Revista de Economia Poltica, vol. 31, n 1 (121), pp.

139-159 janeiro-maro/2011

Ajuste fiscal no Brasil: algumas

consideraes de carter pskeynesiano
Srgio Wulff gobetti*
Adriana Moreira Amado

Fiscal adjustment in Brazil: Some considerations under a post Keynesian ap

proach. The article analyses the main issues concerned to fiscal policy in Brazil. For
doing so, it assumes a Post Keynesian approach on this issue. First, it observes the
origins of the Brazilian fiscal crises, showing that the Brazilian external debt had a
fundamental role to play in its configuration. After, it analyses the present conduc
tion of the fiscal policy in Brazil, emphasizing the orthodox framework that support
it. Finally, the Post Keynesian approach on fiscal policy and the role of the State, as
an element essential to reach a greater economic stability is discussed, showing that
there are several experiences that seems to have a Keynesian bias, but that has little
relation to Keynes approach, as is the case of Brazil.
Keywords: fiscal policy in Brazil; post keynesian theory; target regimes.
JEL Classification: B22; B50; H11; H62.

Introduo

Este artigo busca analisar a origem da crise fiscal brasileira e a natureza

terica, as caractersticas e a sustentabilidade da poltica fiscal brasileira, so
bretudo a partir da adoo formal de metas de supervit primrio, em 1999.
Partindo de uma abordagem pskeynesiana, queremos mostrar que a inspira
o do ajuste fiscal posto em prtica eminentemente ortodoxa, embora re
centemente tenham sido adotados mecanismos de cunho keynesiano, como o
PPI e o PAC, cujos efeitos ainda so limitados.
* Doutor em Economia e tcnico de planejamento e pesquisa do IPEADiretoria de Estudos Macroeco
nmicos. E-mail: swgobetti@gmail.com; Professora do Departamento de Economia da Universidade de
Braslia. Email: uctpama@unb.br. Submetido: Maio 2008; Aprovado: Junho 2009.
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A defesa de equilbrio oramentrio, por si s, no incompatvel com o

pensamento de Keynes, mas sim os pressupostos e proposies que costumam
acompanhar as polticas de ajuste fiscal colocadas em prtica no Brasil. Ao
contrrio do senso comum que se formou entre os economistas ortodoxos, a
crise fiscal no tem origem no desequilbrio primrio entre despesas e receitas,
embora essa tenha sido uma das caractersticas das contas pblicas durante
um determinado perodo posterior transio democrtica, principalmente
pela expanso das despesas da seguridade social ou do que denominamos welfare state brasileiro.
A introduo do regime de metas e a obteno de expressivos supervits
primrios desde 1999 no alterou a dinmica de crescimento desse tipo de
transferncias, o que implicou considervel aumento da carga tributria e re
duo dos investimentos pblicos, alm de extrao de recursos das empresas
estatais, como veremos em mais detalhes na seo dedicada anlise dos de
terminantes do ajuste fiscal. No governo Lula, essa tendncia se acentuou com
a deciso de aumentar o supervit primrio e proporcionar aumentos reais do
salrio mnimo, ao qual est vinculada a maior parte das despesas da seguri
dade. Alm disso, a ampliao dos programas de transferncias de renda tam
bm criou um fator de presso sobre as despesas correntes.
Essa dita prioridade social e a recente inflexo na poltica fiscal, com a
criao do PPI e, mais recentemente, o lanamento do PAC, se deu sem rom
per com os fundamentos ortodoxos da poltica econmica, como a autonomia
e a poltica restritiva do Banco Central na definio da taxa de juros com base
em modelos neoclssicos que assumem a neutralidade da moeda. Essa falta de
coordenao entre as polticas monetria e fiscal onera as contas pblicas,
pelo impacto dos juros sobre a dvida pblica, em um circuito que alguns eco
nomistas denominam dominncia monetria e que uma ministra do gover
no Lula chamou de enxugar gelo.1
Origem da crise fiscal brasileira

Nas ltimas trs dcadas, formouse um quase consenso entre economis

tas brasileiros de natureza ortodoxa de que o dficit fiscal um dos problemas
crnicos que estaria na raiz dos desequilbrios internos e externos que impedi
riam o pas de crescer. Esse diagnstico parte de um fato incontestvel da rea
lidade, a deteriorao da conta corrente das trs esferas de governo, cujo sinal
mais relevante a queda da poupana pblica de 5,46% do PIB em 1970 para

Dilma Roussef, ministrachefe da Casa Civil, em entrevista ao jornal O Estado de S. Paulo, em 9 de

novembro de 2005, ao criticar a proposta de ajuste fiscal do ento ministro da Fazenda, Antnio Pal
occi, que previa um novo aumento da meta de supervit primrio: Para a dvida pblica no crescer,
preciso ter uma poltica de juros consistente, porque seno voc enxuga gelo. Fao um supervit
primrio de um lado e aumento o fluxo e o estoque da dvida por outro [OESP, 2005, p. B01]

140

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 8,62% do PIB em 1985, ou seja, uma variao negativa de 14,08 pontos

porcentuais. Embora essa queda da poupana tenha sido parcialmente reverti
da ao longo do Plano Real para algo em torno de 2,5% do PIB, mantemos
uma diferena de 7 pontos porcentuais em relao ao incio dos anos 1970.
H, entretanto, uma grande diferena entre reconhecer esse fato da reali
dade e assumir, como faz a teoria ortodoxa, que um desmesurado gasto pbli
co seja a principal causa da crise fiscal e da elevada taxa de juros. Parte desse
equvoco decorre de uma anlise distorcida das origens da crise fiscal e, sobre
tudo, da falta de compreenso sobre a natureza poltica e econmica do pro
cesso de ajustamento e transformao pelo qual passou o Brasil desde a dita
dura at a transio para a democracia. Franco (1995), por exemplo,
argumenta que a crise fiscal tem duas razes: uma externa, que remonta rup
tura do padro de financiamento externo no incio dos anos 1980, e uma ou
tra domstica, associada descompresso de demandas sociais e corporativas
e remodelagem do pacto federativo no incio do regime democrtico. Ou
seja, embora reconhea formalmente duas razes, Franco segue o padro
analtico de outros economistas ortodoxos, concentrando seu foco sobre a se
gunda causa (interna) e de modo desconectado da primeira (externa), que na
verdade tambm tem sua vertente domstica.
De modo mais claro, por exemplo, Simonsen (1989) avalia que a crise da
dvida externa do incio dos anos 1980 justifica apenas em pequena parte a
piora da conta corrente do setor pblico, argumentando que o verdadeiro
drama foi provocado pela perda de receita tributria com o efeito Tanzi e
pelo aumento das despesas de custeio a partir da redemocratizao.
Por outro lado, BresserPereira & DallAcqua (1991) relacionam os dfi
cits fiscais do Brasil poltica fiscal frouxa nos pases latinoamericanos dos
anos 1970 e 1980. Ou seja, o dficit fiscal estaria associado tanto ao populis
mo econmico de governos que tentam uslo com o objetivo de alcanar
maior distribuio de renda e crescimento, quanto s polticas desenvolvimen
tistas implementadas com base na obteno de emprstimos externos.2
O diagnstico das Contas Nacionais do setor pblico que detalhamos na
Tabela 1 mostra que, de modo diverso da crena enraizada, a crise fiscal brasi
leira no tem sua origem primria em um desequilbrio entre receitas e despe
sas correntes do governo, at porque o consumo das administraes pblicas
se manteve estabilizado em torno de 10% do PIB at meados dos anos 1980.
A elevao das despesas (como proporo do produto) s ocorreu no perodo
posterior, e como decorrncia da crise gerada pela socializao do nus do

BresserPereira & DallAcqua (1991) dizem que o populismo econmico foi legitimado por um cer
to tipo de keynesianismo que d nfase exclusiva demanda efetiva, inverte a Lei de Say e advoga o
uso indiscriminado da poltica fiscal e de dficits fiscais. Ou seja, uma viso de que basta impulsionar
a demanda via gastos pblicos para a oferta se ajustar.

