1403 5424 1 PB

Descentralizao, participao e controle externo sobre os governos municipais
no Brasil
Angela Moulin S. Penalva Santos

angelapenalva@terra.com.br
Resumo:
O artigo investiga a suposta existncia de relao entre descentralizao e maior
controle social a que se submetem os governos municipais com base num estudo
sobre o controle social e aquele que resulta da ao do Ministrio Pblico em
municpios de mdio porte localizados no Estado do Rio de Janeiro, Brasil. Estes
controles foram criados e/ou fortalecidos aps a redemocratizao do pas e havia a
expectativa de que seriam importantes agentes de maior participao da sociedade
sobre uma estrutura de poder mais fragmentada depois que os municpios tornaramse entes federativos. O resultado aponta para um baixo controle por parte dos
conselhos municipais, mas uma ao importante por parte do Ministrio Pblico,
ainda que muito mais significativa no que tange s polticas ambientais do que ao
ordenamento urbanstico ou s polticas descentralizadas de sade e educao.
Palavras-chave: descentralizao, municpio, polticas pblicas, controle externo
Resumen
El artculo investiga la supuesta existencia de la relacin entre la descentralizacin y
un mayor control social a los cuales se someten los gobiernos municipales basados
en un estudio sobre el control social y uno que siga la accin del Ministerio Pblico
en los municipios de tamao mediano situados en el Estado de Rio de Janeiro,
Brasil.
Estos
controles
fueron
creados
y/o
consolidados
despus
de
la
redemocratizacin del pas y haba la expectativa que los agentes seran

ISSN 1981-9021 - Geo UERJ - Ano 11, v.2, n.19, 1 semestre de 2009. P. 17-43
www.geouerj.uerj.br/ojs
importantes para una mayor participacin en la sociedad en una estructura de poder

ms fragmentada despus de la conversin de los municipios en "entidades
federativas". El resultado indica un bajo control de los consejos municipales, pero
una accin importante del Ministerio Pblico, an ms significativa en trminos de
polticas ambientales que el planeamiento o las polticas de salud y de educacin
descentralizadas.
Palabras-clave: descentralizacin, municipalidad, polticas pblicas, control externo
Abstract
The paper investigates the alleged existence of the relationship between
decentralization and greater social control to which municipal governments are
submitted based on a study on the social control and one that follows the action of
the Prosecutors in medium-sized municipalities located in the State of Rio de
Janeiro, Brazil. These controls were created and/or strengthened after the
redemocratization of the country and there was an expectation that they would be
important agents for greater participation in society on a more fragmented structure
of power after the municipalities have become "federal entities". The result indicates
low municipal councils control, but important public prosecutors action, even more
significant in terms of environmental policies than with regards to urban planning or
decentralized health and education policies.
Keywords: decentralization, municipality, public policies, external control
Palabras-chave: descentralizacin, municipalidad, polticas pblicas, control externo
1 - Introduo
O objetivo deste estudo avaliar a relao entre descentralizao e controle
externo exercido sobre as prefeituras de sete municpios fluminenses, selecionados por
sua condio de cidade mdia e por se localizarem em diferentes regies do estado,

levando-as a experimentar desafios de distintas naturezas. Na pesquisa que originou
este estudo, foram considerados os controles exercidos pelo Ministrio Pblico, atravs
das promotorias de tutela coletiva e o controle social, mediante anlise do
funcionamento dos conselhos municipais de Sade, Educao e de Poltica Urbana.
Neste artigo, ser dado destaque ao controle institucional sob a responsabilidade do
Ministrio Pblico.
Alm desta primeira seo introdutria, o artigo apresenta outras quatro. Na

segunda, o objetivo associar descentralizao das polticas pblicas ao controle
externo, considerado premissa para o sucesso das polticas sob responsabilidade dos
governos locais. Na terceira, traa-se um breve perfil dos municpios selecionados para
a pesquisa de campo, justificando a escolha feita. A quarta seo trata da anlise da
referida pesquisa, dividida em duas subsees: a primeira dedicada aos principais
resultados do controle social, enquanto que a segunda analisa o papel do Ministrio
Pblico e suas aes no perodo de 2000 a 2005. Na quinta e ltima seo so
apresentados os principais resultados da pesquisa.
2 - Descentralizao e controle externo

A centralizao do poder pelos Estados Nacionais foi colocada em xeque desde
o incio da dcada de 1980. Segundo RESTREPO e CARDENAS (2004), esses
Estados submetem-se a uma tripla tenso: para dentro, mediante processos de
descentralizao; para fora, pelo aprofundamento da globalizao econmica; e, em
terceiro lugar, em direo ao mercado mediante privatizao dos ativos estatais. Neste
artigo, vamos explorar aspectos do primeiro tipo de tenso mencionado: a
descentralizao das polticas pblicas em direo aos entes governamentais
infranacionais.
O argumento mais freqentemente utilizado em favor da descentralizao

baseia-se na premissa da melhora do gerenciamento do setor pblico, j que o governo
local tem maior capacidade de alocar eficazmente os bens pblicos cujos benefcios
sejam espacialmente localizados. Outro argumento importante que o fornecimento de
bens pblicos pelos governos locais proporciona maior flexibilidade e melhor adaptao
dos investimentos pblicos s preferncias da populao. Ademais, o fato de o governo
municipal atuar sobre um universo menor de cidados favorece a maior participao
popular na formulao das polticas, o que democratiza as estruturas de poder e
territorializa a demanda por cidadania, de baixo para cima, conferindo legitimidade ao
poder pblico. Portanto, ao partir da singularidade do local, a defesa das polticas de
descentralizao parece confirmar que as polticas macroeconmicas globalizantes
convivem com particularismos das polticas locais.
A descentralizao um processo poltico que envolve o fortalecimento
institucional e financeiro dos governos locais. Logo, no deve ser confundida com a
mera desconcentrao administrativa.
Duas idias so centrais para compreender o objetivo e a efetividade do
processo de descentralizao: a de autonomia e a de participao. A primeira avanou
significativamente no caso da Federao brasileira: desde 1988, entrou em vigor a atual
Constituio, que tornou o municpio um ente federativo, contando com autonomia
administrativa, poltica, legislativa e financeira. Diferentemente de outras estruturas
federativas, na brasileira o municpio deixou de estar tutelado pelos governos estaduais,
o que aumenta muito seu papel na estrutura de poder, ainda que se possa discutir a
extenso pretendida e a realmente experimentada da autonomia financeira municipal1.
A participao, por sua vez, pode resultar do comportamento cvico dos
residentes de uma comunidade, como bem demonstrou PUTNAM (1996) a propsito da
experincia da regio central da Itlia2. Entretanto, tal comportamento cvico fruto da
1
A propsito da distncia entre o desenho institucional e a realidade em relao autonomia financeira

