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regional no contexto
do Mercosul
Uma anlise considerando
a posio do Brasil
Tullo Vigevani Haroldo Ramanzini Jnior
Profesor de la Universidade Estadual
Paulista (UNESP), investigador del
Centro de Estudos de Cultura
Contempornea (CEDEC) y coordinador
del Instituto Nacional de Cincia e
Tecnologia para Estudos sobre os
Estados Unidos (INCTEU).
Resumen
Abstract
Palabras clave
Keywords
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Na anlise da poltica externa brasileira tm relevncia dois conceitos reiteradamente apresentados como fundadores: autonomia e universalismo. Deveriam servir para
explicar parte dos rumos e das estratgias de dilogo do Brasil com o mundo, bem
como as posies do pas nos processos de integrao regional. A tradio e a retrica visam buscar a reafirmao desses conceitos social e historicamente construdos
e que se inserem no conjunto de percepes subjetivas que informam, em alguma
medida, as aes dos atores polticos. Esto nos quadros cognitivos que influenciam
a diplomacia brasileira e corroboram a sua retrica de tradio e continuidade. Na
viso de Mello (2000), a continuidade dos paradigmas histricos da poltica externa
brasileira autonomia e universalismo se expressaria, exatamente, na poltica regional. Esses conceitos so importantes, mas so genricos. So utilizados de acordo
com os tempos e com os interesses. Assim, as mudanas internacionais e/ou domsticas podem alterar o significado dos conceitos orientadores da ao externa.
No momento da aproximao Argentina-Brasil, em meados dos anos oitenta,
houve uma superposio entre a idia da integrao regional, a aliana com a
Argentina e a preservao dos valores do universalismo e da autonomia. O regionalismo no diminuiria, mas reforaria o paradigma universalista de insero
internacional do Brasil. Foi importante para o processo de integrao entre os dois
pases, e posteriormente para a incluso do Paraguai e do Uruguai, a percepo do
risco de isolamento como conseqncia do fim da Guerra Fria (Moreira, 1989) e
o reconhecimento de que as debilidades internas dos pases enfraqueceriam suas
posies externas.
O incio da integrao com a Argentina (Declarao de Iguau, novembro
1985; Programa de Integrao e Cooperao Econmica PICE, julho de 1986
e os 24 Protocolos decorrentes; Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento, novembro de 1988) correspondeu a uma lgica desenvolvimentista que visava estimular a emulao empresarial, para a modernizao e a insero competitiva no sistema econmico internacional. Contudo, a partir do governo de Collor
de Mello, no Brasil, e de Carlos Menem, na Argentina, no bojo de um movimento
internacional de reformas liberalizantes em diversos pases da periferia, ocorre
uma mudana no perfil da integrao, com maior predomnio do tema da abertura
dos mercados nacionais, em relativo detrimento da discusso de outros aspectos
importantes, principalmente das questes institucionais. Com o tempo, observase a gradual perda de importncia do tema do desenvolvimento no mbito integracionista e, ao mesmo tempo, a crescente importncia atribuda ao tema dos
fluxos comerciais; essa tendncia foi visvel nos anos que seguiram o Protocolo de
Ouro Preto de 1994 (Mariano, 2000). A crise da desvalorizao do real em 1999
e a crise argentina de 2001 evidenciaram e maximizaram os efeitos negativos.
Como veremos, por conta do enfraquecimento dos modelos econmicos liberais
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nos pases da regio, visvel a partir de 2000, acentuando-se com a crise financeira
e econmica que explode em 2008, h sinais de modificao nessa tendncia.
Poderia ressurgir novamente, ainda que com dificuldades, a perspectiva de que o
desenvolvimento favorecido pela integrao.
