Pires - Orcamento Público PDF

ORAMENTO PBLICO:
abordagem tecnopoltica
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Universidade Estadual Paulista

Vice-Reitor no exerccio da Reitoria Julio Cezar Durigan
Pr-Reitora de Graduao Sheila Zambello de Pinho
Pr-Reitora de Ps-Graduao Marilza Vieira Cunha Rudge
Pr-Reitora de Pesquisa Maria Jos Soares Mendes Giannini
Pr-Reitora de Extenso Universitria Maria Amlia Mximo de Arajo
Pr-Reitor de Administrao Ricardo Samih Georges Abi Rached
Secretria Geral Maria Dalva Silva Pagotto
Chefe de Gabinete Carlos Antonio Gamero
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Cultura
Acadmica
Valdemir Pires
ORAMENTO PBLICO:
abordagem tecnopoltica
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Pr-Reitoria de Graduao, Universidade Estadual Paulista, 2011.
Ficha catalogrfica elaborada pela Coordenadoria Geral de Bibliotecas da Unesp

P667o
Pires, Valdemir Aparecido
Oramento pblico: abordagem tecnopoltica / Valdemir Pires. So
Paulo : Cultura Acadmica: Universidade Estadual Paulista, Pr-Reitoria de
Graduao, 2011.
216 p.
ISBN 978-85-7983-159-1
1. Oramento pblico. 2. Poltica econmica. 3. Despesa pblica Poltica
governamental. I. Ttulo.
CDD 336
equipe
Pr-reitora Sheila Zambello de Pinho

Secretria Silvia Regina Caro
Assessoria Elizabeth Berwerth Stucchi
Jos Brs Barreto de Oliveira
Klaus Schlnzen Junior (Coordenador Geral NEaD)
Maria de Lourdes Spazziani
Tcnica Bambina Maria Migliori
Camila Gomes da Silva
Ceclia Specian
Eduardo Luis Campos Lima
Flvia Maria Pavan Anderlini
Gisleide Alves Anhesim Portes
Ivonette de Mattos
Jos Welington Gonalves Vieira
Maria Emlia Arajo Gonalves
Maria Selma Souza Santos
Renata Sampaio Alves de Souza
Sergio Henrique Carregari
Vitor Monteiro dos Santos
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PROGRAMA DE APOIO
PRODUO DE MATERIAL DIDTICO
Considerando a importncia da produo de material didtico-pedaggico dedicado ao ensino de graduao e de ps-graduao, a Reitoria da UNESP, por meio da Pr-Reitoria de
Graduao (PROGRAD) e em parceria com a Fundao Editora
UNESP (FEU), mantm o Programa de Apoio Produo de Material Didtico de Docentes da UNESP, que contempla textos de
apoio s aulas, material audiovisual, homepages, softwares, material artstico e outras mdias, sob o selo CULTURA ACADMICA
da Editora da UNESP, disponibilizando aos alunos material didtico de qualidade com baixo custo e editado sob demanda.
Assim, com satisfao que colocamos disposio da comunidade acadmica mais esta obra, Oramento pblico: abordagem
tecnopoltica, de autoria do Prof. Dr. Valdemir A. Pires, da Faculdade de Cincias e Letras do Cmpus de Araraquara, esperando
que ela traga contribuio no apenas para estudantes da UNESP,
mas para todos aqueles interessados no assunto abordado.
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PREFCIO
Agradeo o honroso convite do autor para fazer o prefcio

