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ESTRUTURA NORMATIVA DA SEGURANA E SADE DO TRABALHADOR NO BRASIL Sebastio Geraldo de Oliveira* SUMRIO 1 INTRODUO 2 EVOLUO DO DIREITO SEGURANA E SADE DO TRABALHADOR 3 FUNDAMENTOS CONSTITUCIONAIS DA SEGURANA E SADE DO TRABALHADOR 4 A SADE DO TRABALHADOR NAS CONVENES DA OIT 5 NORMAS DE SEGURANA E SADE DO TRABALHADOR PREVISTAS NA CLT 6 VALIDADE DAS DELEGAES NORMATIVAS 7 NORMAS REGULAMENTADORAS DE SEGURANA E SADE DO TRABALHADOR 8 OUTRAS NORMAS LEGAIS DE SEGURANA E SADE DO TRABALHADOR 9 CONCLUSO 1 INTRODUO A transferncia para a Justia do Trabalho da competncia material para julgar as aes indenizatrias por acidente do trabalho ou doenas ocupacionais est despertando o juiz do trabalho para uma reviso de conceitos, a respeito da proteo jurdica sade do trabalhador e do meio ambiente de trabalho. At o ano de 2004, a discusso quanto ao risco de adoecimento, invalidez ou morte do trabalhador aparecia nas salas de audincia da Justia do Trabalho apenas no seu estado potencial, como mera probabilidade. A pretenso do reclamante acabava solucionada aps o clculo de um adicional sobre o salrio, ou seja, na avaliao do risco materializado numa simples expresso monetria. Pode-se perceber que todos ns, operadores do Direito Laboral, dedicamos muito tempo, estudo e reflexo s controvrsias a respeito dos adicionais de insalubridade, periculosidade, noturno, de horas extras, de risco etc. E consultamos tabelas de agentes nocivos ou perigosos e seus limites de tolerncia, discutimos apuraes periciais, questionamos a eficincia de equipamentos de proteo e avaliamos os graus de risco. Na verdade, conhecamos muito dos riscos e quase nada dos efeitos; conhecamos os agentes nocivos, mas no vamos as suas vtimas. A nossa realidade palpvel era somente o risco monetizado, porquanto a doena ocupacional ou o acidente do trabalho ficava to-somente no campo das possibilidades.
* Desembargador Federal do Tribunal Regional do Trabalho da 3 Regio. Mestre em Direito pela UFMG. Professor do Curso de Especializao em Engenharia de Segurana da UFMG. Autor dos livros Proteo Jurdica Sade do Trabalhador e Indenizaes por Acidentes do Trabalho ou Doenas Ocupacionais.
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surpreendente constatar que o Direito do Trabalho, na sua marcha evolutiva a respeito do nosso tema de estudo, empenhou-se mais em regulamentar a monetizao do risco que o meio ambiente de trabalho saudvel. Com isso, temas como jornada de trabalho, remunerao, sindicalizao, frias, repousos remunerados, contrato de trabalho, dentre outros, sempre tiveram mais densidade doutrinria do que a proteo vida e sade do trabalhador, que ficaram em posio secundria. A inverso dos valores manifesta. De que adianta proclamar solenemente a primazia do direito vida, se no criarmos condies adequadas para o exerccio do direito de viver... A partir de 2005, com o incio de vigncia da Emenda Constitucional n. 45/ 2004, comearam a chegar s audincias trabalhistas as vtimas das doenas e dos acidentes do trabalho. O risco, que era apenas potencial, agora mostra sua face real, estampada no trabalhador deformado, na dor e no sofrimento. O agente que era insalubre materializou-se na doena; o risco da periculosidade deixou o territrio das probabilidades e produziu invlidos, mutilados ou vtimas fatais. Agora, em vez de s consultarmos tabelas de agentes nocivos, passamos a verificar a extenso da invalidez, a capacidade residual de trabalho, a reposio das perdas e danos dos dependentes econmicos, o montante da indenizao. Ao mesmo tempo em que nos deparamos com os desafios de arbitrar a indenizao justa, cresce a indagao a respeito dos direitos violados, das medidas preventivas, das normas de proteo que poderiam ter evitado o drama vivenciado por aquelas vtimas. nesse ponto que ns, profissionais do Direito do Trabalho, tomamos conscincia de que temos apenas uma idia difusa e pouco elaborada a respeito das normas de segurana e sade do trabalhador ou do direito ao meio ambiente de trabalho saudvel. E no se trata de desinteresse pessoal ou falta de comprometimento com a causa, porquanto at na literatura trabalhista especializada pouco se encontra a respeito. Basta mencionar que o captulo da Consolidao das Leis do Trabalho - CLT - a respeito da segurana e medicina do trabalho (artigos 154 a 201) um dos menos abordados. A proposta deste estudo demonstrar a estrutura normativa a respeito da segurana e sade do trabalhador e do meio ambiente de trabalho no Brasil. O conhecimento mais profundo dessa estrutura ser muito importante no momento de avaliar a culpa patronal nos acidentes do trabalho ou nas doenas ocupacionais, porque permitir aferir se houve ou no violao de alguma das normas preventivas minuciosamente detalhadas na regulamentao do Ministrio do Trabalho. Servir tambm para avaliar, diante do caso concreto, o cumprimento do dever geral de cautela exigvel de todo empregador. 2 EVOLUO DO DIREITO SEGURANA E SADE DO TRABALHADOR Para compreender a extenso atual do direito segurana e sade do trabalhador, importante relatar, ainda que rapidamente, os marcos principais de sua evoluo. O registro histrico de maior relevncia na anlise da relao trabalhosade remonta ao lanamento do livro De Morbis Artificum Diatriba, no ano de 1700, pelo mdico italiano Bernardino Ramazzini, cujas lies, preciosas para a poca, permaneceram como o texto bsico da medicina preventiva por quase dois
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sculos. Ramazzini estudou mais de 60 profisses, relacionando o exerccio das atividades com as doenas conseqentes, indicando ainda o tratamento recomendvel e as medidas preventivas. Mais tarde ele foi considerado, com justia, o Pai da Medicina do Trabalho. O incremento da produo em srie, aps a Revoluo Industrial, deixou mostra a fragilidade do trabalhador na luta desleal com a mquina, fazendo crescer assustadoramente o nmero de mortos, mutilados, doentes, rfos e vivas. Nesse perodo que surgiu a etapa da Medicina do Trabalho, cuja caracterstica principal foi a colocao de um mdico no interior da empresa para atender ao trabalhador doente e manter produtiva a mo-de-obra. Surgiram tambm as primeiras leis a respeito do acidente do trabalho, primeiramente na Alemanha, em 1884, estendendo-se a vrios pases da Europa nos anos seguintes, at chegar ao Brasil, por intermdio do Decreto Legislativo n. 3.724, de 15 de janeiro de 1919. A criao da Organizao Internacional do Trabalho - OIT - pelo Tratado de Versailles incrementou a produo das normas preventivas, tanto que, j na sua primeira reunio no ano de 1919, foram adotadas seis convenes, que direta ou indiretamente visavam proteo da sade, bem-estar e integridade fsica dos trabalhadores, porquanto tratavam da limitao da jornada, desemprego, proteo maternidade, trabalho noturno das mulheres, idade mnima para admisso de crianas e trabalho noturno dos menores. Com o tempo, entretanto, percebeu-se que era preciso ir alm do simples atendimento mdico, pois, sem interferncia nos fatores causais, o tratamento no surtiria efeito satisfatrio. Entra em cena, ento, a contribuio da Engenharia por intermdio da Higiene ocupacional e, posteriormente, da Ergonomia, cuja anlise multidisciplinar conta com a participao de fisiologistas, psiclogos, arquitetos, mdicos e engenheiros. Com efeito, tem incio, em meados do sculo XX, a etapa da Sade Ocupacional. Alarga-se o conceito de sade, com a criao da Organizao Mundial de Sade - OMS - em 1946 e o Brasil amplia as normas de segurana e medicina do trabalho, instituindo os Servios Especializados em Engenharia de Segurana e Medicina do Trabalho - SESMT - e as Comisses Internas de Preveno de Acidentes - CIPA. A mudana do Captulo V do Ttulo II da CLT, por intermdio da Lei n. 6.514/77, teve o propsito de aprofundar as medidas preventivas para retirar o Brasil da incmoda posio de campeo mundial em acidentes do trabalho. No ano de 1978 o Ministrio do Trabalho publicou a consolidao das normas de segurana e medicina do trabalho, por intermdio da Portaria n. 3.214. Apesar do relativo progresso normativo, as doenas e acidentes do trabalho continuaram afetando duramente a classe trabalhadora, sobretudo pelo rpido processo de industrializao. Diante desse quadro preocupante tem incio a reao dos trabalhadores, reivindicando melhores condies de segurana, higiene e sade no local de trabalho e o direito de opinar e receber informaes sobre essas questes. O movimento sindical comea a questionar a validade dos adicionais de remunerao para compensar a exposio aos riscos ocupacionais e adota a bandeira de que sade no se vende por preo algum, chegando a rotular o adicional de insalubridade como adicional do suicdio. A Conveno da OIT n. 155 sobre segurana e sade dos trabalhadores d impulso a essa nova mentalidade, consagrando a participao ativa dos trabalhadores nas questes envolvendo segurana, sade e meio ambiente de trabalho. Assim, desde o ltimo quartel do sculo XX, quando os trabalhadores
