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DOI: 10.12957/irei.2015.

18048

A relao do movimento social com atores estatais no


controle social sobre a poltica socioeducativa
Maria do Carmo Alves de Albuquerque*

Resumo
Analisamos a participao do movimento social de defesa dos direitos da criana e adolescente
(movimento DCA) no controle social sobre a poltica socioeducativa, buscando caracterizlo, em dilogo com a literatura de movimentos e polticas pblicas, na sua relao com a
institucionalidade e a poltica pblica. Notam-se repertrios de interao socioestatal que
envolvem protestos, denncias e tambm aes de negociao com o Estado. Destacase a formao de coalizes para a defesa do paradigma garantista, as quais envolvem
atores societais e estatais, em grupos de trabalho que articularam juristas, membros dos
Executivos e do movimento social para a elaborao do ECA, do Sinase e da poltica municipal
socioeducativa, bem como nas articulaes com o parlamento e com atores do Judicirio
para a realizao de CPIs e de fiscalizaes das instituies denunciadas. Os repertrios de
interao e as coalizes de defesa so categorias analticas utilizadas para a superao
de uma perspectiva dicotmica, que v a interao socioestatal como ameaa, propondose uma perspectiva interacionista que pensa movimento social e Estado como mutuamente
constitutivos. O artigo fruto de pesquisa, que analisou documentos de organizaes do
movimento, anotaes de observao sistemtica de suas reunies e entrevistas com seus
integrantes.

Palavras-chave
Movimento social. Repertrios de interao. Coalizes de defesa.

Abstract
We have analyzed the participation of the social movement for the defense of children and
adolescents rights (DCA movement) in social control over socioeducational policy in order to
characterize it, taking into account the social movements and public policies literatures in their

* Professora e pesquisadora do Programa de Ps-graduao Mestrado Profissional Adolescente


em Conflito com a Lei da Universidade Anhanguera (Unian) So Paulo; e pesquisadora do
Ncleo Democracia e Ao Coletiva (NDAC) do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento
(Cebrap). E-mail: mcarmoa@gmail.com.

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relationship with institutions and public policy itself. We identified the socioestatal interaction
repertoires that involved protests, denunciations and also negotiations with the Executive. It
was also possible to highlight the formation of coalitions for the defense of a guarantee
paradigm involving societal and State actors in Working Groups that articulated jurists,
Executives and social movements members for the drafting of ECA, of Sinase, and municipal
socio-educational policies as well as coordination with parliament and judiciary in order to
perform CPIs and inspections of denounced institutions. The repertoires of interaction and
advocacy coalitions are analytical categories used to overcome a dichotomous perspective,
which sees interaction between society and State as a threat, proposing then an interactionist
perspective that sees social movement and State as mutually constitutive. This research
analyzed documents from movement organizations, and notes from systematic observation of
meetings and interviews with their members.

Keywords
Social movement. Repertoires of interaction. Advocacy coalitions.

Introduo
Desde a Constituio de 1988, instituiu-se no Brasil uma arquitetura
participativa com espaos de interao socioestatal, em que se definem as
polticas pblicas, principalmente na rea social. Foram criadas conferncias
e conselhos paritrios em todos os nveis de governo, com a funo de
exercer o controle social sobre as polticas pblicas, atuando na definio de
diretrizes e programas, na alocao de recursos, na avaliao e fiscalizao de
programas, na aprovao de contas, abrangendo as fases de planejamento,
implementao e avaliao da poltica pblica. Antes e para alm dessas
instituies participativas, as organizaes de movimentos sociais lutaram
cotidianamente por novas polticas de direitos. essa incidncia de atores
sociais na poltica pblica, tanto na sua criao e elaborao como na sua
implementao, monitoramento e avaliao, que se entende aqui como o
controle social sobre a poltica pblica.
Essa gama de inovaes democrticas se insere no amplo movimento de
reconquista e ampliao da democracia, que se originou nas lutas contra a
ditadura militar das dcadas de 1960 a 1980. Insere-se, ainda, numa tendncia
mundial de criao de inovaes de aperfeioamento da democracia,
ligadas a novas exigncias de transparncia e prestao de contas e de maior
participao dos cidados no controle do Estado e das polticas pblicas

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(ISUNZA VERA; GURZA LAVALLE, 2012:118). A participao cada vez mais


intensa dos movimentos sociais em novas arenas de controle social acentua a
ao institucional dos movimentos e sua inter-relao com o Estado. Analisamos
neste artigo a participao do movimento social de defesa dos direitos da
criana e adolescente (aqui chamado movimento DCA) no controle social
sobre a poltica socioeducativa, buscando compreender e caracterizar, em
dilogo com a literatura de movimentos e polticas pblicas, a natureza desse
movimento no que se refere relao com a institucionalidade e a poltica
pblica. Enfocamos, principalmente, um segmento desse movimento social,
a Articulao dos Servios de Medidas Socioeducativas em Meio Aberto de
So Paulo, uma articulao informal entre as organizaes sociais executoras
dos Servios MSE-MA1.
Essa Articulao, como veremos adiante, atua informalmente como
parte do movimento DCA, mas composta por organizaes sociais
institucionalizadas e conveniadas com o municpio de So Paulo para
executar os Servios de Medidas Socioeducativas em Meio Aberto, que so
os programas constituintes da poltica municipal socioeducativa, voltada aos
adolescentes infratores.
Para realizar essa anlise, encontramos limites que colocaram a necessidade
de ampliar o escopo terico com o que geralmente se estudam as instituies
participativas e o movimento social.
Por um lado, a participao cada vez mais intensa dos movimentos
sociais nas arenas de interao socioestatal gera a necessidade de refazer
leituras sobre eles, analisando as articulaes entre os seus repertrios de
ao institucional, na interao com atores estatais, e os repertrios de ao
societal de confronto, mais frequentemente estudados pela literatura sobre
os movimentos sociais.
Coloca-se ainda a importncia de estudar a participao na sua relao
com a poltica pblica na qual incide, analisando a participao dos atores
sociais numa chave que inclui os demais atores: o conjunto de atores sociais

