Você está na página 1de 422

1.

ANO

DIREITO CONSTITUCIONAL

Alciano da graa

MANUAL DE
DIREITO CONSTITUCIONAL
TOMO V

DO AUTOR
Livros e monograrias
-Contributo para uma teoria da inconstitucionalidade, Lisboa, 1968;
- Poder paternal e assistncia social, Lisboa, 1969;
-Notas para uma introduo ao Direito Constitucional Comparado, Lisboa, 1970;
- Chefe do Estado, Coimbra, 1970;
- Conselho de Estado, Coimbra, 1970; -Decreto, Coimbra, 1974-,
- Deputado, Coimbra, 1974;
-A Revoluo de 25 de Abril e o Direito Constitucional, Lisboa, 1975; -A Constituio de 1976 - Formao, estrutura, princpios
jundamen tais, Lisboa, 1978;
-Manual de Direito Constitucional, 1. tomo, 6 edies, Coimbra, 1981,
1982, 1985, 1990, 1996 e 1997; 2.> tomo, 3 edies, Coimbra, 1981,
1983 e 1991, reimp. 1996; 3.` tomo, 3 edies, Coimbra, 1983, 1987 e 1994, reimp. 1996; 4. tomo, 2 edies, Coimbra, 1988 e 1993;
-As associaes pblicas no Direito portugus, Lisboa, 1985;
- Relatrio com o programa, o contedo e os mtodos do ensino de Direitos Fundamentais, Lisboa, 1986;
- Estudos de Direito Eleitoral, Lisboa, 1995;
- Escritos vrios sobre a Universidade, Lisboa, 1995.
Lies policopiadas
Cincia Poltica - Formas de Governo, 4 edies, Lisboa, 1981, 1983-1984,
1992 e 1996;
-Direito da Economia, Lisboa, 1983;
- Funes, rgos e Actos do Estado, 3 edies, Lisboa, 1984, 1986 e 1990; -Direito Internacional Pblico- 1, 2 edies, Lisboa, 1991
e 1995.
Principais artigos
- Relevncia da agricultura no Direito Constitucional Portugus, in Rivista di Diritto Agrario, 1965, e in Scientia luridica, 1966;
- Notas para um conceito de assistncia social, in Informao Social, 1968;
- Colgio eleitoral, in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, ii,
1969;
- A igualdade de sufrgio poltico da mulher, in Scietilia Iuridica, 1970;
- Liberdade de reunio, in Scientia Iuridica, 197 1;
- Sobre a noo de povo em Direito Constitucional, in Estudos de Direito Pblico em honra do Professor Marcello Caetano, Lisboa,
1973;
- Inviolabilidade do domiclio, in Revista de Direito e Estudos Sociais, 1974;
- Inconstitucionalidade por omisso, in Estudos sobre a Constituio, 1, Lisboa, 1977;
- 0 Direito eleitoral na Constituio, in Estudos sobre a Constituio, 11, 1978; -Aspects institutionneIs de Vadhsion du Portugal Ia
Cominunaut conomique Europenne, in Une Conimunaut Douze? Ulmpact
du Nouvel largissement sur les Conimunauis Europennes, Bruges,
1978;
- 0 regime dos direitos, liberdades e garantias, in Estudos sobre a Constuio, iii, Lisboa, 1979-,
-A ratificao no Direito Constitucional Portugus, in Estudos sobre a Constituio, iii, Lisboa, 1979;
Os Ministros da Repblica para as Regies Autnomas, in Direito e Justia, 1980;

-A posio constitucional do Primeiro-Ministro, in Boletim do M .inistrio da Justia, n. 334;


Autorizaes legislativas, in Revista de Direito Pblico, 1986;
- glises ei tat au Portugal, in Conscience el libert, 1986;
- Propriedade e Constituio (a propsito da lei da propriedade da farmcia), in 0 Direito, 1974-1987;
- A Administrao Pblica nas Constituies Portuguesas, in 0 Direito, 1988;
- Tratados de delimitao de fronteiras e Constituio de 1933, in Estado e Direito, 1989;
- 0 programa do Governo, in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, vi, 1994;
-Resoluo, ibidem, vii, 1996;
- 0 Patrimnio Cultural e a Constituio - Tpicos, in Direito do Patrimnio Cultural, obra colectiva, 1996;
- Les candidatures, in Annuaire International de Justice Constitutionnelle, 1996;
- Vesperienza portoghese di sistema semipresidenziale, in Democrazia e forme di governo - Modelli stranieri e riforma costituzionale,
obra colectiva, 1997;
- Sobre a reserva constitucional da fino legislativa, in Perspectivas Constitucionais - Nos 20 anos da Constituio de 1976, obra
colectiva, 1997.
IV Colectneas de textos
-Anteriores Constituies Portuguesas, Lisboa, 1975;
- Constituies de Diversos Pases, 3 edies, Lisboa, 1975, 1979 e 1986- 1987;
- As Constituies Portuguesas, 4 edies, Lisboa, 1976, 1984, 1991 e 1997;
- A Declarao Universal e os Pactos Internacionais de Direitos do Homem, Lisboa, 1977;
- Fontes e trabalhos preparatrios da Constituio, Lisboa, 1978;
- Direitos do Homem, 2 edies, Lisboa, 1979 e 1989;
- Textos Histricos do Direito Constitucional, 2 edies, Lisboa, 1980 e 1990; -Jurisprudncia constitucional escolhida, 3 volumes,
1996 e 1997.
V - Obras polticas
- Um projecto de Constituio, Braga, 1975;
- Constituio e Democracia, Lisboa, 1976;
- Uni projecto de reviso constitucional, Coimbra, 1980;
- Reviso Constitucional e Democracia, Lisboa, 1983;
-Anteprojecto de Constituio da Repblica de So Toin e Prncipe, 1990;
- Um anteprojecto de proposta de lei do regime do referendo, in Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 1991;
- Ideias para uma reviso constitucional em 1996, Lisboa, 1996.

Nenhuma pane desta publicao pode ser reproduzida por qualquer processo electrnico, mecnico ou fotogrfico. incluindo fotocpia. xerocpia ou gravao, sem autoriuo prvia
do editor. Exceptua-se a transcrio de curtas passagens para efeitos de apresentao, crtica ou discusso das ideias e opinies contidas no livro. Esta excepo no pode, porm. ser
interpretada como permitindo a transcrio de textos em recolhas antolgicas ou similares, da qual possa resultar prejuzo para o interesse pela obra. Os infractores so passveis de
~edimento judicial.

JORGE MIRANDA
Professor Catedrtico das Faculdades de Direito
da Universidade de Lisboa e da Universidade Catlica Portuguesa

MANUAL DE
DIREITO CONSTITUCIONAL
TOMO V
ACTIVIDADE CONSTITUCIONAL DO ESTADO

COIMBRA EDITORA
1997
W. =,? , PETRONY, m.%
RUA DA ASSUNO, 90

C
omposio e impresso oimbra Editora, Limitada
ISBN 972-32-0419-3 (obra completa) ISBN 972-32-0803-2 (Tomo V)
Depsito Legal n., 116 116197
Dezembro de 1997

PARTE V
ACTIVIDADE CONSTITUCIONAL DO ESTADO
TTULO 1
FUNES, RGOS E ACTOS EM GERAL
CAPTULO 1
FUNES DO ESTADO
1. Os dois sentidos de funo
1 - So dois os sentidos possveis defuno do Estado (1): como fim, tarefa ou incumbncia, correspondente a certa
necessidade colec(1) V., entre tantos, JUSTINO DE FREiTAs, Ensaio sobre as Instituies de Direito Administrativo Portugus, Coimbra,
1859, pgs. 5 1 e segs., 65 e 69 e segs.; C. F. VON GERBER, Grundzige des deutschen Staatsrecht (1880), trad. italiana
Diritto Pubblico, Milo, 197 1, pgs. 118 e segs.; MANUEL EmiDio GARCIA, Plano desenvolvido de um curso de Cincia
Poltica e Direito Poltico, 3. ed., Lisboa, 1885, pgs. 33 e segs.; GEORG JELLINEK, Allgemeine Staatslehre, trad. castelhana
Teoria General del Estado, Buenos Aires, 1954, pgs. 450 e segs.-, ROCHA SARAIVA, Construo Jurdica do Estado, ii, Coimbra,
1912, pgs. 45 e segs.; RAL CARmo, Distino das funes do Estado, Coimbra, 1914; CARR DE MALBERG, Contribution Ia Thorie
Gnrale de 1tat, i, Paris, 1920, pgs. 259 e segs.; LON DUGUIT, Trait de Droit Constitutionnel, 3. ed., ii, Paris,
1928, pgs. 151 e segs.; HANs KELsEN, Allgemeine Staatslehre, trad. castelhana Teoria General del Estado, Madrid, 1934,
pgs. 300 e segs., e 11 primato del Parlamento, trad., Milo, 1982, pgs. 79 e segs.; GEORGES BURDEAU, Remarques sur la
classification des fonctions tatiques, in Revue du droit public, 1945, pgs. 202 e seg&.; QUEIRoz LIMA, Teoria do
Estado, 8. ed., Rio de Janeiro, 1957, pgs. 297 e segs., KARL I-OEWENSTEIN, Verfassungsrecht, trad. castelhana Teoria de Ia Constitucin, Barcelona,
1964, pgs. 62 e segs.; FRANCO MODUGNo, Funzione, in Enci-

Manual de Direito Constitucional


tiva ou a certa zona da vida social; e como actividade com caractersticas prprias, passagem a aco, modelo
de comportamento.
No primeiro sentido, a funo traduz um determinado enlace entre stado assim como um princpio (ou uma
tentativa) de a sociedade e o E rescente complexidade das funes legitimao do exerccio do poder. A c
assumidas pelo Estado - da garantia da segurana perante o exterior, da justia e da paz civil promoo do
bem-estar, da cultura e da defesa do ambiente - decorre do alargamento das necessidades humanas, das
pretenses de interveno dos govemantes e dos meios de que se podem dotar, e ainda uma maneira de o
Estado ou os governantes em concreto justificarem a sua existncia ou a sua permanncia no poder.
No segundo sentido, a funo - agora no tanto algo de pensado quanto algo de realizado - entronca nos actos
e actividades que o Estado constantemente, repetida e repetivelmente, vai desenvolvendo, de harmonia corri
as regras que o condicionam e conformam;
clopedia del Diritto, xvIII, 1969, pgs. 301 e segs.; FRANco BASSI, Contributo allo studio delle funzioni
dello Stato, Milo, 1969; M. C. J. VILE, Constitution and lhe Separation of Powers, Oxnia, 1969, pgs. 326
e segs.; COSTANTINO MORTATI, IStituzioni di Diritto Pubblico, 9. ed., i, Pdua, 1975, pgs. 295 e segs.; AFONSO
QUEIR6, Lies de Direito administrativo, poiicopiadas, Coimbra, 1976, pgs. 9 e segs.; MARCELLO CAETANO,
Direito Constitucional, Rio de Janeiro, 1977, 1, pgs. 187 e segs.; ANTONIO RUWERi, Gerarcha, competenza e
qualit nel sistema costituzionale delle fonti normative, Milo, 1977, pgs. 16 e segs. e 61 e segs.; MARCELO
REBELO DE SOUSA, Direito Constitucional, Braga, 1979, pgs. 247 e segs., e Lies de Direito Administrativo,
policopiado, Lisboa, 1994-1995, pgs. 8 e segs.; MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, i, Lisboa,
1980, pgs. 10 e segs.; CASTANHEIRA NEVES, 0 instituto dos assentos e a funo jurdica dos Supremos Tribunais,
Coimbra, 1983, pgs. 315 e segs., 429 e segs. e 475 e segs.;
984, pgs. 26 e se-s. OLIVEIRA BARACHO, Processo Constitucional, Rio de Janeiro, 1 t-1 e 61 e segs.; FELICIANo
BENVENUTI, Seniantica di funzione, in Jus, 1985, pgs. 3 e SegS.; CELSO BASTOS, Curso de Direito Constitucional,
10. a ed., S. Paulo, 1988, pgs. 135 e segs.; BARBOSA DE MELO, Sobre o problema da competncia para assen-de lar, policopiado, Coimbra, 1988, pgs. 18 e segs.; NUNO PIARRA, A separao
poderes como doutrina e princpio constitucional, Coimbra, 1989, maxime pgs. 247 e segs.; PAULO FERREIRA
DA CUNHA, Pensar o Direito - Do realismo clssico anlise mtica, Coimbra, 1990, pgs. 238 e segs.; GOMES
CANOTILHO, Direito Constitucional, 6. ed., Coimbra, 1993, pgs. 682 e segs., 753 e segs. e 758 e segs.; FREIo imbra, 1994, pgs. 45 TAS Do AMARAL, Curso de Direito Adivinistrativo, 1, 2. ed., Co
e segs., IRIS DE PINTO TAVARES, 0 Conceito de funo e de rgo de exerccio do poder, in Revista Brasileira
de Estudos Polticos, Julho de 1995, pgs. 77 e segs.
Parte V -Actividade Constitucional do Estado
define-se atravs das estruturas e das fortrias desses actos e actividades; e revela-se indissocivel da
pluralidade de processos e procedimentos, de sujeitos e de resultados de toda a dinmica Jurdico-pblica.
No primeiro sentido, a funo no tem apenas que ver com o Estado enquanto poder; tem tambm que ver
com o Estado enquanto comunidade (1) (2). Tanto pode ser prosseguida s pelos seus rgos constitucional
ou legalmente competentes e por outras entidades pbliZ,
cas como ser realizada por grupos e entidades da sociedade civil, em formas variaves de complementaridade
e subsidiariedade (tudo dependendo das concepes dominantes e da inteno global do ordenamento).

No segundo sentido, a funo no outra coisa seno uma manifestao especfica do poder poltico, um
modo tipicizado de exerccio do poder (3), e carece de ser apreendida numa trplice perspectiva-material,
formal e orgnica.
Il - Numa e noutra acepes, exibe-se um elemento finals~ tico: directamente, na funo como tarefa;
indirectamente, na funo como actividade (4).
A tarefa mais no que um fim do Estado concretizado em certa poca histrica, em certa situao polticoconstitucional, em certo regime ou Constituio material. Por seu turno, a funo
(1) Cfr. este Manual ..., 111, 3. ed., Coimbra, 1994, pgs. 21 e segs.
Cfr. a interveno do Deputado Antnio Vitorino, in Dirio da Assenibleia da Repblica, v legislatura, 2.
sesso legislativa, 2. srie, n. 61-RC, acta n. 59, pgs. 1910-1911.
(2)

(3) FRANco BASSI, Op. Cit., PgS.

134 e segs.

Ck BLUNTSCI-1LI, Thorie Gnrale de ltat, trad., 3. ed., Paris, 189 1, pgs. 276 e segs.; G. JELLINEK, Op. Cit., Pg5.
171 e segs.; AFONSO QUEIR, Os fins do Estado: um problema de filosofia poltica, 1938 (sep. do Boletim da
Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, vol. XV); MARCELLO CAETANO, Op. Cit., 1, pgs. 181 C SegS.; MARCELo
REBELO DE SOUSA, Direito Constitucional, cit., pgs. 229 e segs.; GOMES CANOTILHO, Constituio dirigente e
vinculao do legislador Coimbra, 1982, pgs. 166 e segs., e Direito Constitucional, cit., pgs. 474 e segs.;
FREITAS Do AMARAL, Estado, in Polis, ir, 1984, pgs. 1140 e segs.; CHRISTIAN STARCK, Pace e disobbedienza civile, in
Diritto e Societ, 1986, pgs. 435 e segs.; Joo BAPTISTA MACHADO, Lies de Introduo ao Direito Publico, in
Obras Dispersas, ii, Braga, 1993, pg. 403; PAULO OTERO, 0 poder de substituio em Direito Adminstraiivo,
Lisboa, 1995, 11, pgs. 591 e segs.
(4)

10
Manual de Direito Constitucional
enquanto actividade (a descobrir por via de uma anlise espectral da obra do Estado, dos seus rgos, agentes
e servios) no vem a ser seno um meio para atingir esse fim, qualificado sob certo aspecto; e, se a tarefa
implica a adstrio de um comportamento (positivo), to pouco a actividade existe por si mesma.
111 - Das tarefas fundamentais do Estado se ocupa o art. 9. da Constituio portuguesa de 1976 (alterado
nas revises constitucionais de 1982, de 1989 e de 1997): assegurar a independncia nacional, garantir as
liberdades, promover a efectivao dos direitos econmicos, sociais e culturais, preservar o ambiente,
defender a lngua portuguesa, etc. E seria interessante confront-lo com o art. 6. da Constituio de 1933,
sobre os fins do Estado.
Completam o art. 9.0 as normas relativas aos diversos direitos econmicos, sociais e culturais em especial
(arts. 58. e segs.) (1), o art. 81. (incumbncia do Estado na vida econmica e social) (2) o art- 229.
(cooperao do Estado e das regies autnomas) e outros preceitos.
Sobre as funes-activ idades versam, naturalmente, as normas de organizao do poder poltico, sobretudo as
que estabelecem as competncias dos rgos de soberania, das regies autnomas e do poder local e as
relativas aos seus processos e procedimentos de agir (tais como os arts. 1.61.0, 164., 197.0, 198.0, 199.,
227.0, 237. e 239.).
As tarefas que o Estado se prope prosseguir so postas em prtica por meio das funes - das diferentes
funes, e no de uma s por cada tarefa - previstas na Constituio.
IV - 0 estudo da funo como tarefa insere-se no estudo das experincias e dos sistemas constitucionais, dos
direitos fundamen~ tais e da Constituio econmica, da histria e do Direito comparado, e ainda da Cincia
poltica, da Cincia financeira e de outras disciplinas.
(1) Cfr. Manual ..., iv, 2. ed., Coimbra, 1993, pgs. 344 e 345.
(2) Cfr. o nosso Direito da Economia, policopiado, Lisboa, 1983, pgs. 214 e 220

e segs.

Parte V - Actividade Constitucional do Estado


Pelo contrrio, no mbito do presente volume entra de pleno o estudo da funo como actividade.
2. A funo no sentido de actividade
1 - A funo no sent 1do de actividade pode definir~se como um complexo ordenado de actos
(interdependentes oulaparentempernsteindependendentes uns em relao aos outros), destinados secuao de
um fim ou de vrios fins conexos, por forma prpria. Consiste na actividade (1) que o Estado desenvolve,
mediante os seus rgos e agentes, com vista realizao das tarefas e incumbncias que, constitucional ou
legalmente, lhe cabem.
Cada funo ou actividade oferece, assim, trs caractersticas:
a) especfica ou diferenciada, pelos seus elementos materiais - as respectivas causas e os resultados que
produz
- formais - os trmites e as formalidades que exige - e rgamcos - os orgos ou agentes por onde corre;
b) E duradoura - prolonga-se indefinidamente, ainda que se desdobre em actos localizados no tempo que
envolvem pessoas e situaes diversas (2);

C) , consequentemente, globalizada tem de ser encarada como um conjunto, e no como uma serie de actos
avulsos.
II - A priori, nenhuma funo vem a ser ou deixa de ser, por
natureza, funo do Estado. So os fins do Estado, permanentes ou conjunturais, que determinam o tipo e a
feio das actividades dos seus rgos e agentes, e so as normas jurdico-pblicas que as qualificam como
actividades do Estado.
Ora, se as funes do Estado dependem das normas (e, antes de mais, das normas constitucionais) que as
regem, ento todas as fun() Cfr. ROGRIO SOARES, Actividade administrativa, in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, 1, 1965, pgs. 111 e segs.
(2) Assim, a funo legislativa ou a funo jurisdicional vm a durar sem limites de tempo, mas nelas vm a individualizar-se qualquer lei feita ou qualquer
sentena proferida - a lei A ou B, a sentena X ou Y - no seu exerccio.

12
Manual de Direito Constitucional
es do Estado e todos os actos em que se desdobram no podem deixar de ser funes jurdicas e todos os actos jurdico-pblicos. No
h actividade do Estado margem do Direito 0.
111 - Enunciam-se correntemente como funes do Estado a strativa e ainda a legislativa, a govemativa, a jurisdicional, a admini
tcnica (2). Importa, porm, distinguir.
0 Estado tem ou tende a ter o monoplio dos trs primeiros e s com seu consentimento ou por sua delegao outras colectividades ou
entidades do corpo a actos cuja natureza se reconduza a uma ou outra dessas funes. Ao invs, no que concerne funo
administrativa e chamada funo tcnica, o Estado no seno um (embora, ainda hoje, o de maior peso e volume) dos sujeitos que as
podem promover. Ao lado do Estado, outras pessoas colectivas pblicas - ou mesmo privadas - desempenham tambm funo
administrativa (3), havendo ento que harmonizar os diferentes interesses por elas prosseguidos.
Isso a nvel interno. Porque, a nvel internacional, observa-se uma cada vez maior interveno das organizaes especializadas das
Naes Unidas e de entidades como as Comunidades Europeias, devido Complexidade dos problemas econmicos, sociais e culturais,
sua planetarizao e formao de grandes espaos. E a exercem-se funes horrilogas quelas funes estaduais, e no sem efeitos
na reduo dos fins e das actividades dos Estados.
3. A elaborao terica das funes do Estado
1 - A fori-nulao ex professo de teorias acerca das funes do Estado remonta a algo mais que 100 anos- No entanto, de forma explcita
ou implicita, o problema vem de h muito, conexo (como,
J nesse sentido o nosso Contributo para unia teoria da inconstitucionalidade, Lisboa, 1968, pga. 224, nota.
(2) Cfr., por todos, MARCELLO CAETANO, Op. Cil., PgS. 198 C SCgS.
(3) Por isso, se fala tanto em administrao pblica quanto em administrao privada.
Parte V - Actividade Constitucional do Estado
13
de resto, continua a estar) com os problemas das caractersticas, dos fins e dos poderes do Estado.
Recordem-se, a este propsito, as teorias das partes ou das faculdades da soberania - de ARISTTELES a BODIN, a GRCIO e a
PUFFENDORF - e, sobretudo, as teorias ou doutrinas de separao dos poderes de LoCKE e MONTESQUIEU.
Designadamente, os trs poderes referidos por MONTESQUIEU
1
legislativo, executivo e jurisdicional - correspondem a funes; e tambm a distino, em cada poder, de umafacult de statuer e de uma
facult dempcher prefigura algumas das anlises mais Z_
recentes sobre funo de fiscalizao ou controlo (1).
Entretanto, por razes bvias, de seguida, aludir-se- apenas a algumas das classificaes doutrinais dos ltimos cem anos: as de
JELLINEK, DUGuiT, KELSEN, BURDEAU, LOEWENSTEIN, M. C. VILE e MARCELLO CAETANO.
11 - Na perspectiva de JELLINEK, os critrios fundamentais so os fins do Estado (jurdico e cultural) e os meios (abstractos e
concretos). Donde, a funo legislativa (realizao de qualquer dos fins por meio de
regras abstractas), a funo jurisdicional (realizao do fim jurdico por actos concretos) e a funo administrativa (realizao do fim
cultural por actos concretos); e os actos legislativos e jurisdicionais como actos de imprio.
Mas considera a existncia ainda, ao lado destas funes, de funes extraordinrias, bem como, em cada funo, de uma actividade
livre e de uma actividade vinculada (2).
III - Na anlise de DUGUIT, o critrio fundamental o dos actos; e da vai para as funes (jurdicas), distinguindo actos-regra, actoscondio (aplicao de regras abstractas a um indivduo) e actos subjectivos (criao de situaes subjectivas no impostas por
nenhuma regra abstracta anterior).
Donde, a funo legislativa (feitura de actos-regra), a funo administrativa (prtica de actos condio, de actos subjectivos ou de actos
mate-

0 Cfr., por ltimo, entre ns, PAULO OTERO, op. cit., pgs. 24 e segs.; e a nossa Cincia Poltica - Formas de Governo, Lisboa, 1996,
pgs. 97 e segs., e autores citados.
(2) OP- cit., pgs. 461 e segs.

14
Manual de Direito Constitucional
riais, para assegurar o funcionamento de um servio pblico) e a funo juris(2).
dicional (resoluo de questes de direito) (1)
IV - Para HANs KELSEN, porque o Estado se identifica com a ordem jurdica ou com a sua unidade, as funes do Estado so apenas
funes jurgraus ou modos de realizao dicas e a funo corresponde a cada um dos
da ordem jurdica.
H dois tipos de sistemas de normas, o esttico e o dinmico C). A ordem jurdica tem essencialmente um carcter dinmico: uma
norma jurdica no vale porque tem um determinado contedo, quer dizer, porque o seu contedo pode ser deduzido pela via de um
raciocnio lgico de uma norma fundamental pressuposta, mas porque criada por uma forma determinada (4). A norma fundamental da
ordem jurdica a instaurao do facto fundamental da criao jurdica e pode ser designada corno Constituio no sentido lgicojurdico para a distinguir da Constituio em sentido jurdico-positivo. Ela o ponto de partida de um processo: do processo de criao
do Direito positivo (5). do Direito. desaA aplicao do Direito simultaneamente produo
certado distinguir entre actos de criao e actos de aplicao do Direito. Com efeito, se deixarmos de lado os casos-limite - a
pressuposio da norma fundamental e a execuo do acto coercivo - entre os quais se desenvolve o processo jurdico, todo o acto
jurdico simultaneamente aplicao de uma norma superior e produo, regulada por esta norma, de urna norma inferior. Se
considerarmos a ordem jurdica estadual sem ter em conta um direito internacional que lhe esteja supra-ordenado, ento a norma
fundamental determina, de facto, a criao da Constituio, sem que ela prpria seja, ao mesmo tempo, aplicao de uma norma
superior. Mas a criao da Constituiao realiza-se por aplicao da norma fundamental. Por aplicao da Constituio, opera-se a
criao das normas jurdicas gerais atravs da legis(i) Op. cit., n, pgs. 151 e segs.
(2) Cfr., na linha da escola realista francesa, a classificao dos actos jurdicos proposta por FEZAS VITAL (Do Acto Jurdico,
Coirribra, 1914, pgs. 86 e segs.) segundo um critrio de contedo e efeitos jurdicos; actos legislativos; actos jurdicos stricto sensu,
criadores de situaes jurdicas subjectivas; actos-condio; e actos jurisdicionais. V. -ainda do mesmo autor A situao dos
funcionrios, Coimbra, 1915, pgs. 37 e segs.
(3) Reine Rechtslehre, 2.1 ed. portuguesa; Teoria Pura do Direito, Coimbra,
1962, ti, pg. 5.
(4) Ibideni, pg. 10. (5) Ibideni, pg. 12.
Parte V -Actividade Constitucional do Estado
15
lao e do costume; e, em aplicao destas normas gerais, realiza-se a cria~ o das normas individuais atravs das decises judiciais e
das resolues administrativas. Somente a execuo do acto coercivo estatudo por estas normas individuais - o ltimo acto do processo
de produo jurdica - se opera em aplicao das normas individuais que a determinam sem que seja, ela prpria, criao de uma norma
(1).
Criao e aplicao do Direito devem ser distinguidas
da observncia do Direito. Observncia do Direito a conduta que corresponde, como conduta oposta, quela a que o acto coercitivo da
sano ligado. antes de tudo a conduta que evita a sano, o cumprimento do dever jurdico constitudo atravs da sano. Criao
do Direito, aplicao do Direito e observncia do Direito so funes jurdicas no sentido mais amplo. Tambm o uso de uma permisso
positiva pode ser designado como observncia do Direito. Porm, s a criao e a aplicao do Direito so designadas como funes
jurdicas num sentido estrito especfico (2).
V - Em GEORGEs BURDEAu, as funes definem-se no tanto pela natureza quanto pelo objecto dos actos.
So duas as funes fundamentais: a governamental e a administrativa, sendo aquela incondicionada, criadora e autnoma. Por seu
turno, a funo governamental divide-se em legislativa e governamental e a funo administrativa em administrativa propriamente dita,
jurisdicional e regulamentar.
A nota mais importante desta viso a colocao da lei na funo governamental, tendo em conta a unidade da aco governamental
atravs de vrios orgos associados entre Si (3).
VI - Uma anlise em plano diferente vem a ser a de KARL LOEWENSTEIN.

Procede agora a uma tripartio: deciso poltica conformadora ou fundamental; execuo da deciso poltica fundamental atravs de
legislao, administrao e jurisdio; e fiscalizao poltica.
A novidade est nesta actividade fiscalizadora, elevada a funo autnoma do Estado, quer tenha dimenso horizontal (fiscalizao ou
controlos
(1) Ibideni, pgs. 87-88. (2) Ibidem, pg. 90.
(3) Renzarques ..., cit., loc. cit., pgs. 209, 216 e segs. e 222 e segs. No se trata, porm, acrescenta BURDEAU, de concentrar todo o
poder num s rgo, mas de criar ao lado de qualquer titular de poder de deciso uma autoridade encarregada de fiscalizao.

16
Manual de Direito Constitucional
intra e interorgnicos) quer tenha dimenso vertical (federalismo, liberdades individuais, pluralismo Social) (i) (2)_
V11 - M. J. C. VILE, distinguindo embora funo legislativa, poltica, administrativa e judicial (3), salienta no poder dar-se uma
separao rgida entre elas e sustenta que quaisquer actos do Estado envolvem as diversas funes. Depois, numa linha mais
politolgica do que jurdica, fala numa funo de controlo e numa funo de coordenao (4).
A funo de controlo requer, de certa Maneira, uma noo de equilbrio, seja dentro da mquina governamental, seja entre
povo e govemantes, seja entre os prprios meios de controlo (5). A funo de coordenao tira
xx, toda a sua importncia do aumento das funes do Estado no sculo xx, a funo por excelncia dos sistemas polticos actuais
do Ocidente (6).
VIII - A teoria. integral das funes do Estado de MARCELLO CAETANO pretende (como o nome indica) abranger todas as
categorias de funes e de actos, a partir da distino entre funes jurdicas e no jurdicas.
So funes jurdicas as de criao e execuo do Direito - e compreendem a funo legislativa (criao do Direito estadual) e a
executiva, esta com duas modalidades - jurisdicional (caracterizada pela imparcialidade e pela passividade) e administrativa
(caracterizada pela parcialidade e pela iniciativa).
tm contedo jurdico, e desdoSo funes no jurdicas as que no
(1) op. cit., pgs. 62 e segs. em RAL CARMO (Op. Cit., (2) Cfr., entre nos, de certo modo um antecedente
pgs. 70 e segs.), ao considerar uma funo inspectiva a par da funo deliberativa e da funo executiva, e que consistiria na
comparao dos actos de execuo com as normas de deliberao e destas com o direito, impondo a sua reforma quando vo alm da
sua rbita; e, mais recentemente, LUCAS PIRES (Teoria da Constituio de 1976 - A transio dualista, Coimbra, 1988, pgs. 226 e
segs.) parece contrapor a direco e a execuo poltica funo de controlo.
Tambm ns j aludimos a uma autnoma funo de garantia, reportada, porm, garantia da Constituio (Contributo ..., cit., py.
222).
V. ainda as referncias a LoEWENSTEIN em PEDRo BACELAR DE VASCONCELOS, Teoria Geral do Controlo Jurdico do Poder
Pblico, Lisboa, 1996, pgs. 87 e seggs. (3) Op. cit., p-s. 315 e segs. Emprega as expresses ruie-nzaking, discrelionaryfunction, ruleapplication e rule-interpretation.
(4) Ibidem,

pgs. 329 e segs. e 319 e segs. (5) Ibidem, pg. 333.

(6) Ibident, pg. 334.


Parte V - Actividade Constitucional do Estado
17
bram-se em funo poltica (de conservao da sociedade poltica e de definio e prossecuo do interesse geral) e em funo tcnica
(produo de bens e prestao de servios) (1).
IX - Deste rpido excurso por alguns autores retiram-se as seguintes ilaes ou verificaes:
a) Aparecimento, em todas as classificaes, de uma funao legislativa, de uma funo administrativa ou executiva stricto sensu e
de uma funo jurisdicional, ainda que com diferentes relacionamentos; aoes
b) Correlao ou dependncia das classificaes das orient terica globais perfilhadas pelos autores; da expec) Relatividade
histrica ou dependncia tambm
rincia histrica e da situao concreta do Estado;
d) Reconhecimento de que, a par das classifi(coaudees tdipeofunees, se procede a classificaes de actos
actos) jurdico-pblicos.
4. As funes do Estado nas Constituies Portuguesas
1 - Em todas as Constituies portuguesas

encontram-se, em consonncia com os seus principios e os seus sistemas internos, referncias,

explcitas ou implcitas,

s funes do Estado.
No se justificaria sustentar um quadro classificatrio, exclusiva ou principalmente, nesta ou naquela Constituio, porque no
cabe ao legislador constituinte (sempre preocupado com factores Polticos) fazer obra doutrinria. No entanto, por certo, os
textos constitucionais podem (ou no) fornecer elementos teis de reflexo e at pistas de soluo ou traves de apoio para a
construo dogmtica.
Il As quatro Constituies liberais - de 1822, 1826, 1838
1
e 1911 assentes no princpio da separao de poderes, pressuOP- cit., p,as. 196 e se.gs.
2 - Manual de Direito Constitucional, v

18
Manual de Direito Constitucional
pem, por essa via, indirectamente pelo menos, uma viso das funes, porventura mais organico-formal do que material. ssantes defiA
Constituio de 1822 contm ainda duas intere
nies: de lei como vontade dos cidados declarada pela unanimidade ou pluralidade dos votos dos seus representantes juntos em
Cortes, precedendo discusso pblica (art. 104.); e de poder
cutar as leis executivo, ligado autoridade do Rei de fazer exe
e de prover a tudo o que for concemente segurana interna e externa do Estado (art. 122.). As Constituies seguintes no encerram
normas homlogas ou sobre quaisquer outros actos ou funes.
Tambm a doutrina trabalharia, no sobre o conceito de funo, mas sim sobre o de poder, embora tivesse tido conscincia de que os
poderes eram poderes para o exerccio de actividades e tivesse distinguido no poder executivo um poder governamental e um poder
administrativo (1).
Como escrevia LoPES PRAA (seguindo SILVESTRE PINHEIRo-FERREIRA), o poder legislativo era a autoridade de fazer as leis
necessrias ao bem geral do Estado; o poder judicial tinha por objecto decidir quaisquer causas cveis e criminais por via de tribunais
revestidos de jurisdio contenciosa ou voluntria e cuja organizao devia ser regulada por lei; o poder executivo consistia na faculdade
de dispor das foras da comunidade a bem do cumprimento das legtimas decises dos diversos poderes do Estado (2) e se, como poder
(1) Cfr. JUSTINO DE FREITAS, op. cit., pags. 69 e 70; JOAQUim Toms LOBO DVILA, Estudos de Administrao, Coimbra,
1874, pgs. 61-62; LoPES PRAA, Estudos sobre a Carta Constitucional e o Acto Adicional de 1852, li, Coimbra,
1880, pgs. 5 e segs., 18 e segs., 79 e 80; MANUEL EMDIO GARCIA, Qp. cit., pgs. 33 e segs.; ALBERTO Dos REIS, Cincia
Poltica e Direito Constitucional, Coimbra,
1908, pgs. 157 e segs.; JOS TAVARES, Cincia do Direito Polico, Coimbra, 1909, p-s. 68 e segs.; MARNOCO E SOUSA,
Direito Poltico - Poderes do Estado, Coimo
bra, 1910, pgs. 53 e segs.; ROCHA SARAivA, Apontamentos de Direito Constitucional, Lisboa, 193 1, pgs. 72 e segs.
Para uma crtica diviso formal dos poderes e dos actos, v. MARNOCO E EDUSA, Constituio Poltica da Repblica Portuguesa Comentrio, Coimbra,
1913, pgs. 222-223.
(2) Estudos ..., li, cit., pg, 79 (naturalmente, refere-se ainda ao poder moderador).
Parte V - Actividade Constitucional do Estado
19
governamental gozava de ampla liberdade na escolha dos meios e modos de aco, j como poder administrativo executava e fazia
executar as leis segundo a direco superior expressa pelo governo do Estado (1).
111 - A Constituio autoritria de 1933 distancia-se das anteriores, desde logo por afastar a concepo de separao de poderes. Uma
primeira noo de funo administrativa decorre da competncia do Governo (autoriomizado frente ao Presidente da Repblica) no s para elaborar os decretos, regulamentos e instrues
para a boa execuo das leis (art- 108.0, ri. 3) mas tambm para supentender no conjunto da administrao pblica, fazendo
executar as leis e resolues da Assembleia Nacional (n. 4). E, igualmente pela primeira vez, fala-se em funo judicial (art. 115.) e,
aps a reviso operada pela Lei n. 1885, de 23 de Maro de 1935, em funo legislativa (art. 134., n. 4, ou, na ltima verso da
Constituio, art. 138-0, n. 2) (2).
IV - Na Constituio de 1976 (de que iremos citar o texto actual, com a enumerao de artigos resultante da ltima reviso) a despeito de
uma maior elaborao do seu texto, inexiste igualmente um tratamento sistemtico das funes do Estado.
0 art. 22 declara que o Estado e as demais entidades pblicas so civilmente responsveis, em forma solidria com os titulares dos seus
rgos, funcionrios e agentes, por aces ou omisses praticadas no exerccio das suas funes e por causa desse exerccio de que
resulte violao de direitos, liberdades e garantias ou prejuzo para outrem.
0 art. 111 ., proclamando o princpio da separao e da inter() Ibidem, pgs. 6-7.
(2) Cf. FEZAS VITAL, Direito Constitucional, apontamentos recolhidos por Joo Rui P. Mendes de Almeida e Jos Agostinho de
oliveira, Lisboa, 1936 e 1937, pgs. 177 e segs. e 307 e segs.; JOS CARLOS MOREIRA, Lies de Direito Constitucional, Coimbra,

1957, pg. 85; MIGUEL GALVO lk-LF-S, Direito Constitucional Porlugus Vigente - Sumrios Desenvolvidos, Lisboa, 197 1, pgs.
70 e SCg5.; MARCELLO CAETANO, Manual de Cincia Poltica e Direito Constitucional, li, 6. ed., Lisboa,
1972, pgs. 600 e segs., 651 e segs. e 663 e segs.; JORGE MIRANDA, Decreto, Coimbra, 1974, pgs. 8, 10 e 122 e segs.

20
Manual de Direito Constitucional
e soberania (1), implica, segundo GOMES dependncia dos rgos d
CANOTILHO, a articulao dos rgos e funes do Estado, sendo erenciado e funlcito falar-se de um
princpio organicamente refi4
cionalmente orientado (2). 0 que sejam, contudo, essa articulao e essa referncia de rgos e funes cabe
ao intrprete descobrir, com base em preceitos avulsos de sentido nem sempre inequvoco. de dificuldades
pode aqui partir-se da funPor ordem crescente ta para a legiso jurisdicional para a administrativa e, depois, des
lativa e a governativa.
A funo jurisdicional recebe uma definio expressa no art. 202., ri.< 2 (primitivo art. 206.1): Na
administrao da justia incumbe aos tribunais assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente
protegidos dos cidados, reprimir a violao da legalidade democrtica e dirimir os conflitos de interesses
pblicos e privados. Est a (tal como nos arts. 27., ri. 2, 29., ri. 1, 32., ri. 3, ete.) um princpio de
reserva absoluta de competncia dos tribunais, um princpio de reserva de jurisdio (3).
Um conceito de funo administrativa pode induzir-se do art- 199.0, o qual atribui ao Govemo no exerccio
de funes administrativas (a que se contrapem, nos arts. 197. e 19V, as funes polticas e
legislativas) a execuo das leis [alnea c)], a direco, a---superintendncia e a tutela, respectivamente, da
administrao
No art. 2.0, aps 1997, fala-se tambm em separao e interdependncia de poderes.
(2) Direito Constitucional, ct., pg. 682. V. tambm pgs. 676-677, 688 e 690 e segs. Cfr. NUNO PIARRA, A reserva de adminitrao, Lisboa, 1990 (sep. de
0 Direito), pg. 30, para quem, na Constituio, o princpio da separao de poderes est associado a uma caracterizao material das funes do Estado que, porm, no se esgota na
tripartio funcional legislao, execuo e jurisdio coincidente com a tripartio orgnica legislativo, executivo e judicial.
(1) V. CASTRO MENDES, Art. 206. (Funo jurisdicional), in Estudos sobre a Constituio, obra colectiva, i, Lisboa, 1977, pgs. 395 e 396; OLIVEIRA ASCENSO, A reserva
constitucional de jurisdio, in 0 Direito, 199 1, pgs, 465 e segs.; JORGE MIRANDA, Manual ..., v, cit., pgs. 232 e segs.; GOMES CANOTILiio e VITAL MOREIRA,
Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, 3. ed., Coimbra, 1993, pg, 792-, PAULO CASTRO RANGEL, Reserva de jurisdio - sentido dogmdtico e sentido jurisprudencial,

Porto, 1997.
Parte V -Actividade Constitucional do Estado
21
directa, da indirecta e da autnoma [alnea d)] e a prtica de todos os actos e a tomada de todas as
providncias neces i
sarias a promoao do desenvolvimento econmico-social e satisfao das necessidades colectivas [alnea g)]
(1). Assim como ele pode inferir-se
do art. 266.0, n. 1, ao estabelecer que a Administrao visa a prossecuo do interesse pblico; e ainda dos
arts. 227., ri. 1, alo
neas g), h), m) e o), 229., ri. 1, e 237.
Muito mais complexo o problema da funo legislativa. uNmoa odbesftiannte,o,raeaplrapria
Constituio que, sem nunca proceder a a presena de uma funo ou competncia

legislativa distinta da competncia poltica e da adm inistrativa (arts. 161.0, 198. e 228.), fala nas leis e nos
demais actnos do Estado, das regies autnomas e do poder local (art. 3., 3), divide os actos normativos em
actos legi slativos e em regulamentos (art. 112.0) e contm (2) numerosos preceitos de reserva de lei (v. g.,
arts. 4.0, 18.0, n.o 3, 87.0, ri. 2, e 102.0). Voltaremos ao assunto adiante.
F almnenotes,equreacnotorta pO;ex0 poltica stricto sensu ou governativa a cin cluso de partes (3) - a
sua noo h-de encontrar-se na sntese das competncias dos rgos polticos de soberania e das regies
autnomas [arts. 133., 134., 135., 167.0,
162.0, 163., 197.0 e 227., n.o 1, alneas r) a x)] (4).
V - Seria interessante comparar o constitucional ismo portugus com o de outros pases.
No caso do Brasil, por exemplo, verifica-se que a sua actual Constituio, de 1988, mantm a considerao
clssica dos trs poderes do Estado legislativo, executivo e judicirio (arts. 44. e segs., 76.` e segs. e 92.
(1) Cfr., neste sentido, quanto alnea g), Rui MEDEIROS, Estrutura e mbito da aco para o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido, in Revista de Direito
e Estudos Sociais, 1989, pg. 64.
(2) De resto, tal como as Constituies anteriores.
(3) Recorde-se ainda o direito de cidados de tomar parte na direco de assentos pblicos do pas (art. 48.>, ri. 1).
(4) Cfr. MARCELO REBELO DE SOUSA, Direito Constitucional, cit., pgs. 254 e segs.

22
Manual de Direito Constitucional
e segs.) - e que s, incidental mente, alude a funo (a funo jurisdicional no art. 127.`).
S. Ciass e funes iricao adoptada: funes fundamentais complementares, acessrias e atpicas
i - Na esteira da maior parte dos autores, assentamos (1) numa diviso tricotmica das funes do Estado - funo
poltica, funo administrativa e funo jurisdicional (2). E subdistinguimos na primeira a funo legislativa (legislatio) e
a funo govemativa ou poltica stricto sensu (gubernatio) consoante se traduz em actos normativos (directa ou
indirectamente, explcita ou implicitamente) e em actos de contedo no normativo.
Para tanto, sempre sem laivos de originalidade, consideramos quer critrios materiais quer critrios formais e orgnicos.
Ou seja: caracterizamos as funes em razo dos fins ou do objecto dos actos por que se desenvolvem, em razo dos seus
modos e formas de manifestao e em razo dos rgos e das instituies atravs das quais so praticados esses actos.
Mas esta tripartio no esgota, nos nossos dias, as actividades do Estado ou no as reflecte com suficiente clareza e
homogenei1
dade. E mister ter em conta zonas de fronteira entre aquelas trs funes fundamentais e at funes complementares,
acessrias ou atpicas.
(1) Desde o estudo Chefe de Estado, Coimbra, 1970, pg. 24, nota.
Como se v, seguimos de perto BURDEAU (e, mais remotamente, LoCKE), (2)
mas autonomizando a funo jurisdicional (como bem parece indispensvel).
Cfr., na doutrina portuguesa, ROCHA SARAIVA, Construo jurdica ..., li, cit., pg. 49; ARMANDO MARQUFs GUEDES, As funes do
Estado contemporneo e os pri .no
cpios fundamentais da reforma administrativa, Lisboa, 1968, pg. 6; AFONSO QUEIR, A funo administrativa, in
Revista de Direito e Estudos Sociais, 1977, pg. 2; MARCELO REBELO DE SOUSA, Direito Constitucional, cit., pgs. 247 e segs.,
e Estado, in Dicionrio Jurdico da Adininistrao Pblica, iv, pgs. 217 e seus. (este Autor agrupa a funo poltica e a
legislativa na rubrica de furies independentes e dominantes e a funo jurisdicional e a administrativa na de funes
dependentes ou subordinadas).
Parte V - Actividade Constitucional do Estado
23
II - Eis o quadro classificatrio fundamental:
FUNES
CRITRIOS
CRITRIOS
CRITRIOS
ORGNICOS
MATERIAIS
FORMAIS

Funo poltica
Definio primLiberdade ou disrgos (polticos

(legislativa e goverria e global do intecricionariedade


ou governativos) e
nativa ou poltica
resse pblico; intermxima, o que no
colgios em conexo
Stricto SeILVU)
pretao dos fins do
si.-nifica n,orassubordirecta com a forma

Estado e escolha dos


dinao a re- jure o sistema de
meios adequados
icas (s da Consti- vemo go
para os atingir;
tuio, desde logo);
- Havendo pludireco do Estado
liberdade de escolha,
ralidade de rgos,
seno quanto ao conausncia de hierartedo, pelo menos
quia e apenas relaquanto ao tempo e
es de responsabis circunstncias, ou
lidade poltica
no havendo esta
(v- 9-, promulgao

obrigatria), ausncia de sanes jurdicas especficas


Funo adminisSatisfao cons- Iniciativa (indo
Dependncia
trativa
tante e quotidiana
ao encontro das
funcional, com
das necessidades
necessidades)
sujeio, no interior
colectivas; prestao
- Parcialidade
de cada sistema ou
de bens e servios
(na prossecuo do
aparelho de rgos
interesse pblico), o
e servios, a ordens
que no impede
e instrues (hierarimparcialidade no
quia descendente) e
tratamento dos para recurso hierrquico
ticulares (1)
(hierarquia ascendente)

- Coordenao e
subordinao, com
mais ou menos centralizao e concentrao ou descentralizao e desconcentrao

(1) Imparcialidade significa que a Administrao, porque prossegue o interesse pblico, no apoia, no favorece, no
auxilia nenhum interesse particular, assim como no tem de se lhe opor por razes diversas do bem comum (Manual ...,
iv, ciL, pg. 223, e autores citados; cfr., recentemente, MARIA 7_--RESA DE MELO RIBEIRO,
0 princpio da imparcialidade da Administrao Pblica, Coimbra, 1996).

24
Manual de Direito Constitucional
FUNES
CRITRIOS MATERIAIS
CRITRIOS FORMAIS
CRITRIOS ORGNICOS
Funo jurisdicional
Declarao do direito; deciso de
- Passividade (implicando necessi- Indeperidncia de cada rgo, sem rejuzo de
questes jurdicas, seja em concreto
dade de pedido de outra entidade, defirecurso P
para rgos superio(hierarquia
perante situaes de vida, seja em abstracto
nio do objecto do processo atravs do pedido e necessiaperes
nas ascendente)
- Em princpio,
dade de deciso)
atribuio a rgos
- Imparcialiespecficos, os tridade (posio super
bunais, formados juizes (1)
partes)
por
111

As funes correspondem os seguintes grandes tipos de actos do Estado, de actos jurdico-pblicos:

Funo
Leis Constitucionais - Actos constituintes e leis de reviso
legislativa de
constitucional
- Actos
contedo

1
De eficcia externa - Leis Stricto
normativo Leis
Leis InfraconstituSemw
cionais
De eficcia interna - Regimentos de

o ,o
11:
rgos polticos

. w_
f unao
o
,o U

,o
C>
poltica
Funo vernativa ou
90
stricto sensu
Actos do povo activo
Eleies Referendos
Actos de Direito Interno
- Actos de
Actos
contedo no normativo - Actos
Actos dos rgos governativos
Actos polticos Stricto Sensu ou de Governo
de Direito Internacional

Polticos
(1) V. a sntese dada no acrdo ri. 33196 do Tribunal Constitucional, de 17 de Janeiro de 1996, in Dirio da
Repblica, 2. srie, ri. 102, de 2 de Maio de 1996: tribunal o rgo de que titular um juiz ou um colgio
de juizes que, a requerio
mento de pessoa singular ou colectiva, atravs de um procedimento imparcial e independente, decide, com
fora obrigatria para os interessados, os factos integradores dos respectivos direitos e obrigaes, ou que
fundamentam a acusao penal, aplicando-lhes o direito pertinente.
Parte V - Actividade Constitucional do Estado
25
Funo admini.- trativa
Actos de contedo normativo
Actos de contedo no normativo
Funo jurisdicional
- Actos Jurisdicionais ou Sentenas Latissimo Se,,?,yu
Actos externos - Regulamentos
Actos internos - Instrues, estatutos, regimentos de r-os administrativos, regulamentos internos de servios
Uni .laterais (por imposio de autoridade) - Actos administrativos, outros actos da Administrao
Bilaterais (convencionais) - Contratos administrativos (ou, mais amplamente, contratos pblicos)
Actos de contedo normativo - declaraes de inconstitucionalidade e de ilegalidade (e at h pouco tempo assentos)
Actos de contedo no normativo - Sentenas Medio SerLvu (sentenas e acrdos) e decises interlocutrias

IV - Olhando para o esquema de actos jurdico-pblicos acabado de apresentar, Verifica-se que no exerccio
de qualquer das trs Z:I

funes do Estado Se Praticam actos nor-mativos. Eles no SC reduzem s leis, nem sequer aos
regulamentos.
orandes

que deve, Porm, entender-se Por acto normativo ou por norma jurdica (que o Contedo ou o resultado do
acto normativo)?
0

Em estrito plano doutrinal - Porque, COMO se mostrar na altura


1.

propria, outra pode ser a perspectiva funcional Ou juspositiva parece prevalecer a tendncia no sentido de
norma significar regra, critrio, prescrio (como se queira) com caractersticas de generalidade e, na maior
parte das vezes, de abstraco. No entanto, Ml_ tiplas so as divergncias, reais ou aparentes, acerca do que
sejam essas caractersticas (2).
Generalidade equivale a Pluralidade de destinatrios? A pluralidade indefinida? A indeterminao ou a
indeterminabil idade? A mera no individualizao? Refere-se a uma categoria de pessoas? Consiste, afinal,
em abstraco? E, por seu turno, reconduz-se abstraco a
() Tambm Possvel inserir aqui convnios ou protocolos entre entidades administrativas, pois tudo corre
ainda no interior da Administrao,
Cfr., por todos, MARCELLO CAETANO, op. cit., 1, pgS. 199 e segs.

26
Manual de Direito Constitucional
indeterminao de facto ou de situaes a regular? Ou a tipicidade, ou a hipoteticidade, ou a futurabilidade,
etc.?
No cabe no escopo do presente manual a anlise de to intrincada problemtica, mais do foro da Teoria
Geral do Direito do que do Direito constitucional. Toma-se indispensvel, apesar disso, aduzir uma, opinio,
definir um entendimento que sirva de pressuposto de subsequentes consideraoes.
Ora, tambm para ns, acto normativo , em princpio, acto de contedo geral, se bem que a generalidade
no seja dele exclusiva e se depare, outrossim, no acto administrativo geral (1) e, porventura, at em certos
actos polticos ou de governo.
No acto normativo, os destinatrios so indefinidos, indeterminados ou indeterminveis, e recortam-se em
abstracto, sem acepo de pessoas. J no acto administrativo geral (v. g_ a abertura de um concurso, o anncio
de uma hasta pblica, talvez um plano de urbanizao), por mais alargados que sejam os destinatrios, eles
circunscrevem~se e so sempre determinveis a posteriori, pois no momento da execuo do acto procede-se
sua individualizao, tendo em conta os respectivos interesses mais ou menos diferenciados (2) (3).
A generalidade inerente norma liga-se a no instantane idade, a repetitividade, a uma dimenso temporal, a
uma pretenso imanente de durao (FORSTHOFF), a uma vigncia sucessiva (GOMES CANOTILHO). A norma aplicase um nmero indefinido de vezes a uma pluralidade de pes(1) Curiosamente no contemplado no conceito de acto administrativo do art. 120. do Cdigo do
Procedimento Administrativo.
Cfr., entre ns, MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, 1,
10. ed., Lisboa, 1973, pg. 437; AFONSO QUEIR, Lies.--- pgs. 410 e segs., e
7oria dos Regulanientos, in Revista de Direito e Estudos Sociais, 1980, pgs. 2 e 3; ROGRIO SOARES, Direito
Administrativo, Coimbra, 1978, pgs. 81 e segs.; ALVES CORREIA, 0 plano de urbaniZao e o princpio da
igualdade, Coimbra, 1990, pgs. 233 e segs.; GOMES CANOTILHO, anotao ao acrdo do Supremo Tribunal
Administrativo (1. Seco) de 11 de Maio de 1989, in Revista de Legislao e de Jurisprudncia, n. 3790,
pg. 19. Noutros pases, cfr., por todos, ALDo SANDULU, Sugh atti aniministravi generali a contenuto non
norniativo, in Scritti giuridici in niernoria di V E. Oriando, obra colectiva, ii, Pdua, 1957, pgs. 449 e seggs.
(2)

(3) Diferente o acto administrativo de eficcia em relao a terceiros: cfr. VASCO PEREIRA DA SiLvA, Em busca
do acto administravo perdido, Lisboa, 1995, pgs. 450 e seggs.
Parte V - Actividade Constitucional do Estado
27
soas, o acto administrativo geral uma S Vez (MICHEL FRomoNT). A execuo da norma no a esgota, nem
a consome; afirma-a (GARCIA DE ENTERRA). Pelo contrrio, o acto administrativo geral esgota-se numa
nica aplicao o
(ou com uma nica aplicao a cada um dos destinatrios). E mutatis mutandis isso ainda que acontece com
actos polticos de eficcia geral (como a marcao de eleies) ou de execuo diferida como o programa do
Governo (arts. 188.`, 189.` e 192.), que se vai cumprindo e, portanto esgotando, enquanto se vo realizando
as medidas que contm (1).
A norma envolve a distino entre o momento da sua emanao, e o momento do seu cumprimento (2); um
padro de comportamento e de soluo, um quadro de referncia que, estabelecido agora, se projecta no

tempo (em geral, no tempo futuro), mais ou menos distante ou imediato; e, precisamente por isso, uma norma
pode dirigir-se a um nico destinatrio de cada vez (como sucede com qualquer norma sobre um rgo
singular ou sobre o seu titular).
Resta sublinhar as notas peculiares do acto legislativo, no confronto dos demais actos normatvos. Em
consequncia da sua insero na funo poltica, s o acto legislativo compreende - sem embargo de alguns
limites - livre iniciativa, livre escolha
Z> 1 do objecto, livre conformao do contedo e livre modlficab 1lidade (3) (e da implicaes na prpria
generalidade, para quem aceite esta nota).
Quanto abstraco como caracterstica do objecto ou do contedo do acto normativo, ninguem contesta ser
incindvel do regulamento. gerais No da lei, porque h, a par das leis gerais e abstractas, certas leis
e concretas - as chamadas leis-medidas, as leis de amnistias, as leis oramentrias, a que iremos aludir num
prximo captulo.
6. A funo poltica
1 - Porque se trata de funes do Estado, a configurao de cada uma das funes acabadas de esquematizar
em qualquer Estado em
Cfr. infra.
Estamos raciocinando no mbito dos actos do Estado, A norma de origem consuetudinria justificaria outras
reflexes.
(2)

(3)

Cfr. BARBOSA DE MELO, op. cit., pgs. 28 e segs.

28
Manual de Direito Constitucional

concreto relaciona-se com a forma - unitria ou complexa - de enlace de povo, poder poltico e
territrio e com a ideia de Direito a dominante, com a sua Constituio. Para l de tudo quanto se
encontre de comum, observam-se iniludveis variaes e inflexes de pas para pas, e em cada pas
ao longo dos tempos; observam-se quanto aos fins e estrutura dos actos e quanto aos rgos
competentes para os emanar.
Mais ainda, o especfico da funo poltica reside na sua incindibilidade total da forma e do sistema
de governo (1). .Se os rgos administrativos e os jurisdicionais se aproximam, mais ou menos,
por toda a parte, j as instituies polticas so apenas aquelas que a Constituio cria - e a
Constituio tem, necessariamente, de as criar e regular, sob pena de sua inefectividade - e, em
cada caso, em sintonia com a forma e o sistema de governo constitucionalmente consagrados.
E oposta a organizao poltica em monarquia absoluta e em democracia representativa, e nesta e
em governo leninista ou em governo fascista. 0 povo activo ou eleitorado somente adquire
relevncia (ou relevncia plena) em democracia representativa. E no menos sensveis vm a ser as
diferenas de papel e de poderes de Parlamento, Presidente da Repblica e Governo em sistema
parlamentar, em sistema -presidencial e em sistema sem,- presidencial.
11 - Reconhecemos o risco de, com a associao das funes legislativa e govemativa, se afectar o
sentido mais tradicional de lei (que a liga a racionalidade e a permanncia) ou se vir a
instrumentaliz-la ao servio desta ou daquela ideologia (2).
Entretanto, seguro que a lei sempre esteve inserida, directa ou indirectamente, consciente ou
inconscientemente, nas referncias
(1) Sobre estes conceitos, v. Manual ..., iii, cit., pgs. 254 e 255, e Cincia Poltica - Formas de
Governo, Lisboa, 1996, p-. 35.
(2) Cfr., por exemplo, CASTANHEIRA NEVES, A
Coimbra, 1993, pg. 3.

reduo poltica do pensantento metodolgico-juridico,

Parte V - Actividade Constitucional do Estado


29

e nas opoes fundamentais da vida colectiva e que, sobretudo no sculo xx, sofre o impacto das
variveis conjunturas polticas (1) (2). De resto, a lei no se confunde com o Direito; ela apenas,
em cada instante, uma das suas expresses e o Direito envolve-a e ultrapassa-a (3).
Por outro lado, a funo govemativa participa dos mesmos valores e do mesmo enquadramento
institucional da funo legislativa. Nenhuma das decises em que se desdobra pode aperceber-se ou
deixar de ser apreciada sua margem (4).
7. A funo administrativa e a funo jurisdicional
I - Atravs da funo administrativa realiza-se a prossecuo dos interesses pblicos
correspondentes s necessidades colectivas
1

prescritas pela lei, sejam esses interesses da comunidade poltica como um todo ou com eles se
articulem relevantes interesses sociais diferenciados (5)
Na funo jurisdicional define-se o Direito (juris dictio) em concreto, perante situaes da vida
(litgios entre particulares, entre entidades pblicas e entre particulares e entidades pblicas, e
aplicao de sanes), e em abstracto, na apreciao da con s ttuc ional idade e da legalidade de
normas jurdicas.
(1) Neste sentido, entre tantos, CASTANHEIRA NEVES, 0 instituto ..., cit., PAF90. 487; NUNO PIARRA, A
separao .... cit., pgs. 254 e segs.; OU MANUEL
NSO VAZ, Lei

e reserva da lei - A causa da lei na Constituio portuguesa de 1976, Porto, 1992,


pgs. 499 e segs.
(2) Uma

lei aprovada por certa maioria parlamentar ter certa orientao; se fosse aprovada por
outra maioria, poderia ter um sentido completamente diverso.
(3) Assim,

A Revoluo de 25 de Abril e o Direito Constitucional, Lisboa,


1975, pgs. 19-20.
(4) Ck CRISTINA QUEIROZ, Os Actos Polticos no Estado de Direito, Coimbra,

1990, pgs. 65 e segs., 107 e segs. e 146 e segs.


() No primeiro termo trata-se de administrao do Estado, directa ou indirecta; no segundo, de
administrao autnoma (autarquias locais, associaes pblicas, universidades pblicas). V.
Manual ..., 111, cit., pgs. 207 e segs.
(6) Cfr- j JUSTINO DE FREITAS, op. cit.,

pg. 3 1.

Manual de Direito Constitucional

Donde:
-0 interesse pblico como causa dos actos da funo adrninistrativa; e o cumprimento das normas jurdicas como causa dos actos da funo jurisdicional
Uma postura essencialmente volitiva e prospectva a da administrao; e uma postura
essencialmente intelectiva e retrospectiva a da jurisdio;
Na funo administrativa, o predomnio da componente autoritria, mesmo se tem de se
compaginar com a crescente afirmao de garantias dos administrados (arts. 267.0 e 268. da
Constituio) e com forinas associativas de organizao (2); e na funo jurisdicional a presena do
princpio do contraditrio (art- 32.0, n.o 5), mesmo se nem sempre o processo concebido COMO
Processo de partes;
A maior liberdade relativa dos rgos da funo administrativa, com gradaes vrias no caso do
chamado poder discricionrio, ainda que o princpio da legalidade, mais do que compatibilidade,
implique conformidade dos actos com a lei (3) e nunca o interesse pblico se lhe possa sobrepor
(4).
(art. 266.0 da Constituio)
Vale a pena evocar aqui palavras de MARCELLO CAETANO:
a) Quando est em causa um conflito de interesses, quer se trate de dois interesses privados, quer
de um interesse privado e de um interesse pblico,
as adjectivas). Ou Cfr. Contributo ..., cit., pg. 223 (em relao a nomi
acrdo n. l0485 do Tribunal Constitucional, de 26 de Junho de 1985 (in Acrdos do Tribunal
Constitucional, v, pg. 639); ao passo que o mediuni da jurisdio a vontade da lei (concretizada
no apuramento da concluso decisria a partir das premissas previamente enunciadas do silogismo
judicirio), o niediuni da administrao a vontade prpria (o que pressupe a possibilidade de
agir sobre as vrias alternativas propostas pela lei).
(1) V. o nosso estudo As associaes pblicas no Direito portugus, Lisboa,
1985.
(3) Cfr. ANDR GONALVES PEREIRA, Erro e ilegalidade no acta administrativo, Lisboa,
1962, pgs. 37 e segs.
(4) Cfr., por todos, SRVULO CORREIA, Legalidade e autonomia contratual nos contratos
adininistrativos, Lisboa, 1987, niaxinie pgs. 188 e segs.
Parte V - Actividade Constitucional do Estado
31

a execuo da lei exige prvia definio do interesse que disfruta da proteco jurdica para assim
se deslindar o conflito. 0 essencial verificar as circunstncias em que o problema se pe, definir
com preciso os elementos de facto constitutivos da hiptese, para depois se fazer justa aplicao
do Direito. 0 rgo do Estado executor da lei procede sobretudo mediante operaes intelectuais:
verifica os factos e ajusta-lhes o Direito aplicvel.
Tal modo de executar a lei exige perfeita imparcialidade do rgo de execuo: este no deve estar
de modo nenhum interessado no conflito (ningum pode ser juiz em causa prpria) e no deve
resolver sem ouvir todos os interessados. Por outro lado, a prpria natureza deste processo
a ir exige que o rgo de execuo s actue quando lhe seja pedido z
dor um dos interessados, pelo menos. Estas regras observam-se mesmo quando o conflito se d
entre interesses representados pelo prprio Estado e outros quaisquer: o rgo competente para
aplicar a lei tambm se h-de mennStied)era espearairalo, scoinmtepe sindso a o oEagdoo q0
Ministrio Pblico, geralco rerpirm ntc ret quoeutr str uer fazer valer.
Imparcialidade e passividade so, pois, as caractersticas do processo jurisdicional da execuo
das leis.
b) Mas o Estado promove e assegura a execuo das leis sem esperar que do choque de interesses
resultem conflitos em que duas ou mais par tes reivindiquem a proteco jurdica na convico de
lhes ser devida.
0 Estado tem rgos que tomam a iniciativa da realizao dos comandos legais, directamente ou
mediante a orientao da conduta dos particulares. E nesses casos os rgos do Estado procedem
como se fossem eles prprios os titulares dos interesses que a lei quer ver em aco, agindo como
partes nas relaes com os particulares, isto , com parcialidade. 0 Estado no espera que lhe
venham pedir que intervenha para executar a lei: aproveita faculdades legais, usa os seus poderes,
cumpre os seus deveres, escolhendo quando lhe seja possvel as oportunidades de interveno e
determinando-se nela por motivos de convenincia. Assim, as decises ou operaes de vontade
predominam sobre os julgamentos ou operaes de inteligncia. E o Estado, na medida em que se
proponha realizar os seus interesses, pode entrar em conflito com outros interessados.
Parcialidade e iniciativa aparecem-nos agora como caractersticas do processo administrativo da
execuo das leis (1) (2).
(1) Direito Constitucional, i, cit., p-s. 208 e segs.
(2) Sobre a funo jurisdicional, v. ainda na doutrina portuguesa das ltimas dcadas, JOS
CARLOS MOREIRA, Op. cii,, pgs. 376 e segs.; CASTRO MENDES,

32
Manual de Direito Constitucional
II - Para se compreender melhor o alcance das duas funes no mbito do ordenamento jurdico, importar acrescentar trs
pontos.
Em primeiro lugar, no deve tomar-se letra ou exagerar-se o seu carcter executivo, pois numa e noutra tambm se
encontram momentos ou elementos irredutveis de criao, de interveno constitutiva ou de densificao de normas:
basta pensar na emanao de regulamentos independentes ou autnomos (adstritos a uma pluralidade no especificada de
leis, e no a esta ou quela lei) (1) e na elaborao jurisprudencial do Direito C).
0 direito de aco judicial, Lisboa, 1959, pgs. 286 e segs.; ALBERTO XAVIER, o processo administrativo gracioso,
1967, pgs. 40 e segs.; JORGE MIRANDA, Contributo ..., cit., pgs. 221 e segs.; Rui MACHETE, Contencioso
administrativo, in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, li, pgs. 734 e segs.; AFONSO QUEIR, Lies ..., cit.,
pgs. 36 e 43-44; MiGuEL TEIXEIRA DE SOUSA, Sobre a teoria do processo declarativo, Coimbra, 1980, pgs. 19 e
segs.; Joo BAPTISTA MACHADO, Jurisprudncia, in Polis, iii, pgs. 844 e segs., e Introduo ao Direito e ao
Discurso Legitimador, Coirribra, 1983, pgs. 139 e segs., maxime 146, OLIVEIRA AscENsO, Os Acrdos com Fora
Obrigatria Geral do Tribunal Constitucional como Fonte de Direito, in Nos Dez Anos da Constituio, obra colectiva,
1987, pgs. 255 e segs.; ANTNIO MARTINEZ VALADAS PRETO, Jurisdio, in Dicionrio Jurdico da
Administrao Pblica, v - pgs. 319 e segs. Na doutrina de outros pases, v., a ttulo de exemplo, VOrdinamento
Giudizirio, obra colectiva ed. por Alessandro Pizzorusso, Bolonha, 1974, pgs. 139 e segs.; IGNACIO DE OTro,
Estudios sobre el Poder Judicial, Madrid,
19.89, pgs. 17 e segs.; ou DomINIQUE DAMBRA, Lobjet de Ia fonction juridictionnelle: dire le droit et trancher les
litiges, Paris, 1994.
0 tema tem sido objecto de mltiplos acrdos do Tribunal Constitucional, entre os quais: acrdo n. 365/91, de 7 de
Agosto de 1991, in Dirio da Repblica,
2. srie, n.` 196, de 27 de Agosto de 1991; acrdo n. 52/92, de 5 de Fevereiro de 1992, ibidem, 1. srie-A, n. 62, de
14 de Maro de 1992; acrdo n. 179/92, de 7 de Maio de 1992, ibidem, 2. srie, n.` 216, de 18 de Setembro de 1992;
acrdo n. 331/92, de 21 de Outubro de 1992, ibidem, 2. srie, n. 264, de 14 de Novembro de 1992; acrdo n.`
394195, de 27 de Junho de 1995, ibidem, 2. srie, n. 264, de 15 de Novembro de 1995; acrdo n.` 630/95, de 8 de
Novembro de 1995, ibideni, 2. srie, n. 92, de 18 de Abril de 1996; acrdo n. 496/96, de 20 de Maro de 1996,
ibidem, 2. srie, n.` 164, de 17 de Julho de 1996.
(1) JORGE MIRANDA, Regulamento, in Polis, v, pg. 268(2) Cfr. OLIVEIRA AsCENSO, 0 Direito - Introduo e Teoria Geral, 9. ed., Coimbra, 1995, pg. 303. Mais
amplamente, V. MAURO CAPPELLETTi, Giudici Legislatori?, Milo, 1984, OU PAULO OTERO, Op. Cit., i, pgs. 45
e segs., e autores citados. e,
Sobre a diferena entre a criao legislativa e a criao jurisdicional do Direito, V. CASTANHEIRA NEVES, 0 instituto ..., cit.,
pgs. 403 e segas.
Parte V -Actividade Constitucional do Estado
33
Tal Como, em contraparuda, se a le 1ordinria no pode conceber-se como mera execuo da Constituio, no raro
aparece referida a certas e determinadas normas constitucionais, para as regulamentar (no domnio dos direitos, liberdades
e garantias) ou para as concretizar e lhes conferir exequibilidade (no domnio dos direitos economicos, sociais e culturais)
(1); e h quem fale em imposies legiferantes (2).
Se bem que o poder poltico se ostente de modo mais forte, mais intenso e mais impressivo na feitura das leis e nas
decises de governo, no deixe de se manifestar igualmente na funo adminisc Zn
trativa e na funo jurisdicional. Sociologica e juridicamente, a Administrao apresenta-se como poder (3). E o poder do
juiz no , de jeito algum, um poder nulo ou neutro como supunha MONTESQUIEU (4); muito menos o do juiz
constitucional (5). A justia administrada em nome do povo (art. 202., ri. 1), o que significa que o juiz se deve fazer
tambm intrprete da inteno jurdico-social da comunidade (6).

To pouco pode ignorar-se a significao poltica que assumem IZ, muitos dos actos tanto da funo administrativa
(quando provenien(1) Cfr. Manual ..., li, 3. ed., Coimbra, 1991, pgs. 70, 246 e segs. e 507 e segs., e iv, cit., pgs. 277 e 278.
(2) GOMES CANOTILHO, Constituio dirigente ..., cit., pgs. 313 e segs. Sobre as relaes materiais entre
Constituio e lei, pgs. 215 e segs.
(3) Ck MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, i, cit., pgs. 15 e 16; PAULO OTERO, Op. cil.,
pgs. 31 e segs. e 109.
Como parcela do poder poltico, o poder administrativo funda-se na Constituio (arts. 3. e 266.>, n. 2), mas atravs da
lei (ainda art. 266., n. 2); e, por isso, salvo em casos contados, vedado aos rgos administrativos deixar de cumprir
preceitos legais a pretexto da sua inconstitucionalidade. V. Manual ..., li, cit., pgs. 431 e segs., e iv, cit., pgs. 281 e segs.
(1) De lEsprit des Lois, cap. vi do livro xi (consultmos a edio de GONZAGUE TRUC, Paris, 1961, 1, pg. 165).
(5) Cfr., por todos, VOrdinamento, giudizirio, cit., pgs. 205 e segs.; MICHEL TROPER, Fonclion juridiclionnelle ou
pouvoir judiciaire?, in Pouvoirs, 16, 198 1, pgs. 5 e segs.; ou GOMES CANOTILHo, Direito, direitos, Tribunal,
tribunais, in Porlugal - 0 sistema poltico e constitucional - 1974-1987, obra colectiva, Lisboa,
1989, pgs. 901 e segs.
(6) CASTANHEIRA NEVES, 0 instituto ..., cit., pgs. 422-423.
3 - Manual de Direito Constitueional, V

34
Manual de Direito Constitucional
tes do Governo ou de rgos electivos de entidades descentralizadas) como da funo jurisdcional (v. g., actos de
fiscalizao abstracta, preventiva ou sucessiva, de constitucional idade ou de jurisdio relativa a crimes de
responsabilidade de titulares de cargos polticos). Isto ainda sem atender s precompreenses, conotaes ou
implicaes metajurdicas a que nunca conseguem subtrair-se os titulares de rgos de uma e outra funo (1).
8. Zonas de fronteira e funes complementares, acessrias e atpicas
I - Os actos prprios de cada funo devem provir, em princpio, de rgos distintos. Todavia, encontram-se - no
Direito portugus como noutros - algumas interpenetraes e inevitveis zonas cinzentas.
Refira-se, por um lado:
A justia administrativa (ou, talvez melhor, a administrao jurisdicionalizada), por meio da qual a
Administrao pblica chamada a proferir decises essencialmente baseadas em critrios de justia material (2) (3).
(1) Cfr., por exemplo, MARTIN SHAPIRO, Couris - A Coniparative and Political Analysis, Chicago e Londres, 198 1.
(2) FREITAS Do AMARAL, Direito

Administrativo, policopiado, ii, Lisboa, 1988, pgs. 180 e segs. Alude notao dos
funcionrios pblicos pelos superiores hierrquicos, graduao da pena em processo disciplinar, classificao dos
alunos nos exames escolares e dos candidatos nos concursos pblicos de recrutamento ou provimento, classificao
das propostas em concurso pblico para adjudicao de contratos, apreciao de queixas e reclamaes de particulares,
deciso de recursos hierrquicos e tutelares.
(3) A

perda de mandato de titulares de rgos das autarquias locais por deliberao dos mesmos rgos poderia tambm
incluir-se nesta categoria se no fosse inconstitucional, por se traduzir em sanes que pem em causa o direito de acesso
a cargos pblicos (art. 50. da Constituio) e levar o risco de a maioria destituir representantes da minoria. Porm, o
Tribunal Constitucional admite-a: v. acrdo ri. 573/96, de 16 de Abril de 1996, in Dirio da Repblica, 2. srie, n.`
165, de 18 de Julho de 1996.
Parte V -Actividade Constitucional do Estado
35
Por outro lado, mencionem-se:
A jurisdio voluntria (arts. 1409.` e segs. do Cdigo de Processo Civil), que consiste em actos substancialmente
administrativos revestidos de forrna judicial (1);
A verificao pelo Tribunal Constitucional de certos factos e actos respeitantes ao Presidente da Repblica e a candidatos
a Presidente da Repblica [art. 223., ri. 2, alneas a), b) e d), da Constituio);
- A admisso pelos tribunais das candidaturas a titulares de rgos electivos (2);
- A elaborao pelo Tribunal Constitucional e pelo Tribunal de Contas de regulamentos internos necessrios ao seu bom
funcionamento [arts. 36., alnea b), e 106.- na redaco da Lei ri. 88195, de 1 de Setembro - da Lei ri. 28/82, de 15 de
Novembro; e art. 6.`, alnea a), da Lei ri. 98/97, de 26 de Agosto] (3);
- Os actos produzidos ao abrigo das competncias administrativas dos presidentes dos tribunais (art. 86. da Lei ri.
49/88, de 19 de Abril, na redaco dada pela Lei ri. 24192, de 20 de Ag Sto) (4);
t>O

Em geral, os actos de execuo pelos tribunais das suas prprias decises.


Cfr., por exemplo, entre ns, CASTRO MENDES, Manual de Processo Civil, Lisboa, 1963, pgs, 40 e segs.; ALBERTO
XAVIER, op. cit., pgs. 23 e segs.; Rui MACHETE, Contribuio para o estudo das relaes entre o processo administrativo
gracioso e o contencioso, Lisboa, 1969, pgs. 37 e segs.; ANTUNES VARELA C SAMPAIO E NORA, Manual de Processo Civil,
Coimbra, 1984, pgs. 65 e segs.; LEBRE DE FREITAS, Introduo ao processo civil, Coimbra, 1996, pgs. 50 e segs.

(2) Quanto

ao Presidente da Repblica e quanto aos Deputados ao Paria~ mento Europeu, perante o Tribunal
Constitucional [arts. 8.`, alnea a), e 92.` e segs. da Lei ri. 28/82 e art. 9. da Lei ri. 14/87, de 29 de Abril,
respectivamente]. Quanto aos Deputados Assembleia da Repblica e s assembleias legislativas regionais dos Aores e
da Madeira e quanto aos titulares de rgos das autarquias locais, perante os tribunais judiciais (arts. 23. e segs. da Lei
ri. 14179, de 16 de Maio, arts. 14. e segs. do Decreto-Lei n. 318-E/76, de 30 de Abril, arts. 23.` e segs. do Decreto-L.,-i nf 267180, de 8 de Agosto, e arts. 17.` e segs. do Decreto-Lei ri. 701-13176, de 29 de Setembro, respectivamente).
(3) Mais

amplamente, no Brasil, compete privativamente aos tribunais elaborar os seus regimentos internos, dispondo
sobre a competncia e o funcionamento dos resPectivos rgos jurisdicionais e administrativos [art. 96., ti, alnea a), da
Constituio).
(4) A

par da administrao judiciria integrada no Ministrio da Justia.

36
Manual de Direito Constitucional_
Por outro lado, ainda:
- A verificao dos poderes dos Deputados Assembleia da Repblica (art. 2.` do Regimento) (1); blica, eventual- A deciso do Presidente da Assembleia da Rep
mente com recurso para o Plenrio, sobre a admisso ou a rejeio de projectos e propostas de lei tendo em conta a sua conformidade
com a Constituio (arts. 138. e 139.` do Regimento).
Por significativos que sejam estes actos, no so eles que individualizam as funes do Estado ou que afectam o ncleo especifi~ cador
dos rgos a que so cometidos. Do que se trata ou de aproveitar caractersticas, requisitos ou garantias formais de certa actividade em
nome de outros princpios poltico-constitucionais, ou de proporcionar condies para o cabal exerccio de certa funo, ou de praticar
actos complementares de actos prprios de certa funo, a ela indispensveis (I). E, evidentemente, uma coisa a funo; outra coisa a
competncia de um rgo, na qual podem entrar faculdades decorrentes de funes diversas.
Il - No obstante, cumpre reconhecer que nem todos os actos e actividades do Estado se reconduzem s funes fundamentais ou
clssicas.
E o que sucede com o parecer do Tribunal de Contas sobre a conta geral do Estado [art. 214., ri. 1, alnea a), da Constituio],
destinado a habilitar a Assembleia da Repblica a melhor exercer a sua (3).
fiscalizao poltico-financeira [art. 162., alnea Ifl
E o que sucede, sobretudo, com a actividade do Ministrio
(1) Cfr. JORGE MIRANDA, Deputado, Coimbra, 1974, pgs. 19 e 20, e autores citados.
(2) Cfr. MARCEL WALINE, lmenis dune thorie de Ia juridiction constitulionnelle en droit positif franais, in Revue du droit
public, 1928, pgs. 441 e segs .; SALVATORE CARBONARO, Nozione e limiti della interferenza funzionale - analisi e sistema delle
fun--ioni, Florena, 1950; ou, sobre a jurisdicionalizao de determinadas funes, GOMES CANOTILHo e VITAL MOREIRA, Op.
cit., pg. 793(3) Cfr. SOUSA FRANco, Finanas Pblicas e Direito Financeiro, 1, 4. ed., Coimbra, 1992, pg. 46 1; TEIXEIRA RIBEIRO, Lies
de Finanas Pblicas, 5. ed., Coimbra, 1995, pg. 130.
Parte V - Actividade Constitucional do Estado
37
Pblico em processo penal (art. 219.0, rLO 1), que no se integra nem na administrao - apesar da iniciativa - nem na jurisdio apesar
de actividade estruturalmente conexionada com a dos tribunais (1).
1Com efeito, o Ministrio Pblico no aparece a como parte no sentido de defender um interesse contraposto ao do arguido (2); antes,
deve colaborar com o tribunal na descoberta da verdade e na realizao do direito, obedecendo em todas as intervenes processuais a
critrios de estrita objectividade (art. 53., ri. 1, do Cdigo de Processo Penal), tendo, inclusive, legitimidade para recorrer no exclusivo
interesse do arguido [art. 401., n. 1, alnea a)]. E, dotado de estatuto prprio e de autonomia (art. 219., n. 2, da Constituio), assim
serve de anteparo da independncia dos tribunais (3) sem se confundir com eles (4).
Fenmeno novo entre ns (5) praticamente s surgido com a
(1) Assim, FRANco BASSI, Qp. cit., pgs. 207 e 208; FIGUEIREDO DIAS, Direito Processual Penal, i, Coimbra, 1974, pgs. 362 e
segs., maxime 367 e 368; CUNHA RODRIGUES, Ministrio Pblico, in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, v, pgs. 502 e
segs., ntaxime 536 e segs.
(2) Rui PEREIRA, Ministrio Pblico: hierarquia e autonomia, in Revista do Ministrio Pblico, 1994, pg. 74; acrdo n.` 5/94 do
Supremo Tribunal de Justia, in Dirio da Repblica, 1. srie-A, n. 289, de 16 de Dezembro de 1994.
(3) 0 Ministrio Pblico tem uma funo de iniciativa condicionante da actividade dos tribunais (CUNHA RODRIGUES, Op. Cit., IOC.
cit., pg. 541) e parece importante que a perseguio dos crimes ou a luta contra a criminalidade no dependa necessariamente das
opes polticas concretas feitas pelo Governo em cada momento (Deputado BARBOSA DE MELO, in Dirio da Assembleia
Constituinte, n.> 100, reunio de 6 de Janeiro de 1976, pg. 3241; e tambm ANTNIO CLUNY,
0 Ministrio Pblico e o Poder Judicial, in Revista do Ministrio Pblico, 1994, pg. 43).
(4) Cfr. o tratamento sistemtico dos tribunais e do Ministrio Pblico na Constituio portuguesa e na brasileira (nesta, em captulo
separado, sem deixar de falar no art. 127. em funo essencial administrao da justia).

(5) Mas no nos Estados Unidos, na Gr-Bretanha e em vrios outros pases europeus. V. JEAN-Louis AUTIN, Les Autorits
Administratives Indpendantes el Ia Constitution, in Revue Administrative, n. 244, 1988, pgs. 333 e segs.; ALBERM MASSERA,
Autonomia e independenza nellamministrazione dcllo Stato, in Scritti in onore di Massimo Severo Giannini, obra colectiva, iii,
Milo, 1988, pgs. 451 e segs.; CATHERINE TEITGEN-COLLY, Les instances de rgulation et Ia Constitution,

38
Manual de Direito Constitucional
Constituio de 1976, vem a ser o dos rgos independentes da Administrao ou rgos que interferem no exerccio da
funo
dministrativa sem dependerem de direco, superintendncia ou tutela do Governo e cujos titulares, quase sempre eleitos, no
todo ou em parte pelo Parlamento, gozam de inamovibilidade. Uns so criados directamente pela Constituio (1), outros pela lei
ordinria (2), embora com fundamento naquela pela sua instrumental idade com direitos, liberdades e garantias e com
princpios gerais de Direito eleitoral (3) (4).
Enquanto recebem competncia de consulta ou de controlo no parece que estes rgos se situem fora da funo administrativa
(no existe apenas a Administrao activa). J no quando ficam invesin Revue du droit public, 1990, pgs. 153 e segs.; ANDRFs BETANCOR RODRIGuEz, Las administraciones independientes, Madrid,
1994.
1 (1) Provedor de Justia (art. 23.), Alta Autoridade para a Comunicao Social (art. 39*), Conselho Econmico e Social (art. 95.`),
Conselho Superior da Magistratura (arts. 217f, nf 1, e 218f), Conselho Superior dos Tlibunais Administrativos e Fiscais (art. 217 n.
2), Procurador-Geral da Repblica e Conselho Superior do Ministrio Pblicoart. 220f) e Conselho Superior da Defesa Nacional (art.
274f, ri.` 2).
(2) Comisso Nacional de Eleies (Lei n. 71n8, de 22 de Dezembro), Conselho de Fiscalizao do Servio de Informaes (Lei n.
30/84, de 5 de Setembro, e Lei n,` 4195, de 21 de Fevereiro), Conselho Nacional de Educao (Lei ri. 46/86, de 14 de Outubro, e
Decreto-Lei ri. 241/96, de 17 de Dezembro), Comisso Nacional de Etica
1
para as Cincias da Vida (Lei ri. 14190, de 9 de Junho), Comisso Nacional de Proteco dos Dados Pessoais Informatizados (Lei ri.
10191, de 29 de Abril), Comisso Nacional de Objeco de Conscincia (Lei n. 7/92, de 12 de Maio), Comisso de Acesso aos
Documentos Administrativos (Lei ri. 65193, de 26 de Agosto), Comissrio Nacional para os Refugiados (Lei n. 70/93, de 29 de
Setembro), Comisso de Fiscalizao do Segredo de Estado (Lei n. 6194, de 7 de Abril), Conselho Nacional de Consumo (Lei n.
24196, de 31 de Julho) e Comisso da Carteira Profissional do jor1
nalista (Decreto-Lei ri. 305/97, de 11 de Novembro).
(3) A reviso constitucional de 1997 aditou uma clasula genrica sobre entidades pblicas independentes (art. 267., n. 3), que deve
ser interpretada limitativamente ( semelhana do art. 267., n.< 4, sobre associaes pblicas) no contexto dos princpios
constitucionais. E refere-se-lhes ainda a propsito da informtica (art. 35.`, n.> 2) e da liberdade de expresso e informao (art. 37.,
n. 3, in fine).
(4) V. na doutrina portuguesa, JORGE MIRANDA, Sobre a Comisso Nacional de Eleies, in 0 Direito, 1992, pgs. 329 e segs.;
FREITAS Do ANIARAL, Op. Cit., 1, pgs. 300 e segs.; PAULO OTERO, Op. Cil., ii, pgs. 577 e 722 (preconiza um princpio de
numerus clausus, que rejeitamos por aquilo que dizemos no texto). E, na jurisprudncia, acrdo n. 505196, de 20 de Maro de 1996,
in Dirio da Repblica,
2. srie, n. 154, de 5 de Julho de 1996
Parte V - Actividade Constitucional do Estado
39
tidos em competncias de regulao: assim, a Alta Autoridade para a Comunicao Social, que emite directivas genricas [art. 4.,
alnea a), da Lei ri. 15/90, de 30 de Junho]; a Comisso Nacional das Eleies, enquanto assegura a igualdade dos cidados
eleitores e das candidaturas [art. 5., ri. 11, alneas b) e c), da Lei ri. 71/78, de 27 de Dezembro]; ou a Comisso Nacional para a
Proteco dos Dados Pessoais Informatizados, enquanto emite directivas e fixa genericamente as condies de acesso
informao, bem como de exerccio do direito de rectificao e actualizao [art. 8., ri. 1, alneas e) e fl, da Lei n.o 10/9 1, de 29
de Abril]
9. 0 problema da natureza dos assentos
1 - Problema de algum modo ainda de limites - aqui entre a funo legislativa e a jurisdicional - era (ou ) o da natureza dos assentos (2)
do Supremo Tribunal de Justia (bem como do Tribunal de Contas).
embora com anteCom os assentos - instituio introduzida em 1926,
cedentes longnquos no Direito portugus - procurava-se resolver conflitos de orientaes jurisprudenciais de tribunais superiores (3).
Quando no domnio da mesma legislao, relativamente mesma questo fundamental de direito, fossem proferidas duas decises

opostas do Supremo Tribunal de Justia (ou dos tribunais da Relao), podia recorrer-se do ltimo acrdo para o Supremo Tribunal de
Justia, funcionando em tribunal pleno (arts. 763.0 e segs. do Cdigo de Processo Civil) (4) e a doutrina que fosse adoptada adquiriria
fora obrigatria geral como constava do art. 2.` do Cdigo Civil.
Mas o instituto foi, ao longo dos anos, dos mais controversos. Disdiscutiu-se a sua conformidade quer cutiu-se a sua natureza jurdica
(5)
(1) Porventura, poderia acrescentar-se a Comisso Nacional do Mercado de Valores Mobilirios (arts. 6. e segs. do respectivo Cdigo)
se pudesse ser considerada tambm rgo independente da Administrao.
(2) Assento, do verbo assentar: fixar, estabelecer, firmar. 0 termo (tambm de ressonncias antigas) foi adoptado desde o Cdigo de
Processo Civil de 1939. () V. uma resenha histrica em RIBEIRO MENDES, Os recursos em processo civil, 2. ed., Lisboa, 1994, pgs.
273 e segs.
(4) Quanto aos assentos do Tribunal de Contas, v. arts. 6. e segs. da Lei n. 8/82, de 26 de Maio.
(1) Alm dos autores citados em Contributo ..., pg. 197, nota, pronunciaram-se no sentido da natureza legislativa dos assentos,
CASTANHEIRA NEVES, 0 ins-

40
Manual de Direito Constitucional
com a Constituio de 1933 quer com a de 1976, discutiu-sc a sua convenincia. 0 Tribunal Constitucional veio a
propender pela inconstitucionalidade daquele preceito do Cdigo Civil (1) e o art. 4., ri.<> 2, do Decreto-Lei ri. 329A/95, de 12 de Dezembro (de reforma do processo civil) acabaria por o revogar (2) (3) (4).
tituto ..., cit., maxime pgs. 315 e segs.; Assento, in Polis, 1, pgs. 417 e segs., e 0 problenta da conslitucionalidade dos
assentos, Coimbra, 1994; GOMES CANOTILHo, anotao ao acrdo ri. 359/91 do Tribunal Constitucional, in Revista
de Legislao e de Jurisprudncia, ri. 3811, Fevereiro de 1992, pgs. 318 e segs., e Direito Constitucional, cit., pgs.
784 e 996-997; RIBEIRO MENDES, Op- cil., pg. 295; MENEZES CORDEIRO, Da inconstitucionalidade da
revogao dos assentos, in Perspectivas Constitucionais - Nos 20 anos da Constituio de 1976, obra colectiva,
Coimbra,
1996, pg. 801 (mas fundamentando os assentos em costume constitucional).
- No sentido da natureza jurisdicional, pronunciaram-se recentemente AFONSO QUEIR, Lies ..., cit., pgs. 386 e
segs.; DIAS MARQUES, introduo ao Estudo do Direito, Lisboa, 1986, pg. 99; OLIVEIRA ASCENSO, Os
Acrdos com Fora Obrigatria Geral ..., cit., loc. cit., pg. 262, e 0 Direito ..., cit., pgs. 316 e segs.; BARBOSA DE MELO,
Sobre 0 PrOblema ..., Cit.; MARCELO REBELO DE SOUSA, Estado, cit., loc. cit., pg. 222; HELENA CRISTINA TOMS, Em torno
do regime dos assentos em processo civil, Lisboa, 1990, pgs. 101 e segs.; MARCELO REBELO DE SousA e SOFIA GALVO,
introduo ao Estudo do Direito, Lisboa, 1991, Pg. 106; ANTUNES VARELA, anotao ao acrdo do Supremo Tribunal de
Justia de 18 de Maro de 1986, in Revista de Legislao e de Jurisprudncia, ri, 3813, Abril de 1992, pgs. 373 e segs.
(1) Foi, primeiro, o acrdo n. 810/93, de 7 de Dezembro de 1993 (in Dirio da Repblica, 2. srie, n. 5 1, de 2 de
Maro de 1994) - seguido pelos acrdos n.01 407 e 410194, de 17 e 18 de Maio de 1994, respectivamente - a julgar
inconstitucional, em fiscalizao concreta, o art. 2.` do Cdigo Civil na parte em que atribua aos tribunais competncia
para fixar doutrina com fora obrigatria geral.
E foi, depois, o acrdo n. 743196, de 28 de Maio de 1996 (in Dirio da Repblica, 1. srie-A, ri. 165, de 18 de Julho
de 1996) - a declarar a inconstitucionalidade com fora obrigatria geral.
De notar, porm, que o acrdo ri. 810193 no se cingiu a um juizo de inconstitucionalidade parcial do referido art. 2.`
Procurou tambm fazer um trabalho de reconstruo, admitindo doutrina obrigatria geral para os tribunais integrados na
ordem do tribunal emitente, susceptvel de por este vir a ser alterada.
Cfr. os comentrios de CASTANHEIRA NEVES (0 problema ---, cit.), de ns prprios (in 0 Direito, 1995, pgs. 204 e segs.) e de
VITALINO CANAS (Tribunal Constitucional - rgo de estratgia legislativa?, in Revista da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa, 1996, pgs. 393 e segs.).
(2) E

por revogar os prprios assentos (o que mereceu os reparos de MENEZES CORDEIRO, Op. cil., loc. cit., pgs. 799 e segs. - a
que respondeu, quanto questo da constitucional idade, TEIXEIRA DE SOUSA, Sobre a constituciona lidade
Parte V -Actividade Constitucional do Estado
41
11 - Dada a importncia que a matria teve (e que pode, qui, ainda voltar a ter) no queremos deixar de recordar e de
reiterar a nossa opinio sobre a natureza da figura, remetendo a posio sobre a sua constitucionalidade para quando
analisarmos o art. 112. da Lei Fundamental.
Sempre entendemos (1) que o assento revestia natureza jurisdicional. E, em resumo, por trs razes bsicas:
- A causa da lei interpretativa, como a de qualquer outra lei, vem a ser a realizao do interesse pblico; a causa da
produo de assentos consistia no cumprimento da lei, de acordo com critrios meramente jurdicos;
- 0 assento nem traduzia liberdade de contedo, nem liberdade de formao; era a deciso final de um processo em fase de
recurso;
- 0 Supremo Tribunal de Justia no podia (desde 1961) modificar

qualquer assento que tivesse pronunciado; pelo contrrio, um rgo legislativo haveria de poder modificar, ou mesmo
revogar, qualquer lei, interpretativa ou no, que tivesse aprovado (2).
CASTANHEIRA NEVES contra-argumentava (3) sustentando que a falta de iniciativa era uma nota secundria de
carcterfinal e que se teria de minida converso dos assentos, in Revista da Ordem dos Advogados, 1996, pgs. 707 e segs.).
(3) Em

vez de assentos, passou, doravante, a haver um regime de revista ampliada com deciso, tomada em seces
cveis reunidas, obrigatria apenas para os tribunais judiciais (art. 732.-A do Cdigo de Processo Civil, novo). E tambm
em processo penal se prev que o acrdo que resolva conflito de jurisprudncia constitua jurisprudncia obrigatria para
os tribunais judiciais (art. 445.` do Cdigo de Processo Penal).
V. CARLos LopEs Do REGO,

A uniformizao da jurisprudncia no novo Direito Processual Civil, Lisboa, 1997: agora os


acrdos de uniformizao de jurisprudncia so apenas precedentes judiciais qualificados (pgs. 11 e 32).
(4) Curiosamente,

no Brasil pretende-se agora constitucional izar um instituto semelhante ao dos assentos: a smula
vinculante. Cfr. (alis em postura crtica) CARMEN UCIA ANTUNEs ROCHA, Sobre a smula vinculante, in Revista de Informao
Legislativa, ri.> 133, Janeiro-Maro de 1997, pgs. 51 e segs.
(1) Contributo ..., cit., pgs. 196 e segs.; Funes, rgos e Actos do Estado, Lisboa, 1986, pgs. 206-207, e 1990, pgs.
342-343 (embora no quadro dos actos com fora de lei); Manual ..., ti, 3. ed., pg. 419; anotao ao acrdo ri. 810193,
cit.
(2) V.

