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UFRRJ INSTITUTO DE CINCIAS HUMANAS E SOCIAIS CURSO PS-GRADUAO EM DESENVOLVIMENTO, AGRICULTURA E SOCIEDADE

TESE DE DOUTORADO

ESTADO E DESENVOLVIMENTO NA AMAZNIA: A INCLUSO AMAZNICA NA REPRODUO CAPITALISTA BRASILEIRA

Gilberto de Souza Marques

2007

UNIVERSIDADE FEDERAL RURAL DO RIO DE JANEIRO INSTITUTO DE CINCIAS HUMANAS E SOCIAIS CURSO PS-GRADUAO EM DESENVOLVIMENTO, AGRICULTURA E SOCIEDADE

ESTADO E DESENVOLVIMENTO NA AMAZNIA: A INCLUSO AMAZNICA NA REPRODUO CAPITALISTA BRASILEIRA

Gilberto de Souza Marques


Sob a Orientao do Professor Dr. Nelson Giordano Delgado

Tese de doutorado submetida ao curso de PsGraduao em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade, como requisito parcial para obteno do grau de Doutor em Desenvolvimento Agricultura e Sociedade rea de Concentrao Desenvolvimento e Agricultura.

Rio de Janeiro - RJ Dezembro de 2007

338.98113 M357e T

Marques, Gilberto de Souza Estado e desenvolvimento na Amaznia: incluso amaznica na reproduo capitalista brasileira. / Gilberto de Souza Marques. 315 f. Orientador: Nelson Giordano Delgado. Tese (doutorado) Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro, Instituto de Cincias Humanas e Sociais. Bibliografia: f. 295-315. 1. Amaznia desenvolvimento Teses. 2. Amaznia acumulao capitalista Teses 3. Amaznia SUDAM - Teses. I. Delgado, Nelson Giordano. II. Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro. Instituto de Cincias Humanas e Sociais. III. Ttulo.

UNIVERSIDADE FEDERAL RURAL DO RIO DE JANEIRO INSTITUTO DE CINCIAS HUMANAS E SOCIAIS CURSO PS-GRADUAO EM DESENVOLVIMENTO, AGRICULTURA E SOCIEDADE

GILBERTO DE SOUZA MARQUES


Tese submetida ao curso de Ps-Graduao em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade, como requisito parcial para obteno do grau de Doutor em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade - rea de concentrao Desenvolvimento e Agricultura.

TESE APROVADA EM 19 /12 / 2007

________________________________________ Dr. Nelson Giordano Delgado CPDA/UFRRJ (Orientador)

________________________________________ Dr. Srgio Pereira Leite CPDA/UFRRJ

_________________________________________ Dra. Mara Vernica Secreto - CPDA/UFRRJ

_________________________________________ Dr. Carlos Alberto Ferreira Lima UNB

__________________________________________ Dr. Aluzio Lins Leal UFPA

A vida bela. Que as geraes futuras a limpem de todo o mal e gozem-na plenamente. (Trotsky)

Eu tenho a paixo das causas difceis, quase perdidas, quase desesperadas. toda a diferena entre a falsia, confortavelmente sentada, contente de seu lugar, arrogante, condescendente consigo mesma, e a onda, que reflui, se retira, sem esquecer jamais de voltar carga. Tu sabes quem, entre a falsia e a onda do mar, tem a ltima palavra? (Daniel Bensad)

Mariana (filha), a melhor sntese entre duas mulheres que amo exageradamente: Brgida (Me) e Indira (companheira). Me, minha eterna admirao.

AGRADECIMENTOS

comum ouvirmos falar que a elaborao da tese um trabalho solitrio. Esta afirmao guarda um fundo de verdade, mas, por outro lado, este trabalho no seria possvel sem a colaborao de inmeras pessoas. Sabemos que ao agradecermos a alguns seremos injustos com os demais. Mesmo assim no teremos como deixar de incorrer nesta injustia. Gostaria ento de agradecer a algumas pessoas em especial. Mariana Marques, que, em seus to somente trs anos de idade, demonstrou uma pacincia e tolerncia sem igual, compreendendo, sua maneira, as limitaes da nossa falta de tempo e ateno decorrentes da dedicao a este trabalho. Indira Marques, sua maneira presente em todos os momentos e naqueles mais necessrios demonstrando toda a sua capacidade de contribuio, inclusive para esta tese. minha me Brgida, irmos, sobrinhos e tia Incia, apesar da distncia so indispensveis em nossa caminhada e em nossas conquistas. A Nelson Delgado que, a partir de seu conhecimento e experincia acadmica, estabelece uma relao orientando-orientador para alm da formalidade da academia. A Carlos Lima que, com sua grande solidariedade acadmica, aceitou uma coorientao, mesmo que no formalizada institucionalmente. Aos demais membros da banca examinadora (Srgio Leite, Vernica Secreto), Maria Clia (presente no exame de qualificao), Leonilde Medeiros (seminrio de tese) e Aluzio Leal pelas contribuies. Aos demais professores e funcionrios do CPDA, assim como aos colegas de curso, responsveis por um espao que transcende os limites do acadmico em si. Aos amigos em especial: Dbora Saraiva, Sandro, Andra, famlia Meireles da Costa e solidariedade sem tamanho de Neto e Roberta, fundamentais na fase final do trabalho (meu profundo agradecimento). Aos que acreditam que possvel transformar radicalmente esta sociedade, em especial aos militantes do PSTU (e seus familiares) que diariamente mantm vivo este sonho. s equipes de bibliotecrias que recorremos em diversos momentos e que tornaram nosso trabalho menos rduo. Destaco as bibliotecrias da Sudam/ADA.

RESUMO MARQUES, Gilberto de Souza. Estado e desenvolvimento na Amaznia: a incluso amaznica na reproduo capitalista brasileira. Tese. Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro UFRRJ/CPDA, Rio de Janeiro, 2007. A Amaznia viveu uma crise em sua economia desde que a produo de borracha entrou em decadncia a partir de 1911. As aes estatais federais em relao regio se mantiveram em propores modestas at os anos 1950. Desta dcada em diante a ao estatal comea a mudar e intensificada na dcada de 1960 e, principalmente, nos anos 1970 com os governos militares. Constituiu-se, ento, um projeto nacional para a Amaznia que a colocou como produtora de produtos naturais, destacadamente minerais e voltados para o mercado internacional. Com os grandes projetos as decises importantes sobre o desenvolvimento regional foram tomadas fora da regio, na associao Estado brasileiro, grande capital privado nacional e capital multinacional. Respondia-se assim s necessidades da acumulao capitalista brasileira. Neste processo a Sudam e a burguesia regional foram deslocadas do centro de decises sobre a Amaznia, ficando margem do mesmo. Assim, diferentemente da idia comum, no acreditamos que devamos buscar a crise do modelo de desenvolvimento e planejamento amaznico e da prpria Sudam somente nos anos 1980-1990. Suas razes explicativas esto assentadas principalmente no projeto nacional definido para a Amaznia nas dcadas anteriores, particularmente nos anos 1970. A insero amaznica no desenvolvimento capitalista brasileiro representou um projeto, antes de tudo, voltado para o capital e, em muitos aspectos, apresentou uma face mais conservadora que a chamada modernizao conservadora nacional. Palavras-chave: Estado, Sudam, desenvolvimento, acumulao capitalista.

ABSTRACT MARQUES, Gilberto de Souza. State and developmente in the Amaznia: the Amazonian inclusion in the Brazilian capitalist reproduction. Thesis. Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro UFRRJ/CPDA, Rio de Janeiro, 2007. Amaznia experienced a crisis in its economy caused by the decadence in the production of rubber occured from 1911. The federal government actions concerning the Amaznia region remained modestly until the 50s. From this decade the government actions began to change and to be intensified in the 60s and, mainly, in the 70s with the military governments. Thus, a national project was constituted reaching Amaznia as a producer of natural products, mainly minerals, aiming the international consumption. Once the big projects were done, the important decisions concerning the regional development were arranged outside the region, in the brazilian State association, great private national capital and mutinational capital. In this way, the questions for the necessities of the brazilian capitalist accumulation were answered. During this process, Sudam and the regional bourgeoisie were displaced from the the center of the decisions concerning Amaznia, being at the edge of the process. Thus, differently from the common idea, we do not believe that we should look for a crisis of the model of development and planning of the Amaznia, and so for Sudam, only in the 80s and 90s. The reasons that are capable to explain the situation can be found mainly in the national project defined for Amaznia during the earlier decades, particularly in the 70s. The insertion of Amaznia in the brazilian capitalist development represented a project, above others reasons, aiming the capital and, regarding several aspects, in a more conservative way than the way known as conservative national modernization. Key words: State, Sudam, development, capitalist accumulation.

LISTA DE SIGLAS ABI Associao Brasileira de Imprensa ADA Agncia de Desenvolvimento da Amaznia AEA Associao dos Empresrios Agropecurios da Amaznia ALBRAS - Alumnio Brasileiro S/A. ALUNORTE Alumina do Norte do Brasil S/A BASA Banco da Amaznia S/A BCA Banco de Crdito da Amaznia BCB Banco de Crdito da Borracha CAETA Comisso Administrativa de Encaminhamento de Trabalhadores para a Amaznia CDE Conselho de Desenvolvimento Econmico CEDB Comisso Executiva de Defesa da Borracha BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social CBA - Companhia Brasileira de Alumnio CDE - Conselho de Desenvolvimento Econmico CDI Conselho de Desenvolvimento Industrial CEE Comunidade Econmica Europia CEPAL Comisso Econmica para Amrica Latina CIEX - Centro de Informaes do Exrcito CNBB Confederao Nacional dos Bispos do Brasil CODAM Conselho de Desenvolvimento da Amaznia COMIF Comisso de Avaliao dos Incentivos Fiscais CONDEL Conselho Deliberativo da Sudam CMN Conselho Monetrio Nacional CNPq Conselho Nacional de Pesquisa CPT Comisso Pastoral da Terra CSN Conselho de Segurana Nacional CVRD - Companhia Vale do Rio Doce DNPM Departamento Nacional de Produo Mineral DRME Depsito Registrado em Moeda Estrangeira EMBRATUR Empresa Brasileira de Turismo ESG Escola Superior de Guerra FAEPA Federao da Agricultura do Par FIEPA Federao das Indstrias do Estado do Par FBC Fundao Brasil Central FGTS - Fundo de Garantia do Tempo de Servio FIDAM Fundo para Investimentos Privados no Desenvolvimento da Amaznia FINAM - Fundo de Investimento na Amaznia FINOR - Fundo de Investimento no Nordeste FISET Fundo de Investimento Setorial FMI Fundo Monetrio Internacional FUNAI Fundao Nacional do ndio GATT Acordo Geral de Comrcio e Tarifas GERAN Grupo Executivo de Racionalizao da Agroindstria do Nordeste GEBAM - Grupo Executivo das Terras do Baixo Amazonas GETAT - Grupo Executivo das Terras do Araguaia-Tocantins GTDN Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste

IBAD - Instituto Brasileiro de Ao Democrtica IBASE - Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas IBDF - Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBRA - Instituto Brasileiro de Reforma Agrria ICMS Imposto sobre Circulao de Mercadoria e Servio IDESP Instituto de Desenvolvimento do Par INCRA - Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria INPA - Instituto Nacional de Pesquisas Amaznicas INPE Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais IPES - Instituto de Pesquisas e Estudos Sociais IPI Imposto sobre Produtos Industrializados IR Imposto de Renda ITERPA Instituto de Terras do Par ITO/OIC Organizao Internacional do Comrcio JICA Japan International Consulting Association LMSA Light Metal Smelters Association MDB - Movimento Democrtico Brasileiro MECOR Ministrio Extraordinrio para Coordenao dos Organismos Regionais MME Ministrio das Minas e Energia MRN Minerao Rio do Norte NAAC Nippon Amazon Aluminium Company NEI Nova Economia Institucional OAB Ordem dos Advogados do Brasil OECEF Overseas Economic Fund ONU Organizao das Naes Unidas PAEG - Plano de Ao Econmica do Governo PDA - Plano de Desenvolvimento da Amaznia PDS Partido Democrtico Social PED Plano Estratgico de Desenvolvimento PGC Programa Grande Carajs PIB Produto Interno Bruto PIN Programa de Integrao Nacional PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro PND Plano Nacional de Desenvolvimento PROTERRA Programa de Redistribuio de Terra PSD Partido Social Democrata PSDB - Partido da Social-Democracia Brasileira PTB Partido Trabalhista Brasileiro RADAM Projeto Radar da Amaznia RDC Rubber Development Comporation RIDA Reunio de Investidores no Desenvolvimento da Amaznia SAGRI Secretaria de Agricultura do Estado do Par SBPC Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia SEMTA Servio Especial de Mobilizao de Trabalhadores para a Amaznia SESP Servio Especial de Sade Pblica SNI - Servio Nacional de Informaes SNCR Sistema Nacional de Crdito Rural SPVEA - Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da Amaznia SUDAM Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia

SUDENE - Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste SUDEPE - Superintendncia de Desenvolvimento da Pesca SUFRAMA - Superintendncia da Zona Franca de Manaus UDN Unio Democrtica Nacional USAF - Fora Area dos Estados Unidos ZFM - Zona Franca de Manaus

LISTA DE TABELAS

Tabela 1: Populao da Amaznia, 1840-1920 Tabela 2: Distribuio da fora de trabalho da Amaznia, 1910. Tabela 3: Borracha exportada pela Amaznia, em toneladas anos selecionados Tabela 4: Renda interna da Amaznia por setores, em contos de ris. Tabela 5: Evoluo da renda interna da Amaznia (1890 = 100) Tabela 6: Despesas pblicas no Par e na Amaznia, em contos de ris. Tabela 7: Participao percentual do caf e da borracha no total das exportaes brasileiras, 1850-1920 (anos selecionados). Tabela 8: Saldos lquidos da Amaznia e do Brasil, 1850-1920 comrcio exterior medido em contos de ris, anos selecionados Tabela 9: Exportaes da Regio Norte para o Exterior Tabela 10: Terras devolutas vendidas pelo governo paraense a grandes proprietrios (1924-1976) Tabela 11: Composio dos recursos da Spvea, 1964-65 (valores de 1966) Tabela 12: Distribuio setorial dos recursos mobilizados pela Spvea Tabela 13: Primeiros Projetos Agropecurios beneficiados pelos incentivos fiscais Vigncia da Spvea. Tabela 14: Spvea/Sudam Recursos financeiros orados e recebidos, 1953-1967 Tabela 15: Distribuio setorial projetada das despesas de investimento em planos de desenvolvimento regional Sudam, 1967-1971 Tabela 16: Evoluo da Produo dos principais produtos eletrointensivos, 1973/87 Tabela 17: Renda interna segundo ramo de atividades, regio Norte e Brasil, 19651978 Tabela 18: Exportaes de Alumnio Primrio Par 1986 1994 Tabela 19: Origem dos insumos para os projetos incentivados na Amaznia Legal 1985 Tabela 20: Destinos das vendas das empresas incentivadas na Amaznia Legal - 1985 Tabela 21: Amaznia Legal projetos aprovados por investimento total e incentivos fiscais out/1991 out/1998 Tabela 22: IRPJ estrutura das opes para os incentivos regionais e setoriais, 19751985 (Cr$ milhes) Tabela 23: Arrecadao e repasse de recursos do Finam, na vigncia da Lei 8.167/91 1991/1998 Tabela 24: Amaznia Legal, n de projetos aprovados na vigncia da Lei 8.167/91 1991/1998

35 35 36 39 41 72 74 74 93 97 100 100 104 167 177 206 216 229 235 236 236 238 242 242

Tabela 25: Opo pelos fundos de investimento e/ou dos programas Brasil, 19621985 (%) Tabela 26: Taxas Anuais de Crescimento do PIB do Brasil e da regio Norte 19601996 (%) Tabela 27: Regio Norte: exportaes e importaes interregionais de bens, US$ 1.000 1961-1991 (anos selecionados) Tabela 28: Exportao da regio Norte para o exterior, sem o mangans (US$ FOB a preos de 1974) Tabela 29: Exportaes globais do Estado do Par em 1995

246 247 247 248 249

Tabela 30: Produtos Exportados pelo Estado do Par - Perodo: janeiro a dezembro de 250 2004 e 2005 Tabela 31: Destino das exportaes do estado do Par, 2005 Tabela 32: Exportaes Paraenses para Blocos Econmicos, 2005, US$ mil FOB Tabela 33: Produtos importados pelo estado do Par, 2005 Tabela 35: Proporo do n e da rea dos estabelecimentos, Par - 1960-1980 Tabela 36: Proporo do n e da rea dos estabelecimentos, por grupos e rea total Par - 1970-1995 Tabela 37: Valor bruto da produo animal e vegetal do Sudeste Paraense, 1995 251 252 253 264 271 274

Tabela 34: Jurisdio sobre terras paraenses de acordo com o Decreto-Lei n 1.164/71 264

LISTA DE QUADROS

Quadro 1: Investimentos previstos (programas) do I PDA (1972-1974) Quadro 2: Resumo da programao do II PDA, 1975-1979 Quadro 3: III PDA, 1980-1985, programao geral de dispndios Quadro 4: Isenes tributrias concedidas pelo PGC

208 213 216 224

LISTA DE FIGURAS

Figura 1: Amaznia Legal Figura 2: Regio do Programa Grande Carajs Figura 3: Distribuio Populacional da Amaznia nos anos de 1960 Figura 4: Ocupao Econmica da Amaznia nos anos de 1950 Figura 5: Distribuio dos Projetos Agropecurios, final dos anos de 1970 Figura 6: Federalizao das Terras Marginais s Rodovias Federais na Amaznia

87 223 267 267 268 269

SUMRIO APRESENTAO CAPTULO I. INTRODUO: BRASIL E AMAZNIA, DESENVOLVIMENTO - UMA PRIMEIRA APROXIMAO 1. Sobre as Limitaes do Desenvolvimento Amaznico 2. Estado: Algumas Interpretaes 2.1. A Determinao pelas Classes Sociais: o Marxismo Clssico 2.2. Complexificando a Determinao pelas Classes 3. Especificando a Definio Classista Estatal: O Caso Brasileiro 4. Problema e Hipteses de Trabalho CAPTULO II. AMAZNIA: AUGE ECONMICO E CRISE DE UMA REGIO PERIFRICA NA INDUSTRIALIZAO BRASILEIRA 1. A Formao Econmica da Amaznia e o Auge da Produo da Borracha 2. A Amaznia no Cenrio do Estado e Industrializao Nacionais 2.1. O Primeiro Momento da Industrializao Paulista e as Contradies na Periferia 2.2. Industrializao Restringida 2.3. Plano de Metas, Estado e Industrializao Pesada 3. Amaznia, Nordeste, Regio e Integrao Nacional CAPTULO III. DAS PRIMEIRAS TENTATIVAS DE PLANEJAR O DESENVOLVIMENTO REGIONAL SPVEA A INEXISTNCIA DE UM PROJETO PARA A AMAZNIA 1. A Crise Regional e as Primeiras Aes Estatais no Planejamento Regional 2. A Institucionalizao do Desenvolvimento Regional: A Fundao da Spvea 2.1. Antecedentes 2.2. A Fundao 2.3. O Programa de Emergncia 2.4. I Plano Qinqenal de Valorizao Econmica da Amaznia 2.5. A Nova Poltica de Valorizao 2.6. Plano de Metas, Spvea e Rodovia Belm-Braslia 2.7. Golpe Militar e Extino da Spvea ESTADO E 3 3 6 8 11 18 26 31 32 43 43 50 59 65 72 72 82 82 86 89 91 94 95 97 1

CAPTULO IV. DITADURA, SUDAM E AMAZNIA A NEGAO DE UM PROJETO REGIONAL DE DESENVOLVIMENTO 110 1. Economia e Ditadura Militar: A Ante-Sala das Polticas para a Amaznia 1.1. A Crise do Final do Plano de Metas 1.2. Instabilidade Poltica e Golpe Militar de 1964 110 110 115

1.3. O Estabelecimento da Ditadura Militar 1.4. Poltica Econmica e Intenes Polticas dos Primeiros Governos Militares

121 130

2. Sudam, Projetos em Jogo e Contradies nas Polticas de Desenvolvimento Amaznico 139 2.1. Teoria Econmica e Desenvolvimento Regional 2.2. Estado, Golpe Militar e Segurana Nacional na Amaznia nos Anos 1960 2.3. Fundao e Instalao da Sudam 2.4. A Legislao 2.5. Mudanas na Legislao e na Estrutura Institucional 2.6. A Substituio Regional de Importaes 2.7. I Plano Qinqenal de Desenvolvimento 2.8. Plano Diretor 2.9. As Contradies no Caminho da Sudam 139 144 149 154 159 165 171 174 178

CAPTULO V. A CONSOLIDAO DE UM PROJETO NACIONAL PARA A AMAZNIA 182 1. Planos de Desenvolvimento, Crise na Economia e na Ditadura 1.1. O Milagre Econmico e o I PND 1.2. O II PND e a Crise do Regime Militar 1.3. Endividamento e Crise do Estado Desenvolvimentista 1.4. Estado Desenvolvimentista e Estado-Nao 2. Amaznia no Novo Projeto Definido pelo Estado Nacional 182 182 187 195 200 203

2.1. Autores que Localizam a Crise da Sudam e do Desenvolvimento Amaznico nos anos 1980-1990 203 2.2. O Caminho Para os Grandes Projetos 2.3. I Plano de Desenvolvimento da Amaznia 2.4. II Plano de Desenvolvimento da Amaznia e a Opo Pelos Grandes Projetos 2.5. III Plano de Desenvolvimento da Amaznia 2.6. Grandes Projetos 2.7. Grandes Projetos e Sudam 2.8. Os Incentivos Fiscais: Auge e Crise da Sudam 2.9. A Reconverso da Economia Regional em Nmeros 205 207 210 214 217 230 234 246

CAPTULO VI. MODERNIZAO E DESENVOLVIMENTO: ENTRE O DISCURSO E A REALIDADE 255 1. Autoritarismo e Modernizao: a Questo Agrria 1.1. A Modernizao Autoritria 255 255

1.2. A Anti-Reforma Agrria 2. Amaznia e Questo Agrria

260 262

2.1. Concentrao Fundiria: a Face Mais Visvel da Modernizao Autoritria na Amaznia 262 2.2. As Implicaes das Mudanas na Economia Amaznica Sobre a Oligarquia Regional 275 2.2.1. A Conformao da oligarquia regional e as disputas pelo governo estadual 2.2.2. A oligarquia regional e os governos militares 3. Modernidade e Atraso no Discurso Oficial Sobre a Amaznia CONCLUSO REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS 275 279 285 291 295

APRESENTAO A Amaznia Legal composta por nove estados (Acre, Amap, Amazonas, Par, Rondnia, Roraima, Tocantins, Mato Grosso e Maranho) e concentra aproximadamente 60% do territrio brasileiro. Tem 50 mil km de rios navegveis, entre os quais o rio Amazonas que conta com 1,1 mil rios afluentes. H ainda enorme biodiversidade e se constitui na maior reserva de gua doce do planeta. No documento de apresentao da 59 Reunio Anual da Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia (SBPC) tem-se uma referncia a duas perguntas que haviam sido feitas 25 anos antes, quando o evento fora realizado em Belm, tal qual o de 2007: existe um Projeto de Nao que a inclua [no caso a Amaznia]? Seramos uma Nao sem a Amaznia? (SBPC, 2007, p. 1). As perguntas de duas dcadas e meio ainda permanecem em aberto para esta instituio. No pretendemos responder a estas perguntas nos termos em que elas so colocadas, mas, em relao ao primeiro questionamento, abordaremos, na presente tese, uma reflexo sobre a construo de um projeto do Estado nacional brasileiro para a Amaznia, localizandoa nos marcos da reproduo capitalista do pas. Inicialmente nos propusemos a fazer um estudo sobre a ao do Estado na Amaznia partindo da Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia (Sudam), mas desde o primeiro momento j afirmvamos que no pretendamos fazer uma tese sobre esta Superintendncia em si. Posteriormente, percebemos que para compreender o papel desempenhado pelas instituies de desenvolvimento regional amaznico seria necessrio investigar o processo mais amplo, por meio do qual a regio passou a assumir um papel especfico na acumulao de capital no Brasil, a qual, por sua vez, guarda relaes com o desenvolvimento capitalista no nvel internacional. Ao fazermos isso percebemos que, diferentemente da explicao mais difundida, no podemos localizar a crise do desenvolvimento regional, e mesmo da Sudam, nos anos 1980 e 1990 apenas. As razes da compreenso da mesma devem ser buscadas nas dcadas anteriores, quando se definiu um projeto para a regio, sem consulta seus atores sociais, destinando-a a funo de ser produtora de produtos naturais, destacadamente minerais. Neste processo, a Sudam e outras instituies amaznicas foram deslocadas do centro de deciso sobre a Regio e as principais diretrizes do desenvolvimento regional foram tomadas no plano extrarregional e na associao Estado nacional-grande capital privado nacional-capital externo. Merecem aqui, inicialmente, trs observaes para o decorrer do trabalho. A primeira a respeito do termo desenvolvimento. Temos clareza de que uma expresso carregada de ideologia, como se fosse (quando tomado como sinnimo de progresso) benfico igualmente para todos, de modo que deveria ser buscado pelo conjunto da populao. Por no pensarmos desta forma, utilizamos o termo, mas trazemos implicitamente uma pergunta: desenvolvimento para quem? A segunda observao diz respeito ao fato de no querermos reproduzir aqui uma contradio formal entre o Norte (Amaznia) e o Sul (Sudeste brasileiro), mas no possvel compreender o processo de reproduo capitalista nacional sem que se constate o papel destacado desta ltima regio e as relaes que foram impostas a outras regies. A terceira observao tem a ver com delimitao da rea de estudo, pois nos referimos a Amaznia, mas o trabalho se centra principalmente sobre a sua poro oriental, com

destaque ao estado do Par. Assim como h muito em comum entre Amaznia Ocidental e Amaznia Oriental, tambm encontramos diferenas, entre as quais o fato de que a produo mineral concentrou-se privilegiadamente na parte oriental. Por isso as generalizaes nem sempre so possveis e quando as forem devemos faz-las com o cuidado necessrio. Trabalharemos, ento, no sentido de compreender como e a partir de quando se define um projeto nacional para Amaznia e quais os principais traos e implicaes deste projeto na regio. Mais que isso: qual o papel desempenhado pelo Estado nesta construo e como se comportaram as instituies regionais, destacadamente a Sudam. Por conta disso e das hipteses que apresentaremos no primeiro captulo nosso espao temporal se concentrar nas dcadas de 1960, 1970 e 1980, mas particularmente na segunda que quando so tomadas as grandes decises que marcam economicamente da regio nas dcadas seguintes. A tese composta de seis captulos mais a concluso. No primeiro apresentamos as principais questes que abordaremos, nossa especificidade em relao a outras abordagens e os referenciais tericos por ns adotados, em especial no tocante ao Estado. O segundo captulo trabalha o processo de industrializao brasileiro em paralelo formao histricoeconmica da Amaznia. Ele se concentra na primeira metade do sculo XX. No captulo seguinte tomamos as primeiras medidas do governo diante da crise da economia amaznica e as mudanas que ocorrem a partir dos anos 1950, em particular a criao e extino da Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da Amaznia (Spvea). O quarto captulo analisa o cenrio poltico-econmico nacional e o estabelecimento da ditadura militar em 1964. A partir disso estudaremos a criao da Sudam em substituio Spvea e as primeiras polticas de desenvolvimento elaboradas pela nova Superintendncia, inclusive algumas mudanas no corpo da prpria Sudam que trazem contradies a ela e preparam terreno para mudanas maiores que se processam na dcada de 1970. So essas mudanas, ou seja, a definio do papel da regio na acumulao capitalista nacional em meio crise da economia brasileira, que sero discutidas no quinto captulo. Tomaremos o que aparentemente o auge da Sudam como o momento em que ela esvaziada politicamente e deslocada do espao das grandes decises sobre a Amaznia. A evoluo dos incentivos fiscais e o estabelecimento dos grandes projetos sero analisados detalhadamente, incorporando as dcadas de 1980 e 1990 at a extino da Sudam e sua substituio pela Agncia de Desenvolvimento da Amaznia (ADA). O ltimo captulo aborda a relao entre as polticas estatais e modernizao regional, destacando que, muito mais do que ocorreu com a chamada modernizao conservadora nacional, na regio amaznica a face conservadora foi muito mais forte. A concluso sintetiza, em linhas gerais, os principais resultados que alcanamos.

CAPTULO I. INTRODUO: BRASIL E AMAZNIA, DESENVOLVIMENTO - UMA PRIMEIRA APROXIMAO

ESTADO

Neste captulo, que se apresenta como uma introduo expandida, queremos introduzir o debate sobre a Amaznia apresentando nossas principais questes a serem trabalhadas na tese e os instrumentais tericos que nortearo nossa proposta de compreenso da insero desta regio no desenvolvimento capitalista brasileiro. Partimos de uma sntese de explicaes em torno do desenvolvimento amaznico e de suas limitaes. Em seguida abordaremos o tema do Estado, demonstrando nossa opo terica pelo marxismo. Assim, no estamos propondo reconstruir todo o desenvolvimento do debate sobre o Estado, nem tampouco fazer isso no que toca ao marxismo no achamos que isso seja fundamental neste trabalho e a tese no se prope a isso. Feito isso incluiremos o Estado brasileiro e, por fim, nossas questes centrais e hipteses sobre o caso amaznico. 1. SOBRE AS LIMITAES DO DESENVOLVIMENTO AMAZNICO A Amaznia sofreu de um relativo esquecimento por parte da metrpole portuguesa nos primeiros sculos da colonizao no Brasil.1 As investidas iniciais e mesmo algumas aes colonizadoras e de explorao econmica eram fruto da necessidade de garantir a posse (ou conquist-la) desta regio. Quando um produto nativo, a borracha, passou a se destacar no mercado internacional a regio, j sob um pas independente, ganhou importncia para o governo brasileiro. O auge da produo e da venda ocorreu ao final da primeira dcada do sculo XX. O grande fluxo de renda gerado por esta produo trouxe uma riqueza to rpida quanto voltil. Belm e Manaus elevaram seus consumos de bens de luxo (comprados da Europa) e de outros produtos (importados do exterior e de estados do Sudeste do Brasil), mas este consumo se limitava a um pequeno estrato populacional, a grande maioria estava deslocada dos grandes benefcios do eldorado descoberto na floresta, mais precisamente na seiva da seringueira amaznica (LEAL, 1999; LOUREIRO, 2004; RIBEIRO, 2005). A produo extrativa, por seu esquema de produo e pelo capital que o controlava no levou internalizao da produo, limitou-se, grosso modo, extrao primria e comercializao, inibindo outros processos produtivos. Quando esta comercializao entrou em crise, em funo da ao de cartis de pases centrais e da entrada de concorrentes internacionais que apresentaram preos que desbancaram a produo amaznica, a regio foi inserida em profunda crise que se arrastou por dcadas. Na contramo da crise regional a industrializao brasileira, concentrada no Sudeste, foi se acelerando via substituio de importaes e uma poltica ativa do Estado nacional brasileiro para alcanar este fim, ainda que ela encontrasse grandes barreiras ao seu aprofundamento, o que fazia com que se localizasse em setores de produo de bens de consumo, caracterizando-a como uma industrializao restringida. As limitaes ao aprofundamento da industrializao brasileira foram em grande medida superadas na segunda metade dos anos 1950 com o montante de investimentos estatais em indstrias de base e em infraestrutura, constituindo as bases ao desenvolvimento da produo capitalista em
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Apesar da ao do Marqus de Pombal em meados do sculo XVIII que enviou seu irmo para administrar a regio e criou a Companhia Geral do Gro-Par e Maranho.

patamares superiores aos at ento existentes, configurando a industrializao pesada (MELLO, 1998). Muitos foram os pedidos para que o governo federal interviesse para retomar a produo da borracha ou, posteriormente, para viabilizar outro esquema que dinamizasse a economia regional (SANTOS, 1980).2 Mas, como demonstram Loureiro (2004)3 e outros autores, somente nos anos 1950 o governo federal elaborou polticas mais efetivas para a Amaznia. Fazendo cumprir um dispositivo constitucional, criou a Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da Amaznia (Spvea) destinada a gerenciar um fundo e plano com o objetivo expresso em seu nome (valorizar economicamente a regio). Tambm foi deste perodo a construo da rodovia Belm-Braslia, ligando a Amaznia ao restante do pas por via terrestre. A rodovia se efetivou e at hoje o principal meio de ligao da regio ao Sul e Sudeste do Brasil, j a Spvea no se sustentou por muitos anos e foi substituda nos anos 1960 pela Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia (Sudam), criada no primeiro governo da ditadura militar. A Sudam elaborou alguns planos de desenvolvimento regional, entre os quais o II Plano de Desenvolvimento da Amaznia II PDA, uma adequao regional s orientaes definidas no II Plano Nacional de Desenvolvimento II PND. O II PND definiu como prioridade esta regio a produo de matrias-primas, particularmente minerais, impulsionando, com isso, a fase dos grandes projetos amaznicos. Alm disso, coube a esta Superintendncia gerenciar os incentivos fiscais destinados regio, dos quais grande parte migrou para a agropecuria (CARVALHO, 1987; LOUREIRO, 2004). Mas a dcada de 1970 foi marcada tambm pela crise da economia mundial e pela crise da economia brasileira que se prolongou pelos anos 1980 e se caracterizou, entre outros, pela ampliao do endividamento estatal, o que, diante das polticas adotadas e opes feitas, limitou a ao do Estado na definio de polticas de desenvolvimento (BAER, 1993). Esta crise, que veremos com mais detalhe no decorrer da tese, refletiu-se na regio e na prpria Sudam, pois os incentivos foram paulatinamente minguando e a Superintendncia passou a sofrer diversos questionamentos, desde a eficincia na gesto dos recursos at a constatao de desvio do dinheiro pblico via processos ilcitos (LIRA, 2005). Quando se analisa o presente da regio olhando para este processo ocorrido e acima sintetizado, polticos, tecnocratas, empresrios e pesquisadores constatam as deficincias no desenvolvimento regional e apresentam suas justificativas para tal que, grosso modo, podem ser sintetizadas nas seguintes argumentaes. 1) At a Spvea o problema se concentrava na falta de recursos federais regio. Enquanto outras regies recebiam apoio da Unio a Amaznia ficava relegada ao esquecimento. A Spvea sofreu e fracassou por conta deste problema (FERREIRA, 1989; DIESEL, 1999). 2) Com a Sudam o problema esteve no mau uso dos recursos destinados ou administrados por ela. Por um lado, no se teve competncia tcnico-administrativa na aprovao e acompanhamento dos projetos incentivados. Por outro, a corrupo desviou parcela considervel de recursos destinados ao desenvolvimento regional, enfraquecendo-o e levando a Superintendncia ao descrdito que marcou sua decadncia. Esta posio foi dominante no segundo mandato do governo de Fernando Henrique Cardoso e compartilhada por Passarinho (2002), entre outros. 3) Como a poltica de desenvolvimento regional esteve sustentada nos incentivos fiscais, a crise do Estado brasileiro e a reduo dos mesmos implicaram no abandono prtico
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Trabalho do professor Roberto Santos concludo em 1977, produto de seu mestrado pela Universidade de So Paulo. Foi publicado em 1980 e desde ento uma obra de referncia sobre a Amaznia. 3 Obra relativamente recente, pois sua primeira publicao data de 1992, mas de grande riqueza acadmica e contedo crtico.

do projeto de desenvolvimento regional e na decadncia da Sudam (LIRA, 2005; SARMENTO, 2002). Assim, a crise do desenvolvimento regional conseqncia da reduo e extino dos incentivos fiscais da Sudam. 4) Os grandes projetos tomados, a partir dos anos 1970, como a grande poltica de desenvolvimento da regio e no conseguiram internalizar seus efeitos positivos, constituram-se em enclaves, no trouxeram outras empresas que transformassem as matriasprimas produzidas em produtos acabados. Neste sentido, estes projetos ficaram longe do objetivo de desenvolvimento regional (RIBEIRO, 2002; SARMENTO, 2002). 5) Houve uma superposio das instituies destinadas a elaborar e/ou aplicar polticas de desenvolvimento para a Amaznia, fenmeno que ganha mais destaque nos anos 1980. Assim, a Sudam passou a concorrer com outras instituies empresas pblicas por recursos e polticas de desenvolvimento, havendo superposio inclusive quanto s esferas federal e estadual, o que significou srios problemas e limitaes s estratgias de desenvolver a regio (BRITO, 1999 e 2001). Todas estas argumentaes guardam um fundo de verdade, mas no so suficientes, mesmo que tomadas no conjunto, para explicar o desenvolvimento regional e os problemas e limitaes ligados a ele. Acreditamos que o que se tem feito buscar entender e explicar a superficialidade, pois a grande questo de fundo deve ser a tentativa de compreender que projeto esteve colocado Amaznia ou, mais exatamente, a partir de quando que se define um projeto para a regio e quais os objetivos e contornos do mesmo.4 No adianta buscar as razes do fracasso se no tomarmos a questo na sua profundidade necessria. Colocando a questo nos seus devidos termos se torna muito mais fcil entender o desenvolvimento regional e a questo sobre um possvel fracasso deixa de ser o objetivo central da pesquisa em funo da compreenso do fenmeno em sua amplitude efetiva. Dito isso, acreditamos que o estudo deve apoiar-se em dois grandes movimentos terico-histricos auxiliares que se entrelaam. O primeiro o estudo acerca das polticas do Estado, definindo seus interesses, objetivos e conflitos. Aqui o grau de abstrao maior, mas no deslocado da realidade, devendo-se recorrer aos pressupostos tericos que norteiam a definio no somente do Estado como de suas polticas. Evidentemente, pela temtica adotada na tese concentrar-se no desenvolvimento iremos analisar as prprias instituies ligadas a este tema, mas no estamos nos propondo a fazer um estudo em si destas instituies, da burocracia ou coisa parecida. Recorreremos a elas para compreender o sentido das polticas e dos projetos em jogo, dos quais estas organizaes so parte fundamental, mas no nica o que justificaria algum tipo de isolamento das mesmas para o estudo. O segundo movimento implica descer o plano do mais abstrato para compreender o desenvolvimento brasileiro no sculo XX, particularmente o processo de industrializao, seus desdobramentos, o movimento das classes sociais, o papel cumprido pelo Estado brasileiro e como se configura uma determinada estrutura burocrtico-institucional estatal, assim como suas crises e desdobramentos vide a ditadura militar. A partir e em conjunto com estes dois movimentos buscaremos estabelecer as relaes (no mecnicas) no desenvolvimento amaznico, tentando compreender no apenas as determinaes gerais sobre a regio, mas, tambm, as especificidades que aqui ocorrem.

O que chamamos de projeto o estabelecimento de um papel claramente definido da regio no processo de acumulao capitalista brasileira, entre outros com funes econmicas que respondem a esta e com definies especficas para instituies, setores sociais e fraes do capital.

2. ESTADO: ALGUMAS INTERPRETAES No estudo sobre o Estado, diversas abordagens foram elaboradas, desde as macroteorias, como o marxismo, at outros movimentos analticos que buscaram uma nova angulao para o estudo do Estado, menos ampla e abstrata e mais localizada. O marxismo buscou analisar o Estado a partir do conflito entre as classes e apresentar um projeto poltico que superasse o mesmo a partir da ascenso poltica do proletariado ao poder. Duas outras abordagens se postularam como alternativas s interpretaes inauguradas por Marx e Engels: o pluralismo5 e o elitismo.6 Em abordagens derivadas do pluralismo, elitismo e de outras vertentes em certos casos minimizou-se a existncia do conflito, concentrando-se em outros elementos.7 Em outros momentos constatou-se a presena do mesmo (no necessariamente entre as classes) para concluir que entre a elaborao de uma determinada poltica pelo ncleo dirigente estatal e a sua aplicao pelas diversas agncias do Estado, nos diversos nveis hierrquicos, h conflitos e negociaes entre os diversos atores envolvidos, o que pode incorporar certos contornos especficos e at contraditrios quela poltica inicialmente definida. Mais que isso: procurouse demonstrar que as agncias estatais podem ser cruzadas e capturadas por interesses

O pluralismo foi e a corrente majoritria na cincia poltica, tomando como central a esfera privada, a vontade ativa dos grupos e indivduos como postulados tericos. Ele minimiza a autonomia estatal. A democracia e o governo liberais contemporneos so vistos como os melhores modelos a seguir. De acordo com Dhal os pluralistas enfatizam a existncia de centros mltiplos de poder, sendo que nenhum seria plenamente soberano. O Estado, no pluralismo clssico, o local de conflitos entre ministrios, secretarias e rgos governamentais representantes de uma grande variedade de interesses. Por conta dos interesses particulares o papel do Estado seria mais a regulao dos conflitos e menos de dominncia do mercado ou da sociedade. Esta abordagem sofreu diversas crticas, entre as quais as de Skocpol, o que fez surgir algumas derivaes pluralistas como o pluralismo de elite (alguns grupos acessam o Estado de forma privilegiada), neopluralistas (Estado tende a favor das grandes empresas) e pluralismo reformado (Estado sensvel a grupos diversos) (ROMANO, 2007). 6 No elitismo o Estado concebido como uma grande organizao composta por organizaes especficas (ministrios, agncias e outras) controladas pelas elites. Sua autonomia, em ltima instncia, est no monoplio dos instrumentos de coao, de modo que consegue deslocar interesses de classes e grupos, privilegiando os seus prprios. A presena de conflitos, de classes e grupos de interesse tende a fragmentar o Estado, mas na estruturao das relaes entre Estado e sociedade o poder dirigencial do primeiro mais importante que o poder dos capitalistas ou de grupos de interesse (ROMANO, 2007). O elitismo clssico rejeita tanto a dominao de classe quanto o objetivo presente no marxismo de construo de uma sociedade sem classes e com poder distribudo equitativamente. Uma das vertentes elitista, o elitismo democrtico, nega no apenas a democracia liberal quanto o socialismo j que, segundo Weber (2004) a hierarquia da dominao (poder de mando autoritrio) seria uma caracterstica inevitvel. Para Schumpeter os grandes grupos econmicos dominavam a produo e a distribuio dos bens e a democracia partia de um sistema competitivo (mas oligopolizado) de partidos que agiria como instrumento de legitimao da elite governante (ROMANO, 2007). 7 Tal qual a interpretao das elites do poder (com destaque para Wrigth Mills) o corporativismo uma das compreenses contemporneas decorrentes do elitismo. Para Schimitter o corporativismo um sistema de representao de interesses onde os elementos que o constituem esto organizados numa quantidade limitada de categorias singulares obrigatrias, no concorrentes, ordenadas hierarquicamente e diferenciadas de acordo com suas funes. Para Lehmbruch as grandes organizaes de interesse cooperam entre si e com autoridades pblicas. Derivado do corporativismo surgiu o neocorporativismo. Para Cawson no se pode pensar exclusivamente as classes sociais enquanto foras determinantes dos conflitos polticos e do funcionamento estatal. Tambm no se pode ter uma nica viso geral sobre o Estado, devendo-se buscar modelos e teorias de mdio alcance, capazes de captar processos sociais e polticos especficos. Para os neocorporativistas as razes estruturais da autonomia relativa do Estado no decorrem nem de imperativos econmicos capitalistas macrofuncionais nem, tampouco, de micromotivaes de agentes privados ou funcionrios estatais. A base que das estruturas deve ser encontrada nos acordos de convenincia mtua entre o Estado e os interesses de organizaes privadas representativas (ROMANO, 2007).

especficos. Assim, a ao estatal no necessariamente implica no melhor ndice de racionalidade e eficincia, ainda que pensadas sob os padres capitalistas.8 Muito presente em diversas abordagens est a necessidade de negar uma determinao histrico-estrutural (particularmente no que toca s classes sociais) quanto ao estatal. Assim, cada situao especfica tende a ser tomada como um caso em si, tensionando a contingncia a tornar-se regra, eclipsando-se as linhas de ligao entre os grandes fenmenos da sociedade, que, apesar de sua relativa imprevisibilidade, no ocorrem em um isolamento absoluto. A necessidade de negao da determinao e a tentativa de captar as nuanas presentes na ao do Estado fazem com que se tenha como tendncia a localizao do estudo em agncias e atores especficos, o que possibilita desvendar alguns fenmenos at ento no explorados, mas, tambm, comumente pressiona estes movimentos a atriburem um elevado grau de autonomia s agncias estatais e/ou burocracia. As prprias agncias estatais agiriam, em algumas anlises, umas independentemente das demais como que se no fossem partes componentes de um todo contraditrio, mas um todo. Evidentemente no podemos negar uma autonomia relativa do Estado, tampouco os conflitos presentes em seu interior, mas se conduzirmos exageradamente este movimento de autonomia das agncias podemos chegar
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A corrente da policy analysis busca, segundo Windhoff-Hritier, demonstrar as leis e os princpios das polticas especficas, se propondo a analisar a interrelao entre instituies polticas, processo poltico e contedo das polticas - recorrendo aos questionamentos tradicionalmente utilizados pela cincia poltica (FREY, 2000). A corrente da anlise dos estilos polticos (a partir de Namacher e outros) destaca, alm dos fatores culturais, os padres de comportamento poltico e inclusive atitudes de atores polticos singulares como essenciais para compreender melhor o processo poltico, que, por sua vez, repercute na qualidade dos programas e projetos polticos elaborados e implementados (FREY, 2000, p. 235). O institucionalismo (tradicional) centra seus estudos na descrio e comparao de estruturas tanto institucionais como jurdicas de diferentes nveis de governo e pases (ROMANO, 2007). O neoinstitucionalismo da escolha racional pressupe que as instituies no apenas constrangem a escolha feita pelos atores, modificando seus comportamentos, como reduzem a ocorrncia de solues sub-timas. Douglass North critica esta vertente por ela aplicar sem questionamento os modelos da economia neoclssica. Contudo, Medeiros (2001) afirma que North acaba recriando as condies favorveis livre concorrncia - as foras bsicas do desenvolvimento econmico estariam nas relaes descentralizadas do mercado. O neoinstitucionalismo alm de tomar as instituies como elemento central nas anlises dos processos polticos e sociais, grosso modo, procura demonstrar o papel estabilizador das instituies aos sistemas poltico-administrativos (FREY, 2000). O neoinstitucionalismo histrico toma como objetivo central a construo de uma teoria de mdio alcance (baseada em afirmaes provisrias) que estabelea a ligao entre as anlises centradas no Estado e na sociedade, enfocando variveis de nvel intermedirio de modo a compreender a variao histrica e conjuntural dos fenmenos. Os autores desta corrente procuram se distanciar dos neoclssicos, mas tambm de teorias gerais globalizantes como o marxismo. A autonomia estatal (entendida como isolamento, insulamento) no pode ser definida a priori, mas em cada situao histrica. Assim, ela varia de caso a caso, e dentro de cada um destes, de agncia para agncia. Questiona-se ainda a racionalidade do Estado como ator, de modo que se concebe que as aes de agncias estatais podem ser parciais e fragmentadas, irracionais e desarticuladas. Este questionamento tambm feito pela corrente da anlise setorial que estuda o Estado em ao (suas polticas e aes), negando a existncia de um Estado racional e unificado (que imprime sua racionalidade sociedade) e que possa ser capturado por classes ou grupos sociais. Como o resultado das polticas contingente o papel dos atores torna-se fundamental. (MARQUES, 1997). A corrente State-in-society destaca a autonomia e permeabilidade do Estado e defende a desagregao do mesmo para se estudar alm das agncias e polticas estatais principais aquelas que envolvem polticas menos centrais e nveis de governo e localizaes perifricas (onde as agncias podem ser localmente capturadas), pois, como h vrios nveis de Estado, impossvel ocorrer uma autonomia geral (apesar de existir grande autonomia nos nveis centrais) na realidade o que existe uma mirade de autonomias contingentes de conjunturas concretas (MARQUES, 1997). Finalmente, o estudo das redes sociais, segundo Le Gals, principalmente uma proposta metodolgica para analisar a ao pblica e sua interao com outros atores, no se limitando somente ao governo. Segundo Whrigt o Estado estudado a partir dos ministrios, agncias, etc., de modo que os atores estatais diferem entre si por suas funes, objetivos e estratgias, produzindo conflitos e fragmentando o prprio Estado (ROMANO, 2007; MARQUES, 1997).

a uma interpretao do Estado como um corpo estranho, onde suas partes atuariam como que plenamente independentes, autnomas e em conflito com as demais. 2.1. A Determinao pelas Classes Sociais: o Marxismo Clssico Apesar da temtica adotada no estamos nos propondo a fazer um estudo especfico sobre uma instituio em si, tampouco temos a inteno, tal qual procedem alguns estudos institucionais e de polticas especfico-setoriais, de buscar fundamentalmente caminhos que tornem mais eficientes as instituies. No estamos discutindo a eficincia ou no do Estado, queremos entender o sentido da ao de suas instituies e suas relaes com outros atores sociais. Ademais, e isso queremos destacar, no acreditamos que a regra da ao estatal seja a contingncia, por isso, apesar de certa autonomia e imprevisibilidade h tambm uma determinao nas polticas do Estado e que tem a ver, entre outros, com a prpria conformao da sociedade na qual ele se insere e produto isso procuraremos demonstrar, mesmo que secundariamente, no decorrer da tese. Sem querer negar as relaes estabelecidas no plano micro e recorrendo a elas quando necessrio, acreditamos que para entender o papel da Amaznia na reproduo capitalista brasileira necessariamente temos que ampliar nosso foco de anlise, de modo a perceber os movimentos mais gerais que ligam a regio ao processo nacional e suas relaes com o plano internacional e, ainda, com uma sociedade marcada por interesses divergentes de classes sociais, grupos e fraes do capital. A compreenso terica que melhor responde s nossas necessidades o marxismo. Vejamos. Para os clssicos da poltica (Hobbes, Locke e inclusive Rousseau), assim como Smith e Hegel, o Estado visto como representante de uma coletividade social, como um produto de todos e da razo, acima das classes e dos interesses particulares. , portanto, provedor do bem-comum (CARNOY, 1990). Diferentemente, para Marx, se a sociedade divida em classes, burgueses versus proletrios, o Estado no pode ser a encarnao de um interesse universal (o bem-comum), justamente porque ao defender a propriedade privada ele possibilita a explorao da minoria proprietria dos meios de produo sobre a maioria no proprietria, garantindo, deste modo, a manuteno e o antagonismo entre as classes sociais (MARX e ENGELS, 1987). Assim concebido, o Estado um Estado de classe, uma entidade que no capitalismo defende os interesses da burguesia, um instrumento e instituio de explorao dominado pela burguesia.9 Esta constatao sobre o Estado, parte da realidade concreta, da existncia material dos homens. Hegel transferiria a histria real para a conscincia. Marx, inversamente, parte da realidade material da sociedade para a conscincia, por isso materialista (MARX e ENGELS, 1999). nesta realidade concreta que se desenvolve a sociedade humana. No seu desenvolvimento surgiram interesses particulares ligados a determinados grupos e classes que, em conflito, tornam necessrio o controle e a interveno prtica atravs do ilusrio interesse-geral como Estado (MARX e ENGELS, 1999, p. 39). Engels (1984) em A Origem da Famlia, da Propriedade Privada e do Estado afirma que o Estado no pode ser concebido como um poder imposto sociedade de fora para dentro, tambm no a realidade da idia moral ou a a imagem e a realidade da razo tal qual
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Deste modo na interpretao marxiana para apreender o Estado capitalista torna-se necessrio que o analisemos como produto e produtor das relaes sociais capitalistas. Ora, se o capital uma relao social precisa e o Estado aquele que garante a forma privada de acumulao, ao faz-lo, o Estado assegura, ao mesmo tempo, a reproduo das classes sociais no modo de produo capitalista. Da mesma forma que o crescimento do capital [...] o crescimento do proletariado, a reproduo do capital implica a reproduo das classes sociais antagnicas nesse modo de produo, alm, naturalmente, de reproduzir, em escala ampliada, as condies materiais do processo produtivo (LIMA, 2006, p.102).

Hegel defendia. ele, por um lado, um produto da sociedade em certo estgio de desenvolvimento; por outro, a constatao de que esta sociedade chegou a um ponto em que no consegue resolver seus antagonismos e conflitos presentes. Este poder, nascido da sociedade, mas posto acima dela, se distanciando cada vez mais, o Estado10 (ENGELS, 1984, p. 191). Percebe-se no que j foi exposto aqui dois elementos de presena constante na obra de Marx e Engels. Um a existncia material determinando a conscincia e as formas de organizao polticas e sociais.11 O segundo a compreenso de que a histria da sociedade deve ser entendida a partir do conflito entre as classes sociais. A determinao pelo material e pelas classes sociais marca a anlise do Estado feita por Marx e Engels,12 mas usada por diversos crticos para apontar um determinismo simplrio do marxismo fundacional. No h como negar elementos de determinismo na obra dos dois autores, mas necessrio, antes de tudo, contextualizar e compar-los a outros trabalhos dos mesmos. Acrescentemos a isso um questionamento: o Estado age mecanicamente em relao aos interesses da burguesia? A resposta a esta questo envolve o nvel de autonomia estatal diante das classes. A autonomia do Estado diante da burguesia aparece quase nula em alguns momentos de Marx, em outros a autonomia mais efetiva. No Manifesto Comunista as classes sociais so apresentadas de forma homognea, a burguesia contra o proletariado.13 Uma anlise das classes assim colocada se reflete na compreenso sobre o Estado, que tambm se apresenta como monoltico ou simples representao da burguesia. Ela conquistou finalmente a soberania poltica exclusiva no Estado representativo moderno. O governo do Estado moderno apenas um comit para gerir os negcios comuns de toda a burguesia (MARX e ENGELS, 1987, p. 104) - afirmao tambm compartilhada em A Ideologia Alem. O poder poltico , ento, poder organizado (em Estado), instrumento para explorao de uma classe por outra. O Estado , nestes termos, a representao literal dos interesses da burguesia, mas deve s-lo em nome da coletividade, dos interesses supostamente comuns a todos. Ao mesmo tempo em que centraliza as decises o Estado deve ser visto como despolitizado, como no monoplio da burguesia e como representante de toda a sociedade.

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Deste modo, diferentemente de Hegel e de outros pensadores, no o Estado que molda a sociedade, mas o inverso. 11 No prefcio de Para a Crtica da Economia Poltica Marx (1982), ao expor seu mtodo de anlise da sociedade, concordando com o que coloca A Ideologia Alem, afirma que na luta pela sobrevivncia e no desenvolvimento da sociedade os homens contraem determinadas relaes de produo (estrutura econmica) que condizem com certo nvel de desenvolvimento das foras produtivas. Sobre estas (que so a base) surgem determinadas formas de organizao poltica (superestrutura), as quais correspondem certas formas de conscincia. Assim entendido, uma forma especfica do Estado deve corresponder a certo nvel de desenvolvimento tcnico da sociedade. Deste modo, o Estado histrico, diferente da no historicidade de Hegel que o toma como eterno, racional e transcendendo a sociedade enquanto coletividade idealizada, ou seja, um Estado ideal que envolve uma relao justa e tica de harmonia entre os elementos da sociedade (CARNOY, 2004, p. 66) 12 O trao mais marcante e sntese da interpretao do Estado por Marx que o Estado um Estado de classe. Disso se conclui que no possvel democratizar plenamente o Estado burgus, pois sua razo de existncia o prprio conflito entre as classes e a manuteno da explorao. Por conta disso, para Marx, na Crtica ao Programa de Gotha, a melhor forma de governo aquela cuja forma de extino do Estado agilizada, esta a ditadura do proletariado: entre a sociedade capitalista e a sociedade comunista transcorre o perodo de transformao revolucionria de uma em outra. A ele corresponde tambm um perodo poltico de transio, que no pode ser seno a ditadura revolucionria do proletariado (MARX apud BOBBIO, 1997, p. 172). Com o desaparecimento das classes, desaparecer inevitavelmente o Estado (ENGELS, 1984, p. 196). 13 Isso no era toa, acreditava-se que revolues eclodiriam brevemente na Europa e que os trabalhadores poderiam sair vitoriosos. Alm disso, buscava-se apresentar claramente as fronteiras de classe, chamar os trabalhadores a lutar contra a classe inimiga. Assim, no Manifesto Marx e Engels no se propunham a discorrer sobre as contradies internas a uma e outra classe.

Enquanto representao direta, imediata e literal da burguesia o Estado perde qualquer autonomia, ao mesmo tempo em que representa uma classe monoltica. A esta compreenso podemos comparar a anlise feita no 18 Brumrio de Lus Bonaparte (MARX, 2006), escrito em 1852. Aqui as classes so analisadas em movimento e a partir do desenrolar dos fatos que ocorrem na Frana em fins da dcada de 1840 e incio dos anos 1850. O proletariado derrotado de incio e fica margem dos acontecimentos, o campesinato apresenta muitas dificuldades organizativas e acaba servindo de sustentao a Lus Bonaparte. J a burguesia aparece envolvida em diversas disputas internas, disputas que a fragilizam e possibilitam ao novo Bonaparte subir ao poder. Nesta anlise as classes no so to homogneas quanto no Manifesto. Na medida em que no so monolticas, o Estado no um simplrio, direto e imediato representante dos interesses da burguesia j que esta classe apresenta fraes em luta interna por seus interesses particulares. O prprio Bonaparte no era o representante imediato e membro nato da burguesia industrial ou financeira e nem das fraes monrquicas em disputa. Ento o Estado aparece com certa e relativa autonomia diante das classes, 14 o mesmo acontecendo com o poder poltico frente ao econmico. A disputa entre as classes sociais e entre as fraes da classe dominante cruzam o Estado.15 Podemos ento concluir que Marx no se apresenta to determinista quanto pode parecer no Manifesto Comunista, tampouco to ingnuo a ponto de no ver a complexidade das classes sociais e do Estado. Mas compreender esta complexidade no significa acreditar que a mesma supere as fronteiras de classe, ou seja, que se sobreponha a este recurso tericoconceitual, secundarizando-o no estudo estatal e dos demais fenmenos sociais. Ao contrrio. Apesar de todas as contradies internas da burguesia e do surgimento de outros fenmenos, o Estado em Marx continua como um Estado de classe, atuando no apenas como mantenedor da propriedade privada, mas tambm como parte necessria do processo de acumulao de capital. Na anlise do Estado foi Lnin (1987) quem destacou e aprofundou um elemento j presente em Marx e Engels: o carter coercitivo e repressivo, o Estado como brao armado da burguesia.16 O Estado em Lnin, a partir de sua leitura de Marx e Engels, s existe enquanto permanecer o conflito entre as classes que irreconcilivel. Mesmo com a ampliao de instituies e conquistas de cunho democrtico o Estado no capitalismo diretamente controlado pela burguesia, tendo como papel central a coero sobre os trabalhadores. Independente das variadas formas que assumem os Estados burgueses a essncia que eles so uma ditadura da burguesia.17
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Mas a autonomia estatal com grande significncia pode ocorrer no como regra, e sim em perodos ocasionais, quando uma classe ou uma frao da classe dominante no consegue impor seu domnio sobre as demais. Engels reconhece esta autonomia e mesmo assim afirma que o Estado, em todos os perodos tpicos, exclusivamente o Estado da classe dominante e, de qualquer modo, essencialmente uma mquina destinada a reprimir a classe oprimida e explorada (ENGELS, 1984, p. 199). Por outro lado, a autonomia relativa depende, entre outros, da correlao de fora entre as classes, particularmente do proletariado no momento em questo. Trotsky (1979), especificamente, ao mesmo tempo em que reconhece o Estado como representante dos interesses da burguesia tambm destaca o papel da luta de classes na configurao do mesmo. A classe explorada luta para trazer para perto de si, em certa medida, o curso do Estado (de suas polticas). Assim, o carter de um regime poltico , segundo o dirigente revolucionrio russo, determinado pela luta de classes entre oprimidos e opressores. 15 Neste caso Francs a autonomia explcita: Foi somente sob o segundo Bonaparte que o Estado pareceu tornar-se completamente autnomo. A mquina do Estado consolidou a tal ponto sua posio sobre a sociedade burguesa (Brerliche Gesellscharft), que lhe basta ter frente o chefe da Sociedade de 10 de Dezembro (MARX, 2006, p. 131), criada por Lus Bonaparte e que, de acordo com Marx, reunia 10 mil indigentes. 16 Veja Origem da Famlia, de Engels, op. cit., p. 192 a 198. 17 A interpretao de Lnin acompanhada da compreenso de que o capitalismo entrara numa nova fase, a fase monopolista, sob o predomnio do capital financeiro e com o mundo partilhado entre as grandes potncias imperialistas (LNIN, 1989). Nesta fase se agudizara a contradio entre as foras produtivas e as relaes

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Do que expusemos queremos destacar o Estado enquanto permeado pelos interesses da classe dominante, mas tambm com autonomia relativa em relao a esta. Trabalhar com a definio de autonomia relativa do Estado nos permite ver, por um lado, que h interesses e atores que em determinado momento influenciam significativamente a ao e o sentido das polticas estatais. Estes interesses, grosso modo, esto relacionados aos setores que detm poder poltico e econmico. Por outro lado, a definio de autonomia relativa nos possibilita tambm ver que o Estado no um simples fantoche nas mos destes interesses, que outros atores atuam e pressionam o Estado desde outras fraes das classes dominantes que no esto diretamente representadas no governo, passando pela prpria burocracia e incluindo as classes trabalhadoras e movimentos sociais. A existncia destes outros interesses em associao ou em conflito com os interesses presentes no governo de ento complexificam a ao estatal, produzindo maiores desafios para aqueles que procuram descortin-la. 2.2. Complexificando a Determinao pelas Classes A determinao estrutural de Marx e Engels mantida por alguns autores, assim como revisada por outros ainda que no dilogo com ou no campo do marxismo. Przeworsky (1995) conclui que o Estado est envolto em um alto grau de imprevisibilidade quanto s suas aes, inclusive porque essas tambm transformam a estrutura de preferncias dos consumidores e firmas. Mesmo destacando que a dependncia estrutural de natureza econmica, deve-se observ-la como produto dos conflitos polticos que colocam o Estado em uma situao de dependncia dos atores privados. Deste modo, Przeworsky reafirma a centralidade dos capitalistas, mas nega o carter classista do Estado. Assim, os interesses dos trabalhadores e dos capitalistas podem no ser irreconciliveis e os primeiros, sob certas condies, podem escolher o capitalismo pelo que ele pode oferecer material e politicamente.18 Przeworsky critica na prtica uma falta de problematizao por parte do marxismo. Em parte pode ter razo, mas no podemos deixar de ver as diversas contribuies que complexificaram a compreenso original do marxismo sobre a questo estatal. Gramsci problematizou o papel do Estado na sociedade moderna e para tal desenvolveu sua interpretao sustentada na sua concepo de hegemonia que acaba por complexificar este debate acerca da autonomia ou no do Estado. A hegemonia nos Cadernos do Crcere, segundo Bobbio, para alm de direo poltica adquire tambm e preponderante o significado de direo cultural (BOBBIO, 1999, p. 67). Ele faz a afirmao com o tambm por acreditar que o segundo significado no exclui o primeiro. A direo cultural seria a introduo de uma reforma em sentido forte, uma transformao dos costumes e da cultura. Em determinado momento, Gramsci toma a hegemonia como sntese de coero e consentimento, noutro a hegemonia situada no interior do Estado e este incorporaria a sociedade civil e a sociedade poltica. Mas, segundo Anderson (2002) o que predomina nos Cadernos do Crcere a viso que ope hegemonia (situada na sociedade civil) ao Estado
sociais de produo, provocando crises e, diferentemente do momento vivido por Marx e Engels, colocando no apenas a necessidade, mas tambm a possibilidade objetiva da superao do capitalismo por meio da revoluo socialista. 18 Bob Jessop tambm questiona, ainda que implicitamente, o carter classista do Estado, assim como da sociedade. Para ele, que trabalha com conceitos de estratgia e hegemonia, o modelo de crescimento econmico vigente expressa a estratgia de acumulao da frao de capital que conseguiu conquistar a hegemonia econmica no sentido gramsciano, bastante diverso da dominao econmica. Esta seria uma dentre as muitas estratgias possveis dependendo das vrias correlaes de fora na sociedade. H, ento, a possibilidade de conquista da hegemonia por fraes do capital que venham a agir contra o capital em geral ou aos capitalistas enquanto classe (MARQUES, 1997, p. 74-75).

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(sociedade poltica) e, por conseguinte, coero. Enquanto em Maquiavel o consentimento foi mergulhado na coero, em Gramsci a coero foi secundarizada em relao ao consentimento, permitindo que se conclusse que o poder burgus seria essencialmente consensual. A hegemonia assume um papel central na anlise gramsciana a ponto de ser usada como parte da definio de Estado. Estado todo o complexo de atividades prticas e tericas com as quais a classe dirigente justifica e mantm no s o seu domnio, mas consegue obter consentimento ativo dos governados (GRAMSCI, 1976, p. 87). Deste modo, O campo de ao das classes e dos seus Estados passa necessariamente pela questo da hegemonia (DIAS, 1996, p. 34). Concentrada na sociedade civil, a hegemonia assume centralidade e se sobrepe coero. Diferentemente do exposto por Marx e Engels, e tomado como central em Lnin, o Estado, nesta verso gramsciana, no est assentado na coero, mas no consentimento e o poder burgus sustenta-se na hegemonia que a burguesia exerce sobre a classe trabalhadora. Deste modo, Gramsci subordina o Estado sociedade civil.19 Em Gramsci o Estado problematizado e no se apresenta como um simples alvo a conquistar. Ele se tornou algo complexo que se enraizou na sociedade. No pode mais, se que alguma vez isso foi correto, ser visto como exterioridade. Com sua imensa burocracia, ele capaz de vigiar e punir, mas tambm organizar e representar (DIAS, 1996, p. 30). Compreendendo que o Estado no exterior economia e s suas relaes de produo, ao contrrio, e que apresenta uma ossatura material prpria que no pode ser reduzida a simples dominao poltica, Poulantzas (2000) critica tanto a tese de que a base econmica em si somente determina o Estado (a superestrutura seria reflexo mecnico desta base), quanto a tese de que o Estado totalmente autnomo (Estado-sujeito) em relao base econmica. Partindo da compreenso da luta de classes, Poulantzas afirma que o Estado no capitalismo constitui a burguesia como classe politicamente dominante, porm faz um alerta:
certamente a luta de classes detm o primado sobre os aparelhos, no caso sobre os aparelhos de Estado: mas no se trata de uma burguesia j instituda como classe politicamente dominante fora ou antes de um Estado que ela criara para sua convenincia prpria, e que funcionaria apenas como simples apndice dessa dominao. Essa funo do Estado est igualmente inscrita na sua materialidade institucional: trata-se da natureza de classe do Estado (POULANTZAS, 2000, p. 128).20
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A preponderncia da sociedade civil sobre a sociedade poltica e a colocao da primeira como uma das instncias da superestrutura levou Bobbio (1999) a afirmar que Gramsci inverte o esquema marxiano, colocando a determinao no mais na estrutura, mas na superestrutura. Outro intrprete da hegemonia gramsciana Coutinho (1996) que afirma que Gramsci assentou os fundamentos de uma transio democrtica ao socialismo. Por outro lado, Anderson (2002) afirma que h outras duas verses em Gramsci para a relao entre Estado, sociedade e hegemonia. A segunda apresenta Estado e sociedade civil como estando em equilbrio e a hegemonia como uma combinao de coero e consentimento que est tanto na segunda (sociedade civil) como no Estado (sociedade poltica). A hegemonia, nesta elaborao, deixa de ser exclusividade da sociedade civil, ao mesmo tempo em que deixa de ser apenas supremacia cultural, incorporando um novo elemento: a coero. Na terceira compreenso a oposio presente em ambas desaparece, pois o Estado passa a abarcar a prpria sociedade civil, de modo que ele se torna o somatrio de sociedade poltica e sociedade civil. Na noo geral de Estado entram elementos que tambm so comuns noo de sociedade civil (neste sentido, poder-se-ia dizer que o Estado = sociedade poltica + sociedade civil, isto , hegemonia revestida de coero) (GRAMSCI, 1976, p. 149). Assim posto, o Estado, para alm de aparato governamental, deve ser compreendido tambm como aparelho privado de hegemonia, de onde se conclui que a sociedade civil e o Estado se identificam (GRAMSCI, 1976, p. 32). 20 Compartilhando esta interpretao Codato e Perissinotto (2001) concluem que a funo de mediao desempenhada pelo Estado, por meio de atividades administrativas e burocrticas rotineiras, se torna decisiva determinao do carter classista deste Estado.

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Neste caminho, o papel principal do Estado organizativo, pois representa e organiza o interesse poltico do bloco no poder composto de vrias fraes da burguesia e, em alguns casos, de classes dominantes provenientes de outros modos de produo (grandes proprietrios de terra, por exemplo).21 As classes dominantes so organizadas objetivando interesses de curto prazo das fraes que se hegemonizem no bloco no poder e da burguesia ao longo prazo. Isso ocorre sob a hegemonia de uma das classes ou fraes do bloco no poder. Deste modo o Estado constitui a unidade poltica das classes dominantes. Mas ele consegue desempenhar esta funo na medida em que dispe de uma autonomia relativa em relao ao bloco no poder (inclusive ao capital monopolista).22 Como o Estado um campo de lutas (uma arena), suas diversas agncias podem defender posies divergentes mesmo aos componentes do bloco no poder, o que no tira o seu carter de classe. Mas as interpretaes tais quais a de Poulantzas no esto isentas de crticas. Neoinstitucionalistas e outras correntes afirmam que o conceito de autonomia relativa do Estado no supera as limitaes da teoria original, ao contrrio, reproduz sofisticadamente o reducionismo marxista que identifica o poder de classe com o poder de Estado, no permitindo, por isso, que se analise o Estado e a sociedade em suas esferas prprias e numa perspectiva relacional. Esta , por exemplo, a crtica de Fred Block (MARQUES, 1997). Codato e Perissinotto (2001) respondem crtica neoinstitucionalista recorrendo s obras histricas de Marx (o 18 Brumrio, por exemplo, j analisado por ns) para demonstrar que o fundador do marxismo evidencia a ocorrncia de uma disputa feroz entre as classes e fraes de classe pelo controle do aparelho estatal, particularmente os ramos que controlam poder de deciso o que garantiria o predomnio poltico de quem tivesse este controle. Com isso procuram demonstrar que Marx, apesar da existncia de um vis funcionalista e reprodutivo,23 no menospreza o Estado enquanto instituio.
preciso notar que o Estado no entendido por Marx exclusivamente a partir de sua funo (isto , a partir dos resultados produzidos por suas decises), mas tambm como uma organizao complexa, atravessada de cima a baixo por conflitos internos entre seus aparelhos e ramos, conflitos esses capazes de alterar a dinmica da luta poltica. Mais do que isso: o Estado aparece em Marx, como uma organizao dotada de recursos prprios, cujos agentes, tanto no mbito do poder executivo como no mbito do poder legislativo, desenvolvem interesses prprios a partir dos quais orientam suas aes. Aqui o Estado entendido como uma instituio subdividida em um sem-nmero de aparelhos, capaz de tomar decises, de alocar recursos e que, inserido num contexto poltico instvel, estabelece com as foras
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O bloco no poder, segundo Poulantzas (1986) seria uma particularidade do Estado capitalista. O conceito parte das elaboraes marxianas, alm da definio de hegemonia j trabalhada por Gramsci, mas o autor lembra que Marx no desenvolveu este conceito (hegemonia) o que o leva, segundo Poulantzas, a algumas imprecises como a fala de monoplio do poder. Por outro lado, a hegemonia de uma classe ou frao exercida sobre outras classes ou fraes componentes do bloco no poder e tambm das classes dominadas, por isso este conceito no significa equilbrio de foras, mas hegemonia de uma classe ou frao sobre as demais. O bloco no poder constitui uma unidade contraditria das classes ou fraes dominantes, unidade dominada pela classe ou frao hegemnica (POULANTZAS, 1986, p. 293). Assim, deve-se organizar a unidade conflitual da aliana de poder e do equilbrio instvel dos compromissos entre seus componentes. 22 Carnoy (2004) afirma que nos primeiros trabalhos de Poulantzas o grau de autonomia atribudo ao Estado muito maior que em O Estado, o poder e o socialismo (POULANTZAS, 2000). O prprio Poulantzas, anteriormente, j definira o que seria esta autonomia: por autonomia relativa deste tipo de Estado, entendo, aqui, no diretamente a relao das suas estruturas com as relaes de produo, mas a relao do Estado com o campo da luta de classes, em particular a sua autonomia relativa em relao s classes ou fraes de bloco no poder e, por extenso, aos seus aliados ou suportes (POULANTZAS, 1986, p. 252). Alm disso, o autor compreende uma autonomia relativa do poltico em relao ao econmico. 23 Onde poder de classe se identifica com poder de Estado.

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sociais que se encontram fora dele uma relao conflituosa (CODATO e PERISSINOTTO, 2001, p. 25).

Assim, possvel aceitar a possibilidade terica de que o poder de Estado, com todas as suas especificidades, se contraponha ao poder de classe. Em outras palavras, j que o aparelho de Estado no se esgota na dominao de classe (poder de Estado) possvel e necessrio aceitar como uma possibilidade terica a idia de que essa varivel possa operar a contragosto dos interesses (imediatos ou de longo prazo; especficos ou gerais) da classe economicamente dominante (CODATO e PERISSINOTTO, 2001, p. 28). Mas perceber a autonomia relativa do Estado para nada significa negar uma determinao estrutural.
O Estado um produto das contradies existentes ente trabalho produtivo e improdutivo, produo material e imaterial, emprego e desemprego, foras produtivas e relaes de produo, proprietrios e no proprietrios dos meios de produo e subsistncia, em sntese, o produto da luta de classes sociais cindidas, conflitivas, contraditrias e antagnicas. O caminho cientfico que procura desvendar o real no pode fugir destas categorias ao determin-lo (LIMA: s/d, p. 4).

A afirmao de Codato e Perissinotto sobre o fato de o aparelho estatal no se encerrar na dominao de classe tomada de Poulantzas (2000). Neste sentido, o Estado no deve ser considerado como uma entidade intrnseca, mas, assim tal qual o capital, como uma condensao material de uma relao de foras entre as classes e fraes de classe. As contradies de classes atravessam e constituem o Estado, encontram-se presentes no prprio seio do Estado (POULANTZAS, 1981, p. 84-85; 2000, p. 130). A definio das polticas do Estado produto das contradies de classe inseridas na prpria estrutura do mesmo (Estado-relao). Trabalhar nesta perspectiva compreender que o Estado constitudo-dividido de lado a lado por estas contradies. Sendo assim, diferente das concepes de Estado-coisa e Estado-sujeito, o Estado no pode nunca ser considerado um bloco monoltico. Mas no suficiente afirmar que as contradies e lutas de classe atravessam o Estado, preciso entender que estas contradies constituem o Estado, presentes na sua ossatura material, e armam assim sua organizao (POULANTZAS, 2000, p. 135). 24 Para Mandel (1982) a autonomia que o Estado assume na sociedade capitalista decorre da predominncia da propriedade privada e da concorrncia entre capitalistas e esta disputa interburguesa que mantm esta autonomia como relativa, pois as decises estatais, ou seja, do capitalista total ideal, transcendem os interesses de um capitalista especfico, mas interferem nestes e nos interesses dos demais burgueses. Assim, toda deciso estatal relativa a tarifas, impostos, ferrovias ou distribuio do oramento afeta a concorrncia e influencia a redistribuio social global da mais-valia, com vantagens para um ou outro grupo de capitalistas (MANDEL, 1982, p. 337). Para Poulantzas (2000) a autonomia relativa do Estado no exterior s fraes do bloco no poder (o prprio Estado no exterior a estas). A autonomia ocorre devido s medidas contraditrias que cada classe/frao introduz na poltica estatal, mesmo que na forma negativa (uma medida contra outra frao do bloco no poder, por exemplo). Isso se reflete na prpria burocracia e pessoal do Estado, constituindo-se feudos, cls e uma multido de micropolticas. Por outro lado, poltica estatal e autonomia no dependem apenas das
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Uma afirmao de Poulantzas bastante questionvel a que as classes e fraes do bloco no poder s participam da dominao poltica quando esto presentes no Estado. Se associarmos dominao a poder e compreendermos que o mesmo extrapola os limites das instituies estatais, concluiremos que no necessrio estar fisicamente no Estado para participar da dominao poltica.

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classes componentes do bloco no poder, dependem igualmente, e principalmente, do papel do Estado diante das classes dominadas.25 Diante desta complexificao da ao estatal preciso ver que o Estado deve continuar a tomar medidas essenciais para a reproduo do capital, mesmo que isso produza srios problemas sua hegemonia, aprofundando contradies dentro do bloco no poder e entre este e as classes dominadas, o que intensifica as crises para alm das crises simplesmente econmicas.
Mas se o processo de acumulao do capital pauta doravante diretamente a ao do Estado, ele s se traduz em seu seio quando articulado e inserido na sua poltica de conjunto. Toda a medida econmica do Estado tem, portanto, um contedo poltico, no apenas no sentido geral de uma contribuio para a acumulao do capital e para a explorao, mas tambm no sentido de uma necessria adaptao estratgia poltica da frao hegemnica (POULANTZAS, 2000, p. 171).

Quanto s funes do Estado, elas se incorporam na materialidade institucional de seus aparelhos: a especificidade das funes implica a especializao dos aparelhos que as desempenham e d lugar a formas particulares da diviso social do trabalho no prprio seio do Estado. Mais que isso: no existem funes econmicas que todo e qualquer Estado teria que cumprir frente produo em geral. Essas funes s existem quando investidas na luta de classes, e tm, portanto, um carter e um contedo polticos. O aparelho econmico do Estado possui no conjunto de sua textura um carter poltico (POULANTZAS, 2000, p.172 e 175). No tocante ao papel estatal na reproduo do capital vejamos Mandel (1982). Ele sistematiza as principais funes do Estado como: 1) criao das condies gerais da produo que a classe dominante no consegue assegurar por sua atividade privada; 2) represso s aes das classes dominadas ou mesmo de fraes da classe dominante contra o modo de produo existente; e 3) integrao das classes dominadas de modo a aceitarem, atravs da ideologia da classe dominante, sua prpria explorao. A segunda funo foi trabalhada por Lnin e a ltima foi bem desenvolvida por Gramsci e Lucks, mas a primeira, segundo Mandel, foi pouco desenvolvida pelo marxismo.26 No estgio tardio do capitalismo monopolista h uma tendncia de que o Estado aumente o planejamento econmico assim como a socializao estatal dos custos (riscos) e
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Mais uma vez: o Estado no apresenta uma racionalidade exterior s classes dominadas, ele concentra no somente a relao de foras entre classes e fraes do bloco no poder, mas inclusive a relao de foras entre este e as classes dominadas. As lutas populares tambm atravessam o Estado de lado a lado. Isso ocorre no porque sejam absorvidas por um Estado-Moloch totalizante, mas sim antes porque o Estado que est imerso nas lutas que o submergem constantemente (POULANTZAS, 2000, p. 144-145). A configurao do conjunto de aparelhos e ramos do Estado depende, assim, para alm da relao de foras interna ao bloco no poder, tambm da relao entre este bloco e as massas populares. Mas o autor adverte que seria equivocado seria falso querer crer que a presena das classes populares no Estado significasse a deteno de poder por elas ou mesmo que o pudessem deter ao longo prazo sem que se transformasse radicalmente este Estado. 26 A primeira funo do Estado, citada por Mandel, est diretamente relacionada produo, criando uma mediao direta entre infraestrutura e superestrutura, isso inclui: assegurar os pr-requisitos gerais e tcnicos do processo de produo efetivo (meios de transporte ou de comunicao, servio postal etc.); providenciar os prrequisitos gerais e sociais do mesmo processo de produo (como, por exemplo, sob o capitalismo, a lei e a ordem estveis, um mercado nacional e um Estado territorial, um sistema monetrio); e a reproduo contnua daquelas formas de trabalho intelectual que so indispensveis produo econmica, embora elas mesmas no faam parte do processo de trabalho imediato (desenvolvimento da astronomia, da geometria, da hidrulica e de outras cincias naturais aplicadas no modo de produo asitico e, em certa medida, na Antiguidade; a manuteno de um sistema educacional adequado s necessidades de expanso econmica do modo de produo capitalista etc.). (MANDEL, 1982, p. 334). Apesar de Mandel destacar esta relao do Estado com a produo capitalista ele chama ateno para o fato de que o Estado anterior ao capital e que no se devem derivar as funes estatais diretamente das necessidades de produo e circulao de mercadorias.

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perdas numa quantidade cada vez maior de processos produtivos. Isso ocorre por conta das dificuldades de valorizao do capital.27 Portanto, h uma tendncia inerente ao capitalismo tardio incorporao pelo Estado de um nmero sempre maior de setores produtivos e reprodutivos s condies gerais de produo que financia. Sem essa socializao dos custos, esses setores no seriam nem mesmo remotamente capazes de satisfazer as necessidades do processo capitalista de trabalho. (MANDEL, 1982, p. 339) A hipertrofia do Estado neste estgio, ou subestgio, do capitalismo , assim, decorrncia das necessidades do capital total, mas esta nacionalizao e entrada do Estado na esfera da produo s ter sentido para a burguesia se no implicar em queda das taxas de mais-valia e de lucro. Busca-se a elevao destas ou pelo menos sua estabilizao. Deste modo, o Estado no pode se tornar um concorrente direto das empresas privadas, reduzindo os mercados destas. A atividade do Estado nas obras pblicas e infraestruturais contribuem para a valorizao do capital total. Na transferncia ao Estado dos custos indiretos da produo e realizao da mais-valia a burguesia ganha na medida em que o financiamento deste processo no se limita aos lucros dos empreendimentos capitalistas. Alm disso, a tributao dos rendimentos de pequenos produtores independentes e da pequena burguesia amplia o capital estatal e aumenta da produo de mais-valia. Assim, a crescente ao infraestrutural do Estado capitalista se apresenta como uma subveno cada vez maior do capital privado.
A subveno estatal indireta ao capital pode combinar-se com a produo direta de mais-valia, a saber, quando a nacionalizao de certos ramos da indstria, produtores de matrias-primas, energia ou artigos semi-acabados leva venda das mercadorias produzidas por esse setor pblico a uma taxa de lucro abaixo da mdia, se no com prejuzo, em relao empresa privada. Nesse caso, parte da mais-valia produzida pelos trabalhadores do setor nacionalizado transferida para o capital privado, o que tem o mesmo efeito de uma subveno geral empresa capitalista privada, ou de um aumento geral do volume de lucro apropriado pelo capital privado (MANDEL, 1982, p. 388).

Para Domnhoff os capitalistas so a classe dominante e a elite no poder seria o seu brao operacional. Diferente da pulverizao da representao de interesses, a construo de polticas sobre grandes temas processa-se sob a convergncia dos capitalistas. A articulao de interesses, dispersos (e privados) para consensos sobre temas fundamentais desenvolve-se sob a ao de suas organizaes, que ainda serviria de correia de transmisso no processo de imposio de polticas ao Estado (MARQUES, 1997). Miliband afirma, divergindo de Domnhoff, que apesar de estar bem representada no executivo poltico, a classe capitalista no estaria no governo. A existncia de uma elite estatal explicaria o carter de classe do Estado, mas a explicao quanto existncia desta elite deveria ser buscada para alm da esfera econmica: na cultura e na poltica. Mais: o compartilhamento de valores e representaes o que explica o carter de classe do Estado no capitalismo. Neste sentido, o que importa que a elite estatal, que tem a mesma composio da elite econmica (pois so recrutadas nas classes mdias altas), tenha o controle e gesto do
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O capitalismo tardio caracteriza-se por dificuldades crescentes de valorizao do capital (supercapitalizao, superacumulao). O Estado resolve essas dificuldades, ao menos em parte, proporcionando oportunidades adicionais, numa escala sem precedentes, para investimentos lucrativos desse capital na indstria de armamentos, na indstria de proteo ao meio ambiente, na ajuda a pases estrangeiros, e obras de infraestrutura (onde o lucrativo significa tornado lucrativo por meio da garantia ou subsdio do Estado) (MANDEL, 1982, p. 340).

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Estado. O controle do Estado est, portanto, entregue a pessoas imersas no mesmo conjunto de valores, vises de mundo e representaes capitalistas (MARQUES, 1997, p. 71-73).28 Ao analisar as aes coletivas de trabalhadores e capitalistas Offe (1984) percebe, assim como Miliband, que os capitalistas conseguem transformar seus interesses particulares em interesses nacionais, reduzindo drasticamente a ocorrncia de aes do Estado contra o capital. Ele afirma que a distribuio assimtrica da capacidade de fazer representar seus interesses configura poderes diferentes a estas classes, de modo que o Estado muito mais influenciado por capitalistas (que tm mais facilidade de agregao e representao) que por trabalhadores (que sofrem com a atomizao do trabalho). Nisto Offe se diferencia da anlise setorial e de outras correntes de cunho institucional. Os capitalistas dispem de poder de sano individualmente, enquanto os trabalhadores necessitam de suas organizaes para isso. Trabalho e capital apresentam diferenas significativas quanto ao funcionamento e dinmicas de suas associaes representativas. Estas diferenas so produto das relaes antagnicas de classe.29 Offe questiona a noo de neutralidade do Estado na medida em que este deve garantir a valorizao do capital, o que demonstra seu carter de classe. Assim, h vnculos estruturais entre poder econmico e poltico, entre capital e Estado.30 Na perspectiva deste autor as estruturas estatais teriam uma seletividade responsvel por filtrar questes apresentadas ao Estado, implementando aes diretamente ligadas criao e recriao de condies da acumulao e ao processo de legitimar a dominao de classe. Esta seletividade atuaria atravs da estrutura do Estado capitalista, da ideologia, do processo poltico, alm da represso. O Estado, ento, orientar-se-ia na busca da unificao de um interesse capitalista global, mesmo que isso o levasse a choques com grupos de interesses isolados. De outro lado, este Estado no processo de seletividade protege o capital global utilizando-se de mecanismos de represso contra interesses anti-capitalistas. a juno destes dois elementos (unificao de um interesse capitalista global e represso) que demonstra o carter de classe do Estado. Pode-se observar que o Estado no representa um espao em que os vrios atores atuam em iguais condies de disputa (h uma desigualdade de poder). O Estado materializado nas polticas pblicas na Amaznia demonstra um perfil de classe, os setores que o controlam determinam projetos de apoio ao capital e grande propriedade. Quanto distribuio de seus recursos, diversos setores das fraes dominantes da regio disputam entre si, mas em nenhum momento se propem a ferir os interesses fundamentais da reproduo do capital e da propriedade, demonstrando uma espcie de filtro s questes que so tomadas como fundamentais ao desenvolvimento. Estes setores ajudam a construir e sustentar esta forma de Estado justamente porque ele responde a seus interesses gerais. Quando no mais conseguir responder a estes interesses, ele passar a ser questionado. No estudo sobre o Estado e as polticas pblicas, Offe (1995, p. 235) destaca os grupos de interesses31 afirmando que numa economia industrial avanada as organizaes de
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Miliband tambm critica Poulantzas por proceder em um superdeterminismo estrutural, no conseguindo, por isso, ver as reais relaes entre Estado e sistema, sendo que as relaes entre classe dominante e sistema, segundo Miliband, so mais complexas do que uma determinao por relaes objetivas (CARNOY, 2004). 29 As diferenas que um grupo apresenta na estrutura de classes leva a diferenas no poder que as organizaes adquirem (ou que podem adquiri-lo), mas, alm disso, produzem diferenas nas prticas associativas ou lgicas de ao coletiva entre organizaes de trabalhadores e capitalistas. 30 Quanto ao carter de classe do Estado no capitalismo, Offe e Volker (MARQUES, 1997) destacam dois elementos: a privatizao da produo e a dependncia de impostos. Eles constatam que como o Estado no dispe de meios de produo e sua sobrevivncia financeira depende do ritmo da acumulao suas aes s raramente se chocaro com os interesses do capital. 31 Estes grupos envolvem as dimenses econmica, ideolgica e poltica, o que no quer dizer que estes trs elementos, que juntos determinam a forma e o contedo do sistema de representao de interesse, operem com mesmo peso e importncia relativa. Em determinado momento um pode apresentar mais importncia para explicar determinado fenmeno que em outro momento histrico (OFFE, 1995, p. 225).

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interesse (sindicatos, associaes comerciais e patronais e associaes profissionais, por exemplo) adquirem o poder de interferir na poltica pblica de modo antifuncional, colocando a necessidade de impedir sua entrada. Entretanto, estas organizaes (que so representativas) so absolutamente indispensveis poltica pblica, porque detm um monoplio de informao relevante para a poltica pblica e, o que fundamental, uma grande capacidade de controlar seus membros. Deste modo elas devem ser incorporadas (como componentes) na formulao das polticas pblicas, pois sua funo positiva potencial to significativa quanto a de obstruo. Sendo assim, deve-se utilizar a primeira e evitar a exposio da poltica pblica segunda.32 A anlise das relaes entre organizaes de interesse e Estado, assim como a reestruturao destas relaes atravs de meios polticos, leva Offe a afirmar que a atribuio de status pblico aos grupos de interesses apresenta duplo efeito: qualquer atribuio de status significa que, por um lado, os grupos auferem vantagens e privilgios, mas, por outro, tm de aceitar certas limitaes e obrigaes restritivas. Os motivos que levam institucionalizao dos grupos de interesse levam em conta a tentativa de facilitar a resoluo do conflito distributivo, obter um conhecimento mais slido e previsvel necessrio elaborao da poltica, livrar a burocracia estatal do poder de veto dos grupos de interesse imprevidentes, combater mais eficazmente a inflao, a recesso e a crise fiscal e assim por diante (OFFE, 1995, p. 231 e 241). Mas a institucionalizao poltica produz restries mais amplas sobre o trabalho (quando comparado ao capital) que deve se organizar para buscar poder e para construir politicamente interesses comuns a seus membros.33 A institucionalizao (o status poltico de participar da formulao de polticas) afeta as organizaes do trabalho e do capital de forma diferente. Os trabalhadores tm muito mais dificuldade, ao mesmo tempo em que necessitam mais, de atuar coletivamente, se comparados aos empresrios. Alm disso, a institucionalizao concebida especificamente para impor restries muito mais abrangentes sobre o trabalho do que sobre o capital (OFFE, 1995, p. 256). 3. ESPECIFICANDO BRASILEIRO A DEFINIO CLASSISTA ESTATAL: O CASO

Na industrializao brasileira o Estado demonstra seu carter de classe, particularmente aquele ligado burguesia industrial o que inclui para alm dos industriais o setor financeiro, entre outros. Porm, afirmar isso no significa muita coisa se no problematizarmos sua atuao. Ela foi decisiva pelos investimentos que assumiu para si, financiamento ao setor privado, interveno e regulao do mercado de trabalho e de terras, etc., mas tambm pela intermediao na aliana entre as diversas fraes do capital e das classes dominantes, sejam elas nacionais ou aqueles setores oriundos do capital externo. J
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Mandel tambm concebe a ao dos grupos de interesse, mas mais ligados burguesia enquanto classe dominante. Os interesses burgueses pressionam o Estado atravs de grupos de interesse especficos, entidades patronais e monoplios. O resultado da ao destes interesses nem sempre necessariamente o consenso, mas ser uma deciso que reflete os interesses de classe da burguesia no sentido de promoo e consolidao das decises gerais de valorizao do capital, embora possa, ao mesmo tempo, arriscar interesses particulares mesmo de fraes importantes da classe burguesa (MANDEL, 1982, p. 344). 33 A anlise de Offe assentada nos grupos de interesse, apesar de destacar as relaes contraditrias entre capital e trabalho, inclui grupos diversos (como aqueles originados por uma determinada especializao, os mdicos, por exemplo), mas pouco explicita ou aprofunda as reflexes sobre o que leva um determinado grupo a controlar mais poder que outro na formulao das polticas pblicas. Uma categoria profissional ou um agrupamento constitudo em torno da questo indgena, por exemplo, pode ter mais influncia decisria, em determinado momento, na elaborao de polticas que uma organizao tipicamente sindical? A expresso destes grupos de interesse na ossatura do Estado pouco abordada por Offe, o que limita sua potencialidade.

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desde a industrializao restringida este Estado apresenta, segundo Draibe (1985), um projeto para o futuro que extrapola o estreito horizonte imediato das classes. Para alm da economia, ele regulou relaes sociais e se manifestou como executivo forte e aparelho burocrticoadministrativo moderno e complexo, chegando a regular as relaes econmicas de classe e materializar em sua estrutura burocrtico-institucional este conflito. A burocracia que conduziu a mquina estatal conseguiu no apenas relativa autonomia como concentrou poder, cristalizados na figura do Presidente da Repblica. Em sntese: para Draibe, como ser visto no prximo captulo, o aparelho estatal brasileiro se configurou e foi definido na luta poltica entre as classes e fraes de classe, expressando a correlao de fora e o conflito entre os atores sociais envolvidos. Max Weber j havia percebido que a tomada de deciso nas sociedades ocidentais necessita do estabelecimento de direitos e cdigos que, por sua vez, necessitam de especialistas que os interpretem e os apliquem. Com ele as decises ganham racionalidade, ainda mais porque sua escolha deve estar sustentada no critrio da competncia profissional. Logo, na sociedade moderna, o funcionamento das instituies exige a ampliao do quadro burocrtico, seja pblico ou privado, apontando como tendncia a burocratizao da prpria sociedade civil34 (CARDOSO, 1975). Mas isso em si no garante de antemo que os objetivos definidos sejam os melhores. Deve-se, ento, buscar ver quem que domina o quadro burocrtico.35 No caso brasileiro e amaznico, a industrializao e modernizao elevaram a importncia e visibilidade da burocracia, mas at onde esta burocracia tinha autonomia para definir as polticas estatais (incluindo as regionais) e a servio de quem ou em que sentido se encontravam estas polticas? Poulantzas (2000) afirma que no capitalismo monopolista as novas funes econmicas adquiridas pelo Estado levam a modificaes nos seus aparelhos, aprofundando a concentrao de poder no Executivo, ascendendo a administrao estatal, de modo que a sua burocracia, sob a tutela do Executivo, transforma-se no agente principal da elaborao da poltica do Estado em detrimento do Legislativo. Partindo deste autor e analisando o Estado na industrializao tardia Codato (1997) afirma que
Diferentemente das naes capitalistas centrais, houve aqui um desenvolvimento conduzido e implementado por um Estado forte e altamente centralizado, capaz de liderar, de forma relativamente autnoma, o processo de mudana social. Como ator central do desenvolvimento capitalista, coube ao Estado ou mais propriamente a uma elite burocrtica (civil e militar) substituir de forma complexa, as classes no

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O desenvolvimento desta concepo weberiana recebeu crticas de Poulantzas devido centralidade que Weber atribuiu burocracia: esse grupo social acaba por constituir, nele, o sujeito-criador do poder poltico moderno e o sujeito do desenvolvimento poltico, precisamente na medida em que faz dele o sujeito-criador dessas normas de comportamento ao nvel poltico. Assistimos, assim, a uma dissimulao sistemtica da relao da burocracia com as classes sociais, e mesmo com a luta poltica de classe (POULANTZAS, 1986, p. 337). 35 Ao abordar o tema da burocracia e de sua autonomia Poulantzas negou sua configurao como classe social: o que por vezes tem sido considerado como uma caracterstica da burocracia, a saber, a sua relao particular com o Estado, no s no a constitui em classe social ou frao de classe, como tambm, ao especific-la como categoria, exclui precisamente sua existncia como frao autnoma de classe ao nvel poltico, circunscrevendo seu funcionamento dentro do poder de classe desse Estado (POULANTZAS, 1986, p. 330). Deste modo, ela no poderia cumprir um papel principal na constituio de uma forma de Estado (POULANTZAS, 1986, p. 353). Apesar disso, como j afirmamos, a burocracia tem uma autonomia relativa que decorre da configurao do Estado capitalista e da luta de classes. Partindo da autonomia relativa do Estado, podemos dizer que a prpria burocracia reveste como categoria social, essa autonomia, na medida em que reflete precisamente o poder poltico das classes dominantes, e representa os seus interesses nas condies particulares, econmicas, polticas e ideolgicas, da luta de classes nessas formaes (POULANTZAS, 1986, p. 350).

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processo de construo da Nao, recobrindo a ao burguesa como agente histrico (CODATO, 1997, p. 240).

A industrializao brasileira significou no apenas o estabelecimento da hegemonia da burguesia industrial, mas, especificamente, da burguesia industrial do Sudeste. Quando um setor do capital consegue se desenvolver a tal ponto que pode estabelecer sua hegemonia sobre outras regies se coloca a necessidade de integrar territorialmente o Brasil, o que Oliveira (1978) chamou de diviso regional do trabalho nacional, constituindo uma economia nacional regionalmente localizada (OLIVEIRA E REICHSTUL, 1980). Assim, a integrao nacional seria um momento da nacionalizao do capital. Nestes termos, Oliveira (1977), acredita que a criao da Sudene significou perda de hegemonia da burguesia nordestina para a burguesia do Sudeste. Mais que isso: a ao do Estado nacional atuou no sentido de descapitalizar o Nordeste em favor da burguesia localizada no centro dinmico da economia nacional (OLIVEIRA, 1978). Por outro lado, com a industrializao se tem novas exigncias ao Estado. No se tratava mais to somente de polticas setoriais, mas de garantir a prpria reproduo ampliada de capital. Se at ento a mquina burocrtico-institucional vivia entre tradicionalismoclientelismo e modernizao, agora as exigncias da modernizao se tornam mais acentuadas: a sociedade brasileira acelera sua urbanizao, exigindo servios e mais participao poltica, a ampliao e desenvolvimento da produo exigem investimentos numa magnitude bastante superior, o mercado de trabalho se torna mais complexo, etc. As contradies tanto da estrutura de poder quanto da necessidade de prosseguir com a industrializao pesada e a prpria acumulao ampliada do capital, frente s novas limitaes que surgiam, redundam na crise da chamada repblica populista e no golpe militar de 1964, prontamente legitimado pelo governo estadunidense. Para Cardoso (1993) o processo de acumulao precisava desarticular os instrumentos de presso e defesa das classes populares, coisa que foi cumprida de imediato pelo golpe atravs dos instrumentos de represso.36 Com o novo regime (1964), ainda segundo Cardoso, o eixo hegemnico do sistema de poder e a base dinmica da economia foram modificados, ganhando destaque particularmente os setores ligados ou diretamente representantes do capitalismo internacional. Tambm se destacaram os militares e a tecnocracia. Perderam poder os representantes das classes que sustentavam o antigo regime, a burocracia tradicional e os setores agrrios tradicionais que no conseguiram se adequar s mudanas em curso. Alm disso, o dinamismo econmico que se abriria criaria perspectivas de incorporao dos estratos da classe mdia mais modernos e prximos da burguesia. Apesar de aplicar polticas necessrias dominao burguesa este eixo de poder politicamente prope e implementa, segundo Cardoso (1975), objetivos e medidas cujo alcance extrapola a base estrutural desta dominao. Assim, alm de desarticular repressivamente organizaes de classe (sindicatos e partidos) e at mesmo o Congresso e a imprensa, o Estado estabeleceu uma poltica econmica (sustentada em arrocho salarial e excluso econmica e social) que possibilitou reconstituir os mecanismos da acumulao capitalista, produzindo modernizao da mquina estatal e polticas econmicas de apoio ao empresarial, grande unidade de produo. Na realidade a permanncia da acumulao
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Cardoso (1975) afirma que o golpe de 1964 baseou-se em setores tradicionais da classe mdia e em agrolatifundistas, mas estes foram paulatinamente sendo afastados do centro do poder, ganhando espao os setores modernos. As Foras Armadas constituram-se como a faco hegemnica destes grupos, transformandose em foco do poder poltico e do controle burocrtico. J Marini (2000) lembra que apesar da inteno do governo em estimular a indstria de bens intermedirios, de consumo durveis e de equipamentos, com o golpe se ratificou (ou se recomps) o compromisso de 1937 (aliana) entre burguesia e oligarquia latifundiriomercantil.

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privada envolveu muito mais do que o arrocho salarial, vide as reformas conduzidas pelos militares abordadas por Maria da Conceio Tavares e outros autores (os quais abordaremos no decorrer da tese).37 Os aparelhos do Estado tornam-se ainda mais local da representao de interesses e o prprio Estado intensifica seu papel como agente principal do desenvolvimento capitalista, isto marca no s o crescimento econmico como a prpria organizao interna do Estado militar brasileiro. Da decorrem, segundo Codato, dois elementos aparentemente contraditrios: por um lado h centralizao autoritria no Executivo federal no que toca ao exerccio do poder; por outro, intensifica-se a fragmentao do aparelho burocrtico estatal. Normalmente se pensam os partidos como o instrumento de luta pelo poder. Cardoso (1975) e Luciano Martins (1985) questionaram este esquema ao conclurem que no Brasil as prprias organizaes do Estado transformaram-se em aparato poltico e espao de luta poltica.
Assim, hiptese da existncia, do fortalecimento e da expanso de um Poder Burocrtico e Tecnocrtico em oposio Sociedade Civil e a seus mecanismos clssicos de luta pelo poder (os partidos), eu apresentaria a alternativa de pensar os vrios setores do estado como faces em luta poltica; cada um deles ligados a interesses sociais distintos. A burocracia e a tecnocracia poderiam ser pensadas como aparatos (diversos, naturalmente) a servio de interesses polticos (sem deixar de incluir entre eles o poder econmico) (CARDOSO, 1975a, p. 182).

Com a centralizao autoritria concentrou-se ainda mais o poder nas mos dos dirigentes estatais e levou supremacia do Executivo federal sobre outros executivos (diminuindo o poder de estados e municpios) e sobre o Legislativo e o Judicirio processo que Otavio Ianni (1968, 1991) define como hipertrofia do Executivo. Ocorre no apenas o aumento do intervencionismo como tambm da capacidade de regulao do Estado sobre a economia como um todo, inclusive sobre os capitais privados. Essa foi a tnica dos governos militares e se aprofundou com o 5 Ato Institucional. A concentrao e centralizao de poderes no Executivo federal, acentuadas com o AI-5, ficaram evidentes quando da distribuio da receita fiscal entre os trs nveis de governo (Unio, estados e municpios). Sustentado nos instrumentos deste Ato Institucional, o governo federal cortou a metade as transferncias aos outros nveis governamentais reduzindo a autonomia dos mesmos.38 Cardoso afirma que num regime como o militar brasileiro (com restries ao Parlamento e aos partidos) o jogo poltico se concentra39 no Executivo e ocorre por intermdio de seus funcionrios. Disto, por um lado, ele alerta que no se deve confundir as pessoas que constituem o quadro tcnico-burocrtico da dominao, com as classes dominantes e com as formas de articulao destas com o aparelho de Estado (CARDOSO, 1975, p. 205). Por outro, faz a separao entre classe dominante e frao dirigente. Os membros destas fraes (que tomam decises no Estado) so recrutados principalmente entre
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Para Fernandes (1987) o golpe poltico-militar foi um grande esforo feito para consolidar uma nova ordem burguesa no pas e por conta disso que se necessitou da criao de estruturas polticas, modernizao das estruturas existentes e da colocao do Estado em sintonia com as necessidades do desenvolvimento monopolista. 38 A um golpe de pena, Delfim reduziu metade as transferncias tributrias devidas pela Unio a Estados e municpios, nos termos da Carta de 67, com o que se completou na esfera econmico-financeira o processo poltico de aniquilamento da Federao que transformou governadores e prefeitos de capitais e cidades estratgicas em delegados do poder central, agora impossibilitados de atender aos servios pblicos locais (TAVARES, 1986, p. 32). 39 Ao que acrescentaramos: as decises concentram-se, mas no exclusivamente, no Executivo.

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tecnocratas, planejadores, economistas, engenheiros, administradores de empresas etc., que, imprecisamente, so chamados de membros das novas classes mdias. Imediatamente ao lado desses policy makers, encontram-se os membros das camadas produtoras de ideologia (jornalistas especializados no apoio s medidas econmicas, juristas, tcnicos em legislao fiscal etc.). Desta constatao, Cardoso concluiu que o regime, apesar de fechado politicamente s presses da sociedade civil, foi flexvel o suficiente para cooptar e incorporar as presses das partes desta sociedade referentes aos interesses do grande capital e aos setores profissionais de alta renda. Mas a anlise de Cardoso atribui um poder acentuado burocracia estatal. correto que pode haver nuanas entre a classe dominante e a frao dirigente do Estado, mas em Cardoso ela . Era ela quem autonomamente definia os projetos. Em nossa opinio o que se deve ver que estes projetos refletem antes de tudo os interesses dominantes que se hegemonizaram e se materializaram no bloco no poder. possvel pensar o papel do ministro da fazenda autnomo e acima da Presidncia como acaba ficando implcito em Cardoso? No seria melhor pens-los como parte do mesmo processo? possvel pensar o poltico essencialmente independente do econmico? Fiori diz que no no que concordamos com ele. Assim, as relaes de luta e de dominao poltica devem ser consideradas como
Co-constituivas do prprio capital, o qual se valoriza e se expande de forma contraditria, produzindo e reproduzindo, econmica e politicamente, suas relaes constitutivas, em um s processo histrico-concreto (uma mesma cpsula). As formas institucionais do prprio Estado seriam explicadas pelas lutas entre as classes e suas fraes, e pela competio entre os vrios capitais individuais, implcitas ambas no mesmo processo de valorizao (FIORI, 1995, p. 63-65).

Deste modo as relaes polticas e o Estado passam a assumir papel central no movimento do capital e da sua valorizao - e este Estado deve ser pensado como dimenso do capital em geral e a valorizao como um processo econmico e poltico. A expanso e diferenciao do aparelho estatal levaram criao de grande nmero de agncias estatais40 e instncias de deciso econmica, produzindo concorrncia, superposio, fragmentao e conflitos dentro e entre as estruturas do Estado. Ao mesmo tempo em que h modernizao tambm se presencia perda de eficincia e de agilidade administrativa, diminuindo a capacidade gerencial do Estado. Diante disso, Luciano Martins (1985) afirma que ao mesmo tempo em que h concentrao de recursos e decises normativas no executivo federal tambm ocorre a autonomizao das agncias responsveis por executar estes recursos e decises, de modo que elas (agncias intermedirias) acabam ganhando a capacidade de produzir polticas pblicas, pois dispem de grande margem de manobra na implementao das polticas que vm de cima. Na prtica tanto Codato como Luciano Martins chegam mesma concluso: como produto deste fenmeno descrito surge uma burocracia cruzada e marcada por um ethos empresarial e autnoma quanto s diretrizes do poder Executivo. Mas at onde possvel falar em autonomia sem redundar em um exagero? A concentrao do poder no Executivo implica em maior visibilidade e importncia da burocracia. Estes, antes de contraditrios, so elementos complementares. No queremos negar a existncia de um espao de manobra para a ao burocrtica, mas este grau de autonomia no ilimitado. Neste sentido, o prprio Codato afirma que com a ditadura, particularmente depois de 1968, ocorreu fechamento poltico e privatizao estatal, ou seja, ampliao dos canais institucionais atravs dos quais os
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Diniz e Lima Jr. (1986) constatam que os anos 1960, se comparado aos anteriores e posteriores, registram o maior nmero de criao de agncias, dobrando sua quantidade at ento existente.

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grandes setores privados impunham, negociavam e conciliavam seus interesses em relao aos aparelhos estatais. Deste modo, podemos concluir que o Estado estatista e privatizante ao mesmo tempo. A constatao da fragmentao da estrutura burocrtica estatal nos leva a reconhecer um acmulo de autonomia relativa das agncias estatais em relao ao ncleo central do Estado, o que coloca, enquanto possibilidade, no apenas a sua captura por setores da grande burguesia nacional, mas, tambm, no caso de alguns organismos localizados em certas regies, a captura pela burguesia e oligarquia regionais. Mas isso, antes de se pensar como uma autonomia em absoluto, no necessariamente contradiz a poltica geral do Estado, at mesmo porque o que se apresentava enquanto desafio, para estas oligarquias, era colocar o Estado nacional e suas polticas a servio dos interesses oligrquicos sem entrar num conflito aberto e de ruptura definitiva. Alm disso: a aparente autonomia de agncias estatais e sua aproximao com os interesses dominantes locais constituam-se numa forma de viabilizar um pacto de dominao e governana entre burguesia nacional, Estado e burguesia regional. Por outro lado, na medida em que a autonomia sempre relativa, devemos fugir s tentaes seja de absolutiz-la seja de neg-la como princpio. Veremos isso com mais cuidado no caso da Sudam. A burocracia (hierarquicamente mais central ou mais regional e/ou marginal) consegue algum grau de autonomia, mas limitado. No se definiu, por exemplo, polticas estatais para os agricultores amaznicos que significasse colocar efetivamente em questo a grande propriedade territorial privada, ao contrrio. Esse grau de autonomia no est disponvel para a burocracia dentro dos marcos da ordem burguesa. Qual o problema em superestimar a autonomia do Estado? que as burocracias e no as classes tornam-se os sujeitos centrais e determinantes e o estudo passa a concentrar-se quase que to somente na organizao e dinmica desta burocracia e da estrutura estatal dela derivada, negligenciando (quando no desconsiderando) outros fenmenos e atores fundamentais, sem os quais uma dada configurao da burocracia no existiria. Falar isso no significa que a determinao estrutural das classes explica tudo, pois se a prpria luta de classes no est determinada de antemo temos que aceitar que os fenmenos a ela ligados guardam um qu de imprevisibilidade.41 Tambm no significa que as classes necessariamente desempenham o mesmo papel ou aparecem com a mesma importncia em todos os momentos conjunturais.42 As observaes levantadas sobre a relativizao da determinao das classes so para problematizar o tema da determinao das polticas pblicas e no para negar a importncia do conflito e das relaes entre as classes no que toca s polticas e estrutura do Estado. Neste sentido, as estruturas estatais existentes, afirma Brunhoff, so no apenas recuperadas como adaptadas s necessidades burguesas. Como estas se modificam, principalmente devido s mudanas nas relaes entre as classes, a gesto econmica estatal muda tambm, quer se trate da modificao de certas regras ou da formao de novos organismos situados mais ou menos na margem do domnio pblico j institucionalmente demarcado (BRUNHOFF, 1985, p. 114). No caso do Brasil, Codato, a partir do estudo dos conselhos do governo federal, lembra que os setores mais importantes da burguesia de cada setor econmico estabeleceram alianas com pessoas ou grupos com poder de deciso estatal, conseguindo uma localizao
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Elias e Scoltson (2000) analisaram a comunidade de Winston Parva (Inglaterra) e identificaram dois grupos de mesma nacionalidade, ascendncia tnica, cor, tipo de ocupao, renda e nvel educacional. A nica diferena entre eles era o tempo de residncia. O grupo mais antigo (os estabelecidos) se apresentava como uma ordem melhor e superior ao grupo de moradores recentes (os outsiders). Isto fez os autores questionarem as teorias que explicam os diferenciais de poder somente em termos de posse monopolista de objetos no humanos, como por exemplo, as armas ou meios de produo. 42 Veja o caso francs analisado por Marx (2006) em O Dezoito Brumrio.

