PPP Os contratos de Parceria Pblico-Privada

Ceci Vieira Juru

Se a estabilizao monetria sinalizou o primeiro ato do projeto de recolonizao do Brasil, ensaiado no governo Collor mas com incio efetivo a partir do Plano Real de FHC, quando foi deliberadamente (re) construda a vulnerabilidade externa da economia brasileira; Se as privatizaes e a Lei de Responsabilidade Fiscal constituram os principais ingredientes do segundo ato do mesmo projeto, porque visaram especificamente colocar uma camisa-de-fora nos principais instrumentos de poltica fiscal, promovendo ao mesmo tempo o desmonte das principais instituies vinculadas ao Estado desenvolvimentista; Os contratos de parceria pblico-privada, em debate na Cmara Federal, poderiam representar o terceiro ato? a coroao de uma estratgia imperial que teria por finalidade reconduzir a economia brasileira a uma situao de dependncia crnica, estrutural, de natureza semelhante quela vigente durante o Segundo Imprio e a Repblica Velha?1

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No decorrer do prximo ms de maro o Congresso Nacional ir apreciar o parecer do Dep. Paulo Bernardo (PT-PR) sobre Projeto de Lei (PL) que autoriza o governo federal a contratar, segundo normas especficas, parcerias pblico-privadas (PPPs). Apesar da premncia do tempo, h um desconhecimento generalizado sobre este tema que s aparece na imprensa em pequenas notas que no permitem ao leitor desavisado tomar conscincia do seu contedo real e, principalmente, de suas repercusses polticas e econmicas para o conjunto da sociedade brasileira. por esta razo que decidimos colocar este assunto como objeto de nossa anlise de conjuntura para maro de 2004. Neste texto apresentaremos os principais artigos do referido PL, destacando os aspectos conceituais e econmico-financeiros que nos parecem relevantes, a saber: qualificao e objeto dos contratos; sua oportunidade histrica do ponto de vista do Poder Executivo ; as modalidades propostas de financiamento dos investimentos objeto de PPPs. Em seguida, procuraremos avanar algumas linhas de reflexo sobre uma experincia histrica de parceria pblico-privada j realizada no Brasil, na segunda metade do sculo XIX: a garantia de juros para construo do sistema ferrovirio. 1-Conceituao e objeto dos contratos Os primeiros artigos do projeto lei, transcritos a seguir, indicam que o governo poder transferir ao setor privado a execuo de uma parcela importante de suas atribuies constitucionais.

JURUA Ceci, palestra apresentada no Instituto de Economia da UFRJ, em julho de 2002.

Artigo 2o- Para os fins desta Lei, considera-se contrato de parceria pblico-privada o acordo firmado entre a administrao pblica e entes privados, que estabelea vnculo jurdico para implantao ou gesto, no todo ou em parte, de servios, empreendimentos e atividades de interesse pblico, em que o financiamento e a responsabilidade pelo investimento e pela explorao incumbem ao parceiro privado, observadas as seguintes diretrizes: (...) III-indelegabilidade das funes de regulao, jurisdicional e do exerccio do poder de polcia; ... Artigo 3o- Podem ser objeto de parceria pblico-privada: a)-a delegao, total ou parcial, da prestao ou explorao de servio pblico, precedida ou no da execuo de obra pblica; b)-o desempenho de atividade de competncia da administrao pblica, precedido ou no da execuo de obra pblica; c)-a execuo de obra para a administrao pblica; d)-a execuo de obra para sua alienao, locao ou arrendamento administrao pblica A leitura do inciso III art. 2o permite supor que Regular, legislar e policiar so os nicos domnios de responsabilidade governamental aos quais ficam interditados os PPPs. Todos os demais campos de atividade estatal, quer se trate da produo e comercializao de bens e servios de natureza pblica e coletiva, da pesquisa e do desenvolvimento tecnolgico, da defesa do meio ambiente, da conservao do patrimnio histrico e cultural, da representao externa dos interesses da Nao e do Estado, ficaro abertos contratao de parceria pblico-privada, nas quais tanto o financiamento quanto a responsabilidade pelo investimento e pela explorao incumbem ao parceiro privado (sic). O grau de abrangncia que o projeto de lei concede aos PPPs preocupante, do ponto de vista da economia poltica , pois abre a possibilidade de que sejam transferidas ao setor privado as principais decises sobre investimentos governamentais, principalmente na ausncia de um sistema de planejamento governamental capaz de sinalizar os objetivos da ao governamental e as prioridades de alocao dos recursos pblicos no mdio e longo prazo. Por isto, parece muito difcil crer que a parceria possa ser utilizada pelo governo para direcionar o investimento privado. Em nossa tradio o contrrio mais provvel: as decises de investimento ficaro por conta dos investidores privados que os selecionaro de acordo com seus critrios de poder de mercado e de maximizao de lucros. Se a hiptese acima estiver correta, uma pergunta que se coloca prontamente quanto aos novos rumos e prpria natureza substantiva das polticas pblicas daqui por diante. Dada a nova diviso de responsabilidades que emerge da parceria pblico-privada, qual ser o contedo e o formato da polticas pblicas daqui por diante? Em primeiro lugar, possvel sinalizar o fato de que os contratos PPPs so funcionais ao abandono imediato dos objetivos de universalizao dos servios pblicos e focalizao