deste seu livro e o fao com satisfao e por dever de ofcio, certo
de que sua obra concorrer para uma melhor e mais ampla compreenso do oramento pblico e seus efeitos econmicos, sociais
e polticos.
O oramento pblico tem sido a forma de financiar o poder
de governar, emanado das diversas fontes que ao longo do tempo
o originaram. Evoluiu em decorrncia dos problemas surgidos
da vida em sociedade, que o setor pblico tem que resolver, assegurando a consolidao dos conceitos de cidadania, democracia, nao, pas e ptria pelo confronte civilizado de idias,
valores, interesses e a rotatividade no poder, determinada pela
maioria, o que incompatvel com a opresso, a discriminao, a
injustia, a ausncia de liberdade e democracia.
um exerccio dramtico o ter de satisfazer necessidades heterogneas exponencialmente crescentes, com recursos escassos,
extrados da sociedade, por vrias razes, com resistncia, com
base na potestade do Estado. Equao sem soluo, seguindo critrios econmicos puros de mercado, devido a que a demanda
no se pode submeter ao regulador preo, por tratar-se de necessidades, cujo no atendimento razovel, corri o poder, os governos, a cidadania, a democracia, a nao, o pas e a ptria.
Deste prembulo deduz-se como difcil direcionar o oramento pblico para os fins de interesse geral, em nosso caso
estabelecidos na Constituio Federal, pelos artigos 1, 2, 3 e
4, preocupao demonstrada pelo autor.
Sem descuidar os aspectos operacionais e instrumentos do
processo oramentrio, indispensveis para sua compreenso e
operao formal, o autor enfatiza o objetivo substantivo e o processo decisrio inerente, tipicamente polticos.
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De forma lgica e pedaggica aborda, no captulo 1, o significado da expresso oramento pblico dando sustentao ao
desenvolvimento do tema com objetividade relativa aos fins,
meios, legalidade, legitimidade, responsabilidade e requisitos.
No captulo 2, aborda a proposta oramentria, enumerando
uma longa lista de princpios, teoricamente justificveis, mas que
como afirma, muitas vezes no so respeitados, ainda que amparados por normas, algumas constitucionais. Apresenta as classificaes oramentrias, objeto da ateno e preocupao dos que
operam o oramento pblico, nos seus aspectos formais, mas
pouco exploradas no seu significado analtico e substantivo das
propostas e resultados das polticas pblicas.
No captulo 4, concebe o oramento pblico como parte do
sistema de planejamento governamental, com orientaes para
o longo, mdio, curto e curtssimo prazo, reforando sua natureza
poltica, ao permitir relacionar e avaliar as propostas dos candidatos, os compromissos dos governantes e os resultados dos executores das polticas pblicas, possibilitando sociedade votar
objetivamente e cobrar resultados de seus representantes no uso
do poder de governar que lhe delega.
No captulo 5, descreve e analisa as atribuies dos principais
atores intervenientes, Executivo e Legislativo, reforando mais
uma vez o aspecto poltico do oramento.
No captulo 6, aborda a anlise e avaliao do oramento e
da execuo oramentria, destacando sua importncia, complexidade, resistncia e requisitos tcnicos e polticos para sua
real efetivao. Refere-se Lei de Responsabilidade Fiscal e a seu
vis financeiro de controle dos meios sem ter em conta os fins
substantivos da poltica oramentria determinantes da verdadeira responsabilidade. Reconhece que a mesma reprimiu abusos
e irresponsabilidade de certos agentes e atores pblicos, mas foi
impotente para prevenir, combater e corrigir comportamentos de
atores pblicos, que nos ltimos anos abalaram a credibilidade da
funo poltica.
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O captulo 7 aborda o relacionamento do oramento com a