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141

ajuste da dvida externa pelo qual passou a economia brasileira, no incio dos
anos 1980, como pode ser observado na Tabela 1.
Antes de esmiuar esses dados, porm, lembremos que uma caracterstica
central do processo de endividamento externo do Brasil, como destaca Wer
neck (1986), foi a chamada estatizao da dvida, que levou o setor pblico a
gradativamente tornarse responsvel por cerca de 80% da dvida externa. O
endividamento foi o caminho ao qual o governo recorreu, sobretudo depois
do choque do petrleo, em 1974, para manter a economia em crescimento e
viabilizar o equilbrio do balano de pagamentos.3 O fato de os emprstimos
terem sido contrados pelas estatais adveio, inicialmente, da mera deciso de
explorar as vantagens comparativas desse setor na captao e, posteriormente,
da deciso de socializar o risco cambial envolvido nos novos emprstimos.
Tambm merece recordao o fato de que o governo brasileiro, alm de cer
cear de forma crescente o acesso das empresas estatais a fontes de financia
mento internas (como o mercado de aes), tambm adotou uma poltica pou
co realista de reajuste de preos e tarifas dos bens e servios por elas produzidos,
o que no s reduzia a sua capacidade de autofinanciamento, como era cmo
do do ponto de vista da poltica anti-inflacionria.
De acordo com Coutinho & Belluzzo (1984, pp. 162163), a poltica ma
croeconmica ao longo de II PND repleta de contradies, como a tentativa
de compensar a expanso do crdito externo com o aperto no crdito lastrea
do em fontes internas. Quando sobreveio a crise cambial, em 1982, o padro
de financiamento do servio da dvida externa, pela sua prpria expanso,
tornouse invivel, obrigando o setor pblico a absorver todo o nus do ajus
tamento externo. Reproduzindo a metodologia de Werneck (1986), isso pode
ser verificado pelo brutal crescimento das transferncias unilaterais (TU) e ren
das lquidas enviadas ao exterior (RLEE), assim como pela decomposio da
renda nacional disponvel bruta (RNDB) entre o setor pblico e privado. Co
mo se sabe:
RNDB + RLEE + TU = PIB
A Tabela 1 mostra como a RNDB encolheu em proporo do PIB entre
197074 e 198084 fruto das transferncias de recursos ao exterior (RLEE +
TU). Mas os dados indicam que esse encolhimento se deu apenas no setor p
blico, aqui compreendido como o somatrio das administraes pblicas, ex
cluindo as empresas estatais.
A RNDB do setor pblico caiu de 15,97% do PIB para 9,12% no perodo
analisado, chegando a 1,13% em 19851989. Os dados tambm mostram que
esse ajuste se deu pela deteriorao das receitas, pelo aumento dos subsdios,

Cruz (1984) mostra que, inicialmente, o processo de endividamento externo apenas serviu para ab
sorver a liquidez internacional de eurodlares, no se justificando do ponto de vista das contas ex
ternas.
142

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das transferncias previdencirias e assistenciais e, sobretudo, pelo vertiginoso

crescimento dos dispndios com juros sobre a dvida interna, que passaram de
1,20% do PIB, em mdia, entre 197074, para 3,83%, entre 198084, e para
14,95%, entre 19851989.
Tabela 1 Decomposio da Renda Nacional Disponvel,
com nfase no setor pblico (% do PIS)
Componentes

1970-74

1975-79

1980-84

1985-89

1990-94

RLEE + TU

0,89

1,90

5,01

4,30

2,14

Renda disponvel do setor privado

83,14

84,84

85,87

94,56

90,37

Renda disponvel do setor pblico*

15,97

13,26

9,12

1,13

7,48

Carga Tributria

25,47

25,25

25,39

24,33

27,01

Outras receitas correntes lquidas

(0,11)

(0,93)

(1,18)

1,32

3,68

() Subsdios

(1,12)

(1,91)

(2,75)

(1,65)

(1,70)

() Transferncias previdencirias
e assistenciais

(7,07)

(7,42)

(8,51)

(7,92)

(9,95)

() Juros da dvida pblica interna

(1,20)

(1,74)

(3,83)

(14,95)

(11,55)

Consumo das administraes pblicas

10,49

9,94

9,71

12,64

15,62

Salrios e Encargos

7,60

6,95

6,70

8,40

9,43

Outras compras de bens e servios

2,88

2,98

3,01

4,23

6,18

Poupana das administraes pblicas

5,49

3,33

(0,59)

(11,50)

(8,13)

Fonte: IBGE(SCN 1970-1995)

(*) Exclui empresas estatais, que esto no setor privado.

Apesar do maior espao de inverso ocupado pelas estatais, os dados reu

nidos por Werneck (1986) no confirmam a suspeita de que as empresas fede
rais tenham absorvido transferncias significativas de recursos do restante da
economia e os tenham desperdiado em folhas de pagamento inchadas. Ou
seja, o nus suportado pelo setor pblico no sentido amplo, incluindo as
estatais maior e no menor do que o revelado pelas Contas Nacionais
quando nos restringimos s esferas governamentais.
De qualquer forma, o mais importante que esse diagnstico coloca luzes
sobre a verdadeira natureza do dficit fiscal brasileiro, que no pelo me
nos no momento inicial o excesso de gastos correntes ou de concesses s
demandas sociais, inspiradas em um certo tipo de keynesianismo, como su
gerido por BresserPereira & DallAcqua (1991). O populismo econmico
brasileiro no se baseou em um paradigma distributivo; como mostram os
dados revelados por Barros et ali. (2001), a concentrao de renda foi uma
caracterstica central do processo de crescimento dos anos 1970. Logo, no
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143

