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N
o -
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Danielle P er in Rocha P itta (UFP E)
Edsio Femandes (Univer sity C ollege London - Development P lanning Unit)
Eduar do de Assis Duar te (UFMG)
Elias Nunes (UFRN)
Femando Raul Neto (UFP E)
Humber to Her menegildo de Ar ajo (UFRN)
J os Fr ancisco do P adr o Filho (UFOP )
J os Bor zacchiello da Silva (UFC )
J os Bueno C ont (USP )
J os Luis Lopes Ar ajo (UFP I)
J os Ueliton P inheir o (EMP ARN)
J ur andir Luciano Sanches Rossi (USP )
Luiz Antnio C estar o (UFRN)
Luiz C r uz Lima (UEC E)
Mcio Mor aes Valena (UFRN)
Nilson C r cia de Bar r os (UFP E)
P edr o C osta Guedes Viana (UFP B)
Rita de C ssia da C onceio Gomes (UFRN)
Silvio C ar fos Bandeir a de Meio (UFBA)
ARTIGOS
PAPERS
7
Mor adia X Or dem Social
Housing x Social Order
Sara Raquel Fernandes Queiroz de Medeiros
7
Repensando o ur banismo br asileir o: os planos de Natal (1901-1987),
uma fonte par a as r epr esentaes das cidades
Rethinking the Brazilian Urbanismo Using Natal Plans (1901-1987)
as a source for City Representations
Aramires Frana
21
O lugar e o no-lugar da globalizao: as nuances da cidade na economia flexvel
Place and non-place of globalization: city moods and the flexible economy
Joslia Carvalho de Arajo
47
Algumas medidas estatais de combate seca no Nor deste
State policy towards the Northeast semi-arid question
Maria Jos Costa
Josimar Arajo de Medeiros
59
Reviso de Texto e Editor ao
Editor a da UFRN (EDUFRN)
Recur sos pesqueir os: um estudo sobr e pescador es ar tesanais
Fishing Resources: a sludy of Iradilional fishermen
Silvia Maria Guerra Molina
Julia Salvador Martins
Mrcia Regina da Silva
Renata Coelho Sartori
73
Nor malizao
Angelike Kather ine P er eir a da Silva
P r ojeto Gr fico I C omposio Eletr nica
J anilson Tor r es
A funo social da pr opr iedade no Estatuto da C idade
The social function of property in lhe Brazilian Federal Law
Cssia Bulhes de Souza
91
P ar cer ia
Editor a Univer sitr ia da UFRN (EDUFRN)
P r -Reitor ia de Extenso (P ROEX)
C entr o de C incias Humanas, Letr as e Ar tes (C C HLA)
O cur so da cidade e a vida do r io: a r elao do desenvolvimento local com a nova paisagem do Rio
P ir anhas-Assu na per cepo dos mor ador es de Alto do Rodr igues I RN
The cily's and lhe river's life: lhe local development relalionship wilh lhe new landscape of lhe
Piranha River TheAlto do Rodrigues' inhabitants perception ofAssu "
Daline Maria de Souza
107
Tir agem
1.000 exemplar es
Sntese r eflexiva sobr e pr oblemas e polticas ur banas
An overview of urban problems and politics
Francisco de A. Duarte Guimares
119
O desafio da sustentabilidade ur bana no municpio de Natal: uma anlise
do pr ojeto de inter veno ur banistica no P asso da P tr ia
The urban chal/enge in Natal. lhe analisis of lhe urban inlervention in Passo da Ptria
ngela Lcia de Arajo Ferreira
Ruth Maria da Costa Atade
Jennferdos Santos Borges
131
""-------------------, _ . ---~"
A impr ensa cur itibana par ticipando da constr uo de her anas ur banstcas nos anos de 1940
The Curitiba 's press on lhe building of urban herilage in the 1940s
Maelovia Corra da Silva
149
Estamos vivenciando nos ltimos anos uma r eduo dr stica dos
r ecur sos or amentr ios destinados educao, em especial ao ensino super ior ,
que, com efeito, tem se r efletido no aumento das dificuldades par a possibilitar a
publicao de ar tigos atr avs da veiculao de per idicos.
Dessa for ma, a publicao de uma r evista cientifica, que poder ia se
car acter izar como um pr ocedimento simples e cor r iqueir o na vida acadmica,
passa a se constituir numa das pr incipais dificuldades enfr entadas pelos
gestor es da administr ao pblica a qual cada per idico encontr a-se vinculado.
Fr uto dessa r ealidade, a r evista Sociedade e Ter r itr io sofr eu, a par tir
de 2002, um atr aso em suas publicaes, que tem nos obr igado a tomar medidas
que viabilizem a continuidade dessas publicaes, sem, no entanto,
compr ometer a sua qualidade. Entr e essas medidas, o pr esente volume (16)
compr eender dois nmer os (1 e 2), do ano de 2004, ficando sem publicao o
per odo de 2002 e 2003, como for ma de, gr adativamente, manter mos a sua
atualizao. Ainda devido s limitaes or amentr ias, o Depar tamento e o
P r ogr ama de P s-Gr aduao e P esquisa em Geogr afia (Mestr ado) da UFRN
esto apr esentando um novo for mato da r evista que, com cer teza, agr adar a
comunidade cientfica eao pblico em ger al.
