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N 26 abril/maio/junho de 2011 Salvador Bahia Brasil - ISSN 1981-187X

SERVIOS SOCIAIS AUTNOMOS NATUREZA


JURDICA

Alice Gonzalez Borges

Procuradora do Estado da Bahia ( aposentada) . Professora Titular de Direito Administrativo


da Faculdade de Direito da Universidade Catlica do Salvador. Advogada no foro de
Salvador. Presidente do Instituto de Direito Administrativo da Bahia.
Membro do Conselho Superior do Instituto Brasileiro de Direito Administrativo.
Membro da Academia de Letras Jurdicas da Bahia, cadeira n 30.

1.Entidades paraestatais.
No direito brasileiro, a expresso entidade paraestatal sempre designou
aquelas entidades de direito privado que, embora no integrando a
Administrao Publica, atuam paralelamente ao Estado, na consecuo de
atividades de interesse pblico.
HELY MEIRELLES assim definiu 1:
Entidades paraestatais so pessoas jurdicas de direito privado
cuja criao autorizada por lei, com patrimnio pblico ou
misto, para realizao de atividades, obras ou servios de
interesse
coletivo,
sob
normas
e
controle
do
Estado....................................................................
O timo da palavra paraestatal est indicando que se trata de
ente disposto paralelamente ao Estado, ao lado do Estado,
mas no privativo do Estado..................................
O paraestatal no o estatal, nem o particular: o meiotermo entre o pblico e o privado........ Tem personalidade
privada mas realiza atividades de interesse pblico, e, por isso
mesmo, os atos de seus dirigentes, revestindo-se de certa
autoridade , sujeitam-se a mandado de segurana ( Lei
n1.533, de 21.12.51, art.1.1), e a ao popular ( Lei n
4.717, de 29.06.65, art. 1).
1

MEIRELLES, Hely, Direito Administrativo Brasileiro., 17 edio atualizada, S


Paulo,Malheiros Editores, 1992.

Obedecendo a uma tendncia moderna da chamada Administrao


Consensual, no sentido de descentralizarem-se, para o setor privado, aquelas
atividades de interesse pblico que no demandam o exerccio de
prerrogativas de poder pblico, as entidades paraestatais representam uma
forma de descentralizao por cooperao.
Inexiste uniformidade na doutrina acerca da abrangncia da noo. Ora
se incluem entre as entidades paraestatais as entidades da Administrao
indireta que so regidas pelo direito privado. Ora se incluem na noo de
entidade paraestatal aquelas entidades chamadas do terceiro setor, que
surgiram no cenrio jurdico aps a Reforma Administrativa de 1998, quais
sejam as organizaes sociais e as organizaes civis de interesse pblico.
Mas existe uma unanimidade: entre todas as classificaes de entidades
paraestatais figuram, sempre, com cadeira cativa, os servios sociais
autnomos, talvez por serem, efetivamente, suas formas mais tpicas.
2.Os servios sociais autnomos.
Em regra a doutrina sempre entendeu os servios sociais autnomos
como entidades com criao autorizada por lei, com personalidade de direito
privado, sem fins lucrativos, para ministrar assistncia ou ensino a certas
categorias sociais ou profissionais, vinculadas ao sistema sindical, mantidas
por contribuies parafiscais ou dotaes oramentrias.
HELY MEIRELLES os entendia como todos aqueles institudos por lei,
com personalidade de Direito Privado, para ministrar assistncia ou ensino a
certas categorias profissionais ou grupos profissionais, sem fins lucrativos,
sendo mantidos por dotaes oramentrias ou por contribuies parafiscais.
Apontava como exemplos, ressaltando tratar-se de entes genuinamente
brasileiros, o SENAI, SENAC, SESC e SESI. 2
MARAL JUSTEN FILHO3 assim os define, curiosamente entendendo
entidade paraestatal e servio social autnomo como sinnimos:
Entidade paraestatal ou servio social autnomo uma
pessoa jurdica de direito privado criada por lei para, atuando
sem submisso Administrao Pblica, promover o
atendimento de necessidades assistenciais e educacionais de
certas atividades ou categorias profissionais, que arcam com
sua manuteno mediante contribuies compulsrias.
Mas inexiste, at hoje, uma definio legal de tais entidades
Representam um dos instrumentos de interveno estatal na atividade
econmica, este sob a forma de fomento, incentivando a que as empresas
custeiem, em favor de seus empregados, servios sociais e de aprendizagem
2

MEIRELLES, Hely, ob.cit., pg. 336).