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privilegiada para obter informaes e recursos, levando a sobrepolitizao das relaes burocrticas e funes administrativas, corroendo, com isso, a autonomia relativa do Estado militar, alm de obstaculizar crescentemente o exerccio coordenado das decises a serem processadas.43 Os mltiplos conflitos que cruzaram o Estado brasileiro em questo foram ento no s o produto de uma dinmica burocrtica irracional, mas, essencialmente, o resultado da presena direta dos interesses corporativos das fraes dominantes no seu seio (CODATO, 1997, p. 62-3). Na realidade, diferente do que coloca Codato, aqui est justamente uma das fontes de racionalidade da questo. Os conflitos se resolviam fora e dentro da estrutura burocrtica estatal. Alm disso, a afirmao de corroso da autonomia do Estado ditatorial deve ser mediada por dois elementos: primeiro, reafirmando mais uma vez, a autonomia nunca absoluta; segundo, a autonomia e os conflitos no seio do Estado militar eram tambm parte e expresso dos mecanismos de conseguir apoio, legitimao e estabelecer acordos e um pacto entre os setores dominantes. Evidentemente quando falamos em pacto estamos pressupondo a existncia de conflito prvio, sem o qual no faria sentido pensar em pactuar. Por conta disso, no podemos concordar com a afirmao de que a ausncia de coeso poltico-ideolgica entre seus diversos centros de poder acabou por impedir que se encontrasse um mnimo denominador comum que pudesse unificar as rotinas burocrticas e garantir a coeso do sistema estatal, agravando assim a entropia do sistema como um todo (CODATO, 1997, p. 64). difcil de aceitar a afirmao de que um sistema que sobreviveu vinte anos no tivesse um mnimo de coeso poltico-ideolgica que permitisse seu funcionamento. Constatar isto para nada significa desconsiderar as contradies e conflitos presentes. Como que os interesses das classes dominantes se expressam nas polticas pblicas? Para Renato Boschi (1979) as fraes dominantes se articularam por meio dos anis burocrticos. Esta articulao foi a forma encontrada pelo regime para inserir os interesses burgueses no esquema de tomada de deciso. Isso acabou, em suas palavras, se constituindo num instrumento eficiente para a regulao da luta poltico-burocrtica dentro da mquina estatal brasileira. Estes anis so estruturas semi-formais que, segundo Cardoso (1975) e Cardoso e Faletto (1985), dentro de polticas burocrtico-autoritrias, substituem organizaes estveis e representativas de interesses (partidos). Em regimes centralizadores estes anis parecem que estabelecem conexes entre Estado e sociedade civil. Codato tambm chega a esta concluso qual incorpora a representao corporativa.
Sob os regimes autoritrios, mas no exclusivamente, as agncias burocrticas tenderam a funcionar como o elo de ligao natural entre setores sociais privilegiados e os centros decisrios. Atravs da mediao destas agncias, determinados interesses particulares (de grupos, setores ou frao) foram transformados em polticas pblicas. Nesse contexto, o esquema que permitiu a presena e a expresso dos interesses dominantes no aparelho do Estado foi, ao lado dos anis burocrticos, a representao corporativa. Os conflitos entre os diferentes interesses econmicos foram, assim, transportados para o seio do aparelho do Estado (CODATO, 1997, p. 244).44
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Com isso, na prtica, Codato contesta Lafer que afirma que aps 1964 os novos mecanismos institucionais permitiram significativos resultados ao desenvolvimento econmico, superando a paralisia decisria dos anos 1960. 44 Diniz constata que a tendncia privatizao do Estado, devido ao padro corporativo que caracteriza as relaes entre o pblico e o privado no pas, privilegiando as elites, excluindo os trabalhadores e concentrando poder no executivo e na burocracia estatal, estabelece um formato estatal impermevel ao controle pblico (ROMANO e LEITE, 1999, p. 9), produzindo grande perda de eficincia da gesto estatal e subordinao do pblico ao privado. Assim, ao mesmo tempo em que o Estado, a elite estatal, passa a concentrar um forte poder decisrio e de formulao, demonstra baixa capacidade de se fazer aceitar e implementar polticas, principalmente nos aspectos redistributivos, de arrecadao de impostos e de combate corrupo, ou seja, o

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O governo militar alcanou seu auge no perodo do chamado milagre econmico brasileiro, onde se presenciou no apenas elevado crescimento econmico, mas, tambm, concentrao de renda e endurecimento da represso do regime ditatorial. O milagre se mostrou passageiro. A economia mundial sofreu o primeiro choque do petrleo no incio dos anos 1970 e uma recesso internacional se abriu. Os ndices de crescimento da produo brasileira comearam a declinar (CARNEIRO, 2002; BAER, 1993). Diante da crise que a economia brasileira comeava a enfrentar ficava clara para Geisel a necessidade de uma reestruturao da economia nacional45 o que implicava mexer com interesses cristalizados e muito fortes e exigia uma maior concentrao de poder no Executivo. Isto o levou a criar o Conselho de Desenvolvimento Econmico (CDE), sem representao empresarial e destinado a definir a poltica econmica do governo. O CMN (Conselho Monetrio Nacional) fora, no governo Mdici, principalmente espao de influncia do setor financeiro, j a criao do CDE, segundo Cruz, S. (1980 e 1995), quebrou esta influncia equilibrando e homogeneizando o impacto das outras fraes da classe dominante sobre as decises. O Ministrio da Fazenda perdeu influncia, assim como o prprio CMN e o setor financeiro do pas, demonstrando que o governo na reestruturao institucional que comandava procurava colocar sua organizao burocrtica a servio de seu projeto desenvolvimentista, do qual o II PND foi o carro-chefe. Assim, ao definir que o BNDE seria a instituio central de manipulao dos recursos colocados para impulsionar o crescimento econmico acabou-se por excluir o setor financeiro privado do gerenciamento destes recursos estatais, gerando uma primeira onda de oposies; em seguida optou por apoiar as indstrias de base (diferente do que se processava at ento cuja prioridade na prtica era a indstria de bens durveis). Ocorre com isso mudana na posio de importncia das fraes do capital (financeiro/bancrio industrial) e das fraes do capital industrial (indstria de bens durveis - indstria de base/bens de capital). Por conta destes elementos a concluso de Sebastio Velasco Cruz que as reaes burguesas (campanha contra a estatizao e pela redemocratizao) contra o projeto industrializante de Geisel so de origem econmica. Lessa (1978) tambm localiza aqui o questionamento de fraes empresariais importantes s mudanas propostas pelo II PND. Neste caminho, (Carlos Estevam) Martins (1977) destacou que a redefinio da acumulao capitalista no Brasil, com prioridade governamental ao Departamento I da economia, implicaria em mudana na correlao de foras dentro do bloco no poder, desintegrando paulatinamente a coalizo internacional-modernizadora (estabelecida desde 1964) e a substituindo por outra sustentada no capital estatal e em grupos privados nacionais.46 Logo, o bloco no poder seria o epicentro da crise poltica aberta em 1974. O

Estado encontra fortes restries a sua entrada efetiva na sociedade civil. No processo de reformas verificado em vrios momentos no Brasil, o confinamento burocrtico e a concentrao de poder no executivo tem levado captura do Estado (rent-seeking), o que aprofunda o dficit de accountability (controle social), dificultando o alcance dos objetivos sociais e do interesse pblico. Esse processo, na interpretao de Diniz, intensifica a crise do Estado na medida em que aprofunda a separao Executivo/Legislativo e Estado/sociedade. 45 A anlise deste perodo e das intenes do governo diante da crise foi motivo de polmica entre alguns autores. Quando discutirmos o II Plano Nacional de Desenvolvimento abordaremos as teses apresentadas por Antnio Barros de Castro, Carlos Lessa e outros. 46 Sem negar este processo de que fala Carlos Estevam Martins, preciso ver que as redefinies que o governo se propunha fazer em grande medida, apesar de que no mecanicamente, esto marcadas pela crise que atinge a economia mundial nos anos 1970 e que traz srias implicaes negativas economia brasileira e prpria coalizo internacional-modernizadora. Assim, no podemos pensar a desintegrao desta aliana como pura obra de um projeto em si da burocracia dirigente do Estado militar brasileiro at mesmo porque esta aliana a rigor no deixou de existir, pode at ter sido redefinida, mas no extinta. Afora isso, dada a crise da dvida e a

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problema surgia, ento, segundo ODonnell (1987), quando o governo tentou incorporar a burguesia nacional ao bloco de sustentao do Estado burocrtico-autoritrio.47 neste cenrio que a burguesia brasileira impulsiona a campanha contra a estatizao da economia sem razo se levarmos em considerao o trabalho de Belluzzo (1977) que afirma que no h aumento relativo da participao do Estado nos meios de produo. Apesar da mudana de regime no pas a crise econmico-social que se abriu nos anos 1970 no se encerrou, ao contrrio, prolongou-se por toda a dcada de 1980, limitando as aes do Estado desenvolvimentista (inclusive quanto s polticas de desenvolvimento regional) que passou a ser fortemente questionado. 4. PROBLEMA E HIPTESES DE TRABALHO Apesar de certo determinismo presente no marxismo clssico, tomamos como premissa vlida a anlise que v no Estado um carter de classe. Mas este carter no torna o Estado monoltico. Vrias fraes de classe e at da burocracia disputam projetos entre si e presencia-se uma autonomia relativa e cambiante. Assim, o Estado apresenta-se como um campo de lutas, de tal modo que as contradies de classe atravessam o mesmo. Partindo disto, tanto no caso brasileiro como no amaznico, visvel a existncia de uma desproporcionalidade de poder, de modo que as classes, grupos e fraes no dispem dos mesmos recursos quando estabelecem relaes e se enfrentam. Na Sudam os setores populares da regio no conseguiram fazer-se ouvir e, diferentemente de interesses empresariais, no tiveram assento no seu Conselho Deliberativo. Portanto, no decidiram quais projetos seriam prioritrios ao desenvolvimento regional. Como que o Estado se apresenta na Amaznia? Os estudos at aqui realizados sobre o desenvolvimento amaznico no nos satisfazem completamente. No achamos que devamos concentrar as razes da no efetivao do desenvolvimento regional somente nos anos 1980 ou no definhamento dos incentivos fiscais. Assim, j dissemos, a grande questo a ser pensada e problematizada deve ser o entendimento de qual projeto esteve colocado para a regio, ou a partir de quando (e com quais interesses) e sob quais condies o Estado nacional brasileiro define um projeto de desenvolvimento para a Amaznia? Qual o sentido e a fora (assim como contradies e debilidades) do mesmo? Faz-se, ento, necessrio apresentar algumas premissas bsicas que conduziro os prximos captulos. A industrializao efetivada no Brasil durante a primeira metade do sculo XX e principalmente nos anos de 1950 exigia a integrao das diversas regies do pas ao centro dinmico, economia nacional (CANO, 1983). A Amaznia no poderia ficar de fora. Permeando este processo havia uma concepo de desenvolvimento que, mesmo com variaes, permaneceu nos anos seguintes. Ela transformava o desenvolvimento em uma derivao do crescimento econmico, ou at mesmo da industrializao. Nesta concepo o Estado deveria assumir papel de destaque no sentido de construir as bases necessrias para a modernizao e crescimento do pas, mesmo que para isso tivesse que atuar diretamente em determinados setores da economia e/ou sacrificar segmentos sociais. Assim, em nossa compreenso, ainda em meados dos anos de 1950 consolida-se um modelo de desenvolvimento que pressupe a incorporao definitiva da Amaznia nas formas de acumulao capitalista, que assumem materialidade na regio, mas que mantm relaes no
dependncia de capitais externos, no havia autonomia do governo para proceder satisfatoriamente tal movimento. 47 Esta afirmao precisa de relativizao, pois a burguesia nacional desde o incio j estava incorporada a este bloco. O que acontece que quando o governo resolve destinar um peso maior a alguns setores da mesma (o que poderia levar a uma reduo do espao de outras fraes do capital, inclusive o estrangeiro) h um forte questionamento, mas isso j ocorre em meio crise econmica.

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cenrio nacional e internacional (relaes de poder e uma determinada diviso internacional do trabalho). Mas a incorporao da Amaznia economia nacional no significou a superao da crise regional aberta com a decadncia da produo gomfera. A crise da borracha e seus desdobramentos por dcadas demonstravam e reafirmavam a fragilidade das classes na regio: campesinato disperso espacial e politicamente, alm de atrasado tecnologicamente; operariado pouco numrico e frgil; e a burguesia regional decadente economicamente e pouco representativa na definio da poltica nacional. Neste sentido, acreditamos que a integrao da Amaznia ao mercado nacional tambm o reconhecimento prtico por parte da burguesia (e oligarquia) regional de sua incapacidade de conduzir um projeto prprio e autnomo de desenvolvimento regional. Mais que isso: representa a perda de hegemonia da burguesia regional frente burguesia nacional e ao Estado brasileiro (e s suas associaes externas) isso reafirmado em toda a sua intensidade na segunda metade dos anos 1970. A industrializao nacional foi tambm (ou principalmente) um projeto do Estado brasileiro, mas foi tambm um projeto de uma regio ou para uma regio: o Sudeste, o plo dinmico da acumulao. Mas se nos marcos nacionais estava bem delimitada a necessidade de industrializao da economia, o mesmo no ocorria com a economia e sociedade regional amaznicas. Nordeste e Sul comeavam, ainda que subordinadamente, definir ou negociar seus projetos de desenvolvimento regional. Este no era o caso do Norte do pas. Assim nossa 1 premissa que at 1960 o Estado nacional brasileiro no tinha um projeto claro para a regio e a burguesia regional, frgil poltica e economicamente, no tinha fora para tensionar neste sentido. Apesar disso, nos anos 1950 se observa a definio de polticas federais efetivas para a Amaznia (construo da Belm-Braslia, por exemplo), mas elas estiveram longe de configurar um projeto estruturado e claro para a regio. A acumulao de capital que ocorre no pas no suficientemente forte para impulsionar a industrializao em outras regies, particularmente na condio em que se encontrava a Amaznia. Ao invs de disperso de capitais o que estava colocado era centralizao em uma regio, mais localizadamente num estado (So Paulo). As polticas definidas na dcada de 1950 para a Amaznia responderam, por um lado, s lamentaes regionais e, por outro, aos imperativos da segurana nacional (regio de fronteira e rica em recursos naturais) e necessidade de integrar a regio, fundamentalmente como consumidora, ao centro dinmico da acumulao capitalista brasileira, reforando-o. A Spvea se enquadra neste quadro exposto (2 premissa), se propondo estimular uma industrializao via substituio de importaes regionais e no beneficiamento de produtos regionais, o que demonstra a proximidade de interesses entre a burocracia desta agncia e a burguesia regional. Entretanto, isso no despertava interesse da acumulao e industrializao nacionais, o que fica evidente nos seguidos reclames regionais por verbas para esta Superintendncia. Em meados dos anos 1960, a partir do golpe militar, intensifica-se a construo de um projeto para a Amaznia, muito mais em funo da doutrina de segurana nacional e da inteno de explorar os seus recursos naturais (3 premissa). O 1 Plano Qinqenal de Desenvolvimento da nova Superintendncia, a Sudam, reflete esta transio. Na realidade ainda reflete mais a falta de projeto do que a delimitao conclusiva do mesmo. Os projetos do plano so para beneficiamento da produo de produtores regionais. Tal como as polticas da Spvea assim concebidas, o Plano no teve muita efetividade. Em 1966, com a Operao Amaznia, os incentivos fiscais destinados regio, at ento limitados indstria, so estendidos para a agropecuria, no que acreditamos ser uma forma no apenas de angariar apoio da oligarquia local ao governo militar como de negociar um projeto mais amplo, onde a burguesia regional cumpriria papel marginal. A Sudam se enquadra tanto na negociao, via aprovao de projetos e manuseio dos incentivos, quanto

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nos estudos necessrios definio do projeto muito mais at como adequao regional das diretrizes estabelecidas no ncleo central do governo federal. Aqui j se presencia uma grande contradio. A Sudam foi apresentada como a grande instituio encarregada de definir e comandar as polticas de desenvolvimento regional. Assim, ganha destaque local e fortalecida, principalmente a partir dos volumes dos incentivos fiscais. Mas ao mesmo tempo se v obrigada a disputar espao e recursos com outras instituies no mbito do governo quanto aos recursos estatais e definio das polticas para o desenvolvimento amaznico. A criao e consolidao da Superintendncia ocorre permeada pela disjuntiva fortalecimento e enfraquecimento ao mesmo tempo (4 premissa). Nos anos 1970 aparentemente se tem o auge na Sudam, aprovando projetos e distribuindo incentivos a empreendimentos regionais, mas na segunda metade desta dcada que as contradies, mesmo que no plenamente visveis, definem o futuro da instituio. O projeto que vinha sendo definido pelo menos desde o golpe militar se consolida e nele a Superintendncia cumpriria papel coadjuvante (5 premissa). Com a crise internacional e o endividamento externo brasileiro produzindo estrangulamento cambial da economia brasileira o governo elabora o II PND e define a funo da Amaznia, o papel que deveria cumprir na acumulao capitalista nacional: produtora e exportadora de matrias-primas, principalmente minerais (6 premissa). Esta funo definida para a regio reafirmada na resoluo n 14/77 do CDE, publicada em 22/12/1977:
Sem prejuzo ao apoio do plo de So Paulo, que continuar sendo o principal plo industrial do Pas, sero fortalecidos os plos industriais do Rio de Janeiro, Minas Gerais e do Sul do Pas. Por outro lado, de se ressaltar a significao que j assumiu a industrializao no desenvolvimento do Nordeste, devendo-se garantir prioridade principalmente para os diversos complexos industriais ali localizados [...]. No tocante Amaznia e ao Centro-Oeste, tero implementao os complexos integrados, de carter mnero-industrial ou agroindustrial considerados prioritrios [grifos nossos] (CDE apud CODATO, 1997, p. 220).

Esta poltica buscava conduzir uma desconcentrao industrial e, ainda, reverter o fluxo migratrio para So Paulo. Enormes foram as crticas tanto do setor empresarial quanto do governo estadual e da prefeitura paulista, levando o governo a revisar este objetivo. Para o que nos interessa, a resoluo demonstra a consolidao no mbito do governo federal do novo projeto para a Amaznia, os complexos mnero-industriais ou agroindustriais. A efetivao das polticas governamentais desde o final dos anos 1950 e particularmente a partir do golpe militar conduziu a redefinies na propriedade fundiria amaznica (concentrao no Executivo federal e reforo grande propriedade) e, a partir do projeto definido nos anos 1970, produziu uma reconverso da economia regional (7 premissa). At o final dos anos 1950 a economia amaznica sustentava-se na subsistncia rural e na produo industrial e comercial local voltada para o mercado regional. Suas exportaes se concentravam quase que exclusivamente em produtos extrativos florestais. Depois de 1970 a economia regional, particularmente sua pauta exportadora, passa a se assentar principalmente em produtos extrativos minerais. Estas definies foram estabelecidas fora da regio, assim como os grandes projetos que se seguiriam tambm seriam controlados e impulsionados por capitais no regionais (estatal, privado nacional ou externo). A burguesia regional deveria contentar-se com os incentivos, o que para ela no era pouca coisa. Ela ficou fora da definio do projeto para a regio, tinha pouca fora poltica e no dispunha de capital para entrar nos volumosos investimentos dos grandes projetos.

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A definio de um projeto para a Amaznia, de acordo com as necessidades da acumulao nacional, foi, ao mesmo tempo, a negao da possibilidade de um projeto de desenvolvimento regional voltado sua populao ou mesmo de um projeto assentado significativamente na burguesia regional. Ademais, a burocracia estatal da regio perdeu ainda mais autonomia na definio das polticas pblicas, entre as quais as de desenvolvimento. Coube a ela traduzir para a regio as diretrizes gerais do II PND. Exerccio cumprido parcialmente no II PDA.48 A concentrao de poder no CDE, durante o governo Geisel, coincide com a perda de espao da Sudam (apesar do manuseio de grandes volumes de incentivos fiscais) na definio do desenvolvimento regional, particularmente nos grandes projetos. Aparentemente no momento de maior visibilidade e de manipulao de recursos financeiros estatais, a Sudam se viu esvaziada em sua funo poltico-desenvolvimentista (novamente a 5 premissa). Decreta-se assim sua limitao derradeira. No d para afirmar categoricamente que no seria possvel prolongar sua existncia ou tensionar por novas atribuies que lhe dessem sentido, mas possvel dizer que a razo de sua existncia estava sendo significativamente esvaziada. Restavam os incentivos fiscais verdade, mas se os mesmos minguassem, a instituio entraria em crise profunda. Foi o que aconteceu nos anos 1980, quando da crise do Estado desenvolvimentista brasileiro. Assim posto, o futuro da Sudam em grande medida se define nos anos 1970 para no dizermos que em parte j est traado no momento de sua criao. Ademais, como os setores populares pouco conseguem fazer com que seus interesses se sobressaiam, os conflitos e o enfraquecimento que envolvem a Sudam so expresses das disputas entre as classes e fraes das classes dominantes em torno de sua reproduo, particularmente aquelas em torno dos recursos destinados a investimentos na regio. A crise da economia brasileira e do Estado desenvolvimentista nos anos 1980 reafirmaram as contradies que marcaram a decadncia da Sudam e das perspectivas de desenvolvimento regional, demonstrando a irreversibilidade do movimento descendente. Mas, em nossa interpretao, a decadncia da Sudam e do Estado desenvolvimentista no significou o mesmo destino ao projeto definido nos anos 1970. No que toca aos projetos minerais eles se mantiveram e foram ampliados, reforando o papel que a regio deveria cumprir na acumulao capitalista brasileira (8 premissa) que apesar de brasileira envolve um conjunto de interesses que extrapolam as fronteiras nacionais. Tambm se mantiveram a grande extrao de madeiras e a produo agroindustrial esta ltima mais sustentada no domnio (e ao mesmo tempo reforo) do latifndio. Estudar as polticas de desenvolvimento e o comportamento de algumas instituies deve ser um caminho importante para compreendermos a relao entre Estado e desenvolvimento na Amaznia. Este estudo ganha importncia devido ao destaque dado pelos diversos governos a estas polticas e ao fato de que elas foram parte da configurao scioeconmica durante toda a segunda metade do sculo XX, seja na esfera nacional, seja no mbito regional. Por isso mesmo, como j afirmamos, no faremos um estudo das instituies buscando explic-las por elas prprias somente. Afora isso, nosso plano de anlise no o micro, a agncia atomisticamente. Queremos captar a conformao de um projeto para a Amaznia em conformidade com a reproduo capitalista brasileira. Pelo que expusemos, necessariamente o desenvolvimento regional deve ser concebido, apesar de suas especificidades, como um componente do desenvolvimento capitalista brasileiro, como parte de certa diviso regional do trabalho nacional. De igual modo, o Estado na Amaznia, nos anos 1960 e 1970, pelo menos, em grande medida reflete a configurao de um Estado nacional modernizador, mas conservador, centralizador e autoritrio, expresso
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Parcialmente porque apesar do seu esforo muitos instrumentos, polticas e projetos no estavam sob o controle da Sudam. No que coube a ela houve uma transposio praticamente integral do II PND Amaznia.

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particularmente no Estado desenvolvimentista durante a ditadura militar. Neste movimento a modernizao conservadora e autoritria das instituies e da prpria regio fez com que ela deixasse de ser somente problema para tornar-se soluo tambm. Mas aqui, quando comparada ao processo nacional, a face conservadora foi muito mais presente do que a modernizadora,veja os conflitos agrrios (ltima premissa). Alm disso, importante estudar o desenvolvimento regional tendo como referncia as relaes sociais capitalistas, o que nos faz procurar entender as formas de reproduo do capital na regio e as associaes (nem sempre sem conflito) entre interesses regionais, nacionais e internacionais. Nesta perspectiva devemos olhar estas relaes, ao mesmo tempo, como histricas, econmicas e polticas, sustentadas em uma determinada realidade que fsica e social (a um s tempo) do espao amaznico.

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CAPTULO II. AMAZNIA: AUGE ECONMICO E CRISE DE UMA REGIO PERIFRICA NA INDUSTRIALIZAO BRASILEIRA

Neste captulo procuraremos localizar a formao econmico-social amaznica, principalmente na segunda metade do sculo XIX e na primeira do sculo seguinte, no processo de industrializao brasileira, destacando as relaes que se estabelecem com a dinmica da acumulao de capital no Sudeste do pas e as limitaes e relaes presenciadas na Amaznia. Em 1621, durante a Unio Ibrica, fundado o Estado do Maranho e Gro-Par, fruto da preocupao de Portugal com as ocupaes e penetraes no Amazonas de jesutas espanhis e no Maranho e Cabo Norte de franceses, ingleses e holandeses. O territrio brasileiro ficou dividido em dois Estados, relativamente independentes entre si, mas subordinados metrpole. O Estado do Brasil se estendia do Rio Grande (do Norte) a So Vicente (SP), com sede em Salvador, e o novo Estado ocupava a rea entre o Rio Grande (do Norte) e o Gro-Par. A capital deste Estado foi So Luiz, mas, paulatinamente, ocorre o deslocamento do centro de poder para Belm, melhor localizada frente aos interesses pela Bacia Amaznica (MATTOS, 1980;49 LEAL, 1999). Quando Mendona Furtado, em 1751, assume nesta cidade o posto de capito-general do Estado do Maranho e Gro-Par concretiza-se a transferncia hierrquica do poder de So Luiz Belm. Na medida em que ele era irmo do Marqus de Pombal sua vinda representa uma maior preocupao de Portugal em relao regio, buscando assegurar o domnio luzitano sobre a Bacia do Amazonas, fato evidenciado nas fortalezas construdas, transferncia da sede governamental, criao da Companhia Geral do Gro Par e Maranho e na fundao da Capitania de Rio Negro em 1755. Este Estado no se subordinava ao Governo Geral do Brasil da poca, mas diretamente a Portugal. Isso fez com que Mattos (1980) afirmasse que a concepo poltica colonial de ocupao do espao da Amaznia marcava-se pela descentralizao administrativa, j que das onze sedes de governos regionais (da Amaznia), nove eram subordinadas diretamente ao novo Estado, que, por sua vez, vinculava-se metrpole. Evidentemente falar em descentralizao precisa de relativizao j que o controle era direto de Portugal. Com a independncia do Brasil o governo brasileiro muda esta configurao territorial criando uma nica provncia na Amaznia, a Provncia do Gro-Par, subordinada ao Rio de Janeiro, sede do poder imperial. Somente em 1850 foi criada outra provncia, a do Amazonas. Outra parcela do territrio amaznico encontrava-se localizada em parte das provncias do Mato Grosso, Gois e Maranho (MATTOS, 1980; ROCQUE, 2001). Esta distribuio permanecer por muito tempo, pois mesmo a constituio de 1891 manteve a configurao territorial do imprio, mudando to somente o nome de provncia para Estado. Mudana significativa ocorreu a partir da constituio do Estado Novo (1937). Nela transferiu-se dos estados para a Unio (artigo 6), sob o princpio da segurana nacional, a prerrogativa de criao de territrios (federais). Assim, em 1942 foi criado o Territrio

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O general Carlos de Meira Mattos especializou-se em geopoltica, de onde deriva esta obra, publicada em 1980 pela Biblioteca do Exrcito.

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Federal de Fernando de Noronha50 e no ano seguinte Guapor (Rondnia), Rio Branco (Roraima), Amap, Ponta Por e Iguassu (os dois ltimos, partes do Mato Grosso e Paran, foram extintos pela constituio de 1946) (MATTOS, 1980). Com isso o governo federal passa a ter um controle muito mais direto sobre uma parcela maior do territrio nacional j que estes territrios eram diretamente subordinados Unio, sem autonomia.

1. A FORMAO ECONMICA DA AMAZNIA E O AUGE DA PRODUO DE BORRACHA Do ponto de vista econmico, pelo menos at o sculo XVIII a produo amaznica era muito frgil e, grosso modo, sustentada no extrativismo. O cacau era o principal produto, em sua maior parte tambm extrativo. Alm dele se presenciava alguns outros poucos produtos, como o caf e o algodo, mas a dependncia do cacau era tamanha que em 1740 ele representou mais de 90% das exportaes regionais (SANTOS, 1980). Entre 1750 e 1754 houve forte queda das exportaes amaznicas e o Marqus de Pombal, ministro de Dom Jos I, resolveu instalar na regio a Companhia Geral do Gro-Par e Maranho. Apesar do aparente estmulo agricultura, no perodo de existncia da Companhia (1755-1778)51 o cacau ainda foi predominante, representando em mdia mais de 61% das exportaes regionais a Portugal (SANTOS, 1980; MATTOS, 1980). Na virada do sculo XVIII para o sculo XIX houve uma elevao significativa das exportaes, mas j em 1805, prolongando at 1840, ocorreu forte reduo das mesmas que saram de 181.971 libras-ouro no primeiro ano para 140.402 libras-ouro em 1840, sendo que em 1830 este valor foi de apenas 60.600 libras-ouro. Santos (1980) aponta como razes desta crise: a diminuio dos preos do cacau internacionalmente; guerra do Gro-Par com a Guiana Francesa (conforme orientao de D. Joo VI em represlia invaso de Portugal pelas tropas napolenicas); e longo perodo de distrbios polticos, incluindo aqui a revoluo cabana a partir de 1835. Esta ltima, a Cabanagem, para muitos historiadores, foi um movimento eminentemente popular:
que veio de baixo para cima, contrariou muitos interesses, j que a maioria dos visados pelos revoltosos eram os estrangeiros abastados. Ora, na poca o poder econmico estava concentrado nas mos dos portugueses. E, como bvio, contra esses que se levantou a ira popular, encarnavam a opulncia em uma terra de miserveis; representavam a explorao secular que continuavam usufruindo, apesar da independncia (ROCQUE, 2001, p. 40).

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Anteriormente, em 1904, em funo do Tratado de Petrpolis entre Brasil e Bolvia, o governo brasileiro criou o Territrio Federal do Acre, na rea at ento em disputa entre os dois pases. Mas isto no representa ainda uma poltica sistemtica e sim uma excepcionalidade. A disputa por este territrio acelerou-se com o aumento da procura e exportao da borracha j que este era um espao rico em seringais. A rea, a princpio sob jurisdio boliviana, era explorada principalmente por brasileiros que reivindicavam ao Brasil a posse da mesma. Quando o governo boliviano pretendeu conceder esta regio ao Bolivian Syndicate, organizao formada por capitais estrangeiros, o tensionamento local aumentou muito e o governo brasileiro interveio firmando um acordo com a Bolvia (Tratado de Petrpolis, sob o comando do Baro do Rio Branco), onde passou a anexar a rea indenizando financeiramente a Bolvia (2 milhes de esterlinos) e se comprometendo a construir a estrada de ferro madeira-mamor, que possibilitaria escoar a produo boliviana pelo Atlntico (MATTOS, 1980). 51 Esta companhia foi extinta quando Dona Maria I, ligada aos setores dominantes mais atrasados e conservadores, subiu ao trono portugus (MATTOS, 1980; ROCQUE, 2001).

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Ento ela foi uma revolta de despossudos contra proprietrios, que, ainda que apresentasse uma capa racial de diferenas espelhava, na verdade, a resultante histrica da expropriao do nativo e da sua converso em fora de trabalho explorada pelos que se converteram em proprietrios custa da sua expropriao e explorao (LEAL, 1999, p. 31). Infelizmente, nas palavras do autor, faltou projeto poltico revoluo cabana. Aps a Cabanagem (ocorrida entre 1835 a 1840, quando ocorreu a ltima rendio no interior amaznico) a regio e o Par estavam muito fragilizados econmica e financeiramente. Durante o conflito, onde morreram em torno de 40 mil pessoas,52 a produo caiu muito. O marechal Andra, que comandara a tomada de Belm contra os cabanos, relatou em 1838 que a renda anual da provncia no passava de 65 contos e o oramento real talvez fosse de mais de 64 contos para fazer frente a um montante de despesas superior a 104 contos (MATTOS, 1980; SANTOS, 1980). At aqui a borracha era um produto pouco expressivo na pauta de exportaes amaznicas. Segundo Santos (1980) em 1838 ela representava somente 16,6% do valor exportado pela regio. Havia limitaes tcnicas ao uso da borracha em larga escala industrial, no frio ela ficava dura demais e no calor pegajosa. Estas limitaes foram superadas em 1839 com a descoberta do processo de vulcanizao por Charles Goodyear nos EUA. Apesar de existirem outros tipos de hevea em outras regies do planeta, foi a hevea amaznica que melhor respondeu aos interesses industriais. A procura pelo produto passou a crescer aceleradamente desde ento. O perodo definido como ciclo da borracha53 na Amaznia, seu auge assim como seu declnio, foi produto, entre outros, por um lado da revoluo industrial que possibilitou o desenvolvimento tcnico (atravs da descoberta da vulcanizao) e o grande aumento da procura enquanto matria prima, principalmente quando a indstria automobilstica passou a crescer. De outro lado a expanso imperialista levou ao controle de diversas reas do planeta pelas principais potncias mundiais. Tambm se buscou um controle direto da produo de matrias-primas necessrias s indstrias imperialistas. aqui que a disputa e o controle do Sudeste Asitico, como veremos, por pases europeus (Inglaterra principalmente) vo influenciar decisivamente na economia amaznica, pois criaram as condies ao deslocamento do centro produtor de borracha mundial. Nestas condies a borracha evolui de simples produto vegetal-comercial para matria-prima essencial ao desenvolvimento da indstria capitalista central54 (LEAL, 2007a; LOUREIRO, 2004; SANTOS, 1980). O aumento da procura da borracha, diante da escassez de fora de trabalho, levava a um aumento constante dos preos. A falta de fora de trabalho inicialmente foi resolvida em parte pelo deslocamento de trabalhadores de outros setores para a extrao do ltex (leite/resina da seringueira). Assim tambm aconteceu com os capitais da regio que passaram a deslocar-se para esta produo (SANTOS, 1980; ROCQUE, 2001).

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Para Picoli (2006) a Cabanagem resultou em 30 mil mortos entre os cabanos e 12 entre os que os combatiam. Desse total 30 mil foram habitantes do Par, que na poca dispunha de uma populao de 120 mil pessoas. 53 O estudo de uma determinada formao econmico-social a partir dos ciclos de determinado produto recebe fortes crticas (em muito justificveis) na medida em que o predomnio dado observao do produto impede de ver um conjunto de outros fenmenos e relaes que ocorrem nesta formao. Aqui no queremos reeditar um estudo de ciclos, mas apenas reconhecer a importncia que esta produo teve em determinado perodo da histria regional, cunhando traos que marcam o desenvolvimento no apenas da economia, mas da prpria sociedade amaznica. 54 Por conta das presses estadunidenses e inglesas o governo monrquico brasileiro em 1866 decretou a abertura do Amazonas navegao internacional. Em 1874 a Amazon Steam Navigation incorporou as outras companhias em operao na regio, constituindo-se na nica grande empresa em operao na Amaznia (MATTOS, 1980).

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Este movimento redundou em significativa diminuio da produo local, extrativa ou agrcola, dando origem a crticas at mesmo de figuras governamentais importantes. Em 1854 a fala presidencial de Rego Barros Assemblia Legislativa do Par criticava a concentrao de recursos na produo gomfera, o que levava, segundo ele, dependncia de alimentos da provncia em relao a outras provncias. Isto certamente um mal; tanto mais porque os lucros avultadssimos dessa indstria que absorve e aniquila todas as outras [...] acumulam em poucas mos (BARROS apud BARATA, 1973, p. 320). A afirmao acima no deixa de ser verdadeira, mas preciso que seja ponderada, pois a Amaznia nunca fora uma grande produtora agrcola. Diante do aumento populacional, no acompanhado de igual magnitude no crescimento produtivo alimentar, o resultado quase inevitvel seria a elevao da importao de produtos de subsistncia. Alm disso, no apenas a economia, mas os diversos governos locais paulatinamente ficaram quase que totalmente dependentes da renda gerada na produo da borracha. Santos assim sintetizou a fora do novo produto:
O estmulo externo atuou principalmente sobre a atividade extrativa de borracha, e com tal violncia que os demais setores da economia no puderam com ela competir na disputa dos fatores de produo. A oferta de mo-de-obra tardou a ampliar-se, de modo que a fora de trabalho foi-se transferindo rapidamente para a produo extrativa, ressentindo-se at mesmo a agricultura de subsistncia. Os capitais concentraram-se fortemente na comercializao ou na produo do principal produto extrativo, a borracha (SANTOS, 1980, p. 41-42).

Mas permanecia o problema da falta de fora de trabalho diante de uma demanda gomfera cada vez maior. At meados da segunda metade do sculo XIX esta produo se sustentava no trabalho escravo, indgena principalmente, mas isso no resolveu o problema. E mesmo que resolvesse, logo geraria um problema ainda maior, pois o grande surto da demanda ocorreu quando a fora de trabalho escrava j est abolida. Por outro lado, deslocamentos dentro do setor primrio amenizaram o problema, mas tambm no o solucionaram (na realidade geravam complicaes agricultura, onde o que ficava era, grosso modo, forca de trabalho mais velha e feminina) e logo encontraram o seu limite. Os seringais prximos Belm esgotaram-se rapidamente e passou-se a buscar outros seringais, conduzindo fluxos populacionais para o oeste (Xingu e Tapajs) at chegar Provncia do Amazonas (Madeira e Purus). O problema da escassez de fora de trabalho foi superado com um processo de migrao estrangeira (pouco exitosa)55 e nordestina. Esta ltima deu sustentao produo gomfera e agricultura. Em 1877 uma grande seca ocorreu no Nordeste, impulsionando correntes migratrias, facilitando a atrao Amaznia. Mas a seca um fator que em si somente no explica satisfatoriamente a migrao, enorme importncia tiveram as polticas pblicas e privadas de imigrao para a regio. A imigrao nordestina organizada pelos governos estaduais amaznicos e federal, que originalmente destinava-se agricultura, desloca-se paulatinamente em ampla medida para a extrao do ltex. Alm disso, ocorria tambm a arregimentao direta por representantes dos seringalistas ou por intermedirios. Segundo Samuel Benchimol (1977) cerca de 500 mil nordestinos adentraram os seringais da

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Pouco exitosa porque no conseguiu responder s necessidades da extrao do ltex, ao contrrio. Tambm no estabeleceu grandes ncleos populacionais estveis e produtivos. Apesar disso h que se reconhecer a forte presena estrangeira em atividades tercirias (comrcio e finanas entre outras de origem portuguesa e rabe) e secundrias (emergia eltrica, comunicaes, saneamento, etc., com ingleses, norteamericanos, etc), porm concentrada principalmente nas duas cidades principais (Belm e Manaus) e no nas reas de colonizao dirigida.

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Amaznia de 1821 a 1912.56 Isto contribuiu decisivamente para que em 40 anos a populao quadruplicasse, saltando de 323 mil em 1870 para 1,217 milhes em 1910 (veja a tabela 1).57
Tabela 1: Populao da Amaznia, 1840-1920 Ano Amazonas Par Amaznia 1840 19.570 109.960 129.530 1870 54.895 268.014 322.909 1890 147.915 328.455 476.370 1900 249.756 445.356 695.112 1910 358.695 783.845 1.217.024 1920 363.166 635.000 1.090.545
Fonte: IBGE - Anurio estatstico 1939-40; Santos (1980). Obs.: (1) Nos anos de 1910 e 1920 foi includa na populao total da Amaznia a populao do Acre. (2) No conta nas estatsticas a populao indgena livre dispersa na floresta.

A Amaznia foi a regio brasileira onde, percentualmente, a populao mais cresceu entre 1872 e 1910. Enquanto o Sudeste neste ltimo ano havia crescido 259% e o Brasil 236% em relao a 1872, a Amaznia registrou um ndice de expanso populacional de 366% neste mesmo perodo. Entretanto este crescimento, quando visto do ponto de vista do emprego, concentrou-se em um setor produtivo, o primrio. o que demonstra a tabela 2.
Tabela 2: Distribuio da fora de trabalho da Amaznia, 1910. Setor Total Percentual Primrio 390.638 78,3% Secundrio 30.000 6,0% Tercirio 78.342 15,7% Total 498.342 100,0%
Fonte: Santos (1980).

Mas se a procura por fora de trabalho era alta por que no havia um aumento na remunerao da mesma no seringal? Por que este trabalhador no migrava de volta para a agricultura j que, segundo Santos (1980), em determinado perodo a remunerao desta era melhor que na extrao do ltex? Ora, o seringal no era um mercado livre, ao contrrio, era, alm de um estabelecimento mercantil, uma espcie de priso sustentada numa cadeia de endividamento como veremos mais frente. O trabalhador direto negociava o fruto de seu trabalho por produtos vendidos fiados pelo patro, mas com uma diferena de preos que o mantinha permanentemente endividado e, por conta disso, sem poder abandonar o seringal enquanto no quitasse sua dvida. Do que vimos at aqui, preciso constatar que mesmo com os problemas existentes e diante dos limites do capital presente na regio, a extrao do ltex conseguiu encontrar a fora de trabalho que necessitava. Isto se evidencia nos nmeros da exportao presentes na tabela 3. No fosse isso a Amaznia, ou mais precisamente os dois principais centros comerciais, no teriam presenciado momentos de euforia.

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No existe consenso quanto s estimativas de imigrao. A ttulo de comparao, em 1872 Belm tinha uma populao de 61.997 habitantes, sendo a quarta cidade mais populosa do pas, ficando atrs de Rio de Janeiro, Salvador e Recife.

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Tabela 3: Borracha exportada pela Amaznia, em toneladas anos selecionados.


Ano Ton. 1830 1850 1870 1880 1890 1900 1910 1912 1915 1920 1939 156 879 5.602 8.679 15.355 23.650 34.248 37.178 29.772 23.586 11.861
Fonte: IBGE - Anurio estatstico 1939-40; Santos (1980).

Dado o baixssimo grau de beneficiamento do produto, com mecanizao praticamente inexistente, a produo dependia quase que exclusivamente da fora de trabalho direta, ou seja, do seringueiro e de suas poucas ferramentas. Assim, abstraindo-se momentaneamente as variaes de preo, o montante do lucro do seringalista (e do sistema como um todo) dependia fundamentalmente do nmero de seringueiros na mata, da a grande presso para atrair imigrantes, os nordestinos em especial (SANTOS, 1980; LOUREIRO, 2004; MATTOS, 1980). Neste sentido, o limite de extrao do sobre-trabalho era o mnimo que garantia a sobrevivncia do trabalhador, o que, como vimos, era muito pouco. Quanto ao capital, a regio era muito frgil e mesmo para a expanso do processo de extrao/comercializao do ltex necessitou lanar mo de capitais extra-regionais, do sul do pas58 e do estrangeiro. Este ltimo, com grande poder, apresenta-se sob algumas modalidades: financiamento privado das importaes, investimentos diretos ou capitais de risco e emprstimos feitos a governos da regio. Mas Santos (1980) tambm afirma que os bancos (nacionais e estrangeiros) no financiavam a extrao, tampouco atuavam como aviadores, a no ser com fortes garantias num sistema marcado pela incerteza. Disso pode-se deduzir que atuavam preferencialmente na exportao. Diretamente associado ao capital estrangeiro estavam as firmas de exportao que giravam em torno de apenas seis no incio do sculo XX, segundo J. A. Mendes (SANTOS, 1980). Na cadeia da produo-comercializao da borracha estas firmas ficavam no topo, acima inclusive das casas de aviamento. Acusadas de especulao improdutiva elas sofreram vrias tentativas se supresso. Exemplo disso foi a tentativa das casas aviadoras de exportarem diretamente a borracha, o que redundou em fracasso devido ao poder daquelas firmas que tinham forte apoio dos bancos estrangeiros. Os capitais eram britnicos e estadunidenses, mas tambm se encontravam aqueles de origem francesa, portuguesa e belga. Financiaram no somente o negcio em torno da borracha em si, estando presentes na forma de firmas executoras, de obras infraestruturais, energia, saneamento, transporte, etc. No seringal a parcela do capital constante geral era relativamente pequena se comparada ao capital circulante.59 Fica evidente que o capital remunerava-se principalmente na circulao, seja na comercializao da borracha (exportada), seja na comercializao de outros produtos importados do exterior e do Sul do pas para abastecer cidades e seringais da Amaznia. Podemos perceber que com reduzidssima industrializao e dependente de capitais externos e dos preos definidos no mercado internacional, a economia amaznica viu-se numa situao em que o seu centro dinmico estava no exterior, a demanda externa definia o montante da produo regional. O sistema de organizao da produo da borracha assentou-se no aviamento,60 um processo bastante hierarquizado atravs do qual o produtor direto, neste caso o seringueiro,
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Segundo Santos (1980) em um perodo intermedirio do ciclo da borracha este capital deve ter sido prevalecente. 59 Dos capitais na Amaznia, segundo Santos, 68% eram circulante. Por outro lado preciso reconhecer que os custos de abertura e manuteno de seringais aumentavam na medida em que os seringais mais prximos se esgotavam e tinha-se que procurar outros mais distantes. 60 Aviar: fornecer mercadorias a crdito. Ainda hoje possvel encontrar o aviamento na Amaznia. Faz-se necessrio registrar que o aviamento no uma inveno da produo da borracha, desde a colnia e a coleta das

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preso a uma cadeia de endividamento crescente, por meio do qual subordinado e extrado seu sobre-trabalho. Todo o esquema do aviamento sustentou-se num mecanismo de concesso de crdito, sem moeda corrente, mas com juros elevadssimos (mesmo que no formal e oficialmente contratuais). As transaes processavam-se atravs da troca direta do produto do trabalho do trabalhador por mercadorias necessrias subsistncia e produo (LEAL, 1999 e 2007a; LOUREIRO, 2004; SANTOS, 1980).61 Na realidade o grau de endividamento era tal que o seringueiro perdia autonomia sobre o produto de seu trabalho. J antecipamos que o trabalhador no seringal/barraco era obrigado pelo seringalista a comprar mercadorias fiadas sobre um preo muito acima daquele praticado num mercado comum da cidade. Por outro lado, o ltex tinha o seu preo definido pelo seringalista que ganhava duplamente: diretamente na produo da borracha e no fornecimento de mercadorias. Neste esquema o seringueiro se tornava um prisioneiro por dvida no seringal, inclusive vigiado como tal. O Barraco no meio da mata era, grosso modo, seu ponto de contato com o mercado. De acordo com Euclides da Cunha (1976), o seringueiro o homem que trabalha para escravizar-se. Trabalhando com nmeros de diversos autores, Santos (1980) afirma que em 1907 o arroz no Rio de Janeiro custava 245 ris, chegava casa aviadora por 573 ris que o repassava ao seringalista por 839 ris. O destino final era o seringueiro, que quanto mais longe estivesse mais caro pagaria. O mesmo arroz que no Rio custava 245 ris, chegava ao trabalhador do seringal do Piurini, no rio Solimes, ao preo de 1$000 ris e de 3$000 no Alto Madeira. Todos ganhavam menos quem pagava a conta final, o seringueiro, responsvel pelo lucro de todos os demais. No Alto Madeira se pagava, em mdia, mais de 10 vezes o preo pago no Rio de Janeiro. J o seringueiro deste local pagava ao seringalista at 3,4 vezes o preo que este havia recebido da casa aviadora, que na maioria das vezes se encarregava dos fretes. Para piorar a situao do seringueiro, os alimentos comprados a preos altssimos comumente estavam estragados, as conservas, por exemplo o que no era motivo para reduo de preos. As informaes acima nos ajudam a entender: (a) o esquema de formao do lucro, no restrito ao momento da extrao do ltex apenas; e (b) a hipertrofia do setor tercirio. Este esquema, construdo com negociaes a crdito, em que na base a negociao ocorria atravs da troca de mercadorias diretas, esclarecem a at ento baixa monetizao desta economia, no se dependia diretamente da moeda. Mais que isso: a moeda servia virtualmente como uma medida para clculo, uma medida de valor, mas as trocas diretas, via crdito, ajudavam a escamotear a extrao do sobre-trabalho do seringueiro. E quanto s leis de proteo social do trabalhador direto? O Estado aceitou a classificao do seringalista que definia o seringueiro como trabalhador autnomo, de modo que a ele eram negados os direitos de um trabalhador comum assalariado. Protestos existiam, mas no organizados j que a prpria formao do seringueiro e sua disperso na mata tornavam muito difcil uma organizao de alguma forma sindical ou poltica deste trabalhador, tampouco a formao de uma conscincia de classe. Isso no significa que no houvesse reclamaes ou outras formas de questionamentos (como eram os casos de tentativas de fuga do seringal). Tambm havia questionamentos por parte de algumas personalidades, mas que no representavam muito mais do que reclamaes verbais. Neste sentido, o senador paraense Eloy de Souza afirmou, no incio do sculo XX, que nunca em parte alguma do globo houve exemplo de tamanho sacrifcio, nem indstria alguma custou
drogas do serto ele observado, encontrando-se registros de seu uso no apenas na produo extrativa vegetal, mas tambm na agricultura e na pesca, por exemplo. 61 O financiamento produo atravs da troca (antecipada) de mercadorias pelo resultado da produo futura no ocorria somente entre seringueiro e seringalista, mas entre este e as casas aviadoras. Por sua vez, estas ltimas tambm recebiam mercadorias a crdito de outros fornecedores (LEAL 2007a; LOUREIRO, 2004).

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jamais em paz de civilizao ocidental, um to crescido nmero de vidas pelo abandono criminoso dos governos, despercebido como estamos de que ali se perde o mais valioso capital da nao (SANTOS, E. apud PINTO, 1984, p. 24). O atraso tcnico, a baixa produtividade, o capital reduzido, a no organizao poltica do produtor direto, as relaes j estabelecidas com o mercado externo regio e a reduzida monetizao da economia contribuem para a ocorrncia do aviamento. No Par, segundo Cruz (1963), at meados do sculo XVIII no h registro do uso de moeda metlica, o que ocorre a partir de 1749, mesmo assim com a imposio de penalidades pelo governo de modo a fazer com que a populao a aceitasse. Leal (2007a) acrescenta outro elemento explicativo no apenas do aviamento em si, mas tambm da prpria forma como se procedeu a colonizao na Amaznia e se formou a burguesia regional: a desconsiderao hibrica da cincia na explorao da natureza.

A herana cultural do colonizador produziu um meio social desfamiliarizado com a Cincia e a Tcnica. As camadas exploradoras, herdeiras da cultura de dominao poduzida pelo modelo colonial dos hberos, haviam se consolidado como meras oligarquias ligadas explorao primria dos recursos da natureza regional, na sua expresso mais arcaica. Em conseqncia disso, a atrofia histrica, na Amaznia, do conhecimento cientfico e da prtica tcnica, jamais estimulou a experimentao, e, conseqentemente, o surgimento da plantagem como soluo produtiva (LEAL, 2007a, p. 21-22).

O reduzido capital da regio concentrou-se onde o lucro, comparado ao montante investido, seria maior: o negcio em torno do extrativismo. Como o processo produtivo em si trabalhava com baixa inovao tcnica e requeria relativamente pouco capital constante, no havia e no houve grande interesse ou ao concreta exitosa no sentido de estabelecer algum tipo de industrializao para alm do beneficiamento primrio mnimo do ltex. O capital remunerava-se, fundamentalmente, na circulao e a procurou ficar. A partir de instrumentais keynesianos, Santos tambm chega a esta concluso:
quanto mais alta a taxa de juros, maior tendia a ser o emprego no extrativismo face maior rentabilidade do aviamento. Entrementes, sendo elevado o custo do dinheiro interessante aplic-lo no aviamento, muito fraco era o estmulo para investir em indstrias da regio supridoras do mercado regional ou extra-regional (SANTOS, 1980, p. 178).

Os lucros altos e fceis da borracha desestimulavam os investimentos na indstria, que ficou bastante marginal neste perodo e, inclusive, posteriormente. O sistema todo, para alm do extrativismo, dependia do setor primrio (modelo primrio-exportador), o que reforava o aviamento. Transportes, comrcio, arrecadao governamental e mesmo as poucas indstrias de transformao sustentavam-se na renda produzida por este setor. Era compreensvel que este regime, entregue prpria sorte e sem a ao orientadora e preventiva do poder pblico, estivesse fadado ao insucesso a longo prazo (SANTOS, 1980, p. 173). A forma como o sistema se organizava colocava uma crise de grandes propores como perspectiva, o que implicaria em crise da prpria economia regional. Ela ocorreu quando os seringais de cultivo do Sudeste Asitico entraram em atividade produtiva nos

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ltimos anos da primeira dcada do sculo XX.62 Em 1910 os preos do produto alcanaram seus nveis mais altos, mas justamente a partir da os seringais asiticos iniciam a produo em grande escala, que se torna crescente, fazendo com que os preos passassem a cair ano-aano. Em 1908 o preo mdio do quilo da borracha fina em Belm foi de 4.935 ris,63 no ano seguinte chegou a 7.960 ris e alcanou 10.050 ris em 191064. A partir da os preos se tornaram declinantes. J em 1911 caram quase 50%, reduzindo a 5.705 ris. A queda era acentuada e gerava crise de grandes propores, mas havia a iluso de que seria passageira, pois j se presenciara algumas quedas anteriormente. O que no se via, ou no se queria ver, era que a produo em crescimento exponencial do Sudeste Asitico, mesmo que com o aumento da demanda mundial, colocava gigantescas dificuldades a um muito desejvel retorno aos nveis de preo de 1910 (SANTOS, 1980; PINTO, 1984; LEAL, 2007a). Para Leal (2007a) a maior utilidade do aviamento foi fazer com que a borracha extrativa chegasse indstria dos pases monopolistas com preos compatveis s necessidades da acumulao capitalista. Mas, por outro lado, o extrativismo era um entrave ao desenvolvimento das foras produtivas industriais. O aviamento era uma soluo conjuntural que guardava um srio problema: o ajustamento da oferta da matria-prima ao ritmo do avano tcnico da indstria. Assim, as potncias capitalistas procuraram se antecipar a crise de suprimento e a Inglaterra empreendeu as plantaes no Sudeste asitico, ao fundamental manuteno da hegemonia britnica sobre o mercado mundial particularmente diante da ascenso dos EUA.
A desarticulao do extrativismo amaznico do ltex foi, portanto, uma necessidade da acumulao mundial, pois sendo parte de um duplo movimento ao mesmo tempo em que transferia o controle da produo da borracha para a Inglaterra, isso permitia a introduo da tcnica como elemento da introduo do insumo para a indstria garantia a continuidade de funcionamento do setor industrial, que naquele momento sediava a maior parcela da acumulao (LEAL, 2007a, p. 26-27).

Mesmo com a queda dos preos a partir da segunda metade de 1910 as exportaes amaznicas ainda bateram seu recorde em 1912, 37.178 toneladas65 (veja a tabela 3), porm oito anos aps (1920) elas estavam em 23.586 e em 1930 totalizaram apenas 14.138 toneladas e a preos muito abaixo daqueles alcanados em 1910. Vejamos agora a composio de renda.
Tabela 4: Renda interna da Amaznia por setores, em contos de ris. 1890 1910 1920 Contos de ris % Contos de ris % Contos de ris Primrio 53.953 50,8 218.287 44,9 123.507 Extrat. vegetal 37.914 35,7 197.811 40,7 57.182 Agricultura 8.143 7,7 9.593 2,0 31.251 Secundrio 548 0,5 19.605 4,0 24.632 Tercirio 51.721 48,7 247.941 51,1 197.450 Com. mercadorias 36.003 33,9 149.606 30,8 134.595 Total 106.222 100,0 485.833 100,0 345.589 Setor
Fonte: Santos (1980)

% 35,8 16,6 9,1 7,1 57,1 39,0 100,0

Em 1910 quase 80% da fora de trabalho se encontrava no setor primrio, principalmente na extrao vegetal. Este setor gerava, neste ano, 44,9% da renda regional (tabela 4 acima).
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Estes seringais foram plantados a partir do contrabando de sementes amaznicas por Henry Wickham, que recebeu o ttulo de Sir da coroa britnica pelo feito. 63 Neste ano e nos dois anteriores os preos haviam cado, sendo que ainda eram lucrativos j que de 1903 a 1905 estes preos haviam ficado acima dos 6.000 ris mesmo que j em dinmica de declnio neste ltimo ano. 64 Em abril deste ano o preo da borracha em Belm chegou a registrar o valor de 15.000 ris. 65 O total da produo brasileira foi de 42.410 toneladas neste ano de 1912.

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Em 1890 o setor primrio concentrou 50,8% da renda interna, caiu a 44,9% em 1910 e a 35,8% em 1920, quando a produo gomfera estava em crise aguda e definitiva. A reduo relativa do setor primrio (1890-1910) ocorreu paralela elevao da participao do setor tercirio, mesmo assim h um reforo do extrativismo neste perodo, significando uma maior concentrao dos recursos primrios na produo do ltex. O subsetor de extrao vegetal, sustentado na borracha, ficou sozinho com 40,7% da renda interna da Amaznia em 1910, mas com a decadncia da produo-exportao deste produto extrativo, ele desaba a 16,6% em 1920. A agricultura sofre direta e inversamente a evoluo das exportaes da borracha, ela foi 7,7% da renda interna em 1890 e quando os preos do ltex alcanam o seu auge a participao agrcola na renda interna regional cai para 2,0%. Com a crise, o subsetor agrcola cresceu a 9,1% em 1920, demonstrando que uma parte dos recursos investidos na borracha deve ter migrado para a agricultura, mesmo assim pouco significativo em relao ao total da renda gerada durante a crise da borracha. Alm do que, a reduo da renda total e da renda do subsetor extrativo vegetal, ainda que mantido os nveis da agricultura, fariam com que o ndice relativo deste ltimo subsetor crescesse em relao ao extrativo vegetal. A indstria insignificante durante todo o perodo, apresentando elevao de seu percentual, mas em termos de renda absoluta, pouco contribui no desempenho regional retornaremos brevemente a este tema mais frente. Os nmeros do setor primrio nos levam a definir esta economia como primria, entretanto o setor tercirio, concentrando apenas 15,7% da fora de trabalho em 1910 (tabela 2), somou neste ano 51,1% da renda interna, superando o setor primrio. O subsetor de comrcio de mercadorias em 1890 sozinho concentrou 33,9% da renda regional, ficando 30,8% em 1910, auge dos preos da borracha. Quando a crise estoura o setor tercirio vai a 57,1% da renda interna e o subsetor comrcio de mercadorias a 39,0%, nos levando a concluir que a evoluo da economia amaznica demonstra que alm de primria ela era atrofiadamente terciria, mas com um setor tercirio hipertrofiado, pouco diversificado e dependente do setor primrio mesmo que crescendo relativamente durante a crise o setor tercirio viu sua renda em nmeros absolutos cair de 247.941 contos de ris para 197.450 contos de ris em 1920. A economia regional alm de muito concentrada vivia em grande desequilbrio, expresso no apenas pelas sucessivas oscilaes de preos, mas pelo fato de no dispor de um setor industrial minimamente estruturado com algum peso, demonstrando ser esta uma economia extremamente dependente seja da demanda externa, seja da produo externa (estrangeira ou de outras regies brasileiras). Ademais, em 1910 apenas dois subsetores, o extrativismo vegetal e o comrcio de mercadorias, concentravam 71,5% da renda interna. Isto no ocorria sem sentido. A elevada gerao de renda do extrativismo associada ao seu carter essencialmente mercantil fez com que a regio se constitusse como um grande entreposto comercial, concentrando recursos nos setores tercirio e primrio (extrativo) em detrimento de outros investimentos produtivos, fossem eles ligados agricultura, pecuria ou indstria. A nosso ver, contraditoriamente riqueza gerada, os capitais presentes na regio, na medida em que no se transformaram em industriais (sequer assumiram outras formas produtivas de significncia), mantiveram sua condio de fracos nacionalmente (em relao ao Sudeste do pas) e dependentes internacionalmente. A questo que paulatinamente para o capital externo o Sudeste Asitico se tornava mais rentvel.

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Em 1900 a borracha da regio representou 12,4% das exportaes do conjunto da economia nacional, chegando a 40,1% em 1910, mas caiu a 3,3% (1920), 1,3% (1930) e 0,4% (1940). Em 1913 quando a produo total de borracha no Brasil foi de 39.370 toneladas a sia pela primeira vez conseguiu super-lo totalizando 47.618 toneladas e em 1919 j produzia 381.860 toneladas, equivalendo a 90% da produo mundial. Com estes nmeros o montante de riqueza produzida pela regio tambm ca vertiginosamente, fato j evidenciado na tabela 4, mas que pode ser visto tambm na tabela 5 a seguir.
Tabela 5: Evoluo da renda interna da Amaznia (1890 = 100) Setor 1890 1900 1910 1920 Primrio 100 137 216 35 Agricultura 100 105 63 59 Extrativismo vegetal 100 153 278 23 Secundrio 100 464 1.906 687 Indstria de transformao 100 849 5.688 2.139 Tercirio 100 145 256 58 Comrcio 100 116 222 57 Total 100 143 244 50
Fonte: Santos (1980). Obs.: a preos constantes, valores calculados em preos de 1972.

A crise implacvel, atingindo a economia e a sociedade regional como um todo,66 a populao amaznica decresceu de 1.217.024 habitantes em 1910 para 1.090.545 (-2,1%) dez anos depois. O extrativismo vegetal em 1910 viu sua parcela na renda interna da regio crescer 278% em relao a 1890. Em 10 anos (1910 a 1920) este ndice cai a 23% do valor alcanado em 1890. O Setor tercirio, extremamente dependente do primrio, cai proporcionalmente menos, mesmo assim a queda significativa: em 1920 dispunha de apenas 58% do valor conseguido em 1890. O setor secundrio sempre foi menos dependente da produo extrativa, na realidade era por esta limitado, reprimido. Mesmo que, em termos absolutos, a sua renda fosse muito reduzida, o seu ndice de crescimento evoluiu positivamente durante a expanso gomfera e manteve-se positivo uma dcada depois. Seu ndice de renda interna em 1920 foi positivo em relao a 1890, chegando a 687%. Isso no significa que ele no tenha sofrido impactos da crise da borracha, tampouco que houvesse a ocorrncia de um boom neste setor. Se a sua renda em 1920 apresentou ndice positivo de 687%, dez anos antes ela estava em 1.906%. Por outro lado, o subsetor indstria de transformao apresentou ndice de 2.139% em 1920, quando o subsetor de extrativismo vegetal estava em somente 23%, mesmo assim este subsetor acumulou uma renda de Cr$ 78.282.000,00 enquanto a indstria de transformao, com todo o crescimento, alcanou apenas Cr$ 28.173.000,00. Comparemos a evoluo da indstria regional produo industrial brasileira deste perodo. Em 1907 a produo industrial amaznica equivalia a 4,3% desta produo nacional, em 1919 este percentual se reduziu a 1,3% (SANTOS, 1980). Apesar de reconhecer o movimento do capital comercial, Cano (1983a) credita a no efetivao de um processo significativo de industrializao na Amaznia relativa atomizao do excedente em funo de um elevado nmero de intermedirios. Pelo que estamos demonstrando, esta explicao
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Os dados sobre a evoluo da renda no incluem uma srie de atividades, grosso modo de subsistncia, que envolviam troca ou consumo direto (no monetizado) como era o caso da pesca, caa e outras atividades tipicamente caboclas. Estas prticas ajudaram a diminuir o impacto da crise da borracha sobre uma parte da populao.

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no satisfatria, at mesmo porque no verdade que o excedente produtivo fosse pulverizado de modo a impedir a transformao do capital comercial em capital industrial. A renda era extremamente concentrada, havia algumas poucas casas aviadoras e menos ainda casas exportadoras e bancos envolvidos na extrao-comercializao. Eram nestes trs setores que ficava uma parcela mais que considervel do excedente produtivo. Assim, preciso buscar respostas no prprio capital presente na regio que, diferentemente de So Paulo, no precisava investir num grande complexo produtivo para obter lucro, sequer precisa plantar as seringueiras. Alm disso, no auge da produo gomfera (1910-1912) a industrializao nacional, mesmo em evoluo, ainda no se acelerara significativamente, o que vai ocorrer nos anos 1930. Afora isso, caf e borracha, apesar de primrios, tm processos de produo diferenciados. A borracha trabalhou inicialmente com a mo-de-obra escrava e depois aviada nordestina (SANTOS, 1980; MATTOS, 1980). O caf utilizou mo-de-obra escrava negra e depois imigrante estrangeira remunerada. No caso da cafeicultura, diferente da extrao gomfera, a grande concentrao de capitais e os limites ao reinvestimento no prprio setor levavam a que parte dos capitais migrasse para outras atividades, em especial atividades produtivas manufatureiras. Soma-se ainda a depresso mundial que seguiu queda da bolsa de Nova Iorque em 1929 e fez cair os preos internacionais do caf, reduzindo a capacidade de importao do pas e levando a acelerao do processo de industrializao por substituio de importaes apoiado pelo Estado (SILVA, 1986; FURTADO, 2004). Comungamos ento da interpretao de Loureiro quando coloca as limitaes no processo de industrializao regional lgica da reproduo do capital aqui instalado e ao papel do Estado.
O que ocorreu que Estado superprotegeu os negcios da burguesia, investiu no lugar dela e nada lhe cobrou ou orientou. [...] Se os salrios tivessem sido regulados pelo Estado e fixados em pisos mais elevados, os empresrios teriam necessidade de introduzir procedimentos tecnolgicos mais avanados, com vistas a continuarem garantindo uma boa margem de lucro, sem a superexplorao do trabalho. Mas o Estado brasileiro simplesmente permitiu a superexplorao do trabalho, de forma que os empresrios no sentiram necessidade de investir, de modernizar a produo. O lucro vinha fcil e garantido para eles (LOUREIRO, 2004, p. 40).

Para piorar a situao regional, no decorrer da primeira metade do sculo XX grandes indstrias, consumidoras de borracha, buscaram fugir da dependncia da borracha vegetal e das incertezas que a envolviam quando diante de confrontos blicos envolvendo as principais reas produtoras (agora no Sudeste Asitico, mas tambm, em menor proporo, em alguns pontos da frica). Isto fez com que se intensificassem as pesquisas em torno da borracha sinttica (LEAL, 2007a). A ampliao produo e uso deste tipo de borracha colocaram mais dificuldades iluso de a Amaznia retornar aos nveis de preos e quantidade exportada em 1910. Pode-se perguntar: por que a economia no se ajustou recorrendo outra produo? Se no auge da produo gomfera no se impulsionou a industrializao, agora se tinha muito mais dificuldade para tal empreendimento dada a necessidade de grande volume de capital para isso, o que no se tinha neste momento. Mas se poderia apostar em outro produto extrativo que, tal qual a borracha, exigisse pouco investimento em termos de capital? Poderia e assim se tentou fazer, mas o sucesso no dependia do interesse regional e sim da procura internacional. Apesar do desejo e das tentativas nenhum produto reunia a condies que levaram ao boom da borracha. Dentre estes produtos podemos citar a castanha, juta e madeira, ente outros. Em relao castanha, Santos (1980) afirma que o Par no presenciou grande

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aumento durante a crise da borracha, de modo que em 1919 a Amaznia produzia mais de 557 mil hectolitros e o Par apenas 158 mil. Neste mesmo perodo cresceu muito a produo e exportao madeireiras do estado paraense, mas longe do dinamismo da produo gomfera do incio do sculo. 2. A AMAZNIA NO CENRIO DO ESTADO E INDUSTRIALIZAO NACIONAIS 2.1. O Primeiro Momento da Industrializao Paulista e as Contradies na Periferia O desenvolvimento amaznico guarda estreita relao com o desenvolvimento brasileiro, mas no um processo de reproduo linear na regio do fenmeno que ocorre nacionalmente, ao contrrio. Enquanto o pas, particularmente o Sudeste, transita do trabalho escravo ao assalariado, do caf industrializao, a Amaznia restringe-se a um esquema sustentado no extrativismo bsico e depois mergulha em sua crise sem conseguir gestar um novo esquema de acumulao que movesse renda como no auge da borracha. Ademais, limita-se a uma forma de organizao do trabalho, como vimos, o aviamento, que, em certo sentido, anda na contramo do assalariamento moderno. O fim do exclusivo metropolitano e a formao do Estado nacional brasileiro delimitam a princpio da crise da economia colonial no pas, criando a possibilidade de nacionalizar a apropriao do excedente produtivo e internalizar a deciso de investir. A adoo do trabalho assalariado outro elemento que vai marcar a economia e a sociedade brasileiras. O nascimento do capitalismo na Amrica Latina deve ser localizado, segundo Mello (1998), junto ao trabalho assalariado. Isto no significa ainda o estabelecimento do modo de produo especificamente capitalista j que as modernas foras produtivas capitalistas no estavam plenamente constitudas, o que significa dizer que as relaes sociais de produo burguesas ainda no se reproduziam dentro destas economias. H todo um debate terico sobre a localizao do problema nestes termos tal como coloca Mello e mesmo Maria da Conceio Tavares. Para ns, falar em constituio de foras produtivas plenamente capitalistas no significa negar a existncia de certo tipo de capitalismo aqui presente, mais atrasado verdade, mas capitalismo. A prpria constituio do Brasil nos quadros do antigo sistema colonial ocorre e se relaciona diretamente com o momento em o capitalismo se forma enquanto modo de produo na Europa. A economia aqui desenvolvida constitui-se parte da acumulao originria de capital ao desenvolvimento do capitalismo industrial europeu. Neste sentido, Novais (1985) categrico ao afirmar que a maneira de se processar a produo colonial, necessariamente, deveria se subordinar ao sentido geral do sistema. A funo da colnia era gerar renda para a metrpole. O Brasil, dada a abundncia de terras e a limitao das foras produtivas, deveria especializar-se na produo primria, mas isso teria que ocorrer sob o trabalho compulsrio, semi-servil ou diretamente escravo. Este ltimo particularmente tinha duas razes explicativas: primeira porque o colono livre teria que receber uma remunerao muito alta para no ser tentado a se apropriar de um pedao de terra e produzir para si. Tanto num caso quanto no outro se inviabilizaria o esquema do Pacto Colonial e o enorme fluxo renda para a metrpole. Em segundo lugar, o trabalho escravo, e particularmente o trabalhador escravo negro africano, representava um

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incremento a mais de renda metrpole, pois era mais uma mercadoria a ser negociada pelos comerciantes metropolitanos na colnia.67 Na diviso internacional do trabalho estas economias (onde o capitalismo no estava plenamente desenvolvido), sobre bases capitalistas e sustentadas no trabalho assalariado, deveriam produzir produtos primrios de exportao. No estava colocado no horizonte dos pases centrais industrializar a periferia. A formao do capitalismo industrial no Brasil processa-se no momento em que o capitalismo mundial j est em sua etapa monopolista, situao que marca decisivamente esta constituio no caso brasileiro. Para entendermos a fundo a industrializao brasileira devemos desvendar, entre outras, as relaes estabelecidas entre os diversos capitais em desenvolvimento no pas nas suas variadas regies e a sua maior concentrao em uma regio especfica. Mas to ou mais importante que este elemento entender as relaes entre industrializao e capital cafeeiro, assim como na Amaznia entender as relaes entre o capital empregado na borracha e o desenvolvimento da economia regional. Quando se inicia e expande o processo de industrializao no Brasil, o desenvolvimento da produo capitalista e de suas relaes j se realiza mundialmente. Isso de alguma medida, via emprstimos externos, financia a imigrao de trabalhadores para o pas e o estabelecimento de certos servios e infraestrutura, pblicos e privados, necessrios ao desenvolvimento industrial brasileiro, mesmo que ainda limitado. Por outro lado, este prprio processo com sua insero tardia marcam a subordinao do capitalismo brasileiro no cenrio internacional. Foi o capital cafeeiro quem promoveu a primeira expanso verdadeiramente industrial no Brasil, processo marcado, no primeiro momento, pela subordinao do segundo em relao ao primeiro porque se dependia da dinmica do complexo cafeeiro no que toca capacidade para importar (aqui includos mquinas e equipamentos), suprimento de mo-de-obra, expanso do mercado interno, manuteno dos salrios em nveis reduzidos e financiamento da expanso da atividade industrial (SILVA, 1986). Tanto a expanso cafeeira quanto a industrializao constituem-se como dois estgios da transio capitalista brasileira, processo onde se verifica o desenvolvimento de foras produtivas capitalistas, mas tambm de relaes sociais burguesas, o que Srgio Silva chamou de reforo da dominao do capital sobre o trabalho. [...] A industrializao representa essa transformao (revolucionarizao) do processo de trabalho pelas relaes de produo capitalistas (SILVA, 1986, p. 14). Trilhando este caminho interpretativo Florestan Fernandes aprofunda o debate sobre a constituio da burguesia como classe dominante no Brasil. Diferentemente daqueles que segundo Bresser Pereira (1997) compunham a interpretao nacional-burguesa,68 Fernandes constatou que j ocorrera uma revoluo burguesa no Brasil. Segundo ele, ela no um episdio histrico, mas um processo em que se constituem as estruturas sociais e polticas da dominao e do poder burgueses. Ela
um fenmeno estrutural, que se pode reproduzir de modos relativamente variveis, dadas certas condies ou circunstncias, desde que certa sociedade nacional possa absorver o padro de civilizao que a converte numa necessidade histrico-social. Por isso, ela envolve e se desenrola atravs de opes e de comportamentos coletivos, mais ou menos conscientes e inteligentes, atravs dos quais as diversas situaes de interesse da burguesia em formao e em expanso no Brasil, deram origem a novas
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Esta tese de Novais pode ser encontrada em uma verso resumida em Novais (1974). Que acreditavam que a burguesia ainda no se constitura como a classe dominante no pas e que os setores de esquerda e populares deveriam apoiar esta classe numa luta contra o imperialismo e os setores agrrios e com resqucios feudais.

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formas de organizao do poder em trs nveis concomitantes: da economia, da sociedade e do Estado (FERNANDES, 1987, p. 21).

Nestes termos, e como extenso deste movimento, constata-se que a industrializao o aspecto econmico de um processo mais amplo que a consolidao desta dominao. A especificidade desta revoluo que no foram destrudas as formas sociais e polticas at ento presentes, elas foram modernizadas, incorporadas e sobrepostas. Ainda que, segundo Fernandes, esta revoluo no fosse democrtica, um elemento importante que a cruza a constituio do Estado - expresso do poder burgus, mesmo que se apresentado como representante do interesse da nao como um todo. Votaremos a este tema um pouco mais frente. A produo cafeeira consolida So Paulo como principal centro econmico do pas. Paralelo a expanso e consolidao do complexo em torno do caf paulista, ocorre uma involuo cafeeira e tributria no Rio de Janeiro. Em 1907 a indstria da Guanabara produzia o equivalente a 30,2% da produo industrial brasileira, j em 1919 esse nmero cara para 20,8%. O prprio estabelecimento da indstria paulista ocorre depois de j ter sido estabelecida no Rio de Janeiro, o que, segundo Cano (1983), possibilita com que se opere com tecnologia mais moderna em So Paulo. Por outro lado, diferentemente do ocorrido na Amaznia, em So Paulo a atividade predominante no se desenvolveu em paralelo a uma prostao da agricultura. Ela cresceu e se diversificou, seja nas crises cafeeiras, seja no auge desta produo. Cano explica isto pela crescente interdependncia da agricultura no-cafeeira ocorrida junto expanso do mercado urbano (que exigia alimentos e matrias-primas). no aviamento que Cano encontra a resposta para o no estabelecimento de uma agricultura mercantil de alimentos na Amaznia. Como j vimos, esta concluso correta, mas incompleta. preciso ver seja a limitao de mo-de-obra na regio, seja o fato de que a agricultura nunca tenha sido uma atividade expressiva por aqui mesmo antes da borracha quando o cacau extrativo era o principal produto regional. Silva (1986) afirma que quando as plantaes cafeeiras sobem os planaltos paulistas elas substituem o trabalho escravo pelo assalariado e desenvolvem uma mecanizao parcial das operaes de beneficiamento do caf, o que foi acompanhado pela construo ferroviria e forte desenvolvimento do sistema comercial. As ferrovias diminuram os custos de transporte e possibilitaram explorar terras mais frteis que ficavam a longas distncias dos portos de embarque.69 O assalariamento no Sudeste fundamental para ampliao do mercado consumidor interno, sem o qual a industrializao regrediria ou pelo menos marcharia a passos muito mais lentos do que aqueles que foram dados (MELLO, 1998; SILVA, 1986). No foi esse o caminho percorrido pela Amaznia sob o aviamento. Esta realidade regional marcar outros momentos como o caso do perodo da Spvea, onde uma enorme parcela da populao regional ainda vivia de atividades de subsistncia pouco geradoras de renda, dificultando, como veremos, uma poltica de substituio regional de importaes. A expanso dos lucros do caf encontrou, contraditoriamente ou no, na rentabilidade industrial um campo frtil transformao do capital cafeeiro em capital industrial. O banco, enquanto intermedirio financeiro, cumpriu um papel importante na viabilizao desta transio. Assim, o capital cafeeiro se apresenta como capital agrrio, industrial, bancrio e comercial, o que corresponde a diferentes funes do capital, mas

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O Estado brasileiro deu garantias de juros aos capitais externos que investissem nas ferrovias (SILVA, 1986; GORENDER, 1985).

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na economia cafeeira, caracterizada por um grau ainda fraco de desenvolvimento capitalista, essas diferentes funes so reunidas pelo capital cafeeiro e no definem (pelo menos diretamente) fraes de classe relativamente autnomas: no havia uma burguesia agrria cafeeira, uma burguesia comercial, etc., mas uma burguesia cafeeira exercendo mltiplas funes (SILVA, 1986, p. 54).

Assim, a anlise das relaes expressas por estas funes caracteriza, segundo Silva, o capital cafeeiro como dominantemente comercial. O grande capital cafeeiro concentrava-se num setor que melhor se define como burguesia comercial, j os capitais mdios concentramse numa burguesia agrria. O capital cafeeiro se apresenta como a unidade do capital agrrio e do capital comercial com o segundo dominando o primeiro. Ao realizar-se antes de tudo no comrcio a acumulao burguesa faz com que o desenvolvimento das foras produtivas se processe de forma mais lento. Na produo gomfera amaznica o grande capital comercial apresenta sua rbita prpria, ele financia a produo/comercializao, mas no capital agrrio-extrativo em si. Diferentemente do caf paulista, ele pouco se envolve na extrao, tampouco caminha para a industrializao. J a reproduo ampliada do complexo cafeeiro, pelo que estamos vendo, estabelece articulao com o capital industrial, suporte necessrio aplicao dos lucros e reproduo da fora de trabalho, seja no campo ou na cidade. Assim, um elemento que diferencia desde a origem o caf e a borracha o fato de que o primeiro, mesmo sustentado num produto primrio, teve que fazer investimentos significativos no processo produtivo em si (terras, sementes, plantao, ferramentas, secagem e posteriormente em ferrovias e etc.), enquanto a borracha pouco investiu na produo se levarmos em considerao que era uma atividade explicitamente extrativa, no precisando plantar nada. Alm da localizao subordinada do Brasil na economia mundial, a dominao do capital comercial resulta tambm do frgil desenvolvimento das relaes sociais de produo burguesas no pas de ento. Mas este capital, apesar de preponderante, no autnomo (capital comercial puro). Ao controlar a produo ele a coloca sob seus interesses e objetivos. Por outro lado, uma parcela cada vez maior do mesmo passa pelos bancos e tende a assumir caractersticas de capital financeiro, o que, para alm da delimitao de Silva, constatamos que mesmo sendo predominantemente comercial o capital cafeeiro tambm apresenta uma dimenso marcadamente financeira - em determinado momento tambm reconhecida por este autor. Essa face da acumulao desenvolvida em torno do complexo cafeeiro reforada com a poltica de valorizao do caf. Diante das crises deste produto e da constante ampliao de sua produo os produtores e o governo de So Paulo, com apoio de Minas e Esprito Santo, adotam a poltica de valorizao, o Acordo de Taubat (fevereiro de 1906), onde se buscava manter os preos do caf em nveis elevados (com a compra do excedente pelo governo federal); estabilizar o cmbio, no o deixando valorizar-se; no permitir a exportao de caf de baixa qualidade e desencorajar novas plantaes. Isso seria possvel por meio de emprstimos externos e por um imposto sobre a plantao de novos cafezais e sobre a exportao (SILVA, 1986; GORENDER, 1985). Como se v, objetivava-se manter a alta lucratividade atravs de uma ao efetiva do Estado garantindo preos altos, o que representava uma fragilizao futura na medida em que preos elevados estimulavam a produo em outros pases, minando a condio de quase monoplio do Brasil. Atravs da poltica de valorizao do caf o governo chamou para si a responsabilidade em manter elevada a rentabilidade deste produto.70 Inicialmente bancada

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Esta poltica de valorizao, mesmo que adotando um ou outro elemento diferente, se manteve em outros momentos. Entre 1929 e 1933 os preos do caf caram 60%, levando o Conselho Nacional do Caf a destruir

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principalmente pelo estado de So Paulo, sem participao da Unio, a poltica de valorizao acabou nas mos do Estado brasileiro.
O governo central terminou chamando para si a valorizao para no perder todo o controle sobre a poltica econmica nacional. A grande burguesia cafeeira mostrava assim ao governo central e ao conjunto das classes dirigentes, a sua rigidez quando se tratava de seus interesses fundamentais. [...] A partir de ento o desenvolvimento capitalista, assegurado pela valorizao acompanhado por uma participao mais direta do capital estrangeiro. A partir da valorizao, a realizao da mais-valia torna-se praticamente impossvel sem o financiamento dos bancos estrangeiros (SILVA, 1986, p. 61-62).

Quando a economia gomfera amaznica entrou em crise os setores ligados a esta produo regional reclamaram medidas idnticas de apoio por parte do governo federal (SANTOS, 1980). No s no conseguiram como tiveram que aprender amargamente que seu peso poltico junto ao governo central era muito reduzido se comparado aos produtores do Sudeste para exigir tratamento igual. Alm disso, e talvez determinante, o caf estava em condies bem distantes da borracha. Enquanto ele dispunha de 75% da produo mundial, a borracha, j em plena crise e segundo os dados que j apresentamos, perdia no somente a condio de monoplio internacional, como via o Sudeste Asitico ultrapassar em muito e em ritmo crescente a produo amaznica. Nestes termos, uma poltica interna de proteo de preos teria pouco efeito no mercado mundial e era ali que a produo amaznica deveria se realizar. A elevao dos preos regionais acabaria por acelerar ainda mais a perda de mercado pela Amaznia. O que se percebe que a burguesia regional amaznica, sustentada na borracha e diretamente atrelada a capitais externos (para onde migrava grande parte da renda aqui produzida), no foi alm do esquema bsico do aviamento-comercializao. Nestes moldes no poderia e no cumpriu um papel de maior destaque. Diferente o que ocorre no Sudeste, So Paulo principalmente, onde o capital industrial se nutre do capital cafeeiro nos momentos de crise, mas tambm e significativamente no auge da produo do caf. A economia cafeeira capitalista criou as condies bsicas ao nascimento do capital industrial na medida em que gerou uma massa de capital monetrio que se transformou em capital produtivo industrial. Mais: transformou a fora de trabalho em mercadoria, criou capacidade para importar e estimulou o estabelecimento de um mercado interno significativo.71 O capital cafeeiro trouxe a sua prpria negao.
O perodo que se estende de 1888 a 1933, marca, portanto, o momento de nascimento e consolidao do capital industrial. Mais que isto, o intenso desenvolvimento do capital cafeeiro gestou as condies de sua negao, ao engendrar os pr-requisitos fundamentais para que a economia brasileira pudesse responder criativamente crise de 29 (MELLO, 1998, p. 109).

Nos momentos de auge do caf havia uma acumulao financeira neste complexo produtivo superior s possibilidades de acumulao produtiva, possibilitando a migrao para outros empreendimentos. Partindo dos elementos expostos e do questionamento
14,4 milhes de sacas do produto entre maio de 1931 e fevereiro de 1933, alm do governo conduzir uma desvalorizao cambial (SILVA, 1986; GORENDER, 1985). 71 O assalariamento no Sudeste foi fundamental para ampliao do mercado consumidor interno, sem o qual a industrializao regrediria. No foi esse o caminho percorrido pela Amaznia sob o aviamento.

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periodizao cepalina Mello (1998) conclui que a burguesia cafeeira foi a matriz social da burguesia industrial j que era a nica classe com capacidade de acumulao de capital suficiente e necessria ao surgimento da grande indstria no Brasil. Criticando Cano, e porque no dizer Mello e Silva tambm, Gorender (1985) afirma que a correlao entre indstria e caf no pode ser tomada como simtrica. Nas duas ltimas dcadas do sculo XIX os excedentes lquidos da cafeicultura foram investidos nesta prpria atividade. S no incio do sculo seguinte esta situao mudaria. Ademais, segundo este autor, o nmero de cafeicultores que se tornaram industriais teria sido pequeno. Apesar das crticas de Gorender, uma anlise das relaes entre caf e indstria no dar resultados satisfatrios se as tomarmos separadamente, como oposio. Elas so partes fundamentais e entrelaadas de um mesmo processo, a acumulao capitalista brasileira. Mas este desenvolvimento ao mesmo tempo em que se processa como unidade ocorre sob contradies:
As relaes entre comrcio exterior e economia cafeeira, de um lado, e indstria nascente, de outro, implicam, ao mesmo tempo, unidade e contradio. A unidade est no fato de que o desenvolvimento capitalista baseado na expanso cafeeira provoca o nascimento de um certo desenvolvimento da indstria; a contradio, nos limites impostos ao desenvolvimento da indstria pela prpria posio dominante da economia cafeeira na acumulao de capital (SILVA, 1986, p. 97).

O processo de industrializao ocorre em paralelo e associado concentrao econmico-industrial em So Paulo. Este estado passa a consolidar sua posio de centro dinmico da economia nacional. As inverses so maiores aqui, possibilitando modernizao industrial e melhores condies de concorrncia se comparado s demais regies do pas, que apresentam fraco desempenho.72 Isso possibilita com que em alguns momentos em que as exportaes de caf caem se consiga mais que compens-las com a ampliao das vendas para dentro do pas, seja com produtos agrcolas ou, agora, com produtos manufaturados. O aumento do grau de integrao, de modernizao e da maior diversificao da produo, levado a efeito, principalmente pelas empresas do sul do pas, deram-lhe, portanto, melhores condies para enfrentar a concorrncia interregional (CANO, 1983, p. 181). Enquanto So Paulo via o surgimento e consolidao do capital industrial nas ltimas dcadas do sculo XIX e nas primeiras do sculo XX (auge do caf), a Amaznia limitava-se a reproduzir as relaes ligadas produo gomfera de onde o capital comercial e os setores dominantes locais se satisfaziam com os lucros cuja origem estava na extrao do trabalho excedente do seringueiro, mas a realizao assegurava-se no circuito da circulaocomercializao. A regio Sul (Rio Grande do Sul, Santa Catarina e Paran) contava com uma produo industrial no desprezvel, mas significativamente vinculada produo agrcola (beneficiamento da erva-mate, por exemplo). Tanto a estrutura fundiria, exceto a da pecuria, quanto a estrutura industrial caracterizaram-se pelo pequeno e mdio estabelecimento, isso dificultaria a competio com a indstria paulista em rpido processo de modernizao. Em 1907 o Sul participava com 19,9% da produo industrial nacional e em 1939 cai para 13,8% (CANO, 1983).

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Cano (1983) chama ateno para a conteno dos salrios no desenvolvimento industrial paulista, para o qual teria contribudo a utilizao de grande volume trabalho feminino e, inclusive, infantil. Gorender (1985) afirma que a idade mnima para o trabalho fabril era de cinco anos e que numa das fbricas de Matarazzo encontrou-se mquinas de tamanho adequado s crianas.

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Uma regio que teve uma presena marcante na Amaznia em determinados momentos o Nordeste.73 Depois de presenciar momentos de auge econmico durante o perodo colonial, os estados nordestinos, mesmo contando com certa recuperao do montante exportado, sofrem com a queda dos preos dos seus produtos bsicos, acar e algodo durante o sculo XIX. Em princpios do sculo XVII a tonelada do acar era vendida por 120 libras, no incio do sculo XX esse valor cara para apenas 9 libras. Com o algodo este movimento se repete, sendo que, diante da elevao da produo mundial (dos EUA em particular), este produto passa a se assentar na expanso do mercado interno. Aqui surge um novo problema: So Paulo desenvolve e expande sua produo, inclusive mais eficiente tecnicamente, tornando a produo nordestina marginal no mercado brasileiro. Aps a crise de 1929, com a reestruturao da agricultura paulista, este estado, para o lamento nordestino, passa a ser o maior produtor nacional de acar e algodo (CANO, 1983). A indstria txtil nordestina tambm vai ficando para trs se comparada a So Paulo. Sustentado em Stein (1967), Cano atribui isso a dois elementos: primeiro esta indstria instalou-se cedo, implicando num atraso tcnico em relao a outras indstrias que se instalariam posteriormente; segundo, a demanda regional nordestina condicionou uma estrutura ofertante de tecidos grosseiros e baratos, alm de pouco produtiva. A pecuria tambm uma atividade vlida de registro e, junto ao acar, ajuda a explicar a consolidao do latifndio - onde parcela significativa da populao integrada como morador de condio, sendo obrigada a prestar servios, pagos ou no. Aqui tambm no houve um grande processo de modernizao, apesar do grande volume produzido.74 Desse panorama geral da economia do Nordeste, Cano conclui que deste complexo econmico pouco deveramos esperar quanto diversificao e ampliao da acumulao de capital na indstria. Com a estrutura da propriedade extremamente concentrada, dbeis relaes capitalistas de produo, com seus principais produtos (acar e algodo) marginalizados no mercado internacional e, portanto, dependentes agora do mercado interno, porm com preos reduzidos, no poderia o Nordeste ter melhor sorte do que teve (CANO, 1983-a, p. 246). No existe um nico caminho na transio/desenvolvimento capitalista. Isso fica evidente nos movimentos diversos percorridos pela economia do Sudeste e pela Amaznia e Nordeste. Caminhos diversos conduziram a resultados bem diferentes. Por outro lado, at o incio do sculo XX a industrializao retardatria brasileira e as dimenses continentais do pas explicavam a existncia de economias regionais, assim como indstrias menos concentradas espacialmente. Com a industrializao isso deveria mudar.
Um novo elemento deve aqui ser introduzido: medida que esse mercado [So Paulo] atinja a condio de maior centro dinmico do pas, a prpria expanso da indstria ampliar seu excedente de maneira tal que, para que possa transform-lo em efetivo aumento da capacidade produtiva, passar a reclamar pela expanso do mercado. Dado que esse mercado limitado pela atividade predominante a cafeeira fica claro que a contradio s pode ser resolvida por um processo de conquista de mercados exteriores. Tais mercados estavam, obviamente, representados pelas demais regies e sua conquista seria acelerada medida em que o processo de formao do mercado nacional pudesse ser implementado por melhores meios de comunicao e transporte (CANO, 1983, p. 217-18).

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Segundo Furtado (1991, p. 131) pelo menos meio milho de pessoas, majoritariamente nordestinos, entraram na Amaznia, entre os anos da dcada de 1870 e os da primeira dcada do sculo XX. 74 Para outras informaes e evoluo da economia nordestina veja Furtado (2004).

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Da a necessidade de integrao do mercado nacional e o movimento de estabelecimento de certa diviso do trabalho onde So Paulo, principalmente, oferta produtos industrializados e o restante do pas matrias-primas e alimentos. Desde os anos 1930 as demais regies presenciam uma expanso industrial de forma condicionada. Mais uma vez o Estado ativo procurando eliminar impostos interestaduais (limitadores do comrcio), construindo rodovias e tornando problemas regionais em questo nacional. Cano (1983-a) constata que a integrao do mercado nacional significa, entre outros, levar a disputa intercapitalista interregional s indstrias regionais at ento protegidas. evidente que o maior acmulo de capital e tecnologia colocava a indstria paulista em condies de subordinar as demais indstrias, produzindo, inclusive, destruio, como foi o caso da indstria txtil nordestina. A esse processo Cano parece dar pouca importncia, no creditando a estagnao em outras regies expanso paulista. Era possvel romper esta relao e impulsionar as foras endgenas regionais? Uma resposta categrica difcil, ainda mais quando verificamos as especificidades da industrializao tardia brasileira e a fragilidade dos capitais regionais, como o caso do capital extrativo amaznico, mas qualquer possibilidade de resposta positiva questo deveria envolver uma ao efetiva do Estado. Na realidade, a constituio do capital industrial no Brasil ocorre sob uma relativa fragilidade, no possibilitando o estabelecimento de diversos capitais regionais significativamente fortalecidos. As bases tcnicas e financeiras da formao industrial brasileira no sustentaram uma industrializao generalizada no territrio brasileiro. Neste caso o capital em melhores condies tendeu a se destacar em relao aos demais e a se beneficiar deste processo. A atrao e a concentrao de recursos pelo governo federal tambm acabaram por fortalecer este movimento no centro dinmico. Lamentavelmente, apesar de rica e reconhecer elementos da ao estatal, a interpretao de Cano (1983a) minimiza a ao do governo federal no desenvolvimento industrial em So Paulo em detrimento de outras regies. Parece que se desenvolve por pura obra de sua produo somente. Como no ver esta presena no Acordo de Taubat, por exemplo, fundamental para a manuteno da rentabilidade do complexo cafeeiro que, como vimos, guarda estreita relao com a industrializao?75 claro que a economia paulista conseguiu acumular capital e atrair investimentos e se diversificar, no h como negar isso. A produo industrial paulista era de 16% do equivalente nacional em 1907, em 1939 sobe para 39%. No total de suas indstrias, entre 1919 e 1970, a indstria de bens intermedirios salta de 23% para 34% e a de bens durveis e de capital de 3% para 29% da produo industrial paulista (CANO, 1983a). A questo que mesmo reconhecendo esse processo, e at por isso, no podemos minimizar os problemas causados na periferia (como foi o caso da Amaznia) pela concentrao de recursos pblicos no Sudeste e da industrializao em So Paulo. Para negar um estagnacionismo nas outras regies produzido por So Paulo, Cano (1983-a) fala de um aumento da produo e venda das demais inclusive para o estado paulista. A concentrao industrial em So Paulo no nega um aumento da produo (industrial ou agropecuria) de outras regies, a diviso do trabalho nacional abria esta possibilidade. A questo sob quais condies? 2.2. Industrializao Restringida A Primeira Guerra Mundial deu mais um impulso acumulao de capital industrial em So Paulo, na medida em que os problemas de abastecimento nacional estimularam a
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Evidentemente no reduzimos tudo ao do Estado, se assim o fizssemos teramos que explicar o porqu de o Rio de Janeiro, capital do pas, perder espao frente a So Paulo.

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produo interna. A capacidade produtiva paulista cresceu mais que a sua demanda especfica, o que j vinha ocorrendo anteriormente. Desde ento a industrializao atravs da substituio de importaes marcou a economia nacional. Na dcada de 1920, enquanto a Amaznia constatou a irreversibilidade da crise da borracha, So Paulo preparou o terreno para a indstria paulista consolidar seu papel hegemnico no pas, ocorrendo, inclusive, a instalao de uma incipiente, ainda que frgil e insuficiente, indstria produtora de bens de produo. A pequena indstria do ao se fortaleceu ao mesmo tempo em que se estabelece uma indstria do cimento e ocorreu a modernizao da indstria produtora dos bens de consumo assalariado, mas at 1930 a expanso industrial paulista esteve claramente sustentada na produo de bens de consumo no durveis (MELLO, 1998; CANO, 1983). Apesar de j ocorrer uma produo dirigida pelo capital havia muita dificuldade em estabelecer indstrias mais complexas. Cano enumera duas contradies presentes na Primeira Guerra Mundial e nos anos 1920. A restrio s importaes, por um lado, limitava o acesso aos bens de capital, restringindo a expanso industrial. Por outro lado, quando ocorria, a grande ampliao das importaes se constitua numa barreira instalao da indstria produtora destes bens. Questionando as teses centrais e, como vimos, a periodizao da Cepal, Mello (1998) constatou que em 1933 se iniciou um novo padro de acumulao, endgeno, onde a dinmica da acumulao sustentou-se na expanso industrial, reproduzindo fora de trabalho e parcela crescente do capital constante da indstria. Porm, esta industrializao no suficiente para o estabelecimento de imediato do ncleo fundamental da indstria produtora de bens de produo. Por isso, esta uma industrializao restringida e localizada principalmente na indstria produtora de bens de consumo. Tanto a fragilidade do capital presente (financiamento) como a necessidade de plantas mnimas de dimenses considerveis e a no disponibilidade (pelo menos facilmente) da tecnologia (protegida pelos pases industrializados), aliada aos riscos de investimento em uma economia como a brasileira, marcaram esta economia j desde o incio da industrializao at os anos 1940 pelo menos. Outro elemento pode ser associado aos que j enumeramos: ao capital industrial havia oportunidades de investimento com baixo risco, o que se traduzia na expanso da indstria existente e na promoo da diferenciao limitada de bens de produo e consumo, constituindo certa indstria de bens durveis leves. Mello lembra ainda que este capital poderia assumir feies de capital mercantil e caminhar no ramo imobilirio urbano e na comercializao de produtos agrcolas. A expanso industrial desde a sua origem contou com polticas protecionistas do Estado, ainda mais quando a economia encontrava dificuldades. Isso, at mais que elemento de estmulo, era uma condio de sobrevivncia para a indstria em nascimento e frgil. O Estado brasileiro, ento, desempenhou um papel ativo na industrializao, seja quando restringida ou, principalmente, quando pesada. Ele no apenas planejou como regulou e interveio nos mercados, tornando-se produtor e empresrio. Para Luciano Martins (1985) este Estado emergente a partir da Revoluo de 1930 e consolidado na industrializao um Estado que no se limita a garantir a ordem capitalista (quer dizer: manter as condies sociais externas necessrias produo capitalista), mas que passa a atuar internamente ao sistema de produo para organizar a acumulao, tornando-se ao mesmo tempo promotor e ator da industrializao (MARTINS, 1985, p. 33). Draibe (1985) afirma que ele no apenas controlou os rumos da economia, mas, tambm, regulou relaes sociais, debilitou as instituies representativas e solapou as formas autnomas de aglutinao e expresso de interesses e conflitos e, ademais, manifestou-se como executivo forte, como aparelho burocrtico-administrativo moderno e complexo. Para esta autora a Revoluo de 30 marcou a abertura da fase fundamental da formao do Estado

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brasileiro, de onde se presencia tanto uma quebra de autonomias estaduais sustentculos de plos oligrquicos, quanto uma centralizao do poder. Apesar desta centralizao de que fala Draibe preciso ver que no se processou uma ruptura completa com os plos oligrquicos. Vejamos. O Estado Novo (1937) representou a consolidao da burguesia no poder, mas em associao aos latifundirios e velhos grupos comerciais e, ainda, buscando um esquema particular de relaes com o proletariado. Este ltimo receberia concesses (legislao trabalhista, por exemplo), mas deveria se subordinar ao governo de modo corporativista. Igualmente pensa Oliveira (1988) que afirma que na revoluo burguesa brasileira a substituio dos proprietrios rurais no poder pela burguesia industrial (a qual buscava sustentao nos trabalhadores) no exigiu uma ruptura total do sistema, se conformando um pacto estrutural entre as classes que sequer exclui totalmente os proprietrios rurais da estrutura de poder ou dos ganhos do desenvolvimento capitalista, possibilitando inclusive a reproduo de relaes no-capitalistas na agricultura. H uma complementaridade entre a burguesia industrial e a burguesia agroexportadora76 expressa de diversas formas. Gerao de excedentes e divisas cambiais pelo setor agroexportador e drenados para a indstria (via setor bancrio, por exemplo). Outra forma era quando a renda do setor agroexportador caa e a indstria o abastecia com os bens de consumo de que no estava conseguindo importar. Porm, esta complementaridade no est isenta de contradies e, como veremos, em alguns momentos esteve fortemente abalada, pois com a industrializao a burguesia industrial tendeu autonomia e ao choque com a oligarquia. Para Marini (2000) e Oliveira (1988) estas contradies podem ser encontradas nos governos, e nas suas crises, de Vargas (1951-1954), Quadros (1961) e no perodo presidencialista de Goulart (1963-1964). Feita a observao sobre as vinculaes entre burguesia industrial e burguesia agropecuria, retomemos anlise da centralizao, burocratizao e modernizao estatal. A partir de 1930, mesmo federativo na forma, este Estado caracteriza-se por uma subordinao dos ncleos de poder regionais ao centro decisrio, de modo que o executivo federal passa a definir e controlar as polticas econmicas e sociais e os mecanismos de execuo e represso. Assim,
O novo Estado que emergiu em 1930 no resultou, portanto, de mera centralizao de dispositivos organizacionais e institucionais preexistentes. Fez-se, sem dvida, sob fortes impulsos de burocratizao e racionalizao, consubstanciados na modernizao de aparelhos controlados nos cumes do Executivo federal. [...] A constituio de uma nova armadura e o estabelecimento de uma presena indita do Estado na economia caracterizaro o novo perodo (DRAIBE, 1985, p. 62 e 79).

Para isso no apenas os velhos rgos ganharam novas funes e instrumentos, como novos rgos e instrumentos foram criados. Para Fiori (1992), nos anos 1930 se construiu o arcabouo institucional bsico do Estado desenvolvimentista brasileiro, fundamental para o processo que veio depois, qual seja, a modernizao industrial. Mas a modernizao da mquina estatal foi parcial na medida em no abrangeu o todo e a nova burocracia teve que conviver com a permanncia do velho funcionalismo e suas redes tradicionais de reproduo.

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Marini (2000) parte desta complementaridade para criticar as interpretaes de um dualismo estrutural da economia brasileira que colocava em campos opostos e excludentes os dois setores. A crtica ao mesmo tempo em que se estende Cepal, tambm vlida ao PCB e queles que creditavam um papel revolucionrio burguesia brasileira. Para Marini o Estado Novo, alm da consolidao da burguesia no poder em aliana com a oligarquia, representou a renncia da mesma a qualquer papel revolucionrio. Havia contradies entre indstria e proprietrios rurais? Sim, mas, segundo Oliveira (1988), isso no pode nos levar a tentar justificar uma oposio formal entre setor atrasado e setor moderno.

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O Estado h muito j cumpria um papel importante na acumulao de capital privado no pas vide o caso do caf. No momento da industrializao restringida recorreu-se novamente ao Estado para manter esta atitude, assim como aprofund-la, o que ocorreu intensamente nos anos 1950. Cabia, ento, ao Estado estabelecer a proteo contra a importao estrangeira, manter frgil o poder de barganha e de organizao dos trabalhadores, alm de bancar os investimentos em infraestrutura bsica reproduo do capital industrial em expanso. Em resumo, diante da fragilidade do capital privado, o Estado deveria desenvolver um esquema de efetivo apoio a acumulao burguesa. Assim, o Estado conforma, ao mesmo tempo em que parte, um projeto para o futuro, para alm dos interesses estreitos e imediatos dos setores dominantes, inclusive da burguesia industrial em expanso. Colocar a questo nestes termos implica reconhecer certa autonomia do mesmo (como o faz Poulantzas), o que, por outro lado, no significa negar uma determinao estrutural. Na realidade o Estado tem uma parcela de autonomia e outra de determinao estrutural (Estado de classe). No que toca autonomia h quem a potencialize. Para Weffort (1968) no Brasil nenhum dos grupos dominantes (oligrquicos e urbano-industriais) conseguiu estabelecer sua hegemonia, dotando, ento, o Estado de uma especial autonomia, exercendo funo arbitral entre os interesses em disputa e constituindo uma soluo de compromisso e equilbrio este seria o Estado de compromisso. A autonomia, por outro lado, constitui-se sobre um conjunto diverso de interesses dominantes e sobre a necessidade de apresentar oportunidades de insero econmico-social aos setores populares importantes. Aqui se define o sentido da poltica de industrializao. Buscar autonomia e equilbrio era um dos objetivos de quem dirigia o Estado, mas at onde se poderia chegar neste sentido? At onde se pode falar de autonomia e equilbrio? O perodo em questo, primeira metade do sculo XX, foi marcado pelos choques de interesses, pela instabilidade de coalizes polticas, o que se refletia com grande fora no Estado. Isso fez Draibe afirmar que
a noo de Estado de compromisso no permite a compreenso da especificidade da organizao e expresso poltica dos interesses, na ausncia de slidas vinculaes sociais nacionalmente estruturadas e na impossibilidade de conformao de alianas estveis, dirigidas politicamente por qualquer frao burguesa, isto , naquelas condies de ausncia de hegemonia que o prprio conceito quis demarcar (DRAIBE, 1985, p. 24).

Outras interpretaes sobre o Estado no Brasil caminham no sentido de uma modernizao conservadora. Luciano Martins v a burocracia dotada de autonomia e poder decisrio, de modo que os burocratas aparecem como promotores do desenvolvimento. Apesar de reconhecer a importncia das contribuies de Martins, Draibe acredita que esta interpretao corre o risco de transformar a moderna burocracia econmica, que emergiu ps-30, em ator isolado, seno nico, do processo de industrializao. No limite, tal abordagem conduz a uma dissociao entre ordem poltica e econmica (DRAIBE 1985, p. 25). A heterogeneidade das classes sociais77 e a fragilidade da hegemonia burguesa em formao estabeleciam certa autonomia do Estado que no pode ser negligenciada. Esta autonomia, ao mesmo tempo em que se alimentava de uma hegemonia em constituio, era
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Falar em heterogeneidade das classes nos leva a fazer uma observao recorrendo a Draibe mais uma vez. As foras sociais eram heterogneas, mas no eram socialmente indeterminadas. [...] So as condies concretas da luta poltica que determinaro as instveis correlaes de fora entre interesses fragmentados, heterogneos, mas compondo, em cada momento, espao politicamente determinado (DRAIBE, 1985, p. 42).

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limitada pela instabilidade presente na luta poltica. Ademais, a estruturao do Estado capitalista brasileiro, sob a industrializao, reproduzia a dominao burguesa. Por outro lado, ao falarmos e constatarmos a industrializao acabamos reconhecendo que, apesar da instabilidade, este perodo/movimento tem um sentido: o da constituio das modernas foras produtivas e relaes sociais capitalistas, o que significa que se est construindo no qualquer hegemonia, mas determinada hegemonia burguesa, qual o Estado, ao mesmo tempo em que ajuda a produzir, tambm reflexo. A hierarquia das questes econmico-sociais adotada pela ao estatal reflete este processo. Ao hierarquizar interesses e conduzir uma via de desenvolvimento o Estado, para Draibe, passa a ser dirigente, colocando, para alm dos interesses dominantes presentes, um projeto de transformao capitalista da economia e da sociedade. claro que estrategicamente enquanto projeto para o futuro, pode at haver choque com um ou outro setor da classe dominante, mas no enquanto projeto de sociedade, no caso burguesa. Isto em alguns momentos pode parecer secundarizado em Draibe, atitude que no podemos reproduzir na medida em que a sociedade ainda marcada pela contradio capital-trabalho e o Estado , antes de tudo, o Estado da classe dominante contra o trabalho. Atuando como direo o Estado acaba por alterar a correlao de foras, o que, segundo Draibe, evidencia-se na sua ampliao como aparelho de regulao e interveno na economia e na sociedade, apresentando solues industrializao, corroendo, com isso, as bases do apoio mercantil e reforando a diferenciao e poder da burguesia industrial e do proletariado. Como a industrializao e a articulao de interesses passam pelo Estado, apesar de no se restringirem a ele, a construo da direo poltica do desenvolvimento capitalista brasileiro tambm ocorre por dentro das estruturas do Estado brasileiro. A montagem do aparelho econmico estatal corporifica nas estruturas do Estado as relaes sociais capitalistas. Seus rgos partem da existncia dos diversos setores da economia (indstrias, agricultura, etc.). Estes setores e suas relaes sociais tornam-se objetos legais da ao estatal. Seus interesses passam a ser interesses de todos conduzidos pelo Estado, mas os interesses ao mesmo tempo em que so de todos legitimam e garante a subordinao dos trabalhadores s classes dominantes. Deste modo, relaes, conflitos e contradies entre os interesses econmicos imediatos passam a ser institucionalizados na mquina do Estado (DRAIBE, 1985). Isso tanto quando falamos da relao entre as classes (veja a definio do salrio-mnimo e a criao de um rgo para regular diretamente o trabalho, o Ministrio do Trabalho) quanto dos conflitos interburgueses (rgo e instituies do crdito, comrcio, produo, etc.). Particularmente quanto ao trabalho verifica-se o reconhecimento por parte do Estado dos interesses dos trabalhadores, mas de forma subordinada e controlada. possvel concluir que a materializao dos conflitos e interesses de classe ocorreu permeada pelo peso poltico-econmico de cada setor. Por isso a burguesia industrial do Sudeste, grosso modo, conseguiu boa representao. Por isso setores chaves da agricultura tambm o fizeram. Porm, tanto a indstria amaznica quanto a burguesia da borracha regional, pelas condies expostas, pouco se fizeram representar/materializar na mquina estatal nacional. Na Amaznia no se constituiu uma burguesia industrial significativa, o setor dominante local sustentou-se no latifndio e no comrcio, em muitos casos estreitamente vinculados. Assim, no houve uma grande disputa entre um setor representante do latifndiocomrcio e outro da indstria fundamentalmente pela fraqueza do segundo. Os grandes confrontos ocorreram dentro do primeiro bloco e em torno do controle do governo. Foi o que fez com que a composio do bloco dirigente local estivesse em constante mutao. Por exemplo: um setor que apoiava o governo contra um adversrio tal logo em seguida se aliava a este (at ento adversrio) para lutar contra o setor hegemnico no governo.

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A partir da conformao do Estado brasileiro, edificando o aparelho econmico de interveno e regulao, Draibe identifica um processo de estatizao das relaes econmicas de classe. As estruturas estatais passaram a constituir formas cristalizadas de relaes e conflitos sociais: a relao capital-trabalho ou a relao capital financeiro-capital agrrio, por exemplo, no se resolveram apenas na fbrica ou somente no mercado, mas tambm nas estruturas do Estado. Houve politizao e interdependncia da ao estatal, acentuando o conflito nas estruturas deste Estado. Como se v, a coordenao administrativa do Estado no foi capaz, por si somente, de suprimir burocraticamente os conflitos dentro ou entre os rgos, pois havia interesses diversos em jogo refletindo distintos setores sociais. Interesses que se expressavam inclusive na hora de filtrar os interesses particulares que se tornavam interesses do Estado. Isto demonstra que este aparelho econmico estatal foi determinado socialmente, mas no monoltico e sem conflitos. Tampouco ele, e sua ao, foram um mero e simples desdobramento e impulso da acumulao capitalista. H toda uma complexidade na definio da ao estatal. No processo e perodo em estudo observa-se a centralizao e expanso da mquina burocrtico-administrativa do Estado, o que faz com que a sua burocracia ganhe evidncia. Para Draibe a fora dos tcnicos, que atuam como fora entre as demais foras em disputa, decorre da

incapacidade dos interesses econmicos se imporem antes e previamente ao nvel das foras reguladoras do mercado. Trazidos para dentro do Estado, esta incapacidade se renova; os distintos interesses se defrontam em cada uma das arenas, e as alianas que se estabelecem em cada rgo so efmeras, pois construdas em torno de projetos ou medidas isoladas. Este o espao de atuao mais independente e politizado da burocracia. Dada a interpenetrao das polticas e seu grau de complexidade, o conhecimento especializado e, principalmente, o domnio pelo tcnico sobre o contedo das decises e das suas repercusses, capacitam-no a operar como piv nos sistemas de foras e nas alianas entre os grupos de interesses e nas articulaes interburocrticas em torno de alvos comuns (DRAIBE 1985, p. 53).