poltica fiscal, o desenvolvimento econmico e institucional, estabelecendo o diferencial da concepo tradicional do oramento,
como instrumento de controle, com a moderna de instrumento
ativo da promoo do desenvolvimento numa percepo ampla,
no restrita ao econmico.
No captulo 8, apresenta um conjunto de desafios tcnicos
do oramento-programa referidos a instrumentos que podem
enriquec-lo, mas que no devem confundir-se com novas tcnicas oramentrias, como est acontecendo, gerando confuso na
administrao pblica.
No captulo 9, aborda o tema O desafio poltico do oramento:
democracia representativa X democracia participativa, surgido
com bastante nfase quando se iniciaram no pas algumas experincias do Oramento Participativo, objeto de monografia do
autor, merecedora do prmio da Asociacin Internacional de
Presupuesto Pblico ASIP. vlida a abordagem feita neste
seu livro, enriquecida pelos resultados observados, os problemas
encontrados e as possveis solues. Pessoalmente acho que no se
trata de alternativas excludentes, e as duas so vlidas e necessrias
para a melhoria efetiva do sistema e processo oramentrio.
O captulo 10 aborda o tema Desafio Institucional do Oramento: Entidades Pblicas no-Governamentais e quase-mercados identificando problemas e potencialidades decorrentes. um tema que merece ser aprofundado, principalmente na
identificao dos objetivos e as causas que deram origem a esta
tendncia e as conseqncias, algumas identificadas pelo autor.
No captulo 11, com o ttulo: Gesto Oramentria no Brasil:
Histria Recente e Perspectivas, o autor menciona e examina fatos importantes determinantes do estgio atual do oramento no
pas, apresentando a Constituio Federal de 1988 como divisor
de dois perodos marcantes. Comenta os eventos mais representativos de cada um, dando uma idia da evoluo at o presente.
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Apresenta um conjunto amplo de desafios para a gesto oramentria, de real importncia, oportunidade e necessidade de
serem enfrentados.
Finalmente no captulo 12, Oramento pblico: uma abordagem operacional, o autor apresenta uma viso panormica do
processo e instrumentos relativos ao oramento pblico e proporciona fontes bibliogrficas para aprofundar o conhecimento
dos vrios aspectos.
Embora se trate de um texto reduzido, e por isso suscetvel de
ser lido, o autor, num esforo de sntese e objetividade, foi capaz
de proporcionar um panorama de tema to amplo e complexo,
como o oramento pblico em geral e o do pas em particular,
dada sua formao econmica, social, poltica, sua extenso e
diferenas regionais.
Felicitamos o professor pela percepo terica, conceitual e
prtica do campo oramentrio e de seu relacionamento com os
fatos econmicos, sociais e polticos que configuram nossa realidade e seus problemas; pela clareza e objetividade das medidas propostas como desafios para melhorar o campo das polticas pblicas
e seu instrumento principal, o oramento, e assim aumentar a eficincia e eficcia da funo pblica, ampliar o interesse e conhecimento no campo docente e discente das universidades e assim fortalecer a cidadania, a democracia, o governo democrtico, o poder
pblico voltado para o bem comum, a nao, o pas e a ptria.
Antonio Oliveira Amado
Presidente da Associao Brasileira de Oramento Pblico ABOP
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SUMRIO
Apresentao
Introduo
13
19
Oramento pblico: uma definio complexa
A proposta oramentria
A lei oramentria
O sistema oramentrio
O processo oramentrio
Anlises e avaliaes do oramento e da execuo

oramentria 95
Oramento, poltica fiscal e desenvolvimento econmico

e institucional 107
O desafio tcnico do oramento: oramento-programa,

governo matricial e integrao oramentria e financeira
25
33
57
67
73
117
O desafio poltico do oramento: democracia

representativa x democracia participativa 127
10
O desafio institucional do oramento: entidades pblicas

no-governamentais e quase-mercados 133
11
Gesto oramentria no Brasil: histria recente

e perspectivas 139
12
Oramento pblico: abordagem operacional
Bibliografia
171
179
Anexo: glossrio de termos oramentrios e assuntos conexos
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APRESENTAO
Os poucos livros-texto sobre oramento pblico e os manuais

