzindo os depsitos compulsrios que os bancos comerciais so obrigados a manter junto autoridade monetria, no entanto, ainda assim, o que se est observando um descompasso entre as medidas adotadas pelos bancos centrais e a oferta de crdito (da moeda crdito). Em tempos de normalidade, os bancos centrais tm poderes (poder dentico na terminologia de Hall) para influenciar a oferta de crdito (moeda crdito). Neste momento, contudo, esses poderes mostram-se enfraquecidos. Importante registrar que a exposio de Hall deixa claro que o crdito moeda. Portanto, na terminologia de Hall, o crdito instituio, e a criao de crdito fato institucional. O crdito moeda criada endogenamente pelo sistema financeiro, ou seja, pelos credores, notadamente pelas instituies que concedem crdito. Essa nova concepo de instituio e de fato institucional exposta por Hall ajuda, por exemplo, a compreender por que, neste momento de crise aguda, os bancos
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centrais no esto conseguindo aumentar a oferta de crdito, ou seja, da moeda crdito. A explicao, de acordo com essa teoria, que o poder dentico dos bancos centrais de regular a oferta de moeda, neste momento de crise generalizada de confiana, ficou gravemente abalado. A deontologia (dever-ser) resultante do status-funo atribudo ao banco central pela sociedade, mediante um ordenamento jurdico, superada pela deontologia criada pelas foras do mercado, ou seja, pela racionalidade dos agentes. Nesse caso, um fato institucional (poder do mercado de destruir a moeda crdito) se estabelece como superior a outro fato institucional (poder dentico do banco central de criar a moeda crdito). Melhor explicando, a criao da moeda crdito, fato institucional na terminologia de Hall, depende, como visto, do status-funo coletivamente atribudo aos bancos centrais, que, por sua vez, depende da aceitao coletiva, da qual deriva o poder dentico. Ocorre que, neste momento de crise aguda, a confiana (aceitao coletiva) encontra-se abalada. Em outras palavras, em vez de aceitao, credibilidade, confiana, h uma enorme desconfiana generalizada. Os agentes econmicos, neste momento, desconfiam uns dos outros. A ttulo de exemplo, basta dizer que, em tempos de normalidade, os bancos emprestam dinheiro uns aos outros, com absoluta naturalidade, no chamado mercado interbancrio. Mas, mesmo esse fato, que at pouco tempo atrs era corriqueiro no dia-a-dia dos bancos em qualquer pas do mundo, neste momento, tornou-se um fato dramtico. Neste momento, se um banco vai a outro pedir dinheiro emprestado, inexoravelmente, vai ser visto com desconfiana. A pergunta que, inevitavelmente, vai pairar : Ser que esse banco est em dificuldade? O mesmo raciocnio vai valer para qualquer outro agente econmico que se dirigir a uma instituio financeira para pedir dinheiro emprestado. Neste momento, todo aquele que pede crdito visto com desconfiana pelos demais agentes econmicos, porque, nesta altura, todos so potenciais candidatos insolvncia. Cada qual visto pelos demais como algum que pode estar quebrando, prestes a pedir falncia. Conseqentemente, todos vo assumir uma postura defensiva. Ningum vai querer se expor concedendo crdito aos outros. Essa conduta, assumida coletivamente por todos os agentes econmicos, leva a esse dramtico desaparecimento do crdito, ou seja, da moeda crdito, que
estamos presenciando. Isso explica tambm o fato de que, por toda parte, os governos anunciam pacotes e mais pacotes de ajuda financeira, mas nada parece conseguir reverter essa situao. O mesmo, de certa forma, verifica-se quanto fixao das taxas de cmbio. Em tempos de normalidade, os bancos centrais so capazes de manejar os instrumentos de que dispem (controle sobre a taxa de juros e oferta de moeda) para influenciar o equilbrio e, portanto, o nvel das taxas de cmbio. Segundo Hall, trata-se, aqui, de um poder dentico de facto atribudo aos bancos centrais. Contudo, o que se v, neste momento de crise aguda, os bancos centrais em dificuldades para conter as oscilaes das taxas de cmbio. Nessa linha de raciocnio, Hall lembra o caso da Tailndia, que, em julho de 1987, em virtude de um ataque especulativo, viu-se obrigada, aps esgotar suas reservas cambiais, a abandonar a defesa da sua moeda (baht), permitindo a livre flutuao do cmbio. No Brasil, vivenciamos essa mesma situao em dezembro de 1999, quando a crise financeira deflagrada na Rssia desencadeou um ataque especulativo contra o real. Na poca, a taxa de cmbio (real por dlar) saltou da faixa de 1,20 para 1,90 em poucos dias, representando uma desvalorizao do real de mais de 50%. No atual contexto da globalizao financeira, a grande maioria dos pases, cujas moedas no so aceitas internacionalmente como meio de pagamento, fica exposta e vulnervel a esse tipo de ataque especulativo. Com isso, ficam terrivelmente penalizados sobretudo os chamados pases em desenvolvimento, que so obrigados a manter nveis elevados de reservas cambiais em moedas fortes como o dlar e o euro para se protegerem desses ataques. O problema que a manuteno dessas reservas cambiais implica enormes custos de oportunidade para esses pases, na medida em que esses recursos deixam de ser aplicados em outras finalidades mais produtivas, que poderiam proporcionar maior retorno econmico. Finalizando, temos que essa nova abordagem da moeda como instituio, da criao de moeda como fato institucional, das funes dos bancos centrais como poderes denticos, constitudos por fatos institucionais e regras constitutivas, permite uma compreenso e, conseqentemente, uma descrio mais acurada desses fenmenos. Sendo assim, penso que podemos concluir que essa abordagem representa uma evoluo em relao concepo da moeda como produto ou mercadoria (commodity) da teoria monetria ortodoxa, em que as
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funes clssicas so atribudas moeda como intrnsecas a ela. Portanto, essa abordagem institucional da moeda nos ajuda a fazer um corte epistemolgico na arquitetura normativa do sistema monetrio, governado por uma lgica institucional e por prticas institucionais que respondem a fatos institucionais e a regras constitutivas. No se trata, pois, de descrever um conjunto de aes descoordenadas de agentes movidos apenas por uma racionalidade instrumental finalstica (do tipo meio-fim), mas de compreender e de descrever realidades sociais mais complexas, compostas de fatos institucionais. No basta, pois, uma simples lgica instrumental, sendo necessria, tambm, uma lgica de adequao para explicar o comportamento dos mercados e dos bancos centrais, tanto na esfera do sistema monetrio nacional quanto do sistema monetrio internacional, tendo em vista a necessidade de criao de um mecanismo emergente de governana financeira global.
Referncia
SEARLE, John R. The Construction of Social Reality. New York: The Free Press, 1995.
Preveno Lavagem de Dinheiro e ao Financiamento do Terrorismo
As Recomendaes Internacionais e a Atuao do Regulador Bancrio Brasileiro na Preveno Lavagem de Dinheiro e ao Financiamento do Terrorismo
Arcio Jos Menezes Fortes* 1 Introduo. 2 As convenes da Organizao das Naes Unidas e a Resoluo n 1.373 do seu Conselho de Segurana. 3 A Conveno Interamericana contra o Terrorismo. 4 O Grupo de Ao Financeira contra Lavagem de Dinheiro e suas recomendaes. 5 As normas editadas pelo regulador bancrio brasileiro para preveno lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo e as Recomendaes do Grupo Ao Financeira contra Lavagem de Dinheiro. 6 Concluso.
Resumo O presente artigo tem por finalidade apresentar as obrigaes assumidas pelo Brasil, em decorrncia das convenes internacionais que ratificou e promulgou, com relao adoo de normas de combate lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo. Alm disso, explica resumidamente as Recomendaes do Grupo de Ao Financeira contra Lavagem de Dinheiro (Gafi) e comenta a atuao do Conselho Monetrio Nacional e do Banco Central do Brasil na adoo de regras que imponham seu cumprimento pelas instituies financeiras bancrias.
* Procurador do Banco Central, exerce a funo de Subprocurador-Geral desde outubro de 2000. graduado em Cincias Jurdicas e Sociais pela Universidade Federal de Sergipe, especialista em Economia Moderna pela Universidade Federal da Bahia, perito jurdico do Grupo de Ao Financeira contra Lavagem de Dinheiro (Gafi), representante do Banco Central perante a Estratgia Nacional de Combate Corrupo e Lavagem de Dinheiro (Enccla) e integrante das delegaes brasileiras junto ao Gafi e ao Grupo de Ao Financeira da Amrica do Sul (Gafisud).
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Arcio Jos Menezes Fortes
Palavras-chave: Lavagem de Dinheiro. Financiamento do Terrorismo. Convenes das Naes Unidas. Recomendaes do Gafi. Conselho Monetrio Nacional. Banco Central do Brasil.
Abstract This paper aims at presenting the obligations adopted by Brazil in accordance with international conventions related to money laundering and terrorist financing. It also comments the Recommendations of Financial Action Task Force (FATF) and the regulations issued by the National Monetary Council and the Central Bank of Brazil to ensure the implementation of such Recommendations by banks and other financial institutions. Keywords: Money Laundering. Terrorism Financing. UN Conventions. FATF Recommendations. National Monetary Council. Central Bank of Brazil.
Reputational risk arises from operational failures, failure to comply with relevant laws and regulations, or other sources. Reputational risk is particularly damaging for banks since the nature of their business requires maintaining the confidence of depositors, creditors and the general marketplace (BCBS, 1997, p. 21-23).1
1 Introduo
Dentre as diversas atribuies conferidas ao Conselho Monetrio Nacional e ao Banco Central do Brasil pela legislao vigente, avulta a funo de regulador da atuao das instituies financeiras. Com este artigo, pretendo oferecer uma viso geral a respeito das
1/ importante assinalar que a nova edio dos Basel Core Principles, de 2006, no repete o texto citado.
recomendaes internacionais que devem ser adotadas no Brasil, por fora das convenes internacionais relativas ao combate ao trfico ilcito de substncias entorpecentes, criminalidade organizada, corrupo e supresso do financiamento do terrorismo, com vistas a prevenir a utilizao do sistema financeiro bancrio para a lavagem de dinheiro e o financiamento do terrorismo. Na seqncia, tecerei comentrios sobre as normas j editadas visando preveno da lavagem de dinheiro e do financiamento do terrorismo no sistema bancrio brasileiro, bem como comentarei a necessidade de se suprirem omisses regulatrias ainda existentes. Sendo esta publicao destinada a profissionais e estudiosos do Direito, creio ser dispensvel tecer consideraes de ordem genrica a respeito da lavagem de dinheiro e da insero das convenes internacionais no sistema jurdico nacional, em especial pelo reduzido espao disponvel, limitado pelas regras editoriais desta revista.
2 As convenes da Organizao das Naes Unidas e a Resoluo n 1.373 do seu Conselho de Segurana
O Brasil signatrio das trs convenes da Organizao das Naes Unidas (ONU) que estabelecem a necessidade de que os Estados Partes adotem medidas para privar as pessoas dedicadas a atividades criminosas do produto de suas prticas ilcitas: a Conveno Contra o Trfico Ilcito de Entorpecentes e Substncias Psicotrpicas2, (chamada Conveno de Viena), de 1988, a Conveno das Naes Unidas Contra o Crime Organizado Transnacional3, (a Conveno de Palermo), de 2000, e a Conveno das Naes Unidas Contra a Corrupo4 (a Conveno de Mrida), de 2003. A elaborao desses atos internacionais demonstra substancial evoluo nas obrigaes impostas aos pases signatrios das convenes: enquanto a Conveno
2/ Aprovada em 20 de dezembro de 1988 e promulgada pelo Decreto n 154, de 26 de junho de 1991. 3/ Aprovada pela Assemblia-Geral das Naes Unidas em 15 de novembro de 2000 e promulgada pelo Decreto n 5.015, de 12 de maro de 2004. 4/ Aprovada pela Assemblia-Geral das Naes Unidas em 31 de outubro de 2003 e promulgada pelo Decreto n 5.687 de 31 de janeiro de 2006.
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de Viena previa apenas a criminalizao da lavagem de produto de crime, conforme as condutas descritas no seu art. 3 , 1, b, e c, i e iv5, as duas convenes seguintes foram muito mais efetivas, pois, alm de reforarem a necessidade de se criminalizar a lavagem de dinheiro, passaram a prever, tambm, a necessidade de que fossem implementadas medidas para a sua preveno e seu combate. Assim que a Conveno de Palermo dispe em seu art. 7 sobre a necessidade de se instituir um regime interno de regulamentao e controle dos bancos e das instituies financeiras no-bancrias, bem como de outras organizaes suscetveis de serem utilizadas para a lavagem de dinheiro, a fim de prevenir e detectar qualquer forma de lavagem de dinheiro, sendo nesse regime enfatizados os requisitos relativos identificao do cliente, ao registro das operaes e denncia de operaes suspeitas6 (ONU, 2000).
5/ Artigo 3 Delitos e Sanes 1. Cada uma das Partes adotar as medidas necessrias para caracterizar como delitos penais em seu direito interno, quando cometidos internacionalmente: [rectius, intencionalmente]*: [...] b) [...] i) a converso ou a transferncia de bens, com conhecimento de que tais bens so procedentes de algum ou alguns dos delitos estabelecidos no inciso a) deste pargrafo, ou da prtica do delito ou delitos em questo, com o objetivo de ocultar ou encobrir a origem ilcita dos bens, ou de ajudar a qualquer pessoa que participe na prtica do delito ou delitos em questo, para fugir das conseqncias jurdicas de seus atos; ii) a ocultao ou o encobrimento, da natureza, origem, localizao, destino, movimentao ou propriedade verdadeira dos bens, sabendo que procedem de algum ou alguns dos delitos mencionados no inciso a) deste pargrafo ou de participao no delito ou delitos em questo; c) de acordo com seus princpios constitucionais e com os conceitos fundamentais de seu ordenamento jurdico; i) a aquisio, posse ou utilizao de bens, tendo conhecimento, no momento em que os recebe, de que tais bens procedem de algum ou alguns delitos mencionados no inciso a) deste pargrafo ou de ato de participao no delito ou delitos em questo; [...] iv) a participao em qualquer dos delitos mencionados neste Artigo, a associao e a confabulao para comet-los, a tentativa de comet-los e a assistncia, a incitao, a facilitao ou o assessoramento para a prtica do delito. * No Decreto n 154, de 26 de junho de 1991 (conforme a publicao do Dirio Oficial da Unio de 27 de junho de 1991, pg. 12.419), consta a expresso internacionalmente, que, a par de no ser a expresso correta, intencionalmente, que consta nos textos da conveno encontrados no stio das Naes Unidas na internet (nas lnguas em que se considera o texto igualmente autntico), no guarda conexo lgica com a obrigao assumida pelo Pas de criminalizao da lavagem de dinheiro no seu direito nacional. 6/ Artigo 7 Medidas para combater a lavagem de dinheiro 1. Cada Estado Parte: a) Instituir um regime interno completo de regulamentao e controle dos bancos e instituies financeiras no bancrias e, quando se justifique, de outros organismos especialmente susceptveis de ser utilizados para a lavagem de dinheiro, dentro dos limites da sua competncia, a fim de prevenir e detectar qualquer forma de lavagem de dinheiro, sendo nesse regime enfatizados os requisitos relativos identificao do cliente, ao registro das operaes e denncia de operaes suspeitas; b) Garantir, sem prejuzo da aplicao dos Artigos 18 e 27 da presente Conveno, que as autoridades responsveis pela administrao, regulamentao, deteco e represso e outras autoridades responsveis pelo combate lavagem de dinheiro (incluindo, quando tal esteja previsto no seu direito interno, as autoridades judiciais), tenham a capacidade de cooperar e trocar informaes em mbito nacional e internacional, em conformidade com as condies prescritas no direito interno, e, para esse fim, considerar a possibilidade de criar um servio de informao financeira que funcione como centro nacional de coleta, anlise e difuso de informao relativa a eventuais atividades de lavagem de dinheiro.
Ressalte-se que esse art. 7 da Conveno de Palermo, em seu pargrafo 3, recomenda que os Estados Partes so instados a utilizar como orientao as iniciativas pertinentes tomadas pelas organizaes regionais, inter-regionais e multilaterais para combater a lavagem de dinheiro. (ONU, 2000).7 Apesar de pequenas divergncias na redao, disposio similar consta do pargrafo 4 do art. 148 da Conveno de Mrida (ONU, 2003). Ressalto que a traduo dessa Conveno, conforme promulgado pelo Decreto n 5.687, de 31 de janeiro de 2006, merece diversos reparos, dentre os quais pelo uso das expresses regimento (Ao estabelecer um regimento interno de regulamentao e superviso[...]), em vez de regime, e efetivo (art. 14, 2: [...]vigiar o movimento transfronteirio de efetivo e de ttulos negociveis), em vez de numerrio ou dinheiro em espcie. No obstante tais inadequaes vocabulares, est claro que essas duas convenes recomendam enfaticamente que as orientaes oriundas das organizaes internacionais de combate lavagem de dinheiro sejam utilizadas na elaborao das normas legais e infralegais pelos Estados Partes. O governo brasileiro tambm ratificou a Conveno das Naes Unidas para a Supresso do Financiamento do Terrorismo, que foi promulgada pelo Decreto n 5.640, de 26 de dezembro de 2005. Note-se que, a par da adoo de medidas voltadas identificao, deteco e ao congelamento ou ao confisco de fundos empregados ou alocados para fins de cometimento de delitos previstos nessa conveno (conforme o seu art. 8, 1), os Estados Partes se obrigaram a adaptar sua legislao com o fito de obstar e neutralizar preparativos de cometimento de ilcitos, prevendo a conveno, no art. 18, 1, b, a necessidade de adoo de
Medidas exigindo que instituies financeiras e outros profissionais envolvidos em transaes financeiras adotem as medidas mais eficazes
2. Os Estados Partes consideraro a possibilidade de aplicar medidas viveis para detectar e vigiar o movimento transfronteirio de numerrio e de ttulos negociveis, no respeito pelas garantias relativas legtima utilizao da informao e sem, por qualquer forma, restringir a circulao de capitais lcitos. Estas medidas podero incluir a exigncia de que os particulares e as entidades comerciais notifiquem as transferncias transfronteirias de quantias elevadas em numerrio e ttulos negociveis. 7/ 3. Ao institurem, nos termos do presente Artigo, um regime interno de regulamentao e controle, e sem prejuzo do disposto em qualquer outro artigo da presente Conveno, todos os Estados Partes so instados a utilizar como orientao as iniciativas pertinentes tomadas pelas organizaes regionais, inter-regionais e multilaterais para combater a lavagem de dinheiro. 8/ 4. Ao estabelecer um regimento interno de regulamentao e superviso de acordo com o presente Artigo, e sem prejuzo do disposto em qualquer outro Artigo da presente Conveno, recomenda-se aos Estados Partes que utilizem como guia as iniciativas pertinentes das organizaes regionais, interregionais e multilaterais de luta contra a lavagem de dinheiro.
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disponveis, com vistas a identificar seus clientes fixos ou eventuais, bem como clientes em cujo interesse contas sejam abertas, e a prestar especial ateno a transaes incomuns ou suspeitas e informar sobre transaes presumidamente oriundas de atividades criminosas (ONU, 1999),
alm de outras medidas relativas identificao do cliente, obrigao de informar transaes complexas e incomuns e manuteno de registros de transaes9. Pelo Decreto n 3.976, de 18 de outubro de 2001, o Presidente da Repblica determinou que todas as autoridades brasileiras ficassem obrigadas a dar cumprimento Resoluo n 1.373 do Conselho de Segurana das Naes Unidas, aprovado em 28 de setembro de 2001, que, dentre outras obrigaes, impe a necessidade de
congelar, sem demora, fundos e outros ativos financeiros ou recursos econmicos de pessoas que perpetram, ou intentam perpetrar, atos terroristas, ou participam em ou facilitam o cometimento desses atos.
3 A Conveno Interamericana contra o Terrorismo

O Decreto n 5.639, de 26 de dezembro de 2005, promulgou a Conveno Interamericana contra o Terrorismo (OEA, 2005), que, de forma bem mais enftica que as convenes da ONU, determina, visando preveno, ao combate e erradicao do financiamento do terrorismo, que os Estados Partes utilizem
como diretrizes as recomendaes desenvolvidas por entidades regionais ou internacionais especializadas, em particular o Grupo de Ao Financeira (Gafi)
9/ Artigo 18 1. Os Estados Partes cooperaro na preveno dos delitos previstos no Artigo 2 por meio da adoo de todas as medidas apropriadas, dentre as quais a adaptao de suas leis nacionais, se necessrio, a fim de obstar e neutralizar preparativos, em seus respectivos territrios, para o cometimento daqueles delitos dentro ou fora de seus territrios, inclusive: a) Medidas para coibir, em seus territrios, a prtica de atividades ilegais por pessoas ou organizaes que sabidamente encorajem, instiguem, organizem ou envolvam-se no cometimento dos delitos previstos no Artigo 2; b) Medidas exigindo que instituies financeiras e outros profissionais envolvidos em transaes financeiras adotem as medidas mais eficazes disponveis, com vistas a identificar seus clientes fixos ou eventuais, bem como clientes em cujo interesse contas sejam abertas, e a prestar especial ateno a transaes incomuns ou suspeitas e informar sobre transaes presumidamente oriundas de atividades criminosas. Para tanto, os Estados Partes consideraro: i) A adoo de regulamentaes que probam a abertura de contas cujos titulares ou beneficirios no sejam identificados ou identificveis, bem como medidas para assegurar que essas instituies confirmem a identidade dos verdadeiros titulares dessas transaes;
e, quando for cabvel, a Comisso Interamericana para o Controle do Abuso de Drogas (Cicad), o Grupo de Ao Financeira do Caribe (Gafic) e o Grupo de Ao Financeira da Amrica do Sul (Gafisud) (OEA, 2005, art. 4, 2).
4 O Grupo de Ao Financeira contra Lavagem de Dinheiro e suas recomendaes

O Grupo de Ao Financeira contra Lavagem de Dinheiro (Gafi) um organismo internacional cujo propsito o desenvolvimento e a promoo de polticas, em nveis nacionais e internacionais, para combater a lavagem de dinheiro e o financiamento do terrorismo. Institudo pela Reunio de Cpula do ento G-7 que ocorreu em Paris em 1989, contava inicialmente com dezesseis pases; atualmente, o Gafi integrado por 34 membros plenos (entre pases, territrios e organizaes internacionais10), dois pases observadores11, cinco membros associados12 e 23 organismos e organizaes observadores13.
ii) No que se refere identificao de pessoas jurdicas, exigir que as instituies financeiras, quando necessrio, adotem medidas para confirmar a existncia jurdica e a estrutura do cliente obtendo, junto a um cartrio, ao cliente ou a ambos, comprovao de constituio, inclusive informaes no que se refere a nome do cliente, forma jurdica, endereo, diretores e disposies que regulamentam a autoridade para estabelecer obrigaes legais para a referida pessoa jurdica; iii) A adoo de regulamentaes que imponham s instituies financeiras a obrigao de informar prontamente s autoridades competentes quaisquer transaes de grande porte complexas e incomuns, bem como padres incomuns de transao, sem propsito econmico aparente ou propsito legal bvio, sem medo de assumir responsabilidade criminal ou civil pela violao de qualquer sigilo no que se refere revelao de informaes, se as suspeitas forem informadas de boa-f; iv) Exigindo que as instituies financeiras mantenham todos os registros necessrios de transaes tanto domsticas quanto internacionais referentes aos ltimos cinco anos. 2. Os Estados Partes cooperaro, ainda, na preveno dos delitos previstos no Artigo 2, considerando a adoo de: a) Medidas de superviso como, por exemplo, o licenciamento de todas as agncias que prestam servios de remessas financeiras; b) Medidas viveis para detectar o transporte fsico transfronteirio de moeda e de instrumentos ao portador negociveis, sujeitos a salvaguardas rgidas para assegurar o emprego adequado de informaes, sem obstruir, de qualquer forma, a liberdade de movimentaes de capital. frica do Sul, Alemanha, Argentina, Austrlia, ustria, Blgica, Brasil, Canad, China, Cingapura, Comisso Europia, Conselho de Cooperao do Golfo, Dinamarca, Espanha, Estados Unidos da Amrica, Federao Russa, Finlndia, Frana, Grcia, Hong Kong (China), Irlanda, Islndia, Itlia, Japo, Luxemburgo, Mxico, Noruega, Nova Zelndia, Portugal, Reino dos Pases Baixos, Reino Unido, Sucia, Sua e Turquia. Coria do Sul e ndia. Grupo sia/Pacfico contra Lavagem de Dinheiro (The Asia/Pacific Group on Money Laundering APG), Grupo de Ao Financeira do Caribe (Caribbean Financial Action Task Force CFATF), Comit de Peritos em Avaliao de Medidas contra Lavagem de Dinheiro e Financiamento do Terrorismo do Conselho da Europa (The Council of Europe Committee of Experts on the Evaluation of Anti-Money Laundering Measures and the Financing of Terrorism MoneyVal), Grupo de Ao Financeira da Amrica do Sul (Gafisud) e Grupo de Ao Financeira do Oriente Mdio e da frica do Norte (Middle East and North Africa Financial Action Task Force MENAFATF). Grupo da Eursia (Eurasian Group EAG), Grupo Antilavagem de Dinheiro da frica Oriental e Austral (Eastern and Southern Africa Anti-Money Laundering Group ESAAMLG), Grupo Intergovernamental de Ao contra Lavagem de
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Em seu escopo de funcionar como formador de polticas, com o intuito de gerar a necessria vontade poltica para introduzir nas legislaes nacionais reformas legais e regulatrias nas reas de combate lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo, o Gafi divulgou, em abril de 1990, as 40 Recomendaes14, que compreendem amplo plano de ao voltado para a preveno e o combate lavagem de dinheiro. Essas Recomendaes foram inicialmente revisadas em 1996, para incorporar novas tendncias no combate lavagem de dinheiro e para antecipar potenciais ameaas futuras. Mais recentemente, essas Recomendaes foram amplamente revisadas em junho de 2003, sendo que, em outubro de 2004, foram feitas poucas emendas. Em outubro de 2001, na seqncia do atentado terrorista contra o World Trade Center e da j mencionada Resoluo n 1.373 do Conselho de Segurana das Naes Unidas, o Gafi divulgou as 8 Recomendaes Especiais, com padres atinentes preveno e ao combate ao financiamento do terrorismo. Essas Recomendaes Especiais foram acrescidas, em outubro de 2004, por uma nona recomendao, contemplando o transporte internacional de dinheiro em espcie, aperfeioando, assim, ainda mais os padres internacionais relativos ao assunto. A verso revisada das 40 Recomendaes (GAFI, 2003) agora se aplica no apenas lavagem de dinheiro, como tambm ao financiamento do terrorismo e, conjugada com as 9 Recomendaes Especiais (GAFI, 2004a) constitui uma gama de medidas completa e consistente para a preveno e o combate a essas prticas.
Dinheiro da frica (Groupe Inter-gouvernemental dAction contre le Blanchiment en Afrique Giaba), Banco Africano de Desenvolvimento, Banco Asitico de Desenvolvimento, Comit de Superviso Bancria de Basileia (Basel Committee on Banking Supervision BCBS), Secretariado da Commonwealth, Grupo de Egmont de Unidades de Inteligncia Financeira, Banco Europeu para a Reconstruo e o Desenvolvimento, Banco Central Europeu, Escritrio da Polcia Europia (Europol), Banco Interamericano de Desenvolvimento, Associao Internacional dos Supervisores de Seguros (Iais), Fundo Monetrio Internacional (FMI), Organizao Internacional das Comisses de Valores Mobilirios (Iosco), Organizao de Polcia Criminal Internacional (Interpol), Comit Interamericano Contra o Terrorismo da Organizao dos Estados Americanos (OEA/CICTE), Comisso Interamericano de Controle do Abuso de Drogas (OEA/Cicad), Organizao para a Cooperao Econmica e Desenvolvimento (OCDE), Grupo de Supervisores Bancrios de Pases Offshore (Offshore Group of Banking Supervisors OGBS), Escritrio das Naes Unidas contra Drogas e Crime UNODC), Comit Antiterrorismo do Comit de Segurana das Naes Unidas, Banco Mundial e Organizao Internacional de Alfndegas (WCO). 14/ As 40 Recomendaes foram editadas na lngua inglesa e na francesa (que so as lnguas de trabalho do Gafi). No stio do Conselho de Controle de Atividades Financeiras (Coaf) na internet existe traduo em portugus de Portugal. Utilizei neste artigo a verso inglesa, na maior parte das vezes, e a francesa quando necessrio para tornar o texto mais compreensvel. Em face de razes de inadequao de terminologia (como, por exemplo, pelo uso da expresso branqueamento de capitais, e no lavagem de dinheiro) e tambm por no se encontrar atualizada, no utilizei a verso portuguesa.
Convm lembrar, ainda, que o Gafi divulga tambm Notas Interpretativas sobre vrias das 40+9 Recomendaes e editou, ainda, em fevereiro de 2004, a Metodologia para Avaliao do Cumprimento das Recomendaes (GAFI, 2004b), documento que tambm foi revisado recentemente, em outubro de 2008. As 40 Recomendaes (GAFI, 2003) encontram-se divididas em tpicos, relacionados a seguir: A. Sistemas Jurdicos: compreendendo o mbito de aplicao do crime de lavagem de dinheiro (Recomendaes 1 e 2) e a necessidade de adoo de medidas restritivas e de confisco de bens derivados de atividade criminosa (Recomendao 3); B. Medidas a serem tomadas pelas instituies financeiras e pelas atividades e profisses no financeiras para evitar a lavagem de dinheiro e o financiamento do terrorismo, que, dada sua relevncia, so divididas por temas, um geral, determinando que as regras de sigilo bancrio no obstem a aplicao das recomendaes (Recomendao 4); e cinco especficos: B.1. Relativas ao dever de vigilncia relativo clientela costumer due dilligence (CDD) Recomendao 5: prev a no manuteno de contas annimas nem contas sob nomes fictcios; Recomendao 6: aconselha sobre a necessidade de especial ateno a Pessoas Politicamente Expostas politically exposed persons (PEP); Recomendao 7: determina especial ateno ao relacionamento transfronteirio com bancos correspondentes e outras relaes semelhantes; Recomendao 8: prev especial ateno s ameaas de lavagem de dinheiro introduzidas por novas tecnologias; Recomendao 9: fixa requisitos para contratao de terceiros como intermedirios financeiros para a realizao de parte dos servios relativos ao CDD ou para captar negcios; Recomendao 10: dispe sobre a conservao de documentos e registros; Recomendao 11: trata da anlise especial de operaes complexas, de montantes elevados no usuais e de padres no usuais de transaes; Recomendao 12: aborda o cumprimento pelas atividades e profisses no financeiras das Recomendaes 5, 6 e 8 a 11;
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B.2. Relativas declarao de operaes suspeitas e ao cumprimento das normas: Recomendao 13: estabelece que as instituies financeiras devem comunicar imediatamente unidade de inteligncia financeira qualquer suspeita de que fundos provem de uma atividade criminosa ou que esto relacionados com o financiamento do terrorismo; Recomendao 14: aborda a proteo legal a instituies financeiras, seus dirigentes e empregados contra responsabilidade criminal ou civil quando declararem suas suspeitas unidade de inteligncia financeira,bem como a proibio de informar ao cliente que foi feita declarao de operao suspeita; Recomendao 15: trata da necessidade de que as instituies financeiras adotem programas internos de preveno e combate lavagem de dinheiro; Recomendao 16: dispe acerca do cumprimento das Recomendaes 13 a 15 e 21 pelas atividades e profisses no financeiras nela listadas. B.3. Outras medidas preventivas lavagem de capitais e ao financiamento do terrorismo: Recomendao 17: dispe sobre a existncia de sanes eficazes, proporcionais e dissuasrias contra aqueles que no cumpram as obrigaes de preveno e combate lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo; Recomendao 18: discorre acerca da no autorizao para existncia de bancos de fachada (shell banks) ou para a manuteno de relaes com tal tipo de instituies de outros pases; Recomendao 19: trata da adoo de sistema eletrnico pelo qual bancos e outras instituies financeiras informem autoridade competente operaes em espcie que ultrapassem determinado valor; Recomendao 20: dispe sobre a aplicao das Recomendaes s atividades e profisses no listadas na Recomendao 15 que ofeream risco de lavagem de dinheiro ou de financiamento do terrorismo. B.4. Medidas a adotar com relao a pases que no cumprem as Recomendaes do Gafi ou que o fazem insuficientemente: Recomendao 21: dispe sobre medidas relacionadas com pases que no cumpram as Recomendaes do Gafi ou que o faam de modo insuficiente,
compreendendo a especial ateno s relaes de negcio e s operaes com pessoas fsicas e jurdicas, inclusive instituies financeiras, que se localizem em pases que no apliquem as recomendaes; Recomendao 22: prev que os princpios aplicveis s instituies financeiras tambm devem ser aplicados s suas sucursais e filiais situadas no estrangeiro. B.5. Regulamentao e superviso: Recomendao 23: visa a assegurar que as instituies financeiras estejam sujeitas a regulamentao e superviso adequadas e apliquem efetivamente as Recomendaes do Gafi; Recomendao 24: determina que as atividades e as profisses listadas na Recomendao 15 tambm se sujeitem a medidas de regulamentao e de superviso; Recomendao 25: dispe sobre o estabelecimento de diretrizes e a promoo do retorno de informao (feedback) s instituies, de modo a permitir melhor aplicao das recomendaes e aperfeioamento da deteco e da declarao de operaes suspeitas. C. Medidas institucionais e outras, necessrias aos sistemas de combate lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo, tambm so divididas em dois blocos: C.1. Autoridades competentes, suas atribuies e recursos: Recomendao 26: compreende a criao de uma unidade de inteligncia financeira como centro nacional destinado a receber, analisar e transmitir declaraes de operaes suspeitas e outras informaes relativas lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo; Recomendao 27: prev que as investigaes sobre lavagem de dinheiro e financiamento do terrorismo sejam conduzidas por autoridades especficas, mediante o uso, inclusive, de tcnicas especiais de investigao; Recomendao 28: dispe sobre a possibilidade de as autoridades investigadoras obterem documentos e informaes para prova; Recomendao 29: determina que as autoridades de superviso detenham poderes necessrios para assegurar o cumprimento das obrigaes de preveno e combate lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo;
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Recomendao 30: prev a necessidade de se dotarem as autoridades envolvidas na lavagem de dinheiro e no financiamento do terrorismo de recursos financeiros, humanos e tcnicos adequados; Recomendao 31: dispe sobre a existncia de mecanismos eficazes de cooperao entre as autoridades internas, tanto aquelas de investigao e aplicao coercitiva da lei penal (polcia, ministrio pblico, judicirio) quanto de superviso (o poder de polcia administrativo); Recomendao 32: trata da necessidade da existncia de mecanismos de avaliao da eficcia dos sistemas de preveno e combate lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo. C.2. Transparncia das pessoas jurdicas e outras entidades sem personalidade jurdica (legal arrangements): Recomendao 33: refere-se adoo de medidas para impedir a utilizao ilcita de pessoas jurdicas por parte de lavadores de dinheiro, em especial para assegurar a existncia de informao adequada, precisa e atualizada sobre os beneficirios finais da propriedade e do controle das pessoas jurdicas; Recomendao 34: trata da adoo de medidas para impedir a utilizao ilcita de entidades sem personalidade jurdica, como, por exemplo, os express trusts, principalmente buscando informaes sobre seus fundadores, administradores e beneficirios. D. Cooperao Internacional: Este tpico tambm dividido em temas, contando com uma recomendao de ordem geral, a Recomendao 35, que prev a necessidade de que os pases se tornem parte e apliquem integralmente as Convenes de Viena, de Palermo e de Supresso do Financiamento do Terrorismo, bem como ratifiquem e apliquem outras convenes internacionais relevantes, tais como a Conveno do Conselho da Europa contra Lavagem de Dinheiro e a Conveno Interamericana contra o Terrorismo, e mais cinco Recomendaes especficas: D.1. Auxlio Jurdico Mtuo: Recomendao 36: dispe sobre o mais amplo auxlio mtuo nas investigaes e procedimentos de natureza criminal acerca de lavagem de dinheiro e financiamento do terrorismo e procedimentos conexos;
Recomendao 37: prev que a cooperao ocorra mesmo na ausncia da dupla incriminao; Recomendao 38: discorre sobre a necessidade de adoo de medidas rpidas em resposta a pedidos de outros pases para identificar, congelar, apreender e declarar a perda de bens objeto de lavagem de dinheiro (inclusive das infraes antecedentes) ou de financiamento do terrorismo; Recomendao 39: cuida do reconhecimento da lavagem de dinheiro como crime suscetvel de extradio. D.2. Outras formas de Cooperao: Recomendao 40: trata de afirmar a necessidade de que os pases assegurem que as suas autoridades proporcionem as mais amplas possibilidades de cooperao internacional s suas homlogas estrangeiras, em especial para assegurar a troca de informaes sobre lavagem de dinheiro e sobre as infraes que lhe sejam subjacentes. As 9 Recomendaes Especiais envolvem: I a ratificao e aplicao dos instrumentos das Naes Unidas (em especial a Conveno para a Supresso do Financiamento do Terrorismo e a Resoluo 1.373); II a criminalizao do financiamento do terrorismo e da lavagem de capitais a ele associado; III o congelamento e a perda de bens associados ao terrorismo; IV a comunicao autoridade competente de operaes suspeitas de financiamento do terrorismo; V a cooperao internacional para auxlio mtuo e troca de informaes relativas ao financiamento do terrorismo; VI a adoo de medidas para que as pessoas fsicas e jurdicas que transacionem com remessa de fundos (inclusive mediante redes e sistemas informais) sejam autorizadas pela autoridade competente e cumpram as Recomendaes do Gafi, com apenao legal na hiptese de atuao irregular; VII o controle adequado das transmisses eletrnicas de fundos, em especial com a identificao completa do remetente; VIII a reviso de leis e regulamentaes aplicveis a entidades sujeitas a uso para o financiamento do terrorismo, em especial as organizaes sem fins lucrativos; e IX a adoo de medidas adequadas para a deteco do transporte fsico transfronteirio de dinheiro em espcie e de instrumentos financeiros ao portador, incluindo a necessidade de declaraes, a possibilidade de bloqueio e reteno e a aplicao de penalidades eficazes.
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Conforme mencionei anteriormente, alm das Recomendaes, o Gafi editou, em alguns casos, Notas Interpretativas, normalmente esclarecendo ou restringindo o mbito de aplicao de uma determinada Recomendao, e a Metodologia para Avaliao do Cumprimento das Recomendaes (GAFI, 2004b). Alm disso, as Recomendaes possuem tambm um Glossrio, que define diversas expresses e siglas constantes do seu texto. Para facilitar a compreenso da forma de utilizar as Notas Interpretativas, exemplifico por meio da Recomendao 9, que cuida dos requisitos para contratao de terceiros como intermedirios financeiros para a realizao de parte dos servios relativos ao CDD ou para captar negcios, a Nota Interpretativa respectiva dispe que Esta Recomendao no se aplica subcontratao nem ao mandato e que Esta Recomendao tambm no se aplica s relaes, contas ou operaes entre instituies financeiras, por conta dos seus clientes. Tais relaes so reguladas pelas Recomendaes 5 e 7. (GAFI, 2003). Por igual, a Metodologia possui critrios essenciais e elementos adicionais que devem ser levados em conta ao se analisar determinada Recomendao. Como exemplo, ao tratar da Recomendao 22, que dispe acerca da necessidade de que os princpios aplicveis s instituies financeiras de um pas tambm sejam aplicados s suas sucursais e filiais situadas no estrangeiro, os critrios essenciais pedem que: a) seja exigido das instituies financeiras que se assegurem de que suas sucursais e filiais observem medidas consistentes com as exigncias do seu pas sede, na medida do permitido pelas leis e regulamentos do pas onde funcionam; b) que as instituies financeiras tenham especial ateno para que esse princpio seja observado pelas sucursais e pelas filiais situadas em pases que no apliquem ou apliquem insuficientemente as Recomendaes; c) que, quando os parmetros mnimos de preveno lavagem de dinheiro forem diferentes daqueles do pas sede da instituio e daqueles do pas onde se localizam as sucursais e filiais, as instituies sejam instadas a aplicar os mais elevados parmetros de preveno; e d) que, quando uma sucursal ou filial no puder observar a norma apropriada de preveno lavagem de dinheiro, por conta de proibio
da legislao do pas hospedeiro, a instituio financeira seja obrigada a informar tal situao ao supervisor bancrio do pas sede (GAFI, 2003). Nos elementos adicionais relativos a essa Recomendao, consta que deve ser avaliado se as instituies financeiras que esto sujeitas aos Princpios Essenciais (BCBS, 1997)15 esto obrigadas a aplicar medidas consistentes de preveno lavagem de dinheiro em todo o grupo financeiro, levando em conta as atividades dos seus clientes (e das eventuais sociedades controladas pelos clientes) nas vrias filiais da instituio financeira mundo afora.
5 As normas editadas pelo regulador bancrio brasileiro para preveno lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo e as Recomendaes do Grupo de Ao Financeira contra Lavagem de Dinheiro
Para uma anlise mais voltada atuao do Conselho Monetrio Nacional (CMN) mediante suas Resolues e do Banco Central do Brasil com suas Circulares e Cartas-Circulares na edio de normas reguladoras da preveno lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo pelas instituies financeiras bancrias, tratarei apenas das Recomendaes 5 a 11, 13 a 15, 17 a 19, 21, 22, 25 e 29. Inicialmente, observo que, no meu entender, as Recomendaes seguintes j se encontram atendidas, conforme o normativo que menciono; cabe esclarecer que o ponto de partida para esses comentrios foi o relatrio de auto-avaliao do Grupo de Trabalho de Simulao de Avaliao Mtua, constitudo no mbito da Estratgia Nacional de Combate Lavagem de Dinheiro (Encla), em 2006, coordenado pelo Conselho de Controle de Atividades Financeiras (Coaf), que contou com a participao de representante do ento Departamento de Combate a Ilcitos Financeiros e Superviso de Cmbio e Capitais Internacionais (Decic), do Banco Central do Brasil; as atualizaes, correes e comentrios so de responsabilidade do autor:
15/ Esto sujeitas aos Princpios Fundamentais para uma Superviso Bancria Eficaz (Core Principles for Effective Banking Supervision Basel Core Principles) as instituies financeiras bancrias e, eventualmente, instituies financeiras nobancrias que ofeream servios financeiros (conforme pargrafo 5 e nota de p de pgina da edio de 1997 do CPEBS).
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a)
b)
c)
d)
e)
Recomendao 6: a Circular n 3.339, de 22 de dezembro de 2006, que Dispe acerca dos procedimentos a serem observados pelos bancos mltiplos, bancos comerciais, caixas econmicas, cooperativas de crdito e associaes de poupana e emprstimo para o acompanhamento das movimentaes financeiras de pessoas politicamente expostas (grifo meu) consistente e atende plenamente Recomendao bem como aos critrios essenciais e ao elementos adicionais da Metodologia; Recomendao 8: a Resoluo n 2.817, de 22 de fevereiro de 2001, que Dispe sobre a abertura e a movimentao de contas de depsitos exclusivamente por meio eletrnico, bem como acerca da utilizao desse instrumento de comunicao, atende plenamente Recomendao e aos critrios essenciais da Metodologia; Recomendao 9: a Resoluo n 2.025, de 1993, na redao dada pela Resoluo n 2.953, de 25 de abril de 2002, combinada com a Resoluo n 3.110, de 31 de julho de 2003, que Altera e consolida as normas que dispem sobre a contratao de correspondentes no Pas, atendem Recomendao e aos critrios essenciais; Recomendao 10: a Resoluo n 2.025, de 1993, supera as exigncias de guarda documental prescritos na Recomendao quanto abertura e manuteno de contas bancrias; ademais, a Circular n 2.852, de 3 de dezembro de 1998, que Dispe sobre os procedimentos a serem adotados na preveno e combate s atividades relacionadas com os crimes previstos na Lei n 9.613, de 3/3/1998, tambm supera amplamente as exigncias de guarda de documentos relativos a operaes realizadas pelo clientes, j que prev que a documentao pertinente fique preservada no s cinco anos aps a realizao da transao, mas tambm por cinco anos aps o encerramento do relacionamento entre a instituio e o cliente; Recomendao 13: a Circular n 2.852, de 1998, atende amplamente Recomendao, aos critrios essenciais e aos elementos adicionais. Complementando esse atendimento, a Carta-Circular n 2.826, de 4 de dezembro de 1998, que Divulga relao de operaes e situaes que podem configurar indcio de ocorrncia os crimes previstos na Lei n 9.613, de 3/3/1998, e estabelece procedimentos para sua comunicao
f)
g)
h)
i) j)
ao Banco Central do Brasil, fornece s instituies financeiras ampla gama de operaes e propostas de operao que devem ser comunicadas s autoridades competentes; Recomendao 14: a Circular n 2.852, de 1998, repete disposio constante do 2 do art. 11 da Lei n 9.613, de 3 de maro de 1998, relacionada com a no-responsabilizao de instituies financeiras, seus controladores, dirigentes e empregados pela comunicao de operao suspeita realizada de boa-f; Recomendao 17: sanes efetivas, proporcionais e dissuasrias s instituies que falham no atendimento aos requisitos legais de preveno e combate lavagem de dinheiro constam de textos legais (a Lei n 9.613, de 1998, e, num mbito mais geral, da Lei n 4.595, de 31 de dezembro de 1964), no havendo necessidade da edio de normativo complementar pelo CMN ou pelo Banco Central; Recomendao 19: a Circular n 2.852, de 1998 (pelo art. 4, I), combinada com a Carta-Circular n 3.098, de 11 de junho de 2006, que Esclarece sobre o registro de depsitos e retiradas em espcie, bem como de pedidos de provisionamento para saques, atendem inteiramente Recomendao, a seu critrio essencial e aos elementos adicionais; Recomendao 25: a Circular n 2.852, de 1998, atende amplamente Recomendao e ao critrio essencial da Metodologia; Recomendao 29: o inciso IX do art. 10, combinado com o inciso VII do art. 11 e com o art. 44 da Lei n 4.595, de 1964, bem como o 1 do art. 2 da Lei Complementar n 105, de 10 de janeiro de 2001, possibilitam ao Banco Central do Brasil o exerccio pleno das atividades de superviso, com o que a Recomendao e os critrios essenciais da Metodologia esto totalmente atendidos. No mbito interno do Banco Central, o Manual de Superviso, com a redao dada pela Portaria n 47.744, de 31 de outubro de 2008, fornece as orientaes necessrias atuao dos servidores que atuam na rea de superviso.
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Quanto s seguintes Recomendaes, alguns dos critrios essenciais ou dos elementos adicionais no esto contemplados nos normativos; so elas: a) Recomendao 5: a Resoluo n 2.025, de 24 de novembro de 1993, que Altera e consolida as normas relativas abertura, manuteno e movimentao de contas de depsitos, atende amplamente Recomendao e maioria dos critrios essenciais; no obstante, apesar de os itens 3 e 4 da alnea b do inciso I do art. 1 dessa Resoluo preverem a completa identificao do depositante pessoa jurdica, inclusive com documentao a respeito da forma de constituio e qualificao de representantes, mandatrios ou prepostos autorizados a movimentar contas, inexiste regra especfica que determine, para tais pessoas, que a instituio financeira busque identificar o seu beneficirio final16 (critrio essencial 5.5); a Circular n 2.852, de 3 de dezembro de 1998, que Dispe sobre os procedimentos a serem adotados na preveno e combate s atividades relacionadas com os crimes previstos na Lei n 9.613, de 03.03.1998, atende s disposies relacionadas com a especial ateno a operaes ou propostas de operao formuladas por clientes de risco, bem como com a necessidade de atualizao peridica dos dados cadastrais. conveniente observar que a vedao da existncia de contas annimas ou aplicaes financeiras ao portador (atendendo assim o critrio essencial 5.1) decorre da Lei n 8.021, de 12 de abril de 1990; b) Recomendao 7: apesar de o Regulamento do Mercado de Cmbio e Capitais Internacionais (RMCCI), divulgado pela Circular n 3.280, de 9 de maro de 2005 (e modificaes posteriores), atender parcialmente Recomendao, no existe regra expressa a respeito da necessidade de a instituio financeira brasileira que mantenha relao com um correspondente bancrio no exterior se certifique acerca da poltica de preveno e combate lavagem de dinheiro, informe-se a respeito dos controles internos e obtenha aprovao da sua superior administrao quando do estabelecimento de relacionamento com um novo correspondente;
16/ A expresso beneficirio final (na verso inglesa beneficial owner e na francesa bnficiaire effectif), que utilizei por entender mais compreensvel, refere-se pessoa fsica que, em ltima instncia, proprietria ou controla uma pessoa jurdica cliente e/ou a pessoa para quem uma transao est sendo efetuada. Tambm incorpora aquelas pessoas que exercem, em ltima instncia, o controle efetivo sobre uma pessoa jurdica ou um arranjo jurdico (como os trusts, por exemplo).
c) Recomendao 11: a Circular n 2.852, de 1998, atende amplamente Recomendao e a quase todos os critrios essenciais; no obstante, apesar da competncia do Banco Central do Brasil de exigir das instituies financeiras toda a documentao de que necessite para o exerccio de sua atividade de fiscalizao, no h norma expressa para determinar s instituies financeiras a guarda dos documentos relativos s investigaes que fazem internamente sobre operaes suspeitas (critrio 11.3); d) Recomendao 15: a Resoluo n 2.554, de 24 de setembro de 1998, que Dispe sobre a implantao e implementao de sistema de controles internos, combinada com a Circular n 2.852, de 1998, atendem Recomendao e maior parte dos critrios essenciais. Porm, no existe regra que determine que o encarregado, nas instituies financeiras, da verificao do cumprimento das regras de preveno lavagem de dinheiro, tenha acesso tempestivo documentao relativa poltica de conhea o seu cliente17 e aos registros de operaes; tambm inexiste norma determinando que as instituies financeiras implementem poltica de escrutnio severo das qualificaes dos seus empregados (e dos candidatos a empregados), para se assegurar do seu nvel tico. Por igual, no existe norma que garanta a observncia do Elemento Adicional da Recomendao, o qual prev que o encarregado da verificao do cumprimento das regras de preveno lavagem de dinheiro possa agir independentemente e se reportar superior administrao da instituio; e) Recomendao 18: apesar de a regulamentao bancria brasileira no permitir a existncia de bancos de fachada (shell banks), com o que a Recomendao poderia ser tida como no aplicvel ao Brasil, dois dos critrios essenciais da Metodologia no esto contemplados: que as instituies financeiras aqui sediadas no sejam autorizadas a manter relacionamentos com bancos de fachada; e que cuidem para que seus correspondentes em pases estrangeiros no autorizem o uso de suas contas por bancos de fachada;
17/ Know your costumer (KYC), expresso que, ao lado da Costumer Due Dilligence (CDD), refere-se necessidade de que a instituio financeira obtenha todas as informaes possveis sobre o cliente, sua atividade, renda, origem dos recursos etc.
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f)
Recomendao 21: apesar das disposies da Circular n 2.852, de 1998, relacionadas com o escrutnio de operaes propostas por pessoas cujas caractersticas possam indicar que estejam envolvidas com ilcitos ou cujas condies no estejam claramente amparadas em conhecido fundamento econmico (caput do art. 2 da circular), no existe regra expressa determinando que as instituies financeiras prestem especial ateno s transaes com pessoas oriundas de pases que aplicam insuficientemente as Recomendaes do Gafi.
No que se refere Recomendao 22, entendo que no se encontram atendidos nem a Recomendao nem os critrios adicionais, pois no existe normativo que determine s instituies financeiras que se certifiquem da observao por parte de suas filiais e subsidirias de medidas condizentes com as normas brasileiras de preveno lavagem de dinheiro; que imponha a necessidade de que as instituies financeiras reforcem suas polticas internas nas sucursais localizadas em pases que no cumprem ou cumprem insuficientemente as Recomendaes do Gafi; que inste s instituies que apliquem os parmetros mais exigentes quando existir divergncia entre os padres brasileiros e aqueles do pas onde localizada a filial; que obrigue as instituies financeiras a informar ao supervisor bancrio brasileiro quando uma sua sucursal no puder aplicar as Recomendaes do Gafi em virtude da legislao do pas hospedeiro. Tambm no est atendido o Elemento Adicional, que prev a necessidade de as instituies brasileiras estabelecerem medidas consistentes de preveno lavagem de dinheiro em todo o grupo financeiro, levando em conta as atividades dos seus clientes (e das eventuais sociedades controladas pelos clientes) nas vrias filiais da instituio financeira mundo afora. Quanto s 9 Recomendaes Especiais, cabe destacar apenas aquelas que esto relacionadas com a atuao do regulador bancrio: a) Recomendao Especial IV: a Carta-Circular n 3.342, de 2 de outubro de 2008, que Dispe sobre a comunicao de movimentaes financeiras ligadas ao terrorismo e ao seu financiamento, atende plenamente Recomendao e a seu critrio essencial; b) Recomendao Especial VII: a Circular n 3.290, de 5 de setembro de 2005, que Dispe sobre a identificao e o registro de operaes de depsitos
em cheque e de liquidao de cheques depositados em outra instituio financeira, bem como de emisses de instrumentos de transferncia de recursos, complementada pela Carta-Circular n 3.260, de 29 de dezembro de 2006, que Esclarece acerca de procedimentos relativos Circular n 3.290, de 2005, que dispe sobre a identificao e o registro de operaes de depsitos em cheque e de liquidao de cheques depositados em outra instituio financeira, bem como de emisses de instrumentos de transferncia de recursos; a Circular n 3.335, de 14 de dezembro de 2006, que Institui a Transferncia Especial de Crdito, dispe sobre sua liquidao interbancria e sobre a liquidao interbancria da Transferncia Eletrnica Disponvel e do Documento de Crdito, bem como sobre o momento do crdito dos recursos na conta do beneficirio, e a Circular n 3.424, de que 12 de dezembro de 2008, que Regulamenta a troca eletrnica de informaes por meio da Rede do Sistema Financeiro Nacional (RSFN), e disposies complementares, atendem amplamente Recomendao, s notas interpretativas e aos critrios essenciais na parte relativa s transferncias domsticas; o RMCCI, divulgado pela Circular n 3.280, de 2005, atende queles relativos s transferncias internacionais.
6 Concluso
Esses comentrios permitem que se afirme que a atuao do Conselho Monetrio Nacional e do Banco Central do Brasil na regulao pertinente preveno da lavagem de dinheiro amplamente satisfatria, sendo perifricos os aperfeioamentos ainda necessrios, os quais no afetam substancialmente a avaliao do Brasil como membro ativo do Gafi. Entretanto, entendo ser pertinente que, cada vez mais, sejam adotadas medidas visando conscientizao das administraes das instituies financeiras a respeito da necessidade de obedincia a todas as recomendaes do Gafi, no obstante a eventual inexistncia de obrigao legal, a fim de minimizar os riscos, no s aqueles decorrentes da atuao da autoridade supervisora, mas, principalmente, o risco reputacional, por ser a confiana o principal capital de qualquer instituio financeira e do sistema financeiro de um pas.
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A existncia de regras claras de preveno da lavagem de dinheiro e do financiamento do terrorismo indica a maturidade de um sistema financeiro e seu entrosamento com o sistema financeiro internacional, sem o que a continuidade da insero da economia nacional no mercado globalizado pode ser extremamente prejudicada.
Referncias
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Medidas Cautelares previstas na Lei n 9.447, de 1997
Os Contornos Jurdicos das Medidas Cautelares Previstas no Artigo 9 da Lei n 9.447, de 14 de Maro de 1997
Lucas Alves Freire* 1 Introduo. 2 Da tutela acautelatria: 2.1 Da tutela acautelatria no contexto da atividade processual desenvolvida pelo Estado; 2.2 Da tutela acautelatria prevista na Lei n 9.447, de 1997. 3 Das dvidas apresentadas pela rea tcnica da Autarquia quanto ao tema: 3.1 Da possibilidade de adoo da medida cautelar aps o proferimento de deciso, em primeiro grau, no processo administrativo punitivo; 3.2 Da competncia para decidir o processo administrativo em caso de adoo anterior de medida cautelar pela Diretoria Colegiada; 3.3 Da suposta necessidade de estabelecimento de contraditrio prvio. 4 Breves comentrios sobre as concluses alcanadas pela rea tcnica do Banco Central do Brasil. 5 Concluses
Resumo A Lei n 9.447, de 14 de maro de 1997, institui, em seu art. 9., a possibilidade de o Banco Central do Brasil adotar, no bojo de processos administrativos, medidas cautelares contra pessoas e instituies submetidas sua fiscalizao. Nesse contexto, este artigo busca analisar os principais contornos jurdicos dessas medidas, tendo como base de estudo consulta formulada Procuradoria-Geral do Banco Central pela rea tcnica da autarquia. O texto tem por escopo, assim, responder de modo claro as dvidas existentes acerca da utilizao do instituto,
Procurador do Banco Central, graduado em Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).
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alm de discutir diversos aspectos potencialmente controversos presentes na norma em exame, de modo a traar uma orientao jurdica capaz de assegurar que o administrador pblico, quando venha a se valer da tutela acautelatria prevista na Lei n 9.447, de 1997, atue dentro dos estreitos limites da legalidade. Palavras-chave: Processo administrativo. Medidas cautelares. Superviso. Sistema Financeiro Nacional.
Abstract Through the article number 9 of the 9.447 Act, edited on March 14th, 1999, the Central Bank of Brazil was allowed to adopt, during any administrative procedures, prevention measures against any person or institution subject to its banking supervision. In this context, this article analyses the main legal aspects of those measures, having as a base for its studies a consultation submitted to the General Counsels Office by the Banks technical staff. Therefore, the main scope of the text is to answer, in a clear manner, the questions brought by the technical staff, as well as discuss the many potentially controversial themes related to the norm at hand, in order to trace a legal orientation regarding the use of the instrument that ensures that any public administrator will act according to the legal system when using the prevention measures foreseen by law. Keywords: Administrative procedures, prevention measures, banking supervision, national financial system.
1 Introduo
Este artigo tem por escopo analisar consulta formulada pelo Departamento de Superviso de Cooperativas e de Instituies No-Bancrias (Desuc) Procuradoria-Geral do Banco Central a respeito dos contornos jurdicos das medidas cautelares previstas no art. 9 da Lei n 9.447, de 14 de maro de 1997 (BRASIL, 1997). Na ocasio, a unidade tcnica em referncia afirmou que o
interesse pelo tema originou-se da possibilidade de adoo de tais medidas na tutela das atividades exercidas por distribuidoras de ttulos e valores mobilirios (DTVM), instituies autorizadas a funcionar por esta Autarquia. Informou, ainda, que a tutela acautelatria em questo foi utilizada pelo Banco Central do Brasil em apenas uma oportunidade, na qual foi afastado cautelarmente administrador de instituio financeira enquanto perdurasse a apurao de suas responsabilidades em processo administrativo. Na hiptese, foi interposto recurso contra a deciso desta Autarquia ao Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional (CRSFN), na forma do 1 do dispositivo legal mencionado. Assim, aps manifestao do Procurador da Fazenda Nacional favorvel adoo da medida cautelar, o rgo colegiado julgou extinto o recurso por perda de objeto, em virtude da decretao da liquidao extrajudicial da instituio interessada, no sendo possvel, por conseguinte, colher seu entendimento sobre o tema. Aps relatar o nico precedente relacionado matria, a unidade tcnica apresentou as concluses que logrou atingir sobre os contornos jurdicos das medidas encartadas no art. 9 da Lei n 9.447, de 1997 (BRASIL, 1997), as quais so as seguintes:
a) o processo administrativo aludido no caput do artigo 9 da Lei n 9.447/97 o processo administrativo punitivo usualmente instaurado no mbito desta Autarquia, aqui denominado, para fins convencionais, de processo administrativo principal; b) as medidas cautelares so adotadas por deciso da Diretoria Colegiada. Atos administrativos que so, sujeitam-se essas decises, tambm, ao atendimento dos requisitos da finalidade, forma, motivo e objeto; c) as medidas cautelares devem ser propostas no bojo de autos processuais especficos, constitudos, no mnimo, com os documentos citados no MPAD 3-2-1. Nada impede a juntada aos autos de outros documentos, se teis ou necessrios para justificar a medida proposta. Para fins convencionais, o processo de que pode resultar a imposio de uma medida cautelar ser aqui denominado de processo administrativo cautelar; d) o processo que deve ser concludo no prazo de 120 dias, referido no 2 do artigo de lei citado acima, o processo administrativo principal; e) se a deciso do processo administrativo principal, em primeira instncia, for no sentido de inocentar o(s) acusado(s), por no restar
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provada a ocorrncia de irregularidade, a medida cautelar adotada no bojo do processo administrativo cautelar perder a validade, devendo ser o fato imediatamente comunicado ao(s) administrado(s) atingidos pela medida cautelar, bem como ao CRSFN, se j houver recurso da deciso cautelar quele colegiado; f) a medida cautelar perder eficcia nas seguintes ocasies: data do trmino do prazo de 120 dias previsto no 2 do art. 9, sem que haja deciso, em primeiro grau, do processo administrativo principal; data da deciso absolutria, em primeiro grau, no processo administrativo principal, no caso de no restar provada a ocorrncia de irregularidade (em se tratando de pessoa fsica ou jurdica), ou no caso de no restar demonstrada a existncia de dolo ou culpa do administrado (em se tratando de pessoa fsica); data do acolhimento, pelo CRSFN, de recurso contra a deciso da Diretoria Colegiada que aplicou a medida cautelar, no caso de esse recurso ser julgado antes da deciso, em primeiro ou segundo grau, do processo administrativo principal; data do julgamento, pelo CRSFN, de recurso no processo administrativo principal, independentemente de ser a deciso do colegiado absolutria ou condenatria; g) embora no haja previso, na Lei n 4.595/64, de pena equivalente s restries s atividades da instituio financeira, estas podem ser impostas pela Diretoria Colegiada, por ato discricionrio, respeitada a legislao aplicvel (BCB, 2007).
O Desuc listou, ainda, os aspectos jurdicos sobre os quais no foi possvel atingir concluses definitivas, tendo-os dividido em trs tpicos distintos. No primeiro, denominado Possibilidade de instaurao do processo administrativo cautelar aps a deciso, em primeiro grau, do processo administrativo principal, foram enumerados os seguintes questionamentos:
1) a medida cautelar deve ser adotada sempre antes da deciso de primeiro grau do processo administrativo principal; 2) a medida cautelar pode ser adotada a qualquer tempo, aps a instaurao do processo administrativo principal, desde que esse processo principal no tenha sido objeto de deciso final do CRSFN; 3) se houver deciso em primeiro grau de processo administrativo principal, deve a fiscalizao instaurar outro processo da espcie em caso
de falha grave, enfocando a(s) nova(s) ocorrncia(s) da aludida falta grave, antes de aventar a proposio de medida cautelar (BCB, 2007).
J no segundo tpico, intitulado Competncia para decidir o processo administrativo principal, no caso de anterior adoo de medida cautelar pela Diretoria Colegiada, indagou a unidade tcnica se, havendo deciso da Diretoria Colegiada no sentido de aplicar determinada medida cautelar, no seria razovel que a competncia para decidir o processo administrativo principal fosse avocada por essa mesma diretoria colegiada (BCB, 2007). No terceiro tpico, nominado singelamente Contraditrio, o Departamento de Preveno a Ilcitos Financeiros e de Atendimento a Demandas de Informaes do Sistema Financeiro (Decic) apresentou Procuradoria-Geral do Banco Central dvidas acerca da necessidade de instalao de contraditrio prvio adoo das medidas cautelares em apreo (BCB, 2007). Em sntese, eis os principais temas levantados pela rea tcnica da autarquia a respeito da medida cautelar prevista no art. 9 da Lei n 9.447, de 1997 (BRASIL, 1997).
2 Da tutela acautelatria
Antes de adentrar o exame especfico dos questionamentos formulados, vejo como imprescindvel, dada a complexidade do tema, tecer algumas breves consideraes sobre a tutela acautelatria no mbito da atividade processual desenvolvida pelo Estado. Alm disso, entendo ser importante lanar um primeiro olhar ao art. 9 da Lei n 9.447, de 1997 (BRASIL, 1997).
2.1 Da tutela acautelatria no contexto da atividade processual desenvolvida pelo Estado

Fato que, em algumas situaes, o longo perodo de tramitao processual pode ensejar variaes irremediveis nas pessoas, nas coisas e nas relaes jurdicas que a atividade estatal busca tutelar, algo que, no raro, termina por inutilizar a soluo final do processo. Desse modo, intuitivo que a autoridade
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competente, com vistas a resguardar a eficincia de seus prprios atos, deva ter sua disposio instrumentos e mecanismos capazes de contornar os efeitos deletrios que a experincia inevitvel do tempo acarreta sobre a efetividade da atuao processual. No mbito do processo civil, o instrumento posto disposio do julgador e das partes litigantes o processo cautelar, considerado pela doutrina como uma nova face da jurisdio, uma vez que contm, a um s tempo, as funes do processo de conhecimento e de execuo, de sorte que resta por ter como caracterstica principal a preveno. Nesse sentido, esclarecedora a lio de Humberto Theodoro Jnior (2004, p. 344): Enquanto o processo principal (de cognio ou execuo) busca a composio da lide, o processo cautelar contentase em outorgar situao provisria de segurana para os interesses dos litigantes. O processo cautelar possui, destarte, escopo acessrio, uma vez que visa, tosomente, a resguardar a efetividade do provimento judicial a ser alcanado no processo principal, evitando que a tutela jurisdicional final, em razo do tempo que se levar at que seja ela atingida, caia no vazio ou se transforme em ato incuo e intil. Corrobora essa assertiva Ronaldo Cunha Campos (1975, p. 184), que, em precisa lio, afirma o seguinte: a funo principal do processo cautelar tem por servir o interesse pblico na defesa do instrumento criado pelo Estado para compor lides, isto , a defesa do processo. Alm do processo cautelar, em que, por meio do exerccio do direito de ao por uma das partes envolvidas em determinado conflito, h a formao de verdadeira relao jurdico-processual, as medidas cautelares podem assumir, na sistemtica processual civil, a forma de simples atos praticados, de ofcio, pelo juiz competente, no bojo de determinado feito. Isso porque, em situaes especiais, o interesse pblico que o Estado detm no processo pode encontrar-se na iminncia de sofrer sria leso, no sendo razovel que, nesses casos, a atividade do magistrado seja condicionada atuao dos jurisdicionados. Atribui-se ao julgador, ento, o dever-poder de tutelar o fato concreto, adotando as medidas cautelares compatveis, sem que tenha de aguardar a iniciativa ou a provocao da parte prejudicada (THEODORO JNIOR, 1999, p. 104). Esse instrumento, denominado pela doutrina de tutela acautelatria ex officio, encontra guarida no art. 797 do Cdigo de Processo Civil (BRASIL, 1973), verbis: S em casos excepcionais, expressamente autorizados por lei, determinar o juiz medidas cautelares sem a audincia das partes.
Sobre a distino entre a tutela acautelatria ex officio e o processo cautelar, Humberto Theodoro Jnior (2003, p. 357) teceu os seguintes comentrios:
A permisso, porm, de medidas cautelares de ofcio encontra rigorosas limitaes no direito positivo. O art. 797 s as admite em casos excepcionais e desde que expressamente autorizados por lei. Esse poder nunca compreende o de abrir um verdadeiro processo cautelar; mas apenas consiste em tomar medidas cautelares avulsas, dentre outros processos j existentes, em situaes adredemente reguladas pela lei (grifo meu).
Na seara do processo penal, a tutela acautelatria tem escopo bastante semelhante quele que possui no mbito do processo civil. Com efeito, o Cdigo de Processo Penal (BRASIL, 1941) prev, em seu bojo, duas categorias distintas de provimentos acautelatrios, quais sejam, as medidas assecuratrias e as prises cautelares. As primeiras, elencadas nos arts. 125 a 144, tm por finalidade assegurar a efetividade de provimento judicial que reconhea o dever de indenizao oriundo da infrao penal, evitando, assim, que o acusado se desfaa de seu patrimnio antes que o prejudicado possa ver reconhecida sua pretenso no juzo cvel. Outrossim, garantem a efetividade da aplicao da pena de perdimento de bens e valores que constituam produto do crime (art. 91, II, b, do Cdigo Penal), caso haja condenao do ru (BRASIL, 1940). As prises cautelares, por sua vez, assim como as demais medidas cautelares, tm por objetivo, no mais das vezes, assegurar a efetividade de um provimento jurisdicional, diferenciando-se apenas por serem instrumento especfico de garantia do processo penal como atividade persecutria do Estado. Eugnio Pacelli de Oliveira (2004, p. 505-506), analisando a priso preventiva (uma das espcies de priso cautelar), bem ilustra essa afirmao, verbis:
Se a priso em flagrante busca sua justificativa e fundamentao, primeiro na proteo do ofendido e, depois, na garantia da qualidade probatria, a priso preventiva revela a sua cautelaridade na tutela da persecuo penal, objetivando impedir que eventuais condutas praticadas pelo alegado autor e/ou por terceiros possam colocar em risco a efetividade do processo. A priso preventiva, em razo de trazer como conseqncia a privao da
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liberdade antes do trnsito em julgado, somente se justifica enquanto e na medida em que puder realizar a proteo da persecuo penal, em todo o seu iter procedimental, e, mais quando se mostrar a nica maneira de se satisfazer tal necessidade (grifos meus).
De se ressaltar que as prises preventivas, a par de terem o objetivo de resguardar a efetividade do processo penal, podem, em hipteses especficas, ser utilizadas para tutelar, em carter de urgncia, outros bens e valores juridicamente protegidos. o caso, e.g., das prises decretadas para garantir a ordem pblica e a ordem econmica (art. 312, caput, do CPP), nas quais a principal preocupao do julgador no estar centrada na eficcia, em sentido estrito, da persecuo penal, mas em assegurar que a esfera jurdica de terceiros no venha a ser atingida por condutas ilcitas praticadas pelos indivduos processados pelo Estado. Na espcie, poder-se-ia falar em garantia da eficcia do processo penal em sentido amplo, uma vez que, em ltima anlise, a tutela acautelatria visar, tambm nesses casos, a alcanar os escopos sociais, jurdicos e polticos da jurisdio1. Sobre o tema, cumpre esclarecer que Eugnio Pacelli de Oliveira (2008, p. 612) admite a utilizao das medidas cautelares, no processo penal, para finalidade distinta da simples garantia de efetividade do provimento judicial final, consoante se v a seguir: Toda medida acautelatria penal deve ostentar carter instrumental, isto , deve estar conectada com a proteo urgente de determinado bem jurdico ou com a efetividade do processo penal em curso (grifo meu). Em tais casos, contudo, a hiptese ftica a exigir a pronta atuao estatal dever guardar ntima relao com o objeto do processo em curso, no sendo lcito que o magistrado adote a medida de urgncia de modo absolutamente dissociado do contexto da persecuo penal. Em outras palavras, a tutela cautelar, no obstante a maior amplitude de seu objetivo, permanecer vinculada a uma atividade processual determinada, no perdendo, portanto, seu carter instrumental. Seguindo os contornos traados pela cincia processual, pela civil e pela penal, o processo administrativo tambm no poderia deixar de contar com uma tutela especfica para resguardar a efetividade de seus provimentos finais.
1/ Alexandre Freitas Cmara defende que o processo constitui o instrumento de que dispe o Estado para alcanar os escopos da jurisdio, que seriam de trs ordens: sociais, jurdicos e polticos. Para melhor compreenso do significado dos escopos da jurisdio, vide Cmara (2008, p. 78-81).
Nesse ponto, chamo a ateno para o fato de que a Administrao Pblica, no paradigma do Estado de Direito, tem no processo seu principal instrumento de atuao, sendo por meio dele que o Poder Pblico exprime sua vontade e intervm, legitimamente, na esfera jurdica dos administrados. Caucionar a efetividade das decises exaradas no curso dos processos administrativos significa, destarte, assegurar que a Administrao Pblica exercer suas funes de modo eficiente e eficaz, evitando-se, desse modo, que o curso do tempo termine por retirar do provimento final qualquer utilidade prtica. Sobre o tema, trago baila o judicioso ensinamento de Shirlei Silmara de Freitas Mello (2003, p. 462):
A tutela acautelatria tem por elemento especfico a preveno, exercendo funo auxiliar de garantia do processo. As medidas cautelares so cabveis no processo administrativo para proteg-lo do perigo da demora natural da deciso final. A tutela acautelatria existe em razo do interesse pblico na defesa do instrumento criado pelo Estado para o exerccio de suas funes o processo. Se o suporte ftico-jurdico da demanda corre o risco de mutaes desfavorveis ao direito, atua a tutela preventiva para conservar ou criar condies necessrias concretizao da vontade da lei.
Desse modo, vrios so os diplomas legais a prever a possibilidade de o poder pblico adotar medidas cautelares no bojo de processos administrativos. A Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990 (BRASIL, 1990), e.g., estabelece, em seu art. 147, que, no curso de processo administrativo disciplinar, poder a autoridade competente determinar, como medida cautelar, o afastamento do servidor pblico do exerccio do cargo a fim de evitar que ele influa nos trabalhos de investigao. Por sua vez, a Lei n 8.884, de 11 de junho de 1994 (BRASIL, 1994), ao tratar do rito de julgamento dos processos de competncia do Conselho Administrativo de Defesa Econmica (Cade), estipula, em seu art. 52, o seguinte:
Art. 52. Em qualquer fase do processo administrativo poder o Secretrio da SDE ou o Conselheiro-Relator, por iniciativa prpria ou mediante provocao do Procurador-Geral do Cade, adotar medida preventiva, quando houver indcio ou fundado receio de que o representado, direta ou indiretamente, cause ou possa causar dando ao mercado, leso irreparvel ou de difcil reparao, ou torne ineficaz o resultado final do processo. (grifo meu).
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Perceba-se que a norma reproduzida ut supra permite, assim como ocorre com as prises preventivas, que a medida cautelar seja adotada pelo Cade no intuito de resguardar bens e valores no diretamente relacionados com a eficcia, em sentido estrito, da deciso final a ser emitida pelo conselho. Assim, vislumbrando que, da conduta do representado, possa resultar dano ao mercado, essa autarquia dever se valer, no curso do processo administrativo, da tutela acautelatria ainda que no esteja em jogo a efetividade do julgamento definitivo do caso. J o Decreto-Lei n 73, de 21 de novembro de 1966 (BRASIL, 1966), que dispe sobre o Sistema Nacional de Seguros Privados, prescreve, em seu art. 111, 3, que, instaurado processo administrativo contra resseguradores, sociedades seguradoras, sociedades de capitalizao e entidades abertas de previdncia complementar, poder o rgo fiscalizador considerada a gravidade da infrao, cautelarmente, determinar a essas empresas a substituio do prestador de servios de auditoria independente (grifo meu). A par das disposies constantes das legislaes especficas, a Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 1999 (BRASIL, 1999), que regula, de modo geral, o processo administrativo no mbito federal, prev, em seu art. 45, que, em caso de risco iminente, a Administrao Pblica poder motivadamente adotar providncias acauteladoras sem a prvia manifestao do interessado (grifo meu). Imperativo anotar que, assim como ocorre nas sistemticas processuais civil e penal, as medidas cautelares disposio da Administrao Pblica, como atos instrumentais que so, no podem ser adotadas isoladamente, sendo imprescindvel que se vinculem diretamente a um processo administrativo especfico. De se ressaltar, no ponto, que tal premissa vale tanto para a tutela acautelatria que visa a resguardar a eficcia, em sentido estrito, do processo administrativo quanto para aquela que tem por escopo proteger, em carter de urgncia, determinado bem ou valor jurdico. Sobre o tema, esclarecedora pareceme a lio da doutrina portuguesa, que, ao comentar instituto semelhante presente na legislao lusitana (medidas provisrias), assim se pronunciou: As medidas provisrias no podem consistir em actos isolados; so sempre ordenadas no mbito de um procedimento, so actos situados, que no podem ser fins em si mesmos (OLIVEIRA; COSTA E GONALVES; AMORIM, 2006, p. 403). V-se, portanto, que, em todos os ramos do Direito em que se desenvolve a atividade processual, presente est a tutela acautelatria, instrumento
indispensvel para assegurar a efetividade do processo (em sentido amplo ou estrito) em face dos tormentos inexoravelmente impostos pela, no raras vezes, longa durao dos feitos.
2.2 Da tutela acautelatria prevista na Lei n 9.447, de 1997