surpresa que esse modelo de crescimento, condicionado pelos interesses priva

dos, tenha gerado uma crescente presso social por reformas e pela criao de
estruturas de welfare state, a exemplo da Europa no psguerra.
O processo de redemocratizao do Brasil marca uma inflexo na evolu
o do chamado consumo das administraes pblicas. Depois de mais de
uma dcada estabilizada em torno de 10% do PIB, a despesa das trs esferas
de governo com pagamento dos servidores pblicos ativos e com compras de
bens e servios chegou a 15,5% do PIB em 1989, ao final do governo Jos
Sarney. A folha salarial do funcionalismo, especificamente, cresceu de 6,28%
do PIB em 1984 para 10,51% em 1989. Parte desse processo de expanso das
despesas correntes, como proporo do PIB, se explica pela desacelerao do
crescimento econmico, que caiu de 8,6% ao ano, em mdia, na dcada de
1970, para 1,6% nos 1980. Isso, obviamente, fez o denominador da relao
despesaPIB praticamente estacionar nessa dcada. Mas, de fato, os gastos do
governo, ao contrrio da economia, aceleraramse a partir da transio de re
gime poltico, em 1985.
Isso pode ser melhor visto na Tabela 2, que reproduz a variao real dos
gastos das administraes pblicas por quinqunio. Entre 1974 e 1979, as
despesas de pessoal e as compras do governo crescem 44,7%, enquanto o PIB
expande 36,4% em termos reais, utilizando o deflator do PIB para atualizar os
valores nominais.4 No quinqunio seguinte (197984), marcado por uma fase
recessiva, os gastos do governo permanecem praticamente congelados em ter
mos reais, enquanto o PIB cresce apenas 7,9%. J nos cinco anos seguintes,
que coincidem com o mandato do expresidente Jos Sarney (198489), os
gastos da administrao pblica chegam a crescer 108,5%, ante uma expan
so econmica de 23,7%.
Ou seja, configurase claramente uma fase expansionista dos gastos pbli
cos a partir da segunda metade dos anos 1980, que coincide com a elevao
dos patamares de inflao e tambm dos custos de rolagem da dvida pblica.
Essa fase de expanso tem um novo repique no incio dos anos 1990, associa
do expanso das despesas da Previdncia depois da Assembleia Constituinte
de 1988. Mas preciso analisar esse fenmeno levando em considerao que
o perodo anterior da histria brasileira foi marcado por uma conduo da
poltica econmica que privilegiou o setor privado e acentuou as desigualda
des sociais. Dessa forma, o quadro de crise fiscal originado da crise da dvida
externa agravase enormemente com a redemocratizao e o surgimento tar
dio de uma estrutura de welfare state, cujo financiamento no foi devidamente
equacionado.

As transferncias previdencirias apresentam um crescimento de 75% entre 1974 e 1979, bem supe
rior expanso do PIB, porque na srie do IBGE o ano de 1974 registra o menor nvel para essa
despesa, 6,08% do PIB, ante 8,21% do PIB em 1970. Ou seja, a expanso se explica em parte pela
retrao do perodo imediatamente anterior.

144

Revista de Economia Poltica 31 (1), 2011

Tabela 2: Expanso real dos gastos pblicos e do PIB, por quinqunio

Perodo

Consumo

Pessoal

Compras

Transf. Prev.

PIB

1974-79

44,7%

46,8%

39,9%

75,0%

36,4%

1979-84

0,2%

-3,1%

8,1%

19,2%

7,9%

1984-89

108,5%

107,3%

111,2%

16,5%

23,7%

Fonte: Elaborao prpria, a partir de dados do IBGE (SCN 1970-1995)

(*) Consumo do governo se desdobra em despesas de pessoal e compras de bens e servios

Apesar de o monitoramento do FMI sobre o dficit fiscal brasileiro remon

tar primeira carta de intenes assinada com o Fundo, em 1983, a implemen
tao do ajuste fiscal, incluindo a primeira fase do Plano Real, seguiu uma
trajetria instvel at a negociao fechada no final de 1998 com o Fundo, que
inaugurou a adoo formal de metas de supervit primrio para o setor pbli
co. Originalmente, os programas de ajustamento de balano de pagamentos do
Fundo previam apenas metas de conteno do crdito interno lquido, para
reduzir o consumo e reequilibrar as contas externas. Em vrias experincias de
ajustamento, entretanto, o Fundo constatou que as metas para crdito eram
atingidas, mas com expressivo crescimento da emisso de ttulos pblicos, o
que, de acordo com a abordagem neoclssica, provocaria crowding out. Por
isso, o FMI tambm passou a monitorar a poltica fiscal a partir de metas.
Conforme argumenta Biasoto Jr. (2006, p. 197), tanto a escolha do tipo
de indicador fiscal a ser monitorado, quanto da sua abrangncia no setor p
blico, guardam relao estreita com as concepes sobre a atuao estatal e
as noes quanto ao impacto macroeconmico das contas pblicas. No caso
brasileiro, por exemplo, a escolha do critrio primrio, que exclui os juros do
clculo, revelador da opo por blindar a poltica monetria contra aes
discricionrias do governo, o que, como veremos mais adiante, teve profundas
consequncias sobre a trajetria do ajuste fiscal do pas.
A adoo de metas formais de supervit primrio concomitantemente a
metas de inflao, com autonomia operacional do Banco Central para definir
a taxa bsica de juros, como ocorreu no Brasil a partir de 1999, teve conse
quncias prticas e tericas importantes. A primeira delas que, do ponto de
vista macroeconmico, o governo abdicou da poltica fiscal e monetria como
instrumento de induo do crescimento ou de estabilizao da demanda agre
gada, o que claramente atende ao paradigma novo clssico, que considera tais
polticas inflacionrias.
Embora Averbug & Giambiagi (2000, p. 24) justifiquem a deciso de usar
uma meta de supervit primrio no lugar de uma meta de dficit nominal por
uma questo pragmtica, qual seja, a dificuldade de adivinhar com certa pre
ciso o comportamento futuro dos juros, o modelo em questo pressupe
que a autoridade fiscal nada possa fazer quanto trajetria da taxa de juros, a
no ser prevla. Tal pressuposto derivase da tese de que o regime de metas de
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145

inflao, com uma regra de Taylor, maximiza o bem estar da sociedade, sendo
superior a qualquer poltica discricionria.
Em segundo lugar, quando o objetivo central da poltica econmica passa a
ser a estabilizao inflacionria, a poltica fiscal no s deixa de ser ativa como
se torna dependente da poltica monetria, ou seja, exigese que as metas de su
pervit primrio sejam ajustadas permanentemente aos aumentos na taxa de
juros para evitar que a dvida pblica se eleve como proporo do PIB. Foi isso
precisamente que ocorreu no incio do governo Lula, quando as metas de supe
rvit primrio foram elevadas de 3,75% para 4,25% do PIB para compensar o
aumento dos juros e tentar reverter as expectativas dos agentes econmicos.
Em meados de 2005, inspirados na proposta de Delfim Netto (2005), in
meros economistas passaram a defender que a meta fosse novamente elevada
para 5% do PIB, com o argumento de que isso contribuiria para o relaxa
mento gradual da poltica monetria e permitiria ao pas atingir o famoso
dficit zero (Giambiagi, 2005). Apesar das crticas e ressalvas de economistas
de outras matizes a essa proposta, o governo Lula seguiua parcialmente, na
medida em que no alterou formalmente a meta, mas superoua com folga nos
trs primeiros anos do mandato.
No h evidncias de que esse movimento fiscal tenha surtido os efeitos
propalados, como podemos verificar no Grfico 1. Com exceo de 1999, no
incio do programa de ajuste fiscal, o aumento de supervit primrio no
acompanhado de reduo nos juros reais. Em 2005, ao contrrio, os juros cres
cem apesar do comportamento ascendente do supervit. Ou seja, no melhor das
hipteses, o supervit maior serviu para cobrir parcialmente o custo mais eleva
do da dvida provocado pela elevao dos juros e no contribuiu para sua pos
terior queda. Essa evidncia sugere, como teoriza Smithin (1994, p. 151), que a
relao causal entre os dficits ou supervits fiscais e a taxa real de juros may
be the opposite of that usually suggested in the conventional literature.
Grfico 1: Grfico 1 - Comparao entre supervit primrio e juros reais (% PIB)
9,00
8,00
7,00
6,00
5,00
4,00
3,00
2,00
1,00
0,00

