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Departamento de
Monitoramento e Avaliao
da Gesto do SUS,
Secretaria de Gesto
Estratgica e Participativa,
Ministrio da Sade.
Esplanada dos Ministrios
Bloco G Asa Sul. 70058-900
Braslia DF.
andre.bonifacio@saude.gov.br
2
Ncleo de Estudos em
Sade Publica,
Universidade de Braslia
A gesto do SUS e as prticas de monitoramento e avaliao:
possibilidades e desafios para a construo
de uma agenda estratgica
SUS management and monitoring and evaluation practices:
possibilities and challenges for building a strategic agenda
Resumo O presente artigo trata dos desafios de se
institucionalizar as prticas de Monitoramento e
Avaliao no mbito da Gesto do Sistema nico
de Sade, tendo como base a construo de uma
agenda estratgica, organizada a partir das aes
do Gestor Federal, na perspectiva de qualificar o
espao da relao federativa. Para tanto apresen-
tada uma reviso sumria da literatura, contex-
tualizando o atual processo da gesto do SUS, que
tem como base o Pacto pela Sade, como tambm
aspectos tericos e operacionais inerentes s prti-
cas do monitoramento e avaliao. A abordagem
relacionada agenda estratgica destaca a criao
de mecanismos que articulam a deciso poltico-
institucional, a criao de incentivos financeiros,
o desenvolvimento de mecanismos tcnicos; estra-
tgias organizacionais de qualificao das equipes
gestores; a realizao de estudos e pesquisa e a di-
vulgao de informaes estratgicas, processos es-
tes pautados pela concepo de atender as especifi-
cidades da gesto nas suas diferentes esferas e tendo
como base um amplo processo de cooperao en-
volvendo, alm dos gestores, as instituies de en-
sino e pesquisa e as organizaes internacionais.
Palavras-Chave Gesto em sade, Monitoramento
em sade, Avaliao em sade, Gesto estratgica
e participativa
Abstract This paper deals with the challenges
involved in institutionalizing Monitoring and
Evaluation practices within the scope of man-
agement of the Brazilian Unified Health System
(SUS), based on the creation of a strategic agen-
da. This is structured around actions by the Fed-
eral Administration, from the perspective of de-
fining the scope of the federative relationship. A
summarized literature review is thus presented,
placing into context the current SUS manage-
ment process, which is based on the Pact for Health
as well as theoretical and operational aspects in-
herent to monitoring and evaluation practices.
The approach related to the strategic agenda high-
lights the creation of mechanisms that underpin
the political and institutional decision, namely
the creation of financial incentives and the de-
velopment of technical mechanisms. These include
organizational strategies for qualifying manage-
ment teams and conducting studies and research
and the dissemination of strategic information.
These processes are based on the concept of pro-
viding for the management specificities in the
different spheres of management based on a broad
cooperation process involving teaching and re-
search institutions and international organiza-
tions as well as the managers themselves.
Key words Health management, Health moni-
toring, Health evaluation, Strategic and partici-
pative management
Andr Luis Bonifcio de Carvalho
1
Maria de Ftima Souza
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Helena Eri Shimizu
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Isabel Maria Vilas Boas Senra
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Ktia Cristina de Oliveira
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Gesto do SUS e sua interface
com processos e prticas
de monitoramento e avaliao:
Fazendo o caminho na caminhada
O processo de institucionalizao do Sistema
nico de Sade (SUS), como poltica de carter
federativo e intergovernamental, gradualmente
vem estabelecendo as novas competncias e res-
ponsabilidades governamentais, que implicam
constantes negociaes e pactos intergestores; em
meio a inovaes conceituais, logsticas, tecnol-
gicas e instrumentais, que influem cotidianamente
no exerccio da gesto setorial, muitas vezes em
condies heterogneas, diversas e plurais.
Segundo Miranda
1
, a gesto governamental
em sade constituda a partir de uma prxis
social de mbito institucional, possuindo uma
natureza complexa e um carter polivalente (ti-
co, poltico, estratgico, tcnico, administrativo).
Seus modos de ser esto conformados em uma
dimenso poltica, a partir da intermediao de
interesses distintos, das interaes de poder e de
margens de autonomia; constitudos a partir de
aes intencionais ou comportamentos regrados
de atores sociais; expressos em distintas raciona-
lidades da ao; desencadeados a partir de deci-
ses (formais e informais); e consubstanciados
em combinaes tecnolgicas, mtodos, tcnicas,
instrumentos e atividades intermedirias nos sis-
temas institucionalizados de ao.
Miranda
1
, afirma que o propsito primor-
dial da gesto em sade a produo de deci-
ses, que desencadeiam o processo de interme-
diao e implementao das polticas. H muita
complexidade e subjetividade envolvida nesses
processos de gesto. Os sistemas de direo, as-
sim como o processo e os arranjos para a toma-
da de decises, envolvem motivaes, interesses,
racionalidades imbricadas, intuio (e experin-
cia intuitiva), conhecimentos, capacidades cog-
nitivas, habilidades, qualidade estratgica, con-
trole de capitais e recursos (tempo, informaes,
tecnologias, financiamento). Enfim, caractersti-
cas e qualidades de pessoas (sujeitos, agentes,
atores institucionais) e no somente de sistemas
ou servios.
Santos e Andrade
2
destacam que o SUS o
exemplo mais acabado de federalismo coopera-
tivo, onde os interesses so comuns e indissoci-
veis e devem ser harmonizados em nome dos
interesses local, regional, estadual e nacional. No
federalismo (no SUS), todos so cotitulares dos
interesses (da sade) e todos devem manter ga-
rantida sua autonomia (direo nica).