JUSTEN FILHO, Curso de Direito Administrativo, S.Paulo, Editora Saraiva, 2006, 2 edio,
pg 134.
3

para sua formao profissional, com reflexos positivos para a sociedade, que
se beneficia da produo de uma mo-de-obra mais qualificada, contribuindo
assim para a gerao de novos empregos.
Segundo MARCOS JURUENA VILELA SOUTO 4, so as seguintes as
principais caractersticas dos servios sociais autnomos:
a)
b)
c)
d)
e)

no integram a Administrao Pblica;


so dotados de personalidade jurdica de direito privado;
desenvolvem atividades privadas de interesse coletivo;
o interesse coletivo justifica o fomento a essas atividades;
o fomento tem origem no prprio segmento econmico incentivado.

MARAL JUSTEN FILHO5 aponta outras caractersticas importantes para a


exata compreenso do seu regime jurdico:
- seus administradores no so nomeados pelo Estado, mas escolhidos
segundo processos eleitorais prprios;
- o servio social autnomo no recebe determinaes governamentais
e seus atos no se caracterizam como manifestao da vontade estatal;
- seu objeto social fornecer utilidades para os integrantes de certas
categorias, relativamente assistncia social e, em especial, formao
educacional;
- trata-se de atuao material administrativa no governamental, de
cunho prestacional;
- trata-se uma espcie de autogoverno privado, que consiste na
vinculao de sua atuao a um setor empresarial ou a uma categoria
profissional, que recebe o poder de promover a gesto de organizaes criadas
para a satisfao de interesses comuns;
- mantm-se pela percepo de contribuies obrigatrias, de natureza
tributria, incidentes sobre os exercentes das atividades ou das categorias
profissionais abrangidas, com o poder de auto-gesto relativamente ao destino
e aplicao dos recursos.
Consideramos importante destacar, ainda, que os servios sociais
autnomos no recebem delegao para a prestao de servio pblico, mas,
sim, desenvolvem atividade privada de interesse pblico, que interessa ao
Estado incentivar.
3. As interferncias constitucionais sobre os servios sociais
autnomos.
DIOGO FIGUEIREDO MOREIRA NETO 6, estudando a natureza dos
servios sociais autnomos, destaca que os mesmos so espcies de

SOUTO, Marcos Juruena Vilela Souto, Outras entidades pblicas e os servios sociais
autnomos, in Revista de Direito do Estado n 1 jan/mar 2006:137-153
5
JUSTEN FILHO, Maral ob. cit.,pg. 135.

associaes civis, motivo pelo qual gozam das garantias do artigo 5, inciso
XVIII da Constituio, o que lhes preserva a autonomia, s admitindo as
seguintes interferncias constitucionais, decorrentes do fato de manejarem
e aplicarem dinheiros pblicos:
- as previstas no artigo 70, pargrafo nico, combinado com o artigo 71,
II, relativas ao controle a posteriori (no o prvio) de suas prestaes de contas
perante os Tribunais de Contas;
- as do artigo 37, 4, respeitantes responsabilidade dos seus
dirigentes, como gestores de dinheiros pblicos, por atos de improbidade
administrativa;
- as do art. 5, inciso LXIX, que diz respeito ao controle dos atos de seus
agentes, atravs do mandado de segurana, por atos de ilegalidade e abuso de
poder;
- e a do art. 37, 6, relativo responsabilidade patrimonial objetiva da
entidade, como espcie de pessoa de direito privado prestadora de servios
pblicos.
4. Ligeiro histrico.
Os primeiros servios sociais autnomos dos setores corporativo e de
aprendizagem, que podemos chamar de clssicos, foram criados ainda na
vigncia da Constituio de 1946: o SESI (Decreto-lei n 9.403, de 25.06.46), o
SESC ( Decreto-lei n 9.853, de 13.09.46 ), o SENAC (Decreto-lei n 8.621, de
10.01.46) e o SENAI (Dec.lei n 4.048, de 22.01.42), conhecidos geralmente
como SISTEMA S.
A Unio no os criava: atribua a uma Confederao Nacional o encargo de
criar o Servio, e estabelecia sua fonte de recursos, permitindo que esse
Servio arrecadasse contribuies parafiscais e as gerisse.
FERNANDO SCAFF7analisa com percucincia, em especial, os decretosleis que autorizaram a criao do SESI e do SENAC, assinalando que o intuito
era de colaborao, mas com autonomia, inclusive frente ao Poder Pblico,
pois as receitas fiscais eram atribudas para que aquelas entidades
arrecadassem e gerissem seu prprio patrimnio. E observa:
... os consideranda dos seus atos constitutivos deixam
bastante claro que sua funo no a de auxiliar o Estado,
mas de intervir em rea de atividade privada (comrcio e
indstria) que o Estado decidiu, por razes estratgicas,
incentivar. Por tal fato que tais entes no so considerados
como integrantes da administrao indireta.
6