Contributo ..., cit., pgs. 199 e segs. (com maior desenvolvimento). (3) 0 problema ..., cit., pg. 96.

42
Manual de Direito Constitucional
fonnao da mizar, se se tivesse presente que tambm a liberdade de
legislao no era absoluta, e nem sempre se verificava, posto que decerto mediante outro condicionalismo
jurdico, corno no-lo mostrava, desde logo, o regime da inconstitucionalidade por omisso. Contudo, poderse-ia replicar que essa liberdade de formao era inseparvel do contedo de deciso da lei, s se compreendia
ao seu servio, e que eram, de todo em todo diversos, o dever de legislar para conferir exequibilidade a uma
norma constitucional - programtica ou preceptiva no exequvel - e o dever de resolver um conflito de
solues jurisprudenciais (I).
111 - Numa primeira fase, escrevemos que o assento possua uma eficcia geral sem ser normativa; que a se
executava uma norma; que no havia um limite que surgisse novo, havia uma questo que se decidia luz do
Direito j existente. Depois abandonmos essa maneira de ver, para, pura e simplesmente, descortinannos nele
um acto normativo da funo jurisdicional (2).
No se tratava de normas legislativas nem de interpretao autntica em acepo prpria; faltava-lhe o
irrecusvel elemento poltico que nestas sempre se exibe. Tratava-se, sim, de normas jurisprudenciais, o que
explicava
spondiam, bem a sua necessria acessoriedade perante a lei a que corre
como as limitaes da sua emanao. Nem se outorgava ao tribunal pleno por fixar doutrina um poder de
direco dos tribunais contrrio sua independncia; ele no procedia seno formulao de uma proposio
- no de todas as preposies do juzo jurisprudencial.
CAPTULO Il
RGOS DO ESTADO
Conceito
10. Origem do conceito
I - 0 conceito de rgo - de rgo do Estado (3) - SUrgiU no sculo XIX fruto, quase simultaneamente, de
dois movimentos dis(1) Contributo ---, cit., pg. 204.
(2) A partir do Manual ..., 11, 3. ed., pg. 419.
(1) C. F. VAN GERBER, Op- Cit., PgS- 149 e segs.; GEORG JELLINEK, Sysieni

der subjectiven ffentlichen Rechis, 1892 (trad, italiana Sistenia dei dirilti pubblicci
Parte V - Actividade Constitucional do Estado
43
tintos: o constitucional ismo, com a multiplicao de centros de poder e a manifestao, no interior do Estado,
de diferentes interesses e
1
posies polticas; e o organicismo gen-nnico (de GIERKE, sobretudo), com a sua concepo do fenmeno
estadual como princpio vital e integrao de vontades.

Havia que traduzir a complexidade institucional derivada da separao dos poderes sem perda da estrutura
unitria do Estado, e o recurso simblico ou analgico a noes j trabalhadas pelas cincias da natureza
oferecia-se como um instrumento til de anlise e construo (contanto que se no casse, como por vezes
sucedeu, num reducionismo ou num pretenso realismo de matiz biolgico) (1).
Relativamente cedo, a noo desprender-se- ia da sua marca dousubbietivi, Milo, 1912, pgs. 245 e segs.) e Teoria General dei Estado, cit. pgs. 409 e segs.; LON
MICHOUD, La thorie de Ia personnalit morale, Paris, 1906, 1, pgs. 128 e segs.; ROCHA SARAIVA, Op.
Cit., ti, pgs. 55 e segs.; CARR DE MALBERG, op. cit., ti, Paris, 1922, pgs. 143 e segs.; LON DUGUIT,
Op. Cit., ti, pgs. 539 e segs.; HANs KELSEN, Teoria General dei Estado, cit., pgs. 341 e segs.; Teoria Pura do
Direito, cit., i, pgs. 286 e segs., e ti, pgs. 183 e segs.; General Theory ofLaw and State (trad. portuguesa Teoria Geral do Direito e do Estado, So
Paulo, 1990, pgs. 100 e segs.); SANTi ROMANO, Organi, in Framnzenti di uni Dizionario Giuridica, Milo, 1953, pgs. 145 e segs.; QUEIRoz LIMA,
Teoria do Estado, 8. ed., Rio de Janeiro, 1957, pgs. 297 e segs.; MANUEL DE ANDRADE, Teoria Geral da Relao Jurdica,

I, Coimbra,
1960, pgs. 115 e segs.; ALF Ross, On the concept of state organs in Constitutional Law, in Scandinavian Studies in Law, 5, 196 1, pgs. 113 e
segs.; SALVATORE FODERARO, Personalit interorganica, Pdua, 1962; NAZARENO
SAITTA, Prenzesse

per uno studio delle nornte di organizzazione, Milo, 1965; MARCELLO CAETANO, Manual de
Direito Adniinistrativo, i, cit., pgs. 203 e segs., e Direito Constitucional, cit., i, pgs. 219 e segs.; GIUSEPPINo
TREVES, Organi e soggettivit dei organo, in Studi in niemoria di Carlo Esposito, obra colectiva, ti[, Pdua,
1973, pgs. 1739 e segs.; REINHOLD ZIPPEI-lus, AlIgemeiue Staatslehre (trad. portuguesa Teoria Geral do Estado,
Lisboa, 1974, pgs. 225 e segs.); COSTANTINO MORTATi, Instituzioni di Dirito Publico, 9. ed., Pdua, 1975, 1,
pgs. 188 e segs.; MASSIMO SEVERO GIANNINI, Organi (Teoria Generale), in Enciclopedia dei Diritto, xxxi, pgs.
37 e segs.; GlOVANNI MARONGIO, Organo e officio, in Jus, 1988, pgs. 78 e seas.; GOMES CANOTILHO, Direito
Constitucional, cit., pgs. 675 e segs.; FREITAS Do AMARAL, Curso ... i, cit., pgs. 589 e segs.; SERGIO AGLIFOGLIO, Officio (diritto
anuninistrativo), in Enciclopedia dei Diritto, xLv, pgs. 669 e segs.
() Cfr. ROBERT ROTTLEUTI---INER, Les nztaphores biologiques dans Ia pense juridique, in Archives de Philosophie du Droit, 1. 3 1, Paris, 1986,
pgs. 215 e segs.

44
Manual de Direito Constitucional
trinal de origem e seria acolhida e reinterpretada por outras correntes, luz das suas perspectivas prprias (do
positivismo Kelseniano ao institucionalismo e teoria da integrao de SMEND); s o posiz
tivismo sociolgico a repeliu. Das cincias publicsticas, passaria para a cincia do Direito internacional, com
adaptaes, e, em menor medida, para as cincias jusprivatsticas.
0 conceito de rgo aparece hoje muito estreitamente associado teoria da personalidade colectiva Mas no a
implica necessariaactividades, grumente: pode admitir-se que, para o exerccio das suas
pos e entes no personalizados (ou o Estado quando se adoptasse uma tese negativista) disponham de rgos;
e pode configurar-se a organizao margem de quaisquer consideraes normativas ou tcnico-jurdicas nos
domnios da sociologia, da cincia da administrao e de Outras disciplinas.
II - muito rico o interesse do conceito:
1.0 Ele propicia um instrumento de mediao entre a colectividade e a vontade ou poder que a unifica ();
2.0 Ele exprime a durao ou permanncia desse poder para alm da mudana dos indivduos nele investidos;
3. Ele explica a transformao da vontade psicolgica (de certas pessoas fisicas - os govemantes e os outros
detentores do poder poltico) em vontade funcional (em vontade do Estado ou da pessoa colectiva) (2);
4. Ele ajuda a compreender, no plano da dogmtica jurdica, o fenmeno da diviso do poder poltico, atravs
de diversos rgos com competncias prprias (3);
Z:>
5. Ele peri-nite resolver problemas de responsabilidade
(1) Diversamente, GEI-1RARD LEIBHOLz, La Rapresentazzione nella Democracia, trad., Madrid, 1989,
pgs. 193 e segs., maxime 202.
4_ (2) ALT Ross fala, porm, num elemento de misticismo na concepo do rgo do Estado (op. cit., loc. cit.,
pg. 118).
Cfr. MARCELO REBELO DE SOUSA, Os partidos polticos no Direito Constitucional Portugus, Bragoa, 1983, pg. 531, nota.
(4) Apesar de criticar a ligao entre a doutrina dos rgos do Estado e a mentalidade mecanicista, SMEND observa ainda - do seu prisma peculiar - que os rgos

Parte V -Actividade Constitucional do Estado


45
11. rgos e conceitos afins
1 - Por rgo do Estado entende-se, pois, o centro autnomo ins1 1 titucionalizado de emanao de uma vontade que lhe atribuda, sejam quais forem a relevncia, o
alcance, os efeitos (externos ou mesmo ntemos) que ela assuma; o centro de formao de actos jur1
dlcos do Estado (e no Estado); a instituio, tomada efectiva atravs deiuma ou mais de uma pessoa flisica, de
que o Estado carece para agir (para agir juridicamente).

Cada rgo diferencia-se dos demais, primeiro que tudo pelos poderes jurdicos que recebe para esses fins;
estrutura-se em razo de i
tais poderes; insere-se no plano dos princpios e do sistema constantes da Constituio (maxime da forma e do
sistema de governo);
1
e subsiste por virtude da insttucionalizao que da procede.
H - 0 conceito de rgo dIstingue-se do de agente (lato sensu)
0 agente no forma, nem exprime a vontade colectiva; limita-se a colaborar na sua formao ou, o mais das
vezes, a dar execuo s decises que dela derivam, sob a direco e a fiscalizao do rgo. Quaisquer
decises do agente que, porventura de certa perspectiva, se configurem so subordinadas ou de segundo grau,
e necessariamente ?a nvel no constitucional (2).
Quando muito, pode dizer-se que o nexo entre rgo e agente entre principal e acessrio.
111 - Os rgos so elementos integrantes do Estado enquanto ser juridicamente constitudo (donde a sua
radical distino dos rgos
constitucionais tm uma eficcia integradora, por virtude da sua existncia, do seu processo de formao e dos
seu funcionamento (Verfassung und Verfasst4ngsrecht, 1928, trad. castelhana, Constitucin y Derecho
Constitucional, Madrid, 1985, pgs. 77 e 146),
Cfr., doutra ptica, as funes de estabilidade normativa e de integrao das instituies em JOo
BAPTISTA MACHADO (Introduo ..., cit., pgs. 19 e segs.). (1) V. arts. 22. e 27 1.`, da Constituio
expressamente.
Direito Constitucional, 1, cit., pgs. 224-225, OU SRVULO CORREIA, Noes de Direito Administrativo,
Lisboa, 1982, pg. 164. Este
(2) Cfr. MARCELLO CAETANO,

Autor, admitindo que os agentes tambm emitem actos com efeitos externos imputveis pessoa colectiva que
servem, salienta que eles se inserem necessariamente numa estranha hierrquica em cujo topo se encontra um rgo.

46
Manual de Direito Constitucional
dos seres biolgicos) e os rgos constitucionais aqueles atravs dos quais o Estado actua
constitucionalmente. 0 sujeito o Estado, os rgos instrumentos ao seu servio.
Ao mesmo tempo, afigura-se possvel encar-los numa linha mais prxima da Cincia poltica do que da do
Direito constitucional: os rgos, no j enquanto formadores de uma vontade imputvel ao Estado, mas
enquanto dinamizadores da vida jurdico-pblica ou intervenientes, a par de outros intervenientes, no
contraditrio poltico.
Neste plano no so, porm, os rgos os nicos sujeitos constitucionais (porque so sempre norrnas
constitucionais que os prevem e lhes conferem relevncia). H outras entidades, personificadas ou no, com
direito ou poder de iniciativa de actividades poltico-constitucionalmente relevantes: assim, os partidos
polticos, especficas associaes de Direito constitucional (arts. IV, ri. 2, 51. e 114. da Constituio
portuguesa); as comisses de trabalhadores e as associaes sindicais [arts. 54.0, 55.0, 80., alnea g), e 92.];
as organizaes representativas de actividades econmicas [arts. 80., alnea g), e 921, os grupos de cidados
proponentes de candidaturas Presidncia da Repblica (art. 124.) ou aos rgos das autarquias locais (art.
239.0, n.o 4).
Se indispensvel conhecer as duas faces da realidade, no menos indeclinvel deve ser o cuidado em no as
confundir.
12. rgo e imputao
1 - No Estado (como, em geral, nas pessoas colectivas) verifica-se, por um lado, a definio normativa de
centros de formao da vontade colectiva e, por outro lado, a atribuio a certas pessoas fsicas da funo de
os preencherem em concreto, de agirem como se fosse o Estado a agir. E, ento, a vontade que essas pessoas
sinculares formem - uma vontade psicolgica como qualquer outra - tida como vontade da pessoa colectiva
e qualquer acto que pratiquem, automaticamente enquanto tal, a ela atribudo. Nisto consiste o fenmeno da
imputao (1).
(1) V., por todos, SANTi RoMANO, 01). Cit., IOC. Cit., PgS.

166 e se,-s.; MANUEL DE ANDRADE, Op. Cil., 1, PgS. 118 e segs.; KELSEN, 7oria Pura do Direito, i,
Direito Constitucional, cit., 1, pgs. 221 e

cit., pgs. 334 e segs. (e, tambm sobre a imputao em geral, pgs. 150 e segs.); MARCELLO CAETANo,

segs.
Parte V -Actividade Constitucional do Estado
47
No h dualidade de pessoas (a pessoa titular dos direitos e a pessoa que os exerce) como na representao,
legal ou voluntria. H Z:I
unidade: uma s pessoa - a pessoa colectiva - que exerce o seu direito ou prossegue o seu interesse, mas
mediante pessoas fsicas - as que formam a vontade, as que so suportes ou titulares dos rgos.
Dualidade ou desdobramento ocorre, sim, na pessoa singular suporte do rgo, j que nela se acumulam duas
qualidades: a de pessoa como particular e como cidado, e a de titular do rgo.
11
E, assim, em qualquer aco ou omisso haver que discernir - que discernir se um comportamento seu, no
mbito da s 1ua vida e dos seus interesses, ou se um comportamento ao servio da pessoa colectiva; haver
que discernir se um acto pessoal ou um acto funcional.

Nem h incapacidade de exerccio de direitos do Estado (ou de qualquer pessoa colectiva). 0 Estado
plenamente capaz e exerce a sua capacidade pelos meios adequados e que so precisamente os orgacis.
Tudo reside na projeco da noriria jurdica a enquadrar no plano global da institucionalizao social e da
ideia de Direito. Vontade funcional nunca pode deixar de ser vontade normativa: a norma que converte a
vontade psicolgica em vontade do rgo, ou seja, em vontade do Estado.
Por isso, no necessrio distinguir, a respeito da natureza dos orgacis, entre os rgos como instituies no
mbito da teoria da organizao administrativa e como indivduos no mbito da teoria da actividade
administrativa (1). No so os sem mais,
1
que praticam os actos administrativos ou os actos jurdico-constitucionais; nem so as instituies, sem os
indivduos. So os indivduos enquadrados nas instituies ou as instituies necessariamente
1
corporizadas atravs de indivduos (2).
21)

Assim, FREITAS Do AMARAL, Curso ..., 1, cit., pgs. 591-592.

) Neste sentido, RoGRIO SOARES, Direito Administrativo, cit., pg. 240: os rgos, sendo figuras abstractas de fixao de competncias,
tomam-se actuantes atravs do concurso de pessoas fisicas.

48
Manual de Direito Constitucional
Por isso ainda, o problema dos vcios da vontade no tocante a actos do Estado no pode colocar-se nos
mesmos moldes em que posto em relao ao negcio jurdico.
111 - Representao (de Direito privado) e imputao so, portanto, coisas bem diversas. 0 rgo no
representa a pessoa colectiva; o rgo a pessoa colectiva e esta no pode ter outra dinmica jurdica seno a
que lhe vem do rgo (1).
Como escreve MANUEL DE ANDRADE, ao passo que o representante conserva uma individualidade
autnoma diferente da do representado, a vontade do rgo referida ou imputada por lei pessoa colectiva,
constituindo para o Direito a prpria vontade dessa pessoa; enquanto que a vontade do representante a
vontade dele mesmo (embora, numa certa medida, venha a produzir efeitos, desde logo, na esfera jurdica do
representado), os actos do rgo valem como actos da prpria pessoa colectiva (2).
IV - Com isto, to pouco, tem que ver o instituto da representao poltica, pressuposto fundamental da forina
de governo representativo. E s por causa da representao poltica que se fala em rgos representativos,
mas estes no o so por representarem ou deixarem de representar o Estado; so representativos, porque os
seus titulares representam o povo, os cidados, enquanto recebem a representao poltica deles por meio de
eleio (ou, por outras vias, eventualmente)
(1) 0 que tem implicaes importantssimas no tocante responsabilidade por actos ilcitos. Como no
admissvel o contrato de mandato para objecto ilcito, s atravs da imputao pode conseguir-se explicar que
a pessoa colectiva responda por actos ilcitos (ou de que resultem prejuzos ou violao de direitos) de
titulares dos seus rgos, funcionrios e agentes (cfr. art. 22. da Constituio e art. 165. do Cdigo Civil).
(2)

Op. cit--- i, pg. 118.

Cfr., diversamente, MARQUEs GUEDES, A concesso, Coimbra, 1954, pg. 148 (para quem a representao, no
sentido da teoria geral, e no no da representao voluntria de direito privado, pode abranger as relaes
entre a pessoa colectiva e o rgo).
(1) Cfr. JORGE MIRANDA,

Cincia Poltica, cit., pgs. 75 e segs., e autores citados.

Parte V - Actividade Constitucional do Estado


49
A imputao refere-se aos actos Jurdicos e aos seus efeitos, a representao poltica aos titulares dos rgos e
ao sentido ou contedo poltico que imprimem aos actos.
13. Orgos e actos com eficcia interna
1 - 0 conceito de rgo revela-se indispensvel para explicar as relaes jurdicas que se estabelecem e
desenvolvem entre o Estado e os cidados (bem como entre o Estado e outras pessoas colectivas pblicas,
privadas e de Direito internacional). Todavia, no h apenas actos de eficcia externa; h, outrossim, actos
com eficcia interna
- com eficcia intra-orgnica, nuns casos, e com eficcia interorgnica noutros - actos cuja relevncia se
exaure (aparentemente) no interior do aparelho do poder estadual.
H actos com eficcia intra-orgnica, sejam actos de auto-organizao ou decorrentes de auto-organizao (v.
g., aprovao de regi mento ou eleio de mesa de rgo colegial), sejam actos interlocut~ rios no processo
ou procedimento de fonnao da vontade do rgo. H actos de um orgo que se projectam em actos de outro
rgo, seja porque se requeira a vontade concordante de ambos para a emisso do acto final do Estado (v. g., a

aprovao parlamentar da lei e a promulgao pelo Presidente da Repblica), seja porque se confira a um
orgo uma facult dempcher em face da facult de statuer doutro (v. g., o poder de veto - poltico ou por
inconstitucionalidade - ou o de recusa de ratificao de decretos-leis) (1). E, em certos casos, dir-se-ia ocorrer
um desdobramento do Estado, tanto no interior como no exterior (assim os tribunais e o Ministrio Pblico,
no exemplo mais divulgado).
Zn

Em todas estas hipteses continua ainda a justificar-se falar de imputao, pelo seguinte:
Z-a) Quanto aos actos de efeitos intra-orgnicos (ou de efeitos directos intra-organicamente), eles so
instrumentais ou preCfr., mais desenvolvidamente, SALVATORE FOIDERARO, Op. Cit., PgS. 124 e segs.), que aponta relaes de cooperao, de
coliso e de supremacia entre os rgos. OU SRVULO CORREIA, Noes.--- cit., pgs. 62 e segs.
4 - Manual de Direi(o Cons(itucional. V

Manual de Direito Constitucional


paratrios diante de actos especficos do rgo, correspondentes parcela, que lhe cabe, do poder do Estado;
b) Quanto necessidade de adio de actos de vrios rgos para que se produza um acto final do
Estado, em rigor a imputao s se dar tambm a final, em face do resultado dessa adio; os actos de
diferentes rgos so imputados ao Estado na medida em que concorrem para tal acto global (ou complexo)
ou para tal resultado;
d Nem isto infiririado pela possibilidade de emanao, dentro de um processo, de actos de sentido
divergente de dois ou mais rgos, porque ainda o acto final, seja qual for a vontade que prevalea, que se
imputa ao Estado; nada impede, entretanto, uma relativa autonomizao dos actos de diversos rgos,
enquanto se tome o Estado constitucional, representativo ou de Direito corno Estado com pluralidade de
poderes;
d) Quanto ao desdobramento orgnico - funcional, quer no domnio da funo jurisdicional quer no domnio
da funo administrativa, ou se trata de uma adequao para o desempenho de certas funes ou tarefas ou de
um desdobramento mais a nvel de pessoas colectivas do que a nvel de rgos.
11 - Poder-se- ir ao ponto de falar numa personificao do rgo, ainda que limitada (1) ou parcial (2)? Ou
concluir que o Estado uma organizao diversificada actuante, e no uma unidade de imputao em vestes
de pessoa colectiva (3)?
No parece necessrio ir to longe. Um vez que para o prprio Estado e para os destinatrios permanentes da
ordem jurdica estadual aquilo que importa, em ltima anlise, so os actos finais, tudo quanto at l se passe
no se apresenta relevante no plano da personalidade colectiva e da que no se descubra interesse nesse
desdobramento ou multiplicao da figura.
VEZIO CRISAFULLI,
(2) SALVATORE

Alcune considerazioni suila teoria degli organi dello Stato, Modena, 1938, pgs. 22 e segs.

FODERARO, Op. Cil., PgS. 197 e segs.

(3) GOMES CANOTILHO,

Direito Constitucional, cit., pg. 682.

Parte V - Actividade Constitucional do Estado


51
Alis, no preciso recorrer tcnica da personificao para qualificar qualquer situao ou relao como
jurdica, como significativa do prisma do Direito. 0 Direito regula no s relaes entre sujeitos mas tambm
entre sujeitos e objectos e no interior de um mesmo sujeito (1).
Mais: porque toda a evoluo do Direito pblico vai na linha de uma institucionalizao e complexificao
crescente, todas as aces e omisses dos rgos ho-de compreender-se sempre luz de referncias e
quadros jurdicos - mas referncias e conceitos muito diversificados, adequados funo prpria de cada
deciso ou expresso de vontade, e no luz de uma s forma de os entender (como seria a subjectivao dos
rgos).
14. Orgos em Direito interno e em Direito internacional
1 - Como se disse, a teoria do rgo susceptvel de ser estendida, e tem-no sido, ao Direito internacional.
Desde logo, as organizaes internacionais possuem uma realidade essencialmente institucional. Mas tanto
elas como os demais sujeitos de Direito internacional (com excepo, naturalmente, do indivduo, quando este
seja sujeito de Direito internacional) tambm s podem agir atravs de rgos (e agentes) nas suas relaes
jurdicas (2).

Relativamente ao Estado o problema que pode suscitar-se vem a ser o de saber se h coincidncia entre rgos
para efeitos de Direito interno e rgos para efeitos de Direito internacional ou qual a ordem jurdica que
determina os rgos com competncia na sua esfera externa ou seja,
(1) SANTi ROMANO, op. Cit., lOC. Cit., Pg.

163.

Sobre rgos das organizaes internacionais, cfr., por exemplo, ALFRED VERDROSS, Derecho internacional
Publico, 4. ed. castelhana, Madrid, 1963, pgs. 250 e segs.; NGUYEN Quoc DINH, PATRICK DAILLIER e ALAIN PELLET, Drot
International Public, 3. ed., Paris, 1987, pgs. 547 e segs.; MARIO GiULIANO, TULLIO SCOVAZZI E TULLIO TREVES,
Diritto Internazionale - parte generale, Milo, 1991, pgs. 143 e segs.; ANDR GONALVES PEREIRA e FAuSTO DE
QUADROS, Manual de Direito Internacional Pblico, Coimbra, 1993, pgs. 436 e segs.; JEAN COMBACAu e SERGE SUR,
Droit International Public, Paris, 1993, pgs. 734 e segs.; DIEZ DE VELASCO, Las Organizaciones Internacionales,
8. ed., Madrid, 1994, pgs. 91 e segs.; JORGE MIRANDA, Direito Internacional Pblico, i, Lisboa, 1995, pgs. 275
e segs.
(2)

52
Manual de Direito Constitucional
com poder para vincular o Estado i ntemac ional mente e tambm para o constituir em responsabilidade - se o prprio
Direito estadual, se o internacional.
11 - Em princpio, o Direito internacional no dispe sobre quem representa o Estado nas relaes internacionais, embora
venha de h muito jus raepresentationis oninimodae dos Chefes do Estado (1). Remete para Direito interno (ou acolhe o
que este dispe) (2) (3).
Os rgos do Estado face do Direito interno so-no tambm, por conseguinte, face do Direito das Gentes e so as
Constituies que estipulam quais os rgos com competncias especficas nas relaes internacionais. Assim, entre ns,
o Presidente da Repblica representa a Repblica Portuguesa (segundo o art. 120. da Constituio) e no processo de
concluso de convenes internacionais intervm ou podem intervir o Governo, a Assembleia da Repblica e o Presidente
(arts. 197.`, 161. e 135.`).
No quer isto dizer, no entanto, que a imputao se faa em Direito internacional em moldes ou com critrios exactamente
iguais aos do Direito interno. H factores irredutveis, nomeadamente no domnio da responsabilidade.
Por outro lado, haver sempre que ter em devida conta o princpio da efectividade. Tal como, em situao de necessidade
- por exemplo, em caso de ocupao estrangeira ou de guerra civil - adquire especial relevncia o instituto do
reconhecimento do Governo.
Finalmente, ocorrendo alteraes constitucionais que afectem, no j os titulares dos rgos, mas sim os prprios rgos
(como sucede quando muda o regime poltico ou a forma de governo, com as inerentes implicaes ao nvel dos rgos da
funo poltica), a regra jurdico-internacional da identidade e continuidade do Estado no pode deixar de prevalecer.
(1) Cfr. o art. 7.>, ri. 2, da Conveno de Viena sobre Direito dos Tratados. (2) Assim, o art. 5. do projecto da
Comisso de Direito Internacional sobre responsabilidade do Estado por factos ilcitos.
(3) Cfr. ALFRED VEDROSS, op. cit., pgs. 250 e segs.; FRANCIS PAK, Organs ofState in their External Relations, in
Manual ofPublic International Laiv, obra colectiva dirigida por Max Sorensen, Londres, 1968, pgs. 381 e segs.; MANUEL
DIEZ DE VELASCO, Instiluciones de Derecho Internacional Publico, 1, 3. ed., 1976, pgs. 381 C SCgS.; CELSO DE
ALBUQUERQUE MELO, Curso de Direito Internacional Pblico, ti,
8. ed., Rio de Janeiro, 1986, pgs. 925 e segs.; BENEDIETTO CONFORTI, Diritto Internazionale, 3. ed., Npoles, 1988, pgs.
331 e segs.
Parte V -Actividade Constitucional do Estado
53
2. Elementos
15. Os elementos do conceito de rgo
1 - 0 conceito de rgo implica quatro elementos (inseparveis, mas que cabe distinguir):
a) A instituio ou, em certa acepo, o oficio - sendo instituio na clebre definio de HAURIOU, a ideia de obra ou
de empreendimento que se realiza e perdura no meio social (1);
b) A competncia ou complexo de poderes funcionais cometidos ao orgo, parcela de poder pblico que lhe cabe;
C) 0 titular ou pessoa fsica ou conjunto de pessoas fsicas que, em cada momento, encarnam a instituio e formam a
vontade que h-de COrresponder ao rgo (2);
d) 0 cargo ou mandato (quando se trate de rgo electivo) funo do titular, papel institucionalizado (3) que lhe e
distribudo, relao especfica dele com o Estado, traduzida em situaes subjectivas, activas e passivas (4).
Cfr. MAURICE HAURIOU, Prcis de Droit Consfitucionel, 2. ed., Paris,

1929, pgs. 72 e segs.; SANTi ROMANO, op. cit., pgS. 156 e segs., OLIVEIRA ASCENSO, 0 Direito ---, cit., pgs.
23 e segs. E ainda SMEND, Op. Cit., pg. 152 (o rgo uma realidade espiritual que, no processo de integrao, se
perpetua e renova),
(2) Nas organizaes internacionais, no raro nas sociedades comerciais e, por vezes, em certas associaes h pessoas
colectivas investidas na qualidade de titulares de rgos, mas, em ltima instncia, elas tomam-se presentes atravs das
pessoas fisicas titulares dos seus rgos ou agentes ou que as representam.
(3) JOO BAPTISTA MACHADO, Op, Cit., pgS. 17-18. Cfr. OTA WEINBERGER, Les th0ries institutionnallistes du
droit, in Controverses aulour de Pontologie du Droit, obra colectiva, Paris, 1989, pg. 75: A pessoa autorizada a agir em
nome da instituio funciona como uma inteligncia programada pela ideia directriz da instituio>.
(4 )

No se confunda cargo com oficio, na acepo que a doutrina italiana liga ora ao rgo, ora ao servio ou aparelho.

54
Manual de Direito Constitucional
11 - A instituio e a competncia dir-se-iam elementos objectivos, o titular e o cargo elementos subjectivos;
nos primeiros dir-se-ia dominar factores normativos e transtemporais, nos segundos factores pessoais.
No entanto, tambm o titular e o cargo so conformados objectivamente pelas normas - de Direito
constitucional e de Direito ordinrio - que no s inserem o titular no rgo mas tambm regulam a sua
designao, a sua cessao de funes e outras vicissitudes. 0 estatuto do titular, em todos os aspectos, radica,
tal como a competncia, na norma jurdica. No por acaso que tambm se fala em magistratura (como
sinnimo de cargo), sobretudo quando se trata de rgos singulares ou com uni s titular().
16. Sentido da competncia
1 - A competncia (2) algo de instrumental no confronto dos fins ou funes do Estado ou dos interesses
Pblicos- um meio que os pressupe forosamente. r sistema polSeria possvel pensar a competncia em
qualque
tico-constitucional, mas em rigor s importa considerar o conceito
(1) Cfr. JEAN-LOUIS QUERMONNE, Les rgimes politiques occidentaux, Paris,
1986, pg. 132 (refere-se magistratura corno suporte institucional dado ao exercIcio de um poder poltico
personalizado ou individualizado, como sucede com o Chefe do Estado ou com o Chefe de Governo). n Studi
di Diritto (2) Cfr. ARNALDO DE VALLES, Competenza e ufficio. i
Pubblico in onore di Oreste Ranelletti, Pdua, 1931, 1, pgs. 323 e segs.; PIETRO GASPARI, Competenza
amministrativa, in Enciclopedia del Diritto, VIII, pg. 33; MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, 1,
cit., pgs. 211 e segs.; AFONSO QUEIR, Competncia, in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, li,
pgs. 524 e segs.; COSTANTINO MORTATI, 01). Cit- 1, Pg- 196; MARCELO REBELO DE SOUSA, Os partidos
polticos ..., cit., pg. 5M, nota; MARIANO BAENA DEL ALCZAR, Competencias, funciones y potestadas en el
ordenamiento juridico espaiol, in Estudios sobre Ia Constitucion espaiola - Homenaie el Profesor Eduardo
Garcia de Enterria, iii, obra colectiva, Madrid, 1991, pgs. 2453 e Segs.; GOMES CANOTILHo, Direito
Constitucional, cit., pgs. 678 e SegS.; GOMES CANOTILHo e VITAL MOREIRA, Op. cit., pg. 495; FREITAS Do AMARAL,
Curso 1, cit., pgs. 604 e segs.
Parte V -Actividade Constitucional do Estado
55
quando haja mais de um rgo ou centro de poder. Historicamente imbricada com o emergir do constitucional
ismo moderno e com a ideia de separao (ou, depois, diviso) de poder, ela liga-se, ao mesmo tempo, a um
postulado elementar de racionalidade e de operacionafidade.
No tocante s demais pessoas colectivas de direito pblico, a competncia uma concretizao das atribuies
- quer dizer, dos interesses ou finalidades especficas que devem prosseguir (1). o conjunto de poderes de
que uma pessoa colectiva pblica dispe para a realizao das suas atribuies (2), havendo ainda que
discernir, de harmonia com a estrutura funcional da pessoa colectiva, o segmento conferido a cada um dos
seus rgos.
Mutatis mutandis pode tambm aludir-se a competncia quanto s pessoas colectivas de direito privado (3), na
medida em que se toma necessrio ou conveniente distinguir e distribuir por diversos rgos o seu poder, seja
associativo, funcional ou societrio (um poder que no poder pblico, mas que no deixa de ser poder em
relao aos membros ou aos beneficirios).

Il - A competncia pode ser delimitada em razo da matria, da hierarquia, do territrio, do tempo e do valor
dos actos.
Noutra perspectiva, alude-se, por vezes, a competncia subjectiva para indicar a competncia de um rgo em
face da competncia de outros rgos da mesma pessoa colectiva; e alude-se a competncia objectiva para a
recortar em razo da matria ou da parcela de funes, atribuies ou interesses que deve prosseguir (4). 0 art.
112., n.o 8, da Constituio parece fazer a distino.
(1) Cfr. MARCELLO, CAETANO,

Manual ..., cit., i, pgs. 202 e 203; AFONSO QUEIR, Atribuies, in Dicionrio Jurdico

... i, pgs. 587 e segs.


(2)

AFONSO QUEIR, Competncia, cit., loc. cit., pg. 525.

(3)

Cfr. JOS DIAS MARQUES, Teoria Geral do Direito Civil, i, Coimbra, 1958, pg. 223.

M Cfr. AFONSO QUEIR, Os limites do poder discricionrio das autoridades administrativas, in Estudos de
Direito Administrativo, Coimbra, 1968, pgs. 10 e segs.

56
Manual de Direito Constitucional
Pode, porm, haver conflitos de competncia: conflitos positivos se dois ou mais rgos se pretendem
competentes para a prtica
de certo acto (atravs de interpretaes, porventura, diversas da norma definidora de competncia); e
conflitos negativos - se nenhum rgo se considere competente (I).
111 - A competncia analisa-se em poderes funcionais, no em direitos subjectivos. Os rgos s existem no
mbito da pessoa colectiva e as pessoas que so titulares dos rgos esto ao seu servio, insista-se; nenhum
interesse prprio delas pode aqui ser relevante; e assim tem de ser, at por maioria de razo, no Estado.
iatizado pela H uma funcionalizao ao interesse pblico med
norma jurdica. E so essas finalidades objectivas que comandam, portanto, o exerccio da competncia, na
latitude varivel de liberdade dos critrios de deciso correspondentes s diversas funes do Estado ou aos
diversos tipos de actos
IV - A competncia no se confunde com a capacidade, susceptibilidade de situaes activas e passivas, de
direitos, poderes e deveres, de que uma pessoa colectiva pode ser titular. A competncia segue a capacidade, a
qual se afere, salvo no Estado, de acordo com um princpio de especialidade.
Na prtica das relaes jurdicas, a competncia dos rgos do Estado e das demais entidades pblicas
desempenha, porm,
(1) Se o conflito se d entre rgos administrativos e jurisdicionais fala-se em conflitos de jurisdio. E se ocorre
entre rgos de diferentes pessoas colectivas pblicas (da Administrao) em conflitos de atribuies (por
estarem em causa os interesses pblicos que, segundo a lei, devem prosseguir especificamente.
(2) ELLO CAETANO,

Tratado Elenientar Sobre poderes funcionais, efr. MARC

de Direito Administrativo, i, Coimbra, 1944, pg. 169; JEAN DABIN, Le Droit Subjectif, Paris, 1952, pgs. 217 e
seys.; SANTi ROMANO, Op. cit., loc_ cit_ p,os* 179-180, Lisboa, 1969,
200 e 203; JORGE MIRANDA, Poder paternal e assistncia social
pgs. 17 e seggs.; MENEZES CORDEIRO, Teoria Geral do Direito Civil, policopiado, i, Lisboa, 1989, pgs. 263 e 264.
Parte V -Actividade Constitucional do Estado
57
uma funo equivalente da capacidade e da legitimidade dos particulares (1).
17. A competncia e a norma jurdica
1 - Sendo a competncia definida pelo Direito objectivo, o rgo no pode ter outra competncia alm da que
a norma estipula. No pertence ao prprio rgo fazer seus poderes que lhe no sejam .atribudos; e nenhuma
autoridade do Estado pode praticar actos que no se reco
nduzam a competncias pr-estabel ec idas; assimrmo, imo no pode dispor delas, transmiti-Ias a outra
autoridade ou confo - as de modo diferente.

No respeitante aos rgos constitucionais, significa isto que eles so dotados to somente de poderes
constitudos (2) - constitudos pela Constituio - e que esses poderes devem ser entendidos no seu plano
sistemtico e exercidos no respeito pelas respectivas normas (3).
11 - 0 princpio da prescrio normativa da competncia (4) numa ordem constitucional de Estado de Direito,
manifestao de duas ideias mais fundas: a de limitao do poder pblico como garantia de liberdade das
pessoas e a da separao e articulao dos rgos do Estado entre si e entre eles e os rgos de quaisquer
entidades ou instituies pblicas.
Ao passo que em Direito privado e em Direito constitucional, no tocante aos direitos fundamentais, o
princpio o da liberdade ou da autonomia, no tocante aos rgos o da competncia (5). Na concepo do
constitucional ismo moderno (mas anterior, alis, a este, e vinda desde
(1) MARCELO REBELO DE SOUSA, o

valor jurdico do acio inconstitucional, Lisboa, 1988, pg. 116.

(1) V., por todos, HAMILTON, MADISON e JAY, The Federalist, trad. portuguesa
0 Federalista, Braslia, 1984, pgs. 575 e segs.
(3) Cfr.

GOMES CANOTILHo, Direito Constitucional, cit., pg. 679; PAULO OTERO, 0 poder ..., cit., p-s. 256 e

257.
(1) Quanto aos rgos administrativos, v. art. 29. do Cdigo do Procedimento Administrativo.
(5)

Para empregar expresses entre ns lanadas por PAULO CUNHA.

58
Manual de Direito Constitucional
o Direito romano), Os indivduos podem ter todos os direitos que no contrariem os direitos dos outros, a Constituio
escrita no esgota os direitos fundamentais (art. 16., ri. 1, da Constituio) e a liberdade s tem por limites os que a lei
estabelecer, j os rgos do Estado - que no valem por si, mas enquanto instituies ao servio das finalidades colectivas
- apenas podem agir com os poderes que as normas a eles relativas lhes confiram e nos tennos por elas traados.
A competncia traduz-se numa autorizao ou legitimao para a prtica de actos jurdicos (aspecto positivo) e num
limite para essa prtica (aspecto negativo).
Se uni rgo do Estado praticar um acto que no recaia na sua competncia, esse acto ser invlido, irregular ou ineficaz
por incompetncia (ou, conforme os casos, incompetncia stricto sensu, usurpao de poder ou, ainda de certa ptica,
desvio de poder).
A competncia vem da norma; no se presume. Contudo, tanto pode ser explcita quanto implcita. Quer dizer tanto pode
assentar numa norma que, explicitamente, a declare como assentar em norrna cujo sentido somente seja descoberto atravs
de tcnicas interpretativas e que surja como consequncia de outra norma ou nela esteja contida. No h diferena de
natureza entre poderes explcitos e implcitos; h somente diferena de graus de leitura (1).
A afirmao de poderes implcitos de certo rgo muitas vezes feita para aumentar a sua influncia ou a sua competncia
em detrimento de outros rgos. Tal intuito , porm, inadmissvel.
Os poderes implcitos de um rgo no podem brigar com os poderes - explcitos e implcitos - de quaisquer outros (2). E
tambm aqui a interpretao tem de ser sistemtica, levando a conjugar a interpretao de qualquer preceito definidor de
competncia com, pelo menos, os restantes preceitos que prevem competncias dos demais rgos.
Cfr. GENEVIVE CEREXHE, Les comptences iniplicites ei leur aplication en c
droit belge, Bruxelas, 1989; GO\4ES CANOTILHO, Direito Constitucional, cit., p-s. 680 e segs (.2) Assim j o nosso estudo
Actos e Funes do Presidente da Repblica, in Estudos sobre a Constituio, obra colectiva, i, Lisboa, 1977, pgs. 276277.
Parte V -Actividade Constitucional do Estado
59
E so de conceber, em rgos constitucionais, poderes criados ou derivados directamente da lei ordinria e no da
Constituio? Tais poderes so legtimos, desde que entronquem em poderes constitucionais; desde que, exactamente
mediante interpretao sistemtica de todos os preceitos constitucionais de competncia, possam ser entendidos como
poderes implcitos neles contidos; desde que tenham base constitucional (1).
Esta resposta vale, entre ns, tambm para o Presidente da Repblica (2 ) apesar de a Constituio no falar em poderes
atribudos por lei ao ocupar-se dele, ao contrrio do que faz com a Assembleia da Repblica, o Governo e o Tribunal
Constitucional [arts. 161.0, alnea o), 197.0, ri. 1, alnea j), 199., alnea e), e 223., ri. 3] (3).
IV - Outras classificaes de competncias ou de poderes (funcionais) abrangidos nas competncias de rgos so as que
contrapem:
Poderes originrios ou directos (vindos imediatamente de norma jurdica, ainda que implcita) e poderes derivados ou
indirectos (vindos de delegao ou de atribuio de outro orgo, quando a norma jurdica a consinta, como estatui o art.
11 l., ri. 2, da Constituio);
Poderes exclusivos ou reservados (de um s rgo) (4) e poderes concorrentes (concedidos a dois ou mais rgos, de
Assim, acrdo n. 81/86 do Tribunal Constitucional, de 12 de Maro de 1986, in Dirio da Repblica, 1. srie, n. 93,
de 22 de Abril de 1986, pg. 982. Mas o Tribunal parece exigir em rgos de soberania que a competncia esteja
determinada ou autorizada pela Constituio (pg. 981).

(2) Contra, GomEs CANOTILHo e VITAL MOREIRA, Os poderes do Presidente da Repblica, Coimbra, 1991, pgs. 34
e 35, nota. Mas admitem poderes implcitos e poderes vindos de costume constitucional (pgs. 36 e segs.).
(3) Como poderes legais conferidos ao Presidente da Repblica, v. o de conferir posse aos juizes do Tribunal
Constitucional (art. 20., n. 1, da Lei n.` 28/82, de 15 de Novembro), ou, menos importante, os relativos ao Dia de
Portugal (Decreto-Lei n. 51/92, de 11 de Abril), e antes de 1982, os poderes relativos a ordens honorficas.
(4) Poderia falar-se aqui em prerrogativa, um pouco na linha da prerrogativa da Coroa inglesa (cfr. por ltimo, IAN
LoVELAND, Constitutional Law - A Critical Introduction, Londres, 1996, pgs. 102 e segs.). mas o termo tambm
usado para abranger todas as garantias pessoais, organizatrias e funcionais dos rgos (assim, GIAN FRANCO CIAURRO,
Prerogative Costituzionali, in Enciclopedia del Diritto, xxxv, 1986, pgs. 1 e segs.).

60
Manual de Direito Constitucional
tal sorte que actos de uns podem revogar actos de outro ou outros);
Poderes constitucionais (previstos por normas constitucionais) (1) e poderes legais (previstos por normas
legais, de legislao ordinria) (2);
Poderes materiais (relativos a actos ou funes do Estado, directa e imediatamente) e poderes institucionais
(ou poderes de uns rgos em relao a outros);
- Poderes positivos (correspondentes ao pouvoir de statuer de MONTESQUIEU) e poderes negativos ou de
controlo (correspondentes ao pouvoir dempcher);
- Poderes de exerccio livre, condicionado e obrigatrio.
18. Os titulares e as suas situaes
1 - 0 rgo caracteriza-se tanto pela permanncia e pela continuidade que lhe trazem a instituio, a
competncia e o cargo quanto pela precariedade inerente ao titular.
0 titular sempre temporrio: pelo menos, por fora da durao limitada da vida humana ou da capacidade
fsica e mental para o exerccio do cargo; e tambm por virtude de regras jurdicas, variveis consoante os
sistemas e as circunstncias histricas.
Se, por definio, o Estado como forma de organizao poltica impede a apropriao pessoal de qualquer
cargo, o princpio democrtico o da renovao peridica por via, directa ou indirectamente, de eleio pelo
povo, e o princpio republicano (enquanto princpio democrtico qualificado) (3) exige mesmo a limitao dos
mandatos. o que a Constituio estatui em geral (no art. 118.) e, no concemente ao Presidente da Repblica,
com a proibio de terceiro mandato con(1) Ainda que regulamentada por normas legais. Cfr. o acrdo n. 254192 do Tribunal Constitucional, de 2
de Julho de 1992 (in Dirio da Repblica, 1. srie-A, n.<> 175, de 31 de Julho de 1992).
Entretanto, s vezes toma-se dificil distinguir entre poderes constitucionais regulamentados por lei e podeies de ori,gem legal. V. por exemplo, os poderes do Presidente da Repblica em matria militar (arts. 29., n. 2, 39.` e 46.`, n.05 5 e 6, da Lei n. 29182, de 11 de Dezembro).
(2)

(3) V. Cincia Poltica, cit., pgs. 164 e segs.

Parte V -Actividade Constitucional do Estado


61
secutivo ou de terceiro mandato iniciado no quinqunio imediatamente subsequente ao termo de segundo
mandato consecutivo (art. 123.) (1).
11 - Sob a denominao genrica de situaes funcionais, ZD
englobam-se as situaes jurdicas, activas e passivas, dos titulares dos.rgos e dos agentes (ou de alguns
agentes) do Estado e de quaisquer ent idades pblicas enquan to tais. Englobam-se as situaes jurdicas em
que se subjectivam os estatutos correspondentes aos cargos desempenhados por essas pessoas no Estado e nas
outras entidades pblicas.
J tratmos do assunto no tomo w deste Manual (2) para onde remetemos agora.

19- A designao dos titulares


1 - Os modos de designao dos titulares dos rgos de Estado so variadssimos, quer no passado quer no
presente. No possvel aqui seno propor uma classificao, olhando experincia histrica:
a) Entre formas de designao por mero efeito do Direito - a sucesso hereditria (prpria de sistemas
monarquicos e anstoCrtiCOS), o Sorteio (3), a rotao, a antiguidade e a inerncia (4);
(1) E seria desejvel que a lei estendesse esta regra aos presidentes de cmara municipal e de junta de
freguesia. Nem seria inconstitucional, como demonstrmos em Princpio republicano e poder local, in 0
Direito, 1992, pgs. 451 e segs. (2) V. pges. 59 e segs., e autores citados.
(1) Sobre o sorteio, cfr. GIUSEPPE TRIPOLI, Osservazioni sul principio niaggiorifario e sui limiti, in Rivista
Internazionale di Filosofia del Diritto, 1983, pgs. 643 e segs.; JOS RIBEIRO FERREIRA, A Deniocracia na Grcia
Antiga, Coimbra, 1990, pgs. 193 e 194; e recordem-se as reflexes de MONTESQUIEU (De lEsprit les
Lois, livro li, 2) e de RouSSEAU (Du Contrai Social, livro iv, cap. iii).
0 sorteio, com larga difuso na Grcia antiga, foi quase abandonado nos tempos modernos. No
constitucionalismo portugus s a Constituio de 1822 o contemplou para a escolha do 13.` Conselheiro de
Estado entre cidados da Europa ou do Ultramar (art. 162.`).
(4)

Inerncia a atribuio a algum da titularidade (ou do exerccio) de um

cargo por virtude da titularidade de outro cargo: V. JORGE MIRANDA, Inerncia, in Verbo, x, pg. 1370.

62
Manual de Direito Constitucional
b) E entre formas de designao por efeito do Direito e da vontade - a cooptao (simultnea e sucessiva) (1),
a adop, a aquisio revoo, a nomeao, a eleio, a aclamao
lucionria. eterminadas A cada uma destas modalidades correspondem d
regras jurdicas. Da sua observncia dependem, em concreto, a investidura no cargo (sujeita ainda a requisitos
formais) e a legitimidade de ttulo dos governantes (contraposta, aps Brtolo, legitimidade de exerccio)
(2). e se prendem Problemas importantes so, por outra banda, os qu
com os titulares putativos de rgo do Estado e com a usurpao e a restaurao no cargo. No podemos
vers-los aqui.
11 - Na actual Constituio Portuguesa, de fundamento democrtico (prembulo e arts. l., 2., 3. e 9.)
prevalece a eleio directa, porque o povo exerce o poder, antes de mais, atravs do sufrgio universal, igual,
directo, secreto e peridico (art. 10. 0, ri. 1) e os partidos participam nos rgos baseados no sufrgio
universal e directo de acordo com a sua representativ idade eleitoral (art. 114.0, n.o 1) (3). o Presidente da
Repblica So, pois, eleitos por sufrgio directo
(arts. 121.o e segs.), os Deputados Assembleia da Repblica (arts. 149.o e segs.), os Deputados s
assembleia legislativa regio~ Z>
nais (arts. 231., ri. 2) e os membros das assembleias de freguesia e parte dos membros das assembleias
municipais e das assembleia regionais (arts. 239., ri. 2, 251. e 260.0).
So eleitos pela Assembleia da Repblica, segundo o princpio da representao proporcional, cinco membros
do Conselho de Estado, cinco membros da Alta Autoridade para a Comunicao Social e os
(1) Cfr. KARI, LoENVENSTEN, Kooptaiion and Zuwahl ber die Autonome Bil-

dung Priviligierter Gruppen, 1973 (trad. italiana Le Forme della Cooptazione, Milo,
1990).
(1) V. Cincia Poltica, cit., pgs. 44 e segs.
(3) V.

tambm, redundantemente aps 1982, o art. 113., n. 1.

Parte V -Actividade Constitucional do Estado


63
membros do Conselho Superior do Ministrio Pblico que lhe competia designar [art. 163., alnea b)]. E por
maioria de dois teros dos Deputados presentes, desde que superior maioria absoluta dos Deputados em
efectividade de funes, dez juizes do Tribunal Constitucional, o Provedor de Justia, o presidente do
Conselho Econmico e Social, sete vogais do Conselho Superior da Magistratura e os membros de outros
rgos constitucionais cuja designao seja cometida Assembleia [art. 163., alnea i)] (1).
So eleitos pela assembleia de freguesia parte dos membros das assembleias municipais (art. 251.0) e pelas
assembleias municipais parte dos membros das assembleias regionais (art. 260.). Quanto aos titulares de
rgos executivos colegiais das autarquias locais, a Constituio agora remete para a lei (art. 239., ri. 3) (2).

I,- So nomeados, tendo em conta os resultados eleitorais, o Pr meiro-Ministro pelo Presidente da Repblica
(art. 187., ri. 1) e os presidentes de governos regionais pelos M 1nistros da Repbl 1 ca (art. 231., ri. 3, 2.
parte). E sob proposta do Primeiro-Ministro ou dos presidentes dos governos regionais, conforme os casos,
so nomeados os restantes membros do Governo da Repblica e dos governos regionais (arts. 187., ri. 2, e
231., ri. 4).
111 - So coisas diversas as inelegibil idades (e, positivamente, os requisitos de elegibilidade) e as
incompatibilidades.
As inelegibil idades impedem a eleio e, por conseguinte, atingem o direito fundamental de ser eleito.
Destinadas, como diz o art. 50.>, ri.> 3, da Constituio (aditado, sem grande necessidade, na reviso de
1989) a garantir a liberdade de escolha dos eleitores e a iseno e a independncia do exerccio dos cargos,
devem ser interpretadas restritivamente (3).
(1) Tratando-se de membros dos rgos de origem legal (v. g., alguns dos rgos independentes da
Administrao), a lei goza, pois, de liberdade quanto a critrio de eleio.
(1) Antes de 1997, os membros das cmaras municipais eram eleitos por sufrgio directo (art. 252.`). A
modificao agora operada pode levantar dvidas quanto ao respeito de limites materiais de reviso
constitucional [art. 288.>, alnea h)].
(3) Cfr. JORGE MIRANDA, Deputado,

cit., pgs. 13 e segs., e Lei reguladora de incompatibilidades de cargos


pblicos, in 0 Direito, 1992, pgs. 262 e 263.

64
Manual de Direito Constitucional
As incompatibilidades consistem na impossibil idade de exerccio simultneo de dois cargos (v. g_ de Deputado e de membro do
Governo, como estabelece o art. 154.`, n. 1, da Constituio) ou na impossibilidade de exerccio de um cargo quando o seu titular
detenha um interesse (privado) ou esteja ligado a um interesse em conflito (ou susceptvel de entrar em conflito) com o interesse pblico.
De entre as inelegibil idades, algumas (as chamadas inelegibilidades especiais) podem equivaler a incompatibilidades de cargos - o que
acontece quando, partida, quem seja titular de certo cargo fique impedido de disputar uma eleio (por exemplo, o governador civil no
respectivo distrito). Porm, as incompatibilidades proprio sensu no obstam eleio, apenas obstam acumulao de cargo: o eleito
est validamente eleito, o que tem de escolher aquele dos cargos que pretende, de facto, exercer.

IV - Alm de eleio e nomeao, prevem-se formas de inerncia e de cooptao:


-Inerncia de titularidade - so membros do Conselho de Estado o Presidente da Assembleia da
Repblica, o Primeiro-Ministro, o Presidente do Tribunal Constitucional, o Provedor de Justia e
os presidentes dos governos regionais [art. 142., alneas a) a e)] e so membros das assembleias
municipais os presidentes das juntas de freguesia (art. 25 l.);
- Inerncia de exerccio - o Presidente da Repblica substitudo no seu impedimento e em caso de
vagatura e cargo pelo Presidente da Assembleia da Repblica ou, no impedimento deste, pelo seu
substituto (art. 132., n.o 1) e o Ministro da Repblica substitudo na regio, nas suas ausncias e
nos seus impedimentos, pelo presidente da assembleia regional (art. 23V, n.o 4);
- Inerncia sucessiva - os antieos Presidentes da Repblica eleitos na vigncia da Constituio so
membros do ConseZ:
lho de Estado [art. 142.0, alnea fil (1);
Na Itlia tomam-se Senadores vitalcios e na Frana membros do Conselho Constitucional.
Parte V -Actividade Constin4cional do Estado
65
Cooptao simultnea - trs dos juizes do Tribunal Constitucional so cooptados pelos dez juizes eleitos pela Assembleia da Repblica
(art. 222., ri. 1, 2. parte).
3.0
Categorias de rgos
20. Classificao dos rgos
1 - Os rgos do Estado so susceptveis de classificaes estruturais (relativas instituio e aos titulares dos cargos), de classificaes
funcionais (respeitantes competncia) e de classificaes estruturais-funcionais (em que se conjugam uns e outros Zn

aspectos).
0 rigor cientfico de algumas destas distines a que assim se procede talvez nem sempre seja
completo, mas elas so teis e, duma maneira ou doutra, habitualmente citadas pela doutrina (1).
11 - Classificaes estruturais so as que permitem contrapor:
a) rgos singulares e rgos colegiais - consoante tm um ou mais de um titular, e avultando entre
os segundos, as assembleias;

b) rgos simples e rgos complexos - sendo simples os que, sejam singulares ou colegiais, apenas
formem uma vontade unitria, e complexos os rgos, necessariamente c
colegiais, que se desdobram ou multiplicam, para efeito de formao de vontade, em dois ou mais
rgos, uns singUlares Z:>
(por exemplo, os Ministros no Governo), outra ainda colegiais (a Mesa e as comisses do
Parlamento, os Conselhos de Ministros gerais ou especializados, as seces do TribuZ:I
nal Constitucional e de outros tribunais superiores);
Cfr., por exemplo, C. MORTATI, op. cit., 1, pgs. 207 e segs.; ou FREITAS Do AMARAL, Curso ..., Cit., 1, pgos.
592 e segs.
5 - Manual de Dircilo Constitucional, v

Manual de Direito Constitucional

consoante a eleio ou c) orgos electivos e no electivos titulares;


no o modo de designao dos s - sendo d) orgos representativos e no representativo
representativos aqueles em que a eleio constitui vnculo
Presidente da Repblica, de representaao poltica (v. g.,
Assembleia da Repblica, assembleias legislativas regionais, rgos de poder local) e no
representativos, os rgos no electivos e os rgos electivos sem representao poltica (v. g.,
Provedor de Justia e, em parte, Tribunal Constitucional - cujOs titulares so independentes);
e) orgos constitucionais e no constitucionais - sendo aqueles os que a Constituio cria e que
no podem, por conIcados por lei seguinte, ser extintos ou eventualmente modif
ordinria; orgos de existncia obrigatria e rgo de existncia facultativa - correspondendo os
primeiros regra geral, mas podendo, em certos casos a norma admitir que uns rgos
(necessariamente de existncia obrigatria) possam criar ou constituir outros (assim, os tribunais
martimos e arbitrais, nos termos do art. 209., ri. 2, da Constituio (1); ou determinados rgos
universitrios, face do art. 16.0, n.O 2, da Lei n.o 108/88, de 24 de Setembro).
111 - Classificaes funcionais, por seu turno, so as que contrapem:
a) Orgos deliberativos e rgos consultivos - consoante tomam decises ou deliberaes ou actos
consultivos ou pareceres;
b) Orgos a se e rgos auxiliares - sendo estes os que, a ttulo consultivo ou deliberativo,
coadjuvam outros, de
(1) ou os tribunais administrativos e fiscais entre 1976 e 1989, segundo o inimunicipais entre 1982 e 1989 segundo cial art. 212.` da
Constituio, e os conselhos
o art. 250.` de ento.
Parte V - Actividade Constitucional do Estado
67

modo a habilit-los melhor a decidir ou mesmo a funcioar (1);


C) Orgos de competncia originria e rgos de competncia derivada - conforme possuem
competncia originria, directamente provinda da norma jurdica, ou competncia delegada ou
atribuda por outro rgo (ainda que em Direito constitucional no haja rgos unicamente com
poderes delegados);
d) rgos legislativos, governativos, administrativos e jurisdicionais - em razo das funes do
Estado que desempenhem ou em que intervm (embora nenhuma orgo pratique actos de uma s
natureza e possa falar-se quanto a ada rgo em funes principais e acessrias);
e) Orgos de deciso e orgos de controlo, defiscalizao ou de garantia - aqueles com
competncia para a prtica de actos finais com projeco na vida poltica ou nas situaes das

pessoas e estes com competncia para a apreciao desses actos, sejam quais forem os resultados
da apreciao (Inclusive, no limite, a sua anulao ou revogao).
z
IV - Classificaes estruturais-funcionais so as que levam a distinguir:
a) rgos externos e rgos internos - sendo estes, em rgos complexos, os que possuem
competncia interna;
b) Orgos polticos e rgos no polticos - consoante se movam segundo critrios polticos ou
segundo outros critrios Ourdicos, administrativos, tcnicos) ou, doutro ngulo, consoante
exeram, exclusiva ou parcialmente, a funo legislativa e a govemativa ou no a exeram;
C) rgos primrios e rgos vicrios - sendo os primeiros os que tm competncia em condies
de normalidade ins(1) Ck GIUSEPPE FERRARi, Gli Organi Ausiliari, Milo, 1956; JORGE MIRANDA, Conselho de Estado, Coimbra, 1970, pgs. 9 e
segs., e autores citados.

68
Manual de Direito Constitucional
titucional ou para perodos normais de funcionamento e vicrios os que tm competncias de substituio (1);
d) OrgYos centrais e rgos locais - consoante a sua competncia abrange todo o territrio do Estado ou
parte dele; t)
e) Orgos hierarquizados e rgos no hierarquizados - Os primeiros, integrados em estruturas
hierarquizadas de deciso, como sucede (embora em termos opostos) COM Os rgos administrativos e os
jurisdicionais (2); e os segundos, no integrados (e no sendo rgos hierarquizados, naturalmente, os rgos
polticos).
21. 0 regime constitucional dos rgos do Estado
A Constituio procede ela prpria a vrias distines de rgos:
a) Orgos do Estado, rgos das regies autnomas e rgos do poder local (arts. 3f, n.o 3, 11 l., ri.> 2,
113*0, no 1, 116., n.o 1,
118., 119., n.o 2, e ainda arts. 6-0, n.o 2, 231.0, 234.0 e 239.);
b) Orgos de soberania e rgos no de soberania [arts. 110.-,
11 l.1 ri. 1, e 164.0, alnea a)];
C) Orgos electivos e rgos no electivos [arts. 113.0, 50., ri. 3, 114., n.Os 1 e 3, 121.o e segs., 149.0 e
segs., 164., alneas a), j) e 1), 23 1., n.os 2 e 3, e 239.% ri. 21;
1 d) Org s colegiais e rgos no colegiais (arts. 116.o e 113.0, :,o
n.o 6), inserindo-se naqueles as assembleias (arts. 114., n.o 3, 116.0, ri. 1, etc.);
(1) Assim, so rgos vicrios, no nosso Direito constitucional actual, e alis em tenrios diversos, o Presidente
da Assenibicia da Repblica (art. 132.`) e o presidente da assembleia legislativa regional quando substitui o
Ministro da Repblica para a regio autnoma (art. 230., n.` 4), e a Comisso Permanente da Assembleia da
Repblica (art. 179.).
(2) 0 Governo o rgo superior da Administrao pblica (art. 182.). o Supremo Tribunal de Justia e o
Supremo Tribunal Administrativo so os rgos superiores da hierarquia dos tribunais judiciais e dos tribunais
administrativos e fiscais respectivamente, sem prejuzo da competncia prpria do Tribunal Constitucional
(arts. 210., n. i, e 212., n. 1).
Parte V - Actividade Constitucional do Estado
69
e) rgos polticos e rgos no polticos (arts. 50., 117.
f) rgos deliberativos e rgos no executivos (arts. 114.0, ri. 3, in fine, e 239.);
g) rgos constitucionais e rgos no constitucionais [arts. 163., alnea i), e 164., alneas 1) e m)].
11 - H regras constitucionais expressas comuns aos rgos do Estado, das regies autnomas e do poder
local:

- Os rgos de poder esto sujeitos ao princpio da separao e da interdependncia (arts. 2., aps 1997, e
111., n.o 1 );
- A validade dos actos desses rgos depende da sua conformidade com a Constituio (art. 3., n.o 3);
- Nenhum rgo do Estado, de regio autnoma ou de poder local pode delegar os seus poderes noutros
rgos, a no ser nos casos e nos termos expressamente previstos na Constituio e na lei (art. 11 l., ri. 2);
- A falta de publicidade de qualquer acto de contedo genrico dos rgos do Estado, das regies autnomas e
do poder local implica a sua ineficcia jurdica (art. 119., ri. 2);
- 0 estatuto (incluindo o remuneratrio) dos titulares desses rgos cabe na reserva absoluta de competncia
legislativa da Assembleia da Repblica [arts. 161.0, alnea b), 164., alnea m), 226. e 23 LO, ri. 61;
-As reunies das assembleias que funcionam como rgos do Estado, das re<yies autnomas e do poder local
so pblicas,
1-,
excepto, nos casos previstos na lei (art. 116.0, ri. 1).
111 - H uma regra comum aos rgos de soberania:
- A forrnao, a composio, a competncia e o funcionamento dos rgos de soberania so os definidos na
Constituio (art. 11 V, ri. 2).
IV - H regras comuns aos rgos electivos:
No acesso a cargos electivos a lei s pode estabelecer as inelegibilidades necessarias para garantir a liberdade
de escoCI

Manual de Direito Constitucional


lha dos eleitores e a iseno e a independncia do exerccio dos respectivos cargos (art. 50., n. 3);
Os partidos polticos representados em quaisquer assembleias designadas por eleio directa gozam do direito
de serem informados regular e directamente sobre o andamento dos principais assuntos de interesse pblico
pelos rgos executivos de que no faam parte (art. 114., n. 3);
-As eleies e os estatutos dos titulares dos rgos (electivos) de soberania, das regies autnomas e do poder
local, bem como dos titulares dos restantes rgos constitucionais ou eleitos por sufrgio directo e universal
constituem matria de reserva absoluta de competncia legislativa da Assembleia da Repblica [arts. 164.0,
alneas a), e m), 161., alnea b), e 231., n.o 61;
As eleies dos titulares dos rgos (electivos) de soberania, das regies autnomas e do poder local, bem
como as eleies previstas na Constituio para outros rgos electivos constituem objecto de decreto da
Assembleia da Repblica sujeito a veto qualificado do Presidente da Repblica (arts. 136., ri. 3, e 166., n.o
2) (1).
E aindaNo acto de dissoluo de rgos colegiais do Estado, das regies autnomas e do poder local baseados no
sufrgio directo tem de ser marcada a data das novas eleies, que se realizaro nos sessenta dias seguintes e
pela lei eleitoral vigente ao tempo da dissoluo, sob pena de nexistncia jurdica daquele acto (art. 113.0, n.o
6);
A converso de votos em mandatos nas assembleias que sejam rgos do Estado, das regies autnomas e do
poder
Sobre esta regra e os demais princpios gerais de Direito eleitoral poltico ( face do texto inicial), V. JORGE MIRANDA, 0
Direito eleitoral na Constituio, in Estudos sobre a Constituio, ii, obra colectiva, Lisboa, 1978, pgs. 61 e
segs.
Parte V - Actividade Constitucional do Estado
71
local faz-se de harmonia com o princpio da representao proporcional (art. 113., ri. 5, e ainda arts. 149.,
231., ri. 2,
239., n. 2, e 26V).
V - So regras comuns aos rgos polticos:
Os titulares de cargos polticos respondem poltica, civil e criminalmente pelos actos e omisses que
praticarem no exerccio das suas funes (art. 117., ri. 1) (1);
-A lei dispe sobre os deveres, responsabilidades e incompatibilidades dos titulares de cargos polticos, bem
como sobre os respectivos direitos, regalias e imunidades (art. 117., ri. 2) (2);
-A lei determina os crimes de responsabilidade dos titulares de cargos polticos, bem como as sanes
aplicveis e os respectIVOs efeitos, que podem incluir a destituio do cargo ou a perda do mandato (art.
117., n. 3) (3);
Ningum pode exercer a ttulo vitalcio qualquer cargo poltico de mbito nacional, regional ou local (art.
lIU); -Ningum pode ser prejudicado na sua colocao, no seu

emprego, na sua carreira profissional ou nos beneficios sociais Z-a que tenha direito, em virtude do desempenho de cargos pblicos (art. 50.0, n.o 2)

(4) (5).

(1) V. tambm arts. 130., 157.` e 196.`


Sobre a proteco penal, v. os arts. 327.`, 32V, 333.` e 334. do Cdigo Penal e oDecreto-Lei n. 65/84, de
24 de Fevereiro.
(2)

(3)

a Lei n. 34/87, de 16 de Julho.

(1) A expresso cargos pblicos mais lata do que cargos polticos, mas a norma parece ser a estes que,
mais especificamente, pretende dirigir-se.
Este direito no impede, naturalmente, pelo menos quanto ao Presidente da Repblica e aos membros do
Governo, que se aplique a regra de que eles apenas recebem as remuneraes correspondentes a esses cargos,
pagas exclusivamente pelo oramento do Estado (assim, parecer n. 4/84, de 26 de Janeiro de 1984, da
Procuradoria-Geral da Repblica, no publicado, e JORGE MIRANDA, Uni problenia de dignidade do
Estado, in Dirio de Notcias, de 9 de Janeiro de 1984).
(5)

72
Manual de Direilo Conslitucional
Vi - Lembre-se, finalmente, que a Constituio, aps as revises de 1989 e 1992, prev um rgo de Direito
internacional (de Direito comunitrio europeu) - o Parlamento Europeu - estendendo-lhe algumas das regras
pertinentes s assembleias polticas portuguesas [arts. 15.0, ri. 5, 133., alnea b), 136-, ri. 3, alnea c), e
164.0, alnea algo de indito em Direito comparado.
22. Os rgos de soberania
1 - Ao contrrio das Constituies de 1822, 1826 e 1838 que enunciavam os poderes do Estado
(respectivamente arts. 30., 11 . e 34.0), as Constituies de 1933 e 1976 preferiram enumerar os rgos de
soberania (respectivamente arts. 7 1. e 113.0 - hoje 110.0); na transio, ficou a Constituio de 1911,
dizendo que so rgos de Soberania Nacional o Poder Legislativo, o Poder Executivo e o Poder Judicial
(art. 6.0).
Em vez da concepo da pura separao de poderes como poderes-funes, veio a ser adaptada, pois, nas
nossas duas ltimas Constituies, a concepo mais realista - e tambm mais elaborada tecnicamente - de
diviso do poder atravs da separao de rgos (ou de poderes-competncia). A diferena consiste, Z-como se sabe, em que a actual Lei Fundamental, e no a de 1933, expressamente proclama a separao e a
interdependncia dos rgos de soberania como princpio geral de organizao do poder poltico Z>
(art. 11 LO, ri. 1, j citado, e depois de 1997, art. 2.0).
II - A Constituio no institui apenas os rgos de soberania indicados taxativamente no art. 11 V: Presidente
da Repblica, Assemblea da Repblica, Governo e tribunais; ou os rgos de governo prpria das regies
autnomas (arts. 6., n.o 2, 231., 232.0 e 234.) e do poder local (art. 239.)
Institui tambm como rgos do Estado o Provedor de Justia (art. 23.), a Alta Autoridade para a
Comunicao Social (art. 39.), o Conselho Econmico e Social (art. 92.), o Conselho de Estado (arts. 141. e
seas.), o Conselho Superior da Magistratura (arts. 217. e 218.), o Conselho Superior dos Tribunais
Administrativos e Fiscais (art. 217., ri. 2), a Procuradoria-Geral da Repblica, com o ProParte V -Actividade Constitucional do Estado
73
curador-Geral e o Conselho Superior do Ministrio Pblico (ali. 220.G), os Ministros da Repblica para as
regies autnomas (art. 23V) e o Conselho Superior de Defesa Nacional (art. 274.0)
111 - 0 ri. 2 do art. 110. estabelece que a formao, a composiO, a competncia e o funcionamento dos
rgos de soberania so os defin idos na Constituio. Este item no se afigura, contudo, suficiente para
recort-los diante dos demais rgos constitucionais.
E isto, porque de duas uma: se se toma letra o que ele diz,
1verifica-se que, em rigor, nem todos os orgos se soberania tm a
2 Z-1

sua estrutura completamente definida pela Constituio (somente o Presidente da Repblica, sem prejuzo do
que atrs dissemos sobre a sua competncia) (2) (3); e, se se tomam as expresses em termos moderados,

ento no seu alcance cabem tambm os orgos das regies autnomas e do poder local e at alguns dos outros
rgos do Estado no considerados rgos de soberania. Portanto, o papel do art. 1 IV, ri. 2, s pode consistir
em reforar outros preceitos no sentido da sujeio do Estado, da soberania do Estado, Constituio.
Reportamo-nos ao texto actual, porque entre 1976 e 1982 foram ainda rgos do Estado os conselhos de
informao (art. 39.), o Conselho da Revoluo (arts. 113.` a 142.` e seas.), a Comisso Constitucional (arts.
283.11 e seos.) e
7
a comisso consultiva para os assuntos das regies autnomas (art. 236.); e entre 1982 e 1989 o Conselho da
Comunicao Social (art. 39.). Por seu turno, o Conselho Econmico e Social substituiu o Conselho Nacional
do Plano (art. 94. inicial).
Alis, logo a seguir, os arts. 111.`, n. 2, e 116., n. 2 e 3, falam em lei; a lei pode aditar novas
competncias Assembleia da Repblica [art. 161., alnea oA ao Governo [art. 197.`, n.< 1, alnea j)] e ao
Tribunal Constitucional (art. 221,, n. 3), bem como ao Conselho de Ministros [art. 200., n. 1, alnea <g)] e
ao Primeiro-Ministro [art. 201., n. 1, alnea dfl; e a lei que fixa o nmero exacto de Deputados (art. 148.),
organiza o Governo (art. 198.`, n.> 2) e dispe sobre a estrutura do Tribunal Constitucional e dos demais
tribunais [arts. 164.<, alnea c), e 165., n. 1, alnea p)].
(2)

Cfr. Dirio da Assenibleia da Repblica, v legislatura, 1. sesso legislativa, 2. srie, n. 35-RC, pgs,
1079, 1081 e 1083.
(3)

74
Manual de Direito Constilucional
IV - Como distinguir ento entre rgos constitucionais em geral e rgos de soberania? upremos do corrente identificar rgos de
soberania com rgos s
Estado. Temos dvidas sobre o fundamento desta caracterizao, por dois motivos: primeiro, porque julgamos muito discutvel a ideia
de uma hierarquia de rgos constitucionais (o que nada tem que ver com a hierarquia propria dos tribunais); em segundo lugar, porque
essa noo de supremacia poderia inculcar a sujeio dos rgos de soberania apenas Constituio, quando certo que tambm esto
sujeitos lei (v. ainda arts. 3., ri. 2, e 116.> e, quanto a alguns, arts. 203.` e 266.`, ri. 2) e at a normas regimentais (arts. 116.% ri.
3, 119.` e 175.<)
Mais plausvel pareceria atender referida origem do termo no nosso Direito constitucional positivo. Enquanto que os rgos de
soberania exerceriam poderes do Estado e produziriam actos tpicos das suas funes (actos legislativos, polticos, administrativos,
jurisdicionais), incluindo a reviso constitucional e a participao na vida internacional, os outros rgos constitucionais - fossem
rgos a se (caso do Provedor de Justia) ou auxiliares de rgos de soberania (caso do Conselho de Estado) - no participariam
desse poder e o seu contributo situar-se-ia num grau ou nvel interlocutrio. To pouco, porm,,; de aceitar este critrio (1), no s
porque actos da funo administrativa provem de todos ou quase todos os rgos do Estado mas tambm (e decisivamente) porque, por
virtude da existncia das regies autnomas, at acto das funes legislativa e governativa so produzidos por rgos que no so rgos
de soberania.
E tambm no pode acolher-se o critrio da posio jurdico-constitucional traduzida numa re lao necessria com a funo poltica ou
da contitularidade na determinao das linhas gerais da direco poltica (2). Basta pensar nas assembleias legislativas e nos governos
regionais, por um lado, Z:>
e, por outro lado, nos tribunais (aqueles exercendo e estes, pelo contrrio, no exercendo a referida funo poltica).
No vemos outro caminho que no seja vincular o conceito prpria matriz da soberania. Os rgos ditos de soberania vm a ser
aqueles que se ligam, necessria e primariamente, soberania como poder prprio e originrio do Estado (3); os restantes - sejam rgos
de entidades autnomas diferenciadas do Estado ou no - possuem uma qualidade e uma consistncia diversa de poder.
(1) Foi o que adoptmos em Art. 113- (ros de soberania), in Estudos sobre a Constituio, i, pg. 384.
(2) Cfr. CRISTINA QUEIROZ, op. Cil., pgS. 151 e 152, e autores citados. (3) V. Manual ..., in, cit., pgs. 171 e se,-s., e autores
citados.
Parte V - Actividade Constitucional do Estado
75
Mas os rgos de soberania no se revelam apenas rgos primrios e necessrios, elementos imprescindveis para que o Estado exista
como Estado (soberano) e sem os quais no pode funcionar. 0 seu carcter especfico, manifesta-se tambm (por isso ou por outro lado)
em dois aspectos:
a) So rgos definidores da forma poltica em concreto (forma de Estado, regime poltico, sistema de governo);
b) So rgos comprometidos com a salvaguarda da ordem constituci~onal , os unicos que recebem funes de garantia das instituies
e da prpria subsistncia do Estado (1) (2).
Mais do que isto j a qualificao no passaria de um mero tionzen juris.
V - Eis um quadro possvel dos rgos constitucionais e dos orgos do Estado em Portugal.
Orgos Constitucionais
Orgo do Estado
(1) Cfr. EmILIO CROSA, Gli organi costitucionali e il Presidente delta Repubblica nella Costituzione Italiana, in Rivista Triniestrale
di Diritto Publico, 195 1, pgs. 91 e segs.: a falta de um rgo constitucional ou de um conjunto deles determina a imediata paralisia da
actividade do Estado ou a sua ilegtima transfonnao (pg. 93). E, na doutrina portuguesa, recentemente GOMES CANOTILHo,
Direito Constitucional, cit., pgs. 696 e 697.
(1) Sobre os tribunais com rgos de soberania, v. acrdo n. 472/95 do Tribunal Constitucional, de 10 de Agosto de 1995 (in Dirio
de Repblica, 1. srie-A, n. 206, de 6 de Setembro de 1995, pg. 5635).

76
Manual de Direito Constitucional
23. Os rgos colegiais e o seu funconaniento
Pela sua prpria natureza, os rgos colegiais, mormente as assems complexos de estruturao, de garantia
bleias, requerem mecanismo
dos direitos dos seus titulares ou membros e de formao e eficcia jurdica da sua vontade. Deles se ocupam,
em geral, a Constituio (art. 116.) e o Cdigo de Procedimento Administrativo (arts. 13. e segs.) e, em
especial, os diversos regimentos desses rgos.
?__ De entre os mltiplos problemas a resolver constam os que se prendem com:
a) A constituio dos rgos aps a sua renovao (maxime aps eleies) e a verificao dos poderes dos
membros (1); b) A distino entre plenrio, de uma parte, e comisses e seces, doutra parte;
C) 0 tempo de funcionamento em cada ano;
d) A sede fsica dos rgos e o local das reunies;
e) A presidncia e a mesa dos rgos (maxime das assembleias);
f) A realizao das reunies plenrias e das comisses e seces (por direito prprio ou a convocao de
outros rgos); g) A ordem do dia ou objecto prefixado sobre que elas versam
(ou, noutra acepo, o perodo, principal, da reunio que lhe consagrado) (2);
h) A publicidade das reunies (pelo menos, das reunies plenrias);
i) 0 quorum ou nmero mnimo de titulares ou membros presentes para o orgo colegial reunir ou para
deliberar, determinando a sua falta invalidade, quando no inexistncia jurdica, de deliberao.
0 quorum uma garantia da instituio e, simultaneamente, do z_
go. -se direito de participao dos titulares do r,:, E pode distinguir
(1) Cfr. supra.
(2) Cfr. GIAN FRANCO CIALRRO, Ordine del giorno, in Enciclopedia del Diritto, xxx, 1980, pgs. 1018 e segs.

Parte V - Actividade Constitucional do Estado


77
o quorum s para a discusso e para a deliberao, e antes e durante a ordem do dia. Assim como pode ser
fixo (nmero predeterminado ou fraco do nmero constitucional, legal ou estatutrio de membros do rgo
colegial) ou varivel (proporcional aos membros em efectividade de funes) (1). rgos colegiais A
Constituio impe que as deliberaes dos
de soberania, das regies autnomas e do poder local sejam tomadas com a presena da maioria do nmero
legal dos seus membros (art. 116.0, ri. 2);

i) As maiorias necessrias - absoluta e relativa, simples e qualificada - exicidas pelas normas reguladoras dos
rgos, consoante os diferentes casos (2).
Entende-se por maioria absoluta a equivalente a mais de metade dos votos expressos ou dos votos validamente
expressos; por maioria relativa a equivalente a mais votos em certo sentido do que em qualquer outro (des
anadamente, mais votos a favor de certo
1,
projecto de deliberao do que contra, no se contando as abstenes); por maioria simples a maioria prevista
em regra geral; por maioria qualificada a maioria agravada, imposta pa:ra certa deliberao.
Por regra, adopta-se o princpio da maioria relativa: salvo nos casos Previstos na Constituio, na lei e nos
respectivos regimentos, as deliberaes dos r,
`Os colegiais de soberania, das regies autnomas e do poder local so tomadas pluralidade de 1votos, no
contando as abstenes para o apuramento da maioria (art. 116.0, ri. 3, da Constituio). Voltaremos ao
assunto frente no mbito do Procedimento legislativo;
0) Conforme nota MAGALHES COLLAO (A Constituio e o Quoruni, Coimbra, 1916, pg. 7), quoruni um
termo vindo do Direito parlamentar ingls e derivado da linguagem processual que, para designar o nmero de
juzes cujo concurso era considerado indispensvel para a validade dos actos e julgamentos, empregava a
frmula: quorunz aliqueni vestrum ABC... ununl esse voluniens,
() Cfr., por exemplo, ALESSANDRO PIZZORUSSO, Minorauze e niaggiranze, Turim, 1993, pgs. 11 e segs.

Manual de Direito Constitucional


1) As votaes (1) e as suas diversas formas - por escrutnio r levantados e sentados, por secreto, por votao
nominal, po
diviso, etc. - e a exigncia do escrutnio secreto em caso de eleies ou de deliberaes relativas apreciao
do comportamento ou das qualidades de qualquer pessoa (art. 24.,
2, do Cdigo do Procedimento Administrativo) (2).
24. As assembleias em especial
1 - Na acepo mais geral, assembleia qualquer reunio de pessoas, mais ou menos numerosa e estvel,
sempre predeterminada por normas jurdicas, corri vista prtica de certos actos ou actividades.
As assembleias no so produto de liberdade de reunio. SO expresso de poder (ou de liberdade de
associao, quando se trate de assembleias de associaes e formaes anlogas); e so exPreste de assembleias de Direito ses de poder pblico, quando se tra
constitucional e administrativo (ainda que ligadas a um princpio de participao); s o sentido imprimido
pelas normas habilita a distinguir.
Mas, em segundo lugar, numa acepo restrita e especfica, assembleia vem a ser uma categoria de rgos
colegiais definida no tanto pela sua extenso quanto pelo regime peculiar que preside sua composio e
pelas funes que lhe andam conexaS.
H assembleias que no chegam a ser rgos, que no se elevam z
a centros institucionalizados de criao e manifestao de uma vontade jurdica imediata ou a se e h
assembleias proprio sensu, as
(1) A
todos so apurados, cessos de
princpios
(2)

sertaes ou tivo (v. a ramento, pgs. 627


votao - em que cada titular de rgo emite um voto e Os votos discemindo maioria e minoria - o mais
importante dos proformao da vontade em rgos colegiais, e o mais conforme com os do Estado de Direito democrtico. outros
so o consenso e a aclamao. Apreciao de pessoas, de comportamentos, no de resultados (v. g., disprovas acadrnicas pblicas) em que deve prevalecer um juizo Objecnossa nota Sobre o regime de admisso
prestao de provas de doutoin Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 1992, e segs.).
Parte V - Actividade Constitucional do Estado
79

quais recebem, a par de outros rgos competncias dentro do Estado (ou, sendo caso disso, de outras
entidades pblicas ou privadas). Entre as primeiras contam~se as assembleias de voto nos sistemas
representativos; entre as segundas, os parlamentos e as demais assembleias polticas e administrativas.
11 - No so rgos as assembleias de voto, porque, embora no despicienda a considerao das operaes e
dos resultados nelas verificados, esses resultados s adquirem relevncia (ou relevncia plena), no conjunto
das assembleias, em face do sistema eleitoral consagrado pela lei.
Exemplificando com as assembleias de voto reguladas na lei eleitoral para a Assemblia da Repblica (Lei n.
14/79, de 16 de Maio): a cada freguesia corresponde uma assembleia de voto; as freguesias com um nmero
de eleitores sensivelmente su erior a 800 dividem-se em secp
es de voto e podero ser anexadas assembleias de voto de freguesias vizinhas se o nmero de eleitores de
cada uma for inferior a 800 e a soma delas no ultrapassar sensivelmente este nmero; as assembleias de voto
renem-se no dia marcado para a eleio, das 8 s 19 horas; em cada assemblia constituda uma mesa para
promover e dirigir as operaes eleitorais; a assemblia funciona ininterruptamente at estarem concludas
todas as operaes de votao e apuramento; nas assembleias s podem permanecer eleitores que a possam
votar, salvo candidatos e mandatrios ou delegados de listas e agentes de rgos de comunicao social.
Apesar da designao, no devem ter-se por assembleias as assembleias de apuramento geral de crculo
eleitoral.
IH - As assembleias-rgos apresentam-se susceptveis de diversas classificaes (a acrescer as classificaes
de rgos que j conhecemos): assembleias directas e representativas, unicamerais e pluricamerais,
constituintes e ordinrias (1).
Dizem-se directas as assembleias compostas por todos os titulares dos interesses a prosseguir, por todas as
pessoas integrantes do povo
Cfr., por todos, MARCELLO CAETANO, Direito Constitucional, cit., i, pgs. 260 e segs.

80
Manual de Direito Constitucional
u por todos (activo) ou de dado estrato ou classe - as compostas o
os cidados activos (assembleias populares) ou por todos os membros da nobreza, ou de certo nvel da
nobreza, ou de qualquer outro grUPO diferenciado (assembleias aristocrticas, como a Cmara dos Lordes
britnica ou dos Pares portuguesa de 1826).
Dizem-se representativas as assembleias compostas por representantes, seja em moldes de representao
poltica moderna (representao de todo o povo, baseada na eleio poltica), seja ern moides de
representao estamental, corPOrativa ou de interesses
poltica ou de (representao parcelada de fraces da comunidade
instituies nela existentes), seja ainda em moldes de representao institucional (conexa, o mais das vezes,
com a representao corporativa).
Unicamerais so as assembleias nicas, pluricameras as que se desdobram em duas ou mais de duas cmaras
para o exerccio de funes idnticas ou complementares. porm, uma assembleia poltica nica ou principal
pode no equivaler a unicameralismo, visto que, no obstante sem ligao orgnica, pode haver outra Ou
outras assembleias secundrias (v. g., a Cmara Corporativa da Constituio de 1933). As assembleias
pluricamerais so, de regra, bicamerais (recortando-se, ento, a segunda cmara ou pela sua comPOt>
sio aristocrtica ou pelo diverso sufrgio ou pela estrutura federativa do Estado, designadamente);
rarssimas so as assembleias multicaitu.io francesa do ano viu e as da Consmerais (como as da Const
tituio jugoslava de 1953).
So assembleias constituintes as que possuem poderes constituintes (originrios), sejam institudas s para
isso, s para fazer t> ituinte portuguesa a Constituio (como foi a Assembleia Consti 1
de 1975-1976), ou detenham tambm outros poderes ou at a plenitude da soberania (como as anteriores
assembleias constituintes portuguesas). E so assembleias ordinrias as que apenas exercem
stitudos, maxime o de legislao ordinria e, outrossim, poderes con nal (tertium genus s poderia admitir-se
o de reviso constituciO es).
quanto a assembleias especiais de reviso Ou conven
entais eram basIV - As denominaes das assembleias estam
tante variadas; assim Como o so as das assembleias representativas
Parte V - Actividade Constitucional do Estado
81
actuais. Quando existem duas cmaras, na maior parte dos casos uma designa-se por cmara dos deputados
ou dos representantes e a segunda por cmara dos senadores ou senado (entre ns, nas Constituies de
1838 e 1911) (1).
De todo o modo, em sentido verdadeiro e prprio, s parlamento a assembleia representativa poltica
ordinria que seja rco de soberania (na ordem interna) e colocada em interdependncia, e no em

dependncia, frente aos restantes rgos: parlamento rgo do Estado, e no das regies autnomas;
parlamento implica separao de poderes, se bem que, no necessariamente, sistema de governo parlamentar
(no h parlamento em sistemas de concentrao de poderes, como a monarquia constitucional alem ou o
goverrio representativo simples; nem to pouco h em sistemas d- concentrao na assembleia como o
sistema convencional francs de 1793-1795 ou o sovitico).
V - Em Portu-al hoje, deparam-se assembleias de diferentes especies. >
A Constituio prev assembleias directas - como os plenrios de trabalhadores de empresas (art. 54., ri. 2),
os plenrios de cidados eleitores nas freguesias de populao diminuta (art. 245.0, ri. 2) e as assembleias de
moradores nas organizaes de moradores (art. 264.0); prev assembleias representativas, a nvel de Estado Assembleia da Repblica (arts. 110. e 147. e segs.) - das regies autnomas - assembleias legislativas c,
regionais (arts. 23 1. e 232.) - e do poder local - assembleias z
de freguesia (art. 245.), assembleias municipais (art. 251.0) Zn
e assembleias regionais (art. 260.); e prev uma assembleia parcialmente formada mediante representao
sectorial ou de interesses, o Conselho Econmico e Social (art. 92.), se este puder ou dever ser considerado
verdadeiramente uma assembleia (2).
(1) Cfr. JORGE MIRANDA, Senado, in Verbo, xvi, pgs. 1735 e segs. C,
Sem esquecer at 1999, a Assembleia Legislativa de Macau (art. 292., que todavia no dispe sobre a sua
formao).
(2)

6 -Manual de Direito COnSlitUCional. V

82
Manual de Direito Constitucional
so delibeNos seus mbitos prprios, todas estas assembleias
nmico e Social, alm de rgo de conrativas, e at o Conselho Eco . 1, sulta e concertao no domnio das polticas econmica e socia

ibudas por lei (art. 92.0, n.o 1, in fne). pode ter outras funes atrI assembleia representativa Mas
somente a Assembleia da Repblica, a
de todos os portugueses (art. l47.< correSponde de pleno a parlamento na acepo rigorosa acabada
de referir.
VI - Na maior parte dos rgos colegiais, elaboram-se regios de normas relativos sua organizao
e ao seu mentos ou COrP esmos rgos. Particulafuncionamento, aprovados por esses m
rssima importncia, todavia, assumem modernamente os regimentos das assembleias polticas,
devido sua natureza e aos problemas tericos que suscita a sua qualificao dentre os actos
jurdicos.
Resultantes multas vezes de precedentes e convenes constituci i outras vezes formadas de novo,
tais regras caracterizarri-se pela ona s menos, em permanncia (destinam-se a ter durao
indefinida ou, pelo
certos pases, a vigorar por toda a legislatura) e pela autonomia (nenhum outro rgo interfere na
sua feitura). ca tendentes No se trata apenas de preceitos .de ordem tcni
maior eficcia (por importante que seja a racionalizao do trabalho parlamentar). Trata-se,
sobretudo, de preceitos de cunho poltico, dos quais dependem quer a liberdade de aco dos
membros do Parlamento (regras sobre o uso da palavra ou sobre a iniciativa legislativa ou
fiscalizadora, por exemplo) quer a realizao do princpio
lo), e dai a prrepresentativo (publicidade das deliberaes, por exemp
pria virtualidade de o Parlamento manifestar o seu poder em face dos demais rgos do Estado.
tanto as tradies e a Cada regimento reflecte, por conseguinte, estrutura do sisvida institucional da
Cmara a que se aplica quanto a
tema de governo em que esta se insere.
Vil - As normas regimentais dirigem-se, antes de mais, ao prprio Parlamento (ou aos
parlamentares). Todavia, tambm se dirigem - e nessa medida, obrigam - a outros rgos, enquanto
Parte V - Actividade Constitucional do Estado
83
estes estejam em relao com o Parlamento (1) (2). J no aos cidados (ou, doutra perspectiva, aos particulares): as relaes com
estes, ou as relaes entre estes, requerem lei no sentido estrito da pala1
vra - assim, desde logo, a imposio de restries ou de deveres por fora do art. 18. da Constituio (3).

Se o regimento traduz um princpio de auto-organizao, traduz ainda um princpio de


autovinculao. No pode ser modificado seno nos termos por ele prescritos e ao Parlamento no
lcito afast-lo ou derrog-lo em qualquer votao ou discusso. As regras regimentais so
verdadeiras regras jurdicas, obrigatrias e sanconatrias, ainda que a sua preterio, de ordinrio quando no possa consumir-se em inconstitucional idade - no determine mais que mera
irregularidade forinal (no sendo perinitido dentro dessa ptica, aos tribunais apreciar a existncia
dos chamados vcios interna corporis).
1
25. Orgos do Estado e colgios eleitorais
1 - 0 conjunto de eleitores, das pessoas (singulares) com direito de sufrgio ou capacidade eleitoral
activo constitui aquilo a que se chama, em termos gerais, eleitorado (activo) ou colgio eleitoral (4)
(5) (6).
(1) Assim, j JELLINEK, Verfassungsnderung und Verfassungswaandlung, Berlim, 1906, trad. castelhana Reforma y Mutacin de Ia
Constitucin, Madrid,
1991, pg. 17.
(2) Assim, o regimento da Assembleia da Repblica que dispe sobre a posse do Presidente da Repblica (arts. 265. e segs.) e sobre a
efectivao da responsabilidade poltica do Governo (arts. 231. e segs.). 0 fundamento da obrigatoriedade destas normas para esses
rgos est na atribuio constitucional de poderes Assembleia em relao a eles.
(3) Cfr., entre outros, MICHELLA MANETri, Regolamenti parlamentari, in Enciclopedia dei Diritto, xxxix, pgs. 638 e segs.; acrdo
n. 63191 do Tribunal Constitucional, de 29 de Maro de 199 1, in Dirio da Repblica, 2. srie, ri. 150, de 3

de Julho de 1991, maxime pg. 6974; GomEs CANOTILHo, Direito Constitucional, cit., pgs. 927 e
segs.
(4) A

prpria Constituio emprega o termo nesse sentido (art. 26W).