de elaborao oramentria disponveis no Brasil costumam ser
esquemticos, preocupados, quando muito, em circunscrever o oramento no mbito mais geral das finanas pblicas ou da economia do setor pblico para, com mais nfase, descrever o processo
de elaborao, execuo e avaliao do oramento, guisa de roteiro para a prtica. Com isso, mais a natureza prioritariamente jurdico-contbil de que costumam se revestir, deixam de esclarecer
muitos aspectos extremamente importantes acerca do oramento
governamental, retirando-lhe o carter vibrante de sua condio
de instrumento tecnopoltico de suma relevncia para as relaes
Estado-sociedade civil e Executivo-Legislativo.
O principal esforo, no presente livro, evitar esse procedimento tradicional e resgatar o oramento pblico do emaranhado jurdico-legal-contbil que ofusca seu elevado potencial
para contribuir para um controle mais efetivo dos gastos pblicos, para finanas pblicas mais saudveis, para polticas pblicas
e sociais mais efetivas, para relaes polticas mais amplamente
democrticas.
Enquanto so numerosos os textos sobre oramento que adotam uma abordagem operacional, muitos deles de qualidade suficiente para atingir os objetivos a que seus autores se propem, o
presente livro procura oferecer uma abordagem comportamental
e gerencial, fornecendo ao leitor elementos necessrios para se
posicionar tcnica e politicamente frente ao tema e fundamentao
para as decises em nvel gerencial. Assim, alm de ser til aos
profissionais da rea (mesmo queles dedicados s tarefas operacionais), aos estudantes de graduao e de ps-graduao de cursos que incluem finanas pblicas, oramento, economia pblica
e congneres, este livro de interesse tambm para polticos e
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ORAMENTO PBLICO: ABORDAGEM TECNOPOLTICA
cidados em geral interessados em saber mais sobre receita, despesa e dvida pblica como variveis relevantes do desenvolvimento
scio-econmico e institucional.
Oramento pblico no contabilidade, ou coisa de contadores; nem simplesmente lei, ou coisa de advogados ou legisladores.
Oramento pblico um instrumento de relacionamento entre
cidados-eleitores-contribuintes e governos-administraes pblicas-legisladores, cujo objetivo auxiliar na obteno de bem-estar social ao menor custo possvel para todos. , pois, algo
vivo, potencializador, dinmico. E no o calhamao de papel incompreensvel em que foi transformado por anos e anos de prticas inadequadas, falsamente apresentadas como de domnio
exclusivo de tcnicos e especialistas (uma caixa-preta). Essas
so as linhas gerais da perspectiva adotada ao longo de todo o livro, que deseja contribuir para que os oramentos pblicos sejam
mais bem entendidos no s por quem tem que elabor-los (Executivo), mas tambm por quem tem que vot-lo (Legislativo) e
por quem deseja, como cidado-eleitor-contribuinte potencialmente beneficirio, entend-lo e avali-lo.
Este livro foi elaborado com base na realidade oramentria
brasileira, j levando em conta a Lei de Responsabilidade Fiscal
(Lei Complementar 101/2000), mas tentando manter uma coerncia que preserva mais a tcnica e sua fundamentao (vlida em
todas as realidades) que a legislao, sempre sujeita a mudanas.
uma tentativa de ser prtico sem abrir mo de fundamentos.
Destina-se a quem deve entender/interpretar/avaliar, elaborar,
discutir/emendar/aprovar/sancionar, executar/acompanhar, emitir
parecer sobre o oramento (tcnicos oramentistas, analistas de
oramento, assessores na rea, vereadores, prefeitos, deputados,
senadores, chefes de executivo, cidados e grupos engajadas no
controle social, estudantes de graduao e ps-graduao de
economia, administrao, contabilidade, administrao pblica,
cincias sociais e cincias polticas). Tendo em vista a menor qualificao de quadros na esfera municipal de governo, enfaticamente
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Apresentao
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recomendado para a capacitao dos profissionais que nela atuam,

a fim de que desenvolvam os aspectos comportamentais e gerenciais de sua competncia, geralmente inferiores aos dos tcnicos
alocados nas outras esferas estaduais e federal de governo.
O leitor atento notar que este livro foi elaborado com base
no s na leitura crtico-criativa dos textos que o referenciam,
mas tambm na experincia do autor em gesto oramentria
(participativa, inclusive) e no ensino deste tema. Notar tambm
que o autor no se colocou atrs da falsa cortina da neutralidade
tcnica, na tentativa de esconder suas opines. Pelo contrrio,
elas so explicitadas o tempo todo, conclamando o leitor a se opor
a elas e, assim, construir suas prprias convices, sempre necessrias quando o assunto poltico, como o caso de todo tema
oramentrio. Por isso, as questes para aprofundamento e debate
apresentadas ao final de cada captulo so desafios que no se
dirigem apenas a eventuais estudantes preocupados em dominar
e repetir contedos, mas sim a leitores (estudantes, profissionais
ou cidados) interessados em desenvolver raciocnios geis, bem
fundamentados e informados no campo das decises coletivas
sintetizadas nas propostas e leis oramentrias.
Esta postura do autor foi adotada frente leitura que faz do
tema oramentrio na atualidade. O oramento pblico, como
instrumento para o desenvolvimento, um tema que nos anos
1980 foi relegado a segundo plano, depois de ter sido motivo de
muito debate e inovaes nos anos 1950-70. A desconfiana nas
potencialidades no s do planejamento oramentrio, mas de
toda a interveno governamental marcou as duas ltimas dcadas
do sculo XX, por fora da crise fiscal generalizada (incluindo
o imenso dficit pblico americano), do questionamento viso
keynesiana do papel do governo (poltica econmica ativadora da
demanda), do esgotamento do modelo de desenvolvimento por
substituio de importaes (experimentado pelos pases em desenvolvimento), da recusa presente nas propostas polticas e
ideolgicas hegemnicas de incluir na agenda dos grandes temas
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do sculo XXI o debate sobre assuntos governamentais (acusados

