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ADMINISTRAO PBLICA

Professor Davi Solonca, MSc.


Programa da Disciplina Concurso CFO 2014
Organizao do Estado e da Administrao Pblica. Modelos tericos de Administrao
Pblica: patrimonialista, burocrtico e gerencial. Experincias de reformas administrativas. O
processo de modernizao da Administrao Pblica. Evoluo dos modelos/paradigmas de
gesto: a nova gesto pblica. Governabilidade, governana e accountability. Governo
eletrnico e transparncia. Qualidade na Administrao Pblica. Novas tecnologias gerenciais
e organizacionais e sua aplicao na Administrao Pblica. Gesto Pblica empreendedora.
Ciclo de Gesto do Governo Estadual. Controle da Administrao Pblica. tica no exerccio da
funo pblica.
Plano de estudo
O contedo foi dividido nas seguintes unidades:
DATA
(DIA/MS)

MATRIA LECIONADA
Unidade 1
ORGANIZAO DO ESTADO E DA ADMINISTRAO PBLICA
Unidade 2
MODELOS TERICOS DE ADMINISTRAO PBLICA: PATRIMONIALISTA,
BUROCRTICO E GERENCIAL. EXPERINCIAS DE REFORMAS ADMINISTRATIVAS
E O PROCESSO DE MODERNIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA

Unidade 3
EVOLUO DOS MODELOS/PARADIGMAS DE GESTO: A NOVA GESTO
PBLICA E GESTO PBLICA EMPREENDEDORA. GOVERNABILIDADE,
GOVERNANA E ACCOUNTABILITY, GOVERNO ELETRNICO E TRANSPARNCIA
E QUALIDADE NA ADMINISTRAO PBLICA
Unidade 4
NOVAS TECNOLOGIAS GERENCIAIS E ORGANIZACIONAIS E SUA APLICAO NA
ADMINISTRAO PBLICA
Unidade 5
CICLO DE GESTO DO GOVERNO ESTADUAL
Unidade 6
CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA E TICA NO EXERCCIO DA FUNO
PBLICA
1

Unidade 1
ORGANIZAO DO ESTADO E DA ADMINISTRAO PBLICA
Nesta Unidade sero abordados os seguintes aspectos sobre o Estado: as teorias sobre sua
origem, a sua compreenso contempornea e suas funes bsicas. Tambm sero abordados
os elementos essenciais que compem o Estado: formas de Estado, formas de governo,
sistemas de governo e regimes polticos, funes do Estado.
1.1 As teorias sobre a origem do Estado
A origem do Estado foi objeto de estudo de diversos tericos, como: Plato, Aristteles, So
Toms de Aquino, Nicolau Maquiavel, Thomas Hobbes, John Locke, Jean-Jacques Rousseau,
entre outros.
Portanto, so diversas as teorias existentes sobre esse tema. Jos Matias-Pereira (2006, p. 33),
em sua obra Finanas pblicas, cita duas correntes tericas clssicas que tratam do conceito de
Estado:
A primeira est relacionada s teorias naturalistas ou da origem natural do
Estado Aristteles, Ccero, Santo Toms de Aquino. O homem enquanto ser
social por sua prpria natureza, para se realizar necessita viver em sociedade.
Assim, o Estado aparece como uma necessidade humana fundamental. A
segunda explicao est vinculada s teorias voluntrias, contratualistas ou da
origem voluntria do Estado. O Estado no se forma de uma maneira natural,
mas porque os indivduos voluntariamente o desejam. O Estado produto de
um acordo de vontades entre os indivduos.

A partir dessa citao, deduz-se que a corrente terica naturalista sobre o Estado pode ter
surgido em virtude da necessidade do homem de viver em sociedade. Nesse contexto, o
Estado torna-se uma necessidade humana fundamental. J na segunda dessas correntes, o
Estado no se formou de maneira natural, surgiu como resultado de acordos entre as vontades
dos indivduos.
1.2 Noo contempornea de Estado e suas funes bsicas
O homem vive necessariamente em companhia de outros homens, por isso, espontnea e at
inconscientemente, levado a formar grupos sociais. Assim, dada a natureza humana do
homem, nasce a sociedade criada para a sua sobrevivncia.
Sob essa viso sociolgica, pode-se dizer em linhas gerais que o Estado uma sociedade, pois
se constitui essencialmente de um grupo de indivduos unidos e organizados permanentemente
para realizar um objetivo comum. Porm, isso no deve levar concluso de que qualquer
sociedade seja um Estado.
Como h grande complexidade inerente ao tema em questo, difcil estabelecer o que seja
realmente o Estado. Todavia, de forma geral e em uma viso moderna, o Estado pode ser
considerado um conjunto de pessoas ocupando, em carter permanente, um territrio
determinado, possuindo um governo organizado a quem a populao deve obedincia.
Para Stiglitz (2000, apud Matias-Pereira, 2006, p. 35), as funes bsicas do Estado moderno
so:

[...] promover a educao, a fim de se construir uma sociedade igualitria e


facilitar a estabilidade poltica; fomentar a tecnologia; oferecer suporte ao setor
financeiro, principalmente atravs da disseminao de informao; investir em
infraestrutura: instituies, direitos de propriedade, contatos, leis e polticas que
promovam a concorrncia; e criar e manter uma rede de seguridade social.
A quantidade e a complexidade das funes bsicas do Estado exigem que a
Administrao Pblica atue de maneira efetiva para viabilizar e garantir os
direitos do cidado que esto consagrados na sua Constituio Federal.

1.3 Elementos essenciais do Estado


Conforme j apresentado, a existncia do Estado moderno justifica-se, portanto, por seus
elementos essenciais: o povo, o territrio, o governo e o bem comum.
O povo o elemento humano do Estado (caracterizado pelo conjunto de indivduos que vivem
em um determinado territrio), organizado politicamente e sujeito s normas existentes,
relacionado sob o aspecto jurdico. Nesse aspecto, esto inseridos os indivduos nacionais e os
estrangeiros. Em relao submisso ao poder do Estado, os estrangeiros so gradualmente
equiparados aos cidados nacionais.
Ressalta-se aqui que o elemento povo no se confunde com os termos nao e populao. A
nao um grupo de indivduos que se sentem unidos pela orientao comum, pelos interesses
comuns e, principalmente, por ideais e aspiraes comuns, que se organizam por meio de uma
realidade sociolgica. Assim, povo uma entidade jurdica, nao uma entidade moral.
A populao um conceito numrico, pois trata-se de dado quantitativo que representa a
totalidade de habitantes do Estado (nacionais e estrangeiros) em um aspecto demogrfico
(nmero de habitantes).
O territrio o elemento material na constituio do Estado e definidor de competncias dos
rgos e das entidades da Administrao Pblica. Define-se como a parte de terra em que o
povo se fixou. O conceito de terra aqui mais abrangente, significa espao territorial,
constituindo-se da terra propriamente dita, do mar territorial, do espao areo, dos rios e dos
lagos.
Ainda a respeito do elemento do territrio, sob o princpio da extraterritorialidade, consagrado
no Direito Pblico Internacional, tem-se como prolongamentos do territrio nacional os navios
mercantes e de guerra, as aeronaves e as embaixadas do Estado a que pertence esse territrio
nacional.
O governo (poder poltico) a faculdade que tem o Estado de tomar decises em nome da
coletividade que o compe. Essa faculdade realizada por intermdio de um poder supremo
que entrelaa fora e competncia. Esse poder soberano aquele que, junto comunidade
internacional, no encontra limites no exerccio de seus direitos e no admite interveno de
outros Estados em seus negcios internos.
Os traos desse poder poltico do Estado so: a imperatividade e a natureza integrativa do
poder estatal; a capacidade de auto-organizao; a unidade e a indivisibilidade do poder; os
princpios de legalidade e legitimidade, e a soberania. A soberania tem como atributos ser una,
indivisvel, inalienvel e imprescritvel.
Logo, o Estado como forma de organizao poltica por excelncia da sociedade tem a
finalidade fundamental de promoo do bem comum.
3

Resumindo:
Estado = povo + territrio + governo + bem comum
1.4 Formas de Estado
Uma forma de Estado o modo como ele est estruturado, ou seja, trata-se da sua organizao
territorial notadamente em relao ao nvel de centralizao ou de descentralizao do poder
ali exercido. A forma de Estado contemplada na Constituio do prprio pas. A saber, duas
dessas formas so as seguintes: Estado simples, ou unitrio, e Estado composto, ou complexo.
A seguir, a apresentao de cada um dessas formas de Estados:
a. Simples ou unitrio
Um Estado nico ou unitrio aquele em que o poder poltico concentrado em uma nica
sede, em uma nica esfera. Nesse Estado, portanto, o rgo governamental central
responsvel pela deciso que autoriza qualquer grau de descentralizao de poder poltico.
Entre os Estados desse tipo, h distino entre os unitrios centralizados, em que h apenas uma
esfera de poder poltico, e unitrios descentralizados, no qual admite-se algum grau de
descentralizao poltica ou administrativa.
Tal descentralizao se faz presente em determinadas regies ou provncias desse Estado, mas
mesmo assim elas sempre esto submetidas vontade poltica do poder central. Vale destacar
que, atualmente, os unitrios centralizados esto em extino. Exemplos: Frana, Portugal,
Itlia, Peru, entre outros.
b. Composto ou complexo
Um Estado composto ou complexo formado pela unio de dois ou mais Estados em que existe
uma pluralidade de poderes polticos internos. Nessa forma de Estado h subdivises, existem
diferentes tipos de unies entre Estados, a saber:
unio pessoal: a forma prpria da Monarquia, que acontece quando dois ou mais
Estados se unem sob o governo de um mesmo rei, ligando-se apenas pela pessoa fsica do
imperante;
unio real: tambm uma forma tipicamente monrquica, que acontece quando dois
ou mais Estados se unem sob o governo de um mesmo rei, mas resguardando a prpria
organizao interna;
confederao: a unio permanente e contratual de Estados independentes que se
unem com a finalidade de defesa externa, paz interna. Os Estados confederados mantm sua
soberania e sua personalidade jurdica de Direito Pblico Internacional. Exemplo recente a
Comunidade dos Estados Independentes (CEI), resultante da dissoluo da antiga Unio das
Repblicas Socialistas Soviticas (URSS);
federao: etimologicamente, significa pacto ou aliana, por isso definida como
a unio de dois ou mais Estados para a formao de um novo, em que a autonomia poltica das
unidades conservada e a soberania transferida ao Estado federal. o caso do Brasil.

1.5 Formas de governo


A forma de governo (ou sistema poltico) o conjunto de instituies polticas por meio das
quais um Estado se organiza a fim de exercer o seu poder sobre a sociedade que o compe, ou
seja, como se d a relao entre governantes e governados.
Vrias so as formas de governo. Tambm so vrias as correntes tericas sobre o esse tema.
Aqui, opta-se por se apresentar duas dessas formas: monarquia e repblica.
Para ilustrar, cita-se aqui uma terceira forma de governo: o anarquismo. Essa forma de
governo, por no existir na prtica, no tem sido citada pela doutrina que trata do assunto. A
rigor, o anarquismo a ausncia de governo como forma vivel para um sistema social e afirma
maximizar a liberdade individual e a igualdade social. Ou seja, ela a forma de governo que
representa uma sociedade que funciona sem hierarquias polticas, econmicas ou sociais.
A seguir, a apresentao de cada uma dessas formas de governo.
a. Monarquia:
a forma de governo em que as funes estatais esto subordinadas a um nico rgo
supremo, que no est na dependncia da vontade popular. O monarca o chefe da famlia real
e, segundo a tradio, ele quem governa enquanto viver.
Hoje s se admite como constitucional a monarquia parlamentar (tambm denominada
monarquia limitada), na qual a chefia do poder dividida em duas partes: a chefia do Estado,
exercida pelo rei (o monarca), e a chefia do Governo, exercida pelo primeiro-ministro.
As caractersticas fundamentais da monarquia so:
unipersonalidade das funes: o monarca, chefe de Estado, acumula o exerccio de
todas as funes estatais. Entretanto, atualmente, no se admite essa espcie de
monarquia, pois se vislumbra a possibilidade de monarquia parlamentar ou limitada;
vitaliciedade: gera o exerccio do poder monrquico at a morte do monarca, fazendo
com que o chefe de Estado s perca o poder em trs hipteses: falecimento, abdicao
e destituio;
hereditariedade: gera a transferncia da titularidade do poder de chefia de Estado de
pai para filho, ou melhor, dentro da mesma famlia. Caber Constituio de cada
Estado a regulamentao dessa transmisso. Normalmente, o filho primognito do
monarca o seu primeiro sucessor, depois os demais filhos, respeitando sempre a
ordem de nascimento. Esgotando-se estes surgem os netos, irmos, sobrinhos e
primos, respectivamente;
irresponsabilidade: o chefe de Estado no possui responsabilidade poltica pelos seus
atos, no cometendo, por conseguinte, crime de responsabilidade. Assim, no h
ensejo para o processo de impeachment.
b. Repblica:
O termo repblica origina-se do latim res publica, que significa coisa (res) pblica (publica),
em um conceito de coisa comum, aquilo que de todos. A forma republicana representa que o
poder estatal no atribudo apenas a uma pessoa (como na monarquia), mas a todo o povo
(repblica democrtica) ou a um grupo privilegiado (repblica aristocrata).

As caractersticas fundamentais da repblica so:


pluralidade do poder: o poder pertence ao povo, no sendo concentrado em uma nica
pessoa;
temporariedade: o chefe de Governo recebe um mandato, com prazo de durao
predeterminado;
eletividade: o chefe de Estado um representante do povo ou de um determinado grupo,
fazendo, por conseguinte, necessria a sua eleio;
responsabilidade: o chefe de Estado politicamente responsvel, podendo ser sujeito
passivo do crime de responsabilidade. Assim, pode sofrer o processo de impeachment.
A Repblica a forma de governo adotada pelo Brasil, tanto que o pas chamado de
Repblica Federativa do Brasil.
importante salientar aqui que no se deve confundir forma de governo com sistema de
governo. Sistema o prximo assunto a ser estudado.
1.6 Sistemas de governo
O sistema de governo a maneira pela qual o poder poltico dividido e exercido no mbito de
um Estado. Esse sistema estabelece o grau de relacionamento entre o Poder Executivo e o
Legislativo e define o processo de designao dos seus titulares. Pode-se dividi-lo em:
presidencialismo, parlamentarismo e semipresencialismo.
a. Presidencialismo:
o sistema de governo em que h clara separao entre o Poder Executivo e o Poder
Legislativo. Cada um desses poderes exerce suas funes independentemente do outro. Nesse
sistema, o presidente da Repblica quem acumula a funo de chefe de Estado e chefe de
Governo (forma monocrtica de poder), sendo eleito independentemente da composio do
parlamento.
So caractersticas do sistema presidencialista: diviso orgnica das trs divises do Estado
(executiva, legislativa e judiciria), funo executiva unipessoal (unicidade da funo executiva)
e ausncia de responsabilidade poltica (o presidente da Repblica s pode ser responsabilizado
criminalmente, o que, por sua vez, ocorre em conduta que tipifique crime comum ou de
responsabilidade).
O presidencialismo o sistema de governo adotado pelo Brasil.
b. Parlamentarismo:
Nesse sistema de governo, o Poder Executivo do Estado depende do apoio direto ou indireto
do parlamento, ou seja, o Executivo e o Legislativo so interdependentes.
Aqui h diferena clara entre o chefe de Governo e o chefe de Estado. Nesse sistema de
governo, cabe ao chefe de Governo a funo de representao externa e interna, enquanto que
cabe ao chefe de Estado a conduo das polticas do Estado. Nesse caso, o rei ou o presidente
da Repblica o chefe de Governo e o primeiro-ministro o chefe de Estado. Essas chefias so
cargos exercidos por pessoas distintas. Esse sistema de governo constitui-se em uma forma
dualista de poder.

c. Semipresidencialismo:
O sistema semipresidencialista, historicamente mais recente que os demais sistemas de
governo, caracteriza-se pela convergncia das influncias do presidencialismo e do
parlarmentarismo. Nesse sistema, h o compartilhamento, em alguma medida, do Poder
Executivo pelo chefe de governo (geralmente o primeiro-ministro) e pelo chefe de Estado
(geralmente o presidente). Ambos participam do quotidiano da Administrao Pblica do
Estado.
1.7 Regimes polticos
O regime poltico refere-se ao grau de respeito da vontade do povo nas decises estatais.
Existem os regimes polticos democrticos e autoritrios (no democrtico).
a. Democrtico:
o regime em que todo o poder emana da vontade popular. Seguindo uma clssica definio
desse termo, o governo do povo, pelo povo e para o povo. Divide-se em:

democracia direta: as decises so tomadas pelo prprio povo em assembleias;

democracia representativa: as decises so tomadas por representantes livremente


escolhidos pelo povo;
democracia semidireta: combinao de ambas as formas anteriores de
democracia. Consiste em uma democracia representativa com alguns instrumentos de
participao direta do povo na formao da vontade nacional. A Constituio brasileira
de 1988 elegeu esse como o tipo de regime poltico que deveria ser o utilizado em
nosso pas. E, em seu artigo 1o, pargrafo nico, estabeleceu: todo poder emana do
povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente.
Os regimes polticos democrticos caracterizam-se por eleies livres, liberdade de imprensa,
respeito aos direitos civis constitucionais, garantias para a sua oposio poltica e liberdade de
organizao e expresso do pensamento poltico.
O Brasil adota esse regime poltico, por isso intitulado por sua Constituio Federal como
Estado Democrtico de Direito.
b. Autoritrio (no democrtico):
Tambm conhecido como regime ditatorial e totalitrio. Tem como caracterstica comum a no
prevalncia da vontade popular na formao do governo, que normalmente comandado por
um ditador e at mesmo tirano.
1.7 Funes bsicas do Estado
O Estado passa a ter existncia a partir do momento em que o povo, conscientemente de sua
nacionalidade, se organiza politicamente.
O Estado, como instrumento de organizao poltica da comunidade, deve ser estudado como
um sistema de funes que disciplinam e coordenam os meios (eficincia) para atingir

determinados objetivos (eficcia) e como um conjunto de rgos destinados a exercer essas


funes(efetividade).
Concepo Aristotlica
O Estado tem como finalidades bsicas: a segurana, como objetivo de manter a ordem
poltica, econmica e social e o desenvolvimento, com o objetivo de promover o bem comum.
Concepo Marxista
Maurice Duverger refere-se ao Estado como poder institudo em uma sociedade para
dominao de certas classes sobre outras. O Estado um mero instrumento das classes
dominantes.
Concepo liberalista
Segundo Souza Franco (1992, p.140), a viso do Estado homogneo, tpica do
pensamento e da realidade do liberalismo, sucedeu no nosso tempo a complexidade de um
conceito de atividade financeira centrada sobre o setor pblico. Isso nos leva a refletir sobre os
reflexos do patrimnio, estruturas e das instituies que integram o Estado.
Assim ao tratar das funes bsicas do Estado, preciso incluir no temrio a discusso
sobre sua reforma, que j vem sendo discutida desde a dcada de 80, sendo necessrio dar
respostas crise fiscal e administrativa, por que passa a Administrao Pblica.
Concepo Contempornea
O Estado desempenha as seguintes funes:
Instruir e dinamizar uma ordem jurdica (funo normativa, ordenadora ou legislativa);
Cumprir e fazer cumprir as normas prprias dessa ordem, resolvendo os conflitos de
interesses (funo disciplinadora ou jurisdicional);
Cumprir essa ordem, administrando os interesses coletivos, gerindo os bens pblicos e
atendendo s necessidades gerais (funo executiva ou administrativa).
Estas funes traduzem a competncia de cada um dos Poderes para realizar sua
prpria gesto administrativa, patrimonial e de controle, conforme quadro abaixo:
Quadro 1: Funes Preponderantes e Especficas
FUNES
PREPONDERANTES