(5) Mas haver que discemir. colgio eleitoral potencial (conjunto de cidados com direito de
sufrgio); colgio eleitoral real (conjunto de cidados eleitores alis-

84
Manual de Direito Constitucional
Como h diferentes eleies ou tipo de eleies pblicas, a cada um corresponde 0 seu colgio eleitoral.
Donde, hoje, no Direito positivo portugus: colgio eleitoral do Presidente da Repblica (arts. 121. e 297f),
colgio eleitoral da Assembleia da Repblica (art- 149.-), colgios eleitorais das assembleias legislativas
regionais (,rt. 231.% nf 2), colgios eleitorais das assembleias das autarquias locais (arts. 239.0, ri. 2, 25 1.
e 260.0), alm do colgio eleitoral dos Deputados por Portugal ao Parlamento Europeu (art. 15.0, n.o 5).
11 - o mbito pessoal destes colgios varia ou pode variar do seguinte modo:
abrange s a) o colgio eleitoral do Presidente da Repblica
cidados portugueses - cidados portugueses recenseados t, no pas e, aps 1977, cidados recenseados no
estrangeiro corri laos de efectiva ligao comunidade nacional;
ZIb) o colgio eleitoral da Assenibleia da Repblica abrange os do territrio cidados portugueses
recenseados dentro e fora
idados dos pases de lrinacional e pode compreender c direitos polgua portuguesa com estatuto de igualdade
de
ticos (art. 15.0, ri. 3); gal ao ParlaC) o colgio eleitoral dos Deputados por Portu mento Europeu abrange os cidados portugueses recenseados no territrio nacional e os recenseados nos
demais pases da pode abranger
Unio Europeia (pela natureza das coisas); e t os cidados de pases de lngua portuguesa com estatuto de c,
igualdade de direitos polticos e os dos pases da Unio Europeia residentes em territrio portugus (art- 15.0,
n.< 5);
nto eleitoral); colgio C-to f`1vo (conjunto de tados ou inscritos no recenseame otar em certa eleio).
cidados eleitores que efectivamente venham a v
V. os nossos colgio eleitoral, in Dicionrio Jurdico da AdminisiraO Pblica, n, pgs. 464 e segs.; A
Constituio de 1976 - Forniao, estrutura, pri n,pios fi4ndanientais, Lisboa, 1978, pgs. 364 e se,os.;
Colgio Eleitoral, in Verbo, XX1,
(6)

. esa, CORREIA BAPpgs. 343 e segas. E, mais recentemente na doutrina portugu


soberania popular enz Direito Constitucional, in Perspectivas Constitucionais - Nos 20 anos da
Constituio de 1976, obra colectiva, 1, Coimbra, 1996, pgs, 493 e segs.
TsTA, A

Parte V -Actividade Constitucional do Estado


85
d) 0 colgio eleitoral de cada uma das assembleias le-islativas regionais integra os cidados portugueses
recenseados na respectiva regio autnoma e pode integrar os cidados dos paises de lngua portuguesa com
estatuto de igualdade tambm a recenseados;

e) 0 colgio eleitoral dos rgos de cada autarquia local inclui os cidados portugueses recenseados na
respectiva circunscrio e pode incluir estrangeiros a residentes, em condies de reciprocidade (art. 15., ri.
4) - designadamente, cidados dos paises de lngua portuguesa e dos pases da Unio Europeia.
0 colgio eleitoral presidencial no coincide com o eleitorado com participao no referendo poltico
vinculativo a nvel nacional, criado em 1989 - pois este parece poder abranger tambm os cidados daqueles
pases (art. 115.0, ri. 1) e cidados residentes no estrangeiro so participam quando o referendo recair sobre
matria que lhes diga tambm especificamente respeito (art. 118., ri. 12). J o colgio eleitoral
correspondente aos rgos de cada regio autnoma ou de cada grau de autarquias locais coincide
necessariamente com o eleitorado com participao em referendos regionais e locais (arts. 232., ri. 2, e 24V)
III - Ora, qual a natureza jurdica dos colgios eleitorais? Sero tambm eles rgos - do Estado, das regies
autnomas, das autarquias locais? E que consequncias adviro do nexo entre eleies polticas e referendos?
Sem entrar numa anlise pormenorizada do problema (extremamente difcil e tambm extremamente
fascinante), reiteramos a opinio h muito por ns defendida de que a eleio um acto poltico, quer como
acto designativo quer, sobretudo, pelo seu significado de Z-opo poltica fundamental. A maioria que se forme ou que resulte de cada eleio tem um indiscutvel sentido
poltico. No s a elei(1) Sobre os problemas de capacidade eleitoral activa, v. Manual ..., in, cit., pgs. 127 e segs., 141 e segs. e
245 e segs.

86
Manual de Direito COnstiluciOnal
o geral traz consigo a escolha da poltica que o povo pretende ssoluo do seguir como, em certos
Momentos (v. g., em caso de di
Parlamento ou de renncia do Presidente da Repblica), equivale a uma verdadeira arbitragem ou deciso
popular (1).
Daqui no se deduz, porm forosamente que o colgio eleitoral seja um rgo do Estado como 0 SO 0
Presidente ou a Assembleia da Repblica e que a eleio se revista das caractersticas de acto unitrio prprias
de um decreto daquele ou de uma lei desta. A concluso afirmativa ou negativa depender dos conceitos com
que se lidar e da subsuno que neles se estiver habilitado a fazer, embora possa vir a ter corolrios decisivos,
inclusive na interpretao das leis eleitorais.
IV - Por um lado, falta ao colgio eleitoral autonomia diante do povo: o colgio eleitoral no seno uma
expresso jurdica qualificada do povo, seja qual for o modo de entender a relao entre um e outro termo
(colgio eleitoral, idntico ao povo; colgio eleitoral, rgo do povo; colgio eleitoral, representante do povo;
coi gio eleitoral, gestor de negcios do povo, etc.). colgio eleiPor outro lado, alguns pontos de contraste
entre o
toral e os rgos qua tale enunciados na Constituio parecem ser:
1.o) o colgio eleitoral admite infixidez na sua composio efectiva; os rgos do Estado, das regies
autnomas e de poder local postulam unidade e continuidade dos titulares, que so em nmero certo e, quando
se trate de rgo colegial, devem estar presentes em nmero
t: )lgio eleitoral tal que permita ao rgo deliberar (quorum); 2.`) o c g
de funcionamento intermitente; os rgos so de funcionamento permanente ou prolongado durante um
perodo extenso; 3.0) nos eleitores so inseparveis os interesses funcionais e os interesses pessoais ou de
grupo a que pertenam; no nos titulares dos rgos.
Se se entender que o colgio eleitoral rgo, ento apenas poder ser tido por rgo mediato, de modo
algum por rgo imediato ou por rgo govemativo. Governar implica permanncia de actividade. Mas isto
no significa adeso doutrina originada em JELLI(1) V., por ltimo, Eleio, in Polis, li, pgs. 892 e segs.
Parte V -Actividade Constitucional do Estado
87
NEK, segundo a qual OS rgos representativos constituem rgos secundrios e o povo representado rgo
primrio do Estado, e que poderia levar em linha recta admisso da existncia de rgos de rgos. 0 colgio
eleitoral ser rgo mediato to s porque no participa directamente em nenhuma das actividades do Estado
essenciais a prossecuo dos seus fins. No h uma relao interorgnica, quando muito uma fase do processo
de formao da vontade do Estado. 0 colgio eleitoral no faz leis, mas faz um acto que pode ser considerado
como um pressuposto da feitura das leis: elege os titulares de titulares dos rgos que fazem as leis, de sorte
que sem eleio esses rgos no podem constituir-se
4. Vicissitudes
26. Espcies de vicissitudes

Resta referir as vicissitudes dos rgos ou eventos que os afectam, uns de efeitos objectivos, outros de efeitos
subjectivos (1). As vicissitudes objectivas respeitam quer competncia em
geral, que competncia em concreto para a prtica de certo e determinado acto. As primeiras podem ser
norinativas, circunstanciais e decorrentes de vicissitudes subjectivas
As vicissitudes subjectivas concemem aos titulares dos rgos. Naturalmente, todas elas tm de estar
contempladas em normas jurdicas - no caso de rgos constitucionais, em normas constitucionais ou em
normas legais por estas expressamente previstas.
(1) Cfr., em geral, LEoPOLDo ELIA, Aniministrazione ordinaria degli organi cosiiiuzionali, in Enciclopedia del
Diritto, li, 1958, pgs. 219 e segs.; C. MoRTA-rri, istiiuzioni,.., cit., i, pgs. 213 e 214; DioGo FREITAS Do AMARAL,
Governos de Gesto, Lisboa, 1985, e autores citados; MARIA DOLORES GONZALEz AYALA, La continuidad de Ias
Camaras parlamentarias: Ias distintas soluciones constitucionales, in Anuario de Ia Facultad de Derecho Universidad de Extremadura, 1987, pgs. 75 e segs.; GomEs CANOTILHO, Direito Constitucional, cit., pgs.
697; e, a ttulo comparativo, no mbito do Direito administrativo, PAULO OTERO, 0 poder de substituio, cit.,
pgs. 94 e 418 e segs.

88
Manual de Direito Constitucional
s dos titulaReflectindo-se sobre os estatutos dos rgos ou sobre o
res, no poderiam ocorrer sua margem, sob pena de se vulnerarern os princpios representativos e da separao de
poderes. varivel, ao Alm disso, esto todas elas sujeitas, em medida

postulado da proporcional idade na triplice e vertente de necessidade, adequao e


racionalidade.
27. As vicissitudes objectivas modificaes das normas
1 - a) Vicissitudes normativas so
que dispem sobre o rgo, nomeadamente as normas reguladoras de competncia. No
extremo, podem traduzir-se na sua prpria extino. stanciais so modificaes das condib)
Vicissitudes circun
es em que o rgo deve funcionar e at da prpria competncia, em virtude de certas
circunstncias tpicas, como as do estado de necessidade. Podem at conduzir substituio
de uni rgo por outro rgo ou entrada em funcionamento de rgo predisposto para tais
emergncias (I). e stio ou de emergncia no Apesar de a declarao de estado d
poder afectar a aplicao das regras constitucionais relativas competncia e ao
funcionamento dos rgos do poder pblico (art. 19-% n.o 7, aps 1989), na prtica so
ineliminveis algumas adaptaes ().
C) Vicissitudes objectivas ditadas por vicissitudes subjectivas so as variaoes da
competncia do rgo ou do regime do seu exerccio, em resultado de modificaes
ocorridas no titular ou nos titulares (3).
xerccio de qualquer cargo A suplncia e a interinidade no e
podem traduzir-se nisso, como sucede com a substituio do Presidente da Repblica (art132. da Constituio), com a do Presidente
(1) Era o caso do ditador na Repblica Romaria.
(2) V.

arts. 17. e segs. da Lei n.< 44186, de 30 de Setembro.

(3) Recorde-se

o instituto de regncia em monarquia: em Portugal, para alm das Leis Fundamentais do Reino, v. as
Constituies de 1822 (arts. 148. e se,os.), de 1826 (arts. 91 . e segs.) e de 1838 (arts. 10 1 . e ses-)Parte V -Actividade Constitucional do Estado
89
da Assembleia da Repblica (art- 132., n. 1, in fine, e n. 2) (1), com as do Primeiro-Ministro (2) e de membros do
Governo (art. 185.) e com a do Ministro da Repblica para qualquer das regies autnomas (art. 230., n.o 4).

tambm deste tipo a situao do Governo de gesto, ou Governo antes da apreciao do seu programa pela
Assembleia da Rep blica ou depois de demitido, o qual se limita prtica dos actos

estritamente necessrios para assegurar a gesto dos.negcios pblicos (art. 186.0, n. 5) (3)
(4).

11 - Vicissitudes objectivas em concreto so as que se reportam a certo acto, em virtude das


condies que a norma prev para a sua prtica. Alm das autorizaes legislativas (art.
165.0) e das delegaes de poderes em Direito administrativo (arts. 35. e segs. do Cdigo
do Procedimento Administrativo), deparam-se vrias.
Z-a) Na substituio, um rgo pratica um acto que, em circunstncias ou modos diferentes
dos previstos na norma habilitante, seria da competncia de outro rgo. Pratica-o, no no
exerccio de uma faculdade (como em Direito administrativo), mas por imposio
constitucional (ou legal).
Enquanto que na delegao ou autorizao legislativa, tem de haver um prvio acto do
rgo delegante ou autorizante, na substituio tudo se passa ope legis; e enquanto que na
autorizao legislativa o Parlamento no fica privado do seu poder de legislar, abrindo-se
um tempo de competncia concorrencial, na substituio verifica-se uma verdadeira,
embora transitria, transferncia de competncia.
V. o parecer n.> 10179 da Comisso Constitucional, de 5 de Abril de 1979, in Pareceres,
viii, pgs. 49 e segs.
(2)

Sobre a situao do Primeiro-Ministro interino, Cfr. PAULO OTE-RO, 0 poder de substituio, cit., pg. 482,
nota.

Os estatutos poltico-administrativos dos Aores e da Madeira contm regras anlogas quanto aos governos regionais
(arts. 49.> e 45.`, respectivamente). (4) Cfr., entre ns, JORGE MIRANDA, A conipetncia do Governo na Constituio
(3)

de 1976, in Estudos sobre a Constituio, iii, obra colectiva, Lisboa, 1979, pgs. 649 e segs., e, sobretudo, FREITAS Do
AMARAL, Governos de Gesto, cit., bem como acrdo n. 56/84 do Tribunal Constitucional, de 12 de Junho de 1984, in
Dirio da Repblica, 1. srie, n.` 184, de 9 de Agosto de 1984.

90
Manual de Direito Constitucional
com vicissitudes objectivas so a da Hipteses de substituio
Comisso Permanente da Assembleia da Repblica quando autoriza o Presidente da Repblica a declarar o
estado de stio ou de emergncia, a declarar a guerra ou a fazer a paz, no estando a Assembleia reunida, nem
sendo possvel a sua reunio imediata [arts. 179.0, n.o 3, alnea b), e 13V, ri. 11; e a do Ministro da
Repblica quando assegura o governo da regio autnoma em caso de dissoluo dos o
rgos regionais (art. 234., ri. 2).
b) Na avocao, um rgo assume a prtica de um acto que lhe competiria em princpio, mas que tinha
admitido que outro rgo Praticasse, com prejuzo para a competncia dele. Assim, no interior da Assembleia,
quando o Plenrio avoca a aprovao de uma lei na espe- 16V, n.o 3). cialidade que cometera comisso especializada (art
C) Na precluso d-se a extino ou exausto do poder para a prtica de um acto em concreto, por fora do
seu exerccio, ou no exerccio, em certo prazo ou por fora do exerccio de poder com ele
-ncia (em abstracto) queda intocada, apeincompatvel. A compet,
nas deixa de se manifestar relativamente a certa situao
Precluso pelo decurso do tempo vem a ser a da competncia para a iniciativa de fiscalizao preventiva de
constitucional idade e para o veto poltico (arts. 136.0, ri.Os 1, 4 e 5, 233.0, n.Os 2, 4 e 5, e 27V, n.Os 3 e 6),
a da competncia para a promulgao ou para a assinatura aps a confirmao da lei objecto de pronncia
pela incons~ titucionalidade (art. 279., n.o 2) (2), a do poder de requerer a apreciao de decretos-leis e de
decretos legislativos regionais (arts. 169., n.o 1, e 227.0, n.o 4), a do poder de apresentao de moes de
rejeio do programa ou de confiana aquando da apreciao do programa do Governo (art- 192.0, r.` 3) e a
do poder de iniciativa de reviso constitucional (art. 285., n.o 2) (3).
Cfr. ALDO ATFARDI, Preclusione (principio di), in Enciciopedia dei Diritio, xxxv, 1985, pgs. 893 e segs. o
fenmeno tem sido mais estudado em Direito processual do que em Direito substantivo.
(2)

Cfr. infra.

Distinta da precluso (se bem que aparentemente prxima) a caducidade dos efeitos de certo acto pelo
decurso do tempo ou de certo procedimento: entre outras, a da suspenso de decretos-leis ou de decretos
legislativos
(3)

Parte V - Actividade Constitucional do Estado


91
Precluso disjuntiva ou por ocorrncia de acto incompatvel a precluso da competncia para a iniciativa de
fiscalizao preventiva de constitucional idade em caso de veto poltico (citados arts. 136., 233.0 e 278.) ou
da competncia do Governo para a aprovao de acordo internacional em forma simplificada sobre matria
fora da reserva parlamentar quando o tenha submetido Assembleia da Repblica [arts. 161., alnea i), in
fine, e 197.% ri. 1, alnea c)].
28. As vicissitudes subjectivas

As vicissitudes subjectivas concemem aos titulares dos rgos: sucesso nos respectivos cargos (sejam esses
temporrios ou vitalcios), suplncia, dissoluo ou suspenso de assembleias e outros
1~
orgos colegiais, prolongamento e prorogatio:
a) A sucesso pressupe a vagatura do cargo e pode dar-se ou atravs de designao de novo titular nos
termos gerais (v. g., eleio do novo Presidente da Repblica ou nomeao de novo Primeiro-Ministro). Ou
por chamamento de suplente constitucional ou legal titularidade do cargo: v. g. converso, em sistemas
presidenciais, de Vice-Presidente em Presidente da Repblica (1) ou substituio dos Deputados ou dos
titulares dos rgos colegiais eleitos por candidatos que se sigam na ordem de precedncia das candidaturas
(art. 18. da Lei n.o 14/79, de 16 de Maio, que aflora um princpio geral) (2).
b) A Constituio dispe sobre a suplncia do Presidente da Repblica (arts. 132. e 139.), do Presidente da
Assembleia da Repregionais autorizados ou a do proprio procedimento de apreciao (art. 169.`, n.01 3 e 5).
(1) Repare-se na diferena entre o Brasil e Portugal.
No Brasil, o Vice-Presidente substitui o Presidente da Repblica em caso de impedimento e sucede-lhe em
caso de vagatura (art. 79.` da Constituio). Em Portugal, o Presidente da Assembleia da Repblica apenas
assegura a suplncia (art. 132.` da Constituio) e, vagando o cargo, realizam-se novas eleies (art. 125..
Na Frana, com sistema maioritrio uninominal para a eleio da Assembleia Nacional, cada Deputado tem
um suplente, cuja situao se avizinha, pois, da do Vice-Presidente nos Estados Unidos ou no Brasil.
(2)

92
Manual de Direito Constitucional
blica (art. 132., ri. 2, in fine), dos Deputados Assembleia da Repblica (arts. 153. e 154.0), dos membros
do Governo (art. 185.) e dos Ministros da Repblica para as regies autnomas (art. 230-0, ri. 4). Mas
concede ou permite conceder aos Deputados um regime diferenciado; ao passo que os titulares de outros
rgos s so substitudos em caso de ausncia ou de impedimento, os Deputados podem solicitar a
substituio temporria por motivo relevante (art. 153.0, ri. 2) (1).
C) A dissoluo significa a cessao global das funes dos titulares de um rgo colegial com a necessidade
de subsequente nova designao de todos. Tratando-se de rgo colegial electivo, depende, em Estado de
Direito democrtico, de requisitos muito estritos - em geral (art. 113., ri. 6) e, em especial, quanto
Assembleia da Repblica (art. 172.), quanto s assembleias legislativas regionais (art. 234.) e quanto aos
rgos das autarquias locais (art. 242., ri. 3) (2).
d) Por seu turno, o prolongamento e a prorogatio do rgo, ou melhor, dos titulares do rgo (porque destes
se cuida), consistem no exerccio de funes correspondentes ao rgo por titulares que, em circunstncias
normais, j teriam cessado o desempenho dos seus cargos, ou por titulares que, tendo mesmo j cessado tal
desempenho, o reassumem por motivos imperiosos.
Casos de prolongamento:
Em estado de necessidade por impossibilidade de substituiao dos titulares do rgo (3);
E a lei tem interpretado a regra constitucional em moldes laxistas, propiciando uma espcie de fungibilidade
dos- Deputados contrria ao princpio representativo e ao prestgio da Assembleia: v. o art. 5.<>, maxime o
n. 2, alnea d), da Lei n.< 7193, de 1 de Maro (alis, de duvidosa constituc ionai idade, por no se tratar de
lei eleitoral, ao invs de que prescreve o art. 153.<, n. 2, in fine, da Constituio).
Desde h muito propugnamos por que se restrinja a possibilidade de substituio de Deputados (efr. Uni
Projecto de Reviso Constitucional, Coimbra, 1980, pg. 122). (2) V. a nossa sntese e a de CARDOSO DA COSTA,
respectivamente in Verbo,
xxix, pgs. 1065 e segs., e in Polis, ii, pgs. 628 e se-s. A bibliografia especializada noutros pases imensa:
v., por todos, MAURO VOLPi, Lo scioglinienio aniecipato del Parlaniento e Ia ciassificazione dei regin
conteniporanei, Rimini, 1983.
(3) Assim, expressa (mas desnecessariamente) os arts. 72. e 85. da Constituio de 1933, aps a reviso de
195 1. Cfr. o parecer da Crnara Corporativa
Parte V - Actividade Constitucional do Estado
93
-No tocante aos rgos electivos, at se proclamarem os resultados das novas eleies ou tomarem posse os
novos titulares (1) - e deve considerar-se princpio geral o que prescrevia o art- 26., ri. 25, da Constituio
de 1911, mandando o Congresso da Repblica conti
nuar no exerccio das suas funes legislativas, depois de terminada a respectiva legislatura, se por ai-um
motivo as eleies no tiverem sido felt.tas nos prazos constitucionais (2); ias Para evitar a eleio do Presidente da Repblica nos 90 di ores ou
poster

anteri iores data das eleies para a Assembleia da Repblica, o prolongamento de mandato daquele pelo
perodo necessrio (art. 125., n.o 2, da Constituio); e tambm pode haver prolongamento em caso de
reabertura de processo eleitoral por morte de qualquer dos candidatos (art. 124., n.o 3).
Casos de prorogatio (3) expressamente previstos eram, na Constituio de 1838, a reassuno das funes dos
Deputados e Senadores aps dissoluo da Cmara dos Deputados, verificando-se entretanto a morte do Rei
(art. 111 .0) e, na Constituio de 1911, aps 1919, a
sobre essa reviso, in Dirio das Sesses da Assenibleia Nacional, 1950-195 1, pg. 400.
(1) Cfr., quanto aos juizes do Tiibunal Constitucional, o art. 21.`, nY 1, 2.1 parte, da Lei n. 28/82, de 15 de
Novembro.
juridicamente inexistente a dissoluo de uni rgo colegial sem marcao de novas eleies, a realizar
pela lei eleitoral vigente ao tempo da dissoluo (art. 113., n. 6, da Constituio), bem como a da
Assembicia da Repblica nos seis meses posteriores sua eleio, no ltimo semestre do mandato do
Presidente da Repblica e na vigncia do estado de stio ou de emergncia (art. 172., n.--- 1 e 2).
(2)

Mas, se um desses rgos for dissolvido no respeito destas regras e depois no ocorrerem as eleies nos
sessenta dias seguintes (ainda art. 113., n. 6), o rgo em causa dever entender-se que continuar em
funes at que as eleies finalmente se venham a realizar.
Cfr. ANTONio AUGus,ro ROMANO, La Prorogatio negli Organi Costitucionali, Milo, 1967; TEMISTOCLES
Prinze osserrazioni sul tenipo nel diritto costitucionale, in Scritti in onore di Salvatore Pugliaiti, obra
colectiva, iii, Milo, 1978, pgs. 832 e seos.; G. DORAZIO, Proroga delle Canzere, in Enciclopedia del Diritto,
xxxvil, 1988, pgs. 415 e segs.
(3)

MARTINES,

94
Manual de Direito Constitucional
reunio ou convocao das Cmaras dissolvidas em todas as hipteses em que o funcionamento do Poder
Legislativo fosse considerado indispensvel (art- 1.0, 1 l., da Lei ri. 89 1, de 22 de Setembro de 1919)
face do texto inicial da actual Constituio, tambm poderia considerar-se prorogatio a reassuno de
funes da Assembleia da Repblica dissolvida para efeito de ratificao de declarao de estado de stio ou
de emergncia (art. 137f) ou de apreciao do programa do
issoluo (art. 195.) C). J no no texto novo Governo nomeado aps d
aps a reviso constitucional de 1982, pois ai se diz - e bem - que a dissoluo da Assembleia da Repblica
no prejudica a subsistncia do mandato dos Deputados, nem a competncia da Comisso Permanente (arL
172.0, n.O 3), com as devidas consequncias quanto ao Plenrio (art. 127.), e quanto ao Presidente (art132.).
Vicissitude subjectiva muito particular era ainda, no texto de 1976, como que o desdobramento do Presidente
da Repblica em Presidente da Repblica (em viagem oficial ao estrangeiro) e Presidente da Repblica
interino (que o substitua no Pais, segundo o art. 135.); por se considerar anmala, desapareceu logo na
primeira reviso constitucional.
CAPTULO III
ACTOS JURIDICO-CONSTITUCIONAIS
29. Actos jurdico-pblicos e actos jurdico-constitucionais
1 - Conforme indicmos, s diversas funes do Estado correspondem diferentes categorias de actos nomeadamente, leis (constitucionais e ordinrias), actos de governo, eleies e referendos,
(1) Noutros pases, v. o art. 77 da Constituio italiana (reunio das Cmaras dissolvidas para efeito de
converso de decreto-lei) ou o art. 28-A da Constituio hngara, aps 1981 (convocao das Cmaras em
estado de guerra, de perigo de guerra ou de situaes de emergncia).
(2)

Visto que a Assembleia dissolvida no contava para efeito de posse e de substituio interina do Presidente da Repblica (arts. 130.` e 135.).

Parte V - Actividade Constitucional do Estado


95
regulamentos, actos administrativos, contratos administrativos e outros contratos pblicos, actos jurisdicionais
ou sentenas latissimo sensu.
Todos estes actos integram um conjunto muito vasto, o dos actos jurdico -pblicos - que so, portanto, os
actos do Estado (1) (ou do Estado e das demais entidades pblicas) no exerccio de um poder pblico e
sujeitos a normas de Direito pblico (2).
A eles se contrapem quer os actos de gesto privada (ainda que conexos com 1
o desenvolvimento da funo administrativa) (3) , quer os actos dos particulares, inclusive os praticados no
exerccio ou no mbito de direitos polticos (v. g., direitos de petio, de aco popular ou de propositura de
candidatos a eleies). Mas, tambm aqui, nem sempre se apresentam suficientemente ntidas ou estveis as
fronteiras.

II - No conjunto dos actos jurdico-pblicos avultam os actos jurdico-constitucionais.


Numa definio formal, actos jurdico-constituclonais dizem-se os actos cujo estatuto pertence, a ttulo
principal, ao Direito constitucional (4); os actos regulados (no apenas previstos, embora no necessariamente
regulados at ao fim) por normas da Constituio; ou ainda, os actos provenientes de rgos constitucionais e
com a sua formao sujeita a normas constitucionais.
Mais dificil parece uma noo material. No incorrecto reconduzi-los a actos de relevncia constitucional,
ou a actos de concretizao imediata da Constituio, ou a actos de realizao e de garantia das normas
constitucionais. Contudo, estas maneiras de os definir so talvez demasiado vagas e genericas.
III - Conjugando as noes, tendo em conta o tratamento por lei quer dos actos da funo administrativa quer
dos actos da funo
(1) Tomamos Estado numa acepo ampla, abrangendo, em princpio, as mlc

tiplas pessoas colectivas pblicas em que se desdobra (efr. Manual, iii, cit., pgs. 39 e 43 e segs.).
Cfr. o conceito de actos do poder poltico do Estado de MARCELO REBELO DE SOUSA, 0 valor jurdico ..., c i i., pg.
106.
(2)

(-) Cfr., por todos, FREITAS Do AMARAL, Curso ..., i, cit., pgs. 138 e 139. (4) MIGUEL GALvo TELLES, Direito Constitucional ...,
cit., pg. 68.

96
Manual de Direito Constitucional

jurisdicional e atendendo ainda tradio cientfica de autonomizao de diversas categorias em


ligao com tais funes (1), ficam como actos jurdico-constitucionais os actos da funo polticalegislativa e govemativa - e, em seu complemento, os actos de garantia jurisdicional da
constitucional idade (bem como da legalidade frente a leis de valor reforado e a normas de Direito
internacional).
E, com efeito, so tais actos os nicos que a Constituio especifica e visa disciplinar em
articulao com as competncias prprias dos rgos e dos colgios eleitorais que institui; aqueles
que Constituio esto directa e imediatamente subordinados; aqueles atravs dos quais se
projectam, desde logo, as opes poltico-constitucionais ou a ideia de Direito arrimada na
Constituio; aqueles a respeito dos quais se suscitam fundamentalmente (no exclusivamente,
porm) problemas de inconstituc ional idade (2).
Uma enumerao pode, alis, considerar-se feita no art. 119.0,
1, da Constituio, embora por excesso (porque se mencionam a igualmente decises com fora
obrigatria geral de outros tribunais alm do Tribunal Constitucional, decretos no legislativos e
no polticos e regulamentos).
30. A regulamentao dos actos jurdico-constitucionais
1 - A Constituio contm regras comuns a todos os actos jurdico-pblicos:
- a da sua necessria conforinidade com a Constituio (art. 3.,
3);
- a da responsabilidade civil do Estado e das demais entidades pblicas, em forma solidria com os
titulares dos seus rgos,
(1) Donde a separao de guas entre o Direito constitucional, por uni lado, e, por outro lado, o
Direito administrativo, o Direito judicirio e o Direito processual.
(2) A

priori no de excluir a possibilidadede de actos da funo administrativa e da funo


jurisdicional inconstitucionais. Na prtica, sero raras as hipteses de inconstituc ional idade
(directa) e, quando ocorram, os mecanismos de fiscalizao sero, de ordinrio, os mecanismos
gerais do contencioso administrativo e dos recursos, no os prprios da garantia da constitucional
idade. Cfr. Manual . . ., li, cit., pgs. 330 e seg. e 414.
Parte V -Actividade Constitucional do Estado
97

funcionrios e agentes, por aces de que resulte violao dos direitos, liberdades e garantias ou
prejuzo para outrem (art. 22.), bem como a da responsabilidade poltica, civil e
11
criminal dos titulares de cargos polticos pelas aces que pratiquem no exerccio das suas funes
(art. 117.0, ri. 1); a da pluralidade de votos, quando se trate de rgos colegiais para a tomada das
respectivas deliberaes (art. 116., o

ri. 3).
No so muitas mais as regras comuns apenas aos actos jurdico-constitucionais:
1 a admissiblidade de delegao s nos casos e nos termos expressamente previstos na
Constituio e na lei (art. 11 l., ri. 2);
-e a da publicidade, atravs da publicao no Dirio da Repblica (art. 119., h pouco referido).
Compreende-se que seja assim, tendo em conta a irredutibili1
dade dos actos da funo legislativa e da funo c,
governativa e, ainda mais, a heterogeneidade destes ltimos.
II - Os actos jurdico-constitucionais tm, naturalmente, a sede do seu tratamento, no texto da
Constituio, na parte III (de organizao do poder poltico) e na parte IV (de garantia e reviso).
Na parte III, divisam-se em primeiro lugar, normas, quase todas de alcance geral, sobre os actos
legislativos (art. 112.0, n.Os 1 a 6), sobre a eleio (art. 113.) e, aps 1989 e 1997, sobre o
referendo [arts. 115., 119., ri. 1, alnea Q e 223.0, n.o 2, alneai)], alm de normas sobre
publicao (art. 119., de novo). Depois, a propsito dos vrios rgos polticos, quer normas sobre
a eleio e outras forinas de designao dos respectivos titulares (arts. 121. a 126.; art, 142.0; arts.
148. a 152.; art. 187.; arts. 230. e 23 l.) (1), quer normas con(i) As eleies dos titulares dos rgos das autarquias locais regem-se pelos arts. 239., 25 1.` e
260.; o referendo regional pelo art. 232., ri.> 2; e o referendo local pelo art. 240.1
7 - Manual de Direito Constitucional, V

98
Manual de Direito Constitucional

cementes aos actos da sua competncia prpria: quanto ao Presidente da Repblica (arts.
136. a 140.), quanto Assembleia da Repblica (arts. 165. a 170.0), quanto ao Governo
(indirectamente, atravs das normas de competncia dos arts. 197.o a 199.), quanto aos r
os das regies autnomas (arts. 226., 227.0, n.Os 2 a 4, 232.`
9
e 233., e ainda quanto ao Conselho de Estado (art. 146.)- Tambm se encontra a a regra da
fiscalizao concreta difusa pelos tribunais (art. 204.).
Na parte IV, so os actos normativOs desses rgos objecto do regime de fiscalizao da
constitucionalidade e da legalidade a cargo do Tribunal Constitucional (arts. 277. a 282.), e,
sobretudo, os actos especficos de controlo do Tribunal Constitucional - a pronncia
.1), o julgamento de recursos na fisna fiscalizao preventiva (art. 279 9
calizao concreta (art. 280.), a declarao de inconstituc ional idade com fora obrigatria
geral e a fixao dos efeitos da inconstitucionalidade na fiscalizao sucessiva abstracta (arts.
28 1.o e 282.) e a verificao da existncia de inconstituc ional idade por omisso (art. 283.) que se recortam. E aparece a tambm o regime da reviso constitucional (arts. 284. a 289.).
III - A Constituio no deixa de conter regras sobre actos da funo administrativa e da
funo jursdicional:
-sobre regulamentos [arts. 112., n.01 7 e 8, 119., n. 1, alnea h), 199., alnea c), 227.0, n.o 1,
alnea d), 232., n. 1,
233., 278., n.o 2, e 241.];
- sobre actos administrativos [aits. 199., alneas d) a g), 267., ri. 5, e 2681;
- sobre actos jurisdicionais (arts. 202., ri. 3, 205. e 206.).
Estas regras no se destinam tanto a disciplinar a produo desses actos quanto a valer como
princpios constitucionais (formal e materialmente constitucionais) do Direito administrativo,
do Direito judicirio e do Direito processual: assim, o princpio da legalidade dos
regulamentos ou o da fundamentao dos actos administrativos que Z:>
afectem direitos dos cidados. No possuem, pois, a mesma ndole das outras regras acabadas
de referir.
Parte V -Actividade Constitucional do Estado
99
IV - No obstante

a intensidade e a extenso do tratamento constitucional dos actos da funo


leg 1slativa e da funo governativa, os preceitos da Lei Fundamental no esgotam, salvas
algumas excepes (como as atinentes distribuio de categorias de leis,
1 L-

promulgao, ao veto ou referenda ministerial), a sua regulamen1


tao. E necessrio o complemento (no propriamente a interposio) de normas de Direito
ordinrio.
o que se verifica (num elenco que no pretende ser exaustivo):
- Com a regulamentao dos actos legislativos da Assembleia da rRepblica e das assembleias
legislativas regionais - objecto dos espectivos regimentos;
- Com a regulamentao da participao de organizaes de trabalhadores na elaborao de
legislao do trabalho - objecto da Lei n. 16/79, de 26 de Maio;
- Com a regulamentao da aprovao do oramento do Estado e das suas alteraes objecto da lei de enquadramento oramental (hoje Lei n. 6/91, de 20 de Fevereiro);
- Com a regulamentao da declarao de estado de stio ou de estado de emergncia objecto da respectiva lei de regime (Lei ri. 44/86, de 30 de Setembro);
- Com o regime do referendo poltico nacional - objecto da Lei n. 45/91, de 3 de Agosto (1);
- Com a regulamentao da publicao, da identificao e do formulrio dos diplomas objecto da Lei ri.` 6/83, de 29 de Julho, do Decreto-Lei n.` 337/87, de 21 de Outubro, e do
Decreto-Lei ri. 113/88, de 8 de Abril;
- Com a regulamentao dos actos de fiscalizao da constitucionalidade pelo Tribunal
Constitucional - objecto da Lei ri. 28/82, de 15 de Novembro, alterada pela Lei ri. 143/85,
de 26 de Novembro, pela Lei ri. 85/89, de 7 de Setembro, e pela Lei ri. 88/95, de 1 de
Setembro.
As normas constantes destes diplomas so norinas materialmente constitucionais - pelo
mesmo ttulo por que o so tambm, por exemplo, as normas legislativas sobre direitos
fundamentais. S no
0 referendo local est regulado pela Lei n.` 49/90, de 24 de Agosto.
Z

100
Manual de Direito Constitucional
so formalmente constitucionais, porque a Constituio no , nem pode ser (por razes jurdicas e polticas bem conhecidas), um
Cdigo como o Civil ou o de Processo Civil.
31. pressupostos, elementos, requisitos
I - Tal como nos demais actos jurdicos, na anlise de qualquer acto jurdico-constitucional podem ser considerados pressupostos,
elementos e ainda requisitos.
Os pressupostos vm a ser condies prvias e exteriores ao acto, de que depende a sua existncia ou a sua formao. Os elementos so
partes integrantes do acto, definidoras do seu modo de ser ou da sua estrutura. Os requisitos, finalmente, so os pressupostos e os
elementos tomados no tanto da perspectiva da estrutura quanto dada sua conformidade com a norma jurdica e da apreciao que esta
faz sobre eles.
Sabe-se bem, todavia, corno se oferecem algo variveis as terminologias e as prprias conceptologias quer em Direito privado quer em
Direito pblico (1).
(1) Cfr. na doutrina, considerando ora os actos jurdico-pblicos em geral, ora especificamente os actos administrativos, FEzAs VITAL,
Do acto jurdico, cit., pgs. 86 e 138 e segs., e Direito Constitucional, cit., pgs. 213 e segs.; ORLANDO DE CARVALHO, Contrato
administrativo e acto jurdico-pblico, suplemento xi ao Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, 1953, pgs. 1 e
segs. e 31 e se-s.; ANDR GONALVES PEREIRA, Erro e ilegalidade no acto administrativo, Lisboa, 1962, pgs. 97 e segs.; JOS
DIAS MARQUES, Introduo ao Estudo do Direito, 4. ed., Lisboa, 1972, pgs. 201 e 225; MARCELLO CAETANO, Manual de
Direito Administrativo,
1, 10. ed., Lisboa, 1973, pgs. 428 e segs.; PAoLo BARILE, Islituzioni di Diritto Pubblico, 5. ed., Pdua, 1987, pgs. 439 e segs.;
MARCELO REBELO DE SOUSA, 0 valor juridico.--- cit., pgs. 115 e segs.; Dioc;o FREITAS Do AMARAL, Direito Administrativo,
in, Lisboa, 1989, pgs. 113 e segs. e 250 e segs.; MARCELO REBELO DE SOUSA e SOFIA GALVO, op. cit., pgs. 35 e segs.;
ELIVAL DA SILVA RAMOS, A inconstitucionalidade da lei - vcio e sano, So Paulo, 1994, pgs. 12 e segs.
Sobre os elementos do neg6cio jurdico, cfr. MANUEL DE ANDRADE, Op. Cit., 11,
1960, pgs. 33 e segs.; JOS DIAS MARQUES, Teoria Geral do Direito Civil, ti, Coimbra, 1959, pgs. 33 e segs.; INOCNcio
GALvo TELLES, Manual dos contratos em geral, 3. ed., Lisboa, 1965 (reimpresso de 1995), pgs. 67 e seg.; JOO DE CASTRO
MENDES, Direito Civil (Teoria Geral), policopiado, Lisboa, 1973, 111, pgs. 109 e segs.; MENEZES CORDEIRO, Teoria Geral do
Direito Civil, policopiado, ii, Lisboa,
Parte V -Actividade Constitucional do Estado
101
0 pressuposto de longe mais importante dos actos jurdico-constitucionais, e comum a todos eles, a competncia (configurada nos
termos expostos no mbito da teoria do rgo).
Implica as seguintes trs exigncias:
a) Que o acto dimane de um rgo do Estado (ou das regies autnomas);
b) Que o acto dimane de um rgo competente em razo da matria;
C) Que o acto dimane de um rgo competente em razo dos Outros factores de competncia (tempo, lugar, pessoas)
III - Qualquer acto jurdico uma manifestao de vontade
1
juridicamente relevante, e no h vontade sem objecto e sem forma (ou sem objecto, sem fim e sem forma) (2).
Da que igualmente no acto jurdico-const 1tucional caiba referir trs ou quatro elementos essenciais:
a) A vontade - uma vontade forosamente funcional (nsista-se), o que tem como consequencia a necessidade de, pelo menos, eventuais
vcios na sua formao (como o erro ou a coaco) no poderem desenhar-se em moldes idnticos aos dos vcios do negcio jurdico (3);
1987, pgs. 89 e segS.; CARVALHO FERNANDES, Teoria Geral do Direito Civil, 2. ed., ii, Lisboa, 1996, pgs. 83 e segs. e 101 e
segs.
() Cfr., algo diversamente, MARCELO REBELO DE SOUSA (0 valor jurdico ..., Pgos. 115 e se,as.), que distingue um pressuposto
subjectivo (a existncia do sujeito autor do acto); um Pressuposto subjectivo-objectivo (a sua competncia); e pressupostos objectivos
(abarcando aqui as situaes de facto de cuja ocorrncia depende a possibilidade de praticar o acto ou de o praticar com determinados

contornos conforme os pressupostos so da liberdade de actuao ou da prpria liberdade de conformao de elementos do acto, e estes
Pressupostos objectivos podem ser ou no considerados relevantes pelo Direito conforme os tipos de actos considerados).
(1) Quanto lei, recorde-se a anlise de PAUL LABAND, Le Droii Public de lEmpire Allemand, trad., ii, Paris, 1901, pgs. 264 e seg.
(3) V., por exemplo, MASSIMO SEVERO GIANNINi, Lillegiltii7iit degli alli normativi e delle norme, in Rivista italiana per le
scienze gurdiche, 1954, pgs. 59 e 60; OU COSTANTINO MORTATi, La Volon1 e la Causa nellAlio Aninjinistrativo e nella

102
Manual de Direito Constitucional
b) o objecto - sendo objecto imediato Ou contedo o efeito OU conjunto de efeitos a que o acto se dirige, a
realidade jurdica sobre a qual o acto incide, a transformao da ordem jurdica objectiva ou a constituio,
modificao ou extino de relaes ou situaes jurdicas que detennina: e objecto mediato a realidade de
facto que lhe subjaz, o conjunto de situaes que o acto conforma ou sobre que faz recair os seus efeitos;
C) 0 fim que o rgo prossegue atravs do acto - e sendo de distinguir entre a causa ou funo tpica objectiva
e o fim assumido especificamente em relao a cada acto em concreto;
d) Ajorma, declarao ou exteriorizao da vontade, de ordinrio traduzido numa forma tpica consoante o
tipo de acto de que se trate e que comporta (ou pode comportar) asformalidades necessrias a prepar-la ou a
complet-la.
A autonomia do terceiro elemento, o fim, afigura-se muito relativa, devido ao carcter funcional da vontade, e
sobretudo discutvel nos actos normativos (I).
IV - Quanto aos requisitos, eles aparecem no plano dos valores, teresses e finalidades que a ordem
constitucional liga aos pressuposin
tos e aos elementos do acto. Repoitam-se tanto garantia do interesse Pblico como proteco dos direitos e
interesses dos cidados que por ele podem vir a ser atingidos. Correspondem apreciao, varivel de actO
para acto, que a ordem constitucional faz da presena ou ausncia
tos, s vezes tambm em graus variveis. desses pressupostos e elemen
Deste prisma, cabe ento falar em:
a) Requisitos orgnicos - os que se prendem com a competncia;
Legge, in Scritti, ii, Milo, 1972, pgs. 473 e segs., nzaxinze 567-568 e 586 e segs. Cfr. MARCELO REBELO DE
SOUSA, OP- Cil., PgS* 106 e segs. e 314.
Villegittimi1 ..., cit., loc. cil--- pg. 65 (o fim da norma faz parte da norma, h uma
coincidncia absoluta entre a vontade querida e o resultado concreto - o que caracterstica essencial da
vontade); ou CosTANTINO MORTATi, La Volont ..., cit., loc. cit., pgs. 569 e 596 e se.p.,
(1) Cfl. MASSIMO SEVERO GIANNIM,

Parte V - Actividade Constitucional do Estado


103
b) Requisitos materiais - os que se prendem com a vontade e o objecto (ou a vontade, o objecto e o fim);
C) Requisitos formais - os que se prendem com a forma.
possvel tambm agrupar os requisitos orgnicos e formais contrapondo-os aos requisitos materiais; e
enquanto que estes tm que ver com o sentido e o contedo do acto, os primeiros tm que ver com a sua
formao e a sua manifestao.
V - 0 que acaba de ser resumido pode ser
clarificado observando a estrutura de uma lei e a de um acto poltico.

Pressuposto 16egico de qualquer lei (v. g. sobre ambiente) no pode deixar de ser a competncia [arts.
161.<>, alnea c), e 165.<, n. 1, alnea g), da Constituio]. A vontade traduz-se na deliberao da
Assembleia da Repblica. 0 objecto imediato ou contedo a nova regulamentao da matria. 0 objecto
mediato a variedade de condicional ismos naturais e humanos ou de ocorrncias que a lei visa enquadrar. A
causa a prossecuo normativa do interesse pblico (v. g. do interesse pblico proteco do ambiente); o
fim (concreto, subjectivo) a realizao de programa poltico ou a resoluo de qualquer problema mais
premente (v. g. a polu:io dos rios). E a forma a forma de lei adveniente da promulgao do decreto da
AssemZI,
bleia, observadas todas as formalidades constitucionais e regimentais (art. 166.`, n. 3).
Num acto poltico (v. g. a dissoluo do Parlamento) pressuposto b ico outrossim a competncia [arts. 131%
alnea e), e 172.`1. s
A vontade a que corresponde sua deciso em face dos circunstncia] ismos polticos do lado, a vicissitude
que atinge
Paas. 0 objecto imediato ou contedo, por urnlegislatura e, por outro lado, o constituio da Assemblea
pondo termo
desencadear de um processo eleitoral. 0 objecto mediato a relao recproca das foras polticas entre si e
com os cidados. A causa, de novo, a prossecuo do interesse pblico, mediante o exerccio do poder
democrtico do eleitorado. 0 fim (stricto sensu) o escopo pretendido pelo Presidente da Repblica
(ultrapassagem de crIse poltica, renovao do Parlamento, etc.). E a forma a de decreto do Presidente da
Repblica, precedido de todas as fonnalidades constitucionais e regimentais.
32. Requisitos e valores jurdicos dos actos
1 - A apreciao da ordem constitucional sobre qualquer acto jurdico-constitucional assenta na ponderao
em abstracto da maior

104
Manual de Direito Constitucional

ou menor relevncia, dentro do seu contexto, dos requisitos enunciados. Essa ponderao envolve,
no tocante a cada acto em concreto, uma maior ou menor virtualidade de subsistncia ou de
produo de efeitos.
H, assim, por via descendente, trs categorias de requisitos:
a) Requisitos de qualificao ou requisitos de reconduo ou de subsuno do acto em qualquer
dos tipos constituciOnais de acto estabelecidos (lei de reviso constitucional, lei, decreto-lei,
referenda, etc.);
b) Requisitos de validade ou requisitos de perfeio do acto ou de plena virtualidade de produo
dos seus efeitos jurdicos tpicos;
C) Requisitos de regularidade ou requisitos de adequao do acto s regras constitucionais
(mormente, s regras formais), independentemente da produo dos seus efeitos (1).
Logicamente, os primeiros requisitos precedem os restantes. Z
E, assim, a preterio dos requisitos de qualificao acarreta inexistncia jurdica do acto (pelo
menos, enquanto acto de certo tipo); a dos requisitos de validade invalidade; e a dos requisitos de
regularidade mera irregularidade.
Num plano diferente, ficam os requisitos de eficcia ou requisitos de realizao prtica dos efeitos
do acto, atravs da obteno de condies positivas ou da superao de obstculos (2).
II - Os valores jurdicos do acto jurdico-constitucional ou graus de apreciao ou de assimilao
dele pela ordem constitucional no significam seno diferentes valoraes, tomando os requisitos
como critrios de conformidade com a Constituio (3).
(1) Ck a distino entre validade e regularidade nos ails. 113., n.< 7, e 223., n.< 2, alnea c), da Constituio.
(2) Seguimos de h muito, de perto, MIGUEL GALvo TELES, op. cit., pgs. 72 e segs.: v. Manual ..., ti, cit., pgs. 171 e 364.
(3) Cfr. Manual ..., ti, cit., pgs. 365 e segs., e autores citados.
Parte V -Actividade Constitucional do Estado
105
0 conceito

abrange a inexistncia jurdica, a invalidade e a irregularidade. Contudo, a invalidade


desdobra-se classicamente em nulidade e anulabilidade, revestindo, no raro, ainda configuraes
mistas, polidricas ou atpicas; assim como nada impede que a
aCcotnosstiqtuuei,coonvqeunahnatoapcofnasiadmeraors freerqiudiossitodsedienexistncia
jurdica
qualificao, ofendam, de modo muito ntido, normas constitucionais de importncia mais elevada.
33. Tipologias de actos jurdico-constitucionais

1 As classificaes possveis de actos jurdico-constitucionais so, antes de mais, as dos actos


jurdico-pblicos e decorrem das diferentes feies dos seus elementos estruturais (1).
Desta sorte, atendendo vontade, encontram-se:
-Actos livres e actos devidos (2);
- Actos unilaterais e actos plurilaterais;
- Actos simples e actos complexos, nestes sobressaindo os actos colegiais;
Decises e deliberaes.
Quanto ao objecto:
- Actos de eficcia interna e actos de eficcia externa;
- Actos de eficcia geral e actos de eficcia individual;
- Actos normativos e actos no normativos;
-Actos imperativos e actos pemissivos ou facultativos;
- Actos declarativos e actos constitutivos;
- Resolues e pareceres (3).
() Ck COSTANTINO MORTATI, IStiluZiOni ..., 1,

cit., pgs. 253 e segs.

() Como a promulgao obrigatria (arts. 136.`, n. 2, e 286., n.< 3) ou o parecer do Conselho de Estado (art. 146.`).
() Cfr. o nosso Conselho de Estado, Coimbra, 1970, pgs. 26 e segs.

106
Manual de Direito Constitucional
Quanto forma:
-Actos de formao instantnea e actos de formao sucessiva, processual ou procedimental;
-Actos expressos e actos tcitos;
-Actos de fundamentao necessria e actos sem fundamentao necessria;
-Actos solenes e actos no solenes.
11 - No h classificaes de actos jurdico-constitucionais afora as que resultam da repartio das funes do
Estado (como a que atrs sugerimos). relevo, a
0 que o Direito constitucional conhece, com maior
previso de formas tpicas, ligadas quer a tradies mais ou menos antigas, quer dinmica do ordenamento,
quer forma e ao sistema de governo ().
34. A fundamentao nos actos jurdico-constitucionais
Um acto diz-se de fundamentao necessria, quando a norma que o rege prescreve a indicao ou formulao
(expressa) dos motivos que o determinam (2).
A Constituio impe a fundamentao dos actos administrativos que afectem direitos ou interesses
legalmente protegidos dos cidados (art- 268., ri. 3), das decises do Tribunal Constitucional de restrio de
efeitos da inconstitucional idade ou da ilegalidade por razes de interesse pblico de excepcional relevo (art.
282.0, ri. 4) e
Cfr. Decreto, cit., pgs. 5 e segs.
(2) Cfr. PAOLO CARMI, Motivazioni

(diritto costituzionale), separata de Enciclopedia Giuridica, Roma, 1990; OU


da fundamentao expressa de actos administrativos, Coimbra, 1991, pg. 11
(distinguindo fundamentao formal ou exposio enunciadora das razes da deciso e fundamentao
material ou reconduo do decidido a um parmetro valorativo que o justifique e salientando como a
fundamentao exprime o carcter pblico de deciso, tomando-a acessvel apreenso da comunidade de
destinatrios e possibilitando o seu conhecimento crtico numa dimenso intersubjectiva).
VIEIRA DE ANDRADE, 0 dever

Parte V - Actividade Constitucional do Estado


107
das demais decises dos tribunais que no sejam de mero expediente, nas formas previstas na lei (art. 205.,
ri. 1) (1).
Ao invs, quanto aos actos legislativos, s muito indirecta ou vagamente pode ter-se por tal a prescrio do
seniido das autorizaes legislativas (art. 165., n. 2)1 visto que este corresponde apenas direco ou
orientao normativa a que fica adstrito depois o decreto-lei ou o decreto legislativo regional autorizado, e no
Z:I
ao motivo por que a Assembleia da Repblica delibera conced-las (2).

Mas acto com fora afim de fora de lei a declarao do estado de stio ou do estado de emergncia, a qual
deve ser adequadamente fundamentada (art. 19., n. 5) e apenas pode ocorrer nos casos de agresso
efectiva ou iminente por foras estrangeiras, de grave ameaa ou perturbao da ordem constitucional
democrtica ou de calamidade pblica (art. 19., n. 2), dependendo a opo por um ou outro estado da
gravidade dos pressupostos (art. 19., ri. 3).
Quanto a actos polticos com exigncia constitucional de fundamentao, so eles o veto poltico do
Presidente da Repblica perante uma lei ou um decreto-lei (art. 136.0, ri.Os 1 e 4) e o do Ministro da
Repblica perante um decreto de assembleia legislativa regional ou de governo regional (art. 233.0, n.Os 2 e
4). E ainda, implcita ou indirectamente:
A proposta de convocao de referendo nacional [arts. 115., n.o 1, 161.0, alnea j), 197., n. 1, alnea 1), e
256.0, ri. 3] e a correspondente deciso, sobretudo em caso de recusa [art. 134.0, alnea c)] (3);
Sobre a fundamentao dos actos jurisdicionais, cfr., por exemplo, o acrdo n. 310 do Tribunal
Constitucional, de 24 de Maro de 1994, in Dirio da Repblica, 2. srie, n. 199, de 29 de Agosto de 1994.
(2) Naturalmente, uma fundamentao pode sempre depreender-se dos debates parlamentares relativos a
qualquer lei ou a qualquer decreto legislativo regional ou constar do prembulo de qualquer decreto-lei.
(3) Pois que a Constituio s admite referendos sobre questes de relevante interesse nacional (art. 115.>,
n. 3).

108
Manual de Direito Constitucional
- A rejeio do programa do Governo [aits. 192., ri. 3, e 180., :.n
n. 2, alnea h)]; iana do Governo Assembleia da
- 0 pedido de voto de conf
Repblica [arts. 193. e 200.0, n.o 1, alnea b)]*,
- A moo de censura ao Governo [arts. 194., e 180.0, n.o 2, alnea i)];
- A demisso do Governo pelo Presidente da Repblica quando tal se torne necessrio para assegurar o
regular funcionamento das instituies democrticas (art. 195., ri. 2).
Ainda, logicamente, devem ser fundamentados os actos do Presidente da Repblica sujeitos a parecer do
Conselho de Estado e quando de sentido con[arts. 145., alneas a) a e), e 146.01, maxim
trrio ao do parecer.
35. Actos de produo sucessiva, processo, procedimento
1 - Muitos dos actos jurdico-constitucionais surgem a partir de um iter mais ou menos longo e multifacetado,
so actos complexos (ou complexos de actos) de produo sucessiva: antes de mais, as leis e tambm as
eleies, os referendos e certos actos polticos stricto sensu ou de governo.
Por ordem de tratamento no texto constitucional vigente, o que se verifica com o referendo poltico nacional
(arts. 115., 167., n.Os 1, 3, 4, 5 e 6, e 256., ri. 3); com a eleio do Presidente da Repblica (arts. 124. e
segs.); com a declarao do estado de stio
Z-- ou de emergncia (arts. 138. e 19., n. 5), com o processo legislativo parlamentar (arts. 167., 168. e
136.0), com o de apreciao de decretos-leis e de decretos legislativos regionais autorizados (art. 169.), com
o da forrnao do Governo (arts. 187., 189.o e 192.), com o das moes de censura (art- 194.), com o de
referendo regional (art. 232., n. 2), com o de assinatura e veto dos decretos legislativos e re,<,,ulamentares
regionais (art. 235.0), com os de fiscalizao preventiva e sucessiva da constitucional idade (arts. 278.0,
279.0, 281.o e 282.), com o de recurso para o Tribunal Constitucional (art. 280.), com o de fiscalizao da
inconstitucional idade por omisso (art. 283.0), com o de reviso constitucional (arts. 284.0 a 287. e 289.).
Parte V -Actividade Constitucional do Estado
109
11
Cada um destes actos Jurdico-constitucionais analisa-se em:
a) Uma pluralidade de actos simples e at, em certos casos, de actos simples e complexos;
b) Actos que se sucedem no tempo ou que se inserem numa sequncia temporal;
c) Actos praticados por vrios rgos ou sujeitos ou em que interferem ou podem ser chamados a interferir
diversos orgos ou sujeitos;
d) Actos relativamente autnomos ou autonomizveis (mormente, para apuramento da sua validade ou da sua
regula-

tD

ridade) (1);

e) Actos interdependentes e coordenados entre si, mesmo se dotados (cada um visto de per si) de sentidos
discrepantes; f) Resultado traduzido num acto jurdico complexo que congloba ou substitui os sucessivos actos parcelares precedentes.
Numa frmula sinttica, a doutrina emprega para os designar as locues processo e procedimento (2) (3).
111 - 0 termo processo acha-se ligado estreitamente funo jurisdicional. Os tribunais desenvolvem a sua
actividade atravs de processo, com interferncia contraditria dos interessados ou partes, do Ministrio
Pblico, doutros sujeitos ou entidades. Ao processo corresponde o Direito processual (civil, penal,
administrativo, tributrio, constitucional).
Como, porm, no apenas a funo jurisdicional que implica actos de produo sucessiva, compreende-se
que o termo tenha sido transposto para o mbito da funo administrativa: as decises administrativas so
precedidas de uma srie de formalidades previstas na
ii, cit., pgs. 290
(1) luz do princpio tenipus regit actuni: cfr. Manual ..., e segs.
(2)

Do latim procedere - avanar, ir para diante, estender-se.

Cfr., diferentemente, em aceRes prximas de sistema poltico e de dinmica poltica, KARL LOEWENSTEIN, Op.
cit., pgs. 23 e segs., e M. J. C. VILE, Op. Cit., Pgs. 343 e segs.
(3)

110
Manual de Direito Constitucional
lei para garantia da prossecuo do interesse pblico e dos direitos dos administrados (1). E, a par do processo jurisdicional
(contencioso) e do administrativo (gracioso ou no contencioso), passou a falar-se (2).
outrossim em processo legislativo
Da a distino entre processo (em sentido restrito), o processo ZD jurisdicional, e processo (em sentido amplo), susceptvel de abranger
qualquer das funes do Estado.
IV - Tem-se observado, entretanto, que no so assimilveis a forma da funo jurisdicional e as das outras funes do Estado, em
virtude de aquela se dirigir - ao contrrio das outras - ao cumprimento ou realizao do Direito, com a consequente necessidade
a, precisa, densa, rgida e de uma regulamentao mais pormenorizad

ritualizada.
Assim, por exemplo, RoGRIO SOAREs escreve que a prtica de vrios actos ao longo de um certo perodo, com a inteno de servirem
a produ o de um resultado nico, pode assumir duas formas bem diferentes. Uma
segundo uma aquela em que a gradual produo do acto final se desenvolve
tramitao, isto , segundo um conjunto de actos necessrios e minuciosamente fixados, segundo frmulas rgidas de agir; e para este
modo que se usa a expresso processo. J no procedimento, o resultado um modelo mais
adquire sentido como fluido, h um desenvolvimento, uma sucesso que
uma unidade vista a partir do acto final. E, se o Direito para o procedimento dos funcionrios pressuposto e limite da sua actuao,
para o processo do juiz o fim primrio (3).
(1) Cfr. ALBERTO XAV[ER, op. cit., maxime pgs. 5 e segs., 56 e 87-88; Rui MACHETE, op. cit., pgs. 81 e segs.; ARMANDO
MARQUES GUEDES, 0 processo burocrtico, Lisboa, 1969, pgs. 16 e segs.; MARCELLO CAETANO, Manual de Direito
Administrativo, li, 9. ed., Lisboa, 1972, pgs. 1263 e segs. V. ainda FREITAS Do AMARAL, Direito Administrativo, 111, cit., Pgs163 e segs., e, no Brasil, OLIVEIRA BARACHO, Op. Cil., PgS- 117 e segs. e 345 e segs.
(2) Cfr. MIGUEL GALvo TELES, Direito Constitucional ..., cit., pgs. 78 e segs.; JORGE MIRANDA, Decreto, cit., pgs. 29 e segs.
(3) A propsito dum projecto legislativo: o chamado Cdigo do Processo Administrativo Gracioso, in Revista de Legislao e de
Jurisprudncia, n. 3703, Fevereiro de 1983, pgs, 295 e 296.
Parte V -Actividade Constitucional do Estado
Por isso, para tomar mais claro o contraste, tende-se a adoptar o termo procedimento para descrever a formao dos actos da funo
administrativa, bem como a dos actos da funo legislativa e da funo govemativa, deixando a palavra processo para a funo
jurisdicional. Ou adopta-se agora um conceito lato de Procedimento aplicvel pro1 1 1 a actos de qualquer funo, independentemente dos fins, e contrape-se cesso a procedimento em sentido estrito (1) (2). 0 Cdigo
do Proce11 dimento Administrativo, publicado em 1991, confirma essa orientao (3).
Por outro lado, reala-se o significado do procedimento no contexto global do sistema. Para alm de uma maior adequao
Cfr., classicamente, ALDO M. SANDULLI, 11 procedimento aniministraiivo, NVENUTrl, Funzione amministrativa,
pir9o4cOedriemiemnptroespsroo,cesMsioloi,n IR9i6vi5s;taFETLrliCmlAesNtoralBeE di Diritto Pubblico, 195 2, pgs. 118 e seas.;
SERIO GALEOTTI, Contributo alia teoria del procedimento legislativo, Milo,
1957, pgs. 13 e Segs. E, entre ns, BARBOSA DE MELO, 0 vcio de forma

no acto administrativo (algumas consideraes), dissertao indita, Coimbra, 1961, pgs. 19 admiCoaiimsbrreacein9te8m7,enmte,XiPMAeuPLogSFE5R7REeiRsAegDSAeCUNHA, 0 procedimento neisstergasivoe,m 96 e segs.;
GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Fundamentos da Constituio, Coimbra, 1991, p-s. 182 e segs.; GOMES CANOTILHO,
Direito Constitucional, cit., pgs. 1023 e segs.; PEDRO MACHETE, A audincia dos interessados no procedimento administrativo,

Lisboa, 1995, pgs. 47 e segs.; JOO LOUREIRO, 0 procedimento administrativo entre a eficincia e a garantia dos particulares,
Coimbra, 1995, pgs. 17 e segs. e 39 e segs.; DAVID DUARTE, Procedimento, participao e fundamentao: para uma
concretizao do princpio da imparcialidade, Coimbra, 1996, pgs. 19 e segs.; MRIO ESTEVES DE OL VE RA,
1 1 PEDRO COSTA GONALVES C JOO PACHECO Do AMORIM, Cdigo do Procedimento Administrativo Comentado, 2. ed.,
Coimbra, 1997, pgs. 33 e segs.
(2) De resto, mesmo em Direito processual h muito se distingue entre processo e procedimento. Cfr. MANUEL DE ANDRADE
Noes Elementares de Processo Civil, i, Coimbra, 1956, pg. 6: o processo (em sentido juridico) um verdadeiro procedimento,
traduzido num encadeamento de actos destinados a desembocar em certo fim. Ou TEIXEIRA DE SOUSA, Introduo do Processo
Civil, Lisboa, 1993, pgs. 12 e segs.
(3) Depois de, numa primeira fase, ter chegado a ser elaborado um projecto de Cdigo do Processo Administrativo Gracioso.
De observar, desde logo, o art. l., para o qual procediniento administrativo a sucesso ordenada de actos e forrnalidades tendentes
fon-riao e manifestao da vontade da Administrao Pblica ou sua execuo e processo administrativo o conjunto de documentos
em que se traduzem esses actos e formalidades. este um conceito instrumental do processo.

112
Manual de Direito Constitucional
estrutura prpria da vontade funcional (1), associa-se-lhe o reforo da transparncia e da publicidade das
decises do Estado (2). Ele revela-se imprescindvel para a participao e a democracia participativa, quando
no (na linha de NIKLAs LUHMANN) para a legitimao dos actos ou do prprio poder (3). E seria mesmo,
doutro prisma, um instrumento para a converso da Constituio (considerada, tradicionalmente, de uma
forma esttica como ordem jurdica fundamental do Estado) na ordem dinmica da comunidade (1).
V - A Constituio fala em processo legislativo (art. 170., n.o 1) e processo de apreciao de decretos-leis
(art- 169., n.o 5) - em processamento - de projectos e propostas de lei ou de resoluo (art. 170.) e da
actividade administrativa (art. 267., ri. 5) (5) - e apenas noutro contrato, em procedimento - de efectivao
da responsabilidade de funcionrios e agentes (art. 271., ri. 1).
Em sintonia com a corrente juspublicstica hoje dominante, iremos utilizar neste volume, de preferncia, a
palavra procedimento- No entanto, aqui e ali no nos repugnar falar em processo, tendo em conta a
terminologia constitucional e por no haver aqui qualquer risco de confuso com o regime do processo
inerente actividade dos tribunais.
Em Direito administrativo justifica-se bem separar os termos e os conceitos, para ultrapassar ou evitar certas
perspectivas doutrinais ou jurisprudenciais voltadas para a possvel aplicao de regras
(1) Sobre funo e procedimento, v., por todos, FRANCO BASSI, OP. Cil., pgs. 120 e segs., maxime 136.
- (2) Cfr., por todos, VIEIRA DE ANDRADE, Op. cit., Coimbra, 1991, pgs. 313 e segs.
(3) Legitimation durch Verfahren, 1969, trad. portuguesa Legitinzao pelo procedimento, Braslia, 1980.
(4) GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional, cit., pg. 1024. V. tambm, deste Autor, Tpicos de um Curso de Mestrado sobre Direitos Fundamentais,
Procedimento, Processo e Organizao, Coimbra, 1990.
(5) Por seu turno, o Regimento da Assembleia da Repblica trata das formas de processo: processo legislativo comum, processos legislativos especiais,
processos de apreciao de decretos-leis, de aprovao de tratados, etc.

Parte V -Actividade Constitucional do Estado


113
do processo Civil ao procedimento de formao das decises da Administrao (1). J no campo do Direito
constitucional nenhuma dvida desse gnero poderia suscitar-se a propsito da formao das leis ou dos actos
polticos - to longe esta se encontra do processo jurisdicional, to afastados so os problemas.
VI - Seja como for, um ponto afig
ura-se seguro: cada acto inserido no procedimento ou no processo legislativo ou poltico tem de ser
apreciado, quanto sua validade e regularidade, de per sr no h que apreciar so o aduz.
resultado final ou o acto em que este se tr
Importa, no entanto, distinguir aqui entre os actos dos rgos do Estado e os actos do colgio eleitoral ou do
povo activo - eleio e referendo. Conforme resulta da jurisprudncia do Tribunal Constitucional, no pode
ser a mesma a relevncia da impugnao da validade num e noutro caso. Zn
Uma ordem constitucional democrtica, como diz o Tribunal, pressupe

a observncia de todos os procedimentos previamente estabelecidos. No tocante aos actos legislativos do


Parlamento, a votao na generalidade, a votao na especialidade e a votao final global no constituem um
iter sucessivo de formao de vontade em que os momentos posteriores pudessem, sem mais, elidir os
anteriores; e,
1
por isso, no de aceitar a possibilidade de sanao da votao da especialidade por fora da votao final
global (2) (3).
(1) V. o problema em PEDRO MACHETE, op. cit., pgs. 55 e segs. (2) Acrdo ri. 28W92, de 2 de Setembro de 1992.
Diferentemente, para o Presidente da Assembleia (chamado a pronunciar-se perante a impugnao da
constitue i ona 1 idade), essa votao final global constituiria acto terminal, conclusivo ou definitivo da fase
propriamente deliberativa do procedimento legislativo; as outras duas votaes prescritas na Constituio
configurar-se-iam como actos antecedentes, preliminares ou preparatrios; no tendo sido invocada antes a falta de
votao na especialidade, ficaria precludido o direito de reclamao contra irregularidade que, acaso, se tivesse verificado; seria absurdo que o desrespeito de
normas procedimentais acarretasse, sempre e necessariamente, a nulidade ou a inexistncia juridica dos actos subsequentes; a isso se oporiam os principios da
proporcional idade e da boa f.
V. o nosso comentrio, favorvel ao acrdo, in 0 Direito, 1994, pgs. 279 e Segs. (3) 0 Tribunal reiteraria esta doutrina no acrdo ri. 868/96, de 4 de Julho
de 1996, in Dirio da Repblica, 1. srie-A, ri. 240, de 16 de Outubro de 1996.
8 - Manual de Direito constitucional, v

114
Manual de Direito Constitucional
Pelo contrrio, nas eleies e nos referendos - por envolverem mltiplos actos praticados por rgos diversos
em fases relativamente independentes ou em assembleias diversas em certa fase - j se verifica um fenmeno
de precluso. Qualquer acto impugnvel; mas, no o tendo sido ou tendo sido indeferida a reclamao ou
no provido o recurso sobre ela, no mais poder ser contestado no futuro.
0 processo eleitoral, afirma ainda o Tribunal Constitucional, desenvolve-se em cascata, de tal modo que nunca
possvel passar fase seguinte sem que a fase anterior esteja definitivamente consolidada (1). E da decorre
o princpio de aquisio progressiva dos actos, por forma que os diversos estgios, depois de consumados e
no contestados no tempo til para tal concedido, no possam ulteriormente, quando j se percorre uma fase
diversa do iter eleitoral, vir a ser impugnados. A no ser assim, o processo eleitoral, delimitado por uma
calendarizao rigorosa, acabaria por ser subvertido merc de decises extemporneas, que, em muitos casos,
determinariam a impossibilidade de realizao dos actos eleitorais (2).
36. Actos tcitos e omisses
1 - Os actos jurdico-constitucionais so, de regra, pela prpria relevncia que assumem, actos expressos.
So muito raros, em qualquer Constituio, os actos tcitos, os casos em que absteno, ao silncio ou
inrcia se ligam determinados efeitos em que se lhe atribui, portanto, um sentido em face de um precedente
acto (visto que acto tcito pressupe sempre sucesso de actos, procedimento).
Ao longo do constitucional ismo portugus, s trs exemplos se conhecem, todos respeitantes formao
parlamentar das leis: a sano tcita na
(1) Acrdo n. 262/85, de 29 de Novembro de 1985, in Dirio da Repblica, 2. srie, n. 64, de 18 de
Maro de 1986.
Acrdo n. 322/85, de 26 de Dezembro de 1985, in Dirio da Repblica, 2. srie, n. 88, de 16 de Abril
de 1986. V. tambm, entre outros, acrdo n.< 698/93, de 10 de Novembro de 1993, ibideni, 2. srie, n.>
16, de 20 de Janeiro de 1994.
(2)

Parte V - Actividade Constitucional do Estado


lis
Constituio de 1822 (art. 114., a promulgao tcita na Constituio de 1911 (art. 31.`) e o veto tcito na
Constituio de 1933 (art. 98.% nico) (e o sentidb positivo ligado ao silncio do Chefe do Estado naquelas
duas Leis Fundamentais era bem revelador do enaltecimento pretendido para o Parera- conlamento, assim como o sentido negativo na Constituio de 1933
sequencia do carcter antiparlamentar desta). Todavia, a Lei ConstituNa Constituio actual no h actos
tcitos.
cional n.> 1/82, de 30 de Setembro, contemplou, em disposio transitria, uma hiptese de veto tcito,
relativamente legislao sobre o Tribunal Constitucional, a organizao da defesa nacional e as bases gerais
da organizao e do funcionamento das Foras Armadas (art. 244.% n.> 2).
~ Em contrapartida, h importantes exemplos noutros pases: a promulgao ou sano tcita das leis nos
Estados Unidos (art. 1.`, seco vii, t

n. 2) ou no Brasil (art. 66.0, 1*, da Constituio de 1988).


Diferente do acto tcito o fenmeno da precluso h pouco referido (a propsito da promulgao ou do veto
poltico ou do veto por inconstitucional idade), em que, pelo decurso do tempo, se esgota ou deixa de poder
ser exercido certo poder.
No acto tcito, a norma presume uma vontade ou, doutra perspectiva, liga no manifestao de vontade certa
consequncia. J na -precluso a norma, de per si, que se impe em face do decurso do tempo, porventura
mesmo inviabilizando uma subsequente (tardia) manifestao de vontade do orgo: assim, o Presidente da
Repblica, passados oito dias aps a recepo do diploma para promulgar, j no pode requerer a fiscalizao
preventiva da constitucional idade ou, passados vinte dias, j no poder exercer o veto poltico. A vontade
ainda relevante, de certa maneira, no acto tcito; no na precluso.
11 - Mas h abstenes ou atitudes de non facere que o Direito trata doutro modo, valorando-as
negativamente como comportamentos OmissivOs Ou Omisses. E aqui j no nos encontramos diante de actos
jurdico-constitucionais (1), embora as omisses possam elas prprias provocar a produo de novos actos
jurdico-constitucionais.
Cfr. MARCELO REBELO DE SOUSA, 0 valor ..., cit., pg. 106, nota.

116
Manual de Direito Constitucional
Com efeito, a existncia de omisses juridicamente relevantes um fenmeno que se encontra em diversos
sectores do ordenamento e, em particular, no Direito constitucional. Ela verifica-se sempre que, mandando a
norma reguladora de certa relao ou situao praticar certo acto ou certa actividade nas condies que
estabelece, o destinatrio no o faa, no o faa nos termos exigidos, no o faa em tempo til, e a esse
comportamento se liguem consequncias mais ou menos adequadas.
Relativamente a quaisquer funes do Estado, no custa surpreender manifestaes possveis - e no apenas
tericas - de comportamentos omissivos, sejam omisses de actos normativos, se am de actos de contedo no
normativo ou individual e concreto. i
Sucede isto com a funo legislativa e com a funo govemativa, e at com a reviso constitucional; sucede
isto com a funo administrativa e pode suceder at com a funo jurisdicional. Tais comportamentos vm,
assim, a ser inconstitucionais ou ilegais, consoante os casos, e podem ainda tornar-se ilcitos (). ctos
legislaPode haver inconstitucionalidade por omisso de a
tivos (ou o que, para aqui, vale o mesmo, por omisso de normas legislativas). Por exemplo, quando perante
normas constitucionais no exequveis por si mesmas, o legislador no edita as leis necessrias para lhes
conferir concretizao.
Pode haver inconstitucional idade por omisso de actos polticos ou de governo. Entre outras hipteses, pensese na no marcao do dia das eleies do Presidente da Repblica e dos Deputados [art. 133., alnea b), da
Constituio], na no designao de titulares de cargos constitucionais [arts. 133.>, alneas fi, h), 1), m), n) e
p), e 163., alneas h) e i)], na no promulgao de leis da Assembleia da Repblica quando devida [arts.
134.`, alnea b), e 136.0, ..Os 2 e 3], na falta de referenda ministerial identicamente quando devida (art. 14V),
etc.
(1) Cfr. a tentativa de teoria geral (embora centrada no Direito administrativo e na jurisprudncia francesa e sem falar em inconstitue
ional idade por omisso) de PIERRE MONTAN DE LA ROQUE, Ulnerlie des Pouvoirs Publics, Paris, 1950; ou, sobre a efectivao dos comandos
constitucionais e legislativos no tempo, a perspectiva
pgs. 363 e se,os.

de EMANUELE TuCCARI, Lattuazione legislativa, in Rivista Triniesirale di Diritto Pubblico, 1982,

Parte V - Actividade Constitucional do Estado


117
Em Suma, situaes de facto, Comportamentos aparentemente iguais adquirem sentidos jurdicos diferentes
consoante os critrios das normas jurdicas, ora como actos tcitos ora como omisses inconstitucionais - o
que mostra, mais uma vez, como o Estado e a sua actividade se movem no mbito do Direito e tm de se
compreender juridicamente.
37. 0 tempo em Direito constitucional
1 - 0 tempo desempenha um importantssimo papel em Direito constitucional (1).
Em geral, a interpretao evolutiva das suas fontes, a formao Z-do costume, sobretudo a sedimentao, o desenvolvimento e a transformao das instituies postulam
perodos de tempo mais ou menos longos; no tempo se produzem os actos de forrnao procedimental; a
aplicao das norrnas tem uma dimenso de mbito temporal, produzindo efeitos quer em relao a non-rias
ordinrias posteriores quer em relaao a normas anteriores (donde, a distino entre inconstitucional idade
originaria e inconstitucionalidade superveniente); e tambm a inconstitucionalidade por omisso s se verifica

passado certo tempo aps a emanao da norma constitucional (sempre se a norrna programtica, quase
sempre se preceptiva no exequvel por si mesma) (2).
Alm disso, as Constituies outorgam uma relevncia especfica ao tempo em mltiplos domnios quer da
estrutura da comunidade poltica quer da organizao do poder - e aqui com reflexos imediatos sobre actos (e
sobre factos) (3) jurdico-constitucionais (4).
(1) V. Cos-rANTINO MORTATI, Istituzioni ..., i, pgs. 233 e segs.; TEMISTOCLE MARTINES, Op. Cil--- loc.
cit., pgs. 795 e segs.; PO1,0 CIOCOLi NACCI, 11 Tempo nella Costituzione, Pdua, 1984; CARMEN
LCIA ANTUNEs ROCHA, Conceito de urgncia no Direito Pblico Brasileiro, in Revista Trinzestral de
Direito Pblico, 1993, pgs. 233 e segs. Cfr., em Direito privado, por todos, CARVALHo FERNANDES, Op.
Cit., li, pgs. 533 e segs.
(2) Cfr.

Manual ..., li, cit., pgs. 243 e segs. e 271 e segs.

(3) Como se sabe, os factos jurdicos distinguem-se dos actos jurdicos (entre os quais os actos juridico-constitucionais) por, independentemente de qualquer
manifestao de vontade, determinarem efeitos jurdicos.
(1) Cfr. TEMISTOCLE MARTINES, Op. Cit., loc. cit., pg. 815.

118
Manual de Direito Constitucional
No tocante comunidade poltica (direitos fundamentais e organizao econmica), a relevncia do
tempo na Constituio portuguesa actual consiste em:
a) Elemento de garantia de direitos: limite durao do estado de stio ergncia (art. 19., ti.os 4 e 5);
garantia de tutela efectiva de ou de em
direitos (art. 20., W15 4 e 5); limite Privao da liberdade pessoal (arts. 27.% ri.os 3 e 4, e 28.`); limite
aplicao da lei criminal (art. 29.% n.05 1, 3 e 4); limite das penas e das medidas de segurana (art.
30., ri.- 1 e 2); garantia de processo criminal (art- 32., ri. 2); garantia do direito de informao dos
administrados (art. 268.`, ri. 6);
b) Condio de aquisio de direitos: de direito de sufrgio (art. 49.`, nf 1); do direito de ser eleito
Presidente da Repblica (art. 122.); C) Factor de inelegibilidade: relativamente ao Presidente da
Repblica (art. 123., ri. 1);
d) Elemento definidor de direitos fundamentais particulares: os direitos em razo da idade (arts. 69.,
70., 72.< e 74.);
e) Contedo de normas: as relativas entrega de terras expropriapropriedade (art. 94.`, ri. 2);
das
f) g)
em Limite aplicao de lei tributria (art.
103., ri. 3); Pressuposto das normas relativas a reprivatizaes (art. 296.).
111 - No mbito da organizao poltica, o tempo traduz-se, antes de mais, nos princpios fundamentais
da periodicidade do sufrgio (arts. 10.% ri. 1, e 113., ri. 1) (1) e da proibio do exerccio de qualquer
cargo poltico a ttulo vitalcio (art. 118.`), com os seguintes corolrios:
a) Durao do mandato de titulares de rgos: do Presidente da Repblica (art. 128.% de Conselheiros
de Estado [art. 142.`, alneas g) e h)], dos Deputados Assembleia da Repblica (arts. 171.`, 172. e
153., ri. 1) e dos juizes do Tribunal Constitucional (art. 222., ri. 3);
b) Cominao de efeitos na subsistncia de certo rgo: demisso do Governo por incio da legislatura [art.
195., ri.> 1, alnea afl; C) Durao de imunidades: do Presidente da Repblica (art. 130.`,
ri. 4), dos Deputados (arts. 157.`, n.os 2 e 3, e 158.`, ri. 1) e dos membros do Governo (art. 196.<).
(1) Vlido tambm no interior das associaes sindicais (art. 55., n. 3,) e, por extenso, das demais
associaes.
Parte V - Actividade Constitucional do Estado
119
IV - Reflecte-se depois:

a) Na previso de vicissitudes temporalmente descritas: os impedimentos, temporrios ou definitivos, do


Presidente da Repblica [arts. 132. e 221`, ri. 2, alnea a)], do Presidente da Assembleia da Repblica (art.
132.`, ri.< 1, in fine), dos membros do Governo (art. 185.`) e dos Ministros da Repblica (art. 230., ri. 4);
b) Na durao da sesso legislativa e do funcionamento anual da Assembleia da Repblica (art. 174., ri.os 1 e
2).
V - Projecta-se depois, condicionando-os, em numerosos actos e efeitos dos actos:
a) Cominao de prazo para a prtica de actos eleitorais: para a eleiO dos titulares de rgos colegiais aps
dissoluo (art. 1 13.,>, ri. 6) e para a eleio do Presidente da Repblica (art. 125.`);
b) Cominao do dia de prtica de certos actos: da posse do Presidente da Repblica [arts. 127.`, ri.<> 2, e
163., alnea a)], da reunio da Assembleia da Repblica a seguir eleio (art. 173.), da exonerao do
Primeiro-Ministro cessante (art. 186.`, ri. 4) e da comunicao ao Prime iro-Ministro e aos grupos
parlamentares do envio ao Presidente da Repblica de decretos destinados a ser promulgados como leis
orgnicas (art. 278., ri. 5); bem como, de certo modo, da reunio da Assembleia da Repblica para
ratificao da autorizao de declarao de estado de stio ou de emergncia pela Comisso Permanente (art.
138.`, ri. 2);
C) Cominao de prazos para a prtica de certos actos: para a iniciativa de fiscalizao preventiva da
constitucional idade (art. 278.`, ri. 3 e 6), para o veto poltico (arts. 136., ri.os 1 e 4, e 231`, n.01 2 e 4),
para a promulgao ou para a assinatura de diplomas objecto de veto Poltico confirmados pela Assembleia da
Repblica ou pelas assembleias legislativas regionais (arts. 136.>, ri. 2, e 233., ri. 3), para a sujeio do
programa do Governo a apreciao parlamentar (art. 192., ri. 1, 2. parte) e para a pronncia do Tribunal
Constitucional em fiscalizao preventiva (art. 278.>, ri.<> 8);
d) Exigncia de periodicidade da prtica de certos actos: o oramento (art. 106.`, ri. 1) e a apreciao da
conta geral do Estado [at---ts. 107.` e 162.`, alnea d)];
e) Proibio da prtica de certos actos em certo tempo: proibio de convocao e de efectivao de referendo
(art. 115., ri.<> 7), de exerccio de iniciativa legislativa e de proposta de referendo

120
Manual de Direito Constitucional
(art. 167., n.` 4), de dissoluo da Assembleia da Repblica (art. 172., n. 1), de apresentao de moes de
censura (art. 194., n. 3), de promulgao de leis orgnicas (art. 278.`, n.< 7) e de reviso constitucional (art.
284.`, n. 1);
Limitao dos efeitos de certos actos em razo do tempo: limitao da iniciativa legislativa em relao ao ano
econmico em curso (art. 167.% n.- 2 e 3);
g) Necessrio termo ad quem das autorizaes legislativas (arts. 165., n. 2, e 227.% n.* 4);
h) Caducidade, pelo decurso do tempo, dos efeitos de certos actos ou de certos processos: caducidade das
autorizaes legislativas (arts. 165., n.111 4 e 5, e 227.% n. 4), das iniciativas de lei e de proposta de
referendo (art- 157., n.> 4, 5 e 7), da suspenso de decretos-leis e de decretos legislativos regionais
autorizados (arts. 169.`, n.> 3, e 227.`, n. 4) e do processo de ratificao ou de apreciao de decretos-leis e
de decretos legislativos regionais autorizados (arts. 169.% n. 5, e 227.`, n.* 4);
i) Limitao temporal de debates parlamentares: do debate sobre o programa do Governo (art. 192., n. 3) e
do debate sobre qualquer moo de censura (art. 194., n. 2, 2. parte);
j) Admissibilidade de processo legislativo de urgncia (art- 170.;
1) Delimitao temporal dos efeitos de declarao de inconstitucionalidade ou de ilegalidade com fora
obrigatria geral (art. 282.).
VI - No pouco importante se mostram, enfim, as disposies transitrias, destinadas a assegurar a transio
ou a adaptao de certos regimes jurdicos (como foi o caso da adaptao das normas legais sobre direitos,
liberdades e garantias segundo o art. 293., ri. 1, inicial da Constituio) (1) ou tomadas necessrias pela
subsistncia apenas durante certo tempo de certos institutos ou situaes (como ainda hoje o caso das regras
sobre distritos e sobre Macau constantes dos arts. 291.o e 292.0).
(1) V. Manual ..., H, cit., pgs. 298 e segs.
TITULO 11
ACTOS LEGISLATIVOS
CAPITULO 1
A LEI EM GERAL
Sentido e contedo da lei
38. Acepes de lei
I - So mltiplos os sentidos do termo lei em Cincia Jurdica. Para o escopo deste livro, salientem-se:
a) A lei como norma jurdica, como ordenamento jurdico positivo ou at como Direito;
b) A lei como fonte intencional unilateral de Direito (1) criao (ou, doutra ptica, revelao) de non-rias
jurdicas por
(1) Sobre fontes de direito, v., entre tantos, C. K. ALLEN, Laiv in the making,

7. ed., Oxnia, 1964; CASTANHEIRA NEVES, As Fontes de Direito e o problema da positividade jurdica,
in Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra,
1976, pgs. 95 e segs.; e Fontes de Direito, in Plis, ii, pgs. 1512 e segs.; ANTONIO RUGGERI, Op. cit.,
pgs. 80 e segs.; Joo BAvrisTA MACHADO, Qp. Cit., PgS. 153 e segs.; IGNACIO DE ~, Derecho
Constitucional - Sistema de Fontes. Barcelona, 1987, pgs. 69 e segs.; GusTAvo 7AGREBELSKY, Manuale do
Diritto CostuZionale, 1, Pdua,
1988, pgs. 3 e segs.; TRCIO SAmpAio FERRAZ JNIOR, Introduo ao Estudo do Direito, So Paulo, 1988, pgs. 200 e
segs.; GOMES CANOTILHo, Direito Constitucional, cit., pgs. 773 e segs.; MIGUEL REALE, Fontes e Modelos de
Direito, So Paulo,
1994; OLIVEIRA ASCENSO, 0 Direito ..., cit., pgs. 223 e segs., maxime 260 e segs.; Livio PALADIN, Le Fonti del
Dirino Italiano, Bolonha, 1996, pgs. 15 e segs.

122
Manual de Direito Constitucional
acto de autoridade dirigido a esse fim - contraposta, portanto quer ao costume (criao de normas jurdicas a
partir da prtica ou da comunidade dos destinatrios), quer jurisprudncia (criao de normas jurdicas
atravs da deciso de questes submetidas ao tribunal), quer ainda a formas convencionais de Direito interno
ou de Direito internacional,
rmas jurdicas por acordo maxime ao tratado (criao de no
de vontades entre os interessados, que sero depois seus destinatrios);
c) A lei como fonte intencional unilateral centralizada ou estatal de Direito - criao do Direito do Estado
por obra de autoridade estatal - contraposta, por um lado, s formas des~ centralizadas de criao do Direito,
correspondentes s autarquias locais, a outras comunidades territoriais e s instituies sociais dotadas de
poder normativo, entre as quais as associaes pblicas (1) e, por outro lado, s formas de criao do Direito
prprias de organizaes intermacionais e de outros sujeitos de Direito internacional (v. g. resolues do
Conselho de Segurana das Naes Unidas ou regulamentos comunitrios);
d) A lei como acto da funo legislativa latissimo sensu, independentemente do tempo, do modo, das regras a
que esteja sujeito e dos destinatrios, e abrangendo tanto a lei constitucional como a lei infraconstitucional ou
lei ordinria e, nesta, tanto a lei de eficcia predominantemente externa como a lei de eficcia
predominantemente interna;
e) A lei como acto da funo legislativa lato sensu ou lei ordinria - acto normativo da funo poltica
subordinado
(1) neste sentido que o art. 1., n.< 2, do Cdigo Civil considera leis todas as disposies genricas
provindas dos rgos estaduais competentes e normas corporativas as regras ditadas pelos organismos
representativos das diferentes cate,gorias morais, culturais, econmicas ou profissionais, no dominio das suas
atribuies, bem como os respectivos estatutos e regulamentos intemos. Cfr. MRIO BIGOTFE CHORO, Tnias
Fundanientais de Direito, Coimbra, 1986, pgs. 207 e segs.; PIRES DE LIMA e ANTUNES VARELA, Cdigo Civil Anotado, 1,
4. ed., Coimbra, 1987, pgs. 5 1-52; OLIVEIRA ASCENSO, 0 Direito ..., cit., pg. 266; PAULO FERREIRA DA CUNHA, Princpios ..., cit., pas. 329 e
331 (numa acepo muito ampla).

Parte V -Actividade Constitucional do Estado


123
Constituio, tenha eficcia predominantemente externa ou interna;
A lei como acto dafuno legislativa stricto sensu - acto normativo da funo Poltica subordinado
Constituio e dotado de eficcia predominantemente externa - ou seja, acto dirigido comunidade poltica e
ainda s relaes entre rgos de poder, contrapondo-se, assim?:,, aos re-imentos das Z!
assembleias e de outros rgos colegiais e, porventura, a certas leis meramente organizatrias;
g) A lei como acto legislativo da assembleiaepntoildtoicaormeipnrae-I sentativa (ou Parlamento), como lei
em
contraposta quer ao decreto com fora de lei e ao decreto-lei (dimanado de rgo do Poder Executivo) quer
resoluo, acto no normativo do Parlamento (desde a Constituio de 1911) (1);

h) A lei como acto sob forma de lei, recortado no tanto pelo contedo quanto pelo processo de formao e
pela forma final, implicando essa fon-ria determinada fora jurdica - a fora de lei - e havendo diversas
formas de lei consoante as tramitaes que as leis sigam ou os rcros que as editem.
11 - Compulsando uma Constituiao como a portuguesa, verifica-se que mesmo a as referncias a lei so
mltiplas e Plurvocas. Tanto se trata de lei no 6. sentido [arts. 4.0, 5., n. 2, 15.0,
n.01 2 e 4, 18.% 199.0, alnea c), 266.0, n.o 11, como de lei no 1 . sentido (arts. 13.0 ou 203.), no 3. (ar-L
3., n-O 3), na 4. acepo e, provavelmente, na 8.a [arts. 3., n. 2, 199., alnea f), 202., n. 2,
219., ri. 1, 272., n. 11 ou na 7. acepo [arts. 112., n. 1, 134., alnea b), 166., ri.Os 2 e 31.
No aparece, entretanto, referida a 2. acepo, nem consagrada, a 5. A Constituio separa, com nitidez, a
lei como acto normativo de eficcia externa (ou predominantemente externa) dos regimentos
(1) V. JORGE MIRANDA, Resoluo, in Dicionrio Jurdico (Ia Adminisirao, Pblica, vil, pgs. 241 e segs.

124
Manual de Direito Constitucional
da Assembleia da Repblica, do Conselho de Estado e das assembleias legislativas regionais [arts. 119., ri.
1, alneafl, 144., n. 1, 156., alnea g), 175., alnea a), 176., 177., 17V, 232., ri. 31 (1). S aparentemente
essa tal acepo se encontra nos arts. 19V, ri. 2, 161., alnea d), in fine, 162., alnea c), e 169., ri. 1, ao
estabelecer-se uma competncia legislativa exclusiva do Governo respeitante sua organizao e ao seu
funcionamento; regimento apenas o do Conselho de Ministros. t,
III - A 4., a 5. e a 6. acepes correspondem habitualmente chamada lei em sentido material; a 7 a lei em
sentido orgnico-material, enquanto traduz um duplo princpio de separao de poderes e de representao
poltica; a 8. lei em sentido formal ou orgnico-fonnal.
sobre a 6., a 7. e a 8. acepes que vai versar a anlise do presente captulo e dos seguintes. 0 1. e o 2.
sentidos cabem de pleno na Teoria Geral do Direito (embora no seja possvel compreender a lei como acto
legislativo desligado do entendimento dado ao Direito objectivo em geral). 0 3. situa-se no mbito da Teoria
Geral do Direito Pblico; e o 4. e o 5.0 (naquilo em que se reporta lei constitucional) tambm no da Teoria da
Constituio. Quanto s normas regimentais, apenas tero de ser tidas em linha de conta (o que, alis, no ser
pouco) no mbito do estudo do procedimento legislativo parlamentar.
39. A problemtica jurdico-poltica da lei
1 - A lei como acto da funo legislativa - ou, tantas vezes, em alcance conexo com ela, como Direito
decretado pelo Estado constitui um dos temas recorrentes da cincia juspublicstica e, antes e para alm desta,
da filosofia poltica e jurdica.
Desde a antiguidade clssica tm sido objecto de indagao constante a sua essncia, o seu fundamento e os
seus limites, a sua relao com o bem comum ou com o princpio da unidade poltica e a autoridade donde
deve emanar. As mais significativas concepes
(1) V. tambm o art. 3., n.` 1, alneas e) e fl, da Lei n.` 6/83, de 29 de Julho.
Parte V - Actividade Constitucional do Estado
125
sobre o Estado e o Direito projectam-se necessariamente em diversos entendimentos do que seja (ou deva ser)
a lei.
Recordem-se, assim, nos ltimos sculos:
- A lei, ordenao da razo (S. ToMS DE AQuINo e, de certo modo, ainda SUAREZ);
- A lei, vontade do soberano (HOBBES);
- A lei, garantia da liberdade civil e da propriedade (LOCKE);
- A lei ligada diviso do poder e ao equilbrio das instituies (MONTESQUIEU);
- A lei, expresso da vontade geral (RousSEAU);
- A lei, vontade racional (KANT);
- A lei, instrumento para a utilidade e a felicidade geral (BENTHAM);

- A lei, manifestao imediata do poder soberano (AUSTIN); -A lei, instrumento do domnio de classe
(MARX, ENGELS);
- A lei, escalo de normas imediatamente a seguir Constituiao (KELSEN);
- 0 conceito poltico de lei (ScHmITT) (1).
Il - Mas a problemtica da lei insere-se na problemtica geral Z:I do poder. Com o contedo da lei contendem
a organizao da sociedade e do poder de a governar.
() Ck ROQUE CABRAL, Lei, in Verbo, xi, pgs. 1662 e segs.; GuiDo FAss, Legge (teoria generale), in
Enciclopedia dei Diritto, xxiii, 1973, pgs. 783 e segs.; CHRISTIAN STARCK, Der Gesetzesbegriff des
Grundgesetzes, trad. castelhana El concePto de ia ley en ia Constitucion Aleniana, Madrid, 1979, pgs. 159 e
segs.; CASTANHEIRA NEVES, 0 instituto dos assentos . . ., cit., pgs. 492 e SCgS.; JEAN-MARIE TRIGEND, Le procssus
lgislalif. lentents de philosophie du, droit, in Archives de Philosophie du droit, 1985, pgs. 245 e segs.;
FRANCESC DE CARRERAS, La ley en el conslitucionalisnio y en Ia Constitucin espaiola, in Diez afias de desar0110
constitucional
- Estudios enz homenaie ai Profesor Luis Sanchez Agesta, obra colectiva, Madrid,
1989, pgs. 289 e segs.; MARIA ROSARIA ]DONNARUMMA, La nozione di legge nelia cultura francese, in Diritto e
Societ, 1990, pgs. 467 e segs.; JOS ADELINO MALTEz, Princpios gerais de Direito, policopiado, li, Lisboa,
1991-1992, pgs. 156 e segs.; MANUEL AFONSO VAZ, Lei e reserva da lei, Porto, 1992, pgs. 75 e segs.; GOMES
CANOTILHO, Direito Constitucional, cit., pgs. 817 e segs.; MANOEL GONALVES FERREIRA FILHO, Do Processo
Legislativo, 3. ed., So Paulo, 1985, pgs. 21 e segs.