No caso especfico dos autos, est em discusso a tutela acautelatria prevista no art. 9 da Lei n 9.447, de 1997 (BRASIL, 1997), dispositivo cujo teor vejo mister reproduzir:
Art. 9 Instaurado processo administrativo contra instituio financeira, seus administradores, membros de seus conselhos, a empresa de auditoria contbil ou o auditor contbil independente, o Banco Central do Brasil, por deciso da diretoria, considerando a gravidade da falta, poder, cautelarmente: I determinar o afastamento dos indiciados da administrao dos negcios da instituio, enquanto perdurar a apurao de suas responsabilidades; II impedir que os indiciados assumam quaisquer cargos de direo ou administrao de instituies financeiras ou atuem como mandatrios ou prepostos de diretores ou administradores; III impor restries s atividades da instituio financeira; IV determinar instituio financeira a substituio da empresa de auditoria contbil ou do auditor contbil independente. 1 Das decises do Banco Central do Brasil proferidas com base neste artigo caber recurso, sem efeito suspensivo, para o Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, no prazo de cinco dias. 2 No concludo o processo, no mbito do Banco Central do Brasil, no prazo de 120 dias, a medida cautelar perder sua eficcia. 3 O disposto neste artigo aplica-se s demais instituies autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil.
Aps simples leitura do texto legal, pode o hermeneuta afirmar, prima facie, que as medidas ali previstas tm por escopo assegurar a efetividade de todos os processos administrativos iniciados pelo Banco Central do Brasil para averiguar a conduta de pessoas, naturais e jurdicas, submetidas sua fiscalizao, sendo necessrio, ainda, que, de tais processos, possa decorrer a aplicao de
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sanes ou medidas desfavorveis aos administrados. Essa posio foi defendida anteriormente pela Procuradoria-Geral do Banco Central, conforme se v do excerto, extrado do Parecer Dejur-220/98 (BCB, 1998), abaixo reproduzido:
Na verdade, muito embora o contedo do art. 9 da Lei 9.447/97 esteja inserido, de forma um tanto assistmica, em diploma legal que trata de regimes administrativos especiais interveno, liquidao extraordinria e administrao especial temporria , no h como negar, pela clareza da redao do caput do artigo, a sua aplicao a todos os processos administrativos instaurados pelo Banco Central contra as pessoas elencadas no caput da referida norma.2 (grifo meu).
De se ressaltar, outrossim, que a lei condiciona a deflagrao da atividade cautelar existncia de processo administrativo instaurado, afastando, assim, a possibilidade de adoo da cautela processual prvia ou preparatria. Alm disso, parece-me claro que a tutela acautelatria dever ter por precpuo espoco a garantia da efetividade do provimento final a ser expedido em processo administrativo instaurado para apurar a prtica de ilcito. Entretanto, assim como ocorre nos processos de competncia do Cade e em algumas espcies de priso preventiva do processo penal, entendo que as medidas elencadas no reproduzido art. 9 podero ser utilizadas para tutelar, em carter de urgncia, bens e valores que se encontrem na iminncia de sofrer dano em razo da conduta praticada pelos interessados. o que ocorrer, por exemplo, nas hipteses em que, depois instaurado processo administrativo contra determinada instituio financeira, venha-se a verificar que seus administradores insistem em atuar margem da lei, pondo em risco a higidez do sistema e o patrimnio de terceiros que nele atuam. Em tais situaes, penso que ser lcito que a Diretoria Colegiada, luz da gravidade da falta apurada, lance mo de uma das medidas cautelares, como a do inciso I do citado artigo, para evitar, cautelarmente, a ocorrncia de violao de interesses protegidos pelo ordenamento jurdico. Veja-se que, nesses casos, a adoo da tutela acautelatria garantir que a competncia fiscalizatria da autarquia seja exercida com a efetividade que o interesse pblico requer.
2/ Da lavra de Nilton Dias, com despachos de Joo Correia de Magalhes e Ailton Cesar dos Santos.
Por conseguinte, sendo o processo administrativo um dos principais instrumentos de que dispe o Banco Central do Brasil para exercer a fiscalizao dos agentes que atuam no Sistema Financeiro Nacional, pode-se dizer que a tutela acautelatria prevista no art. 9 da Lei n 9.447, de 1997 (BRASIL, 1997), ainda quando no utilizada para o fim especfico de resguardar a utilidade da deciso final a ser emitida no feito, ter por escopo garantir que a atuao processual da autarquia seja desempenhada com a devida efetividade. Mister salientar que, em qualquer caso (tutela da eficcia do processo em sentido estrito ou defesa, em carter urgente, de bens ou valores juridicamente tutelados), dever restar demonstrado que a adoo da medida cautelar tenha estreita relao com os fatos objeto de apurao no processo administrativo. Isso porque, como qualquer espcie de tutela acautelatria, as medidas elencadas no reproduzido art. 9 tm carter meramente instrumental, no constituindo fins em si mesmas. O 2 do dispositivo fixa o prazo de 120 (cento e vinte) dias para que o Banco Central do Brasil conclua o procedimento instalado, sob pena de ineficcia da medida cautelar. A fixao do prazo tem por escopo evitar que medida desfavorvel imposta ao administrado com base em juzo preliminar de cognio se perpetue por um perodo demasiadamente prolongado, situao que poderia render ensejo violao dos princpios do contraditrio e da ampla defesa. Assim, uma vez expedida a tutela acautelatria, ter o Banco Central do Brasil 120 (cento e vinte) dias para realizar a averiguao completa do suposto ilcito, bem como para concluir pela existncia ou no de infrao s normas que regem o Sistema Financeiro Nacional. Alm disso, o caput do artigo em tela atribui Diretoria Colegiada a competncia para, em face da gravidade da falta, decidir sobre a necessidade de adoo da medida cautelar. Cabe, desse modo, exclusivamente ao rgo de cpula desta autarquia, com base em juzo discricionrio3 por ele exercido, definir, em cada caso concreto, se a conduta investigada se reveste de gravidade suficiente a ensejar a utilizao da tutela acautelatria.
3/ Celso Antnio Bandeira de Mello esclarece que o exerccio da competncia discricionria tambm se faz presente nos casos em que o administrador pblico delimita, no caso concreto, o significado de conceitos jurdicos indeterminados, tal como gravidade da falta. Confira-se a lio do jurista: Do que se exps neste tpico resulta que a noo de discricionariedade no se adscreve ao campo das opes administrativas efetuadas com base em critrios de convenincia
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V-se, ademais, que a medida cautelar dever ser adotada por iniciativa prpria da Diretoria Colegiada e independentemente da oitiva dos interessados, algo que, a meu ver, muito a aproxima do instituto da tutela acautelatria ex officio, instrumento previsto no mbito do processo civil, conforme acima demonstrado. Feitas essas observaes, retomo o estudo da consulta que a rea tcnica do Banco Central do Brasil submeteu ao rgo jurdico da autarquia. Com o escopo de conferir sistematicidade ao trabalho, iniciarei pelo enfrentamento das dvidas apresentadas pela unidade tcnica, buscando solucionar, um a um, os questionamentos jurdicos submetidos Procuradoria-Geral. Na seqncia, tecerei algumas consideraes sobre os temas em relao aos quais o Desuc teria alcanado firmes concluses.
3 Das dvidas apresentadas pela rea tcnica da autarquia quanto ao tema 3.1 Da possibilidade de adoo da medida cautelar aps o proferimento de deciso, em primeiro grau, no processo administrativo punitivo
Quanto a esse tema, o Desuc, poca, entendeu que a Lei n 9.447, de 1997 (BRASIL, 1997), parecia pressupor certa contemporaneidade entre o processo administrativo principal e o processo administrativo cautelar. Tal assertiva, no entender da rea tcnica, emergiria da anlise conjunta de duas regras legais de observao obrigatria quando da adoo da tutela acautelatria em estudo, a saber:
A primeira: a medida cautelar s pode ser adotada aps a instaurao do processo administrativo principal. A outra, estabelecida no 2 do art. 9 da referida lei, limita em 120 dias o prazo para concluso do processo principal no mbito do Banco Central, sob pena de perda de eficcia da medida cautelar (BCB, 2007).
e oportunidade tema concernente ao mrito do ato administrativo. Certamente o compreende, mas no se cinge a ele, pois tambm envolve o tema da inteleco dos conceitos vagos. Resulta, pois, que so incorretos por insuficientes os conceitos de discricionariedade que a caracterizam unicamente em funo do tema mrito do ato administrativo, isto , da convenincia e oportunidade do ato. (MELLO, 2003, p. 28.)
Nesse passo, foi indagado, na oportunidade, se a data de instaurao do processo administrativo principal e a data de adoo da medida cautelar podem distar uma da outra mais de 120 dias. Argiu-se, outrossim, se a medida cautelar poderia ser adotada aps a deciso em 1 grau do processo administrativo principal, ainda que decorrido mais de quatro meses de sua instaurao . Prima facie, cumpre-me deixar assentado que a tutela acautelatria prevista no art. 9 da Lei n 9.447, de 1997 (BRASIL, 1997), por se assemelhar em muito tutela acautelatria ex officio do processo civil, no d causa instalao de nova relao processual administrativa, tratando-se, em verdade, de mero ato praticado no bojo de um processo administrativo instaurado pelo Banco Central do Brasil. Assim sendo, no vejo como recomendvel o uso da expresso processo administrativo cautelar para designar o instrumento. Nada impede, contudo, que, por razes prticas, se promova a autuao da medida em apartado, de modo a tornar possvel que a unidade tcnica competente d curso regular ao processo enquanto a Diretoria Colegiada analisa a proposta de adoo da cautela. Quanto primeira indagao, entendo que a norma insculpida no 2 do artigo em apreo tem por escopo, to-somente, evitar que a medida cautelar adotada tenha vigncia por prazo assaz prolongado sem que o Banco Central do Brasil realize, ao menos, uma cognio exauriente acerca dos fatos apurados. Assim, consoante ut supra assinalado, aps a expedio do ato acautelatrio, teria esta autarquia 120 (cento e vinte) dias para proferir deciso no processo administrativo, sob pena de a medida assecuratria perder sua vigncia. Seria esse, destarte, o real alcance semntico da regra jurdica. No me parece, desse modo, que a lei tenha exigido que a medida cautelar fosse adotada apenas nos 120 (cento e vinte) dias posteriores instaurao do processo administrativo. Em verdade, a lei apenas fixou um marco temporal (data da adoo da medida cautelar) e determinou que, a partir de tal momento, teria o Banco Central do Brasil o prazo mencionado para dar cabo da sua atuao no processo. A meu juzo, portanto, a exegese do 2 do diploma em comento realizada pela unidade tcnica no guarda pertinncia com o contedo textual do dispositivo, tampouco prestigia a finalidade perseguida pela norma, no podendo, portanto, figurar dentro da moldura legal de interpretaes possveis ao aplicador do Direito.
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A segunda indagao exige uma reflexo mais detida. Com efeito, o caput do art. 9 da Lei n 9.447, de 1997 (BRASIL, 1997), estabelece que apenas a Diretoria Colegiada do Banco Central do Brasil possui competncia para adotar as medidas cautelares previstas em seus incisos I a IV. De outra banda, das decises da autarquia em processos administrativos instaurados para apurar a prtica de infraes, cabe, via de regra, recurso para o CRSFN4, rgo para o qual devolvida a anlise do feito. Nesse contexto, uma vez que o Banco Central do Brasil tenha exaurido suas atribuies no processo e remetido os autos ao CRSFN (em razo da interposio de recurso pelo interessado ou de remessa de ofcio, nos casos de arquivamento do feito), seria lcito que a Diretoria Colegiada adotasse a medida cautelar? Com base na sistemtica processual civil, a resposta questo haveria de ser negativa. Isso porque vige, naquele ramo do Direito, regra segundo a qual uma vez que o processo tenha sido remetido ao rgo ad quem, a ele devolvida a competncia para decidir sobre a adoo de medidas cautelares. Nesse sentido, a norma do art. 800 do Cdigo de Processo Civil (BRASIL, 1973), in verbis:
Art. 800. As medidas cautelares sero requeridas ao juiz da causa; e, quando preparatrias, ao juiz competente para conhecer da ao principal. Pargrafo nico. Interposto o recurso, a medida cautelar ser requerida diretamente ao tribunal (grifo meu).
Nesses termos, inexistindo previso legal expressa que defina a competncia para anlise de medidas cautelares no caso de processos administrativos submetidos instncia recursal, dir-se-ia que, por analogia, seria aplicvel ao caso a regra acima transcrita. Assim, devolvida a matria ao CRSFN, seria esse rgo, em princpio, o responsvel por decidir acerca das medidas cautelares. Contudo, importa relembrar, por oportuno, que a lei no conferiu expressamente ao CRSFN competncia para adotar medidas cautelares, tendose restringido a prever, no 5 de seu art. 9, que ao rgo caberia julgar recursos interpostos contra decises do Banco Central do Brasil proferidas com base neste artigo. Assim, em virtude do princpio da legalidade estrita, carece o
4/ Segundo disposio do art. 81 da Lei n 9.069, de 29 de junho de 1995 (BRASIL, 1995).
colegiado de competncia para expedir tutela acautelatria no bojo dos processos administrativos punitivos que lhes sejam submetidos. Assentadas essas bases, vislumbro que a aplicao analgica do art. 800, pargrafo nico, do Cdigo de Processo Civil (BRASIL, 1973) ao caso debatido teria, por um lado, a serventia de negar Diretoria Colegiada a competncia para adotar as medidas cautelares aps o Banco Central do Brasil ter encerrado sua atuao no processo. De outro lado, em virtude do mencionado princpio da legalidade estrita, a referida tcnica de integrao no seria capaz de conferir ao CRSFN a atribuio de expedir a tutela acautelatria a partir do momento em que o processo lhe fosse devolvido. Trocando em midos, a analogia com a sistemtica processual civil levaria o hermeneuta a uma nica possvel concluso, a saber: vedado que a Administrao Pblica se valha das medidas cautelares estampadas no art. 9 da Lei n 9.447, de 1997 (BRASIL, 1997), aps o Banco Central do Brasil ter finalizado sua atuao no processo. No penso que seja essa a finalidade perseguida pela norma estudada no caso em questo. Defender tal posicionamento seria, a meu ver, interpretar de modo equivocado (se no teratolgico) o comando legal, conferindo-lhe significado que s faria enfraquecer o instrumento por ele criado para resguardar a atividade processual desempenhada no mbito da fiscalizao do Sistema Financeiro Nacional. Assim sendo, pelas razes abaixo declinadas, vejo como descabida a aplicao analgica da sistemtica processual civil ao caso em apreo. Com efeito, a realidade normativa e operacional em que se insere o Poder Judicirio em muito difere daquela em que esto compreendidos os rgos e entidades responsveis pela fiscalizao do Sistema Financeiro Nacional. Tal discrepncia de realidades constitui fato, por si s, apto a desconstruir eventuais comparaes que se busque realizar entre as atividades desempenhadas por esses dois braos do Estado brasileiro. Na estrutura do Poder Judicirio, tanto os juzos de primeira instncia quanto os tribunais (de segunda instncia ou de instncia extraordinria) so aptos a exercer, de modo pleno, a jurisdio, ressalvadas, por bvio, as regras de competncia encartadas na Constituio e na legislao infraconstitucional. A atividade jurisdicional desempenhada pelos rgos hierarquicamente superiores em tudo similar quela praticada pelos juzos a quo, dizer, em ambos os graus
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de jurisdio, analisa-se conclusiva e definitivamente, por provocao, um dado caso concreto luz do ordenamento jurdico vigente. Dessa forma, sejam as medidas cautelares requeridas ao juzo de primeira instncia, sejam elas pedidas diretamente ao tribunal, ter-se-, sempre, o mesmo resultado prtico, a saber: um rgo imbudo de jurisdio, integrado por agentes pblicos preparados para dizer o Direito no caso concreto, realizar a anlise conclusiva do pleito. Assim, pde o legislador por simples convenincia ou no intuito de conferir maior sistematicidade ao procedimento optar por atribuir aos tribunais a competncia para proferir a tutela acautelatria nas situaes em que j haja recurso interposto5. J na seara da fiscalizao do Sistema Financeiro Nacional, as atividades desempenhadas pelo Banco Central do Brasil em muito diferem daquelas a que est adstrito o CRSFN. Este constitui rgo colegiado, de natureza paritria, apto a analisar conclusivamente os recursos interpostos contra decises proferidas por aquele em processos administrativos punitivos. Como instncia julgadora, o conselho age sempre por provocao, sendo de se esperar que seus membros atuem com imparcialidade diante dos fatos que lhe so apresentados. Ao Banco Central do Brasil, por sua vez, compete, entre outras atribuies, exercer, de modo preventivo e repressivo, a superviso do Sistema Financeiro Nacional, garantido que os diversos agentes que o integram ajam segundo as normas e as diretrizes em vigor. Para bem exercer esse papel constitucional e legal, necessrio que a autarquia aja de modo proativo, mantendo-se constantemente atenta s operaes realizadas no mercado e colhendo, de modo direto e indireto, informaes acerca das atividades desempenhadas pelas instituies sujeitas a seu poder fiscalizatrio. A meu ver, foi por estar ciente dos diferentes papis desempenhados pelo Banco Central do Brasil e pelo CRSFN, no mbito da fiscalizao do Sistema
5/ Na vigncia da anterior redao do art. 800 do Cdigo de Processo Civil (BRASIL, 1973), Humberto Theodoro Jnior chegou a defender que as medidas cautelares deveriam, em regra, ser requeridas ao juzo de primeiro grau, ainda que o processo j houvesse sido devolvido ao tribunal competente. Confira-se: Dispunha o art. 800, pargrafo nico, em sua redao primitiva que, nos casos urgentes, se a causa estiver no Tribunal, ser competente (para a medida cautelar) o relator do recurso. Como se tratava de regra de exceo norma geral, de que a ao cautelar compete ao juiz da causa, ou seja, ao juzo de primeiro grau de jurisdio, por onde corre ou deva correr o processo principal, entendamos que se devia partir da prpria ressalva contida no pargrafo nico do art. 800, para concluir-se que s excepcionalmente, em casos de real urgncia, quando parte era mais prtico dirigir-se ao relator do que ao juiz de primeiro grau, que aquele se tornaria competente para apreciar a pretenso cautelar incidental. [...] Da por que a competncia seria do juiz de primeiro grau e no do Tribunal [...] (THEODORO JNIOR, 2004, p. 370).
Financeiro Nacional, que o legislador ordinrio viu-se obrigado a conferir exclusivamente a rgo integrante da autarquia (Diretoria Colegiada) a competncia para decidir sobre a adoo de medidas cautelares no bojo de processos administrativos punitivos. Ora, conforme acima exposto, em razo de sua especfica misso institucional, o Banco Central do Brasil est apto a verificar, com base nas informaes que colhe diariamente sobre as operaes praticadas no mercado, se a adoo de medida cautelar prevista no art. 9, caput, da Lei n 9.447, de 1997 (BRASIL, 1997), faz-se ou no necessria em uma determinada situao concreta. O CRSFN, rgo que, por sua prpria natureza, deve permanecer inerte at que provocado, no possui o perfil, tampouco a capacidade operacional necessria, para aferir, na realidade emprica, a presena dos elementos que dariam origem expedio da tutela acautelatria. Por tudo isso, nada mais lgico e consentneo com a realidade normativa vigente do que conferir unicamente ao Banco Central do Brasil o dever-poder de prestar a tutela acautelatria nos processos administrativos por ele instaurados, ainda que se encontrem os feitos submetidos anlise do CRSFN. Nesses termos, mesmo que o recurso tenha devolvido ao rgo colegiado a anlise de todos os temas discutidos, entendo que o exame acerca da oportunidade e da convenincia da adoo das medidas previstas no caput do art. 9 da Lei n 9.447, de 1997 (BRASIL, 1997), permanece, por previso legal e por respeito ao arcabouo normativo que rege a atividade de fiscalizao do Sistema Financeiro Nacional, a cargo da Diretoria Colegiada da autarquia. Perceba-se, ademais, que, nessa hiptese, a autoridade recursal do CRSFN restaria inabalada, uma vez que da deciso da Diretoria caberia apelo ao rgo colegiado, consoante prev expressamente o 1 do muito mencionado dispositivo legal. Posto isso, em razo dos argumentos acima expendidos, entendo ser lcito que o Banco Central do Brasil adote as medidas cautelares elencadas no art. 9 da Lei n 9.447, de 1997 (BRASIL, 1997), mesmo aps terem sido os autos remetidos ao CRSFN, para anlise de recurso. Assentadas essas bases, cumpre perquirir se a medida cautelar adotada aps o proferimento da deciso do Banco Central do Brasil no processo administrativo teria sua vigncia limitada a algum perodo pr-determinado de tempo.
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Em primeiro lugar, o art. 9 da Lei n 9.447, de 1997 (BRASIL, 1997), que autoriza o emprego da medida cautelar em tela, no estabelece o seu prazo de eficcia depois de encerrado o processo no mbito do Banco Central do Brasil, mas apenas enquanto os autos tm curso nesta autarquia 120 (cento e vinte) dias, de acordo com o 2 do dispositivo mencionado. Ademais, conforme acima argumentado, a fixao do prazo referido tem por escopo evitar que a tutela acautelatria tenha respaldo, por longos perodos, em simples juzo de cognio superficial, formulado antes do estabelecimento de contraditrio pleno. Assim, a regra que determina a limitao temporal de vigncia no poderia, a meu ver, ser transposta, por analogia, para as hipteses em que j tenha havido deciso proferida, em primeiro grau, pelo Banco Central do Brasil. Isso porque, em tais casos, a autarquia j teria realizado cognio exauriente acerca dos fatos discutidos, bem como franqueado ao interessado o exerccio do direito de defesa no processo administrativo. Entendo, desse modo, que a medida cautelar adotada aps a concluso do processo administrativo no Banco Central do Brasil deve vigorar sem limitao temporal pr-determinada, apenas perdendo eficcia nos seguintes casos: a) provimento, pelo CRSFN, do recurso interposto contra a adoo da tutela acautelatria, nos termos do 1 do dispositivo mencionado; ou b) julgamento, pelo CRSFN, de recurso interposto no processo administrativo contra deciso de primeiro grau do Banco Central do Brasil. Cumpre-me salientar, por fim, que, tendo em vista a natureza instrumental da medida cautelar, no poder ser ela adotada aps deciso final no processo administrativo punitivo, momento a partir do qual se espera que o prprio julgado produza os efeitos que a tutela acautelatria provisoriamente protegeria. Assim, havendo sido proferido, pelo CRFSN, acrdo irrecorrvel na esfera administrativa ou no tendo sido interposto recurso contra decisum de primeiro grau expedido pelo Banco Central do Brasil, cessada estar a competncia da Diretoria Colegiada para aplicar os remdios previstos no art. 9 do muito citado diploma legal.
3.2 Da competncia para decidir o processo administrativo em caso de adoo anterior de medida cautelar pela Diretoria Colegiada
Consoante acima relatado, rea tcnica do Banco Central do Brasil pareceu que, havendo deciso da Diretoria Colegiada no sentido de aplicar determinada medida cautelar, seria razovel que a competncia para decidir o processo administrativo principal fosse avocada por essa mesma diretoria colegiada. A seu ver, caso no fosse o feito avocado, haveria risco de uma deciso da Diretoria Colegiada ser anulada por servidores de menor hierarquia [...], em conseqncia de deciso absolutria tomada no processo administrativo principal. (BCB, 2007). No vejo que a preocupao levantada encontre respaldo em slidos argumentos jurdicos. Com efeito, a competncia atribuda pela Lei n 9.447, de 1997 (BRASIL, 1997), Diretoria Colegiada especial, porquanto torna possvel a adoo de medidas desfavorveis aos administrados antes mesmo da realizao do contraditrio nos processos administrativos punitivos. Assim, o legislador, reconhecendo se tratar de medida extrema e de grande repercusso, entendeu por bem permitir apenas ao rgo de cpula do Banco Central do Brasil a aplicao da tutela acautelatria aos casos concretos. Buscou-se, com isso, garantir a razovel mitigao do princpio da presuno de inocncia, bem como a observncia da mxima constitucional da segurana jurdica. Da no decorre, contudo, que a Diretoria Colegiada deva decidir tambm o processo administrativo punitivo nos casos em que tiver, anteriormente, adotado uma das medidas elencadas no art. 9 da Lei n 9.447, de 1997 (BRASIL, 1997). Isso porque, em tais situaes, no se estar diante de deciso extrema, tomada com base em juzo perfunctrio e de probabilidade, a exigir, a bem da segurana jurdica, a atuao do supremo rgo colegiado da autarquia. Nesses casos, as autoridades administrativas regimentalmente competentes (ou destinatrias de delegaes) podero legitimamente proferir julgamento nos feitos, apoiando suas decises em juzos de certeza, obtidos aps plena produo probatria. Alm disso, no haver de se falar em afronta ao decisum da Diretoria Colegiada nas hipteses em que a autoridade competente decida pela absolvio do interessado. Em casos tais, cada um dos rgos do Banco Central do Brasil ter exercido competncia distinta, balizada por elementos probatrios prprios, sendo as concluses atingidas fundadas em diferentes graus de convico (de um
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lado, juzo de probabilidade, do outro, juzo de certeza). Lembre-se, outrossim, que a tutela acautelatria no se constitui em antecipao da deciso de mrito, mas, to-somente, em instrumento, disposio do Estado, que visa a garantir a efetividade desse decisum. Por fim, vejo ir de encontro aos contornos legais da avocao a tese segundo a qual a Diretoria Colegiada deveria, nos casos em que tivesse decidido expedir a tutela acautelatria, chamar a si a competncia para julgar o processo administrativo. Isso porque tal entendimento acabaria por fixar, no mbito do Banco Central do Brasil, critrio geral e perene para a adoo do instituto quando, nos termos do art. 15 da Lei n 9.784, de 1999 (BRASIL, 1999), s pode ser ele utilizado de forma temporria, em carter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados. Posto isso, a meu sentir, no h razo de ordem jurdica a justificar a imperatividade de que a Diretoria Colegiada avoque a competncia para julgar processos administrativos punitivos no quais tenha, em momento anterior, decidido pela adoo das medidas cautelares encartadas no art. 9 da Lei n 9.447, de 1997 (BRASIL, 1997).
3.3 Da suposta necessidade de estabelecimento de contraditrio prvio

Quando da formulao da consulta ora estudada, a rea tcnica da autarquia noticiou a existncia de dvidas acerca da necessidade de estabelecimento de procedimento contraditrio previamente adoo das medidas cautelares ora debatidas. Segundo relato poca produzido, havia o entendimento de que
embora no seja indispensvel, o contraditrio desejvel porque a medida cautelar consiste na imposio de restrio relevante, capaz de comprometer os resultados da instituio ou a continuidade da prestao de servio a essa empresa (ou a outra empresa) por determinado gestor, empresa de auditoria contbil ou auditor contbil independente (BCB, 2007).
A meu ver, desnecessria se faz a observncia de contraditrio antes da expedio das medidas cautelares em questo pela Diretoria Colegiada. Em primeiro lugar, a Lei n 9.447, de 1997 (BRASIL, 1997), que fixa, de modo amplo,
o procedimento a ser observado pelo Banco Central do Brasil em tais casos, no contm qualquer previso expressa nesse sentido. Demais disso, como bem assinalou a unidade tcnica, a Lei n 9.784, de 1999 (BRASIL, 1999), diploma normativo a ser seguido na falta de regulamentao processual especfica, dispe, em seu art. 45, acima referido, que em caso de risco iminente, a Administrao Pblica poder motivadamente adotar providncias acauteladoras sem a prvia manifestao do interessado (grifo meu). O arcabouo legal que legitima a adoo das medidas estabelecidas no art. 9 da Lei n 9.447, de 1997 (BRASIL, 1997), permite, portanto, que o Banco Central do Brasil expea a tutela acautelatria inaudita altera parte sempre que vislumbrar ser prejudicial efetividade do processo administrativo punitivo a observncia de contraditrio prvio. Esclarecido o imbrglio em sede infraconstitucional, poder-se-ia questionar se tal realidade procedimental no violaria o princpio constitucional da ampla defesa. Entendo que a resposta s pode ser negativa. Conforme ut supra esposado, a tutela acautelatria em exame muito se assemelha medida cautelar ex officio, porquanto deve ser adotada diretamente pelo Poder Pblico no bojo de processo administrativo, sem necessidade de provocao da parte interessada. Nessa espcie de cautela processual, o contraditrio no sofre pura e simples dispensa, restando, isto sim, postergado no interesse superior da prpria eficincia da tutela jurdica que o Estado realiza por meio do processo (THEODORO JNIOR, 1999, p. 139). Confira-se, a respeito, a lio de Shirlei Silmara de Freitas Mello (2003, p. 439):
Na concesso ex officio de tutela acautelatria, o contraditrio simplesmente postergado, pois a parte intervm posteriormente no processo com a interposio de recurso da medida concedida. Nessa oportunidade, o requerido poder discutir todo o contedo da deciso concessiva. Isso porque o contraditrio jamais admite excees. Nos casos de urgncia, houve uma opo do legislador de facultar ao ru desenvolver a atividade processual plena aps a concesso da medida, mas sempre antes que o provimento se torne definitivo.
Ora, fato que, em determinados casos, a cientificao prvia do interessado acerca da adoo da tutela acautelatria pela Administrao Pblica poderia
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comprometer irremediavelmente a eficcia da medida, tornando incua e desprovida de finalidade a atuao processual estatal. Em outras hipteses, a urgncia na adoo do instrumento clama que o poder pblico aja de modo incontinenti, sob pena de inutilidade de posterior adoo do provimento cautelar. Dada essa situao, o ordenamento normativo brasileiro, forte no postulado da concordncia prtica6, logrou conciliar dois interesses aparentemente antagnicos (de um lado, o interesse pblico na eficcia da atividade processual, de outro, o direito fundamental dos administrados ampla defesa plena), garantindo que cada qual pudesse ter um mnimo de concretude na realidade jurdica. Nessa esteira, a adoo da tutela acautelatria ex officio e inaudita altera parte pelo Estado permitida, mas de modo limitado. Para que seja realizada legitimamente, devero estar presentes, sempre, os seguintes pressupostos: a) justificada necessidade de expedio incontinenti da medida; e b) autorizao legal expressa. J o direito de ampla defesa mitigado por meio da postergao do contraditrio, conferindo-se ao interessado a prerrogativa de discutir amplamente o contedo da medida expedida pela Administrao Pblica apenas quando da interposio de recurso. Vislumbro, destarte, que as normas legais que amparam a ao acautelatria do Banco Central do Brasil na situao em estudo art. 9 da Lei n 9.447, de 1997 (BRASIL, 1997), e art. 65 da Lei n 9.784, de 1999 (BRASIL, 1999) esto em perfeita consonncia com os ditames constitucionais que lhe poderiam ser opostos. Assim, demonstrada, no caso concreto, a necessidade de postergao do contraditrio, pode a Diretoria Colegiada legitimamente adotar, inaudita altera parte, as medidas estampadas no muito citado art. 9.
6/
Sobre o postulado da concordncia prtica, valiosos so os seguintes ensinamentos de Gilmar Ferreira Mendes, Inocncio Mrtires Coelho e Paulo Gustavo Gonet: Intimamente ligado ao princpio da unidade da Constituio, que nele se concretiza, o princpio da harmonizao ou da concordncia prtica consiste, essencialmente, numa recomendao para que o aplicador das normas constitucionais, em se deparando com situaes de concorrncia entre bens constitucionalmente protegidos, adote a soluo que otimize a realizao de todos eles, mas ao mesmo tempo no acarrete a negao de nenhum. (MENDES; COELHO; GONET, 2007, p. 107-108)
4 Breves comentrios sobre as concluses alcanadas pela rea tcnica

Conforme afirmei anteriormente, a unidade tcnica consulente informou Procuradoria-Geral j haver construdo algumas concluses sobre as medidas cautelares objeto do presente estudo. Tais concluses foram integralmente reproduzidas na introduo deste trabalho, tendo sido enumeradas em alneas, de a a g. Como os temas tratados possuem cunho eminentemente jurdico, tecerei, abaixo, consideraes breves a seu respeito. Em relao concluso lanada na alnea a do tpico em referncia, registro apenas a inadequao do uso do designativo processo administrativo principal, uma vez que no h instalao de nova relao processual administrativa quando da adoo das medidas cautelares em tela. Assim, na ausncia de duas relaes processuais distintas, inexiste razo para se rotular de processo administrativo principal o processo administrativo aludido no caput do art. 9 da Lei n 9.447, de 1997 (BRASIL, 1997). Relativamente ao assunto tratado na alnea b, acrescento que, por possurem a natureza jurdica de atos administrativos, as decises da Diretoria Colegiada que conclurem pela adoo das medidas cautelares devero ser expedidas em consonncia com os princpios estampados no art. 37, caput, da Constituio da Repblica, a saber: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. Alm disso, como atos administrativos, submetidos, portanto, ao regime jurdico administrativo, tero sua legitimidade estudada luz de cinco elementos especficos, quais sejam: competncia, motivo, objeto, forma e finalidade. Verifico que a unidade tcnica elencou, acertadamente, na alnea f, quatro hipteses em que as medidas cautelares adotadas perderiam a eficcia. Em relao ao assunto, penso que se deixou de mencionar outra situao em que a tutela acautelatria deveria deixar de produzir efeitos. Trata-se daqueles casos em que da deciso desfavorvel proferida pelo Banco Central do Brasil caiba recurso com efeito apenas devolutivo ao CRSFN7.
7/ A ttulo de exemplo, trago baila as disposies do art. 9 da Lei n 10.214, de 27 de maro de 2001 (BRASIL, 2001), verbis: Art. 9 A infrao s normas legais e regulamentares que regem o sistema de pagamentos sujeita as cmaras e os
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Nessas situaes, o julgado da autarquia estar apto a emanar seus efeitos jurdicos a partir de sua prolao, podendo dispensar, portanto, a proteo da medida cautelar anteriormente adotada. No que tange afirmao lanada na alnea g, cumpre-me repetir, uma vez mais, que a tutela cautelar tem por objetivo garantir a eficcia de um provimento processual final (em sentido estrito ou amplo), no antecip-lo. Assim, no h a necessidade de que as medidas previstas na Lei n 9.447, de 1997 (BRASIL, 1997), tenham o mesmo contedo de sanes aplicveis pelo Banco Central do Brasil s instituies submetidas a seu dever-poder de fiscalizao. Em verdade, para que seja assegurada sua legitimidade, basta que a medida cautelar consista em instrumento capaz de resguardar a atividade processual desempenhada pela autarquia ou algum bem ou valor jurdico em necessidade de urgente proteo. Assim, apesar de no estar elencada na Lei n 4.595, de 31 de dezembro de 1964 (BRASIL, 1964), como espcie de sano aplicvel pelo Banco Central do Brasil, entendo que a medida restries s atividades da instituio financeira pode ser licitamente aplicada nos casos em que Diretoria Colegiada entend-la imprescindvel para a efetividade de processo administrativo punitivo. Quanto s demais concluses alcanadas, no penso que esteja a merecer reparos o entendimento externado pela rea tcnica, o qual apenas se soma aos argumentos lanados neste trabalho no sentido de afirmar a instrumentalidade da tutela acautelatria administrativa prevista no art. 9 da Lei n 9.447, de 1997 (BRASIL, 1997).
prestadores de servios de compensao e de liquidao, seus administradores e membros de conselhos fiscais, consultivos e assemelhados s penalidades previstas: I no art. 44 da Lei n 4.595, de 31 de dezembro de 1964, aplicveis pelo Banco Central do Brasil; II no art. 11 da Lei n 6.385, de 7 de dezembro de 1976, aplicveis pela Comisso de Valores Mobilirios. Pargrafo nico. Das decises proferidas pelo Banco Central do Brasil e pela Comisso de Valores Mobilirios, com fundamento neste artigo, caber recurso, sem efeito suspensivo, para o Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, no prazo de quinze dias. (grifos meus).
5 Concluses
Por todo o exposto, entendo que as medidas cautelares previstas no art. 9, caput, da Lei n 9.447, de 1997 (BRASIL, 1997), como espcie de tutela acautelatria da atividade processual do Estado, tm carter instrumental, sendo seu escopo precpuo a garantia da efetividade, em sentido amplo ou estrito, de todos os processos administrativos instaurados pelo Banco Central do Brasil contra pessoas e instituies submetidas sua fiscalizao. Alm disso, por possurem a natureza de tutela acautelatria ex officio, as medidas cautelares analisadas no do causa instaurao de relao processual administrativa, sendo incorreto, portanto, conferir-lhes o rtulo de processo administrativo cautelar; entretanto, nada impede que, por motivos de ordem prtica, sua autuao seja feita em apartado. A mim no parece, outrossim, que a lei tenha exigido que a medida cautelar fosse adotada apenas nos 120 (cento e vinte) dias posteriores instaurao do processo administrativo. Essa exegese do 2 do art. 9 da Lei n 9.447, de 1997 (BRASIL, 1997), no guarda pertinncia com o contedo textual do dispositivo, tampouco prestigia a finalidade perseguida pela norma, no podendo, portanto, figurar dentro da moldura legal de interpretaes possveis ao aplicador do Direito. possvel concluir, ainda, que, em razo da peculiar realidade normativa em que se inserem o Banco Central do Brasil e o CRSFN, legtimo que a Diretoria Colegiada decida pela adoo da tutela acautelatria, ainda que j tenham sido os autos submetidos ao rgo recursal. Demais disso, entendo no haver razo de ordem jurdica a justificar a imperatividade de que a Diretoria Colegiada avoque a competncia para julgar processos administrativos punitivos nos quais tenha, em momento anterior, decidido pela adoo das medidas cautelares elencadas no art. 9 da Lei n 9.447, de 1997 (BRASIL, 1997). Por fim, uma vez que as normas legais que amparam a ao acautelatria do Banco Central do Brasil na situao em estudo art. 9 da Lei n 9.447, de 1997 (BRASIL, 1997), e art. 65 da Lei n 9.784, de 1999 (BRASIL, 1999) esto em perfeita consonncia com os ditames constitucionais, no h que se falar em violao ao princpio da ampla defesa nos casos em que a autarquia, justificadamente, expea, inaudita altera parte, as medidas cautelares apreciadas.
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Referncias
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Aplicao do CDC ao Sistema Contratual dos Consrcios
Aplicao do Cdigo de Defesa do Consumidor ao Sistema Contratual dos Consrcios: distines necessrias
Lademir Gomes da Rocha* 1 Introduo. 2 O desenvolvimento das normas que regulam o sistema de consrcios no Brasil. 3 A jurisprudncia do STJ acerca da aplicao do CDC ao sistema contratual dos consrcios. 4 A caracterizao jurdico-dogmtica dos contratos plurilaterais e o grupo de consrcio. 5 A inadequao jurdica da aplicao da legislao consumerista na regulao das relaes obrigacionais existentes entre os participantes dos grupos de consrcio. 6 Concluses.
Resumo O presente artigo trata das particularidades da aplicao do Cdigo de Defesa do Consumidor ao sistema contratual dos consrcios, sustentando a necessidade de se distinguirem os contratos bilaterais, formados entre a administradora e os participantes dos grupos de consrcio, do contrato plurilateral que, a partir da constituio dos grupos, vincula os consorciados entre si. Palavras-chave: Sistema contratual de consrcios. Defesa do consumidor. Grupo de consrcio. Contrato plurilateral.
Subprocurador-Regional do Banco Central no Rio Grande do Sul, mestre em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRS).
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Lademir Gomes da Rocha
Abstract The present article analyzes the particularities of the application of the Brazilian Defense Costumer Code to the consortium contractual system, sustaining the necessity to distinguish the bilateral contract formed between the legal entity who administer the consortium and the members of the group to the multilateral contract that engages the participants after the formation of the group. Keywords: Consortium contract system, defense of the costumer, consortium group, multilateral contract
1 Introduo
O presente artigo trata da aplicao do Cdigo de Defesa do Consumidor (CDC), Lei n 8.078, de 11 de setembro de 1990, ao sistema contratual dos consrcios. Para tanto, traa, num primeiro momento, um panorama geral da evoluo das normas que regularam o sistema de consrcios, desde o seu surgimento, como atividade espontnea dos agentes econmicos, at os dias atuais, enfocando, de forma destacada, as normas produzidas pelo Banco Central, na qualidade de agente regulador e normatizador do sistema de consrcios no Brasil. Em seguida, o texto sistematiza e analisa as decises judiciais de nossos tribunais superiores que enfrentaram a questo da aplicabilidade do CDC ao sistema contratual dos consrcios. Aps isso, o texto enfrenta a caracterizao jurdico-dogmtica do contrato plurilateral, segundo a construo doutrinria ascarelliana, e afirma a impropriedade de aplicar-se a legislao consumerista s relaes jurdicas estabelecidas entre os participantes dessas formaes contratuais plurilaterais. No tpico seguinte, o texto analisa a estrutura do sistema contratual dos consrcios, estabelecendo as necessrias distines entre as relaes que vinculam mutuamente os participantes dos grupos de consrcios e as relaes que os consorciados, individualmente ou em conjunto, estabelecem com a administradora de consrcios, a fim de delimitar o campo de aplicao das normas consumeristas no mbito desse sistema contratual.
Ao fim, o texto faz uma sntese conclusiva do estudo, assinalando os mais importantes aspectos analisados.
2 O desenvolvimento das normas que regulam o sistema contratual dos consrcios

A atividade de consrcios comeou no Brasil no incio da dcada de 1960, impulsionada pela expanso da indstria automobilstica no pas e pelo elevado custo do crdito pelas vias tradicionais de financiamento. Numa economia caracterizada pela crescente demanda por bens durveis e pela escassez crnica de fontes de financiamento de mdio e longo prazo, a formao de consrcios permitiu que os agentes econmicos conjugassem esforos de poupana de modo a constituir fundos mtuos para aquisio de bens durveis, automveis inicialmente, ampliando-se mais tarde para outros bens mveis durveis, servios e imveis. Se em sua origem a atividade resultou da atuao espontnea dos agentes de mercado, mediante a formao de uma modalidade inominada de contrato plurilateral associativo, no tardou que o Estado a disciplinasse, merc de sua importncia e de sua significao econmica crescentes. A necessidade de proteger a poupana popular foi invocada para justificar a atuao estatal nesse segmento de mercado, por meio da edio de normas e da atuao reguladora e fiscalizadora, porquanto a constituio de grupos de consrcio envolvia a captao de disponibilidades de poupana para a formao de fundos mtuos, finalisticamente afetados aquisio de bens e servios1.
1/ Comparado com outras formas de financiamento, o sistema de consrcios, ancorado no esforo de poupana entre os participantes, possibilita a constituio de disponibilidades de crdito para a satisfao da demanda por bens durveis (autofinanciamento), sem a contraprestao de juros remuneratrios. A desvantagem principal desse sistema que, pela lgica de seu funcionamento, a entrega dos recursos necessrios aquisio dos bens distribui-se no tempo, de modo que os primeiros participantes contemplados situam-se numa posio de vantagem relativa em comparao com os que o forem tardiamente. A vantagem no reside s no motivo bvio de que os primeiros contemplados so os que primeiramente usam os recursos do fundo comum para aquisio do bem desejado, como tambm no fato de que, ao receberem esses recursos, transferem o risco de crdito, que era seu antes da contemplao, para a administradora e para os consorciados no-contemplados. Isso implica que, na ausncia de normas jurdicas eqitativas e eficazes ou num cenrio em que no exista uma aplicao eqitativa e eficaz da regulao vigente , a sistemtica de funcionamento dos consrcios favorea, pela incompletude inerente aos contratos que contm prestaes diferidas ou continuadas, o comportamento oportunista de parte de quem, usando primeiramente esses recursos, sente-se desestimulado a prosseguir em suas contribuies. Se isso ocorre entre os participantes, acontece mais ainda na relao entre esses e a administradora, que capta antecipadamente a qualquer contemplao os recursos necessrios formao do fundo comum.
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A primeira norma a tratar dos consrcios o fez indiretamente, mediante ato regulatrio destinado s instituies financeiras que operavam com as administradoras. De fato, a edio da hoje revogada Resoluo n 67, de 21 de setembro de 1967, do Conselho Monetrio Nacional justificou-se pela necessidade de resguardar interesses do pblico participante de consrcios (fundos mtuos ou outras formas associativas assemelhadas) que objetivassem a coleta de poupanas para propiciar a venda ou o autofinanciamento da aquisio de bens mveis de qualquer natureza2. Subseqentemente, foi editada a Lei n 5.768, de 20 de dezembro de 1971, que, alm de encerrar a fase inominada ou atpica dos contratos de consrcios traando os elementos essenciais desse, desde ento, contrato tpico , submeteu
Nessa relao, a assimetria informacional e, conseqentemente, a seleo adversa de parte dos que ingressam nos grupos de consrcio organizados pelas administradoras so traos caractersticos dessa relao contratual, exigindo, assim, no s o estabelecimento de normas que visem a coibir o comportamento oportunista de quem capta e utiliza recursos da poupana popular, mas tambm uma atuao fiscalizadora eficaz e eficiente, que minimize os riscos de inobservncia s normas estabelecidas. Sobre a relevncia das falhas de mercado, destacadamente da assimetria informacional, como justificativa para a atuao reguladora do Estado sobre a economia ver, em breves consideraes, Justen Filho (2002, p. 35-36) e Nusdeo (2001, p. 138-167). Sobre a incompletude estrutural dos contratos, ver Stajn, Zylberstajn e Azevedo (2005) e Pinheiro e Saddi (2005, p. 83-156). 2/ Importante assinalar que essa pioneira norma de regulao do funcionamento dos consrcios e dos fundos mtuos apresentava caractersticas marcadamente prudenciais, antecipando-se, assim, aos normativos que, influenciados pelas diretrizes de Basileia, regulam atualmente o funcionamento do sistema financeiro. Tratava-se, porm, de uma regulao indireta, porquanto a Lei n 4.595, de 1964, no atribua competncias normativas e fiscalizatrias ao Conselho Monetrio Nacional e ao Banco Central, respectivamente, relativamente aos grupos de consrcio. Da que a Resoluo n 67 no tivesse como destinatrios os administradores de grupos de consrcio, e sim os bancos comerciais e as caixas econmicas que com eles mantinham relaes negociais. O carter prudencial da Resoluo n 67 evidencia-se tanto nas regras que foram fixadas para os planos em funcionamento como nas que regulavam grupos constitudos a partir de sua edio. Relativamente aos primeiros, o item I da resoluo recomendava s instituies financeiras que, a partir da edio da norma, somente fosse admitida a existncia de contas de depsitos vinculados a consrcios ou a formaes assemelhadas, mediante prvia verificao da idoneidade moral e da capacidade financeira de seus administradores, bem como da existncia, no respectivo plano, de clusulas contratuais que assegurassem: a) a viabilidade econmico-financeira do empreendimento; b) a garantia (mediante seguro de crdito, reserva de domnio ou outras modalidades) de que, aps o recebimento do bem objeto do plano, seriam pagas todas as quotas a que de incio se obrigaram os consorciados (mecanismo de reduo de risco de crdito); e c) o depsito obrigatrio, em bancos comerciais ou caixas econmicas, dos recursos coletados, cujo levantamento somente poderia ser feito para atendimento dos objetivos do plano, mediante declarao escrita dos administradores. O item II fixava prazo de sessenta dias para a regularizao das contas existentes, sob pena de encerramento destas, bem como para a abertura de novas contas, referentes a consrcios ou a formaes similares em funcionamento. Por sua vez, item III da Resoluo n 67 subordinava a abertura de contas de depsitos vinculadas a novos planos apresentao de Regulamento escrito, devidamente formalizado, no qual deveriam constar, alm das condies referidas no item I, as seguintes condies bsicas: a) proibio do recebimento, em moeda, do valor do bem cuja aquisio foi contratada; b) indicao das normas aplicveis aos casos de desistncia de participantes do plano; c) designao de representante dos consorciados junto administradora, a fim de fiscalizar a gesto dos fundos coletados; d) indicao do local onde os associados pudessem obter informaes sobre o plano, em qualquer de suas fases; e) proibio de qualquer transao com ttulos creditcios decorrentes da execuo do contrato; f) especificao do bem objeto do consrcio (ou assemelhado), cujo valor no poderia ser inferior a cinco vezes o maior salrio mnimo vigente no pas; g) fixao do valor mnimo das contribuies em montante correspondente, pelo menos, a 2% do bem a adquirir, limitada a durao do plano ao mximo de cinqenta meses. A importncia desse regulamento pioneiro evidencia-se na permanncia, com alteraes pontuais, das regras que ele estabeleceu e que definiram a estrutura do sistema de consrcios no pas. Conquanto voltados anlise das empresas que atuam no mbito do Sistema Financeiro Nacional, e no no mercado de consrcios, ver, para maior compreenso do significado da regulao prudencial: Turczyn (2005, p. 368-371) e, principalmente, Saddi (2001).
os agentes econmicos que operam nesse segmento de mercado regulao estatal, evidenciada no s na necessidade de prvia autorizao para realizao das operaes, mas na submisso permanente dos referidos agentes s normas ditadas pelo regulador e sua atuao supervisora e fiscalizadora. A lei foi regulamentada pelo Decreto n 70.951, de 9 de agosto de 1972. Com o avento da Lei n 8.177, de 1 de maro de 1991, as atribuies previstas nos arts. 7 e 8 da Lei n 5.768, de 1971, foram transferidas para o Banco Central do Brasil, que, assim, assumiu as funes de regulador e de fiscalizador do sistema de consrcios. Diante desse novo arranjo institucional, o Banco Central, embora aproveitando, de incio, o cabedal normativo existente poca (portarias nos 190, de 27 de outubro de 1989, e 28, de 5 de maro de 1990, do Ministrio da Fazenda, esta disciplinando a constituio e o funcionamento de grupos destinados aquisio de imveis residenciais), passou em seguida a atuar normativamente, por meio da publicao de diversas circulares, com o escopo de regular o sistema de consrcios. Donde a edio das circulares no 2.196, de 30 de junho de 1992 (regulando a constituio e o funcionamento de grupos destinados aquisio de automveis), no 2.230, de 23 de setembro de 1992 (sobre a constituio e o funcionamento de grupos destinados aquisio de motocicletas), no 2.312, de 26 de maio de 1993 (tratando da constituio e do funcionamento de grupos destinados aquisio de bilhetes de passagem area), no 2.342, de 15 de julho de 1993 (dispondo sobre a constituio e o funcionamento de grupos destinados aquisio de nibus, de tratores, de equipamentos rodovirios, de mquinas e de equipamentos agrcolas, de aeronaves e de embarcaes), no 2.386, de 2 de dezembro de 1993 (sobre a constituio e o funcionamento de grupos destinados aquisio de eletroeletrnicos e de outros bens mveis durveis especificados), todas revogadas, juntamente com aquelas portarias ministeriais, pela Circular n 2.766, de 3 de julho de 1997, alterada pela Circular n 2.769, de 31 de julho de 1997, que, guisa de consolidao, disciplinou a constituio e o funcionamento de grupos de consrcio referenciados em bens mveis, imveis e servios tursticos. Em verdade, so essas normas baixadas pelo Banco Central, em contraste com as escassas e assistemticas normas legais e regulamentares que tratam das relaes dos consorciados entre si e destes com as administradoras de grupos, que efetivamente sistematizam as relaes contratuais dos consrcios.
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No fundamental, o regulamento anexo Circular n 2.766, de 1997, estrutura o sistema contratual dos consrcios, diferenciando o contrato de adeso ao grupo de consrcio, que pode ser prvio ou posterior constituio dos grupos, do grupo de consrcio em si, que, sendo contrato plurilateral associativo, vincula reciprocamente os consorciados, com vistas realizao de objetivos comuns3. Esta distino estrutural, como veremos, fundamental delimitao do mbito de aplicao da legislao consumerista ao sistema contratual referido, eis que nem todos os vnculos contratuais do-se entre sujeitos que podem ser juridicamente qualificados como fornecedores ou consumidores em suas relaes recprocas. Essa distino no foi, contudo, objeto de considerao nos precedentes jurisprudenciais do Superior Tribunal de Justia que enfrentaram a questo da aplicao do Cdigo de Defesa do Consumidor aos contratos de consrcio.
3 A jurisprudncia do STJ acerca da aplicao do CDC ao sistema contratual dos consrcios