No caso do SUS, alm do desenvolvimento de
toda uma logstica e tecnologia de regulao ba-
seada em necessidades prioritrias, vulnerabili-
dades e riscos, h a necessidade de mediao po-
ltica e definio de diretrizes e de critrios a partir
dos espaos de participao e de controle social.
No contexto atual o processo de gesto do
SUS tem no Pacto pela Sade a estratgia para
um novo pacto federativo, articulado em trs
dimenses, o Pacto pela Vida, o Pacto em Defesa
do SUS e o Pacto de Gesto, conforme o Quadro
1, o qual apresenta de forma sucinta a descrio
dos componentes do Pacto pela Sade e os ins-
trumentos/processos para a sua implantao.
A recente construo do Pacto pela Sade e
seu aprimoramento com a promulgao do De-
creto 7508, de 28 de junho de 2011, que regula-
menta aspectos da Lei 8080/90, tem como funda-
mento principal o respeito aos princpios consti-
tucionais do SUS, com nfase nas necessidades de
sade da populao, o que implica o exerccio si-
multneo da definio de prioridades articuladas
e integradas buscando a melhoria do acesso a
aes e servios de sade, o fortalecimento do pla-
nejamento regional com a consequente definio
das redes de ateno nas regies de sade, o apri-
moramento dos mecanismos de governana e a
qualificao dos processos de pacto tripartite.
Estes aspectos inerentes ao processo de im-
plantao do novo pacto federativo precisam ser
considerados para a construo de mtodos que
auxiliem os gestores a qualificar os processos e
as prticas de monitoramento e avaliao no
mbito da gesto do SUS, influindo de maneira
positiva na tomada de deciso.
Paim
3
afirma que diversas iniciativas para a
avaliao em sade no Brasil vm sendo
desenvolvidas de forma progressiva, nas ltimas
trs dcadas, e ressalta que na presente pode-se
afirmar que o interesse pela avaliao no se res-
tringe ao mbito acadmico, e que o prprio Mi-
nistrio da Sade tem encomendado um conjun-
to de estudos nessa perspectiva, no s por exi-
gncia de financiamento externo, mas devido a
uma crescente conscincia de responsabilizao
entre seus tcnicos e dirigentes.
Furtado e Laperrirre
4
, citando Figueiredo e
Tanaka, afirmam que, no Brasil, a avaliao des-
perta crescente interesse a partir dos anos 1990,
quando a ampliao do nmero de iniciativas
ligadas s polticas pblicas sociais aumenta, no
contexto da Constituio de 1998, que amplia os
direitos civis dos cidados brasileiros. O Sistema
nico de Sade, nesse bojo, vem ampliar a im-
portncia econmica e poltica de servios e pro-
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gramas de sade. Configurando-se como o gran-
de projeto social do pais, as aes do SUS tor-
nam-se alvo de questionamentos sobre sua efi-
cincia e efetividade, estimulando o surgimento
de demandas por avaliaes sistemticas.
Em recente publicao, Figueir et al.
5
refor-
am os aspectos destacados por Paim
3
e afir-
mam que no campo das aes polticas, e especi-
ficamente no das polticas de sade, a avaliao
vem ganhando uma centralidade nas organiza-
Quadro 1. Pacto pela Sade: componentes, aspectos e instrumentos.
Componentes
Pacto pela
Vida
Pacto em
Defesa do SUS
Pacto de
Gesto
Aspectos
O Pacto pela Vida est constitudo por um conjunto de
compromissos sanitrios, expressos em objetivos de processos e
resultados e derivados da anlise da situao de sade do Pas e das
prioridades definidas pelos governos federal, estaduais e
municipais. Significa uma ao prioritria no campo da Sade que
dever ser executada com foco em resultados e com a explicitao
inequvoca dos compromissos oramentrios e financeiros para o
alcance desses resultados.
O Pacto em Defesa do SUS envolve aes concretas e articuladas
pelas trs instncias federativas, no sentido de reforar o SUS,
como Poltica de Estado mais do que poltica de governos; e de
defender, vigorosamente, os princpios basilares dessa poltica
pblica, inscritos na Constituio Federal. A concretizao do
Pacto pela Sade passa por um movimento de repolitizao da
Sade, com uma clara estratgia de mobilizao social com
envolvimento conjunto da sociedade brasileira, extrapolando os
limites do setor e vinculada ao processo de instituio da Sade
como direito de cidadania, tendo o financiamento pblico como
um dos pontos centrais.
O Pacto de Gesto estabelece as responsabilidades claras de cada
ente federado, de forma a diminuir as competncias concorrentes
e a tornar mais claro quem deve fazer o qu, contribuindo, assim,
para o fortalecimento da gesto compartilhada e solidria do SUS.
Radicaliza a descentralizao, refora a territorializao da sade
como base para organizao dos sistemas, instituindo colegiados
de gesto regional. Reitera a importncia da participao e do
controle social com o compromisso de apoio sua qualificao e
explicita as diretrizes para o sistema de financiamento pblico
tripartite, buscando critrios de alocao equitativa dos recursos;
refora os mecanismos de transferncia fundo a fundo entre
gestores, atravs da instituio de cinco grandes blocos de
financiamento federal: ateno bsica, mdia e alta complexidade
da assistncia sade, vigilncia em sade, assistncia
farmacutica e gesto do SUS. Por fim, estabelece as diretrizes
para a gesto do SUS, com nfase na Descentralizao;
Regionalizao; Financiamento; Programao Pactuada e
Integrada; Regulao; Participao e Controle Social;
Planejamento; Gesto do Trabalho e Educao na Sade.