dos municpios, consultar SANTOS (2006a).
2
Tambm chamada Terceira Itlia, para diferenciar os padres distintos de desenvolvimento que
vigoram na industrializada regio norte do pas e na pobre e no-industrializada regio sul.
tradio milenar de cooperativismo desenvolvido pela cultura local, o que gerou uma
forma de organizao territorial e de governo mais democrtica, de baixo para cima.
No o caso das cidades selecionadas neste estudo, algumas das quais criadas em
torno de um empreendimento industrial como Volta Redonda, que se desenvolveu em
torno da Companhia Siderrgica Nacional, inaugurada em 1946.
A teoria institucionalista, no entanto, considera que a participao pode ser
engendrada de cima para baixo, por meio de reformas na estrutura de governo.
Aderindo s idias de NORTH (1990), o Banco Mundial passou a estimular reformas de
Estado (WDR, 1997 e 2002) em cujo mbito a descentralizao se destaca como uma
das principais propostas, justamente em funo da melhora da gesto pblica
submetida a maior controle social.
O institucionalismo rev a estilizao do comportamento humano (seja ele
econmico ou poltico), tomado apenas como maximizador do auto-interesse. Em vez
disso, olha a ao dos indivduos ampliada pela lente de outras dimenses societrias,
associadas s normas institucionais, aos valores culturais e histria dos pases.
Em contexto de crescente globalizao dos mercados e retrao do Estado
Nacional como sujeito das polticas de desenvolvimento, o novo paradigma tornou mais
crucial o papel dos processos de accountability, de responsabilizao do gestor pblico
numa estrutura democrtica e descentralizada de governo.
A responsabilizao democrtica inclui: i) o processo eleitoral, garantidor da
soberania popular; ii) o controle institucional durante os mandatos, que fornece os
mecanismos de fiscalizao contnua dos representantes eleitos e da alta burocracia
com responsabilidade decisria; e iii) a criao de regras estatais intertemporais,
atravs das quais o poder governamental limitado em seu escopo de atuao,
visando garantia dos direitos dos indivduos e da coletividade que no podem ser
alterados pelo governo de ocasio (ABRUCIO e LOUREIRO, 2004).
No Brasil, o processo de descentralizao veio acompanhado de reformas
constitucionais que ampliaram o alcance desses controles sobre o poder pblico. Neste
estudo, ser dado destaque ao controle dos governos durante o mandato dos prefeitos.
A anlise ser feita para que se avalie se est correta a hiptese dos defensores do
paradigma institucionalista em um contexto de descentralizao das estruturas de

poder.
3 - Pesquisa de campo: breve perfil dos municpios selecionados

Aps duas dcadas em que a descentralizao passou a ser tratada como uma
das principais estratgias de reforma do Estado, o que se verifica em vrios pases da
Amrica Latina3 que tem havido mais desconcentrao do que descentralizao nas
estruturas de poder (RESTREPO, 2006). A razo disso seria a grande desigualdade
prevalecente
nesses
pases,
que
experimentaram
crescimento
econmico
modernizao institucional tendo o governo central como sujeito do processo, num

perodo de meio sculo aproximadamente entre 1930 e 1980.
As enormes disparidades interpessoais e inter-regionais levaram parcelas
minoritrias
da
populao
serem
beneficirias
daquilo
que
foi
chamado
modernizao conservadora, fazendo-as experimentar os avanos nos direitos de

cidadania. A grande maioria da populao dos pases latino-americanos, contudo, vive
em estado de necessidade, conforme a sagaz observao do historiador brasileiro
Jos Murilo de Carvalho4, o que a torna dependente das polticas assistencialistas do
Estado. Para ela, o fortalecimento institucional dos governos locais no resulta em
benefcios potenciais como aqueles que podem experimentar os residentes nas reas
mais ricas destes pases.
Os residentes nas regies Sudeste e Sul do Brasil so aqueles que mais podem
se beneficiar da descentralizao, uma vez que vivem numa rea que produz
aproximadamente 75% do PIB do Pas. E mais, podem se beneficiar da
descentralizao aqueles que vivem nas cidades de mdio e grande porte, onde a
Casos do Brasil, da Argentina, da Colmbia e do Mxico, como se pode verificar em SANTOS e UG

(2007).
4
Em diversas entrevistas imprensa escrita e televiso, a propsito da capacidade de atuao do Estado

Nacional brasileiro ao longo do ano de 2007.
concentrao do PIB e da renda elevada, o que lhes permite suportar maior carga
fiscal (SANTOS, 2006b).
As sete cidades selecionadas neste estudo localizam-se no Estado do Rio de
Janeiro, estado responsvel pelo segundo maior PIB estadual, avaliado em
aproximadamente 12% do PIB do Pas (2005). Trata-se de uma participao muito
menor do que a do Estado de So Paulo, cujo PIB de cerca de 33% do brasileiro5. Os
dois estados, no entanto, so vizinhos e formam uma regio economicamente dinmica
e onde se localizam as duas metrpoles nacionais: os municpios de Rio de Janeiro e
de So Paulo.
Dentre as cidades selecionadas, seis esto localizadas no interior do Estado do
Rio, e apenas uma situa-se na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro. Apesar de
importantes diferenas socioeconmicas entre elas, todas constituem importantes elos
da rede urbana fluminense, cumprindo papel relevante na estruturao do territrio
estadual (e at nacional, em alguns casos).
A tabela a seguir resume os principais indicadores socioeconmicos para que
seja possvel traar um breve perfil de cada uma dessas cidades.
Tabela
1:
Perfil
dos
municpios
selecionados,
partir
de
alguns
indicadores
socioeconmicos
Cidades
Popula Taxa
Percentua Renda
Oramento
de
(2007)
crescim populao capita em (2006)
ento
pobre
financeira receitas
anual
(2000) (**) (2000)
de mdia per em
Grau
de Grau
de
reais autonomi dependn
reais
mdio
cia
municipal petrolfer
% (***)
as
O Estado de So Paulo foi o principal beneficirio do processo de desenvolvimento pela via da