FUNES ESPECFICAS
Principal

Legislativa

Normativa

Executiva

Administrativa

Judiciria

Judicativa

Acessrias
Normativa
Administrativa
Controle Interno e Externo
Administrativa Normativa
Controle Interno
Judicativa
Controle Interno

Fonte: Silva, Lino Martins. Contabilidade governamental: um enfoque administrativo. 4 ed. So


Paulo: Atlas, 2000.
Organizado o Estado, foi necessrio obter os meios indispensveis para manter sua
existncia e cumprir suas mltiplas atividades, poltica, administrativa, econmica, financeira,
sendo esta ltima a que se preocupa em obter, gerir e aplicar recursos necessrios para fazer
funcionar as instituies.
As atividades do Estado esto concretizadas nos objetivos nacionais que fornecem os
critrios norteadores da poltica financeira adotada.
Aliomar Baleeiro, na sua obra de Cincias das finanas, arremata com preciso quais as
atividades que o Estado deveria limitar-se, ou seja, defesa, justia, diplomacia e obras pblicas, na
qual as funes pblicas eram consideradas um mal necessrio, at as teorias mais modernas,
das finanas funcionais, do Estado Intervencionista, influenciando o processo de formao e
distribuio de riquezas.
No Estado moderno, as finanas pblicas no so somente um meio de assegurar a
cobertura para as despesas do governo, so tambm, fundamentalmente, um meio de intervir na
economia, de exercer presso sobre a estrutura produtiva e de modificar as regras da
distribuio da renda.
Com este instrumental, as finanas pblicas, de simples provedoras de recursos,
passaram a confundir-se com a nova finalidade do Estado, qual seja, a de estabelecer um
equilbrio geral das estruturas institucionais (jurdica, poltica, moral e religiosa), o que ultrapassa
de muito o conceito clssico e restrito do equilbrio oramentrio.
Deste modo, as finanas pblicas envolvem toda a ao do Estado para satisfao das
necessidades coletivas e como consequncia o estudo da convenincia e oportunidade da
adequabilidade das aes a serem desenvolvidas para o atendimento de tais necessidades.
Para atingir a plena satisfao das necessidades da populao, a administrao pblica
dividida, segundo as atividades que exerce, em:
Atividades-meio, que envolvem o prprio papel do Estado e sua estrutura para
atender s necessidades da populao;
Atividades-fim, que esto voltadas para o efetivo atendimento das demandas da
populao.
Tanto as atividades-meio como as atividades-fim podem ser divididas de acordo com a rea de
atuao em: (1) atividades estratgicas e polticas e (2) atividades administrativas e de apoio.
Quadro 2: Polticas e Estratgica/Atividades Meio e Fim

(ATIVIDADES-FIM)
Justia
Segurana Pblica
Defesa Nacional

POLTICAS E ESTRATGIAS
(ATIVIDADES-MEIO)
Planejamento
Oramento
Recursos Humanos
Controle Interno Integrado

ADMINISTRATIVAS E DE APOIO
(ATIVIDADES-FIM)
(ATIVIDADES-MEIO)
Educao
Material e Patrimnio
Sade
Documentao
Transporte
Servios Gerais
Urbanismo
Controle Interno de Cada Poder
Agricultura
Gesto Ambiental
Fonte: Silva, Lino Martins. Contabilidade governamental: um enfoque administrativo. 4
ed. So Paulo: Atlas, 2000.
RESUMO
ADMINISTRAO PBLICA CONCEITO, NATUREZA, FINS
O CONCEITO de administrao pblica gerir interesses segundo a lei, a moral e a finalidade dos
bens da coletividade entregues guarda e conservao da ADM.
A sua NATUREZA um mnus pblico, ou seja, o encargo pblico de quem a exerce.
Os seus FINS so o bem comum da coletividade administrativa e a defesa do interesse pblico.
- SENTIDO AMPLO
rgo de governo (responsveis pela funo poltica), ou seja, so os responsveis por traar
planos, alm dos rgos administrativos (responsveis pela funo administrativa) que so
responsveis pela execuo dos planos
- SENTIDO ESTRITO
rgos administrativos (responsveis pela funo administrativa) que so responsveis pela
execuo dos planos
- EM SENTIDO OBJETIVO, MATERIAL OU FUNCIONAL
a atividade administrativa executada pelo Estado por meio de seus rgos e entidades;
Engloba as atividades administrativas de: 1) fomento, 2) polcia administrativa, 3) servio
pblico e 4) interveno administrativa

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FOMENTO = INCENTIVO INICIATIVA PRIVADA DE UTILIDADE PBLICA


POLCIA ADMINISTRATIVA = RESTRIES OU CONDICIONAMENTOS IMPOSTOS AO EXERCCIO DE
DIREITO INDIVIDUAIS EM BENEFCIO DO INTERESSE COLETIVO
SERVIO PBLICO = PRESTAO DE UMA COMODIDADE MATERIALMENTE FRUVEL, SOB REGIME
PREDOMINANTEMENTE PBLICO
INTERVENO ADMINISTRATIVA = REGULAMENTAO, FISCALIZAO DA ATIVIDADE ECONMICA
DE NATUREZA PRIVADA OU ATUAO DIRETA DO ESTADO (ISN + RIC)
- EM SENTIDO SUBJETIVO FORMAL OU ORGNICO
o aparelhamento de que dispe o Estado para execuo das polticas traadas pelo Governo.
Engloba todos os rgo e agentes que estejam exercendo funo administrativa, de todos os
poderes, de todas as esferas polticas.
ADM. DIRETA
UEMDF + SEUS RGOS
ADM. INDIRETA
AUTARQUIAS, FUNDAES, EP Empresa pblica e SEM - Sociedade de Economia Mista
CARACTERSTICAS DAS EPS E SEMS
Podem falir o art 242 da Lei das S.A.s foi revogado. A maior parte da doutrina s
aceita a falncia qdo for EP ou SEM exploradora de atividade econmica. Celso Antnio diz que
poderia ocorrer tbm p/ prestadora de servio pblico, mas num regime diferente.
Criao / extino lei autoriza. A criao d-se c/ o registro dos atos constitutivos na
Junta Comercial.
So pessoas jurdicas de direito privado.
Derrogao parcial do regime pblico segue um regime hbrido em que algumas
regras do RJA so seguidas.
Vinculao sua especialidade.
esto sujeitas a controle pelo judicirio, legislativo (auxiliado pelo TC), superviso
ministerial e Social (Ao popular, Petio, Representaes).
Licitao: aplica-se a Lei 8.666/93 enquanto no surgir o regime especial a que faz
meno o art. 173 da CF
No podem se beneficiar de privilgios no extensveis iniciativa privada
Sendo prestadora de servio pblico = aplica-se o art. 37, 6. & o Estado responde
subsidiariamente

11

Sendo exploradora de atividade econmica = no se aplica o art. 37, 6. (mas poder


haver responsabilizao, inclusive objetiva, nos termos do Cdigo Civil) & o Estado no responde
subsidiariamente.
Bens sero considerados pblicos quando destinados ao servio pblico (P. da
continuidade).
REGIME DE PESSOAL NAS EPS E SEMS
Dirigentes: tm duas funes: a) representar a adm direta (superviso ministerial) b) dirigir
a empresa;
No-dirigentes: regime obrigatrio = celetista (o estatutrio no possvel);
Sujeio ao concurso pblico;
Sujeio ao regime de acumulao previsto na CF.
Sujeio ao teto remuneratrio ;
Sujeio ao regime de improbidade administrativa;
Equiparao para efeitos penais (art. 327 CP);
No h estabilidade, mas a dispensa no livre; exige motivo justificado, sob pena de
nulidade.
Referncias
ALM, Ana Cludia; GIAMBIAGI, Fabio. Finanas pblicas: teoria e prtica no Brasil. 3. ed. Rio de
Janeiro: Elsevier, 2008.
BASTOS, Celso R. Curso de teoria geral do estado e cincia poltica. 6. ed. So Paulo: Saraiva,
2004.
BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa. Disponvel em: <http://
www.presidencia.gov.br>. Acesso em: 01 mar. 2010.
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado. 25. ed. So Paulo: Saraiva,
2005.
MATIAS-PEREIRA, Jos. Finanas pblicas: a poltica oramentria no Brasil. 3. ed. So Paulo:
Atlas, 2006.
MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 15. ed. rev. e atual. at a Emenda
Constitucional no 44/2004. So Paulo: Atlas, 2004.
SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 29 ed. rev. e atual. at a
Emenda Constitucional no 53, de 19 de dezembro de 2006. So Paulo: Malheiros, 2007.
SILVA, Lino Martins da. Contabilidade governamental: um enfoque administrativo. 7. ed. So
Paulo: Atlas, 2004.
REZENDE, Fernando Antnio. Finanas pblicas. 2. ed. So Paulo: Atlas, 2001.
12

UNIDADE 2
MODELOS TERICOS DE ADMINISTRAO PBLICA: PATRIMONIALISTA, BUROCRTICO E
GERENCIAL
Modelos organizacionais e reformas da administrao pblica*
Leonardo Secchi**
* Artigo recebido em ago. 2008 e aceito em jan. 2009. ** PhD em cincias polticas pela
Universidade de Milo, Itlia, M.Sc. em administrao pela Universidade Federal de Santa
Catarina, bacharel em administrao pela Universidade Federal de Santa Catarina. Professor de
administrao do Centro de Cincias Sociais Aplicadas da Universidade Comunitria Regional de
Chapec (Unochapec), editor-responsvel da revista Gesto Organizacional, lder do Grupo de
Pesquisa em Gesto Social da Unochapec. Endereo: Av. Senador Attilio Fontana, 591-E
Bairro Efapi CEP 89809-000, Chapec, SC, Brasil. E-mail:
Sumrio: 1. Introduo; 2. O modelo burocrtico; 3. Gerencialismo; 4. Governana
pblica; 5. Comparando modelos organizacionais: continuidade ou descontinuidade? 6.
Consideraes finais.
PalavraS-chave: reforma da administrao pblica; modelo burocrtico; administrao
pblica gerencial; governo empreendedor; governana pblica.
Este artigo foi elaborado a partir de uma pesquisa bibliogrfica em livros e artigos
cientficos clssicos ou recentemente publicados na literatura de administrao pblica na
Europa e nos Estados Unidos, e faz uma comparao dos quatro modelos organizacionais e
relacionais que vm inspirando o desenho das estruturas e processos nas recentes reformas da
administrao pblica. Os modelos analisados so o burocrtico, a administrao pblica
gerencial, o governo empreendedor e a governana pblica. Recentemente, reformas
administrativas vm pregando a substituio progressiva do modelo burocrtico weberiano
por novos modelos de gesto e de relao do Estado com a sociedade. Este artigo mostra que
os novos modelos compartilham caractersticas essenciais com o modelo tradicional
burocrtico e, portanto, no so modelos de ruptura. Tambm argumentado que reformas
da administrao pblica transformam-se facilmente em polticas simblicas, e que polticos e
burocratas tentam manipular a percepo do pblico em relao ao desempenho dos
governos. No so raros os esforos de reforma da administrao pblica que avanam mais
em autopromoo e retrica do que em fatos concretos.
Por ltimo, so feitas sugestes para uma agenda de pesquisa queles interessados
em temas de reformas da administrao pblica.
1 Introduo
Desde os anos 1980, as administraes pblicas em todo o mundo realizaram
mudanas substanciais nas polticas de gesto pblica (PGPs) e no desenho de organizaes
programticas (DOPs). Essas reformas administrativas consolidam novos discursos e prticas
derivadas do setor privado e os usam como benchmarks para organizaes pblicas em todas
13

as esferas de governo. Hays e Plagens (2002:327) do uma noo da magnitude dessas


reformas: estratgias aclamadas de reforma tm vindo diretamente do setor privado numa
onda que talvez possa ser considerada a mais profunda redefinio da administrao pblica
desde que esta emergiu como uma rea de especialidade identificvel.
Os elementos apontados como ativadores dessas ondas de modernizao so a
crise fiscal do Estado (Aucoin, 1990; Hood, 1995; Pollitt e Bouckaert 2002a), a crescente
competio territorial pelos investimentos privados e mo de obra qualificada (Subirats e
Quintana, 2005), a disponibilidade de novos conhecimentos organizacionais e tecnologia, a
ascenso de valores pluralistas e neoliberais (Kooiman, 1993; Rhodes, 1997), e a crescente
complexidade, dinmica e diversidade das nossas sociedades (Kooiman, 1993). No velho
continente, o processo de europeanizao tambm tem desempenhado um papel crucial no
estmulo adoo de novos modelos organizacionais e reviso das PGPs nos nveis nacionais,
regionais e municipais (Olsen, 2002; Radaelli, 2005).
O modelo burocrtico tornou-se o alvo das mais speras crticas. O modelo burocrtico
weberiano foi considerado inadequado para o contexto institucional contemporneo por sua
presumida ineficincia, morosidade, estilo autorreferencial, e descolamento das necessidades
dos cidados (Barzelay, 1992; Osborne e Gaebler, 1992; Hood, 1995; Pollitt e Bouckaert, 2002a).
Dois modelos organizacionais e um paradigma relacional foram apresentados como
alternativas ao modelo burocrtico. A administrao pblica gerencial (AGP) e o governo
empreendedor (GE) so modelos organizacionais que incorporam prescries para a melhora
da efetividade da gesto das organizaes pblicas. O movimento da governana pblica (GP)
se traduz em um modelo relacional porque oferece uma abordagem diferenciada de conexo
entre o sistema governamental e o ambiente que circunda o governo.
No longo prazo, esses modelos para reformas tm potencial para mudar o modo que
as organizaes pblicas se administram e se relacionam.
Tambm importante frisar que, no raras vezes, reformas da administrao pblica
so empunhadas com meros propsitos retricos. Outras vezes, tm poucos efeitos ou
fracassam completamente.
Este artigo apresenta o estado da arte sobre modelos organizacionais pblicos
recentemente debatidos na comunidade epistmica internacional da rea de administrao
pblica. Alm de organizar a literatura sobre modelos organizacionais, o artigo compara
elementos essenciais dos modelos, avanando na discusso sobre os pontos de inflexo e os
pontos de continuidade das recentes propostas de modelos para reformas administrativas.
Este artigo foi elaborado por meio de pesquisa bibliogrfica realizada em livros, artigos
cientficos e working papers da literatura de administrao pblica, publicados na Europa e nos
Estados Unidos. A comparao dos modelos organizacionais foi feita utilizando alguns
conceitos sensveis (Patton, 1990), tais como funo sistmica, relao sistmica com o
ambiente, separao entre poltica e administrao, funo administrativa essencial,
discricionariedade administrativa e tipo de tratamento que a administrao pblica tem com o
cidado.
Nas prximas sees sero apresentados os modelos organizacionais diretamente
relacionados com os recentes esforos de reformas administrativas: o modelo burocrtico, o
gerencialismo (subdividido em APG e GE) e a governana pblica. Por fim, ser feita a anlise
comparativa dos modelos em questo.

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2 O modelo burocrtico
O modelo burocrtico weberiano um modelo organizacional que desfrutou notvel
disseminao nas administraes pblicas durante o sculo XX em todo o mundo. O modelo
burocrtico atribudo a Max Weber, porque o socilogo alemo analisou e sintetizou suas
principais caractersticas. O modelo tambm conhecido na literatura inglesa como
progressive public administration PPA (Hood, 1995), referindo-se ao modelo que inspirou as
reformas introduzidas nas administraes pblicas dos Estados Unidos entre os sculos XIX e
XX, durante a chamada progressive era.
No entanto, desde o sculo XVI o modelo burocrtico j era bastante difundido nas
administraes pblicas, nas organizaes religiosas e militares, especialmente na Europa.
Desde l o modelo burocrtico foi experimentado com intensidades heterogneas e em
diversos nveis organizacionais, culminando com sua adoo no sculo XX em organizaes
pblicas, privadas e do terceiro setor.
Em 1904, no livro A tica protestante e o esprito do capitalismo, Max Weber (1930:1617) fazia referncias ao burocrata como profissional e disseminao do modelo burocrtico
em pases ocidentais, suas caractersticas de especializao, controle, e, sobretudo,
racionalismo.
Foi apenas aps a morte de Weber, e aps a publicao em 1922 do livro Wirtschaft
und Gesellschaft (Economia e sociedade), que as bases tericas da burocracia foram
definitivamente construdas. Na sua descrio sobre os modelos ideais tpicos de dominao,
Weber identificou o exerccio da autoridade racional-legal como fonte de poder dentro das
organizaes burocrticas.
Nesse modelo, o poder emana das normas, das instituies formais, e no do perfil
carismtico ou da tradio.
A partir desse axioma fundamental derivam-se as trs caractersticas principais do
modelo burocrtico: a formalidade, a impessoalidade e o profissionalismo.
A formalidade impe deveres e responsabilidades aos membros da organizao, a
configurao e legitimidade de uma hierarquia administrativa, as documentaes escritas dos
procedimentos administrativos, a formalizao dos processos decisrios e a formalizao das
comunicaes internas e externas. As tarefas dos empregados so formalmente estabelecidas
de maneira a garantir a continuidade do trabalho e a estandardizao dos servios prestados,
para evitar ao mximo a discricionariedade individual na execuo das rotinas.
A impessoalidade prescreve que a relao entre os membros da organizao e entre a
organizao e o ambiente externo est baseada em funes e linhas de autoridade claras. O
chefe ou diretor de um setor ou departamento tem a autoridade e responsabilidade para
decidir e comunicar sua deciso. O chefe ou diretor a pessoa que formalmente representa a
organizao. Ainda mais importante, a impessoalidade implica que as posies hierrquicas
pertencem organizao, e no s pessoas que a esto ocupando. Isso ajuda a evitar a
apropriao individual do poder, prestgio, e outros tipos de benefcios, a partir do momento
que o indivduo deixa sua funo ou a organizao. O profissionalismo est intimamente
ligado ao valor positivo atribudo ao mrito como critrio de justia e diferenciao. As
funes so atribudas a pessoas que chegam a um cargo por meio de competio justa na
qual os postulantes devem mostrar suas melhores capacidades tcnicas e conhecimento.
O profissionalismo um princpio que ataca os efeitos negativos do nepotismo que
dominava o modelo pr-burocrtico patrimonialista (March, 1961; Bresser-Pereira, 1996). A
promoo do empregado para postos mais altos na hierarquia depende da experincia na
funo (senioridade) e desempenho (performance). O ideal a criao de uma hierarquia de
15

competncias com base na meritocracia. Outras caractersticas do modelo que derivam do


profissionalismo so a separao entre propriedade pblica e privada, trabalho remunerado,
diviso racional das tarefas e separao dos ambientes de vida e trabalho.
O modelo burocrtico weberiano estabeleceu um padro excepcional de expertise
entre os trabalhadores das organizaes. Um dos aspectos centrais a separao entre
planejamento e execuo. Com base no princpio do profissionalismo e da diviso racional do
trabalho, a separao entre planejamento e execuo d contornos prticos distino
wilsoniana entre a poltica e a administrao pblica, na qual a poltica responsvel pela
elaborao de objetivos e a administrao pblica responsvel por transformar as decises em
aes concretas. No setor privado, a burocracia weberiana consolida a prescrio de Taylor
(1911) sobre diviso de tarefas entre executivos (usando a mente) e operadores (usando os
msculos).
A preocupao com a eficincia organizacional central no modelo burocrtico. Por
um lado, os valores de eficincia econmica impem a alocao racional dos recursos, que na
teoria weberiana traduzida em uma preocupao especial com a alocao racional das
pessoas dentro da estrutura organizacional. Por outro lado, o valor da eficincia administrativa
induz obedincia s prescries formais das tarefas, em outras palavras, preocupaes do
como as coisas so feitas. Nas teorias da escolha pblica (public choice) os mecanismos que
induzem a burocracia a cumprir determinadas tarefas seguindo prescries formais so
chamados restries exante (ex ante constraints) s agncias e/ou burocracias (McCubbins,
Noll e Weingast, 1989).
Outro valor implcito na ideia de burocracia a equidade, pois ela desenhada para dar
tratamento igualitrio aos empregados que desempenham tarefas iguais (tratamento, salrios
etc.). A burocracia tambm desenhada para prover produtos e servios standard aos
destinatrios de suas atividades.
Tambm implcita ao modelo burocrtico a desconfiana geral com relao
natureza humana. O controle procedimental de tarefas, e reiteradas preocupaes com a
imparcialidade no tratamento dos empregados e clientes so expresses claras da teoria X de
McGregor. A teoria X, em contraposio teoria Y do mesmo McGregor, entendida como
desconfiana com relao ndole humana, vontade de trabalho e desenvolvimento das
pessoas, e capacidade criativa e de responsabilidade. As crticas ao modelo organizacional
burocrtico so muitas. Aps a II Guerra Mundial uma onda de confrontao intelectual contra
o modelo burocrtico foi liderada por Simon (1947), Waldo (1948) e Merton (1949).
Robert Merton (1949) elaborou a crtica mais incisiva e direta ao modelo burocrtico,
analisando os seus efeitos negativos sobre as organizaes e outras esferas da vida. Esses
efeitos negativos foram chamados de disfunes burocrticas: o impacto da prescrio estrita
de tarefas (red tape) sobre a motivao dos empregados, resistncia s mudanas, e o
desvirtuamento de objetivos provocado pela obedincia acrtica s normas. Outro aspecto
levantado por Merton (1949) o abuso da senioridade como critrio para promoo funcional
que, segundo o pesquisador, pode frear a competio entre funcionrios e fomentar um senso
de integridade e corporativismo entre os funcionrios, causando um destacamento dos
interesses dos destinatrios/clientes dos servios da organizao. Ademais, a impessoalidade
levada ao p da letra pode levar a organizao a no dar ateno a peculiaridades das
necessidades individuais. Merton (1949) ainda enumera a arrogncia funcional em relao ao
pblico destinatrio, em especial no servio pblico, pois, em muitos casos, o funcionalismo
pblico goza de situao de monoplio na prestao de servios. Tais disfunes podem ser
ainda mais prejudiciais em organizaes que dependem da criatividade e da inovao. Depois
de Merton, outras crticas foram feitas ao modelo burocrtico, e elas podem ser notadas