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passaram a reivindicar as melhorias do meio ambiente de trabalho, est em curso uma nova etapa, ou movimento, denominada Sade do Trabalhador. No Brasil, a Constituio da Repblica de 1988 foi o marco principal de introduo da etapa da sade do trabalhador no ordenamento jurdico. A sade foi considerada como direito social, ficando garantida aos trabalhadores a reduo dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de sade, higiene e segurana. Ficou estabelecido tambm que a sade direito de todos e dever do Estado, em sintonia com as declaraes internacionais. A Lei Orgnica da Sade (8.080/90) e as leis previdencirias (8.212/91 e 8.213/91) tambm instituram normas de amparo sade do trabalhador. Coroando no plano jurdico a implantao das idias bsicas da etapa da sade do trabalhador, o Brasil ratificou em 1990 a Conveno n. 161 da OIT sobre Servios de Sade do Trabalho e em 1992 a Conveno n. 155, tambm da OIT, sobre Segurana e Sade dos Trabalhadores. Enquanto se busca a consolidao das etapas mencionadas, j se esboa com firmeza uma quarta etapa, de proteo mais ampla, denominada qualidade de vida do trabalhador ou qualidade de vida no trabalho. A Constituio de 1988 contempla no art. 225 o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado como essencial sadia qualidade de vida, destacando no art. 200, VIII, a proteo ao meio ambiente, nele compreendido o do trabalho. A expanso e o reconhecimento do direito ambiental acaba beneficiando tambm o meio ambiente do trabalho e a qualidade de vida do trabalhador. Sintetizando as etapas evolutivas da relao trabalho-sade, pode-se observar que as primeiras preocupaes foram com a segurana do trabalhador, para afastar a agresso mais visvel dos acidentes do trabalho; posteriormente, preocupou-se, tambm, com a medicina do trabalho para curar as doenas ocupacionais; em seguida, ampliou-se a pesquisa para a higiene industrial, visando a prevenir as doenas e garantir a sade; mais tarde, o questionamento passou para a sade do trabalhador, na busca do bem-estar fsico, mental e social. Atualmente, em sintonia com o princpio fundamental da dignidade da pessoa humana, expressamente adotado pela Constituio de 1988, pretende-se avanar alm da sade do trabalhador: busca-se a integrao do trabalhador com o homem, o ser humano dignificado e satisfeito com a sua atividade, que tem vida dentro e fora do ambiente de trabalho, que pretende, enfim, qualidade de vida. Como se v, no Brasil, no houve um desenvolvimento uniforme dessas etapas, mas, pelo menos, a legislao j incorporou avanos importantes. O desafio da hora presente dar efetividade aos preceitos institudos, ou seja, tornar real o que j legal. E nesse ponto, lamentvel constatar que as indenizaes por acidente do trabalho tm sido o argumento mais convincente para motivar o empregador ao cumprimento das normas de segurana e sade no local de trabalho. 3 FUNDAMENTOS CONSTITUCIONAIS DA SEGURANA E SADE DO TRABALHADOR No item anterior registramos resumidamente as etapas da construo terica do direito sade do trabalhador. Agora vamos pr em foco o direito j positivado no Brasil, a comear pelas normas de maior hierarquia, ou seja, aquelas insculpidas na atual Constituio da Repblica.
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Tomando como ponto de partida os princpios basilares da Constituio de 1988 consagrados no art. 1, imprescindvel considerar que a Repblica Federativa do Brasil constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos, dentre outros, a dignidade da pessoa humana e o valor social do trabalho. A ordem econmica deve estar apoiada na valorizao do trabalho (art. 170) e a ordem social ter como base o primado do trabalho (art. 193). Alm disso, constitui objetivo fundamental da Repblica construir uma sociedade livre, justa e solidria (art. 3, I). O princpio constitucional de que a sade direito de todos e dever do Estado (art. 196), adaptado para o campo do Direito do Trabalho, indica que a sade direito do trabalhador e dever do empregador. Para isso, a Constituio garantiu no art. 7, XXII, a reduo dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de sade, higiene e segurana. A segurana visa integridade fsica do trabalhador e a higiene tem por objetivo o controle dos agentes do ambiente de trabalho para a manuteno da sade no seu amplo sentido. Pela primeira vez, o texto da Constituio menciona normas de sade, e, por isso, no pode ser relegada a segundo plano a amplitude do conceito de sade, que abrange o bemestar fsico, mental e social. A concluso que se impe que o empregador tem obrigao de promover a reduo de todos os fatores (fsicos, qumicos, biolgicos, fisiolgicos, estressantes, psquicos etc.) que afetam a sade do empregado no ambiente de trabalho. Em sintonia com esse princpio da reduo dos riscos, a alternativa de utilizao dos equipamentos de proteo individual s dever ser implementada quando tiverem sido adotados todos os meios conhecidos para eliminao do risco e este, ainda assim, permanecer. Ademais, prev o art. 5, 2, que os direitos e garantias expressos na Constituio no excluem outros decorrentes do regime e dos princpios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que o Brasil seja parte, o que engloba, sem dvida, as convenes ratificadas da Organizao Internacional do Trabalho. Esses princpios fundamentais entalhados no alto da hierarquia constitucional devem estar no ponto de partida de qualquer anlise a respeito das normas de proteo vida e sade dos trabalhadores. A funo ordenadora e estruturante dos princpios permite compreender sistematicamente o tema em estudo, valendo citar nesse sentido o conceito jurdico de princpio, adotado por Celso Antnio Bandeira de Mello: Mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposio fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o esprito e servindo de critrio para sua exata compreenso e inteligncia, exatamente por definir a lgica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tnica e lhe d sentido harmnico.1 Com efeito, aquele que no considerar os princpios constitucionais positivos estar lidando apenas na periferia do Direito, ignorando as ntimas conexes do ramo especfico com o seu tronco de sustentao, sua causa primeira. Avistando o continente sem captar o contedo, atento ao detalhe mas distrado do conjunto,
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MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Elementos de direito administrativo. 2. ed. So Paulo: RT, 1990. p. 299.
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no perceber a irradiao da seiva tonificante, transitando do ncleo constitucional para abastecer e vitalizar toda a extenso que a cincia jurdica abarca, influenciando com certeza todo o regramento da proteo jurdica sade do trabalhador. Alis, o prprio Supremo Tribunal Federal, em sua composio plenria, ao julgar a ADI-MC n. 1.347-5, colocou nos fundamentos do acrdo a importncia dos princpios constitucionais: No se pode perder de perspectiva, neste ponto, que tambm os valores sociais do trabalho constituem um dos fundamentos sobre os quais se edifica, de modo permanente, a construo do Estado democrtico de direito (CF, art. 1, IV, primeira parte), pois preciso reconhecer que o sentido tutelar que emana desse postulado axiolgico abrange, dentre outras providncias, a adoo, tanto pelos organismos pblicos quanto pela prpria comunidade empresarial, de medidas destinadas a proteger a integridade da sade daqueles que so responsveis pela fora de trabalho. A preservao da sade da classe trabalhadora constitui um dos graves encargos de que as empresas privadas so depositrias. 4 A SADE DO TRABALHADOR NAS CONVENES DA OIT O Brasil, como membro da OIT, j ratificou diversas convenes relacionadas com a segurana, a sade e o meio ambiente do trabalho. Na realidade, a OIT vem promovendo, na medida do possvel, a uniformizao internacional do Direito do Trabalho, de modo a propiciar uma evoluo harmnica das normas de proteo ao trabalhador e alcanar a universalizao da justia social e do trabalho digno para todos. As convenes da OIT, uma vez ratificadas pelo Brasil, incorporam-se legislao interna ( 2 do art. 5 da Constituio Federal), podendo, assim, criar, alterar, complementar ou revogar as normas legais em vigor.2 importante assinalar que a OIT controla a aplicao das convenes ratificadas, devendo o Estado-Membro remeter relatrios anuais e comunicaes peridicas para acompanhamento. Alm disso, as organizaes profissionais de empregados ou de empregadores tambm podem apresentar reclamao Repartio Internacional do Trabalho, de acordo com o que estabelecem os arts. 24 e 25 da Constituio da OIT.3
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Cabe recurso especial para o Superior Tribunal de Justia quando a deciso recorrida contrariar dispositivo de Conveno ratificada pelo Brasil (art. 105, III, a, da Constituio da Repblica). Art. 24: Toda reclamao, dirigida Repartio Internacional do Trabalho, por uma organizao profissional de empregados ou de empregadores, e segundo a qual um dos Estados-Membros no tenha assegurado satisfatoriamente a execuo de uma conveno a que o dito Estado haja aderido, poder ser transmitida pelo Conselho de Administrao ao Governo em questo e este poder ser convidado a fazer, sobre a matria, a declarao que julgar conveniente. Art. 25: Se nenhuma declarao for enviada pelo Governo em questo, num prazo razovel, ou se a declarao recebida no parecer satisfatria ao Conselho de Administrao, este ltimo ter o direito de tornar pblica a referida reclamao e, segundo o caso, a resposta dada.