Instrumentos/Processos
Unificao dos pactos de
indicadores existentes
normatizada na Portaria GM
n91 de 10 de janeiro de 2007 e
atualizada em 2008, pela Portaria
GM n 325, ficando estabelecidas
nacionalmente, nesta ltima, 11
prioridades, com 41 objetivos e
43 indicadores.
Implementar um Projeto de
Mobilizao Social com a
finalidade de discutir a Sade
como direito de cidadania e o
SUS como sistema pblico
universal garantidor desses
direitos, a exemplo da Caravana
em Defesa do SUS, proposta pelo
Conselho Nacional de Sade,
como uma de suas agendas
prioritrias;
Alcanar, no curto prazo, a
regulamentao da Emenda
Constitucional n 29, pelo
Congresso Nacional;
Divulgar a Carta dos Direitos dos
usurios do SUS
Termo de Compromisso de
Gesto e seus anexos Portaria
GM n 699, de 30 de maro de
2006
Fonte: Portaria GM 399 de 22de Fevereiro de 2006 e Portaria GM 699 de 30 de maro de 2006.
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es. Entre os fatores envolvidos no interesse cres-
cente em avaliao de polticas, programas e ser-
vios de sade no Brasil podem-se apontar: as
mudanas nos procedimentos legais e adminis-
trativos na gesto do Sistema nico de Sade
(SUS), como processo da descentralizao das
responsabilidades, aes e recursos; a maior com-
plexidade do perfil epidemiolgico do pas com
distintos problemas e necessidades, requerendo
novas abordagens e incorporando novas tecno-
logias; as exigncias cada vez maiores do contro-
le de gastos em sade e, com mais frequncia e
contundncia, a cobrana dos organismos finan-
ciadores externos.
Porm, segundo Felisberto
6
, em que pese s
recentes iniciativas do Ministrio da Sade, os
avanos, na maior parte dos casos, constituram-
se em iniciativas pontuais, mediante pesquisas
especficas, estudos de casos ou produo regu-
lar de dados sem a equivalente regularidade de
anlise dos mesmos orientada para as necessi-
dades da gesto. O prprio Ministrio da Sade
7
identifica alguns dos limites dessas iniciativas: 1)
a ausncia ou insuficincia da explicitao das di-
retrizes polticas e da definio estratgica que ori-
entam a avaliao; 2) a fragmentao e a decor-
rente diversidade de orientaes que presidem os
processos de avaliao, impedindo que possam ser
teis a uma ao coordenada; 3) a nfase em vari-
veis relacionadas a processo; e, 4) avaliaes de
resultados pontuais e/ou espacialmente restritas.
Estes pontos so reforados pelo prprio
Ministrio da Sade
7
, ao afirmar que no Brasil, a
avaliao em sade apresenta-se, ainda, por inter-
mdio de processos incipientes, pouco incorpora-
dos s prticas, possuindo, quase sempre, um
carter mais prescritivo e burocrtico. No faz
parte da cultura institucional, aparecendo de ma-
neira pouco ordenada e sistematizada, e nem sem-
pre contribuindo com o processo decisrio e com
a formao dos profissionais, necessitando, por-
tanto, de investimentos de ordem tcnica e polti-
ca por parte da administrao pblica setorial.
Em que pese os pontos de fragilidade ineren-
tes prpria dinmica de construo e de desen-
volvimento de iniciativas no mbito da gesto,
podemos afirmar que temos muitos avanos,
mas tambm patente que os inmeros esforos
ainda ocorrem de forma fragmentada, frequen-
temente restritos aos objetivos especficos e aos
processos de gesto de alguns programas, mas
raramente utilizados para redesenhar suas estra-
tgias e formas de operao. Desses esforos re-
sultaram muitos documentos, muita informa-
o e uma baixa capacidade de produzir uma
viso integrada do desempenho do sistema de
sade, como tambm do processo de gesto no
mbito do SUS.
Neste artigo, apresentamos as iniciativas re-
centes do Ministrio da Sade por meio da Secre-
taria de Gesto Estratgica e Participativa (SGEP/
MS) no perodo de 2007 a 2010, tendo como base
elementos operacionais e terico-conceituais em
torno da qualificao dos processos e da prtica
do monitoramento e da avaliao da gesto do
SUS, utilizando como mvel a estratgia de indu-
o/cooperao por parte do gestor federal.
Monitoramento e Avaliao da Gesto
do SUS, abordagem conceitual aspectos
da institucionalizao atravs da induo
do gestor federal: Navegar Preciso
A criao da Secretaria de Gesto Estratgica
e Participativa (SGEP) representou uma inova-
o no processo de cooperao do Ministrio da
Sade junto s gestes estaduais e municipais,
bem como com as instncias de participao e
controle social, particularmente por sua respon-
sabilidade em qualificar e aperfeioar a imple-
mentao das prticas de gesto estratgica e
participativa nas trs esferas de gesto do SUS.
As aes da SGEP esto articuladas atravs
dos quatro departamentos que a compem, ou
seja, Departamento de Gesto Participativa (Da-
gep), Departamento Nacional de Auditoria do
SUS (Denasus), Departamento de Monitoramen-
to e Avaliao da Gesto do SUS (Demags) e De-
partamento Nacional de Ouvidoria (Doges).