16

implicitamente nas caractersticas dos chamados modelos ps-burocrticos de organizao. Na


administrao pblica destacam-se os modelos gerenciais (APG e GE), e a governana pblica.
3 Gerencialismo
Dois modelos organizacionais tm pintado o quadro global de reformas da
administrao pblica nas ltimas dcadas: a administrao pblica gerencial (APG) e o
governo empreendedor (GE). Os dois modelos compartilham os valores da produtividade,
orientao ao servio, descentralizao, eficincia na prestao de servios, marketization2 e
accountability3 (Kettl, 2005). A APG e o GE so frequentemente chamados de gerencialismo
(managerialism). A administrao pblica gerencial ou nova gesto pblica (new public
management) um modelo normativo ps-burocrtico para a estruturao e a gesto da
administrao pblica baseado em valores de eficincia, eficcia e competitividade.
Alguns autores se referem APG como um movimento delimitado em espao e tempo,
como um processo de mudana nas administraes pblicas do norte da Europa, do Canad, e
na Oceania nos anos 1980 e 90 (Christensen, Lagreid e Wise, 2002; Kettl, 2005).
De acordo com Barzelay (2000:229), a APG um campo de debate acadmico e
profissional sobre temas de polticas de gesto pblica, liderana executiva, desenho de
organizaes programticas e operaes de governo.
Outros autores ainda consideram a APG um conjunto de ferramentas e no uma
ideologia, tendncia ou movimento (Schedler, citado por Jones, 2004).
Hood e Jackson (1991) defendem que a APG um argumento administrativo ou uma
filosofia de administrao, na qual eficincia e desempenho so valores que prevalecem. Essa
filosofia de administrao baseada em um conjunto de doutrinas e justificativas. As doutrinas
so prescries para a ao, receitas para serem aplicadas na gesto e no desenho das
organizaes pblicas.
2 Marketization o termo utilizado para a utilizao de mecanismos de mercado
dentro da esfera pblica. Exemplos de mecanismos de mercado a liberdade de escolha de
provedor por parte do usurio do servio pblico e a introduo da competio entre rgos
pblicos e entre rgos pblicos e agentes privados.
3 Accountability um termo de difcil traduo para o portugus. Literalmente
accountability significa a prestao de contas por parte de quem foi incumbido de uma tarefa
quele que solicitou a tarefa (relao entre o agente e o principal). A Accountability pode ser
considerada o somatrio dos conceitos de responsabilizao, transparncia e controle.

As justificativas so as razes para a pertinncia das doutrinas, dando a elas um


sentido racional. Como argumentado por Hood e Jackson (1991), doutrinas e justificativas so
relativamente coerentes umas com as outras, e algumas filosofias podem usar certas
prescries baseadas em algumas justificativas, j outras filosofias podem usar as mesmas
prescries baseadas em justificativas totalmente diferentes.
As justificativas so compostas por valores, frequentemente parciais e contestveis,
mas com fora normativa. De acordo com Hood e Jackson (1991), existem trs grupos de
valores que do base s justificativas:
- grupo sigma eficincia e alocao racional de recursos, limitao do desperdcio,
simplicidade e clareza;
17

- grupo theta equidade, justia, neutralidade, accountability e controle de abusos


dos agentes (desonestidade, impercia etc.);
- grupo lambda: capacidade de resposta, resilincia sistmica, flexibilidade,
elasticidade.
Barzelay (2000) e Parsons (2006) afirmam que a APG um modelo normativo para a
gesto pblica, fundado em argumentos, doutrinas e justificativas derivados da interpretao
positiva ao grupo sigma de valores. A interpretao de APG como doutrina compartilhada por
Pollitt e Bouckaert (2002b) e por Hood (1995). Para Pollitt e Bouckaert (2002b), a APG pode ser
considerada uma religio, um sistema de crenas baseado na racionalidade instrumental
aplicada gesto pblica. Hood (1995:95-98) avanou a discusso enumerando o conjunto de
prescries operativas da APG:
desagregao do servio pblico em unidades especializadas, e centros de
custos;
competio entre organizaes pblicas e entre organizaes pblicas e privadas;
uso de prticas de gesto provenientes da administrao privada;
ateno disciplina e parcimnia;
administradores empreendedores com autonomia para decidir;
avaliao de desempenho;
avaliao centrada nos outputs.
O livro Reinventando o governo, escrito por Osborne e Gaebler em 1992, inaugurou o
governo empreendedor como um estilo pragmtico de gesto pblica.
A abordagem foi claramente inspirada na teoria administrativa moderna, trazendo
para os administradores pblicos a linguagem e ferramentas da administrao privada contida
em livros como The practice of management (Drucker, 1954) e In search of excellence (Peters
e Waterman, 1982). Originalmente, as ideias do GE se desenvolveram com maior intensidade
nos Estados Unidos, quando a abordagem de Osborne e Gaebler foi utilizada no programa de
governo do partido democrtico nas eleies presidenciais de 1992, e posteriormente usada
como base para o Government performance results act de 1993 e o programa nacional de
desempenho da administrao pblica (national performance review) durante a administrao
Clinton-Gore. Fazendo uso de uma linguagem prescritiva, Osborne e Gaebler (1992)
sintetizaram em uma lista de 10 mandamentos a receita para transformar uma organizao
pblica burocrtica em uma organizao pblica racional e eficaz. Os dez mandamentos do GE
so apresentados de forma resumida a seguir:
governo catalisador os governos no devem assumir o papel de implementador de
polticas pblicas sozinhos, mas sim harmonizar a ao de diferentes agentes sociais na
soluo de problemas coletivos;
governo que pertence comunidade os governos devem abrir-se participao dos
cidados no momento de tomada de deciso;
governo competitivo os governos devem criar mecanismos de competio dentro
das organizaes pblicas e entre organizaes pblicas e privadas, buscando fomentar
a melhora da qualidade dos servios prestados.
Essa prescrio vai contra os monoplios governamentais na prestao de certos
servios pblicos;
governo orientado por misses os governos devem deixar de lado a obsesso pelo
seguimento de normativas formais e migrar a ateno na direo da sua verdadeira
misso;

18

governo de resultados os governos devem substituir o foco no controle de inputs


para o controle de outputs e impactos de suas aes, e para isso adotar a administrao
por objetivos;
governo orientado ao cliente os governos devem substituir a autorreferencialidade
pela lgica de ateno s necessidades dos clientes/cidados;
governo empreendedor os governos devem esforar-se a aumentar seus ganhos por
meio de aplicaes financeiras e ampliao da prestao de servios;
governo preventivo os governos devem abandonar comportamentos reativos na
soluo de problemas pela ao proativa, elaborando planejamento estratgico de
modo a antever problemas potenciais;
governo descentralizado os governos devem envolver os funcionrios nos processos
deliberativos, aproveitando o seu conhecimento e capacidade inovadora. Alm de
melhorar a capacidade de inovao e resoluo de problemas, a descentralizao
tambm apresentada como forma de aumentar a motivao e autoestima dos
funcionrios pblicos;
governo orientado para o mercado os governos devem promover e adentrar na
lgica competitiva de mercado, investindo dinheiro em aplicaes de risco, agindo
como intermedirio na prestao de certos servios, criando agncias regulatrias e
institutos para prestao de informao relevante e, assim, abatendo custos
transacionais.

Se observados atentamente, uns mandamentos se sobrepem a outros, como nos


casos dos mandamentos de governo de resultados e governo orientado por misses. Nos
mandamentos de governo catalisador, governo orientado para o mercado, governo
empreendedor e governo competitivo, os autores apresentam prescries contraditrias em
relao a papel e tamanho do setor pblico. Apesar disso, o livro mostra coerncia em valores
primrios de racionalidade, eficcia e liberdade de escolha.
Implicitamente, o modelo de GE de Osborne e Gaebler tem uma perspectiva positiva
com relao natureza humana. Os autores, especialmente nos captulos dois (governo que
pertence comunidade) e nove (governo descentralizado), defendem uma viso quase
romntica com relao ao comportamento e motivao dos cidados e funcionrios pelos
temas pblicos. As ideias de Osborne e Gaebler tambm exaltam valores ligados ao filo
filosfico do comunitarismo, principalmente quando evocam a importncia do envolvimento
cvico no processo de mudana, comunicao e parceria entre esferas pblicas e privadas.
4 Governana pblica
A definio de governana no livre de contestaes. Isso porque tal definio gera
ambiguidades entre diferentes reas do conhecimento. As principais disciplinas que estudam
fenmenos de governance so as relaes internacionais, teorias do desenvolvimento, a
administrao privada, as cincias polticas e a administrao pblica. Estudos de relaes
internacionais concebem governana como mudanas nas relaes de poder entre estados no
presente cenrio internacional.
Os chamados tericos globalizadores (globalizers), de tradio liberal, veem
governance como a derrocada do modelo de relaes internacionais vigente desde o sculo
XVII, onde o Estado-nao sempre foi tido como ator individual, e a transio a um modelo
colaborativo de relao interestatal e entre atores estatais e no estatais na soluo de
problemas coletivos internacionais.

19

Governana, nesse sentido, denota o processo de estabelecimento de mecanismos


horizontais de colaborao para lidar com problemas transnacionais como trfico de drogas,
terrorismo e emergncias ambientais.
Teorias do desenvolvimento tratam a governana como um conjunto adequado de
prticas democrticas e de gesto que ajudam os pases a melhorar suas condies de
desenvolvimento econmico e social.
Boa governana , portanto, a combinao de boas prticas de gesto pblica. O
Fundo Monetrio Internacional (FMI) e o Banco Mundial exigem boa governana como
requisito para pases em via de desenvolvimento receberem recursos econmicos e apoio
tcnico. reas de aplicao das boas prticas so aquelas envolvidas na melhora da eficincia
administrativa, da accountability democrtica, e de combate corrupo como exemplos de
elementos essenciais de um framework no qual economias conseguem prosperar(IMF,
2003:1).
Governana na linguagem empresarial e contbil significa um conjunto de princpios
bsicos para aumentar a efetividade de controle por parte de stakeholders e autoridades de
mercado sobre organizaes privadas de capital aberto. Exemplos de princpios institucionais
de governana so: a articulao entre autoridades para controlar o respeito legislao e a
garantia de integridade e objetividade pelas autoridades reguladoras do mercado. Exemplos de
princpios de governana para empresas privadas so: a participao proporcional de acionistas
na tomada de deciso estratgica, a cooperao de empresas privadas com organizaes
externas (sindicatos, credores etc.) e stakeholders internos (empregados), alm de
transparncia nas informaes e responsabilizao dos executivos do quadro dirigente perante
os acionistas (OECD, 2004).
Entende-se que governana a derivada das cincias polticas e administrao pblica,
como um modelo horizontal de relao entre atores pblicos e privados no processo de
elaborao de polticas pblicas (Kooiman,1993; Richards e Smith, 2002).
A etiqueta governance denota pluralismo, no sentido que diferentes atores tm, ou
deveriam ter, o direito de influenciar a construo das polticas pblicas. Essa definio
implicitamente traduz-se numa mudana do papel do Estado
Este modelo explicativo oposto teoria da modernizao (Lipset, 1959) na qual o
desenvolvimento econmico proposto como varivel independente e a democracia como
varivel dependente. Na modernization theory, a ascenso e consolidao de regime
democrtico em um pas dependem do alcance de certo patamar de desenvolvimento
econmico (menos hierrquico e menos monopolista) na soluo de problemas pblicos. Por
causa disso, a governana pblica (GP) tambm relacionada ao neoliberalismo.
A GP tambm significa um resgate da poltica dentro da administrao pblica,
diminuindo a importncia de critrios tcnicos nos processos de deciso e um reforo de
mecanismos participativos de deliberao na esfera pblica.
Os impulsionadores do movimento da GP so mltiplos. O primeiro que a crescente
complexidade, dinmica e diversidade de nossas sociedades coloca os sistemas de governo sob
novos desafios e que novas concepes de governana so necessrias(Kooiman, 1993:6). A
segunda fora por trs da
GP a ascenso de valores neoliberais e o chamado esvaziamento do Estado
(hollowing out of the state), em que a incapacidade do Estado em lidar com problemas
coletivos denunciada. Tal movimento ideolgico desconfia da habilidade estatal de resolver
seus prprios problemas de forma autnoma e prega a reduo das autoridades nacionais em
20

favor de organizaes internacionais (blocos regionais, Naes Unidas, FMI, Banco Mundial),
em favor de organizaes no estatais (mercado e organizaes no governamentais) e em
favor de organizaes locais (governos locais, agncias descentralizadas etc.)
A terceira fora motriz da GP a prpria APG como modelo de gesto da
administrao pblica nacional, estadual e municipal, focando maior ateno no desempenho e
no tratamento dos problemas do que nas perguntas quem deve implementar ou como
devem ser implementadas as polticas pblicas.
Na verdade, alguns acadmicos consideram a GP uma consequncia do movimento da
APG, com a qual compartilha algumas caractersticas: h alguma semelhana entre as duas
perspectivas e parece claro que o recente interesse em governana, em parte, tem sido
alavancado pela crescente popularidade da administrao pblica gerencial e a idia de formas
genricas de controle social (Pierre e Peters, 2000: 65).
Pierre e Peters (2000) delineiam os elementos inexorveis da GP: estruturas e
interaes. As estruturas podem funcionar por meio de mecanismos de hierarquia (governo),
mecanismos autorregulados (mercado) e mecanismos horizontais de cooperao
(comunidade, sociedade, redes). As interaes dos trs tipos de estrutura so fluidas, com
pouca ou nenhuma distino clara entre elas.
Essa abordagem relacional, e o resgate das redes/comunidades/sociedades como
estruturas de construo de polticas pblicas, a grande novidade proposta pelos tericos da
GP. Segundo Brugu e Valls (2005:198):
A governana (...) no mais baseada na autoridade central ou polticos eleitos
(modelo da hierarquia) e nem passagem de responsabilidade para o setor privado (modelo de
mercado), mas sim regula e aloca recursos coletivos por meio de relaes com a populao e
com outros nveis de governo.
Um aspecto de maior discordncia dentro da comunidade epistmica de administrao
pblica a questo do papel do Estado num contexto de GP. Por um lado, Kooiman (1993)
percebe uma diminuio do protagonismo estatal no processo de elaborao de polticas
pblicas. De acordo com Kooiman, a GP implica no apenas o envolvimento de atores no
estatais no planejamento e implementao das polticas pblicas, mas tambm em todo o
processo de coproduo e cogesto de polticas. Rhodes (1997:57) compartilha desta viso,
afirmando que o Estado torna-se uma coleo de redes interorganizacionais compostas por
atores governamentais e sociais sem nenhum ator soberano capaz de guiar e regular.
Richards e Smith (2002) contestam esse tipo de entendimento, respondendo que o
Estado mantm seu papel de liderana na elaborao de polticas pblicas. De acordo com os
autores, a GP provoca a criao de centros mltiplos de elaborao da poltica pblica, em nvel
local, regional, nacional ou supranacional. O Estado, no entanto, no perde importncia, mas
sim desloca seu papel primordial da implementao para a coordenao e o controle.
Essa abordagem centrada no Estado argumenta que a GP cria instrumentos de
colaborao e um modelo mais transparente e integrador de Estado (...) que serve como um
veculo ao alcance de interesses coletivos (Pierre e Peters, 2000:92).
Tratando de questes mais prticas, a GP disponibiliza plataformas organizacionais
para facilitar o alcance de objetivos pblicos tais como o envolvimento de cidados na
construo de polticas, fazendo uso de mecanismos de democracia deliberativa e redes de
polticas pblicas.
A democracia deliberativa foi experimentada em indstrias japonesas no ps-guerra
como um procedimento adequado a aproveitar o conhecimento e os frames cognitivos dos

