A Lei Complementar n 141/2012 e o gestor pblico da sade

Gilberto Fonte Boa da Silva e Mauro Lcio da Silva

COSEMS RJ

A Lei Complementar n 141/2012 e o gestor pblico da sade Publicao Cosems RJ - 2012 Autores - Gilberto Fonte Boa da Silva e Mauro Lcio da Silva Projeto editorial - Marina Herriges - Tessela Comunicao & Design Reviso - Marina Schneider - Tessela Comunicao & Design Diagramao - Marina Herriges - Tessela Comunicao & Design Impresso - Walprint Grfica e Editora Tiragem - 1.000 exemplares

A Lei Complementar n 141/2012 e o gestor pblico da sade

Gilberto Fonte Boa da Silva
Advogado com ps-graduao em Direito Civil e Processual Civil, especializao em Direito Sanitrio, professor-palestrante dos seminrios do SaberSus

Mauro Lcio da Silva

Advogado com ps-graduao em Direito Pblico, especializao em Direito Sanitrio, assessor jurdico do Cosems RJ, membro do Ncleo de Direito Sanitrio do Conasems, professor-palestrante dos seminrios do SaberSus

Consideraes Preliminares
Muito se tem escrito e mais ainda se tem falado sobre a Lei Complementar n 141, de 13 de janeiro de 2012, que regulamenta o 3 do Art. 198 da Constituio Federal e, por consequncia, a Emenda Constitucional n 29, de 13 de setembro de 2000. Uns dizem de sua complexidade na regulamentao da Emenda 29, dificultando a operacionalizao da norma, entretanto, podemos entender que esta a lei que os operadores do direito, os sanitaristas e os gestores do Sistema nico de Sade (SUS) aguardavam h mais de dez anos, especialmente para estabelecer de quanto ser a responsabilidade de gasto da Unio em aes e servios de sade, uma vez que no foram alterados os mnimos estabelecidos pela Emenda 29/2000 para os demais entes da federao, bem como para fins de determinar o que, efetivamente dever ser considerado como aes e servios pblicos de sade. A reboque de todos os defensores do SUS, temos que reconhecer alguns avanos da Lei regulamentadora da Emenda 29, que sero demonstrados no curso deste trabalho. Entretanto, no h como deixar de ressaltar o retrocesso com a no aprovao de percentual mnimo para delimitar os gastos da Unio com aes e servios pblicos de sade, sem entrar no mrito de quanto seria o ideal, se dez ou mais pontos percentuais.

 importante ressaltar que a Lei Complementar no estabelece tetos para determinar o quanto a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os municpios devem aplicar em sade. A lei estabelece pisos mnimos. Tanto que as constituies estaduais e as respectivas Leis Orgnicas Municipais podem estabelecer pisos diferentes, desde que seja garantido o mnimo estabelecido no Captulo III, da LC 141. Para a Unio ficou estabelecido valor mnimo; para os demais entes, percentuais mnimos. Num primeiro momento, cabe salientar que alguns juristas e sanitaristas defendem a inconstituciona-

lidade da Lei Complementar, posto que, ao estabelecer valor mnimo para a Unio, contrariou o disposto nos 2 e 3 do Artigo 198 da Constituio da Repblica, com redao dada pela Emenda Constitucional n 29, de 13 de setembro de 2000, visto que ambos dispositivos tratam de percentuais a serem aplicados anualmente em aes e servios de sade pela Unio, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos municpios. Assim, como a LC 141 estabeleceu nova forma de clculo para a Unio, h os que defendem a inconstitucionalidade do Art. 5, que dever, entretanto, ser arguida, no cabendo declarao de ofcio por quem quer que seja.

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Novidades, modelos reforados e pontos clarificados

Quase todo o contedo da Lei Complementar j vinha sendo aplicado e obedecido pelas esferas gestoras do SUS, uma vez que foram implementados atravs de decretos, portarias do Ministrio da Sade e resolues do prprio Conselho Nacional de Sade, em que pese a fragilidades dos instrumentos regulamentadores. Agora, com muito mais razo, uma lei que normatiza quanto deve ser aplicado em sade pelas trs esferas de governo, assim como o que se pode considerar como aes e servios de sade, levando em conta o prprio Art. 200, da Constituio da Repblica que j trata desta questo, e a Lei Complementar apenas especificou. A ausncia de uma norma legal vinha fazendo com que, de forma questionvel, muitos gestores fossem demandados pelo judicirio pela aplicao dos recursos do SUS, inclusive com condenaes. Uma situao aclarada pela Lei Complementar se refere vedao aos Estados, ao Distrito Federal e aos municpios, de exclurem da base de clculo das receitas quaisquer parcelas de impostos ou transferncias constitucionais vinculadas a fundos ou despesas, quando da apurao do percentual mnimo a ser aplicado em aes e servios pblicos de sade. Tal imposio importante na medida em que muitos Estados e municpios excluam da base de clculo os valores repassados para o Fundo