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Diversas convenes da OIT ratificadas pelo Brasil tratam do tema da segurana, sade e meio ambiente do trabalho. Dependendo da atividade da empresa, ser necessrio consultar convenes especficas, para verificar se o empregador adotou todas as medidas preventivas indicadas, como por exemplo: Conveno n. 115 sobre radiaes ionizantes; Conveno n. 136 sobre benzeno; Conveno n. 139 sobre substncias ou produtos cancergenos; Conveno n. 162 sobre asbesto; Conveno n. 170 sobre produtos qumicos; Conveno n. 171 sobre trabalho noturno etc. No entanto, merecem maior ateno, pela amplitude de abrangncia, trs dessas convenes: 1. A Conveno n. 148 que trata dos riscos devidos contaminao do ar, ao rudo e s vibraes no local de trabalho4; 2. A Conveno n. 155 que trata da segurana e sade dos trabalhadores e do meio ambiente de trabalho5; 3. A Conveno n. 161 que trata dos servios de sade no local de trabalho.6 Convm destacar, como exemplo do grau de importncia, dois artigos da Conveno n. 155 acima mencionada: Art. 4 - 1. Todo Membro dever, em consulta s organizaes mais representativas de empregadores e de trabalhadores, e levando em conta as condies e a prtica nacionais, formular, pr em prtica e reexaminar periodicamente uma poltica nacional coerente em matria de segurana e sade dos trabalhadores e o meio ambiente de trabalho. 2. Essa poltica ter como objetivo prevenir os acidentes e os danos sade que forem conseqncia do trabalho, tenham relao com a atividade de trabalho, ou se apresentarem durante o trabalho, reduzindo ao mnimo, na medida que for razovel e possvel, as causas dos riscos inerentes ao meio ambiente de trabalho. Art. 8 - Todo Membro dever adotar, por via legislativa ou regulamentar ou por qualquer outro mtodo de acordo com as condies e a prtica nacionais, e em consulta s organizaes representativas de empregadores e de trabalhadores interessadas, as medidas necessrias para tornar efetivo o artigo 4 da presente Conveno. Como se verifica, ao ratificar essa Conveno, o Brasil assumiu importantes compromissos perante a comunidade internacional, pois dever instituir e reexaminar periodicamente uma poltica nacional coerente em matria de segurana e sade dos trabalhadores e do meio ambiente de trabalho. Pelo que dispe o art. 8, seja pela via legal ou regulamentar, devero ser adotadas as medidas necessrias para tornar efetivas as normas de proteo segurana e sade dos trabalhadores.

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Promulgada pelo Decreto n. 93.413/86, vigora no Brasil desde 14 de janeiro de 1983. Promulgada pelo Decreto n. 1.254/94, vigora no Brasil desde 18 de maio de 1993. Promulgada pelo Decreto n. 127/91, vigora no Brasil desde 18 de maio de 1991.

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As convenes da OIT estabelecem diversas normas importantes e servem para fundamentar a legalidade de muitos dos regulamentos baixados pelo Ministrio do Trabalho em matria de segurana e sade no ambiente de trabalho. Merecem, portanto, mais divulgao entre os operadores jurdicos, especialmente para dar mais efetividade aos seus preceitos. O nmero crescente de acidentes e doenas ocupacionais dos ltimos anos, considerando as estatsticas mundiais, motivou a OIT no sentido de adotar estratgias diretas para tentar interromper ou reverter esse quadro preocupante. So cifras de certa forma alarmantes que passaram a exigir medidas emergenciais de enfrentamento. Basta mencionar que a cada hora, no mundo, por volta de 250 trabalhadores esto perdendo a vida por acidente do trabalho ou doena ocupacional. No ano de 2003, diante do agravamento demonstrado pelas estatsticas, a OIT criou um plano de ao para promover a segurana e a sade no trabalho, com abrangncia global, por meio de uma Resoluo.7 Registra referido documento que os esforos para solucionar os problemas na rea da segurana e sade no trabalho, tanto em nvel nacional quanto internacional, tm sido dispersos e fragmentados e no possuem a coerncia necessria para produzir um impacto real. Como pilar dessa nova estratgia global, a OIT props a instaurao de uma cultura efetiva de preveno em matria de segurana e sade no trabalho, com emprego de todos os meios disponveis para sensibilizao, conhecimento e compreenso geral sobre os perigos e riscos ocupacionais. Enfatizou tambm o propsito de se atribuir mxima prioridade ao princpio da preveno. Para atingir tais objetivos, a OIT vem adotando uma campanha internacional de informao e sensibilizao, centrada na promoo do conceito de gesto racional de segurana e sade no trabalho, tanto que instituiu um Dia Mundial sobre Segurana e Sade no Trabalho, a ser celebrado no dia 28 de abril de cada ano.8 No mesmo sentido, na 13 Reunio do Comit misto OIT/OMS, decidiu-se conjugar esforos das duas organizaes mundiais para adoo de um enfoque integrado da segurana e sade no trabalho com os sistemas de gesto de segurana e sade ocupacional.9 Com propsito semelhante, o Conselho da Unio Europia adotou uma Resoluo, no dia 3 de junho de 2002, a respeito de uma nova estratgia comunitria de sade e segurana no trabalho. Nesse documento

Resoluo relativa segurana e sade no trabalho: Concluses relativas s atividades normativas da OIT no mbito da segurana e sade no trabalho: uma estratgia global Documento GB.288/3/1, disponvel no Portal da OIT - www.oit.org. O Brasil, pela Lei n. 11.121, de 25 de maio de 2005, instituiu o Dia Nacional em Memria das Vtimas de Acidentes e Doenas do Trabalho a ser celebrado no dia 28 de abril de cada ano. Vide Informe da 13 Reunio do Comit misto OIT/OMS de sade no trabalho, realizada em Genebra no perodo de 9 a 12 de dezembro de 2003 - As concluses e recomendaes esto disponveis no Portal da OIT - www.oit.org - Documento GB.289/STM/7. Vale transcrever o item 2 desse documento: Debera haber un compromiso al ms alto nivel tanto en la OMS como en la OIT por lo que respecta a la colaboracin entre las dos organizaciones en lo relativo a la salud en el trabajo, y este compromiso debera transmitirse a las estructuras regionales y nacionales.