de perturbadores do bom funcionamento dos mercados).
Passada a fase de euforia ultra-liberalizante e de ira anti-planejamento e tendo que ser enfrentados os obstculos ao bom
funcionamento dos governos, que continuam to necessrios
como antes, os esforos tericos e prticos para uma gesto pblica de qualidade foram retomados e, com eles, retornaram as
preocupaes com o oramento pblico, agora marcadas por
dois aspectos fundamentais: i) a tentativa de melhorar tcnicas,
procedimentos e metodologias de gesto financeira e oramentria e ii) os esforos para que a transparncia oramentria e o
protagonismo cidado permitam democracia retomar o controle das finanas pblicas.
Hoje o oramento pblico tido, nos crculos mais conscientes das transformaes econmicas e sociais em curso, como tema
de interesse no s de governos, mas tambm de instituies que
os fiscalizam e pressionam por melhor desempenho, de empresas
que esto sendo levadas a um novo tipo de relacionamento com
o poder pblico (mediadas por agncias reguladoras, contratos
de gesto, parcerias pblico-privado), de rgos de fomento e de
financiamento internacionais, de agncias multilaterais de diversos tipos.
por isso que crescente o nmero de cursos visando preparar profissionais de gesto oramentria ou formar competentes
agentes fiscalizadores das contas pblicas. por isso, tambm,
que se amplia o nmero de cursos de graduao e ps-graduao
que incluem a gesto oramentria e financeira pblica entre suas
disciplinas.
No Brasil, especificamente, o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (maio de 2000) gerou uma nova onda de capacitao
para o enfrentamento das questes oramentrias, que s tem
correspondente de propores aproximadas no final dos anos
1950 incio dos anos 1960, quando foi promulgada a Lei 4.320/64,
que normatiza as finanas pblicas do pas at hoje.
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Apresentao
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Entre os artigos da Lei de Responsabilidade Fiscal consta um

que exige que a Unio oferea amparo tcnico e de formao de
pessoal dos Estados e Municpios para melhorar a gesto fiscal.
Sendo o oramento o principal instrumento para isso, inmeros
cursos foram e esto sendo realizados. Em todos eles constata-se
a inexistncia de literatura que se preocupe com as abordagens
comportamental e gerencial, lacuna que o presente livro pretende, muito modestamente, ajudar a preencher.
Finalizando, importante ressaltar que este livro no s no
pretende esgotar o assunto de que trata, como declaradamente
apenas um elemento na formao do gestor oramentrio competente, posto que este deve pautar-se pela educao continuada,
dada a natureza dinmica do tema com que lida: o oramento
pblico parte da vida quotidiana das pessoas, vida essa que
sujeita a rotinas que se alteram e, mais do que isso, a surpresas.
Para contatos com o autor e acesso a materiais complementares
est disponvel o endereo eletrnico www.pires.pro.br. Sugestes
e indicaes de correes sero atenciosamente analisadas.
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INTRODUO
O oramento pblico um instrumento de ao governamental que surgiu, com caractersticas prximas das hoje conhecidas, no sculo XIII, na Inglaterra, fruto da insatisfao da
nobreza com o crescimento do volume de tributos com que tinha
que arcar anualmente. No final do sculo XIX j estava plenamente consolidado como principal tcnica de administrao dos
recursos pblicos, na Europa e em outras regies. Sua natureza de
mecanismo de controle parlamentar sobre o poder executivo,
para evitar crescimento dos gastos e desvios de finalidades na
destinao dos recursos do errio, manteve-se ao longo do sculo
XX, mas a ela foi acrescentada a faceta mais gerencial da oramentao, deslocando-a para o campo do planejamento econmico e da gesto financeira. A complexidade e sofisticao das
tcnicas de gesto oramentria hoje conhecidas foram respostas
para a ampliao das funes estatais e para a mudana qualitativa da relao entre desenvolvimento socioeconmico e atuao
governamental, tornando-se esta ltima uma imprescindvel alavanca para o avano das sociedades urbano-industriais prevalecentes em todo o mundo.
possvel identificar trs grandes ondas de inovao tecnolgica na gesto oramentria desde sua adoo. A primeira
foi a que deu incio ao controle parlamentar sobre os gastos, no
sculo XIII, numa sociedade no industrial que dava seus primeiros passos, sob o regime monrquico, para uma forma de regulao do poder que evitava sua concentrao exclusivamente
nas mos do monarca. Esta foi uma onda impulsionada pela
vontade de controle poltico da sociedade sobre o poder institucionalizado. A segunda onda foi a que transformou o oramento
em ferramenta essencialmente gerencial, j sob o capitalismo
avanado e sob os regimes republicanos dos sculos XIX-XX.
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Esta fase chegou ao seu ponto culminante depois da Segunda

