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Regulao

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Ttulo da obra: Anvisa Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria Atualizada at 3-2013 (A1-AA284) (Conforme Edital n 1/2013 Cetro) Regulao Autor: Vestcon Editora

DIRETORIA EXECUTIVA Norma Suely A. P. Pimentel PRODUO EDITORIAL Rosngela Sandy Tiago EDIO DE TEXTO Cludia Freires Paulo Henrique Ferreira CAPA Ralfe Braga ILUSTRAO Fabrcio Matos Micah Abe PROJETO GRFICO Ralfe Braga

ASSISTENTE EDITORIAL Gabriela Tayn Moura de Abreu ASSISTENTE DE PRODUO Laiany Calixto EDITORAO ELETRNICA Adenilton da Silva Cabral Carlos Alessandro de Oliveira Faria Diogo Alves Marcos Aurlio Pereira REVISO Ana Paula Oliveira Pagy Dinalva Fernandes rida Cassiano Giselle Bertho Micheline Cardoso Ferreira Raysten Balbino Noleto

SEPN 509 Ed. Contag 3 andar CEP 70750-502 Braslia/DF SAC: (61) 4062 0614 Tel.: (61) 3034 9576 Fax: (61) 3347 4399

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Apresentao
O tema Regulao do Edital Cetro/Anvisa/2013 foi elaborado de forma confusa e repe va, no havendo progresso nem equilbrio entre os tpicos de forma a representar a teoria e a pr ca relacionadas a vidade regulatria da Agncia, o que demonstra uma elaborao no tcnica do referido tema, provavelmente por prossionais sem especializao na rea. Por essa razo, para a elaborao do material did co, no mais das vezes e de forma proposital, no u lizamos os tpicos apresentados no Edital para nomear os tulos da apos la. O obje vo da matria com o tema Regulao apresentar um panorama de slida base bibliogrca em diferentes reas de conhecimento, que contemple todo o contedo do Edital referente ao tema da Regulao, para que o tema seja apresentado aos candidatos de forma mais coerente com a produo terica e a realidade pr ca da rea, com encadeamento e conexo entre assuntos, do geral para o especco. importante destacar que o contedo de vrios tpicos do Edital consta no contedo de diferentes tulos da apos la, no sendo apropriado para cada tpico referir-se a apenas uma pgina ou um intervalo de pginas, na maioria dos casos, como, por exemplo, o tpico Obje vo e recursos regulatrios; este se refere a diversos contedos presentes em diferentes tulos de sees e subsees da apos la (Estado intervencionista e Estado regulador; Quanto Estado? O debate atual; Regulao: Conceitos; Teorias da regulao econmica e tulos seguintes; Modelos de regulao e tulos seguintes; Reforma regulatria: Governana e qualidade regulatria; Recomendaes para a reforma regulatria; e Instrumentos de boas pr cas regulatrias).

Vestcon Editora

ANVISA
SUMRIO* Regulao
Relao entre Estado e Mercado .......................................................................................................................................... 7 Estado: evoluo do seu papel na regulao da economia......................................................................................................... 7 Maquiavel (1469-1527)......................................................................................................................................................... 8 Teorias do Estado desde Hobbes .......................................................................................................................................... 8 Locke (1632-1704)................................................................................................................................................................. 9 Jean-Jacques Rousseau (1712-1778) .................................................................................................................................. 10 O Liberalismo, a parr de Adam Smith .............................................................................................................................. 10 Denindo o Estado Moderno ............................................................................................................................................. 11 Estado intervencionista e Estado Regulador .................................................................................................................. 12 Quanto Estado? O Debate Atual......................................................................................................................................... 14 Regulao: conceitos ...................................................................................................................................................................... 14 Teorias da Regulao Econmica........................................................................................................................................ 17 Teoria Normava da Regulao ......................................................................................................................................... 18 Teoria da Captura................................................................................................................................................................ 18 Teoria Econmica da Regulao ......................................................................................................................................... 19 Regulao e Agncias Reguladoras: o paradigma norte-americano ..................................................................................................................................... 21 Reforma do Estado da Dcada de 1990 e Criao das Agncias Reguladoras no Brasil ................................................... 25 Desenho Instucional das Agncias Reguladoras Brasileiras ............................................................................................ 28 Isomorsmo Instucional das Agncias Reguladoras Brasileiras .................................................................................. 28 Geraes das Agncias Reguladoras Brasileiras................................................................................................................. 28 Independncia das Agncias Reguladoras Brasileiras ....................................................................................................... 29 Agncias Reguladoras Brasileiras: setores de infraestrutura e sociais ............................................................................................................................... 30 Agncias Reguladoras: competncia norma va e princpio da legalidade ....................................................................................................... 31 Modelos de Regulao ....................................................................................................................................................... 32
* Todos os assuntos do edital esto nesta apos la, apenas com a diferena de terem sido organizados dida camente para auxiliar o candidato.

Regulao pelo Custo de Servio (cost of service) ............................................................................................................. 33 Fixao Direta de Preos..................................................................................................................................................... 33 Regulao por Taxa de Retorno (rate of return regulaon) .............................................................................................. 33 Regulao por Incenvos ................................................................................................................................................... 34 Regulao do Preo Teto (price cap) .................................................................................................................................. 34 Regulao por Comparao (yardsck regulaon)............................................................................................................ 34 Regulao da Qualidade ..................................................................................................................................................... 35 Reforma Regulatria: governana e qualidade regulatria ............................................................................................................................. 36 Recomendaes para a Reforma Regulatria .................................................................................................................... 36 Instrumentos de Boas Prcas Regulatrias ...................................................................................................................... 38 Anlise de Impacto Regulatrio ......................................................................................................................................... 39 Parcipao da Sociedade: consultas pblicas ........................................................................................................................................................ 40 Organismos de Superviso da Regulao .......................................................................................................................... 41 Governana Regulatria ..................................................................................................................................................... 41 Promoo da Qualidade Regulatria no Brasil .................................................................................................................. 41 Desaos da Regulao no Brasil ......................................................................................................................................... 42 Programa de Fortalecimento da Capacidade Instucional para Gesto em Regulao (PRO-REG) ................................. 43 Regulao, Sade e Vigilncia Sanitria ............................................................................................................................. 44 Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria: caracters cas ins tucionais e papel regulador ........................................................................................................... 46 Processo Regulatrio da Anvisa ......................................................................................................................................... 46 Programa de Boas Prcas Regulatrias da Anvisa ........................................................................................................... 49

REGULAO INTRODUO

Vestcon Editora

O interesse pelos temas da regulao estatal de mercados e do papel das agncias reguladoras tem ganhado cada vez mais espao na atualidade. Aps a chamada crise nanceira mundial, uma tendncia das anlises econmicas que tem ganhado adeptos pelo mundo afora a necessidade de fortalecer o papel do Estado na regulao dos mercados. Mais regulao o que os agentes econmicos, surpreendentemente, pedem hoje aos governos. Uma mo visvel do Estado agora se sobrepe propalada metfora da mo invisvel do mercado, de Adam Smith, para quem os mercados deveriam se autorregular, com mnima presena da ao estatal na economia. Este material traz os contedos do edital do concurso da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa) para os cargos de Analista Administra vo e Especialista em Regulao e Vigilncia Sanitria relacionados ao tema (Conhecimentos Bsicos: Regulao). So abordados desde o papel do Estado na regulao de mercados e as teorias da regulao econmica at o surgimento e operao das agncias reguladoras no Brasil. Ao nal, so destacadas a regulao sanitria e as caracters cas e atuao da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria, com nfase no programa de melhoria da regulao da Agncia.

RELAO ENTRE ESTADO E MERCADO


Ao adotar uma perspec va histrica, possvel notar que as ideias de pensadores sobre a relao entre Estado e mercado, tanto do ponto de vista da pol ca como da economia, oscilam como um pndulo. A interveno do Estado no comrcio e na indstria foi defendida pelos mercan listas. A par r do liberalismo de Adam Smith, surgiu e se difundiu a noo da mo invisvel do mercado, que aloca recursos de modo eciente. J na primeira metade do sculo XX, o pndulo se move novamente: da hegemonia do mercado em direo a uma forte interveno do Estado, para a ngir metas nacionais e sob dis ntos formatos ideolgicos. Esses foram os casos do keynesianismo, sob o New Deal, nos Estados Unidos, e mesmo o marxismo-leninismo na Unio Sovi ca. Nos anos 1980, o liberalismo voltou a ganhar espao entre as naes, a par r das pol cas pra cadas pelos governos Thatcher, na Inglaterra, e Reagan, nos Estados Unidos. Os estados nacionais passam a concentrar ateno na manuteno da estabilidade macroeconmica e na liberalizao dos mercados, em detrimento da pol ca industrial. O que interessa aqui , sobretudo, o papel do Estado na sociedade. De tal sorte que, considerando-se as principais e mais relevantes teorias sobre o Estado, fundamentalmente aquelas que versam sobre o que deve e o que no deve o Estado fazer, pode-se contribuir para a explicao sobre de que maneira o Estado moderno opera para exercer a coordenao e o controle da sociedade, em geral, e do mercado, em par cular, para se compreender como se d o processo de produo das pol cas pblicas e da regulao. Assim, diferentes vises sobre o papel do Estado na economia, com maior ou menor interveno para a regulao de mercados, sero apresentadas abaixo, sumarizando o pensamento dos principais tericos desde o surgimento histrico dessa categoria at o desenvolvimento da ideia do liberalismo clssico de Smith.

O PAPEL REGULADOR DO ESTADO


Tema clssico das cincias sociais, o Estado o objeto por excelncia do estudo da pol ca. Essa armao verdadeira, em parte. A importncia do peso rela vo atribudo ao Estado moderno nas relaes de dada sociedade tem oscilado nas preocupaes dos cien stas sociais durante todo o sculo XX, e tambm nos l mos anos. Os estudos sobre o Estado tm merecido ateno de maneiras diferentes, variando em funo da vertente disciplinar e da conjuntura pol ca e econmica dos pases, entre outros aspectos. Entretanto, tambm fato que as mais difundidas perspec vas tericas da pol ca, notadamente a pluralista e a marxista clssica, no consideram que o Estado tenha um papel preponderante ou minimizam a sua independncia ou autonomia. Nos EUA, poca da criao do departamento de Cincia Pol ca na Universidade de Colmbia (1880), a Cincia Pol ca era considerada a disciplina que tem iden dade e unidade como a cincia do Estado.
Fonte: FARR, J. The history of Poli cal Science. American Journal of Polical Science, v. 32, n. 4, 1988, p. 1175-95.

Aps grande depresso e com a aplicao dos ensinamentos con dos no pensamento macroeconmico keynesiano, o papel e a forma de atuao dos estados em nvel mundial mudaram signica vamente. O surgimento da Teoria Geral de Keynes foi historicamente relevante, e sobretudo oportuna. Num momento cr co da economia mundial propiciou a implementao de vigorosos programas estatais de desenvolvimento econmico, com resultados festejados durante sucessivas dcadas, especialmente no perodo ps-Segunda Grande Guerra. evidente a grande expanso do Estado no perodo mencionado, ampliando sua estrutura e suas funes nos campos propriamente administra vo, interveno econmica na produo e na regulao, bem-estar social por meio da proteo ao emprego e da previdncia etc. Entretanto, apesar da crescente importncia do Estado no mundo real, o mesmo parece no ter havido na produo cien ca, ou pelo menos com a mesma importncia.

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Para saber mais! A Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda, de John Maynard Keynes, foi publicada originalmente em 1936. A revoluo keynesiana representou uma ruptura com o modo de desenvolvimento da teoria econmica de at ento, no apenas porque foram iden cadas insucincias de natureza estrutural na forma de operao de economias capitalistas, mas tambm porque a forma especca pela qual estas insucincias se manifestavam pedia, alm da criao de regras compensatrias, o acompanhamento e a interveno constante. Em outras palavras, a teoria keynesiana apontava para a necessidade de pol ca econmica. (destaques do original).
Fonte: CARVALHO, Fernando Cardim de. Mercado, Estado e teoria econmica: uma breve reexo. Econmica, 1 (1), junho de 1999, p. 21.

Basicamente, o estudo da Pol ca sempre oscilou entre dois polos mais imediatamente possveis da reexo sobre as comunidades organizadas, quais sejam as ins tuies pol cas como rgos indispensveis de controle e transformao sociais, por um lado, e as condies extrapol cas, em geral classicadas como da sociedade, por outro.1 Pelo lado dos estudos sobre a sociedade, inicialmente inuenciados pelos aspectos econmicos ou de classe, apresentando o Estado uma importncia derivada dessa sociedade, abriu-se um vasto campo de inves gaes, relacionados aos objetos e produto da segmentao das disciplinas da cincia social, sociologia e antropologia, e das disciplinas irms, especialmente da histria, psicologia e economia. Obviamente, no se quer dizer com isso que tais polos so considerados opostos ou inconciliveis. O que h, na verdade, o necessrio dilogo entre tais posies intelectuais, e o corriqueiro entrelaamento dos campos disciplinares, em maior ou menor grau, consciente ou inconscientemente. Para saber mais! Para uma anlise da importncia da categoria Estado nas cincias sociais, em especial na pol ca comparada, e de tal quadro de instabilidade na produo acadmica relacionada ao tema, Cf. SKOCPOL, Theda. Bringing the State back in: Strategies of analysis in current research. In: ONeil, Patrick & Rogowski, Ronald (ed.). Essenal readings in comparave polics. New York: W.W. Norton & Company, 2004. A primeira vertente, por sua vez, condicionou inves gaes sobre desde as formas e sistemas de governo e as intenes do prncipe e de seus governantes, o bom e o mau governo, de cunho norma vo e losco, at mais recentemente o desenvolvimento dos estudos de natureza mais cien ca e com forte base emprica, prprios do estabelecimento da cincia pol ca, sobre o comportamento do Estado e de seus componentes, as relaes de poder entre os poderes, suas pol cas pblicas, as elites pol cas e os grupos de interesse. E a Grcia? Os escritos de pensadores da an guidade clssica como Plato, Scrates, Aristteles e Polbio, amplamente conhecidos e difundidos, so dos por muitos estudiosos como relevantes e teis, e ainda hoje vlidos. Eles representam a origem das trs formas bsicas de governo da democracia, aristocracia e monarquia. Embora nem sempre designados por tais termos, tais formas so de uso corrente na linguagem pol ca moderna.

MAQUIAVEL 14691527
O precursor do uso do termo Estado foi Maquiavel (1469-1527), que por meio da seminal obra O Prncipe orientava o governante em como obter, manter e ampliar seu domnio. Ele inovou na pologia e no estudo da pol ca, dis nguindo no mais trs, mas duas formas de governo, os principados (monarquias) ou as repblicas (aristocr cas ou democr cas).2

Em sua seminal obra O Prncipe, Maquiavel (1469-1527) orientava o governante em como obter, manter e ampliar seu domnio.

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O uso do conceito de Estado na obra da Maquiavel foi possvel em face das condies obje vas de desenvolvimento dessa en dade, que passa a exercer sua dominao agora muito mais sobre os prprios homens que sobre o territrio. A par r de ento se tem presente os traos mais marcantes do Estado moderno, que o diferenciam do Estado propriamente patrimonial, ou daquele conhecido pelos gregos e romanos.
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LIPSET, Seymour Mar n. Introduo. In: Lipset, Seymour Mar n (org.). Pol ca e cincias sociais. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1972. p. 9. clebre a frase que inicia a mais difundida obra de Maquiavel: Todos os Estados que existem e j exis ram so e foram sempre repblicas ou principados. MAQUIAVEL, Nicolau. O prncipe. Texto integral. Comentado por Napoleo Bonaparte. So Paulo: Ed. Mar n Claret, 2006.

A iden cao entre o monarca ou governante e o Estado evidente, desconstruindo progressivamente as ento correntes ideia e pr ca dos Estados patrimoniais, onde havia sim a propriedade do senhor de tudo relacionado ao Estado, desde o territrio at os bens e as pessoas. Pode-se falar tambm no incio de uma separao, numa autonomizao entre o Estado, como associao pol ca, e a sociedade civil, entendida como as relaes econmicas e sociais dela derivadas. Por m, a soberania plena ainda que se possa cometer o vcio da redundncia do Estado marca a independncia do poder do governante, ou melhor, da autonomia de sua autoridade de qualquer outra.3 Maquiavel falou da relao entre o prncipe e seus sditos de maneira a expressar duas concepes subjacentes: a de uma natureza humana degradada, na qual os homens so egostas, supers ciosos e ardilosos; e a de uma separao total entre o governo e a moral, especialmente a religiosa. Sua obra um mo exemplo da literatura da poca que buscava descrever o Estado, no com o obje vo de formar uma teoria sobre ele, mas para instrumentalizar o empresrio pol co a ser um bom governante para seu prprio bene cio.

TEORIAS DO ESTADO DESDE HOBBES


J no mais tratando de como deve o prncipe governar, essas teorias gerais encontram na natureza essencial do homem o suposto fundamental para jus car a existncia e necessidade do Estado. O contrato social foi assim um mecanismo de abstrao colocado ao lado da descrio daquela poca, a servio da necessidade de prescrio do melhor Estado. O bem comum, ao mesmo tempo que propunha romper com a tradio da lei divina, foi calcada na noo de uma certa racionalidade divina nos seres humanos. As paixes dos homens deveriam ser controladas ento pela ao do Estado gerado a par r de um amplo acordo da sociedade, mantendo-se, entretanto, sua privacidade, seus direitos de posse, a condio mais sagrada dos indivduos.

A par r da teoria de Bodin, Thomas Hobbes (em Leviat, 1651) expandiu as noes de Estado absoluto e indivisvel.

Com Hobbes, as cruis consequncias do imaginado estado de natureza quando os homens poderiam matar-se a todos corrompidos que eram em face de sua ganncia desenfreada seria suplantado pelo poder comum e nico de um Estado soberano. A liberdade do homem s poderia ento ser preservada com o advento do contrato social. Para no cair na desgraa da violncia e da guerra o homem renuncia ao seu poder em favor do Estado. A soberania foi analisada e defendida por Hobbes em Leviat (1651), que a par r da teoria de Bodin expandiu as noes de Estado absoluto e indivisvel. O Estado no assim designado para ser marcado como totalitrio, arbitrrio ou desp co, mas justamente para se defender a nica forma de conceb-lo em seu poder absoluto. Contrapondo-se s teses da dis no entre as formas boas e ms e o governo misto, Hobbes advogou o Estado como soberano absoluto e com plenos poderes sobre seus sditos, que assim o autorizam por meio de um pacto social, necessrio para garan r a sua vida e segurana pela sujeio a um nico e comum poder, e no mais possibilidade de uso da fora par cular como num anterior estado da natureza.4 Para alm da preservao da prpria vida, o ganho mais relevante e caro era a maximizao de seus interesses econmicos, ou seja, a con nuidade dos negcios e do mercado.

Locke (1632-1704)

Para Locke (1632-1704), o governo s recebe a conana enquanto garante proteo e jus a aos indivduos.
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GRUPPI, Luciano. Tudo comeou com Maquiavel. Porto Alegre: L&PM, 1996. BOBBIO, Norberto. A teoria das formas de governo. 10. ed. Braslia: Ed. UnB, 1997.

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Diferente de um Estado monrquico absoluto, Locke constri a defesa de uma sociedade civil com direitos pol cos, na qual o governo s recebe a conana dos indivduos enquanto lhes garante a sua proteo e jus a. Ainda preservando a abstrao do estado da natureza, a sociedade civil de Locke o produto da racionalidade do homem e ser composta exclusivamente pelos proprietrios. Sua funo baseada na propriedade como a garan a da jus a e da equidade. Como ela dar o seu poder ao Estado tem o direito de re r-lo se no alcana o retorno esperado dos governantes. O poder, ento, emana dos indivduos detentores das posses. Locke considera o poder absoluto como poder arbitrrio, e confere ao governo um poder derivado dos indivduos, de suas fortunas e propriedades, para elaborar as leis, garan r a segurana da propriedade e da vida, e punir os corrompidos que ameacem a preservao do todo.

Jean-Jacques Rousseau (1712-1778)

A vontade geral retomada por Rousseau para fundamentar a maior criao da sociedade, o Estado.

Na concepo de Rousseau, o homem corrompido a par r do momento em que surge a propriedade privada. A ganncia um produto da sociedade civil, no sendo encontrada no hipot co estado da natureza. O direito de posse e propriedade no considerado uma virtude, mas a prpria origem do mal e da desigualdade. Sua sociedade civil o produto da voracidade dos homens e os levar desigualdade. A sua funo primordial ser a manuteno e a expanso das diferenas entre ricos e pobres, proprietrios e desprovidos, exploradores e explorados. A vontade geral retomada por Rousseau para fundamentar a maior criao da sociedade, o Estado. Por meio do contrato social os indivduos renunciam sua liberdade para que justamente a tenham preservada. Embora nem todos os cidados sejam iguais, no deveriam haver classes sociais, devendo o Estado tratar a todos de igual forma independente de seu nascimento ou da posse de propriedades. A vontade geral deveria ento por meio do Estado garan r condies mnimas de convivncia, limitando a propriedade ao ponto de no permi r nem a opulncia nem a misria.

Para Adam Smith, o Estado um corpo estranho que necessariamente prejudica o andamento prodigioso do Mercado.

O Liberalismo, a parr de Adam Smith


Com Adam Smith (1723-1790), o liberalismo toma um flego que o vai impulsionar at os dias atuais. Pode-se mesmo dizer que o liberalismo econmico nasceu com Adam Smith, pensador do sculo XIX, que acreditava que se os indivduos fossem deixados livres haveria algo como uma mo invisvel que garan ria o bem-estar cole vo a par r destes interesses individuais. Da o nome liberalismo, liberdade para ao dos indivduos, operando num sistema de mercado livre. A tnica era, nas palavras de outro liberal, J.B. Say, o laissez-faire, laissez-passer (deixai fazer, deixai passar). O controle de cada indivduo permanece necessrio, porm funo exercida por cada um por meio de sua prpria moral, de dentro para fora, no havendo mais a necessidade de um poder coerci vo externo para contenso de seu comportamento. Segundo Smith, o desejo do indivduo de melhorar sua condio de vida, realizando trocas para reduzir a dureza e a fadiga do trabalho, e acumulando para aumentar o seu padro de vida, acabaria por conduzir ao bem-estar cole vo, mesmo quando no houvesse essa inteno ou planejamento deliberado nesse sen do. Para ele, cada indivduo esfora-se ao mximo para empregar seu capital na sustentao da indstria doms ca, de forma a que esta indstria seja conduzida a produzir o maior valor; cada indivduo necessariamente trabalha para tomar a renda anual da sociedade a maior possvel. Subjacente sua formulao est a suposio de que a busca do interesse prprio por cada indivduo leva inexoravelmente ao bem-estar cole vo. O interesse prprio se confunde com a busca eminentemente econmica por ganhos materiais, ainda

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que o obje vo l mo seja o da sua considerao pelos demais. Ao contrrio de Rousseau, a natureza empreendedora do ser humano para Smith a mola da bem-aventurana, da sa sfao e da prosperidade das naes. O liberalismo econmico nesses termos a ao da mo invisvel que leva os indivduos a promover o bem-estar social ainda que isso no zesse parte de suas intenes. O Estado passa a ser um ator completamente secundrio nas relaes entre os indivduos, relegado a condio de um corpo estranho que necessariamente prejudicava o andamento prodigioso do mercado. "Geralmente, na realidade, ele no tenciona promover o interesse pblico nem sabe at que ponto o est promovendo ... visa apenas seu prprio ganho e, neste, como em muitos casos, levado como que por uma mo invisvel a promover um obje vo que no fazia parte de suas intenes" (Adam Smith). A criao de condies que garan ssem a mudana de paradigma entre o mercan lismo e uma economia de mercado era o papel fundamental a ser desempenhado pelo Estado aceito por Smith. Para tanto, seria necessrio o estabelecimento de marcos jurdicos que garan ssem a segurana dos negcios e a atuao, ou melhor, a no atuao estatal, deixando livre o mercado para os interesses privados. A mo invisvel , para Smith, uma fora que leva a busca do interesse prprio individual, de modo a contribuir para o bem comum. Cada indivduo que persegue seu prprio interesse contribui para o maior bem-estar social. O interesse prprio e a ordem social ento se reconciliam. A busca do interesse prprio individual se torna o mo vo fundamental na pol ca econmica. Havia, nesta poca, por parte dos economistas chamados clssicos (e tambm dos seus cr cos), uma preocupao em analisar a economia a par r do entendimento do processo de produo como um todo e do processo de distribuio do que foi produzido (entre as classes que compunham a sociedade, ou seja, os trabalhadores assalariados, os capitalistas e os donos de terra) e, sobretudo, estavam esses economistas preocupados em entender como se dava a ar culao entre estes dois processos de produo e distribuio. Assim que a chamada lei de Say, outro marco da concepo liberal, dizia que a oferta cria sua prpria procura. Trata-se de entender o processo produ vo como criando os rendimentos em termos de salrios, lucros e renda, necessrios aquisio dos frutos da produo, cons tuindo, portanto, um processo autossustentado realizado por meio do mercado, onde so pagos os rendimentos e adquiridos os produtos. A aceitao da lei de Say est ligada a uma viso de economia onde os indivduos buscam sa sfazer suas necessidades ou seu consumo em diferentes datas, e onde a lgica de funcionamento econmico , ento, derivada deste obje vo. isto que conduz Ricardo, outro expoente do liberalismo econmico, a dizer que ningum produz a no ser para consumir ou vender... e os produtos sempre so comprados com outros produtos ou com servios (RICARDO, 1982, p. 197-198) e, em consequncia disso, a acreditar que a produo no podia sobrar ou no conseguir ser vendida de forma generalizada. A tendncia seria, pois, que a oferta agregada de produtos e a procura agregada por eles tendessem a se igualar. No haveria desemprego generalizado, mas apenas transitrio e localizado. Uma vez que a tendncia ao equilbrio estava garan da neste gnero de raciocnio, cabia apenas preservar o livre jogo das foras de mercado. Assim, destaca-se em primeiro lugar Hayek, para quem a interveno estatal no sistema produ vo era danosa. Hayek era avesso aos sistemas de jus a social propostos pelos socialistas e social-democratas, por julgar que eles requerem a ao estatal extensiva. Alm disso, achava que a possibilidade de crise no sistema econmico estava ligada ao desrespeito, soberania do indivduo enquanto consumidor. Este desrespeito surgia quando o crdito era concedido. Isto ocorre, conforme Hayek, porque o crdito bancrio no derivava de poupana prvia, e s esta poupana poderia sinalizar adequadamente as preferncias dos agentes quanto ao consumo presente ou ao consumo futuro, de forma que os bens fossem produzidos na medida ideal para atender aos consumos desejados em diferentes datas. As teses liberais de ecincia reguladora do mercado quando deixado livre vo ser con nuadas por outros autores at os nossos dias, a par r da introduo de diferentes argumentos novos. Todos os argumentos, porm, tm em comum uma caracters ca herdada das ideias de Smith: a de que o que garante o carter regulador do mercado a liberdade de ao individual, o respeito ao interesse de cada indivduo. O liberalismo foi, ento, a doutrina adotada por certa burguesia ascendente para jus car a estruturao de mercados e a obteno cada vez mais elevadas margens de lucro. Ou tambm se pode considerar que ele foi a ideologia pol ca daquela classe, com a qual se lutou contra a armao do Estado absoluto na Europa ps-medieval. Isso especialmente com o advento do iluminismo no decorrer do sculo XIX. A centralizao de poder no Estado ento contraposta com a formulao de um corpo de ideias que valorizam os indivduos e seus direitos de propriedade e de protagonismo econmico, aliados aos ideais de liberdade pol ca e democracia.

DEFININDO O ESTADO MODERNO


As formas do Estado so aquelas em que se considera seus traos mais marcantes. Entretanto, as qualicaes do Estado em feudal, estamental, patrimonial, absoluto, burocr co, representa vo, democr co, autoritrio, socialista, social, pluralista, regulador etc., tm associados sua classicao um conjunto bastante amplo de critrios, desde suas formas de organizao, do modo de produo a ele associado, das funes ou nalidades, s relaes dele com os indivduos ou grupos sociais. A elas correspondem perodos mais ou menos denidos na histria, havendo, entretanto a necessidade de rela vizao, sobretudo nos tempos mais contemporneos, quando h a complexicao das relaes sociais e pol cas. Considera-se a categoria Estado como uma ins tuio pol ca formada em determinado contexto histrico localizado geogracamente. O contexto foi a transio do medievo a Idade Moderna, pelo que se falar em Estado moderno. O espao

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foi o con nente europeu, que deu lugar a organizao do poder por meio da sua progressiva centralizao e estruturao efetuada em territrios delimitados. Admite-se que antes de tal perodo e em outras regies houve outras experincias importantes de organizao do poder em associaes e organizaes que nham considerveis papeis estruturais nas respec vas sociedades. Os escritos de pensadores da An guidade Clssica sobre a vida pol ca, amplamente conhecidos e difundidos, so dos por muitos estudiosos como relevantes e teis, e ainda hoje vlidos. Eles representam a origem das trs formas bsicas de governo da democracia, aristocracia e monarquia. Embora nem sempre designados por tais termos, tais formas so de uso corrente na linguagem pol ca moderna. Apesar disso, o Estado moderno europeu considerado aqui como de resto na ampla teoria pol ca contempornea como o marco do surgimento da mais destacada ins tuio pol ca da historia da humanidade, que, muta s mutandis, permanece viva at os dias atuais. Para Michael Mann, o Estado irrecusavelmente um conceito confuso.5

Max Weber (1864-1920)

O problema seria que a maioria das denies dessa categoria contm dois nveis de anlise: o ins tucional e o funcional. Segundo o autor, a viso predominante uma mista (porm, mais ins tucional), com quatro elementos, a saber: um conjunto diferenciado de ins tuies de funcionrios, expressando centralidade, no sen do de que as relaes pol cas se irradiam de um centro para cobrir uma rea demarcada territorialmente, sobre a qual ele exerce um monoplio do estabelecimento de leis autoritariamente obrigatrias, sustentado pelo monoplio dos meios de violncia sica. A anlise de Mann claramente tributria do clssico conceito de Estado cunhado originalmente pelo alemo Max Weber, segundo o qual Por Estado debe entenderse un ins tuto pol co de ac vidad con nuada, cuando y en la media de que su cuadro administra vo mantenga con xito la pretensin al monopolio leg mo de la coaccin sica para el mantenimiento del orden vigente.6 Para saber mais! A denio de Estado moderno, segundo Max Weber Es conveniente denir el concepto de estado en correspondencia con el moderno po del mismo ya que en su pleno desarrollo es enteramente moderno pero con abstraccin de sus nes concretos y variables (...). Caracteriza hoy formalmente al estado el ser un orden jurdico y administra vo por el que se orienta la ac vidad del cuadro administra vo (a su vez regulada por preceptos estatuidos) y el cual pretende validez no slo frente a los miembros de la asociacin que pertenecen a ella esencialmente por nacimiento sino tambin respecto a toda accin ejecutada en el territorio a que se ex ende la dominacin (o sea, en cuanto ins tuto territorial). Es, adems, caracters co: el que hoy slo exista coaccin leg ma en tanto que el orden estatal la permita o prescriba () Este carcter monoplico del poder estatal es una caracters ca tan esencial de la situacin actual como lo es su carcter de ins tuto racional y de empresa con nuada.
Fonte: WEBER, Max. Economia y sociedad. Mxico: Fondo de Cultura Econmica [1922] 2005, p. 45.