Como veremos adiante, os Servios de Medidas Socioeducativas em Meio Aberto (Servios


MSE-MA) so servios socioassistenciais definidos na Poltica Nacional de Assistncia Social
(PNAS), dentro da chamada Proteo Social de mdia complexidade, e se destinam ao
atendimento dos adolescentes infratores que cumprem as Medidas Socioeducativas em Meio
Aberto, definidas pelo Estatuto da Criana e Adolescente (ECA, art. 112) como Liberdade
Assistida (LA) e Prestao de Servios Comunidade (PSC). As Medidas Socioeducativas de
privao de liberdade so de competncia estadual, atravs das Secretarias de Justia.
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e estatais envolvidos nos espaos de interao e controle socioestatais.


Neste artigo se busca realizar esse percurso para analisar como o
movimento DCA interage com atores estatais na formulao e controle social
sobre a poltica socioeducativa, notando-se entre eles uma mtua constituio.
Busca-se mostrar onde e como, atravs dessas interaes socioestatais, ele
influi na poltica municipal socioeducativa.
O artigo fruto de pesquisa docente realizada nos anos 2010 / 2012, com
continuidade no momento atual. A metodologia utilizada incluiu pesquisa
bibliogrfica e documental voltada a caracterizar o Movimento DCA em So
Paulo, envolvendo as atas dos Fruns da Criana e Adolescente (DCA) e
da Articulao dos Servios de Medidas Socioeducativas em Meio Aberto
de So Paulo. A pesquisa de campo envolveu entrevistas semiestruturadas
com integrantes dessas organizaes e acompanhamento com observao
participante de espaos de controle social da poltica de direitos da criana
e adolescente em So Paulo, a saber: Frum Municipal DCA, Fruns
Regionais, Conselho Municipal (CMDCA) e Articulao dos Servios de
Medidas Socioeducativas em Meio Aberto de So Paulo. No caso da poltica
de direitos da criana e adolescente, o controle social realizado, segundo
a legislao2, tanto por meio dos Conselhos como das organizaes e
articulaes representativas da sociedade civil ou da populao, entre as
quais inclumos a Articulao e os Fruns.

1. A incidncia institucional do movimento na poltica DCA


Quando aqui nos referimos ao movimento DCA, tomamos como base a
definio de Diani (1992:1) de que movimentos sociais so definidos como
redes de interao informal entre uma pluralidade de indivduos, grupos e/
ou organizaes, engajadas em conflitos polticos ou culturais, com base em
identidades coletivas compartilhadas. Assim, o movimento DCA se constitui
numa pluralidade de organizaes (ONGs, Fruns etc.) e indivduos que
se engajam em lutas pela construo de um paradigma de direitos da

O controle social na poltica de direitos da criana e adolescente realizado tanto por meio
dos Conselhos como das organizaes e articulaes representativas da sociedade civil ou da
populao, conforme definido pelos artigos 227 e 204 da Constituio Federal, pelo ECA (art.
88) e pelas Resolues 105 e 113 do Conselho Nacional Conanda.
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Criana e Adolescente denominado paradigma garantista ou doutrina


da proteo integral, e nas polticas pblicas que o concretizam, desde o
perodo Constituinte e de elaborao do Estatuto da Criana e Adolescente
(ECA). no processo de construo dessas concepes que o movimento
constri sua identidade. A concepo de Diani permite pensar o movimento
como constitudo de atores sociais distintos e heterogneos, tanto aqueles
mais informais os que se autodenominam movimentos como aqueles
formalizados como ONGs, e, ainda, perceber que esse conjunto articulado
de atores muda ao longo do tempo, assumindo distintas configuraes em
diferentes momentos de sua histria de lutas.
Na anlise da ao do movimento, dialogamos com algumas concepes
desenvolvidas por Sidney Tarrow (2009) e Charles Tilly (2009). Tarrow situa
os movimentos sociais dentro de processos polticos de confronto (2009:
18) - a contentious politics, aes contenciosas, litgios, protestos ou lutas
sociais. O autor pensa os movimentos como atores que se confrontam com
opositores situados no universo estatal.
Para analisar as formas de ao do movimento Tilly (2009) desenvolve
o conceito de repertrio, considerando que os movimentos escolhem e
aprendem formas de ao legitimadas por outros movimentos. As escolhas
se do pelo repertrio de formas de ao j conhecido e tambm pela
experimentao e combinao de prticas diversas em novas formas de se
organizar, mobilizar apoio e articular demandas (TILLY, 1992; TARROW,
2009). O conceito est muitas vezes associado a repertrio de confronto,
embora os movimentos sociais no Brasil no escolham apenas o confronto
como forma ou estratgia de ao. nesse sentido que Abers, Serafim e
Tatagiba (2014, p.4) apresentam o conceito de repertrio de interao,
buscando incluir diversas formas, prticas e estratgias de interao com
o Estado entre aquelas escolhidas pelos movimentos para integrar o seu
repertrio.
O artigo olha para o movimento dentro do processo poltico de disputa
com atores estatais e busca ampliar para alm dos repertrios de confronto,
examinando tambm seus repertrios de interao entre Estado e sociedade.
Essa perspectiva recentemente explorada por autores brasileiros3 acentua a

Entre os quais, Dowbor (2013), Carlos (2012), Sherrer-Warren e Lchmann (2011), Tatagiba
(2011), Almeida (2011). Estes autores, dialogando com a perspectiva terica que enfatiza os
repertrios de ao contenciosa (TILLY, 2010; TARROW, 2009), analisam os repertrios de
ao institucional do movimento social.
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importncia do estudo sobre a ao institucional dos movimentos sociais.