No que tange as aes do DEMAGS, fruto de
um intenso debate promovido pelo Ministrio
da Sade, entre 2003 e 2005, envolvendo diversos
rgos, evidenciou-se a necessidade de uma es-
trutura que assumisse as tarefas de articulao,
apoio e difuso das aes de monitoramento e
avaliao que se encontram em curso nas diver-
sas Secretarias do Ministrio da Sade e demais
unidades, bem como nas outras esferas do SUS,
motivando, desta forma, a sua estruturao no
ano de 2005 e sua criao em 2006.
Esta ao do Ministrio da Sade destaca-se
como mais uma iniciativa rumo ao processo de
institucionalizao da avaliao em sade, porm
Felisberto
6
, afirma que tentativas de institucio-
nalizar a avaliao no SUS a partir da criao de
Departamentos em Secretarias do Ministrio da
Sade ou em outras instncias organizacionais,
parecem, por si s, no lograrem xito. Em que
pese o autor no desconsiderar a importncia da
iniciativa o mesmo acredita ser condio essencial
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ter a avaliao como prtica introjetada ou vi-
venciada pelos atores institucionais.
Destacamos neste ponto a influncia da abor-
dagem trazida pela quarta gerao da avalio,
ao trabalho desenvolvido pelo DEMAGS, Dubois
et al.
8
afirmam que ela se tornou um instrumen-
to de negociao e de fortalecimento do poder
(empowerment). Nessa nova abordagem, a ava-
liao no um campo reservado aos especialis-
tas. Pelo contrrio, aberta a todos os partici-
pantes da ao social, inclusive aos grupos mar-
ginalizados e pouco favorecidos da sociedade.
Por fim, utilizando a reflexo de Habermans,
Dubois et al.
8
asseveram que ela favorece o dialo-
go, a reflexo e a compreenso mtua dos dife-
rentes atores.
Estas consideraes so extremamente perti-
nentes tendo em vista as responsabilidades atri-
budas a SGEP, no apenas no que tange aos as-
pectos da avaliao, mas sua interface com as
aes da auditoria, da ouvidoria e da gesto par-
ticipativa, onde os aspectos inerentes ao controle
social e participao popular so fundamen-
tais para a qualificao da gesto do SUS.
Porm, antes de uma aproximao maior aos
aspectos inerentes discusso da institucionali-
zao das prticas e processos de monitoramen-
to e avaliao, cabe destacar que as preocupa-
es com estas aes antecedem a criao do SUS,
com diversos movimentos visando o estabeleci-
mento de conceitos, metodologias e prticas.
No que concerne aos aspectos do monitora-
mento, Garcia
9
afirma ser um processo sistem-
tico e contnuo que produz informaes sintti-
cas em tempo eficaz, permitindo uma rpida ava-
liao situacional, propiciando uma interveno
oportuna. Pode ser entendido como uma ao
que permite a observao, a medio e a avalia-
o contnua de um processo ou fenmeno.
Santos et al.
10
, citando Poister, afirmam que o
monitoramento e a avaliao so ferramentas
crticas para a gesto. O monitoramento fun-
damental para o acompanhamento rotineiro de
informaes prioritrias, tanto para o processo
de implementao de um programa, isto , para
o acompanhamento de seu desempenho opera-
cional, como para seu desempenho finalstico.
Sendo assim patente que o monitoramento
no mbito da gesto pblica no poder ser efi-
caz se a equipe gestora no conhecer de maneira
contnua e objetiva os sinais vitais dos processos
que conduzem, como tambm da(s) situa-
o(es) na(s) qual(is) intervm.
A avaliao por sua vez traz a viso de julga-
mento, prtica de intervenes que auxiliam na
tomada de deciso, ao capaz de subsidiar mu-
danas na construo e/ou na implementao de
programas, projetos ou polticas de sade. Cabe
destacar que, segundo Figueir et al.
5
, como uma
rea do conhecimento considerada emergente e
jovem, a avaliao apresenta consensos e dissen-
sos nas suas definies, referenciais tericos e
modelos.
Para Garcia
9
, avaliar no significa apenas
medir, mas antes de mais nada julgar a partir de
um referencial de valores. estabelecer, a partir
de uma percepo intersubjetiva e valorativa, com
base nas melhores medies objetivas, o confron-
to entre a situao atual com a ideal, o possvel
afastamento dos objetivos propostos, das metas
a alcanar, de maneira a permitir uma constante
e rpida correo de rumos, com economia de
esforos (recursos) e de tempo.
Segundo Contandriopoulos
11
, avaliar consis-
te fundamentalmente em aplicar um julgamento
de valor a uma interveno atravs de um dispo-
sitivo capaz de fornecer informaes cientifica-
mente vlidas e socialmente legtimas sobre ela
ou qualquer um dos seus componentes, permi-
tindo aos diferentes atores envolvidos, que po-
dem ter campos de julgamento diferentes, se po-
sicionarem e construrem (individual ou coleti-
vamente) um julgamento capaz de ser traduzido
em ao.
Minayo
12
destaca a avaliao como tcnica e
estratgia investigativa, um processo sistemti-
co de fazer perguntas sobre o mrito e a relevn-
cia de determinado assunto, proposta ou pro-
grama. Um processo de avaliao de programas
e projetos sociais geralmente tem como sentido
mais nobre, fortalecer o movimento de trans-
formao da sociedade em prol da cidadania e
dos direitos humanos.
Segundo Pisco
13
, a avaliao , pois, um po-
deroso instrumento de mudana que no deve
ser visto como uma ameaa, mas sim como um
incentivo para que os diferentes servios de sa-
de cumpram padres mnimos de qualidade.