MOREIRA NETO, Diogo Figueiredo Natureza jurdica dos servios sociais autnomos, in
Revista de Direito Administrativo, n207:79-94, pg.80 e seguintes
7
SCAFF, Fernando Facury, Contrato de gesto, Servios sociais autnomos e interveno do
Estado, in
Revista de Direito Administrativo, n 225: 273-297, pg. 277 e seguintes.

Observa, ainda, MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO 8


Isto significa que a participao do Estado, no ato de
criao, se deu para incentivar a iniciativa privada, por meio de
subveno garantida por meio da instituio compulsria de
contribuies parafiscais destinadas especificamente a essa
finalidade. No se trata de atividade que incumbisse ao Estado,
como servio pblico, e que ele transferisse para outra pessoa
jurdica, por meio do instrumento de descentralizao. Trata-se,
isto sim, de atividade privada de interesse pblico que o Estado
resolveu incentivar e subvencionar.
O artigo 21, 2, da Constituio Emendada de 1969, previu que A Unio
pode instituir contribuies, tendo em vista a interveno no domnio
econmico e o interesse da previdncia social ou de categorias profissionais, e
o art. 178 disps que as empresas comerciais e industriais so obrigadas a
assegurar, em cooperao, condies de aprendizagem a seus trabalhadores
menores e a promover o preparo de seu pessoal qualificado.
Desses servios se ocupou o Decreto-Lei 200/67, em seu artigo 183, para
dispor que :
As entidades e organizaes em geral, dotadas de
personalidade jurdica de direito privado, que recebem
contribuies parafiscais e prestem servios de interesse
pblico ou social, esto sujeitas fiscalizao do Estado, nos
termos e condies estabelecidas na legislao pertinente a
cada uma.
Sobrevindo a Constituio de 1988, estatuiu, a respeito, o artigo 240:
Ficam ressalvadas do disposto no art. 195 as atuais
contribuies compulsrias dos empregadores sobre a folha de
salrios, destinadas s entidades privadas de servio social e
de formao profissional vinculadas ao sistema sindical.
Por seu turno, o art. 149 determinou que
Compete exclusivamente Unio instituir contribuies
sociais, de interveno no domnio econmico e de interesse
das categorias profissionais ou econmicas, como instrumento
de suas respectivas reas, observado o disposto nos arts.146,
III, e 150, I e III, sem prejuzo do previsto no art. 195, 6,
relativamente s contribuies a que alude o dispositivo.
(Grifos nossos).
5. Servios Sociais Autnomos aps a Constituio de 1988.

Di PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Parcerias na Administrao Pblica, 5 edio, S.Paulo,


Atlas, 2005.

J vigente a Constituio de 1988, ainda surgiram, tambm organizados


a partir da lei por entidades da sociedade civil, o Servio Social do Transporte
SEST e o Servio Nacional de Aprendizagem do Transporte SENAT (Lei n
8.706, de 14.09.93); e mais, atendendo previso constitucional do art.62 do
Ato das Disposies Transitrias, o Servio Nacional de Aprendizagem Rural
SENAR (Lei n 8.315, de 3.12.91); tambm atendendo a determinao
constitucional, o Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas
SEBRAE (Lei n 8.029, de 12.04.90; Decreto n 99.570, de 09.10.90). O
SEBRAE se constituiu mediante transformao do antigo CEBRAE, e se
mantm com recursos provenientes da incidncia de determinadas alquotas
sobre as contribuies parafiscais arrecadadas pelas entidades do Sistema S.
Tambm noticia a doutrina a existncia, no Rio Grande do Sul, do
Servio Nacional de Aprendizagem Comercial, que arrecada contribuies
fiscais do Estado.
6. Servios sociais autnomos a partir de 1990.
Ora, a partir dos anos 90, foram surgindo novos servios sociais
autnomos criados pela Unio:

a) no campo scio-econmico: Servio Social Autnomo Agncia de


Promoo de Exportaes do Brasil - APEX-Brasil (MP n 106, de
22.01.03; Lei n 10.668, de 14.05.03; Decreto n 4.584, de 05.02.03);
Servio Social Autnomo Agncia Brasileira de Desenvolvimento
Industrial ABDI (Lei n 11.080, de 30.12.04; Decreto n 5.352, de
24.01.05).
b) na rea especfica da sade: o Servio Social Autnomo
Associao das Pioneiras Sociais APS, mantenedor da Rede
SARAH (Lei n 8.246, de 22.10.91; Decreto n 371, de 20.12.91), de
estabelecimentos hospitalares.
Pela sua prpria denominao, j se v que tais novas entidades,
criadas diretamente pela lei, em sua maioria mediante a transformao de prexistentes entidades da administrao indireta, e passando a manter-se
exclusivamente com dotaes oramentrias, eram destinadas a finalidades
bem diversas da primitiva previso constitucional de fomento s atividades de
aprendizagem e capacitao de categorias profissionais que caracterizava at
ento os servios sociais autnomos de que tm o nome.
No possuem, pois, nenhuma semelhana com as entidades do Sistema
S.
O 1 do artigo 149 da Constituio previu que os Estados, Municpios e
Distrito Federal poderiam instituir contribuio, cobrada de seus servidores,
para o custeio, em benefcio destes, do regime previdencirio de que trata o
artigo 40.

Surgiu, no Estado do Paran, a PARANAPREVIDNCIA (por


transformao da autarquia IPE: Lei PR 12.498, de 30.12.98), efetivamente
destinada a esse fim, e com o nomen jris de servio social autnomo.
Mas eclodiram, nesse Estado,a seguir, como cogumelos, vrias outras
entidades denominadas servios sociais autnomos, mediante a
transformao de entidades da administrao indireta pr-existentes, para as
mais diversas finalidades e espcies de servios pblicos, a serem mantidos
exclusivamente com dotaes oramentrias, o que as torna extremamente
dependentes dos recursos pblicos do Poder central, e de modo algum
apropriada sua denominao de autnomo. Alm disso, continuam exercendo
as atividades tipicamente pblicas de sua entidade de origem. Firmam
contrato de gesto com o Estado, o que se revela extremamente inapropriado
para servios sociais autnomos.
Ao que parece, sua criao s parece obedecer a uma fuga da alegada
rigidez da organizao administrativa.
(O fato lembra-nos um pouco a verdadeira febre de instituio de
fundaes, nos anos 70, com ou sem propsito, para escaparem seus
servidores s regras proibitivas de acumulao de cargos pblicos...)
Apontam-se, entre outras, as seguintes entidades:
PARANACIDADE (Lei PR n 11.498, de 30.02.96); PARANAEDUCAO
(Lei PR n 11.970, de 19.09.97).ECOPARAN, destinada a atividades
ambientais, PARANATECNOLOGIA .
Ultimamente, tambm vm surgindo servios sociais autnomos, com as
mesmas caractersticas, na rea municipal. Anotamos o Servio Social
Autnomo Hospital Alcides Carneiro SEHAC (Lei do Municpio de Petrpolis
n 6.483, de 14.11.07 ; Decreto Municipal n 593, de 17.12.2007) e o Instituto
Curitiba de Sade, do Municpio de Curitiba.
SERGIO ANDRA FERREIRA classifica-os como entes de cooperao que
atuam em reas sociais 9, e que, com a caracterstica do processo de criao
com a participao legislativa, executam servios de relevncia pblica , e
mantm-se ligados ao poder pblico, institucionalmente, com a celebrao,
ainda, de contratos de gesto ou de cooperao, a par de formas de controle
externo.
J MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO10, reafirmando posies
doutrinrias anteriores, afirma, taxativamente:

FERREIRA, Sergio DAndrea, As fundaes estatais e as fundaes com participao


estatal. In PAULO MODESTO (org) Nova Organizao Administrativa Brasileira, Belo
Horizonte, Editora Forum, 2009 :68-111, pg 98.
10
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Das entidades paraestatais e das entidades de
colaborao, in PAULO MODESTO (org ). Nova Organizao Adminiostrativa Brasileira.
Belo Horizonte, Editora Forum, 2009, 226-244, pg. 233, nota de rodap n 11.