Os autores que analisam o movimento social pelos direitos da criana e do
adolescente no Brasil4 situam o seu surgimento nas lutas sociais do perodo
Constituinte e de aprovao do ECA.
No entanto, muito antes, ao revs de uma tradio que discrimina o menor
abandonado e/ou infrator, relegando-o iniciativa da benemerncia privada
e s polticas pblicas de controle e punio, nota-se, em nvel mundial, a
presena de uma sociedade civil que incidiu na formulao de polticas
pblicas de garantia de direitos criana e ao adolescente, buscando superar
a perspectiva anterior, menorista. O chamado paradigma menorista,
tambm conhecido como doutrina da situao irregular, caracterizase pela discriminao do menor, igualando rfos, carentes e infratores
como aqueles em situao irregular, colocando-os preferencialmente em
instituies de internao e sem reconhecer seu direito a um processo legal
de julgamento.
J no perodo ps-guerras, o problema do menor se torna grave o
suficiente para que organizaes de assistncia reivindiquem polticas pblicas
mais abrangentes. So organizaes sociais as que reivindicam e negociam
junto s nascentes Naes Unidas o que vem a ser, em 1924, a Declarao
de Genebra dos Direitos da Criana. Desde ento diversos atores sociais e
estatais interagiram de forma institucional na perspectiva de construir um
paradigma de direitos da criana e do adolescente, o que se consolida como
o novo paradigma garantista na Conveno da ONU sobre os Direitos
da Criana e do Adolescente, em 1989. O paradigma garantista, tambm
chamado doutrina da proteo integral se funda no reconhecimento da
criana e do adolescente como sujeitos de direitos, abole a doutrina da
situao irregular, evita o confinamento em instituies fechadas e garante
o devido processo legal aos adolescentes acusados de ato infracional.
No Brasil, os direitos da infncia vo sendo debatidos e construdos no
conflito e negociao entre sociedade e Estado, onde se destacaram, durante
dcadas, as denncias contra os maus-tratos nas instituies menoristas, a
elaborao e a implementao de propostas alternativas5.

Ver Pereira (1996), Lorenzi (2007), Palheta (2010) e Albuquerque (2012).

Destaca-se a atuao do Legislativo em CPIs (Comisses Parlamentares de Inqurito), como a


CPI do menor abandonado (1975) e os GTs de elaborao de propostas (PALHETA, 2010).
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O movimento DCA nasce no mbito dos movimentos por direitos. Ele se


articula no bojo dos movimentos sociais que emergem nas lutas pela reconstruo
da democracia, nos anos 70 e 90. A partir do Movimento Nacional dos Meninos
e Meninas de Rua (MNMMR) e da Pastoral do Menor da Igreja Catlica, e
articulado com uma multiplicidade de outras organizaes e indivduos
engajados na defesa dos direitos da criana e do adolescente6, surge um amplo
movimento social, que se soma aos debates internacionais, avalia e denuncia
a situao nacional, critica e elabora propostas para colocar a perspectiva
garantista na Constituio Federal. Esses atores sociais, articulados com
juzes, promotores e defensores pblicos e outros atores estatais elaboraram,
em 1987, a emenda popular Criana Prioridade Nacional, e desencadearam
a Campanha Nacional Criana Constituinte, que coletou mais de 1,5 milho
de assinaturas em todo o pas, originando os artigos 227 e 228 da Constituio,
em que se expressa o paradigma garantista. Em 1988, constitui-se o Frum
Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (FNDCA). O movimento
se organiza desde ento atravs de Fruns de atores sociais, no plano nacional,
estadual e municipal.
Atores societais e estatais tambm se fizeram presentes na Comisso para
a Redao do ECA, onde, segundo Lorenzi (2007), houve a representao de
trs grupos expressivos: o dos movimentos da sociedade civil, o dos juristas
(principalmente ligados ao Ministrio Pblico) e o de tcnicos de rgos
governamentais (notadamente funcionrios da Fundao Nacional do BemEstar do Menor Funabem).
Nesse perodo, porm, a atuao do movimento nos lugares institucionais
de ao, como o Congresso Nacional, ainda era bastante informal, e os atores
societais buscaram se fazer ouvir em negociaes mais conflitivas ou nos
dilogos mais pacficos nos grupos de trabalho.
A Constituio e o ECA criaram instituies participativas de interao
formal entre Estado e sociedade caracterizadas como espaos de controle
social7. Criaram-se Conselhos Tutelares, Conferncias e Conselhos paritrios

Entre as ONGs que explicitam seu papel na defesa de direitos surgem os Cedecas Centros
de Defesa da Criana e Adolescente e a ANCED - Associao Nacional dos Centros de Defesa
de Direitos de Criana e Adolescente. Ver http://www.anced.org.br/. Acesso em 25 de janeiro
de 2014.
6

A Resoluo 113 do Conanda diz em seu Art. 21. O controle das aes pblicas de promoo
e defesa dos direitos humanos da criana e do adolescente se far atravs das instncias pblicas
colegiadas prprias, onde se assegure a paridade da participao de rgos governamentais e
de entidades sociais (...).
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de Direitos com a funo de desenhar, propor e fiscalizar as polticas