A aplicao da legislao consumerista aos contratos de consrcio amplamente acolhida pela jurisprudncia, notadamente no mbito do Superior Tribunal de Justia. De fato, os contratos de adeso aos grupos de consrcio so, inquestionavelmente, contratos de consumo, pois envolvem, do lado da demanda, um no-profissional, consumidor, destinatrio final da prestao de servios especializados feitos pela empresa de consrcios, que faz da administrao de grupos de consrcio objeto de sua atividade profissional, enquadrando-se, por isso, no conceito legal de fornecedora.
3/ A estruturao dada pelo regulamento anexo Circular no 2.766, de 1997, ao sistema de consrcios foi, no fundamental, incorporada ao Projeto de Lei do Senado n 989, de 2008, que tem origem no Projeto de Lei n 7.161, de 2006, na Cmara dos Deputados (Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/sf/publicacoes/diarios/pdf/sf/2006/05/18052006/17293.pdf>. Acesso em: 23 jun. 2008). Entretanto, o projeto confunde o contrato de participao em grupo de consrcio com o prprio grupo, ao definir, no art. 10, que o contrato de participao, por adeso, seria o instrumento plurilateral associativo que tem por escopo a constituio de fundo pecunirio destinado a aquisio de bens e de servios por meio de autofinanciamento. Com isso, confunde o antecedente, que o contrato de participao, de estrutura bilateral, firmado entre o aderente e a empresa de consrcio, com o conseqente, que o prprio grupo de consrcio que, uma vez constitudo, contrato de estrutura plurilateral e associativa. possvel que, na ocasio da publicao do presente artigo, o projeto j tenha sido convertido em lei. Isso, todavia, no prejudicar a anlise que aqui se faz sobre a estrutura contratualmente complexa do sistema de consrcio, abordagem essa que refora a necessidade de distino jurdico-dogmtica que delineamos entre o vnculo jurdico-obrigacional que une a administradora aos consorciados e o que se estabelece entre participantes do grupo de consrcio, uma vez constitudo.
Paradigmtico, nesse sentido, o julgamento do REsp 541.184/PB4, haja vista que o voto da Ministra-Relatora destacou, no caso, os inmeros precedentes do Superior Tribunal de Justia (STJ) que confirmam a submisso dos contratos de consrcio legislao consumerista. O voto condutor desse julgado afirma, categoricamente, a incidncia do CDC aos negcios jurdicos celebrados entre as empresas responsveis pelo empreendimento consorcial e os consorciados, destacando: a) a legitimidade ativa de associao civil para promover ao civil pblica com o objetivo de ver declarada a nulidade de clusula abusiva em contrato de consrcio e conseqente restituio de importncias indevidamente cobradas (REsp 235.422/SP, REsp 299.386/RJ e REsp 313.364/SP); b) a legitimidade passiva de empresa responsvel pelo empreendimento consorcial (REsp 41.457/RS e REsp 139.400/MG5); c) a possibilidade do [sic] juiz declinar, de ofcio, da competncia para processar a ao proposta em face de consumidor-consorciado quando da aplicao da clusula de eleio de foro dificultar sobremaneira a sua defesa (REsp 169/670/SP, CC 22.000/PE, CC 18.589/GO e REsp 79.083/SP); e d) a submisso, tambm ao CDC, dos contratos para a compra de imveis (REsp 595.964/GO). Na seqncia, o julgado apreciou, luz do CDC, a alegada abusividade de clusula contratual que regulava a cobrana de taxa de administrao. No julgamento do REsp 541.184/PB, como nos precedentes nele referidos, a discusso versou exclusivamente sobre a relao contratual entre consorciado (ou entre os consorciados em bloco) e administradora. No houve anlise e enfrentamento da questo referente natureza do vnculo plurilateral existente entre os consorciados e sua importncia para a definio das obrigaes contratuais, de modo que se pode concluir que no h, a esse respeito, posio firmada no mbito do STJ.
4/ REsp 541.184/PB, STJ, Relatora Ministra Nancy Andrigui, publicado no DJ de 20/11/2006, p. 00300. 5/ A rigor a legitimidade passiva da empresa de consrcios para responder a demanda que visa restituio de valores pagos prescinde que a relao seja caracterizada como de consumo. Alis, no julgamento do REsp 41.457/RS isso sequer foi discutido, pois o reconhecimento da legitimidade passiva fundou-se na existncia de vnculo contratual, cuja natureza, civil-comum ou consumerista, no estava em discusso. Todavia, especificamente no julgamento do REsp 139.400/MG, a legitimidade da administradora de consrcios teve por fundamento a aplicao da teoria da aparncia, no com base nos princpios da codificao, mas no preceito no art. 30 do CDC, que regula a vinculao do fornecedor s informaes e publicidade dos servios e produtos disponibilizados no mercado de consumo e que, no caso concreto, ampliaria a possibilidade de aplicao da teoria da aparncia, excepcionando a aplicao da teoria dos atos ultra vires. Nesse caso, embora no tenha havido pronunciamento explcito acerca do tema, a aplicao de preceito da legislao consumerista relativo responsabilidade por informaes e publicidade passadas ao mercado pressupe, por bvio, a aplicao do CDC.
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A questo relativa importncia do vnculo plurilateral chegou a ser ventilada no julgamento do Agravo Regimental no REsp 253.175/SP6. No feito em questo uma execuo por quantia certa movida pela empresa de consrcio no foro de eleio do contrato , o juiz da causa, em deciso confirmada pelo Tribunal de Justia de So Paulo, declinou de ofcio de sua competncia, com base no art. art. 6, VIII, da Lei n 8.078, de 1990, determinando a remessa da execuo para o foro do domiclio da pessoa executada. A administradora sustentou a inaplicabilidade do referido preceito da legislao consumerista, sob o argumento de que o afastamento do foro de eleio com base na legislao protetiva ao consumidor implicaria incremento de custos que seria repassado aos consorciados adimplentes. O STJ rejeitou o argumento, confirmando a deciso que negara seguimento ao recurso especial, argumentando que
A premissa adotada pelo agravante falsa. A diviso de custos pelos consorciados no desnatura a relao de consumo existente entre a administradora e o consorciado inadimplente. Em sendo assim, o contrato de adeso elegendo foro que dificulte a defesa dos direitos do consumidor, conforme consta no aresto hostilizado, possui clusula abusiva e nula de pleno direito.
O argumento irrepreensvel. O fato de os custos da aplicao das normas de proteo ao consumidor serem distribudos no mercado e, em ltima anlise, suportados pelos prprios consumidores da lgica do sistema de proteo ao consumidor. A rigor, a refutao da aplicabilidade das normas de proteo aos consumidores aos contratos de consrcio, com base no argumento de que o custo seria suportado pelos demais consumidores, impediria a imposio de qualquer norma protetiva, na medida em que a observncia e a aplicao de normas de proteo implicam, em ltima anlise, incremento dos custos de proteo e de circulao de bens e servios, refletindo-se nos preos praticados no mercado7.
6/ REsp 253.175, STJ, Relator Ministro Waldemar Zveiter, publicado no DJ de 30/10/2000, p. 154. 7/ Cumpre assinalar que, se, de um lado, a distribuio dos custos de proteo no prprio mercado de consumo, sob a forma de preos, no justifica que se deva desproteger o consumidor, de outro, tampouco se justifica que esses custos devam ser suportados por toda a coletividade, sob a forma de subveno e seguros pblicos no previstos em lei. De fato, no h como transformar o instituto da responsabilidade objetiva dos fornecedores em seguro estatal de cobertura do risco integral, em contradio com os princpios de justia distributiva que orientam a regulao jurdica das relaes de consumo. H que se distinguir a situao do Estado, quando regula o mercado, incluindo-se a regulao incidente sobre as relaes de consumo, das situaes em que o Estado , ele prprio, um fornecedor de bens e de servios a destinatrios finais, seja quando concorre com agentes privados, seja quando explora servios em regime de monoplio, mas sob formas de direito privado. Na qualidade de fornecedor de bens e de servios, o Estado, ou as formas jurdicas de direito
A tese que advoga a inaplicabilidade da legislao consumerista a determinados contratos, sob o argumento de que o excesso de proteo de determinados consumidores refletir-se-ia na sobrecarga dos demais, no nova e particularmente sensvel naqueles setores da atividade econmica que envolvem a intermediao de recursos financeiros. Alis, essa tese foi esgrimida, sem sucesso, na petio inicial da ADI n 2.591, movida pela Confederao Nacional do Sistema Financeiro (Cosif), que investia contra a parte final do 2 do art. 3 da Lei n 8.078, de 1990. Entre outros argumentos, a autora da ao declaratria de inconstitucionalidade sustentou que as relaes decorrentes da prestao de servios de natureza bancria, financeira, de crdito e securitria no poderiam ser qualificadas como relaes de consumo, haja vista que a Constituio Federal traria implcita a distino entre consumidor e cliente de instituio financeira. A autora da ADI argumentou que a distino entre consumidor de produtos e usurios de servios e clientes de instituies financeiras se justificaria em virtude de razes de ordem constitucional e pelas situaes peculiares existentes em cada circunstncia, no sendo o caso de submeter situaes distintas s mesmas regras8. Todavia, a deciso do Supremo Tribunal Federal (STF) considerou haver compatibilidade entre as posies jurdicas de consumidor e poupador, nas operaes financeiras passivas das instituies financeiras, e de consumidor e muturio, nas operaes financeiras ativas9. A posio prevalecente no mbito da
privado que ele usa para atuar no mercado, so objetivamente responsveis, na forma da legislao consumerista, pelos danos causados pelos bens ou servios que disponibilizarem no mercado. Na qualidade de regulador, porm, o Estado no pode ser responsabilizado, ou co-responsabilizado, pela s condio de regulador, pelos danos que bens ou servios disponibilizados pelas empresas reguladas causarem aos consumidores, sob pena de subverter a lgica distributiva que orienta o direito do consumidor, transmudando o Estado-regulador em Estado-segurador-universal. Dados os limites do presente artigo, descabem maiores consideraes a respeito desse relevante tema. Para mais, vejam-se as acertadas ponderaes de Lopes (1996, p. 77-93). 8/ Assinalou a autora da ao direta que: de se ressaltar, por exemplo, que as instituies financeiras no trabalham com dinheiro prprio, mas de terceiros. A pretenso de aplicar-lhes regras de consumo que no se amoldam s peculiaridades das operaes bancrias pode atingir, de rigor, os correntistas e aplicadores que ofertam recursos ao sistema para serem repassados, mediante guarda ou aplicao, em vez de mant-los guardados em casa ou no cofre das empresas. Vale dizer, a proteo a alguns consumidores representaria, na verdade, violao aos direitos de outros consumidores, ou seja, dos demais usurios da instituio, titulares dos recursos do sistema. No h, pois, como atingir o exerccio do direito do consumidor contra o prprio consumidor, ou, o que pior, de forma a pr em risco os direitos dos correntistas e investidores. Por esta razo que s o rgo encarregado de controlar o sistema financeiro, que o Banco Central, pode cuidar da fiscalizao nessa matria, que est disciplinada no art. 192 da Constituio Federal, em consonncia com o art. 164 da Constituio Federal, e, no, no art. 170 da Constituio Federal. 9/ O julgamento original da ADI n 2.591 deu a entender que deveriam ser excludas da incidncia da legislao consumerista as operaes ativas e passivas celebradas entre as instituies financeiras e seus clientes-consumidores, na medida em que constou da ementa do acrdo que o preceito veiculado pelo art. 3, 2, do Cdigo de Defesa do Consumidor deve
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Corte Suprema, com os esclarecimentos dados em face da oposio de embargos de declarao, foi a de que as instituies financeiras esto todas elas alcanadas pela incidncia das normas veiculadas pelo CDC e que consumidor, para fins do CDC, toda pessoa fsica ou jurdica que utiliza, como destinatrio final, atividade bancria, financeira ou de crdito10. Aplicando-se o mesmo raciocnio aos contratos de adeso aos grupos de consrcio, foroso concluir que to-somente a transferncia do custo de proteo para os demais consorciados, sob a forma de preos pelos servios disponibilizados pelas administradoras, no descaracteriza a relao estabelecida entre as empresas de consrcios e os aderentes aos grupos de consrcios como relao contratual de consumo. Cumpre destacar que no h, nos precedentes analisados, enfrentamento das questes referentes s obrigaes e aos direitos dos consorciados entre si e relativamente ao grupo consrtil em sua totalidade. Entendemos que o contrato plurilateral que se forma entre os consorciados, a partir da constituio do grupo de consrcio, no pode ser caracterizado como relao de consumo, haja vista a impossibilidade de se qualificar um consorciado, ou mesmo o grupo de consorciados, como fornecedor relativamente aos demais. A constituio e a administrao do grupo de consrcios so obrigaes da empresa de consrcios, assumida em face da adeso do consumidor proposta que ela formula. Todavia, o grupo de consrcios, conquanto decorra do contrato adeso, no se confunde com este: relao obrigacional plurilateral e autnoma, que vincula os consorciados entre si, e no com a administradora.
ser interpretado em coerncia com a Constituio, o que importa em que o custo das operaes ativas e a remunerao das operaes passivas praticadas por instituies financeiras na explorao da intermediao de dinheiro na economia estejam excludas da sua abrangncia. Esse era, em verdade, o entendimento do Relator original para o acrdo, Ministro Carlos Velloso, que julgava procedente em parte a ADI, para dar interpretao conforme a Constituio norma do 2 do art. 3 da Lei n 8.078/90, para dela afastar a exegese que nela inclua a taxa de juros das operaes bancrias, ou sua fixao em 12% ao ano, dado que essa questo diz respeito ao Sistema Financeiro Nacional CF, art. 192, 3. Todavia, a posio prevalecente no STF, com os esclarecimentos prestados na ocasio do julgamento de embargos de declarao ulteriormente opostos pelo Procurador-Geral da Repblica, foi a de improcedncia total da ao de inconstitucionalidade. A maioria dos ministros rejeitou a argumentao, defendida pelo Ministro Nelson Jobim, que sustentava que no haveria ligao entre as operaes financeiras (ativas e passivas) e a idia de consumo, que a proteo do consumidor e a proteo do poupador ou do muturio deveriam observar normas distintas e que a aplicao do CDC aos contratos bancrios deveria se limitar aos servios de natureza no-financeira. 10/ de se ressaltar que na fundamentao do voto condutor do julgado, da lavra do Ministro Eros Roberto Grau, a questo referente fixao da taxa de juros, por ser matria relativa ao funcionamento do SFN, no diz respeito diretamente legislao consumerista, mas envolve aspectos macroeconmicos, sendo, portanto, matria reservada a lei completar. No se est impedido o controle judicial da abusividade da taxa de juros nas operaes bancrias ativas das instituies financeiras; contudo, isso no significa limitao genrica de juros nominais nos emprstimos bancrios, conforme reiterada jurisprudncia do STF.
Portanto, o vnculo obrigacional plurilateral, ou a gama de vnculos obrigacionais que se formam entre os consorciados, est submetida a uma normatividade jurdica prpria, distinta das relaes de cada consorciado, ou dos consorciados em bloco, com a administradora. A questo : que normas (regras e princpios) regulam esses direitos e obrigaes? A compreenso desse problema requer uma anlise mais detida sobre a natureza do vnculo obrigacional que une os participantes dos grupos de consrcio. Previamente a isso, porm, faz-se necessrio analisar a estrutura jurdico-dogmtica dos contratos plurilaterais, tema que ser desenvolvido na seqncia.
4 A caracterizao jurdico-dogmtica plurilaterais e o grupo de consrcio
dos
contratos
Como sustentamos no item 3, a compreenso da distino entre obrigaes e direitos dos consorciados em suas relaes recprocas e em suas relaes com a administradora fundamental na definio do mbito e da aplicao da legislao consumerista. Isso exige, de nossa parte, uma reflexo sobre a distino entre os contratos de troca ou de permuta de bens e de servios, de estrutura bilateral entre os quais se encontram os contratos de prestao de servios celebrados entre os participantes de grupos de consrcios e as empresas que os administram, denominado contrato de adeso a grupo de consrcio , e os contratos de cooperao, de estrutura plurilateral a includas as sociedades simples despersonalizadas, que chamamos grupos de consrcio , atentando para as caractersticas de uns e de outros. A construo jurdico-dogmtica da distino entre contratos bilaterais e plurilaterais, no plano da teoria jurdica dos contratos, tributada a Tlio Ascarelli (1945, p. 274-332), o qual assinalou que, enquanto os contratos bilaterais regulam a contraposio de interesses quanto destinao (distribuio) de bens (ou servios), os contratos de cooperao (ou colaborao), estruturalmente plurilaterais, regulam o uso cooperativo de bens (e a convergncia de esforos) na realizao de objetivos comuns11.
11/ Antes de se firmar, no plano jurdico-dogmtico, a natureza contratual das sociedades, no faltaram construes tericas negando-lhes natureza contratual, havendo quem advogasse tratar-se no de um contrato, mas, sim, de um ato jurdico
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Segundo Ascarelli (1945), os contratos plurilaterais distinguem-se dos contratos de permuta ou troca em funo de caractersticas que lhe so prprias, quais sejam: a) a possibilidade da pluralidade de partes12; b) a convergncia de interesses entre elas quanto a fins comuns (atenuando o carter de contraposio de interesses, que caracteriza estruturalmente os contratos bilaterais)13; c) o fato de todas as partes do contrato plurilateral serem titulares de direitos e obrigaes iguais relativamente a todas as demais14;
complexo ou de uma fundao. Essas teorias encontram-se, hoje, superadas. Com efeito, tanto nos contratos bilaterais nos quais h duas partes, mas no necessariamente apenas dois sujeitos como nos plurilaterais em que h a possibilidade, no a necessidade, de mais de dois sujeitos , h interesses contrapostos. Nos contratos que tm por objeto a troca de bens ou a prestao de servios, essa contraposio evidente, pois as partes (do contrato bilateral) tm interesses divergentes quanto quilo que, por meio do contrato, ser distribudo. Nos contratos plurilaterais, dos quais a sociedade o exemplo mais evidente, em que pese o escopo comum, subsistem conflitos de interesses, seja na constituio (da sociedade), seja, potencialmente, ao longo de sua execuo vulgarmente falando, ao longo da vida da sociedade. Adverte Ascarelli: O conflito de interesses evidente na constituio e subsistente durante a vida da sociedade permite falar de contrato e excluir o ato complexo; a comunho de objetivo, por sua vez, distingue esse contrato dos de permuta (ASCARELLI, 1945, p. 278). Assim sendo, a sociedade e outros contratos cooperativos observar no s as normas comuns aos contratos em geral, mas tambm normas especiais distintas das que se aplicam aos contratos bilaterais celebrados com escopo distributivo dos bens e dos servios (mercadorias) oferecidos ao mercado. 12/ Como dissemos na nota 11, os contratos ditos bilaterais no o so por nele intervirem apenas duas pessoas, mas, sim, duas partes, com interesses estruturalmente contrapostos, ainda que numa das partes haja pluralidade de sujeitos ou de pessoas. Assim, no contrato de adeso a um grupo de consrcio, de estrutura bilateral, podem ser titulares dos direitos inerentes a uma cota duas ou mais pessoas em condomnio. Ou seja: bilateralidade de partes no significa presena de apenas dois sujeitos na relao contratual, podendo haver, inclusive, posio contratual compartilhada, sob a forma de condomnio. Ver, para mais, Ascarelli (1945, p. 285-286). 13/ Ascarelli assevera que a distino entre contratos e atos jurdicos complexos reside no fato de que, no contrato, as partes so animadas por interesses jurdicos contrapostos sendo funo do contrato compor os interesses colidentes ao passo que no ato complexo as partes so animadas por interesses idnticos. Segundo ele, o carter contratual da sociedade consistiria no fato de que, na constituio da sociedade, h vrios pontos de contraposio de interesses (e. g., na avaliao dos bens trazidos como contribuio formao do capital social); ademais, mesmo que tenha presente que a sociedade animada pela realizao de finalidades de interesse comum (portanto, no contrapostos) dos scios, no se deve ignorar que, ao longo de sua vida societria, diversas so as situaes em que os interesses dos scios podem conflitar, como no caso da disputa pelo controle acionrio nas sociedades annimas (ASCARELLI, 1945, p. 276-280). 14/ O fato de no haver que se considerar a existncia de uma multiplicidade de relaes jurdicas particularizadas entre os consorciados no impede que se reconhea haver, entre eles, uma relao jurdica contratual, na medida em que decorre da estrutura plurilateral dos contratos de sociedade o fato de que as obrigaes e os direitos de um scio frente aos dos demais assumem a feio de obrigaes e de direitos do scio para com a sociedade. Nesse sentido, assinala Ascarelli: Patrimnio separado e pessoa jurdica so, afinal, instrumentos jurdico para disciplinar a responsabilidade das partes pelos atos que praticarem como scios e para distinguir, assim, os interesses sociais e os interesses individuais dos scios. A ordem jurdica, admitindo a constituio de patrimnio separado e da pessoa jurdica, unifica, em substncia, a coletividade que se apresentava ainda amorfa no momento da constituio; isso, porm, no impede que, atravs dessa unificao, se realize, essencialmente, uma disciplina particular das relaes dos scios entre si e para com terceiros. As obrigaes que, em matria de constituio, assume cada scio para com os outros scios, tornam-se obrigaes para com a sociedade, na qual o direito unifica a coletividade dos scios, atravs da personalidade jurdica [...] (ASCARELLI, 1945, p. 282). Adiante, conectando essa caracterstica com outra, a finalidade comum, Ascarelli assevera que: pluralidade corresponde circunstncia de que os interesses contratantes das vrias partes devem ser unificados por meio de uma finalidade comum, os contratos plurilaterais aparecem como contratos de comunho de fim. Cada uma das partes obriga-se, de fato, para como todas as outras, e para com todas as outras adquire direitos; natural, portanto, coorden-las, todas, em torno de um fim, de um escopo comum (ASCARELLI, 1945, p. 290).
e d) o carter instrumental do contrato relativamente finalidade comum15. As sociedades em geral so contratos plurilaterais, na medida em que se caracterizam pela (potencial) pluralidade de partes, pela convergncia de interesses entre os contratantes na realizao de fins econmicos comuns, pela existncia de direitos e obrigaes iguais de umas partes relativamente s outras e pela instrumentalidade do contrato relativamente aos fins comuns. Sendo o grupo de consrcio uma sociedade, ainda que despersonalizada e simples, haja vista, de um lado, a ausncia de constituio de personalidade jurdica distinta dos participantes, e, de outro, a ausncia de empresariedade em seu objeto, temos que o vnculo contratual, que liga os consorciados entre si, possui as caractersticas de um contrato plurilateral. Da que, no mbito do sistema contratual dos consrcios, h que distingui-lo do contrato bilateral que vincula a administradora a cada consorciado em particular e a todos coletivamente, haja vista que aqui, alm da bilateralidade estrutural, h permanente divergncia de interesses, contraposio de direitos e obrigaes distintos e posies contratuais voltadas realizao de interesses e, portanto finalidades distintas entre os contratantes que ocupam plos opostos da relao contratual.
Coerentemente com esse entendimento, Ascarelli entende que a chamada sociedade em conta de participao sociedade despersonalizada, porm, regular no contrato plurilateral, e sim bilateral, porquanto, nesse caso, o dominus do negcio sempre, e necessariamente, o associante, que, somente ele, assume obrigaes e adquire direitos para com terceiros, ao passo que os associados so responsveis somente perante o associante e tm direitos somente perante ele; no se cria uma nova organizao, nem externa [...] nem interna; at quando o associante admite mais pessoas a participar de seus negcios, isso tem lugar atravs de outros tantos contratos bilaterais distintos (ASCARELLI, 1945, p. 319). Na verdade, a dita sociedade em conta de participao, cuja regulao pelo Cdigo civil de 2002 fundamentalmente a mesma (arts. 991 a 996), nada mais que um contrato de investimento. Todavia, no que concerne ao grupo de consrcio, a ausncia de constituio de pessoa jurdica no impede nem a regular formao da sociedade despersonaliza nem o que fundamental a constituio de patrimnio autnomo comum, distinto dos patrimnios dos consorciados, administrado pela empresa de consrcio. Assim, no que diz respeito s relaes dos consorciados entre si no mbito do grupo de consrcios, igualmente vlido o raciocnio de Ascarelli: as obrigaes que eles reciprocamente assumem ao integrarem, por meio da adeso a um contrato de participao, um grupo de consrcio, no se traduzem em obrigaes que possam ser exercidas uns frente aos outros, mas sim em obrigaes perante a coletividade, ou seja, o grupo de consrcio, sociedade despersonalizada. No h, pois, ao que um consorciado possa manejar contra o outro, alegando, por exemplo, descumprimento ou cumprimento defeituoso das obrigaes assumidas; h, sim, em verdade, ao que o grupo, por seu representante legal, a administradora, pode (e deve) manejar contra o consorciado inadimplente. Ou ento do consorciado contra a administradora, gestora dos recursos dos consorciados, visando, e. g., a restituio atualizada das parcelas pagas por ocasio do encerramento contbil do grupo (ASCARELLI, 1945). 15/ Como destaca Ascarelli, pluralidade (potencial) de partes e convergncia de interesses so caractersticas complementares: pluralidade de partes corresponde circunstncia de que os interesses contrastantes das vrias partes devem ser unificados por meio de uma finalidade comum; os contratos plurilaterais aparecem como contratos com comunho de fim. Cada uma das partes obriga-se, de fato, para com todas as outras, e para com todas as outras adquire direitos; natural, portanto, coorden-las, todas, em torno de um fim, de um escopo comum. (ASCARELLI, 1945, p. 209).
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5 A inadequao jurdica da aplicao da legislao consumerista na regulao das relaes obrigacionais existentes entre os participantes dos grupos de consrcio
A caracterizao do grupo de consrcio como uma sociedade simples e despersonalizada e, portanto, como um contrato plurilateral pe em cheque a aplicao das normas protetivas de consumo na regulao das obrigaes reciprocamente assumidas pelos participantes dos referidos grupos. Se, de um lado, no h consistncia jurdica nos argumentos que visam a excepcionar os contratos de adeso aos grupos de consrcio da aplicao das normas de consumo questo, como vimos, hoje pacificada no mbito do STJ , de outro, a aplicao dessas normas se revela inadequada para regular as obrigaes reciprocamente assumidas pelos consorciados a partir de seu ingresso no grupo consrtil. Diferentemente do que ocorre na relao entre a administradora e os consorciados, individualmente e em bloco, em que h assimetrias jurdica e economicamente relevantes, os consorciados encontram-se, em suas relaes recprocas, em posio de igualdade jurdica. Como em todo contrato plurilateral, no h posies jurdicas, direitos e deveres distintos, mas posies jurdicas, direitos e obrigaes iguais; no h interesses distintos, mas comunho de interesses na realizao de objetivos comuns. Isso no significa que no possa haver conflito de interesses entre os consorciados relativamente s obrigaes assumidas. Todavia, pelas caractersticas estruturais e funcionais do grupo de consrcio, a defesa dos interesses do grupo atribuda administradora, que atua, assim, investida de legitimidade extraordinria exclusiva. Vale dizer: a defesa dos interesses do grupo, eventualmente lesados pelo descumprimento das obrigaes contratuais por parte de um ou de alguns consorciados no feita nem pelo grupo, que sociedade despersonalizada, nem pelos demais integrantes do grupo, deslegitimados para defender o interesse grupal, mas por um terceiro, a administradora, a quem a lei atribuiu o dever, a competncia e a legitimidade para atuar em nome da sociedade despersonalizada. Deve faz-lo sob pena de responder perante os consorciados eventualmente lesados pelos danos causados ao patrimnio do grupo, em funo da negligncia no cumprimento de suas obrigaes de depositria e de gestora de recursos da sociedade (Cdigo Civil, art. 1.011).
H que se diferenciar, assim, na atuao da administradora, as situaes nas quais ela age em defesa de seus prprios interesses das situaes em que ela defende os interesses do grupo, frente ao consorciado que descumpriu as obrigaes contratuais fundadas no contrato plurilateral. No primeiro caso, h um conflito contratual de consumo, envolvendo fornecedora e consumidor; no segundo, um conflito entre o participante do grupo e o grupo, representado pela administradora, e, portanto, uma relao privada regida pela legislao civil comum. Assim, e. g., conflitos sobre a taxa de administrao ou quanto a validade da fixao de multa contratual em favor da administradora abrangem interesses da administradora relativamente aos consorciados e, portanto, aspectos da relao consumerista envolvendo a administradora e o consorciado. Devero, por isso, ser resolvidos luz das normas de direito do consumidor16. J quando esto em jogo interesses do consorciado, contrapostos aos do grupo, aplicar normas de Direito Consumerista constitui-se num equvoco de compreenso, na medida em que no h aqui relao de consumo a justificar a aplicao desses preceitos. A distino entre umas e outras dimenses obrigacionais , de certa forma, intuda pela jurisprudncia. o que justifica, por exemplo, que, ao mesmo tempo em que se reconhece o direito restituio atualizada dos recursos carreados pelos consorciados excludos ou desistentes, em conformidade com a Smula n 35 da Jurisprudncia do STJ, condiciona-se a restituio ao encerramento do grupo. A medida impede, de um lado, o enriquecimento sem causa do grupo em detrimento do ex-consorciado, mas assegura, de outro, o funcionamento equilibrado do grupo, evitando que ele seja forado a fazer desembolsos imprevistos, os quais poderiam comprometer a realizao dos objetivos que justificaram a sua constituio.
16/ Nesse sentido, o j referido precedente no STJ, REsp 541.184/PB, cuja ementa estabelece que Aplica-se o CDC aos negcios jurdicos realizados entre as empresas administradoras de consrcios e seus consumidores-consorciados. Precedentes. taxa de administrao de consrcios no podem ser embutidos outros encargos que no aqueles inerentes remunerao da administradora pela formao, organizao e administrao do grupo de consrcio (art. 12, 3, da Circular do Bacen n 2.766/97). Se houver clusula contratual que fixe a taxa de administrao em valor que exceda ao limite legal previsto no art. 42 do Dec. 70.951/72, estar caracterizada a prtica abusiva da administradora de consrcio, o que impe a excluso do percentual que sobejar ao estipulado na referida Lei (Relatora Ministra Nancy Andrighi, julgado em 25/4/2006).
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As razes desse entendimento, nem sempre explicitadas em julgados posteriores, podem ser buscadas em voto da lavra do Ministro Ruy Rosado da Aguiar Jr., no julgamento do REsp n 94.266/RS17. O julgado discutia o direito de um ex-consorciado, que desistiu de sua condio de participante, a imediata restituio de suas contribuies. De um lado, com base na vedao ao enriquecimento sem causa, a Corte entendeu descabida a devoluo dos recursos sem atualizao. Interessante notar que a deciso atenta que a restituio das contribuies sem atualizao teria como potenciais beneficirios no s a administradora, mas os demais consorciados, sinalizando a complexidade das relaes obrigacionais envolvidas na formao de grupamentos de consrcios. De outro lado, atentando para a estrutura e para o funcionamento do sistema de consrcios, o voto diferencia a relao do consorciado com a administradora da relao dele frente aos demais integrantes do grupo de consrcio, ao afirmar que aquele que se retira espontaneamente de um grupamento consrtil no pode ter direitos maiores que o ltimo contemplado. Uma hermenutica irrestritamente protetiva aos interesses dos consorciados desistentes ou excludos produziria uma situao de desequilbrio funcional nos grupos de consrcio, em detrimento dos consorciados remanescentes, olvidando que no h como reconhecer a existncia de relao de consumo entre o grupamento e seus participantes, assim como no h noutras formaes societrias ou associativas que pressupem a paridade de obrigaes e direitos entre os participantes um reforo na eficcia dos deveres anexos, inerentes clusula geral da boa-f, na comparao com os contratos bilaterais18.
17/ REsp 94.266/RS, STJ, Relator Ministro Ruy Rosado de Aguiar, publicado no DJ de 11/11/1996, p. 43720. Veja-se, in verbis, a fundamentao do julgado: Assim como o grupo formado para a aquisio de bens pela modalidade de consrcio, em caso de desistncia, no pode servir para o enriquecimento sem causa dos demais participantes, ou da administradora retendo os valores recebidos e somente restituindo o principal, sem correo monetria, o que em poca de inflao alta significa devolver o nada , assim tambm o consorciado no pode transformar o consrcio, que foi formado para a finalidade de adquirir bens, em oportunidade para aplicao financeira, retirando-se a qualquer tempo e recebendo imediatamente o capital investido, mais correo e juros. A desistncia sempre um incidente negativo no grupo, que de se recompor, a exigir a transferncia da cota, a extenso do prazo ou o aumento das prestaes para os remanescentes, etc. O pagamento imediato ao desistente ser um encargo imprevisto, que se acrescenta despesa normal. Quem ingressa em negcio dessa natureza e dele se retira por disposio prpria no pode ter mais direitos que o ltimo contemplado com o bem, ao trmino do prazo previsto para o grupo. Se este, que cumpriu regularmente com suas obrigaes e aguardou pacientemente a ltima distribuio, pde colaborar com seus recursos para que os outros antes dele fossem contemplados, tambm o mesmo nus h de se impor ao desistente, que se retira por deciso unilateral. Assim, o desistente deve receber o que pagou, com valores devidamente corrigidos, descontada a taxa de administrao e prmio de seguro eventualmente pagos, at trinta dias depois do prazo previsto para a entrega do ltimo bem. 18/ Com efeito, os deveres de fidelidade e de cooperao, inerentes clusula geral da boa-f, se presentes em todas as relaes obrigacionais e na generalidade dos contratos, apresentam especial significado e funo normativa nos chamados vnculos
Em sntese, sem a pretenso de oferecer uma frmula para a soluo de todos os conflitos de interesse envolvendo as obrigaes decorrentes do sistema contratual de consrcios, entendo que o ponto de partida deve ser a distino entre as obrigaes que decorrem dos contratos bilaterais firmados entre administradora e os consorciados, sujeitos s normas consumeristas, e as obrigaes resultantes do contrato plurilateral formado entre os consorciados, a partir de constituio da sociedade despersonalizada que denominamos grupo de consrcio.
6 Concluses
Aps o desenvolvimento do tema, possvel enumerar as principais concluses: a) O sistema contratual dos consrcios envolve uma gama de contratos de estrutura distinta, ora vinculando as administradoras aos consorciados, individual ou coletivamente considerados, ora os consorciados entre si; b) O chamado contrato de adeso ao grupo de consrcio, firmado entre a administradora e o consorciado, constitui-se em contrato bilateral de prestao de servios especializados de formao e de gesto de grupos de consrcio; c) Esses contratos bilaterais so contratos de consumo e sujeitam-se legislao correspondente, pois envolvem, do lado da demanda, o noprofissional, consumidor, destinatrio final da prestao de servios feita pela empresa de consrcios, que faz da administrao de grupos de consrcio objeto de sua atividade profissional, enquadrando-se, por isso, no conceito legal de fornecedora; d) O fato de os custos da proteo ao consumidor-consorciado serem suportados, sob a forma de preo do servio, pelos demais consorciados, no argumento suficiente para afastar a aplicao das normas protetivas
obrigacionais de colaborao, caractersticos dos contratos plurilaterais. Assim, a retirada unilateral do consorciado, ou mesmo sua excluso motivada, no significa sua desonerao dos deveres inerentes clusula geral da boa-f objetiva, dado o escopo do vnculo obrigacional. Sobre a boa-f no trfego negocial, a bibliografia vasta, todavia, em lngua portuguesa, indispensvel referir o trabalho pioneiro de Couto e Silva (1964) tese para Concurso da Cadeira de Direito Civil da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Da mesma forma, so indispensveis as leituras da monumental obra de Cordeiro (2001) e da j clssica obra de Martins-Costa (2000).
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e)
f)
de consumo, pois da lgica do Direito do Consumidor a distribuio dos custos de proteo no mbito do prprio mercado de consumo; O grupo de consrcio, por constituir-se numa sociedade simples despersonalizada, um contrato plurilateral, caracterizado no s pela pluralidade de partes, mas tambm pela convergncia de interesses entre elas quanto a finalidades comuns, pelo fato de todas as partes do contrato plurilateral serem titulares de direitos e obrigaes iguais relativamente a todas as demais e pelo carter instrumental do contrato relativamente aos fins; Revela-se inadequado, do ponto de vista do Direito, aplicar as normas consumeristas na soluo de conflitos relativos s obrigaes decorrentes desses contratos plurilaterais, vez que inexistem neles posies contratuais contrapostas e economicamente assimtricas, caractersticas dos contratos de consumo.
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Governana em Cooperativas de Crdito no Brasil
Governana Cooperativa: as funes estratgicas e executivas em cooperativas de crdito no Brasil

Marden Marques Soares* Elvira Cruvinel Ferreira Ventura** 1 Introduo. 2 As teorias da governana e o papel do conselho de administrao. 3 As cooperativas de crdito no Brasil e o marco legal em relao aos rgos de administrao. 4 Metodologia de pesquisa: o projeto Governana Cooperativa. 5 Singularidades da governana em cooperativas de crdito. 6 A dinmica de funcionamento do conselho de administrao das cooperativas de crdito no Brasil. 7 Consideraes finais.
Resumo O artigo trata da dinmica de funcionamento do conselho de administrao das cooperativas de crdito no Brasil, defendendo o argumento de que, para uma boa governana, as atividades de execuo devem ser exercidas por diretoria estatutria profissional diretoria executiva , integrada ou no por associados, porm sempre independente do conselho de administrao, de forma a retornar este rgo ao papel de responsvel pela conduo estratgica da sociedade. O referencial conceitual elaborado com base em estudos dos principais modelos de governana corporativa no Brasil e no mundo, bem como em resultados de pesquisa institucional, de mbito nacional, inserida em projeto
* Chefe-Adjunto do Departamento de Organizao do Sistema Financeiro do Banco Central do Brasil. ** Gerente de Projetos no Departamento de Organizao do Sistema Financeiro do Banco Central do Brasil, doutora em Administrao pela Fundao Getulio Vargas.
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Marden Marques Soares e Elvira Cruvinel Ferreira Ventura
voltado para fortalecer a governana no setor de cooperativas de crdito. De forma a melhor compor um diagnstico e fazer uma avaliao da governana no segmento, aplicou-se questionrio ao universo de cooperativas de crdito brasileiro, validado por pesquisa amostral junto aos cooperados, por telefone. Palavras-chave: Cooperativas de administrao. Funes executivas. crdito. Governana. Conselho de
Abstract The purpose of this study is analyzing the functional dynamics of financial cooperatives board of administration within Brazil and advocate that, for a good governance, executive activities shall be conducted by a professional statutory board of directors an executive board , either populated by members or otherwise, but in any case independent from the board of administration, in a way to return to the latter the role of being responsible for the strategic conduction of the institution. The conceptual framework is prepared based on studies of main cooperative governance models in both Brazil and the world, as well as in results of domestic institutional surveys, in the context of a project aimed at strengthening the governance in the financial cooperative sector. Furthermore, in order to arrive to a diagnostic and assessing governance in this segment, a questionnaire was applied to the universe of financial cooperatives, validated by a sample survey among members conducted by telephone. Keywords: Financial cooperatives. Governance. Board of administration. Executive activities.
1 Introduo
O impacto positivo das boas prticas de governana nas empresas de capital aberto atraiu o interesse de outras organizaes que, mesmo no dependendo fundamentalmente de investidores, tinham tambm arranjos vinculando
propriedade e gesto e podiam se beneficiar do referencial terico-prtico construdo acerca desse assunto. Empresas estatais, familiares, organizaes sem fins lucrativos, clubes de futebol, fundos de penso e cooperativas so exemplos de contextos nos quais mecanismos de controle externo e interno, alinhamento de interesse e reduo de custos de agncia vm sendo adotados. Os problemas centrais tratados na governana corporativa so semelhantes aos enfrentados pela grande maioria das organizaes. Em uma empresa aberta tpica e na maioria de outras organizaes, como fundos de penso, estatais e organizaes no governamentais (ONG) , seu rgo mximo de administrao constitudo por um grupo de pessoas que representam os proprietrios ou financiadores o conselho de administrao (CA) ou deliberativo , cabendo a esse rgo a responsabilidade por definir estratgias e objetivos, escolher executivos que iro implant-los, e acompanhar sua atuao, representando, assim, a expectativa e os interesses desses proprietrios. Nesse sentido, a separao das funes desses administradores/conselheiros, com funes estratgicas, das dos administradores executivos considerada uma das mais importantes prticas para a boa governana. Aos administradores com funes executivas caberia o mximo esforo para alcanar os resultados esperados pelos proprietrios, articulados pelo conselho. Assim, entre os diversos mecanismos utilizados para a melhoria da governana, aquele de maior convergncia o fortalecimento do CA. Escolhidos pelas assemblias de proprietrios ou em acordos de acionistas, os membros do CA representam a interligao entre os acionistas e os gestores, acompanhando de forma mais prxima o dia-a-dia da empresa. Alm de concentrar o interesse de grupos dispersos de acionistas, tm como dever fiducirio buscar o melhor desempenho da empresa. Entretanto, seu papel nem sempre claro, o que impacta tanto em sua atuao como, obviamente, nas formas de avaliar sua contribuio. Sua constituio legal varia para cada tipo de organizao, reflexo da premissa dos legisladores sobre seu papel esperado. Internacionalmente, a prtica mais difundida, seja entre empresas, seja entre cooperativas, a de separao do rgo poltico-estratgico de representao na deciso dos associados o CA do rgo de execuo a diretoria ou outro rgo semelhante (superintendncia executiva, gerncia executiva etc). Nesse sentido, significativo observar as concluses de um dos primeiros e
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mais representativos trabalhos sobre governana realizados. Constitudo no Reino Unido, sob a coordenao do Banco Central ingls e participao de diversos organismos profissionais, o Comit Cadbury apresentou, em 1992, a recomendao de que as empresas deveriam ter uma separao mais clara entre os papis desempenhados por diretores-executivos e no executivos, atribuda a estes uma funo de monitoramento dos primeiros. Mais que uma concluso particular do ambiente privado ingls, essa orientao serve para pautar estruturas de governana em qualquer organizao. A necessidade de separao clara entre essas duas funes aplica-se tambm s cooperativas de crdito brasileiras, que so o objeto deste artigo. O marco legal das cooperativas no Brasil permite, e as normas infralegais chegam a induzir, que essas funes executivas e no executivas sejam exercidas pelas mesmas pessoas. Situao observada em grande parte das cooperativas de crdito brasileiras, essa modelagem tende a produzir desequilbrio de poder, de acesso informao, de capacidade de controle, entre outros entre os membros executivos e os no executivos. Ainda, o executivo principal passa a deter mais informao sobre os negcios da cooperativa que os demais membros do conselho, o que contribui sensivelmente para reduzir o poder de influncia e a capacidade de atuao dos membros no executivos. Alm disso, a obrigatoriedade legal de rodzio de parte do CA a cada eleio, que deveria servir para a salutar alternncia de poder na cooperativa, acaba recaindo sempre sobre os membros no executivos, gerando a possibilidade de elevada concentrao de poder nas mos do executivo principal. Como resultado, a distribuio do poder interno da cooperativa fica fortemente associada ao poder discricionrio do executivo principal, e no a um mecanismo institucional transparente. Assim, a clara separao entre as funes estratgicas e as funes executivas em cooperativas se mostra fundamental para evitar a excessiva concentrao de poder na figura do executivo principal, uma vez que esse acumula maior conhecimento sobre o negcio e controle sobre os processos decisrios operacionais. Ainda, necessrio que os administradores que exercem as funes executivas sejam devidamente capacitados para a funo. Nesse sentido, o objetivo deste artigo analisar a dinmica de funcionamento do CA das cooperativas de crdito no Brasil, defendendo o argumento de que, para uma boa governana, as atividades de execuo devem ser exercidas por rgo
executivo profissional e independente do CA, de forma a retornar a esse conselho a conduo estratgica da sociedade. O referencial conceitual se baseia em estudos dos principais modelos de governana corporativa no Brasil e no mundo, bem como em resultados de pesquisa institucional, de mbito nacional, inserida em projeto voltado a fortalecer a governana no segmento de cooperativas de crdito. Ainda, de forma a melhor compor diagnstico e avaliao da governana, foi aplicado questionrio ao universo de cooperativas de crdito no Brasil e realizada pesquisa amostral junto aos cooperados. O artigo est estruturado em seis partes, alm desta introduo. Assim, na segunda parte, so apresentadas teorias sobre governana, focando o papel do conselho. A terceira parte apresenta as cooperativas de crdito no Brasil e o marco legal em relao aos rgos de administrao. A quarta parte apresenta a metodologia da pesquisa. A quinta parte trata das singularidades da governana em cooperativas de crdito, necessrias ao entendimento da dinmica do conselho. A sexta parte apresenta os resultados da pesquisa, enfatizando a dinmica de funcionamento e os papis do CA nas cooperativas de crdito no Brasil. Por fim, nas consideraes finais, firmado o argumento dos autores em relao necessidade de fortalecimento dos diferentes papis do CA.
2 As teorias da governana corporativa e o papel do conselho de administrao

A tnica do debate atual envolvendo governana corporativa tem dado maior nfase ao modelo shareholder1, certamente sujeito ao peso poltico-econmico dos pases que o adotam. De acordo com as premissas desse modelo, a firma tem como objetivo maximizar a riqueza dos acionistas e utiliza, entre outros aspectos, seu valor de mercado como critrio para avaliar seu desempenho (MAHER, 1999). As principais dificuldades relacionam-se separao entre propriedade e gesto,
1/ No modelo shareholder, do contexto anglo-saxo, a nfase dada ao acionista, ou shareholder, e o objetivo principal a obteno de lucro. O acerto das estratgias adotadas avaliado primordialmente pelo mercado, pelo o que as anlises dos investidores so refletidas nas oscilaes dos mercados bursteis.
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assimetria de informaes e divergncia de objetivos entre principal e agente, tendo como conseqncia os denominados problemas de agncia. Segundo a viso mais ampla do modelo dos Stakeholders2, as empresas devem compatibilizar as expectativas de diversos grupos de interessados, considerados como detentores de legtimos direitos sobre a atuao e os resultados da empresa. Nesse sentido, a atuao socialmente responsvel, administrada de acordo com o interesse pblico, adquire importncia fundamental, e o mesmo ocorre com o dever de prestar contas a diversos outros grupos, tais como empregados, fornecedores, clientes e comunidade em geral, sendo forte a cobrana por accountability. Crticos a esse modelo argumentam que os administradores podem atribuir a essa busca por atender expectativas dos stakeholders a responsabilidade por eventuais resultados negativos do negcio, mas reconhecem sua capacidade em agregar os esforos das partes interessadas em torno de objetivos de longo prazo e o sucesso da empresa (MAHER, 1999). Em que pese a existncia desses diferentes modelos, a grande maioria das abordagens tericas sobre governana corporativa tem tratado quase que exclusivamente de corporaes empresariais. Entretanto, uma vez que o problema original da governana corporativa resulta da separao entre a propriedade e a gesto, identificada inicialmente pelo historiador econmico Alfred Chandler, em meados do sculo XIX, como resultante do efeito da exigncia de eficincia e especializao provocada pela Revoluo Industrial (McGRAW, 1998), as questes tratadas se aplicam tambm a um amplo conjunto de organizaes, como as cooperativas de crdito. Mesmo considerando modelos de organizao baseados em autogesto, a especializao requerida pela crescente complexidade dos negcios exige que haja gestores preparados para lidar com as questes de natureza executiva, deslocando questes de natureza poltica a outros fruns, particularmente a os conselhos de administrao ou deliberativo. Assim, permanece a necessidade de configurao de um rgo executivo, de natureza tcnica, o que implica problemas de agncia pela existncia de interesses diversos entre proprietrios e executivos, ainda que esses executivos sejam tambm proprietrios, dada a responsabilidade, o acesso
2/ Na perspectiva stakeholder, base do ambiente nipo-germnico, os interesses dos acionistas buscam ser equilibrados aos de outros grupos que so impactados pelas suas atividades, como os empregados, os fornecedores, os clientes e a comunidade.
informao, e a singularidade ou seja, no representa necessariamente o pensamento coletivo da atuao desses executivos. Diversos instrumentos so considerados na construo de ambientes de governana corporativa que visam a minimizar esses problemas de agncia, definidos como instrumentos de controle interno ou externo. No primeiro caso, esses instrumentos so exemplificados pela atuao do CA e do conselho fiscal, vigilncia mtua entre empregados, participao dos dirigentes na propriedade e direito de voto dos acionistas. Exemplos de controle externo so o mercado de bens e de servios, a concorrncia no mercado de trabalho dos dirigentes e a atuao do mercado financeiro e de capitais. Desses, a atividade do CA que tem se mostrado o mecanismo de controle interno mais importante (DE ANDRES; AZOFRA; LOPEZ, 2005). ampla a literatura tratando da composio e dos padres de atuao do conselho de administrao, a qual discute questes como nmero de membros, participao de membros independentes, participaes cruzadas de conselheiros entre empresas (interlock directorates) e papis desempenhados. Hung (1998) foca em seu estudo a capacidade explicativa de um conjunto de teorias para compreender a dinmica de funcionamento do CA de organizaes de mercado e produzir uma tipologia para classificar seu comportamento. Contrariando a viso predominante, baseada na teoria da agncia (DAILY; DALTON; CANNELLA, 2003; SHLEIFER; VISHNY, 1997), em que o papel essencial do CA exercitar o controle sobre a gesto, Hung (1998) afirma que sua atuao representa um fenmeno muito mais complexo e que uma nica perspectiva terica no seria suficiente para capturar toda a abrangncia do processo. Para Hung (1998), diversas vertentes tericas, desenvolvidas para outros contextos e outros problemas, foram sendo utilizadas pelos pesquisadores para tentar exprimir questes especficas da governana e, particularmente, do papel desempenhado pelo conselho. Esse estudioso argumenta que cada teoria, ao focar em uma pequena parte do problema, lembra a famosa estria dos cegos e do elefante, impede que se compreenda o todo, pelo que defende tanto uma abordagem multiterica quanto o desenvolvimento de teorias prprias capazes de integrar os diversos aspectos da governana. Assim, com base nas teorias utilizadas para analisar o papel dos conselhos e da descrio de cdigos de governana, Hung (1998) avalia que cabe ao conselho
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desempenhar seis papis distintos: de ligao, coordenao, controle, estratgico, conformidade e apoio. Pela taxonomia proposta, a ateno direcionada ao trabalho do conselho no processo de tomada de deciso, que pode ocorrer segundo uma influncia extrnseca ou intrnseca. No primeiro caso, o papel do conselho pautado pelos fatores contingenciais dos ambientes externo e interno. Na perspectiva intrnseca, o papel voltado adequao a expectativas institucionais. Cada um desses seis papis, a seguir discriminados, tem sido proposto ou tratado por uma teoria associada. O primeiro papel descrito por Hung (1998) o papel de ligao, que considera que dependncias mtuas entre as organizaes, para acesso a recursos e condies necessrios a seu funcionamento, criam relaes de interdependncia que precisam ser gerenciadas, situao essa tratada particularmente pela teoria da dependncia de recursos. No papel de coordenao, cabe s organizaes, e principalmente a seu CA, tratar das exigncias de participao de grupos de interesse no conselho, entendido que, como referenciado pela teoria dos stakeholders, essas so manifestaes legtimas e significativamente influenciadoras. H, portanto, um espao social em que os diversos grupos de interesse (stakeholders) atuam, defendendo diferentes expectativas e posies de poder, cujo equacionamento est na base da sustentabilidade organizacional (MARTINS; FONTES FILHO, 1999). O terceiro papel destacado para o CA , certamente, o mais reconhecido como intrnseco sua misso em um ambiente de separao entre propriedade e gesto: o papel de controle. destacada a importncia desse papel, dadas as possibilidades de diferenas de expectativa e de propenso a risco, bem como de assimetrias de informao entre proprietrios e gestores, conforme tratado na teoria da agncia. Contudo, para alm de uma posio de monitoramento, o CA deve ser capaz de apresentar ou de deliberar sobre propostas de objetivos para a organizao que reflitam os interesses dos proprietrios, definido por Hung (1998) como o papel estratgico. Espera-se que os membros do CA tenham uma posio ativa, ou mesmo voluntariosa, no sentido de buscar apresentar propostas que visem a aperfeioar a capacidade da organizao de produzir os resultados esperados, como discutido na teoria do stewardship.
Hung (1998) reconhece tambm a influncia do meio externo em moldar as prticas internas e, muitas vezes, seus objetivos. Principalmente para organizaes que atuam sem as referncias explcitas de lucro e de valor do mercado como principais direcionamentos, as presses por legitimidade ocupam um papel de significativa presso, conforme discutido pela corrente da teoria institucional. Ao CA, cabe o papel de conformidade, adequando as prticas internas aos mecanismos isomrficos do ambiente, dentro dessa busca pela legitimidade, definida por Meyer e Rowan (1977) como o grau de suporte cultural a uma organizao. Por fim, manifesta-se tambm o papel de suporte, quando o conselho adota uma posio menos estratgica e mais de confirmador das estratgias organizacionais definidas pelos gestores (rubber stamp). Esse papel pode ocorrer em situaes em que se manifeste um exagerado poder dos gestores ou quando h uma excessiva passividade na atuao do CA e os conselheiros se limitam a suportar as decises dos executivos, seja por constrangimento, seja por pouca independncia. Cornforth (2003), na tentativa de estabelecer um modelo de anlise apropriado para organizaes sem fins lucrativos e tomando por base a taxonomia proposta por Hung (1998), foca a ateno nos papis que o conselho desempenha, relacionando sua significncia com as teorias associadas a cada papel na busca de uma abordagem multiterica capaz de melhor explicar os diferentes papis do conselho. O mesmo autor utiliza esse modelo para analisar paradoxos em relao ao conselho especificamente em cooperativas e em associaes de base mutualista, enfocando as tenses do conselho (CORNFORTH, 2004). Para ele, em cooperativas e associaes, h a predominncia da perspectiva democrtica no papel e nas prticas dos conselhos, uma vez que os membros devem ser eleitos pelos e entre os associados. Essa perspectiva sugere que o trabalho dos membros do conselho representar os interesses dos membros da organizao, resolvendo ou escolhendo entre interesses de diferentes grupos e definindo a poltica global da organizao, que pode ser implementada pelo staff, mas na qual no se obriga que os membros do conselho sejam especialistas, apesar de essa qualidade ser desejvel.
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3 As cooperativas de crdito no Brasil e o marco legal em relao aos rgos de administrao

Tendo por princpio bsico o mutualismo, o cooperativismo pode ser definido como a associao de pessoas que unem seus esforos para satisfao de necessidades econmicas, sociais e culturais em comum. No caso do cooperativismo de crdito, sua importncia para a sociedade se destaca por promover a aplicao de recursos privados e assumir os correspondentes riscos em favor da prpria comunidade onde se desenvolve. Por representar iniciativas diretamente promovidas pelos cidados, importante para o desenvolvimento local de forma sustentvel, especialmente nos aspectos de formao de poupana e de financiamento de iniciativas empresariais que trazem benefcios evidentes em termos de gerao de empregos e de distribuio de renda (SOARES; MELO SOBRINHO, 2007). As cooperativas de crdito brasileiras tm seu regime jurdico regulamentado pela Lei n 5.764, de 1971 Lei Cooperativa (BRASIL, 1971), que define esse tipo de organizao como uma sociedade de pessoas, com natureza jurdica prpria, de natureza civil, no sujeita a falncia, constituda para fornecer crdito, captar depsitos e prestar servios aos seus associados. Por serem consideradas instituies financeiras pela Lei n 4.595, de 1964 (BRASIL, 1967), e, portanto, integrantes do Sistema Financeiro Nacional, seu funcionamento e sua regulamentao so definidos pelo Conselho Monetrio Nacional e sua fiscalizao exercida pelo Banco Central do Brasil. Em dezembro de 2007, estavam em funcionamento 1.423 cooperativas singulares (de primeiro nvel), 37 cooperativas centrais, consideradas de segundo nvel por serem formadas por cooperativas singulares, quatro confederaes, formadas por centrais (terceiro nvel) e dois bancos controlados por cooperativas (bancos cooperativos), usados para melhorar o relacionamento com o mercado e para baixar custos para os sistemas, como os de compensao de cheques e outros documentos (BACEN, 2008). As cooperativas de crdito podem ser classificadas por modalidade, de acordo com o objeto ou a natureza das atividades desenvolvidas, ou por seus associados. Em dezembro de 2007, o sistema cooperativo de crdito era composto por 573 cooperativas de empregados pblicos e privados, 394 de crdito rural, 258 de
profissionais, 26 de microempresrios, 34 de empresrios e 131 de livre admisso de associados3 (BACEN, 2008). Alm de agrupamentos por nveis e por modalidades, as cooperativas de crdito podem ser agrupadas de acordo com o vnculo a sistemas cooperativos ao qual pertencem. Esses sistemas renem cooperativas que compartilham normas internas, ferramentas de tecnologia de informao, procedimentos, tecnologias, produtos, servios e marca com a finalidade de melhorar a eficcia no relacionamento com associados e nos controles organizacionais e sistmicos. Em dezembro de 2007, 44% dos pontos de atendimento estavam vinculados ao sistema Sicoob, 25% ao Sicredi, 10% ao Unicred, 8% ao Ancosol e 3% aos demais sistemas, sendo que 11% desses pontos, entre eles 294 cooperativas, no estavam vinculados a sistemas e foram classificadas como cooperativas independentes (BACEN, 2008).
Em 1971, quando entrou em vigor a Lei Cooperativa (5.764), a quantidade de cooperativas comeou a crescer e manteve esse padro ao longo de todo esse tempo, independentemente das vrias mudanas de cenrio poltico, social e econmico pelos quais o pas passou, conforme demonstrado no Grfico 1. Mas, ao longo do
3/ Modalidade criada em 2003, quando foi atendido antigo anseio do segmento das cooperativas, representada pela abertura do quadro social, que permite aumento da economia de escala, mitigao de riscos e, principalmente no setor rural, regularizao de situao que de fato j existia: principalmente em municpios desassistidos por servios financeiros, as cooperativas de crdito rural atendiam as necessidades de cidados no vinculados ao setor rural que moravam em sua rea de atuao.
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seu processo evolutivo, o marco legal tem induzido a modelagem vertical para o cooperativismo de crdito, assim entendido aquele que busca economia de escala, por intermdio de fuses e incorporaes e pelo aumento da amplitude operacional por meio de postos de atendimento cooperativo (PAC), em benefcio da eficincia na gesto dos recursos, j que os custos de instalao desses postos so inquestionavelmente inferiores aos de estabelecimento de uma cooperativa. Demonstra esse fenmeno o fato de que, em dezembro de 2007, dos 3.930 pontos de atendimento existentes, 1.423 eram cooperativas de crdito, e 2.507, postos de atendimento cooperativo (SOARES; DUARTE SOBRINHO, 2007). Em relao aos rgos de administrao, a Lei Cooperativa prev, em seu art. 47:
A sociedade ser administrada por uma Diretoria ou Conselho de Administrao, composto exclusivamente de associados eleitos pela Assemblia Geral, com mandato nunca superior a 4 (quatro) anos, sendo obrigatria a renovao de, no mnimo, 1/3 (um tero) do Conselho de Administrao.
Dessa forma, as cooperativas de crdito no Brasil devem optar por serem administradas por uma diretoria ou por um CA, em qualquer caso eleitos pela Assemblia Geral, que o rgo supremo, e atentar para a necessidade de renovao de percentual de seu quadro administrativo. Esse dispositivo legal permite, ainda, que, no caso de a cooperativa optar por ter uma diretoria, a renovao de seus membros administrativos no seja obrigatria. O 1 do citado art. 47 d poderes aos estatutos para criar outros rgos necessrios administrao, e o art. 48 prev a possibilidade de que os rgos de administrao contratem gerentes tcnicos ou comerciais que no pertenam ao quadro de associados (BRASIL, 1971). Em que pese existir espao para o entendimento de que possvel a cooperativa ser dirigida por mais de um rgo de administrao e de que no necessariamente seus membros devam ser associados e eleitos em Assemblia, est consagrado no cooperativismo de crdito brasileiro o modelo em que a cooperativa opta por ter um conselho ou uma diretoria, sempre composto por associados eleitos em assemblia, no havendo consenso quanto ao entendimento de que podem ser contratados executivos de fora do quadro social, prtica usual em outros pases4 e recomendada para uma boa governana.
4/ Segundo Meinen (2008), na Amrica Latina, h dois modelos principais de administrao em cooperativas de crdito. No primeiro, a administrao estratgica compete ao conselho de administrao membros eleitos, oriundos do quadro social ,
Na prtica, portanto, prevalece o disposto na Resoluo n 12, de 1974, da Confederao Nacional do Cooperativismo (CNC) (CONSELHO, 1974) rgo que, mesmo extinto, tem suas orientaes aplicadas inclusive a cooperativas de crdito, naquilo que no conflite com as resolues baixadas pelo Conselho Monetrio Nacional todos os componentes do CA podem ter funes de direo ou pode existir um CA constitudo por uma diretoria executiva (DE) e por membros vogais, alternativa essa a mais utilizada nas cooperativas de crdito no Brasil atualmente.
4 Metodologia de pesquisa: o projeto Governana Cooperativa

A pesquisa insere-se em projeto do Banco Central do Brasil, que busca fortalecer a governana do segmento de cooperativas de crdito no Brasil, por meio da proposio de diretrizes para boas prticas de governana. O projeto buscou identificar as principais questes de governana nas cooperativas e verificar como a adoo de boas prticas poderiam equacion-las, e no simplesmente transpor prticas de outros contextos organizacionais e de outros pases. Assim, foi realizada pesquisa bibliogrfica e documental, entre agosto e novembro de 2006, para sistematizar informaes sobre: a) principais modelos e cdigos de governana no mundo e no Brasil; b) modelos de governana adotados pelas cooperativas de crdito no pas; e c) modelos de governana de cooperativas em outros pases. Ainda, em outubro de 2006, foi realizado workshop com representantes dos principais sistemas de cooperativas de crdito para apresentao e debate sobre seu modelo de governana, evento esse importante para compor o quadro de anlise.
e a administrao executiva, por sua vez, compete ao chamado gerente general, que o gestor principal, uma espcie de diretor, tcnico vindo do mercado, profissional de finanas/bancrio e representante legal da cooperativa. o caso, por exemplo, da Bolvia, do Equador, da Colmbia e da Costa Rica. No segundo modelo, o prprio conselho de administrao (ou uma parte dele) eleito pela assemblia geral, no profissional e selecionado do quadro social o gestor executivo/ principal. Ainda assim, nesse formato, h o gerente que executa atividades de menor importncia. o caso mais geral, via de regra, do Chile, do Paraguai e do Uruguai. Em ambos os casos, o gerente geral escolhido e destitudo pelo conselho de administrao em onze de doze pases pesquisados pela Confederao Alem de Cooperativas (DGRV), adota-se essa prtica. Apenas no Mxico, a assemblia geral elege o executivo. Na Alemanha, no h CA, mas apenas diretoria executiva (DE) profissional. Os componentes do colegiado (no mnimo dois e no mximo cinco), que advm (todos) do mercado, so eleitos pelo conselho fiscal de cada banco cooperativo. Na Austrlia, a maior parte dos diretores quase sempre provenientes do mercado ainda eleita pelos associados, sendo que o conselho de administrao escolhe/elege o presidente executivo. Algumas cooperativas de crdito tm permisso de escolher diretores por meio do conselho, cuja prtica apoiada pelo rgo regulador.
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Na segunda etapa da pesquisa, entre novembro de 2006 e maro de 2007, foram realizadas entrevistas em profundidade com representantes de trinta e quatro cooperativas singulares e onze cooperativas centrais em todo o pas, objetivando conhecer, alm dos documentos, suas prticas de governana. A seleo contemplou os diversos tipos de cooperativa e os diferentes sistemas (incluindo cooperativas independentes), buscando-se respeitar a proporcionalidade nas regies do pas. A seleo buscou tambm contemplar cooperativas de diferentes portes, tendo em vista que seus ambientes de governana podem ser diferenciados. Aps as entrevistas, antevendo a fase seguinte do projeto, foi realizado um segundo workshop, em junho de 2007, dessa vez com a presena de cerca de trinta dirigentes de cooperativas singulares de vrias partes do pas. Esse evento teve o objetivo de avaliar informaes obtidas na fase de entrevistas e, principalmente, promover uma discusso sobre as principais questes com grupos de dirigentes de diferentes tipos, sistemas e portes de cooperativas. Com base nesse primeiro diagnstico estudos, entrevistas e workshops , que visou a reconhecer questes e problemas principais em relao governana das cooperativas de crdito pontos fortes e vulnerabilidades , foi elaborado questionrio com cerca de cem questes, divididas nas seguintes sees: a) Representatividade e Participao; b) Direo; e c) Gesto e Fiscalizao. O questionrio, aplicado via internet entre os meses de setembro e outubro de 2007, foi direcionado a todas as cooperativas de crdito singulares. Responderam o questionrio 1.199 cooperativas singulares, o que representa um retorno de 86% do total no pas naquele momento. Nesse sentido, os objetivos principais do questionrio foram provocar a discusso sobre o tema nas cooperativas para fazer com que seus dirigentes avaliassem e comeassem a repensar os mecanismos de governana e obter diagnstico sobre a percepo desses dirigentes (conselheiros e executivos) e a prtica atual de governana nas cooperativas. Uma vez que o associado a parte interessada fundamental em uma cooperativa, nos meses de novembro e dezembro de 2007, foi realizada pesquisa amostral com associados de trinta cooperativas singulares. As entrevistas foram realizadas por telefone, com quatorze associados de cada cooperativa, perfazendo amostra de 420 cooperados. O questionrio continha cerca de trinta perguntas, das quais duas abertas, com o objetivo de investigar a percepo do associado em relao administrao da cooperativa e aos dirigentes. Foram
selecionadas cinco cooperativas dos tipos: rural, empregados/servidores, profissionais, solidria, micro e empresrios e de livre admisso5. Essa pesquisa foi fundamental para o cotejamento com a viso dos dirigentes.
5 Singularidades da governana em cooperativas de crdito

Caracterizadas como sociedade de pessoas, e no de capital, as cooperativas tm na unio de indivduos pela adeso voluntria e livre, na gesto democrtica, na participao econmica dos membros e na autonomia e independncia, princpios basilares de sua gesto. Assim, ao contrrio do que ocorre nas grandes empresas privadas, as cooperativas so administradas por seus associados, que so os donos do negcio, tendo cada associado direito a um voto, independentemente do valor de seu capital. Ainda, no h o objetivo de lucro e as metas devem ser de longo prazo, uma vez que o objetivo principal o atendimento s necessidades dos proprietrios da cooperativa. Segundo Desrochers e Fischer (2002), a principal causa das falncias em instituies com propriedades difusas e no pertencentes ao mercado acionrio, como o caso das cooperativas de crdito, decorre dos conflitos gerados na separao entre as funes de dirigentes e proprietrios. O fato de a cooperativa ser administrada pelos associados elimina, em tese, os problemas de agncia no que se refere apenas relao entre proprietrios e gestores pois esse gestor , ao mesmo tempo, o principal e o agente. Entretanto, os associados podem no ter os mesmos objetivos e interesses, e, assim, cria-se a segmentao entre os que conduzem os negcios e os demais associados. Particularmente, o papel do conselho de definir as estratgias pode ficar comprometido. Assim, ao ocorrer a delegao das decises pelo conjunto dos cooperados a um grupo eleito de dirigentes, mantm-se, com forma diferente, problemas clssicos de governana.
5/ Dada essa restrio, para o sorteio das cooperativas, foi considerado o mtodo sistemtico, a fim de garantir a insero de cooperativas de todo porte. Os cooperados a serem entrevistados de cada uma das trinta cooperativas tambm foram selecionados de forma sistemtica, de acordo com as listagens fornecidas pelas cooperativas, contendo os nomes e os telefones de associados. A cobertura geogrfica da pesquisa abrangeu todo o Brasil, contemplando quatorze estados e trinta municpios, dos quais seis capitais e 24 municpios de interior. As entrevistas tiveram a durao mdia de quinze minutos.
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Alm dessas caractersticas, as cooperativas de crdito apresentam outra, importante para compor o quadro de anlise de sua governana, que o fato de, apesar de serem associaes, serem tambm instituies financeiras (BRASIL, 1964), o que, por sua vez, implica algumas especificidades. O setor financeiro caracteriza-se por ser altamente exposto a risco sistmico, ou seja, o risco de a quebra de instituio financeira contaminar todo o sistema. Mas, diferentemente dos bancos, as cooperativas de crdito no pertencem ao mercado acionrio, portanto, no esto sujeitas ao escrutnio dos investidores, o que aumenta ainda mais a necessidade de possuir uma boa governana. Sua participao no Sistema Financeiro Nacional (SFN) faz, ento, com que sua governana transcenda aos limites do interesse particular dos associados, podendo ser tambm considerada uma questo de polticas pblicas (FONTES FILHO et. al., 2006). Segundo Pagnussat (2004), o pblico externo coloca restries governana das cooperativas, uma vez que os associados so clientes e dirigentes, o que pode ser positivo para resguardar seus interesses, embora possa transferir riscos para terceiros, como o governo e fornecedores. Assim, em cooperativas de crdito, os proprietrios so tambm os clientes (tomadores de crdito, de produtos e de servios) e os fornecedores (depositantes) de recursos organizao6. Alm disso, nesse tipo de organizao, muitas vezes o esprito cooperativista rivaliza-se com posturas oportunistas do quadro social. Enquanto h os que se associam por acreditar nos ideais cooperativos, h aqueles que seguem uma lgica utilitarista e pragmtica, associando-se pelo menor custo de suas operaes ou pela dificuldade que tm de conseguir atender suas necessidades financeiras em outro local (AMESS; HOWCROFT, 2001). Como conseqncia disso, a construo da confiana depende do ethos criado na cooperativa em torno de um esprito associativo, mas sua utilizao nas estruturas de governana deve considerar as diferentes razes da adeso a seus quadros. Apesar de no existir concentrao de propriedade, h outro problema de comportamento igualmente danoso para a governana e que indiretamente gera assimetria de poder: o chamado efeito carona (free rider) uma vez que baixa a participao em cooperativas. Esse comportamento est diretamente
6/ Entre os associados, h grupos de poupadores e tomadores lquidos de recursos. As decises na gesto da cooperativa certamente geram conflito de interesse entre esses dois grupos de scios. Se os dirigentes decidirem por maximizar o retorno para os credores, poder prejudicar o grupo de tomadores lquidos, e vice-versa.
relacionado ao sentimento de pertencimento e propriedade dos associados e manifesta-se quando as pessoas sentem que sua contribuio individual representa pouco para o todo ou no lhe permite capturar benefcios individuais. Uma vez que os grupos de associados, na maioria dos casos, possuem elos com os dirigentes eleitos, existe nesse tipo de organizao um clima de confiana entre associados e gestores, sentimento desejvel em uma cultura associativista. Entretanto, para exemplificar a importncia da consolidao das boas prticas de governana, essa mesma confiana pode trazer uma percepo de menor necessidade de acompanhamento e fiscalizao por parte dos associados, fragilizando um dos principais mecanismos de controle da organizao. Pode, ainda, conduzir a uma concentrao de poder e influncia em determinados dirigentes, reduzindo a capacidade de atuao dos demais membros do CA e da DE. Seguindo essa linha, certo que participar de cooperativa exige informao, conhecimento e capacidade de decidir. O princpio da transparncia define, nas prticas de governana, o interesse dos gestores em assegurar que os proprietrios, no caso os associados, tenham pleno conhecimento das informaes e dos resultados da associao, de forma a melhorar sua opinio. Do ponto de vista dos associados, as questes de governana visam a promover condies que facilitem a tomada de deciso coletiva, reduzindo custos e potenciais conflitos. Com o crescimento do segmento das cooperativas de crdito e, principalmente, com a introduo a partir de 2003 da possibilidade de livre admisso de associados, ser cada vez mais freqente o surgimento de conjuntos variados de interesses entre os associados de uma mesma cooperativa. Nesse sentido, a tomada de deciso pela maioria pode ser origem para uma srie de problemas futuros, tais como desmotivao de um grupo especfico de associados, desinteresse na participao e conflitos entre grupos. Feitas essas ponderaes sobre a governana em cooperativas de crdito, a prxima seo visa a analisar a dinmica do conselho, tendo em vista os diferentes papis exercidos e esperados e tomando por base os resultados das pesquisas efetuadas.
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6 A dinmica de funcionamento do conselho de administrao em cooperativas de crdito no Brasil

A maioria das cooperativas de crdito que responderam pesquisa (82,23%) tem o CA como rgo responsvel pela administrao, e no a diretoria que so as duas formas permitidas pela legislao. Dessas cooperativas, 84,68% possuem dentro do CA uma DE o que representa quase 70% do total das cooperativas da amostra; ou seja, a maioria das cooperativas de crdito no Brasil apresenta uma configurao de sobreposio de funes estratgicas e funes executivas. Em 70,14% das cooperativas da amostra da pesquisa, a conduo dos assuntos administrativos do dia-a-dia da instituio executada principalmente por um diretor eleito, com funes executivas, e apenas em 29,52% essa conduo feita principalmente por um executivo contratado. Problema clssico de governana, essa sobreposio das funes aparece de forma mais clara quando o presidente da DE e o presidente do CA so a mesma pessoa, o que, de acordo com a pesquisa, ocorre em 94,4% das cooperativas que possuem CA, evidenciando que no h preocupao em separar as funes estratgicas das funes executivas. Essa situao, somada ao fato de que o diretor-presidente na maioria das vezes indicado j na eleio, sendo seu nome designado na chapa eleitoral, contribui fortemente para reduzir a importncia do CA, ao fortalecer a figura do diretor-presidente. De fato, quem administra a cooperativa o diretor-presidente, nem sempre auxiliado pelos demais diretores executivos. ele quem toma as decises tticas e cotidianas de conduo dos negcios. Ao mesmo tempo em que tambm membro e vota nas decises do CA, os membros da DE tm papel fundamental na definio das estratgias da cooperativa e na formao das chapas que concorrero aos rgos estatutrios da cooperativa. Assim, a maioria dos entrevistados, tanto membros do CA quanto da diretoria, informaram que o CA exerce papel mais de referendo s proposies da DE do que de proposio e superviso prativa das aes tomadas pela DE. Portanto, o grau de independncia do CA frente aos diretores fica comprometido em decorrncia da concentrao de poder e de informaes na diretoria. Por sua vez, como a DE, s vezes, dedica-se apenas parcialmente s atividades da cooperativa na medida em que possui vnculo com o grupo de controle externo que originou a cooperativa: produtor
rural, empresrio, profissional ou empregado , acaba por delegar parcela substancial de sua competncia ao gerente ou ao superintendente, o que tambm pode comprometer sua autonomia nas decises da cooperativa. Essa parece ser uma das questes de governana das cooperativas de crdito a exigir mudanas mais urgentes, pois, nessa configurao, o processo decisrio est sendo controlado pelos ocupantes dos cargos executivos, sem o necessrio monitoramento por parte do CA (colegiado). Alm disso, essa sobreposio de funes estratgicas e executivas, no mesmo rgo, representa risco de perpetuao no poder, independentemente de desempenho, e risco de ausncia de preparao de sucessores, necessrios perenidade da sociedade cooperativa. Na maioria das cooperativas entrevistadas, o CA formado por de sete a nove membros, e, em todas, a DE escolhida entre os membros do CA. A quantidade de cargos executivos dentro do CA varia de dois a quatro, sendo trs o nmero mais freqente de executivos. Os resultados do questionrio aplicado s cooperativas corroboram esses nmeros, pois o valor da moda do nmero de membros efetivos do CA seis (22,41%), seguido de sete (21,11%), de trs (18,28%) e de nove (13,09%). Em relao ao nmero de membros efetivos que cumprem expediente dirio na cooperativa, 36,41% responderam que so trs membros estatutrios, 24,57% que so dois e 25,98% que somente um membro cumpre expediente dirio na cooperativa. Assim, observa-se que, na maior parte das cooperativas de crdito, h grande concentrao de poder. Em relao ao percentual de tempo demandado na atuao dos conselheiros de administrao ou dos diretores sem funo executiva, o grfico 2 evidencia que a atividade de definir ou analisar estratgia (papel estratgico e de suporte) ocupa mais tempo (23%). Paradoxalmente, a verificao de nmeros e operaes (papel de controle) ocupa percentual de tempo demasiadamente grande (21%), sinalizando sobreposio de funes com o conselho fiscal7 ou mesmo desvio do papel do CA. O papel relacional de atendimento dos cooperados (papel de ligao) tambm ocupa percentual significativo do tempo dos conselheiros sem funo executiva.
7/ De acordo com o art. 56 da Lei Cooperativista (BRASIL, 1971), o conselho fiscal um rgo estatutrio e independente da administrao, constitudo de trs membros efetivos e de trs suplentes, todos associados eleitos anualmente pela Assemblia Geral. Funciona de modo permanente, e sua responsabilidade principal fiscalizar os atos de gesto administrativa e analisar as demonstraes financeiras, relatando suas observaes aos associados nas assemblias.
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Quanto ao acompanhamento da atuao dos diretores executivos, em que pese demandar 18% do tempo dos conselheiros, 22,19% das respostas apontam que esses diretores no prestam contas formalmente de suas atividades ao CA ou aos diretores no executivos. Ainda, diversos fatores se apresentam como evidncias de que, mesmo ocorrendo essa prestao de contas, ela pode darse de forma limitada. O amplo poder do diretor-presidente frente aos demais executivos e ao prprio conselho, a assimetria de informaes sobre as atividades da cooperativa e a freqente reconduo dos dirigentes contribuem para criar um ambiente que pode limitar a efetiva prestao de contas. Certamente isso no significa afirmar que no h prestao de contas, mas que sua efetividade pode ser considerada limitada.
H grande incidncia de cooperativas nas quais no h remunerao pela funo de conselheiro de administrao (40,95%). Embora possa ser entendido como uma contribuio voluntria cooperativa, a exigncia de dedicao e tempo e a responsabilidade inerente ao cargo recomendam que essa funo seja remunerada. Os nmeros da pesquisa evidenciam que h razovel renovao dos quadros de dirigentes das cooperativas 44,17% do conjunto total de dirigentes das
cooperativas que responderam pesquisa esto em seu primeiro mandato; mas, no outro extremo, 6,09% esto no quinto mandato ou em mandato superior, consecutivos. H que se destacar, contudo, que isso no indica a existncia ou no de quadros que no se renovam. Em 505 cooperativas, h dirigentes no quinto mandato eletivo consecutivo, ou mais, o que representa 42% da amostra. Somente 18,02% das cooperativas limitam formalmente o nmero de reeleies de um mesmo membro de rgo estatutrio. Da perspectiva de boas prticas de governana, recomendvel que o nmero de reeleies seja limitado estatutariamente. De acordo com as entrevistas, o funcionamento do CA, no geral, segue um procedimento mais ou menos padronizado. realizada no mnimo uma reunio ordinria por ms. Em caso de necessidade, so efetuadas reunies extraordinrias. A DE da cooperativa prepara previamente os documentos necessrios deliberao do CA e os entrega com antecedncia, em geral, de uma semana. Embora as reunies sejam mensais, a maioria dos conselheiros vai cooperativa diversas vezes durante o ms para informar-se a respeito das atividades da cooperativa. H cooperativas em que os conselheiros se renem em um dia especfico da semana para tratar dos negcios e tomar decises referentes ao comit de crdito. Geralmente, as reunies do CA so marcadas em datas diferentes das reunies do conselho fiscal (CF) para que ambos os conselhos tomem conhecimento das deliberaes do outro. Nas reunies, so lidas a ata da reunio anterior, a ata da reunio do CF e so deliberados os assuntos da ordem do dia. Em geral, o coordenador do CF chamado a participar como ouvinte, e, em algumas cooperativas, o coordenador da auditoria participa para prestar esclarecimentos.
7 Consideraes finais
O objetivo do artigo foi descrever e analisar a dinmica de funcionamento do CA das cooperativas de crdito no Brasil, defendendo o argumento de que as atividades de execuo devem ser realizadas por rgo independente do CA, de forma a retornar a este ltimo o papel de responsvel pela conduo estratgica da sociedade. Para tanto, baseou-se na anlise dos resultados do projeto de pesquisa desenvolvido pelo Banco Central do Brasil denominado Governana Cooperativa.
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Essa anlise, de fato, apontou a existncia de problemas clssicos de governana derivados da restrio legal de contratao de diretores executivos estatutrios no eleitos em assemblia e no associados, bem como da no existncia de dois rgos de administrao independentes, um com funes estratgicas (CA) e outro com funes executivas (DE). Nas cooperativas em que h a tentativa de separao dessas funes, aqueles que exercem a conduo diria dos assuntos da cooperativa (executivos) continuam mantendo o papel de membro do CA, o que leva concentrao de poder e assimetria de informaes. Mesmo considerando que a cooperativa se qualifica como sociedade de pessoas, portanto com caractersticas prprias de governana, os papis e as funes de seu CA no devem se distanciar daqueles atribudos s sociedades de capital. Alis, por se tratarem de instituies de propriedade difusa, sem a figura de scio majoritrio ou controlador, o fortalecimento do papel do CA ainda mais importante, de forma a manter os valores inerentes ao processo associativo e mitigar riscos de comportamento oportunista ou personalizado dos dirigentes, que so agentes e principais, ao mesmo tempo. Nesse contexto, as regras de funcionamento do rgo de administrao estratgica, instncia mxima da administrao da cooperativa, devem ser perenes, no definidas casuisticamente, devendo ser explicitadas responsabilidades, atribuies e rotinas de trabalho dos conselheiros. Ocorre que diretores executivos que so tambm titulares das funes de conselheiro se impem, tacitamente, frente ao conjunto do CA, uma vez que tm mais acesso a informaes e possuem poder de deciso em nvel operacional. Essa posio de desequilbrio progressivamente transfere o poder para a figura do executivo principal, em contrapartida ao esvaziamento do papel do CA. Com poder poltico e informacional reduzido frente aos executivos, como o que se observa no sistema cooperativista de crdito brasileiro, o CA dificilmente poder cumprir plenamente suas funes de representao dos associados, de definio de estratgias e de acompanhamento de sua execuo, o que explica parte dos problemas de governana existentes nesse segmento. Quando as atividades executivas so realizadas por rgo especfico, cabe ao executivo principal a responsabilidade pela coordenao as atividades dos demais executivos e do prprio rgo executivo, devendo responder pelo desempenho operacional da cooperativa e pela prestao de contas perante os administradores no executivos e perante o conselho fiscal. Ainda, as funes de
direo executiva devem ser exercidas com dedicao exclusiva, num princpio no raro desrespeitado pelo sistema cooperativista brasileiro, que tem em seus principais executivos estatutrios, eleitos dentre os membros do CA, muito mais funes de representao poltica do que propriamente de execuo, as quais, de fato, acabam nas mos de gerentes e colaboradores. No se trata de inibir dirigentes retirados do prprio corpo social por vocao, formao ou liderana, mas de segregar claramente o papel de conselheiro do papel de dirigente executivo. Assim, torna-se necessria, no ambiente do crdito cooperativo brasileiro, a separao das funes estratgicas das funes executivas, inclusive com a perspectiva de contratao de dirigentes executivos no necessariamente integrantes do corpo social ainda no explicitamente permitida pelo marco legal e regulamentar vigente. Por fim, visando boa governana, importante redirecionar e fortalecer a atuao dos conselheiros que no desempenham funes executivas, de modo a que seja exercido efetivamente seu papel estratgico e de ligao, que traduza as expectativas dos cooperados em orientaes e estratgias, a serem desenvolvidas pelos executivos, com nfase no controle para o monitoramento dessa realizao.
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Responsabilidade por Omisso do Auditor Externo no mbito do SFN
Responsabilidade por Omisso do Auditor Externo no mbito do Sistema Financeiro Nacional: consideraes sobre o poder disciplinar do Banco Central do Brasil, a culpabilidade e a justia da pena
Marlos Lopes Godinho Erling* 1 Introduo. 2 Competncia do Banco Central do Brasil. 3 A funo do auditor externo. 4 Poder disciplinar da Administrao Pblica, culpabilidade e a justia da pena: concepo de juridicidade administrativa e o esboo de parmetros de anlise. 5 Concluso.
Resumo A funo do auditor externo de atestar a idoneidade e a veracidade das informaes contbeis, financeiras e patrimoniais de instituies financeiras e instituies autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil fundamental para o funcionamento adequado do Sistema Financeiro Nacional. Fraudes podem ser praticadas, e o auditor externo, que age na qualidade de garantidor, deve ter postura ativa e independente. Nesse sentido, o exerccio do poder disciplinar daquela autarquia sobre a atividade de auditoria externa assume importncia, de modo que condutas omissivas injustificveis praticadas por auditores externos podem dar ensejo instaurao de processo administrativo punitivo, com vistas apurao de responsabilidades e imposio da pena justa
* Economista e advogado. Procurador do Banco Central do Brasil no estado do Rio de Janeiro, ps-graduando em Direito Processual Civil pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC/RJ).
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Marlos Lopes Godinho Erling
ao caso concreto, segundo critrios de relevncia e justificao da conduta, bem como de acordo com o desvalor jurdico da ao e do resultado lesivo, da a necessidade de construo de alguns parmetros de anlise para a culpabilidade do auditor externo, consoante sua contribuio para a consumao da fraude. Palavras-chave: Auditor externo. Poder disciplinar. Ato administrativo punitivo. Justia da pena.
Abstract The function of the external auditor to certify the truthfulness and accuracy of accounting, financial assets and property information of the financial institutions and institutions authorized to operate by the Central Bank of Brazil is essential for the proper functioning of the National Financial System. Frauds can be committed and the external auditor, acting as a guarantor, should have active and independent posture. Accordingly, the exercise of disciplinary powers of the supervisory authority on the activity of external audit is important, so that unjustifiable omission of conduct committed by external auditors may give rise to the introduction of punitive administrative process, with the aim of the determination of responsibility and to the imposition of a fair penalty, according to the criteria of relevance and justification of the conduct, the worthless legal grade of the action and the harmful result, hence the need for construction of some parameters of analysis for the guilt of the external auditor, in proportion to your contribution to the consummation of fraud. Keywords: External auditor. Disciplinary powers. Administrative punitive act. Justice of penalty.
1 Introduo
O presente artigo tem por objeto trazer algumas consideraes acerca da atuao do poder disciplinar pelo Banco Central do Brasil na hiptese em que diagnosticada omisso injustificvel e relevante, no exerccio da atividade de auditoria externa, por parte de sociedades de empresa de auditoria ou pelo auditor externo independente1 em instituies financeiras ou demais instituies autorizadas a funcionar pela autarquia. A propsito, evidenciada a competncia do Banco Central do Brasil para a instaurao de processo administrativo punitivo no caso em tela e explicitada a funo do auditor externo, pretende-se demonstrar que somente a omisso injustificvel e relevante do auditor externo punvel. Nesse caso, atestada a ausncia de justificativa plausvel, a pena deve ser justa2 ao desvalor jurdico da ao (elemento subjetivo da conduta) no caso, conduta omissiva e/ou ao desvalor jurdico do resultado (intensidade e relevncia da conduta em si) sobre a higidez do Sistema Financeiro Nacional e o regular e o transparente funcionamento do sistema bancrio, conforme a relevncia e a lesividade da conduta omissiva do auditor externo, que age na qualidade de garantidor.
1/ Faz-se a distino entre sociedade de empresa de auditoria e auditor externo independente sem rigor cientfico, mas apenas para frisar que, na auditoria externa, atuam tanto a sociedade do ramo de auditoria quanto o auditor independente, que scio ou empregado da sociedade e, geralmente, lidera uma equipe de auditores. De qualquer forma, emprega-se no texto a expresso auditor externo de forma genrica com referncia a ambos. 2/ A expresso justia da pena deve ser vista sem qualquer comprometimento doutrinrio de natureza dogmtico-normativa, o que fugiria do escopo do artigo, tendo em vista as divergncias doutrinrias complexas a respeito da diferenciao entre os princpios ou os postulados normativos da proporcionalidade, da razoabilidade e do no excesso, vale dizer, a pena justa aquela, dentre as previstas em lei, que se aplica ao caso concreto. No que tange questo, trazem-se as observaes de Humberto vila (2004, p. 90) a respeito da proporcionalidade, por exemplo: As dificuldades de enquadramento da proporcionalidade, por exemplo, na categoria de regras e princpios evidenciam-se nas prprias concepes daquelas que a inserem em tais categorias. Mesmo os adeptos da compreenso dos aqui denominados postulados normativos aplicativos como regras de segundo grau reconhecem que eles, ao lado dos deveres de otimizao, seriam uma forma especfica de regras (eine besondere Form von Regeln). Tambm os adeptos de sua compreenso como princpios reconhecem que eles funcionam como mxima ou topos argumentativo, que mescla o carter de regras e de princpios. Outros j os enquadram, com slida argumentao, na categoria de princpios distintivos, denominados de princpios de legitimao. H, ainda, aqueles que os representam como normas metdicas.. Ademais, importante frisar que, embora no seja possvel afirmar, de forma categrica, abstrata e pura qual a deciso justa do caso concreto, o intrprete deve busc-la mediante argumentao jurdica racional e coerente. Nesse sentido, cita-se a lio de Luiz Guilherme Marinoni (2006, p. 122), dirigida atividade judicial, mas aplicvel ao intrprete em geral, com referncia doutrina de Ronald Dworkin: Alguns autores, especialmente Ronald Dworkin, sustentam que possvel chegar a uma teoria da deciso correta, isto , uma teoria que seja capaz de sustentar a existncia de uma deciso correta para cada caso concreto. Trata-se de questo bastante controvertida. Porm, aceita ou no a tese da deciso correta, o certo que no se pode isentar o juiz de demonstrar que a sua deciso racionalmente aceitvel e, nessa linha, a melhor que poderia ser proferida diante da lei, da Constituio e das peculiaridades do caso concreto. Acontece que uma deciso no racional em si, pois a racionalidade da deciso no atributo dela mesma. Uma deciso se mostra racional ou no. Para tanto, necessita de algo, isto , da racionalidade da argumentao que a fundamenta. Essa argumentao, a cargo da jurisdio, que pode demonstrar a racionalidade da deciso e, nesse sentido, a deciso correta.
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Por fim, sero esboados alguns parmetros analticos abstratos dotados de aptido para determinar se possvel a punio do auditor externo no caso concreto, informados, evidncia, pela ausncia de justificao e a existncia de relevncia da conduta omissiva praticada, segundo o desvalor jurdico da conduta omissiva e do resultado.
2 Competncia do Banco Central do Brasil