Estado Intervencionista e Estado Regulador


Todos os Estados modernos se dedicam redistribuio da renda, gesto macroeconmica e regulao de mercados. O que varia a importncia rela va dessas funes a depender do perodo histrico e da tradio de cada de pas.
Giandomenico Majone

REGULAO

O italiano Giandomenico Majone delineou, em seu clssico ar go,7 a transio entre o que chamou de Estado posi vo (como planejador, produtor direto de bens e servios e como empregador de l mo recurso) e o Estado regulador. Segundo o autor, as modernas teorias pol co-econmicas do Estado dis nguem trs pos principais de interveno pblica no domnio econmico: 1) redistribuio de renda; 2) estabilizao macroeconmica; e 3) regulao de mercados.
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6 7

MANN, Michael. O poder autnomo do Estado: suas origens, mecanismos e resultados. In: HALL, John A. (org.). Os Estados na histria. Rio de Janeiro: Imago, 1992, p. 166-167. WEBER, Max. Economia y sociedad. Mxico: Fondo de Cultura Econmica [1922] 2005, p. 43-44. MAJONE, Giandomenico. Do Estado posi vo ao Estado regulador: causas e consequncias de mudanas no modo de governana. In: MATTOS, Paulo Todescan L. et al. (Coord.). Regulao Econmica e Democracia: o Debate Europeu. So Paulo: Editora Singular, 2006, p. 53-85.

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A primeira inclui todas as transferncias de recursos de um grupo de indivduos, regies ou pases, para outro grupo, bem como a proviso de bens de mrito, tais como educao primria, seguro social, ou certas formas de assistncia sade que os governos obrigam os cidados a consumir. No caso da estabilizao macroeconmica, o Estado tenta a ngir e manter nveis sa sfatrios de crescimento econmico e de emprego. Seus instrumentos principais so a pol ca scal e monetria juntamente com o mercado de trabalho e a pol ca industrial. Por m, as pol cas reguladoras tm como obje vo principal corrigir vrios pos de falhas de mercado: o poder de monoplio, as externalidades negavas, a informao incompleta, a proviso insuciente de bens pblicos. At ento, o mundo capitalista vivia um perodo de altas taxas de desenvolvimento econmico e de amplo consenso quanto ao papel do Estado de promover o crescimento econmico e o bem-estar social. No incio da dcada de 1980 encerra-se essa fase de prosperidade vivida desde o m da Segunda Guerra Mundial, e inicia-se uma prolongada recesso cujos efeitos so uma acentuada crise scal, acompanhada de uma crise do modo de interveno do Estado e de uma crise de governabilidade.
RUA, Maria das Graas. Desaos da governana. In: Coelho, Maria Francisca Pinheiro; Bandeira, Lourdes; Menezes, Ma lde Loiola de (orgs.) Polca, cincia e cultura em Max Weber. Braslia: Ed. da UnB, 2000. p. 159.

Em decorrncia da necessidade de reconstruo das economias nacionais aps a Segunda Guerra Mundial, as funes de redistribuio e de gesto macroeconmica foram destacadas como prioridades pol cas mximas na maioria dos governos da Europa ocidental. O mercado foi, ento, relegado ao papel de provedor de recursos para pagar pela generosidade governamental. Nesse perodo, quaisquer indcios de falhas de mercado eram considerados sucientes para jus car a maior interveno do Estado, muitas vezes sob a forma da alocao central de capitais e da nacionalizao de setores-chave da economia. A centralizao e a pol ca econmica discricionria foram consideradas pr-requisitos para uma governana ecaz. A essa maior importncia atribuda s pol cas de redistribuio e gesto discricionria da demanda agregada denominou-se Estado do bem-estar, Estado keynesiano ou Estado keynesiano do bem-estar, os quais se tornaram bastante difundidos naquele perodo histrico. Para saber mais! Falhas de Mercado Monoplio natural (poder de monoplio) Um monoplio natural uma empresa que tem capacidade de produo para todo o mercado com um custo inferior ao que exis ria se houvesse outras empresas concorrendo com a primeira. O monoplio natural surge onde h grandes economias de escala. Se as empresas so divididas para compe r entre si, o custo mdio de cada uma seria maior do que o custo do monoplio original. Assim, um monoplio natural ocorre quando o custo minimizado concentrando toda a produo de um conjunto de bens e servios em uma nica empresa, do que distribuindo essa produo entre vrias empresas. Externalidades (posivas e negavas) A externalidade surge quando as empresas ou indivduos realizam aes que levam em considerao somente os bene cios e os custos privados, e no os custos e bene cios sociais. O bene cio privado corresponde somente ao bene cio do indivduo que consome o bem ou servio. O bene cio social leva em considerao o impacto desse consumo para todos os indivduos da sociedade. Quando o bene cio social maior do que o bene cio privado, a externalidade denida como posi va. Exemplo de um indivduo que cuida do jardim da sua casa, beneciando no somente ele mesmo, mas outros moradores da vizinhana. A externalidade nega va, contrariamente, caracterizada quando os custos dos produtores ou vendedores, chamados de custos privados, no so totalmente internalizados. Esses custos, ento, so distribudos e absorvidos pela sociedade. A degradao ambiental um po de externalidade nega va na medida em que o subproduto gerado pela a vidade econmica, ao ser consumido pela sociedade de forma forada, provoca a deteriorao dos fatores de produo dos demais agentes econmicos e a perda de bem-estar dos indivduos. A externalidade nega va, tradicional jus ca va para a regulao, ocorre quando o consumo de um bem ou servio por uma pessoa, ou a produo de uma empresa, afeta diretamente o bem-estar de outra pessoa ou empresa que no parte na transao. Informao incompleta (assimetria de informao) Ocorre quando uma das partes em uma transao sabe mais sobre as condies em que se realiza a transao por exemplo, as caracters cas de um bem ou servio sendo transacionado do que a outra parte. Considera-se que existe uma constante assimetria de informao entre o regulador e as rmas reguladas que vai alm do conhecimento tcnico. No h como o regulador conhecer todas as a vidades de uma rma, excetuando o caso hipot co de reproduzi-las elmente, ou seja, duplicar a rma no seu interior. O regulador tem, assim, a tarefa de fazer a rma cumprir obje vos sociais, dis ntos dos obje vos da prpria rma, sem ter controle e conhecimento pleno de suas a vidades. Este um caso do problema conhecido na literatura como Problema do Principal (regulador) e do Agente (rma). Para minorar o problema, muitas vezes se fazem auditorias peridicas das rmas. Entretanto, essas auditorias apenas atenuam, no eliminam a assimetria.

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Proviso insuciente de bens pblicos A insuciente proviso de bens pblicos tambm uma falha de mercado que recorrentemente u lizada como jus ca va para a interveno do Estado na economia. Os bens pblicos tm a caracters ca da no rivalidade que faz com que o consumo de um bem pblico por um indivduo no reduza o consumo por outra pessoa, isto , o custo de fornecer o bem pblico para um consumidor adicional zero, pois todos podem se beneciar do bem sem reduzir o seu valor para os outros. Outra caracters ca dos bens pblicos a no exclusividade, que signica que esse bem no pode ser man do fora do alcance de qualquer membro de um grupo uma vez que tenha sido fornecido para o grupo, isto , se o bem est disponvel para uma pessoa, estar automa camente disponvel para os demais. Os exemplos mais comuns de bens pblicos so a defesa nacional, a iluminao pblica e a proteo policial. No entanto, o consenso social-democr co sobre o papel benecente do Estado posi vo como planejador, produtor direto de bens e servios e como empregador comeou a se desmoronar nos anos 1970. A combinao de crescente desemprego e de crescentes taxas de inao no podia ser explicada dentro dos modelos da poca, enquanto a despesa pblica discricionria e as generosas pol cas de bem-estar eram cada vez mais vistas como parte do problema do desempenho econmico insa sfatrio. Surge, ento, uma nova onda de reforma do Estado levando em conta justamente a concepo dos valores liberais, construdos ao longo de dezenas de anos, desde o surgimento e consolidao do capitalismo. Esse movimento surge da necessidade de se fazer frente s crises econmicas e pol cas ocorridas no Estado, mais pronunciadamente desde o m da dcada de 1970 e incio da dcada de 1980, notadamente, na esfera econmica, as crises do petrleo nos anos de 1973 e 1979. Um novo modelo, chamado de Estado regulador, comea a surgir no m dos anos 1970. Ele inclui a priva zao, a liberalizao, a reforma dos esquemas de bem-estar e tambm a desregulao. Realmente, junto com a priva zao, a desregulao geralmente considerada como uma de suas caracters cas mais dis n vas. Paradoxalmente, o mesmo perodo assis u a um crescimento expressivo da formulao de pol cas reguladoras tanto em nvel nacional quanto europeu. Entretanto, como Majone chama a ateno, o termo desregulao enganador. O que se observou na pr ca no foi um desmantelamento de toda a regulao governamental como se fosse uma volta a uma situao de laissez-faire, que na realidade nunca exis u na Europa mas, em vez disso, uma combinao de desregulao e nova regulao, possivelmente em um nvel diferente de governana. A priva zao dos servios pblicos foi normalmente seguida de regulao de preos, enquanto que empresas recentemente priva zadas perderam sua imunidade em relao a leis de concorrncia. A desregulao, nesses termos, tambm, pode signicar regulao menos rgida ou restri va. O que Majone considera como fracasso da regulao atravs da propriedade estatal explica a mudana para um modo alterna vo de controle, pelo qual os servios pblicos e outros setores so deixados em mos privadas, mas sujeitos a regras desenvolvidas e aplicadas por agncias especializadas. Essas en dades normalmente so mais independentes, pois podem operar fora da linha de controle hierrquico dos ministrios e governo central. Assim, o nexo causal entre a priva zao e a regulao legal proporciona uma importante explicao, ainda que parcial, para o crescimento do Estado regulador.

Quanto Estado? O Debate Atual


Na atualidade, estamos observando esforos tericos para ancorar as anlises sobre as relaes entre Estado e mercado em bases mais substan vas. Esses avanos indicam que a polarizao do debate entre Estado e mercado no tem sen do, fortalecendo a viso de cien stas pol cos que enfa zam a responsabilidade histrica dos Estados no processo de transformao econmica das sociedades. Isto porque cada Estado est imerso em um conjunto concreto de relaes sociais, que dene espaos, canais e modo de negociao entre administrao pblica e agentes econmicos de forma dinmica e associada ao estgio de desenvolvimento de suas naes. Assim, nas palavras de Peter Evans, [...] o debate estril sobre o quanto o Estado intervm deve ser subs tudo por argumentos sobre os diferentes pos de envolvimento do Estado na sociedade e seus efeitos... o envolvimento do Estado dado. A questo adequada no se refere a quanto o Estado intervm, mas sim que po de interveno ocorre e quais suas consequncias.

REGULAO: CONCEITOS
A regulao , ento, uma forma contempornea de ao do Estado. Para saber mais! As diferentes perspecvas de estudo da regulao Interesse dos economistas: estudar os setores sujeitos regulao, analisando a forma em que esta inuencia o comportamento dos agentes e como impacto o bem-estar social, ou seja, a regulao eciente ou no?. Para o Direito: a regulao o resultado de restries legais ao comportamento dos agentes, cuja origem, hierarquia e consistncia interna so o resultado de processos por vezes dissociados da lgica econmica. Na Cincia Pol ca: pode-se entender a regulao como o resultado de um jogo pol co entre os grupos de interesse que buscam moldar a interveno estatal em seu bene cio.

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Trata-se, em linhas gerais, do modo como a coordenao entre empresas, cidados consumidores e os diferentes rgos do governo se d quanto edio de normas, e cujo obje vo primordial o de es mular, vedar ou determinar comportamentos envolvendo determinados mercados que, por seus traos prprios, requerem a interferncia estatal. A ao regulatria pode se dar por meio de leis, regulamentos e outras regras editadas pelo Poder Pblico e por en dades s quais os governos delegam poderes regulatrios ou norma vos. A regulao pode ser genrica, aplicando-se economia ou sociedade como um todo, ou setorial. Em sen do amplo, a regulao pode ser concebida, portanto, como toda forma de interveno do Estado na economia. Para uma denio mais discriminante, pode-se considerar a a vidade regulatria como toda interveno estatal na economia que no se efe va pela par cipao direta na a vidade econmica (como agente), mas se concre za mediante condicionamento, coordenao e disciplina da a vidade econmica privada. J para Pinheiro & Saddi, a regulao consiste em um conjunto de normas, regulamentos e procedimentos, em geral oriundos do Poder Execu vo, por meio das ins tuies responsveis pela sua aplicao, a que o Estado recorre para alterar os incen vos e restries com que operam os agentes econmicos, buscando corrigir as inecincias geradas por falhas de mercado.8 Para saber mais! Regulao de Entrada e Sada do Mercado A criao de barreiras entrada e sada de agentes em mercados fundamental para garan r a ecincia produ va em determinadas circunstncias, situao, por exemplo, em que uma rma monopolista deva explorar economias de escala, e produzir ao menor custo possvel. Segundo a regulao tradicional, a criao de barreiras ins tucionais entrada e sada do mercado, por meio de autorizao ou contratos de permisso e concesso, torna-se necessria para garan r a ecincia produ va. Os contratos devem, ento, es pular prazos para a concesso e disciplinar a sada dos inves dores, incluindo sanes, criando assim mecanismos que evitem prejuzos aos consumidores, como seria o caso de uma eventual desistncia operacional da rma monopolista. Restries entrada so geralmente jus cadas como medida para evitar duplicaes de infraestruturas consideradas an econmicas. Jus ca vas frequentemente u lizadas so a viabilizao de subsdios cruzados entre grupos sociais de diferente poder de compra, mas que tenham igual necessidade e direito de acesso ao servio essencial, ou mesmo a necessidade de ins tuio de monoplios ml plos que sejam considerados apropriados. A vericao dessas jus ca vas deve ser feita em cada caso concreto. Para Baldwin & Cave,9 pode-se u lizar o termo regulao em trs acepes alterna vas, segundo o problema em questo: Um conjunto especco de comandos norma vos, em que a regulao envolve um agrupamento de regras coerci vas, editadas por um rgo criado para determinado m. Inuncia estatal deliberada, em que a regulao, num sen do mais amplo, cobre toda a ao estatal des nada a inuenciar o comportamento social, econmico ou pol co. Forma de controle social, em que todos os mecanismos que afetam o comportamento humano so determinados por regras advindas do Estado ou no (por exemplo, autorregulao). A regulao, dependendo das suas nalidades, pode ser econmica, social ou administra va. A regulao econmica propicia a estrutura ins tucional para agentes econmicos, empresas e mercados. a regulao cujo propsito principal facilitar, limitar ou intensicar os uxos e trocas de mercado, por intermdio de pol cas tarifrias, princpios de conabilidade do servio pblico e regras de entrada e sada do mercado. J a regulao social a que intervm na proviso dos bens pblicos e na proteo do interesse pblico, dene padres para sade, segurana e meio ambiente e os mecanismos de oferta universal desses bens. A regulao administra va, por m, diz respeito interveno nos procedimentos administra vos e burocr cos, bem como aos procedimentos administra vos adotados pelo Poder Pblico em sua relao com os administrados. Ainda, a regulao econmica pode ser entendida, na viso de Viscusi, Vernon & Harrington, como o uso do poder coerci vo que tem como obje vo restringir as decises dos agentes econmicos. Segundo os consagrados autores, a regulao econmica refere-se s restries impostas pelo governo sobre as decises das rmas com relao ao preo, quan dades, entrada e sada do setor.10 A regulao econmica vem para, na presena das falhas de mercado, assegurar que o resultado da interao entre produtores e consumidores de determinado bem ou servio seja eciente, tendo como resultado adequados nveis de quan dade, qualidade e preo. Tambm se pode atribuir regulao econmica uma tarefa adicional: ela pode ser um veculo indutor da criao das prprias condies de mercado em circunstncias em que elas no existem. Quanto a este ponto, de se reter a ideia de que regulao no somente uma etapa anterior ao alcance de nveis sa sfatrios de concorrncia. A regulao es mula a concorrncia e procura mime zar mercados para minimizar suas decincias, mas deve ainda desempenhar a importante tarefa ins tucional de, por vezes, criar e organizar esses mercados, bem como em seu interior promover redistribuies equnimes.
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PINHEIRO, Armando Castelar & SADDI, Jairo. Direito, economia e mercados. Rio de Janeiro: Elsevier, 2005. BALDWIN, Robert & CAVE, Mar n. Understanding Regulaon: Theory, Strategy, and Prac ce, Oxford: Oxford University Press, 1999. VISCUSI, W. Kip.; VERNON, John Mitcham; HARRINGTON, Joseph Emme . Economics of Regulaon and Antrust. Cambridge: MIT Press, 2000.

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A regulao econmica no trivial, j que ao confeccionar e implementar esse corpo de regras, o Poder Pblico ter de (i) asseverar quais so, em cada momento, a quan dade e qualidade mas de bens ou servios a serem produzidos; (ii) criar os incen vos corretos para que os produtores atendam a essa demanda de forma eciente; (iii) es mul-los a inves r em inovao e adaptao de seus produtos; (iv) ao menor preo (ou tarifa) possvel (isto , com o preo igual aos custos marginais de longo prazo); e (v) induzir o repasse dos ganhos de produ vidade para o consumidor dos servios regulados. Historicamente, a regulao era vista como subs tuio do mercado (compe o) pelo Estado para garan r um bom desempenho da economia. Hoje, reconhece-se que a regulao inuencia, mas dicilmente determina o comportamento dos agentes. A tendncia, ento, u lizar a regulao para criar incen vos para empresas, consumidores e demais agentes econmicos, de forma que maximizem seu bem-estar. Para saber mais! O que a regulao? No trabalho da OCDE, a regulao se refere ao conjunto diverso de instrumentos por meio dos quais os governos estabelecem exigncias s empresas e cidados. As regulaes incluem as leis, pedidos formais e informais e normas subordinadas emi das por todos os nveis de governo, e as normas emi das por organismos no governamentais ou autorreguladores a quem os governos delegaram poderes norma vos. A legislao dividida em trs categorias: A legislao econmica interfere diretamente nas decises do mercado, como preos, concorrncia, entrada ou sada do mercado. As reformas visam aumentar a eccia econmica pela reduo de obstculos concorrncia e inovao, frequentemente por meio da desregulao e pelo aperfeioamento da estrutura regulatria de funcionamento do mercado e de sua atenta superviso. As regulaes sociais protegem os interesses pblicos, como sade, segurana, meio ambiente e dos mecanismos de coeso social. Seus efeitos econmicos podem ter importncia secundria ou at mesmo imprevista, mas eles podem ser substanciais. As reformas visam vericar se a regulao necessria, e projetar novos instrumentos, tais como a adoo de incen vos para o mercado que sejam simples, mais exveis, ecazes e com preos mais baixos. As regulaes administra vas so trmites burocr cos e formalidades administra vas por meio das quais os governos coletam informaes e intervm em decises econmicas individuais. Elas podem ter um impacto substancial sobre o desempenho do setor privado. A reforma visa eliminar as que no so mais necessrias, organizando, simplicando e aprimorando a transparncia em sua aplicao.
Fonte: ORGANIZAO PARA COOPERAO E DESENVOLVIMENTO ECONMICO (OCDE). Relatrio sobre a Reforma Regulatria. Brasil: fortalecendo a governana regulatria. Paris/Braslia: OCDE/Presidncia da Repblica, 2008, p. 28.

Para saber mais! Teoria da agncia (principal-agent problem) A questo sobre se o governo pode efe vamente perseguir obje vos pblicos an ga como o pensamento pol co. De Montesquieu aos federalistas, vrios pensadores apontaram diculdades associadas natureza humana, as quais engendrariam a necessidade de pesos e contrapesos ao exerccio do poder. Da mesma maneira, a reexo sobre qual seria o desenho ins tucional mais adequado para criar incen vos aos aspectos posi vos da natureza humana e assim bloquear os aspectos nega vos est presente no pensamento pol co desde Hobbes. Uma verso mais moderna dessa mesma reexo fornecida pela Teoria da Agncia, ou Teoria Principal-Agente, segundo a qual o problema do desenho de mecanismos (mechanism design) refere-se construo de um po de contrato capaz de fazer com que os agentes revelem informao para determinada autoridade (principal). Essa teoria tem como premissa bsica a existncia de um mercado regido por contratos rmados entre os agentes econmicos, quer sejam empresas, governo ou pessoas sicas. Portanto, toda a a vidade econmica reduzir-se-ia a uma srie de contratos bilaterais que poderiam ser rmados ou rompidos a qualquer momento por qualquer uma das partes. A teoria da agncia (principal-agent problem) situa-se no corpo de literatura da Economia da Informao e trata, mais especicamente, do caso par cular em que h assimetria de informao. O foco principal dessa teoria est no relacionamento entre agente e principal, no qual o agente dispe de informaes privilegiadas e suas aes afetam o bem-estar entre as partes, sendo dicilmente observveis pelo principal. Este po de relao coloca em cena o problema de assimetria de informaes entre o agente e o principal, que benecia o primeiro em detrimento do segundo. Essa a situao em que o agente sabe algo que o outro agente (no caso, principal) desconhece, o que leva eles a agirem de maneira estratgica, seja para obter, seja para revelar, seja para esconder a informao. A teoria analisa, ento, como um ator econmico (principal) estabelece um sistema de compensao (contrato) que mo ve o outro ator (agente) a agir de acordo com o interesse do primeiro. A questo primordial a diculdade de monitorar o esforo dos atores econmicos envolvidos em uma transao, o que torna ainda mais complexa a elaborao dos contratos. Por esta razo, so includos esquemas de incen vos baseados na performance observada. Aqui esto envolvidos problemas de risco moral (moral hazard) o conceito de risco moral tratado em outro box Para saber mais... e oportunismo. A autoridade pode no ser capaz de observar a ao empreendida pelo agente, apenas seu resultado. Neste caso estamos diante de um problema de ao oculta (hidden ac on).

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De acordo com a teoria da agncia, em uma situao ideal de informao completa, a autoridade poderia observar o nvel de esforo realizado pelo agente e, consequentemente, premi-lo ou puni-lo de acordo com o referido esforo. De outro lado, numa hiptese mais realista, quando a escolha do nvel de esforo uma deciso privada do agente, estamos diante de um problema de ao escondida (hidden ac on problem). Nessa circunstncia, os contratos no podem ser con ngentes com relao ao esforo, apenas com relao ao desempenho (este, sim, pode ser observado). Ademais, os contratos entre agente e autoridade esto sempre sujeitos s restries de compa bilidade de incen vos e da racionalidade individual. Isso equivale a dizer que os contratos no podem contrariar o suposto, segundo o qual os agentes se movem de modo a atender seu prprio interesse.
Fonte: SALGADO, Lucia Helena. Agncias regulatrias na experincia brasileira: um panorama do atual desenho ins tucional. Rio de Janeiro: Ipea, 2003. (Texto para discusso n. 941).

TEORIAS DA REGULAO ECONMICA


Por que a regulao existe? Com essa questo, Alexandre Ghenventer11 inicia a discusso sobre por que os governos procuram criar restries a agentes econmicos e, assim, inuir nos resultados de mercado. Basicamente, segundo o autor, a literatura apresenta trs hipteses para a existncia da regulao. A primeira, mais tradicional, conhecida como teoria do interesse pblico ou teoria norma va da regulao. De acordo com a teoria norma va, a regulao ocorre em indstrias onde existam falhas de mercado, razo por que o objevo da regulao seria o de garan r a alocao ma de recursos em situaes em que ele prprio no seria capaz de faz-lo. Mas a percepo da existncia de diversas situaes empricas inconsistentes com a teoria norma va da regulao propiciou o surgimento de outra hiptese, conhecida como teoria da captura. De acordo com essa teoria, como a agncia capturada pela indstria, o obje vo da regulao seria o de maximizar os lucros da indstria regulada e no o de promover o bem-estar social. Por m, a teoria econmica da regulao procura compa bilizar as hipteses da teoria norma va e da teoria da captura. No caso da teoria econmica da regulao, embora a regulao no esteja fortemente associada a falhas de mercado (como no caso da teoria norma va), nem sempre os resultados so pr-indstria (a exemplo do que propugna a teoria da captura). Para saber mais! Estruturas de Mercado s estruturas de mercado correspondem os diferentes pos de economia existentes no mercado, que variam basicamente na maneira em como se determinam os preos dos produtos e as quan dades que sero produzidas nos diversos mercados de uma economia. Tais mercados esto estruturados de maneira diferenciada em funo, essencialmente, de trs fatores principais: o nmero de rmas produtoras atuando no mercado, a homogeneidade ou diferenciao dos produtos das rmas, e a existncia de barreiras entrada de novas empresas. Assim, pode-se classicar as estruturas de mercado para o setor de bens e servios da seguinte forma: Mercado perfeitamente compevo (concorrncia perfeita) um po de mercado em que h um grande nmero de vendedores (empresas), sendo que uma empresa, isoladamente, por ser insignicante em relao ao mercado como um todo, no afeta os nveis de oferta do mercado e, consequentemente, o preo de equilbrio. Neste po de mercado devem prevalecer ainda as seguintes hipteses: cada produtor pequeno em proporo ao mercado; a sada do mercado de dado produtor no afetar as decises dos demais produtores do mercado; o consumidor pequeno em proporo ao mercado; bens homogneos: os produtos so subs tutos perfeitos; consumidores: tanto faz quem fabrica o produto; produtores: tem acesso aos mesmos insumos; conhecimento completo sobre preo, quan dade e outras informaes sobre o mercado; os compradores podem, facilmente, mudar de fornecedor; os fornecedores podem, facilmente, entrar e sair do mercado. Monoplio uma situao de mercado em que uma nica rma vende um produto que no tenha subs tutos prximos. Caracters cas: uma nica empresa (rma monopolista) produtora do bem ou servio; no h produtos subs tutos prximos ou concorrentes e, portanto, consegue afetar a quan dade total produzida e pode inuir sobre o preo de mercado de seus produtos, se tornando formador de preos (na medida em que a quan dade total comercializada no mercado cai, o preo do bem aumenta); existem barreiras entrada de rmas concorrentes.
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GHEVENTER, Alexandre. Autonomia versus controle: origens do novo marco regulatrio an tustre na Amrica La na e seus desaos sobre a democracia. Belo Horizonte: Editora da UFMG; Rio de Janeiro: IUPERJ, 2005.

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Concorrncia Monopolista Trata-se de uma estrutura de mercado intermediria entre a concorrncia perfeita e o monoplio, na qual existem muitas rmas vendendo produtos diferenciados que sejam subs tutos entre si, e que possui as seguintes caracters cas: nmero rela vamente grande de empresas ofertando um dado bem ou servio; cada empresa produz um produto diferenciado, seja por caracters cas sicas (composio qumica), embalagem ou prestao de servio complementar (propaganda, atendimento, brindes e atendimento ps-venda); no h barreiras entrada de novas empresas neste mercado; cada empresa tem certo poder sobre os preos, dado que os produtos so diferenciados e os consumidores tm opes de escolha. Oligoplio uma situao de mercado em que um pequeno nmero de rmas domina o mercado, controlando a oferta de um produto que pode ser homogneo ou diferenciado. Caracters cas: reduzido nmero de empresas no mercado ou um pequeno nmero de empresas dominando um setor com muitas empresas (decises de cada empresa inuenciam no resultado nal do mercado); produtos homogneos (oligoplio homogneo) ou diferenciados (oligoplio diferenciado); existncia de barreiras entrada de empresas neste mercado (barreiras tecnolgicas, de inves mento nanceiro etc.); devido existncia de empresas dominantes, elas tm o poder de xar os preos de venda.

Teoria Normava da Regulao


O propsito original da Economia, nos sculos XVIII e XIX, foi o de explicar e jus car sistemas de mercado. Os primeiros modelos econmicos, a par r de Adam Smith, obje varam demonstrar como um espao econmico aparentemente ca co, em que cada um persegue seu prprio interesse, pode ser harmonioso e maximizar o bem-estar da sociedade. A chave para tais resultados repousaria na concorrncia, que controla e restringe as aes egostas dos indivduos. Mercados livres e em concorrncia no s dirigem o emprego do capital para as indstrias onde ele possa ser mais produ vo, como tambm possibilitam por meio da mo invisvel a produo das mercadorias de que as pessoas precisam e mais desejam. Para saber mais! Para a teoria norma va da regulao, a existncia de falhas de mercado fundamenta a ra onale da regulao. O Estado que assume a gura do chamado ditador benevolente intervm no mercado com o intuito de assegurar que a busca pelo interesse privado no venha a conitar com o bem-estar social. Como observa Train (1995), o termo mo visvel, neste caso, seria bastante apropriado: o regulador induz a rma a produzir o resultado socialmente desejado. Existem trs circunstncias bastante comuns que impedem os mercados livres de funcionarem de forma adequada: 1) a existncia de monoplios naturais; 2) a de externalidades; e 3) a de poder de mercado.
GHEVENTER, Alexandre. Autonomia versus controle: origens do novo marco regulatrio an tustre na Amrica La na e seus desaos sobre a democracia. Belo Horizonte: Editora da UFMG; Rio de Janeiro: IUPERJ, 2005.

Salgado chama a ateno para o fato de a anlise norma va apresentar inmeras razes para a regulao, mas todas de uma forma ou de outra associadas ao conceito de falhas de mercado.12 Segundo a autora, na presena de falhas, os mercados no fornecem sinais sucientes para garan r escolhas adequadas, que levem ao equilbrio entre ofertantes e demandantes. Ento, o grande desao para a regulao econmica encontrar o ponto mo que viabilize a lucra vidade, de um lado (e, portanto, a operao e o inves mento das empresas), e o bem-estar dos consumidores, de outro, na forma de disponibilidade de bens e servios de qualidade e a preos razoveis. Assim, as funes da regulao seriam as de incen var os inves mentos necessrios ao desenvolvimento econmico, promover o bem-estar de consumidores e usurios e propiciar a ecincia econmica. A regulao desempenharia funo primordial, ao buscar reproduzir as condies de compe o, para que os consumidores tenham acesso a produtos e servios com a qualidade e os nveis de preos que obteriam em um ambiente compe vo. A ao regulatria costuma se concentrar em trs pontos: preos, qualidade e condies de entrada e sada. Assim, incen vos regulatrios mais amplamente u lizados so a introduo de normas especcas sobre estrutura de mercado, tarifas e regras de interconexo ou acesso.
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Teoria da Captura
Essa teoria, tambm conhecida como teoria dos grupos de interesse, se baseia na observao emprica que a regulao tende a favorecer os produtores economicamente mais fortes, que capturam a regulao como forma de proteger seus
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SALGADO, Lucia Helena. Agncias regulatrias na experincia brasileira: um panorama do atual desenho ins tucional. Rio de Janeiro: Ipea, 2003. (Texto para discusso n. 941).