21

empregados no momento de decidir sobre produtos e processos produtivos (Sabel, 2001). Essa
experincia organizacional tambm vem sendo usada na esfera governamental com o intuito
de melhorar a interao entre atores pblicos e privados para a soluo de problemas coletivos
e a reduo de elos na cadeia de accountability.
As redes de polticas pblicas (policy networks) podem ser consideradas uma
abordagem de pesquisa, uma filosofia de mediao de interesses ou uma forma especfica de
interao entre atores pblicos e privados numa rea de poltica pblica (Brzel, 1998). A
ltima interpretao a que guia este artigo.
Os mecanismos de democracia deliberativa j foram experimentados em diferentes
lugares e reas de polticas pblicas. Exemplos desses mecanismos so o fortalecimento da
comunidade na gesto do patrimnio pblico (community empowerment), os planejamentos e
oramentos participativos, os conselhos deliberativos nas diversas reas de polticas pblicas.
As redes de polticas pblicas (policy networks) representam outra forma especfica de
interao entre atores pblicos e privados (Brzel, 1998). A participao nas redes de polticas
pblicas aberta a qualquer interessado e tal tipo de arena produz baixa externalidade
negativa ao ambiente externo (Regonini, 2005). Um exemplo de rede desse gnero seria o
grupo de jovens que se organiza para resolver o problema de cachorros abandonados nos
grandes centros urbanos, ou ainda o grupo de empresrios e organizaes do terceiro setor
que se organizam para encontrar solues locais para combater a criminalidade. A relativa
independncia das redes de polticas pblicas sublinhada por Rhodes (1997:52) quando diz
que as (...) redes de polticas pblicas se auto-organizam. Trocando em midos, autoorganizao quer dizer que as redes so autnomas e autogovernveis (), redes se
desvinculam da liderana governamental, desenvolvem suas prprias polticas e moldam seus
ambientes.
O ideal subjacente a essa forma de organizao a substituio da agregao
numrica de preferncias (votos) pelo processo cclico
e dialtico de fertilizao cruzada das preferncias no momento de elaborar polticas
pblicas.
A GP tambm denota a coordenao de atores estatais e no estatais nas operaes
de governo, e as parcerias pblico-privadas (PPPs) so os exemplos mais bsicos. A esse
respeito Klijn e Teisman (2003:137) definem as PPPs como cooperao entre atores pblicos e
privados de carter temporrio no qual os atores desenvolvem produtos mutuamente e/ou
servios e onde riscos, custos e benefcios so compartilhados.
As reas de polticas pblicas onde as PPPs tm sido intensamente adotadas so os
setores de infraestrutura e proteo ambiental, e os contratos preveem mecanismos de
controle para mensurar resultados e impactos no ambiente econmico e social.
5 Comparando modelos organizacionais: continuidade ou descontinuidade?
A descrio dos modelos organizacionais de forma fragmentada parece obscurecer os
elementos bsicos de continuidade e descontinuidade. Alm disso, a apresentao desses
modelos de forma isolada, em caixinhas, poderia levar a interpretaes equivocadas quanto
s fronteiras entre esses modelos. Sero apresentados aqui os elementos compartilhados e os
elementos distintivos dos modelos burocrticos, do modelo gerencial (administrao pblica
gerencial + governo empreendedor) e da governana pblica, analisando conceitos sensveis

22

como funo sistmica, relao sistmica com o ambiente, separao entre poltica e
administrao, funo administrativa essencial, discricionariedade administrativa e tipo de
tratamento que a administrao pblica tem com o cidado.
O principal elemento comum desses modelos a preocupao com a funo controle.
No caso do modelo burocrtico, as caractersticas de formalidade e impessoalidade servem
para controlar os agentes pblicos, as comunicaes, as relaes intraorganizacionais e da
organizao com o ambiente.
A funo controle uma consequncia de um implcito julgamento de que os
funcionrios pblicos se comportam de acordo com a teoria X de McGregor (1960). A funo
controle na APG est presente tanto no aspecto da capacidade de controle dos polticos sobre
a mquina administrativa quanto no controle dos resultados das polticas pblicas. O modelo
relacional da GP d valor positivo ao envolvimento de atores no estatais no processo de
elaborao de polticas pblicas como estratgia de devolver o controle aos destinatrios das
aes pblicas (controle social). Usando a terminologia derivada da teoria sistmica
(Bertalanffy, 1969), esses modelos usam a funo controle para manter a homeostase do
sistema organizacional. Eles no so, portanto, modelos de ruptura.
O modelo burocrtico e os modelos gerenciais compartilham a manuteno da
distino wilsoniana entre poltica e administrao pblica. A separao de funes entre
poltica e administrao permeia o modelo burocrtico weberiano, em que o processo de
construo da agenda pblica visto como tarefa eminentemente poltica, enquanto a
implementao da poltica pblica de responsabilidade da administrao. No gerencialismo, a
responsabilidade sobre os resultados das polticas pblicas recai sobre os ombros dos polticos.
No entanto, a distino entre poltica e administrao suavizada quando evoca a
descentralizao do poder de deciso, o envolvimento da comunidade e de burocratas no
desenho das polticas pblicas. Com base em valores pluralistas, a abordagem da GP apresenta
elementos de descontinuidade e superao da distino wilsoniana entre poltica e
administrao.
Como modelos organizacionais, a burocracia APG e o GE tratam questes de
centralizao e liberdade de deciso dos gestores. Para Hood (1995), evitar a discricionariedade
de gestores pblicos sempre foi uma marca caracterstica da administrao pblica burocrtica.
A APG e o GE tm uma percepo mais positiva dos funcionrios pblicos, e como
consequncia os mecanismos de controle so desenhados para a avaliao de resultados, ao
invs de controle de processo (Hood, 1995; Barzelay, 2001; Jones, 2004).
O tipo de relacionamento entre os ambientes internos e externos organizao
pblica um ponto em comum entre os modelos gerenciais e o modelo de governana pblica.
Os modelos diferem da burocracia nesse aspecto.
As esferas pblicas e privadas so tratadas como impermeveis no modelo burocrtico
weberiano, at como estratgia para enfrentar as ameaas de corrupo e patrimonialismo
que assombravam as organizaes pr-burocrticas. Nos preceitos da APG, do GE e da GP as
fronteiras formais/legais do Estado tornam-se analiticamente impertinentes, tanto que
mecanismos de suavizao da distino das duas esferas so sugeridos como as prticas
deliberativas, as redes de polticas pblicas, as PPPs e o princpio de governo catalisador
sugerido por Osborne e Gaebler (1992).
Uma clara distino entre os trs modelos em estudo visvel na forma de tratamento
do cidado. No modelo burocrtico, o cidado chamado de usurio dos servios pblicos. Na
retrica dos modelos APG e GE, os cidados so tratados como clientes, cujas necessidades
devem ser satisfeitas pelo servio pblico. Sob o guarda-chuva da GP, os cidados e outras
23

organizaes so chamados de parceiros ou stakeholders, com os quais a esfera pblica


constri modelos horizontais de relacionamento e coordenao.
Outro critrio que pode ser usado para diferenciar a PPA, a APG, o GE e a GP o uso
analtico das quatro funes clssicas de administrao: planejamento, organizao, direo e
controle.
Como j visto, a funo controle est presente em todos os modelos organizacionais
vistos. A funo planejamento especialmente enfatizada pela APG e GE no processo de
planejamento estratgico, no acordo de objetivos entre polticos, burocratas e cidados e na
adoo da administrao por objetivos. O modelo burocrtico coloca maior nfase na funo
organizao: a anlise e a descrio de cargos, a diviso racional das tarefas, a criao de
fluxogramas e canais de comunicao entre departamentos e setores.
As quatro funes administrativas so derivadas da contribuio original de Henri
Fayol (1916), um engenheiro francs que sintetizou o papel dos administradores em funes
de prvoir, organiser, commander, coordonner, contrler.
Por ltimo, a contribuio mais peculiar governana a funo direo, entendida
como a soma de liderana e atividades de coordenao. O modelo relacional da GP pe nfase
na coordenao entre atores pblicos e privados, e na capacidade de coordenao horizontal
entre organizaes pblicas, organizaes do terceiro setor, cidados, redes de polticas
pblicas e organizaes privadas, na busca de solues para problemas coletivos.
No quadro esto sintetizadas as distines e similaridades entre os modelos
organizacionais.
Caractersticas bsicas dos modelos organizacionais Caracterstica Burocracia APG e GE
Caracterstica

Burocracia

APG e GE

Governana
Pblica

Funo sistmica

Homeostase

Homeostase

Homeostase

Relao sistmica com o


ambiente

Fechado

Aberto

Aberto

Distino entre poltica e


administrao

Separados

Trabalhando juntos sob


comando poltico

Distino
superada

Funes administrativas
enfatizadas

Controle e

Controle e planejamento

organizao
Baixa

Controle e
coordenao

Alta

n.a.*

Usurio

Cliente

Parceiro

Discricionariedade
administrativa
Cidado

* A GP dedica pouca ateno a assuntos organizacionais internos tais como autonomia dos
gestores, descentralizao vertical ou administrativa.

24

6 Consideraes finais
Reforma da administrao pblica o conjunto de inovaes em polticas pblicas de
gesto e no desenho de organizaes programticas, e est baseada em um conjunto
razoavelmente coerente de justificativas e retrica. Reformas da administrao pblica so
geralmente alinhadas a valores de eficincia, accountability e flexibilidade (Hood e Jackson,
1991). Uma reforma na administrao pblica acontece quando uma organizao pblica
progressivamente muda suas prticas de gesto, modelo de relacionamento e retrica.
Reformas da administrao pblica ocorrem em diferentes contextos espaciais e temporais,
sob a guarda de diferentes escopos e valores.
No fim do sculo XIX nos Estados Unidos, e durante a dcada de 1930 no Brasil,
reformas administrativas se espalharam pelas organizaes pblicas, marcando a transio de
modelos pr-burocrticos para o modelo burocrtico de administrao pblica (BresserPereira, 1996, 2004). A mesma transio foi verificada em outros contextos e em outros
perodos. Nas ltimas trs dcadas, o modelo burocrtico weberiano foi desafiado por novos
modelos organizacionais e de relacionamento como a APG, o GE e a GP, e essa transio
recente tem sido considerada uma nova onda global de reformas da administrao pblica
(Kettl, 2005).
importante lembrar que a presumida mgica das reformas administrativas deve
ser cautelosa. Este artigo mostrou que novos modelos organizacionais compartilham algumas
caractersticas com o modelo burocrtico weberiano: continuam a colocar nfase na funo
controle e no se apresentam como modelos de ruptura.
Outro cuidado que deve ser tomado que as reformas da administrao pblica
podem tornar-se facilmente polticas simblicas de mero valor retrico (Gustaffson, 1983;
March e Olsen, 1983; Battistelli, 2002). Polticos, funcionrios de carreira e empreendedores
polticos em geral tentam manipular a percepo coletiva a respeito das organizaes pblicas
usando as reformas administrativas como argumento para isso. No so raros os esforos de
reforma da administrao pblica que avanam mais em autopromoo e retrica do que em
fatos concretos.
Por fim, qualquer verificao emprica sobre reformas da administrao pblica deve
estar atenta aos aspectos incrementais de mudana organizacional. Ao invs de falar em
ascenso, predomnio e declnio de modelos organizacionais, talvez seja mais frutfero falar em
um processo cumulativo de mudanas nas prticas e valores. Analiticamente um pesquisador
pode encontrar fragmentos de burocracia, APG, GE e GP dentro de uma mesma organizao.
At mesmo o patrimonialismo pr-burocrtico ainda sobrevive por meio das evidncias
de nepotismo, gerontocracia, corrupo e nos sistemas de designao de cargos pblicos
baseados na lealdade poltica. Ademais, entre organizaes e dentro de uma mesma
organizao, o pesquisador pode encontrar ainda diferentes graus de penetrao dos diversos
modelos organizacionais. A pesquisa sobre a adoo de modelos organizacionais deve verificar
continuidades e descontinuidades dos modelos em diferentes unidades organizacionais, nveis
hierrquicos e regies geogrficas.
Questes de pesquisa que parecem longe de estar respondidas na realidade brasileira
so: at que ponto reformas da administrao pblica foram efetivadas empiricamente? Em
quais nveis organizacionais e de deciso o aclamado aumento da discricionariedade gerencial
vem acontecendo? Para que tipo de deciso os gestores intermedirios gozam de liberdade
(discricionariedade em como fazer ou discricionariedade no que fazer)? Existe realmente uma
transio de mecanismos de controle em favor de mecanismos ex post, a despeito de controles
de processo?
25

Tais questes parecem longe de um entendimento pacfico e o trabalho de pesquisa


no campo poder respond-las apropriadamente se abordar as diversas esferas da
administrao pblica, nas diversas reas de polticas pblicas, nas diversas regies do pas.
Assim, so de extrema importncia para o acmulo de conhecimento a elaborao de estudos
comparados, a organizao de projetos interinstitucionais que estudem as questes, e a
pesquisa usando a gramtica e os esquemas analticos j estabelecidos nas reas de
administrao pblica e polticas pblicas (policymaking studies).
UNIDADE 3
Bases de uma Reforma Administrativa de Emergncia
Joo Geraldo Piquet Carneiro
Frum Especial
Como Ser o Melhor dos BRICs 3, 4 e 5 de setembro de 2008
Os ciclos reformadores e o papel das elites do servio pblico
Vamos examinar a experincia brasileira nos ltimos setenta anos e dos diferentes contextos
em que essas reformas ocorreram. A primeira delas teve lugar no Estado Novo, a partir da
segunda metade da dcada de 30, e se iniciou com a criao do Departamento de
Administrao Civil do Servio Pblico DASP, rgo encarregado de dar organicidade
administrao federal em matria de compras pblicas e de pessoal. A seguir, foi institudo e
regulado o concurso para acesso funo pblica, mediante a adoo de provas nacionais, e
o sistema do mrito para a promoo na carreira pblica2.
No fim dos anos 30 e incio da dcada de 40, surgem os Institutos de Previdncia Social (os
IAPs), sob forma de autarquias dotadas de autonomia financeira e operacional. Foi o
primeiro esforo srio de descentralizao administrativa e de busca de novos padres de
eficincia gerencial que rompessem com o rigorismo formal aplicvel aos rgos centrais do
governo. A participao de um notvel grupo de excelncia administrativa foi fundamental
para lanar as bases de um novo padro de gesto pblica no governo federal.
Outro ciclo de reformas inicia-se na dcada de 50 com a criao e consolidao das grandes
empresas estatais, como parte da estratgia de industrializao. Isso demandaria um grau de
flexibilidade decisria inexistente nos rgos centrais de governo, razo pela qual no governo
de Juscelino Kubitschek (1955 a 1960) surgem os grupo executivos, sem natureza jurdica
prpria e por isso mesmo livres dos controles impostos sobre as estruturas convencionais de
governo. As empresas estatais, dotadas de autonomia financeira e gerencial e regime jurdico
semelhante ao das empresas privadas, passaram a ser peas fundamentais ao novo ciclo de
desenvolvimento econmico. Sendo ainda frgil o setor privado nacional, os rgos de
fomento, tendo frente o BNDES e o Banco do Brasil, celeiros de tcnicos de alta
qualificao, tornaram-se instrumento fundamentais de financiamento do processo de
industrializao.
Uma importante reforma administrativa foi a do Estado da Guanabara, em 1962, no governo
Carlos Lacerda, a qual serviria de matriz para a reforma administrativa federal de 1967. De
novo, l estava reunido o que havia de melhor na administrao pblica brasileira, em termos
26

de competncia e experincia remanescentes da administrao federal no Rio de Janeiro


com uma estratgica de gesto fundada na descentralizao administrativa e na delegao
de competncia. Do ponto de vista poltico, foi a primeira reforma administrativa promovida
em pleno regime democrtico.
O terceiro ciclo de reformas da administrao federal teve incio em 1965, no primeiro
governo militar. No governo deposto, o Ministrio Extraordinrio da Reforma Administrativa
havia promovido um primeiro diagnstico sobre a administrao federal, o qual foi
aproveitado pela Comisso de Reforma Administrativa constituda pelo Presidente da
Repblica General Castello
2 Mais tarde o DASP se tornaria sinnimo de centralizao administrativa, principalmente
em matria de compras e de pessoal. Mas seu sentido modernizador foi inquestionvel.

Branco3. Na Comisso, travou-se o confronto entre duas concepes antagnicas de reforma


administrativa. De um lado, os tradicionalistas, que entendiam o processo de reforma
basicamente como uma reformulao de estruturas, uma reviso do organograma da
administrao; de outro lado, liderados por Helio Beltro, que havia sido Secretrio de
Planejamento do Estado da Guanabara, os que encaravam a reforma como um processo
dinmico, com nfase no papel dos servidores pblicos como agentes da reforma e na
prioridade descentralizao administrativa e delegao de competncia. No final,
prevaleceu a corrente moderna e seus princpios fundamentais encontram-se na primeira
parte do Decreto-lei 200 de 1967 estatuto bsico da Reforma Administrativa.
A Reforma de 1967 logrou xitos em vrias frentes. Deu organicidade ao setor produtivo
estatal, consagrando o princpio da autonomia financeira e gerencial das empresas estatais e
assegurandolhes regime jurdico adequado; definiu o conceito de planejamento e
coordenao administrativa e criou o oramento plurianual; alm disso, preparou as bases da
reforma constitucional que reforou a capacidade de organizao interna do Executivo. No
entanto, o endurecimento do regime militar, a partir de 1969, impediu que a reforma
chegasse ltimas conseqncias naquilo que era sua verdadeira essncia, posto que a
centralizao poltica ditada pelo regime militar era incompatvel com a descentralizao
administrativa. Esta teria sido fundamental para dar maior funcionalidade ao sistema
federativo, mediante delegao de atribuies executivas do centro para a periferia da
administrao federal, e desta em direo aos estados e municpios4.
Um novo ciclo de reformas inicia-se em 1979, por meio do Programa Nacional de
Desburocratizao. Seus princpios orientadores eram essencialmente os mesmos da reforma
de 1967, porm com nfase especial no atendimento dos interesses dos cidados e na
melhoria da qualidade do servio pblico. Datam desse perodo vrias iniciativas pioneiras
destinadas a assegurar tratamento diferenciado, inclusive no plano legislativo, s distintas
questes sociais, econmicas e administrativas, bem como a simplificar rotinas, controles e
exigncias de natureza formal cujo custo se demonstrasse excessivo para os pobres e as
pequenas empresas.
Dois grandes projetos oriundos do Programa de Desburocratizao foram aprovados, em
1984, pelo Congresso e se tornaram smbolos do esforo de reforma o Juizado de Pequenas

27

Causas, destinado a ampliar o acesso Justia, e o Estatuto da Microempresa, que


assegurava isenes fiscais e reduo de encargos bur ocrticos s empresas de porte
reduzido. Ambos passaram a ter normas especficas na Constituio de 1988, o que significou,
do ponto de vista institucional, uma importante inflexo no sentido da consagrao do
tratamento jurdico diferenciado, ou seja, do rompimento, ao menos parcial, da vocao
legislativa padronizadora e centralizadora.
Na dcada de 90, a reforma administrativa passa a ter como norte em linha com o que j
vinha ocorrendo na Europa desde os anos 80 a privatizao de servios pblicos e a
conseqente criao das agncias reguladoras. Em junho de 1998, foi aprovada a emenda
constitucional n 19 com o objetivo, entre outros, de mitigar o engessamento excessivo do
setor pblico por controles excessivos. Entre estes, a imposio do Regime Jurdico nico a
todos os servidores pblicos. Mas, como j visto, o art. 39 caput foi considerado
inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal, pelo que permanece em vigor o regime
institudo em 1988.
No mesmo perodo, destaca-se a introduo do novo modelo regulatrio das empresas
concessionrias de servios pblicos. A criao das agncias reguladoras teve um incio
tumultuado pelo fato de que em alguns casos a privatizao precedeu criao desses
rgos.
De todo, trata -se de um sistema j implantado e irreversvel, ainda que comporte
aperfeioamentos adicionais e, em particular, na melhor definio do poder discricionrio
das agncias nos temas substantivos que lhe so prprios e no controle finalstico e no
apenar formal a que esto submetidas.
Importante assinalar que ao longo de dessas sete dcadas de sstoles e distoles do mpeto
reformador, sempre houve esforos isolados setoriais de grande importncia para a
manuteno de um ncleo bsico de qualidade do servio pblico e de uma cultura
reformadora. Destacam-se, sem dvida, o Banco Central, o Banco do Brasil, o BNDES como
rgo de fomento, a Secretaria do Tesouro Nacional e, no campo acadmico, a Fundao
Getlio Vargas e diversas universidades pblicas e privadas.
3 O ministro EXtraordinrio da Reforma Administrativa foi Amaral Peixoto, poltico do
Estado do Rio de Janeiro e figura importante desde o Estado Novo.
4 Governadores e prefeitos de capitais passaram a ser nomeados pelo Presidente da
Repblica.