pblicas decorrentes do ECA, nos nveis municipal, estadual e nacional.
Essa interao tem sido muito conflitiva, pois, entre outros entraves, boa
parte da sociedade e dos atores estatais, especialmente as polcias e o poder
judicirio, continuam bastante permeados por concepes menoristas. No
entanto, as Conferncias e Conselhos, especialmente o Conselho Nacional
dos Direitos da Criana e do Adolescente (Conanda), tm sido responsveis
pela elaborao, negociao e aprovao de Resolues que vm lentamente
desenhando polticas, instituies e procedimentos mais adequados ao
paradigma garantista.
A poltica socioeducativa um campo de ao ainda mais marcado pelo
confronto. O movimento participou das lutas pela extino da Febem de
So Paulo, instituio socioeducativa marcada pela violao de direitos dos
adolescentes. No final da dcada de 1990, adolescentes internos na Febem
organizaram rebelies, o movimento social realizou fiscalizaes e apresentou
denncias at mesmo em fruns internacionais, como a Corte Interamericana
de Direitos Humanos da OEA. O movimento interagiu continuadamente
com atores institucionais, como a OEA, o Parlamento brasileiro8, o poder
Judicirio e o poder Executivo, especialmente o governador e a Febem.
Ao lado das aes de confronto, o movimento DCA participou de grupos
de trabalho (GTs) para elaborar propostas de descentralizao da poltica
socioeducativa.
Desde ento, o movimento DCA vem participando do processo de
construo da poltica socioeducativa com a criao do Sinase (Sistema
Nacional de Atendimento Socioeducativo) atravs das Resolues 113 e 119
do Conanda e tambm de uma poltica municipal socioeducativa em meio
aberto em So Paulo tanto na sua formulao como na sua implementao
e avaliao, conforme veremos adiante.
Em toda essa trajetria vemos a incidncia do movimento na poltica
DCA. O movimento participou dos momentos em que a questo dos direitos
da infncia foi colocada na agenda pblica, nos momentos de denncias das
prticas menoristas, na elaborao de propostas para a Constituio, o ECA,
o Sinase e a poltica em meio aberto. Como dito, entendemos controle
social como a incidncia dos atores sociais na poltica pblica, tanto na

Destaca-se mais uma vez a atuao do Legislativo na CPI da Febem em 1987 (PALHETA,
2010).
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sua criao e elaborao como na sua implementao, monitoramento e


avaliao. A legislao sobre controle social da poltica DCA considera as
organizaes representativas da populao como responsveis pelo seu
exerccio (Resoluo 113 art. 14 II), ao lado das instncias pblicas
colegiadas prprias (art. 21).
Vimos que o movimento DCA exerce o controle social sobre a poltica
DCA desde seus primrdios. As organizaes do movimento lutaram pela
nova poltica de direitos atravs de repertrios societais que se confrontaram
com opositores estatais nas manifestaes de denncia das prticas menoristas
do Estado na mdia e nas ruas. Por outro lado, o movimento desenvolve
continuamente um repertrio de interao com atores estatais, que tem
aes propositivas em grupos de trabalho (GTs) que elaboram modelos para
a poltica pblica e aes de negociao que envolvem tanto o confronto
como a concertao em torno da aprovao dessas propostas.
medida que cresce a institucionalizao democrtica, com a criao de
novas polticas, conselhos e conferncias, os atores institucionais e os formatos
institucionais de ao esto cada vez mais presentes nos movimentos. Com
as tendncias atuais de contratao de organizaes sociais para a prestao
de servios, diversos atores tradicionais do movimento, como os Cedecas e
outras ONGs, vm assumindo a execuo de programas da poltica DCA,
especialmente na poltica socioeducativa em meio aberto.
Essa institucionalizao dos movimentos sociais tem sido associada
a problemas como a sua burocratizao, o corporativismo e a cooptao,
tanto pela literatura como por atores que os integram. Esses problemas
so apontados9 como ameaas autonomia e novidade10 atribudas aos
movimentos no processo de reconstruo e aprofundamento da democracia
no Brasil.
No entanto, como detalharemos adiante, entre os atores sociais que
executam programas pblicos se notam distintas posturas frente s

Ver debate que complexifica a relao entre cooptao e institucionalizao dos movimentos
DCA em Albuquerque (2012).
9

Os chamados novos movimentos sociais foram saudados como inovaes democrticas que
escaparam da tutela do Estado. Como aponta Paoli (1995, p.27), os novos movimentos no
se referenciavam diretamente s estruturas institucionais de poder e representao poltica
partidos, governo, Estado nem aos atores clssicos, no entanto, sua originalidade, sua
novidade, encontrava-se na aspirao de um poder civil e cidado em escapar de uma
institucionalidade estatal que era tutelar, autoritria e burocrtica (PAOLI, 1995, p.32).
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possibilidades de exerccio do controle social. Algumas ONGs so mais ativas


e outras se limitam execuo de programas, amedrontadas por problemas
corporativos de sobrevivncia financeira ou cooptadas pelo Estado ou partidos
que, atravs de suas diretrizes, lhes reservam um papel instrumental.
Gonzlez Bombal (2003, p.352), analisando a participao de organizaes
sociais em polticas para a criana e adolescente, aponta um continuum que
vai da participao com maior incidncia, com organizaes sociais que
participam nas diferentes fases [das polticas], com uma ampla capacidade
de transformar no s o desenho e a formulao das polticas como garantir
transformaes nas orientaes das polticas at o extremo onde se
encontram organizaes que limitam sua participao implementao das
polticas, com total dependncia das diretrizes governamentais11.
Procuramos neste artigo analisar a ao institucional como um repertrio
permanente e constitutivo da ao dos movimentos que lutam por direitos
e pelo seu reconhecimento atravs de polticas pblicas. Os dilemas da ao
corporativa ou cooptada pelo Estado ou partidos passam assim a ser vistos
como intrnsecos e continuamente repostos nas vrias situaes da trajetria
dos movimentos.

2. Uma coalizo de defesa do paradigma garantista


O controle social sobre a poltica DCA (e dentro dela a poltica socioeducativa)
envolve necessariamente os repertrios de ao institucional. Colocase tambm a importncia de analisar a relao dos atores sociais com os
atores estatais e conhecer o conjunto dos atores que incidem na poltica
pblica. Enfatizamos aqui a importncia de estudar o controle social na sua
relao com a poltica pblica na qual incide12, analisando a participao do
movimento social como uma das partes interessadas (stakeholders) que atua na
construo, implementao e monitoramento dessa poltica pblica, como
um dos atores que constituem a comunidade implicada nessa poltica. Para

11

Gonzlez Bombal analisa seis estudos de caso, na Colmbia, Argentina e Brasil.