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h meno de que a aplicao da legislao ainda no produziu os resultados esperados tanto que o nmero de acidentes continua elevado em termos absolutos, observando-se um recrudescimento do nmero de acidentes em certos EstadosMembros. Conforme planejado em 2003, o tema em questo foi includo na ordem do dia das reunies ordinrias da OIT realizadas em 2005 e 2006, visando adoo de um novo instrumento, de grande prestgio e repercusso no campo da segurana e sade no trabalho. Com efeito, no dia 15 de junho de 2006, a OIT aprovou a Conveno n. 187, intitulada Marco promocional para a segurana e sade no trabalho, que tem como objetivo aprofundar as medidas de proteo, devendo o Estado-Membro que a ratificar instituir efetivamente uma cultura nacional de preveno, de modo a promover, como prioridade mxima, a melhoria contnua da segurana e sade no trabalho. Os nmeros aflitivos das estatsticas mundiais a respeito dos acidentes do trabalho e doenas ocupacionais reforam e fundamentam a busca de uma nova tica de segurana e sade como pressuposto indispensvel para alcanar o trabalho digno e decente. Fica muito evidente, portanto, a tendncia para os prximos anos de conferir grande destaque e vigoroso impulso ao direito dos trabalhadores a um meio ambiente de trabalho seguro e saudvel. 5 NORMAS DE SEGURANA E SADE DO TRABALHADOR PREVISTAS NA CLT As normas que tratam da proteo segurana e sade do trabalhador esto dispersas em diversos diplomas legais, abrangendo vrios ramos do Direito, sem uma consolidao adequada, o que dificulta o seu conhecimento, consulta, aplicao e efetividade. Alis, seria conveniente que houvesse um organismo central para cuidar desse assunto, como sugere o art. 15.2 da Conveno n. 155 da OIT. Tambm seria recomendvel a aprovao de um Cdigo Nacional da Segurana e Sade do Trabalhador, conforme vez por outra tem sido cogitado. A codificao oferece mais coerncia e homogeneidade ao sistema, suprime as lacunas, simplifica e facilita a compreenso do regramento legal da matria. A fonte principal dessas normas, em nvel de lei ordinria, o Captulo V do Ttulo II da CLT, intitulado Segurana e Medicina do Trabalho, abrangendo do artigo 154 ao 201. Desde a promulgao da CLT em 1943 esse captulo foi inteiramente reformulado duas vezes, sendo a primeira por intermdio do Decretolei n. 229, de 28 de fevereiro de 1967 e a segunda vez pela Lei n. 6.514, de 22 de dezembro de 1977. Nesta ltima mudana adotou-se uma tcnica legislativa diferente, nem sempre percebida pela doutrina. Em vez de um detalhamento mais elaborado dos preceitos nos dispositivos legais, optou-se por delegar competncia normativa ao Ministrio do Trabalho no s para regulamentar, mas tambm para complementar as normas do captulo, como expressamente prev o art. 200 da CLT: Art. 200 - Cabe ao Ministrio do Trabalho estabelecer disposies complementares s normas de que trata este Captulo, tendo em vista as peculiaridades de cada atividade ou setor de trabalho, especialmente sobre:
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I - medidas de preveno de acidentes e os equipamentos de proteo individual em obras de construo, demolio ou reparos; II - depsitos, armazenagem e manuseio de combustveis, inflamveis e explosivos, bem como trnsito e permanncia nas reas respectivas; III - trabalho em escavaes, tneis, galerias, minas e pedreiras, sobretudo quanto preveno de exploses, incndios, desmoronamentos e soterramentos, eliminao de poeiras, gases, etc. e facilidades de rpida sada dos empregados; IV - proteo contra incndio em geral e as medidas preventivas adequadas, com exigncias ao especial revestimento de portas e paredes, construo de paredes contra-fogo, diques e outros anteparos, assim como garantia geral de fcil circulao, corredores de acesso e sadas amplas e protegidas, com suficiente sinalizao; V - proteo contra insolao, calor, frio, umidade e ventos, sobretudo no trabalho a cu aberto, com proviso, quanto a este, de gua potvel, alojamento e profilaxia de endemias; VI - proteo do trabalhador exposto a substncias qumicas nocivas, radiaes ionizantes e no-ionizantes, rudos, vibraes e trepidaes ou presses anormais ao ambiente de trabalho, com especificao das medidas cabveis para eliminao ou atenuao desses efeitos, limites mximos quanto ao tempo de exposio, intensidade da ao ou de seus efeitos sobre o organismo do trabalhador, exames mdicos obrigatrios, limites de idade, controle permanente dos locais de trabalho e das demais exigncias que se faam necessrias; VII - higiene nos locais de trabalho, com discriminao das exigncias, instalaes sanitrias com separao de sexos, chuveiros, lavatrios, vestirios e armrios individuais, refeitrios ou condies de conforto por ocasio das refeies, fornecimento de gua potvel, condies de limpeza dos locais de trabalho e modo de sua execuo, tratamento de resduos industriais; VIII - emprego das cores nos locais de trabalho, inclusive nas sinalizaes de perigo. Pargrafo nico - Tratando-se de radiaes ionizantes e explosivos, as normas a que se referem este artigo sero expedidas de acordo com as resolues a respeito adotadas pelo rgo tcnico. Alm da delegao genrica estampada no artigo supra, ao longo de todo o captulo h delegaes especficas, determinando a expedio de normas tcnicas pelo Ministrio do Trabalho, tanto para regulamentar quanto para complementar as previses enunciadas, bastando conferir os artigos 155, 162, 163, 168, 169, 174, 175, 178, 179, 182, 186, 187, 188, 190, 192, 193, 194, 195, 196 e 198, todos da CLT. Essa opo do legislador acabou reduzindo a extenso do Captulo V mencionado que, antes da reforma de 1977, era composto de 70 artigos e depois ficou reduzido a 48, j que houve revogao expressa dos arts. 202 a 223 da CLT pelo art. 5 da Lei n. 6.514/77. O Captulo V do Ttulo II da CLT est dividido em 16 sees traando as linhas bsicas das normas de segurana, medicina e sade do trabalhador no
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Brasil. Lamentavelmente, os dispositivos mais conhecidos desse captulo, nos meios jurdicos, so os que tratam dos adicionais de insalubridade e de periculosidade, demonstrando que a pretenso remuneratria imediata despertou mais interesse do que o propsito de preservao da vida e da sade. Merece destaque no captulo a disposio do art. 157 da CLT que atribuiu s empresas o dever de cumprir e fazer cumprir as normas de segurana e medicina do trabalho, devendo, para tanto, instruir os empregados, atravs de ordens de servio, quanto s precaues a tomar no sentido de evitar acidentes do trabalho ou doenas ocupacionais. A nfase no fazer cumprir indica que o empregador que deve tomar a iniciativa de criar uma cultura prevencionista, especialmente porque detm o poder diretivo e disciplinar, podendo at mesmo dispensar por justa causa o empregado que resiste ao cumprimento de suas determinaes no campo de segurana e sade no trabalho (art. 158). As normas desse captulo, diante da delegao normativa mencionada, foram minuciosamente detalhadas por intermdio da Portaria do Ministrio do Trabalho n. 3.214/78, que representa na prtica a consolidao das normas de segurana, higiene e sade dos trabalhadores no Brasil. 6 VALIDADE DAS DELEGAES NORMATIVAS Como mencionamos no item anterior, o Ministrio do Trabalho, alm de expedir instrues para a execuo das leis, tambm pode inovar no mundo jurdico criando normas de preveno de acidentes do trabalho ou doenas ocupacionais, por delegao especfica de diversos artigos da CLT e delegao genrica do art. 200 do mesmo Diploma Legal. Cabe neste passo uma indagao: essas delegaes so vlidas no nosso ordenamento jurdico? So inconstitucionais ou ilegais os atos regulamentares baixados pelo Ministrio do Trabalho? Alis, observamos no dia a dia que muitos operadores do Direito do Trabalho, apegados em demasia ao princpio da legalidade, no concedem a devida ateno s normas de segurana e sade baixadas pelo Ministrio do Trabalho ou ento questionam a legalidade das previses das portarias regulamentares. verdade que, em regra, ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei, como estabelece o inciso II do art. 5 da Constituio da Repblica, tambm conhecido como princpio da legalidade genrica. Esse princpio representa importante garantia do cidado contra o arbtrio estatal porque atribui ao povo, por intermdio de seus representantes regularmente eleitos, a competncia normativa, ou seja, cabe ao Poder Legislativo a competncia para inovar na ordem jurdica. No entanto, no se deve interpretar o princpio da legalidade como a exigncia de dispositivo legal literal e expresso porque h princpios e regras jurdicas que esto implcitos no ordenamento jurdico. Como bem acentua Maral Justen Filho, a disciplina jurdica produzida pelo conjunto das normas jurdicas, o que exige compreender que, mesmo sem existir dispositivo literal numa lei, o sistema jurdico poder impor restrio autonomia privada e
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obrigatoriedade de atuao administrativa. Em suma, o princpio da legalidade no conduz a uma interpretao literal das leis para determinar o que permitido, proibido ou obrigatrio.10 A teoria clssica da separao dos Poderes vem sofrendo ajustamentos e revises pontuais diante da ampliao das atividades estatais e da necessidade de soluo imediata das demandas dos tempos atuais, especialmente aquelas de ordem tcnica ou cientfica. A demora do processo legislativo no oferece respostas em tempo adequado para muitas questes urgentes que exigem posicionamento imediato do Executivo. Da por que a Constituio atribui competncia ao Presidente da Repblica para expedir regulamentos para a fiel execuo da lei (art. 84, IV), como tambm atribui aos Ministros de Estado a competncia para expedir instrues para a execuo das leis, decretos e regulamentos (art. 87, pargrafo nico, II). Mas qual seria o campo reservado lei e o espao destinado ao regulamento? Inicialmente, cabe fixar um primeiro divisor: a competncia regulamentar dependente da competncia legislativa, ou seja, o regulamento no pode contrariar qualquer previso legal, sob pena de ficar caracterizada a ilegalidade da norma regulamentar. O regulamento pode e deve estabelecer preceitos normativos que traduzam o adequado cumprimento da norma legal, completando ou mesmo complementando as previses da fonte legislativa. Se o regulamento ficasse restrito mera repetio do texto legal, no teria qualquer utilidade. Na lio de Caio Tcito, regulamentar no somente reproduzir analiticamente a lei, mas ampli-la e complet-la, segundo o seu esprito e o seu contedo, sobretudo nos aspectos que a prpria lei, expressa ou implicitamente, outorga esfera regulamentar.11 Tambm ocorre de o legislador deixar espao mais amplo para o regulamento nas hipteses que envolvem conceitos jurdicos indeterminados, mas a regulamentao dever ser compatvel com os comandos estampados na lei. O Ministro do STF, Celso de Mello, no julgamento da liminar da ADI-MC 561-DF, consignou nos fundamentos da deciso: preciso ter presente que, no obstante a funo regulamentar efetivamente sofra os condicionamentos normativos impostos, de modo imediato, pela lei, o Poder Executivo, ao desempenhar concretamente a sua competncia regulamentar, no se reduz condio de mero rgo de reproduo do contedo material do ato legislativo a que se vincula.12 O espao de atuao do regulamento, no entanto, fica mais restrito quando a Constituio expressamente atribui prpria lei a regulamentao de determinada matria, pelo mecanismo da reserva legal ou legalidade estrita. Em muitas ocasies o texto da Carta Maior estabelece que a lei criar, a lei dispor, nos limites da lei, na forma da lei etc. Vejam, por exemplo, o que prev o art. 7, XIX: licena10

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JUSTEN FILHO, Maral. Curso de direito administrativo . 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2006. p.148-149. TCITO, Caio. Temas de direito pblico. Rio de Janeiro: Renovar, v. 1, 1977. p. 510. Cf. ADI-MC 561-DF, julgado em 23 ago.1995, publicado no DJ de 23 mar. 2001.