Brito e Jesus
14
, citando Silva, destacam que as
novas responsabilidades com a gesto do siste-
ma de sade requerem a incorporao da avalia-
o como componente do processo de planeja-
mento, como atividade capaz de subsidiar as to-
madas de decises e como elemento auxiliar nas
iniciativas voltadas para a mudana do modelo
assistencial. Sua adoo como uma atividade sis-
temtica ao interior da gesto municipal, e com-
pletamos estadual e federal, pode ser considera-
do um dos indicadores de modificao do mo-
delo assistencial.
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Hartz e Vieira
15
, expressam a institucionali-
zao da avaliao com o sentido de integr-la
em um sistema organizacional que seja capaz de
influenciar o seu comportamento, ou seja, um
modelo orientado para a ao, ligando necessa-
riamente as atividades analticas s de gesto das
intervenes programticas.
Takeda e Yves
16
afirmam que Avaliar uma
responsabilidade e as instituies no podem se
furtar em exerc-la. Institucionalizar a avaliao
significa incorpor-la ao sistema, possibilitando
monitorar a capacidade dos servios em respon-
der s necessidades em sade; acompanhar os
efeitos das intervenes; identificar e corrigir pro-
blemas; enfim, retroalimentar equipes de sade,
gestores, polticos e comunidades. No avaliar
pode ser comparado a pilotar um avio sem ins-
trumentos de navegao area, sem indicadores
das condies de voo e do motor. voar sem
bssola, altmetro, velocmetro, indicadores de
nvel de combustvel, leo e temperatura da gua.
Para Felisberto
6
, institucionalizar a avaliao
adquire, para ns, um sentido de incorporao
rotina das organizaes de sade, sendo enten-
dida como uma demanda interna de acompa-
nhamento de todo o processo de planejamento e
gesto das polticas e/ou programas. O fomento
da cultura avaliativa requer a qualificao da
capacidade tcnica, nos diversos nveis do siste-
ma de sade, viabilizando uma efetiva associa-
o das aes de monitoramento e avaliao
como subsidirias ou intrnsecas ao planejamento
e gesto, dando suporte formulao de pol-
ticas, ao processo decisrio e de formao dos
sujeitos envolvidos.
Segundo Pisco
13
, a finalidade de polticas de
avaliao e de melhoria de qualidade no pode
ser apenas para demonstrar os problemas, nem
propor solues para os problemas detectados,
mas produzir mudanas apropriadas que con-
duzam melhoria da qualidade dos cuidados
prestados. O objetivo no outro seno a iden-
tificao, a avaliao e a correo de situaes
potencialmente melhorveis.
Contrandiopolus
11
, afirma que a capacidade
de institucionalizao da avaliao como instru-
mento para melhorar o sistema de sade para-
doxal, embora justificada pela suposio de que
a informao produzida contribua para racio-
nalizar os processos de deciso. No entanto, ob-
serva-se que os diferentes atores que ocupam
posies distintas frequentemente no conseguem
chegar a um consenso quanto pertinncia dos
resultados que a avaliao produz. Retomamos
a ideia de que o domnio da tomada de deciso
no abrange o da avaliao. Um julgamento rea-
lizado por uma instncia de deciso deveria con-
siderar, alm de os critrios de eficincia, tam-
bm os que permitissem apreciar as consequn-
cias das suas decises em matria de equidade de
acesso aos servios e em relao ao respeito s
liberdades individuais dos diferentes atores.
Barros et al.
17
, afirma que avaliar tornou-se
um ato de maior amplitude e implicao poltica,
e por isso temos tentado anunciar a ideia de que o
ato avaliativo compreende um conjunto de prti-
cas tico-polticas, que sustentam intenes e rea-
lizam aes com efeito de medir, descrever e julgar
o sentido, o mrito e a relevncia das intervenes
humanas, a fim de produzir aprendizagem para
os sujeitos nela envolvidos, de forma particular, e
para a sociedade, de forma geral.
Neste sentido, entendemos que para que este
processo se institua de forma efetiva, mecanis-
mos pactuados de monitoramento e avaliao
da gesto do SUS devem ser implantados em to-
das as unidades federadas, estabelecendo-se a
responsabilizao dos estados e municpios e do
gestor federal no mbito do SUS, com vistas ao
fortalecimento da capacidade de gesto pblica
da sade.
No mbito da gesto, fica patente que as pr-
ticas de monitoramento e avaliao constituem-
se num carreador de responsabilidades, e de aes
rumo a objetivos definidos previamente, onde
devem ser previstas decises em meio a situaes
diversas e impostas por circunstncias que os ges-
tores e as equipes que os assessoram muitas vezes
no escolhem, sendo necessrio a instituio de
mecanismos e estratgias que potencializem e con-
solidem a sua institucionalizao.
Sendo assim, concordamos com Tanaka
18
,
quando este afirma que se formos capazes de
despertar o interesse dos distintos sujeitos so-
ciais em tornar mais racional, por meio da utili-
zao de informaes mais objetivas, no cotidia-
no das escolhas, para a tomada de deciso, esta-
remos institucionalizando a avaliao como um
processo extrnseco do cotidiano. A possibilida-
de de tornar mais objetiva e efetiva as decises
permitir legitimar o processo de avaliao com
os interessados e dessa maneira ganhar espao e
confiana dentro da organizao.
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Uma agenda estratgica para
o fortalecimento da institucionalizao
dos Processos e Prticas do
Monitoramento e avaliao da gesto do
SUS: caminhando que se faz o caminho
Como vimos atravs desta abordagem ini-
cial, temos uma polissemia, polifonia, de temas e
termos sobre os aspectos do monitoramento e
avaliao da gesto, porm patente a necessi-
dade da construo de estratgias e de caminhos
que propiciem a institucionalizao destes pro-
cessos no mbito do SUS.
