LUIS FERNANDO CAVALCANTE DE HOLANDA BEZERRA

A REGULAO DOS SERVIOS PBLICOS DE TELECOMUNICAES NO

BRASIL E O NOVO SERVIO PBLICO

FLORIANPOLIS SC
2010

UNIVERSIDADE DO ESTADO DE SANTA CATARINA - UDESC

CENTRO DE CINCIAS DA ADMINISTRAO E SCIO ECONMICAS - ESAG
MESTRADO PROFISSIONAL EM ADMINISTRAO

LUIS FERNANDO CAVALCANTE DE HOLANDA BEZERRA

A REGULAO DOS SERVIOS PBLICOS DE TELECOMUNICAES NO

BRASIL E O NOVO SERVIO PBLICO

Dissertao apresentada ao curso de Mestrado

Profissional em Administrao da ESAG /
CCA / UDESC como requisito parcial para a
obteno do ttulo de Mestre em
Administrao. rea de Concentrao: Gesto
Estratgica das Organizaes. Linha de
Pesquisa: Gesto da Co-Produo do Bem
Pblico.
Orientadora:
Prof.
Feuerschtte, Dra.

FLORIANPOLIS - SC
2010

Simone

Ghisi

LUIS FERNANDO CAVALCANTE DE HOLANDA BEZERRA

A REGULAO DOS SERVIOS PBLICOS DE TELECOMUNICAES NO

BRASIL E O NOVO SERVIO PBLICO

Dissertao apresentada ao curso de Mestrado Profissional em Administrao da ESAG /

CCA / UDESC como requisito parcial para a obteno do ttulo de Mestre em Administrao.
rea de Concentrao: Gesto Estratgica das Organizaes. Linha de Pesquisa: Gesto da
Co-Produo do Bem Pblico.

Banca Examinadora:
Orientadora:

________________________________________________________
Prof. Simone Ghisi Feuerschtte, Dra.
ESAG/UDESC

Membro:

________________________________________________________
Prof. Maria Ester Menegasso, Dra.
ESAG/UDESC

Membro:

________________________________________________________
Prof. Nrio Amboni, Dr.
ESAG/UDESC

Membro externo:

________________________________________________________
Prof. Silvio Antnio Ferraz Crio, Dr.
DCE/UFSC

Florianpolis, 31 de maio de 2010.

minha amada esposa, Mauri, que chamo de Pequena,

por sua graciosidade e delicadeza infantis, mas cujo brilho
to grandioso que iluminou a minha vida, me fazendo
querer ser uma pessoa cada vez melhor, que seja digna do
seu respeito, orgulho e admirao.

AGRADECIMENTOS

A Deus, que me concedeu sade fsica e mental, disposio e paz de esprito para
vencer os desafios proporcionados pela vida.
minha esposa, Mauri, por ter ficado ao meu lado nos momentos mais difceis e por
no ter deixado que eu desistisse.
Ao meu pai, Luiz Abner, que tambm foi meu professor durante toda a jornada do
Mestrado.
minha me, Maria Goretti, que, mesmo distante, me iluminou com seus
pensamentos e me mostrou o outro lado das coisas.
minha irm, Flvia, que foi minha segunda me, e ao meu cunhado, Mau Mau,
assim como aos meus irmos Luis Henrique, Alessandra e Lus Felipe.
famlia Cavalcante e famlia Holanda Bezerra, que, mesmo distantes, enviaram
bons pensamentos.
minha nova famlia, Dona La, Sr. Pedro, Pati, Fabi, Andr, Eduardo e Brbara,
que, alm de no me deixarem desistir, me proporcionaram, e ainda proporcionam, fins de
semana divertidos e saborosos, tornando a minha vida ainda mais feliz.
Aos meus mascotes, agora j um pouco mais crescidos, Lus Eduardo (o Dudulino),
Amandinha e Jlia (a Jubirucazinha), que continuam enchendo a minha vida de alegria.
Aos meus grandes amigos e padrinhos (a galera), os quais so uma extenso da minha
famlia e entenderam a minha ausncia no perodo de dedicao ao Mestrado: Estevam (in
memoriam), Joo Henrique, Marcos, Michelle, Rafael, Renata e Ricardo.
Diretoria (Alysson, Cludio e Falco) e aos colegas do MBA (Borbinha, Iran e
Marcon), que proporcionaram bons momentos que me fizeram agentar os desafios.
minha orientadora, Professora Simone, pela compreenso, pacincia e dedicao
com que me ajudou a realizar esta dissertao.