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paternidade, nos termos fixados em lei. Assim, somente norma legal e no um decreto do Executivo pode disciplinar a concesso da licena-paternidade. Por outro lado, quando a Constituio no estabelece o princpio da legalidade estrita ou a reserva legal, o regulamento goza de maior autonomia, uma vez que est vinculado apenas legalidade simples ou genrica. Em vez de a lei disciplinar exaustivamente um tema atribui competncia para o regulamento completar os comandos normativos. Com efeito, quando a Constituio estabeleceu no artigo 7, XXII, reduo dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de sade, higiene e segurana, deixou ao Poder Executivo maior campo de atuao para regulamentar os preceitos legais. Diante dessa flexibilizao da antiga regra que vedava a delegao normativa, pode-se observar que tem sido comum atribuir ao Executivo a regulamentao de matrias nas quais predomina o carter tcnico-cientfico.13 Anota Maral Justen que a discricionariedade administrativa atribuda por via legislativa, caso a caso. Isso equivale a reconhecer, dentre outros poderes atribudos constitucionalmente ao Legislativo, aquele de transferir ao Executivo a competncia para editar normas complementares quelas derivadas da fonte legislativa.14 Essa ampliao do poder regulamentar da Administrao Pblica foi bem registrada pelo constitucionalista Clmerson Merlin: A importncia do poder regulamentar vem aumentando, ultimamente, em virtude do desenvolvimento tcnico da sociedade moderna, bem como da exasperao das responsabilidades do Estado. O nmero de matrias a exigir disciplina normativa cresce de modo assustador. Nas reas de cunho absolutamente tcnico (composio qumica dos alimentos industrializados, por exemplo) o legislador, inclusive por no dispor da formao adequada, v-se compelido a transferir ao Executivo o encargo de completar a disciplina normativa bsica contida em lei.15
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Discorrendo a respeito do assunto o administrativista Jos dos Santos Carvalho Filho registra: Modernamente, contudo, em virtude da crescente complexidade das atividades tcnicas da Administrao, passou a aceitar-se nos sistemas normativos, originariamente na Frana, o fenmeno da deslegalizao, pelo qual a competncia para regular certas matrias se transfere da lei (ou ato anlogo) para outras fontes normativas por autorizao do prprio legislador: a normatizao sai do domnio da lei (domaine de la loi) para o domnio de ato regulamentar (domaine de lordonnance). O fundamento no difcil de conceber: incapaz de criar a regulamentao sobre algumas matrias de alta complexidade tcnica, o prprio Legislativo delega ao rgo ou pessoa administrativa a funo especfica de institu-la, valendo-se de especialistas e tcnicos que melhor podem dispor sobre tais assuntos. Cf. Manual de direito administrativo. 14. ed. Rio de Janeiro: Lumen juris, 2005. p. 43. JUSTEN FILHO, Maral. Curso de direito administrativo. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2006. p. 169. CLVE, Clmerson Merlin. Atividade legislativa do Poder Executivo. 2. ed. So Paulo: RT, 2000. p. 140.
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A lei traa o ncleo do mandamento, as idias bsicas e delega competncia a um rgo do Poder Executivo para completar e disciplinar os preceitos normativos, o que tem sido chamado doutrinariamente de discricionariedade tcnica, deslegalizao, competncia normativa secundria ou delegao normativa . Naturalmente, o regulamento, mesmo inovando na ordem jurdica, no poder afastar-se das razes objetivas da delegao recebida, nem contrariar qualquer preceito expresso ou implcito contido na lei delegante. Nota-se, portanto, uma ampliao da competncia normativa da Administrao Pblica, delegada expressamente pelo prprio Poder Legislativo, mormente em razo do avano da cincia e da complexidade tcnica da vida moderna. Exemplo recente dessa delegao normativa o que ocorre com as agncias reguladoras, institudas no Brasil com respaldo constitucional, conforme previsto nos artigos 21, XI e 177, 2, III da Carta Maior. Nesse sentido podemos citar a Agncia Nacional de Energia Eltrica - ANEEL (Lei n. 9.427/96), a Agncia Nacional de Telecomunicaes - ANATEL (Lei n. 9.472/97), Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Lei n. 9.782/99), o Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hdricos (Lei n. 9.433/97), a Agncia Nacional do Petrleo - ANP (Lei n. 9.478/97), dentre outras, que tm um papel de gerenciamento da atividade privada de servios pblicos, recebendo delegao controlada da funo normativa. Acentua Diogo de Figueiredo Moreira Neto que essa competncia normativa atribuda s agncias reguladoras a chave de uma desejada atuao clere e flexvel para a soluo, em abstrato e em concreto, de questes em que predomine a escolha tcnica, distanciada e isolada das disputas partidarizadas e dos complexos debates congressuais em que predominam as escolhas abstratas poltico-administrativas...16 No caso especfico das normas de segurana e sade do trabalhador a delegao normativa ao Ministrio do Trabalho vem ocorrendo h muito, mas com maior nfase a partir da Lei n. 6.514/77, conforme acima mencionado. Discorrendo a respeito dessa delegao, anotou o insigne Gabriel Saad: [...] a tecnologia, merc dos rpidos progressos da cincia, quase que diariamente engendra novos processos de produo, idealiza outros equipamentos e utiliza nos manufaturados, materiais e substncias que se convertem em outros tantos agentes agressivos e nocivos sade do trabalhador. Por essa razo, usual em todos os pases do mundo que, em relao ao assunto que vimos tratando, receba o Poder Executivo poderes muito amplos para regulamentar normas legais voltadas para a sade ocupacional. No caso particular do Brasil, a orientao idntica. O legislador estabelece os princpios gerais, como se fossem normas balizadoras do poder regulamentar, mas deixando grande campo para o exerccio dessa faculdade pelo Executivo ou, melhor falando, pelo Ministrio do Trabalho.17
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MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Mutaes do direito administrativo . Rio de Janeiro: Renovar, 2000. p. 162. SAAD, Eduardo Gabriel. Consolidao das Leis do Trabalho comentada. 39. ed. So Paulo: LTr, 2006. p. 241.