Desde o advento da Medida Provisria n 1.334, editada em 12 de maro de 1996 e convertida na Lei n 9.447, de 14 de maro de 1997, atribuiu-se ao Banco Central do Brasil a competncia para exercer o poder administrativo disciplinar sobre as atividades do auditor externo em instituies financeiras ou demais instituies autorizadas a funcionar pela autarquia, o que, at ento, competia Comisso de Valores Mobilirios (CVM). Portanto, no mbito do Sistema Financeiro Nacional (SFN), as atividades de auditoria externa passaram, por expressa previso legal, a ser objeto de fiscalizao pelo Banco Central do Brasil, com poder regulamentar para editar normas sobre relatrio de administrao, demonstraes financeiras, padres de contabilidade e relatrios e pareceres de auditores independentes, com aplicao subsidiria das normas expedidas pela CVM, segundo o 2 do art. 22 da Lei n 6.385, de 7 de dezembro de 19763, de modo que condutas omissivas praticadas por auditores externos, em princpio, podem dar ensejo instaurao de processo administrativo punitivo pela autarquia, nos termos dos 3 e 4 do art. 26 da Lei n 6.385, de 1976, includos pela Lei n 9.447, de 19974, com a possibilidade
3/ Art . 22. Considera-se aberta a companhia cujos valores mobilirios estejam admitidos negociao na bolsa ou no mercado de balco. 1 Compete Comisso de Valores Mobilirios expedir normas aplicveis s companhias abertas sobre: [...] II relatrio da administrao e demonstraes financeiras; [...] IV padres de contabilidade, relatrios e pareceres de auditores independentes; [...] 2 As normas editadas pela Comisso de Valores Mobilirios em relao ao disposto nos incisos II e IV do 1 aplicamse s instituies financeiras e demais entidades autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil, no que no forem conflitantes com as normas por ele baixadas.. 4/ Art . 26. [...] 3 Sem prejuzo do disposto no pargrafo precedente, as empresas de auditoria contbil ou os auditores contbeis
de aplicao das penas previstas no art. 11 da Lei n 6.385, de 1976, quais sejam, advertncia, multa, proibio temporria, suspenso de autorizao ou registro para o exerccio das atividades de auditoria externa e cassao de autorizao ou registro para atuao nas aludidas atividades. Sendo assim, no restam dvidas quanto competncia do Banco Central do Brasil para o exerccio do poder disciplinar com relao s condutas praticadas por empresas de auditoria e por auditores externos independentes em instituies financeiras e demais instituies autorizadas a funcionar pelo Banco Central, nos termos da Lei n 4.595, de 31 de dezembro de 1964.
3 A funo do auditor externo

O ofcio do auditor externo, assim como qualquer outro ofcio, mister ou profisso, decorre de uma necessidade especfica de mercado e social, qual seja, haver algum que, de forma independente e desvinculada em termos institucionais, avalie a consistncia dos dados contbeis, patrimoniais e financeiros de uma sociedade empresria, eis que, notadamente, h instituies cuja idoneidade importante para terceiros e, at mesmo, para a sociedade, tal como no mbito do Sistema Financeiro Nacional. Em outras palavras, o auditor externo foi concebido para ser aquele cuja funo questionar e testar os dados contbeis, patrimoniais e financeiros apresentados pela sociedade auditada, isto , o auditor externo jamais poder aderir tout court, por exemplo, s concluses do setor de auditoria interna e s informaes da sociedade auditada ou deixar de proceder a testes de adequao contbil5 existentes e aplicveis, porquanto sua atividade profissional , justamente, atestar a idoneidade e a veracidade daquilo que lhe dado para anlise. Da a razo fundamental para reputar-se potencialmente lesiva a conduta do auditor externo
independentes respondero administrativamente, perante o Banco Central do Brasil, pelos atos praticados ou omisses em que houverem incorrido no desempenho das atividades de auditoria de instituies financeiras e demais instituies autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil. 4 Na hiptese do pargrafo anterior, o Banco Central do Brasil aplicar aos infratores as penalidades previstas no art. 11 desta Lei.. 5/ Testes de adequao contbil, em geral, so feitos mediante o cruzamento de diversas informaes contbeis por meio de consultas a diversas fontes ligadas s atividades da sociedade auditada, tal como a verificao da veracidade de dvidas com valores muito elevados perante os principais devedores de uma instituio financeira.
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que se omite no exerccio das suas funes, pois fraudes podem ocorrer em razo de sua negligncia, prejudicando terceiros e a sociedade. Nesse sentido, em princpio, ao auditor externo exigvel conduta ativa segundo as normas oficiais de contabilidade, de modo a opinar de forma consistente, aps testes de adequao contbil aplicveis, sobre os dados contbeis, patrimoniais e financeiros de uma sociedade auditada, eis que a realizao dos referidos testes essencial, pois o auditor externo existe para desconfiar dos dados apresentados, do que decorre a necessidade de independncia funcional e institucional do auditor externo em relao sociedade auditada. Se os dados fornecidos e as concluses do setor de auditoria interna e da sociedade auditada sobre tais dados fossem sempre verdicas, qual seria ento a funo do auditor externo? Destarte, no que tange responsabilidade do auditor externo em relao aos dados fornecidos pela sociedade auditada, cabe frisar que aquela no pode ser dividida com o auditor interno, conforme determina o 610.8 das Normas Internacionais de Auditoria, transcrito abaixo:
A auditoria interna faz parte da entidade. Independentemente do grau de autonomia e objetividade da auditoria interna, ela no pode atingir o mesmo grau de independncia exigido do auditor externo ao expressar uma opinio sobre as demonstraes contbeis. O auditor externo tem responsabilidades somente pela opinio da auditoria externa e essa responsabilidade no reduzida por qualquer uso feito da auditoria interna. Todos os julgamentos relacionados com a auditoria das demonstraes contbeis so os julgamentos do auditor externo.6 (FRC, 2008).
Logo, o auditor externo tem o dever jurdico de aplicar os testes de adequao contbil existentes e aplicveis sobre os dados contbeis, patrimoniais e financeiros apresentados pela sociedade auditada na condio de garantidor, segundo a noo da causalidade normativa, porquanto somente se exime de quaisquer
6/ Traduo livre. O texto, em ingls, tem a seguinte redao: [Internal auditing is part of the entity. Irrespective of the degree of autonomy and objectivity of internal auditing, it cannot achieve the same degree of independence as required of the external auditor when expressing an opinion on the financial statements. The external auditor has sole responsibility for audit opinion expressed, and that responsibility is not reduced by any use made of internal auditing. All judgments relating to the audit of the financial statements are those of the external auditor].
responsabilidades se provar que no havia testes contbeis capazes de possibilitar o diagnstico de fraudes cuja omisso na verificao lhe imputada (justificao da conduta)7.
4 Poder disciplinar da Administrao Pblica, culpabilidade e a justia da pena: concepo de juridicidade administrativa e o esboo de parmetros de anlise
A Administrao Pblica, no exerccio legtimo do poder disciplinar, no s deve punir agentes pblicos por prticas ilegais no exerccio da funo pblica, como deve tambm efetuar punies a particulares sujeitos a normas jurdicoadministrativas, segundo o princpio do devido processo legal, com vistas a aplicar a sano administrativa prescrita em lei reputada como justa culpabilidade e reprovabilidade do ato ilcito praticado pelo particular sujeito ao poder disciplinar. Antes de entrar na discusso a respeito da natureza jurdica do ato administrativo punitivo, importa afirmar que, evidncia, s so punveis condutas injustificveis8 ou evitveis ou que pudessem ser diversas9 e que possam lesionar bens jurdicos.
7/ A noo aqui empregada idntica do garantidor, e sua omisso injustificvel e relevante no mbito do Direito Penal (art. 13, 2, do Cdigo Penal). A propsito, cita-se a doutrina de Fernando Capez (2003, p. 144): Deve-se, assim, antes de tudo, verificar a possibilidade real, fsica, de o agente evitar o resultado, ou seja, se dentro das circunstncias era possvel ao agente impedir a ocorrncia da leso ou perigo ao bem jurdico, de acordo com a conduta de um homem mdio, porque o direito no pode exigir condutas impossveis ou hericas. Assim, no basta estar presente o dever jurdico de agir, sendo necessria a possibilidade real de agir. 8/ [...] para que o descumprimento seja reprovvel e, por conseguinte, passvel de sano administrativa geral, ele tem de ser injustificado, ou, por outras palavras, o administrado tem de ter agido de maneira ilcita sem nenhuma escusa a seu favor. Note-se que por via da idia de justificao que as idias de culpa ou responsabilidade ganham corpo no domnio administrativo sancionador [...] para se avaliar a responsabilidade no plano administrador sancionador julgamos que seja de se perguntar, de primeiro, se o administrado possua razes para se furtar ao cumprimento do dever que lhe imposto (motivos de justificao), e, em seguida, se essas razes eram suficientes para justificar o descumprimento, tendo em conta a diligncia que lhe era exigvel para evitar que esse descumprimento ocorresse nas circunstncias concretas (culpa em sentido estrito ou negligncia) [...]. O aspecto subjetivo da infrao administrativa, dizer, a vontade do infrator, no seria, pois, o elemento determinante da responsabilidade administrativa, mas um seu elemento coadjuvante, e, ainda assim, muito mais por intermdio da figura da negligncia (culpa), do que por meio da figura do dolo. Destarte, cometida uma infrao punvel com sano administrativa, caber Administrao averiguar se existem motivos a justificar a ao ilcita. Inexistindo qualquer motivo de justificao, poder ser aplicada a respectiva sano administrativa, pois estar patente, se no a vontade do infrator em descumprir o dever administrativo em questo (dolo), ao menos a sua falta de diligncia em cumprir um dever que lhe fora clara, especfica e expressamente dirigido, de forma a impedir o acontecimento de uma infrao evitvel (culpa ou negligncia) (PRATES, 2005, p. 87-89). 9/ Culpabilidade encerra um forte significado de evitabilidade. Sem adentrar o debate filosfico e metafsico sobre livrearbtrio e determinismo, concordo com Ferrajoli quando sustenta que a culpabilidade se baseia, fundamentalmente, em um juzo normativo e traduz, ademais, as noes de exigibilidade ou inexigibilidade de conduta diversa (OSRIO, 2005, p. 438).
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Em outras palavras, a anlise quanto culpabilidade ocorre depois de afirmada a significncia da conduta omissiva do auditor externo no exerccio de suas funes, isto , a tipicidade material da conduta o primeiro passo para a prtica do ato administrativo punitivo. Assim sendo, se a conduta omissiva imputada no tiver potencialidade lesiva, no pode haver punio. No entanto, se a conduta omissiva do auditor externo foi reputada relevante, passvel de imposio de pena disciplinar, passa-se a aferir a culpabilidade e a conseqente dosimetria da pena justa a ser imposta. Com relao s funes do auditor externo, no se pode aceitar de maneira nenhuma eventual alegao de erro ou ignorncia10 por parte de um auditor externo independente ou por uma sociedade cujo objeto seja auditoria externa a respeito de procedimentos tcnicos ou aplicao de testes de adequao contbil, pois o seu papel de garantidor torna obrigatrio o conhecimento das normas oficiais de contabilidade e a conseqente atuao prtica. Logo, o auditor externo s se exime da imposio de pena disciplinar se provar que seguiu todas as normas oficiais de contabilidade e os procedimentos e os testes de adequao contbil nelas previstas e que, mesmo assim, no seria possvel diagnosticar as fraudes cuja omisso na verificao lhe imputada. Atestada a tipicidade material da conduta omissiva praticada pelo auditor externo, perquire-se, depois, sua culpabilidade para fins de aplicao da pena ao caso concreto, o que enseja a necessidade de aludir natureza jurdica do ato administrativo punitivo, bem como concepo de juridicidade administrativa, pois uma pena injustamente aplicada sindicvel pelo Poder Judicirio11.
10/ claro que tanto o carter censurvel do erro, como a admissibilidade da ignorncia devero ser avaliados no caso concreto, de acordo com a pessoa do administrado, sendo essas justificaes menos tolerveis medida que cresam as habilitaes do administrado, mormente no que diz respeito qualidade e a freqncia da sua relao com a Administrao. Isso porque os administrados que desempenham atividades de grande relevo pblico, as quais so constante e fortemente reguladas e controladas pela Administrao, como as instituies financeiras e as seguradoras, p. ex., devem ter melhor conhecimento sobre as normas administrativas que lhes so aplicveis e sobre os deveres e os cuidados que lhes so exigidos, devendo-lhes ser reconhecida, em decorrncia, menor margem para a invocao de erros e, sobretudo, de ignorncia (PRATES, 2005, p. 103). 11/ O Estado Constitucional, numa de suas mais expressivas dimenses, pode ser traduzido como o Estado das escolhas administrativas legtimas. Assim considerado, nele no se admite a discricionariedade pura, inttil, sem limites. Em outras palavras, impe-se controlar (ou, ao menos, mitigar) os contumazes vcios forjados pelo excesso degradante, pelos desvios mprobos ou pela omisso desidiosa. Faz-se cogente, sem condescendncia, enfrentar todo e qualquer demrito ou antijuridicidade das escolhas pblicas, para alm do exame adstrito a aspectos meramente formais. (FREITAS, 2007, p. 7). No Brasil, significativo exemplo a evoluo da extenso da garantia do controle jurisdicional, formalmente inalterada desde regimes constitucionais pretritos (hoje, art. 5, XXXV) particularmente no tocante aos limites da censurabilidade dos atos da Administrao pelos juzes. Constitui visvel tendncia dos tribunais brasileiros o deslocamento da linha divisria entre os aspectos legais do ato que comportam exame pelo Poder Judicirio (Smula 473 do STF) e o mrito do ato administrativo, que o sistema constitucional de separao entre os Poderes do Estado imuniza a esse exame. Sem
Com efeito, embora haja divergncia doutrinria a respeito da natureza vinculada ou discricionria12 do ato administrativo punitivo, a melhor doutrina simplesmente abandona a dicotomia entre os atos vinculados e os atos discricionrios13, por fora da incidncia dos princpios da razoabilidade14, da proporcionalidade ou da proibio do excesso, para adotar a concepo de juridicidade administrativa15 16, de modo que, com vistas a preservar o princpio da independncia e da harmonia entre poderes (art. 2 da Constituio da Repblica), o Poder Judicirio s pode anular atos praticados pela Administrao Pblica quando manifestamente desproporcionais, desarrazoados ou excessivos (injustia da pena). Logo, somente o abuso do poder disciplinar, revelado pela manifesta falta de congruncia entre o motivo e o objeto do ato administrativo punitivo, pode autorizar a anulao do ato administrativo pelo Poder Judicirio. A propsito, cumpre citar os apontamentos doutrinrios de Fbio Medina Osrio (2005, p. 222) sobre o tema, em que faz comentrios com fundamento na proporcionalidade, in verbis:
alterao em texto algum e mantendo-se at a frmula bsica (censurabilidade da forma, incensurabilidade do mrito), hoje os tribunais vo alm daquilo que ousavam em tempos passados e chegam bem mais prximos ao chamado mrito do ato administrativo (p. ex., revendo a prova feita no processo administrativo, com fundamento na qual o administrador tomara decises em matria disciplinar). Essa evoluo, consistente em ampliar a rbita do controle jurisdicional, efeito do esprito liberal das Constituies modernas e da generalizada tendncia universalizao da tutela jurisdicional responsvel pela minimizao dos resduos conflituosos no-jurisdicionalizveis. (DINAMARCO, 2005, p. 268-269). Outra caracterstica do poder disciplinar seu discricionarismo, no sentido de que no est vinculado a prvia definio da lei sobre a infrao funcional e a respectiva funo. No se aplica ao poder disciplinar o princpio da pena especfica que domina inteiramente o Direito Criminal comum, ao afirmar a inexistncia da infrao penal sem prvia lei que a defina e apene: nullum crimem, nulla poena sine lege. Esse princpio no vigora em matria disciplinar. O administrador, no seu prudente critrio, tendo em vista os deveres do infrator em relao ao servio e verificando a falta, aplicar a sano que julgar cabvel, oportuna e conveniente, dentre as que estiverem enumeradas em lei ou regulamento para a generalidade das infraes administrativas (MEIRELLES, 2002, p. 121). A respeito, confira-se Gustavo Binenbojm (2006, p. 193-238). O prprio Hely Lopes Meirelles assim se manifesta, embora frise que a razoabilidade no pode substituir a vontade da lei: [...] o princpio da razoabilidade ganha, dia a dia, fora e relevncia no estudo do Direito Administrativo e no exame da atividade administrativa. Sem dvida, pode ser chamado de princpio da proibio do excesso, que, em ltima anlise, objetiva aferir a compatibilidade entre os meios e os fins, de modo a evitar restries desnecessrias ou abusivas por parte da administrao pblica, com leso aos direitos fundamentais. Como se percebe, parece-nos que a razoabilidade envolve a proporcionalidade, e vice-versa. Registre-se, ainda, que a razoabilidade no pode ser lanada como instrumento de substituio da vontade da lei pela vontade do julgador ou do intrprete, mesmo porque cada norma tem uma razo de ser (MEIRELLES, 2002, p. 91). Afirma-se com desenvoltura que ao Poder Judicirio cabe realizar, quando provocado (princpio da demanda), juzo de legalidade sobre os atos dos demais poderes alm dos seus prprios, claro. No h impedimento ao uso da expresso, desde que bem entendida. Todavia, mais apropriado, para melhor revelar o fenmeno, que se fale em juzo de juridicidade. A lei algo bem menor do que o Direito (PEREIRA, 2006, p. 45). A constitucionalizao dos princpios gerais de Direito ocasionou o declnio da hegemonia do princpio da legalidade, que durante muito tempo reinou sozinho e absoluto, ao passo em que propiciou a ascenso do princpio da juridicidade da Administrao, o que conduziu substituio da idia do Direito reduzido legalidade pela noo de juridicidade, no sendo mais possvel solucionar os conflitos com a Administrao Pblica apenas luz da legalidade estrita (MORAES, 2004, p. 29-30).
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Saliento que a proporcionalidade no significa apenas uma necessria moderao das penas estatais e dos tipos sancionadores, at porque ao Judicirio no ser lcito examinar, luz desse princpio, se a alternativa eleita pelo legislador era a menos gravosa possvel. Ao Judicirio competir corrigir eventuais abusos, vale dizer, eleio de alternativas ilcitas, excessivamente gravosas. H um campo de discricionariedade legislativa que permite ao Estado uma livre configurao dos ilcitos, dentro de certos limites. Os interesses sociais podem e devem ser levados em considerao na construo dos tipos sancionadores e na concreo da resposta estatal aos fatos ilcitos praticados pelos agentes.
No mais, h que se sustentar que o exame da dosimetria da pena guarda intensa similitude com princpios de Direito Penal e de Processo Penal17, notadamente os princpios da culpabilidade e da individualizao da pena18. Importa frisar, ainda, em termos normativos, que no mbito do processo administrativo disciplinar no h diferena entre aes e omisses19, pois o que importa analisar a violao ao bem jurdico tutelado nsito ao interesse pblico primrio20 que se visa a preservar, o qual, no caso concreto, a higidez do Sistema Financeiro Nacional, o regular e o transparente funcionamento do sistema bancrio. Em suma, a relevncia e nocividade da conduta omissiva do auditor externo sobre o Sistema Financeiro Nacional, aferida mediante a anlise do elemento subjetivo da conduta (desvalor jurdico da ao) e da intensidade da leso
17/ Como se trata de processo acusatrio, deve reconhecer-se a incidncia, por analogia, de alguns axiomas consagrados no mbito do Direito Penal e Processual Penal (CARVALHO FILHO, 2003, p. 75). 18/ O princpio da capacidade infratora, j consagrado, implcita ou explicitamente, no Direito Administrativo Sancionador, equivale ao princpio da imputabilidade vigente no Direito Penal. Para que algum seja imputvel, passvel de determinado modelo de responsabilizao, h de preencher certos requisitos, geralmente fixados no campo legislativo, mas tambm aceitos como reconduzveis ordem constitucional a partir de processos interpretativos. [...] Princpio bsico, em matria de responsabilidade do agente perante o Direito Administrativo Sancionador, a culpabilidade, verdadeiro pressuposto de responsabilidade das pessoas fsicas, sem deixar de ser operativa tambm quanto s pessoas jurdicas, embora com contornos diferenciados (OSRIO, 2005, p. 424-425). 19/ No h diferenas substanciais, do ponto de vista normativo, entre aes e omisses, porque esto pautadas, as duas, pela nota da transgresso reprovvel das normas. Ambas vinculam-se tipicidade e inobservncia de deveres gerais de conduta, sendo seus resultados dependentes da estrutura normativa aplicvel espcie. Na ao, o agente viola deveres de absteno. Nas omisses, viola deveres de ao. Porm, no h, a priori, uma escala hierrquica de valores a delimitar maior severidade nas aes ou nas omisses (OSRIO, 2005, p. 442). 20/ A distino entre interesse pblico primrio e interesse pblico secundrio, formulada por Renato Alessi, segundo a doutrina brasileira em Direito Administrativo, assim sintetizada por Diogo de Figueiredo Moreira Neto (2005, p. 9): [...] diferenciao entre interesses pblicos primrios, que dizem respeito sociedade, e os interesses pblicos secundrios, que se referem ao prprio Estado, enquanto pessoa moral qual se imputam direitos e deveres, valendo observar que os interesses pblicos secundrios s so considerados legtimos quando sejam instrumentais para o atingimento dos primrios.
(desvalor jurdico do resultado) determinante para a fixao da pena justa ao caso concreto. Confira-se, a respeito, a lio doutrinria de Marcelo Madureira Prates (2005, p. 94), in verbis:
[...] a censura do ilcito no domnio administrativo sancionador decorre basicamente da nocividade, muitas vezes presumida pelo prprio legislador, da infrao sobre a ordem e os interesses pblicoadministrativos, enquanto no direito penal o ilcito avaliado no apenas pela intensidade do resultado provocado, mas tambm, e principalmente, pela vontade consciente e livre manifestada pelo infrator, por ele ter, consciente e livremente, agido como agiu. Nesse aspecto, interessante notar como o desvalor do resultado, ou melhor, dos efeitos decorrentes do ilcito, ganha em relevncia, tendendo mesmo a superar o desvalor da conduta, medida que se caminha do direito penal tradicional ou de justia para o direito administrativo sancionador.
Portanto, no caso concreto, deve-se indagar, em primeiro lugar, sobre a tipicidade material da conduta omissiva do auditor externo e sua significncia normativa, mediante a anlise a respeito da justificativa, da evitabilidade ou da inexigibilidade de conduta diversa. Posteriormente, afirmada a culpabilidade, dosa-se a pena, segundo as previstas em lei, de acordo com o desvalor jurdico da conduta omissiva em si (elemento subjetivo da conduta) e com o desvalor jurdico do resultado (lesividade da conduta ao bem jurdico tutelado)21. Pois bem, na hiptese de que trata o art. 2 da CF, possvel, em princpio, esboar alguns parmetros analticos que podem ter aplicao geral, de modo a facilitar a aplicao da pena justa e a trazer maior robustez argumentao da deciso a ser tomada, mormente para, por meio dos argumentos, concretizar a concepo abstrata dos conceitos acima formulados de significncia normativa, desvalor jurdico da ao e desvalor jurdico do resultado. No que toca significncia normativa, evidente que a inobservncia de regras e procedimentos de auditoria previstos nas normas oficiais de contabilidade e na legislao um indicativo importante de culpabilidade, pois,
21/ O autor de um ilcito dever receber do Estado uma pena proporcional ao fato e s suas caractersticas pessoais que se revelem relevantes ao caso concreto. Inquestionavelmente, os elementos subjetivos do comportamento do agente devem ser levados em linha de conta pelos operadores jurdicos. A intensidade e o tipo de elemento subjetivo aparecem como relevantes na fixao da pena (OSRIO, 2005, p. 433-434).
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conforme j frisado, o auditor externo no tem qualquer responsabilidade em qualquer instncia se agiu de acordo com as normas oficiais de contabilidade e adotou todas as medidas a ele exigveis. Sem embargo, o principal parmetro com o qual se deve lidar diz respeito ao nexo de causalidade normativa entre a omisso do auditor externo e a consumao da fraude cuja omisso na verificao lhe imputada, isto , perquirir se a consumao da fraude seria possvel sem a omisso do auditor externo. Nesse sentido, assume destaque a questo pertinente acessibilidade das informaes contbeis, patrimoniais e financeiras da sociedade auditada ao auditor externo, porquanto a alegao de que o auditor externo no teve acesso a determinadas informaes sempre deve ser ponderada com o dever jurdico das sociedades empresrias de seguir, na escriturao de suas atividades, as normas oficiais de contabilidade. Vale dizer, o auditor externo s se exime de responsabilidade, ao invocar tal argumento, se provar que, adotados os procedimentos e os testes de adequao contbil aplicveis, a fraude praticada s poderia ser descoberta com o acesso, exclusivamente, quelas informaes sonegadas. Assim sendo, a mera alegao de que foram ocultadas informaes do auditor externo s deve merecer importncia se no for possvel atestar as inconsistncias nos balanos contbeis representativas de uma fraude pelos procedimentos e pelos testes de adequao contbil aplicveis. A propsito, dados contbeis, patrimoniais e financeiros que acobertem eventual fraude podem ser diagnosticados mediante a utilizao de testes de adequao contbil aplicveis, enquanto tcnicas objetivas de avaliao da idoneidade de valores contbeis de uma sociedade empresria relativamente desvinculadas dos valores apresentados pela instituio financeira submetida auditoria externa, com vistas a atestar a consistncia das informaes submetidas apreciao contbil. Quanto ao ponto, cumpre frisar que a adeso tout court a concluses do setor de auditoria interna ou a documentos produzidos pela sociedade auditada, sem que sejam realizados testes de adequao contbil existentes e aplicveis, revela grave omisso pelo auditor externo, pois seu papel o de atestar, mais uma vez, a consistncia dos dados contbeis da sociedade auditada, o que j influi no desvalor jurdico da conduta omissiva.
Assim sendo, o desvalor jurdico da conduta omissiva se revela na anlise da atuao do auditor externo durante suas atividades, de sua postura ativa de independncia funcional e institucional perante a sociedade auditada, inferida a partir da realizao de testes de adequao contbil existentes e aplicveis, e da importncia de sua atuao para a consumao da fraude. Por fim, o desvalor jurdico do resultado deve ser avaliado tendo em vista a lesividade e a repercusso que a fraude no descoberta pelo auditor externo teve sobre a higidez do Sistema Financeiro Nacional, em relao aos acionistas minoritrios eventualmente existentes e credores em geral, o que evidencia a maior influncia, em abstrato, do desvalor jurdico do resultado na fixao da pena justa do que do desvalor jurdico da ao no caso de omisso injustificvel e relevante do auditor externo.
5 Concluso
Conforme se exps, o auditor externo de instituio financeira ou instituio autorizada a funcionar pelo Banco Central do Brasil pode responder a processo administrativo punitivo no mbito da autarquia se incorrer em omisso injustificvel e relevante no exerccio de suas funes, porquanto atua como garantidor no sentido de evitar que os resultados contbeis sejam inverdicos e que acobertem eventuais fraudes. exigvel do auditor externo uma postura ativa, de independncia funcional e institucional, o que lhe permite a realizao de testes de adequao contbil existentes e aplicveis com a finalidade de atestar a consistncia dos dados contbeis da sociedade auditada, o que essencial para a preservao da higidez do Sistema Financeiro Nacional e do regular e do transparente funcionamento do sistema bancrio. Pois bem. A omisso do auditor externo no punvel quando restar comprovado que a fraude praticada e acobertada nos valores contbeis no poderia ter sido evitada, quando o agir do auditor externo se justificar diante do caso concreto ou quando no for possvel exigir conduta diversa porque foram adotados todos os procedimentos e os testes de adequao contbil exigveis.
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No entanto, se afirmada a tipicidade material da conduta omissiva do auditor externo em significncia normativa, a pena justa aplicvel deve levar em considerao o desvalor jurdico da conduta omissiva (elemento subjetivo) e o desvalor jurdico do resultado lesivo sobre a higidez do Sistema Financeiro Nacional, em relao aos acionistas minoritrios eventualmente existentes e aos credores em geral. Assim sendo, alguns parmetros de anlise podem ser utilizados para justificar tanto a afirmativa de significncia normativa da conduta ao desvalor jurdico da conduta omissiva e do resultado, dentre os quais: a) a verificao, caso concreto, de que houve a inobservncia de regras e procedimentos de auditoria previstos nas normas oficiais de contabilidade e na legislao; b) a existncia de nexo de causalidade normativa entre a omisso do auditor externo e a consumao da fraude; c) a ocorrncia de adeso tout court por parte do auditor externo a concluses do setor de auditoria interna ou a documentos produzidos pela sociedade auditada, sem que sejam realizados testes de adequao contbil existentes e aplicveis, de forma a inferir a contribuio da conduta omissiva do auditor externo para a consumao da fraude.
Referncias
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Limitao s Taxas de Juros Moratrios
Limitao s Taxas de Juros Moratrios: a controvrsia acerca do uso da Taxa Selic na aplicao do artigo 406 do Cdigo Civil brasileiro e a atual sistemtica legal da limitao das taxas de juros
Alberto Andr Barreto Martins* 1 Introduo. 2 Limitao s taxas de juros: 2.1 Conceituao; 2.2 Questes iniciais; 2.3 Utilizao da taxa Selic na fixao do juros moratrios; 2.4 Atual sistemtica da limitao das taxas de juros. 3 Concluso.
Resumo O presente artigo tem como objetivo analisar a controvrsia existente no direito brasileiro em relao ao uso da taxa Selic na aplicao do artigo 406 do Cdigo Civil, alm de descrever a atual sistemtica legal da limitao das taxas de juros no mbito do Direito Civil. A pesquisa fundamentou-se nas decises dos tribunais superiores e na mais balizada doutrina nacional. Ao final, podese verificar que a tendncia atual a no-utilizao da taxa Selic quando da aplicao do artigo 406 do Cdigo Civil e o uso do pargrafo primeiro do artigo 161 do Cdigo Tributrio Nacional, que limita em 1% ao ms os juros
Procurador do Banco Central em Braslia, assessor jurdico da Coordenao-Geral de Processos de Consultoria Bancria e de Normas da Procuradoria do BCB. Graduado em Direito pelo Centro Universitrio de Braslia (UniCeub) e especialista em Direito, Estado e Constituio.
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Alberto Andr Barreto Martins
legais moratrios. Da mesma forma, foram apreciados os limites s taxas dos juros legais compensatrios e dos juros convencionais nos contratos civis. Palavras-Chave: Juros. Taxa Selic. Cdigo Civil. Cdigo Tributrio Nacional.
Abstract The present article aims to analyze the actual controversy existing in Brazilian Law on the use of the SELIC rate to Article 406 of the Civil Code, in addition to describe the current system for limitation of interest rates in the field of Civil Law. The research was based on decisions of superior courts and national legal doctrine. In the end, we can verify that the current trend is the non-application of the SELIC rate to Article 406 of the Civil Code, but the first paragraph of Article 161 of the National Tax Code, which limits by 1% per month the legal interest. Similarly, were analyzed the rates limits of compensation legal interest and conventional interest in contracts of Civil Law. Keywords: Interest rate, SELIC rate, Civil Code, National Tax Code.
1 Introduo
Com a entrada em vigor, em janeiro de 2003, do novo Cdigo Civil brasileiro (CC) Lei n 10.406, de 10 de janeiro de 2002 , abriu-se a discusso acerca da nova regra relativa aos juros de mora prevista no referido diploma legal. A polmica instalou-se em razo de o art. 406 do Cdigo Civil dispor da seguinte maneira:
Art. 406. Quando os juros moratrios no forem convencionados, ou o forem sem taxa estipulada, ou quando provierem de determinao da lei, sero fixados segundo a taxa que estiver em vigor para a mora do pagamento de impostos devidos Fazenda Nacional.
No entanto, existe divergncia quanto definio de qual a taxa aplicvel ao pagamento dos impostos devidos Fazenda Nacional.
O Cdigo Tributrio Nacional (CTN) Lei n 5.172, de 25 de outubro de 1966 , no 1 de seu art. 161, prev que se a lei no dispuser de modo diverso, os juros de mora so calculados taxa de 1% (um por cento) ao ms. Por sua vez, a Lei n 9.065, de 26 de junho de 1995, em seu art. 13, estipula que os juros aplicveis ao pagamento de impostos sero os equivalentes taxa Selic1, que a taxa mdia ponderada e ajustada das operaes de financiamento por um dia, lastreadas em ttulos pblicos federais e processadas no Sistema Especial de Liquidao e de Custdia (Selic) ou em cmaras de compensao e liquidao de ativos, na forma de operaes de venda de ttulos pblicos federais com compromisso de recompra assumido pelo vendedor concomitantemente com compromisso de revenda assumido pelo comprador, para liquidao no dia til subseqente. Essas operaes compromissadas so realizadas fundamentalmente por instituies financeiras habilitadas, tais como bancos, caixas econmicas, sociedades corretoras de ttulos e valores mobilirios e sociedades distribuidoras de ttulos e valores mobilirios. Convm destacar aqui que no se deve confundir a taxa Selic, efetivamente apurada com base nas negociaes dos ttulos pblicos federais no Selic e utilizada para fins de remunerao de crditos e dbitos tributrios, com a meta da taxa de juros fixada pelo Comit de Poltica Monetria (Copom) do Banco Central, que determinada para se atingir a meta de inflao fixada pelo Conselho Monetrio Nacional (CMN). Com base nessa taxa de juros, que no ms de julho de 2008 foi fixada pelo Copom em 13% ao ano2, o Banco Central emprega instrumentos de poltica monetria para atingir aquela meta de inflao. Assim, estabeleceu-se a dvida frente ao art. 406 do novo Cdigo Civil. Para a fixao da taxa de juros moratrios em dbitos tributrios, aplicar-se-ia o disposto no 1 do art. 161 do Cdigo Tributrio Nacional, 1% ao ms (12% ao ano), ou a taxa Selic, varivel conforme o mercado? Para tanto, necessrio examinar se a taxa Selic, segundo a doutrina e a jurisprudncia vm entendendo, pode ser utilizada pela Fazenda Nacional para a definio dos juros moratrios devidos no pagamento de impostos e, conseqentemente, em razo do disposto no art. 406 do Cdigo Civil, tambm para
1/ Art. 2, 1 e 3, da Circular BCB n 2.900, de 24 de junho de 1999, com redao conferida pela Circular BCB n 3.119, de 18 de abril de 2002; e Lei n 10.214, de 27 de maro de 2001. 2/ Comunicado BCB n 17.158, de 23 de julho de 2008.
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a fixao dos juros nos contratos civis, alm de verificar se possvel sua conjugao com os demais diplomas legais ptrios, como o prprio Cdigo Civil e o Decreto n 22.626, de 7 de abril de 1933, a chamada Lei de Usura. Caso no seja possvel a utilizao da taxa Selic, tambm se faz necessrio compreender como vm sendo estipulados os limites mximos permitidos pela legislao aos juros moratrios previstos no art. 406 do Cdigo Civil e como interpretar tal dispositivo em consonncia com as demais normas aplicveis espcie, em especial com o referido Decreto n 22.626, de 1933.
2 Limitao s taxas de juros

Antes de adentrar na discusso acerca da existncia de limites s taxas de juros e da forma com que essa limitao realizada, necessrio definir alguns conceitos e analisar algumas questes preliminares.
2.1 Conceituao
Inicialmente, cumpre definir o que so juros e taxa de juros e como aqueles so classificados. Juros so o rendimento do capital, os frutos civis produzidos pelo dinheiro (MONTEIRO, 1982, p. 337). Constituem o preo do uso do capital alheio, em razo da privao deste pelo dono, voluntria ou involuntariamente (DINIZ, 1998, p. 368). Assim, os juros remuneram o credor por este ficar privado de seu capital, pagando-lhe o risco em que incorre de no mais receb-lo de volta (RODRIGUES, 1968, p. 339). Os juros podem ser classificados quanto a sua origem: se foram pactuados ou no pelas partes, como convencionais ou legais; e quanto a seu fundamento: se se referem simples utilizao do capital ou ao atraso no cumprimento da obrigao, como compensatrios ou moratrios. Juros legais so os devidos por fora de lei, independentemente de conveno entre as partes; e juros convencionais so os resultantes de manifestao volitiva das partes em funo da prtica de um negcio jurdico. Juros compensatrios
so os devidos em razo da utilizao do capital pelo devedor; e juros moratrios so aqueles que decorrem do descumprimento das obrigaes e do retardamento na restituio do capital ou do pagamento em dinheiro. Em acrdo lavrado pelo Ministro Moreira Alves, o Supremo Tribunal Federal assim distinguiu juros compensatrios de juros moratrios:
Como se v, os juros tm sempre um nico fundamento (a privao do uso de elemento que integra o patrimnio de algum), e, em razo desse fundamento, eles so sempre compensatrios. Ocorre, porm, que essa privao pode ser lcita ou ilcita, Quando ela somente lcita (caso de mtuo, em que o muturio restitui o capital no prazo estabelecido no contrato), os juros pela privao do uso do capital se denominam compensatrios. Quando ela somente ilcita (caso de indenizao por ato ilcito absoluto), os juros pela privao do uso da coisa se denominam moratrios (a mora comea a correr do momento em que o ato ilcito praticado). E pode suceder que a privao do uso da coisa comece licitamente e passe a ser ilcita (caso de mtuo, em que o muturio no restitui o capital), os juros so denominados compensatrios (at o momento em que o muturio no se acha em mora), e passam a denominar-se moratrios a partir do instante em que o muturio constitudo em mora.3
J taxa de juros vem a ser a remunerao de uma unidade de capital pelo perodo a que se refere a taxa, na forma do Comunicado BCB n 7.818, de 31 de agosto de 2000, que divulga os critrios adotados para a expresso da taxa de rentabilidade associada ao preo ou cotao de ttulos pblicos federais custodiados no Selic. Assim, conclui-se que limitar a taxa de juros significa estabelecer um teto acima do qual no podero ser cobrados juros moratrios. Porm, para definirse esse teto, preciso investigar se existem diplomas legais que, por si s, determinem esse limite mximo; ou, caso no existam tais disposies, qual a taxa aplicvel e como pode ser utilizada.
3/ RE 90.656-8/SP, STF, Relator Ministro Moreira Alves, publicado no DJ de 26/09/1980 e RTJ Vol. 99-03, p. 708.
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2.2. Questes iniciais

O art. 1.062 do Cdigo Civil revogado, de 1916, dispunha que os juros moratrios, quando no convencionados, seriam de 6% ao ano. J o art. 1.063 do mesmo diploma legal previa que tambm seriam de 6% ao ano os juros devidos por fora de lei ou quando as partes os convencionassem sem taxa estipulada. Nessa esteira, o art. 1 do Decreto n 22.626, de 7 de abril de 1933, fazendo remisso ao citado art. 1.062 do Cdigo Civil revogado, prev que vedado, e ser punido nos termos desta lei, estipular em quaisquer contratos taxas de juros superiores ao dobro da taxa legal (Cdigo Civil, art. 1.062). Partindo-se do princpio de que o Cdigo Civil de 1916, que trazia tal disposio em seu art. 1.062, foi revogado pelo novo Cdigo Civil de 2002, poder-se-ia pensar que o art. 1 do Decreto n 22.626, de 1933, tambm fora revogado, pois seria incompatvel com o novo diploma legal por no mais haver limitao legal para os juros a servir de base ao cmputo em dobro. Porm, tal concluso encontra-se equivocada frente ao previsto no art. 2.046 do novo Cdigo Civil, que assim dispe: Todas as remisses, em diplomas legislativos, aos Cdigos referidos no artigo antecedente, consideram-se feitas s disposies correspondentes deste Cdigo. Os cdigos referidos so o Cdigo Civil de 1916 e a primeira parte do Cdigo Comercial de 1850, que foram expressamente revogados pelo artigo 2.045 do novo Cdigo Civil4. Assim, a remisso feita pelo art. 1 do Decreto n 22.626, de 1933, ao art. 1.062 do Cdigo Civil revogado deve ser lida agora como sendo feita ao art. 406 do novo Cdigo Civil, que a disposio correspondente do cdigo em vigor. Seguindo esse raciocnio, observa-se que necessrio dar correta interpretao ao art. 406 do novo Cdigo Civil, em consonncia com o disposto no Decreto n 22.626, de 1933, a fim de obter o novo limite mximo das taxas de juros permitido. Ultrapassadas essas questes iniciais, passa-se ao exame da possibilidade da utilizao da taxa Selic para os fins a que se destina o art. 406 do Cdigo Civil e sua adequao ao Decreto n 22.626, de 1933.
4/ Art. 2.045. Revogam-se a Lei n 3.071, de 1 de janeiro de 1916 Cdigo Civil e a Parte Primeira do Cdigo Comercial, Lei n 556, de 25 de junho de 1850.
2.3 Utilizao da taxa Selic na fixao dos juros moratrios

Os defensores da aplicao da taxa Selic para a fixao dos juros moratrios argumentam que ela pode ser utilizada porque as duas nicas limitaes existentes fixao da taxa de juros no mais persistem no ordenamento jurdico ptrio. A primeira delas encontrava-se no 3 do art. 192 da Constituio Federal, que previa que as taxas de juros no poderiam ser superiores a 12% ao ano5, o qual foi revogado pela Emenda Constitucional n 40, de 30 de maio de 2003. Ainda que permanecesse em vigor, o Supremo Tribunal Federal j havia se pronunciado, ao julgar a Ao Direta de Inconstitucionalidade n 4, no sentido de que, alm de o dispositivo no ser auto-aplicvel, dizia respeito apenas aos juros decorrentes de concesso de emprstimos, o que no se confunde com os juros sob exame. A segunda limitao seria uma possvel infrao ao art. 5 do Decreto n 22.626, de 1933, que trata da impossibilidade de cobrana de juros superiores a 1% ao ms em elevao aos juros contratados6. Aqui, diferentemente do que ocorre com o art. 1 do referido decreto, afirmam os defensores do uso da taxa Selic ser lcito entender que o novo Cdigo Civil revogou tal disposio, pois se trata de norma anterior contrria nova regra e no excepcionada, expressamente, por esta, o que ocorreu com o art. 1 do Decreto n 22.626, de 1933, seguindo a interpretao dos art. 2.045 e 2.046 do Cdigo Civil em vigor. Ocorre que, segundo as regras de direito intertemporal, o novo Cdigo Civil no revogou o Decreto n 22.626, de 1933, porque lei posterior de carter geral no revoga nem altera lei especial anterior lex posterior generalis non derogat priori special. Assim, destaque-se que o art. 5 do Decreto n 22.626, de 1933, continua em vigor, limitando a taxa dos juros. Alm disso, outros obstculos existem utilizao da taxa Selic para a fixao dos juros nos contratos civis. Um deles seria a forma com que a taxa Selic seria aplicada: se ela teria oscilao segundo a movimentao do mercado ou se valeria, para todos os meses, a taxa
5/ 3 As taxas de juros reais, nelas includas comisses e quaisquer outras remuneraes direta ou indiretamente referidas concesso de crdito, no podero ser superiores a doze por cento ao ano; a cobrana acima deste limite ser conceituada como crime de usura, punido, em todas as suas modalidades, nos termos que a lei determinar. 6/ Art. 5 Admite-se que pela mora dos juros contratados estes sejam elevados de 1% e no mais.
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observada no ms de incio da incidncia dos juros moratrios, sendo necessria, assim, a realizao de uma operao matemtica de multiplicao da taxa do ms de incio de sua incidncia pelo nmero de meses em atraso no cumprimento da obrigao. Outra questo que se apresenta relacionada praticidade da utilizao da taxa Selic no que tange sua aplicao aos juros convencionados entre as partes, uma vez que sempre que ela variasse far-se-ia necessrio alterar tambm a taxa dos juros pactuados, alm de ser preciso tambm a previso da forma de clculo dos juros, o que dificultaria a aplicao. Como se no bastasse, importante ainda trazer as concluses obtidas pelo Centro de Estudos Judicirios do Conselho da Justia Federal, em jornada de Direito Civil promovida no perodo de 11 a 13 de setembro de 2002, sob a coordenao cientfica do Ministro do STJ Ruy Rosado de Aguiar, quanto utilizao da taxa Selic no caso em estudo. Posicionou-se o referido centro contrariamente aplicao da taxa Selic, publicando o Enunciado n 20, no qual entende que o correto seria a aplicao da taxa prevista no 1 do art. 161 do Cdigo Tributrio Nacional, ou seja, 1% ao ms, pois: a) a utilizao da taxa Selic como ndice de apurao dos juros legais no juridicamente segura, porque impede o prvio conhecimento dos juros; b) a taxa Selic no operacional, porque seu uso ser invivel sempre que se calcularem somente juros ou somente correo monetria; c) a utilizao da referida taxa poder ser incompatvel com o 3 do art. 192 da Constituio Federal, se dela resultarem juros reais superiores a 12% ao ano (concluso prejudicada frente Emenda Constitucional n 40); e d) a aplicao da taxa Selic incompatvel com a regra do art. 591 do novo Cdigo Civil, que permite apenas a capitalizao anual dos juros7. Tambm nesse sentido, o Superior Tribunal de Justia, em irretocvel acrdo da lavra do eminente Ministro Franciulli Netto8, posicionou-se no sentido da inconstitucionalidade do 4 do art. 39 da Lei n 9.250, de 26 de dezembro de 1995, que estabeleceu a utilizao da taxa Selic, uma vez que essa taxa no foi criada por lei para fins tributrios. Em matria de tributao, nesta includas as
7/ Art. 591. Destinando-se o mtuo a fins econmicos, presumem-se devidos juros, os quais, sob pena de reduo, no podero exceder a taxa a que se refere o art. 406, permitida a capitalizao anual. 8/ REsp 215.881/PR, STJ, 2 Turma, Relator Ministro Franciulli Netto publicado no DJ de 19/6/2000, p. 00133 e JSTJ Vol. 00019, p. 00205.
contribuies previdencirias, os critrios para aferio da correo monetria e dos juros devem ser definidos com clareza pela lei. Alm disso, aplicada a taxa Selic h aumento de tributo, sem lei especfica a respeito, o que vulnera o inciso I do artigo 150 da Constituio Federal, a par de ofender tambm os princpios da anterioridade, da indelegabilidade de competncia tributria e da segurana jurdica. Nesse mesmo sentido, continua o referido acrdo, a taxa Selic indevidamente aplicada, ora como sucedneo dos juros moratrios, ora dos juros remuneratrios, sem prejuzo de sua conotao de correo monetria, alm da ocorrncia de bis in idem na sua aplicao concomitantemente com o ndice de correo monetria e da impossibilidade de aferio do percentual dessa correo. Outro aspecto que levaria inconstitucionalidade da aplicao da taxa Selic seria o fato de que ela produto de operaes de mercado financeiro. A quantia a ser recolhida, seja a ttulo de tributo, seja a ttulo de correo monetria ou de juros incidentes sobre o tributo, no pode ficar na dependncia da oscilao do mercado, ainda que determinada pelas regras da oferta e da procura. Para que a taxa Selic pudesse ser utilizada para fins tributrios, seria necessria uma lei estabelecendo os critrios para sua exteriorizao, por ser notrio e de observao obrigatria o princpio de que o contribuinte deve, de antemo, saber como ser apurado o quantum debeatur da obrigao tributria, ou seja, no h lei instituindo, definindo nem dizendo como deve ser calculada a taxa Selic, determinada pelas regras do mercado. Soma-se a isso o fato de a taxa Selic possuir natureza remuneratria de negcios efetuados com ttulos, e ttulos e tributos so conceitos que no podem ser confundidos. No possvel equiparar os contribuintes aos aplicadores, pois estes praticam ato de vontade, e aqueles so submetidos, coativamente, a uma taxa resultante das variaes do mercado financeiro. A taxa Selic cria a anmala figura de tributo rentvel, pois as operaes com ttulos podem gerar renda, mas os tributos, por si s, no. Por essas razes, observa-se que a referida taxa direcionada. Imperioso atentar-se ainda ao fato de que a utilizao da taxa Selic causa grande discrepncia em relao aos valores obtidos caso, no se aplicando essa taxa, incidissem os ndices oficiais de correo monetria9, alm dos juros legais
9/ ndices oficiais de correo monetria so aqueles que aferem o comportamento de preos na economia de forma geral, para diversos fins, e que, por isso, so utilizados para o clculo da correo monetria. Dentre esses ndices, destacam-se a TR (Taxa Referencial), calculada pelo Banco Central do Brasil, o IGP-M (ndice Geral de Preos do Mercado), calculado
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de 12% ao ano, conforme j assentado pelo prprio Superior Tribunal de Justia10. Isso porque a taxa Selic j chegou a alcanar marca muito superior ao somatrio de juros legais e correo monetria. Ainda que se admita a existncia de leis ordinrias criando a taxa Selic para fins tributrios, a interpretao que melhor se afeioa ao 1 do art. 161 do Cdigo Tributrio Nacional, que possui natureza de lei complementar frente ao disposto no 5 do art. 34 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias11, a de poder a lei ordinria fixar juros iguais ou inferiores a 1% ao ms, mas nunca juros superiores a esse percentual. Assim, a taxa Selic para fins tributrios s poderia exceder a esse limite se prevista em lei complementar. Ocorre que, de ordinrio, essa taxa tem superado, e muito, esse limite mximo. No h como conceber que uma lei complementar estabelea a taxa mxima e mera lei ordinria venha a apresentar percentual maior. Em consonncia com esse posicionamento, o Superior Tribunal de Justia j se manifestou diversas vezes acerca da questo, entendendo que a taxa Selic para fins tributrios , a um tempo, inconstitucional e ilegal.12 Alm disso, em outro julgado, aquela Corte assentou que:
A utilizao da taxa Selic como remunerao de ttulos perfeitamente legal, pois toca ao Banco Central e ao Tesouro Nacional ditar as regras sobre os ttulos pblicos e sua remunerao. Nesse ponto, nada h de ilegal ou inconstitucional. A balda exsurge quando se transplantou a taxa Selic, sem lei, para o terreno tributrio. Determinando a lei, sem mais esta ou aquela, a aplicao da taxa Selic em tributos, sem precisa determinao de sua exteriorizao quntica, escusado obtemperar que mortalmente feridos de frente se quedam os princpios tributrios da legalidade, da anterioridade e da segurana jurdica. Fixada a taxa Selic por ato unilateral da Administrao, alm desses princpios, fica tambm vergastado o princpio da indelegabilidade de competncia tributria.13
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pela Fundao Getulio Vargas (FGV), e o INPC (ndice Nacional de Preos ao Consumidor), calculado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). REsp 215.881/PR, STJ, 2 Turma, Relator Ministro Franciulli Netto publicado no DJ de 19/6/2000, p. 00133 e JSTJ Vol. 00019, p. 00205. 5 Vigente o novo sistema tributrio nacional, fica assegurada a aplicao da legislao anterior, no que no seja incompatvel com ele e com a legislao referida nos 3 e 4. REsp 438.772/PR, STJ, 2 Turma, Relator Ministro Franciulli Netto, publicado no DJ de 9/6/2003, p. 00218. REsp 216.497/PR, STJ, 2 Turma, Relator Ministro Franciulli Netto, publicado no DJ de 9/6/2003, p. 00206.
No entanto, o mesmo Superior Tribunal de Justia vem alterando seu posicionamento acerca do tema, entendendo, em alguns casos, que a taxa Selic pode ser utilizada para clculo dos juros moratrios. Nesse ponto, vale a pena destacar o voto proferido pela Ministra Denise Arruda, do Superior Tribunal de Justia, no julgamento do REsp 710.385/RJ14, no qual sintetiza a oscilao do entendimento jurisprudencial daquela Corte acerca da aplicao da referida taxa, que varia segundo a natureza da relao jurdica apreciada:
(I) nas relaes jurdico-tributrias, aplica-se a taxa Selic tanto nos dbitos devidos Fazenda Pblica como nos crditos dos contribuintes decorrentes de restituio, seja por repetio em pecnia, seja por compensao aps a edio da Lei 9.250/95, desde o recolhimento indevido, ou, se for o caso, a partir de 1 de janeiro de 1996, no podendo ser cumulada com qualquer outro ndice de atualizao monetria ou juros (REsp 815.734/SP, 1 Turma, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, DJU de 10/4/2006; REsp 779.390/AL, 2 Turma, Rel. Min. Francisco Peanha Martins, DJU de 6/4/2006); (II) nas aes previdencirias, em que se discutem os juros de mora devidos no pagamento de benefcios pagos em atraso, incide a taxa de 1% ao ms, em razo da natureza alimentar do dbito (REsp 823.228/SC, 5 Turma, Rel. Min. Gilson Dipp, DJU de 1.8.2006; REsp 821.845/SC, 6 Turma, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, DJU de 26/6/2006); (III) nas aes sobre correo monetria das contas vinculadas ao Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), prevalece a tese de que aplicvel a taxa Selic depois da entrada em vigor do CC/2002, ou seja, a partir de 11 de janeiro de 2003 (REsp 806.348/SP, 1 Turma, Rel. Min. Luiz Fux, DJU de 1.8.2006; REsp 781.594/PE, 2 Turma, Rel. Min. Eliana Calmon, DJU de 14/6/2006), ressalvando-se, contudo, a impossibilidade de sua cumulao com qualquer outro ndice; (IV) nas condenaes impostas Fazenda Pblica para pagamento de verbas remuneratrias aos servidores pblicos (relao jurdico-administrativa), incidem juros moratrios na ordem de seis por cento ao ano, com fundamento no art. 1-F da Lei 9.494/97 (AgRg no REsp 773.275/RS, 5 Turma, Rel. Min. Laurita Vaz, DJU de 14.11.2005; AgRg no Ag 665.943/RS, 6 Turma, Rel. Min. Hlio Quaglia Barbosa, DJU de 22/8/2005).
14/ REsp 710.385/RJ, STJ, 1 Turma, Relatora Ministra Denise Arruda, Relator para acrdo Ministro Teori Albino Zavascki, publicado no DJ de 14.12.06, p. 255.
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(V) nas condenaes a indenizao decorrente de responsabilidade civil contratual, existe, apenas, uma deciso monocrtica proferida pela Ministra Nancy Andrighi, integrante da Terceira Turma desta Corte, que rejeitou a utilizao da taxa Selic como juros de mora (Ag 720.526/RS, DJU de 2/12/2005).
Ainda que o Superior Tribunal de Justia entenda que a taxa Selic pode ser utilizada para clculo dos juros moratrios em determinadas relaes especficas, em especial as de natureza jurdico-tributria, constata-se que essa taxa, pelos motivos j descritos, no deveria ser usada nem mesmo nesses casos. Nesse ponto, convm destacar o REsp 823.228/SC15, que, corroborando os argumentos anteriormente aduzidos, bem descreve a taxa Selic e suas caractersticas, levandonos concluso de sua inaplicabilidade fixao dos juros moratrios:
II Quanto alnea a, de incio, cumpre esclarecer que a taxa referencial do Sistema Especial de Liquidao e de Custdia Selic taxa de juros estipulada pelo Banco Central do Brasil e utilizada pelo Governo Federal como instrumento de poltica monetria e para financiamento no mercado de capitais. calculada de acordo com uma mdia ponderada e ajustada das operaes de financiamento por um dia, lastreadas em ttulos pblicos federais, na forma de operaes compromissadas e realizadas por instituies financeiras habilitadas para esse fim. III Ademais, no clculo da taxa Selic so levados em considerao os juros praticados no ambiente especulativo, refletindo as condies instantneas de liquidez no mercado monetrio (oferta versus demanda de recursos), decompondo-se em duas parcelas: taxa de juros reais e taxa de inflao no perodo considerado, sofrendo grande influncia desta ltima. IV Integra a Selic, ainda, a correo monetria, no podendo ser acumulada, a partir de sua incidncia, com qualquer outro ndice de atualizao. V A taxa Selic, portanto, no possui natureza moratria, e sim remuneratria, vez que pretende remunerar o investidor da maneira mais rentvel possvel, visando ao lucro, portanto, o que transmuda o intento pretendido com os juros moratrios, qual seja, punir o devedor pela demora no cumprimento da obrigao.
15/ REsp 823.228/SC, STJ, 5 Turma, Relator Ministro Gilson Dipp, publicado no DJ de 1/8/2006, p. 539 e RIOBTP vol. 207, p. 153.
VI Em concluso, a taxa Selic composta de juros e correo monetria, no podendo ser acumulada com juros moratrios. Sua incidncia, assim, configura evidente bis in idem, porquanto faz as vezes de juros moratrios, compensatrios e remuneratrios, a par de neutralizar os efeitos da inflao, constituindo-se em correo monetria por vias oblquas. Da porque impossvel sua acumulao com os juros moratrios. Precedentes. VII A adoo da Selic conduz ao desequilbrio social e insegurana jurdica, porquanto alterada unilateralmente pela Administrao Federal conforme os nimos do mercado financeiro e indicadores de inflao.
Em recente deciso, proferida no julgamento do REsp 1.012.820/SP16, a Corte Especial do Superior Tribunal de Justia reafirmou o entendimento de que a taxa Selic no pode ser cumulada com qualquer outro ndice, seja de atualizao monetria, seja de juros, porque ela inclui, a um s tempo, o ndice de inflao do perodo e a taxa de juros real. Ademais, os juros moratrios legais possuem uma nica natureza jurdica, no podendo ser aplicados de forma distinta de acordo com a relao jurdica analisada, sendo em um momento utilizada a taxa Selic e noutro limitandoos a 1% ao ms; e muito menos se pode considerar que o art. 406 do Cdigo Civil refere-se taxa Selic para determinada situao e para outras no, pois tal diferenciao no encontra guarida no ordenamento jurdico ptrio17. Importante, ainda, destacar que o art. 406 do Cdigo Civil refere-se a juros reais, ou seja, o juro nominal deflacionado, excedente taxa inflacionria. J na taxa Selic, encontra-se embutido, alm do juro real, a correo monetria, e mesmo nas hipteses em que no h adio explcita dessa atualizao, a aludida taxa contm embutido fator de neutralizao da inflao, pois, conforme explicao bem delineada no j mencionado REsp 215.881/PR18, a taxa Selic calculada sobre os juros cobrados nas operaes de venda de ttulo negocivel em operao financeira com clusula de compromisso de recompra e no sobre a
16/ REsp 1.012.820/SP, STJ, Corte Especial, Relatora Ministra Eliana Calmon, publicado no DJe de 8/9/2008. 17/ Observa-se tal divergncia, por exemplo, no cotejo do REsp 710.385/RJ (1 Turma, Relatora Ministra Denise Arruda, publicado no DJ de 14/12/2006, p. 255), em que se concluiu que a taxa a que se refere o art. 406 do CC a Selic, tendo em vista o disposto nos arts. 13 da Lei 9.065/95, 84 da Lei 8.981/95, 39, 4, da Lei 9.250/95, 61, 3, da Lei 9.430/96 e 30 da Lei 10.522/02, e em todas as leis que tratam de matria tributria, com o AgRg no REsp 727.842/SP (3 Turma, Relator Ministro Humberto Gomes de Barros, DJ de 14/12/2007, p. 398), onde se entendeu que a taxa Selic tem aplicao especfica a casos previstos em Lei, tais como restituio ou compensao de tributos federais. No a ela que se refere o Art. 406 do novo Cdigo Civil, mas ao percentual previsto no Art. 161, 1, do CTN. 18/ REsp 215.881/PR, STJ, 2 Turma, Relator Ministro Franciulli Neto, publicado no DJ de 19/6/00, p. 133 e JSTJ vol. 19, p. 205.
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diferena entre o valor de compra e de resgate dos ttulos, o que faz com que ela reflita a remunerao dos investidores pela compra e venda dos ttulos pblicos e no os rendimentos do Governo com a negociao e renegociao da Dvida Pblica Mobiliria Federal interna. Isso, aliado ao fato de ela ser uma taxa flutuante, sujeita a todas as intempries de determinada parcela do mercado, faz com que, em momento algum, a taxa Selic reflita a taxa de juros reais buscada pelo art. 406 do Cdigo Civil. Assim, com base nesses argumentos, vem-se entendendo que no seria legal nem constitucional a aplicao da taxa Selic para a fixao dos juros moratrios ao pagamento de impostos devidos Fazenda Nacional, no podendo a referida taxa prestar-se como base definio dos juros de mora previstos no art. 406 do Cdigo Civil, devendo, para tanto, ser aplicado o 1 do art. 161 do Cdigo Tributrio Nacional, que fixa aqueles juros em 1% ao ms.
2.4 Atual sistemtica da limitao das taxas de juros

Ultrapassada a discusso acerca da aplicao da taxa Selic para a fixao dos juros moratrios ao pagamento de impostos devidos Fazenda Nacional e concluindo-se pela sua no utilizao, deve-se, ento, entender a atual sistemtica da limitao das taxas de juros. Prev o art. 406 do Cdigo Civil que, ante a ausncia de estipulao das partes, a taxa de juros legais moratrios equivale taxa de juros decorrentes da mora no pagamento de impostos Fazenda Nacional. Essa taxa, como visto, a prevista no 1 do art. 161 do Cdigo Tributrio Nacional, de 1% ao ms, devendo obedecer, ainda, ao disposto no art. 5 do Decreto n 22.626, de 1933. Assim, mesmo com a revogao do 3 do art. 192 da Constituio Federal, o limite dos juros legais continua sendo 12% ao ano, pois o art. 5 do Decreto n 22.626, de 1933, continua em vigor, devendo harmonizar-se sua interpretao com o vigente Cdigo Civil. Como o novo Cdigo Civil no estabeleceu expressamente uma taxa de juros legais compensatrios, aplica-se, por analogia, a taxa de juros legais moratrios, ou seja, tambm 1% ao ms. Nesse passo, os juros convencionais moratrios tambm esto limitados a 12% ao ano, em razo do disposto nos art. 1 e 5 do Decreto n 22.626, de 1933. Chega-se
a essa concluso pela interpretao do art. 406 do Cdigo Civil, cumulado com o art. 5 do referido decreto, e do 1 do art. 161 do Cdigo Tributrio Nacional. Apesar de o art. 406 do Cdigo Civil ter definido apenas a taxa legal de juros moratrios, sendo aplicvel no s quando no houver conveno dessa espcie entre as partes, mas tambm quando a lei determinar a sua aplicao, bvio que as partes no podero convencionar livremente esses juros, visto que o novo Cdigo Civil no revogou nem alterou o Decreto n 22.626, de 1933, que limita esses juros. Tendo o art. 5 do Decreto n 22.626, de 1933, limitado os juros moratrios a 1% ao ms, as partes no podem convencionar juros acima disso. E isso prevalece no s quanto aos juros pactuados, mas tambm quando as partes no estipularem taxa alguma. Lembre-se, mais uma vez, que, mesmo com a revogao do 3 do art. 192 da Carta Magna pela Emenda Constitucional n 40, a regra do Decreto n 22.626, de 1933, continua limitando os juros a 12% ao ano, em sua interpretao juntamente com o Cdigo Civil. Quanto aos juros convencionais compensatrios, faz-se necessria a distino, atualmente prevista no Cdigo Civil, entre os contratos de mtuo e os demais instrumentos contratuais. O art. 591 do Cdigo Civil dispe que a limitao das taxas de juros do contrato de mtuo deve orientar-se pelo art. 406 do mesmo diploma legal, que trata dos juros moratrios, e, por analogia, pois no h previso legal, tambm dos juros legais compensatrios. Essa taxa de 12% ao ano, na forma da interpretao do art. 406 do Cdigo Civil e do 1 do art. 161 do Cdigo Tributrio Nacional. Nesse passo, o art. 1 do Decreto n 22.626, de 1933, limita os juros convencionais compensatrios ao dobro da taxa legal, devendo ser entendido nos limites dos juros legais, que so os mesmos devidos Fazenda Nacional na cobrana de seus impostos, podendo atingir, portanto, 2% ao ms. Assim, visualizam-se duas situaes distintas: os juros convencionais compensatrios para todos os contratos civis, que no os de mtuo, no podero exceder 2% ao ms o dobro dos juros legais. J para os contratos de mtuo, cujo limite fixado pelo artigo 591 do Cdigo Civil, os juros convencionais compensatrios esto limitados a 1% ao ms.
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Vale lembrar que, em razo da revogao do 3 do art. 192 da Constituio Federal, o dobro dos juros legais previsto no art. 1 do Decreto n 22.626, de 1933, passa a corresponder ao dobro dos juros legais do artigo 406 do Cdigo Civil, que corresponde a 1%, conforme previsto no 1 do art. 161 do Cdigo Tributrio Nacional.
3 Concluso
Observa-se, portanto, que a tendncia atual a ser seguida a de que as taxas de juros a serem utilizadas quando da aplicao do art. 406 do Cdigo Civil devem obedecer aos limites do 1 do art. 161 do Cdigo Tributrio Nacional, que o ndice utilizado pela Fazenda Nacional para o pagamento dos dbitos a ela devidos, e aos art. 1 e 5 do Decreto n 22.626, de 1933, que continuam em vigor. Conforme se vem entendendo, a utilizao da taxa Selic para esse fim, na forma atualmente concebida, quedar-se-ia afastada, por todos os argumentos aqui aduzidos, em especial os julgados do Superior Tribunal de Justia que entendem por sua ilegalidade e por sua inconstitucionalidade, alm do fato de ela chocar-se frontalmente com os limites impostos pela legislao s taxas de juros moratrios nos contratos civis. Frise-se que sua utilizao como taxa de juros para remunerar ttulos e negcios com eles realizados plenamente legal. Porm, querer ampliar sua esfera de aplicao ao campo tributrio violaria, conforme sustentam a atual jurisprudncia e a doutrina, uma srie de princpios constitucionais bsicos, alm da hierarquia das normas. A taxa Selic, segundo sua atual sistemtica, significando um produto das oscilaes do mercado, foi criada unicamente com o objetivo de remunerar o capital desse mercado financeiro. Aplic-la ao art. 406 do Cdigo Civil significaria, como se entende hoje, utilizar como taxa moratria uma taxa que possui carter em parte remuneratrio do capital e em parte atualizador da moeda, sem revestir-se de natureza indenizatria. Alm disso, deve-se levar em conta que as normas jurdicas, necessariamente, harmonizam-se, complementam-se, com o objetivo de formar o sistema do
Direito. Assim, a interpretao dessas normas deve partir da premissa de que o Direito um sistema uno. Interpretar literalmente qualquer dispositivo legal, como o art. 406 do Cdigo Civil, significa no atingir verdadeiramente o alcance da norma. Mais ainda, utilizando-se a taxa Selic quando de sua aplicao, estar-se-ia distorcendo o cunho eminentemente moratrio dos juros, propiciando um enriquecimento sem causa ao credor, o que, com certeza, no foi o objetivo do legislador na feitura do Cdigo Civil. Sugere-se, portanto, que a legislao venha a criar um suporte constitucional aplicao da taxa Selic para a fixao dos juros previstos no art. 406 do Cdigo Civil, diferentemente do que ocorre atualmente, gerando toda a polmica que cerca esse tema. Assim, no se utilizando a taxa Selic para a fixao dos juros previsto no art. 406 do Cdigo Civil, entende-se que a alternativa correta seria aplicar o disposto no 1 do art. 161 do Cdigo Tributrio Nacional, ou seja, 1% ao ms, que, em consonncia com o Decreto n 22.626, de 1933, pode chegar a 2% ao ms em alguns casos. Dessa forma, vem-se entendendo que os juros, no ordenamento jurdico ptrio, estariam limitados da seguinte maneira: a) juros legais moratrios: 1% ao ms, segundo o art. 406 do Cdigo Civil e o 1 do art. 161 do Cdigo Tributrio Nacional; b) juros convencionais moratrios: 1% ao ms, segundo os art. 1 e 5 do Decreto n 22.626, de 1933; c) juros legais compensatrios: 1% ao ms, segundo o art. 406 do Cdigo Civil e o 1 do art. 161 do Cdigo Tributrio Nacional; d) juros convencionais compensatrios nos contratos de mtuo: 1% ao ms, segundo os art. 406 e 591 do Cdigo Civil; e) juros convencionais compensatrios nos demais contratos civis: 2% ao ms (o dobro da taxa legal de juros), segundo o art. 1 do Decreto n 22.626, de 1933, o art. 406 do Cdigo Civil e o 1 do art. 161 do Cdigo Tributrio Nacional.
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Referncias
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Desconsiderao da Personalidade Jurdica
Desconsiderao da Personalidade Jurdica: a Teoria Maior e tese sobre a Teoria Menor*