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interesses. A regulao seria originria da prpria demanda por parte da indstria ou, com o passar do tempo, a regulao acabava por ser u lizada de acordo com os interesses da indstria que pretendia regular. Essa teoria radical, no sen do em que somente os interesses dos produtores acabariam por prevalecer. Como ensina Muller, diferentes vertentes da teoria da captura existem desde o sculo passado, sendo um exemplo a viso Marxista que as grandes rmas seriam sempre beneciadas pelo governo. Sob estes pontos de vista, as rmas demandariam regulao para efetuar transferncias a seu favor e criar barreiras de entrada para proteger suas rendas de monoplio e/ou gerar custos para seus concorrentes potenciais e efe vos.13 Mesmo que a regulao vesse surgido inicialmente com o propsito de corrigir alguma falha de mercado, a teoria da captura prev que ela acabaria sendo distorcida para atender os interesses das rmas, prejudicando assim os consumidores. Em indstrias compe vas, a regulao foi elemento essencial para elevar o poder de mercado das empresas j estabelecidas, o que resultou no s na elevao de preos e pr cas discriminatrias como tambm na cartelizao e limitao da entrada de novos compe dores que pudessem dissipar as rendas das empresas e beneciar consumidores. A teoria da captura, desenvolvida a par r dessas observaes empricas, em contraste com a TNR, conclui que a regulao existe para atender a demanda da indstria desse modo, os prprios legisladores so capturados ou a agncia responsvel pela regulao tende a ser capturada com o tempo. Para que ocorra a tendncia captura regulatria, no necessrio o uso de meios ilegais de cooptao (como suborno ou promessas de cargos na indstria). A prpria assimetria de informao entre regulador e regulado torna o primeiro dependente do segundo, desde o incio do processo de regulao. Alm disso, lobbies industriais so mais organizados e possuem mais recursos do que aqueles que servem aos interesses de consumidores. Contudo, a mera hiptese de que a regulao seria pr-produtor considerada insuciente. Embora esta teoria tenha um apelo intui vo maior do que a teoria do interesse pblico, ela no se baseia em nenhum modelo anal co que explique quais grupos iro capturar o regulador e quem ser penalizado. Alm disso, ela no consegue explicar por que muitas vezes rmas pequenas conseguem capturar o processo regulatrio, nem explicar diversas outras regularidades observadas na pr ca. A teoria da captura d nfase aos resultados do processo e no aos procedimentos. A maneira como os interesses especiais capturam as agncias deixada de lado, numa autn ca interpretao do po caixa-preta. A teoria , portanto, vulnervel cr ca de que, se forem mudados os procedimentos envolvidos na regulao econmica, os resultados da ao podem vir a ser outros.

Teoria Econmica da Regulao


De acordo com Richard Posner,14 a teoria da regulao econmica referencia-se, basicamente, em duas outras teorias: a teoria do interesse pblico segundo a qual a regulao criada em resposta a uma demanda do pblico por correo de pr cas de mercado inecientes ou no equita vas; e a teoria da captura, que reconhece a a vidade regulatria do Estado como uma resposta s demandas de grupos de interesse se digladiando para maximizar os bene cios de seus prprios membros. Para saber mais! O ar go de Posner, publicado originalmente em 1974, um dos mais representa vos dos estudos sobre intermediao de interesses no processo regulatrio, e j considerado um clssico para este campo terico. Nele, o autor realiza uma cr ca sobre as principais teorias relacionadas ao interesse pblico, destacando a teoria econmica da regulao, que ele reputa como superior s demais. A teoria do interesse pblico refuta dois pressupostos que orientaram a interveno estatal na economia via regulao at a dcada de 1960, quais sejam as falhas de mercado, quando este deixado sua prpria sorte, e a ideia de que a regulao estatal efe va e no gera custos. Para essa teoria, a regulao no esteve presente nos setores da economia norte-americana onde h externalidades, inecincias ou estruturas monopolistas de mercado. As agncias reguladoras teriam um desempenho frustrante, que no poderia ser explicado por fraquezas pontuais e, como tais, passveis de remediao, relacionadas a seus funcionrios e procedimentos. Os mo vos para esse desempenho ruim estariam nas incoerncias dos obje vos bsicos das agncias e na natureza do seu processo. Para Posner, na verdade as consequncias indesejadas da regulao so, frequentemente, desejadas por grupos inuentes na elaborao da legislao que estabelece o sistema regulatrio. Ainda, no haveria evidncias de m administrao das agncias, mas antes de sua ecincia. O problema estaria no estabelecimento pelo Poder Legisla vo dos obje vos das agncias, os quais se poderiam considerar inecientes e injustos. Os obje vos para os quais so criadas pelo Legisla vo seriam inviveis, a exemplo da regulao dos preos. Dessa forma, solicita-se s agncias que faam o impossvel e, no surpreendentemente, elas falham. Nessa tenta va de serem bem-sucedidas, acabam por distorcer o funcionamento eciente dos mercados regulados. A suposta inap do burocr ca, decorrente de diferenas salariais entre os funcionrios das agncias e os do setor privado, tambm poderia ser ques onada. Isso porque o ganho em capital humano na agncia poder render ao funcionrio melhores salrios no setor privado no futuro. Mas a mo vao do funcionrio na agncia tambm no seria um mo vo consistente, pois ela seria semelhante encontrada nas empresas privadas. Ao mesmo tempo, a direo da agncia mo vada a prestar contas ao Legisla vo e ao
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MULLER, Bernardo. Teoria Polca Posiva da Regulao. Dep. de Economia. Braslia: UnB, 1999. Mimeo. POSNER, Richard. A. Teorias da Regulao Econmica. In: MATTOS, Paulo (coord.). Regulao econmica e democracia: o debate norte-americano. So Paulo: Ed. 34, 2004.

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Execu vo, com vistas sua manuteno no cargo, e no se pode ignorar o alto custo que implica a superviso das a vidades do rgo regulador. Assim, no havia sido formulada at ento qualquer teoria convincente acerca das razes para se pressupor que as agncias sejam menos ecientes que outras organizaes. Para saber mais! Falhas de Governo No comeo dos anos 1970, iniciou-se uma inexo cr ca em relao regulao econmica realizada pelo Estado. A teoria comeou a iden car as falhas de governo. O Estado deixou de ser visto, no papel de agente regulador, como uma en dade cuja atuao econmica estava fundamentalmente voltada para o bem pblico. Agora, tanto legisladores encarregados das normas que orientam a a vidade regulatria, quanto burocratas responsveis pela implementao e scalizao do acompanhamento destas normas estariam sujeitos a cooptao por parte de grupos de interesse interessados em garan r renda extraordinria, ou seja, envolvidos em a vidades de rent-seeking. Estas abordagens do processo regulatrio caram conhecidas como Teorias da Captura (tambm conhecidas como teorias dos grupos de interesse), pois discutem as formas e as consequncias da captura das ins tuies reguladoras do Estado por interesses privados. Esta teoria se baseia na observao emprica que a regulao tende a favorecer os produtores economicamente mais fortes, que capturam a regulao como forma de proteger seus interesses. O Estado retratado como uma fonte potencial de ameaa ou de recursos para toda a vidade econmica na sociedade. Estava, ento, iniciado o processo linha de estudos que se convencionaria chamar Teoria Econmica da Regulao. Existem diferentes verses de teorias econmicas da regulao. Uma primeira poderia ser classicada como formulada por marxistas e a vistas pol cos. Nela haveria um silogismo segundo o qual os grandes negcios capitalistas controlam as ins tuies em geral, inclusive as agncias reguladoras. O contra-argumento apontado que as agncias muitas vezes atendem aos interesses de pequenas empresas, grupos prossionais e sindicatos de trabalhadores, por exemplo. No mbito da cincia pol ca os trabalhos enfocam basicamente a importncia dos grupos de interesse nos processos legisla vo e administra vo de formulao de pol cas pblicas. Uma cr ca possvel seria que os trabalhos dessa rea no conseguiriam explicar por que determinados interesses so efe vamente representados no processo pol co e outros no. Em outras palavras: quais so as condies nas quais os grupos de interesse so bem-sucedidos ou fracassam na obteno de uma legislao favorvel aos seus obje vos. Poderiam ser formulados trs grandes ques onamentos Teoria da Captura: Primeiro, nem sempre exis ria mo vo para a captura, na medida em que a atuao de muitas agncias no se pautaria pela virtuosidade e a probidade. Segundo, haveria grupos de interesse dis ntos dentro de um mesmo setor econmico e a teoria no conseguia explicar qual destes grupos teria xito na captura. Terceiro, haveria evidncias de que as agncias beneciam, muitas vezes, os interesses dos consumidores em detrimento daqueles do setor regulado. A principal formulao da teoria da captura seria a teoria econmica da regulao, que tem em George J. S gler (Prmio Nobel em 1982) seu precursor e maior expoente. S gler publicou um ar go revolucionrio no The Bell Journal of Economics and Management Sciences, em 1971. No paper ele adota os pressupostos da teoria econmica para explicar como se desenvolve a pol ca regulatria e sua relao com o mercado. Para saber mais! A proposio central da teoria econmica da regulao que a regulao econmica uma expresso do poder coerci vo do governo na esfera econmica e pode ser usada para conceder bene cios valiosos a determinados indivduos ou grupos. Dessa forma, ela pode ser vista como um produto cuja alocao governada por leis da oferta e procura. Posner admite que a teoria da captura de S gler poderia ser tomada por uma verso renada da teoria formulada pelos cien stas pol cos, mas reconhece que essa teoria mais precisa e bem acabada que aquela. Esse renamento se daria pela teoria rejeitar o pressuposto dos obje vos virtuosos das agncias; prever a captura de outros grupos de interesse; e subs tuir a metfora da captura pela da oferta e da demanda. Tudo isso a despeito da ideia de que grupos de interesse so beneciados pelas agncias. Na literatura h dois pos importantes de evidncias empricas para sustentar a teoria da regulao econmica. Por um lado, encontra-se um substancial conjunto de estudos de caso que sustentam a tese de que a regulao econmica melhor explicada como um produto fornecido a grupos de interesse do que como uma expresso do interesse social em ecincia e jus a. Por outro lado, destacam-se as evidncias empricas sobre procedimentos do processo regulatrio. De acordo com Posner, teramos pelo menos dois aspectos relevantes na teoria econmica da regulao. Primeiro, a delegao do poder regulatrio do Legisla vo para as agncias reguladoras no se daria em funo das alegadas especializao e independncia das agncias ao controle pol co de forma a favorecer o interesse pblico. O Legisla vo delega funes tanto aos tribunais quanto s agncias, mas aqueles tm historicamente se mostrado capazes de julgar questes especializadas da regulao econmica, bem como apresentam comportamentos mais insulados em relao aos grupos de interesse do que as agncias reguladoras. Em segundo lugar, em relao inuncia de grupos de interesse sobre as estru-

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turas e os procedimentos das agncias, estudos de caso sustentam que a regulao estruturada para beneciar coalizes de empresas reguladas e tambm grupos de consumidores poli camente efe vos. Posner adota uma posio claramente favorvel aplicao da teoria econmica ao estudo do comportamento dos atores envolvidos no processo regulatrio, e defende que o jogo regulatrio funciona como um mercado, baseado em oferta e demanda por regulao. Para ele a teoria econmica da regulao um avano com relao s demais teorias, por ser capaz de explicar por que a regulao surge em setores de di cil cartelizao. Entretanto, o autor considera a teoria econmica da regulao amorfa, por ser incapaz de gerar uma predio testvel e inequvoca sobre em quais mercados especcos se encontrar a regulao. Assim, ela no explicaria por que tanto mercados extremamente atoms cos quanto mercados muito concentrados obtm regulao, ou melhor, a teoria consegue explicar qualquer uma das situaes, mas no o paradoxo entre elas. Um dos principais tericos da regulao econmica, S gler, baseou seu modelo nos custos de informao e organizao. Sua anlise sobre a demanda e a oferta por regulao chega a uma concluso claramente tributria do trabalho de Mancur Olson (The logic of collec ve ac on, de 1965). Para S gler, a regulao adquirida pela indstria, alm de concebida e operada fundamentalmente em seu bene cio. Assim, os produtores sempre sero beneciados pela regulao estatal oferecida pelas agncias reguladoras, pois grupos menores tm menores custos de organizao e tendem a ser favorecidos na disputa com grupos maiores e de maior custo. Na mesma linha, Edson Nunes chega a armar que a regulao uma mercadoria monopolista de Estado fazendo com que o aparato regulatrio se torne um mercado, onde seja possvel comprar e vender regulao.15 Por seu turno, Peltzman ressalta que no s a indstria pode capturar a autoridade regulatria. Por vezes, o governo atender no somente s presses dos produtores, pois h tendncia de maximizao da u lidade pol ca total dos reguladores na alocao dos bene cios entre os grupos interessados. Ou, conforme o autor, o regulador obje va fazer cada indivduo (desde que tenha algum peso pol co marginal) o mais feliz possvel.16 Assim, Peltzman demonstra que os tericos de Chicago ter-se-iam afastado da viso segundo a qual a regulao exis ria apenas para beneciar os produtores, para encar-la como fruto de uma pol ca de coalizes a m de beneciar diferentes grupos de interesse envolvidos no jogo regulatrio. Nessa linha, as pol cas regulatrias so apontadas por Rebello como pol cas de soma posi va. Isto signica dizer que a expecta va que todos os setores afetados sejam ganhadores pelo bem pblico gerado, mesmo que as solues no sejam unnimes, ou que se escolha a segunda melhor alterna va, no caso de no haver ampla maioria pol ca.17 Para saber mais! Teoria Econmica da Regulao: principais contribuies Primeiro Os grupos compactos e bem-organizados obtm mais bene cios da regulao estatal do que grupos maiores e difusos. Dessa forma, as a vidades de regulao estatal tendem a privilegiar os produtores, porque esses em geral so mais bem organizados. Para Peltzman, entretanto, a coalizo dominante deve tambm incluir algumas categorias de consumidores. Segundo A pol ca regulatria em geral busca maximizar a distribuio pol ca de recursos entre os membros de uma coalizo. Assim, com o passar do tempo, a tendncia a cristalizao dessa distribuio, em que pesem as alteraes nas condies de demanda ou de custos. possvel, ainda, que haja a implantao de mecanismos de subsdios cruzados. Nesse caso, ocorrer o subsdio de preos a serem pagos por consumidores com custos de fornecimento mais elevados pelos recursos dos preos pagos por outros consumidores. Terceiro Os reguladores so sensveis a perdas de bem-estar provocadas pela a vidade regulatria, pois esta gera distribuio de riqueza e, consequentemente, bene cios pol cos para os reguladores. Em decorrncia, evitam-se aes regulatrias capazes de reduzir a riqueza disponvel para distribuio, pois, caeteris paribus, elas promoveriam a reduo de ganhos pol cos provenientes da regulao.

REGULAO E AGNCIAS REGULADORAS: O PARADIGMA NORTEAMERICANO


A par r do nal do sculo XIX, a a vidade regulatria comeou a ser operada nos EUA por meio de pol cas executadas pelas agncias independentes. Pode-se dizer que a atuao de tais entes na regulao de mercados foi objeto de controvrsias desde o seu nascimento. Isso porque houve durante todo o sculo XX muito debate a respeito da legi midade das agncias reguladoras independentes, ques onando-se sua prpria existncia e formato ins tucional.
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NUNES, Edson. O quarto poder: gnese, contexto, perspec va e controle das agncias reguladoras. Paper submedo ao II Seminrio Internacional sobre Agncias Reguladoras de Servios Pblicos. Braslia: Ins tuto Hlio Beltro, 25 de Setembro de 2001, p. 2. mimeo. PELTZMAN, S. A teoria econmica da regulao depois de uma dcada de desregulao. In: MATTOS, Paulo. Regulao econmica e democracia: o debate norte-americano. So Paulo: Ed. 34, 2004. REBELLO, Lda Maria de Vargas. Pol cas regulatrias no setor sade. Rev. Univ. Rural, Sr. Cinc. Humanas, v. 23, n. 2, p. 151-60, Rio de Janeiro, jul.-dez. 2001.

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Alm do debate pblico e acadmico, sua forma de operao gerou demandas judiciais que arguiram a legalidade de suas a vidades na regulamentao e na imposio de penalidades aos agentes econmicos. Tal controvrsia atravessou pra camente todo o sculo XX, mas apresenta momentos marcantes que culminaram na disseminao desses rgos, na harmonizao de seus procedimentos por meio de legislao disciplinadora, e no controle e coordenao de sua atuao. De fato, a primeira agncia reguladora federal independente, a Interstate Commerce Commission (ICC), foi criada nos EUA em 1887. O obje vo daquela Commission era regulamentar servios de transporte ferrovirio para impedir a imposio de tarifas abusivas e pr cas discriminatrias naquele mercado. A criao de agncias reguladoras no plano federal dos EUA ocorreu quando vrios estados j nham estruturado suas agncias regulatrias, criadas inicialmente como rgos de assessoria nos assuntos ferrovirios. Essas agncias no possuam mandato para xar tarifas, e atuavam apenas emi ndo recomendaes para a administrao das ferrovias. Para saber mais! O ICC surge exatamente cem anos depois de promulgada a Cons tuio norte-americana, a qual reserva amplos poderes aos Estados daquela Federao. Tais poderes so consubstanciados na Emenda X, datada de 1791, que prev que os poderes no delegados aos Estados Unidos, nem negados aos Estados da federao, so reservados aos Estados ou ao povo. Trata-se de uma concepo que valoriza o poder local, diferentemente da tradio brasileira, que concentra o poder no mbito federal. Somente a par r de 1871 houve a criao de agncias reguladoras com poderes ampliados nos estados de Illinois, Iowa, Minnesota e Wisconsin. Alm da xao de tarifas, esses rgos atuavam no acompanhamento econmico do setor ferrovirio, com destaque para as fuses e concentraes, buscando impossibilitar a diminuio da concorrncia no mercado. O rpido crescimento das a vidades regulatrias dos estados pde ser notado em 1887, quando o Congresso norte-americano criou a ICC e j havia agncias reguladoras do setor ferrovirio em 25 estados. A tendncia de crescimento nos estados con nuou e na dcada de 1920 podiam-se encontrar agncias reguladoras em mais de dois teros dos estados da federao norte-americana, atuando no s em transporte ferrovirio, mas tambm em setores de rede como telefonia e telgrafos, e gs e energia eltrica. Logo aps a estruturao do sistema do Federal Reserve (que funciona com o banco central norte-americano) e a criao do imposto de renda, em 1913, foram criadas a Federal Trade Commission (1914), a Federal Power Commission (1920), e a Federal Radio Commission (1929). Esta l ma, transformada na Federal Communica ons Commission por meio do Federal Communica ons Act, aprovado pelo Congresso norte-americano em 1934. A preocupao que mo vou a criao de tais rgos reguladores desde aquela poca foi a necessidade de se combaterem as falhas de mercado, possibilitando, dessa forma, coibir o abuso de poder econmico na operao de determinados agentes. Vale lembrar que ainda no nal do sculo XIX, em 1890, foi aprovado o Sherman Act, des nado a combater o comportamento monopolista de mercado das rmas. A n ma relao entre defesa da concorrncia e regulao de mercados nos EUA data j dessa poca. Para saber mais! A ideia-fora do Sherman Act, que ainda a principal legislao an truste dos EUA, considerar ilegal qualquer comportamento em forma de contrato, combinao ou conspirao para restringir o comrcio. Sua concepo claramente inspirada na viso losca liberal (an monopolista) de Adam Smith (1723-1790), em A Riqueza das Naes. Foi esta legislao que orientou todo o processo que culminou em 1913 na fragmentao do monoplio exercido pelas clebres empresas de John Rockefeller, a Standard Oil Company. Nunes explica que a ins tuio de a vidades regulatrias nos EUA contou com o apoio do movimento progressista do nal do sculo XIX. Os Progressistas, intelectuais das novas disciplinas das cincias sociais, como sociologia, economia, cincia pol ca e antropologia, defendiam a regulamentao de a vidades econmicas pelo Estado, a estruturao e especializao de burocracias estatais, bem como o estabelecimento de ligao entre a universidade e os governos. Tais bandeiras progressistas, lembra Nunes, permanecem como caracters cas enraizadas na sociedade norte-americana at hoje, inclusive as concernentes pol ca regulatria estatal.18 Ensejada pela Depresso de 1929, e pela consequente implementao do New Deal (1933-1939) no governo Roosevelt, houve a ampliao do arsenal regulatrio nos EUA. O fortalecimento da esfera federal se deu a par r de uma ampla reforma administra va que incluiu a criao de um nmero signica vo de novas agncias reguladoras. Entre outras agncias, foram criadas a Securi es and Exchange Commission e o Civil Aeronau cs Board. Naquela poca, a crena de que o mercado precisava de um controle mais efe vo por parte do poder do Estado ganhou fora e as agncias puderam se proliferar e desenvolver. Sunstein, entretanto, lembra que as agncias administra vas dos EUA no surgiram com o New Deal. Elas so parte do governo desde o incio da Repblica norte-americana. Entretanto, o autor esclarece que a chamada moderna agncia reguladora um fenmeno recente daquele pas: foi somente com o New Deal que a gura da moderna agncia tornou-se um elemento marcante do governo norte-americano.19 Entre a elaborao da Cons tuio dos EUA e a Guerra Civil foram criadas onze agncias; entre 1865 e a virada do sculo, outras seis; de 1900 at a Primeira Guerra, foram criadas nove; outras nove agncias entre 1918 e a crise de 1929. No entanto,
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NUNES, Edson. O quarto poder: gnese, contexto, perspec va e controle das agncias reguladoras. Paper submedo ao II Seminrio Internacional sobre Agncias Reguladoras de Servios Pblicos. Braslia: Ins tuto Hlio Beltro, 25 de Setembro de 2001, p. 2. mimeo. SUNSTEIN, Cass R. O cons tucionalismo aps o New Deal. In: MATTOS, Paulo (coord.). Regulao econmica e democracia: o debate norte-americano. So Paulo: Ed. 34, 2004.

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no perodo compreendido entre as dcadas de 1930 e 1940 foram criadas nada menos que 17 novas agncias no governo federal dos EUA. Houve tambm a produo de mais regras para o sistema nanceiro e explicitou-se a noo de falhas de mercado. Para saber mais! Em face do aumento de demandas judiciais e da preocupao em manter harmonia na interao entre os poderes, o Poder Judicirio dos EUA imps s agncias reguladoras daquele pas alguns critrios de atuao, quais sejam: a imposio de penalidades pelas agncias deveria ser condicionada existncia de expressa previso legal para este m; as agncias deveriam observar um processo de deciso determinado, de preferncia estabelecido na legislao que as criou; haveria possibilidade de reviso judicial dos atos pra cados pelas agncias; e as agncias deveriam observar a correta instruo processual para propiciar o controle judicial de seus atos. De qualquer forma, as cr cas atuao reguladora das agncias no cessaram. Mas elas encontraram jus ca va para sua atuao com base na delegao de competncias do Congresso de legislar sobre o comrcio. A grande fora que as agncias de nham estava, entretanto, na sua especializao tcnica, que lhes garan a autoridade para jus car sua atuao em determinados setores nos quais havia risco de ocorrncia de falhas de mercado. Sua atuao especializada disciplinava o mercado e garan a o seu correto funcionamento. O acmulo tcnico em determinadas matrias era o que poderia sustentar a justa e correta deciso das agncias na regulao de setores complexos e di ceis de acompanhar por parte dos poderes Legisla vo e Judicirio. Numa perspec va histrica, pode-se dizer que os EUA vm de uma tradio em que imperava o liberalismo ortodoxo (at cerca de 1887), e transitaram por uma forte regulao estatal promovida pelo New Deal. Esta regulao foi grada vamente atenuada no Ps-Segunda Guerra at, durante a dcada de 1980, haver um amplo processo de desregulamentao. Justen Filho, para caracterizar o intenso processo de proliferao e diferenciao ins tucional de rgos reguladores naquele pas, iden ca duas ondas de criao das agncias nos EUA. A primeira, caracterizada pela interveno econmica, aquela que se relaciona com o New Deal, quando nos anos 1930 e 1940 foram criadas inmeras agncias federais para atuar nos mais diversos setores da vida econmica norte-americana. Seus obje vos seriam relacionados superao das falhas do mercado, de maneira a controlar o poder econmico. J a segunda onda teria ocorrido a par r dos anos 1960, quando se destaca a incompetncia do mercado para produzir resultados no econmicos necessrios.20 possvel iden car, entretanto, dois movimentos regulatrios dis ntos a par r da dcada de 1970. Apesar do movimento de desregulamentao, nesta poca foram criadas diversas novas agncias nos EUA, que se relacionam com a proteo dos consumidores em reas nas quais seus direitos ainda se encontravam desguarnecidos (so exemplos os direitos ambientais e os direitos trabalhistas).21 Em meados da dcada de 1970, todos os estados da federao norte-americana j contavam com agncias regulatrias. De fato, pode-se considerar que as agncias reguladoras foram as grandes responsveis pela aprovao em 1946 do Administra ve Procedure Act, que surgiu em decorrncia dos fortes ques onamentos rela vos discricionariedade administra va daqueles rgos. O Administra ve Procedure Act dene procedimentos inerentes atuao dos entes reguladores dos EUA, a m de que cumpram determinados requisitos para a produo de regulamentos, decises processuais e julgamento dos casos envolvidos no trabalho das agncias. As manifestaes poderiam ser encaminhadas por escrito ou feitas oralmente durante audincias convocadas e realizadas especicamente para este m. Todas as manifestaes do pblico so registradas e guardadas pela agncia, e devem necessariamente ser consideradas no processo de construo das decises e formulao das regulamentaes nais. As agncias no podem elaborar regulamentos que no explicitem seus fundamentos e pressupostos. Dessa forma, o processo de par cipao social acabou se tornando ins tucionalizado, pois permi u a oportunidade de o pblico conhecer previamente a concepo e as proposies das agncias para assuntos que muitas vezes so controverdos e tem impacto importante na vida dos cidados. O Administra ve Procedure Act criou tambm a gura dos juzes administra vos nas agncias, responsveis pelo julgamento de processos conduzidos no mbito desses rgos, e os quais man nham independncia em relao direo das agncias. Para saber mais! Arago ressalta que as a vidades regulatrias executadas pelas agncias reguladoras foram se mul plicando de tal forma que hoje o direito administra vo norte-americano pra camente confundido com o direito das agncias. Na mesma linha, Shecaira arma que nos EUA o Estado administra e intervm nos mais diversos assuntos por meio da presena de suas agncias reguladoras. Assim, para a autora, o direito administra vo norte-americano construdo a par r da criao das agncias.
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ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias reguladoras e a evoluo do direito administravo econmico. 2 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2005. SHECAIRA, Cibele Cris na Baudassa Muniz. A competncia das agncias reguladoras nos EUA. In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella (org.). Direito Regulatrio: temas polmicos. 2. ed. Belo Horizonte: Frum, 2004.

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JUSTEN FILHO, Maral. O direito das agncias reguladoras independentes. So Paulo: Dial ca, 2002. MATTOS, Paulo Todescan Lessa. Regulao Econmica e democracia: contexto e perspec vas na compreenso das agncias de regulao no Brasil. In: FARIA, Jos Eduardo (org.). Regulao, direito e democracia. So Paulo: Fundao Perseu Abramo, 2002.

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Reforou-se, dessa forma, o ins tuto do devido processo legal nas agncias, garan do por medidas de universalismo de procedimentos como a correta instruo processual, a fundamentao das decises, o contraditrio e ampla defesa das partes. Para saber mais! Todos esses desenvolvimentos ins tucionais relacionados histria da regulao nos EUA redundaram na presso por maior par cipao de pblicos diversicados na construo das decises dos agentes reguladores. A necessidade de um marco legal mais claro para o trabalho das agncias era uma premissa que no se esgotava no Administra ve Procedure Act, mas avanava sobre a legislao das prprias agncias, incluindo-se tambm as pol cas setoriais que elas deviam alcanar. De igual maneira, a ecincia do trabalho desses rgos reguladores, aliada aos custos associados ao seu prprio trabalho e s regras impostas conduta dos agentes foi uma preocupao constante. O aspecto relacionado conduta dos reguladores, em sua relao com as indstrias por eles reguladas, e a possibilidade de estabelecimento de conchavos entre ambos, terminou por gerar na dcada de 1960 a aplicao da chamada teoria da captura s agncias reguladoras. Essa par cipao necessariamente deveria ser transparente e orientada para os interesses sociais mais amplos, como os direitos dos consumidores, questes relacionadas ao meio ambiente e outros pos de direitos cole vos ou difusos. Tambm empurrou as agncias para um acompanhamento mais prximo do Congresso, que passou a receber relatrios e os prprios dirigentes das agncias em suas comisses com o obje vo de tornar o controle pol co mais sistem co. A construo desse ambiente ins tucional proporcionou a incorporao de tais valores e comportamentos por grande parte das agncias reguladoras dos EUA, o que tambm serviu de modelo para inspirar a denio dos marcos ins tucionais de sistemas regulatrios, em maior ou menor grau, por todo o mundo. Por outro lado, a atuao do Poder Execu vo na superviso e coordenao das agncias se d principalmente por meio do Oce of Management and Budget (OMB). Alm de cuidar da elaborao do oramento geral do Governo, o que lhe imputa operar com o estabelecimento de prioridades, este rgo tem promovido a coordenao do trabalho regulador do Governo Federal por meio da formulao e disseminao de critrios balizadores da atuao das agncias. Outras a vidades de destaque para o OMB so relacionadas s funes propriamente gerenciais, que tm sido desenvolvidas no campo da avaliao e da integrao entre os rgos, com o intuito de melhorar o desempenho de cada organismo administra vo, bem como da administrao pblica no seu conjunto. A atuao do OMB na rea regulatria se d principalmente por meio do trabalho do Oce of Informa on and Regulatory Aairs (OIRA), criado em 1980. Os princpios administra vos e tcnicos indicados pelo OMB podem ser considerados importantes para propiciar uma harmonia entre as a vidades das agncias, dotando o sistema regulatrio como um todo de maior previsibilidade e estabilidade, condies fundamentais para a operao dos agentes econmicos no mercado. Para saber mais! O OIRA possui atualmente pouco mais de 50 especialistas em economia, pol cas pblicas, esta s ca e tecnologia da informao, entre outras matrias, a maioria deles funcionrios de carreira trabalhando em tempo integral, com a funo de analisar toda a produo de impacto regulatrio das agncias federais dos EUA. Destaque-se que previsto nas atribuies do OMB a funo de reviso tcnica, administra va e legal dos atos regulatrios, normalmente elaborados sob a forma de regulamentos, emanados pelas agncias. Neste caso, porm, reviso adstrita s agncias reguladoras que no tm carter independente, ou seja, aquelas vinculadas estrutura da administrao pblica do Poder Execu vo, chamadas de execu ve boards. O trabalho de reviso, baseado na Execu ve Order 12866, de 1993 (e suas atualizaes), consiste na anlise de impacto regulatrio com o obje vo de reconhecer a vidades regulatrias que estejam em desacordo com a pol ca geral do governo ou com a pol ca adotada para o setor em que a agncia atua. Tal trabalho realizado a par r da elaborao pelas agncias de um relatrio de anlise do impacto regulatrio, que em termos gerais deve apoiar as decises da agncia para a adoo de um instrumento de regulao (normalmente uma regulamentao). O relatrio deve apontar argumentos e evidncias sobre o futuro regulamento que, por um lado, no impliquem um custo maior que a inao do regulador, ou seja, que os bene cios da regulao suplantem os seus custos inerentes e, por outro, que os critrios u lizados sejam os mais adequados para a resoluo daquele caso especco. Podem-se classicar as agncias norte-americanas segundo diferentes critrios, sendo os mais importantes os que as dividem em agncias reguladoras e agncias no reguladoras, e em agncias execu vas e agncias independentes. As agncias reguladoras tm delegao do Congresso para exercer poderes norma vos e de deciso, e resolver conitos entre a Administrao Pblica e os cidados, ou mesmo entre os cidados. As no reguladoras, por seu turno, seriam aquelas prestadoras de servios sociais, concedendo bene cios aos menos favorecidos. Para o outro critrio, que dene as agncias norte-americanas em execu vas e em independentes, a diferena est na possibilidade de des tuio de seus dirigentes pelo Presidente da Repblica Nas primeiras, existe a hiptese de des tuio pelo Presidente, enquanto nas independentes a des tuio s possvel se realizada pelo Congresso e nas hipteses estabelecidas na sua lei de criao.