Com a desvalorizao de 1999 e a recesso argentina em 2001, o Mercosul
evidencia uma crise cujos desdobramentos no eram e ainda no so claros. Em
2010 pode-se falar de dez anos de indefinies estratgicas. Alm dos elementos
conjunturais, que se expressam em seguidos contenciosos comerciais e polticos, e
da ausncia de mecanismos institucionais regionais que busquem garantir a dinmica da integrao, questes estruturais relativas s economias dos pases envolvidos e a valores enraizados nos Estados e nas sociedades devem tambm ser considerados na busca de explicaes consistentes. No Brasil, a potencial perspectiva
de ganhos de escala em termos econmicos, que alguns acreditam ser fortemente
estimulada pelo acesso aos maiores mercados, levou retomada dos temas da
autonomia e do universalismo, que nunca foram abandonados, agora com um
sentido restritivo em relao ao Mercosul.
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de seus pases num mundo em que se consolidam grandes espaos econmicos e onde o avano
tecnolgico-industrial se torna cada vez mais crucial para as economias nacionais (Ministrio das
Relaes Exteriores do Brasil, 1991: 279).
Isto , o bloco visa insero internacional; desde o incio, a questo da identidade regional no central.
Haas (1964) considera que para que as elites burocrticas e governamentais
se empenhem efetivamente na construo e ampliao de instituies regionais
preciso que estejam convencidas dos benefcios concretos e materiais resultantes
dessas medidas. Durante um perodo, sobretudo quando o comrcio intra-regional
se expandiu fortemente, passando de aproximadamente US$ 1,6 bilhes em 1985
para US$ 19 bilhes em 1997, quando a participao desse mesmo comrcio para
o Brasil evoluiu de aproximadamente 5% para 15% em relao ao intercmbio
total do pas (CEPAL, 2003), o Mercosul atendeu interesses, que viam utilidade no
bloco. No entanto, os sinais de desencantamento poltico e econmico j existiam, e as crises de 1999 e de 2001 potencializaram seu impacto negativo sobre
as perspectivas da integrao e contriburam para acelerar sinais que vinham se
acumulando, derivados dos limites da complementaridade e da dimenso dos
mercados.
As vises de mundo de uma parte das elites, assim como o peso dos conceitos
de autonomia e universalismo, so elementos que influenciam as posies do Brasil no Mercosul. A percepo de que o maior aprofundamento do bloco implica
limitao de soberania e de autonomia, atingindo, portanto, ao menos parcialmente, a relao do Brasil com o mundo, sempre esteve presente e foi componente importante da ao do Estado e da sociedade. Colocando limites ao Mercosul,
rejeitaram-se articulaes que pudessem dificultar a movimentao internacional
do Brasil ou que pudessem contrariar a desejada autonomia e a ao universalista. Em relao a esse objetivo, observa-se que h certa convergncia, ainda que
baseada em motivaes diferentes, entre setores ligados perspectiva nacionaldesenvolvimentista e aqueles ligados tradio liberal. Esse entendimento tem um
impacto direto nas posies brasileiras em relao integrao.
Do comeo dos anos noventa at os dias de hoje, h um fortalecimento crescente do paradigma universalista da poltica externa brasileira, que se relaciona com
o entendimento das permissibilidades do sistema internacional para a projeo
internacional do pas. No contexto do conceito de autonomia pela participao,
evoluindo no governo Lula da Silva para a idia de autonomia pela diversificao,
intensifica-se a busca de insero do Brasil no cenrio mundial, ampliando tendncia bem anterior. Isso acontece mediante a intensa participao em diferentes
instncias internacionais, nas Misses de Paz organizadas pelas Naes Unidas,
como exemplifica o caso do Haiti, na busca pelo assento permanente no Conselho de Segurana da Organizao das Naes Unidas (ONU), na articulao de
coalizes multilaterais, como o Grupo dos 20 (G-20) comercial na Roda da Doha
da Organizao Mundial do Comrcio (OMC), no grupo ndia, Brasil e frica do
Sul (IBSA) e no grupo do Brasil, Rssia, ndia e China (BRIC), no G-20 financeiro.