Dowbor (2013) analisa a relao do movimento sanitarista com a construo do Sistema nico
de Sade (SUS) no Brasil. A autora destaca a importncia de agregar a literatura sobre polticas
pblicas literatura de movimentos sociais para melhor compreender a ao dos movimentos.
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tal se coloca a importncia de agregar a literatura sobre polticas pblicas


literatura de movimentos sociais.
Na literatura sobre polticas pblicas, destacamos Kingdon (1995), que
reconhece explicitamente que a configurao da ao dos atores um
elemento explicativo dos resultados em polticas pblicas e Sabatier (2007),
que analisa o papel dos setores ou comunidades de polticas, constitudas
pela diversidade de atores nelas implicados, na configurao da ao coletiva.
Para tal, o autor destaca o papel das coalizes de advocacy, ou coalizes de
defesa, ou seja, as coalizes de mltiplos atores organizados em torno de
crenas compartilhadas acerca de um subsistema de poltica.
No caso da poltica de direitos da infncia e juventude, essas coalizes
podem ser identificadas desde sempre. Notam-se coalizes que se articulam
em torno de concepes de garantia de direitos e proteo integral assim
como coalizes que permanecem menoristas.
No primeiro caso, ao lado do movimento social, com seus mltiplos atores
sociais (o MNMMR, a Pastoral do Menor, Sindicatos, ONGs, Associaes
de pediatras, de juzes, de advogados etc.), importantes aliados estatais
atuaram no perodo Constituinte e de elaborao, negociaes, aprovao e
implementao do ECA. Entre eles se destacam juzes das varas da infncia
e juventude, defensores pblicos, promotores, delegados, funcionrios
de instituies socioeducativas etc. No parlamento muitos integraram as
coalizes que lutaram pelo novo paradigma atuando nas Comisses de
Inqurito federais e estaduais (CPIs e CEIs) e nas Comisses de Direitos da
Infncia, que atuam em muitas cmaras legislativas.
A interao entre os atores sociais do movimento e os atores estatais fonte
de aprendizado mtuo, influenciando a construo de novos repertrios de
ao institucional necessrios para a incidncia do movimento na poltica
pblica para o exerccio do controle social. As abordagens que ampliam
o estudo do movimento na sua interao com atores estatais permitem uma
melhor compreenso do controle social. Conforme Almeida (2011, p.13):
[...] essas abordagens sugerem a construo de um olhar que
privilegie a fluidez das relaes entre Estado e sociedade civil, os
diversos modos pelos quais seus agentes interagem e se condicionam
mutuamente, em distintos espaos e temporalidades.

Nas continuadas relaes de interdependncia entre os atores societais e


estatais h um aprendizado recproco que influencia crenas compartilhadas
e repertrios de ao. Pode-se notar, emprestando a formulao de Dagnino

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(2011, p.124), que sociedade civil e Estado so sempre mutuamente


constitutivos.

3. Controle social na poltica socioeducativa em meio aberto


A poltica voltada para os adolescentes em conflito com a lei alvo de
histricas mobilizaes da sociedade civil que luta por direitos humanos.
Mesmo aps a aprovao do ECA, as rebelies na Febem de So Paulo, no
final dos anos 1990, mostram a dificuldade em levar a esse setor da poltica
pblica o paradigma garantista. No entanto, elas foram um marco no
processo de descentralizao (MARTINS, 2011), com a criao de unidades
de internao menores e o desenvolvimento das polticas socioeducativas em
meio aberto13.
Diversas iniciativas de descentralizao j ocorriam, desde os anos 70,
como a Liberdade Assistida Comunitria (LAC), parceria da Febem com a
Pastoral do Menor, e os Polos de LA da Febem nas diversas regies do estado
e na capital, tambm realizados em parceria da Febem com organizaes
sociais locais (CASA, 2010).
Atravs dessas parcerias, uma parte do movimento social DCA (como a
Pastoral do Menor, alguns Cedecas e outras ONGs atuantes) se faz presente,
atuando na implementao da poltica socioeducativa de liberdade
assistida.
Hoje, em So Paulo, no caso dos 55 convnios para a execuo do Servio
de Medidas Socioeducativas em Meio Aberto, encontramos entidades que
participaram historicamente das lutas sociais e embates pela criao do ECA,
contra os maus-tratos na Febem e pela construo da poltica socioeducativa
em meio aberto. Outras limitam sua participao implementao dos
programas.
a. Articulao das organizaes conveniadas na formulao da poltica
A partir dos convnios com a Febem nos Polos de LA surge nesse perodo
(1999-2000), uma articulao entre as organizaes (ONGs) conveniadas

As Medidas Socioeducativas em Meio Aberto (MSE-MA) so definidas pelo ECA (art. 112) e
SINASE (art. 13 e 14) como Liberdade Assistida (LA) e Prestao de Servios Comunidade
(PSC).
13