Apesar de todas essas dificuldades, temos a satisfao de apr esentar
aos leitor es e pesquisador es o pr esente volume com ar tigos que abr angem
desde questes socioespaciais at questes de natur eza ambiental, se
constituindo de temas impor tantes par a compr eender mos a dinmica da
sociedade atual edo ter r itr io.
Quer emos, nessa opor tunidade, agr adecer a colabor ao do C entr o
de C incias Humanas, Letr as e Ar tes (C C HLA) e da P r o-Reitor ia de Extenso
(P ROEX) desta Univer sidade que, juntamente com o Depar tamento e o
P r ogr ama de P s-Gr aduao e P esquisa em Geogr afia (Mestr ado) da UFRN,
somar am esfor os no sentido de viabilizar a publicao deste volume.
obair r o doAlecr m: a constr uo de um estilo pr pr io par a sobr eviver
Alecrim neighborhood: the building of a self-style of sutvivs!
Edna Maria Furtado
A feir a e o mer cado centr al de C ampina Gr ande-P 8: leitur a da paisagem e imagens do lugar
A feira eomercado central de Campina Grande-P8: leitura da paisagem eimagens do lugar
Jos Alexandre Gonalves de Arajo
Maria de Ftima Ferreira Rodrigues
P ERFIL DOS AUTORES
PROFILE OFAUTHORS
NORMAS EDITORIAIS
NOTES FOR CONTRIBUTORS
Ca ta loga o da Publica o na Fonte. UFRN/ S I S BI / Biblioteca S etoria l Especia liza da
do Centro de Cincia s Hum a na s, Letra s eArtes - CCHLA.
S ocieda de eTerritrio. - Voi. 1 , n. 1 (ja n. ljun. 1 984) - . - Na ta l: UFRN/
CCHLAlDGE, 1 984 - '
v. : il.
Continua o de: Ca derno Norte-rio-gra ndense de Tem a s Geogrficos. -
Descrio ba sea da em : v. 1 6, n. \1 " ja n. ldez. 2004.
Publica da pela EDUFRN a pa rtir de 1 998.
S em estra l a pa rtir de 1 998.
I S S N 1 41 5-5893
I . Geogra fia - Rio Gra nde do Norte - Peridico. 2. Espa o urba no. 3 . Meio
a m biente. 4. Econom ia .
CDO 91 0
CO U 91 (81 3 . 2)(05)
1 63
1 79
1 9 7
1 9 9
Prof. Ademir Arajo da Costa
Prof. Aldo Alosio Dantas da Silva
Editor es
Mo r ad i a X Or d em So c i al
SARA RAQUEL FERNANDES QUEIROZ DE MEDEIROS
1
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8'i1 i?~~S ~(\,
.
RESUMO
1 CASA PRPRIA, ORDEM E PROGRESSO
Estetr abalho visa explicitar a r elao mor adia-or dem social, quetem balizado as aes
de polticas pblicas nesta r ea. O pr oblema da politica habitacionalbr asileir a encontr a-
se em diver sos fator es econmicos, sociais e poltico. Sendo a ver tente poltica a
pr eocupao deste tr abalho, elucidar emos o objetivo manifesto em deter minadas fases
da politica habitacional br asileir a (A Er a Higienista, A FC P , passando inclusive pelo BNH
at a atuao da C EF), em queo pr oblema se concr etiza na questo ideolgica fundada
nas aes do Estado.A casa pr pr ia centr alizar aes - pr ticas e r etr icas - voltadas
par a legitimao poltica, visando o contr ole social e a or dem pblica. P ar a elabor ao
deste tr abalho foi r ealizada uma minuciosa e pr olongada r eviso bibliogr fica e
par ticipao em gr upos dediscusso que vem desenvolvendo tr abalhos nessa temtica.
C onstatou-se que as aes pblicas implementadas voltadas par a a mor adia tm se
configur ado como fer r amenta de or dem econmica, social e poltica, pela qual a
populao car ente de condies habitacionais dignas, no s tem per manecido no
pr oblema como tambm "usada"como instr umento da r ealizao da elite dominante,
seja no mbito poltico seja noeconmico.
opr oblema habitacional no Br asil tem sido motivo de pr eocupao j h algum
tempo. H, aqui, vr ios aspectos - de or dem tanto qualitativa como quantitativa - a consider ar .
Este tr abalho visa to - somente explicitar a r elao moradia-ordem social, que tem balizado as
aes de polticas pblicas nessa r ea, desde a adoo dos pr incpios higienistas no final do
sculo XIX, passando pela Fundao da C asa P opular (FC P 1946-64) at a cr iao do Banco
Nacional da Habitao/Sistema Financeir o da Habitao (BNH/SFH, 1964-86), e o fechamento
do BNH quando, a par tir de 1986, a gesto da poltica de habitao ficou a car go da C EF.
comum r elacionar o pr oblema da for ma de mor adia com padr es de
compor tamentos, inclusive os consider ados incompatveis com a or dem mor al e social vigente.
