Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.

O Financiamento
de Campanhas
Eleitorais
Bruno Wilhelm Speck

O que compreende
o financiamento de
campanhas eleitorais?
Por financiamento de campanhas eleitorais entendem-se os recursos materiais
empregados pelos competidores em eleies populares (partidos e candidatos) para
organizar a campanha e convencer os cidados a lhes conferirem o voto. No compreende os custos da organizao do processo
eleitoral, como o registro de eleitores, a instalao das urnas, os profissionais e voluntrios recrutados para servir no dia da
eleio, a adjudicao de processos, etc.
que correm por conta do Estado. Tambm
no compreendem o financiamento ordinrio das organizaes partidrias ou a remunerao dos representantes eleitos, apesar
de ambas as fontes terem muitos vasos
comunicantes com o financiamento de campanhas. Por outro lado, todos os gastos com
a finalidade de convencer eleitores a votarem a favor de determinado projeto poltico,
partido ou candidato podem ser considerados gastos de campanha.
Um dos problemas de delimitao do
fenmeno de financiamento de campanhas
eleitorais diz respeito identificao do perodo de campanha. Mesmo que a legislao
em muitos pases defina um perodo oficial
para a campanha, atravs de uma definio
legal, a dinmica da realidade poltica muitas
vezes se impe com fora maior. As prcampanhas dentro dos partidos, para competir pela nomeao como candidato, so
uma tendncia do processo de democratizao dos partidos em muitos pases.

Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65

153

01/08/06, 17:29

153

154

Mesmo que ainda no tenham atrado a

ateno dos observadores em muitos pases, elas igualmente envolvem recursos e
so parte do financiamento eleitoral.
Outro problema de desenhar uma linha
divisria se refere aos atores envolvidos no
financiamento eleitoral. A arrecadao, administrao e alocao dos recursos correm,
tipicamente, por conta ou dos partidos polticos ou dos candidatos, dependendo do
sistema eleitoral e da cultura poltica. Em
reao legislao eleitoral, outras modalidades de financiamento se tornaram freqentes. Alguns financiadores efetuam
gastos com bens ou servios em favor de
candidatos ou partidos, evitando a contabilizao desses valores como doao. Outras
iniciativas so comits em apoio a determinados candidatos ou temas, administrando
recursos e atuantes com finalidade eleitoral.
Ambos os fenmenos, muitas vezes originados para driblar restries impostas pela
legislao eleitoral, igualmente configuram
financiamento eleitoral.
Apesar de que os recursos financeiros
tendem a se tornar a moeda mais freqente
no apoio material a campanhas eleitorais,
formas de apoio material so bastante comuns. Empresas colocam veculos disposio dos candidatos, fornecem camisetas
ou outros bens. Prestadores de servios ajudam com descontos em pesquisas, anncios ou outros recursos valiosos em
campanhas. Como a liquidez dos recursos
pode ser um problema grande em campanhas, crditos financeiros por bancos ou
outras instituies so um recurso importante
para os partidos polticos. O pagamento de
um fornecedor ou prestador de servio poder adquirir o carter de um crdito, ou,
caso esse pagamento nunca ocorra, dever
ser contabilizado como contribuio. Os
aportes em espcie, os descontos e servios gratuitos bem como os crditos financeiros, mesmo que de difcil contabilizao,
so parte do financiamento da poltica.

Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65

154

Necessidade de recursos e
riscos decorrentes do
financiamento de campanhas
O assunto do financiamento da competio poltica se tornou um tema sensvel em
todas as democracias modernas. Em sistemas com eleies competitivas, a propaganda eleitoral um ingrediente necessrio para
a comunicao entre os cidados e os candidatos a cargos polticos. A competio por
votos seria impossvel sem os recursos necessrios para convencer o eleitor. O dinheiro tem um papel positivo na competio
poltica, mas tambm h riscos decorrentes
do financiamento poltico.
As crticas dirigidas ao tema do financiamento da competio eleitoral se referem a
problemas de naturezas diferentes. Uma
primeira crtica se refere possvel distoro da competio eleitoral pelo peso dos
recursos financeiros em campanhas ou pela
distribuio desses recursos entre os competidores. Na primeira variante a acusao
se refere ao encarecimento das campanhas
eleitorais como indicador de uma crescente
manipulao do eleitorado pelas modernas
tcnicas de propaganda e comunicao. O
objetivo da diminuio da importncia do dinheiro na poltica coincide com o ideal de uma
relao mais orgnica e consciente entre os
partidos polticos e o seu eleitorado. A mera
influncia do dinheiro vista como uma influncia malfica sobre o processo eleitoral.
A segunda variante dessa mesma preocupao com o processo eleitoral diz respeito distoro da competio eleitoral a
partir da distribuio dos recursos. As causas mais importantes de distoro da competio eleitoral por um desequilbrio nos
recursos disponveis para a campanha so:
o poder econmico dos candidatos que
autofinanciam as suas campanhas; o abuso
de recursos do Estado para financiar unilateralmente candidatos ou partidos governistas;
e o acesso desigual ao financiamento privado. Um dos problemas na busca por solues para essa distoro reside na dificuldade
de identificar qual seria uma distribuio