de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB). Apesar do Sistema de Informao sobre Oramento Pblico em Sade (SIOPS), desde h muito j fazer este clculo, alguns Tribunais de Contas permitiam a excluso dos recursos do FUNDEB sob a alegao de que tinham destinao especfica. Agora, com a regulamentao da Emenda 29/2000, a questo ficou definida, conforme disposio contida no Art. 29. No tocante ao repasse e aplicao dos recursos mnimos, a Lei Complementar, refora o modelo Fundo a Fundo e o carter obrigatrio das transferncias, de forma regular e automtica. dispensada a celebrao de convnios e outros instrumentos para garantir os repasses dos recursos da Unio para os demais entes, assim como dos Estados para os municpios, para aes e servios pblicos de sade. Outra questo que a Lei Complementar tambm sintetiza com clareza (Art. 14) a definio do que o Fundo de Sade, pois, alguns quiseram rotular esta unidade oramentria e gestora de recursos do SUS como uma pessoa jurdica, principalmente pelo fato da obrigatoriedade de inscrio do Cadas-

tro Nacional de Pessoas Jurdicas (CNPJ), na condio de matriz, causando uma grande confuso no cenrio jurdico do direito sanitrio. Agora, parafraseando um exrbitro de futebol famoso, podemos dizer que a lei clara e assim dispe: O Fundo de Sade constituise em unidade oramentria e gestora dos recursos destinados a aes e servios pblicos de sade. Ao tratar da forma de movimentao dos recursos repassados pela Unio, apesar do Decreto Federal n 7.507/2011 estabelecer a modalidade de transferncia eletrnica como nica possibilidade, a Lei Complementar inclui tambm o cheque nominal, a ordem bancria ou outra modalidade de saque autorizada pelo Banco Central do Brasil (Art. 13, 4), concedendo, ainda que em parte, a merecida autonomia dos gestores do SUS. Ainda no campo das novidades a Lei Complementar acabou com os sofismas em relao possibilidade de aplicao dos recursos do SUS nos consrcios institudos para execuo conjunta de aes e servios pblicos de sade, ficando clara a questo no Art. 21, que expressamente dispe que os entes consorciados podero remanejar entre si parcelas dos recursos dos

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fundos de sade derivadas, tanto de receitas prprias, como de transferncias obrigatrias. Como j dito anteriormente, a Lei Complementar definiu como regra a modalidade regular e automtica para a transferncia dos recursos destinados ao custeio das aes e servios pblicos de sade, que so consideradas transferncias de carter obrigatrio, vedando expressamente a exigncia de restrio para entrega dos referidos recursos, com ressalva a somente trs condicionantes: Instituio e funcionamento do Fundo de Sade; Instituio e funcionamento do Conselho de Sade, e Elaborao do Plano de Sade. Tal dispositivo (Art. 22) ressalta a autonomia dos entes da federao e o pacto federativo. Reforando outros instrumentos regulamentadores, a Lei Complementar estabelece o Relatrio de Gesto como instrumento de planejamento e de prestao de contas dos recursos movimentados atravs dos Fundos de Sade. Aqui, a novidade mesmo foi a revogao do Art. 12, da Lei n 8.689, de 27 de junho de 1993 e a derrogao da Lei n 12.438, de 06 de julho de 2011, passando a elaborao do Relatrio Trimestral, para a periodicidade quadrimestral, com as mesmas exi-

gncias das legislaes anteriores, fixando como obrigatria a realizao de audincia pblica, at o final dos meses de fevereiro, maio e setembro, na Casa Legislativa do respectivo ente da federao, para apresentao do Relatrio detalhado do quadrimestre anterior.

Valores e percentuais mnimos, critrios de rateio e normas de fiscalizao, avaliao e controle A Lei Complementar que comentamos dispe sobre (Art. 1): I - o valor mnimo e normas de clculo do montante mnimo a ser aplicado, anualmente, pela Unio em aes e servios pblicos de sade; II - percentuais mnimos do produto da arrecadao de impostos a serem aplicados anualmente pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos municpios em aes e servios pblicos de sade; III - critrios de rateio dos recursos da Unio vinculados sade destinados aos Estados, ao Distrito Federal e aos municpios, e dos Estados destinados aos seus respectivos municpios, visando progressiva reduo das disparidades regionais, e;

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IV - normas de fiscalizao, avaliao e controle das despesas com sade nas esferas federal, estadual, distrital e municipal. No tocante ao inciso I, a Lei Complementar preencheu a lacuna deixada pela Emenda Constitucional 29/2000, esclarecendo o valor a ser aplicado pela Unio em aes e servios pblicos de sade que deve ser o montante correspondente ao valor empenhado no exerccio financeiro anterior, acrescido de, no mnimo, o percentual correspondente variao nominal do Produto Interno Bruto (PIB) ocorrida no ano anterior ao da lei oramentria anual. H controvrsias jurdicas quanto frmula adotada, ficando a dvida se no deveria tambm ser em forma de percentual, conforme disposto nos 2 e 3, do Art. 198, da Constituio da Repblica, como j explicitamos anteriormente. No caso do inciso II, a Lei Complementar reiterou os percentuais mnimos fixados pela Emenda 29, continuando os Estados e municpios obrigados a empregar, respectivamente, 12% e 15% sobre a receita proveniente de impostos, em aes e servios pblicos de sade. Para o Distrito Federal a regra tambm continua a mesma. Ou seja, 12% so-

bre a receita proveniente dos impostos a que se referem os artigos 155 e 157, da Constituio da Repblica e 15% sobre a receita proveniente de impostos a que se referem os artigos 156 e 159, da Constituio da Repblica. Neste particular, h que se ressalvar a possibilidade da Lei Orgnica Municipal ou da Constituio Estadual ou Distrital, fixar percentuais maiores que os fixados na Lei Complementar, situaes em que tais valores devero ser respeitados, uma vez que no se trata de teto, mas sim de piso mnimo. importante ressaltar que a no observncia dos percentuais mnimos da despesa obrigatria em sade, sujeita aos Estados, ao Distrito Federal e aos municpios a possibilidade de interveno, de restrio nas transferncias constitucionais de impostos, o bloqueio das transferncias voluntrias e a eventual inelegibilidade do gestor, decorrente de parecer desfavorvel do Tribunal de Contas, confirmado pelo respectivo Poder Legislativo. Quanto aos critrios de rateio a que se refere o inciso III, a LC 141 orienta no sentido de se observar as necessidades de sade da populao, as dimenses epidemiolgica, demogrfica, socioeconmica, espacial e de capacidade de oferta de aes e de