RESUMO

O setor de telecomunicaes estratgico para um pas que almeja o desenvolvimento

econmico e social, tendo em vista que, alm de ser por si s uma indstria importante, pode
alavancar o crescimento de outros setores da economia, com suas solues tecnolgicas. O
modelo atual de regulao das telecomunicaes surgiu no contexto da Administrao Pblica
Gerencial, a partir da privatizao do Sistema Telebrs, quando o Estado demonstrou sua
incapacidade para realizar investimentos que garantissem o atendimento da demanda do setor.
Desta forma, a prestao dos servios foi transferida para a iniciativa privada, de forma a dar
mais eficincia para a Administrao Pblica, mas a responsabilidade de regular estes
servios foi mantida com o Estado, atravs da criao da Agncia Nacional de
Telecomunicaes. Passados treze anos da privatizao do setor, a sociedade, os editoriais de
jornais, os rgos de defesa do consumidor e os rgos de controle questionam a eficincia do
atual modelo no que se refere a garantir a qualidade e a universalizao dos servios de
telecomunicaes. Recentemente, surgiu a abordagem do Novo Servio Pblico, propondo
que princpios democrticos, de cidadania e de participao popular sejam levados em
considerao na administrao dos servios pblicos. O presente estudo se prope a analisar o
processo de regulao dos servios pblicos de telecomunicaes no contexto brasileiro,
verificando as contribuies dos princpios do Novo Servio Pblico para o seu
aprimoramento. Em relao aos objetivos propostos com a privatizao, e a conseqente
criao do rgo Regulador, foi possvel verificar que muitos avanos foram conquistados,
principalmente em relao universalizao dos servios de telefonia fixa e mvel,
acompanhada do desenvolvimento social do Pas, com a penetrao dos servios em classes
de baixa renda e em reas rurais. No entanto, muitas deficincias foram deflagradas, seja em
relao qualidade dos servios de telecomunicaes, seja em relao ao desempenho do
Brasil frente a outros pases. Partindo de um princpio de complementaridade dos modelos de
gesto pblica, os princpios do Novo Servio Pblico foram utilizados para sugerir um
aprimoramento da regulao dos servios de telecomunicaes no contexto brasileiro, de
modo a permitir que os cidados possam participar de forma efetiva deste processo.

Palavras-chave: Regulao. Telecomunicaes. Eficincia. Democracia. Participao cidad.

ABSTRACT

The telecommunications sector is strategic for a country that aims to the economic and social
development, considering that, besides being in itself an important industry, can leverage the
growth of other sectors of the economy, with its technological solutions. The current model of
telecoms regulation emerged in the context of the New Public Management, from the
privatization of Telebrs, when the State has demonstrated its inability to make investments
that ensure the maintenance of the sector. Thus, the provision of services has been transferred
to private enterprises in order to give more efficiency to government, but the responsibility to
regulate these services was maintained with the State, through the creation of the National
Telecommunications Agency. After thirteen years of privatization of industry, society, the
editorials of newspapers, the organs of consumer protection and control agencies have
questioned the efficiency of the current model with regard to ensuring the quality and
universalization of telecommunications services. Recently, there was the approach of the New
Public Service, suggesting that democratic principles of citizenship and popular participation
are taken into consideration in the administration of public services. This study aims to
analyze the process of regulation of public telecommunications services in the Brazilian
context, verifying the applicability of the principles of New Public Service for its
improvement. In relation to the proposed objectives with privatization and the subsequent
creation of the regulatory agency, we observed that many advances have been achieved,
especially in relation to the universalization of fixed and mobile telephony, together with the
social development of the country, with the penetration of services in low-income classes and
rural areas. However, many deficiencies have been triggered, or in relation to the quality of
telecommunications services, whether in relation to the performance of Brazil compared to
other countries. Starting from a principle of complementarity of public management models,
principles of New Public Service were used to suggest an enhancement of the regulation of
telecommunications services in the Brazilian context, to enable citizens to participate
effectively in this process.

Keywords: Regulation. Telecommunications. Efficiency. Democracy. Citizen participation.