Nesses casos, em que a entidade instituda por lei e vive


de dotaes do oramento do Estado, a figura do servio social
autnomo constitui-se em desvirtuamento do instituto, porque
ela apresenta praticamente todas as caractersticas das
entidades da Administrao Indireta, razo pela qual deveriam
submeter-se
s
normas
pertinentes
da
Constituio..................Elas no se enquadram no conceito de
servio social autnomo adotado pelo art. 71 do anteprojeto.
7. Duplicidade de regimes de servios sociais autnomos.
No cenrio jurdico atual, portanto, temos duas espcies bem ntidas e
diferenciadas de entidades de direito privado denominadas servios sociais
autnomos:
a) os servios sociais autnomos originrios, que se prestam colaborao
com autonomia, que a lei autoriza sejam criadas por confederaes de
categorias profissionais; que so destinados ao fomento a atividades de
interesse pblico; que so mantidos por contribuies parafiscais
arrecadadas pelas prprias entidades e por estas geridos; cuja criao
se arrima em previso constitucional.
b) os
servios sociais autnomos criados diretamente pela lei,
geralmente mediante transformao de entidades da administrao
indireta pr-existentes;cuja subsistncia decorre de repasses
governamentais, atravs de dotaes oramentrias, em razo de
fundos pblicos ou de transferncia de emprstimos internos ou
externos; que, sendo extremamente dependentes de recursos do Poder
Pblico, no possuem nenhuma autonomia de ao; que so destinados
a diversas finalidades de interesse pblico, inclusive na rea de sade,
correspondendo a verdadeiro desempenho de servios pblicos; que em
regra so acompanhados da assinatura de contratos de gesto; que
no tm sua criao arrimada em nenhuma previso constitucional.
Sobre esta ltima modalidade de servios sociais autnomos, tm-se
manifestado as mais contundentes crticas da doutrina.
FERNANDO SCAFF 11 afirma:
Parece-me que so tipos diferentes, que se utilizam da
mesma nomenclatura o que vem causando uma enorme
confuso. No primeiro caso, h efetivamente um sentido de
colaborao entre o Poder pblico e a iniciativa privada, que
gere recursos que lhe foram atribudos pelo Estado no uso de
capacidade tributria. No segundo caso, h uma
contrafao, um simlacro de descentralizao, pois o
prprio Poder Pblico que extingue um de seus entes,
11

SCAFF, Fernando Fagury, ob.cit., pg. 287

atribuindo a outro ente, tambm por ele prprio criado, a funo


de atividade anteriormente delegada ao rgo extinto. D-selhe a roupagem de ente privado, batiza-se-lhe de servio
social autnomo, transfere-lhe verbas pblicas atravs do
sistema oramentrio e, em um passe de mgica, os controles
pblicos so afastados ou pelo menos reduzidos. No parece
que este tipo de procedimento acate o mandamento
constitucional da moralidade administrativa, inserido no art.37,
caput, da Carta de 1988.
No menos contundentes, a respeito, so os pronunciamentos de
MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO,12 sobretudo ao analisar com
profundidade o servio social autnomo intitulado Associao das Pioneiras
Sociais. 13
8. Limitaes constitucionais dos servios sociais autnomos.
A doutrina e a jurisprudncia tm mantido viva discusso sobre as seguintes
limitaes constitucionais a que estariam sujeitos os servios sociais
autnomos, tendo em vista que so entidades de direito privado, mas manejam
dinheiros pblicos, ou os decorrentes de contribuies parafiscais de carter
obrigatrio, ou os de dotaes oramentrias:
1- obrigatoriedade de licitao para suas obras, compras e servios,
segundo as normas da Lei geral n 8.666/93:
- h quem sustente a inexigibilidade geral da licitao para tais entidades;
- h quem entenda que as obras, compras e servios dessas entidades
devero obedecer obrigatoriedade de licitao, mas segundo regulamentos
prprios que obedeam aos princpios gerais da Administrao Pblica ( o
entendimento atual do Tribunal de Contas da Unio);
- h quem sustente que os servios sociais autnomos esto obrigados
rigorosa obedincia das normas da Lei 8.666/93.
2 - obrigatoriedade de concurso pblico para admisso de pessoal:
- uns sustentam que existe a obrigao geral de realizao de concurso
pblico, nos termos do art. 37, inciso II da Constituio;
- outros sustentam a obrigatoriedade de seleo pblica, segundo normas
prprias da entidade;
- outros sustentam a inteira liberdade de tais entidades admitirem seus
servidores, independentemente de seleo.
Mas existem felizmente duas unanimidades, por parte de todos quantos
estudam o assunto:
12