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servios de sade, bem como o disposto no Art. 35, da Lei 8.080/90, que dispe sobre a utilizao de critrios, segundo anlise tcnica de programas e projetos, considerando: a) o perfil demogrfico da regio; b) o perfil epidemiolgico da populao a ser coberta; c) as caractersticas quantitativas e qualitativas da rede de sade na rea; d) o desempenho tcnico, econmico e financeiro no perodo anterior; e) os nveis de participao do setor sade nos oramentos estaduais e municipais; f ) a previso do plano quinquenal de investimentos da rede; g) o ressarcimento do atendimento a servios prestados para outras esferas de governo. Cabe observar que Lei 8.080/90, no mesmo dispositivo acima citado, j previa a obrigatoriedade de que metade dos recursos destinados aos Estados e aos municpios fosse distribuda segundo o quociente de sua diviso pelo nmero de habitantes, independentemente de qualquer procedimento prvio.

Em relao s normas de fiscalizao, avaliao e controle das despesas com sade nas esferas federal, estadual, distrital e municipal, previstas no inciso IV, a Lei Complementar estabelece critrios a serem observados sobre a transparncia e visibilidade da gesto da sade, sobre a escriturao e consolidao das contas da sade, bem como sobre a prestao de contas e sobre a fiscalizao propriamente dita. Destaque h que se dar tambm autonomia dispensada ao Sistema de Auditoria, na medida em que ele poder atuar diretamente no auxlio aos tribunais de contas e ao Poder Legislativo na fiscalizao da aplicao da Lei Complementar 141.

Definio das aes e servios pblicos de sade Repetindo disposies j vigentes, a Lei Complementar, no Art. 2, estabelece que, para fins de apurao da aplicao dos recursos mnimos, considerar-se-o como despesas com aes e servios pblicos de sade aquelas voltadas para a promoo, proteo e recuperao da sade que atendam, simultaneamente, aos princpios e

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diretrizes estatudos no Art. 7, da Lei 8.080/90, alm de observar o acesso universal, igualitrio e gratuito, que estejam em conformidade com objetivos e metas explicitados nos Planos de Sade de cada ente da Federao e que sejam de responsabilidade especfica do setor da sade. Nesse sentido, a Lei Complementar, identifica no Art. 3, o que deve ser considerado despesa com aes e servios pblicos de sade, acabando com as dvidas em relao possibilidade de fazer pagamento da remunerao do pessoal ativo da sade, inclusive dos que oferecem apoio administrativo, incluindo os encargos sociais, bem como de sua respectiva capacitao. No mesmo diapaso, a lei tambm considera como despesas com sade, o investimento na rede fsica do SUS, incluindo a execuo de obras de recuperao, reformas, ampliao e construo de estabelecimentos pblicos de sade. No h mais a controvrsia sempre levantada por alguns auditores dos rgos de controle, especialmente o (Departamento Nacional de Auditoria do SUS) DENASUS sobre a possibilidade de pagamento das despesas de pessoal, inclusive de apoio adminis-

trativo, bem como dos respectivos encargos sociais com os recursos transferidos Fundo a Fundo. Neste particular, h que se fazer a interpretao conjugada da Lei Complementar com a Portaria n 204/GM, de 29 de janeiro de 2007, que regulamenta o financiamento e a transferncia dos recursos federais para as aes e os servios de sade, na forma de blocos de financiamento, com o respectivo monitoramento e controle. Dita norma, no Art. 6, estabelece que os recursos referentes a cada bloco de financiamento devem ser aplicados nas aes e servios de sade relacionados ao prprio bloco. O 2, do citado Art. 6 da Portaria que regulamenta os blocos de financiamento, com redao dada pela Portaria n 2.025, de 24/08/2011, institui restrio para utilizao dos recursos referentes aos Blocos da Ateno Bsica, da Ateno de Mdia e Alta Complexidade Ambulatorial e Hospitalar, da Vigilncia em Sade, da Gesto do SUS e da Assistncia Farmacutica, que no podero ser utilizados para o pagamento de: I - servidores inativos; II - servidores ativos, exceto aqueles contratados exclusivamente

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para desempenhar funes relacionadas aos servios relativos ao respectivo bloco, previstos no Plano de Sade; III - gratificao de funo de cargos comissionados; permitida a gratificao de funo de cargos comissionados, desde que sejam ligados s funes relacionadas aos servios relativos ao respectivo bloco, previstos no Plano de Sade; IV - pagamento de assessorias e consultorias prestadas por servidores pblicos pertencentes ao quadro do prprio municpio ou do estado; V - obras de construes novas. Neste caso h ressalva para as obras que se referem a reformas e adequaes de imveis j existentes, utilizados para a realizao de aes e servios de sade. Como visto acima, embora a Lei Complementar disponha sobre a permissividade de realizao de despesas com investimento na rede fsica do SUS, incluindo a execuo de obras de recuperao, reformas, ampliao e construo de estabelecimentos pblicos de sade, portanto, obra nova, a restrio da Portaria n 204/2007, com a utilizao de recursos referentes aos Blocos da Ateno Bsica, da