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No mbito do Supremo Tribunal Federal essa delegao normativa vem sendo acolhida como regular, valendo citar duas Smulas que fazem meno expressa competncia delegada ao Ministrio do Trabalho para expedir normas na rea de segurana e sade do trabalhador: Smula 194 - STF: competente o Ministro do Trabalho para especificao das atividades insalubres. Smula 460 - STF: Para efeito do adicional de insalubridade, a percia judicial, em reclamao trabalhista, no dispensa o enquadramento da atividade entre as insalubres, que ato da competncia do Ministro do Trabalho. Alm disso, em diversos julgamentos o STF reputou vlida a competncia normativa delegada ao Poder Executivo ou deixou de conhecer de ao direta de inconstitucionalidade, valendo citar alguns acrdos: Ementa: Ao Direta de Inconstitucionalidade - Ato regulamentar. A Lei n. 4.117/62, ao reconhecer um amplo espao de atuao regulamentar ao Poder Executivo (art. 7, 2), outorgou-lhe condies jurdico-legais para com o objetivo de estruturar, de empregar e de fazer atuar o Sistema Nacional de Telecomunicaes - estabelecer novas especificaes de carter tcnico, tornadas exigveis pela evoluo tecnolgica dos processos de comunicao e de transmisso de smbolos, sinais, escritos, imagens, sons ou informaes de qualquer natureza. (STF. PLENO. ADI-MC 561/DF, Rel.: Ministro Celso de Mello, DJ 23 mar. 2001) Ementa: Constitucional - Tributrio - Contribuio: Seguro de Acidente do Trabalho - III. - As Leis n. 7.789/89, art. 3, II, e n. 8.212/91, art. 22, II, definem, satisfatoriamente, todos os elementos capazes de fazer nascer a obrigao tributria vlida. O fato de a lei deixar para o regulamento a complementao dos conceitos de atividade preponderante e grau de risco leve, mdio e grave, no implica ofensa ao princpio da legalidade genrica, C.F., art. 5, II, e da legalidade tributria, C.F., art. 150, I. (STF. PLENO. RE n. 343.446-SC, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 04 abr. 2003) Ementa: Ao Direta de Inconstitucionalidade - Instruo Normativa Portarias n. 24/94 e n. 25/94 do Secretrio de Segurana e Sade no Trabalho - Preveno contra situaes de dano no ambiente de trabalho - Controle mdico de sade ocupacional - Ato desvestido de normatividade qualificada para efeito de impugnao em sede de controle concentrado de constitucionalidade - Ao no conhecida. A Constituio da Repblica, em tema de ao direta, qualifica-se como o nico instrumento normativo revestido de parametricidade, para efeito de fiscalizao abstrata de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal. O controle normativo abstrato, para efeito de sua vlida instaurao, supe a ocorrncia de situao de litigiosidade constitucional que reclama a
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existncia de uma necessria relao de confronto imediato entre o ato estatal de menor positividade jurdica e o texto da Constituio Federal. Revelar-se- processualmente invivel a utilizao da ao direta, quando a situao de inconstitucionalidade - que sempre deve transparecer imediatamente do contedo material do ato normativo impugnado - depender, para efeito de seu reconhecimento, do prvio exame comparativo entre a regra estatal questionada e qualquer outra espcie jurdica de natureza infraconstitucional, como os atos internacionais - inclusive aqueles celebrados no mbito da Organizao Internacional do Trabalho (O.I.T) que j se acham incorporados ao direito positivo interno do Brasil, pois os Tratados concludos pelo Estado Federal possuem, em nosso sistema normativo, o mesmo grau de autoridade e de eficcia das leis nacionais. Se a instruo normativa, em decorrncia de m interpretao das leis e de outras espcies de carter equivalente, vem a positivar uma exegese apta a romper a hierarquia normativa que deve observar em face desses atos estatais primrios, aos quais se acha vinculada por um claro nexo de acessoriedade, viciar-se- de ilegalidade - e no de inconstitucionalidade -, impedindo, em conseqncia, a utilizao do mecanismo processual da fiscalizao normativa abstrata. Precedentes: RTJ 133/69 - RTJ 134/559. O eventual extravasamento, pelo ato regulamentar, dos limites a que se acha materialmente vinculado poder configurar insubordinao administrativa aos comandos da lei. Mesmo que desse vcio jurdico resulte, num desdobramento ulterior, uma potencial violao da Carta Magna, ainda assim estar-se- em face de uma situao de inconstitucionalidade meramente reflexa ou oblqua, cuja apreciao no se revela possvel em sede jurisdicional concentrada. (STF. PLENO. ADI-MC n. 1.347-5, Rel. Ministro Celso de Mello, DJ 01.12.95) Ementa: Ao Direta de inconstitucionalidade com pedido de liminar. Argio de inconstitucionalidade total, ou pelo menos parcial, da Portaria n. 3.435 do Ministrio do Trabalho. - A autora no tem legitimatio ad causam por no ser Confederao Sindical Nacional. Por outro lado, ainda que se entenda que a aluso, no inciso IX do artigo 103 da Carta Magna, a essas Confederaes no exclui as outras entidades sindicais, a Federao em causa tambm no tem as caractersticas de entidade de classe de mbito nacional. - Ademais, h, no caso, impossibilidade jurdica do pedido, pois firme o entendimento desta Corte de que, em se tratando de norma regulamentadora, no cabe ao direta de inconstitucionalidade para a verificao da ocorrncia, ou no, de extravasamento da esfera regulamentar, por se considerar que se este se der se configurar ilegalidade, e no inconstitucionalidade. Ao direta de inconstitucionalidade no conhecida. (STF. PLENO. ADI 360-7. Relator: Ministro Moreira Alves, DJ 26 fev. 1993) Tambm no Tribunal Superior do Trabalho a delegao normativa ao Ministrio do Trabalho tem sido acolhida:
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OJ SDI-I/TST N. 04 - Adicional de insalubridade - Lixo urbano. I - No basta a constatao da insalubridade por meio de laudo pericial para que o empregado tenha direito ao respectivo adicional, sendo necessria a classificao da atividade insalubre na relao oficial elaborada pelo Ministrio do Trabalho. OJ SDI-I/TST n. 345. Adicional de periculosidade. Radiao ionizante ou substncia radioativa. Devido. DJ 22.06.05. A exposio do empregado radiao ionizante ou substncia radioativa enseja a percepo do adicional de periculosidade, pois a regulamentao ministerial (Portarias do Ministrio do Trabalho n. 3.393, de 17.12.1987, e 518, de 07.04.2003), ao reputar perigosa a atividade, reveste-se de plena eficcia, porquanto expedida por fora de delegao legislativa contida no art. 200, caput, e inciso VI, da CLT. No perodo de 12.12.2002 a 06.04.2003, enquanto vigeu a Portaria n. 496 do Ministrio do Trabalho, o empregado faz jus ao adicional de insalubridade. 7 NORMAS REGULAMENTADORAS DE SEGURANA E SADE DO TRABALHADOR Diante das delegaes especficas e genricas da CLT, e em sintonia com as convenes da OIT ratificadas pelo Brasil e outras leis ordinrias, o Ministrio do Trabalho sistematizou as normas preventivas por intermdio da Portaria n. 3.214, de 08 de junho de 1978. Atualmente, essa Portaria representa, em nvel normativo, uma primeira consolidao das normas de segurana e sade do trabalhador no Brasil, consultada com freqncia pelos profissionais que atuam na rea de preveno dos acidentes e doenas ocupacionais e pelos peritos judiciais. A metodologia adotada, de dividir a regulamentao em normas separadas por tema, permite ao Ministrio do Trabalho promover atualizaes parciais, de acordo com a maior demanda ou necessidade do momento. Como bem enfatiza o Juiz do Trabalho potiguar Edwar Abreu Gonalves, especialista na matria, em decorrncia da acelerada revoluo tecnolgica que tem desencadeado profundas mudanas na relao trabalho-capital, as normas regulamentadoras da proteo jurdica segurana e sade no trabalho encontram-se em contnuo processo de atualizao e modernizao, objetivando a melhoria das condies ambientais do trabalho, afinal de contas, misso institucional do Estado velar pela sade e integridade fsica de sua fora produtiva.18 Depois das diversas modificaes ocorridas e acrscimos realizados, a Portaria n. 3.214/78 conta atualmente com 33 Normas Regulamentadoras - NR, conforme discriminado no quadro a seguir:

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GONALVES, Edwar Abreu. Manual de segurana e sade no trabalho. 3. ed. So Paulo: LTr, 2006. p. 31.