dez/98

jun/99

dez/99

jun/00

dez/00

jun/01

dez/01

jun/02

dez/02

Supervit Primrio

146

jun/03

dez/03

jun/04

dez/04

jun/05

dez/05

jun/06

dez/06

jun/07

Juros Reais

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Outra importante implicao do modelo de monitoramento das contas p

blicas que, tendo como metas o supervit primrio e a dvida lquida do setor
pblico, ele no impe restries rolagem da dvida mobiliria bruta, apesar
de a Lei de Responsabilidade Fiscal prever limites para a mesma, que nunca fo
ram regulamentados. Isso significa que a elevao da dvida bruta, desde que
acompanhada por elevao das disponibilidades, deixa de ser um problema aos
olhos das autoridades fiscais e do FMI. E isso exatamente que vinha ocorrendo
com a administrao da dvida pblica interna at recentemente, ao menos.
De acordo com os dados do Banco Central, a dvida interna do governo
geral cresceu de 48,60% do PIB em dezembro de 2002 para 59,44% do PIB
em setembro de 2007. No mesmo perodo, as disponibilidades do governo
geral cresceram de 5,97% do PIB para 11,74%. A maior parte dessas disponi
bilidades so recursos esterilizados do supervit primrio que poderiam ser
utilizados para resgatar ttulos da dvida pblica, mas permanecem deposita
dos no Banco Central, sendo remunerados por uma taxa prxima Selic, mas
inferior taxa de juros implcita sobre a dvida pblica.5
A manuteno de to elevado colcho de liquidez mais um sintoma da
dominncia da poltica monetria sobre a fiscal. Se o Tesouro Nacional resga
tasse seus ttulos com as disponibilidades que possui, a liquidez da economia
seria elevada na mesma proporo, pressionando a taxa de juros para baixo, a
menos que o prprio BC interviesse no mercado para enxugar essa liquidez.
Ou seja, o Tesouro obrigado a administrar a dvida de modo a sancionar
uma taxa de juros maior do que a exigida pela prpria situao fiscal.
De acordo com BresserPereira (2004, p. 14), a rolagem da dvida pblica
a altas taxas reais de juros tem sido mantida sob o pretexto de que, sem ela, o
mercado no financiar os ttulos, apesar de sabermos que os grandes bancos
que dominam esse mercado no tm alternativa de aplicao de curto prazo de
seus recursos seno rolando os ttulos pblicos. A razo para isso, segundo
ele, que o BC deixouse capturar internamente pelos rentistas ou capitalis
tas inativos e pelo sistema financeiro que vive das comisses ou taxas que re
cebe desses rentistas.
A expanso da dvida mobiliria, como observa Biasoto Jr. (2006), ocorre
de modo concomitante ao aprofundamento do desmonte da estrutura de fi
nanciamento do setor pblico. A dvida contratual, ou bancria, por exemplo,
segue em queda com reflexo direto de todas as restries impostas ao endivi
damento dos estados, municpios e empresas estatais. Por outro lado, a ado
o das metas de supervit primrio e as restries s operaes de crdito no

A remunerao cobre parcialmente o custo do Tesouro, mas gera prejuzo ao prprio BC. Para o setor
pblico, portanto, o colcho de liquidez equivale, literalmente, a manter moeda debaixo do colcho.
Abdicase de abater a dvida mobiliria em decorrncia da necessidade de enxugar a liquidez. Dessa
forma, a poltica monetria tem um duplo custo fiscal: primeiro ao manter uma taxa de juros elevada,
segundo ao exigir elevados montantes de emisso de ttulos.

Revista de Economia Poltica 31 (1), 2011

147

mbito estadual e municipal tambm implicaram considervel reduo no pa

tamar de investimentos pblicos.
Isso decorre do fato de que, como assinala Biasoto Jr. (2006, p. 206), o
conceito de NFSP (Necessidade de Financiamento do Setor Pblico) to so
mente financeiro, o que faz com que no se leve em conta a destinao dos
gastos que conduzem ao dficit. Dessa forma, investimentos em nova capa
cidade produtiva em uma empresa estatal resultam em novo endividamento de
forma indistinta que o derivado da expanso de gastos correntes. Ou seja, o
conceito perde a dimenso de mudana patrimonial do Estado, o que, no caso
brasileiro, crucial (Ibid).
O prprio Banco Mundial j detectou esse problema, como fica evidencia
do em uma anlise do economista Luis Servn (2004, p. 4): Desde a dcada
de 1980, a maioria dos pases latinoamericanos reduziu seus desequilbrios
fiscais, mas em vrios pases a disciplina fiscal tambm teve um custo em ter
mos de inverso pblica em infraestrutura.
Os determinantes do supervit primrio (19992006)

Os relatrios do BACEN sobre os resultados fiscais do setor pblico mos

tram que o supervit primrio tem crescido entre 0,20 e 0,30 pontos porcen
tuais do PIB a cada ano desde 1999 com exceo de 2006, quando h uma
leve inflexo nessa tendncia. Em mdia, a segunda gesto FHC apresentou
um supervit primrio de 3,26% do PIB, enquanto o primeiro mandato de
Lula registrou um supervit de 4,08% do PIB.
Na Tabela 3, apresentamos estimativas de decomposio do supervit pri
mrio do setor pblico entre receitas e despesas de modo a evidenciar os deter
minantes centrais do processo de ajuste fiscal. Num primeiro momento, como
podemos perceber pelas mdias de 19992002, as estatais contriburam direta
mente com 34% do aumento do supervit primrio e, indiretamente, via royalties e dividendos pagos ao Tesouro, com mais 10%; no perodo seguinte,
20032006, essa contribuio indireta das estatais se amplia em importncia,
enquanto a contribuio direta se estabiliza. Esse comportamento se explica por
fatores endgenos e exgenos poltica fiscal: endogenamente, uma vez atingida
a meta de supervit das estatais, o governo opta por elevar seu prprio supervit
por meio dos dividendos das empresas das quais acionista majoritria; exoge
namente, pelas condies do mercado externo e interno, principalmente na rea
petrolfera, que propiciaram considervel expanso dos royalties.
O dado mais relevante, entretanto, diz respeito ao efeito que o aumento
das receitas e das despesas teve sobre o supervit primrio. O aumento das
receitas, por exemplo, teve um impacto de 266% (ou 207% excluindo os
royalties e dividendos) sobre o aumento do supervit no governo Lula em
comparao ao governo FHC, enquanto a elevao das despesas teve um peso
negativo de 165% 119% na esfera federal e 47% na subnacional. Entre as
despesas, entretanto, h aquelas que tambm caram, contribuindo para o re
148