industrializao substitutiva de importaes, o que lhe permitiu ultrapassar a economia fluminense, que
tambm perderia a localizao da capital federal, que se deslocou para Braslia, em 1960.
das
da
(2006)
popula
%
(2006)
o
(19912007)
Angra dos Reis 140.345 3,50%
24,41%
275,66
Cabo Frio
328.519.165
66,73%
315.439.716
25,79%
(*)
(*)
45,19 (*)
11,3
159.685 4,13%
24,92%
311,03
842.890 1,46%
26,85%
226,14
828.456.536
55,40%
5,16
Maca
156.410 3,30%
14,17%
392,94
801.082.699
33,53%
54
Nova Friburgo
177.388 0,37%
12,88%
366,84
167.032.316
35,46%
0,00
Terespolis
148.965 1,38%
16,56%
366,61
155.795.759
36,25%
5,28
Volta Redonda 255.695 0,93%
15,92%
348,17
362.465.078
48,94%
0,00
19,23%
413,94
16.906.856.83 47,36%
2
Duque
de
Caxias
Estado do Rio 15.420.4

de Janeiro
50
1,17%
Fontes: IBGE: Contagem populacional, 2007; STN: FINBRA, 2006; IBGE: Sntese dos
Indicadores Sociais, 2000.
(*) Em 2005.
(**) Pessoas que vivem com renda inferior a meio salrio mnimo.
(***) (Receita tributria prpria + transferncias do ICMS) / despesas oramentrias (%).
Existem no Estado do Rio de Janeiro 20 municpios com populao entre 100 mil
e 1 milho de habitantes; formam o que este estudo denomina cidades mdias. Metade
dessas cidades est situada dentro da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, tendo a
capital estadual por ncleo. Trata-se, em sua maioria, de municpios que foram
surgindo, a partir da dcada de 1940, como cidades-dormitrio de trabalhadores que
faziam movimentos pendulares at o municpio do Rio de Janeiro. Alguns desses
municpios, contudo, tm conseguido superar essa condio e passam a apresentar
algum grau de centralidade e independncia frente capital estadual. Entre eles
encontra-se Duque de Caxias, municpio que tem apresentado o maior crescimento do
PIB e da gerao de empregos nesta primeira dcada do terceiro milnio6, o que est
relacionado presena no s da refinaria de petrleo, mas tambm da indstria
qumica. Duque de Caxias o primeiro dos sete municpios includos nesta pesquisa.
As outras dez cidades mdias localizam-se no interior fluminense, de onde foram
escolhidas as demais seis cidades objeto deste estudo. O processo de escolha buscou
atingir diferentes regies geoeconmicas, com distintas bases econmicas. Assim,
Angra dos Reis foi escolhida pela importncia da retomada da indstria naval,
associada ao dinamismo de uma das duas principais regies tursticas do estado. Cabo
Frio foi includa por se localizar na regio que tem experimentado o maior crescimento
demogrfico estadual, associado ao turismo e aos royalties do petrleo. Maca a
cidade que abriga o ncleo da economia do petrleo, sendo o nico municpio
fluminense que vem crescendo sustentadamente desde a dcada de 1980. Nova
Friburgo uma tradicional e importante cidade mdia da Regio Serrana cuja
economia est baseada em um Arranjo Produtivo Local (APL) de moda ntima. Volta
Redonda tambm uma importante e tradicional cidade mdia do interior fluminense,
devido presena da Companhia Siderurgia Nacional (CSN), primeira grande
siderrgica brasileira, fundada em 1941 e origem do plo metal-mecnico existente na
regio do Mdio Paraba fluminense. Finalmente, Terespolis, outra tradicional cidade
do interior fluminense, tambm localizada na Regio Serrana, foi escolhida por estar
experimentando um processo de ocupao extremamente desordenado, com a sede
municipal espremida entre dois parques protegidos pela legislao ambiental mas
sofrendo forte especulao fundiria.
6
SANTOS e JULIASSE, 2006.
Como indica a Tabela 1, os maiores municpios em populao so Duque de

Caxias e Volta Redonda. O primeiro continua a crescer e tem experimentado o
fortalecimento de sua economia associada ao beneficiamento do petrleo, mas Volta
Redonda tem sofrido ainda os impactos negativos da privatizao da CSN, ocorrido no
incio da dcada de 1990, o que gerou crise econmica e estabilizao demogrfica.
Os municpios de Nova Friburgo e Terespolis tambm experimentam
estagnao demogrfica e econmica, mas a renda mais elevada de sua populao,
combinada com menor percentual de pobres, diminui o potencial de conflito e permite
que sua populao seja mais identificada com o territrio. Esse mais o caso de Nova
Friburgo do que de Terespolis, onde o conflito entre a legislao ambiental e o
processo de urbanizao tem gerado um enorme passivo ambiental, com muita
desordem urbanstica.
Maca a cidade com a mais forte presso populacional e econmica, resultado
da continuada expanso da extrao de petrleo, o que lhe permite proporcionar a seus
residentes o mais elevado nvel mdio de rendimento. Esse valor tem se mantido, em
face da fixao da populao pobre que migra para a regio petrolfera em municpios
vizinhos de Maca, onde o preo da terra mais baixo. Assim, sua economia tem se
fortalecido e os investimentos pblicos municipais tm se elevado, alimentados pelo
aumento de seu oramento, no apenas devido ao melhor desempenho da
arrecadao prpria, mas principalmente pela apropriao das receitas de royalties
petrolferos. Estes, alis, so o principal componente do oramento do municpio de
Cabo Frio, um importante balnerio da orla estadual e que se localiza prximo a Maca,
de frente para a Bacia de Campos, local de extrao de petrleo offshore no Estado do
Rio de Janeiro.
O recebimento dessas receitas petrolferas um importantssimo componente da
receita de vrios municpios fluminenses. Entre os municpios da pesquisa, os principais
beneficirios so Maca e Cabo Frio, o que os leva a apresentar a menor taxa de
autonomia financeira municipal (medida pela participao percentual das receitas
dependentes do dinamismo econmico local em relao ao valor das suas despesas
oramentrias). Na verdade, a entrada dessas receitas, em percentuais que chegam a