01/08/06, 17:29

Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.]

justa dos recursos entre os candidatos. A

distribuio totalmente eqitativa dos recursos entre todos os candidatos ou partidos
raramente defendida. A prpria distribuio
desigual dos recursos expressa tambm o
enraizamento social de alguns partidos e a
falta de apoio popular para outros.
A segunda crtica ao financiamento poltico se refere subverso do princpio da
igualdade dos cidados quanto sua influncia sobre a representao poltica. A ampliao do sufrgio a todos os cidados,
processo consolidado na maioria dos pases modernos durante o sculo 20, est baseada no princpio da igualdade do voto. A
possibilidade de influenciar o processo de
representao pela via de doaes a partidos e candidatos abre novamente a questo das garantias mnimas para assegurar a
eqidade dos cidados. Em sistemas de
financiamento poltico sem regulao os
cidados tm capacidade muito desigual
de aportar recursos para campanhas eleitorais. Adicionalmente, a legitimidade de
entidades estrangeiras, empresas, organizaes sociais ou instituies em influenciarem o processo eleitoral por meio de
doaes pode ser questionada. Em defesa
desse princpio da igualdade, muitos pases
vetam qualquer contribuio de determinados
atores ou estabelecem tetos mximos para
as doaes para restabelecer parcialmente
o princpio da igualdade.
A terceira crtica diz respeito possvel
dependncia dos candidatos eleitos dos
seus financiadores, que poder se expressar na futura concesso de favores, vantagens ou na representao privilegiada dos
interesses, uma vez que os candidatos se
elegeram como chefes de governo ou representantes da sociedade. Esta relao de trocar apoio financeiro campanha por
benefcios aos financiadores, claramente,
viola os deveres de representao e tem um
nus para a sociedade. Estas doaes que
compram acesso ao poder ou outras vantagens se aproximam da definio da corrupo na rea administrativa.

Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65

155

Variaes em torno da corrupo da representao poltica pelo financiamento de

campanha incluem tambm situaes inversas, em que a concesso de contratos vantajosos ou outros favores ocorre antes da
campanha eleitoral. H tambm situaes
onde empresas privadas sofrem presso por
meio de rgos de fiscalizao, de licenas
concedidas ou contratos mantidos com o
Estado, aproximando o financiamento da
extorso. Em ambos os casos o problema
do financiamento privado se mescla fortemente com a questo do abuso da mquina governamental para fins eleitorais.
A regulao do financiamento poltico e
a discusso sobre a sua reforma esto fortemente vinculadas questo dos objetivos
da reforma. A discusso sobre as ferramentas de regulao mais adequadas se desenvolve em grande parte em funo dos riscos
percebidos como mais prementes e dos
valores que devem ser fortalecidos pela reforma: a garantia de uma competio eleitoral mais equilibrada, a independncia entre
financiadores e doadores ou o fortalecimento da eqidade cidad no financiamento das
campanhas. Mesmo que estes objetivos no
sejam mutuamente excludentes, as ferramentas a serem escolhidas para enfrentar
cada um destes desafios variam bastante.