O Mercosul nunca deixou de ser considerado, mas foram poucas as polticas que
buscaram fortalecer o bloco como base do que seria a insero internacional bra-
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globais com o conjunto das regies, frica, Oriente Mdio, um objetivo nacional, no necessariamente conjugado com a lgica regional.
Os problemas colocados para a integrao no so apenas os relativos economia e poltica externa. Referem-se dificuldade de internalizao da lgica
da integrao, mesmo continuando intensa a perspectiva da cooperao. O Brasil
mostra interesse no desenvolvimento econmico dos pases da Amrica do Sul, estimulando sua estabilidade poltica democrtica, como se viu no caso de Paraguai
e tambm no de Honduras. Na medida de sua relativamente pequena capacidade,
contribui economicamente para alguns projetos importantes. Essa poltica indica
uma perspectiva cooperativa, nem sempre idntica integrao. Como a perspectiva nacional, as aes cooperativas misturam-se com os interesses internos, das
empresas e do Estado.
A reestruturao do poder mundial (Velasco e Cruz, 2007) nos anos dois mil,
com o desenvolvimento focado em pases no centrais, como demonstram os papeis de ndia, Rssia e frica do Sul, alm da China, bem como as mudanas na
distribuio do comrcio exterior brasileiro, foram acontecimentos que contriburam para que a integrao regional passasse a ter menor peso relativo nos projetos
de insero externa das elites brasileiras e do Estado. Tanto na perspectiva liberal
quanto na nacional-desenvolvimentista, o Mercosul continua importante para a
poltica brasileira, mas o foco de interesses vem sendo reorientado e a ao empresarial e governamental passa a concentrar-se em outras direes. Segundo Guimares (2006: 275) indispensvel trabalhar de forma consistente e persistente
em favor da emergncia de um sistema mundial multipolar no qual a Amrica do
Sul venha a constituir um dos plos e no ser apenas uma sub-regio de qualquer
outro plo econmico ou poltico.
O crescimento da economia mundial a partir de 2001 com destaque para o
papel da China e da sia, a nfase atribuda pelo Brasil s negociaes na OMC
e a utilizao da organizao para fortalecer suas posies, e a alta do preo das
commodities desde 2003, todos esses fatores contriburam para que setores empresariais e grupos importantes do governo buscassem reorientar o foco de seus interesses. O comportamento brasileiro frente crise financeira e econmica de 2008
sugere que a nfase na busca de um sistema mundial multipolar e do fim do unilateralismo se apia na percepo de que a maximizao de capacidades ocorre pela
participao em diversos foros, polticos e econmicos, regionais e multilaterais.
O dinamismo da atuao brasileira no G-20 financeiro e, ao mesmo tempo, as
dificuldades para a coordenao regional de polticas, evidenciam isso. O presidente Lula da Silva, ao fim da Cpula do G-20 financeiro sobre Economia Mundial e
Mercados Financeiros realizada em Washington em novembro de 2008, conclua:
O dado concreto que, pela fora poltica, pela representao dos pases que foram inseridos no
G-20, eu penso que no tem mais nenhuma lgica tomar decises sobre economia, sobre poltica,
sem levar em conta esse frum de hoje (Gazeta Mercantil, 2008a).