No apenas tem sido essa questo motivo de pr eocupao par a o poder pblico como par a a
populao como um todo. So motivos de pr eocupao, por exemplo, as questes da
segur ana pblica e da violncia na cidade. Essa falsa per cepo da r ealidade est, lgico,
tambm vinculada s infor maes, feitas pblicas, tr ansmitidas pr incipalmente atr avs dos
meios de comunicao, mas tambm incor por adas nos documentos gover namentais. As
notcias que se tm levam a cr er que o "mar ginal", via de r egr a, encontr a-se estabelecido, ou
mesmo r esidindo, nas r eas mais car entes da cidade, onde se concentr a o pr oblema da
mor adia. O desconfor to de uma mor adia "subnor mal" levar ia, segundo esta linha ideolgica,
pr opagao de mar ginais nessas r eas, que se tr ansfor mar iam inevitavelmente numa espcie
de fbr ica de cr iminosos. A situao, via de r egr a infor mal, ir r egular e ilegal, da posse da ter r a
nessas r eas outr o motivo de pr eocupao par a o poder pblico e classes dominantes. P ar a
eles, essa situao tambm atenta contr a a or dem social.
Dada a alegada ligao entr e a for ma de mor ar e aes e compor tamentos do
indivduo, o que se pode ver ificar , pr incipalmente, a discr iminao sofr ida pelos mor ador es
das r eas mais car entes, que no se enquadr am na classificao de um padr o de qualidade
pr eestabelecido pelos poder es pblicos.
A escalada par a uma mor adia de melhor qualidade passa a ser o caminho
"natur al" par a todos aqueles que desejam no s desfr utar de maior confor to, como tambm
exer citar pler iar nnte sua cidadania sendo ainda de gr ande r elevncia no que concer ne ao seu
status quo. A casa pr pr ia passa tambm a ser vista como indispensvel, no apenas pelo
sentido simblico que tem adquir ido, mas tambm como fator econmico. Ao despr ender -se do
aluguel, a famlia estar tambm com par te do seu or amento "livr e" par a destinar aquisio
de outr os bens de consumo (BOLAFFI, 1982; AZEVEDO, 1982; P ERUZZO, 1984).
A habitao exer ce consider vel infiuncia na vida das pessoas, tendo em vista
os valor es mltiplos de var iadas or dens a ela agr egada. impor tante assim analisar o pr oblema
que cir cunda a necessidade de obteno de mor adia, como tambm as aes gover namentais
que possibilitam, ou no, o acesso a ela.
P alavr as-chave: mor adia; or dem social; polticas pblicas.
ABSTRACT
This paper analyses the r elationship between housing and socialor der , which has been
relevant in deter mining thenatur eof public policy in this ar ea. Br azilian housing policy has
been per meated by economic, social and political pr oblems. By emphasising its political
natur e, this paper willfur ther analysestated policy objectives dur ing a number of phases of
the Br azilian housing policy (The Hygiene Er a, The Fundao da C asa P opular Er a, the
Banco Nacional da Habitao Er a, theC aixa Econmica Feder alEr a). Her e, this pr oblem
appear s in policy thr ough its ideologicalcontents. Homeowner ship is thecentr al element
of this for mulae - both in pr actice and in r hetor ic - seeking politicallegitimation, social
contr ol and public or der . Thr oughout the study, it has become patent that the 'poor ", to
whom poticy is allegedly destined, is "used" by the elite to mater ialise economic and
politicalpr ojects.
Keywor ds: housing; socialor der ; public policy
2 O PROBLEMA HABITACIONAL 3 A AO DO ESTADO: A ERA HIGIENISTA
A ideologia mascar a os pr oblemas do r eal e os substitui pelos falsos
pr oblemas. Isto , for mulam-se pr oblemas que no se pr etende, no se
esper a e nem ser ia possvel r esolver , par a legitimar o poder e par a
justificar medidas destinadas a satisfazer outr os pr opsitos (BOLAFFI,
1982, p.40).
No incio do sculo XX, o Br asil vivenciou a deter ior ao do espao ur bano com a
concentr ao de mo-de-obr a ociosa e mal r emuner ada, a car ncia de habitao popular , e a
expanso descontr olada e desor denada da malha ur bana. O pr oblema habitacional passou a
ser abor dado com solues imediatistas e pontuais, per mitindo o sur gimento de diver sos tipos
de mor adia-pr oblema, como as vilas oper r ias, os cor tios, os hotis-cor tios, as favelas, entr e
outr os. De qualidade duvidosa, alguns desses tipos esto atr elados r epr oduo do capital
r entista - indivduos com melhor poder aquisitivo constr uam casas par a ser em alugadas a
classe de r enda mais baixa - sem a par ticipao do Estado que, no seu vis higienista, tr atava o
pr oblema como de sade pblica (BONDUKI, 1998). J que com a pr olifer ao de doenas
infecto-contagiosas e epidmicas, a pr ecar iedade da habitao popular foi apontada como
pr incipal vetor da a insalubr idade do meio ur bano (C OSTA, 1986).