O ciclo declinante
Aps o fim do ciclo de governos militares e especialmente a partir da Constituio de 1988,
verifica-se o arrefecimento do mpeto reformador da administrao pblica. O realpolitik no
Congresso Nacional promoveu diversas mudanas no organograma federal com a criao,
extino e recriao de rgos pblicos, com srios prejuzos para a eficincia da gesto
pblica. Em diversas circunstncias ficou claro que a reforma administrativa no passava de
um instrumento ancilar de clientelismo poltico.

28

Com isso, instalou-se na administrao federal um elemento de instabilidade extremamente


grave. Pois, toda vez que se muda a localizao de um rgo e se alteram seus objetivos
estruturais, neles se instala um processo de crise que provoca paralisia do processo decisrio
e perda da memria administrativa, alm de fomentar conflitos de culturas (principalmente
nas fuses) e insegurana no seio do funcionalismo de carreira.5
O perodo do governo Collor tambm foi marcado por uma srie de mudanas drsticas da
estrutura federal, porm no mais como linha auxiliar do clientelismo. Nesse perodo, a
reforma tornou-se um instrumento de marketing poltico do governo, tal como o combate s
mordomias, a pregao do Estado mnimo e as propostas de enxugamento da mquina6.
Diversos fatores contriburam e continuam contribuindo at hoje para o esvaziamento do
processo de reforma administrativa federal. Em primeiro lugar, reduziu-se a contribuio das
elites modernizadoras, uma vez que, devido ao empobrecimento da administrao federal,
dissolveram-se as ilhas de competncia e experincia.
Em segundo lugar, a Constituio de 1988 retirou do Executivo o poder de se auto-organizar.
Assim, mudanas na estrutura administrativa, como a criao de rgos, passaram a
depender da chancela do Congresso, o que significou abrir ainda mais as portas barganha
poltica.
Em terceiro lugar, o modo pelo qual foi conduzida a reforma constitucional exacerbou
sobremaneira o corporativismo. Com efeito, a subdiviso temtica do trabalho da
Constituinte permitiu que inmeros grupos de interesses empresariais, regionais, setoriais,
sindicais etc se organizassem para pressionar os parlamentares.
5 Um exemplo paradigmtico ocorreu na rea de Cincia e Tecnologia. De in cio, Cincia e
Tecnologia faziam parte do Ministrio da Indstria e do Comrcio; logo resolveu-se, por motivo
poltico circunstancial, criar-se um ministrio especfico, extrado do MIC, para cuidar do assunto;
como o novo ministrio no tinha quadro prprio, levou um pedao dos funcionrios do MIC; no
momento seguinte, houve nova convenincia poltica de refundir os dois minist rios,
renomeando-se o antigo ministrio para ministrio da Indstria, do Comrcio e da Cincia e
Tecnologia; dois anos depois, o novo o ministrio foi mais uma vez cindido.
6 desse perodo a criao do super-ministrio da Infra-Estrtura, resultante da fuso de
trs ministrios uma das mais insensatas providncias em matria de desorganizao
administrativa. Provou-se impossvel um nico ministro controlar vrias reas gigantescas, sendo
que o peso especfico de cada uma delas variava muito.

O Governo Fernando Henrique Cardoso esteve comprometido desde o primeiro mandato,


com a Reforma do Estado, nesta compreendidas: a extino ou abrandamento dos
monoplios estatais, a reforma do sistema previdencirio, a privatizao de servios
pblicos, a reforma tributria e a reforma do Judicirio. A Reforma Administrativa (emenda
19 de 1998) teve em mira, entre outras providncias, dar flexibilidade ao regime jurdico dos
servidores pblicos (antes o regime era nico), permitir a demisso de servidores estveis
por insuficincia de desempenho e excesso de quadros, fixar o teto de remunerao, alm de
desconstitucionalizar determinadas questes que podero ter tratamento mais adequado
em nvel infra-constitucional.

29

A reforma administrativa, em sentido estrito como tal entendida a busca da eficincia


administrativa mediante a adoo de providncias gerenciais destinadas a aumentar a
eficcia do processo decisrio governamental, a promover a descentralizao administrativa,
a combater a burocratizao e a melhorar da qualidade dos servios pblicos no constituiu
prioridade do governo.
- Autoritarismo e reforma
Uma questo que emerge inevitavelmente da anlise das reformas administrativas a
relao que estas guardam com a natureza autoritria ou democrtica do regime. O tema
de inegvel relevncia.
primeira vista, parece mais fcil promover reformas abrangentes em governos autoritrios,
pela simples razo que neles as reformas podem ser sumariamente impostas sem consulta
sociedade, aos eleitores e aos funcionrios pblicos. Nos governos democrticos, ao
contrrio, as reformas tm que ser exaustivamente negociadas e a opinio pblica passa a ter
grande peso nas decises. Acresce que boa parte dos polticos ingressa na vida parlamentar
sem experincia anterior no trato de questes administrativas e, por isso mesmo, no se
sensibiliza com as questes especficas da eficincia gerencial do Estado. Finalmente, o
clientelismo poltico exacerbado, que se segue aos perodos autoritrios, por certo um
obstculo ao aperfeioamento da administrao pblica. Sem dvida, reformas
administrativas no so populares no Congresso.
Certo que as duas grandes reformas de mbito federal 1937 e 1967 foram promovidas
durante regimes autoritrios: o Estado Novo e a ditadura militar de 1964 a 1985. De fato, a
causa da "modernidade" administrativa governamental estava associada ao pensamento
autoritrio, tanto no Estado Novo, inspirado na filosofia posistivista7, quanto no governo
autoritrio, como essncia do projeto de nao-potncia formulado na Escola Superior de
Guerra. Em ambas as reformas, o Estado visto como o instrumento por excelncia de
afirmao do poder nacional e como principal promotor do desenvolvimento, sendo
imprescindvel que a estrutura administrativa estatal seja eficiente.
Alm disso, nos perodos autoritrios jamais se deu especial relevo aos problemas
decorrentes da expanso do setor pblico. Ao contrrio, ele sempre foi visto como uma
necessidade estrutural do projeto poltico e econmico. Vale dizer, a modernizao, nas
dcadas de 30 e 60, operou-se pela mo do Estado, tendo em vista, entre outros fatores, a
fragilidade do setor privado. De qualquer forma, existiam, nos dois momentos, ilhas de
competncia disponveis para emprestar seus conhecimentos causa da reforma.
Ocorre que o autoritarismo, por sua prpria ndole, termina circunscrevendo, se no a
eficcia, pelo menos a solidificao das reformas administrativas. Pois, de um lado, impede
que a sociedade e a classe poltica participem do processo e, com isso, no as fazem avalistas
das mudanas. De outro lado, a natureza autoritria do regime impede que ele adote tcnicas
democrticas de gesto, em particular a descentralizao administrativa, como ocorreu em
1969 com o endurecimento do regime militar.
Alm disso, a experincia brasileira dos ltimos sessenta anos revela que tambm possvel
fazer-se reformas relevantes em perodos de democracia plena. Foi o que ocorreu com as
reformas do perodo Kubitschek, nos anos 50, que conviveram com estruturas arcaicas e com
30

o clientelismo, e com a reforma do Estado da Guanabara especialmente ampla no incio


dos anos 60.
O Programa Nacional de Desburocratizao, apesar de ter sido implantado no ltimo governo
militar, valeu-se de uma estratgia tpica de governo democrtico, por meio de ampla
negociao interna e externa e do debate aberto com o Congresso. Na realidade, grande
parte do seu xito deveu-se justamente ao seu contedo democrtico. Portanto, a causa da
modernizao administrativa no monoplio dos regimes autoritrios, se bem que se torne
de aplicao muito mais complexa nos perodos de democracia plena.
Causas da descontinuidade das reformas
A retrospectiva dos ciclos de reforma, a partir dos anos 30, revela que as causas da sua
descontinuidade so variadas. Em primeiro lugar, o no preenchimento integral dos objetivos
das reformas no caracterstica brasileira, mas uma limitao inerente a qualquer reforma,
em particular as que se pretendem amplas, independentemente da natureza autoritria ou
democrtica do regime poltico.
Em segundo lugar, fica claro que a instalao de governos democrticos aps longos
perodos autoritrios produz o arrefecimento das reformas administrativas. Isto se explica
pelo surgimento de novas prioridades polticas que, ao menos no primeiro momento, tiram
das reformas seu sentido de urgncia. Alm do mais, a volta democracia enseja o
recrudescimento do clientelismo e, portanto, de prticas administrativas incompatveis com o
objetivo de eficcia gerencial inerente a essas reformas8. O excesso de clientelismo pode ser
tambm atribudo a certo grau de imaturidade poltica inevitvel ao fim de um ciclo
autoritrio.
A persistncia de um modelo de ditadura mitigada, como ocorreu no ltimo ciclo
autoritrio, em que se manteve aberto o Congresso, porm emasculado e corrompido pelo
Executivo, agravou o potencial de clientelismo e entronizou prticas parlamentares esprias,
que se projetaram inevitavelmente no ambiente poltico seguinte.
Em terceiro lugar, a alternncia de ciclos autoritrios e ciclos democrticos agravou
sobremaneira a disfuncionalidade do sempre imperfeito sistema federativo. A reforma
constitucional de 1988 trouxe, efetivamente, o reforo da capacidade de arrecadao dos
estados e municpios principalmente dos municpios mas que no foi acompanhado da
necessria descentralizao de encargos administrativos do centro para a periferia. Em
decorrncia, a Unio continuou com os encargos, porm com menos recursos.
7 O positivismo, de Augusto Comte, teve importncia maior no Brasil do que na Europa.
8 Vale lembrar que, findo o Estado Novo, o primeiro Presidente da Repblica pro
tempore, Jos Linhares, ento presidente do Supremo Tribunal Federa l, promoveu
imediatamente a nomeao de parentes e amigos talvez o primeiro escndalo administrativo do
novo regime.

Na realidade, no se enfrentou at agora a questo nuclear da descentralizao poltica como


instrumento essencial ao reforo da Federao. O padro de relacionamento dos estados e
municpios com o governo central permaneceu inalterado: o regime tributrio de impostos
31

compartilhados foi mantido, assim como tambm as transferncias voluntrias de recursos


oramentrios da Unio para os estados e municpios um poderoso instrumento de
barganha poltica do Executivo. Assim, manteve-se a disputa em torno de recursos escassos.
A crise fiscal e que atinge o governo federal e vrios estados e municpios serviu para tornar
mais evidente a precariedade do sistema federativo. De um lado, o governo federal, que no
abre mo do poder de mando poltico sobre estados e municpios. De outro lado, os estados
e municpios, que disputam interminavelmente verbas federais. Ora, a combinao de
centralizao administrativa federal com ausncia de interesse das demais unidades
federativas de assumir encargos administrativos inerentes descentralizao de recursos
forma o caldo da atual crise federativa.
Se conseguirmos situar na questo federativa o fator que leva descontinuidade das
reformas administrativas federais, teremos dado um passo importante em direo correta
compreenso das causas da descontinuidade administrativa. E estaremos falando de um
fenmeno tpico deste sculo e no apenas do atrelamento a razes histricas remotas.
Em quarto lugar, a dissoluo das ilhas de competncia da administrao federal,
principalmente a partir de 1985, suprimiu o papel da elite de administradores pblicos at
ento exercido nas reformas administrativas. A crise fiscal, a deteriorao dos salrios
pblicos, a perda de perspectiva de ascenso profissional no servio pblico, o loteamento de
cargos, a hostilidade de sucessivos governos em relao ao funcionrio pblico, a
concorrncia em termos salariais e de vantagens indiretas oferecidas pelo setor privado
essas e vrias outras foram causas do esvaziamento do servio pblico federal.
Em quinto lugar, ocorreu a banalizao do conceito de reforma. Passou-se a chamar de
reforma administrativa simples alteraes do organograma da administrao que nada
mais foram com mnimas excees que ajustes para atender arranjos polticos
circunstanciais.
Nesse quadro, a coordenao administrativa pedra angular de qualquer reforma tornouse impraticvel, sem nunca ter-se efetivado de forma adequada, diante da
parlamentarizao do Executivo, praticada em escala sem precedentes. As propostas de
reformas constitucionais, assim como diversos projetos de lei oriundos do Executivo no
traduziam consenso interno do governo e, por conseguinte, dificultaram, at do ponto de
vista tcnico, o trabalho do Congresso. O melhor exemplo foi a emenda da Previdncia Social.
Por ltimo, cabe salientar que o xito de reformas administrativas e sua permanncia e
cristalizao sempre esto ligados a um projeto maior capaz de mobilizar as foras polticas.
Foi assim em 37, 55, 67 e 79.
Das causas mencionadas, dou importncia excepcional questo federativa. Na realidade,
depois de 100 anos no h ainda clareza conceitual e operacional a respeito da Unio e do
governo federal. De grande valia para a compreenso desse trao caracterstico do nosso
federalismo a anlise feita recentemente por Jos Murilo de Carvalho9 a respeito da
persistncia da idia de imprio para dentro, que hoje persiste no sonho de ser o Brasil
uma grande potncia. Do ponto de vista administrativo, ser ou no ser imprio fator de

32

perplexidade, pois fica-se sem saber se, para ser grande, necessitamos de um governo
federal grande e forte, comandante do desenvolvimento. Ou se, ao contrrio, deve ser forte
a federao e menos influente o governo federal.
9 Alm de Tordesilhas, Folha de So Paulo, 12.9.1999

UNIDADE 4
EVOLUO DOS MODELOS/PARADIGMAS DE GESTO: A NOVA GESTO PBLICA E GESTO
PBLICA EMPREENDEDORA
Um governo matricial: estruturas em rede para gerao de resultados de
desenvolvimento
Caio Marini & Humberto Martins
1. A segunda gerao de reformas e a nova administrao para o desenvolvimento
A gesto pblica contempornea se caracteriza cada vez mais por uma era de
transformaes. A singularidade da transformao atual o advento das denominadas reformas
de segunda gerao.
As reformas de primeira gerao (anos 80 e 90) tinham uma orientao essencialmente
econmica e fiscal. A crise do Estado era um elemento central das reformas de primeira gerao,
a partir da interrelao de fatores contextuais tais como: a)fim do desenvolvimentismo psguerra, pelo fim de Bretton Woods, as crises do petrleo, as crises de liquidez e a instabilidade do
mercado financeiro internacional, os novos requisitos de integrao competitiva da globalizao
etc.; b)crise do welfare state keynesiano, pelas disfunes e desvantagens da interveno estatal
na garantia do bemestar ou da estabilidade econmica, relativamente (noo idealizada pela
economia neoclssica da) eficincia do mercado; c)disfunes burocrticas ou crise do modo de
implementao estatal de servios pblicos; e, dentre outras, d)ingovernabilidade: sobrecarga
fiscal, excesso de demandas e crise de legitimidade. Saa de cena o desenvolvimentismo
empurrado pelo Estado, entrava em cena o desenvolvimento puxado pelo mercado em escala
global.
Os pases dependentes de crdito para o desenvolvimento deveriam seguir a linha do
consenso de Washington - expresso cunhada por John Williamson (1990) para se referir ao
conjunto de polticas liberais que deveriam iluminar a reestruturao econmica e a reforma dos
Estados latinoamericanos, condicionando a concesso de crdito e a atribuio de credibilidade
aos pases em desenvolvimento adoo de duras medidas de ajuste fiscal que implicariam na
reduo do Estado. Pressupunham que o ajuste fiscal se bastaria, sinalizando credibilidade e
atraindo investimentos, ou seria uma pr-condio para o desenvolvimento. Em todo caso, o
ajuste fiscal impunha uma agenda predominantemente negativa de cortes e restries. O
problema no estaria apenas no faseamento (ajustar, depois crescer), mas nos efeitos colaterais
do ajuste sobre a capacidade de crescer. (Stiglitz, 2000) As reformas de primeira gerao no
lograram uma boa convivncia com esta ambiguidade. (Martins, 2004)

33

Os processos de transformao da gesto pblica neste perodo foram muito


impregnados do ideal do ganho de eficincia e controle da denominada Nova Gesto Publica2 na
sua fase inicial gerencialista3. Tomando como referncia a nomenclatura proposta por Pollitt &
Bouckaert (2000), ao avaliar as reformas da gesto pblica numa perspectiva internacional, as
reformas de primeira gerao estavam mais voltadas mercadificao e minimizao que
manuteno e modernizao.
A marca distinta das reformas de segunda gerao no incio do sculo XXI a promoo do
desenvolvimento. Acredita-se que os imensos desafios sociais em escala global, manifestos pela
crescente desigualdade e pobreza, no podem ser vencidos pela simples ao dos mercados,
mas por meio do fortalecimento de instituies tais como Estado, o mercado e o terceiro setor.
Por um lado, a forte correlao entre instituies e desenvolvimento tem sido empiricamente
comprovada em diversos estudos recentes, sugerindo que a consolidao institucional o fator
primordial de desenvolvimento (Graham, 2002; Rodrik & Subramanian, 2003). Por outro lado,
argumenta-se (Offe, 1988) que a boa governana social depende de um equilbrio (de capacidade
e poder) entre as esferas do Estado (domnio dos polticos e burocratas), do mercado (domnio
dos investidores e consumidores) e terceiro setor (domnio dos cidados organizados em torno
de seus interesses, mais pblicos ou particularsticos em diferentes extenses). Cada uma destas
trs esferas possui limitaes e vantagens comparativas, bem demonstram a histria recente. O
Estado promove equidade, mas menos eficiente. Enfraquec-lo em detrimento das demais
esferas pode levar baixa capacidade de governo, fortalec-lo pode levar ao estatismo dirigista e
formas autoritrias perversas. O mercado virtuoso em eficincia, mas insensvel em equidade.
Enfraquece-lo em detrimento das demais esferas pode levar ineficincia e perda de
competitividade, fortalec-lo pode levar a formas perversas de mercado livre, concentrao e
capitalismo selvagem. O terceiro setor virtuoso porque o domnio do valor, da causa,
provendo meio de expresso de iniciativas comunitrias e cidads essenciais afirmao da
identidade cvica, mas sua natureza no a regra de direito. Fortalec-lo em detrimento das
demais esferas pode gerar formas anmicas de atuao paroquial ou formas perversas de
comunitarismo excessivo, enfraquec-lo pode levar a negligncia de comunidades e
identidades.
2 A Nova Gesto Pblica (NGP) um conjunto de argumentos e filosofias
administrativas aceitas em determinados contextos e propostas como novo paradigma de
gesto pblica a partir da emergncia dos temas crise e reforma do Estado nos anos 80 (Hood
& Jackson, 1991).
De maneira geral, prope uma gesto pblica dotada das seguintes caractersticas:
a)carter estratgico ou orientado por resultado do processo decisrio; b)descentralizao;
c)flexibilidade; d)desempenho crescente e pagamento por desempenho/produtividade;
e)competitividade interna e externa; f)direcionamento estratgico; g)transparncia e cobrana
de resultados (accountability); h)padres diferenciados de delegao e discricionaridade
decisria; i)separao da poltica de sua gesto; j)desenvolvimento de habilidades gerenciais;
k)terceirizao; l)limitao da estabilidade de servidores e regimes temporrios de emprego; e
m)estruturas dife-renciadas. (Holmes & Shand, 1995; Hood & Jackson, 1991). As proposies
doutrinrias da NGP emanam de valores administrativos, principalmente relacionados a
desempenho eficiente da tarefa, teorias no mbito do neoinstitucionalismo econmico
(Aucoin, 1990; e Boston, 1991), e no mbito das abordagens contemporneas de gesto
(Aucoin, 1995; Moore, 1994; e Schick, 1996), notadamente aquelas relacionadas estratgia e
comportamento organizacional. A NGP nasceu gerencialista nos anos 80, fortemente inspirado
pelas reformas minimalistas e propondo a aplicao de tecnologia de gesto empresarial ao
Estado, a partir das experincias paradigmticas.
34