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QUADRO DAS NORMAS REGULAMENTADORAS DA PORTARIA N. 3.214/78 DO MINISTRIO DO TRABALHO NR-1 Disposies Gerais NR-3 Embargo ou Interdio NR-2 Inspeo Prvia NR-4 Servios Especializados em Engenharia de Segurana e em Medicina do Trabalho NR-6 Equipamentos de Proteo Individual - EPI NR-8 Edificaes NR-10 Segurana em Instalaes e Servios em Eletricidade NR-12 Mquinas e Equipamentos

NR-5 Comisso Interna de Preveno de Acidentes - CIPA NR-7 Programas de Controle Mdico de Sade Ocupacional - PCMSO NR-9 Programas de Preveno de Riscos Ambientais - PPRA NR-11 Transporte, Movimentao, Armazenagem e Manuseio de Materiais NR-13 Caldeiras e Vasos de Presso NR-15 Atividades e Operaes Insalubres NR-17 Ergonomia NR-19 Explosivos NR-21 Trabalho a Cu Aberto NR-23 Proteo Contra Incndios NR-25 Resduos Industriais NR-27 Registro Profissional do Tcnico de Segurana do Trabalho no MTB NR-29 Norma Regulamentadora de Segurana e Sade no Trabalho Porturio NR-31 Norma Regulamentadora de Segurana e Sade no Trabalho na Agricultura, Pecuria, Silvicultura, Explorao Florestal e Aqicultura NR-33 Segurana e Sade nos Trabalhos em Espaos Confinados

NR-14 Fornos NR-16 Atividades e Operaes Perigosas NR-18 Condies e Meio Ambiente de Trabalho na Indstria da Construo NR-20 Lquidos Combustveis e Inflamveis NR-22 Segurana e Sade Ocupacional na Minerao NR-24 Condies Sanitrias e de Conforto nos Locais de Trabalho NR-26 Sinalizao de Segurana NR-28 Fiscalizao e Penalidades NR-30 Norma Regulamentadora de Segurana e Sade no Trabalho Aquavirio NR-32 Segurana e Sade no Trabalho em Estabelecimentos de Sade

Importante ressaltar que o Ministrio do Trabalho, h mais de dez anos, adota para elaborao das normas regulamentadoras o sistema tripartite e paritrio, conforme preconizado pela OIT, ou seja, participam ativamente, influenciando na elaborao das NRs, os empregados, os empregadores e o prprio governo. A forma de participao de empregados e empregadores foi disciplinada pela Portaria
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do Ministrio do Trabalho n. 1.127, de 02 de outubro de 200319, a qual estabelece que a definio de temas a serem normalizados e a identificao das normas a serem revisadas devero considerar pesquisas de natureza cientfica e sugestes da sociedade. Alm disso, deve ocorrer a publicao no Dirio Oficial do texto bsico elaborado, para colher sugestes de toda a sociedade, as quais sero analisadas pelo grupo constitudo. Com essa participao tripartite, as normas regulamentadoras passaram a ter mais legitimidade e maior aceitao dos atores sociais diretamente envolvidos. Conforme exposto acima, as normas regulamentadoras baixadas pelo Ministrio do Trabalho tm eficcia jurdica equiparada da lei ordinria, devendo o empregador adotar todas as precaues para o seu devido cumprimento. Algumas normas so de carter genrico, aplicveis a todos empregadores e outras so especficas porque direcionadas para determinadas atividades. Assim, se a vtima, por exemplo, trabalhava com explosivos, devem-se pesquisar todas as regras prescritas na NR-19; se atuava em obras de construo, necessrio analisar a NR-18; se trabalhava numa mineradora, a pesquisa ser feita na NR-22 e assim por diante. Alis, a primeira pesquisa a ser feita na apurao das causas do acidente do trabalho ou da doena ocupacional verificar se a empresa cumpria corretamente as normas regulamentadoras da Portaria n. 3.214/78. Uma vez constatado qualquer descumprimento e que esse comportamento foi a causa do acidente, o empregador arcar com as indenizaes pertinentes porque ficar caracterizada a culpa contra a legalidade.20 Vejam a respeito o entendimento da jurisprudncia: Acordo em Dissdio Coletivo - Segurana e Medicina do Trabalho - NR-7 Descumprimento - Excluso de Clusula. As disposies da NR n. 7, que estabelecem a obrigatoriedade da elaborao e implementao, por parte dos empregadores e instituies que admitam trabalhadores como empregado do Programa de Controle Mdico de Sade Ocupacional PCMSO e disciplinam a realizao de exame mdico ocupacional, tm como objetivo a promoo e a preservao da sade dos trabalhadores. Cuidase, como se v, de normas de ordem pblica e como tal excludas da disponibilidade das partes, que sobre elas no podem transigir. A inobservncia de tais dispositivos invalida as clusulas ajustadas. Recurso ordinrio provido. (TST. SDC. RODC n. 759.045/01.0, Rel. Ministro Milton de Moura Frana, julgado em 13 set. 2001) Responsabilidade civil - Acidente do trabalho - Indenizao - Descumprimento das normas regulamentadoras das atividades profissionais desempenhadas pelo autor (NR-18) - Negligncia da construtora - Culpa - Caracterizao 19

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Anteriormente a matria era regulada pela Portaria do Ministrio do Trabalho n. 393, de 09 abr. 1996. Esse assunto foi abordado com vagar no captulo 7 da 2 edio do nosso livro intitulado Indenizaes por acidente do trabalho ou doenas ocupacionais, publicado em 2006 pela Editora LTr.
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Age com culpa por acidente com trabalhador a empresa de construo civil que, violando a NR-18 aprovada pela Portaria n. 3.214/78, deixa de iluminar e dotar de proteo adequada o fosso dos elevadores, dando causa a sua queda e morte. (So Paulo. STACivSP. 5 Cm. Apelao com Reviso n. 757.348-00/2, Relator: Juiz Oscar Feltrin, julgado em 10 mar. 2004) Responsabilidade civil - Acidente do trabalho - Indenizao - Direito Comum - Morte do obreiro - Culpa do empregador - Infringncia Norma Regulamentadora n. 11.2.6 - Caracterizao - Cabimento - Em se tratando de empilhamento manual de sacas de acar o limite mximo previsto na NR 11.2.6 de pilhas de no mximo 20 fiadas, comprovando que as pilhas eram superiores ao limite ficou caracterizada a culpa da empregadora e a procedncia da ao de indenizao. (So Paulo. STACivSP. 3 Cm. Apelao com Reviso n. 672.474-00/1, Relator: Juiz Carlos Giarusso Santos, julgado em 24 ago. 2004) Ementa: Dano. Acidente do trabalho. Culpa do empregador - A lei incumbe o empregador de zelar pela integridade fsica dos seus empregados. Nesse sentido, o art. 157 da CLT determina s empresas: I cumprir e fazer cumprir as normas de segurana e medicina do trabalho. Assim tambm dispe o 1 do art. 19 da Lei n. 8.213/91, depois de definir o acidente do trabalho: A Empresa responsvel pela adoo e uso das medidas coletivas e individuais de proteo e segurana da sade do trabalhador. O risco do negcio sempre do empregador; assim sendo, quanto mais perigosa a operao, quanto mais exposto a risco estiver o empregado tanto mais cuidado se exige daquele quanto preveno de acidentes. Nesse diapaso, evidencia-se a culpa do empregador pelo infortnio acontecido ao empregado, quando o primeiro no se desincumbe das determinaes previstas pelos dispositivos legais sobreditos e, alm disso, descumpre a NR-12, item 12.2.2, do Ministrio do Trabalho e Emprego, ao no instalar dispositivo de segurana para o acionamento da mquina utilizada pelo empregado. (TRT - 3 Regio, 2 Turma, Recurso Ordinrio n. 01616-2005-075-03-00-7 - Relator: Juiz Sebastio Geraldo de Oliveira, julgado em 08 ago. 2006) Em mais de uma oportunidade as entidades patronais tentaram, sem xito, a declarao de inconstitucionalidade das Normas Regulamentares do Ministrio do Trabalho pelo STF. Em 1990, a Federao Nacional das Empresas de Servios Tcnicos de Informtica e Similares - FENAIFO - ajuizou a Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 360-7 em face da Portaria n. 3.435 do Ministrio do Trabalho que tratava da NR-17 a respeito de Ergonomia, mas o STF, por unanimidade, no conheceu da ao. De forma semelhante, em 1995, a Confederao Nacional de Transportes - CNT - ajuizou a Ao Direta de Inconstitucionalidade, com pedido cautelar, n. 1.347-5, insurgindo-se contra as Portarias n. 24 e 25/94 baixadas pelo Secretrio de Segurana e Sade no Trabalho, as quais reformularam as NRs 7 (PCMSO) e 9 (PPRA) da Portaria n. 3.214/78, mas tambm nesse caso o STF no
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conheceu da ao. O entendimento reiterado do STF que no cabe ao direta de inconstitucionalidade para o exame de ato regulamentar de lei, sendo que eventual extravasamento das Portarias aos comandos legais poder ensejar o controle difuso de legalidade, por ocasio do julgamento do caso concreto.21 8 OUTRAS NORMAS LEGAIS DE SEGURANA E SADE DO TRABALHADOR Em nvel de legislao ordinria, h normas espalhadas em diversos ramos do Direito e leis esparsas que de alguma forma tambm tratam da proteo da vida e da sade do trabalhador ou da garantia de um ambiente de trabalho saudvel. A Lei Orgnica da Sade (Lei n. 8.080/90) estabelece que a sade um direito fundamental do ser humano, devendo o Estado prover as condies indispensveis ao seu pleno exerccio, mas esclarece que o dever do Estado no exclui o das pessoas, da famlia, das empresas e da sociedade (art. 2). Tambm menciona que esto includas no campo de atuao do Sistema nico de Sade a execuo de aes de sade do trabalhador, bem como a colaborao na proteo do meio ambiente, nele compreendido o do trabalho (art. 6). Alm disso, relaciona o conjunto de atividades englobadas no conceito de sade do trabalhador, que merece transcrio: art. 6, 3: Entende-se por sade do trabalhador, para fins desta lei, um conjunto de atividades que se destina, atravs das aes de vigilncia epidemiolgica e vigilncia sanitria, promoo e proteo da sade dos trabalhadores, assim como visa recuperao e reabilitao da sade dos trabalhadores submetidos aos riscos e agravos advindos das condies de trabalho, abrangendo: I - assistncia ao trabalhador vtima de acidentes de trabalho ou portador de doena profissional e do trabalho; II - participao, no mbito de competncia do Sistema nico de Sade (SUS), em estudos, pesquisas, avaliao e controle dos riscos e agravos potenciais sade existentes no processo de trabalho; III - participao, no mbito de competncia do Sistema nico de Sade (SUS), da normatizao, fiscalizao e controle das condies de produo, extrao, armazenamento, transporte, distribuio e manuseio de substncias, de produtos, de mquinas e de equipamentos que apresentam riscos sade do trabalhador; IV - avaliao do impacto que as tecnologias provocam sade; V - informao ao trabalhador e sua respectiva entidade sindical e s empresas sobre os riscos de acidentes de trabalho, doena profissional e do trabalho, bem como os resultados de fiscalizaes, avaliaes ambientais e exames de sade, de admisso, peridicos e de demisso, respeitados os preceitos da tica profissional;

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Conferir nesse sentido o julgamento pelo STF das ADI n. 996, 1.258, 1.388, 1.670, 1.946, 2.398, dentre outras.