da ao governamental em programas assistenciais, destinados populao mais pobre e miservel, conforme as teses defendidas pelo Banco Mundial e pelo Fundo monetrio internacional. Se esta expectativa se confirmar, os PPPs poderiam ser vistos como mais um instrumento de facilitao de uma mudana bastante anunciada h duas dcadas e ainda no entendida totalmente na sua insero histrica: a adoo efetiva e institucional de um Estado mnimo liberal, em substituio ao Estado previdencirio e social que, embora incompleto, foi o grande agente da incluso social verificada entre as dcadas de 1930 e 1970. Ser este o novo Pacto Social a que alguns ministros do atual governo se referem com frequncia? Em segundo lugar, esta nova diviso de responsabilidades poderia favorecer a configurao, na sociedade brasileira, de dois plos de deciso bastante diferenciados quanto ao seu poder poltico e quanto sua capacidade econmico-financeira: de um lado, o mercado (direcionado pelo grande capital nacional e internacional), que dever se incumbir do atendimento das demandas dos segmentos mdios e ricos, e, de outro lado, o Estado provedor de programas assistenciais. Este risco, que nos parece real, assume propores maiores quando analisamos a justificativa apresentada, pelo governo, para a adoo dos PPPs e as formas indicadas para o seu financiamento, como faremos a seguir. 2-Justificativa dos PPPs Os argumentos desenvolvidos pelo governo na Exposio de Motivos (EM) que acompanhou o projeto de lei so pouco convincentes, pois dizem respeito apenas falta de disponibilidade de recursos financeiros e aproveitamento da eficincia de gesto do setor privado. Alm disso, a EM justifica o sistema PPP como uma alternativa indispensvel para o crescimento econmico.... A tese de fragilidade financeira do Estado muito discutvel em pases que, como o Brasil, esto sujeitos ao modelo de acumulao rentista no qual o dficit e a dvida pblica so absolutamente funcionais s necessidades do grande capital. Neste modelo, efetivamente, o papel central do Estado oferecer um campo propcio e rentvel aos investimentos e aplicaes privadas, massa crescente de liquidez que se acumula em mos particulares, por fora dos mecanismos institucionais de concentrao de renda e de expropriao dos patrimnios e direitos individuais da maioria da populao. De fato, na acumulao rentista, a ao dos mercados permite expropriar, legalmente, os ativos individuais e coletivos; foi o que ocorreu com as privatizaes desnacionalizantes nos pases perifricos, quando os ativos estatais foram transferidos por meios legais para os grandes oligoplios internacionais; na sequncia, aquele fato viabilizou a transferncia de rendas individuais para o grande capital monopolista, por intermdio de tarifas abusivas e incompatveis com a renda dos usurios dos servios pblicos. Na verdade, no caso brasileiro, como possvel admitir falta de recursos financeiros em um governo que remunera os ttulos de sua dvida com uma taxa real de juros que se situa entre as maiores do mundo? Por isto a dvida mobiliria federal interna, no Brasil, passou de 650 para R$ 737 bilhes no curto espao de dez meses, entre maro de 2003 e janeiro de 2004