representar 50% das receitas oramentrias dos dois municpios, torna-os mais
prsperos, mas essa prosperidade depende da sustentao da extrao de petrleo, o
que se reflete na atrao de novos fluxos migratrios.
As receitas petrolferas tambm fazem parte das receitas municipais de Angra
dos Reis, Duque de Caxias e Terespolis, mas apresentam menor peso. Os outros dois
municpios (Nova Friburgo e Volta Redonda) no tm esse tipo de receita; portanto, no
participam do rateio dessa nova fonte de recursos que tem permitido maior folga
financeira aos governos locais. Ainda assim, apresentam elevado grau de autonomia
financeira, correspondente a valores entre 35% e 50% de suas despesas
oramentrias.
Os municpios selecionados so, portanto, atores com potencial de experimentar
a descentralizao das polticas pblicas como uma inovao do processo de reforma
do Estado. Seus portes demogrfico e econmico os tornam capazes tcnica e
financeiramente de formular e financiar algumas polticas locais. Contudo, tais polticas
sero mais bem executadas quanto maior for o controle sobre o poder pblico, segundo
uma das premissas sobre as quais est assentada a defesa da descentralizao do
Estado. Esta a tarefa a que este estudo se prope: verificar, na prtica, como vm
sendo realizados os controles exercidos pelo Tribunal de Contas do Estado; o controle
social e o realizado pelo Ministrio Pblico Estadual.
4 - O controle externo sobre a gesto municipal

Nesta seo, analisam-se os dados da pesquisa de campo. Na primeira
subseo, so resumidos os resultados do controle social e na segunda seo analisa
de forma mais detalhada os dados relativos ao controle exercido pelo Ministrio Pblico
do Estado do Rio de Janeiro.
4.1- Controle social: o funcionamento dos conselhos municipais
O Brasil experimentou um processo de redemocratizao das estruturas de

poder depois de 21 anos de ditadura militar, que culminou com a entrada em vigor da
Constituio de 1988. Esta, que foi denominada Constituio Cidad, introduziu novos
direitos sociais e difusos, bem como criou instrumentos que garantissem a efetividade
dos direitos dos cidados. Entre entes, destacam-se os conselhos municipais de sade
e educao, visando controlar a execuo de polticas que foram descentralizadas e
passaram a ser responsabilidade dos governos municipais.
A pesquisa de campo abrangeu uma investigao sobre o funcionamento destes
conselhos municipais, alm do conselho de poltica urbana, uma poltica de
competncia municipal. Ao longo do perodo entre os anos de 2000 a 2005, buscamos
verificar como se constituram tais conselhos; com que periodicidade seus membros se
reuniam; como se elegiam seus presidentes; de onde se originavam as informaes
analisadas pelos conselheiros, bem como a possvel descoberta de irregularidades e os
desdobramentos que elas acarretariam. O acesso s atas das reunies dos conselhos
foi o instrumento principal da pesquisa, que tambm incluiu entrevistas com
conselheiros.
O resultado encontrado aponta para uma grande ineficcia do controle exercido
pelos conselhos, ainda que tenham sido formalmente criados e funcionem de modo
como est estabelecido na legislao federal que os criou.
Antes de discutir os resultados do funcionamento dos conselhos de sade e
educao, preciso tecer comentrios sobre os conselhos de poltica urbana. A
pesquisa descobriu que no caso destes conselhos, nem a sua criao formal est
resolvida. Por ser uma poltica de competncia municipal - e sua organizao depender
do que dispuser o Plano Diretor-, grande parte dos conselhos ainda nem foi criada. A
razo disso est no longo perodo que decorreu entre a previso de que os municpios
elaborem seus planos diretores (em 1988) e a entrada em vigor da lei federal que
estabeleceu as diretrizes gerais de poltica urbana, a chamada lei do Estatuto das
Cidades (em 2001). Segundo esta lei, os municpios deveriam elaborar e/ou atualizar
seus planos diretores, considerados os instrumentos de poltica urbana, at 5 anos
depois da entrada em vigor da lei. Assim, esperava-se que em 2006 todos os

municpios da pesquisa j contassem com o seu plano diretor, o que no ocorreu.
Passou a prevalecer a tese jurdica segundo a qual o executivo municipal deveria ter
enviado ao poder legislativo sua proposta de lei, mas que no poderia obrig-lo a votar
e, eventualmente, aprovar a lei no prazo previsto (outubro de 2006). Assim, a pesquisa
referente ao funcionamento dos conselhos de poltica urbana foi totalmente prejudicada,
o que j um elemento que aponta para a desconsiderao da importncia da poltica
urbana.
Quanto ao funcionamento dos conselhos de sade e educao, verificamos que
apesar da sua constituio em todos os municpios, em apenas 3 foi possvel levantar
as informaes necessrias sobre o conselho de educao. Em alguns municpios nem
foi possvel descobrir onde os conselheiros se reuniam, se haveria uma sede prpria
para abrigar os trabalhos dos conselheiros. A pesquisa sobre o controle social somente
conseguiu apurar informaes segundo uma mesma metodologia no caso dos
conselhos de sade. E, mesmo neste caso, no foi possvel reunir as informaes
relativas a um dos municpios (Angra dos Reis). Os dois quadros abaixo resumem as
principais informaes coletadas.
Conselhos Municipais de Sade

Forma de escolha do presidente do Origem do presidente
Municpio
Conselho
Determinada
Cabo Frio
Duque
Caxias
Maca
atual
por
lei
secretrio Secretrio Municipal de
Municipal de Sade
de
Informao no disponibilizada
Determinada por lei
Sade
Informao
no
disponibilizada
Secretrio Municipal de
Sade
Nova
Determinada
Friburgo
Municipal de Sade
Terespolis
Informao no disponibilizada
Volta
Redonda
por
lei
Secretrio Secretrio Municipal de

Sade
Informao
no
disponibilizada
Eleio
Segmento dos usurios
Fonte: Pesquisa de campo.
Municpio
Periodicidade Informaes/questes Origem

das reunies debatidas
das Irregularidades
informaes/questes constatadas
pelo
Conselho Municipal
debatidas
de Sade
Cabo Frio
Duque
Mensal
de Mensal
Programas de sade; Secretrio Municipal de Nenhuma

aprovao de contas
Sade
Programas de sade
Conselheiros
Caxias
aplicao
de
verbas
Maca
Mensal
Aprovao de contas
Secretaria Municipal de Nenhuma

Sade
Nova
Mensal
Friburgo
Terespolis
Mensal
Programas de sade; Fundao Municipal de Nenhuma

aprovao de contas
Sade
Programas de sade
Conselheiros;
Defensoria
Falta de medicao;
Pblica; demora
associao
moradores
no
de atendimento do setor
ortopdico
do
Hospital das Clnicas

Volta
Mensal
Redonda
Programas de sade; Secretaria Municipal de Nenhuma

aprovao de contas
Sade
Fonte: Pesquisa de campo.