Guerra Mundial, quando a tcnica de oramentao por programas e por desempenho foi plenamente desenvolvida e disseminada
por todo o mundo ocidental.1
A terceira onda a que est em curso desde o final do sculo XX, caracterizando-se fundamentalmente por uma preocupao dos governos de pases desenvolvidos e subdesenvolvidos
de todos os continentes com a crise fiscal, com as limitaes que
os desequilbrios oramentrios pblicos podem acarretar ao
bem-estar e s possibilidades de crescimento econmico, com as
dificuldades de integrao regional e as exigncias do capitalismo
global podem impor aos pases que no seguem regras fiscais.2
no interior dessa terceira onda da histria do oramento pblico, fortemente marcada pelas inusitadas possibilidades trazidas pelas tecnologias avanadas de processamento/armazenamento de dados e de telecomunicaes integradoras, que este
instrumento bsico de planejamento e controle das receitas e despesas pblicas hoje objeto de inmeras e rpidas inovaes, que
o trazem para o centro do debate sobre o papel dos governos no
processo de desenvolvimento socioeconmico e na organizao
da vida das pessoas e das instituies em geral.
Responsabilidade fiscal hoje um conceito de curso universal,
tendente a remodelar as funes governamentais e a deslocar a
viso tradicional de bom governo a que todos se acostumaram,
no Ocidente, desde a chamada revoluo keynesiana, que suplantou o liberalismo tradicional na sua rejeio do avano do Estado
nas atividades econmicas, a fim de preservar a boa sociedade
de indivduos livres e desimpedidos para buscar a satisfao de
suas necessidades e interesses. Responsabilidade fiscal o conceito
1. Para uma abordagem histrica do oramento pblico, ver Burkhead e Miner

(1971).
2. Sobre regras fiscais e sua aplicao, ver Kell (2002). Ver tambm Kopits e
Simansky (1998).
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Introduo
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que est impulsionando mudanas radicais no tratamento do oramento pblico, gerando um repensar das relaes Estado-sociedade que deve perdurar por alguns anos ou dcadas.
Neste quadro complexo de reviso de teorias, de reconfigurao de instituies, de reorganizao de sistemas e procedimentos, o oramento pblico precisa ser entendido para alm de suas
aparncias (legal, contbil) e manifestaes quotidianas (aprovao legislativa, liberao de recursos ao longo do ano etc.). Ele precisa ser compreendido na sua essncia de elemento crucial para o
bom funcionamento dos governos (tcnica e politicamente falando) e para o adequado relacionamento entre indivduos e Estado
no processo de definio dos papis de cada um na organizao da
vida e nas formas de financiamento das suas condies materiais.
Nos captulos que se seguem, um esforo de sntese e de delimitao de aspectos relevantes para se chegar compreenso necessria do oramento, na perspectiva acima mencionada, levou
estrutura e ao contedo dos 12 captulos e do anexo que constituem este livro-texto, em que optou-se por uma forma cursiva/
dissertativa de apresentao das informaes, visando evitar a viso fragmentada dos livros-texto tradicionais, que dificultam a
aquisio de raciocnios ao tentarem facilitar a assimilao por
meio de fragmentos que vo do mais simples ao mais complexo,
auxiliados por figuras, tabelas e boxes. Talvez este procedimento
seja um tanto antipropedutico, prejudicando o livro na sua condio de uma introduo ao assunto. Mas a compensao por
essa perda potencial pode ser uma contribuio a uma cultura
oramentria menos tecnocrtica, menos fragmentria e possivelmente acessvel aos no-especialistas. Espera-se que a linguagem simples venha a compensar, enquanto forma, a maneira
potencialmente antipropedutica de expor um assunto, que sempre assusta o no-iniciado.
Nos cinco primeiros captulos feita a apresentao do oramento pblico, definindo-o, situando-o como subsistema no sistema de planejamento e revelando sua natureza processual. As
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diferentes definies de oramento pblico so apresentadas no