Eram estas as bases do poder e autonomia do pessoal tcnico do Estado que Draibe extrapola para a presidncia, o que faz com certo risco de exagero: a Presidncia, cuja ao autnoma e dirigente se funda num equilbrio poltico instvel, que estabelece a unidade da poltica econmica o plano de desenvolvimento, ou, em outros termos, uma dada articulao de interesses objetivos em torno das questes colocadas pela industrializao (DRAIBE, 1985, p. 53). Apesar da importncia assumida pela Presidncia e pela burocracia, neste estgio da industrializao a tecnocracia era incapaz por si apenas e no espao do aparelho econmico de estabelecer a unidade da poltica econmica e social e, portanto, de exercer um papel centralmente dirigente como promotora do desenvolvimento. Isso era assim porque esta ao do Estado, via burocracia, e o espao para esta ao eram determinados pelo campo da luta de classes e dentro da classe dominante. justamente por isso mesmo que apesar de reconhecermos, como faz Draibe, que a burocracia ganha destaque, lembramos o fato de que a mesma, apesar de sua localizao privilegiada, no se constitua uma classe social, menos ainda dominante, o que limitava seu poder de deciso. Durante o primeiro governo Vargas (dos anos 1930 at 1945) h um forte, mas contraditrio, movimento no sentido de constituir a mquina estatal brasileira que desse conta

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dos desafios postos a industrializao. Coube ao Departamento Administrativo do Servio Pblico o objetivo da ao industrializante, lanando em 1939 o Plano Especial de Obras Pblicas e Aparelhamento da Defesa Nacional. Em 1943, junto com a Comisso de Oramento do Ministrio da Fazenda, lanou o Plano de Obras e Equipamentos. Ainda durante este governo foi conformado o Conselho Federal de Comrcio Exterior, em 1942 instalou-se a Comisso de Mobilizao Econmica e em 1944 o Conselho Nacional de Poltica Industrial e Comercial (CNPIC) e a Comisso de Planejamento Econmico (CPE). Foram todas tentativas, com mais ou menos efetividade, mas em grande medida frustradas de estabelecimento do rgo de planificao e coordenao geral do desenvolvimento e industrializao nacional (CODATO, 1997; DRAIBE, 1985; IANNI, 1991). Este governo foi fortemente autoritrio, mas necessitava de foras de sustentao, que nem sempre estavam coesas. O equilbrio instvel destas foras era uma limitao ao projeto industrializante varguista. Setores exportadores defendiam polticas liberais. Estas contradies se apresentavam inclusive dentro da mquina burocrtica estatal. O ministro da Fazenda, Souza Costa, era banqueiro com incondicional defesa do liberalismo. Mesmo a frao industrializante no era monoltica e apresentava diferenas internas. A burguesia industrial, por exemplo, defendia uma interveno moderada j que no queria ver ameaado o seu futuro (DRAIBE, 1985; MARINI, 2000). No apenas o governo no conseguiu estabelecer, na medida desejada, um forte instrumento de coordenao da industrializao como se viu frustrado nas suas tentativas de alargar suficientemente suas bases financeiras ao projeto industrializante, o que gerava uma grande contradio j que o aparelho estatal se apresentava em constante expanso. Frente a isso, o governo recorreu a emprstimos externos e ao estabelecimento de empresas pblicas para superar as limitaes industrializao, que sequer se limitava questo fiscal. Por estes obstculos encontrados havia uma interveno limitada do Estado na Economia, mais isso no impediu a expanso da presena da mquina estatal fosse significativa: estavam sob um relativo controle do Estado a moeda e o crdito, o comrcio exterior, a gesto da fora de trabalho e os salrios, alm de uma estrutura tributria em transformao, o que conferia ao Estado a possibilidade de afetar todos os preos fundamentais da economia (DRAIBE, 1985, p. 131). No governo Dutra (1946-50), sob uma nova correlao de foras, mas ainda instvel, os instrumentos econmicos e de interveno estatal, salvo excees, permaneceram os mesmos, porm com outra dinmica de funcionamento. O projeto industrializante foi desacelerado, assim como a centralizao e coordenao do Estado sobre a economia. A prpria burocracia econmica estatal presenciou uma reduo de sua efetiva capacidade ao. Os rgos antes encarregados desta tarefa ou foram reestruturados ou extintos. Isso no significou nem uma reverso pura e completamente liberal (o pas e o Estado haviam atingido um estgio que emperrava esta possibilidade) nem que o aparelho econmico estatal ficou inerte, houve at certa expanso do mesmo, mas, tal qual no governo anterior, isso no foi acompanhado de uma ampliao das bases financeiras de sustentao do Estado. O principal conjunto de polticas de desenvolvimento concentrou no Plano Salte, que tinha objetivos bem mais modestos que os do governo Vargas, buscando atender, e se limitando a isso, as carncias mais dramticas da infra-estrutura econmica do pas, principalmente transporte e energia para alguns analistas este plano foi muito mais um exerccio de racionalizao do processo oramentrio (IANNI, 1991; LAFER, 2002). O segundo governo Vargas, iniciado em 1951, ao mesmo tempo em que retoma o esforo industrializante, constri um novo projeto ao capitalismo brasileiro, na medida em que foi mais profundo, abrangente, integrado e ambicioso que aquele conduzido nos anos 1930, projetando investimentos em bens de produo e acelerando muito mais a expanso e centralizao do aparelho estatal. Mesmo sem um plano formalmente apresentado definiu-se,

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simultaneamente, um programa de desenvolvimento capitalista da agricultura, um bloco integrado de inverses visando a industrializao pesada, um projeto de desenvolvimento urbano e de vinculaes orgnicas entre o campo e as cidades e, finalmente, uma concepo de integrao das massas trabalhadoras urbanas no processo de desenvolvimento, atravs de polticas especficas de bem-estar social (DRAIBE, 1985, p. 182). O financiamento aos projetos de desenvolvimento/industrializao viria de fontes internas (criao de tributos sobre a renda, captao via depsitos compulsrios, etc.) e fontes externas via financiamento pblico junto ao BIRD e ao Eximbank78. Como o financiamento ocorreria principalmente via emprstimo pblico, o papel da empresa estrangeira ficava secundarizado, em parte porque no se acreditava que ela faria os investimentos requeridos. Deste modo, j que o capital privado nacional ainda apresentava grandes fragilidades coube empresa pblica o papel de destaque no projeto desenvolvimentista varguista, que ao tomar a frente dos investimentos estimularia e fortaleceria o investimento privado nacional. Isso no negava o capital privado, ao contrrio, sempre que fosse necessrio e possvel deveria ocorrer a associao com o mesmo. A mquina burocrtica do Estado deveria refletir o novo momento e os novos objetivos. Alguns rgos foram reforados e outros criados. O BNDE foi fundado em 1952 cumprindo papel institucional de destaque no financiamento. Tambm foram criadas estatais e agncias nacionais para elaborar polticas para setores chaves. Assim, so formadas as comisses interministeriais responsveis por elaborar e conduzir eficientemente as polticas desenvolvimentistas que o Estado julgava ser sua responsabilidade. Podemos citar, como exemplo a Comisso de Desenvolvimento Industrial (CDI), a Comisso Nacional de Poltica Agrria (CNPA), a Comisso de coordenao e Desenvolvimento dos Transportes e Comisso Nacional do Bem-Estar (CNBE). Essas comisses seriam acompanhadas de outras instituies, como foi o caso do Instituto Nacional de Imigrao e Colonizao (INIC), a carteira de colonizao do Banco do Brasil, Banco Nacional de Crdito Cooperativo, entre outros, responsveis junto CNPA pela poltica agrria e agrcola. As classes patronais em grande medida compunham as comisses, demonstrando uma articulao direta entre burocracia estatal e burguesia nos projetos em questo, interpenetrando os objetivos pblicos com os interesses privados (DRAIBE, 1985; IANNI, 1991). Apesar de mais gerais e mais ambiciosas as novas instituies encontraram muita dificuldade em superar as limitaes impostas ao projeto industrializante. O governo nem criou o rgo geral responsvel por coordenar este conjunto de instituies, nem conseguiu fazer uma reforma administrativa que modernizasse sua mquina burocrtica nos moldes que ele mesmo requeria. Ao no conseguir ter uma coordenao geral, apesar de um governo centralizador, presenciou-se o afloramento dos conflitos intraburocrticos, fossem eles de grandes propores e temas nacionais at questes de menor magnitude, o que limitou ainda mais o ritmo do processo de industrializao varguista, j debilitado pelas frgeis bases fiscais e financeiras diante da magnitude do que se queria (LAFER, 2002; DRAIBE, 1985). Como a mquina estatal reflete em grande medida a sociedade e os conflitos presentes entre as classes e dentro da classe dominante, podemos concluir que o projeto industrializante sob o comando da empresa pblica, subordinando (mesmo que estimulando) a empresa privada nacional e estrangeira, ainda encontrava bastante resistncia. Entre as quais se encontravam o capital externo e as instituies externas de financiamento, que naquele momento tinham como preferncia os pases europeus.

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Banco criado em 1934 pelo governo estadunidense para promover o comrcio exterior dos EUA, chegando a financiar governos na compra de produtos deste pas.

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Ademais, preciso ver outros elementos de contradio presentes neste governo. Para Marini (2000) a eleio de Getlio em 1950 deve ser vista tambm nos marcos da ascenso das lutas e organizao dos trabalhadores. A burguesia se apoiou neste processo para quebrar resistncias de antigos setores dominantes. Assim ocorria devido ao fato de a burguesia propor, como estamos vendo, uma poltica de amplo crescimento econmico, abrindo perspectivas de crescimento do emprego e das condies de vida da populao trabalhadora (operrios e classe mdia das cidades). Compreender este momento histrico importante para problematizarmos as vises que sobrevalorizam a burocracia. A ao planejadora no Brasil, particularmente o governo Dutra e o segundo governo Vargas, foi vista por Cardoso (1975) como uma iniciativa de tcnicos nacionalistas que, diante de uma sociedade civil aptica, elaboraram diagnsticos de carncias. A crtica que fizemos a Draibe responde em parte a esta exaltao da burocracia. Ademais, se correta que a participao dos tcnicos no pode ser negligenciada, tambm o , como estamos vendo, que a sociedade civil no estava em estgio de letargia e que setores importantes da burguesia j colocavam como necessidade a acelerao do processo de industrializao.79 Frente ao momento histrico do pas, Vargas, como j foi demonstrado, se lanou a um programa desenvolvimentista, criando rgos e estatais, estabelecendo monoplio estatal em algumas reas e esboando uma poltica de limitao da exportao de lucros (inclusive enviando projeto com este contedo ao Congresso). Junto a isso, destinou a Joo Goulart (ministro do trabalho) atrair o movimento dos trabalhadores (o que incluiu o aumento do salrio-mnimo em 100%, que estava congelado desde 1945). A ascenso dos trabalhadores e os pronunciamentos de Jango, apoiado nos comunistas, contra as oligarquias e a explorao imperialista ligaram o sinal de alerta da burguesia e seus aliados, de modo que Jango, sob forte presso, renuncia ao ministrio. Procurando amenizar a reao da direita, Vargas estabeleceu a Lei de Segurana Nacional (utilizada posteriormente pela ditadura contra as classes trabalhadoras), expandiu o acordo militar Brasil-EUA, estimulou as exportaes e liberalizou a entrada e sada de capitais, afastando-se da poltica dos movimentos de trabalhadores (MARINI, 2000; BASBAUM, 1976). Mas os preos do caf se reduziram no mercado internacional e as exportaes caram, levando a economia a uma grave crise cambial em 1954. De acordo com Marini (2000) a complementaridade at ento existente entre burguesia industrial e setor agroexportador ficou estremecida na medida em que este ltimo no conseguia gerar as divisas na balana comercial que o setor industrial tanto necessitava. O setor agroexportador chegou mesmo a recorrer aos recursos do governo para manter seus lucros. Evidentemente, estabelecesse-se uma disputa muito maior por estes recursos, o que coloca em campos opostos os dois setores. Afora isso, a inflao, que cresce significativamente, leva os trabalhadores a empreenderem lutas por recompor o poder de compra de seus salrios. Estes elementos estiveram na base da crise que culminou no suicdio de Getlio Vargas, o que no encerrou a mesma, apenas estabeleceu uma trgua nas contradies presentes na sociedade brasileira. Com Caf Filho na presidncia no h nenhuma grande ao, tal como fizera Getlio, mas a Instruo 113 da Sumoc facilitou em muito a entrada de capitais externos no Brasil, permitindo que empresas estrangeiras que estivessem no Brasil pudessem importar mquinas e equipamentos sem cobertura cambial o que produziu muitas crticas no apenas por ser uma poltica entreguista, mas tambm pelo fato de que muitas das mquinas importadas j
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Tanto Marini (2000) quanto Basbaum (1976) citam a urbanizao e os movimentos que surgem neste processo e perodo, entre os quais o grande nmero de organizaes sindicais, do volume de sindicalizao dos trabalhadores e de lutas desenvolvidas por eles.

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estarem obsoletas (MARINI, 2000; IANNI, 1991). Assim, para continuar tocando seus projetos a burguesia, ou pelo menos fraes importantes da mesma, aceitava o ingresso de empresas externas. Logo, diante da crise entre setor agroexportador e industrial a opo foi no levar a contradio ao extremo, mas contorn-la atravs da abertura da economia brasileira ao capital externo, estadunidense principalmente. 2.3. Plano de Metas, Estado e Industrializao pesada As limitaes impostas ao processo de acumulao foram, em grande medida, superadas com o grande volume de investimentos estatais realizados entre 1956 e 1961, possibilitando uma industrializao pesada (salto tecnolgico e um novo padro de acumulao), marcada pelo crescimento acelerado (acima da demanda) da capacidade produtiva da indstria de bens de produo e da produo de bens de consumo durveis. O PNB entre 1957 e 1961 cresceu em mdia 7% ao ano. Completa-se a fase de constituio das modernas foras produtivas capitalistas, ainda que subordinadas e dependentes financeira, poltica e tecnologicamente (MELLO, 1998).80 Mas isso veio acompanhado do elemento que marca esta etapa do capitalismo, qual seja, a efetivao da monopolizao da economia. Alm do mais, isso foi possvel porque o pas, mesmo subordinadamente, negociou um novo papel na diviso internacional do trabalho e porque o perodo da industrializao restringida criou as bases mnimas necessrias para o impulso decisivo da industrializao comandado por Kubitschek. Este conjunto de investimentos foi planejado e executado a partir do Plano de Metas que se sustentava em investimentos estatais em infraestrutura e indstria de base e na entrada de capitais externos (mantm a instruo 113). Desde ento passou a crescer uma nova contradio: as empresas imperialistas precisavam de divisas (moedas externas, particularmente dlar) para reenviar seus lucros, aqui produzidos em moeda local, para seus pases de origem, mas estes saldos dependiam do setor exportador. Foi nesta situao que Marini encontrou explicao para a aceitao por parte do capital industrial quanto elevao de preos agrcolas e poltica de armazenamento do caf, transferindo parte do aumento de produtividade urbana para o setor agroexportador.81 de fato evidente que a trgua que se estabeleceu entre os grupos industriais e agroexportadores na fase de execuo do Plano de Metas terminou por se traduzir em incremento de sua solidariedade mtua, graas influncia do capital estrangeiro investido na indstria, ao qual importa muito mais o aumento dos lucros da exportao (MARINI, 2000, p. 22). O que estamos vendo aqui a consolidao de um movimento que j vem pelo menos desde os anos 1930, onde, paulatinamente a burguesia industrial passou a ser o setor dinmico na definio das polticas estatais. A convivncia com as oligarquias agrrias ocorreu a partir da subordinao destas - o que Marini chama de solidariedade mtua. Observa-se que a economia agroexportadora deixa de impor sua forma de reproduo economia nacional de conjunto, mas esta submisso, por outro lado, foi suficientemente elstica para permitir a sobrevivncia dessa forma de reproduo, at mesmo porque as divisas necessrias para importao dos bens para a indstria continuavam a ser advindas da realizao externa do produto da economia agroexportadora (OLIVEIRA, 1978, p. 83-84).

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Entre tantos autores, o trabalho de Mello (1998) claro e definitivo nesta periodizao e demarcao. A baixa produtividade da agricultura, elevando seus preos, representava um obstculo extenso do mercado interno para a produo industrial. Para Marini o problema estava na estrutura fundiria, fortemente concentrada.
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Durante os anos 1950 a Amaznia no conseguiu reverter a crise de sua economia, tampouco acompanhou, mesmo que marginalmente, industrializao nacional. A interveno que ocorreu nos 1940 (criao dos territrios federais e batalha de borracha) no representou uma interveno sistemtica e contnua, mas gerou uma presso maior, ao ser interrompida, para que se elaborassem polticas federais para a regio. Disto e de outros elementos resultam a Spvea e a rodovia Belm-Braslia. Vermos esse processo mais frente. Mas a industrializao e a ascenso da burguesia ao centro de maior importncia na definio da economia brasileira e nas polticas estatais ocorrem permeadas pela negociao/submisso do setor agroexportador. No queremos negar a importncia deste setor nas definies nacionais, mas apenas destacar o papel crescente da indstria. A economia agroexportadora deixou no somente de impor sua dinmica e forma de reproduo ao conjunto da economia como se tornou subordinada na nova situao, mas, como afirmou Oliveira (1978), esta subordinao foi suficientemente elstica para garantir a reproduo da burguesia agroexportadora entre outras coisas porque se necessitava das divisas deste setor para a importao de bens necessrios produo industrial. Nos anos 1950 ficava claro que o Brasil no era um pas agrrio por natureza (BIELSHOLWSKY, 2000). Sendo assim fortaleceram-se os setores defensores da acelerao da industrializao. Qual caminho seguir para alcanar este objetivo? Planejamento setorial e incentivos governamentais (LAFER, 2002). O pas presenciava uma maior participao e mobilizao poltica e um crescimento da presena urbana, o que pressionava o populismo a dar resposta e ampliar o emprego como garantia de melhoria das condies de vida das massas (BASBAUM, 1976; MARINI, 2000). O Plano de Metas produto deste conjunto de elementos marcados por determinada diviso internacional do trabalho em mutao, do processo de industrializao presente deste o final do sculo XIX, mas particularmente a partir dos anos 1930, e da ampliao da participao poltica da populao, gerando presses sobre governo o populista. Esta realidade exigia planejamento e atendimento de algumas reivindicaes presentes entre os trabalhadores e entre os setores patronais. Como apresentamos a partir de Mello (1998), Draibe (1985) e outros o papel do Estado brasileiro foi decisivo, entre outros, ao organizar do mercado de trabalho, ao assumir para si a responsabilidade financeira dos investimentos na infraestrutura e na indstria de base (estimulando a inverso privada) e ao atrair capital multinacional (fazendo a associao com as multinacionais), distribuindo incentivos e garantindo a sua acumulao ampliada. Estes estmulos ocorriam, ademais, pela ampliao dos gastos do governo, gerando demanda ao capital privado nacional e estrangeiro. Este ponto demonstra que a associao Estado brasileiro-grande capital oligopolista externo no era, de fundo, questionada pelo capital privado nacional. Dada a sua fragilidade ele concentrava-se, grosso modo, mas no sem contradies, na produo de bens de consumo leves, deixando a industrializao pesada estatizao e ao capital multinacional. Ao capital privado nacional interessava esta relao? A resposta pode ser encontrada no fato de que a industrializao foi fundamental para a expanso do capital industrial privado brasileiro. A partir de ento, pelo que percebemos, o Estado passa a intervir no apenas para contornar crises, mas torna-se ele prprio tambm um produtor, condio necessria para garantir o processo de acumulao e industrializao nacional. Em muitos casos o carter de sua interveno resulta da debilidade de acumulao direta pela burguesia industrial, qualquer ao que a detivesse poderia por em risco o novo rumo da industrializao e acumulao nacionais (MARINI, 2000). Desde os anos 1930 a economia nacional (impulsionada pela indstria) sustentou-se numa crescente realizao interna de valor gerado internamente. A esta realizao Mello (1998) chamou de industrializao restringida e a partir dos anos 1956 de industrializao

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pesada justamente por passar a produzir internamente os bens de natureza pesada necessrios produo. Essa expansiva realizao interna de valor requeria um crescimento no mesmo sentido do financiamento interno da economia. Seja a produo de valor seja sua apropriao interna combinaram-se e foram decisivas na expanso de que estamos falando. Para isso, a interveno estatal nas diversas formas necessrias, inclusive a financeira, foi fundamental. Mas como a centralizao precisa ser financiada recorre-se ao potencial contido no nvel de desenvolvimento das foras produtivas, ou seja, a riqueza nacional. Uma parcela destes recursos captada pelo Estado na forma de impostos, que, segundo Oliveira, ao ser transformada em crdito, constitui-se num meio de financiamento da centralizao. Isto representa uma transformao do prprio Estado que, tambm, se lana diretamente na esfera produtiva, no se limitando a gastos improdutivos. O Estado se transformar tambm em produtor de mais-valia, da a transformao operada nas prprias empresas do Estado, que passam de deficitrias a superavitrias: esta transformao no de natureza contbil: ela radical (OLIVEIRA, 1978, p. 102) Assim, no movimento de centralizao observa-se uma grande imbricao entre burguesia e Estado, materializada em capital privado e capital pblico. De acordo com Oliveira (1978) esta associao do Estado s grandes corporaes no exclui o carter anrquico (gerador de crises) da economia, mas destaca um elemento to mais importante quanto mais o tesouro pblico assume a face tambm de capital financeiro: as crises da economia capitalista se transformam tambm em crises do Estado. Economia e poltica se entrelaam tendo o Estado como um elemento de destaque, do que podemos concluir, concordando com Draibe, que tanto o ritmo quanto a direo e a forma do aparelho estatal brasileiro definiram-se na luta poltica e expressaram diversas correlaes de poder entre foras sociais heterogneas e em conflito. Verifiquemos e problematizemos agora, mesmo que rapidamente, alguns elementos de determinao externa. Evidentemente com isso no queremos negar os fenmenos e atores presentes em cada caso nacional. A anlise feita por Mello muito rica e se tornou uma referncia na economia poltica brasileira, mas preciso atentar para os elementos do desenvolvimento do capitalismo a nvel internacional, fato bastante secundarizado em seu trabalho. Se a crtica oposio centro-periferia da Cepal82 tem fundamento, isso no deve eclipsar o fato de que no possvel explicar a industrializao somente pelos fatores de natureza interna. Isso vale para o Estado desenvolvimentista tambm, no que a crtica se estende, em menor proporo, Draibe - at mesmo porque a industrializao e o Estado substituidor de importaes no so exclusividades brasileiras. A reproduo ampliada de capital uma necessidade do capital. Isso o leva a extrapolar as fronteiras de seu pas de origem.83 At os anos 1930 os pases industrializados participavam do mercado mundial exportando um amplo leque de mercadorias, em destaque produtos industriais, com maior valor. Os demais pases concentravam-se, grosso modo, na produo de produtos de origem primria. Aps a Grande Depresso uma srie de pases subdesenvolvidos principia ou intensifica um processo de industrializao, o que acompanhado do estabelecimento nestes pases de subsidirias de indstrias de naes desenvolvidas, ocorrendo, ento, uma exportao de capital produtivo numa proporo maior do que havia sido observado at ento, principalmente se levarmos em considerao o fluxo
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Para o debate sobre a Cepal, entre outros, veja: Bielshowsky (2000), Marques (2003), Cardoso (1995) e Rodriguez (1981). 83 Neste ponto quando no citarmos um autor diretamente porque estamos nos sustentando em leituras anteriores de Singer (1976), Beaud (1987), Hobsbawn (2000) e Baran (1964), alm de alguns autores brasileiros j citados e que ainda citaremos como, por exemplo, Maria da Conceio Tavares.

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rumo periferia do sistema mundial. Impulsiona-se assim a formao e expanso de empresas multinacionais. Essa industrializao j se iniciara antes, tendo sido estimulada durante a Primeira Guerra Mundial e, posteriormente, no decorrer da Segunda Guerra, quando alguns pases, diante da dificuldade de abastecimento, passaram a incentivar a produo de produtos at ento importados. Quando a guerra termina estes pases no esto dispostos a retornar condio anterior. Em alguns casos este movimento acompanhado por conturbaes sociais que redundam na substituio do governo, passando o Estado a ser gerido por setores mais ligados aos interesses industrializantes. Posteriormente, alguns pases souberam aproveitar algumas brechas abertas, ainda que limitadas, pela disputa entre o bloco capitalista liderado pelos EUA e o bloco sovitico liderado pela URSS e conseguiram desenvolver alguns outros programas de desenvolvimento.84 Mandel (1982) discutiu as relaes pases industrializados versus pases subdesenvolvidos a partir de sua compreenso de capitalismo tardio. Para ele desenvolvimento e subdesenvolvimento se determinam reciprocamente, pois sem as regies subdesenvolvidas no haveria transferncia de excedentes para os pases industrializados e no se presenciaria a acelerao da acumulao de capital nestes pases. Deste modo, o desenvolvimento s ocorre em contraposio ao subdesenvolvimento, perpetuando este ltimo.85 Entre estes grupos de pases ocorreria uma transferncia de valor, mas que no estaria vinculada especifica e necessariamente a um tipo de produo material ou a certo grau especfico de industrializao, mas diferena entre os respectivos graus de acumulao de capital, de produtividade do trabalho e de taxa de mais-valia. S se houvesse uma homogeneizao feral da produo capitalista em escala mundial que as fontes de superlucros secariam (MANDEL, 1982, p. 259) Nas semicolnias a produo e acumulao industrial saem da esfera da produo de matrias-primas somente e caminha para a produo manufatureira, mas se mantm, em mdia, um ou dois estgios atrs da industrializao metropolitana. Assim, percebe-se a permanncia da impossibilidade de plena industrializao dos pases subdesenvolvidos no mercado mundial. O que se verifica que no capitalismo tardio (ou neocolonialismo) a burguesia nacional tende a ver reduzido seu espao na indstria manufatureira, vendo crescer a joint venture atravs da combinao de capital nativo e estrangeiro, privado e pblico. Em parte dos pases subdesenvolvidos observa-se a conformao do Estado desenvolvimentista, substituidor de importaes. um Estado preocupado com o estabelecimento da acumulao de capital em grandes propores, seja ela sustentada na indstria nacional ou naquela de origem estrangeira. Para promover a industrializao este Estado elabora polticas protecionista sua indstria (ou industria que esteja em seu territrio), o que inclui as barreiras tarifrias, estabelecimento de cotas de importao e etc. Dada a fragilidade do capital nacional o Estado desenvolvimentista adota polticas de atrao
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O ps-guerra caracterizado por inmeros conflitos, explcitos ou no, e no apenas entre socialistas e capitalistas, mas tambm dentro do bloco capitalista. Aps a Segunda Guerra o mundo deveria ser gerido por uma organizao poltica (a ONU), uma organizao financeira (o FMI, auxiliado pelo Banco Mundial) e um organismo comercial (a Organizao Internacional do Comrcio ITO, International Trade Organization). Destas a ltima no se efetivou e no apenas pelo boicote da URSS, mas particularmente pelas diferenas entre EUA e Europa, liderada pela Gr-Bretanha. Restou to somente um acordo sobre comrcio e tarifas, o GATT. Para este tema veja Delgado (2000). 85 Ocorreria uma troca desigual, o processo atravs do qual as colnias e semi-colnias tendem a trocar quantidades crescentes de seu trabalho (ou produtos de seu trabalho) por uma quantidade constante de trabalho metropolitano. H, assim, uma troca de quantidades desiguais de trabalho. Ademais, tanto a 3 revoluo tecnolgica quanto a conformao do capitalismo tardio marcam um processo onde a concentrao internacional de capital se transforma em centralizao internacional, de modo que no capitalismo tardio, a empresa multinacional tornou-se a forma organizativa determinante do grande capital (MANDEL, 1982, p. 223).

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do capital multinacional. A entrada deste capital contribuiu para que a industrializao retardatria alcanasse ramos produtivos que exigiam grande volume de investimentos. Isto se intensificou nos anos 1950, mas mesmo ali no significou o fim da dependncia destes pases em relao ao capitalismo central, seja tecnolgica ou financeiramente. Por outro lado, a empresa estrangeira ganha tanto com a baixa remunerao da fora de trabalho (em muitos casos, pouco organizada) quanto com os benefcios concedidos pelo pas receptor, alm do que, e isso fundamental, mantm-se o controle sobre os mercados para os quais ela anteriormente dominava via exportao de mercadorias. No caso brasileiro, pelo que j expusemos, bastar reafirmar que a industrializao pesada, que se concretiza nos anos 1950, se enquadra, sem negar suas determinaes internas, ao contrrio, neste movimento mais amplo de redefinio da diviso internacional do trabalho do aps a Segunda Guerra. Como demonstramos, o governo Kubitschek, para superar as resistncias at ento presentes ao projeto industrializante, recorreu a elementos conformados no segundo governo Vargas (BNDE, por exemplo), criou outros mais e constituiu uma articulao de polticas que possibilitou coordenar tanto investimentos pblicos como privados (estes via grupos executivos). Para isso, avanou na busca de associao de interesses entre Estado e capital privado (nacional e estrangeiro), associao envolta na bandeira do poltico-ideolgica do desenvolvimentismo. Quem no queria o progresso? Cardoso (1975b) afirma que com o Plano de Metas tem-se a estratgia de coexistncia entre o sistema poltico clientelstico tradicional e a mobilizao das massas (assim como administrao tradicional e tecnocracia), desde que esta mobilizao fosse suportada pelo dinamismo poltico e econmico produzido pelo Estado desenvolvimentista. Ao analisar os governos populistas (portando no apenas JK), Cardoso credita um papel destacado burocracia, afirmando que ela era parte de um sistema mais amplo e segmentado, onde ao no existirem slidas organizaes de classe (partidos, sindicatos, associaes...) os interesses passavam a serem organizados em anis que cortavam de forma perpendicular a pirmide social brasileira, unindo, em subsistemas de cumplicidade e interesse, setores do governo, burocracia, sindicatos, patres e outros. Daqui decorre, primeiro, que o prprio Presidente tivesse que fazer barganhas com os chefes dos anis de interesse associados; segundo, de acordo com Daland, o isolamento da burocracia em relao elite poltica. Kubitschek conseguiu conformar uma estrutura de poder, segundo Draibe (1985), informal, paralela, eficiente e vinculada ao prprio Presidente. Como era no-institucional e provisria possibilitou minimizar as reaes contrrias a uma coordenao geral (ou um rgo geral) do planejamento e do investimento. JK chegou a tentar aprovar uma reforma administrativa, mas constatou por sua inviabilidade e optou pela administrao paralela. A Comisso de Estudos e Projetos Administrativos (CEPA), criada em 1956, e o prprio governo tentaram aprovar o projeto de reforma administrativa apresentado por Vargas em 1953, mas o mesmo, apesar de uma discusso inicial, ficou emperrado no Congresso. Ao no fazer uma reforma total da administrao pblica, segundo Lafer (2002), o governo optou por selecionar alguns rgos de ponta (a administrao paralela) responsveis pela execuo das metas: BNDE, Sumoc, Banco do Brasil e outros. Esses rgos foram fortalecidos. O BNDE conseguiu reunir instrumentos para se tornar o principal sustentador financeiro interno do Programa de Metas, alm de dar garantias aos fornecedores externos quanto aos emprstimos internacionais. Para isso, os fundos (reorganizados ou recm-fundados) a sua disposio direta ou indireta foram fundamentais.

Dadas as caractersticas da participao poltica no perodo 1943-64, a administrao paralela era, sem dvida, a alternativa mais conveniente; uma reforma administrativa

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global levaria a um confronto com os interesses e preocupaes da ainda florescente poltica de clientela - amplamente representados no Congresso -, o que provocaria, certamente, uma ruptura com o estilo conciliatrio caro a Kubitschek (LAFER, 2002, p. 87).

Tal qual nos governos anteriores, aqui avana o entrelaamento entre interesses pblicos e privados, que, paulatinamente, se fazem mais presentes na mquina estatal. Lafer (1975) lembra que o Plano de Metas abrangeu apenas da produo nacional, o restante dos recursos pblicos ficou para os mecanismos tradicionais do sistema poltico, facilitando a implementao do plano.86 Alm disso, de acordo com Marini (2000) e Oliveira (1988), apesar das contradies, mesmo nos anos 1950 os interesses industriais e exportadores no eram necessariamente excludentes. O setor industrial para garantir sua expanso precisava de recursos cambiais conseguidos principalmente via comrcio externo. Quem possibilitava estes recursos era o setor exportador. Por outro lado, a expanso industrial no representava um limitador definitivo ao setor exportador na medida em este dependia dos estmulos externos, que, ocorrendo, garantiam o nvel absoluto de renda do mesmo. Lafer, sustentado em Weffort, apresenta os conflitos existentes, mas destaca o compromisso e a conciliao. As novas massas agora com relevncia poltica legitimavam, atravs do voto, o regime e a conciliao das elites que, por sua vez, comprometiam-se com a gerao de empregos.87 Em certo sentido Lafer acaba por homogeneizar a ao das classes sociais e conclui que os interesses dos membros do sistema poltico brasileiro no eram incompatveis com os interesses conformados entre as elites.
De fato, se as massas mobilizadas reivindicavam aumento nas oportunidades de trabalho, essa demanda era considerada compatvel com os interesses da elite industrial e ao mesmo tempo no prejudicava os interesses da elite exportadora, em virtude da existncia da fronteira agrcola. Por outro lado a expanso industrial no apenas atendia as necessidades das massas, como correspondia s aspiraes das classes mdias atravs da criao de novos empregos pela burocratizao das empresas (LAFER, 2002, p. 45-46).

No tocante Amaznia, este um perodo de atuao da Spvea, instituio fundada antes de JK e que recebe a tarefa de elaborar e aplicar as polticas de desenvolvimento regional. O estudo que apresentaremos procurar demonstrar, entre outros, que a Spvea, apesar de seu objetivo formal, constituiu-se muito mais como uma instituio tradicional do que parte efetiva da organizao paralela moderna de JK. Das metas do plano de Kubitschek efetivamente a Amaznia viu um estmulo integrao via construo das rodovias BelmBraslia e Braslia-Acre. Ademais, recebeu basicamente alguns investimentos em energia e continuou a reclamar polticas efetivas do governo federal quanto ao seu desenvolvimento.

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O plano selecionou cinco grandes setores a estimular, mas, pelos dados apresentados por Lafer, percebemos que concentrou seus recursos no planejamento inicial em apenas trs: energia (43,4%), transporte (29,6%) e indstria de base (20,4%). Alimentao (3,2%) e educao (3,4%) ficaram secundarizados. Cada setor tinha suas metas. No setor das indstrias de base encontrava-se a produo de borracha. A meta inicial se limitava ao fomento, depois se definiu por buscar a produo de 40 mil toneladas de borracha sinttica e 25 mil de borracha natural, sendo que em 1955 o pas j produzia 22.400 toneladas. A meta da produo sinttica foi alcanada em 1961, mas a natural estagnou em 22.500 toneladas. Enquanto a borracha sinttica estava sob o interesse e acompanhamento da parcela estatal moderna da mquina estatal, a borracha natural ficou relegada mquina tradicional. 87 Apesar disso o salrio do funcionalismo pblico no teve a proteo necessria, de modo que no conseguiu acompanhar o movimento de desvalorizao da moeda conduzido pelo governo JK.

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3. AMAZNIA, NORDESTE, REGIO E INTEGRAO NACIONAL

Para o estudo do desenvolvimento na Amaznia e sua relao com o Estado, a anlise das relaes internacionais de grande importncia na medida em que estas, como veremos, influenciam os fenmenos e processos nacionais e regionais, mas deve-se evitar o dualismo que transforma contradies de classe em contradies de localizaes fsico-espaciais (pas versus pas simplesmente). J vimos a crtica de Fernando Henrique Cardoso e tambm de Francisco de Oliveira a este procedimento, apesar destes autores tenderem ao movimento oposto: a sobrevalorizao da determinao interna em detrimento dos determinantes externos, quais sejam, particularmente os movimentos do capital no mbito das relaes entre as naes. Pelo que j foi exposto pode-se perceber que no processo de expanso capitalista e monopolizao do capital os interesses entre as classes dominantes locais (nacionais) e o capital internacional ficam mais prximos; mais que isso: essas classes dominantes locais so absolutamente necessrias para a nacionalizao do capital, sem o que o capital internacional no existiria seno como abstrao (OLIVEIRA, 1978, p. 28). Esta relao, com suas especificidades, tambm pode ser observada dentro de espaos nacionais, na configurao das regies. No queremos dizer com isso que este processo no seja cruzado por conflitos, tampouco que ocorra um processo de homogeneizao em si onde o movimento (e suas conseqncias) seguido pelo capital nos pases do capitalismo desenvolvido seja igual para as demais naes e/ou regies de um pas, at mesmo porque a configurao e o desenvolvimento das diversas regies, sobre a lgica do capital, processamse de forma desigual e combinada, tal qual afirmou Trotski (TROTSKY, 2007).88 O debate sobre a regio e sobre os movimentos que se formam nelas e se apresentam reivindicativos (regionalismo)89 bastante variado em suas abordagens. Como veremos, h autores que adotam o estudo das regies a partir da lgica de reproduo do capital, outros destacam elementos variados, no tomando esta reproduo como central. Em grande medida para a economia, desde a tradicional at alguns setores influenciados pelo marxismo, o regionalismo uma forma de reao de uma regio que se atrasou no processo de desenvolvimento econmico. Este, por sua vez, tomado como sinnimo de industrializao capitalista. Este atraso decorreria ou da falta de instrumentos ou das relaes desiguais estabelecidas entre regies diversas. A regio se torna, ento, o palco de reivindicaes e tanto ela quanto o regionalismo so apresentados de forma homognea, como a vontade regional, como interesses de todos. Mesmo com a riqueza de pensamento e com a contribuio economia poltica brasileira Celso Furtado (1999) pode ser colocado no campo acima citado. Tanto ele quanto a
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O desenvolvimento desigual, que a lei mais geral do processo histrico, no se revela, em nenhuma parte, com maior evidncia e complexidade do que no destino dos pases atrasados. Aoitados pelo chicote das necessidades materiais os pases atrasados se vem obrigados a avanar aos saltos. Desta lei universal do desenvolvimento desigual da cultura decorre outra que, por falta de nome mais adequado chamaremos de lei do desenvolvimento combinado, aludindo aproximao das distintas etapas do caminho e confuso de distintas fases, ao amlgama de formas arcaicas e modernas. Estas duas leis Trotsky sistematiza na lei do desenvolvimento social combinado (TROTSKY, 2007, p. 21 e 28). Veja tambm Novack (1988). 89 Lacoste (1995) afirma que o regionalismo um movimento poltico que defende as particularidades e os interesses regionais e apresenta viso negativa do poder poltico central, enquanto que a regio se apresenta como vtima deste poder.

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Comisso Econmica Para a Amrica Latina (Cepal), desde a sua fundao at os anos 1960 pelo menos, acreditavam que o objetivo central da nao deveria ser a industrializao e que ela em si solucionaria a desigualdade dos termos de troca no comrcio internacional e os problemas internos do pas veja Bielsholwsky (2000), voltaremos a este tema mais frente. Este esquema foi transportado para a anlise das regies, passando-se a defender, como o fez a Spvea, uma poltica de industrializao via substituio regional de importaes. Abordaremos este tema no quarto captulo. Para os que pensavam ou que ainda continuam a pensar assim, o regionalismo se conforma num conjunto de reivindicaes da regio menos desenvolvida objetivando alcanar o patamar de desenvolvimento das regies industrializadas. A superao do atraso e da desigualdade dependeria a ao institucional e, particularmente, do planejamento. Somente este poderia corrigir a tendncia das empresas privadas e pblicas em ignorar os custos sociais e ecolgicos decorrentes da aglomerao espacial das atividades produtivas. Dependendo do vis terico, o Estado ganha mais destaque ou no na conduo da resoluo dos desequilbrios regionais. Qual o problema desta abordagem? que quase sempre se incorre num determinismo econmico, acabando por conferir na prtica uma neutralidade inexistente ao planejamento e aos planejadores, deixando-se de levantar questionamentos bsicos, mas de grande significncia terica e emprica. Quem ou de quem a vontade regional? Quem que planeja e a servio de quem? Quais interesses envolvem o planejamento? At que ponto estes planejadores tem autonomia no momento de definir as grandes diretrizes do planejamento e no instante de torn-las concretas na realidade regional. Bourdieu (1989), partindo de sua compreenso de poder simblico, afirma que a fronteira de uma regio , em grande medida, produto de imposies arbitrrias e no se sustenta em caractersticas naturais nem econmicas. O discurso regionalista apenas um caso particular de lutas simblicas, onde este discurso se apresenta de forma performativa, ou seja, o convencimento se assemelha a uma representao teatral que tem como estratgia universalizar valores e impor uma nova definio s fronteiras e, por conseguinte, fazer reconhecer a regio assim delimitada contra a definio dominante. A eficincia do discurso performativo proporcional autoridade daquele que o faz, de sua capacidade de fazer reconhecer sua palavra. O poder do discurso sobre o grupo tem que lhe impor princpios de viso e de diviso, impondo-lhe uma viso nica de sua identidade. Assim, estabelecer fronteiras, se tornar visvel para os outros e para si mesmo (como grupo conhecido e reconhecido), , segundo Bourdieu, a compreenso do mundo social como tambm representao e vontade. O regionalismo mais um dos casos particulares de lutas simblicas onde os agentes envolvidos, quer individualmente ou em grupo, lutam por critrios de avaliao legtimos. Quando os agentes dominados na relao de fora simblica encontram-se na luta de forma isolada eles passam a aceitar a definio do dominante sobre sua identidade ou procuram assimilar a identidade do dominante a fim de esconder os traos que lembram o estigma. Porm, quando os dominados entram na luta de forma coletiva para a inverso das relaes de fora simblica eles procuram impor novos princpios de di-viso, num esforo pela autonomia. Esta ltima entendida como poder de definio do mundo social em conformidade com seus prprios interesses. Uma outra interpretao de regio, onde o capital aparece com bem menos destaque, apontada por Becker que define a regio como um campo territorial que manifesta a emergncia de um poder local especfico que o quadro institucional procura legalizar. Em

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outras palavras, regio e regionalizao resultam de uma relao entre o processo coletivo e decises tecnocrticas, prtica social e prtica de poder (BECKER, 2001, p. 97). Castro (1992) aborda regio e regionalismo a partir do conflito e do destaque ao papel da elite. A regio, alm de ser uma realidade emprica, o espao das relaes sociais e representao. Assim, a regio definida a partir da relao do homem com o meio e com os seus smbolos. Ela tambm o espao de disputa de poder, onde a representao da regio apropriada e reelaborada pela elite que constri a partir desta representao e da sua viso de mundo um conjunto de idias e conceitos que so reassimilados pela sociedade local como sendo sua identidade regional, conferindo visibilidade e simbolismo aos traos singulares da regio, tais como sotaque, msica local, hbitos, etc. Assim posto, a regio tomada como a base da ao poltica que se expressa sob a forma do regionalismo. Neste processo a delimitao da regio e da identidade no pode ser rgida, ela uma construo social e arbitrria tambm. Para Markusen (1981) o significado de uma regio encontra-se nas lutas que nela ocorrem e no na realidade emprica denominada regio. A utilizao da regio como unidade territorial s desperta interesse terico enquanto palco de desenvolvimento das relaes sociais. Enquanto Castro (1992) mantm a preocupao com a regio enquanto problema de anlise, de onde o regionalismo se apresenta como um de seus contedos possveis, Markusen no aborda a regio porque, segundo ela, a mesma no evidencia as relaes sociais. Por conseguinte, Markusen, trabalhando com a definio marxista de alienao, se concentra na anlise do regionalismo por acreditar que ele, ao contrrio da regio, expressa as lutas sociais. Diferentemente de outros autores, aqui o regionalismo no descolado da regio e esta deixa de ser o ponto de partida para a investigao acadmica. Ainda no campo do marxismo Massey (1981) analisa o regionalismo como produto da acumulao de capital. Diferente de quem parte da regio para definir e analisar o regionalismo, Massey defende que o estudo deve comear pela acumulao de capital e no pela primeira. Esta acumulao, responsvel por uma diviso espacial do trabalho, produz uma diferenciao espacial desigual no capitalismo. A autora afirma ainda que vrios elementos podem influenciar na diferenciao espacial, tais como: questes fundirias, luta de classes, polticas estatais, etc. Como pode ser observada, a abordagem de Massey enfatiza a esfera econmica (enquanto acumulao capitalista) e entende a regio, sobretudo, como produto e desdobramento da diviso territorial do trabalho desenvolvida pelo capital. Nesta vertente, mas partindo da sociologia, Oliveira (1978) define regio a partir da especificidade da reproduo de capital, das formas assumidas pela acumulao, das estruturas de classes relacionadas a estas e das formas da luta de classes e do conflito social no plano mais geral. Oliveira (1978, p. 29) afirma que uma regio seria, em suma, o espao onde se imbrica dialeticamente uma forma especial de reproduo do capital, e por conseqncia uma forma especial de luta de classes, onde o econmico e o poltico se fusionam e assumem uma forma especial de aparecer no produto social e nos pressupostos da reposio. Nesta interpretao o que preside o processo de constituio das regies o prprio modo de produo capitalista, dentro do qual as regies so espaos scio-econmicos onde ocorre a sobreposio de uma das formas de capital homogeneizando a regio em decorrncia de sua predominncia e da formao de classes sociais onde hierarquia e poder se determinam pelo lugar e pela forma em que so personas do capital e de sua contradio bsica. Assim, diante das desigualdades regionais, devemos entender o planejamento como uma forma de interveno estatal sobre as contradies da reproduo do capital em escala nacional e regional, contradies que se apresentam tambm como conflitos interregionais. O 67

planejamento, nas palavras de Oliveira, no , portanto, a presena de um Estado mediador, mas, ao contrrio, a presena de um Estado capturado ou no pelas formas mais adiantadas da reproduo do capital para forar a passagem no rumo de uma homogeneizao, ou conforme comumente descrito pela literatura sobre planejamento regional, no rumo da integrao nacional (OLIVEIRA, 1978, p. 29). Oliveira se refere homogeneizao dirigida pelo capital. Evidentemente, devemos relativizar esta homogeneizao, pois se verdade que existe este movimento, o que nos ajuda a delimitar a regio, tambm verdade que setores das classes dominantes locais lutam por mais espao ou mesmo para continuarem se reproduzindo como tal. Tambm as classes e movimentos ligados aos trabalhadores e setores populares se pem em movimento por suas reivindicaes, trazendo tenso, conflitos e instabilidade ao movimento de homogeneizao. isso que impede a existncia de uma frmula (de onde se obtm os mesmos resultados) que possa ser usada indiscriminadamente. Est correta a crtica de Oliveira aos que tomam as relaes entre as naes como explicao para todos os fenmenos nacionais, mas, at por isso, importante ver as contradies e atores sociais internos regio que ao entrarem em movimento trazem novos elementos e geram tenso ao movimento de homogeneizao. Negligenciar estes elementos pode nos levar a reproduzir justamente aquilo que o prprio Oliveira critica. J vimos as limitaes do economicismo no estudo da regio. No outro extremo, necessrio fugir ao puro abstrato, onde a realidade fsico-espacial da regio no tem importncia. Afora estas observaes importante ressaltar a necessidade de problematizar e complexificar o estudo da regio. Mesmo nas anlises centradas no conflito e na acumulao capitalista, faz-se necessrio incorporar outras dimenses. A ttulo de exemplificao: cabe perguntar como a esfera cultural se relaciona com a acumulao capitalista; ou ento se possvel, mesmo no estabelecendo um vnculo estreito com ela, influenciar na conformao do regionalismo e da regio. Acreditamos que o movimento do capital fundamental para o estudo da regio e das polticas de desenvolvimento regional, mas se faz necessrio incorporar a este outras dimenses desde a rbita poltica at a esfera simblica. Neste quadro podemos localizar a regio como uma sntese de uma determinada formao histrica e scio-econmica (assentada em determinada realidade fsica) sobre a qual, no capitalismo, o capital no apenas se reproduz como fundamental, definindo certa configurao espacial. Se compreendermos o capital como uma relao social, tal qual demonstrou Marx (1988), o estudo sobre as diversas relaes entre as classes sociais (e suas fraes) no pode ser secundarizado quando estudarmos as regies. Para uma melhor problematizao o espao, concordando com Santos (1991), deve ser assumido como uma construo social, mas no uma construo em abstrato e sim a partir de uma determinada realidade fsica e social a um s tempo, de onde o capital, como relao social e movimento de reproduo de sua prpria existncia, fundamental. Ao lado de certa diviso internacional do trabalho tambm se evidencia uma determinada diviso regional do mesmo. Como estamos vendo, o desenvolvimento industrial que ocorreu na regio de So Paulo na primeira metade do sculo XX comeou a definir, segundo Oliveira, uma diviso regional do trabalho nacional em substituio s economias regionais existentes e que eram determinadas principalmente por suas relaes com o exterior. Derrubaram-se as barreiras alfandegrias entre estados, estabeleceu-se o Imposto de Consumo sobre todas as mercadorias produzidas no Brasil e extinguiu-se a autonomia dos estados quanto legislao sobre o comrcio exterior. Estava-se, em verdade, em presena da implantao de um projeto de Estado nacional unificado, em sua forma poltica, que recobria a realidade de uma expanso capitalista que tendia a ser hegemnica; voltada agora para uma produo de valor cuja realizao era sobretudo de carter interno, podia a mesma impor ao 68

conjunto do territrio nacional o seu equivalente geral (OLIVEIRA, 1978, p. 74-75), criando o espao econmico capitalista nacional unificado. O Sudeste durante muitos anos teve sua estrutura industrial centrada na agricultura, mas ao iniciar sua industrializao repassa esta tarefa para Nordeste e Sul. esta constatao que faz Oliveira e Reichstul falarem de uma rediviso do trabalho.90 H uma redefinio da diviso social do trabalho em primeiro lugar ao nvel do seu prprio espao, e, em segundo lugar, redefine a diviso social do trabalho em termos de espao nacional mais amplo: tem-se a partir daqui a criao de uma economia nacional regionalmente localizada (OLIVEIRA e REICHSTUL, 1980, p. 56).91 Esta concentrao industrial, que espacialmente produz a destruio de outras regies, um movimento dialtico que destri para concentrar, captando o excedente de outras regies para a centralizao do capital. Deste modo, quebra de barreiras interregionais e sistema nacional de transportes possibilitando circulao nacional de mercadorias (produzidas no centro) so, na realidade, diversas formas do movimento de concentrao, j a exportao de capitais de regies em estagnao apresenta-se como a forma da centralizao.92 O que aparentemente simplesmente estagnao e destruio de economias regionais e elevao das desigualdades entre regies configura-se como uma forma de expanso do sistema no nvel de Brasil. Analisemos brevemente as relaes entre o desenvolvimento nordestino e suas relaes com a industrializao e integrao nacional. Celso Furtado coordenou o grupo de trabalho, nomeado pelo Presidente da Repblica, cuja conseqncia foi a criao da Sudene.93 O relatrio do GTDN diagnosticava que, em 1959, o mais grave problema econmico do pas seria a grande diferena de renda entre o Nordeste e o Centro-Sul, agravado com a industrializao desta ltima que provocava uma transferncia de renda para a mesma (Centro-Sul). O elemento de dinamismo da economia nordestina era a produo primria, cujos produtos principais (algodo e acar) eram dependentes do mercado internacional e de suas variaes e, ainda, presenciavam historicamente queda dos preos. A nica alternativa segura a esta situao seria investir em outras atividades, particularmente na indstria que, diante da escassez de terras e outros recursos naturais, apresentaria elevada produtividade e absorveria grandes contingentes de mo-de-obra. As obras infraestruturais e os incentivos fiscais estimulariam a industrializao. Podemos observar aqui uma antecipao, pelo menos em parte, da poltica que se adotara na Amaznia posteriormente. Afora isso, outros elementos tambm compunham o esforo de aumentar a renda regional nordestina de modo a deix-la menos dependente; entre eles citamos: reorganizao da economia semi-rida e da poltica de aproveitamento de guas e solos, abertura de frentes de colonizao, recuperao de terras e apoio a agricultura-agropecuria para aumentar a oferta de alimentos, deixando de ser um setor de subsistncia para se tornar comercial e transform-las em atividades comercial (BARROS, 1975; OLIVEIRA, 1983). Entre 1956 e 1958 a renda interna do Nordeste representava 15,77% da renda interna do Centro-Sul, j em 1964-66 este percentual sobe a 18,36%. J a agricultura nordestina
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Mas Cano e outros autores demonstraram que apesar da industrializao a agricultura do Sudeste permaneceu forte, o que nos leva necessariamente a relativizar a afirmao de Oliveira e Reichstul. 91 O Norte a princpio no teria sido afetado por este processo, muito em funo das dificuldades de transporte e comunicao. 92 Ao ocorrer estagnao de determinados setores produtivos em certas regies o capital presente passa a procurar outras formas de se valorizar, em muitos casos ele migra para outras regies economicamente mais dinmicas. 93 Em 1953 j havia sido criado o Banco do Nordeste do Brasil, BNB. Tambm em 1953, como veremos, tem-se a criao da Spvea.

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apesar de pouco desenvolvida tecnologicamente cresceu bastante depois da Sudene 1,4% entre 1935-44, 2,6% entre 1945-54 e, j com a presena da Sudene, 6,7%. Isso se sustentou numa expanso extensiva da produo, pouco refletindo positivamente na indstria regional, diferente do Sudeste que observa um grande desenvolvimento tecnolgico (BARROS, 1975; BRESSER PEREIRA, 1987). Diferente da borracha amaznica a cana-de-acar nordestina conseguiu apoio efetivo do governo federal, demonstrando relativa influncia da oligarquia regional, pelo menos quanto negociao do novo projeto para a regio. Barros (1975) afirma que com a Sudene, diante das dificuldades, conformou-se uma soluo de compromisso, onde incorporou-se atividades novas sem questionar a participao dos setores tradicionais (oligarquia). E isso ocorre apesar (e talvez por isso mesmo) do GTDN diagnosticar esta produo (cana-deacar) como uma atividade de baixa produtividade, sustentada em elevadas taxas de subsdios pblicos (com custos sociais elevados) e ocupante de terras mais frteis. O governo criou o Grupo Executivo de Racionalizao da Agroindstria no Nordeste (GERAN) para responder aos problemas e reivindicaes destes produtores. Para Mendona de Barros a indstria nordestina cresceu consideravelmente, sustentada em certa medida nos incentivos e crditos governamentais em alguns projetos era necessrio menos de 20% de capital privado prprio. Mas Tanto o fracasso do projeto de colonizao, quanto a utilizao de tcnicas intensivas em capital (poupadoras de mo-deobra) e extensivas (pecuria) fizeram com que as metas de emprego ficassem muito aqum do esperado. Segundo este autor esta indstria conformou-se muito menos como um setor da economia nordestina e muito mais como um apndice da economia sulina. A dependncia ou subordinao da economia nordestina ao Sudeste compartilhada por outros autores. Para Pereira (1987) a Sudene transformou-se em instrumento de transferncia de capital industrial do Sul (leia-se Sudeste) para o Nordeste, reproduzindo a mesma relao que havia entre Brasil e pases centrais. As empresas sulistas possibilitavam com que a burguesia nordestina e tecnoburocracia que surgia pudessem reproduzir o padro de consumo existem para igual estrato social do Sudeste. Observou uma transferncia de recursos (de So Paulo principalmente) para o Nordeste, mas que, segundo o autor, provavelmente no compensou a troca desigual (favorvel ao Sudeste) existente entre estas regies. Alm disso, conseguiu-se conter o aprofundamento do desequilbrio entre as regies, ainda que no o reduzisse. Em sntese, o planejamento regional, apesar do esforo realizado, no foi capaz de reduzir o desequilbrio entre o Sul e o Nordeste porque permaneceu submetido lgica do capital e no foi sequer capaz de se contrapor s estruturas mercantis desse capital ainda dominantes no Nordeste. Entretanto, graas s transferncias reais de recursos, impediu que o desequilbrio se aprofundasse. E serviu como mais um instrumento de dominao da burguesia mercantil e latifundiria local que lentamente se transforma em burguesia industrial (BRESSER PEREIRA, 1987). Oliveira (1978) levantou a tese, j citada brevemente, de que a criao da Sudene representou a destruio acelerada da economia regional nordestina e a perda de hegemonia da burguesia regional no Nordeste para a burguesia do Sudeste (principalmente So Paulo).

O efeito visvel o de uma retrao das unidades nordestinas concorrente, at com a liquidao de empresas; um curioso efeito de realimentao das diferenas de poder de competio entra em cena: incapacidade de disputar o mercado em razo de seu atraso tecnolgico relativo, as indstrias do Nordeste no se expandem nem se

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renovam, o que acaba produzindo novas perdas de poder de competio, incremento da perda de mercado e assim por diante, at criar situaes de verdadeiro desemprego de recursos (OLIVEIRA, 1980, p. 57).

Por outro lado, a ao do Estado na regio nordestina atua diferente do movimento de se realiza nacionalmente ou mais precisamente no Sudeste.
O Estado que fica no Nordeste um Estado imobilista, do ponto de vista das relaes ente as classes regionais, ainda que do ponto de vista da acumulao escala nacional operasse francamente, reiterando os termos de reproduo da economia industrial. Tal imobilismo serve tambm a esse processo em escala nacional, como bomba de suco; atravs do mecanismo da taxa cambial, por exemplo, o Estado descapitaliza a economia do Nordeste em favor do centro da acumulao. Mesmo em 1953, quando se cria o Banco do Nordeste do Brasil, apontado agora por muitos como precursor da Sudene, a interveno do Estado fica muito aqum de sua prpria atuao como num caso como o do BNDE (OLIVEIRA, 1978, p. 94).

Assim, a integrao nacional , portanto, um momento da nacionalizao do capital. Enquanto as economias regionais ligaram-se ao exterior, o capital internacional se realizava regionalizando-se; quando uma das regies assume o comando do processo de expanso do capitalismo, voltado agora sobretudo realizao interna de valor, h necessariamente que realizar um processo de nacionalizao do capital (OLIVEIRA, 1978, p. 77). Assim, submete-se o capital de outras regies s leis de reproduo e s formas predominantes na regio que comanda a industrializao (mesmo que isso signifique a destruio de outros capitais). Em sntese: para desenvolver o capitalismo brasileiro, segundo Cano (1985) o Estado no poderia deixar que os interesses regionais se colocassem acima dos interesses nacionais, quais sejam, o desenvolvimento da indstria. No processo de integrao nacional Amaznia e Nordeste apresentam pontos em comum e, ao mesmo tempo, trajetrias diversas. A integrao destas economias ao centro dinmico refletir estas convergncias e diferenas. Inicialmente pode-se observar a incorporao primeira da regio nordestina, talvez impulsionada pelo contingente populacional que, apesar de apresentar renda baixa, era grande numericamente. Assim, o Nordeste uma antecipao em alguns aspectos de polticas que se adotou na Amaznia apesar de que, como vimos, a SPVEA ser anterior Sudene. Na integrao acional a Amaznia foi incorporada posteriormente, inclusive quando a industrializao j alcanara seu ncleo dinmico: a produo de bens de capital.

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CAPTULO III. DAS PRIMEIRAS TENTATIVAS DE PLANEJAR O DESENVOLVIMENTO REGIONAL SPVEA A INEXISTNCIA DE UM PROJETO PARA A AMAZNIA Ao partirmos da crise da economia amaznica, queremos resgatar as primeiras tentativas do governo federal de apresentar polticas de interveno e planejamento regional. Em nossa interpretao at os anos 1950 no h um projeto claramente definido do Estado nacional brasileiro para a Amaznia e isso inclui tambm o perodo da Spvea (1953-1966), estudado com mais detalhe no final do captulo. Esta Superintendncia ser analisada em seus planos de desenvolvimento e em suas contradies presentes at a sua extino. 1. A CRISE REGIONAL E PLANEJAMENTO REGIONAL AS PRIMEIRAS AES ESTATAIS NO

Em 1910 aproximadamente 62% da arrecadao amaznica destinavam-se ao governo federal. Neste ano, do total da arrecadao pblica no Par, 72.771 contos de ris, 41.876 contos ficaram com o governo federal, 20.255 contos com o estado paraense e 10.640 contos destinaram-se a Belm (SANTOS, 1980). Quando analisamos a evoluo das despesas a relao inversa, aos governos estaduais e municipais, que ficavam com a menor parcela da arrecadao, cabia a grande maioria dos gastos e investimentos na regio (veja a tabela 6).
Tabela 6: Despesas pblicas no Par e na Amaznia, em contos de ris. Unidade e governo 1900 1910 1920 Par 24.608 47.537 27.994 Federal 4.396 5.744 3.656 Estadual 20.212 22.540 16.175 Municipal 19.253 8.162 Amaznia 65.390 75.625 39.163 Federal 6.183 12.359 7.503 Estadual 59.207 40.193 20.853 Municipal 23.073 10.807
Fonte: IBGE Anurio estatstico 1939-40; Santos (1980)

Os estados ficaram com 75,4% do total de despesas na Amaznia em 1890; 90,5% em 1900 e mais da metade nos anos de 1910 e 1920. Em termos absolutos os gastos federais na regio que haviam subido de 6.183 contos de ris em 1900 para 12.359 contos em 1910 (abaixo dos 41.876 contos de ris arrecadados pelo governo federal neste ano) caram a 7.503 contos em 1920, ou seja, quando a crise desponta e a regio clama por ajuda a atitude do governo federal foi reduzir suas verbas na Amaznia. A atitude de passividade ou mesmo de negatividade da Unio para com a regio no iniciara neste momento. As plantaes no Sudeste Asitico haviam comeado nas duas ltimas dcadas finais do sculo XIX, crescendo desde ento (SANTOS, 1980). Isto evidenciava que haveria um forte concorrente a curto e

mdio prazo Amaznia, o que colocaria em xeque a sua sustentabilidade. Mesmo tendo conhecimento disto o governo federal no tomou nenhuma atitude de flego para estimular fosse a produo de cultivo, fosse a produo industrial. Por outro lado, preciso reconhecer que diante da nebulosidade formada pelas facilidades de obteno de lucro a burguesia regional ficou mope e tambm nada fez de significativo para proteger seus prprios capitais a no ser reclamar por polticas de proteo dos preos altos. Na relao entre despesas e receitas, enquanto os governos estaduais acumularam sucessivos resultados negativos em suas contas (dficit de 18.085 contos de ris em 1900 e 6.448 contos de ris em 1920, por exemplo) o governo federal apresentou saldo positivo de 7.196 contos de ris, 22.656 contos e 72.440 contos em 1890, 1900 e 1910 respectivamente (SANTOS, 1980). Isto era um dos fatores a empurrar os governos estaduais a tomar emprstimos externos. Se no esquema do aviamento pudemos fazer a analogia com duas pirmides, aqui tambm isso se verifica. No tocante arrecadao temos uma pirmide em posio normal onde a sua parte maior e mais larga (base) fica com o governo. Quando analisamos os gastos a pirmide se inverte, cabendo ao governo federal os menores gastos e aos estados e municpios o grande peso da sustentao pblica regional. Assim, o auge da produo gomfera, com elevao da arrecadao pblica, tambm um perodo marcado pelo endividamento pblico regional amaznico (ROCQUE, 2001).94 Os estados regionais assumiram para si o nus de obras infraestruturais necessrias reproduo do capital aqui presente: os portos para a exportao, por exemplo. Alm disso, a eles recaa a contrapartida concentrao de renda urbana, de onde se colocava como necessidade obras de urbanizao, transporte, eletrificao e lazer (teatros, bibliotecas, etc.). Os investimentos governamentais, particularmente estaduais e municipais (intendncia) cresceram junto com o aumento das exportaes, tendo o auge entre 1890 e 1895. De 1851 a 1920 os gastos do governo do Par e da intendncia de Belm concentraramse na ordem de 68,2% em seis itens: sistema virio urbano (expresso do grande crescimento populacional, da urbanizao e dos reclames da elite local); energia e iluminao; execuo de portos, barragens e canais; construo de estradas e pontes; construo de igrejas; assim como de escolas (SANTOS, 1980; ROCQUE, 2001).95 Podemos concluir que alm da transferncia de riquezas ao exterior, via controle do capital comercial-financeiro, tambm se transfere renda para outras regies do pas (Sudeste particularmente). Em outras palavras, do valor gerado pelo seringueiro uma parte, via arrecadao pblica, vai financiar investimentos em outros estados brasileiros. Por outro lado, comparando a evoluo do caf e da borracha fica evidente a participao fundamental, no longo prazo, do primeiro na formao da riqueza do pas, mas no se pode negar a contribuio da produo gomfera, ainda que o perodo de ascenso da borracha seja menor que o do caf. Esta contribuio, expressa na participao do produto nas exportaes totais do pas, aumenta em 1890 e se mantm elevada at 1915, mesmo que neste ano j esteja em profunda crise (veja as tabelas 7 e 8).

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Carlos Rocque, historiador, especializou-se no estudo das oligarquias paraenses, de onde surgiram, entre outras, obras biogrficas sobre Antnio Lemos e Magalhes Barata. 95 Vale registrar que neste perodo se gastou mais com a construo de igrejas do que com escolas, 5,2% para as primeiras e 4,2% para as segundas. No podemos deixar de citar tambm o fato de que uma parcela significativa dos gastos pblicos ocorreu em obras monumentalistas diante da misria rural e das periferias urbanas. Para outras informaes veja Sarges (2000).

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Tabela 7: Participao percentual do caf e da borracha no total das exportaes brasileiras, 1850-1920 (anos selecionados). Produto 1850 1890 1895 1899 1900 1905 1909 1910 1911 1912 1915 1920 Caf 39% 68% 69% 57% 57% 47% 53% 41% 60% 62% 60% 49% Borracha 1% 10% 16% 24% 20% 33% 30% 40% 23% 22% 13% 3%
Fonte: IBGE Anurio estatstico 1939-1940.

A tabela 7 demonstra que as exportaes de borracha amaznica em 1850 foram 1% das exportaes nacionais enquanto o caf alcanou 39%. Dez anos mais tarde o caf aumentou para 68%, mas a borracha j somava 10% de tudo o que o pas exportava, subindo a 24% em 1899, 33% em 1905 e 40% em 1910, ano em que o caf somara 41% do total nacional.
Tabela 8: Saldos lquidos da Amaznia e do Brasil, 1850-1920 comrcio exterior medido em contos de ris, anos selecionados. Unidade 1901 1903 1905 1908 1909 1912 1915 Amaznia (a) 141.779 132.047 142.846 127.848 208.070 163.989 100.431 Brasil (b) 412.474 256.143 230.462 138.519 423.714 168.367 459.302 Participao (a/b) 34,4% 51,6% 62% 92,3% 49,1% 97,4% 21,9%
Fonte: IBGE Anurio estatstico; Le Cointe apud Santos (1980). Obs.: o ano de 1910 no consta devido contradio entre dados, mas, como se pode deduzir da evoluo dos nmeros, manteve elevada a participao regional nos saldos nacionais.

Quanto participao regional no saldo da balana comercial brasileira (tabela 8), podemos observar que no auge da produo gomfera a Amaznia foi fundamental para que o pas no se tornasse deficitrio, sendo que o saldo lquido regional foi equivalente a 34% do total nacional em 1901, subindo a 62%, 92,3%, 97,4% em 1905, 1908 e 1912 respectivamente. claro que com a crise da economia amaznica esta participao seria reduzida, foi o que aconteceu em 1915 cara para 21,9%, se mantendo em queda permanente por longos anos (SANTOS, 1980). O que pretendemos mostrar com estes nmeros que a sociedade amaznica, sustentada numa explorao excessiva do seringueiro, mas tambm de outros trabalhadores, produziu um montante significativo de riquezas que, ao ser comparado com o investimento industrial e governamental na regio, nos levam a concluir que financiou, em alguma medida, durante este perodo, uma parte do processo de industrializao que se iniciava no Sudeste brasileiro. A ttulo de exemplificao numrica, de 1889 (proclamao da Repblica) at 1916 a Unio arrecadou no Par 582.148 contos e gastou (despesas) 130.536 contos, apresentado um saldo de 451.612 contos (com preos constantes). No auge dos preos da borracha (1909 e 1910) as receitas lquidas da Amaznia equivaleram a 12% e 13,8% do total das receitas brutas do pas. Levando-se em considerao a pobreza da populao (apesar da riqueza produzida), sua pequena densidade populacional e a fragilidade dos estados amaznicos, podemos verificar que estes percentuais so significativos (SANTOS, 1980; ROCQUE, 2001).96 Santos (1980) calcula que do total de renda interna da Amaznia em 1910 (485.833 contos) 55% foram transferidos para fora da regio: 26% migraram para outros pases e 29% para outras regies do Brasil (no includas aqui as possveis remessas de dinheiro de imigrantes nordestinos s suas famlias). Tomando em considerao o montante transferido e
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Estes percentuais se mantm, em mdia, superiores a 10% no perodo de 1905 a 1910.

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o fato de que o que ficava concentrava-se em poucas mos, podemos ter uma noo do contraste social regional e do grau de pobreza da ampla maioria da populao, estivesse ela na floresta ou nas periferias urbanas amaznicas. De um lado misria, de outro um padro de consumo que, apesar da transferncia de renda para outras regies, lembrava, ou queria fazer lembrar, o europeu.97 Segundo Gomes e Vegolino,98 se os recursos transferidos capital do Imprio fossem investidos regionalmente, contribuiriam decisivamente para a sustentao da economia amaznica quando a produo extrativa do ltex entrasse em crise. No contexto da poca, tratava-se de recursos que teriam sido vitais para a implantao de infra-estrutura econmico e social, fundamental para a sustentao do crescimento regional, especialmente quando a demanda internacional pela borracha eventualmente deixasse de crescer, ou declinasse (SUDAM, 1997, p. 27). A concluso de Gomes e Vegolino/Sudam que neste perodo a ao do governo federal foi negativa em relao Amaznia.
O governo central contribuiu negativamente para a sustentabilidade de longo prazo do crescimento regional, atravs de um mecanismo particularmente prejudicial aos interesses dos empreendedores locais e consumidores urbanos: as persistentes mudanas nas tarifas de importao e exportao, com vistas a equilibrar o oramento fiscal. Como a economia era altamente especializada na produo e exportao de um nico bem, o quociente de importao em relao renda regional era bastante elevado. Praticamente todos os produtos de consumo eram importados. Dessa forma, um aumento nas tarifas de importao afetava os preos das mercadorias de primeira necessidade, contribuindo para uma queda da renda real dos consumidores. Durante o perodo de 1850-1890, ocorreram diversas mudanas na legislao tarifria, mas foi com a guerra do Paraguai que o governo imperial elevou os direitos de importao, com o objetivo de fazer caixa para equilibrar o oramento fiscal, extremamente abalado por conta do aumento das despesas com a guerra (SUDAM, 1997, p. 26).

verdade que estes os recursos transferidos ao ncleo mais dinmico da economia nacional poderiam ser investidos regionalmente de modo a diversificar a economia regional, mas, diferente do que colocam Gomes e Vegolino, e em alguma medida Santos, nada garante que isso ocorreria. No podemos deixar de ver que havia um fluxo considervel de renda transitando na Amaznia e que seu reinvestimento se fazia na prpria produo extrativa gomfera. Assim, havia a possibilidade real de que, mantidos os recursos na regio, eles se concentrassem na atividade mais lucrativa: a borracha. As oscilaes nos preos da borracha colocavam a economia local, apesar da euforia, num envolto de insegurana permanente. Pelos dados disponveis (SANTOS, 1980; LEAL, 2007a) Antes de 1911 os preos da borracha j haviam sofrido fortes quedas em alguns anos,

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Em carta a seu pai, Euclides da Cunha assim se expressa maravilhado: No se imagina no resto do Brasil o que a cidade de Belm, com seus edifcios desmesurados, as suas praas incomparveis e com a sua gente de hbitos europeus, cavalheira e generosa (CUNHA apud ROCQUE, 1973). Evidentemente quando fala dos hbitos europeus refere-se a uma pequena parcela da populao. Por outro lado, houve quem visse este perodo negativamente. Foi o caso de Caio Prado Jr. que, ao criticar as despesas sunturias, afirmou que a riqueza gerada na produo da borracha no serviria para nada slido e durvel. Disso concluiu que o maior smbolo que ficar desta fortuna fcil e ainda mais facilmente dissipada o Teatro Municipal de Manaus, monumento em que imponncia se une o mau gosto (PRADO JR., 1976, p. 246-247). 98 Este trabalho foi feito por estes dois autores, mas sob encomenda da Sudam (1997).

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gerando inclusive vrios processos de falncias importantes.99 Esta situao levou ao surgimento de uma idia de valorizao da borracha, tal qual se defendia no Sudeste do pas. A Liga dos Aviadores foi criada em janeiro de 1911 com a idia de sustentao elevada dos preos, tal qual o Convnio de Taubat em relao aos preos do caf. Frente baixa nos preos a Liga procurou aumentar seus estoques para recuperar os preos de abril de 1910, mas o efeito foi o inverso. Com a produo crescente do Sudeste Asitico a Liga teve que liberar estes estoques em 1912, o que redundou em aumento das exportaes regionais, mas, tambm, em mais queda nos preos. O Banco do Brasil suspendeu os emprstimos que fazia (sob fortes garantias), desde 1908. A crise se aprofundou e os processos de falncia tornaram-se crescentes (SANTOS, 1980). A atitude do Banco do Brasil decorreu do medo de acumular prejuzos, mas no se pode desconsiderar o fato de que o governador paraense da poca, Joo Coelho, ter rompido com Antnio Lemos, intendente de Belm, o qual mantinha estreitas relaes com o presidente Hermes da Fonseca e seu homem forte, senador Pinheiro Machado. A crise trouxe falncias, dvidas no pagas, desemprego, mais misria e fome. Quanto mais a crise se aprofundava maiores eram a inquietaes, de modo que ocorreram vrios momentos de distrbios polticos (SANTOS, 1980; ROCQUE, 2001 e 1973). Estes se explicam no apenas superficialmente pelas disputas entre oligarquias e seus representantes, mas pela prpria crise da economia. Ademais, a procura por borracha crua era, at este momento, totalmente externa, de modo que a incipiente indstria brasileira no Sudeste no encontrava motivos diretos e imediatos para proteger esta produo extrativa. Alm disso, o capital extrativista precisava manter a estrutura econmico-social estabelecida na regio. Esta manuteno significava a continuidade da existncia deste capital, por isso, entre outros motivos, no lhe interessava primeiramente diversificar a produo regional (LOUREIRO, 2004). neste sentido que a busca por garantias de preos visava manuteno da produo extrativa e dos interesses envolvidos. A reivindicao por polticas de desenvolvimento regional, medidas e recursos federais significava muito mais do que a defesa pura de um produto (a borracha). Entre os muitos interesses em jogo estavam queles ligados ao setor tercirio, diretamente associados ao extrativismo. Porm, por tudo que colocamos at aqui, entre tantas reivindicaes no sobrou espao real para a heveicultura. Como vimos, a arrecadao pblica desaba. A receita amazonense cai de 18.069 contos de ris em 1910 para 7.428 contos em 1915. No Par a receita de 20.255 contos no primeiro ano reduz-se a 8.887 contos cinco anos depois. Movimento igual tambm ocorre com o Acre. Diante de um endividamento externo e interno crescente e frente desordem financeira100 os governos estaduais, para poder pagar os juros e emprstimos externos, cortaram bruscamente as despesas, mesmo em servios fundamentais (SANTOS, 1980; ROCQUE, 2001).

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O que diferencia estas quedas daquela que se presenciou a partir de 1911 que as primeiras foram momentneas, de modo que o movimento mdio dos preos at este ano foi ascendente. J a partir deste ano a queda dos preos ocorre e se aprofunda permanentemente. 100 Segundo as informaes de Santos (1980) e Rocque (2001), quando Joo Coelho assumiu em 1909 encontrou dvidas com fornecedores e salrios atrasados que remontavam ao ano de 1900 (lembremos que esta foi a dcada do auge da borracha). Enas Martins, que tomou posse em fevereiro de 1913, encontrou uma situao no menos catica. Na sua gesto intensificou-se a prtica de pagar os fornecedores com nota promissria e os salrios com vale. Justificava isso dizendo que j se praticava anteriormente nos governos de Augusto Montenegro e de Coelho. Paralelo a isso, e contraditoriamente, os governos deste perodo chegaram a pagar juros da dvida externa num intervalo de quinze em quinze dias.

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Os governadores do Par, Joo Coelho, e do Amazonas, Antnio Bittencourt, firmaram um convnio em 31 de maro de 1911 cujo objetivo era financiar a produo gomfera, o que inclua a fundao de dois bancos de crdito agrcola e hipotecrio (em Belm e Manaus). Buscava-se ainda melhorar e padronizar tecnicamente a borracha exportada, isentando os impostos das fbricas que se propusessem a tal feito. Alm disso, propunha-se a formao de estoques que regularizassem o mercado. Para viabilizar o convnio a Unio teria que endossar um emprstimo de seis milhes de esterlinos que seria pago com uma sobretaxao da borracha. O problema que nem o governo federal aceitou fazer o endosso, nem os produtores-negociantes da borracha concordaram com a nova taxa. O convnio, mesmo j oficializado e transformado em lei, foi abandonado em seu nascedouro (SANTOS, 1980). Ainda em 1911, a partir do congresso da borracha realizado no Rio de Janeiro, lanouse o Plano de Defesa da Borracha pelo ministro da agricultura Pedro Toledo, oficializado na Lei 2.543-A de janeiro de 1912 e no decreto n 9.521 de abril do mesmo ano. O plano procurava colocar o pas na disputa internacional da borracha de cultivo,101 atravs do plantio. Tentou-se reduzir os custos de extrao e diminuir os impostos. Buscou, ainda, estimular a industrializao da borracha, o que inclua iseno fiscal e outros estmulos (PINTO, 1984). A crise era essencialmente Amaznica, mas as medidas de apoio se estendiam a diversos outros estados: Mato Grosso, Maranho, Piau, Bahia, Cear, Rio Grande do Norte, Pernambuco, Minas Gerais, Gois, So Paulo, Rio de Janeiro e Paran. Receberiam prmios monetrios cada primeira fbrica de artefatos de borracha que se instalasse, alm de em Belm e Manaus, em Recife, Bahia e Rio de Janeiro. Estas teriam iseno total de impostos e taxas de importao para materiais e equipamentos. A poltica no se limitava s atividades ligadas borracha. Na Amaznia a ampliao da produo alimentar seria estimulada, inclusive com arrendamento de fazendas nacionais; constituir-se-iam companhias pesqueiras para a pesca e industrializao deste produto; e diversos hospitais seriam construdos (PINTO, 1984). Como se v no apenas um plano de estmulo produo gomfera, muito menos uma poltica de proteo de preos em si. um programa mais amplo. Entretanto a viabilidade e execuo do plano ficavam questionadas quando constatamos as metas para o transporte. Propunha-se tornar navegveis trechos de rios de difcil acesso,102 integrar interna e externamente a regio atravs da construo de diversas estradas de ferro; e importar navios. A ttulo de exemplo, seria construda uma estrada de ferro que ligaria em vrios trechos intermedirios os rios Tocantins, Araguaia, Parnaba e So Francisco, permitindo uma ligao direta de Belm e da regio ao restante do pas, particularmente o Sudeste a partir de Pirapora em Minas Gerais. Levando-se em considerao os reduzidos investimentos federais na Amaznia at ento, a nova poltica proposta ao mesmo tempo em que trazia esperana gerava desconfiana. Fora isso, a Lei 2.543-A no definiu um percentual ou montante financeiro ao plano, facultando ao Executivo defini-lo de ano a ano. Junto ao plano foi criada uma instituio no e do Ministrio da Agricultura no Rio de Janeiro, a Superintendncia de Defesa da Borracha (PINTO, 1984). O pessoal destinado a esta superintendncia foi um agrnomo, um mdico, dois tcnicos e nove funcionrios burocrticos e zeladores. Posteriormente foram contratados alguns poucos tcnicos estrangeiros especializados. Atravs do decreto n 9.649 o governo federal destinou 8.000 contos instituio, mas, segundo Santos (1980), somente o estudo

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No somente da seringueira amaznica, mas tambm de outras espcies vegetais como a mangabeira. O objetivo dos investimentos em transporte, inclusive quanto a tornar navegveis trechos de certos rios, era proteger o setor comercial e facilitar o acesso a determinadas reas de seringais (PINTO, 1984; SANTOS, 1980).

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para tornar navegveis os altos cursos dos rios Purus, Acre e Rio Branco custou 6.000 contos para se chegar concluso de que no se deveria aventurar neste empreendimento. Nestas condies o plano terminou em fracasso. Os impostos aduaneiros ao invs de reduzidos, na prtica, acabaram sendo aumentados. A heveicultura e a colonizao contaram com a instalao formal de diversas empresas, estrangeiras principalmente, mas isso no se traduziu em aumento da produo. Tambm o setor de transporte limitou-se a seus megaobjetivos iniciais, no saindo do papel. Quanto aos outros objetivos do plano, Santos (1980) afirma que, alm de no se ter fundado sequer um ncleo agrcola, o saneamento tambm no ocorreu e da previso de construo de nove hospitais, cada qual com 100 leitos, no se chegou a nenhum hospital ou leito. O plano no passara de uma declarao de boas intenes. Mesmo isto no durou muito. A nova gesto do Ministrio da Agricultura suspendeu contratos de pessoal e aprofundou o desmonte do que havia do plano. J Pinto (1984) levanta a hiptese de que a aprovao unnime do plano no Congresso Nacional deva ter sido parte de uma articulao para fortalecer o governo de Hermes da Fonseca, ento em dificuldades. A hiptese parte do fato de que logo depois de aprovado o prprio Congresso passa a questionar o plano e se nega a votar os recursos exigidos viabilizao do plano, o que levou extino da prpria Superintendncia. Santos (1980) cita ainda trs resultados imprevistos do plano: 1) quando os competidores externos souberam do mesmo, pressionaram e conseguiram que seus governos lhes fizessem concesses, resultando em elevao relativa do preo do produto brasileiro; 2) fortaleceu-se a idia de que mais uma vez o governo federal no cumprira aquilo que havia prometido regio; e 3) o que havia de simpatia federativa transformou-se em animosidade. Depois do Plano de Defesa da Borracha, foram baixados alguns decretos onde a borracha era tema individualmente ou em associao, mas no se efetivaram em aes concretas de ao na Amaznia, incluindo aqui a produo gomfera (PINTO, 1984). Da segue-se que at os anos 1940 pelo menos no se viu poltica efetiva do governo federal de apoio economia regional. Assim, podemos perceber que esta economia e particularmente os negcios em torno da borracha era uma questo regional quando se tratava de produo, diversificao, beneficiamento e produo; inversamente, tornava-se questo nacional quando vista sob o ngulo da arrecadao. A borracha foi motivo ainda para o estabelecimento de um grande empreendimento na Amaznia dos anos 1920: o estabelecimento do Projeto Ford. O controle da produo de borracha natural pelo cartel ingls se chocava com os interesses da crescente indstria automobilstica norteamericana, tendo frente as empresas Ford. Aps a Primeira Guerra os EUA buscaram de diversas formas reduzirem os preos da borracha natural. Do outro lado, os produtores ingleses tentaram mant-los em patamares que favorecessem seus lucros, por isso adotaram o Plano Stevenson, uma estratgia de controle das quotas de exportao para manter seus interesses o que provocou forte reao por parte do cartel pneumtico estadunidense. Assim, o governo dos EUA adotou a poltica de estimular a plantao de borracha em pases que estivessem sob sua rbita de influncia. Disso resultou a escolha da regio de Santarm no Par como rea mais propcia a este investimento mais exatamente a regio de Itaituba, segundo o estudo de Costa (1981). Por sua vez, a burguesia paraense103 viu nesta atitude a possibilidade de mudar a situao de depresso econmica em que havia mergulhado desde que os seringais do Sudeste asitico entraram em operao. Por conta disso, segundo Leal (2007a), procurou-se atrair de todas as formas possveis o empreendimento para a regio. A tentativa de quebra do monoplio britnico interessava tanto aos EUA quanto aos produtores paraenses. No campo estadunidense, Henry Ford, ao mesmo tempo em que se aliava ao cartel automobilstico contra o cartel gomfero tambm lutava internamente ao seu
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Que Leal define como subburguesia.

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cartel, pois perdera a hegemonia quase absoluta que exercera at ento na produo de automveis. Assim,

A obteno de uma tal quantidade de territrio [na Amaznia] aos preos degradados que tem a natureza nas reas perifricas, tinha, entre outras, a faculdade de somar um expressivo degrau ao patrimnio das empresas Ford, bem como o de vir a servir, mais uma vez pelas facilidades que a periferia d, como sede de experimentos tcnicos, que sempre so voltados s possibilidades de mercado, para uma empresa acossada pelo fogo da concorrncia e pelo controle monopolista de um insumo essencial a ela (LEAL, 2007a, p. 46).

Na rea de terras adquirida por Ford (1,2 milho de hectares, depois batizada de Fordlndia) ele recebeu uma soberania institucional ilimitada, sob a garantia e proteo declarada do Estado (LEAL, 2007a, p. 76). Entre outros, ele podia explorar a rea como quisesse, no apenas com o plantio das seringueiras, mas, tambm, com a extrao mineral e aproveitamento do potencial energtico hidrulico, por exemplo. Tambm podia possuir fora pblica (repressiva) prpria e foi isento de qualquer imposto ou taxa estadual ou municipal por cinqenta anos. O projeto Ford no Tapajs chegou a ser instalado, apesar de muito aqum das metas iniciais, mas redundou em fracasso. A verso mais comum aquela que atribui s pragas naturais (Dothidela Ullei) a causa do insucesso do empreendimento. Leal no nega este elemento mais o descarta como fator preponderante. Dois fatores mais so apresentados por ele: o primeiro a topografia irregular de Fordlndia, levando a uma permuta de parte da rea por outra de topografia regular (Belterra); o segundo e decisivo elemento explicativo da crise do projeto foi a indisponibilidade de fora de trabalho na quantidade e nas condies de padronizao e adaptao exigidos pelas empresas Ford, que negava as peculiaridades da cultura local na relao entre homem e natureza.104

Sendo o meio natural da Regio, em reas como o Baixo-Amazonas, frtil em recursos para a subsistncia, de fcil alcance pelo Homem, este desenvolve culturas associadas a pouco esforo produtivo: a caa, a pesca, e, mesmo, a coleta florestal. Isso bvio torna os trabalhadores desses espaos avessos ao carter repetitivo, montono e intensivo do trabalho industrial [...]. Essa fora de trabalho j havia dado provas de sua total inadaptao s condies de trabalho imposta pela Empresa, por causa de uma circunstncia fundamental o seu grau de interao com o meio natural. Assim, a menos que se pudesse impedir o seu acesso a este Meio [...] a sua disponibilidade para as atividades produtivas continuaria sendo um obstculo insupervel. O empreendimento Ford no avanou por no poder dispor do exrcito de trabalhadores necessrio, em primeiro lugar, para quaisquer outras atividades produtivas que exigissem disciplina fabril (LEAL, 2007a, p. 103 e 109).

A Segunda Guerra Mundial trouxe um rpido e curto estmulo economia regional. Com os seringais do Sudeste Asitico ocupados pelos japoneses, o Brasil firmou os Acordos de Washington (maro de 1942), com o governo dos Estados Unidos e Inglaterra, sobre
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Leal cita, no decorrer do seu trabalho, um elemento adicional da crise: o desenvolvimento e expanso da indstria da borracha sinttica.

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matrias-primas estratgicas, entre estas destacadamente a borracha vegetal (LEAL, 1999 e 2007). O governo brasileiro comprometeu-se em aumentar a produo gomfera para abastecer exclusivamente a indstria estadunidense, reduzindo o consumo interno nacional. Para tal passou a assumir a prerrogativa de controle de todo o processo desta atividade, da produo exportao. O Banco do Brasil ficou com o monoplio provisrio da compra e exportao da borracha, tarefa transferida depois ao Banco de Crdito da Borracha, criado logo aps (julho de 1942). O BCB era estatal, mas 40% de seu capital pertencia Rubber Reserve Company (agncia governamental estadunidense)105 e dois dos seus seis diretores eram norte-americanos. Apesar dos interesses imediatistas, o banco constituiu-se tambm em instrumento de mdio e longo alcance. Com ele institucionalizou-se um sistema de crdito e financiamento na regio (MAHAR, 1978; PINTO, 1984). Anteriormente, em 1940, Getlio Vargas, prevendo o quadro da guerra, j havia pronunciado o discurso do Amazonas em Manaus, onde convocara a nao a um maior esforo em defesa do desenvolvimento amaznico (VARGAS, 1954a). Paralelo aos esforos de guerra o governo federal criara os territrios federais assumindo diretamente o controle de parte significativa do territrio amaznico sob a justificativa da defesa e integridade nacionais, at ento subordinados aos estados da regio. Os esforos decorrentes dos Acordos de Washington levaram a uma situao que ficou conhecida como a batalha da borracha. Sem antecipar seus resultados, importante destacar a criao de certa infraestrutura, usada inclusive futuramente em outros empreendimentos. Instalou-se, como j afirmamos, o BCB, verificando ainda, o fortalecimento do Instituto Agronmico do Norte com o intuito de racionalizar e estimular o cultivo na Amaznia, particularmente das heveas; o Servio Especial de Sade Pblica (SESP); uma agncia do governo estadunidense, a Rubber Development Corporation (RDC), destinada a estimular a produo e abastecer os seringais (afinal a produo no podia parar por falta de alimentos e equipamentos); o Servio de Encaminhamentos de Trabalhadores para a Amaznia (SEMTA);106 a Superintendncia de Abastecimento do Vale (SAVA), tambm com financiamento da RDC; a ampliao do aeroporto de Val de Cans em Belm e a construo do aeroporto de Ponta Pelada em Manaus (MAHAR, 1978; PINTO, 1984; MATTOS, 1980).

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Pelas informaes de Mahar (1978) o Tesouro Nacional tinha 87.500 aes, o governo estadunidense controlava 60.000 aes e outras 2.500 estavam em mos privadas. Anos depois o Banco foi totalmente nacionalizado pelo governo brasileiro. Este trabalho de Dennis Mahar, publicado em 1978 pelo IPEA, tornou-se uma referncia no estudo das polticas governamentais ao desenvolvimento amaznico. 106 A SEMTA foi substituda em 1943 pela Comisso Administrativa do Encaminhamento de Trabalhadores para a Amaznia (CAETA). Um pouco antes SEMTA o governo baixou decreto regulamentando as relaes de trabalho entre seringueiro e seringalista, onde definia que da renda lquida da borracha 60% caberia ao seringueiro (SECRETO, 2007). Chega a ser cmica esta atitude na medida em que o governo nada fazia para regular esta relao onde de fato ela ocorria: na floresta. A tarefa de fiscalizao do cumprimento desta regulamentao ficava a cargo do BCB, um banco. Do ponto de vista da burguesia regional no havia interesses em mudar as relaes h muito estabelecidas e que garantiam os lucros elevados. Isso fica evidente no perfil do seringueiro traado pelas associaes comerciais de Par e Amazonas: Antes do mais, deve ele ser capaz de viver isolado no interior da floresta, o que constitui particular disposio de esprito, deve possuir certa facilidade de improvisar, para se bastar a si mesmo com os escassos recursos da floresta. Deve ser suficiente saudvel para no enfermar em sua barraca, mida e sem conforto, no centro da mata. Deve ter suficiente resistncia fsica para uma caminhada de 20 quilmetros, diria, suportando carga atravs de alagadios e ladeiras. E deve, finalmente, contar com habilidade ao corte, pois um seringueiro desajeitado, canhestro, fraco produtor de leite de seringa (ANDRADE apud PINTO, 1984, p. 98). A este sincero depoimento s faltou acrescentar algo tambm importante para as associaes burguesas regionais, que este trabalhador aceitasse comodamente o valor mnimo pago por seu trabalho e a condio de explorao excessiva a que ele se encontrava.

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Ainda neste perodo o governo federal, em funo da dificuldade de atrair pessoas para a mata amaznica, equiparou o extrativismo do ltex ao servio militar, onde o seringueiro alistava-se como soldado da borracha. A economia amaznica, segundo a caracterizao de Leal (2007) se transforma em economia de guerra. Por conta desta e das demais iniciativas, conforma-se um novo afluxo populacional regio. Benchimol (1977)107 afirma que 100 mil nordestinos vieram para a Amaznia entre 1942 e 1945, constituindo um quadro humano de fome, tristeza e desiluso, com milhes de mortos muitos antes mesmo de chegarem ao seringal. Este trabalhador imigrante se deparava com uma realidade histrico-social, mas tambm fsica, muito diferente daquela de onde ele partira. O sertanejo, como afirma Benchimol (a partir de entrevistas com os migrantes) e confirma Secreto (2007), se autoafirmava como homem de terra enxuta e a Amaznia era encharcada. Para estimular a imigrao, alm da parte estrutural (passagens, certa hospedagem, etc.) o governo Vargas empreendeu uma campanha de propaganda, atravs de cartazes e outros instrumentos, onde, para aquele sem opo (trabalhador nordestino), a Amaznia se apresentava como a terra da fartura e da esperana. Propagandeava-se uma vida nova, na qual o Estado aparecia como mediador entre necessidades e oportunidades (SECRETO, 2007, p. 83). Mas a campanha ideolgica no se restringia a isso. Os soldados da borracha, nordestinos ou amaznidas, foram levados a acreditar que de fato estavam defendendo a ptria brasileira e a liberdade mundial veja a citao de um ex-soldado da borracha sobre um de seus companheiros que morreu no meio da mata, picado por cobra, e l mesmo foi enterrado com os seguintes dizeres na cruz improvisada: Aqui foi enterrado Joo Fumaa, um Soldado da Borracha que lutou pela liberdade e ajudou a salvar milhes de vida. Saudades de seus amigos e companheiros (SAMPAIO, 2007, p. 38). Do ponto de vista da produo, em 1942 produziu-se 12.204 toneladas de borracha, 14.575 toneladas em 1943, 21.192 em 1944 e 18.887 toneladas em 1945, representando um aumento em relao ao auge da crise da produo gomfera, mas ficando bem abaixo das 37.178 toneladas de 1912.108 A vitria dos aliados na guerra e a retomada do controle sobre o Sudeste Asitico fizeram retornar o desinteresse dos pases desenvolvidos pela produo amaznica. Alm das instituies criadas, o governo baixou decretos que aumentavam (ou objetivavam isso) o seu controle sobre a produo e comercializao da borracha. O DecretoLei n 4.451/42 estabeleceu a exclusividade estatal na compra e venda da borracha. O Decreto-Lei n 4.481/42 ampliou a interveno estatal na economia extrativa e, entre outros, estabeleceu um contrato-padro entre seringueiro e seringalista que recebeu, de imediato, manifestaes contrrias das associaes comerciais do Par e Amazonas. a classe empresarial tinha plena conscincia de que o Estado no teria mecanismos de fiscalizao para fazer cumprir o contrato: todavia o simples fato da existncia de um instrumento de referncia aos direitos do trabalhador a colocava em sobressalto (COSTA SOBRINHO, 1992, p. 88). Mais do que a tentativa de estabelecer um contato as resistncias foram mais fortes tentativa de se colocar agncias oficiais para abastecer diretamente o seringalista, barateando os custos da produo. Ora, como vimos anteriormente, esta comercializao, era uma das principais fontes de acumulao de riquezas. As elites empresariais da Amaznia reagiram de modo violento a essa forma de interveno estatal, questionando os alicerces dessa nova poltica, em nome da prpria sobrevivncia da economia amaznica (COSTA SOBRINHO, 1992, p. 89).

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Samuel Benchimol um reconhecido pesquisador da temtica Amaznia. Alm deste trabalho citado h outra obra muito divulgada que Amaznia: um pouco-antes e alm-depois (BENCHIMOL, 1977a). 108 Lembremos que neste ano o total produzido pelo pas foi de 42.410 toneladas. Na realidade, Santos (1980) afirma que 42.268 toneladas foi a produo Amaznica deste ano.

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Todo o aparato e aes em torno da batalha da borracha na realidade deram um novo, mesmo que curto, flego a uma estrutura de produo social bastante perversa ao trabalhador que a sustentava. O BCB acabou fazendo o papel das antigas casas aviadoras sem necessariamente acumular os lucros desta atividade. Estabeleceu isso sim um vnculo direto entre a extrao do ltex e a interveno estatal atravs dos preos estimulados por este banco e, em parte, pelo governo dos EUA. Para Carvalho (1987) at este momento as intervenes estatais ocorriam apenas de forma episdica, normalmente coincidindo com as fases de expanso da atividade extrativa, de modo que reforaram a estrutura de dominao local. Esses gastos pblicos na regio s serviram para reforar a prpria estrutura produtiva envelhecida e controlada pelas classes dominantes locais que deles se apropriavam tanto na esfera da produo quanto na esfera da circulao (CARVALHO, 1987, p. 72). Ao seringueiro dos anos 1940 nada de significativo mudou em relao ao da virada do sculo XIX para o sculo XX. Seu sonho de vencer numa regio distante e diversa de seu ambiente cotidiano foi to grande quanto sua desiluso. A Segunda Guerra foi vencida pelos pases aliados, mas a batalha da borracha, mesmo estando o Brasil ao lado dos pases vencedores, acabou em derrota... de trabalhadores amaznicos e nordestinos principalmente.

2. A INSTITUCIONALIZAO DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL: A FUNDAO DA SPVEA


Os espaos potencialmente ricos e desocupados despertam apetites perigosos num mundo de crescentes presses demogrficas e polticas. Se as rarefeitas populaes amaznicas tm os contornos de nosso domnio poltico, cumpre-nos auxili-las no aceleramento de sua integrao economia nacional [Getlio Vargas, mensagem ao Congresso Nacional em 1951] (VARGAS, 1954b).

2.1. Antecedentes Crise da economia regional, reclames da burguesia/oligarquia local, a defesa da segurana nacional e industrializao marcam as polticas pblicas e a realidade amaznica nos anos 1940 e 1950. Em 1943 Vargas criou os territrios federais do Amap, Roraima e Rondnia retirando uma parcela considervel do espao amaznico da administrao direta dos estados da regio e repassando-a ao controle do governo federal. Aps a guerra o Brasil passou pelo processo de redemocratizao e, neste momento, os interesses regionais no se fizeram calar, entre os quais aqueles ligados borracha extrativa que defendiam a manuteno da poltica vigente durante os Acordos de Washington. A defesa dos preos da borracha vegetal, citada por Pinto (1984), era feita em nome dos interesses de toda a Amaznia. Noutro plano a industrializao brasileira prosseguia e se desenvolvia a indstria de artefatos de borracha, o que aumentava o consumo interno de borracha. O setor extrativo, ainda segundo Pinto (1984), passava a se deslocar da exportao internacional ao abastecimento das indstrias do Sudeste brasileiro, mas estas indstrias no queriam comprar o produto a preos superiores aos das cotaes internacionais. Do total de borracha consumida pelo pas 75% era da indstria pneumtica, que pouco tinha de brasileira por estar diretamente integrada s multinacionais, mas reivindicava para si a proteo nacional contra as suas concorrentes externas. 82

neste cenrio que na constituio de 1946 se aprova o artigo 199, de autoria do deputado amazonense Leopoldo Peres, determinando investimentos de 3% da renda tributria nacional para a valorizao da Amaznia.109
Art. 199 Na execuo do Plano de Valorizao Econmica da Amaznia, a unio aplicar, durante, pelo menos, vinte anos consecutivos, quantia no inferior a trs por cento das suas rendas tributrias. Pargrafo nico Os estados e territrios daquela regio, bem como os respectivos municpios, reservaro para o mesmo fim, anualmente, trs por cento das suas rendas tributrias. Os recursos de que trata este pargrafo sero aplicados por intermdio do Governo Federal (BRASIL, 1946).

Desde ento os recursos federais Amaznia eram definidos ou justificados como pertencentes ao cumprimento deste artigo, mesmo que em montantes inferiores aos 3%. Os representantes da burguesia regional, ligada ao extrativismo, continuaram a pressionar o governo a manter a poltica de sustentao dos preos da borracha. Em setembro de 1947 foi aprovada a Lei 86 prorrogando at dezembro de 1950 o monoplio estatal da compra e venda da borracha, comprometendo-se a um preo de Cr$ 18,00 por quilo da borracha tipo acre-fina especial. O BCB continuaria a financiar a produo e foi criada a Comisso Executiva de Defesa da Borracha (CEDB, dez anos depois transformada em Conselho Nacional da Borracha). Os recursos para sustentar tal poltica sairiam do Fundo de Valorizao Econmica da Amaznia.110 Apesar de esta poltica responder a interesses regionais, a criao da CEDB traz um elemento novo. Ela era composta por trs membros, representando produtores de borracha, BCB e indstria manufatureira e seria presidida pelo ministro da fazenda (PINTO, 1984). Os seringueiros continuavam de fora dos organismos que decidiam as polticas da borracha e da regio, mas a CEDB no era um rgo regional, controlado direta e exclusivamente pela oligarquia regional amaznica, no mnimo havia dois participantes no diretamente constituintes deste setor: o representante da indstria e o ministro da fazenda (normalmente oriundo de outra regio e setor produtivo). Suas atribuies extrapolavam a regulao do mercado da borracha vegetal, abrangendo a borracha sinttica e o prprio estabelecimento de indstrias ligadas borracha (sinttica ou vegetal). Entretanto, segundo Pinto (1984), apesar das atribuies, a CEDB no dispunha de quadro funcional e oramento prprio, o que a transformava em rgo formulador, mas no executor. Apesar dessa situao que apontava para sua extino, os interesses conflitantes acabaram por mant-la, sendo que foi criada uma secretaria a ela (com corpo funcional pblico) que em 18 de janeiro de 1967, atravs do artigo 27 da Lei 5.227, parte da Operao Amaznia foi transformada na Superintendncia da Borracha (Sudhevea).111

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O Nordeste tambm obteve poltica equivalente: 4% das receitas federais deveriam ser usadas na poltica de combate s secas. 110 Isto no significou que os interesses extrativistas amaznicos ficaram satisfeitos, pois se reclamava da demora e/ou insuficincia dos recursos disponibilizados para a garantia de preos e compra da safra. Alm disso, ocorreu uma queda relativa dos preos do produto. Por outro lado e contraditoriamente, a manuteno de preos elevados estimularia a produo e importao da borracha sinttica e o cultivo da hevea (borracha), o que ocorria fora da Amaznia veja Pinto (1984) e Mahar (1978). 111 Mostramos que a CEDB j no era uma instituio regional. A Sudhevea era menos ainda. Apesar de presentes os interesses da burguesia extrativa amaznica o estmulo ao cultivo de seringais em outras regies, borracha sinttica e importao de borracha vegetal demonstrava que a poltica da borracha ficava cada vez

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O BCB esteve ligado produo extrativa amaznica durante a dcada de 1940, sendo transformado em seguida no Banco de Crdito da Amaznia S.A. (BCA, lei n 1.184 de 30/08/1950), onde os interesses extrativistas continuavam a se fazer presentes, pois seriam destinados ao banco 10% do Fundo de Valorizao da Amaznia a serem investidos unicamente na regio e de preferncia na produo de borracha (PINTO, 1984; PEREIRA, 1976). Apesar disso o desenvolvimento industrial e a centralizao de capitais no Sudeste do pas colocava os interesses extrativo-comerciais da borracha amaznica em relativa e progressiva perda de espao nacional. Isso se aprofunda quando cresce a importncia e a participao da indstria automobilstico-pneumtica durante do governo JK na segunda metade dos anos 1950.112 Alm disso, outros interesses ligados burguesia regional tambm deviam reivindicar polticas de apoio, o que colocava enquanto perspectiva a construo de uma poltica mais global para regio. Tanto Vargas quanto JK, como j demonstramos, no impulsionaram um rompimento definitivo com as oligarquias regionais, ao contrrio, recorriam a elas (ou a setores delas) para buscar sustentao diante das disputas polticas de ento. Porm, na medida em que impulsionavam a industrializao alguns interesses entravam em choque. Essa situao marca a poltica da borracha nos anos 1950. No discurso feito em Manaus em 1940 Getlio Vargas antecipara alguns elementos que seriam retomados posteriormente quando da definio de polticas federais para a regio nos anos 1950. A Amaznia, e a floresta em particular, so tomadas como problema, como uma regio decadente que deveria ser reerguida num esforo de toda a nao. Vim par ver e observar, de perto, as condies de realizao do plano de reerguimento da Amaznia. Todo o Brasil tem os olhos voltados para o Norte, com o desejo patritico de auxiliar o surto de seu desenvolvimento. A tarefa consistia em continuar a investida j iniciada: conquistar a terra, dominar a gua, sujeitar a floresta.. Isso seria feito atravs da concentrao e aplicao metdica dos recursos (inclusive no estabelecimento de ncleos agrcolas) para enfrentar o inimigo do desenvolvimento, o espao tomado com vazio. Assim, ser possvel, por certo, retomar a cruzada desbravadora e vencer, pouco a pouco, o grande inimigo do progresso amazonense, que o espao imenso e despovoado. Feito isso a Amaznia poderia fazer parte da Nao: o vosso ingresso definitivo no corpo econmico da Nao, como fator de prosperidade e energia criadora, vai ser feito sem demora (VARGAS, 1954a, p. 9-11). O ncleo dinmico da industrializao nacional estava no Sudeste. A nosso ver no se tinha condies nem interesse em proceder a um processo igual na Amaznia, mas o fim dos Acordos de Washington e o conseqente e progressivo abandono das polticas regionais dele derivadas devem ter gerado uma presso sobre o governo federal de modo que ele teve que assumir (e dar repostas) publicamente o compromisso com o desenvolvimento amaznico, ainda que isso significasse em grande medida muito mais um compromisso formal que no se traduziu na realidade com a mesma fora do discurso. Entre setembro e novembro de 1951, tambm por determinao do Presidente Vargas, ocorreu no Rio de Janeiro a Conferncia Tcnica sobre a Valorizao Econmica da Amaznia (BRASIL, 1954), cujo objetivo seria subsidiar a elaborao do Plano com este fim estabelecido na Constituio de 1946. A conferncia foi presidida por Rmulo Almeida, tendo como secretrio executivo Arthur Cezar Ferreira Reis. Tcnicos do governo e especialistas diversos elaboraram diversos estudos que foram apresentados no evento e em parte adotados na mensagem anual que o Presidente enviou ao Congresso em 1952. Nela a ocupao e a
mais distante da Amaznia e mais prxima do Sudeste. Isso explica, mesmo que no em tudo, a elevao, citada por Pinto (1984), dos recursos disposio desta superintendncia na dcada de 1970. 112 Esta situao intensificada ainda mais durante os governos militares.

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colonizao da regio continuariam sendo feitas via imigrao nordestina, sendo que a produo regional deveria voltar-se para produzir produtos tipicamente regionais e alimentos auto-suficincia local. A mensagem se refere possibilidade de petrleo e outros recursos do subsolo, mas, at pela falta de informaes, no apresenta nada de concreto apesar de que j se tinha a constatao e os preparativos da explorao da reserva de mangans do Amap. O extrativismo continua sendo visto como o elemento sustentador da economia regional. A produo extrativa, fundamento da economia do extremo-norte, mereceu um exame atento e realstico, que concluiu pela indicao de incentivos e medidas que amparem a produo da borracha silvestre, castanha, madeiras odorferas, guaran, balata e chicles, uaicima, piaava, cumaru, copaba-jacar, puxuri e timb (VARGAS, 1954b, p. 4). Entre estes produtos a borracha continuava a ter papel de destaque, merecendo considerao especial, mas no devendo ficar limitada produo extrativa. A mensagem presidencial cita um estudo para a plantao de 30 milhes de seringueiras no intervalo de 10 anos. Para tal, 10% das verbas do plano deveriam ser destinadas a este empreendimento. A parte referente ao extrativismo est subsidiada no texto de Scrates Bomfim apresentado na conferncia, de onde se l: a soluo a longo prazo, j indicada no discurso do Rio Amazonas, estar na converso das atuais atividades extrativas a uma fase agrcola pela disciplina dos vegetais silvestres ao cultivo sistemtico. Enquanto isso, e paralelamente, a floresta deve ser objeto de uma explorao metdica que cobrir as necessidades atuais de sua populao. Apesar de tomar o cultivo como prioridade, o extrativismo ainda era visto como indispensvel. Alguns produtos tirados da floresta, a borracha pelo menos, so essenciais ao equilbrio da economia nacional (BOMFIM, 1954, p 23). Mas a economia e sociedade regionais, sustentadas no extrativismo, eram instveis e sofriam de uma troca desigual, pois compravam seus produtos de consumo das outras regies brasileiras a preos inflacionados e vendiam a produo local no mercado internacional sem inflao. Essa ordem social instvel porque o seu carter deficitrio no exerce sobre a populao florestal suficiente atrao para conserv-la na floresta e ela principia a refluir aos centros povoados e margem das vias de comunicao (BOMFIM, 1954, p. 23). O rgo financeiro do plano seria o Banco de Crdito da Amaznia, mas a autonomia na determinao dos recursos no cabia a ele e, como no havia ainda a instituio responsvel para isso, a mensagem j apresentava uma previso para aplicao dos recursos por cinco exerccios. Isso implica uma determinao anterior de prioridades, anterior prpria Spvea. Bomfim (1954) afirma que em 30 de junho de 1951 os recursos totais do BCA (capital, fundos, reservas e depsitos) somavam 526 milhes de cruzeiros, destes 296 milhes (56% do total) estavam imobilizados em estoques de borracha, demonstrando que, ainda que progressivamente decadente, a burguesia produtora deste produto ainda dispunha de grande influncia regionalmente. Qual a contradio? O banco agora ganhara outras atribuies, ou melhor, outras obrigaes que no apenas aquelas ligadas borracha que justificara a sua fundao como Banco de Crdito da Borracha. Mas seu capital, nas palavras de seu presidente Gabriel Hermes Filho, tinha mais de partes investidas na borracha. Como ele tinha a obrigatoriedade de compra e venda da produo uma parte considervel de seus recursos ficava empatada, particularmente quando tal comrcio encontrava dificuldades. Alm do que, os riscos desta comercializao recaam sobre esta instituio. Esta situao levou o presidente do banco da defender um reforo de recursos, correspondente s suas novas atribuies de financiamento (HERMES FILHO, 1954, p. 77).

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O que se observa at aqui pelos textos da conferncia (incluindo o do presidente do Banco de Crdito da Amaznia) e discursos do Presidente da Repblica que havia a necessidade e interesse em ocupar demograficamente a regio, entre outras coisas para no sofrer questionamento quanto soberania brasileira sobre a mesma. Para esta ocupao, numa regio onde a natureza se apresentava como problema e inimigo a ser vencido era necessrio dar funo econmica. A industrializao no se apresentava de fato no horizonte regional imediato e pouco se fala dela, a no ser quando de pequenos empreendimentos locais. A explorao mineral era tomada como desejosa, mas pouco se conhecia sobre as potencialidades regionais neste campo, tanto assim que as especulaes giraram principalmente em torno do petrleo o ferro e o alumnio no constavam dos debates. Qual a sada? Manter o extrativismo enquanto se processa um movimento rumo agricultura. Objetivava-se, ento, manter a economia no seu carter primrio, se distanciando do extrativismo, mas primria.