LISTA DE FIGURAS

Figura 1: Caractersticas dos Modelos da Administrao Pblica Gerencial................................................ 32

Figura 2: A relao principal-agente.............................................................................................................. 34
Figura 3: Instituies resultantes da reforma do Estado................................................................................. 38
Figura 4: Comparando perspectivas............................................................................................................... 51
Figura 5: Mecanismos de Controle das Agncias Reguladoras. ....................................................................62
Figura 6: Incapacidade de Investimento no Setor de Telecomunicaes....................................................... 66
Figura 7: Metas do PASTE............................................................................................................................. 68
Figura 8: Organograma da Anatel.................................................................................................................. 76
Figura 9: Marco legal e caractersticas da Anatel...........................................................................................78
Figura 10: Evoluo da ROL dos Principais Servios de Telecomunicaes................................................ 82
Figura 11: Evoluo Mensal do ITEL............................................................................................................ 83
Figura 12: Evoluo do Servio Telefnico Fixo Comutado no Brasil..........................................................84
Figura 13: Evoluo do Servio Mvel no Brasil.......................................................................................... 85
Figura 14: Evoluo dos Telefones de Uso Pblico no Brasil....................................................................... 86
Figura 15: Evoluo da Densidade de Telefones de Uso Pblico no Brasil.................................................. 86
Figura 16: Penetrao do STFC por Classes de Renda.................................................................................. 87
Figura 17: Reclamaes no PROCON/SP - 2009...........................................................................................88
Figura 18: Ranking de Empresas no Procon/SP............................................................................................. 89
Figura 19: Participao do setor de telecomunicaes no total de demandas do SINDEC............................ 90
Figura 20: Assuntos Mais Demandados do SINDEC..................................................................................... 91
Figura 21: Demandas do setor de telecomunicaes por regio.....................................................................92
Figura 22: Proporo das demandas por segmento........................................................................................ 93
Figura 23: Evoluo das reclamaes por servio.......................................................................................... 94
Figura 24: Principais problemas do segmento de telefonia fixa..................................................................... 95
Figura 25: Principais problemas do segmento de telefonia celular................................................................ 95
Figura 26: Tipos de atendimento em telecomunicaes................................................................................. 96
Figura 27: Indicadores de qualidade no setor de telecomunicaes - 2009................................................... 98
Figura 28: Competio no servio de telefonia mvel................................................................................... 101
Figura 29: Participao no Mercado Brasileiro Telefonia Mvel............................................................... 102
Figura 30: Participao no Mercado Brasileiro Telefonia Fixa de Longa Distncia Nacional................... 103
Figura 31: Concessionrias e Empresas Espelho Telefonia Fixa Local...................................................... 104
Figura 32: Participao no Mercado Brasileiro Telefonia Fixa Local........................................................ 105
Figura 33: Portabilidade Numrica no Brasil................................................................................................. 105
Figura 34: Evoluo das Tarifas do STFC Perodo: 1998 2007............................................................... 107
Figura 35: Variao Mensal do IGP-DI, IPCA e IST (Acumulado).............................................................. 108
Figura 36: Variao do IPCA x Variao do Telefone Fixo.......................................................................... 108
Figura 37: Evoluo da Assinatura Bsica..................................................................................................... 109
Figura 38: Investimentos nos Principais Servios de Telecomunicaes...................................................... 110
Figura 39: Investimentos em Banda Larga no Brasil..................................................................................... 111
Figura 40: Evoluo do SCM no Brasil..........................................................................................................112
Figura 41: Indicadores de Desenvolvimento de TIC...................................................................................... 113
Figura 42: Densidade e Preos Relativos da Banda Larga no Mundo........................................................... 114
Figura 43: Participao no Mercado de SCM Regio I............................................................................... 115
Figura 44: Participao no Mercado de SCM Regio II..............................................................................116
Figura 45: Participao no Mercado de SCM Regio III............................................................................ 117
Figura 46: Evoluo do Servio de TV por Assinatura no Brasil.................................................................. 117
Figura 47: Cenrio Pretendido para o Setor de Telecomunicaes no Brasil................................................ 119
Figura 48: Metas Projees de Acessos.......................................................................................................120
Figura 49: Metas Projees de Investimentos nos Principais Servios....................................................... 121