captulo 1. Nos captulos 2 e 3 ele discutido enquanto documento
(proposta oramentria e lei oramentria), sendo revelada no
s sua estrutura, mas as lgicas subjacentes a ela. Os captulos 4 e
5 tratam, respectivamente, da anatomia do oramento (sistema)
e do seu metabolismo (processo). Sua dissecao pode ser feita a partir de diversas abordagens, cada qual revelando um aspecto
diferente e importante, o que tenta-se demonstrar no captulo 6
(anlises e avaliaes possveis).
O captulo 7 procura contextualizar o oramento pblico no
debate sobre desenvolvimento, de forma rpida e panormica,
para que sua importncia seja ressaltada uma vez mais e para que
ele seja compreendido como uma das partes de um todo maior a
poltica fiscal, que o tem entre os seus principais instrumentos,
juntamente com a dvida pblica e a poltica tributria.
Os captulos 8, 9 e 10 tratam de desafios que preciso enfrentar para que o oramento pblico no seja elaborado e gerido
apenas ritualmente. Esses desafios (tcnicos, polticos e institucionais), uma vez enfrentados, permitiro que o oramento pblico se encarne nos fazeres quotidianos dos governos e nas
relaes entre eles e os cidados-contribuintes, oferecendo condies para um salto de qualidade na gesto oramentria que
no seria possvel em nenhum outro momento da histria, pois
nunca estiveram disponveis tantos recursos tecnolgicos facilitadores. Isso fundamental nesses dias de crescimento da descrena na democracia representativa enquanto forma de organizar
as relaes governo-sociedade numa boa sociedade.
O captulo 11 uma ponte entre o debate mais geral e a realidade brasileira. Foi includo para reforar um aspecto muitas vezes esquecido na formao do gestor oramentrio: o conhecimento da realidade poltico-institucional em que atua. Ser
pssimo gestor aquele que sai a todo vapor buscando resultados
prticos que desconsideram os homens reais que devero atuar
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Introduo
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para atingi-los ou desconhecem os acmulos precedentes que os

fazem se comportar desta ou daquela maneira.
O captulo 12 apenas um lembrete de que os aspectos prticos e operacionais no podem ser desconhecidos pelos gestores
oramentrios responsveis pela conduo da poltica fiscal de
que a lei oramentria um instrumento; dele constam tambm
indicaes bibliogrficas (gratuitamente obtenveis) suficientes
para a aquisio desse conhecimento especfico. Juntamente com
este livro, os textos indicados no captulo final podem constituir
um curso completo de introduo ao oramento pblico, abarcando aspectos comportamentais, gerenciais e operacionais.
Por fim, como anexo, este livro traz um glossrio dos termos
oramentrios, necessrio para elucidar o oraments que muitas vezes impede o dilogo entre tcnicos, polticos no iniciados
e os cidados-comuns que sustentam os gastos pblicos com os
tributos que desembolsam. O glossrio, alm de completar de
forma aprofundada as definies necessrias plena compreenso do oramento, fornece um guia de consulta rpida, tanto para
conhecer conceitos utilizados ao longo do livro, como para participar qualificadamente de discusses oramentrias prticas.
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ORAMENTO PBLICO:
UMA DEFINIO COMPLEXA
Qualquer indivduo, famlia, empresa ou instituio privada

pode adotar o oramento (a oramentao ou as tcnicas oramentrias, em outras palavras) como forma de controle de suas
finanas, adquirindo, dessa maneira, melhores condies para
evitar desequilbrios em suas contas e para maximizar o uso dos
recursos de que disponha. Assim procedendo estar lanando
mo de uma prtica muito antiga e eficiente para compatibilizar
receitas e despesas, no esforo para atingir objetivos previamente
estabelecidos, fazendo uso de recursos escassos. Estar manejando
um oramento privado, j que a propriedade dos bens geridos
ser pessoal, familiar ou empresarial, particular (em contraposio
a pblico), genericamente falando.
Enquanto instrumento tcnico de organizao de receitas e
despesas, o oramento pblico em muito pouco se diferencia de
qualquer oramento privado. Mas enquanto um conjunto de decises, a diferena flagrante: a oramentao privada (como a
pessoal, a familiar ou a empresarial, por exemplo) facultativa,
a governamental compulsria. E a razo para isso que sendo
pblicos os recursos, seu destino e uso devem passar pelo crivo da
deciso coletiva, expressa pela lei. Em regimes democrticos, os
governos (locais, regionais e nacionais) e todas as entidades e instituies governamentais (autarquias, fundaes etc.) geralmente
so obrigados a administrar suas receitas e despesas por meio de
oramentos. As decises sobre essas receitas e despesas se tornam
lei (a lei oramentria). Assim, os governos no podem realizar
gastos que no estejam previstos em lei, que no constem do ora-
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mento, o que no ocorre com os indivduos, famlias, empresas e

