DESENVOLVIMENTO LOCAL E NECESSIDADES BSICAS

O S ENSINAMENTOS DA AGENDA DE PRIORIDADES LOCAIS

Paulo Henrique Lustosa1

Entre outubro de 1999 e maro de 2000 a Secretaria Executiva da Comunidade Solidria

implementou, ainda em carter experimental, em 157 municpios brasileiros uma estratgia de
organizao da oferta de servios e polticas pblicas que deveria estar associada a uma proposta de
desenvolvimento municipal que se pautasse pelos princpios da participao democrtica, da
racionalidade econmica, da equidade social e da sustentabilidade no aproveitamento dos recursos
naturais.
Batizado de Comunidade Ativa, o programa pretendia induzir nas localidades selecionadas uma
dinmica sustentvel de desenvolvimento municipal que se baseava em uma metodologia de
capacitao comunitria denominada desenvolvimento, local integrado e sustentvel, o DLIS.
A referida metodologia estava organizada em um conjunto de passos que deveriam apresentar,
como resultados finais do esforo de capacitao das comunidades, a organizao e capacitao de uma
instncia colegiada que deveria assumir a gesto do processo de desenvolvimento municipal que se
pretendia instaurar (o Frum de DLIS); um plano de desenvolvimento local e integrado (PDLIS) que
deveria nortear a atuao desta instncia gestora e dos diversos atores sociais engajados no processo; e
um pacto de desenvolvimento local que consubstanciaria o encontro das demandas e prioridades locais
com as ofertas do Poder Pblico, nas suas trs esferas.
Dois anos aps o incio da experincia piloto o Programa entra em sua fase de implantao em
escala, tendo como meta alcanar outros 400 municpios neste primeiro momento e, em etapa posterior,
conseguir chegar a 1.000 localidades.
Sem dvida a experincia de 1999, como qualquer iniciativa piloto, gerou uma srie de
ensinamentos e proporcionou aos vrios atores envolvidos com o programa novos ensinamentos que
permitiram que se promovessem avanos na concepo, na gesto e na prpria avaliao do Programa.
Entretanto, outros ensinamentos decorrentes desta mesma experincia ainda no conseguiram ser
processados pelos idealizadores da proposta ou, se j processados e compreendidos, as solues que
eles ajudaram a construir ainda no encontraram mecanismos para sua incorporao estratgia
proposta pelo Governo.
O presente artigo tem a pretenso de organizar, ou melhor, de propor uma organizao para um
tema que vem sendo repetidamente discutido por integrantes da Secretaria Executiva que esto
responsveis pela gesto do Programa no Governo Federal e, de certa maneira, ratificar as concluses a
que eles esto chegando, servindo como argumento que venha a reforar as propostas que vm sendo
gestadas.
Em especial, pretende-se discutir o que o processo de elaborao das agendas de prioridades
locais ensinou tanto no que se refere negociao intra-frum dessas prioridades, como no que se
1

Administrador de Empresas, Mestrando em Poltica Social pela UnB, Diretor do IBRAD, instituio capacitadora do
Programa Comunidade Ativa no Distrito Federal, Gois e Mato Grosso do Sul.

refere relao entre as prioridades e o eixo de desenvolvimento local que se pretendia encontrar
quando do estmulo ao desenvolvimento municipal.
Para tanto, o artigo se inicia com uma conceituao para necessidades bsicas, definio
primordial para a compreenso desta discusso, passa por uma definio de agenda de prioridades e seu
papel no Programa, faz uma rpida anlise dos resultados alcanados na elaborao das agendas no
piloto de 1999 e apresenta o que este processo de elaborao e negociao das agendas ensinou queles
que trabalharam com a implementao do programa e como tal aprendizagem pode gerar impactos
sobre sua concepo e sua operao.