(dados do BC e STN retirados do jornal Valor, pg C1, de 19 de fevereiro de 2004) P DE PGINA. O acrscimo de R$ 87 bilhes na dvida pblica significa um aumento superior a R$ 13 bilhes no fluxo anual de juros, quantia mais do que suficiente para um programa substancial de melhoria das escolas pblicas ou de reconstruo dos hospitais, por exemplo. O aumento assinalado acima na dvida pblica, de R$ 87 bilhes em dez meses, tambm muito maior do que as necessidades estimadas, pelo prprio governo, para investimento no setor produtivo. Ao comentar as possibilidades de parceria com a PREVI, o secretrioexecutivo do Ministrio do Planejamento disse: Se eles (PREVI) vierem com 20% a 30% dos R$ 50 bilhes por ano que a gente precisa , j est de bom tamanho (revista Conjuntura Econmica de outubro de 2003, p. 31). Constata-se, mais uma vez, que o pagamento de juros a taxas oligoplicas, em cima de uma dvida pblica construda por mecanismos financeiros irresponsveis (ttulos indexados ao cmbio, por exemplo), sem vinculao com as finalidades de crescimento econmico, que torna o Estado um agente social falido e refm do grande capital. por isto que o governo brasileiro no tem recursos para o desempenho de suas funes estratgicas e sociais, argumento central na concepo das parcerias pblico-privadas! Apesar desta fragilidade e da incapacidade financeira do Estado, favorecidas pela poltica monetria adotada a partir do Plano Real, o governo tem conseguido esbanjar generosidade na concesso de privilgios oramentrios a projetos privados. A imprensa noticiou, por exemplo, que os incentivos fiscais concedidos fbrica da General Motors, em Gravata (RS), j ascendem a um montante acumulado de quase R$ 300 milhes em ICMS no recolhido desde o incio do contrato, em 1999. Ainda h poucos dias fomos tambm informados de que, nos prximos dois anos, haver reduo de 50% no imposto de importao incidente sobre compras de mquinas e equipamentos para a indstria e a produo sem similares nacionais. No caso de bens de capital no produzidos em pas algum do Mercosul, o imposto de importao poder ser zerado. Por outro lado, o argumento de que a gesto privada mais eficiente do que a gesto pblica no uma justificativa consistente depois dos sucessivos escndalos e fraudes contbeis-financeiras praticadas por grandes empresas do setor privado, dos quais a Parmalat apenas o exemplo mais recente. Nunca demais lembrar o caso da Enron cujo colapso custou a investidores US$ 68 bilhes em valor de mercado (jornal Valor de 20 de fevereiro de 2004, pgina A22), em decorrncia de manipulaes contbeis e no preo das aes, conforme a imprensa tem noticiado. Paradoxal no entanto, na proposta de PPPs, que o mesmo governo que se considera desprovido de recursos financeiros suficientes para cumprir suas atribuies constitucionais, apresenta-se ao setor privado, e sociedade, como um parceiro que poder assumir o resgate das dvidas contradas pelo setor privado para operacionalizao dos contratos de parceria, conforme indicamos na sequncia. 3-Financiamento e garantias dos contratos