3 Este tipo de enfoque ilustra-se no gerencialismo puro e no consumeirismo da


experincia Britnica. O gerencialismo puro, mais desestatizante que racionalizador, parte de
uma estratgia de eficincia centrada no aumento de produtividade e na reduo de custos e
de pessoal. Fundamentalmente, apoiava-se numa tica de valorizao do custo dos recursos
value for money. Dentre as aes prticas do gerencialismo puro figuram a racionalizao
oramentria, avaliao de desempenho, administrao por objetivo descentralizao e
delegao de autoridade. Dentre as principais crticas que se colocam ao modelo esto a
desateno efetividade, decorrente do foco na eficincia que rendeu, inclusive, o rtulo de
neotaylorista e a despolitizao das aes estatais (Pollitt, 1990). O consumerismo consistiu
numa reorientao do gerencialismo puro mais voltada racionalizao tendo como ponto
central a questo da satisfao das necessidades dos cidados/consumidores de servios
pblicos. A nfase deste modelo uma estratgia de qualidade cujos resultados dependem de
medidas tais como descentralizao, estmulo competitividade, modelos contratuais flexveis
e direcionados para a qualidade. (Abrucio, 1996; Martins, 1997; Martins 2001).
As reformas de segunda gerao no dispensam o ajuste fiscal e a preocupao com a
estabilidade econmica, mas enfatizam o aumento de bem estar de forma integrada
responsabilidade fiscal e com ganhos de eficincia que se baseiam em transformaes
estruturais, no na mera reduo de despesas.
As reformas de segunda gerao trazem de volta as questes recorrentes da
Administrao para o Desenvolvimento (Motta, 1972): Como tornar governos mais capazes de
formular e alcanar resultados de desenvolvimento? Como promover a formulao e a
implementao efetivas?Quais concepes de planejamento e gesto governamentais
proporcionam isto?
Mas estas questes possuem novas respostas. A velha Administrao para o
Desenvolvimento se baseava em uma idia nacionalista, xenfoba e autctone de
desenvolvimento a partir da qual se buscava a independencia econmica da nao (Melo,
1986). Dicotomizava desenvolvimento econmico (primordialmente relacionado
industrializao e crescimento do produto interno bruto) e desenvolvimento social (associado
distribuio da renda). O modelo preconizava um crescimento centralizado, com nfase na
composio das indstrias nacionais, [....] e falta de opo pela distribuio da renda (Tavares,
1972). Considerava o Estado como grande motriz do desenvolvimento, mas atuando como
produtor direto inclusive de bens privados, numa linha estatista-dirigista, forjando um
capitalismo dependente do estado empreendedor (Barros de Castro & Pires de Souza, 1981) ao
qual cabia, inclusive, criar uma burguesia industrial privada ou tecno-burocrtica. Baseava-se em
um modelo de planejamento tecnocrtico e centralizado, a partir de um forte rgo central de
planejamento, e preconizava a burocracia ortodoxa como modelo ideal de gesto para
implementao. O pensamento original da CEPAL foi fundamental para consolidar este modelo.4
A nova Administrao para o desenvolvimento se baseia em um conceito de
desenvolvimento aberto, num contexto marcado pela globalizao, integrao e
interdependncia. Busca tratar de forma integrada a dimenso do desenvolvimento econmico
(estabilidade e crescimento), do desenvolvimento social (o incremento sustentvel de bem estar
geral em termos de desenvolvimento humano5) e da sustentabilidade ambiental6.
4 Se bem que tem evoludo, conforme argumenta Bielschowsky: Pueden identificarse
cinco etapas en la obra de la CEPAL, em torno a "ideas-fuerza" o "mensajes". Por coincidencia,
cada etapa dur aproximadamente un decenio. (...) estas siguen de cerca la evolucin histrica
de la regin latinoamericana: orgenes y aos cincuenta, industrializacin; aos sesenta,
35

reformas para desobstruir la industrializacin; aos setenta, reorientacin de los estilos de


desarrollo hacia la homogeneizacin social y hacia la diversificacin pro exportadora; aos
ochenta, superacin del problema del endeudamiento externo mediante el ajuste con
crecimiento; aos noventa, transformacin productiva con equidad. Bielschowsky, Ricardo.
50 aos del pensamiento de la CEPAL : una resea. In: Loureiro, Maria Rita (Org.). 50 anos de
cincia econmica no Brasil (1946-1996): pensamentos, instituies, depoimentos. Petrpolis:
Vozes, 1997.
5 O ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) foi consagrado como grande indicador
de desenvolvimento e inspirou as metas de desenvolvimento humano do milnio, por iniciativa
da Organizao das Naes Unidas. O IDH foi criado por Mahbub ul Haq com a colaborao do
indiano Amartya Sen, ganhador do Prmio Nobel de Economia de 1998, partindo-se do
pressuposto de que para aferir o avano de uma populao no se deve considerar apenas a
dimenso econmica, mas tambm outras caractersticas sociais, culturais e polticas que
influenciam a qualidade da vida humana. [...] Ele um contraponto a outro indicador muito
utilizado, o Produto Interno Bruto (PIB) per capita, que considera apenas a dimenso
econmica do desenvolvimento. O IDH pretende ser uma medida geral, sinttica, do
desenvolvimento humano. O IDH, alm de computar o PIB per capita, depois de corrigi-lo pelo
poder de compra da moeda de cada pas, tambm leva em conta dois outros componentes:
longevidade e educao. Para aferir a longevidade, o indicador utiliza nmeros de expectativa
de vida ao nascer. O item educao avaliado pelo ndice de analfabetismo e pela taxa de
matrcula em todos os nveis de ensino. Essas trs dimenses tm a mesma importncia no
ndice, que varia de zero a um. (PNUD, 2004)
Tambm atribui papel central ao Estado, mas numa linha de um Estadorede, um elemento
concertador, ativador e direcionador das capacidades do mercado e da sociedade civil na direo
do desenvolvimento. Fica patente a considerao do aparato estatal no apenas como estrutura,
mas como um ator que atua em conjunto com outros atores (Evans, Rueschemeyer & Skocpol,
1985). Trata-se do Estado incrustado na sociedade no apenas no sentido de que reproduz suas
demandas, mas tambm no sentido de que promove aes conjuntas (parcerias e alianas no
provimento de servios de relevncia social e mesmo empreendimentos) e constitui uma
inteligncia estratgica que se manifesta na interlocuo e na participao na gesto das
polticas pblicas. O desenvolvimento requer um estado eficaz que encoraje e complemente o
mercado e a sociedade civil, como parceiro, catalista e facilitador (Banco Mundial, 1997).
Segundo Castells (1998), o Estado-rede se caracteriza pelo compartilhamento da
autoridade (a capacidade institucional de impor uma deciso) no mbito de uma rede de
instituies. Uma rede, por definio, no possui centro, seno ns, de diferentes dimenes e
com relaes inter-nodais que so frequentemente assimtricas. Mas, em termos finais, todos os
ns so necessrios para a existencia da rede. Asim, o estado-nao se articula cotidianamente
na tomada de decises com instituies supranacionais de distintos tipos e em distintos mbitos
[]. Mas, tambm funcionam nessa mesma rede instituies regionais e locais [e....], cada vez
mais, organizaes no governamentais (ou neogovernamentais, porque fundamentalmente
trabalhan com e a partir dos governos) se conectam com esta rede inter-institucional, feita tanto
de negociao como de deciso, de compromisso quanto de autoridade, de informao quanto
de estratgia. Este tipo de estado parece ser o mais adequado para processar a complexidade
crescente de relaes entre o global, o nacional e o local, a economia, a sociedade e a poltica, na
era da informao.
Os processos de transformao da gesto pblica segundo a nova Administrao para o
Desenvolvimento alinham-se com o estado da arte da Nova Gesto Publica que preconiza formas
integrativas de atuao do Estado na esfera pblica7 sem descartar a tecnologia gerencial
36

desenvolvida pelas abordagens gerencialistas. Nesse sentido, Mayntz (2001) advoga a favor de
concepes de governana social baseada em arranjos multi-institucionais entre governos,
mercado e sociedade civil menos hierrquicos e mais cooperativos. Tambm nessa direo,
Rami (2001) afirma a necessidade de equilibrar os valores de empresa associados s
estrategias mais relevantes da Nova Gesto Pblica com a implantao de valores neopblicos
[ e], de implantar a Administrao Relacional, investindo em capacitao tcnica dos
funcionrios pblicos para que estes sejam capazes de enfrentar todas as complexidades
derivadas da gesto de redes.
6 Atividade econmica, meio ambiente e bem-estar da sociedade formam o trip
bsico no qual se apia a idia de desenvolvimento sustentvel. O marco desta compreenso
o relatrio da Comisso Mundial da ONU sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (UNCED)
de 1987, intitulado Our Common Future, mais conhecido por relatrio Brundtland (Gro
Harlem Brundtland presidia a Comisso). O Relatrio Brundtland elabora um conceito de
desenvolvimento sustentvel que no se restringe ao impacto da atividade econmica no meio
ambiente, mas abrange as consequncias dessa relao na qualidade de vida e no bem-estar da
sociedade, tanto presente quanto futura. O relatrio diz que Desenvolvimento sustentvel
desenvolvimento que satisfaz as necessidades do presente sem comprometer a capacidade de
as futuras geraes satisfazerem suas prprias necessidades.
7 Ilustrado, por exemplo, na linha do enfoque orientado para o servio pblico (public
service oriented) da experincia Britnica paradigmtica, que prega a reconstruo da esfera
pblica. Ao contrrio dos anteriores, que se concentravam no como? da ao estatal, este
modelo preocupa-se no o que?. Dessa forma, prope uma revalorizao da poltica na
definio das finalidades estatais, aumento da accountability, participao, transparncia,
equidade e justia. Este movimento baseia-se numa viso coletiva do cidado, enfoca a esfera
pblica como um locus de aprendizado social e prega o aprimoramento da cultura cvica do
cidado, burocrata e poltico. (Abrucio, 1996).

UNIDADE 4
NOVAS TECNOLOGIAS GERENCIAIS E ORGANIZACIONAIS E SUA APLICAO NA
ADMINISTRAO PBLICA. GOVERNABILIDADE, GOVERNANA E ACCOUNTABILITY,
GOVERNO ELETRNICO E TRANSPARNCIA E QUALIDADE NA ADMINISTRAO PBLICA

UNIDADE 5
COMO O CICLO ORAMENTRIO BRASILEIRO?
No Brasil e em SC, o processo oramentrio composto por trs Leis, que devem
guardar compatibilidade entre si. A Figura a seguir sintetiza esse processo:

37

PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL
PPA:
Diretrizes, objetivos e metas
quadrienais
(CF/88, art. 165, 1).

LDO:

Metas e prioridades para


o exerccio a que se referir
(LRF, art. 4, 1)

LOA:
Oramento Fiscal;
Oramentode
Investimento;
Or. da Segur. Social
(LRF, art. 5, I).

PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL: INSTRUMENTOS DO PROCESSO OU CICLO


ORAMENTRIO
O QUE O PLANO PLURIANUAL PPA?
No processo oramentrio brasileiro, o PPA resume as estratgias de um governo para
quatro exerccios financeiros (4 anos). Comparativamente com o oramento empresarial, seria
a sntese do planejamento estratgico.
o plano onde as aes governamentais so ordenadas a atingirem um objetivo fixado
para um determinado perodo (quatro anos).
A lei que instituir o plano plurianual deve estabelecer, em cumprimento ao
mandamento constitucional (CF/88, art. 165), de forma clara e regionalizada, as diretrizes,
objetivos e metas da administrao pblica para as despesas de capital e outras dela
decorrentes.
importante lembrar que nenhum investimento cuja execuo ultrapasse o exerccio
financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso no PPA, ou sem uma lei que autorize a
referida incluso, sob pena de crime de responsabilidade. (art.165,166 e 167 da CF/88).
QUAL O PRAZO DE ELABORAO E VIGNCIA DO PPA?
O projeto de Lei do Plano Plurianual deve ser elaborado e encaminhado, ao Poder
Legislativo, pelo Chefe do Poder Executivo de cada esfera de governo. Isto deve ocorrer no
primeiro ano de seu mandato, nos prazos estipulados pelas Constituies Federal e Estaduais e
Lei Orgnica de cada Municpio, para vigorar a partir do segundo ano de mandato at o trmino
do primeiro ano do mandato subseqente.
Nos termos do art. 35, 2 do Ato das Disposies Constitucionais e Transitrias ADCTCF/88, o projeto de lei do Plano Plurianual, para vigncia at o final do primeiro exerccio
financeiro do mandato presidencial subseqente, ser encaminhado at quatro meses antes do

38

encerramento do exerccio financeiro e devolvido para sano at encerramento da Sesso


Legislativa.
A vigncia, portanto, de quatro anos, ou seja, do segundo ano do mandato do atual
Chefe do Poder Executivo at o trmino do primeiro exerccio do mandado subseqente.
A figura a seguir sintetiza o prazo da elaborao at o trmino da sua vigncia:

MANDATO

2011

2012

2013

ELABORAO

2014

VIGNCIA

2015

2016

ELABORAO

SNTESE DAS ETAPAS PARA A ELABORAO DO PPA 20XX/20XX


pblica.

Com a edio da LRF, uma nova viso de planejamento foi imposta administrao

Com o objetivo de oferecer uma pequena contribuio aos interessados no assunto,


apresentamos uma proposta de roteiro a ser seguida pelos entes da Federao, mais
especialmente pelos Municpios que em geral so mais carentes de especialistas nessa rea
para a elaborao do Plano Plurianual. Ele est dividido em:
1. Pontos a considerar;
2. Caractersticas do novo modelo de administrao;
3. Lgicas de classificaes a serem utilizadas; e
4. Proposta de Roteiro a ser observado.
1. Pontos a Considerar
a) ao planejada e transparente: pressupostos para a responsabilidade na gesto fiscal
conforme o 1 do art. 1 da LRF;
b) cobrana de resultados: pressupostos representativos de uma administrao gerencial:
(avaliao junto sociedade das aes efetivamente oferecidas ao cidado) e realidade
problematizada: (traduz o esforo de modernizao do planejamento, fazendo com que o
mesmo passe a ser centrado na soluo de problemas);
c) simplificao, descentralizao e responsabilidade: Princpios a serem observados em
decorrncia dos dois pressupostos acima.

39

2. Caractersticas do novo modelo de administrao


Em razo dos pressupostos e princpios anteriormente mencionados, a nova
metodologia de planejamento governamental deve conter as seguintes caractersticas:
a) Viso estratgica, com o estabelecimento de objetivos;
b) Identificao dos problemas a enfrentar ou oportunidades a aproveitar, objetivando tornar
realidade essa viso estratgica;
c) Concepo dos programas que devero ser implementados, com vistas a atingir os objetivos
que implicaro na soluo dos problemas ou aproveitamento das oportunidades;
d) Especificao das diferentes aes do programa, com identificao dos respectivos
produtos, que daro origem, quando couber, aos projetos e atividades;
e) Atribuio de indicadores aos objetivos e aos produtos/metas.
3. Lgicas de classificaes a serem utilizadas
a) Institucional: para a correta apropriao das despesas segundo a finalidade de cada um dos
rgos e entidades do ente estatal, com desdobramento por Unidades Oramentrias e,
quando julgado conveniente, tambm por Unidades Administrativas;
b) Funcional: que se prope a explicitar as reas em que as despesas sero alocadas (Funes e
Subfunes padronizadas para as trs esferas de governo, conforme a Portaria n. 42/1999);
c) Programtica: que tem a preocupao de identificar os objetivos do gasto pblico, ou seja,
para que as despesas esto efetivadas (cada esfera de governo deve montar a sua estrutura
prpria, ou seja, os seus programas e aes adequados soluo dos seus problemas);
d) Econmica: ditada pela Portaria Interministerial n. 163/2001, ou seja, segundo suas
Categorias Econmicas, Grupo de Despesa, Modalidade de Aplicao, Elemento de Despesa e,
quando necessrio para fins de controle, tambm por Desdobramento do Elemento;
e) Fontes de recursos: ditada, para a Unio, pela Portaria n. 1, de 19 de fevereiro de 2001. As
fontes de recursos indicam a origem dos recursos que faro face s despesas, ainda que
aplicadas em exerccio diverso daquele em que ocorrer o ingresso (LRF, art. 8, pargrafo
nico).
f) Segundo a regio a ser beneficiada com a ao governamental: visa a atender ao disposto
no 1 do art. 165 da CF/88, ou seja, demonstrar no Plano Plurianual, de forma regionalizada, as
aes a serem executadas pelo ente governamental.
4. Proposta de Roteiro a ser observado
Primeiramente, necessrio identificar, a partir da anlise do
contedo, da constituio, da organizao institucional da administrao
pblica, da programao setorial, da programao oramentria e da
proposta de Governo, a relao de aes que deveriam estar sendo
implementadas, as que esto em desenvolvimento e as que, estratgica e
politicamente, se pretende efetivar;

40

O resultado da conjugao dessas vertentes, adicionadas e confrontadas com o


inventrio de programas e de demandas da sociedade, detectadas por intermdio do processo
de trabalho desenvolvido pela rea de planejamento, ser a elaborao da estrutura de
Programas e suas aes que, aps a crtica, reformulao e validao pelos Secretrios e
Diretores setoriais, passar a compor o Plano Plurianual para 20XX/20XX e a proposta de Lei
Oramentria Anual para 20XX.
Assim, recomenda-se a observao das seguintes etapas bsicas na elaborao da
proposta do PPA (a ordem deve ser adaptada conforme a realidade/necessidade local):
1. Estimativas das receitas para os exerccios financeiros de 20XX a 20XX, segundo as regras
contidas na LC n 101/2000 (LRF);
2. Especificao dos objetivos e atribuies dos rgos e entidades governamentais, com base
nas suas legislaes constitutivas;
3. Identificao dos bens e servios finais (produtos) a serem ofertados sociedade por esses
rgos/entidades;
4. Verificao da participao percentual desses rgos/entidades na atual estrutura funcional
programtica;
5. Estabelecimento das novas cotas oramentrias por rgos/entidades, conforme
legislao/definio do Chefe do Poder Executivo (verificar os percentuais legais pertencentes
a cada um dos Poderes);
6. Distribuio do cadastro de Programas/Aes para os rgos/entidades/unidades
oramentrias (modelo de cadastro na seqncia);
7. Recadastramento (inventrio) das Aes em andamento (Lei Oramentria vigente em
20XX), ou seja, levantamento dos projetos, atividades e operaes especiais em curso;
8. Definio dos Programas de Governo para o perodo do PPA (os atuais que sero mantidos e
os novos a serem implementados), nos termos da legislao atual.
9. Alocao das aes em andamento aos atuais/novos Programas de Governo;
10.Anlise cruzada: de cima para baixo anlise crtica dos programas propostos pelas
unidades administrativas em face do perfil de sua atuao (caractersticas organizacionais); de
baixo para cima a partir de uma realidade de projetos e atividades, a fim de verificar o
cumprimento do Programa pela execuo das Aes; e anlise horizontal a fim de observar a
existncia de complementariedade, superposio ou redundncia de Programas/Aes entre as
diversas reas administrativas;
11. Cadastramento final dos Programas/Aes, base para a elaborao da proposta
oramentria;
12. Consolidao e validao dos Programas/Aes;
13. Elaborao do texto de lei do PPA;
14. Elaborao da Exposio de Motivos do Secretrio de Planejamento ao Chefe do Poder
Executivo;
15. Encaminhamento, por parte do Chefe do Poder Executivo, ao Poder Legislativo, da
Mensagem e Projeto de Lei do PPA.