Essas car acter sticas abr anger am os pr incipais centr os ur banos br asileir os,
dentr os quais So P aulo, Rio de J aneir o e Recife. A ocupao ur bana desor denada vivida no
Br asil havia ocor r ido na Eur opa que, r io sculo XIX, vivenciou a pr opagao de doenas
epidmicas e infecciosas r esponsabilizando as habitaes da populao pobr e. Decor r e da a
influncia eur opia em tor no das polticas higienistas configur adas no pas. C omo atesta Nilson
do Rosr io C osta (1986, p.19), "As polticas de sade pblica ao visar em o contr ole das doenas
epidmicas, do ambiente ur bano e do padr o de higiene das classes popular es, r epr oduzir am
no pas algumas das pr oposies nascidas no mbito das sociedades capitalistas eur opias".
A ao do Estado na sade pblica, no entanto, no cor r espondeu
pr eocupao de gar antir melhor es condies de sade par a seus habitantes. Foi dir ecionado
par a o combate a enfer midades especficas, inter vindo sobr e o espao ur bano e a r otina de seus
habitantes, caso em que foi confer ido sade pblica o ajustamento da habitao popular e a
pr eocupao sobr e os modos e usos da cidade (C OSTA, 1986, p. 15)."Apaisagem das mor adias
popular es, dos cor tios, das r uas 'estr eitas, pobr es e miser veis' suscitava for te r eao nas
classes dir igentes" (C OSTA, 1986, p. 16-17). Tomando pr opor es significativas, "a questo
sanitr ia tor nou-se pr ior itr ia par a o gover no justificando seu contr ole sobr e o espao ur bano e a
mor adia dos tr abalhador es"(MOTAapud BONDUKI, 1998, p. 30).
A imposio de contr oles ur banos fundamenta-se em pr oposies ideolgicas
impr egnaas ll-aspoHticas hlgienis{as'queTinh-amcmoob)etV'er iar paulas que "legitimassem
a expulso de populaes pobr es ou 'faveladas' de r eas ur banas cobiadas economicamente
ou que apr esentassem alguma impor tncia administr ativa" (C OSTA, 1986, p. 11). Essa
expulso da populao pobr e dos centr os das cidades se deu atr avs de exigncias impostas,
caso em que se a populao no conseguisse cumpr i-Ias ter iam que deixar os centr os ur banos,
acar r etando em pr ocesso de segr egao, de separ ao de r icos e pobr es.'
A habitao enquanto pr oblema se configur a no s quantitativamente mas,
pr incipalmente, qualitativamente nas pr ecr ias condies em que se encontr a o par que
habitacional br asileir o. A busca de solues par a tal quadr o de car ncias por demais difcil em
vista de pr oblemas diver sos de or dem econmica, social e poltica, que o pas tem enfr entado.
P r omover habitao popular , o foco do pr oblema, sempr e foi um gr ande desafio par a o Estado.
No Br asil, a no-disposio de r ecur sos or amentr ios par a o setor habitacional "social" par ece
mostr ar que a questo no tem sido tr atada pr ior itar iamente como um gr ave pr oblema social.
Sendo a ver tente poltica a pr eocupao deste tr abalho, elucidar emos o objetivo manifesto em
deter minadas fases da poltica habitacional br asileir a (Er a Higienista, FC P , BNH e C EF), em que
o pr oblema se concr etiza na questo ideolgica fundamentada nas aes do Estado. A casa
pr pr ia centr alizar atitudes voltadas par a a legitimao poltica, visando o contr ole social e a
or dem pblica. Essa centr alizao da casa pr pr ia a elevar categor ia de necessidade
essencial, subjugando outr os pr oblemas existentes. Bolaffi (1982) enfatiza a viso de que
subsiste na poltica habitacional br asileir a oproblema e ofalso problema. O autor analisa como a
ideologia ser usada par a mascar ar a r ealidade.
A legitimao poltica ocor r e usando-se fer r amentas de apoio popular , em que a
poltica habitacional exer ce papel de or dem simblica. P ar a o Estado essa poltica funciona
como meio de apr oximao junto camada de baixa r enda, agindo como for ma de demonstr ar a
pr eocupao do gover no com os pobr es, atr avs da busca da melhor ia na constr uo de casas
popular es, poucas vezes alcanada. P r etende ainda explicitar a inteno de" 'sanear ' os bair r os
popular es focos potenciais de doenas contagiosas" na tentativa de modificar "o compor tamento
poltico-ideolgico do adquir ente de casa pr pr ia, que se tor nar ia mais conser vador e ajustado
ao status quo" (AZEVEDO, 1982, p. 97). Essa idia pode ser r essaltada enfocando um outr o
agente, que busca hegemonia na cidade. Segundo Topalov (apudAZEVEDO, 1982, p. 99-100),
"A casa pr pr ia ter ia o objetivo de 'domesticar ' as classes popular es. Nesse sentido a poltica
habitacional ser ia um elemento de r epr oduo da classe dominante". A ofer ta de mor adia par a a
classe popular gar antir a estabilidade social pr opor cionando paz e tr anqilidade no ambiente
ur bano (HARVEY apudAZEVEDO, 1982).