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Para saber mais! Principais caracterscas do modelo das agncias de regulao norte-americanas: especicidade: obje vos de atuao relacionados a setores especcos da a vidade econmica; discricionariedade tcnica: fundamentao das decises em critrios tcnicos, embasando seu entendimento em matrias de fato, estas fora do alcance do controle judicial; e neutralidade: postura no pol ca permeando sua atuao, distanciando suas tomadas de decises da inuncia dos grupos de presso.
Fonte: CARVALHO, Ricardo Lemos Maia L. de. As agncias de regulao norte-americanas e sua transposio para os pases da civil law. In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella (org.). Direito Regulatrio: temas polmicos. 2. ed. Belo Horizonte: Frum, 2004.

Vale lembrar, ainda, conforme indicado pelo Administra ve Procedure Act, que a atuao das agncias reguladoras nos Estados Unidos, para criar a possibilidade de par cipao de setores interessados no processo de construo das decises, deve reger-se pela: fundamentao das decises adotadas; documentao do processo decisrio; e pela informao da sociedade em geral.

REFORMA DO ESTADO DA DCADA DE 1990 E A CRIAO DAS AGNCIAS REGULADORAS NO BRASIL


No Brasil, a histria da a vidade de regulao da economia confunde-se com a histria de construo estatal no Pas. A par r do processo de state building da Era Vargas, houve no Pas vrios processos de reforma do Estado. As reformas buscaram, em sen do amplo, aperfeioar o arranjo ins tucional e o funcionamento do Estado brasileiro, construir e organizar sua burocracia, incrementar a capacidade de controle e coordenao das suas mais variadas a vidades, visando ao equacionamento de problemas de ordem econmica e de sustentao pol ca do governo. As reformas do Estado implementadas na dcada de 1990 seguem a trilha de certa cadncia reformista no Brasil que, de dcadas em dcadas, promove verdadeiras ondas reestruturantes, marcadas pelos amplos processos levados a cabo no Pas em 1938 e 1967. Para saber mais! No Brasil, a interveno e regulao no mercado foram realizadas pelo Estado por meio dos conselhos e ins tutos criados mais intensamente a par r da dcada de 1930. 1906: Convnio de Taubat (regulao da produo interna do gro de caf, administrando a distribuio de cotas aos estados produtores). 1931: Conselho Nacional do Caf. 1933: Ins tuto do Acar e do lcool. 1934: Cdigos de guas e de Minas. 1938: Ins tuto Nacional do Mate e Conselho Nacional do Petrleo. 1939: Conselho Nacional de guas e Energia Eltrica. 1944: Conselho Nacional de Pol ca Industrial e Comercial. Argumentos para a reforma do Estado no Brasil, mais especicamente para a reforma administra va da dcada de 1990, podem ser encontrados em documentos do ento Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (Mare), bem assim na produo acadmica do ex-ministro Bresser Pereira, idelogo da reforma frente daquele Ministrio. O obje vo geral dessa reforma administra va seria o de transitar de uma administrao pblica burocr ca para a gerencial.22 Documento orientador da reforma, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado,23 foi apresentado pelo MARE como soluo para a chamada crise do Estado. Ou seja, o prprio Estado seria a causa do descontrole scal, da reduo nas taxas de crescimento econmico, do aumento do desemprego e dos elevados ndices de inao. O Plano prope cinco conjuntos de medidas para a crise do Estado, dentre as quais a reforma do aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua governana. Aparelho do Estado signicando a administrao pblica em sen do amplo, e Estado, por sua vez, compreendendo adicionalmente o sistema cons tucional-legal. O reforo governana do Estado seria realizado pela transio da administrao pblica burocr ca para uma administrao pblica gerencial. Administrao pblica burocr ca foi qualicada como eminentemente rgida e ineciente, voltada para si prpria e para o controle interno. Administrao pblica gerencial seria, por outro lado, exvel e eciente, voltada para o atendimento do cidado. Para Bresser-Pereira, a administrao burocr ca lenta, cara, autorreferida, pouco ou nada orientada para o atendimento das demandas dos cidados. O Plano apresenta ainda o obje vo de limitar a ao estatal a funes que lhes so prprias (Figura 1). Esto includas nesse campo as funes rela vas ao ncleo estratgico e as funes ditas exclusivas. O primeiro formado pelos Poderes Legisla vo e Judicirio, Ministrio Pblico e Poder Execu vo (presidente da Repblica, ministros e seus assessores diretos, responsveis pelo planejamento e formulao das pol cas pblicas). O segundo compreendendo as funes de regula22

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BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Da administrao pblica burocr ca gerencial. In: BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos e SPINK, Peter Kevin (orgs.). Reforma do Estado e administrao pblica gerencial. Rio de Janeiro: FGV, 2005, p. 264. BRASIL. Plano diretor da reforma do aparelho do Estado. Cmara da Reforma do Estado da Presidncia da Repblica. Braslia, 1995.

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mentao, scalizao e fomento. Este o caso das agncias reguladoras, em cujas competncias incluem-se as funes de regulamentao e de scalizao de produtos e servios. Embora o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado enfa ze a necessidade de regulao dos mercados, o modelo de Agncias Reguladoras no foi contemplado na sua elaborao. Na realidade, as agncias reguladoras surgem, enquanto proposta, em 1996.24 Setores do Estado, formas de propriedadee de administrao.

Fonte: Adaptado de Brasil, 1995.

Um dos principais documentos ociais que contm a jus ca va para a criao das agncias reguladoras Construo do Marco Legal dos Entes Reguladores, uma recomendao aprovada pelo Conselho de Reforma do Estado (CRE), em maio de 1996. A par r de uma viso sobre um aparato regulatrio enorme, obsoleto, burocra zante e, em essncia, intervencionista, a recomendao propugna a formulao de uma pol ca regulatria que d consistncia e coerncia s propostas de governo, obje vando a denio de um padro de marco para a criao ou reforma de agncias reguladoras. Para dar cabo a tal proposta, diagnos cou-se a necessidade de estabelecimento de critrios gerais para a criao de en dades de scalizao e regulao de servios pblicos. Princpios para atuao dos entes reguladores (Recomendao de 31 de maio de 1996, do Conselho de Reforma de Estado) Princpios para endades de scalizao e regulao de servios pblicos autonomia e independncia decisria do ente regulador; ampla publicidade das normas per nentes ao ente regulador, de seus procedimentos e decises e de seus relatrios de a vidade, ressalvadas as hipteses de sigilo previstas em lei; celeridade processual e simplicao das relaes man das entre o ente regulador e os consumidores, usurios e inves dores; par cipao de usurios, consumidores e inves dores no processo de elaborao de normas regulamentares, em audincias pblicas, na forma que vier a ser regulada em lei; limitao da interveno do Estado, na prestao de servios pblicos, aos nveis indispensveis sua execuo. Objevos da funo regulatria promover e garan r a compe vidade do respec vo mercado; garan r os direitos dos consumidores e usurios dos servios pblicos; es mular o inves mento privado, nacional e estrangeiro, nas empresas prestadoras de servios pblicos e a vidades correlatas; buscar a qualidade e segurana dos servios pblicos, aos menores custos possveis para os consumidores e usurios; garan r a adequada remunerao dos inves mentos realizados nas empresas prestadoras de servio e usurios; dirimir conitos entre consumidores e usurios, de um lado, e empresas prestadoras de servios pblicos; prevenir o abuso do poder econmico por agentes prestadores de servios pblicos.

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Para a implantao da administrao pblica gerencial seria necessria a ins tuio de agncias execu vas e de agncias reguladoras, chamadas genericamente de agncias autnomas.25 Durante a reforma do Estado dos anos 1990, o Governo Federal props dois modelos de agncias autnomas, as reguladoras e as execu vas.
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SANTANA, ngela. Agncias execu vas e agncias reguladoras o processo de agencicao: pressupostos do modelo brasileiro e balano da experincia. In: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Balano da reforma do Estado no Brasil: a nova gesto pblica. Braslia: MP/SEGES, 2002, p. 76. As a vidades exclusivas de Estado devero ser em princpio organizadas atravs do sistema de agncias autnomas. BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Da administrao pblica burocr ca gerencial, op. cit., p. 259.

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Ao se falar em agncias autnomas, preciso estabelecer a diferenciao entre as agncias execu vas e as agncias reguladoras. Segundo Bresser Pereira, as agncias execu vas diferenciam-se das reguladoras porque so entes pblicos mais autnomos em relao ao governo, uma vez que a elas compete cumprir pol cas de Estado, de carter mais amplo e permanente, em defesa do cidado, no devendo, por isso, estar subordinadas a prioridades e diretrizes de um governo especco.26 As reguladoras, portanto, teriam como principal diferencial sua maior autonomia em relao ao ncleo do governo, ou seja, a Presidncia da Repblica e os ministrios. Essa maior autonomia caracterizada por uma srie de atributos, destacando-se independncia decisria, autonomia administra vo-nanceira, ausncia de vinculao hierrquica (subordinao) ao Ministrio supervisor, e estabilidade e mandato xo dos dirigentes. A reforma regulatria teve como principal nalidade atrair inves dores privados e dar-lhes meios e incen vos para operar ecientemente e expandir a capacidade de oferta. Tal propsito se daria basicamente por meio da separao da concepo de pol ca das a vidades regulatrias e comerciais, cando a pol ca com o ministrio responsvel pelo setor, a regulao sendo conada a uma agncia independente e as a vidades comerciais deixadas com estatais, que deveriam ser priva zadas.27 As agncias reguladoras deveriam, ento, apresentar um conjunto mnimo de caracters cas ins tucionais que as permi ssem levar a cabo a reforma regulatria: essas agncias deveriam gozar de independncia administra va e nanceira e se orientar pelos obje vos de incen var o inves mento e a ecincia, transferir os ganhos de produ vidade para os consumidores, e proteger os inves dores privados do risco de expropriao administra va.28 Tais entes regulatrios tm atribuies administra vas relacionadas scalizao dos servios e ao cumprimento das condies ditadas pelos contratos de concesso, abrangendo desde o controle sobre a xao de tarifas at as sanes de natureza disciplinar. Alm das atribuies administra vas, s agncias compete ampla gama de poderes regulamentares, tanto em matria de segurana e de procedimentos tcnicos, medio e faturamento dos consumos, controle e uso de medidores, acesso a imveis de terceiros e qualidade dos servios prestados, quanto em matria de aplicao de sanes.29 Em outros pases, h tendncia pela especializao das agncias, entendida como a criao de uma agncia para cada a vidade, ou a criao de um nico rgo para a regulao e scalizao dos servios pblicos concedidos.30 No Brasil, tambm se pode falar em especializao das agncias reguladoras, na medida em que temos agncias atuando em setores econmicos especcos e regulando mercados setoriais (Quadro 3). FINALIDADE INSTITUCIONAL DAS AGNCIAS REGULADORAS FEDERAIS BRASILEIRAS Finalidade Instucional Regular e scalizar a produo, transmisso, distribuio e comercializao de energia eltrica, em conformidade Aneel com as pol cas e diretrizes do governo federal (art. 2 da Lei n 9.427/1996). Anatel Regular as telecomunicaes (art. 8 da Lei n 9.472/1997). Promover a regulao, a contratao e a scalizao das a vidades econmicas integrantes da indstria do petrANP leo, do gs natural e dos biocombus veis (art. 8 da n 9.478/1997, com redao dada pela Lei n 11.097/2005). Promover a proteo da sade da populao, por intermdio do controle sanitrio da produo e da comercializao de produtos e servios subme dos vigilncia sanitria, inclusive dos ambientes, dos processos, Anvisa dos insumos e das tecnologias a eles relacionados, bem como o controle de portos, aeroportos e de fronteiras (art. 6 da Lei n 9.782/1999). Promover a defesa do interesse pblico na assistncia suplementar sade, regulando as operadoras setoriais, ANS inclusive quanto s suas relaes com prestadores e consumidores, contribuindo para o desenvolvimento das aes de sade no Pas (art. 3 da Lei n 9.961/2000). Implementar, em sua esfera de atribuies, a Pol ca Nacional de Recursos Hdricos, integrando o Sistema Nacional Ana de Gerenciamento de Recursos Hdricos (art. 3 da Lei n 9.984/2000). Implementar, em suas respec vas esferas de atuao, as pol cas formuladas pelo Conselho Nacional de Integrao de Pol cas de Transporte e pelo Ministrio dos Transportes, segundo os princpios e diretrizes Antaq e estabelecidos nesta Lei; e ANTT Regular ou supervisionar, em suas respec vas esferas e atribuies, as a vidades de prestao de servios e de explorao da infraestrutura de transportes, exercidas por terceiros (incisos I e II do art. 20 da Lei n 10.233/2001). Ancine Fomentar, regular e scalizar a indstria cinematogrca e videofonogrca (art. 5 da MP n 2.228-1/2001). Regular e scalizar as a vidades de aviao civil e de infraestrutura aeronu ca e aeroporturia (art. 2 da Lei Anac n 11.182/2005). Agncia As agncias reguladoras surgem, pois, como produto da reforma regulatria. Apresentam-se, ainda, como instrumento para a atuao do Estado na regulao de mercados, notadamente naqueles casos em que servios pblicos passaram a ser exercidos porque setores haviam sido priva zados.
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BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Reforma do Estado para a cidadania: a reforma gerencial brasileira na perspec va internacional. So Paulo/Braslia: Ed. 34/Enap, 2002, p. 226. PINHEIRO, Armando Castelar. Reforma regulatria na infraestrutura brasileira: em que p estamos? In: SALGADO, Lucia Helena e MOTTA, Ronaldo Seroa da. (ed.) Marcos regulatrios no Brasil: o que foi feito e o que falta fazer. Rio de Janeiro: IPEA, 2005, p. 82. Idem, ibidem. WALD, Arnoldo e MORAES, Luiza Rangel de. Agncias Reguladoras. Revista de Informao Legislava, a. 36, n. 141, Braslia, jan./mar., 1999, p. 152-3. WALD e MORAES, op. cit., p. 151.

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Desenho Instucional das Agncias Reguladoras Brasileiras


As agncias reguladoras brasileiras conguram-se como autarquias pblicas federais de carter especial. Isso implica que tais entes, apesar de se enquadrarem como en dades da Administrao Pblica indireta, dispem de maior independncia em relao ao ncleo do governo. Isso porque tm natureza peculiar, por se tratarem de autarquias especiais, dotadas de aspectos novos no ordenamento jurdico brasileiro. Podem-se considerar como caracters cas marcantes das agncias reguladoras a independncia administra va, autonomia nanceira, a ausncia de vinculao hierrquica (subordinao) ao Ministrio supervisor, e a estabilidade e mandato xo dos dirigentes. Entretanto, ressalte-se que somente a l ma caracters ca pode congurar-se como dis n va das agncias reguladoras, visto que as demais, em maior ou menor grau, so encontradas em qualquer outra autarquia da Administrao Pblica brasileira. A nomeao dos dirigentes pelo Presidente da Repblica, acompanhada de saba na pelo Senado, e a vedao para sua demisso ad nutum (imo vada) so, pois, os aspectos que possibilitam s agncias reguladoras um possvel status de novidades ins tucionais no Estado brasileiro. Arago resume que as agncias reguladoras so autarquias em regime especial, com considervel autonomia em relao Administrao centralizada, incumbidas do exerccio de funes regulatrias e dirigidas por colegiado cujos membros so nomeados por prazo determinado pelo Presidente da Repblica, aps prvia aprovao pelo Senado Federal, vedada a exonerao ad nutum,31 ou seja, em razo da pura e simples vontade do chefe do Poder Execu vo.

Isomorsmo Instucional das Agncias Reguladoras Brasileiras


As caracters cas especicamente rela vas ao mandato dos dirigentes, que devem passar por saba na no Senado Federal e contam com vedao para sua demisso ad nutum (imo vada), so as que diferenciam as agncias reguladoras do conjunto dos outros rgos e ins tuies da Administrao Pblica. Essas caracters cas podem, portanto, ter funcionado como um forte incen vo para a adeso ao modelo de agncias reguladoras, em detrimento das execu vas. Parece ter havido um efeito carona das agncias de segunda e terceira geraes para emplacar um desenho ins tucional que lhes garan sse certo status diferenciado para sua cons tuio e atuao. Para saber mais! Para Mar ns, a segunda gerao de agncias reguladoras representou a exibilizao do modelo de agncias independentes. Nas palavras do autor: Em sntese, j se sinalizava a u lizao do modelo de agncia reguladora como estratgia de exibilizao (em busca do que se convencionou chamar jocosamente de kit reguladoras: mandato, carreira prpria, estrutura diferenciada de cargos comissionados, regras diferenciadas de licitao, de proviso de quadros temporrios etc.), que explodiu na terceira gerao de agncias reguladoras (ANA, Ancine, Antaq, ANTT). Nesse sen do, fala-se na literatura32 na consagrao do chamado kit reguladoras, que teria sido u lizado para a formatao de agncias que no seriam consideradas picamente reguladoras. Isso em funo tanto de seus objetos de trabalho quanto da estrutura do mercado e do setor em que atuam. Nas palavras de Melo, a implementao das primeiras agncias ocorreu a par r de outubro de 1997 e o modelo observado para a Agncia Nacional de Telecomunicaes Anatel e a Agncia Nacional de Energia Eltrica Aneel foi reproduzido para as demais agncias. A ideia de um isomorsmo organizacional, no caso brasileiro realizado a par r do desenho ins tucional da Aneel e da Anatel, tambm apontada por Melo.33 Apesar de diferenas marcadas pelo processo pol co de criao, bem como diferenas rela vas a sua congurao ins tucional, as agncias reguladoras brasileiras seguem um mesmo modelo geral, fruto dos obje vos semelhantes da reforma regulatria, apontado para os mercados do setor da infraestrutura.

Geraes das Agncias Reguladoras Brasileiras


Pode ser iden cado um conjunto de agncias reguladoras ditas de primeira gerao, criadas em 1996 e 1997, e atuantes em setores da infraestrutura. Trata-se dos casos da Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel), da Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel), e da Agncia Nacional do Petrleo (ANP). Santana34 ressalta que a criao de tais agncias
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ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias reguladoras e a evoluo do direito administravo econmico. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2005, p. 275. MARTINS, Humberto Falco. Reforma do estado e coordenao governamental: as trajetrias das pol cas de gesto pblica na Era FHC. In: ABRUCIO, Fernando Luiz & LOUREIRO, Maria Rita (org.). O Estado Numa Era de Reformas: Os Anos FHC Parte 1. Braslia: MP, SEGES, 2002, p. 250. Nas palavras do autor, a implementao das primeiras agncias ocorreu a par r de outubro de 1997 e o modelo observado para a Agncia Nacional de Telecomunicaes Anatel e a Agncia Nacional de Energia Eltrica Aneel foi reproduzido para as demais agncias. MELO, Marcus Andr. Polca regulatria: uma reviso da literatura. BIB, Rio de Janeiro, 2 semestre de 2000, p. 8. SANTANA, ngela. Agncias execu vas e agncias reguladoras o processo de agencicao: pressupostos do modelo brasileiro e balano da experincia. In: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Balano da reforma do Estado no Brasil: a nova gesto pblica. Braslia: MP/SEGES, 2002.

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obje vou tanto o monitoramento da qualidade dos servios bem como o cumprimento de metas denidas nos contratos com as respec vas operadoras (principalmente quanto oferta dos servios), quanto o estabelecimento de preos referenciais e tarifas, criando um quase-mercado em ambientes de mercados monopolistas. As chamadas agncias de segunda gerao seriam aquelas criadas em 1999 e 2000, mas ligadas a setores em que h caracters cas compe vas no mercado: Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa) e a Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS). As agncias classicadas como de terceira gerao so a Agncia Nacional de guas (ANA), a Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (Antaq) e a Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), e a Agncia Nacional do Cinema (Ancine), todas criadas no perodo de 2000 e 2001. Estas tambm no atuantes em setores de mercado monopolista e destacam-se pela grande heterogeneidade de objetos e naturezas. Por m, houve mais recentemente a criao da Agncia Nacional de Aviao Civil (Anac), j durante o primeiro mandato do presidente Lula, e que no foi objeto de incluso em nenhuma dita gerao. Tambm no seu caso no h relao com mercado monopolista.

Independncia das Agncias Reguladoras Brasileiras


Embora a qualicao das agncias reguladoras como independentes tenha uso corrente, Arago destaca que mais adequado se falar em autonomia do ente regulador, ou melhor, nas palavras do autor, autonomia reforada. Tal autonomia reforada visa propiciar a persecuo estvel, mais tcnica possvel, das pol cas pblicas estabelecidas em lei; e com a sucesso de vrios presidentes da Repblica ao longo do tempo, tambm o pluralismo no colegiado estar assegurado.35 Para saber mais! Podemos armar, dessa maneira, que todas as en dades da administrao indireta possuem alguma autonomia, ainda que muitas vezes seja uma autonomia quase que apenas nominal. Mas temos uma espcie de en dade da administrao indireta as agncias reguladoras cuja autonomia, se comparada com a das demais, bem maior, j que as suas leis ins tuidoras xam competncias prprias e garan as para seu exerccio de forma bem mais rme da que faz ordinariamente.
ARAGO, Alexandre dos Santos. Agncias reguladoras e governana no Brasil. In: SALGADO, Lucia Helena e MOTTA, Ronaldo Seroa da. (ed.) Marcos regulatrios no Brasil: o que foi feito e o que falta fazer. Rio de Janeiro: IPEA, 2005, p. 130.

A constatao da necessidade de autonomia para as agncias reguladoras ocorreu inicialmente na experincia norte-americana. A par r de ento foi desenvolvido o conceito de captura, ou seja, a tendncia apresentada pelos rgos reguladores de responderem aos interesses das empresas prestadoras de servios pblicos. Salgado & Mo a lembram que a origem da ideia de que a regulao econmica deve ser exercida por agncias com autonomia tcnica e decisria reside na preocupao com o problema da captura.36 A independncia decisria das agncias, sustentam Oliveira, Fujiwara e Machado, fruto da independncia nanceira, estrutural e funcional. Tais caracters cas so importantes para a adoo de solues tcnicas, e no pol cas, como frequentemente ocorre com os ministrios e rgos a eles subordinados.37 Esta separao entre o tcnico e o pol co redundaria na atribuio de um status de rgos de Estado s agncias. Vale ressaltar, entretanto, que a independncia dos reguladores pode se congurar como o insulamento deste corpo tcnico frente ao setor regulado e ao prprio governo. Oliveira, Fujiwara e Machado defendem que a agncia reguladora ideal deveria ser dotada de independncia, exigindo uma mudana da cultura de centralizao administra va que prevalece no pas desde os gabinetes do Imprio. Dessa forma, os autores concluem que, em se tratando das agncias reguladoras, a independncia permite insular as instncias de deciso tcnica das presses pol cas de toda ordem.38 Wald & Moraes39 ressaltam que as agncias reguladoras so subme das ao poder de superviso e tutela do Poder Execu vo, pois na qualidade de pessoas jurdicas de direito pblico conguram-se como autn cas autarquias, encontrando-se invariavelmente vinculadas a algum ministrio ou secretaria. Apesar disso, o termo superviso no agrada aos dirigentes das agncias, que em geral o iden cam com a ideia de controle, considerando seu exerccio como um rompimento da autonomia das agncias. A superviso ministerial est prevista (e ainda em vigor) desde a edio do Decreto-Lei n 200, em 25 de fevereiro de 1967. O quadro a seguir resume as caracters cas envolvidas na origem das agncias reguladoras criadas no Pas durante o processo de reforma do Estado da dcada de 1990.

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ARAGO, Alexandre dos Santos. Agncias reguladoras e governana no Brasil. In: SALGADO, Lucia Helena e MOTTA, Ronaldo Seroa da. (ed.) Marcos regulatrios no Brasil: o que foi feito e o que falta fazer. Rio de Janeiro: IPEA, 2005, p. 137. SALGADO, Lucia Helena e MOTTA, Ronaldo Seroa da. Introduo. In: SALGADO, Lucia Helena e MOTTA, Ronaldo Seroa da. (ed.) Marcos regulatrios no Brasil: o que foi feito e o que falta fazer. Rio de Janeiro: IPEA, 2005, p. 10. OLIVEIRA, Gesner; FUJIWARA, Thomas; MACHADO, Eduardo Luiz. A experincia brasileira com agncias reguladoras. In: SALGADO, Lucia Helena e MOTTA, Ronaldo Seroa da. (ed.) Marcos regulatrios no Brasil: o que foi feito e o que falta fazer. Rio de Janeiro: IPEA, 2005, p. 169. Idem, p. 189. WALD, Arnoldo e MORAES, Luiza Rangel de. Agncias Reguladoras. Revista de Informao Legisla va, a.36, n.141, Braslia, jan./mar., 1999, p. 163.

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Criao das agncias reguladoras no Brasil Quinze anos de agncias reguladoras no Brasil: maior inovao ins tucional no Estado nas l mas dcadas. Origem no processo de reforma do Estado da dcada de 1990 no Brasil. Inspirao no direito norte-americano. Novembro de 1995: Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Maio de 1996: Construo do Marco Legal dos Entes Reguladores (CRE). Atuao do Estado na regulao de mercados, notadamente nos priva zados. Agencicao (Luiz Alberto dos Santos40; Maria Sylvia Zanella Di Pietro41) ou agenciamento (Edson Nunes42). Agncias autnomas agncias execu vas agncias reguladoras. Autarquias pblicas federais de carter especial: replicao em estados e municpios. Independncia e autonomia: autonomia reforada (Arago). Independncia administra va, autonomia nanceira, ausncia de subordinao. Marca do desenho ins tucional: mandato estvel dos dirigentes. Mandato aps saba na no Senado Federal. Vedao para demisso ad nutum. Forte incen vo para a adeso ao modelo de agncias reguladoras. Geraes de agncias: primeira (Aneel, Anatel e ANP), segunda (Anvisa, ANS) e terceira (ANA, Antaq, ANTT e Ancine), e Anac. Efeito carona, isomorsmo organizacional, ou o chamado kit reguladoras (Mar ns). Desenhos ins tucionais diversos: contrato de gesto, ouvidoria, durao do mandato, reconduo, denio do presidente da agncia, quarentena, consultas e audincias pblicas, relao com rgos de defesa da concorrncia.
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Agncias Reguladoras Brasileiras: Setores de Infraestrutura e Sociais


Alm das diferenas entre agncias execu vas e reguladoras, j comentadas, possvel ainda se falar em pos de agncias, conforme sua orientao e campo de atuao. Segundo Salgado43, so agncias de governo, ou tambm denominadas de agncias execu vas, as que executam as pol cas e diretrizes de determinado governo. De outro lado, so as agncias de Estado que comportam simultaneamente tanto aspectos regulatrios quanto program cos. Estas estariam relacionadas regulao econmica no setor de infraestrutura enquanto as demais seriam responsveis pela regulao social. Gmez-Ibaez44 explica que o termo infraestrutura signica em baixo da estrutura e, em geral, setores que atuam na infraestrutura envolvem servios e equipamentos que se encontram embaixo do solo, como as encanaes de gua e esgoto, ou mesmo os que esto na super cie, como ruas e estradas. As a vidades ligadas energia eltrica e s telecomunicaes tambm so normalmente includas, mesmo que elas frequentemente sejam fornecidas por linhas estendidas em postes e torres, e no no subsolo. Normalmente, os servios e equipamentos oferecidos por indstrias de infraestrutura so chamados de u lidades pblicas (public u li es). O que comum indstria de infraestrutura elas envolverem redes (indstrias de redes) que distribuem produtos ou servios em um espao geogrco, e na maioria dos casos as redes so intensivas em capital e os inves mentos durveis e imveis. O envolvimento do Estado na regulao de setores de infraestrutura se d, segundo Gmez-Ibaez, principalmente em face das seguintes razes: h elevado custo para estabelecer as redes de infraestrutura; bene cios so estendidos para grandes populaes (saneamento e gua tratada promovem sade pblica, iluminao pblica promove segurana); invesmentos em infraestrutura promovem crescimento econmico e sua distribuio pode combater a iniquidade; pode evitar problemas ambientais e de segurana, especialmente se considerados como externalidades nega vas para os consumidores. Entretanto, a razo mais importante para jus car a regulao da infraestrutura que esses setores tendem a formar monoplios. A natureza monopols ca da infraestrutura decorre de fatores associados inexistncia de subs tutos perfeitos ou a barreiras de entrada. Estas podem ser xadas pelo governo, pela necessidade de contratos de longo prazo que es pulem a necessidade de inves mentos durveis e imveis, ou inerentes tecnologia da indstria, pela existncia de economias de escala. Os setores da infraestrutura tm sido considerados pela literatura como os que mais demandariam a criao e atuao de agncias reguladoras independentes. Para saber mais! Indstrias de Rede Conforme ensinam Pinto Jr. e Fiani, as indstrias de rede so um caso especial de monoplio natural. Segundo os autores, as indstrias de rede exploram a mul plicidade de relaes transacionais entre os agentes econmicos situados em diferentes ns da rede, envolvendo um princpio de organizao espacial e territorial.
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SANTOS, Luiz Alberto dos. Agencicao, Publicizao, Contratualizao e Controle Social - possibilidades no mbito da reforma do Aparelho do Estado. Braslia: DIAP, 2000. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Limites da funo reguladora das agncias diante do princpio da legalidade. In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella (org.). Direito Regulatrio: temas polmicos. 2. ed. rev. ampl. Belo Horizonte: Frum, 2004, p. 36. NUNES, Edson. O quarto poder: gnese, contexto, perspec va e controle das agncias reguladoras. Paper submedo ao II Seminrio Internacional sobre Agncias Reguladoras de Servios Pblicos. Braslia: Ins tuto Hlio Beltro, 25 de Setembro de 2001, p. 2. mimeo. SALGADO, 2003, op. cit., p. 36. GMEZ-IBAEZ, Jos A. Regula ng infrastructure: monopoly, contracts, and discre on. US: Havard University Press, 2006.