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Parcerias na Administrao Pblica, 5 edio, S.Paulo,


Atlas, 2005, pg. 277 e seguintyes.
13
Vide, tambm, a respeito, a rigorosa anlise dos servios sociais autnomos criados pelo
Estado do Paran, no perodo 1995-2002, efetuada por ALCNTARA, Christian Mendes , em
artigo intitulado Servios Sociais Autnomos e a Administrao Pblica Brasileira, in A&C
Revista de Direito Administrativo & Constitucional, Belo Horizonte, ano 9, n 37: 175-178

- obrigatoriedade, para tais entidades, da observncia dos


princpios gerais da Administrao Pblica;
- obrigatoriedade da prestao de contas e sujeio a controle do
Tribunais de Contas.
(Se bem que acirrada discusso se trava sobre se tal controle seria
somente a posteriori, ou se seriam tais entidades submetidas ao controle
prvio de suas contas).
O pior que existe generalizada confuso, pelo fato de doutrina e
jurisprudncia, em regra, no distinguirem os servios sociais autnomos
correspondentes ao modelo constitucional e aqueles criados revelia de nosso
ordenamento jurdico positivo.
Poucos autores, como, por exemplo, FERNANDO SCAFF, MARCOS
JURUENA VILLELA SOUTO E CHRISTIAN MENDES ALCNTARA, j
citados, se propem a distinguir, para efeito de obrigatoriedade de licitao e
de concurso pblico, aquelas entidades que vivem de contribuies sociais
compulsrias pelas mesmas arrecadadas, a aqueloutras que dependem
exclusivamente de dotaes e outros recursos oramentrios.
Inicialmente o Tribunal de Contas da Unio, em reiteradas decises,
afirmava a submisso dos servios sociais autnomos s normas da Lei
8.666/93, por se tratarem (o que muitos contestam) de entidades controladas
direta ou indiretamente pela Unio, Estados, Distrito federal e Municpios,
a que se refere o art. 1, pargrafo nico, da Lei Geral de Licitaes.
O Tribunal de Contas da Unio prolatou, em 11.12.97, a Deciso
Plenria TCU n 907/97, Relator LINCOLN ROCHA, que se tornou histrica,
concluindo
que os servios sociais autnomos no esto sujeitos
observncia aos estritos procedimentos estabelecidos na Lei n 8.666/93, e sim
aos seus regulamentos prprios, devidamente publicados, desde que
observem os princpios gerais do processo licitatrio.
Em deliberao ulterior, Deciso Plenria TCU n 461, de 27.07.98, o
Tribunal reiterou, com amplitude, esse entendimento. Tendo reafirmado sua
deciso anterior.informou Confederao Nacional da Indstria que cabe aos
prprios rgos do Sistema S aprovar os regulamentos internos de suas
unidades. E concluiu que aquele Pretrio, ao julgar as contas e ao proceder
fiscalizao financeira das entidades do Sistema S, pronunciar-se- quanto ao
cumprimento dos regulamentos em vigor, bem como pertinncia desses
regulamentos em relao Deciso Plenria TCU n 907/97, prolatada na
Sesso de 11.12.97..
Essa jurisprudncia mantm-se firme (cf. Acrdo 2.649/2006, da 1
Cmara do TCU e outros), esquecendo-se, porm, os julgadores, de observar
que o Tribunal de Contas da Unio, na Deciso 907/97, analisava pleito
relativo ao Servio Nacional de Aprendizagem Comercial do Rio Grande do
Sul, ao qual j aludimos.
10