Rafael Lovato** 1 Introduo. 2 Preldio e histrico do tema: 2.1 A personalidade jurdica; 2.1.1 Entendimento doutrinrio; 2.1.2 A personalidade jurdica no Direito brasileiro; 2.1.3 Problemas advindos da personificao; 2.2 Histrico da Desconsiderao da Personalidade Jurdica; 2.2.1 Direito comparado. 3 Desconsiderao da Personalidade Jurdica: 3.1 A Disregard Doctrine no Brasil; 3.2 O novo Cdigo Civil; 3.2.1 Brevssimos comentrios sobre o artigo 50; 3.3 Conceituao da Disregard Doctrine; 3.3.1 Pressupostos de aplicabilidade; 3.4 Inverso da desconsiderao; 3.5 Das duas teorias da desconsiderao. 4 Tese sobre a Teoria Menor da Desconsiderao: 4.1 Intrito; 4.2 Entendimento doutrinrio sobre a Teoria Menor; 4.3 Crticas ao entendimento doutrinrio; 4.4 Conceituao; 4.5 Fundamentos da Teoria Menor; 4.5.1 Da agresso Constituio Federal de 1988; 4.5.2 Da proposta de responsabilizao patrimonial; 4.5.3 Do direito fidejussrio de garantia; 4.6. Sistematizao da Teoria Menor; 4.6.1 Ordem de chamamento responsabilidade nas duas teorias; 4.7 O tendo de Aquiles da Teoria Menor: a S/A; 4.8 A jurisprudncia do STJ e a Teoria Menor. 5 Consideraes finais.
Resumo Desde 2002, com a promulgao do Novo Cdigo Civil Brasileiro, trazendo em seu artigo 50 a Teoria da Desconsiderao da Personalidade Jurdica, o tema ganhou maior visibilidade e importncia no Brasil. O presente artigo acadmico
Monografia laureada entre as doze melhores monografias jurdicas do Brasil no Prmio Tozzini, Freire, Teixeira e Silva de Monografias Jurdicas, em So Paulo, em 2002. ** Procurador do Banco Central em Porto Alegre, ps-graduado em Processo, escritor. *
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busca analisar a Teoria Maior da Desconsiderao, e apresentar tese sobre a Teoria Menor, muito mais complexa e abrangente do que a Maior, mas igualmente de mais difcil sistematizao e aplicao. Palavras-chave: Desconsiderao. Personalidade jurdica. Teoria Maior. Teoria Menor. Tese. Art. 50 do novo Cdigo Civil brasileiro. Novo Cdigo Civil brasileiro.
Abstract Since 2002, with the promulgation of the New Brazilian Civil Code, bringing in his article 50 the Disregard Doctrine, the theme gained more visibility and importance in Brazil. The present academic article look for to analyze the Major Theory of the Disregard, and presents a Thesis about the Minor Theory, much more complex and comprehensive then the Major one, but also more difficult to systematize and apply. Keywords: Disregard Doctrine, Legal Entity, Major Theory, Minor Theory, Thesis, Article 50, New Brazilian Civil Code.
1 Introduo
Desde os primrdios da civilizao humana, esta vem aprendendo, desenvolvendo e exercendo a arte do comrcio. A evoluo do homem (enquanto animal social) trouxe a necessidade do aprimoramento do escambo, da troca etc., erigindo, hodiernamente, uma complexa rede mundial de comrcio (mais ainda por meio da internet), criando uma procura muito grande por bens de consumo. Dessa nsia (e necessidade) que adviram estabelecimentos industriais (que fabricam esses bens) e comerciais (que os repassam aos consumidores). Desse digladio entre a oferta e a procura, num mundo onde a mais valia o fiel da balana (assunto tratado por Karl Marx em sua obra Do capital (MARX, 1996, 256 p.), surgiram megaempresas (tanto comerciais quanto industriais), construdas sobre as bases de um capitalismo muitas vezes inescrupuloso.
Essas assombrosas estruturas que amalgamam homens, metais e mquinas so instrumentos de gerao de lucros fabulosos, ao mesmo tempo em que podem gerar prejuzos igualmente homricos, pois no raramente lidam com movimentaes de milhes de reais (dinheiro, muitas vezes, pertencente a terceiros) em negcios de alto risco. Destarte, elas so pessoas jurdicas com caractersticas antagnicas em seu imo: so benficas quanto a gerarem empregos e produzirem bens (ou comerci-los), mas so, tambm, perniciosas quanto a seu potencial lesivo ao patrimnio alheio. E justamente este risco danoso que preocupa o mundo comercial (e jurdico): o latente (e muitas vezes real) dano causado a terceiros em casos de falncia ou insolvabilidade de pessoas jurdicas devedoras, causadas por incompetncia da administrao, abuso ou fraude dos administradores ou dos scios da empresa. Quanto perda de capital por parte do empresrio (numa falncia, por exemplo) chama-se risco do empreendedor. Para quem investe, a possibilidade de perda um risco assumido, ao qual o investidor se submeteu de livre e espontnea vontade, pois proporcional ao risco, se tudo der certo, sero os lucros, de propriedade exclusiva do investidor. Mas, quando algo d errado , tambm, somente ele que arca com os prejuzos? Essa uma pergunta inquietante. A legislao brasileira (assim como o costume interpretativo e aplicativo do Direito brasileiro) ampara o comerciante/ industririo quando de um investimento mal direcionado (ou vrios) que leve sua falncia ou insolvabilidade, tornando-o responsvel somente pelo capital subscrito de sua empresa, resguardando o restante de seu patrimnio pessoal Princpio da Autonomia Patrimonial. Dessa maneira, se o patrimnio ativo dessa empresa for menor que o seu patrimnio passivo quando de sua falncia, ele estar, invariavelmente, lesando outras pessoas (fsicas ou jurdicas) que no assumiram o risco de seu empreendimento e nem mesmo o corroboraram (muitas vezes sequer conhecem pessoalmente o investidor): os credores. Essas pessoas tero, destarte, seu patrimnio lapidado por um risco assumido por outrem, de sorte que uma injustia ser posta luz, pois alguns estaro pagando (literalmente) pelo erro de outros, independendo se por administrao incompetente ou fraude/abuso destes ltimos. Nesses casos, vem a lume, ento, uma iniqidade legitimada pela prtica jurdica e comercial brasileira e mundial: o rateio de dividendos, em que pessoas fsicas
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ou jurdicas esto arcando com prejuzos gerados por outrem. Dessa afirmao emerge a seguinte dvida: que possvel fazer para equilibrar essa balana? O antigo Cdigo Civil brasileiro (datado de 1916) silenciava-se sobre o assunto, mas o novo Cdigo Civil brasileiro, em seu art. 50, traz uma inovao (para o corpo textual de um Cdigo Civil) sobre esse tema, j presente no mundo jurdico brasileiro (Lei Ambiental, Lei Antitruste, Cdigo de Defesa do Consumidor etc.): a desconsiderao da personalidade jurdica. Esse tema, escopo deste artigo jurdico, vir como um amortizador do prejuzo causado por atos ilcitos ou abusivos de dirigentes/administradores de pessoas jurdicas (estendvel, quem sabe, a casos de falncia ou de insolvabilidade por incompetncia administrativa), na tentativa de equilibrar, um pouco, a balana comercial da mais valia e do prejuzo causado por terceiros.
2 Preldio e histrico do tema 2.1 A personalidade jurdica

Anteriormente ao aprofundamento da matria epgrafe deste artigo, mister se faz emergir conhecimentos especficos acerca de alguns temas que daro subsdio ao desenvolvimento do assunto em pauta. Procede-se dessa maneira, pois so esses conhecimentos indispensveis compreenso e ao questionamento da esfera jurdica adentrada na atividade cientfica desenvolvida e aqui compilada.
2.1.1 Entendimento doutrinrio

Como o prprio ttulo do presente compilamento jurdico de carter cientfico deixa transparecer, o texto vindouro tratar de assunto pertencente esfera comercial e civil do Direito brasileiro, mais especificamente no que concerne personalidade das pessoas jurdicas enquanto entes abstratos ao mundo ftico e reais ao mundo jurdico. sabido em profundidade pelos estudiosos do Direito e notrio populao em geral que as sociedades mercantis so formadas pela comunho de vontades
de indivduos, unidos por uma afinidade recproca e com um fito especfico: o lucro. Nas palavras de Fran Martins (2001, p.135), a sociedade comercial pode ser conceituada como
[...] a entidade resultante de um acordo de duas ou mais pessoas, [sic] que se comprometeram a reunir capitais e trabalho para a realizao de operaes com fim lucrativo. A sociedade pode surgir de um contrato ou de um ato equivalente a um contrato; uma vez criada, e adquirindo personalidade jurdica, a sociedade se autonomiza, separando-se das pessoas que a constituram.
Essa reunio social, conhecida pelos nomes empresa, firma, sociedade, entidade societria etc., constitui-se numa comunho de alguns (ou todos) os bens dos scios (mveis, imveis, pecnia etc., conforme a vontade destes). Esses bens formaro o patrimnio de sua recm-constituda empresa (transformando-se em patrimnio indireto dos scios), e esse patrimnio societrio gozar de autonomia e independncia em relao ao patrimnio pessoal (patrimnio direto) dos scios componentes da sociedade. A conseqncia social e jurdica mais importante desta comunho de vontades e esforos o nascimento da personalidade jurdica desta entidade comercial. A palavra nascimento foi adrede empregada, pois efetivamente um novo ser (incorpreo) emerge do contrato social firmado: um ente abstrato, diverso das pessoas que o constituram, que possui patrimnio prprio, sendo capaz de exercer direitos, contrair obrigaes e responder diretamente contra terceiros. O patrimnio erigido funciona como garantia, aos credores, de adimplncia de obrigaes pecunirias assumidas pela sociedade. Ainda na esteira dos ensinamentos de Fran Martins (2001, p. 148), o doutrinador apregoa que pessoa jurdica
[...] o ente incorpreo que, como as pessoas fsicas, pode ser sujeito de direitos. No se confundem, assim, as pessoas jurdicas com as pessoas fsicas que deram lugar ao seu nascimento; pelo contrrio, delas se distanciam, adquirindo patrimnio autnomo e exercendo direitos em nome prprio. Por tal razo, as pessoas jurdicas tm nome particular, como as pessoas fsicas, domiclio e nacionalidade; podem estar em juzo, como autoras ou como rs, sem que isso se reflita na pessoa daqueles que as
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constituram. Finalmente, tm vida autnoma, muitas vezes superior s das pessoas que as formaram; em alguns casos, a mudana de estado dessas pessoas no se reflete na estrutura das pessoas jurdicas, podendo, assim, variar as pessoas fsicas que lhes deram origem sem que este fato incida no seu organismo. o que acontece com as sociedades institucionais ou de capitais, cujos scios podem mudar de estado ou ser substitudos sem que se altere a estrutura social.
Houve, no mundo jurdico brasileiro, quando do surgimento do instituto, discusses a respeito de no existir, de fato, a pessoa jurdica no mundo real. Acerca desse assunto, e em complemento ao comentrio h pouco tecido, salienta, de maneira clara e direta, o doutrinador brasileiro Rubens Requio (1998, p.345):
O problema da personalidade jurdica das sociedades comerciais comporta um tratamento prtico. Da por que nos afastamos das abstratas preocupaes cientficas e doutrinrias, a respeito das teorias, dissertao imprpria em um compndio de direito comercial. Valemo-nos, por isso, da destemida afirmativa de Messineo, que, alheando-se das querelas que tanto afadigaram os juristas, considerou de somenos importncia o problema sobre a realidade ou fico das pessoas jurdicas, satisfazendo-se com a circunstncia de possurem elas uma realidade no e para o mundo jurdico.
Os ensinamentos de Requio servem para alertar que irrelevante, juridicamente, a discusso a respeito de ser concreta ou no a pessoa jurdica no mundo real. pertinente, e a sim, a realidade palpvel dessas entidades na esfera de atuao e no mundo jurdico enquanto sujeitos capazes de contrarem obrigaes, exercerem direitos e estarem em juzo. Das querelas acima expostas restou que o entendimento acerca do reconhecimento de personalidade s sociedades comerciais, entre os sistemas legais societrios e os juristas de todo o mundo, no pacfica. Exemplifica-se, para facilitar o entendimento da afirmao recm-feita: h a Teoria Dualista Alem (que no reconhece personalidade s sociedades civis, s s sociedades de capitais); h a Teoria da Fico (defendida por Ihering, Savigny e Laurent, entre outros, para os quais as pessoas jurdicas so seres fictcios criados artificialmente pelo direito positivo, vez que a idia natural da pessoa coincide com a do indivduo, sendo que a existncia daquela dependeria da vontade do legislador, configurando-se,
portanto, numa criao da lei); h a Teoria de Zittelmann (que combateu a teoria adotada e defendida por Savigny, dizendo que a realidade da pessoa social no est nos indivduos e sim na idia transcendental de que eles so manifestao efmera (ZITTELMANN apud FRAN MARTINS, 2001, p. 205)). Essa concepo da existncia da personalidade jurdica anterior lei basilada no direito subjetivo, sendo, destarte, a vontade o ato fundamental do direito. Complementando o entendimento trazido luz, Waldemar Ferreira, apud Fran Martins (2001, p. 205), ensina:
[...] onde existia uma vontade capaz de se determinar, existe um direito e, portanto, um sujeito de direitos, isto : uma pessoa. Pela mesma razo por que se reconhece a pessoa natural, de existncia visvel, h de se reconhecer a pessoa jurdica, distinta das pessoas fsicas que a formaram, tendo uma vontade prpria.
Existem outras teorias mais, aqui no trazidas a lume, vez que, por no ser esse o escopo deste trabalho cientfico, tamanho aprofundamento tornar-se-ia desapropriado.
2.1.2 A personalidade jurdica no Direito brasileiro

O Direito positivo brasileiro admite em seu seio e reconhece amplamente a personalidade jurdica das sociedades legalmente constitudas. Nos dias de hoje, a teoria j se encontra amalgamada tradio jurdica nacional, sendo Teixeira de Freitas o seu caudilho, pois foi o jurista brasileiro que apresentou a regulamentao das pessoas jurdicas no famoso Esboo de Cdigo Civil. vlido frisar que, no incio, no foi pacfica a aceitao dessa personificao aqui no Brasil assim como no mundo inteiro. Entre os clebres gladiadores do assunto, citem-se o professor Porchat que defendia a tese de negativa de personificao e J. X. Carvalho de Mendona, Clvis Bevilqua e Waldemar Ferreira que defendiam a personificao , dentre muitos outros juristas mais. De Bento, apud Requio (1998, p. 217-218), fala sobre a personalidade no Direito brasileiro fazendo um comparativo ao art. 22 do Cdigo Espanhol; pela clareza, o texto do doutrinador citado transcrito ipsis literis:
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[...] a doutrina que fundamenta este artigo deita por terra todas as conseqncias que decorrem da existncia de personalidade nestas sociedades [...] Vemos, pois, neste caso, que a declarao da personalidade jurdica destas sociedades nelas no teve nenhuma repercusso, isto , no existe esta personalidade, pois est condicionada existncia de todos os seus progenitores. [...] o patrimnio a todos pertence e as obrigaes gravitam em torno dos scios. No necessitam de personalidade distinta dos scios, pois a razo social, sob a qual se firmam, suficiente para que se lhes reconhea a personalidade de adquirir direitos e contrair obrigaes, podendo, inclusive, comparecer em juzo. As sociedades de capitais, entretanto, por estarem desvinculadas dos indivduos que as compem, e por causa da instabilidade e mutabilidade de seus scios, dos rgos de administrao, de base impessoal e capitalista, e da sua fisionomia jurdica especial, levam a atribuio da personalidade a esse tipo de sociedade.
2.1.3 Problemas advindos da personificao

Mesmo que a teoria da personificao tenha sido e seja defendida por doutrinadores de peso no mbito jurdico nacional (e mundial), e mesmo sendo ela acolhida pelo Direito positivo brasileiro, no h como negar que, quando aplicada praticamente s sociedades comerciais, causa uma srie de problemas jurdicos e sociais. To graves so esses problemas que Requio (1998, p. 348) chegou ao ponto de desabafar: Mas a teoria da personificao jurdica [...] no deixa de criar srios problemas, a ponto de pressentirmos a sua decadncia. O mais debatido dos problemas causados pela personificao das sociedades o efeito de rigidamente distinguir o patrimnio da pessoa fsica (scios) do da pessoa jurdica (sociedade), dando azo aos efeitos do Princpio da Autonomia Patrimonial por meio do qual os patrimnios (do scio e da sociedade) tornam-se inconfundveis. justamente em virtude dessa rigidez de distines entre os patrimnios dos scios e da sociedade e de crescentes fraudes promovidas por meio da personificao das sociedades (usando-se o Princpio da Autonomia Patrimonial como anteparo) que surgiu, em 1897, a posteriormente denominada Disregard of Legal Entity. Essa teoria visava a coibir, especificamente, abusos e
fraudes praticados por administradores ou scios mediante as pessoas jurdicas, amparados pela inconfundibilidade patrimonial.
2.2 Histrico da desconsiderao da personalidade jurdica

A primeira repercusso e o primeiro questionamento acerca da desconsiderao da personalidade jurdica ocorreram no caso Salomon vs. Salomon & Co., julgado em 1897 na Inglaterra, caso que, pela peculiaridade e pela relevncia, sempre esclarecedor ser lembrado. O empresrio Aaron Salomon havia constitudo, conjuntamente com seis de seus membros familiares, uma company. Quando dessa constituio, Salomon cedeu seu fundo de comrcio sociedade, recebendo, em contraprestao, vinte mil aes representativas, enquanto que a cada um dos outros scios coube apenas uma ao por pessoa, integrando, assim, o valor da incorporao do fundo de comrcio na nova sociedade. O valor que Salomon recebeu em obrigaes garantidas perfaziam, poca, dez mil libras esterlinas. Logo aps a constituio da sociedade, esta se provou insolvvel, sendo que seu patrimnio ativo tornou-se inferior ao seu patrimnio passivo, no sendo suficiente sequer para honrar as obrigaes garantidas, muito menos para as quirografrias. Quando do procedimento de falncia, o liquidante, resguardando o interesse dos credores quirografrios da Salomon & Co., sustentou que toda a atividade desenvolvida pela company era, verdadeiramente, a atividade de Aaron Salomon individualmente. Defendeu que Aaron usara de um artifcio (a incomunicabilidade de patrimnios) para limitar sua responsabilidade, valendo-se da sociedade como um escudo, devendo, ento, ser condenado a arcar com os dbitos da company, restando seu crdito garantido revertido em favor dos credores quirografrios da sociedade. O caso teve julgamento favorvel ao liquidante nas duas instncias inferiores, sendo que, ao final do trmite do processo, a House of Lords inglesa julgou que Aaron Salomon agira legalmente, sendo vlido seu crdito garantido. A partir desse caso, o tema despertou interesse de juristas do mundo inteiro, uma vez que duas instncias inglesas inferiores foram seduzidas pelos
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argumentos do liquidante. Estava lanada ao vento a longa discusso sobre o assunto. A Teoria da Desconsiderao da Personalidade Jurdica, hodiernamente, tambm conhecida pelas seguintes nomenclaturas: Doutrina de Superamento da Personalidade Jurdica (Rubens Requio), Desconsiderao da Pessoa Jurdica, Despersonalizao de Sociedade, Doutrina da Penetrao, Teoria Maior da Desconsiderao da Personalidade Jurdica, Disregard of Legal Entity, Disregard Doctrine, Piercing the Corporate Veil, Lifting the Corporate Veil, alm de outras mais. Essa teoria tomou aspectos sistematizados, pela primeira vez, na da tese de doutorado de Rolf Serick, defendida em 1953 perante a Universidade de Tbigen, Alemanha, intitulada Rechtsform und Realitt juristischer Personem. O ttulo dessa tese, em traduo de Antonio Polo, em Barcelona, seria Aparencia y Realidad en las Sociedades Mercantiles El abuso de derecho por medio de la persona jurdica. Serick (apud COELHO, 2003) baseia-se em decises de magistrados norteamericanos para erigir sua tese e formula quatro princpios distintos em sua teoria sobre a Disregard Doctrine: a) o de que o juiz poder desconsiderar a personalidade jurdica para impedir a prtica de algum ato ilcito; b) o de que a pura e simples insatisfao do crdito do credor no causa bastante para se utilizar a desconsiderao; c) nas palavras do prprio Rolf Serick (apud COELHO, 2003, p. 36):
aplicam-se pessoa jurdica as normas sobre capacidade ou valor humano, se no houver contradio entre os objetivos destas e a funo daquela. Em tal hiptese, para atendimento dos pressupostos da norma, levam-se em conta as pessoas fsicas que agiram pela pessoa jurdica;
e d) e o ltimo, ainda citando o autor (apud COELHO, 2003, p. 36):

[...] se as partes de um negcio jurdico no podem ser consideradas um nico sujeito apenas em razo da forma da pessoa jurdica, cabe desconsider-la para aplicao de norma cujo pressuposto seja a diferenciao real entre aquelas partes.
Os ensinamentos de Serick ainda hoje so considerados relevantes, principalmente no mundo jurdico atinente personalizao das sociedades.
Porm, quando do surgimento de sua tese, por ser revolucionria, ela foi bastante criticada. Um de seus crticos foi Calixto Salomo Filho, que chamou a teoria de unitarista (por no fazer distino entre os tipos de pessoas jurdicas) e apontou Mller-Freienfels como o maior opositor daquele.
2.2.1 Direito comparado

Alm da Alemanha, com Serick, vrios outros pases adotaram ou esto adotando a desconsiderao da personalidade jurdica em seu mundo jurdico, por reconhecerem sua absoluta pertinncia. Nos Estados Unidos, os tribunais a vm aplicando, jurisprudencialmente, em casos excepcionais nos quais se comprove fraude lei, a contratos ou a credores; na Inglaterra, surgiu o instituto (Salomon vs. Salomon & Co.), como j dito anteriormente; na Frana, por ensinamentos de Erlinghagen, por meio de sua esquematizao, a desconsiderao da pessoa jurdica aplica-se em casos nos quais haja interposio, simulao e aparncia de pessoas. Josserand divulgou a afirmativa Nem tudo que conforme a Lei legtimo, apoiando Erlinghagen, alm de muitos outros pases mais.
3 Desconsiderao da personalidade jurdica 3.1 A Disregard Doctrine no Brasil

No Direito brasileiro, o arauto da doutrina da desconsiderao foi Rubens Requio, em uma conferncia intitulada Abuso de direito e fraude atravs da personalidade jurdica. Esta conferncia foi realizada na dcada de 1960 na Universidade Federal do Paran. A palestra ministrada, posteriormente, foi transformada em artigo, que foi publicado na Revista dos Tribunais. Seguindo no caminho de adotar a teoria da desconsiderao da personalidade jurdica, o Cdigo de Defesa do Consumidor, de 1990, foi a dvena da doutrina na positivao jurdica brasileira, trazendo, na letra de seu art. 28, caput e 5, o seguinte texto, que por pertinncia traslada-se:
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Art. 28. O juiz poder desconsiderar a personalidade jurdica da sociedade quando, em detrimento do consumidor, houve abuso de direito, excesso de poder, infrao da lei, fato ou ato ilcito ou violao dos estatutos ou contrato social. A desconsiderao tambm ser efetivada quando houver falncia, estado de insolvncia, encerramento ou inatividade da pessoa jurdica provocados por m administrao. [...] 5 Tambm poder ser desconsiderada a pessoa jurdica sempre que sua personalidade for, de alguma forma, obstculo ao ressarcimento de prejuzos causados aos consumidores.
importante notar que o diploma legal acima transcrito enumera casos que no dizem respeito Disregard Doctrine como se ver, paulatinamente, mais adiante. Um desses casos no que tange atuao do administrador em violao lei ou ao contrato social, pois esse ato gera sua responsabilidade pessoal (ex vi legis), no sendo caso de desconsiderao, pois haver, nessa hiptese, somente a ocorrncia de responsabilidade judicial do administrador acerca do ato ilcito por ele praticado. Igualmente se encaixam no explicitado acima os danos causados a terceiros em virtude de m administrao. Seguindo-se o cerne da teoria, s caso de aplicao da desconsiderao, quanto ao Cdigo de Defesa do Consumidor, o concernente ao abuso de direito, e nada mais. No mesmo diapaso dos comentrios tecidos (quanto confuso entre a Disregard Doctrine e a responsabilidade ex vi legis), encontra-se a Lei n 8.884, de 11 de junho de 1994, a chamada Lei Antitruste, que trata da desconsiderao em seu art. 18, abaixo transcrito:
Art. 18. A personalidade jurdica do responsvel por infrao da ordem econmica poder ser desconsiderada quando houver, da parte deste abuso de direito, excesso de poder, infrao da lei, fato ou ato ilcito ou violao dos estatutos ou contrato social. A desconsiderao tambm ser efetivada quando houver falncia, estado de insolvncia, encerramento ou inatividade da pessoa jurdica provocados por m administrao.
Outro diploma legal que trata do tema a Lei n 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, que positiva sobre os crimes ambientais, da qual transcrito o art. 4: Art. 4 Poder ser desconsiderada a pessoa jurdica sempre que sua personalidade
for obstculo ao ressarcimento de prejuzos causados qualidade do meio ambiente. Direta, simples e eficaz, a Lei Ambiental no confunde a Teoria da Desconsiderao com responsabilidade civil direta (ex vi legis), como o Cdigo de Defesa do Consumidor e a Lei n 8.884, de 1994, sendo a positivao legal brasileira que mais se aproxima da inteligncia da Disregard Doctrine. Os textos legais acima transcritos so os mais marcantes e diretos acolhedores da teoria aqui estudada, mas no so os nicos. Outros mais a prenunciam, alguns fazendo confuses, como o Cdigo de Defesa ao Consumidor, mas servem para demonstrar que a Disregard, h muito, est presente na esfera jurdica brasileira, como se ilustra a seguir: a) A Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), em seu art. 2, 2, prev responsabilidade solidria no caso de relaes empregatcias entre a empresa principal e suas subordinadas quando constitudas num conglomerado econmico; b) O Cdigo Tributrio Nacional (CTN), em seu art. 134, VII, prev a responsabilizao pessoal do representante legal da pessoa jurdica na hiptese de aquele exceder seus poderes; c) A Lei da Poltica Monetria, Lei n 4.595, de 31 de dezembro de 1964, responsabiliza solidariamente diretores e gerentes de instituies financeiras em virtude de obrigaes assumidas por estas durante a gesto daqueles; etc. Esses so alguns casos nos quais se pode denotar uma tendncia a se responsabilizarem as pessoas fsicas por dvidas da pessoa jurdica, anunciando um futuro de total acolhimento da Disregard Doctrine no Brasil. Vindo fortalecer essa tendncia, o novo Cdigo Civil brasileiro traz a doutrina, timidamente, em seu art. 50.
3.2 O novo Cdigo Civil

O novo Cdigo Civil brasileiro a Lei n 10.406, de 10 de janeiro de 2002, que substituiu o antigo Cdigo Civil brasileiro (Lei n 3.071, de 1 de janeiro de 1916), que vigorava desde 1917, elaborado por Clvis Bevilqua com o auxlio de Rui Barbosa. Vale o friso que a Lei de Introduo ao Cdigo Civil (LICC) Lei n 4.657, de 4 de setembro de 1942 mantm vigente. Quanto ao novo Cdigo, h quem diga que j entrou em vigncia sendo obsoleto por causa da demora em sua aprovao, posto que seu anteprojeto foi
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apresentado Cmara dos Deputados em 1975 por Comisso composta por Miguel Reale, Agostinho de Arruda Alvim, Torquato Castro, Jos Carlos Moreira Alves, Sylvio Marcondes, Ebert Chamoun e Clvis do Couto e Silva. Um estudo mais aprofundado da integralidade desse anteprojeto e mesmo do novo Cdigo Civil brasileiro no relevante ao desenvolvimento desta monografia jurdica. Mas uma modificao por ele trazida de absoluta pertinncia: a admisso da desconsiderao da personalidade jurdica, introduzida no art. 50 pela sugesto do professor Requio, artigo esse que a seguir se traslada:
Art. 50. Em caso de abuso da personalidade jurdica, caracterizado pelo desvio de finalidade, ou pela confuso patrimonial, pode o juiz decidir, a requerimento da parte, ou do Ministrio Pblico quando lhe couber intervir no processo, que os efeitos de certas e determinadas relaes de obrigaes sejam estendidos aos bens particulares dos administradores ou scios da pessoa jurdica.
3.2.1 Brevssimos comentrios sobre o artigo 50

O artigo transcrito bastante tmido. Porm, o que positivo, que tal normatizao no est adstrita ao Direito Civil, podendo ser estendida a outros ramos do direito. Quanto ao abuso da personalidade, h que se tomar o cuidado de no se adentrar a responsabilidade ex vi legis, ou seja, a responsabilizao pura e simples por ato ilcito, o que fugiria do cerne da Disregard. No que tange confuso patrimonial, bem-vinda inovao, posto que essa pressuposto objetivo da aplicabilidade da Teoria da Desconsiderao da Personalidade Jurdica (o que veremos mais pormenorizadamente logo a seguir), o que nos remete diretamente ao caso Salomon vs. Salomon & Co., manancial da referida teoria. Porm, fato digno de nota que o artigo em estudo limitou, em procedimento judicial instaurado, o pedido de desconsiderao da personalidade jurdica ao Ministrio Pblico e parte diretamente envolvida no litgio. Mas o artigo silencia-se a respeito da possibilidade de uma ao autnoma de pedido de desconsiderao da personalidade jurdica, o que, em tese, possvel. O argumento para embasar a afirmativa da possibilidade de terceiros intentarem um pedido
autnomo de desconsiderao bastante simples: como se bem sabe, no Direito brasileiro, tudo o que no defeso, permitido. Assim, parte legtima qualquer pessoa, inclusive terceiros, para propor o levantamento do vu de uma pessoa jurdica com base no novo Cdigo Civil, uma vez que seu art. 50 no probe essa possibilidade. A nica restrio possvel ser o respeito s condies da ao, a saber: legitimidade ad causam, possibilidade jurdica do pedido e interesse de agir na ao que der azo ao pedido in comento. (GRINOVER; CINTRA; DINAMARCO, 1996, p. 259-261)
3.3 Conceituao da Disregard Doctrine

Verossmil a compreenso de que, de todo o exposto at o presente momento, emerge, naturalmente, um conceito do tema tratado. Buscando, ento, a conciso, para no incorrer no erro da repetio, pode-se dizer que a desconsiderao da personalidade jurdica um artifcio jurdico disposio dos credores e de quaisquer interessados, por meio do qual se torna a personalidade jurdica de empresas ineficaz enquanto manancial gerador da autonomia patrimonial. Ela no serve, de maneira nenhuma, para anular total e permanentemente a personificao: o que faz momentaneamente afast-la quando a sociedade est sendo usada como anteparo a fraudes e a atos abusivos de seus scios ou de seus dirigentes. Frise-se, na tentativa de espancar dvidas, que a teoria em comentrio no trata nem objetiva a negao da personalidade jurdica: o que ela faz, e a, sim, desconsiderar essa personificao em relao a um caso concreto. Sobre esse aspecto, so relevantes os ensinamentos de Coelho (2003, p. 37):
A teoria maior da desconsiderao da personalidade jurdica no uma teoria contrria personalizao das sociedades empresrias e sua autonomia em relao aos scios. Ao contrrio, seu objetivo preservar o instituto, coibindo prticas fraudulentas e abusivas que dele se utilizam.
Salientando-se, por ser pertinente, que no caso de despersonificao quando o scio ou o dirigente viola a lei ou o contrato social (por exemplo, o
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Cdigo de Defesa do Consumidor, art. 28). Em casos como esse, o que ocorre a simples e direta responsabilidade civil da pessoa fsica (administrador, scio etc.) por atos ilcitos prprios (responsabilidade ex vi legis), e no da pessoa jurdica. Um pouco mais profundamente, frise-se que s caso de desconsiderao quando o ato praticado em nome da sociedade for lcito, mas, se imputado a uma pessoa fsica (dirigente) a, sim, transformar-se em ilcito. Destarte, se o ilcito puder, imediatamente, ser apontado como ilcito do scio ou do administrador, no caso de despersonificao da sociedade. No diapaso do acima afirmado, aponta-se novamente Coelho (2003, p. 43):
Admite-se a desconsiderao da personalidade jurdica da sociedade empresria para coibir atos aparentemente lcitos. A ilicitude somente se configura quando o ato deixa de ser imputado pessoa jurdica da sociedade e passa a ser imputado pessoa fsica responsvel pela manipulao fraudulenta ou abusiva do princpio da autonomia patrimonial.
O texto acima trasladado vem fortalecer o anteriormente explicitado neste trabalho cientfico: o pressuposto de licitude (como denomina Coelho) serve para se fazer a distino entre atos de responsabilidade civil direta do administrador ou do scio (ilcitos legais ex vi legis) e atos aparentemente lcitos enquanto praticados pela pessoa jurdica, mas fraudulentos ou abusivos (casos de desconsiderao da personalidade jurdica da sociedade) se imputados aos scios ou dirigentes. Aps o explanado, ento, de maneira alguma se deve entender como escopo da teoria da desconsiderao a destruio da personalidade jurdica enquanto instituto jurdico. Muito pelo contrrio, pois veio a Disregard Doctrine aperfeioar e fortalecer a personificao das sociedades civis e comerciais brasileiras.
3.3.1 Pressupostos de aplicabilidade

Para que se possa aplicar a Disregard, h de se ter critrios. Nesse sentido, existem dois grupos de pressupostos de sua aplicabilidade: os subjetivos e os objetivos.
Entende-se por pressupostos subjetivos aqueles atinentes vontade do praticante do ato em nome da pessoa jurdica. Nesses casos, em virtude da subjetividade quanto inteno do praticante, de grande dificuldade a produo de prova por parte do credor para se caracterizar a possibilidade de desconsiderao da personalidade jurdica. Em virtude desse bice (de comprovar um sentimento subjetivo) que abarca o Direito em geral, e para no tornar certos direitos (como o em pauta) inacessveis, a ordem jurdica preocupa-se em, muitas vezes, inverter o nus da prova e positivar presunes legais para servirem de instrumento possibilitador ao exerccio de direitos. Ao lado do pressuposto subjetivo, na teoria da desconsiderao da personalidade jurdica tambm figura um pressuposto objetivo de aplicabilidade. Este foi formulado por Fbio Konder Comparato (1977, p. 283), que seria a confuso patrimonial entre scio e sociedade (positivado no art. 50 do novo Cdigo Civil), a ser apurada por meio da escriturao contbil da empresa. Exemplificando concisamente os ensinamentos de Comparato (1977, p. 283): caso no se possa fazer distino entre o patrimnio do scio e o patrimnio da empresa, essa confuso servir de pressuposto objetivo obteno da desconsiderao da personalidade jurdica, gerando uma presuno relativa de prova a respeito de fraude ou do abuso por parte do scio. A eleio da confuso patrimonial como pressuposto objetivo da Disregard Doctrine facilita a tutela dos interesses dos credores, uma vez que a produo de provas de pressupostos objetivos mais acessvel. Mas, frise-se, a presena de um pressuposto objetivo no anula a possibilidade de prova em contrrio por parte do devedor, uma vez que se trata de presuno relativa. Na mesma linha de ensinamentos de Coelho (2003, p. 44), emerge o majoritrio entendimento doutrinrio de que se deve sempre utilizar a formulao subjetiva de pressupostos, pois mais ajustados desconsiderao, figurando, o pressuposto objetivo, como auxiliar daquela. Derradeiramente, mister se faz salientar que os pressupostos (subjetivos e objetivos) no se anulam e sobrevivem isolada ou conjuntamente enquanto instrumentos de produo de provas em aes de conhecimento por meio do procedimento de desconsiderao da personalidade jurdica.
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3.4 Inverso da desconsiderao

Aps o at agora explanado, j no mais fato novo que a Disregard Doctrine visa a coibir fraudes ou abusos ocorridos por meio da m utilizao da autonomia patrimonial da pessoa jurdica. Em poucas palavras, desconsiderao a responsabilizao do patrimnio do scio ou administrador por dvida formalmente imputada sociedade. E o contrrio possvel? Sim. A desconsiderao igualmente atingvel no caso inverso: possvel desconsiderar a autonomia patrimonial societria para responsabilizar o patrimnio dos scios por obrigaes contradas por eles, buscando principalmente inibir o desvio de bens. Vejamos o que diz Coelho (2003, p. 45): A desconsiderao inversa o afastamento do princpio da autonomia patrimonial da pessoa jurdica para responsabilizar a sociedade por obrigao do scio. O conceito trasladado preciso, pois efetivamente no caso de haver a fraude contra credores por transferncia de bens pessoa jurdica, levantar-se- o vu desta (sua personalidade) para que ela responda pela dvida do scio fraudador. Explicando-se um pouco mais claramente, a inverso da desconsiderao tem lugar quando o devedor transferir seus bens para a pessoa jurdica com o intuito de no adimplir dvidas com seus credores (credores da pessoa fsica). Salienta-se que, via de regra, as quotas ou parcelas de capital social de cada scio so penhorveis, somente sendo impenhorveis as quotas ou parcelas de capital social de sociedade limitada de pessoas. Mas esse instituto (a inverso) mais adequado aos casos que envolvam pessoa jurdica sob forma associativa ou fundacional, pois a seu instituidor ou a seu integrante no se atribui bens que correspondam sua participao na entidade fundada. Tambm medida importante o tema em pauta no direito de famlia quando se trata de partilha de bens por desconstituio do vnculo de casamento (unio estvel tambm). Nesse caso, quando um dos cnjuges adquirir bens e registr-los em nome da sociedade que tem sob seu controle, estes no integraro, formalmente, a massa patrimonial a ser partilhada, sendo, ento, possvel se desconsiderar inversamente a personalidade jurdica da sociedade para se trazerem esses bens partilha. Assim, mais uma vez fica cristalino que o escopo maior do instituto ora estudado coibir fraudes e desvios de finalidade no que tange e envolve pessoas jurdicas.
3.5 Das duas teorias da desconsiderao

Insta expor que, at o presente momento, tratou-se, somente, de uma das teorias da desconsiderao, nominada por Coelho (2003) como Teoria Maior da Desconsiderao. Destarte, o dito at o presente momento adequado, em sua totalidade, a esta teoria (a Maior). Ao lado dela, teorizando a ciso do Princpio da Autonomia Patrimonial, figura a Teoria Menor da Desconsiderao dita por Coelho (2003). de se concordar, em princpio, com o intuito dessas denominaes: dicotomizar o tema desconsiderao, apregoando que h entendimentos diferentes sobre ele. Mas, deve-se ter cautela ao se relegar desimportncia a Teoria Menor, pois aparentemente pueril. Em verdade, ela a mais complexa, a mais abrangente, a mais inquietante e a de mais difcil sistematizao das duas, o que se poder constatar a seguir.
4 Tese sobre a Teoria Menor da Desconsiderao 4.1 Intrito

At o presente momento, como j h pouco apregoado, foi tratada a Teoria Maior da Desconsiderao. A Teoria Menor, tema deste tpico, saliente-se, para no se fazer confuses, no a Disregard Doctrine. Ou seja: a Teoria Menor e a Disregard Doctrine (Teoria Maior) so doutrinas distintas, com caractersticas semelhantes, mas com diferenas marcantes, como se poder constatar.
4.2 Entendimento doutrinrio sobre a Teoria Menor

Conforme j se deixou transparecer, o entendimento doutrinrio sobre a teoria em epgrafe o de t-la como menos elaborada que a Maior (COELHO, 2003, p. 46), de difcil sistematizao e muito radical, sendo, por conseguinte, de menor importncia.
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Em grandes linhas, assemelham-se as duas teorias: servem para o mesmo propsito, que fazer com que scios ou administradores suportem, com seu patrimnio pessoal, dvidas contradas em nome da entidade societria. A grande diferena entre elas reside no aspecto de que a Menor tem por pressuposto de aplicabilidade a simples inadimplncia da obrigao devida pela sociedade. Destarte, ento, poder-se-ia desconsiderar a personalidade jurdica por abuso ou fraude perpetrados por scio ou administrador da instituio societria (Teoria Maior) ou por simples insolvabilidade ou falncia da instituio (cerne da Teoria Menor). Nos ensinamentos de Coelho (2003, p. 46), a teoria em pauta no se preocupa com distinguir a utilizao fraudulenta da regular do instituto, nem indaga se houve ou no abuso de forma. Sendo ainda mais duro, sopra ao vento, o mesmo doutrinador (COELHO, 2003, p. 46):
Equivale, em outros termos, simples eliminao do princpio da separao entre pessoa jurdica e seus integrantes, isto , ineficcia do art. 20 do Cdigo Civil. Se a formulao maior pode ser considerada um aprimoramento da pessoa jurdica, a menor deve ser vista como o questionamento de sua pertinncia, enquanto instituto jurdico.
A concluso do autor citado d-se relembrando Serick e sua proposta inicial, quando pesquisou, para a formulao de sua tese de doutorado, os critrios usados pelos juzes norte-americanos para desconsiderarem a personalidade jurdica, o que faziam somente em casos de fraude ou abuso de scios ou administradores.
4.3 Crticas ao entendimento doutrinrio

H que se salientar que existem entendimentos contrrios ao do doutrinador acima transcrito. A uma primeira vista, fazendo um exame superficial, podese concluir pela no-importncia e pela inaplicabilidade da Teoria Menor, pois demais extremista. Porm, ao contrrio do anteriormente narrado e do at o presente entendido, doutrinariamente falando, a Teoria Menor verdadeiramente muito mais complexa do que a Maior e de aplicabilidade muito mais abrangente, mas de
difcil sistematizao (em especial quanto s sociedades annimas), motivo esse, provavelmente, manancial de seu esquecimento doutrinrio. de se reconhecer que a teoria agora tratada muito perigosa aos scios das sociedades mercantis e civis brasileiras, pois dotada de um alcance patrimonial fantstico. E justo por isso deve-se ter uma cautela incomensurvel ao dela tratar-se, pois erigida sobre pilares de notvel complexidade. Mas essas caractersticas no a tornam inaplicvel e nem sem importncia, o que se tentar sustentar a seguir.
4.4 Conceituao
A Teoria Menor da Desconsiderao basilada na onerao patrimonial dos scios (seguindo certa ordem e respeitando-se certos princpios, como se ver logo a seguir) por simples inadimplncia de obrigao devida pela entidade societria. Desse conceito, emerge o seu escopo: proteger o patrimnio dos credores da pessoa jurdica. Defende-se, ao conceituar-se essa teoria, que no so precisos os argumentos doutrinrios a respeito de ela ser uma negao da personalidade jurdica, ou, ainda, um questionamento de sua pertinncia. Sustenta-se essa posio uma vez que nela no mata-se a personalidade da empresa, pois esta se perpetua no tempo: o que se faz levantar seu vu personificante, como na Teoria Maior. Essa afirmao comprova-se pelo seguinte argumento: gerar o Princpio da Autonomia Patrimonial no o nico intuito da personificao da entidade societria. Alm disso, a desconsiderao de sua personificao somente para um caso em concreto, tanto na teoria Maior como na Menor. Mesmo quando despersonificada para se buscar o patrimnio de seus scios ou de seus administradores, ela permanece um ente abstrato personificado para demais atos, somente no o sendo, temporariamente, para o caso tratado concretamente (e em relao autonomia patrimonial, mais especificamente). Destarte, defender que a Teoria Menor busca questionar o cerne do instituto da personalidade desconhecer este, e conhecer ainda menos aquela, pois estar-se-ia vinculando a personificao ao nico efeito de gerar o Princpio da Autonomia Patrimonial. Assim, no anularia, aos olhos da Teoria Menor, o art. 20 do antigo Cdigo Civil,
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pois mesmo que essa teoria defenda a flexibilidade da autonomia patrimonial, esse posicionamento no atinge outros efeitos da personalidade jurdica, tais como estar em juzo, praticar atos em seu nome, assumir obrigaes etc. O que se tenta deixar s claras, uma vez mais, que a personalidade jurdica no est agrilhoada somente ao fato gerador do Princpio da Autonomia Patrimonial. E a supresso somente desse efeito da personalidade jurdica o imo da desconsiderao da personalidade jurdica, tanto na Teoria Maior quanto na Menor. Em virtude do sustentado at aqui, de se concluir que em ambas as teorias (Maior e Menor) no se questiona a personificao enquanto instituto de Direito Civil e Comercial, e, sim, tenta-se relativizar um de seus efeitos. Dessa maneira, pode-se afirmar que ambas as teorias so aprimoramentos do instituto da personalidade jurdica, pois nas duas est espelhada a evoluo do Direito brasileiro e mundial. Sim, pois claramente se v: numa, h uma tmida maneira de, por causa de fraudes e de abusos de scios e de administradores, responsabiliz-los por dvidas societrias; e na outra, sempre fazer com que os scios arquem com as dvidas dessa sociedade (seguindo certa ordem e baseando-se em certos princpios, temas a serem tratados logo a seguir neste trabalho cientfico). Em ambas, ento, flexibiliza-se a autonomia patrimonial, tendncia essa do direito mundial desde o caso Salomon vs. Salomon & Co.
4.5 Fundamentos da Teoria Menor

Ao se fazer uma pesquisa sobre o funcionamento do sistema comercial brasileiro, em especial quanto ao aspecto funcional das pessoas jurdicas, mais especificamente no que tange a sua insolvabilidade ou a sua falncia, concluirse- que quem suporta a dilapidao patrimonial (alm da prpria pessoa jurdica) so seus credores. Destarte, correto afirmar que terceiros pagam, literalmente, por erros cometidos por empresrios ou comerciantes. Esses erros podem ser propositais (abusos ou fraudes) ou erros de incompetncia (mau emprego de recursos societrios). Em todos os casos, quando o patrimnio ativo da empresa for
inferior ao passivo, estar-se- onerando um estranho sociedade (que no figura entre seus scios ou seus administradores) no que ultrapassar o valor total da integralizao do patrimnio social da empresa. H diversos argumentos a favor desse sistema de rateio de dividendos entre empresa e credores. So alguns deles: a) que o rateio serve de estmulo a empreendimentos comerciais e empresariais, pois a responsabilidade patrimonial limitada ao montante investido e, no caso contrrio, empresrios seriam desestimulados a novos e arriscados empreendimentos; b) que, ao se aumentarem os riscos, os preos dos produtos aumentaro; c) que a socializao das perdas propicia o clculo empresarial etc. Porm, no h como se negar que essa vertente doutrinria (e prtica social brasileira e mundial) comercial d azo a discusses e a dvidas, mormente em se falando de igualdade, justia e constitucionalidade do instituto. Os mais inflamados opositores do sistema vigente classificam os argumentos supraelencados como um contra-senso jurdico, pois no compreendem como podem defender, alguns doutrinadores, que aqueles so o imo da economia capitalista no mesmo compasso em que falam em socializao de perdas. Seria levantar estandarte em favor de o que eu ganho meu (capitalismo), e o que eu perco ns rateamos (socialismo). Chega-se ao radicalismo de tarjar o exposto de ignomnia. Firme a posio no sentido de rechaar a perda patrimonial por parte de terceiros e destin-la ao seu causador direto: o empresrio ou o comerciante. Defender a rigidez da Autonomia Patrimonial como incentivo ao emprendedor (pois seu patrimnio pessoal estar a salvo) seria, sempre, onerar-se o patrimnio de outrem (credor), no caso de falncia ou da insolvabilidade, conseqncia inaceitvel e desproporcional a quaisquer terceiros.
4.5.1 Da agresso Constituio Federal de 1988

A doutrina de rateio de perdas no sobrevive a uma filtragem constitucional. Ela vai de encontro Carta Magna brasileira no que concernente a seu Prembulo (democracia, segurana, igualdade), a seus fundamentos (harmonia social), a seu art. 3 (justia social) e ao princpio da proporcionalidade,
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bem como fulmina seu art. 5, mais especificamente quanto ao direito igualdade (caput princpio da isonomia) e ao direito propriedade (XXII), entre muitos outros dispositivos legais ora no citados, frustrando a persecuo nacional do escopo do Estado Democrtico de Direito (art. 1 da CF de 1988). Explicitando-se pontual e sucintamente o acima trazido a lume, no h tratamento isonmico (art. 5, caput, da CF de 1988) quando se onera um terceiro e no o scio ou o administrador da empresa. O parmetro de igualdade guarda justamente relao com a atividade dos sujeitos, no observado, nesse caso, ao se onerar unicamente uma das partes do negcio jurdico (o terceiro) em detrimento de verdadeiro enriquecimento da outra parte, que no teve seu patrimnio direto lesado (o scio da empresa). Na mesma linha de raciocnio, tambm no h proporcionalidade, pois esse princpio festeja a necessidade de adequarmos os meios finalidade a ser alcanada pela adoo de certa medida restritiva de direitos, instituindo, desse modo, uma relao de controle do excesso de poder, o que no vemos na situao na qual se resguarda o patrimnio do scio (em virtude do risco), onerando-o levemente, mas se onera gravemente o credor, que no participa da empresa (terceiro). Ainda no mesmo diapaso de entendimento, o rateio de dividendos agride a igualdade (Prembulo da CF de 1988), pois desigual o tratamento entre as partes. E no se pode argumentar no sentido de que o tratamento igual, pois, se o credor falir, onerar outros credores, pois o credor pode no ser pessoa jurdica nem nunca vir a falir. A igualdade que trazida baila a igualdade direta: caso se onerem credores, oneram-se scios tambm, sempre lembrando que o credor poder ser uma pessoa fsica, sendo, portanto, lesado em seu patrimnio pessoal. Visvel, tambm, a agresso quanto ao direito de propriedade (art. 5, XXII, conjugado com o inciso LIV da CF de 1988), pois est se dilapidando o patrimnio de terceiro que no concorreu com culpa para o problema de insolvabilidade do devedor, e pior: sem o devido processamento legal de tal privao patrimonial. Est-se, compulsoriamente, retirando a propriedade de bens dos credores para ratear os dividendos deixados pelo devedor. E isso tudo dificulta, e muito, a justia (Prembulo e art. 3, I, da CF de 1988, pois o bom-senso aponta como injusta a doutrina de rateio de perdas) e a harmonia sociais (Prembulo da CF de 1988), fundamentos e escopos da Constituio Federal do Brasil para a persecuo do Estado Democrtico de Direito.
4.5.2 Da proposta de responsabilizao patrimonial

Como claramente se denota, no desenvolver deste trabalho cientfico, foi trazido, ao lado do scio, o administrador da pessoa jurdica como figurante na responsabilidade da desconsiderao. O motivo agora revelado: entendimento doutrinaria e legalmente sustentvel a proposta de se responsabilizar, primeiramente, o patrimnio das pessoas fsicas diretamente responsveis (no somente os scios, mas tambm administradores) pela dvida contrada pela pessoa jurdica antes de se ponderar a onerao dos credores. Frise-se: no se descarta a onerao dos credores (por ser impossvel nos casos em que a empresa, os scios e os administradores no possurem, conjuntamente, patrimnio suficiente para adimplir as dvidas da sociedade). O que se faz coloc-los como ltima opo perda patrimonial, onerando-se, primeiramente, as pessoas diretamente ligadas empresa, como os scios e os administradores.
4.5.3 Do direito fidejussrio de garantia

Para que se melhor entenda o acima proposto, usa-se a figura dos direitos fidejussrios de garantia para espelhar como se deve entender a responsabilidade dos scios e dos administradores, na Teoria Menor, em relao empresa. Eles so (com seu patrimnio pessoal), garantidores da sociedade, ou seja, assemelham-se a fiadores, nesse caso, de seu prprio empreendimento. Erige-se, ento, um verdadeiro direito fidejussrio de garantia dos negcios efetuados por sua sociedade. J os administradores no esto garantindo a sociedade, mas, sim, seus prprios atos. Porm, assim como o fiador, os scios e os administradores possuem um benefcio de ordem, sendo que a responsabilidade pelas dvidas da sociedade deve obedecer a certos critrios, na ordem e na maneira imediatamente sistematizados.
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4.6 Sistematizao da Teoria Menor

Como se deixa transparecer, para que se possa aplicar o que at agora foi dito, h que se ter discernimento. Fazer com que o scio ou o administrador responda com seu patrimnio pessoal por dvidas da sociedade, sem que se desconsidere a personalidade desta em procedimento prprio, seria, a, sim, relegar extino a personalidade jurdica. Mais cautelosamente do que na Teoria Maior, dever, sempre, a desconsiderao da personalidade jurdica por meio da Teoria Menor (por inadimplncia simples), ser precedida de processo judicial de conhecimento. No se pode cogitar a desconsiderao, seja qual for (por fraude ou falncia), sem antes amplamente se por disposio do devedor o direito ampla defesa e ao contraditrio, direitos esses de cunho constitucional. Nesse processo de conhecimento, deve-se apurar, preliminarmente, se, no caso em concreto trazido tutela jurisdicional, aplicvel a desconsiderao (e no ilcito direto de scio ou administrador ex vi legis) por fraude ou abuso, ficando a ao somente na esfera da Teoria Maior (menos complexa). Nessa situao, tem-se uma ordem de responsabilizao patrimonial distinta daquela ordem caso for adentrada a esfera de atuao da Teoria Menor (casos de inadimplncia simples). Em ambas as situaes, deve-se respeitar uma ordem prpria de chamamento responsabilidade, tema esse tratado a seguir.
4.6.1 Ordem de chamamento responsabilidade nas duas teorias

Exordialmente, saliente-se que a pessoa jurdica ente abstrato e real (ao menos no mundo jurdico), no se podendo, ento, afast-la da responsabilidade de dar respaldo patrimonial a seus negcios. Porm, essa regra deve ser aplicada com circunspeo.
4.6.1.1 Teoria Maior

Frise-se que o critrio adotado para erigir a ordem de responsabilizao abaixo tratada a de sempre se onerar, primeiramente, o diretamente responsvel pela dvida. Na Teoria Maior, na qual se aplica a desconsiderao da personalidade
jurdica em casos de fraude ou abuso por parte de scios ou administradores da pessoa jurdica, a ordem de chamamento responsabilidade a ser seguida dever ser a seguinte: 1) o patrimnio do scio ou administrador que abusou ou fraudou; 2) o patrimnio da empresa; 3) o patrimnio dos outros scios (se houver); 4) o patrimnio dos administradores (no responsveis pela fraude ou abuso), se houver; 5) o patrimnio dos credores. Apesar de ser ousada a ordem defendida, a proposta de o responsvel arcar patrimonialmente por abusos e fraudes prprias amparada pela lgica, pelo bom-senso e pela Constituio Federal do Brasil. Sim, pois, ao se defender que a sociedade arque patrimonialmente por ato ilcito de scio, estar-se- reverenciando uma injustia idntica que se est combatendo, que seria a de fazer com que scios que no concorreram com a fraude ou o abuso fossem lesados em seu patrimnio indireto (a sociedade). Nessa mesma linha de raciocnio constitucional, possvel (e plausvel) se responsabilizar patrimonialmente, tambm, o administrador da empresa culpado pelo abuso ou pela fraude, mesmo que no scio, pois a ordem de chamamento responsabilidade acima proposta festeja a responsabilizao do autor do ato ilcito, sempre. Essa responsabilidade direta do scio ou do administrador h de ser determinada no processo de conhecimento, invariavelmente. Neste caber, ao scio ou ao administrador inocente, levantar a bandeira de sua no-participao no abuso ou na fraude para que seja eximido de ser o primeiro responsabilizado patrimonialmente. Caso reste comprovado que todos os scios participaram da fraude, a, sim, ento, a sociedade ser responsabilizada antes do patrimnio dos scios, vez que ente abstrato, mas real. Aps buscar-se o patrimnio do scio ou do administrador responsvel pelo ato, e aquele no for suficiente para o adimplemento da dvida, buscam-se os bens da sociedade e, aps isso, se necessrio, busca-se o patrimnio dos outros scios e administradores. Ao final desse itinerrio, aps esgotados os patrimnios da sociedade e de todos os seus scios e administradores, que o credor dever arcar com o prejuzo. A responsabilidade dos scios solidria, podendo-se responsabilizar, em cada classe de chamamento, um nico scio pela dvida total, resguardando-se seu direito de reaver os valores pagos de seus associados, na proporo de quotas de capital pertencentes a cada um.
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4.6.1.2 Teoria Menor

A ordem de chamamento, nessa teoria, muda um pouco, sendo a seguinte: 1) o patrimnio da empresa; 2) o patrimnio dos scios administradores; 3) o patrimnio dos outros scios; 4) o patrimnio do administrador; 5) o patrimnio dos credores. Nesse caso, mesmo que o scio ou o administrador sejam indiretamente responsveis pela insolvabilidade ou pela falncia da pessoa jurdica (por m administrao), mas no sejam responsveis por atos diretamente lesivos ou ilcitos, a sociedade, como um todo, responder pelas dvidas em primeiro lugar. Esse entendimento fulcrado no fato de que os administradores (scios ou no) so eleitos ou indicados por todos os scios; em caso de incompetncia, poderiam ter sido retirados do cargo. Se chegou, a empresa, falncia, todos os scios concorreram com culpa e, destarte, no se estaria aplicando uma injustia ao sacrificar seus patrimnios indiretos (a empresa). Vencido o patrimnio da empresa, e no sendo esse suficiente (que geralmente o caso, pois se est tratando mormente de falncia), busca-se o dos scios administradores, pois, recebendo vantagens do cargo (pr-labore), tambm devem possuir responsabilidades maiores e diretas (responderem s dvidas antes dos outros scios). Se ainda for necessrio, chamam-se o patrimnio dos scios restantes e, por ltimo, o do administrador, pois este ainda mais responsvel pela falncia do que o credor, o ltimo da lista. Lembre-se, mais uma vez, que o que se almeja com essa ordem proposta a justia, a harmonia social, a isonomia e a proporcionalidade de tratamentos.
4.7 O tendo de Aquiles da Teoria Menor: a S/A

Se quando se aplica a Teoria Menor a empresas por quotas de responsabilidade limitada, por exemplo, j submergem vrios problemas, quando se a traz para dentro do universo de uma sociedade annima (S/A), os percalos so ainda maiores. Dentre vrias dificuldades, algumas bastante graves podem ser apontadas: como fica o caso das aes negociadas na bolsa de valores? Os
scios com direito a voto, que se posicionam ao lado da minoria na Assemblia, respondem igualmente maioria? No caso de falncia, a lista de scios de companhias abertas deve ser a do dia da decretao da falncia? A proposta de ordem de chamamento responsabilidade teve como manancial de sua estruturao a aplicabilidade quanto S/A. Corroborando a afirmao, esclarecem-se, a seguir, alguns pontos: a) Quanto a seus acionistas, diferenas de responsabilidade devem ser apontadas: os scios que possuem aes com direito a voto respondem antes dos que no as tm; b) Os scios administradores respondem primeiro do que os scios que no figuram nos quadros de administrao da empresa; c) No caso de fraude ou abuso, todos os scios que no participaram do ilcito tero oportunidade de demonstrar sua inocncia no processo de conhecimento; d) Os scios em minoria nas decises podem remir-se, eximindo-se de ser responsabilizados em primeiro lugar em relao a outros scios. Na tentativa de melhor entender o problema proposto, deve-se pensar que na Teoria Menor a ordem de chamamento responsabilidade inicia pela empresa, nesse caso, o patrimnio da S/A. Uma vez esgotado seu patrimnio, passa-se ao patrimnio dos scios administradores. Aps o destes, busca-se o patrimnio dos scios com direito a voto. Vencido o patrimnio destes scios, busca-se o dos scios sem direito a voto. Os prximos da fila so os administradores no associados S/A, e por fim se oneram os credores A responsabilidade em cada classe de chamamento solidria, podendo-se cobrar a dvida total de um dos scios se seu patrimnio for suficiente para saldar a dvida da sociedade. Mas, frise-se, no se pode pular classes de chamamento. Dessa solidariedade nasce o direito desse scio de reaver dos outros associados valores bastantes para se fazer, entre eles, o rateio da dvida, proporcional ao capital acionrio de cada um. Quanto lista de acionistas de uma S/A de capital aberto, no caso de falncia, o mais indicado se responsabilizarem os scios acionistas pertencentes companhia no dia de decretao daquela. Talvez esse no seja o entendimento mais adequado, mas impossvel se determinar quando uma administrao incompetente teve incio, ou mesmo quando e qual negcio mal feito ocasionou a falncia (pois esta conseqncia de uma rede fenomnica de causalidades).
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O fim-maior objetivado com tamanha complicao de responsabilidades no prejudicar pessoas (fsicas ou jurdicas) por erros cometidos ou riscos assumidos por outrem. adequado ao conceito de justia que, antes que credores arquem com prejuzos causados por uma empresa, onere-se quem dela participa, direta ou indiretamente, tanto como scio quanto como administrador, e mesmo o credor, mas ocupando o ltimo lugar na fila.
4.8 A jurisprudncia do STJ e a Teoria Menor