Revista de Economia Poltica 31 (1), 2011

sultado primrio. Na esfera federal, por exemplo, as despesas de pessoal ca

ram 0,26 pontos porcentuais do PIB de 19992002 para 20032006, os inves
timentos outros 0,22 pontos porcentuais, e as demais OCC, 0,34 pontos
porcentuais. Ou seja, esses trs itens registram uma queda de 0,82 pontos por
centuais do PIB no primeiro mandato de Lula, valor quase idntico ao aumen
to de supervit no perodo.
No caso dos investimentos e dos demais gastos de OCC, sobre os quais h
maior discricionariedade, possvel identificar uma clara tendncia de queda
desde o incio do ajuste fiscal, alm de uma grande volatilidade ao longo dos
mandatos. Em proporo do PIB, os investimentos federais situaramse, no pri
meiro mandato de Lula, em um patamar 50% inferior a 1998 e 30% inferior
mdia do segundo mandato de FHC. Tanto em um mandato quanto em outro,
contudo, os gastos cresceram nos dois anos anteriores s eleies presidenciais.
Tabela 3:
Contribuio para o resultado primrio, por esfera, receitas e despesas (% do PIB)
Esfera

1998 (A)

1999-2002 (B)

Estatais c/ Itaipu

-0,33

0,78

2003-2006 (C) A
0,82

1,10

B % Tota l B
34%

0,05

C % Total
6%

Receitas

31,84

34,42

36,58

2,58

79%

2,17

266%

Royalties
e dividendos

0,13

0,45

0,92

0,31

10%

0,48

59%

Demais receitas
federais

18,61

20,06

21,26

1,45

45%

1,20

147%

Receitas
subnacionais

13,10

13,91

14,40

0,82

25%

0,49

60%

Despesas

31,22

31,99

33,33

0,76

-23%

1,34

-165%

Federais

15,04

15,13

16,08

0,09

-3%

0,97

-119%

Pessoal

4,56

4,66

4,40

0,10

-3%

-0,26

32%

Presidncia
e Assist.*

6,05

6,34

7,99

0,28

-9%

1,65

-203%

Subsdios

0,30

0,27

0,38

-0,03

1%

0,12

-14%

Investimentos

0,92

0,70

0,48

-0,22

7%

-0,22

27%

Demais OCC

3,21

3,08

2,73

-0,13

4%

-0,34

42%

BACEN

0,00

0,08

0,11

0,08

-3%

0,02

-3%

Estados
e Municpios**

16,19

16,86

17,25

0,68

-21%

0,38

-47%

Discrep.
Estatsticas

-0,27

0,06

0,00

0,33

10%

-0,06

-7%

Total

0,01

3,26

4,08

3,25

100%

0,81

100%

Fonte: Elaborao prpria (origem primria dos dados: BACEM, STN, SIAFI, BEOE/FINBRA).
(*) Inclui LOAS/RMV, seguro-desemprego e abono salarial, Bolsa Famlia e as transferncias a pessoas.
(**) Despesa dos governos subnacionais menos transferncias voluntrias da Unio para Estados e Municpios.

Revista de Economia Poltica 31 (1), 2011

149

No caso das despesas de pessoal, possvel definir um padro semelhante:

ao longo do governo FHC, elas atingiram um pico, nos dois primeiros anos do
governo Lula foram fortemente comprimidas, mas desde ento vm crescendo,
voltando a se aproximar do patamar de 2001 e 2002. Aparentemente, a redu
o da despesa de pessoal como proporo do PIB, pelo menos na mdia de
um perodo de governo, continua sendo uma fonte importante de poupana.
Ou seja, do ponto de vista fiscal, h um ganho intertemporal quando o gover
no mantm os salrios do funcionalismo parcialmente congelados durante a
maior parte do mandato, mesmo que no ltimo ano os reajustes reponham a
inflao e ainda proporcionem um ganho real moderado.
Alm disso, importante salientar que o ganho fiscal decorrente da redu
o da despesa de pessoal como proporo do PIB s no maior pela falta de
controle do Executivo sobre os gastos dos demais poderes e pela lacuna exis
tente na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) no que se refere aos limites
aplicveis a esses poderes.
Por outro lado, o espao fiscal aberto pela reduo de OCC e Pessoal foi
mais do que neutralizado pelos demais gastos, notadamente os subsdios e as
transferncias previdencirias e assistenciais. Os subsdios aumentaram 0,12
ponto porcentual do PIB no governo Lula e as transferncias a pessoas, 1,65
ponto porcentual. Entre as transferncias esto no s os benefcios da Previ
dncia, como tambm os da Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), os do
Fundo de Amparo ao Trabalhador (segurodesemprego e abono salarial) e o
Bolsa Famlia. Ou seja, tratase da rede de proteo social ou o que denomina
mos de welfare state brasileiro.
Ao contrrio de outros tipos de gastos, que apresentam certa oscilao ao
longo do ciclo eleitoral e sofrem os impactos do ajuste fiscal, os da rede de
proteo social tm crescido em mdia cerca de 0,33% do PIB ao ano, nos
ltimos nove anos, com tendncia de acelerao no governo Lula devido aos
critrios recentemente adotados para reajuste do salrio mnimo. Do total de
transferncias da Previdncia e Assistncia consideradas neste estudo, apenas
as bolsas a pessoas fsicas e algumas despesas do FAT no tm seu piso vincu
lado ao salrio mnimo. De qualquer forma, todos os itens considerados como
despesas previdencirias e assistenciais tm crescido acima do PIB. Alm disso,
transferncias que no existiam antes do incio do ajuste fiscal foram criadas,
como o Bolsa Famlia e os programas de transferncia de renda que o antece
deram.
Dficits pblicos e poltica fiscal

Aps anlise do ajuste fiscal brasileiro e de algumas consideraes sobre a

natureza terica da questo fiscal e de seu ajuste no Brasil, fica a pergunta:
ser que a origem do problema fiscal relacionase com as ideias de Keynes,
como proposto por alguns, quando criticam a expanso dos gastos correntes
150