2.2. A Fundao Apesar dos discursos e intentos o artigo 199, que estabeleceu o Fundo de Valorizao Econmica da Amaznia em 1946, s foi regulamentado pela Lei n 1.806 (BRASIL, 2007a) sancionada por Getlio Vargas em 06 de janeiro 1953 que definiu a Amaznia Legal como a rea envolvendo Amap, Par, Amazonas, Roraima, Acre, Rondnia e parte dos estados do Mato Grosso (norte do paralelo 16 latitude sul), Gois (norte do paralelo 13 latitude sul) e Maranho (oeste do meridiano 44).113 O Plano de Valorizao foi conceituado como o esforo nacional para a ocupao territorial da regio veja a preocupao com a ocupao territorial, j presente desde a colonizao portuguesa, mas que paulatinamente vai ganhar novas cores.114 A partir da conceituao do plano, faltava quem o elaborasse e implementasse. Isto coube Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da Amaznia (Spvea), tambm criada pela referida lei (artigo 22) (PEREIRA, 1976), uma instituio, como o prprio nome demonstra, criada a partir e para um plano de valorizao econmica. Subordinada diretamente ao Presidente da Repblica, esta foi a primeira grande instituio destinada ao desenvolvimento amaznico. Apesar de algumas polticas j existentes em algumas reas brasileiras, como era o caso da poltica contra as secas nordestinas, a Spvea foi uma inovao no planejamento brasileiro: uma instituio regional responsvel por elaborar polticas de desenvolvimento de uma regio envolvendo diversas unidades federativas, nveis de governo e setores da economia. Para Homma (2002), ela foi uma tentativa de reproduzir aqui a experincia da Tenessee Valley Authority (TVA), criada em 1933 para impulsionar o desenvolvimento do

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Esta delimitao e conceito da Amaznia Legal sofreram algumas modificaes no decorrer dos anos. A Lei n 5.173, que extinguiu a SPVEA e criou a Sudam, manteve estes limites para efeito de planejamento regional. A Lei Complementar n 31, de 11.10.1977, no seu artigo 45, estendeu a Amaznia Legal incluindo toda a rea do estado do Mato Grosso. Na Constituio de 1988 foi criado do estado do Tocantins, parte norte de Gois, que passou a integrar em sua totalidade a Amaznia Legal. Os territrios federais do Amap e Roraima tambm foram transformados em estados por esta Constituio. O Decreto-lei n 291, de 28.02.1967, e Decreto-lei n 356, de 15.08.1968, fixaram a Amaznia Ocidental como sendo composta por Amazonas, Acre, Rondnia e Roraima, de modo que a Amaznia Oriental ficou constituda por Par, Amap, Tocantins, Maranho e Mato Grosso (ADA, 2007, p. 1-2). 114 O recenseamento do IBGE de 1950 apontara 3.549.589 pessoas residindo na Amaznia (excludos os ndios no civilizados), o que representava apenas 6,8% da populao nacional.

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vale do rio Mississipi (EUA), construindo obras infraestruturais (barragens, por exemplo) e articulando interesses comuns de diversos estados cortados pelo rio. Figura 1: Amaznia Legal115

Fonte: FAE/IBGE, Anurio Estatstico (1992)

Se olharmos o contexto histrico da criao da Spvea veremos a tentativa de diversos governos perifricos em impulsionar polticas de desenvolvimento e industrializao. Mas no apenas isso. Desde 1945 havia sido aberta uma discusso sobre a criao do Instituto Internacional da Hilia Amaznica, parte componente da ONU, o que colocava em questo a soberania brasileira sobre a regio. A proposta de criao do Instituto foi elaborada em 1947 por uma comisso internacional de cientistas reunida em Belm do Par, sendo aprovada na segunda conferncia da Unesco ocorrida no mesmo ano. No ano seguinte a proposta foi assinada pelos representantes dos governos amaznicos reunidos em Iquitos, cidade da Amaznia peruana. Foram eles Brasil, Peru, Equador, Colmbia, Bolvia, Venezuela, Frana (Guiana Francesa), Holanda (Suriname) e Itlia (ainda que no tivesse territrio na Amaznia). A Gr-Bretanha (Guiana Inglesa) no enviou representante. Este debate, traduzido em protocolos favorveis ao Instituto assinados pela diplomacia brasileira, envolveu o Congresso Nacional e prosseguiu at o incio da dcada seguinte quando o Estado Maior das Foras Armadas apresentou diversas restries ao protocolo de Iquitos. Essas restries levaram assinatura de um Protocolo Adicional em 12 de maio de 1950, o que na prtica inviabilizou as intenes iniciais por trs do Instituto. Neste sentido, o Congresso brasileiro nada fez para aprovar a conveno que criava a nova instituio
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A partir da Lei n 1.806 e das alteraes posteriores.

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internacional e a proposta ficou apenas no longo debate inicial. O governo brasileiro criou ento em 1952 o Instituto Nacional de Pesquisas Amaznicas (INPA), sediado em Manaus. Em 1953 no apenas regulamentou o artigo constitucional como criou a Superintendncia para elaborar polticas de desenvolvimento para a Amaznia. Evidentemente, no podemos reduzir a fundao da Spvea ao debate internacional sobre a Amaznia, mas tambm no podemos deixar de ver que esta discusso esteve presente no cenrio brasileiro.116 A lei 1.806 definiu ainda os objetivos gerais da Valorizao da Amaznia (BRASIL, 2007a): a) assegura a ocupao da Amaznia em um sentido brasileiro; b) construir na Amaznia uma sociedade economicamente estvel e progressista, capaz de, com seus prprios recursos, prover a execuo de suas tarefas sociais; c) desenvolver a Amaznia num sentido paralelo e complementar ao da economia brasileira. Os 14 objetivos especficos da Valorizao, definidos na Lei n 1806, eram muito amplos, incluindo, por exemplo, desenvolvimento industrial, agrcola, social, plano de viao, energia, aproveitamento dos recursos minerais (quando, como afirmamos, sequer se conhecia o potencial mineral da regio) e, inclusive, desenvolver um programa de defesa contra as inundaes peridicas, por obras de desaguamento e recuperao das terras inundveis (BRASIL, 2007a). No perodo de existncia da Spvea (1953-1966) foi construda a Belm-Braslia objetivando a integrao com outras regies do pas. Outras rodovias foram planejadas. Anteriormente, em 1950, j havia sido fundado o Banco de Crdito da Amaznia (a partir do Banco de Crdito da Borracha), posteriormente transformado em Banco da Amaznia (BASA) (LOUREIRO, 2004). Ironia: a integrao da regio ao restante do pas ocorreu atravs das rodovias de onde as indstrias automobilsticas so altamente dependentes de borracha, mas impulsionam a produo sinttica e mesmo a importao da borracha natural do Sudeste Asitico. A criao do Banco de Crdito da Amaznia, da Spvea e do Banco do Nordeste do Brasil (1952) sofisticou os mecanismos do Estado para o estabelecimento do seu projeto nacional, abertamente voltado industrializao (concentrada no Centro-Sul) e constituio do mercado integrado nacional. Alm do mais, eles plantaram definitivamente as bases para a ao regional posterior, balizando todo o conjunto de iniciativas do setor a partir da segunda metade dessa dcada (COSTA, W., 2001, p. 50). A Spvea, criada em janeiro de 1953, foi instalada em Belm em 21 de setembro deste ano, aprovando-se seu regimento interno um ms depois veja o largo espao temporal entre a sua criao em lei e a sua efetivao. Seu principal rgo era a Comisso de Planejamento,117 presidida pelo superintendente da nova instituio e composta de seis subcomisses que seriam coordenadas por uma subcomisso especial. Eram elas: 1) subcomisso agrcola; 2) subcomisso para recursos naturais; 3) subcomisso de transporte, comunicao e energia; 4) subcomisso de crdito e comrcio; 5) subcomisso de sade; e 6) subcomisso de desenvolvimento cultural. Inicialmente a tarefa da Comisso de Planejamento foi elaborar um exame preparatrio da realidade regional para orientar os trabalhos de um programa de emergencial, exigncia contida na lei que criara a Superintendncia. A Comisso
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Para esta temtica veja a obra de Arthur Cezar Ferreira Reis A Amaznia e a cobia internacional. Trabalho de referncia publicado em 1960. A obra se destaca, entre outros motivos, pelo fato de seu autor ter sido participante ativo na definio das polticas regionais, inclusive em certo perodo da ditadura militar. Ele foi superintendente da Spvea e governador do Amazonas. Veja tambm Ribeiro (2005). 117 Que j havia sido instalada em Belm trs meses antes que a prpria Spvea.

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de Planejamento era composta por 15 membros: seis tcnicos da instituio e representantes dos setores gerais componentes do Plano de Valorizao e nove membros representando cada estado ou territrio federal da regio (PEREIRA, 1976; FERREIRA,1989). 2.3. O Programa de Emergncia Feito isso, em 1954 a Spvea, sob a presidncia de Arthur Reis,118 elaborou o primeiro grande programa de desenvolvimento para a Amaznia, o Programa de Emergncia, que antecederia no primeiro ano os planos qinqenais. Ele foi precedido e subsidiado por um rpido estudo da regio, a Concepo Preliminar da Valorizao Econmica da Amaznia (SPVEA, 1954b). Os resultados das primeiras aes de valorizao ficaram distantes dos objetivos propostos, mesmo assim importante uma avaliao da mesma a partir do referido programa. De incio o Programa coloca o desenvolvimento da Amaznia como parte do destino nacional e, ao ser adotada como fronteira, a regio vista diante de uma ameaa segurana e unidade nacionais. Feito isso a primeira preocupao foi mostrar que a natureza no tornava a regio invivel, ao contrrio, poderia se constituir em vantagem natural: as condies do meio amaznico no impossibilitam o progresso da regio. O clima da Amaznia no hostil vida do homem. (SPVEA, 1954, p. 5) Aprovado por decreto presidencial n 35.020 em 08 de fevereiro de 1954 o Programa de Emergncia parte de uma breve caracterizao da evoluo econmica da regio e do diagnstico de suas deficincias, constatando negativamente a dependncia externa de uma economia puramente mercantilista e extrativista (elementos vistos como problemas), o que explicava o momento em anlise: chega a Amaznia a 1953 esmagada pelo peso dessas contradies econmicas, adquirindo sua subsistncia com um dispndio maior do que o valor de sua produo e registrando, cada ano, dficit em sua balana de pagamentos. A concluso que a crise amaznica no decorreria das condies adversas da floresta, mas da sobrevivncia dos hbitos e concepes de trabalho e da organizao social do ciclo extrativista, cuja produtividade econmica tornou-se insuficiente para a sua manuteno como sistema econmico. A populao local no se adaptou s condies da economia mundial. Cabe ao governo brasileiro, atravs dos trabalhos da Valorizao da Amaznia, operar essa transformao (SPVEA, 1954, p. 6). A valorizao econmica da Amaznia no Programa de Emergncia, concordando com o expresso na Lei 1.806, visaria a integrao territorial, econmica e social amaznicas unidade nacional, com especial ateno, alm das reas de fcil acesso, s regies de fronteira. Partindo desta compreenso mais geral, elaboram-se os objetivos que trazem uma concepo de complementao economia nacional, mas tambm de substituio regional de importaes (mesmo quando se referindo ao Sul/Sudeste do pas). Os objetivos eram a produo de alimentos pelo menos equivalente s suas necessidades de consumo; produzir matrias-primas e produtos alimentares que o Brasil importava; explorar riquezas energticas e minerais, ao mesmo tempo em que exportar matrias-primas regionais; converter a economia extrativista em economia agrcola e a economia eminentemente comercial urbana em economia industrial; estabelecer sistema de crdito e transporte; e, finalmente, elevar tanto o nvel de vida como o de cultura tcnica e poltica da populao da regio.

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Que assumiria posteriormente o governo do Amazonas e, desde o perodo da Spvea, defendia um sistema de incentivos fiscais Amaznia. Relembremos: Reis havia secretariado a Conferncia Tcnica sobre a Valorizao Econmica da Amaznia em 1951.

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Na Conferncia de Valorizao Econmica o extrativismo foi, ao mesmo tempo, reconhecido como importante e questionado quanto s suas limitaes, diante das quais se apresentava a agricultura como caminho para o desenvolvimento regional. No Programa de Emergncia este movimento ganhou amplitude, expressividade e redefinio de modo que o extrativismo passou a ser visto como a causa da crise e do atraso regional e a nica possibilidade de superao desta realidade seria o desenvolvimento da agricultura. Acabou-se constatando a crise regional na sua superficialidade, seu fetichismo, e no a razo de fundo ligada ao processo de reproduo do capital sustentado na sua esfera comercial e nas relaes com o mercado mundial monopolizado. Ademais, a constatao dos dficits na balana comercial regional evoluiu para a defesa de uma poltica regional de substituio de importaes, onde a industrializao ganhou um destaque at ento no pensado. At a Spvea, na prtica a poltica era de reerguer o extrativismo. A partir da Superintendncia o extrativismo passa a ser visto como sinnimo de atraso e o desenvolvimento s seria alcanado superando-se a dependncia econmica que at ento se tinha dele. 40 anos aps o incio da crise da borracha, o setor extrativista clssico encontrava-se bastante enfraquecido se comparado ao poder acumulado no incio do sculo. isso que nos ajuda a entender a reestruturao defendida pela Spvea. Assim, o Programa de Emergncia um marco na elaborao de polticas para a regio, agora no mais centrada no extrativismo gomfero ou de produtos prximos. Procede-se assim um processo de ruptura com as concepes at ento predominantes. Como pode ser observado, diferentemente do que coloca Diesel (1999), os objetivos do Programa de Emergncia (apesar do nome) no so para retorno imediato, ao contrrio, so objetivos estruturais, base para um planejamento e desenvolvimento de longo prazo. Sob esta compreenso ele uma antecipao do que deveriam vir a serem os planos qinqenais. Exemplos neste sentido no faltam: transformar o extrativista em agricultor, concentrar em ncleos a populao dispersa pelo extrativismo, estabelecer um sistema de transporte eficiente, que pelas caractersticas da regio deveria ser, principalmente, fluvial. Em certo sentido o Programa se assemelha a um programa global de governo (uma espcie de plataforma governamental) e no somente de valorizao econmica, chegando a apresentar propostas para a educao, desenvolvimento cultural e saneamento de certas reas da regio para a prtica agrcola. Refletindo o momento nacional e as concepes de desenvolvimento dominantes at ento, o progresso concebido como um desdobramento da industrializao. Isso fica explcito quando o progresso das cidades amaznicas condicionado industrializao das mesmas: sem industrializao, a populao das cidades subsiste pela prtica de processos de intermediao e sua manuteno reca integralmente sobre as populaes rurais, com aumento correspondente no preo das utilidades e no custo de vida (SPVEA, 1954, p. 9). Apesar de no textualmente explcita no Programa, esta industrializao, que pressupunha uma diversificao, seria voltada para atender o mercado interno principalmente. Para estimular o desenvolvimento industrial defendia-se a concesso de crdito em condies especiais s indstrias que racionalizem ou modernizem as atividades industriais atualmente praticadas com carter marginal; s que utilizem matrias-primas da regio; s que produzam utilidades de vital importncia para a regio; s que fabriquem materiais ou implementos utilizados pelas indstrias (SPVEA, 1954, p. 9). Alm disso, em diversos momentos percebe-se a inteno de tornar produtiva e economicamente rentveis as atividades, prticas e produtos da populao regional. o caso da proposta de realizar agricolamente a produo dos gneros atualmente extrados da floresta (SPVEA, 1954, p. 8).

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Assim a agricultura assume importncia central na valorizao da Amaznia, pois do seu sucesso no realizar uma agricultura rendosa para o lavrador que depende, na realidade, o xito de todos os trabalhos de valorizao da Amaznia (SPVEA, 1954, p. 11). Um fracasso neste objetivo inviabilizaria a industrializao e faria as populaes agrcolas retornarem ao extrativismo e disperso. Esta importncia forte a ponto de se conceber a pecuria como um complemento da vida agrcola (SPVEA, 1954, p. 12) e pecuria no significa, como vir a ser posteriormente, sinnimo de criao de gado bovino e bubalino. A suplementao de protenas animais populao regional ocorreria em grande medida pela criao de animais domsticos e, principalmente, pela pesca. A prpria sade dos habitantes concebida inclusive como um problema agrcola na medida em que dependeria de alimentao adequada. No Programa, apesar do reconhecimento da importncia do grande empreendimento privado, a agricultura concebida como uma atividade sustentada no pequeno proprietrio e na colonizao (apresentando at elementos de uma certa reforma agrria).119 Mas diferentemente do chamado ciclo da borracha e do perodo da batalha da borracha, esta colonizao deveria ser feita recorrendo ao habitante da prpria regio. Mesmo que se devesse buscar brasileiros e estrangeiros que j dominassem prticas agrcolas avanadas a base da colonizao seria o trabalhador amaznico. Diferentemente de outros programas futuros, no Programa de Emergncia, tal como nos textos da conferncia de 1951, a minerao recebe pouca ateno, o que evidenciava o pouco conhecimento sobre a distribuio mineral da regio. Evidenciava tambm o ainda pequeno desejo do grande capital (nacional-privado e internacional) em fazer investimento direto imediato nesta atividade na Amaznia o que no significa que no haja interesse estratgico do capital privado nacional e interesse internacional sobre a regio, a proposta de criao do Instituto Internacional sobre a Hilia Amaznica120 e a produo de mangans (j em incio de operao) no Amap confirmam esta afirmao. Do total de Cr$ 300 bilhes previstos para o Programa de Emergncia apenas Cr$ 13,76 milhes destinavam-se aos recursos minerais, sendo em grande medida para estudos sobre potencialidade, localizao e explorao (SPVEA, 1954). Assim, as primeiras polticas elaboradas pela Spvea demonstram a tentativa de reestruturar significativamente a economia regional, superando o extrativismo e se sustentando: (a) numa complementaridade economia nacional (produzindo matriasprimas); (b) na sustentao interna (produzindo produtos para seu prprio consumo, substituindo importaes); e (c) numa nova complementaridade entre o rural (agora agrcola) e o urbano (centro industrial e comercial). 2.4. I Plano Qinqenal de Valorizao Econmica da Amaznia Logo aps a elaborao do Programa de Emergncia (outubro-dezembro de 1953) iniciam-se os trabalhos de construo do I Plano Qinqenal, o Plano de Valorizao Econmica da Amaznia elaborado entre janeiro e junho de 1954. Tal qual o Programa de
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Diz o Programa: na colonizao oficial, o lavrador trabalhar sua prpria terra, adquirida a prazo longo e sem juros, em conjunto com a habitao e os instrumentos de trabalho. O trabalho dever ser individual e no permitido assalariado entre os agricultores [...]. importante impedir que, no contato entre duas culturas de nvel desigual, o colono de nvel superior explore o trabalho do colono de nvel inferior, criando uma estratificao social que sempre tenda a torna-se permanente (SPVEA, 1954, p. 11). 120 Como j mostramos Reis (1960), e em menor intensidade Mattos (1980), afirma que algumas aes do governo brasileiro se devem a uma resposta ao interesse internacional sobre a Amaznia, materializado, entre outros, no referido instituto.

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Emergncia o I Plano se apresenta como tendo um carter preliminar, apesar de suas proposies constiturem-se em medidas para o longo prazo. O plano agora apresentado tem um carter preliminar e constitui uma tomada de posio em face do problema (SPVEA, 1955, p. 23). A equipe que fez o Programa foi a mesma que elaborou o I Plano Qinqenal, de onde se constata a continuidade no diagnstico da interpretao da realidade regional e das polticas de desenvolvimento propostas. Assim, a caracterizao de que o modelo extrativista havia se esgotado leva a se buscar um novo modelo econmico para a regio, sustentado agora na produo/colonizao agrcola que recebeu a maior destinao oramentria e deveria ser tecnicamente avanada e orientar-se para o abastecimento (auto-suficincia) alimentar da regio, ou seja, para seu mercado interno. Nesta caracterizao, uma ocupao igual disperso provocada pelo extrativismo no permitiria a constituio de uma sociedade homognea e normal [grifo nosso], capaz de multiplicar-se e prosperar com recursos prprios, o que a condenaria a ficar fadada ao insucesso (SPVEA, 1955, p. 34). Diferente das polticas propostas at os anos 1940, aqui no se prope nem a recuperao nem a racionalizao ou modernizao do extrativismo, mas a sua superao. Os investimentos do Plano deveriam se concentrar em ncleos com certa concentrao populacional (propunha-se concentrar a populao), onde houvesse fatores econmicos favorveis e/ou polticos desejveis o que, ao mesmo tempo, responderiam necessidade de controle poltico da regio (segurana nacional). Estes ncleos dinamizariam a regio e deveriam buscar a auto-suficincia. Diante disso definiram-se 28 zonas para investimento. At este momento o processo de ocupao da regio deveria ocorrer por meio dos rios, particularmente aquele percorrido pelo Amazonas: por essa concepo, o eixo natural do desenvolvimento amaznico o curso do rio Amazonas em toda a sua extenso (SPVEA, 1955, p. 35). No apenas se reafirma os objetivos da lei n 1.806 e se incorpora ao I Plano a questo da segurana nacional como tambm a definio de uma regio em crise evolui para a caracterizao explcita e textual de um espao vazio, politicamente perigoso e de onde se conclui que o desenvolvimento da Amaznia deveria ser obra de toda a Nao. Este seria um empreendimento no apenas desejvel como plenamente possvel. Com sua fraca densidade demogrfica constitui a Amaznia um espao vazio, economicamente improdutivo e politicamente perigoso. [...] A valorizao em si uma obra poltica, pela qual a nao brasileira procura ocupar e desenvolver os espaos inaproveitveis do territrio nacional (SPVEA, 1955, p. 20 e 24-25). A nosso ver o Plano sustenta-se numa proposio de reconverso produtiva regional (no que responderia aos interesses locais e se constituiria como um plano regional) e nas exigncias da poltica de segurana nacional o que o colocava como uma poltica nacional. Mas isso no era motivo de garantia de apoio s polticas da instituio. O Plano nunca chegou a ser aprovado pelas instncias federais competentes (Congresso e sano presidencial), tampouco recebeu o montante de recursos constitucionais que a ele deveriam ser destinados. Da as sucessivas reclamaes dos dirigentes da Superintendncia e de representantes polticos regionais veja Spvea (1960). No apenas a elaborao como a tentativa de aprovao do I Plano Qinqenal e o seu abandono ocorreram num perodo de relativa fragilidade da burguesia e oligarquia regional, o que pode ser percebido pela tabela 9. Prximo do final da dcada de 1950 os comerciantes da borracha ainda procuravam afirmar sua presena regional e obter concesses do governo federal, mas sua participao nas exportaes regionais atingiram to somente 2,8% do total que a regio Norte exportou em 1958 (menos que a exportao de couros e peles 2,9%), a castanha atingira 27,7%, mas, mesmo assim, estava longe de cumprir o papel que a borracha cumprira no seu auge. Neste ano iniciaram as exportaes do mangans do Amap, pela 92

Icomi S/A, alcanando 62,1% do total do que foi exportado regionalmente. Mas esse no nem o extrativismo reivindicado pela oligarquia nem aquele descartado pela Spvea. um extrativismo mineral, com tcnicas modernas, cuja empresa extratora foi, em grande medida, uma testa-de-ferro de uma multinacional dos minrios, a Bethlehem Steel.121 Os nmeros desta exportao do conta de o quanto fragilizada e concentrada se encontrava a economia regional, pois a produo inicial de uma nica empresa representou quase dois teros do total exportado.
Tabela 9: Exportao da regio Norte para o exterior (Valores FOB a preos de 1974) Produtos US$ mil Percentual Mangans 45.200,3 62,1% Castanha-do-Par 20.163,1 27,7% Couros e peles 2.120,6 2,9% Borracha e resinas 2.061,9 2,8% Madeira em tora ou serrada 761,3 1,1% leo de pau rosa 679,7 0,9% Pimenta-do-reino 577,5 0,8% Produtos da pesca 46,5 0,1% Diversos 1.233,3 1,7% Total 72.844,2 100,0%
Fonte: Basa apud Loureiro (2004)

Ao nvel regional tambm havia interesses conflitantes: por um lado, setores que queriam uma distribuio menos burocrtica dos recursos e menos sujeitos aos prrequisitos definidos pela instituio (por exemplo, a distribuio de verbas por zonas prioritrias deixaria de fora interesses de outras reas no tomadas como centrais); por outro, fraes descontentes com a reconverso da economia regional, entre eles os extrativistas em particular. Isso constatado pblica e institucionalmente:
Continuamente a SPVEA foi objeto de campanhas difamatrias, que se sucediam na reedio de mentiras e intrigas perfeitamente desmoralizadas. [...] S interesses escusos, aliados queles campees de moralidade cujos apetites por verbas a SPVEA no se disps a atender (esse um dos erros da administrao da SPVEA, o de preservar os cofres da entidade da gula dos falsos defensores da coisa pblica), podem forjar argumentos, deturpar fatos para fazer valer a todo custo os seus objetivos (SPVEA, 1960, p. 12).

Assim, tem-se o que Diesel (1999) define como uma crise de legitimidade. A Spvea alm de no conseguir apoio suficiente do governo federal (o que se materializaria nos recursos para seus projetos), tambm passa a ser questionada regionalmente. Deste modo, sem sustentao o I Plano Qinqenal encontrava seu fim antes que conseguisse efetivamente afirmar seu nascimento concreto. Com o objetivo de buscar legitimidade a Superintendncia opta por contratar uma empresa privada do Rio de Janeiro para elaborar um novo plano de desenvolvimento regional, deslocando a prerrogativa da elaborao das polticas de desenvolvimento amaznico da burocracia da instituio para uma outra burocracia, privada e distante da realidade local.

121

Sobre este tema veja Brito (1994), Porto (2003), Santos (1998) e Leal (1988 e 2007b).

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2.5. A Nova Poltica de Valorizao A empresa contratada, Consrcio de Planejamento e Empreendimentos S/A, avalia a atuao da Spvea no perodo entre 1954 e 1960 e conclui que os problemas eram de ordem tcnica ou mais exatamente de falta desta, desconsiderando a natureza poltica do desenvolvimento:
Balanceadas as experincias, no podemos fugir realidade de que a SPVEA no atuou, no perodo 1954/60, dentro da orientao metodolgica mais racional, e amparada na estrutura administrativa e linhas operacionais melhor indicadas. Sua ao, evidentemente, deveria ter sido mais tcnica, quer no mbito das atividades fins, como de prtica oramentria. Faltou-lhe, para tanto, o adequado staff nos diversos escales de servio, particularmente na Comisso de Planejamento e no Setor Tcnico e Oramentrio (SPVEA, 1960, p. 12-13).

A ironia deste procedimento foi que a empresa responsvel pelo novo plano, presumivelmente detentora das tcnicas do planejamento moderno, eficiente e conceitual e tecnicamente alicerada, elaborou uma interpretao anacrnica sobre a Amaznia. Nela a regio se apresenta como pr-capitalista e feudal, a sociedade seria atrasada material e culturalmente, at mesmo o setor tercirio seria feudal. Diante deste quadro, o desenvolvimento pressupunha a superao destas relaes e o estabelecimento de outras, tipicamente capitalistas: pretende-se, expressamente, a substituio da estrutura e formas econmicas anacrnicas, historicamente superadas, por um sistema e unidades econmicas reguladas pelas leis da competio e lucro (SPVEA, 1960, p. 228). A crtica ao extrativismo aproxima esta interpretao ao Programa de Emergncia e ao I Plano Qinqenal, mas as alternativas propostas os separam. Enquanto na nova poltica se prope o estabelecimento do capitalismo na Amaznia (como que se, de alguma forma, ele j no estivesse presente aqui), o Programa de Emergncia prope a negao do assalariamento entre os camponeses. Claramente influenciada pela Cepal a anlise contida no novo plano afirma que o Sudeste do pas reproduz com o Norte aquilo que os pases industrializados fazem com o Brasil, rebaixando os preos locais e vendendo para a regio produtos de preo mais elevado, agravando a pobreza social e diminuindo a poupana regional: seus termos de intercmbio [da Amaznia] mostram-se insistentemente desfavorveis. Isso significa que ocorre com a Amaznia, relativamente s reas industrializadas do pas, o mesmo fenmeno de espoliao orgnica identificado nas relaes de troca do Brasil com os pases de economia industrial desenvolvida (SPVEA, 1960, p. 225). Recorrendo aos conceitos de Nurske e Myrdal, crculo vicioso de pobreza e tendncia estagnao, os autores da nova poltica concluem que os problemas amaznicos decorriam do baixo padro mdio de vida local e da escassez de investimentos. O baixo padro de vida e a escassez de investimentos atuam, reciprocamente, como causa e efeito. Os dois elementos se completam, dentro de um equilbrio causal, e geram uma auto-estabilizao da pobreza, terminando naquele crculo vicioso j simplificado por Nurkse para os pases subdesenvolvidos: a Amaznia pobre porque pobre (SPVEA, 1960, p. 230). Como romper este crculo vicioso? Investindo. Como a poupana regional era baixa se apelou ao governo federal. Mas onde investir? Onde o efeito multiplicador fosse maior. Aqui a proposio se distancia de fato das primeiras polticas proposta pela Spvea. Enquanto estas apresentavam a agricultura como o caminho para o desenvolvimento regional, o novo plano conclui que ela no tinha capacidade de gerar renda ao nvel desejado. O investimento deveria concentrar-se no setor industrial. Qual o tipo de industrializao que se prope? A 94

industrializao de suas matrias-primas locais (aproveitando suas vantagens comparativas) e de produtos que substitussem importaes. Isso pressupunha a proteo indstria amaznica. Por que recorrer ao Estado? Porque o empresrio regional no dispunha das tcnicas modernas do capitalismo, ele ainda era atrasado. Logo, o papel estatal no se limitava apenas infraestrutura e servios pblicos comuns, mas, tambm, constituio de foras produtivas tipicamente capitalistas.
Na formulao da poltica de desenvolvimento regional, firmamo-nos no conceito de que, em sistemas econmicos atrasados como o da Amaznia, a interveno estatal no se faz decisiva apenas em servios de infra-estrutura (energia, transporte, etc.) e de carter social (educao, sade, etc.), mas, igualmente, na criao de foras produtivas (indstrias e agricultura, sobretudo) ao nvel da competio dos mercados. Consideradas as caractersticas da economia regional, suas deficincias estruturais e institucionais, a escassa margem de poupanas privadas e a prpria falta de iniciativa empresarial para motivar o processo espontneo, torna-se facilmente justificvel e imprescindvel que o Estado assuma (e o fao atravs da SPVEA) funes bastante mais amplas que as exercidas em reas onde os fatores e os mecanismos econmicos atingiram maturidade [Centro-Sul] (SPVEA, 1960, p. 14).

Este ltimo plano tambm no teve efetividade, assim se mantendo, grosso modo, as polticas da instituio at o golpe militar de 1964. Em janeiro 1961 Jnio Quadros assumiu a Presidncia da Repblica e nomeou Aldebaro Klautau para substituir o ento superintendente Waldir Bourid. No mesmo ano Quadros renunciou e Klautau, aproximadamente sete meses depois de tomar posse, foi afastado, assumindo interinamente a Superintendncia o general Mrio Machado (decano da Comisso de Planejamento). Jango foi empossado Presidente em meio crise poltica e nomeou como superintendente o suplente de deputado federal Mrio Teixeira (que havia concorrido pelo PSD). Em 1963 Goulart trocou a superintendncia nomeando para o cargo Francisco Gomes de Andrade Lima que foi afastado pelo golpe, assim como o prprio Presidente da Repblica, sendo nomeado Ernesto Bandeira Coelho para uma interveno de dois meses e em seguida Mrio Barros Cavalcanti que ficou na Superintendncia at a sua extino (FERREIRA, 1989). Toda esta mudana, evidentemente, implicaria em descontinuidades nas polticas elaborada pela SPVEA, o que aprofundou s crticas mesma. 2.6. Plano de Metas, Spvea e Rodovia Belm-Braslia A segunda metade dos anos 1950 foi marcada pelo estabelecimento da industrializao pesada no Brasil, impulsionada pelo Plano de Metas de JK. Entre os objetivos colocados por Kubitscheck estava a integrao nacional, simbolizada na construo de Braslia. Em reunio com os governadores do Norte e Nordeste no incio de 1958 o Presidente comunicou a mudana da capital federal que ocorreria em 21 de abril de 1960. Porm, o anncio no inclua nenhuma obra de ligao terrestre do Par com a nova capital. Ferreira (1989) afirma que o ento superintendente da SPVEA, Waldir Bourid, solicitou a construo de uma rodovia com este fim. JK consultou o diretor-geral do DNER que de imediato o desencorajou afirmando ser impossvel constru-la, cortando a floresta virgem, em dois anos. Diante disso, Bourid lanou o desafio ao Presidente: Presidente, no sou engenheiro rodovirio. Sou mdico sanitarista. Entretanto, se vossa excelncia conceder-me os meios, a SPVEA construir essa rodovia para ser inaugurada conjuntamente com Braslia (BOUHID apud 95

FERREIRA, 1989, p. 29). JK aceitou o desafio e em 19 de maio de 1958 criou a Comisso Executiva da Rodovia Belm-Braslia (Rodobrs, decreto n 3.710), vinculando-a estrutura da Superintendncia, cujo superintendente seria tambm o presidente da Comisso criada. No dia 2 de fevereiro de 1960 a caravana, que sara de Belm no final de janeiro do mesmo ano percorrendo 2.200 km, chegou Braslia, inaugurando em termos prticos a rodovia e encontrando-se com outras caravanas vindas de outras regies do pas. Quando Kubitscheck saiu do governo a 31 de janeiro de 1961 a rodovia j estava aberta ao trfego, apesar de contar com apenas pequenos trechos de pavimentao (FERREIRA, 1989). No Plano de Metas a Amaznia ficou no segundo plano. Das grandes obras do governo JK e do seu plano restaram Amaznia a Rodovia Belm-Braslia e a Rodovia Braslia-Acre. Por que isso? Em nossa compreenso, porque isso se enquadrava nos objetivos gerais do plano, particularmente nos investimentos de transporte, e na tentativa de fazer a integrao da regio ao restante do pas o que ocorreu, mas como consumidora dos produtos da regio dinmica na acumulao de capital. Em 1964 o interventor-superintendente Cavalcanti criticaria a vinculao da Rodobrs estrutura da Spvea pelo fato de que parte dos recursos oramentrios da Superintendncia ser destinada a gastos com as obras da rodovia.
A atual vinculao da Rodobrs SPVEA de nenhuma significao prtica como rgo de sua estrutura administrativa, sem que a esta seja facultada aplicar os recursos de sua verba de Capital-Setor de Transportes, Energia e Comunicaes, para atender empreendimentos especficos como o caso da rodovia Belm-Braslia. Necessrio se torna uma imediata reformulao em termos de objetivos, para que se permita SPVEA, o direito de execuo efetiva de um sistema de transportes e comunicaes na rea que lhe cabe valorizar, sistema esse que tem o seu ponto inicial bsico na rodovia de integrao nacional, pela sua condio de principal via de acesso grande regio (CAVALCANTI, 1967, p. 437).122

Por outro lado, com o anncio da construo da Belm-Braslia muitos empresrios de outras regies comearam a comprar terras que ficariam s margens da rodovia. Os empresrios paraenses, temendo perder o controle sobre os castanhais pressionaram o governo do estado a lhes transferir a posse dos castanhais nativos atravs de um contrato de aforamento perptuo, no que foram prontamente atendidos.123 At aqui as grandes extenses de terras onde se exploravam produtos extrativos (castanha e ltex, por exemplo) eram terras relativamente livres, ainda que houvesse disputa sobre sua posse. No tocante pecuria, sua expanso no Sul do Par, neste perodo se prolongando at fins dos anos 1960, foi pouco expressiva, para isso concorria a forte presena da castanha, os custos relativamente elevados de derrubada da mata para pastagens e a falta de estmulos creditcios. Com a cesso de castanhais e outras reas de terra, o Estado transferiu para a burguesia local, grupos econmicos nacionais e estrangeiros um incalculvel patrimnio social (veja tabela 10). Como demonstra Loureiro (2004) e Emmi (1999), entre outros, os beneficirios passaram a acumular grande poder poltico em decorrncia da apropriao privada da terra e de seus componentes. Na realidade este controle foi paulatinamente ampliado para alm dos castanhais e dos trabalhadores coletadores de castanha, fortalecendo,

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Este trabalho, alm de conter alguns textos de Cavalcanti, uma coletnea de textos oficiais (relatrios, memorandos, ofcios, etc.) do perodo em que o autor foi superintendente da instituio. Por conta disso, em alguns momentos Cavalcanti ao mesmo tempo em que fala por si tambm est falando em nome da instituio. 123 De 1956 a 1965, 250 castanhais (entre 3.600 ha a 4.356 ha cada um) foram concedidos a estes grupos.

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sob o aval do Estado, o poder poltico da burguesia regional124 - abordaremos isso com mais ateno no captulo 6. Ao favorecer os grandes grupos regionais, nacionais e at estrangeiros em detrimento dos trabalhadores diretos o Estado semeia o grmen de conflitos presentes e futuros.
Tabela 10: Terras devolutas vendidas pelo governo paraense a grandes proprietrios (1924-1976) Perodos Ttulos Total em hectares 1924-1928 125 38.769,3125 1939-1943 136 35.604,8 1954-1958 368 60.904,0 1959-1963 1.575 5.646.375,0 1964-1968 267 840.771,1 1969-1973 33 23.725,8 1974-1976 29 91.325,0
Fonte: Santos apud Petit (2003).

2.7. Golpe Militar e Extino da Spvea Uma semana aps o golpe militar de 1964 o governo militar nomeou o general de diviso Ernesto Bandeira Coelho como interventor da Spvea e repassou-a responsabilidade do recm-criado Ministrio Extraordinrio para a Coordenao dos Organismos Regionais (MECOR). O general ficou dois meses frente da instituio e realizou os inquritos policiais militares (IPMs), afastando diretores e diversos ocupantes de cargo de chefia. Em seguida o tambm general de diviso Mrio de Barros Cavalcanti assume a interveno da Superintendncia e se mantm em sua direo at depois da sua extino e criao da Sudam. Durante este perodo foram elaborados trs relatrios enviados ao Ministro marechal Oswaldo Cordeiro de Farias (MECOR). Nestes relatrios procede-se um balano das atividades realizadas durante a interveno e, particularmente, uma avaliao negativa das administraes anteriores. Na avaliao negativa e moralista incluem-se falta de competncia tcnica, de coordenao das aes e organismos federais na regio, debilidade acentuada do pessoal da Spvea (quase todo sem qualificao)126 e manipulao escusa dos recursos da Superintendncia. No primeiro relatrio (1966) estes elementos so colocados como comprometedores dos objetivos originais da instituio. Assim, na primeira pgina deste
124

A burguesia regional se fortalece, mas a partir do incio dos anos 1970, como veremos, verifica-se uma entrada ainda mais forte de outros setores de fora da regio que passam a disputar o espao regional com os antigos proprietrios, produzindo rearranjos do poder. Em relao a isso e aos dados da tabela 10 vale frisar que a partir dos anos 1970 que o governo federal toma para si a tutela sobre grande parte das terras amaznicas, retirando-a dos estados da regio. Isso deve ter sido o fator determinante para a reduo dos nmeros de venda de terras pelo governo paraense quando comparados com os anos 1960. Desde modo os nmeros dos anos 1970 no significam a reduo da privatizao das terras regionais, ao contrrio, apenas muda quem a conduz. 125 Os nmeros no citam as terras destinadas ao Projeto Ford de que falamos anteriormente. Nos anos 1920 as empresas Ford adquiriram, apoiadas pelo Estado brasileiro e governo paraense, 1,2 milho de hectares de terras na regio de Santarm. Posteriormente, trocaram as mesmas por uma parcela de menor dimenso, tambm na mesma regio. 126 Cavalcanti cita, no relatrio, que ao fazer o enquadramento do pessoal da SPVEA constatou em 1964 a existncia de 581 funcionrios burocrticos e apenas 34 tcnico-cientficos. Este organismo, Senhor Ministro, conforme expusemos em linhas anteriores, no possui, atualmente, condies instrumentais para realizar os seus fins. Tudo falta SPVEA, notadamente pessoal habilitado magnitude de suas finalidades (CAVALCANTI, 1967, p. 45).

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relatrio Cavalcanti afirma que No h o menor exagero em afirmar, logo ao incio da presente exposio, que a SPVEA, no obstante j contar mais de dez anos de instalada, apresenta-se como um organismo vacilante, sem estrutura capaz de alcanar os objetivos que ditaram a sua criao (CAVALCANTI, 1967, p. 19). Logo depois, conclui que esta realidade marcou a SPVEA como um foco permanente de negcios escusos.127 Da que a Superintendncia parecia uma grande agncia pagadora, com seus recursos manipulados ao sabor de lamentvel poltica regionalista de grupos, cada qual interessado em faz-la instrumento de prestgio local, dividindo o Fundo de Valorizao da Amaznia to somente em razo de interesses pouco adequados aos superiores fins da instituio (CAVALCANTI, 1967, p 21). Constata-se, alm do mais, a crise de legitimidade da Superintendncia, mas se coloca como objetivo recuper-la. Atravs da administrao correta se conseguiria rapidamente recuperar o prestgio desta instituio, muito desacreditada perante aqueles que nela depositaram esperana e em conseqncia da lamentvel omisso passaram a critic-la e a negar o valor da sua criao (CAVALCANTI, 1967, p 27). Quando Cavalcanti assume a Spvea em 1964 h a elaborao do Plano de Prioridades do Oramento da Spvea para 1964, encaminhado ao Ministro da Fazenda em junho de 1964. Este plano foi abandonado antes mesmo de nascer. A justificativa de Cavalcanti (E.M. n 00024 de 26.10.64) que alguns representantes de estados e territrios federais que haviam elaborado as prioridades foram substitudos na Comisso de Planejamento por conta de mudanas dos governadores. Diante disso, o interventor conduziu a elaborao de um Programa de Emergncia para 1965 (tal como definia o decreto n 50.495 de 24/04/1961), onde se buscou concentrar a aplicao dos recursos da Spvea. A partir de ento se construiu o Plano de Ao Administrativa que seria executado em 1966, sendo supervisionado, orientado e coordenado pela MONTOR Montreal Organizao Industrial e Economia S/A. Tal qual ocorrera antes do golpe militar, verifica-se novamente a tentativa de buscar, atravs de uma empresa privada, legitimidade e eficincia tcnica. O Plano era composto de uma poltica de desenvolvimento e um plano de ao. Contudo, as mudanas definidas em Braslia, extinguindo a SPVEA em 1966, comprometeram a realizao do mesmo, levando a novas redefinies, ainda que subsidiadas nos estudos e planos anteriores (CAVALCANTI, 1967; FERREIRA, 1989). Assim, exceo dos programas de emergncia, nenhum dos planos da Spvea foi aprovado, de modo que na sua existncia ela no chegou a orientar suas aes pelos planos formalmente exigidos em lei, havendo, segundo Pereira (1976) uma inverso de valores, onde o que deveria ser provisrio, no caso o Programa de Emergncia, se torna definitivo. Desde antes da Spvea j se reclamava o fato de o governo federal e o Congresso no repassarem os 3% constitucionais destinados ao Fundo de Valorizao Econmica da Amaznia. A isso se somava a insatisfao por conta do governo incluir como se fossem recursos do Plano os investimentos diversos que a Unio j fazia antes ou que deveria fazer independente do mesmo. Assim, os repasses reais do plano eram ainda menores. Depois que a Superintendncia foi criada este foco de conflito no se extinguiu. Os primeiros superintendentes e o prprio Cavalcanti queixavam-se constantemente do sucessivo aumento de responsabilidades (inclusive oriundas de outras instituies e ministrios) da Superintendncia sem a equivalente contrapartida financeira. Cavalcanti (1967) calculou que os diversos planos de economia do Governo Federal na dcada de 1955-1965 haviam retirado
127

Em novembro de 1965 Mrio Cavalcanti instaurou inqurito administrativo contra o ex-superintendente Francisco Gomes de Andrade Lima e de seu tesoureiro Edmundo Carvalho Fernandes Gomes que estavam sendo acusados de desviar Cr$ 400 milhes (CAVALCANTI, 1967).

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da regio a soma de Cr$ 33.845.075.427. Os estados e territrios federais tambm no repassavam os 3% de sua renda tributria instituio.
Enquanto isso se verificava, diminuam os recursos da SPVEA, num paradoxo tamanho, que ensejava a desconfiana de que se pretendia liquidar, definitivamente, a instituio, no obstante as reiteradas manifestaes do Poder Central no sentido contrrio. A tal ponto aguou-se essa crise, cujos reflexos at hoje sentimos, que a questo dos recursos oramentrios passou a dominar a problemtica orgnica da Superintendncia, reduzindo as demais deficincias a um plano bastante secundrio (CAVALCANTI, 1967, p. 41).

De incio, Cavalcanti colocou a responsabilidade por esta situao nos governos anteriores ao golpe, mas ela se manteve a tal ponto que sua insatisfao, neste ponto, com os prprios governos golpistas se tornou explcita. De 1964 a 1965 a dotao oramentria da Comisso do Vale do So Francisco aumentara em 34,75% e a da Sudene crescera 93,79%, j a Spvea se via estagnada em 0,05%, contrastando com um aumento de 300% em sua despesa de custeio.
Tal fato, de indisfarvel gravidade, impossibilitando a plena efetivao de vrios projetos de significao econmica, sobretudo os que requerem recursos macios, tem concorrido, em grande parte, para justificar a inoperncia do rgo, face aos problemas que se props resolver, em conformidade com a legislao em vigor. [...] Desta maneira, firme a disposio desta Superintendncia evitar o prolongamento de uma poltica de restries na contribuio financeira da Unio, que somente prejuzos tm acarretado regio amaznica, alm de, neste lance, contribuir para o desprestgio da Revoluo, atravs da perpetuao de um sistema que se objetivou combater (CAVALCANTI, 1967, p. 132-133).

Afora isso, o Fundo de Valorizao j vinha em grande medida determinado onde deveria ser aplicado, restando uma parcela pequena onde a Superintendncia dispunha de autonomia. Para o oramento de 1966 o Fundo j contava com 10% para o Fundo de Fomento Produo (lei n 1.184/50), 5% para servios de guas pela Fundao SESP (lei n 4.366/64), 8% para administrao da Spvea, 3% para obras assistenciais e educacionais da igreja (decreto n 42.645/57) e 36% para a concluso da Belm-Braslia, Zona Franca de Manaus (lei n 3.173/57) e execuo do acordo entre o governo brasileiro e a FAO (Food and Agriculture Organization). Posteriormente a lei n 4.829/65 elevou para 20% a participao do Fundo de Fomento Produo, sendo que o BCA deveria destinar 60% deste valor para o crdito rural. Diante destes e de outros elementos o superintendente queixa-se que restam to somente 20% do fundo para a instituio definir aplicao. Estes elementos sequer eram novidades, j existiam desde os primeiros dias da instituio. No oramento brasileiro de 1954 o Congresso Nacional destinou Cr$ 1,13 bilho para o Plano de Valorizao da Amaznia, dos quais Cr$ 300 milhes cabiam a Spvea para aplicar no Programa de Emergncia. Os 834 milhes restantes foram distribudos pelos parlamentares em consignaes diversas. Isso levou Ferreira a afirmar que comeava, dessa forma, a Spvea, ainda no seu primeiro ano de atividades, a sofrer a interferncia, o jogo de interesses polticos de alguns parlamentares da rea amaznica (FERREIRA, 1989, p. 1213).

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Em maio de 1963 os incentivos fiscais, j presentes no Nordeste desde 1961, foram estendidos Amaznia,128 o que passa a se fazer notar nos investimentos de 1964 em diante. Inicialmente a extenso era limitada quando comparada ao Nordeste, diferente deste, por exemplo, aqui s teriam acesso aos incentivos fiscais as empresas com capital 100% nacional.129 Mesmo assim, este instrumento possibilitou que se desse alguns passos a favor de algo que a Spvea se colocava como objetivo desde seus primeiros momentos: industrializar as matrias-primas regionais - fibras, oleaginosas e madeiras principalmente. Os minerais, apesar da inteno, ainda esto a grosso modo na estaca zero dos conhecimentos a respeito (CAVALCANTI, 1967, p. 61). A participao dos recursos dos incentivos fiscais cresceu em relao aos recursos oramentrios da Spvea. No total de investimentos realizados em 1964 os incentivos fiscais foram 14,5%, subindo a 39,5% em 1965 e a 69% em 1966 (veja a tabela 11).
Tabela 11: Composio dos recursos da Spvea, 1964-1965 (valores de 1966) Exerccio Recursos de 1966 (milhes Cr$) Recursos em % Oramentrio Incent. Fiscais Oramentrio Incent. fiscais 1964 38.738 6.525 85,5 14,5 1965 27.992 18.150 60,5 39,5 1966 26.462 54.780 31,0 69,0
Fonte: Spvea apud Cavalcanti (1967)

Porm, mesmo com o interesse inicial na industrializao, a direo da Spvea e o governo federal optam por estimular o investimento na agropecuria. A justificativa era que esta atividade respondia melhor aos objetivos de absorver os desempregados e subempregados e de ampliar o mercado interno regional. Note que apesar da justificativa o investimento concentra-se na pecuria e no na agricultura - que poderia ser explorada, dependendo da opo poltica, por pequenos produtores, diferentemente do que aconteceu com a pecuria. Assim, a pecuria que recebera Cr$ 1,7 bilhes em 1965 passou o obter Cr$ 39,1 bilhes em 1966 ano da Operao Amaznia da substituio da Spvea pela Sudam. Por outro lado, os investimentos em educao e sade que haviam totalizado Cr$ 2,06 bilhes em 1965 nada receberam em 1966 (veja tabela 12).
Tabela 12: Distribuio setorial dos recursos mobilizados pela Spvea Setores 1964 1965 1966 Infraestrutura 30.487 22.526 49.240 Energia 4.393 3.045 800 Transp. e comunicao 20.986 17.423 48.440 Educao 1.540 861 Sade 5.568 1.197 Recursos naturais 265 980 Agricult. E abastecimento 3.116 517 374 Indstria 30.489 52.896 38.386 Pecuria 1.120 1.695 39.116
Fonte: SPVEA apud Cavalcanti (1967).130

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Em funo disso foi criada a Comisso Deliberativa destinada a definir a aplicao dos incentivos fiscais. Em dezembro de 1965 as vantagens que dispunha o Nordeste foram estendidas a Amaznia por meio da emenda constitucional n 18 (CAVALCANTI, 1967; LIRA, 2005). 130 Alguns dados apresentados por Cavalcanti, apesar de terem sido tomados de fontes oficiais, apresentam imprecises que os comprometem, mesmo assim os utilizaremos para demonstrar os grandes movimentos em que esto se movendo os investimentos por intermdio da Spvea.

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Aqui j se esboa um movimento que marcou a economia amaznica e as polticas pblicas nos anos 1970 e 1980, qual seja, o estimulo grande produo pecuria, o que significa estimular a expanso da grande propriedade tanto de proprietrios originrios do Par ou daqueles vindos de outras regies. Isso estava de acordo, por um lado, com a concepo de segurana nacional que via a regio como um espao vazio e, por outro lado, com um Estado que, assim como desde o perodo do extrativismo gomfero e de castanha, optou pelo latifndio contra os pequenos produtores diretos.131 Ainda em relao aos recursos da Spvea, possvel constatar a sua grande concentrao no estado do Par. Pelas informaes de Pereira (1976) entre 1955 e 1960 obteve 23,7% dos recursos aplicados, seguido do Amazonas com 21,2%. Segundo relatrio da prpria Superintendncia,132 no binio 1964-1965, este estado sozinho recebeu mais da metade dos recursos da instituio para projetos industriais aprovados, totalizando Cr$ 39,7 bilhes, seguido do Amap com Cr$ 13,4 bilhes (para um projeto somente, a Brumasa, do Grupo Caemi/Icomi) e Mato Grosso com Cr$ 8,4 bilhes. Ainda de acordo com o relatrio, em 1966 para projetos industriais, agroindustriais e de navegao o estado paraense concentrou 75,7% dos recursos, ou seja, Cr$ 94,9 bilhes, seguido distncia por Mato Grosso (Cr$ 15,6 bilhes), Maranho (Cr$ 8,1 bilhes) e Amazonas (Cr$ 3,5 bilhes). Qual a concluso? A Spvea acabou por constituir-se em uma superintendncia eminentemente paraense, o que gerou pontos de conflitos e, quando se apresentou a sua extino, no se encontrou grande resistncia por parte das outras unidades federativas que ela deveria abranger. Em junho de 1965 foi criado o Grupo de Trabalho da Amaznia de onde sairia a proposta de extino da Spvea e criao da Sudam. Diante deste projeto o Ministro do Planejamento, Roberto Campos, e o Ministro dos Organismos Regionais, Joo Gonalves de Souza, assinam a exposio de motivos n 154, de 14 de setembro de 1966, ao Presidente Castelo Branco, onde, inicialmente procuram negar a falta de recursos e polticas ao desenvolvimento amaznico. Valeria a pena observar, desde logo, que o insucesso verificado no resultou da escassez, frequentemente invocada, de recursos federais entregues Regio, pois sobem a centenas de bilhes de cruzeiros, em valores de 1966, as transferncias financeiras realizadas a cargo do artigo 199 da Constituio. Tambm no se pode atribu-lo falta de tentativas de planejamento, de vez que, nesse terreno, algumas iniciativas foram registradas (CAMPOS e SOUZA apud CAVALCANTI, 1967, p. 656-657). O governo federal, ao criar a nova instituio tentou justificar o fracasso da precedente retirando a sua responsabilidade, depositando-a nos desvios e omisses das administraes da Spvea. Para isso recorre at mesmo a diversos elementos j apresentados pelo seu ltimo superintendente, o interventor Mrio Cavalcanti. Em sntese, o problema seria de burocratizao, desvios diversos e falta de eficincia. Por um lado se teria havido centralismo administrativo e, por outro, falta de coordenao dos organismos governamentais na regio.
A anlise da ao federal na Amaznia leva, antes, a concluir que as falhas observadas so, basicamente, de natureza estrutural, cabendo aceitar, com apoio na longa experincia acumulada, que os desvios e omisses da ao administrativa programada foram ensejados, quando no estimulados, por vcio de origem tais como:

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Para registro: nos projetos aprovados em 1966 a castanha e a borracha aparecem residualmente. Neste ano os projetos em torno da juta recebem um montante muito superior de recursos veja os dados apresentados por Cavalcanti (1967). 132 Que se encontra reproduzido em Cavalcanti (1967).

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a) a ambiciosa tentativa de atribuir uma s entidade a SPVEA o encargo de atuar em todas as reas da Amaznia, o que gerou, como seria inevitvel, um regime improdutivo de pulverizao de recursos; b) a falsa expectativa de que seria possvel um esforo amplo de planejamento e ao, sem base no recrutamento, em carter permanente sob a forma de quadros funcionais estveis, de equipes locais ou, mesmo, extra-amaznicas; c) o fato de que o xito do programa passou a depender da atuao de entidades governamentais, estruturadas seno de incio, pelo menos logo adiante como reparties pblicas que acabaram envolvidas num processo de crescente esterilizao burocrtica; d) a ausncia de efetiva coordenao entre os agentes diretores da valorizao SPVEA, INPA, BCA, IPEAN, SNAPP, etc. -, assim como entre estes e os demais rgo federais com atuao na Amaznia; e) as hesitaes de que padecem a SPVEA, resultantes do exerccio simultneo das tarefas de planejamento e execuo, bem como a falta de critrios que pudessem definir, relativamente aos recursos disponveis e s necessidades da regio e a rea, assaz absorvente da ao meramente assistencial. Isto para no falar na influncia negativa da poltica partidria sobre a instituio e seus planos de trabalho e a complexidade dos problemas da Regio Amaznica. Poderamos alongar de muito essa relao dos erros que, por efeito acumulativo, no apenas comprometeram a seriedade dos esforos federais em favor da Regio, como ainda, quando no eliminaram, as perspectivas de, com a mesma estrutura, embora retocada, dar-se incio a uma nova e mais produtiva etapa no processo de desenvolvimento da Amaznia (BRASIL apud CAVALCANTI, 1967, p. 657-658).

Concluso: a Spvea fracassara enquanto projeto, devendo-se construir outro o que acontece com a lei 5.173, de 27 de outubro de 1966.
A descrena que a acompanhou [a Spvea] durante muitos anos de sua atuao na Amaznia, assim como as repetidas frustraes que sofreu, com inevitveis reflexos no seu quadro de pessoal, seriam uma herana demasiadamente pesada na hiptese de se pretender outorga-lhe, com nova roupagem o comando do processo de Valorizao regional (BRASIL apud CAVALCANTI, 1967, p. 659).

Esse contedo crtico negativo foi comungado com o primeiro superintendente da nova instituio, a Sudam, Mrio Cavalcanti, tambm ltimo superintendente da instituio que se estava extinguindo. Para ele a sigla Spvea representava descrdito e improdutividade, mas isso no era sua responsabilidade e sim dos seus comandados, os funcionrios (ociosos e nocivos), e da ingerncia poltico-partidria. Essa pesada herana que ia desde a sigla desacreditada, a lanar desconfianas sobre a nova Superintendncia, foi sensivelmente onerada por um elevado nmero de funcionrios improdutivos, que a SPVEA sustentava e que a Sudam deveria, drasticamente, eliminar (CAVALCANTI, 1967, p. 33). O superintendente-interventor pareceu esquecer que passou dois anos frente da instituio em extino e sempre recorreu a um discurso de cunho moral e de ineficincia para justificar os problemas na conduo do planejamento. Ora se o problema era o desvio do dinheiro pblico, a ingerncia poltico-partidria e a ociosidade dos funcionrios ineficientes porque sua autoridade e moralidade no o resolveu? Acreditamos que devam ter ocorrido desvios diversos na conduo da Spvea e ineficincia tambm, mas isso somente no explica seu desgaste.

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A verso oficial que justificou a extino da Spvea foi assimilada por diversos pesquisadores, alguns com pouca reflexo sobre esta assimilao. Pereira assim se expressou: por ter se tornado discrepante quanto aos propsitos formalizados em lei, ela foi extinta em 1966, dando lugar ao aparecimento da Sudam, cuidadosamente expurgada dos defeitos e vcios que contaminaram a Agncia Regional antecessora (PEREIRA, 1976, p. 63). Assim, a Superintendncia no se limitou a uma instituio normal, mas na concepo dos atuais homens pblicos e do povo em geral que dela tomou conhecimento, um passado negro, amoral, um desvio, uma anomalia que se caracterizou mais como um rgo burocrtico sem finalidades desenvolvimentistas (PEREIRA, 1976, p. 84). Pereira chega at mesmo a associar isto, no perodo de 1953-1964, com o fato de a instituio ser dirigida por homens civis da regio, de onde afirma que esta foi a poca do descalabro funcional da Organizao; a poca dos desmandos da incompatibilidade da mentalidade regional ou, se preferirmos, da razo regional, com a razo legal concebida semelhana da razo exgena dominante (PEREIRA, 1976, p. 85). Qual sua concluso da ao desenvolvimentista da Spvea? O modelo pensado para a Amaznia, embora aplaudido e inquestionado, era na verdade estranho e no adequado a tradio administrativa (que tinha sua racionalidade prpria) brasileira (PEREIRA, 1976, p. 85). Evidentemente este balano no compartilhado por todos. Ferreira (1989) faz uma avaliao muito positiva da atuao da Spvea na construo da infraestrutura da regio, assim como na rea social (educao, sade e saneamento). Na realidade este autor faz um movimento inverso ao de Cavalcanti a tal ponto de faltar-lhe olhar a instituio numa perspectiva crtica. Em seu trabalho a parte que cabe Spvea praticamente limita-se a histori-la centrando na enumerao das obras realizadas. Mesmo criticada e at caluniada nos seus ltimos anos de atuao, vtima das ambies que caracterizam o inconformismo poltico oposicionista em pases ainda em desenvolvimento, a Spvea desempenhou um papel relevante no processo de rompimento da estagnao, do marasmo e da falta de esperana que antes predominavam em toda a Amaznia (FERREIRA, 1989, p. 33). Diesel analisando o conjunto de foras envolvidas na criao da Spvea afirma que sua instaurao apresenta duplo carter: eficientizadora da ao do poder pblico na promoo do desenvolvimento ao introduzir a utilizao de instrumentos de racionalizao como o planejamento e, sobretudo, um agente capaz de sobrepujar-se s oligarquias regionais e conduzir uma poltica orientada ao favorecimento do bem-comum (a nao) na regio (DIESEL, 1999, p. 148). Ora se era isso o intento ficou pela metade. Nem as polticas se mostraram as mais eficientes, entre outros motivos porque sequer foram aplicadas significativamente, nem as oligarquias regionais, apesar da defesa da agricultura contra o extrativismo, foram sobrepujadas a contento. Isso fica demonstrado, primeiro, pelo pouco interesse que a Superintendncia despertou no governo federal; segundo, pela elaborao de proposta de substituio interna de importaes; e, terceiro, pela permanncia de representantes polticos locais na composio do corao da instituio, a Comisso de Planejamento, responsvel pela elaborao dos projetos e, conseqentemente, distribuio de recursos veja a crise de legitimidade que leva a Superintendncia a encomendar um plano qinqenal a uma empresa privada. Isto acaba sendo parcialmente reconhecido pela prpria autora quando afirma que esta iniciativa de criar uma instituio regional que agrega classe poltica e intelectuais tambm pode ser percebida como uma medida estratgica de legitimao do governo federal, que isenta-se de tomar decises diretas sobre um tema onde as decises, via de regra, so causa de animosidades (DIESEL, 1999, p. 151). Mais frente a presena dos interesses oligrquicos dentro da instituio so constatados explicitamente, assim como a tentativa de associar moderno e tradicional:

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A disposio racionalizadora fez com que se previsse a incorporao do tcnico nestas instncias decisrias. Esta incorporao, entretanto, no significou o rompimento com o velho padro, pois que a Comisso de Planejamento composta por tcnicos e polticos representantes dos governos regionais. Ou seja, percebe-se o campo poltico institudo como dominado pelos interesses particularistas das oligarquias regionais. Neste contexto, mediante a instaurao de uma Comisso de Planejamento onde inclui intelectuais, busca-se assegurar os interesses da nao no plano da formulao de poltica regional, mas sem que isso cause um confronto com as foras polticas locais, que so mantidas no poder (DIESEL, 1999, p. 153).

Tambm possvel constatar a presena dos interesses oligrquicos locais em materiais da prpria Spvea. Estes interesses poderiam inclusive entrar em conflito. Num texto de 1954 os tcnicos da Superintendncia reconheceram os conflitos e ingerncia poltica ao afirmarem que foram obrigados a aceitar os pedidos das unidades polticas. Fomos obrigados por contingncia de tempo e pelo fator psicolgico, que no caso da Valorizao da Amaznia teve importncia marcante, a aceitar e selecionar, num primeiro passo e racionalizao, os pedidos, as reivindicaes, as aspiraes oriundas das unidades polticas que formam o complexo social e administrativo amaznico (SPVEA, 1960, p. 68). Em outros casos os conflitos se apresentavam entre determinado setor e a Superintendncia, o que poderia ser entendido como um conflito entre um setor especfico e aquele identificado com a direo da instituio. O governador do Territrio Federal do Amap, Janary Nunes, queixou-se contra a Superintendncia por conta do no repasse de verbas quela unidade da federao. Isso levou, inclusive, segundo Santos (1998), a um rompimento entre os partidrios do governador amapaense (janaristas) e os partidrios do governador paraense (baratistas). Parece-nos ser verdade que os setores dominantes locais conseguiam influenciar a poltica da Spvea, como afirmam os autores citados, mas isso sequer uma demonstrao de exclusivismo deste setor na conduo da instituio. Desde a abertura da rodovia BelmBraslia, j citamos, passou a ocorrer a entrada acentuada na Amaznia de proprietrios oriundos de outras regies e mesmo de outros pases. Estes proprietrios, ou pelo menos parte deles, tambm conseguiam ter acesso Spvea e j demonstravam o sentido que deveria tomar a nova superintendncia que viria a ser criada. isso que nos indica a tabela 13 a seguir. No perodo de transio entre Spvea e Sudam, grupos e famlias importantes vindos de outras regies tiveram acesso aos recursos administrados pela primeira.
Tabela 13: Primeiros projetos agropecurios beneficiados pelos incentivos fiscais vigncia da Spvea Projetos CODESPAR Cia. Agropastoril Nazareth S/A Cia. Agropastoril Araguaia S/A Granja Turu S/A Agropecuria Sui Missu S/A
Fonte: Spvea apud Fernandes (1999).

Data de aprovao 04.10.1966 09.10.1966 09.12.1966 21.11.1966 21.11.1966

Principal acionista F. Lunardelli Joo Lanari Paulo Quartim (Liquigs) Grupo Ometto

A Spvea sobreviveu aproximadamente treze anos (1953-1966). Muitas razes foram levantadas para o seu fracasso e extino. Estas razes vo desde a falta de tcnica (e tcnicos) no planejamento que ela fez para a regio at elementos de cunho moral como o 104

desvio de recursos e a sua dominao pela oligarquia regional. Pelo que apresentamos at aqui estas razes no nos satisfazem, nos exigindo uma reflexo maior. Alguns elementos j foram constatados por outros autores. verdade que as responsabilidades da instituio eram muito amplas e crescentes frente aos recursos financeiros e pessoal disponveis. Mahar (1978) e os superintendentes133 localizam os problemas na falta de repasse financeiro. Em relao ao desempenho institucional, de fato no se tinha um profundo conhecimento tcnico e cientfico sobre a regio e isso se refletia em seu corpo tcnico-funcional. Pereira afirma que o Programa de Emergncia de 1954 foi feito com base em conhecimentos prticos: foram trs meses de estudos superficiais, apoiados, como j vimos, nas informaes e nas vivncias de pessoas conhecedoras da Regio, devido ausncia quase total de dados secundrios resultantes de pesquisas diagnsticas efetuadas anteriormente na rea, e onde se procurava atacar as necessidades mais prementes da Amaznia (PEREIRA, 1976, p. 97). Dado seu pouco tempo de vida e a fragilidade de seu corpo tcnico-burocrtico a Spvea optou, particularmente no programa de Emergncia, por convnios com entidades pblicas e privadas, aproveitando o conhecimento que estas j haviam acumulado sobre a regio. Segundo Pereira (1976), no primeiro ano de atividades a Superintendncia fez 161 acordos, dos quais 118 foram com instituies governamentais (72 federais, 16 estaduais e 30 municipais) e 43 com instituies privadas. Como as atribuies da Spvea foram sendo expandidas, mas nem seus planos nem seu corpo tcnico se efetivaram, os acordos e convnios se tornaram progressivamente diversificados, limitando a efetividade da prpria Superintendncia. Ainda segundo este autor, os convnios (englobando investimentos de carter social) chegaram a representar mais de 70% dos recursos da Superintendncia e do Fundo de Fomento Produo.134
Os recursos de tal forma se pulverizaram nesse procedimento distributivo, dificultando o seu controle, dado o volume das transaes, que parecia no restar SPVEA outra alternativa seno a de se empenhar cada vez mais nesse empreendimento, como num crculo vicioso; por no ter condies de intervir diretamente mediante os seus prprios planos e com um corpo tcnico especficos, implementava os trabalhos de outros rgos; estes, ao consumirem grande parte das verbas, impediam a SPVEA de possuir recursos suficientes para elaborar e por em prtica um esquema prprio de atuao (PEREIRA, 1976, p. 111).

Daqui decorre outro problema e que vai respaldar a crtica justificadora da extino da Spvea. Cavalcanti (1967) j apresentara as limitaes do quadro tcnico da Superintendncia. Pereira afirma que, frente ao quadro limitado, predominaram os interesses de uma oligarquia regional que tinha influncia sobre o colegiado da instituio. Assim, era comum a Comisso de Planejamento receber pedidos de governadores para apreciar favoravelmente certos projetos, ou alguns membros da Comisso prepararem projetos que iriam ser, por eles mesmos, analisados (PEREIRA, 1976, p. 117). Diferentemente de Pereira, acreditamos que no podemos reduzir a questo da eficincia s limitaes do quadro tcnico da Spvea em si tampouco podemos deduzir somente da os desmandos ou corrupo que tenha ocorrida. Precisamos no esquecer que a
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Um pouco menos Cavalcanti que faz um discurso moral ao lado das redues oramentrias. Segundo Mahar de 75% a 85% dos recursos da Spvea eram destinados aos convnios e 25% do seu oramento total eram se vinculavam a fins especficos. Concluso: o resultado lquido de tudo isso era uma fragmentao geogrfica e funcional das despesas, o que impedia um esforo combinado em qualquer das principais reas-problema (MAHAR, 1978, p. 18).

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nvel nacional, pelo menos quando a Superintendncia foi criada, ainda no tnhamos o rgo central (ou ministrio) de planejamento, que poderia subsidiar o planejamento regional nem mesmo havia um ministrio responsvel pelo desenvolvimento regional (um ministrio do interior). Apesar da poltica de JK com o Plano de Metas e do esboo de tentativa de Goulart esta realidade se mantm pelo menos at 1964. Isso dificultava a ao planejadora para a Amaznia. Mas no ter o rgo central de planejamento no significava que as decises do governo federal no interferissem no cotidiano da Superintendncia. Como j vimos, os superintendentes reclamavam dos sucessivos cortes de recursos por parte do Congresso Nacional ou mesmo da amarrao dos recursos feitas pelos parlamentares na capital federal, deixando pouca margem de manobra para a direo da instituio. Alm disso, tambm j citado, o Executivo federal tambm procedia em reduo dos repasses e em anulao de decises tomadas por quem conduzia a Spvea. Isso enfraquecia os dirigentes da Superintendncia (j relativamente instvel pelas mudanas no governo federal), colocandoos sob questionamentos e presses de rgos e setores regionais que deveriam ser agraciados com os recursos da instituio. 135 As limitaes tcnicas e financeiras so um fato, j o afirmamos mais de uma vez, mas aceitarmos pura e simplesmente esta resposta como razo dos problemas da Spvea , parafraseando Marx, incorrer num fetichismo, vendo a aparncia sem entender a essncia do fenmeno. Dito isto acreditamos que para os autores que se contentaram com isto faltou uma pergunta bsica: por que, num momento de grandes investimentos no Brasil, a Spvea agonizou em falta de recursos? Alm da questo da amplitude das responsabilidades da Superintendncia frente a seus recursos tcnicos e oramentrios, h outro elemento: o desenvolvimento da Amaznia, via expanso agrcola ou industrializao regional, exigia um investimento financeiro significativo, o que no ocorreu porque, por um lado, no houve interesse federal e, por outro, porque provavelmente o estgio de desenvolvimento capitalista brasileiro ainda no reunisse condies e/ou interesse para tal empreendimento numa regio como a Amaznia dos anos 1950. A poltica da Spvea buscava se sustentar no mercado interno regional via expanso da agricultura ou da industrializao ou, ainda, das duas de formas associadas. Ora quando esta instituio foi fundada Amaznia, segundo o IBGE, continha algo em torno de 3,5 milhes de habitantes dispersos numa rea superior a metade do territrio nacional. Mais da metade desta populao encontrava-se no campo e, grosso modo, vivia de atividades de subsistncia e pouco geradoras de renda. Tanto as classes trabalhadoras (assalariados e pequenos produtores) quanto a chamada classe mdia se apresentavam pouco organizadas e muito fracas economicamente. Evidentemente, qualquer poltica que dependesse de um mercado nestas condies encontraria muitas dificuldades. Foi o que aconteceu com a poltica de substituio regional de importaes. Alm disso, tocar em frente um projeto desses implicaria enfrentar os setores dominantes da economia do Sudeste que queriam manter a Amaznia na condio de consumidora de seus produtos. A esta realidade regional preciso incorporar o fato de que historicamente se constituiu uma burguesia regional muito fraca econmica e politicamente. No auge da borracha no viu a necessidade e no conduziu nenhum processo significativo de
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Pereira (1976) afirma que o DASP, ultrapassando suas atribuies e mesmo sem conhecimento da realidade regional, passou a fazer e desfazer do oramento dos programas elaborados pela Comisso de Planejamento. Dessa forma, forma o DASP funcionou como rgo supralegal da SPVEA, pois examinava no s o aspecto legal dos programas de trabalho mas tambm o seu mrito ou convenincia (PEREIRA, 1976, p. 120)

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incorporao tecnolgica ou diversificao da produo regional. Da decorreu que quando a produo gomfera entrou em crise esta burguesia passou mais de trinta anos implorando ajuda do governo federal e pouco conseguindo. Seu capital fragilizado permanecia, grosso modo, extrativista ou comercial. Esta burguesia no estava em condies de conduzir um processo de desenvolvimento regional que exigia uma relativa autonomia e algum grau de conflito com outros setores nacionais. Ademais preciso entender, como estamos querendo fazer crer, a localizao da regio no processo de acumulao capitalista brasileiro. Assim, fica mais fcil entender um fracasso ou no do desenvolvimento regional e de suas instituies. Loureiro, mesmo reconhecendo outras razes, afirma que a Spvea falhou no desenvolvimento regional porque encarou o problema do atraso e da no integrao da Amaznia economia nacional como sendo resultado da carncia de infra-estruturas fsicas da rea, e falta de infraestruturas sociais, sem entender a regio no contexto mais global de expanso do capitalismo no Brasil, no qual ela estava apenas fracamente inserida economicamente (LOUREIRO, 1990, p. 7). Para alm disso, as polticas elaboradas pela Superintendncia no unificavam o conjunto da burguesia/oligarquia regional. Por exemplo: a reconverso da economia regional de uma economia sustentada no extrativismo para uma economia agrcola encontrava oposio nos setores extrativista, ainda mais quando se props que isso ocorresse por meio da pequena propriedade. Tomar a pequena produo como eixo do desenvolvimento regional implicaria entrar em choque com a oligarquia regional, gerando um conflito que a burocracia da Spvea no tinha como sustentar dada a sua fragilidade e necessidade de sustentao poltica inclusive nesta oligarquia. A oposio extrativista tambm ocorreria quando da converso para uma economia industrial que negasse o extrativismo. Na realidade possvel ver uma disputa dentro da burguesia/oligarquia regional no apenas pelo sentido das polticas da Spvea, mas pelos recursos da mesma de onde se sustentam as crticas que afirmam que ela fora tomada interesses escusos. A Spvea ficou entre uma poltica nacional (evidenciada na determinao anterior de seus recursos e nos interesses formais da segurana nacional) e uma instituio poltica regional (expressa nos seus planos de beneficiamento de matrias-primas regionais e na reconverso produtiva para a agricultura). Na realidade viveu na contradio autonomia regional para elaborar polticas regionais versus limitaes estabelecidas pela Unio. Essa nossa afirmao foi, sem que se tentasse, reconhecida pela Sudam no seu I Plano Quinquenal em 1966 (SUDAM, 1966)
Das diversas causas determinantes desse fato [no efetivao dos planos de desenvolvimento anteriores], talvez a mais importante tenha sido a falta de definio de uma POLTICA DE DESENVOLVIMENTO, que conciliasse as aspiraes nacionais com as regionais, e que fosse adotada em comum pela SPVEA, pelo Governo Federal e pelos Governos locais (SUDAM, 1996, p. 32).

O que se apresenta que o governo federal percebe a necessidade de desenvolver polticas efetivas para a regio, muito em funo da questo da segurana nacional e das reclamaes regionais, mas no tem claro ainda qu projeto a regio cumpriria na acumulao capitalista nacional algo que deveria ser para alm de simples consumidora de produtos do Sudeste, at porque o reduzido mercado regional no era decisivo para a economia da regio industrializada e populosa. A oligarquia/burguesia regional no foi capaz nem de construir um projeto nem de tensionar significativamente o governo federal para este fim. Pode-se questionar quanto a sua funo como produtora de matrias-primas j proposta em alguns planos oficiais. verdade, mas respondemos com outro questionamento: qual ou quais 107

matrias-primas? Ainda pouco se conhecia sobre este potencial da regio e as matrias-primas j exploradas no tinham grande destaque nacional. A inexistncia de um projeto claro explica, em grande medida, o pouco comprometimento federal com os planos da Spvea, expresso nos parcos recursos sua implementao.136 Assim, falar em fracasso da Spvea antes de tudo falar em fracasso das expectativas regionais (seno de todos pelo menos dos setores dominantes da regio). Ademais, nas informaes do I Plano Quinquenal da Sudam (SUDAM, 1966), partindo de levantamentos da Fundao Getlio Vargas, do conta de que entre 1952-1962 o produto da Amaznia Legal cresceu, em valor, 8,2% ao ano, superior a mdia nacional de 6,0%. No intervalo entre 1955-1965 a Amaznia clssica cresceu 9,0% ao ano. Nos anos crticos de 1963 e 1964, quando se observa reduo no ritmo de crescimento nacional a Sudam estimava que a Amaznia tivesse crescido 8,2% em mdia. Isso nos levar a relativizar at mesmo o fracasso das expectativas regionais de que falamos. Por outro lado, como afirmamos, um programa que colocasse a agricultura como central (mais ainda, se nela trabalhasse como elemento decisivo a pequena propriedade, como propunha o Programa de Emergncia), negando a produo extrativa, no devia despertar grandes paixes a setores expressivos da oligarquia regional. Afora isso, vimos que, pela distribuio de recursos concentrou-se no Par, tornando mais difcil sua defesa diante do movimento de sua extino. Com a Spvea comea-se a operar a transio na Amaznia de um Estado em que pouco se sentia sua presena a um Estado (na figura do governo federal) condutor do desenvolvimento regional, um Estado que desempenha um papel civilizatrio, em tese neutro, sustentado na razo que se traduzia no planejamento tcnico e na programao econmica. Esta concepo do Estado como aquele que traz o progresso e que defende os interesses da regio e da nao no deixa de guardar proximidade com as concepes jusnaturalistas quando viam o Estado como representante do bem-comum. A transio a este novo Estado significa, contudo, que a deciso do desenvolvimento regional no cabe aos setores regionais, mas, antes de tudo, a quem hegemoniza o governo federal. A Sudam nasceu, verdadeiramente, dos escombros da SPVEA (CAVALCANTI, 1967, p. 67). Diesel (1999) afirma que mpeto moralizador do governo militar justificou a substituio da administrao da Spvea, a extino desta Superintendncia e a criao da Sudam. verdade, mas avancemos um pouco mais nesta questo para entendermos, para alm do que j colocamos, outros elementos essenciais. Por que se extinguir a Spvea e criou a Sudam? Por que era necessria uma nova instituio, no permeada pelos interesses regionais (como a Spvea), diretamente controlada e centralizada pelo governo federal militar, mas que, ao mesmo tempo, fosse capaz de negociar um novo projeto com a burguesia/oligarquia regional ou que pelo menos se apresentasse a esta burguesia regional como esta possibilidade. Isto ficou mais evidente quando os incentivos fiscais migraram para a agropecuria. Evidentemente no estamos afirmando que tudo j estava definido no momento da substituio de uma instituio por outra. O ltimo perodo da Spvea e os primeiros anos da Sudam constituem-se num momento de transio e redefinio. A Spvea constituiu um momento em que se esboaram os instrumentos e pr-requisitos ao/interveno efetiva do Estado nacional na Amaznia. Com a operao Amaznia estes instrumentos so redefinidos e se consolida a interveno e centralizao federal. A Spvea foi um rgo regional e, em certa medida, regionalmente controlado pela oligarquia local. Com a Sudam buscava-se uma

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Tambm ajuda a explicar os resultados do plano de defesa da borracha nos anos 1910 e da batalha da borracha na dcada de 1940.

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nova legitimidade e a colocao da instituio desenvolvimentista e do projeto regional nas mos do governo federal.

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CAPTULO IV. DITADURA, SUDAM E AMAZNIA A NEGAO DE UM PROJETO REGIONAL DE DESENVOLVIMENTO O objetivo deste captulo apresentar as primeiras redefinies de poltica para a Amaznia, entre as quais a fundao da SUDAM e as polticas de apoio acumulao privada, a partir do cenrio nacional e do estabelecimento do golpe militar de 1964. Dentro deste objetivo geral faremos um estudo de suas polticas iniciais e das contradies que j se apresentavam: uma instituio que nasce formalmente forte, mas que desde cedo tem que dividir suas atribuies com outras entidades. A Superintendncia se viu permeada por uma inteno do Executivo federal de tomar para si a elaborao das polticas referentes Amaznia, para a qual usou de diversos instrumentos, inclusive a Doutrina de Segurana Nacional. Buscaremos demonstrar que nesta fase a Sudam representa elementos do novo, da nova proposta de ocupao e modernizao regional (que receber seus contornos finais do decorrer dos anos 1980) e ainda algo do passado, no caso a Spvea e a tentativa de elaborar uma poltica de substituio regional de importaes. 1. ECONOMIA E DITADURA MILITAR: A ANTE-SALA DAS POLTICAS PARA A AMAZNIA 1.1. A Crise do Final do Plano de Metas Desde a Batalha da Borracha as polticas nacionais passam a ter uma influncia crescente sobre a Amaznia. Isso tambm vai se intensificar com JK e, particularmente, como os governos militares. Desta forma no possvel entender o planejamento do desenvolvimento amaznico sem compreendermos as diretrizes de poltica econmica presente nos diversos governos da segunda metade do sculo XX. Recorrendo a alguns elementos vindos do segundo governo Vargas e criando o Conselho de Desenvolvimento e os grupos executivos e de trabalho, JK conseguiu um alto grau de coordenao da poltica econmica e industrializao, particularmente para o Plano de Metas, assim como tornou mais eficiente a mquina e a burocracia estatais (LAFER, 2002). Mas ao mesmo tempo em que ocorre isso, j que se levou ao extremo a capacidade de planejar, coordenar e investir do Estado brasileiro e se abriu um novo momento da industrializao e da economia (oligopolizada), agudizaram-se velhas contradies da mquina estatal,137 ao mesmo tempo em outras surgiram. Partindo de Draibe, Lafer, Marini e Mello, j abordados anteriormente, podemos perceber que a industrializao pesada, apesar dos xitos, veio acompanhada da fragilizao da capacidade fiscal e financeira do Estado.138 JK no se propunha a aumentar a carga fiscal
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A um s tempo gil, moderna, atrasada e frgil. Seja em funo de problemas tcnicos ou polticos do oramento nacional, seja em decorrncia da insuficiente arrecadao tributria diante das despesas pblicas, JK optou no somente pelo financiamento externo (no to disponvel quanto se queria que fosse) como pelo chamado financiamento inflacionrio, particularmente para a construo de Braslia, o que gerou crticas de que sua poltica produzia inflao.

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sobre as elites, pois isso poderia levar ao rompimento do bloco que o apoiava, ou seja, romper com parte da prpria elite necessria a sustentao de seu projeto. Todos estes elementos colocam o Estado diante de novos e enormes desafios.
Aps 1960, no se trataria como antes de vencer os formidveis obstculos para completar as bases da industrializao capitalista, mas de enfrentar o desafio de regular e mover-se no contexto de uma estrutura monopolista, articulada de forma peculiar, da qual o Estado era partcipe direto, atravs de suas empresas e das novas modalidades de articulao dos setores capitalistas. Comparada ao avano surgido pela estrutura industrial e pela organizao oligoplica, a estrutura estatal tornara-se acanhada, estreita e desequipada (DRAIBE, 1985, p. 247).139

Para Lafer (1975 e 2002), JK aparentemente esgotou o modelo de substituio de importaes, esgotando igualmente as virtualidades de suas solues administrativas. A mudana para dentro da zona de incerteza da economia exigia uma administrao pblica funcional aos objetivos propostos, regulando o sistema como um todo, e no apenas de setores ou rgos de ponta, coisa difcil de fazer devido difusa administrao brasileira. Assim, chegava-se a um novo ponto de estrangulamento da economia brasileira e ao colapso do populismo. Por outro lado, a grande expanso dos investimentos na segunda metade dos anos 1950, de acordo com Mello (1998), redundaria numa desacelerao dos investimentos, mesmo que mantidos os nveis de investimento pblico, na medida em que o incremento da capacidade produtiva nos departamentos de bens de consumo capitalista e de produo produziria considervel reduo no investimento privado. A questo que esta situao no se limitou a uma reduo dos investimentos, mas chegou depresso entre os anos de 1962 e 1967.
As dificuldades de sustentao da mesma taxa de acumulao e de crescimento verificadas entre 1956 e 1961 advinham tanto do efeito desacelerador quanto das despropores dinmicas entre estrutura de demanda e a capacidade de produo subutilizada. [...] A depresso manifesta-se antes por uma queda nas taxas de crescimento que por uma deflao generalizada de preos e salrios, tanto devido ao carter oligopolizado dos mercados industriais, com forte preponderncia da empresa internacional, quanto por causa do alto peso do investimento pblico, que asseguram um patamar mnimo de inverses (MELLO, 1998, p. 122).

Entre 1962 e 1967 a taxa mdia de crescimento do PIB caiu mais de 50%. Esta desacelerao da economia, segundo Serra (1982), seria decorrncia em grande parte dos fatores de natureza cclica, relacionados com a concluso do volumoso pacote de investimentos pblicos e privados iniciado em 1956/1957. As polticas de estabilizao de 1963 e de 1965-1967 contriburam para aprofundar essa desacelerao. Para Skidmore (1991) a crise que se abre no final dos anos 1950 marcada por uma crise de crdito. O Brasil no conseguira encontrar um novo mtodo para financiar seu desenvolvimento depois de ter atingido um nvel de dbito que orava pelo mximo de tolerncia de seus credores estrangeiros (SKIDMORE, 1991, p. 380). Assim, contraditoriamente, o sucesso da industrializao e substituio de importaes, tomado por alguns autores, mesmo que apontando um ou outro elemento diferente, para explicar as limitaes do perodo subseqente ao Plano de Metas/Governo JK. Entre estes autores podemos citar Maria da Conceio Tavares, alm de Lafer, Serra e Mello. Diante da crise que eclodiu, Tavares e Serra (1984) afirmam que ela seria produto do fim do
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Aqui Draibe sustenta-se nas elaboraes de Mello e Beluzzo (1977) e, em alguma medida, em Lafer (1975)

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dinamismo da industrializao baseada na substituio de importaes. Aps o Plano de Metas a economia necessitaria de um novo pacote de investimentos, que, entretanto, se encontrava comprometido fosse pela ausncia de recursos para sustent-lo fosse pela carncia de procura que pudesse torn-lo rentvel a estrutura da demanda era limitada pela forte concentrao de renda. Para problematizar estas interpretaes, incorporemos alguns elementos a mais nesta explicao, partindo da anlise do investimento. Ao final dos anos 1950, segundo Marini, os capitais externos reduzem sua entrada no Brasil e aqueles que j estavam instalados e em maturao passam a pressionar ainda mais a balana de pagamentos objetivando exportar seus lucros. Alm disso, a industrializao, ao mesmo tempo em que gerava empregos, ao elevar a produtividade do trabalho e incorporar tecnologia intensiva em capital e poupadora de fora de trabalho, limitava o mercado de trabalho, cada vez mais pressionado pelo grande crescimento da populao urbana. O perodo JK foi de acelerao da acumulao capitalista. O governo se props a fazer vultosos investimentos, mas a conjuntura internacional no favorecia o financiamento governo-a-governo. Ento como financiar a acumulao de capital em expanso? De um lado recorrendo ao endividamento externo privado, ao capital estrangeiro principalmente para acessar tecnologia (por isso atrair empresas para se instalarem no pas). A outra forma de financiamento, como demonstram Marini e Oliveira, era o aumento da taxa de explorao dos trabalhadores que marca este perodo e anos posteriores. Na verdade, lanou-se mo dos dois expedientes. Assim, segundo dados de Oliveira (1988), at 1967 do total de trabalhadores industriais 67,5% recebiam um salrio-mnimo. Em So Paulo este percentual subia a 71%. Em 1967, 75% dos trabalhadores brasileiros urbanos registrados recebiam at dois salriosmnimos. Industrializao e expanso populacional, principalmente urbana, produzem uma situao em que esta massa de pessoas passa a clamar por mais participao poltica e atendimento a seus reclames sociais, os setores assalariados avanam em suas organizao e reivindicaes e as organizaes de esquerda (ainda que com projetos diversos) tentam ocupar mais espao. De acordo com os dados reunidos por Rodrigues (LAFER, 2002) o nmero de trabalhadores sindicalizados no pas sobe de 747.309 pessoas em 1952 para 1.203.510 em 1961. Mesmo o mundo rural e seus atores no estavam inertes, pois a estrutura concentrada da propriedade, o grau de explorao da fora de trabalho, os conflitos e inquietaes so bases para o debate sobre a reforma agrria e para alguns movimentos como o caso das ligas camponesas e dos sindicatos de trabalhadores rurais. Em 1958 foi criada a primeira das ligas camponesas, em Pernambuco, que logo se estenderam at Minas Gerais. Em 1961 mais de mil dirigentes de trabalhadores participam do Congresso Nacional de Trabalhadores Rurais em Belo Horizonte.140 A questo da contrao agrria se refletir na cidade na medida em que o xodo rural, por um lado, ajuda a manter os nveis salariais urbanos relativamente paralisados, mas, por outro lado, em funo do aumento dos preos agrcolas, eleva o custo de vida e empurra os trabalhadores a reivindicarem reposio das perdas. A paralisia dos nveis salariais, decorrente, entre outros, dos desdobramentos da estrutura agrria e da poltica do governo, colabora para que a inflao no alcance patamares mais elevados. Porm, de acordo com Marini, o avano do nvel de organizao dos trabalhadores contribui decisivamente para que em 1961 os salrios, em queda desde 1956, observem ligeira recuperao. J no se tratava de reivindicar somente a gerao de empregos, mas de proteo e fortalecimento dos salrios. Os setores patronais buscam repassar isto para os preos e a inflao aumenta.

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Ver Medeiros (1989) e Martins (1995).

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Se em determinado momento os interesses dos membros do sistema poltico brasileiro no eram incompatveis com os interesses das elites, como afirmou Lafer, agora eles entram em choque. Assim, o que o processo inflacionrio est refletindo o conjunto de contradies presentes na sociedade brasileira, de modo que ciso vertical que opunha a burguesia industrial ao setor agroexportador e aos grupos estrangeiros, em 1954, somava-se, agora, horizontalmente, a oposio entre as classes dominantes como um todo e as massas trabalhadoras da cidade e do campo (MARINI, 2000, p. 29). Esta crise, presente nos primeiros anos da dcada de 1960, segundo Marini, no poderia terminar de outra maneira seno colocando essa sociedade ante necessidade de uma soluo de fora (MARINI, 2000, p. 28). Tambm no campo do marxismo, Jacob Gorender (1987) conclui que a crise que ocorreu entre 1962 e 1965 foi a primeira crise cclica do capitalismo brasileiro, demonstrando justamente seu amadurecimento. Da que a sada da crise passava por impor medidas compressoras do nvel de vida dos trabalhadores, o que exigia governos fortes. A mobilizao dos trabalhadores por seu nvel de vida e pelas reformas de base chegou a produzir uma ameaa classe dominante brasileira e ao imperialismo, da a opo burguesa pela modernizao conservadora. A concluso do autor que nos primeiros meses de 1964, esboou-se uma situao pr-revolucionria e o golpe direitista se definiu, por isso mesmo, pelo carter contra-revolucionrio preventivo (GORENDER, 1987, p. 67). Furtado explicara a crise pela no-realizao do consumo em decorrncia do nocrescimento dos salrios reais (baixo consumo dos assalariados e alto consumo dos bens de luxo por um grupo seleto da populao). Tavares e Serra, j citados, mantendo o problema do consumo (estrutura da demanda) creditaram a mesma queda nas inverses. Diferentemente do primeiro e dos segundos autores, Oliveira acredita que, dada as contradies colocadas pela luta de classes, a inverso cai no porque no pudesse realizar-se economicamente, mas sim porque no poderia realizar-se institucionalmente (OLIVEIRA, 1988, p. 63). Para este autor, com a acelerao da acumulao capitalista h um aumento do produto real e da produtividade da economia brasileira, mas, paralelamente, se elevam os custos de reproduo da fora de trabalho e h reduo dos salrios reais, ocorrendo um aumento na taxa de explorao do trabalho fator importante acumulao em andamento. Frente a isso, as classes trabalhadoras tomam a iniciativa poltica, gerando agitao social. Conforma-se assim uma contradio poltica que precipita a crise de 1964. A entrada de capitais externos na produo de bens de consumo durveis e, por outro lado, a entrada em cena da classe mdia, do proletariado e dos trabalhadores camponeses (movimentos estruturais na base da produo material) se mostraram insuportveis poltica. Assim, a interpretao conservadora de crise na economia no se sustenta, e a crise claramente de hegemonia: a vacilao que se revela na economia produto da incapacidade hegemnica das foras da situao. Faltando previsibilidade na poltica, a economia patina. Crise produzida pelo espantoso crescimento econmico e no pela sua ausncia (OLIVEIRA, 2004, p. 223). Noutro momento, Oliveira j dera outra forma a esta mesma resposta sobre da origem da crise, incorporando mais fortemente os elementos da dinmica do capital externo que aqui se encontrava e, com isso, se aproximando da interpretao de Marini. A crise, ento, no seria de realizao da produo (mesmo que isso ocorresse em alguns ramos dependentes do consumo popular), ela seria isso sim, primeiramente uma crise de concentrao,
Em primeiro lugar, uma crise gerada pela contradio entre um padro de acumulao fundado no Departamento III (bens de consumo durveis) e as fracas bases internas do Departamento I (bens de capital), e, em ltima instncia, uma crise de realizao dos excedentes internos que no podem retornar circulao internacional do dinheiro-

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capital; , em suma, a crise gerada pela enorme gravitao das empresas de capital estrangeiro (OLIVEIRA, 1980, p. 92).

Moraes (1991) tambm critica a reduo dos fatores explicativos da crise questo da demanda. Explicar a desacelerao do setor de bens de produo a partir exclusivamente dos problemas de realizao dos bens de consumo durveis seria incorrer numa superestimao do peso deste ltimo e uma subestimao do primeiro. Para a autora, em 1960-1961 a produo de bens de consumo durveis estava em expanso de modo que o problema da realizao no parecia que se apresentaria em mdio prazo. Ademais, e isso importante, depois das grandes inverses iniciais efetivadas seria natural que o setor de bens de consumo durveis diminusse a demanda por bens de capital, de modo que no correto colocar nos problemas de realizao dos bens de consumo durveis a causa da diminuio do ritmo de crescimento da produo de bens de capital.
O principal equvoco dos defensores da crise de realizao reside, a nosso ver, em sua concepo terica sobre as crises capitalistas. Estas so vistas, em geral, como crises de demanda na medida em que a grande contradio da produo capitalista parece localizar-se no fato de que a reproduo em escala ampliada encontra uma barreira (tanto maior quanto maior for a massa de mais-valia a ser investida) na limitao do mercado. Assim, o capital no pode realizar-se sob a forma de mercadorias porque a capacidade aquisitiva das grandes massas pequena (inferior magnitude de mercadorias ofertadas). Aplicando tal teoria ao Brasil, os autores em questo indicam que a defasagem entre a esfera da produo e a do consumo levou crise de 62/64 mas que uma vez criado um escouradouro (as novas classes mdias) esta barreira pode ser superada e a acumulao voltou a processar-se em rimo ascendente (MORAES, 1991, p. 42-43).

Para Moraes a crise de 1964 seria uma crise de superacumulao ou superproduo de capital, demonstrada pela diminuio da inverso privada em 1962 que faz com a produo industrial caia em 1963, deixando claro que em 1962 uma parcela considervel do capital total no pde se autovalorizar, ou seja, no se reproduziu de forma ampliada. Mas colocar as razes da crise nestes termos apenas limitar-se ao abstrato em si. Moraes analisa, ento, o capital estrangeiro e o Estado para compreender a crise e a eles insere as lutas das massas se aproximando das interpretaes de Oliveira e Marini, apesar de que menos deterministas que as deste ltimo.
A crise de 1964 pois a unidade de determinaes econmicas (as contradies oriundas do estilo de desenvolvimento capitalista brasileiro na dcada dos anos 60, apoiado no Estado e no capital estrangeiro, numa conjuntura de baixa do ciclo industrial e de dificuldades do setor agrrio, em que no conseguiam ser postos em prtica mecanismos que contrabalanassem a tendncia decrescente da taxa de lucro) e polticas (ascenso do movimento de massa no contexto de um governo de inspirao democrtico-nacional). a conjugao destes fatores que explica as barreiras encontradas pelo capital no seu processo de reproduo (MORAES, 1991, p. 47).

Conclui-se ento que no se podem compreender os processos sociais desencadeados pela crise dos anos 60 somente a partir dos fenmenos originalmente econmicos, devendo ser levados em conta as contradies polticas que tornam o quadro institucional problemtico e complexo. Estes elementos polticos, em contrapartida, contribuem para o enriquecimento do quadro de anlise, inclusive para entender das dificuldades encontradas pelas elites para a reproduo ampliada do capital. 114

1.2. Instabilidade Poltica e Golpe Militar de 1964 Jnio Quadros, eleito com grande margem de votos (48,26%, JK fora eleito com 35,63%), atravs da instruo 204 da Sumoc e de outros instrumentos, segundo Lafer (2002), liberalizou o cmbio e buscou incentivar as exportaes (desvalorizando a moeda, por exemplo). Mais que isso: no limitou a atividade do capital externo, restringindo-se a oferecer vantagens fiscais aqueles que se reinvestissem no Brasil. Quadros no conseguiu contornar as limitaes econmicas ps-Plano de Metas e, apesar da clareza das limitaes da burocracia estatal (a administrao pblica era ineficiente, segundo suas palavras) e das suas promessas eleitorais, no encaminhou a propalada reforma administrativa. Ele renunciou ao mandato presidencial em agosto de 1961. Seu sucessor, o ento vice-presidente Joo Goulart, havia sido eleito com apenas 300 mil votos a mais que Milton Campos, tendo perdido a eleio nos estados mais importantes do pas.141 Nesta situao o novo governo nascia com srios problemas para conseguir consenso e teve que aceitar inicialmente o estabelecimento do parlamentarismo. Diante desta fragilidade, Goulart, oscilante entre direita e esquerda, conforme informam Lafer (2002) e Marini (2000), mudava constantemente o seu ministrio objetivando formar novas alianas, o que acabava em: disperso de foras; no consolidao de aliana de sustentao estvel e pouca efetividade das propostas apresentadas. Jango procurou manter uma poltica externa autnoma que, inclusive, diversificasse mercados aos produtos brasileiros (Amrica Latina e frica) e s fontes de crditos (incluindo pases socialistas), mas no plano interno as contradies aumentaram. A taxa de investimento caiu ao mesmo tempo em que os movimentos de trabalhadores e da pequena burguesia se intensificaram. deste perodo que temos a fundao do Comando Geral dos Trabalhadores, da Poltica Operria (Polop), do PCdoB e da Ao Popular, alm dos movimentos rurais e da permanncia de organizaes trabalhistas (Brizola e Arraes, por exemplo) e trotskistas. Em 1961 h 180 greves operrias em So Paulo, envolvendo 254.215 trabalhadores e paralisando 954 empresas, em 1962 so 154 greves, com 158.891 operrios paralisados e 980 empresas atingidas. Deste modo, de acordo com Marini, a burguesia depositou em Goulart a esperana conter o movimento sindical e, ao mesmo tempo, enfrentar dois problemas determinantes da crise econmica: o setor externo (a crise cambial) e a questo agrria. Procurou substituir a liderana carismtica de Jnio Quadros, baseado numa concepo abstrata de autoridade, por uma liderana de massas, apoiada por foras organizadas e com uma ideologia definida (MARINI, 2000, p. 36-37). Apoiado pelo PCB, Jango buscou conformar uma frente nica operrio-burguesa, uma espcie de frente popular142 e obteve alguns xitos. Falando em nome das reformas de base e depois de duas greves gerais de trabalhadores em 1962 conseguiu com que o Congresso convocasse um plebiscito para decidir em 6 de janeiro de 1963 a forma de governo do pas. Jango e o presidencialismo saram vitoriosos, mas as contradies permaneceram. Celso Furtado liderou a equipe que elaborou o Plano Trienal, onde, segundo Lafer (2002) e Macedo (1975), priorizava-se o mercado interno e se defendia a superao dos pontos de estrangulamento institucionais que emperravam a economia, buscando retomar o crescimento econmico e conter a inflao. Para tal se fazia necessrio um programa poltico de reformas de base: alm da tributria e administrativa, inclua-se as reformas agrria, urbana e bancria. Propunha-se, ainda, proceder um reescalonamento da dvida externa e intensificar
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A eleio do presidente era separada da eleio do vice. Eram duas votaes independentes. No havia formao de chapas. Assim, enquanto Jnio obteve 5.636.623 votos, Jango conseguiu apenas 4.547.010. 142 Segundo Moreno (2005) um governo cuja essncia ser burgus, mas que se apresenta como um governo dos trabalhadores. Este foi um fenmeno impulsionado inicialmente pelo estalinismo, apesar de no se limitar a ele.

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o processo de substituio de importaes.143 Apesar destes objetivos grandiosos, Lafer afirma que, dadas as limitaes do planejamento brasileiro, o prprio plano deixa claro que se apresentava muito mais como um esforo de transio para um efetivo planejamento no pas, ampliando a base de conhecimento e os instrumentos para tal. O plano havia sido anunciado em dezembro de 1962. Logo depois, j em 1963, Furtado foi levado a renunciar ao cargo e o plano foi esquecido - mesmo tendo recebido apoio formal da Confederao Nacional da Indstria em maro deste ltimo ano144. Como conhecido, no foi somente Furtado que caiu. A crise econmica permanecia e se anunciava uma crise poltica de grandes propores. O Plano projetara um crescimento econmico de 7% em 1963 e a economia se expandiu to somente 1,6% (a indstria cresceu apenas 1%), a inflao foi de 78% quando deveria atingir no mximo 25%. O dficit federal foi de 500 bilhes de cruzeiros quando no deveria ultrapassar Cr$ 300 bilhes e os meios de pagamento cresceram 65% quando se programara 34%. Mesmo a conteno salarial que o governo se props ele no conseguiu alcanar, seja no setor privado, seja no setor pblico que com os salrios achatados pressionaram e conseguiram uma reposio de 60% contra os 40% projetados.145 Cardoso (1975) credita a queda do plano s resistncias presentes no prprio governo quanto efetivao das polticas apresentadas. Para Marini o fracasso do mesmo foi decorrncia das prprias contradies que estavam na base do governo. A burguesia acreditava que o papel do governo deveria ser garantir a rentabilidade do capital, ampliando o mercado interno e fazendo a reforma agrria que, enquanto no apresentasse retorno positivo, seria compensada pela ampliao do mercado externo atravs de uma poltica externa ativa. Por outro lado, o governo tambm deveria conter o movimento e as reivindicaes dos trabalhadores e estudantes, que ganhavam cada vez mais autonomia. Deveria, deste modo, se conformar como uma espcie de governo bonapartista. No consegue e surge a reao de direita. Os latifundirios, comandados pela Sociedade Rural Brasileira, passaram a montar milcias. Algo parecido ocorre nas cidades. A igreja tambm engrossa este movimento e organiza atividades anti-comunistas e posteriormente as marchas da famlia, com Deus, pela Liberdade. Tambm neste sentido, segundo denunciava Jango, os crditos da ALPRO (Aliana para o Progresso) se destinaram diretamente para os governadores anti-Jango (Lacerda, por exemplo) e o Instituto Brasileiro de Ao Democrtica (IBAD), com dinheiro da embaixada dos EUA e de grupos estrangeiros, passou a financiar diretamente candidatos de sua preferncia. A crise que se abria, inclusive com rebelio na base das foras armadas, demonstrava, a nosso ver, a inviabilidade do esquema burgus-popular de sustentao de Jango e a burguesia foi paulatinamente retirando seu apoio ao governo. Isso aconteceu permeado pela continuidade da crise econmica, pelo fato de os trabalhadores no aceitarem passivamente e sozinhos os sacrifcios da mesma. J a classe mdia146 se divide tal qual demonstram
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Os formuladores do plano acreditavam que o cenrio internacional em alguma medida poderia colaborar para o sucesso do mesmo. A Revoluo Cubana e outros processos levaram o governo estadunidense a flexibilizar sua negativa a polticas nacionais de desenvolvimento latinoamericano. Disso decorre a Carta de Punta Del Este (1961) e a Aliana para o Progresso. Mas, como se viu posteriormente, a flexibilidade era muito limitada e no foi suficiente, ao contrrio, para o xito do planejamento proposto por Celso Furtado e seus colaboradores. 144 O que contradiz Cardoso (1975) que afirma que o plano obteve pouco apoio dos empresrios. provvel, como demonstra Marini, que este setor o apoiasse, mas a partir de certo horizonte moldado que, ao no ser cumprido, levou rpida retirada do referido apoio. 145 Veja Marini (2000), Macedo (1975) e Basbaum (1986). 146 Se verdade que no podemos homogeneizar a classe trabalhadora tambm no podemos deixar de ver que classe mdia uma definio imprecisa, que tambm torna homognea (atravs da renda) setores sociais diversos. Mesmo assim, recorreremos a ela em alguns momentos.

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Basbaum (1986), Marini (2000) e outros. Uma parte se aproxima das reivindicaes do proletariado urbano e outra, cada vez maior, engrossa a reao direitista.147 Somado a isso a prpria burguesia, desde JK, vinculava-se cada vez mais a capitais estrangeiros, limitando seriamente um projeto nacionalista sustentado nesta classe. Goulart resolve buscar apoio nas esquerdas, anunciando as reformas de base e fazendo um comcio com 500 mil pessoas no Rio de Janeiro onde apresenta decretos de expropriao de terras, estatizao de refinarias de petrleo, entre outras medidas. A burguesia passa a buscar um novo governo forte, desta vez dentro da direita clssica, mesmo que para isso tivesse que restabelecer a aliana com as antigas classes oligrquicas, de toda no plenamente rompida. Mais que isso: no momento em que os movimentos de massa favorveis ao aumento dos salrios se acentuaram, a burguesia esqueceu suas diferenas internas para fazer frente nica questo que lhe preocupa de fato: a reduo de seus lucros (MARINI, 2000, p. 91). A elevao dos preos agrcolas tornou-se questo secundria no apenas porque as reivindicaes dos trabalhadores ganharam autonomia,
mas tambm porque o carter poltico que estas assumiram colocou em perigo a prpria estrutura de dominao vigente no pas. A partir do ponto em que as reivindicaes populares mais amplas se uniram s demandas operrias, a burguesia com os olhos postos na revoluo cubana abandonou totalmente a idia da frente nica de classes e voltou-se maciamente para as fileiras da reao (MARINI, 2000, p. 92).

Se esta afirmao em grande medida tem sentido tambm verdade que nenhuma das grandes organizaes polticas de esquerda com grande influncia de massas, como era o caso do PCB, estava se propondo naquele momento a uma ruptura imediata e radical com esta estrutura de dominao capitalista.148 A grande poltica pecebista para aquele perodo foi a constituio de uma frente entre trabalhadores e burgueses materializada no prprio governo Goulart. Isso se justificava na anlise que esta organizao fazia do desenvolvimento brasileiro, assim sintetizado por Ianni:
Essa interpretao do desenvolvimentismo nacionalista supunha que os interesses de setores ponderveis da burguesia industrial pelo mercado interno a colocava em antagonismo com os grupos latifundirios, importador e imperialista. Assim, a frente nica, acertada entre esquerda e burguesia, poderia conduzir a luta pelo progresso econmico, a democratizao crescente e as conquistas da classe operria. Em termos mais precisos, a esquerda adota taticamente o modelo de substituio de importaes, como etapa necessria no processo revolucionrio brasileiro (IANNI, 1968, p. 97).

Sem um projeto claro de ruptura por parte das direes dos movimentos de trabalhadores fica difcil pensar num efetivo e exitoso processo de rompimento com a estrutura de dominao burguesa. Do ponto de vista da burguesia, ela aceita um governo de frente de classes, uma frente popular, mas sempre de forma transitria, quando est diante de uma crise em que no consiga impor clara e explicitamente sua hegemonia e quando este tipo de governo significa um mal menor, uma no ruptura de grandes propores.
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Analisando o papel da classe mdia, Ianni concluiu que ela revelou-se a massa mais dcil s solues autoritrias (IANNI, 1968, p. 137). 148 Muitas destas organizaes, em parte por conta de suas prprias polticas, se encontravam fragilizadas. Basbaum (1976) afirma que dos 180 mil membros que tinha em 1946 o PCB se resumiu a algo entre 10 mil e 15 mil em 1960. Dos oito dirios que dispunha restou apenas um semanrio.

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A maior aproximao com organizaes de esquerda e a rebelio de marinheiros no Rio de Janeiro, questionando a hierarquia militar, foram tomados pelos dirigentes das foras armadas como argumento para exigir, como condio de apoio, a extino da CGT e das organizaes de esquerda, o que significaria a total rendio de Jango ao setor militar. Por outro lado, apesar de sua ascenso, a classe trabalhadora estava desarmada para um enfrentamento, seja por conta de suas prprias contradies e fragilidades ou em funo da prpria poltica de Jango e da revoluo pacfica do PCB e de outras organizaes.149 Este quadro facilita a instalao da ditadura, imediatamente reconhecida pelos EUA.150 Jango sai do pas. Para Macedo (1975) Jango utilizou inconsistentemente os instrumentos disponveis e sustentou-se numa conformao de fora to instvel que no conseguia impor sua vontade poltica. Assim, a queda de Jango decorreu da dupla debilidade do governo: incapacidade para controlar politicamente as presses e o apoio dos diversos membros do sistema, e a ineficincia operacional para processar o volume crescente de demandas, difusas e especficas, dirigidas s autoridades (LAFER, 2002, 174). Deste modo, enquanto Getlio tinha o instinto de reter aliados potenciais em todos os seus golpes de mestre, Jango reduzia cada vez mais a margem de apoio ao se atirar na areia movedia do impasse poltico que se agravava (SKIDMORE, 1991, p. 344). Para Almeida (2007) o problema estava na prpria figura do Presidente, que se perfilava como um manso criador de grande manadas de gado, sendo presa fcil armadilha dos conservadores e dos militares. A imagem que Jango no tinha o pulso necessrio que o momento exigia, cultivando uma insegurana que afasta os homens e, ainda, no sabia o que fazer com o poder. Assim, pelo medo e falta de energia [de Goulart] para decidir, o Golpe Militar de 64 o abateu; tombou vencido, sem lutar (ALMEIDA, 2007, p. 312 e 317). Pelo que j expusemos at aqui acreditamos que estas concluses esto incompletas. Primeiro porque, apesar de importante, no acreditamos que a personalidade de Goulart seja o elemento explicativo do Golpe. Segundo, no se trata de uma questo limitada eficincia como pode parecer nas palavras de Lafer. A instabilidade decorria de uma situao muito difcil de resolver naquelas condies de crise econmica e poltica. Por exemplo, na questo salarial trabalhadores e patres estavam em campos opostos e Goulart buscava agradar aos dois para mant-los em sua base de apoio, o que trazia o conflito e a instabilidade para dentro da estrutura do governo e tentava fazer isso sem uma slida, ampla e orgnica estrutura/organizao poltica que ele controlasse e que o sustentasse (fosse no campo dos trabalhadores, fosse no campo do empresariado). Mais do que isso: a maioria das direes de organizaes ligadas aos trabalhadores e estudantes levou (ou tentou fazer) os mesmos, ou pelo menos uma grande parcela deles, a acreditarem num governo que no reunia todos os
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Para Cardoso a situao pr-1964 no redundou em revoluo ligada aos trabalhadores tanto em funo da poltica oportunista da esquerda de maior expressividade quanto da prpria aliana populista. Dificilmente, entretanto, essa conjuntura poderia ter resultado numa revoluo pela falta dos instrumentos adequados para isso: metas claras, uma poltica no oportunista por parte dos grupos de esquerda que predominavam na situao, em suma, organizaes capazes de aproveitar para seus objetivos a decomposio do Estado. E, principalmente, a aliana populista, para vincular as massas, os grupos de classe mdia e a burguesia, baseava-se em setores do prprio Estado que se ligavam, pela teia de relaes polticas que mantinham e pelos interesses que sustentavam, uma base econmica no s intrinsecamente no-revolucionria, posto que proprietria, como atrasada (CARDOSO, 1993, p. 69). 150 Em entrevista a O Estado de So Paulo, publicada em 09.07.1966, o senador estadunidense Wayne Morse deixou claro a posio dos EUA: a ajuda que os Estados Unidos estenderam s juntas da Repblica Domicana, da Guatemala, do Equador, de Honduras e de El Salvador ajudou a desencadear o golpe de Castello Branco no Brasil. Quando nos apressamos a aprovar e fornecer junta de Castello Branco novas e vastas somas, alentamos a classe militar argentina a apodera-se de seu governo (MORSE apud IANNI, 1968, p. 180-181).