Na esteira do debate firmado concernente Teoria Menor, vale trazer a lume deciso do Superior Tribunal de Justia que, em sede de Recurso Especial, firmou a relevncia, para o sistema jurdico brasileiro, da teoria ora estudada:
Superior Tribunal de Justia RECURSO ESPECIAL N 279.273 SP (2000/0097184-7) RELATOR: MINISTRO ARI PARGENDLER R.P/ACRDO: MINISTRA NANCY ANDRIGHI RECORRENTE: B SETE PARTICIPAES S/A E OUTROS ADVOGADOS: ATHOS GUSMO CARNEIRO MIGUEL TOSTES DE ALENCAR E OUTROS RECORRENTE: MARCELO MARINHO DE ANDRADE ZANOTTO E OUTROS ADVOGADO: ALFREDO RIZKALLAH JUNIOR E OUTRO RECORRIDO: MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DE SO PAULO EMENTA: Responsabilidade civil e Direito do consumidor. Recurso especial. Shopping Center de Osasco SP. Exploso. Consumidores. Danos materiais e morais. Ministrio Pblico. Legitimidade ativa. Pessoa jurdica. Desconsiderao. Teoria maior e teoria menor. Limite de responsabilizao dos scios. Cdigo de Defesa do Consumidor. Requisitos. Obstculo ao ressarcimento de prejuzos causados aos consumidores. Art. 28, 5. Considerada a proteo do consumidor um dos pilares da ordem econmica, e incumbindo ao Ministrio Pblico a defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis, possui o rgo Ministerial legitimidade para atuar em defesa de interesses individuais homogneos de consumidores, decorrentes de origem comum. A teoria maior da desconsiderao, regra geral no sistema jurdico brasileiro, no pode ser aplicada com a mera demonstrao de estar a pessoa jurdica insolvente para o cumprimento de suas obrigaes. Exige-se, aqui, para alm da prova de insolvncia, ou a demonstrao de desvio de finalidade (teoria subjetiva da desconsiderao), ou a demonstrao de confuso patrimonial (teoria objetiva da desconsiderao).
A teoria menor da desconsiderao, acolhida em nosso ordenamento jurdico excepcionalmente no Direito do Consumidor e no Direito Ambiental, incide com a mera prova de insolvncia da pessoa jurdica para o pagamento de suas obrigaes, independentemente da existncia de desvio de finalidade ou de confuso patrimonial. Para a teoria menor, o risco empresarial normal s atividades econmicas no pode ser suportado pelo terceiro que contratou com a pessoa jurdica, mas pelos scios e/ou administradores desta, ainda que estes demonstrem conduta administrativa proba, isto , mesmo que no exista qualquer prova capaz de identificar conduta culposa ou dolosa por parte dos scios e/ou administradores da pessoa jurdica. A aplicao da teoria menor da desconsiderao s relaes de consumo est calcada na exegese autnoma do 5 do art. 28, do CDC, porquanto a incidncia desse dispositivo no se subordina demonstrao dos requisitos previstos no caput do artigo indicado, mas apenas prova de causar, a mera existncia da pessoa jurdica, obstculo ao ressarcimento de prejuzos causados aos consumidores. Recursos especiais no conhecidos. ACRDO Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros da TERCEIRA TURMA do Superior Tribunal de Justia, na conformidade dos votos e das notas taquigrficas constantes dos autos, prosseguindo no julgamento, aps o voto-vista do Sr. Ministro Castro Filho, por maioria, no conhecer de ambos os recursos especiais. Lavrar o acrdo a Sra. Ministra Nancy Andrighi.Votaram vencidos os Srs. Ministros Ari Pargendler e Carlos Alberto Menezes Direito. Votaram com a Sra. Ministra Nancy Andrighi os Srs. Ministros Castro Filho e Antnio de Pdua Ribeiro. Braslia (DF), 4 de dezembro de 2003 (Data do Julgamento) MINISTRA NANCY ANDRIGHI Relatora p/ Acrdo
Apesar de a deciso do STJ ser no sentido de se aplicar a Teoria Menor em sede excepcional de Direito do Consumidor e de Direito Ambiental, com o seu cotejamento e sua aceitao pelo rgo mximo brasileiro em matria infraconstitucional, observa-se um ganho de espao dessa teoria, mesmo que ainda distante da tese ora apresentada e defendida. Vale, ainda, chamar ateno pontual para excertos de um dos votos de tal deciso:
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RECURSO ESPECIAL N 279.273 SP (2000/0097184-7) VOTO-VISTA O EXMO. SR. MINISTRO CARLOS ALBERTO MENEZES DIREITO: [...] Finalmente, o especial enfrenta a questo da responsabilidade dos administradores, com base na desconsiderao da personalidade jurdica. Sobre o tema, peo vnia aos eminentes colegas para manifestar algumas consideraes. Na vida econmica, os conflitos no podem ser eternizados, sob pena de absoluta inutilidade da prestao jurisdicional. Do mesmo modo, o emaranhado de leis causa facilidades para manobras de toda a ordem, beneficiando os espertos e criando dificuldades aos honestos, que cumprem as suas obrigaes. Mais grave ainda, d ensanchas ao inadimplente de escapar ileso, deixando um vcuo na relao econmica, pela utilizao de meios capazes de enredar o sistema de direito positivo. nesse contexto que se deve examinar a teoria da desconsiderao da personalidade jurdica [...].
Apesar de o douto Ministro ter afastado, em seu voto, a aplicao da Teoria Menor ao caso concreto por interpretar restritivamente o alcance do 5 do art. 28 do Cdigo de Defesa do Consumidor, ele abordou precisamente o cerne da tese ora defendida: no se deve facilitar para que espertos lesem os honestos. O Ministro disse mais:
[...] De todos os modos, o certo que a disciplina do consumidor representa a forma pela qual o direito positivo brasileiro recebeu a teoria da desconsiderao da personalidade jurdica, e, por isso mesmo, devemos tratar de oferecer a melhor interpretao possvel para tornar eficaz esse poderoso instrumento para defender o cidado, tantas vezes lesado por maquinaes realizadas com o s objetivo de prejudicar o ressarcimento de prejuzos, o adimplemento de obrigaes licitamente assumidas [...].
E exatamente isso que esta tese busca: uma interpretao abrangente e pr-credores da Teoria Menor da Desconsiderao da Personalidade Jurdica, estendendo sua aplicao a todas as situaes creditcias brasileiras, sem limitla a relaes de consumo ou ambientais.
5 Consideraes finais
Diante de todo o pesquisado, argumentado e exposto, vrias so as concluses possveis e admissveis de se chegar, tudo dependendo de interpretaes legais e doutrinrias por parte do hermeneuta, individual ou coletivamente. Com a devida vnia aos entendimentos em contrrio, no se pode mais deixar de lado a possibilidade de desconsiderar-se a personalidade jurdica de instituies societrias por meio da Teoria Maior da Desconsiderao (Disregard Doctrine). Conforme demonstrado at o presente momento, esse entendimento um crescente, e com o suporte de bons argumentos a seu favor pois defende a responsabilizao patrimonial direta dos scios e dos administradores perpetrantes de fraude ou abuso, posicionamento social, moral e constitucionalmente amparado. O novo Cdigo Civil, com disposio a este respeito em seu art. 50, de nada adianta se magistrados, promotores, advogados e hermeneutas no o aplicarem. Conforme esclarece a abordagem dada sobre o assunto pelo presente trabalho cientfico, a tendncia mundial jurdica a respeito da personalidade jurdica galopa no sentido de, cada vez mais, ao lado da Teoria Maior, aceitar-se a aplicabilidade e a importncia da Teoria Menor da Desconsiderao. Apesar de ser radical e com efeitos muito abrangentes, ela espelha os anseios da sociedade moderna, que busca a realizao do Estado Democrtico de Direito, no sentido de se perseguir o justo, a igualdade, a isonomia, a proporcionalidade e a harmonia sociais, acima de qualquer coisa, temas esses, todos, com asilo no imo da Constituio Federal do Brasil de 1988. certo que se trata, ainda, de uma teoria diletante, sendo este trabalho cientfico uma tentativa de incio de sua sistematizao para, ao final, torn-la plenamente aplicvel ao Direito brasileiro e, qui, mundial. As dificuldades dessa sistematizao so visveis, mais ainda no caso das sociedades annimas, mas possvel e plenamente aplicvel, desde que com critrios e obedecendo-se a ordem proposta neste artigo jurdico. Muitos debates a esse respeito ainda viro, defesas e acusaes ardorosas a seu respeito tomaro lugar, e, ao final, dever triunfar o bem comum, o que for melhor para a maioria da populao brasileira (e mundial)
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Isonomia de tratamentos, proporcionalidade de oneraes, direito propriedade, responsabilidade por seus atos, harmonia social e bem comum so algumas das bandeiras da Teoria Menor, lbaros consistentes demais para serem prostrados em favor do incentivo a entidades societrias pertencentes a uma pequena parcela da sociedade brasileira moderna. Conflita-se, destarte, ao se defender a Teoria Menor da Desconsiderao da Personalidade Jurdica, o direito constitucional de toda uma nao contra a tutela de interesses individuais de uma minoria. Ao final, como outrora se suscitou, talvez no mais parea adequada a nomenclatura Teoria Menor. Melhor seria a intitul-la Teoria Constitucional da Desconsiderao da Personalidade Jurdica.
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Petio PGBC-4303/2007
Petio PGBC-4303/2007*
Memorial apresentado nos autos do Recurso Especial n 914.617/PE, sustentando a constitucionalidade e legalidade do ato normativo instituidor e das demais normas disciplinadoras do Programa de Estmulo Reestruturao e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (Proer).
Francisco Jos de Siqueira Procurador-Geral Luiz Ribeiro de Andrade Subprocurador-Geral Amlcar Ramirez Figueiredo M. de Lemos Assessor Jurdico
O Recurso Especial 914.617/PE foi provido, em sua maior parte, pela Segunda Turma do Superior Tribunal de Justia. No momento do fechamento desta edio, o processo se encontrava em fase de recurso extraordinrio, j admitido pela Presidncia do STJ, porm ainda no apreciado pelo Supremo Tribunal Federal.
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MEMORIAL DO BANCO CENTRAL DO BRASIL EXCELENTSSIMA SENHORA MINISTRA ELIANA CALMON, RECURSO ESPECIAL 914.617/PE RECORRENTES: BANCO CENTRAL DO BRASIL E UNIO RECORRIDOS: AMF EMPREENDIMENTOS E PARTICIPAES E OUTROS OPERAES CELEBRADAS AO AMPARO DO PROER ENCARGOS APLICVEIS VALORES SOCIAIS CONTIDOS NO ART. 192 DA CONSTITUIO DA REPBLICA RISCO DE ENRIQUECIMENTO INDEVIDO S CUSTAS DO ERRIO.
HISTRICO DO CASO Em meados de 1995, o Banco Mercantil S/A enfrentava graves dificuldades financeiras, evidenciadas pela deficincia no recolhimento compulsrio sobre depsitos a prazo e, a partir de abril daquele ano, por constantes solicitaes de emprstimos de liquidez. O quadro de desequilbrio que expunha o Sistema Financeiro Nacional e os investidores a grave risco decorria da existncia de descasamento entre operaes ativas e passivas, perdas na captao de depsitos a prazo e no recuperao de operaes de crdito. Como os controladores no procederam capitalizao do banco, apesar de notificados para tanto, foi decretada, por meio dos Atos-Presi 356 e 357, de 11/8/1995, interveno no Banco Mercantil S/A e em sua coligada Mercantil Corretora de Cmbio, Ttulos e Valores Mobilirios Ltda., nos moldes da Lei n 6.024, de 1974. 2. Aps a interveno, os controladores do Banco Mercantil S/A, do Banco Rural S/A e de sua controladora Trapzio S/A negociaram acordo que permitiria tanto a assuno da atividade bancria da empresa intervinda por nova instituio financeira a ser criada pelo Grupo Rural, propiciando adequada proteo a depositantes e investidores, quanto sua continuidade operacional, ainda que sob
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novo controle, e a conseqente reabertura de agncias e a retomada dos negcios bancrios e financeiros. 3. Em linhas gerais, tal proposta foi considerada vivel pelo Banco Central, observadas determinadas premissas bsicas: deveriam ser prontamente honrados os passivos junto ao pblico e o novo banco deveria ostentar condies de solidez patrimonial, liquidez e rentabilidade adequadas ao volume de suas operaes e manuteno de sua solvabilidade. Aprovada a operao, foi efetuada a transformao da Mercantil Corretora de Cmbio, Ttulos e Valores Mobilirios Ltda. em banco mltiplo, sob a denominao BR Banco Mercantil S/A, para o qual foram transferidos, mediante contrato celebrado em 31/5/1996, ativos e passivos selecionados (os quais totalizaram, respectivamente, 138,3 milhes de reais e 235,5 milhes de reais) que compunham o chamado good bank: marca, clientela, fundo de comrcio, agncias e todos os empregados (exceto os ento Diretores Estatutrios) do Banco Mercantil S/A. Em 31/7/1996 o contrato em questo foi aditado para contemplar o valor definitivo dos ativos transferidos e passivos assumidos, que alcanaram as cifras de 100,3 milhes de reais e 214,77 milhes de reais, respectivamente. 4. Como dito, o Banco Mercantil S/A no reunia condies para equalizar os ativos e passivos transferidos ao BR Banco Mercantil S/A, tampouco para liquidar o saldo das operaes de assistncia financeira prestadas pelo Banco Central e da conta Reservas Bancrias, razo por que se fez o ingresso da instituio no Programa de Estmulo Reestruturao e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (Proer), a nica soluo vivel para a obteno de recursos que possibilitassem o cumprimento de tais obrigaes. 5. Este programa foi institudo por meio da Resoluo 2.208, de 1995, editada pelo Conselho Monetrio Nacional com arrimo no art. 8, pargrafo 1, da Lei n 9.069, de 1995, e no art. 4, incisos VI e XVII, da Lei n 4.595, de 1964. O Proer, como estabelecido pela Medida Provisria n 1.179, de 1995, posteriormente convertida, aps sucessivas reedies, na Lei n 9.710, de 1998, tinha como objetivos assegurar liquidez e solvncia ao Sistema Financeiro Nacional e resguardar os interesses de depositantes e investidores, sendo implementado por meio de reorganizaes administrativas, operacionais e societrias, previamente autorizadas pelo Banco Central do Brasil. 6. A obteno de recursos ao amparo do Proer s poderia ser feita mediante a prestao de garantias no importe mnimo de 120% sobre o valor dos
emprstimos, tal como determinavam a Circular BCB 2.636, de 1995, em seu art. 1, inciso IV, alnea a, e a Medida Provisria 1.182, de 1995, em seu art. 10, pargrafo nico. Esta uma medida de cautela compreensvel, ante a situao financeira das empresas interessadas em ingressar no Proer , padronizada para todas as operaes de concesso de crdito efetuadas no mbito do Programa11. 7. Para o cabal cumprimento das premissas bsicas definidas pelo Banco Central, o Banco Mercantil S/A celebrou dois contratos ao amparo do Proer. Pelo primeiro deles, em 3 de junho de 1996, o Banco Central abriu ao Banco Mercantil S/A um crdito rotativo no valor de 472,9 milhes de reais. O segundo contrato foi formalizado em 31 de julho de 1996, no valor de 57,2 milhes de reais, em razo do aditivo celebrado em 31/7/1996, que modificou os valores dos ativos e passivos transferidos ao BR Banco Mercantil S/A. Feita a ciso e esgotado o prazo da interveno, estabelecido no art. 4 da Lei n 6.024, de 1974, o Banco Mercantil S/A (o bad bank, titular de ativos de pior qualidade) foi liquidado por meio do Ato-Presi 562, de 9 de agosto de 1996.
DO DIREITO 8. O Proer foi institudo por resoluo do Conselho Monetrio Nacional com espeque no art. 25 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias2, que havia prorrogado a competncia conferida pelo art. 4, incisos VI e XVII, da Lei n 4.595, de 19643, ao Conselho Monetrio Nacional para disciplinar, por meio de atos normativos, operaes de crdito com instituies financeiras.
1/ Registre-se que as operaes ao amparo do Proer eram acompanhadas pela Comisso de Assuntos Econmicos do Senado Federal, a teor do disposto nos arts. 12 e 13 da Lei n 9.447, de 1997, inclusive com relao aos encargos financeiros contratualmente estipulados. 2/ Art. 25. Ficam revogados, a partir de cento e oitenta dias da promulgao da Constituio, sujeito este prazo a prorrogao por lei, todos os dispositivos legais que atribuam ou deleguem a rgo do Poder Executivo competncia assinalada pela Constituio ao Congresso Nacional, especialmente no que tange a: I ao normativa; II alocao ou transferncia de recursos de qualquer espcie. 3/ Art. 4 Compete ao Conselho Monetrio Nacional, segundo diretrizes estabelecidas pelo Presidente da Repblica: [...] VI Disciplinar o crdito em todas as suas modalidades e as operaes creditcias em todas as suas formas, inclusive aceites, avais e prestaes de quaisquer garantias por parte das instituies financeiras; [...] XVII Regulamentar, fixando limites, prazos e outras condies, as operaes de redesconto e de emprstimo, efetuadas com quaisquer instituies financeiras pblicas e privadas de natureza bancria.
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9. Esta competncia teve seu prazo sucessivamente prorrogado por diversas leis ordinrias todas mencionadas no recurso especial , como autoriza o prprio art. 25 do ADCT, estando atualmente em vigor at que se promulgue lei complementar nos termos do art. 192 da Constituio da Repblica. Com tal arrimo constitucional, o Conselho Monetrio Nacional editou a Resoluo 2.208, de 1995, que instituiu o Proer, dispondo, em seu art. 44, que o Banco Central regulamentaria as condies de acesso e operacionais do Programa. 10. Tal competncia regulamentar foi exercida por meio da edio de circulares disciplinando as operaes do Proer, dentre as quais deve ser destacada a Circular BCB 2.636, de 1995, que determinou o custo das operaes celebradas pelo Banco Mercantil S/A e discutidas nesta ao. Os contratos de abertura de crdito cuja ilicitude parcial foi declarada pelo TRF da 5 Regio reproduzem, integralmente, o inciso III do art. 1 da referida Circular, o qual estabelece que os custos da operao sero idnticos aos dos ttulos ou direitos em que se baseia a operao, acrescidos de 2% (dois por cento) ao ano. 11. A perfeita adequao formal da legislao do Proer ao ordenamento constitucional evidente. Com base no art. 8, pargrafo 1, da Lei n 9.069, de 1995, e no art. 4, incisos VI e XVII, da Lei n 4.595, de 1964, o Conselho Monetrio Nacional editou resoluo instituindo o Proer, ficando sua regulamentao a cargo do Banco Central; este, por seu turno, exerceu sua competncia regulamentar (com respaldo legal e constitucional) ao editar circulares disciplinando as operaes celebradas ao amparo do Proer, inclusive seus custos cuja modificao vem a ser o pedido principal dos autores. 12. O Supremo Tribunal Federal se pronunciou sobre o poder normativo delegado pelo art. 25 do ADCT, verbis:
[...] A Turma concluiu julgamento de recurso extraordinrio, interposto por instituio financeira, em que se pretendia a desconstituio de acrdo que, embora reconhecendo no ser auto-aplicvel o 3 do art. 192 da CF, determinara a reduo de juros ao montante de 12% ao ano, consoante disposto no Decreto n 22.626/33, por entender revogada, pelo art. 25 do ADCT, a Lei n 4.595/64, na parte em que outorga poderes ao Conselho Monetrio Nacional para dispor sobre as taxas de juros bancrios, razo pela
Art. 4 O Banco Central do Brasil regulamentar o disposto nesta Resoluo, definindo, inclusive, as condies de acesso e operacionais do Proer.
qual o mencionado decreto teria voltado a viger em sua integralidade v. Informativos 381 e 386. Por maioria, deu-se provimento ao recurso para determinar que o Tribunal a quo reaprecie a questo dos juros com base nas normas aplicveis nas resolues e circulares baixadas pelo Banco Central e vigentes na data da celebrao do negcio jurdico. Entendeu-se no haver que se falar em revogao dessa lei, haja vista que, conforme se depreende da redao do art. 25 do ADCT, o objeto da revogao, quando ultrapassado o prazo de 180 dias da promulgao da CF, a competncia atribuda ou delegada a rgo do Poder Executivo pela legislao prconstitucional e no as normas editadas quando vigente a delegao. Concluiu-se que as normas objeto dessa ao so vlidas, j que editadas dentro do prazo previsto na norma transitria, quando o Poder Executivo possua competncia para dispor sobre instituies financeiras e suas operaes, sendo indiferente, para sua observncia, ter ou no havido a prorrogao prevista no art. 25 do ADCT. Vencidos os Ministros Marco Aurlio e Carlos Britto que negavam provimento ao recurso, por considerar que esta delegao conflita com o art. 25 do ADCT, porquanto ausente de razoabilidade a prorrogao sucessiva de leis elastecendo um prazo de 180 dias de forma indeterminada [...]. (RE 286.963/MG, Primeira Turma, Rel. Ministro Seplveda Pertence, julgado em 24/5/05 e publicado no Informativo 389, de 24/5/05, sem destaques no original)
13. Recentemente, no julgamento da ADI 2.591/DF, o ilustre Ministro Eros Grau no s confirmou, em seu voto, a existncia da capacidade normativa de conjuntura do Conselho Monetrio Nacional, como tambm ressaltou o carter social do Sistema Financeiro Nacional:
O artigo 4, inciso VIII, da Lei n 4.595/64 estabelece que compete ao Conselho Monetrio Nacional, segundo diretrizes estabelecidas pelo Presidente da Repblica (redao da Lei n 6.045/74) ,[r]egular a constituio, funcionamento e fiscalizao dos que exercerem atividades subordinadas a esta lei, bem como a aplicao das penalidades previstas. O vulgo, quem no versado nos meandros do direito supe, equivocadamente, que o Banco Central quem dispe sobre esta matria. No assim, contudo. O titular do exerccio da chamada capacidade normativa de conjuntura o Conselho Monetrio Nacional. O Banco Central limita-se a dar publicidade s deliberaes do colegiado.
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A questo a considerar respeita determinao do significado, no contexto do preceito isto , no mencionado artigo 4, inciso VIII do vocbulo funcionamento. unicamente sobre esta matria que o Conselho Monetrio Nacional est autorizado a dispor texto normativo. Os que exercem atividades subordinadas Lei n 4.595/64 so as instituies financeiras. Logo, do funcionamento das instituies financeiras que se trata. Podemos, portanto, dizer: desempenho de suas atividades pelas instituies financeiras. O Conselho Monetrio Nacional regula o desempenho de suas atividades pelas instituies financeiras. O vocbulo funcionamento , porm, mais forte, na medida em que expressivo da circunstncia de as instituies cumprirem uma funo no quadro do sistema financeiro nacional. O vocbulo tem a virtude de tornar bem explcito o fato de a lei ter estabelecido que para funcionar, para desempenhar a atividade de intermediao financeira, a empresa dever cumprir o que determina o Conselho Monetrio Nacional no que concerne a sua adequao a esse desempenho. Vale dizer, quanto ao nvel de capitalizao, solidez patrimonial, aos negcios que poder realizar [por exemplo, cmbio, captao de depsitos vista, etc.], sua constituio de conformidade com as regras legais [lei das sociedades annimas, com todas as suas implicaes]. Entrando em funcionamento, a instituio financeira, merc da autorizao que para tanto recebeu, pode exercer determinadas atividades, v.g., captar depsitos vista, pagar benefcios previdencirios, captar poupana, receber tributos. Essas atividades devero ser, no entanto, desempenhadas no quadro das determinaes dispostas pelo rgo normativo [v.g., tipos de operaes permitidas ou vedadas; volumes a serem aplicados nessa ou naquela modalidade de crdito; posies cambiais (nveis) a serem cumpridas e negcios dessa natureza que podem ou no ser contratados]. Digo mais: esse exerccio h de ser empreendido de modo que a empresa isto , a instituio financeira funcione em coerncia com certas diretrizes de polticas pblicas, suas prerrogativas sendo exercidas conforme definies, estruturais e conjunturais, que as delimitam [v.g., recolhimentos compulsrios, encaixe obrigatrio]. V-se bem, destarte, que a funo das instituies financeiras sistmica, vale dizer, respeita ao seu desempenho no plano do sistema financeiro. Ainda em outros termos, essa funo somente pode ser cumprida no plano do sistema financeiro. (ADI 2.591/DF, Tribunal Pleno, Rel. p/ acrdo Ministro Eros Grau, julgado em 7/6/2006, DJ 29/6/2006, p. 31, sem destaques no original)
14. De modo a reforar a legalidade e constitucionalidade da instituio e disciplinamento do Proer, em 3 de novembro de 1995 muito antes, portanto, da realizao das operaes questionadas pelos autores foi editada a Medida Provisria n 1.179, que confirma tanto a instituio do Proer quanto sua regulamentao pelo Banco Central. Esta medida provisria foi, aps sucessivas reedies, convertida na Lei n 9.710, de 1998.
DO CONTEDO DA DECISO JUDICIAL 15. Os recorridos, ex-administradores da instituio financeira, buscam a incidncia da Taxa Referencial (TR) como nico encargo a ser cobrado nas duas operaes celebradas ao amparo do Proer, ao arrepio das prprias leis de regncia deste programa. Equivocadamente, seus pedidos foram julgados procedentes, em parte, pelo Tribunal Regional Federal da 5 Regio, como se observa a partir da ementa do acrdo recorrido:
PROCESSUAL CIVIL E BANCRIO. LIQUIDAO EXTRAJUDICIAL DE BANCO. CONTRATOS DO PROER. OCORRNCIA DE SUPERVIT DURANTE A LIQUIDAO. CRITRIO DE PAGAMENTO DOS JUROS DOS CONTRATOS.APLICAO DA TR. LEI N 8.177/91. I. Apelaes e remessa oficial contra sentena que julgou procedente o pedido dos autores, todos acionistas de instituio bancria em processo de liquidao extrajudicial pelo Banco Central do Brasil, para que o Bacen deixasse de provisionar juros contratuais superiores TR (Taxa Referencial) no balano patrimonial da massa liquidanda. Tais juros seriam relativos a 02 (dois) contratos de abertura de crdito firmados entre o banco j sob interveno e o Bacen, dentro do denominado Proer. Caso em que, durante a liquidao, a massa registrou grande valorizao dos seus ttulos bancrios, tornando-se superavitria. II. Os acionistas do banco liquidando tm legitimidade para litigar contra o Bacen, em funo de seu interesse no resultado da liquidao extrajudicial. No se aplica o prazo decadencial de 4 (quatro) anos para impugnar contratos com vcio de vontade, tal como previsto no art. 178, 9, V, b, do Cdigo Civil de 1916, quando os autores interessados no poderiam sequer expressar sua vontade, nem firmaram os contratos, j que afastados do controle da instituio. Aplicao do art. 177 do anterior Cdigo Civil, vigente poca.
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III. No imprescindvel a reunio, decorrente de alegao de conexo, de processo que trata dos juros com o que discute a liquidao como um todo. Caso em que mais conveniente o julgamento em primeiro lugar da ao referente aos juros, o que aplainar o andamento da liquidao. Art. 105 do CPC. IV. No h nulidade da sentena decorrente de declarao de nulidade de laudo pericial contbil, quando esta prova no foi determinante para a convico do magistrado. Constatao de que se trata de matria unicamente de direito, qual seja a determinao de um critrio legal de incidncia de juros sobre os contratos do Proer. V. Preliminares rejeitadas. VI. Se a instituio bancria sob interveno do Bacen firmou com este contratos de abertura de crdito sob os auspcios do Proer, e logo em seguida foi decretada a sua liquidao extrajudicial, os contratos tiveram o seu vencimento antecipado. Inteligncia do art. 18, b, da Lei n 6.024/74. VII. A partir da decretao da liquidao extrajudicial, no correm juros contratuais contra a massa liquidanda. Substituio destes pelo estabelecido no art. 9 da Lei n 8.177/91, que estipula a incidncia de juros moratrios equivalentes variao da TR com relao a instituies em regime de liquidao extrajudicial. VIII. A TR deve ser usada como taxa de juros, mxime quando vinculada s hipteses do art. 9 da Lei n 8.177/91. Precedentes do STJ. IX. Ausncia de enriquecimento ilcito da massa liquidanda, pois haver o ressarcimento do custo financeiro da operao de emprstimo do Proer com base em um percentual de juros plausvel (a TR, Taxa Referencial), j que calculado pelo prprio Bacen. X. Apelao da Unio e remessa oficial e apelao do Bacen parcialmente providas para eximir o Bacen do pagamento dos honorrios do perito. (DJ de 22/3/2006, p. 1.038)
16. Tendo, de um lado, o art. 25 do ADCT, e de outro, uma medida provisria com fora de lei e posteriormente aprovada pelo Congresso Nacional, ambos confirmando a instituio do Proer e sua regulamentao pelo Banco Central, deve ser feita a seguinte pergunta: correto afirmar, como fez o Tribunal Regional Federal da 5 Regio, que este programa foi implementado sem legislao prpria, por meio de meros atos administrativos, e que, assim sendo, as operaes celebradas ao seu amparo seriam regidas pelo art. 9 da Lei n 8.177, de 1991, quanto aos encargos incidentes sobre o saldo devedor? 17. A nica resposta possvel no. O Proer dispe de normatizao especfica e, por isso, no pode ter os encargos das operaes realizadas ao seu amparo regidos pelo art. 9 da Lei n 8.177, de 1991, como entendeu o acrdo recorrido.
18. Deve ser ressaltado que tanto a Resoluo 2.208 do CMN, de 1995, quanto as circulares do Bacen dela resultantes no so leis em sentido formal, mas o so em sentido material. Por completar o sentido do art. 25 do ADCT, o art. 4 da Lei n 4.595, de 1964, e o art. 1 da MP n 1.179, de 1995 (posteriormente convertida na Lei n 9.710, de 1998), elas constituem um exemplo concreto da tcnica de preenchimento da norma em branco5, vital para o Direito Econmico na medida em que a celeridade das mudanas no Sistema Financeiro Nacional e na poltica econmica em geral exige mecanismos de disciplinamento muito mais geis que aqueles proporcionados pelo processo legislativo ordinrio. esse bloco normativo de regncia especfica da matria que derroga a aplicao da regra geral constante da Lei n 8.177, de 19916. 19. Tal conjunto normativo compe a legislao especfica do Proer, que jamais poderia ser posta de lado em homenagem a um dispositivo genrico como o art. 9 da Lei n 8.177, de 1991, o qual restou tambm vulnerado por sua aplicao errnea, contrria ao princpio da especificidade contido no 2 do art. 2 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil. 20. Assim, equivocou-se o Tribunal a quo ao afirmar que as inmeras resolues, portarias e atos mencionados pelo Banco Central no teriam o condo ou o poder de revogar dispositivos legais como o j referido art. 9, mesmo que assim o previssem, porque ainda vige no sistema jurdico brasileiro o princpio da hierarquia das normas, pois a questo no de conflito entre normas de hierarquias distintas, mas sim de competncia normativa, a qual, como dispem o art. 25 do ADCT, a Lei n 9.069, de 1995, e a Lei n 4.595, de 1964, pertence ao Conselho Monetrio Nacional. 21. Igualmente equivocado est o Ministrio Pblico Federal ao afirmar, de forma totalmente alheia realidade dos autos e do recurso especial em particular, que no teriam sido demonstradas as violaes argidas pelo Banco Central. A existncia de uma legislao prpria do Proer e seu fundamento constitucional, na verdade, vm sendo alegados desde o momento da contestao. 22. Em sntese, a deciso proferida pelo TRF da 5 Regio violou, a um s tempo: a) o art. 25 do ADCT; b) as leis ordinrias que prorrogaram o prazo nele previsto; c) o art. 4 da Lei n 4.595, de 1964; d) a MP n 1.179, de 1995,
5/ ABRO, Nelson: Direito Bancrio. 10. ed. So Paulo: Saraiva, 2007. 6/ Cf., nesse sentido, deciso dessa egrgia Turma no Resp 507.123/RS, rel. Min. Eliana Calmon, DJ 19/9/2005, p. 251.
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posteriormente convertida na Lei n 9.710, de 1998; e) a competncia conferida pela Resoluo n 2.208 do CMN, de 1995, ao Banco Central, para regulamentar o Proer; f) a Circular BCB 2.636, de 1995, que fixou o custo das operaes celebradas pelo Banco Mercantil S/A. 23. Ademais, a ao proposta pela AMF Empreendimentos e Participaes S/A e Outros jamais poderia ter seus pedidos conhecidos, por aspectos preliminares que no foram adequadamente observados quando do julgamento em 1 Instncia nem em seu reexame em sede de apelao. Fartamente abordadas no recurso especial, por trazerem em seu bojo violaes a dispositivos de leis federais, tais questes preliminares podem ser resumidas da seguinte forma: a) Violao do art. 535, incisos I e II, do Cdigo de Processo Civil, em razo da inexistncia de resposta efetiva e, conseqentemente, de prestao jurisdicional acerca dos embargos de declarao interpostos, tendo em vista que no houve manifestao juridicamente fundamentada quanto argio de prescrio e decadncia do suposto direito dos autores de anular clusulas contratuais, quanto ao teor dos artigos 5 e 16 da Lei n 6.024, de 1974, quanto considerao de prova ilcita para a formao da convico do julgador e quanto aos dispositivos constitucionais mencionados pelo Banco Central na contestao e na apelao, o que leva nulidade do acrdo que apreciou a lide. O acrdo que rejeitou os embargos tambm contraditrio (violando o inciso I do art. 535 do CPC) na medida em que o Tribunal considerou os contratos celebrados ao amparo do Proer como atos administrativos, mas julgou cabvel a prescrio vintenria, e no a qinqenal, prevista em favor da Fazenda Pblica. Violao dos arts. 162 e 178, 9, inciso V, do Cdigo Civil de 1916 e dos arts. 178 e 210 do Cdigo Civil atual. O entendimento de que o interventor teria atuado como mero agente subordinado ao Banco Central encerra em seu bojo a presuno de atuao com dolo ou, no mnimo, sob induo a erro, em detrimento dos interesses da massa liquidanda. O Cdigo Civil ento vigente estabelecia que o prazo decadencial, segundo a doutrina e a jurisprudncia da poca para a anulao de contratos maculados de tais vcios de vontade era de
b)
c)
quatro anos, contados a partir da celebrao do negcio (do qual tomaram cincia os ex-administradores a partir do fornecimento do balano contbil pelo interventor, como determina o art. 9, alnea b e pargrafo nico, da Lei n 6.024, de 1974). Assim sendo, os autores decaram do direito de questionar a suposta ocorrncia de tais vcios de vontade no primeiro e no segundo contrato em junho e agosto de 2000, respectivamente. A ao foi proposta em 2002, a matria de ordem pblica deve ser conhecida ex officio em qualquer grau de jurisdio, segundo a doutrina e o art. 210 do Cdigo Civil em vigor e, ainda assim, o TRF da 5 Regio incorreu em erro, afastando sua incidncia sob o argumento de que, se o interventor mero preposto do Banco Central, no h vontade propriamente dita, descabendo falar em vcio na sua formao. Sucessivamente, violao do art. 1 do Decreto n 20.910, de 1932, e do art. 2 do Decreto-Lei n 4.597, de 1942. Se fosse possvel considerar vlido o pressuposto completamente equivocado transcrito no item anterior, de que no haveria uma verdadeira vontade a ser reputada viciada, ter-se-ia um ato jurdico unilateral, ou seja, um ato administrativo, cujo questionamento em sede judicial est limitado ao prazo de cinco anos (e que se encerrou, no caso concreto, em junho de 2001 para o primeiro contrato e em agosto de 2001 para o segundo contrato), como dispem os dispositivos dos atos normativos em epgrafe, que tm fora de lei. A este respeito, ao julgar os embargos de declarao, o Tribunal se limitou a transcrever trecho do acrdo que estabelece como prazo prescricional o que se aplicava, poca, s aes pessoais, ou seja, de vinte anos (art. 177 do Cdigo Civil ento vigente), entendimento que, com todas as vnias, jamais poderia ser adotado. Tanto neste caso quanto na discusso concernente decadncia, absolutamente inaplicvel a tese do Ministrio Pblico Federal de que tais prazos seriam contados apenas quando da incluso dos encargos contratuais na contabilidade da massa, uma vez que a argio de suposta ilegalidade concerne fixao dos juros no momento da celebrao dos contratos, como dispunha o Cdigo Civil ento vigente.
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d)
e)
A persistncia da omisso tambm ensejou o descumprimento do art. 535, inciso II, do CPC. Negativa de vigncia do art. 105 do CPC. Os autores tambm pleiteiam, em outra ao (processo n 2002.83.00.013213-2, 7 Vara Federal de Pernambuco), a convolao da liquidao extrajudicial em ordinria sob o argumento de que a massa liquidanda superavitria, ou seja, o montante dos seus ativos superior ao passivo. O acrdo recorrido rejeitou a argio preliminar de conexo, por supostamente no haver identidade entre objetos e causas de pedir. Alm de tal interpretao no corresponder realidade, deve ser ressaltado que o dispositivo legal em questo no permite a atuao discricionria do julgador, exatamente para evitar a produo de decises conflitantes. Ademais, os prprios recorridos solicitaram a redistribuio da ao em epgrafe para a 7 Vara Federal sob o argumento da existncia de conexo, o que lhes foi deferido; no h fundamento razovel para emprestar argio feita pelo Banco Central soluo diversa. Violao dos arts. 3, 6, 267, inciso VI, e 3, do CPC e 5 e 16 da Lei n 6.024, de 1974. O entendimento dos autores, corroborado pelos rgos judiciais que processaram e julgaram os pedidos, foi no sentido de que o interventor da instituio financeira teria atuado como mero preposto do Banco Central e, dessa forma, no seria possvel aceitar a incidncia do princpio pacta sunt servanda e manter os encargos contratuais em sua forma original. Esta concluso, alm de desconsiderar a proteo do ato jurdico perfeito, contraria frontalmente os dispositivos legais em epgrafe, que conferem tanto ao interventor quanto ao liquidante amplos poderes de gesto e responsabilidades prprias, atributos incompatveis com a suposta submisso destas pessoas aos interesses do Banco Central, mencionada tanto na sentena quanto no acrdo que deu provimento apelao em parte mnima. Questionado a respeito desta dissonncia em sede de embargos de declarao, o Tribunal se limitou a afirmar que do seu conhecimento o teor de tais artigos, mas que o interventor no teria, no caso concreto,
f)
agido em conformidade com aqueles, sem especificar o porqu de tal entendimento. Mais uma vez, restou descumprido o art. 535, inciso II, do CPC. Violao do art. 332 do CPC. Tal concluso se baseia no entendimento, esposado pelo Juzo de 1 Grau e confirmado pelo Tribunal, de que a ausncia da realizao de nova percia vez que a anterior foi anulada por suspeio do perito, que havia feito consideraes jurdicas que corroboravam as teses dos autores no seria bice formao da convico do julgador, por se tratar de questo unicamente de direito. Esta uma assuno profundamente equivocada pelo fato de que, como explicado anteriormente, nos contratos em questo, a TR foi utilizada como ndice de correo monetria (mtodo de atualizao que no encerra qualquer ilicitude, conforme inmeros julgados desse Superior Tribunal de Justia que resultaram na edio da Smula 295), e no como taxa de juros. A realizao de uma percia isenta e tecnicamente correta confirmaria facilmente tal tese, que foi abordada pelo Banco Central desde o incio e tem fundamento na necessidade de incidncia de correo monetria sobre os passivos das instituies financeiras submetidas a regimes especiais, como obriga o art. 46, caput, pargrafo nico, incisos I e II, do ADCT. O posicionamento do Tribunal violou, a um s tempo, tanto o direito de o Banco Central utilizar todos os meios lcitos para comprovar suas alegaes (arts. 332 do CPC e 5, inciso LV, da Constituio da Repblica) quanto necessidade de atualizao do dbito (art. 46, e seus desdobramentos, do ADCT). Questionado a respeito de tais aspectos, o Tribunal meramente repetiu o entendimento de que a percia desnecessria, ignorando que sua utilizao para a formao da convico do julgador s poderia ser afastada com segurana a partir da realizao de nova prova. A inexistncia dos elementos que formaram a convico do Tribunal no tocante s normas infraconstitucionais, neste caso, tambm levou violao do art. 535, inciso II, do CPC.
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CONSIDERAES FINAIS 24. Sob o prisma legal, foi sobejamente demonstrada a necessidade de reforma do acrdo recorrido, seja por aspectos preliminares, seja por questes de mrito. Estas so as razes tcnicas para o provimento do recurso especial manejado pelo Banco Central. 25. Mas h outros motivos, de ordem axiolgica, que tornam igualmente imperiosa a reforma do acrdo em questo. Sob a perspectiva dos valores sociais almejados pelo art. 192 da Constituio da Repblica, como visto no voto parcialmente transcrito acima, da lavra do eminente Ministro Eros Grau, a aplicao de um dispositivo legal genrico como o art. 9 da Lei n 8.177, de 1991 cuja edio teve por finalidade disciplinar a atualizao de crditos sem garantia real , sem qualquer ateno s peculiaridades e ao escopo do Proer, termina por subverter toda a lgica do Direito Econmico ao beneficiar interesses individuais em detrimento da coletividade. 26. Isso se deve ao fato de que os encargos pretendidos pelos autores e concedidos pelo acrdo recorrido, que se resumem TR, so to inferiores queles previstos na legislao especfica do Proer que resultam em uma diferena (aproximadamente 930 milhes de reais, em valores atualizados para maro de 2007, conforme grficos anexos) suficiente para, nos termos da legislao vigente, a abertura de mais de vinte bancos mltiplos. 27. O Proer, como visto, teve por objetivo assegurar liquidez e solvncia ao Sistema Financeiro Nacional e resguardar os interesses de depositantes e investidores; no foi institudo para socializar prejuzos e privatizar lucros, como quer a parte adversa. Em nenhum momento visou proteo dos administradores e controladores da instituio financeira cuja situao econmica deficitria exps a economia a um risco grave o suficiente para justificar seu ingresso no Programa. O entendimento de que sobre o saldo devedor dos contratos celebrados ao amparo do Proer devem incidir encargos inferiores ao fator de remunerao da poupana popular, o mais conservador dos investimentos de rentabilidade fixa, resultar, conforme demonstram os grficos anexos de forma eloqente, no enriquecimento ilcito dos ex-controladores da instituio financeira liquidanda.
PEDIDO 28. Ante o exposto, o Banco Central requer a essa Colenda Corte o total provimento do recurso especial interposto, restaurando a ordem infraconstitucional violada e, conseqentemente, extinguindo o processo sem a apreciao dos pedidos formulados pelos autores ou, sucessivamente, julgando-os totalmente improcedentes, em qualquer hiptese com a inverso dos nus da sucumbncia. Nestes termos, pede deferimento Braslia, 8 de maio de 2007.
Francisco Jos de Siqueira Procurador-Geral Luiz Ribeiro de Andrade Subprocurador-Geral Amlcar Ramirez Figueiredo M. de Lemos Assessor Jurdico
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Memorial apresentado nos autos do Mandado de Segurana n 22.801-6/DF, sustentando a ilegalidade e inconstitucionalidade de atos do Tribunal de Contas da Unio que tenham por finalidade assegurar o acesso irrestrito e indiscriminado daquela Corte de Contas a informaes protegidas pelo sigilo bancrio.
Francisco Jos de Siqueira Procurador-Geral Flvio Jos Roman Assessor Jurdico
O Plenrio do Supremo Tribunal Federal, por deciso unnime de seus ministros, em sesso realizada no dia 17/12/2007, concedeu a ordem de segurana pretendida pelo Banco Central e pelo seu presidente, para afastar as determinaes contidas no Acrdo n 72/96-TCU-2 Cmara e as penalidades impostas no Acrdo n 54/97-TCU-Plenrio. Na oportunidade, a sustentao oral, em nome dos impetrantes, coube ao Procurador-Geral do Banco Central, Francisco Jos de Siqueira. O acrdo do Supremo Tribunal Federal que concedeu a segurana foi publicado no DJe n 047, divulgao em 13/3/2008, publicao em 14/3/2008. Essa deciso finalmente transitou em julgado em 3/4/2008.
Pronunciamentos 253
Petio PGBC-12169/2007 Proc. 9700729722

MANDADO DE SEGURANA 22.801-6/DF IMPETRANTES: BANCO CENTRAL DO BRASIL E PRESIDENTE DO BANCO CENTRAL DO BRASIL IMPETRADO: TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO RELATOR: MINISTRO MENEZES DIREITO ASSUNTO: ACESSO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO AOS
DADOS PROTEGIDOS PELO SIGILO BANCRIO IMPOSSIBILIDADE ILUSTRE MINISTRO MENEZES DIREITO,
A EXPOSIO DOS FATOS O Banco Central do Brasil e o ento Presidente da Autarquia, Senhor Gustavo Jorge Laboissire Loyola, impetraram o presente mandado de segurana contra ato do colendo Tribunal de Contas da Unio, materializado no Acrdo 054/97-TCU-Plenrio. 2. O ato impugnado, em sntese, determina ao Banco Central o fornecimento de toda e qualquer informao acobertada pelo sigilo bancrio egrgia Corte de Contas, conforme lavrado na Deciso 021/96-TCU-Plenrio, sob pena de afastamento temporrio do responsvel1. Determina, outrossim, a aplicao de multa ao segundo impetrante2.
1/ Lei n 8.443, de 1992 (Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio). Art. 44. No incio ou no curso de qualquer apurao, o Tribunal, de ofcio ou a requerimento do Ministrio Pblico, determinar, cautelarmente, o afastamento temporrio do responsvel, se existirem indcios suficientes de que, prosseguindo no exerccio de suas funes, possa retardar ou dificultar a realizao de auditoria ou inspeo, causar novos danos ao Errio ou inviabilizar o seu ressarcimento. 2/ Lei n 8.443, de 1992. Art. 58. O Tribunal poder aplicar multa de at Cr$42.000.000,00 (quarenta e dois milhes de
Pronunciamentos 255
Francisco Jos de Siqueira e Flvio Jos Roman
3. Os impetrantes requereram, ento, a concesso liminar da ordem de segurana. 4. O ilustre Ministro Celso de Mello, por entender presentes os requisitos da plausibilidade jurdica do pedido e do perigo na demora da prestao jurisdicional, sob a inspirao do precedente consubstanciado no Mandado de Segurana 22.617-0 (rel. Min. Francisco Rezek, deciso proferida em 2/10/1996), deferiu a liminar inaudita altera parte. 5. O colendo Tribunal de Contas da Unio prestou informaes, por seu ilustre Presidente, que argumentou a inoponibilidade do sigilo bancrio em face daquele rgo, com fundamento nas disposies constitucionais dos artigos 70 e 71, especialmente, alm do disposto nos artigos 42 e 87, II, da Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio3. 6. Os autos foram, na seqncia, remetidos Procuradoria-Geral da Repblica para a coleta de seu pronunciamento. 7. O ilustre Procurador-Geral ofereceu o Parecer 8.371/GB, no qual concluiu pela concesso do mandado de segurana, com a declarao incidental de inconstitucionalidade do artigo 44 da Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio.
II MRITO A INCONSTITUCIONAL PRETENSO DE ACESSO IRRESTRITO DO TCU AO SISBACEN 8. O cerne do presente litgio reside em se saber se o Tribunal de Contas da Unio tem a prerrogativa de devassar o sigilo bancrio, de forma irrestrita e indiscriminada, como posto na Deciso 021/96-TCU-Plenrio, que culminou
cruzeiros), ou valor equivalente em outra moeda que venha a ser adotada como moeda nacional, aos responsveis por: [...] IV no atendimento, no prazo fixado, sem causa justificada, diligncia do Relator ou deciso do Tribunal. 3/ Lei n 8.443, de 1992. Art. 42. Nenhum processo, documento ou informao poder ser sonegado ao Tribunal em suas inspees ou auditorias, sob qualquer pretexto. 1. No caso de sonegao, o Tribunal assinar prazo para apresentao dos documentos, informaes e esclarecimentos julgados necessrios, comunicando o fato ao Ministro de Estado supervisor da rea ou autoridade de nvel hierrquico equivalente, para as medidas cabveis. 2. Vencido o prazo e no cumprida a diligncia, o Tribunal aplicar as sanes previstas no inciso IV do art. 58 desta Lei. Art. 87. Ao servido a que se refere o artigo anterior [que exerce funes especficas de controle externo], quando credenciado pelo Presidente do Tribunal ou, por delegao deste, pelos dirigentes das Unidades Tcnicas da Secretaria do Tribunal, para desempenhar funes de auditoria, de inspees e diligncias expressamente determinadas pelo Tribunal ou por sua presidncia, so asseguradas as seguintes prerrogativas: [...] II acesso a todos os documentos e informaes necessrias realizao de seu trabalho.
no Acrdo ora impugnado. Indispensvel a leitura de trecho da deciso referida, que bem revela o entendimento da egrgia Corte de Contas no que toca ao sigilo bancrio:
4. Esta questo, sob o ponto de vista jurdico, j foi exaustivamente examinada pela Casa, notadamente quando da inspeo extraordinria realizada naquela entidade em 1993, ocasio em que o Plenrio decidiu, na Sesso de 13/4/1994, dentre outras providncias (TC 001.20/93-6, Deciso n 224/94, Ata n 12/94): 8.5. Comunicar ao Banco Central do Brasil que o entendimento firmado por este Tribunal, com relao ao TC 001.202.93-6, que o sigilo bancrio, de que trata o art. 38 da Lei n 4.595/64, no se aplica s aes de fiscalizao do Tribunal de Contas da Unio, sendo, portanto, inadmissvel a sonegao de quaisquer processos, documentos ou inspees ou auditorias realizadas pelo TCU, em face das normas constitucionais e legais em vigor (art. 70, caput e 71, incisos e pargrafos da Constituio Federal e art. 42 da Lei n 8.443/92, c/c o art. 58, inciso IV, da mesma lei), mantendo-se o referido sigilo.
9. V-se que no se trata de simplesmente requisitar ao Banco Central do Brasil a quebra de sigilo de determinada conta ou operao, mas, sim, de verdadeira devassa em qualquer conta. que o Tribunal de Contas da Unio, imprescindvel destacar, no tolera a mera solicitao de determinados dados Autarquia; deseja, em verdade, proceder ele mesmo coleta dos dados que entender pertinentes. Esclarece-se: o Tribunal de Contas deseja que lhe sejam franqueadas transaes de acesso ao Sistema de Informaes do Banco Central do Brasil (Sisbacen), por meio de servidores credenciados pelo Presidente do TCU. 10. Nesse ponto, indispensvel rememorar o relatrio do Acrdo 054/1997-TCU-Plenrio, no qual se destacam as pretenses de acesso irrestrito do Tribunal de Contas aos dados acobertados pelo sigilo bancrio:
2. Na Sesso de 8/2/1996, a 2 Cmara proferiu deciso n 21/96 (Ata n 4/96), nos seguintes termos: 8.1. determinar ao Banco Central do Brasil que adote as providncias necessrias com vistas a disponibilizar, aos servidores devidamente credenciados pelo Presidente do Tribunal de Contas da Unio, o acesso, via terminal eletrnico de dados, s transaes do Sistema de
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Informaes do Banco Central (Sisbacen) de potencial interesse ao controle externo especificadas no Anexo III do presente processo, com as alteraes ali postas; 8.2. encaminhar quela entidade cpia do mencionado anexo, bem como desta deciso, relatrio e voto. [...] 4. Tendo em vista o posicionamento do Bacen em proceder s anlises pertinentes, quando a determinao do Tribunal clara e no pressupe qualquer exame prvio, mas simplesmente a liberao das transaes para uso dos servidores credenciados do TCU [...]. (destacou-se)
11. importante notar que nem mesmo o Poder Judicirio, constitucionalmente autorizado a determinar a quebra de sigilo bancrio, pretendeu ir to longe. Em convnio firmado com o Banco Central do Brasil4, o Judicirio optou pelo seguinte procedimento: as ordens judiciais de disclosure so encaminhadas, por sistema eletrnico, ao Banco Central e, depois, as informaes requisitadas so prestadas pelas instituies financeiras ao juzo requisitante. V-se, pois, que no h acesso aleatrio e irrestrito s informaes sigilosas. 12. A questo do acesso irrestrito aos dados sigilosos j foi objeto de debate no Supremo Tribunal Federal, naqueles processos em que se definiu o alcance dos poderes conferidos pela ordem constitucional s Comisses Parlamentares de Inqurito (compreenso do artigo 58, 3, da Constituio). Na oportunidade, esse Tribunal destacou a impossibilidade de acesso incondicional das Comisses Parlamentares de Inqurito aos dados sigilosos, ficando eles submetidos s restries tambm impostas ao Poder Judicirio. 13. Significa dizer: ainda que se admitisse, por absurdo, a possibilidade de o Tribunal de Contas da Unio determinar a quebra de sigilo bancrio, tal prerrogativa no seria irrestrita, como se pretendeu no ato impugnado. Indispensvel a referncia aos precedentes dessa colenda Corte:
MANDADO DE SEGURANA. COMISSO PARLAMENTAR MISTA DE INQURITO DE ROUBO DE CARGAS. QUEBRA DE SIGILO BANCRIO, TELEFNICO E FISCAL. NECESSIDADE DE
4/ Refere-se aqui aos convnios firmados para a operacionalizao do sistema BacenJud: Convncio BACEN/STJ/CJF2005, DE 30/9/2005, Convnio BACEN/STM-2005, DE 23/9/2005 e Convnio BACEN/TST, de 26/9/2005. Todos esses convnios podem ser consultados, na ntegra, no stio do Banco Central na rede mundial de computadores: <http://www. bcb.gov.br/?BCJUDCONV>. Acesso em: 19 out. 2007.
FUNDAMENTAO DO ATO IMPUGNADO. PRESENA DA PROBABLE CAUSE. DENEGAO DA ORDEM. 1. Se os atos judiciais so nulos quando destitudos de fundamentao (CF, artigo 93, IX), nulos tambm so os das CPIs, a quem o 3 do artigo 58 da Constituio confere os poderes de investigao prprios das autoridades judicirias. Precedentes. 2. O Tribunal j firmou entendimento de que as Comisses Parlamentares de Inqurito so dotadas de poder investigatrio, ficando assentado que devem elas, a partir de meros indcios, demonstrar a existncia concreta de causa provvel que legitime a quebra de sigilo. 3. Depoimento do impetrante e acareao com testemunha que o acusara de receptador. Coincidncia com declaraes de outra testemunha. Relatrio da Polcia Federal. Causa provvel ensejadora da quebra dos sigilos fiscal, bancrio e telefnico. Segurana denegada.5
14. No por outra razo, o ilustre Procurador-Geral da Repblica, nestes autos, rebuscou precedente da lavra do ilustre Ministro Seplveda Pertence, no qual se destaca a necessidade de causa provvel (probable cause) para a revelao de dados sigilosos (disclosure):
7. Necessrio saber, ainda, em quais hipteses a violabilidade do sigilo de dados bancrios se afigura legtima e constitucional. luz da doutrina e da jurisprudncia contitucionais brasileira e norte-americana a revelao de dados sigilosos disclosure somente pode ocorrer existindo fundada suspeita de ilcito probable cause . A contrrio senso, portanto, no pode a disclosure das informaes bancrias, servir de instrumento de devassa exploratria, isto , no destinada apurao de uma suspeita definida, mas, sim, busca da descoberta de ilcitos insuspeitos. (Inq. n 901, Rel. Min. SEPLVEDA PERTENCE, DJ de 23/2/95) [...] 15. Acrescente-se, ainda, que a requisio encaminhada aos impetrantes visava obteno de informaes que seriam analisadas de forma aleatria pelos auditores do Tribunal de Contas da Unio. Vale dizer: o sigilo bancrio de determinados indivduos ou empresas seria afastado sem a existncia de suspeita de ocorrncia de ilcito, sem nenhum motivo.
5/ MS 24.217/DF, Rel. Min. Maurcio Corra, j. 28/8/2002, DJ 18/10/20002, p. 26. No mesmo sentido, assentando que Os poderes das comisses parlamentares de inqurito, embora amplos, no so ilimitados e nem absolutos. MS 23.452/RJ, Rel. Min. Celso de Mello, j. 16/9/1999, DJ 12/5/2000.
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15. Fica patente, portanto, que, ainda que se admita que o Tribunal de Contas da Unio detm poderes para determinar a quebra de sigilo bancrio, tal hiptese teria limites. Deveria, pois, o Tribunal de Contas da Unio demonstrar a causa provvel e que a prova indispensvel instruo do processo6.
A CONSTITUIO NO CONFERE AO TCU COMPETNCIA PARA QUEBRAR O SIGILO BANCRIO 16. Entretanto, como se passa a demonstrar, a Constituio da Repblica no confere egrgia Corte de Contas da Unio poderes para determinar a quebra de sigilo bancrio, ordenando ao Banco Central do Brasil que lhe fornea dados sigilosos. 17. A disciplina constitucional do Tribunal de Contas da Unio reside, basicamente, no artigo 71 da Constituio da Repblica. O referido dispositivo enumera as competncias do Tribunal, porm no lhe concede acesso aos dados protegidos pela clusula de sigilo bancrio. 18. Segundo entendimento do egrgio Supremo Tribunal Federal, o direito ao sigilo bancrio espcie do direito privacidade, protegido constitucionalmente (Constituio, artigo 5, X e XII). No obstante, no se reveste de carter absoluto, devendo ser afastado naquelas hipteses em que assim exigirem o interesse pblico, o interesse social e o da Justia. Essas excees regra de sigilo, certamente, devero estar previstas em clusulas constitucionais (a exemplo das normas dos artigos 58, 3, e 139, III, da Constituio), ou na legislao infraconstitucional, sempre respeitados o devido processo legal e o princpio da razoabilidade7. Alm das hipteses legais, a doutrina e a jurisprudncia
6/ [...] mas deve haver uma relao de pertinncia entre a prova pretendida, com as informaes bancrias, e o objeto das investigaes em curso (v. voto do Ministro Seplveda Pertence), pois necessrio que se demonstre ao Supremo Tribunal Federal que a providncia requerida indispensvel ao xito das investigaes. (v. voto do Ministro Clio Borja). DERZI, Mizabel Abreu Machado et COELHO, Sacha Calmon Navarro. Direito tributrio aplicado estudos e pareceres. Belo Horizonte: Del Rey, 1997, p. 279. 7/ CONSTITUCIONAL. SIGILO BANCRIO: QUEBRA. ADMINISTRADORA DE CARTES DE CRDITO. CF, ART. 5, X. I Se certo que o sigilo bancrio, que espcie de direito privacidade, que a Constituio protege art. 5, X no um direito absoluto, que deve ceder diante do interesse pblico, do interesse social e do interesse da Justia, certo , tambm, que ele h de ceder na forma e com observncia de procedimento estabelecido em lei e com respeito ao princpio da razoabilidade. No caso, a questo foi posta, pela recorrente, sob o ponto de vista puramente constitucional, certo, entretanto, que as disposio constitucional garantidora do direito, estando as excees na norma infraconstitucional. II R. E. no conhecido. RE 219.780-5/PE, 2 Turma, Rel. Min. Carlos Velloso, v. u., j. 13/4/1999, DJ 10/9/1999. No mesmo sentido: No tem carter absoluto a garantia do sigilo bancrio, cuja dispensa se acha regulada pelo 1 do art. 38 da Lei n 4.595-64, sendo facultada ao Juiz a providncia, em caso de relevante interesse pblico. Precedentes do
reconhecem a existncia de derrogaes ditas naturais regra do sigilo, no previstas em lei, tal como nas hipteses de consentimento do cliente; de fornecimento de informaes a herdeiros e sucessores; de legtimo interesse do banco (v.g.: protesto de ttulos; cobrana judicial) e do sistema financeiro como um todo (v.g.: criao de centrais de risco) etc. 19. A norma que, poca dos fatos, indicava as hipteses exceptivas regra do sigilo bancrio era a Lei n 4.595, de 1964, cujo artigo 38 estabelecia:
Art. 38. As instituies financeiras conservaro sigilo em suas operaes ativas e passivas e servios prestados. 1 As informaes e esclarecimentos ordenados pelo Poder Judicirio, prestados pelo Banco Central do Brasil ou pelas instituies financeiras, e a exibio de livros e documentos em juzo, se revestiro sempre do mesmo carter sigiloso, s podendo a eles ter acesso as partes legtimas na causa, que deles no podero servir-se para fins estranhos mesma. 2 O Banco Central do Brasil e as instituies financeiras pblicas prestaro informaes ao Poder Legislativo, podendo, havendo relevantes motivos, solicitar sejam mantidas em reserva ou sigilo. 3. As Comisses Parlamentares de Inqurito, no exerccio da competncia constitucional e legal de ampla investigao (art. 53 da Constituio Federal e Lei n 1.579, de 18 de maro de 1952), obtero as informaes que necessitarem das instituies financeiras, inclusive atravs do Banco Central do Brasil. [...] 5 Os agentes fiscais tributrios do Ministrio da Fazenda e dos Estados somente podero proceder a exames de documentos, livros e registros de contas de depsitos, quando houver processo instaurado e os mesmos forem considerados indispensveis pela autoridade competente. 6 O disposto no pargrafo anterior se aplica igualmente prestao de esclarecimentos e informes pelas instituies financeiras s autoridades fiscais, devendo sempre estas e os exames serem conservados em sigilo, no podendo ser utilizados seno reservadamente. 7 A quebra de sigilo de que trata este artigo constitui crime e sujeita os responsveis pena de recluso, de um a quatro anos, aplicando-se, no que couber, o Cdigo Penal e o Cdigo de Processo Penal, sem prejuzo de outras sanes cabveis. (grifou-se)8
Supremo Tribunal: PET 577, DJ 23/4/1993, e RMS 23.002, DJ 27/111998. AgRgPet 1.564/RJ, Rel. Min. Octvio Gallotti, j. 17/6/1999, DJ 27/8/1999, p. 58. 8/ O artigo 38 da Lei n 4.595, de 1964, foi expressamente revogado pelo artigo 13 da Lei Complementar n 105, de 2001.
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20. Observe-se que o Tribunal de Contas da Unio no sequer mencionado pelo artigo 38 da Lei n 4.595, de 1964, que tem status de lei complementar (Constituio, artigo 192)9. Outras leis tambm cuidaram de regular a forma de disclosure das informaes bancrias. Nada obstante, o Tribunal de Contas da Unio no foi autorizado por essas normas a proceder quebra de sigilo. Entre essas normas, verbi gratia, se destacam a Lei n 4.728, de 1965 (regula o mercado de capitais), artigo 4; a Lei n 5.175, de 1966 (Cdigo Tributrio Nacional), artigo 197; a Lei n 7.492, de 1986 (crimes contra o sistema financeiro), artigo 28; e, mais tarde, a Lei n 9.034, de 1995 (represso ao crime organizado), artigo 2. Nenhuma dessas disposies legais franqueia o amplo acesso do Tribunal de Contas da Unio aos dados bancrios. 21. O Tribunal de Contas da Unio, por seu lado, argumenta que a Lei n 4.595, de 1964, nunca poderia ter mencionado o Tribunal em seu artigo 38, vez que anterior Lei n 6.223, de 1975 (artigo 7), que conferiu Corte competncia para fiscalizar os bancos oficiais. Contudo, o argumento no prevalece. O Banco Central sempre entendeu que o rgo impetrado poderia ter acesso aos dados referentes instituio financeira estatal. No obstante, o alcance desse poder fiscalizatrio que deve ser compreendido, observadas as normas do sigilo bancrio e de competncia das cortes de contas. De todo modo, no poderiam as cortes de contas exigir do Banco Central a prestao de informaes protegidas pelo sigilo bancrio, em especial aquelas referentes a operaes de instituies financeiras privadas. 22. Esse entendimento do direito constitucional referente ao conflito entre o direito de sigilo bancrio (Constituio, artigo 5, X e XII) e as atribuies da Corte de Contas (Constituio, artigo 71) acabou por se confirmar com a promulgao da Lei Complementar 105, de 2001, que dispe sobre o sigilo das operaes de instituies financeiras. Ao disciplinar as hipteses em que o ocorreria o disclosure, o legislador complementar, novamente, no concedeu essa prerrogativa egrgia Corte de Contas10. 23. Efetivamente, a lei complementar no concedeu ao Tribunal de Contas da Unio a possibilidade de devassar o sigilo bancrio. E no poderia ser de
9/ No que toca organizao, o funcionamento e as atribuies do Banco Central, as normas constantes da Lei 4.595, de 1964, tem status de lei complementar. ADI 449-2/DF, Rel. Min. Carlos Velloso, j. 29/8/1996, DJ 22/11/1996, p. 45.683, trecho do voto condutor. 10/ Observe-se artigo 1, 3 e incisos, artigos 2, 3, 4 e 6 da Lei Complementar n 105, de 2001.
outra forma. A anlise das competncias constitucionais do Tribunal de Contas (Constituio, artigos 70 e 71) revela que o rgo encarregado de exercer o controle externo do patrimnio da Unio, fiscalizando a atuao de qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre bens e valores pblicos, ou pelos quais a Unio responda (Constituio, artigo 70, pargrafo nico). Assim, a autarquia, amparada em precedente do Supremo Tribunal Federal, somente tem concedido acesso a dados sigilosos quando as operaes financeiras so realizadas com recursos pblicos. Vale a pena reproduzir o seguinte pronunciamento da ProcuradoriaGeral do Banco Central a respeito da matria:
150. Assim, as operaes realizadas por instituies financeiras com recursos de origem pblica, por constiturem atos administrativos, estaro sempre sujeitas aos princpios da publicidade e da moralidade, no se lhes aplicando, salvo nos casos de risco segurana da sociedade e do Estado (art. 5, XXXIII, da CF), a proteo do sigilo bancrio, como bem demonstrado na deciso do Supremo Tribunal Federal inmeras vezes referida neste trabalho11.
24. No se vislumbra, pois, em qualquer dos dispositivos constitucionais e legais, permisso para que o Tribunal de Contas, ainda que no curso de auditorias ou inspees no Banco Central, possa ter acesso a informaes protegidas por sigilo bancrio, sobretudo, repita-se, aquelas referentes a operaes de instituies financeiras privadas, pois que no utilizam, arrecadam, guardam, gerenciam ou administram dinheiros ou valores da Unio. E a est, certamente, a razo maior pela qual o Tribunal de Contas da Unio no foi contemplado pelas excees do artigo 38 da Lei n 4.595, de 1964, nem pela Lei Complementar n 105, de 2001, como possvel receptor de informaes protegidas pelo sigilo bancrio. 25. Portanto, o Banco Central e seu presidente no podem ser coagidos a prestar ao Tribunal de Contas da Unio as informaes requeridas e outras da espcie, como, por exemplo, aquelas referentes s operaes de instituies financeiras entre si, no chamado interbancrio, s contas de Reservas Bancrias
11/ Parecer/2005/00474/PGBCB/PR3SP, da lavra da Procuradora Tnia Nigri, aprovado pelo Procurador-Geral do Banco Central, Francisco Jos de Siqueira, com a qualidade de repositrio de consulta no exame desta especfica matria no mbito do Banco Central. O precedente jurisprudencial referido no Parecer o Mandado de Segurana 21.729-4/DF, relator para o acrdo Min. Francisco Rezek, j. 5/10/1995, DJ 19/10/2001, p. 33.
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e aos relatrios de fiscalizao dessas mesmas instituies e outras anlogas, que, alm de sujeitas ao dever de segredo, no se inserem, como demonstrado, na esfera de competncia daquela Corte de Contas12.
INCONSTITUCIONALIDADE DO ARTIGO 44 DA LEI ORGNICA DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO 26. Um segundo aspecto apresenta-se nesta demanda: a clara inconstitucionalidade do artigo 44 da Lei n 8.443, de 1992, a Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio13, que lhe confere poderes para, cautelar e temporariamente, afastar o servidor de suas funes. 27. flagrante a inconstitucionalidade da norma em questo, vez que administrativamente compete com exclusividade autarquia, a possibilidade de afastar os seus servidores, na forma prevista na Lei n 8.112, de 199014, sob pena de ofensa ao princpio constitucional da separao de poderes (Constituio, artigo 2). 28. Ademais, no se pode olvidar que o cargo de Presidente do Banco Central do Brasil de nomeao privativa do Presidente da Repblica, mediante prvia aprovao do Senado Federal (Constituio, artigos 84, XIV, e 52, III, d). Portanto, o artigo 44 da Lei n 8.443, de 1992, ofende a garantia de separao dos poderes, insculpida no artigo 2 da Carta, que assegura a independncia e a harmonia entre os poderes da Unio, da qual decorre a impossibilidade de interferncia de um poder em outro, salvo expressa disposio em sentido contrrio prevista na prpria Constituio. 29. de se observar, inclusive, que a Constituio Federal (artigo 61, 1, II, c) sequer admite que o Poder Legislativo tenha a iniciativa de projeto de lei que cuide do regime jurdico dos servidores vinculados ao Poder Executivo. Assim, a Constituio revela que no se admite a interveno de um Poder em outro no
12/ No sentido do texto, o Parecer do Procurador-Geral da Repblica nestes autos: 11. Parece-nos, portanto, que a fiscalizao contbil, financeira, operacional e patrimonial, nos moldes como delineado pela Constituio Federal, no confere Corte de Contas o poder de obter junto a rgos estatais dados sobre a privacidade das pessoas. 13/ Lei n 8.443, de 1992. Art. 44. No incio ou no curso de qualquer apurao, o Tribunal, de ofcio ou a requerimento do Ministrio Pblico, determinar, cautelarmente, o afastamento temporrio do responsvel, se existirem indcios suficientes de que, prosseguindo no exerccio de suas funes, possa retardar ou dificultar a realizao de auditoria ou inspeo, causar novos danos ao Errio ou inviabilizar o seu ressarcimento. 14/ Lei n 8.112, de 1990. Art. 147.Como medida cautelar e a fim de que o servidor no venha a influir na apurao da irregularidade, a autoridade instauradora do processo disciplinar poder determinar o seu afastamento do exerccio do cargo, pelo prazo de at 60 (sessenta)dias, sem prejuzo da remunerao.
que se refere ao seu quadro de servidores. Como se poder, ento, admitir que um rgo auxiliar do Poder Legislativo tenha a competncia de afastar, ainda que temporariamente, servidores do Executivo. Clara, destarte, a ofensa ao artigo 2 da Constituio da Repblica. 30. Por outro lado, cumpre destacar que, na forma do mesmo dispositivo em questo, tambm inconstitucional a ampliao dos poderes conferidos pela prpria Constituio (artigo 71). Nesse ponto, o j citado parecer do ilustre Procurador-Geral da Repblica, produzido nestes autos, assim se pronuncia:
17. Com razo os impetrantes. Tal dispositivo legal est eivado do vcio de inconstitucionalidade, pois amplia a competncia do Tribunal de Contas da Unio fixada pelo art. 71 da Carta Poltica. Com efeito, esse dispositivo constitucional d quela Corte auxiliar do Poder Legislativo to-somente a atribuio de aplicar, aps o devido processo legal, sano pecuniria aos responsveis pela malversao dos bens pblicos (inciso VIII), ou, ento, representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados (inciso XI). V-se, pois, que no conferiu a Carta da Repblica ao Tribunal de Contas a competncia para afastar nenhum funcionrio pblico de seus cargos ou funes, cautelarmente, no incio ou no curso de qualquer apurao. Logo, o art. 44, caput, da Lei n 8.443/92 extrapolou o previsto na norma constitucional referida e, conseqentemente, incorreu em inconstitucionalidade. (grifou-se)
31. Efetivamente, a Lei n 8.443, de 1992, foi alm do previsto no artigo 71 da Constituio da Repblica. Com efeito, tambm por essa razo, incorreu em manifesta inconstitucionalidade.
III CONCLUSO 32. Como se evidenciou ao longo desta manifestao, so inegveis as concluses de que: a) a Constituio Federal, a Lei Complementar n 105, de 2001, e a Lei n 4.595, de 1964, no concedem ao Tribunal de Contas da Unio a possibilidade de determinar a quebra de sigilo bancrio (itens 16 a 25 do presente memorial);
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b)
c)
ainda que, por absurdo, se admitisse a possibilidade de acesso da Corte de Contas da Unio aos dados acobertados pelo sigilo bancrio, esse acesso, em nenhuma hiptese, dar-se-ia de forma indiscriminada, sem avaliao de causa provvel (itens 8 a 15); inconstitucional o artigo 44 da Lei n 8.443, de 1992, que concede ao Tribunal de Contas a possibilidade de afastar os servidores pblicos do Executivo de suas funes, por configurar clara ofensa aos artigos 2 e 71 da Constituio Federal (itens 26 a 31).
33. Expostas essas razes, o Banco Central do Brasil reitera a Vossa Excelncia o pedido de concesso de ordem de segurana, a fim de reconhecer a ilegalidade e a inconstitucionalidade das determinaes constantes do Acrdo 054/1997-TCU-Plenrio, ficando, por conseqncia, os impetrantes desobrigados de cumprir aquela determinao do Tribunal de Contas da Unio e, portanto, livres de qualquer sano. Nestes termos, pede deferimento. Braslia, 23 de outubro de 2007.
Francisco Jos de Siqueira Procurador-Geral Flvio Jos Roman Assessor Jurdico
Memorial apresentado nos autos da ADIn n 2.316-1/DF, ajuizada pelo Partido da Repblica, sustentando a constitucionalidade do artigo 5, caput e pargrafo nico, da Medida Provisria n 2.170-36, de 23 de agosto de 2001, que autoriza a capitalizao de juros em perodo inferior a um ano nas operaes realizadas pelas instituies integrantes do Sistema Financeiro Nacional.
Francisco Jos de Siqueira Procurador-Geral do Banco Central Luiz Ribeiro de Andrade Subprocurador-Geral Flvio Jos Roman Assessor Jurdico
At o fechamento desta edio, o julgamento da medida cautelar ainda no havia se encerrado: j foram proferidos dois votos, o do relator e o do Min. Carlos Velloso, ambos pela suspenso cautelar da Medida Provisria 2.170-36, de 2001. O processo permanece em mesa, no Plenrio do STF, para continuidade do julgamento. A situao descrita com maiores detalhes nos itens 9 e 10 do Memorial, que foi juntado aos autos, por linha, na forma determinada pela Min. Ellen Gracie em deciso proferida em 28/2/2008.
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EXCELENTSSIMA SENHORA MINISTRA ELLEN PRESIDENTE DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL,