126
Manual de Direito Constitucional
No por acaso que LoCKE considera o poder legislativo o poder primordial por ser ele que determina as diferentes formas de governo
(1). Nem por acaso que, recusando embora a separao de poderes, RousSEAu admite a distino entre funo legislativa e fun-

o executiva, sustentando que aquela a nica soberana (2). Ou que, pelo contrrio, MONTESQUIEu a
pretende limitar (3).
40. A lei na evoluo do Estado
1 - A cada tipo histrico de Estado corresponde urna certa configurao da lei no mbito das ordens
jurdicas positivas (em interaco com as correntes doutrinais prevalecentes). E em cada uma das
grandes fases de desenvolvimento de cada tipo histrico oferece ainda a lei caractersticas
incontornveis.
CASTANHEIRA NEVES fala,

por isso, em historicidade e condicionalidade da funo legislativa,


sublinhando a sua referncia especfica ao poder poltico: pode no ter sido sempre a legislao a
forma eminente e mais eficaz da afirmao desse poder, como o hoje, mas se, por um lado, ela foi
a partir do sculo xv, o corolrio essencial da soberania, por outro lado,
1

a cada espcie de poder poltico corresponde um tipo particular de legislao - como for o poder
poltico, assim ser a legislao
II - Tal como a respeito do fenmeno constitucional, sobressai aqui a contraposo entre o perodo
anterior ao iluminismo e
nde do poder supremo que o poder legislativo. (1) A forma

de governo depe

Sendo impossvel conceber-se que o poder inferior prescreva ao supremo ou que outro qualquer
que no o poder supremo faa as leis, confonne se coloca o poder de fazer leis assim tambm a
forma da comunidade (Second Treatise of Govertinient, cap. X).
(2) No

corpo poltico distinguem-se a fora e a vontade; esta sob o nome de autoridade legislativa,
a outra sob o de autoridade executiva ... 0 poder legislativo pertence ao povo ... o governo um
corpo intermedirio que no existe seno pelo soberano (Du contrai social, cap. i do livro lu).
(3) Quando,

na mesma pessoa ou no mesmo corpo de magistrados, o poder legislativo se encontra


reunido ao poder executivo, no h liberdade; porque Pode temer-se que esse monarca ou esse
seriado faa leis tirnicas para as executa]- til-anicamente (De lEsprit des lois, cap. vi do livro
xi).
(4) 0 instituto

..., cit., pg. 479.

Parte V -Actividade Constitucional do Estado


127
Revoluo francesa e o perodo subsequente. So, no essencial, as mesmas as causas do aparecimento da Constituio material e formal
e das metamorfoses da lei (1).
Antes do ilummismo e da Revoluo francesa, o peso da lei era (a despeito do esforo centralizador do Estado absoluto) relat I-

vamente pequeno (2); lei e Direito objectivo no se confundiam, no s devido ao papel


desempenhado pelo costume mas tambm devido aceitao de certos princpios tico-jurdicos;
eram estes, mais do que a lei, que conformavam sociedades aliceradas em hierarquias de classes e
funes; a autoridade da lei ou era pressuposta ou estribava-se na legitimidade tradicional do
monarca; e era tanto mais respeitada quanto mais antiga.
Diversamente, a partir do constitucional ismo, a lei tende a dominar todo o ordenamento jurdico
estatal e chega a querer-se reduzir n
a tarefa dos juristas sua exegese; as sociedades so agora sociedaZn des em movimento, com
mltiplas vicissitudes, no raro revolucionrias, que a lei acompanha, nuns casos e, determina (ou
supe-se que determina), noutros casos; a lei dir-se-ia estar na disponibilidade do poder; multiplicase e renova-se sem cessar; e a sua autoridade apenas imanente ou parece justificar-se por si
mesma (3).
A teoria do Estado absoluto levara j ao contraste entre razo e vontade nos domnios da criao e
da aplicao da lei. Com a modernidade, o conflito passa a ser entre liberdade e solberania popu(1) Cfr. Manual ..., ti, cit., pgs. 13 e segs., e autores citados.
(2) Cfr., quanto a Portugal, ANTNIO MANUEL HESPANHA, A perspectiva histrica e sociolgica, in A Feitura das Leis, obra
colectiva, ri, Oeiras, 1986, pgs. 65 e segs.; MRIO JLIO DE ALMEIDA CosTA, Histria do Direito Portugus,

3. ed., Coimbra, 1996, pgs. 191 e segs., 256 e segs. e 294 e segs.; ANTNio BARBAs HOMEM, A
Cincia da Legislao. Conceptualizao de uni niodelo, jurdico no final do Ancien Rginie, in
Legislao, ri. 16, Abril-Junho de 1996, pgs. 15 e segs.
No sistema de direito comum s se recorria lei quando o rei tinha que ofender direitos adquiridos
(ANTNIO MANUEL HESPANHA, Op. Cit., lOC. cit., pg. 69). E, se no despotismo iluminado h um aumento
da cadncia de produo legislativa, mais por razes simblicas do que propriamente por razes
regulativas (ibideni, pg. 73).
(3) Sobre

a lei na Inglaterra e na Frana, cfr., por todos, MAURICE HAURIOU, Prcis de Droit
Constilutionnel, 2. ed., Paris, 1929, pgs. 224 e segs. e 232 e segs.

128
Manual de Direito Constitucional
lar. Na vertente liberal, lei implica separao de poderes e primado dos direitos individuais; na democrtica,
primado da soberania popular e da sua traduo maioritria; e essa tenso dialctica vai prolongar-se dentro
do Estado de Direito democrtico.
III - Se bem que o enquadraniento da lei surgido com a Revoluo francesa perdure at os nossos dias, h
diferenas sensveis entre a lei na poca do Estado liberal e a lei no sculo XX.
No sculo xix, a lei integra-se na viso de uma sociedade de indivduos livres e iguais, homognea, bem
estruturada frente ao poder e cujo funcionamento se pauta de acordo com a razo. Prescrio normativa
queles dirigida, define-se pela generalidade e pela abstraco. Instrumento neutro incindvel de fins
permanentes e universais, tem na sua certeza um esteio bsico a preservar e v na codificao o seu maior
triunfo. Proveniente do Parlamento, reveste forma unitria.
A lei assenta na majestade da razo e, por isso, a racionalidade o seu limite intrnseco, nico e necessrio.
Alis, a Constituio, dominada quase por completo por normas organizatrias, no interfere na grande
maioria das matrias legais, nem entendida como parmetro de validade da lei. E, como bem se sabe, a ideia
de fiscalizao jurisdicional da constitucional idade, acolhida nos Estados Unidos, no acharia terreno frtil na
Europa desse tempo (1).
(1) Sobre a lei no Estado liberal, efr. CARL SCHMITT, Verfassungslehre, trad. castelhana Teoria de Ia
Constitucin, Mxico, 1966, pas. 161 e segs., e Legalitt, Legitimitt, trad. francesa Lgalit, lgitimit,
Paris, 1936, pgs. 59 e segs.; CARR DE MALBERG, La loi, expression de Ia volont gnrale, Paris, 1931
(h reimpresso
de 1984); GEORGEs BURDEAU, Essai sur Ia notion de Ia loi en droit franais, in

Archives de Philosophie du Droit ei de Sociologie Juridique, 1939, pgs. 7 e segs., e Trait de Science
Politique, 2. ed., vi, 1971, pgs. 340 e segs.; CASTANHEIRA NEVES, 0 instituto dos assentos .... cit., pgs. 526 e
segs.; GusTAvo ZAGREBEI-SKY, op. cit., pg. x; NUNO PIARRA, A separao de poderes como doutrina e princpio
constitucional, Coimbra, 1989, pgs. 155 e segs.; EDUARDO GARCIA DE ENTERRA, La lengua de los derechos. La
forniacin dei Derecho Publico tras Ia Revolucin Francesa, Madrid, 1994, pgs. 75 e seg. e 114 e seg.;
ROBERTO BLANCO, VALDES, La supremacia de Ia ley y sus consequencias en Ia teoria consiitucional de Ia
Revolucion francesa, in Anuario de Derecho Constitucional y Parlamentaria (Mrcia), n. 6, 1994, pgs. 77
e segs.; VASCO PEREIRA DA SILVA, Op. Cil., pgs. 48-49.
Parte V - Actividade Constitucional do Estado
129
Naturalmente, a sociedade (ou a conscine 1a de sociedade) do sculo xx no poderia deixar de alterar a
posio da lei. 0 legislador - seja o Parlamento, seja o Executivo enquanto investido tambm de competncias
legiferantes - defronta-se com uma sociedade cada vez mais heterognea mutvel e conflitual de grupos, de
interesses e de foras polticas e ideolgicas e tem de utilizar, no raro, a lei para intervenes contingentes
nos mais variados sectores da vida social, econmica e cultural. A complexidade toma-se inelutvel, nem
sequer se esgota na conhecida Z-dicotomia lei-regra (Rechtsgesetz) e le-medida (Massnahmengesetz) (1) e entreMOStram-se fluidas as
fronteiras entre legislao e administrao.
A dilatao de campos, a especializao por diversos objectivos e procedimentos e a pulverizao decis
lonista - conduzindo quilo a que se tem chamado inflao legislativa - no reforam a autoridade da lei.
Muito pelo contrrio: a funo garantstica transfere-se para a Constituio - doravante a sede ou o repositrio

dos valores fundamentais da comunidade e com normas imediatamente aplicveis e vinculativas. Em vez de
soberania da lei, impoe-se o princpio da constitucional idade e implantam-se sistemas de justia
constitucional. Ao mesmo tempo, a intensa comunicao entre os povos leva subordinao da lei s normas
de Direito internacional convencional e de Direito prprio das organizaes internacionais (2).
Cfr. outras distines: entre lei de garantia e lei de programa (Contribulo cit., pgs. 70 e segs., maxime 81 e
83) ou entre lei de arbitragem e lei de iMPUlSO (MANOEL GONALVES FERREIRA FILHO, op. cit.,
pgs. 249 e segs. e 258 e segs.).
(2) Sobre a lei no sculo xx,

cfr. GARCIA PELAY0, Derecho Constitucional

Comparado, 8. ed., Madrid, 1967, pgs. 68 e segs.; JORGE MIRANDA, Coniributo ..., cit., pgs. 80 e segs., GEORGES
BURDEAU, Trait ..., 2. ed., viii, 1974, pgs. 451 C SC9S.; MRIO BIGOTTE CHORO, Lei, in Polis, iii, pgs. 1042 e segs.;
SILVANO LABRIOLA, Crisi della legge e principio di rappresentanZa, in Diritio e Sociei,
1983, pgs. 723 e segs.; CASTANHEIRA NEVES, 0 instituto dos assentos ..., cit., pgs. 583 e segs.; MANOEL GONALVES
FERREIRA FILHO, op. cit., pgs. 21 e segs., e Estado de Direito e Constituio So Paulo, 1988. pgs. 19 e se,as.; Lus S.
CABRAL DE MONCADA, A problemtica jurdica do planeamento econmi
co, Coimbra, 1985, pgs. 174 e Segs.; ROGRIO SOARES, Sentido e limites da funo legislativa no Estado
Contemporneo, in A jeitura das leis, H, pgs. 431 e segs.; GusTAvo ZAGRE9 - Manual de Direno Cons[itucional, V

130
Manual de Direito Constitucional
Por fim, a tudo isto cabe acrescentar as tendncias mais recentes de descentralizao de poderes normativos, de participao e at de
contratualizao nos procedimentos legislativos e de desregulao ou de deslegalizao. Porventura, sob alguns aspectos, elas podem
preludiar uma nova noo de lei
41. Lei em sentido material e lei em sentido formal
- A i 1deia de lei esteve tradicionalmente sempre ligada de criao ou de revelao do Direito e, de modo directo ou indirecto, a norma,
precrio, regra.
Com o constitucionalismo o poder legislativo foi atribudo ao Parlamento (sozinho ou com a sano do monarca). Mas, ao mesmo
tempo, tendeu a ser lei todo o acto do Parlamento.(e, mais tarde, de
BEI-SKY, Op- cil., pgs. xi, xii e 156 e segs., e 11 Diritto Mite, Ibrim, 1992, pgs. 43 e seg.; PORRAS NADALES, Introduccin a le
teoria dei Estado postsocial, Barcelona,
1988, pgs. 203 e segs.; FRANCESC DE CARRERAS, Op. cil., loc, cit., pgs. 293 e segs.; NUNO PIARRA, A separao de poderes
..., cit., pgs. 253 e segs.; FRANCO MODUGNO e DAMIANo NoCILLA, Crisi della legge e sistema delle fonti, in Diritio e Societ,
1989, pgs. 411 e segs.; GOMES CANOTILHO, Relatrio sobre o programa, os contedos e os mtodos de uni curso de teoria da
legislao, Coimbra, 1990, pgs. 43 -44 e 48 e segs.; MANUEL AFONSO VAZ, OP. Cit., PgS- 147 e segs.; MARCELO REBELO DE
SOUSA, A lei no Estado contemporneo, in Legislao, n. 11, Outubro-Dezembro de 1994, pgs. 5 e segs.; GIANDOMENICO
MAJONE, Llat et les problnies de Ia rgIementation, in Pouvoirs, n.1 70, 1994, pgs. 133 e seg.; VASCO PEREIRA DA SILVA,
Op. cit., pg. 83; CLEMERSON MERLIN CLVE, A lei no Estado contemporneo, in Gnesis - Revista de Direito Administrativo
Aplicado, 1996, pgs. 346 e segs.
Vale a pena transcrever um passo deste ltimo Autor (pg. 352): Instrumente de conservao ou de reforma, a lei tambm um
instrumento de integrao da sociedade. A lei conforma um corpo simblico que integra as pessoas que habitam deterrninado territrio. Numa sociedade pluralista, a lei veicula uma vontade poltica provisria. Provisria, porque decorrente de compromissos e negociaes
alcanados no seio do Parlamento e do Poder Executivo. A lei configura ento o ltimo momento de um processo: o da cristalizao da
condensao das relaes de fora que se fazem representar no seio do Estado. Por sua vez esta relao de foras sempre provisria e
instvel.
() Cfr. GOMES CANOTILHo, Teoria da legislao geral e teoria da legislao penal, Coimbra, 1988, pgs. 7 e Segs.; MARCELO
REBELO DE SOUSA, A lei ..., cit., loc. cii., pgs. 15-16.
Parte V - Actividade Constitucional do Estado
131

outro OU outros rgos com anloga competncia), desde que produzido atravs de procedimento especfico e exteriorizado
por determinada forina. Donde, o falar-se ali em lei em sentido material e aqui em lei em sentido formal (conforme j atrs dissemos).
A lei em sentido material corresponde a lei como acto da funo legislativa tal como ficou recortada no captulo 1; e sempre,
necessariamente, tambm lei em sentido formal. J no a lei em sentido formal, que pode ou no ser revestida de contedo legislativo.
Il - E corrente estabelecer-se correspondncia entre Estado liberal e conceito material de lei e entre a situao do sculo xx (seja qual for
a natureza do regime poltico) e o domnio de um conceito meramente formal.
Tal maneira de ver deve ser, porm, considerada com algumas reservas.
Em primeiro lugar, a distino - e, mais do que a distino, a dissociao - dos dois sentidos remonta j ao sculo xix (lanada pela
doutrina alem da poca, embora muito marcada pelos condicionalismos da monarquia limitada) (1) (2)
Em segundo lugar, no faltam Autores bem identificados com as concepes do liberalismo e do positivismo jurdico que definem a lei
com apelo exclusivamente a elementos forinais e ao princpio da sua supremacia frente a quaisquer outros actos (3).
Em terceiro lugar, alm da tese da generalidade, outros entendimentos materiais de lei tm sido propostos, com mais ou menos xito,
entre os quais o da regra de direito, o da novidade, o da inter~
(1) Cfr. LABAND (Op. cit., pgs. 345-346): entre lei em sentido material e lei em sentido forrnal no h uma relao de gnero e
espcie, ou de sentido restrito e subordinado e sentido lato; so dois conceitos essencialmente diferentes, cada um com caractersticas
prprias - um diz respeito ao fundo, outro fornia da declarao de vontade.

(2) Sobre a doutrina dualista alem, V. CHRISTIAN STARCK, Op. cit., pgs. 117 e segs., e, entre ns, Rui MACHETE, Contencioso
administrativo, cit., loc. cil., pgs. 691 e segs.; GOMES CANOTILHo, A lei do oramenio na teoria da lei, Coimbra, 1979, pgs. 7 e
segs.; MANUEL AFONSO VAZ, Op. Cil., PgS. 113 e segs.
(3) Cfr. a doutrina francesa da 3. repblica, em especial CARR DE MALBERG, La loi ..., cit., maxime pgs. 38-39.

132
Manual de Direito Constitucional
propriedade das pessoas, o da exeferncia na esfera de liberdade e
cuo imediata ou da concretizao da Constituio.
Em quarto lugar, se a abstraco enquanto caracterstica da lei vem sendo posta em causa ou abandonada,
sobretudo devido emergncia das leis-medidas, nem por isso a generalidade deixa de conpriedade essencial, pelo menos (na tinuar a aparecer, seno como pro utores expresso de LABAND (1),
seguido por tantos outros A
como propriedade natural da lei.
Em quinto lugar, se a exigncia de generalidade se compagina historicamente com a conquista do princpio da
igualdade perante a lei e se a sua crtica vem a ser formulada hoje com frequncia em nome de uma igualdade
efectiva e real, aberta a diferenciaes e a discriminaes positivas, no menos seguro que em Estado social
de Direito no h antagonismo entre as duas vertentes; muito pelo contrrio, elas completam-se numa tenso
dialctica, em que se interpenetram igualdade e proporcional idade (3) (4).
(1) Op. cit., li, pg. 262.
(2) Cfr., entre ns, FEzAs VITAL, A noo de lei no direito constitucional portugus, in Revista de Legislao e de Jurisprudncia, ano 55, pgs. 401
e segs. (3) V. Manual .... iv, cit., p,cs. 104 e segs. e 202 e segs., e autores citados. (4) Sobre lei material e lei formal, v., designadamente, L. DUGUIT, Op.
Cit., li,

pgs. 160 e segs.; HERMANN HELLER, Der Begriff des Gesetzes in der Reichsverfassung, 1927, trad. italiana 11
concetto di legge nella Costiluzione di Weimar, in La Sovranit ed altri scritti, Milo, 1987, p-s. 303 e segs.;
HENRY DuPEYROUX, Sur Ia gnralit de Ia loi, in Mlanges R. Carre de Malberg, obra colectiva, Paris, 1933,
pgs. 137 e segs.; GusTAvo INGROSSO, Sulla distinzione fra leggi in senso materiale e leggi in senso formale, in
Studi in onore di Francesco Canimeo, obra colectiva, i, Pdua, 1933, pgs. 701 e segs.; CARLo EsposiTo, La
Validit delle Leggi, Pdua,
1934 (h reimpresso de 1964), pgs. 77 e segs.; CARL ScHmii-r, Teoria ..., cit., pgs. 170 e segs.; BALLADORE
PALLIERI, Appunti sulla divisione dei poteri nelia vigente Cosiituzione italiana, in Rivista Trimestrale di Diritto
Pubblico, 1952, pgs. 811 e segs.; VEZIO CRISAFULLI, Atto normativo, in Enciclopedia dei Diritto, iv,
1959, pgs. 245 e scas., e Lezioni di Diritto Costituzionale, 2. ed., li, Pdua, 197 1, pgs. 18 e segs.;
KELSEN, Teoria Pura ..., li, cit., p,as. 78 e 79; FRANCO BASSI, op. cit., pgs. 12 e segs.; FRANCO MODUGNo,
Linvalidit della legge, i, Milo, 1970, pgs. 157 e segs., e Legge, in Enciclopedia dei Diritto, xxiii, pg.
885, nota; MARCELLO CAETANO, Direito Constitucional, i, cit., pgs. 198 e segs.; ANTONIO RUGGERI, Gerarchia
..., cit., pgs. 13 e segs., e Fonii e norme tiellordinaniento e nelPesperienza costiluZionale, i, Turim, 1993,
pgs. 29 e segs.; Dir-TRICH JESCH, GeseilParte V -Actividade Constitucional do Estado
133
0 fenmeno das leis concretas e gerais (independentemente do que seja a a generalidade) no se d apenas
com as leis-medidas. Ele manifesta-se h muito com as leis oramentais, as leis de amnistia e as de declarao
de estado de stio e de outros estados de excepo.
Mas as leis-medidas (Massnahmengesetze, leggi-provvedimento) esto lig das complexidade cada vez maior
da vida hodiema e sua ga

acelerao, ao alargamento das tarefas do Estado e diversidade de veculos de comunicaao entre a


sociedade e o poder. 1 So leis de interveno em situaes concretas para precisos efeitos e que se tra I
duzem, pois, em medidas ou providncias dir gidas resoluo destes ou daqueles problemas em tempo til;
ou, numa frmula conhecida (1), leis em que a actio dir-se-ia suplantar a ratio ou a ConStitutio (2).
und Verwaltung, trad. castelhana Ley y Administracin, Madrid, 1978; CHRISTIAN STARCK, op. cit., pgs. 41 e
segs. e 272 e segs.; DoMENICO FARIAS, Idealii e indeterniinatezza dei principi costituzionali, Milo, 198 1, pgs.
3 e segs. e 26 e seys.; MIGUEL REALE, Lies Preliminares de Direito, 10. ed., Coimbra, 1982, pg. 1
63; IGNACIO DE OTTO, op. Cit., pg5. 162 e sea .; JOO BAPTISTA MACHADO, Introduo .
S cit., p4s. 91 e segs.; CASTANHEIRA NEVES, 0 instituto ..., cit., p.,. 315 e se,as., 399 e se,as., 475 e segs. e 590 e segs.; BARBOSA DE MELO, op. cil.,

Constitucional, Set.-Dezembro
de 1988, pgs. 47 e segs.; GLISTAVO ZAGREBELSKY, op, cit., pgs. 8 e se-s. e 191 e segs.; MANUEL AFONSO VAZ, op. Cil.,
Pgs. 8 e segs.; Luis MARA DIEZ-PICAZO, Concepto de ley y tipos de leyes, in Revista Espazola de Derecho
o

pgs. 17 e segs.; GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional, cit., pgs. 8 19-820; o c


LMERSON MERLIN CLIVE, Atividade

do poder executiVO no Estado contemporneo e na Constituio de 1988,


So Paulo, 1993, pgs. 43 e se95-, e A lei no Estado contemporneo, cit., loc. cit.; ELEVAL DA SILVA RAMOS,
op. Cil., pcrS. 15 e scos.; MARTIM DE ALBUQUERQUE, Da igualdade - Introduo jursprudncia, Lisboa, 1993,
pgs. 33 e segs.; GARCIA DE ENTERRA e TOMS RAMN-FERNANDEZ, Curso de Derecho Administrativo, 6. ed., i,
Madrid, 1993, reimpresso de 1994, p,1(s. 105 e seas.; OLIVEIRA ASCENSO, 0 Direito ..., cit., pgs. 531 e segs.
() Difundida Por FORSTHOFF.
(2) Um

exemplo recente a Lei ri. 3197, de 27 de Janeiro, destinada a atenuar as consequncias do incndio
ocorrido semanas antes no edifcio da Cmara Municipal de Lisboa.
Outro exemplo o Decreto-Lei n. 85/97, de 18 de Abril, sobre regime excepcional de execuo de
empreitadas de obras pblicas nos Aores, especialmente nos locais afectados pelas condies climatricas
desfavorveis.

134
Manual de Direito Constitucional
0 legislador, querendo intervir, a dirigir a economia e a conformar a sociedade, para dar satisfao aos direitos econmicos, sociais e
culturais dos cidados, tem de actuar, sob uma forTna fragmentria e assistemtica, descendo ao particular, ao diferente, ao concreto, ao
contingente, ao territorialmente circunscrito, ao adequado e ao graduado - prescindindo dos actos admnistrativos de execuo e
realizando ele mesmo o efeito ou resultado desejado (1).
A natureza das leis-medidas bastante controversa. Alguns falam em desvalorizao da lei, em correspondncia com o Estado funcional
(2); outros consideram estar a um fenmeno de administrativizao do Legislativo simtrico da assuno de poderes normativos pelo
Executivo (3); outros realam aspectos especfi
icos como a deciso, o objecto, o crculo de destinatrios, a durao da sua vigncia ou a excepcional idade (4).
(1) AFONSO QUEIR, Lies ..., cit., pg. 342.
(2) Cfr. BURDEAu, Trait ..., cit., viii, pgs. 451 e segs. (3) Cfr., de novo, AFONSO QUEIR, Op. cii., pg. 343.
(4) Cfr. CARL ScHmiTr, Der Hter der Verfassung, trad. castelhana La Defensa de Ia Constitucin, Barcelona, 1931, pgs. 147 e segs.;
COSTANTINO MORTATI, Le leggi-provvedimento, Milo, 1968; ERNST FORSTHOFF, Le leggi provvediniento, in Stato di Diritio in
Trasforniazione, trad., Milo, 1973, pgs. 103 e segs.; CHRISTIAN STARCK, op. cit., pgs. 77 e segs. e 341 e segs.; ENOCH
AL`BERTi RovIRA, Leyes niedida y distribucin de competencias, in Revista Espaiola de Derecho Constitucional, Set.-Dezembro de
1986, pgs. 141 e segs.; ANTNio NADAIS, Lei Medida e Conceito de Lei na Constituio da Repblica Portuguesa, dissertao
indita, Lisboa, 1986; DAvID DUARTE, Lei niedida e deniocracia social, in Scientia Juridica, 1992, pgs. 328 e segs.; MANUEL
AFONSO VAZ, Op. cit., pgs. 357-358, 509 e 510; GOMES CANOTII_Fio, Direito Constitucional, cit., p,-s. 821 e se,as. e 828-829;
DIEGO VAIANo, La riserva de junzione aninzinistrativa, Milo, 1996, pgs. 29 e segs.
E ainda JORGE MIRANDA, Contributo ..., cit., pg. 83; MIGUEL GALvo TELES, Lei, in Verbo, xi, pg. 1672; MARCELO
REBELO DE SOUSA, Direito Constitucional, cit., pg. 256; SRVULO CORREIA, Noes de Direito Adminisirativo, Lisboa, 1980,
pg. 85; L,
MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Adliiinistrativo, 1, cit., pgs. 20 e seaS.; CASTANHEIRA NEVES, Op. Cit., PgS. 136 e
137; PAULO BONAVIDES, Poltica e Constituio, Rio de Janeiro, 1985, pg. 379; Lus S. CABRAL DE MONCADA, Qp. Cit.,
PgS. 174 e segs.; LORENZA CARLASSARE, Garanzia dei diriiii e leggi provvedii?iento, in Giurisprudenz Costiluzionale, 1986,
pgs. 1488 e segs.; GERMAN GOMEZ ORFANEL, op. cii., pgs. 2 17 e segs.; NUNO PIARRA, A separao ..., cit., pgs. 255 e
segs,; MANOEL GONALVEs FERREIRA FILHO, Do processo ..., cit., pgs. 261 e 269; PAuLo OTERO, 0 poder ..., cit., pgs. 627628.
Parte V -Actividade Constitucional do Estado
135
Seja como for, elas no saem do campo da funo legislativa, porque estribam-se em opes polticas (1) alheias Administrao e,
ainda quando auto-exequveis, no so (ou quase nunca so) consuntivas de actos de aplicao s situaes da vida.
IV - Pode outrossim haver leis Individuais, leis real ou apa~ rentemente individuais, contanto que, por detrs deste ou daquele comando
aplicvel a certa pessoa, possa encontrar-se uma prescrio ou um princpio geral (2).
Tudo reside em saber se a razo de ser da medida concreta e individual que se decreta (tal como o da lei Posta perante a Constituio
flexvel) leva consigo uma inteno de generalidade, se corresponde a um sent*
Ido objectivo, a um princpio geral, por virtude do qual se alarga o mbito da lei de manei 1
ira a abrancrer aquela medida; ou, se pelo contrrio, se esgota em si mesma, desinserida de qualquer novo juzo de valor legal (3).
Uma coisa ento a lei individual ainda reconduzvel ao cerrie da generalidade, implcita ou indirectamente (4) (5); outra coisa o acto
administrativo sob forma de lei, simples deciso de um caso concreto e individual e que deve (ou deveria) ser simples aplicao
Cfr. COSTANTINO MORTATi, Le leggi ..., cit., pgs. 43 e segs.
(1) De resto, se h leis fonnal ou aparentemente individuais que, no fundo, so gerais, tambm h leis aparentemente gerais que, no
fundo, ditadas por certa occasio, acabam por ser individuais. Cfr., por todos, OLIVEIRA ASCENso, A violao da garantia
constitucional da propriedade por disposio retroactiva, Porto, 1974, pg. 37; GomEs CANOTILHO C VITAL MOREIRA, Op. Cit.,
Pg. 152.

(3) Cfr., entre tantos, BALLADORE PALLIERI, 0p. Cil., loe. Cit., pgS. 8 19 e SegS.; Decreto, cit., pg. 125; GASPAR ARIO ORTIZ,
Leyes singulares y leyes de caso unico, in Revista de Administracin Publica, 1989, pgs. 57 e segs.; NUNO PIARRA, A reserva ...,
cit., pgs. 20 e segs.
(1) V g., atribuio de penses ou condecoraes a personalidades eminentes, reparao de certas injustias, concesso extraordinria de
benefcios fiscais.
(5) Da a necessidade de distinauir as leis individuais do jus singulare (que, na linha do Direito romano, aquilo que contradiz
princpios fundamentais de Direito e se identifica como Direito excepcional). Cfr. SANTi ROMANO, Diritio singolare, in Franunenti
..., pgs. 87 e seas.; FRANCO MODUGNO, Nornie singolari, >
speciali, eccezionali, in Enciclopedia del Diriito, xxviii, 1978, p-s. 507 e seas.; OLIo VEIRA ASCENSO, 0 Direito ..., cit., pgs. 445
e segs.

136
Manual de Direito Constitucional
de regra pre-existente e s vlido se com ela se conforma. Entretanto, a distino nem sempre fcil, e nem
sempre feita.
0 que, em Estados de Direito, em caso algum, podem ser admitidas so leis individuais privativas ou
restritivas de direitos- A haver tais leis (quando a Constituio as autorize) a generalidade tem de constar da
respectiva previso, tem de se oferecer imediata e inequvoca (1).
V - Resta sublinhar que o dualismo lei material e formal - lei formal no material no se reduz presena ou
ausncia de generalidade (ou de outro qualquer elemento substancialstico). Tem de ser encarada no quadro
geral das funes do Estado, como temos vindo a fazer.
Lei em sentido material no apenas a lei enquanto dotada de generalidade. a lei, repetimos, como acto da
funo poltica e sujeita imediatamente Constituio. Sem essa localizao, sem a ponderao prospectiva
do interesse geral, sem a viso ampla da comunidade poltica, sem a discricionariedade que lhe inerente, no
existe lei.
Em suma, a lei o meio de aco essencial do poder sobre a vida social (2). Com a lei trata-se de programar e
promover, pelas suas prescries, uma ordem poltico-social; trata-se de legitimar e normalizar, juridicamente,
uma poltica global do Estado (3). Contedo adequado ou apropriado forma de lei h-de ter, em princpio,
especial relevncia para os particulares e/ou para a comunidade (4).
Por isso, os regulamentos no podem ser leis em sentido material (5). E to pouco o podem ser as declaraes
de inconstitucionalidade e de ilegalidade de normas jurdicas com fora obrigatria geral; ou o poderiam ser
(recorde-se) os assentos do Supremo Tribunal de Justia (6).
(1) Cfr., por todos, GASPAR ARI40 ORTIZ, Op. Cil., IOC. cit., pgs. 71 e 77. (2) BURDEAu, Remarques ..., cit.,
loc. cit., pa. 224.
(3) CASTANHEIRA

NEvr-s, op. cit., pg. 481 (v. tambm pg. 487). (4) NUNO PIARRA, A separao ..., cit., p,-.

258.
(5) Cfr. CHRISTIAN STARCK, op.

cit., pgs. 242-243.

(6)

Cfr. supra.
Parte V - Actividade Constitucional do Estado
137
Assim, a relao entre lei em sentido material e lei em sentido formal deve estabelecer-se na base de dois
crculos concntricos
No na base de dois crculos secantes
Crculos secantes so, sim, os das leis e dos actos normativos
regulamento
lei (formal)

acto normativo
42. Sentido de lei nas Constituies portuguesas
1 - A nica Constituio portuguesa que at agora deu uma definio de lei foi a de 1822, no seu art. 104. (1),
j atrs menSem precedentes na Constituio de Cdis, sua fonte principal.

138
Manual de Direito Constitucional
cionado. Tratava-se, porm, a essencialmente de uma noo organico-formal (ligada ao princpio representativo e discusso
pblica em Cortes), e no de uma noo material.
As Constituies posteriores no lhe seguiram o exemplo, ainda que, sobre elas, tenha sido possvel elaborar construes mais ou
menos coerentes a partir do conceito de poder legislativo nas Constituies liberais, a partir do de funo legislativa na
Constituio de 1933 (aps a Lei ri. 1885, de 23 de Maro de 1935) (1) e a partir da distino entre leis e resolues nas
Constituies republicanas (art. 47.0, n.o 3, da Constituio de 1911; arts. 99., nico, e 109., n. 4, da Constituio de 1933; atts. 122., ri. 2, 137., ri. 1, e 169., n. 4, do texto inicial da Constituio de 1976).
Z:

11 - Com poucas excepes, a doutrina especializada ao longo

das diversas Constituies at 1976 apreendeu a lei por referncia a norma jurdica, e mesmo
a norma geral e abstracta.
Assim, na vigncia da Carta Constitucional, Lopes Praa considerava lei a prescrio
obrigatria emanada do poder legislativo, a expresso relativamente permanente da vontade
nacional, criando ou sancionando regras ou princpios de direito, com fora de obrigar num
determinado pas (2).
Olhando ao art. 26.% ri. 1, da Constituio de 1911, Mamoco e Sousa entendia que ai se tomava
lei em sentido material, porquanto se contrapunha a funo de elaborar leis e outras funes que no
constituam declaraes do direito (3); a lei seria uma regra geral (4); e distinguia leis prprias ou leis em
sentido material e leis imprprias ou leis unicamente em sentido formal (5).
Algo diversamente, entendia FEZAS VITAL que a lei se definia sobretudo por um elemento de natureza formal, correspondente sua
eficcia e ao poder de iniciativa, e no pelo seu contedo; contudo, este deveria ligar-se,
Art. 134.`, ri. 4, da Constituio aps essa Lei, att 138.`, ri. 2, no texto final. (2) Op. cit., li, Coimbra, 1879, pg. 275. E tambm
ALBERTO Dos REIS, op. cil., pg. 293.
(3) Constituio ..., cit., pg. 396. Sobre leis e resolues, v. pgs. 403 e seas. (4) Ibidem, pg. 397.
(5) Ibidem, pgs. 396-397.
Parte V -Actividade Constitucional do Estado
139
em princpio, a generalidade (1) e, se fosse individual e concreto, seria de admitir responsabilidade do Estado (1).
Por seu lado, perante a Constituio de 1933, os autores eram unnimes ou quase unnimes, embora com gradaes, na qualificao da
lei como acto norrnativo (3); o art. 92., mandando as leis da Assembleia Nacional cingir-se s bases gerais dos regimes jurdicos,
decerto reforava essa linha de entendimento.
Em contrapartida, face da Constituio actual, patente a diviso na doutrina entre aqueles que, duma maneira ou doutra,
persistem em perfilhar uma viso substancialista de leis (4) e aqueloutros que, recusando um critrio constitucional-material
caracterizador da funo legislativa, sustentam ser a lei um acto normativo aberto (5) (6) (7).

(1) A noo de lei ..., cit., loc. cit., ano 55, pgs. 353 e segs., 369 e segs., 385 e SegS. e 401 e segs., e ano 56,
pgs. 2 e segs., 17 e segs. e 33 e segs., maxime ano 56, pgs. 33, 34 e 39- Sobre diplomas individuais,
v. ano 55, pg. 403.
(2) Da responsabilidade do

Estado no exerccio da funo legislativa, in Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de

Coimbra, ano li, 1916, pg. 516. (3) V. FEzAs VITAL, Direito Constitucional, cit., pgs. 177 e segs. e 310; JOS

CARLOS MOREIRA, Lies ..., cit., pgs. 84-85; MARCELLO CAETANO, Manual de Cincia Poltica ..., cit., li, pgs. 601 e segs.;

MIGUEL GALvo TELES, op. cit., pgas. 29-30, 75 e 78; JOS DIAS MARQUES, op- cit., pgs. 201 e 244 e segs.;
JORGE MIRANDA, Decreto, pgs. 119 e segs.; INOCNCio GALvo TELLES, Introduo ao Estudo do Direito, 1, reimpresso,
Lisboa, 1988, pgs. 60 e 61.
(4) AFONSO

QUEIR, Lies .... cit., pgs. 336 e 337; CASTRO MENDES, Introduo ao Estudo do Direito, Lisboa, 19761977, pg. 82; MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, Op. cil., pgs. 20 e segs.; Joo BAPTISTA MACHADO, Introduo ...,
cit., pgs. 159-160; JOS DIAS MARQUES, Introduo ao Estudo do Direito, Lisboa, 1986, pgs. 60, 61, 105 e 106;
INOCNCio GALvo TELLES, Introduo ..., i, cit., pg. 61, nota; JOS DE SOUSA E BRITO, Sobre a amnistia, in Revista
Jurdica, ri. 6, Abril-Junho de 1986, pgs. 34 e 35; JORGE MIRANDA, Sentido e contedo da lei como acto da funo legislativa, in
Nos Dez Anos da Constituio, obra colectiva, Lisboa, 1987, pgs. 177 e segs., BARBOSA RODRIGUES, 0 referendo portugus a
nvel nacional, Coimbra, 1994, pgs. 164-165; BERNARDo AYALA,
0 (dfice de) controlo judicial da margem de livre deciso administrativa, Lisboa, 1995, pgs. 45 e segs.
(-) GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional, cit., pg. 684.
(1) E tambm MARCELO REBELO DE SOUSA, Direito Constitucional, cit., pgs. 255 e 256; Estado, cit., loc. cit., pgs. 220 e 224; e
Lies de Direito Admi-

140
Manual de Direito Constitucional
Entretanto, mesmo autores que se integram na segunda corrente no deixam de admitir alguma conexo com elementos de
significado material.
Aludem, por exemplo, permanncia de uma relevncia parcelar do conceito de lei em sentido material (1).
Ou salientam que a validade do Direito no pode afirmar-se com total indiferena pelo seu contedo. Se a dimenso jurdica das
leis ficasse reduzida ao processo, o seu princpio normativo-material seria apenas o poder (2).
A abertura material no significa uma completa insensibilidade da Constituio ao contedo intrnseco a ponto de se afirmar
que a lei pode transportar qualquer contedo: h leis com uma densificao material determinada (os actos concretizadores dos
direitos, liberdades e gaxantias) e do elenco de matrias sujeitas a reserva de lei do Parlamento deduz-se que, subjacente forma
de lei da Assembleia da Repblica, est a ideia de lei como prescrio normativa, poltica e jurdico-materialmente
caracterizada C).
A lei no deixa de buscar ou preferir contedos materiais de determinado tipo, devido justamente s caractersticas dos seus
elementos de definio. A solenidade da forma, o carcter pblico e contraditrio do processo legislativo, bem como a fora
jurdica imediatamente infraconstitucional tornam a lei particularmente vocacionada, em Estado de Direito democrtico, para a
disciplina primria ou inicial das matrias carecidas de regulao e, por maioria de razo, quando tal disciplina tenha dimenso
substantiva-material e no apenas processual ou organizatria (4).
0 carcter latente da generalidade fora da reserva de generalidade no deixa de reflectir um dado extranormativo: um
imperativo de racionalidade de meios leva o legislador a accionar as suas competncias dispositivas
nistrativo, cit., Pg. 10; BARBOSA DE MELO, Op. cit., pg. 31; JORGE COUTINHO DE ABREU, Sobre os regulamentos
administrativos e o princpio da legalidade, Coimbra, 1987, pgs. 42 e segs.; NUNO PIARRA, A reserva ..., cit., pg. 33; MARCELO
REBELO DE SOUSA e SOFIA GALVO, Introduo ..., cit., pgs. 32 e 36; MANUEL AFONSO VAZ, OP. cit., pgs. 28-29 e 513;
Rui MEDEIROS, Ensaio sobre a responsabilidade civil do Estado por actos legislativos, Coimbra, 1992, pgs. 15 e segs.; DAVID
DUARTE, Op. cit., loc. cit., pgs. 335 e segs.; GOMES CANOTILHO C VITAL MOREIRA, Op. cit--- pg. 983.
(7) Sobre o Direito brasileiro luz da Constituio de 1988 e no sentido de um conceito apenas formal, ELIVAL DA SILVA RAMOS,
Op- Cit., IOC. Cit- Pg. 19; CLEMERSON MERLIN CLVE, A lei no Estado Contemporneo ... cit., loc. cit., pg. 350(1) MARCELO REBELO DE SOUSA, Direito Constitucional, cit., Pg. 256. (2) CASTANHEIRA NEVES, 0 instituto ..., cit., pg. 590.
(3) GOMES CANOTILHo, Direito Constitucional, cit., pg. 685. (4) NUNO PIARRA, A reserva ..., cit., pg- 41.
Parte V -Actividade Constitucional do Estado
141
exercendo-as por via de uma disciplina geral, agindo atomisticamente apenas quando existam razes materiais exgenas especficas para
isso, convertendo-se assim a lei-medida, em virtude da natureza das coisas, numa figura de utilizao especial ou que se autojustifica
pelo seu objecto (1).
Se a generalidade da lei no uma caracterstica essencial da lei, , no entanto, uma caracterstica de salvaguarda formal do direito que
no pode ser precludida sem que outra garantia formal d operacional idade defesa da individualidade perante o poder - ideiafora da materialidade do Estado de Direito (2).
Ao mesmo tempo, os rgos de fiscalizao da constitucional i1 1;
dade - primeiro, a Comisso Constitucional e o Conselho da Revoluo e, depois, o Tribunal Constitucional - tm-se declarado
competentes para conhecer da constitucional idade de actos sob forma legislativa, mesmo sem carcter geral e abstracto (3).
Na averiguao do que seja norma, para esse efeito, no poderia partir-se de uma noo material, doutrinria e
aprioristicamente fixada; deveria procurar-se um conceito funcionalmente adequado ao sistema de fiscalizao da constitucional
idade e consonante com a sua justificao e sentido (4).
No interessa (diz ainda o Tribunal Constitucional) que haja preceitos legais com contedo individual e concreto. 0 que
interessa e que tenham como parmetro de validade imediata, no a lei (outra lei), mas a Constituio (5); e as mesmas razes
fun(1) DAVID DUARTE, Op. Cit., loc. cit., p6g. 338. (2) MANUEL AFONSO VAZ, Lei ..., cit., pg. 515.

(3) Parecer n.` 3/78 da Comisso Constitucional, de 19 de Janeiro de 1978, in Pareceres, iv, pgs. 227 e segs.; parecer n.> 6/78, de 3 de
Fevereiro de 1978, ibidem, pgs. 303 e segs.; parecer n. 13/82, de 31 de Maro de 1982, in Pareceres, xix, pgs. 149 e segs., maxime
157 e segs. E, entre tantos, acrdo n. 26/85 do Tribunal Constitucional, de 15 de Fevereiro de 1985, in Dirio da Repblica, 2. srie,
n. 96, de 26 de Abril de 1985; acrdo n. 80/86, de 11 de Maro de 1986, ibidem, 1. srie, n. 13 1, de 9 de Junho de 1986; acordo
n. 150/86, de 30 de Abril de 1986, ibidem,
2. srie, n. 170, de 26 de Julho de 1986; acrdo n. 405/87, de 6 de Outubro de 1987, ibidem, 2. srie, n.` 293, de 22 de Dezembro
de 1987; acrdo n. 157/88, de 7 de Julho de 1988, ibidem, 1. srie, n.> 17 1, de 26 de Julho de 1988; acrdo n.` 132/93, de 27 de
Janeiro de 1993, ibidem, 2. srie, n. 83, de 8 de Abril de 1993.
(4) Acrdo n. 26/85 do Tribunal Constitucional, loc. cii., pgs. 3873 e 3874. (5) Acrdo n. 405187, cit., loc. cit., pg. 14 570.

142
Manual de Direito Constitucional
cionais valem tanto para a fiscalizao abstracta quanto para a concreta (1) C).
43. Posio adoptada sobre a lei na Constituio de 1976 Continuamos a pensar quer em tese ggeral quer
com base nos dados de Direito constitucional Positivo portugus, que se justifica uma perspectiva favorvel
lei em sentido material (3).
Mas adoptamo-la sem rigidez, admitindo vrios graus, projeces e manifestaes de contedo e
reconhecendo que a generalidade - e, mais ainda, a abstraco - no se impe ex professo com toda a
amplitude, pelo que o trabalho do intrprete e do juiz tem de se socorrer tambm de outros princpios. E,
assim, os resultados a que chegamos no se afastam demasiado (salvo no tocante
z nstitucionalidade) dos a aspectos do objecto da fiscalizao da co
resultados acolhidos por alguns dos Autores que contestam essa posio.
11 - So pontos firmes, por um lado:
a) Se a Constituio actual no define a funo legislativa, nem a lei, no se coibe de definir a funo
jurisdicional, reservando-a, em exclusivo, aos tribunais (art. 202.0) (4). Logo, a funo legislativa no pode
confundir-se com a jurisdicional ou absorv~la; no pode ser praticado, sob a forma de
(1) Acrdo

ri. 150186, cit., loc, cit., pg. 6869.

(2) cfr.,

alm da crtica que sempre temos aduzido contra este conceito funcional de norma (por ltimo,
Manual ..., li, cit., pgs. 413-414), a de OLIVEIRA ASCENso, Nornia jurdica, in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, vi, po.
145. E, de certo modo ainda, a de SOLISA E BRiTo que, aceitando embora esse conceito, prope critrios adicionais - a imediao, a heteronomia e o
reconhecimento (declarao de voto anexa ao acrdo ri. 172/93 do Tribunal Constitucional, de 10 de Fevereiro de 1993, in Dirio da Repblica, 2.- srie,
ri. 141, de 18 de Junho de 1993, pg. 6456).
(3) Ou que distinguir funo legislativa e funo administrativa s aproveita e

em sentido material (Contributo, ..., cit., pg. 82).


(4) Este

preceito abrange, aps 1989, os primitivos arts. 205. e 206.` o

Parte V - Actividade Constitucional do Estado


143
lei, um acto da funo jurisdiclonal (1); e, mesmo quando por fora de lei retroactiva, porventiu-a, se
afectassem casos julgados
- se tal fosse constitucionalmente possvel - teria de se interpor sempre uma nova deciso jurisdicional (2).
b) Como tambm j dissemos, a Constituio procede, mais de uma vez, a separao das competncias
legislativa e admiZD
nistrativa - competncias legislativa e administrativa do Governo (arts. 198. e 199.) Z,1competncia
legislativa da Assembleia da Repblica e competncia de apreciao de decretos-leis e de actos do Governo e
da Administrao [arts. 161.o e 162., alneas c) e a)], poder de legislar e poder executivo prprio das regies
autnomas [art. 227 , alneas a), b) e c) e alnea g)] - a que subjazem funes diferenciadas. Mesmo que no
se induza do art. 199. um conceito de funo administrativa, pelo menos parece claro que, no art. 26V, ri. 4,
se recorta o acto administrativo, em razo do contedo e no de forma (3).

II - Por outra banda:


a) A fiscalizao da constitucional idade e da legalidade de nori-nas jurdicas [arts. 204., 277. e segs.,
288., alnea 1), e 290.0, ri. 2] e so actos legislativos - por aco ou por omisso - os que se acham no seu
cerne (arts. 278., n.--- 1 e 2, 280., n.o 2, e 283., ri. 1). Logo, funo legislativa funo normativa.
b) 0 art. 112. ocupa-se das leis e dos regulamentos, sob a epgrafe de actos normativos (4) e com estes actos
se relacionam (ou podem relacionar-se), os actos de contedo
(1) Por isso, devia ter-se por inconstitucional o decreto objecto de fiscalizao preventiva atravs do acrdo n. 365191, de 7 de Agosto de 1991 (in Dirio da
Repblica, 2. srie, de 27 de Agosto de 199 1). Mas o Tribunal no o entendeu assim; v. a nossa crtica, in 0 Direito, 1992, pg. 668.
(2) Sobre o problema, v. Manual ..., ti, cit., pgs. 494-495.
(3) Assim, Rui MEDEIROS, Estrutura e nibito ..., cit., pg. 99.
(4) Cfr. INOCNCio GALvo TELLES, introduo, i, cit., pg. 61, nota.

144
Manual de Direito Constitucional
genrico dos rgos de soberania, das regies autnomas e do poder local, de que fala o art- 119., n.o 2.
C) A Constituio autonomiza, sob o nome de resolues, os principais actos no normativos do Parlamento (art- 16W, m 5) (). d)
Embora no se trate de normas formalmente constitucionais e at sejam anteriores Constituio de 1976, h duas importantssimas normas de Direito ordinrio que ligam a ideia de lei de
disposies genricas - so o citado art. lf do Cdigo Civil e o art. 721., ri. 3, do Cdigo de Processo Civil (este, sobre recurso de
revista). Independentemente do seu lugar no ordenamento, elas traduzem vises sedimentadas da doutrina e da vida jurdicas. E, do
mesmo modo, o art. 4. do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (aprovado pelo Decreto-Lei ri. 129/84, de 27 de Abril)
exclui da jurisdio administrativa as normas legislativas.
IV - Finalmente pontos firmes:
mas no com menor interesse - so ainda
a) As leis restritivas de direitos, liberdades e garantias tm de revestir carcter geral e abstracto (art. IU, ri. 3) (2).
b) As incapacidades eleitorais tm de ser previstas na lei geral (art. 49., rLO 1 ).
C) As leis penais punitivas tm de revestir carcter geral (arts. 29., n. 4, 282., ri. 3, e 37., n. 3) e o mesmo princpio deve estender-se
s demais leis sancionatrias (3).
(1) V. Resoluo, cit., loc. cit--- pgs. 252 e segs.
(2) Fonte: art. 19. da Constituio de Bona. Contudo, a doutrina do tempo da Constituio de 1933 j reclamava o mesmo princpio:
FEZAS VITAL, Direito Constitucional, cit., pgs. 179-180; MIGUEL GALvo TELES, Direito Constitucional ..., cit., 1970, pg. 110;
JORGE MIRANDA, Cincia Poltica e Direito Constitucional,
1972-1973, policopiado, li, pg. 248; OLIVEIRA ASCENSO, A violao ..., cit., pg. 36.
(3) Cfr. JORGE MIRANDA, Os princpios constitucionais da legalidade e da aplicao da lei niais favorvel em Inatria criminal, in
0 Direito, 1989, pg. 68, niaxinze 692 e 693.
Parte V - Actividade Constitucional do Estado
145
d) A lei assegura, com- carcter genrico, a divulgao da titularidade dos meios de financiamento dos rgos de comunicao social
(art. 38., n. 3).
e) A lei determina os critrios de indemnizao em caso de interveno e de apropriao colectiva dos meios de produo e solos [arts.
83. - correspondente ao inicial art. 82., n. 1 - e 165.0, alnea 1), 2. parte].
44. Generalidade e Estado de Direito
1 - Afora quanto s matrias acabadas de indicar, a Constituio no prescreve expressas verbis a generalidade e a abstraco. No
obstante, a ideia de generalidade perpassa:
a) No conjunto de matrias sujeitas a reserva de lei e a tipicidade legal (1);
b) Na eficcia obrigatria geral da declarao de inconstitucionalidade e de ilegalidade de non-rias jurdicas (art. 282.) e na evidente
descorTespondncia entre tal regime e a existncia ou a admissibilidade sem limites de normas individuais (2);
C) Na previso de leis de bases gerais dos regimes jurdicos e dos correspondentes decretos-leis e decretos legislativos regionais de
desenvolvimento [arts. 112., n. 2, 198.0, rLO 1, alnea c), e 227., ri. 1, alnea c)];
d) Na previso de leis gerais da Repblica [arts. 112., n. 4,
227.0, alneas a) e d), 280.0 e 28 1.] que, para serem de aplicao de mbito territorial g,,;ral, dificilmente podero deixar de receber
contedo geral.
() Cfr., acerca da Espanha, FRANCISCO RUBIO LLORENTE, Rango de ley, fuerza de ley, valor de ley, in Revista de Adnzinistracin
Publica, 1983, pg. 43 1: um conceito puramente formal de lei no resolve o problema da reserva de lei
(2) Declaraes de voto de vencidos dos vogais Isabel Magalhes Coliao e Jorge Miranda anexas ao parecer n. 3/78 da Comisso
Constitucional, in Pareceres, W, pgs. 264 e 270.

10 - Manual de Direito Cons[ituci~ V

146
Manual de Direito Constitucional
11 - Se a Constituio no estatui, directa e formalmente, a generalidade quanto a todas as leis, no porque a
generalidade s se justifique a ttulo excepcional para as leis restritivas de direitos, liberdades e garantias ou
para as leis sancionatrias (1) (2). , antes, porque, quanto a estas, a particularssima delicadeza das matrias
no plano dos valores constitucionais exige uma inequvoca explicitao do princpio.
Quer isto dizer que se oferecem dois graus de generalidade na nossa Lei Fundamental actual - um mais
exigente que outro, ou, em linguagem sugestiva (se bem que no de todo rigorosa), um preceptivo quanto a
determinadas matrias e outro programtico quanto s restantes.
III - Pode haver, por conseguinte, leis gerais e concretas ou leis-medidas, desde que no sejam sobre direitos,
liberdades e garantias e aplicao de sanes, designadamente penais (de resto, duas das esferas nucleares das
leis jurdicas).
E a Constituio consente tambm a existncia de leis individuais, desde que no sejam puros actos
administrativos, leis individuais na acepo atrs referida de leis que obedeam a critrios gerais de normao,
apesar de formuladas para certo ou certos destinatrios.
Tanto as leis-medidas como as leis individuais tm de obter uma legitimao constitucional especfica (3) ou,
no mnimo, de no colidir com o princpio da igualdade (4); no podem abrir diferenciaes arbitrrias; no
podem impor encargos a uns cidados e no a outros (5); no podem submeter os cidados ao capricho do
poder
Como diz Rui MEDEIROS, Ensaio ..., cit., pg. 18.
(2)

De resto, os arts. 49.`, n. 1, 37.`, n. 3, e 38.`, n.< 3, so j, por si, afloramentos da regra do art. 18.`, n. 3.

(3)

Neste sentido, parecer n. 16/79 da Comisso Constitucional, cit., loc cit pg. 218.

Parecer n. 3/78 da Comisso Constitucional, cit., loc. cit., pgs. 221 e segs. V. igualmente parecer n.`
13182, cit., loc. cil., Pg. 168; e acrdo n. 26185 do Tribunal Constitucional, cit., loc. cit., pg. 3873(4)

(5) OLIVEIRA

AsCENso, A violao ..., cit., pg. 36.

Parte V - Actividade Constitucional do Estado


147
administrativo margem de uma ordem normativa (1); tm de possuir um contedo materialmente geral ou seja, tm de respeitar, actual Izando-os, os princpios constitucionais relevantes no caso (2); e o legislador
fica vinculado a atribuir o mesmo efeito a uma situao igual justificativa da disciplina anterior (3).
Porque a funo legislativa tem de se realizar no quadro material do Estado de Direito (4) luz dos cnones e
das exigencias ticas deste - para que apela a Constituio no prembulo e nos arts. 2.0 e 9., alnea b) - que,
em ltima anlise, vm a ser aferidas as leis gerais e concretas e as leis individuais (5).
IV - Pelo contrrio, aquilo que estritamente individual, concreto e imediato, aquilo que contende com uma
relao jurdico-administrativa, aquilo que se traduz na conformao da situao dos administrados pela
Administrao, no pode deixar de ser antecedido - cronologica ou logicamente - por um comando legislativo
(6).

Uma postura radical consistiria em reputar tal acto, s por isso, inconstitucional - forinalmente
inconstitucional por excesso de forma ou materialmente inconstitucional por preterio de um princpio de
reserva de Administrao. Mas este entendimento parece de rejei(1) Por maioria de razo, reiteramos, pois, o que escrevemos em Decreto, cit., pg. 125. No mesmo sentido,
MANUEL AFONSO VAZ, op. cit., pgs. 202 e segs. e 511 e segs.
(2) NUNO PIARRA,
(4) CASTANHEIRA

A separao de poderes - cit., pg. 258. (1) DAvID DUARTE, op. cit., loc. cit., pg. 347.

NEVES, 0 instituto ..., cit., pgs. 486-487.

(1) Ao contrrio do que escreve MARCELO REBELO DE SOUSA (A deciso de legislar, in A feitura das leis,
obra colectiva, ti, 1986, pg. 26), nunca sustentmos que as leis-medida fossem inconstitucionais. Apenas
sempre as pretendemos revestir das garantias imprescindveis.
Vale sempre a pena transcrever este excerto da comunicao de Joo Magalhes Colao Academia das
Cincias sobre Contencioso Administrativo e Decretos com fora de lei (in Revista de Justia, ano 12, 19271928, pg. 354): a necessidade de regra prvia sempre limitar a iniciativa de quem pretende praticar o acto,
uma vez que obriga declarao de que se quis alterar o Direito estabelecido, o que s se far em
excepcionaissimas circunstncias; para todos os dias, on nosera.
(6)

148
Manual de Direito Constitucional
tar (1), porque estear-se-ia num nexo silogstico entre forma e contedo sem atender a outros factores
significativos e porque duvidoso que exista uma reserva geral de Administrao - s existe em certas reas,
esferas e instituies (2).
0 caminho mais seguro o que procede atravs da distino de hipteses consoante os rgos envolvidos:
Governo, de uma parte, e Assembleia da Repblica (bem como assembleias legislativas regionais), de outra
parte. E tudo est em que o Governo , simultancamente, rgo legislativo (art. 19V) e rgo administrativo
(art. 199.), ao passo que o Parlamento apenas rgo poltico-legislativo (arts. 161.,
164. e 165.) e de fiscalizao (art. 162.).
Se a Constituio habilita o Governo tanto a fazer decretos-leis como a praticar actos administrativos, o
critrio da competncia parece prevalecer sobre o da forma. E no se descortina como em tal domnio seja
possvel um controlo jurdico eficaz. 0 que, sempre, ter de ser assegurada ser a sujeio de eventuais
decretos-leis administrativos s instncias contenciosas ordinrias, de acordo com o princpio geral do ait
26V, ri. 4 (correspondente ao art. 268., ri. 3, introduzido na reviso de 1982) (3) (4) (5).
Ao invs, no dispondo a Assembleia da Repblica de qualquer competncia administrativa (6), no
admissivel que adopte a forma
J considermos como decreto-lei, com contedo de actO administrativo, inconstitucional, embora meramente
irregular (Manual ..., ii, cit., pgs. 369-370). Hoje no mantemos essa opinio.
questes sobre a Constituio, o oramento e o plano, in Nos dez anos da
Constituio, obra colectiva, pgs. 139 e segs.; NUNO PIARRA, A reserva ..., cit., pgs. 29 e segs.; GOMES CANOTILHO,
Direito Constitucional, cit., pgs. 803 e segs.; Joo LOUREIRO, Op. Cit., pgs. 85 e segs.; BERNARDo AYALA, Op. cit., pgs.
39 e segs.; acrdo n. 1/97 do Tribunal Constitucional, de 8 de Janeiro de 1997, in Dirio da Repblica, 1.
srie-A, n. 54, de 5 de Maro de 1997.
(2) Cfr. MARCELO REBELO DE SOUSA, 10

(3)

Cfr. o problema em Decreto, cit., pgs. 124 e segs.

Isto no significa, porm, que seja de admitir uma instrumental izao da funo legislativa pela
administrativa (como aquela a que se refere PAULO OTERO, op. cit., loc. cit., pgs. 627 e segs).
(4)

(5) Assim, tambm no Brasil, quanto s leis meramente formais, ELiVAL DA SiLvA RAMOS, Op. cit., loc. cit., p6g. 22.
(6)

Salvo em relao aos funcionrios e especialistas ao seu servio (art. 18 1.`).

Parte V- Actividade Constitucional do Estado


149
de lei para a produo de um acto administrativo. Se o fizer, a lei ser pelo menos, organicamente
inconstitucional (1).
Nem se diga que, assim sendo, a Assembleia fica numa situao de desvantagem no confronto do Governo.
Pois, se ela no possui faculdades administrativas, tem o poder de fiscalizar o exerccio que das suas faa o
Governo [art. 162., alnea a)], designadamente atravs do instituto da ratificaao ou apreciao de decretosleis (2); e o Governo responsvel perante a Assembleia (arts. 190. e segs.) e, atravs dos mecanismos de
efectivao da responsabilidade poltica, poder ela deterininar ou condicionar as orientaes fundamentais de
toda a Administrao - mas no substituir-se ao Governo na emisso de actos da competncia deste.

V - A consequncia lgica da reconduo da lei com mero contedo administrativo a acto administrativo sob
forma de lei parece dever ser (1) a negao da competncia do Tribunal Constitucional para conhecer de
eventuais vcios de inconstitucional idade de que padea.
0 Tribunal Constitucional no a instncia idnea para essa funo - porque tem de se atender diviso de
trabalho com o Supremo Tribunal Administrativo, porque os cidados no podem interpor recurso directo
para ele (4) e porque, no havendo prazo para requerer a declarao de inconsti tuc tonal idade com fora
obrIgatria geral (pelas entidades previstas no art. 281.o da Constitui-o) o acto administrativo constante de
diploma com fora de lei jamais se consolidaria (5) (6).
(1) Cfr., em sentido prximo, MARCELO REBELO DE SOUSA, 10 questes ..., cit., loc. cit., pg. 141, nota.
(2)

Cfr. infra.

(1) V. j Decreto, cit., pgs. 121 e segs.; declarao de voto anexa ao parecer n. 3/78 da Comisso
Constitucional, cit., loc. cit., pgs. 265 e segs.; Reviso Constitucional e Democracia, Lisboa, 1983, pgs. 235
e segs.
(1) Declarao de voto, cit., loc. cit., pg. 270.
(5) Declarao de voto do juiz Lus Nunes de Almeida anexa ao acrdo n. 26/85 do Tribunal
Constitucional, cit., loc. cit., pg. 3885. Contra: Rui MEDEIROS (Ensaio ..., cit., pg. 23), observando que a
declarao de inconstitucionalidade no afecta os actos administrativos consolidados e que, portanto, o
Tribunal

150
Manual de Direito Constitucional
Pode dizer-se, certo, que o facto de o Tribunal Constitucional qualificar como normas e controlar actos
administrativos sob forma de lei no pe em causa o art. 268., n.o 4, por os dois tipos de controlo no se
excluirem (1); e reconhecer-se que, assim, se reforam, a par, a legalidade democrtica e os direitos dos
particulares. Nem por isso se ultrapassa a disfuno do regime.
2.0
Forma de lei e competncia legislativa
45. Unidade e pluralidade de formas de lei
1 - A lei, que tem um contedo tpico, apresenta-se igualmente sob uma forma caracterstica. E pode presumirse que forma, sinal da lei, corresponda (salvas as distines conhecidas) um contedo legslativo.
- Tanto no constitucional ismo moderno como em qualquer outro perodo da hstria do Estado, a lei
distingue-se dos demais actos jurdico-pblicos por elementos fon-riais preestabelecidos, que se referem, uns,
ao seu modo de revelao e, outros, ao seu modo de produo - quer dizer, aos diplomas donde constam as
normas e competncia e ao processo de sua forrnao.
Constitucional no iria conhecer do pedido de fiscalizao de um acto administrativo anulvel, desde que
tivesse decorrido um ano sobre a sua produo.
Naquele acrdo sustenta-se a orientao, vinda da Comisso Constitucional, favorvel apreciao da
constitucional idade de actos administrativos sob forma de lei - at porque da eventual deciso do Supremo
Tribunal Administrativo sobre esses actos acabaria por caber recurso para o Tribunal Constitucional (pg.
3874), verificados os pressupostos do art. 280. (o que provaria a existncia de duas vias complementares de
controlo, e no de uma s). Mas este argumento encerra, quanto a ns, uma petio de princpio: pois,
justamente, se se entender que tais actos no contm quaisquer normas (como entendemos), ento da deciso
do Supremo Tribunal Administrativo nunca haver recurso para o Tribunal Constitucional.
Cfr., porm, a resposta a esta objeco no acrdo n.` 157/88, cit., loc. cii. (1) NUNO PIARRA, A reserva
..., cit., pg. 36, nota. Cfr. tambm BERNARDO AYALA (Op. cit., pg. 50), para quem o alargamento dos poderes de
cognio do Tribunal Constitucional no infinna o conceito material de lei: possvel a convivncia entre um
conceito material de lei e um conceito misto de norma.
(6)

Parte V - Actividade Constitucional do Estado


151
A forma de lei , antes de mais, uma forma constitucionalmente definida: cabe Constituio e, na medida em
que ela o permita, s leis com essas funes e a regimentos de assembleias legislativas regul-la em qualquer
desses aspectos.
partida, o legislador constituinte pode optar ou por uma s forma de lei ou por uma pluralidade de formas:
por uma ri ica foriria, em virtude da unidade fundamental da funo legislativa; por vrias formas, em
conexo com a diversidade de fins e sentidos possveis, de competncias e de articulaes com outros actos.
0 critrio predominante vem a ser, por toda a parte, o da competncia. E se h um nico rgo nela investido,
em princpio depara-se uma nica forma de lei; e se h mais de um (sejam dois ou mais rgos a nvel central,
sejam tambm rgos regionais por causa de autonomia poltica territorial) so distintas as formas que se lhes
agregam.

Em Portugal e nos demais pases com pluralidade de rgos legislativos, reserva-se o termo lei para a lei
dimanada do Parlamento. Mas esse (como j dissemos) um sentido meramente nom Inal. Os actos
provenientes dos outros rgos so outrossim leis em sentido formal.
46. Relance geral
- No constitucional ismo moderno, o Parlamento o rgo leegislativo estrutural ou funcionalmente mais
adequado - entenda-se (conforme a evoluo e as vicissitudes polticas) como rgo lez---slativo exclusivo,
ou como rgo legislativo normal, ou primrio, ou predominante, ou por excelncia.
1

Para alm ou independentemente do princpio da separao de poderes (que nunca pode ser absoluta, mas sim
relativa), este seu papel funda-se, simultaneamente, na ideia (democrtica) de que a lei, dirigida a todo o povo,
deve ser votada pelos seus representanZ=,
tes eleitos; na ideia (liberal) do debate e do compromisso, em que, se a racionalidade a final no consegue
prevalecer, pelo menos posta a clara luz; e na ideia democrtica pluralista de que uma assembleia
representativa de opinies e interesses diversos mais apta

152
Manual de Direito Constitucional
para tomar as grandes deliberaes (legislativas e tambm polticas) do que qualquer outro rgo (1) (2).
A deciso de legislar tem estado quase sempre ligada, em maior ou menor grau, a impulsos vindos do Executivo ou tem
estado dependente da concordncia da maioria parlamentar que o apoia. Nem por isso a sua plena legitimao tem
deixado de reclamar os elementos procedimentais de publicidade e contraditrio que apenas a discusso e a votao em
Parlamento asseguram (3) (4).
Il - A histria e o Direito comparado mostram que a atribuio de competncias legislativas ao Parlamento tem-se feito em
termos diferentes em razo de factores variveis: a forma de Estado
- unitrio, federal, unitrio regional; a forma de governo - governo representativo clssico, monarquia limitada (5), etc.; o
sistema de governo - parlamentar, presidencial, etc.; a existncia de uma s ou de duas Cmaras; a consagrao ou no do
referendo e de outros institutos de democracia semidirecta.
No sculo xx houve que proceder a adaptaes e mesmo a ate(1) V. N. LUHMANN (op. Cit., pgS. 155-156): as sesses pblicas plenrias do Parlamento conservam uma funo
essencial, embora as decises se afastem delas; essa funo no reside na transmisso da verdade, mas sim na
apresentao do conflito poltico com a ajuda de argumentos e motivos de deciso, com os quais se identificam posies
polticas controversas - isto , de forrna semelhante fundamentao da sentena judicial, etapa necessria do processo,
cuja antecipao ideolgica o estrutura.
Ck tambm, por exemplo, CHRISTIAN STARCK (op. cit., pgs. 240 e 242-243), referindo-se ao elemento democrtico
do procedimento e a uma certa proporcionalidade entre o procedimento legislativo e o contedo da lei, que configura a lei
como o acto do Estado de relativamente mxima categoria na vida pblica.
(2) a tese que desde sempre temos advogado: v. Contributo, cit., p,-. 83. Cfr. tambm ROGRIO SOARES, Sentido e
limites da funo legislativa ..., cit., loc. ci., pgs. 441-442. Diversamente, PAULO OTERO, 0 desenvolvinzento da lei
de bases pelo Governo, Lisboa, 1997, pgs. 83-84.
(3) A par, como veremos adiante, da participao do Chefe de Estado atravs da promulgao.
(4) E at regimes autoritrios lhe fazem apelo quanto a matrias politica~ mente mais sensveis. ,
(5) Cfr. sobre a doutrina do comando e do contedo de lei na Alemanha oitocentista, Coniributo ..., cit., pgs. 46 e segs., e
autores citados.
Parte V -Actividade Constitucional do Estado
153
nuaoes significativas em face das aceleradas exigncias de interveno nos domnios econmicos, sociais e culturais, da
cpia de leis tomadas necess rias ou convenientes e do peso das tecnocracias. E houve por isso que reconhecer aos
Governos, explcita ou implicitamente, faculdades legiferantes (embora, em compensaao, tambm tivessem sido, em
muitas Constituies, dilatados e reforados os poderes de fiscalizao parlamentar e de interferncia na designao de
titulares de outros rgos).
III - Em grau decrescente de consistncia do poder legislativo do Parlamento cabe apontar os seguintes sistemas:
1.o Competncia exclusiva do Parlamento;
2. Competncia primria do Parlamento e competncia complementar do Executivo, por meio de decretos de execuo de
leis de bases e de concretizao de leis de enquadramento;
3. Competncia exclusiva do Parlamento, mas delegao informal no Executivo, designadamente atravs de
regulamentos delegados (1);

4. Competncia originria do Parlamento e competncia derivada do Executivo, por via de delegao formal ou
autorizao legislativa;
5. Competncia exclusiva do Parlamento, mas fixao constitucional da matria da lei em contraposio de
regulamento (2);
6. Competncia normal do Parlamento e competncia provisria do Executivo, com subsequente necessria confirmao
do acto legislativo deste (3);
(1) Cfr. infra.
(2) E o sistema da Constituio da 5. repblica francesa, em que o art. 34.` enumera as matrias de lei e o art. 37.`
estipula que revestem carcter regulamentar as que no sejam do domnio da lei. (3) o regime dos decretos-leis na Itlia e na Espanha (arts. 77. e 86.` das respectivas Constituies) e, de certo modo,
das medidas provisrias no Brasil (art. 62. da Constituio de 1988).

154
Manual de Direito Constitucional

7. Competncia originria e primria do Parlamento e competncia de substituio do Executivo


(ou doutro rgo), com poderes especiais ou em caso de tirgncia e necessidade pblica ou de
estado de necessidade legislativa (1);
8. Competncia originria e concorrencial do Parlamento e do Executivo, mas reserva quele de
certas matrias;
9. Competncia originria e concorrencial do Parlamento e do Executivo.
Nos Direitos constitucionais positivos combinam-se elementos de alguns destes sistemas e, particularmente, a delegao ou autorizao
legislativa aparece em quase todos eles.
No se conhecem sistemas de monoplio legislativo do Executivo. Apenas em pocas de interregno ou pr-constitucionais, de durao
limitada, tal se tem verificado (2).
(1) Estado de necessidade legislativa a situao prevista na Constituio federal alem (aris. 68. e 81.% na hiptese de rejeio de
voto de confiana pedido pelo Governo ou de rejeio de proposta de lei relativamente qual tambm tenha sido suscitada a questo de
confiana; o Conselho Federal substitui-se ento Assembleia.
(2) Para uma viso comparativa, efr. ENZO CHELI, Vampliamento dei poteri normativi dellEsecutivo nei principali ordinamenti
occidentali, in Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico, 1959, pgs. 463 e segs.; MARCEL WALINE, Les rapports entre loi et rglement
avant ei aprs Ia Constitution de 1958, in Revue du droit public, 1959, pgs. 699 e segs.; C. K. ALLEN, op. cit., pgs. 426 e segs. e 531
e segs.; MICHEL AMELLER, Parlements, 2. ed., Paris, 1966, pgs. 149 e segs.; K. C. WHEARF, Legislatures, 2. ed., Londres, 1968,
pgs. 97 e segs.; ANTOINE FAVRE, Droit Constitutionnel Suisse, 2. ed., Friburgo, 1970, pgs. 449 e segs.; CHRISTIAN STARCK,
Op. cit., pgS. 47 e segs.; JEAN-Louis PEZANr, Loilrglement. La construction dun nouvel quilibre, in Revue franaise de science
politique, 1984, pgs. 922 e segs.; PAuLo BONAVIDES, op. cit., pgs. 349 e se.-S.; DENIS VAN MECHELEN e RICHARD ROSE,
Patterns of Parliamentary Legislation, Aldershot, 1986; ARMANDO MARQUES GUEDES, A Lei em Direito Constitucional
Coniparado, in A Feitura das Leis, obra colectiva, ti, pgs. 35 e segs.; o ri.< 2 de 1986 e o n. 1 de 1996 de Quaderni Costituzionali;
SRVULO CORREIA, Legalidade ..., cit., pgs. 38 e seas.; ELISABETTA PALICI DI SUNI, La regole e VeceZione. lnstituZioni
parlanientari e potest normal 1i.ve dellExecuiivo, Milo, 1988; PABLO SANTOLAYA MACHETTI, El reginien constiucional de
Ias decretos-leyes, Madrid, 1988; Law in the Making, obra colectiva ed. por Alessandro Pizzorusso, Berlim-Heidelber-,a, 1988, pgs.
131 e segs.; FRANCISCO
Parte V - Actividade Conslitucional do Estado
155
IV - No caso portugus, desde 1820 sucedem-se ciclos bem

marcados em correspondncia com as Constituies e as suas principais vicissitudes:


a) Na monarquia liberal, competncia exclusiva do Parlamento a par da emisso de decretos com
fora de lei do Executivo; b) Na 1. repblica, competncia originria do Parlamento e
derivada do Governo por meio de autorizaes legislativas; C) No regime da Constituio de 1933,
at 1945, competncia originria do Parlamento e competncia do Governo com autorizaes legislativas e
por urgncia e necessidade pblica;
d) De 1945 a 1974, competncia originria e concorrencial do Parlamento e do Governo, salvo determinadas matrias reservadas ao
Parlamento;
e) No regime da Constituio de 1976, competncia originria e concorrencial, mas com uma reserva parlamentar muito mais ampla e
subordinao dos decretos-leis de desenvolvimento de leis de bases s correspondentes leis.
A situao portuguesa - assim como, por exemplo, a brasileira - continua a ser peculiar no confronto das democracias mais antiaas e
estabilizadas. Na Assembleia Constituinte de 1975-1976 i Z:I

quis-se reagir contra a persistncia de poderes legislativos do Governo e revalorizar a actividade do Parlamento (1). S em parte isso se
conFERNNDEZ SEGADO, El sistema constitucional espaiol, Madrid, 1992, pgs. 618 e segs.; GiUSUPE DE VERGOTTINi, Diritfo
Costituzionale Comparato, 4. ed., Pdua,
1993, pgs. 538 e segs.; JEAN GICQUEL, Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, 14. ed., Paris, 1995, pgs. 717 e segs.;
MANOEL GONALVES FERREIRA FILHO, Do processo ..., cit., pgs. 157 e segs. e 230 e segs.; CATHERINE HAGHENEAU, Le
domaine de Ia loi en droit franais et en droit anglais, in Revue franais de droit constitutionnel, 1995, pgs. 247 e segs.;
CLEMERSON MERLIN CLVE, Atividade legislativa ..., cit., loc. cit., pgs. 123 e segs.; ERic BLOW, La legislacin, in Manual de
Derecho Constitucional, obra colectiva, trad., Madrid, 1996, pgs. 727 e segs.; Lus S. CABRAL DE MONCADA, Rule of Law,
procedimento normativo e legalidade; unia perspectiva comparada, Lisboa, 1996; DmITRI-GEORGEs LAUROFF, Le droit
constitutionnel de Ia Vme rpublique, 2. ed., Paris, 1997, pgs. 635 e segs. e 654 e se-s.
(1) V. a nossa interveno, in Dirio, ri. 116, de 9 de Maro de 1976, pg. 384.

156
Manual de Direito Constitucional
seguiria (1), se bem que agora possa falar-se, com muito mais autenticidade do que antes, num primado de
competncia legislativa (conforme, em breve, iremos ver).
V - Se dos textos passarmos prtica, poderemos notar que nos dois ltimos sculos as mais importantes leis
portuguesas foram decretadas ou por Executivos provisrios ou constitucionais ou por Assembleias
Constituintes dotadas tambm de poderes legislativos.
Basta recordar, por um lado, as leis de 1821-1822, os decretos de Mouzinho da Silveira em 1832 e os de
Passos Manuel em 1836, as leis do casamento, do divrcio e da separao das Igrejas do Estado de 19101911, as reformas judicirias, financeiras e coloniais de 1926-1933, as leis dos partidos polticos e eleitorais
de 1974 e as nacionalizaes de 1975. E, por outro lado, como, inclusive na vigncia da Constituio de 1976
e no obstante os grandes debates travados e o aumento do nmero de leis de origem parlamentar e de
iniciativa dos Deputados, ainda foi, por via de autorizaes legislativas, que se aprovaram a reforma do
Cdigo Civil e os novos Cdigos Penal, de Processo Penal, das Sociedades Comerciais e do Procedimento
Administrativo (2) (3).
(1) E da uma impresso de continuidade, maior do que em qualquer outro domnio, entre os institutos
legislativos na Constituio de 1933 e na de 1976. Cfr. Manual ..., i, cit., pg. 353, e autores citados; ou, com mais nfase, PAULO
OTERO, op. cit., li, pg. 632.
(2) Cfr. MIGUEL LOBO ANTUNES, A Assembleia da Repblica e a consolidao da democracia em Portugal, in Anlise Social, 1988, pgs. 77 e SCGS.;
WALTER C.
OPPELLO, 0 Parlamento

portugus: anlise organizacional, ibidem, pgs. 127 e segs., maxime 144 e segs.;
actividade legislativa da Assembleia da Repblica e o seu papel no sistema
poltico, in Legislao, n. 12, Janeiro-Maro de 1995, pgs. 87 e seg.; LUS DE S, 0 1 *ugar da Assenibleia da
Repblica tio sistema poltico, Lisboa, 1994, pgs. 234 e segs. e 256 e segs.
PFDRO COUTINHO MAGALHES, A

(3) 0 nmero

de leis de origem parlamentar aumentou consideravelmente na vigncia da Constituio de 1976.

Ao passo que no tempo da Constituio de 1933 havia uma mdia de 6 ou 7 leis por ano contra 600 decretos e
decretos-leis, -agora a mdia tem sido de entre 70 e 80 leis por ano em confronto com cerca de 500 decretosleis (mas h leis de
Parte V - Actividade Constitucional do Estado
157
No dificil enraizamento da instituio parlamentar e da conexa cultura cvica entre ns h-de encontrar a causa
e, do mesmo passo, a consequncia deste fenmeno.
47. Forma de lei e competncia legislativa nas Constituies portuguesas anteriores
I - Em Portugal, as trs Consti tuies do sculo xix confe-1
riam o poder legislativo somente s Cortes com a sano do Rei, verdadeira e prpria ou no (Constituio de
1822, arts. 102.-1 e 123.-1; Carta Constitucional, at---ts. 15.`, 6.0, 45.0, 55. e segs. e 74., 3.;
Constituio de 1838, arts. 37.-1, 64. e 81.-1) (1) e nenhuma admitia a sua delegao (2).
Apesar disso, a maneira como o sistema de governo funcionava durante a vigncia da Carta (3) conduzia a
periodos de ditadura, durante os quais, no estando as Cortes reunidas, o Governo emitia decretos com funo
de lei - os chamados decretos ditatoriais

- que aquelas ratificavam ou convalidavam, aps eleioes g erais, atravs de bill de indemnidade (ou de
iseno de responsabilidade). E formou-se (ou ter-se- formado) mesmo, por via dessa prtica reiterada com
convico de obrigatoriedade, um costume constitucional no sentido da admissibilidade destes decretos dentro
de certos limites.
Havia ditadura comum ou respeitante a matria legislativa e c
autorizao legislativa e tem havido no poucas de criao de freguesias e de elevao de vilas a cidades).
De 1977 a 1993 o nmero de leis da Assembleia foi de 1266 e o de decre-

tos-leis de 8451 (Cfr. PEDRO COUTINHO MAGALHAES, Op. Cit., 1loc. cit., pg. 97). Em 1994 e 1995
foram publicadas 136 leis e 661 decretos-leis.
(1) Curiosamente, mas incorrectamente, o art. 223.-1 da Constituio de 1822 dizia que s cmaras
municipais pertencia fazer posturas ou leis municipais.
PRAA, Op. cit., 2. parte, li, Coimbra, 1880, pgs. 47-48; MARNOCO E SOUSA, Direito Poltico
. . -, cit., pgs. 404 e segs. Cfr. GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional, cit., pgs. 278-279, 293-294, 301,
869 e 870.
(2) V. LOPES

(3) V. MARCELLO CAETANO, Manual

cit., pgs. 276 e segs.

de Cincia Poltica ..., li, cit., pgs. 460 e segs.; JORGE MIRANDA, Manual ..., i,

158
Manual de Direito Constitucional
ditadura extrema ou respeitante a matria constitucional (1). Muito discutida nos ltimas anos da realeza, no
faltava, todavia, quem a justificasse pelo seu carcter necessrio e transitrio: a ditadura consistiria em
experimentar provisoriamente as medidas mais urgentes do programa de um Governo, para depois de
verificados provisoriamente os seus resultados, se chamarem os representantes da Nao a pronunciar-se sobre
eles (2) (3). No plano jurdico, a questo mais interessante era a de saber se os tribunais podiam ocupar-se da
sua constitucional idade (4).
II - Mas a Constituio de 1911, mantendo embora o principio da competncia originria exclusiva do
Parlamento, agora denominado Congresso da Repblica (art. 26., ri. 1), consagrou as delegaes ou
autorizaes legislativas, pois que as autorizaes do Poder Legislativo (art. 27.) haviam, naturalmente, de
incidir sobre o objecto definidor da aco do primeiro, a lei (5).
Em compensao, reagiu-se contra os abusos das ditaduras. Desde logo, instituindo a fiscalizao judicial da
constitucional idade das leis no art. 63.; pela Lei ri. 266, de 27 de Julho de 1914, considerando crime de
responsabilidade a publicao de diplomas de
(1) Foi assim, como se sabe, que a Carta Constitucional foi modificada por dois decretos ditatoriais: o de 25 de Setembro de 1895, donde
resultou o Acto Adicional de 1896, e o de 23 de Dezembro de 1907, que praticamente no entrou em vigor.
Por sinal, o decreto de 1895 (neste aspecto no confirmado pela lei de 1896) previa a possibilidade de decretos legislativos emanados do Rei no exerccio do
poder moderador: havendo divergncia entre as duas Cmaras sobre um projecto de lei, competia-lhe decidir (ouvido o Conselho de Estado), mas devendo a
deciso ser conforrne deliberao de uma das Cmaras (arts. 5. e 6.`, l.).
(2) JOS TAVARES, 0 poder governamental ..., Coimbra, 1909, pg. 19 1. (3) Cfr. os acrdos do Supremo Tribunal de Justia de 16 de Julho e de 2
de Agosto de 1907, segundo os quais o exerccio da funo legislativa pelo Governo era um facto poltico constante em Portugal desde 1832 e que tem sido
a principal e mais abundante fonte de legislao do nosso pas.
(4) V. Manual ..., ii, cit., pg. 392, e autores citados.
(5) Cfr. MARNOCO E SOUSA, Constituio ..., cit., pgs. 450 e segs.; FEZAS VITAL, Autorizaes legislativas, in Boletim da Faculdade de Direito da
Universidade de Coimbra, 1920-1921, pgs. 540 e segs.; GOMES CANOTILHo, Direito Constitucional,

cit., pg. 871.

Parte V - Actividade Constitucional do Estado


159
carcter legislativo pelo Poder Executivo (art. 8.0, ri. 4); e na reviso de 1919 - em que se deu ao Presidente
da Repblica o direito de dissolver as Cmaras - expressamente proibindo decretos de carcter legislativo no
interregno parlamentar, os quaIs seriam nulos de pleno direito (1).
III - Seguiu-se a ditadura militar do 28 de Maio, muito diferente das anteriores (salvo a de Sidnio Pais) por
contestar os princpios liberais e por se prolongar por sete anos. Suspensa a Constituio quanto s relaes
entre Governo e Parlamento (2) o que antes era desvio ocasional passou a ser gistema permanente, ao qual as
pessoas se foram habituando (3).
No obstante o ambiente interno e externo favorvel, a Constituio de 1933, no seu teor primitivo, s daria
ao Governo a faculdade de elaborar decretos-leis (4) (5 ) no uso de autorizaes legislativas ou nos casos de
urgncia e necessidade pblica (art. 108.0, n. 1), estes sujeitos a ratificao pela Assembleia Nacional (art.
IOU, 3.). A competncia legislativa normal pertencia Assembleia (art. 91., ri. 1). Entretanto, como se
entendia que a necessidade pblica era de apreciao discricionria (6), na ordem dos factos a situao foi
sempre rigorosamente a inversa.
8.` do art. 1.` da Lei n. 891, de 22 de Setembro de 1919.
0 Congresso da Repblica foi dissolvido pelo Decreto n. 11 711, de 9 de Junho de 1926, e no voltou a haver eleies.

(3) Sobre os poderes normativos do Executivo na Ditadura Militar, v. FEZAS VITAL, Decretos-lei e decretos regulamentares, in Revista de Legislao e de
Jurisprudncia, ano 59, 1927, pgs. 401 e segs.
(4) A locuo decretos-leis surgiu com esta Constituio c os primeiros decretos-leis foram publicados no dia da sua entrada em vigor (11 de Abril de 1933);
anterion-riente, falava-se em decretos com fora de lei.
(5) Para mais desenvolvimentos, v. Decreto, cit., pgs. 14 e segs.
(6) Assim, parecer da Cmara Corporativa in Dirio da Assembleia Nacional,
1935, 2.` suplemento ao ri. 14, pgs. 3-4. Tambm se sustentaria depois que a redaco de 1933 da Constituio estatua j uma competncia legislativa
normal e permanente do Governo, porque a necessidade pblica seria o pressuposto de qualquer acto legislativo: JOS HERMANO SARAIVA, Lies de
Introduo ao Direito, Lisboa, 1962-63, pg. 319.

160
Manual de Direito Constitucional
Por outro lado, as leis votadas pela Assembleia deveriam restringir-se aprovao das bases gerais dos regimes
jurdicos, no podendo, porm, ser contestada com fundamento na violao do princpio a legitimidade
constitucional de quaisquer preceitos nela contidos (art. 92.); e o Governo devia expedir os respectivos decretos de
execuo no prazo de seis meses (art. 109.0, 4., aps 1945).
Seria em 1945 que se viria a conferir ao Governo competncia quase ilimitada para fazer decretos-leis, pondo a
verdade formal de acordo com a verdade real (1) ou, dito de outro modo, o preceito constitucional de acordo
com a prtica (em vez de se tentar pr a prtica de acordo com a Constituio) (2).
0 carcter autoritrio do regime poltico, o total ou quase total apagamento da Assembleia e a ausncia de
fiscalizao jurisdicional da constitucional idade orgnica e formal dos diplomas promulgados pelo Presidente da
Repblica (art. 123.) - entre os quais, portanto, os decretos-leis - explicam a pequena efectividade da competncia
legislativa da Assembleia e a amplido dos poderes do Governo (3).
IV - Mesmo depois de 1945, certas matrias ficaram dependentes de deliberao da Assembleia e os decretos-leis
publicados durante o seu funcionamento continuaram a ficar sujeitos a ratifica(1) Na expresso muito conhecida do parecer da Cmara Corporativa sobre a proposta de reviso, por o Governo ser o
rgo legislativo normal e a Assembleia o rgo legislativo excepcional. V. o parecer in Dirio das Sesses, suplemento
ao ri. 176, pgs. 642(5)-642(6) e 642(13).
C, (2) Houve quem notasse que essa alterao bsica na funo legislativa tal como se encontrava definida no texto
plebiscitado em 1933 carecia de ser submetida a novo referendo, alis previsto no art. 135, ri. 2, de ento: Deputado
Antunes Guimares (Dirio das Sesses, 1945, ri. 187, pgs. 718 e 720, e ri. 190, pg. 768). E muito mais tarde dir-seia ter-se modificado em 1945 a estrutura do regime (Deputado S Carneiro, in Dirio das Sesses, 1971, ri. 102, pg.
2048).
A discusso toda da alterao do art. 109.` pode ver-se no Dirio das Sesses, 1945, n.01 186, pgs. 708 e segs.; 187,
pgs. 718 e segs. e 725; 189, pg. 743; e 190, pgs. 768 e segs.
(3) Cfr. FRANCISCO S CARNEIRO, As

revises da Constituio Poltica de 1933, Porto, 197 1, pg. 55; JORGE CAMPINOS, 0
presidencialismo do Estado Novo, Lisboa,
1978, pgs. 190 e segs.
Parte V -Actividade Constitucional do Estado
161
o. S por isso se dizia que, no sendo a Assembleia um rgo legislativo exclusivo nem sequer tendenclal mente,
podia ainda considerar-se rgo legislativo supremo (1).
z
0 art. 93.` era a disposio que estatua a matria reservada lei da Assembleia Nacional (2). Nem sempre teve essa
finalidade: antes da reviso constitucional de 1945 destinava-se a prescrever uma reserva de lei, ao lado da prevista no art.
70.` e noutros artigos. Mas, desde essa reviso, devia entender-se que continha tambm uma reserva de competncia (3),
ainda que tenha sido apenas em 1951 que a ideia tenha sido acolhida e clarificada.
De incio em escasso nmero, o elenco de matrias foi sendo, com intuito significativo, ampliado nas duas revises
subsequentes. Em 1951 eram a organizao de defesa nacional e dos tribunais, o peso, valor e denominao das moedas
principais, o padro dos pesos e medidas e a criao de bancos e institutos de emisso (4) . Em 1959 aditaram-se o
exerccio das liberdades referidas no art. 8.% 2., a providncia de habeas corpus e o carcter vitalcio, inamovibilidade
e irresponsabil idade dos juizes dos tribunais ordinrios e os termos em que podia ser feita a respectiva requisio para
Comisses perinanentes ou temporrias. Por ltimo, em 1971, integraram-se OS impostos (5), a aquisio e a perda de
nacionalidade, a definio dos
(1) MIGUEL GALvo TELES, Sumrios
197 1, maxime pgs. 14 e seas. e 43 e segs.

..., cit., pg. 29, e, doutra perspectiva, CARLOs LIMA, rgos de soberania: a Assembleia Nacional, Lisboa,

o
(2) E

talvez se pudesse afirmar que nas matrias em que a Assembleia concorria com o Governo, ela devia confinar-se s
bases gerais, ao passo que nas matrias reservadas poderia ir mais alm, tal como o Governo nos decretos-leis (Decreto,
cit., pg. 16).
(3) 0 art.