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A par r desta denio, fcil compreender por que as indstrias voltadas para a proviso de infraestrutura econmica (eletricidade, gs, telecomunicaes, transportes, gua e saneamento bsico) so caracterizadas como indstrias de rede. As indstrias de rede so marcadas por trs elementos que contribuem para a formao de um modo de organizao industrial par cular, quais sejam: a existncia de externalidades; a importncia das economias de escala; a ar culao em torno da infraestrutura propriamente dita a infraestrutura de base que comporta os servios de transporte/transmisso do uxo do produto dos diferentes pos de servios nais e do servio de coordenao da rede. As indstrias de rede possuem como caracters ca dis n va o fato de gerarem as externalidades de rede: o bene cio de um usurio depende do nmero de usurios ligados rede. O bene cio de um consumidor que dispe de uma linha telefnica depende diretamente do nmero de pessoas que esto conectadas, e com as quais ele pode se comunicar. Como acontece em todos os casos de externalidades, trata-se de um problema de falha de mercado: como no h forma de um consumidor remunerar outro pelo bene cio da adeso desse segundo rede, h a possibilidade de no se alcanar uma expanso eciente da rede. Essa necessidade de garan r um nvel adequado de interconexo pode demandar a regulao do setor. Alm disso, o fato de que essas redes em geral apresentam economias de escala demanda regulao da entrada para se evitar duplicao ineciente de infraestrutura, com a consequente elevao de custos e perda de bem-estar. Por l mo, o fato de essas redes envolverem conexo direta com os consumidores gera um poder de mercado signica vo para as empresas que administram essas redes, o que, associado com as vantagens derivadas de sua localizao, geram rendas extraordinrias, acabam por completar o conjunto de argumentos favorveis regulao. As indstrias de redes eram tradicionalmente consideradas como monoplios naturais, com pesadas barreiras entrada e sada que jus caram a presena a va do Estado na regulao dessas a vidades.
Fonte: PINTO Jr., Helder Queiroz & FIANI, Ronaldo. Regulao Econmica. In: KUPFER, David & e HASENCLEVER, Lia (Orgs.). Economia industrial: fundamentos tericos e pr cas no Brasil. Rio de Janeiro: Elsevier, 2002, p. 515-43.

Agncias Reguladoras: Competncia Normava e Princpio da Legalidade


Em importante ar go sobre a competncia das agncias reguladoras no direito brasileiro, Di Pietro45 discute os limites dessa competncia luz do princpio da legalidade. Em primeiro lugar, chama a ateno para os sen dos da palavra regulao: de um lado, como sinnimo de regulamentao e, de outro, como um po diferente de direito, mais exvel, negociado, sujeito a mudanas para adaptao s alteraes ocorridas no objeto regulado. Considerado o regulamento como ato estatal, unilateralmente imposto, baixado para dar el cumprimento lei, constui competncia priva va do Chefe do Poder Execu vo, indelegvel a no ser na hiptese do ar go 84, inciso VI, alnea a, da Cons tuio. Como novo po de direito, pode ser baixado pelas agncias, desde que resulte de negociao, de consenso, de par cipao dos interessados. um po de direito a que falta a caracters ca da imposio unilateral de regras de conduta. Da a previso, nos Estados Unidos, de um procedimento a ser necessariamente observado pelas agncias para elaborao de seus regulamentos, sob pena de ilegalidade. L, as agncias tm que se manifestar sobre as sugestes dos interessados e tm que mo var todas as suas normas, inclusive demonstrando a sua razoabilidade, em termos de relao custo-bene cio, cando essa mo vao sujeita a controle judicial. E o procedimento mais rigoroso quando possa afetar direitos dos cidados. Esse um po de direito que pode ser baixado pelas agncias brasileiras, exatamente porque resulta de negociao com os interessados. Mas deve colocar-se em nvel hierrquico inferior s normas estatais, inclusive aos regulamentos baixados pelo Chefe do Poder Execu vo. A grande diculdade no direito brasileiro que se adaptou o modelo das agncias norte-americanas, mas no se adotou o procedimento de par cipao, que o que d legi midade s normas por elas baixadas. preciso, para suprir tal decincia, que os poucos instrumentos de par cipao previstos nas leis ins tuidoras das agncias sejam postos em pr ca. Outra dis no a ser feita quanto a dois pos de atos norma vos: os atos norma vos propriamente ditos, que ditam regras de conduta futuras, com carter de generalidade e abstrao, semelhana da lei; e os atos norma vos de efeitos concretos, ou seja, os atos que, formalmente, apresentam-se como atos norma vos, mas que, quanto ao contedo, so verdadeiros atos administra vos, porque decidem casos concretos. medida que as agncias vo se deparando com situaes irregulares, com a vidades que quebram o equilbrio do mercado, que afetam a concorrncia, que prejudicam o servio pblico e seus usurios e que geram conitos, elas vo baixando atos norma vos para decidir esses casos concretos. Para esse po de ato tambm no h bice de ordem jurdica, pois a que est o que h de mais pico na funo reguladora: ela vai organizando determinado setor que lhe est afeto, respeitando o que resulta das normas superiores (e que garantem o aspecto de estabilidade, de con nuidade, de perenidade) e adaptando as normas s situaes concretas, naquilo que elas permitem certa margem de exibilidade ou de discricionariedade. So dois aspectos fundamentais da regulao: estabilidade e exibilidade. E sempre se deve ter presente a ideia de que a lei no pode deixar exibilidade (ou discricionariedade) para as agncias baixarem normas em matria de reserva de lei.
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DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Limites da funo reguladora das agncias diante do princpio da legalidade. In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella (org.). Direito Regulatrio: temas polmicos. 2. ed. rev. ampl. Belo Horizonte: Frum, 2004.

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Como l mo aspecto, importante ressaltar a possibilidade que se reconhece s agncias, do mesmo modo que sempre se reconheceu a inmeros rgos e en dades administra vas no direito brasileiro (como o Conselho Monetrio Nacional, o Banco Central, Conselho Nacional de Educao e tantos outros) de, por meio de atos norma vos, interpretar ou explicitar conceitos indeterminados, especialmente de natureza tcnica, con dos em leis e regulamentos. Trata-se de conceitos que se inserem na ideia de especializao das agncias, exigindo denio mais precisa, porm sem inovar na ordem jurdica. As agncias reguladoras, en dades da Administrao Indireta do Estado brasileiro, atuam, assim, na regulamentao tcnica de matrias afetas sua rea de abrangncia da regulao econmica e social. A especializao da regulamentao de matrias especcas pelos rgos e en dades setoriais da Administrao Pblica encontra origem, segundo Arago46, na incapacidade do Poder Legisla vo de produzir um ordenamento monocntrico uniforme, capaz de abranger todas as a vidades e atores sociais de maneira indis nta e comum. Assim, nasceram regulamentaes especiais des nadas a setores especcos da sociedade ou a determinadas naturezas jurdicas exemplos clssicos so os ramos do Direito do Trabalho e do Direito Civil. Mas tal especializao jurdica no era suciente para dar conta da complexidade das sociedades, sendo necessria ainda a especializao das fontes do Direito e dos rgos emanadores desses regulamentos. da que surgem na Administrao Pblica rgos e en dades com poder norma vo para regulamentar a vidades especcas, os quais progressivamente tm ganhado autonomia e independncia nessa tarefa, em face de avocarem-se a legi midade derivada do seu conhecimento especializado na matria que lhes afeta no ato regulamentador. Em setores nos quais existe par cular complexidade tcnica e frequente evoluo tecnolgica de seus objetos, geralmente o legislador xa, mediante as chamadas leis-quadro, os parmetros gerais, no tratando de forma completa, e menos ainda exaus va, da matria cujas lacunas devero ser preenchidas pela autoridade do rgo regulamentador especializado. Isto a par r do conhecimento da realidade setorial no tempo e da maneira mais par cular quanto possvel. Tambm, decidida da forma mais prxima e negociada possvel com os atores sociais a serem afetados pela produo norma va consequente. Dessa necessidade de preenchimento da vagueza norma va que se re ra o fundamento do poder regulamentador dos rgos ou en dades no pertencentes ao Poder Legisla vo. Destaquem-se aqui duas observaes. A primeira est relacionada possibilidade do exerccio da discricionariedade pela burocracia. Abordar o tema da discricionariedade importante para essa discusso, pois ela est diretamente relacionada ao exerccio das funes da burocracia, em geral, e natureza do trabalho do agente regulador, em par cular. Isso porque a tarefa de regular, em grande medida relacionada regulamentao tcnica, encontra vasto campo para o exerccio da discricionariedade na formulao de normas a tulo de regulamentao de matrias eminentemente tcnicas sob a responsabilidade das agncias reguladoras. A discricionariedade est relacionada margem de escolha pelo agente pblico entre uma mul plicidade de alterna vas possveis na execuo de suas tarefas, informadas de maneira mais ou menos abertas pelos ditames dos critrios a que o seu comportamento est subme do subje vamente, das ins tuies que conformam o ambiente no qual o agente est imerso, e obje vamente, das normas formais consubstanciadas em leis e regulamentos em vigor. Assim, a j comentada tendncia especializao das agncias reguladoras compromete o entendimento, por grande parte dos cidados, dos termos dos atos expedidos pelas agncias reguladoras, como de resto, por muitos dos rgos e en dades da Administrao Pblica do Estado contemporneo, o que diculta o controle da burocracia. Em segundo lugar, tambm importante ressaltar uma limitao para os reguladores. Esta limitao est relacionada impossibilidade de o poder regulamentador, em geral, criar direitos e obrigaes, cabendo a ele somente detalhar ou especicar as disposies constantes em ato hierarquicamente superior, no apresentando o regulamento, portanto, fora de lei. Desta feita, ele no tem o condo de revogar lei anteriormente vigente, sendo tambm passvel de revogao por lei ulterior. exceo, casos em que h expressa previso em lei da delegicao ou deslegalizao, quando ento o rgo regulamentador poderia expedir regulamentos que inovassem no ordenamento jurdico dentro do marco jurdico dado pela lei originria, que degradou o grau para a norma zao daquela matria, e demais leis superiores. O que as agncias no podem fazer, portanto, porque falta o indispensvel fundamento cons tucional, baixar regras de conduta, unilateralmente, inovando na ordem jurdica, afetando direitos individuais, subs tuindo-se ao legislador. Esse bice cons tui-se no mnimo indispensvel para preservar o princpio da legalidade e o princpio da segurana jurdica. Principalmente, no podem as agncias baixar normas que afetem os direitos individuais, impondo deveres, obrigaes, penalidades, ou mesmo outorgando bene cios sem previso em lei. Trata-se, conforme ensina Di Pietro, de matria de reserva de lei, consoante decorre do art. 5, inciso XI, da Cons tuio. No se pode deixar de lembrar que a proteo dos direitos individuais frente ao Estado cons tuiu a prpria razo de ser da construo do princpio da legalidade, sem o qual no existe Estado de Direito.

Modelos de Regulao
Durante as l mas dcadas, as indstrias de infraestrutura conheceram uma verdadeira revoluo quanto sua estrutura e funcionamento. Vistas an gamente como um exemplo de monoplios naturais, eram estruturadas na forma de monoplios ver calmente integrados regulados pelo chamado modelo de custo de servio. Durante esse tempo, cresceu prodigiosamente a literatura sobre regulao, analisando, em sua maior parte, as limitaes da regulao por custo de servio (a nica ento existente). Hoje, tanto a estrutura como o funcionamento dessas indstrias assumem formas bem dis ntas daquele modelo. Na maior parte delas, admite-se que alguns segmentos so potencialmente compe vos. Assim, a discusso tem se centrado em como promover, da melhor maneira possvel, essa concorrncia.
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ARAGO, Alexandre Santos de. O poder normavo das agncias reguladoras independentes e o Estado democrco de Direito. Revista de Informao Legisla va. Braslia, ano 37, n 148, out./dez. de 2000, p. 275-99.

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Mesmo nos segmentos que permanecem avaliados como sendo monoplios naturais (em par cular quando h operao de redes sicas), a maioria passou a ser regulada por esquemas chamados de regulao por incen vos, par cularmente pela regulao de preo teto. Existem hoje muitas contribuies sobre esquemas de regulao incen vada, permi ndo melhor compreenso das foras e fraquezas das diversas alterna vas. Para saber mais! As Diferentes Tcnicas para Desenhar a Regulao H pelo menos seis tcnicas diferentes de regulao, ou seja, procedimentos u lizados para desenhar e impor as regras que denem a regulao, a natureza dessas regras e se o regulador toma e impe a todas as decises ou d um grau de liberdade signica vo para a en dade regulada, so elas: Comando e controle: o regulador dene cada detalhe das aes que a empresa deve tomar. Por incen vos: delegam-se vrias etapas do processo decisrio para a empresa, que recompensada em funo do seu sucesso em a ngir as metas estabelecidas pelo regulador. Potencial: nenhuma restrio imposta a menos que o desempenho da empresa seja considerado insa sfatrio, usualmente em funo de um critrio predenido. Rea va: primeiro a empresa regulada prope ou executa certa ao e, depois, o regulador a aprova ou no. Proa va: o regulador especica de antemo quais aes so permi das e quais esto proibidas. Delegada: o poder de regular delegado para os agentes regulados. Muito do processo de reforma das l masdcadas envolveu a passagem de uma regulao imposi va, abrangente e de comando e controle, para outra mais informa va e parcial e menos intervencionista.
Fonte: PINHEIRO, Armando Castelar & SADDI, Jairo. Direito, economia e mercados. Rio de Janeiro: Elsevier, 2005. Cap. 6 - Regulao dos Servios Pblicos, p. 253-91.

Regulao pelo Custo de Servio (cost of service)


A formao de preos central para a tarefa da regulao, pois concentra as questes sobre o excedente e sua distribuio. Tradicionalmente, o mtodo mais comum adotado pelas en dades reguladoras para o controle de preos a regulao pelo custo de servio, custo contbil, custo histrico ou taxa de retorno xa.47 Neste procedimento, xa-se a taxa de remunerao do capital inves do e as tarifas so calculadas de modo a sa sfazer essa taxa, para um nvel de consumo previsto. A regulao por cost of service divide-se essencialmente em duas categorias: xao direta de preos e remunerao de a vos (rate of return regula on).

Fixao Direta de Preos


A forma mais invasiva de regulao a xao direta de preos por parte de uma en dade estatal. Este mtodo tem sido cri cado pela literatura, sobretudo devido falta de obje vos claros (e em alguns casos presena de obje vos contraditrios) apresentados pela en dade reguladora. Apesar do obje vo estatal atuar em subs tuio do mercado e denir o preo do bem ou servio, esta a vidade desempenhada num determinado contexto pol co e social. Assim, enquanto o critrio de ecincia econmica um input no processo de denio de preos, existem outros obje vos sociais e pol cos que podem fazer com que a en dade reguladora dena um preo que no esteja em linha com a ecincia econmica das estruturas reguladas. Outra cr ca a este mtodo diz respeito ao problema do principal-agent. Este problema tem duas dimenses: a empresa regulada (agente) est sujeita a mo vaes dis ntas face ao governo (principal), logo poder perseguir os seus obje vos de forma contrria ao previsto pelo principal; em segundo lugar, o agente possui substancialmente mais informao sobre os seus clientes, estrutura de custos e de mercado face ao principal, pelo que a assimetria de informao pode ser manipulada a favor do agente. A concluso a rar deste problema que o resultado da regulao pode ser muito diferente do esperado pelo Estado, resultando numa srie de consequncias e de inecincias que no eram as desejadas.

Regulao por Taxa de Retorno (Rate Of Return Regulaon)


A regulao por taxa de retorno estabelece o nvel de remunerao permi do, e a empresa pode estabelecer os seus preos livremente, desde que os proveitos que da advenham no sejam superiores a uma taxa justa de remunerao denida pela en dade reguladora. O mtodo da taxa de retorno permite empresa cobrir seus custos de operao e de capital, assim como o retorno de capital. Este mtodo proporciona empresa maior autonomia na sua gesto, limitando, no entanto, o seu comportamento monopolista. Entretanto, a literatura iden ca uma srie de problemas associados a esta forma de regulao, como a diculdade de na determinao de custos da empresa regulada, o que gera incen vos para as empresas superes mar os seus custos ou mesmo incorrer em custos que no so necessrios para manter os seus proveitos permi dos; e diminuio de incen vos para a reduo de custos, j que a empresa consegue transferir custos para os consumidores. A principal restrio contra este po de abordagem que ela no gera incen vos para economia de custos e melhorias na ecincia, mas premia as empresas que apresentam maiores custos operacionais.
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ARAJO , Joo Lizardo R. H. de. Modelos de formao de preos na regulao de monoplios. Econmica. v3, n. 1, p. 35-66, junho 2001.

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Regulao por Incenvos


As desvantagens resultantes da tradicional regulao por custo de servio conduziu ao desenvolvimento de sistemas de regulao que criem incen vos melhoria da ecincia produ va, permi ndo s empresas guardar parte dos seus ganhos. A resoluo deste problema iniciou-se com a tomada em considerao no processo regulatrio da assimetria de informao. Em casos onde h assimetria de informaes, o regulador no tem conhecimento e controle pleno das a vidades da rma regulada. Ento, a empresa pode explorar o maior conhecimento de suas prprias caracters cas para obter vantagens. Nesses casos, a questo essencial para a regulao foi: sabendo que a rma conhece mais que o regulador suas prprias condies de operao e planejamento, que mecanismos se poderia desenhar para levar a rma a um comportamento (prximo do) desejado pelos reguladores, para que se requeira menos informao para o regulador do que os esquemas de custo de servio? O reconhecimento da importncia dos impactos da assimetria de informao para a a vidade regulatria levou a estudos sobre a regulao com incen vos. O conjunto de solues apresentadas a esta questo conhecido como regulao com incen vos, na qual podem-se iden car, mais ou menos arbitrariamente, trs vertentes: regulao do preo (price cap); regulao por padro de comparao (yards ck regula on, yards ck compe on); regulao da qualidade.

Regulao do Preo Teto (price cap)


Na sua forma mais elementar, esta forma de regulao um contrato entre empresa regulada e a en dade reguladora, em que so estabelecidos os preos mximos que a empresa regulada aplica ao seu mercado num determinado perodo de tempo. A forma como os preos evoluem determinada previamente. Por exemplo, o preo pode evoluir de acordo com um ndice de preos exgeno e com um fator X calculado previamente pelo regulador. O preo mximo para cada ano cresce ento de acordo com o ndice de preos, descontado do referido fator X. Este fator pretende ree r o potencial de reduo de custos de determinada empresa, seja por ganhos de ecincia, seja por progresso tecnolgico. O fator X deve permi r ainda que a poupana de custos seja par lhada com os consumidores, sem produzir efeitos adversos na empresa para que esta a nja as tais poupanas, j que dever ser calculado de forma a ree r os ganhos de produ vidade que excedem os esperados para a economia como um todo e alteraes esperadas nos preos dos inputs da empresa regulada que diferem da esperada evoluo de preos da economia em geral. Na regulao do preo teto, ento, o contrato de concesso xa um preo e uma frmula para reajustes peridicos (geralmente anuais) durante o perodo de concesso (mais precisamente, entre revises efetuadas a intervalos de vrios anos). A reviso incorpora a inao e um fator exprimindo metas plurianuais de ganho de produ vidade xadas pelo regulador. Pode incluir, ainda, um fator representando choques especcos indstria, no levados em conta pelo ndice de inao. Dado um preo contratado e as metas de produ vidade xadas para os prximos anos (at a prxima reviso), a reduo real de custos pela empresa, em relao s metas xadas, poder ser apropriada pela concessionria. Esta ter, pois, incen vos a reduzir custos. Frequentemente, embora nem sempre, o preo contratado resulta de um processo de licitao com estudos prvios e concorrncia entre vrios candidatos, o que em princpio pode reduzir ganhos extraordinrios. Por outro lado, se a indstria produz ml plos bens ou servios, existem diversas alterna vas para a aplicao da frmula, que se reduzem a duas no m de contas: aplicar a frmula para cada produto, ou aplic-la a uma cesta de bens ou servios, o que dar rma uma liberdade de modicar preos rela vos dentro da cesta. Teoricamente, este esquema exige signica vamente menos informao para o regulador do que os mtodos tradicionais. Com efeito, para aplicar a frmula bsica, o regulador precisaria apenas ter acesso aos preos pra cados, que so de domnio pblico, mais informaes especcas sobre choques externos, e realizar estudos sobre ganhos potenciais de produ vidade. Entretanto, a realidade um pouco mais complicada que este raciocnio. Em primeiro lugar, a denio de metas sobre possveis ganhos de produ vidade exige conhecimentos mais aprofundados: necessrio acompanhar o desempenho da rma regulada de modo bem mais prximo que o simples esquema terico pareceria indicar. Isto leva a custos razoavelmente elevados, no necessariamente inferiores dos esquemas tradicionais de regulao. Em segundo lugar, o processo de reviso tem conitos potenciais e reais: muito mais que na regulao por custo de servio, a reviso leva a prolongadas negociaes. A resoluo de conitos aumenta os custos e exige mais informao, no to diversa daquela requerida pelos esquemas tradicionais. Ademais, a regulao do preo tem seus prprios efeitos colaterais. Estudos mostram que esse esquema tende a prejudicar a qualidade do bem ou servio, o que no ocorre com os esquemas tradicionais. Isto exige que nveis de qualidade sejam bem denidos e monitorados, ou que a regulao do preo seja combinada com outros esquemas, visando regulao da qualidade. Aqui, tambm, haver aumento do custo da regulao.

Regulao por Comparao (yardsck regulaon)


Outro esquema regulatrio que pretende incen var a reduo de custos e preos a regulao por padro de comparao (yards ck regula on), tambm chamada compe o por padres (yards ck compe on). Nesse po, o regulador tem acesso aos balanos anuais das diversas concessionrias e xa preos para o ano seguinte, baseado nas empresas mais ecientes, com certa tolerncia. A ideia diminuir o risco moral e a seleo adversa, reduzindo assim o custo da assimetria de informao e pari passu o custo da regulao, j que as prprias empresas fornecem dados com os quais julgar as outras.
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Este esquema supe que no haja coluso entre as rmas (o que enseja a necessidade de medidas ecazes contra coluso), e que suas estruturas de custos sejam comparveis. Para saber mais! Risco moral Dizemos que existe risco moral quando uma rma oculta inecincias internas (produ vas), como, por exemplo, excesso de pessoal ou gastos desnecessrios. O risco moral ocorre quando uma das partes em uma transao no consegue observar o esforo que a outra parte faz ou fez para cumprir o seu papel no que cou acertado entre elas. Por exemplo, quando se contrata um prossional de servios, di cil avaliar ex-ante se a qualidade dos servios ser to boa quanto se poderia esperar. Da mesma forma, quando a lei determina que o concessionrio pblico pra que a modicidade tarifria, di cil para o regulador avaliar se a empresa poderia estar se esforando mais para baixar seus custos e, consequentemente, as tarifas. Outro exemplo de comportamento de risco moral vem do sistema nanceiro. Quando um banco quebrado sabe que ser salvo pelo governo com a injeo de recursos pblicos, seus administradores se comportam de forma imprudente, ou seja, por no terem de arcar com todas as consequncias de uma eventual inadimplncia, podem pra car uma gesto temerria. J no mercado de seguros o problema do risco moral signica que o comprador do seguro no tomar os cuidados necessrios para evitar acidentes ou roubo. Seleo adversa Designa o uso de informao especializada, no plenamente dominada pelo regulador, sobre alterna vas de ao, para a ngir os obje vos da rma. Ocorre quando uma das partes em uma transao tem menos informao do que a outra sobre as condies em que essa troca se realiza. Por exemplo, quando um inves dor vai comprar uma ao e no sabe se a empresa de alto ou baixo risco. Ou quando o regulador precisa denir a tarifa de um servio pblico e no sabe qual o custo da empresa para fornecer o servio.

Regulao da Qualidade
Sob o nome de regulao da qualidade encontram-se esquemas que buscam garan r a qualidade dos bens ou servios (expressa em indicadores observveis pelo regulador) atravs de exigncias ou de incen vos. Isto pode ser encontrado em associao com regulao do preo teto, para contrarrestar o vis potencial desta l ma contra a qualidade. Por exemplo, as metas de ganhos de produ vidade poderiam estar inversamente ligadas qualidade: acima de certo patamar de qualidade, as metas de produ vidade seriam menos duras. A ideia desta famlia de esquemas compensar impactos nega vos da regulao do preo sobre a qualidade, sem exigir o mesmo volume de informao da regulao por custo de servio. Entretanto, sob alguns aspectos, a regulao da qualidade um dos mais an gos campos da regulao, mesmo em setores usualmente considerados compe vos; sua importncia tende a aumentar com a introduo da concorrncia em setores at hoje caracterizados por monoplio regulado por custo de servio. Tradicionalmente, essa regulao se tem caracterizado pela exigncia de padres mnimos de produtos, ou de procedimentos norma zados para garan r qualidade e evitar fraudes. O caso mais claro se d em aspectos ligados sade pblica, especialmente nas indstrias farmacu cas e de alimentos: por exemplo, as normas para conservao de alimentos, ou classicao de medicamentos com respeito a seus efeitos colaterais. Podem citar-se ainda padres de mensurao para evitar fraude em peso de mercadorias. Outros casos ocorrem com a exigncia de equipamentos de segurana para automveis, ou a determinao de nveis mximos de emisso de determinados poluentes, ou ainda regras para a segurana de trabalhadores. A jus ca va da regulao seria, neste caso, a existncia de assimetrias de poder ou de informao entre as partes contratantes, junto com externalidades como riscos sade, vida ou a outros direitos bsicos, que no seriam adequadamente cobertos por contratos ou procedimentos judiciais normais: o Estado entra, ento, como juiz e scalizador para garan r esses direitos. No contexto das indstrias de infraestrutura, o tema dos incen vos qualidade leva seguinte questo: como introduzir, nos contratos regulatrios, mecanismos que induzam rmas reguladas a prover bens ou servios com padres aceitveis de qualidade, mantendo ao mesmo tempo es mulos ecincia? Em princpio, h duas abordagens bsicas: uma incluir nos contratos exigncias de padres de qualidade, denidos de maneira clara, mantendo os demais incen vos ecincia; outra reduzir o nmero de exigncias de qualidade no contrato, subs tuindo-as por (ou complementando-as com) incen vos (ou seja, melhorias de qualidade dariam recompensa nanceira rma). A denio de padres mnimos, no entanto, no uma questo simples. O nvel desses padres deve ser sucientemente alto para corresponder s expecta vas da sociedade (ou dos consumidores, numa ca mais estreita), mas no to alto que afugente as rmas competentes. Padres mnimos muito elevados podem ocasionar fuga de rmas de qualidade, induzindo queda de qualidade na indstria regulada. Por outro lado, padres mnimos abaixo desses nveis elevariam a qualidade atravs da expulso de rmas incompetentes e melhoria da qualidade das rmas competentes. Em resumo, permanece o desao de conciliar incen vos ecincia econmica e a melhoria de padres de qualidade.

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REGULAO

De qualquer modo, o custo da regulao incen vada cresce ao longo do tempo e se aproxima do custo da regulao tradicional. Em outras palavras, o maior impacto da regulao incen vada se daria nos perodos iniciais de contratos de concesso. Deste modo, perodos mais curtos pareceriam aumentar incen vos e reduzir impactos de contratos incompletos. Por outro lado, perodos mais curtos reduzem o interesse de empresas na concesso e um compromisso de mais longo prazo torna-se, aparentemente, necessrio. Por este mo vo, h indica vos que tais esquemas podem ser mais interessantes como instrumentos a serem u lizados na transio de um monoplio para a plena concorrncia.

Reforma Regulatria: Governana e Qualidade Regulatria


Embora a noo de qualidade regulatria seja complexa, seus princpios oferecem uma perspec va acerca da qualidade que ultrapassa a simples noo de ecincia. O conceito possui uma dimenso norma va, delimita metas em termos de governana e neutra ao escopo e ao tamanho da interveno pblica. Sendo assim, compa vel com diferentes agendas pol cas. Para Radaelli e Francesco,48 a denio de qualidade regulatria se d em termos de enraizamento. A medida de qualidade regulatria relaciona-se extenso da avaliao do impacto regulatrio, da consulta, da simplicao e do acesso, embu dos no amplo processo pol co regulatrio. Alterna vamente, para Kaufmann, Kraay, e Mastruzz49, a qualidade regulatria, considerada como uma das dimenses de governana, a habilidade do governo em formular e implementar regulaes e pol cas slidas que permitam desenvolver o setor privado. Para a Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OECD)50, qualidade regulatria denida por meio dos critrios de desempenho, de custo-efe vidade, e da qualidade legal das regulaes e das demais formalidades governamentais relacionadas. Assim, deve-se considerar regulao de qualidade aquela que efe vamente a nge seus obje vos, em que os bene cios excedem os custos, e onde estes so reduzidos ao menor nvel possvel. Dessa forma, a qualidade de um sistema regulatrio depende diretamente de como as regras so formuladas e concebidas. Ainda que as denies sejam dis ntas, as ideias so convergentes. Dado um obje vo pol co qualquer, a qualidade da regulao reside em a ngir esse obje vo envolvendo ao mximo os agentes, ao menor custo social e econmico e de maneira mais clara e simples possvel.

Recomendaes para a Reforma Regulatria


A necessidade de desenvolvimento da qualidade regulatria tem ganhado cada vez mais destaque nas reformas regulatrias levadas a cabo pelos governos. O tema da reforma regulatria no contexto internacional encontra referncias importantes nos estudos e recomendaes da OCDE. Os pases membros da OCDE tm sido encorajados pela organizao a promoverem reformas em seus sistemas regulatrios. Nos l mos 25 anos, poucas reformas do setor pblico em pases da OCDE receberam mais ateno do que aquelas realizadas na estrutura da regulao e na gesto regulatria. Hoje, todos os 30 pases da OCDE tm programas de gerenciamento regulatrio. Esses programas so focados no sistema de gerenciamento regulatrio e em assegurar a qualidade das novas regras existentes, bem como das j existentes regulaes. Pol ca regulatria, tal como ocorre com outras pol cas governamentais centrais, como, por exemplo, pol ca scal ou monetria, concentra-se e baseia-se dinamicamente na opinio de que assegurar a qualidade da estrutura regulatria uma funo permanente de governo. Isso signica que os governos esto adotando papis proa vos na implementao de sistemas de garan a de qualidade regulatria. Uma reforma regulatria pode, ento, ser considerada como a alterao da estrutura regulatria tendo por m a melhoria da sua qualidade. A OECD dene reforma regulatria como as mudanas que tenham como obje vo melhorar a qualidade regulatria, podendo gurar desde a reviso de uma determinada regulao, a melhora do processo de criao da regulao, ou at a recongurao de todo o regime regulatrio e suas ins tuies. As regulaes devem buscar, de maneira integrada e sistem ca, eliminar regras individuais contraditrias ou que dupliquem uma a outra. Tornar o sistema regulatrio mais eciente um complexo e abrangente processo, que inclui diminuir burocracias para os negcios, tornar as pol cas mais baseadas em evidncia, promover o funcionamento dos mercados e melhorar o entendimento pblico sobre as leis. Em 1995, o conselho de ministros da OECD adotou uma recomendao com obje vo de auxiliar seus pases membros a a ngir uma regulao de alta qualidade.51 De acordo com essa recomendao, a boa regulao deve: servir claramente aos obje vos pol cos iden cados, sendo efe va em a ngir esses obje vos; ter uma base emprica e legal consistente; produzir bene cios que jus quem os custos, considerando a distribuio dos efeitos econmicos, ambientais e sociais; minimizar os custos e as distores de mercado; promover inovao por meio de uma abordagem de incen vos de mercado e baseada em obje vos;
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REGULAO

RADAELLI, C. M. e FRANCESCO, F. Indicators of Regulatory Quality. DG Enterprise at DBER: 2004. KAUFMANN, D. KRAAY, A. e MASTRUZZI, M. Governance Maers VII: Governance Indicators for 1996-2007. World Bank Policy Research June 2008: World Bank, 2008. ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT (OECD). The OECD Report on Regulatory Reform: Synthesis. Paris: OECD, 1997. ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT (OECD). Recommendaon of the council of the OECD on improving the quality of government regulaon. Paris: OECD, 1995.