NECESSIDADES BSICAS (BASIC NEEDS)

A discusso sobre basic needs, que aqui tratamos por necessidades bsicas, e
desenvolvimento local sustentvel me foi inicialmente apresentada em algumas rodadas de discusso
com a equipe do PNUD2 sobre as metodologias de capacitao para o desenvolvimento local que os
programas financiados por esta agncia das Naes Unidas vinham adotando.
A premissa da qual partamos para a construo da anlise e que para fins deste artigo
apresento de forma superficial era a de que a construo de uma estratgia promotora do
desenvolvimento local (ou municipal) com o perfil esperado pelas agncias financiadoras s seria
possvel uma vez garantida a satisfao de um conjunto de necessidades fundamentais para uma
sobrevivncia condigna da populao daquelas localidades.
Em outros termos, uma comunidade chamada pelo Estado a estabelecer um rol de prioridades
tender, por uma questo bvia, a apontar como aes e iniciativas prioritrias aquelas que lhes
garantam condies mnimas para uma sobrevivncia condigna, deixando a demandas que
conformariam um modelo de desenvolvimento para um outro momento. Numa adaptao do ditado
popular, se o Estado garantir sade e paz, do resto agente corre atrs.
Assim, no se deveria esperar dessas agendas e/ou dos projetos considerados prioritrios por
comunidades carentes muito mais que uma enorme nfase nas aes que garantam os direitos
fundamentais definidos na Constituio e que o Estado brasileiro enfrenta dificuldades de atender. No
se pode esperar que municpios que no conseguiram o mnimo apresentam propostas que iro
revolucionar a base econmica da localidade e que iro encetar um processo moderno e dinmico de
desenvolvimento.
Pelo menos duas questes decorrem desta premissa. A primeira, e que no iremos nos
aprofundar neste artigo, se faz sentido haver um perfil esperado pelas agncias para a dinmica de
desenvolvimento privilegiada pelas comunidades. Embora seja tema que renda interessantes discusses
tanto para o Programa Comunidade Ativa quanto para quaisquer iniciativas de induo de dinmicas de
desenvolvimento ou de capacitao de comunidades para o compartilhamento da gesto do seu detino,
para fins desta discusso faremos breve meno sobre consideraes j elaboradas com relao
temtica3 .
2

Em especial destacaram-se nessas discusses as observaes feitas por Adelina Paiva quando da elaborao do projeto
para as agncias de desenvolvimento social desenhadas pela Secretaria de Estado de Assistncia Social cujas unidades
piloto estavam sendo implantadas no Rio Grande do Sul e em So Paulo.
3
Esta questo est apresentada com maior profundidade e clareza em Cidadania Induzida, Lustosa , projeto de tese UnB,
mimeo 2001.

Entretanto necessrio que compreendamos que este prefil do comportamento cidado

esperado pelas agncias patrocinadoras dos programas de desenvolvimento local e/ou aes voltadas
para o fortalecimento do capital social deveriam gerar alguns desdobramentos na composio das
agendas e nas definies de prioridades locais.
Um dos principais desdobramentos esperado seria uma ntida preferncia, quando do processo
de definio das prioridades locais, por aes e iniciativas que estivessem associadas com o eixo de
desenvolvimento selecionado pela comunidade. Esta associao deveria se manifestar:
a) pela seleo de prioridades que estivessem voltadas para o fortalecimento da capacidade
empreendedora dos indivduos e/ou das empresas locais;
b) por iniciativas que garantissem a infra-estrutura econmica necessria para sustentar a dinmica de
desenvolvimento que se pretendia alavancar;
c) pela definio de projetos que fortalecessem as organizaes do terceiro setor e que reforassem o
capital social da localidade; ou ainda,
d) por aes que garantissem a sustentabilidade do capital natural disposio daquela comunidade ao
servir de instrumento que racionalizasse o aproveitamento desses recursos.
A segunda questo
expectativas de demandas
explicitao daquilo que
envolvidas nos programas
presente discusso.

fundamental para avanarmos neste artigo, uma vez que se contrape s

e de prioridades anteriormente apontadas, diz respeito a uma melhor
estamos considerando as tais necessidades bsicas das comunidades
ou pelo menos uma qualificao que seja suficiente para fundamentar a

Fazer referncia aos textos de AmartiaSen e de Rawls. Liberdade e necessidade.

De modo geral poderamos dizer que necessidades bsicas so um conjunto de servios e
polticas pblicas que proporcionem um espao digno para que as pessoas possam desempenhar suas
atividades cotidianas e levar uma vida minimamente agradvel. Nessa perspectiva, podemos considerar
como necessidades bsicas o acesso aos seguintes bens pblicos:
a) Servios de sade, em especial servios de preveno e ateno bsica em sade;
b) Educao bsicas, mormente acesso ao ensino fundamental, a includa a educao infantil;
c) Equipamentos de segurana pblica, garantindo mnima integridade e proteo vida e ao
patrimnio daquelas populaes;
d) Nvel mnimo de urbanismo, envolvendo algum nvel de pavimentao, acesso a gua potvel,
eletrificao e iluminao pblicas;
e) Condies adequadas das moradias, tanto no que se refere regularidade da ocupao do
espao, quanto no que se refere s condies fsicas da habitao; e,

f) Servios de assistncia social, defesa civil e proteo a grupos em situao de risco

minimamente estruturados.