Conforme j mencionado, os dados sugerem que os conselhos de sade esto

em funcionamento e se organizam basicamente conforme o que est estabelecido na
lei que os criou. Ainda que ocorram algumas diferenas entre um municpio e outro,
podemos verificar que so dominados por conselheiros oriundos do poder executivo, os
quais definem as informaes a serem disponibilizadas, o que no pode deixar de
refletir o domnio dos gestores pblicos sobre os demais membros dos conselhos.
Este resultado aponta para um parcial fracasso dos conselhos municipais. Eles
no garantem a efetividade dos direitos dos cidados, uma vez que so capturados
pelos governos locais atravs da ao de conselheiros que so membros do poder
executivo municipal. Ainda assim, constituem um espao que pode vir a ser ocupado
por redes sociais mais preocupadas com as condies de funcionamento da poltica
pblica do que com a sustentao da administrao de planto. Ao serem realizados
estudos em que se evidencia o fraco desempenho destes conselhos, ocorre,
simultaneamente, maior compreenso sobre a importncia de serem desenvolvidas
outras estratgias de controle social, como, por exemplo, a elaborao de indicadores
que possam servir de instrumentos de avaliao da execuo das polticas.
No entanto, o que parece ainda prevalecer a situao descrita por Jos Murilo
de Carvalho (2001), segundo a qual o brasileiro experimenta a estadania, ao invs de
cidadania, na sua relao com o Estado. Analisando a histria brasileira da
perspectiva dos avanos e recuos dos direitos dos cidados, este historiador verificou
que os direitos sociais no Brasil no foram conquistados aps a disseminao dos
direitos civis e polticos. Ao contrrio, avanaram durante regimes ditatoriais (1930-45 e
1964-1985), tendo sido entendidos como concesso do Estado autoritrio para se
legitimar socialmente.
Ao ser promulgada a Constituio de 1988, houve muitos avanos nos direitos
sociais e difusos, mas tambm muito ceticismo a respeito da viabilidade de efetivar os
direitos ali previstos. O custo da proviso daqueles direitos foi considerado causa da
crise de governabilidade e um dos responsveis pela crise inflacionria ao criar
expectativas difceis de serem cumpridas (SANTOS, 2006a).
Neste contexto, consideramos que a cultura poltica no Brasil ainda muito

autoritria, com o Estado ainda se sobrepondo sociedade civil, o que resulta num
fraco controle social das polticas pblicas por meio de conselhos municipais. A
sociedade acredita mais no potencial do controle exercido pelo Ministrio Pblico e
transfere para essa instituio a enorme responsabilidade para assegurar parte dos
direitos sociais e difusos criados com a redemocratizao do Estado brasileiro a partir
de 1985.
4.2 - O controle exercido pelo Ministrio Pblico
O Ministrio Pblico um rgo que desfruta de grande credibilidade entre as

instituies pblicas brasileiras. Tal credibilidade foi muito fortalecida pela forte
autonomia conquistada desde a Constituio de 19887, elaborada no bojo do processo
de redemocratizao brasileiro. Esse novo marco legal conferiu autonomia para a
instituio e independncia de atuao para seus membros em graus nunca vistos sob
as constituies brasileiras anteriores. Desde ento, o Ministrio Pblico tem exercido
inmeras atribuies em defesa da sociedade, mesmo que para isso tenha que
contrariar os interesses de autoridades pblicas.
O Ministrio Pblico (que existe nos planos federal e estadual) um rgo
constitucional permanente, essencial funo jurisdicional do Estado, incumbindo a
ele a defesa da ordem jurdica (pois que ele o fiscal da execuo das leis e da
obedincia Constituio); do regime democrtico, dos interesses sociais e dos
Neste particular, cabe citar o jurista Jos Afonso da Silva, a propsito do tratamento dispensado ao rgo
na histria constitucional do Pas: a Constituio de 1891 no o mencionou, seno para dizer que um dos
membros do Supremo Tribunal Federal seria designado Procurador-Geral da Repblica, mas a Lei 1.030,
de 1890, j o organizava como instituio. A Constituio de 1934 o considerou como rgo de
cooperao nas atividades governamentais. A de 1946 reservou-lhe um ttulo autnomo, enquanto a de
1967 o incluiu numa seo do captulo do Poder Judicirio e a sua Emenda 1/69 o situou entre os rgos
do Poder Executivo. Agora, a Constituio lhe d o relevo de instituio permanente, essencial funo
jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos
interesses sociais e individuais indisponveis. DA SILVA, Jos Afonso. Curso de Direito Constitucional
Positivo. 27 ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2006, p. 598.
interesses indisponveis, referentes, por exemplo, aos direitos assegurados na