93. estava no captulo das atribuies da Assembleia Nacional; era lgico que se referisse lei emanada por esta
ao abrigo do art. 9 l., ri. 1. No mesmo sentido, PESSOA JORGE, Podero os impostos ser criados por decreto-lei?, Lisboa,
1968, pg. 15, nota, e parecer da Cmara Corporativa sobre a reviso constitucional de 197 1, in Actas ..., 197 1, ri. 67,
pg. 65 1.
(1) Entre 1945 e 1951 havia tambm a criao e supresso de servios pblicos. (-) Antes de 1971 era ponto controvertido
saber se os impostos estavam includos igualmente na reserva da Assembleia. V., por todos, JORGE MIRANDA, A conipetncia
legislativa no domnio dos impostos e as chamadas receitas parafiscais, in Revista da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa, 1988, pgs. 10 e 12 e segs., e autores citados.
Mas, quanto aos impostos e ao sistema monetrio, passou a admitir-se aps 1971 legislao governamental de urgncia
sujeita a confirmao, cfr. infra,
11 - Manual de Direito Constitucional, V

162
Manual de Direito Constitucional
deveres decorrentes da defesa nacional, a liberdade religiosa, a definio das penas criminais e das
medidas de segurana, a expropriao por utilidade pblica e a requisio.
0 regime geral de governo das provncias ultramarinas e outras questes de poltica e administrao do
ultramar sempre tinham pertencido, na vigncia do Acto Colonial e da Constituio de 1933, em
exclusivo competncia da Assembleia Nacional (1). Com a reviso de 1971 passaram a constar
tambm do art. 93.`
V - No tratamos nestas pginas, por hoje o assunto ser puramente histrico, das atribuies e
competncias legislativas relativamente aos territrios ultramarinos.
Do advento do liberalismo at 1975 elas estiveram sujeitas a sucessivas mutaes e oscilaes, na base de trs
variveis: a tendncia para .maior ou menor especializao, a abertura ou no a alguma descentralizao, a
atribuio ou no aos rgos locais (Governador ou conselho representativo ou assembleia) de alguma
margem de deciso (2).
Em 1974, alm da Assembleia Nacional e do Governo, eram rgos legislativos o Ministro do Ultramar atravs de trs tipos de actos legislativos, o decreto para o ultramar, a portaria legislativa e o diploma
legislativo ministerial - e, em cada provncia ultramarina, a assembleia legislativa - atravs de diplomas
legislativos - e o governador - atravs de decretos provinciais. Como se v, uma grande diversidade de formas
de lei.
48. Formas de lei e competncia legislativa na Constituio de 1976
1 - A seguir a 25 de Abril de 1974 e at entrada em funclonamento, em 14 de Julho de 1976, do sistema de
rgo de soberania da nova Constituio, todo o poder legislativo foi atribudo a rgos no representatvos:
por um lado, a rgos de directa ou indirecta ori(1) Art. 27.` do Acto Colonial, primeiro, e, depois, art. 150.`, ri. 1, da Constituio.
(2)

V. Decreto, pgs. 42 e scgs., e autores citados.

Parte V - Actividade Constitucional do Estado


163
gem revolucionria, com maioria ou total
idade de membros militares; e, por outro lado, ao Governo ProvisrioAs vicissitudes polticas entretanto ocorridas determinaram algumas mudanas importantes na repartio do
poder:
a) Entre 25 de Abril e 14 de Maio de 1974, a Junta de Salva ao Nacional foi o nico rgo do Estado e,
portanto, o nico rgo legislativo (constituinte e ordinrio);
b) A Lei ri. 3/74, de 14 de Maio, procedeu a uma institucionalizao, ficando o Governo com competncia
]egislativa genrica (art. 16., ri.<> 1, 3) e o Conselho de Estado com competncia de aprovao
11 da lei eleitoral para a Assembleia Constituinte (arts. 4.`, ri. 3,

11`, ri. 6, e 16.`, ri. 6) e de sano dos diplomas do Governo Provisrio relativos a certas matrias (art. 11`,
ri.<> 2) (1);
C) A Lei ri. 4/74, de 1 de Julho, atribuiu competncia legislativa em matria militar ao Conselho de Chefes
de Estado-Maior;
d) Pela Lei ri. 3/75, de 19 de Fevereiro, a Junta de Salvao Nacional recebeu poderes legislativos de
interveno directa com vista ao desmantelamento de estruturas do antigo regime e defesa da economia
nacional;
e) Por ltimo, a Lei ri. 5/75, de 14 de Maro, extinguiu a Junta de Salvao Nacional e o Conselho de
Estado, criou em sua substituio o Conselho da Revoluo e conferiu a este (na rectificao de 21 de
Maro) o poder legislativo para as necessrias reformas de estrutura da economia portuguesa.
Quanto Assembleia Constituinte, uma vez eleita, nunca teve poder legislativo, por fora da referida Lei ri.
3/74 (ao contrrio do que sucedera com as anteriores assembleias constituintes portuguesas).
Durante este perodo, chamaram-se leis s leis constitucionais e decretos-leis s leis ordinrias. Foi a nica
fase da nossa histria cons(1) Definio das linhas gerais da poltica econmica, social e financeira, exerccio das liberdades de
expresso do pensamento, de ensino, de reunio, de associao e de crenas e prticas religiosas, organizao
da defesa nacional e definio dos deveres desta decorrentes, definio do regime geral de governo das
provncias ultramarinas. Eram as matrias politicamente mais sensveis na linha do art. 93. da Constituio de
1933 aps 1977 e dos futuros arts. 167.` e 168. da Constituio de W76.

164
Manual de Direito Constitucional
titucional desde 1822 em que actos no provenientes de assembleias eleitas receberam o nome de leis (1).
11 - Se a Plataforma de Acordo Constitucional de 13 de Abril de 1975 tivesse vindo a projectar-se na
Constituio, o sistema legislativo, como o resto do sistema poltico, teria ficado dominado pelo Conselho da
Revoluo - a despeito dos esforos feitos na 5. Comisso da Assembleia Constituinte para robustecer o
papel do Parlamento (2).
Como ela foi substituda por uma 2. Plataforma, de 26 de Fevereiro de 1976, que reduziu o Conselho da
Revoluo a rgo de soberania a par de outros (com funes legislativas muito menos relevantes do que as de
garantia da constitucional idade e de condicionamento do Presidente da Repblica), a Constituio de 1976,
desde o incio, construiu as competncias legislativas numa perspectiva fundamentalmente democrtica (3).
(1) Sobre as leis no interregno constitucional, v. JORGE MIRANDA, A Revoluo de 25 de Abril e o Direito
Constitucional, Lisboa, 1975, pgs. 58 e segs., e A Constituio de 1976 - Formao, estrutura, princpios
fundamentais, Lisboa,
198 1, pgs. 47 e segs,
(2) V.

o texto da 5. Comisso, in Dirio da Assembleia Constituinte, il. 85, de 22 de Novembro 1975, pgs.
2806 e segs., e os respectivos trabalhos preparatrios in Assembleia Constituinte - Organizao do Poder
Poltico, Lisboa, 1978, pgs. 47 e segs.
(3) 0 Conselho

da Revoluo ficou com competncia legislativa (reservada) quanto s Foras Armadas [art.
148.% ri. 1, alnea a), e ri. 21, incluindo a definio dos crimes essencialmente militares e suas sanes e o
processo penal militar [art. 167., alnea e)] e a organizao e a competncia dos tribunais militares e o
estatuto dos respectivos magistrados [art. 167f, alnea j)] sem prejuzo da competncia reservada da
Assembleia da Repblica quanto incluso na competncia dos tribunais militares de crimes dolosos
equiparveis aos crimes essencialmente militares [arts. 167.`, alnea i), e 218., ri. 21. Tinha tambm
competncia quanto organizao dele mesmo (art. 144.) e quanto Comisso Constitucional (art. 285., n.
1), podendo, contudo, as normas de processo desta ser alteradas pela Assembleia (art. 285.`, ri. 2).
0 prprio Conselho da Revoluo viria a interpretar a sua competncia legislativa (e regulamentria) respeitante s Foras Armadas atravs
do Decreto-Lei ri. 246/80, de 24 de Julho.

Parte V -Actividade Constitucional do Estado


165
0 essencial do poder legislativo foi distribudo pela Assembleia e pelo Governo (arts. 164., 167. e 201.),
com reserva alargada de competncia (absoluta e relativa) daquela, um regime mais r
1 :i 1 igoroso das autorizaes legislativas e afastamento de qualquer poder legislativo de urgncia do
Governo (1).
As regies autnomas, por meio das suas assembleias, eleitas tambm Por sufrgio universal e directo (art233.), receberam o poder de legislar sobre matrias de interesse especfico [art. 229.0, ri. 1, alnea a)] (2). 1
Alm das leis da Assembleia da Repblica, eram foririas de lei ento os decretos-leis - do Conselho da
Revoluo e do Governo e os decretos regionais - das assembleias reaionai
z is.

111 - A reviso constitucional de 1982 extinguiu (como previsto e imposto pela lgica democrtica da
Constituio), o Conselho da Revoluao e a sua competncia legislativa respeitante s Foras Armadas passou
para o Parlamento e para o Governo.
Ao mesmo tempo, reforou a competncia legislativa da Assembleia - principalmente, atravs de um novo
preceito de reserva absoluta (o art. 167., a acrescentar ao art. 164.) - e a competncia legislativa das
assembleias regionais - agora exibida em actos denominados decretos legislativos regionais (3).
Procedeu ainda a reviso a clarificaes de certo alcance: subordinao dos decretos-leis publicados no uso de
autorizaes legislativas ou de desenvolvimento s correspondentes leis de autorizao ou de bases gerais de
regimes jurdicos (art. 115.0, n.o 2); definio das leis gerais da Repblica, contrapostas a leis regionais (art.
115., ri. 4); clarificao de alguns aspectos dos regimes do veto poltico (arts. 139. e 235.) e da ratificao
de decretos-leis (art. 172.0).
(1) Significativamente, na definio do Governo (art. 185.) - formulada a partir das suas competncias, ao
contrrio da da Assembleia da Repblica (art. 150.`) - entram a funo govemativa e a administrativa, e no a
legislativa. (2) Cfr. infra.
(3) V. Reviso Constitucional e Democracia, cit., pgs. 124 e segs.

166
Manual de Direito Constitucional
IV - A reviso constitucional de 1989 trouxe mais e no menos importantes modificaes ao domnio da
funo legislativa:
- Considerao das leis sobre certas matrias - eleies dos titulares dos rgos de soberania, referendo,
Tribunal Constitucional, organizao da defesa nacional, deveres dela decorrentes, bases gerais da
organizao, do funcionamento e da disciplina das Foras Arinadas e regime do estado de stio e do estado de
emergncia [art. 167 *alneas a) a e)] como leis orgnicas (1) (art. 169., ri. 2), declaradas de valor
reforado (art- 115., ri. 2) e dotadas de alguma regras especficas ou aparentemente especficas de regime
(arts. 171.0, n.Os 4 e 5,
27V, n.Os 4 a 7, e 139.0, n.o 3);
- Criao do instituto do referendo poltico vinculativo a nvel nacional tendo por objecto questes de
relevante interesse nacional - mas no as essenciais - que devam ser decididas pela Assembleia da Repblica
ou pelo Governo atravs da aprovao de acto legislativo (2) [arts. ll8.,
137.0, alnea c), 139., n.o 3, 164., alnea 1), 169., ri. 2,
170.0, n.05 1, 3, 4, 5 e 6, 200.0, n. 1, alnea e), e 225.0, n. 2, alneaffi;
-Criao do instituto das autorizaes legislativas s assembleias legislativas regionais (3) em matrias de
interesse especfico das regies autnomas e para efeito, a, de no observncia de leis gerais da Repblica
[arts. 164., alnea fl, e 229., n. 1, alnea b), e ri.Os 2, 3 e 4];
Redistribuio ou ressistematizao de algumas das alneas dos preceitos respeitantes reserva de
competncia legislativa da Assembleia da Repblica (arts. 167. e 168.);
0 nome criticvel, pois, em rigor e na tradio portuguesa, leis orgnicas so as leis organizatrias de
instituies e de servios. Mas bem pior era o de leis paraconstitucion ais , proposto num de projecto de
reviso.
(2)

Ou (o que no interessa aqui) atravs da aprovao de conveno internacional.

(3)

Como se sabe, novo nome das assembleias regionais.

Parte V -Actividade Constitucional do Esiado


167
Consagrao das especialidades das autorizaes legislativas oramentais em matria tributria (art. 168., n.
5); Exigncia de maioria de dois teros dos Deputados presentes, desde que superior a maioria absoluta dos
Deputados em efectividade de funes, para a aprovao das disposies de leis relativas a crculos eleitorais
(art. 171., n.o 6); Reponderao, com diminuio do seu alcance possvel, do lnstituto da ratificao de
decretos-leis (art. 172.0);
islati Consagrao formal do poder das assembleias lec> ivas regionais de desenvolverem leis de bases [ait
229.0, n.o 1, alnea c)].
Refira-se ainda a atribuio ao Tribunal Constitucional de competncia para conhecer da legalidade de normas
constantes de actos legislativos com fundamento em violao de leis com valor reforado, alm dos estatutos
poltico-administrativos regionais [arts. 280., n.o 2, alnea a), e 281.0, n. 1, alnea b)].
V - A reviso de 1997 (em que, lamentavelmente, se alterou a numerao dos artigos da Constituio, entre o
90. e o 248.) voltaria a tocar, e profundamente, no sistema de actos legislativos. Dela decorreram:

Afirmao como tendo valor reforado, alm das leis organicas, as leis que caream de aprovao por maioria
de dois teros, bem como aquelas que, por fora da Constituio, sejam pressuposto normativo necessrio de
outras leis ou que por outras devam ser respeitadas (art. 112., n. 3);
- Respeito pelos decretos legislativos regionais, no j das leis gerais da Repblica, mas sim dos princpios
fundamentais das leis gerais da Repblica [arts. 112., ri. 4, e 227.0, n. 1, alnea a)];
- Prescrio de que s so leis gerais da Repblica as leis e~os decretos-leis cuja razo de ser envolva a sua
aplicao a todo o territrio nacional (como se dizia desde 1982, mas suprimindo sem reservas) e que assim o
decretem (art. 112., n. 5);

Manual de Direito Constitucional


- Apresentao de um elenco de matrias de interesse exclusivo das regies autnomas, a ttulo enunciativo, embora acompanhado de
uma clusula geral (novo art. 228.);
-Transposio das directivas comunitrias por lei ou por decreto-lei (art. 112., n.o 9), vedando-se, pois, aqui a interveno das
assembleias legislativas regionais (que antes era possvel);
- Necessidade de as propostas de referendo da Assembleia da Repblica ou do Governo versarem sobre matrias da sua competncia (art.
115.0, ri. 1), o que, porm, j deveria ter-se por evidente;
- Limitao do efeito vinculativo do referendo aos casos em que o nmero de votantes seja superior a metade dos eleitores inscritos (art.
115., ri. 11) e participao dos eleitores recenseados no estrangeiro, quando o referendo recaia sobre matria que lhes diga tambm
especificamente respeito (art. 115., ri. 12);
- Admisso de iniciativa de referendo e de iniciativa de leis perante a Assembleia da Repblica tambm por cidados ou grupos de
cidados (arts. 115., n. 2, e 167.);
- Atribuio Assembleia da Repblica do poder de se pronunciar, nos termos da lei, sobre as matrias pendentes de deciso em rgos
da Unio Europeia que incidam na esfera da sua competncia legislativa reservada [art. 167., alnea n)];
- Alargamento das reservas absoluta e relativa de competncia legislativa, incluindo-se, nomeadamente, na primeira, o regime de
designao dos titulares de rgos da Unio Europeia, excepto da Comisso, o sistema de informaes, o segredo de Estado, o regime
geral do enquadramento oramental, os smbolos nacionais, as finanas das regies autnomas e o regime das foras de segurana (art.
164.) e, na segunda, o regime geral das taxas e das demais contribuies financeiras e as bases do ordenamento do territrio e do
urbanismo (art. 165.);
~Ampliao das leis orgnicas, as quais passam a abranger tambm os referendos regional e local, as bases do reequipamento das Foras
Armadas, a cidadania, as associaes e os partidos polticos, as eleies das assembleias legislatiParte V -Actividade Constitucional do Fstado
169
vas regionais, as eleies dos ttulares dos rgos do poder local ou outras realizadas por sufrgio directo e universal, o sistema de
informaoes, o segredo de Estado, as finanas das regies autnomas e a criao das regies administrativas (art. 166., ri. 2);
-Aprovao na especialidade por maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funes da delimitao territorial das regies
administrativas (art. 168., n.o 5);
Aprovao por maioria de dois teros dos Deputados presentes, desde que superior maioria absoluta dos Deputados em efectividade de
funes, do voto dos cidados residentes no estrangeiro na eleio presidencial, da composio e dos crculos eleitorais da Assembleia
da Repblica, e do sistema de rgos executivos do poder local (art. 168., ri. 6);
Substituio do termo ratificao de decretos-leis pelo termo apreciao parlamentar de actos legislativos, substituio da referncia a
dez reunies plenrias pelo prazo de trinta dias e estabelecimento da prioridade regimental da apreciao [arts. 162., alnea c), e 169.0];
Criao de referendo poltica vinculativa regional anlogo ao referendo nacional (art. 232., ri. 2).
A reviso introduziu, finalmente, sob o nome de consulta directa, com referendo constitucional sui generi .s: o relativo instituio
concreta das regies administrativas e delimitao das respectivas reas (art 256.).
49. 0 quadro actual
1 - So, pois, rgos legislativos no actual Direito portugus:
t:>

-a Assembleia da Repblica [arts. 16 1., alneas b) a h) e 1),


164., 165., 166., n.Os 2 e 3, e 167. a 170. da Constituio];
- o Governo (art. 198.);
-as assembleias legislativas regionais dos Aores e da Z:-> Madeira [arts. 227., ri. 1, alneas a) a c), e n.Os 2 a 4,
232. e 233.1.

170
Manual de Direito Constitucional
Il - A esses rgos correspondem trs formas de lei ou actos legislativos, como diz o art. 112.:
-a lei, obra da Assembleia da Repblica [arts. 112., rLOs 1 e 2, 119., ri. 1, alnea c), 161. e 166., n.os 2 e
31;
- o decreto-lei, proveniente do Governo [arts. 112., n.01 1 e 2,
119., ri. 1, alnea c), 198. e 200., ri. 1, alnea h)];
- o decreto legislativo regional (1), emanado de assembleia de regio autnoma [arts. 112.0, n.Os 1 e 4, 119.,
n.o 1, alnea c),
227., n.Os 2 e 4, e 233., n.o 1
As trs formas de lei so todas da mesma natureza enquanto formas constitucionais, sem prejuzo da
diversificao decorrente das diferenas de competncias e de funes que vamos expor.
III - Pode perguntar-se se o aparecimento das leis orgnicas no envolve a formao de um quarto tipo de
actos legislativos, a aditar aos vindos desde 1976.
Apontariam para isso o falar-se expressamente em forma de lei orgnica (art. 166., n.O 2), a qualificao
como leis de valor reforado (arl 112., ri. 3), a prescrio da competncia do Tribunal Constitucional para
apreciao da contradio de outros actos com essas leis [citados arts. 280., ri. 2, alnea a), e 281., ri. 1,
alnea b)] e o regime do seu processo de formao (arts. 168.0, ri. 5, 27V, n.Os 4 a 7, e 136.0, n.o 3, tambm
h pouco referidos).
No se afigura, no entanto, que tais notas sejam suficientes. Quando muito, as leis orgnicas constituiro uma
subcategoria dentro da categoria geral das leis (ordinrias) da Assembleia da Repblica (2).
(1) Melhor seria cham-lo lei regional, por promanar tal como a lei da Assembleia da Repblica, de uma
assembleia poltica eleita por sufrgio universal. V. Uni projecto de reviso constitucional, Lisboa, 1980,
pgs. 102 e segs.
(2) Cfr. MARCELO REBELO DE SOUSA, Estado, cit., loc. cit., pg. 220; MOREIRA DA SILVA, Das leis orgnicas na Constituio da Repblica Portuguesa, Lisboa,

1991, pa. 52; GomES CANOTILHo e VITAL MORFIRA, Op. cit., pg. 683.
Parte V - Actividade Consf itucional do Estado
171
Em primeiro lugar, a disposio fundamental do art. 112., rLO 1, que continua a estabelecer a tricotomia lei
- decreto-lei decreto legislativo regional; o mesmo faz o art. 119., ri. 1, alnea c); e a prtica confirma-o, por
nunca ter sido adoptada uma numerao das leis orgnicas margem da das demais leis da Assembleia da
Repblica.
Em segundo lugar, as regras procedimentais prprias das leis orgnicas no determinam, so por si, a formao
de uma categoria autnoma.
Elas tm de ser aprovadas, na votao final global, por maioria absoluta dos Deputados em efectividade de
funes (art. 168.0, n.o 5); mas como j se sabe, no so as nicas leis que, aps as revises de 1989 e 1997,
requerem maioria qualificada (1) (2).

Elas implicam veto qualificado do Presidente da Repblica, veto supervel s por maioria de dois teros dos
Deputados presentes, desde que superior maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funes; mas
ao mesmo veto esto sujeitas leis sobre outras mat1
rias (art. 136.0, ri. 3, corpo e alneas a), b) e c).
A nica singularidade irredutvel das leis orgnicas a que se reporta fiscalizao preventiva da
constitucional idade: atribuio de poder de iniciativa, para alm do Presidente da Repblica, ao PrimeiroMinistro e a um quinto dos Deputados Assembleia da Repblica e consequente proibio de promulgao
durante o prazo conferido para o exerccio desse poder (s aqui se reveste de utilidade a fon-ria do art. 166.,
n.o 2). E da uma ateno particular aos diplomas que versem sobre as matrias das alneas correspondentes
do art. 164.; nada mais.
Em terceiro lugar, nem sequer correcta a qualificao como
(1) V., principalmente, Dirio da Assenibleia da Repblica, v legislatura,
2. sesso legislativa, 2. srie, n. 103-RIZ, acta n. 101, de 7 de Maro de 1989, pgs. 2922 e segs.
Segundo o texto de 1989, todas as leis orgnicas tinham de ser aprovadas na especialidade pelo Plenrio
(art. 17 l.>, n. 4
(2)

). Alargado agora o elenco, s o tm de ser, doravante os das alneas a) a]) e h) do art. i 64.> (art. 168.`, n. 4, actual).

172
Manual de Direito Constitucional
leis de valor reforado: o que se mostrar no ltimo captulo do presente tomo.
IV - A expresso leis orgnicas de patente origem francesa e a figura consagrada em 1989 tem alguma
parecena com figuras existentes noutros pases.
Na Constituio francesa (art. 46.0), o regime das leis orgnicas compreende trs pontos: l.) deliberao e votao
na Cmara em que tenha sido exercida a iniciativa legislativa apenas passados quinze dias sobre a apresentao do
texto; 2.`) em caso de desacordo entre a Assembleia Nacional e o Senado, necessidade de aprovao pela Assembleia
Nacional, em ltima deliberao, por maioria absoluta dos seus membros; 3.) fiscalizao preventiva obrigatria
pelo Conselho Constitucional.
Na Espanha, o essencial est na aprovao pelo Congresso de Deputados, em votao final, por maioria absoluta
(art. 81. da Constituio). Por l das diferenas de regime, no coincidem o elenco de matrias.
Na Frana, as leis orgnicas abrangem o regime de designao para certos cargos, a eleio e o estatuto dos
Deputados e Senadores, a definio de matrias de lei, o regime de aprovao da lei de finanas, o estatuto dos
membros do Conselho Constitucional, o Alto Tribunal de Justia, o Conselho Econmico e Social; na Espanha,
entre outras matrias, o desenvolvimento dos direitos fundamentais e das liberdades pblica, a aprovao dos
estatutos das comunidades autnomas, o regime eleitoral geral (1).
Encontram-se ainda leis orgnicas nas Constituies da Venezuela
(1) Cfr. ANGEL GARRORENA MORALES, Acerca de les leyes organicas y de su espuria naturaleza jurdica, in Revista de Estudios
Polticos, 1980, pgs. 169 e seg.; FRANCISCO J. BASTIDA, La natureza jurdica de les leyes organicas, in Revista Espafiola de
Derecho Constitucional, 198 1, n.` 2, pgs. 1401 e seg.; HUBERT AmIEL, LeS lOiS organiques, in Revue du droit public,
1984, pgs. 405 e Seg.; JEAN PIERRE CAMBY, La loi organique dans la Constitution de 1958, in Reme du droit
public, 1989, pgs. 1401 e Seg.; LUCIO PEGORARO, Le leggi organiche - profili cotnparafistici, Pdua, 1990; JUAN PEMN
GAVEN, Les leyes organicas: concepto y posicin en el sistenia de juenles del derecho, in Estudios sobre Ia Constitucin
espaola - Honzenaje el Professor Eduardo Garcia de Enterra, obra colectiva, i, Madrid, 1991, pgs. 135 e seg.; MICHEL
VERPEAUX, Point de vue franais sur les lois organiques, in tudes de Droit Constituiionnel rranco-Poriugais, obra
colectiva, Paris, 1992, pgs. 269 e seg.; ABBELKHALEQ BARRAMDANE, La lei organique et lquilibre constilutionnel, in Reme
du droil public,
1993, paS. 719 e seg.; JOS E CHOFRE SiRvENT, Significado yfuncin de Ias leyes organicas, Madrid, 1994.
Parte V - Actividade Constitucional do Estado
173
(art. 163.`), da Colmbia (art. 15 l.), de Cabo-Verde (arts. 187.> e 284.) e da Rornnia (art. 72.`).
No Brasil, refiram-se as leis coniplenientares aprovadas igualmente por maioria absoluta (arts. 59.` e 69.` da
Constituio).
V - Muito menos faria sentido falar em leis referendrias. Tal sera possvel noutros ordenamentos (1), no no
Direito portugus actual, tendo em conta a opo algo fechada do legislador da reviso de 1989 (2) (e mantida em
1997) e a correcta interpretao do art. 115.o no contexto sstemtico da Constituio.
0 referendo prvio aprovao da lei em causa. Nenhuma questo lhe est necessariamente sujeita, excepto a
instituio em concreto das regies administrativas (art. 256., aps 1997). A competncia para a sua iniciativa
pressupoe a competncia para a prtica do acto subsequente sua realizao, e no se traduz em sanao ou em veto
popular, e o seu efeito imediato consiste em adstrio do Parlamento ou do Governo (ou, a nvel de regio
autnoma, da respec1

tiva assembleia legislativa) a praticarem (ou a no praticarem) o acto da sua competncia correspondente questo
sobre a qual os cidados so chamados a pronunciar-se (3) (4).
Poder, porm, falar-se em fora afim da fora da lei, como veremos adiante.
0 referendo sobre as regies administrativas prvio aprovao das leis de instituio de cada uma (art. 256.>,
ri. 1), mas sobretudo um refe() Como o francs, por exemplo: cfr. PIERRE STILI-MUNKEs, La classification des actes ayant force de loi en droit
public franais, in Revue du droit public,
1964, pgs. 276 e segs.
(2) V.,

principalmente, Dirio da Assenibleia da Repblica, v legislatura,


2. sesso legislativa, 2. srie, n. 103-RC, acta ri. 101, de 7 de Maro de 1989, pgs. 2922 e segs.
(3) Sobre

a funo poltica do referendo, v. JOS MAGALHES, Dicionrio da Reviso Constitucional, Lisboa, 1989, pgs. 91 e
segs.; JORGE MIRANDA, Uni anteprojecto de proposta de lei de reginie do referendo, in Revista da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa, 1991, pgs. 524 e segs.; BARBOSA RODRIGUES, op. cit., pgs. 258 e segs.
(4) Cfr.

a crtica de PIERRE BON, Le rferendum dons les droits ibriques, in Perespectivas Constitucionais - Nos 20 anos
da Constituio de 1976, obra colectiva, li, Coimbra, 1997, pgs. 548 e 549.

174
Manual de Direito Constitucional
rendo constitucional, porque tem por objecto uma figura constitucional, a autarquia regio administrativa;
Este referendo significa uma condio suspensiva ou resolutiva? De um resultado favorvel depende a criao
em concreto das regies administrativas, mas um resultado negativo acarreta a extino da prpria figura?
Trata-se de condio suspensiva. Sem um resultado positivo, as regies administrativas continuam a existir,
no se revogam as pertinentes normas constitucionais (o referendo no de reviso constitucional). Todavia,
apenas em nova sesso legislativa ou aps nova eleio da Assembleia da Repblica, pode ser recolocada a
questo ao sufrgio de cidados (art. 112.>, ri. 10).
A Assembleia, e s ela (art. 256.% ri. 3) que decide se e quando formula a correspondente proposta. E,
uma vez formulada, o Presidente da Repblica obrigado - ao invs do que se verifica nos demais referendos
- a proceder convocao.
50. 0 primado da Assembleia da Repblica e a sua evaso externa
1 - Apesar da diversidade de rgos e formas de lei, pode falar-se, luz da Constituio, em primado
legislativo da Assembleia da Repblica como assembleia representativa de todos os cidados portugueses (art.
147.), visto que:
a) AAssembleia da Repblica dispe de uma competncia legislativa genrica [art. 161.0, alnea c)], que
apenas no atinge a organizao e o funcionamento do Governo (art. 198., ri. 2) e o contedo essencial da
autonomia legislativa das regies autnomas [arts. 227., ri. 1, alnea a), e 112., ri. 4] e apenas limitada
pelo Direito internacional (ali. 8.0);
b) A Assembleia dispe ainda, em face do Governo, de larga reserva de competncia, seja em termos
absolutos [aris. 161.0, alneas b) e segs., e 164.0, bem como arts. 227., ri. 1, alnea i), 256.0 e 296.01, seja
em termos relativos (art- 165.) (1);
Nem se diga que perante uma situao de Governo maioritrio perdem relevncia prtica as reservas de
competncia legislativa da Assembleia da Repblica (PAULO OTERO, Op. cit., li, pgs. 629 e segs. e 642,
nota). No assim, por causa
Parie V - Actividade Constitucional do Estado
175

C) Quando a Assembleia, no mbito da reserva relativa, confira uma autorizao legislativa ao Governo tem
de definir o seu sentido (art 165., ri. 2), o qual se impe ao decreto-lei autorizado (art. 112., ri. 2);
d) Mesmo fora da reserva de competncia, sempre que a Assembleia estabelea as bases gerais dos regimes
jurdicos, os decretos-leis de desenvolvimento esto-lhes subordinados (art. 112.0, ri. 2) (1);
e) Todos os decretos-leis do Governo, excepto os da sua reserva de competncia (art. 19V, n.o 2) (2) esto
sujeitos a apreciao, com eventual recusa de ratificao, suspenso ou alterao pela Assembleia da
Repblica [arts. 162., alnea c), e 169.]; Mesmo que a lei geral da Repblica cujos princpios fundamentais
se pretendem derrogar por decreto legislativo regional seja um decreto-lei (art. 112., ri. 5), Assembleia
da Repblica que compete conceder a necessria autorizao [art. 161., alnea e)], sujeita no essencial ao
regime das autorizaes legislativas ao Governo e das ratificaes de decretos-leis (art. 227., n.Os 2 e 4);

g) 0 veto presidencial das leis no absoluto, mas sim suspensivo (art. 136.0), ao contrrio do veto
presidencial dos decretos-leis;
h) Em caso de veto por inconstitucional idade derivado de pronncia do Tribunal Constitucional em
fiscalizao preventiva, o Presidente da Repblica pode ainda promulgar se a Assembleia de novo aprovar a
lei por maioria de dois teros dos Deputados presentes; j no na hiptese de decreto-lei (art. 279.) (3).
do sentido intrnseco do procedimento. A deciso de legislar no igual - at quanto ao contedo - tomada no
crculo fechado do Governo ou sujeita ao contraditrio da Oposio.
(1) V. a justificao infra.
Cfr., por exemplo, acrdo ri. 326/89 do Tribunal Constitucional, de 4 de Abril de 1989, in Dirio da
Repblica, 2. srie, ri. 140, de 21 de Junho de 1989. (3) Esta ltima nota vale, tambm, para os decretos
legislativos regionais
(2)

(aris. 233., ri. 3, e 279.`, n. 2). Para maior desenvolvimento, v. Manual ..., li, cit.,

176
Manual de Direito Constitucional
Acrescente-se, num plano mais de cortesia constitucional do que de Direito (sem embargo da responsabilidade
poltica perante a Assembleia), a convenincia de o Governo no legislar, salvo razes ponderosas, sobre
matrias acerca das quais estejam pendentes na Assembleia da Repblica projectos de lei, propostas de lei
ou pedidos de apreciao de decretos-leis (1).
11 - A introduo do referendo, nos moldes acabados de resumir, no afecta este primado.
As questes mais importantes ficam subtradas ao referendo (art. 115., ri. 3): ficam-lhe subtradas as
matrias constitucionais, salvo as regies administrativas; as matrias financeiras; e as matrias de reserva
absoluta de competncia legislativa [alneas b) a h), 1) e m) do art. 161. e am 164.], salvo o sistema de
ensino [art- 164.0, alnea iA (2). E mantm-se sem alterao, as competncias em abstracto dos rgos de
soberania e elas apenas so afectadas em concreto, no que toca ao contedo de certos actos.
No possvel ao eleitorado subrogar-se a estes rgos, quando eles no aprovem os actos que, por fora do
resultado positivo do referendo, devam aprovar. De resto, evita-se a coincidncia entre a convocao e a
efectivao do referendo e qualquer processo eleitoral poltico (art. 115.0, n.o 7.
Por outro lado, a iniciativa do referendo vem do Parlamento, do Governo (que, pelo menos, s pode subsistir
no tendo contra a maioria parlamentar) ou, aps 1997 - mediatamente (em termos ainda a definir por lei), de
certo nmero de cidados. Directa ou indirectamente, o Parlamento pode estar sempre, portanto, na sua
origem (3).
pgs. 473 e seas., e a anotao ao acrdo n. 183/89, de 1 de Fevereiro de 1989,

in 0 Direito, 1989, pgs. 380 e segs.

(1) Assim deliberou j a prpria Assenibleia em 9 de Fevereiro de 1977 (Dirio, n.> 73, pgs. 2429 e segs.).
(2) A

reviso de 1997 ampliou o mbito possvel do referendo quer no plano legislativo, quer, sobretudo, no
plano de tratados internacionais (art. 112., n.` 5). (3) E h uma reserva de iniciativa do Parlamento (art. 115.,
n. 1) que abrange
as matrias de reserva relativa do art. 165.` (que, assim, reverte em reserva absoluta).
Parte V -Actividade Constitucional do Estado
177
Finalmente, com o referendo, o Presidente da Repblica no se sobrepe ao Parlamento (nem ao Governo). Se
recusa a proposta de referendo, aquele no fica inib 1do de aprovar o acto legislativo sobre a matria de que
se trata (art. 115., ri. 10, a contrario); se aceita a proposta, 1 .psofacto aceita intearar-se no processo.
111 - Verdadeira e muito grave diminuio do primado - e, mais do que isso, reduo da prpria reserva de
competncia parlamentar e da reserva de lei - resulta, sim, da intearao europei
1 z ia. As normas criadas pelos rgos da Comunidade Europeia e, em geral, as normas emanadas dos rgos
das organizaes
nais de que Portugal seja parte vigoram directamente na ordem interna (art. U, ri. 3, da Constituio), sem
que haja qualquer acto de aprovao - nem poderia haver - semelhante aos actos de aprovao de tratados
internacionais, pela Assembleia da Repblica. E essas normas
- tal como as demais norrnas de Direito internacional vinculativas do Estado Portugus - prevalecem sobre o
Direito ordinrio interno (1).

Ora, a constante ampliao das matrias do Direito comunitrio, m 1ormente com o Acto Unico Europeu de
1986 e o Tratado de Maastricht de 1992, traduz-se em crescente compresso do mbito da lei, em verdadeira
evaso legislativa, e afecta, de modo significativo, as relaes entre o Parlamento e o Governo, pois este
que, por si Ou por meio de pessoas que designa, se toma presente nos rgos comunitrios e Interfere nas suas
decises (2). E esta alterao quantitativa provoca uma modificao tcita ou indirecta dos arts. 161.0,
164. e 165.
A nica maneira de compensar a quebra de competncia legislativa parlamentar consiste em atribuir
Assembleia da Repblica
(1) V. JORGE MIRANDA, Direito Internacional Pblico, 1, 1995, pgs. 179 e segs., e autores citados.
(2) V. MARCELO REBELO DE SOUSA, 0 sistema de governo portugus, 4. ed., Lisboa,

1992, pg. 109; WS DE S, op. cit., pgs. 409 e


segs.; JORGE MiRANDA,
0 Tratado de Maastricht e a Constituio Portuguesa, in A Unio Europeia na Encruzilhada, obra colectiva,
Coimbra, 1996, pgs. 60 e 61; e Manual ..., 1, cit., pg. 399; MARIA LuSA DuARTE, 0 Tratado da Unio
Europeia e a Garantia da Constituio, in Estudos em memria do Professor Doutor Joo de Castro Mendes,
Lisboa, s.d., obra colectiva, pgs. 711-7 12.
12 - Minuii de Direim Constitucionzi. V

178
Manual de Direito Constitucional
- semelhana do que sucede noutros paises - um poder de participao no prprio procedimento normativo
comunitrio (1). Em 1989 introduziu-se no ento art. 166. uma nova alnea, f) (2) falando em
acompanhamento e apreciao do processo de construo europeia (3). E em 1997 uma alnea n) ao art.
161., prevendo o poder de a Assembleia se pronunciar, nos termos da
1lei, sobre as matrias pendentes de deciso em orgacis no mbito da Unio Europeia que incidam na esfera da
sua competncia reservada.
0 aditamento agora feito representa um passo positivo, embora seja insuficiente por no, se extrair nenhuma
consequencia determinante da pronncia (aparentemente, mero parecer) e por remeter para a lei (4). Falta
saber como ser a prtica.
51. A competncia legislativa do Governo
1 - 0 Governo continua a ser rgo legislativo, mas a sua competncia aparece em diversos graus por
referncia da Assembleia da Repblica.
(1) Cfr. Livio PALADIN, Forma italiana di governo e appartenenza dellltalia allUnione Europea, in
Quaderni Costituzionale, 1994, pgs. 403 e seg.; THIBAUT DE
BERRANGER, Constitutions Nationales et Construction Communautaire, Paris, 1995,

pgs. 377 e segs. e 396 e segs.; ou os n.01 13/14, de 1995, de Legislao (sobre 0 papel dos Parlamentos
Nacionais).
(2)

Manifestamente deslocada nesse preceito, o qual versa sobre competncia relativa aoutros rgos.

A Lei ri. 20/94, de 15 de Junho, limitar-se-ia depois a prescrever que o Governo enviaria Assembleia os
projectos de actos normativos comunitrios, sem fixar nenhuma forma e nenhum efeito da pronncia ou
deliberao parlamentar.
(3)

1 - (4) Na sequncia do que j tnhamos preconizado em 1992, mais longe iamos na petio que apresentmos
em 1996, para que do art. 164.` da Constituio passasse a constar que Assembleia da Repblica competiria
pronunciar-se sobre os projectos ou anteprojectos de actos normativos das Comunidades Europeias, os quais,
quando versassem sobre matrias da sua competncia legislativa reservada, no poderiam receber
aprovao de Portugal se a Assembleia emitisse voto desfavorvel (v. em Ideias para unia reviso
constitucional em 1996, Lisboa,
1996, pg, 23).
Parte V -Actividade Constitucional do Estado
179
H, assim, a distinguir, por ordem decrescente de liberdade:
a) Competncia legislativa reservada - correspondente organizao e ao funcionamento do Governo (art. 198., ri. 2) e, designadamente, ao nmero, designao e s
atribuies dos Ministrios e Secretarias de Estado, bem como s formas de coordenao entre eles (art. 183.,
n.o 3) (1);

b) Competncia legislativa concorrencial - com a da Assembleia da Repblica em matrias a esta no


reservadas
1(
[art. 198.0, n.o 1, alnea a)];
C) Competncia legislativa derivada ou autorizada - em matrias de reserva relativa de competncia da
Assembleia da Repblica [arts. 198., ri. 1, alnea b), e 165.];
d) Competncia legislativa complementar - de desenvolvimento dos princpios ou das bases gerais dos
regimes jurdicos contidos em leis que a eles se circunscrevam [art. 19V, ri. 1, alnea c)].
A competncia reservada e a concorrencial so competncias legislativas primrias, a derivada e a
complementar so competncias legislativas secundrias.
II - So poderes legislativos muito mais amplos do que os da generalidade dos Governos e rgos anlogos
dos Estados ocidentais. Em contrapartida (e, em parte, por isso mesmo) frise-se, de
novo, que no tem o Governo hoje, em caso algum, qualquer com(1) PAULO OTERO (op. cit., ii, pgs. 642-643) qualifica esta reserva da reserva mais reservada de
competncia legislativa, por insusceptvel de qualquer penetrao parlamentar. Mas no nota que, em
compensao, perante um decreto-lei sobre as matrias a includas o Presidente da Repblica goza do veto
mais absoluto, porquanto, ao contrrio do que sucede com quaisquer outras, o Governo no pode converter o
decreto-lei em proposta de lei e, assim, depois vir a ultrapassar o veto. E esquece ainda o contedo do poder
presidencial de nomeao de Ministros e Secretrios de Estado (art. 181% ri.> 3).
Por outro lado, este Autor integra no art. 198., ri. 2, no s a organizao do Governo mas tambm a
organizao dos Ministrios (pg. 643), o que no tem arrimo constitucional.

180
Manual de Direito Constitucional
petncia legislativa de urgncia e necessidade poltica, quaisquer t
poderes legislativos de excepo; nem o Presidente da Repblica lhos poderia conferir, porque a Constituio
no o prev e no o autoriza.
111 - A competncia legislativa do Governo exercida atravs do Conselho de Ministros [art. 20V, ri.> 1,
alnea d)].
52. A competncia das assembleias legislativas regionais dos Aores e da Madeira
I - A competncia legislativa das assembleias legislativas regionais versa sobre matrias de interesse
especfico para as respectivas regies autnomas e no reservadas Assembleia da Repblica ou ao Governo
[arts. 115., n.o 4, e 227.0, ri. 1, alneas a), b) e c)].
uma competncia exclusiva das assembleias ou de reserva absoluta (art. 232.0), insusceptvel, portanto, de
delegao ou de ser objecto de autorizaes legislativas aos correspondentes governos regionais - o que
significa que, a nvel regional, se observa mais estritamente o princpio da separao de poderes (decerto, pela
menor amplitude dessas matrias e pela natureza puramente parlamentar dos sistemas polticos) (1).
11 - Aps as revises constitucionais de 1989 e de 1997 esta competncia legislativa decompe-se, antes de
mais em:
ZI
a) Competncia legislativa primria - a de legislar, com resn is das leis peito da Constituio e dos princpios
fundamenta
gerais da Repblica, em matrias de interesse especfico para as regies autnomas que no estejam
reservadas
Mais ainda: se, ao contrrio do que se passa a nvel nacional, nunca pode haver autorizaes aos governos
regionais, tambm as assembleias legislativas regionais tm ma competncia regulamentar ignorada a nvel
nacional - a de fazerem os regulamentos de regulamentao das leis dos rgos de soberania que no reservem
para estes o respectivo poder regulamentar [arts. 227.`, n. 1, alnea d), 2. parte, e 231`, n. H.
Parie V -A cnvidade COtLWilucional do Fstado
181
b)
C)
Competncia prpria dos rgos de soberania [art. 227., n. 1, alnea a)];
1 Competncia legislativa condicionada - a de legislar, sob autorizao da Assembleia da Repblica e com
respeito da
11
eCsotestituio, em matrias de interesse especfico que no jam reservadas competncia prpria dos rgos
de soberania [art. 227., ri. 1, alnea b), e ri.Os 2, 3 e 41;

Competncia legislativa complementar - a de desenvolver, em funo do interesse especfico das regies, as


leis de bases em matrias no reservadas competncia da Assembleia da Repblica, bem como nas previstas
nas alncasj), g), h), ti), t) e u) do ri. 1 do art. 165. (1).
111 - As competncias condicionada e complementar so competncias legislativas secundrias e pode
estabelecer-se, at certo ponto, paralclismo com as competncias do Governo das alneas b) e c) do ri. 1 do
art. 198., se bem que as autorizaes legislativas s assembleias legislativas regionais no sejam da mesma
natureza das autorizaes legislativas da Assembleia da Repblica ao Governo, como resulta vista
desarmada (2) (3) (4).
Tm de comum as duas espcies de autorizaes legislativas traduzirem-se em vicissitudes de competncia.
Mas a competncia legislativa do Governo alarga-se a matrias sobre as quais, partida, no poderia versar
(as do art 165.), ao passo que a competncia das assembleias legislativas regionais no sofre tal dilatao elas continuam a no poder legislar sobre rnatrias que estejam reservaZ->
(1) Bases do sistema de segurana social e do servio nacional de sade, do sistema de proteco da natureza,
do equilbrio ecolgico e do patrimnio cultural, da poltica agrcola, do regime da funo pblica e do
estatuto das empresas pblicas e das fundaes pblicas, bem como o regime geral do arrendamento rural e
urbano.
(1) Cfr. Dirio da Assembleia da Repblica, v legislatura, 2. sesso legislativa, 2. srie, n. 108-RC, acta
n.> 106, pgs. 3015 e segs.
(3) Diferentes so tambm as autorizaes legislativas previstas no art. 150., n. 1, da Constituio
espanhola.
(4 )

Da falarmos agora em competncia condicionada, e no em competncia derivada.

182
Manual de Direito Constitucional
das competncia prpria dos rgos de soberania. 0 que aumenta, na previso do art. 227., n 1, alnea b),
a liberdade de conformao ou disposio legislativa: as assembleias legislativas regionas no ficam ento
adstritas ao respeito das leis gerais da Repblica (ou, aps 1997, dos princpios fundamentais destas leis).
Na autorizao legislativa clssica, o rgo autorizante possui uma reserva e vem interferir sobre ela, abrindoa concorrncia do rgo autorizado. Diversamente, na autorizao legislativa regional, o acto da Assembleia
da Repblica incide sobre matrias j submetidas concorrncia do Parlamento, do Governo e (contanto que
haja interesse especfico) das prprias assembleias legislativas regionais.
Como quer que seja, a latitude da deciso legislativa assim deixada s assembleias legislatvas regionais
apresenta-se mais aparente do que real: primo, porque a proposta de lei de autorizao deve ser acompanhada
de anteprojecto de decreto legislatvo regional a autorizar (art. 227., ri. 2, 1. parte); secundo, porque a lei de
autorizao define o sentido do decreto legislativo regional autorizado (arts. 227., ri. 2, 2. parte, e 165., n.o
2); tertio, porque este pode vir a ser sujeito a apreciao pela Assembleia da Repblica, com as inerentes
eventuais consequncias (arts. 227.0, n 4, 2. parte, e 169.0).
Por tudo isto, a nova figura revela-se anmala (1) - e ainda mas anmala ficou sendo a partir de 1997 quando
passou a servir para derrogar princpios fundamentais das leis gerais da Repblica.
IV - Cabe ainda distinguir entre competncia legislativa genrica e competncias legislativas especficas.
A primeira abrange os poderes compreendidos nas alneas a) e b) e 1. parte da alnea c) do ri. 1 do art. 227.
da Constituio. As
Ainda sobre a autonomia: o limite e os limites, in Atlntida, 2.` semestre de 1989,
pg. 152; VITAL MOREIRA, A segunda reviso constitucional, in Revista de Direito Pblico, ano iv, n. 7, 1990,
pgs. 13-14; PEDRO MACHETE, Elementos para o estudo das relaes entre os actos legislativos do Estado
e das Regies no quadro da Constituio, in Revista de Direito e Estudos Sociais, 1991, pgs. 208 e seg. Para
o primeiro destes autores, a nova figura das autorizaes legislativas cria uma hipertrofia do conceito de lei
geral da Repblica e um tipo de dependncia institucional que antes no existia.
(1) Cfr. LVARO MONJARDINo,

Parte V -Actividade Constitucional do Estado


183
segundas correspondem aos poderes atribudos pela 2. parte da alnea c) e pelas alneas i), 1), n), p) e q) do
mesmo preceito - desenvolver leis de bases nos domnios da segurana social, do ser-vio nacional de sade,
do sistema de proteco da natureza, do equilbrio
11
ecolgico, do patrimnio cultural, da poltica agrcola, do regime da funo pblica e do estatuto das empresas
e das fundaes pblicas; exercer poder tributrio prprio nos termos da lei, bem como adaptar o sistema
fiscal nacional s especificidades regionais, nos termos de lei-quadro da Assembleia da Repblica; criar e
extinguir autarquias locais, bem como modificar as respectivas reas, nos termos da lei; elevar povoaes
categoria de v 1Ias e cidades; aprovar o plano de desenvolvimento econmico e social; aprovar o oramento
regional; dispor sobre arrendamento rural e urbano e definir actos ilcitos de mera ordenao social e
respectivas sanes, no respeito de seus regimes gerais (1).
As competncias legislativas especficas integram tambm uma verdadeira reserva absoluta, nos moldes a
indicar na altura prpria.

V - A reviso constitucional de 1997 veio estabelecer que era


de exclusiva competncia do governo regional a matria respeitante sua organizao e ao seu funcionamento
(art. 231`, n.o 5).
frmula similar do art 20j.O, ri. 2. Ter-se- querido, por a, atribuir uma competncia legislativa?
VI - Em caso de dissoluo pelo Presidente da Repblica dos rgos regionais, por prtica de actos graves
contrrios Constituio, o governo da regio assegurado pelo Ministro da Repblica (art. 234.0, n.o 2).
Todavia, deve entender-se que o poder legislativo regional cerne da autonomia - no transferido para o
Ministro da
Cfr. J. L. PEREIRA COUTINHO, Lei regional, in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, v, 1993,
pgs. 421, 422, 432 e 433; BLANCO DE MORAis, Anlise sinptica das relaes interlegislativas entre o Estado e as
regies com autonomia poltico-administrativa, in Legislao, Abril-junho de 1996, pgs. 67 e seg. (falando
em competncia legislativa minima).

184
Manual de Direito Constitucional
Repblica (1). Resulta isto da letra do preceito, da no previso de outra forma de acto alm do decreto
legislativo regional de autoria da assembleia e da circunstncia de ser dificilmente configurvel uma situao
de urgncia a nvel da regio autnoma que no possa esperar pelas novas eleies.
53. Democracia participativa e competncia legislativa
1 - Em virtude do princpio da democracia participatva (art. 2.), a Constituio estabelece a interveno de
grupos e organizaes da sociedade civil na elaborao de legislao sobre certas matrias: assim, a das
comisses de trabalhadores e das associaes sindicais na legislao do trabalho [arts. 54.0, ri. 5, alnea d), e
56., ri. 1, alnea a)] e a das organizaes representativas de trabalhadores e das actividades econmicas na
elaborao de planos, atravs do Conselho Econmico e Social (art. 92., ri. 2).
Ao mesmo tempo, prev a participao das associaes de consumidores (art. 60., ri. 3), a das organizaes
representativas de trabalhadores e das associaes de beneficirios da segurana social (art. 63., ri. 2), a das
associaes representativas das famlias [art. 67., ri. 2, alnea fil, a das associaes de professores, de alunos
e de pais, das comunidades e das instituies de carcter cientfico (art. 77., ri. 2) ou a das organizaes
representativas de trabalhadores rurais e de agricultores (art 98.0) na definio das polticas
- eventualmente, por via legislativa - relativas s respectivas reas. E, tendo em conta o princpio da clusula
aberta (art. 16., ri. 1) (2) encontram-se no poucos casos de criao por lei ordinria de formas de
interveno dos interessados (3) ou dos destinatrios imediatos das normas; assim como, no raro, os rgos
legislativos submetem-lhes motit proprio os diplomas que se propem publicar.
(1) Diferentemente (embora aludindo a um princpio de necessidade), GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Op. Cit., Pg.
880; C PAULO CI1FERO, Op. cit., ii, pg. 764. (2) V. Manual ..., iv, cit., pgs. 152 e segs.
(3) Por exemplo, a Lei n. 10/87, de 4 de Abril, quanto s associaes de defesa do ambiente.
Parte V - Actividade Constitucional do Estado
185
A democracia particIpativa (1) Imbrica-se, alis, com determinados dados das sociedades contemporneas: a
inelutabilidade dos grupos de interesses; a necessidade de lhes dar voz e de os conciliar; a irrupo de formas
ditas corporativas ou neocorporativas (2); a consequente insero no processo legislativo, formal ou
informalmente, d 1
e elementos tambm de concertao, negociao e auxiliariedade, o dilogo dentro e fora do Parlamento (3).
De todo o modo, como se verifica, participao no significa
- como bvio - competncia legislativa. Nem poderia significar, porque a democrac 1a partlcipat 1va
sectorial e apenas os rgos representativos baseados no sufrgio universal podem formar e exprimir uma
vontade colectiva correspondente ao interesse geral da comunidade e a uma perspectiva de futuro (que os
grupos no conseguem sentir). Os Interessados devem ou podem ser ouvidos antes da tomada das decises inclusive legislativas - que os afectem especificamente, mas no se lhes substituem. 0 princpio da maioria (4)
no em absoluto, mas, em ltimo termo, deve prevalecer.
II - Salvo no que tange participao integrativa no Conselho Econmico e Social de representantes das
organizaes de trabalhadores e de actividades econmicas (citado art. 92., ri. 2), a Constituio no
estipula nenhuma forma ou nenhum grau mais ou menos intenso de participao.

(1) Cfr. JORGE MIRANDA, A Constituio de 1976, cit., pos. 459 e segs., e Cincia Poltica, cit., paDs. 170 e
segs., e autores citados; MENEZES CORDEIRO, Manual de Direito do Trabalho, Coimbra, 1991, pg. 162; GOMES
CANOTILHO, Direito Constitucional, eit., pg. 639; PEDRO MACHETE, A audincia ..., cit., pgs. 337 e segs.
(1) Cfr., por todos, JOO BAPTISTA MACHADO, A hiptese neocorporativa, in Revista de Direito e Estudos Sociais,
1987, p-s. 3 e segs.
Cfr. EUGENIO DE MARCO, La Negoziazione legislativa*, Pdua, 1984, maxime pc,,s. 90 e segs.; ANTONIO MANUEL
A Perspectiva ..., cit., loc. cit., pgs. 77 e segs.; FRANCESCO COCOZZA, Colaborazioni preliminari e
procedimento legislativo, Milo, 1988; GONZALO MAESTRO BUELGA, Negociacin y participacin en el
processo legislativo, in Revista de Derecho Publico, n.` 32, 1991, pgs. 55
(3)

HESPANHA,

e segs.
(4)

Cfr. a nossa Cincia Poltica, cit., pgs. 157 e seg., e autores citados.

196
Manual de Direito Constitucional
A lei ordinria goza, pois, de uma relativa margem de manobra, como no podia deixar de ser.
Quanto legislao de trabalho - a que visa regular as relaes individuais e colectivas de trabalho, bem como os direitos dos
trabalhadores, enquanto tais, e as suas organizaes (art. 2. da Lei ri. 16/79, de 26 de Maio) (1) - os respectivos projectos tm
de ser previamente publicados (art. 4.) e no podem ser discutidos ou votados sem que as organizaes de trabalhadores se
tenham podido pronunciar (arL 3.), no prazo de 30 dias ou no que a comisso parlamentar fixar (art. 5.).
Quanto aos diplomas a emanar pelo Governo fora dessas matrias, a obrigao legal de audio de sujeitos ou de rgos,
pblicos ou privados, representativos de quaisquer interesses colectivos, pode ser cumprida atravs da publicao do projecto
ou por consulta directa (art. 1. do Decreto-Lei ri. 185/94, de 5 de Julho). A publicao feita em anexo ao Dirio da Repblica
(art. 2., ri. 1) e o prazo para apreciao pblica de 14 dias ou, quando se trate de processo urgente, de 7 dias (art. 2., ri. 2).
A audio directa pressupe o envio do projecto aos prprios sujeitos ou rgos representativos dos interesses (art. 3.`).
- III - Em especial, a participao das organizaes de trabalhadores na elaborao da legislao do trabalho tem suscitado
diversos problemas de que se tem ocupado a jurisprudncia constitucional (2).
Assim:
Legislao de trabalho abrange tanto o regime do contrato individual de trabalho quanto o regime da funo pblica (3);
Cfr. Dirio da Assenibleia da Repblica, i legislatura, 3. sesso legislativa, rLO, 4, 5 e 43, de 27 e 31 de Outubro de 1978 e 28 de
Maro de 1979.
Sobre o sentido de legislao do trabalho, v. acrdo ri. 262/90 do Tribunal Constitucional, de 10 de Outubro de 1990, in Dirio da
Repblica, lf srie, ri. 292, de 20 de Dezembro de 1990; ou acrdo ri. 355/9 1, de 4 de Julho de 199 1, ibideni,
2. srie, ri. 2*99, de 28 de Dezembro de 199 1.
(2) Cfr. JOS MANUEL MEIRIM, A participao das organizaes de trabalhadores na elaborao da legislao do trabalho
(aproxiniao jurisprudncia constitucional), in Revista do Ministrio Pblico, ri. 52, 1992, pgs. 9 e segs.
(3) Acrdo ri. 93/92 do Tribunal Constitucional, de 11 de Maro de 1992, in Dirio da Repblica, 1. srie-A, ri. 123, de 28 de Maio
de 1992. E j art. 9.` do Decreto-Lei ri. 45-A/84, de 3 de Fevereiro.
Parte V - Actividade Constitucional do Estado
187
Para efeito da participao, no se toma necessria a apresentao de um texto articulado completo, basta a apresentao das grandes
linhas do diploma que se pretende publicar (1);
Para cumprimento das regras constitucionais, no suficiente a participao de algumas organizaes de trabalhadores,
necessria a participao das diversas estruturas representativas de trabalhadores interessados no processo (2);
A participao abrange tambm leis de autorizao legislativa (3) e, noutro nvel, actos regulamentares (4);
0 facto de no constar do prembulo da lei em concreto a men(1) Acrdo ri. 430193, de 7 de Junho de 1993, in Dirio da Repblica,
1. srie, n. 248, de 22 de Outubro de 1993, pg. 6016. Observe-se, porm, que, se face dos arts. 54.`, ri. 5, alnea d), e 56.`, ri. 2,
alnea a), da Constituio, nada obsta a este entendimento, ele contraria o citado art. 4. da Lei ri. 16/79, de 26 de Maio.
(2) Acrdo ri. 93/92, cit., loc, cit., pg. 2568; ou acrdo ri. 362/94, de 3 de Maio de 1994, ibidem, 1. srie-A, n. 136, de 15 de
Junho de 1994.
(-) Acrdo ri. 107/88, de 31 de Maio de 1988, in Dirio da Repblica,
1. srie, nf 141, de 21 de Junho de 1988; acrdo ri. 64/9 1, de 4 de Abril de 199 1, ibideni, 1 . srie-A, n. 84, de 11 de Abril de 199
1. Contra: BARBOSA DE MELO, Discusso Pblica pelas Organizaes de Trabalhadores de Leis de Autorizao Legislativa, in
Revista de Direito e Estudos Sociais, 1989, pgas. 529 e segs., por as leis de autorizao no alterarem a legislao preexistente e por, a
serem ouvidas sobre elas as organizaes de trabalhadores, acabar por ocorrer uma dupla audio (mas este Autor, algo
contraditoriamente, atribui valor material s leis de autorizao legislativa - cfr. infra).
(1) Acrdo ri. 232/90, de 3 de Julho de 1990, in Dirio da Repblica,
2. srie, ri.< 18, de 22 de Janeiro de 199 1; acrdo ri. 61/9 1, de 3 de Maro de 199 1, ibidem, 1. srie, ri. 75, de 1 de Abril de
1991; acrdo ri. 430/93, de 7 de Julho de 1993, ibidem, 1. srie-A, ri. 248, de 22 de Outubro de 1993. Consideramos excessiva esta

orientao e mais razovel o que consta de declarao de voto da juza Maria da Assuno Esteves anexa ao ltimo acrdo (pg. 6021):
os regulamentos, sendo normao derivada, no constituem material adequado concretizao do direito de participao dos
trabalhadores; este direito tem uma dimenso organizatrio-representativa que s faz sentido nos marcos da funo legislativa como
funo de definio primria de situaes.
No acrdo nf 1184196, de 20 de Novembro de 1996 (in Dirio da Repblica,
2. srie, ri. 36, de 12 de Fevereiro de 1997), o Tribunal considerou que era dispensvel a participao de organizaes representativas
de trabalhadores em regulamentos de exectio.

188
Manual de Direito Constitucional
o de terem sido ouvidas as organizaes de trabalhadores no permite tirar a ilao de que no foram ouvidas (1).
IV - Sendo a participao estipulada por norinas constitucionais, a sua falta envolve inconstitucional idade. Essas normas podero ter-se
por no exequveis por si mesmas, embora no por programticas (2); nem por isso esto desprovidas de fora prescritiva; e sabe-se que,
mesmo face de normas programticas, os cidados adquirem direitos fundamentais (3) (4).
Implica isto, entretanto, uma necessria invalidade? Ou que uma lei feita sem participao constitucionalmente exigida nula ou
anulvel, e no apenas irregular?
V - Na audio dos rgos de governo prprios das regies autnomas pelos rgos de soberania quanto a questes respeitantes s
regies tudo decorre no mbito do sistema constitucional de rgos de poder, baseados nos princpios da interdependncia e da
solidariedade (arts. 2.<, 11 l. e -229.`, ri. 1) - e da o rigor das frmulas constitucionais [arts. 227.`, ri.< 1, alnea v), 229.`, ri. 2, e
280.`, ri. 2, alnea g)] (5). Pelo contrrio, aqui o que se prev certo relacionamento da sociedade civil com o Estado, ainda que
traduzido em direitos fundamentais. Ora, so to numerosos os
Neste sentido, acrdo ri. 609/94, de 22 de Novembro de 1994, in Dirio da Repblica, 2. srie, ri. 3, de 4 de Janeiro de 1995.
Diversamente: acrdo ri. 451/87, de 3 de Dezembro de 1987, in Dirio da Repblica, 1. srie, ri. 286, de 14 de Dezembro de 1987,
pg. 4305.
(2) V. parecer ri.> 4/77 da Comisso Constitucional, de 8 de Fevereiro de 1987, in Pareceres, i, pg. 82.
(3) Alteramos, pois, a posio que antes defendamos com base em ser a lei, e no a Constituio, a preordenar o modo como a
participao deve veFificar-se (por ltimo, Funes, rgos e Actos do Estado, cit., pg. 259).
Tambm se pronunciaram no sentido de no inconstitucional idade UCAS PIRES, Art. 56., alnea d) (Direito das conzisses de
trabalhadores de participar na elaborao da legislao do trabalho e dos planos econniico-sociais que contenipleni o respectivo
sector), in Estudos sobre a Constituio, obra colectiva, i, cit., pgs. 376 e segs.; parecer ri. 18/78 da Comisso Constitucional, de 27
de Julho de 1978, in Pareceres, vi, pgs. 3 e segs., niaxinie 27 e segs.; e, de certo modo, acrc
do ri. 11/84 do Tribunal Constitucional, de 7 de Fevereiro de 1984, in Dirio da Repblica, 2. srie, ri. 106, de 8 de Maio de 1984.
(1) Em favor da inconstitucional idade formal, com largos desenvolvirrientos, PEDRO MACHETE, op. cit., pgs. 355 e segs., nia-rinie
364.
Cfr. Manual ..., in, 1 ed., pos. 299 e 300.
Parte V - Actividade Consniucional do Estado
189
apelos participao constantes da Constituio e da lei, to variados os grupos e organizaes de interessados e to fluidas as formas
do seu envolvimento no processo legislativo que seria excessivo e, por-ventura, paralisante da deciso dos rgos competentes considerar
nulas quaisquer leis decretadas sem participao.
Torna-se, contudo, necessrio ressalvar a legislao de trabalho.
0 Tribunal Constitucional tem considerado, em directriz constante, que a ausncia de participao das comisses de trabalhadores e das
associaes sindicais acarreta inconstitucional idade com todas as consequncias (1). Por isso, a no se adoptar outro entendimento (2)
pelo menos pode aqui falar-se na formao de um verdadeiro costume constitucional, de base jurisprudencial.
Naturalmente, a inconstitucional idade com este desvalor apenas se verificar quando, pura e simplesmente, inexista participao de
organizaes de trabalhadores. No quando, apesar de se dar participao, ela se fizer com desrespeito do preceituado na Ui ri.< 16/79;
neste caso, no haver seno ilegalidade e irregularidade.
54. 0 sistema legislativo de Macau
1 - A Macau, territrio sob administrao portuguesa at 20 de Dezembro de 1999, corresponde um ordenamento jurdico a se, regido
pelos princpios fundamentais da Constituio e por um estatuto dotado de valor constitucional e constante, na verso actual, da Lei n.
23-A/96, de 29 de Julho (3).
(1) A partir do acrdo ri. 31/84, de 27 de Maro de 1984, in Dirio da Repblica, ri. 91, de 17 de Abril de 1984. V. tambm, entre
tantos, acrdo ri. 117/86, de 9 de Abril de 1986, ibidenz, ri. 114, de 19 de Maio de 1986; acrdo ri. 45 1/87, de 3 de Dezembro de
1987, ibidem, 1. srie, ri.> 286, de 14 de Dezembro de 1987; acrdo n.o 15/88, de 14 de Janeiro de 1988, ibident, 2. srie, ri. 28, de
3 de Fevereiro de 1988; acrdo ri. 178/87, de 4 de Maro de 1997, ibideni, 1. srie-A, ri. 113, de 16 de Maio de 1997.

(2) Poderia tambm fundar-se a relevncia da inconsti tucional idade no princpio da participao das organizaes representativas dos
trabalhadores [art. 80., alnea g), aps 19971 ou do exerccio democrtivo do poder pelas classes trabalhadoras (do originrio art. 2.`
do texto constitucional).
(1) V. Manual ..., cit., ri, pgs. 303 e segs., e rir, pgs. 249 e segs., e autores citados.

190
Manual de Direito Constitucional

Da um dualismo de produo legislativa e um sistema legislativo complexo integrado por leis


dimanadas do Estado Portugus em certas condies (1) e por leis decretadas pelos rgos de
governo prprio locais - o Governador e a Assembleia Legislativa (2).
Quais so os diplomas legais provenientes dos rgos de soberania da Repblica aplicveis a
Macau?
Embora os preceitos do estatuto no se ofeream claros, devem ter-se hoje por aplicveis em
Macau:
a) Os diplomas sobre matrias reservadas aos rgos de soberania [arts. 13.<, n.o 1, e 30., n. 1,
alnea c)] - ou seja, amnistias e perdes genricos [a contrario dos arts. 30., n. 1, alnea 1), e
69.% n. 41 e, se houver necessidade de legislar nesses domnios, a segurana exterior e os
encargos da Repblica em relao ao Territrio (arts. 12.<, n. 1, e 60.`, n. 1) (3);
b) Os diplomas sobre determinadas matrias mais sensveis na perspectiva do Estado de Direito como direitos, liberdades e garantias, estado e capacidade das pessoas, Direito penal e processo
penal [art. 3 l.% n.O 2, alnea a), e n.o 3, alneas a) a iA - os quais prevalecem sobre os diplomas
dimanados dos rgos locais, salvo se, tendo em conta a situao especial do Territrio, no houver
coliso com o contedo essencial das normas daqueles diplomas (art. 41., n. 2);
C) Os diplomas sobre matrias de competncia legislativa reservada da Assembleia Legislativa [art.
31.0, n. 1 e n.o 2, excepto alnea a)] e sobre matrias de competncia legislativa concorrencial da
Assembleia e do Governador [art- 3 l., n. 3, alneas j), 1) e n)], as quais, todavia, no prevalecem
sobre os diplomas locais;
d) As leis de bases emanadas de rgos de soberania da Repblica t,
sobre outras matrias (art. 13., n. 3, 1. parte).
(1) Poderia discutir-se se mediante um fenmeno de extenso ou se mediante um fenmeno de
recepo formal (ou, eventualmente, material).
(2) Cfr.

o n. 12, Junho de 1991, de Administrao (revista publicada em Macau). E sobre a prtica


legislativa, JORGE MORBY, Macau - 1999 - 0 desafio da transio, Lisboa, 1990, pgs. 106 e segs.
(3) Das

verses de 1976 e 1990 para a actual do estatuto ocorreu uma manifesta retraco das
matrias reservadas.
Parte V -Actividade Constitucional do Estado
191

E mister, em qualquer caso, que esses diplomas contenham a meno de que devem ser publicados
no Boletini Oficial de Macau (art. 69.`, n .0 1) (1); e, quanto s leis de amnistia e perdes genricos
- de duvidosa constitucional idade - que tenham recebido parecer favorvel da Assembleia
Legislativa (art. 69.`, n. 4, aps 1996) (2).

III - Sublinhe-se que as relaes entre leis dimanadas dos rgos de soberania e leis dimanadas de
rgos de governo de Macau no se equiparam, de nenhuma sorte, s que se deparam entre leis
gerais da Repblica e leis das regies autnomas; que o papel principal cabe ao Estatuto; e que aqui
as matrias reservadas aos rgos de soberania esto muito longe e coincidir com as que ficam
reservadas Assembleia da Repblica no confronto das assembleias ]egislativas regionais.
Os rgos de soberania e os rgos das regies autnomas
1 pertencem ao mesmo aparelho de rgos constitucionais e os respectivos actos legislativos
inserem-se no mesmo sistema. No seria legtimo fazer extrapolaes para Macau - cuja autonomia
implica ou deriva de no integrao e cujos circunstancial ismos sociais, culturais, econmicos e
polticos so bem diferentes dos do territrio portugus.
Em contrapartida, para alm de tudo isso, porque tempus regit actuin, os diplomas editados por
rgos de soberania da Repblica e aplicveis em Macau de harmonia com anteriores normas
constitucionais e estatutrias continuaro em vigor at serem substitudos por diplomas legislativos
decretados pelos rgos do Territrio luz das suas normas de competncia.
IV - Ao contrrio do que sucedia na verso originria (de 1976) do estatuto (3) competncia
legislativa genrica em Macau cabe, desde as modificaes ao Estatuto efectuadas pela Lei r.`
13/90, de 10 de Maio, e
(1) S podendo entrar em vigor no Territrio depois de transcritos no Boletim (art. 69., n.01 2 e 3).
(2) Estabelece-se

uma acistrio da Assembleia da Repblica (o rgo com competncia reservada a


respeito de amnistias e perdes genricos) no prevista na Constituio. 0 Parlamento acha-se
condicionado pela Assembleia Legislativa e pelo Governador quanto a alteraes ou a substituio
do estatuto (art. 292.>, n.01 3 e 4); no quanto a mais nenhuma das suas competncias. Todavia,
por outra parte, certo que aquela reserva de competncia em relao a Macau advm apenas do
estatuto.
Funes, rgos e Actos do Estado, cit., pgs. 261 e segs.; e acrdo n. 332/90 do Tribunal
Constitucional, de 13 de Dezembro de 1990, in Dirio da Repblica, 2. srie, n. 65, de 19 de
Maro de 1991.
(3) V.

192
Manual de Direito Constitucional
pela Lei ri. 23-AI96, ao Governador. Este pode legislar sobre todas as matrias, salvo as reservadas aos rgos de
soberania da Repblica e Assembleia Legislativa quando a Assembleia no tenha sido dissolvida (art. 13.`).
A competncia legislativa da Assembleia Legislativa uma competncia especfica. Apenas pode legislar sobre certas
matrias, umas vezes a ttulo de reserva absoluta ou relativa (art. 31.`, n.01 1 e 2), outras vezes concorrentemente com o
Governador (art. 31., ri.> 3). Mas, ao lado desta competncia - imediata - ela dispe de uma competncia mediata, mas
ampla, atravs do instituto da ratificao de decretos-leis (art. 15.`).
V - Na competncia do Governador importa distinguir:
a) Competncia legislativa de reserva absoluta (por insusceptvel de sujeio a recusa de ratificao ou a emenda pela
Assembleia Legislativa) - a que se traduz no desenvolvimento das leis de bases dos rgos de soberania da Repblica e na
aprovao dos diplomas de estruturao e funcionamento do rgo executivo (art. 13., ri. 3);
b) Competncia legislativa de reserva absoluta virtual - todas as matrias no includas na competncia da Assembleia,
mas em que pode haver recusa de ratificao, ou emendas (art. 31.`);
C) Competncia legislativa derivada - por via de autorizao legislativa da Assembleia sobre matria de reserva relativa
desta (art. 31., ri. 2);
d) Competncia legislativa de substituio - sobre todas as matrias Z,
reservadas Assembleia, estando esta dissolvida (art. 13., ri. 2,
2. parte).
VI - A coordenao entre o Governador e a Assembleia Legislativa z
faz-se atravs de:
a) Iniciativa das leis da Assembleia Legislativa indistintamente pelos Deputados e pelo Governador (art. 39.`);
b) Assinatura das leis e dos decretos-leis pelo Governador [art. 11 n. 1, alnea b)];
C) Veto das leis pelo Governador - quer veto suspensivo (art. 40.`, ri.` 2), quer veto translativo com interveno do
Tribunal Constitucional (art. 40.`, ri. 3);
d) Sujeio dos decretos-leis, excepto os de reserva absoluta de competncia do Governador, a apreciao pela
Assembleia Legislativa para efeito de recusa de alterao ou de emenda (art. 15.`).
Parte V -Actividade Constitucional do Estado
193
Reserva constitucional e fora de lei
55. A Constituio e a actividade legislativa
1 - A Constituio permite ao legislador escolher o tempo e as circunstncias da sua interveno e determinar ou
densificar o seu contedo, desde que respeitados os fins, os valores e os critrios constitucionais. E a estrutura dos
princpios e das normas programticas implica mesmo alternativas variveis de concretiza 1o (1).
J no plano orcnico-formal completa a vinculao, sob um trplice aspecto: o dos rgos, o das formas e o da fora
jurdica. Os rgos legislativos so sempre rgos constitucionais; as formas de lei so apenas as prescritas pela
Constituio; e a fora de lei a que dela decorre, seja a fora geral inerente a qualquer lei, seja a que especificamente
venha a ser conferida a certas leis em face de outras.

No se defronta aqui s um problema de perfil interno, escalonado, do ordenamento (2) por a Constituio ser a norma
primria sobre produo *urdica (3)
i . Defronta-se tambm um problema de ndole poltica, incindvel das caractersticas do regime e do sistema
Cfr. Manual -- I, cit., pgs. 339 e segs., e autores citados.
Nenhuma fonte pode criar outras fontes com eficcia superior ou igual, mas s fontes dotadas de eficcia inferior. Esta
regra deriva, quanto proibio das fontes mais fortes, do princpio segundo o qual ningum pode atribuir a outrem uma
fora que no possui; e, quanto proibio de eficcia igual, do princpio do numerus clausus das fontes dotadas de cerlo
grau de eficcia. Da circunstncia de que o regime jurdico de uma fonte determinado necessariamente por outra fonte
com eficcia superior deriva a importante consequncia de que nenhuma fonte pode dispor sobre a sua prpria eficcia,
para aumentar ou diminuir a que lhe atribuda pelas normas sobre produo de direito (GusT.,%vo ZAGREBELSKY, Manuale ...,
cit., pgs. 5 e 6).
H um numerus clausus de fontes do direito, os quais no surgem ex nihilo, mas se situam no ordenamento jurdico global
segundo diversos nveis ou graus de validade, originrios uns e derivados outros, todos, porm, inseridos no mbito de
validade geral traada pela Constituio (MIGUEL REALE, Fontes ..., cit., pg. 14),
(3) Cfr. GOMES CANOTILHO. Direito
13 - Manual de Direi(o Conszituciomi, V

Constitucional, cit., pgs. 138 e 809-8 10, e autores citados.

194
Manual de Direito Constitucional
de governo. Mais do que a lgica jurdica, o Direito comparado e a histria corroboram-no
exuberantemente.
A escolha entre um ou mais rgos com competncia legislativa (e rgos com certa natureza e no com
outra) e entre uma ou vrias formas de lei (e formas com certo procedimento e no com outro), assim
como a fixao da respectiva fora jurdica dependem dessas caractersticas; enquadram-se na Constituio
material; tm tudo que ver com um princpio de diviso (ou, pelo contrrio, de concentrao do poder) e com
o modo de encarar as relaes entre o Estado e os cidados.
11 - Existe, pois, uma verdadeira reserva de Constituio no domnio das competncias legislativas, das
formas e da fora de lei. Uma coisa vem a ser a preterio por um acto em concreto dos
pressupostos e requisitos no respeito dos quas deveria ser emanado. Outra coisa, bem diferente e bem mais
grave, o estabelecimento por uma norma infraconstitucional de diferentes pressupostos e requisitos, ainda que
a propsito de uma singular situao concreta. Uma coisa a violao de uma norma constitucional de
competncia ou de forma. Outra coisa o afastamento das regras constitucionais - materiais - de definio dos
rgos legislativos, das formas e da fora de lei.
Poder na segunda hiptese divisar-se ainda um fenmeno de inconstitucional idade orgnica ou formal. Mas
sobre ele projecta-se e consome-o um fenmeno de inconstitucionalidade material - a rebeldia do legislador
ordinrio, arrogando-se a prerrogativa, exclusiva do legislador constitucional, de definir quais os rgos
legislativos, quais as formas de lei e qual a fora jurdica que lhes corresponde.
56. Reserva de Constituio e reserva de lei
I - A reserva de Constituio pode, entretanto, assumir duas configuraes.
Umas vezes, consiste numa reserva de regulamentao, de tal jeito que so as normas constitucionais que
fazem o travejamento da matria e a recortam perante outras (eventualmente, com a colaborao posterior de
normas legais). Assim, as formas de exerccio da soberania ou do poder poltico so as previstas na ConstiParte V - Actividade Constitucional do Estado
195
tuio (arts. 3.0, n.o 1, IV, ri. 1, e 108.); o contedo essencial dos direitos, liberdades e garantias o
resultante dos preceitos constitucionas (art. 18., n. 3) e somente so admissveis as restries nestes
previstas ou decorrentes dos principios constitucionais (art. 18., n. 2); a formao, a composio, a
competncia e o funcionamento dos rgos de soberania, bem como a separao e a interdependncia entre
eles so os definidos ou os estabelecidos na Constituio (arts. 11 V, n.o 2, e 111., n.o 1 ); as minorias gozam
ZD
do direito de oposio democrtica nos termos da Constituiao (art. 114., ri. 2).
Outras vezes, a reserva de Constituio traduz-se numa enumerao exaustiva, num nunterus clausus. Entram
aqui os pressupostos da declarao de estado de stio e de estado de emergncia (art. 19., n. 2), os rgos de
soberania (art. 11 V, n. 1), das regies autnomas (art. 231., n. 1) e das autarquias locais (arts. 239., n. 1,
244., 250. e 259.), os casos de maioria parlamentar qualificada [art. 116., n. 3, bem como arts. 13V, n. 2,
136., n.01 2 e 3, 16V, n.05 5 e 6, 192., n. 4, 195., ri. 1, alnea fl, 279., ri.Os 2 e 4, e 286.0, n. 11, os
casos de promulgao obrigatria (arts. 136., ri.Os 2 e 3, e 286., n. 3) e os de veto presidencial qualificado

(art. 136.0, ri. 3), os actos sujeitos a referenda ministerial (art. 140.0), as imunidades dos Deputados (art.
157.0) e as causas de perda do seu mandato (art. 16V), as matrias de lei orgnica (arts. 166., n. 2), as causas
de demisso do Governo (art. 195.), as categorias de tribunais (art. 209.), as categorias de autarquias locais
(art. 236.). E entram ainda os rgos com competncia legislativa, as 1formas de lei e as foras especficas de
lei.
II - Da reserva de Constituio (1) distingue-se, como se sabe, a reserva de lei.
H reserva de lei sobre, entre tantas matrias: a reserva de direitos aos portugueses (art. 15., n. 1), o estatuto
do refugiado poltico (art. 33., ri. 8), a adopo (art. 36., n. 7), o direito de aco popu(1) Cfr. MANUEL AFONSO VAz, Lei e reserva de lei, eit., pgs. 285 e segs.; GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional, cit.,
pgs. 92 e 106-107.

196
Manual de Direito Constitucional
lar (art. 52.0, n.o 3), o ensino particular e cooperativo (art. 75., ri. 2), o domnio pblico (art. 84., ri. 2), o estatuto
dos titulares de cargos
t>
polticos (art. 117.0), o regime de admisso de certos recursos para o Tribunal Constitucional (art. 280.0, ri. 4), etc.
Na reserva de Constituio, esta chama a si certa matria, conferindo-lhe um tratamento a nvel de normas que
apenas podem ser alteradas atravs dos procedimentos de reviso e cuja garantia se insere de pleno na garantia da
constitucionalidade. Na reserva de lei a Constituio impe que tal tarefa caiba lei, vedando administrao e
jurisdio qualquer interferncia ou, pelo menos, qualquer interferncia a ttulo principal. Na reserva de
Constituio, o orgao legislativo est sujeito a um princpio de heteronomia. Na reserva de lei, a um princpio de
autonomia ou de autoconformao.
Da mesma maneira, o nunterus clausus ou, doutro prisma, a tipicidade constitucional situa-se em plano diverso do da
tipicidade legal, que no seno uma reserva qualificada de lei. Ali, a Constituio fixa, de uma vez por todas, as
realidades que se integram em certa previso. Na tipicidade legal, ela atribui um idntico poder lei, ainda que com
exigncia de precisa determinao e descrio (e dir-se-ia que a tipicidade serve de sucedneo da especificao
constitucional), como se verifica com a tipicidade das medidas privativas da liberdade (art. 27.), dos crimes, das
penas, das medidas de segurana e dos seus pressupostos (art. 29.0), das incapacidades eleitorais activas e passivas
(arts. 49. e 50.0), dos impostos (art. 103.0) e das medidas de polcia (art. 272., n.o 2)
III - H tambm reserva de conveno internacional: so cidados portugueses aqueles que como tal sejam considerados
por lei ou por conveno internacional (art. 4.); o exerccio em concurso dos poderes necessrios
(1) Recorde-se que tipicidade implica tipologia, mas nem toda a tipologia desemboca em tipicidade (porquanto h
tipologias no exaustivas ou no taxativas).
Cfr., entre ns, OLIVEIRA ASCENSo, A picidade dos direitos reais, Lisboa,
1968, nzaxime pgs. 19 e segs., e 0 Direito, cit., pgs. 447 e sep.; ALBERTO XAVIER, o
Conceito e natureza do acio tributrio, Coimbra, 1972, pgs. 263 e segs.; JORGE MIRANDA, OS princpios
constitucionais ..., cit., loc. cit., pgs. 685 e segs., e autores citados.
Parte V -Actividade Constitucional do Estado
197
construo da unio euripeia tem de ser convencionado (art 7.`, n.<> 6); a atribuio a cidados de pases de lnguaportuguesa de direitos no conferidos a estrangeiros depende de convenao internacional (art. 15.`, ri. 3) (1).
H depois reserva de regimento da Assembleia da Repblica: quanto aos poderes dos Deputados no consagrados na
Constituio [art. 156.`, alneaf)]; quanto sua assiduidade [art. 160., ri.< 1, alnea b)]; quanto ordem do dia das
reunies plenrias (art. 176.); quanto participao nelas de membros do Governo (art. 177.`); quanto s comisses
parlamentares (art. 178.`, ri. 1).
H reserva de decreto regulamentar. os regulamentos do Governo revestem a fon-ria de decreto regulamentar quando tal
seja determinado pela lei que regulamentam, bem como no caso de regulamentos independentes (art. 112.,
7). E h reserva de regulamentos das autarquias locais (art. 241.).
E ainda a lei pode criar reserva de decreto simples, prescrevendo que estes ou aqueles actos administrativos devem
revestir a forma de decreto (2).
IV - A reserva de actos norrnativos oferece-se nuns casos absoluta, e noutros relativa.

absoluta, quando se afasta a projeco de quaisquer outros actos ou tipos de actos normativos sobre a matria.
relativa, quando, a despeito de os princpios, os ritrios ou os factores de normao ou de deciso caberem ao tipo
de actos constitucionalmente eleito, se admite a colaborao subordinada de actos de outra natureza ou de grau
inferior (3) (4).
absoluta a reserva da Constituio acerca das formas de exerccio do poder pelo povo, acerca do contedo
essencial dos direitos, liberdades e garantias ou acerca da separao e da interdependncia dos rgos de soberania.
E so-no tambm a reserva de regimento da Assembleia da Repblica; e a reserva de lei sobre
(1) V. tambm arts. 102. e 273, n. 2.
(2) V.

Decreto, cit., pg. 79: a norma de grau superior (agora a lei, e no j a Constituio), segundo juizos de valor
prprio, regula imperativamente o modo como devem ser emitidos actos que surjam sua sombra.
(3) Assim, ALESSANDRO PIZZORusso,

Las fuentes del Derecho en el ordenamiento juridico italiano, in Revista del Centro
de Estudios Constitucionales, Maio-Agosto de 1989, pgs. 279-280.
(4) Doutra

perspectiva dir-se- que reserva absoluta implica um tipo fechado e reserva relativa um tipo aberto.

198
Manual de Direito Constitucional
estado de stio e estado de emergncia, sobre crimes, penas e medidas de segurana (1) ou sobre impostos (2).
reserva relativa a reserva da Constituio sobre restries a direitos, liberdades e garantias e sobre a
formao, a composio, a competncia e o funcionamento dos rgos de soberania - porque se compadece
com lei que complete as normas constitucionais. Assim como relativa a reserva de lei sobre direitos,
liberdades e garantias - porque admite regulamentos de execuo.
No interior da mesma categoria de actos legislativos pode outrossim a Constituio abrir sub-reservas de lei,
estipulando o tratamento de certas matrias por subcategorias qualificadas de lei - nominativamente indicadas
e com regime eventualmente especfico.
Sub-reserva verifica-se com os estatutos poltico-administrativos das regies autnomas: quanto s atribuies
constitucionais das regies (art. 227.) e quanto ao sistema de rgos de governo regional (art. 231.).
Verifica-se com as leis das grandes opes dos planos [arts. 91.0, 161., alnea g), 1 a parte, e 199., alnea a)]
e com a lei oramental [arts. 105. e 161., alnea g), 2. parte]. Verifica-se com as leis orgnicas (arts. 112.,
n.o 3, e 1.66.0, ri. 2, nos termos acima expostos). E com a lei quadro das reprivatizaes (art. 296.).
Alm disso, a Constituio refere-se, em vrios preceitos [arts. 113., ri. 6, 133.0, alnea b), 148.0, 150. e
153., n. 2] lei eleitoral (3) e pode, porventura, entender-se que tambm ali [na medida em que se exceda
o domnio das alneas a), i) e 1) do art. 164.] se aponta para uma sub-reserva de lei.
V - Da reserva de lei distingue-se, obviamente, a reserva de competncia legislativa
Todavia, naturalmente a onde haja competncia legislativa - seja da Assembleia da Repblica (arts. 161.`,
164. e 165.0), seja do Governo
(1) Cfr. JORGE MIRANDA, Os

princpios constitucionais ..., cit., loc. cil., pg. 690, e autores citados.

A conipetncia legislativa no donzinio das chantadas receitas parafiscais, in Revista da


Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa,
1988, pg. 17, e autores citados.
(2) Cfr. JORGE MIRANDA,

V. tambm, inominados, arts. 111`, n. 4, 124.>, n. 3, 149., n. 1, 15 l. n. 1, 152.`, n.` 1, e 160.`, n. 1,


alnea c).
(3)

Parte V - Actividade Constitucional do Estado


199
(art. 198.`, n. 2), seja das assembleias legislativas regionais (art. 232.o, n. 1 ) - haver ipso facto reserva de
lei; e a reserva absoluta da Assembleia, do Governo e das assembleias legislativas regionais significa
respectivamente reserva ou sub-reserva de lei em sentido nominal, de decreto-lei e de decreto legislativo
regional. .
De todo o modo, nunca deve perder-se de vista o nexo entre o principio da reserva de lei e o da reserva de
Parlamento, mormente o campo dos direitos, liberdades e garantias, dos er
ri imes e das penas e dos impostos. A lei que serve de garantia da liberdade repousa na representao poltica
(1) e a reivindicao no taxation without representation est na origem do constitucional is mo moderno
(nunca demais lembrar).
57. A fixao de competncia legislativa

I - 0 princpio da fixao da competncia legislativa pela Constituio, conexo com o princpio da separao
de rgos constitucionais (art. 111.`), significa:
Lo Que s so rgos legislativos aqueles que a Constituio estabelece - a Assembleia da Repblica (arts.
161.,
164. e 165.0), o Governo (art. 198.) e as assembleias legislativas regionais (arts. 227. e 232.);
2. Que as faculdades legislativas que cada rgo pode exercer so apenas as que constam de normas
constitucionais e que, assim, faculdades no atribudas a certo rgo no podem por este ser arrogadas em
caso algum;
3. Que, quando um rgo especificamente recebe competncia para fazer leis sobre certa matria, tambm s
ele as pode interpretar (autenticamente), modificar, suspender ou revogar (2) (3) bem como alargar ou
restringir o seu
() Contributo ..., cit., pg. 83.
Como diziam, de resto, embora redundantemente, os preceitos homlogos ao do art. 161.`, alnea c), das
Constituies anteriores: art. 101% 11, da Constituio de 1822; art. 15., 6.`, da Carta; art. 37., 1, da
Constituio de 1838; art. 26.11, n. 1, da Constituio de 1911; art. 91.>, n.` 1, da Constituio de 1933.
(2)

200
Manual de Direito Constitucional
mbito de aplicao, pois poder legislativo abrange todas estas faculdades, e no s a faculdade positiva
originria;
4. Que, quando a Constituio reserva a um rgo (a Assembleia da Repblica) as bases ou as bases gerais de
certa matria [arts. 164., alneas d), 3. parte, e i), e 165.0, ri. 1, alneas fl, g), n), t), u) e z)] ou o regime geral
[art. 165.% n.o 1, alneas d), e) e h)] ou um enquadramento [arts. 106., ri. 1, 164., alneas n) e r), 227., ri.
1, in fine, 255. e 2961, ou um regime estatutrio (art. 23 1., ri. 6), esse rgo fica adstrito a imprimir um
contedo til, uma densificao suficiente, uma direco especfica lei a emitir; pois, se se cingir a
preceitos vagos, imprecisos, muito gerais, em branco, frustrar o prprio sentido da reserva e cometer desvio
de poder legislativo, a que se seguir a inconstituconal idade orgnica dos actos que os outros rgos (o
Governo ou as assembleias legislativas regionais) vierem a fazer (1);
5. Que, ocorrendo modificaes das normas constitucionais de competncia, os actos praticados sombra das
antigas normas so inteiramente vlidos e eficazes, mas, doravante, a sua interpretao, a sua modificao, a
sua suspenso ou a sua revogao tm de se fazer de acordo com as novas normas (assim, se um rgo
praticou certo acto legislativo e depois deixou de ter competncia na matria, j no pode interpretar,
modificar, suspender ou revogar tal acto) (2);
(3) Cfr. acrdo n. 372191 do Tribunal Constitucional, de 17 de Outubro de 199 1, in Dirio da Repblica, 1. srie-A, n. 256, de 27 de Novembro de 199
1, pg. 5693.
(1) Neste sentido, acrdos n. 71/90 do Tribunal Constitucional, de 21 de Maro de 1990, in Dirio da Repblica, 2. srie, n.` 164, de 18 de Julho de 1990,
nzaxime n.01 2 e 4, e n. 637/95, de 15 de Novembro de 1995, ibideni, 1. srie-A, n. 296, de 26 de Dezembro de 1995; NUNO PIARRA, A reserva ...,
cit., pg. 44; JORGE MIRANDA, As privatizaes na reviso constitucional de 1989 e na Lei n. 11190, de 5 de Abril, in Direito e Justia, 199 1, pgs. 57 e
58. Cfr., sobre problema hornlogo no Direito francs, FRANOIS PRIET, Uincompiance relative du

lgislateur, in Revue franaise de droit constitutionnei, n. 7, 1994, pgs. 59 e seg. (2) Decreto, pg. 18;
Manual ..., ii, cit., pgs. 291-292.
Parte V- Actividade Constitucional do Estado
201
6. Que apenas pode haver autorizaes ou delegaes legislativas no mbito das relaes interorgnicas e nos
termos expressamente previstos na Constituio (art. 111.0, ri. 2) - portanto, apenas pode haver autorizaes
legIslativas da Assembleia da Repblica ao Governo [art- 161., alnea d)] e, numa acepo muito imprpria
(como se viu), da Assembleia da Repblica s assembleias legislativas regionais [art. 161., alnea e)], no de
e para quaisquer outros rgos;
7. Que, em caso algum, se admitem sub-autorizaes (ou subdelegaes) - quer dizer, um rgo que faa um
acto legislativo autorizado no pode cometer a terceiro orgo a faculdade de regular, directa ou
indirectamente, a matria reservada objecto de autorizao legislativa;
8.0 Que a substituio do rgo normalmente competente para a prtica de certos actos legislativos ou de
certos actos integrados no procedimento legslativo s pode dar-se se consentida pela Constituio - s pode
dar-se hoje nas hipteses dos arts. 168., ri. 3, e 179., ri. 3, alnea J) (1);
9.0 Que, muito menos, se admite a devoluo de poderes de natureza legislativa a quaisquer entidades
pblicas ou privadas (2);
lo., Que a execuo legislativa de tratados no exequiveis por si mesmos e a transposio para o Direito
interno de directivas (com implicaes legislativas) das Comunidades Europeias tm de se operar no respeito
das regras consti-

Cfr., embora reportando-se prtica de actos no legislativos, a afirmao de princpio no acrdo nf 7/83 do Tribunal Constitucional, de 26 de Julho de 1983,
in Dirio da Repblica, 2. srie, n. 23, de 27 de Janeiro de 1984; e, em geral, sobre intervenes substitutivas entre rgos de soberania, PAULO OTERO, 0
poder de substituio ..., cit., pg. 256.
(2) Cfr. o problema tratado (mas no equacionado devidamente) no acrdo nf 730/95, de 14 de Dezembro de 1995, in Dirio da Repblica, 2. srie, ri. 3 1,
de 6 de Fevereiro de 1996.