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ser clara, simples e pr ca para os usurios, consistente com outras pol cas e regulaes e compa vel, na medida do possvel, com os princpios de concorrncia, de comrcio e de promoo de inves mentos, a nvel doms co e internacional. O documento recomenda, ainda, a adoo de medidas efe vas para garan r qualidade e transparncia das regulaes, por meio das seguintes etapas: examinar a qualidade e desempenho dos processos pol cos e administra vos para desenvolver, implementar, avaliar e revisar as regulaes, u lizando, como guia, os princpios con dos no Checklist Referencial para Deciso Regulatria; desenvolver sistemas administra vos e gerenciais, desde que sejam pr cas e em conformidade com os princpios legais e com as tradies de governo, a m de aperfeioar a tomada de decises; integrar os princpios de ecincia, exibilidade e transparncia ao processo regulatrio, em todos os nveis de governo; atentar qualidade da transparncia regulatria com respeito s regulaes que podero ter impacto em outros pases, ou afetar o comrcio internacional, os inves mentos ou outros aspectos das relaes internacionais. O Checklist Referencial para Deciso Regulatria, presente no item I da recomendao aos pases membros da OECD, contm questes que seriam aplicadas a todos os nveis pol cos quando da aplicao de uma regulao. A ferramenta seria l para auxiliar a deciso pol ca no que se refere qualidade regulatria, ao dispor o processo decisrio de forma mais ordenada e previsvel, iden car as regulaes ultrapassadas ou desnecessrias e tornar as aes governamentais mais transparentes. Em 1997, atendendo solicitao de 1995 de seu Conselho de Ministros, a OECD publicou um novo relatrio52, ins tuindo amplas diretrizes para reforma regulatria, guiando os pases membros a uma melhor qualidade regulatria, reforando a abertura de mercado e a concorrncia, e reduzindo os custos da regulao. De acordo com esse relatrio, a pol ca regulatria de resultados possui trs componentes bsicos e mutuamente dependentes: deve ser adotada no mais alto nvel pol co, conter padres explcitos e mensurveis de qualidade regulatria e promover um con nuo aperfeioamento da capacidade regulatria. O relatrio indica sete princpios de qualidade regulatria. A essncia desses princpios foi man da na publicao53 de 2005, sendo somente aprimoradas as notas explanatrias e recomendaes subordinadas a cada princpio. Para saber mais! Checklist para Deciso Regulatria 1) O problema est corretamente denido? 2) A ao do governo jus cada? 3) A regulao a melhor ao governamental a ser adotada? 4) H base legal para a regulatria? 5) Qual o nvel de governo para essa interveno regulatria? 6) Os bene cios jus cam os custos? 7) Os efeitos distribu vos atravs da sociedade so transparentes? 8) A regulao clara, consistente, compreensvel e acessvel aos usurios? 9) Todas as partes interessadas veram a oportunidade de apresentar suas posies? 10) Como ocorrer o cumprimento da regulao?
Fonte: ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT (OECD) Recommenda on of the council of the OECD on improving the quality of government regula on. Paris: OECD, 1995.

Os princpios presentes no guia de 2005 so: adotar, em nvel pol co amplo, programas de reforma regulatria que estabeleam obje vos claros e estrutura necessria implementao; avaliar os impactos e analisar as regulaes sistema camente para garan r que elas cumpram com seus obje vos planejados de modo eciente e efe vo, em um ambiente econmico e social complexo e varivel; garan r que as regulaes, as ins tuies reguladoras encarregadas da implementao e os processos regulatrios sejam transparentes e no discriminatrios; analisar e fortalecer, onde necessrio, o alcance, a efe vidade e o cumprimento da pol ca de concorrncia; formular regulaes econmicas em todos os setores para es mular a concorrncia e a ecincia, e elimin-las exceto onde h clara evidncia de que so a melhor maneira de atender aos interesses pblicos; eliminar barreiras regulatrias desnecessrias ao comrcio e ao inves mento, por meio de con nua liberalizao e aumento da consolidao e melhor integrao de abertura de mercado por meio do processo regulatrio, fortalecendo a ecincia econmica e a compe vidade; iden car ligaes importantes com outros obje vos pol cos e desenvolver pol cas para alcanar esses obje vos de modo a apoiar a reforma. Apesar da Recomendao de 1995 e os Princpios de 2005 con nuarem sendo relevantes, foi decidido pela Conferncia Internacional da OCDE sobre Pol ca Regulatria, em 28-29 de outubro de 2012, que a sua cobertura deve ser ampliada em funo de experincias mais recentes, comentrios adicionais, e o mandato abrangente do Comit de Pol ca Regulatria. Assim, em 2012, o Comit de Pol ca Regulatria da OCDE atualizou suas diretrizes e publicou o documento Recommenda on of the Council on Regulatory Policy and Governance (Recomendao do Conselho sobre Pol ca Regulatria e Governana).
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ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT (OECD). The OECD Report on Regulatory Reform: Synthesis. Paris: OECD, 1997. ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT (OECD). OECD Guiding principles for regulatory quality and performance. Paris: OECD, 2005.

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REGULAO

A nova Recomendao amplia os instrumentos existentes da OCDE sobre a reforma e gesto regulatria adotada desde 1995, com vistas a dar respostas atualizadas para os desaos da pol ca regulatria. A recomendao abrange pol cas, gesto e governana regulatria como instrumentos de governo como um todo que podem e devem ser aplicadas pelos ministrios setoriais, agncias reguladoras e agncias de concorrncia. A crise nanceira internacional de 2008 reforou a necessidade e destacou a importncia de um arcabouo regulatrio que funcione bem para mercados transparentes e ecientes com os incen vos corretos. Sociedades necessitam de pol cas regulatrias e ins tuies tambm para lidar com a interconexo de setores e economias. Dessa forma, arcabouos regulatrios transparentes, justos e claros servem tambm como uma condio bsica sine qua non para lidar efe vamente com os desaos ambientais e de equidade em uma sociedade. A Recomendao apresenta a Pol ca de Regulao e Governana como uma a vidade de governo como um todo, integrada dentro do ciclo da pol ca de desenho regulatrio, da execuo, da anlise e da avaliao apoiada por ins tuies adequadas. Ela enfa za a importncia da coordenao, de comunicao, da consulta e da cooperao ao longo do ciclo da pol ca pblica. Ela concentra-se em maior medida na necessidade de avaliao de risco e na coordenao da regulao entre nveis de governo e na organizao das agncias regulatrias do que zeram instrumentos anteriores da OCDE. Juntos, os princpios expressos na Recomendao do aos pases as bases para uma avaliao compreensiva do desempenho das pol cas, das ferramentas e das ins tuies que apoiam o uso de regulaes ecientes e efe vas para alcanar obje vos sociais, econmicos e ambientais. Para saber mais! Recomendao do Conselho sobre Polca Regulatria e Governana Comit de Polca Regulatria da OCDE (2012) 1. Assumir o compromisso no mais alto nvel pol co com uma pol ca explcita de qualidade regulatria para o governo como um todo. A pol ca deve ter obje vos claros e estruturas para a implementao que assegurem que, se a regulao for usada, os bene cios econmicos, sociais e ambientais jus quem os custos, os efeitos distribu vos sejam considerados e os bene cios lquidos maximizados. 2. Respeitar os princpios de um governo aberto, incluindo transparncia e par cipao no processo regulatrio para garan r que a regulao sirva ao interesse pblico e para que seja informado das necessidades leg mas dos interessados e das partes afetadas pela regulao. Isto inclui a oferta de canais efe vos (incluindo on-line), para que o pblico possa contribuir para o processo de preparao de propostas regulatrias e para a qualidade da anlise tcnica. Os governos devem assegurar que regulaes sejam compreensveis e claras e que as partes possam facilmente compreender seus direitos e obrigaes. 3. Estabelecer mecanismos e ins tuies para supervisionar a vamente os procedimentos da pol ca regulatria e seus obje vos, apoiar e implementar a pol ca regulatria, e, assim, promover a qualidade regulatria. 4. Integrar a Avaliao do Impacto Regulatrio (AIR) desde os estgios iniciais do processo de pol cas para a formulao de novas propostas de regulao. Iden car claramente os obje vos da pol ca, e avaliar se a regulao necessria e como ela pode ser mais efe va e eciente na consecuo desses obje vos. Considerar outros meios de regulao e iden car os trade os das diferentes abordagens analisadas para escolher a melhor alterna va. 5. Conduzir programas sistem cos de reviso do estoque regulatrio em relao a obje vos que sejam claramente denidos pela pol ca, incluindo consideraes de custos e bene cios, para assegurar que as regulaes estejam atualizadas, seus custos jus cados, efe vos e consistentes, e almejem os obje vos pretendidos. 6. Publicar regularmente relatrios sobre o desempenho da pol ca regulatria, dos programas de reforma, bem como das autoridades pblicas responsveis pela aplicao das regulaes. Esses relatrios devem incluir informaes sobre como instrumentos regulatrios, tais como a Anlise de Impacto Regulatrio (AIR), pr cas de consulta pblica e revises de regulaes existentes funcionam na pr ca. 7. Desenvolver uma pol ca consistente capaz de abranger o papel e as funes das agncias reguladoras, a m de proporcionar maior conana de que as decises regulatrias sejam tomadas de maneira obje va, imparcial e consistente, sem conito de interesse ou inuncia indevida. 8. Assegurar a efe vidade dos sistemas de reviso da legalidade e imparcialidade processual das regulaes, bem como das decises tomadas pelos rgos competentes na aplicao de sanes regulatrias. Garan r que os cidados e as empresas tenham acesso a estes sistemas de reviso a um custo razovel e recebam as decises tempes vamente. 9. Aplicar conforme apropriado, a avaliao de riscos, gesto de riscos e estratgias de comunicao de risco para a concepo e implementao das regulaes para garan r que a regulao seja direcionada e efe va. Os reguladores devem avaliar os efeitos da regulao e devem elaborar estratgias para implementao responsiva e enforcement. 10. Promover sempre que necessrio a coerncia regulatria atravs de mecanismos de coordenao entre os nveis supranacional, nacional e subnacional do governo. Iden car questes regulatrias transversais em todos os nveis do governo, para promover a coerncia entre as abordagens regulatrias e evitar a duplicao ou conito de normas. 11. Fomentar o desenvolvimento da capacidade de gesto e desempenho regulatrio nos nveis subnacionais de governo. 12. Considerar no desenvolvimento de medidas regulatrias, todos os padres internacionais relevantes e as estruturas de cooperao na mesma rea e, quando apropriado, seus possveis efeitos sobre as partes que estejam fora da sua jurisdio.
Fonte: h p://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/2012recommenda on.htm.

REGULAO

Instrumentos de Boas Prcas Regulatrias


O Programa de Pol ca Regulatria da OCDE inclui trs elementos essenciais: as medidas, os instrumentos e as ins tuies reguladoras. Todas as pol cas regulatrias racionais devem ser idealizadas para maximizar a eccia e a efe vidade da legislao e de sua regulamentao.

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Assim, devem basear-se em enfoques que levem em conta tais elementos, de forma complementar. A transparncia e a responsabilizao devem cons tuir-se como obje vos e, ao mesmo tempo, meios pelos quais se assegura o xito das pol cas regulatrias.

Anlise de Impacto Regulatrio


Entre os instrumentos mais empregados para melhorar a ecincia e a efe vidade dos sistemas regulatrios esto a anlise de impacto regulatrio, a considerao de alterna vas regulao, e as consultas pblicas e os mecanismos de responsabilizao. A AIR uma ferramenta regulatria que examina e avalia os provveis bene cios, custos e efeitos das regulaes novas ou alteradas. Ela oferece aos tomadores de deciso dados empricos valiosos e uma estrutura abrangente na qual eles podem avaliar suas opes e as consequncias que suas decises podem ter. Um escasso entendimento dos problemas em questo ou dos efeitos indiretos da ao governamental pode debilitar os incen vos regulatrios e resultar em falha regulatria. A AIR u lizada para denir problemas e garan r que a ao governamental seja jus cada e apropriada. Para saber mais! Objevos da AIR: mensurar, por meio de anlise econmica, o impacto de propostas regulatrias sobre o bem-estar social ou sobre segmentos da populao; tornar o processo regulatrio mais transparente e responsvel; Comunicar maior racionalidade s escolhas regulatrias; apoiar decises pol cas com base em critrios claros; envolver partes interessadas em processos sistem cos de consulta; proporcionar maior controle social. Para saber mais! Etapas da AIR: iden car o problema; necessria a interveno governamental?; especicar obje vos, resultados esperados , metas; iden car alterna vas; avaliar custos e bene cios de cada alterna va; consulta Pblica; execuo (enforcement); avaliao. Em geral, a u lizao das anlises de impacto regulatrio e das alterna vas regulao um fenmeno mais recente nos pases da OCDE, mas ambos os instrumentos tm sido entendidos rapidamente nos l mos anos. Aproximadamente metade dos governos dos pases membros da OCDE incluem as anlises de impacto regulatrio em seus programas regulatrios, enquanto um bom nmero adicional de pases recorrem a esse instrumento em circunstncias determinadas. Nmero de pases-membros da OCDE que adotaram a AIR

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RIA adoption
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Number of countries

Fonte: OCDE, 2005.

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O alcance e a sos cao das anlises de impacto regulatrio tm crescido e, ainda que seus padres obje vos no sejam elevados, esto conseguindo inuir na legislao por meio da u lizao sistem ca da iden cao dos custos e bene cios como marco fundamental para analisar as decises sobre regulao. Para saber mais! Iden cao das alterna vas para soluo do problema (todas as opes viveis): no interveno (fazer nada ou fazer o mnimo); informao e educao; autorregulao; corregulao; regulao clssica (comando e controle); regulao econmica. Por outro lado, todos os pases membros da OCDE tm admi do que recorrem, cada vez com maior frequncia, a um amplo leque de alterna vas s formas tradicionais de regulao, ainda que a maioria necessite de mais experincia na matria, em virtude de o crescimento ser produzido a par r de um nvel ainda bastante baixo. Para saber mais! Prcas vlidas e tendncias da AIR nos pases da OCDE: maximizar o comprome mento pol co para a AIR; alocar responsabilidade para os elementos do programa AIR; treinar os reguladores; u lizar um mtodo anal co consistente, porm, exvel; desenvolver e implementar estratgias de coleta de dados; obje var inicia vas da AIR; integrar a AIR com os processos de elaborao de pol cas, iniciando o quando antes; comunicar os resultados; envolver o pblico intensivamente; aplicar a AIR nas regulaes existentes como tambm nas novas.

Para saber mais! Evoluo das recomendaes sobre AIR na OCDE 1995: a Recomendao do Conselho da OCDE sobre a Melhoria da Qualidade da Regulao do Governo enfa zou a funo da AIR para assegurar, sistema camente, que as opes regulatrias mais ecientes e ecazes sejam as escolhidas. 1997: o Relatrio sobre Reforma Regulatria recomenda aos governos incorporar a anlise de impacto regulatrio no desenvolvimento, reviso e reforma de regulaes. 2005: os Princpios Orientadores para a Qualidade e Desempenho Regulatrio, (Guiding Principles for Regulatory Quality and Performance) recomenda que a AIR seja conduzida de maneira oportuna, clara e transparente. 2012: a Recomendao do Conselho sobre Pol ca Regulatria e Governana (Recommenda on of the Council on Regulatory Policy and Governance) aponta para a necessidade de a AIR ser realizada nos estgios iniciais do processo de formulao da proposta regulatria.

Parcipao da Sociedade: Consultas Pblicas


A OCDE valoriza e es mula a par cipao da sociedade no processo de construo das decises e regulamentos necessrios regulao. Ela defende que tal par cipao confere legi midade ao processo, alm de aumentar a sua efe vidade por meio da iden cao de fatores associados a sua implementao que fogem ao conhecimento dos reguladores, ou no tm a devida ateno durante a formulao das propostas que vo consulta pblica. Consultas tambm apontam ou ressaltam contradies entre os diferentes atores envolvidos na aplicao da regulao, especialmente entre os agentes econmicos, e entre estes e os cidados. O principal bene cio, ento, a prvia reao do pblico sobre determinada proposta, o que funciona como importante termmetro daquelas medidas para a tomada de deciso dos reguladores. No caso das consultas pblicas e dos mecanismos de responsabilizao, o contexto atual revela que, embora a maioria dos pases membros da OCDE conte com uma vasta histria de u lizao desses instrumentos, esto ocorrendo mudanas substanciais na sua congurao e aplicao, tendo em conta que esto des nados a cumprir obje vos novos e a responder a comunidades cada vez mais exigentes. Os procedimentos de consulta, em par cular, esto se abrindo a todos os grupos da sociedade e esto sendo u lizados cada vez mais como meios de se obter uma informao obje va para sustentar as anlises de impacto regulatrio. O desenho de uma regulao de alta qualidade no poder melhorar o bem-estar da populao se no for garan da a eccia de sua aplicao. essencial garan r a adequao da regulao, o que prev a elaborao de um desenho regulatrio sos cado e estratgias de aplicao de elevada qualidade.

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Organismos de Superviso da Regulao


A natureza e as funes dos organismos de superviso da regulao so elementos ins tucionais essenciais para determinar os resultados de uma pol ca regulatria. Novamente, a situao atual hbrida. Na maioria dos pases da OCDE, existem organismos de superviso da regulao que, entretanto, frequentemente enfrentam enormes obstculos para mobilizar os poderes, os recursos e as competncias adequadas para aplicar a pol ca regulatria. Mais importante que a criao de organismos centrais de superviso a proliferao, durante a l ma dcada do sculo XX, de numerosos corpos de regulao independentes do governo, os quais tm assumido responsabilidades em matria de superviso de setores econmicos de elevada importncia, como os servios pblicos e os nanceiros. Seu desenvolvimento supe que, para responder devidamente aos obje vos da regulao, necessrio estar livre de qualquer po de interferncia pol ca ou administra va, empresarial ou de qualquer outro po de interesses. Contudo, um ponto essencial para aproveitar as vantagens que poderiam ser extradas desses organismos independentes garan r que existam poucos mecanismos de responsabilizao adequados e uma coerncia pol ca sa sfatria com o conjunto das estruturas e ins tuies governamentais. Alm disso, para instaurar uma pol ca regulatria e manter o impulso da reforma necessrio que exista ampla base a favor da reforma.

GOVERNANA REGULATRIA
Uma das preocupaes centrais para a OCDE est relacionada base de sustentao pol ca para as reformas regulatrias implementadas nos seus pases membros. U lizando o conceito de governana regulatria, a Organizao destaca que a ecincia das pol cas regulatrias levadas a cabo pelas ins tuies responsveis por sua implementao necessita do apoio explcito dos governos para denir os obje vos e a importncia da regulao da economia na atualidade. Para que as agncias reguladoras possam atuar de forma consistente, necessrio, dessa forma, que haja um ambiente pol co favorvel aplicao de marcos regulatrios claramente denidos, incluindo-se, a, os instrumentos adequados para elevar a sua efe vidade. Esse aspecto imprescindvel, tendo em conta que, inevitavelmente, qualquer reforma tem repercusses nega vas para certos grupos da sociedade e deve-se supor que estes faro oposio a ela. Formar uma base que esteja a favor da reforma exige que se exponham claramente tanto os bene cios que sero a ngidos como os riscos de no empreend-la. As pol cas regulatrias formuladas ao longo do processo de reforma regulatria devem, assim, se preocupar com as resistncias apontadas pelos agentes econmicos. Tais resistncias ou falta de adeso so frequentemente resultados da m formulao ou m aplicao das pol cas regulatrias e relacionam-se com custos elevados para o seu cumprimento; critrios injustos para a sua formulao; e uma espcie de furor regulatrio dos governos. Este l mo gera regulaes produzidas em excesso, que so inefe vas, desnecessrias, que terminam por no ser bem conhecidas pelos agentes econmicos e menos ainda pelos cidados, que no podem contar com efe vo monitoramento ou capacidade de enforcement, ou, em especial, que so denominadas de regulao direta, considerada uma alterna va sobrevalorizada. Alm disso, mencionada uma consequente questo cultural de desrespeito na regulao pra cada pelo Estado, o que redunda no descrdito das agncias reguladoras. Para saber mais! Regulao e Governana: a viso da OCDE Para a OCDE, regulao denida de forma ampla, referindo-se ao conjunto diversicado de instrumentos pelos quais os governos estabelecem requisitos para empresas e cidados. Regulaes incluem leis, normas formais e informais e regras subordinadas emi das em todos os nveis de governo, alm de normas expedidas por rgos no governamentais ou autorregulados aos quais os governos tenham delegado poderes regulatrios. Uma Governana regulatria efe va maximiza a inuncia da pol ca regulatria na formulao de regras que tero impacto posi vo na economia e na sociedade, estando em linha com obje vos bsicos de pol cas pblicas. Preocupa-se com a concepo e implementao da regulao, bem como assegura o seu cumprimento. Isso implica em uma abordagem integrada na implantao de pol cas, ferramentas e ins tuies de regulao.
Fonte: OCDE. Recomendao do Conselho sobre Polca Regulatria e Governana. Comit de Pol ca Regulatria. Paris: OCDE, 2012.

Promoo da Qualidade Regulatria no Brasil


O Brasil alcanou um elevado patamar de desenvolvimento econmico, e, como consequncia, tem a necessidade de fortalecer os fundamentos ins tucionais, voltados para uma economia com base no mercado. Depois de longo perodo de interveno do Estado, o pas experimentou uma mudana em direo liberalizao e priva zao no incio dos anos 1990. Nesse contexto, diversas agncias reguladoras foram estabelecidas. Com mais dez anos de experincia ins tucional, esse debate entra em nova fase, abordando o contexto mais abrangente da qualidade da regulao. Contudo, os ministrios tm perdido alguns de seus quadros de pessoal, com implicaes para a estrutura ins tucional. A falta de consenso sobre um desenho ins tucional tambm tem do implicaes signica vas para a percepo do risco

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regulatrio. A questo da escolha das melhores opes ins tucionais para a governana regulatria em uma economia com base no mercado permanece aberta. O Brasil ainda precisa melhorar sua capacidade de regular com qualidade e aumentar a transparncia e responsabilizao para uma efe va governana pblica. A escolha correta do equilbrio entre independncia e responsabilizao ao mesmo tempo em que se delegam competncias regulatrias reete as escolhas estratgicas de pol ca pblicas. Enquanto o principal foco inicial era a priva zao e o equilbrio do oramento pblico, hoje em dia as questes referentes ao desenho ins tucional esto recebendo mais ateno, junto com a necessidade de estabelecer uma pol ca regulatria ampla de governo. Isso muda o foco em direo a um contexto mais amplo da qualidade da regulao em uma moderna economia. Os debates sobre um novo projeto de lei para as agncias realizados no Congresso reetem a variedade de pontos de vista no pas. Se o Brasil ainda precisa pr m diferena em relao aos pases da OCDE, h uma necessidade de assegurar que as agncias sejam colocadas para funcionar, cumprindo a misso para qual foram originalmente criadas, com recursos e pessoal estveis, obje vos claros que atendam s necessidades dos inves dores e dos consumidores e menos interferncia pol ca. Enquanto grande parte do foco do debate pol co ainda est nas agncias, uma perspec va mais abrangente sobre as pol cas tem surgido, ree ndo as tendncias dos pases da OCDE. Aprimorar o sistema jurdico do pas como um todo, e seus diversos instrumentos, a chave para assegurar um crescimento econmico sustentvel e fornecer uma estrutura transparente para os cidados e agentes do setor privado. Se, por um lado, existem estruturas rela vamente organizadas para preparar os atos regulatrios, com mecanismos informais de consulta e alguns procedimentos de controle de qualidade, por outro, o Brasil necessita fazer o uso sistem co de diferentes ferramentas de qualidade regulatria. A consulta pblica poderia ser aproveitada mais plenamente. Mesmo ao assegurar o acesso por meios eletrnicos, garan r a par cipao efe va dos cidados, o procedimento de consulta pblica con nua sendo um desao. O baixo nvel de par cipao social pode ser comparado diculdade de representao da sociedade civil. H tambm a necessidade de fazer com que a voz dos consumidores seja efe vamente ouvida. Outras questes incluem a conformidade nas relaes com o Judicirio, assim como esforos adicionais de simplicao administra va. Simplicar a estrutura jurdica exige um trabalho intensivo de aperfeioamento, tanto da quan dade quanto da qualidade da regulao atualmente em vigor. necessrio que haja uma estratgia sistem ca, com uma estrutura de anlise da regulao que assegure transparncia, par cipao social e ecincia econmica, com responsabilidades explcitas em nvel pol co e administra vo. A discusso sobre um processo padronizado de preparao de novas normas regulatrias que incluam a avaliao do impacto das mesmas est comeando a acontecer. Existe, ainda, a necessidade de preparar capacidades regulatrias dentro da administrao a mdio e longo prazo.

Desaos da Regulao no Brasil


A ampla agenda da reforma regulatria internacional trata como os governos podem implementar um sistema compreensivo de gesto regulatria. Esse sistema pretende garan r a qualidade das novas e das existentes regulaes, e envolver ins tuies especcas. Emprega um conjunto diferente de instrumentos regulatrios (econmicos, sociais e administra vos) pelo qual os governos fazem exigncias a empresas e cidados. A discusso sobre a denio da promoo da qualidade regulatria no Brasil foi determinada, principalmente, por interesses em questes setoriais, especialmente focalizadas no projeto ins tucional de agncias reguladoras. Se essa foi uma constante no debate pol co, o dilogo entre importantes ins tuies no ncleo do governo e as agncias reguladoras permaneceu muito limitado, especialmente em anos recentes durante o processo de desregulamentao e de priva zao. A reforma regulatria at agora apresentou baixos resultados, alm de uma signica va ausncia de coerncia pol ca. A maioria dos debates foi concentrada no projeto das agncias reguladoras, dando menor ateno necessidade de integrar uma abordagem de qualidade regulatria do governo como um todo, e que poderia dar suporte ao estabelecimento de uma unidade responsvel pela superviso da reforma regulatria. Com referncia s agncias, o primeiro desao do Brasil tem sido operar como organismos autnomos dentro do ambiente pol co a m de prover conana e transparncia para o setor privado e para a sociedade civil. O estabelecimento da autonomia das agncias, no contexto de um debate de pol cas pblicas mais amplas, tem sido acompanhado de muitas discusses e contradies. Algumas delas estavam ligadas questo de formulao da pol ca para o setor, que deveria ser de responsabilidade dos ministrios supervisores, e a execuo dessa mesma pol ca, tarefa delegada s agncias reguladoras. Em geral, as agncias tm operado sem independncia do governo; no entanto, tm cumprido sua misso desde que foram criadas. Mas no caso brasileiro, as reformas vo alm do desenho ins tucional das agncias reguladoras, na qual boa parte do debate nacional tem se concentrado at o momento. O obje vo melhorar o sistema jurdico do pas como um todo e seus diferentes instrumentos, de forma a assegurar o crescimento econmico sustentvel e fornecer uma estrutura clara para a par cipao dos cidados e do setor empresarial privado. Isso est relacionado com todas as regulaes no apenas as estabelecidas em nvel federal, mas tambm as especcas dos estados, que so cruciais para o Brasil. Portanto, as questes regulatrias dos diferentes nveis de governo merecem ateno especial, pois os mecanismos de coordenao entre o governo federal e os estados, denio clara de papis e responsabilidades entre os nveis do governo e as capacidades de qualidade regulatria em nveis subnacionais tm um impacto direto na atra vidade e na performance econmica das regies.

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Mesmo que a discusso sobre questes regulatrias se concentre principalmente nas agncias reguladoras, discusses recentes tm destacado a necessidade de promover capacidade de regulao dentro da administrao a mdio e longo prazo. A reforma regulatria tambm se refere a melhorar processos regulatrios bem como torn-los melhor estruturados. As leis no Brasil no so preparadas necessariamente conforme os mecanismos de controle de qualidade, embora sejam u lizados procedimentos formais para preparar novas leis. A acessibilidade a leis e normas para cidados foi aprimorada com portais eletrnicos. Mesmo que instrumentos de consolidao tenham sido introduzidos para reduzir o nmero de leis existentes, a estrutura jurdica permanece incerta e complexa. Simplicar e tornar o processo mais transparente, ecaz e com maior responsabilizao so desaos que exigem um verdadeiro esforo. Da mesma forma, necessria segurana jurdica para aumentar a conformidade e reduzir o envolvimento do Poder Judicirio. Um dos aspectos controversos do recente processo de anlise pol ca o estabelecimento de uma unidade de coordenao, acompanhamento e avaliao de assuntos regulatrios

Programa de Fortalecimento da Capacidade Instucional para Gesto em Regulao (PRO-REG)


A par r de 2007, a Casa Civil, em trabalho conjunto com os Ministrios da Fazenda e do Planejamento, Oramento e Gesto, elaborou e props o Programa de Fortalecimento da Capacidade Ins tucional para Gesto em Regulao (PRO-REG). Para saber mais! Os obje vos do PRO-REG so: reforar o sistema regulatrio para facilitar o exerccio de todas funes por todos os atores; reforar as capacidades para formular e analisar pol cas pblicas em setores regulados; melhorar a coordenao e vises estratgicas entre pol cas setoriais e o processo regulatrio; reforar a autonomia, transparncia e desempenho de agncias reguladoras; e desenvolver e melhorar mecanismos para a responsabilizao social e transparncia durante o processo regulatrio. Este programa foi desenvolvido com o apoio do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID); a proposta ajudar a implementar o sistema regulatrio e a coordenao entre as ins tuies que par cipam do processo regulatrio. O Programa visa a introduo de novos mecanismos para a responsabilizao, par cipao e monitoramento da sociedade civil e em reforar a qualidade da regulao dos mercados. O PRO-REG tem, dentre outros, o obje vo de estabelecer um organismo de superviso da qualidade regulatria e a introduo de uma Anlise do Impacto Regulatrio (AIR) como uma ferramenta pol ca de apoio ao processo de tomada de deciso. O PRO-REG, por intermdio das aes do comit gestor e do comit consul vo, dever mobilizar as diferentes ins tuies, dentro da administrao, que so envolvidas no processo regulatrio. O programa responsvel pela coordenao e promoo de anlises e pesquisas, bem como da formulao das propostas concretas a serem executadas pelas unidades responsveis pela regulao. Ele tambm dever fornecer suporte tcnico a diferentes unidades relacionadas com a implementao e o estabelecimento de um modelo da excelncia para a gesto regulatria. A m de implementar o PRO-REG, duas instncias foram criadas: um Comit Gestor CGP e um Comit Consul vo CCP, coordenados pela Casa Civil da Presidncia da Repblica. O Comit Gestor, composto por representantes da Casa Civil, do Ministrio da Fazenda, e do Ministrio do Planejamento, Oramento e da Gesto, responsvel pela denio das diretrizes estratgicas do PRO-REG, pelo estabelecimento das prioridades do programa, pela coordenao com as diferentes ins tuies envolvidas na fase de implementao e pela apresentao de relatrios dos avanos alcanados. O coordenador do comit poder convidar representantes de ins tuies pblicas e privadas, do Legisla vo e do Judicirio para par cipar das reunies. O comit poder estabelecer temporariamente grupos de trabalho especcos ou comisses para tratar de propostas concretas. J o Comit Consul vo composto por representantes das agncias reguladoras, dos ministrios supervisores dessas agncias, do Ministrio de Jus a e do Conselho Administra vo para Defesa Econmica (Cade). O Comit Consul vo responsvel por levar adiante propostas para aprimorar o PRO-REG e providenciar assistncia, apoio e consultoria ao Comit Gestor, bem como melhorar o nvel tcnico das aes empreendidas. A Subchea de Anlise e Acompanhamento de Pol cas Governamentais da Casa Civil ser responsvel pelo apoio tcnico e administra vo ao PRO-REG, preparando suas reunies e acompanhando a execuo das medidas adotadas. O PRO-REG estrutura-se em quatro componentes: fortalecimento da capacidade de formulao e anlise de pol cas; melhoria da coordenao e do alinhamento estratgico entre pol cas setoriais e o processo regulatrio; fortalecimento da autonomia, transparncia e desempenho das agncias reguladoras; e apoio aos mecanismos para o exerccio do controle social. O componente fortalecimento da capacidade de formulao e anlise de pol cas diz respeito ao fortalecimento da capacidade dos ministrios em formular pol cas pblicas que afetem os setores em que as agncias reguladoras atuam, bem como realizar o acompanhamento e a avaliao da implementao e dos resultados dessas pol cas, levando em considerao as variveis que condicionam o funcionamento dos mercados, o impacto sobre a concorrncia e a compe vidade, o ambiente de negcios, a capacidade de atrair inves mentos e os efeitos potenciais sobre consumidores e usurios. O componente melhoria da coordenao e do alinhamento estratgico entre pol cas setoriais e o processo regulatrio visa a promover a coordenao e o alinhamento entre as pol cas pblicas setoriais e os processos de regulao, apoiando-se a criao de instncias ins tucionais para a coordenao de aes no mbito do governo federal, o intercmbio de informaes e a retroalimentao das decises que afetam a qualidade regulatria.