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instrumentos151 no estava disposto e no cumpriria, como no o fez, um processo de ruptura com o capitalismo, sequer com o imperialismo. Constroem iluses, desarmam os trabalhadores e, assim, facilitam o movimento golpista.
Nesse contexto histrico e ideolgico, a esquerda brasileira ficou como que aprisionada. [...] Em conseqncia, viveu oscilando entre as recomendaes do marxismo e as exigncias da democracia populista. [...] Todavia, entre o fascnio abstrato da teoria e o fascnio efetivo da prtica, esta sempre levou vantagem. [...] O fato que ela no foi capaz de transformar a poltica de massas numa poltica de classes. [...] Por isso, ela se condenou a assistir impotente modificao drstica do quadro histrico no Brasil (IANNI, 1968, p. 103, 118 e 121).

Para Ianni (1991) o divrcio entre os poderes Legislativo e Executivo, a crescente politizao das populaes urbanas e rurais e a disputa entre socialismo (via pacfica) e capitalismo (nacional ou associado/dependente), assim como o crescimento de importncia poltica da estratgia socialista, aprofundam a crise da democracia representativa e redundam no golpe de 1964.
Entretanto, possvel ressaltar agora o que seria o fundamento de toda a crise poltico-econmica desses anos. Tanto o governo Quadros como o de Goulart tiveram dificuldades para propor e resolver os termos da contradio entre as duas estratgicas possveis para o desenvolvimento econmico brasileiro. Por um lado, colocavam-se as condies polticas e econmicas, bem como ideolgicas, favorveis a formao de um sistema capitalista de tipo nacional.152 E, por outro, colocavam-se as condies polticas e econmicas, bem como ideolgicas, favorveis ao desenvolvimento do capitalismo associado; isto , favorveis reelaborao das relaes e estruturas de dependncia. Foi no mbito dessa contradio que se desenvolveu o antagonismo entre as foras polticas favorveis expanso do capitalismo (foras essas que reuniam elementos das duas correntes mencionadas) e as foras polticas de esquerda, favorveis transio pacfica para o socialismo (IANNI, 1991, p. 200).

To profunda quanto a anlise do golpe a interpretao da nova realidade brasileira a partir da industrializao. Veremos mais frente que a Cepal fez inicialmente uma interpretao estruturalista centrada na contradio centro-periferia e acreditando no pleno desenvolvimento a partir da industrializao, depois caminhou para uma anlise pessimista deste processo. O PCB e outras organizaes de origem estalinistas, j afirmamos, mesmo depois da industrializao, continuaram durante longo perodo identificando o Brasil como um pas pr-capitalista, afirmando que antes do socialismo seria necessria uma revoluo democrtico-burguesa que, ao romper a opresso imperialista, possibilitaria que desenvolvssemos as foras produtivas. Assim a burguesia cumpriria um papel progressivo, necessrio e conduziria a industrializao. Caberia ento aos trabalhadores apoiar esta classe em sua tarefa histrica de lutar contra o imperialismo e as classes oligrquico-feudais. Muitos outros pesquisadores e organizaes polticas analisaram a situao brasileira a partir do conceito de imperialismo extrado da obra clssica de Lnin (1987). Derivaes desta anlise podem ser encontradas em Andr Gunder Frank, Theotnio dos Santos e Ruy
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Apesar de contar com um relativo, instvel e contraditrio apoio da burguesia por certo perodo. At que ponto as condies nacionais e internacionais possibilitavam um xito neste sentido uma questo a se questionar. A derrubada de Allende demonstra que estas condies no se colocavam com tanta facilidade como pode parecer na afirmao de Ianni.

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Mauro Marini que, com diferenas, visualizam por um lado uma espcie de superimperialismo dos pases industrializados centrais e, por outro, uma condio de subimperialismo do Brasil.153 Oliveira (1988) critica as anlises sustentadas na oposio centro-periferia na medida em que, nestas interpretaes, o desenvolvimento foi concebido a partir das determinaes externas, limitando-se a uma oposio entre naes e deixando-se de ver que, antes de tudo, este processo derivado da oposio entre as classes sociais internas nao. Dito isso, Oliveira, ao analisar o perodo ps-1930, afirma que as relaes de produo vigentes na economia brasileira continham em si a possibilidade de aprofundar a estruturao capitalista mesmo que as condies da diviso internacional do trabalho fossem contrrias. Ao afirmar que a expanso capitalista no Brasil foi muito mais resultado da luta de classes interna do que reflexo de movimento do capital internacional Oliveira no apenas nega interpretao sustentada no conceito clssico de imperialismo (chegando a negligenci-lo) como se diferencia da teoria da dependncia mais difundida que acredita na reestruturao global da economia nacional apenas quando os movimentos interno e externo do capital esto sincronizados.154 Cardoso e Faletto (1985) criticam a interpretao imperialista afirmando que os investimentos internacionais estabelecem uma nova dependncia entre pases centrais e as naes em desenvolvimento. Nesta nova situao de dependncia a relao entre economia nacional perifrica e economias centrais estabelecida no prprio mercado interno, mas com duas contradies: primeiro, o desenvolvimento industrial permanece dependendo da capacidade de importao de bens de capital e matrias-primas complementares, levando dependncia financeira; segundo, as condies do mercado interno tm que se internacionalizar.155 Deste modo, por um lado h desenvolvimento e autonomia, por outro heteronomia, desenvolvimento parcial e excluso social no somente das massas, mas tambm de setores sociais economicamente importantes do perodo anterior, o que gera instabilidade. O Estado, por sua vez, deixa de ser populista para se tornar Estado-empresarial. Mais que isso: quando este transita do regime democrtico-representativo para o autoritriocorporativo tem-se a fuso parcial de duas grandes instituies: foras armadas e Estado. Ao criticar os conceitos de subdesenvolvimento e periferia econmica, Cardoso e Faletto valorizam, segundo eles prprios afirmam, o conceito de dependncia, buscando negar, primeiro, uma determinao mecnica entre as naes que explicaria em si todos os fenmenos nas economias dependentes a partir da dominao das economias centrais a relao interna entre as classes ganha destaque; segundo, oposto primeira proposio, a idia de que tudo contingncia histrica. As relaes de dependncia ocorrem permeadas por uma rede de interesses e coaes que juntam uns grupos e classes sociais s outras. Nestes termos, a nova realidade permitiria, de um lado, incrementar o desenvolvimento e manter os laos de dependncia (redefinindo-os) e, de outro, se apoiar politicamente em um sistema de alianas distinto daquele que no passado assegurava a hegemonia externa. Os exportadores j no so os que subordinam os interesses solidrios com o mercado interno, tampouco os interesses rurais opem-se aos urbanos como expresso de uma forma de dominao econmica. Ao contrrio, o que se tem de especfico nesta dependncia que os interesses externos radicam cada vez mais no setor de produo para
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Sobre isso veja, entre outros, Goldenstein (1994) e Bresser Pereira (1997a). Apesar de nos referirmos teoria da dependncia, preciso no esquecer que o entendimento da economia brasileira como uma economia dependente feito por autores que guardam concepes terico-ideolgicas bastante diferentes. Para citarmos dois apenas: Cardoso e Marini. 155 Os autores falam que a unificao dos sistemas produtivos gera tanto a padronizao dos mercados como o seu ordenamento supranacional.

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o mercado interno (sem anular por certo, as formas anteriores de dominao) e, consequentemente, se aliceram em alianas polticas que encontram apoio nas populaes urbanas. Por outro lado, procura-se estabelecer vnculos solidrios no somente com as classes dominantes, mas com o conjunto dos grupos sociais ligados produo capitalista moderna: assalariados, tcnicos, empresrios, burocratas, etc. (CARDOSO e FALETTO, 1985, p. 141-142). Cardoso e Faletto (1985) afirmam ainda que a industrializao substitutiva intensifica o padro de sistema social excludente no capitalismo perifrico. Mesmo assim converte-se em possibilidade de desenvolvimento, tanto em termos de acumulao quanto na conformao de uma estrutura produtiva de complexidade ascendente, ou seja, numa nova dependncia que pode supor elevados ndices de desenvolvimento e para a qual os investimentos estrangeiros so tomados com papel destacado. O que torna peculiar esta nova dependncia que apesar das decises de investimento ainda dependerem, mesmo que parcialmente, do exterior, o consumo interno (centro dinmico da economia voltado para dentro) - conduzindo a uma aproximao de interesses entre os investimentos estrangeiros e a ampliao do mercado interno. Assim como Joo Manuel Cardoso de Mello e Oliveira, Cardoso e Faletto acabam priorizando os elementos internos em suas anlises, secundarizando as determinaes externas na relao entre as naes, o que os faz negar com facilidade questionvel a crtica das relaes imperialistas. Alm disso, a interpretao da nova dependncia est permeada de um otimismo que nos exige ponderao. Cardoso e Faletto acreditam que o problema de capacidade para importar seria um obstculo transitrio j que seria reduzido a partir da formao de um setor interno de produo de bens de produo, o que faria com que os vnculos com o mercado interno-internacional passassem a ser do tipo normal nas economias modernas, nas quais sempre h interdependncia. Porm, como critica Goldenstein, derrubando estas iluses, os reinvestimentos estrangeiros no foram suficientes para solidarizar os investimentos industriais com expanso econmica do mercado interno. Assim, Cardoso e Falleto perderam de vista uma anlise do movimento geral do capital internacional (GOLDENSTEIN, 1994, p. 42 e 51). Pelo exposto at aqui, vimos o processo de industrializao e a crise que antecedeu o golpe militar de 1964, assim como algumas das anlises interpretativas da crise e daquele momento da sociedade brasileira. A Amaznia, mesmo numa posio marginal no esteve alheia a este processo. Se no perodo de crescimento econmico brasileiro durante o governo JK a Spvea conseguiu pouca efetividade s suas polticas elaboradas e a regio amaznica permaneceu na periferia dos benefcios da industrializao, quando se abre a crise na economia e na poltica brasileiras a superintendncia (e a prpria regio) entra, como j vimos, num perodo de instabilidade com troca de superintendentes e baixo repasse de recursos, fragilizando-a como rgo de desenvolvimento regional. Veremos que o desfecho da crise nacional implicou em mudanas significativas para Amaznia, impondo uma verdadeira reconfigurao regional. 1.3. O Estabelecimento da Ditadura Militar No perodo pr-1964 a Amaznia foi integrada fisicamente (via rodovias) ao CentroSul do pas, viu crescer a procura privada pelas suas terras, mas no assistiu a extenso do processo de industrializao, tampouco o estabelecimento de slidas polticas ou de uma instituio fortalecida para conduzir o seu desenvolvimento. Deste modo, permanecia a fragilidade econmica e institucional. Tambm continuavam os conflitos entre os grupos e caciques polticos locais. No caso do Par, Magalhes Barata e o seu PSD haviam 121

reafirmado sua hegemonia poltica (mesmo com a morte de Barata em 1959), mas contavam com forte oposio. Com o golpe militar o ciclo baratista paraense foi encerrado. Voltaremos a este tema no decorrer no 6 captulo. No plano nacional, a imposio da ditadura e do Estado autoritrio156 marca uma espcie de fim da repblica populista. A legitimidade no mais se apresenta sustentada, mesmo que formalmente, no povo via voto direto, mas na auto-outorgada legitimidade do que tristemente se afirmou ser uma revoluo. Esta legitimidade justificaria a represso e os atos institucionais. A partir de ento, presencia-se no apenas uma continuidade acelerada da concentrao de poder como um salto neste sentido. A ditadura achava isso necessrio conduo do pas e retomada do crescimento econmico. Castelo Branco foi empossado Presidente primeiro pelo prprio golpe de Estado, depois por um Congresso sem qualquer grau de independncia poltica ao regime ditatorial instalado pelos militares. Aps o golpe, aqueles que o conduziram passaram a buscar reconhecimento e procuraram demonstrar que havia uma identificao entre os militares (e civis) no poder e o povo. O poder executivo seria o representante de uma entidade abstrata: o povo. Isto um desdobramento da doutrina construda desde a ESG. Para esta instituio o poder nacional se dividia em quatro poderes: poltico, econmico, militar e psicossocial. Com a estratgia psicossocial buscava-se atuar sobre a conscincia dos indivduos, internalizando valores. Assim, a busca por legitimidade pelos golpistas no se restringia a alcanar obedincia a um sistema de poder. Ela significava um processo muito mais complexo que isto, na medida em que procurava construir de maneira contnua, uma determinada ordem, em que todos aderissem, nos mbitos objetivo e subjetivo, a uma dada forma de organizao social (REZENDE, 2001, p. 31). Mas a busca por institucionalizao e legitimidade tambm deixava claro que no aceitava contestao e que tinha mecanismos para se fazer obedecer (cassaes de mandatos eleitorais, prises, tortura, atos institucionais, etc.).157 Assim, de acordo com Rezende, procurava-se construir um iderio de democracia sustentada num sistema de valores em que se destacava segurana nacional, ptria, ordem, preservao da famlia e da propriedade e saneamento moral, entre outros, sobrepondo-se aos direitos polticos e individuais.158 Essa afirmao de Resende ser importante para a compreenso das polticas definidas para a Amaznia, pois na sua justificativa encontramos fortes elementos discursivos da Doutrina de Segurana Nacional. Rezende conclui que no era apenas atravs da forte represso que o regime militar demonstrava seu carter de ditadura. O estudo da sua estratgia psicossocial indica uma organizao de poder em que no se pretendia deixar escapar nada de seu controle, ou seja, batalhava-se cotidianamente para intervir nas entranhas da vida social (REZENDE, 2001, p. 53). Por conta dos elementos expostos, diferente do que muitos quiseram fazer crer, possvel observar, atravs da estratgia psicossocial, que o regime militar tinha planos mais duradouros de permanncia no poder. Era visvel a tentativa de construo de uma ordem
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Definio utilizada por Aquino (2004), mas no de toda precisa, pois todo Estado de classe em alguma medida autoritrio a rigor at mesmo o Estado socialista, apesar de ser produto de um governo da maioria, seria um Estado impositivo. O'Donnel (1987) prefere definir estes regimes estabelecidos a partir dos golpes militares como um modelo burocrtico-autoritrio. Nesta definio, a transio para a etapa competitiva da industrializao por substituio de importaes demandou regimes burocrtico-autoritrio. 157 Aes justificadas pelo fato de pretensamente serem a nica forma de assegurar a proteo de uma liberdade oposta a liberdade perversa (dos comunistas, sindicalistas e no respeitadores da ordem nacional) que levaria o pas ao caos. 158 Para o deputado da arena Clvis Stenzel os atos da ditadura tratavam-se de uma imposio democrtica (STENZEL apud REZENDE, 2001, p. 88).

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social definitiva que funcionaria com os militares e/ou outros grupos formados por eles em escolas como a ESG, por exemplo (REZENDE, 2001, p. 54). Como afirmamos, as contradies do desenvolvimento dependente brasileiro (limitaes econmicas e maior participao poltica de trabalhadores organizados, por exemplo), associados a alguns elementos de ordem externa, marcam o cenrio pr-golpe militar de 1 de abril de 1964. Para Alves (2005) estas contradies levaram a uma crise nas instituies democrticas formais e a uma reao das classes clientelsticas brasileiras de tal forma que cumpriram um papel decisivo na conformao de um autoritrio capitalismo de Estado. E neste contexto que podermos compreender a ideologia da segurana nacional: um instrumento utilizado pelas classes dominantes, associadas ao capital estrangeiro, para justificar e legitimar a perpetuao por meios no-democrticos de um modelo altamente explorador de desenvolvimento dependente (ALVES, 2005, p. 27). Diferente do que coloca Gaspari (2002), Alves (2005) afirma que a tomada do poder estatal foi precedida de um bem orquestrado movimento de desestabilizao do governo Goulart, impulsionado pela Escola Superior de Guerra (ESG) e sustentado no Instituto Brasileiro de Ao Democrtica (IBAD) e no Instituto de Pesquisa e Estudos Sociais (IPES), envolvendo corporaes multinacionais, capital brasileiro associado-dependente, governo estadunidense e militares brasileiros. Dreifuss (1981) j havia afirmado isso antes, apesar de destacar mais o papel do IPES/IBAD.159 A necessria justificao ideolgica da tomada do Estado e da modificao de suas estruturas para impor uma variante autoritria foi encontrada na Doutrina de Segurana Nacional e Desenvolvimento, ministrada na Escola Superior de Guerra (ALVES, 2005, p. 28).160 Para Silva (2003) a ESG cumpriu papel central na construo da Doutrina de Segurana nacional, base necessria para o estabelecimento da ditadura. A interveno militar na poltica nacional se apresenta, segundo os prprios militares procuraram demonstrar, como legtima e necessria para a preservao dos interesses maiores da nao: a ordem institucional (BORGES, 2003, p. 18). Mais que isso: a ideologia anti-comunista permeia a justificativa das aes dos golpistas. Como havia uma guerra revolucionria (comunista) em curso no pas o golpe de 1964, para os militares, seria na realidade um contra-golpe ao golpe de esquerda que viria, provavelmente assumindo a feio de uma 'repblica sindicalista' ou 'popular' (D'ARAJO, SOARES e CASTRO, 2004, p. 12) liderada por Goulart.
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Alm de empresrios a presena de militares nestes institutos tambm era efetiva. Golbery do Couto e Silva (da ESG) foi membro ativo do IPES que desde antes do golpe mantinha ao e solidariedade com o IBAD a ponto de praticamente confundirem suas estruturas. O IBAD agia como uma unidade ttica e o IPES operava como centro estratgico (DREIFUSS, 1981, p. 164). Couto e Silva conduziu um grupo dentro do IPES, junto com os generais Herrera e Liberato, que se ligava a um movimento maior que inclua, entre outros, Cordeiro de Farias, os irmos Orlando e Ernesto Geisel, Ademar Queiroz, Mrio Andreazza e Joo Baptista Figueiredo. Dreifuss afirma ainda que o General Ademar de Barros reuniu Castelo Branco e o grupo IPES/ESG composto pelos generais Golbery, Jurandir Mamede, Heitor Herrera e Ernesto Geisel. De onde formaram um estado-maior informal composto por Couto e Silva, Geisel, Queiroz. A finalidade desse estado-maior informal era a consolidao de uma rede de militares em todo o Brasil e, numa etapa posterior, coordenar a ao militar para depor Joo Goulart (DREIFUSS, 1981, p. 370). O IPES constituiu-se numa ponte entre os civis e os militares da ESG. No segundo governo militar, particularmente aps o AI-5, o IPES, mesmo ainda presente na mquina estatal, perdeu hegemonia, recuperando fora, segundo Dreifuss, no governo Geisel. 160 A Escola Superior de Guerra foi fundada em 1949 sob consultoria estadunidense e francesa objetivando formar pessoal para dirigir e planejar a segurana nacional. No mesmo ano suas atribuies foram ampliadas de modo a desenvolver um mtodo de anlise e interpretao dos fatores polticos, econmicos, diplomticos e militares que condicionam o conceito estratgico (ESG, 1983, p. 19). Antes do golpe alguns civis que assumiriam postos de destaque nos governos militares estavam em atividade dentro da ESG. Entre eles Alves cita Octvio Gouvea de Bulhes, Roberto Campos, Mrio Henrique Simonsen e Delfim Netto.

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Evidentemente, h quem negue o golpe como produto de um movimento conspiratrio previamente construdo, negao que se amplia quando includa a participao de multinacionais e do governo estadunidense. No preciso dizer que os militares foram os primeiros a negar isso, mas no apenas eles. Para Santos (2003) o golpe foi decorrente da imobilidade do Governo Goulart e no de uma poltica coerentemente patrocinada e executada. O sistema poltico nacional estava, naquele momento, operacionalmente comprometido. Skidmore (1991), mesmo constatando a suspenso do financiamento norteamericano ao governo Goulart enquanto era mantido aos governadores da UDN que aceitavam as condies das agncias dos EUA, afirma, sustentado nas declaraes pblicas do embaixador Gordon e do Secretrio de Estado Rusk, que no existe prova para apoiar a alegao de que os conspiradores militares teriam sido subsidiados ou dirigidos pelo governo dos Estados Unidos. Em princpio, a interveno dos militares brasileiros em 1964 em nada diferiu das anteriores de 1955, 1954 ou 1945 (SKIDMORE, 1991, p. 392). Para o autor, a derrubada de Goulart foi antes de tudo uma operao militar e decorreu da relativa fraqueza da oposio civil ao Presidente o que levou os oficiais militares a conclurem que apenas sua interveno poderia livrar o pas de uma guerra civil. Apesar das suas concluses, Skidmore reconhece que a embaixada dos EUA estava bem informada sobre o movimento conspirador e que o governo daquele pas mostrou-se exultante com desfecho golpista, o que ficou claro no reconhecimento do novo governo j nas primeiras horas de 2 de abril.161 Skidmore afirmou, ainda, que muito antes da revolta dos marinheiros na semana santa (26 de maro de 1964) Castelo j falara aos conspiradores civis que a deposio do Ministro da Marinha seria o sinal para a deposio de Joo Goulart. Castro (2004) nega a tese de que a interveno militar de 1964 em nada difere das anteriores. Para ele em 1964 fugiu-se a um padro de intervenes rpidas na poltica, presente desde 1889: agora, embora houvesse militares pensando em repetir esse padro, muitos chegaram com fome de poder, e dispostos a fazer uma limpeza muito mais profunda no pas (CASTRO, 2004, p. 279). Como apresentamos em Rezende, a estratgia psicossocial demonstrava a inteno de permanncia duradoura no poder. Podemos acrescentar a isso que uma interveno rpida era antes de tudo o desejo dos conspiradores civis, cuja inteno era apoiar o golpe para, atravs de algum mecanismo, receber o poder governamental em seguida. No foi o que aconteceu e essa uma das razes para os conflitos que se abrem rapidamente dentro do bloco que esteve por trs do golpe. Ademais, Dreifuss questiona a tese de um golpe eminentemente militar. Para ele o que ocorreu foi um movimento civil-militar, onde o complexo IPES/IBAD foi decisivo.162

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O presidente Lyndon Johnson enviara mensagem ao governo golpista expressando seus mais cordiais cumprimentos e a felicitao pelo Brasil ter resolvido suas dificuldades dentro de um arcabouo de democracia constitucional e sem guerra civil (JOHNSON apud SKIDMORE, 1991, p. 394-395). 162 Inversamente a Skidmore justamente aqui que Dreifuss se concentra e chega a superestimar o papel destas duas instituies na preparao do golpe e na efetivao e conduo do novo governo. Para Fico (2004) se possvel falar em golpe civil-militar, no podemos esquecer que o que se implantou foi um regime militar, mais precisamente uma ditadura militar o que no nos autoriza a um estudo restrito aos militares ou a sua viso dos acontecimentos, que, segundo Fico, o que fez Gaspari, acabando por construir uma interpretao sobre Geisel e Golbery que, basicamente se funda nas leituras que eles tinham de si mesmos (FICO, 2004, p. 56). Para Soares (1994), apesar do apoio, o golpe no foi dado pela burguesia ou pela classe mdia, ele foi essencialmente um golpe poltico, fundamentalmente militar o que ocorreu foi um caos conspiratrio marcado pela baixa coordenao entre os grupos golpistas. Assim, no se deveria deduzir, como o faz Dreifuss, o comportamento dos militares a partir de teorias sustentadas em outras instituies, grupos e classes. Se Dreifuss peca pelo determinismo do IPES/IBAD como instituies dirigentes da burguesia, Soares peca pelo anti-determinismo extremado.

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No campo em que se encontra Castro, Borges acredita que o golpe de 1964 representou uma ruptura com os golpes militares anteriores, no apresentando as mesmas caractersticas das aes anteriores. Este autor, ao mesmo tempo em que chega a esta concluso, tambm credita um papel destacado aos militares e Doutrina de Segurana Nacional de modo que as foras armadas assumiram a funo de partido da burguesia, manobrando a sociedade civil [...] para promover os interesses da elite dominante, assegurando-lhe condies de supremacia em face do social (BORGES, 2003, p. 21). As forar armadas no apenas alcanaram alto grau de autonomia institucional como assumiram parte considervel dos cargos da burocracia estatal. Em 1979, segundo Ges (BORGES, 2003), 27,8% dos cargos civis da administrao pblica estavam sendo ocupados por militares para o qual a ESG cumpriu funo decisiva na medida em que fez o treinamento de pessoal para cumprir as funes da segurana nacional. Apesar de golpe, os novos controladores do poder governamental necessitavam de algum grau de legitimao, o que vai ser perseguido por todos os governos militares. Legitimidade e institucionalizao so objetivos a alcanar pelo novo governo, mesmo que os critrios para tal sejam estabelecidos pelos prprios golpistas. Apesar de o golpe contar com a presena de civis que participavam do jogo eleitoral (Magalhes Pinto, governador de Minas Gerais, e Carlos Lacerda, governo da Guanabara), j desde o incio, legitimidade e autoridade so tomadas no como uma delegao dos membros da nao atravs de um ato formal ou especificamente do resultado eleitoral, mas do controle direto do poder, particularmente concentrado no Executivo em detrimento dos demais poderes ainda que este poder tivesse sido tomado de assalto. O primeiro ato institucional, o AI-1, afirma que a revoluo163 vitoriosa necessita de se institucionalizar [...]. Destitudo [o governo Goulart] pela revoluo, s a esta cabe ditar as normas e os processos de constituio do novo governo e atribuir-lhe os poderes ou os instrumentos jurdicos que lhe assegurem o exerccio do poder no exclusivo interesse do pas. [...] Fica, assim, bem claro que a revoluo no procura legitimar-se atravs do Congresso. Este que recebe deste Ato Institucional, resultante do exerccio do Poder Constituinte, inerente a todas as revolues, a sua legitimao (BRASIL, 1964). Assim, a revoluo se legitima a si mesma. O golpe era legtimo porque expressava pretensamente os interesses da nao. Podemos perceber que a institucionalizao no significa, entretanto, respeito permanente as normas e regras estabelecidas pelos prprios governos militares. Quando Costa e Silva em agosto de 1969 sofreu grave ataque cardaco, impedindo-o de continuar na presidncia, quem deveria suced-lo, segundo a Constituio de 1967, seria o vice-presidente Pedro Aleixo, um civil. A questo que os militares no estavam dispostos a entregar o poder aos civis, mesmo que quem o recebesse fosse um aliado. Um agravante foi o fato de Pedro Aleixo ter se oposto ao AI-5. Assim, o Presidente viria do crculo militar, o que fez com que se abrissem disputas e crises em torno da indicao do nome a cada momento sucessrio. Como se v, o resultado foi a negao das regras contidas na Constituio elaborada pelos prprios militares e a escolha do novo presidente por um colgio de generais. Isso demonstra a fragilidade dos instrumentos de institucionalizao do Estado ps-golpe. Sustentando e contido na Doutrina de Segurana Nacional estava a ampliao do conceito de guerra, incorporando claramente a economia e as fronteiras ideolgicas (para alm das fronteiras territoriais).
Da guerra estritamente militar passou ela, assim, a guerra total, tanto econmica e financeira e poltica e psicolgica e cientfica como guerra de exrcitos, esquadras e aviaes; de guerra total a guerra global; e de guerra global a guerra indivisvel e 163

Entenda-se: o golpe.

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porque no reconhec-lo? - permanente. A guerra branca de Hitler ou a guerra fria de Stalin substitui-se paz e, na verdade, no se sabe j distinguir onde finda a paz e comea a guerra (COUTO e SILVA, 1967, p. 24-25).

De acordo com Couto e Silva e com os demais dirigentes militares, o Brasil, por sua posio geopoltica, deveria aceitar ser parte da rea de influncia econmica, poltica, militar e ideolgica dos EUA. Como desdobramento tem-se que a prioridade dos governantes dos pases subdesenvolvidos a segurana interna j que a guerra se encontra em todo lugar e no apenas naqueles em confronto blico clssico e, por conta disso, encontra inimigos (os comunistas) dentro de um pas aparentemente em paz. Como necessidade de operacionalizar o crescente aparato de segurana interna o poder de Estado deve ser concentrado ainda mais no Executivo federal. Um exemplo concreto pode ser encontrado na Constituio de 1967. Sintetizando e institucionalizando os atos institucionais anteriores e outras medidas, esta Constituio criou segundo Alves (2005), um Estado quase exclusivamente sustentado no Poder Executivo. O Legislativo deveria to somente regulamentar os projetos indicados pelo Executivo e o Judicirio foi esvaziado quanto sua parcela de poder sobre os demais poderes. Formalizava-se constitucionalmente a eleio indireta para Presidente e este poderia intervir em estados e municpios, reforando ainda mais a preponderncia do Executivo federal sobre as demais esferas. Mas a Segurana Nacional pressupe um crescimento econmico significativo. Isso implica a industrializao acelerada, extenso da utilizao dos recursos naturais, integrao do territrio nacional e formao da fora de trabalho (preferencialmente cvica e dcil). No tocante aos recursos naturais e integrao nacional a Amaznia ser palco de polticas que mudaro significativamente sua configurao scio-espacial. Quanto a isso o desenvolvimento das vastas extenses do interior brasileiro e da regio amaznica buscado principalmente para 'tamponar' possveis vias de penetrao, e no para elevar os nveis de vida das populaes dessas reas (ALVES, 2005, p. 59). A expanso dos ndices de crescimento econmico torna-se pr-condio para a estabilidade poltica nacional e para a segurana interna ainda que a Doutrina reconhecesse que se poderia ter que sacrificar o padro de vida da gerao presente (consumo) para se conseguir um acelerado processo de acumulao de capital. O capitalismo moderno, na tica da ESG, deve buscar um modelo baseado em forte interferncia do Estado no planejamento econmico nacional, na produo direta e no investimento infra-estrutural, com eventual apropriao direta dos recursos naturais por este mesmo Estado (ALVES, 2005, p. 59). Esta relao entre segurana e crescimento econmico para um governo ditatorial como o que se instalava influenciou decisivamente o fato de o complexo ESG/IPES/IBAD ter sido predominante na composio do ministrio do primeiro governo da ditadura, o de Castelo Branco. Este papel de destaque afirmado no apenas por Alves e outros pesquisadores como comprovado pela exaustiva pesquisa de Dreifuss (1981). Assim, a Doutrina de Segurana Nacional que subsidiou o governo e a configurao do Estado e do modelo de desenvolvimento capitalista adotado aps o golpe afirmava que o Estado alcanaria certo grau de legitimidade se garantisse um contnuo desenvolvimento econmico e se tivesse um desempenho favorvel na guerra psicolgica como defensor da nao na luta contra o inimigo interno (segurana interna). Qual o papel destinado a civis e militares? Diferentemente de Dreifuss, Borges (2003) acredita que depois o golpe o poder se concentrou nas mos dos militares e os civis desempenharam papel de coadjuvantes. Sustentados na Doutrina de Segurana Nacional, instrumentalizada pela ESG, os militares, depois do golpe, assumiram a conduo dos negcios do Estado, afastando os civis dos ncleos de participao e deciso poltica, 126

transformando-se em verdadeiros atores polticos, com os civis passando a meros coadjuvantes no sentido de dar ao regime uma fachada de democracia e legitimidade (BORGES, 2003, p. 16). Lembremos: Borges cita que em 1979 os militares ocuparam quase 30% dos cargos da administrao pblica direta e indireta. Os preceitos da Doutrina e o aparato de segurana interna levaram a uma concentrao de poder no Executivo federal. Mas, diferentemente do que se pode concluir das anlises de Borges (2003) e Soares (1994), isso no nos autoriza a concluir que os setores mais intimamente vinculados coordenao das foras repressivas e de informao vm a ser os detentores de facto do poder no interior do Estado de Segurana Nacional (ALVES, 2005, p. 48). A poder acumulado por Roberto Campos, Delfim Netto e Simonsen demonstram que no necessariamente teria que se estar controlando diretamente o aparato repressivo para se apropriar de parte do poder do Estado ditatorial. Sem querer negar a importncia da ESG ou mesmo dos militares, Dreifuss afirma que a concepo das foras armadas como um poder moderador foi superestimada enquanto o papel dos empresrios e tecno-empresrios foi subestimado. A burocracia que assumiu o Estado no era uma simples tecnocracia. Os postos-chave foram ocupados por membros (em muitos casos ocupando mais de um cargo) do complexo IPES/IBAD, majoritariamente empresrios. Isso se expressou, por exemplo, no Conselho Nacional de Economia, Conselho Monetrio Nacional, Ministrio do Planejamento, Ministrio da Fazenda, BNDE, Banco Central e Banco do Brasil.
Levando em considerao o pessoal civil e militar recrutado para os postos-chave civis do governo, torna-se claro que, enquanto a diretrizes polticas e a tomada de decises estavam nas mos de civis do complexo IPES/IBAD na maioria grandes empresrios a conduo de polticas nacionais estava parcialmente nas mos dos militares politizados formados pela ESG (DREIFUSS, 1981, p. 418).

Assim, Contrariando a crena j estabelecida, os membros significativos do Ministrio do Planejamento no eram tcnicos, mas tecno-empresrios, seno simplesmente industriais e banqueiros (DREIFUSS, 1981, p. 427). Essa constatao leva Dreifuss a concluir que aps o golpe o poder de classe dos interesses multinacionais e associados foi expresso atravs da hegemonia que ele concentrou dentro do aparelho estatal, controlando diretamente agncias de elaborao das diretrizes polticas e de deciso alm de contar com a presena de seus interesses na administrao em geral.
O controle direto do aparelho do Estado, atravs dele, dos outros setores das classes dominantes e das classes dominadas da sociedade foi, se no a forma mais completa de levar frente os interesses do grande capital, pelo menos a forma mais eficiente e segura disposio dos interesses financeiro-industriais multinacionais e associados (DREIFUSS, 1981, p. 419).

A equipe econmica do novo governo buscou concentrar capital nas indstrias mais desenvolvidas, assim como atrair capital multinacional. Essa racionalizao da economia brasileira estava contida na Doutrina de Segurana e implicava um entendimento que para acelerar o desenvolvimento do pas deveramos nos transformar em rea privilegiada de investimento externo. Evidentemente, a complexidade existente ps-golpe nos impede de ver os fatos e desdobramentos como uma derivao simplista de uma doutrina ou plano previamente elaborados. Diferente do que coloca Dreifuss, Fico (2004) afirma que no havia planos de governo detalhadamente estabelecidos: alm da nsia punitiva, existiam, quando muito, 127

diretrizes de saneamento econmico-financeiro traadas por alguns ipesianos. Tudo mais seria improvisado (FICO, 2004, p. 74-75). Alves (2005) ao analisar a relao e os conflitos entre ditadura e oposio concluiu que
embora os tericos e planejadores do Estado de Segurana Nacional estivessem munidos de um programa geral de formao e desenvolvimento do Estado, as estruturas e formas de controle reais adquiriram dinmica prpria. A necessidade de controlar a sociedade como um todo, implcita na Doutrina de Segurana Interna, significa que estruturas e mecanismos de controle precisam se constantemente modificados para que seja restabelecida a conformidade (ALVES, 2005, p. 33).

Mais que isso: como o Estado de Segurana Nacional no conseguia segundo Alves, controlar a oposio e eliminar as causa da dissenso ele se via permeado por contradies que originavam permanente crise institucional. Para Fico (2001) a Doutrina no teve um comportamento linear durante a sua aplicao pelos militares. Ela teve que se adaptar s condies do momento, alm do que a ESG passou por uma gradual decadncia. Por outro lado, tambm se levanta o questionamento sobre a inevitabilidade ou no do golpe. Uma tese levantada afirmava que o imperialismo extraa quase todo o seu excedente dos pases subdesenvolvidos, impedindo-os de se desenvolverem. A Burguesia local para acumular super-explorava os trabalhadores, usando, inclusive a violncia, o que a caracterizava como autoritria. Por conta disso o capitalismo dependente seria necessariamente fascista. Bresser Pereira (1997) coloca Andr Gunder Frank, Marini e Theotnio dos Santos como partidrios desta tese. J vimos que tanto Gorender quanto Marini, ao estudarem o perodo pr-golpe de 1964, afirmam que as contradies colocam a necessidade de governos fortes, uma soluo de fora. Contrariamente s teses que buscam razes estruturais, Figueiredo (2004) afirma que o golpe militar no foi uma conseqncia inevitvel de determinantes estruturais ou institucionais. Alguns destes elementos, na compreenso da autora, j estavam em ao em 1961 quando um golpe anterior foi abortado. Dentro dos parmetros estabelecidos por esses dois fatores, havia uma razovel margem de escolha para os atores polticos que buscavam reformas no marco das instituies democrticas (FIGUEIREDO, 2004, p. 26-27). Apesar de reconhecermos, mesmo com a proliferao dos golpes militares na Amrica Latina, que o golpe de 1964 no Brasil no seria uma conseqncia inevitvel (entre outras coisas porque a luta de classes e os fenmenos da sociedade no so plenamente previsveis e determinados de antemo), tambm no concordamos com aqueles que acabam por repassar parcela considervel da responsabilidade do golpe para as esquerdas ou para os nacionalistas. Os militares sucessivamente jogaram a culpa da interveno militar para as esquerdas, inclusive no perodo mais repressivo. Silva cita uma declarao do general Frana Domingues, comandante militar de Braslia na dcada de 1970. Nela Domingues afirma que o Ministro do Exrcito de Mdici, Orlando Geisel, defendia que o perodo ideal para a volta da democracia, o fim do regime militar, seria ao final do governo Mdici. O prprio Mdici achava isso. [...] S no foi feita por causa desses atos provocativos, atos guerrilheiros. Guerrilhas, assaltos a bancos, greves. Isso atrapalhou a abertura (DOMINGUES apud SILVA, 2003, p. 259). Toledo (2004) afirma que o comportamento de lideranas nacionalistas pelo radicalismo que se revestiram tiveram o efeito inesperado de unificar a direita civil e militar (TOLEDO, 2004, p 38). Reis (2002 e 2004) vai mais alm igualando a esquerda aos militares ao afirmar que a memria sobre a ditadura vitimizou a esquerda jogando toda responsabilidade aos militares, estigmatizados, gorilas, culpados nicos pela ignomnia do 128

arbtrio. Na memria deste perodo apagaram-se a radicalizao e o confronto propostos pela mar reformista, [...] desapareceu o mpeto ofensivo que marcara o movimento pelas reformas de base. Deste modo, as esquerdas, e Jango em particular, ressurgiram como vtimas bem intencionadas, atingidas e perseguidas pelo movimento golpista. A esquerda revolucionria foi, ento, transmudada numa inventada resistncia democrtica de armas nas mos. (REIS, 2004, p. 134 e 127)164. Reis vai mais alm, afirmando que foi a nao brasileira que construiu a ditadura. Isso fica evidentemente quando discute o fim e o balano da ditadura: A ditadura quem apoiou? Na resposta encontramos que a nao que construiu a ditadura absolveu-se e se reconstruiu como nao democrtica (REIS, 2004, p. 134135).165 Quanto esta polmica, para no nos alongarmos, apesar dos erros da(s) esquerda(s), ficamos com a assertiva de Ridenti (2004) quando concorda com uma constatao de Maria Aparecida Aquino: constatao que, de to evidente, ficou quase esquecida no debate, mas nunca demais repetir: 'quem interrompeu a democracia foram os militares', e seus aliados civis, vale acrescentar (RIDENTI, 2004, p. 148)166. Algumas interpretaes, mesmo quando bem intencionadas acabam assimilando a justificativa dos militares de que a interveno foi para defender a nao e que o golpe ocorreu por conta disso e de greves e das insurreies e quebras de hierarquias expressas na revolta dos sargentos (1963), insurreio dos marinheiros no Rio de Janeiro em 25 de maro de 1964 e na presena e discurso de Goulart no Automvel Clube do Rio. Para Almeida fantasioso acreditar que estas foram as causas geradoras do golpe. No; absolutamente. Quebras de hierarquia, desrespeito ao ordenamento constitucional, subverso poltica, enfim, todos esses atos o militarismo vinha perpetrando desde a investidura de Epitcio Pessoa em 1919. Para o autor um processo poltico como o que ocorreu no Brasil - 21 anos de sombria ditadura, dez dos quais sob o modelo nazifacista no se gesta por episdicos e espasmdicos atos e acontecimentos. Ele deita razes bem fundas (ALMEIDA, 2007, p. 323). Diferentemente de Cardoso, como veremos em seguida, que identifica uma revoluo econmica, o que ocorre um salto significativo num processo que j vem de antes sob novas bases, claro, agora no mais populistas.167 Os diversos governos militares intensificam a centralizao autoritria de poder, tornando-se ela uma das faces mais
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Para Castro, no depoimento colhido entre os membros da foras armadas, os militares tinham a percepo e o ressentimento de que na memria do perodo militar eles haviam sido derrotados, particularmente no que toca luta armada. Os militares venceram militarmente, mas os vencidos tornaram-se, de alguma maneira, vitoriosos. 165 Neste debate sobre o papel da sociedade brasileira Aquino afirma que houve consentimento implcito da sociedade brasileira (AQUINO, 2004, p. 61). Quanto a isso preferimos afirmar que as organizaes mais conservadoras (desde a igreja at representaes burguesas UDN e IPES, por exemplo) ganharam parcela considervel da sociedade, particularmente a chamada classe mdia, necessidade de uma ao contra o comunismo. No demais lembrar as palavras de Castro quando diz que a sociedade brasileira era ainda profundamente conservadora, e que realmente tinha medo do 'perigo comunista' (CASTRO, 2004, p. 278); ou mesmo que na soma dos medos, gestava-se o golpe militar (ALMEIDA, 2007, p. 313). 166 Ridenti tambm procedeu a estudo especfico sobre as esquerdas durante o regime militar, particularmente sobre a esquerda armada. Veja Ridenti (1993). 167 Ianni, mesmo identificando diferenas, afirma que as diretrizes econmicas de todos os governos militares seguiram a mesma direo. Dentre os seus principais alvos e realizaes, destacaram-se os seguintes: reduzir a taxa de inflao; incentivar a exportao de produtos agrcolas, minerais e manufaturados; racionalizar o sistema tributrio e fiscal; estimular, sob controle governamental, o mercado de capitais; criar condies e estmulos entrada de capital e tecnologia estrangeiros; conter os nveis salariais em todos os nveis de produo; estimular a modernizao das estruturas urbanas; executar o plano habitacional; criar a indstria petroqumica; estabelecer novos objetivos e criar novos meios na poltica de ocupao e dinamizao da economia da Amaznia; ampliar os limites do mar territorial; defender e estimular a indstria do caf solvel; formular uma poltica brasileira de energia nuclear; modernizar as estruturas universitrias; retomar os estudos sobre a reforma agrria; propor o plano de integrao nacional; etc. (IANNI, 1991, p. 229).

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expressivas do regime que se abria. Superrgos so montados para integrar rgos e polticas menores vide o MECOR, Ministrio Extraordinrio para Coordenao dos Organismos Regionais, e a criao do Ministrio do Planejamento. 1.4. Poltica Econmica e Intenes Polticas dos Primeiros Governos Militares Se o planejamento ganhara notoriedade nos anos 1950, com Castelo ele recebeu status ministerial e Roberto Campos foi nomeado Ministro Extraordinrio do Planejamento Governamental e Coordenao Econmica. Ele elaborou o Programa de Ao Econmica do Governo (PAEG, 1964-1966). Concebido inicialmente como um plano de emergncia ele se tornou o programa de ao administrativa do governo. Partindo da queda do investimento, da instabilidade social e dos problemas externos da economia, o governo definiu que os objetivos do plano eram conter a inflao (considerada a causa principal da crise econmica)168, recuperar o desenvolvimento e fazer as reformas estruturais evidentemente o que se tomava como reforma no era, pelo menos na mesma ordem e medida, aquilo que se vinha reivindicando antes do golpe.169 Para Cardoso (1975b) o PAEG significou uma reorganizao do sistema de poder, foi um corte poltico no planejamento brasileiro. No havia grandes diferenas em relao ao Plano Trienal de Jango, mas as bases de poder e a poltica governista eram muito diferentes entre ambos. Daqui destacam-se alguns elementos: primeiro, quebra-se as polticas de massas, assim como a preocupao com a participao popular na poltica como instrumento de ampliao do poder dos grupos hegemnicos; segundo, novos atores entram em cena - os militares tornam-se figuras permanentes no sistema poltico nacional; finalmente, comea-se a quebrar os anis sustentados na definio tradicional de interesses e lealdades, at ento presentes. Duas preocupaes presentes no PAEG do governo Castelo Branco que tiveram influncia sobre a Amaznia foram o problema do emprego, cuja gerao seria retomada com o investimento e crescimento econmico, mas tambm com o estmulo governamental a atividades intensivas em mo-de-obra, como a agricultura, por exemplo. Como veremos ainda neste governo os incentivos fiscais migram para a agricultura-agropecuria amaznica. A segunda preocupao relativa s grandes diferenas na distribuio de renda entre as regies, particularmente Sul/Sudeste frente a Norte/Nordeste. Em decorrncia disso, o governo opta por fazer investimentos prioritrios e estimular outros investimentos nestas reas via iseno fiscal. Estas duas preocupaes em grande medida esto materializadas na Operao Amaznia. O PAEG prope, ainda, a criao de esferas de coordenao da ao regional do governo federal (no caso da Amaznia a necessidade de ocupao econmica j levantada em outros governos), j que esta ao se processava atravs de inmeros rgos das esferas estaduais e federal. Partindo deste diagnstico, o plano defende a criao do Ministrio Extraordinrio para a Coordenao dos Organismos Regionais, o que efetivado em 1965 subordinando as superintendncias regionais e centralizando ainda mais na esfera federal as polticas regionais. Com o golpe de 1964 a ao estatal no planejamento econmico e regional sofre mudanas, mas no se presenciou uma ruptura com o processo de modernizao-centralizao
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Para Martone (1975) estava implcita no PAEG a hiptese de que o controle da inflao significaria a automtica retomada do crescimento econmico. 169 D'Arajo, Soares e Castro (2004) afirmam que aps a divulgao do PAEG em agosto de 1964, Carlos Lacerda e outros governadores da UDN criticaram violentamente a poltica econmica do governo militar de ento.

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do Estado que j vinha desenvolvendo-se desde o Estado Novo. O Mecor foi entregue ao general Cordeiro de Farias, da ESG.
O MECOR dava ao governo central um instrumento eficiente para flanquear os governadores e implementar suas diretrizes polticas, bem como para desviar presses locais. Tornou-se tambm um canal eficiente para interesses de So Paulo e do Rio de Janeiro investirem no Norte e Nordeste do Brasil e se beneficiarem dos recursos destinados ao desenvolvimento que eram alocados para os bancos estaduais regionais ou para rgo regionais de desenvolvimento (DREIFUSS, 1981, p. 445).

Cordeiro de Farias demitiu-se do Ministrio depois que a candidatura de Costa e Silva Presidncia se confirmou. O novo presidente extinguiria o Ministrio, criando em seu lugar o Ministrio do Interior. Com o MECOR se teve a interveno na SPVEA, mas pouco se alterou significativamente na existncia desta Superintendncia durante o perodo da ditadura. O diagnstico de que era ineficiente e permeada por interesses escusos foi o argumento do governo militar para extingui-la. Com o PAEG destina-se, como observou a prpria Confederao Nacional da Indstria, um papel estratgico ao capital estrangeiro e expectativa de grandes entradas do mesmo.170 O governo tambm desenvolveu poltica tributria e de conteno do crdito, a primeira sustentada principalmente na taxao dos salrios. As empresas passam a buscar uma maior tecnificao para reduzir mo-de-obra e rebaixar seus custos de produo. A associao com grupos multinacionais parece ser a alternativa imediata para os capitais nacionais. Noutra posio, a retrao do consumo penalizou fortemente as pequenas e mdias indstrias que produziam bens de consumo no durveis.
Em outras palavras, revelou a determinao expressa do regime de consolidar uma indstria de bens intermedirios, de consumo durvel e de equipamentos, altamente tecnificada e dotada de forte capacidade competitiva, capaz de converter o pas em potncia industrial. Isso explicvel, j que a uma indstria deste tipo era a condio sine qua non para levar a cabo a pretendida expanso externa e que, por outro lado, essas expanso constitua a reposta mais eficaz, do ponto de vista da grande indstria, estreiteza de mercados com que se chocava a economia no interior (MARINI, 2000, p. 63-64).

A ampliao dos mercados para exportao, uma tentativa de soluo provisria em Quadros e Goulart, torna-se uma poltica permanente em Castelo Branco (com o objetivo de responder aos problemas no balano de pagamentos brasileiro) - ao mesmo tempo em que se apresenta como uma alternativa s reformas estruturais at ento reivindicadas. Estimulam-se as importaes, inclusive com a simplificao do sistema cambial. Mas esta ida ao mercado externo ocorre dentro de uma nova poltica externa, sustentada na Doutrina de Segurana Nacional da ditadura j exposta. Esta doutrina foi exposta por Golbery do Couto e Silva. Relembremos: havia uma interdependncia intercontinental, onde o Brasil no poderia escapar influncia estadunidense, devendo ento associar-se a ele para obter o reconhecimento do quase monoplio brasileiro no subcontinente sulamericano.171 Diante dela
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A ditadura criou estmulos, privilgios e garantias como forma de atrair o capital estrangeiro ao pas, revogando, por exemplo, limitaes ao deste capital dentro do pas. 171 Em palestra no Itamaray, o Chanceler Juracy Magalhes, afirmou: vemos nos Estados Unidos o lder inconteste do mundo livre e o principal guardio dos valores fundamentais de nossa civilizao e neles temos um aliado de mais de 140 anos, numa tradio de bom entendimento a que no faltou o batismo do sangue derramado em defesa de nosso sistema de vida (MAGALHES apud IANNI, 1968, p. 184). Para Golbery o

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o ministro de relaes exteriores de Castelo Branco, Leito da Cunha afastou qualquer possibilidade de adoo de uma poltica externa autnoma. A aplicao da doutrina refletiu a concretizao da submisso/integrao muito mais consciente da burguesia brasileira aos capitais estadunidenses.172 Os salrios so negativamente afetados, contribuindo para uma diminuio do consumo. De fato, na medida em que a inflao continuava elevada, o mecanismo de correo salarial pela mdia dos dois anos anteriores teve a propriedade de deteriorar o poder de compra da classe assalariada; com a prpria queda no volume de emprego, a folha de salrios caiu em termos reais, ocasionado queda substancial no volume de demanda (MARTONE, 1975, p. 86). A conteno salarial ocorre sustentada numa coalizo entre as classes dominantes. Deste ponto de vista, a ditadura correspondeu a uma ratificao do compromisso de 1937, entre a burguesia e a oligarquia latifundirio-mercantil. Isto ficou claro ao renunciar a burguesia a uma reforma agrria efetiva, que ferisse o regime atual de propriedade da terra (MARINI, 2000). Mas no somente isso. Outros elementos esto na base desta recomposio da aliana. A burguesia parecia no mais jogar o mesmo volume de expectativas na dinamizao do mercado interno, passando a apostar fortemente tambm no mercado externo. Por outro lado, com a conteno salarial ocorria uma diminuio da presso que os preos agrcolas exerciam sobre os custos salariais, alm do fato de que a ditadura passou a controlar estes preos deixando-os tolerveis indstria. A poltica antiinflacionria teve algum sucesso, ao diminuir os montantes de crescimento dos preos, e o governo empreendeu as reformas.173 Eram reformas que em parte partiam dos reclames anteriores ao golpe e, apesar de ser ditadura, atuavam tambm no sentido de obter algum grau de legitimidade efetivo junto s massas. Alm disso, avanaram a outros nveis at ento no conseguidos ou no previstos anteriormente. Foram feitas a reforma tributria174 e as dos sistemas bancrio, de crdito e monetrio, de onde se tem a criao do Banco Central e o Conselho Monetrio. A reivindicao de reforma urbana teve como resposta a reorganizao do sistema de habitao, criando-se o Banco Nacional de Habitao (BNH), o que em alguma medida tambm respondia a necessidade de criar novos empregos para uma populao urbana em constante expanso. Com a diminuio das presses sobre o governo de ento, diferente dos governos anteriores, Castelo imps a reforma administrativa buscando maior eficincia da mquina burocrtica estatal. Nela foi institucionalizado permanentemente o Ministrio do Planejamento. Reconhecendo a represso contra as classes trabalhadoras, a conteno salarial, a ampliao dos canais de acumulao e a derrubada dos empecilhos ao estabelecimento da
que nos ameaa hoje, como ontem, uma ameaa no dirigida propriamente contra ns, mas sim indiretamente contra os Estados Unidos da Amrica (COUTO e SILVA, 1967, p. 52) 172 Marini define o Brasil como um subimperialismo, associado ao imperialismo estadunidense. Para este autor a situao poltico-econmica, sustentada numa superexplorao do trabalhador (que extraa um sobrelucro), impulsionava necessariamente a classe operria (brasileira e latinoamericana) para as trincheiras da revoluo (socialista). Nestes termos, ele chega a afirmar a inevitabilidade de uma guerra civil no Brasil. Que h uma associao subordinada isso inegvel, mas falar de um subimperialismo, parece um exagero, apesar das pretenses da ditadura. A revoluo socialista permanece enquanto um projeto societrio de algumas (poucas) organizaes polticas honestas mais prximo ou distante dependendo das condies da luta de classes em determinados momentos. Quanto guerra civil, a histria mostrou o equvoco, ainda que algumas organizaes de esquerda tivessem tentado faz-la 173 O sucesso de que falamos relativo mesmo, pois em 1965 se esperava uma inflao de 25% e ela foi de 28,3% e no ano seguinte quando a mesma deveria cair para 10% ela sobe a 37,4%. O prprio crescimento econmico ficou aqum do desejado, sendo de 3,9% em 1965 e 4,4% em 1966 quando deveria alcanar 6% do PIB em cada ano. Para Martone a poltica de combate inflao levou a uma contrao da demanda para abaixo do nvel de pleno-emprego e os preos continuaram em patamares no desprezveis. 174 Nos trs anos do PAEG a receita tributria cresceu 45% em termos reais.

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associao entre Estado, empresas nacionais e grandes grupos internacionais, Cardoso afirma ter se desencadeado, mesmo que limitadamente, conseqncias revolucionrias do movimento de 1964, caracterizando uma revoluo econmica burguesa. Essa revoluo colocou a burguesia brasileira
em compasso com o desenvolvimento do capitalismo internacional e subordinou a economia nacional a formas mais modernas de dominao econmica. Neste sentido modernizou a mquina estatal e lanou as bases para a implementao de um setor pblico da economia, que passou a integrar-se no contexto do capitalismo internacional (CARDOSO, 1993, p 71).

Apresentado dimenses mais modestas (ou menos otimistas, mas no menos significativas) que as que Cardoso estabeleceu para o processo em curso, Ianni (apesar de analisar a industrializao como uma revoluo) acredita que a poltica econmica, a partir de 1964, no se traduz em um programa de desenvolvimento e que o que a singulariza que ela substituiu a ideologia desenvolvimentista pela ideologia da modernizao (do sistema econmico).
Trata-se de uma poltica destinada a aperfeioar as instituies e as relaes econmicas. Em plano interno, preciso garantir o seu funcionamento, sem os riscos das tenses geradas e agravadas com as transformaes estruturais, que se tornavam urgentes ou se impunham praticamente. Em plano externo, necessrio garantir a integrao no capitalismo mundial e facilitar a movimentao dos fatores de produo. Em particular, a modernizao destina-se a garantir o funcionamento do processo de reproduo ampliada do capital, sem os bices das defesas cambiais, tarifrias, fiscais ou ideolgicas (IANNI, 1968, p. 198).

Assim posto, a poltica econmica modificou as condies de funcionamento tanto do mercado de capital como do mercado de fora de trabalho. Isto , reformulou as relaes de produo, segundo as exigncias da reproduo capitalista e da expanso do setor privado. Em particular, criou novas possibilidades para o funcionamento e a expanso da empresa privada, nacional e estrangeira (IANNI, 1991, p. 236). Para Maria da Conceio Tavares, sob um pacto restrito de dominao estabelecido entre elites civis e militares e diante dos aplausos da classe mdia assustada com a situao do pas, o golpe militar ocorre para afirmar, modernizar e ampliar o papel estatal na economia e na sociedade. Sob esse pacto, mudanas institucionais impostas autoritariamente garantiriam condies favorveis retomada de uma nova etapa de desenvolvimento capitalista no Brasil (TAVARES e ASSIS, 1986, p. 11). Lafer (2002) afirma que a idia bsica do projeto Castelo e Roberto Campos era concentrar poder para modernizar e elevar a capacidade das instituies e, em seguida, abrir o sistema poltico para maior participao. Lafer, permeado por uma anlise que acaba em muitos momentos privilegiando o tcnico em detrimento do poltico, no consegue ver que o golpe objetivava, antes de tudo, retomar a ordem. Partindo disso manter-se-iam ou se estabeleceriam novas bases acumulao capitalista. Buscava-se limitar o movimento de ampliao dos prprios espaos democrticos de participao das massas que no Brasil daquela poca, dada a estrutura de propriedade e renda, gerava instabilidade. Na sociedade burguesa sempre que as classes trabalhadoras se levantam a inquietao por parte do capital e de sua classe tende a se fazer presente. H em Lafer, inclusive, certo alento a uma postura democrtica de Castelo. Assim, o grande problema estaria em seus sucessores. Esse no um sentimento restrito a Lafer, 133

Cardoso constri uma argumentao onde o Presidente e o prprio ncleo de poder se tornam refns de outros grupos (a tropa, por exemplo) que os fazem agir contra sua vontade.
Houve um condicionamento externo ao ncleo de poder que levou ao Ato n 2. A tropa contrria ao cumprimento do calendrio eleitoral [o governo fora parcialmente derrotado], imps um ucase [decretos dos czares] ao presidente. Este capitulou e ampliou o pacto de poder. Ampliou tanto que teve que aceitar a imposio militar da candidatura de Costa e Silva175 (CARDOSO, 1993, p. 76).

At mesmo Costa e Silva (tomado por muitos como membro da linha dura do regime) no queria o AI-5, que foi feito sua revelia e o transformou num ditador sem que ele o quisesse. Para Cardoso, Costa e Silva tentara uma abertura democrtica, reativando o jogo dos partidos, ampliando liberdades polticas e apelando unio nacional, mas:
quando cresce a oposio (passeata dos cem mil, primeiros atos guerrilheiros, oposio franca do MDB ao regime, Frente Ampla, etc.), novamente, uma oposio interna pe em xeque o governo. Essa oposio partira da jovem oficialidade, dos setores nacionalistas do exrcito e dos ultra. Como conseqncia edita-se o ATO 5, que praticamente transforma o presidente num ditador,176 sob fiana das Foras Armadas, por presso de grupos de fora e de dentro do governo. Era o Exrcito, como instituio, que assumia as presses dos ultra (CARDOSO, 1993, p. 77).

A argumentao aprofundada quando este autor, assim como outros j citados, joga a responsabilidade da no abertura poltica esquerda. O quadro entretanto o mesmo at o fim do perodo Costa e Silva: esquerda e direita, desencadeiam-se aes, que passam a condicionar-se reciprocamente, e que vetam, em circunstncias extremas, as estratgias desencadeadas pelas lideranas governamentais (CARDOSO, 1993, p. 78). Na prtica esta a mesma interpretao dos militares, e particularmente dos castelistas, o que pode ser constatada nos depoimentos de oficiais de alta patente coletados por Castro, D'Arajo e Soares e apresentados em diversos trabalhos. No entraremos diretamente no exagero de Cardoso em relao Costa e Silva. Limitar-nos-emos apenas Castelo. Ora, grosso modo, nenhuma ditadura se apresenta, inicialmente, como ditadura, mas como um movimento de recomposio da ordem, de mudanas e progresso e como um perodo passageiro.177 Reconhecer isso para nada implica em cair num simplismo de que fala Cardoso (1975). Neste sentido, quando o governo militar perde as eleies para governador em alguns estados importantes (Guanabara e Minas Gerais), Castelo impe o segundo Ato Institucional, dissolvendo os partidos polticos, estabelecendo maior concentrao de poder e restrio da participao poltica para fazer os expurgos polticos e intervir nos estados. Ainda em 1966, Castelo baixa o terceiro Ato Institucional definindo eleies indiretas para governadores. Disso, resultou o partido do governo (Arena), formado a partir de Castelo, e o partido da oposio institucional (MDB). AI n 2 e o AI n 3 demonstram o papel que cabia a Castelo e ele o cumpriu.
175

Gaspari (2002) tambm procede deste modo. Sua narrativa, acaba construindo na prtica a idia de que Castelo Branco era contrrio ao golpe militar, mas foi levado em ltimo momento a assumir a Presidncia. Isso j fica evidente no ttulo do primeiro volume de sua coletnea sobre a ditadura denominado A ditadura envergonhada. 176 Notem o praticamente. Se Costa e Silva ainda no era ditador era o qu? 177 Quanto anlise do discurso dos militares, particularmente dos presidentes, no sentido de construir uma iluso de normalidade e consenso veja Indursky (1997). A autora, partindo da lingstica e da Teoria da Anlise do Discurso, estuda a definio dos conceitos de cidado e brasileiro neste cenrio autoritrio; construes conceituais que excluem e calam grande parte da populao.

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O Presidente que efetivou o fechamento do Congresso s vsperas das eleies parlamentares de 1966 no foi Costa e Silva (sucessor de Castelo e tido como expresso da linha dura), mas o prprio Castelo Branco. O fechamento do Congresso gerou protestos de homens ligados ao golpe de 1964 (Carlos Lacerda, Magalhes Pinto e Adhemar de Barros, por exemplo), demonstrando que o projeto da ditadura no era to passageiro assim. No incio do ano seguinte o Congresso foi reaberto e aprovou a Constituio elaborada pelos juristas militares. Com a nova Constituio a autonomia dos estados foi diminuda, se institucionalizou a eleio indireta para seus governadores (sob forte influncia do Planalto) e muitos prefeitos foram nomeados. A concentrao de poderes no governo federal aumentou significativamente, as oligarquias agrrias tradicionais perderam parte de seu poder178 e os grandes empresrios capitalistas passaram a se relacionar diretamente com rgos do Executivo de seu interesse, fortalecendo a acumulao urbano-industrial no desenvolvimento capitalista brasileiro. D'Arajo, Soares e Castro (2004), a partir do CPDOC/FGV, fizeram uma srie de entrevistas com militares que apesar de no terem tido liderana destacada na preparao do golpe foram importantes para a implementao e continuidade do regime. A sntese destas entrevistas que para os militares a conspirao no tinha lderes, ao contrrio, procurava-se por eles. No seu desenrolar o grupo da troupier se fixou em torno de Costa e Silva e o grupo dos intelectuais (Sorbonne) apenas pouco antes do golpe conseguiu cooptar Castelo Branco, chefe do Estado-Maior do Exrcito, legalista e at ento resistente ao golpe. Da os autores conclurem, de acordo com as entrevistas, que estes lderes foram forjados no meio da conspirao, e no [eram] conspiradores histricos; de outro [lado], foram lideranas que os militares promoveram para diferenciar o movimento de uma simples quartelada (D'ARAJO, SOARES e CASTRO, 2004). Assim, diferente da construo analtica de Dreifuss (1991,) no havia um projeto de governo entre os conspiradores na medida em que para os militares o movimento no havia sido a favor de algo e sim contra. Martins Filho (2004) questiona a dicotomia que coloca Castelo Branco como moderado em oposio ao setor duro das foras armadas, da qual Costa e Silva seria expresso. Para o autor isso foi uma construo feita pelos castelistas durante o governo Geisel. Assim, o governo Castelo Branco no foi um governo de moderados, tampouco foi atropelado pelas presses da linha dura do regime militar.179 Embora as crises militares tenha obrigado o governo Castelo a rever o ritmo de seus projetos, no parece que as medidas tomadas entre 1964 e 1967 fossem externas aos objetivos de institucionalizao da 'revoluo' acalentados no Palcio do Planalto (MARTINS FILHO, 2004, p. 108). O autor sustenta a afirmao recorrendo ao dirio do chefe da Casa Civil de Castelo, Lus Viana Filho, que escrevera que Golbery [dirigente e articulador dos moderados] insiste para que eu escreva o Ato 2 (VIANNA FILHO apud MARTINS FILHO, 2004, p. 109) e s palavras de Geisel em entrevista aos pesquisadores do CPDOC quando afirma que o AI-2 foi necessrio e adequado poca(GEISEL apud MARTINS FILHO, 2004, p. 109).
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Apesar de que, por seu carter conservador, o golpe e a ditadura no se propuseram a um rompimento profundo com estas oligarquias, ao contrrio. 179 Nisso difere das interpretaes expressas por estudiosos do perodo e por militares. O Brigadeiro Dlio Jardim de Mattos, Ministro da Aeronutica em 1979, afirmou que O AI-5 foi um golpe dos radicais. Eles impuseram uma situao que o presidente Castello no pretendia que ocorresse. Eles impuseram uma soluo de fora. [...] O marechal Castello queria passar o governo a um civil. Mas no foi possvel. O General Costa e Silva imps sua candidatura (MATTOS apud CONTREIRAS, 1998, p. 43). O prprio Geisel reforando os erros dos setores mais radicais dos militares e defendo a postura dos moderados afirmou que o ideal teria sido limitar a revoluo de 31 de maro de 1964 ao governo Castello Branco, mas isso no foi possvel. [...] Fizemos a revoluo com objetivos democrticos que realizei em meu governo (GEISEL apud CONTREIRAS, 1998, p. 66-67).

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Quando Castelo perde a luta pela indicao de seu sucessor, do qual Costa e Silva sara vitorioso, Castelo passa a tomar medidas em absoluta ausncia de presses, tornando-se puramente castelista e neste perodo que h a aprovao da Constituio de 1967, a Lei de Imprensa e da prpria Lei de Segurana Nacional, um conjunto de medidas que dificilmente combina com a imagem do castelismo moderado que depois se construiu na literatura (MARTINS FILHO, 2004, p. 109). Para Fico, no podemos negar os traos moderados e legalistas de Castelo Branco, tomado como democrata por seus benevolentes biogrfos, entretanto seu governo ter sido um fracasso, caso consideremos verdadeiro o perfil poltico ao qual usualmente associado (FICO, 2004, p. 72). Segundo Martins Filho, nem mesmo em 1968 se pode falar de uma dinmica dualista da ditadura, onde os moderados sempre eram derrotados pela linha dura. As tenses internas do regime no exprimiam um enfrentamento entre militares moderados e duros. Aceitar a crtica de Martins Filho no implica negar os conflitos entre militares, ao contrrio o que fica evidente quando das disputas em torno da sucesso presidencial. O Alto Comando Militar, sem o apoio de Castelo, aprovou o nome de Costa e Silva (ministro de Castelo) no Congresso como o novo Presidente, tomando posse em maro de 1967. Neste ano havia insatisfao na classe mdia e pessimismo na economia.180 O ano de 1968 marcado por grandes protestos no pas (passeata dos 100 mil no Rio de Janeiro, greve em Osasco-SP, etc.). O governo militar decreta o AI-5, fechando o Congresso, cassando liberdades democrticas e concentrando mais poderes em suas mos. At lderes golpistas, como Carlos Lacerda, foram cassados. A poltica econmica do governo Costa e Silva, comandada por Delfim Netto, buscava alterar o padro de consumo dos setores da classe mdia de melhor poder aquisitivo de modo a expandir o setor de bens de consumo durveis (implicando, na prtica, em concentrao de renda). Junto a isso se procederam alm de uma srie de reformas, uma poltica de conteno salarial, a criao do FGTS (acabando com a estabilidade no emprego), o esvaziamento do Legislativo (gerando pontos de conflitos entre este poder e o Executivo) e a represso s manifestaes e protestos pblicos. Se somarmos isso ao desempenho tmido da economia dos primeiros anos da ditadura compreenderemos, em grande medida, o deslocamento de uma parte significativa da populao para a oposio ao governo militar, engrossando as manifestaes de 1967 e 1968 movimento sindical, estudantil e a conformao da Frente Ampla que juntou os conspiradores golpistas Magalhes Pinto e Carlos Lacerda aos expresidentes JK e Goulart, juntando populistas e conservadores. Estes elementos, na interpretao de Alves (2005), exerceram forte presso sobre o Estado, de modo que o governo se viu entre dois caminhos: aceitar uma maior liberalizao poltica, social e econmica ou recorrer a uma nova investida repressiva. Apesar do discurso de defesa e garantia da democracia, o AI-5 (13.12.1968) e o fechamento do Congresso demonstram que a opo foi o segundo caminho. Com isso o Estado de Segurana Nacional no apenas se centralizou ainda mais, como na prtica, se auto-isolou, enfraquecendo sua legitimidade: o Estado se corporificava no Executivo e a ele se circunscrevia. O Ato Institucional n 5 deu origem a um Leviat, antecipado pelo General Golbery do Couto e Silva em seus textos dos anos 50, um Estado hobesiano que absorvia todo o poder (ALVES, 2005, p. 162). Deste modo, o AI-5 marca segundo Alves, o fim da primeira fase de institucionalizao do Estado de Segurana Nacional. Com os mecanismos de controle permanente que ele incorporava abre-se um novo momento onde o modelo de desenvolvimento (ou simplesmente crescimento) econmico
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A produo da indstria havia cado 4,7% em 1965, crescera 11,7% em 1966 e reduzira o crescimento para 3% em 1967.

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poderia ser integralmente implantado, ao mesmo tempo em que o aparato de represso buscava garantir a segurana interna. O Congresso ficou fechado por quase um ano, de dezembro de 1968 a outubro de 1969. Neste perodo o governo legislou sozinho editando, entre outros, decretos-lei de regulamentao econmica e criando um completo sistema de incentivos fiscais objetivando alcanar mais rapidamente o crescimento econmico. Assim, ao final do recesso e sustentado no conjunto de medidas anteriores, o quadro legal para o milagre econmico estava constitudo.181 Tambm durante o fechamento, o governo, em 17 de outubro de 1969, outorgou a Emenda n 1 Constituio de 1967, o que ficou conhecido como Constituio de 1969, incorporando elementos do AI-5 e outras medidas. Inicialmente, Costa e Silva lana, mas logo abandona, o Plano Decenal de Desenvolvimento Econmico e Social (1967-1976). Neste se coloca explicitamente a busca da integrao nacional para a constituio de um mercado nacional consolidado, o que para a Amaznia significava, mais uma vez, ocupao econmica. O Plano Decenal havia sido elaborado no governo de Castelo Branco e, segundo Ianni, ele
no passou de um conjunto de estudos, relatrios e recomendaes. A despeito do interesse revelado pelo Governo e do empenho de economistas e tcnicos que se dedicavam elaborao dos vrios diagnsticos e prognsticos, ele no subsistiu ao governo seguinte [COSTA e SILVA]. [...] Foi arquivado sob a capa de silncio (IANNI, 1991, p. 241-242).

Com Costa e Silva o controle da inflao passou a ser associado necessidade de crescimento econmico. Na verdade a economia j apresentara algum crescimento em 1966, mais precisamente 4,4% em termos reais. O Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral elaborou o Plano Estratgico de Desenvolvimento (PED), parte das Diretrizes Gerais da Poltica Econmica e do Plano Trienal do Governo (1968-1970).182 No que toca ao desenvolvimento regional o PED enfatiza a necessidade de criao de plos de desenvolvimento na Amaznia.183 O plano tambm cria o Ministrio do Interior, responsvel pela coordenao da ao regional e para o qual subordinava os diversos rgos envolvidos, em particular as superintendncias regionais, entre elas a Sudam. No mbito nacional, o objetivo do PED era consolidar taticamente a agenda estratgica elaborada no primeiro governo militar. A partir da concentrao de poder e do aumento da capacitao institucional da burocracia federal imprimidas por Castelo e, tambm, das limitaes agora presentes no processo de substituio de importaes, o governo Costa e Silva, sem negar o mercado externo, definiu a ampliao e fortalecimento do mercado interno como o ncleo central de sustentao do crescimento econmico. Mas se o novo governo deveria consolidar a agenda estratgica do primeiro governo da ditadura isso no significava a ausncia de diferenas entre os mesmos. O Plano Trienal de Costa e Silva caracteriza que a poltica de combate inflao entre 1964 e 1966 era
181

Alm do Congresso, assemblias estaduais e cmaras de vereadores tambm foram fechadas. Alves afirma que no perodo de fechamento o Executivo federal promulgou 13 atos institucionais, 40 atos complementares e 20 decretos-lei. Destinavam-se especificamente a institucionalizar o controle de instituies da sociedade civil. Criaram-se controles especficos para a imprensa (com o estabelecimento da censura prvia direta), para universidades e outras instituies educativas, assim como para a participao poltica em geral. Quanto a esta, o texto mais importante foi a Lei de Segurana Nacional (ALVES, 2005, p. 172), publicada em 29 de setembro de 1969. 182 O PED seria a terceira parte componente do Plano Trienal. Veja Alves e Sayad (1975). 183 Os plos de desenvolvimento j constavam no Plano Decenal.

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responsvel, em grande medida, pela persistncia da crise econmica e, mesmo, pela no conteno satisfatria da elevao dos preos. Por isso, o combate inflao perdia centralidade absoluta, ganhando evidncia a necessidade de retomar o crescimento da produo nacional.184 Ademais, segundo Alves e Sayad (1975), o PED diagnosticava dois grandes problemas da economia do pas: reduo significativa das possibilidades de substituir importaes e a ampliao progressiva da presena estatal na economia do pas. Assim, o governo deveria diminuir sua participao na produo nacional, mas ampliar o nvel de investimento nas reas prioritrias. O governo definiu ento um bloco de investimentos, principalmente em infraestrutura. Com Costa e Silva consolida-se um movimento que j vinha do governo anterior: a poltica econmica passava a ser objeto do Conselho de Segurana Nacional e da equipe econmica, cabia ao Congresso to somente debat-la. A Doutrina de Segurana Nacional, base poltico-ideolgica do golpe implicava necessariamente na restrio dos espaos democrticos. Como se pode ver intensifica-se a concentrao de poder no governo e, particularmente, na figura do Presidente. Mas esta concentrao de poder no ocorre apenas na figura do militar de alta patente. Tavares (1986) afirma que o ncleo decisrio da poltica econmica se concentrou no Ministrio da Fazenda, sob o comando de Delfim Netto:
Munido dos poderes discricionrios conferidos pelo AI-5, pouco depois reforados pela Emenda I da Junta Militar, e portanto sem os embaraos do controle da fiscalizao legislativa, Delfim expandiu em sua extenso mxima as velas da economia de acordo com sua viso pragmtica da economia de acordo com sua viso pragmtica do desenvolvimento (TAVARES, 1986, p. 29).

Na realidade, Tavares, assim como Codato e Cardoso, inverte a concentrao de poderes, localizando-a no ministro e no Conselho de Segurana Nacional ou mesmo no Presidente.185 Esta concentrao de poderes no Executivo, que Ianni chama de hipertrofia do Executivo, e a perspectiva de continuidade da ditadura e de postergao da retomada de eleies livres estimulou movimento oposicionistas, incluindo nestes antigos aliados dos militares. Como afirmamos, Carlos Lacerda juntou-se a JK e Jango e formou a Frente Ampla, mas ela foi desintegrada pela ditadura em abril de 1968, pois ganhara importncia subversiva. A partir do AI-5 e do fechamento do Congresso, procedeu-se, alm do que j citamos, novos expurgos, mais concentrao de poder e se decretou insuficientes as regras da constituio de 1967, elaborada pela prpria ditadura. Este processo ganha mais intensidade quando Costa e Silva, em agosto de 1969, sofre um derrame e as foras armadas escolhem o novo Presidente entre os generais de quatro estrelas (apenas estes eram elegveis). O escolhido foi Garrastazu Mdici, derrotando seus concorrentes internos, entre os quais, segundo Carvalho (1987), o general Albuquerque de Lima, ministro do interior, o que implicaria em mudanas para a Amaznia e para a Sudam, pois o ministro entregaria o cargo e seria seguido nesta atitude pelo superintendente da instituio amaznica. Ainda em 1969 a Junta Militar, que substitura Costa e Silva, com trombose cerebral, reformou a constituio reforando ainda mais os poderes no executivo.
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A preocupao do governo elevar os indicadores de expanso da economia. Isso to verdadeiro que o desenvolvimento tomado como um sinnimo desta ampliao. O PED afirma que o desenvolvimento (econmico) seria o processo pelo qual a economia receberia o impulso para aproximar progressivamente a produo efetiva da capacidade de produo [...] (ALVES e SAYAD, 1975, p. 103). 185 Tavares chega at mesmo a minimizar o papel do Conselho Monetrio que, subordinado integralmente ao ministro da Fazenda, tornou-se a dcil instncia homologatria das decises deste, pela mera convenincia de revesti-las de legitimidade num colegiado formal (TAVARES e ASSIS, 1986, p. 30).

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Analisando esta concentrao de poder, Lafer afirma que:


A maior concentrao de poder no Brasil, aps 1964, tinha como propsito eliminar o impasse da Repblica populista. Esse compromisso, entretanto, se expressou na forma de um poder fechado, com pequena capacidade de aprendizagem criativa, uma vez que toda informao dissonante foi interpretada como subverso ou corrupo, e no como sugestes para uma reacomodao (LAFER, 2002, p. 184).

A anlise de Lafer merece algumas breves observaes. Primeiro, o impasse da repblica populista no estritamente tcnico, mas tambm poltico, como j o afirmamos. Decorre inclusive do aumento da organizao dos trabalhadores diante da fragilidade de um governo que no consegue estabelecer um apoio slido dentro dos setores dominantes do pas e entre setores externos com influncia interna ao Brasil. Quanto ao fato de o compromisso de superao do impasse da Repblica populista entretanto ter se expressado como um poder fechado fica a pergunta: poderia ser diferente? Sem objetivar juzo de valores, mas sabendo ser difcil no faz-los, apesar de Lafer defender a abertura poltica e a afirmar que a ditadura no teria continuidade por muito tempo, fica a impresso (tambm j a afirmamos) de que Lafer alenta uma esperana democrtica na fase inicial da ditadura, como que acreditando na possibilidade de um misto entre ditadura e planejamento democrtico. verdade, porm, concordando com Lafer, que a resoluo da crise pr-golpe de 1964 ocorreu por meio de um poder fechado que tomou como subversivo todo aquele que criticasse o regime ou a sua poltica econmica. Esse poder fechado, com pouca margem de dilogo, se expressou tambm, como veremos, nas polticas para a Amaznia, de modo que a possibilidade de elaborar polticas de desenvolvimento regional a partir dos atores regionais foi sendo acentuadamente descartada em funo da centralizao no Executivo federal. A Sudam, neste perodo, expressou tanto o desejo de autonomia de formulao ao planejamento amaznico como a no capacidade de efetiv-lo. 2. SUDAM, PROJETOS EM JOGO E CONTRADIES NAS POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO AMAZNICO 2.1. Teoria Econmica e Desenvolvimento Regional A poltica de desenvolvimento econmico nacional brasileiro, e dentro dela de desenvolvimento regional, demonstra a opo por alguns pressupostos terico-interpretativos. Recorramos rapidamente a alguns autores e correntes tericas que desenvolveram idias sobre as questes em torno do subdesenvolvimento ou das dificuldades de impulsionar o desenvolvimento. Nossa inteno apresentar um pano de fundo terico das idias em voga quando da elaborao das polticas governamentais durante os governos militares. Mas preciso deixar trs observaes iniciais. A primeira que algumas destas idias j vinham sendo desenvolvidas antes do golpe de 1964 (algumas desde meados dos anos 1930). A segunda que algumas polticas no pas tambm j vinham sendo executadas desde antes do estabelecimento da ditadura desde Vargas e, particularmente, JK. A terceira que, evidentemente, os equvocos tomados nas polticas governamentais no devem ser imputados diretamente a estes autores. A teoria neoclssica tradicional acreditava que a plena liberdade e mobilidade dos fatores de produo (terra, trabalho e capital) seriam responsveis para corrigir distores que 139

aparecessem momentaneamente no mercado. Isso seria vlido para as diversas regies existentes dentro de um pas, de modo que no haveria espao para as desigualdades regionais. No foi isso que se viu. A economia tradicional tomou o desenvolvimento como um problema em primeiro lugar decorrente do crescimento econmico (ou da sua falta), de modo que ele foi entendido como um processo linear, no qual o subdesenvolvimento seria um estgio (uma etapa) necessrio do processo de desenvolvimento. Esta crena em estgios lineares de crescimento econmico, como demonstrou Ruttan (s/d), claramente representada no mtodo de estgios do crescimento econmico de Rostow. Aqui a histria econmica dividida em cinco etapas de evoluo econmica, onde a modernizao/ e industrializao, inclusive do setor agrcola, passou a ser, de modo geral, pea-chave no processo de crescimento econmico e desenvolvimento. Assim, os pases subdesenvolvidos, para chegar ao desenvolvimento, deveriam passar necessariamente por uma seqncia de etapas j seguidas pelos pases industrializados. Nem a livre mobilidade dos fatores produtivos conseguiu corrigir os desequilbrios produzidos pelo mercado e por esta liberdade dos agentes da economia de mercado, nem os pases do capitalismo tardio que respeitaram pacientemente as etapas do desenvolvimento chegaram ao estgio dos pases industrializados. Por conta disso, diversos tericos passaram a refletir sobre os problemas relacionados s regies/pases pouco desenvolvidos. O prprio Rostow (1974) tentou fazer isso, mas olhando como modelo os pases desenvolvidos. Neste sentido defendia a disseminao da idia de que o progresso econmico seria no apenas possvel como indispensvel dignidade nacional, lucro privado e bem-estar geral para o pas. Para tal era necessria a constituio de um Estado nacional centralizado que se contrapusesse aos interesses tradicionais e possibilitasse o arranco: o desenvolvimento da indstria e a revoluo na agricultura e nos recursos naturais, levando a sociedade ao consumo de massas. Nurkse (1957) caracterizou a existncia de um crculo vicioso da pobreza. O baixo nvel de renda dos pases subdesenvolvidos implicava numa poupana insuficiente. Isso era assim porque a produtividade tambm era baixa devido falta de capital e poupana. Essa espiral explicaria e confirmaria o crculo vicioso. O caminho proposto pelo autor para reverter esta situao seria a industrializao, saindo da dependncia exclusiva da produo e exportao de produtos primrios. Para tal o Estado deveria coordenar e impulsionar o investimento, inclusive com mecanismos que aumentassem a poupana iniciativa privada. Os investimentos deveriam ocorrer simultaneamente (um grande esforo) para expandir conjuntamente a oferta e a demanda. Gunnar Myrdal (1960) partiu da concepo de crculo vicioso da pobreza e desenvolveu o princpio da causao circular e acumulativo. Na sua concepo as regies mais ricas de um pas tendiam a atrair mais investimentos e recursos em detrimento das regies mais pobres. Para isso contribuam as foras do mercado, ampliando a concentrao de riqueza e as disparidades regionais. Os efeitos regressivos para as economias, pases e regies subdesenvolvidas poderiam ser contrabalanados pelos efeitos propulsores que propagariam a expanso econmica do centro para a periferia, porm os efeitos regressivos, no caso dos pases subdesenvolvidos, tenderiam a atuar de modo mais intenso que os efeitos propulsores, tendendo a aumentar as desigualdades regionais. A alternativa proposta por Myrdal foi recorrer interveno estatal, para corrigir as distores do mercado e impulsionar a integrao nacional, objetivando reduzir as desigualdades entre as regies e proporcionar sustentao poltica ao desenvolvimento de 140

democracia verdadeira. O Estado, atravs do planejamento, deveria garantir as condies necessrias ao desenvolvimento econmico (inclusive com reserva de mercado), quebrando o crculo vicioso e estabelecendo as bases para um crculo virtuoso. No caso das regies menos desenvolvidas o Estado deveria tomar a deciso de localizar nela indstrias que impulsionassem seu desenvolvimento, criando as condies de atratividade econmica e equalizao interregional. Deste modo caberia ao Estado a responsabilidade no apenas de:
iniciar o plano como de controlar-lhe a execuo. De certo modo, o plano um programa estratgico de Governo Nacional para a aplicao de um sistema de interferncias estatais no jogo das foras do mercado, condicionando-as de tal modo que exeram presso ascendente sobre o processo social (MYRDAL, 1960, p. 125).

Apesar de constatar as desigualdades entre os pases Myrdal acredita na possibilidade de ajuda destes aos pases subdesenvolvidos, mas, por outro lado, para que estes pases superassem os pontos de estrangulamento da sua economia se fazia necessrio, inclusive trabalhar junto a sua populao para se libertar de preconceitos, particularmente quanto aos pases ricos, estimulando conhecimento tcnico sobre sua realidade especfica de modo a ajustar a ela a experincia ocorrida nos pases desenvolvidos. Para Hirschman (1961), diferente da proposio de Nurkse, o crescimento econmico apresenta como condio inevitvel o fato de que ele desequilibrado, tanto no plano internacional como no espao interregional. Por conta disso, se deveriam concentrar recursos nas reas mais desenvolvidas de modo a se ampliarem rapidamente e, em seguida, proceder a sua distribuio. Logo, os investimentos seqenciais induzidos, e no os simultneos eram os mais indicados para os pases subdesenvolvidos. Dito de outra forma: como os recursos eram limitados deviam-se priorizar os setores onde se tivesse maior capacidade competitiva e efeitos em cadeia. Este foi o argumento de uma coisa por vez. Assim posto, Hirschman (1996) acreditava que estes desequilbrios se auto-corrigiriam por conta das reaes tanto por parte das foras do mercado quanto pela poltica governamental.186 Na sua concepo o Estado, nos pases subdesenvolvidos, deveria impulsionar a mobilizao de recursos ao desenvolvimento, inclusive com planos de desenvolvimento e substituio de importaes. Isso valia para as regies subdesenvolvidas para as quais o Estado teria que garantir recursos promoo do desenvolvimento regional. Para Perroux (1977), tal qual a idia do crescimento desequilibrado, nas economias subdesenvolvidas o crescimento econmico no ocorre simultaneamente em todas as suas regies, mas em plos de crescimento. Sendo assim e diante das dificuldades das economias subdesenvolvidas o Estado deveria estimular o estabelecimento de indstrias motrizes, com aglomerao territorial, que seriam capazes de, em certo perodo de tempo, crescer acima da mdia nacional, estimulando outras indstrias e propagando o crescimento para estas e para as
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A teoria do bolo apresentada por Delfim Netto parece ter como inspirao esta idia de Hirschman. A teoria do crescimento desequilibrado acabou, assim, respondendo a determinados interesses polticos. Na sua obra autobiogrfica (HIRSCHMAN, 1996) este autor cita uma declarao de um alto funcionrio da ditadura argentina argumentando que a restrio as liberdades democrticas naquele pas seriam a aplicao prtica do seu pensamento na medida em que primeiro restaurariam a estabilidade econmica para depois pensar em igualdade social e s ento se caminharia para as liberdades civis. Por conta deste e de outros elementos, Hirschman reviu sua idia de crescimento desequilibrado. A resoluo seqencial e sem pressa de problemas no constitui necessariamente uma vantagem pura, como se argumentou, com bastante plausibilidade, na literatura sobre desenvolvimento poltico. A resoluo seqencial de problemas acarreta o risco de estagnao [grifo do autor] (HIRSCHMAN, 1996, p. 86).

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regies prximas. Como estas empresas dinamizariam os plos de crescimento e da se chegaria ao desenvolvimento econmico o Estado deveria subvencion-las e apoi-las de outras formas. A Comisso Econmica Para a Amrica Latina (Cepal) destacou a oposio centroperiferia argumentando, de acordo com Bielschowsky (2000), primeiro, que a estrutura da economia latino-americana determinava um padro prprio (como periferia) de insero na economia mundial, produzindo bens e servios pouco dinmicos quanto demanda internacional e importando produtos e servios cuja demanda domstica se expandia rapidamente e absorvia padres de consumo e tecnologias adequadas ao centro, porm inadequadas disponibilidade de recursos e ao nvel de renda dos pases subdesenvolvidos; segundo, a estrutura pouco diversificada e tecnologicamente heterognea da periferia conduzia a um processo de crescimento, emprego e distribuio de renda distinto daquele que ocorria no centro. Concluiu-se, ento que o processo histrico de desenvolvimento latinoamericano era singular regio e, tambm, diferente do ocorrido no centro. Deste modo, segundo Moraes (1995), no se deveria pensar o caminho para o desenvolvimento regional como sequncia linear de etapas vividas por diferentes sociedades. Para a Cepal, os ganhos de produtividade alcanados no centro no se transferiam para a periferia. Alm disso, a produo agro-exportadora destes processava-se sob patamares tecnolgicos baixos. Estes dois elementos possibilitavam com que os produtos industriais (produzidos no centro) fossem trocados por produtos agro-exportadores sob condies de uma deteriorao dos termos de troca. O aumento de produtividade no centro no era transferido para os preos (o que os rebaixariam), estabelecendo uma situao onde os preos dos produtos perifricos tendiam a declinar como proporo dos preos de produtos industriais.187 Assim, o desenvolvimento na periferia no era uma etapa do desenvolvimento universal como pode ser deduzido de Rostow. Por conta disso a Cepal no apenas defendeu enfaticamente a industrializao da periferia (entre outros apostando na substituio de importaes) como concluiu que enquanto ela no fosse completada haveria a tendncia ao desequilbrio estrutural no balano de pagamentos, pois ao mesmo tempo em que o processo substitutivo aliviava as importaes, tambm colocava novas exigncias decorrentes da nova estrutura produtiva que gestava e do crescimento da renda que produzia, mantendo a vulnerabilidade externa. Assim, podemos destacar a importncia e o apelo industrializao na problemtica cepalina como condio necessria superao do subdesenvolvimento, ela o nico meio de que (os pases latino-americanos) dispem para ir captando o fruto do progresso tcnico e elevando progressivamente o nvel de vida das massas (PREBISCH, 1961). A industrializao mais do que a condio de desenvolvimento, o momento de constituio real da nao: todo o espao do discurso cepalino est organizado em torno da idia de independncia econmica da Nao. Melhor ainda: a problemtica cepalina a problemtica da industrializao nacional, a partir de uma situao perifrica (MELLO, 1998, p. 20). Partindo de sua anlise sobre a natureza problemtica da industrializao perifrica (problemas estruturais de produo, emprego e distribuio de renda), no resolvida pelo mercado, a Cepal defendeu um papel ativo ao Estado no que toca a apoiar o processo de desenvolvimento, de modo que o conceito de planejamento (ou programao) passa a ser central no seu instrumental. A implementao das polticas propostas pela Comisso levaria ao deslocamento dos centros de deciso para a periferia, fortalecendo a capacidade de deciso e regulamentao do
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Neste sentido, Prebisch, principal expoente da Cepal, defender a industrializao como forma de romper os efeitos perversos da diviso internacional do trabalho e manter nos pases perifricos os frutos do progresso tcnico.

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Estado. No difcil, portanto, entender o porqu da reao liberal-conservadora Cepal. Mesmo sem exacerbar a questo social, suas idias eram inquietantes (CARDOSO, 1995, p. 55).188 Apesar disso, Octavio Rodriguez (1981), ao fazer uma reconstituio do pensamento cepalino, afirmou que a Comisso elaborou uma interpretao sui generis do subdesenvolvimento, porm no superou os marcos da economia convencional. Na construo cepalina tenta-se compatibilizar manuteno da economia de mercado e papel sui generis do Estado na industrializao latino-americana, apoiando-se na burguesia nacional.189 Prebisch, segundo Maluf (2001), chegou a afirmar que procurava uma sntese entre liberalismo e socialismo. A Cepal ousou se opor teoria econmica hegemnica, ainda que recorresse a ela. Em contraposio ao liberalismo defendeu um papel ativo ao Estado no processo de desenvolvimento e questionou a teoria das vantagens comparativas do comrcio internacional sustentada e desenvolvida a partir de nada menos que David Ricardo. Partindo destas constataes, a Cepal, para alm de um plano meramente ideologizado, procurou demonstrar a necessidade da ao do Estado no processo de desenvolvimento. Como pode ser visto, psse em questo o prprio conceito de desenvolvimento, propondo uma nova noo sobre o mesmo e com o mrito de ser uma elaborao ocorrida na periferia (o que no quer dizer que derive apenas desta), rompendo o movimento predominante de mo nica da elaborao terica: da Europa e EUA para o resto do mundo. Por isso Cardoso (1995) a caracterizou como uma originalidade da cpia. Nos anos 1960 avanava o crescimento latinoamericano, mas sobre crescente instabilidade macroeconmica e o processo de urbanizao que acompanhava a industrializao apresentava empobrecimento e incapacidade de absoro da mo-de-obra decorrente do campo. Nesta dcada a Cepal passou a constatar que o caminho seguido pela industrializao no incorporava maioria populacional os dividendos da modernidade e progresso tcnico. A industrializao no fora capaz de eliminar a vulnerabilidade externa e a dependncia (ocorrera apenas uma modificao em sua natureza). Deste modo, estes dois processos citados emperravam o desenvolvimento. Prebisch, diante disso, defendeu a alterao da estrutura social e a redistribuio de renda, para o qual a reforma agrria passaria a ser fundamental como forma de superar a insuficincia dinmica da economia regional (BIELSCHOWSKY, 2000).190 Furtado vai alm e afirma que a m distribuio de renda
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Esta situao muda quando a partir de meados dos anos 1950 desenvolve-se, por razes variadas, um processo de redefinio na diviso internacional do trabalho, de onde se observa que empresas multinacionais passam a operar em escala mundial, incluindo a a periferia. A internacionalizao da economia e a industrializao, na interpretao de Cardoso (1995), redefinem a funo e o papel poltico da burguesia nacional: associa-se s multinacionais, mas de forma subordinada no processo de acumulao global.
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Provavelmente vem de Oliveira (1988) a crtica (no liberal) mais profunda Cepal e ao pensamento (no apenas econmico) latinoamericano. Para ele boa parte da intelectualidade latinoamericana, ao mesmo tempo em que denunciava a misria presente na ampla maioria da populao regional, recorria a esquemas tericos e analticos em torno da relao produto-capital, propenso para poupar ou investir, tamanho do mercado, etc., construindo assim um estranho mundo da dualidade desembocando no crculo vicioso da pobreza. Oliveira (1983) afirma que a estrutura terica do subdesenvolvimento como dualidade fraca. As contradies entre moderno e atrasado se restringem ao nvel das oposies. A interpretao baseada na relao centroperiferia coloca toda a questo do desenvolvimento sob as lentes das relaes externas, transformando o problema numa oposio entre naes, passando despercebido o fato de que, antes de oposio entre naes, o desenvolvimento ou o crescimento um problema que diz respeito oposio entre as classes sociais internas. Faltou se perguntar a quem serve o desenvolvimento econmico capitalista no Brasil? Com seus esteretipos a teoria do subdesenvolvimento sentou as bases do desenvolvimentismo que desviou a ateno terica e a ao poltica do problema da luta de classes (Oliveira, 1988, p. 12 e 13).
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Maluf, baseado em Rodriguez e Ortega, constata que a Cepal neste perodo acentua sua perspectiva reformista e intervencionista, principalmente por meio do aperfeioamento do planejamento e da autocrtica no

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(alm dos equvocos decorrentes da adoo de tecnologias exgenas regio) levava a estrutura produtiva a um padro de industrializao que pouco gerava trabalho e reforava a concentrao da renda. Como derivao desta realidade desenvolvia-se tendncia queda na taxa de lucros, queda da parcela salarial na composio da renda e estreitamento do mercado consumidor. O resultado s poderia ser a tendncia estagnao.191 No entanto, Bielschowsky (2000) lembra que o crescimento econmico ocorrido na segunda metade da dcada, do qual o Brasil exemplo, demonstraria a inconsistncia da concluso das teses estagnacionistas.192 A poltica desenvolvimentista, presente, nos autores citados, cruza as polticas econmicas brasileiras a partir dos anos 1930 e, particularmente, com os planos econmicos adotados a partir de JK. Evidentemente, h muitas diferenas entre eles, mas o mito do crescimento econmico como pr-condio quase absoluta ao desenvolvimento social esteve presente em todos. 2.2. Estado, Golpe militar e segurana nacional na Amaznia nos anos 1960 Com o golpe militar de 1964 a ao estatal no planejamento econmico nacional e regional sofreu mudanas, mas, sustentados em Draibe (1985) e Alves (2005), podemos afirmar que no se presenciou uma ruptura com o processo de modernizao-centralizao do Estado que j vinha desenvolvendo-se desde o Estado Novo. Essa tendncia ser mantida pelos sucessivos governos militares e, mais do que isso, enormemente intensificada, conduzindo-a a nveis jamais registrados em toda a histria do pas. De modo que a concentrao do poder pelo Estado, por via marcadamente autoritria, ser a tnica do perodo inaugurado naquele ano (COSTA, W., 2001, p. 62). Da a constituio de grandes estruturas administrativo-institucionais com o objetivo de integrar ou coordenar outros rgos e polticas. Veja o caso da SPVEA em relao ao ministrio que passou a coorden-la. Assim, como j demonstrado, em novembro de 1964 o governo lanou o seu primeiro plano de desenvolvimento: o Programa de Ao Econmica do Governo (PAEG, 1964-1966). Este plano props a criao de esferas de coordenao da ao regional pelo governo federal (no caso da Amaznia inclua a necessidade de ocupao econmica j levantada em outros governos), j que esta ao se processava atravs de inmeros rgos das esferas estadual e
tocante considerao insuficiente dos aspectos scio-polticos. Alm da defesa de reformas estruturais, tambm se ameniza o nacionalismo em relao ao capital externo. As trs idias-fora daquele perodo eram planejamento para cumprir metas mnimas de elevao da renda per capita, reforma agrria associada distribuio de renda e riqueza e mudanas progressivas na estrutura do comrcio internacional com destaque integrao latino-americana (MALUF, 2001, p. 34). 191 Alm de presente em suas obras clssicas, esta interpretao, em essncia, reafirmada em obras mais prximas de sua morte. Veja Furtado (1999a e 2002). Furtado concentrou sua capacidade analtica na transformao econmico-social da Amrica Latina e do Brasil em particular. No toa que seus esforos versam sobre o entendimento e superao do subdesenvolvimento, inclusive procurando super-lo em uma regio especfica: o Nordeste brasileiro. Para este autor a teoria do subdesenvolvimento trata do caso especial de processos sociais em que aumentos de produtividade e assimilao de novas tcnicas no conduzem homogeneizao social, ainda que causem a elevao do nvel de vida mdio da populao (FURTADO, 1992, p. 7). O subdesenvolvimento , neste sentido, uma conformao estrutural produzida pela forma como se propagou o progresso tcnico no plano internacional (FURTADO, 1999b, p. 62). Sintonizado com a Cepal, Furtado interpreta a realidade regional a partir da contradio centro-periferia e defende uma ruptura estrutural como forma de mudar a condio de subdesenvolvimento. 192 Outras concluses a Cepal tirou nas dcadas seguintes, o que se traduziu em novas proposies, inclusive mudando alguns de seus postulados. No vem ao caso discuti-los agora. Bielschowsky (2000) faz uma boa sntese desta evoluo.

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federal. Partindo deste diagnstico, o plano defendeu a criao do Ministrio Extraordinrio para a Coordenao dos Organismos Regionais (Mecor), o que foi efetivado em 1965 subordinando as superintendncias regionais e centralizando ainda mais na esfera federal as polticas regionais. A busca da integrao nacional para a constituio de um mercado nacional consolidado foi colocada de forma explcita no plano seguinte ao PAEG, o Plano Decenal de Desenvolvimento Econmico e Social (1967-1976).193 Este plano foi substitudo pelo Programa Estratgico do Governo (1968-1970) de Costa e Silva que deu nfase necessidade de criao de plos de desenvolvimento na Amaznia. O plano tambm criou o Ministrio do Interior, responsvel pela coordenao da ao regional e para o qual subordinava os diversos rgos envolvidos, em particular as superintendncias regionais. O governo militar paulatinamente toma para si a elaborao dos projetos de desenvolvimento regional. Para isso usa um discurso das ameaas externas, dos interesses internacionais sobre a Amaznia. Em discurso proferido em 1966 para a comitiva que compunha a Operao Amaznia o ento governador do Amazonas, Arthur Csar Ferreira Reis, afirmou que se exigia a prtica imediata e em profundidade de poltica de Estado que promova a melhor estruturao da vida nacional e evite os perigos de um distanciamento profundamente nocivo unidade do pas (REIS, 1968, p. 55). Em conferncia pronunciada em 9 de maio de 1968, no II Frum sobre a Amaznia, promovido pela Casa do Estudante do Brasil, o ministro do interior, general Afonso Augusto de Albuquerque Lima, afirmou que a fatorao das grandezas e das dificuldades da Amaznia no constitui assunto do conhecimento apenas dos brasileiros. Outros povos, outras naes, vm se ocupando de tais problemas (LIMA, 1971, p. 18), de modo que havia indiscutivelmente, poderosos interesses e presses potenciais externas e internas que incidem sobre a Amaznia e, na minha compreenso, naquela rea, ainda no integrada da Nao Brasileira, precisamos desde j tomar medidas capazes de aumentar o poder de resistncia (LIMA, 1971, p. 22). Mas, como veremos, foram estes mesmos governos que tomaram os capitais externos e empresas multinacionais como aliados privilegiados na ocupao econmica amaznica. O prprio ministro ao defender a permanncia dos incentivos fiscais afirmou que outros recursos devero ser procurados para a Amaznia, inclusive buscando-se a tcnica e o capital estrangeiro, nas condies por ns aceitas e aplicadas, segundo a prioridade por ns estabelecida (LIMA, 1971, p. 30).194 Se a afirmao do ministro no foi clara o suficiente a fala do governador-interventor do estado do Amazonas, coronel Joo Walter de Andrade (que tambm seria superintendente da Sudam) foi definitiva.
Ameaada a sua soberania pela exploso demogrfica que atinge determinadas reas do globo, cabe a ns brasileiros abri-la espontaneamente ao mundo para integr-la definitivamente ao Brasil, a exemplo do que se verificou em naes da Europa e da Amrica do Norte, e aqui mesmo, no Sul, no Centro e no Nordeste, onde o capital
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No implementado, j o vimos na primeira parte deste captulo. Um elemento a se destacar neste plano a proposio de plos de desenvolvimento. 194 No me falecem condies para declarar, sem radicalismos nem discriminaes, que precisamos urgentemente de ajuda tcnica e de capitais estrangeiros, como complementao ao nosso desenvolvimento, num processo de absoluta interdependncia econmica que existe entre todas as naes. Portanto, nunca admitirei o falso nacionalismo baseado em ideologias estranhas, com ressaibos xenfobos e exaltao irreal das possibilidades e das insuficincias nacionais. Penso, sim, que para o desenvolvimento das regies subdesenvolvidas, principalmente, haja a maior influncia possvel da cincia e da tecnologia, cujos aperfeioamentos devemos apreender dos pases desenvolvidos (LIMA, 1971, p. 61).

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estrangeiro, disciplinadamente aplicado no sentido de colaborao, deu novas perspectivas e dinamismo economia, transformando-a em fora atuante e preservando a sua nacionalidade. A legislao brasileira de estmulo ao investimento privado na regio amaznica traduz-se numa sucesso de incentivos que podero ser amplamente aproveitados pelo investidor estrangeiro (ANDRADE, 1971, p. 152).

No estamos afirmando que tais presses, em alguma medida, no existissem, mas o que queremos chamar ateno para o fato de que o discurso das presses externas colocava a Amaznia dentro da doutrina de segurana nacional e tirava paulatina e formalmente da regio a possibilidade de elaborar um projeto regionalista - independentemente do perfil que tomasse (explicitamente associado burguesia regional ou no).195 aqui tambm que compreendemos a nfase dada a uma noo falsamente construda: a de que o espao amaznico era vazio. Se assim o era cabia ocup-lo. Veremos nos captulos 5 e 6 que esta ocupao coube fundamentalmente aos militares e, particularmente, ao capital.
O problema amaznico , sem dvida, para a conscincia nacional, uma questo de primordial importncia para o desenvolvimento e a segurana nacional, em face das afirmativas anteriores e do novo conceito que, por outro lado, salienta no admitir a vida scio-econmica do presente espaos vazios, diante da exploso demogrfica existente no mundo atual, com profundo agravamento no futuro [grifo do autor] (LIMA, 1971, p. 23).

Para Douroujeanni a viso sobre a Amaznia estava intimamente ligada s teorias geopolticas originadas primeiramente nos crculos militares.
La visn de la Amazona como territorio a ser conquistado, ocupado y explotado estaba intimamente ligada a las teoras geopolticas originadas esencialmente en crculos militares. Este enfoque, que domin la primeira mitad del siglo XX, tuvo expressiones diversas que incluyeron hasta conflictos armados y, en sus versiones ms convencionales, grandes programas de colonizacin dirigidos por el Estado a lo largo de carretas cuyos trazados respondiam a criterios de ocupacin territorial (DOUROUJEANNI apud NASCIMENTO, 2005).

Na realidade esta viso ia alm das teorias essencialmente ou estritamente militares. A Doutrina de Segurana Nacional, como vimos, elaborada pela ESG em parceria com outras instituies como o IPES e o IBAD, associava segurana/controle ao desenvolvimento. Para Becker e Egler (1993) o projeto geopoltico j estava implcito no Plano de Metas e, mesmo no tendo sido produto de uma campanha inteligente e racional, foi fruto de diversas elites civis e militares. Ianni (apud NASCIMENTO, 2005) afirma que o modelo de segurana e desenvolvimento no nasceu pronto, de modo que ele foi ganhando seus contornos ao longo dos debates e articulaes entre civis e militares, razes econmicas e polticas, Estado e empresa privada. Deste modo, podemos perceber que as polticas para Amaznia no fugiam a esta regra que associava segurana, ocupao, controle e desenvolvimento (ou crescimento)
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Evidentemente no queremos negar o conjunto de debilidades regionais existentes para a construo de um projeto regional. Tampouco estamos aqui discutindo o contedo poltico do mesmo.

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econmico. Isso ficou evidente na referida conferncia sobre a Amaznia proferida pelo ministro do interior:
Desenvolvimento e segurana, segundo as afirmativas gerais, esto ligadas por uma relao de ntima causalidade: por um lado, a verdadeira segurana pressupe um processo de desenvolvimento, quer econmico quer social; por outro lado, o desenvolvimento econmico pressupe um mximo de segurana e estabilidade das instituies (LIMA, 1971, p. 26).

Segundo Becker e Egler a geopoltica foi transformada em


uma doutrina explcita, sendo ao mesmo tempo uma justificativa para e um instrumento da estratgia e da prtica do Estado. Em concordncia com os objetivos do projeto, a estratgia do governo concentrou as suas foras em trs espaos-tempo com prticas especficas: 1) a implantao da fronteira cientfico-tecnolgica na core rea do pas; 2) a rpida integrao de todo o territrio nacional, implicando a incorporao definitiva da Amaznia; 3) a projeo no espao internacional (BECKER e EGLER, 1993, p. 126).

Desenvolve-se ento a defesa de um Brasil-potncia e de um Estado forte. Para Albert este pensamento se traduziu numa agressiva poltica de ocupao demogrfica e desenvolvimento econmico, enquadrada numa estratgia geopoltica de integrao regional, elaborada nos anos 1950 e comeo dos 60 sob a influncia da ESG (ALBERT apud NASCIMENTO, 1999, p. 77) e enquadrada no cenrio geopoltico da Guerra Fria. Durbens Nascimento assim sintetiza a viso dos militares sobre a Amaznia: levando em considerao as riquezas minerais e vegetais da regio e sua posio estratgica de segurana nacional, os militares viam a Amaznia como um 'vazio demogrfico' e civilizatrio, que necessitava ser protegida dentro da lgica militar da geoestratgia de defesa do sistema montado a partir de 64 (NASCIMENTO, 1999, p. 87). A ao estatal na conduo do planejamento regional, na centralizao e no impulso ao desenvolvimento fica explcita nas declaraes do governador do Amazonas. Para ele:
O Estado deve chamar para si o planejamento global e as tarefas de execuo da poltica de desenvolvimento, em que se incluem sistemas de controle e impulsos deliberadamente dispostos para desencadear o processo acumulativo e suas implicaes. Esse intervencionismo, em lugar de gerar rigidez, pode conduzir a novos caminhos para a vitalidade do livre empreendimento (de um tipo novo, que no o clssico, certamente) [...] Na verdade, difcil acreditar que as economias subdesenvolvidas possam romper o crculo vicioso da estagnao nos baixos nveis de pobreza em que vivem, se no contarem com os instrumentos da interveno estatal (ANDRADE, 1971, p. 151 e 153).

Podemos concluir que nos novos objetivos que estavam sendo traados e enquadrados na doutrina da ESG no se aceitariam contestaes. Mais do que isso, o governo se esforaria 147

para mostrar ao capital que teria total controle da regio e repeliria com toda fora possvel qualquer movimento que ousasse enfrentar seu poder e autoridade. Procurava-se dar total garantia ao capital que se interessasse a migrar para a regio. Isso foi uma das razes centrais da grande movimentao militar usada para combater a Guerrilha do Araguaia. No podemos esquecer que o combate guerrilha acontece quando as reservas de Carajs haviam sido recm descobertas. A guerrilha escolhera justamente aquela rea para se instalar em 1967. A escolha foi para ela uma triste coincidncia. O governo Mdici respondeu com uma imensa movimentao de tropas que envolveu aproximadamente 10.000 homens para aniquilar em diversas campanhas196 algumas poucas dezenas de guerrilheiros. Fazia-se necessrio, segundo Nascimento (1999 e 2005), limpar a rea de inimigos internos e de quem questionasse o projeto Brasil Grande Potncia. Para tal, era preciso desenvolver estratgias que criassem um vazio de poder na regio, minando as resistncias dos atores polticos locais (igreja, grupos polticos locais ou l presentes e camponeses). O Programa de Integrao Nacional (PIN), segundo o autor, responderia, entre outros, a este objetivo. Deste modo, o aniquilamento significava limpar a rea daqueles que pudessem, por um lado, ameaar o projeto poltico-militar para o pas, e, de outro lado, impedir a tarefa de levar o 'progresso civilizatrio' para a Amaznia. Este ltimo era parte essencial do projeto Brasil Grande Potncia do regime militar ento vigente (NASCIMENTO, 1999, p. 161).197 O combate ao foco da guerrilha do Araguaia foi uma das justificativas adotada pela ditadura para ocupar militarmente a regio, evacuando a populao. Respondia assim a interesses latifundirios e do grande setor minerador. Durante vrios anos esta poro da Amaznia ficou sobre o controle de dois batalhes de infantaria sediados em Imperatriz e Marab - este ltimo com 1.500 homens em base permanente e com pesado equipamento militar. Assim, como j afirmamos, o foco guerrilheiro foi usado pelo governo militar para controlar poltica, militar e socialmente a regio e sua populao. A integrao da Amaznia economia e sociedade nacionais delineia-se a partir dos anos 1950 e aprofundada nas dcadas de 1960 e 1970. Segundo Loureiro (2004), ela deveria principalmente: 1) abrir novos mercados para os produtos industrializados do Centro-Sul do pas; 2) empregar os excedentes populacionais do Nordeste e alguns do Sul do pas; 3) aproveitar o potencial mineral, madeireiro e pesqueiro objetivando a exportao e contribuindo para equilibrar o balano de pagamentos e o endividamento estatal; 4) abrir novas terras para o capital externo e do Sul do pas; 5) procurar terras para captar rendas (incentivos fiscais e emprstimos bancrios) ou us-las para a especulao; 6) defesa da segurana nacional contra estrangeiros, mas tambm contra possveis movimentos populares como as Ligas Camponesas. Assim, a ocupao da Amaznia sempre teve 2 vetores: o econmico aliana e apoio ao capital e o geo-poltico defesa da fronteira e ocupao do vazio demogrfico, pelo deslocamento de migrantes de outros pontos do pas (LOUREIRO, 2004, p. 67-68). Destinou-se, ento, Amaznia, a tarefa de integrar-se ao mercado nacional como consumidora de produtos industriais e fornecedora de matrias-primas. Evidentemente isto
196

As primeiras redundaram em fracasso militar. Os nmeros de soldados divergem dependendo da fonte, variando ente sete e dez mil homens. 197 Sobre a Guerrilha do Araguaia veja tambm o livro de Studart (2006), editor da revista Isto , escrito a partir de relatos dos militares envolvidos no conflito. Studart afirma que na ltima investida contra a guerrilha Mdici ordenou o extermnio dos guerrilheiros. Outro trabalho o de MORAIS e SILVA (2005) escrito a partir de depoimentos dos sobreviventes e de documentos militares dos arquivos secretos sobre a guerrilha at ento se acreditava que estes tivessem sido todos queimados.