41

O QUE A LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS LDO?


A Lei de Diretrizes Oramentrias comanda a elaborao dos oramentos anuais
(fiscal, da seguridade social e de investimento das empresas), adequando-os aos objetivos e
metas da administrao pblica, estabelecidas no Plano Plurianual.
Podemos dizer tambm que esta norteia as metas e prioridades da administrao
pblica para o exerccio seguinte, dispondo inclusive sobre as alteraes da legislao tributria
e outras.
Comparativamente com o planejamento da iniciativa privada, podemos dizer que a
LDO seria a sntese do planejamento ttico.
Com a edio da Lei Complementar n. 101, de 04 de maio de 2000 (LRF), a Lei de
Diretrizes Oramentrias passou a desempenhar um papel muito mais relevante no processo
oramentrio. So tantas as regras a serem inseridas na LDO que, particularmente, passamos a
design-la de SUPER LEI.
Qual o prazo para elaborao e vigncia da LDO?
O projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias, na Unio, deve ser encaminhado na data
definida na Constituio Federal (ADCT, art. 35, 2, I), ou seja, at oito meses e meio (15 de
abril de cada ano) antes do encerramento do exerccio financeiro e dever ser
devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa.
Nos Estados e nos Municpios devero ser observados os prazos
previstos nas Constituies e nas Leis Orgnicas, respectivamente.
A vigncia da LDO de um ano, ou seja, ela restringe-se ao norteamento da
elaborao e execuo do oramento do exerccio subseqente ao de sua aprovao (LDO de
20XX norteia a elaborao e execuo da LOA para o exerccio de 20x2, e assim
subseqentemente).
O QUE A LEI ORAMENTRIA ANUAL LOA?
o instrumento utilizado para garantir todo o conjunto de aes e objetivos
planejados no plano Plurianual, segundo as normas contidas na lei de diretrizes oramentrias,
visando com isso, o bem estar da coletividade.
No processo de planejamento governamental, comparativamente com a iniciativa
privada, a Lei Oramentria Anual materializa as metas previstas no planejamento operacional.
A LOA age na viabilizao das situaes planejadas no plano plurianual, disciplinadas
na LDO, com o intuito de transform-las em realidade.
A Lei Oramentria compreender:
I - O Oramento Fiscal referente aos Poderes do Estado, seus fundos, rgos da administrao
pblica direta e indireta.

42

Ele elaborado em cima daqueles rgos dos Poderes Executivo, Legislativo e


Judicirio, inclusive das entidades da administrao indireta (autarquias, fundaes) que so
mantidas com recursos do Tesouro.
Segundo Sanches (1997, p. 171), o oramento fiscal significa o detalhamento dos
montantes das receitas que devero ser captadas pelo Estado atravs do exerccio do poder
fiscal a ele delegado, bem como dos gastos e das programaes que sero financiados por seu
intermdio.
II - O Oramento de Investimento das empresas em que o Estado, direta ou indiretamente,
detenha a maioria do capital social com direito a voto. Ele compreende as empresas em que o
governo detm a maior parte do capital social integralizado com direito a voto.
Para Sanches (1997, p. 171)
o oramento de investimento se ressente da inexistncia de normas suficientemente
elaboradas sobre elaborao, execuo e prestao de contas, dada a inexistncia de
normas prprias na Lei n. 4.320/64 e no ter sido ainda produzida a lei complementar
sobre a matria, prevista no art. 165, 9 da Constituio.
III - O Oramento da Seguridade Social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela
vinculados, da administrao pblica direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes
institudos e mantidos pelo Poder Pblico. Estes rgos executam aes de iniciativa dos
poderes pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade,
previdncia e assistncia social. Segundo Sanches (1997, p. 170):
constitui o detalhamento, sob a forma de oramento, dos montantes das receitas
vinculadas aos gastos da seguridade social especialmente as contribuies sociais
nominadas no art. 195 da Constituio que devero ser captadas pelo Poder Pblico,
bem como de outras que lhe sejam asseguradas ou transferidas do oramento fiscal,
e dos detalhamentos das programaes relativas sade, previdncia e
assistncia social que sero financiadas por tais receitas.
Qual o prazo para elaborao e vigncia da LOA?
A elaborao do PPA, LDO e da LOA, instrumentos do planejamento governamental,
deve obedecer s normas ditadas pela Constituio Federal, pelas Leis Federal n.s 4.320/64 e
101/2000, bem como pelas demais normas complementares editadas no mbito de cada esfera
de governo.
Para fins de padronizao contbil, devem ser observadas as regras ditadas pelas
portarias n. 42/99, 163/2001, e 248/2003, que ditam as classificaes oramentrias a serem
utilizadas por todos os entes da federao.
O projeto de Lei de Oramentria Anual, na Unio, deve ser encaminhado na data
definida na Constituio Federal (ADCT, art. 35, 2, III), ou seja, at quatro meses (31 de agosto
de cada ano) antes do encerramento do exerccio financeiro e dever ser devolvido para
sano at o encerramento da sesso legislativa.
Nos Estados e nos Municpios devero ser observados os prazos previstos nas
Constituies e nas Leis Orgnicas, respectivamente.

43

A vigncia da LOA apenas para o exerccio a que se refere. As dotaes no utilizadas


no exerccio perdem seu valor, salvo nos casos de autorizaes para crditos especiais ou
extraordinrios aprovadas nos ltimos quatro meses do exerccio, casos em que podero ser
reabertos no exerccio seguinte e executados normalmente.
QUAIS AS ETAPAS DA TRAMITAO DE UM ORAMENTO?
O processo de elaborao e discusso da proposta oramentria desenvolve-se
praticamente durante todo o ano, a fim de permitir que o oramento seja executado a partir do
incio do exerccio financeiro seguinte.
Trata-se de um processo complexo e de difcil estruturao, em face
da grande quantidade de pessoas envolvidas e sua adequao s
realidades impostas.

Voc sabe como ocorre o processo oramentrio?


Preste ateno nas etapas abaixo e fique sabendo mais sobre o assunto!
Podemos dizer que, em geral, o processo oramentrio se desenvolve
baseado nas seguintes etapas:
1. distribuio de orientaes aos diversos setores responsveis pelo sistema oramentrio,
quanto aos prazos, conceitos, legislao vigente e metodologia de elaborao da LOA;
2. previso das receitas a serem arrecadadas no exerccio de execuo do oramento e para
os dois exerccios seguintes, segundo as normas para a previso da receita ditadas pela Lei
Complementar n. 101/2000 LRF;
3. verificao dos percentuais de participao de cada rgo/entidade da
Administrao Pblica no oramento geral do ente da federao;
4. at 30 dias antes do prazo para encaminhamento do projeto de lei
oramentria, as estimativas de receitas devero ser remetidas aos demais Poderes, ao
Ministrio Pblico e ao Tribunal de Contas para que esses elaborem suas propostas
oramentrias;
5. distribuio das quotas de receitas para cada um dos rgos e entidades do Poder
Executivo para a elaborao das respectivas propostas oramentrias;
6. consolidao das propostas dos rgos da administrao direta e das entidades da
administrao indireta;
7. ajustes em relao previso das receitas (com vistas ao equilbrio oramentrio pois, via
de regra, as necessidades so ilimitadas, mas os recursos so escassos,
8. elaborao da mensagem e encaminhamento da proposta de LOA ao Poder Legislativo;
9. a comisso mista de oramento composta por Deputados e Senadores (no mbito federal)
deve analisar, discutir e elaborar a redao final da LOA para a aprovao final;
10. o Congresso Nacional discute em sesso e vota a redao final da LOA;
11. o Presidente da Repblica recebe a LOA, sanciona a Lei (com ou sem vetos) e publica;
12. em at 30 dias da publicao da LOA o Poder Executivo deve elaborar a programao anual
de desembolso mensal, de que trata o art. 8 da LRF;
44

13. em at 30 dias da publicao da LOA o Poder Executivo deve desdobrar as receitas


previstas para o exerccio em metas bimestrais de arrecadao, nos termos do art. 13 da LRF;
14. os rgos e entidades passam a executar as despesas autorizadas na LOA.

UNIDADE 6
CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA E TICA NO EXERCCIO DA FUNO PBLICA

QUESTES DE CONCURSOS
ADMINISTRAO PBLICA
1. FCC - 2011 - TRT - 23 REGIO (MT) - Analista Judicirio - Contabilidade
Disciplina: Administrao Pblica | Assuntos: Administrao Burocrtica e Administrao
Gerencial;
O modelo de administrao gerencial no Brasil
a) foi introduzido pelo Decreto-Lei no 200/1967, visando profissionalizar a administrao
federal, reduzindo o nvel de autonomia das empresas e autarquias e implantando o
Oramento de Base Zero.
b) foi implementado com a criao do Departamento de Administrao do Servio Pblico
(DASP), em 1936, tendo por meta flexibilizar as funes gerenciais nas autarquias federais.
c) teve seu auge na segunda metade dos anos 1990, visando ao processo de fortalecimento da
responsabilizao e autonomia dos nveis gerenciais e tentando implantar a gesto por
resultados na administrao federal.
d) foi um movimento poltico iniciado no fim dos anos 1980 orientado para a privatizao das
polticas sociais e fortalecimento dos controles externos formais da administrao federal.
e) foi introduzido no Brasil atravs do Programa Nacional de Desburocratizao, tendo como
meta extinguir a burocracia formal e implantar a burocracia gerencial, voltada exclusivamente
para os processos.
2. A adm. gerencial comeou a ser implantada no Brasil em 1995 no chamado "Plano Bresser"
ou 'Reforma do Estado'. Marque E para as alternativas erradas e C para as alternativas
corretas.
a) ( ) O Decreto-Lei no 200/1967, na verdade, no retirou qualquer motivao do paradigma
gerencial. O que houve foi uma tentativa de desburocratizar a mquina pblica, e no uma
iniciativa com o intuito de implementar caractersticas da administrao gerencial.
b) ( ) O DASP foi o marco inicial do paradigma da Administrao burocrtica no Brasil. Criado
no governo Vargas, o intuito era estabelecer rgidos controles sobre os processos na Adm.
Pb., o que concedia pouqussima ou nenhuma flexibilidade gerencial nas diferentes aes.
c) ( ) Como o colega disse, o advento do paradigma gerencial na Adm. Pb. ocorreu com o
Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, criado em 1995.

45

d) ( ) Pode at ser considerado como um movimento poltico, mas no foi iniciado no fim dos
anos 80. No houve um fortalecimento do controle; o que houve foi a mudana de abordagem
em relao ao exerccio do controle. Antes, no paradigma burocrtico, os controles estavam
voltados para os processos, enquanto que no paradigma gerencial, o foco do controle est nos
resultados. Seja no fim dos anos 80 ou na segunda metade da dcada de 1990, havia ainda um
processo de pauperizao das polticas sociais no Brasil, que no eram promovidas nem pelo
Estado nem pelo mercado
e) ( ) Assim como o Decreto-Lei no 200/1967, o Programa Nacional de Desburocratizao teve
o intuito apenas de desburocratizar; no havia ruptura com o paradigma burocrtico, a ideia
era apenas aprimor-lo.
3. FGV - 2010 - BADESC - Analista Administrativo Disciplina: Administrao Pblica |
Assuntos: Administrao Burocrtica e Administrao Gerencial; Estado;
Com relao concepo neoliberal do Estado no correto afirmar que:
a) o Estado deve se manter isolado das presses do setor privado.
b) o Estado deve reduzir o tamanho da administrao pblica.
c) o Estado deve reduzir o tamanho do setor pblico.
d) o Estado deve apoiar-se em decises discricionrias do que em regras.
e) o Estado deve delegar as decises a unidades independentes que no cedam s presses
polticas.
4. FCC - 2007 - Prefeitura de So Paulo - SP - Auditor Fiscal do Municpio - Prova 1 - Disciplina:
Administrao Pblica | Assuntos: Administrao Burocrtica e Administrao Gerencial;
Constitui exemplo do enrijecimento burocrtico sofrido pela Administrao Pblica
contempornea, aps a edio da Constituio Federal de 1988,
a) a generalizao do procedimento licitatrio tambm para os entes descentralizados, no
obstante a excluso, em relao aos mesmos, da regra do concurso pblico.
b) a transferncia macia de atribuies e recursos a Estados e Municpios.
c) a subordinao dos entes descentralizados s mesmas regras de controle formal utilizadas
na Administrao direta.
d) a obrigatoriedade de isonomia salarial entre os diversos poderes.
e) a no delimitao das atribuies e competncias da Unio, Estados e Municpios, gerando
sobreposio de rgos nas diversas esferas de governo.
5. Prova: FCC - 2007 - Prefeitura de So Paulo - SP - Auditor Fiscal do Municpio - Prova 1
Disciplina: Administrao Pblica | Assuntos: Administrao Burocrtica e Administrao
Gerencial;
O modelo de Administrao Burocrtica, que tem entre seus principais expoentes Max
Weber, caracteriza-se
a) pela criao de uma estrutura prpria e estvel, imune alternncia dos governantes,
submetida a rgidos controles de resultado e de qualidade, sendo comumente criticada pelo
excesso de formalismo e falta de flexibilidade.

46

b) pela consolidao do patrimonialismo, fazendo com que o Aparelho do Estado atue como
extenso do poder dos governantes, sendo comumente criticada pelo clientelismo, nepotismo
e ausncia de controles efetivos.
c) pelo fortalecimento do Aparelho do Estado, que passa a atuar de forma paralela e imune ao
poder dos governantes, sendo comumente criticada pelo inchao dos quadros de servidores
pblicos e ausncia de eficincia na correspondente atuao.
d) pela nfase na ideia de carreira, hierarquia funcional, impessoalidade e formalismo, sendo
comumente criticada pela rigidez do controle dos processos, de forma auto referenciada e sem
compromisso com os resultados para o cidado.
e) como reao Administrao Pblica patrimonialista, buscando instituir mecanismos de
controle da atuao dos governantes, com nfase nos resultados, sendo comumente criticada
pela ausncia de controles eficazes dos processos.
6. Prova: CESPE - 2008 - TCU - Analista de Controle Externo - Planejamento e Gesto - Prova 2
Disciplina: Administrao Pblica | Assuntos: ACCOUNTABILITY;
Com referncia aos conceitos e situaes aplicveis administrao pblica, bem
como experincia e legislao brasileira nesse setor, julgue os itens. A chamada
accountability horizontal implica a existncia de agncias e instituies estatais com poder
legal e efetivo para realizar aes de controle preventivo, concomitante e a posteriori. Entre
os diversos tipos, os denominados controles externos legislativos e judicirios tm
carter eminentemente tcnico, e os internos administrativos tm carter
eminentemente poltico.
Certo

Errado

7. Prova: CESPE - 2008 - TCU - Analista de Controle Externo - Planejamento e Gesto - Prova 2
Disciplina: Administrao Pblica | Assuntos: Administrao Burocrtica e Administrao
Gerencial;
Com referncia aos conceitos e situaes aplicveis administrao pblica, bem
como experincia e legislao brasileira nesse setor, julgue os itens. No sculo XX, aps o
advento dos direitos pblicos, isto , aqueles de que gozam todos os cidados, fazendo que a
propriedade do Estado seja efetivamente pblica, a democracia e a administrao pblica
burocrtica concebidas para proteger o patrimnio pblico precisavam transformar-se:
a primeira deveria ser mais participativa ou mais direta, e a segunda, menos burocrtica e
mais gerencial.
Certo

Errado

8. Prova: FMP-RS - 2011 - TCE-RS - Auditor Pblico Externo - Administrao


Administrao Pblica | Assuntos: ACCOUNTABILITY;

Disciplina:

Com relao ao conceito de accountability, assinale a alternativa INCORRETA.


a) A accountability um conceito cujos contornos so bastante imprecisos; no entanto, h
certo consenso de que se refere, basicamente, prestao de contas da Administrao Pblica
e dos agentes pblicos perante a sociedade.

47

b) A accountability vertical caracterizada por uma relao entre desiguais, seja pelo controle
de baixo para cima ou pelo controle de cima para baixo.
c) A accountability horizontal caracterizada por uma relao entre iguais, realizada
principalmente pelos instrumentos de checks and balances, da vigilncia recproca entre os
poderes autnomos do Estado.
d) A accountability social abarca formas de controle exercidas pelos meios de comunicao e
por organizaes no governamentais (ONGs).
e) O voto um tpico mecanismo de accountability horizontal.
9. Prova: CESPE - 2004 - STM - Analista Judicirio - rea Judiciria Disciplina: Administrao
Pblica | Assuntos: Qualidade na Administrao Pblica; Qualidade total;
Julgue os seguintes itens, relativos a administrao pblica.
As tcnicas de gesto da qualidade total, quando aplicadas ao setor pblico, tm como
objetivos, entre outros: diminuir e(ou) otimizar os gastos do oramento; oferecer um melhor
servio ao pblico, que , em ltima instncia, o cliente final; e conseguir e manter melhores
funcionrios.
Certo

Errado

10. Prova: CESPE - 2004 - STM - Analista Judicirio - rea Judiciria Disciplina: Administrao
Pblica | Assuntos: Qualidade na Administrao Pblica; Qualidade total;
Julgue os seguintes itens, relativos a administrao pblica.
Qualidade total o conjunto de ideias e aes que colocam a qualidade como ponto central
das atividades de uma organizao.
Certo

Errado

11. Prova: FCC - 2010 - TCM-CE - Analista de Controle Externo - Inspeo Governamental
Disciplina: Administrao Pblica | Assuntos: Qualidade na Administrao Pblica; Excelncia
nos servios pblicos;
O pressuposto central da excelncia no servio pblico a
a) garantia de um atendimento impessoal e padronizado a todos os cidados.
b) obrigao de participao direta dos cidados nas decises em todos os mbitos da
administrao pblica.
c) ateno prioritria ao cidado e sociedade na condio de usurios de servios pblicos.
d) publicao de toda a legislao e dos procedimentos que envolvem os atos da administrao
pblica.
e) reduo dos gastos e a racionalizao dos servios em todos os mbitos da administrao
pblica. Supremacia do Interesse pblico

48

12. Prova: ESAF - 2010 - MTE - Auditor Fiscal do Trabalho - Prova 1 Disciplina: Administrao
Pblica | Assuntos: Qualidade na Administrao Pblica; Novas tecnologias gerenciais e
organizacionais e sua aplicao na Administrao Pblica;
As seguintes afirmaes espelham entendimentos corretos sobre a Nova Gesto Pblica
(NGP), exceto:
a) a NGP um movimento cuja origem remonta s mudanas havidas nas administraes
pblicas de alguns pases a partir da dcada de 1970, principalmente nos Estados Unidos e na
Inglaterra.
b) o consumerismo consiste em uma reorientao do gerencialismo puro, mais voltada
racionalizao e tendo como ponto central a satisfao das necessidades dos cidados,
consumidores de servios pblicos.
c) a NGP nasceu gerencialista nos anos 1980, tendo sido fortemente inspirada nas reformas
minimalistas e na proposta de aplicao da tecnologia de gesto empresarial ao Estado.
d) nos anos 1990, o Public Service Oriented resgatou os conceitos de transparncia, dever
social de prestao de contas, participao poltica, equidade e justia, introduzindo novas
ideias ao modelo gerencial puro.
e) desde o incio, a experincia brasileira em NGP aponta para uma forte retomada do estado
do bem-estar social e do desenvolvimentismo burocrtico, ideal reforado pela recente crise do
mercado fi nanceiro internacional.
13. Prova: CESPE - 2010 - TRE-BA - Analista Judicirio - rea Judiciria Disciplina:
Administrao Pblica | Assuntos: Qualidade na Administrao Pblica;
Acerca da administrao pblica, julgue os itens seguintes.
O paradigma que apresenta o cliente como foco da qualidade depara-se com a subjetividade
de conceitos, como os da rapidez, confiabilidade, preciso e validade, alm das peculiaridades
desses conceitos quando entendidos sob a tica de cada indivduo. Assim, o encantamento do
cliente - que no setor privado j um desafio rduo e contnuo se compreendido no contexto
financeiro - muito mais complexo vem a ser quando se d no contexto do lucro social, foco
das organizaes do setor pblico.
Certo

Errado

14. Prova: CESPE - 2008 - INSS - Tcnico do Seguro Social Disciplina: Administrao Pblica |
Assuntos: Qualidade na Administrao Pblica;
Quem, nos dias de hoje, no teve de enfrentar uma fila no banco, em um supermercado, em
uma repartio pblica? Quantas vezes no "roeu as unhas" na expectativa de que a fila
andasse rpido, pois outro compromisso urgente estava a sua espera? E quantos, ao chegar o
momento to esperado do atendimento, depararam-se com a informao do funcionrio: "O
senhor entrou na fila errada..."? Mas, se tais situaes so fonte de irritao e de
problemas para o usurio, a cada dia mais exigente, elas o so tambm para os sujeitos
encarregados do atendimento ao pblico.
Idem. Ibidem (com adaptaes).
Tendo o texto acima como referncia inicial, julgue os itens subsequentes.