A regulao e reforma do
financiamento da competio
eleitoral no Brasil
Numa perspectiva comparativa a regulao do financiamento abrange trs abordagens, cada uma com ferramentas diferentes,
cuja combinao caracteriza o sistema de
financiamento poltico de cada pas.
A primeira abordagem se baseia na idia
de impor limites e vedaes ao financiamento, de forma a minimizar os riscos decorrentes do financiamento. Isto inclui a
vedao de doaes estrangeiras, de empresas em geral ou somente das que mantm relaes contratuais, que dependem
de licenas ou permisses do Estado, e a
proibio de doaes annimas. Os limites

01/08/06, 17:29

155

156

s doaes permitidas assumem vrias

formas, desde a definio de valores mximos que doadores individuais podem usar
para influenciar o processo eleitoral; limites para as contribuies desses a candidatos ou partidos individuais; a definio de
tetos para os gastos permitidos aos candidatos e partidos; a limitao do total dos
recursos privados permitidos nas campanhas.
Outra vedao importante no financiamento poltico se refere ao uso unilateral de
recursos pblicos nas campanhas eleitorais.
Hoje, na maioria dos pases, o uso arbitrrio
de recursos do governo a favor de partidos
ou candidatos vedado por lei. Mas na prtica a efetiva coibio do abuso da maquina
estatal em favor de determinados candidatos freqentemente ultrapassa o Cdigo
Eleitoral. Ele est fundamentado na construo
de um servio pblico livre de ingerncias
arbitrrias sobre o quadro de funcionrios.
Adicionalmente, a coibio do abuso da mquina passa pela reforma dos sistemas de
compras pblicas, dos sistemas tributrios
e de outras reas de fiscalizao e controle
onde a arbitrariedade governamental abre
margem para o abuso da mquina. Programas sociais de assistncia individual a populaes carentes podem induzir ao mesmo
tipo de abuso, condicionando o voto dos eleitores. Recentemente a questo da alocao
dos recursos para a publicidade governamental com fins eleitorais se tornou um tema
de crticas em muitos pases.
O sistema brasileiro, definido na Lei dos
Partidos Polticos de 1995 e na Lei Eleitoral
de 1997, estabelece que entidades ou governos estrangeiros, instituies pblicas da
administrao direta ou indireta; empresas
pblicas e sociedades de economia mista,
entidades subsidiadas com recursos pblicos;
entidades de utilidade pblica; concessionrias e permissionrios de servios pblicos,
e entidades de classe ou sindical so vedadas de contriburem com recursos para partidos e campanhas. As definies entre as
duas normas quanto s vedaes variam
ligeiramente (Lei dos Partidos Polticos 9.096/
95, art. 31; Lei Eleitoral 9.504/97, art. 24).

Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65

156

Em uma comparao internacional a vedao do financiamento por entidades de classe e sindicatos, herdada ainda da ditadura
militar no Brasil, poderia ser considerada anacrnica. A influncia do conflito entre capital
e trabalho sobre a representao poltica e o
sistema partidrio talvez seja menos preocupante em funo da existncia de certo
equilbrio de foras. Contrariamente, a omisso da legislao brasileira quanto a contribuies por empresas que prestam servios
ou realizam obras para o Estado questionvel, pois o risco de uma troca de favores
entre o doador e o futuro governante iminente.
A discrepncia entre a Lei dos Partidos e
a Lei Eleitoral grande no que diz respeito
ao estabelecimento de limites s doaes.
Enquanto a primeira no estabelece nenhum
tipo de limite para o aporte de recursos privados, a segunda define tetos para as contribuies de pessoas fsicas (10% da renda)
e jurdicas (2% do faturamento). Esta norma
causa estranheza por dois motivos: primeiro, a definio do teto de contribuies em
funo do poder econmico dos doadores
est em conflito com a idia de garantir a
eqidade entre os doadores. A atual legislao brasileira transforma a iniqidade social
e econmica em norma para o financiamento eleitoral. Quem tem uma renda menor
poder doar menos s campanhas no s
por fora da realidade, mas tambm pela
lei. Por outro lado, a inexistncia destes limites para o financiamento dos partidos em
combinao com a possibilidade de que
partidos transfiram recursos para campanhas
eleitorais criam um forte incentivo para contornar esta norma legal, utilizando os partidos polticos como intermedirios. Esta
brecha na lei torna o financiamento poltico
menos transparente.
Finalmente, no existe um limite estabelecido pela legislao acerca de tetos para
os gastos. A Lei Eleitoral apenas estabelece
que os candidatos devam auto-estipular um
teto para os seus gastos e comunicar esse
valor Justia Eleitoral (Lei Eleitoral 9.504/97,
art. 18). Essa regra de difcil compreenso, pois no serve ao propsito de nivelar o

01/08/06, 17:29

Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.]

montante dos recursos gastos em campanhas, tornando as eleies menos custosas.