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no ocorreu sem contradies, o que ficou evidente na elaborao de polticas de substituio regional de importaes. Entre outros motivos, a busca da consolidao da acumulao do capital industrial no centro mais industrializado do pas levou o Estado brasileiro a implantar no Norte e Nordeste um esquema de incentivos fiscais que efetivasse a integrao nacional. A entrada do capital na regio, numa relao capital internacional, nacional e Estado autoritrio, com a aceitao da burguesia local, se d mediante a busca de sua valorizao. Substitui relaes preexistentes, desapossando grande parte da populao local, gerando com isso conflitos que ainda hoje se mantm. neste cenrio que em 1966, j em pleno regime militar, lanada a Operao Amaznia198 como o grande programa de desenvolvimento regional, com crditos ao setor privado de at 75% dos recursos implantao dos projetos. Esta foi uma reivindicao tambm dos empresrios e polticos regionais j presente desde a decadncia da borracha. Agora eles passariam a reclamar para si parte dos dividendos decorrentes do novo papel destinado Amaznia, alimentando expectativas regionais quanto a isso, o que pode ser constatado atravs das notcias eufricas dos jornais locais da poca. 2.3. Fundao e Instalao da Sudam Em 1963 a Lei n 4.216 estendeu para a Amaznia os incentivos fiscais que j existiam para o Nordeste, mas diferente desta no caso amaznico eles eram limitados 50% do imposto de renda e a capitais 100% nacionais. Em 1965, j durante a ditadura militar, a Emenda Constitucional n 18 estendeu os incentivos agropecuria e tambm a empresas de origem estrangeira199. A Lei n 5.174 de outubro de 1966 alterou e estendeu ainda mais poltica de incentivos fiscais, agora incorporando fortemente a agropecuria. As empresas privadas poderiam obter iseno de at 100% do imposto de renda (IR) devido at 1982. Tambm estariam isentas do imposto de exportao de produtos regionais e dos impostos de importao de mquinas e equipamentos. Alm disso, as empresas tinham a sua disposio crditos do imposto de renda de at 75% do valor dos ttulos do Basa que elas adquirissem e 50% do total dbito de impostos desde que o projeto fosse aprovado pela Sudam (BRASIL, 2007b). Anteriormente, o governo j havia promulgado a Lei 5.122, de 28 de setembro de 1966, onde transformava o antigo Banco de Crdito da Amaznia S.A. em Banco da Amaznia S. A. (Basa), que passou a ter suas atribuies ampliadas no tocante ao desenvolvimento regional. Este banco passou a ser o agente financeiro da nova superintendncia, a Sudam, criada pela Lei n 5.173, de 27 de outubro de 1966, que, para alm da fundao da nova instituio, modificou objetivos e instrumentos do Plano de Valorizao Econmica da Amaznia. Outra lei deste perodo, mas que teve pouca notoriedade, foi a Lei n 5.227, de 18 de janeiro de 1967, que estabeleceu e regulou a execuo da nova poltica da borracha para a Amaznia (SUDAM, s/d, BRASIL, 2007c). Em 28 de fevereiro de 1967 Castelo Branco assinou o Decreto-lei n 288 (BRASIL, 2007d) regulamentando a Zona Franca de Manaus e criando a sua superintendncia, a Suframa. A Zona Franca de Manaus (ZFM) havia sido criada 10 anos antes pela Lei n 3.173,
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Tambm fora lanada a Operao Nordeste. No caso amaznico a expresso demonstra bem o processo crescente em que se encontrava a regio e que se acentuaria ainda mais: a militarizao do planejamento do desenvolvimento regional. 199 Isto j foi visto no captulo anterior. No mais: a Emenda Constitucional n 18, de dezembro de 1965, ampliou esses estmulos, quer do lado do contribuinte, que pode ser agora qualquer pessoa jurdica nacional ou estrangeira que opere no Pas, quer do lado do projeto, que tambm pode ser agrcola ou pecurio. A nova lei de incentivos fiscais [Lei n 5.174], que j referimos, estende ainda mais esses favores, inclusive ao que chama, com generosidade de definio, os 'servios bsicos da Amaznia' (MENDES, 1967, p. 13).

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de 06 de junho de 1957, assinada por JK, mas at ento, na prtica, no havia sido efetivada. Inmeras eram as reclamaes, j desde a Spvea, de que os benefcios das polticas federais se concentravam na Amaznia Oriental e no Par em particular. Diante disso, o governo militar, para alm de rea de livre comrcio, resolveu destinar poltica de incentivos fiscais (iseno de IPI, IR, ICM, imposto de importao, por exemplo) e outros instrumentos para atrair empreendimentos industriais e agropecurios para o centro geogrfico da Amaznia (no caso Manaus), logo depois estendido para toda a poro oriental da regio. O Decreto-lei n 291 (BRASIL, 2007e), tambm editado no dia 28 de fevereiro de 1967 estabeleceu incentivos especiais para o desenvolvimento da Amaznia ocidental, faixa de fronteiras. A Suframa tambm receberia favores fiscais e recursos que estavam na rbita da Sudam, apesar de no se subordinar diretamente a esta, ainda que se vinculasse ao Ministrio do Interior. O argumento, particularmente quanto ZFM, era de que a concentrao de recursos nela possibilitaria a irradiao no apenas da ocupao da regio como dos benefcios da expanso econmica. No foi isso o que se viu. Alm de elementos ligados aos interesses da industrializao processada no Sudeste brasileiro, o estabelecimento efetivo da ZFM deve ser visto, segundo Lira (1992), nos marcos das mudanas que ocorriam no capital a nvel internacional. A deciso do governo militar foi tomada num momento de abertura da economia nacional ao capital transnacional. Procuravase atrair para o pas uma parte deste capital que se deslocava das economias centrais para economias perifricas buscando se aproveitar das vantagens existentes e/ou oferecidas. O estabelecimento de uma rea de livre comrcio de importao e exportao no corao da poro ocidental da Amaznia ocorreu em paralelo ao estabelecimento de outras zonas francas em outros pases da periferia mundial em 1975 elas j somavam 118 localizadas em 36 pases terceiro-mundistas. Mattos (1980) afirma que em 1965 o governo peruano do Presidente Belaunde Terry aprovou no Congresso daquele pas a Lei da Selva Peruana, criando um sistema de incentivos fiscais especiais e outras facilidades objetivando estimular a exportao, importao e industrializao dos seus departamentos (estados) amaznicos. Afora estes elementos devemos lembrar ainda que os primeiros anos da dcada de 1960 eram marcados por instabilidade poltica em diversos pases latinoamericanos, com a ascenso de movimentos de esquerda inspirados ou no na Revoluo Cubana de 1959. Diante disso, podemos supor que as polticas que foram adotadas a partir de 1966 no Brasil eram, em alguma medida, influenciadas por estes elementos. Coloca-se a necessidade, com a ocupao econmica via atrao do grande capital privado, de responder s ameaas externas e seus possveis aliados internos. Do ponto de vista da industrializao os empreendimentos da ZFM se voltavam para o mercado extra-regional (para outras regies brasileiras ou outros pases) e, tambm recorriam a este mercado para comprar o grosso do que necessitavam para sua produo (mquinas, matrias-primas, etc.), conformando um estranho cenrio onde se compra de fora para vender para fora, minimizando os recursos regionais e o prprio mercado local evidentemente que de pouco interesse para as empresas que se instalavam j que a renda regional era bastante diminuta em relao aos produtos eletro-eletrnicos que se viria a produzir. Foram justamente as grandes empresas brasileiras e multinacionais que se beneficiaram dos estmulos estatais na rea da ZFM200 marginalizando a indstria tradicional do Amazonas, implicando em mudanas quantitativas e qualitativas na estrutura industrial deste estado, descaracterizando sua produo. Ademais, pelos dados apresentados por Lira,
200

Para Lira (1992) os incentivos fiscais representavam uma reduo de custos da ordem de 30% para a indstria eletrnica.

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pode-se perceber que ocorre na Amaznia ocidental o que se criticava na Sudam: a concentrao de recursos, desta vez na regio de Manaus. A estrutura da Sudam, segundo Carvalho (1987), foi a mesma da Sudene e a adaptao da estrutura da superintendncia nordestina para a Amaznia foi tomada sem levar em conta as diferenas bsicas existentes entre estas regies e as prprias insuficincias polticoadministrativas exibidas pelo rgo nordestino (CAVALHO, 1987, p. 78). A ocupao da Amaznia passou a ter enorme prioridade com o golpe militar de 1964, pois a doutrina de segurana nacional, como visto em Alves (2005), Borges (2003) e Rezende (2001), apresentava como objetivos aos governos da ditadura a implantao do projeto de modernizao nacional, acelerando uma radical reestruturao do pas, incluindo a redistribuio territorial de investimento de mo-de-obra, sob forte controle social (BECKER, 2001, p. 12). Junto ao anncio da Operao Amaznia ocorrem duas grandes reunies e uma viagem de barco entre Manaus e Belm (a 1 Reunio de Investidores da Amaznia, 1 RIDA) com empresrios nacionais e regionais e representantes dos governos federal, estaduais e instituies estatais, alm do prprio presidente Castelo Branco. Para Loureiro (2004) a Lei n 5.174 foi o centro das discusses ocorridas dentro do navio. Isso no era sem sentido, o que ficou demonstrado nos desdobramentos da Lei e da Operao Amaznia:
Alm dos incentivos legalmente concedidos, o governo favoreceu extraordinariamente a acumulao do capital, ao aceitar a supervalorizao nominal dos recursos prprios das empresas como contrapartida aos incentivos fiscais, de modo que, na prtica, o Estado transferiu para o capital privado enormes parcelas de recursos pblicos e criou um forte estmulo pela procura de terras (que eram oferecidas, com valor superestimado, como parte do capital das empresas) (LOUREIRO, 2004, p. 75).

Com a colaborao do Estado a terra, paulatinamente, vai assumindo mais claramente a funo de mercadoria (veremos isso no captulo 5). Castelo Branco discursara no dia 3 de dezembro no Teatro Amazonas, em Manaus, quando da abertura da 1 RIDA. No discurso no apenas deu um carter pico ao empreendimento que se propunha como apontou o caminho do mesmo: a ocupao da regio por pessoas de outras regies. Para o Presidente a 1 RIDA era histrica e demonstrava que os homens da Amaznia, do Nordeste e do Centro-Sul, do-se as mos para uma empresa que repetir, no Brasil, a faanha pioneira da conquista do Centro-Oeste dos Estados Unidos, nas primeiras dcadas do sculo passado (CASTELO BRANCO, 1968a, p. 40). Ainda neste discurso ao criticar os falsos nacionalistas Castelo refora a poltica proposta, tomando a ocupao da Amaznia como um interesse do pas. Assim, seria do interesse maior da nao:
conduzir as correntes migratrias internas, tanto a que historicamente promana do Nordeste, quanto a que tem origem no Centro-Sul, num sentido que assegura, a um s tempo, a ocupao humana da regio, conquista gradual, progressiva e planificada de seus espaos vazios. Pois da advir a expanso e a interligao de suas ilhas econmicas internas, a vivificao das faixas de fronteiras e a definitiva ligao da regio com o resto do pas (CASTELO BRANCO, 1968a, p. 43).

O ministro Joo Gonalves de Souza do MECOR, ao se pronunciar na abertura dos trabalhos da 1 RIDA, dentro do navio Rosa da Fonseca, levantou trs problemas que a nova poltica deveria abordar. O primeiro seria a ocupao da Amaznia, uma guerra estrategicamente conduzida; o segundo mesmo observando que parecia ser poesia, era a constituio de uma economia auto-sustentvel na regio; e o terceiro da integrao 151

nacional, buscando a incorporao econmica da regio, tendo em vista a convenincia, a segurana nacional e a unidade completa de nosso pas (SOUZA, 1968, p. 80). Em 1967, segundo Ponte (2003), o ento governador-interventor paraense, tenentecoronel Alacid Nunes, organizou uma comitiva (1 Misso Econmica do Estado do Par), coordenada pelo Instituto de Desenvolvimento Econmico e Social do Par (Idesp) 201, objetivando percorrer outras cidades e estados para divulgar as riquezas naturais da Amaznia e atrair investidores.
A 1 misso econmica do estado do Par foi organizada com o objetivo de evidenciar aos empresrios brasileiros, radicados em outros Estados do Centro Sul, as oportunidades de investimentos existentes em territrio paraense e, simultaneamente, atra-los para a efetivao de inverses financeiras da rea, aproveitando os benefcios estipulados pela Lei Federal n 5.174 (PAR apud PONTE, 2003, p. 57).

Assim, os diversos governos, e no apenas o paraense, procuravam fazer valer os pressupostos e instrumentos da Operao Amaznia. Para isso, apresentavam a regio como mercadoria, como recursos a serem apropriados pelos empresrios do Sul e Sudeste da forma mais fcil possvel:
Na Amaznia nossas terras so frteis e tudo nelas abundante; leis federais, estaduais e municipais oferecem ao homem de empresa brasileira condies para participar do programa de acelerao do desenvolvimento da Regio Amaznica; a Sudam e o Basa esto a sua disposio para ajud-lo a investir num dos muitos projetos em implantao: so empreendimentos industriais, agrcolas e pecurios disseminados na imensa extenso territorial que a Amaznia Brasileira. Venha, pois, participar do desbravamento econmico da plancie verde, atravs da Operao Amaznia. Seja mais brasileiro conhecendo melhor a Amaznia e ajudando a integr-la definitivamente ao patrimnio ativo nacional (PAR apud PONTE, 2003, p. 58).

Alm de assumir a regio como um vazio demogrfico e como recursos naturais a serem transformados em mercadoria, os governadores empenharam-se em convencer os empresrios de que seu estado ou territrio federal seria o melhor espao para investimento. Na 1 RIDA o ento governador do Maranho, Jos Sarney, afirmou que os problemas amaznicos teriam que ser vistos como nacionais e ser resolvidos atravs de polticas nacionais. A Amaznia deserta, abandonada, um gesto de soberania apenas na Constituio. Suas riquezas so uma atrao constante aos apetites externos. No possvel admitir-se o que se convencionou chamar de 'A Ocupao da Amaznia' sem partir do princpio de que pelo Maranho que se processar o esquema de desenvolvimento da Regio, pois o Maranho o elo histrico e o trnsito tradicional dos fluxos que demandam a Amaznia [...]. O Maranho oferece ao Investidor a infra-estrutura melhor dimensionada na Regio (SARNEY, 1968, p. 33). Deste modo, ainda segundo Ponte (2003), os pronunciamentos oficiais no desenvolvimento da Operao Amaznia produziram um fetichismo, transformando as relaes sociais em relaes entre coisas, mercadorias, madeira, ferro, bauxita, gado, etc. Fato que tira da cena poltica o espao que deveria ser ocupado pela populao local e a transforma em o outro pelos de sempre (PONTE, 2003, p. 73). A Operao Amaznia uma expresso do projeto desenvolvimentista-autoritrio. Com a caracterizao da regio como subdesenvolvida, problemtica, como uma ameaa
201

A comitiva contava com apoio do Centro das Indstrias do Par, Confederao da Indstria e Agricultura e federaes estaduais e com a presena de sete tcnicos do Idesp e 14 empresrios.

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integridade nacional, o governo ditatorial assume para si a conduo da integrao da mesma nao brasileira. Retirando da cena poltica os movimentos sociais, a ditadura chamou para si, de forma exclusiva (mas associada ao capital), as decises econmicas, polticas e sociais, cuja determinao desses espaos passa a ser de exclusividade do Estado, articulando as aes que se articulam ao modelo de desenvolvimento pr-determinado pelos interesses hegemnicos do capitalismo central (PONTE, 2003, p. 99). O anncio da Operao foi feito no Territrio Federal do Amap em setembro de 1966. Neste discurso Castelo Branco assim justificou a criao da Sudam:
circunstncias que, somadas aos mltiplos fatores negativos que corroem moral e materialmente a SPVEA, redundou na desmoralizao do importante rgo, agora saneado e em condies de oferecer as bases para a nova autarquia que o governo cogita instalar em breve, e que acredito com a capacidade para fomentar a boa aplicao de recursos internos e externos em favor do desenvolvimento da imensa regio (CASTELO BRANCO, 1968b, p. 17).

Ao final da 1 RIDA apresentou-se um documento assinado por todos os governadores da Amaznia Legal,202 pelo ministro do Mecor, pelo presidente da Confederao Nacional da Agricultura, e pelo vice-presidente da Confederao Nacional da Indstria. Nele se l:
Governo e homens de empresa do Brasil, reunidos na Amaznia sob a inspirao de Deus e norteados pelo firme propsito de preservar a unidade nacional [...], conscientes da necessidade de promover o crescimento econmico acelerado da Regio [...]. CONSIDERANDO: [...] que na hora presente, a ocupao e o racional aproveitamento desse espao vazio, pelo Brasil, um imperativo da prpria segurana nacional; [...] DECLARAM: 1. sua adeso s recomendaes emanadas da I Reunio de Incentivo ao Desenvolvimento da Amaznia; 2. sua determinao em conjugar esforos, recursos e atividades de trabalho no sentido de promover a completa integrao scio-econmica da Amaznia ao Brasil; 3. sua convico de que a 'Operao Amaznia' ora iniciada prosseguir no tempo e com os meios necessrios at atingir a completa consecuo dos objetivos que as inspiram; 4. seu compromisso em mobilizar todas as foras vivas da Nao visando atrair para a Amaznia empreendimentos de qualquer natureza indispensvel sua valorizao; 5. sua aceitao, enfim ao desafio lanado e a resposta de sua presena para que a Amaznia contribua, atravs de sua perfeita e adequada incorporao sociedade brasileira sob a sua soberania inalienvel, para a soluo dos grandes problemas da humanidade (OLIVEIRA, A., 1988, p. 34-36).

no cenrio que apresentamos, e apoiado nos elementos expostos no captulo anterior, que devemos compreender a extino da Spvea e a criao da Sudam. Assim, no nos satisfazem as justificativas do tipo: a mudana institucional de Spvea em Sudam objetivou consolidar o processo de desenvolvimento regional com a melhoria do funcionamento do rgo pela absoro das experincias acumuladas anteriormente (PANDOLFO, 1994, p. 55). No podemos ficar na aparncia da questo preciso ir mais
202

No caso do Maranho foi assinado por Djalma Brito, representante do governador Sarney. O mesmo aconteceu com o presidente da Confederao Nacional da Indstria, que foi representado por seu vice.

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alm. Por outro lado, preciso reconhecer que, de fato, a estrutura tcnico-burocrtica da Spvea no comportava os objetivos que estavam sendo colocados em 1964: ocupar e desenvolver a regio e que, cada vez mais, ganhariam novos contornos no decorrer dos anos seguintes. 2.4. A Legislao Retornemos s leis que criaram o Basa, a Spvea e estenderam os incentivos fiscais para analisarmos seus detalhes e algumas modificaes ocorridas.203 A Lei n 5.122/66 que criou o Basa, foi regulamentada pelo Decreto 60.079, de 16 de janeiro de 1967 (SUDAM s/d). O banco recebia diversas atribuies, entre elas destacamos: a execuo da poltica federal na Amaznia quanto ao crdito para o desenvolvimento; ser agente financeiro da Sudam; executar com exclusividade os servios bancrios da nova superintendncia; e, independentemente da homologao da Sudam, conceder financiamento do Fundo para Investimentos Privados no Desenvolvimento da Amaznia (Fidam) ou liberar recursos decorrentes dos depsitos das dedues do imposto de renda, desde que o valor do financiamento do projeto fosse inferior a seis mil vezes o maior salrio-mnimo em vigor no Brasil. A Lei n 5.173 de 27 de outubro de 1966 (BRASIL, 2007f) redefiniu o Plano de Valorizao Econmica da Amaznia, extinguiu a Spvea e fundou a Sudam. Seu primeiro captulo trata do Plano. O artigo 3 afirma que o objetivo do plano seria promover o desenvolvimento auto-sustentado da regio, harmonicamente e integrado economia nacional. O artigo 4 define a sua orientao bsica:
a) realizao de programas de pesquisa e levantamento do potencial econmico da Regio, como base para ao planejada longo prazo; b) definio dos espaos econmicos suscetveis de desenvolvimento planejados, com fixao de plos de crescimento capazes de induzir o desenvolvimento de reas vizinhas; c) concentrao de recursos em reas selecionadas em funo de seu potencial e populaes existentes; d) formao de grupos populacionais estveis, tendente a um processo de autosustentao; e) adoo de poltica imigratria para a Regio, com aproveitamento de excedentes populacionais internos e contingentes selecionados; f) fixao de populaes regionais, especialmente no que concerne s zonas de fronteiras; g) ordenamento da explorao das diversas espcies e essncias nobres nativas da regio, inclusive atravs da silvicultura e aumento da produtividade da economia extrativa sempre que esta no possa ser substituda por atividade mais rentvel; h) incentivo e amparo agricultura, pecuria e piscicultura como base de sustentao das populaes regionais; i) ampliao das oportunidades de formao e treinamento de mo-de-obra e pessoal necessrias s exigncias de desenvolvimento da regio; j) aplicao conjunta de recursos federais constantes de programas de administrao centralizada e descentralizada, ao lado de contribuies do setor privado e de fontes externas;

203

Algumas destas leis foram reunidas pela Sudam em um material xerografado que estamos chamando de Legislao relativa Sudam e aos incentivos fiscais Sudam (s/d). Como no uma publicao formal, no existem data e outras exigncias referenciais. Estas leis podem ser consultadas tambm no site da Presidncia da Repblica: www.presidencia.gov.br/legislao.

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l) adoo de intensiva poltica de estmulos fiscais, creditcios e outros, com o objetivo de: I assegurar a elevao da taxa de reinverso na regio dos recursos nela gerados; II atrair investimentos nacionais e estrangeiros para o desenvolvimento da Regio m) reviso e adaptao continua da ao federal na Regio; n) concentrao da ao governamental nas tarefas de planejamento, pesquisa de recursos naturais, implantao e expanso da infra-estrutura econmica e social, reservando para a iniciativa privada as atividades industriais, agrcolas, pecurias, comerciais e de servios bsicos rentveis (BRASIL, 2007f, p. 1-2)

Partindo formalmente da defesa e integridade do territrio nacional os objetivos do plano buscavam fixar assentamentos populacionais estveis nas fronteiras (para o qual recorriam migrao) e selecionar espaos econmicos propcios ao desenvolvimento (plos de crescimento), ou seja, tentava-se dar sentido econmico ocupao, no toa que o primeiro objetivo citado o estudo do potencial econmico da regio. Para isso o governo propunha concentrar recursos e populao e apoiar atividades regionais ( exceo do extrativismo) e o abastecimento local o que poderia abrir espaos para se pensar num certo tipo de substituio de importaes e auto-suficincia local. Foi o que fez, acreditamos, um setor da tecnocracia regional. Para atrair capital nacional e estrangeiro o governo acenava com vultuosos estmulos fiscais e creditcios (veja esta lei e a Lei 5.174). Aqui fica claro a diviso de papis proposta pelo governo e prontamente aceita pelo capital privado: o Estado garantia as condies bsicas necessrias produo privada e o capital privado concentrava-se na busca de lucros (com os menores custos e riscos possveis). Isso ficou demonstrado nas palavras do primeiro superintendente da Sudam: Concentremos a ao governamental nas tarefas de planejamento, pesquisa de recursos naturais, implantao e expanso de infraestrutra econmica e social, reservando iniciativa privada as atividades industriais, agrcolas e de servios rentveis (CAVALCANTI, 1967, p. 74) Assim, deviam-se disponibilizar incentivos ao capital para atra-lo regio e, junto a isso, a integrao regional economia nacional se daria via rodovias. Na conferncia de 1968 o ministro do interior afirmara que a ocupao da Amaznia no dependia exclusivamente de seus cursos d'gua, de modo que se exigia uma nova compreenso no sentido de que seja executada uma poltica rodoviria de integrao nacional e regional de significado econmico (LIMA, 1971, p. 29). Para Joo Walter de Andrade a experincia acumulada com a construo da Belm-Braslia estimulava o Governo Federal a acelerar o processo de desenvolvimento regional, atravs da abertura de estradas para a ocupao dos imensos espaos vazios e dinamizao dos plos de desenvolvimento j existentes (ANDRADE, 1971, p. 159). Deste modo, podem-se observar mudanas importantes quanto ao papel do Estado no desenvolvimento desejado para a Amaznia, cabendo a ele garantir as condies necessrias para a acumulao privada de capital: em 1966 vemos que o Estado pretende, fundamentalmente, preparar o terreno para o estabelecimento do capital privado, restringindose aos investimentos de infra-estrutura, pesquisa e planejamento, que requerem um montante de capital bem maior e com retorno a prazos mais longos (CARDOSO e MULLER, 1977, p. 114). O Plano da Valorizao seria plurianual e deveria ser aprovado por decreto do Poder Executivo (artigo 5), o que j era uma indicao da centralizao no Executivo federal que seria tomada nos anos seguintes, particularmente na dcada de 1970 e tambm na de 1980. Os

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agentes de elaborao e execuo do Plano seriam Sudam, Basa, rgos da administrao centralizada e descentraliza do governo federal. O artigo 9 criou a Sudam e definiu que seu objetivo principal seria planejar, promover a execuo e controlar a ao do governo federal na regio. O artigo 10 especificou as atribuies da nova instituio:
a) elaborar o Plano de Valorizao Econmica da Amaznia e coordenar ou promover a sua execuo, diretamente, ou mediante convnio com rgos ou entidades pblicas, inclusive sociedades de economia mista, ou atravs de contrato com pessoas ou entidades privadas; b) revisar, uma vez por ano, o Plano mencionado no item anterior e avaliar os resultados da sua execuo; c) coordenar as atividades dos rgos e entidades federais e supervisionar a elaborao dos seus programas anuais de trabalho; d) coordenar a execuo dos programas e projetos de interesse para o desenvolvimento econmico da Amaznia a cargo de outros rgos ou entidades federais; e) prestar assistncia tcnica a entidades pblicas na elaborao ou execuo de programas ou projetos considerados prioritrios para o desenvolvimento regional, a critrio da SUDAM; f) coordenar programas de assistncia tcnica nacional, estrangeira, ou internacional, a rgos e entidades federais; g) fiscalizar a elaborao e execuo dos programas e projetos integrantes do Plano de Valorizao Econmica da Amaznia ou de interesse para o desenvolvimento econmico da regio a cargo de outros rgos ou entidades federais; h) fiscalizar o emprego dos recursos financeiros destinados ao Plano de Valorizao Econmica da Amaznia, inclusive mediante o confronto de obras e servios realizados com os documentos comprobatrios das respectivas despesas; i) julgar da prioridade dos projetos ou empreendimentos privados, de interesse para o desenvolvimento econmico da Regio visando concesso de benefcios fiscais ou de colaborao financeira, na forma da legislao vigente; j) sugerir, relativamente Amaznia, as providncias necessrias criao, adaptao, transformao ou extino de rgos ou entidades, tendo em vista a sua capacidade ou eficincia e a sua adequao s respectivas finalidades; l) promover e divulgar pesquisas, estudos e anlises visando o reconhecimento sistemtico das potencialidades regionais; m) praticar todos os demais atos necessrios s suas funes de rgo de planejamento, promoo e coordenao do desenvolvimento econmico da Amaznia, respeitada a legislao em vigor; Pargrafo nico. Para aprovao pela SUDAM tero preferncia os projetos de industrializao de matria-prima regional. (BRASIL, 2007f, p. 2-3).

Das atribuies da Sudam chamamos ateno para o fato de que formalmente a lei estabelece uma instituio forte com poder de centralizao que se sobrepe aos demais rgos governamentais presentes na regio. Cabia a ela coordenar, supervisionar e fiscalizar os demais rgos e seus programas de trabalho.204 Na formalidade da lei seu poder chegava ao ponto sugerir providncias elaborao, mudanas ou mesmo extino de rgos ou entidades (alnea a do artigo 9). As entidades que recebessem recursos da Sudam ficavam
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O pargrafo 1 do artigo 29 afirmava que para a consecuo do objetivo definido neste artigo, dever a SUDAM manifestar-se sobre os programas e oramentos de cada um dos organismos que atuam na Amaznia, bem como aferir suas possibilidades e necessidades e analisar os resultados da execuo dos seus programas (BRASIL, 2007f, p. 6).

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sujeitas a serem por esta Superintendncia fiscalizadas quanto sua gesto financeira (artigo 30, pargrafo 4). Neste sentido a nova instituio amaznica seria o grande rgo de desenvolvimento regional. Isso abria uma brecha para a elaborao de um projeto de desenvolvimento regional a partir de reclames regionais, o que se pode deduzir do pargrafo nico ao afirmar que os projetos de industrializao de matrias-primas regionais teriam prioridade.205 Contudo, nem a Sudam conseguiu efetivar um projeto regional como se poderia pensar que fosse o desejo da burguesia regional, nem tampouco concentrou tantos poderes quanto se pode acreditar que teria a partir desta lei. A alnea j do artigo 9 (dando prerrogativa de se criar e sugerir a extino de rgos), particularmente, se manteve nas mudanas posteriores que a lei sofreu, mas constituiu-se, na prtica, de pouca validade efetiva. A Sudam seria dirigida por um superintendente e contava com uma estrutura (artigo 11) composta pelo Conselho de Desenvolvimento da Amaznia (Codam), Conselho Tcnico e unidades administrativas. O Codam (artigo 14) deveria opinar sobre o Plano de Valorizao Econmica e encaminh-lo aprovao de autoridade competente; acompanhar sua execuo; apreciar o oramento da Superintendncia e recomendar medidas que acelerassem o desenvolvimento da regio. Quando esta lei foi regulamentada, atravs do Decreto 60.079, de 16 de janeiro de 1967 (SUDAM, s/d), foi includa uma alnea em que lhe autorizava a traar normas que assegurassem a coordenao dos programas dos organismos federais na Amaznia, reforando formalmente o papel da Sudam. Em relao ao rgo de planejamento e deciso da Spvea, a Comisso de Planejamento, o Codam tinha sua composio bastante ampliada, a saber: superintendente da Sudam, um representante do Estado-Maior das Foras Armadas, um de cada ministrio civil da Repblica, um de cada estado e territrio federal que compunham a Amaznia, um do BNDE, um do Basa, um de cada universidade federal da regio e, finalmente, trs representantes dos empregadores e outros trs dos empregados dos setores rural, comercial e industrial (indicados pelas federaes e instituies estaduais e territoriais correspondentes). O Conselho Tcnico era composto pelo superintendente da Sudam, por seu secretrioexecutivo, pelo presidente do Basa e mais quatro membros de notrio conhecimento tcnico nomeados pelo Presidente da Repblica a partir de indicao do superintendente da Sudam. Aqui se percebe o controle direto do governo federal atravs da tecnoburocracia regionalizada206. Entre as competncias deste conselho encontravam-se: sugesto e apreciao de normas bsicas elaborao dos planos plurianuais; aprovao de normas e critrios gerais anlise de projetos e aplicao da legislao referente aos incentivos fiscais; aprovao de projetos de interesse ao desenvolvimento regional pleiteantes de incentivos fiscais e colaborao financeira (artigos 16 e 17). As competncias deste conselho foram bastante ampliadas quando o governo regulamentou a lei que o criou, Lei n 5.173, atravs do Decreto 60.079/67 j citado (SUDAM, s/d). Na primeira verso havia 12 alneas e na regulamentao elas saltaram para 31, das quais, destacamos a XXVI que lhe permitia deliberar sobre o cancelamento dos incentivos fiscais s empresas que achasse cabvel e a XIV que atribua ao conselho a prerrogativa de manifestar-se sobre os programas e oramentos de cada um dos organismos que atuam na Amaznia, bem como aferir suas possibilidades e necessidades, e analisar os resultados da execuo dos seus programas, com base nos pareceres tcnicos dos rgos competentes (SUDAM, s/d, p. 36).
205

Evidentemente, podemos tambm ler esta questo como um reforo ao papel de integrar a regio economia nacional como fornecedora de matrias-primas que, de fato, estava colocado no horizonte, mas no podemos negar que a burguesia regional via nisto (e desejava) a possibilidade de ganhos, reforando seus empreendimentos. 206 Falamos regionalizada pelo fato de que no necessariamente ela devesse ser originria da regio amaznica.

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Os recursos da Sudam (artigo 20) deveriam ser depositados no Basa (artigos 22 e 27) e eram compostos da seguinte forma:
I quantia no inferior a 2% (dois por cento) da renda tributria da Unio, dos recursos a que se refere o artigo 199 da Constituio Federal; II 3% da renda tributria dos Estados, Territrios e Municpios da Amaznia, previstos no pargrafo nico do art. 199 da Constituio Federal; III as dotaes oramentrias ou crditos adicionais que lhe sejam atribudos; IV o produto de operaes de crdito; V o produto de juros de depsitos bancrios, de multas e de emolumentos, devidos SUDAM; VI a parcela que couber, do resultado lquido das empresas de que participe; VII os auxlios, subvenes, contribuies e doaes de entidades pblicas ou privadas, nacionais, internacionais ou estrangeiras; VIII as rendas provenientes de servios prestados; IX a sua renda patrimonial (BRASIL, 2007f, p. 5)

A Superintendncia poderia ainda recorrer a emprstimos no Brasil ou no exterior (neste caso com autorizao do Presidente da Repblica) para garantir a efetivao de programas e projetos componente do Plano de Valorizao. Ademais, a lei criava o Fidam, substituindo o antigo Fundo de Valorizao Econmica da Amaznia. O novo fundo era constitudo por:
a) quantia no inferior a 1% (um por cento) da Renda Tributria da Unio dos recursos a que se refere o artigo 199 da Constituio Federal; b) o produto da colocao das Obrigaes da Amaznia, emitidas pelo Banco da Amaznia S. A; c) da receita lquida resultante de operaes efetuadas com seus recursos; d) de dotaes especficas, doaes, subvenes, repasses e outros; e) dos depsitos deduzidos do Imposto de Renda, no aplicados em projetos especficos, no prazo e pela forma estabelecidos na legislao de Incentivos Fiscais a favor da Amaznia; f) dos recursos atuais do Fundo de Fomento Produo, criado pelo artigo 7 da Lei nmero 1.184, de 30 de agosto de 1950, modificado pelo artigo nmero 37, da Lei nmero 4.829, de 5 de novembro de 1965 (BRASIL, 2007f, p. 7).

Quando esta lei foi regulamentada (Decreto 60.079) os recursos do Fidam passaram a compor formal e oficialmente os recursos da Sudam. Do total de 1% da renda tributria da Unio que deveria ser destinado ao fundo, pelo menos 60% seriam aplicados em crdito rural (artigo 45, pargrafo 3), demonstrando j desde aqui aquilo que ficar explcito nos anos 1970: a opo por estimular o setor agropecurio na regio. Tanto assim que nas mudanas que a Lei n 5.173 sofreu nos anos posteriores este percentual se manteve. A Lei n 5.174, de 27 de outubro de 1966, como j demonstramos, disps sobre a concesso de incentivos fiscais e adicionais Amaznia. Ela limitava a iseno s pessoas jurdicas e fixava o ano de 1982, inclusive, como exerccio limite da iseno. Gozariam deste benefcio fiscal os empreendimentos econmicos situados na rea da Sudam e por ela considerados de interesse ao desenvolvimento amaznico. Assim, os empreendimentos receberiam iseno:
I em 50% (cinqenta por cento) para os empreendimentos que se encontrarem efetivamente instalados data da publicao da presente Lei; II em 100% (cem por cento) para os empreendimentos: 1 que se instalassem legalmente at o fim do exerccio financeiro de 1971 (mil novecentos e setenta e um);

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2 que j instalados data da publicao da presente Lei, ainda no tivessem iniciado fase de operao; 3 que j instalados data da publicao da presente Lei, antes do fim do exerccio financeiro de 1971, ampliarem, modernizarem ou aumentarem o ndice de industrializao de matrias-primas, colocando em operao novas instalaes (BRASIL, 2007b, p. 1).

A lei estabelecia ainda que a Sudam sugerisse ao Conselho Monetrio Nacional os produtos regionais que teriam iseno do imposto de exportao (artigo 3). O artigo 4 isentava dos impostos e taxas de importao, quando reconhecido por autoridade competente, as mquinas e equipamentos destinados a empreendimentos declarados pela Sudam como prioritrios ao desenvolvimento econmico regional. Para isso estes produtos no poderiam ser obsoletos nem ter produo similar no pas que atendesse em tempo necessrio, econmica, qualitativa e quantitativamente as necessidades dos empreendimentos amaznicos. Quanto s dedues tributrias para investimentos, todas as pessoas jurdicas poderiam deduzir de seu imposto de renda e de seus adicionais (a) at 75% do valor das Obrigaes da Amaznia que adquirissem junto ao Basa; e (b) at 50% do valor do imposto devido para inverso direta em projetos agrcolas, pecurios, industriais e de servios bsicos que a Sudam tivesse declarado como de interesse ao desenvolvimento regional. Para ter acesso aos montantes desta deduo de 50% do IR a empresa beneficiada deveria entrar com recursos prprios no inferiores a 1/3 dos recursos totais necessrios ao estabelecimento do projeto. Neste ponto o que se viu foram as empresas inflacionaram artificialmente, e a Sudam acabou aceitando, os seus recursos prprios para ter acesso a um montante cada vez maior dos recursos dos incentivos fiscais. Quando esta Lei n 5.174 foi regulamentada, tambm pelo Decreto n 60.079/67, o acesso a este desconto de 50% passou formalmente se orientar por critrios de prioridade. Para tal o projeto deveria cumprir uma ou mais das circunstncias a seguir:
I promoo de maior ocupao de sentido social e econmico da rea Amaznica; II intensivo aproveitamento de mo-de-obra local ao nvel de programas, sem prejuzo da utilizao da tecnologia mais adequada a cada projeto; III aproveitamento de matrias-primas da Regio na produo de bens e servios, tanto destinadas substituio de importaes nacionais ou estrangeiras quanto exportao para mercados extra-regionais; IV localizao do empreendimento nas reas menos desenvolvidas da Regio, assim caracterizadas em Resoluo do Conselho Tcnico da SUDAM (SUDAM, s/d, p. 54).

Daqui observamos duas preocupaes centrais: a ocupao da regio e o beneficiamento de matria-prima como parte de um processo de estmulo indstria regional. A questo que se colocava j naquele momento era at que ponto e com qual sentido estas preocupaes se efetivariam. 2.5. Mudanas na Legislao e na Estrutura Institucional O Decreto-lei n 756 (SUDAM, s/d), de 11 de agosto de 1969, estendeu os prazos em relao iseno do imposto de renda fixados pelo artigo 1 da Lei n 5.174/66. At ento os empreendimentos que se instalassem at o exerccio de 1971 teriam direito ao mesmo, que valeria para gozo da iseno, at 1982. Pelo Decreto-lei n 756 o prazo foi estendido at 31 de dezembro de 1974 e a iseno valeria por at dez anos a partir do momento em que a Sudam 159

considerasse que o projeto estaria em fase de funcionamento normal. Esse prazo poderia ser estendido a 15 anos quando o empreendimento absorvesse em seu processo produtivo fundamentalmente matria-prima regional. A questo que podemos levantar que isso flexibilizava os prazos, pois em quanto tempo o projeto atingiria esta fase a partir da qual se contariam dez ou quinze anos de iseno? O Decreto-lei n 1.328, de 20 de maio de 1974 (BRASIL, 2007g), expandiu o prazo j alongado pelo Decreto-Lei n 756 de 1974 para 1978. Uma nova ampliao do prazo ocorreu atravs do Decreto-lei n 1.564, de 29 de julho de 1977 (BRASIL, 2007h), fixando a nova data at o exerccio de 1982, inclusive. Criada em outubro de 1966, a Sudam foi instalada, com sede em Belm do Par, em 30 de novembro do mesmo ano. Pouco mais de um ano depois da criao da Superintendncia, e menos de 11 meses depois de regulamentada a lei que a criara, a legislao foi alterada. A Lei 5.374, de 7 de dezembro de 1967 (SUDAM, s/d), introduziu mudanas e deu nova redao Lei 5.173/66. Entre estas, excluiu a alnea a do artigo 14 que dava ao Codam a prerrogativa de opinar sobre o Plano de Valorizao, limitando a capacidade deste conselho de intervir na poltica global de desenvolvimento amaznico. A Lei 5.374 tambm modificou a composio dos recursos da Sudam na medida em que deixou de existir formalmente a obrigatoriedade do governo federal destinar quantia no inferior a 2% da renda tributria da Unio. A nova redao falava de recursos plurianuais, nunca inferiores ao montante da participao (consignada no Oramento da Unio) da Sudam no Plano de Valorizao. Como se v montante no necessariamente implica que se atingiria o percentual at ento especificado e que desde a Spvea (neste caso 3%) era motivo de muitas crticas ao governo federal por no cumpri-lo. Pandolfo (1994) analisou a criao da nova superintendncia como uma perda de poder da mesma em relao anterior. Diante da transformao da Spvea em Sudam, esta ficou vinculada a um ministrio [...], Mecor, isto , a Sudam perdeu a fora poltica que gozava a Spvea, que funcionava como um superministrio, ligado diretamente Presidncia da Repblica. Criava-se, agora, um degrau entre o poder de deciso do rgo regional e o poder central (PANDOLFO, 1994, p. 55). H evidentemente uma superestimao do poder da Spvea nesta anlise, mas no podermos descartar totalmente esta lgica de pensamento. Junto Lei n 5.374/67 a Sudam passou a se vincular ao Ministrio do Interior. Pereira (1976) conclui que esta mudana levou perda de autonomia da Sudam e ao conflito entre determinao legal e procedimento prtico:
Dadas as circunstncias de o MECOR ser um Ministrio Extraordinrio, exercendo muito mais a coordenao dos rgos regionais e no o comando sobre eles, a SUDAM, apesar de ter por essa vinculao um certo cerceamento de sua capacidade de atuao por depender de instncia superior, gozava de uma relativa liberdade de ao, podendo realizar diretamente contatos com os demais ministrios. Entretanto, ao vincular-se ao MINTER, Ministrio dotado de um maior poder de comando, a Sudam perdeu praticamente, a funo de decidir sobre os planos e as estratgias de ao que, como autarquias, lhe competiria exercer. Em virtude dessa vinculao, a Superintendncia passou a ligar-se com os demais ministrios de forma indireta [...]. O MINTER passou a ditar as normas para a elaborao do planejamento regional, a controlar os resultados das operaes tcnicas empreendidas, a aprovar, em primeira instncia, os planos efetuados e a minimizar, por esses poderes, a autonomia que fora originalmente conferida SUDAM no mbito regional. Aqui comeamos a perceber uma defasagem entre as determinaes legais e os procedimentos prticos (PEREIRA, 1976, p. 132).

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O Fidam tambm passara por mudanas quanto composio de seus recursos. Quando a Lei n 5.173/66 foi criada estabelecia que, entre as fontes de seus recursos, estava quantia no inferior a 1% da renda tributria da Unio. J na regulamentao da lei, atravs do Decreto 60.079/67, este item recebeu uma redao que dizia que seus recursos, neste ponto especfico, proviriam dos recursos do oramento da Unio que lhe fossem destinados. A Lei n 5.374/67 afirmava que este valor no poderia ser inferior sua participao no Plano de Valorizao Econmica da Amaznia consignados no oramento da Unio, porm no definia percentual. No Decreto-lei n 756/69 manteve-se a redao presente no Decreto n 60.079/67, qual seja, as dotaes oramentrias da Unio que lhe forem especificamente destinadas (SUDAM, s/d, p. 43 e 83), retirando qualquer referencial de obrigatoriedade de valor por parte do governo federal. Ainda na lei de 1967 foi suprimido o pargrafo 4 do artigo 30 que colocava Sudam a possibilidade de fiscalizar a gesto financeira das entidades que tivessem recebido recursos destinados ao Plano de Valorizao. Isso, pelo menos aparentemente, era uma contradio com o discurso moralista que havia sido tomado desde o golpe de 1964 e fora uma das argumentaes centrais da extino da Spvea. Essa atribuio voltou a aparecer a partir do Decreto n 62.235, de 7 de fevereiro de 1968. A Lei n 5.374/67, segundo publicao da Sudam (s/d), foi assinada pelo presidente Costa e Silva em atendimento s sugestes do segundo superintendente da instituio, coronel Joo Walter de Andrade, apoiadas pelo ministro do interior de ento, General Afonso de Albuquerque de Lima. Nela o Codam e o Conselho Tcnico foram substitudos pelo Conselho Deliberativo (Condel), que assumiu as atribuies dos conselhos extintos e foi instalado em sesso de 5 de fevereiro de 1968. Assim, pode parecer que foi uma simples mudana almejada pela prpria tecnoburocracia regional, mas se recorrermos ao Decreto n 66.882, de 16 de julho de 1970 (SUDAM, s/d), que disps sobre a competncia e organizao do Ministrio do Interior, veremos que esta estrutura proposta no era uma exclusividade da Sudam, mas uma estrutura que se propunha para as demais superintendncias de desenvolvimento. O prprio ministro do interior na solenidade de posse de Andrade como superintendente da Sudam, em 31 de maro de 1967, j afirmara: pela minha experincia na Sudene, senti, de imediato, uma lacuna naquela estrutura. Falta-lhe um Conselho Deliberativo, que reputo essencial e dos qual participem todos os senhores governadores dos Estados e Territrio integrantes da comunidade amaznica, dente outros representantes j previstos em Lei (LIMA apud FERREIRA, 1989, p. 69). No seu artigo 9 (Decreto n 66.882) define-se que estas superintendncias seriam entidades da administrao indireta, autarquias. O pargrafo nico deste artigo estabelece que cada Superintendncia de Desenvolvimento Regional dispe de um Conselho Deliberativo, alm de uma Secretaria Executiva (SUDAM, s/d, p. 43). O artigo 10 define a composio de cada conselho, membro a membro, como os mesmos deveriam ser indicados e o perfil deles: a indicao de representantes dos Ministrios Civis nos Conselhos Deliberativos dever recair de preferncia em servidores que detenham atribuies de coordenao sobre os rgos que atuam na rea (SUDAM, s/d, p. 44). Definia at mesmo quem poderia participar da reunio do conselho como assessores dos membros no caso, servidores de entidades integrantes ou jurisdicionadas aos rgos com representao nos Conselhos (SUDAM, s/d, p. 45). Em 13 de fevereiro de 1974 o presidente Mdici junto com o ministro do planejamento, Reis Velloso, e do interior, Costa Cavalcanti, assinou o Decreto n 73.630, estabelecendo a estrutura da Sudam como sendo composta por uma Unidade Deliberativa (Conselho Deliberativo) e uma Unidade Executiva (Secretaria Executiva). Em seu artigo 3 definiu-se que a Sudam seria administrada, atravs da Secretaria Executiva, por um 161

Superintendente, atendidas as resolues do Conselho Deliberativo (SUDAM, s/d, p. 202). A Secretaria Executiva teria a seguinte estrutura bsica (que se subdividia em outras unidades): Superintendente, Superintendncia Adjunta de Planejamento, Superintendncia Adjunta de Operaes (onde se encontrava o Departamento de Administrao de Incentivos) e a Superintendncia Adjunta Administrativa. O novo conselho, introduzido pela Lei n 5.374/67, e instalado em 5 de fevereiro de 1968, como afirmamos, no tinha mais a prerrogativa formal, at ento destinada ao Codam, de opinar sobre o Plano de Valorizao. Quanto sua composio, no era a simples juno dos dois conselhos anteriores, surgiam mudanas entre os participantes. Saram os representantes das universidades, dos empregados e empregadores dos trs setores produtivos regionais e os tcnicos que compunham o Conselho Tcnico. Entraram representantes da Suframa, IBRA, SESP e Conselho Nacional de Pesquisa (CNPq). Os ministrios civis que fariam parte foram nominados: Agricultura, comunicaes, Educao e Cultura, Sade, Fazenda, Minas e Energia, Indstria e Comrcio, Transporte e Trabalho e Previdncia Social. Quando esta nova lei foi regulamentada, Decreto 62.235, de 07/02/1968, foram includos um representante da Fundao Nacional do ndio (Funai) e outro da Secretaria-Geral do Ministrio do Interior. Os demais membros componentes dos conselhos foram mantidos. Na realidade o que se viu foi a expanso do antigo Codam, pois os tcnicos que formavam o Conselho Tcnico deixavam de ter assento. Olhando com mais calma, esta mudana no foi simplesmente alterao na forma, mas no contedo. Primeiro, a representao local, expressa nos representantes de cada universidade federal da regio e, principalmente, dos seis representantes dos empregados e empregadores, havia sido excluda. Segundo, o Conselho Tcnico, por sua composio, deliberava a partir da tecnoburocracia regional/regionalizada,207 pois era composto pelo superintendente e pelo secretrio-executivo da Sudam, pelo presidente do Basa e por quatro pessoas com conhecimento tcnico. Ora, era um conselho da tecnoburocracia com inmeras prerrogativas e concentrao de algum poder. A extino deste conselho retira este local prprio da tecnoburocracia tomar deliberaes. Agora ela teria que disputar espao num conselho bastante ampliado, o Condel. Deste modo, o novo conselho, ao diminuir a representao setores locais e da tecnoburocracia regional/regionalizada, colocou a Sudam ainda mais prxima das polticas do governo federal, elaboradas em Braslia e no Sudeste. Dito de outra forma aumentou o poder de deciso e controle do governo federal dentro da instituio. A afirmao acima pode ser comprovada numa citao de Ferreira, ainda que seu tom fosse diferente da crtica que aqui estamos apresentando, pois, para ele, com o sistema de rodzio o Codam passava a funcionar como o verdadeiro centro de atrao das comunidades amaznicas - concluso com a qual no concordamos. Pelo fato do Conselho Deliberativo da Sudam ser, na sua maioria, composto por membros do eixo Braslia-Rio, Hugo de Almeida [seu superintendente]208 introduziu no sistema de reunies mensais daquele colegiado, o critrio de rodzio, acabando com o monoplio da capital paraense e dando a oportunidade a seus membros, responsveis pelas grandes decises da Sudam, a terem uma viso global dos problemas regionais pelo convvio com a realidade de cada Estado ou Territrio Federal (FERREIRA, 1989, p. 86). Quanto s mudanas com o Condel, Brito (1999) afirmou que o conselho dentro daquele regime de governo, embora pudesse manifestar-se quanto ao Plano de Valorizao, tinha poucas prerrogativas quanto a mud-lo. A sua existncia s fazia sentido nesse sistema
207 208

Ainda que esta fosse direta e formalmente subordinada ao Executivo federal. Que assumiu o cargo de superintendente em abril de 1974, nomeado por Geisel. Ele foi o primeiro civil a assumir este cargo.

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medida que ele era capaz de dar uma capa de legitimidade s polticas do governo no permitindo interferncia externa s polticas definidas (BRITO, 1999, p. 169). Na realidade ao Condel cabia mais do que isso, ele deveria no apenas legitimar, como aplicar a orientao nacional, por isso teria que ter uma composio onde os setores regionais se representavam de forma bastante minoritria. Como estamos vendo, as mudanas no se limitam estrutura organizacional, mas aos prprios instrumentos de interveno na realidade regional. Os incentivos fiscais haviam sido apresentados como os instrumentos por excelncia da Sudam para desenvolver a regio. Acontece que o Decreto-lei n 1.106, publicado e ratificado no Dirio Oficial da Unio de 24 de junho de 1970 (SUDAM, s/d), criou o Programa de Integrao Nacional (PIN), cujo objetivo formal era garantir a infraestrutura a esta integrao. Com o PIN se alterou a legislao do IR quanto aos incentivos fiscais. Do total dos recursos provenientes desta fonte 30% seriam destinados ao programa que se estava criando:
Art. 5 A partir do exerccio financeiro de 1971 e at o exerccio financeiro de 1974, inclusive, do total das importncias deduzidas do imposto de renda devido, para aplicaes em incentivos fiscais, 30% (trinta por cento) sero creditados diretamente em conta do Programa de Integrao Nacional, permanecendo os restantes 70% (setenta por cento) para utilizao na forma prevista na legislao em vigor (SUDAM, s/d, p. 101).

Em 1 de julho de 1971 o Decreto-lei n 1.178 criou o Programa de Redistribuio de Terras e de Estmulo Agro-indstria do Norte e Nordeste, o Proterra, com o objetivo formal, definido no artigo 1, de promover o mais fcil acesso do homem terra, criar melhores condies de emprego de mo-de-obra e fomentar a agro-indstria nas regies compreendidas nas reas de atuao da Sudam e da Sudene (BRASIL, 2007i, p. 1). O programa recebia uma dotao de Cr$ 4 bilhes para seus projetos (artigo 2) para o perodo de 1972-1974 e no artigo 3 afirmava que as aquisies ou desapropriaes de terra ocorreriam inclusive mediante prvia indenizao em dinheiro (BRASIL, 2007i, p. 1). O Proterra foi um programa complementar ao PIN e, tal qual este, contou com recursos dos incentivos fiscais, at ento da Sudam e da Sudene. Seriam 20% destes recursos. Os agentes financeiros eram, alm dos dois bancos regionais ligados s duas superintendncias, o Banco do Brasil, BNDE, Banco Nacional de Crdito Cooperativo e Caixa Econmica Federal, ou seja, ampliava-se o nmero de agentes financeiros a atuar sobre os recursos destinados ao desenvolvimento regional. Alm disso, este Decreto-lei (artigo 9) ainda manteve a destinao de 30% dos incentivos fiscais a favor do PIN. Os 50% restantes seriam divididos entre Sudam, Sudene, Sudepe, IBDF e Embratur. Com o PIN e o Proterra o governo militar descartava a poltica de colonizao espontnea e passava a apostar na colonizao dirigida, sob a conduo ou tutela do Estado. O pblico alvo seria os nordestinos que enfrentavam a seca ou os problemas fundirios na sua regio de origem. Inicialmente a faixa de 10 km de cada lado de rodovias federais na Amaznia passava para a rbita do governo federal (Decreto-lei n 1.106), posteriormente esta faixa foi expandida para 100 km, tirando dos Estados, na prtica, a capacidade de poder dispor das terras de seu territrio. Acontece que nem o PIN nem o Proterra estavam sob a rbita da Sudam, o que significava perda de poder de interveno na regio e concorrncia com outras instituies quanto a isso. A aparente fora apresentada formalmente quando da criao da nova Superintendncia, estava sendo seriamente testada e demonstrava que a letra da Lei n 5.173/66 no necessariamente correspondia realidade. Desde logo aps a sua criao, uma srie de modificaes foi sendo introduzidas na legislao diminuindo a capacidade de 163

interveno da superintendncia e reforando a ingerncia do ncleo central do Executivo federal veja os casos citados das modificaes quanto a fixao de valores e percentuais institucionais ao desenvolvimento regional a cargo da Sudam e a paulatina perda de autonomia e poder quanto elaborao dos planos de desenvolvimento regional, mais visvel nos anos 1970. Esse esvaziamento poltico foi intensificado pelo PIN e Proterra, pois, como lembra Carvalho (1985), toda a execuo dos [dois] programas passou para rbita do Ministrio da Agricultura, sob a coordenao direta do Incra (CARVALHO, 1987g, p. 84). Uma nova mudana importante seria introduzida pelo Decreto-lei n 1.376, assinado pelo Presidente Geisel em 12 de dezembro de 1974, onde se alterou os fundos de desenvolvimento anteriormente existentes, substituindo-os por novos fundos para a Sudene e Sudam e criando outros fundos (BRASIL, 2007j). Assim, foram criados os Fundos de Investimentos no Nordeste (Finor), Fundo de Investimentos na Amaznia (Finam) e o Fundo de Investimentos Setoriais (Fiset). O Finam seria operado pelo Basa, sob a superviso da Sudam (artigo 6). As mudanas ento introduzidas diminuram ainda mais o poder da Sudam, Sudene e tambm do Basa, pois o Fiset teria suas contas operadas pelo Banco do Brasil (artigo 7), sob a superviso da Empresa Brasileira de Turismo (Embratur), Superintendncia de Desenvolvimento da Pesca (Sudepe) e Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF). As agncias de desenvolvimento regional e setorial definiriam as prioridades e a aplicao dos incentivos fiscais (artigo 9), de modo que surgiam novas instituies e atores a definir os recursos antes destinados a Sudam e Sudene - e que, como vimos, j vinham sendo repartidos com a criao do PIN e do Proterra e foram mantidos por este decreto (artigo 13). A partir de ento, a aprovao dos projetos de pesca, turismo e reflorestamento localizados no Nordeste ou na Amaznia cabe[ria] aos respectivos rgos setoriais (BRASIL, 2007j, p. 5), no caso Sudepe, Embratur e IBDF.209 At 1974 as empresas optantes por deduzir seus impostos de renda no desenvolvimento regional (que eram depositados no Basa) poderiam optar por investir seus depsitos referentes ao IR em projetos prprios ou de terceiros. Em optando por estes ltimos a transferncia dos fundos ocorria por meio de casas de corretagem, que, segundo Carvalho (1987) passaram a cobrar gios exorbitantes, podendo alcanar at 40% dos recursos captados. Assim, a funo do Decreto-lei n 1.376/74 teria sido de substituir o mercado especulativo que estava atuando contra o sistema de crdito fiscal at ento presente. Para os novos fundos criados no mais se permitia aos depositantes do IR a escolha de qual projeto deveria receber os recursos que estavam sendo depositados, descartando a intermediao financeira das casas de corretagem. Contudo o prprio decreto-lei abriu brechas que permitiram a continuidade do corretor. Deste processo, Carvalho tirou algumas concluses que podemos enumer-las assim: primeira, o Fiset/Banco do Brasil passou a competir com o Finam e Finor pela captao dos recursos provenientes dos incentivos fiscais; segunda, como os recursos dos incentivos fiscais destinados Sudam dependiam do rateio feito pelo governo federal entre os diversos fundos e instituies a partir da disponibilidade oramentria em cada ano fiscal, o novo mecanismo fiscal reduziu drasticamente a autonomia da Sudam e dos depositantes privados que no tm 'projetos prprios' (CARVALHO, 1987, p. 217); terceira, houve uma concentrao de renda regional e dos recursos nos grandes empreendimentos e, por conta disso e na prtica, uma transferncia para outras reas do pas, de onde eram originrios estes empreendimentos. Um sintoma desta realidade era o fato de que do total de escritrios (obrigatoriamente registrados
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No caso do IBDF o Decreto-lei n 1.478, de 26 de agosto de 1976 (BRASIL, 2007k), introduziu mudanas nos percentuais cabveis a esta instituio por meio do Fundo de Investimentos Setoriais Florestamento e Reflorestamento. O Mobral e a Embraer tambm recebiam recursos, em propores reduzidas, dos incentivos fiscais.

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na Sudam) de elaborao de projetos para os solicitantes de recursos da superintendncia 27% se encontravam no Par e 20% estavam em So Paulo:
Merc disso, essa situao no s significou uma inverso dos benefcios fiscais em direo aos grandes empresrios, como tambm representou uma forte transferncia de recursos para as reas mais dinmicas do pas onde esto sediados os titulares dos projetos que esto sendo implementados na Amaznia [...], marginalizando o empresariado regional formado por pequenas e mdias empresas (CARVALHO, 1987, p. 219).

2.6. A Substituio Regional de Importaes Coube Sudam elaborar um plano de desenvolvimento regional. O 1 Plano Qinqenal de Desenvolvimento (SUDAM, 1967), aprovado em 1967, centrava-se num modelo econmico regional de substituio de importaes (mesmo em relao ao Sudeste brasileiro) e na ocupao demogrfica da regio. O plano ainda previa grande investimento em infraestrutura econmica - transporte em destaque (construo e pavimentao de rodovias, por exemplo). A tentativa de elaborar uma poltica de valorizao sustentada na industrializao substitutiva regional era uma expectativa da burguesia regional e que devia ter, at este momento, alguma ressonncia, mesmo que diminuta, na burocracia federal. Isso ficou evidente quando da apresentao dos projetos na 1 RIDA. O governo do estado do Par, atravs do Idesp, apresentou 19 trabalhos tcnicos e administrativos. Segundo Loureiro (2004) quase todos se destinavam a explorao por capitais mdios. Seus temas eram a produo da mandioca, milho, arroz, cultura de pimenta do reino, indstria de madeira, curtume de couro bovino, pesca, pecuria, fibras txteis, moagem de calcrio. A Sudam e o Basa apresentaram um documento (1 RIDA projetos em elaborao. fcil investir na Amaznia) contendo 48 projetos com o objetivo de serem desenvolvidos nos estados da regio. Na sua maioria eram projetos de cunho industrial, cujos empreendimentos j existiam na Amaznia e que objetivavam beneficiar produtos regionais. Alguns poucos estavam ligados agricultura e agropecuria e apenas um destinava-se a produo mineral, ainda assim sem muita especificao devido falta de informaes. Eram eles:
1) fabricao de fsforo; 2/3) vidros; 4/5) produo de parquet de madeira; 6) parafusos; 7/8) refrigerantes; 9/10) cimento; 11) perfumaria; 13, 14, 15) leo e torta de amndoa de babau; 16) leos vegetais e sabo; 17) industrializao de madeira e cermica; 20) pesquisa, lavra, minerao e industrializao de cassiterita; 21) produo de adubo pela industrializao do lixo; 22) ampliao de hotel; 23/24/25/26/27) fiao e tecelagem de fibras regionais; 28) cria de gado leiteiro e instalao de pimental; 29/30/31/32/33/34) cria de matrizes para melhoria de rebanho e engorda de gado; 35/36) industrializao de leos vegetais; 37) produo de embutidos e subprodutos de carne; 38) produo e industrializao do sal; 39) fabricao de redes e mosquiteiros; 40) transformao de oleaginosas e produo de algodo em pluma; 41/42/43) fabricao de mveis hospitalares e tubos de ao; 44) fabricao de cordoalhas, barbantes, linhas de pesca e algodo hidrfilo; 45) beneficiamento de borracha; 46) navegao de cabotagem; 47) produtos farmacuticos; 48) fabricao de material eletrodomstico (BASA/SUDAM apud LOUREIRO, 2004, p. 84-85).

Podemos observar assim, que se buscava mais ou menos explicitamente uma poltica de substituio regional de importaes, ou pelo menos o fortalecimento das atividades 165

regionais. Com isso reivindicavam-se recursos extra-regionais para estas atividades e se procurava transpor para o plano regional o esquema cepalino da industrializao por substituio de importaes. Num primeiro momento isso provavelmente teve uma ressonncia na tecnoburocracia regional. Fazendo um balano das atividades da Sudam e dos incentivos fiscais o ministro do interior, Lima (1971), afirmou que dos projetos industriais que receberam a aprovao de incentivos fiscais em 1967 os mais beneficiados foram as indstrias de transformao, das quais se destacaram as txteis e fibras, cimento, leos vegetais e beneficiamento de madeiras, sendo que a extrao mineral no recebeu recursos expressivos neste ano. O Par concentrara a maior parte destes projetos e recursos. Para o representante da Sudam no II Frum sobre a Amaznia (1968), Ronaldo Franco de S Bonfim, o motor de crescimento de uma economia repousaria sobre trs pontos: substituio de importaes, aumento das exportaes e ampliao do mercado interno. Assim, para a Amaznia o modelo de desenvolvimento ser aquele seguido pelo Brasil como um todo, ajustado, evidentemente, s caractersticas e dimenso econmica da Regio (BONFIM, 1971, p. 113). Desta forma, apresentado em evento oficioso e diante de autoridades governamentais e figuras acadmicas reconhecidas pelo governo, a poltica de substituio de importaes assume explicitamente o carter de poltica da Sudam. Para quem falava em nome da Superintendncia a substituio de importaes poderia levar a um processo relativamente amplo de desenvolvimento agrcola e industrial, que objetivar atender demanda do mercado regional. Apesar da escassez populacional, este mercado no to pequeno quanto se poderia pensar primeira vista (BONFIM, 1971, p. 113). Diante destas informaes acreditamos ser possvel levantar a hiptese de que no incio do governo militar havia dois movimentos, no plenamente identificveis, a respeito de desenvolvimento regional amaznico. Um estava ligado aos militares e burocracia regionais (ou regionalizados) e propunha a substituio regional de importaes, apoiado em grande medida na indstria regional, recebendo apoio da burguesia local. Neste sentido, representavam certa continuidade do projeto da Spvea:
Evidentemente, este ngulo do desenvolvimento da Amaznia ser realizado sob a ao da pequena e da mdia empresa, em face das limitaes de seu mercado. Ser perfeitamente vlida a produo de certos bens de consumo na regio, principalmente aqueles em que detiver uma vantagem comparativa para produzir localmente. Assim, estaramos indo de encontro formulao de uma poltica de desenvolvimento, procurando substituir a importao da maioria dos bens de consumo que possam ser fabricados na Regio, por bens de produo, para facultar o crescimento econmico dos setores agrcolas e industrial (BONFIM, 1971, p. 114).

Afora isso, mas associado substituio de importaes, como o mvel da produo seria o consumo, segundo Bonfim, no faria sentido pensar a instalao de novos empreendimentos na regio se no se aumentasse o poder de compra do consumidor, ou seja, o mercado regional. Essas proposies no significam que este movimento fosse exclusivamente regionalista, sustentado na pequena e mdia indstria regional, que era o que aqui havia quando comparado com a indstria do Sudeste ou dos pases industrializados. Ele procurava conciliar apoio a projetos regionais com a entrada de capitais de fora da regio. Isso fica evidente quando Bonfim fala do aumento das exportaes que, passariam pela utilizao dos vastos recursos naturais que deveriam ser transformados em mercadorias exportveis cujo 166

objetivo seria alcanar o mercado mundial. Aqui o papel ter que ser desempenhado pela grande empresa industrial. Para atuar no mercado internacional dever-se-ia ter qualidade e preos competitivos, que seriam conseguidos atravs de pesquisa tecnolgica, rgido controle de qualidade e elevada escala de produo. Evidentemente, esses pontos no podem ser cobertos plenamente pela pequena e mdia empresas (BONFIM, 1971, p. 114). Acreditamos que a existncia desta poltica de substituio de importaes seja uma das fortes razes explicativas ao fato de o governo militar manter, em certo sentido, uma poltica de repasse de recursos prprios superintendncia recm-criada tal qual mantiveram os governos anteriores em relao Spvea.210 Apesar de os gastos totais do governo federal na Amaznia (Sudam e demais instituies) estarem em 1968 em 4,9% dos seus gastos totais (acima do que arrecadou na regio) o que se viu, no perodo entre 1953 (ano da criao da Spvea) e 1967, foi uma constante reduo dos recursos recebidos em relao aos orados, chegando no ltimo ano do intervalo temporal a alcanar to somente 29,2% (veja a tabela 14). Isto era compensado com a elevao dos investimentos privados decorrentes dos favores fiscais do Estado.
Tabela 14: SPVEA/Sudam Recursos financeiros orados e recebidos, 1953-1967 Ano 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 Orado 8.000,00 1.134.121,00 1.148.564,70 1.901.492,71 2.958.373,72 3.312.441,89 3.434.115,90 4.889.481,80 5.457.778,37 7.599.993,32 12.174.509,00 26.470.934,00 26.359.482,00 56.300.000,00 81.627.588,00 Recebido 8.000,00 1.134.121,00 1.110.328,50 1.451.038,65 1.831.009,37 2.184.093,50 3.059.931,82 4.205.458,65 3.885.416,47 4.349.493,32 7.604.082,62 18.534.607,49 21.047.586,00 45.585.800,00 23.823.345,90 % de a/b 100 100 96,6 76,3 62,0 65,9 89,1 86,0 71,2 57,2 62,4 70,0 79,5 80,9 29,2

Fonte: Sudam/Diviso Financeira apud Mendes (1971).

H, portanto, no apenas uma insuficincia dentro das possibilidades reais do Pas, nos investimentos federais propostos para a Amaznia, como um declnio dos recursos
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claro que devemos associar isso ao papel que o governo concebia para a regio nos marcos da reproduo capitalista brasileira. Papel este que ser reformulado (ou, dizendo de outra forma, definido) no decorrer dos anos 1970.

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propostos pela Unio disposio dessa rea. Esse declnio compensado, at certo ponto vantajosamente, pelo aumento dos investimentos privados estimulados pelos favores fiscais, como vimos. Estes investimentos privados, porm, no substituem aqueles, mas ao contrrio supem-nos. Vale dizer que na medida em que crescem a execuo de projetos em atividades diretamente produtivas, aumentam mais do que proporcionalmente as necessidades de inverses de capital bsico quando, na verdade, se est constatando uma retrao dessas inverses (MENDES, 1971, p. 138).

Ainda neste tom de crtica, Mendes afirmou que j no nos satisfazem declaraes de platnicas de amor. O Autor destas citaes, Armando Dias Mendes, foi professor da Universidade Federal do Par e presidente do Basa quando da sua fundao. No tocante Sudam colaborou em diversos momentos na elaborao de polticas para a regio, inclusive no anteprojeto do Programa de Ao Imediata, que, segundo ele prprio (MENDES,1971), ficou conhecido com impropriedade como I Plano Diretor. Estamos colocando essas informaes pessoais por acharmos que se trata de um formulador que podemos colocar como membro do pensamento tecnocrtico regional, destacando assim a citao acima. Assim posto, possvel perceber a continuidade do movimento surgido nos ltimos anos de existncia da Spvea, qual seja, a elevao dos recursos provenientes de incentivos fiscais e a reduo de investimentos prprios. Com isso a nova superintendncia passou, desde os seus primeiros anos, a viver na dependncia dos montantes atrados pelos favores fiscais do Estado. Isso significava que qualquer desestmulo ao capital que diminusse sua atrao via incentivos implicaria numa forte crise para a Sudam. Por isso, a Superintendncia buscou constantemente manter os pontos de atrao: iseno fiscal, crdito, terras e infraestrutura. A tecnoburocracia regional, supondo existir alguma autonomia para elaborar poltica, pleiteava mais recursos para sua ao regional, para aplicar a poltica por ela pensada, o que, entre outros, implicaria e aumentar seu poder, mas isso no significava que estivesse disposta a enfrentar o Executivo federal e seus pressupostos sobre a regio. Em 1967 o prprio Armando Mendes, como presidente do Basa, escreveu a introduo a um livro que foi a publicao do relatrio (finalizado em fevereiro de 1966) que a Sociedade Brasileira de Servios Tcnicos e Econmicos Limitada (Brastec) preparou, sob encomenda do banco, analisando a produo de borracha no Brasil. O relatrio teve como objetivo subsidiar a reformulao a poltica econmica nacional da borracha211 que seria parte da Operao Amaznia. Na apresentao do livro-relatrio Armando Mendes afirma que
A Operao Amaznia cumprir-se- na medida em que a conscincia nacional se mobilizar para a consecuo de seus objetivos finais e vier a participar efetivamente de um esforo comum de preservao da soberania nacional nesta rea, atravs da realizao de programas e projetos que sero, no apenas politicamente indispensveis e socialmente urgentes, mas tambm economicamente rentveis (MENDES, 1967, p. 16).

O segundo movimento dentro do governo militar quanto ao desenvolvimento amaznico estava ligado diretamente ao Executivo federal central e aos capitais extraregionais (estatais, nacionais e estrangeiros) e colocava a estes a conduo do desenvolvimento regional. No preciso se alongar quanto a isso, nem tampouco especular,
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Mas que, para alm disso, acabou fazendo um diagnstico da prpria regio amaznica.

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para constatar qual projeto saiu vitorioso, se que chegaram a um confronto frontal. Objetivaremos deixar isso mais claro no decorrer deste e dos prximos captulos. Por ora queremos acrescentar uma observao a mais: parecia haver uma descrena no Executivo federal quanto capacidade do empresariado regional e aos prprios governos locais. Isso aparece at mesmo em alguns documentos das prprias instituies regionais. No relatrio da Brastec, encomendado pelo Basa, apesar de se supor que a capacidade empresarial no seria obstculo ao desenvolvimento, chamava-se ateno para dois aspectos:
O primeiro, que o esprito empresarial da Regio, em grande parte, dominado por um mercantilismo predatrio, cimentado, em mais de cem anos de atividade de coleta e de explorao dos recursos florestais da Regio. Por outro lado, praticamente, no existe empresrio rural. As atividades agrcolas so dominadas ou por hbitos extrativistas ou por uma psicologia meramente comercial, ambas condies adversas ao desenvolvimento de uma agricultura racional (BASA/BRASTEC, 1967, p. 273).

Isso seria reflexo de uma economia pr-capitalista, populao analfabeta e do territrio isolado e esparsamente povoado. Nisso sim residiria o principal obstculo encontrado:
Da anlise precedente conclui-se que o principal obstculo ao desenvolvimento econmico da Amaznia o fato de ser o seu territrio escassa e esparsamente povoado, com uma populao analfabeta, conservando, em grande parte, as caractersticas de economia pr-capitalista, semi-isolada em relao aos grandes centros urbanos da Regio e ao resto do Pas, empregando mtodos primitivos de produo no extrativismo florestal e em uma agricultura nmade [...] Esse nomadismo [provocado pelo extrativismo expedicionrio] que tanto prejudica as iniciativas agrcolas e provoca o esgotamento progressivo dos recursos florestais, atesta que o homem no soube organizar o espao geogrfico para sua ocupao efetiva (BASA/BRASTEC, 1967, p. 277 e 285).

Essa situao era agravada pelo sistema do aviamento que mantinha o homem rural em nvel mnimo de sobrevivncia e se apresentava como o principal obstculo modernizao agrcola. A Spvea havia proposto a reconverso da economia regional, descartando o extrativismo em favor da agricultura. Quanto a isso, o relatrio no cita esta superintendncia, mas constata que o extrativismo (atividade que se tornou anti-econmica e anti-social) estava sendo substitudo por uma agricultura nmade e predatria, que tambm seria um estmulo instabilidade e mais um fator adverso formao de uma sociedade agrcola permanente. Na verdade a crtica mais direta SPVEA, mesmo que no citando seu nome, no de todo vlida. No relatrio o erro mais grave da poltica de valorizao econmica da Amaznia era o fato de vincular o desenvolvimento regional ao extrativismo, particularmente da borracha silvestre. Ora, os interesses da borracha ainda se faziam presentes na poltica regional, mas vinham em decadncia, estando progressivamente fragilizados desde o ps-batalha da borracha. A Spvea j criticara abertamente o extrativismo e propunha a sua substituio pela agricultura. Tambm diferentemente da Spvea,212 apesar de defender o revigoramento e dilatao do mercado consumidor regional, no se defende claramente uma poltica de substituio de
212

No esqueamos que o relatrio foi apresentado em fevereiro de 1965, quando esta superintendncia ainda existia.

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importaes. Entre as recomendaes propostas no h nenhuma que exponha algo mais concreto sobre isso. Dentre estas sugestes defendidas, citamos a acelerao do movimento j iniciado de substituio do extrativismo tradicional pela agricultura e pecuria; esta ltima deveria receber bases slidas, estimulando a formao de pastagens artificiais; desenvolvimento do ensino prtico agrcola para formar mo-de-obra, mas, principalmente, para renovar a mentalidade dos agricultores; ocupar as terras devolutas a partir de uma poltica aglutinadora, estimulando a formao de ncleos produtores prximos aos mercados consumidores; racionalizao da comercializao agrcola, substituindo o aviamento por crdito itinerante e por cooperativas; tomar como mais alta prioridade os trechos rodovirios da regio, que deveriam ser conectados rodovia Marginal da Selva e s rodovias BR 174, BR 401 e BR 307; concesso de iseno total por 20 anos de todos os tributos federais e estaduais s atividades econmicas estabelecidas ou que viessem a se localizar nos territrios de Rondnia e Roraima, ao estado do Acre e parte do Amazonas. Apesar de que no fosse o nico, nos parece que o problema de fundo para a poltica substitutiva de importaes era que nem o capital extra-regional nem o governo federal estavam necessariamente dispostos a investir significativamente nestes mesmos setores. Ademais, de acordo com Cano (1983) e Loureiro (2004), o caminho da substituio regional de importaes, ainda que contasse com alguma simpatia em setores do executivo federal, se tornaria invivel porque, na medida em que se processava a integrao dos mercados, o que agora estava possibilitado pelas rodovias federais ligando a regio ao resto do Brasil, a concorrncia da indstria do Sul do Brasil reduziria esses esforos da industrializao regional tanto no Nordeste quanto, e principalmente, na Amaznia onde o ncleo industrial ainda se encontrava em formao (LOUREIRO, 2004, p. 86). Parece-nos que podemos apontar alguns elementos explicativos da adeso da burguesia regional proposta que o governo militar apresentava para a regio. Primeiro, era um setor h muito em crise, que no conseguia apresentar um projeto consistente de desenvolvimento regional e, por isso, vivia clamando por ajuda e interveno federal. Quando o governo se compromete a investir na regio h uma predisposio em aceitar esta ao. Segundo, no podemos esquecer que estvamos em uma ditadura militar, onde o espao para contestao diminui. Terceiro, pela proposta apresentada os setores regionais de fato alimentaram alguma expectativa de que seriam beneficiados com recursos extra-regionais, ainda que tivessem que compartilhar o poder regional com setores de outras regies. Neste sentido, a extenso dos incentivos fiscais, incorporando a agropecuria e a extrao madeireira, parecia ser a confirmao da incorporao efetiva e significativa dos setores regionais no projeto nacional para a Amaznia. Alm disso, agropecuria e madeira pareciam estar mais prximos do desenvolvimento econmico, tecnolgico e empresarial da regio. Quarto, a Spvea o BCA eram instituies em crise, fragilizadas e, em certo sentido, desacreditadas (veja o discurso do seu superintendente ps-golpe militar no captulo anterior), de modo que a proposta de sua substituio por novas instituies (modernas e aparelhadas com recursos) tendia a ser bem aceita. Quanto a este ltimo ponto Loureiro afirmou que:
Nestas circunstncias, a prpria burguesia regional no apreendeu a abrangncia da ao poltico-social e dos mecanismos de transferncia de recursos pblicos para os grandes grupos econmicos nacionais e estrangeiros, dos quais ela mesma se beneficiou apenas com sobras residuais, entrincheirando-se, at a dcada de oitenta, na luta pela regularizao de reas de extrativismo vegetal, sem mesmo usufruir, mais

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amplamente, dos mecanismos que havia apoiado anteriormente (LOUREIRO, 2004, p. 107).

Apesar das expectativas, desde a fundao da Sudam as possibilidades de construo de um programa de desenvolvimento regional a partir da tecnoburocracia regional e mesmo da burguesia local eram mnimas. Ao final dos anos 1960 e incio dos anos 1970 esta realidade foi aprofundada com as mudanas de poltica para a regio e para a superintendncia: modificaes nos rgos de deciso da Sudam, na legislao e criao do PIN e do Proterra. Em resumo: as mudanas que ocorrem nos anos 1970, no apenas na Sudam, mas no prprio papel que passaria a ser cumprido pela regio, no seriam possveis sem as transformaes que estavam sendo operadas no decorrer dos anos 1960. Neste perodo tambm assume o governo o general Emlio Garrastazu Mdici, do qual o ministro do interior, Albuquerque de Lima, havia sido adversrio na disputa interna pela Presidncia do pas no bloco composto pelo alto comando militar. Segundo Carvalho (1987), a posse de Mdici fez cair no apenas o ento ministro do interior como todo o estafe a ele ligado, no qual se encontravam o superintendente da Sudene, general Euler Bentes, e o coronel Joo Walter Andrade, superintendente da Sudam.213 Para o lugar deste ltimo Mdici nomeou general Ernesto Bandeira Coelho, que havia sido interventor da Spvea logo aps o golpe militar de 1964. Se at aqui, apesar de no concretiz-la, a tecnoburocracia regional chegou a elaborar polticas de apoio a burguesia local e a um processo de substituio de importaes, a partir de agora nem esta autonomia lhe cabia, restando-lhe adaptar a poltica nacional para a regio elaborada nos planos nacionais de desenvolvimento e, como parte disso, aprovar os projetos dependentes dos incentivos fiscais. 2.7. I Plano Qinqenal de Desenvolvimento No seu ltimo ano de existncia a Spvea, assessorada pela Montreal Organizao Industrial e Economia S.A. (Montor), elaborou o Plano de Ao destinado a conduzir do desenvolvimento regional. A Sudam, quando substituiu a antiga superintendncia, reformulou este plano dando um novo formato de onde originou o I Plano Quinquenal de Desenvolvimento (1967-1971). Assim, o plano da nova instituio (e ela prpria nos seus primeiros anos) ainda refletiu muito da Spvea e tambm a poltica de substituio de importaes tal qual colocamos no subitem anterior. O plano (SUDAM, 1967) fez um diagnstico sucinto da regio, destacando os obstculos ao desenvolvimento. Na rea geogrfica os problemas apresentados eram a grande extenso fsica, a disperso dos ncleos populacionais existentes214 e a falta de conhecimento sobre o potencial dos recursos naturais. Por conta disso, apoiado na teoria dos plos, se prope a delimitao de reas que concentrariam o recebimento dos investimentos, conformando os plos de desenvolvimento. Defende-se, ainda, a reviso do conceito de Amaznia Legal de modo a que seus limites passem a coincidir somente com a delimitao da Regio Norte.
213

Ferreira (1989) apresentou outra razo sada de Albuquerque de Lima. Ela teria sido motivada pelos desentendimentos do ministro do interior com o ministro da fazenda quanto poltica de tributo ao Nordeste. 214 Apesar disso, o plano afirmava que as grandes extenses territoriais desabitadas no seriam um problema econmico desde que elas fossem economicamente aproveitadas, se tornando um privilgio ao Brasil. O problema residiria nas reas de extrativismo onde se configurava um subdesenvolvimento em sua expresso mais primitiva.

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A preocupao com a integrao da regio vida nacional decorria do receio frente cobia internacional ou explorao predatria dos recursos naturais nas reas de fronteira. Para se contrapor a essa situao o plano defende a indispensvel presena institucional do governo e da cultura nacional. Isso seria o fundamento para a explorao posterior dos recursos naturais e para a atrao de recursos. Quanto rea social, constatava-se a escassez de recursos humanos ocupao das fronteiras e se propunha um sistema de convnios que facilitasse a concentrao de recursos, sob a liderana da Sudam, na sade, educao e saneamento, aproveitando as oportunidades da aglomerao nos plos de desenvolvimento e ncleos colonizadores. Do ponto de vista econmico, constatou um dualismo (marcado pela presena do extrativismo),215 desconhecimento dos recursos naturais, precria infraestrutura econmica e de abastecimento agropecurio populao, assim como de escoamento da produo, e incipiente industrializao marcada por pequenas indstrias semi-artesanais216 ao lado de alguns poucos enclaves de grande dimenso. Alm da pequena dimenso, a indstria amaznica tinha fraco poder germinativo, encontrava-se distante dos demais mercados e diante de um reduzido mercado local. A poltica proposta a racionalizao das atividades extrativas, a transformao em cultivo daquelas que se prestassem a isso e a manuteno do crescimento extrativista abaixo do ritmo de crescimento econmico regional. Junto a isso se defende uma investigao profunda sobre o potencial dos recursos naturais e a concentrao de recursos oramentrios na Sudam para aplic-los, atravs dos rgos apropriados, nos projetos escolhidos em conjunto com o DNPM. No que toca aos investimentos em infraestrutura o plano no define formalmente uma prioridade a uma das modalidades de transporte, os investimentos neste setor deveriam beneficiar, equitativamente, os diversos meios de transportes (SUDAM, 1967, p. 45), mas afirma que deveria privilegiar as vias de penetrao que fossem faixas de desenvolvimento e que ligassem ou viessem a ligar os plos de desenvolvimento. O que se viu que estas vias de penetrao foram essencialmente rodovirias e isso ficou evidente na distribuio dos recursos da Sudam. No Plano Diretor, elaborado em 1967, do total do oramento da superintendncia (para todos os gastos e investimentos, includos os recursos do Fidam) 24,2% foram destinados somente ao transporte rodovirio (veja tabela 15 no prximo tpico deste captulo). Nos anos seguintes anunciou-se a construo das rodovias Transamaznica, Santarm-Cuiab, Perimetral Norte e outras mais. As prioridades do plano foram a agropecuria e a indstria, que seriam os setores dinmicos regionais. A importncia do primeiro estaria no fato de ser um setor altamente dinmico, capaz de aumentar a capacidade de importao necessria a manter um fluxo crescente de bens de capital (SUDAM, 1967, p. 31). Para a agropecuria defendem-se investimentos nos rgos de fomento e na expanso do crdito de modo a desenvolver agressivamente o setor. Para a produo industrial propunha-se a promoo de indstrias pequenas e mdias, de alto valor adicionado local, para o beneficiamento de matrias-primas
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Que vinha em declnio. O plano constata que em 1953 ele representou 36% da atividade produtiva regional e 1962 cara para 19%. Em 1949 a borracha representou 6,0% do produto regional e em 1962 somava to somente 2,4%. 216 Segundo os dados do plano (SUDAM, 1967), entre 1950 e 1960 o nmero mdio de operrios por estabelecimento industrial na Regio Norte caiu de 13 para 10, enquanto na mdia nacional este nmero subiu de 15 para 16. Mesmo assim, a presena da mo-de-obra na composio final do produto ainda era muito acentuada, o que demonstra o baixo grau de capitalizao e inovao tecnolgica destes estabelecimentos.

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e incorporao de novos contingentes de mo-de-obra. Props-se tambm: (1) a modernizao e expanso das indstrias de mercado local atravs da concesso de crdito e assistncia tcnica ao industrial, permitindo (para o qual chamamos ateno) enfrentar a concorrncia crescente dos produtos oriundos do Sul [entenda-se Sudeste principalmente] e do Nordeste (SUDAM, 1967, p. 47); e (2) promoo de novas indstrias que reduzissem ou suprimissem importaes. Outro obstculo ao desenvolvimento estava na rea institucional com a insuficincia do esprito empresarial e falta de estmulo iniciativa privada. Afora isso, a integrao nacional era inadequada e faltava coordenao atuao dos organismos pblicos locais. Por conta desta realidade, defendia-se: facilitar correntes migratrias qualificadas; formao tcnica populao regional; estmulo a que a populao amaznica passasse a tomar conscincia da problemtica regional e desejasse o desenvolvimento;217 criao e promoo da mentalidade industrial na regio e a implantao de indstrias de mercado nacional e externo base matrias-primas regionais. Quanto a isso, apesar de apostar na indstria local, o plano constata a fragilidade do empresrio local e chama o Estado assumir para si a tarefa de atrair empresrios de outras regies.
O desenvolvimento da Amaznia s poder ser conseguido, a curto prazo, se o poder pblico chamar a si, decisivamente, a tarefa de romper, por uma atuao eficiente, os obstculos ao desenvolvimento e promover, paralelamente, a mobilizao de empresrios capazes de multiplicar empreendimentos sob o risco e vantagens da iniciativa privada. Embora possa a Sudam assumir iniciativas de pioneirismo econmico, em reas essenciais onde a empresa privada se mostre hesitante, o xito dos programas depender, em ltima instncia, da possibilidade de atrair empresrios capazes de dar continuidade e base econmica aos novos projetos (SUDAM, 1967, p. 48).

Assim, o plano almejava uma poltica de apoio indstria e produo regionais, sustentada na substituio de importaes e investimentos extra-regionais. Objetivava com isso alterar a estrutura setorial da economia amaznica de modo a dar-lhe o carter dinmico que a aproxime das condies de crescimento auto-induzido, bem como, atravs dos investimentos autnomos, aumentar o estoque de capital social e ampliar a infra-estrutura econmica, garantindo a continuidade desse crescimento (SUDAM, 1967, p. 31). Evidentemente, a presena estatal federal seria fundamental e isso se apresenta na forma de um chamamento necessidade de que o governo direta ou proporcionalmente, atue em vrias reas, onde a iniciativa particular se mostre hesitante e porque ser preciso intensificar substantivamente a atuao dos rgos federais na regio (SUDAM, 1967, p. 31). Como objetivos o plano propunha: crescimento do PIB real taxa superior expanso nacional; crescimento do consumo per capta; alterao da estrutura econmica, destacando os setores industrial e agrcola (agropecurio), criando as condies ao auto-desenvolvimento; criao de empregos; estmulo exportao e substituio de importaes, particularmente no setor de abastecimento; criao de infra-estrutura social e econmica; levantamento das disponibilidades da regio quanto aos recursos naturais; e ocupao das reas prioritrias para fins de desenvolvimento, colonizao e segurana nacional. Junto a esses objetivos o plano buscava tambm o equilbrio no balano de pagamentos regional.
217

Grifo nosso. Assim posto parecia que a populao local era contrria ao desenvolvimento. difcil se comprovar ou no isso. Independente desse fato, o que no foi questionado que desenvolvimento seria esse?

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Diante destes objetivos a Superintendncia buscou formar a infraestrutura necessria ao desenvolvimento de projetos regionais e a integrao intra-regional e com as demais regies do pas, o que ficou evidenciado na destinao de 40,5% dos seus recursos para investimento em transporte. Para Carvalho isso j demonstrava o redirecionamento da ao estatal como administrador dos interesses burgueses do plo dominante da economia nacional. Certamente que a 'ideologia da integrao da Amaznia ao resto do pas', serviria como pano de fundo para amortecer as pouqussimas resistncias da burguesia local ao projeto expansionista do capital monopolista (CARVALHO, 1987, p. 80). Para alcanar os objetivos propostos a Sudam colocava como indispensvel e fundamental a entrada de recursos externos: governamentais e privados de outras regies. Como se v os recursos externos de que a Superintendncia se refere so recursos nacionais. Os recursos internacionais, mesmo reconhecendo sua importncia, no foram incorporados ao plano regional.218 O I Plano Qinqenal da Sudam no teve grande xito, o prprio suporte terico do Plano a idia de substituio regional de importaes no se sustentaria [...]. Se o suporte terico se equivocara, os instrumentos de operacionalizao do Plano tambm eram problemticos (LOUREIRO, 2004, p. 81). A prpria integrao ao mercado nacional impedia uma maior dinamizao da indstria regional (em muitos casos atuou contrariamente), pois os nveis de produtividade dos centros industriais do Sudeste eram muito superiores aos do Norte. De outro lado, Mahar (1978) afirma que uma implementao bem sucedida do plano dependia fundamentalmente da cooperao financeira e administrativa de instituies que no estavam sob o controle direto da Sudam. Do ponto de vista financeiro o oramento da Sudam dispunha de apenas 12% dos recursos totais do plano, ficando o restante sob o controle de outros rgos governamentais e privados, demonstrando, com isso, em nosso ponto de vista, as dificuldades para fazer valer o que afirmava a Lei n 5.173/66, ou seja, se apresentar efetivamente, como o rgo coordenador e implementador do planejamento do desenvolvimento regional. J demonstramos, no captulo 2, que a estrutura de classes sociais na Amaznia constituiu-se em torno de uma forte concentrao de renda, apontando dois extratos sociais muito distantes e uma classe mdia pouco expressiva a ampla maioria da populao, as classes trabalhadoras e setores populares, formaram-se empobrecidamente. Como decorrncia conforma-se um mercado interno de dimenses reduzidas. As polticas da Spvea e do Plano Quinquenal da Sudam apostavam na substituio de importaes, mas com poucas possibilidades de sucesso dadas s dimenses do mercado interno regional, o pouco investimento estatal e as relaes capitalistas no Brasil que no caminhavam no sentido das polticas propostas pela superintendncia. 2.8. Plano Diretor Em 1968 a Sudam, atravs de seus tcnicos regionais, elaborou o Programa de Ao Imediata, que ficou conhecido como I Plano Diretor219 (SUDAM, 1968) e deveria ser
218

As possibilidades de obter recursos, do resto do mundo para aplicao especfica na Amaznia, no foram contempladas como condio necessria execuo do presente Plano, mas so bastante razoveis, o que permitiria liberar uma certa proporo de recursos federais para a aplicao em outras regies e aumentar o volume de investimentos autnomos (SUDAM, 1967, p. 84-85). 219 O Plano Diretor uma adaptao, preciso e correo de outro plano, um plano mais operacional dentro de um plano mais amplo, portanto, em tese, no objetiva substituir o plano anterior, mas aplic-lo da melhor forma, corrigindo distores e apontando caminhos.

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aplicado nos anos de 1968 a 1970. Joo Walter de Andrade sintetizou assim o I Plano Diretor e seus cinco captulos:
1 O primeiro compreende um esboo de definio, sob os ngulos global, setorial e espacial, da regio amaznica; 2 O segundo, ainda sob as ticas global, setorial e espacial, proposio de objetivos bsicos condicionados s definies anteriores; 3 O terceiro refere-se ao Programa de Ao Imediata em si, desdobrado em cinco subenfoques: a) Desenvolvimento b) Ocupao c) Integrao d) Revelao e) Conjuntura Estes cinco subttulos, encarados como subprogramas, assim se definem: O subprograma de desenvolvimento volta-se para as necessidades de infra-estrutura e capital social bsico, assim como, em conseqncia, para as possibilidades de expanso do setor produtivo privado. O subprograma de ocupao prope-se a insinuar medidas iniciais para seleo de espaos atualmente vazios que, por motivo de ordem poltica, econmica e de segurana, devem ser preferidos para a implantao de novas frentes pioneiras: O subprograma de integrao objetiva especialmente promover o aperfeioamento das articulaes internas do sistema econmico regional e deste com o resto do pas; A insuficincia de conhecimento de que se dispe, para melhor definio das potencialidades fsicas da regio, sugeriu a incluso do subprograma de revelao ou de estudos e desenvolvimento tecnolgico; Finalmente, o subprograma conjuntural visa a medidas capazes de enfrentar os problemas especficos, relacionados com algumas das atividades dos setores lderes da atual economia amaznica. 4 O quarto captulo do Programa [I Plano Diretor] est voltado para a criao ou ampliao das fontes de recursos de que a Sudam e a Regio Amaznica devero dispor, para dar cumprimento ao efetivo Programa. Pode-se afirmar que este o principal captulo, pois dele depende, em ltima anlise, a efetiva possibilidade de implantao do Programa de Ao Imediata. 5 O quinto captulo prope algumas indicaes para o prosseguimento dos trabalhos de planejamento da Sudam, com vista elaborao futura, que entretanto deve ser imediatamente iniciada de um modelo integrado de ocupao e de desenvolvimento da Amaznia. Dada a natureza complexa, a extenso e a profundidade dos estudos preliminares a serem indispensavelmente realizados, de molde a possibilitar a elaborao segundo os critrios mais rigorosos, ser exigido prazo mais dilatado, devendo entretanto a Sudam pugnar pela concluso no mais curto prazo possvel, ensejando at, se for o caso, a sua implantao antecipada, ainda na vigncia do Plano de Ao Imediata [grifos do autor] (ANDRADE, 1971, p. 169-170).

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Pelos dados apresentados pelo superintendente Andrade (1971), do oramentoprograma anual da Sudam do final dos anos 1960220 podemos constatar que ela contava com um total de recursos orados de Cr$ 99.081.225,00, dos quais Cr$ 17.731.225,00 eram despesas correntes. Do total de despesas de capital (Cr$ 81.350.000,00), Cr$ 27.000.000,00 comporiam a Fundo para Investimento Privado no Desenvolvimento da Amaznia, Fidam (e financiariam projetos diversos, entre os quais os agropecurios). Do restante dos recursos Cr$ 28.300.000,00 destinavam-se a investimento em transporte (Cr$ 24.000.000,00 s no setor rodovirio), ou seja, os gastos orados com transportes superavam at mesmo o volume dos recursos destinados ao Fidam. Em seguida, Cr$ 11.050.000,00 destinavam-se ao setor energtico, Cr$ 3.900.000,00 para saneamento, Cr$ 2.500.000,00 para telecomunicaes e Cr$ 2.200.000,00 experimentao tecnolgica e promoo da agropecuria. Fica evidente a preocupao da superintendncia com construo da infraestrutura ao desenvolvimento (veja tabela 15), mas desenvolvimento privado, pois h uma grande disparidade quando os comparamos com os valores destinados s reas que podemos considerar como sociais: colonizao e reforma agrria, Cr$ 600.000,00, sade, 200.000,00 e educao, Cr$ 2.750.000,00 (sendo que aqui se inclua a formao de mo-de-obra necessria poltica de desenvolvimento e implantao de projetos). Pela tabela 15 confirmamos algumas afirmaes que estamos fazendo. A Sudam preocupou-se com a construo da infraestrutura ao desenvolvimento. No I Plano Qinqenal 40,5% dos recursos foram destinados a transportes, caindo a 25,8% no I Plano Diretor, mas neste ltimo acentuou-se bastante a ateno energia que pulou de 4,5% do primeiro plano para 12,8% dos investimentos programados no plano diretor. Tambm houve aumento de importncia do setor agropecurio que no I Plano Qinqenal recebeu da programao 16,4% dos investimentos e no plano diretor aumentou em percentual a 24,3%. No I Plano Diretor (SUDAM, 1971) o principal diagnstico foi a constatao de que o nvel de investimento federal na Amaznia tornava-se incompatvel com as necessidades regionais. O plano apelava a uma imediata ao federal na regio, possvel atravs da elevao do investimento pblico e da correo de distores provocadas por polticas anteriores. Nestes termos a tecnoburocracia regional parecia reeditar a crtica feita, quando da criao da Sudam, relao entre Spvea e ao governo federal, mas desta vez a relao em questo era a da Sudam com o governo corrente. Relembremos mais uma vez a crtica feita em 1966.
Das diversas causas determinantes desse fato [no efetivao dos planos de desenvolvimento anteriores], talvez a mais importante tenha sido a falta de definio de uma POLTICA DE DESENVOLVIMENTO, que conciliasse as aspiraes nacionais com as regionais, e que fosse adotada em comum pela SPVEA, pelo Governo Federal e pelos Governos locais (SUDAM, 1966, p. 32).

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Os dados so apresentados no livro Problemtica amaznica, que foi produto do II Frum sobre a Amaznia de 1968, mas o captulo assinado por Andrade no deixa claro se o mesmo foi escrito em 1968 ou nos anos posteriores (j que a publicao do livro data de 1971), tampouco os dados oramentrios deixam claro sua data, apesar de falar ano corrente. Em todo caso os dados do oramento-programa se referiam a um dos anos do intervalo entre 1968-1970. Pelas dificuldades encontradas pelo I Plano Diretor de se supor que se referiam a 1968. O utilizaremos por se tratarem de dados apresentados por um superintendente e para demonstrarmos as prioridades tomadas pela burocracia da instituio.

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Tabela 15: Distribuio setorial projetada das despesas de investim. em planos de desenvolvimento regional Sudam, 1967-1971 Setores e subsetores Extrativismo Lavouras e pecuria Minerao Indstria Abastecimento Servios Despesas gov. e com. Transportes Energia Comunicaes Recursos naturais Habitao Sade e Saneamento Educao Colonizao Diversos TOTAL
Fonte: Sudam apud MAHAR, 1978.

I Plano Qinqenal (1967-1971) 0,1 16,4 12,6 1,4 4,9 1,3 40,5 4,5 1,9 2,9 3,6 5,8 2,7 1,1 100,0

I Plano Diretor (1968-1970) 0,1 24,3 13,4 6,1 25,8 12,8 1,0 1,1 6,3 5,6 1,0 0,3 2,5 100,00

Como proposta de resoluo deste problema, alm do apelo a maior investimento federal no geral, o I Plano Diretor defendeu que o governo federal transferisse superintendncia toda a receita dos impostos recolhidos na regio num intervalo de trs anos seguidos, o que implicaria em duplicao do oramento da Sudam, embora representasse apenas 1% das receitas federais nacionais. Tambm se props a criao de um fundo de eletrificao regional a partir da incidncia de uma taxa de Cr$ 0,001 por quilowatt/hora do consumo eltrico nacional, duplicando os investimentos no setor na Amaznia e representando apenas 1% de acrscimo para os consumidores. Afora isso, alm de constatar a permanncia das disparidades intra-Amaznia, o plano concluiu, primeiro, que a estratgia de promover a agricultura extrativa deixava a regio vulnervel s mudanas nos preos dos produtos primrios no mercado internacional; segundo, a construo de rodovias havia deixado a Amaznia mais dependente em relao produo industrial e comercial do Centro-Sul. Por conta destes problemas a superintendncia defendeu a auto-suficincia regional. O I Plano Diretor no foi sancionado, mas deixou clara a necessidade de alteraes no curso das polticas e presena estatais na Amaznia. Para Carvalho (1987), o fato de o plano no ter sido sancionado deixou, at 1970, o desenvolvimento regional da dependncia quase 177

completa dos incentivos fiscais decorrentes do setor privado. Nesta mesma linha de raciocnio Mahar resumiu assim o Plano e seu resultado:
Em resumo, o Plano Diretor era fundamentalmente um apelo ao federal imediata na Amaznia atravs de um expressivo aumento dos gastos em investimento pblico e de correo das distores decorrentes das anteriores polticas regionais. Entretanto, talvez por seu carter de novidade e de crtica, o plano jamais foi oficialmente sancionado. Em resultado, os esforos de desenvolvimento na Amaznia entre 1967 e 1970 ficaram em grande parte a cargo do setor privado, e o aumento do investimento federal direto pleiteado no Plano Diretor s se materializou em comeos da dcada de 70 (MAHAR, 1978, p. 30).

Na realidade enquanto a burocracia regional apostava numa maior autonomia e construo de um projeto com cara regionalista, no governo federal a opo que estava sendo tomada tinha sentido oposto, a grande confirmao neste sentido foi a poltica de terras adotada no incio dos anos 1970, tirando a jurisdio dos estados sobre parcela mais que considervel de seus territrios e concentrando-a no Executivo federal. A idia de substituio de importaes, muito em voga no pensamento cepalino e, em medida menos crtica, relativamente incorporada pela ditadura militar, nos remete a uma noo de conflito entre regies e prioridade ao empresariado e mercados locais. No parecia ser este o objetivo do empresariado do Sul/Sudeste do pas. Isto demonstra o conflito de interesses na definio das linhas gerais do desenvolvimento regional. Se por um lado era a burocracia da Sudam quem deveria elaborar os planos, por outro era o governo federal quem apontava as linhas gerais e liberava ou no os recursos, definindo a efetividade ou no da poltica em questo. Neste caso o poder do empresariado regional era bem menor que o do Sul/Sudeste. 2.9. As contradies no Caminho da Sudam Tambm nos marcos da Operao Amaznia alm da criao da Sudam (Lei 5.173/66) e do Basa (Lei 5.172/66), parte da redefinio do aparelho institucional do Estado, so desenvolvidos projetos nacionais com impactos regionais como o Programa de Integrao Nacional (PIN, Decreto-lei 1.106 de 16/06/1970), responsvel, entre outros, pela construo da rodovia Transamaznica, o Proterra (Decreto-lei 1.178 de 1/06/1971) e o prprio I Plano Nacional de Desenvolvimento (PND, 1972-74), que ter como desdobramento regional o I Plano de Desenvolvimento da Amaznia. Ainda em 1970 o Departamento Nacional de Produo Mineral do Ministrio de Minas e Energia cria o Projeto Radam (Radar da Amaznia), incorporado ao PIN, objetivando fazer levantamentos para o aproveitamento dos recursos naturais da Amaznia. Observe que ao mesmo tempo em que a Sudam criada e ganha importncia no cenrio regional, tambm o governo atribui a outros rgos funes e decises a respeito do desenvolvimento amaznico, diminuindo o poder de deciso e ao da Superintendncia sobre determinadas reas e questes. Tanto o PIN quanto o Proterra tiveram seus oramentos constitudos com verbas dos incentivos fiscais (sob gerenciamento da Sudam), porm estes projetos no eram vinculados Sudam, mas a outros rgos e ministrios, o que significa uma perda de controle de verbas por parte da Superintendncia. Isso se apresentava como uma contradio ao discurso formal quanto ao papel da nova superintendncia. Para o ministro do interior a Sudam teria as mesmas caractersticas 178

operacionais da Sudene, coordenando os rgos jurisdicionados ao Ministrio e procurando eliminar o paralelismo de atividades (LIMA, 1971, p. 56). Na regulamentao geral das leis em torno dos incentivos fiscais e da criao da Sudam e do Basa se observa uma centralizao, pelo menos do ponto de vista formal, na Sudam. Ela coordenaria os programas e aes dos demais rgos federais na regio, fossem eles de administrao direta ou indireta relembremos: de acordo com o artigo 10, alnea j, captulo II, da Lei n 5.173/66, a superintendncia poderia sugerir mudanas e at mesmo a extino de rgos federais atuantes na regio. Isso foi reforado na exposio de 1968 do governo do Amazonas e, logo em seguida, superintendente da Sudam, Joo Walter de Andrade. Assim, a totalidade dos rgos da Administrao Federal, atuantes na Amaznia, estavam legalmente obrigados a obedecer s diretrizes gerais do Plano e orientao setorial da Sudam, na elaborao de seus programas, e devero anualmente, nos prazos e formas que lhes forem determinados, encaminhar Sudam seus oramentos-programas (ANDRADE, 1971, p. 155). Pelas citaes acima e reafirmando o que j levantamos anteriormente possvel supor que uma parte da burocracia federal, inclusive militar, acreditou ser possvel apostar na Sudam como o grande rgo de centralizao do Estado nacional na regio amaznica. Evidentemente que aqueles diretamente atrelados Superintendncia ou a governos fortemente beneficiados por ela alimentaram maiores expectativas quanto a isso. No foi o que aconteceu, mas, como destacaremos, a Sudam acabou cumprindo um papel central na concentrao dos incentivos na agropecuria. Isso j era antecipado por Andrade em 1968. Para ele havia condies para a adoo de uma estratgia segura de ocupao da Amaznia, optando pela atividade que menos recursos financeiros e humanos requer por rea integrada: a agropecuria (ANDRADE, 1971, p. 157). A SUDAM deveria elaborar e executar o Plano de Valorizao Econmica da Amaznia lembre-se que as linhas gerais do plano j estavam definidas e o prprio plano seria aprovado por meio de decreto do Excecutivo (artigo 5 da Lei n 5.173/66), deixando pouca ou nenhuma margem para uma possvel construo coletiva. Entre outras atribuies especficas que lhe foram destinadas, duas chamavam mais ateno: (1) coordenar e supervisionar (ou at elaborar e executar) programas e planos de outros rgos federais em atuao na regio. Apesar desta atribuio formal, a importncia efetiva da SUDAM diante dos demais rgos federais se mostrou bastante questionvel ao longo do tempo, havendo em muitos momentos disputas entre estes e a superintendncia quanto a aplicao de recursos e programas de desenvolvimento para a Amaznia; (2) a segunda atribuio diz respeito prerrogativa de decidir sobre a distribuio dos recursos, provenientes dos incentivos fiscais, entre os diversos projetos privados pretendentes de investimento na regio. Este poder de deciso atribui, pelo menos na forma, o poder de a instituio definir para onde e para quem vo os recursos pblicos disponveis o que certamente abre uma disputa em torno dos mesmos e do prprio controle da instituio. Ianni221 (RODRIGUES, 1996) afirma que a ditadura militar recriou a Amaznia como fronteira, tornando-a um espao capaz de consumir mercadorias, mas tambm produzi-las em grande escala, particularmente aquelas que com baixo processo de verticalizao se realizassem no mercado externo, favorecendo, dessa forma, fundamentalmente, a lgica do capital financeiro que exerce e amplia gradativamente sua hegemonia no Estado. Por meio de decretos-lei, e de acordo com interesses da acumulao capitalista e de quem controla o poder, o Estado determina a ocupao espacial da regio e os incentivos fiscais, inicialmente restritos indstria, migram sucessivamente para a pecuria provocando intensa busca de terras para a conformao de grandes fazendas. Para isso recorrem aos mais
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Anotaes de aula de um curso ministrado.

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variados mtodos, legais ou no. Decretos-lei, a exemplo o 1.164/71, e outras medidas retiram dos estados da regio a jurisdio sobre parcela significativa de suas terras. O Estado do Par perde muito. Pelos dados do Iterpa, apresentados por Loureiro (2004), apenas 29,7% de suas terras ficam sob jurisdio do Governo do Estado/Iterpa. A mudana do eixo das aes governamentais de desenvolvimento regional que se desloca da indstria para a agropecuria, decorre, em grande medida, da falncia das indstrias regionais diante da concorrncia da produo do Sul/Sudeste brasileiro a partir da integrao nacional iniciada com a construo das rodovias desde os ltimos anos da dcada de 1950. A debilidade da empresa regional foi caracterizada por Ronaldo Franco de S Bonfim, no frum de 1971. Para ele a empresa amaznica guardava caractersticas prcapitalistas de tal modo que os mtodos de tomada de deciso no obedeciam aos rigores da tcnica empresarial moderna. A empresa de composio familiar e as relaes sociais assumem um carter particularista (BONFIM, 1971, p. 110). Com a Lei n 5.174/66 se coloca a agropecuria, na prtica, como setor privilegiado na distribuio dos incentivos fiscais. Segundo os dados do ministro do interior (LIMA, 1971), j em 1967 a agricultura/agropecuria abocanhou 73% dos recursos provenientes dos incentivos fiscais. Afora esta razo veremos que isto no representa um simples atendimento ou compensao ao empresariado/oligarquia regional, mas constitui parte de um novo projeto para a regio, onde mesmo na agropecuria os setores regionais tero que conviver com setores de outras regies. Por outro lado, no difcil concluir que o baixo nvel tecnolgico da indstria regional a colocava em condies de desigualdade diante da produo do centro dinmico da produo industrial do pas. Esta mudana radical, da indstria agropecuria, que em si j nega a tese da substituio regional de importaes, implica, na anlise de Loureiro (2004), em srias consequncias regio: corrida por grandes extenses de terra, impulsionando os conflitos, pois quanto maior a terra, maior seria o montante de incentivos fiscais; desacelerao da industrializao; significativos danos ambientais; substituio do projeto (ou da expectativa) desenvolvimentista regional por um projeto inicialmente alheio burguesia regional e regio. Assim, mesmo no setor agropecurio, podemos observar mudanas importantes, primeiro porque uma parcela significativa de grandes empresas passa a comprar grandes extenses de terras (Volkswagen e Bradesco, por exemplo); segundo, de acordo com Becker (2001) e outros autores, fazendeiros medianos principalmente de So Paulo, Minas Gerais e Gois, constituem a nova frao regional da classe dominante, substituindo a antiga hegemonia de aviadores de castanhas e fazendeiros tradicionais, disputando o aparelho ou com eles forjando alianas. Talvez a idia de substituio seja forte demais perto de um processo de compartilhamento (no sem algum tipo de conflito) de poder com o latifundirio j presente na regio. Em todo caso a entrada destes novos atores um fato que no se pode desprezar. Mas a extenso dos incentivos fiscais incorporou somente as empresas constitudas como S/A, eliminando os pequenos produtores de terem acesso aos mesmos. A poltica que se desenvolveu, ento, e que ficou clara nos PDAs (planos de desenvolvimento da Amaznia), traa funes e mecanismos diferentes para os setores sociais da Amaznia: aos detentores de capital coube incentivo fiscal, aos trabalhadores restou o rido trabalho no interior da mata. Ao incluir o setor madeireiro e a agropecuria entre os setores incentivveis e ao reconhecer o valor das terras como recursos prprios dos que viessem a controlar os projetos agropecurios, o Estado estabelece ntima relao entre incentivos fiscais e propriedade da terra (leia-se fundamentalmente grande propriedade). Ademais, se para acessar os recursos dos incentivos fiscais exigiu-se uma contrapartida de recursos prprios dos demandantes, 180

podemos supor como natural que os setores regionais (detentores de baixa capitalizao) fossem estimulados a pleite-los atravs de projetos agropecurios, onde eles podiam supervalorizar artificialmente seus imveis (apresentados como contrapartida financeira), alguns dos quais conseguidos por meio de grilagem. A concentrao crescente de terras que se observa para projetos agropecurios, madeireiros e minerais passa a conflitar com a procura dos pequenos produtores, principalmente imigrantes. Isso pode ser comprovado ao compararmos os dados da Sudam sobre financiamento e incentivos fiscais com as informaes do Incra relativas concentrao da propriedade e da Comisso Pastoral da Terra sobre os conflitos. Veremos isso no captulo 6.