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Alm de apoiar a obteno e formalizao de consensos e acordos em torno dos resultados esperados pelas pol cas setoriais, do desempenho das agncias e da sua autonomia administra va. O obje vo do componente fortalecimento da autonomia, transparncia e desempenho das agncias reguladoras fortalecer a autonomia das agncias reguladoras federais, contribuir para a melhoria de seu desempenho e promover a implantao de instrumentos que apoiem a melhoria da qualidade da regulao. So projetos deste componente o desenho, desenvolvimento e implementao: de um programa de capacitao em AIR; de um sistema de convocao e seleo de diretores e gerncia superior das agncias; e de um programa de capacitao em processos administra vos e gesto por resultados dirigidos aos funcionrios das agncias; bem como a denio e aplicao de metodologias para a preveno de irregularidades nos processos regulatrios. O apoio aos mecanismos para o exerccio do controle social, no mbito das a vidades regulatrias, dar-se- tanto para facilitar o acesso das organizaes da sociedade civil, consumidores e usurios ao processo regulatrio, como para melhorar o monitoramento e a capacidade de anlise desses atores sobre o processo. So obje vos desse componente o desenho e implementao de um programa de capacitao em questes bsicas de regulao, orientado a en dades e organizaes de defesa do consumidor, tanto pblicas quanto governamentais; de uma campanha de comunicao ins tucional de educao em regulao; diagns co de capacidades ins tucionais dos Servios de Proteo ao Consumidor (Procon) para atender s demandas dos usurios; assistncia tcnica gesto de informao do Departamento de Proteo e Defesa do Consumidor; tal como a capacitao e assistncia tcnica s agncias reguladoras para a facilitao do controle social.

Regulao, Sade e Vigilncia Sanitria


Inicialmente, para o entendimento do papel e do desenho ins tucional da agncia reguladora do setor de vigilncia sanitria, importante que se apresente as caracters cas do campo da vigilncia sanitria associada a uma noo sobre o conceito de regulao. A a vidade de regulao estatal, em sen do amplo, pode ser concebida como toda forma de interveno do Estado na economia. Uma denio mais discriminante, entretanto, deve levar em conta que essa interveno estatal na economia no se efe va pela par cipao direta na a vidade econmica (como agente), mas se concre za mediante condicionamento, coordenao e disciplina da a vidade econmica privada. Isso pode ser mais diretamente enxergado quando o Estado exerce as a vidades de regulamentao e norma zao; permisso, autorizao e licena; scalizao e controle; denio de tarifas; imposio de sanes e penalidades. Do ponto de vista da Economia da Regulao, essa interveno do Estado na economia tem como funo, basicamente, regular desequilbrios do mercado, quando o mercado se afasta do modelo de concorrncia perfeita, ou seja, apresenta falhas de mercado; e promover o desenvolvimento econmico das empresas com vista a maximizar a u lidade cole va, fomentar e estabilizar o crescimento econmico, e promover a redistribuio da renda. No setor sade, as principais caracters cas responsveis pelas falhas de mercado so: a assimetria de informao, entre os diferentes atores, sobre os bens e servios voltados para os cuidados de sade; o carter imprevisvel da necessidade de cuidados de sade; e o conceito de externalidades, que corresponde a custos sociais da produo que no se reetem integralmente nos preos, gerando-se ora bene cios para os consumidores (externalidades posi vas) e ora custos para os demais membros da sociedade (externalidades nega vas) ou seja, a u lizao individual promove consequncias alm daquelas esperadas ou previstas pelo consumidor. A Economia da Regulao subdivide-se, classicamente, em trs grandes temas: a pol ca an truste; a regulao econmica; e a regulao no econmica. A pol ca an truste trata do controle do abuso do poder econmico por parte de empresas em ambiente de concorrncia imperfeita que geram grandes prejuzos para o consumidor e demais setores produ vos. A regulao econmica propriamente dita atua em situaes picas de monoplio natural, nos quais no apenas h ao predatria de grandes empresas, mas tambm caracters cas estruturais de determinados setores que impem limites concorrncia, como a presena de economias de escala e de rendimentos decrescentes. Nesses casos, o Estado interfere nas condies de entrada e sada do setor, na quan dade e qualidade da produo, na formao do preo. No l mo caso, convencionado de regulao no econmica, o Estado intervm nas relaes de produo com vistas a se reduzirem, prevenirem ou remediarem danos sociais, decorrentes dos riscos gerados no processo de produo e consumo de determinados bens: so os casos do setor sade e do meio ambiente. As funes picamente desempenhadas pelos rgos de vigilncia sanitria, ao longo do tempo e cada vez mais, claramente se enquadram de maneira coerente com essas a vidades regulatrias estatais. O conceito de vigilncia sanitria, mesmo que seja o do senso comum, geralmente inclui um ou mais dos termos proteo, controle, scalizao, risco, sade. Entretanto, em sua caracterizao mais precisa e contempornea, outros termos tais como a preservao, a normalizao, avaliao, monitoramento, a inspeo, os danos, os produtos, os servios, o ambiente devem ser tambm considerados, na medida em que o campo avana na sua ins tucionalizao em todo o mundo. A despeito da feio mais moderna da vigilncia sanitria, no novidade que as aes relacionadas ao controle sanitrio tm origem desde pocas remotas quando, sob diversos modos de produo, tenta-se regular o exerccio da medicina, o meio ambiente e produtos objeto de trocas comerciais, como alimentos ou frmacos. As a vidades prprias do campo da vigilncia sanitria tm sido consideradas como das mais an gas da sade pblica, e so desempenhadas mesmo antes de se ter maior clareza sobre a existncia de fatores e olgicos, de relaes causais e da determinao social das doenas.

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Edin Costa54 lembra que documentos an gos como o Cdigo de Hamurabi, o Cdigo de Manu e o An go Testamento contm normas sobre a sade, incluindo at mesmo sanes para o caso de descumprimento. Alm do reconhecimento da vigilncia sanitria como uma das mais an gas pr cas da sade pblica, as aes e servios de vigilncia sanitria so historicamente inerentes ao papel atribudo ao Estado de zelar pela sade da populao. A vigilncia sanitria interfere, quer se queira ou no, na vida de todos os seres humanos do planeta, pois o exerccio do poder de polcia, concre zado na produo norma va e na scalizao sanitria, obriga os par culares a submeterem-se aos preceitos jurdico-administra vos limitantes das liberdades individuais, condicionando-as aos interesses cole vos e s imposies estabelecidas na Lei.55 Isso decorre, no moderno Estado de Direito, da supremacia do interesse pblico sobre o privado, denido pelas leis que representam a vontade geral da prpria sociedade, obrigando a administrao pblica a realiz-lo. No contexto brasileiro, a vigilncia sanitria pode ainda ser encarada hodiernamente como ao de carter preven vo, pois atua sobre riscos associados a produtos, insumos e servios relacionados com a sade, com o ambiente e o ambiente de trabalho, com a circulao internacional de transportes, cargas e pessoas perpassa todas as pr cas mdico-sanitrias, da promoo proteo, recuperao e reabilitao da sade. Desta forma, a vigilncia sanitria cons tui-se [...] como um subsetor especco da Sade Pblica, cujo objeto a proteo e defesa da sade individual e cole va, compondo-se de um conjunto de saberes e pr cas que visam interferir nas relaes sociais produo-consumo para prevenir, diminuir ou eliminar riscos e danos sade relacionados com objetos historicamente denidos como de interesse da sade e tendo como obje vo a crescente qualidade de vida.56 Por sua vez, Lucchese 57 sugere que a vigilncia sanitria, tal como a conhecemos hoje, lha da revoluo industrial, pois nas primeiras dcadas do sculo XX, principalmente nos pases mais desenvolvidos, foram estabelecidas leis que criaram rgos e mecanismos para sua implementao a m de controlar a produo e a comercializao de bens e servios com potencial risco sade pblica. Aponta, ainda, que a forma como a vigilncia sanitria se apresenta tem relao direta com o grau de desenvolvimento, uso e consumo de tecnologias, e que em cada lugar in mamente relacionada com a diviso internacional do trabalho e ao consequente grau de desenvolvimento tecnolgico da produo. Assim, a organizao e atuao das ins tuies responsveis pela vigilncia sanitria assumem diversas conformaes, em funo dos valores culturais, pol cos e econmicos caracters cos de cada pas ou regio. A denio corrente de vigilncia sanitria no Brasil eminentemente legal. A vigilncia sanitria recebeu tratamento direto na Cons tuio, sendo dispostas vrias de suas aes no art. 200 do Captulo da Seguridade Social, Seo Sade, ao enumerar as atribuies do Sistema nico de Sade, das quais compete vigilncia sanitria a execuo de vrias com primazia. Para saber mais! Constuio Federal: destaques das aes relacionadas ao trabalho da vigilncia sanitria Art. 200. Ao sistema nico de sade compete, alm de outras atribuies, nos termos da lei: I controlar e scalizar procedimentos, produtos e substncias de interesse para a sade e par cipar da produo de medicamentos, equipamentos, imunobiolgicos, hemoderivados e outros insumos; II executar as aes de vigilncia sanitria e epidemiolgica, bem como as de sade do trabalhador; III ordenar a formao de recursos humanos na rea de sade; IV par cipar da formulao da pol ca e da execuo das aes de saneamento bsico; V incrementar em sua rea de atuao o desenvolvimento cien co e tecnolgico; VI scalizar e inspecionar alimentos, compreendido o controle de seu teor nutricional, bem como bebidas e guas para consumo humano; VII par cipar do controle e scalizao da produo, transporte, guarda e u lizao de substncias e produtos psicoavos, txicos e radioa vos; VIII colaborar na proteo do meio ambiente, nele compreendido o do trabalho. Posteriormente, a Lei n 8.080/1990 (Lei Orgnica da Sade), que dispe sobre a organizao do SUS, tambm confere especial ateno matria e dispe que vigilncia sanitria um conjunto de aes capaz de eliminar, diminuir ou prevenir riscos sade e de intervir nos problemas sanitrios decorrentes do meio ambiente, da produo e circulao de bens e da prestao de servios de interesse da sade. A Lei estabelece, ainda, que a vigilncia sanitria abrange o controle de bens de consumo que, direta ou indiretamente, se relacionem com a sade, compreendidas todas as etapas e processos, da produo ao consumo; e o controle da prestao de servios que se relacionam direta ou indiretamente com a sade. O conceito legal de vigilncia sanitria con do na Lei n 8.080, confere a esse campo de atuao da sade um carter abrangente que vai do controle do risco (eliminar, diminuir ou prevenir riscos) interveno nos ambientes, processos e estabelecimentos para garan r sade e qualidade de vida.
54 55 56 57 COSTA, E. A. Vigilncia sanitria: proteo e defesa da sade. 2. ed. So Paulo: Sobravime, 2004. Idem, ibidem. Idem, ibidem. LUCCHESE, Geraldo. Globalizao e regulao sanitria: os rumos da vigilncia sanitria no Brasil. Rio de Janeiro: FIOCRUZ, 2001. Tese (Doutorado em Sade Pblica), Escola Nacional de Sade pblica. Fundao Oswaldo Cruz, 2001.

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Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria: Caracterscas Instucionais e Papel Regulador


No Brasil, as primeiras aes de vigilncia sanitria, relacionadas ao controle de portos, remontam chegada da Corte Portuguesa, em 1808. A conformao de servios mais sistem cos de vigilncia sanitria, e a prpria u lizao do termo datam, entretanto, do incio do sculo XX. Durante o sculo passado, rgos e aes de vigilncia foram se reforando com o processo de urbanizao e industrializao. Nas l mas dcadas daquele sculo j se falava na cons tuio de um sistema nacional de vigilncia sanitria. Ao nal do sculo XX, a sociedade brasileira conviveu com vrios casos no ciados de problemas relacionados a produtos ou servios sujeitos a vigilncia sanitria. Esses foram os casos do acidente com o Csio 137, no ano de 1987, em Goinia; as mortes de pacientes renais crnicos pela u lizao de gua contaminada por uma unidade de dilise em Caruaru, em 1996. Com o agravamento da crise de legi midade da vigilncia sanitria durante a dcada de 1990, quando se no ciava a circulao de grande volume de medicamentos falsicados no pas058, as discusses sobre a necessidade da formao de um sistema nacional de vigilncia sanitria foram retomadas. Em 1994, foi editada a Portaria GM/MS n 1.565/1994, que denia a ins tuio do Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria (SNVS). A portaria, nunca implementada, serviu de base para a conformao do SNVS e criao da Anvisa que ocupou o lugar da an ga Secretaria Nacional de Vigilncia Sanitria do Ministrio da Sade. Criada h pouco mais de dez anos, a Anvisa surgiu com a nalidade ins tucional de promover a proteo da sade da populao, por intermdio do controle sanitrio da produo e da comercializao de produtos e servios e dos ambientes, dos processos, dos insumos e das tecnologias a eles relacionados, bem como fazer o controle de portos, aeroportos e fronteiras. Uma singularidade que caracteriza a atuao da Anvisa o fato de a regulao no campo da vigilncia sanitria ser exercida no em setor especco da economia, mas em todos os setores relacionados a produtos e servios que podem afetar a sade da populao brasileira. A Cons tuio Federal de 1988 e a Lei Orgnica da Sade, Lei n 8.080/1990, consagram a sade como direito de todos e dever do Estado, que deve exerc-lo por meio da formulao e da execuo de pol cas econmicas e sociais que visem reduo de riscos de doenas e de outros agravos. Alm disso, o Estado deve estabelecer as condies que assegurem o acesso universal e igualitrio s aes e aos servios para a promoo, a proteo e a recuperao da sade. Dessa forma, a sade entendida como conceito associado qualidade de vida do indivduo e ao seu bem-estar, tanto sico quanto mental e social, tendo como fatores determinantes e condicionantes a alimentao, o meio ambiente, a moradia, o saneamento bsico e o trabalho, entre outros. Outra singularidade da Anvisa sua atuao tanto na regulao econmica do mercado quanto na regulao sanitria. Desempenha, assim, funo de mediao entre produtores e consumidores, tendo em vista que o uso de produtos, bens e servios por ela regulados pode causar graves efeitos sade da populao. Nesse contexto, necessrio conhecer ampla e previamente a realidade social e sanitria na qual esses produtos e servios se inserem. As a vidades da Agncia devem ser, portanto, intrinsecamente ligadas defesa dos direitos do consumidor, uma vez que trabalha para garan r que produtos e servios sejam de qualidade e no coloquem em risco o bem-estar do cidado e a sade pblica. A Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria pode ser considerada a maior das agncias reguladoras do Brasil. De um lado, pelo quan ta vo de sua fora de trabalho: cerca de trs mil servidores, metade deles distribudos por todo o territrio nacional em portos, aeroportos e postos de fronteira para realizar o controle de entrada e sada de produtos e pessoas, para proteger os interesses da sade pblica nacional. Para saber mais! A misso da Anvisa Promover e proteger a sade da populao e intervir nos riscos decorrentes da produo e do uso de produtos e servios sujeitos vigilncia sanitria, em ao coordenada com os estados, os municpios e o Distrito Federal, de acordo com os princpios do Sistema nico de Sade, para a melhoria da qualidade de vida da populao brasileira. De outro lado, a magnitude do trabalho da Anvisa resultado da abrangncia dos objetos e processos regulados por sua atuao. Alm da coordenao do Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria, e do controle de portos, aeroportos e fronteiras, Anvisa cabe a regulao de servios de sade e de produtos de interesse sade, de laboratrios de sade pblica, da propaganda de produtos de interesse sade. So exemplos dos produtos regulados e processos a eles relacionados pela Anvisa os medicamentos, os alimentos, os produtos para sade equipamentos, produtos mdicos e kits diagns cos; sangue, outros tecidos, clulas e rgos; saneantes; cosm cos; produtos txicos com destaque para os agrotxicos; e produtos derivados do tabaco. Controla tambm os ambientes, os processos, os insumos e as tecnologias a eles relacionados e realiza o monitoramento de preos de medicamentos. Tambm responsvel pela anlise e anuncia prvia nos processos de concesso de patentes para produtos e processos farmacu cos pelo Ins tuto Nacional da Propriedade Industrial INPI.

Processo Regulatrio da Anvisa


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Ao longo dos seus 13 anos de existncia, a ampla par cipao da sociedade no processo regulatrio certamente tem sido uma das maiores e mais constantes preocupaes da Anvisa, que conta com uma srie de aes de ampliao de espaos ins tucionais e promoo da transparncia, desde a sua criao, com reforos no l mo perodo.
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BRASIL. Relatrio nal da Comisso Parlamentar de Inqurito desnada a Invesgar os Reajustes de Preos e a Falsicao de Medicamentos, Materiais Hospitalares e Insumos de Laboratrios. CPI dos Medicamentos. Braslia: Cmara dos Deputados, 2000.

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A participao social buscada na Anvisa por meio de diversos espaos e mecanismos. A estrutura bsica da agncia, aprovada pela lei de criao, contempla uma Ouvidoria independente e um Conselho Consultivo, rgo colegiado de acompanhamento da gesto da Anvisa. Tambm funcionam como estruturas colegiadas as cmaras setoriais, organismos de assessoramento temtico Diretoria Colegiada em assuntos estratgicos que requeiram um maior aprofundamento de discusso dos temas afetos a cada uma delas. Com o objetivo de ampliar a participao da sociedade, a Anvisa realiza, ainda, consultas pblicas e audincias pblicas para colher subsdios s suas propostas de regulao. As consultas e audincias pblicas so mecanismos que tm ganhado cada vez mais fora e legitimidade, e so bastante caractersticos das agncias reguladoras. A ampliao da participao social por meio de consultas e audincias pblicas visa a conferir legitimidade ao processo regulatrio, alm de aumentar a efetividade por meio da identificao de fatores associados implementao das regras, que fogem ao conhecimento dos reguladores ou no tm a devida ateno durante a formulao das propostas que vo consulta pblica. Os procedimentos de consulta podem, ainda, ser utilizados para se obter informao mais abrangente e objetiva para sustentar as anlises de impacto regulatrio. Na Anvisa, as consultas pblicas tm sido uma estratgia largamente utilizada pela diretoria para colher mais informaes e permitir que a sociedade opine sobre suas propostas de regulamentos. A realizao de audincias pblicas, por sua vez, no tem sido uma prtica comum ao longo da existncia da Anvisa, mas h uma tendncia recente de aumento da sua frequncia. Sempre associadas realizao de consultas pblicas, as audincias tm sido promovidas para aprofundar o debate de aspectos de mais intenso conflito nas propostas que foram objeto de consulta e receberam contribuies de diferentes setores da sociedade. As consultas pblicas da Anvisa tm o objetivo de receber crticas, sugestes e contribuies de todos os interessados da sociedade para aprimorar o processo de tomada de deciso da agncia. Segundo prev o decreto que regulamenta a lei de criao da Anvisa, as propostas de atos normativos da Anvisa podem ser submetidas consulta pblica, a critrio da Diretoria Colegiada, a partir de sua deliberao. O grfico a seguir apresenta a evoluo da publicao, desde a criao da Anvisa, do nmero de Consultas Pblicas (CP), Resolues da Diretoria Colegiada (RDC) e Instrues Normativas (IN), essas ltimas editadas para detalhar aspectos previstos nas RDCs. Anvisa: Consultas Pblicas (CP), Resolues da Diretoria Colegiada (RDC) e Instrues Normativas (IN), 1999-2012

Como mostra o grfico, a Anvisa tem publicado um nmero relativamente estvel, prximo a uma centena, de consultas pblicas (CP) a cada ano. Situao diferente a do nmero de resolues da diretoria colegiada (RDC), que tem variado bastante ano a ano, com grande quantidade de publicaes durante quatro anos entre 2002 e 2005 quando superou a casa das trezentas normas, mas apresentando uma tendncia de queda acentuada nos ltimos anos, com possibilidade de estabilizao. Alm dos instrumentos e mecanismos j citados, outros exemplos de fortalecimento da transparncia e participao social da Agncia so o controle social do SUS; o contrato de gesto, o relatrio de gesto, o relatrio anual de atividades, o controle exercido pelo Poder Legislativo, as cmaras tcnicas, a central de atendimento telefnico e eletrnico e o amplo acesso a informaes no stio da internet. Evidencia-se, dessa forma, um direcionamento das aes da Anvisa para a ampliao da participao, do controle e da transparncia, ainda que conformado num arranjo de iniciativas no compulsrias e com desenho incipiente. Todos esses instrumentos e mecanismos so apresentados no quadro a seguir.

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Instrumentos e mecanismos de transparncia e parcipao social da Anvisa Forma Descrio Fazem parte do controle social do SUS as conferncias de sade, com o obje vo de avaliar a situao de sade e propor as diretrizes para a formulao da pol ca de sade; e os conselhos de sade, que devem atuar na formulao de estratgias e no controle da execuo da pol ca de sade. A agncia deve seguir as deliberaes das conferncias de sade, sejam gerais ou tem cas, e est sujeita ao acompanhamento, scalizao e controle realizados pelo Conselho Nacional de Sade. A Anvisa compe comisses assessoras e par cipa das reunies do plenrio do Conselho, quando convidada a se pronunciar. o instrumento pelo qual a agncia e o ministrio supervisor pactuam as metas e indicadores para a avaliao da atuao administra va e do desempenho da agncia, estabelecendo, ainda, parmetros para a sua administrao interna. O descumprimento injus cado do contrato de gesto pode ensejar a exonerao do diretor-presidente da agncia, pelo Presidente da Repblica, a par r de solicitao do ministro da Sade. Des nado essencialmente aos rgos de controle, apresenta anualmente, desde a criao da Anvisa, os resultados alcanados pela administrao da agncia relacionados s metas e ao indicadores denidos para o perodo anterior. Aponta uma avaliao do desempenho ins tucional com base nos dos programas e instrumentos de planejamento do governo federal, apresenta uma caracterizao quanto s principais informaes de natureza e perl da agncia, bem como os resultados da gesto oramentria e nanceira. Desde 2006, apresenta em linguagem coloquial um resumo das principais aes realizadas pela agncia durante o ano anterior. Tem sido apresentado, a pedido da prpria Anvisa, em reunio de audincia pblica na Comisso de Seguridade Social e Famlia, da Cmara dos Deputados, e na Comisso de Assuntos Sociais, do Senado Federal, s quais tm entre suas prerroga vas acompanhar e deliberar sobre matrias rela vas sade.

Controle Social do SUS

Contrato de gesto

Relatrio de gesto

Relatrio anual de avidades

Par cipao em audincias pblicas sobre diversos temas afetos vigilncia sanitria e s atribuies da agncia, em vrias comisses da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, alm de um crescente nmero de pedidos de par cipao, atendidos em parte, para par cipao em debates em parlamentos subnacionais. Controle pelo Poder Legislavo Ainda, o Poder Legisla vo solicita a prestao de contas por meio dos cons tucionais requerimentos de informaes, aprovados em Plenrio na Cmara e Senado, sendo constantes os temas relacionados qualidade de segurana de produtos, a vidades de registro, inspeo, scalizao e regulamentao, detalhamento de contas e demais aspectos administra vo-nanceiros. Inves do em mandato de dois anos, o ouvidor da agncia deve coordenar o trabalho formulao e encaminhamento de denncias e queixas aos rgos competentes, especialmente prpria Diretoria Colegiada da agncia, bem como Procuradoria e Corregedoria, e ao Ministrio Pblico, auxiliando no esclarecimento; e produzir semestralmente, ou quando julgar oportuno, relatrio com apreciaes cr cas sobre a atuao da agncia, devendo apresent-lo Diretoria Colegiada, ao Conselho Consul vo e ao Ministrio da Sade, no sen do de promover a melhoria da gesto. rgo colegiado composto por treze membros indicados pelos rgos e en dades de governo, do setor produ vo e da sociedade civil (comunidade cien ca e defesa do consumidor) para requerer informaes e propor diretrizes e recomendaes Diretoria Colegiada da agncia; opinar sobre as propostas de pol cas governamentais na rea de atuao da agncia; e apreciar e emi r parecer sobre os relatrios anuais elaborados pela Anvisa. Compostas por representantes da comunidade cien ca, tratam essencialmente dos aspectos especcos dos trabalhos das reas tcnicas da Anvisa, quase sempre para discu r entendimentos e tendncias da cincia e tecnologia dos produtos regulados pela agncia nas reas de cosm cos, medicamentos, toterpicos, produtos para a sade, rede de laboratrios de sade pblica, alimentos e saneantes. As dez cmaras setoriais tem cas contam em mdia com 30 representaes de ins tuies de abrangncia nacional, dos rgos de governo, en dades do setor produ vo e da sociedade civil (prossionais, defesa do consumidor e comunidade cien ca) para tratar de temas estratgicos, com o obje vo de auxiliar no processo decisrio da Diretoria Colegiada da Anvisa.

Ouvidoria

Conselho Consulvo

Cmaras Tcnicas

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Cmaras Setoriais

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uma lista de temas prioritrios para a Anvisa regulamentar no prximo perodo. Elaborada pela primeira vez em 2009, a Agenda Regulatria da Anvisa construda de forma par cipa va, com recebimento de sugestes da sociedade atravs de en dades Agenda regulatria nacionais do setor produ vo e da defesa do consumidor, entre outros, concedendo sociedade a oportunidade de opinar e contribuir na denio da pauta de decises estratgicas, e sinalizando para a sociedade qual a direo das prximas aes da agncia. Tm como obje vo receber cr cas, sugestes e contribuies de todos os interessados da sociedade para aprimorar o processo de tomada de deciso da agncia, colhendo subsdios s suas propostas de regulao e conferindo legi midade ao processo regulatrio. Alm disso, visam o aumento da efe vidade das normas editadas pela Anvisa Consultas e Audincias Pblicas por meio da iden cao de fatores associados implementao das regras que fogem ao conhecimento dos reguladores ou no tm a devida ateno durante a formulao das propostas que so objeto de contribuies. Tais instrumentos podem, ainda, ser u lizados para se obter informao mais abrangente e obje va para sustentar as anlises de impacto regulatrio. Ao permi r o acompanhamento pela sociedade do processo de tomada de decises estratgicas da Agncia, as reunies pblicas se des nam a ins tuir previsibilidade e estabilidade das regras e a promover a transparncia do processo decisrio da Anvisa; a reduzir as assimetria de informao entre os afetados pelas decises; a qualicar a instruo tcnica para fundamentar e respaldar as decises; e a dar completude do direito ao contraditrio. Nas reunies pblicas so deliberados os casos relacionados a Reunio pblica da Diretoria resolver pendncias entre agentes econmicos e entre estes e consumidores e usurios Colegiada de bens e servios compreendidos na rea de atuao da Agncia, a saber: edio de normas sobre matria de competncia da Agncia; julgamento de recursos, como l ma instncia administra va; e aprovao de smulas acerca da interpretao da Agncia quanto legislao de vigilncia sanitria para orientao e aplicao em casos anlogos. A pauta das reunies divulgada antecipadamente e as votaes so abertas, devendo cada Diretor expor o seu voto. As partes do processo podero requerer sustentao oral. O Projeto de Fortalecimento da Capacidade Tcnica de Par cipao Social das En dades Civis de Defesa do Consumidor na Regulao, realizado em parceria com o Ins tuto Brasileiro de Defesa do Consumidor (Idec), prev a oportunidade de trocar experincias com um conjunto de en dades civis de defesa do consumidor, recebendo um retorno da cidadania sobre sua viso da regulao da Anvisa e, ao mesmo tempo, podendo Parcerias para promoo da capacit-los em matrias normalmente consideradas de di cil entendimento, favoreparcipao social cendo suas contribuies futuras em processos de consulta pblica. Outras parcerias, mais recentes, foram realizadas com o Frum Nacional de En dades Civis de Defesa do Consumidor (FNECDC), para con nuao da promoo da par cipao dos consumidores, e com o Departamento Intersindical de Esta s ca e Estudos Socioeconmicos (Dieese) e todas as Centrais Sindicais do Brasil, para a ampliao e fortalecimento da par cipao dos trabalhadores na regulao sanitria. Por um nmero po 0800, todo cidado interessado poder realizar denncias, obter Central de atendimento telef- informaes sobre produtos sujeitos a vigilncia sanitria (cosm cos, alimentos, medicamentos etc.), ter acesso a orientaes aos viajantes e conferir o andamento de nico e eletrnico processos, entre outros servios. Com mais de 80 mil pginas, o s o da Anvisa concentra grande nmero de informaes tcnicas e de interesse geral sobre os objetos de trabalho da Anvisa, alm dos relatrios Acesso a informaes no so de gesto e de a vidades, informaes sobre suas contas (como a execuo do orada internet mento, gastos com passagens e dirias, licitaes, convnios e contratos realizados), a agenda dos dirigentes, e as decises tomadas pela agncia por meio da consulta s pautas e atas das reunies da diretoria colegiada. A Anvisa foi a primeira en dade da Administrao Pblica Federa a lanar sua Carta de Servios ao Cidado, prevista no Decreto Presidencial n 6.932, de 11 de agosto de 2009. A Carta conta com 99 compromissos da Anvisa perante o cidado, o governo, Carta de Servios ao Cidado os prossionais de sade e o setor regulado. Ela traz informaes em relao a cada um dos servios prestados, requisitos, documentos e informaes necessrias para acessar o servio. Ainda, as principais etapas para processamento do servio, prazo mximo e forma de prestao do servio e de comunicao.
Fonte: RAMALHO, Pedro Ivo Sebba. Transparncia e par cipao social no processo regulatrio da Anvisa:fortalecimento dos consumidores na regulao sanitria. In: PROENA, Jadir Dias e PRADO, Carlos Eduardo Resende. Melhoria da regulao no Brasil: o papel da par cipao e do controle social. Braslia: Presidncia da Repblica, 2011.