Ateno de Mdia e Alta Complexidade Ambulatorial e Hospitalar, da Vigilncia em Sade, da Gesto do SUS e da Assistncia Farmacutica, considerando que a mesma portaria possui um bloco especfico para investimento. Quanto ao saneamento bsico, a Lei regulamentadora ressalta que podem ser consideradas despesas com sade as aes relativas a: a) atuao em domiclios e pequenas comunidades, com a devida aprovao do Conselho de Sade; b) atuao em comunidades quilombolas; c) controle de vetores de doenas. A contrrio senso, o Art. 4, nos incisos V, VI e VII, categoricamente probe que as despesas habituais de saneamento e meio ambiente sejam consideradas como aes de sade. Assim, o Art. 3, da Lei Complementar dispe que, para efeito da apurao da aplicao dos recursos mnimos, sero consideradas despesas com aes e servios pblicos de sade as referentes a: I - vigilncia em sade, incluindo a epidemiolgica e a sanitria; II - ateno integral e universal sade em todos os nveis de complexidade, incluindo assistncia

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teraputica e recuperao de deficincias nutricionais; III - capacitao do pessoal de sade do Sistema nico de Sade (SUS); IV - desenvolvimento cientfico e tecnolgico e controle de qualidade promovidos por instituies do SUS; V - produo, aquisio e distribuio de insumos especficos dos servios de sade do SUS, tais como: imunobiolgicos, sangue e hemoderivados, medicamentos e equipamentos mdico-odontolgicos; VI - saneamento bsico de domiclios ou de pequenas comunidades, desde que seja aprovado pelo Conselho de Sade do ente da Federao financiador da ao e esteja de acordo com as diretrizes das demais determinaes previstas nesta Lei Complementar; VII - saneamento bsico dos distritos sanitrios especiais indgenas e de comunidades remanescentes de quilombos; VIII - manejo ambiental vinculado diretamente ao controle de vetores de doenas; IX - investimento na rede fsica do SUS, incluindo a execuo de

obras de recuperao, reformas, ampliao e construo de estabelecimentos pblicos de sade; X - remunerao do pessoal ativo da rea de sade em atividade nas aes de que trata este artigo, incluindo os encargos sociais; XI - aes de apoio administrativo realizadas pelas instituies pblicas do SUS e imprescindveis execuo das aes e servios pblicos de sade; XII - gesto do sistema pblico de sade e operao de unidades prestadoras de servios pblicos de sade. No mencionado Art. 4, a LC 141 especifica o que no constitui despesa com aes e servios pblicos de sade, para fins de apurao dos valores e percentuais mnimos, com destaque para a impossibilidade de fazer pagamento de aposentadorias e penses, inclusive dos servidores da sade, de pessoal ativo da rea de sade, quando em atividade alheia referida rea, de assistncia sade que no atenda ao princpio de acesso universal, de merenda escolar e outros programas de alimentao, ainda que executados em unidades do SUS, ressalvando-se os casos de recuperao de deficincias nutricionais. Tambm dirimindo outras dvidas

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at ento vigentes, o dispositivo em comento, taxativamente probe considerar como despesas de sade, as aes de assistncia social. Neste contexto, o Art. 4, da Lei Complementar dispe que no constituiro despesas com aes e servios pblicos de sade, aquelas decorrentes de: I - pagamento de aposentadorias e penses, inclusive dos servidores da sade; II - pessoal ativo da rea de sade quando em atividade alheia referida rea; III - assistncia sade que no atenda ao princpio de acesso universal; IV - merenda escolar e outros programas de alimentao, ainda que executados em unidades do SUS, ressalvandose o disposto no inciso II do art. 3; V - saneamento bsico, inclusive quanto s aes financiadas e mantidas com recursos provenientes de taxas, tarifas ou preos pblicos institudos para essa finalidade; VI - limpeza urbana e remoo de resduos; VII - preservao e correo do meio ambiente, realizadas pelos

rgos de meio ambiente dos entes da Federao ou por entidades no governamentais; VIII - aes de assistncia social; IX - obras de infraestrutura, ainda que realizadas para beneficiar direta ou indiretamente a rede de sade; X - aes e servios pblicos de sade custeados com recursos distintos dos especificados na base de clculo definida nesta Lei Complementar ou vinculados a fundos especficos distintos daqueles da sade.