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CAPTULO V. A CONSOLIDAO DE UM PROJETO NACIONAL PARA A AMAZNIA Com este captulo objetivamos apresentar os anos 1970 como a consolidao de um projeto nacional para a Amaznia, ou seja, o estabelecimento de um papel claramente definido a ela na acumulao de capital que ocorre no pas. Para isso contribuiu, entre outros motivos, a crise que a economia brasileira entrou a partir de meados desta dcada e as respostas dadas pelo governo militar. Este projeto foi efetivado com a Sudam ficando margem do processo de deciso e execuo das principais medidas que atuam sobre o cenrio regional, de modo que a Superintendncia foi esvaziada politicamente e colocada em questo sobre sua eficcia e continuidade de existncia. Isso pode ser verificado analisando-se a evoluo dos incentivos fiscais e o estabelecimento dos grandes projetos de explorao dos recursos naturais na regio. 1. PLANOS DE DESENVOLVIMENTO, CRISE NA ECONOMIA E NA DITADURA 1.1. O Milagre Econmico e o I PND Ainda durante o governo Costa e Silva se inicia o perodo de crescimento da economia denominado de milagre econmico brasileiro que se estende de 1968 a 1974. Para Alves as altas taxas de crescimento durante o Milagre Econmico222 decorreram do aumento do investimento estrangeiro e de um amplo programa de investimento estatal sustentado no investimento externo, que fez com que a dvida externa saltasse de US$ 3,9 bilhes em 1968 para mais de US$ 12,5 bilhes em 1973. Os incentivos governamentais conseguiram induzir enorme elevao no nvel global de investimentos estrangeiros, que passaram de cerca de US$ 11,4 milhes a mais de US$ 4,5 bilhes entre 1968 e 1973 (ALVES, 2005, p. 179-180). Sustentada nos dados levantados por Fajnzylber (1971), a autora afirma que as empresas estrangeiras dominaram o setor de bens de consumo durvel e parte do setor de bens de capital. no meio deste perodo, em dezembro de 1971, que o novo governo militar (Mdici) lana o I Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND). Se durante o governo Castelo Branco era necessrio estabilizar a inflao e outros indicadores agora, segundo Prado e Earp, o crescimento econmico se mostrava politicamente inadivel de modo a esvaziar a oposio ao regime, frustada com a permanncia dos militares no poder. Durante o governo Mdici, a busca de legitimidade deslocou-se definitivamente do plano poltico para o plano econmico (PRADO e EARP, 2003, p. 228). Pelo que j vimos no captulo 4, o governo de Mdici assumiu com algumas tarefas j tendo sido cumpridas pelos governos golpistas anteriores. Parte dos setores burgueses e de direita que haviam apoiado o golpe e depois passado a questionar os governos militares j
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O crescimento do PIB foi de 11,2% (1968), 10,0% (1969), 8,8% (1970), 13,3% (1971), 11,7% (1972), 14,0% (1973) e 9,8% (1974) (THE WORLD BANK apud ALVES, 2005, p. 176), a partir de onde declina, mas ainda mantm uma mdia de 6,7% no perodo entre 1975 e 1980.

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havia sido afastada. O Ato Institucional n 5 (AI-5) concentrou acentuadamente os poderes no Executivo, inclusive no tocante represso oposio e, principalmente, aos movimentos sociais. Com isso a chamada linha dura do regime demonstrava que seu projeto de poder era prolongado e isso ficou explcito quando Costa e Silva adoeceu e Pedro Aleixo, um civil, foi impedido de assumir a Presidncia do pas. Neste perodo regime teve certo fortalecimento tanto com o crescimento econmico quanto com a significativa vitria eleitoral da Arena nas eleies de 1970.223 Afora estes elementos entre 1964 e 1967 foram feitas reformas que permitiram acumular-se certa capacidade de investimento pblico, inclusive para o setor privado. Segundo Tavares e Serra (1984) estas reformas, as mudanas de poltica salarial, cambial e de atrao de capital externo, possibilitam ao Brasil se preparar para um novo estilo de desenvolvimento capitalista que, por sua vez, pressups um novo esquema de concentrao tanto do poder quanto da renda, assim como novos mecanismos de estmulo, adequados a nova etapa de integrao com o capitalismo internacional. Destacando a superao de certas contradies internas (entre classes, fraes, etc.) e as dimenses do mercado interno, estes autores concluem que no Brasil havia uma solidariedade orgnica entre Estado e capitalismo internacional. Estes participam, sem grandes contradies, dos setores dinmicos da economia, constituindo um ncleo integrado em expanso. Por aqui teria passado a sada da crise, pela intensificao da solidariedade para com o capital estrangeiro, mais claramente, por novas formas de dependncia: tecnolgica e financeira. Mantega e Moraes (1991) tambm chegam concluso de uma nova dependncia da economia brasileira. Com a expanso da produo de bens de capital num ritmo superior demanda, cujo marco 1973, tem-se uma nova dependncia, modificando os vnculos com imperialismo, passando da dependncia de tecnologia e da importao de bens de capital dependncia financeira principalmente. A internalizao do capital estrangeiro, por outro lado, amplia o movimento da remessa de lucro ao exterior pressionando, como contrapartida, o endividamento externo da economia. Mesmo assim, o pas poderia substituir bens de capital em escala crescente, produzir tecnologia e internalizar as principais fases da reproduo do capital. A partir de 1967 a poltica de combate inflao foi flexibilizada para estimular o aumento da produo. Neste perodo a economia nacional dispunha de uma capacidade ociosa que podia ser utilizada. No plano internacional a situao tambm favorecia a economia brasileira, j que havia crescimento econmico (que demandava exportaes brasileiras) e liquidez financeira. O governo Mdici, que mantivera Delfim Netto no ministrio da Fazenda e nomeara Joo Paulo Reis Velloso para o Planejamento, apresentou primeiramente, em setembro de 1970, um documento definindo os objetivos nacionais e metas setoriais, mas que no se constitua, como ele prprio afirmou, um novo plano global. Este documento, o Metas e Bases para a Ao do Governo, tomou o desenvolvimento (e o seu inverso, o subdesenvolvimento) como um produto do crescimento econmico e apresentou como objetivo-sntese transformar o Brasil numa potncia em pouco tempo (GREMAUD e PIRES, 1999a), isso ficou evidente quando se afirmou que crescendo acima de 7% ao ano reduzir-se-ia a distncia em relao aos pases desenvolvidos, permitindo a elevao da renda per capta e dos padres de bem-estar do povo. Assim, o Brasil no almejava apenas crescer. Almeja no final do sculo, ser parte integrante do mundo desenvolvido (BRASIL, 1970, p. 5). Para isso, dever-se-ia modernizar o ncleo mais desenvolvido do pas, aproveitar os recursos humanos e, sem comprometer o ncleo acima citado, promover o progresso de novas
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Em grande medida decorrente do prprio crescimento econmico, mas tambm pelo aniquilamento das oposies e pelo controle da mquina eleitoral.

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reas e ocupar as reas vazias ou seja, integrar as regies atrasadas ao centro moderno da economia. Se o objetivo primeiro e ltimo era nos tornar uma potncia mundial e a economia do planeta j era controlada por grandes empresas o governo opta por apoiar o desenvolvimento da empresa nacional, fortalecendo-a internamente e sustentando a expanso externa das mesmas, o que significa expandir o mercado interno e as exportaes (GREMAUD e PIRES, 1999a). Na realidade o governo fazia a opo de estimular a concentrao econmica e monopolizao da economia brasileira.224 Finalmente, para o que interessa diretamente a Amaznia, prope-se a modernizao da agricultura e a expanso da fronteira agrcola, via apoio tcnico e distribuio de incentivos e crditos. Como desdobramento destes objetivos o Metas e Bases defende a integrao nacional, onde se encaixa o PIN (Programa de Integrao Nacional), cuja construo da Transamaznica (parte do objetivo de ligar Nordeste e Amaznia) foi um dos seus projetos (GREMAUD e PIRES, 1999a; BRASIL, 1970). neste conjunto de objetivos que se insere o I Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND), j previsto no Metas e Bases. O I PND mantm as principais polticas do Metas e Bases e reafirma o crescimento econmico como objetivo bsico, mesmo que isto viesse penalizar outros objetivos (GREMAUD e PIRES, 1999a). A idia de nos incluir no seleto grupo dos pases centrais permanece j que no espao de uma gerao dever-se-ia transformar o Brasil em nao desenvolvida. Para tanto o plano defende explicitamente uma ao efetiva do Estado na economia, expandindo seus investimentos e sua capacidade de regulamentar (BRASIL, 1971, p. 14 e 17). O I PND j aponta um processo que vai ganhar importncia no plano seguinte e que ter influncia decisiva sobre a Amaznia, qual seja, os grandes programas de investimentos. Com o objetivo de elevar a taxa de investimento bruto para 19% ao ano, segundo demonstram Prado e Earp (2003) alguns programas tinham prioridade: siderurgia, petroqumica, energia eltrica, transportes, construo naval, comunicaes e minerao. Os investimentos programados no I PND foram importantes para manter o nvel de crescimento econmico. O PIB cresceu em mdia 11,7% ao ano e a indstria obteve picos de 12,4% de crescimento ao ano. Diante destes dados Gremaud e Pires (1999a) concluem que a expanso da demanda interna foi a causa fundamental do crescimento econmico, o que ficou evidente, segundo os autores, no fato de ter sido a indstria de bens de consumo durveis, junto construo civil e produo de bens de capital, que comandou a expanso da economia durante o milagre. Evidentemente as condies da economia mundial atuaram favoravelmente ao crescimento econmico brasileiro. Desde o logo aps Segunda Guerra o mundo presenciava o maior perodo ininterrupto de crescimento de sua histria. O Estado desenvolvimentistaautoritrio brasileiro, substituidor de importaes, impulsiona o crescimento econmico e a prpria industrializao do pas por meio da tomada de significativos montantes de emprstimos externos, num cenrio internacional que favorecia esta atitude.225 Este tipo de

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Singer (1988) assim se posiciona: no demais afirmar portanto que a poltica econmica inaugurada em 1964 procurou tornar mais eficazes os instrumentos de controle da vida econmica pelo Estado e que neste sentido seu xito dependeu da concentrao de capital, a qual foi acelerada de todas as maneiras. 225 Maria da Conceio Tavares demonstra que o governo manipulou a poltica econmica de modo a aproveitar o cenrio internacional favorvel. A poltica cambial manteve-se altamente estimulante entrada de capitais de emprstimo, coerente com a grande disponibilidade de recursos no euromercado. As minidesvalorizaes garantiam o alinhamento do cmbio inflao interna, sustentando a renda do exportador, mas descontava a inflao norte-americana. Com isso, procurava-se transferir integralmente ao tomador em cruzeiros dos dlares os efeitos da inflao mundial na desvalorizao da dvida contrada no exterior. Enquanto as taxas de juros internacionais estiveram baixas e estveis, essa era uma situao francamente favorvel ao aumento do crdito

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Estado desenvolve-se em alguns pases perifricos no ps-guerra. Neste perodo ocorre o boom econmico, possibilitando o desenvolvimento do Estado do bem-estar social nos pases desenvolvidos, com forte presena econmica e social. Na Europa a organizao dos trabalhadores e a ameaa do socialismo do Leste Europeu fizeram com que sua presena fosse mais significativa. Em pases como o Brasil, j demonstramos, o Estado assume para si a tarefa de garantir as condies necessrias industrializao nacional, condio apontada como necessria (em certa medida entendida como quase nica) ao desenvolvimento do pas e combate ao subdesenvolvimento. Os petrodlares, presentes no mercado europeu em busca de investimento, facilitaram o financiamento de projetos de industrializao como o brasileiro a taxas relativamente baixas. Assim, os resultados alcanados pelo Estado desenvolvimentista no so produto unicamente das brilhantes elaboraes de poltica econmica da burocracia estatal. Goldenstein (1994), analisando um perodo maior que o milagre, afirma que uma especfica relao entre e intra-classes permite que se aprofundem os laos de dependncia, produzindo rpido desenvolvimento durante algumas dcadas. Mas este objetivo alcanado devido a uma dinmica muito favorvel do capitalismo internacional, permitindo, por meio da entrada de capitais estrangeiros, amortecer conflitos internos, essencial para a no interrupo do processo de acumulao. Mas nem tudo eram flores. Os emprstimos a taxas de juros flutuantes se mostraram uma sria armadilha e o crescimento das principais economias capitalistas se esgotaria, ainda que no se quisesse. Lipietz (1991) lembra que no final dos anos 1960 a produtividade j comeava a cair nos principais ramos da economia, mas o entusiasmo no deixava perceber e isso se transforma em crise no decorrer da dcada de 1970, demonstrando que as taxas de lucro estavam em desmoronamento. Mas a crise no se demonstrava ainda em toda a sua amplitude nos primeiros anos da dcada. Apesar disso, o fim da conversibilidade do dlar, o abandono do sistema internacional de taxas de cmbio fixas e o primeiro choque do petrleo eram demonstraes fortes do que estava no cenrio prximo. A agricultura deveria ser modernizada, expandir a sua fronteira agrcola e alcanar expanso de mais de 7% em mdia anual. No que toca expanso da fronteira226 a Amaznia ganha destaque, a qual se associariam o Planalto Central e algumas reas do Nordeste (GREMAUD e PIRES, 1999a). O I PND, como ser demonstrado posteriormente, reordena a viso governamental sobre a Amaznia. At ento Amaznia e Nordeste eram alvos de polticas relativamente homogneas. A partir deste plano a primeira passa a ser tomada como uma fronteira de recursos (devendo compor o planejamento nacional nestes termos) e a regio nordestina foi definida como deprimida (LOUREIRO, 2004). Para aumentar a competitividade internacional da economia brasileira e colocar a empresa brasileira em condies de concorrer com as multinacionais o governo militar aposta e estimula a grande empresa nacional, incentivando a sua concentrao, o que envolve, inclusive, o setor bancrio (atravs do qual se esperava a diminuio dos custos de intermediao financeira). Os emprstimos pblicos facilitados pelo BNDE e por outros bancos estatais, principalmente, e os incentivos fiscais so os instrumentos utilizados para tal (GREMAUD e PIRES, 1999a). Na realidade o estmulo concentrao no se restringe empresa nacional. Condies econmicas (financeiras, cambiais, fiscais, tributrias, salariais e outras) e
externo ao Brasil e expanso das importaes, e no mnimo neutra em relao s exportaes (TAVARES, 1986, p. 30). 226 Expresso que pode apresentar a idia que no h nada aps o limite da mesma, cabendo ento expandi-la, o que no verdade e, por isso mesmo, a expanso ocorre sobre algo. Como no se considera o que j existe, ou se procura ignorar, as condies para o conflito se apresentam. Lamentavelmente a Amaznia foi palco deste processo.

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polticas (hegemonia absoluta do Poder Executivo) facilitaram o funcionamento e a expanso das grandes empresas, geralmente ligadas a empresas estrangeiras, fortalecendo-as inclusive frente s brasileiras. Convergiram, ento, de um lado, o expansionismo das multinacionais (com sede nos EUA, Japo e Alemanha) e, de outro, a poltica antiinflacionria do governo militar brasileiro. Os dois movimentos orientaram-se no sentido da interdependncia, adotada como doutrina a partir do Governo Castelo Branco, em 1964 (IANNI, 1991, p. 269).227 Mas apoio empresa privada e a associao do Brasil economia internacional no ocorrem sem contradies. Ianni (1991) lembra que a poltica econmica desde 1964 reincorpora a economia brasileira como um subsistema econmico dependente no sistema mundial sob o domnio dos EUA, estimulando as multinacionais, porm tanto as relaes como as tcnicas de complementaridade e interdependncia no sobressaem de forma absoluta. Ao longo desses anos, pouco a pouco, a poltica econmica incorporou e desenvolveu tambm diretrizes e objetivos de tipo nacionalista (IANNI, 1991, p. 289). s estatais coube apoiar este processo de concentrao econmica, mesmo que para isso a presena do Estado tivesse que se tornar mais ativa. De 1968 a 1974 o governo criou 231 novas empresas. Isso no significou um processo de estatizao da economia, mas a forma que se encontrou de desenvolver setores fundamentais ao crescimento econmico. Deste modo, no h um agravamento do grau de estatizao do pas e sim de um forte centralismo na conduo da economia (LAGO, 1990, p. 271). Retomaremos brevemente este debate mais frente. Com o I PND a questo da integrao nacional ganhou efetividade do ponto de vista poltico-econmico, sendo sustentada na doutrina de segurana nacional. Assim, dever-se-ia expandir a fronteira agrcola, ocupar as regies atrasadas e incorpor-las ao espao econmico nacional. Para tal, o plano defende a expanso do mercado interno (como meio de crescimento da economia nacional) e a descentralizao econmica do pas (concentrada no Sudeste) via desenvolvimento das demais regies. Crditos e outros estmulos estatais deveriam ser utilizados para tal. No caso da Amaznia e do Nordeste os incentivos fiscais ganhavam destaque. Amaznia a poltica centrou-se na concepo de que se fazia necessrio integr-la ao pas para desenvolv-la. Dois grandes projetos foram apresentados para alcanar este fim: a Transamaznica (ligando a regio ao Nordeste) e a Santarm-Cuiab fazendo a ligao com o Centro-Oeste. Se o projeto do governo militar era transformar o pas numa nova potncia mundial, as empresas nacionais deveriam ser fortalecidas, j afirmamos isso, e, por conseguinte, as exportaes deveriam ser ampliadas inclusive para dar prosseguimento ao desenvolvimentismo. Mas estas exportaes no poderiam ser limitadas ao setor agrrioexportador como nas dcadas anteriores. Novos produtos agrcolas, minrios e produtos manufaturados contariam com o apoio do Estado para ampliarem suas vendas no exterior. O esforo de crescimento econmico deveria ser sustentado no investimento interno, mas de 1971 a 1973 ocorre uma forte entrada de capitais externos, aprofundando o endividamento da economia brasileira. Contudo, Batista Jr. (1988) lembra que to somente US$ 1,2 bilhes de recursos externos foram realmente absorvidos pelo PIB, demonstrando que o endividamento externo serviu essencialmente para conformar reservas internacionais. Cruz (1984) afirma que o primeiro movimento de acelerao do crescimento da dvida externa brasileira coincide com a expanso econmica observada no perodo de 1968-1973, o chamado milagre econmico. Mais que isso, este comportamento da economia brasileira foi
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Para a concentrao, seja da empresa nacional ou estrangeira, a poltica operria (como nomeia Ianni) foi elemento importante. A poltica de conteno salarial e de organizao sindical foi, assim, parte fundamental da poltica de recomposio das relaes entre as classes assalariadas e os compradores de fora de trabalho recomposio necessria acumulao capitalista.

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reflexo do movimento do capital internacional: a internacionalizao sem precedentes at ento das finanas internacionais. A economia brasileira foi capturada, juntamente com vrias outras economias, num movimento geral do capital financeiro internacional em busca de oportunidades de valorizao (CRUZ, 1984, p. 17-18). O pas torna-se vulnervel a este movimento do capital que se retrai em meados da dcada e volta a expandir-se por volta de 1977 e, novamente, sofre forte retrao depois do segundo choque do petrleo e de suas conseqncias. Do ponto de vista da renda, o perodo do milagre econmico representou uma concentrao nos setores mais ricos da sociedade e uma estagnao do salrio-mnimo real. Isso foi facilitado pelo regime militar que ao reprimir os movimentos sociais, inclusive a organizao sindical e seu direito de greve, dificultou a presso por parte dos trabalhadores para a obteno de ganhos reais provenientes do crescimento econmico. A rigor os trabalhadores tiveram dificuldade de at mesmo garantir a recomposio de seus salrios corrompidos pela inflao. Somente nos ltimos anos do milagre que a expanso econmica fez aumentar a procura por determinados profissionais, elevando estes salrios.228 1.2. O II PND e a Crise do Regime Militar Assumindo o governo em maro de 1974, Ernesto Geisel aprovou em dezembro do mesmo ano o II PND. Reis Velloso continuou no Planejamento e Mrio Henrique Simonsen ocupou a Fazenda. A crise e instabilidade internacionais j se faziam mais presentes. Os acordos de Bretton Woods estavam sendo abandonados (produzindo desvalorizaes cambiais)229 e o choque do petrleo elevara os custos de produo e a inflao em diversos pases, desorganizando o balano de pagamentos em muitos pases e levando a adoo de polticas recessivas de combate subida dos preos. Neste cenrio o Brasil deveria ter mais dificuldades em seu balano de pagamentos e em suas exportaes. Mesmo assim, o II PND, segundo Gremaud e Pires (1999b), no acredita numa crise prolongada e se mostra otimista quanto ao desempenho da economia brasileira, reconhecendo a crise, mas afirmando que o pas deveria crescer expressivamente, no prximo qinqnio, a taxas que se comparem s dos ltimos anos (BRASIL apud GREMAUD e PIRES, 1974, p. 71). Deste modo, segundo o governo a economia brasileira uma ilha de tranqilidade em meio a um mar revolto deveria responder crise atravs de crescimento acelerado (CRUZ, 1983, p. 37). Para Carneiro (2002) o plano toma como alternativa ao cenrio externo a preservao do crescimento e a ampliao e diversificao da estrutura produtiva do pas, o que respondia, na compreenso de Fishlow (1986), busca por manuteno de legitimidade do regime de modo a conseguir realizar a transio lenta, gradual e segura do regime militar ao de democracia. Para que a economia brasileira crescesse o II PND, segundo Cano (2004), procurava implantar, expandir e modernizar setores estratgicos, alm de sustar o desequilbrio da balana comercial. Assim, contemplaram-se os insumos bsicos (aos, no-ferrosos, qumicos e energia, entre outros) e bens de capital cuja capacidade produtiva seria muito acrescida e enfrentaria maiores dificuldades no aprofundamento da crise.
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Veja Lago (1999). Ele analisa os indicadores e afirma que teria ocorrido um crescimento do salrio mdio real, mas isso, segundo este autor, foi decorrente dos ganhos reais conseguidos por algumas categorias profissionais mais qualificadas. 229 O governo dos EUA diante de suas dificuldades e dos dficits nas suas contas conduz unilateralmente no apenas o abandono do padro dlar-ouro como a desvalorizao da sua moeda. Em agosto de 1971 Richard Nixon abandonou a conversibilidade do dlar em ouro, jogando abaixo o acordo de Bretton Woods. Isso ocorre em meio a uma maior competio entre os pases das economias centrais. Europa e Japo haviam expandido muito suas economias no ps-guerra e suas empresas alcanavam (ou se aproximavam) a produtividade das empresas estadunidenses.

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Castro (1985), envolto numa compreenso otimista, discorda da afirmao feita de que o governo tivesse uma compreenso parcial da crise, ao contrrio, para ele com o II PND o governo se lana ao desafio de superar a um s tempo a crise e o subdesenvolvimento. por isso que ao invs de um ajuste recessivo como indicava o cenrio externo o governo teria optado pelo crescimento reestruturando a economia nacional da a economia ser mantida em marcha forada. O bloco de investimentos que o governo apresentou no II PND, buscou no somente substituir importaes, mas, se possvel, ampliar e conseguir novas frentes de exportao, teria em princpio por efeito: sustentar a conjuntura impedindo uma descontinuidade de conseqncias imprevisveis; assegurar espao necessrio absoro do surto anterior de investimentos; e, claro, modificar, a longo prazo, a estrutura produtiva (CASTRO, 1985, p. 37). Novamente o Estado teria que cumprir papel destacado.
O avano da ao reguladora do Estado, mediante polticas de estmulos e orientao de decises privadas, bem como a ocupao de novos espaos pelas empresas pblicas, era algo inerente deciso maior de levar adiante o desenvolvimento em meio crise e responder ao estrangulamento externo atravs da reestruturao do aparelho produtivo. Em suma, diante da crtica situao com que se defrontava a economia em 1974, o governo que acabava de ser empossado negou-se a delegar ao mercado a conduo das decises econmicas (CASTRO, 1985, p 42).

Apesar das intenes governamentais e do otimismo de Castro, em 1974 a economia brasileira crescera, mas em propores menores se comparadas ao auge no milagre econmico. Mesmo assim, Cano (2004) acredita que a execuo parcial do plano permitiu a manuteno em nveis ainda elevados da taxa de inverso, principalmente da taxa de expanso da produo industrial (mesmo que em desacelerao). Por outro lado, ficavam mais evidentes as contradies do crescimento acelerado. As importaes haviam crescido muito, a balana comercial tornara-se deficitria e a inflao se elevava. Esse crescimento das importaes j vinha desde o perodo do milagre se agrava com o II PND a partir do aumento da importao dos bens de capital. Afora isso, a renda havia sido concentrada ainda mais e ocorrera uma permanncia dos desequilbrios inter-setoriais (a agricultura ficava para trs se comparada indstria) e intra-setoriais (forte expanso da produo de bens de consumo durveis frente aos bens de capital e indstrias de base). Como um dos desdobramentos disso, a oposio institucional (MDB) conseguiu vitrias significativas nas eleies de 1974,230 trazendo mais dificuldades ao regime militar. Para o II PND os principais problemas da economia brasileira eram a vulnerabilidade externa e a incompleta estrutura produtiva da economia nacional. Como o mercado no conseguiria sozinho conduzir as transformaes que se exigia o Estado deveria ser ativo, com investimentos diretos e apoio ao capital privado nacional. Ao Estado, alm dos investimentos sociais, cabia a responsabilidade pela infraestrutura econmica: energia, comunicaes e transporte. Durante este perodo os investimentos pblicos representaram mais da metade dos investimentos totais da economia brasileira. Gremaud e Pires (1999b) afirmam que mesmo apostando nas exportaes como meio de crescimento o governo concentrou esforos nas fontes internas de expanso da economia, entre as quais implicitamente se colocava a retomada da substituio de importaes, j que se presenciavam dificuldades nas exportaes e no balano de pagamentos (exigindo controle das importaes). O plano apresenta um discurso redistributivista de renda, mas, assim como nos planos anteriores, afirmava a necessidade de modernizao e formao de grandes empresas industriais e financeiras no pas - que deveriam contar com apoio estatal para isso (entre os quais o financiamento subsidiado).231 Tambm reafirmava a necessidade de uma economia
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Evidentemente no so apenas os nmeros da economia que explicam o resultado eleitoral. Modernizao e expanso da fronteira agrcola tambm o lema para a agricultura.

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moderna no Centro-Sul do pas, com a diferena que isso deveria ocorrer em paralelo a uma desconcentrao industrial via investimentos regionais. De acordo com Carneiro (2002) isso ocorreria com a desconcentrao da nova indstria de bens intermedirios. Alm deste, os outros campos de atuao seriam: aprofundamento da integrao nacional com investimentos (j citados) e redistribuio populacional via poltica de colonizao, onde se inseria destacadamente o Polamaznia; desenvolvimento social; integrao economia mundial e ajustamento nova realidade internacional, particularmente nova situao energtica. Para Gremaud e Pires (1999b) a estratgia de ajuste contida no II PND a promoo de uma alterao na estrutura econmica a favor dos bens comercializveis no mercado internacional (os tradeables), mas sem recorrer desvalorizao. O no recurso manipulao do cmbio neste momento decorria primeiro do medo de acelerao da inflao, segundo, da no crena de que isto trouxesse impacto positivo significativo na balana comercial e, finalmente, do fato de que o setor privado havia tomado grandes emprstimos externos e a desvalorizao o afetaria negativa e profundamente.232 Para Lessa (1988) faltou apoio interno ao II PND j que o setor de bens de consumo durveis deixava de ser prioridade (o que ficou evidente no anncio da nova poltica industrial pelo CDI Conselho de Desenvolvimento Industrial), perdendo privilgios em favor da produo de insumos bsicos e de bens de capital, inclusive com a restrio ao crdito ao consumidor (afetando o consumo de bens durveis). Assim, chocava-se com interesses presentes: parcela considervel do capital nacional vinculado produo de durveis e o capital externo no disposto, num cenrio de crise, a bancar esta nova aposta. Schwartsman (GREMAUD e PIRES, 1999b) afirma que para consolidar o plano o Estado-empresrio sustentou-se em si prprio, apoiado fundamentalmente nas empresas estatais para conduzir a modernizao proposta pelo regime militar. Para conseguir apoio o governo tambm buscou aproximao com empreiteiras e capital financeiro nacional e procurou fazer investimentos em regies tidas como atrasadas. Aguirre e Dias (1993) concluem que esta ltima medida buscava atrair as foras polticas tradicionais destas regies para o apoio ao plano. Mas, como veremos, no caso da Amaznia, a oligarquia regional passou distante das instncias de deciso e controle dos os grandes projetos do II PND/II PDA. Para Lessa (1978) o ncleo central da nova estratgia governamental era composto por duas diretrizes mutuamente articuladas: (1) o estabelecimento de novo padro de industrializao, onde o centro dinmico da industrializao passaria para a indstria de base; (2) correo dos desnveis da organizao industrial atravs do fortalecimento do capital privado brasileiro para que esse viesse a se tornar hegemnico, reservando-lhe os bens de capital sob encomenda.
A prioridade conferida a estes setores, alm de completar a industrializao pesada, implica na proposta de um novo padro de industrializao, numa modificao da alocao de recursos em vrias dimenses: setoriais, regionais e sociais. Os setores de bens de produo, segundo o II PND, passariam a ser setores lderes da expanso industrial da economia brasileira presidindo e dando sentido de seu movimento dinmico (LESSA, 1978, p. 6).

Qual a implicao da reorientao econmica proposta no II PND para regies perifricas, como era o caso da Amaznia? Para Lessa as indstrias de base deveriam estabelecer-se levando em considerao a existncia dos recursos naturais, o transporte e a
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Apesar disto Cruz (1984) lembra que em junho de 1974 o governo lana um pacote com algumas medidas para conter as importaes e mantm a poltica de minidesvalorizaes como meio de estimular as exportaes nacionais.

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localizao das fontes energticas incorporveis, por isso os principais projetos do II PND se localizariam nas regies da periferia da economia do Brasil. Com isso a integrao nacional tambm ganhava novo sentido, vide a declarao da reunio ministerial de 19/03/1974:
Dessa forma, o esforo de integrao nacional adquire nova dimenso; a ocupao de espaos praticamente virgens ir no apenas contribuir para a expanso do emprego e do PIB, mas permitir, ademais, sem prejuzo do abastecimento interno, ampliar expressivamente o volume de suas exportaes para obteno de divisas cada dia mais indispensveis (BRASIL apud LESSA, 1978, p. 13).

Assim, os investimentos estatais e privados (nacionais e estrangeiros) tomariam como prioridade o bloco de bens de produo tornando-se lder da industrializao brasileira, conformando uma reordenao espacial profunda da economia visando os recursos de regies perifricas agora tomadas como estrategicamente prioritrias. Codato (1997), como vimos desde o captulo I, segue a tese de Lessa e acredita que a resposta crise dos anos 1970 levou o governo a redefinir a economia, priorizando a indstria de base e ferindo interesses cristalizados - como os do setor de bens durveis e do setor financeiro privado (que desejava gerenciar os fundos governamentais). Mais importante: esta redefinio associou-se a um novo rearranjo da estrutura burocrtica com a centralizao do poder na cpula governamental, reduzindo drasticamente a presena de empresrios nos conselhos estatais. O CDE (Conselho de Desenvolvimento Econmico) foi o exemplo mais acabado deste processo. Foi justamente nestes rearranjos processados que se deveria buscar, ainda que no se reduzissem a eles, as razes da oposio empresarial ao governo Geisel. Para Lessa (1978) as medidas e a fora com que o governo buscou alcanar uma estratgia meramente voluntarista geraram quebraduras com blocos de interesse importantes da economia, levando as fraes empresariais a questionarem o arbtrio, autoritarismo e estatizao do governo, de modo que a crise econmica se converteu em crise poltica. Assim, possvel perceber, de acordo com Senra (2005), que Geisel e o II PND representam, portanto, o momento de auge e incio da crise do Estado desenvolvimentista brasileiro, naquele momento expresso na forma poltica de uma ditadura militar (SENRA, 2005, p 189). Paralelamente ao II PND, o endividamento externo brasileiro cresceu muito e com taxas de juros flutuantes. Quando estas so elevadas no mercado internacional a crise da dvida explode no Brasil e o pas se torna um exportador lquido de capital. A Resoluo 432 do Banco Central, segundo Cruz (1984) aliviou o setor privado ao permitir que quem tivesse dvida contrada em moeda externa pudesse sald-la em moeda brasileira antes do vencimento, deixando o risco cambial com o Banco Central. A dvida externa brasileira concentrada em mos privadas passa rapidamente para o governo e se transforma em dvida interna e crise fiscal do Estado. A dvida, ento, compromete os prprios objetivos do plano e o governo passa a cortar os investimentos.
As polticas restritivas implementadas ao longo de 1976, cujo coroamento se dava com o anncio da conteno dos gastos pblicos, significavam o golpe de misericrdia no projeto do Brasil-potncia consubstanciado no II PND. Na verdade, o fracasso do plano j vinha se manifestando medida em que a maturao de vrios projetos da indstria de bens de capital no vinha acompanhada de uma poltica que garantisse nveis suficientes e estveis de demanda por parte das estatais. O anncio de conteno de gastos, mesmo que no implicasse como de fato no implicou naquele momento corte real do investimento estatal, tinha um impacto fortemente desestabilizador sobre a indstria de bens de capital, principalmente se levarmos em conta a conjuntura de acirrada concorrncia vivida pelo setor (CRUZ, 1984, p. 49).

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No somente isso. Esta situao aliada ao conjunto de medidas que o governo foi tomando deixava claro o rompimento da principal articulao prevista no II PND: no s os grandes projetos pblicos nas reas de insumos bsicos e de infra-estrutura comeavam ser postos em xeque como, principalmente, deixavam de viabilizar o salto do setor de bens de capital (CRUZ, 1984, p. 50). Novamente Castro discorda, pois a opo de 1974 teria abortado a reverso cclica, possibilitando altas taxas de crescimento at o final da dcada em questo e, pelo carter das transformaes que conduzia, estendeu suas influncias sobre o governo seguinte. Os diversos conflitos entre Estado e empresariado no perodo de 1974 a 1978 no impedira que a opo e o programa tomados em 1974 fossem preservados e, em alguns casos, reforados. Diferente daqueles que datam 1976 como o ano de morte do II PND (Cruz, por exemplo), Castro afirma que, apesar das fortes crticas, neste ano o governo reiterou as principais opes feitas anteriormente.233 Uma declarao oficial do governo corrobora esta afirmao. Nela busca-se responder s indagaes sobre a atitude do governo sobre o futuro do II PND. A quem indagar o que pensa e o que vai fazer o governo, nesse campo, a resposta simples: o governo pensa e vai fazer o que est no II PND, aprovado pelo Congresso Nacional (PRESIDNCIA DA REPBLICA/CDE apud CODATO, 1997, p. 208-209). Evidentemente que as palavras nem sempre se traduzem em ao efetiva. Diferentemente de Castro, Carneiro (2002) acredita que a partir de 1977 h uma importante reviso do plano, caracterizando o seu fracasso com a desacelerao dos programas e investimentos que atingiram um pico de 25% do PIB em 1975-1976 e passam a declinar progressivamente. Afora isso, na afirmao de Serra (1982), ocorreu uma crescente substituio do investimento privado pelo pblico, rompendo o padro historicamente construdo de associao e complementao entre os dois. Na compreenso de Carneiro (2002) apesar da ampliao absoluta do investimento no se processou uma concentrao acentuada dos investimentos nas indstrias de base (de bens de capital ou de insumos bsicos), impedindo uma maior diversificao da indstria de bens de capital, j que as indstrias de bens intermedirios e de energia alcanaram avanos considerveis entre outras aproveitando a desconcentrao nos ps-guerra desta produo nos pases centrais rumo a pases da periferia que j acumulavam certo grau de desenvolvimento. Alm disso, no perodo entre 1977 e 1980 o setor industrial viu crescer a extrao mineral e os servios industriais de utilidade pblica, mas assistiu desacelerao da indstria de transformao e de construo. A concluso a que o autor chega que embora o esforo de investimento tenha sido substantivo, ele foi em grande parte desperdiado na medida em que reproduziu velhas estruturas e problemas. Para Oliveira (2004) a ditadura militar completou a obra de Vargas e JK na medida em que assumiu o estabelecimento das indstrias de base e reservou ao capital privado, alm da produo dos bens no-durveis, todo o setor de bens de consumo durveis. Porm, fez isso (impulso acumulao capitalista interna) endividando-se externamente. Quando veio o primeiro choque do petrleo e comearam a aparecer as vulnerabilidades da economia nacional a resposta do governo, dada a liquidez internacional, foi recorrer a mais endividamento de modo que a mudana das bases da acumulao do capitalismo brasileiro foi radical: a economia internacionalizou-se de fato, do ponto de vista que o financiamento da acumulao de capital tornou-se irreversivelmente externo, ou seja, externalizou-se o
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Novamente seu otimismo aflora: os argumentos anteriores sugerem que, finda a custosa marcha forada iniciada em 1974 tornada mais penosa pela poltica macroeconmica inaugurada a fins de 1980 o pas conta, presentemente, com uma nova base e um amplo campo de possibilidades. A partir desta nova base, crescimento e concentrao no mais se conjugam, e a sndrome de Belndia (misto de Blgica e ndia recentemente agravada) no mais pode ser atribuda lgica perversa da economia (CASTRO, 1985, p. 79-80).

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padro de acumulao de capital, criando uma contradio entre a acelerao da acumulao e as bases de seu financiamento interno (OLIVEIRA, 2004, p. 222 e 224) Em sntese, o estudo dos anos 1970 demonstrou que a crise econmica internacional com recesso, choques e corte de crdito aos pases endividados, principalmente aps a moratria mexicana (incio dos anos 1980), aliada deteriorao dos termos de troca e rigidez da pauta de importaes do Brasil, produziu um estrangulamento cambial na economia brasileira. O governo optou por um ajustamento externo com grandes saldos na balana comercial. Para alcanar o equilbrio comercial nas contas nacionais, alm do endividamento externo e da seletividade das importaes, restava a corrida s exportaes. Instituiu-se diversos programas de incentivos e subsdios exportao que, mesmo no tendo como objetivo primeiro os produtos agrcolas, acabam gerando novo incentivo ao crescimento da comercializao externa tambm destes produtos. A outra face desta situao foi a acelerao das contradies sociais no pas, particularmente no tocante distribuio da riqueza produzida. Os dados apresentados por Cano (2004) demonstram que os 50% mais pobres da populao brasileira em 1960 dispunham de 17,4% da renda e viram este percentual cair para 14,9% em 1970 e 12,6% em 1980. A fatia do 1% mais rico subiu de 11,9% em 1960 para 14,7% em 1970 e 16,9% em 1980, ficando, neste ano, com um montante maior que o dos 70% mais pobres que receberam to somente 15,4% da renda total. Analisando este perodo, Palmeira e Leite (1998) concluem que o lugar estratgico destinado especulao financeira e exportao agropecuria e agro-industrial como fonte de divisas no modelo de desenvolvimento da ditadura militar foram decisivos para a escolha da via da modernizao conservadora. A interveno estatal neste processo passa, ento, por trs instrumentos bsicos: 1) principalmente pelos crditos subsidiados, que so concentrados em um pequeno nmero de grandes tomadores;234 2) incentivos fiscais s atividades agropecurias e correlatas, principalmente na Amaznia e Nordeste; 3) A poltica de terras pblicas com enorme transferncia de terras sob controle do Estado a particulares, principalmente na Amaznia Legal. Geisel representou a retomada do governo pelo setor da ditadura definido por muitos como moderado,235 contra a opo primeira da chamada linha dura. Fazia parte dos castelistas e se alentava com ele a redemocratizao do pas atravs de uma abertura lenta, gradual e segura. Mesmo ainda no to claro, o milagre econmico brasileiro havia encontrado seu declnio a partir de 1973/1974, sendo substitudo por um cenrio de crises. O moderado Governo Geisel (1974-1979), aps o crescimento eleitoral da oposio (MDB), fechou o Congresso e buscou concentrar mais poderes, mas a falta de crescimento econmico fragilizava tal inteno. Vrios membros do golpe de 1964 se posicionaram contra. A redemocratizao passou a ser exigida fortemente (inclusive por amplos setores da burguesia, como demonstrou Codato); em 1978 h a greve dos metalrgicos do ABC Paulista; em 1979 a Ditadura tem que decretar a anistia; em 1980 nova greve, desta vez com 150 mil grevistas e 41 dias de paralisao. A posse de Geisel, segundo Alves (2005), marca a terceira fase de institucionalizao do Estado no que se prolonga at o fim do prximo e ltimo governo da ditadura, o de Figueiredo. Os problemas que se apresentavam na economia ps-milagre levaram o governo militar a buscar novos instrumentos de apoio poltico e social. Para Alves seria necessrio encontrar uma nova base de legitimidade associada a instituies flexveis a tal ponto que
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A crise da dcada de 1980 e as polticas de ajuste adotadas levam ao acirramento das disputas por estes recursos pblicos. 235 Claro que havia diferenas dentro da ditadura, mas no nos parece mais adequado o termo moderado um setor que aplica e conduz um golpe (Castelo Branco) e depois (Geisel) mantm as perseguies, mortes e usurpao das liberdades democrticas.

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garantissem a obteno de apoio clientelstico.236 Como desdobramento o governo Geisel se propunha a implementar um processo de distenso lenta, gradual e segura (apesar de dentro dos limites da Doutrina de Segurana Nacional). Neste sentido, a vitria da oposio nas eleies de 1974 trazia mais contradies para o governo. Isso se reflete nos diversos movimentos deste governo que incluem, de um lado, a Lei Falco (objetivando reduzir o espao eleitoral da oposio), a tentativa de reforma do Judicirio e, valendo-se do AI-5, o fechamento do Congresso em abril de 1977; de outro lado, o governo foi levado a revogar o artigo 182 da Constituio de 1969, implicando a revogao do AI-5 (ainda que desse ao governo prerrogativa de decretar o estado de emergncia que, quando em vigncia, recriaria temporariamente muitos elementos do ato revogado). Castro e D'Arajo (2002) creditam isso ao processo histrico que marcou este governo, mesclando medidas autoritrias e liberalizantes. Disso, de acordo com os argumentos de Geisel apresentados pelos dois autores, tem-se um duplo conflito: primeiro, com a oposio poltica (MDB e esquerda) que defendiam a efetiva redemocratizao e, segundo, com a linha dura militar, contrria liberalizao e defensora da continuidade do regime autoritrio. Como vimos em Codato e em outros autores, em 1976-1977 diversos empresrios, muitos dos quais dirigentes de empresas importantes, passaram a considerar que seus interesses econmicos estavam ameaados e que a concentrao de poder na burocracia estatal e no Ministrio do Planejamento prejudicava os objetivos do setor produtivo privado. Embora em muitos dos casos estivessem associados a empresas tanto multinacionais quanto estatais, estes empresrios j no consideravam que um Estado altamente centralizado fosse essencial aos seus interesses econmicos. Pelo contrrio, comearam a constatar o isolamento do Estado e a ver-se a si mesmos como classe privada de pleno acesso ao aparato decisrio do qual dependia sua sobrevivncia econmica (ALVES, 2005, p. 267). O governo militar estava sob forte luta interna por conta da sucesso de Geisel. Alves (2005) afirma que o MDB, com apoio de militares nacionalistas e democrticos patrocinou a candidatura do general liberal Euler Bentes Monteiro. O setor linha dura lanou a candidatura do general Sylvio Frota, Ministro do Exrcito de Geisel. Frota utilizou o Centro de Informao do Exrcito (CIEX) para desestabilizar o governo e mesmo derrubar Geisel, mas o presidente contra-atacou com SNI e, em seguida demitiu o Ministro, afirmando a hierarquia e garantindo a eleio e posse de seu candidato, justamente o chefe do SNI, Joo Baptista Figueiredo. Para Borges (2003) a maior oposio a Geisel no estava no MDB, mas dentro dos quartis entre aqueles que queriam manter o regime fora. Por conta disso, Geisel procurava controlar os radicais, mas o fazia afagando os militares. Por um lado fechava o Congresso e cassava mandatos polticos e, por outro, negociava medidas de liberalizao do regime com lideranas religiosas e classistas (OAB, ABI, CNBB, etc.). D'Arajo (2002) analisou os arquivos de Geisel, entre eles os arquivos referentes ao Ministrio da Justia de seu governo. Nele ela constatar que a imagem que fica a de um Presidente enfatizador do controle poltico, da represso s oposies e da censura. O ministrio retratado nestes arquivos situa-se mais como espao de ao da 'linha dura' do que como a esfera que comandou a mudana. Dito de outra forma, espelha mais o lado duro da ao do governo, pois efetivamente o governo Geisel usou os poderes excepcionais da ditadura (D'ARAJO, 2002, p. 23). Apesar desta constatao a autora logo em seguida pondera dizendo que o arquivo reflete muito mais a posio do Ministro e de seu grupo poltico do que do governo, de modo que retrata apenas um lado da histria (D'ARAJO, 2002, p. 24).

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Porm o estudo de Codato demonstrou que a principal instituio de poltica econmica, o CDE, no foi to flexvel assim, fundamentalmente quanto presena direta de representantes do empresariado, fato que gerou muitos questionamentos.

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neste cenrio de contradies e conflitos que se tem o processo de abertura. A resistncia permanente, em todas as classes, ao regime instalado depois do AI-5, forou a negociao entre oposio e ditadura militar. O general Golbery do Couto e Silva, durante o governo do Geisel, desenhou com cuidado a teoria da 'distenso poltica', uma ttica de abertura poltica que deveria seguir os passos previamente negociados com a oposio, principalmente com a elite (ALVES, 2005, p. 12). A crise econmica que foi se gestando durante os anos 1970 teve importncia no processo de redemocratizao do pas, mas Silva (2003) afirma que no foi ela que condicionou a abertura e sim a prpria eficincia do governo Mdici, j que quando se define que Geisel (castelista) sucederia Mdici (final de 1973) a crise ainda no estava clara e a economia em otimismo crescia acima de 10% ao ano. Na sua origem, no a crise que condiciona a abertura; ao contrrio, foi a eficincia econmica do governo Mdici que favoreceu a sucesso Geisel-Golbery e, portanto, o projeto de abertura do regime. A crise econmica ir, isso sem dvida, condicionar o ritmo da abertura, levando a opinio pblica a voltar-se em sua maioria contra o regime militar (SILVA, 2003, p. 254). Por outro lado, Martins Filho critica a interpretao de Gaspari que afirma que a ditadura era uma grande baguna e que Geisel converteu uma ditadura amorfa, sujeita a perodos de anarquia militar, num regime de poder pessoal, e quando consolidou esse poder ao longo de um processo de que culmina no dia 12 de outubro de 1977 desmantelou o regime (GASPARI, 2002 , p 34). Para Martins Filho, Gaspari no conseguiu entender que o papel histrico de Geisel no foi a imposio da hierarquia militar, mas o enfrentamento a ela, expresso na demisso do Ministro do Exrcito Sylvio Frota. Com este ato Geisel imps seu estilo pessoal, determinado e centralizador, garantindo o projeto de distenso e abertura, mas, para faz-lo, precisou contar com o apoio dos oficiais-generais das Foras Armadas. Se a balana da hierarquia no tivesse pendido para o seu lado, Geisel dificilmente teria sobrevivido (MARTINS FILHO, 2004, p. 115). Mas o processo de abertura no se explica somente pelos fatores de ordem interna. Alm das limitaes economia brasileira imposta pelo cenrio econmico mundial, as ditaduras militares na Amrica Latina, segundo Silva (2003), foram fortemente abaladas a partir da mudana na poltica externa dos EUA (aps a Guerra do Vietn) cujo objetivo era recuperar a hegemonia estadunidense por outros caminhos que no simplesmente o putsch militar. O impacto da derrota no Vietn, aps anos de diviso da sociedade americana e perda de prestgio mundial, ao lado do drama de Watergate, impunham um importante turning-point da poltica externa dos Estados Unidos (SILVA, 2003, p. 250). A denncia falta de direitos humanos dentro do bloco liderado pela URSS agora deveria ser estendida aos ditadores latinoamericanos, aliados dos EUA. Assim, ficava a sinalizao estadunidense de que o longo histrico de apoio s ditaduras militares latino-americanas havia se encerrado (SILVA, 2003, p. 252). Disso decorre que depois de diversos contatos no divulgados o governo deste pas advertiu publicamente o governo Geisel quanto quebra dos direitos humanos.237 neste cenrio de crise aguda que o governo anuncia o III Plano Nacional de Desenvolvimento (1980-1985), sob responsabilidade do ltimo presidente da ditadura militar, Joo Batista Figueiredo.238 O novo plano refora elementos do anterior, busca responder a
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J o governo Geisel respondeu com algumas aes, entre elas o Acordo nuclear com a Alemanha, o reconhecimento da China Popular e a condenao de Israel na ONU. Por outro lado, a retrica estadunidense de defesa dos direitos humanos nunca ps realmente em xeque ou desestabilizou a ditadura de Pinochet no Chile, tradicional aliado dos EUA. 238 Figueiredo assume a Presidncia, eleito indiretamente, j no meio da crise. Em agosto de 1981 o general Golbery do Couto e Silva (a linha dura do regime) renncia, demonstrando a derrota desta faco dentro do regime militar de ento e a fragilidade da Ditadura, que j caminhava para o fim.

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deteriorao externa, reconhece que a repartio social dos ganhos do crescimento econmico beneficiara pouco os setores de menor renda e, novamente como nos planos anteriores, aponta o crescimento econmico como o seu grande objetivo. No discurso de posse o novamente ministro Delfim Netto profetizou: senhores, preparem seus arados e suas mquinas, ns vamos crescer. [...] Temos que crescer muito para superar nossas dificuldades. [...] Temos que dar empregos a todos a fim de se esvaziarem as tenses sociais (DELFIM NETTO apud CRUZ, 1984, p. 69). Para o seu lamento pessoal, o segundo delfinato foi negativamente bem diferente do primeiro em termos de indicadores de crescimento econmico.239 Definem-se, ento, no III PND, sete objetivos prioritrios do pas: acelerar o crescimento econmico, ocorrendo o mesmo com a renda e o emprego; melhorar a distribuio de renda; diminuir o desequilbrio entre as regies; controlar a inflao, equilibrar tanto o balano de pagamentos quanto o endividamento externo; desenvolver a produo energtica; e aperfeioar as instituies polticas (GREMAUD e PIRES GREMAUD, 1999a). Como vimos, na esfera internacional a crise dos anos 1970, prolongada pela dcada de 1980, ps em questo o Estado do bem-estar e o prprio Estado desenvolvimentista substituidor de importaes. Um conjunto de polticas de cunho liberal passou a ser aplicado e receitado, objetivando diminuir a presena do Estado na vida econmica e social. Junto a isso o capital consegue mais liberdade de locomoo nos mercados internacionais, seja do ponto de vista financeiro ou produtivo, impulsionando o que se denomina de globalizao e colocando novamente em questo as fronteiras da presena e da ao estatais. A crise do balano de pagamentos e sua repercusso interna limitam decisivamente o III PND, que no consegue nem mesmo definir metas quantitativas. Isso ocorre em meio a uma situao internacional muito desfavorvel ao pas: j ocorrera o choque do petrleo, recesso nos EUA e elevao das taxas de juros internacionais impulsionadas pelo governo estadunidense para proteger sua economia e sua moeda. Tambm no podermos deixar de ver que a ditadura estava muito fragilizada e os movimentos sociais ascendiam no pas, como demonstram as greves no ABC paulista nos ltimos anos da dcada de 1970, a criao do PT e, posteriormente, da CUT. Quando a crise se aprofunda no decorrer de 1982 o governo acabou descartando at mesmo as metas qualitativas do plano. A crise da dvida e do balano de pagamentos e a acelerao inflacionria levaram o Governo Federal a adotar uma poltica monetria contracionista,240 elevando a taxa interna de juros e reduzindo o crdito. Deste modo, os anos 80 ficam marcados pela crise fiscal que envolve o Estado brasileiro, comprometendo, segundo Leite (1996), sua capacidade de implementar e desenvolver polticas setoriais que, agora, estavam subordinadas s polticas macroeconmicas, dependentes da instvel realidade externa e interna. 1.3. Endividamento e Crise do Estado Desenvolvimentista O endividamento a marca decisiva e determinante na economia brasileira nos anos 1980, mas, como procuramos demonstrar, suas razes remontam aos anos anteriores. A industrializao nacional conseguiu instalar o setor de bens de consumo durveis e de segmentos significativos dos bens de produo, ocorrendo, inclusive, importante desenvolvimento financeiro, mas que no se traduziu na estruturao de instituies e instrumentos privados de financiamento de longo prazo processo que inclui os prprios governos militares.
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Para Delfim Neto, o endividamento externo brasileiro, particularmente das estatais, era o principal responsvel pelo dficit pblico e, como tal, pela inflao. A crtica foi endereada equipe econmica anterior, mas j vimos que o endividamento externo marca de todos os governos militares, inclusive daquele em que o prprio Delfim conduziu a poltica econmica. 240 No homognea, pois ouve vacilaes na mesma, entre as quais em funo das mudanas no cenrio internacional.

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Assim, o pas adota, como tambm j o afirmamos, o caminho de desenvolvimento via endividamento externo. Isso fica muito bem demonstrado na ditadura por meio de endividamento prprio ou por estmulo tomada de emprstimos por parte de empresas privadas, j que se acreditava que os crditos externos teriam a funo de financiar o dficit na conta de mercadorias e de servios produtivos que necessariamente acompanharia o crescimento econmico. Num cenrio favorvel no mercado internacional, estes crditos se mostraram muito atraentes, principalmente s filiais de corporaes internacionais que passaram a substituir volumes significativos de investimentos diretos por emprstimos. claro que os bancos locais, ao fazerem a intermediao de parte volumosa dos emprstimos, tambm incentivaram o endividamento. Na dcada de 1970 se intensificaram os emprstimos internacionais, onde o setor industrial brasileiro ainda contou com forte taxa de inverso. Pelos dados apresentados por Cano (2004) o servio da dvida era equivalente a 35% do total das exportaes brasileiras em 1972-1974, saltou para 55% no trinio 1976-1978 e chegou a 90% em 1979/1983. Se entre 1976 e 1980 a taxa mdia de crescimento do PIB foi de 6,2% entre 1980 e 1983 ela foi de -1,7% em mdia. No primeiro intervalo (1976-1980) a produo industrial cresceu 6,1% ao ano e no segundo momento foi de -5,4% anuais. Tambm no segundo perodo (1980-1983) o setor de bens de capital despencou 11,4% quando anteriormente havia crescido 4,0% em mdia. Mas este endividamento passa a se concentrar nas mos do Estado brasileiro, processo que pode ser definido como estatizao da dvida (CRUZ, 1984). Vrios instrumentos paulatinamente foram sendo usados para tal fim: subsdios do Estado s exportaes; no repasse da inflao aos preos da tarifas pblicas e aos produtos das estatais; corte de investimentos nestas empresas pblicas e impulso a que elas buscassem financiamento externo; aceitao de depsitos de empresas privadas junto ao Banco Central referentes a emprstimos externos das mesmas, ficando o banco estatal com os riscos cambiais da transao. Com isso aliviou-se o setor privado endividado jogando a dvida para o Estado. Isso se intensificou quando o governo optou pela desvalorizao cambial, o setor privado endividado ganhou compensaes e lucrou com as exportaes, j o Estado presenciou o aumento de seu passivo dolarizado medido em moeda brasileira. Cruz (1995) demonstrou que a participao do setor pblico nos emprstimos (de acordo com a Lei 4.131) subiu de 35% em 1974 para 60% em 1978. Essa situao se prolongou pelos anos 80, onde o setor pblico alcanou 90% das tomadas de novos emprstimos. Com a estatizao da dvida socializou-se o nus da crise e, mais uma vez, privatizou-se os saldos positivos do processo. Evidentemente, o endividamento tambm foi uma tentativa de responder, no decorrer da dcada de 70, crise internacional e ao esgotamento do milagre econmico brasileiro. Neste sentido, as empresas estatais receberam a tarefa (no II PND) de impulsionar a industrializao. interessante notar que esta tarefa foi imposta, como visto acima, em meio a um cenrio de diminuio da capacidade de autofinanciamento destas empresas e de privatizao dos recursos do BNDE, empurrando as estatais ao endividamento externo como forma de financiamento. A crise internacional com recesso, choque do petrleo e de juros, corte de crdito aos pases endividados aliada deteriorao dos termos de troca e rigidez da pauta de importaes do Brasil, produziu um estrangulamento cambial na economia brasileira que se manifestou no dficit em transaes correntes, decorrente do volume de dvida contrada a juros flutuantes e da enorme dependncia das importaes de petrleo, fazendo com que o governo optasse por um ajustamento externo com grandes saldos na balana comercial. O pas passa a viver, ento, um processo de vulnerabilidade que, entre outros, pode ser associado significativa participao dos credores privados na dvida externa de mdio e 196

longo prazos (que de 1970 a 1978 sobe de 55% para 80%) e contratao de emprstimos a taxas de juros flutuantes (3/4 do total da dvida no final dos anos 70). Nestes marcos a poltica de valorizao do dlar nos EUA produziu enorme impacto negativo sobre a economia brasileira (CRUZ, 1994). O dficit em conta corrente alcanou em 1982 US$ 16,3 bilhes, dos quais, segundo Baer (1993), 70% correspondiam ao pagamento de juros sobre a dvida externa que, neste ano, totalizou US$ 85,3 bilhes, sendo que US$ 70,2 bilhes eram referentes dvida de mdio e longo prazo. Ainda neste ano, o setor pblico acumulou 68% (US$ 47 bilhes) do total da dvida externa de mdio e longo prazo, equivalente a 15% do PIB. Diante desta situao e da necessidade de saldos na balana comercial o governo brasileiro desvalorizou a moeda nacional em 1983. Mas como o ativo/receitas do setor pblico estabelecido em moeda nacional, a desvalorizao elevou em muito a dvida externa do setor pblico (medida em moeda nacional constante) j que aumentou o passivo dolarizado (em cruzeiros constantes). Por outro lado, o setor privado, que tinha menor parcela da dvida externa e concentrava as exportaes em suas mos conseguiu, mais uma vez, mecanismos de proteo junto ao governo. O setor produtivo estatal, que j em 1979 acumulava 78% da dvida externa de mdio e longo prazo do setor pblico, viu seu passivo mais que dobrar at o final de 1984, quase 1/4 do PIB, arcando com o maior peso da desvalorizao. Este desajuste financeiro foi agravado pela continuidade da conteno, para diminuir a presso inflacionria, dos reajustes das tarifas pblicas, minando o fluxo de receitas e a capacidade de autofinanciamento das empresas pblicas (CRUZ, 1994 e 1995; BAER, 1993). Diante da crise estabelecida no pas os diversos atores envolvidos reagem de formas diferentes. Cruz (1994) afirma que as filiais de empresas estrangeiras aqui instaladas reduzem a mobilizao de recursos do exterior e passam a enviar maiores parcelas de fundos gerados internamente como repatriamento de lucros. J as estatais assumem o peso do endividamento, mas isso no acompanhado por um crescimento de seu potencial exportador, tornando-as deficitrias lquidas em transaes em moeda estrangeira. Essa situao agravada pela j citada poltica de rebaixamento preos e tarifas pblicas, intensificada, a partir de 1983, como instrumento de incentivo s exportaes. Para piorar a situao elas sofrem com significativas redues nas transferncias reais do Tesouro s mesmas (46% entre 1983-85 em relao a 1980). Como conseqncia, de acordo com Cruz (1995), observa-se forte queda do investimento na rea de atuao destas empresas, 40% em 1983-85 se comparado a 1980. O caminho restante s estatais era o aprofundamento de seu endividamento que, dada as limitaes do mercado interno, concentrase em crditos externos. A administrao direta do setor pblico conseguiu diminuir os impactos do choque externo via, principalmente, financiamento interno (concentrados no curto prazo), mas que acabou por elevar a dvida interna e, conseqentemente, a dvida pblica, produzindo um crculo vicioso, onde quanto mais financiamento tomava para saldar a dvida maior esta se tornava. Assim, o impacto da crise internacional aprofundou os problemas existentes na estrutura de financiamento interno da economia brasileira (fortemente concentrados no curto prazo) e intensificou a abertura financeira do pas, impulsionada, tambm, pela abertura comercial (busca de supervits e do dlar como reserva de valor). O aprofundamento da crise desemboca na decretao da moratria em fevereiro de 1987, suspendendo-se o pagamento dos juros aos bancos privados e, em seguida, o pagamento dos crditos comerciais interbancrios. 197

A crise fiscal e financeira vivida pelo setor pblico brasileiro tem, segundo Baer (1993), como causa bsica o choque externo e a maneira como ele foi enfrentado atravs de polticas internas. Da o aprofundamento da estatizao da dvida. Isso se intensificou com a transferncia em grande volume ao Banco Central de dvidas ainda a vencer do setor privado (depsitos registrados em moeda estrangeira, DRME), repassando ao Estado obrigaes contratuais em moeda estrangeira. Alm disso, o Banco Central passou condio de tomador final de emprstimos via depsitos de projetos. As tentativas de ajuste que buscavam saldos comerciais acabaram por agravar a crise fiscal e financeira do Estado brasileiro. A poltica de desvalorizao cambial e de juros altos produziu acelerao da inflao e retrao da produo e da prpria carga tributria, que foi agravada pela renncia fiscal como incentivo s exportaes. O outro lado da moeda ficou por conta da elevao do custo de vida interno, sofrido principalmente por quem no conseguia mecanismos de proteo, os assalariados. A anlise do movimento da economia brasileira na dcada de 80 nos permite algumas concluses que sero importantes tambm para compreendermos o movimento da economia amaznica e das polticas pblicas aqui desenvolvidas nos anos 1980. No plano mais geral, de acordo com Carneiro (1993), a liderana dos bens de consumo durveis (no exatamente o que havia sido planejado) e a desacelerao da produo de bens de capital demonstra a desarticulao dos investimentos entre os setores produtivos e, mais, que o II PND, parte da estratgia de combate ao choque externo, no conseguiu constituir um novo padro de crescimento economia brasileira. Concordamos com Goldenstein (1994) quando afirma que nem a instalao de empresas multinacionais e seus reinvestimentos, nem o endividamento externo das ltimas dcadas foram suficientes para a consolidao na economia nacional de um mecanismo de financiamento de longo prazo. Porm, mesmo nestas condies e em meio a um crescimento negativo do investimento nesta dcada, a economia brasileira transita de uma posio de absorvedora de recursos externos para a de exportadora lquida de capitais ao exterior. Podemos observar que o processo de transferncia de recursos ao exterior se processa com os encargos da dvida externa recaindo sobre o setor pblico ao mesmo tempo em que os saldos de exportao se concentram no setor privado, traduzindo-se em forte transferncia de recursos pblicos a este setor e comprometendo decisivamente a capacidade de investimento do Estado. A contrapartida dos ganhos do setor exportador foi a elevao da dvida interna o que se transformou em mais uma fonte de ganho privado j que passaram a realizar aplicaes financeiras altamente lucrativas, assumindo o papel de credor (aquisio de ttulos pblicos) de um Estado progressivamente endividado. A gerao de supervits comerciais acentua os desequilbrios existentes na economia brasileira e, junto ao ajuste recessivo, contribuiu para a indexao da economia e para elevar a inflao. O endividamento foi um mecanismo pensado originalmente para impulsionar a industrializao e o crescimento econmico. Nos anos 1970 tornou-se uma forma de responder s dificuldades da economia nacional (inclusive j decorrentes dos desdobramentos do endividamento). O resultado, entretanto, ficou longe do ideal. Entre 1980 e 1989, perodo em que o endividamento aumenta, o PIB se expandiu, segundo Cano (2004) apenas 2,2% em mdia e a indstria de transformao to somente 0,9%. Pouco? Sim, ainda mais quando comparado com o aumento da dvida externa e interna, mas nos anos seguintes os nmeros foram ainda piores. Entre 1989 e 2003 o PIB cresceu 1,8% ao ano e a indstria de transformao somente 0,7% anuais. A dcada de 80 presencia todo um conjunto de polticas heterodoxas de combate crise, inflao, ajuste das contas pblicas e aumento da receita tributria. A viso predominante nesta dcada a da necessidade de reduo do tamanho do Estado. Ela parte de 198

um diagnstico da crise, qual seja, a grande crise econmica dos anos 80 teve como determinante principal a crise do Estado, uma crise fiscal, de seu modo de interveno no econmico e social e da forma burocrtica de administr-lo. Assim, o Estado perde em graus variados o crdito pblico e v sua capacidade de gerar poupana diminuir. Conclui-se ento, de acordo com Bresser Pereira (1997b), que a crise da dvida externa foi uma expresso da crise fiscal do Estado. Como veremos isso implicou numa forte limitao aos investimentos estatais, entre os quais aqueles destinados s polticas de desenvolvimento regional. Poltica recessiva e questionamento sobre a presena estatal redundaram numa reduo paulatina dos incentivos fiscais. A Amaznia e particularmente a Sudam sentiram fortemente este processo. A permanncia da crise da economia e a acelerao inflacionria, aliada aos insucessos da poltica econmica, foram fatores que contriburam para que os planos econmicos descartassem seus objetivos desenvolvimentistas e adotassem como orientao a estabilizao inflacionria. Isso ser conseguido na primeira metade dos anos 1990, mas acompanhado de polticas recessivas, neoliberais, de abertura da economia brasileira, privatizantes e de submisso ao FMI, a outros organismos internacionais e a certos governos, negando os postulados formais do Estado desenvolvimentista e processando uma verdadeira reestruturao da economia nacional. Diversos servios e empresas estatais foram privatizados, para o que nos interessa aqui destacamos a privatizao da Companhia Vale do Rio Doce em 1997. Crise do Estado desenvolvimentista tomada como resultado literal da crise fiscal, em resumo, como funo direta, imediata e simples perda da capacidade de financiamento do Estado. Mas at que ponto possvel pensar a crise nesta ordem somente? Acreditamos no ser a melhor opo tomar a crise do desenvolvimentismo brasileiro como expresso nica da crise fiscal estatal brasileira, pois, numa perspectiva mais ampla, o prprio processo de endividamento necessrio acumulao capitalista no pas que impulsiona a crise fiscal. A crise do Estado desenvolvimentista ocorre em paralelo e permeada pela crise da dvida externa (e seus desdobramentos). Ora a dvida externa era, no incio dos anos 1970, fundamentalmente privada. Quando ela se torna um problema de grande expresso, governo e burguesia a estatizam. Dada a magnitude do problema evidente, como aconteceu, que isso limitaria profunda e decisivamente a capacidade de investimento estatal brasileiro.241 Em sntese um processo apenas no explica o outro, eles se imbricam dialeticamente e a eles devemos incorporar outros elementos, entre eles as mudanas na economia internacional e no Estado-nao. Para Fiori (1995b) a crise que se abre no final dos anos 1970 econmica e poltica e no apenas fez ruir a capacidade gestora estatal como solapou as bases que sustentavam o regime militar. A desacelerao do ritmo de crescimento que a economia brasileira mantinha desde os anos 40 desembocou, como sabido, numa recesso e numa acelerao inflacionria sem precedentes na histria do regime autoritrio e atrofiando, de forma progressiva, os mecanismos estatais de deciso e sustentao de polticas de longo prazo (FIORI, 2005b, p. 42). Da que Senra (2005) conclui que o fim da ditadura militar se confundiu, de forma incontestvel, com a agonia de um modelo de Estado e de acumulao capitalista (SENRA, 2005, p. 191). Por outro lado, a viso daqueles que comungam da interpretao de Bresser Pereira, que assumiu seus contornos claramente liberais no governo Fernando Henrique nos anos 1990, afirma a necessidade de que a interveno estatal deva deixar de ser instrumento de proteo contra a concorrncia para se transformar em mecanismo de estmulo e preparo das
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Diante desta crise, Castro (2000) fazendo um retrospecto recente da economia brasileira apresenta uma viso positiva da substituio de Importaes quanto ao combate da pobreza e da produtividade do trabalho (apesar de no reduzir as desigualdades).

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empresas e do pas para a competio generalizada. A reforma estatal promoveria, assim, um movimento onde o Estado deixaria de ser o promotor direto do desenvolvimento econmico e social (pelo menos nos moldes apresentados anteriormente) transformando-se principalmente em regulador e facilitador deste desenvolvimento. Identificando esta interpretao com as idias neoliberais, Fiori (1992) destaca que o Estado cumpriu o seu papel dentro do velho projeto de desenvolvimento nacional, empreendendo ampla e complexa institucionalidade que se expandiu e se especializou continuamente por todo o perodo. Para ele a crise que tomou conta da economia brasileira de natureza estrutural, esgotando o potencial shumpeteriano do Estado desenvolvimentista que, apesar de suas contradies e desvios, conseguiu ser eficiente economicamente durante quatro dcadas. A privatizao e desnacionalizao da economia brasileira, conformando uma privatizao sistmica, reconfigurou o papel do Estado e promoveu uma deslegitimao setor pblico brasileiro. Alm da propriedade transferiu-se para o setor privado mecanismos de controle social e o atendimento de demandas importantes da sociedade, impondo uma ruptura definitiva com o padro nacional desenvolvimentista at ento existente e secundarizando a problemtica regional no pas (LIRA, 2005; SALLUM JR., 1998; CARNEIRO, 2002). 1.4. Estado Desenvolvimentista e Estado-Nao O ps-Segunda Guerra Mundial marcado pelo predomnio do modelo fordista de organizao da produo, das polticas de cunho keynesianas e do chamado Estado do bemestar social. Esse perodo se caracteriza por um crescimento da economia mundial em ritmo explosivo, onde a produo mundial de manufaturados quadruplicou e seu comrcio foi multiplicado por dez entre o incio dos anos de 1950 e incio dos anos de 1970, levando Hobsbawm (2000) a defini-lo como a Era de Ouro do capitalismo. Junto a isso h uma substancial reestruturao e reforma do capitalismo e um avano bastante espetacular na globalizao e internacionalizao da economia. Mas a dcada de 1960, ainda centrada no mercado interno, que marcar o surgimento de uma economia cada vez mais transnacional, um sistema de atividades econmicas para quais os territrios e fronteiras de estados no constituem o esquema operatrio bsico, mas apenas fatores complicadores (HOBSBAWN, 2000, p. 272). Para este autor, a acelerao da expanso do capital e transnacionalizao da economia solapam as bases do Estado-nao territorial na medida em que este Estado reunia condies de controlar apenas uma parcela progressivamente menor de seus assuntos. No incio da dcada de 1970 a economia transnacional torna-se uma fora global efetiva, passando a crescer mais rapidamente a partir de 1973, nas dcadas de crise. Os traos que marcavam vitalidade do perodo de at ento perdem a fora no final da dcada de 1960, o que se torna evidente com as estatsticas de produo da economia do incio da dcada seguinte. A dinmica crescente das taxas de lucro e o grande crescimento econmico de at ento mudam de sentido (LIPIETZ, 1991). O consenso estabelecido sobre a confiana na economia de consenso social organizado (patres, empregados e Estado), marcante da Era de Ouro, no sobreviveu dcada de 1960. Abre-se, ento, uma nova era de crise na economia mundial. Mas o esgotamento no significou acomodamento do capitalismo, ao contrrio, intensificaram elementos j presentes e outros novos surgiram. O capital passa a buscar maior liberdade. As fronteiras do Estado nacional, enquanto barreiras a sua locomoo, passam a ser questionadas. Novas tecnologias e instituies so incorporadas e novas formas de organizao da produo e do trabalho so buscadas, alm da tentativa de redefinir o papel desempenhado pelo Estado de ento, ganhando fora as teorias liberais. Enfim, intensifica-se a liberalizao econmica e financeira. 200

Analisando a mundializao do capital (o que outros autores definem como globalizao) Chesnais (1996) destaca a financeirizao do capital e a esfera financeira como a que comanda a acumulao de capital. Neste processo, os Estados nacionais em crescente endividamento perdem a capacidade de conduzir certas polticas assumindo um papel importante, porm secundrio. O regime de acumulao de dominncia financeira designa, em uma relao estreita com a mundializao do capital, uma etapa particular do estgio do imperialismo, compreendido como a dominao interna e internacional do capital financeiro (CHESNAIS, 2003).242 As transformaes em curso incluem processos de estatizao, o que fazem com que Santos (2002) afirme que o Estado nunca se mostrou to importante como atualmente, mas h tambm processo de desestatizao onde interaes, redes e fluxos transnacionais importantes processam-se sem interferncia significativa do Estado, diferente do perodo anterior. Nesta perspectiva vivencia-se um perodo transicional: transio do sistema mundial moderno de relao entre as naes para um sistema mundial em transio. Neste ltimo presencia uma relativa perda de centralidade das prticas interestatais diante do avano e aprofundamento de prticas capitalistas globais e das prticas sociais e culturais transnacionais.243 Arrighi e Silver (2002) analisam o momento presente como de declnio e crise da hegemonia dos EUA. A expanso financeira atual uma expresso da crise hegemnica, pois na medida em que investimentos na produo e comrcio no respondem satisfatoriamente a moeda corre para aplicaes mais flexveis, mais financeiras. Sob a hegemonia estadunidense formou-se e foi expandido o sistema de empresas multinacionais que receberam poderes deste pas e de seus aliados europeus para atuar mundialmente, mas esta expanso solapou o poder dos prprios Estados de que elas dependem para proteo e manuteno. Em Aps o liberalismo Wallerstein levanta a tese de que a queda do Muro de Berlim (1989) representou, ao mesmo tempo, o colapso do liberalismo e incio da fase terminal da hegemonia norte-americana. Este processo que comea na dcada de 1970 no representa somente um caso clssico de crise e transio hegemnica, mas sim uma crise terminal do moderno sistema mundial.244 Ns entraremos - ou melhor, ns j entramos em uma era de turbulncias caticas nos planos econmico, poltico e cultural (WALLERSTEIN, 2003). H autores que criticam a verso de decadncia do poder estadunidense j que nos anos 1980 os EUA recuperaram a vanguarda tecnolgica em quase todos os setores fundamentais da economia. o caso de Fiori245 e de Petras. Para este ltimo as mudanas em
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Este regime de acumulao de dominncia financeira tem assim relao direta com a globalizao/mundializao e indissocivel das derrotas sofridas pela classe operria ocidental, bem como da restaurao capitalista na ex-Unio Sovitica e nas pretensas democracias populares. Ele no mundializado no sentido em que englobaria o conjunto da economia mundial numa totalidade sistmica. Inversamente, ele efetivamente mundializado no sentido em que seu funcionamento exige, a ponto de se ver consubstancial a sua existncia, um grau bastante elevado de liberalizao e de desregulamentao no apenas da finana, mas tambm dos investimentos externos diretos (IED) e das trocas comerciais (CHESNAIS, 2003, p. 52). 243 Neste debate sobre a reduo da soberania do Estado-nao e de sua capacidade de regular as trocas econmicas e culturais, Hardt e Negri (2001) defendem que a soberania assumiu nova forma, composta por organismos nacionais e supranacionais que esto unidos por uma lgica ou regra nica. Daqui retiram seu conceito chave: o Imprio, a nova forma global da economia. Mas, diferente da definio clssica imperialismo (LNIN, 1987), o Imprio no est baseado em fronteiras fixas, tampouco estabelece um centro territorial de poder (seu poder no tem limites). Ele se apresenta como um aparelho de descentralizao e desterritorializao do geral. Sem negar a posio privilegiada estadunidense no Imprio (afinal a ps-modernidade americana), os autores afirmam que o imperialismo acabou e que na nova forma imperial de supremacia nenhum Estado-nao pode ser o centro de um novo projeto imperialista. (HARDT e NEGRI, 2001). 244 Formado durante o sculo XVI, composto por uma economia-mundo capitalista e por um sistema interestatal. 245 Para Fiori as evidncias de declnio americano so dispersas, heterogneas e impressionistas. Diferentemente daqueles que enxergam a decadncia do poder estadunidense, Fiori (2001) acredita que estamos diante de uma nova ordem liderada pelo poder econmico, militar e cultural dos EUA, traduzida numa nova forma de organizao imperial do poder mundial. Esta nova ordem tem suas razes nos anos de 1970, quando triunfaram

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curso no mundo contemporneo no tm significado uma perda do poder imperialista estadunidense ou da inexistncia das naes-Estado, ao contrrio. A concentrao de poder, particularmente nos EUA, est mais para um imprio mundial (no sentido de imperialismo) que para uma globalizao onde as corporaes privadas se tornam independentes da naoEstado. Independente da caracterizao que se faa do destino do Estado-nao e do seu sistema mundial h um fato inegvel: a permanncia de crises econmicas e a capacidade maior de uma instabilidade em um pas afetar outros pases. Para Braga (1993) a crise (ou a seqncia de crises) vivida atualmente pela economia produto das transformaes estruturais presenciadas desde os anos de 1960. Estas transformaes tm como decisiva expresso as mudanas financeiras que se desenrolam baseadas numa macroestrutura financeira. Neste cenrio o Estado, via principalmente banco central, intervm para evitar (ou pelo menos limitar) as crises e o prprio colapso financeiro, de forma que a economia fica numa tenso permanente ente mercado e Estado. Inovaes financeiras so introduzidas, o sistema bancrio perde o monoplio do crdito e do sistema de pagamentos e acirra-se a concorrncia, principalmente a financeira. A interveno estatal, ao mesmo tempo em que evita depresses maiores, acaba produzindo mais instabilidade e passa-se a viver uma situao em que as crises se tornam mais presentes e em espao de tempo menores entre uma e outra. Ao desnudarmos o capital financeiro percebemos o capital em sua mais cruel contradio: em sua reproduo ampliada e imprensado pela concorrncia capitalista ele busca valorizar-se, mesmo que para isso fuja da esfera propriamente produtiva e se localize apenas na esfera financeira, crescentemente especulativa, isto , ele procura abrir mo do trabalho, se reproduzir sem passar pela produo e pelo trabalho produtivo. Mas est no trabalho o ponto nevrlgico da valorizao no capitalismo e, por conta disso, as crises se tornam uma triste face da busca do capital de se libertar do trabalho. O capital que busca reduzir a fronteiras do Estado-nao para que se tenha maior liberdade de locomoo vive constantemente recorrendo a este Estado para a resoluo das crises. Toda esta conjuntura contribuiu para o questionamento ao papel do Estado na economia e para a adoo de medidas liberais, ou neoliberais veja o Consenso de Washington. No caso dos pases subdesenvolvidos, que no chegaram a receber a plenitude do Estado do bem-estar social, a crise tem sido mais intensa, colocando em questo o prprio modelo de desenvolvimento adotado. No Brasil, pelo que j vimos e pelo que ainda vamos abordar, isso implicou em mudanas significativas, entre outras, nas polticas de corte regional. Ademais, de acordo com Renato Maluf a crise e esgotamento do modelo de substituio de importaes, junto ao ajuste estrutural, s polticas de estabilizao, a intensificao da crise econmica e poltica dos Estados nacionais, resultaram no reforo da hegemonia da poltica macroeconmica e na perda de importncia na maioria dos casos, no desmantelamento de instrumentos de planejamento (MALUF, 2001, p. 41).

revolues que apresentavam elementos anti-estadunidenses e houve uma expanso sovitica. Diante disso, Reagan desenvolve uma verdadeira revoluo militar, aumentando os gastos militares e criando o programa guerra nas estrelas. Paralelamente, processam-se mudanas financeiras bastantes significativas que criam um novo sistema monetrio internacional, sustentado no dlar flexvel, sem convertibilidade em ouro, o que possibilita variar sua paridade diante das demais moedas conforme sua convenincia, usando para isso alteraes na sua taxa de juros. Somado a estas polticas ocorre a derrocada do Leste Europeu, cujo centro era a ex-URSS.

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2. AMAZNIA NO NOVO PROJETO DEFINIDO PELO ESTADO NACIONAL 2.1. Autores que Localizam a Crise da Sudam e do Desenvolvimento Amaznico nos Anos 1980/1990 A Sudam foi criada em 1966 e aparentemente teve seu auge no decorrer dos anos 1970. Na dcada seguinte os incentivos fiscais comearam a declinar e nos anos 1990 a Superintendncia entrou numa crise terminal. Diversos autores refletiram sobre esta crise e sobre o fracasso das polticas de desenvolvimento para a Amaznia, mas fizeram isso localizando a crise a partir de meados dos anos 1980 e ligada diretamente Sudam e queda dos montantes dos incentivos fiscais. A partir desta parte da tese procuraremos demonstrar que, diferente do senso comum, os anos 1980 e 1990 apenas confirmam um processo que foi gestado anteriormente e se consolidou nos anos 1970, qual seja, a definio de um projeto nacional de insero da Amaznia na reproduo capitalista brasileira, onde no se tinha como objetivo central o desenvolvimento regional, mas o prprio processo de acumulao de capital em escala nacional em suas associaes com o capital multinacional. Por conta disso e da prpria crise econmica e do Estado desenvolvimentista os incentivos fiscais e a prpria superintendncia foram perdendo espao. Dito isto, verifiquemos alguns autores participantes deste debate alguns dos quais ligados diretamente a setores produtivos e a rgos estaduais ou federais responsveis por estas polticas. Para Klautau Filho246 (2002) a Amaznia no alcanou seu desenvolvimento porque faltou vontade poltica dos rgos centrais da Repblica que o teriam tomado como simples discurso propagandstico. Ademais, no caso da Sudam repetiu-se a solerte manobra de desvio dos recursos regionais para os centros dinmicos da economia brasileira e/ou sua reteno abusiva pelo Ministrio da Fazenda. A localizao do no-desenvolvimento amaznico na falta de vontade poltica do governo federal tambm compartilhada por Ribeiro (2002):
de lamentar que, at hoje, governo federal no tenha apresentado um plano vivel e consistente de poltica de desenvolvimento no s da Amaznia, mas das regies e enclaves brasileiros com ndices econmicos e sociais inadmissveis e incompatveis com os parmetros desejveis no incio do terceiro milnio. [...] SUDAM e BASA ainda no atingiram plenamente essas metas, por falta de apoio e planos coerentes do governo federal, que demonstra no ter absorvido, ensinamentos do que tem ocorrido, e ainda est ocorrendo, em outras regies deste planeta globalizado [...] (RIBEIRO, 2002, p. 243).247

Para reverter este quadro de descaso por parte do governo federal os amaznidas deveriam assumir suas responsabilidades. Em sntese: a Amaznia ainda no foi assumida nacionalmente, nem regionalmente. Para que se desenvolva preciso que os amaznidas assumam suas responsabilidades polticas (LINS, 2002, p. 394).248 H uma interpretao que acredita que o problema seria infraestrutural, de falta de eficincia econmica e comercial ou mesmo da inexistncia de planejamento correto, de
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Entre outras funes foi secretrio de administrao da prefeitura de Belm, procurador geral do estado do Par e diretor da Federao das Indstrias do Estado do Par. 247 O autor que pede coerncia ainda hoje senador federal, foi presidente estadual do PSDB quando este governava o Par e o pas. Scio de empresa de construo civil, Ribeiro foi presidente da Federao das Indstrias do Par (FIEPA) e vice-presidente da Confederao Nacional da Indstria (CNI). 248 Professor da UFPA, ocupante de cargos intermedirios no governo paraense.

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modo que para a regio se desenvolver faltaria planejamento adequado (PASSARINHO, 2002, p. 375).249 Falesi250 (2002) acredita o problema residiria no fato de que no se internalizou o montante de riqueza produzida na regio, inibindo o desenvolvimento e a expanso da indstria. Para Carvalho251 (2002) faltou infraestrutura de energia, comunicao e transporte hidrovirio. Na mesma linha de raciocnio de Falesi, Carvalho aponta a no verticalizao dos minrios e o fato de no conseguirmos vender melhor nossas riquezas como elementos que limitavam a promoo do desenvolvimento.
Entretanto, a forma como o modelo de explorao mineral se instituiu na regio tem pouco valor agregado e no est internalizando renda. O setor de exportao de minrio um setor dinmico, porm, com resultados direcionados para fora da regio, ou seja, existe gerao de renda que se traduz em crescimento, entretanto, esse crescimento no se transforma em desenvolvimento para a regio (SARMENTO, 2002, p. 613).252

Em sntese: debita-se esse fracasso das polticas desenvolvimentistas inexistncia de um modelo capaz de internalizar a renda gerada pelo setor produtivo (SARMENTO, 2000, p. 1). Se o problema era de infraestrutura e de eficincia, uma reestruturao dos rgos de desenvolvimento solucionaria as limitaes ao desenvolvimento:
O fundamental seria a estruturao dos rgos existentes como SUDAM, BASA, SUFRAMA, com programas especficos, com a reforma da legislao e da maneira de aplicao de recursos de modo que esses programas especficos fossem realmente executados, e fossem criados plos de desenvolvimento capazes de estimulara at por emolao, a horizontalidade desse desenvolvimento (MESTRINHO, 2002, p. 299).253

Outro conjunto de intrpretes localiza o problema na prpria estrutura, falta de eficincia ou corrupo presente na Sudam em si. Para Zacca254 a estrutura da superintendncia ficou obsoleta diante da realidade. Brito conclui que nem Sudam nem Basa se modernizaram, tornando-se e trabalhando menos como agncia de desenvolvimento e mais como rgos burocrticos (BRITO, 2002, p. 671). Yamada255 (2002) no acredita que o desenvolvimento regional seja um problema conjuntural da Amaznia e, sim, de gestor [...]. somente uma questo de acertar a parte do gerenciamento (YAMADA, 2002, p. 255-256). A crtica feita a Spvea quanto a seu fracasso tambm se repete Sudam: a corrupo e ingerncia de interesses pessoais.
Esses rgos tm bastante tempo de funcionamento. Todos com altos e baixos. Porm so rgos bastante politizados e que servem a interesses pessoais polticos. Se esses

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Jarbas Passarinho foi o primeiro governador do Par empossado com o golpe de 1964, tambm foi ministro dos governos militares, do governo Collor e senador federal pelo estado paraense. 250 Empresrio e presidente da Federao do Comrcio do Estado do Par. 251 Ex-presidente da Associao Brasileira de Armadores de Navegao Interior e vice-presidente da Federao Nacional das Empresas de Navegao Martima, Fluvial, Lacustre e de Trfego Porturio. 252 Professor da Unama e ocupante de funes intermedirias na Sudam. 253 Gilberto Mestrinho foi deputado federal por Roraima, governador do Amazonas e senador federal por este estado. 254 Coordenadora de planejamento regional da Sudam no incio dos anos 2000. 255 Um dos grandes empresrios regionais, vice-presidente da Associao Brasileira de Supermercados e secretrio da Secretaria de Estado da Indstria, Comrcio e Minerao do Par (1990-1991).

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rgos fossem menos comprometidos estariam funcionando muito melhor. Em funo daqueles fatores, encontram-se muito desgastados (FALESI, 2002, p. 363).256 Com maior ou menor grau, todos [os planos de desenvolvimento desde a Spvea] tiveram sua operacionalizao comprometida a partir das injunes polticas que relegaram o fator tcnico dimenso secundria, atingindo, principalmente a transferncia dos recursos programados e/ou redirecionando a aplicao desses recursos em outros programas extra-regionais (SARMENTO, 2000, p. 2).

Para outros autores a crise da Sudam deve ser abordada levando-se em considerao a crise do Estado brasileiro na dcada de 1980 e as suas reformas operadas nos anos 1990. Isso, segundo Sarmento (2002), teria levado reduo dos recursos disposio da Superintendncia, desgastando-a e destruindo o sistema de planejamento implantado nos anos 1970. Para Carvalho (2005) a crise financeira do sistema SUDAM-BASA, e seus reflexos no desenvolvimento da Amaznia, tm a [crise fiscal do Estado e o corte dos subsdios e a incentivos fiscais] suas razes mais gerais causadas pela ruptura do padro de financiamento da Unio [grifo do autor] (CARVALHO, 2005, p. 334). Deste modo, estes autores localizam a crise do planejamento regional e da prpria Sudam nos anos 1980, o caso tambm de Lira (2005). Sem desconsiderar algumas contradies presentes na dcada de 1970, Lira toma o III PDA (1980-1985) como o incio do fim do planejamento regional e estuda a crise da Sudam tendo como eixo a reduo gradativa dos incentivos ficais, o que produzia uma crise de identidade da mesma j que ela perdia capacidade gerencial. Tal assim que ao abordar a extino da Sudam, sua substituio pela Agncia de Desenvolvimento da Amaznia (ADA) e a ento possvel ressurreio da Superintendncia afirma que se isso ocorresse a partir da sua simbiose com a nova agncia (ADA) estaria definido o seu insucesso de antemo: quando retornar sua forma Sudam, no mais apresentar a matria que lhe garantia a existncia, no caso os incentivos fiscais regionais e, por conta disso, se evidenciar como algo diferente, distante da sua forma original (LIRA, 2005, p. 239). Por outro lado, Brito (1999) estuda as instituies e o desenvolvimento regional procurando problematiz-los, objetivo conseguido em grande parte, porm o Estado que se apresenta em sua anlise, na prtica, no investigado em suas relaes com o capital, o que compromete a verdadeira compreenso do mesmo, das suas relaes e dos interesses em jogo. Afirmamos isso porque os grandes projetos instalados na regio foram efetivados em associao direta com o grande capital nacional e multinacional. Sem querer negar a contribuio destas interpretaes, pretendemos precisar a localizao da crise do planejamento regional e da prpria Sudam nos anos 1970 e no somente a partir dos anos 1980, destacando as relaes necessrias entre Estado e capital, inclusive na conformao de um projeto para a regio, ou seja, uma localizao especfica da Amaznia no processo de reproduo capitalista brasileira. 2.2 O Caminho Para os Grandes Projetos At a dcada de 1950 os grupos multinacionais se voltavam para a frica e sia como celeiros de recursos naturais. Segundo Bentes (1992) esta postura muda com o esgotamento de reservas e o processo de descolonizao ocorrido nestas regies, principalmente nos anos 1960. Estes capitais passam a buscar novas reas que disponibilizem matrias-primas, legislao liberal e frgil controle sobre o meio ambiente; mo-de-obra barata e pouco
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Professor da UFRA (Universidade Federal Rural da Amaznia), pesquisador e chefe geral do CPATU Embrapa Amaznia Oriental, autor de diversos trabalhos cientficos, secretrio de agricultura do Par, presidente da Emater-PA e coordenador do projeto agrcola do Programa Grande Carajs.

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organizada sindicalmente; e mercado para seus produtos. O crescimento de movimentos ambientalistas nos pases desenvolvidos e a crise do petrleo nos anos 1970, encarecendo a energia, incentivam empresas multinacionais a transferirem para a periferia etapas da produo que fossem grandes consumidoras de energia e poluidoras do meio ambiente, entre estas etapas est o beneficiamento primrio de matrias-primas, veja a tabela 16.
Tabela 16: Evoluo da produo dos principais produtos eletrointensivos, 1973/87

Pases Japo EUA Brasil

Ferro e Ao - 15% - 38% + 196%

Alumnio - 96% -18% + 770%

Papel/celulose + 23% + 22% + 225%

Fonte: Eltrobrs apud Loureiro (2004)

Com o golpe militar de 1964 o governo federal partindo deste cenrio externo procura estimular a explorao mineral, mas com um perfil claro, sustentado na grande empresa privada ou em associao com estatais. Os ministrios de Minas e Energia, Fazenda e Planejamento encaminharam Exposio de Motivos 6/67 ao Presidente da Repblica (20/02/1967) apresentando e defendendo o Cdigo de Minerao. Na exposio afirmam que pretendeu-se ainda dar garantias aos mineradores para grandes investimentos; no tem este cdigo o temor da grandeza, nem ele dificulta a formao da grande mina, que , ao contrrio, bem vinda (BRASIL apud LOUREIRO, 2004, p. 277). Mas no se trata apenas do grande capital privado brasileiro. Antes da Sudam a poltica de integrao da Amaznia passava principalmente pela ocupao com mo-de-obra brasileira e por capitais nacionais, a partir de ento o capital estrangeiro passa a assumir um papel de destaque. A explorao de mangans no Amap pelo Grupo Caemi em associao com a Bethlehem Steel, desde o final dos anos 1950, j era uma indicao do poderia se adotar na regio. Essa situao foi impulsionada pelas descobertas de ocorrncias minerais na Amaznia. Em 1967 fora descoberta a mina de ferro de Carajs e no ano seguinte (5/2/1968), quando da instalao do Conselho Deliberativo da Sudam o ento superintendente, Joo Walter de Andrade, afirmou que A Sudam, com o prestgio patritico que est recebendo, promover o desenvolvimento dessas reas [...] fazendo desaparecer gradativamente a fase meramente extrativista. Para o superintendente os recursos minerais regionais tinham um potencial que surpreender o Brasil, por isso a Sudam empreendeu seus trabalhos no sentido de reunir os elementos bsicos para uma programao racional (levantamentos topogeolgicos, mapas de localizao mineral, etc.). Como faltava, em sua compreenso, contingente humano e capital (este ltimo uma barreira praticamente insolvel), deveramos atrair o capital externo. O primeiro passo para que aceitemos de bom grado a colaborao estrangeira na Amaznia ser dar a ela uma infraestrutura necessria e suficiente e, v-la habilitada por nossos irmos do Nordeste e de outras regies do pas que queriam vir colaborar com o esforo do governo para desenvolver esta regio (ANDRADE, 1968, p. 120-123 Operao Amaznia). Isso tambm ficou claro na conferncia pronunciada em 9 de maio de 1968 pelo ministro do interior. Nela o ministro interventor afirmou que determinara Sudam intensificar, ao mximo, a execuo de um programa de pesquisas e levantamentos regionais, visando a identificao dos recursos naturais da regio, notadamente de origem mineral, para a orientao sobre os futuros rumos do desenvolvimento (LIMA, 1971, p. 17). 206

2.3. I Plano de Desenvolvimento da Amaznia O I Plano Nacional de Desenvolvimento (1972-1974) reordenou no apenas a viso sobre a Amaznia como a prpria poltica de ocupao da regio. At ento, na prtica, tomava-se Amaznia e Nordeste como sinnimos, da tender a defender polticas iguais para as duas regies. Refletindo as mudanas que j se comeavam a perceber nos ltimos anos da dcada de 1960, com o I PND passa-se a compreender que mesmo sendo as duas regies mais empobrecidas do Brasil, o Nordeste se apresentava como uma regio deprimida e a Amaznia como uma fronteira de recursos, constatao que deveria compor o planejamento e as polticas nacionais. Podemos constatar que de regio-problema, tal qual o Nordeste, a Amaznia comeava a ser encarada como regio-soluo inclusive para os problemas do Nordeste e de outras regies. Partindo desta compreenso a Amaznia teria que tomar como prioridades: a) integrao fsica (fundamentalmente pelas rodovias, numa regio secularmente integrada pelos rios); b) desenvolvimento econmico centrado no setor privado e apoiado pelos incentivos fiscais da SUDAM e da SUFRAMA; c) dando seguimento ao que j se vinha propondo, deveria-se proceder a ocupao humana dos espaos vazios, agora claramente orientada pelas grandes rodovias abertas ou em abertura mas ocupao de qualquer espao vazio? No, ocupao racional dos espaos vazios do territrio nacional, que apresentam potencialidade de recursos naturais (SUDAM, 1971, p. 24). Assim posto, como destaca Bentes (1992), a estratgia para a Amaznia passava pelos plos agropecurios e agrominerais, dentro dos quais a pecuria ganhava destaque, entre outros, devido elevao dos preos da carne bovina no mercado mundial no incio dos anos 1970. No sentido do I PND, o I PDA reitera a tese de que o desenvolvimento do Nordeste vinculava-se ocupao da Amaznia e que a integrao desta ao restante do pas expandiria o mercado interno para mercadorias do Sul/Sudeste ao mesmo tempo em que abasteceria este ltimo com matrias-primas. A conquista planejada e coordenada dos espaos vazios amaznicos trar, como conseqncia, a extenso da fronteira econmica e a ampliao do mercado interno, pela integrao econmica e social da Amaznia ao Sudeste brasileiro (SUDAM, 1971, p. 13). Diferentemente da proposio da Spvea (e mesmo do Plano Qinqenal da SUDAM), o PDA apresentava certo pessimismo quanto industrializao substitutiva regional de importaes, pois diagnosticava como obstculos industrializao a baixa capacidade de investimento do empresariado regional, assim como os reduzidos mercados locais. A recomendao era que se processassem produtos primrios regionais de interesse do mercado internacional, indicando o que viria a ser aprofundado na segunda metade desta dcada, de modo que no apenas se busca mensurar o potencial das matriasprimas regionais e definir reas prioritrias de investimento como se defende explicitamente a modernizao e expanso das indstrias que aproveitam matrias-primas regionais, visando, preferencialmente, mercados internacionais (SUDAM, 1971, p. 18). Neste sentido, alm dos recursos florestais, em relao ao subsolo, h indcios muito promissores que a minerao venha a tornar-se, no futuro, um dos setores mais dinmicos da economia amaznica, pois o quadro geolgico apresenta-se em vastas reas, extremamente favorvel existncia de concentraes minerais de valor econmico (SUDAM, 1971, p. 44). Por conta disso, o I PDA inclua diversos projetos de pesquisa de recursos naturais. Os recursos previstos para o I PDA (quadro 1), vindos de fontes e ministrios diversos, concentravam-se fundamentalmente na infraestrutura bsica ao estabelecimento dos empreendimentos produtivos, totalizando Cr$ 2.266.431.000,00, equivalendo a 64,18% do total dos investimentos do plano. Eram gastos principalmente em transporte e energia. O primeiro totalizou Cr$ 1,792 bilhes, dos quais Cr$ 1,633 bilhes destinados ao transporte 207

rodovirio. Entre os setores produtivos a agropecuria ainda contava com destaque e deveria receber Cr$ 721.560.000,00, dos quais Cr$ 619.500.000,00 para a colonizao, particularmente para a colonizao das rodovias Transamaznica e Santarm-Cuiab. Em contraposio, os recursos destinados sade somavam to somente Cr$ 6.300.000,00 e em saneamento Cr$ 90.820.000,00. Quadro 1: Investimentos previstos (programas) do I PDA (1972-1974)
Programas SETORES PRODUTIVOS Extrativismo vegetal Agropecuria Indstria RECURSOS NATURAIS SERVIOS BSICOS Energia Transportes Telecomunicaes RECURSOS HUMANOS Educao Sade DESENVOLVIMENTO LOCAL Saneamento Ao comunitria PROGRAMAS ESPECIAIS Zona Franca de Manaus Estudos bsicos de plan. espacial reg. setorial Planejamento e coord. Regional TOTAL
Fonte: Sudam (1971)

Cr$ 1.000,0 724.500,0 1.500 721.560,0 1.500 148.102,0 2.266.431,0 415.000,0 1.792.431,0 59.000,0 187.757,3 181.457,3 6.300,0 93.820,0 90.820,0 3.000,0 110.570,0 15.300 17.270,0 78.000,0 3.531.240,3

Entre os instrumentos bsicos de ao do I PND na Amaznia apareciam destacadamente o PIN e o Proterra. O PIN deveria construir as rodovias Transamaznica e Santarm-Cuiab e implantar o Plano de Irrigao do Nordeste. Sua principal obra foi a Transamaznica, com 5 mil km projetados, iniciando em Picos-PI, passando por Marab, Altamira e chegando, pelo planejamento inicial ao Acre na fronteira com o Peru. Formalmente a rodovia respondia questo da ocupao da regio, dentro da poltica de segurana nacional, e aos problemas decorrentes das secas nordestinas. Mas acreditamos que outros objetivos e interesses estavam em jogo. As grandes levas de migrantes do Nordeste para o Sudeste passavam a competir com a mo-de-obra nesta ltima regio e produziam outras tenses. Os conflitos fundirios permaneciam no Nordeste e em outras regies de modo que se necessitava de alguma resposta ou promessa de soluo. O governo paulatinamente vai optando pela ocupao demogrfica da Amaznia via projetos agropecurios de modo que a rodovia abria imensos espaos para os mesmos. Tambm no podemos esquecer que havia grande expectativa sobre a ocorrncia de reservas minerais na regio e uma via que a cortasse 208

de leste a oeste facilitaria a explorao das mesmas. Por fim, a Amaznia estava diante de uma guerrilha e se fazia necessrio responder a ela e a quem questionasse as polticas dos governos militares. Assim, PIN e Proterra so complementares, no toa que um ms aps o PIN o governo criou o Incra, contando entre as suas atribuies a conduo de um amplo programa de colonizao s margens da Transamaznica (MARTINS, 1984 e 1995). Ainda hoje a rodovia , na prtica, uma obra inacabada, penalizando um grande nmero de pequenos produtores que se deslocaram para as reas onde a rodovia passava no meio da floresta nativa e continuam a sofrer com a falta de infraestrutura social e de produo. No prximo captulo retomaremos Transamaznica destacando a questo fundiria. Mahar (1978, p. 35) afirma que as grandes decises em relao Amaznia (PIN e Proterra) j haviam sido tomadas, abrindo pouca margem de manobra SUDAM.257 Por outro lado, segundo Loureiro, o alinhamento da tecnoburocracia regional foi imediato:
O 1 Plano de Desenvolvimento da Amaznia - 1 PDA (1972/74) nada fez alm de se programar para a execuo dos propsitos e metas federais traados para a regio, alm de acrescentar argumentos em favor da ocupao dos espaos vazios pelos nordestinos e de facultar s indstrias do Centro-Sul o acesso s fontes de matriasprimas [...]. Em nenhum momento a tecnoburocracia regional (SUDAM, BASA, SUFRAMA, INCRA, rgos estaduais e federais na regio) [...] questionou pelo menos alguns pontos cruciais das propostas contidas no 1 PDA (LOUREIRO, 1992, p. 95-96).

Seja esta burocracia, seja a burguesia regional parecem ter sido convencidas de que a proposta de integrao apresentada era a condio necessria para participar da modernidade e do progresso nacionais, de modo que a burocracia assumiu o papel de aplicadora imediata dos instrumentos da integrao e a burguesia regional cumpriu a funo de scia minoritria. Para Loureiro isso se explica pelas alianas e compromissos estruturais de classe (poltico-econmicos e ideolgicos) que no deixaram esta burguesia local perceber a mudana na poltica estatal: da indstria para a agricultura/agropecuria, do capital interno ao capital externo. Deste modo,
a nova burocracia civil e militar, regional e extra-regional (esta sediada em Braslia e no Rio de Janeiro mas ligada aos planos, programas e projetos), cristalizou em si os propsitos, metas e interesses dos grupos no poder e do grande capital. Seus integrantes no foram os inspiradores mas executores, os dedicados agentes que viabilizaram os negcios do Estado autoritrio, da ditadura militar e do grande capital. [...] Face adeso de uma burguesia regional fraca, inconsistente da problemtica regional amaznica, fascinada pelo mito do progresso e complexada pela prpria condio de amaznida, foi fcil ao Estado ignorar e substituir as tmidas propostas esboadas por ela nos primeiros anos da ocupao (LOUREIRO, 1992, p. 97).

Quanto s afirmaes de Loureiro deixamos uma questo em aberto: haveria outra opo a esta burguesia e tecnoburocracia regional? Pelas limitaes deste trabalho no nos propomos a especular sobre esta questo, o que no nos impede de coloc-la.

257

Nem as mudanas de comando foram capazes de reverter esta situao, ao contrrio, reforaram uma situao onde o cargo maior no era ocupado por diversos anos consecutivos. Como exemplo, em 15 de agosto de 1972 o general Bandeira Coelho, que, segundo Ferreira (1989) havia se exonerado, foi substitudo pelo coronel Milton Cmara Senra, na superintendncia da Sudam.

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2.4. II Plano de Desenvolvimento da Amaznia e a Opo Pelos Grandes Projetos J vimos que o Estado autoritrio-desenvolvimentista impulsionou tanto o crescimento econmico como a industrializao do pas por meio da tomada de significativos montantes de emprstimos externos, num cenrio internacional que favorecia esta atitude. A questo que o boom econmico do ps-guerra encontrou seu limite no final dos anos 1960 e na dcada seguinte entrou em crise (LIPIETZ, 1991), levando junto os pases que haviam apostado na industrializao via endividamento externo. Foi o caso da economia brasileira que viu o milagre econmico durar pouco e a economia entrar em ritmo descendente de crescimento, estourando em crise aberta e profunda no final dos anos 1970 e incio da dcada de 1980, particularmente quando os EUA resolveram proteger sua moeda como reserva de valor, elevando os juros. Assim, como demonstrado no captulo 1 e tambm na primeira parte deste captulo 4 a partir de diversos autores como Codato (1997), Cruz (1994 e 1995), Baer (1993), Alves (2005), Rezende (2001), entre outros, o crescimento econmico passou a ser permeado por um cenrio de crises a partir de 1973/74. O Governo Geisel (1974-1979) aps o crescimento eleitoral da oposio (MDB) fechou o Congresso e buscou concentrar mais poderes, mas a falta de crescimento econmico fragilizava tal inteno. Vrios membros do golpe de 1964 se posicionaram contra, a burguesia passou a criticar a estatizao da economia e defender a redemocratizao do pas, que j era uma bandeira de diversos movimentos scio-polticos e intelectuais. Afora isso, os movimentos sociais passam a ser retomados e as greves ganham fora. Relembremos ainda que o modelo aplicado at o incio dos anos 1970 entrava em sria crise. Em meio a sintomas de declnio econmico, queda do ritmo de crescimento do PIB e fortes limitaes do ciclo de crescimento baseado na substituio de importaes de bens de consumo, na expanso do mercado de produtos para as camadas de rendas altas e mdias altas e na exportao de manufaturados incentivada por um mercado favorvel, o Governo Geisel buscou a reconverso do modelo econmico, promovendo as rearticulaes para manter elevada a acumulao de capital, agora sob novas bases sustentada no setor produtor de bens de capital, como demonstraram Lessa (1978) e Castro (1985). No novo patamar devia-se responder importao de bens de capital e criar programas de produo siderrgica, de matrias-primas e de fontes energticas. Isso vai se intensificar quando no final da dcada e no decorrer dos anos 1980 a economia brasileira se v num processo que ficou conhecido como estrangulamento cambial. Como vimos em Baer (1993) e Cruz (1994 e 1995), o governo federal optou por um ajustamento externo que buscasse grandes saldos na balana comercial. O equilbrio comercial nas contas nacionais seria alcanado, em tese, por mais endividamento externo, seletividade das importaes e forte impulso exportador. Neste cenrio, o II PND priorizou o setor produtor de bens de produo, substituindo importaes, e determinou Amaznia, por meio do II PDA (Plano de Desenvolvimento da Amaznia 1975-79), a funo de ser exportadora de produtos minerais vide Sudam (1976). Assim, o II PND assumiu de fato e definitivamente a Amaznia como fronteira de recursos naturais (leia-se paulatinamente e principalmente minerais). Esta foi uma mudana que j vinha esboada desde meados dos anos 1960, mas que agora ganhava mais importncia e concretude. O programa que pode ser tomado como uma referncia desta nova postura o Programa de Plos Agropecurios e Agrominerais da Amaznia, o Polamaznia (Decreto 74.067 de 29/09/1974), apoiado na teoria dos plos que apresentamos, destinava-se a ocupar os espaos vazios e utilizao dos eixos virios articulando-se aos projetos de desenvolvimento setorial nas reas preferenciais. Centrado principalmente na ocupao econmica de reas selecionadas (SUDAM, 1976, p. 46). Eram 15 plos de crescimento, que deveriam conformar a infraestrutura necessria ao estabelecimento da empresa privada e 210

que responderiam mais rapidamente aos investimentos programados. As 15 reas selecionadas e constantes no Polamaznia foram: 4. Plos agrominerais: Rondnia (cassiterita, ilmenita, cacau e cana de acar), Trombetas (bauxita), Carajs (ferro e agropecuria) e Amap (mangans, ferro, pescado e cana de acar). 5. Plos madeireiros e agropecurios: Acre (borracha e explorao florestal), Juru-Solimes (madeira) e Jurema (extrao vegetal e agropecuria). 6. Plos agropecurios e agroindustriais: Roraima (pecuria e industrializao de carnes), Tapajs-Xingu (lavouras, pecuria e agroindstria), Pr-Amaznia Maranhense (colonizao, agricultura e pecuria), Xingu-Araguaia (pecuria de corte), e Aripuan (pecuria e agroindstrias). 7. Plos urbanos: Manaus (reforando a ZFM), Belm e So Lus. Entre estes plos o de Carajs (em torno das reservas de ferro da Serra dos Carajs, Sudeste do Par) foi o que recebeu mais ateno do governo federal, o que significou concentrao de investimentos e, posteriormente, uma vida prpria conformando o Programa Grande Carajs. Seguindo a mudana que ocorre no Governo Federal, a reforma agrria ampla fora descartada, sendo reduzida a melhorar o funcionamento das colnias existentes e regulamentar os ttulos de propriedade nas reas de migrao espontnea quando muito se prometia assentar algum novo projeto de colonizao, que sequer obrigatoriamente deveria ser de colonizao oficial. Assim, em relao aos planos anteriores, particularmente aos da Spvea e mesmo o I Plano Qinqenal da Sudam, o II PDA demonstra pessimismo em relao imigrao que, segundo a Sudam, longe de se constituir uma contribuio ao desenvolvimento da Amaznia, instala ano a ano difceis problemas (SUDAM, 1976, p. 13). Essa viso se estendia, inclusive, colonizao dirigida pelo Estado. Tudo indica, em suma, como notrio que a colonizao oficial disciplinada gera uma colonizao espontnea indisciplinada mais que proporcional [...], considervel massa de lavradores despreparados (SUDAM, 1976, p. 34). Por conta disso a poltica de colonizao deveria ser revista: luz desse marco, parece que o objetivo da ocupao e colonizao, nos termos em que fora vertido, deve ser revisto, sob pena de se converter numa permanente fonte de iluses (SUDAM, 1976, P. 13). Esse pessimismo ocorre em paralelo poltica do governo de apostar na ocupao da regio via os grandes projetos agropecurios e agrominerais, da o gradativo abandono da inteno de proceder uma ampla colonizao no corredor da Transamaznica (voltaremos a isso no prximo captulo). Tambm diferente dos primeiros planos de desenvolvimento regional, h outro processo visto com pessimismo: a industrializao via substituio regional de importaes e sustentada no mercado interno. O caminho seria voltar-se para o mercado extra-regional. O mercado interno pequeno e no comportar desde logo uma industrializao em larga escala voltada para dentro. Esta dever processar-se basicamente com vistas ao abastecimento dos mercados nacional e externo, mediante a explorao de vantagens comparativas em termos de custo e de qualidade (SUDAM, 1971, p. 9). A regio vista, ento, como uma fronteira de recursos que, ao se descartar a idia de substituio de importaes na regio, defende o processamento de matrias-primas regionais. O II PDA uma adequao para a Amaznia do II PND, de modo que sua autonomia para elaborar polticas a partir dos reclames regionais fica definitivamente comprometida. Isso pode ser percebido em algumas passagens do plano e na definio de seus objetivos que so apresentados como objetivos nacionais na regio amaznica:
- Acelerar o crescimento regional com base no aproveitamento das vantagens comparativas de setores ou produtos regionais selecionados;

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- Intensificar a integrao da Amaznia na economia do Pas por meio da elevao do volume de trocas inter-regionais; - Contribuir substancialmente para o aumento da receita cambial do Pas; - Elevar o nvel de vida da populao, atravs da expanso do emprego produtivo, do aumento da produtividade e do poder de compra dos efetivos residentes na Regio; - Promover a ocupao territorial e a elevao do nvel de segurana na rea por meio do alargamento da fronteira econmica (SUDAM, 1976, p. 23).