A AGENDA E SEU P APEL NO P ROGRAMA COMUNIDADE ATIVA

Passo 20 -

Oficina de Elaborao da Agenda Local, composta pela Agenda para

Negociao e pela Agenda de Ao Local

Passo 21 Passo 22 -

Planejamento e Realizao da Primeira Ao da Agenda de Ao Local

Preparao para o Funcionamento Autnomo do Frum
Desenvolvimento Local

Passo 23 -

Seminrio de Articulao dos Municpios da Microrregio

Passo 24 -

Pr-Negociao das Agendas Locais com Parceiros do Programa

Comunidade Ativa

Passo 25 -

Realizao das Rodadas de Negociao das Agendas Locais

Passo 26 -

Reunio do Frum de Desenvolvimento Local para Apresentao dos

Resultados da Negociao da Agenda Local

de

A Agenda Local o nico produto padronizado do momento de implantao da

estratgia de DLIS. A padronizao um requisito indispensvel para a negociao das aes
com ofertantes potenciais e para o monitoramento da execuo das aes da Agenda Local.
Conceitualmente, a Agenda constituda por um conjunto de prioridades da Localidade. Da
Agenda devem constar apenas aquelas aes prioritrias que podem ser executadas no curto
prazo (at dois anos). As prioridades devem ser retiradas do Plano de Desenvolvimento Local. A
Agenda uma conseqncia do Plano. Portanto, a Agenda no pode ser apenas uma lista de
reivindicaes locais.
A elaborao da Agenda uma dos momentos mais importantes da estratgia do
Comunidade Ativa. No se trata de tirar da gaveta ou da prateleira aquele conjunto de
reivindicaes antigas da localidade que nunca foram atendidas e listadas na Agenda. Trata-se,
sim, de transformar demandas privadas, que existem na localidade, em uma demanda pblica,
que responda ao interesse comum da sociedade local.
A Agenda decorre do Plano, mas no se confunde com ele. O Plano contm aes de
curto, de mdio e de longo prazos, enquanto cada Agenda feita apenas para o curto prazo. Ela
elenca aes consideradas prioritrias que j podem ser resolvidas para ir realizando o Plano.
Em geral, para se concretizar um Plano, so necessrias vrias Agendas4 .
O eixo orientador e articulador das prioridades constantes da Agenda a vocao
de desenvolvimento local, identificada pelos membros do Frum por ocasio da elaborao do
Plano. A Agenda Local composta por uma Agenda para Negociao e uma Agenda de Ao
Local. Como o prprio ttulo sugere, a Agenda para Negociao contempla as aes prioritrias
4

Texto extrado da publicao Comunidade Ativa/Programa de Desenvolvimento Local Integrado e Sustentvel:

Entenda e Participe. Secretaria Executiva do Programa Comunidade Solidria, Braslia -DF, 2001.

que sero negociadas com todos os parceiros do Comunidade Ativa. Por sua vez, a Agenda de
Ao Local composta de aes prioritrias que podem ser realizadas com recursos prprios do
Frum e da Sociedade Local.
Foi estabelecido um limite superior s prioridades e aes da Agenda para
Negociao. Esta Agenda deve conter, no mximo, 5 (cinco) prioridades e 5(cinco) aes por
prioridade. No h teto para a Agenda de Ao Local; a quantidade de prioridades e aes
funo da capacidade de realizao do Frum de DLIS. No entanto, espera -se que os
capacitadores orientem adequadamente os membros do Frum para evitar a elaborao de
Agendas de Ao Local que superestimem a capacidade de realizao do Frum e das
lideranas locais 5 .
Tambm, decidiu-se padronizar os conceitos. Deste modo, uma prioridade deve
estar necessariamente vinculada vocao de desenvolvimento local, conter um objetivo e
possuir o mnimo de trs e o mximo de cinco aes, alm de serem acompanhada de um resumo
sinttico para fins de esclarecimento aos ofertantes potenciais. As aes, iniciadas por um
substantivo, devem explicitar a unidade de medida, a quantidade (meta fsica), prazos e
responsveis pela execuo. Prazos e responsveis so atributos dispensados na elaborao da
Agenda para Negociao, uma vez que se entende que estas variveis emergem da negociao,
porquanto devem evidenciar a capacidade de oferta dos parceiros, e no o desejo dos membros
do Frum6 .
3.3 -