LISTA DE ABREVIATURAS

ANATEL Agncia Nacional de Telecomunicaes

APB Administrao Pblica Burocrtica
APG Administrao Pblica Gerencial
BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento
BIRD - Banco Internacional para a Reconstruo e o Desenvolvimento
CADE - Conselho Administrativo de Defesa Econmica
CONTEL Conselho Nacional de Telecomunicaes
COSB - Comisso de Simplificao Burocrtica
DASP - Departamento Administrativo do Servio Pblico
DENTEL - Departamento Nacional de Telecomunicaes
DPDC - Departamento de Proteo e Defesa do Consumidor
FMI - Fundo Monetrio Internacional
FNT - Fundo Nacional de Telecomunicaes
FUST - Fundo de Universalizao dos Servios de Telecomunicaes
IDEC - Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor
IST ndice de Servios de Telecomunicaes
ITEL - ndice Setorial de Telecomunicaes
LDN Longa Distncia Nacional
LGT Lei Geral de Telecomunicaes
MC Ministrio das Comunicaes
NSP Novo Servio Pblico
OCDE - Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
ONU - Organizao das Naes Unidas
PASTE - Programa de Recuperao e Ampliao do Sistema de Telecomunicaes e do
Sistema Postal
PGO - Plano Geral de Outorgas do Servio de Telecomunicaes
PGR - Plano Geral de Atualizao da Regulao em Telecomunicaes
PGMU - Plano Geral de Metas para a Universalizao do STFC Prestado em Regime Pblico
PND Programa Nacional de Desestatizao
ROL Receita Operacional Lquida
SCM Servio de Comunicao Multimdia
SINDEC - Sistema Nacional de Informaes de Defesa do Consumidor
SMP - Servio Mvel Pessoal
STFC - Servio Telefnico Fixo Comutado
TCU Tribunal de Contas da Unio
TUP Telefone de Uso Pblico
TVA - Servio de TV por Assinatura
UIT - Unio Internacional de Telecomunicaes

10

SUMRIO

1 INTRODUO....................................................................................................................11
1.1 TEMA E PROBLEMA DE PESQUISA.............................................................................11
1.2 OBJETIVOS.......................................................................................................................14
1.2.1 Objetivo Geral..................................................................................................................14
1.2.2 Objetivos Especficos.......................................................................................................14
1.3 JUSTIFICATIVA................................................................................................................14
2 FUNDAMENTAO TERICO-EMPRICA................................................................17
2.1 A ADMINISTRAO PBLICA BUROCRTICA: ORIGENS E PRINCPIOS..........18
2.1.1 A Administrao Pblica Burocrtica no Contexto Brasileiro........................................23
2.2 A REFORMA DO ESTADO E A ADMINISTRAO PBLICA GERENCIAL.........24
2.2.1 A Regulao Econmica dos Servios Pblicos..............................................................33
2.2.2 A Administrao Pblica Gerencial no Contexto Brasileiro...........................................36
2.3 O NOVO SERVIO PBLICO: UMA PERSPECTIVA POLTICA...............................39
2.3.1 Os Princpios do Novo Servio Pblico no Contexto Brasileiro.....................................47
2.4 A COMPLEMENTARIDADE DOS MODELOS DE ADMINISTRAO PBLICA...50
3 METODOLOGIA................................................................................................................53
3.1 CARACTERIZAO DA PESQUISA.............................................................................53
3.2 CONTEXTO DA PESQUISA............................................................................................55
3.3 INSTRUMENTOS DE COLETA DE CONTEDO.........................................................55
3.4 LIMITAES DA PESQUISA..........................................................................................56
4 APRESENTAO E ANLISE DOS RESULTADOS...................................................58
4.1 A REGULAO DOS SERVIOS DE TELECOMUNICAES NO BRASIL............58
4.1.1 As Agncias Reguladoras no Brasil.................................................................................58
4.1.2 Os Servios Pblicos de Telecomunicaes no Brasil.....................................................63
4.1.3 A Agncia Nacional de Telecomunicaes.....................................................................74
4.2 ANLISE DA REGULAO DAS TELECOMUNICAES NO BRASIL.................81
4.3 CONTRIBUIES DOS PRINCPIOS DO NSP AO MODELO REGULATRIO.....121
5 CONSIDERAES FINAIS............................................................................................133
6 SUGESTES PARA FUTURAS PESQUISAS...............................................................136
REFERNCIAS....................................................................................................................137