Revista de Economia Poltica 31 (1), 2011

de governo? Para tanto, fazse necessrio recorrer s ideias daquele autor so

bre a questo fiscal e observar se suas proposies guardam ou no proximi
dade com as questes colocadas neste artigo sobre o problema fiscal no Brasil
e sobre as bases em que se deu seu equacionamento.
A busca de equilbrio oramentrio por meio de supervit primrio nas
contas pblicas tornouse um paradigma dominante na configurao das pol
ticas econmicas e fiscais de pases em desenvolvimento que, como o Brasil,
apresentam elevado grau de endividamento. Em termos histricos, o combate
aos dficits pblicos ressurgiu com mais fora ao final dos anos 1960, em rea
o s quase quatro dcadas anteriores de hegemonia das ditas polticas key
nesianas e aos seus alegados pela ortodoxia efeitos inflacionrios e/ou de
endividamento pblico.
Grande parte das polticas fiscais expansionistas do perodo psguerra
inspiravase na posio de Keynes sobre a necessidade de o governo intervir na
economia para manter a demanda efetiva em perodos de maior incerteza, em
que os agentes privados revelam maior preferncia pela liquidez e retraem seus
investimentos. Alm disso, segundo Keynes (1982, cap. 10), a poltica fiscal
poderia ser usada como instrumento de distribuio de renda, potencializando
o efeito multiplicador dos gastos pblicos, por meio da tributao dos mais
ricos e das transferncias fiscais para as camadas da populao com maior
propenso a consumir.
Convm ressaltar, entretanto, que a Teoria Geral de Keynes uma obra
elaborada sob o impacto da grande depresso de 1929 e sob a base de uma
nova concepo distinta dos clssicos a respeito de questes centrais
para a teoria econmica, como a natureza da moeda e da prpria economia
capitalista. Em um artigo preparatrio da TG escrito em 1932, denominado
A Monetary Theory of Production, por exemplo, Keynes sustenta que a
falta de soluo para a crise que se abatia sobre a economia mundial naquele
momento decorria principalmente de falhas da teoria ortodoxa em compreen
der sua natureza e gerar instrumentos para a ao das autoridades, j que a
maior parte dos economistas clssicos pensava na moeda como um mero faci
litador de trocas.
Essa natureza no neutra da moeda num ambiente eminentemente incerto
como o da economia capitalista foi incorporada ao princpio da demanda efe
tiva de Keynes para explicar o porqu das crises econmicas e do desemprego
involuntrio. Ao contrrio do apregoado pela teoria de equilbrio ortodoxa,
de que foras naturais tenderiam a levar a economia de volta ao nvel de pleno
emprego, para Keynes o normal era que a economia capitalista operasse abai
xo do seu nvel timo, exceto em perodos de guerra e de auge dos booms
(Keynes, 1973, v. 13, p. 407).
Carvalho (1999, p. 267) ressalta, entretanto, que as falhas do sistema
econmica, por si mesmo, no so suficientes para justificar a interveno do
Estado. necessrio supor tambm que o Estado seja capacitado para lidar
com esses problemas de uma maneira mais eficiente. Segundo Davidson (1991,
Revista de Economia Poltica 31 (1), 2011

151

pp. 7374), no h por que acreditar que o governo far melhores julgamentos
sobre o futuro econmico do que o setor privado, mas o governo pode ter uma
viso de mais longo prazo sobre as necessidades da comunidade, enquanto os
indivduos no setor privado esto mais motivados pelas oportunidades de lu
cro rpido. Logo, o Estado pode fugir das expectativas generalizadas na eco
nomia acerca das perspectivas de rentabilidade do capital e, ao agir assim,
modificar o estado destas.6
Por isso, Keynes (1982, p. 163) entende que o governo pode desempe
nhar um papel decisivo na determinao da escala das operaes de investi
mento em projetos de longo prazo. Isso no significa que o governo deva se
envolver em microdecises, nem implica que o Estado assuma o controle dos
meios de produo.
Eu entendo, portanto, que uma socializao algo ampla dos inves
timentos ser o nico meio de assegurar uma situao aproximada de
pleno emprego, embora isso no implique a necessidade de excluir ajus
tes e frmulas de toda a espcie que permitam ao Estado cooperar com
a iniciativa privada. Mas, fora disso, no se v nenhuma razo evidente
que justifique um sistema de Socialismo de Estado. No a propriedade
dos meios de produo que convm ao Estado assumir. Se o Estado for
capaz de determinar o montante agregado dos recursos destinados a au
mentar esses meios e a taxa bsica de remunerao aos seus detentores,
ter realizado o que lhe compete. (Ibid, p. 288)

Conforme Davidson (1999, p.756), o governo pode criar os ativos lqui

dos necessrios para suprir a preferncia pela liquidez do setor privado, sem
pre que ela aguada por incertezas sobre os rumos da economia, garantindo
dessa forma o pleno emprego dos fatores de produo.
It is the responsability of a civilized government to act as a balanc
ing Wheel in maintaining industrys aggregate sales by using its fiscal
powers that is, its power to spend and to tax to make sure that
total market demand neither stagnates nor declines [...] If such govern
ment deficits are undertaken on a proper scale in any given recessionary
circumstances, this can generate sufficient profit opportunities to encour
age businessmen to expand production and employ idle machinery and
unemployed workers. (Ibid, p. 77)

A coexistncia de inflao, de desemprego e de dficits pblicos nos anos

1970, entretanto, levou a ortodoxia a criticar o uso do ativismo fiscal como
instrumento de estabilizao da demanda. A crena hegemnica disseminada

Ferrari Filho (2005) discute o papel da poltica econmica em Keynes ao longo de sua trajetria
terica.
152

Revista de Economia Poltica 31 (1), 2011

no meio acadmico e entre os policymakers nos ltimos 30 anos que, se as

polticas keynesianas chegaram a funcionar no passado, no mais serviriam
para lidar com os problemas macroeconmicos da atualidade.
De acordo com Kregel (1985, pp. 30-35), a experincia dos pases desen
volvidos nas dcadas de 1960 e 1970 mostra que o valor real das transfern
cias da seguridade social tenderia a crescer nos bons momentos da economia e
manterse constante nos maus tempos, contrariando a expectativa de Keynes
sobre o seu comportamento contracclico e, tambm, sobre seu papel como
estabilizadores automticos. Contudo, o autor argumenta que esse resulta
do no expressa um fracasso da teoria keynesiana, mas sim uma falha em in
terpretla e de um atraso dos policymakers em reagir crise econmica, como
alertara Keynes (1980, v. 27, p. 316): Much less effort is required to prevent
the ball rolling than would be required to stop it rolling once it has started.
Mas h outro aspecto a considerar: embora admitisse o dficit como expe
diente temporrio diante de situaes de desemprego, Keynes (Ibid, p. 350) ma
nifestava uma clara preferncia por polticas preventivas, baseadas em um pro
grama de investimentos pblicos ou semipblicos de larga escala e longo prazo,
para estabilizar a renda, como props no psguerra. Nesse contexto, ele chega
a propor que o oramento seja dividido em duas partes, uma dos gastos corren
tes e outra dos gastos de capital (Ibid, pp. 27780). O oramento corrente repre
sentaria os gastos de consumo do governo e deveria estar sempre equilibrado ou
superavitrio. J o oramento de capital poderia ser equilibrado em longo pra
zo, com os prprios recursos que se espera obter da sua execuo.
De acordo com Smithin (1989), o contexto em que Keynes elaborou suas
ideias e a necessidade de obter apoio acadmico s mesmas poderiam explicar,
em grande medida, sua preocupao com a necessidade de manter o oramen
to corrente equilibrado e mostrar a viabilidade do equilbrio de longo prazo
do oramento de capital:
It can immediately be seen that deficit financing of state capital
spending is much easier to defend politically than deficit financing of un
differentiated expenditure. Keynes was aware of this and gave the politi
cal argument as one of the reasons (not the only one) for a bias in favour
of investment spending. (Ibid, p. 214).