202
Manual de Direito Constitucional
tucionais sobre competncia legislativa - s os rgos competentes na matria podem proceder a tal execuQ ou transposio (1);
11., Que nenhum rgo pode intervir no procedimento legislativo de outro rgo (designadamente, por via de iniciativa), a no ser nos
casos previstos na Constituio;
12.o Que nenhum rgo, mesmo legislativo, pode obrigar outro, mesmo se tambm legislativo, a conferir forma de lei a qualquer acto da
competncia deste - no pode, seja qual for a natureza da competncia, por directa imposio do princpio da separao de rgos
constitucionais (2); e no pode, especificamente, quando a competncia seja administrativa, porque a forma de lei no para o exerccio
de competncia no legislativa (3) (4).
58. 0 princpio da fixao das formas de lei
1 - 0 princpio da fixao constitucional das formas de lei complementa, numa perspectiva dinmica, o postulado da fixao
constitucional de competncias legislativas. o ncleo do art. 112.,
(1) V. MARCELO REBELO DE SOUSA, A transposio das directivas comunitrias para a ordem jurdica nacional, in Legislao,
n.- 415, Abril-Dezembro de 1992, pgs. 69 e segs., maxime 80 e segs.
(2) V. um afloramento desta ideia no parecer n. 24177, de 14 de Setembro de 1977, da Comisso Constitucional, in Pareceres, iii, pg.
113.
(3) Tal a doutrina constante do parecer n. 16/79 da Comisso Constitucional, de 21 de Junho de 1979, in Pareceres, viu, pgs. 2 10 e
segs. Cfr., porm, as observaes crticas de NUNO PIARRA, A reserva ..., cit., pgs. 42 e 43.
(4) Caminho diverso seria a prpria Constituio impor a forma de lei para certos regulamentos, como preconizado nos projectos de
reviso constitucional n.01 3/V e 3/VII (Dirio da Assembleia da Repblica, separata de 31 de Dezembro de 1987 e-separata de 8 de
Abril de 1996, respectivamente), segundo os quais a regulamentao das leis aprovadas pela Assembicia da Repblica sobre matrias da
sua competncia absoluta seria feita por decreto-lei. Caminho diferente, mas tambm contestvel, pois no faz sentido conferir forma
legislativa a actos de natureza regulamentar.
Parte V -Actividade Constitucional do Estado
203
introduzido na primeira reviso constitucional (1), mas j antes acolhido pela doutrina (2) (3).
Analisa-se do seguinte modo:

. Que s so actos

1
legislativos os definidos pela Constituio nas formas por ela prescritas - a lei, o decreto-lei e o decreto
legislativo regional (art. 112., n.o 1);
2. Que cada competncia legislativa deve exercer-se atravs da forma constitucionalmente estabelecida e que cada fon-na deve servir
para o exerccio de certa competncia (4);
3. Que nenhuma lei pode criar outras formas de lei, outras categorias de actos legislativos (art. 112., ri. 6, 1. parte);
4.0 Que nenhuma lei pode conferir a acto de outra natureza o
poder de, com eficcia externa, interpretar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos (art. 112.0, n. 6, 2. parte),
entendendo-se que a modificao abrange a prpria extenso ou reduo do seu mbito;
5.0 Que, por conseguinte, to inconstitucional - material(1) Fontes: projecto de lei n.< 21/1, sobre actos legislativos (in suplemento ao Dirio da Assembleia da Repblica, i legislatura, 1.
sesso legislativa, n. 36, pg. 1098(7), e o nosso Um projecto de reviso constitucional, Coimbra, 1980, pgs. 103 e 104.
V. os debates, in Dirio da Assembleia da Repblica, ti legislatura, 2. sesso legislativa, 2. srie, supl. ao n. 19, pgs. 432(23) e segs.;
supl. ao n. 44, pgs. 904(25) e segs.; 3. supl. ao n.` 64, pg. 1232(97); supl. ao n.` 87, pg. 1618(3); supl. ao n. 106, pg. 1998(11), e
supl. ao n. 114, pg. 2076(6). E ibidem, 1. srie, n. 115, de 8 de Julho de 1982, pgs. 4773 e segs.
(2) V. Decreto, pg. 96; implicitamente, j MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, cit., i, pgs. 116-117-, e as
observaes crticas sobre a prtica de FRANCISCO JOS VELOZO, Balano legislativo do trimestre, in Scientia Juridica, n. 122123, Maio-Agosto de 1973, pg. 414, ou GUILHERME BRAGA DA CRUZ,
0 latim e o Direito, in Actas do Colquio sobre o Ensino do Latim, Coimbra, 1973, pgs. 255 e segs., nota.

(3) E tambm na doutrina brasileira; cfr. CLEMERSON MERLIN CLVE, A lei no Estado contemporneo, cit., loc. cit., pgs. 350 e 35
1.
(1) Assim j, referindo-se s resolues do Conselho de Ministros, o parecer n. 39/79, de 13 de Dezembro de 1979, da Comisso
Constitucional, in Pareceres, xi, pg. 8.

204
Manual de Direito Constitucional
mente (insista-se) - a lei em contraveno dessas regras como o regulamento emanado sua sombra (1);
6. Que, por conseguinte ainda, por essas regras serem substantivas (dirigirem-se ao contedo dos actos, e no
sua forina) se encontram feridos de inconstitucional idade superveniente, nos termos e para efeitos do art.
282., ri. 2, da Constituio, as leis e os regulamentos nessas condies anteriores a 1982 (2).
Il - Alm dos actos tipificados no art. 112., ri. 1 - leis, decretos-leis e decretos legislativos regionais - h na
Constituio actos que interferem, de uma maneira ou de outra, no exerccio da funo, legislativa por terem
(ou terem em parte) fora afim de fora de lei. So eles:
0 referendo poltico vinculativo a nvel nacional ou de regio autnoma (arts. 115., 232., ri. 2, e 256.0, ri.
3);
-A declarao de estado de stio ou de estado de emergncia pelo Presidente da Repblica (art. 138.0), e a
correspondente autorizao ou confirmao pela Assembleia da Repblica [arts. 138.0, 161.`, alnea 1), e
179., ri. 3, alneafil;
A declarao de guerra pelo Presidente da Repblica [art. 135.0, alnea c)], e a correspondente autorizao
pela Assembleia da Repblica [arts. 161., alnea m), e 179., ri. 3, alnea fil;
Assim, acrdo n.` 303/85 do Tribunal Constitucional, de 11 de Dezembro de 1985, in Dirio da Repblica,
2. srie, n.< 83, de 10 de Abril de 1986; acrdo n. 869196, de 4 de Julho de 1996, ibidem, 1. srie-A, n.
204, de 3 de Setembro de 1996;MIRANDA DE SOUSA, 0 direito de manifestao, in Boletim do Ministrio da Justia, n.`
375, Abril de 1988, pg. 12. Diferentemente, acrdo n. 224/95, de 26 de Abril de 1995, in Dirio da
Repblica, 2. srie, n. 147, de 28 de Junho de 1995, considerando que o art. 115.`, n. 5, s se dirige ao
poder legislativo, e no ao regulamentar.
Assim, por exemplo, acrdo n. 19/87, de 14 de Janeiro de 1987, in Dirio da Repblica, 2. srie, de 31
de Maro de 1987. Contra, acrdo n.` 308/94, de 24 de Maro de 1994, in Dirio da Repblica, 2. srie, n.`
199, de 29 de Agosto de 1994, pg. 8885; CILIVEIRAASCENSO, 0 Direito ..., cit., pg. 583. V. aindaSRVULO
CORREIA, anotao in Legislao, n. 18, Janeiro-Maro de 1997, pgs. 101 e segs.
(2)

Parte V - Actividade Constitucional do Estado


205
0 decreto de nomeao de Ministros e Secretrios de Estado quando defina as atribuies dos ministrios e
secretarias de Estado e as formas de coordenao entre eles (art. 183.0, ri. 3);
A resoluo da Assembleia da Repblica de cessao ou de suspenso de vigncia de decretos-leis ou de
decretos legislativos regionais autorizados [aris. 162, alnea c), 169., n.01 2 e 3, e 227., n.O 4].
A existncia destes actos (e, no limite, a sua eventual qualificao por quem assim o entendesse - como actos
legislativos) no pe em causa a tipicidade, porque esses actos so todos previstos pela Constituio. Quando
muito, tudo redundaria na necessidade de reformular a enumerao do art. 112., ri. 1.
59. 0 art. 112., n. 6, e as relaes entre lei e regulamento
1 - 0 principio, mormente na sua quarta manifestao, repercute-se fortemente nas relaes entre lei e acto
infralegal. Ele probe os reenvios norinativas, que consistam em a lei (a prpria lei em causa ou outra, em

abstracto, anterior ou posterior) remeter para regulamento a interpretao, a integrao, a modificao, a


suspenso ou a revogao de preceitos legais.
Pode haver quer regulamentos de execuo quer regulamentos autnomos ou independentes (1) ou
regulamentos destinados a conferir plena operatividade, execuo ou concretizao a uma pluralidade de leis
no determinadas; e estes devem indicar as leis que definem a competncia subjectiva e objectiva para a sua
emisso (art. 112., ri. 8, 2. parte). No pode haver regulamentos delegados ou autorizados, ou regulamentos
que assumiriam funo de lei - que, em vez de se dirigirem boa execuo das leis [art. 199., alnea c)],
fariam o mesmo que uma lei (2).
(1) Para ns, as expresses so sinnimas, visto que o regime dos regulamentos autnomos stricto sensu (ou
regulamentos da Administrao autnoma) no difere do dos regulamentos estatais.
) Nada impede, porm, evidentemente que um preceito regulamentar se faa integrar por outro da mesma
natureza: assim, acrdo n. 389/89 do Tribunal
(2

206
Manual de Direito Constitucional
A hierarquia do ordenamento jurdico, a racionalizao das tarefas normativas e a segurana dos cidados reclamam
claramente o que a Constituio prescreve no art. 112.<>, ri. 6 (e que at no precisaria de frmula expressa, repita-se,
para se impor).
11 - 0 art. 112.0, ri. 6, no impede que a Administrao, por meio de instrues genricas ou por actos anlogos, proceda
a interpretao e integrao com eficcia interna (1).
To pouco ele impede que, mesmo atravs de regulamentos, a Administrao interprete e integre as normas legais que tem
de executar. um princpio geral. 0 aplicador da lei, seja um rgo administrativo, seja um tribunal, no pode deixar de,
na prtica dos actos a seu cargo
- regulamentos, actos administrativos, contratos ou decises jurisdicionais - realizar uma operao hermenutica, com
base em certos critrios.
Todavia, tal interpretao no tem fora de lei, no adquire o carcter de vinculatividade prprio das normas legais, no
interpretao autntica e, por isso, a sua legalidade pode sempre ser questionada: a legalidade da norma regulamentar ou a
do acto administrativo perante os tribunais (2), a conformidade com a lei de uma sentena mediante recurso para tribunal
superior.
III - J se tem defendido a necessidade de uma barmonizao dos preceitos do art. 112., ri. 6, e do art. 199., alnea
c), levando a um entendiConstitucional, de 17 de Maio de 1989, in Dirio da Repblica, 2. srie, ri. 211, de 13 de Setembro de 1989.
(1) Verifica-se eficcia externa relativamente aos funcionrios e agentes do Estado e de outras entidades pblicas quando
a lei define a sua situao jurdica, prevendo direitos e deveres.
(2) Neste sentido, MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, cit., i, pg. 171; SRVULO CORREIA,
Legalidade ..., cit., pg. 257, nota; GOMES CANOTILHO C VITAL MOREIRA, OP. cit., pg. 511. Como escreve o
primeiro destes autores (por sinal, ainda antes de 1982), no pode a organizao administrativa arrogar-se poder de impor
unia determinada interpretao de seu regulamento anterior ao juiz, qual s se conforinar com ela se entender que, do
ponto de vista cientfico, a mais correcta: s que a vincu[ao do juiz no deriva, nesta hiptese, de qualquer
dependncia perante o regulamento, mas da sua obrigao legal de imputar norma o sentido que considere, segundo os
cnones gerais de interpretao, como o melhor e que, por acaso, tambm o perfilhado no regulamento interpretativo.
Parte V - Actividade Constitucional do Estado
207
mento restritivo do primeiro, j que, de outra maneira, desapareceria a legitimidade dos regulamentos executivos que, com
eficcia externa, interpretam os actos legislativos (1).
No concordamos com esta colocao do problema. No h que compatibilizar normas que se referem a problemas
diferentes. Esclarecer dvidas nunca poder significar o mesmo que estabelecer modos ou formas de execuo. Esclarecer
dvidas por deciso administrativa (de um Ministro ou de quem quer que seja) no equivale a definir meios ou formas
organizatrias de execuo das leis pela Administrao (adstringindo, porventura, apenas por essa via, os que por esta
sejam afectadas).
Ou seja: para executar as leis no pleno sentido do termo, o Governo enquanto rgo administrativo (e, como o Governo,
qualquer outro rgo) no precisa de uma habilitao especfica a conferir pela lei exequenda; no precisa, porque,
justamente, j goza de um poder genrico, prprio e origmado na Constituio - nesse art. 199.`, alnea c) - de elaborao
de regulamentos; mas um poder de execuo, e no de emanao de normas equiparadas s legais (2).
IV - Por outra banda, h quem no veja por que motivo no poderia um decreto regulamentar executivo integrar alguns
espaos deixados em branco pela lei regulamentanda, ao passo que um decreto regulamentar independente poderia
estabelecer todo um regime jurdico global mediante habilitao legislativa unicamente definidora do objecto ou campo
material da norrriao. E da que a proibio de integrao de lei por regulamento se devesse referir to somente s leis

que se limitam aos principios ou bases gerais dos regimes jurdicos, visto que estas s podem ser integradas por
decreto~lei (3).
Muito menos aderimos a esta linha de pensamento.
(1) AFONSO QUEIR, Teoria dos regulamentos, in Revista de Direito e Estudos Sociais, 1980, pg. 11, nota; acrdo
ri. 1/92 do Tribunal Constitucional, de 8 de Janeiro de 1992, in Dirio da Repblica, 1. srie-A, ri. 43, de 20 de
Fevereiro de 1992, pg. 1030. Apreciava-se aqui um diploma em que se dispunha que as dvidas suscitadas na sua
execuo seriam resolvidas por despacho ministerial; e o Tribunal considerou que ele seria inconstitucional se autorizasse
uma interpretao autntica da lei pela Administrao, mas que j no o seria se, simplesmente, se limitasse a autorizar
regulamentos de execuo.
(2) Assim, declarao de voto do juiz Lus Nunes de Almeida anexa ao acrdo ri. 1/92, cit., loc. cit., pg. 1032.
(3) SRVULO CORREIA, Legalidade ..., cit., pg. 257.

208
Manual de Direito Constitucional
Em primeiro lugar, parte-se de uma perspectiva dos regulamentos independentes diricil de seguir por quem, como ns, os liga sempre
ordem legislativa no seu conjunto (1). Depois, porque, seja como for, ntida a diferena de posio dos regulamentos de execuo:
estes so acessrios destas ou daquelas leis e no podem, por natureza, alar-se a um papel que s a elas cabe - e isso que diz o art.
112.1 n. 6, 2.parte. Finalmente, se se pode aceitar ter esta norma o alcance acenado em relao s leis de bases, seria redutor cingi-Ia
a esse alcance; seria como que uma interpretao abrogante parcial.
V - A ratio do art. 112., n.` 6, visa somente limitar o poder do legislador, o poder de reenvio normativo de que este possa arrogar-se,
impedindo-o de transferir para rgos com mera competncia regulamentria aquilo que lhe cabe? Ou visa, mais amplamente, impedir
que estes rgos assumam - com ou sem autorizao dos rgos legislativos - prerrogativas que os ultrapassam?
0 sentido da norma constitucional implica o entendimento mais abrangente e rigoroso, parece bvio. Todavia, um regulamento
integrativo sem habilitao legal acaba por ser um regulamento independente e o problema pode convolar-se ento em problema de
legalidade (2).
VI - J poucas dvidas tem levantado a proibio de modificao, suspenso ou revogao de preceitos legais por preceitos
regulamentares (3) (4
VII - Assim como uma lei de bases vem a ser desenvolvida ou complementada por decreto-lei ou por decreto legislativo regional [arts.
112., ri. 2, 198., ri. 1, alnea c), e 227.0, ri. 1, alnea c), e n.o 41, tambm quando uma norma constitucional no e exequi(1) V. Decreto, cit., pgs. 58-59.
(2) Cfr. a nossa crtica ao acrdo n. 224195 do Tribunal Constitucional, de 26 de Abril de 1995 (A jurisprudncia do Tribunal
Constitucional de 1995, in
0 Direito, 1996, pgs. 124 e 125).
(3) Para alguns autores, s regulamentos com essa virtualidade seriam regulamentos delegados.
(1) Quando uma lei regula uma determinada matria, estabelece ipso facto uma reserva de lei, por s uma lei ulterior poder vir derrogar
ou alterar aquela lei (GomEs CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Op. cit., pg. 510).
Parte V - Actividade Constitucional do Estado
2U9
vel por si mesma a sua concretizaao pressupoe um acto legislativo (art. 283.) (1).
Num e noutro caso, no est autorizado o regulamento a substituir-se lei; nem a virtual inrcia do legislador se converte em fonte de
um poder constitucionalmente estranho Administrao.
VIII - Muitas leis carecem de regulamentos de execuo para se tomarem, no todo ou em parte, exequveis e, no raro, estabelecem
prazos (na prtica, mais indicativos do que preceptivos) para eles serem publicados (2).
Mas isso no significa que s entrem em vigor quando sobrevenham os regulamentos, porque tal equivaleria a conferir ao poder
regulamentar ainda uma faculdade de natureza legislativa - a de determinar a vigncia de normas legais (sendo certo que s no Governo
se acumulam duas competncias). De resto, tal como as normas constitucionais ainda no tomadas exequveis (3) tambm as normas
legais em anlogas condies adquirem, desde logo, eficcia sistemtica.
60. Regulamentos delegados e deslegalizao
1 - 0 art. 112., n. 5, no veda, no entanto, o fenmeno, s aparentemente similar ao dos regulamentos delegados, da deslegalizao.
So fenmenos inconfundveis, e at inversos. No regulamento delegado, o regulamento que elevado a funo e fora de lei; na
deslegalizao, a matria de lei que degradada a matria de regulamento. No regulamento delegado, alarga-se a rea dos tipos de
actos (e, por conseguinte, dos rgos) que podem confluir legislativamente em certa matria; na deslegalizao, restringe-se, passando
(1) Cfr. Manual ..., ii, cit., pgs. 507 e segs.
(2) Sobre o problema face do art. 109.`, 7., da Constituio de 1933, cfr. Decreto, cit., pgs. 60 e segs. E hoje, face do art. 199.`,
alnea c), cfr. Jo0 CAUPERS, Uni dever de regulamentar?, in Legislao, n. 18, Janeiro-Maro de 1997, pgs. 7 e segs.
(3) Manual.--- ii, cit., pgs. 250 e 25 1.
14 - Manual de Direito Constilucion21, V

210
Manual de Direito Constitucional
a matria da lei a regulamento e de rgo legislativo a rgo regulamentrio (1) (2).
A deslegalizao est para a norma legislativa ordinria como a desconstitucionalizao - de que so
exemplos bem conhecidos, entre nos, o art. 144.0 da Carta Constitucional e o art. 292.0, ri. 2 (hoje
290., ri. 1) da Constituio - para a norma constitucional (3).
11 - A qualificao de qualquer matria como legal ou regulamentar implica um juzo do legislador,
mutvel em cada dia, luz dos critrios da sua aco e observados os limites constitucionais. Ora, mal
se perceberia que, no mbito do seu poder confonnador, ele no pudesse - por razes substantivas ou
at por razes de simplificao de formalismos - desfazer aquilo que tivesse feito; que lhe fosse
impossvel baixar ao nvel regulamentar, recortando os respecSobre regulamentos delegados, efr. GIULIANo AmA-ro, Rapportifra nornte primarie e secondarie, Milo,
1962, pgs. 131 e segs.; LORENZA CARLASSARE, Regolamenti dellEsecutivo e Principio di Legalit, Pdua,
1966, pgs. 214 e segs. e 249 e segs.; AFONSO QUEIR, Lies ..., cit., pgs. 427 e segs.; VEZIO CRISAFULLI, Le-ioni di
Diritto Costiiuzionale, ti, Pdua, 197 1, pgs. 111 e segs.; parecer ri.` 16/82 da Comisso Constitucional,
de 6 de Maio de 1982, in Pareceres, xix, pgs. 233 e segs., maxime 242 e segs.; SRVULO CORREIA, Legalidade
..., cit., pgs. 143 e 159-160; JORGE MANUEL COUTINHO DE ABREU, Op. cit., pgs. 84 e segs.
Sobre a deslegalizao, cfr. OTTO MAYER, Derecho Administrativo Alemn, i, trad., Buenos Aires, 1949,
pgs. 95 e segs.; GARRIDO FALLA, Tratado de Derecho Administrativo, 4. ed., Madrid, 1966, 1, pgs. 262-263;
GARCIA DE ENTERRA, Legislacin delegada, potestad regulamentaria y control judicial, Madrid, 1970, pgs.
168 e Seg5.; JORGE MIRANDA, Decreto, cit., pgs. 95 e segs.; Louis FAvOREU, La dlgalisation des textes
de fornie lgislalive par le Conseil Constitutionnel, in Mtanges offerts Marcel Waline, obra colectiva, ii,
Paris, 1974, pgos. 429 e se,cs.; CARLo LAVAGNA, Ricerche sul sisterna normativo, Milo, 1984, pgs. 299 e
segs.; TEMISTOCLE MARTINES, Delegificazione e jonti di diritto, in Studi in onore di P. Biscaretti di Rtiffia, obra
colectiva, ti, Milo, 1987, pgs. 865 e segs.; CARLO CASTRONOVO, Decodificazione, delegificazione, ricodifica-ione, in Jus, 1993, pas. 39 e segs.; GOMES CANOTILHO, Op. cit., pg. 915. E na jurisprudncia constitucional
portuguesa, por exemplo, parecer n.< 29/8 1 da Comisso Constitucional, de 22 de Outubro de 198 1,
in Pareceres, xvii, pgs. 59 e segs.; ou acrdo n. 458/93 do Tribunal Constitucional, de 12 de Agosto
de 1993, in Dirio da Repblica, 1. srie, n.` 219, de 17 de Setembro de 1993, pg. 5 103.
(2)

(3)

Sobre a desconstitucionalizao, v, Manual ..., ti, cit., pgs. 274-275, e autores citados.

Parte V - Actividade Constitucional do Estado


211
tivos contornos, uma matria que, precedentemente, tivesse convertido de regulamenter em legal.
Salvaz-uarda-se, deste modo, a hierarquia das fontes, dado que a revogao ou a modificao a que
procedam os regulamentos se vai referir a actos transformados em regulamentares, e j no a actos
legislativos. A deslegalizao no funciona como autorizaao verdadeira e propria ao orgo
regulamentar, mas sim como condio de validade do regulamento que, sem ela, seria ilegal.
Ora a deslegalizao pode ser tanto uma autodeslegalizao como uma heterodes legalizao, consoante
as hipteses em que venha a apresentar-se.
As primeiras hipteses aproximam-se dafacti species do ali. 144.o da Carta Constitucional. A lei
qualifica toda ou parte da matria sobre que incide como regulamentar. E em rigor talvez devesse cin-1 11

gir-se a revogar a primitiva lei sobre tal matria, sem introduzir disciplina autnoma, deixando que a
seguir fosse publicado o regulamento adequado; mas, por economia de meios, ela acumula as duas
funes - revogatria e reguladora e, da, a aparente heterogeneidade ou ciso no contedo da lei
A heterodeslegalizao consiste em a lei subtrair fora legal s disposies de outras leis, certas e
deterrninadas (2) j publicadas e no ainda por publicar (3). Donde, ao que se cr, a revogao formal
ou novao do ttulo destas disposies: os diplomas at esse momento vigentes a ttulo de leis passam a
vigorar a ttulo de regulamentos, e nesta qualidade ficam sujeitos a ser revogados (materialmente) por
futuros regulamentos.
Em qualquer caso, impe-se reconhecer todos os corolrios da
(1) Totalmente idntica previso do art. 144. da Carta s seria a hiptese de lei.que, sem.ter outra a
preced-la, atribusse fora regulamentar a alguns dos seus preceitos,permItindo a eventual revogao
deles por decreto. Mas dar-se-ia ento a originria utilizao de forma distinta da fora jurdica que o
acto reveste, o que de repelir em nome da coerncia do sistema.
Tm de ser certas e determinadas leis, e no todas as leis sobre certa matria ou, muito menos, a
legislao em geral. Cfr. LORENZA CARLASSARE, op. cit., pgs. 258 e segs.
(2)

Por uma questo de eficcia: leis futuras no estariam sujeitas clusula de deslegalizao, inserida
em lei anterior de igual fora; publicadas sob a forma de lei, no poderiam, desde a nascena, valer
como regulamento.
(3)

212
Manual de Direito Constitucional
degradao legislativa, no que respeita a interpretao, integrao de lacunas, impugnao contenciosa, etc. 0 intrprete haver
de averiguar, em face de cada lei, quais as disposies cuja fora foi afectada e desde quando, e haver de as adaptar ao rgime
geral dos actos regulamentares. Ao mesmo tempo, haver de procurar articul-las com as normas legislativas, atendendo a que
elas valero agora como normas de regulamentos autnomos e, como tais, no podero ofender o princpio da legalidade.
Nem todas as leis, no entanto, podem sofrer deslegalizao. Tm de ser observados os limites decorrentes das reservas
constitucionais de matrias e competncias. Onde houver reserva de lei o legislador excederia as suas atribuies se reduzisse
matrias,a compreendidas ao nvel regulamentar. Por outro lado, no s a competncia para deslegalizar pressupe
competncia para legislar como tambm deve existir correspondncia entre as faculdades legislativas e as regulamentrias ().
No lcito ao legislador, a pretexto da flexibilidade, criar insegurana acerca do valor das fontes e dos actos jurdicoconstitucionais. Num plano j da poltica legislativa, deve advertir-se (tambm por esta razo) contra os abusos a que pode dar
azo a deslegalizao, mesmo com observncia dos limites formais. A devoluo para regulamento tem de se estear na real
considerao de certa matria como regulamentar e no em qualquer outro desgnio que leve a enfraquecer as garantias
trazidas pela lei em sentido formal (2).
HI - Se o fenmeno da deslegalizao diz respeito, fundamentalmente, s relaes entre lei e regulamento (em especial, entre lei e
decreto regulamentar), pode verificar-se tambm nas relaes entre lei e outras categorias de actos.
Em certos casos, a despeito das designaes, ainda se trata de regulamentos (3). Noutros casos, trata-se, inclusive, de actos de
diversa natu(1) Neste sentido, entre outros, acrdo ri. 641/95 do Tribunal Constitucional, de 15 de Novembro de 1995, in Dirio da
Repblica, 1. srie-A, ri. 296, de 26 de Dezembro de 1995.
(2) Sobre este tema, mantemos no essencial o que escrevemos em Decreto, cit., pgs. 99 e segs.
(3) V. o art. 27.`, ri. 2, da Lei n. 108188, de 24 de Setembro (sobre autonomia da Universidades): Sem prejuL-o do disposto
nos estatutos das Universidades,
Parte V - Actividade Constitucional do Estado
213
reza: o que acontece quando, por via legislativa, se transforma uma empresa pblica em sociedade annima de capitais
maioritariamente pblicos e se estipula que, doravante, assim transformada, ela se reger no s por normas legais mas tambm
por normas estatutrias susceptveis de alterao no futuro atravs de deliberao da assembleia geral (1) (2).
IV - Diferentes da deslegalizao vm a ser dos fenmenos de que muito se tem falado ultimamente: a descodificao e a
desregulao ou desregulamentao. dominante no sculo xix, A descodificao a inverso da tendncia,
para se elaborarem grandes textos sistemticos correspondentes aos grandes sectores da ordem jurdica. No implica
deslegalizao, porque s afecta as fontes de Direito em sentido instrumental.
A desregulao, essa vai para l da deslegalizao: no se trata s de certa matria deixar de ser objecto de norma legislativa;
trata-se de deixar de ser objecto, pura e simplesmente, de qualquer norma jurdica (ou de norma jurdica estatal), para ser
abandonado ao domnio da autonomia privada e colectiva. Movimento preconizado por polticas neoliberais, tambm uma
resposta inflao legislativa.
No entanto, assim como a deslegalizao requer uma norma legal para se efectuar, tambm a desregulao implica uma norma
prvia habilitante (3) a no ser que ocorra - o que ser raro - desuso ou declarao de inconstitucionalidade ou de ilegalidade
no seguida de emisso de nova norma sobre a matria.
61. 0 art. 112., n. 6, e o instituto dos assentos
Embora hoje com interesse reduzido por causa da revogao do instituto dos assentos operada pelo art. 4., ri.> 2, do Decreto-Lei ri.
329-A/95,
os rgos de gesto das faculdades ou das unidades orgnicas equivalentes incluem obrigatoriamente: - a) A assembleia de
representantes; - b) 0 conselho directivo;
- c) 0 conselho pedaggico e o conselho cientfico ou o conselho pedaggico-cientfico. Obviamente, os estatutos das Universidades
tm ainda natureza regulamentar.

(1) V., por exemplo, o Decreto-Lei ri. 352/88, de 1 de Outubro, art. l., ri.> 2. Cfr. JORGE MIRANDA e VASCO PEREIRA DA
SILVA, Problemas constitucionais da transformao de empresas pblicas, in 0 Direito, 1988, pgs. 76 e segs.
(2) Alguns problemas bastante delicados que aqui poderiam ser suscitados no cabem no escopo destas pginas.
(3) Uma norma sobre norma (CARLO CASTRONOVO, op. cii., loc. cit., pg. 40).

214
Manual de Direito Constitucional
de 12 de Dezembro, vale ainda a pena considerar um ltimo problema a respeito do art. 112., n.` 6 (anterior 115.`, ri.< 5), da
Constituio: saber se ele proibia essa figura.
Pronuncimo-nos (1) e continuamos a pronunciarmo-nos em sentido negativo.
Em primeiro lugar, a assuno de funes inerentes lei pelo regulamento representa um desvio sua estrutura prpria de acto executivo
ao servio das finalidades da Administrao, envolve um risco de confuso ou de concentrao de poderes no Governo, gera indisciplina
non-nativa e insegurana dos destinatrios. Bem diferente era o assento, nascido em processo jurisdicional e -balizado por estritos
cannes hermenuticos. A ratio legis da proibio de interpretao e integrao vale para aquele acto, no para este (2) (3).
Em segundo lugar, o intuito de harmonia de julgados que estava subt:> jacente ao assento no se encontra margem da Lei
Fundamental. Ele aparece em dois preceitos (por sinal em sede de garantia da Constituio). Aparece no art. 281.% ri. 3 (4),
relativamente possibilidade de declarao de inconstituc ion al idade ou de ilegalidade com fora obrigatria geral aps o julgamento
de certa norma como inconstitucional ou legal em trs casos concretos pelo Tribunal Constitucional. E encontra-se no art. 280., ri. 5,
prevendo recurso para o Tribunal Constitucional, obrigatrio para o Ministrio Pblico, da deciso de qualquer tribunal que aplique
norma anteriormente julgada inconstitucional ou ilegal pelo Tribunal Constitucional (5) (6).
(1) Comentrio ao acrdo ri. 810/93, de 7 de Dezembro de 1993, in 0 Direito,
1995, pgs. 208 e 209. Contra: GOMES CANOTILHo, anotao ao acrdo ri. 354191 do Tribunal Constitucional, in Revista de
Legislao e de Jurisprudncia, ri. 2811, Fevereiro de 1992, pgs. 322 e 323; GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Op. cit.,
pg. 511; JORGE TEIXEIRA LAPA, Da inconstitucionalidade do assento, in Polis, ri. 1, Outubro~Dezembro de 1994, pgs. 164-165.
Dubitativamente, PAULO OTERO, Ensaio sobre o caso julgado inconstitucional, Lisboa, 1994, pgs. 104 e seus.
(2) Neste sentido, BARBOSA DE MELO, Sobre o problenia da conipetncia para assentar, cit., pgs. 46 e segs.; ANTUNES
VARELA, anotao in Revista de Legislao e de Jurisprudncia, ri. 38 13, pgs. 381 e segs.
(3) No projecto de reviso constitucional n.` 5/VIl (in separata ao Dirio da Assenibleia da Repblica de 8 de Abril de 1996),
preconizava-se que no art. 115.`, ri. 5, passasse a dizer-se: Nenhuma lei pode criar outras categorias de acto legislativo ou conferir a
acto de natureza regulanientar o poder de ... .
(4) Conforme assinalava, alis, o aci-do 11. 810/93 do Tribunal Constitucional. (5) Assim, Manual ..., li, cit., pg. 443.
(1) Em declarao de voto anexa ao assento n. 8/93 do Supremo Tribunal de Justia (in Dirio da Repblica, 1. srie-A, n. 275, de
24 de Novembro de 1993,
Parte V - Acuvidade Constitucional do Estado
215
Em terceiro lugar, se o art. 1 ri.> 1, alnea g) (anterior 121`, ri.,> 1, alnea g no bastava para demonstrar a no inconst 1tucionalidade
dos assentos apenas por aludir publicao no jornal oficial das decises do Tribunal Constitucional, bem como as de outros tribunais
a que a lei confirafora obrigatria geral, to pouco poderia ter-se por totalmente irrelevante. No contexto global da ordem jurdica,
mal se compreenderia que o seu alcance til se esgotasse na declarao de ilegalidade de normas regulamentares pelo Supremo Tribunal
Administrat ivo (1). E o art. 111`, ri .11 6
- que em si, de resto, s versa sobre actos legislativos e actos regulamentares - no pode desinserir-se deste contexto sistemtico.
62. Reserva de lei e princpio da legalidade
1 - A reserva de lei desempenha uma funo excludente e, mais do que isso, uma funo positiva de reforo do princpio da legalidade
da administrao e da jurisdio (2) (3).
p-- 6535), o juiz Ral Mateus ligava a uniformizao de jurisprudncia garantia da segurana jurdica inerente funo judicial
(segundo o art, 205., hoje 202., da Constituio) e fundava nesta os assentos: o art. 205.` abriria uma excepo ao art. 1 J5., ri. 5,
hoje 112,, ri. 6 (o qual, de qualquer modo, nunca poderia proibir assentos sobre normas regulamentares),
() Introduzida pelo estatuto dos tribunais administrativos e fiscais (Decreto-Lei ri. 129/84, de 27 de Abril).
(1) Historicamente, na maior parte dos casos a reserva de lei surgiu no confronto da administrao; no domnio criminal, surgiu no
confronto da jurisdio. (1) Cfr., entre tantos, ROGRIO SOARES, Interesse pblico, legalidade e mrito,
Coimbra, 1955, pgs. 72 e segs., e Princpio da legalidade e Administrao Conslitutiva, in Boleiini da Faculdade de Direito da
Universidade de Coinibra, 198 1, pgs. 179 e segs.; GIULIANo AmATo, op. cit., pgs. 85 e segs.; JORGE MIRANDA, Contributo ...,
cit., pgs. 164 e seggs., e Decreto, cit., pgos. 59-60; ALFONSO Di GloVINE, Introduzione alio studio della riserva di legge
nellordinaniento costituzionale italiano, Turim, 1969; VEZIO CRISAFULLI, op, cit., H, 1, pgs. 52 e segs.; ALBERTO, XAVIER,

Conceito e estrutura ..., cit., pgos. 281 e segs.; Rui MACHETE, Coniencioso . . -, cit., loc. cit., pgs. 696 e Segs.; AFONSO QUEIR,
A funo administrativa, in Revista de Direito e Estudos Sociais, 1977, pg. 36; DIETRICil IESCH, op. cit., pgs. 131 C SCgS.; JOS
DE SOUSA E BRiTo, A lei penal na Constituio, in Estudos sobre a Constituio, obra colectiva, H, Lisboa, 1978, pgs. 197 e segs.;
CHRISTIAN STARCK, op. cit., pgs. 245 e Segs. e 383 e segs.; VrEIJDE ANDRADE, Os direitos jundanientais na Constituio
portuguesa de 1976, Coimbra, 1983, pgs. 325 e segs., e Autonomia regulanientar e reserva de lei, Coimbra, 1987; FREITAs Do
AMARAL, Prin-

216
Manual de Direito Constitucional
Numa dimenso menos exigente, legalidade equivale a no desconformidade da actividade administrativa e
jurisdicional com a norma jurdica, seja qual for, e, num alcance mais significativo, no desconformidade com
a norma legislativa (quando esta exista). Mas a onde a Constituio imponha reserva de lei, legalidade no
implica somente prevalncia ou preferncia de lei, nem sequer prioridade de lei; traduz-se em sujeio do
contedo dos actos administrativos e jurisdicionais aos critrios, aos valores, ao sentido imposto pela lei como
acto legislativo; envolve, seno monoplio normativo (reserva absoluta), pelo menos fixao primria de
sentido normativo (reserva relativa) pela lei (I).
No tem apenas de no ocorrer contradio com a lei. Tem de haver lei. E lei - formal e material - que
cabe, por exemplo, regular uma liberdade (ou seja, o traar o seu espao prprio distinto do de outros direitos
e liberdades e acertar as condies do seu exerccio), ou considerar ilcito um comportamento das pessoas, ou
comicipio da Legalidade, in Polis, iii, pgs. 976 e segs.; JOAQUim TORNOS MAS, La relacin entre Ia ley y el reglamento: reserva
legal y remissin normativa. Alguns asper

tos conflictivos a Ia luz de Ia jurisprudencia constitucional, in Revista de Administracin Publica, 1983, 1,


pgs. 471 e segs.; IGNACIO DE OTrO, op. cit., pgs. 151 e segs.; MARIA UCIA AMARAL, Reserva de Lei, in Polis, v, pgs. 428 e segs.;
SRVULO CORREIA, Legalidade ..., cit., pgs. 18, 51 e segs. e 336 e segs.; JORGE COUTINHO DE ABREU, Op. Cit., pgS. 155 e segs.-, PAULO
FERREIRA DA CUNHA, Reserva de

poderes ou poder dominante, in Nomos - Revista Portuguesa de Filosofia do Direito e do Estado, n.- 3-4,
1987, pgs. 73 e segs.; BARBOSA DE MELO, Sobre o problema ..., cit., pgs. 32 e 33; MARIA ROSARIA
DONNARUMMA, Il principio di legalit nelta dinamica del rapporti costituzionali, Pdua, 1988;
RICARDO GARCIA-MACHO, Reserva de ley y potestad reglamentaria, Barcelona, 1988; GusTAvo
ZAGREBELSKY, Manuale ..., cit., pgs. 54 e segs.; n. 1 de 1990 de Quaderni Costituzionali; SERGio Fois,
Sistema delle fonti e riserva di legge nel difficile incrocio tra Diritto comunitario ed interno, in La Corte
Costituzionale ira Dirilto interno e Diritto comunitario, obra colectiva, Milo, 199 1, pgs. 139 e segs.;
MANUEL AFONSO VAZ, op. cit., pgs. 31 e segs., 388 e segs. e 473 e segs.; RENATO BALDUM e
FEDERICO SORRENTINO, Riserva di legge, in Enciclopedia del Diritto, XL, PgS. 1207 e segs.; Lus S. CABRAL DE
MONCADA, A reserva de lei no actual Direito Pblico Alemo, Lisboa, 1992; Lus VILLACORTA MANCEBO, Reserva
de ley y Constituciti, Madrid,
1994.
(1) Cfr. o acrdo n.` 429/93 do Tribunal Constitucional, de 7 de Julho de 1993, in Dirio da Repblica, 1.
srie-A, n. 235, de 7 de Outubro de 1993.
Parte V -Actividade Constitucional do Estado
217
nar uma pena, ou criar um imposto, ou determinar uma forma de interveno econmica do Estado, ou
estabelecer uma incompatib Ilidade dos titulares de cargos polticos. E perante a lei quaisquer intervenes tenham contedo normativo ou no normativo - de rgos administrativos ou jurisdicionais s podem dar-se a
ttulo secundrio, derivado ou executivo, nunca com critrios prprios ou autnomos de deciso.
11 - Em especial, no confronto da administrao, a reserva de lei analisa-se no seguinte:
a) Proibio de regulamentos autnomos;
b) Proibio, nomeadamente, de regulamentos autnomos das autarquias locais no mbito da polcia
administrativa, sem embargo do poder regulamentar prprio de que elas gozam (art. 241.o da Constituio)

- pois este poder para ser exercido nos limites da Constituio, da lei e dos regulamentos emanados das
autarquias de grau superior ou das autoridades com poder tutelar e se, acaso, se supusesse haver ento duas
regras constitucionais em conflito este teria de ser resolvido pela preferncia da norma mais valiosa, a da
reserva de lei (1);
C) Proibio de deslegalizao (como j se disse);
d) Proibio ou limitao rigorosa do exerccio de poder dis(1) Neste sentido, acrdos n.01 74184 e 248/86 do Tribunal Constitucional, de 10 de Julho de 1984 e 16 de
Julho de 1986, respectivamente (in Dirio da Repblica, 1. srie, ri. 211, de 11 de Setembro de 1984, e n.
212, de 15 de Setembro de 1986). Diferentemente, VIEIRA DE ANDRADE (Autonomia regulamentar ...,
cit., pg. 32) admite regulamentos autnomos se se contiverem no ncleo fundamental das atribuies
autrquicas e no afectarem seno perifericamente ou em aspectos de pormenor o alcance normativo dos
domnios constitucionais protegidos pela reserva.
A ttulo comparativo, v. a deciso do Conselho Constitucional francs de 18 de Janeiro de 1985 (cit. por
FRANCK MODERNE, La protection et les garantias constitutionnelles des droits et des liberts en France, in Droit
Constitutionnel et Droits de IHomme, obra colectiva, cit., pgs. 95-96): a aplicao de uma liberdade
fundamental deve ser a mesma em todo o territrio, no pode depender de decises eventualmente divergentes
das colectividades territoriais.

218
Manual de Direito Constitucional
(1) Assim, explicitamente, art. 8.>, 2.`, da Constituio de 1933 segundo o projecto ri. 6/X [in Dirio das Sesses da Assenibleia
Nacional, 1970, n. 59, pg. 1236(1fl.
(2) Cfr. parecer ri. 36/79 da Comisso Constitucional, de 13 de Novembro de 1979 (in Pareceres, x, pgs. 167 e seas.); a declarao de
voto de vencido que juntmos ao parecer n. 7/80, de 20 de Maro de 1980 (in Pareceres, xx, pgus. 23 e segs.); e a posio de
SRVULO CORREIA (Legalidade ..., cit., pgs. 339-340), para quem, em matria de reserva de acto legislativo, concesso da
discricionariedade deve presidir o critrio da densificao da norma na niedida do possvel e da sua abeitura para o mnimo
incomprimvel de margem de livre deciso.
(3) MIGUEL GALvo TELLES, Direito Constitucional ..., cit., pgas. 110-111. (4) Cfr. acrdo n. 285/92 do Tribunal Constitucional,
de 22 de Julho de 1992, in Dirio da Repblica, l. srie-A, n. 188, de 17 de Agosto de 1992, ina.vinie pgs. 3973 e segs.
cricionrio da Administrao (1) (ou da discricionariedade da actuao administrativa) - previso pela lei do contedo e das
circunstncias das decises individuais e concretas sobre
o matrias de reserva de lei, no podendo a Administrao 11 emitir juzos de oportunidade e de convenincia acerca Q delas (2);
e) Quando a lei utilize conceitos relativamente indeterminados, possibilidade - e mesmo necessidade - de os trbunais apreciarem o modo
como a Administrao especifica esses conceitos, pois, no havendo discricionariedade, tal especificao mantm-se ainda no mbito da
interpretao e da aplicao da lei (3);
Tratando-se de reserva absoluta de lei, seno impossibilidade de conceitos indeterminados, pelo menos- necessria detenninabilidade de
lei ou exigncia de suficiente densidade das suas normas (4).

63. Forma de lei e fora de lei


I - A forma de lei carrega-se, em qualquer das suas variantes, de uma capacidade, virtualidade ou fora peculiar de agir e reagir. E, ligada
tanto ao sentido das opes poltico-constitucionais em razo das matrias quanto distribuio das competncias
Parte V - Actividade Constitucional do Estado
219
e dos actos, essa fora de lei assenta, antes de mais, no lugar fixado lei no sistema jurdico positivo estatal; assenta, como vem sendo
mais usual dizer, na posio hierrquica s inferior Constituio que a ocupa
Dado elementar de todos os ordenamentos modernos, ela aflora em alguns preceitos da nossa Lei Fundamental. Aflora no art. 3., ri. 3
(A validade da lei e dos demais actos ... ), no j estudado art. 112., n.o 6 (onde se fala em poder de interpretar, integrar, modificar,
suspender ou revogar ... ), nos arts. 112.0, n.01 7 e 8, .0
199 alnea c), e 241. (subordinao dos regulamentos 1lei) e no art. 266., ri. 2 (subordinao dos rgos e a-entes administrativos
Constituio e lei ... ). Z-Naturalmente, porm, a fora de lei no se confunde com a
Cfr. LABAND, op, cit., ti, pgs. 353 e segs.; FEZAS VITAL, A noo de lei ..., cit., loc. cit., ano 55, pg. 354, e ano 56, pg. 34;
CARR DE MALBERG, op. cit., pgs. 41 e segs.; CARLo EsposITO, La Validit delle Leggi, 1934, Milo, reimpresso de 1964, pgs.
49 e segs.; ALDO M. SANDULLI, Legge, forza di legge, valore di legge, in Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico, 1957, p-s. 269 e
segs., e Fonti del Diritto, in Novissimo Digesto Italiano, vii, pgs. 526 e segs.; R. E. CHARLIER, Vicissitudes de Ia loi, in Mlanges
offerts Jacques Maury, obra colectiva, ti, Paris,
1960, pgs. 307 e 316; FRANCO BASSI, Op. cit., pgs. 39 e segs.; FRANCO MODUGNO, Legge, cit., loc. cit., pgs. 890 e segs., e
LInvalidit della Legge, cit., ii, pgs. 3 e segs. e 10 e segs.; MARCELLO CAETANO, Direito Constitucional, cit., i, pgs. 206 e 211;
ANTONIO RUGGERi, La gerarchia ..., cit., pgs. 35 e segs., e Fonti ..., cit.,
gs. 109 e segs. e 222 e segs.; MICHEL-HENRY FABRE, La loi expression de Ia soup verainet, in Revue du droit public, 1979, pgs. 341 e segs.; FRANCISCO RUBio LLORENTE, Op. Cit., IOC. cit., pgs. 417 e segs.;
IGNACIO DE OTTO, Op. cit., Pg5. 149 e segs.; DIEZ-PICAZO, Op. Cit., loc. cit., pgs. 67 e segs.; Rui MEDEIROS, Valores jurdicos
negativos da lei inconstilucional, in 0 Direito, 1989, pgs. 500-501; AGUSTIN DE Asis RoiG, La ley conio Juente del derecho en Ia
Constitucin Espariola
- Homenoje al Profesor Eduardo Garcia de Enterra, obra colectiva, 1, Madrid, 199 1, pgs. 198 e segs.; GIOVANNI QUADRi,
Laforza di legge, Milo, 1992; GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional, cit., pgs. 796 e se-s.; OLIVEIRA AscENso, 0 Direito
..., cit., pgs. 569-570.

Este ltimo Autor escreve que com o termo fora de lei estamos no dornnio das imagens. E o mesmo que falar em fora de direito
subjectivo para significar que ele no pode ser violado por estranhos (pg. 569). Mas, de qualquer modo, exprime-se assim
figurativamente a conformidade do pretenso facto normativo a uma regra sobre a graduao jurdica. Sendo assim, ele eficaz: a ordem
jurdica outorga-lhe efeitos jurdicos (pg. 570).

220
Manual de Direito Constitucional
obrigatoriedade da norma seu contedo: a obrigatoriedade da norrna legislativa para os destinatrios no
implica, nem mais, nem menos do que a de qualquer outra norma jurdica.
11 - Certa doutrina (principalmente italiana) separa fora de lei e valor de lei: ao passo que o primeiro
conceito diz respeito particular potncia das leis, traduzida em capacidade de inovar na ordem jurdica
preexistente, o segundo envolveria o regime tpico dos actos legislativos, o tratamento a eles conferido pela
ordem jurdica e que
I consistiria em eles s poderem ser afectados por lei subsequente ou i por deciso do Tribunal Constitucional
(1).
No enxergamos interesse na distino face da Constituio portuguesa. Esta no apenas no institui um
regime semelhante ao da Constituio italiana como at parece entrecruzar os dois conceitos ao referir-se a
leis de valor reforado nos arts. 112., ri.<> 3, 280.0, n. 2, alnea a), e 281., no 1, alnea b). No h fora de
lei que no pressuponha valor, nem valor de lei que no acarrete uma correspondente fora.
Pelo contrrio, diferentes so os conceitos de eficcia, executoriedade, exequibilidade, efectividade, os quais
no se reportam
1; ; categoria constitucional genrica de lei, mas sim situao concreta
:1
em que se encontra esta ou aquela lei: eficcia (a no confundir com i validade) ou susceptibilidade prtica de
tal lei produzir efeitos; executoriedade ou susceptibilidade de imposio dos seus comandos aos desti natrios; exequibilidade ou no
dependncia de outro acto normativo para lograr efectividade; efectividade ou real aplicao ou cumprimento
da lei nas situaes da vida.
111 - A fora de lei um conceito relacional, que se decompe num duplo alcance material e formal, como
capacidade de dispor, positiva ou negativamente, originria ou supervenientemente, sobre as relaes e
situaes da vida, e como capacidade de agir ou reagir rela~ tivamente a outros actos jurdico-pblicos.
Fora de lei material positiva (ou originria) consiste na capacidade de dispor originariamente (ou, como por
vezes, se diz, de
(1) ALDO M. SANDULLI, Legge, cit., loc. cii., pgs. 272 e segs.

Parte V - Actividade Constitucional do Estado


221
inovar) sobre todas as matrias, sobre quaisquer relaes e situaes da vida.
Fora de lei material negativa (ou supervenlente) consiste na ca
pacidade de modificar, suspender, revogar ou impedir a subsistncia da regulamentao de qualquer matria
por lei anterior.

Fora de lei formal positiva consiste na capacidade de modifi car, suspender, revogar, destruir, eventualmente
invalidar actos de outra natureza (ou de outra funo do Estado) e, em certos casos, outras leis,
Fo ira de leijormal negativa consiste na capacidade de resistir ou reag
ir a actos doutra natureza (ou doutra funo do Estado) ou, em certos casos, a outras leis, no se deixando
modificar, suspender, re
vogar ou destruir por eles.
A fora de lei mater al e a fora de lei formal positiva reconduzem-se a fora de lei activa; a forma de lei
formal negativa a fora de lei passiva. A fora de lei material e a fora de lei formal positiva referem-se ao
acto legislativo em si mesmo; a fora de lei formal negativa refere-se mais s normas por ele criadas.
IV - 0 fundamento e o limite da fora de lei a Constituio. E limite vem a ser igualmente o Direito
internacional.
Por isso, assim como o regulamento, o acto e o contrato administrativo e o acto urisdicional cedem perante a
lei, a lei cede perante a norma constitucional, originria ou derivada de reviso. E cede perante as normas de
Direito internacional vinculativas do Estado.
Por isso, noutro plano, a lei no prevalece sobre a deciso de inconstitucional idade. Qualquer tribunal, em
sistema de fiscalizao difusa pode no aplicar ou desaplicar uma lei inconstitucional no caso sub judice (art.
204.); o Tribunal Constitucional pode declarar a inconstitucional idade com fora obrigatria geral (art.
282.); e uma lei contrria a um tratado fica submetida a fiscalizao em moldes, em parte, semelhantes [art.
70., n.o 1, alnea i), da Lei ri. 28/82, de 15 de Novembro, na redaco dada pela Lei ri. 85/89, de 7 de
Setembro] (1).
(1) Sobre todos estes pontos, v. Manual ..., ii, cit., pgs. 411 e segs.

222
Manual de Direito Constitucional
64. Fora geral e fora especfica de lei
At agora cuidamos daquilo a que pode chamar-se fora geral de lei, a fora prpria de qualquer lei.
A par dela, recorta-se uma fora especfica (ou uma pluralidade de foras especficas de lei) (1), que se traduz
na peculiar consistncia atribuda a certas leis em face de outras leis na medida em que no podem ser
afectadas ou contraditada por elas, margem do postulado lex posterior ...
E o que acontece com o respeito das leis gerais da Repblica pelos decretos legislativos regionais [arts. 112.,
ri. 4, 227., ri. 1, alnea a), UU, ri. 2, alnea b), e 28 l., ri. 1, alnea c)]; com a subordinao s leis de
autorizao legislativa e s leis de bases dos correspondentes decretos-leis e decretos legislativos regionais
autorizados ou de desenvolvimento (art. 112., ri. 2); com a posio dos estatutos das regies autnomas em
face das leis que os contradigam [arts. 28W, ri. 2, alneas b) e c), e 281.0, ri. 1, alneas c) e dfl; e, em geral,
com as chamadas leis de valor reforado [arts. 112., ri. 3,
180.% ri. 2, alnea a), e 281., ri. 1, alnea b)].
Na sua origem - em Portugal como noutros paises - acha-se uma crescente complexidade tanto a nvel de
forma de Estado como no entrosamento dos rgos legislativos, a expanso das tarefas pblicas e fortes
imperativos materiais que apenas a Constituio pode considerar ou engendrar, e no qualquer lei frente a
outras ou a terceiras leis C).
Voltaremos ao assunto, de grande importncia, no ltimo captulo do presente volume.
(1) A contraposio entre fora geral e fora especfica de lei aparece largamente desenvolvida, em ptica
prpria, por CARLOs BLANCO DE MORAIs, As leis reforadas no nibito dos critrios estruturantes das relaes
entre actos legislativos, dissertao ainda indita, Lisboa, 1995, 1, pgs. 151 e segs. e 174 e segs.
(2) Cfr. COSTANTINO MORTATI, Contenuto

e fornia nella qualificazione e nel trattanzento degli atti norniativi, in


Scritti, ii, Milo, 1972, pg. 790; FRANcisco RuBlo LLORIENTE, op. cit., loc. cit., pg. 423; GusTAvo ZAGREBSKY, Manuale ...,
cit.,

pgs. 63-64 (falando numa relativizao dos princpios da tipicidade da forma e da fora de lei).
Parle V -Actividade Constitucional do Estado
223
CAPTULO 11
AS LEIS DA ASSEMBLEIA DA REPBLICA
A competncia legislativa da Assembleia da Repblica
65. Os vrios tipos de competncia legislativa do Parlamento
I - Ao definir a competncia legislativa do Parlamento,
1 a Constituio no se limita a atribuir-lhe o poder de fazer leis sobre todas as matrias. Por razes vrias tradio histrica do nosso constitucionalismo, 1mportncia particular de alguns institutos, ligao estreita de
competnci

as leZgislativas em sentido estrito com ComPetncias de outra ordem, necessidade de articulao com o
Governo ela prev um quadro mu 1to complexo que importa dilucidar com cuidado.
Justificam-se, por conseguinte, algumas contraposies:
a) Entre competncia legislativa genrica e competncia leg-islativas especficas; e, b) Entre competncia
legislativa reservada e competncia legislativa concorrencial, e naquela ainda entre reserva absoluta e reserva relativa;
C) Entre competncia leg 1slativa imediata e competncia legislativa mediata (1).
II - A competncia legislativa genrica a competncia legislativa sem acepo ou determinao de matrias,
a competncia atri1
buda pela Constituio ao Parlamento relativamente a quaisquer questes, relaes ou situaes da vida e s
com os limites (crescentes,
() Cfr., quanto s funes legislativas da antiga Assembleia Nacional, MIGUEL GALvo TELES, Direito
Constitucional Portugus Vigente, cit., 1970-71, pgs. 29 e segs.

224
Manual de Direito Constitucional
Reserva absoluta da Assembleia

da Repblica
1 Reserva relativa 1 da Assembleia
da Repblica 1
Area de competncia

concorrencial
Reserva absoluta

do Governo
Cfr. o art. 68., 1.<, da Constituio brasileira, sobre matrias excludas de delegao pelo
Congresso ao Presidente da Repblica.
(2) V.

estes conceitos j em Cincia Poltica e Direito Constitucional, cit., li, pgs. 3 15 e segs., e
autores citados.
(3) At

1989 falava-se em tratados; mas, para evitar que o Governo aprovasse acordos em forina
simplificada (no sujeitos a aprovao parlamentar) sobre essas matrias, a reviso constitucional
desse ano adoptou uma designao de mbito mais largo.
como se viu) do Direito comunitrio e, em geral, do Direito internacional.
A competncia legislativa especifica a competncia sobre certa ou certas matrias ou para a
prtica de certo ou certos actos especificamente previstos numa norma constitucional.
111 - A competncia legislativa reservada a conferida unicamente Assembleia -
Assembleia e a mais nenhum rgo (1) ou de autorizaes legis Assembleia, com
possibilidade de concesso
lativas ao Governo, e apenas ao Governo. Num caso fala-se em reserva absoluta, noutro em
reserva relativa (2).
Mas a reserva relativa de competncia legislativa ainda uma reserva absoluta, sob trs
aspectos: quanto s matrias de convenes necessariamente aprovadas pela Assembleia da
Repblica [art. 16LO, alnea i)l (3), quanto s matrias no abrangidas pelo poder legisla- 227., ri. 1, alneas a), b) e c)]; e quanto s mattivo regional [art
rias insusceptveis de proposta de convocao de referendo pelo Governo (art- 115., ri. 2).
A competncia legislativa concorrencial a que pode ser exercida tanto pela Assembleia como
pelo Governo ou tanto pela Assembleia da Repblica como pelas assembleias legislativas
regionais no mbito das matrias correspondentes ao interesse especfico regional.

Eis o quadro das relaes entre as competncias legislativas do Parlamento e do Governo:


Parte V - Acli,iarde Convitucional do Estado
225
IV - A competncia legislativa imediata a que se manifesta

na directa e autnoma feitura de preceitos legislativos.


tD

A competncia legislativa mediata ou por conexo a que se reporta a actos legislativos do


Governo, e, em certos moldes, tambm das assembleias legislativas regionais, a que aparece
associada reaulamentao legslativa que aquele ou estas emanem.
?_ Tal competncia legislativa mediata pode, por seu turno, repar1 :,
tir-se em competencia a pri ori - traduzida em leis de autorl zaoes legislativas, que devem definir
o sentido a observar pelos decretos-leis e pelos decretos legislativos autorizados (art. 165.0, ri. 2),
donde um alcance material, e no meramente formal; e em competncia mediata a posteriori traduzida na alterao (na alterao eventual) dos decretos submetidos ao processo de apreciao
ou de ratificao [arts. 162., alnea c), 169 227., ri. 4, 2. parte]
e
Na competncia legsIativa imediata ou por conexo, a Assembleia ratica ou pod
p e praticar actos legislativos (2), mas somente em interg
dependncia ou colaborao (objectiva) com outros rgos legislativos.
66. As competncias legislativas especficas
1 - As competncias legislativas especficas do Parlamento so de duas categorias.
Correspondem, umas, a competncias legislativas relacionadas com competncias polticas, nas
quais se revela mais forte o cunho de deciso poltica que toma o seu exerccio. Constam do art.
161. (cuja epgrafe se oferece, de resto, bem sugestiva).
Correspondem, outras, a competncias essencialmente legislativas que a Constituio especifica enquanto versam sobre matrias

reservadas Assembleia. Constam, as da reserva absoluta, dos arts. 164., 227., ri. 1, alnea i), in
fine, 255., 256. e 296., e as de reserva relativa do art. 165., n.o 1, bem como do art. 105., ri. 4.
(1) A terminologia convencional. J falmos tambm em competncia- legislativa independente e
em competncia legislativa conexa.
(2) J

no em caso de suspenso ou de recusa de ratificao dos decretos-leis. Cfr. infra.

15 - Manual de Direito Constitucional. V

226
Manual de Direito Constitucional
Abrangendo no s as amnistias criminais mas tambm as amnistias de infraces disciplinares, incluindo em
empresas pblicas: acrdos n.01 152 e 153/93 do Tribunal Constitucional, ambos de 3 de Fevereiro de 1993
(in Dirio da Repblica, 2. srie, n.0 63 e 69, de 16 e 23 de Maro de 1993).
(2) A recusa de autorizao ou de confirmao toma a forma de resoluo (art. 166.`, n. 5).

(3) Mantemos e reforamos a doutrina que j sustentvamos frente aos arts. 91. e 93.` da Constituio de 1933: v. Decreto, cit., pgs. 19 e segs.
11 - So, portanto, competncias legislativas relacionadas com competncias polticas (ou mistas, se se
preferir):
- A aprovao dos estatutos poltico-administrativos das regies l
1
autnomas [alnea b) do art. 161.01;
-A concesso de amnistias e de perdes genricos [alnea fil (1);
- A aprovao das leis das grandes opes do plano [alnea g),
1
1.8 parte]; .1 a
- A aprovao do oramento [alnea g), 2 . parte];
-A autorizao ao Governo para contrair e para conceder emprstimos e realizar outras operaes de crdito
que no sejam de dvida flutuante, definindo as respectivas condies gerais, e o estabelecimento do limite
mximo dos avales a conceder em cada ano pelo Governo [alnea h)];
A autorizao e a confirmao da declarao do estado de stio e do estado de emergncia [alnea ffi (2);
A autorizao da declarao da guerra e da feitura da paz [alnea m)].
III - As funes legislativas especficas constituem, por natureza, de per si, uma espao de reserva absoluta do
Parlamento. A sua autonomizao no mbito da competncia do Parlamento mostra que
ia

este, e a mais nenhum outro rgo, cabe praticar os actos legisla-

tivos respectivos - porque, tenha-se sempre presente, a competncia vem da norma constitucional. E h toda
uma carga histrica que no pode ser obliterada (3).
Seria insustentvel dizer que o decreto-lei do Governo intercomunicvel com a lei da Assembleia da
Repblica: s o nas matParte V - Actividade Constitucional do Estado
227
rias no reservadas a esta [art. 198., ri. 1, alnea a)]. Ou que os arts. 164. e 165. que falam de reserva de
competncia legislativa da Assembleia da Repblica, e no as alneas do art. 161.: assim apenas por se
tratar aqui de competncia essencial ou estritamente leccislativa e, em ltima anlise, por uma opo
sistemtica do legislador constituinte com paralelo antes de 1976.

De resto, por natureza e com base noutras disposies constitucionais, quase todas as faculdades
compreendidas no art. 161. so, desde logo, expressamente cometidas Assembleia. Sem falar nas alteraes
Constituio [alnea a) e aris. 284. e segs.], e no esta1
tuto de Macau (art. 292.), o que sucede com os estatutos das regies autnomas [alnea b) e art. 228.], com
as leis das grandes opes dos planos [alnea g), 1. parte, e art. 91.% com o oramento [alnea g), 2. parte, e
arts. 105. e 106.% com a autorizao e a confirmao da declarao do estado de stio ou do estado de
emergncia [alnea n) e art. 138.] e com a autorizao de declarao de guerra e da feitura da paz [alnea ni) e
art. 135.0, alnea c)].
Obviamente, apenas se compreendem autorizaes da Assembleia ao Governo, no do Governo a si proprio,
seja em matria legislativa, seja em matria financeira [alneas d) e h)]. E o seu o
regime, assim como o das autorizaes legislativas regionais, confirma-o (arts. 165., n.01 2 a 5, e 227.0, n.os
2 a 4). S ficariam de fora as amnistias e os perdes genricos, bem como os limites dos avales [alneasj) e h),
infine]. Mas a origem do instituto da amnistia (1), a sua evoluo a par da evoluo do princpio democrtico
e o carcter excepcional da sua concesso e da concesso de perdes genricos explicam de pleno a sua
insero rio sistema do preceito (2) (3).
Por alguns, alis, considerado um acto plural de governo (por exemplo, AFONSO QUEIR, Lies ..., cit., pgs. 93-94,
nota. Cfr. Decreto, cit., pgs. 20-21).
(2) Sobre

amnistias, v. declarao de voto de AGUEIREDo DIAS anexa ao parecer n.` 13/79 da Comisso
Constitucional, de 8 de Maio de 1979, in Pareceres, viii, pgs. 106 e segs.; o acrdo n. 308 da Comisso
Constitucional, de 20 de Novembro de 1980, in apndice ao Dirio da Repblica, de 22 de Dezembro de 198
1, pgs. 21 e segs.; JOS DE SOUSA E BRUO, Sobre a amnistia ..., cit., loc. cit., pgs. 15 e segs.
(3) Sobre perdes genricos, v. acrdo n. 152195 do Tribunal Constitucional, de 15 de Maro de 1995, in Dirio da Repblica, 2. srie, n. 140, de 20 de
Junho de 1995.

228
Manual de Direito Constitucional
(1) Sobre a conjugao do art. 85.>, n.<> 1 (hoje art. 296.`, n. 1, 1-4, parte), com o art. 168.`(hoje 165.),
n.` 1, alnea 1), cfr. SOUSAFRANco, As privalizaes e o sector empresarial do Estado, Lisboa, 199 1, pgs. 25 e
segs.
(2) Gomr-sCANOTILHo e VITAL MOREIRA, Op.

cil., pg. 912.

Por outro lado, em disposio transitria da Lei Constitucional n. 1/82, recaa na reserva absoluta da
Assembleia da Repblica o destino dos arquivos da PIDE-DGS e da Legio Portuguesa.
(3)

Mutatis mutandis a importncia financeira e poltica dos avales explica tambm a reserva parlamentar.
IV - Clarssimo o alcance, sob esta perspectiva, dos arts. 227., ti. 1, alnea Q infine, e 296. respeitantes a
adaptao do sistema tributrio nacional s especificidades regionais e a reprivatizao.
Sendo competncias especificamente atribudas Assembleia da Repblica, tm de ser consideradas, de
acordo com Os principios, competncias reservadas a ttulo absoluto (a despeito de, com falta de rigor
sistemtico, no constarem do art. 164.0). Alis, aqueles preceitos expressamente falam em lei-quadro da
Assembleia da Repblica e em Deputados; e, se no existissem, as matrias j entrariam, pelo menos, na
reserva relativa do art. 165., ri. 1, alneas i) e 1), respectivamente (1).
E deve ainda considerar-se includa na reserva absoluta a criao em concreto das regies administrativas
prevista no art. 256.0 Menos evidente do que a definio do regime geral (2), no pode, pelo seu estreitssimo
imbricamento, deixar de caber Assembleia. Alis, a criao de freguesias e concelhos no Continente tem
sido sempre feita desde 1976 por deciso parlamentar - a ponto de se poder falar em costume constitucional e isso mesmo se estabelece quanto s regies autnomas nos arts. 227., n. 1, alnea 1), e 232., ri. 1 (3).
V - As nicas hesitaes referem-se alnea q) do rLO 1 do art. 165. (sobre estatuto das autarquias locais,
incluindo regime das finanas locais) e ao art. 105.0, ri. 4 (sobre definio das condies a que deve obedecer
o recurso ao crdito pblico).
0 art. 168., n.o 4, impe a votao na especialidade pelo PleParte V -Actividade Constitucional do Estado
229
nrio das leis abran-idas por aquela alnea, a par das leis abrangiZ.
das por vrias alneas do -art. 164.; da que se supusesse, porventura, no poder a Assembleia da Repblica
deixar de ser ela a fazer tais leis. No entanto, parece extremamente difcil ultrapassar a letra expressa da Lei
Fundamental. 0 art., 168., n. 4, significar ento que, quando a Assembleia no conferir autorizao
legislativa ao Governo sobre estatuto das autarquias locais, estar-lhe- vedado devolver para a comisso
espec,ali zada a votao na especialidade da respectiva lei.
Pelo contrrio, quanto ao regime do recurso ao crdito pblico, a analogia (no plano das rece 1tas do Estado)
com a criao de impostos e o regime das taxas [art. 165., n. 1, alnea i)] permite concluir que se trata de
reserva relativa de competncia da Assembleia (1).
1 Resta registar duas incongruncias na distribuio das matrias pelos arts. 161. e 165.
As leis das grandes opes dos planos nacionais so sempre aprovados pela Assembleia da Repblica [art.
161.`, alnea g), 1. parte], mas o regime dos planos pode ser objecto de autorizao legislativa [art. 165.` ti.`

1, alnea m)]. E o mesmo se passa com a autorizao de emprstimos [art. 161.`, alnea h)], em face da lei
definitria do respectivo regime (art. 105.`, n.` 4) (2).
67. 0 mbito das reservas dos arts. 164. e 165.
1 - No texto 1nicial da Const 1tuio, afora o art. 164.0 (hoje 161.), s havia o art. 167.o (hoje 164.) como
nortria de reserva, na linha (de resto, com larga extenso) do art. 93. da Constituio de 1933 (desde 1951); e
o art. 167.o era completado pelo art. 168.o (hoje 165.) sobre autorizaes legislativas.
Neste sentido, JORGE SILVA E SOUSA, Natureza jurdica da autorizao parlanientar de emprstinios, in 0 Direito,
1990, pgs. 300 e segs.
A reviso constitucional de 1997 corrigiu a anloga incongruncia que havia a respeito do oramento e da
respectiva lei de enquadramento [antes, arts. 164., alnea h), e 168., n. 1, alnea p)].
(2)

230
Manual de Direito Constitucional
Na reviso constitucional de 1982, procurando-se alargar o domnio prprio do Parlamento e tendo em conta
0 maior ou menor melindre das matrias, desdobrou-se o elenco inicial e acrescentaram-se-lhe novas alneas.
Assim, o art. 164. actual passou a versar sobre a reserva absoluta de competncia legislativa - equivalente a
um conjunto mnimo de decises legislativas directas e imediatas do Parlamento - e o art, 165. ficou a
tratar, simultaneamente, das matrias de reserva relativa e do regime das autorizaes legislativas. E as
revistas constitucionais de 1989 e 1997 mantiveram esse esquema.
Il - Na reserva do art. 164. cabem matrias atinentes s diversas grandes divises da Constituio:
- Matrias atinentes estrutura do Estado: as das alneas fl, g) e s);
- Matrias atinentes aos direitos fundamentais: as das alneas e), h),
1), o) e, em parte, a), d), j), 1) e q);
- Matrias atinentes organizao econmica: as das alneas r) e t);
- Matrias atinentes organizao do poder poltico: as das alneas a), b), c), d), j), 1), m), n), p), v) e, em
parte, e), h), q) e u);
- Matrias atinentes garantia da Constituio: as da alnea c).
Tendo em conta o regime constitucional das leis orgnicas, j apontado, pode dizer-se que as matrias das
alneas correspondentes constituem uma espcie de reserva absoluta qualificada de competncia legislativa.
III - Na reserva relativa encontram-se matrias de todas as trs partes de Direito constitucional substantivo:
- Matrias concementes aos direitos fundamentais: as das alneas a) a h) e, em parte, Q s) e z);
- Matrias concernentes organizao econmica: as das alneas i) a o) e u) a z);
Matrias concementes organizao do poder poltico: as das alneas p) a t) e aa).
IV - Seria elucidativo ou interessante a vrios ttulos examinar as diversas peas deste mosaico, confrontar as
alneas dos dois
Parte V -Actividade Constitucional do Estado
231
artigos e referir as razes histricas da sua presena e do seu maior ou menor alcance. Esta tarefa no pode
agora ser aqui levada a cabo (1).
Basta salientar que de uma perspectiva eminentemente poltica que a Lei Fundamental coloca certas matrias
na reserva absoluta e outras na reserva relativa, faz de umas objecto de leis orgnicas e de outras no. Ou que
submete algumas leis a uma maioria qualifiCada de aprovao (art. 168., ri. 6) ou a veto qualificado do
Presidente da Repblica (art. 136.0, n.o 3). Tudo reside nessa ponderao (que, alis, tem variado ao longo
das sucessivas revises constitucionais).
V - Sendo desta ndole os objectivos dos preceitos no vale muito a pena esboar uma construo jurdica
acerca da repartio das matrias pelos dois artigos.
Seria tentador reconduzir as leis orgnicas Constituio material no incorporada na Constituio forrnal
(2). E, por certo, todas as normas que contenham (excepto, algumas das bases gerais da organizao das

Foras Armadas ou das normas sobre o sistema de informaes ou sobre finanas regionais) sero normas
materialmente constitucionais, verdadeiras normas de Direito constitucional (3). Mas no sero as nicas: slo-o igualmente as normas sobre direitos, liberdades e garantias, sobre sectores de propriedade de meios de
produo, sobre o Conselho Econmico e Social ou sobre os tribunais em geral (sem esquecer os estatutos
polticos-administrativos regionais ou os regimentos parlamentares).
(1) Cfr., no entanto, os nossos estudos j citados A competncia legislativa no domnio dos impostos ... e Os
princpios constitucionais da legalidade e da aplicao da lei mais favorvel em matria criminal. E, em
geral, GomF-s CANOTILHo e VITAL MOREIRA, op. cit., pgs. 662 e segs.
Ou ao ncleo fundamental da Constituio (assim, MOREIRA DA SILVA, Das leis orgnicas na Constituio da
Repblica Portuguesa, Lisboa, 1991, pg. 60).
(2)

o
(3)

Cfr. Manual ..., li, cit., pgs. 40 e segs.

232
Manual de Direito Constitucional
68. Sentido das normas de reserva
I - A incluso de qualquer matria na reserva de competncia da Assembleia da Repblica, absoluta ou
relativa, n totum. Tudo quando lhe pertena tem de ser objecto de lei da Assembleia da Repblica (ou de lei
e decreto-lei autorizado, tratando-se de reserva relativa).
S no se depara esta regra, quando a prpria Constituio estabelece diferenciaes por falar em bases, em
bases gerais, ou em regime geral das matrias, como sucede nas alneas d) e i) do art. 164.1 e nas alneas
d) a h), ri), t), u) e z) do art. 165.o (1).
Seguindo a anlise proposta num acrdo do Tribunal Constitucional, podem ento ser discemidos trs nveis:
l.) um nvel mais exigente, em que toda a regulamentao legislativa da matria reservada Assembleia da
Repblica; 2.) um nvel menos exigente, em que a reserva da Assembleia se limita a um regime geral, ou seja,
em que compete Assembleia definir o regime comum ou normal, sem prejuzo de regimes especiais que
podem ser definidos pelo Governo ou, se for caso disso, pelas assembleias legislativas regionais; 3.) um
terceiro nvel, em que a competncia da Assembleia da Repblica reservada apenas no que conceme s
bases gerais dos regimes jurdicos das matrias (2).
Deste modo, hoje, existe reserva de regime geral - sempre reserva relativa - quanto punio das infraces
disciplinares, bem como dos actos ilcitos de mera ordenao social, e quanto aos respectivos processos
[alnea d) do ri. 1 do art. 165.]; quanto requisio e expropriao por utilidade pblica [alnea e)]; quanto
ao arrendamento rural e urbano [alnea h)].
Reserva absoluta s de bases gerais ou de bases d-se a res(1) Pelo contrrio, quando a Constituio fala em reginie nas alneas b), e) e p) a v) do art. 164. e nas
alneas n), r), x) e aa) do art. 165., em estatuto na alnea ni) do art. 164. e nas alneas p) e q) do n.> 1 do
art. 165. ou em sistema na alnea o) do art. 165., atribui Assembleia da Rep(tblica a totalidade da
regulamentao.
Acrdo*n. 3/89, de 11 de Janeiro de 1989, in Dirio da Assenibleia da Repblica, 2. srie, n.` 85, de 12
de Abril de 1989, p-. 3632.
(2)

Parte V - Acf ividade Constitucional do Estado


233
peito da organizao, do funcionamento, do reequipamento e da disciplina das Foras Armadas [alnea d), 2.
parte, do art. 164.] e a respeito do sistema de ensino [alnea i)]. E daqui se aproximam a adaptao do sistema
fiscal nacional s especificidades regionais [art. 229., n.o 1, alnea i)] e o enquadramento das reprlvatizaes
(art. 296.).
Reserva relativa, por seu turno, encontra-se a respeito das bases do sistema de segurana social e do servio
nacional de sade [alneal) do ri. 1 do art. 165.% do sistema de proteco da natureza, do equ 1lbrio
ecolgico e do patrimnio cultural [alnea g)], da poltica agrcola [alnea n)], do regime da funo pblica
[alnea t)], do estatuto das empresas e das fundaes pblicas [alnea x)] e do ordenamento do territrio e do
urbanismo [alnea z)].
Nas demais alneas dos arts. 164.o e 165., a reserva - seja absoluta ou relativa - abrange a totalidade das
matrias.

11 - Algumas das alneas prestam-se a dificuldades de leitura, quer pelo teor da sua formulao, quer pelo
modo como entroncam nas normas constitucionais de fundo definidoras dos correspondentes institutos (1).
face dos grandes princpios poltico-constitucionais, deve adoptar-se a interpretao que seja mais adequada
ao primado do Parlamento; deve preferir-se, seno uma interpretao extensiva, pelo menos uma interpretao
no restritiva; e, na dvida, deve preferir-se a reserva absoluta e no a relativa, e a reserva total, e no a
parcial (2).
A jurisprudncia constitucional, posta perante a necessidade de interpretar as vrias alneas dos arts. 164. e
165.0, tem vindo, quase sem oscilao, a pronunciar-se nesta senda (3).
(1) Cfr. MIGUEL LOBo ANTUNES, Les Rapports entre les Pouvoirs Publics, in La Justice Constitutionnelle
au Portugal, obra colectiva, Paris, 1989, pgs. 298 e segs.
(2)

Cfr. GoMES CANOTILHo e VITAL MOREIRA, Op, cit., pgs. 663-664, aludindo ao princpio da conformidade funcional.

Cfr., desde logo, parecer n. 4181 da Comisso Constitucional, de 19 de Maro de 1981, in Pareceres, xiv,
pgs. 205 e segs.; acrdo n. 25188 do Tri(3)

234
Manual de Direito Constitucional
bunal Constitucional, de 20 de Janeiro de 1988, in Dirio da Repblica, 2. srie, ri. 106, de 7 de Maio de 1988;
acrdo ri. 273/88, de 11 de Novembro de 1988, ibidem, ri. 40, de 17 de Fevereiro de 1989. No acrdo ri. 25/88, o
Tribunal chegou mesmo a afirmar que, em caso de dvida, deve definir-se a interpretao mais favorvel ao alargamento
das competncias reservadas da Assembleia (cit., loc. cit., pg. 4154).
Algo diferentemente, acrdo ri. 142185, de 30 de Julho de 1985, in Dirio da Repblica, 2. srie, de 7 de Setembro de
1985.
(1) V. a justificao no relatrio da proposta de lei, cit., loc. cit., pg. 1048-13. (2) V. o parecer da Cmara Corporativa,
cit., loc. cit., pg. 655; e o parecer da Comisso Eventual da Assembleia, cit., loc. cit., pg. 2029.
(3) Um

exemplo ainda: em matria de impostos, nunca seria de admitir que a reserva no funcionasse quando a lei se
propusesse beneficiar os contribuintes (v. acrdo n. 48/84 do Tribunal Constitucional, de 31 de Maio de 1984, in
Boletinz do Ministrio da Justia, ri. 348, Julho de 1985, pgs. 213 e 214).
a declarao de voto anexa ao parecer n. 31/79 da Comisso Constitucional, de 8 de Novembro de 1979, in
Pareceres, x, pgs. 77-78.
(4) V.

III - Em caso algum, seria legtimo o Governo substituir-se Assembleia da Repblica no tratamento de qualquer matria
reservada, por ocorrer vazio legislativo ou mesmo inconstitucional idade por omisso.
- Aquando da ltima reviso da Constituio de 1933, a hiptese foi, todavia, encarada quando fosse para alargar as
garantias dos particulares (1). Ela seria afastada, at porque iria gerar um contencioso a propsito da determinao como
mais ou menos favorveis aos particulares destes ou daqueles preceitos (2).
Por maioria de razo, tal hiptese seria in fintine de repelir frente Constituio de 1976. Seja qual for o pretexto, o
Governo no pode nunca legislar em matrias de reserva absoluta e, salvo autorizao da Assembleia, em matrias de
reserva relativa (3).
IV - A reserva de competncia tanto para a feitura de normas legislativas como para a sua interpretao, modificao,
suspenso ou revogao, lembre-se de novo (4). E tanto para a feitura de novas normas quanto para a decretao, em
novas leis, de normas preexistentes.
Ao arrepio deste postulado, a jurisprudncia constitucional j admitiu decretos-leis sem autorizao legislativa que
reproduzissem
Parte V -Actividade Constitucional do Estado
235
ou renovassem normas j vigentes sobre matrias de reserva parlamentar (1), ainda que, depois, tenha passado a entender
que o carc ter
no inovatrio no dependia apenas da considerao da norina em si mas tambm da considerao global do regime ou do
diploma em que se situasse (2).
V - Como resulta do princpio da competncia, a reserva parlamentar, absoluta ou relativa conforme as matrias
compreende a execuo de tratados internacionais no auto-exequveis por s 1 mesmos e a transposio de directivas
comunitrias.
VI - Do mesmo princpio decorre a completa 1mposs 1 bilidade de sanao da inconstituc ion al idade orgnica de
decreto-lei ou de decreto legislativo regional por acto da Assembleia da Repblica que, a seguir, verse sobre a matria
dele objecto - seja lei, seja acto praticado no decurso de procedimento de apreciao ou ratificao (3).
VII - Quase escusado ser insistir em que, a despeito de quanto acabmos de reiterar, tem de se manter bem separada a
esfera de poder legislativo da esfera de poder regulamentar.

Naturalmente, a reserva de competncia da Assembleia da Repblica no tolhe o exerccio de poder regulamentar (de
execuo), salvo quando, como se referiu acima, haja reserva absoluta de lei; e o poder regulamentrio no compete
Assembleia da Repblica,
(1) Assim, entre vrios, parecer n. 2/79 da Comisso Constitucional, de 19 de Janeiro de 1979, in Pareceres, vii, pg.
193; parecer ri. 17/82, de 20 de Maio de 1982, ibideni, xix, pg. 256; acrdo ri. 1/84 do Tribunal Constitucional, de 11
de Janeiro de 1984, in Dirio da Repblica, 2. srie, ri.> 97, de 26 de Abril de 1984; acrdo ri. 212/86, de 18 de
Junho de 1986, ibident, 1 . srie, n.` 15 1, de 4 de Julho de 1986; acrdo ri. 423187, de 27 de Outubro de 1987,
ibideni, 1. srie, n. 273, de 26 de Novembro de 1987.
(2) V.

acrdo ri. 407/89, de 31 de Maio de 1989, in Dirio da Repblica,


2. srie, ri.> 212, de 14 de Setembro de 1989, pg. 9209; acrdo n.< 37319 1, de 17 de Outubro de 1991, ibidem, ].
srie, n.` 255, de 6 de Novembro de 1991, pgs. 5661-5662.
(3) Cfr.

infra.

236
Manual de Direito Constitucional
mas sim ao Governo [art. 199., alnea c)] e,quanto s regies autnomas, s respectivas assembleias [arts.
232., n. 1, e 22U, ri. 1, alnea d)] ou aos respectivos governos (art. 233., n.o 4) (1).
2.
0 processo legislativo
69. 0 procedimento legislativo parlamentar
Seja qual for o rgo competente para a emanar, a lei resulta necessariamente de um processo ou
procedimento (2); resulta de uma sucesso de actos de vria estrutura e relativamente autnomos encadeados
para um fim; corresponde ao momento conclusivo desse processo ou procedimento (3).
(1) Cfr. parecer n. 3/82 da comisso Constitucional, in Pareceres, XVIII, pgs. 141 e segs.; parecer ri. 2/79,
ibidem, ix, pgs. 9 e segs.; parecer n. 9/81,
1
ibidem, xi, pg. 245; acrdo ri. 82/86 do Tribunal Constitucional, de 18 de Maro de 1986, in Dirio da
Repblica, 1. srie, n. 76, de 2 de Abril de 1986.
(2) Na

Constituio brasileira, fala-se em processo legislativo para designar o exerccio do poder legislativo e
os respectivos tipos de actos (arts. 59. e segs.), e no propriamente a formao desses actos. Cfr. MANOEL
GONALVES FERREIRA FILHO, Do processo ..., cit., pgs. 192 e segs.
(3) Cfr. VINCENZO GUELLI, Concezioni dello Stato e del Diritto e iecnica

legislativa nelle teoria del procedinzento legislativo, in Rivista Triniestrale di Diritto Pubblico, 1956, pgs.
949 e segs.; SERio GALEOTri, Contributo alia teoria del procedimenio legislativo, cit.; FRANCESCO COSENTINO, Note
sui principi della procedura parlanientare, in Studi sulla Costituzione, obra colectiva, ii, Milo, 1958, pgs.
395 e segs., MIGUEL GALvO TELES, Direito Constitucional.--- cit., pgs. 78 e segs.; CHRISTIAN STARCK, op. cit.,
pgs. 223 e SegS.; JORGE X1FRA HEROS, El Proceso Legislalivo, Madrid, 1961; VITrORIO DI CIOLO, Procedinienio
legislativo, in Enciclopedia del Diritto, XXXV, 1986, pgs. 548 e sces.; CI]ARLES-ALBERT MORAND, La fornialion
et Ia nzise en oeuvre du droit, in Pouvoirs, 1987, n.> 43, pgs. 73 e segs .; MARIA ASUNCIN GARCIA
MARTINEz, El procedimiento legislativo, Madrid, 1987; Law in the Making, obra colectiva, ed. por
ALESSANDRO PIZZORUSSO, CiL; BENIGNO PENDAS GARCIA, Procedimiento legislativo y calidad de Ias leyes,
in Revista Espafiola de Derecho Constitucional, n. 28, Janeiro-Abril de 1990, pgs. 75 e segs.; PALOMA B
IGLINO CAMPOS, Los vicios en el procedimiento legislativo, Madrid, 199 1; GOMES CANOTILHo, Direito
Constitucional, cit., pg. 941; NELSON DE SOLISA SAMPAio, 0 processo legislativo, 2. ed., Belo Horizonte, 1996.
Cfr., numa perspectiva
Parte V - Actividade Constitucional do Estado
237
No entanto, para l da reconduo genrica ao conceito de processo ou procedimento nos moldes apontados
em ca tulo ainterior, e p
abe sempre salientar as especificidades do processo legislativo. Se no pode assimilar-se o procedimento
administrati o ao processo v
judicial, to pouco se justificaria assimilar o proc

1 esso ou procedimento legislativo ao procedimento administrativo.


H que ter em devida conta os elementos polticos que envolvem os elementos estritamente jurdicos, quer
aqueles que se manifestam no seio dos rgos do poder quer os que brotam da dIalctica com as influncias e
as pressoes vindas da sociedade civil. Os acordos pol~ ticos, as relaes de fora entre os vrios grupos
polticos, as situaes contingentes, as regras de cortesia constitucional conferem ao processo legislativo
caractersticas prprias e irrepetveis (1).
11 - H um processo legislativo no mbito da Assembleia da Repblica, com uma pluralidade de formas;
processos legislativos no mbito das duas assembIeias legislativas regionais, muito semelhantes ao processo
legislativo parlamentar (naturalmente); e o processo dos decretos-leis do Governo, este com caractersticas
algo diferentes por causa da estrutura peculiar do i-,-o (dominado pela unidade poltica decorrente do
princpio da solidariedade ministerial do
11
art. 189. da Constituio) (2).
Aqui, apenas ser estudado o processo ou procedimento legislativo no mbito da Assembleia da Repblica
(aquele que, de resto, suscita problemas mais complexos e interessantes).
70. A regulamentao do processo legislativo parlamentar
1 - As normas ordenadoras do processo ou procedimento legislativo parlamentar constam da Constituio
(sobretudo, arts. 167.0
mais ampla, sobre a deciso do poder nos processos jurigenas, MIGUEL REALE, Fontes ..., cit, pgs. 5 1 e
segs.
(1) Assim, por todos, VITTORIO DE CIOLO, op. cil., loc. cit., pg. 949.
(2) Sobre

o processo dos decretos-leis na Constituio de 1933, V. Decreto, cit., P,-S. 29 e segs.; e na de


1976, alguns estudos constantes da obra colectiva A feitura das leis, ii, pgs. 13 1 e segs.

238
Manual de Direito Constitucional
e segs.) (1), do Regimento (arts. 130. e segs.) e, ainda, quanto a aspectos relativos interveno de certos rgos ou de certas
organizaes, de algumas leis ordinrias avulsas.
- J nos referimos ao regimento como lei interna com determinada

eficcia, como acto a se, que no toma a forma de lei, nem a de resoluo (2). E, naturalmente, ele
que dispe sobre as suas alteraes, as quais tm de ser aprovadas por maioria absoluta dos
Deputados presentes (art. 291., n 4) (3).
Alm das normas jurdicas escritas, h ou pode haver normas consuetudinrias de maior ou menor
importncia, e o terreno tem-se revelado sempre dos mais propcios implantao de praxes e
convenes (4). Seria redutor e empobrecedor no prestar ateno a umas e outras.
11 -

0 regimento distingue entre processo legisIativo comum e processos legislativos especiais


(aprovao dos estatutos das regies autnomas, aprovao do estatuto do territrio de Macau,
autorizao e ratificao da declarao de estado de stio ou do estado de emergncia, autorizao
para declarar a guerra e para fazer a paz, autorizaes legislafivas) a que acrescem os processos das
leis do plano e do oramento (arts. 217. e segs.).
Regra bsica a aplicao das regras do procedimento legislativo comum, salvo quando no esteja
estabelecido um processo especial. E essas regras tambm valem a ttulo subsidirio na reviso
constitucional (arts. 284. e segs. da Constituio) (5) e at nas alteraes ao regimento (art- 291.,
n.Os 1 e segs.).
(1) No captulo 11 (Competncia) do ttulo da Assembleia da Repblica. Curosamente, nas
Constituies anteriores de 1933, havia captulos inteiros sobre exercicio do poder legislativo
ou sobre proposio, discusso e promulgao das leis.
(2) No entanto, erradamente, o prprio regimento fala em resoluo (art. 29 l. n.` 5) e tem sido esta a forma adoptada para as alteraes
introduzidas desde h alguns anos.
(3) A par do regimento geral da Assembleia, cada comisso parlamentar elabora o seu regimento (art. 115.), necessariamente quele
subordinado.
(4) Sobre a distino entre costume constitucional, praxes e convenes constitucionais, v. Manual ii, cit., pgs. 126-127.
(5) V. Manual ii, cit., pgs. 163 e segs.
Parte V - Actividade Constitucional do Estado
239
A Constituio (art. 17V) e o regimento (arts. 285.0 e segs.) admitem ainda um processo de urgncia.
III - A preterio das norrnas constitucionais sobre procedimento legislativo deteri-nina inconstitucional idade com as inerentes

consequencias (arts. 277. e segs. da Constituio).


A preterio das normas regimentais (salvo das que reproduzam normas constitucionais) equivale
to s aos chamados vcios interna corporis acta (1). Estes no podem ser impugnados em tribunal
e, quando muito, envolvem irregularidade. A Constituio no estende ao regimento a garantia da
constitucional idade e da legalidade, nem cria nenhum regime especfico (decerto em homenagem
ainda separaO de poderes, mas em detrimento da coerncia do Estado de Direito) (2).

71. As fases do procedimento


I - Assumindo o processo ou procedimento legislativo, por natureza, uma dimenso temporal, os
actos em que se desdobra ho-de situar-se uns em relao aos outros em diversos momentos; e
toma-se adequado e conveniente agrupar os actos mais prximos e afins em fases relativamente
homogneas, identificadas por funes especficas (3).
Cada fase ou perodo fraco de um tempo longo, uma parte do iter a percorrer pela Assembleia e
pelos outros sujeitos previstos na Constituio, em interdependncia com ela (art. 111.0). Por seu
tumo, cada fase tem de ser entendida tambm como um procedimento a se, com as suas prprias
subfases. E tanto a unidade de cada
(1) Sobre o problema clssico dos interna corporis, v., por todos, CARLO EsposiTo, La Validit ..., cit., p-s. 296 e segs.;
ou FRANCO MODUGNo, LInvalidit ..., cit., ii, pgs. 173 e segs.E, entre ns, recentemente, GOMES CANOTILHO, Direito
Constitucional, cit., pg. 929; GOMES CANOTILHo e VITAL MOREIRA, Op. Cil., pg. 712.
(2) Diversa a necessria sujeio das normas regimentais, como quaisquer normas jurdicas, ao controlo jurisdicional da constitucional
idade.
(3) Cfr., por todos, SERio GALEOTTI, op. cit., pgs, 105 e segs. e 223 e segs.

240
Manual de Direito Constitucional
(1) Cfr. supra.
(2) SERio GALEOITI, op,

cit., pg. 234.

Ibideni, pgs. 241 e segs. Cfr. a tripartio de MIGUEL, GALVO TELES (Direito Constitucional, cit., p,as. 78-79):
formalidades preparatrias, formalidades integradoras do acto principal e formalidades complementares.
(3)

(4) GoMES CANOTILHO,

Direito Constitucional, cit., pgs. 942 e segs.

(1) Cfr., por todos, SERio GALEO171, op. cif., pgs. 273 e segs.; ALESSANDRO PIZZORusso, La pubblicazione degli atti
norniativi, Milo. 1963; GomFs CANOTILHo, Direito Constitucional, cit., pgs. 947 e segs.
(6)

Cit., pgs. 122 e segs.

fase quanto a unidade global do procedimento deriva das regras jundicas a partir das quais se
articulam as vontades - concordantes ou eventualmente discrepantes - dos vrios intervenientes e se
alcana 1 1
1

(ou deixa de alcanar) a lei como norma ou conjunto de normas.

0 procedimento tende a esse acto final e complexivo, mas a validade dos actos correspondentes a cada
fase condio de validade do acto final (1). No h compartimentos estanques, mas solidariedade e
centralidade da Assembleia.
II - E possvel adoptar mais de um critrio de ordem funciona] para destrinar as fases do processo ou
procedimento legislativo. Um dos mais consagrados consiste no grau de eficincia das
diversas fases perante a lei como acto final total (2), enunciando-se ento uma fase de iniciativa ou de
instaurao do procedimento, uma fste constitutiva ou perfectiva e uma fase integrativa de eficcia
(3). Assim como h quem formule cinco fases - de iniciativa, instrutria, constitutiva, de controlo e de
integrao de eficcia (4).
Por ns, propomos quatro fases: a da iniciativa, a da apreciao ou consulta, a da deliberao ou da
discusso e votao e a da promulgao e do,controlo. Mas assentimos em que a fase constitutiva . f
ou perfectiva no pode deixar de ser a da deliberao. Quanto i publicao, ela situa-se j fora do
processo; diz respeito norma em
si, desprendida do acto legislativo, e no propriamente a este (5). 1
III - Em Contributo para unia teoria da inconstitucionalidade (6),
escrevemos que o processo legislativo se completaria com a aprovao parlamentar, sendo a lei, uma vez
votada, um acto juridicamente vlido. SimParte V - Actii,idade Constitucional do Esrado
241
plesmente, tratar-se-ia de uma validade suspensa at que se verificasse a promulgao ou, em caso de recusa,
a nova votao por maiora qualificada; ou de validade pendente se esta no fosse atingida.