Embora financiados e explorados pela iniciativa privada, o projeto de lei admite que, no caso de concesses e permisses de servio pblico, o governo poder arcar, total ou parcialmente, com os custos do investimento e com a remunerao esperada pelos investidores, pois: Artigo 3oPargrafo 2o-Nas concesses e permisses de servio pblico, a administrao pblica poder oferecer ao parceiro privado contraprestao adicional tarifa cobrado do usurio, ou, em casos justificados, arcar integralmente com sua remunerao. Adicionalmente, as modalidades previstas para os pagamentos a cargo do governo so bastante elsticas. Alm do dinheiro e da cesso de crditos no tributrios, a contraprestao de responsabilidade do governo poder envolver a outorga de direitos, abrindo ao mesmo tempo a perspectiva de uma remunerao varivel para o parceiro privado, segundo frmulas contratuais paramtricas ou vinculadas aos padres de desempenho estipulados em contrato: Art.5o A contraprestao da AP nos contratos PPP poder ser feita por: 1-pagamento em dinheiro 2-cesso de crditos no tributrios (?) 3-outorga de direitos em face da AP 4-outorga de direitos sobre bens pblicos; ou 5-outros meios admitidos em lei (...) Par.2o- Os contratos previstos nesta Lei podero ter prever o pagamento ao parceiro privado de remunerao varivel vinculada ao seu desempenho na execuo do contrato, conforme metas... Como no imaginar que a cobia internacional sobre rios e florestas, por exemplo, ou ainda sobre recursos minerais e energticos, possa se aproveitar desse tipo de contrato para garantir o usufruto de nossas riquezas naturais por um longo e longo perodo de tempo, a ttulo de contraprestao dos contratos de parceria? Na parte relativa s garantias, fica ainda mais clara a postura servil do governo perante o capital. Deste, nada se exige. Do governo so exigidas garantias relativamente no s suas dvidas nem aos seus dbitos atuais, mas garantias de que o governo assumir o risco dos compromissos firmados pelo setor privado. Em outras palavras, as sociedades de propsito especfico que sero constitudas para parceria com o governo podero assumir emprstimos junto a instituies financeiras e repassar ao governo a responsabilidade pelo resgate dessas operaes. o que se entende nos artigos transcritos abaixo: Art.6o Observadas a legislao pertinente e a responsabilidade fiscal, em particular, quando for o caso, o art 40 da Lei 101, fica a AP autorizada a conceder garantias para o cumprimento das obrigaes assumidas pelo parceiro privado em decorrncia de contratos PPP.

Art. 7o O contrato poder prever que os empenhos relativos s contraprestaes devidas pela AP possam ser liquidados em favor da instituio que financiou o objeto de parceria como garantia do cumprimento das condies de financiamento. (...) Art. 8o Para o cumprimento das condies de pagamento originrias dos contratos administrativos decorrentes de PPP ser admitida a vinculao de receitas e instituio ou utilizao de fundos especiais.... Para complementar, e baseando-se mais uma vez no ambiente de escassez de recursos pblicos, o governo prope a adoo de um Fundo Fiducirio constitudo no apenas por recursos oramentrios, mas por ttulos representativos de ativos de propriedade coletiva e/ou nacional, designados simplesmente por bens mveis e imveis. Ser que, efetivamente, o governo est oferecendo a possibilidade de garantir sua contraprestao nas parcerias no apenas em aes das empresas estatais, mas tambm com a transferncia dos bens que a Constituio Federal considera como bens da Unio? Ser esta uma possibilidade real aberta pelo projeto de lei no seu artigo 9o? Art. 9o Para concesso de garantia adicional ao cumprimento das obrigaes assumidas pela AP fica a Unio autorizada a integralizar recursos, na forma que dispuser ato do Poder Excutivo, em Fundo Fiducirio de Incentivo s PPP criado por instituio financeira. Par. 1o A integralizao poder ser realizada com os seguintes recursos pblicos: I-dotaes e crditos adicionais II-transferncia de ativos no financeiros; e III-transferncia de bens mveis e imveis, observado o disposto em lei Par. 2o A integralizao de recurso no Fundo Fiducirio mediante a transferncia de aes de companhias estatais ou controladas pla AP, nos termos do inciso 2 o, par. 1o , no poder acarretar perda do controle acionrio pela Unio. Par. 3o Estados, Municpios e o DF podero, mediante lei especfica, autorizar a integralizao de fundos fiducirios com as caratersticas referidas neste artigo.
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Adicionalmente, no projeto de lei encaminhado h ainda a questo dos tribunais de arbitragem, to ao gosto do capital privado porque permite que os conflitos surgidos da interpretao dos contratos escapem ao do Poder Judicirio formal e sejam levados a um pequeno e seleto grupo de tres juzes acordados pelas partes em conflito! curioso que os formuladores deste projeto no tenham se debruado sobre os resultados de uma experincia de parceria entre o setor pblico e o grande capital, desenvolvida a partir da segunda metade do sculo XIX para construo de ferrovias e de portos. Naquele tempo, como agora, a parceria operou como um elemento de mediao social religando os interesses polticos do Estado e os interesses financeiros do capital, enquanto o oramento pblico e a dvida pblica operavam como espaos privilegiados para a socializao dos