- A "influncia" da classe dominante junto ao Estado ir tr anspar ecer nas medidas
efetuadas atr avs da poltica habitacional br asileir a, mais uma vez, explicitando os valor es
agr egados ao do Estado, em que a ideologia - mais que planejamento (ou o "falso pr oblema"
mais que o "pr oblema") - desviar as possveis solues par a o pr oblema habitacional do pas.
evidente a inteno de eliminar os cor tios da r ea e, com isso,
aceler ar o pr ocesso de segr egao por meio da inter veno pblica.
Depois de listada uma sr ie de exigncias a ser em atendidas peios
cor tios e pelas casas de cmodos - ver dadeir os r ol de nor mas e
padr es de constr uo -, so indicadas as pr ovidncias a tomar no caso
dos cor tios condenados [...) (BONDUKI, 1998, p. 33).
: : s : 1 "
~l'i As polticas sanitr ias podem ser apontadas como a pr imeir a inter veno em
.mbito nacional no setor habitacional, quando for am efetuadas medidas de legitimao do
Estado visando a gar antia do contr ole social, tendo em vista a "desor dem" vigente nesse per odo
na cidade. Esse confr onto do Estado com a "desor dem" pr ovocada pela super lotao dos
centr os ur banos r essur giu na histr ia do pas, agr egada a fator es polticos e ideolgicos, como
tambm se constata na dcada de 1940 com a Fundao da C asa P opular (FC P ).
4 A AO DO ESTADO: A ERA FCP
A situao pr eocupante na poltica br asileir a em meados da dcada de 1940,
com o tr mino do gover no populista de Var gas, deixou a car go do, ento P r esidente Outr a
assumir o pas com a r esponsabilidade de conter o avano comunista, legitimar a sua poltica e
obter o apoio das massas popular es (AZEVEDO, 1982; BONDUKI, 1998; MELO, 1991;
P ERUZZO,1984).
dentr o desse contexto que nasce o fio condutor da poltica habitadonal
imolementada nessa poca, visando gar antir casa pr pr ia par a as camadas popular es. De
acor do com Dilvo P er uzzo (1984, p. 35): "A casa pr pr ia se apr esenta par a o Estado como um
meio par a manuteno do status quo. Ainda que no dando soluo a [sic] nvel amplo, ela se
tor na par a o poder pblico um instr umento de bar ganha junto s camadas popular es ur banas ".
C om isso, no mer a coincidncia que a Fundao da C asa P opular , pr imeir o
r go em mbito nacional voltado par a a habitao popular , tenha sido institudo no dia 1 de
maio de 1946. apoio que a FC P r ecebeu dos tr abalhador es ur banos decor r e~ do significado
da casa pr pr ia par a essa classe, quej nessa poca simbolizava segur idade econmica.
As incer tezas de conseguir um tr abalho r emuner ado na cidade deixa a
for a de tr abalho apr eensiva quanto aos meios de sua r epr oduo. Lutar
pela casa pr pr ia passa a ser aspir ao fundamental par a a populao
ur bna [sic), com pr ofundos embr icamentos ideolgicos e polticos
(P ERUZZO, 1984, p. 35). -. - - - ----- . - ..
Estado r ecebe apoio de um outr o segmento, a Igr eja C atlica, que tambm
temendo a pr opagao do comunismo nas r eas pobr es das gr andes cidades, v a posse de um
imvel como gar antia da estabilidade social (MELO apud BONDUKI, 1998). Sendo a busca da
estabilidade social to almejada pelo Estado e pela Igr eja C atlica, a casa pr pr ia passa a
exer cer papel fundamental de contr ole social das massas r evolucionr ias. Isso pode ser bem
identificado no discur so de posse do pr imeir o super intendente do r go, citado por Mar cus
Andr Bar r eto C ampelo de Meio (1991, p.66), par a quem a FC P visava: "For talecer , na mente do
tr abalhador , a impr esso, que com o tempo se tr ansfor mar em convico, de que o r egime
democr ata capitalista no o desampar a e, efetivamente, o mais conveniente a nossa or dem
socialn. P or m fr ente s dificuldades que os tr abalhador es ur banos enfr entavam par a obter uma
casa pr pr ia, sendo a pr ocur a super ior ofer ta, o modelo de inter veno adotado pelo Estado se
dava "de maneir a que os candidatos mor adia se tor nar am submissos ao r go pblico,
ger ando um clientelismo de lar gas pr opor es"(P ERUZZO, 1984, p. 34) .
Decor r em dessa submisso diver sas implicaes par a a populao atendida
pela FC P , pois os entr aves j comeavam nos contr atos, nos quais se estabelecia o
compor tamento que er a esper ado dos mor ador es dos conjuntos habitacionais: "o
compor tamento social e individual dos mor ador es er a objeto de longas e minuciosas
consider aes, o que podia levar inclusive r esciso do C ontr ato" (AZEVEDO, 1982, p.36).
Mar cus Meio (1988, p. 26) compar tilha dessa idia quando afir ma que "[ 00'] a poltica de
habitao popular [ 00'] inscr eve num 'pr ojeto civilizatr io' da 'plebe ur bana' a par tir de sua
'educao integr al' econtr ole desua esfer a mor al pelas elites".