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com a Febem, entre as quais alguns Cedecas, que se torna decisiva para
deflagrar o processo de municipalizao na capital.
Em 2002, no governo da prefeita Marta Suplicy, essa Articulao
integra uma comisso interinstitucional, incluindo Secretarias do Governo
estadual e municipal (secretarias de educao e a SAS Secretaria Municipal
de Assistncia Social), a Febem, o Unicef14, os Conselhos Municipais de
Assistncia Social (COMAS) e de Direitos da Criana e do Adolescente
(CMDCA), Conselhos Tutelares e representantes do Ministrio Pblico.
Forma-se, assim, uma coalizo de atores vinculados poltica
socioeducativa. Essa coalizo, ampliada atravs de convnio com a Secretaria
Nacional de Direitos Humanos (SEDH), realiza diagnstico dos adolescentes
cumprindo medidas em So Paulo, elabora um modelo de atendimento15
e de capacitao de tcnicos e implanta o novo modelo nos trs distritos
apontados pelo diagnstico. Os trs projetos-piloto so executados por atores
sociais do movimento DCA, integrantes da Articulao.
A coalizo que formulou esse primeiro modelo da poltica municipal
socioeducativa foi integrada por atores sociais e estatais, entre os quais atores
ligados a governos de partidos com orientaes polticas distintas a Febem,
ligada ao governo estadual do PSDB, a SAS e a SEDH, ligadas a governos
do PT. Apesar dessas diferenas, percebe-se que a coalizo se uniu na
defesa das crenas que constituem o paradigma garantista, publicando uma
sistematizao desse processo intitulada As Medidas Socioeducativas em
Meio Aberto como garantia de proteo aos adolescentes e jovens da cidade
de So Paulo (SO PAULO, 2004, p.104), que evidencia essa identidade.
de se notar ainda que uma das principais lideranas da Articulao passou
a coordenar o processo de elaborao e implantao da Poltica Municipal
Socioeducativa na SAS, e que essa secretaria a institucionalizou como poltica
integrante do Plano Municipal de Assistncia Social (PLAS).
O processo sofreu alteraes com os novos governos e seus distintos
projetos polticos, mais ou menos comprometidos com a garantia de direitos

14

Escritrio regional do UNICEF - Fundo das Naes Unidas para a Infncia em So Paulo.

Esse modelo incluiu a medida de Prestao de Servios Comunidade (PSC) e outras aes,
como a implantao do SIPIA II, sistema de informaes para o acompanhamento das medidas
em meio aberto e programas de profissionalizao e de acompanhamento de egressos.
15

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sociais, mas a implantao paulatina do SUAS16 e do Sinase vem colocando


novos parmetros para a poltica pblica na perspectiva do paradigma
garantista.
A Articulao dos Servios de Medidas Socioeducativas em Meio Aberto
(MSE-MA), como hoje se nomeia, nascida em 1999, continua a reunir-se
ao longo dos anos, com altos e baixos, para avaliar e melhorar os servios
prestados. uma organizao informal, com uma estrutura organizativa
mnima17, integrada por organizaes sociais juridicamente constitudas
e conveniadas com a Secretaria Municipal que passou a denominar-se
Assistncia e Desenvolvimento Social (SMADS). As entidades que executam
servios de MSE-MA atuam institucionalmente na execuo dos servios e
eventualmente nos Conselhos (COMAS e CMDCA) e nas conferncias dessas
polticas pblicas. Essas entidades, por outro lado, atuam com um repertrio
extrainstitucional ou societal , participando da Articulao e dos fruns
do movimento DCA.
Algumas delas, como o Cedeca Sapopemba, integram o movimento DCA
desde as lutas pelo ECA e se posicionam claramente como uma entidade
de controle social. O Cedeca integra a executiva da Articulao e uma
entidade ativa no Frum DCA regional de Sapopemba. Sua coordenadora,
gerente do Servio de MSE, afirma, sobre sua ao de controle social:
Os relatrios que a gente manda para a prefeitura so instrumentos de
controle social. Cita ainda que, quando esses relatrios apontaram crticas,
foram devolvidos para a retirada das crticas e que os tcnicos do Cedeca
foram discriminados por supervisores da SMADS, que chegaram ao ponto
de pedir aos [demais] gerentes para no se sentarem ao nosso lado. A
entrevistada apontou, porm, que algumas possibilidades permanecem,
quando a superviso realizada por uma pessoa mais sensvel e democrtica,
que vem para construir. Nesse caso cita um resultado positivo em sua ao
de controle social: em funo de irregularidades apontadas em relatrios
houve a abertura formal de um procedimento verificatrio.

O SUAS, Sistema nico de Assistncia Social, define responsabilidades nas aes socioeducativas
em meio aberto, que so coordenadas pelos CREAS (Centros de Referncia Especializada de
Assistncia Social).
16

A pesquisadora acompanhou cerca de 12 reunies da Articulao entre 2012 e 1013, das quais
participaram uma mdia de 30 a 50 tcnicos dos servios MSE-MA do municpio. A Articulao
possui uma Comisso Executiva com representantes das cinco regies da cidade e um grupo de
e-mails que repassa as atas das reunies mensais aos participantes.
17

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Vemos assim que a Articulao e alguns de seus integrantes atuam no


controle social da poltica DCA como atores do movimento DCA, com
repertrios de ao institucional e societal, de confronto e de negociao.
Elas atuam tambm no interior da comunidade de atores da poltica
socioeducativa, formando uma coalizo de defesa do paradigma garantista.
b. Uma triangulao na comunidade da poltica socioeducativa
Vimos que a Articulao viveu relaes com governos com projeto polticopartidrios muito distintos18. A pesquisa aponta dificuldades de relao com
os projetos e interesses polticos dos atores da sociedade poltica em todos
os casos19 (ALBUQUERQUE, 2012, p.184). Entre essas foram especialmente
difceis as relaes com os governos dos prefeitos Jos Serra e Gilberto Kassab,
pioneiros no processo de privatizao de polticas sociais20, em virtude de sua
viso marcadamente neoliberal sobre o conveniamento. Essa viso minimiza
o papel do Estado, reduzindo, no caso da poltica socioassistencial, os rgos
responsveis pela poltica socioeducativa (os CREAS Centros de Referncia
Especial de Assistncia Social) a um mnimo de funcionrios sem capacidade
suficiente para a gesto e superviso da poltica com apoio tcnico s ONGs
conveniadas.
A Secretaria Municipal (SMADS) que, como vimos, censurou relatrios,
reprimiu a participao das entidades conveniadas em atividades do
movimento e no reconheceu o papel da Articulao recusando o dilogo
com ela21. Durante 2012, em funo da baixa capacidade da SMADS e dos
CREAS em implementar as novas diretrizes do Sinase, os juzes da Infncia e
Juventude agiram em conjunto com a Articulao para pressionar o Executivo

A Articulao atuou na relao com o PT dos governos de Marta Suplicy e atualmente de