Em resumo, o financiamento poltico no Brasil atualmente se caracteriza por ser muito
permissivo quanto origem e aos volumes
dos aportes para os partidos e campanhas
eleitorais.
A segunda abordagem na regulao do
financiamento da poltica consiste na proviso de recursos pblicos aos candidatos e
partidos. A justificativa destes aportes pblicos
aos partidos pode ser o seu papel intermedirio entre a sociedade e o poder pblico.
Os partidos seriam remunerados pelo servio
que prestam ao sistema poltico. Outro motivo
pragmtico seria o provimento de recursos
para substituir parcialmente as outras fontes
de financiamento e diminuir os riscos decorrentes do uso ilegal da mquina ou do financiamento privado. Neste caso a justificativa
instrumental. Os partidos recebem recursos
pblicos para manter a sua independncia.
As formas de financiamento pblico se
dividem em trs grupos: as isenes de
impostos aos partidos e aos doadores; o
acesso gratuito ou subsidiado a servios pblicos e instalaes; os recursos oramentrios diretos. No caso brasileiro, a relevncia
econmica da iseno do imposto de renda
concedido aos partidos polticos limitada.
No entanto, o acesso gratuito concedido aos
meios eletrnicos de comunicao representa uma forte interveno do Estado na competio eleitoral. O horrio eleitoral gratuito
em rdio e televiso foi introduzido em 1962,
e durante a ditadura militar a legislao foi
complementada em 1974, proibindo a contratao de propaganda adicional paga nestes meios. Desde ento o sistema brasileiro
se caracteriza pela concesso de amplo espao gratuito aos partidos antes da eleio.
Os 100 minutos dirios concedidos durante
45 dias antes da eleio aos partidos em
rdio e televiso representam uma dotao
generosa, se comparada a outros pases. O
valor comercial deste espao de propaganda, estimado em 2,4 bilhes de reais, ilustra
a importncia deste canal de comunicao
na sociedade brasileira (Speck, 2005). O ho-

Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65

157

rrio eleitoral gratuito concedido durante as

eleies nacionais, estaduais e municipais.
A distribuio deste espao gratuito em
um canal de comunicao to importante
quanto rdio e televiso de central importncia para os competidores, principalmente levando em conta a proibio do espao
adicional pago (Lei Eleitoral 9.504/97, art. 44).
A Lei Eleitoral aloca 1/3 do espao em fraes iguais entre todos os partidos que apresentam candidatos na eleio e tiverem
representao na Cmara dos Deputados.
Com o nmero grande de partidos este espao acaba sendo extremamente fracionado. Outros 2/3 do tempo so distribudos de
forma proporcional composio da Cmara no incio do perodo legislativo. A vinculao de um dos mais importantes recursos
na eleio ao sucesso eleitoral no passado
tende a perpetuar a relao de foras entre
os partidos.
Outro fator de financiamento vai na mesma
direo. Desde 1995 os partidos polticos
recebem anualmente recursos diretos do
fundo partidrio no valor total de aproximadamente 1 real por eleitor (2005: 120 mil reais).
Estes recursos no so destinados explicitamente s eleies, mas por outro lado a
lei no probe tal utilizao, exceto a 20% do
Fundo Partidrio que deve ser destinado a
fins educativos. A distribuio de 99% dos
recursos do Fundo Partidrio se d pelo critrio do sucesso eleitoral na ltima eleio,
perpetuando outra vez a relao de fora entre
os partidos atravs dos subsdios pblicos
(Lei dos Partidos 9.096/95, art. 41).
Os projetos sobre a ampliao do fundo
partidrio e a proibio dos recursos privados em anos eleitorais devem levar em conta a necessidade de se intensificar a
fiscalizao para coibir de forma eficiente o
caixa dois. Outra preocupao a importncia dos critrios de distribuio dos recursos do Fundo, quando estes se tornam
hipoteticamente o nico recurso na campanha. Um desequilbrio nesta alocao dos
recursos pblicos influenciar profundamente
as chances dos competidores polticos.