Mas, mais tarde (1), altermos esse entendimento e passmos a tomar a promulgao como parte do processo.
E esta segunda maneira de ver que nos parece prefervel, por diversos motivos: porque os processos e
procedimentos jurdico-constitucionais so quase sempre heterogneos; porque h uma dialctica entre
deliberao do Parlamento e promulgao e veto; porque o princpio constitucional de separao e
interdependncia de rgos de soberania (art. 111.`).
Em contrapartida, mantemos a opinio de que a promulgao (bem como a referenda ministerial que se lhe
enxerta) representa uma condio de eficcia (2) e que verdadeira inexistncia jurdica apenas a que se d por
falta de aprovao parlamentar (3). certo que a Constituio de 1976 (art. 137. hoje), na sequncia da de
1933, aps 1935 (art. 81.`, n. 9), declara juridicamente inexistente a lei sem promulgao; porm, no se
confundem a anlise estrutural do fenmeno e a consequncia jurdica negativa cominada pela norma
constitucional para determinada situao.
IV - 0 processo legislativo parlamentar (tal como, de resto, o v cisstudes provocadas processo dos decretosleis) est sujeito s 1 1
pelo desencadear de um processo de referendo. E pode acontecer, em face dos amplos termos dos n.Os 2, 4,
5 e 10 do art. 115. da
1
Constituio, que num processo legislativo parlamentar j em marcha entre a iniciativa e a votao final
global - se enxerte, suspendendo-o, um processo referendrio (art. 4. da Lei n.o 45/91).
A resposta positiva ou negativa do eleitorado pergunta ou s perguntas submetidas a referendo
determina a obr,gao de aprovar ou de no aprovar o correspondente acto legislativo (arts. 233. e
235. da Lei n.o 45/91, respectivamente) (4). Na primeira hiptese, o processo ter de ser retomado; na
segunda, ter de ser encerrado.
(1) Em Decreto, cit., pgs. 20 e segs.
(2)

Contributo ..., cit., pgs. 123 e 125. No mesmo sentido, Rui MEDEIROS, Valores ..., cit., pgs. 537 e segs.

Contributo ..., cit., pg. 124. (3)


(4) Cfr. infra.
16 - Manual de Direito Constitucional. V

242
Manual de Direito Constitucional
72. Iniciativa legislativa e competncia legislativa
I - A iniciativa legislativa - consoante as pticas, primeira fase do procedimento ou faculdade de o abrir - no se confunde com a
competncia legislativa. So conceitos, evidentemente, diversos: iniciativa legislativa significa propor a lei, competncia decretar a lei.
Em rgos singulares, o momento de iniciativa de um acto e o de deciso podem coincidir ou, mesmo quando coincidam, no se
distinguir juridicamente (). J no, por natureza, em rgos colegiais, nos quais a competncia tem de ser sempre dinamizada por algum
ou alguns dos seus titulares ou a partir do exterior (2); j no no Parlamento e para efeito do processo ou procedimento legislativo.
Sem a iniciativa no pode haver deliberao, mas a iniciativa s por si no muda a ordem jurdica, nem se projecta nas relaes e
situaes da vida. Sem a iniciativa no pode exercer-se a competncia, mas precisamente competncia legislativa vem a ser o poder de
deliberar sobre o texto em que aquela se traduz, aprovando-o ou rejeitando-o. Sem a iniciativa - vinda de um ou de vrios membros do
Parlamento ou de outros sujeitos constitucionais - no se desencadeia o procedimento, mas fazer a lei obra do Parlamento como um
todo, como rgo do Estado.
Observe-se, entretanto, que na generalidade dos casos a ini-

ciativa tem a mesma natureza da competncia - a natureza de poder funcional. Os Deputados e


outros sujeitos agem ao servio do interesse pblico, e no de qualquer interesse seu. Apenas pode
falar-se em direito na hiptese de iniciativa de cidado8 ou de grupos de cidados - ou seja, na
hiptese de iniciativa popular ou social (3).
Como sucede com a maior parte dos actos de competncia do Presidente d Repblica, salvo com
aqueles em que tem de haver um parecer ou uma audio prvia de outro rgo ou outros sujeitos
[art. 133.>, alneas e), e 1), C art. 135.`, alnea c)].
(2) Cfr.

Deputado, cit., pg. 28.

(3) V. JORGE MIRANDA, Iniciativa

popular, in Verbo, xxxl, pgs. 729-730.

Parte V - Actividade Constitucional do Estado


243
11 - No Direito portugus, apresenta-se ntido o contraste no tocante a iniciativa entre as Constituies do sculo xix e as do sculo xx,
entre as Constituies da monarquia liberal mais prximas de uma concepo algo rgida de separao de poderes e as Constituies
republicanas submetidas prova dos factos.
Nas primeiras, a iniciativa directa das leis somente pertencia aos Deputados. Os Secretrios de Estado podiam, contudo, fazer projectos,
os quais, depois de examinados por uma comisso das Cortes poderiam ser convertidos em projectos de leis (art. 105. da Constituio
de 1822, arts. 45.` e 46.` da Carta Constitucional e art. 64.` da Constituio de 1838) (1).
Em termos algo diversos, na Constituio de 1911 a iniciativa de todos os projectos de lei competia indistintamente a qualquer dos
membros do Congresso ou do Poder Executivo, devendo, porm, em certas matrias o processo comear na Cmara dos Deputados (arts.
23. e 28.`) (2); na Constituio de 1933 ao Governo ou a qualquer dos membros da Assemblia Nacional (art. 97.`) (3) (4); e na
Constituio de 1976 compete aos Deputados, ao Governo e, no respeitante s regies aut~ nomas, s suas assembleias (art. 167.`), bem
como, aps a reviso de 1982, aos grupos parlamentares e, aps a de 1997, aos grupos de cidados.
III - A tendncia actual, um pouco por toda a parte, para uma separao cada vez mais ntida entre rgos com competncia legislativa
e rgos e sujeitos de iniciativa; e, por conseguinte, para se alargar cada vez mais o elenco das entidades com poder ou direito de
desencadear um procedimento.

Assim, no Brasil, a iniciativa das leis cabe no s a qualquer membro


(1) Cfr. LopEs PRAA, Op. cit.,

2. parte, i, pgs. 293 e segs.; ALBERTIO Dos REIs, Cincia Poltica ..., cit.,

pg. 294.
(2) Cfr. MARNOCO E SOUSA, Constituio

..., cit., pg. 381.

(3) Na

Constituio de 1933, a partir da Lei ri. 1963, de 18 de Dezembro de 1937, previram-se


tambm formas de pr-iniciativa, atravs de projectos de propostas de lei submetidos a parecer da
Cmara Corporativa (art. 105.`). Por outro lado, chegou ainda a ser preconizado, conquanto sem
fazer vencimento, um poder de iniciativa da prpria Cmara (no parecer sobre a reviso
constitucional de 1945, in Dirio das Sesses da Assembleia Nacional, pg. 407; e no projecto de
reviso do Deputado Duarte Amaral de 1959, ibidem, 1959, pg. 413).
(4) V.

Deputado, cit., pgs. 30 e segs.

244
Manual de Direito Constitucional
ou comisso da Cmara dos Deputados, do Senado Federal e do Congresso Nacional e ao Presidente da
Repblica mas tambm ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da
Repblica e aos cidados, na forma e nos casos previstos na Constituio (art. 61. da Constituio de 1988)
(1).
IV - Para l da titularidadQ jurdica, a prtica revela um Mume maior de iniciativas (ou de iniciativas com
xito) provenientes do Executivo do que dos membros do Parlamento. E no s agora que isto se verifica;
tambm no deixava de se verificar no sculo xix.
Precisamente porque a lei se reveste de contedo ou de implicaes de ordem poltica e porque Presidente ou
Governo para cumprir os seus objectivos carecem de leis que lhes sejam adequadas, o trabalho legislativo
parlamentar propende a sofrer, em todos os pases, o seu influxo constante e predominante.
Em Portugal, desde 1976, o modo como tem sido exercida e levada at ao fim a iniciativa legislativa tem
acompanhado as variaes do sistema poltico (2). Em pocas de Governo minoritrio ou sem base
parlamentar observa-se o aumento das leis de iniciativa dos Deputados, ao passo que com Governos
maioritrios, sobretudo de um s partido, se regista o seu declnio em favor do papel dirigente das propostas
governamentais (embora o nmero de projec(1) Sobre a iniciativa legislativa em Direito comparad .0, V. SPAGNA MUSSO, Viniziativa nella formazione delle
leggi italiane, Npoles, 1958; F.AusTO CUOCOLO, Iniziativa legislativa, in Enciclopedia del Diritto, xxi,
197 1, pgs. 6 10 e segs.; SLIMANE LAKROUFF, Le droit damendement, in Reme du droit public, 199 1, pgs.
437 e segs.; ANTNio TORRES DEL MORAL, Principios de Derecho Constitucional Espaol, 3. ed., Madrid, 1992, 1, pgs. 235 e segs.; MANOEL
GONALVES FERREIRA FILHO, Do processo ..., cit., pgs. 71 e 138 e segs.; CLMERSON MERLIN CLVE, Atividade legislativa .... cit., pgs. 94 e
segs.; ERic BLoW, op. cit., IOC. cit., pgs. 743e segs.; GIANCARLo ROLLA, Manuale di Diritto Pubblico, Turim,

1996, pgs. 504 e segs.; IAN LoVELAND, Constitutional Law - A Critical Introduction, Londres, 1996, pg. 152;
DmITRi GEORGEs LAVROFF, op. cit., pgs. 692 e segs.
(2) Sobre os sucessivos Governos desde 1976, v. Manual ..., i, cit., pgs. 408 e409.

Parte V -Actividade Constitucional do Estado


245
tos de lei, Mesmo sem viabilidade, continue a ser bastante grande em comparao com o da maior parte dos
pases europeus (1) (2.
Mas, ao lado dos aspectos estritamente polticos, h aspectos organizativos que no menos contribuem para
que grandes ou mais dificeis diplomas sejam de iniciativa governamental. 0 nosso Parlamento (como os de
outros pases) no tem sabido, querido ou podido obter os instrumentos indispensveis ao cabal desempenho
da sua funo, tais como a contrataao de especialistas ou a celebrao de convnios com instituies
cientficas e universitrias para a preparao de anteprojectos e a disposio dos necessarios recursos
financeiros (3).
73. Iniciativa legislativa e impulso legiferante
1 - Noutro plano, cabe tambm distinguir iniciativa legislativa de outro conceito (4) - o de impulso legislativo
ou legiferante. A iniciativa, sendo em si um acto poltico, situa-se j no interior
do procedimento legislativo - representa o seu primeiro passo, regulado em pormenor na Constituio e no
Regimento. 0 impulso legislativo est, pode estar ou deve estar na gnese do processo, mas queda-se exterior a

ele; e por maior significado constitucional ou poltico, que possua, postula o subsequente exerccio do poder
de iniciativa para se tomar eficaz.
(1) Porque so coisas diferentes: os projectos e propostas apresentados e os projectos e propostas aprovados.
No se esquea, por outra banda, que o Governo tem menos necessidade de exercer iniciativa do que noutros
Estados, porque tem competncia legislativa originria.
(2) Cfr. MIGUEL

LOBO ANTUNES, op. cit., loc. cit., pgs. 83-84; PEDRO COUTINHO MAGALHES, op.
Cit., loc. Cil., pg5. 91 e SegS. e 103 e segs.; LUS DE S, op. cit., pgs. 257 e segs.
(3) Por que razo, por exemplo, a preparao de diplomas como uma nova lei de liberdade reli iosa ou uma lei de bases do ordenamento do territrio
confiada
9
a especialistas designados pelo Governo, e no pelo Parlamento?
(4) Trazido da doutrina alem para a portuguesa por GOMES CANOTILHO, Constituio dirigente ..., cit., pg. 185, e Teoria da Legislao Geral e Teoria
de Legislao Penal, Coimbra, 1988, pgs. 26 e 27. Cfr. tambm MARCELO REBELO DE SOUSA, A deciso de legislar, in Legislao, n. 1, Abril-Junho
de 1991, pgs. 16 e segs.

246
Manual de Direito Constitucional
De Direito
Interno
A) Impulsos
jurdicos
De Direito
Inte
5) Leis de bases [arts. 112.`, ri. 2, 198.`, n.` 1, alnea c), e 227.`, ri. 1, alnea c)]
6) Porventura, leis das grandes opes dos planos econmicos [arts. 9 L e 16 L>, alnea g)]
Tratados que, no sendo auto-exequveis, impliquem concretizao legislativa Directivas das Comunidades Europeias
11

- 0 impulso legislativo, ou factor determinante, estimulante ou condicionante da deciso de legislar e, portanto, da abertura do pro-

cedimento legislativo, decorre, umas vezes, directa ou indirectamente, de uma norma jurdica, a qual torna
essa deciso necessria ou obrigatria. Outras vezes situa-se todo na dinmica poltica e social, tudo
dependendo ento das relaes entre os rgos do poder e entre as foras polticas e sociais (mesmo se a
Constituio ou a lei o prev e regula).
Da poder sugerir-se o seguinte quadro (abrangendo, alis, quer as leis da Assembleia da Repblica quer os
outros actos legislativos), a partir de uma contraposio entre impulsos jurdicos e impul.- sos simplesmente
polticos.
-

1) Normas constitucionais no exequveis por si mesmas


2) Verificao da existncia de inconstitucionalidade por omisso (art. 283. da Constituio)

(1)

3) Declarao de inconstitucional idade ou de ilegalidade com fora obrigatria geral (art. 282.`), quando acarrete necessidade de legislar
4) Referendo poltico nacional (art. 115.)
(1) Entre 1976 e 1982, recomendaes do Conselho da Revoluao ao rgo legislativo competente para suprimento da omisso (art. 279.`, inicial).
Parte V - Actividade Constitucional do Estado
247
B) impulsos simplesmente polticos
1) Mensagens do Presidente da Repblica ao Parlamento, em especial sobre emergncias graves [at---ts. 131`, alnea d), e 134.`, alnea e)] (1)
2) Programa do Governo (art. 188.) (2)
3) Leis de

autorizao legislativa (art. 165.`)

4) Peties - fixando a lei as condies em


que as Peties apresentadas colectivamente Assembleia da Repblica so apreciadas pelo Plenrio (art. 51`, n.` 2, da Constituio, arts. 248.` e segs. do Regimento e Lei n.` 43/90, de
10 de Agosto, alterada pela Lei n. 6/93, de 12 de Maro)
5) Recomendaes e sugestes legislativas do Provedor de Justia Assembleia da Repblica [art. 23., ri. 1, da Constituio e art. 20.`, n. 1, alnea b), da Lei n. 9/91, de 9 de Abril]
(3) (4)
6) Acordos polticos entre partidos (5)
(1) JORGE MIRANDA, Mensagem, in Verbo, xxl, pg. 915.
(2) V. JORGE MIRANDA, Programa do Governo, in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, vi, pgs. 552 e segs.
(3) As recomendaes e sugestes do Provedor tm, essencialmente, que ver com a matria dos direitos fundamentais, destinam-se correco de legislao deficiente ou sugesto de
nova legislao e so remetidas aos grupos parlamentares e publicadas no Dirio da Repblica. Mas como o Provedor um dos rgos de iniciativa de fiscalizao da inconstitucional
idade por omisso (art. 281,, n. 1), parece dever entender-se que estas recomendaes ho-de versar, de preferncia, sobre matrias constantes de normas exequveis por si mesmas.
Cfr. Lus SILVEIRA, 0 Proedor de Justia e a feitura das leis, in Legislao, ri.> 12, 1995, pgs. 68 e segs.; JORGE MIRANDA, 0 Provedor de Justia e a inconstitucionalidade por
omisso, in Provedor de Justia - Sesso comemorativa, obra colectiva, Lisboa, 1996, pgs. 52-53-, MARCELO REBELO DE SOUSA, 0 Provedor de Justia e o procedimento
legislativo, ibideni, pgs. 92 e 93.
(1) Prximas das recomendaes do Provedor de Justia so as propostas de medidas legislativas que o Tribunal de Contas pode emitir quando tal julgue neces-

248
Manual de Direito Constitucional
margem destas categorias, podem considerar-se os impulsos difusos ou impulsos correspondentes aos grupos de presso, s
associaes, opinio pblica, comunicao social, s comunidades religiosas enquanto influenciam, de qualquer forma, com mais ou
menos intensidade, a produo legislativa.
E h ainda quem fale em impulsos contra-legiferantes ou impulsos legiferantes negativos como impulsos, oposies, presses para que
no se elabore determinado diploma (1), e que devem ser distinguidos dos limites de constitucionalidade e de legalidade a que esto
sujeitos os actos legislativos.
III Mais prxima da iniciativa legislativa a interveno do Presidente da Repblica nos processos parlamentares tendentes
autorizao para a declarao do estado de stio ou do estado de emergncia e para a declarao de guerra ou a feitura da paz.
Materialmente falando, ela poderia reconduzir-se a iniciativa, at porque a declarao compreende elementos de acto legislativo.
Formalmente, porm, trata-se de um pedido sob a forma de mensagem fundamentada (art. 24.0 da Lei n. 44/86, de 30 de Novembro),
pois a mensagem o meio normal de o Presidente da Repblica comunicar com o Parlamento.
74. Tipos, formas e limites da iniciativa legislativa
1 - A iniciativa da lei pertence aos Deputados - a qualquer Deputado ou a vrios Deputados - aos grupos parlamentares, ao Governo, s
assembleias legislativas regionais e a grupos de cidados eleitores (art. 167. da Constituio, de novo) (2) (3) (4).
srio ao correcto exerccio das suas competncias [art. 9., n.` 1, alnea fi, da Lei ti.` 86/89, de 8 de Setembro].
(5) Algo diferentemente, GOMES CANOTILHo aponta cinco grandes tipos de impulsos legiferantes: impulsos jurdico-constitucionais,
interorgnicos, jurisprudenciais, polticos e interterritoriais (Teoria ..., cit., pgs. 26-27).
(1) MARCELO REBELO DE SOUSA, A deciso ..., cit., loc. cit., pg. 16.
(2) Sobre o art. 167.`, v. GOMES CANOTILHo e VITAL MOREIRA, Op. Cit., pgs. 685 e segs.
(3) Erradamente o art. 167., desde 1989, versa tanto sobre a iniciativa de lei como sobre a iniciativa de referendo.
Parte V - Actividade Constitucional do Estado
249
A iniciativa dos Deputados e dos grupos parlamentares uma iniciativa interna, que se traduz em projectos de lei. A do Governo e a das
assembleias legislativas regionais uma iniciativa externa, que toma a forma de proposta de lei (1).
A iniciativa dos Deputados pode ser individual ou colectiva: se o poder , em si, individual, ele pode ser exercido colectivamente; e o
limite de 20 Deputados subscritores de um projecto de lei (art. 13 l.1, ri. 1, do Regimento) obedece a uma preocupao de garantia de
liberdade de deliberao - embora a existncia (2) de iniciativa dos grupos a atenue.
A introduo do referendo no foi acompanhada da introduo de iniciativa popular (ou iniciativa de cidados dirigida ao Parlamento
ou, ao prprio povo). S-lo-ia, porm, em 1997, como j se disse, nos tennos e condies estabelecidos na lei (ail. 167., n. 1) uma lei
ainda por elaborar.
11 - Projecto e proposta de lei significam iniciativa originria ou de abertura do processo legislativo: com qualquer projecto ou proposta
de lei desencadeia-se um processo legislativo, com vista a uma modificao de ordem legislativa (ou seja, a fazer de novo a
regulamentao de certa matria ou a interpretar, alterar, suspender ou revogar a regulamentao preexistente).
E h tambm iniciativa superveniente, que se traduz em propostas de alterao - propostas de emenda, substituio, aditamento ou
eliminao (art. 136.0 do Regimento) - e tambm em textos de substituio - textos apresentados pelas comisses parlamentares, sem
prejuzo dos projectos e das propostas de lei a que se referem, quando no retiradas (art. 167., n. 8, da Constituio e art. 143. do
Regimento) (3).
(4) E, quanto ao estatuto de Macau ou s suas alteraes, respectiva Assembleia Legislativa ou ao Governador (art. 292., n.` 3).
(1) A designao convencional, embora til. Sobre os termos projecto e proposta de lei, v. j ALBERTO Dos REIS, op. cit., pg. 294.
(2) Alis, antes de 1982, na prtica havia iniciativa de grupos parlamentares. Por outro lado, parece que nada impede a iniciativa
conjunta de dois ou mais grupos parlamentares.
(3) Os textos de substituio remontam ao art. 103., 3., da Constituio de 1933 (aps as revises de 1945 e de 1951), respeitante
Cmara Corporativa. Na

250
Manual de Direito Constitucional
vigncia da Constituio de 1976 surgiram, primeiro, na prtica, e seriam consagrados
t> c

na reviso de 1982.

(1) Foi o que defendemos em Participaco das regies autnonias, in A Jeitura das leis, ii, pg. 235.
Cfr. DUARTE REGO PINHEIRO, 0 poder de iniciativa legislativa regional, in A autonomia no plano jurdico, obra
colectiva, Ponta Delgada, 1995, pgs. 73 e segs.; e, a ttulo de comparao, VINCENZO SQAZIANTE, Uiniziativa
legislativa delle Regioni, Milo, 1978.
(2)

No propriamente um contedo mais ou menos extenso que distingue projectos e propostas de lei de
propostas de alterao e de textos de substituio. 0 que os distingue o carcter primrio dos projectos e
propostas, definidor do objecto do processo legislativo (conquanto em moldes menos rgidos que os do
processo jurisdicional) e o carcter secundrio das propostas de alterao e dos textos de substituio,
reportados sempre a um projecto ou a uma proposta de lei (ou a vrios, em conjunto) j apresentados.
1 III - A iniciativa de lei dos Deputados, dos grupos parlamentares e do Governo, assim como de grupos de cidados uma iniciativa genrica: pode versar sobre quaisquer
matrias, salvo as reservas e os limites que a Constituio estabelea.
A iniciativa de leis das assembleias legislativas regionais (originria ou superveniente) uma iniciativa
especfica: somente pode versar sobre matrias relativas s respectivas regies autnomas [arts. 167., n. 1,
226., n.Os 1 e 4, e 227.0, n. 1, alneas e) e fil e, porventura, tambm sobre guas territoriais, zona
econmica exclusiva e fundos marinhos contguos, tendo em conta o direito de participao das regies na
definio da correspondente poltica [art. 227., ri. 1, alneas)] (1) (2).
IV - Em princpio, a iniciativa legislativa concorrencial: projectos e propostas de lei podem versar sobre as
mesmas matrias. Mas existem situaes de iniciativa reservada a certos rgos,
ainda que atingindo apenas a iniciativa originria - situaes em que a iniciativa originria tem de vir do
Governo ou das assembleias legislativas regionais, ainda que os Deputados e os grupos parlaParte V - Actividade Constitucional do Estado
251
mentares (e at, se for caso disso, o prprio Governo e as prprias assembleias legislativas regionais) possam
apresentar propostas de alterao.
A iniciativa especfica e, em princpio igualmente uma iniciatva reservada. So as assembleias legislativas
regionais que elaboram as propostas de estatutos das regies ou de alteraes aos estatutos (1) (2); em face do
art. 167., ri. 1 (aps 1989) a elas cabe agora em exclusivo a iniciativa de quaisquer leis que apenas a elas
digam respeito; e tambm, obviamente, as propostas de leis de autorizaes legislativas regionais (arts. 227.,
n.Os 2, 3 e 4, e 232.0, ri. 1).
S no ser reservada a iniciativa concemente s guas territo~ riais, a zona economica exclusiva e aos fundos
marinhos contguos (se for de admitir).
Do mesmo passo, pela natureza das coisas, so reservados ao Governo a iniciativa das leis das grandes opes
dos planos de desenvolvimento econmico e social (art. 91., ri. 1) e do oramento (art. 106.0, ri. 2), assim
como a das leis de autorizaes legislativas [art. 200., ri. 1, alnea a), do Regimento] (3).

Observe-se que quer os estatutos das regies autnomas, quer as leis das grandes opes dos planos e do
oramento integram, concomitantemente, a reserva absoluta de competncia legislativa da Assembleia da
Repblica e a reserva de iniciativa legislativa ou das assembleias legislativas regionais ou do Governo - o que
sublinha a dissociao entre as duas figuras, a competncia e a iniciativa.
V - Em geral, a iniciativa legislativa livre, como se intui. S excepcionalmente pode no o ser.
Tal como em todos os pases, com ou sem norma constitucional expressa, obrigatria a iniciativa do
oramento, por causa do papel
(1) No art. 228., n.* 1, fala-se erradamente em projectos.
(2) 0

art. 22V, ri.` 4, foi acrescentado em 1982, mas resultava j da coerncia do sistema.

Em contrapartida reservada (aos Deputados) e em termos absolutos (por abranger iniciativa originria e
superveniente) a de reviso constitucional (art. 285..
(3)

252
Manual de Direito Constitucional
insubstituvel deste (1). A proposta do oramento apresentada e votada nos prazos fixados na lei (art. 106.0, n.o 2, da
Constituio e Lei ri. 6191, de 20 de Fevereiro); e parece dever ter-se tambm por obrigatria, por lhe estar conexa, a
iniciativa do plano de desenvolvimento econmico e social anual (art. 105., n.o 2).
VI - Compreende-se por que motivo a reserva de iniciativa se confina iniciativa originria (excepto numa hiptese):
porque o essencial se encontra nesta, porque a colaborao de vrios rgos e sujeitos de aco parlamentar no
aperfeioamento do texto originrio pode revelar-se muito til, porque a prpria ideia de racionalidade ligada ao debate
parlamentar o impe.
Os Deputados, os grupos parlamentares, o Governo podem, pois, apresentar propostas de alterao s propostas de
estatutos das regies autnomas (2) e s propostas de lei delas provenientes sobre matrias de interesse especfico,
incluindo as de autorizao legislativa. Os Deputados, os grupos parlamentares e as assembleias legislativas regionais
podem apresentar propostas de alterao s propostas de lei das grandes opes dos planos e do oramento (3). Os
Deputados e
(1) Cfr. MARNOCO E SOUSA, Constituio

..., cit., pg. 454; MANOEL GONALVES FERREIRA FILHO, Do processo ..., cit.,

pg. 144.
(2) A

Assembleia da Repblica no tem s de aprovar ou rejeitar as propostas estatutrias regionais, pode introduzir-lhes
alteraoes.
E poder tratar ex novo matrias no consideradas nas propostas de estatutos? Designadamente, aditar novos preceitos ou
fazer alteraes aos estatutos em vigor no constantes das propostas das assembleias legislativas regionais?
Respondemos afirmativamente, por causa da rigidez e da limitao aos podere,s do Parlamento que envolveria a posio
contrria. De resto, perante quaisquer alteraes introduzidos pela Assembleia da Repblica, as assembleias legislativas
regionais tero ainda sempre de se pronunciar (art. 226.`, ri. 2). Cfr., porm, em sentido diverso, a interveno do
Deputado ALMEIDA SANTOS (in Dirio da Assembleia da Repblica, iv legislatura, l. sesso legisativa, 1. srie, ri.> 92,
reunio de 8 de Julho de 1986, pgs. 3502 e 3503); o relatrio da Comisso de Assuntos Constitucionais (ibidem, iv
legislatura, 2. sesso legislativa, 2 srie, ri. 3 1, pg. 128 1); GomEs CANOTILHo e VITAL MOREIRA, Op. cit., pg. 847; BLANCO
DE MORAIS, A autonomia legislativa regional, Lisboa, 1993, pg. 215.
(3) Especialmente,

quando afectem matrias em si no oramentais. Cfr. parecer de 30 de Maro de 1987 da Comisso de


Assuntos Constitucionais, DireiParte V - Actividade Constitucional do Estado
253
os grupos parlamentares (e, eventualmente, as assembleias legislativas regionais, se se tratar de legislar s para elas)
podem apresentar propostas de alterao s propostas de lei de autorizao legislativa provenientes do Governo.
A nica restrio afecta a iniciativa superveniente sobre propostas de lei de alterao do oramento (1): aqui j os
Deputados, os grupos parlamentares e as assembleias legislativas regionais no podem apresentar propostas de alterao,
pelo menos 1propostas que envolvam aumento de despesas ou diminuio de receitas; tem de ser o Governo - responsvel
pela execuo do oramento e em geral pela poltica financeira do Pas - a determinar as possveis alteraes a introduzir
(2).
VII - Diverso desta reserva de iniciativa do Governo em matria oramental mas, no fundo, decorrente dos mesmos
imperativos de equilbrio financeiro, vem a ser o limite atinente a despesas e a receitas. Existe h muito em Portugal e
noutros pases e, depois de ter tido um alcance severssimo na vigncia da Constituio de 1933 (a partir da reviso de
1935), hoje tem um sentido razovel (3) (4).
tos, Liberdades e Garantias da Assembleia da Repblica, in Dirio, iv legislatura,
2. sesso legislativa, 2. srie, ri. 66, de 10 de Abril de 1987, pgs. 2607 e segs.; MARCELO REBELO DE SOUSA, 10
questes, cit., loc. cit., pgs. 138 e 139.
(1) Cfr. art. 20. da Lei ri. 6/91, de 20 de Fevereiro.

(2) Cfr.

acrdo ri. 317/86 do Tribunal Constitucional, de 19 de Novembro de 1986, in Dirio da Repblica, 1. srie, ri.
11, de 14 de Janeiro de 1987. Como no acrdo se nota, h uma diferena entre propostas de alterao a uma proposta
(originria) de lei oramental e propostas de alterao a proposta (superveniente) de alteraes a oramentos em vigor. No
caso de proposta de oramento, a fase de previso do conjunto de despesas e receitas e a Assembleia deve poder
deliberar livremente. No caso de alteraes ao oramento, no disso que se cuida e o Governo ficaria condenado ou a
no obter alteraes necessrias ou a correr o risco de a Assembleia, aproveitando uma qualquer iniciativa sua, alargar as
alteraes a outras reas do oramento em vigor.
(3) Cfr. TE[XEIRA RIBEIRO, Os poderes

orameniais da Assembleia Nacional, Coimbra, 1972, pgs. 6-7, nota, e Os poderes


oramentais da Assembleia da Repblica, cit., pgs. 16 e 17; JORGE MIRANDA, Deputado, cit., pgs. 29-30 e 37;
GuiLHERME UCILIVEIRA MARTINS, Lies sobre a Constituio Econmica Portuguesa,

254
Manual de Direito Constitucional
11 - A Constituio financeira, Lisboa, 1984-1985, pgs. 319 e segs.; GOMES CANOTILHo e VITAL MOREIRA, Op. cit.,
pgs. 687 e 688.
Cfr. ainda CHRISTIAN Goux, La Constitution et Pinitiative financire des dputs, Paris, 1984.
V. o debate constitucional de 1976, in Dirio da Assenibleia Constituinte, n.` 117, reunio de 10 de Maro
de 1976, pg. 3870.
(4)

(1) Cfr. o acrdo n. 297/86 do Tribunal Constitucional, de 4 de Novembro de 1986, in Dirio da Repblica,
1. srie, n. 269, de 21 de Novembro de 1986. (2) Na vigncia da Constituio de 1933 fazia-se ainda
depender a apresentao de projectos de lei de voto favorvel (art. 97.`, entre 1935 e 1945) ou de voto no desfavorvel (depois
de 1945, art. 11. do regimento da Assembleia Nacional) da comisso competente.
Era outra forma de amputao do poder dos parlamentares. V. a nossa crtica em Deputado, cit., pgs. 32 e 33.
Os Deputados, os grupos parlamentares, as assembleias legislativas regionais e os grupos de cidados
no podem apresentar projectos de lei, propostas de lei ou propostas de alterao que envolvam, no ano
econmico em curso, aumento das despesas ou 1 diminuio das receitas do Estado previstas no
oramento (art. 16U,
n.I 2) (1). Nada obsta, contudo, a que apresentem projectos ou propostas de alterao para terem efeito
no ano econmico subsequente, desde que contemplados no prximo oramento; e, sobretudo, a que
apresentem propostas de alterao proposta de lei oramental sem limite (pois ainda no h
oramento a que tenham de se conter).
A mesma regra vale para as propostas de alterao a decretos-leis submetidos a processo de apreciao
parlamentar (art. 169.) e para os projectos de proposta de referendo (art. 167., n. 3).
75. Requisitos e processo da iniciativa
1 - A iniciativa est sujeita a requisitos claros, quer materiais, quer formais. No so admitidos os
projectos e propostas de lei, bem como as propostas de alterao, que infrinjam a Constituio, normas
de Direito internacional ou, quando seja caso disso, normas de leis de valor reforado; e que
no definam concretamente o sentido das modificaes a introduzir na 1 i ordem legislativa [art, 1.32., n.`
1, alnea b), do Regimento] (2).
Por outro lado, os projectos e propostas, alm de apresentados por escrito, so redigidos sob a forma
articulada, tm uma designao que traParte V - Actividade Constitucional do Estado
255
duz sinteticamente o seu objecto principal e so precedidos de uma breve justificao ou exposio de
motivos (art. 137.`, n. 1).

II - A iniciativa (originria), primeira fase do processo ou procedimento legislativo, oferece-se ela prpria
como revestindo estrutura de processo, em que se sucedem quatro fases ou subfases: l.) a entrega; 2.) a
admiso- 3.) o envio comisso competente em razo da matria; 4.) evens
tualmente, o recurso para Plenrio.
Os projectos e propostas de lei so entregues na Mesa da Assembleia para efeito de admisso pelo Presidente
e publicao no Dirio da Assenibleia (art. 138., n. 1, do Regimento).
No prazo de 48 horas, o Presidente da Assembleia comunica ao autor ou ao primeiro signatrio a deciso de
admisso ou rejeio (art. 138.`, n. 2), tendo em vista as normas constitucionais e regimentais.
Admitido um projecto ou uma proposta de lei e distribudo comisso competente, o Presidente comunica o
facto Assembleia (art. 139.`, n. 1). At ao termo da reunio subsequente, qualquer Deputado pode recorrer,
por requerimento escrito e fundamentado, da distribuio ou da rejeio (art. 139., n. 2).
Interposto o recurso, o Presidente submete-o apreciao da Comisso de Assuntos Constitucionais, Direitos,
Liberdades e Garantias pelo prazo mximo de 48 horas (art. 139.`, n.` 3); e a Comisso elabora parecer
fundamentado, o qual agendado para votao na reunio plenria subsequente ao termo daquele prazo (art.
139.`, n.` 4).
III - 0 momento preparatrio, de formulao da iniciativa legislativa, no tem relevo quando se trata de
projecto de lei de Deputado ou Deputados. J o tem nas demais hipteses.
Quando a iniciativa de grupos parlamentares, embora no haja norma coristitucional ou regimental directa,
encontram-se, por certo, norrnas internas do grupos ou dos partidos polticos que lhes correspondem a regular
o modo de formao dos projectos; e de supor que do princpio constitucional da democraticidade (arts.
10., n. 2, e 51., n.01 1 e 5) se extraiam os adequados corolrios.
Quando a iniciativa vem das assembleias legislativas regionais, a formao da proposta de lei postula a um
verdadeiro processo - um processo pr-legislativo ou, politicamente mesmo, idntico a qualquer processo
legislativo - disciplinado pelos estatutos das regies autnomas e pelos regimentos das assembleias
(1) Por seu tumo, perante as assembicias legislativas regionais a iniciativa das propostas de lei tanto pode vir
de deputados e grupos parlamentares como dos

256
Manual de Direito Constitucional
governos regionais [art. 56.`, alnea j), do estatuto dos Aores e art. 46., alnea 1), do estatuto da Madeira].
(1) Ainda segundo o Regimento (art. 136., ri.` 3), as propostas de lei so subscritas pelo Primeiro-Ministro e
pelos Ministros competentes em razo da matria, embora possa questionar-se a constitucionalidade desta
segunda exigncia em face do art. 204. da Constituio.
Cfr. o parecer da Comisso de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias sobre o projecto
de lei n. 353/V, in Dirio da Assenibleia da Repblica, v legislatura, 2. sesso legislativa, 2. srie-A, n.` 34,
pgs. 1014-1015. (3) Na esteira da Constituio de 1933 (art. 100.`, 1. parte).
(2)

Finalmente, quando a iniciativa parte do Governo, a proposta de lei tem sempre de ser aprovada em Conselho
de Ministros [art. 200.c`, n. 1, alnea c),
da Constituio] (1), observadas as normas regimentais do Conselho apli- . cveis, e, em certos casos, a
aprovao tem de ser precedida de uma interveno - no vinculativa, naturalmente - dos partidos da
oposio.
Com efeito, os partidos polticos representados na Assembleia da Repblica e que no faam parte do
Governo tm o direito de colaborar nos trabalhos preparatrios que o Governo mande fazer para elaborao
ou reviso da legislao sobre partidos e eleies e o direito de ser previamente consultados pelo Governo em
relao s opes fundamentais dos planos e do oramento [arts. 6. e 5., alnea d), da Lei n. 59177, de 5 de
Agosto, o chamado estatuto da oposio] (2). A preterio destas frmalidades no acarreta, contudo, seno
irregularidade.
76. Vicissitudes da iniciativa
I - 0 destino desejavelmente normal de um projecto ou de uma proposta de lei para o autor a sua
aprovao, e aprovao em tempo 1 til; e a aprovao - ou, pelo contrrio, a rejeio - est dependente I-do respectivo agendamento, da inscrio da sua discusso e votao
na ordem do dia da Assembleia (a que adiante nos iremos referir). Entretanto, podem sobrevir certas
vicissitudes: a no votao na sesso legislativa em que a iniciativa tenha sido tomada; a renovao; o
cancelamento e a subsequente adopo por outrem; a caducidade.
11 - Se, por qualquer motivo, no tiver havido votao at ao termo da sesso legislativa, os projectos e as
propostas de lei subsistem na sesso seguinte, porque, como diz a Constituio (3) os projectos
Parte V -Actividade Constitucional do Estado
257
e as propostas de lei no votadas na sesso legislativa em que tiverem sido apresentados no carecem de ser
renovados na sesso legislativa seguinte, salvo termo da legislatura (art. 167., ri. 5) (1) (2).
111 - Renovao da iniciativa, por conseguinte, ter de haver na z_ ZD 1
passa-em de uma legislatura para outra, na ocorrncia de qualquer das causas de caducidade, ou quando tenha
havido rejeio do projecto ou da proposta de lei, mas, neste caso, possvel apenas na sesso legislativa
seguinte.

IV - Os projectos, e as propostas de lei definitivamente rejeitados no podem ser renovados na mesma sesso
leZ-lislativa, salvo nova eleio da Assembleia da Repblica (art. 167., n.o 4) (3).
A razo de ser desta restrio de economia processual e de prestgio da Assembleia. Supe-se que, na
mesma sesso le-islativa, ela ZD c
no voltar atrs sobre as suas deliberaes e, por isso, seria uma forma de obstruo da sua actividade
nortrial a renovao de iniciativas por ela rejeitadas. Todavia, se vier a dar-se a renovao da prpria Cmara
por virtude de eleies gerais, ento, em homenagem ao principio democrtico, j no far sentido que tal
restrio funcione (4).
Desta ideia bsica decorrem vrias consequencias:
l.) A regra aplica-se ao exerccio de todas as competncias legislativas, salvo - por causa da variabilidade das
conjunturas e da relevncia
(1) Aps a reviso de 1989, fala-se apenas em proposta de lei do Governo. Erradamente, porm: como at
resulta do art. 167.`, n. 7, as propostas de lei das assembleias legislativas regionais tambm no caducam.
(2)

Cfr. FRANco BASSANINi, Gli effetti della fine della legislatura sui procedinzenti legislativi pendenti, Milo, 1960.

No seguimento das Constituies de 1822 (arts. 108.` e 110.`), de 1911 (art. 35.`) e de 1933 (art. 100., 2.
parte). Fonte: art. 140. da Constituio de Cdis. (4) JORGE MIRANDA, Deputado, cit., pg. 30. Cfr. PAULO M. DE
(3)

LACERDA,

Princpios de Direito Constitucional Brasileiro, Rio de Janeiro, s.d., pgs. 324 e segs.; parecer n.` 16/80 da
Comisso Constitucional, de 22 de Maio de 1980, in Pareceres, xii, pgs. 183 e segs.; GomEs CANOTILHO C VruL
NIORFIRA, Op. Cil., pg. 689, e ainda debate na Assembleia da Repblica, iri Dirio, i legislatura, 4. sesso
legislativa, 1. srie, ri.` 48, de 8 de Maio de 1980, pcys. 2037 e segs.
o
17 - Manual de Direcio Constitucional, V

258
Manual de Direito Constitucional
extrema das matrias financeiras para o funcionamento do Estado - s leis oramentais, de emprstimos e de avales [art. 164., alneas g)
e h)].
2.a) No importa a identidade de matrias versadas em duas ou mais iniciativas - seno comprimir-se-ia em excesso o poder legislativo
do Parlamento e correr-se-ia o risco de propiciar a fraude Constituio que consistiria em uma qualquer minoria subscrever um
projecto de lei, condenado rejeio, para frustrar a possibilidade de a maioria vir a conseguir a aprovao de leis sobre essa matria.
3.2) Nem interessa, por outro lado, a falta de identidade subjectiva das iniciativas - no interessa que, uma vez, o Autor seja um (por
exemplo, um Deputado) e, outra vez, outro (o Governo ou outro Deputado) pos o rgo legislativo a que se dirigem as iniciativas o
mesmo e este que delibera sobre elas (1) (2).
4.a) 0 que conta a identidade de sentidos prescritivos, de normas que se propem sucessivamente (conquanto haja aparentes variaes
verbais); o que a Constituio proibe que a Assembleia venha a deliberar sobre um projecto ou uma proposta de lei com certo contedo
normativo depois de j ter rejeitado, na mesma sesso legislativa, projecto ou proposta de idntico contedo.
5.) So irrelevantes, parece, para o efeito diferenas de simples pormenor, sem significado bastante para se poder afirmar que no h
identidade intelectual, de sentido prescritivo, entre o diploma j rejeitado e o reposto, sem a indispensvel mediao temporal
estabelecida (3).
6a) Pelo contrrio, embora dificil de lobrigar a prioi, no de excluir a possibilidade de to grande identidade de contedo entre certo
conjunto de propostas de alteraes e projectos ou propostas de lei que se verifique a previso da regra constitucional.
7.) Por rejeio definitiva entende-se a rejeio do projecto ou da proposta de lei em qualquer fase do processo - desde a rejeio logo
na votao na generalidade no aprovao por maioria qualificada aps veto (arts. 136., ti.os 2 e 3, e, 279.`, n.< 2) - e tambm, por
coerncia do sistema constitucional, a declarao de inconstitucional idade ou de ilegalidade com fora obrigatria geral (arts. 281. e
282.).
8.) J no o cancelamento da iniciativa, a caducidade, e, porventura, a no admisso de projecto ou proposta de lei pelo Presidente da
Assembleia ou, em recurso de deciso deste, pela prpria Assembleia.
(1) Parecer n. 16/80, cit., loc. cit., pg. 189.
(2) Cfr. a diferena em relao ao regime das moes de censura (art. 194., n. 3). (3) Parecer n. 16/80, cit., loc. cit., pg. 188.
Parte V - Actividade Constitucional do Estado
259
9.) Contudo, se um projecto ou uma proposta de certa amplitude for rejeitada na generalidade, tal parece no impedir a renovao da
iniciativa apenas no tocante a uma das suas partes ou matrias ou a alguns dos seus preceitos (por no ter chegado a haver votao sobre
essa matria).
V - Resta a hiptese inversa. E, depois de aprovada uma lei, poder vir a ser apresentado, na mesma sesso legislativa, um projecto ou
uma proposta de lei de sentido revogatrio?
Dir-se-ia que o bom funcionamento da Assembleia tambm recomendaria a improcedncia da iniciativa. Porm, o carcter excepcional
da restrio a par do princpio da liberdade do rgo legislativo no permite extrair essa concluso.
VI - 0 Regimento prev o cancelamento da iniciativa e, nesse caso, a mudana de autoria por adopo.
Admitido qualquer projecto ou proposta de lei ou qualquer proposta de alterao, os seus autores podem retir-la at votao na
generalidade (art. 135.`, n.` 1).
Se outro Deputado ou o Governo (ou um grupo parlamentar ou, em matrias da sua iniciativa, uma assembleia legislativa regional)
adoptar como seu o projecto ou a proposta que se pretende retirar, a iniciativa seguir os termos do regimento como projecto ou proposta
do adoptante (art. 135.`, n. 2).
VII - ltima vicissitude vem a ser a caducidade.
Em geral, todos os projectos e propostas de lei caducam com o termo da legislatura (arL 167., n.o 5, in fine, da Constituio).
Z

Em especial, as propostas de lei do Governo caducam com a demisso deste (arL 167.0, ri. 6); e as propostas de lei das assembleias
legislativas regionais caducam com o termo das respectivas legislaturas, mas, se j tiverem sido objecto de aprovao na generalidade,
caducam apenas com o termo da legislatura da Assembleia da Repblica (art 167., n.o 7) (1).
(1) A expressa ressalva da subsistncia de propostas de lei j aprovadas na generalidade s para as vindas das assembleias legislativas
regionais impede a extenso da regra s propostas governamentais (como j foi deliberado pela Mesa da Assembleia em 29 de Outubro
de 1981). E existe um bom motivo contra essa

260
Manual de Direito Constitucional
extenso: no deixar o novo Governo com o nus de assumir, pelo menos tacitamente, as propostas de lei do
Governo anterior.
Alis, tirando aquela hiptese, tem sempre de se considerar que a caducidade afecta os projectos e as
propostas de lei em qualquer fase do processo legislativo; aprovao somente se d com a votao final global
e, portanto, se ela ainda no se tiver produzido e sobrevier qualquer das causas de caducidade, o projecto ou a
proposta de lei caducar.
Diversamente, a propsito do Govenio (mas antes de 1989), DiOGo FREITAS DO AMARAL, Governo de Gesto, cit., pg. 20.
(1) Mantemos o que escrevemos em Governo, in Polis, iii, pgs. 99-100. (2) Em 1983, um Governo demitido apresentou at - e viu aprovada urna proposta de
lei do oramento.
(3) Na expresso atrs referida de GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional,

cit., pg. 944.

Nada prescrevem a Constituio e o Regimento sobre a caducidade de projectos de lei de Deputados e


de grupos parlamentares a
t
. respeito de hipteses anlogas - cessao do mandato (art. 160.
da Constituio) ou desagregao de grupo parlamentar (art- 7., n.O 3, do Regimento). No se v por
que no se d tambm aqui caducidade; o ser a iniciativa interna da Assembleia no suficiente para
recomendar soluo diversa.
VIII - Se um Governo demitido v as suas propostas de lei caducarem, isso no o impede de, a seguir,
renovar algumas ou apresentar outras.
Um Governo demitido limitar-se- prtica dos actos estritamente necessrios para assegurar a gesto
dos negcios pblicos (art. 186.0, ri. 5, da Constituio). E poder ento ser necessrio exercer a iniciativa legislativa, em ateno s circunstncias do pas e luz do 1 princpio da proporcionalidade,
critrio jurdico aferidor da constitucionalidade de qualquer acto (1) (2).
77. A fase da apreciao
Segue-se a fase de apreciao, consulta, exame ou instrutria (3). E tambm, neste momento, cabe
distinguir entre apreciao interna (a que se desenvolve no seio do Parlamento, atravs do
Parte V - Actividade Constitucional do Estado
261
exame em Comisso) e apreciao externa (a que se realiza noutros rgos constitucionais ou mesmo em
organizaes da sociedade civil).
A apreciao interna genrica: d-se em todos os casos, quanto a todos os projectos e propostas de lei. A
apreciao externa especfica: s se d (ou tem de se dar) quanto s matrias previstas na Constituio, na
lei ou no Regimento.
78. A apreciao interna

1 - 0 exame em comisso cabe comisso especializada per~ manente da Assembleia da Repblica,


competente em razo da matria [arts. 37., alnea a), e 142., ri. 1, do Regimento) (1), ou a uma comisso
eventual quando a importncia e a especialidade do
1
projecto ou da proposta o justifiquem (art. 142., n.O 2, do Regimento).
A comisso pronunciar-se- fundamentando devidamente o seu parecer, no prazo assinado pelo Presidente da
Assembleia, com direito de recurso do autor ou dos autores para o Plenrio. Se nenhum prazo tiver sido
assinado, o parecer ser apresentado at o trigsimo dia ou at o terceiro dia posterior ao envio do texto
Corrsso, no caso respectivamente de projecto ou proposta de lei ou de proposta de alterao. Na falta de
parecer no prazo fixado (que pode ser prorrogado), abre-se, independentemente dele, a discusso no Plenrio
(art. 146. do Regimento).
Se at metade daquele prazo forem enviados comisso outro ou outros projectos ou propostas de lei sobre a
matria, a comisso far a sua apreciao conjunta, sem prejuzo da emisso de parecer em separado (art.
147.`, n. 1).
Como j se disse, a comisso pode apresentar textos de substituiao tanto na generalidade como na
especialidade, sem prejuzo dos projectos e das propostas de lei a que se referem, quando no retirados (art.
167.`, ri. 8, da Constituio e art. 148.% ri.> 1, do Regimento). Claro est, o retirar-se um projecto ou uma
proposta de lei por causa da apresentao de um texto de substituio no equivale a cancelamento da
iniciativa.
(1) Se a comisso se considerar incompetente para a apreciao do texto, comunic-lo-, no prazo de trs dias, ao Presidente da Assembleia, para que este
reaprecie o correspondente despacho (art. 143f).

262
Manual de Direito Constitucional
II - As comisses podem proceder a estudos, requerer informaes ou pareceres, solicitar depoimentos
de quaisquer cidados, realizar audies pblicas, requisitar e contratar especialistas para as
coadjuvar nos seus trabalhos, efectuar misses de informao ou de estudo (arts. 111., 112. e 113. do
Regimento).
Os membros do Governo podem participar nos trabalhos das comisses, a solicitao destas ou por sua
iniciativa (art. 177.% ri. 3, da Constituio e art. 11 V, ri. 1, do Regimento), e mesmo que no estejam
sendo apreciadas propostas de lei.
Em razo da sua especial relevncia, a comisso competente pode propor ao presidente a discusso
pblica de projectos ou propostas de lei (art. 149.0), o que comporta um estimulante elemento de
envolvimento dos cidados no processo legislativo.
Por outro lado, a fim de tratar de assuntos da sua competncia, o Provedor de Justia pode tomar parte
nos trabalhos da comisso parlamentar competente, quando o julgar conveniente e sempre que aquela
solicite a sua presena (art. 23., ri. 2, da Lei n. 9/91, de 9 de Abril) (1).
79. A apreciao externa
I - Os rgos de soberania tm de ouvir sempre, relativamente s questes da sua competncia
respeitante s regies autnomas, os rgos de governo regional [arts. 227., nf 1, alnea v), e 229., n.
21. Quanto ao exerccio da competncia legislativa da Assembleia da Repblica, trata-se ou de
legislao dirigida apenas a uma das regies ou de legislao de mbito mais vasto (nomeadamente, de
leis gerais da Repblica), mas de relevncia regional (2); e os rgos a
(1) Todavia, no se v como possa verificar-se inconstitucional idade formal quando a Assembleia no aprecie
e pondere as recomendaes e sugestes legislativas do Provedor (como sustentam Lus SILVEIRA, Op. cit., loc.
cit., pgs. 79, e MARCELO REBELO DE SOUSA, 0 Provedor ..., cit., loc. cit., pg. 92). concluso excessiva sem
cobertura em nenhuma norma da Constituio.
Entendendo-se por tal legislao a que respeite a interesses predominantemente regionais ou sobre matrias
que, pelo menos, meream no plano nacional um tratamento especfico no que toca sua incidncia nas
regies, em funo das particularidades destas e tendo em vista a relevncia de que se revestem para elas
(parecer ri. 20177 da Comisso Constitucional, de 18 de Agosto de 1977, in Pareceres, ti, pg. 166).
(2)

Parte V - Actividade Constitucional do Estado


263
ouvir so as assembleias legislativas regionais, nicos rgos legislativos a nvel regional, no os
governos regionais (1).
Estando em apreciao uma proposta de lei de iniciativa da prpria assembleia legislativa regional, no se
justifica, naturalmente, a audio. Todavia, se forem apresentadas propostas de alterao ou se a comisso
parlamentar elaborar um texto de substituio, j ela ter de se fazer, para no se frustrar a finalidade prevista
nas normas constitucionais.
Ao Presidente da Assembleia da Repblica compete promover a apreciao pela assembleia legislativa
regional (art. 151. do Regimento), a efectuar num prazo razovel - um prazo de equilbrio entre o tempo til
para a assembleia legislativa regional se pronunciar e o tempo til para a Assembleia da Repblica votar a lei
(2).

De todo o modo, a audincia regional no pode deixar de ser entendida como mera consulta exterior ao
processo decisrio e sem fora vinculativa. Os rgos de soberania ouvem os rgos de governo regional
sobre as questes, e no necessariamente sobre as solues finais dessas questes (3).
Il - A reviso constitucional de 1989 substituiu o Conselho Nacional do Plano vindo de 1976 (arL 94.0)
por um Conselho Econmico e Social, rgo de consulta e concertao no domnio das polticas
econmica e social hoje (art. 92.0, ri. 1, 1. parte), da qual fazem parte, designadamente, representantes
do Governo, das organizaes representativas de trabalhadores, das organizaes repre(1) Pois os rgos a ouvir sero ora a assembleia legislativa, ora o governo regional, consoante a natureza das
matrias e a distribuio, constitucional ou estatutria, das competncias: assim, acrdo ri. 264186 do
Tribunal Constitucional, de 23 de Julho de 1986, in Dirio da Repblica, 2. srie, n. 275, de 28 de
Novembro de 1986.
estatuto dos Aores (mas no o da Madeira) fixa prazos mximos de 30 ou 60 dias, consoante a assembleia
legislativa regional estiver ou no em funcionamento (art. 72., nf 1), devendo, no ltimo caso, ser ela
convocada extraordinariamente pelo seu presidente (art. 72., n. 2).
(2) 0

No repugna a previso dos prazos pelo estatuto, que lei aprovada pela Assembleia da Repblica; mas tais
prazos podero ser encurtados por esta quando necessrio (mesmo sem ter sido adoptado o processo de
urgncia): a norma constitucional de competncia tem de prevalecer sobre a norma estatutria.
(3)

Acrdo n. 264186, cit., loc. cit., pg. 11088.

264
Manual de Direito Constitucio-1
sritativas das actividades econmicas e das famlias, das regies autnomas e das autarquias locais (art. 92.,
nf 2).
0 Conselho Econmico e Social participa na elaborao dos planos de desenvolvimento econmico e social e
exerce as demais funes que lhe sejam atribudas por lei (art. 92., no 1, 1 parte). Tem, pois, de ser ouvido
aquando da aprovao das leis das grandes opes dos planos [art- 161., alnea g), 1. parte] e poder ser
ouvido (ou ter de ser ouvido) a respeito de outros diplomas de contedo econmico e social [art. 2., alneas
b), d) e fi, da Lei ri. 108/9 1, de 17 de Agosto]
os pareceres do Conselho Econmico e Social so publicados no Dirio da Assembleia e remetidos
comisso parlamentar competente ainda na fase de apreciao (art. 218., n.<> 3, do Regimento).
III - 0 Conselho Superior de Defesa Nacional o rgo especfico de consulta para os assuntos relativos
defesa nacional e organizao, ao funcionamento e disciplina das Foras Armadas (art. 274.0, ri. 2, da
Constituio).
Compete-lhe, pois, emitir parecer sobre legislao atinente a estas matrias, s condies de emprego das
Foras Armadas em estado de stio ou em estado de emergncia e programao militar [art. 47.0, n.o 1,
alneas c) e fi, da Lei ri. 29/82, de 11 de Dezembro] (2).
IV - Excepcionalssima era a natureza da interveno das assembleias municipais relativamente instituio
em concreto de cada regio administrativa, a qual, antes da reviso de 1997, dependia do voto favorvel da
maioria das assembleias municipais que representassem a maior parte da populao da rea regional. Tratavase de consulta, mas de eficcia vinculativa negativa, de uma espcie de referendo orgnico.
Diversa a consulta, prevista pelo Regimento (art. 150.) da Associao Nacional de Municpios e da
Associao Nacional de Freguesias sempre que se trate de projectos ou propostas de lei respeitantes s
autarquias locais.
(1) Cfr. o nosso Uni projecto de Constituio (Braga, 1975), em que se conferia ao Conselho Econmico e
Social, a j preconizado, uma larga competncia consultiva sobre matrias econmicas e, sociais (arts. 248. e
249.).
(2) E parece bem que, quando se trate de matrias nucleares dessa legislao, a falta de parecer determina i
nconsti tuc ional idade.
Parte V -Actividade Constitucional do Estado
265
V - As comisses de trabalhadores e as associaes sindicais tm o direito de participar na elaborao da
legislao do trabalho [arts. 54., n. 5, alnea d), 1. parte, e 56., ri. 2, alnea a), da Cons1
tituio] e as comisses de trabalhadores ainda na elaborao dos planos econmico-sociais que contemplem
os respectivos sectores [art. 54., n. 5, alnea d), 2. parte] (1). J nos referimos a este ponto e ao seu
significado.
Assim, todos os projectos e propostas de lei relativos a legislao do trabalho tm de ser previamente
publicados (art. 4.` da Lei ri. 16/79, de 26 de Maio) e no podem ser discutidos ou votados sem que as
organizaes de trabalhadores se tenham podido pronunciar (art. 3.<), no prazo de 30 dias ou no que a

comisso parlamentar fixar (art. 5. da Lei ri. 16/79 e art. 145., n.` 2 do Regimento, conjugadamente). As
comisses de trabalhadores e asassociaes sindicais podem solicitar a audio de representantes seus pela
comisso parlamentar (art. 145., ri. 2,
2. parte, do Regimento). E o resultado da apreciao constar de relatrio que ser anexo ao parecer da
comisso parlamentar (art. 7., ri.> 2, da Lei ri. 16/79).
VI - Mas a participao, na fase da apreciao do processo legislativo, de grupos e associaes no se
circunscreve participao no Conselho Econmico e Social e participao na elaborao de legislao do
trabalho e na definio das principais medidas econmicas e sociais [art. 80.`, alnea g)]. Pode exibir-se ainda
noutros domnios, como tambm mostrmos atrs (2).
80. 0 debate parlamentar
1 - A discusso dos projectos e propostas de lei compreende um debate na generalidade e outro na
especialidade (art. 168., ri. 1, da Constituio).
(1) Cfr. Dirio da Assembleia Constituinte, ri. 50, pg. 1468.
(2) Cfr. MARCELO REBELO DE SOUSA, Discusso pblica, conceriao com os agentes Polticos e
audio dos agentes econrnicos e sociais, in A feitura das leis, ti, pas. 239 e segs.

266
Manual de Direito Constitucional
(1) Sobre o sentido do debate parlamentar em geral, v., por exemplo, ERIC LANDOWSKI, Le dbat parlementaire et lcriture
de Ia loi, in Revue franaise de seience politique, 1977, pgs. 428 e segs.
(2) S

trs meses (art. 94.` da Constituio de 1933). (3) At 1997 comeava em 15 de Outubro.

(4) Sobre

a prtica, efr. CRISTINA LESTON BANDEIRA, 0 impacto das maiorias absolutas na actividade e na imagem do parlamento portugus, in Anlise Social,
n. 135, 1996-1, pgs. 164 e seas.
0 primeiro versa sobre os principios e o sistema do texto
(art. 157.0, n.o 1, do Regimento) e o segundo sobre cada artigo, 1 1 podendo a Assembleia deliberar que se faa
sobre mais de um artigo simultaneamente ou, com fundamento na complexidade da matria ou
das propostas de alterao apresentadas, que se faa por nmeros (arL 16V, n.o 1)
H - A grande dificuldade prtica consiste em obter o agendamento de um projecto ou de uma proposta de lei,
perante a sobrecarga de tarefas da Assembleia da Repblica, as deficincias das condies de trabalho parlamentar,
as deficincias de assuno pelos Deputados do exerccio da funo legislativa e at do prprio excesso (com efeitos
perversos quanto aos resultados normativos finais) de iniciativas.
0 perodo de funcionamento da Assembleia pode considerar-se relativamente longo, em termos comparativos com o
da anterior Assembleia Nacional (2) ou com os de alguns Parlamentos democrticos: vai de 15 de Setembro (3) a 15
de Junho (art. 174., ri. 2, da Constituio) e tem conhecido sempre prorrogaes (art. 174., ri. 3). Tudo depende,
porm, do devido aproveitamento desse tempo, atravs de um equilibrado regime da marcao da ordem do dia das
reunies plenrias e de uma rigorosa disciplina dos debates que 1 i
impea a obstruo ou a indefinida dilatao.
;.
0 problema da fixao da ordem do dia revela-se - em Portugal,
como alis na maior parte dos pases - um problema poltico de extrema importncia, a que s normas
constitucionais e regimentais em vigor at agora no tm dado resposta satisfatria (4). J quanto disciplina dos
debates, o Regimento, especialmente aps a sua ltima reviso, representa um bom progreso.
Parte V -Actividade Constitucional do Estado
267
Ao presidente da Assembleia compete fixar a ordem do dia [art. 176.% n. 1, da Constituio e art. 17.`, ri. 1, alnea b),
do Regimento], de acordo com certos critrios formais e materiais (arts. 58. e segs.).
Antes da fixao da ordem do dia, o Presidente ouve, a ttulo indicativo, a conferncia dos representantes dos grupos
parlamentares (art- 55.1>, ri. 2) - na qual cada um tem um nmero de votos igual ao nmero de Deputados que representa
(art. 21., ri. 3). Na falta de consenso, a conferencia pronuncia-se por maioria, estando representada a maioria absoluta
dos Deputados em efectividade de funes (art. 21.`, ri. 4) (1). Admite-se ainda recurso para o Plenrio, que delibera em
definitivo (art. 55.0, ri. 3).
IV - Domina, pois, a regra da maioria, imposta pelo princpio democrtico - a maioria parlamentar deter-mina, directa ou
indirectamente, a ordem do dia - embora atenuada por duas outras regras:
a) Pela definio regimental de prioridades de matrias (art. 176.% ri.> 1, da Constituio, de novo), ficando a
autorizao e a confinnao da declarao de estado de stio ou de estado de emergncia em 2. lugar, a aprovao das leis
das grandes opes dos planos e do oramento em 6. lugar, a aprovao das leis sobre matrias de reserva absoluta e de
reserva relativa em 8. e em 16. lugares, respectivamente, as leis de autorizao de emprstimos em 10. lugar, os
estatutos poltico-administrativos das regies autnomas em 13. lugar, a concesso de amnistias em 15. lugar e a
aprovao de leis sobre as restantes matrias em 19. lugar (art. 58. do Regimento) (2).

b) Pela atribuio a cada grupo parlamentar do direito de determinao de certo nmero de reunies, segundo critrios a
estabelecer no Regimento, ressalvando-se sempre a posio dos partidos minoritrios ou no representados no Governo
(art. 176., ri. 3, da Constituio) (3) (4); e a
(1) 0 regimento tanto fala em decises do Presidente (art. 55., n. 3) como em decises da conferncia (art. 21., ri. 4).
Em rigor, parece que apenas o Presidente decide, embora vinculadamente.
(2) As

matrias correspondentes s sete primeiras prioridades so de precedncia absoluta, com preterio da ordem do dia
que eventualmente esteja fixada (art. 59.).
(3) 0 nmero

de reunies por sesso legislativa, proporcional ao nmero de Deputados de cada grupo parlamentar, o
seguinte (art. 62., n. 1
a) At 10 Deputados, inclusive, uma reunio;
b) Com mais de 10 e at um dcimo do nmero de Deputados, inclusive, duas

268
Manual de Direito Constitucional
cada uma das reunies correspondeendo uma iniciativa legislativa ou, eventualmente, outras do mesmo ou de outro grupo
parlamentar que com aquela estejam relacionadas (art. 62.<, ri.< 4, do Regimento).
Com esta segunda regra pretende-se, alis em termos insuficientes, assegurar s minorias algum poder de interveno, j
que o respeito das minorias tambm postulado pelo princpio democrtico.
0 Governo e os grupos parlamentares, por um lado, e as assembleias legislativas regionais, por outro lado, podem ainda
solicitar prioridade para assuntos de interesse nacional ou regional de resoluo urgente (art 176.% ri.- 2 e 4, da
Constituio). A concesso decidida pelo Presidente da Assembleia, ouvida a conferncia de representantes dos grupos
parlamentares (art. 60., n. 2, do Regimento).
V - Para a discusso de cada projecto ou proposta de lei, estabelecido na confrncia dos representantes dos grupos
parlamentares um tempo global, tendo em conta a sua natureza e a sua importncia (art- 154., n. 1, do Regimento).
Esse tempo distribudo proporcionalmente entre os grupos parlamentares, em funo do respectivo nmero de
Deputados (art. 154.`, ri. 2), mas a cada grupo garantido um tempo mnimo de interveno que nunca pode ser inferior
a seis minutos (art. 154., n. 3) (1). 0 Governo e o autor da iniciativa em debate tm um tempo de interveno igual ao do
maior grupo parlamentar (art. 154.% ri. 5).
VI - A discusso na generalidade compreende a apresentao da iniciativa pelo seu autor, a apresentao das concluses
do relatrio da comisc) Por cada conjunto suplementar de um dcimo do nmero de Deputados ou fraco, duas reunies.
Os grupos parlamentares representados no Governo tm direito fixao da ordem do dia de uma reunio plenria por
cada conjunto de um dcimo do nmero de Deputados ou fraco (art. 62., n. 2).
Por outro lado, o Deputado que seja nico representante de um partido poltico tem direito fixao da ordem do dia de
uma reunio (art. 62., n.< 3) e cada Deputado independente tem direito ao agendamento de um projecto de lei, quando a
sua discusso e votao for proposta pela comisso competente em razo da matria (art. 61% n.` 8).
(4)

(1) E ao conjunto dos Deputados independentes garantido um tempo de interveno de trs a seis minutos, em face da
natureza e importncia do assunto a discutir.
Parte V -Actividade Constitucional do Estado
269
so e pedidos de esclarecimento ou breves intervenes por cada grupo parlamentar (art. 157.`, n.` 5, do Regimento).
0 texto de substituio proveniente da comisso parlamentar discutido na generalidade em conjunto com o texto do
projecto ou da proposta de lei a que se refere e, finda a discusso, procede-se votao suces11
siva dos textos pela ordem da sua apresentao (art. 148.% n. 2).
At ao anncio da votao no Plenrio podem dez Deputados, pelo menos, requerer a baixa do texto (ou dos textos) em
discusso a qualquer comisso para efeito de nova apreciao no prazo que for designado (art. 156.).
A discusso na especialidade versa, em princpio, sobre cada artigo (art. 160.`, ri.<> 1).
81. A votao
I - A votao compreende uma votao na generalidade, uma votao na especialidade e uma votao final global (art.
168., n.o 2, da Constituio).
A votao na generalidade versa sobre cada projecto ou proposta de lei (art. 157.`, ri. 2, do Regimento), podendo a
Assembleia deliberar que ela incida sobre diviso cuja autonomia o justifique (art. 157.% ri. 3).

A votao na especialidade versa sobre cada artigo, nmero ou alnea (art. 160.`, ri. 2), pela seguinte ordem: propostas de
eliminao, propostas de substituio, propostas de emenda, texto discutido com as 1 alteraes eventualmente j
aprovadas e propostas de aditamento (art. 161 <, ri. 1) (1).
A votao final global no precedida de discusso, podendo cada grupo parlamentar produzir uma declarao de voto
oral por tempo no superior a trs minutos, sem prejuzo da faculdade de apresentao por qualquer Deputado ou grupo
parlamentar de uma declarao de voto escrita (art. 164., n. 3).
11 - 0 grupo parlamentar no representado no Governo que exera o seu direito fixao da ordem do dia tem direito
tambm a requerer a votao na generalidade nesse mesmo dia (art. 62., n. 6, do Regimento)
(1) At votao na especialidade podem, pois, ser apresentadas propostas de alterao.

270
Manual de Direito Constitucional
e, se o projecto for aprovado, ter ainda direito a obter a votao na especi-alidade e a votao final global no prazo mximo de 30 dias
(art. 62., n. 7).
III - Ainda segundo a Constituio, se a Assembleia assim o deliberar os textos aprovados na generalidade sero votados na
especialidade pelas comisses, sem prejuzo do poder de avocao pela Assembleia e do voto final desta para aprovao global (art.
16V, ri. 3). Somente certas leis - como vimos, as que versam sobre as matrias das alneas a) a fl, h), n) e o) do art. 164. e da alnea q)
do nf 1 do art. 165. - e as disposies relativas delimitao territorial das regies administrativas tm de ser votadas na especialidade
no Plea

nrio (art 16V, ri.Os 4, 5, 2. parte, e 6) (1).


No entanto, a partir de 1987, o regimento passou a dispor que, sem prejuzo da necessidade de
votao na especialidade pelo Plenrio destas leis e do poder de avocao em geral pelo Plenrio
(2), a discusso e a votao na especialidade caberiam comisso competente (art. 15V, na verso
actual).
ntida a discrepncia: a Constituio, mesmo aps 1997, mantm a exigncia de prvia
deliberao caso a caso; o Regimento aponta, genericamente, para a votao na especialidade pela
comisso (o que se afigura, de longe, prefervel por permitir uma diviso de trabalho entre o
Plenrio e as comisses, melhorar a qualidade das leis, favorecer consensos e acelerar o processo)
(3). Olhando prtica (antes e depois de 1987), poder, porm, falar-se na formao de um costume
constitucional, ainda que contra legem (4).
Cfr. o regime de votao das leis pelas comisses em Itlia (art. 72.` da Constituio de 1947) e em
Espanha (art. 75.`, n.` 2, da Constituio de 1978). (2) A requerimento, pelo menos, de dez
Deputados (art. 155.`).
(3) V.,

designadamente, neste sentido, Funes, rgos e Actos do Estado,


1986, pg. 246, nota.
foroso admitir. v. Manual ..., ii, cit., pgs. 120 e segs. No seu acrdo n. 63/9 1, de 19
de Maro de 1991 (in Dirio da Repblica, 2. srie, n. 150, de 3 de Julho de 1991), o Tribunal
Constitucional no ps em causa a constitucionalidade da norma regimental, embora sem se referir
a costume.
(4) Que

Parte V - Actividade Constitucional do Estado


271
82. As maiorias de aprovao
1 - Observado o quorum, a aprovao de projectos ou propostas de lei faz-se - na generalidade, na especialidade e em votao final
global - pluralidade de votos, no contando as abstenes para o apuramento da maioria (art- 116., ri. 3, da Constituio). 0 princpio
geral de aprovao, como o de qualquer deliberao parlamentar, , pois, o da maioria relativa.
11 - Mas a Constituio estabelece algumas excepes, umas concementes a leis na sua totalidade, outras concementes a disposies
sobre certas matrias.
Assim, quanto s primeiras:

a) As leis orgnicas carecem de aprovao, na votao final global, por maioria absoluta dos
Deputados em efectividade de funes (art. 168.0, ri. 5, 1 aparte);

b) A lei que regula o exerccio do direito de voto dos cidados residentes no estrangeiro na eleio
do Presidente da Repblica carece de aprovaao por maioria de dois teros dos Deputados
presentes, desde que superior maioria absoluta dos Deputados em efectvidade de funes (art.
168.0, ri. 6,
1. parte);
C) A lei-quadro das reprivatizaes aprovada por maioria absoluta dos Deputados em
efectividade de funes (art. 296.,
Quanto s segundas:
a) As disposies relativas delimitao territorial das regies administrativas so aprovados na
especialidade por maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funes (art. 16V, ri. 5, 2.
parte);
b) As disposies das leis que regulam a composio da Assembleia da Repblica e os respectivos
crculos eleitorais, as restries ao exerccio de direitos por militares, agentes militarizados e
agentes de servios e foras de segurana e

272
Manual de Direito Constitucional
as relativas ao sistema e ao mtodo de eleio dos titulares dos rgos executivos do poder local
carecem de aprovao por maioria de dois teros dos Deputados presentes, desde que superior
maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funes (art. 16V, n.o 6, 2.a parte) (1) (2) (3).
Diante das frmulas constitucionais, parecem ser de diferente exigncia os regimes previstos: nas leis
orgnicas, a aprovao na generalidade e na especialidade pode fazer-se por maioria relativa, s a
votao final global requer maioria qualificada; nas outras leis, o que conta cada disposio e no o
conjunto e , desde 1, logo, na votao na especialidade que tal maioria qualificada tem
de ser alcanada.
Se, porventura, se considerar possvel ou necessrio, em nome do mesmo princpio de salvaguarda da
iseno e da autoridade do Estado, alargar as restries a outros funcionrios (v. g., diplomatas e dirigentes
da funo pblica), a maioria ter de ser identicamente essa.
A Lei Constitucional ri. 1182, de 30 de Setembro (reviso constitucional de 1982) previu tambm outra lei
a aprovar por maioria de dois teros: a lei relativa ao destino dos arquivos da PIDE-DGS (policia poltica do
regime anterior) e da Legio Portuguesa (art. 242.1).
(2)

Alm das maiorias qualificadas de aprovao de normas legislativas e


- como, de seguida, se vai ver - de confirmao (arts. 136., n.os 2 e 3, e 279f, ri.> 2), as nicas maiorias
qualificadas que a Constituio admite so:
(3)

a) Maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funes - rejeio do programa do Governo (art. 192.`,
n. 4) e aprovao de moo de censura [art. 195., n.` 1, alnea fi];
b) Maioria de dois teros dos Deputados presentes, desde que superior maioria absoluta dos Deputados em
efectividade de funes - confirmao de tratados objecto de pronncia por i nconstitue ional idade (art. 279f,
n.` 4);
C) Maioria de dois teros dos Deputados em efectividade de funes - iniciativa de processo criminal contra o
Presidente da Repblica por crimes no exerccio da suas funes (art. 130.o, n.` 2) e aprovao de alteraes
da Constituio (ar(. 286., n. 1);
d) Maioria de quatro quintos dos Deputados em efectividade de funes
- assuno de poderes de reviso constitucional em qualquer momento (art. 284.`, n.` 2).
Parte V - Actividade Constitucional do Estado
273
111 - Poder a lei ordinria ou o Regimento da Assembleia juntar outras matrias s que requerem maioria
qualificada?
0 art. 116., ri. 3, dizendo salvo nos casos previstos na Constituio, na lei ou nos respectivos regimentos ...
, poderia inculcar uma resposta positiva. Contudo, tal soluo seria incongruente com o princpio
democrtico.
A maioria parlamentar de certo momento poderia decretar certa lei e, ao mesmo tempo, prescrever que,
doravante, a matria seu objecto s poderia ser regulada por uma maioria agravada; mas isto equivaleria a que
uma lei aprovada por certa maioria s pudesse ser alterada por uma maioria superior, e, assim, se impediria o
livre jogo das alternativas polticas, alm de se criar uma rigidIficao descabida sobre tal matria (1).

IV - Consoante h pouco sublinhmos, no basta considerar os aspectos jurdico-constitucionais. Mostra-se


imprescindvel no obliterar os aspectos polticos - as condicionantes da formao da maioria requerida
constitucionalmente para a aprovao da lei.
Entre essas condicionantes, ou variveis do jogo parlamentar, contam-se, pelo menos, como natural, a
repartio dos mandatos pelos partidos, com presena ou no de maioria de um s partido ou de uma
coligao (pr ou ps-eleitoral - o que no significa o mesmo); a conexa (por fora do art. 187.o da
Constituio) existncia ou no de Governo maioritrio; a estrutura dos grupos parlamentares e o grau maior
ou menor de liberdade de voto dos Deputados em face da disciplina partidria.
Havendo maioria parlamentar solidria com o Governo na articulao entre uma e outro que assenta,
sobretudo, a aprovao
(1) Em plano diferente, fica o prprio Regimento, ao dispor sobre a sua prpria alterao (art. 291., nf 4,
atrs citado). Tal como nada impede que os estatutos das regies autnomas estabeleam maiorias
qualificadas para certos actos por eles regulados (como faz o dos Aores para a rejeio do programa do
Governo, no art. 45., n. 4). 0 que os estatutos no podem fazer no somente prescrev-las para a sua
prpria aprovao ou para alteraes na Assembleia da Repblica mas tambm para a sua iniciativa nas
assembleias legislativas regionais, porque o art. 226. da Constituio - que sobre eles versa - no as prev.
18 - Manual de Direito Constitucioruti, V

274
Manual de Direito Constitucional
dos diplomas que exijam apenas maioria relativa ou maioria absoluta. Ao invs, em caso de Governo
minoritrio ou quanto a leis que postulem maioria qualificada superior maioria absoluta, tudo depende de
acordos polticos entre dois ou mais grupos parlamentares; e esses acordos - que, de resto, podem remontar
aos impulsos legiferantes acabam por desempenhar um papel deterininante, na dinmica dos actos do Estado
(1).
83. A redaco final e os decretos da Assembleia da Repblica
I - A redaco final incumbe comisso competente ou, no caso de mais de uma comisso se ter pronunciado,
quela que o Presidente determinar (art. 165.`, n. 1, do Regimento). Na falta de fixao de outro prazo, a
redaco final efectua-se no prazo de cinco dias (art. 165., ri. 3).
A comisso no pode modificar o pensamento legislativo, devendo limitar-se a aperfeioar a sistematizao do
texto e o seu estilo, mediante deliberao sem votos contra (art. 165., ti. 2).
Considera-se definitivo o texto sobre o qual no tenham recado reclamaes - que s podem provir de, pelo
menos, dez Deputados (art. 166.`, n. 1) -- ou depois de elas terem sido decididas pelo Presidente (com
recurso para o Plenrio ou para a Comisso Permamente - art. 166.0, n.01 2 e 3).
11 - Os projectos e as propostas de lei aprovados denominam-se decretos da Assembleia da Repblica e so
enviados ao Presidente da Repblica para promulgao (arts. 136., n. 1, 278.`, n.01 1, 5 e 7, e 279., n.os 1 e
2, da Constituio e art. 168. do Regimento) (2).
(1) Cfr. GONZALO, MAESTRO BUEGA, Op. i., loc. cit., pgs. 97 e segs. (qualificando-os de fonte
substancial do resultado normativo); OU PAULO OTERO, 0 acordo de reviso constitucional: significado
poltico e jurdico, Lisboa, 1997, maxinze pgs. 36 e segs. (falando em acto jurdico-privado com relevncia
poltico-constitucional).
(2) Decreto o projecto ou a proposta aprovado pela Assembleia da Repblica antes de promulgao,
correspondendo a uma fase ainda interlocutria do processo legislativo - se bem que a designao (que
remonta s Cortes de 1821) se destine a assinalar a natureza de rgo soberano da Assembleia. E no sentido
de acto ainda no final ou no perfeito decreto tambm (hoje, claramente, face do
Parte V -Actividade Constitucional do Estado
275
III - Enviado o decreto para 0 Presidente da Repblica, fica a Assemble a impedida de se pronunciar sobre o
seu objecto - por
1
exemplo, reabrindo a discusso ou admitindo um projecto ou uma proposta de lei sobre esse objecto - at
eventual veto do Presidente ou, no caso de veto jurdico, at deciso do Tribunal Constitucional ou at ao
esgotamento do prazo de promulgao (1).
Assim o impem o regular funcionamento das instituiees e a lgica interna do processo legislativo.
84. A promulgao e o veto
1 - Nada, em pura lgica e face do princpio da separao de poderes entendido de modo radical, reclama a
interveno do Presidente da Repblica no processo legislativo. H sistemas em que a lei fica perfeita com a

sua aprovao parlamentar e, em Portugal, h actos da Assembleia - e bem importantes, como as resolues
que so publicados independentemente de promulgao (art. 166.0, n. 5), por meio do Presidente do
Parlamento.
Todavia, salvo em sistema de governo convencional e em sistemas de governo directorial (nos quais,
verdadeiramente, no existe Chefe do Estado), por toda a parte, ao longo de 200 anos, se observa a
participao do Chefe do Estado, Rei, Presidente da Repblica (como quer que seja) atravs de actos
especficos, variveis de Constituio para Constituio e com alcance tambm diverso. E isso por duas razes
principais: primo, para que a lei, dirigida comunidade de cidados, aparea revestida de maior autoridade e
legitiart. 27V, n. 1, da Constituio) o acto do Governo enviado para promulgao como decreto-lei.
A par desta acepo, decreto abrange, como se sabe, uma larga cpia de decises, sob forma solene, do Poder
Executivo (na linha clssica) ou, mais precisamente de rgos polticos no parlamentares (hoje Presidente da
Repblica, Governo, Ministros da Repblica, governos regionais), alis de vrios tipos - porque h decretos
normativos (decretos-leis e decretos regulamentares) e decretos simples (polticos e administrativos). E
decreto vem ainda a ser o nome dado aos actos legislativos e regulamentares das assembleias legislativas
regionais.
Subsiste, pois, variedade de usos. Cfr. Decreto, cit., pgs. 6, 9 e 10. (1) Assim, j Contributo ..., cit., pg. 123,
nota.
Z

276
Manual de Direito Constitucional
(1) Se assim quando seja o Parlamento o rgo legislativo, por maioria de razo h-de ser assim quando seja o Governo (enquanto
distinto do Chefe do Estado), por ento estarem ausentes as garantias ligadas ao procedimento parlamentar.
(2) Cfr. o acrdo n. 320/89 do Tribunal Constitucional, de 20 de Maro de 1989, in Dirio da Repblica, 1. srie, n.` 78, de 4 de
Abril de 1989, pg. 1429.
midade e traduzindo solidariedade entre os principais rgos do Estado; secundo, para que se possa exercer um controlo interorgnico,
al, seja de mrito, ou, seja de constitucional idade orgnica e forin
simplesmente, uma reponderao das razes determinantes do legislador (1)

0 Direito comparado mostra que as formas mais caractersticas de interveno dos Chefes de Estado so a
promulgao, a sano e o veto, cada qual ainda com variantes (promulgao no obrigatria e obrigatria; sano livre e condicionada,
sano com poder de denegao absoluta ou no, veto suspensivo ou definitivo, veto simples ou qualificado, veto poltico ou jurdico,
veto tcito ou expresso, etc.). tos: 1.0) conhecimento A promulgao analisa-se em trs MOMen
qualificado que o Chefe de Estado, Rei, Presidente da Repblica, tem acerca de acto destinado a converter-se em lei (ou em acto dou-

tra categoria relevante de actos jurdico-constitucionais); 2.0) quali- Ificao ou subsuno de cada
acto em concreto no tipo constitucional correspondente - o que pode explicar que a falta de promulgao (bem como a falta de
assinatura, quando seja esta a exigida) deter: i (2); 3.)

declarao

mine inexistncia jurdica (art. 137., j referido) solene disso mesmo.


A sano vai muito mais a fundo e pode at interferir no contedo do acto. Com ela entra-se na
propria deciso legislativa; o rgo sancionante, pelo menos, aprova (ou no aprova) certa lei; a sua
vontade completa a vontade do orgo legislativo na produo de um efeito comum; opera-se um
acordo de vontades (seja ou no acto-unio).
0 veto

distingue-se da sano enquanto exprime umafacult d,empcher (seguindo MONTESQUlEU), e


no j uma facult de statuer.
0 rgo que o emite no participa da funo do Estado traduzida em
Parte V -Actividade Constitucional do Estado
277
certo acto tpico e, por isso, nem contribui para o contedo deste acto, nem decide sobre a sua produo. 0 veto a recusa, o
impedimento, a fiscalizao de um rgo a outro rcao, a impossibilitao de um a
cto produzir efeitos por aco de um rgo exterior competncia para a sua prtica (1) (2).
(1) Mais completamente, por ordem crescente de intensidade, apontem-se as seguintes posies do Chefe do Estado em relaao ao
processo legislativo:
I., Nenhuma interveno;
2. Promulgao obrigatria;
3. Promulgao e veto suspensivo, simples ou qualificado;
4. Promulgao e veto absoluto;
5. Sano, com possibilidade de suprimento da sua denegao;
6. Sano, sem possibilidade de suprimento da sua denegao.

(2) Cfr. na doutrina, entre tantos, HAMILTON MADISON C JAY, The Federalist, trad. portuguesa 0 Federalista, Braslia, 1984, pgs.
548 e segs.; LABAND, Op. Cit., ti, pgs. 267 e segs., 300 e segs. e 318 e segs.; G. JEI.LINEK, Verfassungnderung und
Verfassungswaandlung, 1906, trad. castelhana Reforma y Mutacin de Ia Constitucin, Madrid, 1991, pgs. 45 e segs.; J. J.
CHEVALIER, De Ia distinction tablie par Montesquieu entre Ia facult dempcher et Ia facult de statuer, in Mlanges Maurice
Hauriou, obra colectiva, Paris, 1929, pgs. 137 e segs.; MAIER, Le veto lgislaiif du Chef dEtat (tude de droit constitutionnel
compar), Genebra, 1947; FAusTo CUOCOLO, Il rinvio presidenziale nella formazione delle leggi, Milo, 1955; SALVATORE
BARTHOLINi, La Promulgazione, Milo, 1955; SERio GALEOTTI, op. cit., pgs. 288 e segs.; BISCARETri Di RUFFIA, Sanzione,
assenzo e veto del Capo del Stato nella formazione della legge negli ordinamenti costituzionali moderni, in Studi in onore di Emilio
Crosa, obra colectiva, i, Milo, 1960, pgs. 165 e segs.; La promulgation, Ia signature et Ia publication des textes lgislatifs en droit
compar, obra colectiva, Paris,
196 1; MIGUEL GALvo TELES, Eficcia dos tratados na ordem interna portuguesa, Lisboa, 1967, pgs. 193, nota, e 176 e 185;
JORGE MIRANDA, Contributo ..., cit., pgs. 126 segs., Actos e funes do Presidente da Repblica, in Estudos sobre a Conslituio,
obra colectiva, i, Lisboa, 1977, pgs. 264 e 265, e Veto, in Verbo, xx, pgs. 262 e segs.; AFONSO QUEIR, Velo, in Verbo, xviii, pgs.
986 e segs.; MARGARIDA SALEMA, 0 Direito de Veto na Constituio de 1976, Braga, 1980; JOL-YVES PLOUVIN, Le droit
prsidentiel de demander une nouvelle dlibration de Ia loi, in Revue du droit public, 1980, pgs. 1563 e segs.; DOUARD
SAUViGNON, La prontulgation des lois, ibidem, 198 1, pgs. 989 e segs.; ERNEsTo RODRIGUES, 0 Veto no Brasil, Rio de Janeiro,
198 1; OLIVEIRA BARACHO, Teoria Geral do Veto, in Revista de Informao Legislativa, Julho-Setembro de 1984, pgs. 141 e segs.;
JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA, Sancin, promulgacin y publicacin de Ias leyes, Madrid, 1987; JUAN JOS SOLOZARAL
ECHEVARRA, Sancin y promulgacin de Ia ley en ta monar-

278
Manual de Direito Constitucional
0 veto assume mltiplas configuraes:
a) Quanto matria - constitucional, legislativo ou governativo, consoante incide sobre leis constitucionais,
leis ordinrias ou actos polticos ou de governo;
b) Quanto aos fundamentos - jurdico ou por ilegalidade lato sensu, e poltico ou de mrito, consoante fundado
em desconformidade com a Constituio ou a lei, ou em motivos de convenincia ou
discordncia poltica;
s condies de exerccio - livre e obrigatrio ou C) Quanto
vinculado, conforme o rgo com competncia para vetar decide livremente do seu exerccio ou (mais raro)
est adstrito a faz-lo por imposio da norma constitucional ou legal;
d) Quanto forma - expresso ou tcito, conforme tem de ser manifestado por declarao de vontade ou
decorre do silncio ou da inrcia com transcurso de certo prazo; e o veto expresso ainda pode ser formal ou
informal, consoante exige ou no um acto especfico mais ou menos solene;
e) Quanto insero no processo (ou quanto aos efeitos, de alguma sorte), suspensivo ou resolutivo - se o
veto funciona como condio suspensiva ou resolutiva do acto;
quia parlamentaria, in Revista de Estudios Polticos, Janeiro-Maro de 1987, pgs. 363 e segs.; NUNO PIARRA, A
separao . . ., cit., Pgs. 182 e segs.; RmULO PAEs BARRETO, 0 veto nas Repblicas presidencialistas, in
Revista de Informao Legislativa, Setembro de 1989, pgs. 47 e segs.; MIGUEL LOBO ANTUNES e MRIO TORRES, A
promulgao, in Boletim do Ministrio da Justia, n.` 405, Abril de 199 1, pgs. 5 e scgs.; M. CRISTINA GRISOLLA, Il
rinvio presidenziale nelle leggi, in Quaderni Costituzionali, 1992, pgs. 215 e SegS.; MENELICK DE CARVALHO NETO, A
sano no procedimento legislativo, Belo Horizonte, 1992; GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Op. cit., pgs. 590 e
597; AFONSO DOLIVEIRA MARTINS, Promulgao, in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, vi, pgs.
560 e segs.; CHRISTIAN BIDEGARAY C CLAUDE EMERI, Du pouvoir dempcher: veto ou contrepouvoir, in Revue du droit
public, 1994, pgs. 325 e SegS.; CLEMERSON MERLIN CLIVE, Atividade ..., cit., pgs. 106 e segs.;
GOVANNI SARTORI, Ingegnaria costituzionale comparata, 2. ed., Bolonha, 1995, pgs. 176 e 177.
Parte V - Actividade Constitucional do Estado
279
f) Quanto projeco nas relaes interorgnicas - veto simples ou directo ou veto translativo, conforme o
veto compete a um s rgo (assistido ou no por outro) ou implica a articulao de dois rgos, a um
primeiro cabendo desencadear o processo relativamente a um certo acto e a outro tomar a deciso final (ou a
deciso que determina o exerccio final do veto);
g) Quanto aos efeitos - veto relativo ou suspensivo e absoluto ou definitivo, conforme susceptvel ou no
de ser suprido por ulterior manifestao de vontade do rgo de onde emana o acto vetando ou doutro rc,~ c,
de veto ao; e, no caso
relativo, ainda veto simples ou qual ificado, consoante basta para o suprimento uma nova deciso ou
deliberao de teor idntico primeira ou se exige uma deciso ou deliberao com requisitos mais severos (v.
g., maioria qualificada).

III - Todas as Constituies portuguesas anteriores previram promulgao: Constituio de 1822, art. 123.0-1;
Carta Constitucional, arts. 60.` e 6 1.`; Constituio de 1838, art. 8 l.-l; Constituio de 1911, art. 47.11, n.>
3; Constituio de 1933, art. 81.>, ri.` 9. J quanto sano e ao veto eram sensveis as diferenas.
Sano encontrava-se na Carta (art. 74.`, 3.) e na Constituio de 1838 (art. 81.`-l), naquela expressamente
tendo a sua denegao efeito absoluto (arts. 55. e segs.). E veto, suprvel pela mesma maioria de aprovao,
na Constituio de 1822 (art. 110.`) (1); e na Constituio de 1933, aqui ultrapassvel por maioria de dois
teros (art. 98.). Mas na Constituio de 1911 nem sequer havia veto, prevendo-se a promulgao tcita ao
fim de quinze dias (art. 31.`).
Estes contrastes traduzem bem as diversas posies do Chefe de Estado e a diversa estrutura dos sistemas de
governo (2) (3).
(1) Apesar do termo sano. Cfr. SILVESTRE PINHEIRO FERREIRA, Breves Observaes sobre a Constituio Poltica
da Monarquia Portuguesa, Paris, 1837, pgs. 16 e 17.
(2)

V. Manual ..., i, cit., pgs. 267 e segs., 271 e segs., 283-284, 289-290 e 307 e segs.

(3)

excepcional a sano por um rgo colegial como o Conselho de Estado de 1974 (efr. supra).