Outro aspecto que fica patente que o acesso
aos resultados do processo de monitoramento e
avaliao constitui poderoso instrumento de de-
mocratizao da informao sobre objetivos,
metas e resultados alcanados pelas instncias de
gesto e pelos espaos de controle social, favore-
cendo o empoderamento e a mobilizao social.
Segundo Takeda e Yves
16
, avaliar uma for-
ma de participao, a da construo e aperfeio-
amento do SUS. uma oportunidade dos dife-
rentes atores (provedores de servios em sade,
polticos, gestores, populao, universidades e
demais instituies de aprendizagem) participa-
rem da configurao que se quer dar ao SUS,
sendo ao mesmo tempo um processo de apren-
dizagem e de controle social.
Tendo em vista estes aspectos, foi organizado
um conjunto de iniciativas tendo como base a
identificao de evidncias que apontavam a ne-
cessidade e o grau de cooperao/apoio a ser de-
senvolvidos junto aos Estados e Municpios por
meio das aes do Departamento de Monitora-
mento e Avaliao da Gesto do SUS (DEMAGS),
Sendo assim, foi definida a construo de uma
agenda estratgica como ao imprescindvel
para a construo de espaos/canais de discus-
so e dilogo, no sentido da convergncia de es-
foros para a produo de informaes estrat-
gicas, de modo a permitir uma viso integrada
no que concerne aos aspectos/dimenses da ges-
to do SUS, e sua correlao com as prticas e
processos do monitoramento e avaliao.
A matriz abaixo (Figura 1) traz a sistematiza-
o dos projetos estratgicos que o DEMAGS/
SGEP operacionalizou, com base em quatro eixos
que foram definidos a partir da leitura de experi-
ncias anteriores desenvolvidas pelo Ministrio da
Sade, com destaque para o projeto de Avaliao
e Melhoria da Qualidade da Ateno Bsica, como
tambm pelas reflexes trazidas pelo Grupo de
Trabalho de Avaliao da Abrasco.
Optamos por construir uma agenda que per-
mitisse uma abordagem desde os aspectos da
pesquisa, passando pelo desenvolvimento e dis-
seminao de tecnologia, e metodologias, at a
Figura 1. Matriz Lgica utilizada pelo DEMAGS-SGEP para a construo da agenda estratgica de
cooperao Brasil, 2010.
Monitoramento e Avaliao da Gesto

Projeto/Processos Eixos Parcerias

UFCE; UFRS
CEAP/RS
Secretarias do MS
CONASEMS
CONASS
IMIP
OPAS
Abrasco-GT
de avaliao
RIPSA
DATASUS/SE/MS
SMS-BH
Processo e Prticas de M&A da Gesto
Painel de Indicadores do SUS
Transferncia de recursos F/F
Disponibilizao de equipamentos de
Informtica
Projeto de Formao Distncia
Apoio via referncia tcnica
Construo de Metodologia para construo
de Matriz de Indicadores para o M&A da
Gesto
Construo de Ferramenta Eletrnica de
Apoio ao Relatrio de Gesto - SARGSUS
Apoio ao desenvolvimento do
MONITORASUS
Pesquisa e
Publicao
Apoio e Qualificao
da Equipe Gestora
Desenvolvimento de
Metodologia
Desenvolvimento
e Disseminao
de Tecnologia
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configurao do processo de apoio e qualifica-
o das equipes gestores estaduais e municipais.
Vale destacar que dentre as aes desenvolvi-
das, duas questes foram impulsionadoras na
construo da agenda, a primeira guardou rela-
o direta com as prticas e os processos do mo-
nitoramento e da avaliao da gesto e em parti-
cular ao seu processo de institucionalizao, o qual
foi feito tendo como base os Termos de Compro-
misso de Gesto (TCG), a segunda teve relao
como o processo de monitoramento do indica-
dor relacionado aprovao do Relatrio Anual
de Gesto (RAG), durante os anos de 2007 e 2008.
Para ambos os instrumentos, o DEMAGS,
poca, utilizava um acompanhamento sistem-
tico dos resultados de adeso ao Pacto pela Sa-
de para o TGC, por meio do Sistema de Monito-
ramento do Pacto (SISPACTO), e atravs dos
dados sistematizados pela Comisso Intergesto-
res Tripartite para o RAG.
Em relao ao conjunto de responsabilida-
des do Pacto de Gesto e para a definio dos
critrios que apontaram as responsabilidades que
guardam relao direta com os processos de
monitoramento e avaliao, foi feita uma leitura
do conjunto das responsabilidades existentes nos
termos de compromisso de gesto, e a conse-
quente situao de no realizao das mesmas,
onde se destacaram aquelas referentes as seguin-
tes responsabilidades:
1.8d) desenvolvimento do processo de mo-
nitoramento e avaliao, a partir das necessida-
des de sade;
4.3) monitorar e fiscalizar a aplicao dos
recursos financeiros transferidos aos fundos
municipais;
4.4) monitorar o cumprimento pelos muni-
cpios dos planos de sade, dos relatrios de ges-
to, da operao dos fundos de sade, indicado-
res e metas do pacto de gesto, da constituio
dos servios de regulao, de controle, de avalia-
o e de auditoria e da participao na PPI da
ateno sade, e;
4.28) elaborar normas complementares para
a avaliao tecnolgica em sade.