Recursos mnimos A Lei Complementar estabelece ainda que, para efeito do clculo do montante dos recursos, devem ser considerados os recursos decorrentes da dvida ativa, da multa e dos juros de mora provenientes dos impostos e da sua respectiva dvida ativa (Art. 10). Para se efetivar o clculo da despesa obrigatria em sade, a LC 141, no Art. 24, considera a despesa liquidada e paga no exerccio, mais as despesas no liquidadas, desde que haja disponibilidade de caixa para pagamento em exerccios subsequentes, que so os chamados

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restos a pagar. De acordo com a Lei Federal n 4.320, de 17 de maro de 1964, que institui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos municpios e do Distrito Federal, a execuo da despesa possui trs fases ou estgios, a saber: empenho, liquidao e pagamento. O empenho de despesa o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado a obrigao de pagamento; A liquidao da despesa consiste na verificao do direito adquirido pelo credor, mediante verificao da origem e o objeto do que se deve pagar, a importncia exata a pagar e a quem se deve pagar a importncia, para extinguir a obrigao. A ordem de pagamento o despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa seja paga. Veja que a Lei Complementar exigiu o cumprimento dos segundo e terceiro estgios da despesa, considerando a possibilidade de no se completar o pagamento, desde que os recursos estejam disponveis em caixa. Ou seja, para execuo da despesa necessrio saldo oramentrio e financeiro suficientes para o empenho, para a liquidao e para o pagamento. A Lei Complementar em comento faz restrio quanto ao uso

dos recursos disponveis em caixa, vinculados aos restos a pagar, posteriormente anulados ou prescritos, portanto computados para efeito dos recursos mnimos a serem aplicados em sade, os quais devero, obrigatoriamente, serem aplicados em aes e servios pblicos de sade, at o trmino do exerccio seguinte ao do cancelamento ou da prescrio, sem prejuzo do percentual mnimo exigido naquele exerccio, nos termos dos 1 e 2, do Art. 24, da Lei Complementar. bom lembrar que a Lei Complementar, no 4, do Art. 24, no permite computar como despesas com aes e servios de sade, para nenhum ente da federao, ainda que estejam contidas no rol do Art. 3, quando as despesas forem custeadas com receitas provenientes de operao de crdito contratada para esse fim especfico ou com quaisquer outros recursos no considerados na base de clculo da receita. O Art. 25 dispe que a eventual diferena que implique o no atendimento dos recursos mnimos previstos na Lei Complementar, para clculos das despesas com sade, em determinado exerccio, dever ser acrescida ao montante mnimo do exerccio subsequente ao da apurao da diferena, sem prejuzo do

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montante mnimo do exerccio de referncia e das sanes cabveis. J o pargrafo nico estabelece competncia ao Tribunal de Contas para verificar a aplicao dos recursos mnimos em aes e servios pblicos de sade de cada ente da Federao sob sua jurisdio, alm da manuteno do SIOPS (Sistema de Informao sobre Oramento Pblico em Sade), com garantia de acesso pblico s informaes.

estabelece que todo e qualquer recurso da sade deve ser movimentado pelo respectivo Fundo de Sade, constitudo como unidade oramentria gestora dos recursos destinados a aes e servios de sade, com inscrio no CNPJ na condio de matriz, entretanto, despersonalizado juridicamente. Como j afirmado neste trabalho, ao contrrio do disposto no Decreto 7.507/2011, que exige a transferncia eletrnica como nica modalidade de movimentao dos recursos repassados pela Unio para os fundos de sade, a LC 141 tambm permite a utilizao do cheque nominal, a ordem bancria, ou outra modalidade de saque autorizada pelo Banco Central do Brasil, desde que fique identificada a sua destinao e, no caso de pagamento, o credor (Art. 13, 4). Tambm nestas consideraes sobre a Lei Complementar j tivemos oportunidade de discorrer sobre as fases ou estgios da despesa, conforme disposto na Lei Federal n 4.320, de 17 de maro de 1964, que institui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos municpios e do Distrito Federal. O Art. 61 da citada norma

Carter obrigatrio dos recursos fundo a fundo do SUS e fundos de sade Confirmando dispositivo da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101/2000, Art. 25), a LC 141 dispe sobre o carter obrigatrio das transferncias Fundo a Fundo, cujos recursos devem ser movimentados, at a sua destinao final, em contas especficas mantidas em instituio financeira oficial federal. Em situaes especficas, os recursos federais podero ser transferidos aos Fundos de Sade por meio de transferncia voluntria, mediante convnios ou outros instrumentos congneres. Assim, tal como j previsto na Emenda 29, a Lei Complementar

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dispe que, para cada empenho ser extrado um documento denominado nota de empenho que indicar o nome do credor, a representao e a importncia da despesa bem como a deduo desta do saldo da dotao prpria. Alm desta exigncia legal, os rgos de controle, dentre eles os Tribunais de Contas, passaram a exigir tambm, alm do nome do credor, endereo e qualificao, tanto para as pessoas jurdicas, como fsicas. Portanto, o prprio documento gerador da obrigao para o estado pagar j inclui a necessidade de identificao do credor. Ainda no que diz respeito movimentao dos recursos da Unio para Estados, Distrito Federal e municpio, alm do carter obrigatrio, mediante transferncia Fundo a Fundo, de forma regular e automtica, os 1 e 2, do Art. 17, da Lei Complementar dispem sobre a distino entre recursos de custeio e recursos de investimento. Quanto aos primeiros, caber ao Ministrio da Sade definir e publicar, anualmente, utilizando metodologia pactuada na Comisso Intergestores Tripartite e aprovada pelo Conselho Nacional de Sade, os montantes a serem transferidos a cada ente da federao. Os recursos destinados a investimentos devero ser programados anualmente, sendo

que sua alocao dever priorizar critrios que visem a reduo das desigualdades na oferta de aes e servios pblicos de sade e garantindo a integralidade da ateno sade. Os mesmos critrios de rateio estabelecidos para a movimentao dos recursos da Unio aplicam-se aos recursos dos Estados a serem transferidos aos municpios para aes e servios de sade, inclusive quanto ao carter obrigatrio, mediante transferncia Fundo a Fundo, de forma regular e automtica, conforme metodologia de alocao constante dos Planos Estaduais de Sade, pactuadas nas respectivas Comisses Intergestores Biparte e aprovadas pelo Conselho Estadual de Sade. Vale ressaltar que, embora a Lei Complementar privilegie a transferncia Fundo a Fundo, de carter obrigatrio automtico e continuado como forma de movimentao dos recursos da Unio para Estados, Distrito Federal e municpios e dos Estados para os municpios, a lei ressalvou a hiptese de se configurar as transferncias voluntrias, em situaes especficas. Entretanto, tais situaes especficas no foram definidas e, a nosso juzo, devero ser objeto de negociao entre os gestores nas respectivas instncias de pactuao.