Constituio, sejam eles individuais e/ou sociais, como o direito vida, liberdade,
educao e sade, sejam eles difusos, como os relativos ao patrimnio pblico, ao
meio ambiente e ao patrimnio cultural.
Os membros do MP detm independncia funcional para agir sem qualquer tipo
de influncia externa. Isto , eles s se sujeitam ao controle de rgos superiores e
diretivos da instituio, mesmo assim somente na sua conduta administrativa ao longo
da carreira ou nos seus atos pessoais que afrontem a probidade e os demais deveres
legais e constitucionais aos quais esto vinculados. De resto, os membros do Ministrio
Pblico atuam com total liberdade funcional e no esto sujeitos a qualquer
subordinao hierrquica ou superviso de qualquer dos rgos estatais. Essa
independncia funcional no exerccio das funes do MP, por sua vez, assegurada
por um sistema de garantias, vedaes e prerrogativas para seus membros, similar ao
estabelecido para garantir a independncia funcional de juzes8.
Para a defesa dos interesses e direitos que lhe cabe promover, o Ministrio
Pblico pode tomar inmeras providncias, que importam em controle externo das
entidades da Administrao Pblica direta, indireta e de outros entes privados que
prestam servios pblicos ou de relevncia pblica. Sempre que o membro do MP
8
Os membros do Ministrio Pblico, como agentes polticos, esto investidos de garantias necessrias ao
pleno exerccio de suas funes. So elas: vitaliciedade, irredutibilidade de subsdio (art. 39, 4
CRFB/88) e inamovibilidade (art. 128, 5, inc.I CRFB/88). Cabe ainda mencionar que tambm se lhe
preordenaram garantias de imparcialidade na forma de vedaes (art. 128, 5, II): de receber, a qualquer
ttulo ou pretexto, auxlios ou contribuies de pessoas fsicas, entidades pblicas ou privadas, ressalvadas
as excees previstas em lei; de exercer, ainda que em disponibilidade, qualquer outra funo pblica,
salvo uma de magistrio; de exercer atividade poltico-partidria essa, agora, uma proibio absoluta,
porque a EC-45/2004 eliminou a possibilidade de a lei estabelecer excees a ela, com o que ficaram
revogados os dispositivos de lei que as tenham e se tornar inconstitucional a que vier a faz-lo,
repercutindo-se tambm na disposio transitria (ADCT, art. 29, 3); de exercer a advocacia no mbito
jurisdicional em que desempenhava suas atribuies, antes de decorridos trs anos do afastamento do
cargo por aposentadoria ou exonerao (parece que, com esse enunciado, se atende determinao de que
aos membros do Ministrio Pblico se aplica o disposto no inciso V do pargrafo nico do art. 95,
inserido pela mesma EC-45/2004). DA SILVA, Jos Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo.
27 ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2006, p. 602.
tiver notcia de qualquer ilegalidade ou abuso praticado por tais entidades ou por
cidados, mas em prejuzo dos interesses sociais, deve a princpio instaurar
procedimento administrativo para apurar o fato, tendo poderes de fazer requisies,
expedir notificaes e intimaes, com vistas a instruir o feito. A falta injustificada e o
retardamento indevido do cumprimento das requisies do MP implicaro a
responsabilidade de quem lhe der causa.
Na tentativa de promover a correo da ilegalidade sem a provocao do Poder
Judicirio, o MP poder expedir recomendaes visando cessao das ilegalidades e
correo das condutas, fixando prazo razovel para a adoo das providncias
cabveis. Alm disso, o Ministrio Pblico poder promover o ajustamento da conduta
de tais entidades lei e Constituio, mediante a assinatura de um termo/acordo com
combinaes especficas, o qual tem eficcia de ttulo executivo extrajudicial.
O Ministrio Pblico tem atuao importante junto s demais formas de controle
externo da Administrao Pblica. Assim, por exemplo, quando no consegue fazer
com que entidades pblicas, privadas ou at mesmo pessoas deixem de cometer
ilegalidades, deve promover junto ao Poder Judicirio aes civis pblicas para a
defesa de interesses difusos e coletivos, dentre os quais incluem-se a defesa da ordem
urbanstica e do meio ambiente, alm dos direitos sade e educao.
Neste estudo, investigamos a ao do Ministrio Pblico junto ao poder pblico
dos municpios selecionados, focalizando o perodo de 2000 a 2005, justamente no que
tange aos direitos difusos e coletivos mencionados. Os instrumentos da atuao do
rgo foram divididas entre procedimentos investigatrios (PI), aes civis pblicas
(ACP) e termos de ajustamento de conduta (TAC).
O inqurito civil o instrumento de investigao de atribuio exclusiva do
Ministrio Pblico para apurao de atos violadores dos direitos tambm chamados
transindividuais. iniciado por uma portaria, devidamente numerada e assinada pelo
Promotor de Justia que o preside, contendo as diligncias a serem efetivadas durante
a investigao e as peas at ento colhidas.
Ao final do inqurito civil, apurada a inexistncia do dano ou ilcito ou verificado o

esgotamento dos meios investigatrios sem que se lograsse xito em provar a leso,
procede-se ao arquivamento do procedimento, em promoo justificada, que
submetida a homologao pelo Conselho Superior do Ministrio Pblico.
Por outro lado, se o dano restar comprovado, podem ser trilhados dois
caminhos: o ajuizamento de ao civil pblica ou a propositura de termo de
ajustamento de conduta.
O termo de ajustamento de conduta (TAC) um dos instrumentos mais eficazes
para a reparao dos danos causados aos direitos difusos, coletivos e individuais
homogneos. Pode ser proposto tanto pelo Ministrio Pblico quanto pelo investigado,
e consiste num instrumento atravs do qual o causador do dano se compromete a
adequar sua conduta, de forma a cessar a leso e ao mesmo tempo repar-la. O TAC
deve possuir um contedo mnimo, com a determinao especfica das providncias a
serem adotadas, do cronograma (prazo mnimo e mximo para a execuo das
medidas) e das multas a serem aplicadas na hiptese de descumprimento.
A pesquisa buscava elaborar um quadro-sntese com o nmero de intervenes
do Ministrio Pblico, segundo fossem: a) procedimentos investigatrios (PI); b) aes
civis pblicas (ACP); ou ainda c) termos de ajustamento de conduta (TAC). Alm disso,
cada um desses instrumentos seria considerado em relao s diferentes polticas: a)
ordenamento urbanstico; b) defesa do meio ambiente (em apenas dois casos foi
possvel separar o meio ambiente natural do meio ambiente construdo); c) do acesso
sade; e d) do acesso educao. Essas so as principais polticas sob a
responsabilidade dos municpios; a primeira de competncia da esfera municipal,
enquanto as demais so compartilhadas entre as trs esferas de governo, mas que
foram objeto de descentralizao, prevendo-se sua execuo nos municpios.
No municpio de Maca, a tarefa mostrou-se impossvel, impedindo que fosse
elaborado o quadro-sntese da atuao do Ministrio Pblico. Em outro caso, no
municpio de Volta Redonda, o rgo mostrou grande receptividade, mas elaborou um
quadro prprio9, distinto daquele elaborado durante a fase dos procedimentos

metodolgicos da pesquisa. Nessas condies, o quadro apresentado a seguir referese soma do nmero de procedimentos em cada caso para apenas cinco dentre os
sete municpios selecionados no estudo.
Tabela 2: Nmero de intervenes do Ministrio Pblico segundo o instrumento