Fernando Haddad, mais comprometido com as polticas sociais e com o PSDB (prefeitos Jos
Serra e Gilberto Kassab), que vem implantando em So Paulo a terceirizao das polticas sociais
numa perspectiva neoliberal.
18

No caso do PT, as tenses geraram a renncia coletiva dos representantes do CMDCA em


2004 e so citadas a formao de chapas do PT para concorrer s eleies do Conselho
(ALBUQUERQUE, 2012).
19

O governador Jos Serra, depois prefeito de So Paulo, instituiu na poltica de Sade


o convnio com OSS (Organizaes Sociais de Sade) e criou os contratos de gesto que
transferem para organizaes sociais a gesto de amplos segmentos da poltica social.
20

Diversas organizaes conveniadas relataram em entrevistas a represso e ameaas em caso de


participarem de fruns, conferncias e outras atividades do movimento DCA.
21

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municipal a avanar na poltica socioeducativa.


A Articulao reuniu-se diversas vezes com o DEIJ/SP (Departamento
de Execues da Infncia e Juventude do Estado de So Paulo)22 para
avaliar a situao das medidas judiciais (LA e PSC) que so cumpridas pelos
adolescentes nos Servios MSE-MA.
Nota-se, aqui, uma nova configurao da coalizo de defesa dentro
da comunidade da poltica socioeducativa desenvolvem-se interfaces
socioestatais entre o movimento, o Judicirio e o Executivo, sendo que entre
os dois primeiros h o compartilhamento de crenas e paradigmas.
c. Elaborando modelos de interveno socioeducativa
Entre as medidas em meio aberto, a Liberdade Assistida (LA) incorpora
elementos de conquista de direitos, como a escolarizao e a profissionalizao
(ECA art. 119), alm de incluir oficinas coletivas para o adolescente, voltadas
recuperao de autoestima, reinsero na famlia e na comunidade,
orientaes que no so definidas para a Prestao de Servios Comunidade
(PSC) (ECA art. 117 a 119).
Assim, em So Paulo, o Judicirio orienta que, na execuo da medida
de PSC, o adolescente no tenha outros compromissos alm das horas de
servios prestados a uma instituio pblica ou privada da comunidade.
Considera-se que convocar o adolescente para oficinas ou atividades de
reflexo seja exigir dele mais do que as horas definidas na medida seria
mais do que o que lhe foi imposto pela autoridade judicial. Por outro lado,
as instituies onde so prestados os servios so fracamente envolvidas no
processo, e em geral no se dedicam relao com o adolescente que nelas
vem trabalhar. Em funo dessas causas existe uma avaliao, na Articulao,
de que o PSC no funciona, pois os adolescentes no permanecem o
tempo determinado, descumprindo a medida, o que os leva frequentemente
a receberem a imposio de outra medida.
Em funo dessa situao, vrios servios de MSE-MA de So Paulo
comearam a desenvolver um novo modelo de PSC o PSC coletivo23. Esse

O DEIJ rgo criado pelo Tribunal de Justia de So Paulo como rgo de justia especializada
na infncia e juventude na rea da execuo das medidas socioeducativas.
22

Em oficina de Sistematizao de Boas Prticas realizada em novembro de 2013, foram


analisadas trs experincias de PSC coletivo que trabalham com pintura de grafitti em muros da
comunidade, texturizao de paredes, poesia, escrita e msica.
23

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novo modelo rene diversos jovens que esto cumprindo a medida de PSC,
em alguns casos em conjunto com jovens cumprindo LA e outros jovens
da comunidade. Eles recebem oficinas da tcnica que vo trabalhar, por
exemplo, o grafitti, e prestam o servio de pintura de muros das instituies
da comunidade que o desejarem. Embora sejam apontados aspectos
negativos (como o abandono da medida por alguns jovens e a represso do
trabalho pela polcia), tambm foram apontados muitos resultados positivos,
como o fato de jovens participantes serem contratados para executar o
servio profissionalmente. Apesar de algumas falhas, nota-se maior adeso
dos adolescentes ao cumprimento da medida e, principalmente, uma nova
relao dos jovens com a comunidade e com os demais servios pblicos
(como sade, educao e assistncia social). Os educadores relatam que
Quem [na comunidade] j no falava com os meninos, comeou a falar.
Eram vistos como ladres e essa viso mudou. Houve uma ressignificao do
lugar deles na comunidade.
Assim como o PSC coletivo tambm temos o relato de um PSC cujo
modelo foi desenhado na relao com a unidade pblica de sade onde os
adolescentes foram cumprir a medida.
Esses exemplos so mais do que boas prticas revelam que algumas
organizaes conveniadas mantm seu papel crtico e formulador em relao
poltica pblica.
Essa interveno na poltica pblica, a avaliao e o redesenho na verdade
desenho de um modelo de interveno que ainda no estava definido , s
pode ser realizada por uma organizao que executa a poltica e, ao mesmo
tempo, um ator social do movimento, compartilhando sua identidade e
sua crena em paradigmas comuns acerca dos direitos do adolescente.
Essa atuao se caracteriza como o controle social em trs fases da poltica
pblica: as organizaes que a implementam, a avaliam e so propositivas na
elaborao de novos modelos de programas que a integram.
Ao contrrio de atuaes limitadas pela burocratizao, cooptao ou
corporativismo, perigos sempre presentes, vemos organizaes que no
se limitam ao mero papel acrtico de executoras (GONZLEZ BOMBAL,
2003) de um programa pblico, mas o recriam com o foco no paradigma
garantista, que busca uma ressignificao do lugar do adolescente infrator
na comunidade.