Com relao ao processo de monitoramento
do Relatrio Anual de Gesto, nos anos de 2007,
2008 e 2009, verificamos que dos 5564 municpi-
os dentro dos prazos legais, respectivamente,
42%; 48% e 52% informaram aprovao nos
conselhos de sade. No tocante aos Estados, para
o mesmo perodo, tivemos respectivamente 19%;
11% e 19%, de relatrios aprovados, situao que
evidenciava dificuldades na construo do res-
pectivo instrumento, e consequente fragilidade
no processo de planejamento.
Esse quadro norteou a construo de um
processo de cooperao envolvendo o GT de Ava-
liao da Abrasco e o Instituto Materno-Infantil
de Pernambuco (IMIP), com o objetivo de subsi-
diar o desenvolvimento de metodologias, trazer
para o espao de discusso atores com envolvi-
mento na produo acadmica e na pesquisa
aplicada, e propiciar a construo das linhas para
a qualificao das equipes gestoras em torno de
temas voltados para o aprimoramento das pr-
ticas e processos do monitoramento e avaliao
da gesto.
Cazarin et al.
19
, citando Becker et al., afirmam
que este tipo de abordagem favorece a capacida-
de de gerar novas aprendizagens. Neste mbito,
devem ser envolvidos tanto agentes internos
quanto externos interveno de forma comple-
mentar. As avaliaes realizadas em parceria com
quem vivencia o problema valoriza o saber local,
alm de aumentar as chances de que os resulta-
dos venham a ser utilizados.
Articulado com os processos anteriores foi
constituda uma equipe tcnica para organizar o
mapeamento das prticas de monitoramento e
avaliao desenvolvidas pelos gestores estaduais
e municipais, bem como identificar tcnicos vin-
culados a estes processos em mbito estadual e
municipal.
Como iniciativa integradora e articuladora
de prticas, o DEMAGS, iniciou a organizao de
uma rede de carter interfederativo, denomina-
da RIMA(Rede Interfederativa de Monitoramen-
to e Avaliao), com o objetivo de desenvolver e
de difundir processos e prticas metodolgicas
em monitoramento e avaliao, bem como o fer-
ramentas e tecnologias de apoio gesto para a
tomada de deciso.
Segundo Felisberto et al.
20
, disseminar a cul-
tura avaliativa, tornando essa prtica incorpo-
rada s rotinas nas trs instncias gestoras do
SUS, busca qualificar as aes dos tomadores de
deciso (profissionais de sade, planejadores,
gestores e representantes de organizaes da so-
ciedade civil), produzindo como efeito, mudan-
as nesses processos.
Na perspectiva de reforar a reflexo sobre o
papel da avaliao e a importncia de se estabele-
cer uma nova cultura avaliativa nas diversas es-
feras da gesto e entre os diferentes atores envol-
vidos nas prticas de sade, contribuindo para a
institucionalizao do monitoramento e da ava-
liao da gesto do SUS, o componente de quali-
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ficao das equipes gestoras foi contemplado via
processo de capacitao. O objetivo deste foi fo-
mentar a produo do conhecimento em moni-
toramento e avaliao, articulado com a experi-
ncia e a prtica dos sujeitos envolvidos na ges-
to do SUS.
Neste ponto, nos valemos das consideraes
de Travassos
21
,

quando destaca que instituciona-
lizar a avaliao requer, alm de melhorar a inte-
rao entre avaliar e tomar decises, estratgias e
recursos com vistas produo de conhecimen-
to e o treinamento de pessoal especializado.
Silva e Brando
22
apontam para a necessida-
de de um esforo em aproximar as pessoas da
avaliao no sentido de torn-las mais prximas
deste objeto, procurando entender o papel da ava-
liao no processo de desenvolvimento de uma
organizao enquanto um processo de aprendi-
zagem que pode apoiar pessoas, organizaes e
grupos sociais a fazer escolhas mais consistentes
em relao aos rumos de suas iniciativas.
No que tange a disseminao de informaes
estratgicas, destacamos a elaborao da publi-
cao do Painel de Indicadores do SUS, que um
instrumento especialmente destinado aos conse-
lheiros de sade, entidades e movimentos da so-
ciedade civil, as equipes gestores e para utilizao
na formao acadmica, com o objetivo de dis-
seminar informaes sobre questes relevantes
ao Sistema nico de Sade. Nesse sentido, a ela-
borao do Painel destaca-se como um disposi-
tivo estratgico que contribui, com o alcance dos
efeitos da institucionalizao da avaliao e que
de forma geral contempla: (i) uso na tomada de
deciso; (ii) prestao de contas e (iii) produo
de conhecimento
23
.
Com relao ao processo de financiamento a
SGEP, vem desde o ano de 2007 descentralizando
recursos para Estados e Municpios, no bojo da
Poltica de Gesto Estratgica e Participativa
ParticipaSUS. A transferncia fundo a fundo para
a implementao de aes em monitoramento e
avaliao da gesto do SUS, foi feita por meio de
atos normativos pactuados na CIT, aportando
em quatros anos recursos da ordem de 80 mi-
lhes de reais.
Sendo assim, nos valemos das reflexes de
Felisberto
6
ao destacar o processo vivenciado pela
Coordenao de Acompanhamento e Avaliao
do Departamento de Ateno Bsica, a partir do
ano 2003, o qual desenvolveu diversas aes com
vistas implantao de uma poltica de avalia-
o para a ateno bsica, calcada em algumas
diretrizes: 1) Parcerias com instituies de ensino
e pesquisa nacionais e internacionais, bem como
com associaes profissionais de reconhecido
prestigio poltico e acadmico; 2) Mobilizao de
atores institucionais por intermdio de proces-
sos amplamente participativos, que buscaram
no apenas o estabelecimento de alianas no de-
senvolvimento de projetos, mas que permitiram,
sobretudo, a adeso e a incorporao de pro-
postas de forma mais coerente com as mltiplas
necessidades do sistema de sade; 3) Identifica-
o de fontes de financiamento e garantia de re-
cursos oramentrios para os projetos; 4) Defi-
nio de estratgias organizacionais para qualifi-
cao de profissionais no campo da avaliao.