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Transparncia, fiscalizao e controle (prestaes de contas) No campo da transparncia, fiscalizao e controle, a Lei Complementar incluiu os sistemas de prestao de contas, revogando o Art. 12 da Lei 8.689/93, que tratava do assunto de forma trimestral, restando tambm derrogada a Lei 12.438, de 2011, que havia alterado a lei 8.689, uma vez que passou a vigorar a exigncia de relatrio quadrimestral, contendo as informaes sobre o montante e fonte dos recursos aplicados no perodo, sobre as auditorias realizadas ou em fase de execuo no perodo e suas recomendaes e determinaes e sobre a oferta e produo de servios pblicos na rede assistencial prpria, contratada e conveniada, comparando tais dados com os indicadores de sade da populao em seu mbito de atuao. Ficou estabelecido no 5, do Art. 36 que, nos meses de maio, setembro e fevereiro de cada ano, o gestor do Sistema nico de Sade dever apresentar o referido relatrio detalhado a que se refere o citado Art. 36 da Lei Complementar, em audincia pblica na respectiva Casa Legislativa, alm de enviar um exemplar ao Conselho Municipal de Sade. Cabe ressaltar que o 4 do

mesmo dispositivo trata de um modelo padronizado de relatrio, sendo um modelo simplificado para os municpios com at 50 mil habitantes, instrumentos a serem aprovado pelo Conselho Nacional de Sade e que ainda no foram divulgados at o momento de redao deste trabalho. Portanto, a Lei Complementar, mesmo tendo revogado a Lei 8.689/93, permanece com as mesmas exigncias nela contidas, apenas e to somente alterando o prazo de apresentao do relatrio detalhado, que passou de trimestral para quadrimestral, e, tambm, definindo os prazos para realizao das audincias pblicas nas respectivas Casas Legislativas. A dvida levantada por muitos gestores se a audincia pblica deveria ser para o Conselho de Sade ou nas Cmaras e Assembleias Legislativas restou dissipada, alis, como j havia esclarecido a Lei 12.438/2011. O relatrio quadrimestral dever ser apreciado pelo respectivo Conselho de Sade e o mesmo dever ser apresentado sociedade, em audincia pblica, na respectiva Casa Legislativa. O Art. 31, da Lei Complementar, de forma expressa, exige dos gestores do SUS de todos os entes da federao, ampla divulgao das prestaes de contas, inclusive em

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meios eletrnicos de acesso pblico, privilegiando as informaes que comprovam o cumprimento do disposto na referida Lei Complementar, dados do Relatrio de Gesto e a avaliao do Conselho de Sade sobre a gesto do SUS. Aqui, o legislador tambm sinaliza com a necessidade de audincias pblicas durante o processo de elaborao e discusso do plano de sade. Alm dos relatrios quadrimestrais, a Lei Complementar, no 1, do Art. 36, tambm reforou a necessidade de elaborao do Relatrio Anual de Gesto (RAG), que dever ser enviado ao Conselho de Sade, at 30 de maro do ano seguinte, cabendo ao referido colegiado emitir parecer conclusivo sobre o atendimento das normas estabelecidas na Lei Complementar. Excepcionalmente, no ano de 2012, a portaria instituidora do SARGSUS, que de 29 de maro de 2012, prorrogou o prazo do RAG para 31 de maio de 2012, contrariando o comando legal de 30 de maro. Entretanto, no nos parece que a providncia possa causar qualquer prejuzo. Nesse particular, cabe destacar o Sistema de Apoio Elaborao do Relatrio Anual de Gesto do SUS, denominado SARGSUS, que

uma ferramenta eletrnica desenvolvida pelo Ministrio da Sade, institudo pela Portaria n 575, de 29/03/2012, que se tornou um sistema de utilizao obrigatrio para a elaborao do Relatrio Anual de Gesto e integra o conjunto dos Sistemas Nacionais de Informao do Sistema nico de Sade. Neste processo, nos parece que a Lei Complementar deixou uma lacuna, no estabelecendo prazos para as anlises e pareceres dos Conselhos de Sade, uma vez que a desaprovao do Relatrio Anual de Gesto (RAG) poder causar prejuzos ao gestor, assim como a falta de manifestao poder ocasionar prejuzos sociedade. importante frisar que, independentemente das demais formas de fiscalizao e de prestao de contas estabelecidas na Lei Complementar, cabe ao Poder Legislativo, de forma direta ou com o auxlio dos Tribunais de Contas, do DENASUS, do rgo de Controle Interno e do Conselho de Sade de cada ente da federao, fiscalizar o cumprimento das normas estabelecidas na referida Lei Complementar, especialmente, no que diz respeito: I - elaborao e execuo do Plano de Sade Plurianual;