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VI - participao na normatizao, fiscalizao e controle dos servios de sade do trabalhador nas instituies e empresas pblicas e privadas; VII - reviso peridica da listagem oficial de doenas originadas no processo de trabalho, tendo na sua elaborao a colaborao das entidades sindicais; e VIII - a garantia ao sindicato dos trabalhadores de requerer ao rgo competente a interdio de mquina, de setor de servio ou de todo ambiente de trabalho, quando houver exposio a risco iminente para a vida ou sade dos trabalhadores. Convm destacar tambm a Lei n. 8.213/91 que dispe sobre os Planos de Benefcios da Previdncia Social, cujo artigo 19, 1, estabelece que a empresa responsvel pela adoo e uso das medidas coletivas e individuais de proteo e segurana da sade do trabalhador. Acrescenta ainda no 3 que dever da empresa prestar informaes pormenorizadas sobre os riscos da operao a executar e do produto a manipular. Em diversas outras leis ordinrias h disposies que se aplicam proteo da vida e da sade do trabalhador, tais como: a) Lei n. 5.280/67 que probe a entrada no pas de mquinas e maquinismos sem os dispositivos de proteo e segurana do trabalho exigidos pela CLT; b) Lei n. 5.889/73 que estatui as normas reguladoras do trabalho rural; c) Lei n. 6.938/81 que dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente; d) Lei n. 7.802/89 que dispe sobre a pesquisa, a experimentao, a produo, a embalagem e rotulagem, o transporte, o armazenamento, a comercializao, a propaganda comercial, a utilizao, a importao, a exportao, o destino final dos resduos e embalagens, o registro, a classificao, o controle, a inspeo e a fiscalizao de agrotxicos, seus componentes e afins; e) Lei n. 8.069/ 90 que dispe sobre o Estatuto da Criana e do Adolescente; f) Lei n. 8.078/90 que institui o Cdigo de Proteo e Defesa do Consumidor; g) Lei n. 9.503/97 que institui o Cdigo de Trnsito Brasileiro; h) Lei n. 9.605/98 que dispe sobre as sanes penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente; i) Lei n. 9.719/98 que dispe sobre normas e condies gerais de proteo ao trabalho porturio; j) Lei n. 9.976/2000 que dispe sobre a produo de cloro no Brasil; k) Lei n. 10.406/2002 que institui o Cdigo Civil; l) Lei n. 10.803/2003 que trata dos trabalhos em condies anlogas de escravo. Em razo do exposto, fcil concluir que a falta de sistematizao est impedindo um maior conhecimento e efetividade das normas de segurana e sade do trabalhador. Da por que seria interessante, repito, a idia de sistematizar tais normas em um Cdigo Nacional de Proteo Segurana e Sade dos Trabalhadores, como ocorreu com o Cdigo de Proteo e Defesa do Consumidor. 9 CONCLUSO Com a transferncia, para a Justia do Trabalho, da competncia para julgar as aes indenizatrias por acidente do trabalho ou doenas ocupacionais, os juzes e demais operadores do Direito do Trabalho esto percebendo que tm apenas uma idia superficial da estrutura normativa da segurana e sade do trabalhador no Brasil.
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A nfase at agora centrada na monetizao do risco e nas indenizaes s vtimas dificulta a compreenso do real alcance e extenso do direito ao ambiente de trabalho seguro e saudvel. Essa observao pode ser comprovada pela pouca elaborao doutrinria do tema no enfoque de preservao da vida e da sade do trabalhador. O tema da sade do trabalhador passou por longa maturao, especialmente ao longo do sculo XX, e j sedimenta conhecimentos cientficos suficientes para inspirar a criao de normas jurdicas adequadas para oferecer ao empregado condies de poder trabalhar sem comprometer seu direito de viver com qualidade. A compreenso da estrutura normativa da segurana e sade no trabalho no Brasil deve partir dos princpios constitucionais, especialmente com apoio no valor social do trabalho e na dignidade do ser humano. O ambiente de trabalho saudvel direito do trabalhador e dever do empregador, razo pela qual o empregado no pode estar exposto a riscos passveis de eliminao ou atenuao e que possam comprometer seu bem-estar fsico, mental ou social. A tendncia recente, diante da magnitude das estatsticas mundiais, de aprofundar as medidas preventivas, adotando-se normas de maior impacto, com envolvimento das mais altas autoridades do pas. Nesse sentido a recente Conveno da OIT n. 187, aprovada em junho de 2006 e que ser submetida ao Congresso Nacional para fins de ratificao. No nvel das leis ordinrias, a principal fonte normativa da segurana e sade dos trabalhadores est inserida no Captulo V do Ttulo II da CLT. Observase, no entanto, que a CLT adotou a tcnica legislativa de apenas enunciar os comandos bsicos, delegando ao Ministrio do Trabalho a competncia normativa para regulamentar e complementar os preceitos legais. A delegao normativa de matrias que envolvem conhecimento tcnico e cientfico tem sido usual no mundo todo, conforme anota a doutrina especializada. Assuntos de natureza tcnica, como o caso das normas de segurana e sade do trabalhador, exigem conhecimentos dos especialistas e no podem ficar merc dos embates parlamentares ou de interesses polticos ocasionais. O STF vem reputando vlidas as delegaes normativas atribudas ao Ministrio do Trabalho, conforme se verifica nos diversos julgamentos daquela Corte a respeito desse tema. Tambm o TST tem ponto de vista semelhante, valendo citar o exemplo recente da Orientao Jurisprudencial da SDI-I n. 345. Com efeito, a Portaria do Ministrio do Trabalho n. 3.214/78 que completou e sistematizou as normas de segurana, higiene, meio ambiente e sade do trabalhador tem eficcia equivalente s das leis ordinrias, merecendo, portanto, maior ateno dos estudiosos do Direito do Trabalho. O empregador dever observar detidamente todos os preceitos da referida norma, sob pena de ficar caracterizada a culpa patronal nos acidentes do trabalho ou doenas ocupacionais. Nas percias judiciais determinadas no curso das aes indenizatrias por acidente do trabalho, fundamental a formulao de quesitos a respeito do cumprimento das normas regulamentadoras mencionadas. Em sntese, muito importante que os estudiosos do Direito do Trabalho dediquem mais ateno e concedam mais espao na literatura jurdica especializada para que a estrutura normativa da segurana, higiene e sade dos trabalhadores possa ser melhor assimilada, tornando-se, assim, mais efetiva. Dessa forma, o
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foco da ateno no ficar apenas na reparao dos lesados, mas tambm no direito ao meio ambiente do trabalho seguro e saudvel, onde o trabalhador possa ganhar o seu sustento sem perder a vida ou a sade.

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