utilizado em cada poltica considerada, durante o perodo 2000 a 2005, nos
municpios de Angra dos Reis, Cabo Frio, Duque de Caxias, Nova Friburgo e
Terespolis.
ANO
2000
Ordenamento
T
urbanstico
Meio ambiente
Sade
2001
2002
2003
2004
2005
31
15
10
13
18
15
27
34
30
14
13
Educao
Ordenamento
A
urbanstico
Meio ambiente
Sade
Educao
Ordenamento
9
10
35
O quadro elaborado pelo Ministrio Pblico de Volta Redonda o seguinte:
IC
PP
Total
AO
Cidadania
Meio ambiente
Cidadania
Meio ambiente
Cidadania
Meio ambiente
Total
1999
6
1
0
0
6
1
7
2000
0
0
0
0
0
0
0
2001
3
4
0
0
3
4
7
2002
6
2
0
0
6
2
8
2003
19
8
5
3
24
11
35
2004
21
14
0
3
21
17
38
2005
40
16
6
4
46
20
66
2006
29
16
9
4
38
20
58
urbanstico
P
Meio ambiente
38
59
223
212
191
264
Sade
15
22
29
56
12
13
Educao
Fonte: Elaborao prpria, a partir de dados coletados nas Promotorias de Justia dos
municpios.
A atuao do Ministrio Pblico tem se intensificado ao longo do perodo

considerado, o que sugere a consolidao do papel da instituio na defesa dos
interesses difusos e coletivos. Como j era de se esperar, o nmero de procedimentos
investigatrios foi o mais expressivo, com destaque para a defesa do meio ambiente.
A poltica urbana, que de competncia exclusiva do municpio, responsvel pelo
ordenamento urbanstico, no mereceu a mesma defesa, que envolveu inclusive um
nmero menor de procedimentos investigatrios do que as polticas descentralizadas
de acesso sade e educao.
Dentre os dois instrumentos de interveno depois que o Ministrio Pblico
avana nos procedimentos investigatrios, as aes civis pblicas foram um pouco mais
freqentes que os termos de ajustamento de conduta. Aquelas, no entanto, envolvem
tramitao longa, mediante o sistema judicirio, o que, alm de no garantir a defesa
dos direitos, contribui para diminuir a efetividade dos direitos difusos e coletivos. Os
TACs, ao contrrio, tendem a produzir resultados em menor tempo, o que conduz
maior efetividade dos direitos.
Cabe destacar que a defesa do meio ambiente a poltica que domina os termos
de ajustamento de conduta: dos 82 TACs, 67 foram referentes ao meio ambiente. Esse
resultado sugere que essa a poltica que tem merecido maior efetividade em sua
defesa. Portanto, mais do que a ordem urbanstica e os direitos sociais sade e
educao, o meio ambiente tem contado com maior apoio institucional em sua defesa,
no obstante a importncia dos demais setores das polticas pblicas.
Resta acrescentar que o conjunto das informaes dos municpios selecionados

escamoteia uma evidncia que merece ser destacada. Trata-se do maior ativismo da
Promotoria de Justia nos municpios de Nova Friburgo e de Volta Redonda. Esses
dois so justamente os municpios com menores taxas de crescimento demogrfico e
dinamismo econmico. Possivelmente tal estabilidade contribua para que sua
populao tenha maior identificao com o territrio e que isso se expresse por maior
presso pela efetividade dos seus direitos de cidadania. Isso especialmente
destacado no caso de Volta Redonda, que foi o nico municpio onde o Ministrio
Pblico atuou mais intensamente em aes que defendem os direitos de cidadania
(sade e educao) do que na defesa do meio ambiente.
A facilidade na soluo de conflitos de ordem ambiental se deve tanto boa
estrutura do Ministrio Pblico nesse setor quanto aos instrumentos legais de que se
pode dispor. Nos quadros do Ministrio Pblico, existem inmeros peritos que integram
o denominado GATE (Grupo de Apoio Tcnico Especializado), formado por equipe
multidisciplinar da qual constam bilogos, qumicos, arquitetos, engenheiros das mais
diversas especialidades (florestais, sanitaristas, qumicos, cartgrafos, de trnsito e de
oramento, dentre outros). Tais especialistas no raro emitem parecer tcnico
auxiliando a atuao ministerial.
Ademais, a legislao ambiental bastante objetiva no tocante s normas
tcnicas, reparao do dano ambiental, s penalidades aplicveis aos responsveis,
facilitando o trabalho do Promotor de Justia. Os instrumentos processuais do inqurito
civil, do termo de ajustamento de conduta e da ao civil pblica podem, assim, ser
utilizados com uma eficcia bem maior.
O mesmo no ocorre, lamentavelmente, quando se trata de polticas de sade e
educao. A legislao, embora bastante elogivel em seus valores e disposies, no
tem sido eficaz porque os rus dos ilcitos cometidos so geralmente representantes do
Poder Executivo local. No sistema poltico vigente no Brasil, as prefeituras conseguem
minimizar os efeitos dos controles institucionais a que esto sujeitas por meio de
parcerias com interesses polticos regionais (governos estaduais). Quanto maior for o
peso poltico de uma prefeitura, tanto maior a chance de que consiga escapar dos
efeitos da legislao atravs de inmeros procedimentos, dentro os quais destaca-se a
alegao de crise de governabilidade.
Regras que obrigam aplicao de percentuais oramentrios so ignoradas
por mecanismos criados pela prpria lei oramentria, que permite alguns reajustes
na destinao de verbas, alm de despesas no propriamente identificadas, que
muitas vezes se destinam propaganda do governo, por exemplo. Na tentativa de
buscar o cumprimento da lei, o Ministrio Pblico exige, recomenda e finda por
intentar demanda judicial, porm esbarra com a constante alegao do poder pblico
de que lhe falta verba para a execuo das polticas (sustentada no denominado
princpio da reserva do possvel). O Poder Judicirio, por sua vez, no raro acata tal
afirmao e, de forma conservadora e acomodada, decide no se imiscuir em tais
matrias, as quais estariam protegidas pelo mrito do administrador pblico em optar
pela poltica que melhor lhe aprouver. E assim vo ocorrendo, sucessivamente, vrias
atitudes desrespeitosas com os direitos dos cidados.
Por fim, como justificativa ainda para a atuao do Ministrio Pblico abaixo
das elevadas expectativas nas questes relativas s polticas pblicas, tem-se o
crescente nmero de casos envolvendo atos de improbidade administrativa. Trata-se
de casos de desvio de recursos, de esquemas de corrupo, de concursos fraudados,
de licitaes superfaturadas e outros tantos so cada vez mais numerosos,
absorvendo a maior parte da demanda do Ministrio Pblico. Tais procedimentos
acabam por absorver toda a atuao ministerial da regio; os Promotores de Justia
so obrigados, muitas vezes, a mobilizar menos esforos no que tange s demais
matrias.
5 - Concluses
A concluso geral do estudo aponta para um quadro em que os controles sobre
os governos municipais precisam avanar, estando ainda distantes daquilo que a teoria
institucionalista sustenta como necessrio para dar suporte melhoria nas polticas
descentralizadas. preciso reconhecer, todavia, que vem ocorrendo uma mudana