MONITORANDO A NEGOCIAO DA AGENDA LOCAL

A Negociao da Agenda Local, consubstanciada no Mdulo II do Informativa, se

inicia com a anlise e classificao da Agenda para negociao, percorre todo fluxo de
negociao nas trs esferas de governo e fecha o ciclo com o registro da Celebrao do Pacto do
Desenvolvimento Local. O monitoramento da Negociao da Agenda Local tem por objetivo
facilitar o processo de interao entre os atores envolvidos, permitindo que a negociao seja
efetuada com mais rapidez e segurana reduzindo o volume de papis, reunies e rodadas de
esclarecimento entre os partcipes.
O processo de pr-negociao da Agenda Local que se realiza simultaneamente no
espao do governo central, na esfera estadual e esfera local. A qualquer momento os atores
diretamente envolvidos com a negociao da Agenda podem emitir relatrios e verificar como se
encontra o andamento das ofertas s demandas locais. Existe, ainda, a opo para que os
parceiros (governos , setor privado e organizaes no governamentais) registrem ofertas extras
s localidades, isto , ofertas no relacionadas s demandas inscritas na Agenda Local.
O processo de negociao contempla um conjunto de regras de negcio, quer
dizer condies mnimas para se transitar de uma etapa para outra do processo. Mencionadas
regras, de conhecimento prvio dos participantes, esto embutidas no banco de dados do
5

A Agenda de Ao Local no fazia parte da primeira etapa de implantao do Comunidade Ativa. Foi criada recentemente
para estimular o protagonismo e empreendedorismo local. Durante o processo de recapacitao dos 157 (cento e cinqenta
e sete) Fruns da primeira etapa do Programa, uma das tarefas prticas elaborar a Agenda de Ao Local.
6
Todos os conceitos inerentes aos atributos da Agenda Local so repassados aos capacitadores em treinamento presencial.
No entanto, o Informativa incorporou tais conceitos com exemplos prticos, de modo a servir de ajuda no momento de
elaborao da Agenda. Tambm permite checar a consistncia da Agenda com relao aos padres definidos pela
Coordenao Nacional do Comunidade Ativa.

Informativa, o qual realiza a crtica automtica da condio (regra de negcio), orientando o

ator que esteja operando o sistema naquele momento. A ttulo de exemplificao so
apresentadas algumas regras de negcio:
1-

A Agenda liberada para as rodadas de negociao quando todas as aes

estiverem na condio analisada, ou seja: todas as aes devem estar de
acordo com os conceitos e padres estabelecidos. A existncia de, pelo menos,
uma ao em desconformidade impede a passagem para a etapa seguinte.

2-

O ciclo de pr -negociao encerrado aps a validao das ofertas pelos

seguintes atores: Secretaria Executiva (ofertas no mbito da Unio);
Coordenao Executiva Estadual (ofertas na mbito do Estado) e Equipe
Gestora Local (ofertas no mbito local).

3-

A Agenda somente estar disponvel para negociao final (Mesa de

Negociao realizada na capital dos estados) quando contabilizar ofertas a,
no mnimo, 10 (dez) aes demandadas.

4-

A Mesa de Negociao somente encerrada se contabilizar, pelo menos, 10

(dez) ae s acordadas; isto , ofertas confirmadas pelos participantes da
Mesa. Esse requisito essencial, porque existe o compromisso do setor
governamental de incluir no Pacto de Desenvolvimento Local o patamar
mnimo de 10 (dez) aes com ofertas efetivas (acordadas).

5Os resultados da Mesa de Negociao so referendados pelo Frum de

DLIS, instncia que d a ltima palavra com relao a aceitao das ofertas obtidas durante a
negociao. Dessa forma, no existir Celebrao do Pacto se o Frum no referendar o
patamar mnimo de aes acordadas, que passam para a condio pactuadas aps receberem a
confirmao
na
reunio
dereferendo.

OS RESULTADOS DA EXPERINCIA DE 1999

LIES E SUGESTES PARA O P ROGRAMA