Desta forma observamos que as escolhas fei-
tas, os movimentos realizados e as estratgias
desenvolvidas guardam coerncia com proces-
sos j institudos e que foram, e continuam sen-
do, muito importantes para a qualificao das
prticas de monitoramento e avaliao da gesto
no mbito do SUS.
guisa de concluses: Temos limites,
mas tambm temos perspectivas
Iniciamos nossas consideraes finais utili-
zando as reflexes de Felisberto
6
, que afirma que
uma das primeiras convices explicitadas na
conduo da gesto a de que no se deve espe-
rar pelas condies ideais para a superao de
problemas estruturais.
Estas consideraes nos fazem reforar a pre-
missa de que a institucionalizao das aes de
monitoramento e avaliao possuem objetivos in-
trinsecamente vinculados ao desafio de consoli-
dao do SUS e, como destaca Alves
24
, pode ser
entendida, tambm, como uma interveno para
aumentar a capacidade de governo, com vistas
melhoria de seu projeto poltico, contribuindo, as-
sim, para a governabilidade do sistema de sade.
Porm, alguns pontos merecem destaque, e
um deles diz respeito necessidade urgente de que
a discusso e, mais do que isto, a operacionaliza-
o dos processos que envolvem o monitoramen-
to e a avaliao da gesto sejam valorizadas na
agenda dos gestores do SUS, pois segundo Denis
e Champagne
25
, os diferentes atores organizacio-
nais podem apoiar a implantao de uma inter-
veno se virem nela um meio para a atualizao
de suas estratgias fundamentais.
Sendo assim a iniciativa da SGEP, em coope-
rar tcnica e financeiramente com os gestores es-
taduais e municipais, teve repercusso no pro-
gressivo aumento da apresentao de planos de
sade com a temtica da gesto estratgica e par-
ticipativa, como tambm pela adeso ao Sistema
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Colaboradores
ALB Carvalho, MF Souza, HE Shimizu, IMVB
Senra e KC Oliveira participaram igualmente de
todas as etapas de elaborao do artigo.
de Apoio ao Relatrio Anual de Gesto (SARG-
SUS), ferramenta eletrnica desenvolvida para
apoiar os gestores na construo do RAG esta-
dual e municipal.
Outro aspecto relevante guarda relao com
a identificao das inmeras iniciativas que vem
sendo desenvolvidas, tanto no campo acadmi-
co como no mbito da gesto, no que concerne a
prticas avaliativas, fornecendo pistas capazes de
aproximar e de aprimorar estes processos, po-
tencializando-os e consequentemente influindo
no aperfeioamento da gesto do SUS.
Estas consideraes ganham eco nas afirma-
tivas de Bodstein
26
, que destaca o papel que pode
desempenhar a avaliao em sade no sentido de
resgatar o necessrio compromisso entre a aca-
demia e os servios, entre a pesquisa e a gesto,
removendo obstculos a essa aproximao e con-
tribuindo para o desenvolvimento de uma cultu-
ra organizacional no sistema de sade brasileiro
que tenha a avaliao como atividade intrnseca e
inseparvel do planejamento e da gesto.
Tais afirmativas se conjugam com as consi-
deraes de Palos et al.
27
, quando destacam que
a construo da capacidade avaliativa como pro-
cesso de construo de sujeitos est conjugada a
um processo pedaggico de perspectiva emanci-
patria que colabora com o fortalecimento de
indivduos, grupos e organizaes.
Porm, para que estas iniciativas surtam efei-
to, a continuidade do processo de cooperao
com o GT de avaliao da ABRASCO e a estrat-
gia de construo de uma linha de consenso e
discusso com os gestores do SUS, atravs da
articulao com o Conselho Nacional de Secre-
tarias Municipais de Sade (CONASEMS) e o
Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de
Sade (CONASS), em torno dos processos de
aprimoramento do Pacto pela Sade, por meio
da implantao dos dispositivos do Decreto 7508,
e a instituio da proposta de uma rede de coo-
perao e prticas, com certeza dever ser a es-
tratgia que por em curso um conjunto de inici-
ativas capazes de influenciar o fomento do pro-
cesso de institucionalizao da avaliao nos es-
paos estratgicos da gesto do SUS de carter
tripartite.
Por fim, em que pese o curto espao de tem-
po da construo da agenda estratgica, pode-
mos destacar que as recentes mudanas ocorri-
das no Ministrio da Sade, com o deslocamen-
to das aes do DEMAGS, para a Secretaria Exe-
cutiva, propiciando o estabelecimento de um pro-
cesso sistemtico de monitoramento e avaliao
das prioridades nacionais, a partir do Plano Na-
cional de Sade, e, consequentemente da implan-
tao das polticas de sade, nos fazem afirmar
que aspectos relevantes da institucionalizao das
prticas e processos de monitoramento e avalia-
o, passaram a integrar as operaes cotidianas
da instncia de gesto federal, influindo em seu
processo de gesto, norteando o conjunto de res-
ponsabilidades inerentes s suas prticas e, con-
sequentemente, relao tripartite.
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Artigo apresentado em 19/12/2011
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