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II - ao cumprimento das metas para a sade estabelecidas na lei de diretrizes oramentrias; III - aplicao dos recursos mnimos em aes e servios pblicos de sade, observadas as regras previstas nesta Lei Complementar; IV - s transferncias dos recursos aos Fundos de Sade; V - aplicao dos recursos vinculados ao SUS; VI - destinao dos recursos obtidos com a alienao de ativos adquiridos com recursos vinculados sade. Ainda no campo da transparncia e da fiscalizao, a Lei Complementar, no Art. 39, institucionalizou de forma expressa o SIOPS, que j se constitua numa ferramenta de planejamento, gesto e controle social do Sistema nico de Sade. Portanto, com a regulamentao da Emenda 29/2000, o SIOPS passa a ter carter legal e se constitui tambm num sistema de informao obrigatrio, que dever ser utilizado da forma existente, at regulamentao especfica do Ministrio da Sade, conforme disposto no 1, do mesmo Art. 39.

Institucionalizao do SIOPS Cabe destacar o disposto no 2, do citado Art. 39, da Lei Complementar, que atribui responsabilidade ao gestor da sade pelas informaes declaradas no SIOPS e pelo cumprimento dos prazos estabelecidos, assim como pela fidedignidade dos dados homologados, aos quais se conferir f pblica para todos os fins previstos na Lei Complementar e na legislao concernente. Atualmente, os prazos definidos so de 30 de janeiro para o mdulo anual e 30 de julho para o mdulo semestral, desde que os programas estejam disponveis nos citados prazos. A no observncia do disposto quanto ao SIOPS ensejar a suspenso das transferncias voluntrias entre os entes da federao.

Cooperao tcnica e financeira da Unio Em seu ltimo captulo que trata das disposies finais e transitrias, repetindo dispositivos da Lei 8.080, de 19 de setembro de 1990, Art. 16, XIII e da Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000, tambm conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, Art. 64, a Lei Complementar 141, no Art. 43, dispe

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sobre a obrigatoriedade de a Unio prestar cooperao tcnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos municpios objetivando a implementao e a modernizao dos respectivos Fundos de Sade, na transferncia de tecnologia visando operacionalizao do SIOPS, bem como na formulao e disponibilizao de indicadores para a avaliao da qualidade das aes e servios pblicos de sade que sero objeto de apreciao dos respectivos Conselhos de Sade.

instncia de formulao de estratgias e de controle da execuo da poltica de sade, inclusive dos aspectos econmicos e financeiros. A nosso juzo, no entendemos os motivos que levaram o legislador a privilegiar os segmentos dos usurios e dos profissionais de sade, com vistas insero em programas de educao em sade, uma vez que o Conselho de Sade, como rgo colegiado que , deve respeitar sempre a paridade dos seus membros, de sorte que uns melhores qualificados se sobreporo aos demais. Entretanto, h que se reconhecer que a Lei Complementar no excluiu os outros segmentos (governo e prestadores), apenas estabelece prioridade.

Capacitao dos Conselheiros de Sade Tambm reiterando dispositivos anteriores, a Lei Complementar, no Art. 44, estabelece a necessidade de capacitao permanente dos Conselheiros de Sade, em especial do segmento dos usurios e dos profissionais de sade, objetivando a qualificao da atuao do colegiado na formulao de estratgias, com vistas a assegurar o efetivo controle social da execuo das polticas de sade. do conhecimento geral a relevncia do papel dos Conselhos de Sade, institudos de forma explicita pela Lei Federal n 8.142, de 28/121990, como

Responsabilizao do gestor Finalmente, a Lei Complementar regulamentadora da Emenda Constitucional 29/2000, corroborando seu carter regulador e fiscalizador sobre a atuao dos gestores pblicos, especialmente no campo da sade, especifica no Art. 46, as legislaes especficas para tipificao das infraes eventualmente cometidas, por ao ou omisso, podendo o agente pblico responder, penal, administrativa e civilmente, por cri-

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me de responsabilidade e/ou por ato de improbidade administrativa. Cabe esclarecer que as penalidades eventualmente aplicadas podem gerar consequncias de ordem patrimonial e restritiva de direitos, tanto para o gestor como para o ente da federao, com o estabelecimento de multa pecuniria e declarao de inelegibilidade.

com grande angstia que assistimos a forma como vm sendo demandados muitos gestores, antes mesmo de um julgamento, como verdadeiros bandidos, pagando antecipadamente por crimes que no cometeram ante a divulgao precipitada sem a anlise um pouco mais aprofundada da demanda apresentada.

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Consideraes finais
Por tudo exposto, h que se considerar o avano trazido pela Lei Complementar neste ato de regulamentar a Emenda Constitucional 29/2000. Se h lacunas a serem preenchidas, h que se reconhecer o esclarecimento de muitos outros pontos que restavam controversos, tanto na apurao dos valores e percentuais mnimos a serem aplicados, como tambm na definio do que deve ser considerado como aes e servios pblicos de sade, alm de outros devidamente especificados neste trabalho. Estes comentrios luz da Lei Complementar no tm a pretenso de esgotar o assunto, mas, de contribuir com a discusso e fomentar os gestores a pensar sobre a questo, com foco na gesto responsvel, considerando os valores e percentuais mnimos a serem aplicados anualmente em aes e servios pblicos de sade, nos critrios de rateio dos recursos vinculados sade e as normas de fiscalizao, avaliao e controle das despesas com sade nas esferas federal, estadual, distrital e municipal. A fim de auxiliar os gestores da sade pblica, transcrevemos nas prximas pginas, alguns pontos relevantes que estaro presentes no dia a dia das execues das aes e servios pblicos de sade.