Por outro lado, a necessidade do uso dos recursos pblicos em projetos de

investimento tem por base a concepo de Keynes sobre a preferncia pela li
quidez e de que as flutuaes nos investimentos so a causa causans do nvel
de atividade econmica e de emprego (Keynes, 1973, v. 14, p. 121). Nos tex
tos de Keynes, h claras indicaes de que ele se opunha a algumas polticas
fiscais que produziram aumento de consumo e no dos investimentos.
I doubt if it is wise to put too much stress on devices for caus
ing the volume of consumption to fluctuate in preferences to devices for
Revista de Economia Poltica 31 (1), 2011

153

varying the volume of investment. People have established standards of

life. Nothing will upset them more than to be subject to pressure con
stantly to vary them up and down [...] Moreover, the very reason that
capital expenditure is capable of paying for itself makes it much bet
ter budgetwise and does not involve the progressive increase of budget
ary difficulties, which budgeting for the sake of consumption may bring
about. (Keynes, 1980, v. 27, pp. 319320)

O programa de interveno do Estado idealizado por Keynes para o

psguerra previa investimentos estveis de longo prazo entre 7,5% e 20% da
renda disponvel, sustentado por um oramento de capital equilibrado no lon
go prazo. Ele acreditava que, se dois teros ou trs quartos do investimento
total fosse sustentado ou influenciado por public and semipublic bodies,
um programa de longo prazo seria capaz de reduzir substancialmente o grau
de flutuao da economia e garantir um equilbrio prximo ao pleno emprego
(Ibid, p. 352).
Apesar da ousadia de seu plano para os pases desenvolvidos no psguer
ra, Keynes deixa muito claro que sua proposta de expanso dos investimentos
no tinha como objetivo criar um subterfgio para encobrir os dficits (Ibid, p.
406). Alm de rejeitar o aumento indiscriminado do gasto pblico, Keynes
chega a sugerir a gerao de supervits no oramento ordinrio para ser trans
ferido para o oramento de capital, thus gradually replacing deadweight
debt by productive or semiprodutive debt (Ibid, p. 277).
Segundo Kregel (1985, p. 46), Keynes teria priorizado as polticas de esta
bilizao do nvel de emprego, com investimentos, aos programas de transfe
rncia e manuteno dos nveis de renda. Mesmo suas recomendaes de pol
ticas tributrias de distribuio de renda tinham como objetivo central uma
questo macroeconmica: reduzir a propenso mdia a poupar para ampliar
os efeitos do multiplicador. A traduo da teoria keynesiana a partir do mode
lo ISLM, entretanto, levou os formuladores da poltica econmica do
psguerra a aplicarem de modo equivocado as recomendaes de Keynes, no
s na rea fiscal, como tambm na rea monetria, com taxas de juros cada
vez mais elevadas, o que provocou a retrao da atividade econmica e, por
consequncia, o aumento do dficit fiscal (Ibid).
Por outro lado, a implementao do Estado de bemestar social nos pases
europeus fez crescer enormemente as despesas correntes as expensas das de
capital, ao contrrio do que era recomendado por Keynes. interessante notar
que, embora o welfare state esteja muitas vezes associado ao keynesianismo,
sua montagem pelo Partido Trabalhista ingls foi inspirada no relatrio de
William Beveridge (1942), um economista de convices liberais. Conforme
Marcuzzo (2005, p. 3), os primeiros passos no sentido de introduzir as bases
para um Estado de bemestar social foram dados na reforma liberal de
190614, quando Beveridge assessorava o governo ingls. Sua completa imple
154

Revista de Economia Poltica 31 (1), 2011

mentao, entretanto, ocorreu apenas com a legislao de 194448, em decor

rncia da experincia da Segunda Guerra Mundial.
In the first decade of the 20th century, the new liberalism was an ide
ology based on the premise that, in order to advance individual freedom,
the state must adopt an active role in social reform; the new measures
resulted in the simultaneous introduction of oldage pensions, unemploy
ment insurance, sickness benefits and progressive taxation (Ibid, p. 4).

O paradoxo, segundo a autora, que Beveridge formulou suas propostas

com base na teoria ortodoxa que Keynes criticava, mas importante lembrar
que a economia do bemestar tem origem na teoria neoclssica marginalista e
utilitarista de Edgeworth. Dessa forma, Beveridge via a necessidade de um
sistema de seguridade social porque acreditava que os recursos disposio da
economia eram escassos e que, portanto, era preciso introduzir algum meca
nismo de realocao que maximizasse o bemestar da sociedade (Marcuzzo,
2005, p. 7).
Keynes, ao contrrio, via a necessidade de interveno do Estado para
estabilizar a demanda efetiva e nunca foi um reformador social apaixonado
(Skidelsky, 2000, p. 265). Da mesma forma, Beveridge era um crtico contu
maz da TG. Na dcada de 1940, entretanto, Keynes foi chamado por Beverid
ge para lhe assessorar na elaborao do plano de financiamento do sistema de
seguridade social, motivo pelo qual o welfare state at hoje visto como uma
expresso do keynesianismo e da socialdemocracia.
Essas consideraes de natureza histrica so importantes tanto para
compreendermos o que Keynes realmente defendia quanto para, ao analisar a
natureza da expanso dos gastos pblicos no Brasil, sermos capazes de formu
lar uma crtica heterodoxa consistente e, ao mesmo tempo, oferecer alternati
vas coerentes.
Neste sentido, podemos perceber, pela anlise da origem da questo fiscal no
Brasil e do ajuste procedido no caso brasileiro, que em ambos os casos no existe
uma inspirao keynesiana. Muito pelo contrrio: no primeiro caso, a origem do
problema fiscal remonta ao endividamento externo e se agrava com a expanso
de gastos que no deveriam ser privilegiados na concepo de Keynes, no segundo
caso, a vocao do ajuste de carter eminentemente ortodoxo.
Em uma perspectiva keynesiana, deverseia perseguir o equilbrio fiscal
no que tange as despesas correntes e usar os investimentos como forma de re
duzir os impactos do ciclo na atividade econmica. Ao mesmo tempo, a estra
tgia de reduo da dvida pblica no deveria ser pautada apenas pela gera
o de supervit primrio e nem no conceito de dvida lquida, mas pelo
conceito de dvida bruta e pela utilizao dos gastos em investimento e infra
estrutura como elementos essenciais para o crescimento da economia.