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Compreendidas as linhas gerais e as percepes que estruturam a poltica brasileira de integrao regional, importante discutir o significado das relaes com
a China; elas so econmica e comercialmente importantes para toda a regio e
trazem conseqncias polticas. Segundo Vadell (2008), o peso daquele pas nos
investimentos e no comrcio da Amrica do Sul tem modificado as expectativas
dos atores nacionais, o que pode ser constatado pelas mudanas do perfil do comrcio exterior e das relaes econmicas internacionais do Brasil. Fenmeno
semelhante acontece com a Argentina e com os demais pases. Len-Manrquez
(2006) considera que todos eles criaram expectativas elevadas, e passaram a ver
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Consideraes finais
Aspecto constante da poltica externa brasileira, num mundo que passa por transformaes significativas, tem sido buscar garantir uma coeso mnima no Mercosul. De modo que a integrao regional contribua para a insero internacional do
pas, alm de sua importncia em si mesma. O que discutimos nesse texto que
a importncia dessa contribuio diminuiu. Pode ser dito o mesmo em relao
aos outros pases, Argentina, Paraguai e Uruguai, cujas expectativas iniciais eram
maiores. Para o Brasil, a oferta de benefcios pontuais aos parceiros, ou melhor,
contrapartidas vistas como insuficientes, e de forma geral considerados apenas
conseqncia do aumento das presses recebidas ou de riscos foi uma estratgia
importante que pautou o gerenciamento dessa coeso. Assim foi no caso da crise
de 2006 em relao ao gs da Bolvia, assim parece ser no caso da solicitao paraguaia de renegociao dos acordos para Itaip. De acordo com os empresrios
e o governo brasileiro, parece que o pas atingiu o seu limite ou est prximo dele.
As necessidades da integrao so maiores que a capacidade do Brasil de oferecer
as contrapartidas exigidas pelos scios (Mariano, 2007). Parece faltar ao pas capacidade de paymaster (Mattli, 1999).
Para o Brasil e para o Mercosul, conforme argumentamos, as dificuldades para
a afirmao da integrao no esto vinculadas vontade poltica, mas derivam
de mudanas profundas no sistema internacional. Mudanas que se referem
estrutura econmica, aos fluxos de comrcio, de investimentos, de tecnologia,
e ao poder poltico, militar e cultural. Na sociedade e no Estado brasileiro, os
interesses e as concepes de autonomia, de universalismo, a busca pelo fim do
unilateralismo e o fortalecimento do multilateralismo objetivos estes que em algumas fases se superpuseram e coincidiram com o projeto de integrao regional,
particularmente na relao com a Argentina e com o Mercosul nos anos dois mil
parecem encontrar dificuldades para se compatibilizarem. No se trata de uma
analise da vontade do Estado e dos governos. Esses interesses e concepes esto
enraizados nas elites. A preocupao por investimentos que viabilizem cadeias
produtivas pequena, ainda que exista. No a isso que esto dirigidas atenes
e recursos importantes. A estrutura do Estado no considera a integrao. Por
exemplo, como discutimos na pesquisa feita sobre a participao de estados,
provncias, municpios, intendncias na integrao, reformas administrativas no
tm em conta o processo regional (CEDEC et al., 2007). Isso no tocante ao sistema
tributrio, s diretrizes dos investimentos, etc. Esforos para adequar integrao
os sistemas educacional e sanitrio nas reas de fronteira, mesmo importantes,
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so aes isoladas.
A emergncia de governos considerados de esquerda, com bases de apoio mais
ou menos similares e com afinidades polticas genricas, no impulsionaram os
processos de integrao da regio, particularmente do Mercosul. Os contenciosos, muitas vezes importantes, sucedem-se (gs da Bolvia, Itaip, Botnia, Yacyret,
Odebretch-Equador, restries a acordos alcanados) e atingem o ncleo da integrao. Quando nas sociedades desenvolvem-se interesses e posies contrrios
integrao, eles se apresentam no sob a forma de propostas de polticas que
buscam expandir ou readaptar o processo, mas como resistncias. Isso vale para a
Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (FIESP), para a Unin Industrial Argentina (UIA), para o Plenario Intersindical de Trabajadores - Convencin Nacional
de Trabajadores (PIT-CNT) do Uruguai, para os movimentos sociais do Paraguai. As
crises nacionais no propiciaram ajustes ao processo de integrao, mas redundaram em seu debilitamento e na reduo do esforo de complementaridade.