Prazo 30 de maro

Final de fevereiro

Final de maio

Final de setembro

Final de fevereiro

Providncia Elaborao e envio do Relatrio Anual de Gesto (RAG) ao Conselho de Sade Apresentao, na respectiva Casa Legislativa, de relatrio detalhado referente ao terceiro quadrimestre do exerccio Apresentao, na respectiva Casa Legislativa, de relatrio detalhado referente ao primeiro quadrimestre do exerccio Apresentao, na respectiva Casa Legislativa, de relatrio detalhado referente ao segundo quadrimestre do exerccio Divulgao do relatrio detalhado referente ao terceiro quadrimestre do exerccio, em meio eletrnico de acesso pblico

Fundamento Art. 36, 1, LC 141

Art. 36, 5, LC 141

Art. 36, 5, LC 141

Art. 36, 5, LC 141

Art. 31, LC 141

Final de maio

Divulgao do relatrio detalhado referente ao primeiro quadriArt. 31, LC 141 mestre do exerccio, em meio eletrnico de acesso pblico

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Prazo (cont.)

Final de setembro

30 de janeiro 30 de julho

(*) (**)

(*) (***)

Providncia (cont.) Divulgao do relatrio detalhado referente ao segundo quadrimestre do exerccio, em meio eletrnico de acesso pblico Informaes ao SIOPS Informaes ao SIOPS Envio da prestao de contas da gesto financeira anual ao Tribunal de Contas Envio da prestao de contas do ordenador de despesas ao Tribunal de Contas

Fundamento (cont.)

Art. 31, LC 141

Portaria STN 575/07 Portaria STN 575/07

Art. 56, LC101/00

Lei Orgnica do Tribunal competente

(*) Os prazos so estabelecidos pelas Leis Orgnicas, Regimentos Internos ou Deliberaes dos respectivos Tribunais de Contas; (**) No caso do Estado do Rio de Janeiro, o prazo de 60 dias aps a abertura da sesso legislativa do rgo prestador (Art. 2, Del. 199/96 TCE-RJ). (***) No caso do Rio de Janeiro o prazo de 180 dias, contados do encerramento do exerccio (Art. 3, Del. 200/96 TCE-RJ);

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Diretoria 2011-2013
Presidente Maria Juraci Andrade Dutra (Rio Bonito) Vice-presidente Suely Das Graas Alves Pinto (Volta Redonda) Secretrio Geral Fbio Volnei Stasiaki ( Japeri) Tesoureira Maria Da Conceio De Souza Rocha (Pira) Secretrio Extraordinrio de Acompanhamento dos Programas de Sade Luiz Alberto Barbosa (Trs Rios) Secretrio Extraordinrio de Regionalizao Armando de Nijs (Casimiro de Abreu) Secretrio Extraordinrio de Redes de Servios de Sade Hans Fernando Rocha Dohmann (Rio de Janeiro) Secretrio Extraordinrio de Planejamento Edilson Santos (Tangu) Secretrio Extraordinrio de Apoio Gesto Mrio Jorge Assaf (Cachoeiras de Macacu)

Metropolitana I (T) Gustavo Rodrigues (Belford Roxo) (S) Carlos Henrique Reis (Nova Iguau) Centro Sul (T)Emilson Geraldo de Oliveira (Paraba do Sul ) (S)Adriano Seixas Vasconcellos (Comendador Levy Gasparian) Mdio Paraba (T) Wilton Neri (Barra Mansa) (S)Joo Ferreira de Lima (Itatiaia) Baa da Ilha Grande (T)Maricelma Datore (Angra dos Reis) (S) Sergio Rabinovici (Mangaratiba)

Conselho Fiscal
Roberto Barroso Pilar (Cabo Frio) Cludia de S Xavier Monteiro (Quatis Eliane Cruz Vieira (Areal) Franklin Monteiro (Nilpolis) Neuton Borges (Aperib)

Corpo Tcnico
Secretria Executiva Mirian Freitas Minnemann Secretrio Executivo Interino Rodrigo Oliveira Assessoria Jurdica Antonio Julio Dias Junior Mauro Lcio da Silva Assessoria Tcnica Dilian Hill Assessoria Financeira Lilian Farias Assessoria Administrativa Rosngela Quaresma Assessoria Tcnica por rea Marcela Caldas (Ateno Bsica) Manoel Roberto da Cruz Santos (Assistncia Farmacutica) Assessoria de Comunicao Renata Fontoura Design e Fotografia Marina Herriges

Vices Presidentes Regionais Titulares e Suplentes

Noroeste (T) Edson Gomes Vieira (So Jos de Ub) (S) Lucinea Nogueira Neves (Cardoso Moreira) Norte (T) Geraldo Augusto Venncio (Campos dos Goyacazes) (S) Alexei Pinheiro Lisboa (Conceio de Macabu) Serrana (T) Aparecida Barbosa da Silva (Petrpolis) (S) Baixada Litornea (T) Sergio Pinheiro Soares (Arraial do Cabo) (S) Fernando Daniel da Silva Lima (Araruama) Metropolitana II (T) Carlos Alberto Carpi (Maric) (S) Incio Gomes Campos de Arajo (Silva Jardim)

Realizao

COSEMS RJ