Revista de Economia Poltica 31 (1), 2011

155

Consideraes finais

O esboo de um novo paradigma oramentrio e fiscal para o Brasil re

quer a definio de alguns princpios bsicos. A noo de equilbrio oramen
trio tem sido associada a pressupostos neoclssicos, como o de que a oferta
determina a demanda e de que a moeda neutra pelo menos no longo prazo,
de modo que todo e qualquer gasto pblico em excesso s receitas isto ,
todo e qualquer aumento do endividamento pblico uma fonte potencial
de inflao ou de crowding out. Essa concepo influenciou a implementao
do programa de ajuste fiscal no pas e a adoo de metas de supervit primrio
como fundamento para atingir o equilbrio fiscal e o controle do endividamen
to, sem distinguir os gastos pblicos por sua natureza corrente ou de capital
nem impor limites para a taxa de juros.
O regime de metas de supervit primrio (e de inflao), embora relativa
mente bem-sucedido em controlar o nvel de endividamento do setor pblico em
comparao com a poltica fiscal anterior a 1999, teve um custo expressivo por:
i) conjugarse com uma poltica monetria restritiva; ii) processarse pelo au
mento da carga tributria; iii) derrubar o investimento pblico ao menor nvel
dos ltimos 30 anos; iv) inibir parcialmente os investimentos privados, seja pelas
deficincias na infraestrutura dependente das inverses do setor pblico, seja
pelo alto patamar da taxa de juros; v) e implicar um nus fiscal sobre a dvida
muito superior ao que teria sido requerido com taxas de juros menores.
A questo relevante de que modo podemos oferecer uma alternativa
heterodoxa e vivel ao atual padro de ajuste fiscal. Em primeiro lugar, pre
ciso repensar o modelo macroeconmico de acordo com as evidncias empri
cas, que apontam no sentido de que taxas reais de juros elevadas so causa e
no consequncia dos dficits fiscais (Smithin, 1994). Em segundo lugar, pos
svel conciliar o princpio do equilbrio fiscal com o pensamento de Keynes,
dadas suas consideraes para o perodo psguerra. Embora admitisse polti
cas deficitrias para lidar com situaes de recesso profunda, como na crise
de 1929, Keynes claramente manifestava preferncia por um oramento cor
rente equilibrado, chegando a sugerir sua separao do oramento de capital.
O oramento de capital poderia ser deficitrio, porm, o dficit em si
no um instrumento, mas sim um resultado dependente do comportamento
das receitas de impostos, sendo estas funo da velocidade com a qual a socie
dade reage ao estmulo representado pelo incremento dado pelo governo aos
investimentos (Carvalho, 1999, p. 274).
Dessa forma, ao contrrio dos ajustes de cunho ortodoxo, que penalizam
os investimentos, o equilbrio fiscal na perspectiva keynesiana deve se pautar
pelo controle das despesas correntes e por um tratamento e financiamento di
ferenciado dos projetos de infraestrutura e outros fundamentais para a eleva
o da capacidade produtiva. A manuteno de um patamar elevado de inves
timentos pblicos ou semipblicos essencial no s para dar suporte aos
investimentos privados, em reas complementares, como tambm se justifica
156

Revista de Economia Poltica 31 (1), 2011

por razes macroeconmicas, como evitar flutuaes indesejveis do produto

(Kregel, 1985) e, principalmente, melhorar a performance de longo prazo da
economia (Smithin, 1989).
Por seu efeito multiplicador na economia, os investimentos pblicos tm a
capacidade de se autofinanciar no mdio e no longo prazo e podem ser coloca
dos em prtica sem a necessidade de poupana prvia, mas evidentemente seu
patamar estar, pelo menos parcialmente, limitado por outras variveis fiscais,
como o peso crescente das transferncias previdencirias e assistenciais no or
amento. Uma interpretao forada de Keynes e de sua j mencionada falta
de entusiasmo pelos programas sociais (Skidelsky, 2000) poderia sugerir a ne
cessidade de cortes drsticos no oramento corrente e de reformas na seguri
dade social com vistas a abrir espao para os investimentos. Contudo, suas
consideraes para a economia europeia do psguerra no podem ser meca
nicamente transpostas para o Brasil, um pas com enorme contingente de mi
serveis e uma das distribuies de renda mais desiguais do planeta.
Apesar da necessidade de discutir melhor a estrutura de financiamento
para a rede de proteo social e reorientar a poltica econmica de modo a
criar as bases para um crescimento mais sustentado e menos dependente de
medidas paliativas, no podemos confundir o custo do welfare state com o dos
demais gastos correntes. As transferncias monetrias do governo s pessoas
devem ser consideradas em conjunto com o sistema de tributao, pelo papel
que cumprem na redistribuio de renda e por reporem a renda disponvel
subtrada pelos tributos.
Por outro lado, no h como negar que, em um pas com o nvel de endi
vidamento do Brasil, a poltica fiscal sofre srias restries, inclusive de natu
reza poltica. O peso da dvida pblica confere um poder de grande magnitude
aos detentores dos ttulos pblicos, sobretudo os intermedirios do sistema fi
nanceiro. Os bancos so capazes de detonar uma crise financeira e cambial por
simples avaliaes subjetivas sobre a poltica econmica, particularmente
quando esta contraria seus interesses.
Nesse contexto, uma plataforma heterodoxa tambm pode ter como uma
de suas metas a reduo da dvida pblica, mas no nos marcos da atual pol
tica fiscal, que objetiva apenas a reduo do endividamento lquido e sanciona
a taxa de juros definida pelo Banco Central. impossvel qualquer pretenso
de zerar o dficit fiscal no Brasil, mesmo que restrito ao oramento corrente,
enquanto o custo dos juros tambm no for drasticamente reduzido. Isso no
significa, entretanto, abdicar dos supervits primrios como forma de conter o
endividamento, embora seja cabvel uma discusso sobre sua calibragem e so
bre os efeitos dinmicos dos investimentos no equilbrio de longo prazo.
No h justificativa, por exemplo, para o fato de o governo no estar uti
lizando a margem permitida atualmente pelo Projeto Piloto de Investimentos
(0,5% do PIB) para reduzir o supervit primrio, principalmente se considerar
mos a atual trajetria de queda da dvida lquida. plenamente possvel redu
zir o supervit primrio e, ainda assim, manter o endividamento em queda.
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As empresas do setor produtivo estatal (SPE) tambm podem cumprir um

papel importante nesse plano de investimentos, a exemplo dos organismos
autnomos ou semipblicos imaginados por Keynes. Atualmente, elas j tm
executado um volume considervel de inverses, principalmente no setor do
petrleo, mas muitas vezes seus planos so restringidos pela necessidade de
contribuir para o supervit primrio mesmo no tendo encargos de dvida a
pagar. Atualmente, a dvida lquida das estatais negativa, como indicam os
relatrios fiscais do Banco Central, no justificandose que as mesmas tenham
seus investimentos contidos a pretexto de contribuir para a reduo do endivi
damento lquido do setor pblico.
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