Cabe afirmar que a debilidade dos grupos epistmicos pr-integrao, que no
caso brasileiro acentuou-se a partir de 1998, viabilizou o fortalecimento de outros
que, mesmo no sendo contrrios a ela, no bojo de um sistema internacional
em transformao, passam a valorizar idias, projetos e interesses, que nela no
confluam, nem a fortaleciam. A percepo, que verdadeira, de que na medida
em que se projeta maior aprofundamento do bloco haveria perda de soberania e
de autonomia de cada pas na relao com o mundo, nunca desapareceu completamente e acabou sendo um componente importante da ao do Estado e da
sociedade. Isso vale para o Brasil, assim como para os demais pases do Cone Sul.
Inversamente, a percepo de que a integrao fortaleceria a prpria posio do
pas no mundo no prosperou. Conseqentemente, rejeitou-se uma opo que as
elites consideravam que poderia limitar a movimentao internacional do Brasil e
que seria contrria ao universalismo. Vimos que os princpios brasileiros (autonomia e universalismo) e o papel que as elites atribuem integrao, confluem para a
manuteno de um processo de integrao no Cone Sul, limitado ao nvel de uma
unio alfandegria, essencialmente intergovernamental, compatvel com o alargamento do bloco e com as aspiraes do Brasil. A idia de Mercosul, a partir de
1991, explica o crescimento do significado para o Brasil do tema Amrica do Sul.
O alargamento geogrfico da integrao vincula-se percepo que o pas tem de
si prprio em relao ao mundo exterior. O governo brasileiro, desde 1993, vem
consolidando o conceito de Amrica do Sul, antes secundrio na formulao de
estratgias regionais. O argumento dos diplomatas e dos dirigentes do Estado era
de que o Mercosul seria o ponto de partida para a integrao sul-americana. Isso
corresponde a vrias concepes, uma das quais a de buscar alternativas frente
s dificuldades da prpria integrao no Cone Sul. Paralelamente, para outros pases, inclusive para a Argentina, o alargamento do Mercosul e a idia de Amrica
do Sul se ajusta concepo da necessidade de maior equilbrio regional.
As mudanas qualitativas e quantitativas do sistema internacional e a percepo dos atores domsticos brasileiros desse movimento influram na relativizao
do papel da integrao, tal como havia sido formulado de 1985 a 1998. Os conceitos formadores do padro de comportamento externo brasileiro, universalismo
e autonomia, a busca, que se acentuou no governo Lula da Silva, de enfraquecer
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o unilateralismo no sistema internacional e as possibilidades oferecidas pelo crescente peso de alguns pases que se constituem em plos relevantes, acabaram, ao
mesmo tempo, relativizando o papel da integrao como uma plataforma para que
o Brasil atingisse seus objetivos universalistas. Na percepo brasileira, evidenciada em foros internacionais como a ONU, a OMC, o G-20 comercial, o G-20
financeiro, a capacidade nacional considerada mais decisiva e apta a produzir
resultados debilitadores do unilateralismo.
Nossa anlise no nega a importncia do Mercosul e da integrao regional na
Amrica do Sul e Latina para a construo de condies para uma maior margem
de independncia de nossos pases no sistema internacional que est sendo reformatado no sculo XXI. Ao contrrio, nossa analise indica que o Mercosul poderia
ser um importante instrumento para isso. Nossa analise aponta objetivamente as
dificuldades existentes, sobretudo as causas delas. No contexto fortemente positivo da emergncia de populaes historicamente deixadas margem, a integrao
pode ser a chave para definir o rumo a ser tomado pela regio. No o tem sido.
Pode ser a base para projetar e consolidar um modelo de desenvolvimento menos
vulnervel, para a modernizao, para o exerccio pleno dos direitos de parte de
todos, apto a garantir maior peso internacional para a regio, para o Cone Sul e
para a Amrica do Sul e Latina. A dcada de noventa e os primeiros dez anos do
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