01/08/06, 17:29

157

158

A terceira abordagem na regulao do

sistema de financiamento de campanhas
consiste na criao de maior transparncia
sobre o financiamento da poltica. A justificativa para tal aposta na transparncia inclui
a necessidade de prestao de contas para
verificao do cumprimento da legislao
vigente, bem como a prestao de contas
sobre a utilizao dos subsdios pblicos. A
divulgao da informao sobre os financiadores permite que outros atores possam
participar da fiscalizao dessas declaraes, denunciando informaes incompletas ou falsas Justia Eleitoral. Tambm se
argumenta que a forma como os partidos
tratam da questo dos recursos durante a
campanha dar pistas sobre a futura gesto dos recursos pblicos. Porm, a justificativa central para a maior transparncia
sobre o financiamento das campanhas o
voto informado. A idia bsica que o financiamento das campanhas parte integral e
essencial das propostas polticas que esto
sendo apresentadas pelos partidos e candidatos. Para que os cidados possam fazer
uma escolha baseada em informaes,
necessrio que saibam antes da eleio os
principais dados sobre o financiamento.
Poucos pases conseguiram avanar nesta direo da produo e divulgao de informaes sobre o financiamento antes das
eleies. No caso do Brasil, os avanos na
prestao de contas foram grandes desde o
escndalo em torno do ex-presidente Fernando Collor e seu coordenador de campanha
Paulo Csar Farias. A Lei Eleitoral de 1997
obriga os candidatos e partidos a prestarem
contas de forma detalhada sobre a origem e
destino dos recursos utilizados na campanha.
As doaes so identificadas individualmente, incluindo nome dos doadores, o cdigo da Receita Federal (CNPJ/CGC) e a data
da doao. Tambm obrigatrio registrar
as doaes em espcie, estimando o seu
valor em dinheiro. Todos os recursos de campanhas devem ser administrados em uma
conta bancria nica de cada candidato. A
Justia Eleitoral, responsvel pela organizao do processo eleitoral, completou este
sistema com a introduo da prestao de

Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65

158

contas sobre o financiamento eleitoral em

formato eletrnico e a divulgao dos dados
para a sociedade.
Os escndalos polticos que sacudiram
o pas durante o ano 2005 tiveram forte vinculao com o tema do financiamento da
poltica. Parte das revelaes se referiu s
prestaes de contas incompletas de partidos e candidatos. Este fenmeno do caixa
dois indica srias falhas quanto fiscalizao da prestao de contas e punio de
transgresses. Por outro lado, importante
notar que os recursos declarados pelos candidatos somam mais de um bilho de reais
em cada uma das ltimas eleies nacionais (2002) e municipais (2004). Com isso a
fiscalizao dos dados do caixa um pela
imprensa e pela sociedade civil se tornou
uma real possibilidade.
Por outro lado a lei ainda falha no Brasil
no que diz respeito tempestividade da
prestao de contas. A obrigao de prestao de contas concomitante ao processo
eleitoral se limita ainda aos partidos polticos que durante as eleies devem prestar
contas mensalmente Justia Eleitoral. Tecnicamente o sistema brasileiro est preparado para exigir informaes detalhadas
sobre o financiamento tambm dos seus
candidatos durante a campanha. Para tornar
o tema do financiamento um assunto para o
voto informado do cidado, seria necessrio
que estes dados sobre a origem e uso dos
recursos em campanha estivessem amplamente disponveis antes da eleio.

Referncias
BOHN, Simone Rodrigues da Silva; FLEISCHER, David; WHITACKER,
Francisco. A fiscalizao das eleies. In: SPECK, Bruno Wilhelm.
Caminhos da transparncia. Campinas: Editora Unicamp, 2002, p. 335-354.
FLEISCHER, David. Reforma poltica e financiamento das campanhas
eleitorais. Cadernos Adenauer, ano 1, n. 10, p. 79-103, 2000.
KINZO, Maria DAlva Gil. Funding parties and elections in Brazil. In:
BURNELL, Peter; WARE, Alan (Ed.). Funding Democratization.
Manchester: Manchester University Press, 1998. p. 116-136.
SAMUELS, David J. Pork Barreling Is Not Credit Claiming or Advertising:
Campaign Finance and the Sources of the Personal Vote in Brazil. The
Journal of Politics, v. 64, n. 3, p. 845-863, August 2002.
SPECK, Bruno Wilhelm. Reagir a escndalos ou perseguir ideais? A
regulao do financiamento poltico no Brasil. Cadernos Adenauer,
ano 6, n. 2, p. 123-159, 2005.

01/08/06, 17:29