Assim, o papel da Amaznia seria servir aos objetivos nacionais. Torna-se necessrio determinar at que ponto a poltica de desenvolvimento regional pode contribuir para a implementao eficiente das demais linhas de ao do II PND (SUDAM, 1976, p. 22). O prprio II PDA responde a esta questo:
Em relao a esse instrumento-meio [est se referindo a explorao de seus recursos naturais], a regio fronteira tropical [Amaznia]258 pode contribuir significativamente atravs de gerao de divisas resultante de exportaes; de economia de divisas, produzindo insumos bsicos para a regio desenvolvida [Sudeste brasileiro], hoje importados; e finalmente pela liberao de produo exportvel, comprometida hoje por forte demanda interna (SUDAM, 1976, p. 22).

A Amaznia contribuiria, seguindo os objetivos da poltica nacional, receita cambial e capacidade de importar do Brasil. Mas a importncia da regio economia nacional ia mais longe. So os seus recursos naturais que ajudam a viabilizar alguns grandes projetos do Governo Federal. o caso, por exemplo, do Plano Siderrgico Nacional, cuja implantao dificilmente poderia ser conciliada com crescentes exportaes de minrio de ferro, sem levar em considerao as jazidas de Carajs (SUDAM, 1976, p. 9). E qual seria a contrapartida para a regio? A oportunidade da Amaznia est em tirar partido de suas vantagens comparativas, isto , daqueles setores ou produtos que, tornando-a mais apta que outras regies a produzir, gerem a maior soma possvel de renda e emprego para os residentes na rea (SUDAM, 1976, p. 23). A industrializao da regio deveria partir de dois elementos, um de ordem interna, a existncia de recursos naturais, entre os quais os minerais, e outro de ordem externa, a crise do petrleo que no apenas implicava em mudanas na poltica econmico-industrial do pas como abria novas perspectivas explorao dos recursos hdricos. Por conta disso, a industrializao e o desenvolvimento regional, inspirado em Hirschman (1961), deveria seguir um modelo de crescimento desequilibrado corrigido. Seria desequilibrado por privilegiar certos setores e produtos que apresentavam vantagens comparativas, secundarizando os demais. Seria corrigido por contar com complementaes e correes que buscavam levar a Amaznia a participar das vantagens e utilidades que ceder ao Pas e ao exterior (SUDAM, 1976, p. 27). Quanto aos recursos minerais o plano apresenta grande otimismo citando as pesquisas que confirmavam a existncia de significativas reservas minerais de importncia econmica, eram elas: bauxita, calcrio, caulim, cassiterita, ferro, mangans e salgema, das quais destacavam-se as jazidas de bauxita do rio Trombetas (2,6 bilhes de toneladas) e as de ferro da serra dos Carajs (18 bilhes de toneladas). O apoio governamental para esta explorao (estatal ou privada) e para outros produtos seria decisivo. Os incentivos fiscais da Unio (isenes, opes, colaborao financeira) e o crdito dos bancos oficiais o Banco da Amaznia, Banco do Brasil, Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico principalmente devem ser considerados como os mais poderosos estmulos financeiros aos setores
258

Fronteira tropical era uma definio que levava em considerao no apenas os recursos naturais como a existncia dos imensos espaos vazios.

212

dinmicos (SUDAM, 1976, p. 33). Isso incluiria, inclusive, a associao do Governo Federal a certos empreendimentos minerais, quando julgado til ou conveniente por motivos econmicos ou de segurana nacional (SUDAM, 1976, p. 14). Apesar da falta de autonomia, o plano secundariamente chama ateno para dois elementos. O primeiro o risco de ocorrer um desenvolvimento totalmente para fora em detrimento da internalizao dos dividendos para a regio. Antecipadamente, a Superintendncia j defendia uma compensao que no ocorreria. O segundo elemento, que se associava ao primeiro, era a necessidade de processar na regio os bens minerais e madeireiros, agregando valor que tambm s ocorre marginalmente. Pelos nmeros do quadro 2 possvel observar que, de acordo com a estratgia preconizada, os grandes investimentos concentravam-se em transportes, minerao e energia. O setor de transporte receberia Cr$ 9,3 bilhes, dos quais Cr$ 2,8 bilhes destinavam-se s rodovias e Cr$ 3,1 s ferrovias, o que representa uma mudana importante em relao aos planos anteriores que se concentravam no transporte rodovirio. Apesar de o plano no especificar,259 isto tinha a ver com a construo da estrada de ferro de Carajs. Os investimentos em minerao (Cr$ 7,5 bilhes) concentravam principalmente na explorao do ferro de Carajs e, secundariamente, na bauxita de Trombetas, deixando outros projetos com menor destinao de recursos. Somente o investimento em Carajs era equivalente ao montante que o plano havia programado para todo o programa de indstria e servio. Os investimentos em energia priorizavam a hidreltrica de Tucuru. Esta concentrao de recursos respondia aos interesses nacionais na Amaznia, particularmente busca de divisas internacionais via explorao de seus recursos naturais.
Quadro 2: Resumo da programao do II PDA, 1975-1979 Programas, subprogramas e projetos Cr$ 1.000,00 01. PROGRAMAS INTEGRADOS 01.03 Polamaznia 02. AGRICULTURA, ABASTECIMENTO E ORGANIZAO AGRRIA 02.05 Desenvolvimento da pecuria em reas selecionadas 02.08 Colonizao em reas prioritrias 03. INDSTRIA E SERVIO 03.03 Desenvolvimento industrial 04. RECURSOS NATURAIS C PROGRAMA ESPECIAL DE APROVEIT. MADEIREIRO 04.12 Extrao e industrializao 05. MINERAO 05.01 Explorao do minrio de ferro na serra dos Carajs 05.02 Explorao do minrio de bauxita do rio Trombetas 05.04 Explorao do minrio de caulim no rio Jari 06. RECUROS HUMANOS B CAPACITAO EM RECURSOS HUMANOS E APOIO
259

4.203.103 4.000.000 6.819.698 5.050.000 878.578 6.339.900 6.260.000 1.358.737 1.169.202 996.859 7.489.989 6.325.900 960.489 200.000 2.282.400

Na sua verso publicada, com a qual estamos trabalhando.

213

Programas, subprogramas e projetos MODERNIZAO DO SISTEMA EDUCACIONAL C APOIO A PROGRAMA DE SADE 07. ENERGIA 07.03 Construo da hidreltrica de Tucuru no Tocantins 08. TRANSPORTES C- CONSOLIDAO DO SISTEMA DE TRANSPORTE 08.06 Rodovias 08.08 Ferrovias 09. TELECOMUNICAES 10. DESENVOLVIMENTO URBANO E MEIO AMBIENTE A PLANEJAMENTO URBANO C HABITAO E- SANEAMENTO BSICO TOTAL

Cr$ 1.000,00 925.852 1.299.153 7.706.300 4.185.000 9.336.531 7.810.031 2.703.900 3.125.000 1.311.700 1.962.971 602.600 999.835 206.266 42.123.640

Fonte: Sudam (1976) Obs: O total de recursos que o plano mobilizaria seria de Cr$ 48,874 bilhes, mas algumas fontes no haviam sido especificadas no momento de divulgao do mesmo. Constam somente os subprogramas e projetos de maior destaque para o autor.

Afora isso, mas associado concentrao citada, ainda permanece elevado o montante destinado agropecuria, mas localizado em reas selecionadas (com destaque aos grandes empreendimentos do Sul do Par) que totalizaram Cr$ 5 bilhes. O projeto de colonizao em reas prioritrias receberia Cr$ 879 milhes, o que no deve ser necessariamente entendido, pelo que a prpria Sudam afirmou quanto colonizao, como apoio colonizao estatal de pequenos agricultores. A extrao e beneficiamento de madeira concentravam 73% do total de recursos destinados ao programa de recursos naturais. Mais uma vez se reproduz a preocupao com o estabelecimento da infraestrutura necessria a explorao dos recursos naturais (agora, mais do nunca, minerais) da regio. 2.5. III Plano de Desenvolvimento da Amaznia No final dos anos 1970 a crise da economia brasileira j mostrara sua amplitude, os grandes projetos na Amaznia j estavam em implantao, de modo que, dado os investimentos iniciais, ficava difcil voltar atrs, mas, por outro lado, afora eles no se vislumbravam novos grandes investimentos estatais tais quais estes que haviam sido planejados anteriormente. Noutro plano, a ditadura militar j entrara em fase de decadncia irreversvel e o Estado desenvolvimentista estava profundamente questionado. Foi neste cenrio que se lanou o III PND e o III PDA (1980-1985). No tocante Amaznia a Sudam pouco poderia inovar ou propor, as grandes definies quanto ao desenvolvimento regional j haviam sido tomadas por fora das instncias de deciso da superintendncia no II PND e internalizadas regionalmente pelo II PDA. Para Carvalho (1987) o III PDA no chegou a ser um plano de desenvolvimento regional, mas to somente um conjunto de diretrizes, onde o governo federal atuou concentrado em programas definidos diretamente pela Seplan, diretamente vinculada e subordinada Presidncia da Repblica. 214

Neste sentido, muitas das definies e caracterizaes constantes no III PDA j haviam sido apresentadas no plano anterior, chegando a reproduzi-las literalmente sem que se fizesse referncia s mesmas, foi o caso da seguinte passagem:
Isto no significa, porm, que os vnculos da economia amaznica com a brasileira sejam tnues. Antes, pelo contrrio, existe uma ampla dose de complementaridade entre ambas. Essa complementaridade se manifesta principalmente de duas maneiras: atravs do suprimento de matrias-primas e de produtos industrializados regionais, e mediante contribuies receita cambial do Pas. Mas, a importncia da Amaznia para a economia nacional no se resume apenas a isso. So seus recursos naturais que ajudam a viabilizar alguns dos grandes projetos do governo federal. o caso, por exemplo, do Plano Siderrgico Nacional, cuja implantao dificilmente poderia ser conciliada com crescente exportaes de minrio de ferro, sem levar em considerao as jazidas de Carajs (SUDAM, 1976, p. 9; SUDAM, 1982, p. 16).

Deste modo, os objetivos260 no deveriam ser muito diferentes daqueles contidos no plano anterior:
- Aumentar o nvel e melhorar a qualidade de vida da populao; - Contribuir para o aumento e diversificao das exportaes para os mercados interno e externo; - Aumentar a participao da Regio no processo de desenvolvimento nacional; - Reorientar e/ou consolidar o processo de ocupao da Amaznia (SUDAM, 1982, p. 18).

O III PDA confirma a caracterizao da Amaznia como rea de apoio resoluo de problemas nacionais, ela, ao invs de rea-problema, est mais prxima do conceito de rea pioneira (SUDAM, 1982, p. 14). Mantm-se a caracterizao da regio como um imenso vazio demogrfico, da ocupao atravs de espaos selecionados261 e das oportunidades abertas com a crise do petrleo, ainda mais depois da confirmao de novas jazidas minerais citadas longamente no plano diante das quais alimentava formalmente uma expectativa de beneficiamento de minrios e outras matrias-primas na regio. Constata-se a concentrao da renda regional, onde Par e Amazonas acumulavam respectivamente 44,9% e 38,8 da renda da regio Norte, ou seja, 83,7% da mesma e se destaca o crescimento da indstria e dos servios e a queda significativa da participao da agricultura na formao da renda regional: de 22,2% em 1965 para 9,4 % em 1978 (veja tabela 17). A queda da agricultura regional ocorre tambm em relao sua participao na agricultura nacional. Em 1965 a regio Norte participava com 2,7% da renda nacional da agricultura e em 1978 este percentual reduziu a 2,2%. Isso poderia ser tomado como um indicador dos equvocos do processo de ocupao via os grandes projetos agropecurios, mas no foi. O que se viu foi o aprofundamento da negao da colonizao empreendida por pequenos produtores, particularmente os espontneos.
260

Chama ateno a definio do objetivo-sntese: acelerar o crescimento da economia regional com a manuteno do equilbrio ecolgico e reduo das desigualdades sociais. A preocupao com o desequilbrio ecolgico e as desigualdades sociais ficaria apenas no campo das intenes. 261 Alm dos espaos a seletividade englobaria determinados setores e projetos. No tocante indstria os subsetores ou atividades dinmicas tero como funo precpua gerar e/ou ampliar, em reas previamente selecionadas, efeitos sobre a estrutura de produo, efeitos de aglomerao, economias de escala e economias de localizao, efeitos tcnicos para frente e para trs. gerao de tais efeitos estaro implcitos os necessrios investimentos em infra-estrutura mais compatveis com os requisitos das prprias atividades a serem implementadas (SUDAM, 1982, p. 35).

215

Tabela 17: Renda interna segundo ramo de atividades, regio Norte e Brasil, 1965-1978 SETORES 1965 Norte Agricultura Indstria Servios Total 22,2 17,4 60,4 100,0 Brasil 15,9 32,5 51,6 100,0 1970 Norte 18,4 15,1 66,5 100,0 Brasil 10,2 36,3 53,5 100,0 1975 Norte 14,0 19,0 67,0 100,0 Brasil 10,5 39,4 50,1 100,0 Norte 9,4 22,4 68,2 100,0 1978 Brasil 11,4 37,1 51,5 100,0

Fonte: Sudam (1982), formatao do autor.

A Sudam em seus planos de at ento ressaltara a importncia e destinara recursos para apoiar projetos agropecurios sustentados na grande propriedade, mas, seguindo o caminho do plano anterior em relao aos pequenos agricultores que procuravam a Amaznia, acreditava que, como o poder pblico no tinha condies de apoi-los com solos frteis e posse da terra a massa de colonos espontneos empreende [ria] a nica e perigosa atividade que sabe[ria] realizar: a destruio da mata e o esgotamento do solo pela prtica de culturas de subsistncia, no conhecido regime de lavoura itinerante (SUDAM, 1982, p. 31). Logo, o povoamento da regio deveria passar a ser fortemente seletivo e dirigido, pois a imigrao indiscriminada dessas populaes, longe de constituir uma contribuio ao desenvolvimento da Regio, vem instalando problemas de difceis solues (SUDAM, 1982, p. 32). Da programao geral de dispndios apresentada pelo plano, novamente os setores de transporte, energia e agropecuria se destacaram (veja o quadro 3). A minerao no aparece como um programa com dotao oramentria especfica. Isso se explica em parte porque certamente seria contemplada com recursos destinados ao desenvolvimento da indstria regional e em parte porque parte dos seus recursos viria de outras fontes no especificadas no plano. Quadro 3: III PDA, 1980-1985, programao geral de dispndios
PROGRAMAS Administrao do desenvolvimento Recursos florestais Recursos minerais Pesca e fauna Levantamentos bsicos Pesquisas agropecurias Promoo agropecuria Organizao agrria Abastecimento regional Desenvolvimento da indstria regional Turismo Energia Transportes Cr$ 1.000,00 6.172.260 1.815.210 1.122.630 4.761.630 1.668.400 2.609.200 92.721.670 10.652.740 5.037.100 114.209.340 14.884.070 88.007.930 126.617.780

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Quadro 3: III PDA, 1980-1985, programao geral de dispndios


PROGRAMAS Comunicaes Estudos e pesquisas sobre recursos humanos Educao e cultura Migraes Trabalho e treinamento profissional Proteo e assistncia ao ndio Sade e previdncia social Desenvolvimento urbano Saneamento bsico e geral Meio ambiente Habitao TOTAL
Fonte: Sudam (1982) Obs. Valores a preos de 1979.

Cr$ 1.000,00 8.545.220 870.480 41.181.820 344.840 4.618.270 2.609.800 91.941.330 6.071.440 50.669.600 405.100 58.319.000 735.856.860

O III PDA assim como toda a poltica desenvolvimentista sofreu reflexos da crise da economia brasileira nos anos 1980 e das redefinies polticas e econmicas verificadas nos anos posteriores. Para Carvalho (1987) com a mudana no planejamento nacional localizando-se em problemas conjunturais (controle inflacionrio, conteno de gastos, dvida externa e equilbrio da balana comercial) o III PDA se viu fragilizado quanto a instrumentos que viabilizassem suas metas, constituindo-se muito mais em um plano de intenes do que de desenvolvimento regional. A partir do III PDA, os planos regionais de desenvolvimento amaznico foram paulatinamente perdendo capacidade de intervir efetivamente na realidade regional. Isso foi o caso do I Plano de Desenvolvimento da Amaznia Nova Repblica (1986-1989). Em seguida foram lanados outros planos, sucessivamente um mais fragilizado que o outro: Plano de Desenvolvimento da Amaznia (1992-1994), Plano de Desenvolvimento da Amaznia (atualizao, 1994-1997), Plano Plurianual Amaznia Legal, Detalhamento do Plano Plurianual Federal Brasil em Ao (1996-1999) e Plano Plurianual Amaznia Legal, Detalhamento do Plano Plurianual Federal (2000-2003). Lira (2005) conclui que este perodo caracterizou-se muito mais como o incio do fim do planejamento do desenvolvimento regional na Amaznia do que a simples continuidade do modelo amaznico de desenvolvimento concebido pelo Estado brasileiro (LIRA, 2005, p. 111). Concordamos com a caracterizao do fim do planejamento, mas acreditamos que a sua localizao deve ser anterior. Contraditoriamente no II PND/II PDA que o planejamento regional, via Sudam/PDAs, perde qualquer perspectiva de planejamento regional e se torna simplesmente um produto das decises externas. No toa que a Sudam fica margem destas decises. 2.6. Grandes Projetos Na definio de um projeto para a Amaznia os anos 1970 so fundamentais e nestes os chamados grandes projetos, representando mais uma fase na histria da ocupao econmica na Amaznia. Este perodo representa tambm, segundo Bentes (1992) a efetivao da relao de produo propriamente capitalista na regio. 217

Segundo esta autora a Amaznia necessitou por muito tempo de uma poltica mais concreta de desenvolvimento regional. O primeiro ensaio neste sentido foi criao da Spvea em 1953. Seguindo este movimento o Governo Federal criou em 1966 a Operao Amaznia. Neste perodo tambm que se tem um grande incremento quanto s pesquisas geolgicas na Amaznia, especialmente na sua poro oriental, onde importantes descobertas de reservas minerais foram feitas: Carajs,262 Trombetas, Paragominas e Tapajs. A participao de empresas multinacionais nas pesquisas geolgicas se intensificou, tanto foi assim que em 1966, a Codim, subsidiria da Union Carbide, descobriu reservas de mangans na serra do Sereno, no municpio de Marab e em 1967 a United States Steel, atravs da sua subsidiria brasileira, a Companhia Meridional de Minerao, detectou as reservas de ferro da serra Arqueada (Carajs) e de mangans em Buritama. Em 1968 a regio de Carajs passou a ser estudada pela CVRD (Companhia Vale do Rio Doce). Em 1970, os estudos passaram a ser efetuados pela Amza (Amaznia Minerao S/A), formada pela CVRD (50,9% das aes) e pela United States Steel (com 49,1% das aes), alm destas empresas outras instituies realizaram pesquisas na regio do Carajs como: a Docegeo, Idesp, etc (BENTES, 1992). Para Leal (1988) a arrancada da ocupao produtiva na Amaznia passou a se dar efetivamente a partir de 1967 quando se tem a conjuno de medidas e aes institucionais no sentido de promover a ocupao da regio. Tais medidas e aes foram expressas, por exemplo, na Exposio de Motivos n 391/64 do Ministrio de Minas e Energia que redefiniu a legislao no ramo mineral e orientou o governo a fixar diretrizes gerais para o setor mineral, dentre as quais: o aproveitamento intenso e imediato dos recursos naturais conhecidos, ampliao do conhecimento do subsolo brasileiro em curto perodo de tempo, reviso do Cdigo de Minas (1 diretriz); nfase na importncia da produo mineral para o desenvolvimento do pas via industrializao mineral interna ou objetivando a sua exportao (2 diretriz); o governo se props a incentivar os projetos que resultassem em reduo ou eliminao de importao (3 diretriz); restrio do poder pblico ao desenvolvimento das empresas mineiras estatais j existentes, deixando iniciativa privada a ao mineira, apenas assumindo-a quando ela no interessasse ao empreendimento privado (4 diretriz); procurouse orientar a formulao dos projetos de minerao que apresentassem condies mais vantajosas ao Brasil, procurando evitar dificuldades ou impossibilidades a sua execuo (5 diretriz); e adotou-se a poltica de livre iniciativa seja na lavra, beneficiamento, transporte, embarque ou comrcio mineral. A materializao dos dois primeiros objetivos da 1 diretriz, segundo Leal, resultou na elaborao do Plano Mestre Decenal para Avaliao dos Recursos Minerais do Brasil (1965/1974). Este plano envolveu, de modo geral, trs atividades: a elaborao da carta geolgica do Brasil ao milionsimo (esta carta foi o recurso de integrao dos conhecimentos geolgicos e base de planejamento para o setor mineral); desenvolvimento de projetos bsicos (que resultariam no mapeamento geolgico-econmico sistemtico brasileiro em carter regional); e projetos especficos (estes desenvolvidos a partir do conhecimento geolgico prvio produzido pelos projetos bsicos) (MME apud LEAL, 1988). Ainda de acordo com Leal o art. 168 da Constituio de 1967 definiu que as jazidas, minas e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidrulica constituam propriedade distinta do solo quando se tratasse de explorao ou aproveitamento industrial. Com isso possibilitou-se a aprovao do novo Cdigo de Minas (1967) que implantou o regime res nullius, onde o subsolo no teria dono, substituindo o chamado regime de acesso, onde as jazidas pertenciam ao proprietrio do solo. Alm desta mudana com o regime res nullius o novo Cdigo passou a orientar outras normas relativas ao setor que iriam complementar o quadro de medidas no sentido de adequar
262

Para o caso da jazida de Carajs veja o relato do prprio gelogo que a descobriu, Santos (1981).

218

o setor mineral s condies da ao do capital. Dentre as medidas temos: o 17 artigo da Constituio de 1967, que garantia o predomnio da iniciativa privada na atividade mineradora, garantindo ao Estado, caso nela interviesse, papel suplementar; as atividades minerais ficariam, assim, praticamente restritas aos setores empresariais.263 Estas medidas possibilitaram a no restrio do nmero de concesses de lavra outorgadas a uma empresa. Complementando estas aes, criou-se tambm a figura da empresa de minerao que, de modo geral, passou a ser simplesmente uma sociedade organizada no pas, independente da origem dos seus acionistas; no art. 91 do Cdigo e art. 37 e 38 do seu Regulamento garantiuse a permisso para o livre conhecimento das riquezas do subsolo do territrio brasileiro pelos que detivessem capital e tecnologia para tal. O regimes res nullius que determinou a separao entre o solo e o subsolo, normatizado no Cdigo e no seu Regulamento, assegurou ao minerador o direito de pesquisa e lavra em territrio de terceiros. Pelo que vemos, a maior presena dos grupos econmicos industriais e financeiros instalando suas empresas na regio foi acompanhada e incentivada pelo governo brasileiro que buscou garantir esse processo a partir da reelaborao das polticas de incentivos a essa forma de ocupao, fortemente induzida pelo Estado e em ritmo acelerado a partir dos anos 1970. O plano Decenal e o Cdigo de Minas e seu Regulamento balizaram as medidas de fundamento para a ao mineral brasileira que, por sua vez, norteou o quadro geral da ao mineradora na Amaznia. Leal (1988) destacou ainda que tanto a Operao Amaznia quanto o Plano Qinqenal/Sudam referem, explicitamente, os objetivos de dinamizar as atividades minerais, como parte especfica do quadro maior dos recursos naturais da regio. Em que pese a afirmao de Leal ser verdadeira preciso ver, primeiro, como mostramos ao discutir a transio de Castelo Branco a Costa e Silva que o Plano Decenal, segundo Ianni (1991), foi abandonado por este ltimo. No que toca ao I Plano Qinqenal da Sudam o setor mineral no estava entre suas prioridades, apesar do grande desejo de conhecer o potencial dos recursos naturais (entre estes os minerais) da regio veja a distribuio de recursos do plano apresentada no captulo anterior. Evidentemente que, concordando com Leal, desde a Operao Amaznia, passando pelo Plano Decenal e I Plano Qinqenal da Sudam, buscavase uma integrao da regio economia nacional, o que envolvia a explorao de seus recursos naturais, ainda pouco conhecidos, principalmente sua parcela mineral que aparece com referncias imprecisas e no campo das intenes. Assim, para Leal o desenvolvimento do ramo mineiro na Amaznia, se sustentou sobre trs medidas tomadas ao nvel do regime militar: uma materializada nas Diretrizes Polticas, concretizada na Operao Amaznia e no Plano Qinqenal de Desenvolvimento; outra expressa nas Medidas Econmicas, que se efetivaram com a Zona Franca de Manaus e a Legislao especfica dos Incentivos Fiscais - este ltimo como seu expoente mais expressivo; e a terceira ao se manifestou em Medidas Jurdicas, como, por exemplo, o novo Cdigo de Minas. Essas intervenes, segundo Leal, foram necessrias para promover a distribuio e desenvolvimento de modernas foras produtivas capitalistas e, diferentemente do discurso liberal, no significaram o afastamento da iniciativa privada, ao contrrio. Alm de serem uma interveno do Estado numa conjuntura de Terceiro Mundo, como era o caso do Brasil ps-dcada de 1950, com foras produtivas ainda com relativo atraso, elas, especialmente em casos como o da Amaznia, intensificaram o fortalecimento da ao do capital onde este teria que agir associado ao e atravs do Estado. Alguns fatores econmicos da conjuntura mundial da dcada de 1970 contriburam para destacar a importncia dos recursos minerais amaznicos no sentido de reforar o papel
263

Esta matria foi normatizada pelos art. 15 e 37 do Cdigo, sendo regulamentada atravs dos art. 12 e 47 do seu regulamento especfico.

219

desta regio como fornecedora de recursos naturais e particularmente minerais. Entre os fatores internacionais podemos citar a crise econmica mundial, j apresentada anteriormente, e, especificamente, as crises dos preos do petrleo. Como parte deste contexto ocorreu o encarecimento dos custos da gerao de energia eltrica nas economias industrializadas, levando alguns pases a voltarem suas atenes para as regies com enorme potencial energtico e mineral. As taxas de juros internacionais subiram e com elas o endividamento brasileiro. Neste contexto a Amaznia com abundantes jazidas minerais e grande potencial energtico passou a despertar maior interesse tanto por parte do governo brasileiro como das empresas multinacionais. O II PND, como vimos, reflete esta situao, buscando substituir importaes e abrir novas frentes de exportao. Segundo Bentes (1992) foi nesse momento que se comeou a desenhar um novo estilo de ocupao na Amaznia, com o objetivo de transform-la em um plo exportador de minrio, via grandes projetos governamentais. Estes projetos foram empreendimentos de grande porte, com tecnologia avanada, implementados por complexos empresariais formados por grupos transnacionais/empresas estatais ou grupos transnacionais/empresas privadas nacionais. Para Lbo (1996) as polticas de redefinio do processo de ocupao econmica na Amaznia se realizaram tendo como base estes empreendimentos de grande porte, fazendo com que importantes reas do territrio amaznico passassem a ser inseridas decisivamente na estratgia econmica mundial de setores do capital transnacional que tinham como foco os abundantes recursos naturais da regio. Esses grandes empreendimentos contaram com o apoio do Governo brasileiro atravs de uma srie de programas, tais como: Polamaznia, programas setoriais de base empresarial - programas de plos pecurios, de lavoura selecionada e do complexo mnero-metarlrgico na Amaznia Oriental (Ferro-Carajs e Albrs-Alunorte), programa de aproveitamento do potencial hidreltrico do vales dos rios Araguaia e Tocantins (UHE de Tucuru) e programa de desenvolvimento dos recursos florestais e uso racional dos solos da Amaznia. Estes fatos citados e as medidas institucionais j mencionadas evidenciam, dentre outras questes, que a importncia do tamanho do capital fazia diferena quanto oportunidade de empreendimentos na regio, pois as condies e o tamanho da empreitada derrubavam por si s os concorrentes de menor capacidade poltico-econmica, o que por sua vez reduzia os participantes e evidenciava a presena destacada do grande capital transnacional. Para o Ibase o interesse primeiro do capital multinacional nos projetos equivalentes aos implantados na Amaznia no era a lucratividade dos mesmos, mas sim o controle da produo de matrias-primas a preos baixos.
A motivao bsica e imediata do capital multinacional ao investir em projetos dos tipos que compem o Programa Grande Carajs, est na possibilidade de, com abundantes incentivos e benefcios governamentais e pequeno investimento prprio, dispor de fonte segura e permanente de matria-prima ou insumo intermedirio a preos baixos, por ele controlados. So as consumers partnerships onde o interesse do scio se situa muito mais no fluxo de matrias-primas e insumos que a participao acionria assegura, do que no fluxo de dividendos eventualmente gerados por essa mesma participao. Assim sendo, os preos sero sempre os mais baixos e estaro sempre contidos; basta ter assegurada a sobrevivncia da empresa, sem qualquer preocupao com o lucro gerado nem com os dividendos, pois seu investimento com recursos prprios irrisrio e seu interesse como comprador dos produtos prevalece sobre seu interesse de scio. A acumulao de capital que a atividade propicia no se d o Brasil, na empresa produtora; ocorre no exterior junto empresa compradora [grifo do autor] (IBASE, 1983, p. 74).264

264

Quanto a isso a Sudam chegou a reconhecer a pouca dinamizao da indstria local em funo do grande projeto mineral, caracterizando-o como um enclave termo muito comum entre aqueles que guardam uma

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Pelo que vimos, no perodo de decretao das medidas institucionais citadas, foram divulgadas as descobertas de ocorrncias minerais de Carajs e do Trombetas, exatamente por duas grandes corporaes multinacionais. Mas a ao do Estado sob a ditadura no se limitou a medidas institucionais. Oliveira, A. (1988) afirma que o presidente Castelo Branco, a par das medidas voltadas para atender s multinacionais na questo do minrio de ferro, havia autorizado a USAF a proceder ao levantamento aeorofotogramtrico do pas (OLIVEIRA, U., 1988, p. 70). Leal (1988) ao destacar a presena das grandes corporaes nas descobertas acima citadas, evidenciou tambm que estas descobertas no foram acidentais, mas fruto de quem detinha infraestrutura e acesso aos indcios da existncia de minrios na regio. Estas duas descobertas de minrio na regio por grandes corporaes revelam a procura pelos minrios da Amaznia pelo grande capital. Neste caminho, Orlando Valverde afirma que o que motivou a construo da Transamaznica foi a descoberta do ferro de Carajs: O verdadeiro motivo para a construo (ou, pelo menos, para o incio dos estudos) da Transamaznica foi, no entanto, a explorao do minrio de ferro da Serra dos Carajs (VALVERDE, 1980, p. 116). Ainda de acordo com Leal (1988) as duas descobertas (Carajs e Trombetas) foram o marco que impulsionou a acumulao no ramo mineral na Amaznia. Alm disso, o Estado estava decidido a impulsionar a ocupao econmica da regio e sua integrao acumulao geral atravs deste ramo estratgico. Isto pode ser observado pelas medidas de base que fixaram as diretrizes, redefiniram a legislao para o ramo mineral e criaram o suporte financeiro dos incentivos que propiciaram e facilitaram a implantao dos projetos capitalistas na Amaznia. O Estado passou ento a agir no de forma suplementar, como divulgava a lei, mas diretamente na conduo de atividades de levantamento e prospeco para melhor impulsionar as atividades da rea mineral. Neste sentido, vrias medidas foram implementadas pelo Estado, uma delas foi, a criao da Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais (CPRM) em 1970, cuja funo foi a de produzir conhecimento mineralgico para ser posto disposio das empresas mineradoras. Alm deste rgo, foram criados tambm programas com o mesmo propsito de impulsionar o ramo mineral. O mais expressivo deles foi o programa Radam (Radar da Amaznia), que tinha como finalidade fazer o levantamento aeroradarmtrico de 1,5 milhes de quilmetros quadrados da Amaznia para a produo de indicadores precisos sobre a possibilidade de ocorrncia de minrios. Assim, em meados da dcada de 1970 vrios projetos de grande dimenso comearam a ser implantados na Amaznia Oriental, tais como: projeto Ferro-Carajs e projetos de alumnio (projeto Trombetas e projeto Albrs/Alunorte). O projeto Ferro-Carajs ficou sob a responsabilidade exclusiva da CVRD a partir de 1977 quando esta empresa adquiriu as aes da United States Steel, com apoio do Banco Mundial e do Tesouro Nacional. Naquele momento o mercado mundial de alumnio estava sob o controle de um cartel formado por 6 empresas: Alcoa (USA), Alcan (Canad), Alusuisse (Sua), Kaiser Aluminium (USA), Pechiney (Frana) e Reynolds (USA). Algumas dessas empresas haviam comeado a promover pesquisas na Amaznia no final dos anos 1950, como foi o caso da Alcan (1963) com a perspectiva de detectar bauxita. Deste movimento a Alcan em 1969 descobriu as reservas de bauxita no rio Trombetas (municpio de Oriximin/PA). Esta empresa, logo aps esta descoberta, criou uma subsidiria: a Minerao Rio do Norte (MRN). Neste mesmo ano (1969) foi iniciado o Projeto Trombetas. Este empreendimento teve um refluxo em 1972,
anlise crtica deste processo. Na verdade, o plo de minerao [Carajs] representa o caso tpico de um enclave exportador que no guarda maiores relaes com o espao em que opera (SUDAM, 1995c, p. 76).

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retomando o nvel de produo em 1976/77. Neste intervalo de tempo, mas precisamente em 1973/74, esta empresa foi reorganizada a partir de um acordo entre Alcan/CVRD, o que levou incorporao de vrias empresas como acionistas - sendo que apenas trs eram nacionais, as demais eram estrangeiras. No caso da Albrs/Alunorte, o projeto foi fruto de um acordo firmado em 1976 entre empresrios japoneses do ramo da indstria de alumnio e os governos do Par e do Brasil, resultando na criao do Complexo Industrial de Barcarena/PA. O governo brasileiro encarregou-se de oferecer a infra-estrutura necessria ao projeto, ficando o governo do Japo responsvel pela tecnologia e parcela do financiamento. Este projeto foi empreendido por um consrcio formado pela CVRD, atravs de sua subsidiria Valenorte, e a Naac (Nippon Alumnio Company Ltda.) que era uma associao de 33 entidades, onde o maior acionista era o OECEF (Overseas Economic Fund), rgo do governo japons (BENTES, 1992).265 Segundo Hall (1991) o projeto Alunorte tinha a previso de iniciar sua produo no ano de 1989 com uma capacidade de 880 mil t/ano de alumina. Porm, a capacidade produtiva mundial de alumina atingindo 32,5 milhes t/ano em 1985, acima da demanda, fez com que o projeto fosse postergado. Alm deste cenrio Lbo (1996) destacou ainda que a implantao do empreendimento interessava muito mais CVRD do que Naac, j que esta ltima objetivava centralmente a produo do alumnio primrio. Isto foi evidenciado, na prtica, com a sada da Naac do projeto Alunorte em janeiro de 1987, momento este de quase paralisao das obras civis do mesmo. A retomada da implantao da Alunorte em 1993 foi comandada pela CVRD e s foi possvel graas viabilizao de um esquema de financiamento e facilidades fiscais concedidos pelo governo paraense e montagem de uma nova estrutura acionria, composta pela CVRD com 44,8%, MRN com 24,6%, Naac com 16,1%, CBA com 5,7% e outros participantes. O projeto passou tambm por uma reformulao quanto a sua capacidade de produo, que foi ampliada para 1,1 milho tpa, das quais 700mil tpa foram destinadas a Albrs. O total dos investimentos foi estimado em torno de US$ 875,6 milhes. Podemos perceber que a Vale do Rio Doce foi paulatinamente se destacando na Amaznia. No contexto mineral amaznico ela assume um papel dplice de empresa e aparelho de Estado (LEAL, 1988, p. 147), mas sempre vinculada ao objetivo da gerao privada do lucro. Ela criou a Rio Doce Geologia e Minerao S/A (DOCEGEO, cujos trabalhos foram significativos, colocando disposio da CVRD enorme direito de descobertas minerais. Contraditoriamente ou no ela no deteve este direito de explorao dos minrios descobertos, colocando-os disposio de eventuais exploradores para arrend-los. Neste sentido Leal afirma que a CVRD tornou-se, para as corporaes do capital, um excelente scio de suporte de custo (LEAL, 1988, p. 147). De acordo com Leal (1988) ao final da dcada de 1970, estavam definidos os projetos de explorao mineral presentes na Amaznia, bem como seus desdobramentos: projetos metalrgicos ou projetos de apoio a eles. Todas as jazidas importantes estavam nas mos de empresas do capital monopolista ou a caminho de associaes com grandes corporaes do capital e em todos esses empreendimentos estaria presente ao do Estado, quer diretamente ou indiretamente, garantindo a viabilidades dos mesmos. O aprofundamento da crise econmica internacional e brasileira no final dos anos 1970 reforou mais ainda os propsitos do governo federal para a Amaznia, culminando na

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O projeto Albrs iniciou sua produo em 1985, com 80mil t/ano de alumnio primrio (lingotes), com pureza de 99,7% de alumnio. Naquele perodo sua plena capacidade de produo era esperada para a ordem de 320mil t/ano no ano de 1989.

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criao do Programa Grande Carajs (PGC).266 A rea de influncia direta do PGC alcana 895.265 km que, segundo Loureiro (1992), compreende 10,6% do territrio brasileiro, mais de 240 municpios, 96% da rea do Maranho, 42% do Par e 9% do Tocantins (Amaznia Oriental), veja a figura a seguir. A provncia mineral de Carajs e outras reas do PGC registram grande incidncia de ferro, bauxita, ouro, nquel, cobre, mangans, cassiterita e minerais no-metlicos. A deciso de implementao do PGC levou em conta diversos fatores desde a situao brasileira e o cenrio internacional, o seu potencial mineral at elementos locacionais como a existncia de floresta para queimar e transformar em carvo para a produo de ferro-gusa. Figura 2: Regio do Programa Grande Carajs

Fonte: Secretaria Executiva do PGC apud Loureiro (2004)

Para Lbo (1996) o PGC foi o instrumento governamental mais importante no sentido do aprofundamento do padro de ocupao econmica com base na grande empresa mineral j em andamento na regio. O PGC foi criado atravs do Decreto-lei n 1.813, de 24.11.1980, implantado no perodo de vigncia do III PND. Este programa instituiu um regime especial de incentivos tributrios e financeiros para empreendimentos localizados na sua rea de atuao de cerca de 90 milhes de hectares, envolvendo terras do Par, Maranho e do Tocantins. Buscou-se com este Programa consolidar e diversificar o setor mineral na Amaznia. Esse mesmo dispositivo legal que criou o PGC instituiu tambm a estrutura administrativa do mesmo a partir de um conselho interministerial composto por representantes da Seplan-PR, Ministrio das Minas e Energia (MME), Transportes, Indstria e Comrcio, Fazenda, Interior, Agricultura, Trabalho, Cincia e Tecnologia e Reforma e Desenvolvimento Agrrio, alm da
266

De acordo com Loureiro (2004), como a concentrao de recursos no plo Carajs comprometeu a viabilidade dos demais plos e com isso do prprio Polamaznia o Executivo federal tomou a deciso de criar o Programa Grande Carajs e um programa para construir a infraestrutura em torno do Complexo Albrs-Alunorte (alumnio) e, tambm, construir a hidreltrica de Tucuru para dar suporte aos dois projetos. Veja tambm Pinto (1982).

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Secretaria Geral do ento Conselho de Segurana Nacional.267 A presidncia do conselho interministerial coube ao ministro-chefe da Seplan, vinculado diretamente Presidncia da Repblica (PR). Competia a ele coordenar, promover e executar, de forma integrada as medidas cabveis a viabilizao do PGC e a conceder os incentivos previstos (COTA, 2007; LBO, 1996; IBASE, 1983). Um dos primeiros passos do governo com o PGC foi encomendar JICA (Japan International Consulting Association) um estudo da potencialidade da regio do Carajs. Subsidiados nesse estudo foram criados plos industriais em sete ncleos bsicos, So Lus, Barcarena, Paragominas, Tucuru, Carajs, Marab e So Flix do Xingu. Formalmente o PGC tinha como objetivo criar condies ao desenvolvimento scio-econmico planejado da rea selecionada (BENTES, 1992). Segundo Hall (1991) o PGC originalmente estava estimado em 62 bilhes de dlares e tinha como eixo central de suas atividades a minerao e o processamento de uma ampla parcela de minerais ferrosos e no-ferrosos, incluindo nestes os 18 bilhes de toneladas de minrio de ferro de alta qualidade da mina de ferro de Carajs, administrada pela CVRD. O complexo da mina formava a espinha dorsal do PGC. Ainda de acordo com este autor no incio da dcada de 1990 o PGC j tinha obtido emprstimo estrangeiro de aproximadamente, 1,8 bilhes de dlares a taxas concessionrias, ou seja, 40% do investimento inicial de US$ 4,9 bilhes de dlares at 1990. Deste valor emprestado inclui-se US$ 600 milhes de dlares da Comunidade Econmica Europia (CEE), US$ 450 milhes do Japo, US$ 305 milhes do Banco Mundial, US$ 250 milhes de bancos privados norte-americanos e US$ 60 milhes da Unio Sovitica. Partindo de informaes de outros autores Loureiro (2004) afirma que o governo brasileiro teve que aceitar a imposio do Banco Mundial de assumir os grandes volumes do financiamento, de modo que 68% dos investimentos foram decorrentes de recursos diretos do governo ou de suas instituies financeiras. Como retorno a esses emprstimos, o governo brasileiro ofereceu aos investidores estrangeiros incentivos considerveis, como: investimentos na implantao de infraestruturas dispendiosas, estrada de ferro, barragens, fornecimento de eletricidade com descontos substanciais de 30%, etc. Os incentivos adicionais para empresas brasileiras que atuavam no PGC assumiram a forma de concesses fiscais que lhes permitiram deduzir do Imposto de Renda de 50 a 100% dos investimentos aplicados no Programa, veja quadro 4.
Quadro 4: Isenes tributrias concedidas pelo PGC Empresa beneficiria Isenes Observaes A. Segmento Infra-estrutura 1. Eletronorte - Projeto Tucuru IR, II (IPI), IPI, ICM - Proj. Transmisso e distrib. de energia eltrica IR e IPI 2. Construtoras Tratex S/A IR e IPI Aplicao do IR isentando a Agropec. Tratex de Marab/PA 3. Cimcop - Cia. Mineira de Const. e Paviment. - Realiz. Obras de infra-estrutura IR Aplicao na Agropecuria Ceres 4. Capemi (contratada pela Eletronorte) IR, II (IPI) e IPI 5. Construtora de Comrcio Camaro Corra S/A - Obras Usina Hidr. De Tucuru IR Aplicao Proj. Silcio Metlico - Servio de Terraplanagem, pavimentao, etc. Marab/Tucuru IR 6. Estacon Engenharia S/A IR Aplicao de 50% do IR devido em
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Segundo Cota a autoridade do CSN estava acima de todas as decises de Carajs. Ele era o rgo mais importante de assessoria presidencial, composto por todos os ministros e o vice-presidente. Seu SecretrioGeral [era] o Chefe do Gabinete Militar, com poderes ilimitados para requisitar funcionrios da Administrao direta e indireta na execuo de seus projetos (COTA, 2007, p. 71).

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obras de infraest., estmulo pequena empresa paraense 7. Construtora Beter 8. Cia, de Terra Mata Geral 9. Portobrs Empresa de Portos do Brasil - Porto de Vila do Conde e eclusas de Tucuru 10. Nativa Engenharia S/A 11. Construtora Brasil 12. Engesolo 13. Themag B. Segmento Mnero-Metalgico 1. Alunorte - Projeto Alumina (1981) 2. Albrs - Projeto Alumnio (1981) 3. Alumar - Projeto So Luiz 4. Alcoa Aliminio S/A e Billiton Metais S/A - Prod. Alumina e alumnio (Proj. So Luiz fase III) 5. Construtora Camargo Corra S/A - Aplicao no projeto Silcio Metlico - Aplic. Alcoa Alumnio S/A p/ expanso do Proj. So Luiz 6. CVRD - Projeto Ferro-Carajs 7. CCM - Proj. Silcio Metlico 8. Cosipar Cia. Siderrgica do Par (Grupo Itaminas) - Prod. Ferro-gusa 9. Ferro-ligas do Norte 10. Prometal 11. Cojan Engenharia S/A - Prod. Ferro-mangans alto carb. Ferro-silcio mangans 12. Siderrgica Vale do Pindar 13. Viena Siderrgica Maranho 14. Gusa Nordeste S/A 15. Serveng Civilsan 16. Sicar - Prod. Ferro-gusa 17. Margusa 18. Metalman S/A 19. Marllog S/A 20. Cosima 21. Siderrgica Maranho Ltda 22. Covap 23. Fermasa 24. Itapicuru Agro-Industrial - Prod. Cimento 25. Construtora Brasil S/A - Prod. Ferro-gusa 26. Siderrgica Santa Ins S/A 27. Irmos Ayres S/A 28. Cimento Araguaia 29. Cia. Agropecuria Santa Maria Canarana 30. Amaznia Qumica Mineral 31. Construtora Rodominas S/A - Prod. Ferro-gusa 32. Simara Siderrgica Marab Ltda (Grupo Belauto) - Prod. De ferro-gusa e carvo vegetal IR, IPI S/ informao IR, II (IPI) e IPI IR IR IR IR

IPI e ICM IPI e ICM IR, IPI e ICM IR, ICM e IPI IR, II (IPI) e IPI IR, II (IPI) e IPI IR II (IPI), IPI e ICM

S/inf. S/inf. S/inf. IR S/inf. S/inf. S/inf. S/inf. S/inf. S/inf. S/inf. S/inf. S/inf. S/inf. S/inf. S/inf. S/inf. S/inf. S/inf. S/inf. S/inf. S/inf. S/inf. IR, IPI IR e IPI

Prod. Etanol carburante

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33. Logos Engenharia S/A - Prod. Ferro-gusa IR 34. Enefer IR, IPI 35. Metaltec IR 36. Cowan IR C. Segmento Agroflorestal 1. Agropecuria Aruana S/A - Plantio racional de castanha-do-Par IR 2. Cipasa Castanha Ind. do Moju Par Ltda - Prod. Madeira, carvo veg. e cultivo de castanha S/inf. 3. Codespa Cia. Dend Norte Paraense S/inf. 4. CIT Cia. Ind. Tcnica - Proj. Babau IR 5. Construtora Andrade Guttierrez -Proj. Tucum IR 6. Mendes Jnior Agrop. do Par S/A - Proj. Dend II (IPI), IPI e ICM 7. MAIAME Madeira Itlia Americana Comrc. Ind. Ltda. II (IPI) 8. Queiroz Galvo do Carajs (Agropecuria) IR 9. Dend da Amaznia - Proj. Denam S/inf. 10. Cia. Prada da Amaznia IR e IPI 11. G. D. Carajs Ind. Com. e Exportao de Madeira Ltda IR e IPI Fontes: Secretaria do PCG/Idesp/S, Paulo apud Bentes (1992)

Todos os empreendimentos integrados ao PGC receberam tratamento especial pelos rgos e entidades da Administrao Federal de acordo com o Art. 3 do Decreto n 85.387, de 24. 11. 1980, para a realizao de:
1) Concesso, arrendamento e titulao de terras pblicas, regularizao e discriminao de terras devolutas ou, quando for o caso, desapropriao de terras particulares necessrias execuo dos projetos; 2) Licena ou concesso para construo e operao de instalaes porturias; 3) Contratos para fornecimento de energia eltrica e para transporte fluvial; 4) Cesso ou arrendamento de direito de explorao mineral ou florestal; 5) Autorizao, emisso de guias e concesso de financiamentos para exportao; 6) Autorizao e emisso de guias para importao de mquinas, aparelhos e instrumentos, bem como conjuntos, partes, peas e acessrios, destinados implantao, ampliao, modernizao ou aparelhamento de empresas, inclusive no caso de investimento direto estrangeiro, sob a forma de bens ou servios; 7) Autorizao e registro de emprstimos externos, inclusive para o pagamento no exterior de bens ou servios; 8) Concesso de aval ou garantia do Tesouro Nacional, ou de instituies financeiras pblicas, para emprstimos externos; 9) Autorizao para funcionamento de empresas de minerao; 10) Participao, com recurso pblico, no capital social das sociedades titulares dos projetos; 11) Aprovao de contratos de transferncia de tecnologia, assistncia ou consultoria tcnica para a implantao e operao dos projetos (LBO, 1996, p. 139).

Assim, o PGC, atravs do Decreto-lei n 1.825, de 22 de novembro de 1980, isentou de Imposto de Renda por um perodo de dez anos os empreendimentos a ele integrados e que se instalassem at 31.12.1985.268 O Decreto-lei n 2.152, de 18 de julho de 1984 ampliou este
268

Este Decreto-lei n 1.825 apenas recomendava que este imposto devesse ser utilizado para investimento no mesmo empreendimento objeto de iseno ou em outro integrante do PGC.

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prazo para 31. 12. 1990. A Albrs, que iniciou seu funcionamento em setembro de 1985, obteve tal benefcio.
A ALUNORTE e a ALBRS passaram a ser consideradas empreendimentos integrantes do PGC, pelos Atos Declaratrios n 02/81 e 03/81, respectivamente, ambos de 04. 08. 1981, que tambm os isentou do IPI e recomendou a iseno do Imposto sobre Circulao de Mercadorias (para pleito junto ao Ministrio da Fazenda). O Ato Declaratrio n 16/82, e 17. 08. 1982, ampliou a iseno do IPI para matrias-primas, produtos intermedirios e material de embalagem, mquinas e equipamentos nacionais, sob algumas condies (LBO, 1996, p.140).

O PGC atravs dos seus incentivos e financiamentos de obra de infra-estrutura prestou apoio no somente a projetos de pesquisa, prospeco, beneficiamento ou extrao de minrios, mas tambm industrializao destes.269 A infraestrutura implantada na reaprograma envolve: Estrada de Ferro Carajs-Ponta de Madeira, portos de Itaqui, Ponta de Madeira e Vila do Conde, gerao de energia/ UHE de Tucuru270 e linhas de transmisso, implantao/ampliao de diversos ncleos urbanos (Marab, Tucuru, Carajs, Vila dos Cabanos) e o estabelecimento de distritos industriais (Marab, Parauapebas, Barcarena, Aailndia, Santa Ins, Rosrio e So Lus). Ademais, para implantar os grandes projetos o Estado desapropriou grandes extenses de terras e populaes inteiras, produzindo, nas palavras de Loureiro (2004), antes que os minrios, enormes impactos sociais e ambientais veja o caso da inundao da floresta decorrente da barragem da hidreltrica de Tucuru. Entre as conseqncias que o PGC trouxe para regio Bentes (1992) cita a perda de controle sob a rea por parte dos governos estaduais da Amaznia - veja o caso da criao do Conselho Interministerial do PGC, excluindo da esfera de deciso outras instituies do governo federal e dos poderes estaduais. A autora destaca ainda que esta forma de ocupao com os grandes projetos na Amaznia foi caracterstica da forma de ocupao do capital monopolista internacional e que se tornou possvel no s pelos interesses comuns com empresrios e banqueiros brasileiros como em grande parte pelas polticas governamentais em sintonia com tais interesses. Vejamos com mais ateno um grande projeto componente do PGC: a Albrs. O complexo Albrs-Alunorte estava ligado s descobertas de bauxita na regio do rio Trombetas (1963 a 1967) e no municpio de Paragominas (1970). Em 1973 se iniciaram as negociaes entre o governo japons e o brasileiro no sentido de promover a industrializao da bauxita na Amaznia. Como parte destas negociaes um grupo composto pelos cinco maiores produtores de alumnio primrio, sob a holding Light Metal Smelters Association (LMSA), em associao com a CVRD, decidiu estudar a realizao do projeto. A Ardeco (Aluminium Reserch Development Company) foi contratada para a realizao do estudo. O levantamento sobre a viabilidade previu um complexo industrial destinado a produzir 1.300 mil toneladas de produo anual (tpa) de alumina e 640 mil de tpa de alumnio primrio, concluindo pela viabilidade da industrializao imediata da alumina, como tambm da produo do alumnio primrio, desde que se considassem determinadas condies. O estudo tambm examinou a possibilidade que parte dos investimentos do empreendimento fosse destinada construo da UHE de Tucuru, de acordo com o dispositivo na Lei de Participao.271 Este estudo estimou
269 270

Industrializao ainda que na sua fase primria, poluidora e mais intensamente consumidora de energia. Com capacidade para gerar at 8.000 MW de energia, obteve com a realizao de sua primeira fase com 12 turbinas de 330 MW cada, um total de 3.960 MW. 271 Esta Lei foi aprovada em 1973 e institua que um consumidor intensivo de energia eltrica poderia ter o fornecimento da mesma a preo de custo, caso tivesse uma participao nos recursos para a construo da usina que iria abastec-lo, evitando o nus de ter que construir uma unidade geradora prpria.

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os custos para a implantao do projeto da seguinte forma: construo das plantas industriais (alumina e alumnio) no valor de US$ 1.854 milhes (63,5%), participao na UHE de Tucuru na ordem de US$ 795 milhes (27,2%) e US$ 271 (9,3%) para a construo da infraestrutura, totalizando US$ 2.920 milhes. (LBO, 1996). Com base nas estimativas o comit misto CVRD-LMSA,272 em abril de 1975, concluiu que o projeto era invivel, pois envolvia elevados custos. A alternativa para esta situao foi apresentada por um dos diretores da CVRD, Ablio dos Santos, que props separao do projeto em dois empreendimentos. A Albrs foi destinada a produzir apenas alumnio primrio e Alunorte a produo de alumina. Alm desta modificao, em 1976 outras mudanas foram introduzidas, como a desonerao do empreendimento nos custos com a construo da UHE de Tucuru e com o restante da infraestrutura necessria, ficando os mesmos sob a responsabilidade do governo brasileiro. Ao governo japons coube a responsabilidade do fornecimento de tecnologia. A formalizao dos referidos acordos ocorreu em setembro de 1977, perodo este tambm de constituio de uma Comisso Interministerial cujo objetivo era estudar, propor a programao, equacionar recursos e mecanismos de coordenao e acompanhamento necessrios para viabilizar a execuo da infraestrutura necessria ao complexo industrial, coordenando a atuao dos diversos rgos e entidades envolvidos.273 Tambm foi aprovada pelo Poder Executivo a Exposio de Motivos n 142/78 da Comisso Interministerial, que propunha dentre outras medidas a criao do Programa Especial de Desenvolvimento Regional de Infraestrutura do Complexo Albrs-Alunorte, um programa de desenvolvimento regional do mesmo nvel de programas como o Polamaznia ou o Prodiat. A denominao do programa foi posteriormente modificada para Programa de Apoio ao Complexo Industrial de Barcarena. Sua implantao ficou sob a responsabilidade de um Grupo Especial composto por representantes do Minter, MME, Trabalho e da Seplan. Esta ltima ficou com a tarefa de coordenar os trabalhos juntamente com os representantes do governo do Par e da Sudam, esta ficou com a incumbncia de coordenar o Programa a nvel local (LBO, 1996). A Seplan-Presidncia da Repblica a partir da Portaria n 061, de 12 de abril de 1982, vinculou este Programa Secretaria Executiva do Programa Grande Carajs. Esta mesma portaria criou tambm a Companhia de Desenvolvimento de Barcarena (Codebar), que tinha como tarefa administrar e executar as obras do novo ncleo urbano e das reas adjacentes. Esta companhia contava com capital prprio de US$ 26.051,4 mil divididos em 70 mil aes ordinrias nominativas. Os emprstimos realizados por ela tinham a garantia do governo federal e estavam isentos dos tributos de competncia da Unio. A Codebar substituiu a Sudam na funo de coordenao local do Programa de Apoio ao Complexo Industrial de Barcarena. O Estado do Par, pela Exposio de Motivo n 501, de 16. 11. 1978, foi descartado da tarefa de coordenao do Programa sob a alegao de que o alto grau de dependncia da Unio no que diz respeito participao nos recursos do oramento estadual no momento inviabilizava o oferecimento de garantias do Tesouro Estadual na contratao dos vultosos investimentos necessrios (LBO,1996, p. 116). As negociaes para viabilizar o financiamento necessrio ao empreendimento haviam iniciado em 1977, no Brasil e no Japo, tendo como agente financeiro o BNDE. Em julho de 1978, foi assinado o Acordo Geral de Acionistas, sendo criada a Alunorte e a Albrs. Em janeiro de 1979 foi assinado o acordo de cesso de tecnologia e assistncia tcnica para a
A LMSA foi substituda ainda na dcada de 1970 pela Nalco, denominao da holding que passou a incorporar, alm das empresas pertencentes LMSA, outros produtores e consumidores de alumnio primrio. Ainda nos anos 1970 a holding Nalco mudou de sigla para Naac (Nippon Amazon Aluminium Company). 273 De acordo com a Exposio de Motivos n 302/77, de outubro de 1977 (LBO, 1996).
272

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Albrs, ficando este a cargo da Mitsui Aluminium. Neste mesmo ano foram elaborados os oramentos executivos dos projetos que serviriam para atualizar os dados econmicos, estes chegaram aos seguintes valores: 1) ALUNORTE: previso de investimentos no total de US$ 572 milhes, incluindo juros durante a construo, capital de giro e reservas de contingncia; 2) ALBRS: investimentos previstos de US$ 1.289,4 milhes, incluindo tambm juros, capital de giro e reservas (LBO, 1996) Com o segundo choque dos preos do petrleo, e o agravamento cambial brasileiro, o governo passou a dar mais importncia aos investimentos que pudessem gerar divisas e captar recursos externos, tendo havido novamente priorizao para a Albrs e a Alunorte. Em maio de 1980 foi firmado um novo esquema de investimento para a Albrs, dividido em duas fases, com dois mdulos de 80 mil tpa cada, onde os investimentos japoneses seriam maiores na primeira fase - Fase I - compensados na Fase II, com a retirada do metal produzido proporcionalmente aos valores investidos. Mas as negociaes de financiamento interno para este novo esquema esbarravam na constituio da estrutura organizacional da empresa, que no se enquadrava nas normas do BNDE. Esta situao foi superada em outubro/novembro de 1980, quando os japoneses definiram que s concederiam emprstimo para financiamento de uma srie de projetos no Brasil incluindo a prpria Albrs-Alunorte, a Petrobrs, a ferrovia do Ao, o Porto de Vila do Conde, etc - se o BNDE concordasse em financiar a Albrs e a Alunorte. Esse argumento japons e a aguda crise cambial em que passava o Brasil foram suficientemente fortes para que o BNDE retirasse os entraves ao financiamento do projeto (LBO, 1996). Assim em 1982 os contratos de financiamento com os bancos japoneses foram assinados e se teve incio a construo das obras civis como a construo do Porto de Vila do Conde e outras mais. O oramento final do projeto ficou definido da seguinte forma: 1) ALBRS, fase I US$ 1.051,5 milhes, fase II US$ 805,4 milhes, totalizando US$ 1.856,9 milhes; 2) Alunorte US$ 710,7 milhes (CVDR Apud LBO, 1996). Desde a sua entrada em operao a Albrs apresentou um progressivo aumento das exportaes tanto em termos de quantidade quanto de valor exportado. Veja a tabela a seguir.274
Tabela 18: Exportaes de Alumnio Primrio Par, 1986 1994 Ano Quantidade (t) Valor (US$ mil FOB) Preos Mdios (US$/t) 1986 95.377 113.087 1.186 1987 155.235 230.415 1.484 1988 167.171 378.162 2.262 1989 165.392 319.532 1.932 1990 189.142 301.231 1.593 1991 270.176 345.670 1.279 1992 313.575 381.538 1.217 1993 370.128 413.014 1.116 1994 344.617 461.169 1.338
Fonte: CACEX/DECEX

Uma das importantes medidas no sentido de viabilizar o estabelecimento do projeto industrial do alumnio na regio, foi a criao em 1973, pela Lei 5.899 de 05. 07. 1973 das Centrais Eltricas do Norte do Brasil (Eletronorte), tendo a construo da UHE de Tucuru como uma das razes centrais (se no a mais importante) da fundao desta nova estatal.275 A
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Ainda sobre a explorao de alumnio devemos citar o projeto da Alumar, em So Lus no Maranho, pertencente a um consrcio das multinacionais Alcoa-Billington. 275 Como a energia compe grande parte dos custos da produo dos projetos em questo (60% do ferro-gusa, 40% do ferro-liga e 50% do alumnio, dados de pelo menos at o incio dos anos 1990) o Estado foi levado a ter

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ela coube o papel de promover a realizao de estudos, projetos, construo e operao de usinas e sistemas de transmisso na rea de atuao, com especial ateno ao aproveitamento dos grandes potenciais hidreltricos, a fim de atender as necessidades energticas futuras da economia, tanto nvel regional como nacional. Alm desta medida na rea energtica, o MME instituiu, em 13.08.1979, a Portaria n 1.654, autorizando a Eletronorte a fechar contratos de fornecimento de energia para produtores de alumnio primrio que se localizassem na rea da concessionria regional com tarifas reduzidas em at 15% em relao s normais do Grupo A1.276 Autorizou tambm a incluso de clusulas contratuais que garantiam ao investidor que, durante vinte anos, o dispndio de energia eltrica no seria superior a 20% do preo do produto no mercado internacional (RIBEIRO, 2005; LBO, 1996). Segundo Lobo (1996) a ao da Eletronorte, mais particularmente sua atuao no sentido de promover a gerao de grandes pacotes energticos, foi de particular interesse para a indstria do alumnio primrio, mas particularmente ao empreendimento nipo-brasileiro. Quanto arrecadao fiscal para os estados amaznicos, Ribeiro (2005) destacou que inicialmente, os estados amaznicos foram beneficiados pelo ICMS sobre a produo dos grandes projetos minerais. Porm, a legislao posterior, atravs da Lei Kandir, os isentou de tal imposto na medida em que se trata de produtos destinados exportao. Quanto aos royalties277 o seu valor foi fixado em lei complementar de forma muito reduzida uma vez que governos federal e estadual acolheram a reivindicao dos empresrios no sentido de que sua soma ao ICMS poderia tornar o produto mineral sem condies de competitividade no mercado internacional. Assim, segundo o autor, a contribuio desses empreendimentos foi insignificante para o poder pblico e, em conseqncia, para a sociedade. As vantagens para a populao no foram proporcionais quantidade dos investimentos realizados, tanto em infraestrutura, como em projetos de produo, que atingiram valores na ordem de 15 a 20 bilhes de dlares. 2.7. Grandes Projetos e Sudam Podemos perceber que a partir dos anos 1950, mas particularmente no decorrer da dcada de 1970, desde a Transamaznica at os Grandes Projetos, ocorre uma significativa ampliao do papel do governo federal na regio amaznica. Para isso usou-se de diversos instrumentos como, por exemplo, os meandros do combate guerrilha do Araguaia e o Getat (Grupo Executivo de Terras do Araguaia-Tocantins). No demais constatar a coincidncia da rea de atuao do Getat com a rea de incidncia mineral do Programa Grande Carajs e com a rea de maior procura por latifundirios do Sul e Sudeste do pas. Tambm neste perodo a internacionalizao da regio ganhou novo impulso, no no sentido que denunciavam os nacionalistas quanto perda de soberania (pelo menos formal), mas na colocao de seus recursos naturais (principalmente minerais) no mercado internacional, aceitando para isso a colaborao dos capitais multinacionais. Os projetos em torno da grande minerao envolviam interesses e capitais que extrapolavam em muito a capacidade de interveno da burguesia regional amaznica. A Sudam em alguma medida tambm representava uma mediao com os setores regionais, ou seja, empresrios regionais ou regionalizados (aqueles instalados na regio) tinham algum
que construir uma grande hidreltrica (no caso, Tucuru com custo de 5,4 bilhes de dlares), destinando mais da metade da sua produo energtica, de forma subsidiada, para estes empreendimentos minerais (LOUREIRO, 2004), enquanto a populao rural do prprio municpio sede da hidreltrica continuou at pelo menos os primeiros anos da dcada de 2000 a conviver com a falta deste tipo de energia. 276 O setor industrial estava dividido em quatro classe de tenso, com custo por kwh inversamente proporcionais tenso: A1 (230kv), A2 (138kv), A3 (69kv) e A4 (13kv). 277 Compensao financeira instituda pela Constituio de 1988, destinada sociedade pela perda de um recurso natural no renovvel.

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grau de acesso Superintendncia. No caso dos grandes projetos, os detentores do capital (estatal ou privado) no estavam e no se propunham a se transferir para a regio, seu interesse era a explorao destes recursos. O governo federal tomou para si a conduo direta deste processo, inclusive para fazer diretamente as negociaes com seus parceiros nacionais e internacionais. O Programa Grande Carajs constituiu-se, assim, um novo rgo com funes e recursos para interferir diretamente no planejamento econmico-social amaznico. Ele tinha estrutura prpria, diretamente vinculada ao Executivo federal, e com a prerrogativa de conceder isenes fiscais, captar recursos e decidir por seu investimento. Evidentemente, isso se chocava com as prerrogativas e aspiraes da Sudam.278 Deste modo, dentro da Amaznia alm do PIN, Proterra, Embratur, Sudepe, IBDF e Suframa a Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia passava a competir tambm (e desfavoravelmente) com o PGC. Afora isso, Cota (2007) lembra que o PGC no foi inserido em nenhum plano governamental, no sendo sequer mencionado a inteno de sua criao no III PND ou no III Plano Bsico de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico. Alm da legislao que o criou e implementou, no foi elaborado pelo governo federal um plano diretor ou documento oficial sobre o Programa. Os grandes projetos e, particularmente o Grande Carajs, efetivaram mudanas significativas na Amaznia e em suas instituies. Para Cota
A era SUDAM se diferencia da era Spvea pela retirada do poder poltico dos governadores regionais, de eleitos para nomeados pelo poder central, embora a sede da SUDAM permanea em Belm. A era Carajs diferencia-se das duas anteriores pela retirada de qualquer interferncia de representantes regionais sobre as decises do PGC. As reunies do Conselho Interministerial tm lugar em Braslia, sem a presena de qualquer representante da Amaznia (COTA, 2007, p. 61).

O projeto modernizador se tornou hegemnico na regio, mas isso no significou eliminao de conflitos dos mais variados nveis e nos diversos campos. No prprio Estado e no bloco no poder houve disputas que decorreram da gesto do Estado, segundo Becker,
Fragmentado por mltiplas constituies e pela ingerncia internacional crescente que disputam o poder no espao. Na ampliao de suas atribuies configura-se uma crise de irracionalidade, fruto da prpria estratgia centralizadora, com vrios conflitos: entre as esferas federal e estadual, decorrentes da superposio de territrios que retira dos Estados o poder de deciso mas lhes deixa o nus da prestao de servios, bem como da superposio de ttulos expedidos por rgos fundirios estaduais e federais; entre instituies governamentais, e dentro de um mesmo rgo, como no caso do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), em que uma corrente se mantm fiel filosofia distributiva e outra no (BECKER, 2001, p. 21).

Alm de choques com setores da igreja, o Estado foi envolvido em conflitos com fraes do capital e com empresas, at mesmo estatais cada vez mais autnomas. Assim, o Estado autoritrio-modernizador tambm se mostrava fragilizado em certos aspectos. A presso destes interesses resultou em fragmentao e indefinies do Estado, que perdeu poder de deciso em favor do segmento das grandes empresas e bancos, ao mesmo tempo em
278

Mas isso no quer dizer que a Sudam fosse contrria aos projetos de extrao mineral. Desde seu I Plano Qinqenal ela alimentava o desejo por esta explorao. A ttulo de exemplo vejamos o caso do projeto Icomi no Amap. Leal (2007b) afirma que para implantar seu complexo de pelotizao a empresa precisou de US$ 15 milhes, dos quais US$ 7 milhes foram via emprstimos junto ao Eximbank e ao Chase Manhattan Bank e US$ 8 milhes foram conseguidos junto aos incentivos fiscais da Sudam.

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que contra ele se volta a territorialidade dos grupos sociais na fronteira e a presso da sociedade civil e da comunidade ambientalista internacional (BECKER, 2001, p. 21). Mas a fragilizao de que fala Becker deve ser relativizada na medida em que responde lgica da reproduo do capital. isso que nos faz entender um movimento de centralizao/fortalecimento e tambm de fragmentao/fragilizao. Olhando a forma de capital predominante na Amaznia, podemos destacar que at os anos 1950 pelo menos o capital mercantil/comercial a face que se sobressai inclusive a forma que pouco exige em investimento na produo. A economia regional centrava-se em produtos extrativos. A partir desta dcada passa a ganhar mais visibilidade, consolidando-se com os grandes projetos, o capital industrial/financeiro impulsionado pelo Estado - o que exige um montante de investimento produtivo bastante significativo (seja em infraestrutura ou em montagens de unidades produtivas). Para esta nova fase a presena estatal foi decisiva e extrapolou em muito as fronteiras da Sudam. Aqui entendemos a tomada pelo Governo Federal de grandes extenses de terras at ento sob o controle dos governos estaduais. possvel perceber que tanto burguesia regional quanto a burocracia, ficam marginais na definio da nova fase de desenvolvimento da Amaznia. No que a classe dominante local deixasse de compor o bloco no poder, particularmente quanto composio dos governos estaduais, mas ela perdeu parte do espao de poder que dispunha. A deciso de ter como centro a minerao (baseada principalmente em Tucuru-Albrs-Carajs) e alguns poucos produtos exportveis foi tomada fora da regio e levando em considerao capitais forneos.279 Percebemos com isso, que se apesar dos numerosos projetos agropecurios aprovados pela Sudam, o projeto maior do governo federal para a Amaznia no tomava como centro a agropecuria, mas a minerao. Isso poderia at no estar to claro no final dos anos 1960, apesar das indicaes j presentes, mas o ficou do decorrer nos anos 1970 a partir da crise da economia nacional (com a sua reconverso proposta pelo governo Geisel) e das novas descobertas minerais (ou mensurao das j ocorridas como foi o caso da provncia mineral do Carajs). Assim, o II PDA elaborado (ou adaptado)280 pela prpria SUDAM adota a Amaznia como mercado consumidor dos produtos industrializados do Sudeste do pas e prope um modelo econmico que se concentraria em poucos produtos capazes de gerar divisas (minrios e madeira, por exemplo) e colaborar para minimizar a crise no balano de pagamentos brasileiro. Contraditoriamente, a fase da minerao, que passa a atrair mais ateno e investimentos do Governo Federal e entra em produo nos anos 1980, enfraquece relativamente o principal rgo federal de desenvolvimento regional: h um esvaziamento poltico e econmico-financeiro da SUDAM. Ganham evidncia e apoio governamental a instituies (rgos e estatais) ligadas explorao mineral, algumas das quais associadas a capitais externos. A Companhia Vale do Rio Doce se vinculou organicamente ao capital japons e de outros pases para desenvolver projetos minerais na Amaznia. Isso tambm coincide com a diminuio dos incentivos fiscais para a agropecuria, levando muitos pesquisadores a localizarem a crise da Sudam e do desenvolvimento regional amaznico nos anos 1980 e na reduo dos incentivos fiscais. Grosso modo, nos anos 1980 as terras da regio j haviam sido ocupadas, as expectativas sobre suas potencialidades agrcolas tambm haviam reduzido e a burguesia regional passara a acessar significativamente os recursos descendentes da Sudam,281 durante muito tempo dominados por setores de outras regies veremos isso mais detalhadamente no captulo 6 - de modo que pode at ser que tenha havido, por conta destas condies, uma
279

Bentes afirma que o Programa Grande Carajs foi gestado no exterior via estudos da Amza e, sobretudo, da JICA (Japan International Consulting Association). 280 J que as linhas gerais j estavam definidas no II PND. 281 Cada vez mais limitados pelas polticas de conteno de despesas do governo.

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reduo do ritmo de procura pelas terras amaznicas por grandes proprietrios de outras regies.282 Mas o mais importante que queremos destacar, e para isso chamamos ateno especial, que no nos anos 1980 que a Sudam encontra sua decadncia, mas justamente no momento em que aparentemente ela est no seu auge, a dcada de 1970. Foi justamente a que se gestou um projeto no qual a Amaznia integrou-se no processo de acumulao capitalista brasileira (em suas associaes com a diviso internacional do trabalho) como fornecedora de produtos naturais, mas no apenas naturais, e sim principalmente minerais. Evidentemente estamos nos referindo particularmente Amaznia oriental, objeto por excelncia destas polticas e da atuao da Superintendncia. No auge da Sudam gestou-se um projeto impulsionado pelo Estado brasileiro onde ela, quando muito seria coadjuvante, de modo que o projeto teria que permanecer vivo e fortalecido, mas a Superintendncia no necessariamente. Enquanto a burguesia regional exultava com a possibilidade de acesso aos incentivos e financiamentos da instituio mais ela perdia espao no ncleo dinmico em formao da economia regional. Os anos 1980, para a Sudam, apenas confirmam uma situao que se definiu na dcada anterior e isso, mais uma vez, o que queremos chamar ateno. No toa que diversos rgos e estatais ascendem em visibilidade e no controle de instrumentos de interveno na regio enquanto a Superintendncia vai sendo eclipsada. Isso ocorre no apenas no mbito federal. Secretarias e rgos estaduais tambm vo elaborando e aplicando polticas de desenvolvimento em paralelo e em alguns casos distantes da Sudam veja os planos de desenvolvimento da agricultura paraense.283 A ascenso dos grandes projetos e particularmente sua entrada em produo e ampliao das exportaes coincide com a reduo dos incentivos fiscais a cargo da Superintendncia. Quanto a isso as limitaes e o papel que a Sudam deveria cumprir no poderia se orientar pelos parmetros regionais e sim nacionais e internacionais:
A SUDAM, na verdade, uma Superintendncia de Desenvolvimento para a Amaznia, no da Amaznia. Ela executa a vontade do governo federal, no um filtro da vontade regional. Ela nunca colide com o patro, que o governo federal. Isso ficou bem claro quando tentou ter autonomia no incio do projeto da hidreltrica de Tucuru. A SUDAM foi o primeiro rgo que props um plano de desenvolvimento e no apenas a construo de uma hidreltrica. Mas o governo federal deu uma ordem e a SUDAM simplesmente saiu do processo, passando a ficar inteiramente omissa em relao a Tucuru. A SUDAM nunca teve a autonomia que precisava ter, sempre ficando dependente do governo federal, transformando-se num rgo tcnico e, aos poucos, num simples rgo repassador de dinheiro, o que tambm era funo do BASA (PINTO, 2002, p. 439).

J desde aqui podemos constatar que ao mobilizar recursos para a integrao da Amaznia o Estado garante a insero de capitais nesta regio. Mais que isso: proporciona a acumulao ampliada do capital respondendo a interesses de setores da burguesia nacional e internacional. A prpria burguesia regional parece no ter conseguido perceber a redefinio que se propunha para a regio e/ou aceitou um papel subordinado nesta nova fase contente com as terras recebidas e os resduos (no pequenos se comparados ao capital regional) dos incentivos fiscais.284 Em tese a burguesia regional no estava excluda dos incentivos fiscais,
282 283

Hiptese que para ser afirmada categoricamente deveria ser precedida de investigao mais detalhada. Sobre a sobreposio das instituies nos desenvolvimento regional, inclusive a ascenso de rgos estaduais veja Brito (2001). 284 Diferentemente, aos trabalhadores no restaram nem terras, nem incentivos, apenas trabalho nem sempre encontrado, razo pela qual ocorre um inchao das cidades amaznicas nos anos 1980 e 1990. Esta realidade nos demonstra um carter de classe do Estado, antes de tudo da classe que hegemoniza o Estado brasileiro.

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ao contrrio, a argumentao que eles seriam para o desenvolvimento da regio, portanto, de seus setores at ento dominantes locais. Isso contribuiu para a aceitao por parte da burguesia regional do projeto aplicado pelo Estado e capital nacionais. Mas independentemente do montante recebido pela burguesia regional queremos ressaltar que naquele momento histrico, os verdadeiros portadores do destino da Amaznia capital internacional, nacional e Estado autoritrio decidiam sua trajetria fora dos limites alcanveis pelo sistema econmico e poltico decisrio regionais (LOUREIRO, 2004, p. 115). Esta posio compartilhada por Lobo (1996) que afirma que no processo recente de ocupao na Amaznia prevaleceu o grande projeto nacional, com o empresariado regional exercendo papel meramente coadjuvante, assim como os polticos e a tecnoburocracia estatal local que no lograram tomar a iniciativa de conceber e articular a implantao de um projeto prprio de ocupao da regio, diferente do que ocorreu no plano nacional. Portanto, a lgica de implantao dos grandes projetos e sua infraestrutura no processo de ocupao econmica na Amaznia desconsiderou, de modo geral, os agentes pblicos e privados locais, restando a estes se adaptarem quando possvel ao grande projeto nacional. 2.8. Os Incentivos Fiscais: Auge e Crise da Sudam Analisemos agora os incentivos fiscais285 e sua relao com o desenvolvimento regional amaznico e com a crise no apenas deste sistema de benefcios estatais como do prprio padro de planejamento adotado para a regio. Tal qual apresentado anteriormente, no caso da Sudam tambm ocorre a permanncia do movimento surgido nos ltimos anos de existncia da Spvea: a ampliao da participao dos recursos provenientes de incentivos fiscais em relao aos investimentos prprios que se reduzem. Assim, a nova superintendncia passou, desde os seus primeiros anos, a depender dos montantes atrados pelos favores fiscais do Estado brasileiro. Isso significava que a ocorrncia de desestmulo ao capital, diminuindo sua atrao via incentivos estatais, implicaria em forte crise para a Superintendncia. Por conta disso, a Sudam buscou permanentemente manter os pontos de atrao: iseno fiscal, crdito, terras e infraestrutura. Mas, como veremos, isso no foi suficiente para a permanncia dos fluxos de incentivos fiscais nem pelo capital privado nem pela Unio. Desde a Spvea at o incio da Sudam alimentava-se grande expectativa sobre as polticas federais de apoio economia amaznica, chegando-se inclusive a propor que elas tivessem como centro a expanso do mercado local, o que para alguns era entendido como substituio regional de importaes (mesmo em relao ao Sudeste do pas). As tabelas 19 e 20 demonstram que tal situao esteve longe de se tornar realidade atravs dos incentivos fiscais. Na pesquisa feita pela Sudam com uma amostra dos projetos incentivados foi possvel
285

Os incentivos fiscais so uma forma de renncia fiscal feita pelo Estado. Vejamos a distino que a Sudam apresenta sobre as modalidades de renncia: aquelas que representam um incentivo ao investimento e aquelas que significam um estmulo produo. A primeira, geralmente baseia-se em dedues do imposto sobre a renda (pessoal ou empresarial) para aplicao em projetos prioritrios para o desenvolvimento nacional. A segunda reduz os custos tributrios que oneram a produo e circulao de mercadorias, concedendo vantagens locacionais quando essa reduo geograficamente limitada. No primeiro caso, h uma transferncia compulsria de renda dos contribuintes das regies mais desenvolvidas para o crescimento das regies menos desenvolvidas. No segundo caso, h um deslocamento espontneo de atividades produtivas, impulsionado pelas vantagens locacionais geradas pela legislao tributria. Os incentivos do Finam pertencem ao primeiro caso, enquanto os incentivos da Zona Franca de Manaus so espcies da segunda categoria. [...] Assim, [como ser visto] embora a Amaznia tenha uma participao expressiva nos incentivos produo, em virtude dos benefcios concedidos Zona Franca de Manaus, sua participao nos incentivos ao investimento irrisria (SUDAM/PNUD, 1995a, p. 12).

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perceber que os insumos para a produo dos projetos incentivados pela Superintendncia eram provenientes, em sua ampla maioria, de outras regies do pas, sendo que no caso da indstria ainda se importava do exterior 18% destes insumos (SUDAM, 1998). Esta constatao j havia sido feita em 1985 (COMIF, 1986).
Tabela 19: Origem dos insumos para os projetos incentivados na Amaznia Legal 1985 Setor N de projetos Origem dos insumos (%) Amaznia Resto do Exterior Legal pas 31,3 52,2 49,4 76,7 77,8 50,7 47,8 50,6 23,3 22,1 18,0 0,0 0,0 0,0 0,1 Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Indstria Agropecuria - Agricult., silvic. e animais - Agroindstria Servios e projetos setoriais


Fonte: Sudam (1998).

155 197 182 15 31

Negando no apenas a tese da substituio regional de importaes como da industrializao sustentada no mercado interno e nos insumos regionais foi possvel constatar, atravs da tabela 20, que o destino da produo dos projetos incentivados era mercados extrarregionais. A indstria vendia 72,7% da sua produo para outras regies brasileiras e 7,9% para o exterior,286 a agropecuria vendia 41,3% do que produzia para o resto do pas e 10,2% para o exterior. No caso da agroindstria 77,1% da produo tinha como destino outras regies que no a Amaznia Legal. Essa dependncia do resto do Brasil e do exterior estava em sintonia com a poltica de integrao nacional definida desde os anos 1950 e, principalmente, a partir do estabelecimento do golpe militar de 1964. Ademais, nesta situao e dada a configurao dos projetos instalados na regio, grosso modo de origem de extrarregional, possvel perceber que uma parcela considervel dos recursos oriundos dos incentivos fiscais migravam para outras regies. A prpria Sudam constatou isso:
Tanto no caso dos incentivos administrados pela Sudam, quanto no caso da Suframa, a medida do quanto o imposto 'transferido' para a regio no indicativa do benefcio concedido Amaznia, uma vez que boa parte das vantagens da decorrentes transferida para fora da regio sob a forma de aquisio de insumos e equipamentos, prestao de servios e remessa dos resultados financeiros provenientes da participao de capitais no-regionais nos projetos incentivados (SUDAM/PNUD, 1995a, 12).

286

O relatrio da Comif (1986), com informaes de at 1984/1985, havia encontrado nmeros ainda mais acentuados. No caso dos projetos industriais incentivados no Pra 58% se destinavam ao mercado internacional e 27% ao mercado extrarregional. O Amazonas em 1984 contava 99,54% da sua produo se destinando para fora da regio.

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Tabela 20: Destino das vendas das empresas incentivadas na Amaznia Legal 1985 Setor N de projetos Destino das vendas (%) Amaznia Resto do Exterior Legal pas 19,4 48,5 49,8 22,9 72,7 41,3 39,4 77,1 7,9 10,2 10,8 0,0 Total 100,0 100,0 100,0 100,0

Indstria Agropecuria - Agricult., silvic. e animais - Agroindstria


Fonte: Sudam (1998).

150 190 181 09

Alm de se concentrar em projetos dependentes e voltados para fora da regio os projetos que recorreram aos incentivos fiscais se mostraram, grosso modo, dependentes desses recursos. De outubro de 1991 a outubro de 1998 a Sudam aprovou projetos envolvendo um investimento total de R$ 6,1 bilhes, dos quais R$ 3,4 bilhes (56%) correspondiam a recursos dos incentivos fiscais (veja a tabela 21).
Tabela 21: Amaznia Legal, projetos aprovados por investimento total e incentivos fiscais out/1991-out/1998 U. F. Acre Amazonas Amap Maranho Mato Grosso Par Rondnia Roraima Tocantins TOTAL Qte projetos 18 46 16 27 95 193 19 9 42 465 Investimento total 72.221.054,25 1.124.905.258,54 215.026.720,05 186.687.830,99 2.009.502.752,69 1.597.199.949,09 220.446.410,92 19.596.189,32 655.405.887,69 6.100.992.053,54 % 1,18 18,44 3,52 3,06 32,94 26,18 3,61 0,32 10,74 100,0 Incentivos fiscais 45.516.917,45 617.960.222,63 104.999.070,55 115.142.222,35 1.085.702.226,55 914.866.578,47 111.263.152,70 14.711.153,08 408.579.481,56 3.418.741.025,34 % 1,33 18,08 3,07 3,37 31,76 26,76 3,25 0,43 11,95 100,0

Fonte: Sudam (1998) Obs.: posio at 10/10/1998, 265 reunio do Condel. Os projetos aprovados para o Maranho correspondem rea de atuao da Sudam

Outra caracterstica da poltica de incentivos fiscais foi a sua concentrao espacial. Em 1994/1995 a Amaznia Oriental recebeu 75,8% das liberaes de recursos dos incentivos fiscais (BASA apud CARVALHO: 2005). De acordo com a tabela 19 acima percebemos que Par e Mato Grosso concentraram entre 1991 e 1998 respectivamente 41,5% e 20,4% dos projetos aprovados e 26,8% e 31,8% dos montantes financeiros decorrentes dos incentivos fiscais, ou seja, os dois estados concentraram quase 60% destes recursos. Se incluirmos Amazonas e Tocantins constataremos que dos nove estados componentes da Amaznia Legal apenas quatro retm 89% dos recursos aprovados dos incentivos fiscais da regio. Analisando outro trabalho (SUDAM/PNUD: 1995b) realizado com dados de at 1993, incluindo 408 projetos entre implantados, reenquadrados e posteriores (novos) Lei n 236

8.167/91, constatamos que Mato Grosso, Par e Amazonas, em ordem decrescente, haviam concentrado mais de 90% dos incentivos distribudos aos projetos considerados implantados.287 Segundo as informaes de Sudam (1998) estes tambm eram em 1994 os estados de maior PIB, respectivamente Par (32,29%), Amazonas (19,68%) e Mato Grosso (15,30%),288 concentrando juntos quase 70% do PIB regional. Foram tambm estes estados que, segundo Sudam/PNUD (1995b), geraram 80% dos novos postos de trabalho oriundos dos projetos implantados. Esses dados em si questionam a teoria dos plos de crescimento j que a concentrao dos recursos no levou generalizao do desenvolvimento amaznico.289 Em relao aos setores produtivos a Comif (Comisso de Avaliao dos Incentivos Fiscais) havia afirmado que at aproximadamente 1984 o Finam contava com 947 projetos implantados e em implantao, dos quais 621 eram agropecurios e agroindustriais e 71% destes estavam nos estados do Par e Mato Grosso. O relatrio da Sudam (1998) demonstrou que entre julho de 1997 e julho de 1998 a agropecuria conseguiu 47,7% do total de projetos aprovados, ficando com 29,5% do total dos recursos dos incentivos fiscais. O setor industrial teve 25% do nmero de projetos aprovados, mas concentrou 44,2% do total de recursos a agroindstria recebeu 21,3% e o setor de servios 5% dos mesmos. Quanto iseno do IRPJ tambm se constatou uma enorme concentrao espacial. Entre julho de 1997 e junho de 1998 foram aprovados 80 projetos para iseno de 100% ou reduo de 75%, 50% e 37,5%. Do total de projetos aprovados 89% eram projetos industriais e 55% estavam localizados no estado do Amazonas, demonstrando que essa modalidade no era preferencial da agropecuria, cujo objetivo primeiro era o acesso direto aos recursos do Finam - alm do que no final dos anos 1990 a presso em relao devastao da floresta estava muito maior e a agropecuria era tomada como uma das causadoras principais deste processo, o que pressionava a Sudam a criar barreiras ao apoio a este tipo de atividade. Os incentivos fiscais foram tomados como o eixo condutor da poltica de desenvolvimento regional no Brasil, mas ns vimos no captulo anterior que os dois grandes fundos de desenvolvimento regional (Finam e Finor) foram paulatinamente sofrendo a concorrncia de outros fundos, de modo que o montante financeiro destinado aos fundos foi sendo constantemente reduzido. Pela tabela 22 podemos perceber que o montante total destinado aos incentivos fiscais regionais e setoriais j era declinante no decorrer dos anos 1970, mas se aprofunda acentuadamente a partir dos ltimos anos desta dcada, caindo de Cr$ 4.514 bilhes em 1978 para Cr$ 2.613 bilhes em 1985 quando representou to somente 55,1% do total recebido em 1975. Isso coincide com a crise que atinge o Estado e a economia do pas. O Finam que em 1978 recebeu Cr$ 726 bilhes em 1985 contou com apenas Cr$ 407 bilhes, ou seja, 52,3% do que recebera em 1975. Os demais fundos setoriais e os programas especiais (PIN e Proterra) tambm sofreram com este movimento declinante O Finor apresentou movimento declinante, porm menos acentuado que o Finam. Estes nmeros podem nos indicar, entre outros, o movimento do governo federal de progressivo abandono deste tipo de renncia fiscal para estimular o aumento da produo amaznica. Uma relativa exceo poder ser encontrada no estado do Amazonas, pois as empresas multinacionais e/ou

287

Aqueles que haviam recebido o Certificado de Empreendimento Implantado, isto , estavam em fase de operao econmica e tinham alcanado 75% das projees originalmente aprovadas. 288 Excludo o Maranho cujo PIB total foi equivalente a 16,36% do PIB amaznico, mas no foi possvel mensurar qual a participao dos seus municpios que compunha a Amaznia Legal. 289 Afora isso, foi constatado um longo tempo de permanncia dos projetos no sistema Finam. Segundo a Comif (1986) o tempo de previsto para implantao de um projeto industrial era de 2 anos. Os projetos considerados implantados permaneciam 10, 13 e at 14 anos recebendo favores do Estado. No caso da agropecuria o maior nmero de anos permanecendo no sistema no significava maior gerao de emprego. Os projetos com mais de 10 anos haviam alcanado apenas 49,5% das metas, enquanto que aqueles entre sete anos e dez anos havia alcanado 63% e os com at 7 anos conseguiram 74,3% (SUDAM/PNUD, 1995b).

237

originrias do Sudeste brasileiro instaladas na ZFM pesavam no sentido de manter a poltica (ou parte dela) para aquele estado. Em 1985 o governo Sarney constituiu a Comif, sob a presidncia do ministro-chefe da Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica e com seus estudos tendo sido conduzidos pelo IPEA em colaborao com as superintendncias regionais gestoras destes incentivos. A comisso identificou os dficits dos incentivos para as superintendncias, apesar de afirmar que os problemas destas no se restringiam a este processo. O que se percebeu que diante da crise econmica e das dificuldades de financiamento (de fonte nacional ou estrangeira) o governo brasileiro passou a recorrer aos recursos destinados aos incentivos regionais e setoriais para financiar de forma no inflacionria seu dficit fiscal. Tambm se optou por apoiar atividades exportadoras, normalmente localizadas nas regies mais desenvolvidas, que gerassem saldos positivos na balana comercial.
A causa maior da queda desses recursos nos anos 80 deve ser identificada nas dificuldades financeiras que se abateram sobre a administrao oramentria da Unio, refletindo a crise econmica vivida pelo pas; causa mais especfica, no entanto, foi a eleio do IRPJ como rubrica tributria preferencial a ser melhor explorada como fonte de novos recursos no-inflacionrios para a cobertura dos dficits do Governo (COMIF, 1986, p. 7).

Se isso por um lado contribua mesmo que limitadamente para minimizar os


Tabela 22: IRPJ - estrutura das opes para os incentivos regionais e setoriais, 1975-1985 (Cr$ milhes)
Ano Finor % Finam % Reflorest. 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 Total 2.484.851 1.698.898 1.892.971 1.830.407 1.634.404 1.470.977 1.696.239 1.986.992 1.477.672 1.290.012 1.464.181 18.927.604 100,0 68,4 76,2 73,7 65,8 59,2 68,3 80,0 59,5 51,9 59,0 778.895 574.853 656.843 726.252 697.371 636.346 680.136 832.932 597.214 446.967 406.934 7.034.743 100,0 73,8 84,3 93,2 89,5 81,7 87,3 106,9 76,7 57,4 52,3 1.278.297 1.776.511 1.482.128 1.831.478 1.678.799 1.413.754 1.460.219 1.389.673 1.003.071 750.401 697.188 14.761.519 % 100,0 139,0 115,9 143,3 131,3 110,6 114,2 108,7 78,5 58,7 54,6 Fundos setoriais Pesca 95.964 60.559 54.970 48.447 34.939 29.347 29.813 21.893 27.485 20.552 16.766 440.735 % 100,0 63,1 57,3 50,5 36,4 30,6 31,1 22,8 28,6 21,4 17,5 Turismo % 4.754.468 100,0 4.230.543 4.170.299 4.514.379 4.133.092 3.631.480 3.937.216 4.291.118 3.155.286 2.545.026 2.612.634 41.975.541 89,0 87,7 95,0 86,9 76,4 82,8 90,3 66,4 53,6 55,1 Total %

116.461 100,0 119.722 102,8 83.387 77.795 87.579 81.056 70.809 59.628 49.844 37.094 27.565 810.940 71,6 66,8 75,2 69,6 60,8 51,2 42,8 31,8 23,7 -

Fonte: Sudam (1986) Valores corrigidos pelo IGP-DI mdio

problemas do governo federal implicava em uma deteriorao maior ainda do poder de interveno das instituies regionais de desenvolvimento. O relatrio da Comif concluiu ainda que os incentivos fiscais no haviam sido capazes de resolver os problemas dos desnveis regionais, da concentrao econmica intrarregional e que haviam distores (no aplicao de recursos liberados aos projetos, especulao, etc.) em 238

torno da captao e operao dos fundos compostos pelos incentivos levando ineficincia,290 o que exigia profundas modificaes de seus mecanismos institucionais e operacionais (COMIF, 1986, p. 170). Por outro lado, a Comisso tambm ressaltou que eles tinham sido importantes na gerao de empregos e investimentos a nvel regional e setorial e, por isso, recomendava a manuteno do sistema e o fortalecimento da Sudam:
Fortalecer a SUDAM, atravs da adequada reestruturao e adaptaes tcnicas, para que ela possa conduzir efetivamente a poltica de Incentivos Fiscais sob a tica de uma poltica econmica e social, procurando aperfeioar os mecanismos burocrticos, melhorando a qualidade e remunerao do seu pessoal (COMIF, 1986, p. 44).

Em novembro de 1986, no bojo das medidas conhecidas como Plano Cruzado II, o governo editou o Decreto-lei n 2.304/86 e o Decreto n 93.607, onde, entre outros, ampliouse de 5% para 20% a parcela mnima de participao no capital votante para a empresaoptante pelo Finam;291 reduziu-se a parcela mnima de participao dos incentivos fiscais do Finam no total do investimento dos projetos que era de 75% caindo para 50%. No caso de projetos de ampliao e reformulao a taxa foi diminuda para 40%. Para os projetos prprios se concederia apenas 80% do valor das opes, ficando 20% para o funding de projetos de terceiros (SUDAM/PNUD, 1995c). Isso demonstrava, segundo Lira (2005), a dificuldade em se manter o padro de financiamento do desenvolvimento regional na Amaznia. Algumas das medidas adotadas com esta lei sofreram, segundo a prpria Sudam/PNUD (1995c) reconheceu, forte resistncia das agncias e de outros setores regionais, foi o caso da interveno da Comisso de Valores Imobilirios no mercado secundrio de ttulos e da obrigatoriedade de utilizar debntures292 no-conversveis em aes nos projetos agropecurios e setoriais. Esta ltima medida foi revogada em 1987 (SUDAM/PNUD, 1995c). Em estudo coordenado por Fernando Rezende (SUDAM/PNUD, 1995a) constatou-se que as opes dos contribuintes do IRPJ pelo Finam representaram em mdia 10% deste imposto entre 1967 e 1970 e caram sucessivamente at atingir 0,89% em 1991. Evidentemente, como lembra o prprio trabalho, os incentivos fiscais ao desenvolvimento da Amaznia no se restringiam ao Finam, mesmo assim vertiginosa a queda da participao deste no volume do IRPJ. Por meio da Lei Federal n 8.034, de 12/04/1990, o governo Collor suspendeu por tempo indeterminado os incentivos fiscais regionais. Governadores e parlamentares do Norte e Nordeste e empresrios com projetos instalados nestas regies reagiram pressionando o
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Diante da crise do planejamento no Brasil muitas aes governamentais passaram por uma fase de desarticulao e diversas instituies e agncias pblicas entraram em uma etapa de inflexo no seu status poltico dentro do aparelho administrativo. Foi o que ocorreu com a gesto dos incentivos fiscais: de um lado, os projetos passaram a ser incentivados fora de um processo de avaliao que articulasse os objetivos nacionais de desenvolvimento com a alocao dos subsdios e, do outro, os agentes que administravam esses subsdios foram perdendo sua autonomia decisria ao mesmo tempo em que eram desprovidos de diretrizes gerais para a sua atuao programtica, sendo expostos a uma presena crescente dos lobbies polticos e empresariais na definio de suas prioridades. [...] [Os incentivos] no devem ser vistos como uma doao do setor pblico ao setor privado, mas como uma aplicao de recursos pblicos em projetos eficientes, que dever gerar retornos econmicos e sociais e que devem remunerar o total do capital aplicado, no apenas os recursos prprios dos empresrios (COMIF, 1986, p. 5.6). 291 Medida que objetivava coibir as falsas coligaes as prticas de falsas coligaes que se inscreveram no circuito de comrcio das opes (SUDAM, 1995c, p. 29). 292 Ttulo mobilirio que garante a quem compra uma renda fixa, diferentemente das aes onde a renda varivel. O proprietrio de uma debnture se torna credor da empresa que a emite e tem como garantia todo o patrimnio desta empresa (SANDRONI, 1999). A resistncia de que falamos que com esta inovao o projeto que recorria ao Finam teria que dar um retorno aos optantes pelo fundo, diferentemente do que ocorria at ento onde os recursos, na prtica, eram tomados a fundo perdido, se desobrigando de dar retorno.

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governo e conseguindo em 1991 o retorno dos incentivos, desta vez sem os fundos setoriais. A Lei n 8.167/91, o decreto que a regulamentou, Decreto n 101/91, e a Resoluo da Sudam n 7077 aumentaram as exigncias para aprovao dos projetos e definiram que a opo de aplicar parte do IR no Finam duraria at o ano 2000 (SUDAM/PNUD, 1995c; LIRA, 2005; CARVALHO, 2005). Ao mesmo em que o governo restabelecia os incentivos tambm estipulava a data de sua extino, evidenciando mais uma vez a inteno de deixar de estimular o desenvolvimento regional neste mecanismo. Para evitar a prtica at ento existente de corretagem293 e falsas coligaes, aumentou-se de 5% para 10% a parcela mnima de participao do capital votante da empresa titular para cada pessoa jurdica ou grupo de empresas coligadas aportar recursos que seriam integralizados como recursos prprios. A principal mudana que a Lei n 8.167/91 introduziu foi a determinao dos fundos de investimento terem que aplicar seus recursos na subscrio de debntures conversveis ou no em aes.294 Elas deveriam ser emitidas pelas pessoas jurdicas dos projetos aprovados pelas superintendncias regionais de desenvolvimento. Quem recorresse aos recursos destes fundos passava a adquirir um dbito junto ao mesmo (com correo monetria e juros reais de 4% ao ano). At ento as pessoas que optavam por destinar parte do seu IR ao Finam no conseguiam praticamente retorno algum, j que os projetos que recebiam estes recursos no tinham a obrigatoriedade de lucratividade. Quem optava pelo Finam recebia uma determinada cota do mesmo que se remunerava de acordo com o desempenho dos projetos. A baixa lucratividade destes empreendimentos implicava em uma desvalorizao do fundo e de suas cotas,295 diminuindo acentuadamente o nmero daqueles que optavam pelo fundo. No exerccio de 1975 (ano base 1974) ocorreram 62.815 opes pelo Finam, em 1989 (ano base 1987) este nmero cara para 16.386 optantes (SUDAM/PNUD, 1995).
De fato, pode-se dizer que, de 1975-85, o baixo desempenho das empresas incentivadas do Finam implicou tanto numa desvalorizao real do valor patrimonial do estoque das cotas e aes na carteira de ttulos, quanto numa avaliao financeira muito baixa dos ttulos negociados pela via desse mercado financeiro especfico. Esses resultados inexpressivos explicam, em parte, o pouco interesse do mercado financeiro pelos ttulos do FINAM, expressos na depreciao real dos ttulos desse fundo regional. [...] Por fim, o fato dos investimentos ocorrerem em projetos de implantao em regies perifricas, aumentava os riscos e incertezas dos aplicadores e contribua tambm para a queda nos preos das aes mesmo nas empresas incentivadas de capital mais abertas [grifo do autor] (CARVALHO, 2005, p. 341).

A Lei n 8.167/91 estabeleceu ainda o prazo de um ano para que as empresas que quisessem continuar a receber os incentivos se enquadrassem na mesma. A introduo das debntures buscava reverter esta situao, mas acreditamos que no foi suficiente para atrair
293

Onde alguns escritrios cobravam uma comisso para intermediar a captao de recursos do IR para os projetos. 294 Para que as empresas beneficirias quitassem parte de sua dvida via emisso e troca de aes elas deveriam cumprir certas exigncias contratuais, entre elas a entrada em operao do projeto, reconhecida em ato declaratria da superintendncia regional. 295 De novembro de 1977 a maro de 1985, o valor patrimonial das cotas (em cruzeiros de maro de 1985) caiu de Cr$ 133 para Cr$ 10 no Finor; de Cr$ 175 para Cr$ 11 no Fiset-reflorestamento; de Cr$ 131 para Cr$ 3 no Fiset-pesca; de Cr$ 132 para Cr$ 6 no Fiset-turismo. Para o Finam, de junho de 1978 a maro de 1985, caiu de Cr$ 114 para Cr$ 6. Mas no s com a queda do valor patrimonial que as cotas dos fundos se desvalorizam. O valor de mercado dessas cotas tem-se apresentado, sistematicamente, muito abaixo do seu valor patrimonial (em mdia, 5 vezes menor) (COMIF, 1986, p. 135).

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significativamente novos optantes a ponto de manter vivo o fundo que viria a ser extinto junto com o processo de extino de sua Superintendncia. Em maro de 1997 o governo decretou um pacote de iseno e reduo de impostos a determinados projetos que se instalassem no Nordeste, Norte e Centro-Oeste do pas, estimulando, segundo Lira (2005), a implantao de novos empreendimentos produtivos nessas regies, completamente diferentes daqueles tradicionalmente incentivados pelas instituies de desenvolvimento regional (LIRA, 2005, p. 191). Ainda segundo Lira, de forma complementar e mais agravada que a medida anterior foi a Lei Federal n 9.532 de dezembro de 1997.296 A partir de ento a opo do contribuinte do IRPJ pelo Finam foi reduzida de at 50% para 30% no intervalo de tempo 1998-2003, 20% entre 2004-2008 e 10% entre 2009-2013. Os benefcios especiais tiveram a iseno reduzida de 50% para 37,5% do IR no intervalo 1998-2003, para 25% entre 2004-2008 e a 12,5% entre 2009-2013. Os projetos que at ento gozavam de 100% de iseno do IR passaram a gozar do percentual de 75% entre 1998-2003, 50% entre 2004-2008 e 25% entre 2009-2013. Sobre as previses oramentrias do Finam passariam a atuar um redutor de 25% a partir de 1998. Assim, se de um lado o governo propunha o estabelecimento de novos incentivos fiscais em regies perifricas por outro ele restringia acentuadamente os incentivos fiscais concedidos pela Sudam e Sudene, diminuindo a transferncia de recursos pelo Tesouro Nacional Sudam. Esta situao era agravada pela distncia temporal existente entre a arrecadao dos valores das opes pelo Finam e o seu repasse superintendncia regional amaznica,297 corroendo os recursos da mesma. De 1991 a 1997 esta corroso foi de R$ 485 milhes, sendo que em 1996 e 1997 este montante foi de R$ 522 milhes (veja tabela 23). Quanto mais se intensificava a crise do Estado, mais o governo buscava mecanismos de financiamento, entre os quais a reteno dos recursos dos fundos regionais. Dada essa situao, a Sudam, que j vinha atrasando o repasse dos recursos aos projetos aprovados, no final de 1998 suspendeu por seis meses a anlise das solicitaes de aprovao de novos projetos requerentes de recursos do Finam. Esta suspenso foi prorrogada por seis meses, posteriormente mais um ano e mais noventa dias alcanando 2001, ano em que a superintendncia e os prprios incentivos foram extintos298 (SUDAM, 1995a; LIRA, 2005).

296 297

Pouco depois da ecloso da crise asitica. A Secretaria da Receita Federal arrecadava estes recursos, mas era a Secretaria do Tesouro Nacional quem a repassava ao Basa, operador do Finam. Segundo Lira entre arrecadao e transferncia havia uma defasagem de trs a quatro anos. 298 Lira afirma que ao final do ano 2000 a Sudam e sua poltica de incentivos fiscais encontravam-se espera de seu desfecho final. Sob interveno federal, com interventores se sucedendo a curtssimos prazos, com a instaurao de inmeras auditorias, com recursos financeiros reduzidos, e sob forte presso da sociedade e da classe poltica por conta das manchetes nos principais jornais do pas sobre as denncias de corrupo na instituio, a Sudam encontrava-se espera da deciso do Estado brasileiro para definir o seu destino (LIRA, 2005, p. 197).

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Tabela 23: Arrecadao e repasse de recursos do Finam, na vigncia da Lei n 8.167/91 1991-1998* Ano Calendrio 1991 1992 1993 1994 1995 Sub-total 1 1996 1997 1998 Sub-total 2 Total Dficit AC-90** Saldo Acatado/arrecadado 128.914,05 1.007.649,73 23.078.151,48 323.525.662,76 341.042.796,53 688.853.174,55 347.392.529,58 546.407.901,91 119.400.209,49 1.013.200.640,98 1.702.053.815,53 Repassado pela STN 145.986,00 749.916,79 13.565.665,32 286.501.988,52 466.858.336,99 767.821.893,62 212.994.129,19 215.656.359,93 58.738.461,35 487.388.950,47 1.255.210.844,09 Diferena (17.071,95) 327.732,94 9.512.486,16 37.023.674,24 (125.815.540,46) (78.968.719,07) 134.398.400,39 330.751.541,98 60.661.748,14 525.811.690,51 446.842.971,44 (4.024,00) 446.838.947,44

Fonte: Sudam (1998). Base: 25/09/1998. (*) As cifras relativas ao perodo de 1991 a 1995 foram atualizadas com base no valor da UFIR, fixada em janeiro/1998. (**) Acerto de contas do ano calendrio de 1990 para 1991.

Alm da concentrao de projetos aprovados na agropecuria (50% dos mesmos, seguida do setor industrial com 32%), a tabela 24 abaixo demonstra um declnio acentuado da aprovao de projetos incentivados pelo Finam a partir de 1993. Para a Superintendncia Esse comportamento pode[ria] ser justificado pela adoo de providncias, por parte da Sudam, objetivando equacionar o desequilbrio entre a oferta de recursos e a demanda derivada da carteira de projetos (SUDAM, 1998, p. 37). Tabela 24: Amaznia Legal, n de projetos aprovados na vigncia da Lei n 8.167/91 1991-1998*
Ano 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Total Agroindustrial Agropecuria Industrial 12 12 5 6 4 2 8 10 59 50 114 45 4 6 11 23 39 292 59 51 28 11 8 3 16 11 187 Servios 17 12 7 3 3 2 5 3 52 Total 138 189 85 24 21 18 52 63 590

Fonte: Sudam (1998), reformatao do autor. * Posio at 01/10/1998, 265 reunio do Condel.

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Diferentemente do perodo em que se extinguiu a Spvea e se criou a Sudam, a extino desta ltima no ocorreu em conjunto com uma poltica de centralizao da ao do Estado na Amaznia, do estabelecimento de um padro de financiamento ou de apoio ao desenvolvimento regional que visasse, ainda que formalmente, a minimizao das diferenciaes regionais no pas. Ocorreu, de acordo com Lira (2005), a extino simultnea da Sudam e do prprio padro de desenvolvimento regional sustentado nos incentivos fiscais.
O que se evidenciou, primeira vista e de forma preeminente, foi a extino dos rgos de desenvolvimento regional, no caso a Sudam e a Sudene. Entretanto, muito mais importante do que isso e que no mereceu a nfase adequada, foi a extino da poltica de incentivos fiscais que operacionalizava as aes desenvolvimentistas dessas instituies. Ao fazer isso, o Estado simplesmente extinguiu o padro de desenvolvimento regional vigente no pas, sem que tivesse concebido de prontido um novo estilo ou padro de desenvolvimento para as regies do pas (LIRA, 2005, p. 173).

Formalmente a justificativa para a extino em 2001 foi o desvio de recursos da instituio (a mesma usada para substituir a Spvea pela Sudam). A crtica quanto corrupo surge quando a Sudam em grande medida capturada pela burguesia regional. Vejamos e problematizemos esta afirmao. No caso paraense, durante os anos 1960 e 1970 os incentivos fiscais agropecurios concentraram-se fundamentalmente na regio Sul-Sudeste do Par, onde, como veremos no prximo captulo, a incidncia de latifundirios oriundos do Centro-Sul e de outros pases era muito forte. Eram estes proprietrios que recebiam o grosso dos montantes dos incentivos fiscais. Como Par e Mato Grosso eram os estados que ficavam com a ampla maioria destes recursos podemos concluir que o maior volume dos incentivos fiscais no se destinava burguesia/oligarquia regional.299 Alm disso, at a dcada de 1970 os superintendentes da Sudam eram pessoas alheias regio. A partir de meados dos anos 1980, como tambm demonstraremos no prximo captulo, os incentivos fiscais para a agropecuria passam a se diversificar, atingindo outras regies paraenses, onde o predomnio da oligarquia regional era mais forte. Tambm data daqui a nomeao de superintendentes por governadores e polticos da regio.300 Assim, nos parece que a burguesia regional consegue se fazer mais presente dentro da Sudam justamente quando no apenas os incentivos fiscais minguam, como se desenvolve abertamente as denncias de corrupo e crticas quanto ineficincia da instituio. H deste modo um discurso moralista quando se debate a crise da Superintendncia e que assumido inclusive por pesquisadores e empresrios regionais. No queremos negar a corrupo e a necessidade de seu enfrentamento,301 mas