cultural que pode conduzir maior responsabilizao do gestor pblico, com maior
envolvimento da populao no processo de desenvolvimento local.
Este estudo permite avanar em outras concluses parciais:
1. o Ministrio Pblico mais ativo na defesa ambiental do que na ordem urbanstica;
2. os municpios submetidos s maiores presses demogrficas e econmicas so
aqueles em que a efetividade dos controles menor (casos de Maca e Cabo
Frio);
3. nos municpios com maior estabilidade demogrfica e econmica, ocorre maior
controle sobre a cidadania, definida como os direitos sade e educao (casos
de Nova Friburgo e Volta Redonda);
4. o controle social est institucionalizado, mas carece de efetividade no que tange
s polticas descentralizadas de sade e educao;
5. o controle social sobre a ordem urbanstica o mais frgil dentre os direitos
difusos e coletivos.
Este resultado sugere que a poltica urbana, justamente aquela de competncia
dos governos municipais, a que menos est submetida ao controle externo. O atraso
na mera institucionalizao dos conselhos de poltica urbana um indicador da pouca
mobilizao da sociedade para ordenar o espao urbano, o que se coaduna com a
insuficiente atuao do Ministrio Pblico na defesa da ordem urbanstica. Ainda no h
a clareza necessria sobre a natureza coletiva da cidade, um direito difuso que deve ser
protegido em benefcio da sociedade, como o objetivo da poltica urbana expresso na
Constituio da Repblica.
Acrescente-se, ainda, que a descentralizao das polticas pblicas em favor dos
Municpios pode ser um instrumento associado maior democratizao das estruturas
de poder, mas no suficiente para garanti-la. Alm disso, no se deve alimentar a
expectativa de que a ao do Ministrio Pblico possa substituir a participao social no
que tange ao controle externo sobre os governos municipais, sobretudo em relao
poltica urbana. Ainda assim, a insuficiente ao do Ministrio Pblico conjugada a dos

conselhos municipais contribuem para disseminar e fortalecer outros mecanismos de
controle social, como, por exemplo, a elaborao de indicadores para acompanhamento
da execuo das polticas pblicas.
6 - Referncias bibliogrficas
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WORLD BANK. Relatrio do Desenvolvimento Humano 2002. Aprofundar a democracia
num mundo fragmentado. Queluz: Mensagem, 2003.
Artigo encaminhado para publicao em maio de 2009.

Artigo aceito para publicao em julho de 2009.

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Descentralizao, participao e controle externo sobre os governos municipais

Angela Moulin S. Penalva Santos

redemocratizacin del pas y haba la expectativa que los agentes seran

importantes para una mayor participacin en la sociedad en una estructura de poder

Palabras-chave: descentralizacin, municipalidad, polticas pblicas, control externo

sua condio de cidade mdia e por se localizarem em diferentes regies do estado,

Alm desta primeira seo introdutria, o artigo apresenta outras quatro. Na

2 - Descentralizao e controle externo

O argumento mais freqentemente utilizado em favor da descentralizao

A propsito da distncia entre o desenho institucional e a realidade em relao autonomia financeira

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3 - Pesquisa de campo: breve perfil dos municpios selecionados

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modernizao conservadora, fazendo-as experimentar os avanos nos direitos de

Casos do Brasil, da Argentina, da Colmbia e do Mxico, como se pode verificar em SANTOS e UG

Em diversas entrevistas imprensa escrita e televiso, a propsito da capacidade de atuao do Estado

crescim populao capita em (2006)

(2000) (**) (2000)

reais autonomi dependn

O Estado de So Paulo foi o principal beneficirio do processo de desenvolvimento pela via da

Volta Redonda 255.695 0,93%

Estado do Rio 15.420.4

SANTOS e JULIASSE, 2006.

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4 - O controle externo sobre a gesto municipal

O Brasil experimentou um processo de redemocratizao das estruturas de

depois da entrada em vigor da lei. Assim, esperava-se que em 2006 todos os

Conselhos Municipais de Sade

secretrio Secretrio Municipal de

Determinada por lei

Secretrio Secretrio Municipal de

Segmento dos usurios

Fonte: Pesquisa de campo.

Periodicidade Informaes/questes Origem

Programas de sade; Secretrio Municipal de Nenhuma

Secretaria Municipal de Nenhuma

Programas de sade; Fundao Municipal de Nenhuma

Hospital das Clnicas

Programas de sade; Secretaria Municipal de Nenhuma

Fonte: Pesquisa de campo.

Conforme j mencionado, os dados sugerem que os conselhos de sade esto

Neste contexto, consideramos que a cultura poltica no Brasil ainda muito

O Ministrio Pblico um rgo que desfruta de grande credibilidade entre as

interesses indisponveis, referentes, por exemplo, aos direitos assegurados na

Ao final do inqurito civil, apurada a inexistncia do dano ou ilcito ou verificado o

quadro prprio9, distinto daquele elaborado durante a fase dos procedimentos

Tabela 2: Nmero de intervenes do Ministrio Pblico segundo o instrumento

O quadro elaborado pelo Ministrio Pblico de Volta Redonda o seguinte:

A atuao do Ministrio Pblico tem se intensificado ao longo do perodo

Resta acrescentar que o conjunto das informaes dos municpios selecionados

descentralizadas. preciso reconhecer, todavia, que vem ocorrendo uma mudana

poltica urbana. Ainda assim, a insuficiente ao do Ministrio Pblico conjugada a dos

ABRUCIO, F. e LOUREIRO, M. R. Finanas Pblicas, democracia e accountability. In:

RESTREPO, D. e CRDENAS, R. Descentralizacin, desarrollo y integracin: crises del

Artigo encaminhado para publicao em maio de 2009.

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