Por seu turno, no tocante admisso de pessoal, o entendimento do


TCU o de que os integrantes do sistema S esto dispensados da realizao
do concurso pblico. No entanto, devem adotar processo seletivo normatizado
para essa admisso, conforme seus normativos internos e em observncia aos
princpios da legalidade, moralidade, da impessoalidade, da isonomia e da
publicidade (cf. Acrdo 2.077/2006 2 Cmara).
No julgamento da ADI n 1864-9-PR, em acrdo de 08.08.07, sendo
Relator designado o Min. JOAQUIM BARBOSA, o STF, em 8.08.07,
reconheceu o PARANAEDUCAO como servio social autnomo, na
condio de ente de cooperao do Poder Pblico, entidade paraestatal,
instituda pelo Estado do Paran, decidindo que
compatvel com a ordem constitucional a prestao de
servio educacional do Estado, com a cooperao de entes de
natureza jurdica de direito privado, como os servios sociais
autnomos, no havendo violao da Constituio ou desvio
do Poder Legislativo. 14
Foi decidida, porm, a no-sujeio do SSA Lei n 8.666/03, tendo-se
por legtima a adoo, por ele, de procedimento simplificado de licitao, bem
como, por irrepreensvel, a contratao, de seu pessoal, pelo regime celetista,
contratao que no envolve a realizao de concurso pblico 15
9.

As solues do Anteprojeto.

A douta Comisso que elaborou o anteprojeto de Lei Orgnica da


Administrao Pblica examinou, com acendrado zelo, os aspectos polmicos
da questo relativa aos servios sociais autnomos.
Chegou concluso de somente incluir, como entidades paraestatais
propriamente ditas, os servios sociais autnomos, regidos pelo direito privado,
e as corporaes profissionais, regidas pelo direito pblico.
Sobre o assunto, assim se manifesta a Comisso, em sua Exposio de
Motivos:
A expresso entidade paraestatal tem sido utilizada no
direito brasileiro com diferentes sentidos e sem muita preciso
conceitual,
prestando-se
a
diferentes
interpretaes
doutrinrias e jurisprudenciais. Alguns incluem nessa categoria
as entidades da administrao indireta com personalidade de
direito privado; outros consideram como tal apenas os
chamados servios sociais autnomos, de que so exemplos as
entidades do chamado Sistema S.
Apegando-se ao sentido etimolgico da expresso, o
14
15

FERREIRA , Sergio D `ndra, ob.cit, pg. 99.


Idem, ibidem

11

anteprojeto trata das entidades paraestatais como pessoas


jurdicas que no integram a Administrao Pblica direta ou
indireta. Elas atuam paralelamente ao Estado, sem integr-lo.
Compreendem: (a) as corporaes profissionais, como pessoas
jurdicas de direito pblico, e (b) os servios sociais
autnomos, como pessoas jurdicas de direito privado.
Continuam sendo considerados como entidades
paraestatais, como sempre o foram, os servios sociais
autnomos que, criados com autorizao legislativa, recebem
contribuies
compulsrias
dos
empregadores,
com
fundamento no artigo 240 da Constituio e prestam servio
social e de formao profissional, sendo vinculadas ao sistema
sindical.
Os dois tipos de entidades paraestatais previstos no
anteprojeto sujeitar-se-o, por extenso, a princpios prprios
da Administrao Pblica (legalidade, legitimidade, moralidade,
eficincia,
interesse
pblico
e
social,
razoabilidade,
impessoalidade, economicidade e publicidade), ficando,
contudo, excludos do mbito de aplicao das normas das
entidades estatais sobre contratao administrativa e
servidores pblicos, para preservar sua autonomia. Elas devem
adotar procedimentos prprios de gesto financeira,
contratao e seleo de pessoal, que assegurem a eficincia e
a probidade na aplicao de seus recursos, publicando
anualmente suas demonstraes financeiras e prestando
contas nos termos do pargrafo nico do artigo 70 da
Constituio, as quais sero apreciadas pelo Tribunal de
Contas da Unio dentro dos limites determinados pelo respeito
autonomia que lhes foi conferida por lei. 16
Dentro dessa linha, assim dispe a respeito o Anteprojeto:
Art. 68. So entidades paraestatais:
I as corporaes profissionais, com personalidade jurdica de
direito pblico;
II os servios sociais autnomos, com personalidade jurdica de
direito privado.

16

MODESTO, Paulo ( org ), Nova Organizao Administrativa Brasileira, Belo Horizonte,


Editora Forum, 2009, pg. 315-316.