Segundo Dilvo P er uzzo (1984, p. 36): "P ar a o Estado inter essa constr uir
habitao par a legitimao do r egime, par a bar ganha poltica e par a contr ole social, alm de
cr iar condies deacumulao do capital ". P or esse motivo necessr io salientar que a questo
ideolgica que calou os fundamentos da FC P veio tambm assumir papel impor tante na
acumulao de capital, atr avs da ger ao de empr ego, dinamizao do setor de constr uo,
entr e outr os fator es.
As polticas habitacionais implementadas no Br asil seguem a or dem do
, entr elaamento entr e o poder pblico e as classes dominantes, existente na er a da FC P e, como
possvel tambm ver ificar , no per odo que cor r esponde atuao do Banco Nacional da
Habitao (BNH).
5 A AO DO ESTADO: A ERA BNH
Banco Nacional da Habitao (BNH), institudo no dia 27 de agosto de 1964,
sur ge como alter nativa par a o r egime r evolucionr io, que se v na obr igao de for mular
pr ojetos capazes de adquir ir e manter o apoio das massas popular es, contr abalanando a
situao de pr esses psicolgicas e a poltica de conteno salar ial estabelecida (BOLAFFI,
1982), Novamente, houve a pr eocupao com as mor adias dos oper r ios, com o mesmo
discur so implementado pela Fundao da C asa P opular na vigncia dos r egimes populistas, e
que tambm buscavam sua legitimao (RODRIGUES, 1991). Sr gio de Azevedo e Luis
Aur liano Gama de Andr ade (1982, p. 20) assim se r efer em aos dois r gos: "Ambos for am
iniciativas de gover nos que suceder am a administr aes populistas e que acenavam com a
casa pr pr ia como um meio de angar iar legitimidade e alcanar penetr ao junto aos
tr abalhador es ur banos", Dentr o desse contexto a poltica habitacional toma a sua posio e o
BNH se consolida como uma elabor ada "estr atgia destinada a 'esfr iar ' as massas, e, se
possvel, obter delas o apoio"(AZEVEDO; ANDRADE, 1982, p. 59).
A necessidade de demonstr ar que o novo r egime estava sensvel com a situao
de desampar o dos tr abalhador es r evelada atr avs da car ta de Sandr a C avalcanti enviada ao
P r esidente da Repblica:
Aqui vai o tr abalho sobr e o qual estivemos conver sando. Estava
destinado campanha P r esidencialde C ar los, mas ns achamos quea
Revoluo vai necessitar de agir vigor osamente junto s massas. Elas
esto r fs e magoadas, de modo que vamos ter de nos esfor ar par a
devolver a elas uma cer ta alegr ia. P enso que a soluo dos pr oblemas
de mor adia, pelo menos nos gr andes centr os, atuar de for ma
ar nenizador a e balsmica sobr e suas fer idas cvicas (SOUZA apud
AZEVEDO; ANDRADE, 1982, p. 57).
flexibilizao da poltica habitacional, dando maior possibilidade par a o gover no atuar de for ma
cliente lista em pr ogr amas habitacionais, atr avs de uma r edefinio das nor mas e leis que
r egulamentam a poltica nacional de habitao.
tr abalhador ur bano, como par ticipante deste cenr io, vai apoiar a poltica da
casa pr pr ia. Segundo pesquisa patr ocinada pelo Institute for Inter national Social Resear ch,
r ealizada no incio da dcada de 1960, identificou-se que a casa pr pr ia er a apontada pelos
'tr abalhador es como sua pr incipal aspir ao (BOLAFFI, 1982). Isso inclusive por que a "casa
pr pr ia no s desempenha um for te atr ativo diante das dificuldades financeir as e das incer tezas
do empr ego ur bano, bem como demonstr a ascenso social" (P ERUZZO, 1984, p. 41). Essa
ascenso social - via casa pr pr ia - vista por Gabr iel Bolaffi (1982) tanto como um fator
objetivo como subjetivo. Objetivamente, a casa pr pr ia dar possibilidades de acesso ao
cr edir io e ainda liber a o or amento familiar da obr igao mensal do aluguel. Subjetivamente, a
aquisio de um imvel se constitui na pr incipal evidncia de sucesso e das conquistas de uma
posio social. .
evidente a inteno do Estado, nesse contexto de tur bulncia poltica, de
associar a mor adia pr opr iedade. A inter face pr opr iedade-mor adia er a car acter izada como
fer r amenta fundamental par a alcanar a estabilidade e o contr ole social. C onfor me Dilvo
P er uzzo (1984, p.40), "[.,,] h [".] evidncias de que a pr eocupao do Estado baseia a or dem na
pr opr iedade do imvel e no na mor adia. Mor adia pode ser de pr opr iedade ou no do mor ador .
Mas a mor adia-pr opr iedade contr ibui mais par a a or dem social. "Isso tambm foi expr esso pelo
slogan amplamente divulgado: "um pr opr ietr io a mais, um r evolucionr io a menos" (P ERUZZO,
1984, p. 39).