280
Manual de Direito Constitucional
85. Regime da promulgao
1 - Ao Presidente da Repblica compete, pois, promulgar e mandar publicar as leis da Assembleia da Repblica [art. 134., alnea b), da
Constituio]. Mas pode recusar a promulgao, exerto poltico.
cendo ento veto jurdico ou ve
0 princpio geral o da promulgao livre: o Presidente pode optar entre promulgar e exercer, dentro de certos prazos (1), veto por
inconsttucional idade - requerendo ao Tribunal Constitucional a apreciao preventiva da constitUCionalidade de qualquer norma do
decreto da Assembleia [arts. 134.0, alnea g), 136.0, ri. 5, e 278.0, ri. 11 - ou veto poltico (art. 136.0, ri. 1) (2).
Promulgao vedada ou, pelo menos, condicionada , desde 1989, a de decreto enviado para promulgao como lei orgnica (art.
278.0, n.o 4): o Presidente da Repblica no o pode promulgar sem que decorram oito dias aps a sua recepo (art. 278.0, n.o 7) visto
que, quanto a tais decretos, a fiscalizao preventiva

pode ser pedida no s pelo prprio Presidente mas tambm pelo Primeiro-Ministro ou por um
quinto dos Deputados Assembleia da Repblica em efectividade de funes (art. 278.0, ri.< 4) (3).
Promulgao vedada d-se tambm em trs hipteses ligadas fiscalizao preventiva: l.) quando
o Tribunal Constitucional se pronuncia pela inconstitucionalidade de qualquer noriria, devendo
ento
(1) Estes prazos - que so constitucionais - no podem ser encurtados pela Assembleia, directa ou
indirectamente (v. g., prescrevendo a entrada em vigor de qualquer diploma ou de qualquer norma antes do seu decurso). Cfr. parecer ri.
32/77 da Comisso Constitucional, de 15 de Dezembro de 1977, in Pareceres, iv, p<y. 25.
ecreto do (2) 0 decreto da Assembleia pode reproduzir, porventura, um d
Governo que o Presidente j tenha vetado (excepto, como se sabe, se esse decreto do Governo versar sobre matria do art. 198.`, ri. 2).
Mas isso no impede a corppleta liberdade de deciso do Presidente, porque, conquanto os textos normativos de ambos os diplomas
coincidam, formalmente so distintos.
(3) Promulgao condicionada existia em geral no texto primitivo da Constituio, que impedia o Presidente da Repblica de promulgar
antes de passados cinco dias sobre a recepo de qualquer decreto no Conselho da Revoluo (art. 27V, ri.> 1), o qual podia deliberar
apreci-lo, pedindo parecer Comisso Constitucional [arts. 277., n.01 3 e 4, e 284., alnea afl.
Parte V - Actividade Constitucional do Estado
281
o Presidente da Repblica devolver o diploma Assembleia (art. 279.0, ri. 1) (1); 2.) quando, sendo o diploma ento submetido a nova
deliberao, no logre atingir a seu favor a maioria de dois teros dos Deputados presentes, desde que superior maioria absoluta dos
Depu~ tados em efectividade de funes (art. 279., ri. 4); 3.), como se vai ver, quando o diploma seja confirmado por essa maioria e o
Presidente no o promulgue em certo prazo.
E promulgao obrigatria quer a das leis de reviso (art. 286., ri. 3) (2) quer a das leis, verficadas certas vicissitudes: l.) passados
os prazos constitucionais Ipara o veto sem que este tenha sido exercido; 2.) quando, exercido veto poltico, o diploma venha a ser
confirmado pela maioria constitucionalmente estipulada (art. 136., ri.Os 2 e 3).
11 - Se a promulgao tem por funo primria a qualificao de um acto frente aos tipos constitucionais de actos e se, sem a votao na
especialidade de qualquer artigo, nmero ou alnea do projecto ou da proposta de lei em causa, tal artigo, nmero ou alnea
juridicamente inexistente por natureza (3), ento a Constituio impede

a promulgao de um diploma em tais condies (e este princpio vale tambm para quaisquer
outras votaes no Parlamento, tendo em conta as regras respeitantes s diversas maiorias
constitucionalmente exigidas - como as dos arts. 117., 168.0, 284. ou 286.).
Ora, daqui resulta a necessidade de o Presidente da Repblica receber da Assembleia todos os
elementos indispensveis verificao do cumprimento das normas procedimentais. Sob pena de se

frustrar a sua funo de acertamento, quase notarial, ele tem o poder e o dever de os exigir - assim
como tem o poder e o dever de no promulgar diplomas juridicamente inexistentes.
(1) E aqui que o texto constitucional fala em veto por inconstitucionalidade (arts. 279.`, ri. 1, e 136., ri. 5), embora impropriamente
- porque verdadeiro veto por i nconsti tuc ional idade (sob a forrna de veto transiativo, por fazer apelo a um terceiro rgo, o Tribunal)
o que se realiza atravs de requerimento de apreciao preventiva.
(2) Aqui no estudadas. Cfr. Manual ..., ii, cit., pgs. 168-169. (3) Manual ..., ii, cit., pg. 369.

282
Manual de Direito Constitucional
Sem dvida, esses elementos ho-de constar do Dirio da Assembleia da Repblica, relato autntico, exacto e
completo de todas as reunies da Assembleia. Mas como os prazos para promulgar so bastante curtos - 20
dias no caso de aprovao de lei ordinria (e de 8 dias no caso de confirmao ou de aprovao de lei
constitucional) se se no dispuser ainda do Dirio parece que competir ao Presidente do parlamento enviar,
conjuntamente com o diploma a promulgar, os textos sucedneos (os projectos de acta, designadamente) que,
sob sua responsabilidade, possam dar fiel conta dos resultados das votaes ().
No divisamos como possa ser de outra sorte. A alternativa consistiria em o Presidente da Assembleia apenas
poder remeter para promulgao os decretos aprovados depois de aprovadas tambm as actas das reunies
correspondentes, o que - sobretudo aquando dos perodos de interrupo dos trabalhos parlamentares acarretaria um excessivo atraso.
111 - Sendo a promulgao um acto de qualificao, significa isto que o Presidente da Repblica pode
conferir ao decreto uma qualificao diversa da proveniente do Parlamento? Pode o Presidente qualificar
como lei constitucional um decreto enviado para promulgao como lei ordinria ou vice-versa ou qualificar
como le, simplesmente, um decreto recebido sob o nome de lei orgnica?
de entender que no. Ao Presidente compete verificar se este ou aquele acto em concreto corresponde ao
tipo ou subtipo pretendido. No lhe compete estabelecer, de forma positiva, a qualificao
(1) 0 problema esteve subjacente questo levada ao Tribunal Constitucional pelo Presidente da Repblica
acerca de um diploma que fora objecto de votao final glonal sem que (como parecia) algumas das suas
rionnas tivessem sido votadas na especialidade.
0 Tribunal considerou (pelo acrdo n. 289/92, j atrs citado) que, no dispondo da acta da reunio, no
poderia esclarecer o requerido. Nem poderia ser doutro modo, em face do regime de fiscalizao preventiva
(como notmos em
0 Direito, 1994, pg. 280). Mas, por isso mesmo, a nica alternativa para ultrapassagem do problema a que
sugerimos. A no ser assim, haveria de se aguardar pela a fiscalizao sucessiva - como sucederia, por sinal
(mas com grande demora) neste caso (v. acrdo ri. 868/96, de 4 de Julho de 1996, in Dirio da Repblica,
1. srie-A, n. 240, de 16 de Outubro de 1996).
Parte V - Actividade Constitucional do Estado
283
ou uma nova qualificao - porque isso redundaria em arrogar-se uma parcela do prprio poder de deciso
legislativa.
0 Presidente subsume, para reconhecer a integrao do acto no tipo constitucional; e pode recusar a
qualificao, em caso de impos11
sibildade de integrao, devolvendo o diploma Assembleia (sem que isso signifique veto). Nada mais
IV - Trata-se a de um corolrio do princpio da separao de poderes, que tambm se manifesta,
evidentemente, na proibio de promulgao ou de veto parcial (2).
0 Presidente da Repblica no pode destacar estes ou aqueles pUreceitos do decreto de Assembleia (e o
mesmo vale quando recebe decreto do Governo) para efeito de promulgao ou de veto.

Promulga ou veta o diploma in tatunt, ainda que a sua tomada de posio se funde, porventura, na apreciao
que deles faa.
V - Note-se que, ainda quando obrigatria, a Promulgao no deixa de ser acto eminentemente poltico.
Ela envolve sempre mais ou menos co-responsabilizao poltica
- pois, no limite, o Presidente da Repblica pode renunciar ao cargo (arts. 131. e 123.0, n.o 2, da
Constituio) (3) - e a escolha do dia em concreto para a ela proceder pode no ser indiferente politicamente
ou projectar-se, de uma forma ou de outra, nas situaes da vida pretendidas regular pelo legislador.
86. Referendo poltico vinculativo e veto
0 instituto do referendo vinculativo nacional (arL 115. da Constituio) no pode deixar de ter directas
implicaes no tocante promulgao e ao veto.
(1) Assim, Manual ..., ii, cit., pg. 174.
Nos Estados Unidos, recentemente, abriu-se caminho ao veto presidencial parcial, mas de mais que
duvidosa constitucional idade.
(2)

Mas no declarar-se impedido, invocando, por exemplo, objeco de consciencia em face do contedo do
decreto. Impedimento temporrio apenas pode ser impedimento fsico ou psquico [arts. 132., ri. 1, e 223.,
ri. 2, alnea a)].
(3)

284
Manual de Direito Constitucional
Pode o Presidente da Repblica (ou deve) recusar a promulgao de lei feita contra o resultado de um referendo - seja lei feita antes da
renovao da Assembleia da Repblica, seja mesmo lei feita imediatamente a seguir a referendo? E, inversamente, pode o Presidente
recusar a promulgao de lei feita na sequncia ou em obedincia a tal ada ali e obrigatria aqui?
resultado? Ser a promulgao ved
No primeiro caso, no se antolha possvel o pedido de apreciao preventiva do Tribunal Constitucional, porque a fiscalizao
preventiva reporta-se s inconstitucional idade e a contradio entre lei e resultado de referendo no equivale a inconstitucional idade
(). J uma necessria recusa de promulgao se afigura bem consonante com o escopo do instituto, embora falte expressa cominao
constitucional.
Na hiptese de correspondncia entre o resultado do referendo e a lei aprovada pela Assembleia da Repblica, seria descabido que
depois de duas reiteradas vontades do povo no mesmo sentido - primeiro, directamente e, depois, por intermdio dos seus rePresentantes
- o Presidente pudesse ainda exercer veto poltico. E o mesmo se diga quanto fiscalizao preventiva, uma vez que j ter havido
fiscalizao preventiva da constitucionalidade e da legalidade da proposta de referendo [arts. 115., ri. 8, e 223., ri. 2, alnea fil.
Apenas naquilo em que a lei esteja para alm do contedo dessa proposta que poder haver veto poltico ou fiscalizao preventiva. No
resto, a promulgao deve ter-se por obrigatria e isso que diz precisamente o art. 234.0 da Lei ri. 45/91, de 3 de Agosto (lei orgnica
do regime do referendo) (2).
87. Veto por inconstitucionalidade e veto poltico
1 - 0 veto jurdico e o veto poltico aparecem bem delimitados, sem que possam sobrepor-se. Tm de comum assentarem numa
(1) Cfr. infra.
(1) Cfr. JORGE MIRANDA, Uni anteprojecto de PrOPosra de lei do reginze de referendo, in Revista da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa, 1991, pc, 541; GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional, Cit., pg. 938; GOMES CANOTILHO C
VITAL MOREIRA, Op. cit., pg. 538; BARBOSA RODRIGUES, Op. cit., pgs. 278 e 279Parte V - Actividade Constitucional do Estado
285
deciso poltica - por natureza livre (1) - do Presidente. Distinguem-se pela estrutura e pelo regime jurdico.
0 primeiro, contudo, apenas pode fundar-se em inconstitucionalidade, porquanto, ao invs do que sucede com a fiscalizao sucessiva
(arts. 280. e 281.), a Consti
tuio s prev fiscalizao preventiva da constitucional idade [citados arts. 134., alnea g), e 278.0, n.Os 1 e 41 (2), no de legalildade
(ou seja, de conformidade com leemis gerais da Repblica, com leis de valor reforado stricto sensu ou, sentido sui generis, com normas
de Direito internacional). 0 sistema de fiscalizao preventiva fica circunscrito - at para poder funcionar - aos diplomas mais elevadois
da ordem jurdica e
aos vcios mais graves, aos de inconstitucionaldade (3).
Quanto ao segundo tipo de veto embora nenhum preceito constitucional ou regimental empregue o adjectivo poltico, ele no pode
fundar-se em razes jurdicas. S pode, por bvia contraposio com o primeiro, radicar em razes polticas, sejam elas quais forem
1
(interesse .pblico, convenincia para o Pas, bem comum, etc.). Nem o seu regime, com Possibilidade de Imposio da promulgao
aps confirmao, se ajustaria garantia da legalidade (4).
Se acarretaria uma fraude Constituio a utilizao do veto jurdico por no transparentes motivaes polticas, tambm seria
1
um desvio ou um erro a invocao de princpios de legalidade para justificar o veto poltico.
11 - 0 veto por inconstitucional idade precede, logicamente, o veto poltico, porque a questo jurdica necessariamente prvia em
residente da (1) Cfr. MIGUEL GALvo TELES, Liberdade de inicia tivcaondsotitIuciona lidade, Repblica quanto ao processo de
fiscalizao preventiva da
in 0 Direito, 1988, pgs. 35 e segs.

(2) E, no tocante aos diplomas das regies autnomas, arts. 231`, ri.< 2, e 27V, ri.> 2.
(3) V. Manual li, cit., pgs. 464 e 465.
(4) Em Actos e Funes do Presidente da Repblica (cit., loc. cit.) aludamos a um regime geral de veto do art. 139. (hoje 136.), em
que poderia caber a ilegalidade. H muito afastmos essa viso, porventura somente admissivel face do texto inicial da Lei
Fundamental.

286
Manual de Direito Constitucional
relao questo poltica (o que no impede que, desencadeado o Processo de veto poltico, possa sobrevir
uma questo jurdica - mas diversa da que, primeiro, fora ou poderia ter sido suscitada).
Tal a ratio do art. 136., n.o 1, alm da necessidade de evitar que o Tribunal Constitucional seja arrastado para
a eventual conflitualidade emergente do veto poltico e da ulterior segunda deliberao da Assembleia da
Repblica. a de oito
0 prazo para ser requerida a apreciao preventiv
dias a contar da data da recepo do diploma (art. 27V, ri. 1) e a iniciativa no preclude, por conseguinte, o
veto poltico: no caso de Tribunal Constitucional no se pronunciar pela inconstitucionalidade, Presidente da
Repblica pode ainda exercer o veto, solicitando nova deliberao parlamentar. oltico preclude a iniciaPelo contrrio, o exerccio do veto p , ainda que tiva de fiscalizao preventiva; uma vez concretizado
antes de decorridos aqueles primeiros oitos dias, j o Tribunal no pode ser chamado a emitir o seu juzo
Recentemente, VITAL MOREIRA (o direito de resposta, a liberdade de iniprensa e a Constituio, in Revista do
Ministrio Pblico, 1995, pgs. 51 e 52) sustentou a possibilidade de fiscalizao preventiva de diplomas
confirmados sem modificaes. Nada pareceria impor ao Presidente ter de comear por impugnar a
constitucionalidade de noririas de um decreto - que at poderiam ser de importncia secundria - tendo ele
discordncias globais quanto ao seu mrito e sua oportunidade e querendo pr isto mesmo em primeiro
plano. muitas vezes as normas que motivam o veto no so as que suscitam objeces de constitucional idade.
A fiscalizao preventiva de um diploma confirmado depois de vetado teria de admitir-se, pelo menos, para se
verificar a constitucional idade formal e procedimental da prpria conf-in-nao. Na prtica no haveria
diferena entre um diploma objecto de modificaes de menor alcance e um diploma formalmente intocado.
- Sem negarmos a justeza de alguns destes pontos, no os estimamos, no entanto, suficientes para afastar as
razes aduzidas no texto, nem o preceito clarssimo do art. 136., ri.` 1: No prazo de vinte dias contados da
recepo de qualquer decreto da Assembleia da Repblica para ser promulgado como lei, ou da publicao da
deciso do Tribunal Constitucional que no se pronuncie pela inconstitucionalidade de nornia dele
constante...,>.
0 que essas consideraes inculcam , sim, a necessidade de o Presidente, antes do decurso do prazo para
pedir a fiscalizao preventiva, fazer uma anlise cuidadosa do decreto promulgando de modo a avaliar o peso
respectivo dos eventuais vcios de que sofra ou dos inconvenientes polticos que comporte. Quanto consParte V - Actividade Constitucional do Estado
287
111 - 0 exerccio do veto no depende do funcionamento efectivo da Assembleia, nem de vicissitudes que a
afectem (como o termo da legislatura ou a dissoluo). 0 que mporta o respeito dos prazos const itucionais.
IV - Entre os diplomas de cujas normas pode ser requerida a fiscalizao preventiva ou relativamente aos
quais pode ser exercido veto poltico incluem-se os estatutos ou as alteraes aos estatutos das regies
autnomas, aprovados pela Assembleia da Repblica por iniciativa das respectivas assembleias legislativas
(art. 226.0).
Ora, se o Tribunal Constitucional se pronunciar pela inconstitucionalidade ou se o Presidente da Repblica
emitir veto poltico, dever o diploma ser devolvido assembleia legislativa regional para apreciaao e
emisso de parecer, tal como sucede na hiptese de rejeio ou de introduo de alteraes (art. 226., n.O 2).

H analogia de situaes: como em consequncia do veto, por inconstitucionalidade ou poltico, o diploma


poder vir a ser modificado ou nem sequer ter seguimento, justifica-se uma nova interveno do rgo autor
da proposta.
Em contrapartida, nos casos em que a Constituio ou a lei apelem a formas de democracia participativa - v.
g_ participao das organizaoes representativas de trabalhadores na legislao do traZ:
balho [arts. 54., ri. 5, alnea d), e 56., ri. 2, alnea a)] ou do Co .riselho Econmico e Social nos planos (art.
92., ri. 1) - no, se vislumbra nenhuma obrigao jurdica de aguardar por novo parecer. Os elementos
colhidos no primeiro momento podem considerar-se suficientes para o Parlamento voltar a deliberar.
V - Assim como h promulgao vedada tambm h veto poltico vedado: o que acontece ainda
relativamente s leis orgnicas.
titucionalidade do prprio processo de confirmao, de duas uma: ou a confin-riao que est em causa,
designadamente por falta de maioria, e ocorre inexistncia juridica; ou trata-se de outro vcio fonnal e ele pode
ser sempre conhecido em fiscalizao sucessiva. Finalmente, se as modificaes introduzidas no decreto no
tiverem qualquer alcance real e no tiver sido obtida maioria qualificada de aprovao, no haver sequer
lugar a promulgao.

288
Manual de Direito Constitucional
0 Primeiro-Ministro e um quinto dos Deputados Assembleia da Repblica tm, a contar da comunicao do Presidente
da Assembleia da Repblica de que enviou o correspondente decreto ao Presidente da Repblica, o prazo de oito dias para
requerer a sua fiscalizao preventiva (art. 278.01 n.o 6) (1). Logo, como no faria sentido que o Parlamento pudesse
voltar a deliberar sobre a matria estando a decorrer (ou podendo vir a estar a decorrer) a apreciao do diploma pelo
Tribunal Constitucional, nesse periodo fica o Presidente da Repblica inibido de exercer o veto poltico - o que no
significa, evidentemente, que disponha de um acrscimo de oito dias para promulgar ou vetar.
88. As opes do Parlamento
I - Requerida a fiscalizao preventiva e tendo-se o Tribunal Constitucional pronunciado pela inconstitucionalidade, o
decreto da Assembleia no pode ser promulgado e -lhe devolvido pelo Presidente da Repblica (art- 279.0, n. 1).
0 prazo para a devoluo deve ser um prazo razovel correspondente, no mximo, ao decurso do tempo at publicao
da deciso do Tribunal.
11 - Recebido o diploma, a Assembleia tem vrias possibilidades:
- Nada fazer;
- Expurgar a norma considerada inconstitucional pelo Tribunal;
- Confirmar o diploma;
- Reformul-lo.
Se nada fizer, o procedimento legislativo extinguir-se-a.
(1) Registe-se a discrepncia textual do n. 6 e do n. 7 do art. 278.; mas deve entender-se que se produzem na mesma
data a comunicao do Presidente da Assembleia da Repblica e a recepo do decreto pelo Presidente da Repblica.
Parte V -Actividade Constitucional do Estado
289
Se expurgar a norma, o Presidente da Repblica poder depois ainda exercer o veto poltico no prazo constitucional
(seno, transcorrido este prazo, ter de promulgar).
Se confiri-nar o diploma, o Presidente ter a faculdade de promulgar ou no promulgar.
. - Se reformular o diploma, poder o Presidente requerer a apreciaao preventiva da constitucional idade de qualquer das
suas normas (art. 279., ri. 3) - seja de novas normas, seja de normas preexistentes, porventura deslocadas ou alteradas no
seu sentido por outras normas - ou exercer o veto poltico (tudo se passando como se fosse um novo diploma)

111 - Se o Tribunal Constitucional se no pronunciar pela inconstitucional idade, o Presidente da Repblica dispor
ainda de um prazo de vinte dias para optar entre a promulgao e o veto poltico (art. 136., ri. 1, de novo). Se no exercer
este, somente poder - e dever - fazer uma coisa: promulgar.
IV - Havendo veto poltico, o Parlamento tem, por seu tumo, ao seu alcance trs caminhos:
- Nada fazer;
- Confirmar o diploma;
- Reformul-lo.
(1) Na Frana, se o Conselho Constitucional declarar que qualquer lei contm uma disposio contrria Constituio e
inseparvel do conjunto da lei, esta no poder ser promulgada (art. 22.` da lei orgnica do Conselho). Se entender que a
disposio no inseparvel do conjunto da lei, o Presidente da Repblica poder promulgar a lei, excepto o preceito

declarado inconstitucional, ou solicitar s Cmaras uma nova leitura (art. 23.). Todavia, este sistema no se antolha
muito coerente com a pureza dos princpios, na medida em que subtrai ao rgo legislativo a deciso sobre a
separabilidade ou no do preceito inconstitucional e, de certa maneira ainda, a deciso sobre a publicao da lei sem esse
preceito. Mais adequada vem a ser a soluo adoptada entre ns, em que cabe ao rgo legislativo, e s a ele, a tarefa de
eliminar o preceito inconstitucional ou, se entender assim, submet-lo a uma reformulao - com a contrapartida de, nesta
hiptese, poderem ainda os rgos de iniciativa requerer outra vez a apreciao preventiva.
19 - Manual de Direiuo Constitucional, V
- _X

290
Manual de Direito Constitucional
contrrio do art. 279.0, n.o 3, no preApesar de o art. 136., ao ibilidade decorre da natureza das colver a
reformulao, a sua poss
sas e de razes de economia jurdica. Se a Assembleia pode confirmar o decreto vetado, por que no h-de
poder alter-lo ()? Ocorrendo reformulao, estar-se- tambm diante de um novo
diploma e abrir-se- outro processo de promulgao e de eventual veto .urdico e/ou poltico (art- 170., n.o 2,
do Regimento da Assemi
bleia da Repblica).
Num caso ou noutro, se o decreto for rejeitado ou se for aprovado sem maioria qualificada e sem alteraes,
entender-se- afastado para todos os efeitos.
V - Note-se a diferena de maiorias constitucionalmente exigidas inconstitucionalidade e no veto poltico:
para a confirmao no veto por
Naquele, maioria de dois teros dos Deputados presentes, desde que superior maioria absoluta dos
Deputados em efectividade de funes (art. 279.0, ri. 2, 2. parte);
-Neste, em geral, maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funes (art. 136.0, ri. 2) e, quanto a
certas matrias mais sensveis politicamente, maioria de dois teros dos Deputados presentes, desde que
superior maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funes (art. 136., n. 3).
E decretos que reclamam esta maioria agravada (e que, portanto, conferem carcter de veto qualificado aqui
ao veto poltico) so: 1.0) os decretos que revistam a forma de lei orgnica (art. 136., ri. 1, 1. parte) (2); 2.)
os decretos que respeitem a relaes externas, a limites entre os sectores de propriedade de meios de produo
Z-e a eleies para rgos constitucionais no sujeitas ao regime das leis
933; v. Contri(1) J defendamos esta posio face da Constituio de 1
buto ..., cit., pgs. 146 e 147.
E talvez tambm, por implicarem maioria absoluta de Deputados em efectividade de funes, o decreto com
a delimitao territorial das regies administrativas (art. 168., n. 5, 2. pai-te), e o decreto de lei-quadro das
reprivatizaes (art. 296., n. 1).
(2)

Parte V - Actividade Constitucional do Estado


291
orgnicas (art. 136., n.o 3, 2. parte); 3.) por coerncia do sistema, os demais decretos que caream de
aprovao por maioria qualificada de dois teros (art. 168., ri. 5 e 6) (1).
89- A segunda deliberao pela Assembleia da Repblica
1 - Exercido o veto pelo Presidente da Repblica,
a Assembleia

1
da Repblica no fica obrigada a deliberar de novo. Pode faz-lo ou no; e f-lo, a contar do dcimo quinto
dia posterior ao da recepo do decreto devolvido ou da mensagerri de fundamentao do veto poltico, ::>
por iniciativa do Presidente da Assembleia ou a requerimento de um dcimo dos Deputados (arts. 169., ri. 1,
e 17 LO, ri. 1, do Regimento). Se a sesso legislativa terminar ou se a Assembleia for disso]vida, nada impedira que a Assembleia na nova sesso legislativa ou a Assembleia a eleger venha a deliberar
sobre o diploma vetado, sem necessidade de reabertura do processo legislativo desde o inCio (2). Tal resulta
de um duplo princpio de continuidade do rgo e de economia jurdica e da prpria letra do art. 167., ri.Os
5, 6 e 7, da Constituio (que apenas comina a caducidade de projectos e propostas de lei, e no de decretos).
11 - 0 Regimento da Assembleia da Repblica versa sobre a segunda deliberao em termos restritivos, so
prevendo a votao na generalidade para confirmao ou (no veto por inconstitucionalidade) para expurgo das
normas consideradas inconstitucionais (arts. 169.o e 171.). Deve, porm, integrar-se de modo a no excluir
Zl>
o poder de reformulao e a votao ria generalidade por maioria no qualificada (3). Esse tem sido, alis, o
sentido da prtica e da jurisprudncia do Tribunal Constitucional (4).
(1) Pois que, originariamente, estes decretos tm de ser aprovados por essa maioria.
Problematicamente, GomEs CANOTILHo e VITAL MOREIRA, op. cit., pg. 600. (3) Funes, rgos e Actos ..., cit., pgs.
438 e 439, GomF_s CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Op. cit., pg. 600.
(2)

Acrdos n.111 320/89, 13/95 e 59/95, de 20 de Maro de 1989, de 25 de Janeiro e de 16 de Fevereiro de


1995, in Dirio da Repblica, lf srie, n. 78,
(4)

292
Manual de Direito Constitucional
Cabe ento ainda distinguir:
i
a) Se a aprovao na generalidade for por maioria qualificada (as do art. 136. ou do art. 279. da Constituio, conforme os casos) e se no forem aprovadas propostas
de alterao, o decreto entender-se- confirmado, com os inerentes efeitos;
b) Se a aprovao no for por maioria qualificada e se no forem aprovadas propostas de alterao, o decreto
entender-se- rejeitado;
C) Se o decreto for aprovado por qualquer maioria e se forem aprovadas propostas de alterao, o decreto
consderar-se- reformulado.
A no ser deste modo, mesmo que a maioria parlamentar estivesse disposta a reformular o diploma de acordo
com as objeces do Presidente da Repblica, estaria impedida de faz-lo se, por qualquer motivo, no
obtivesse a maioria qualificada exigvel para a confirmao (1). 0 que tem de se supor e exigir que as
modificaes - quer quanto s normas objecto especfico do veto presidencial, quer as correspondentes a
novas normas - sejam substanciais, sob pena de fraude Constituio (2) (3).
de 4 de Abril de 1989, 2.a srie, 11.` 34, de 9 de Fevereiro de 1995, e 1. srie, n. 59, de 10 de Maro de
1995, respectivamente. Mas as opinies no Tribunal dividiram-se.
(1) Acrdo n.` 59/95 do Tribunal Constitucional, cit., loc. cit., Pg. 1307. (2) Contributo ..., cit-, pg. 147.
J se disse que admitir maioria no qualificada permite o no encerramento ad perpetum do processo
legislativo, prolongando o conflito institucional entre a Assembleia e o Presidente ouza Femanda Palma,
declarao de voto anexa ao acrdo n. 13/95 do Tribunal Constitucional, loc. cit., pg- 1567). Ou que, se o
diploma novo, no se descortina a quem tenha cabido a iniciativa legislativa, com preterio do art. 170.`
(hoje 167.) da Constituio uiz Lus Nunes de Almeida, ibidem, pg. 1570).
(3)

Mas no. 0 eventual novo veto do Presidente da Repblica no deriva da maioria formada na segunda
deliberao; deriva das alteraes introduzidas ou deixadas de introduzir no decreto. Assim como, a dar-se
confirmao por maioria qualificada, nem por isso se ultrapassaria a oposio do Presidente a estas ou
Parte V - Actividade Constitucional do Estado
293
90. Os efeitos da confirmao
1 - Em caso de veto por inconstitucional idade, se a Assembleia confirmar o decreto pela maioria qualificada
prescrita, o Presidente da Repblica no ficar obrigado a promulgar; poder promulgar, insistimos. A
promulgao livre e le:va consigo um sentido de sano: como a vontade da Assembicia da Repblica,
mesmo reiterada e reforada em maioria qualificada, no consegue s por si ultrapassar a pronncia do
Tribunal Constitucional, o acto do Presidente da Repblica promulgando algo que acresce, que traz um
elemento novo, que vale em termos verdadeiramente positivos.
Pelo contrrio, em caso de veto poltico, h um dever de promulgar. E facilmente se compreendem, luz de
princpios bsicos do sistema constitucional, as razes de diferena.

No veto jurdico, em caso de confirmao, h apenas uma faculdade de promulgao, porque nem o rgo
legIslativo deve prevalecer sobre o juzo de inconstitucional idade, nem o Tribunal Constitu~ cional sobre o
Parlamento democraticamente legitimado. E esta faculdade antolha-se uma soluo de equilbrio, assente na
prpria ideia de Estado de Direito democrtico [prembulo e arts. 2. e 9., alnea b), da Lei Fundamental], ou
seja, daquele regime que procura a harmonia ou a sntese dialctica das regras da maioria e da sujeio ao
Direito (1).
J no veto poltico, a Assembleia, deliberando por maioria qualificada, impe ao Presidente a necessidade de
promulgar,porque o que est em causa s o mrito da lei e o rgo legislativo deve ter, nesse ponto, a
palavra decisiva. Assim o postula o princpio da separao de poderes naquilo de essencial em que subsiste.
quelas normas, novas ou preexistentes. 0 decreto promulgado ou vetado todo, nunca em parte.
Quanto iniciativa, observe-se que o diploma somente novo na perspectiva da promulgao e do veto. No
mais, trata-se do mesmo processo, o qu1 remonta a quem originariamente tenha tido a iniciativa.
(1) Mantemos o que escrevemos em Art. 279. da Constituio ..., in 0 Direito,
1989, pg. 38 1; e em Manual ..., ii, cit., pgs. 474 e 475.

294
Manual de Direito Constitucional
11 - Cabe perguntar o que acontece se o Presidente da Repblica no promulga, quando est obrigado a
promulgar.
A Constituio de 1976 - assim corno no prev veto tcito e impede, pela regulamentao do art. 136., veto
de bolso (pocket veto) - no admite promulgao tcita, ao contrrio do que estabelece, salvo termo da sesso
legislativa, a Constituio dos Estados Unidos (art. LO, seco vil, ri. 2), e ao contrrio do que estabelecia,
como se disse, a Constituio de 1911 (art. 31.). E to pouco prev a substituio do Presidente por qualquer
outro rgo. A promulgao necessariamente expressa e tem de ser o Presidente da Repblica, e s ele, a
promulgar.
Nem seria de conceber a possibilidade de a Assembleia se reunir ao fim do prazo constitucional para deliberar
de novo, para reiterar a confirmao do decreto ou, ao invs, para o retirar. Isso pressuporia duas coisas que a
Constituio, precisa e liminarmente, exclui: o presumir-se, pelo simples decurso do tempo, que o Presidente
recusa a promulgao, veta; ou ter a Assembleia o poder de, numa terceira deliberao, revogar ou modificar
aquilo que, por duas vezes, tivesse aprovado (1).
Em suma, a omisso do Presidente da Repblica no promulgando inconstitucional, a despeito de a
Constituio no estipular nem o seu suprimento, nem uma fiscalizao jurdica especfica, e muito menos (ela
ou a Lei n. 34/87, de 16 de Julho, sobre responsabilidade criminal dos titulares de cargos polticos) a tipificar
como crime. Tudo est no regular funcionamento das instituies, luz do princpio da interdependncia dos
rgos de soberania (art. 11 l., (2).
(1) Assim, para alm dos prazos constitucionais, s resta uma soluo: a promulgao, a qual - evidentemente
- no ser por isso invlida, quando muito irr,gular.
(2) Cfr.,

com muitssimo interesse, a ponderao deste problema aquando da segunda reviso constitucional:
Dirio, ii legislatura, 2. sesso legislativa, 2. srie, supl. ao n. 26, pgs. 548(5) e segs.; supi. ao n. 33, pgs. 642(1) e segs.; 3. supl.
ao n. 64, pg. 1232(98); supl. ao n. 87, pgs. 1618(13) e segs.; supl. ao n. 109, pgs. 2022(1) e segs.
Parte V - Actividade Constitucional do Estado
295
111 - Por ltimo, na hiptese de veto por inconsti tucional idade e de confirmao do decreto pela Assembleia
da Repblica pela maioria do art. 279., n.o 3, e podendo o Presidente promulgar, haver algum prazo para a
promulgao?
Sob pena de se gerar grande insegurana jurdica e de se conferir, na prtica, ao Presidente um poder
exorbItante, tem de se supor que o prazo razovel para o Presidente ento decidir se promulga ou no (se
sanciona ou no) o mesmo do art. 136., ri. 1 - vinte dias (1). Para alm dele, preclude-se a sua competncia
(no se.tra~ta de veto, de veto tcito, porque o acto da Assembl eia so por si no exige a oposio
presidencial). E lei que seja promulgada nestas circunstncias inconstitucional (por inconstitucional idade
orgnica ou fori-nal) e, qui mesmo, juridicamente inexistente.
91. A referenda da promulgao
1 - A promulgao - no o decreto da Assembleia da Repblica - est sujeita a referenda ministerial [arts.
140., n.> 1, e 134., alnea b), da Constituio] e a falta de referenda determina a sua inexistncia jurdica
(art. 140., n. 2).

Mas convm frisar, desde j, que se torna difcil compreender essa necessidade, tendo em conta os dados do
sistema de governo. S por conservantismo jurdico - fenmeno que tambm se manifesta no campo do
Direito constitucional, talvez mais vezes do que se .ulga - subsiste a referenda da promulgao de leis.
j :-,
II - Referenda a aposio da assinatura de um ou mais membros do Governo junto da assinatura do Chefe do
Estado, do Rei ou do Presidente da Repblica, em actos deste que devam revestir fori-na escrita, de tal sorte
que a sua falta determina invalidade, irregularidade ou ineficcia.
Corresponde a um princpio de colaborao entre os dois rgos constitucionais na obteno de um resultado
prefixado, havendo, por isso, quem veja a uma espcie de acto-unio ou acto-complexo. E a
(1) No mesmo sentido, GOMES CANOTILHo e VITAL MOREIRA, QP.

Cil., pg. 10()q.

296
Manual de Direito Constitucional
sua histria suficientemente elucidativa sobre o significado algo varivel dessa cooperao (1).
Na origem, na monarquia absoluta, a referenda desempenhava uma funo de ndole notarial: o chanceler ou o secretrio
de Estado no fazia seno autenticar, certificar ou registar as decises do rei. Na monarquia constitUcional, ela seria,
porm, aproveitada para uma dupla funo: a) impedir o monarca de agir sozinho no exerccio das suas atribuies ou
prerrogativas; b) salvaguardar a sua imsponsabilidade, por caber aos ministros (os quais respondiam pelos actos do poder
executivo). The King can not act alone, porque the King can do no wrong - assim se observa na prtica inglesa; e a
Constituio francesa de 1791, seguida de todas as Constituies europeias do sculo xix, jogo consagraria o instituto. A
referenda afigura-se ento conatural ao parlamentarismo, em contraste corri o presidencialismo perfeito (em que no
existe).
Mas nas actuais repblicas parlamentares no pode ser idntico o seu sentido, visto que o carcter representativo de toda
as magistraturas polticas em repblica leva a que o Presidente seja responsvel, pelo menos, perante o povo. Deste modo,
a referenda perde importncia e reduz-se a um concurso, mais formal do que substancial, das vontades do Chefe do
Estado e do Governo, a inserir numa viso renovada da separao dos poderes.
Em contrapartida, a referenda adquire novas razes de ser noutros sistemas de governo - no presidencialismo imperfeito,
no sistema representativo de chanceler, no sernipresidencialismo. Neles serve, embora em moldes bastante diversos, de
limite ao poder presidencial.
Tambm entre ns tem sido diferente a funo da referenda, tal como diversos tm sido os actos a ela sujeitos, os
intervenientes e as consequncias da sua falta (2) (3).
(i) Cfr., por exemplo, G. TEDESCHI, Le contreseing ministeriel sous les diverses Constitutions, in Revue du droit public, 1945, pgs.
459 e segS.; CARLo EsposiTo, Controfirma, in Encielopedia del Diritto, x, pgs- 284 e segS.; JORGE MIRANDA, Referenda, in
Verbo, xvi, pgs. 28 e segs.; MARIO MIDIqi, La controfirma ministeriale, Pdua, 1988; PAULO BONAVIDES, A referenda como
garantia constitucional. in A Constituio Aberta, 2. ed., So Paulo, 1996, pgs. 243 e segs.
de 1822, art. 161.`; Carta Constitucional, art. 102.; Constituio de 1838, art. 115.`; Constituio de 19
11, art. 49.; Constituio de 1933, arts. 82.` e 108., n.` 1; Lei n.` 3174, de 14 de Maio, artS. 8. e 16., n.` 1, 2.
(2) Constituio

(3) Sobre a referenda nas Constituies liberais, v. LoPES PRAA, Estudos ..., li, cit., pgs. 294 e segs.; JOS TAVARES, o poder
governamental no Direito Cons-

Parte V - Actividade Constitucional do Estado


297
A Constituio de 1976 concebe o instituto como um instruda Repblica e do Governo.
mento de interdependncia do Presidente tuar; e no, quando o PresiEla serve para a garantir ou para a acefnins e
funes que o sistema dente, para melhor corresponder aos
poltico-constitucional lhe comete, tem de agir com autonomia plena em face do Governo (embora no necessariamente,
por exemplo em face de qualquer outro rgo, como a Assembleia da Repblica) (1).
Nessa linha se situa a racionalizao que consiste na adopo, em vez da regra geral da referenda, de uma enumerao
taxativa dos actos que dela carecem (art. 140.o actual, 141. inicial) (2) (3).
E tais actos so, uns, especficos ou prprios do Presidente da Repblica; outros, integrados em processos ou
procedimentos mais amplos como requisitos de actos da Assembleia da Repblica e do Governo ou como manifestaes
de colaborao e acordo entre o Presidente e o Governo em vista de certos resultados. Naqueles, a referenda destina-se
afirmao de uma solidariedade institucional relevante no plano do interesse superior do
titucional Portugus, Coimbra, 1909, pgs. 103 e segs.; MARNOCO E SOUSA, Direito Poltico - Poderes do Estado, cit., pg.
743, e Constituio Poltica ..., cit., pgs. 515 e 516; FREITAS Do AMARAL e PAULO OTERO, 0 valor jurdico-constitucional da refe-

renda ministerial, in Revista da Ordem dos Advogados, 1996, pgs. 56 e segs. Sobre a referenda na Constituio de 1933,
V. PEREIRA DOS SANTOS, Un tat Corporatif - La Constitution Sociale et Politique Portugaise, 2. ed., Paris-Porto,
1940, pgs. 300 e segs.; AFONSO QUEIR, Teoria dos Actos do Governo, Coimbra,
1948, pgs. 133 e segs.; JOS CARLOS MOREIRA, Lies ..., cit., pg. 256; JORGE MIRANDA, Chefe do Estado, in Dicionrio
Jurdico da Administrao Pblica, ti, pgs. 387 e segs.; MIGUEL GALvo TELES, Direito Constitucional ..., cit., pgs. 46 e
segs.; MARCELLO CAETANO, Manual de Cncia Poltica . . -, ti, cit., pgs. 576 e segs.; FREITAS Do AMARAL e PAULO OTERO, Op. cit.,
loc. cit., p6gs. 73 e segs.
V. ainda a comparao de regimes das Constituies no nosso estudo Referenda, in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, vii, pgs.
66 e 67.

(1) Cfr. GOMES CANOTILIto e VITAL MOREIRA, op. cit., pgs. 606 e segs.; FREITAS Do AMARAL e PAULO OTERO, op. cit., loc. cit., pgs. 89 e
segs.
(2) Muito semelhante que consta da Constituio francesa.
(3) Sobre

o art. 140.% inicial art. 141.`, v. Dirio da Assembleia Constituinte, n.` 115, de 5 de Maro de 1976, pgs. 38023803; e na primeira reviso constitucional, Dirio da Assembleia da Repblica, 2. sesso legislativa, 2. srie, supi. ao
n. 33, pg. 642(25), e supl. ao n.> 114, pg. 2076(8), e 1. srie, n.> 120, pg. 4983, e n.<> 123, pg. 5172.

298
Manual de Direito Constitucional
Estado; nestes, trata-se, sobretudo, da defesa da esfera de poderes do Governo ou do Parlamento em face do Presidente que, assim, a no
pode usurpar.
Pertencem primeira categoria: a dissoluo de rgos de governo prprios das regies autnomas, quando de iniciativa do Presidente
da RePblica [art. 133., alnea j)1; a declarao de estado de stio ou de estado de emergncia [art. 134.`, alnea dfl; o indulto e a
comutao de penas [art. 134.% alnea fil; e a ratificao de tratados internacionais [art. 135.`, alnea b)].
Pertencem segunda categoria: a nomeao e a exonerao dos membros do Governo, sob proposta do Primeiro-Ministro [art. 133.,
alnea h)], a dissoluo dos rgos de governo prprio das regies autnomas quando sob proposta do Governo [art. 133., alnea fil; a
nomeao e a exonerao dos Ministros da Repblica para as regies autnomas, do presidente do Tribunal de Contas e do ProcuradorGeral da Repblica e dos chefes de estado-maior das Foras Armadas [art. 133., alneas 1), m) e p)1; a promulgao das leis, dos
decretos-leis e de decretos regulamentares [art. 134., alnea b), 1. parte]; a assinatura das resolues da Assemblia da Repblica que
aprovem acordos internacionais [art. 134., alnea b), 2. parte]; a assinatura dos restantes decretos do Governo [art. 134., alnea b), 3.
parte]; a nomeao dos embaixadores e enviados extraordinrios [art- 135., alnea a)] e a declarao de guerra e a feitura da paz [art.
135., alnea c)] (1).
IV - A referenda livre em face dos actos especficos ou prprios do Presidente da Repblica; no em face dos actos integrados em
processos ou procedimentos em que se inserem actos de outros rgos ou que envolvem acordo e colaborao entre o Presidente e o
Governo (2).
Frente primeira categoria de actos, ela traduz ainda um pouvoir denipcher, um verdadeiro poder de veto do Governo sobre os actos
presidenciais - um veto partida, absoluto e que apenas pode, porventura, ser
(1) Por seu tumo, no dependem de referenda, entre outros actos, alm da nomeao e da exonerao do Primeiro-Ministro, a marcao
do dia das eleies para a Assembleia da Repblica, a sua convocao extraordinria e a sua dissoluo, os actos relativos fiscalizao
da constitucional idade, o veto poltico, os actos respeitantes a Macau e a promulgao de qualquer lei de reviso constitucional.
(2) Cfr.,

algo diferentemente, GOMES CANOTILHo e VITAL MOREIRA, Op. Cil., pg. 608.

Parte V - Actividade Constitucional do Estado


299
ultrapassado com a sua demisso, no limite atravs da faculdade contemplada no art. 195.`, n.` 2, da Lei Fundamental (1).
Pelo contrrio, a referenda toma-se obrigatria nas segundas hipteses.
0 Governo deve referendar os correspondentes actos do Presidente da Repblica - at porque, na sua maior parte, so praticados sob sua
proposta (2) contanto que se verifiquem os respectivos pressupostos constitucionais; e haver, portanto, a, um poder de qualificao
algo semelhante ao que detm o Presidente na promulgao; nada mais. S ser admissivel a recusa, quando seja juridicamente
inexistente o acto referendado ou o acto que precede este ou que seu pressuposto (3).
V - A sujeio da promulgao das leis da Assembleia da Repblica a referenda, e referenda s do Primeiro-Ministro (art. 10.0, n.o 2, da
Lei ri. 6/83, de 29 de Julho), provoca no pouca perplexidade, por ser um simples resqucio da Constituio de 1933.
Na verdade, se o escopo da sujeio a referenda da promulgao da lei consiste em impedir que o Presidente da Repblica promulgue
como tal um diploma que no foi efectivamente aprovado pela Assembleia (e que, portanto, estaria ferido de inexistncia jurdica), essa
finalidade bem poderia lograr-se por outra via: atravs da assinatura necessria do Presidente do prprio Parlamento (4). E esta via seria
bem mais ajustada, porquanto evitaria uma interveno a posteriori do Governo sobre a actividade legislativa da Assembleia da
Repblica nada conforme com os princpios (5).
(1) Este veto absoluto do Governo , de certo jeito, homlogo do veto absoluto do Presidente frente a decretos-leis e a decretos
regulamentares. E o conflito que num caso ou noutro surge tem soluo: mais fcil para o Governo com a transformao de decretos-leis
em propostas de lei, mas mais radical (embora s utilizvel em situaes extremas) para o Presidente com a demisso do Governo.
(2) 0 que pode o Govemo retirar a proposta, ou ocorrer mudana do Governo. (3) Neste sentido, AFONSO WOLIVEIRA MARTINS,
OP, cit- loc. cit., pg. 589. (4 ) Alis, prevista no art. 10.% n.> 2, da Lei n. 6183.
(5) a tese que h muito defendemos: v. A competncia do Governo na Constituio de 1976, in Estudos sobre a Constituio, obra
colectiva, iii, pg. 640, nota. E tambm JOS PAULO VIEIRA DUQUE, A referenda nzinisterial, in Revista Jurdica, 11.- 11 e 12,
Janeiro-Julho de 1989, pgs. 137 e segs.; ou, da perspectiva dos valores jurdicos, implicitamente, Rui MEDEIROS, Valores jurdicos
..., cit., loc. cit., pg. 539, nota.

300
Manual de Direito Constitucional
De todo o modo, insista-se em que a referenda aqui sempre obrigatria. obrigatria, naturalmente, sendo o acto do Presidente da
Repblica devido como se verifica com a promulgao obrigatria. E obrigatria em todos os demais casos, pela natureza das coisas e
porque a admissibilidade de recusa seria contraditria com a regra da responsabilidade poltica do Governo perante a Assembleia

(arts.

190. e segs.).
VI - Seja como for, existindo ainda hoje referenda da promulgao, so traos fundamentais do seu regime os seguintes:
a) A referenda compete ao Governo [art. 197.0, alnea a)], mas
exercida apenas pelo Primeiro-Ministro, sem interferncia dos Ministros competentes em razo da matria (1) (2); b) 0 Governo o
Governo em funes ao tempo da promulgao, e no um Governo anterior (ainda que o decreto da Assembleia tenha sido aprovado estando o Governo anterior em exerccio) (3);
C) 0 Governo tanto pode ser um Governo na plenitude dos seus poderes como um Governo de gesto (art. 186., ri. 1), at por causa da
relativa menor relevncia que assume a referenda da promulgao;
d) Da Constituo no consta um prazo para a referenda, ao invs do que sucede com a promulgao; nem se v a possibilidade de
analogia com qualquer prazo nela fixado (4); ter, por consequncia, de ser um prazo adequadamente curto - em certos casos, curtssimo
- decorrente do relacionamento normal entre o Presidente da Repblica e o Governo e da urgncia do acto a referendar.
(1) Assim, o citado art. 10.`, n. 2, da Lei ti.` 6183.
(2) Ao contrrio do que deve suceder como princpio nas demais hipteses, conforme temos sustentado (Referenda, cit., loc. cit., pgs.
70 e 71).
(3) Neste sentido, parecer n.` 5/80 da Comisso Constitucional, de 26 de Fevereiro de 1980, in Pareceres, xi, pgs. 136 e segs., niaxime
151 e segs.
(4) Nem sequer com o de oito dias da promulgao obrigatria (art. 136., n. 2), como sugere AFONso UOUVEIRA MARTINS, Op.
cit., loc. cit., pg. 582.
Parte V - Actividade Constitucional do Estado
301
92- Esquema do processo legislativo parlamentar
1. Fase da iniciativa
Deputados
Grupos parlamentares
PROJECTO DE LEI
Admisso
Governo
Assembleias legislativas regionais dos Aores e
da Madeira
Presidente Presidente
da Assembleia Asse b eia
m 1 Ij da Repblica
a Repblica
PROPOSTA DE LEI

2.o Fase da apreciao


Comisso parlamentar
Presidente da Assembleia da Repblica
rgos das regies autnomas
Conselho Econmico
e Social
Comisso de trabalhadores e as.sociaes
sindicais
Outras organizaes
(1) No se inclui ainda aqui a iniciativa legislativa de grupos de cidados eleitores, por faltar a lei reguladora prevista no novo art. 167.,
n. 1, da Constituio.

302
Manual de Direito Constitucional
3. Fase da deliberao
Discusso e votao na generalidade
Discusso na especialidade
e votao ou
Votao final global
DECRETO
4. Fase da promulgao e do controlo
Promulgao, iniciativa de apreciao preventiva ou veto. poltico
Referenda
Presidente da Assembleia da Repblica
Presidente Presidente
p Jb ca li da Repblica da Re u
Governo Govero
iro_Mlr (Primeiro-Ministro) lei
E(Prime ro-mir
Constituc_]l
iona Tribunal Constitucional Tribunal
LEI
Apreciao preventiva da consti tuc ional idade
Fase da promulgao e do controlo (continuao)
2. Deliberao Promulgao
Referenda
Presidente [dapAssembleia
Plenrio da Assembleia da Repblica
Presidente da Repblica
Governo -Ministro) (Primeiro
LEI
Parte V -Actividade Constitucional do Estado
303

CAPTULO 111
AUTORIZAES E RATIFICAOES LEGISLATIVAS
1.0
Autorizaes legislativas
93. 0 Parlamento e as autorizaes legislativas
1 - 0 instituto das autorizaes legislativas (como se denomina em Portugal) ou da delegao legislativa (como se diz
noutros pases) (1) tem de ser apercebido tendo em conta, simultaneamente, as vicissitudes dos modos de produo das
leis nos ltimos 150 anos e o princpio fundamental da fixao da competncia pela norma jurdica.
Cfr., entre tantos, EmILIO CROSA, La dottrina della delegazione di potest legislativa materiale nel diritto italiano,
francese e gernianico, in Rivista di Diritto Pubblico, 1927, pgs. 193 e segs.; JULIEN LAFERRIRE, La lgislation dlgue en
Angleterre et le contrle de son exercice par le Parlenient, in Lvolution du droit public - Etudes en lhonneur dAchille
Mestre, obra colectiva, Paris, 1956, pgs. 331
o e segs.; MICHEL AMELLER, Op. Cit., PgS. 170 e segs.; K. C. WHEARE, Op. Cit., p,os. 108 e segs.; GARCIA DE ENTERRA,
Legislacin delegada ..., cit., pgs. 35 e segs.; ANGELO ANTONIO CERVATI, La delega legislaiva, Milo, 1972; COSTANTINO MORTATI,
Istitu--ioni .... ii, cit., pgs. 763 e segs.; MARIO PATRONo, Le leggi delegale in Parlaniento - Analisi comparata, Pdua,
1980; ANTONIO VITORINO, Introduo ao estudo das autorizaes legislativas, dissertao indita, Lisboa, 1985; CARLOS
ROBERTO DE SIQUEIRA CASTRO, 0 Congresso e as Delegaes Legislativas, Rio de Janeiro, 1986; D. C. M. YARDLEY,
Principles ofAdnzinistrative Lasv, 2. ed., Londres, 1986, pgs. 21 e segs.; SRVULO CORREIA, Legalidade ..., cit., pgs. 52 e
segs.; TERESAFREIXES SANJUAN, La Legislacin delegada, in Revista Espaola de Derecho Constitucional, Janeiro-Abril de
1990, pgs. 119 e segs.; TomsQUADRA-SALCEDO, La delegacin legislativa en Ia Constitucin, in Estudios sobre Ia
Constitucirt
Homenaje al Profesor Eduardo Garca de Enterra, obra colectiva, i, Madrid, 1991, pgs. 327 e segs.; GomEs
CANOTILHo, Direito Constitucional, cit., pgs. 846 e segs.; CLEMERSON MERLIN CLVE, Atividade ..., cit., pgs. 187 e seas.; MANOEL
GONALVEs FERREIRA FILHO, Do processo ..., cit., pgs. 224 e segs.; Livio PALADIN, Le fonti ..., cit., pgs. 203 e segs.; IAN
LoVELAND, op. cit., pgS. 165 e segs.; DmITRI GEORGEs LAVROFF, op. cit., pgs. 675 e segs.

304
Manual de Direito Constitucional
No admira que, despontado j no sculo xix, tenha alcanado um incremento extraordinrio, independentemente dos sistemas d .e
governo - presidenciais e parlamentares, directoriais e semipresito a partir do costume nos pases denciais; e que aparea tan umas das Constituies anglo-saxnicos e na Sua quanto em alg
recentes mais interessantes, como a italiana, a alem, a francesa, a espanhola ou a brasileira.
Por um lado, as autorizaes legislativas manifestam a superao do exclusivo de competncia legislativa do Parlamento. Por outro lado,
porm, as autorizaes lecislativas levam consigo o essent:,
cial do constitucionalisino e do Estado de Direito no s por apenas serem consentidas em reas mais ou menos circunscritas como,
sobretudo, por estarem sujeitas a um enquadramento mais ou menos limitativo e rigoroso (I)- ocupado um lugar bem
No caso portugus, se o instituto tem isso Zno sigmodesto, salvo logo a seguir a 1911 e nos ltimos anos,
Yora o Parlamento tenha sido o espao privilegiado da nifica que at ag isso significa que os rgos funo legislativa. Muito pelo
contrrio,
do chamado Poder Executivo tm tido a possibilidade, na maior parte do nosso constituciOnalismo, de fazer leis por outras formas sejam os decretos ditatoriais da monarquia liberal, sejam os decretos-leis de
ira fase da Constituio urgncia e necessidade pblica da prime
Z:I

de 1933, sejam os decretos-leis posteriores a 1945 e tambm a 1974. j o sabemos.


11 - A 1. Repblica, querendo evitar os decretos ditatoriais da monarquia, teve conscincia da necessidade de conferir ao Governo um
poder legislativo secundrio e controlado. Dai o art. 27. da Constituio de 19 11, que introduziu no Direito escrito portugus as
autorizaes legislativas (2) (de resto, no de todo desconhecidas da prtica antecedente) C).
(i) cfr., por exemplo, FEzAs VITAL, jurisprudncia crtica in Boleii,71 da Faculdade de Direito da Universidade de Coinibra, vol. vi,
1920-1921, pg. 557; ou SALVATORE CATINELLA, 11 problenia delia delegazione di conipeienza nel diritio pubblico, in Studi in
onore di Gioacchino Scaduto, obra colectiva, Pdua, 1970, iv, pgs. 135 e segs.
(2) Diversamente, no era autorizao iegislativa o fenmeno desenhado no art. 7.> da Lei n. 1005, de 7 de Agosto de 1920.
Parte V - Actividade Constitucional do Estado
305
A Constituio de 1933 manteve o instituto, at porque, no seu teor primitivo, o Governo no tinha um poder independente ou ilimitado
de fazer decretos-leis. As autorizaes legislativas, exceptuadas as que, por fora dos seus prprios termos, importassem uso continuado,
no poderiam ser aproveitadas mais de uma vez; mas o Governo poderia utiliz-las parcelarmente at as esgotar (art. 108.`, 2.`) (1). Os
decretos-leis publicados no uso de autorizaes legislativas no estavam sujeitos a ratificao.
Em 1945, o Governo foi formalmente equiparado Assemblia Nacional. Como, porm, algumas matrias (2) ficaram reservadas
Assemblia, continuou a ter sentido a existncia de autorizaes legislativas. As revises constitucionais de 1951, 1959 e 1971
corroborariam tal interpretao; mas as competncias includas no art. 91.`, mesmo se s parcialmente legislativas, eram insusceptveis
de autorizao e integravam, pois, uma reserva absoluta da Assembleia (3).
111 - A Constituio de 1976 submeteria a apreciao, no mbito do instituto da ratificao, tanto os decretos-leis publicados fora de
autorizaoes legislativas quanto os decretos-leis publicados em seu uso (arl 201.`), se bem que com requisitos menos exigentes quanto
aos primeiros do que quanto aos segundos (art. 172., ri.Os 1 e 2).
Estabeleceu tambm a nova Lei Fundamental, em preceito autnomo (art. 16U), um regime complexivo das autorizaes legislativas,
abrangendo a necessidade de definio do objecto, da extenso e da durao (ri. 1); o esgotamento da autorizao por um s exerccio,
embora com possibilidade de utilizao parcelar (ri. 2 - na esteira, portanto, das duas Constituies anteriores); e a caducidade na
ocorrncia de exonerao do Governo a que tivessem sido concedidas, de termo de legislatura e de dssoluo
Repblica (ri. 3) (4).

da Assemblia da

(3) Cfr. LOPES PRAA, Estudos ..., iii, pg. 47; MARNOCO E SOUSA, Direito Poltico ..., cit., pgs. 404 e segs.; PAULO OTERO, 0
poder de substituio ..., cit., pg. 336.

(1) Interpretou-se, deste modo, a parte final da regra estabelecida em 1911, a qual suscitava algumas dificuldades (v. FEzAs VITAL, op.
cit., loc. cit., pgs. 566 e segs.).
(2) V. Decreto, cit., pgs. 15 e 16, e autores citados. Cfr. supra.
(3) Sobre as autorizaes legislativas na Constituio de 1933, v. MARCELLO CAETANO, Op. cit., ii, pg. 605; MIGUEL GALVo
TELES, Op. cit., pg. 32; JORGE MIRANDA, Decreto, cit., pgs. 21 e segs.
(4) Sobre

o art. 168. (hoje 165.) na Assembleia Constituinte, v. Dirio, n. 117, de 10 de Maro de 1976, pg. 3869. No houve debate
no Plenrio.
20 - Manual de Direito Constitucional, V

306
Manual de Direito Constitucional
A reviso constitucional de 1982 trouxe cinco modificaes: 1.0) juntou num mesmo artigo (0 art. 168. o tratamento da
resma relativa (contraposta reserva absoluta, contemplada no novo art. 167.`) e o tratamento das autorizaes
legislativas - o que recortou com mais preciso o objecto possvel destas; 2.) prescreveu a obrigao de a Assembleia
definir tambm o sentido da autorizao (art. 168.11, n.> 2); 3.`) adoptando o entendimento mais correcto e tendo em
conta a distino entre a demisso do Governo e a exonerao do Primeiro-Ministro (clarificada pela nova verso do art.
189f, ri. 4), estabeleceu que as autorizaes legislativas caducariam com a demisso do Governo (art. 168.% n. 4) (1);
4.) eliminou a diferenciao de requisitos para efeito de requerimento a pedir a apreciao de decretos-leis pela
Assembleia (art. 172., n. 1); 5.) determinou que os decretos-leis no uso de autorizaes legislativas (bem como os
desenvolvimento de leis de bases) invocassem expressamente as leis ao abrigo das quais so aprovados (art. 201.% n.) 3).
Finalmente, a reviso de 1989 veio inserir no texto constitucional (ri.<> 5 aditado ao art. 168.0) a figura especial das
autorizaes legislativas oramentais, h muito consagrada na prtica. E, sobretudo, veio criar as j referidas autorizaes
legislativas da Assembleia da Repblica s assembleias legislativas regionais [arts. 164., alneafl, e 229., ri. 1, alnea b),
e n.01 2, 3 e 41.
A reviso de 1997 no se intrometeu na matria - afora a nunca por demais criticvel quebra da enumerao dos preceitos
constitucionais a que procedeu.
Por seu turno, o Regimento da Assembleia da Repblica (ao invs do que sucedia com o da anterior Assembleia
Nacional) enuncia regras prprias do processo de concesso das autorizaes legislativas: reserva de iniciativa originria
do Governo (pela natureza das coisas, como j se viu); e dispensa de exame em comisso (art. 20V, n. 1, actual). E ainda
prescreve (2)
(1) Sobre a discusso volta do novo art. 168. na Comisso Eventual de Reviso Constitucional, v. Dirio da
Assembleia da Repblica, li legislatura,
2. sesso legislativa, 2. srie, 3.` suplemento ao n. 38, pgs. 796(55) e segs.; suplemento ao n. 44, pgs. 904(1) e segs.;
3. suplemento ao n. 64, pgs. 1232(10) e segs.; suplemento ao n. 87, pg. 1618(19); 2. suplemento ao n. 106, pgs.
1998(27) e segs.; suplemento ao n. 136, pgs. 2483(3) e segs.; 2.` suplemento ao n.` 137, pg. 2510(50). E no Plenrio
da Assembleia, v. Dirio, li legislatura, 2. sesso legislativa, 1. srie, n. 120, de 16 de Julho de 1982, pgs. 5039 e
segs.; n. 124, de 22 de Julho de 1982, pg. 5229; n. 130, de 30 de Julho de 1982, pg. 5491.
(2) Desde 1993.
Parte V - Actividade Constitucional do Estado
307
que, quando o Governo tenha procedido a consultas pblicas sobre um anteprojecto de decreto-lei, deve, a ttulo
informativo, junt-lo proposta de lei de autorizao legislativa, acompanhado das tomadas de posio assumidas pelas
diferentes ent 1dades interessadas na matria (art. 200.`, n.` 2).
0 rumo de toda esta evoluo afigura-se, pois, ser de uma cada vez mais minuciosa regulamentao, a que no ser, por
certo estranha a relativa maior relevncia que as autorizaes legislativas tm vindo a obter na vigncia da Constituio de
1976 (1) (2).
Eis o quadro das leis de autorizao legislativa desde 1976:
- 1976- 2 leis de autorizao legislativa em 11 leis da Assembleia da Repblica;
- 1977-11 em 95;
- 1978-18 em 77;
- 1979- 4 em 82;
- 1980-15 em 49;
- 1981-11 em 52;
- 1982- 4 em 34;
- 1983-19 em 43;
- 1984- 2 em 75;

- 1985- 2 em 144;
- 1986- 6 em 49;
- 1987- 7 em 44;
- 1988-19 em 116;
- 1989-19 em 101;
- 1990-14 em 65;
- 1991-25 em 116;
- 1992-13 em 34;
- 1993-17 em 96;
- 1994- 9 em 40;
- 1995-12 em 96.
Cfr. PEDRO COUTINHO MAGALHES, Op. Cit., loc. cit., pgS. 106 e segs.
(2) Sobre

as autorizaes legislativas na Constituio de 1976, v. AFONSO QUEIR, Lies, cit., pgs. 336 e segs. e 345 e
segs.; ISALTINO MORAIS, J, M. FERREIRA DE ALMEIDA e R. LEITE PINTO, Constituio da Repblica
Portuguesa, Anotada e Comentada, Lisboa, 1983, pgs. 330 e 33 1; ANTNio NADAis, As relaes entre actos
legislativos dosorgos de soberania, pgs. 32 e segs.; MARIA UCIA AMARAL, Autorizaes Legislativas, in Verbo,
xxi, pgs. 143 e 144; BARBOSA DE MELo
Discusso Pblica pelas Organizaes de Trabalhadores de Leis de Autorizao Legis-

308
Manual de Direito Constitucional
94. Natureza das autorizaes legislativas
1 - No vamos cuidar aqui das autorizaes legislativas regionais, porque pouco tm que ver com as
autorizaes legislativas verdadeiras e prprias conhecidas do nosso Direito e dos demais sistemas jurdicos.
Embora regidas em parte por princpios comuns a estas (art. 227., ri.- 2, 3 e 4), tm uma estrutura muito
peculiar e algo anmala, conforme mostrmos.
- A matriz positiva mais geral do instituto das autorizaes legislativas - das autorizaes legislativas do art.
165. - pode considerar-se, no plano dos princpios, o tantas vezes referido art 111 ri. 2, da Constituio.
11

Contudo, isso no leva necessariamente a integr-lo numa nica categoria em que caberiam todas as
delegaes latissimo sensu descritas no texto constitucional: alm da autorizao legislativa (art. 165.), a
delegao de actos instrutrios que se no prendam directamente com direitos fundamentais pelo juiz noutras
entidades (art. 32.0, n.o 4), a substituio dos Ministros pelos Secretrios de Estado na comparncia perante
as reunies plenrias da Assembleia da Repblica (art. 177., ri. 1), a delegao de poderes em Conselho de
Ministros especializados (art. 200., ri. 2), a delegao de funes, sem poderes de autoridade, das
assembleias de freguesia em organizaes de moradores (arts. 248. e 265., ri. 2) e, de certo modo, a
devoluo para a comisso especializada da votao de leis na especialidade (art- 16V, ri. 3) (1) (2).
lativa, in Revista de Direito e Estudos Sociais, 1989, pgs. 529 e segs.; GOMES CANOTILHo e VITAL MOREIRA, Op. cil.,
pgs. 677 e segs.; GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional, cit., pgs. 850 e segs. E, na jurisprudncia,
nomeadamente, o parecer n. 4/81 da Comisso Constitucional, de 28 de Julho de 1981, in Pareceres, xvi,
pgs. 251 e segs., ou o acrdo ri. 25/83 do Tribunal Constitucional, de 29 de Novembro de 1983, in Boletim
do Ministrio da Justia, n. 337, Junho de 1984, pgs. 201 e segs.
(1) Nuns casos trata-se de delegao intra-orgnica, noutros interorgnica, noutros ainda intersubjectiva.
Mas j no a regulamentao pela assembleia legislativa regional de leis gerais da Repblica que no
reservem para os rgos de soberania o respec(2)

Parte V - Actividade Constitucional do Estado


309
Tambm a circunstncia 1de o art. 2, aludir a delegao no determina ou permite assimilar a autorizao
legislativa tpica delegao de poderes nascida no Direito administrativo (1). Se h, obviamente, elementos
de contacto, nem por isso as finalida~ des e os interesses em jogo nos dois institutos - em correspondncia
com a lgica inerente aos dois sectores da ordem jurdica a que pertencem - coincidem.
1 111 - Nenhuma das concepes clssicas propostas pelos adminstrativistas - a da transferncia de poderes, a
da autorizao (2) ou ainda a do mandato e a da substituiao - se revela adequada a explicar o fenmeno das
autorizaes legislativas. A sua construo jurdica tem de promover-se na especfica perspectiva
constitucional da diviso de poderes e da colaborao dos rgos de soberania.
No h transferncia ou alienao de poderes. A Assembleia da Repblica, votando a autorizao, no cede
faculdades atribudas
11
pela Constituio, nem renuncia ao seu exerccio. Apenas chama o Governo a tambm exerc-las. A
titularidade e o exerccio - em Direito pblico, sem ciso possvel - continuam na Cmara; mas o Governo vai
participar duma e doutro, por virtude da lei de autorizao.

To pouco a autorizao legislativa se traduz numa imposio ao


tivo poder regulamentar [arts. 227.`, ri. 1, alnea d), 2. parte, e 232.`,
muito menos, a substituio da Comisso Permanente ao Plenrio, em certos casos e para certos efeitos [art.
179, n. 3, alneas b), e) e fi], analogamente ao que previra a Constituio de 1822 com a Deputao
Permanente das Cortes (art. 118.-iv e vi).
(1) V., na nossa doutrina, ANDR GONALVES PEREIRA, Da delegao de poderes, Lisboa, 1960; MARCELLO CAETANO,
Manual de Direito Administrativo, 1, cit., pgs. 226 e segs.; M. ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, i,
cit., pgs. 268 e segs.; SRVULO CORREIA, Noes de Direito Administrativo, cit., pgs. 215 e segs.; FREITAS Do AMARAL,
Direito Administrativo, policopiado, ii, Lisboa, 1984, pgs. 83 e segs.; PAULO OTERo, A competncia delegada no
Direito Administrativo Portugus, Lisboa, 1987; MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, PEDRO COSTA GONALVES e J. PACHECO DE AMOR]
M, op. cit., pgs. 2 10 e segs.
(2)

Apontando para esta, FEZAS VITAL, Op. ct., loc. cit., pgs. 558 e segs.

310
Manual de Direito Constitucional
Governo para legislar. Por sua iniciativa, o Governo recebe um poder, no um dever. Orgo de soberania distinto do Parlamento,
er quando entender (no mbito temporal de autorizao) ou exerc
no exercer esse poder, com a liberdade inerente funo legislativa; tal como, querendo aproveit-la, no obrigado a us-la em toda
a sua extenso (1).
Ao legislar precedendo autorizao, o Governo, sem dvida, exerce uma competncia sua, no exerce uma competncia alheia (ou uma
competncia alheia em nome prprio); no um mandatrio do Parlamento (ou um representante do Parlamento para esse fim). No
entanto, no se trata de um poder que o Governo j possusse, um poder como qualquer outro, um poder equivalente ao de fazer
decretos-leis simplesmente: a Constituio distingue com toda a nitidez [alneas a) e b) do ri. 1 do art. 198.]. no mbito complexo da
Constituio e da lei de autorizao que esse poder do Governo surge - e que surge como poder, por consequncia, condicionado,
derivado e mediato.
Norma de reserva relativa significa isto: que no planeamento constitucional dos rgos, h um, a Assembleia, considerado mais idneo
para regular certa matria; mas que se admite que esse rgo, por sua vez, quando e como entender, possa abrir-se colaborao de outro
rgo, o Governo, na regulamentao da mesma matria. A autorizao legislativa no equivale, portanto, a inverter a competncia,
passando-a para o Governo no assunto e na circunstncia em causa; equivale, simplesmente, a alargar o seu mbito subjectivo, dentro da
elasticidade criada pela Constituio.
IV - Mas a lei de autorizao no se reconduz a lei meramente formal. Ela possui o contedo cor-respondente ao sentido a que fica
adstrito o ulterior decreto lei (arts. 112.0, n.o 2, e 165.,
2) (2).
(1) Assim, acrdo n. 213/92 do Tribunal Constitucional, de 9 de Junho de 1992, in Dirio da Repblica, 2.asrie, n.` 216, de 18 de
Setembro de 1992.
(2) Cfr. GOMES CANOTILHo e JORGE LEITE, A

inconstitucionalidade da lei dos despedinientos, Coimbra, 1988, pgs. 64 e se<ys.; GOMES

CANOTILHO, Direito ConsParte V - Actividade Constitucional do Estado


311
No se trata s de uma vicissitude de competncia; trata-se tambm de acto que se projecta .na dinmica global do ordenamento. E,
embora no atinja so por si os cidados, nem regule as situaes da vida, os seus efeitos no so apenas Instrumentais (1); so, desde
logo, efeitos substantivos, at porque a funo do sentido no se esgota com a emanao do decreto~lei autorizado, perdura como
parmetro da validade deste (2).
95- Regime das autorizaes legislativas
1 - A autorizao legislativa incide sobre objecto individualizado,
1
com sentido prefixado, por certo tempo, de utilizao nica quanto a cada matria. E parece mesmo plausvel, em face do princpio
preferencial constante da Constituio, que a Assembleia s a deva conceder, quando ela no possa fazer, por si, a lei e esta seja
necessria (ou estritamente necessria) (3) (4).
Qualquer autorizao legislativa est sujeita a quatro ordens de limites - limites substanciais, formais, subjectivos e temporais - que
decorrem da prpria lgica do instituto. Estes limites incidem sobre a lei e sobre o decreto-lei autorizado.
titucional, cit., pg. 849; ou acrdo ri. 64/91 do Tribunal Constitucional, de 4 de Abril de 1991, in Dirio da Repblica, 1. srie-A,
n. 84, de 11 de Abril de 199 1.
() Como sustenta BARBOSA DE MELO, Discusso Pblica ..., cit., ioc. cit., pg. 533.
(1) As normas contidas em leis de autorizao legislativa so limites com eficcia externa e, na medida em que confrontveis com a
Constituio e actuando como parmetro dos poderes delegados, estabelecem o quadro de alteraes do ordenamento vigente ao qual se
h-de submeter o legislador autorizado (acrdo n.` 107/88, de 31 de Maio de 1988, in Dirio da Repblica, 2. srie, ri.` 141, de 21 de
Junho de 1988).
() 0 que permite entend-la em termos de necessidade ou de proporcionalidade (cfr. os arts. 18., ri. 2, 19., n. 8, 186., n.` 5, 267.`,
ri.> 4, 270.` e 272.,
11.11 2).

porm, sobre o assunto o debate na segunda reviso constitucional: in Dirio, v legislatura, l- sesso legislativa, 2. srie, n. 43RC, acta ri.> 41, reunio de 7 de Julho de 1988, pgs. 1373 e segs.
(4) V.,

312
Manual de Direito Constitucional
(1) Nada obsta, evidentemente, a que haja autorizaes legislativas para transposio de directivas comunitrias sobre matrias do art.
165.`: um exemplo a Lei n. 21/94, de 17 de Junho (respeitante proteco de programas de computador).
(2) V. um caso de autorizao legislativa inconstitucional, por violao de reserva de competncia no acrdo ri. 472/95 do Tribunal
Constitucional, de 10 de Agosto de 1995, in Dirio da Repblica, 1. srie-A, ri. 206, de 6 de Setembro de 1995.
(3) 0 objecto constitui o elemento enunciador da matria sobre a qual versa a autorizao; a extenso especifica a amplitude das leis
autorizadas (acrdo n.` 2 13/95, de 20 de Abril de 1995, in Dirio da Repblica, 2. srie, n.` 145, de 26 de Junho de 1995).
(4) Assim, parecer n. 24/81 da comisso Constitucional, de 28 de Julho de 198 1, in Pareceres, xvi, pg. 252.
II - Limites substanciais so:
1
1.o S pode haver autorizaes legislativas sobre matrias do 1 art. 165.0 (1), no sobre quaisquer outras matrias de competncia
legislativa (arts. 161.o e 164.`) ou no legislativa
da Assembleia da Repblica [arts. 161., alnea i), 165.o e
o ver

166.] (2);

autorizaes legislativas sobre estas ou aque. S pode ha

2 Ias matrias do art. 165.0; no sobre todas as suas matrias ou alneas;


3.0 Consequentemente, a lei de autorizao tem de definir tanto (3); autorizaes o objecto como a extenso da autorizao
em branco ou globais subverteriam a distribuio constitucional de competncias (4);
4.0 A cada matria ou segmento de matria objecto de autorizao no pode corresponder mais que um acto legislativo do Governo (art.
168.0, n.o 3) e por conseguinte, durante o perodo da autorizao, no pode haver dois decretos-leis sobre a mesma matria (nem que
seja para o segundo revogar o primeiro).
Se houver veto poltico ou por inconstituc ional idade, poder o Governo formular novo decreto-lei sobre a mesma matria? Parece
Parte V -Actividade Constitucional do Estado
313
evidente que sim, pois a autorizao legislativa s deve consde1
rar-se utilizada quando, em virtude dela, se tenha verificado um acto legislativo que altere a ordem jurdica e tenha efeitos externos ().
111 - Limite substantivo especialssimo ainda a prescrio de
sentido: a lei de autorizao tem de definir o sentido da autorizao (2) (3), ou seja, o objectivo e o critrio da disciplina legislativa a
estabelecer, a condensao dos princpios ou a orientao fundamental a seguir pelo Governo (4) (5) (6).
IV - Como limites formais ou procedimentais indiquem-se:
1.o A autorizao legislativa tem de ser explcita e autnoma; tem de constar de uma lei de autorizao, com a sua peculiar tramitao
(7);
(1) Parecer ri. 13/80 da Comisso Constitucional, de 13 de Maio de 1980, in Pareceres, xii, pg. 112. V. tambm parecer ri. 10180, de
22 de Abril de 1980, ibidem, pg. 6. Identicamente, GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional, cit., pg. 854.
(2) Algo diferente o significado do sentido do veto do Presidente da Repblica (art. 136., ri. 4) e dos Ministros da Repblica para as
regies autnomas (art. 233., n. 4).
(3) A prescrio do sentido da autorizao remonta a 1982, mas j antes era c.onsentido Assembleia da Repblica, no exerccio do seu
poder legislativo material, estatuir directrizes a que o Governo ficaria adstrito (contra: AFONSO QUEIR, Lies ..., cit., pg. 337). E
at j, porventura, Assembleia Nacional da Constituio de 1933, como dizamos em Decreto, cit., pg. 111.

(4) Nas Constituies italiana e espanhola fala-se em princpios e critrios (arts. 76. e 82., ri. 4, respectivamente); na alem em
contedo e fins (art. 80.`); na brasileira em contedo e termos de exerccio (art. 68., 2.).
(5) V. GOMES CANOTILHO, Constituio dirigente e vinculao do legislador, cit., pg. 201.
(6) Se o sentido no h-de corresponder a uma enunciao minuciosa de todos os aspectos a regulamentar, sob pena de conter em si
prprio o texto legislativo em questo, no poder deixar de conter de forma clara uma enunciao que possa servir de parmetro e
medida aos actos delegados (acrdo ri. 414196 do Tribunal Constitucional, de 7 de Maro de 1996, in Dirio da Repblica, 2. srie,
ri. 163, de 16 de Julho de 1996).
(7) A Assembicia no pode, em matria do art. 164.`, confiar tarefas de normao legislativa ao Governo a no ser atravs da lei de
autorizao: v., por exem-

Manual de Direito ConstiluciOnal


2. 0 acto autorizado tem de revestir a forma de decreto-lei [art 198.0, ri. 1, alnea b)], nunca de decreto
regulamentar;
3. 0 acto autorizado tem de se reportar a determinada lei de autorizao, expressamente invOcada (art. 198.,
n.o 3).
V - So limites subjectivos:
1.0 S pode haver autorizao legislativa da Assembleia. da Repblica ao Governo, no a qualquer outro
rgo (1) Ou entre quaisquer Outros rgos (2);
2.0 A autorizao legislativa - pela gravidade da vicissitude de competncia que provoca - so pode ser
concedida por uma Assembleia na plenitude de funes, no por uma Assembleia dissolvida (art. 172.); e
no pode ser exercida, e pedida, por um Governo demitido (art. 195.0). Donde, a caducidade das autorizaes
com a dissoluo e com a demisso (como se sabe) e a impossibilidade de propostas de lei de autorizao de
Governos demitidos (3) ; fiduciria
3.` A autorizao legislativa implica uma relao
entre a Assembleia e o Governo (4), porque este politicamente responsavel perante aquela (arts. 190-0 e
191.) (5); d-se intuitu personae (6); de certa Assembleia a certo Governo. Por isso, no apenas cessa com
o termo da legispio, acrdo ri. 355197, de 7 de Maio de 1997, in Dirio da Repblica, i.- srie-A,
13 1, de 7 de Junho de 1997. . - s assembleias iegislativas regio(1) S,, prejuzo, claro est, das autorizaoes
nais, mas no plano prprio destas. gamente, de qualquer das assembleias regionais (2) No pode dar-se,
homolo lui-o terminanteao respectivo governo regional; o art. 232.` da Constituio exc
mente, repetimos. orno vimos - quaisquer outras (3) Ao passo que eles podem apresentar - c , . Com Governo
dernipropostas de lei, na medida do necessrio (art. 186 . ,ri. 5)
tido, a funcionar como Governo de gesto, s a Assembicia pode legislar no domnio do art. 165.` cito
Constitucional, cit., pg, 855.
(-) GOMES CANOTILHO, Dir irrie em relao Constituio de 1933. (5) Da, a diferena de reg
(6) AFONSO QUEIR, OP. cil.,

pg. 350.

Parte V - Actividade Constitucional do Estado


315
]atura, a dissoluo e a demisso como no se transmite ou renova automaticamente com a nomeao de novo
Governo;
4. 0 Governo no pode autorizar outro rgo a servir-se da autorizao legislativa, porque no h
subdelegao seno quando a norma a prev (Delegatus non potest delegare) (1).
VI - Finalmente, so limites temporais:
I., A autorizao legislativa no pode ser para todo o tempo ou por tempo indeterminado, sob pena de se
destrui a regra da ir

reserva de competncia; tem de ser a termo certo final, e no para esta ou aquela circunstncia ou sob
condio (2);
2. A autorizao tem de ser, pelo mesmo motivo, por um
tempo relativamente curto, pelo tempo adequado e necessrio (no, por exemplo, por toda a durao da
legislatura); e, se esse tempo no for suficiente, dever ser prorrogada (art. 165., ri. 2, in fine), por meio de
nova lei (3).
VII - Se a lei de autorizao no observar os limites a que se encontra adstrita, ser inconstitucional - por
inconstitucionali 1dade orgnica, formal ou material, consoante as hipteses.
Inconstitucional idade orgnica no caso de preterio de limites substantivos, subjectivos e temporais;
inconstitucional idade forrnal, na hiptese de preterio de limites formais; inconstituc ional idade material
(4), por desvio de poder legislativo, na falta ou insuficincia de
(1) V. o acrdo ri. 82/86 do Tribunal Constitucional, de 18 de Maro de 1986, in Dirio da Repblica, 1.
srie, ri. 76, de 2 de Abril de 1986.
(2) Embora possa haver alguns problemas em eircunstncias anormais de guerra ou outras; cfr. FEZAS
VITAL, op. cit., loc. cit--- pgs. 566 e segs.
(3)

irrelevante a remisso de um decreto-lei autorizado para outro, para efeito de tratamento parcial da
matria objecto de autorizao; mas, se este for publicado para l do prazo da autorizao, ser
inconstitucional. Cfr. acrdo ri. 268197, de 19 de Maro de 1997, in Dirio da Repblica, 2. srie, n. 118,
de 22 de Maio de 1997.
(4) V. Manual ..., ti, cit., pgs. 344 e segs.

316
Manual de Direito Constitucional
sentido. E o decreto-lei autorizado que ento for emanado ser tambm, consequententente, inconstitucional
(1).
Se o acto autorizado exceder a autorizao, quanto ao objecto (2) ou quanto ao tempo ser organicamente
inconstitucional. Se desrespeitar os seus limites formais, ser forrnalmente inconstitucional. Se, porm, o seu
sentido contradisser o da lei de autorizao ser ilegal - por ilegalidade material - e no inconstitucional (3)
COMO decorre do art. 112., n.o 2, sendo hoje irrecusvel o poder do Tribunal Constitucional de apreciar a
ilegalidade como desconformidade com lei de valor reforado [citados arts- 280., ri. 1, alnea a), e 281.0,
ri. 1, alnea b)].
VIII - No h dificuldades relativamente ao termo inicial: nenhum decreto-lei autorizado pode ser emitido
antes de ser publicada e de entrar em vigor a lei de autorizao. Em contrapartida, problemas delicados
surgem a respeito do termo final, a respeito de saber at quando pode ser validamente aproveitada uma
autorizao legIslativa.
0 dia da publicao no pode ser tido em conta, porque, como se salientou, a publicao no integra o
procedimento legislativo (4).
(1) Com os problemas que isso levanta no tocante aplicao do principio do pedido e necessidade ou no
de declarao expressa da inconstituconalidade do decreto-lei autorizado. V. acrdo n. 76/85 do Tribunal
Constitucional, de 6 de Maio de 1985, in Dirio da Repblica, 2. srie, n. 13 1, de 8 de Junho de 1985.
Cfr. o acrdo n. 154186 do Tribunal Constitucional, de 6 de Maio de 1986, in Dirio da Repblica, 1.
srie, n.` 133, de 12 de Junho de 1986.
(2)

(3) No sentido, porm, de inconstitucionalidade: implicitamente, acrdo n. 493/89 do Tribunal


Constitucional, de 12 de Julho de 1989, in Dirio da Repblica, 2. srie, n.` 222, de 26 de Setembro de 1989;
explicitamente, SRVULO CORREIA, Legalidade ..., cit., pg. 199, nota; acrdo n. 492/94, de 12 de Julho
de 1994, ibideni, 2. srie, n.< 289, de 16 de Dezembro de 1994, ou acrdo n. 955/96, de 10 de Julho de
1996, ibideni, 2. srie, n. 292, de 18 de Dezembro de 1996.
Admitindo inconsti tucional idade orgnica e ilegalidade material por violao
de lei de valor reforado, GOMES CANOTILHo e VITAL MOREIRA, Op. cit., pgas. 682
e

777 (na 2. ed., no vol. ri, da Constituio ... s falavam em inconst i tuc ional idade orgnica).

M Assim, entre tantos, acrdo n. 408/89 do Tribunal Constritucional, de 18 de Maio de 1989, in Dirio da Repblica, 2. srie, n. 212, de 14 de Setembro de 1989; dubitativamente,
GomEs CANOTILHO, Direito Constitucional, cit., pos. 853-854.

Parte V -Actividade Constitucional do Estado


317
Em rigor, deveria ser o da aprovaao em Conselho de Ministros mas a sua prtica muito irregular e o dfice de
publicidade envolveriam o risco de manipulao de datas. E, muito mi enos, poderia ser, por ento tudo
depender do Presidente da Repblica, o dia da promulgao (2).
Z:I 1 Propendemos para o dia da recepo do decreto-lei na Presid ncia da Repblica, por se verificar a o
enlace da interveno dos dois rgos - Governo e Presidente - e por razoes pragmticas de objectividade. Por
conseguinte, se nesse dia ainda no tiver decorrido o tempo da autorizao, o decreto-lei ser vlido; seno,
padecer de inconstitucional idade.

z Naturalmente, o Governo dever ter o mximo cuidado na conta<)em dos prazos, porque em caso de veto
poltico ou por inconstitucional idade, apenas poder substituir o diploma por outro se ainda o puder enviar a
tempo ao Pres 1dente da Repblica para promulgao.
IX - prioridade da reserva de competncia legislativa do Parlamento prendem-se trs importantssimos
corolrios.
Em primeiro lugar - como obvio - esgotada ou cessada a
z

autorizao (por ter sido utilizada ou por ter caducado por qualquer das causas do art. 165., ri. 4), volta a
Assembleia, e s ela, a poder dispor livremente sobre a matria de decretos-leis autorizados.
Em segundo lugar, pode a Assembleia interpretar, modificar, suspender ou revogar, no todo ou em parte,
a lei de autorizao, quando ainda esteja em vigor - entenda-se que deve faz-lo por forma anloga (o que no
exigido) ou pela forma geral das leis, explicitamente. E, se tal acontecer, no ficar, s por isso, prejudicado,
o decreto-lei autorizado.
(1) Assim, acrdo n. 150/92 do Tribunal Constitucional, de 8 de Abril de 1992, in Dirio da Repblica, 2.
srie, n. 172, de 28 de Julho de 1992; acrdo n. 121/93, de 14 de Janeiro de 1993, ibidem, 2. srie, n. 83,
de 8 de Abril
de 1993; acrdo n. 206/94, de 2 de Maro de 1994, ibidem, 2. srie, n. 160, de 13 de Julho de 1994.
(2 ) Neste sentido, Lus MORAIS, Incriminao de infraces fiscais no aduaneiras, Lisboa, 1993, pgs. 51 e segs.

318
Manual de Direito Constitucional
Todavia, se o prprio sentido vier a ser alterado, necessariamente o decreto-lei que com ele se tornar
desconforme, ficar nessa medida inquinado de ilegalidade superveniente - pois que o decreto-lei autorizado
tem de se subordinar constantemente ao sentido da autorizao (ao sentido actual, e no ao sentido pretrito).
Em terceiro lugar, no nosso Direito constitucional (1), no est mesmo o Parlamento inibido de legislar, na
vigncia da autorizao, sem necessidade de qualquer avocao de sobre matrias seu objecto,
competncia. No est impedido de interpretar ou modificar o decreto-lei autorizado em processo legislativo
ou em Processo de apreciao (art. 169., ri. 2). E tudo depender do alcance e da
. 1 . o (ou no limite, doutro extenso das normas que fizer: em principi
prisma), ser de entender que ficar ento tacitamente revogada a autorizao legislativa (se, quanto a certo
segmento de matria, ainda no estiver esgotada) (2).
96. As autorizaes legislativas orarnentais
1 - At agora temos tratado das autorizaes legislativas em geral ou, se se quiser, proprio sensu. Mas importa
olhar parte uma categoria especial de autorizaes legislativas: as autorizaes legislativas oramentais.
Com efeito, desde h muito (ainda antes da actual Constituio) (3), as leis oramentais portuguesas vm
inserindo autorizaes legislativas (ou disposies que se assemelham a autorizaes legislativas)
concementes a impostos ou, em moldes mais amplos, ao tratamento tributrio de matrias e actividades
econmicas e sociais.
A partir de 1980, passou a formular-se uma norma de carcter
(1) Diversamente do que sucede nas Constituies francesa (arts. 38.` e 41.) e espanhola (art. 84.`).
(2) Cfr. FEZAS VITAL, Op. Cit., loc.

cit., pgs. 583 e segs.; AFONSO QUEIR, Op. cit., pg. 352; GOMES CANOTILHO, op. cit.,

pg. 855.
(3) Cfr.

a observao de JOS ANTNIO VELOZO (Natureza Jurdica da Lei de Meios, in Scientia Juridica, 1968,
pg. 193) acerca dos arts. 6. e 10.` da Lei n. 2128, d 18 de Dezembro de 1965; e - nas duas ltimas leis de
meios - o art. 9. da Lei n. 6/72, de 27 de Dezembro, e os arts. 11., 12. e 14.` da Lei n.` 7/73, de 22 de
Dezembro.
Parte V - Actividade Constitucional do Estado
319
geral, preliminar a tais disposies (agrupadas sob a rubrica de Medidas Fiscais ou de Sisterna Fiscal),
mais ou menos nestes termos: Durante o ano de ... o Governo autorizado a cobrar as contribuies e
impostos constantes dos Cdigos e dentais legislao tributria, com as subsequentes alteraes introduzidas
nos artigos seguintes (1).
Ora, estas autorizaes legislativas oferecem, vista desarmada, duas notas peculiares: o seu carcter
instrumental ou subordinado, a
1

sua incorporao nas le 11 1 1s autnomas; e temticas que tal impl esao,remamveenztadise


ccoomnsttoduaireams cleonsequncias sisa no indicao ex professo de um prazo para a sua utilizao. E o
problema que se colocava at 1989 consistia em sa 1ber se eram con1
formes ou no com a Constituio, por no se divisar, tambm vista desarmada, uma credencial dela
directamente derivada.
A resposta pergunta - ainda antes da Segunda reviso constitucional - no podia deixar de ser Positiva,
igualmente por duas razes: vIa-r-asse acuotmoriozaconetseldeogislativas includas na lei oramental
compaginapoltico~legislativo que cada vez mais se tendia a reconhecer-lhe; 2.0) ao fim de tantos anos, as autorizaes
aliceravam-se em. costume constitucional, em costume constitucional praeter legem (2).
influente qualifMiceasvma oa nlaeipdoecamediaoSCocnsotimtuOio de 1933, se a opinio mais
acto essencialmente poltico e no legislativo (3), havia j quem defendesse a reconduo a acto legislativo:
pelo menos na parte respeitante aos impostos, a cujas leis conferiria executoriedade (4); ou no tocante aos
princpios a que deveria ser subordinado o
1
oramento na parte das despesas cujo quantitativo no fosse determinado em
(1) V. art. 10. da Lei n.o 8-A/80, de 26 de Maio; art. 11.` da Lei nf 4/8 1, de 24 de Abri], art. 12.` da Lei n.
40/8 1, de 31 de Dezembro; art. 1 ]. da Lei n.` 2/83, de 18 de Fevereiro; art. 9.` da Lei n.` 42/83, de 31 de
Dezembro; art. 20.` da Lei n 2-13/85, de 28 de Fevereiro; art. 18.` da Lei n.` 9/86, de 30 de Abril; art, 28.1
da Lei n.` 49/86, de 31 de Dezembro; art. 24.` da Lei n.> 2/88, de 26 de Janeiro; art. 21.` da Lei n.` 104/88,
de 30 de Dezembro.
a nossa posio em Autorizaes legislativas, in Revista de Direito Pblico, n. 2, Maio de 1986,
pg. 20. No sentido de costume contra legem, PAuLo OTERO, Autorizaes legislativas e Oramento, n 0
Direito, 1992, pgs. 275 e 276.
(2) Assim,

(3) MARCELLO CAETANO, Manual

2 11 e segs.

de Cincia Poltica, iI, cit., pg. 613. (4) JOS ANTNIO VELOZO, op. cit., loc. cit., pgs.

320
Manual de Direito Constitucional
harmonia com leis preexistentes (1) - e - essa ideia de uma natureza politico-legislativa que avultava - e avulta - cada vez mais agora,
no domnio da Constituio de 1976 (2).
0 Parlamento, votando as propostas financeiras do executivo, toma uma deciso poltica de indiscutvel contedo material (3). No se
trata de uma lei de autorizao, de aprovao ou de controlo, mas de uma deciso poltico-normativa verdadeiramente
substancial; muito mais do que de uma simples autorizao, trata-se da definio (parlamentar) do quadro global, e que se pretende
coerente, da poltica financeira, e mesmo econrn ico-fi nance ira, a adoptar em determinado ano (1). Mais: a articulao do oramento
com o planeamento econmico vem a dar um novo alento sua colocao no mbito material de lei (5). E a importncia essencial das
matrias do ponto de vista da conformao dos valores da comunidade faz dele um documento de especial dignidade jurdica que explica
a sua pertena ao domnio material de lei (6).
Por isso, no por uma simples questo de economia de meOS (7) OU por outra qualquer razo meramente pragmtica, que na lei do
oramento vm
MIGUEL GALVO TELES, 0p. cit., pg. 3 1. E tambm ns falvamos em funo legislativa conexa com funo financeira (Cincia
Poltica e Direito Constitucional, cit., li, 1973, pgs. 311 e 319-320).
(2) Cfr. SRVULO CORREIA, Legalidade ..., cit., pgs. 298 e segs.; ANTNIO BRAZ TEIXEIRA, Finanas Pblicas e Direito
Financeiro, Lisboa, 1990, pgs. 105 e segs.; SOUSA FRANCO, Finanas Pblicas e Direito Financeiro, 1, 4. ed., Lisboa,
1992, pgs. 397 e segs.; SOUSA FRANCO e JOS TAVARES, Oramento, in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, vi, pgs.
204-205.
(3) CARDOSO DA COSTA, Sobre as autorizaes legislativas da lei do oramento, Coimbra, 1982, pg. 11. Escrevia antes da
primeira reviso constitucional, mas o pensamento s seria reforado por esta.
(4) Ibidem, pgs. 18-19. Cfr. GUILHERME WOLIVEIRA MARTINS, Constituio Financeira, Lisboa, 1984-1985, pg. 302.
(5) Lus S. CABRAL DE MONCADA, Perspectivas do Novo Direito Oramental Portugus, Coimbra, 1984, pg. 57.
(6) Ibidem, pg. 59.
(7) Embora importante, no apenas por as autorizaes legislativas figurarem no oramento, em lu-ar de serem concedidos
autonomamente, mas sobretudo poro
que, se o Governo quiser, ao longo do ano, criar impostos ou, ainda, alterar a taxa ou a base tributvel de impost