Programa de Boas Prcas Regulatrias da Anvisa


Embora se possa considerar que a regulao sanitria e econmica da Anvisa se desenvolveu de forma notria ao longo dos 13 anos de sua existncia, importante apontar os problemas ainda enfrentados. No que diz respeito regulamentao, base e fundamento da ao sanitria para todo o territrio nacional, a Anvisa ainda tem uma produo norma va desordenada e fragmentada; diculdade tcnica de elaborao de atos norma vos pela ausncia de padres e sistema zao do processo de regulamentao; intensa judicializao da ao regulatria e consequente instabilidade regulatria, com prejuzos para a sociedade e para o prprio Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria SNVS.
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H, ainda, a necessidade de se aprimorar a instruo do processo decisrio da Anvisa e o fortalecimento dos mecanismos de par cipao e transparncia. De todas as questes apontadas, no entanto, o problema mais imediato a ser superado pela Anvisa est relacionado coordenao da produo norma va da Agncia. No mbito da Anvisa, esses problemas so objeto do Programa de Boas Pr cas Regulatrias que prope a sistema zao, consolidao e divulgao das consultas. Alm disso, a padronizao dos documentos, modelos e formulrios a serem u lizados encontra-se em fase de incorporao ro na e cultura organizacionais. A mais ampla e melhor divulgao dos materiais, inclusive os que subsidiaram a elaborao das propostas que so publicadas como consulta pblica, uma necessidade para facilitar o acesso e a par cipao da sociedade nos temas discu dos. O Programa de Boas Pr cas Regulatrias da Anvisa tem o obje vo de modernizar e qualicar a gesto dessa produo norma va. Para saber mais! Estratgias do Programa de Boas Prcas Regulatrias da Anvisa: edio do Guia de Boas Pr cas Regulatrias; publicao de uma Agenda Regulatria; anlise de impacto regulatrio; reviso e a consolidao da Legislao Sanitria, incluindo toda a regulamentao da Anvisa; formao e qualicao para essa atuao regulatria com excelncia pela agncia; e fortalecimento da par cipao social nesse processo regulatrio.

Suas diretrizes so de fortalecimento da capacidade ins tucional para gesto em regulao, de melhoria da coordenao, da qualidade e da efe vidade dessa produo de regulamentos, e de fortalecimento da transparncia e do controle social. Esse Programa tem como referncias fundamentais o PRO-REG, no campo da pol ca regulatria do Governo Federal, e, no mbito setorial, a Pol ca de Sade, do Ministrio da Sade. Isso faz com que a Anvisa tenha a di cil tarefa de conciliar os seus obje vos originais de proteo sade com obje vos de promoo do desenvolvimento econmico e social do Brasil. Fazem parte do Programa da Anvisa a vidades que vo desde o mapeamento e a simplicao do macroprocesso de regulamentao, at as aes rela vas compilao, consolidao e reviso de atos norma vos. O referido Programa de Boas Pr cas Regulatrias da Anvisa congura-se como um conjunto de medidas para o aperfeioamento das a vidades da agncia relacionadas regulamentao. O Guia de Boas Pr cas da Anvisa est disponvel na internet para consulta. Ele trata de todo o processo de regulamentao no mbito da agncia e inclui a AIR como uma etapa que, na verdade, perpassa todo o processo de formulao, consulta e deciso nal sobre as propostas. O processo se inicia internamente com a denio pblica, pela Diretoria, do incio da elaborao de cada uma das propostas. No que diz respeito par cipao social, a Anvisa, como j mencionado, tem um conjunto grande e diverso de mecanismos e instrumentos. Destaca-se, no l mo perodo, a parceria com o Ins tuto de Defesa do Consumidor (IDEC), no mbito do Projeto de Fortalecimento da Capacidade Tcnica para a Par cipao Social na Regulao. Os focos do projeto foram, principalmente, o aprimoramento dos procedimentos de consulta e audincia pblica e o fortalecimento de alguns canais de par cipao, como o Conselho Consul vo e as cmaras setoriais da Anvisa. A Agenda Regulatria, por sua vez, signica para a Anvisa um conjunto estratgico de temas considerados prioritrios para regulamentar em um determinado perodo. A Anvisa editou a Agenda Regulatria em 2009, pela primeira vez, e connuou elaborando nos anos seguintes. Isso para promover a previsibilidade sinalizao sob a direo da regulao da Anvisa pelos prximos anos , a transparncia e a governana, o que vai redundar na ampliao da credibilidade do sistema regulatrio no mbito da sade. uma inicia va tambm inovadora da Anvisa, j disseminada para a maioria das outras agncias reguladoras federais. Os temas da Agenda no so de regulamentao obrigatria, mas a Anvisa busca prioriz-los na sua regulamentao. Uma importante caracters ca da Agenda no ser exaus va, para que a Anvisa tenha uma margem de discricionariedade de edio dos seus atos, inclusive aqueles de urgncia, que o prprio objeto da sade demanda. O acompanhamento da Agenda Regulatria pode ser feito no site da Anvisa. No item Boas Pr cas Regulatrias, pode-se conhecer todo o programa de regulamentao e acompanhar a evoluo da regulamentao da Anvisa, com respeito aos itens previstos na Agenda Regulatria. Est disponvel para toda a sociedade. H macrotemas, como, por exemplo, alimentos, e, dentro deles, as propostas elaboradas. A Anvisa assume a denio de AIR dada pela OCDE, segundo a qual a AIR uma ferramenta regulatria que examina e avalia os provveis bene cios, custos e efeitos das regulaes novas ou alteradas. Ela oferece aos tomadores de deciso dados empricos valiosos e uma estrutura abrangente na qual eles podem avaliar suas opes e as consequncias que suas decises podem ter. As principais concluses que a AIR pode trazer para a Anvisa so: ajustar os obje vos de uma proposta; vericar o impacto dessas propostas do ponto de vista econmico e social, e at mesmo ambiental; iden car e avaliar alterna vas para se a ngir determinado obje vo; es mar se os bene cios previstos jus cam os custos; e iden car os grupos que sero beneciados ou afetados de maneira mais intensa pelo novo regulamento. Ainda, a AIR na Anvisa tem como obje vos: informar e subsidiar o processo de tomada de deciso da alta direo da Anvisa; potencializar a efe vidade dos regulamentos e reduzir os encargos regulatrios; iden car exper se e antecipar o impacto potencial das propostas; promover a integrao ins tucional e melhorar a perspec va de implantao dos regulamentos, e criar mecanismos de acompanhamento e avaliao da qualidade da regulao produzida. A Anvisa a nica agncia que possui uma unidade organizacional exclusivamente responsvel por coordenar e executar o trabalho relacionado s boas pr cas regulatrias, no caso, implantao e implementao do Programa de Boas

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Pr cas Regulatrias, incluindo a AIR. Para saber mais! Atribuies do Ncleo de Regulao e Boas Prcas Regulatrias da Anvisa: subsidiar a Diretoria Colegiada para o fortalecimento da governana regulatria e da par cipao social no processo de elaborao e reviso de atos norma vos da Anvisa; coordenar a elaborao da Agenda Regulatria e os procedimentos de AIR para instruir e subsidiar o processo de tomada de deciso em assuntos norma vos; orientar tecnicamente as unidades da estrutura organizacional da Anvisa na implantao e no cumprimento de boas pr cas regulatrias para elaborao e reviso de atos norma vos; promover a integrao ins tucional com demais rgos pblicos e en dades da sociedade civil para o fortalecimento da governana regulatria e da par cipao social na regulao; assessorar a Diretoria Colegiada perante o Conselho Consul vo e Cmaras Setoriais da Anvisa, e acompanhar as a vidades do CNS e demais instncias de par cipao e controle social do SUS. O processo de AIR, em fase anterior consulta pblica, se inicia com a etapa de elaborao de um relatrio de AIR simplicado, que levado ao conhecimento da Diretoria Colegiada para a deciso sobre a consulta pblica. Sendo aprovada, a proposta vai a consulta pblica, recebem-se as contribuies e aquele processo, aquela proposta volta anlise da rea responsvel, para a reviso do relatrio com a incluso de informaes sobre as propostas recebidas no mbito da consulta pblica. Podem-se ensejar, ainda, sugestes rela vas a novas consultas a outras partes interessadas, setores especcos que so afetados naquele processo.

EXERCCIOS
1. (Isae1/AL-AM/Procurador/2011) Tendo por base as semelhanas e diferenas das agncias execu vas e das agncias reguladoras, assinale a arma va correta. a) A autonomia das agncias execu vas advm da lei, ao passo que a das agncias reguladoras decorre dos termos do contrato de gesto celebrado com a Administrao Pblica. b) A autonomia das agncias execu vas e reguladoras advm do contrato de gesto celebrado com a Administrao Pblica. c) As agncias reguladoras e as agncias execu vas possuem o mesmo grau de autonomia com relao ao Poder Execu vo Central. d) O Chefe do Poder Execu vo no pode exonerar, livremente, os dirigentes das agncias reguladoras nem das agncias execu vas. e) Os dirigentes das agncias reguladoras no podem ser exonerados ad nutum pelo Chefe do Poder Execu vo, enquanto os dirigentes das agncias execu vas podem. (Funcab/PC-RJ/Delegado de Polcia/2012) So caracters cas das Agncias Reguladoras, exceto: a) poder norma vo tcnico. b) autonomia decisria. c) no vinculao Administrao Direta. d) independncia administra va. e) autonomia econmico-nanceira. (FCC/TRT 1 Regio/Juiz do Trabalho/2012) A respeito das agncias reguladoras e agncias execu vas, correto armar que a) as agncias reguladoras adquirem autonomia a par r de qualicao ob da em face de contrato de gesto celebrado com o respec vo Ministrio supervisor. b) as agncias execu vas caracterizam-se como autarquias de regime especial, criadas por lei, com autonomia administra va, oramentria e nanceira. c) ambas possuem regime especial, estabelecido na lei ins tuidora, atuando as agncias execu vas na regulao de a vidade econmica e as agncias reguladoras no controle e scalizao de servio pblico. d) as agncias execu vas so empresas pblicas ou fundaes, com autonomia ampliada a par r de decreto governamental, em face da apresentao de plano para melhoria de ecincia e reduo de custos. e) as agncias reguladoras possuem regime jurdico especial, xado na lei ins tuidora, garan ndo maior grau de autonomia administra va e oramentria que o conferido s demais autarquias.

2.

3.

A respeito da administrao direta e indireta, julgue o item que se segue. 7. (Cespe/Anac/Tcnico Administra vo/2012) A Anac, uma agncia reguladora, recebe essa qualicao por fora de contrato de gesto celebrado com rgo da administrao a que se subordina, para melhoria da ecincia e reduo de custos.

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(Cespe/Anac/Analista Administra vo/2012) Julgue os itens a seguir, referentes s agncias reguladoras. 4. As agncias reguladoras tm o poder de orientar e de conciliar, mas no de sancionar, competncia exclusiva do Poder Judicirio. 5. As agncias reguladoras so rgos da administrao indireta que exercem unicamente o pico poder de polcia, impondo limitaes administra vas de scalizao e de represso previstas em lei. 6. As agncias reguladoras tm autonomia nanceira e oramentria, assim como receita prpria.

(Cespe/Anatel/Analista Administra vo/2012) Julgue os itens a seguir. 8. Todas as agncias reguladoras federais so autarquias e cada uma est vinculada a um ministrio especco, de acordo com a sua rea de atuao. 9. Alm das agncias reguladoras federais, podem exis r, no Brasil, agncias reguladoras estaduais e municipais. 10. A Anatel, por ser agncia reguladora integrante da administrao indireta, exerce o poder regulamentar com maior vigor, podendo inovar na ordem jurdica com a edio de atos norma vos primrios e regulamentos autnomos. 11. As agncias reguladoras independentes, criadas no Brasil no nal dos anos 1990 do sculo passado, seguem modelos j estabelecidos em diversos pases, como os Estados Unidos da Amrica e pases europeus. 12. Toda agncia reguladora est vinculada a algum ministrio, de que dependente nanceiramente: por exemplo, a Anatel subordinada nanceiramente ao Ministrio das Comunicaes. 13. (Cespe/TRF 3 Regio/Juiz Federal/2011) Considerando a a vidade regulatria da administrao pblica e o regime jurdico das agncias reguladoras e execu vas, assinale a opo correta. a) As relaes de trabalho nas agncias reguladoras so regidas pela CLT e geridas por um conselho diretor cujos membros so escolhidos pelo presidente da Repblica e por ele nomeados, aps aprovao pelo Senado Federal. b) Apenas a Anatel e a ANP so previstas cons tucionalmente e, por isso, dispem de independncia administra va e autonomia nanceira, no se sujeitam a subordinao hierrquica, tendo seus dirigentes mandato xo e estabilidade, prerroga vas que as demais agncias reguladoras no possuem. c) A funo primordial das agncias reguladoras e das agncias execu vas consiste no exerccio do controle sobre par culares prestadores de servios pblicos. d) A qualicao de autarquia ou fundao como agncia execu va dar-se- por ato do presidente da Repblica. e) Diferentemente das agncias reguladoras, as agncias execu vas no dispem de autonomia de gesto. 14. (UEG/PC-GO/Delegado de Polcia/2008) Pela inadequao do modelo tradicional da centralizao administra va, houve a ex no total ou parcial do monoplio estatal de alguns servios pblicos e de outras a vidades. Com a transferncia total ou parcial da execuo ao setor privado surgiram as agncias reguladoras. Sobre esse tema, correto armar: a) podem as agncias reguladoras denir pol cas pblicas e execut-las nos diversos setores regulados. b) a denio da pol ca tarifria, os mecanismos de reviso e os respec vos parmetros so de competncia das agncias reguladoras. c) a independncia quanto a vidade de regulao rela vizada, ainda que tenha como caracters ca a inexistncia de subordinao hierrquica face ao poder central. d) as agncias reguladoras tm natureza de autarquias especiais e integram a administrao federal direta; os diretores so nomeados pelo Presidente da Repblica. (Cespe/Anatel/Analista Administra vo/Contabilidade/2009) Com referncia estrutura da administrao pblica, julgue o item que se segue. 15. A Anatel e a Agncia Nacional do Petrleo so as nicas agncias reguladoras que tm fundamento na prpria Constuio Federal. Essas agncias so autarquias de regime especial e gozam de independncia em relao aos poderes da Repblica, tanto que seus dirigentes tm mandato por prazo determinado, no podendo ser exonerados, e, alm do mais, no esto sujeitas ao controle interno do Poder Execu vo. 16. (Cesgranrio/Petrobras/Advogado/2011) A Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombus veis (ANP) en dade integrante da Administrao Federal Indireta, subme da ao regime autrquico especial. A ANP regula a indstria do petrleo, do gs natural, seus derivados e de biocombus veis. A caracters ca do regime autrquico especial a que a ANP est subme da o(a) a) poder norma vo tcnico, decorrente da inicia va reservada para projetos de lei que impliquem afetao de direito dos agentes econmicos ou de consumidores e usurios de bens e servios da indstria do petrleo. b) ausncia de controle do Tribunal de Contas da Unio, como corolrio de sua autonomia econmico-nanceira. c) autonomia decisria, decorrente da competncia para julgar conitos entre os agentes econmicos regulados e entre tais agentes e consumidores e usurios de bens e servios do petrleo, em decises insusce veis de reviso pelo Poder Judicirio, tendo em vista sua discricionariedade tcnica. d) independncia econmico-nanceira, decorrente da previso legal de diversas fontes de receitas prprias da autarquia e por ela administradas. e) independncia pol ca, pela qual os membros de sua Diretoria so nomeados pelo Presidente da Repblica, aps aprovao do Congresso Nacional, para mandato de quatro anos, no coincidentes, somente podendo ser des tudos por deciso judicial transitada em julgado. 17. (Copeve/Prefeitura de Penedo AL/Procurador Municipal/2010) O Poder norma vo tcnico das agncias reguladoras, ou seja, a possibilidade de edio de normas gerais de carter tcnico formalizadas em atos administra vos e regulamentares, em decorrncia de delegao prevista na respec va lei, representao do fenmeno conhecido como d) densicao norma va. a) desregulamentao. e) deslegalizao. b) autonomia legiferante. c) independncia setorial. 18. (Cespe/TRF 5 Regio/Juiz/2011) caracters ca da natureza de autarquia especial conferida Agncia Nacional de Energia Eltrica, agncia reguladora criada pelo Estado brasileiro, a) a contratao de servidores no concursados para atribuies efe vas. b) a independncia administra va. c) o mandato varivel de seus dirigentes. d) a exonerao sumria de seus dirigentes. e) a vinculao nanceira a rgos da administrao direta.
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19. (MPE-PR/Promotor de Jus a/2011) Rela vamente s agncias reguladoras, correto armar: a) Integram a administrao direta, caracterizadas como fundaes. b) Integram a administrao indireta, caracterizadas como sociedades de economia mista. c) Integram a administrao direta, caracterizadas como empresas pblicas. d) Integram a administrao indireta, caracterizadas como autarquias de regime especial. e) Seus servidores sujeitam-se ao regime de trabalho da Consolidao das Leis do Trabalho. 20. (FCC/TRT 19 Regio/Analista Judicirio/rea Judiciria/Execuo de Mandados/2008) As agncias reguladoras, criadas para regular e scalizar os servios prestados por empresas privadas que atuam na prestao de servios, que em suas essncias seriam pblicos, tm natureza jurdica de a) autarquias sob regime especial. b) rgos da Administrao direta. c) empresas pblicas. d) rgos do Tribunal de Contas da Unio. e) en dades privadas. 21. (EJEF/TJ-MG/Juiz/2006) As agncias reguladoras: a) no se submetem, de modo absoluto, legislao formal, da se falar hoje em deslegalizao. b) devem adaptar-se ao sistema jurdico brasileiro, principalmente quanto ao controle de legalidade dos seus atos. c) aqui, tal como nos Estados Unidos, tendem a assumir, na opinio da doutrina majoritria, cada vez mais autonomia. d) so, segundo a doutrina que prevalece no Brasil, en dades que, de forma autnoma e independente, editam normas, scalizam, aplicam sanes, resolvem disputas entre empresas e regulam o mercado. 22. (Cesgranrio/EPE/Advogado/2010) A respeito do regime jurdico aplicvel s agncias reguladoras, considere as asservas abaixo. I As agncias reguladoras federais so criadas por meio de decreto autnomo do Presidente da Repblica, observada a necessria autonomia administra va e nanceira que confere a elas independncia frente ao Poder Execu vo respec vo. II Os dirigentes das agncias reguladoras federais, no Brasil, so nomeados para exerccio de cargo em comisso, de livre nomeao e exonerao pelo Presidente da Repblica. III Nos limites da deslegalizao operada pelas leis especcas que criam agncias reguladoras, tais en dades exercem poder norma vo e emitem normas genricas e abstratas a serem observadas no mbito do segmento objeto da regulao. correto apenas o que se arma em a) I. b) II. c) III. d) I e II. e) I e III.

Julgue o prximo item rela vo organizao dos poderes. 23. (Cespe/Antaq/Especialista em Regulao/Engenharia Civil/2009) Os diretores das agncias reguladoras sero escolhidos pelo presidente da Repblica, mas essa escolha deve ser aprovada, por meio de voto secreto, aps arguio pblica, pelo Senado Federal. 24. (FCC/PGE-SP/Procurador de Estado/2002) So caracters cas das agncias reguladoras criadas no direito brasileiro: a) proibio de cumprimento de quarentena; ins tuio de mecanismos de autonomia de gesto administra va e patrimonial; previso de mandato dos dirigentes. b) existncia da quarentena; implantao de mecanismos de autonomia de gesto econmico-nanceira; previso de mandato de seus dirigentes. c) atribuio de poder norma vo; discricionariedade tcnica; inexistncia de controle pol co pelo Legisla vo; par cipao popular na elaborao dos atos regulatrios. d) discricionariedade tcnica; par cipao do Legisla vo na escolha dos dirigentes; no submisso das a vidades-meio ao controle pelo Tribunal de Contas. e) vitaliciedade dos dirigentes; adoo do regime cele sta para os servidores; atribuio de poder de polcia. (Cespe/Anatel/Analista Administra vo/Administrao/2009) Sobre regulao e agncias reguladoras, julgue os itens seguintes. 25. O mandato dos conselheiros e dos diretores das agncias reguladoras ter o prazo xado na lei de criao de cada agncia. 26. As agncias reguladoras sero dirigidas em regime de colegiado, por um conselho diretor ou diretoria composta por conselheiros ou diretores, sendo um deles o seu presidente, o diretor-geral ou diretor-presidente. (Cespe/Anatel/Analista Administra vo/2009) Acerca das agncias reguladoras, julgue os itens subsequentes. 27. O regime jurdico aplicvel aos servidores das agncias reguladoras atualmente o do emprego pblico, regulado pela Consolidao das Leis do Trabalho, dado o carter de autarquia especial conferido s agncias. 28. As agncias reguladoras tm carter nacional, sendo vedado aos estados e ao Distrito Federal criar suas prprias agncias estaduais quando se tratar de servio pblico, por ausncia de previso cons tucional. 29. O Plano Nacional de Desesta zao nha como obje vo estratgico, entre outros, o de aumentar o dcit pblico, de maneira a equilibrar as nanas do governo federal, transferindo para a inicia va privada, por meio da priva zao, a vidades que o Estado exercia indevidamente e sem controle. 30. As agncias reguladoras tm origem no regime norte-americano, contempladas nas guras das independent agencies e independent regulatory agencies, des nadas regulao econmica ou social.

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31. (Uespi/PC-PI/Delegado/2009) A Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa), a Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel) e a Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombus veis (ANP) so: a) fundaes pblicas. b) empresas pblicas. c) sociedades de economia mista. d) rgos da administrao direta. e) autarquias especiais. 32. (FGV/Sefaz-RJ/Fiscal de Rendas/2010) Com relao s agncias reguladoras, analise as arma vas a seguir. I As agncias reguladoras integram o aparelho burocr co do Estado como autarquias sob regime especial. II juridicamente vivel a cobrana de taxa a taxa de scalizao pelas agncias reguladoras para des nao especca. III O Banco Central no pode ser considerado agncia reguladora por carecer de independncia decisria, j que suas decises condicionam-se aos atos norma vos emanados pelo Conselho Monetrio Nacional. Assinale: a) se somente a arma va I es ver correta. b) se somente a arma va II es ver correta. c) se somente as arma vas I e II es verem corretas. d) se somente as arma vas I e III es verem corretas. e) se todas as arma vas es verem corretas. 33. (MPE-MG/Promotor de Jus a/2010) So caracters cas das agncias reguladoras existentes no ordenamento jurdico ptrio, exceto a) Podem exercer pico poder de polcia, impondo de limitaes administra vas, scalizao e represso, conforme previso legal. b) Podem, nos termos da lei, controlar as a vidades que cons tuem objeto de concesso ou permisso de servio pblico ou de a vidade econmica monopolizada do Estado. c) Seus servidores so admi dos segundo o regime de trabalho cele sta. d) Subs tuem o poder execu vo com relao s funes que o poder concedente exerce nos contratos de concesso ou permisso de servios pblicos. e) Seus dirigentes so nomeados para mandato xo, afastada, em regra, a possibilidade de exonerao ad nutum. 34. (Cesgranrio/Petrobras/Advogado/2005) Tratando-se de agncias reguladoras, assinale a opo que no apresenta uma caracters ca verdica destes entes. a) As agncias reguladoras possuem poder norma vo, que permite a elas regulamentar as matrias de sua competncia. b) As agncias reguladoras so pessoas jurdicas de direito pblico que exercem suas funes sob o regime de autarquias especiais. c) As agncias reguladoras possuem autonomia nanceira. d) Os dirigentes das agncias reguladoras so livremente escolhidos e nomeados pelo Presidente da Repblica. e) O mandato dos dirigentes das agncias reguladoras xo, no sendo admi da exonerao ad nutum destes. (Cespe/TRE-BA/Tcnico Judicirio/rea Administra va/2010) Acerca da organizao administra va e dos conceitos rela vos administrao direta e indireta, julgue o item que se segue. 35. As agncias reguladoras so en dades que compem a administrao indireta e, por isso, so classicadas como en dades do terceiro setor. 36. (FCC/TRT 3 Regio/Analista Judicirio/rea Judiciria/2009) A doutrina aponta entre as principais caracters cas das agncias reguladoras no ordenamento jurdico brasileiro a) a desvinculao das normas cons tucionais aplicveis aos entes da Administrao Pblica, o que confere s agncias maior grau de autonomia e independncia. b) a personalidade de direito privado e a autonomia administra va e oramentria. c) a personalidade de direito pblico, com menor grau de autonomia administra va em relao s demais autarquias. d) a especialidade, a neutralidade, a independncia e a competncia legisla va exclusiva para disciplinar a prestao do servio pblico ou a vidade econmica sob sua scalizao. e) o regime jurdico especial, xado na lei que a ins tui, garan ndo maior grau de autonomia administra va e oramentria que o conferido s demais autarquias. (Cespe/Antaq/Analista Administra vo/2009) Julgue o prximo item rela vo organizao do poderes. 37. O Poder Judicirio no pode anular ato de nomeao dos diretores das agncias reguladoras.
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38. (Esaf/ANA/Analista Administra vo/Comum a todos/2009) No setor de a vidades exclusivas de Estado, devero ser introduzidas as Agncias como novo modelo ins tucional, na forma de Agncias Execu vas e Agncias Reguladoras, que revitalizaro as autarquias e fundaes, resgatando a sua autonomia administra va e assimilando novos instrumentos e mecanismos de gesto voltados para a assimilao em profundidade da administrao gerencial, por meio da introduo da avaliao de desempenho, do controle por resultados, da focalizao da sa sfao do usurio e do controle de custos.
In: BRASIL. Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. Os avanos da reforma na administrao pblica: 1995-1998. Braslia: MARE, 1998. 127 p. Cadernos MARE da reforma do estado; Caderno 15, p. 18-19.

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Quanto s caracters cas das agncias reguladoras federais no ordenamento jurdico brasileiro, assinale a opo correta. a) Como integrantes da administrao pblica federal direta, as agncias reguladoras surgiram no Brasil com a nalidade primeira de regular e controlar os servios pblicos que passaram a ser prestados pela inicia va privada na dcada de 1990. b) Sem uma legislao que discipline as caracters cas gerais das agncias reguladoras brasileiras, as leis especiais que ins turam cada uma delas acabaram por conferi-las as mais diversas naturezas: empresas pblicas, sociedades de economia mista, autarquias e fundaes. c) A independncia decisria conferida s agncias reguladoras no Brasil trouxe o conceito de jurisdio administrava ao ordenamento jurdico brasileiro, de maneira que, em seu mbito de atuao, essas ins tuies possuem competncia para dirimir conitos de interesses que envolvam a administrao pblica, com fora de coisa julgada. d) Entre as garan as asseguradas a m de conceder s agncias reguladoras maior autonomia e independncia, esto, em regra, a formao de quadro prprio de servidores, receitas prprias e dirigentes escolhidos pelo chefe do Poder Execu vo, aprovados pelo Senado Federal e com mandato xo. e) Enquanto en dades da administrao pblica federal indireta, as relaes de trabalho das agncias reguladoras so regidas pela Consolidao das Leis de Trabalho CLT, em regime de emprego pblico. 39. (Esaf/ANA/Analista Administra vo/Administrao/2009) Sobre as Agncias Reguladoras, correto armar que integram a: a) Administrao Direta e so obrigadas a adotar a forma de autarquia. b) Administrao Direta e so obrigadas a adotar a forma de autarquia em regime especial. c) Administrao Indireta e so obrigadas a adotar a forma de autarquia. d) Administrao Indireta e so obrigadas a adotar a forma de autarquia em regime especial. e) Administrao Indireta e, embora esse tenha sido o lugar-comum at hoje, no so obrigadas a adotar a forma de autarquia, muito menos em regime especial. (Cespe/Anatel/Analista Administra vo/2006) Trs meses aps ter tomado posse para cumprir o seu mandato, um diretor da Anatel foi exonerado a pedido e, em razo de sua experincia no setor, foi contratado, logo aps a exonerao, para prestar consultoria a uma empresa ligada ao setor de telecomunicaes. Com base na situao hipot ca acima, julgue os itens que se seguem. 40. A esse ex-diretor no se aplica nenhum impedimento para prestao de qualquer po de servio a empresa integrante do setor regulado pela agncia. 41. Se houver algum po de impedimento prestao desse servio, o crime come do pelo ex-diretor , nos termos da lei que dispe sobre a gesto de recursos humanos das agncias reguladoras, o de advocacia administra va. (Cespe/Anatel/Analista Administra vo/2006) A noo de agncia reguladora, como ins tuio resultante da progressiva reconformao da existncia pol ca em torno de um setor especco, e, portanto, u lizando-se um termo de Hegel, como substancialidade imediata do esprito, pode apresentar-se em uma roupagem de vis corpora vo totalizante, como espao que encarne uma faco de interessados da o fenmeno conhecido por captura do rgo regulador, em que h a contaminao do espao pblico pelos interesses par culares de quaisquer dos par cipes como ns , ou pode rmar-se na posio a ela designada de espao de suspenso de par cularidades do governo, do Congresso, da sociedade civil, dos usurios, das empresas, em nome de uma persona des nada a ser parte de um projeto maior de coexistncia de interesses par culares.
Mrcio Irio Aranha. Agncia reguladora e espao pblico: sua funcionalidade como espao de exerccio da virtude pol ca. In: Direito das telecomunicaes: estrutura ins tucional regulatria e infra-estrutura das telecomunicaes no Brasil. Braslia: JR Grca, 2005 (com adaptaes).

Considerando o texto acima como referncia inicial, julgue o item subsequente, acerca da disciplina cons tucional e legal da administrao pblica. 42. A criao, a atuao e o funcionamento da Anatel so subme dos ao princpio da reserva legal, ao princpio da especialidade e ao princpio do controle. Quanto a este l mo, a Anatel submete-se apenas aos aspectos de controle ins tucional e administra vo. 43. (Esaf/CGU/Analista de Finanas e Controle/Tecnologia da Informao/2006) Pelo sistema cons tucional brasileiro, a categoria das agncias reguladoras apresenta competncia de natureza: a) legisla va e administra va. b) exclusivamente administra va. c) exclusivamente legisla va. d) administra va e jurisdicional. e) legisla va, administra va e jurisdicional.

GABARITO
1. e 2. c 3. e 4. E 5. E 6. C 7. E 8. C 9. C 10. E 11. C 12. E 13. d 14. c 15. E 16. d 17. e 18. b 19. d 20. a 21. b 22. c 23. C 24. b 25. C 26. C 27. E 28. E 29. E 30. C 31. e 32. e 33. c 34. d 35. E 36. e 37. E 38. d 39. e 40. C 41. C 42. E 43. b

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