custos da acumulao privada. Este ser nosso prximo e ltimo ponto de reflexo sobre as parcerias pblico-privadas e sobre a inquietao que este assunto desperta em matria de soberania nacional e de autonomia do Estado brasileiro. 5-O sistema de garantia de juros Na segunda metade do sculo XIX, ferrovias e portos foram construdos com base em um sistema de parceria pblico-privada que assegurava retorno atraente ao capital privado, nacional ou estrangeiro, investido nessas atividades. Esse sistema ficou conhecido como de garantia de juros embora, no caso das estradas de ferro, fossem inmeros os favores concedidos s companhias construtoras de ferrovias. O mais importante de todos era a prpria garantia de juros sobre o custo da estrada 2. Uma diferena importante entre portos e ferrovias que o custo dos favores governamentais era coberto por taxa especfica no caso dos portos, enquanto o gasto oramentrio resultante dos juros garantidos s ferrovias produziu uma verdadeira drenagem dos cofres pblicos (IBID) O sistema de garantia de juros viabilizou uma estreita convergncia entre as necessidades e os interesses do capital e aqueles do governo imperial, e viabilizou a montagem da infraestrutura requerida pela economia agro-exportadora. Do ponto de vista do capital (donos de terras, exportadores e financistas ingleses), a construo de ferrovias com juros garantidos permitia aumentar a rentabilidade dos produtos destinados a exportao, incorporar produo terras novas e mais distantes, ampliar a demanda por material ferrovirio ingls e por emprstimos externos. Da tica do Estado, o sistema poderia ajudar na colonizao e ocupao de terras e no aumento da receita tributria dependente dos impostos sobre o comrcio exterior. Graas convergncia resultante de interesses pblicos e privados, consideramos que este sistema de garantia de juros funcionou como elemento de mediao social na construo de um modo de regulao social fundamentado na monocultura exportadora e na dependncia externa colonial. Dentre os agentes beneficiados pela garantia de juros, aparecem em primeiro lugar os financistas ingleses. Enquanto at 1852 apenas quatro emprstimos pblicos externos haviam sido contratados, no valor de 2,5 milhes de libras esterlinas, entre 1858 e 1889 o Brasil contratar, na Inglaterra, mais onze emprstimos, num valor global de uns 60 milhes de libras3.Esses emprstimos destinaram-se majoritariamente, por um lado construo de ferrovias federais, por outro lado cobertura dos dficits oramentrios provocados, justamente, pelo sistema de garantia de juros. Em razo dos emprstimos ingleses, a Repblica j nasceu com uma dvida externa de 50 milhes de libras, cerca de duas vezes o valor anual das exportaes e dez vezes o saldo comercial da balana de pagamentos, nasceu dependente em decorrncia da vulnerabilidade externa construda pelo endividamento pblico desproporcional aos recursos nacionais e pelo papel estratgico ocupado pelos financistas internacionais no equilbrio das contas pblicas. Em segundo lugar, foram beneficiados pela garantia de juros os agentes envolvidos com a produo e a comercializao principalmente de caf, mas tambm de outros produtos secundrios na reduzida pauta brasileira de exportaes daquela poca, a exportao de
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CASTRO Ana Clia. As empresas estrangeiras no Brasil, 1860-1913. Zahar Editores, 1978. PRADO JNIOR Caio. Histria Econmica do Brasil. Ed. Brasiliense, 1965 (9a edio)