49

A atividade de atendimento implica um conjunto de aes rotineiras, que incluem solicitao,


identificao, cotejamento, pesquisa, registro, emisso, orientao e arquivamento de
informaes.
Certo

Errado

15. Prova: CESPE - 2011 - EBC - Tcnico - Administrao Disciplina: Administrao Pblica |
Assuntos: Governabilidade, governana e accountability;

Tendo o fragmento de texto acima como referncia inicial, julgue os prximos itens,
referentes a noes de administrao pblica.
Governana e governabilidade so conceitos distintos, contudo fortemente relacionados, at
mesmo, complementares. O primeiro refere-se s condies substantivas de exerccio do
poder e de legitimidade do Estado; o segundo representa os aspectos instrumentais do
exerccio do poder, ou seja, a capacidade do Estado de formular e implementar polticas
pblicas.
Certo

Errado

16. Prova: CESPE - 2008 - TCU - Analista de Controle Externo - Planejamento e Gesto - Prova 2
Disciplina: Administrao Pblica | Assuntos: Governabilidade, governana e accountability;
Com referncia aos conceitos e situaes aplicveis administrao pblica, bem como
experincia e legislao brasileira nesse setor, julgue os itens.
A governabilidade diz respeito s condies sistmicas e institucionais sob as quais se d o
exerccio do poder, tais como as caractersticas do sistema poltico, a forma de governo, as
relaes entre os poderes e o sistema de intermediao de interesses.
Certo

Errado

17. Prova: FMP-RS - 2011 - TCE-RS - Auditor Pblico Externo - Administrao Disciplina:
Administrao Pblica | Assuntos: Governabilidade, governana e accountability;
Com relao governana na Administrao Pblica, assinale a alternativa INCORRETA.
a) Governabilidade diz respeito ao exerccio do poder e de legitimidade do Estado e do seu
governo.
b) Governana a capacidade que determinado governo tem para formular e implementar as
suas polticas.

50

c) O grau de governana democrtica de um Estado independe do quantum de accountability


existente na sociedade.
d) A fonte direta da governana no so os cidados ou a cidadania organizada em si mesma,
mas um prolongamento desta, ou seja, so os prprios agentes pblicos ou servidores do
Estado que possibilitam a formulao e a implementao adequada das polticas pblicas e
representam a face deste diante da sociedade civil e do mercado, no setor de prestao de
servios diretos ao pblico.
e) Uma boa governana pblica est apoiada em quatro princpios: relaes ticas;
conformidade, em todas as suas dimenses; transparncia; e prestao responsvel de contas.
18. Prova: FMP-RS - 2011 - TCE-RS - Auditor Pblico Externo - Economia Disciplina:
Administrao Pblica | Assuntos: Governabilidade, governana e accountability;
Com relao ao conceito de accountability, assinale a alternativa INCORRETA.
a) A accountability um conceito cujos contornos so bastante imprecisos; no entanto, h
certo consenso de que se refere, basicamente, prestao de contas da Administrao Pblica
e dos agentes pblicos perante a sociedade.
b) A accountability vertical caracterizada por uma relao entre desiguais, seja pelo controle
de baixo para cima ou pelo controle de cima para baixo.
c) A accountability horizontal caracterizada por uma relao entre iguais, realizada
principalmente pelos instrumentos de checks and balances, da vigilncia recproca entre os
poderes autnomos do Estado.
d) A accountability social abarca formas de controle exercidas pelos meios de comunicao e
por organizaes no governamentais (ONGs).
e) O voto um tpico mecanismo de accountability horizontal.
www.ceas.sc.gov.br/downloads/accountability_1.doc
19. Prova: FUNIVERSA - 2009 - SEPLAG-DF - Analista - Planejamento e Oramento Disciplina:
Administrao Pblica | Assuntos: Governabilidade, governana e accountability; Cincia
Poltica;
Quanto aos conceitos de Cincia Poltica, Administrao Pblica, governabilidade, governana
e intermediao de interesses, assinale a alternativa incorreta.
a) De modo geral, o clientelismo indica um tipo de relao entre atores polticos que envolve
concesso de benefcios pblicos, na forma de empregos, benefcios fiscais, isenes, em troca
de apoio poltico, sobretudo na forma de voto. Esse um dos sentidos em que o conceito
usado na literatura internacional.
b) O clientelismo o mandonismo visto do ponto de vista bilateral. Seu contedo tambm
varia ao longo do tempo, de acordo com os recursos controlados pelos atores polticos, no
caso brasileiro pelos mandes e pelo governo.
c) A definio geral de governabilidade o exerccio da autoridade, controle, administrao,
poder de governo. Precisando melhor, a maneira pela qual o poder exercido na
administrao dos recursos sociais e econmicos de um pas visando ao desenvolvimento,
implicando ainda a capacidade dos governos de planejar, formular e implementar polticas e
cumprir funes.

51

d) A governabilidade refere-se mais dimenso estatal do exerccio do poder. Diz respeito s


condies sistmicas e institucionais sob as quais se d o exerccio do poder, tais como as
caractersticas do sistema poltico, a forma de governo, as relaes entre os Poderes, o sistema
de intermediao de interesses.
e) A modalidade institucional-redistributiva de proteo social se abriga sob o padro socialdemocrata de Welfare State. Ao Estado compete a produo e a distribuio de bens e servios
extramercado, em grande parte financiados por impostos gerais e dirigidos a todos os
cidados. Predomina nos pases escandinavos, onde, tambm, o corporativismo (ou
neocorporativismo) se enraizou, proporcionando a base para acordos de largo alcance e longa
durao.
GABARITO
QUESTO

RESPOSTA

a)
b)
c)
d)
e)

ERRADO
ERRADO
CERTO
ERRADO
ERRADO

3
4

ERRADO

CERTO

CERTO

10

11

12

CERTO

13

CERTO

14

ERRADO

15

CERTO

16

17
18
19

52

COMENTRIOS:
Questo 2:
A Administrao Pblica Gerencial emerge na segunda metade do sculo XX,
como resposta, de um lado. expanso das funes econmicas e sociais do Estado, e, de
outro, ao desenvolvimento tecnolgico e globalizao da economia mundial, uma vez que
ambos deixaram mostra os problemas associados adoo do modelo burocrtico. A
eficincia da Administrao Pblica- a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade
dos servios, tendo o cidado como beneficirio - torna-se ento essencial. A reforma do
aparelho do Estado passa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficincia e
qualidade na prestao dos servios pblicos e pelo desenvolvimento de uma cultura
gerencial
nas
organizaes.
Na Administrao Pblica Gerencial a estratgia volta-se: para a definio precisa dos
objetivos que o administrador pblico dever atingir em sua unidade; para a garantia de
autonomia do administrador na gesto de recursos humanos, materiais e financeiros que lhe
forem colocados disposio para que possa atingir os objetivos contratados; para o controle
ou cobrana a posteriori de resultados; adicionalmente, pratica-se a competio administrada
no interior do prprio Estado, quando h a possibilidade de estabelecer concorrncia entre
unidades internas. No plano da estrutura da organizacional, a descentralizao e a reduo
dos nveis hierrquicos tornam-se essenciais. Em suma, afirma-se que a Administrao Pblica
deve ser permevel maior participao dos agentes privados e/ou das organizaes da
sociedade civil, e deslocar a nfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins).
Questo 4
A CF promoveu um engessamento do aparelho estatal, ao estender para os
servios do Estado e para as prprias empresas estatais praticamente as mesmas regras
burocrticas rgidas adotadas no ncleo estratgico do Estado. A nova Constituio
determinou a perda da autonomia do Poder Executivo para tratar da estruturao dos rgos
pblicos, instituiu a obrigatoriedade de regime jurdico nico para os servidores civis da
Unio, dos Estados-membros e dos Municpios, e retirou da administrao indireta a sua
flexibilidade operacional, ao atribuir s fundaes e autarquias pblicas normas de
funcionamento
idnticas
s
que
regem
a
administrao
direta.
Fonte: Administrao Geral e Pblica- 2 edio, pag. 111, Idalberto Chiavenato
Questo 5:
A Administrao Pblica Burocrtica surge na segunda metade do sculo XIX, na
poca do Estado Liberal, como forma de combater a corrupo e o nepotismo patrimonialista.
Constituem princpios orientadores do seu desenvolvimento a profissionalizao, a ideia de
carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em sntese: o poder racionallegal. Os controles administrativos visando evitar a corrupo e o nepotismo so sempre a
priori. Parte-se de uma desconfiana prvia nos administradores pblicos e nos cidados que
a eles dirigem demandas. Por isso so sempre necessrios controles rgidos dos processos,
como, por exemplo, na admisso de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas.

53

Por outro lado, o controle - a garantia do poder do Estado- transforma-se na prpria razo de
ser do funcionrio. Em consequncia, o Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noo de
sua misso bsica, que servir sociedade. A qualidade fundamental da Administrao
Pblica Burocrtica a efetividade no controle dos abusos; seu defeito, a ineficincia, a
autorreferncia e a incapacidade de voltar-se para o servio aos cidados. Este defeito,
entretanto, no se revelou determinante na poca do surgimento da Administrao Pblica
burocrtica porque os servios do Estado eram muito reduzidos. Nessa poca o Estado
limitava-se a manter a ordem e administrar a justia, garantir os contratos e a propriedade.
Surgiu em conjunto com o capitalismo e a democracia, diante da necessidade de se lutar
contra o nepotismo e a corrupo que eram heranas presentes na Administrao
Patrimonialista. Veio para derrubar a ideia do Estado patrimonialista e corrupto, suas bases
eram a de uma grande hierarquia funcional a partir da profissionalizao e um carter
impessoal na forma de eleger os agentes e servidores, apresentando rigidez nos processos de
admisso de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas, por isso sendo altamente
burocrtica. A complexidade da mquina administrativa governamental passou a crescer a
partir da necessidade efetiva do Estado em se responsabilizar cada vez mais por novas
atividades, vindo a gerar um modelo burocrtico cada vez mais complicado de gerenciar. Era
o Estado empresrio. Esta forma de governar era mais propcia nos tempos em que o
Estado tinha pouca finalidade, no assumia muitas funes sociais. Mas com o passar do
tempo, com o crescimento da funo social do Estado, esta forma de administrar de maneira
burocrtica no se mostrava mais eficaz, pois a mquina estatal tornou-se lenta, pesada, com
altos custos e ineficiente.
a) pela criao de uma estrutura prpria e estvel, imune alternncia dos governantes,
submetida a rgidos controles de resultado e de qualidade, sendo comumente criticada pelo
excesso de formalismo e falta de flexibilidade.
Eis a o equvoco da sentena, CONTROLE DE RESULTADO E DE QUALIDADE est relacionado
ao modelo ps-burocrtico, no modelo burocrtico a nfase no controle dos PROCESSOS.
Segue mapa com caractersticas da burocracia.

Questo 6:
Tudo est certo at que tratou como forma de controle externo o judicirio, e o
que na verdade no ocorre. Existem 4 tipos de controles horizontais:
1- controle administrativo - onde os prprios poderes tem autocontrole sobre seus atos e de
seus agentes. Aqui se enquadra a questo do controle interno.
2- controle legislativo - onde um representam um apoio ou rejeio as atuaes.
3- controle de contas - que so essencialmente tcnico.
4- controle judicirio - que apenas verifica a legalidade do ato, assim evitam abusos.

54

O controle judicirio pode tanto ser interno (analisando o mrito dos seus prprios atos)
como EXTERNO (anulando um ato ilegal do poder executivo ou legislativo).
O erro da questo est na inverso das palavras "tcnico" e "poltico".
Falar que o controle judicirio um controle poltico tambm errado. O controle judicirio
um controle tcnico, ao ponto que se vincula a lei.
Est invertido: controles externos
controles internos administrativos: tcnico

legislativos

judicirios:

poltico

controle externo tcnico s com TCU, que no faz parte do legislativo.


Questo 7:
No sculo XX, ocorreu em todo o mundo um grande movimento que impulsionou a
administrao pblica. Com isto, principalmente as naes ditas democrticas, cada vez mais
caminharam para uma efetiva participao popular, enquanto que a administrao pblica em
si procurou se modernizar, tentando acompanhar os rumos das organizaes privadas.
.... s que, mesmo no sculo XX, antes de a administrao pblica atingir o paradigma do
modelo gerencial, ela atravessou um momento de hegemonia do paradigma burocrtico. Em
um primeiro estgio, o advento do Estado como espao pblico, que surge em contraposio
ao "patrimonialismo" dos primeiros Estados nacionais, faz com que os administradores
pblicos voltem os seus esforos para o rgido controle sobre a mquina pblica. A
consequncia disso que, nesse primeiro estgio, o Estado vira um fim em si mesmo, de modo
que a prestao de servios sociedade fica situada apenas em segundo plano. Como se v,
nesse primeiro estgio, de presena muito forte ainda no incio do sc. XX, ainda no havia
muito a preocupao com a implementao de um modelo gerencial. Por esse motivo, o item
abre espao para dvidas e questionamentos.
A questo fala em: precisavam transformar-se: a primeira deveria ser mais participativa ou mais
direta, e a segunda, menos burocrtica e mais gerencial.
Ela no pergunta quais foram as mudanas ocorridas e como sucederam.
Questo 8:
O ponto culminante da accountability vertical a eleio que, assim, ocupa a
posio central nas democracias representativas, efetivando os dois mecanismos centrais da
representao poltica democrtica, que so a autorizao, pela qual o titular da soberania (o
povo) delega capacidade decisria a um grupo de pessoas, e a prpria accountability.
3 tipos de Accountability:
Accountability horizontal ocorre atravs da mtua fiscalizao e controle existente entre os
poderes (os freios e contrapesos), ou entre os rgos, por meio dos Tribunais de Contas ou
Controladorias Gerais e agncias fiscalizadoras pressupe uma ao entre iguais ou
autnomos. Esse accountability refere-se a transparncia das aes da gesto pblica em
relao aos agentes que podem fiscaliz-las e puni-las (Marcelo Amaral, 2007). O
accountability horizontal pressupem que existam rgos prprios de Estado detentores de
poder e capacidade, legal e de fato, para realizar aes, tanto de monitoramento de rotina
quanto de imposio de sanes criminais ou de impeachment, em relao a aes ou
omisses ilegais exercidas por outros rgos ou agentes do Estado (Odonel, apud Ana Mota,
2006).
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Accountability vertical ocorre quando os cidados controlam os polticos e governos atravs


de plebiscito, referendo e voto, ou mediante o exerccio do controle social pressupe uma
ao entre desiguais. Oaccountability vertical refere-se transparncia das gestes em
relao aos eleitores que podem assim fiscaliz-las e puni-las, principalmente atravs do voto
em eleies livres e justas (Marcelo Amaral, 2007).
Accountability social (ou societal): no est ligado ao cidado e ao voto, mas ligado s diversas
entidades sociais como associaes, sindicatos, ONGs, mdia, etc, que investigam e denunciam
abusos cometidos, e cobram responsabilizao.
Segundo Smulovitz e Peruzzotti (2000) o accountability social um mecanismo de controle
no eleitoral, que utiliza ferramentas institucionais e no institucionais, e envolve mltiplas
associaes, movimentos ou mdia, com vistas a expor erros e falhas do governo, incluir novas
questes na agenda pblica ou influenciar as decises polticas.

Davi Solonca
Nasceu em So Paulo SP em 05/12/1963 e radicou-se em Santa Catarina em 1979. Bacharelouse em Administrao de Empresas pela Universidade Federal de Santa Catarina UFSC em
1987. Defendeu sua dissertao de Mestrado em 1994, tambm na UFSC, com o ttulo Valores
e crenas dos dirigentes patrimoniais e profissionais que influenciam a profissionalizao de
empresas familiares. Iniciou suas atividades profissionais aos 13 anos, como auxiliar de
fotografia, fotocopiadora e autenticador de documentos oficiais. Foi menor aprendiz do
Banco do Brasil e estagirio da Cmara Municipal de Florianpolis. Concursado pelo Tribunal de
Contas de Santa Catarina desde 1984. Exerceu chefias do Controle Externo no Tribunal de
Contas. Fez parte de vrias Comisses, onde analisou: Prestao de Contas do Governo do
Estado por mais de 10 anos (1992 a 2004); Letras Financeiras do Tesouro do Estado de SC;
Auditoria da Dvida Pblica de 1992 a 2002; Auditorias em Prefeituras do Estado de SC,
Secretaria de Estado da Fazenda, Procuradoria Geral do Estado, Secretaria de Estado da
Administrao referente ao controle e cobrana da Dvida Ativa do Estado; Auditorias de
Gesto; Auditoria no oramento pblico estadual, finanas pblicas, LRF. Auditoria dos
Convnios efetuados pelo Estado com Prefeituras Municipais e entidades; Analisou a
antecipao de recursos atravs das Subvenes e Auxlios a Entidades Civis e rgos
Estaduais. Exerceu a funo de Assessor de Conselheiro. Hoje atua no rgo de capacitao do
TCE/SC. Tambm Professor da Universidade do Sul de SC Unisul Virutal, onde ministra as
disciplinas de Prestao de Contas , Gesto por Resultados, Tpicos de Oramento Pblico e
Novos Paradigmas da Administrao Pblica na Ps-graduao curso de Especializao de
Auditoria Governamental e Responsabilidade Fiscal GGRF e nas Faculdades Energia: Finanas
Pblicas e Oramento Pblico - FIOP e Sistemas de Informao Gerencial - SIG.

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