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.316-1/DF RELATOR: MIN. SYDNEY SANCHES REQUERENTE: PARTIDO DA REPBLICA REQUERIDO: PRESIDENTE DA REPBLICA
GRACIE,
BANCO CENTRAL DO BRASIL, Autarquia Federal criada pela Lei n 4.595, de 1964 (CGC/MF: 00.038.166/0001-05), com sede no SBS, Quadra 3, Bloco B, Edifcio-Sede, nesta Capital, por seus procuradores (Lei n 9.650, de 27 de maio de 1998, art. 4, I), vem perante Vossa Excelncia, na forma das razes a seguir explicitadas, na qualidade de rgo executor da regulao do Sistema Financeiro Nacional (artigos 9 e 10 da Lei n 4.595, de 1964), oferecer o presente
MEMORIAL nos autos da Ao Direta de Inconstitucionalidade 2.316-1/DF, proposta pelo Partido da Repblica, requerendo, pois, a sua juntada aos autos por linha.
HISTRICO DA MATRIA DEBATIDA 2. Cuida-se de ao direta de inconstitucionalidade proposta com o fim de ver declarada a inconstitucionalidade do artigo 5, caput, e pargrafo nico da Medida Provisria n 2.170-36, de 23 de agosto de 2001, publicado no DOU de 24 de agosto de 2001, que autoriza a capitalizao de juros em perodo inferior a um ano nas operaes realizadas pelas instituies integrantes do Sistema Financeiro Nacional.
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Francisco Jos de Siqueira, Luiz Ribeiro de Andrade e Flvio Jos Roman
3. Rememorando os antecedentes. Em outubro de 1999, o Departamento de Estudos e Pesquisas do Banco Central (Depep) publicou o estudo Juros e Spread Bancrio no Brasil, no qual destacou, entre as propostas legislativas para a reduo dos juros no Brasil, a explicitao sobre a possibilidade da prtica do anatocismo:
f) Esclarecimento sobre anatocismo (juros sobre juros) no SFN uma das razes freqentemente alegadas por devedores de m-f em processos judiciais refere-se ao artigo 4 da antiga e no revogada Lei da Usura (Decreto n 22.626 de 1933), que veda a capitalizao de juros nos emprstimos. No SFN e nos sistemas financeiros de todo o mundo, a prtica a capitalizao dos juros, tanto na captao quanto na aplicao de recursos das instituies financeiras. Em funo do disposto no artigo 192 do texto constitucional, muitos tribunais vm dando ganho de causa a devedores que alegam a validade de dispositivos do Decreto n 22.626/33 que trata da no capitalizao de juros. Por isso o BC deve propor a expressa derrogao do artigo que trata da capitalizao dos juros, reforando o entendimento j expresso na Lei n 4.595/64.1
4. Com base nesses estudos do Banco Central, que foram acolhidos pelo Senhor Ministro da Fazenda2, o Excelentssimo Senhor Presidente da Repblica editou a Medida Provisria n 1.963-17, de 30 de maro de 2000, cujo artigo 5 estipulou:
Art. 5 Nas operaes realizadas pelas instituies integrantes do Sistema Financeiro Nacional, admissvel a capitalizao de juros com periodicidade inferior a um ano. Pargrafo nico. Sempre que necessrio ou quando solicitado pelo devedor, a apurao do valor exato da obrigao, ou de seu saldo devedor, ser feita pelo credor por meio de planilha de clculo que evidencie de modo claro, preciso e de fcil entendimento e compreenso, o valor principal da dvida, seus encargos e despesas contratuais, a parcela de juros e os critrios de sua incidncia, a parcela correspondente a multas e demais penalidades contratuais.
BANCO CENTRAL DO BRASIL, Departamento de Estudos e Pesquisas. Juros e spread bancrio no Brasil, outubro, 1999, p. 27. Esse estudo est disponvel para consulta no stio do Banco Central na rede mundial de computadores: <http://www.bcb.gov.br/?SPREAD>. Acesso em: 8 out. 2007. 2/ Cf. Exposio de Motivos 210/MF, de 24 de maro de 2000, da lavra do Senhor Ministro de Estado da Fazenda Pedro Sampaio Malam. Cpia anexa.
1/
5. O texto acima foi sucessivamente reeditado, sem alteraes, e finalmente culminou na Medida Provisria n 2.170-36, de 23 de agosto de 2001, em vigor por fora do disposto no artigo 2 da Emenda Constitucional 32, de 11 de setembro de 2001. 6. Em face do texto da Medida Provisria n 1.963-22, de 25 de agosto de 2000, o ento Partido Liberal (hoje Partido da Repblica) ajuizou a presente ao, na qual pede a declarao de inconstitucionalidade do artigo 5, caput, e de seu pargrafo nico, cujos textos so idnticos aos antes transcritos. Os argumentos do Partido da Repblica com o objetivo de demonstrar a inconstitucionalidade do citado dispositivo podem ser assim sintetizados: a) os requisitos de urgncia e relevncia para a edio de medida provisria no estavam presentes; b) a matria tratada estaria reservada disciplina por lei complementar por fora do artigo 192 da Constituio da Repblica, em sua redao original; c) os dispositivos seriam estranhos ao propsito da medida provisria, declarado em sua ementa. 7. Convm destacar, parenteticamente, que a petio inicial foi por vrias vezes aditada para fazer frente tambm s reedies da medida provisria, at alcanar a Medida Provisria n 2.170-36, de 23 de agosto de 2001. 8. Notificado na forma do artigo 10 da Lei n 9.868, de 1999, o Excelentssimo Senhor Presidente da Repblica encaminhou as Informaes (preliminares) n AGU/AS-23/2000 (cf. fls. 87 e segs. dos autos), nas quais, em sntese, argumentou: a) a excepcionalidade do controle dos requisitos de urgncia e relevncia para a edio de medida provisria, sendo certo que seu controle s alcana os casos de manifesto excesso de poder ou de inadequao da medida; b) a ocorrncia, na hiptese, dos requisitos de urgncia e relevncia para a edio da medida provisria, em especial diante das razes invocadas pelo Ministro da Fazenda e consubstanciadas na Exposio de Motivos n 210, de 24 de maro de 2000; c) a inexistncia de ofensa ao artigo 192 da Constituio da Repblica, pois referido dispositivo, em sua redao original, no levava concluso de que toda a disciplina das instituies financeiras dependeria de lei complementar, especialmente em sua interpretao conjunta com o disposto no artigo 22, incisos I, VI, VII, VIII e XIX (competncia da Unio para legislar por lei ordinria sobre direito civil, comercial, sistema monetrio, ttulos,
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d)
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poltica de crdito e sistema de poupana), bem como no artigo 48, XIII (competncia do Congresso Nacional para legislar sobre matria financeira, cambial e monetria), ambos da Constituio da Repblica; a razoabilidade e a proporcionalidade das medidas adotadas, isso porque a distino promovida ocorre em ateno s especificidades das atividades exercidas pelas instituies financeiras e tambm em ateno intolervel assimetria existente no regime anterior, j que as instituies financeiras, na captao dos recursos, pagam aos poupadores juros capitalizados; a ausncia dos pressupostos para a concesso da medida cautelar pleiteada, notadamente em razo da jurisprudncia do egrgio Supremo Tribunal Federal que destaca no ser o julgamento da medida cautelar a via adequada para o exame de impugnao fundada na inobservncia da exigncia de lei complementar e dos requisitos de urgncia e relevncia.
9. O relator, ento, encaminhou o feito ao Plenrio para julgamento da cautelar. Na sesso do dia 3 de abril de 2002, aps o voto do ilustre Ministro Relator, pela suspenso cautelar do disposto no artigo 5, caput e pargrafo nico, da Medida Provisria n 2.170-36, de 23 de agosto de 2001 por aparente falta do requisito de urgncia, objetivamente considerado, para a edio de medida provisria e pela ocorrncia do periculum in mora inverso, sobretudo com a vigncia indefinida da medida provisria desde o advento da Emenda Constitucional 32, de 2001, com a possvel demora do julgamento do mrito da ao , pediu vista dos autos o Ministro Carlos Velloso3. 10. J na sesso de julgamento do dia 15 de dezembro de 2005, aps o voto do Ministro Carlos Velloso, que acompanhou o voto proferido pelo relator, pediu vista dos autos o Ministro Nelson Jobim4. Este, por sua vez, deixou o Tribunal sem oportunidade para proferir voto. Vale destacar que a senhora Ministra Ellen Gracie j proferiu deciso na qual destacou que a aposentadoria do ministro relator no justifica a redistribuio do feito, pois j em curso o julgamento da medida cautelar5. O processo, atualmente, est em mesa aguardando a continuidade do julgamento da cautelar.
3/ Cf. Certido de julgamento de fl. 272 e Informativo STF n 262, de 25 de maro a 5 de abril de 2002. 4/ Cf. Certido de julgamento de fl. 274 e Informativo STF n 413, de 12 a 19 de dezembro de 2005. 5/ Cf. deciso de fl. 352 dos autos da ao direta, publicada no DJ de 1 de agosto de 2007.
MEDIDA PROVISRIA IMPUGNADA I PREJUDICIALIDADE DA AO PROPOSTA ALTERAO SUBSTANCIAL DO DISPOSITIVO CONSTITUCIONAL INVOCADO COMO PARMETRO DE CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE 11. Feito o relato histrico da medida normativa impugnada e da presente ao, cumpre avanar sobre o debate constitucional nesta travado. Nesse sentido, o primeiro aspecto a ser destacado a prejudicialidade da ao da ao direta. que o ltimo aditamento inicial aconteceu em 27 de agosto de 2001, em face da reedio da Medida Provisria n 2.170-36, de 23 de agosto de 2001 (cf. fls. 254-8). Logo, o parmetro de controle de constitucionalidade invocado gira em torno da redao original do artigo 192 da Constituio da Repblica. Enfim, o ajuizamento anterior Emenda Constitucional n 40, de 29 de maio de 2003, que deu nova redao ao artigo 192 da Constituio da Repblica. Houve, portanto, alterao substancial do dispositivo constitucional invocado como parmetro de controle de constitucionalidade, o que, conforme jurisprudncia pacfica do Supremo Tribunal Federal, inviabiliza o prosseguimento da ao direta. Nesse sentido, calha invocar o seguinte precedente:
Trata-se de ao direta de inconstitucionalidade proposta pelo Partido dos Trabalhadores contra os arts. 8, 9, 10 e 11 da Lei n 9.069/1995. Alega o requerente que esses dispositivos violam a redao original do art. 192, caput, da Constituio Federal. [...] O parmetro de controle invocado pelo partido requerente sofreu alterao superveniente, por meio da Emenda Constitucional n 40, de 29 de maio de 2003. Como se sabe, pacfica a jurisprudncia deste Tribunal no sentido de que a alterao do parmetro de controle inviabiliza o prosseguimento da ao direta. Com efeito, a Emenda Constitucional n 40/2003 modificou significativamente o contedo do art. 192, caput, da Carta Magna, que servia de apoio para sustentar a inconstitucionalidade da norma atacada.6
Trechos da deciso monocrtica proferida nos autos da ADI 1.312-2/DF, rel. Min. Joaquim Barbosa, deciso de 2 de agosto de 2004, publicada no DJ de 10 de agosto de 2004, p. 24.
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12. Tambm no mesmo sentido, venha colao o seguinte julgado do Supremo Tribunal Federal:
O Partido dos Trabalhadores requereu a declarao de inconstitucionalidade das Resolues nos 2.197/95 e 2.211/95 atos normativos do Conselho Monetrio Nacional. Ocorre que o fundamento constitucional que serve de embasamento para o pedido art. 192, VI, da CF teve o seu inciso revogado e seu caput modificado de forma substancial pela EC n 40/2003. Este Tribunal entende que a superveniente alterao do texto constitucional que fundamenta o pedido de ao direta de inconstitucionalidade resulta na perda de seu objeto. H precedentes. ADI 1143, ILMAR GALVO (7/6/2001); ADI 1674, SYDNEY SANCHES (29/3/1999). ADIQO 1907, GALLOTTI (18/2/1999). Ao direta de inconstitucionalidade prejudicada.7
13. Logo, j no se mostra vivel o julgamento da ao direta, cabendo apenas a declarao de que se encontra prejudicada. o que se requer.
II PRESSUPOSTOS DE RELEVNCIA E URGNCIA PARA EDIO DE MEDIDA PROVISRIA 14. Pela eventualidade, passa-se a destacar a constitucionalidade do ato normativo impugnado O primeiro argumento da ao direta a ser enfrentado refere-se demonstrao da presena, na hiptese, dos requisitos de urgncia e relevncia para a edio da medida provisria. 15. Como evidenciado no relato feito, a medida adotada, sob nenhuma circunstncia, pode ser taxada de medida arbitrria e irrefletida. Ela decorre de um amplo estudo elaborado no mbito do Banco Central, mediante o qual se apurou que a incerteza sobre a possibilidade da capitalizao de juros aumentava os custos das instituies financeiras e, por isso, majorava a taxa de juros cobrada do tomador. Logo, o estudo concluiu que a Autarquia deveria propor alterao legislativa a fim de encerrar a celeuma (cf. item 3 deste memorial).
Trechos da deciso monocrtica proferida nos autos da ADI 1.398-0/DF, rel. Min. Nelson Jobim, deciso de 3 de dezembro de 2003, publicada no DJ de 10 de dezembro de 2003, p. 17.
16. Na seqncia, o Ministro da Fazenda prope a edio de medida provisria. E na Exposio de Motivos, para no deixar qualquer sombra de dvida, ao explicitar a urgncia e a relevncia da matria, declarou que a poltica monetria vigente reclamava pela adoo expedita de medidas que pudessem corroborar com a reduo do spread e da taxa de juros a fim de gerar um panorama mais propcio ao desenvolvimento econmico do Pas. 17. Ademais, cumpre lembrar que a medida impugnada, no que toca transparncia no cmputo de juros, traz exigncias ainda mais severas que as previstas no artigo 52, inciso II, do Cdigo de Defesa do Consumidor, que se refere apenas informao do montante de juros e taxa efetiva anual aplicada8. 18. A esses fatores, cabe acrescentar a transparncia que decorre da prpria uniformidade de cmputo dos juros, que agora so sempre capitalizados, tanto na captao de recursos, quanto na concesso do crdito, por prazo inferior ou superior a um ano. 19. Ademais, a capitalizao de juros capaz de gerar uma padronizao na forma de cmputo e, pela viabilidade do cotejo, fomentar a competio entre as instituies financeiras. Um ambiente mais competitivo mais apto a gerar redues nas taxas de juros e nos spreads praticados. o que concluiu a Consultoria da Diretoria de Poltica Econmica do Banco Central em estudo elaborado a pedido desta Procuradoria-Geral para subsidiar esta manifestao da Autarquia:
11. Um terceiro aspecto a ser considerado a reduo de transparncia que a deciso [pela inconstitucionalidade] proporcionar, dado que cada instituio financeira poder apresentar diferentes taxas de juros simples para diferentes prazos, sem que necessariamente seja possvel padronizlas e da compar-las, caso as instituies se especializem em operaes com prazos diversos.9
Para a comodidade da leitura, transcreve-se o dispositivo da Lei 8.078, de 1990 (CDC) referido: Art. 52. No fornecimento de produtos ou servios que envolva outorga de crdito ou concesso de financiamento ao consumidor, o fornecedor dever, entre outros requisitos, inform-lo prvia e adequadamente sobre: [...] II - montante dos juros de mora e da taxa efetiva anual de juros;. Ainda sobre o dever de transparncia da instituio financeira na contratao, convm mencionar, por oportuno, a recente Resoluo CMN 3.517, de 6 de dezembro de 2007, publicado no DOU, de 10 de dezembro de 2007, seo 1, p. 20-1. Cf. os atos normativos do Conselho Monetrio Nacional esto disponveis em: <http://www.bcb. gov.br/?NORMASBC>. Trecho da Nota Tcnica Dipec 1141.1, de 18 de dezembro de 2007, elaborada pela Consultora Katherine Hennings e aprovada pelo Diretor de Poltica Monetria, senhor Mario Magalhes Carvalho Mesquita. Cpia anexa.
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20. Portanto, no h como falar na hiptese, data venia, em ausncia dos pressupostos de urgncia e relevncia para a adoo da medida. 21. claro convm destacar que a anlise judicial dos requisitos de urgncia e relevncia no controle mediante ao direta excepcionalssima, somente se admitindo a declarao de inconstitucionalidade quando objetivamente configurado abuso do Chefe do Poder Executivo na edio da medida. Esse, alis, o entendimento jurisprudencial consagrado no Supremo Tribunal Federal10. 22. Tambm no calha o argumento de que a vigncia da Lei de Usura por dcadas seria a evidncia maior de que estaria vedada a edio de medida provisria sobre a questo. que, aps a declarao da inaplicabilidade do limite de juros fixados na Lei de Usura, pelo Supremo Tribunal Federal, parecia natural imaginar que tambm no era aplicvel a limitao prevista na mesma lei quanto capitalizao de juros para as instituies financeiras, que integram o Sistema Financeiro Nacional. Cabe lembrar, a propsito, que o enunciado da Sumula 596 do Supremo Tribunal Federal simplesmente declara a inaplicabilidade das disposies da Lei de Usura s instituies financeiras11. Bem a propsito, calha o estudo de Jean Paul Cabral Veiga da Rocha, por meio do qual, em anlise histrica da jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, anota que a edio da Smula 596 era o reconhecimento pela Corte da competncia do Conselho Monetrio Nacional e do Banco Central para fixar os limites inclusive quanto capitalizao no mbito do Sistema Financeiro:
A nova smula [596] pode ser entendida como um reconhecimento implcito da competncia normativa das autoridades monetrias. O STF passou a aceitar, portanto, que o CMN e o BCB editassem normas sobre as taxas de juros, sua capitalizao, cobrana de comisses e qualquer outro aspecto da concesso de crdito.12
23. Em recente anlise sobre a relao entre crdito e Judicirio no Brasil, Jairo Saddi tambm considera que a jurisprudncia do Supremo Tribunal
10 Nesse sentido, entre os pronunciamentos mais recentes do STF, cabe invocar o julgado proferido no AgRg no AI 489.1084/RS, 2 Turma, rel. Min. Joaquim Barbosa, j. em 2 de maio de 2006, DJ de 26 de maio 2006, v.u. 11 Diz a Smula referida: As disposies do Dec. 22.626/33 no se aplicam s taxas de juros e aos outros encargos cobrados nas operaes realizadas por instituies pblicas ou privadas que integram o sistema financeiro nacional. 12 ROCHA, Jean Paul Cabral Veiga da. Regulao econmica e controle de preos nos contratos bancrios: o que ficou da Lei de Usura?. In: WAISBERG, Ivo et FONTES, Marcos Rolim Fernandes (coord.). Contratos bancrios. So Paulo: Quartier Latin, 2006, p. 87, o grifo no consta do original.
Federal indicava a possibilidade de capitalizao de juros, invocando, a propsito, alm da j referida smula, a deciso proferida na Ao Direta de Inconstitucionalidade 4-7/DF:
Contudo, segundo a Ao Declaratria de Inconstitucionalidade n 4-7, na lavra do relator ministro Sydney Sanches, aquele princpio amplo e geral [previsto no artigo 4 da Lei de Usura] no poderia mais se aplicar referida lei [4.595, de 1964]: Conferindo ao Conselho Monetrio Nacional poderes normativos para limitar, sempre que necessrio as taxas de juros, o parmetro genrico da Lei de Usura, de 1933, deixou de prevalecer em relao a todo o chamado mercado financeiro. E, ainda, a Smula 596, do Supremo Tribunal Federal decidiu de forma definitiva sobre a capitalizao.13
24. No obstante o texto da Smula, posteriormente, o Supremo Tribunal Federal sinalizou com o entendimento de que o disposto no artigo 4 do referido decreto, que limita a capitalizao de juros ao prazo anual, sim, se aplicava s instituies financeiras14. 25. Portanto, a situao era de incompreenso acerca da forma de capitalizao de juros no mbito do Sistema Financeiro Nacional, pois enquanto vigorava o enunciado da Smula 596/STF, que excepcionava as instituies financeiras da aplicao da Lei de Usura, se podiam tambm encontrar precedentes que desautorizavam a prtica do anatocismo em perodo inferior ao anual. Da a razo pela qual se justificava a edio da medida provisria com o fim de evidenciar a inaplicabilidade da Lei de Usura no mbito do Sistema Financeiro15. 26. Cabe observar que, mesmo aps a edio da Medida Provisria n 2.170-36, de 23 de agosto de 2001, o egrgio Superior Tribunal de Justia, sob
13 SADDI, Jairo. Crdito e Judicirio no Brasil: uma anlise de Direito & Economia. So Paulo: Quartier Latin, 2007, p. 152. 14 Nesse sentido, podem ser referidos os seguintes precedentes: RE 90.341-1/PA, 1 Turma, rel. Min. Xavier de Albuquerque, j. em 26 de fevereiro de 1980, DJ de 19 de maro de 1980, v.u., RE 96.875-0/RJ, 2 Turma, rel. Min. Djaci Falco, j. em 16 de setembro de 1983, DJ de 27 de outubro de 1983, v.u., e RE 100.336-7, 1 Turma, rel. Min. Nri da Silveira, j. em 10 de setembro de 1984, DJ 24 de maio de 1985, v.u. 15 Para se ter uma idia da perplexidade que incide na matria, basta invocar o seguinte comentrio da doutrina ao artigo 591 do novo Cdigo Civil, que permite apenas a capitalizao anual; nele se pode observar a vacilao com que o tema abordado: O limite imposto pelo artigo sub examine no deveria alcanar o mtuo bancrio, que, ante sua especialidade, regido por normas do Bacen e resolues editadas pelo CMN; mas h quem ache que o referido dispositivo legal tem incidncia sobre ele, estendendo-se inclusive aos mtuos destinados a fins econmicos feitos por instituies financeiras por serem onerosos. O mtuo bancrio apenas subsidiariamente disciplinado por normas do Cdigo Civil. DINIZ, Maria Helena. Cdigo Civil anotado. So Paulo: Saraiva, 10. ed., 2004, p. 453.
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a justificativa de que as administradoras de carto de crdito so instituies financeiras, as excepcionou da aplicao das disposies da Lei de Usura16. Logo, fcil ver que as limitaes capitalizao de juros no Sistema Financeiro Nacional no remontam dcada de 1930. 27. Essa incerteza em torno da questo gera riscos, que so custos, para os agentes financeiros e aumenta as taxas de juros cobrados ao tomador. Logo, a medida provisria, ao contrrio do que entende o partido requerente da ao direta, vem em favor do tomador de emprstimos, como medida que corrobora aliada a outras medidas governamentais para a reduo das taxas de juros praticadas no mercado financeiro, alm de conferir maior transparncia mediante as exigncias postas no pargrafo nico do seu artigo 5. Da a urgncia e a relevncia de sua edio que justificaram e justificam a utilizao da medida normativa excepcional prevista no artigo 62 da Constituio da Repblica. E, por isso, deve ser mantida, eis que atende aos pressupostos constitucionais, ento vigentes, para sua edio.
III DESNECESSIDADE DE VEICULAO DA MATRIA EM REFERNCIA POR LEI COMPLEMENTAR 28. Como se deixou anotado, a ao direta se sustenta apenas em alegaes de vcio formal na edio da medida provisria impugnada at porque nenhum dispositivo constitucional veda a capitalizao de juros. Assim tambm o argumento de que a matria depende da edio de lei complementar por fora do artigo 192 da Constituio da Repblica. 29. O argumento, data venia, no procede. Em vrias oportunidades o egrgio Supremo Tribunal Federal j declarou que o referido dispositivo constitucional no exige que todas as questes pertinentes ao Sistema Financeiro Nacional venham na forma de lei complementar. Nesse sentido, o Tribunal j teve oportunidade de declarar que o regime jurdico dos servidores do Banco Central no exige regulao por lei complementar, razo pela qual se lhes aplica
16 Smula 283 do Superior Tribunal de Justia: As empresas administradoras de carto de crdito so instituies financeiras e, por isso, os juros remuneratrios por elas cobrados no sofrem as limitaes da Lei de Usura.
a Lei n 8.112, de 199017. Em pronunciamento mais recente, o Supremo Tribunal Federal declarou que a reserva de lei complementar para a regulao do Sistema Financeiro no inviabilizava a aplicao do Cdigo de Defesa do Consumidor aos bancos18. Esse entendimento, consagrado jurisprudencialmente, no difere da lio da mais autorizada doutrina19. 30. Diante de tais consideraes, fcil chegar concluso de que a questo da forma de cmputo dos juros cobrados pelas instituies financeiras ao tomador que se ajusta relao entre cliente e banco no exige lei complementar. Antes de se subsumir ao disposto no artigo 192 da Constituio da Repblica, a matria adequada ao contido em seu artigo 22, incisos I e VII, segundo o qual cabe Unio legislar sobre direito civil, comercial e poltica de crdito. No h de se falar em exigncia de lei complementar, mas, sim, em relao regida por normas de direito civil e comercial, no mbito da poltica de crdito definida pelo Governo Federal, na busca de uma reduo dos juros praticados no mercado financeiro e da imposio de regras de transparncia na relao entre cliente e banco. 31. A confirmao desse entendimento tambm se apia nas inmeras excees editadas por lei ordinria aplicao da Lei de Usura. Vejam-se, a propsito: o Decreto-Lei n 167, de 1967 (cdula de crdito rural); o Decreto-Lei n 413, de 1969 (cdula de crdito industrial); a Lei n 6.313, de 1975 (crdito exportao); a Lei n 6.840, de 1980 (cdula de crdito comercial e produto rural); e, mais recentemente, Lei n 10.931, de 2004 (cdula de crdito bancrio). E a jurisprudncia j consagrou em smula o entendimento segundo o qual, desde que legalmente prevista, admitida a capitalizao de juros20.
17 Cf. ADI 449-2/DF, Plenrio, rel. Min. Carlos Velloso, j. em 29 de agosto de 1996, DJ de 22 de novembro de 1996, v.u. 18 Cf. EDcl na ADI 2.591-1/DF, Plenrio, rel. Min. Eros Grau, j. em 14 de dezembro de 2006, DJ de 13 de abril de 2007. Cabe anotar que, neste precedente, o debate sobre a possibilidade de regulao dos juros por lei ordinria no alcanou consenso entre os ministros, razo pela qual a ementa no cuidou da questo. Cf., a propsito, os comentrios de WALD, Arnoldo. A inaplicabilidade do Cdigo de Defesa do Consumidor ao custo do dinheiro. Revista de Direito Bancrio. So Paulo: Revista dos Tribunais, jul./set., 2007, ano 10, n. 37, pp. 229-36. 19 Cf., por todos, o comentrio de Jos Afonso da Silva: O dispositivo [CF, artigo 192] trata das relaes institucionais do Sistema Financeiro ou seja: aqui, o que se busca regular so as relaes do Poder Pblico com as instituies financeiras pblicas ou privadas, no as relaes entre as instituies financeiras e os usurios de seus servios. Embora o controle do Poder Pblico sobre as instituies financeiras possa tambm amparar interesses dos usurios, isso no interfere diretamente com as relaes destes com aqueles, que se regem por outras normas (direito comercial, direito bancrio, direito dos consumidores etc.), de sorte que as leis complementares s so exigidas na disciplina das relaes institucionais, no nas relaes negociais entre bancos e clientes, bancos e depositrios, bancos e usurios dos servios bancrios. Comentrio contextual Constituio. So Paulo: Malheiros, 2. ed., 2006, p. 754, 2. col., o grifo no consta do original. 20 Cf. Smula 93 do Superior Tribunal de Justia: A legislao sobre cdulas de credito rural, comercial e industrial admite o pacto de capitalizao de juros. A propsito, o nmero de excees Lei de Usura to grande que j mereceu o seguinte comentrio na doutrina: Diante das numerosas hipteses em que a capitalizao de juros em base mensal permitida
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32. O novo Cdigo Civil tambm aborda a questo do anatocismo (artigo 591), confirmando, pois, que a matria no depende de lei complementar. E vale destacar que, por se tratar de legislao geral, no capaz de revogar o dispositivo impugnado ou mesmo qualquer das legislaes especiais antes referidas. Isso, inclusive, revelado por uma interpretao sistemtica do Cdigo Civil, cujo artigo 206, 3, admite expressamente a capitalizao por perodo inferior a um ano21. Vale dizer, o Cdigo Civil admite a derrogao da previso constante do seu artigo 591 por norma especial, conforme entendimento consagrado, inclusive, em precedentes do egrgio Superior Tribunal22. 33. A questo da necessidade de lei complementar para tratar de juros, ainda merece mais um comentrio. Caso se entenda que a disciplina dos juros, quanto forma de sua apurao, depende de lei complementar, tambm fato que no se poderia admitir a incidncia da Lei de Usura. Ora, teriam de se aplicar hiptese as disposies constantes da Lei n 4.595, de 1964, recepcionada, em parte, como lei complementar. Assim, segundo a Lei da Reforma Bancria, cumpre ao Conselho Monetrio Nacional, na forma do artigo 4, incisos VI e IX, limitar, sempre que necessrio, as taxas de juros praticadas nas operaes e outros servios bancrios e financeiros23. 34. Percebe-se, assim, que a inteno do Partido da Repblica, ao propor a presente ao direta, para ver aplicadas as disposies da Lei de Usura ao Sistema Financeiro Nacional, contraditria com o seu argumento principal, qual seja, o de que h necessidade de ser a questo disciplinada por lei complementar. Se
pode-se questionar sobre a manuteno de normas restritivas capitalizao mensal. Se hoje ela j possvel a tantas modalidades de emprstimos, v-se que na prtica a restrio j no tem efeitos. O prprio ordenamento jurdico j a superou, atravs da criao de normas especiais que acabam por ter carter geral. SALOMO NETO, Eduardo. Direito bancrio. So Paulo: Atlas, 2005, p. 153. 21 CC/2002: Art. 206. Prescreve [...] 3 Em trs anos: [...] III a pretenso para haver juros, dividendos ou quaisquer prestaes acessrias pagveis, em perodo no maiores de um ano, com capitalizao ou sem ela. [...] Art. 591. Destinando-se o mtuo a fins econmicos, presumem-se devidos os juros, os quais, sob pena de reduo, no podero exceder a taxa a que se refere o art. 406, permitida a capitalizao anual. (o grifo no do original). 22 As duas turmas da 2 Seo (Direito Privado) do egrgio Superior Tribunal de Justia j consagram esse entendimento. Cf. REsp 890.460/RS, 4 Turma, rel. Min. Aldir Passarinho, j. em 18 de dezembro de 2007, DJ de 18 de fevereiro de 2008, v.u., REsp 821.357/RS, 3 Turma, rel. Min. Carlos Alberto Menezes Direito, j. em 23 de agosto de 2007, DJ de 1 de fevereiro de 2008, no ponto, por maioria, vencido o relator. 23 Lei n 4.595, de 1964: Art. 4 Compete ao Conselho Monetrio Nacional, segundo diretrizes estabelecidas pelo Presidente da Repblica: [...] VI Disciplinar o crdito em todas as suas modalidades e as operaes creditcias em todas as suas formas, inclusive aceites, avais e prestaes de quaisquer garantias por parte das instituies financeiras. [...] IX Limitar, sempre que necessrio, as taxas de juros, descontos, comisses e qualquer outra forma de remunerao de operaes e servios bancrios ou financeiros, inclusive os prestados pelo Banco Central do Brasil, assegurando taxas favorecidas aos financiamentos que se destinem a promover: recuperao e fertilizao do solo; reflorestamento; combate a epizootias e pragas, nas atividades rurais; eletrificao rural; mecanizao; irrigao; investimentos indispensveis s atividades agropecurias.
assim fosse, incidiriam apenas as restries constantes dos atos normativos do Conselho Monetrio Nacional24. 35. Com efeito, ao se admitir que a matria est reservada disciplina de lei complementar, mister reconhecer para se manter a coerncia do raciocnio a recepo da Lei n 4.595, de 1964, como lei complementar reguladora da matria, que, por sua vez, habilita o Conselho Monetrio Nacional, como rgo normatizador25. Logo, incidiriam, quanto questo da capitalizao, os normativos editados por esse rgo e que, sob nenhuma circunstncia, vedam a capitalizao. Nesse sentido, a doutrina:
A Lei da Reforma Bancria (Lei n 4.595/64, art. 4, VI e IX) veio derrogar as determinaes da Lei de Usura relativamente s operaes bancrias, que passaram a sujeitar-se aos limites estabelecidos para as taxas de juros pelo Conselho Monetrio Nacional, por intermdio do Banco Central (RTJ, 72:916, 77:966, 79:620; Lex, 5:124).26
36. Logo, cabe concluir que a declarao de inconstitucionalidade do ato normativo impugnado, com fundamento na necessidade de disciplina da matria por lei complementar, no ser capaz de subsumir as hipteses nele abstratamente previstas ao disposto na Lei de Usura, mas far to-s ressurgir o clima de insegurana antes vigente, quando no se imponha a compreenso de aplicabilidade da Lei Bancria e das resolues editadas pelo Conselho Monetrio Nacional.
24 Sobre a questo, cf. o seguinte precedente dessa egrgia Corte: RE 286.963-5, 1 Turma, rel. Min. Seplveda Pertence, j. em 24 de maio de 2005, DJ de 20 de outubro de 2006. 25 Cabe o registro de que, at mesmo autores com uma posio bastante crtica do poder normativo da Administrao Pblica, reconhecem a recepo dos atos normativos editados pelo Conselho Monetrio Nacional: As resolues anteriores Constituio do CMN e do Banco Central, desde que no materialmente inconstitucionais, foram recebidas. ATALIBA, Geraldo. Delegao normativa (limites s competncias do CMN e BACEN). Revista de direito pblico. So Paulo: Revista dos Tribunais, abr./jun., 1991, ano 24, n 98, p. 59. 26 DINIZ, Maria Helena. Curso de direito civil brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2003, vol. 3, p. 303-4.
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IV MATRIA ESTRANHA AO DISPOSTO NA EMENTA DA MEDIDA PROVISRIA QUESTO QUE NO POSSIBILITA O CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE 37. O ltimo argumento lanado pelo partido autor da ao direta no merece maiores desdobramentos. Ora, a alegao de que seria inconstitucional o artigo 5, caput, e pargrafo nico, exclusivamente porque dispe sobre matria estranha ao contido na ementa da medida provisria no tem qualquer fundamentao. Isso porque o debate, sob nenhuma circunstncia, alcana o nvel constitucional e, s por isso, j inviabiliza a declarao de inconstitucionalidade. Alis, a prpria Constituio que determina no artigo 59, pargrafo nico, que a questo da elaborao, redao, alterao e consolidao das leis ser regulada por lei complementar. E a lei complementar editada em cumprimento determinao constitucional estipula que a eventual inexatido formal de norma elaborada mediante processo legislativo no constitui escusa vlida para o seu descumprimento (artigo 18 da Lei Complementar n 95, de 1998). 38. A propsito, o entendimento exposto j foi consagrado na jurisprudncia do egrgio Supremo Tribunal Federal27. Portanto, no se admite a declarao de inconstitucionalidade sob o argumento de que a matria estranha ao disposto na ementa da Medida Provisria, pois esse debate no se trava em nvel constitucional. V OS ESTUDOS COMPROVAM QUE A CAPITALIZAO NOMINAL NO MAIS FAVORVEL AO CONSUMIDOR AO REVS, ELA ESTIMULA O NOCIVO EMPRSTIMO DE CURTO PRAZO 39. No relato, fez-se questo de consignar que a Medida Provisria decorreu de estudos realizados sobre a incerteza da legalidade da capitalizao de juros, o que gerava custos e aumentava as taxas praticadas no Sistema Financeiro. Era o que constava no estudo Juros e Spread Bancrio no Brasil, publicado pelo Departamento de Estudos e Pesquisas do Banco Central (Depep/Bacen), j aqui referido, e na Exposio de Motivos 210, de 24 de maro de 2000, do Ministro da Fazenda. Um ano aps a divulgao daquele estudo, novamente, a questo da
27 Cf. ADI(MC) 1.096-4/RS, Plenrio, rel. Min. Celso de Mello, j. em 16 de maro de 1995, DJ de 22 de setembro de 1995, v.u.
capitalizao dos juros foi destacada como medida que corroboraria para a reduo das taxas de juros cobradas ao tomador. Nesse novo estudo, o Depep/Bacen, entre as vrias aes adotadas pelo Governo com a finalidade de reduzir os juros, destaca o seguinte:
Tambm visando trazer maior tranqilidade ao mercado financeiro, diminuindo o risco jurdico das operaes de crdito, foi promovido o esclarecimento legal quanto ao anatocismo (juros sobre juros) no SFN (art. 5 da MP 1963/17, de 30/3/2000,publicado no Dirio Oficial de 31/3/2000). Desde a aprovao da Lei n 4.595, de 31/12/1964, a regulamentao das disposies sobre juros no SFN competncia do Conselho Monetrio Nacional (CMN) e do BC, que adotam como base o clculo de juros compostos, tanto nas captaes quanto nas aplicaes do SFN, a exemplo do que usual em todo o mundo.28
40. Em outro estudo, novamente o Depep/Bacen destacou a alterao legislativa como medida necessria ao projeto governamental de reduo dos juros praticados no sistema financeiro. Enfatizou, ainda, a importncia de sua converso em lei:
Entre as primeiras medidas adotadas para tentar minimizar os problemas associados ineficincia e demora nas execues de emprstimos, estava a criao das Cdulas de Crdito Bancrio, o esclarecimento quanto legalidade da cobrana de juros compostos (anatocismo) no sistema financeiro, a certificao de assinatura digital em contratos eletrnicos, a extenso da alienao fiduciria para bens fungveis, assim como a compensao de pagamentos (netting). Todas estas medidas foram aprovadas mediante a utilizao de Medidas Provisrias que no foram transformadas em lei. Para sua maior efetividade, conforme j destacados neste estudo, seria importante a sua transformao em lei.29
41. Como se v, os estudos do Banco Central que esto disponveis no stio eletrnico da Autarquia na rede mundial de computadores asseguram
28 BANCO CENTRAL DO BRASIL, Departamento de Estudos e Pesquisas. Juros e Spread Bancrio no Brasil: avaliao de 1 ano do projeto, novembro de 2000, p. 35. Este estudo est disponvel no stio do Banco Central na rede mundial de computadores: <http://www.bcb.gov.br/?SPREAD>. Acesso em: 8 out. 2007. 29 BANCO CENTRAL DO BRASIL, Departamento de Estudos e Pesquisas. Economia bancria e crdito: avaliao de 4 anos do projeto Juros e Spread Bancrio no Brasil, dezembro de 2003, p. 28. Este estudo est disponvel no stio do Banco Central na rede mundial de computadores: <http://www.bcb.gov.br/?SPREAD>. Acesso em: 8 out. 2007.
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que a capitalizao de juros no nociva ao tomador. Antes, a medida legislativa impugnada, justamente porque reduz as incertezas jurdicas que pairavam sobre a capitalizao de juros, importa em reduo de custos e em benefcio ao tomador. 42. Acrescente-se, ainda, que a capitalizao de juros desestimula as instituies financeiras a renegociarem os contratos com periodicidade mensal, situao em que, ao final do ms, o valor emprestado, acrescidos dos juros correspondentes, deve ser quitado. Tal situao enseja o chamado anatocismo indireto, bem mais oneroso para o devedor, que seria obrigado a captar recursos em outra instituio financeira para adimplir a primeira operao. Desse modo, sob o ponto de vista econmico, a capitalizao de juros, tal como prevista pela medida provisria impugnada, apresenta-se muito mais benfica ao tomador, atendendo assim aos interesses da coletividade (cf. itens 8 e 9 da Exposio de Motivos 210/MF, de 24 de maro de 2000). Eis a razo pela qual a medida provisria deve ser mantida. 43. H mais ainda. A pedido da Procuradoria-Geral do Banco Central, a Diretoria de Poltica Econmica elaborou estudo j mencionado nesta manifestao que comprova, com sobra de razo, que a impossibilidade de se computar juros capitalizados estimula os contratos de curto prazo, de efeitos notoriamente desfavorveis economia nacional porque prejudiciais ampliao do crdito. Ou seja, gera, notoriamente, prejuzo ao interesse pblico (Cf. itens 14 a 16 da Nota Tcnica Dipec 1141.1, anexa). 44. Caso seja declarada inconstitucional a medida provisria que permite a capitalizao, as instituies financeiras no se limitaro a conceder crdito com as mesmas taxas atualmente praticadas. Certamente, iro praticar taxas nominais equivalentes taxa capitalizada. Assim, se notar um desestimulo ao alongamento de prazos, pois, como mostra a referida nota tcnica, sem a capitalizao, quanto maior o prazo, maior a taxa de juros nominais equivalente, a qual se apura de forma crescente. O tomador logo se sentir desestimulado a operar com prazos mais longos, na suposio, equivocada, de que os juros so maiores e, assim, deixar de contratar em melhores condies.
VI O PERIGO NA DEMORA MILITA EM FAVOR DA MANUTENO DA MEDIDA PROVISRIA 45. Para alm das razes expostas anteriormente, cabe observar que o perigo na demora milita em favor da manuteno da Medida Provisria n 2.170-36, de 23 de agosto de 2001, eis que sua suspenso cautelar implicaria o retorno do clima de incerteza em torno da questo da capitalizao de juros no Sistema Financeiro. Ou seja, a concesso da cautelar acarretaria maiores custos para as instituies financeiras, que, certamente, os repassariam aos tomadores e, por conseqncia, impactariam as taxas de juros cobradas. 46. Em favor da medida provisria milita ainda o transcurso de longo prazo de sua vigncia e aplicao. Vale lembrar que a primeira edio do dispositivo legal impugnado remonta ao ms de maro de 2000 (Medida Provisria n 1.963-17, de 30 de maro de 2000). So praticamente oito anos de vigncia do dispositivo. Bem por isso, a jurisprudncia dessa egrgia Corte assevera que o transcurso de longo tempo de vigncia afasta o perigo da demora na prestao jurisdicional30. 47. Ademais, cabe consignar que a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, revelando prudncia louvvel, indica a impossibilidade de se conceder liminar em ao direta com fundamento apenas na suposta infringncia aos requisitos da urgncia e da relevncia31. Por todas essas razes, de se pugnar pela no-concesso da medida cautelar, pois o perigo na demora milita justamente em favor da manuteno da medida provisria.
VII OS RISCOS DA CONCESSO DA LIMINAR COM EFEITOS EX TUNC 48. Nesse passo, tambm no se pode deixar de observar que a concesso da cautelar e, por bvio, do provimento definitivo com efeitos retroativos
30 Nesse sentido, cf. ADI(MC) 1.923-5, Pleno, rel. p/ acrdo Min. Eros Grau, j. em 1 de agosto de 2007, DJ de 21 de setembro de 2007, por maioria. 31 Nesse sentido, cf. o seguinte precedente: Medida Provisria. Impropriedade, na fase de julgamento cautelar da aferio do pressuposto de urgncia que envolve, em ltima anlise, a afirmao de abuso de poder discricionrio, na sua edio. ADI(MC) 1.417-0, Plenrio, rel. Min. Octvio Gallotti, j. em 7 de maro de 1996, DJ de 24 de maio de 1996.
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poder impor altos custos para as instituies financeiras, de propores incalculveis. Como se observou nas justificativas para a edio da medida provisria impugnada, uma das razes para a permisso da prtica do anatocismo se prende ao fato de que as instituies financeiras pagam juros capitalizados aos depositantes. At mesmo numa prosaica conta de poupana os juros so capitalizados ms a ms. Logo, no se aplicam as regras previstas na Lei de Usura. 49. Caso seja concedida a liminar com efeitos retroativos, as instituies financeiras se vero obrigadas a pagar juros capitalizados e a receber juros no-capitalizados. Os impactos sobre as contas das instituies financeiras so certos. E as conseqncias para o Sistema Financeiro Nacional, reflexamente, sero sentidas por toda a populao. Para que se possa estimar o impacto, vale relembrar que, no obstante o alongamento recentemente verificado nos contratos bancrios, o prazo mdio das operaes de crdito no Brasil, tanto para pessoas fsicas quanto jurdicas, segundo informa a j referida Nota Tcnica Dipec 114.1 (item 17), at 2005, era inferior a um ano, sendo que os contratos de crdito com pessoas jurdicas, ainda hoje, tm, em mdia, prazo inferior a um ano. Logo, a maioria dos contratos seria atingida pela deciso retroativa, em manifesta afronta segurana jurdica. 50. Por tais razes, o Banco Central requer que, na eventualidade de ser concedida a medida cautelar, ou declarada em definitivo a inconstitucionalidade da medida, os efeitos dessa deciso sejam no-retroativos, aplicando-se apenas aos contratos firmados a partir da deciso do egrgio Supremo Tribunal Federal ou em momento posterior a ser definido pelo Tribunal (artigo 27 da Lei n 9.868, de 1999). Somente assim se permitir que as instituies financeiras tenham a oportunidade de recalcular o montante de juros que iro cobrar, a partir de ento sem a capitalizao, a fim de evitar prejuzos em contratos firmados de boa-f na vigncia da norma. SNTESE CONCLUSIVA DA MATRIA 51. Em face das razes expostas, o Banco Central requer, preliminarmente, a juntada aos autos por linha do presente memorial, na forma das decises anteriores da ilustre Presidente desse egrgio Tribunal (cf. fls. 302-3 e a deciso
proferida em 29 de novembro de 2006, no memorial ofertado pela Federao Brasileira das Associaes de Bancos). 52. Ainda, preliminarmente, requer a declarao de prejudicialidade da ao direta proposta, pois houve alterao substancial no dispositivo constitucional invocado como parmetro de controle de constitucionalidade (Constituio, artigo 192), pelo advento da Emenda Constitucional n 40, de 2003. 53. No que pertine medida cautelar pretendida, o Banco Central requer que seja ela indeferida, por ser constitucional o ato normativo impugnado e por no haver perigo na demora para a concesso. Se concedida, no entanto, que os seus efeitos no sejam retroativos. 54. Com relao Medida Provisria n 2.170-36, de 2001, requer seja reconhecida sua constitucionalidade, pois se trata de matria que pode ser disciplinada por lei ordinria e, por conseqncia, por medida provisria, bem como porque presentes, na hiptese, os requisitos constitucionais de urgncia e relevncia para a adoo do ato normativo. 55. Finalmente, na remota hiptese de declarao definitiva de inconstitucionalidade do ato normativo impugnado, sob a inspirao do princpio da eventualidade, o Banco Central requer, ainda, que a declarao se faa exclusivamente com efeitos no-retroativos. Nestes termos, pede deferimento. Braslia, 27 de fevereiro de 2008.
Francisco Jos de Siqueira Procurador-Geral Luiz Ribeiro de Andrade Subprocurador-Geral Flvio Jos Roman Assessor Jurdico
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Parecer PGBC-52/2008
Anlise da viabilidade jurdica da criao de rgos de administrao de natureza estatutria cujos membros, associados ou no, sejam escolhidos pelo conselho de administrao nas cooperativas de crdito.
Filognio Moreira Jnior Procurador do Banco Central Walkyria de Paula Ribeiro de Oliveira Coordenadora-Geral da rea de Consultoria Bancria e de Normas (Coban)
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Parecer PGBC-52/2008 Proc. 0701395551

COOPERATIVAS DE CRDITO PROEMINNCIA DO CARTER DEMOCRTICO AUTOGESTO PRINCPIO COOPERATIVISTA MUNDIAL PRTICAS RECOMENDADAS DE GOVERNANA CORPORATIVA ADAPTAO AO REGIME JURDICO DAS SOCIEDADES COOPERATIVAS ARTS. 47 E 48 DA LEI N 5.764, DE 1971 CONSELHO DE ADMINISTRAO E DIRETORIA RGOS DE ADMINISTRAO COMPOSIO EXCLUSIVA POR SCIOS ELEIO PELA ASSEMBLIA-GERAL CRIAO DE OUTROS RGOS NECESSRIOS ADMINISTRAO CONTRATAO DE GERENTES CONSIDERAES.
Senhora Coordenadora-Geral,
ASSUNTO O Departamento de Superviso de Cooperativas e de Instituies NoBancrias (Desuc), o Departamento de Organizao do Sistema Financeiro (Deorf) e o Departamento de Normas do Sistema Financeiro (Denor) indagam sobre a viabilidade jurdica da criao de rgos de administrao de natureza estatutria, cujos membros, associados ou no, sejam escolhidos pelo conselho de administrao, nas cooperativas de crdito. 2. Os consulentes noticiam a elaborao de projeto estratgico do Banco Central do Brasil com o escopo de fixar diretrizes que favoream a gesto segura e transparente nas cooperativas de crdito. Seu principal produto ser a edio de um cdigo de boas prticas de governana corporativa, sem carter normativo, mas indicativo das aes recomendadas1, no qual se dar destaque
1/ A espcie normativa idealizada correlaciona-se com as teorias que salientam a funo promocional do direito (Norberto Bobbio), em que a obteno da conduta desejada obtida mediante induo, estmulo ou prmio. O tema desenvolvido por Maral Justen Filho: O Estado regulador se vale, em larga medida, do instrumental normativo clssico. Mas adicionalmente, passa a se valer de outras vias para influenciar o comportamento humano. Trata-se no apenas da j
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Filognio Moreira Jnior e Walkyria de Paula Ribeiro de Oliveira
necessidade de distino entre membros do Conselho de Administrao e da Diretoria Executiva, de forma a evitar conflitos polticos que, de forma inexorvel, prejudicam o desenvolvimento das atividades empresariais (fl. 1). 3. Acrescentam que pesquisas e entrevistas realizadas em meio a representantes das cooperativas demonstraram que os diretores normalmente fazem parte do conselho de administrao, acumulando suas funes com a de conselheiro2. Sob a ptica da governana corporativa essa duplicidade contra-indicada porque enseja o predomnio, nas reunies do conselho, dos administradores com funo executiva sobre os demais integrantes, denominados membros vogais. 4. Tal fenmeno, provocado pela assimetria de informaes entre os conselheiros executivos e vogais, termina por desvirtuar o papel do conselho de administrao, em detrimento de suas funes de avaliar o desempenho dos dirigentes e de representar os associados na definio das polticas e estratgias a serem seguidas. Cria-se desequilbrio do poder poltico, progressivamente centralizado na figura do executivo principal, que por sua vez gera os conflitos de governana ora enfrentados por este segmento (fl. 2). 5. Para corrigir ou atenuar esta situao, os consulentes propem a segregao total entre membros do conselho de administrao e da diretoria, sem prejuzo do disposto no art. 47 da Lei n 5.764, de 16 de dezembro de 19713. Para tanto, argumentam que: a) o texto legal no impe que todas as instncias da alta administrao tenham mandato poltico derivado diretamente da assemblia-geral, pois sua finalidade a de permitir que sociedades de menor porte sejam
referida concepo promocional do Direito, em que a obteno das condutas desejadas induzida atravs de sanes ditas positivas ou premiais. Mas alm delas, torna-se extremamente relevante um instrumento normativo que poderia ser qualificado como atenuado. So manifestaes estatais de incentivo, orientao, sugesto. [...] Generalizou-se, em doutrina, a denominao soft-law (direito suave) para indicar uma declarao cujo intento normativo (no sentido de dirigir-se a influenciar a conduta dos destinatrios), a mais das vezes adotadas pela Administrao Pblica ou por organizaes internacionais, mas definidas (geralmente pelos prprios autores) como carentes de uma plena fora jurdica vinculante (O Direito das Agncias Reguladoras Independentes. So Paulo: Dialtica, 2002. p. 47) 2/ Nos casos em que a gesto superior se divide entre conselho de administrao e diretoria, os quais representam quase todas as cooperativas brasileiras, segundo se assinala fl. 2, item 6. 3/ Cuida-se da lei das sociedades cooperativas. O dispositivo apontado tem a seguinte redao: Art. 47. A sociedade ser administrada por uma Diretoria ou Conselho de Administrao, composto exclusivamente de associados eleitos pela Assemblia Geral, com mandato nunca superior a 4 (quatro) anos, sendo obrigatria a renovao de, no mnimo, 1/3 (um tero) do Conselho de Administrao. 1 O estatuto poder criar outros rgos necessrios administrao. 2 A posse dos administradores e conselheiros fiscais das cooperativas de crdito e das agrcolas mistas com seo de crdito e habitacionais fica sujeita prvia homologao dos respectivos rgos normativos.
administradas to-somente por uma diretoria ao invs de conselho de administrao; b) legtima a previso, no estatuto social, da existncia concomitante de conselho de administrao e diretoria executiva, conforme pronunciamento anterior desta Procuradoria-Geral consubstanciado no Parecer 2000/00676 (Dejur/PRBAD); em tal cenrio, o conselho de administrao figuraria como o rgo encarregado da administrao da cooperativa de crdito exigido pela lei, com estrita observncia dos requisitos de composio e funcionamento (participao exclusiva de scios eleitos diretamente pelos cooperados), ocupando posio imediatamente inferior assemblia-geral no organograma da sociedade; logo abaixo viria a diretoria executiva, configurada como rgo meramente estatutrio e liberto daquelas amarras legais, podendo ser composta tanto por administradores contratados, alheios ao quadro societrio (gesto profissional), quanto por associados que no sejam membros do conselho; em qualquer caso estaria dispensada a eleio dos diretores pela assemblia-geral; e tal construo ampara-se nos seguintes dispositivos da Lei n 5.764, de 1971: 1 do art. 47, que autoriza o estatuto a criar outros rgos necessrios administrao; art. 21, inciso V, que determina a indicao, no estatuto, do modo de administrao e fiscalizao, estabelecendo os respectivos rgos, com definio de suas atribuies, poderes e funcionamento; e art. 49, que faz referncia a administradores eleitos ou contratados.
c)
d)
e)
6. Com esses esclarecimentos, vieram os autos para a manifestao desta Procuradoria-Geral.
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APRECIAO O Parecer 2000/00676 (Dejur/PRBAD) 7. O Parecer 2000/00676 (Dejur/PRBAD)4, lembrado pelos consulentes, concluiu pela viabilidade jurdica da coexistncia de conselho de administrao e diretoria, caso em que estaria dispensada a eleio e destituio dos diretores em assemblia-geral. Segue-se, em apertada sntese, a linha de argumentao empregada: a) rgo a unidade integrante da pessoa jurdica por meio do qual ela atua nos atos e fatos jurdicos que pratica e nos negcios jurdicos que celebra, conforme previsto no ato constitutivo da sociedade; b a existncia de um rgo de direo da cooperativa obrigatria, independente do nome pelo qual seja estatutariamente designado e conhecido, com inderrogvel competncia da assemblia-geral para eleio e destituio de seus membros; c) comum a diviso de funes entre dois ou mais rgos de direo na estrutura orgnico-administrativa das sociedades, como o caso da presena de conselho de administrao e diretoria; d) com a diviso funcional, o conselho de administrao composto por membros eleitos pela assemblia-geral, cabendo-lhe a fixao da orientao geral dos negcios, definio da poltica e da estratgia de atuao da pessoa jurdica, assim como a fiscalizao do proceder dos diretores; e) por sua vez, a diretoria consiste na reunio de alguns dos conselheiros que desempenham atribuies concernentes administrao ordinria e casustica da sociedade, alm de terem voz e voto no conselho de administrao; e f) por isso, a eleio dos diretores pode ser deixada a cargo do conselho de administrao, ao invs da assemblia-geral, eis que os nomes dos conselheiros j tero passado pelo crivo da deliberao dos cooperados.
4/ Da lavra de Nelson Alves de Aguiar Junior, com despachos de Norma do Rego Monteiro Ferreira e de Ailton Csar dos Santos.
8. Note-se que as convices perfilhadas invocam o mtodo de interpretao sistemtica da lei e partem do pressuposto de que os diretores devem necessariamente ser membros do conselho de administrao; pois, do contrrio, no poderia deixar de haver a respectiva eleio direta pela assemblia-geral. 9. O precedente tambm se reporta Resoluo n 12, de 23 de abril de 1974, do Conselho Nacional de Cooperativismo5, que, guisa de interpretao, deliberou:
I Nos termos do artigo 47 da Lei n 5.764, de 16/12/1971, a SOCIEDADE COOPERATIVA ser administrada por um dos seguintes rgos: a) Diretoria; b) Conselho de Administrao, em que todos os componentes tenham funes de direo; c) Conselho de Administrao constitudo por uma Diretoria-Executiva e por membros vogais. II A renovao obrigatria, referida no artigo 47 da Lei n 5.674, de 16/12/1971, s se aplica aos Membros do Conselho de Administrao. III No caso previsto na alnea c do item I, o tero obrigatrio renovvel ser computado sobre o total dos Membros do Conselho, mas todos os Diretores podero ser reeleitos.
10. Portanto, acaso fosse considerada apenas a manifestao anterior dessa Procuradoria-Geral, a consulta formulada j poderia ser respondida da seguinte maneira: conquanto seja vivel a criao de rgos de administrao de natureza estatutria o que acontece quando o estatuto prev a coexistncia de conselho de administrao e diretoria executiva , seus membros no podem ser administradores contratados, pois devem ostentar a qualificao de cooperados; e a respectiva eleio direta pela assemblia-geral somente dispensvel quando a escolha dos diretores, feita pelo conselho de administrao, recaia entre os prprios componentes deste colegiado. 11. Sem embargo, julgo ser conveniente e oportuno analisar a consistncia da tese ventilada pelos consulentes, pois, em virtude de terem conferido exegese diversa aos preceitos legais, alcanaram resultado parcialmente divergente das premissas adotadas no precedente.
5/ Ato normativo ainda vigente e eficaz, no entender do parecerista, por fora da parte final do pargrafo nico do art. 97 da Lei n 5.764, de 1971, at que o Conselho Monetrio Nacional venha a editar resoluo que trate especificamente da estrutura orgnico-administrativa das cooperativas de crdito.
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Governana corporativa 12. Relativamente recente, o movimento de corporate governance, que no Brasil convencionou-se denominar governana corporativa, originria dos Estados Unidos e da Inglaterra, conforme o magistrio de Fbio Ulhoa Coelho:
As razes desse movimento se encontram na iniciativa do American Law Institute (ALI), adotada em 1978, de estimular a discusso sobre a maneira mais adequada de gerir negcios explorados em sociedade. Uma srie de eventos e estudos foi desenvolvida em decorrncia dela, que motivou e mobilizou diversos juristas, advogados e entidades profissionais estadunidenses. Em 1994, a ALI publicou, como resultado dos esforos desenvolvidos ao longo de dezesseis anos, os Principles of corporate governance. Dois anos antes, porm, no Reino Unido, foi publicado o documento mais conhecido e tido por pioneiro no movimento, o relatrio Cadbury, [...] (COELHO, Fbio Ulhoa. Curso de Direito Comercial. 9. ed. So Paulo: Saraiva, 2006. v. 2, p. 319-320)
13. O IBGC Instituto Brasileiro de Governana Corporativa6 oferece a seguinte definio de governana corporativa:
sistema pelo qual as sociedades so dirigidas e monitoradas, envolvendo os relacionamentos entre Acionistas/Cotistas, Conselho de Administrao, Diretoria, Auditoria Independente e Conselho Fiscal. As boas prticas de governana corporativa tm a finalidade de aumentar o valor da sociedade, facilitar seu acesso ao capital e contribuir para a sua perenidade.
14. A Comisso de Valores Mobilirios, a seu turno, assim conceitua a expresso:

Governana corporativa o conjunto de prticas que tem por finalidade otimizar o desempenho de uma companhia ao proteger todas as partes interessadas, tais como investidores, empregados e credores, facilitando o acesso ao capital. A anlise das prticas de governana corporativa
6/ O IBGC se autodefine como sociedade civil de mbito nacional, sem fins lucrativos, que tem o propsito de ser a principal referncia nacional em governana corporativa; desenvolver e difundir os melhores conceitos e prticas no Brasil, contribuindo para o melhor desempenho das organizaes e, conseqentemente, para uma sociedade mais justa, responsvel e transparente. Com esses propsitos, edita o Cdigo das Melhores Prticas de Governana Corporativa, disponvel para download no endereo http://www.ibgc.org.br/CodigoMelhoresPraticas.aspx, acesso em 28 fev. 2008.
aplicada ao mercado de capitais envolve, principalmente: transparncia, eqidade de tratamento dos acionistas e prestao de contas.7
15. A crescente preocupao com boas prticas de governana nas sociedades empresrias interessa no somente Administrao ou Economia, mas tambm ao Direito, por sua capacidade de prevenir conflitos entre as partes interessadas na sociedade8. Ademais, por imperativo de segurana jurdica, seus valores, quando no definidos em lei, podem e devem ser fixados mediante vnculo contratual ou estatutrio, de modo que gozem da proteo legal e da garantia de seu cumprimento9. 16. Com relao s cooperativas de crdito, importa verificar se determinadas medidas de governana corporativa, acaso introduzidas pela via contratual ou estatutria, seriam compatveis com o ordenamento jurdico prprio deste segmento econmico.
Princpios universais do cooperativismo 17. O cooperativismo como entidade associativa encontra sua raiz histrica no ano de 1844, quando 28 teceles de Rochdale, Inglaterra, reuniram-se para fundar a Rochdale Society of Equitable Pioneers (Sociedade dos Probos Pioneiros de Rochdale). Eles buscavam, na unio de esforos e objetivos comuns, formas de melhorar sua situao econmica em meio ao conturbado perodo histrico em que viviam, em plena Revoluo Industrial. Desde aquele primeiro momento foram estabelecidos princpios que ainda hoje orientam essa forma associativa, dizendo respeito:
7/ Disponvel em http://www.cvm.gov.br/port/public/publ/cartilha/cartilha.doc, acesso em 28/2/2008. 8/ Partes interessadas (stakeholders), de acordo com o Cdigo das Melhores Prticas de Governana Corporativa do IBGC, so indivduos ou entidades que assumam algum tipo de risco, direto ou indireto, em face da sociedade. So elas, alm dos acionistas, os empregados, clientes, fornecedores, credores, governos, entre outros. O executivo principal (CEO) e os demais diretores so responsveis pelo relacionamento transparente com as partes interessadas. 9/ Essa a prtica adotada, p.ex., no Novo Mercado, segmento de listagem da Bolsa de Valores de So Paulo Bovespa, cujo regulamento prev compromissos societrios (de adeso voluntria) que garantam maior equilbrio de direitos entre todos os acionistas, impondo s empresas que dele participam: ter e emitir exclusivamente aes ordinrias, com direito a voto para todos os acionistas; em caso de venda do controle acionrio, o comprador estender a oferta de compra a todos os demais acionistas, assegurando-se o mesmo tratamento dado ao controlador vendedor (tag along); o Conselho de Administrao deve ser composto por, no mnimo, cinco membros, dos quais no mnimo 20% devem ser independentes, sem vnculo com a companhia; divulgar informaes que auxiliam na avaliao sobre o valor da companhia; no ter partes beneficirias.
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1) ao governo da sociedade mediante eleio, em assemblias gerais dos associados; 2) livre adeso e demisso dos scios; 3) ao direito de um voto por associado; 4) ao pagamento de juros limitados ao capital; 5) distribuio de ganhos proporcionalmente s compras, efetuada depois de descontadas as despesas de administrao juros correspondentes s quotas-partes, porcentagem de depreciao das mercadorias inventariadas, quota de reserva para aumento de capital destinado extenso das operaes e porcentagem educao. (LADEIRA DE ALMEIDA, Maria Ceclia. Revista de Direito Civil, Imobilirio, Agrrio e Empresarial, p. 167 apud REIS JNIOR, Nilson. Aspectos Societrios das Cooperativas. Belo Horizonte: Mandamentos, 2006. p. 25-31)
18. Os valores fundamentais dessa forma associativa foram reafirmados e revisados em congressos realizados nos anos de 1937, 1966 e 1995, pela entidade catalisadora do cooperativismo no mundo, a Aliana Cooperativa Internacional. No encontro de 1995, ocorrido em Manchester, Inglaterra, os enunciados foram reformulados de modo a agregar uma base tica e filosfica consentnea com os novos tempos e dificuldades enfrentadas pelo cooperativismo mundial, embora mantendo-se fiis s premissas originais de Rochdale. 19. Dessarte, na ltima reviso foram elencados os seguintes princpios do cooperativismo, por ordem de importncia: 1 adeso livre e voluntria; 2 administrao democrtica exercida pelos scios; 3 participao econmica dos scios; 4 autonomia e independncia; 5 educao, treinamento e informao; 6 cooperao entre cooperativas; e 7 preocupao com a comunidade. 20. Estudo realizado pela Aliana Cooperativa Internacional 10 anos aps a ltima reviso dos princpios revela que aquele congresso de 1995 buscara fazer frente aos desafios da globalizao e crise ideolgica ento vivida pelo cooperativismo mundial. Suas razes remontam, em parte, ao relatrio da mesma entidade apresentado no Congresso de Moscou (1980), que reconheceu, a partir do exame do desenvolvimento histrico das cooperativas em diversos pases, trs fases de crescimento e modificaes, correspondentes a trs crises a enfrentar e superar: a) crise de credibilidade, em que as primeiras cooperativas tinham de provar sua viabilidade como organizao econmica;
b)
c)
crise de administrao, pois quando foram reconhecidas pela sua utilidade e valor, as cooperativas sofreram o estigma de sociedades mal administradas e, para sobreviver, necessitaram de profissionalizar seus quadros tcnicos e gerenciais; e crise ideolgica, pois a adoo de mtodos de gesto profissional por tecnocratas acabou por distanciar as cooperativas de seus princpios e de seus prprios associados, passando-se a questionar seus propsitos e se estavam satisfazendo seu papel especfico como atividade econmica original10.
Cooperativismo e democracia 21. O segundo princpio de Manchester administrao democrtica exercida pelos scios o que mais interessa ao presente exame, contendo o seguinte enunciado:
Cooperativas so organizaes controladas democraticamente pelos scios, os quais participam ativamente na fixao de suas polticas e na tomada de decises. Os homens e mulheres eleitos para representar e administrar as cooperativas so responsveis perante os scios. Nas cooperativas de primeiro grau [singulares], os scios tm direitos iguais de voto (um scio, um voto), e as cooperativas de outros graus so tambm organizadas de forma democrtica.11
22. Cuidou-se de robustecer o carter democrtico, outrora sintetizado na mxima um scio, um voto12, que encerra premissa fundamental
10/ Cf. LAIDLAW, A. F. As cooperativas no ano 2000: relatrio da Aliana Cooperativa Internacional ACI, apresentado no XXVII Congresso de Moscou 1980. Traduo de Valdir Carlos Sarapu. Belo Horizonte: Organizao das Cooperativas do Estado de Minas Gerais, 198(?). 88 p. (Coleo Ato Cooperativo n 1). Vide tambm a apresentao Co-operative principles ten years on, disponvel no endereo eletrnico http://www.ica.coop/calendar/ga2005/birchallkey.pdf, acesso em 26 fev. 2008. 11/ A redao original a seguinte: Co-operatives are democratic organisations controlled by their members, who actively participate in setting their policies and making decisions. Men and women serving as elected representatives are accountable to the membership. In primary co-operatives members have equal voting rights (one member, one vote) and co-operatives at other levels are also organised in a democratic manner. Ao verter os princpios para o espanhol e o francs, a prpria Aliana Cooperativa Internacional traduziu o verbo controlled por gestionadas e diriges, respectivamente (textos disponveis no endereo eletrnico http://www.ica.coop/coop/principles/coopidentitylanguages.pdf, acesso em 26 fev. 2008) 12/ No regime da Lei n 5.764/71, essa sntese corresponde ao disposto no art. 42, pelo qual Nas cooperativas singulares, cada associado presente no ter direito a mais de 1 (um) voto, qualquer que seja o nmero de suas quotas-partes. (redao dada pela Lei n 6.981, de 30/03/82).
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propugnada desde as origens do movimento cooperativista. A idia subjacente nova formulao do princpio a de que o verdadeiro escopo da democracia cooperativa, longe de se circunscrever s deliberaes da assemblia-geral, est na efetiva participao dos cooperados na conduo dos negcios. 23. Como visto, desde 1980 a Aliana Cooperativa Internacional expressara sua preocupao com a j referida crise de administrao nas cooperativas, que inelutavelmente conduzia crise ideolgica, tendo afirmado, verbis:
O que argumentamos neste estudo que o princpio de Rochdale, por mais conhecido, fundamental e indispensvel que possa ser, representa apenas um aspecto da democracia cooperativa, pois, na verdade, o carter democrtico das cooperativas manifesta-se e prova-se em vrias outras circunstncias alm das assemblias gerais de seus membros. Vejamos, mais de perto, os diferentes critrios segundo os quais poderse- julgar o carter democrtico de uma organizao cooperativa. [...] Em uma cooperativa que de fato democrtica, somente os societrios, os verdadeiros utilizadores do servio, tm o direito de designar e eleger os dirigentes e o conselho de administrao. [...] A democracia se desenvolve melhor em uma organizao na qual no h um poder dominante emanado de uma s pessoa, elite, ou pequeno grupo. As decises importantes so tomadas em unssono no lugar de obedecer a uma ordem hierrquica. O elevado grau de democracia se mede pela quantidade de decises tomadas, originadas por sugestes feitas na base, pelo societariado. Em uma democracia, os profissionais, os especialistas e os tecnocratas so consultados, do conselhos e fazem recomendaes, mas as decises so tomadas pelos que se encontram na instncia dos eleitos. [...] Concluiramos dizendo que a noo de democracia se exprime, palpavelmente, atravs de todos os aspectos da organizao cooperativa e no somente na Assemblia Geral segundo a regra um homem um voto. A cooperativa ideal do futuro no ser uma hierarquia de poderes, fechada em si mesma, mas uma organizao com essncia democrtica, tanto em sua estrutura, quanto em seu funcionamento. (LAIDLAW, A. F. op. cit., p. 42-43, sem os negritos no original)
24. Essas informaes, de indiscutvel relevncia histrica e dogmtica, guardam estreita correlao com a disciplina jurdica do cooperativismo em nosso Pas Lei n 5.764, de 1971. Neste ponto, nosso diploma legislativo que por sinal est em sintonia com o segundo princpio de Manchester e sua etiologia , assentou, com fora cogente, as premissas democrticas imanentes s sociedades cooperativas, conforme se extrai dos seguintes dispositivos (alguns j referidos pelas unidades consulentes):
Art. 21. O estatuto da cooperativa, alm de atender ao disposto no artigo 4, dever indicar: [...] V - o modo de administrao e fiscalizao, estabelecendo os respectivos rgos, com definio de suas atribuies, poderes e funcionamento, a representao ativa e passiva da sociedade em juzo ou fora dele, o prazo do mandato, bem como o processo de substituio dos administradores e conselheiros fiscais; [...] Art. 39. da competncia das Assemblias Gerais, ordinrias ou extraordinrias, a destituio dos membros dos rgos de administrao ou fiscalizao. Art. 44. A Assemblia Geral Ordinria, que se realizar anualmente nos 3 (trs) primeiros meses aps o trmino do exerccio social, deliberar sobre os seguintes assuntos que devero constar da ordem do dia: [...] III eleio dos componentes dos rgos de administrao, do Conselho Fiscal e de outros, quando for o caso; [...] Art. 47. A sociedade ser administrada por uma Diretoria ou Conselho de Administrao composto exclusivamente de associados eleitos pela Assemblia Geral, com mandato nunca superior a 4 (quatro) anos, sendo obrigatria a renovao de, no mnimo, 1/3 (um tero) do Conselho de Administrao. 1 O estatuto poder criar outros rgos necessrios administrao.
Art. 48. Os rgos de administrao podem contratar gerentes tcnicos ou comerciais, que no pertenam ao quadro de associados, fixando-lhes as atribuies e salrios. (os negritos foram acrescidos)
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25. Pode-se reconhecer, lastreando-se na lei de regncia e nos valores cooperativistas mundialmente reconhecidos, que esse aspecto democrtico possui contedo material e axiolgico que se irradia, com fora normativa, sobre toda a disciplina jurdica das cooperativas, especialmente a partir da Constituio Federal de 1988. A propsito, Waldirio Bulgarelli ensina:
Numa viso geral esses princpios exprimem o alto sentido social do sistema cooperativo. As cooperativas desta forma, se apresentam como entidades de inspirao democrtica, em que o capital no constitui o determinante da participao associativa, mas, mero instrumento para a realizao dos seus objetivos; elas so dirigidas democraticamente e controladas por todos os associados; no perseguem lucros e seus excedentes so distribudos proporcionalmente s operaes de cada associado; nelas se observa a neutralidade poltico-religiosa, o capital remunerado por uma taxa mnima de juros e os hbitos de economia dos associados so estimulados pelas aquisies a dinheiro, dando-se destaque ao aperfeioamento do homem, pela educao. (BULGARELLI, Waldirio. As sociedades cooperativas e a sua disciplina jurdica. 2 ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2000. p. 12-13, sem os destaques)
26. Em monografia voltada ao cotejo dos princpios constitucionais e do cooperativismo, Amlia do Carmo Sampaio Rossi afirmou:
[...] O princpio do controle democrtico pelos membros, por sua vez, propugna que as cooperativas so necessariamente organizaes permeadas pela democracia, em que os cooperados devem participar dos rgos de direo e de representao da cooperativa. O cooperativismo contribui, nesse sentido, para a formao do indivduo na prxis democrtica, estimulando a idia de democracia participativa. (ROSSI, Amlia do Carmo Sampaio. Cooperativismo luz dos princpios constitucionais. Curitiba: Juru, 2005. p. 137)
Democracia e governana corporativa 27. O controle democrtico, evidentemente, no est imune s crticas, como a possibilidade de o poder ser exercido por uma minoria mais atuante, em conseqncia dos baixos ndices de comparecimento s reunies da assembliageral; ou pela capacidade de lesar os interesses de minorias em decorrncia do processo de tomada de decises (princpio majoritrio). H muito se observa o risco de regimes democrticos degenerarem-se em governos tirnicos em que o poder exercitado com o apoio da maioria eventual ou de grupos com maior expresso poltica13. 28. Em relao s cooperativas de crdito, anota Verglio Frederico Perius, verbis:
A anlise dos riscos decorrentes da adoo do princpio da maioria mostra a necessidade de um controle mais efetivo e uma participao de maior atuao dos scios nas assemblias gerais. Como sociedade de pessoas e de natureza civil, a cooperativa chama a uma contribuio pessoal em vista de que o affectio societatis est em funo do intuitus personarum e no do capital. O critrio de um voto nico por pessoa revela o carter da pessoalidade e afasta tambm o perigo de uma administrao constituda pelos economicamente mais fortes. (PERIUS, Verglio Frederico. Cooperativismo e Lei. Curitiba: Unisinos, 2001. p. 142, sem os destaques)
29. Entre as muitas solues indicadas para preservar a essncia da democracia, ganha primazia a proteo eficaz das minorias contra os atropelos das maiorias. Ora, essa precisamente uma das finalidades da governana corporativa, que busca na equidade de tratamento dos scios uma forma de prevenir o surgimento de conflitos. Da emerge a importncia da adoo dessas medidas no seio de sociedades cooperativas, as quais, por sua ndole, devem buscar na vontade geral dos cooperados o fator legitimante de sua prpria existncia.
13/ As crticas so comuns aos governos de pases ou de entidades representativas, pois referem-se a caractersticas inerentes ao regime democrtico. Rousseau j afirmava: processos de tomada de deciso coletivos so basicamente opressivos, a no ser que haja alguma conexo interna entre a vontade individual dos cidados e a vontade geral da coletividade. (POST, Robert C. Democracia e Igualdade. In: Revista de Direito do Estado. Rio de Janeiro, Ano 1, n 3, jul./set. 2006, p. 3-15).
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rgos de administrao - art. 47 da Lei n 5.764, de 1971 30. O art. 47, caput, do estatuto cooperativista, ao prescrever como uma cooperativa deve ser administrada, parte logo do pressuposto de que conselho de administrao e diretoria so necessariamente rgos de administrao. 31. Essa perspectiva infirma a exegese daquele preceito normativo proposta pelos consulentes no sentido de que a presena do conselho de administrao daria viabilidade composio da diretoria executiva por gestores contratados ou por scios que, sem integrarem o conselho, no fossem eleitos pela assembliageral. E o motivo singelo: ainda que a gesto superior da cooperativa seja repartida entre aqueles dois rgos, ambos continuariam ostentando a natureza de rgos de administrao, sobre eles incidindo o preceito cogente do art. 44, inciso III, da Lei n 5.764, de 1971. 32. No sem razo que os administradores sujeitam-se a regime jurdico especfico sobre requisitos, impedimentos, investidura, remunerao, deveres e responsabilidade; e ainda, na forma do art. 53 da Lei das Cooperativas, so eles equiparados aos seus congneres nas sociedades annimas para o efeito de responsabilidade criminal. Ademais, o art. 145 da Lei das SAs (Lei n 6.404, de 15 de dezembro de 1976) define administradores como sendo os conselheiros e os diretores14. 33. A leitura do 1 do art. 47 da Lei das Cooperativas que faculta a criao, pelo estatuto, de outros rgos necessrios administrao comporta pelo menos duas possibilidades interpretativas: a primeira, que a norma est se referindo criao de outros rgos de administrao afora conselho de administrao e diretoria; a segunda, que o preceito est autorizando a criao de rgos auxiliares, de apoio gesto superior, por isso necessrios administrao. 34. Em se aquiescendo que ambas as hipteses sejam compatveis com a dico legal, a primeira delas no destoaria do quanto foi at aqui aduzido, pois os outros rgos de administrao estariam igualmente jungidos composio exclusiva de scios eleitos pela assemblia-geral (sempre de acordo com o multicitado art. 44, inciso III, da Lei n 5.764, de 1971), eis que no deixariam de ser rgos de administrao. Entretanto, essa perspectiva perde terreno quando
14/ Art. 145. As normas relativas a requisitos, impedimentos, investidura, remunerao, deveres e responsabilidade dos administradores aplicam-se a conselheiros e diretores.
se procura antever seus efeitos prticos, pois a instituio de um terceiro rgo na estrutura administrativa da sociedade envolveria incremento da complexidade decisria, com elevadas chances de gerar conflitos de poder e sobreposio de atribuies, alm de se distanciar da estrutura orgnico-administrativa tradicional das pessoas jurdicas. 35. Ao revs, ganha fora a exegese que enxerga na expresso outros rgos necessrios administrao a possibilidade de criar unidades de apoio, auxiliares, com o objetivo de subsidiar o processo de tomada de decises pelos rgos de administrao. A lei estaria autorizando a criao de rgo que, por estar includo no estatuto social: (a) alado ao status de imprescindvel (necessrio) administrao da cooperativa; e (b) ocupa posio privilegiada na estrutura orgnica da pessoa jurdica, em respeito deliberao soberana do rgo de cpula da sociedade15. 36. Esta segunda possibilidade interpretativa correlaciona-se com o desdobramento administrativo da sociedade16, circunstncia que, a rigor, independe de previso no estatuto social. Como assevera Fbio Ulhoa Coelho, a organizao da estrutura administrativa abaixo do nvel de diretoria assunto irrelevante para o direito societrio; cada sociedade se estrutura e se reestrutura como e quando quer, documentando-se com maior, menor ou nenhuma formalidade17. Corolrio lgico que o tema normalmente se insere no poder de gesto do rgo de administrao superior, que pode legitimamente criar, extinguir ou modificar seus rgos auxiliares. 37. Contudo, se a validade de tais assertivas inconteste perante as sociedades empresrias, no se pode dizer o mesmo em relao s cooperativas; pois a incluso de outro rgo no estatuto alm da diretoria e conselhos de administrao e fiscalizao adquire relevncia jurdica por fora da norma legal especfica. Criado o rgo estatutrio, o poder de gesto dos administradores termina por ser restringido, porquanto eles no tero liberdade para alterar a estrutura orgnica da cooperativa em relao quela unidade em particular.
15/ Para constar do estatuto social, a criao do rgo h de ser deliberada pela assemblia-geral dos fundadores, no caso de ato constitutivo, ou pela assemblia-geral extraordinria, no caso de reforma do estatuto, consoante o disposto nos arts. 15, inciso III, e 46, inciso I, ambos da Lei n 5.764/71. 16/ Como a sociedade se divide em superintendncias, gerncias, coordenadorias, departamentos, sees, chefias, etc. 17/ Op. cit., p. 191.
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38. Obviamente que essa unidade, sendo necessria administrao, mas no se qualificando como rgo de administrao, poderia ser composta por profissionais contratados e indicados pelo conselho de administrao, sem poder decisrio, com funes de assessoramento.
Autogesto nas cooperativas 39. Em sede doutrinria, diversos autores se posicionam no sentido de que o preenchimento dos cargos de administrao reservado aos scios eleitos pelos seus pares, conforme se depreende dos seguintes excertos:
14.3 Os integrantes da administrao como de todos os rgos sociais devero ser obrigatoriamente associados, dispondo a Lei sobre a obrigatoriedade de eleies para o preenchimento dos cargos administrativos, [...] 14.5 O exerccio dos cargos de direo das sociedades cooperativas no pode ser equiparado direo de sociedades de outra natureza, mormente as comerciais. A investidura na direo de uma cooperativa no inibe que os diretores mantenham a realizao de atos cooperativos. Exige a Lei, ademais, que os cargos sejam preenchidos exclusivamente por associados. (LIMA, Reginaldo Ferreira. Direito Cooperativo Tributrio: comentrios lei das sociedades cooperativas. So Paulo: Max Limonad, 1997. p. 144-145, sem os negritos) A autogesto, como caracterstica da cooperativa, como se poder ver da Declarao sobre a Identidade Cooperativa, aposto pela Aliana Internacional Cooperativa (ver no stio www.coop.org), uma exigncia do tipo societrio, de forma que no possvel adotar-se, ainda que se apondo no estatuto da cooperativa, a gesto por parte de pessoas contratadas, como representantes das cooperativas. (SIQUEIRA, Paulo Csar Andrade. Direito Cooperativo Brasileiro: comentrios Lei n 5.764/71. So Paulo: Dialtica, 2004. p. 124, grifado) Pode a sociedade cooperativa adotar como rgo de gesto uma Diretoria ou um Conselho de Administrao, ou, ainda, os dois conjunta ou separadamente, embora a primeira seja mais freqente em que o Conselho de Administrao composto pelos diretores e pelos demais membros, tambm chamados conselheiros vogais ou de administrao.
A nica exigncia que faz o art. 47, na composio, que os membros desses rgos sejam cooperados, impedindo que terceiros deles participem. (MIRANDA, Andr Branco de. Dos rgos sociais. In: KRUEGER, Guilherme; MIRANDA, Andr Branco de (Coords.). Comentrios Legislao das Sociedades Cooperativas. Belo Horizonte: Mandamentos, 2007. tomo I, p. 240, destaques acrescidos)
40. Essa mesma compreenso do tema perfilhada por Alcenor Pagnussatt (Guia do cooperativismo de crdito: organizao, governana e polticas corporativas. Porto Alegre: Sagra Luzzatto, 2004. p. 118)18, Verglio Frederico Perius (Op. cit., p. 113) e Nilson Reis Jnior (Op. cit., p. 104). Registre-se, todavia, a opinio dissonante de Jefferson Nercolini Domingues, para quem:
H cooperativas que so compostas de Conselho de Administrao, onde mensalmente todos os eleitos se renem para discutir os assuntos que envolvem toda a sociedade. Nestas, os executores das deliberaes do Conselho de Administrao podem ser administradores contratados nomeados, sendo que os membros eleitos geralmente no exercem a funo executiva. Outras cooperativas optam pela composio atravs de uma Diretoria, onde os Diretores eleitos atuam diariamente, com funo executiva, deliberando e executando as tarefas normais de gesto. Neste caso, a Diretoria contrata auxiliares de gesto, tais como gerentes, superintendentes, etc. No h impedimento, entretanto, que mesmo havendo cooperativa com rgo de administrao denominado de Diretoria, que esta tenha Diretores contratados e nomeados pela Diretoria eleita. (MEINEN, nio; DOMINGUES, Jefferson Nercolini; DOMINGUES, Jane Aparecida Stefanes. Cooperativas de crdito no direito brasileiro. Porto Alegre: Sagra Luzzatto, 2002. p. 62, negritos acrescentados)
41. Alinhando-me doutrina majoritria, mas mantendo em perspectiva tanto o direito positivo vigente quanto os princpios do cooperativismo mundial, tenho ser inevitvel concluir que o regime institudo para as cooperativas o de autogesto, malgrado possa ele revelar-se ultrapassado diante dos apelos das
18/ A pgina da internet do Banco Central do Brasil noticia que esse autor participou do I Seminrio Banco Central sobre Microfinanas, realizado em Curitiba, nos dias 07 e 08 de julho de 2003, na qualidade de Diretor-Presidente do Sicredi Servios - Confederao das Cooperativas de Crdito ligadas ao SICREDI, que congrega as cooperativas de crdito dos estados do Rio Grande do Sul, Paran, Mato Grosso do Sul e Mato Grosso. (http://www.bcb.gov.br/htms/Deorf/ ISeminarioMicrofinancas/paginas/04_2C_Alcenor.asp?idpai=semicrofin1, acesso em 5 mar. 2008)
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tcnicas gerenciais desenvolvidas nas ltimas dcadas, especialmente em face das prticas de governana corporativa recomendadas. 42. Em uma proposio: veda-se a escolha de administradores assim compreendidos os componentes dos rgos de administrao com poderes decisrios, sobretudo conselheiros e diretores que no sejam cooperados.
A questo dos administradores contratados art. 48 da Lei n 5.764, de 1971 43. O art. 48 da Lei n 5.764, de 1971, autoriza os rgos de administrao a contratarem diretamente gerentes tcnicos ou comerciais, que no pertenam ao quadro de associados, fixando-lhes as atribuies e salrios. 44. A doutrina costuma ressaltar a ociosidade dessa norma, uma vez que a cooperativa teria esta faculdade independentemente de previso legal. Por isso, ainda que de forma indiciria, a simples presena da ressalva dispensando a condio de scio para trabalhar como gerente da cooperativa vem em reforo da necessidade de os componentes dos rgos de administrao serem scioscooperados. Essa circunstncia no passou despercebida por Andr Branco de Miranda, que anotou:
Como todo o quadro da administrao estatutria de acesso exclusivo aos cooperados, permite a lei que a sociedade contrate gerentes tcnicos ou comerciais para a execuo direta da administrao, porm subordinada aos diretores ou conselheiros, conforme o caso. O dispositivo legal redundante, uma vez que no estaria as cooperativas impedidas da contratao de gerentes se inexistisse a autorizao prevista no art. 48, como, alis, faz qualquer sociedade, empresria ou no. Porm, deve-se atentar que o artigo, ainda que de forma permissiva, pode trazer outros contornos de interpretao. Ao dispor a faculdade da contratao de gerentes, reconhece a legislao, embora existam muitas excees, uma caracterstica da administrao societria das cooperativas, que a no-qualificao ou no-formao tcnica em gesto. [...] Como os cooperados eleitos podem no ter o preparo da tcnica da administrao adequada para gerir a cooperativa, faculta a lei que esta contrate profissionais especializados para assessor-los. (Op. cit., p. 251, grifado)
45. No mesmo sentido, Paulo Csar Andrade Siqueira comenta o artigo:

As administraes de cooperativas, por serem de profissionais nem sempre envolvidos com a Cincia da Administrao, podem e devem contratar assessorias especializadas, que, no entanto, jamais podero deixar de ser exatamente isso, assessoria de um administrador estatutrio que ele, administrador, ter a responsabilidade pelos atos de sua gesto. (Op. cit., p. 126, grifado)
Cenrios alternativos 46. Na inviabilidade jurdica da soluo tcnica reputada ideal em termos de boas prticas de governana corporativa, como seria a proposta formulada pelos consulentes, a oferta de alternativas que no fundo soaro como meros paliativos , alm de sujeitarem-se a fundadas crticas, podem se revelar insuficientes para atingir os resultados inicialmente almejados. Sem embargo, passo a discorrer, ainda que brevemente e a ttulo de sugesto, sobre algumas possibilidades.
Modificao legislativa 47. Por sua aptido em propiciar segurana jurdica, a melhor soluo seria pela via da modificao legislativa, de sorte que a prpria lei passasse a admitir expressamente a contratao de diretores. Nesse sentido o art. 39 do Projeto de Lei do Senado (PLS) n 171, de 1999, que estava assim redigido:
Art. 39. A diretoria ser composta por, no mnimo, 2 (dois) diretores, associados ou no, eleitos e destitudos pelo conselho de administrao, competindo ao estatuto fixar: I nmero de diretores; II forma de substituio; III prazo de gesto; IV atribuies e poderes dos diretores; V forma da tomada de decises; VI forma de alienao de bens mveis. (negritos acrescidos)
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48. No entanto, essa proposio legislativa, que tramitava no Senado Federal, restou arquivada em 22 de janeiro de 2007, ao final da 52 Legislatura (2003-2007)19. A Resoluo n 12, de 1974, do Conselho Nacional de Cooperativismo 49. A Lei n 5.764, de 1971, no art. 97, outorgou ao Conselho Nacional de Cooperativismo (CNC) poderes para editar atos normativos para a atividade cooperativista nacional (inciso I) e baixar normas regulamentadoras, complementares e interpretativas, da legislao cooperativista (inciso II). 50. Embora suas resolues continuem orientando a atividade, o CNC foi extinto com a reformulao do Ministrio da Agricultura pela Lei n 8.028, de 12 de abril de 199020, tendo editado, ao longo de sua existncia, 34 resolues, das quais 7 j haviam sido revogadas at 1987, ano em que baixou seu ltimo ato normativo. Rememore-se que as atribuies daquele conselho no se estendiam s cooperativas de crdito e s sees de crdito das cooperativas agrcolas mistas, naquilo que fossem regidas por regulamentao prpria, de competncia do Conselho Monetrio Nacional, como resulta da conjugao do pargrafo nico do art. 97 com o art. 103 da Lei das Cooperativas. 51. No que concerne especificamente Resoluo CNC n 12, de 1974, o Parecer 2000/00676 (Dejur/PRBAD) assinalou que ela se aplica s cooperativas de crdito si et in quantum o Conselho Monetrio Nacional no editar resoluo que trate especificamente de sua estrutura orgnico-administrativa. 52. Dessa forma, afigura-se vivel juridicamente a edio de norma pelo Conselho Monetrio Nacional que assegure plena liberdade de auto-organizao s cooperativas de crdito, especialmente no que se refere coexistncia de conselho de administrao e diretoria executiva como rgos autnomos, sem diretores escolhidos entre os membros daquele colegiado, muito embora a composio de ambos deva resultar, invariavelmente, de eleio de cooperados pela assemblia-geral, nos termos da lei.
19/ Fonte: consulta tramitao de matrias na pgina da internet do Senado Federal (www.senado.gov.br, acesso em 5 mar 2007). 20/ Cf. KRUEGER, Guilherme. Comentrios legislao das sociedades cooperativas. Belo Horizonte: Mandamentos, 2007. Tomo I, p. 474-475.
CONCLUSO 53. Em resumo: a) o carter democrtico ocupa posio proeminente na histria do movimento cooperativista mundial e consigna valores que se irradiam por toda a disciplina jurdica destas sociedades; b) o segundo princpio cooperativista mundial proclama a necessidade das cooperativas serem administradas democraticamente pelos seus membros, de forma a preservar os valores cooperativistas e a proximidade com os cooperados; c) as prticas recomendadas de governana corporativa assumem especial relevo quando se considera sua similitude teleolgica com o carter democrtico das sociedades cooperativas; d) a transposio de medidas de governana corporativa que foram elaboradas em funo das sociedades empresrias para as cooperativas de crdito impe sua conciliao com a disciplina jurdica peculiar a estas entidades; e) na qualidade de rgos de administrao, tanto o conselho de administrao quanto a diretoria devem ter seus componentes escolhidos pela assemblia-geral, salvo naquela hiptese excepcional retratada no Parecer 2000/00676 (Dejur/PRBAD); f) o regime de autogesto das sociedades cooperativas determina que todos os componentes de seus rgos de administrao sejam scios; g) a Lei n 5.764, de 1971, embora vede o preenchimento de cargos nos rgos de administrao por gestores contratados, autoriza que eles atuem em outros rgos necessrios administrao, estes sem poder decisrio; e h) seria cabvel a edio de norma pelo Conselho Monetrio Nacional que liberasse a forma de auto-organizao das cooperativas de crdito e viabilizasse a coexistncia autnoma de conselho de administrao e diretoria executiva, sem prejuzo da eleio de todos os seus componentes pela assemblia-geral.
Pronunciamentos 311
Com estas consideraes, elevo o assunto apreciao de Vossa Senhoria. Braslia, 3 de abril de 2008.
Filognio Moreira Jnior Procurador do Banco Central
Despacho Proc. 0701395551 De acordo. Ao Deorf/Gabin. Braslia, 3 de abril de 2008.
Walkyria de Paula Ribeiro de Oliveira Coordenadora-Geral da rea de Consultoria Bancria e de Normas (Coban)
Legalidade de multa administrativa aplicada com base na Lei n 9.817, de 1997, posteriormente revogada pela Lei n 10.755, de 2003 informaes encaminhadas 8a Vara Federal da Seo Judiciria do Distrito Federal nos autos do Mandado de Segurana Preventivo n 2008.34.00.016217-3.*
Luciana Marques Bombino Procuradora do Banco Central Luiz Ribeiro de Andrade Subprocurador-Geral do Banco Central
Registra-se que o Juiz Federal Substituto da 8 Vara, no exerccio da titularidade, Dr. Tales Krauss Queiroz, indeferiu o pedido liminar que tinha o escopo de obstar a inscrio em dvida ativa de dbito decorrente de aplicao da multa de importao pelo Banco Central do Brasil. Alm da ausncia de plausibilidade, o magistrado, ao fundamentar a sua deciso, em sede de juzo provisrio, na ultratividade da lei excepcional e temporria, afastou as alegaes do autor relativas ofensa aos princpios da finalidade, da razoabilidade, da proporcionalidade, do no-confisco, da propriedade e da livre iniciativa, em consonncia com a argumentao apresentada pelo Banco Central. No mesmo sentido, o parecer do Ministrio Pblico Federal, emitido pelo Procurador da Repblica no Distrito Federal, Dr. Rmulo Moreira Conrado, considerando relevantes as informaes prestadas pelo Banco Central no tocante necessidade de ingerncia do Estado como regulador da atividade econmica e requerendo a denegao da segurana.
Pronunciamentos 313
Parecer PGBC-129/2008 Proc. 0801415153

MANDADODESEGURANAPREVENTIVON2008.34.00.016217-38VARAFEDERAL DA SEO JUDICIRIA DO DISTRITO FEDERAL IMPETRANTE: TELEFONICA INTERNATIONAL WHOLESALE SERVICES BRASIL LTDA. IMPETRADOS: PROCURADOR-GERAL DO BANCO CENTRAL DO BRASIL E PROCURADORCHEFE DA FAZENDA NACIONAL ARGUIO DE RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENFICA IMPOSSIBILIDADE NORMAS DE CONTEDO ECONMICO CARTER EXCEPCIONAL DA NORMA QUE A TORNA ULTRATIVA.
Senhor Subprocurador-Geral,
DA DEMANDA Trata-se de Mandado de Segurana Preventivo, com pedido liminar, impetrado pela sociedade TELEFONICA INTERNATIONAL WHOLESALE SERVICES BRASIL PARTICIPAES LTDA. (TELEFONICA INTERNATIONAL), com a finalidade de obstar inscrio de multa em Dvida Ativa, de evitar o ajuizamento da respectiva execuo e, por fim, de cancelar a multa aplicada. 2. Referido Mandado de Segurana indicou como autoridades coatoras o Procurador-Geral do Banco Central do Brasil e o Procurador-Chefe da Fazenda Nacional em Braslia. O primeiro sob o fundamento de que o Regimento Interno do Banco Central do Brasil, em seu art. 36, inciso IV, estabelece a atribuio da Procuradoria-Geral para promover a inscrio de dbitos de qualquer natureza, inerentes atividade do Bacen, na Dvida Ativa. J o segundo sob o argumento de que lhe compete o ajuizamento da execuo fiscal, bem como o cancelamento do dbito1.
1/ Nesse ponto, a impetrante ignora o disposto no art. 4 da Lei n 9.650, de 27 de maio de 1998, que atribui aos titulares do cargo de Procurador do Banco Central do Brasil a apurao da liquidez e certeza dos crditos para fins de inscrio em Dvida Ativa e respectiva cobrana.
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Luciana Marques Bombino e Luiz Ribeiro de Andrade
3. O pedido veiculado no mandamus fundamenta-se, em suma, na argio, pela impetrante, de ausncia de amparo legal para a aplicao da multa, na retroatividade da lei nova mais benfica, na inobservncia aos princpios da finalidade, razoabilidade e proporcionalidade e na ofensa livre iniciativa estabelecida no art. 170 da Constituio Federal de 1988. 4. O pedido liminar de absteno da inscrio dos valores em Dvida Ativa e do ajuizamento da execuo do ttulo reside, segundo a impetrante, no amparo legislativo que d suporte ao seu pretenso direito, na dificuldade de obteno de certides negativas de dbito e na constrio patrimonial a que se sujeitar para assegurar a execuo. 5. Como se mostrar adiante, no assiste razo impetrante, vez que no h direito lquido e certo que a desobrigue do pagamento da multa que lhe fora aplicada em razo do poder de polcia regularmente exercido pelo Banco Central do Brasil, que no exerccio de suas atribuies verificou que a impetrante praticou ilcito cambial sujeito pena prevista na legislao de regncia, apurado minudentemente em regular processo administrativo em que a impetrante exerceu amplamente o seu direito defesa e ao contraditrio.
DO PROCESSO ADMINISTRATIVO 6. O Banco Central do Brasil, no uso de suas atribuies legais, intimou a sociedade EMERGIA BRASIL LTDA., posteriormente denominada TELEFONICA INTERNATIONAL WHOLESALE SERVICES BRASIL PARTICIPAES LTDA., a apresentar defesa em processo administrativo instaurado para apurar a falta de pagamento de importaes no prazo estabelecido no art. 1, inciso IV, da Lei n 9.817, de 23 de agosto de 1999, com redao alterada pela Lei n 10.755, de 3 de novembro de 2003, que em seu art. 1 manteve a ilicitude da conduta e atribuiu ao Banco Central do Brasil a regulamentao do percentual da multa, observando-se, todavia, o limite mximo determinado pela lei. 7. A alterao legislativa alcanou as operaes praticadas pela TELEFONICA INTERNATIONAL em razo da autorizao constante no art. 126 da Lei n 11.196, de 21 de novembro de 2005.
8. A sociedade solicitou, preliminarmente, a dilao do prazo conferido para a defesa, que foi deferida pelo Banco Central do Brasil. Na seqncia, a TELEFONICA INTERNATIONAL protocolou suas razes de defesa, argindo, em sntese, que: a) Quanto s Declaraes de Importao ns 00/02712657, 00/03679858, 00/04167150, 00/05558837, 00/05559078, 00/07133906, 00/07196290, 00/07295221, 00/07331597, 00/07415243, 00/07629758, 00/08022105, 00/08304143, 00/09589958, 00/10216418, 00/11627187 e suas respectivas adies, no restou configurado o seu vencimento, vez que tais operaes estavam amparadas por uma linha de crdito aberta pela TELEFNICA SAM S.A., que permitiu a dilao do vencimento para 1/12/2006. Note-se, contudo, que a TELEFONICA INTERNATIONAL no promoveu o registro dos esquemas de pagamento das referidas DIs no Registro de Operaes Financeiras (TA154070), contribuindo para que as declaraes de importao permanecessem inadimplidas. Apenas posteriormente ao vencimento para o pagamento das importaes, que as DIs foram retificadas, no afastando, portanto a incidncia da Lei n 10.755, de 2003, cujo art. 1, inciso II, prev expressamente a possibilidade de aplicao de multa para o no-pagamento da importao no prazo de at 180 dias contados a partir do primeiro dia do ms subseqente ao previsto para o pagamento da importao. Destaque-se ainda que a TELEFONICA INTERNATIONAL, tampouco trouxe aos autos administrativos quaisquer documentos que comprovassem que a prorrogao do prazo negociada com empresa estrangeira tenha ocorrido antes do vencimento das DIs; b) Quanto s Declaraes de Importao ns 00/08968351, 00/08968548, 00/08968688, 00/08968769, 00/08968920, 00/08969064, 00/08969412, 00/08969900, 00/8969994 e adies, sustentou a renegociao dos prazos conferidos para pagamento e, apesar de no ter trazido aos autos o contrato de repactuao, apresentou ordens de pagamento cujos valores correspondem soma daqueles consignados nas declaraes de importao. Ademais, restou demonstrado, por meio da nota promissria subscrita em 6.2001, que a TELEFONICA
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INTERNATIONAL providenciou a renegociao dos pagamentos antes do decurso de 180 dias aps o vencimento das DIs. 9. Em anlise resposta oferecida pela TELEFONICA INTERNATIONAL, o Banco Central do Brasil, por meio da Deciso Decap/Gabin-2006/89, decidiu: a) Em relao s DIs relacionadas no item 8.a retro, aplicar sociedade a pena de multa no valor de R$ 673.225,81 (seiscentos e setenta e trs mil, duzentos e vinte e cinco reais e oitenta e um centavos), equivalente 0,5% (meio por cento) das operaes irregulares, pela ausncia de pagamento no prazo legal das Declaraes de Importao, j que a TELEFONICA INTERNATIONAL no trouxe aos autos administrativos qualquer documento que comprovasse que a prorrogao do prazo para pagamento foi negociada antes do vencimento das obrigaes; b) Em relao s DIs relacionadas no item 8.b retro, arquivar o processo administrativo ante a comprovao pela empresa, atravs da juntada de documentos, de renegociao dos prazos antes do vencimento da obrigao, bem como a comprovao do efetivo pagamento das importaes, com a apresentao das ordens de pagamento expedidas. 10. Intimada da deciso, a TELEFONICA INTERNATIONAL interps recurso ao Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, que manteve integralmente a deciso proferida na 1 instncia administrativa. No resignada, a sociedade impetrou o presente Mandado de Segurana Preventivo, com pedido liminar, para obstar a inscrio do dbito em Dvida Ativa, a sua execuo judicial e finalmente, o cancelamento da multa. 11. Importante salientar que o processo administrativo transcorreu incontestavelmente sob a gide do contraditrio e da ampla defesa, com a rigorosa observncia aos direitos e garantias da empresa de se defender por todos os meios e formas e de efetivamente influir na deciso da Autarquia. Veja-se, a propsito, que em nenhum momento, seja administrativamente, seja judicialmente, houve alegao de eventual cerceamento da defesa.
III DA ANLISE DOS FUNDAMENTOS DO MANDADO DE SEGURANA Inexistncia de prova pr-constituda 12. Para a impetrao da segurana necessria a demonstrao de plano do direito lquido e certo, em razo do rito especial a que se sujeita a ao mandamental. Dessa forma, considerando que o Mandado de Segurana no comporta dilao probatria, a impetrante deveria ter trazido aos autos elementos probatrios de seu direito lquido e certo ao no-pagamento da multa que lhe fora cominada. 13. Veja, no entanto, que, ao invs de fazer prova do seu pretenso direito, a impetrante juntou aos autos prova do direito do impetrado. Toda a documentao anexada ao mandamental pela impetrante (cpia do inteiro teor do processo administrativo) ratifica a sua posio de devedora, mais ainda: deixa claro que, na hiptese, o Banco Central do Brasil que detm o direito lquido e certo de cobrar o seu crdito. 14. No processo administrativo punitivo restou comprovado que a impetrante no efetuou o pagamento das Declaraes de Importao relacionadas no item 8.a e tampouco trouxe ao conhecimento da Autarquia fiscalizadora qualquer prova que demonstrasse a repactuao do prazo de pagamento antes do vencimento da obrigao. 15. Por conseguinte, ao no produzir qualquer prova que infirmasse as concluses do processo administrativo, a impetrante no logrou qualquer xito em demonstrar de plano a liquidez e certeza do direito pretendido, mas forneceu prova em favor do direito do impetrado, razo pela qual a ordem mandamental almejada deve ser denegada, j que as provas carreadas aos autos ratificam o direito do impetrado.
Inexistncia de direito lquido e certo 16. Sem alimentar a pretenso de oferecer um conceito irretorquvel, afirmo que o Mandado de Segurana ao constitucional que objetiva a tutela de direito lquido e certo contra leso ou ameaa de leso decorrente de ilegalidade ou abuso de poder de autoridade pblica ou agente de pessoa jurdica no exerccio de atribuies do Poder Pblico.
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17. Dessa assertiva, interessa de perto a compreenso acerca da liquidez e certeza do direito. Para Alexandre de Moraes, direito lquido certo o que resulta de fato certo, ou seja, aquele capaz de ser comprovado, de plano, por documentao inequvoca2. 18. Hely Lopes Meirelles, em conceito clebre na doutrina administrativista, leciona que direito lquido e certo o que se apresenta manifesto na sua existncia, delimitado na sua extenso e apto a ser exercitado no momento da impetrao.3 19. Carlos Alberto Menezes Direito, citando expresses clssicas de Orozinbo Nonato, esclarece: a expresso direito lquido e certo, herdeira de direito certo e incontestvel, da Constituio de 1934, tem o alcance prprio de direito manifesto, evidente, que exsurge da lei com claridade, que sobranceiro a qualquer dvida razovel e maior do que qualquer controvrsia sensata, dispensando a alta indagao de fatos intrincados, complexos ou duvidosos.4 20. Por fim, no se pode olvidar a lio luminosa e transparente de Seabra Fagundes: Assim, ter-se- como lquido e certo o direito cujos aspectos de fato se possam provar, documentalmente, fora de toda a dvida, o direito cujos pressupostos materiais se possam constatar pelo exame da prova oferecida com o pedido, ou de palavras e omisses de informao da autoridade impetrada.5 21. luz dos ensinamentos colacionados, indago: qual o direito lquido e certo que a impetrante pretende resguardar? Nos moldes do pedido formulado na inicial, pretende resguardar o seu pretenso direito de no ter o seu dbito inscrito em Dvida Ativa, de no ser executada e de obter o cancelamento da multa aplicada. 22. Ora, tendo o processo administrativo punitivo transcorrido regularmente, sem que se lhe possa imputar qualquer irregularidade, o nopagamento da multa regularmente aplicada gera para o Banco Central do Brasil a pretenso de cobrar o seu crdito. No h que se falar em direito lquido e certo da impetrante de no ser inscrita em Dvida Ativa, se se manteve inadimplente. A impetrante devedora e no produziu qualquer prova que comprovasse que a multa ou no foi aplicada ou que, aplicada, foi devidamente quitada. Tampouco suscitou ou produziu prova de qualquer irregularidade que maculasse o processo administrativo, impedindo a formao do ttulo executivo.
2/ 3/ 4/ 5/ MORAES, Alexandre. Direito Constitucinal. 11. ed. So Paulo: Atlas, 2002, p. 164. Do Mandado de Segurana. In Revista Forense, vol.164, pgs. 122 e segs. DIREITO, Carlos Alberto Menezes. Manual do Mandado de Segurana. 4. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p. 66. FAGUNDES, Seabra. O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judicirio. 5. ed. Rio de Janeiro: Forense, p. 271.
23. Nesse diapaso, tambm no h que se falar em ilegalidade ou abusividade de poder, uma vez que o ato de inscrio em Dvida Ativa e a eventual execuo fiscal so consectrios lgicos gerados pelo desenvolvimento regular do processo administrativo punitivo.
Breve histrico da multa de importao - da ultratividade da Lei n 10.755, de 2003, e da irretroatividade da Lei n 11.371, de 2006 24. Nos moldes do art. 22, incisos VII e VIII, da Constituio Federal de 1988, compete privativamente Unio legislar sobre cmbio e comrcio exterior. Com fundamento nessa disposio constitucional que foi editada a Medida Provisria n 1.569, de 25 de maro de 1997, instituindo a multa de importao. A Medida Provisria foi reeditada sucessivamente at a sua converso na Lei n 9.817, de 1997. 25. Posteriormente, a Lei n 9.817, de 1997, foi revogada pela Lei n 10.755, de 2003, que, no entanto, manteve a ilicitude da conduta. Na seqncia, adveio a Lei n 11.196, de 2005, que alterou o 1 da Lei n 10.755, de 2003, e, por fim, foi editada a Medida Provisria n 315, de 3 de agosto de 2006, convertida na Lei n 11.371, de 28 de novembro de 2006, que, por seu art. 6, extinguiu a multa de importao para as hipteses ali previstas, in verbis:
Art. 6 A multa de que trata a Lei n 10.755, de 3 de novembro de 2003, no se aplica s importaes: I cujo vencimento ocorra a partir de 4 de agosto de 2006; ou
II cujo termo final para a liquidao do contrato de cmbio de importao, na forma do inciso II do art. 1 da Lei n 10.755, de 2003, no tenha transcorrido at 4 agosto de 2006.
26. A contrario sensu, as importaes que tenham prazo de vencimento at o dia 3 de agosto de 2006, bem como aquelas cujo termo final para a liquidao do contrato de cmbio, na forma do inciso II do art. 1 da Lei n 10.755, de 2003, j tenha transcorrido at o dia 3 de agosto de 2006, no sero abarcadas pela novel lei. 27. Veja que a impetrante busca a qualquer custo beneficiar-se da nova lei, sustentando a aplicao da retroatividade da lei nova mais benfica. Para tanto assevera, em outras palavras, que a sucesso legislativa acerca da multa de importao
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foi uma sucesso de equvocos que gradativamente foram sendo corrigidos at a sua extino. Isso porque, em sua opinio, a multa de importao, de 0,5% (meio por cento), ressalte-se, gerava distores decorrentes dos valores exorbitantes e abusivos aplicados aos importadores, o que lhes causava enormes prejuzos. 28. Uma anlise perfunctria da questo poderia persuadir o incauto a esposar a tese da retroatividade mais benfica da lei nova. A argumentao, no entanto, no me seduz. Tambm no me seduz, apesar de sufragar a pena aplicada por esta Autarquia, a mera literalidade dos incisos I e II do art. 6 da Lei n 11.371, de 2006, que por si s j determina o marco temporal a partir do qual as multas de importao no sero mais aplicadas. 29. Encanta-me, todavia, descobrir o el que anima o esprito da lei. Ora, a lei necessita ser interpretada e essa interpretao no pode ser meramente literal. No desconheo que a lei, ao ser promulgada e publicada, ganha vida prpria, mas a mera concatenao de palavras que traz em seu texto no tem qualquer sentido se no perquiridas as razes de sua criao. 30. Resta-me ento investigar o objeto de tutela da lei. Para tanto trago baila excerto retirado da Exposio de Motivos da Lei n 9.817, de 1997:
Considerando que as condies de prazos e custos para financiamento domstico so significativamente piores, comparativamente s prevalecentes no mercado externo, situao que, por si s, tende a estimular a opo pelo produto importado, a receita bruta das verbas domsticas de bens importados se transforma em capital de giro barato para o importador, ou permite que ele repasse o financiamento externo ao consumidor, a prazos compatveis, apropriando-se do diferencial de taxas de juros, o que evidentemente estimula ainda mais as importaes. A Medida Provisria que ora trago elevada apreciao de Vossa Excelncia tem por objetivo garantir a eficcia das novas regras relativas aos prazos para contratao de cmbio de importao, a serem editadas pelo Banco Central, com duplo propsito de, por um lado, equiparar o tratamento conferido a importaes e exportaes no que tange a adiantamentos e/ou atrasos em seus respectivos pagamentos e, por outro, evitar que diferenciais de taxas de juros internas e externas, bem como condies financeiras especialmente favorveis disponveis no exterior para seus produtores ou para compradores estrangeiros, resultem em desequilbrio de tratamento entre estes e a produo nacional competitiva. [...]
Observa-se, ademais, que a falta de qualquer limitao aos capitais de curto prazo derivados dos financiamentos (lags) na importao resulta em desequilibrar as condies de concorrncia entre produtores nacionais e estrangeiros. Na medida em que as condies de financiamento so desiguais, havendo, com freqncia, vantagens no tocante a prazos e taxas para os importadores, a produo nacional competitiva, mesmo quando oferece preos mais favorveis, como amide, v sua vantagem competitiva erodida pela presena de um fator alheio esfera nacional.
31. Como se pode verificar nas razes acima explicitadas, a instituio da multa de importao se deu para regular uma situao excepcional no mercado cambial, cujo desequilbrio traria graves prejuzos aos consumidores internos, com o sucateamento das empresas nacionais e, no mbito internacional, a desconfiana de que o pas no honrava os seus compromissos. 32. O Brasil, notadamente no perodo entre 1997 e 2003, aproximadamente, viu crescer vertiginosamente diversas irregularidades cambiais relacionadas s importaes de mercadorias. O artifcio consistia na importao, para pagamento em at 180 dias, de mercadorias e sua venda no mercado interno a preos de custo, mais baixos que o produto nacional. Os valores obtidos com a venda, ao invs de serem utilizados no pagamento dos contratos de cmbio, eram aplicados no mercado financeiro para a compra de ttulos pblicos e obtinham alta remunerao. Lembre-se que a taxa Selic chegou a mais de 40% (quarenta por cento) nesse perodo. Mesmo a instituio da multa de importao pela Lei n 9.817, de 1997, cobrada inicialmente sob a modalidade de encargos financeiros, no surtiu o efeito desejado, pois a diferena obtida entre as taxa de juros internas e o pagamento das multas cambiais, compensavam o inadimplemento dos contratos cambiais. 33. Os juros altos diminuam o consumo, o que prejudicava as vendas e as empresas nacionais. Como as empresas no cresciam, aumentava o desemprego, e a economia encolhia. Alm disso, o investimento estrangeiro que entrava no pas por causa dos juros altos era especulativo. E esse dinheiro poderia deixar o pas a qualquer momento. 34. Eis a o mvel da criao da multa de importao.
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35. As normas que cuidaram da matria, tanto as leis quanto as circulares, possuem contedo econmico e regem situaes essencialmente volteis6, portanto, excepcionais. De tal forma que, se essas normas no tiverem um mnimo de eficcia, o poder regulador do mercado cambial no ter qualquer serventia. Tambm nesse sentido o Parecer 2002/298 (Dejur/Gabin)7, desta Procuradoria-Geral:
A liberdade cambial no absoluta. Existem regras e parmetros a serem observados pelos agentes de mercado, no lhes sendo facultado atuar fora dos limites legais fixados. Nesse mister, h de se ter claro que o objetivo da norma vedar operaes fraudulentas e de favorecimento, que atentam contra a liquidez de mercado. Portanto, de nada adiantaria impor restries sem estender os mandamentos legais aos desvirtuamentos praticados, que refletem negativamente no dia a dia da execuo da poltica cambial.
36. A constante mutabilidade do mercado exige normas especficas para regulamentar determinado momento e determinadas peculiaridades. A perspectiva de alterao dessas normas sem que seus efeitos sejam suportados pelos destinatrios levaria a sua total inobservncia pelos atores do mercado cambial. 37. A sucesso legislativa que culminou na extino da multa de importao no ocorreu pelo fato de entender o Estado que estava se imiscuindo indevidamente nos negcios entre particulares, mas sim porque a situao cambial em 2006 era totalmente distinta daquela entre os anos de 1997 e 2003, o que s ratifica a volubilidade do mercado. Cessada a excepcionalidade da situao ftica, a pena tambm se torna desnecessria, mas ainda aplicvel a quem, durante a situao excepcional, praticou a irregularidade cambial. 38. No anormal que um ato normativo possa ser revogado ou modificado antes mesmo que as infraes cometidas sob a sua gide possam ser apuradas, sem que isso, no entanto, prejudique a ultratividade da norma. Veja-se, a propsito, o feliz exemplo inserido no Parecer 99/544 (Dejur/PRBHO), da Procuradoria do Banco Central em Minas Gerais, que bem ilustra o que se pretende demonstrar:
6/ A volatilidade da seara cambial to grande que apenas num curto perodo de tempo observamos a edio de duas Medidas Provisrias (nos 1.569, de 1997 e 315, de 2006), reeditadas sucessivamente, e quatro leis ordinrias (n 9.817, de 1997, 10.755, de 2003, 11.196, de 2005 e 11.371, de 2006). 7/ Da lavra do Procurador Cassiomar Garcia Silva, com aprovao de Francisco Jos de Siqueira.
Outro exemplo bastante esclarecedor nesse sentido o que se refere legislao de trnsito. Digamos que esteja em vigor uma norma de trnsito que probe uma converso esquerda num determinado ponto de uma via pblica. Digamos, ainda, que um motorista, por fazer essa converso proibida, esteja sofrendo processo punitivo para imposio de multa. Se, posteriormente, vier uma nova regra que altera a circulao de veculos nessa via, permitindo essa mesma converso esquerda, evidente que o motorista que est sofrendo processo para imposio de multa no pode alegar esse fato em seu favor, pois, naquele momento em que a conduta foi praticada ela estava proibida e colocou em risco toda uma coletividade.
39. De todo o exposto, o que pretendo consignar que a Lei n 10.755, de 2003, por regular situao excepcional, que imprescinde de tratamento jurdico especial, ter ultratividade, incidindo sobre as hipteses ocorridas anteriormente ao advento da Lei n 11.371, de 2006. 40. A excepcionalidade do art. 1 da Lei n 10.755, de 2003, to manifesta que a Lei n 11.371, de 2006, em seu art. 6 e incisos, ao estabelecer nova disciplina para as multas de importao, expressamente ressalvou o regramento especial anterior. 41. Portanto, dada a excepcionalidade da situao ftica, no pode subsistir o princpio da retroatividade benfica da lei. Nesse sentido, bastante elucidativo o Parecer PGBCB-26/20068, desta Procuradoria-Geral:
Perceba-se que o fundamento do princpio da retroatividade da lei mais benfica no se encontra presente nesses casos. O Estado deixa de punir determinadas condutas por terem cessado, no presente, os especficos motivos que o levaram a faz-lo no passado. Contudo, a valorao jurdica das condutas pretritas em nada se modifica, dizer, continua a existir o entendimento de que, nas circunstncias anteriores, a violao aos preceitos das normas excepcionais ou temporrias sujeitaria o indivduo sano punitiva. No se pune o indivduo apenas por ter praticado o ato em outro momento da histria (o que consubstanciaria violao ao princpio da isonomia), mas porque o Estado continua a entender que a prtica de tais atos, naquele perodo ou sob aquelas circunstncias, constitui infrao penal. [...]
8/ Da lavra do Procurador Lucas Alves Freire, aprovado por Nelson Alves de Aguiar Jnior e Arcio Jos Menezes Fortes.
Pronunciamentos 325
Lado outro, caso a norma complementar trate de situao que, por sua excepcionalidade, requeira regramento especial em diferentes contextos temporais, uma vez seja ela revogada ou alterada, no haver que se falar em retroatividade benfica, mas em ultra-atividade do disposto no regulamento, pois a desvalorao do fato pelo direito permanecer inalterada. A aplicao desse entendimento se fez bastante presente nos casos relativos s punies pelo descumprimento dos tabelamentos de preos. Alegavase que, uma vez incrementados os valores constantes das tabelas, todos aqueles que houvessem cometido o delito com base no regramento anterior deveriam ter sua punibilidade extinta, com fulcro na retroatividade da lei mais benfica. Entretanto, os tribunais e a doutrina, acertadamente, afirmaram que o ncleo da norma penal no seria modificado pela simples alterao da tabela de preos, pois o ordenamento jurdico visava a punir aqueles que, tendo em vista as peculiaridades econmicas presentes em determinado momento histrico, houvessem descumprido o tabelamento vigente poca da prtica da conduta tida como ilcita. Destarte, entendeu-se que o ato normativo que fixava os preos mximos a serem praticados possuiria extra-atividade, sendo eficaz em relao a todos os casos ocorridos durante a sua vigncia, mesmo que j revogado ou modificado por norma posterior.
42. Ante o exposto, no h que se falar em aplicao do princpio da retroatividade da lei mais benfica, pois a Lei n 11.371, de 2006, no se limitou a abrandar o tratamento sancionador apenas em razo do fator tempo, mas sim pelo fato de que no mais subsistiam em 2006 as mesmas circunstncias que outrora tumultuaram o mercado cambial. Ademais, foi expressa ao resguardar a possibilidade de aplicao da multa s situaes ocorridas nas circunstncias econmicas tratadas pelas Leis ns 9.817, de 1997, e 10.755, de 2003. 43. A impetrante somente poderia se beneficiar da Lei n 11.371, de 2006, se demonstrasse que as suas Declaraes de Importao tiveram prazo de vencimento a partir do dia 4 de agosto. Todavia, conforme consta no relatrio gerado em 29/3/2006 pelo Decic/Conap e trazido aos autos pela prpria impetrante, todas as DIs consideradas para aplicao da multa venceram bem antes dessa data. Oportuno tambm mencionar que a impetrante no trouxe aos autos quaisquer documentos que comprovem alguma inconsistncia do relatrio de pendncias cambiais, restando, por conseguinte, mantida a sua presuno de veracidade e legitimidade.
Finalidade, razoabilidade e proporcionalidade da multa aplicada 44. Segundo a impetrante, a multa que lhe foi aplicada foge do escopo atribudo s multas administrativas, uma vez que pretendia coibir determinadas atividades econmicas realizadas entre particulares, enquanto na realidade as multas administrativas objetivam o ressarcimento do dano decorrente do ato sancionado. 45. A impetrante incorre em dois grandes equvocos: afirma que a multa tinha a finalidade de impedir o comrcio entre particulares e tambm assevera que a multa tem mera funo de ressarcimento de dano. 46. O Banco Central do Brasil como agente regulador da atividade econmica jamais nutriria a pretenso de se imiscuir nas relaes entre os agentes do mercado com o escopo de impedir a sua interao. A razo bvia: o Banco Central do Brasil zela pelo crescimento da economia. 47. No entanto, isso no significa a adoo de um Estado absentesta, que permanece letrgico frente aos combates travados no campo econmico. No se olvide que a Constituio Federal de 1988 estabeleceu um modelo econmico de bem-estar social, estabelecendo em seu art. 174 o poder normativo e regulador do Estado. Assim, se de um lado o cidado quer exercer plenamente os seus direitos, de outro, deve a Administrao Pblica condicionar o exerccio desse direito ao bem-estar social, e o faz usando o seu poder de polcia. 48. O Banco Central do Brasil ao estabelecer a aplicao da multa de importao, incidente sobre contratos no pagos ou pagos extemporaneamente, no pretendia evitar a atividade de importao entre o importador nacional e o exportador estrangeiro, mas garantir que o importador bom pagador no viesse a suportar os efeitos da desconfiana externa de que o Brasil no honrava as suas dvidas. Isso porque a inadimplncia de poucos, num pas em desenvolvimento, compromete a economia de toda a coletividade. 49. Alm disso, consoante j exposto nos itens 32 e 33, muitos importadores se valiam da diferena entre as taxas internas e externas para especular no mercado interno, o que enfraquecia a indstria nacional, notadamente a de pequeno porte, que obtinha recursos a um alto preo, encarecendo o seu produto, aumentando o desemprego e prejudicando o consumidor com as altas taxas de juros e o valor elevado dos produtos.
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50. Entender que o Estado, por meio de seus rgos, no pode zelar pelo equilbrio de sua economia atenta inclusive contra as disposies dos arts. 170, 174 e 219 da Constituio Federal e privilegia o ganho de poucos s custas de toda a coletividade. 51. Outro equvoco cometido pela impetrante imaginar que a multa administrativa tem a finalidade meramente reparatria, olvidando que as sanes tm ainda como elementos teleolgicos os caracteres preventivo e retributivo. A Administrao Pblica no deseja a aplicao da pena, deseja to-somente a contribuio do administrado, mas no capitula diante da ameaa realizao do interesse pblico, quando esse administrado obsta o desenvolvimento da atividade estatal. 52. Ora, na seara econmica, esperar a ocorrncia do dano para, somente a, repudiar a conduta irregular implicaria condenar o Pas falncia. Nos mercados econmico e financeiro a ocorrncia do dano fatal para a economia. Os erros, em geral, no podem ser reparados, ou demandam anos para o restabelecimento da normalidade. Acaso algum j esqueceu a inflao que h pouco assolava o pas, resultado de desequilbrios nas contas pblicas, de capitais especulativos, de remessas irregulares de recursos para o exterior? 53. A impetrante sustenta ainda a ausncia de razoabilidade na aplicao da multa, afirmando a aplicao de soluo mais onerosa ao administrado. 54. Mais uma vez no procede a alegao da impetrante. A aplicao de penalidades pela Administrao Pblica encontra-se confinada aos parmetros legais estabelecidos. Caracterizada a irregularidade injustificada, a Administrao no tem qualquer discricionariedade para deixar de aplicar a sano, pois que jungida ao princpio da legalidade estrita. Sua discricionariedade alcana, no mximo, a escolha dentre as penalidades previstas na lei. No caso em apreo, sequer havia tal possibilidade, j que a lei prev to-somente a aplicao de multa de at 100% (cem por cento) do valor da importao e as Circulares ns 3.308 e 3.325, ambas de 2006, estabeleceram a aplicao do percentual de apenas 0,5% (meio por cento). 55. E, a propsito do percentual, repito, de apenas 0,5% (meio por cento) estabelecido pelo Banco Central do Brasil, tambm se insurge a impetrante afirmando desproporcionalidade na multa aplicada, cujo valor nominal de R$ 673.255,81 (seiscentos e setenta e trs mil, duzentos e cinqenta e cinco reais e oitenta e um centavos).
56. O valor total da multa corresponde to-somente ao percentual de, no me canso de repetir, apenas 0,5% (meio por cento) do valor das operaes irregulares, que somaram R$ 134.651.162,00 (cento e trinta e quatro milhes, seiscentos e cinqenta e um mil, cento e sessenta e dois reais). 57. por isso que a jurisprudncia trazida pela impetrante, para fundamentar a sua alegao, em hiptese alguma pode servir como parmetro comparativo com a multa que lhe foi infligida. 58. A referida jurisprudncia afirma o carter confiscatrio de multas nos valores de 200% (duzentos por cento) e 500% (quinhentos por cento), respectivamente. De fato, tambm concordo que uma multa nesses percentuais extorsiva. No caso dos autos, porm, que confisco poderia existir num percentual de apenas 0,5% (meio por cento)? Data venia, intelectualmente insincera a pretenso da impetrante de interpretar o julgado em seu favor.
Compatibilidade do poder regulador do Banco Central do Brasil com a ordem econmica constitucional 59. Incansvel em seu descontentamento, a impetrante queixa-se tambm de violao ao pargrafo nico do art. 170 da Constituio Federal de 1988, declarando que a multa de importao interfere diretamente numa relao acordada entre particulares, firmada em contrato mercantil dentro do direito ao livre exerccio de atividade econmica. 60. Veja-se o que dispem os arts. 170 e 174 da Constituio Federal de 1988:
Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social, observados os seguintes princpios: I soberania nacional; II propriedade privada; III funo social da propriedade; IV livre concorrncia; V defesa do consumidor; VI defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e servios e de seus processos de elaborao e prestao; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 42, de 19.12.2003)
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VII reduo das desigualdades regionais e sociais; VIII busca do pleno emprego; IX tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constitudas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administrao no Pas. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 6, de 1995) Pargrafo nico. assegurado a todos o livre exerccio de qualquer atividade econmica, independentemente de autorizao de rgos pblicos, salvo nos casos previstos em lei. [...] Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado. [...]
61. Consoante j afirmado, a Constituio Federal de 1988 estabelece um modelo econmico de bem-estar. Portanto, apesar de ter consagrado uma economia capitalista de mercado, imps a observncia a finalidades e princpios sociais. Isso significa que a livre iniciativa, a propriedade privada e a livre concorrncia no podem ser tomadas como expresses individualistas, mas no exato valor do quanto significam socialmente. 62. por isso que a ordem econmica fundada na livre iniciativa, mas determina a valorizao do trabalho; a propriedade privada assegurada, mas essa propriedade tambm deve cumprir a sua funo social; a concorrncia livre, mas se resguarda o consumidor hipossuficiente. 63. Nesse contexto, a Constituio Federal de 1988 autoriza o Estado a normatizar e regular a atividade econmica, almejando com essa interferncia corrigir os desequilbrios porventura existentes no mercado para alcanar os objetivos definidos em seu art. 3. 64. vista do exposto, no remanesce, portanto, qualquer incompatibilidade entre o poder regulador e fiscalizador do Banco Central do Brasil e a garantia da livre iniciativa e do livre exerccio de qualquer atividade econmica.
Da ausncia de requisitos para concesso da liminar 65 Segundo o art. 7, inc. II, da Lei n 1.533, de 31 de dezembro de 1951, so pressupostos para a concesso da liminar pleiteada a prova da relevncia do fundamento (mais que a mera fumaa do bom direito) e a possibilidade de ineficcia da medida (periculum in mora). No caso em exame, no restou comprovada a existncia de quaisquer desses requisitos. 66. No que concerne ao periculum in mora, a impetrante afirma o risco de penhora de seus bens. Todavia, cogitaes de ordem financeira no so suficientes para caracterizar o periculum. Nesse mesmo sentido: AI n 1999.04.01.137792-2, rela. Desembargadora Federal Luza Dias Cassales, TRF/4 Regio (DJU 20/9/1996, seo 2, p.70.534). 67. A impetrante no logrou demonstrar a urgncia da medida liminar. A cobrana de dvida regularmente constituda em seu desfavor em nada influencia na atividade da empresa. Diga-se, inclusive, que representa quantia muito pequena face s operaes que comumente celebra e ao seu capital social, cuja integralizao soma R$ 218.298.533,00 (duzentos e dezoito milhes, duzentos e noventa e oito mil, quinhentos e trinta e trs reais), conforme contrato social acostado aos autos pela impetrante. 68. Tambm a relevncia do fundamento no foi demonstrada, j que a mera argio de incompatibilidade entre a lei e a Constituio esbarra na presuno de constitucionalidade das leis (TRF/4 Regio: AI 2000.04.01.064067-8-SC, rela. Desembargadora Federal Ellen Gracie, DJU 11/10/2000, seo 2, p.229). 69. Por fim, note-se que o fumus boni juris, que no se confunde com a relevncia do fundamento, quer dizer fumaa do bom direito. Quando o direito lquido e certo, no h mera fumaa, mas sim direito cristalino, comprovado de plano. No Mandado de Segurana a medida liminar no concedida como antecipao dos efeitos da sentena final, o procedimento acautelador do possvel direito da impetrante, justificado pela iminncia de dano irreversvel de ordem patrimonial, funcional ou moral, se mantido o ato coator at a apreciao definitiva da causa. 70. Em que pese a liminar no Mandado de Segurana no ser afirmativa de direito algum, no ser ela concedida se no se comprovar de pronto o direito lquido e certo e a prova de sua violao, como no caso da hiptese em exame.
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CONCLUSO 71. Ante o exposto, concluo: a) O Processo Administrativo transcorreu sob o crivo do contraditrio e da ampla defesa, com ampla possibilidade de influncia na deciso administrativa proferida, tanto que parte das Declaraes de Importao foi julgada regular aps a apresentao da documentao que comprovou o adimplemento da impetrante; b) Quanto s DIs relacionadas no item 8.a, no foi apresentado qualquer documento comprovando a dilao do prazo para o pagamento das operaes de importao; c) A documentao juntada ao Mandado de Segurana no comprova o direito da impetrante, mas sim ratifica a sua posio de devedora; d) A impetrante no demonstrou a existncia do direito lquido e certo e tampouco demonstrou a ilegalidade ou abusividade do ato do impetrado, consectrio lgico do desenvolvimento regular do processo administrativo; e) A Lei n 11.371, de 2006, no pode retroagir para abarcar situaes excepcionais ocorridas sob a vigncia de outra lei econmica. Por tratar de matria econmica, s podem incidir sobre os fatos ocorridos durante sua vigncia, sob pena de tornarem ineficaz o poder regulador e normatizador do Estado. Ademais, a Lei n 11.371, de 2006, em seu art. 6, incs. I e II, ressalvou as hipteses ocorridas sob a gide da lei anterior; f) O exerccio do poder normatizador e regulador do Banco Central do Brasil no ofende o art. 170 da Constituio Federal de 1988; g) A impetrante no logrou comprovar a presena da relevncia do fundamento e a possibilidade de ineficcia da medida, necessrias ao deferimento da medida liminar. Braslia, 16 de junho de 2008.
Luciana Marques Bombino Procuradora do Banco Central
Despacho Proc. 0801415153
Aprovo a manifestao da lavra procuradora Luciana Marques Bombino, cuja argumentao bem demonstra, no mrito, a total improcedncia do pedido veiculado na impetrao, razo por que a segurana deve ser denegada. 2. Remeta-se o processo ao ilustre Procurador-Geral do Banco Central, autoridade indicada como coatora, a ttulo de informaes a serem prestadas no mandado de segurana de que trata esta manifestao legal.
Luiz Ribeiro de Andrade Subprocurador-Geral do Banco Central
Pronunciamentos 333
Normas para publicao de artigos na Revista da PGBC
1. Os trabalhos devem ser encaminhados ao Conselho Editorial da Revista da PGBC, pelo endereo revista.pgbcb@bcb.gov.br, em arquivo Word ou RTF, observando-se as normas de publicao e os parmetros de editorao adiante estabelecidos. 2. Os autores filiados a instituies estrangeiras podem encaminhar trabalhos redigidos em ingls ou espanhol. 3. Os autores de trabalhos publicados na Revista da PGBC no fazem jus aos direitos patrimoniais pertinentes a sua criao ou a remunerao de qualquer natureza, sendo, contudo, detentores dos direitos morais de seus trabalhos. 4. CONFIGURAO DOS TRABALHOS Os trabalhos enviados devem ser compostos de 10 a 20 pginas, redigidas em fonte Times New Roman tamanho 12, com espaamento entre linhas simples. Variaes para mais ou para menos sero analisadas pelo Conselho Editorial da Revista da PGBC. A configurao das pginas deve observar os seguintes parmetros: a) MARGENS: superior 3 cm; inferior 2 cm; esquerda 3 cm; direita 2 cm b) TAMANHO: 210 x 297 mm (folha A4) c) NUMERAO: a partir da segunda pgina (considerada a primeira), na margem superior direita 5. Ttulo O ttulo do trabalho deve ser escrito no topo da pgina, com apenas a primeira letra de cada palavra em maiscula, salvo nos casos em que o uso de letra minscula seja obrigatrio. O subttulo do trabalho deve ser escrito com todas as letras em minscula, salvo nos casos em que o uso de letra maiscula seja obrigatrio (Exemplo: Governana Cooperativa: as funes estratgicas e executivas em cooperativas de crdito no Brasil). Ttulo e subttulo do trabalho devem ser escritos na mesma linha, alinhados direita, com fonte 16 e negrito. 6. Identificao e Titulao do Autor O nome do autor deve figurar um espao duplo depois do ttulo do trabalho, alinhado direita, com fonte 11 e negrito, seguido de asterisco que remeta para nota de rodap que apresente a formao acadmica do autor e suas principais atividades.
7. Sumrio O sumrio reproduz nmero e nome das sees e das subsees que compem o trabalho. Deve posicionar-se um espao duplo depois do nome do autor e apresentar nmero e nome das sees e das subsees que compem o trabalho, at trs nveis, alinhado direita, a 6 cm da margem esquerda, com fonte 10 e itlico. Veja-se o exemplo a seguir:
1 Introduo. 2 Preldio e histrico do tema: 2.1 A personalidade jurdica; 2.1.1 Entendimento doutrinrio; 2.1.2 A personalidade jurdica no Direito brasileiro; 2.1.3 Problemas advindos da personificao; 2.2 Histrico da Desconsiderao da Personalidade Jurdica; 2.2.1 Direito comparado. 3 Desconsiderao da Personalidade Jurdica: 3.1 A Disregard Doctrine no Brasil; 3.2 O novo Cdigo Civil; 3.2.1 Brevssimos comentrios sobre o art. 50; 3.3 Conceituao da Disregard Doctrine; 3.3.1 Pressupostos de aplicabilidade; 3.4 Inverso da desconsiderao; 3.5 Das duas teorias da desconsiderao. 4 Tese sobre a Teoria Menor da Desconsiderao: 4.1 Intrito; 4.2 Entendimento doutrinrio sobre a Teoria Menor; 4.3 Crticas ao entendimento doutrinrio; 4.4 Conceituao; 4.5 Fundamentos da Teoria Menor; 4.5.1 Da agresso Constituio Federal de 1988; 4.5.2 Da proposta de responsabilizao patrimonial; 4.5.3 Do direito fidejussrio de garantia; 4.6. Sistematizao da Teoria Menor; 4.6.1 Ordem de chamamento responsabilidade nas duas teorias; 4.7 O tendo de Aquiles da Teoria Menor: a S/A; 4.8 A jurisprudncia do STJ e a Teoria Menor. 5 Consideraes finais.
8. Resumo O trabalho deve conter um resumo em portugus e um em ingls (abstract), de 100 a 250 palavras, ressaltando o objetivo, o mtodo, os resultados e as concluses no deve discorrer sobre o assunto do trabalho. O resumo deve ser composto de uma seqncia de frases concisas e afirmativas, e no de enumerao de tpicos. Sua primeira frase deve explicar o tema principal do trabalho. Deve-se utilizar a terceira pessoa do singular. Devem-se evitar smbolos e contraes cujo uso no seja corrente e frmulas, equaes e diagramas, a menos que extremamente necessrios. O resumo em ingls (abstract) deve acompanhar-se do ttulo do trabalho, tambm em ingls, figurando um espao duplo depois das palavras-chave em portugus.
9. Palavras-chave Devem ser indicadas de 4 a 6 palavras, representativas do contedo do trabalho, separadas entre si por ponto. As palavras-chave em portugus devem figurar um espao duplo depois do resumo. As palavras-chave em ingls (keywords) apresentam-se um espao duplo depois do abstract. 10. Texto Obedecido o limite de pginas j fixado, o texto deve ser redigido de acordo com os seguintes parmetros: a) Ttulos e subttulos de sees: Devem ser escritos em fonte Times New Roman tamanho 14, em negrito, posicionados um espao duplo depois das Keywords, alinhados esquerda, com recuo de 1,5 cm esquerda. Escrevem-se apenas com a primeira letra da primeira palavra em maiscula, salvo nos casos em que o uso de letra maiscula nas demais palavras seja obrigatrio. Devem ser numerados com algarismos arbicos. O nmero e o nome das sees e das subsees devem ser separados apenas por espao. Vejam-se exemplos:
2 Preldio e histrico do tema 2.1.2 A personalidade jurdica no Direito brasileiro
b) Pargrafos: Devem ser redigidos em fonte Times New Roman tamanho 12, sem negrito ou itlico, um espao duplo depois do ttulo da seo ou da subseo, com espaamento entre linhas simples, com alinhamento justificado e recuo de entrada de 1,5 cm da margem esquerda. c) Destaques: Destaques em trechos do texto devem ocorrer conforme as seguintes especificaes: Expresses em lngua estrangeira: itlico (em trechos em itlico, as expresses estrangeiras devem ficar sem itlico); nfase, realce de expresses: negrito; Duplo realce de expresses: negrito e sublinhado (quando necessrio destacar texto j destacado). d) Citaes: As citaes devem apresentar-se conforme sua extenso. Citaes com at trs linhas: Devem permanecer no corpo do pargrafo, entre aspas (apenas aspas, sem itlico); Citaes com mais de trs linhas: Devem compor bloco independente do pargrafo, a um espao duplo do texto antecedente e a um espao duplo do texto subseqente, alinhado a 4 cm da margem esquerda, com fonte 10, sem aspas e sem itlico; Destaques nas citaes: Os destaques nas citaes devem ser informados como constantes do original ou como inseridos pelo copista. > Destaques do original: Aps a transcrio da citao, empregar a expresso grifo(s) do autor, entre parnteses.
> Destaque do copista: Aps a transcrio da citao, empregar a expresso grifo(s) nosso(s), entre parnteses. Sistema de chamada das citaes: O sistema de chamada das citaes deve ser o sistema autor-data. Por esse meio de chamada, em vez de nmero que remeta a nota do rodap com os dados bibliogrficos da publicao citada e, ainda, em vez de toda a referncia entre parnteses, emprega-se o sobrenome do autor ou o nome da entidade, a data e a(s) pgina(s) da publicao de onde se retirou o trecho transcrito. Vejam-se os exemplos: > Citao direta com at trs linhas sem o nome do autor expresso no texto:
[...] O 1 do citado art. 47 d poderes aos estatutos para criar outros rgos necessrios administrao, e o art. 48 prev a possibilidade de que os rgos de administrao contratem gerentes tcnicos ou comerciais que no pertenam ao quadro de associados (BRASIL, 1971)
> Citao direta com at trs linhas com o nome do autor expresso no texto: [...] nas palavras do prprio Serick (apud COELHO, 2003, p. 36): [...] aplicam-se pessoa jurdica as normas sobre capacidade ou valor humano, se no houver contradio entre os objetivos destas e a funo daquela. > Citao direta com mais de trs linhas sem o nome do autor expresso no texto:
[...] Em relao aos rgos de administrao, a Lei Cooperativa prev, em seu art. 47: A sociedade ser administrada por uma Diretoria ou Conselho de Administrao, composto exclusivamente de associados eleitos pela Assemblia Geral, com mandato nunca superior a 4 (quatro) anos, sendo obrigatria a renovao de, no mnimo, 1/3 (um tero) do Conselho de Administrao. (BRASIL, 1971) Dessa forma, as cooperativas de crdito no Brasil devem optar por serem administradas por uma [...]
> Citao direta com mais de trs linhas com o nome do autor expresso no texto:
[...] Nas palavras de Martins (2001, p.135), a sociedade comercial pode ser conceituada como [...] a entidade resultante de um acordo de duas ou mais pessoas, [sic] que se comprometeram a reunir capitais e trabalho para a realizao de operaes com fim lucrativo. A sociedade pode surgir de um contrato ou de um ato equivalente a um contrato; uma vez criada, e adquirindo personalidade jurdica, a sociedade se autonomiza, separando-se das pessoas que a constituram. Essa reunio social, conhecida pelos nomes empresa, firma, sociedade, entidade societria etc., [...]
> Citao indireta sem o nome do autor expresso no texto (no se aplica o critrio de nmero de linhas):
[...] Crticos a esse modelo argumentam que os administradores podem atribuir a essa busca por atender expectativas dos stakeholders a responsabilidade por eventuais resultados negativos do negcio, mas reconhecem sua capacidade em agregar os esforos das partes interessadas em torno de objetivos de longo prazo e o sucesso da empresa (MAHER, 1999, p. 13).
> Citao indireta com o nome do autor expresso no texto (no se aplica o critrio de nmero de linhas):
[...] Cornforth (2003, p. 30-31), na tentativa de estabelecer um modelo de anlise apropriado para organizaes sem fins lucrativos e tomando por base a taxonomia proposta por Hung (1998, p. 69), foca a ateno nos papis que o conselho desempenha, relacionando sua significncia com as teorias associadas a cada papel na busca de uma abordagem multiterica capaz de melhor explicar os diferentes papis do conselho.
11. Referncias Todos os documentos mencionados no texto devem constar nas Referncias, que devem posicionar-se um espao duplo depois do fim do texto. O destaque no nome do documento ou do evento no qual o documento foi apresentado deve ser negrito. Ressalte-se que, no caso de publicaes eletrnicas, devem ser informados o local de disponibilidade do documento e a data do acesso a ele. Vejam-se exemplos:
BINENBOJM, Gustavo. Da dicotomia ato vinculado versus ato discricionrio teoria dos graus de vinculao juridicidade.
In: _______. Uma Teoria do Direito Administrativo Direitos Fundamentais, Democracia e Constitucionalizao. Rio de Janeiro: Renovar, 2006. BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil, 1988. Braslia: Senado Federal, Centro Grfico, 1988. 292 p. BRASIL. Congresso Nacional. Lei n 10.523, de 23 de julho de 2002. Cria e transforma, no quadro permanente de pessoa da Secretaria de do Tribunal Regional do Trabalho da 9 Regio, os cargos que menciona e d outras providncias. Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil, Poder Executivo, Braslia, DF, 24 de julho de 2002. Seo 1. p. 3. Disponvel em: <http://www.in.gov.br>. Acesso em: 23 dez. 2002. CONGRESSO LATINO-AMERICANO DE BIBLIOTECONOMIA E DOCUMENTAO, 1., 1980, SALVADOR. Anais... Salvador: FEBAB, 1980, 350 p. REQUIO, Rubens. Abuso de direito e fraude atravs da personalidade jurdica (Disregard Doctrine). Revista dos Tribunais, So Paulo, v. 410, n. 58, p. 13-24, dez. 1969.
12. Os trabalhos que no estiverem conforme as normas de publicao e os demais parmetros relativos editorao da revista sero devolvidos a seus autores, que podero reenvi-los, desde que efetuadas as modificaes necessrias, no prazo estabelecido. 13. A seleo dos trabalhos para publicao ser feita pelos membros do Conselho Editorial da Revista da PGBC, conforme previsto em regulamento prprio.

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Social Money, Central Banking and the International Monetary System

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16 Revista da PGBC v. 2 n. 1 jun. 2008

Social Money, Central Banking and the International Monetary System

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Social Money, Central Banking and the International Monetary System

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1/ See also Dessler (1989, p. 441-474)..

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2 Deontic powers and institutions

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28 Revista da PGBC v. 2 n. 1 jun. 2008

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4 Deontic powers of central banks

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5 Determination: money creation and destruction powers

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32 Revista da PGBC v. 2 n. 1 jun. 2008

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36 Revista da PGBC v. 2 n. 1 jun. 2008

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7 Exchange rate and foreign reserves international product valuation power

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40 Revista da PGBC v. 2 n. 1 jun. 2008

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8 Government debt management: deontic power to monetize debt

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