[".] a atuao do BNH se pautava em nor mas e leis estabelecidas
dur anteo per odo militar , nor mas estas que a democr atizaodo pas, a
or ganizao, mesmo que ento ainda pr ecr ia, da sociedadecivil e a
r elativa independncia que adquir ia a bur ocr acia do BNH no mais
per mitiam manipular plenamente(VALENA, 2001, p.33).
Segundo Santos, Mor ta e Mor ais (2002), o BNH 'foi incor por ado a um banco
comer cial estatal denominado 'C aixa Econmica Feder al' sem qualquer tr adio pr via na
gesto de pr ogr amas habitacionais". C aixa Econmica Feder al (C EF) coube o papel de
agente oper ador do FGTS e gestor da poltica nacional de habitao.
Entr e os objetivos abor dados pelo Estatuto da C EF est:
x - atuar como agentefinanceir o dos P lanos Nacionais deHabitaoe
Saneamentoe pr incipalr go deexecuo da poltica habitacionalede
saneamento do Govemo Feder al, oper ando, inclusive, como sociedade
decr dito imobilir io, defor ma a facilitar e pr omover a aquisiodecasa
pr pr ia, especialmente pelas classes de menor r enda da populao
(C AIXA EC ONOMIC AFEDERAL, 2002).
6 A AO DO ESTADO: A ERA C EF
Um outr o agr avante, na cr ise da poltica habitacional, est na sua pulver izao
em diver sos r gos, aps a extino do BNH, ocasionando a desar ticulao; e atuaes
conflitantes entr e deter minados r gos. Mais impor tante foi a continuidade do modelo financista
que pr ocur ou r emuner ar as fontes de financiamento do sistema, pr incipalmente, o FGTS. Assim,
condicionou o fr acasso de vr ios pr ogr amas empr eendidos no pr incpio dos anos 1990, que
"mostr ar am-se mais uma vez, inadequados e incapazes de atender a par cela da populao
mais atingida pelo dficit" (LORENZETII, 2002, p.19). Somou-se a essa disper so e
desar ticulao uma constante alter ao do comando da questo habitacional: Ministr io do
Inter ior ; Ministr io do Desenvolvimento Ur bano; Ministr io do Bem-Estar Social; Ministr io da
Ao Social; Secr etr ia de P oltica Ur bana do Ministr io do P lanejamento e Or amento e, a
par tir do segundo gover no FHC , a Secr etr ia Especial de Desenvolvimento Ur bano da
P r esidncia da Repblica (SEDU).
A SEDU tem em suas atr ibuies for mular e coor denar as polticas nacionais de
desenvolvimento ur bano, pr omovendo, em conjunto com as diver sas esfer as de gover no, com o
setor pr ivado e or ganizaes no-gover namentais aes e pr ogr amas de ur banizao de
habitao, de saneamento bsico e de tr anspor te ur bano (ATRIBUiES, 2002) .
Do exposto, ntido o contur bado momento por que passa a poltica nacional de
habitao. Entr ementes a mor adia continua sendo uma poder osa fer r amenta par a obteno da
or dem social. Os inter esses de manter a or dem social esto explcitos nos pr ogr amas voltados a
classe de baixa r enda, em que notvel a ligao entr e a habitao e os compor tamentos
C omo bem r essalta Ar lete Moyss Rodr igues (1991, p. 57): "A escolha da
habitao como eixo da poltica ur bana, [sic] deveu-se tentativa de diminuir as tenses nas
r eas ur banas. Atende-se a uma necessidade e a uma r eivindicao (estabilidade social);
acentua-se a filosofia da casa pr pr ia (aliados a or dem) e aumenta-se o ndice de empr ego". No
-entanto, 0- que se"tor na ainda mais notvel a par ticipao da poltica habitacional no
engajamento par a solues de pr oblemas de or dem social. Ver ifica-se, mais uma vez, o uso da
mor adia como pr opsito maior de adquir ir apoio de massas popular es, e instituir o contr ole social.
. O pr ocesso de r edemocr atizao do pas, a par tir da dcada de 1980, tr az tona
novos cenr ios econmicos, polticos e, tambm, da poltica nacional de habitao. Na
conjuntur a habitacional, temos a cr ise institucional do Sistema Financeir o da Habitao (SFH)
que levou inqua extino do BNH. O fechamento do BNH pode ser entendido como uma
consider ados compatveis or dem vigente, ntido, por exemplo, na justificativa de
implementao do P r ogr ama de Desenvolvimento Social e Ur bano ~~RODESU) ~implementa?o
no gover no de Fer nando C ollor de Meio - dir ecionado p~r a ~egloe~met~opohtanos do pais,
buscando-se estabelecer uma estr eita r elao entr e habitao e vida digna, r efor ando os
valor es da famlia ea impor tncia da mor adia nesses laos familiar es:
As sub-habitaes [sic), os cor tios e as favelas denunciam o gr au de
pobr eza e miser abilidade das populaes que vivem mar gem dos
ser vios pblicos nas per ifer ias das cidades. Habitao e vida digna tm
uma r elao muito estr eita. Qualquer ao que busque melhor ar a
qualidade de vida das comunidades, par te do abr igo da mor adia, da casa
que se tr ansfor ma em lar e agr aga [sic) a famlia (MINISTRIO DA
AO SOC IAL, 1992, p. 13).