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d. O Plano Municipal - articulao com o Conselho Municipal e Executivo


Apontamos aqui uma atuao da Articulao que se d em um plano
maior sua incidncia na elaborao do Plano Municipal de Atendimento
Socioeducativo, em conjunto com o Executivo municipal e o Conselho
Municipal dos Direitos da Criana e Adolescente (CMDCA), ainda em
curso.
A elaborao desse Plano obrigatria em todos os nveis segundo o
Sinase (BRASIL, 2012, art. 3, 4 e 5), com responsabilidade dos Executivos e
conselhos respectivos.
O ECA (art. 88) define os Conselhos dos Direitos da Criana e
Adolescente como rgos deliberativos e controladores em todos os nveis,
e o Sinase (art. 5) afirma que Ao Conselho Municipal dos Direitos da
Criana e do Adolescente competem as funes deliberativas e de controle
do Sistema Municipal de Atendimento Socioeducativo. O Sinase define
ainda que a poltica socioeducativa ser gerida por Planos de Atendimento
Socioeducativo, elaborados pela Unio, Estados e Municpios. Embora no
cite explicitamente os Conselhos, eles devem exercer tambm nesse caso
suas funes deliberativas.
O primeiro Plano Nacional foi aprovado em 2013 (BRASIL, 2013), mas
diversos estados e municpios j elaboraram seus planos, cabendo agora a
sua adequao ao Plano Nacional.
Ainda em 2012, a Articulao reuniu-se com o CMDCA, buscando incidir
na elaborao do Plano Municipal. A partir de 2013, o Conselho, em um novo
governo do PT, e presidido pelo representante do Executivo municipal, uma
ex-liderana da Articulao24, assume papel determinante na elaborao do
Plano.
Forma-se um grupo de trabalho integrado por representantes do Executivo
e dos conselhos municipais (CMDCA e COMAS), e por representantes da
Articulao. Esse grupo de trabalho passa ento a coordenar o processo

O CMDCA presidido alternadamente por um representante da Sociedade Civil e do


Executivo municipal. A partir de 2013, seu presidente o representante da Secretaria Municipal
de Direitos Humanos Coordenador de Polticas para a Criana e o Adolescente, que foi
integrante da Articulao nos seus primeiros anos. Disponvel em: www.prefeitura.sp.gov.br/
cidade/secretarias/direitos_humanos/criancas_e_adolescentes/coordenacao. Acesso em 26
janeiro de 2014.
24

Intersees [Rio de Janeiro] v. 17 n. 1, p. 252-273, jun. 2015 ALBUQUERQUE, A relao do movimento social com atores...

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de diagnstico da situao municipal e a elaborao das propostas para o


Plano.
Um dos primeiros entraves foi conquistar a adeso das secretarias da
educao, sade, assistncia social, cultura, capacitao para o trabalho e
esporte, que devem atuar na elaborao do Plano segundo o Sinase (art. 8).
A Articulao est incidindo nessa elaborao, sistematizando suas avaliaes
das experincias de boas prticas e mobilizando educadores e adolescentes
dos Servios de MSE-MA para debater e incidir no Plano Municipal.
Mais uma vez, observa-se a articulao entre os repertrios societal e
institucional desse segmento do Movimento DCA, bem como a constituio
de uma coalizo de defesa do paradigma garantista, para incidir no controle
social sobre a poltica socioeducativa municipal.

Consideraes finais
Analisamos neste artigo o controle social sobre a poltica socioeducativa,
enfocando, principalmente, um segmento do movimento social DCA a
Articulao dos Servios de Medidas Socioeducativas em Meio Aberto em
So Paulo, uma articulao informal entre as organizaes sociais executoras
dos Servios MSE MA.
As organizaes que a integram, muitas das quais participam das lutas do
movimento DCA desde os anos 70, so organizaes formais conveniadas
com a Secretaria de Assistncia Social (SMADS) de So Paulo.
Apesar de a institucionalizao do movimento social ser vista por muitos
como ameaa sua capacidade crtica e propositiva, o artigo apresentou
exemplos de atuao da Articulao no controle social sobre a poltica
municipal socioeducativa, na avaliao crtica, na proposio de modelos para
a poltica socioeducativa, na elaborao do Plano Municipal Socioeducativo.
Apresentou exemplos de inter-relao com o poder Judicirio no confronto
com omisses do Executivo municipal e exemplos de atuao nos fruns,
espaos de articulao do movimento DCA.
Integrantes da Articulao reconhecem perigos e ameaas de burocratizao
dos atores sociais conveniados pelo excesso de tarefismo, ou sobrecarga de
tarefas burocrticas exigidas pelos convnios, pelo corporativismo posto pela
contnua busca de recursos para a sobrevivncia das instituies executoras
dos servios. Apontam ainda riscos de cooptao postos pela presso dos

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projetos e interesses polticos do Estado e partidos25.


Apesar dos limites, ampliando-se o escopo com o que geralmente se
estudam as instituies participativas, foi possvel perceber a atuao desse
segmento do movimento social DCA no controle social sobre a poltica
socioeducativa.
Para tal, articulamos uma perspectiva terica movimentalista com
perspectivas que provm da anlise de polticas pblicas. Por um lado,
enfocamos os repertrios de ao dos movimentos, mostrando que se
articulam repertrios de aes societais de confronto com repertrios de
aes institucionalizadas de concertao entre Estado e sociedade. A teoria
das polticas pblicas traz os conceitos de comunidade setorial de polticas e
de coalizes de defesa, destacando a importncia de analisar a participao
poltica do movimento social numa chave que inclui os demais atores que
com ele so partes interessadas em uma poltica pblica.
Os resultados alcanados permitem enxergar o movimento social como
um dos atores relevantes na formao e implementao da poltica pblica
socioeducativa. Sua participao ocorre na inter-relao com atores estatais
que integram o conjunto de atores nela implicados: atores integrantes do
Estado nos Executivos, Legislativos, no Judicirio e Ministrio Pblico.
Notam-se relaes de interdependncia entre os atores societais e estatais,
o que corrobora a avaliao de Dagnino (2011, p.124) sobre o processo de
mtua constituio entre sociedade civil e Estado.

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