12

Art. 71. Servios sociais autnomos so pessoas jurdicas criadas


ou previstas por lei federal como entidades privadas de servio
social e de formao profissional vinculadas ao sistema sindical e
sujeitas ao disposto no art. 240 da Constituio.
Art. 72. As entidades paraestatais devem observar os princpios de
legalidade, legitimidade, moralidade, eficincia, interesse pblico e
social,
razoabilidade,
impessoalidade,
economicidade
e
publicidade, e atender s normas constitucionais, legais,
regulamentares, estatutrias e regimentais aplicveis.
1. As entidades paraestatais no se submetem s normas das
entidades estatais sobre contratao administrativa e servidores
pblicos, devendo adotar procedimentos prprios de gesto
financeira, contratao e seleo de pessoal que assegurem a
eficincia e a probidade na aplicao de seus recursos, publicando
anualmente suas demonstraes financeiras e prestando contas
nos termos do pargrafo nico do art. 70 da Constituio, as quais
devem ser apreciadas, pelo Tribunal de Contas da Unio, dentro
dos limites determinados pelo respeito autonomia que lhes foi
conferida por lei.17

Verifica-se, ento, que o Anteprojeto s considera como servios


sociais autnomos, - conferindo-lhes, pela primeira vez, uma conceituao
legal, - aqueles que chamamos de clssicos, originrios, previstos no art. 240
da Constituio, e que tm as caractersticas que j foram amplamente
enumeradas..
. , a nosso ver, a soluo condizente com o tratamento constitucional
da matria. Nada constitucionalmente autoriza a criao, com o nome de
servios sociais autnomos, de entidades que no renem tais requisitos,
alguns antes parecendo, como afirma a doutrina, contrafaes, modos de
burlar as salutares exigncias constitucionais da obrigatoriedade de licitao e
da admisso de pessoal mediante concurso.
Mas surge uma grande questo final: se aprovado o anteprojeto como
est, que acontecer com esses outros tipos de entidades, impropriamente
denominadas servios sociais autnomos, mas que existem,
e que
funcionam atualmente , prestando relevantes servios coletividade?
Certamente devero ser reestruturadas com outras formas jurdicas,
dentro do largo leque de alternativas que o anteprojeto adotou, de acordo com
17

Idem, ibidem, pg. 339.

13

os princpios que traou e com as especificidades de cada entidade.. .


o que se depreende logicamente.
Mas o anteprojeto no dedicou nem uma s linha ao assunto.
No estabeleceu nenhuma orientao, nenhumas regras gerais de
readequao, das entidades existentes que esto organizadas em desacordo
com a estrutura atualmente traada, dentro dos novos modelos propostos.
A nosso ver, deveria t-lo feito.
Em suas Disposies Transitrias, o anteprojeto prev normas de
atualizao e compatibilizao, at detalhadas, para as entidades pblicas de
direito privado, - estas at com prazo, - e para os entes de colaborao. .No
entendemos o silncio para com os servios sociais autnomos do segundo
tipo, que, implicitamente, o anteprojeto considera imprprios.
Ante essa omisso, dentro de nossa longa, vivida e sofrida experincia
administrativa, j antevemos um proverbial acrscimo legislativo de ltima hora,
aprovado pelo Congresso, para atender aos mltiplos interesses
evidentemente contrariados:
Ficam mantidos os atuais servios sociais autnomos, criados at
a data desta lei, que no se enquadrem na caracterizao do artigo 71.
E a comea tudo de novo, com as perplexidades, as controvrsias que
hoje envolvem o assunto e fragilizando assim, desnecessariamente, um
trabalho to bem elaborado e to til para os destinos do Pas.
So nossos sinceros receios.
Salvador, 26 de novembro de 2009.

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autor.

Social Autnomo ou
gentilmente cedido pelo

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Referncia Bibliogrfica deste Trabalho:


Conforme a NBR 6023:2002, da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT), este texto
cientfico em peridico eletrnico deve ser citado da seguinte forma:
BORGES, Alice Gonzalez. Servios Sociais Autnomos Natureza Jurdica. Revista Eletrnica
de Direito do Estado (REDE), Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Pblico, n. 26,
abril/maio/junho
de
2011.
Disponvel
na
Internet:
<http://www.direitodoestado.com/revista/REDE-26-ABRIL-2011-ALICE-GONZALEZBORGES.pdf>. Acesso em: xx de xxxxxx de xxxx
Observaes:
1)

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2)

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