Os compor tamentos esper ados pelos mor ador es dos conjuntos habitacionais
esto tambm, nas dir etr izes de execuo de outr os pr ogr amas, como os que estabelecem as
atividades dos seus agentes pr omotor es, dentr e estas a "pr epar ao das famlias selecionadas
par a o exer ccio dos seus dir eitos e obr igaes, assim como par a a vid.~em comuni?ade"
(C AIXA EC ONMIC A FEDERAL, 1990) e a "r ecepo. das ~a~lhas no .conJ unto,
acompanhamento e or ientao dir eta aos mutur ios, por um penodo r mr ur no de 6 (seis) meses
aps a entr ega das chaves" (C AIXA EC ONMIC A FEDERAL, 1990). . . ..
No P r ogr ama C ar ta de C r dito Associativo - car r o-chefe da polfica habltac~onal
do segundo gover no de Fer nando Henr ique C ar doso - uma das exigncias a apr esentaao do
"P r ojeto deTr abalho Social", que deve acompanhar a pr oposta de financia~ento. O p!ojeto deve
incluir tr s etapas: pr epar ao, pr oduo e contr atao. Na pr epar aao, as a?~s devem
per mitir ao adquir ente do imvel um conhecimento ger al do papel d~=par tlcl~ante no
pr ogr ama. Quanto s aes na pr oduo do empr eendimento, deve-se msenr o adquir ente no
pr ocesso de constr uo de sua mor adia, atr avs de r eunies per idicas. ~~final na en~r ega,
deve haver uma avaliao do empr eendimento. Essas aes de r esponsabilidade da entidade
or ganizador a ou da constr utor a tm como objetivo integr ar o adquir e~te do imvel ao ~spao
habitacional, pr omover sua satisfao quanto mor adia, orgamzar o desenv~'Vlmento
comunitrio, incentivar a gesto par ticipativa par a sustentabilidade do empr eendimento e.
inteir ar os par ticipantes da oper ao (C AIXA EC ONMIC A FEDERAL, 2002). .
Alm do compor tamento do indivduo, as for mas de mor adia, segundo os
gover nantes, acar r etam outr os danos sociedade, dentr e eles a pr opaga~o de e~idemias. O
documento de P oltica Nacional de Habitao (2002) abor da essa inter ao, mesmo
consider ando um r etr ocesso, r elacionado ao r essur gimento de epidemias h muito er r adicadas
dopas.
P ode-se obser var , atualmente, a coincidncia entr e o agr avamento da
car ncia habitacional e o r eapar ecimento de epidemias de doenas h
muito er r adicadas do pas. Esta associao um r etr ocesso, levando-
nos de volta a meados do sculo XX, quando se deduziu que a
insalubr idade de cer tas mor adias er a foco de epidemias (DOC UMENTO,
2002,p.7).
A continuidade da linha de pensamento na poltica habitacional- que condiciona
uma r elao entr e mor adia e or dem social e seu vis financista - tor na invivel a efetivao de
aes que r eduzam o pr oblema de car ncia habitacional no pas. A habitao continua sendo
uma fer r amenta que, via ideologia da casa pr pr ia, tem diminudo os conflitos sociais e
legitimado a poltica daqueles que esto no poder .
7 CONCLUSO
j
~
I
I
!
A associao da for ma de mor adia com compor tamentos consider ados
(in)compatveis com a or dem mor al e social clar a na documentao que fundamentou a
for mulao de polticas pblicas nessa r ea. Na er a higienista houve a cor r elao das
habitaes "subnor mais" com as epidemias e doenas infecciosas que sepr opagar am no Br asil
no incio do sculo XX, em que a segr egao foi imposta como for ma de manuteno das boas
condies de higiene da vida ur bana. C om a FC P buscou-se manter a or dem social contendo as
massas r evolucionr ias, par a tanto cabendo casa pr pr ia a mediao do pr ocesso de
legitimao e contr ole social exer cido pelo Estado. O BNH, seguindo a mesma linha imposta
pela FC P , utilizou a "maior aspir ao" do tr abalhador ur bano - a casa pr pr ia - como meio de
esfr iar os "nimos" das massas popular es e obter seu apoio. Na atuao da C EF per dur a a
utilizao da poltica de habitao como uma poder osa fer r amenta par a obteno da or dem
. social, buscando-se estabelecer uma estr eita r elao entr e habitao e o compor tamento
esper ado pelos mor ador es dos conjuntos habitacionais. No entanto, o desvio das polticas
gover namentais de objetivos fundamentais, como a melhor ia das condies de mor adia da
populao de baixa r enda, tem per mitido que as pssimas condies de mor adia continuem a
per sistir no pas, assim como a discr iminao r efer ente populao de baixa r enda, cuja
mor adia no se enquadr ar a no padr o dequalidade pr eestabelecido pelos poder es pblicos.
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