caf tendo sido mais do que duplicada entre as dcadas de 1850 e 1880. Caio Prado Jr nota que o caf deu origem, cronologicamente, ltima das trs grandes aristocracias do pas...os fazendeiros de caf se tornam a elite social brasileira (IBID: p.171) necessrio observar que o dinamismo esperado da economia agro-exportadora funcionava ainda como elemento de construo de expectativas sobre a gerao futura de divisas e de receitas pblicas sobre o comrcio exterior. Sobre essas duas expectativas que se constri o endividamento pblico interno e externo que levou primeira moratria da dvida externa, em 1898. A dvida pblica foi uma forma especfica de ampliar os recursos pblicos sem aumento dos tributos sobre a classe dominante proprietria da terra e sobre seus parceiros internacionais, alm de constituir um campo privilegiado de aplicaes seguras e rentveis para as massas ociosas de liquidez. Era o sistema de acumulao rentista em formao, vigente do Segundo Imprio at a Revoluo de 1930. As condies favorveis de explorao ferroviria com garantia de juros permitiram que esta atividade fosse sistematicamente deficitria, exceo do trecho estratgico Santos/Jundia concedido inglesa So Paulo Railways. Por isto, Anibal Villela 4 considerou que a garantia de juros facilitou a ineficincia, pois com renda anual garantida, as empresas no se preocupavam em escolher traados econmicos em termos operacionais...as concesses muitas vezes eram dadas como favores a pessoas influentes...(IBID. pp. 331 e 395). Tambm Ana Clia Castro registra que era um grande negcio, para nacionais e estrangeiros, construir estradas de ferro no Brasil e acrescenta que a contribuio do capital estrangeiro na construo dos caminhos de ferro da regio mais dinmica foi menor, sua importncia cresce medida que nos deslocamos no sentido norte, para as ferrovias do acar, e no sentido sul, para as de integrao (op cit, pp 47 e 51) Em um dos mais brilhantes ensaios sobre aquele perodo, Francisco de Oliveira 5 nota que a burguesia transforma-se em oligarquia anti-burguesa... o mecanismo determinante de todo o movimento reside na subordinao de toda a economia forma de produo de valor da economia agro-exportadora e seu xipfago, a intermediao comercial e financeira externa... o Estado perde a autonomia de um ente separado das classes sociais dominantes... [e] de Estado liberal transforma-se em Estado oligrquico... a intermediao comercial e financeira externa no um acaso, ela a relao ... [e] seu nome imperialismo... (p. 412) A leitura dos pargrafos acima nos permite vislumbrar a estreita associao que ocorreu, efetivamente, entre o sistema de garantia de juros e alguns dos grandes problemas estruturais da sociedade brasileira, dentre os quais destaco: o latifndio, a poltica oligrquica e a dependncia externa. uma lio histrica que merece ser recuperada e bem entendida antes de ingressarmos em outra experincia de parceria pblico-privada que, uma vez mais, dever ser efusivamente recebida pelos financistas internacionais e por seus
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VILLELA Annbal V. Poltica do governo e crescimento da economia brasileira, 1889-1945. IPEA, Srie monogrfica nmero 10. 5 OLIVEIRA Francisco de. A emergncia do modo de produo de mercadorias: Uma interpretao terica da economia da Repblica Velha no Brasil, in Histria Geral da Civilizao Brasileira (sob a direo de Bris Fausto, perodo republicano), vol. III, 1. BCD Unio de Editoras S.A., 1997 (6a edio)

parceiros nacionais, pois um sistema que vai garantir, novamente, aplicao segura e rentvel massa de capitais privados ociosos em busca de refgios aprazveis.