pessoas jurdicas de natureza privada.
Em sntese, os motivos bsicos para que assim seja so dois
fatos correlatos: primeiro, como j mencionado, os recursos pblicos pertencem a uma coletividade (os contribuintes em geral);
segundo, as decises de como gast-los tomada por um conjunto
de pessoas, em nome dessa coletividade (so decises coletivas,
que se expressam pela via legal).
Por dois motivos, ento, o oramento governamental pblico: porque seus recursos pertencem ao pblico (contribuintes em
geral) e devem destinar-se a objetivos que o beneficiem; e porque
deve ser objeto de publicidade, para se tornar conhecido de todos
os interessados, para efeito de controle. Alm disso, o adjetivo
pblico relacionado ao oramento do governo se refere ao fato de
que dele deve ser dada ampla publicidade, em favor da transparncia dos atos dos governantes relacionados ao uso do dinheiro
e s consequncias desse uso.
Dessas consideraes se origina uma primeira definio de
oramento pblico: uma lei, que expressa as decises que os
representantes dos contribuintes/eleitores (em regimes democrticos) tomam a respeito das receitas e despesas governamentais.
H nessa definio um ingrediente poltico que amplia a percepo da diferena entre oramento pblico e oramento privado. O
oramento pblico condensa uma srie de decises coletivas, tomadas com base em mecanismos que tentam traduzir a vontade
de numerosos indivduos que financiam as despesas, delas esperando elevao do seu nvel de bem-estar. Esses mecanismos
decisrios so constitudos ao sabor de uma luta poltica travada
por partidos, lobbies, sindicatos, associaes representativas e outras, alm de indivduos portadores dos mais diversos tipos de
interesse. Depois de constitudos, esses mecanismos decisrios
so utilizados para a continuidade dessa mesma luta.
Compatibilizar distintos e muitas vezes contraditrios interesses no momento de decidir quanto e em que gastar o principal
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dilema da destinao dos recursos pblicos. E ele tem que ser

resolvido ao longo do processo oramentrio, sendo o resultado
consagrado em lei. Assim, a compulsoriedade do oramento pblico uma exigncia da democracia, pois a lei oramentria
uma expresso do livre jogo democrtico, enquanto que a tcnica
oramentria um instrumento para facilitar esse jogo quando se
trata de obteno e destinao de recursos financeiros.
Na medida em que deve ser organizado para se tornar uma
lei, o oramento claramente uma instituio poltica; enquanto
metodologia desenvolvida para administrao de recursos financeiros de modo a atingir objetivos eficientemente, o mesmo oramento , evidentemente, uma tcnica, um mtodo. Como ambas
poltica e tcnica so inseparveis, no oramento pblico,
pode-se afirmar que ele um instrumento tecnopoltico, exigindo, para sua correta definio e seu correto manejo, habilidades
tanto tcnicas quanto polticas. As primeiras, em geral dominadas e oferecidas por um corpo especial de funcionrios pblicos,
e as ltimas, requisitos fundamentais dos homens pblicos eleitos, juntamente com seus assessores de confiana. Assim, um dos
maiores desafios da oramentao governamental consiste no
ajuste ente esses distintos tipos de habilidades, pertencentes a diferentes agentes que, por sua vez, no decidem (ou no deveriam
decidir) em seu prprio interesse, mas no interesse dos eleitores-contribuintes que escolhem uns (os governantes) e remuneram
ambos (governantes e funcionrios pblicos).
O ajuste necessrio entre os que tomam as decises polticas e
os que do suporte tcnico para a elaborao e execuo oramentrias no requer que ambos os agentes sejam experts em poltica
e em tcnica oramentria. Da parte do agente poltico, basta um
mnimo de noo sobre o que de fato o oramento enquanto
tcnica; e da parte do tcnico, basta que haja a percepo de que a
poltica consiste na arte do possvel, dos acordos, das composies,
do estabelecimento e aproveitamento de correlaes de fora. O
que o poltico precisa saber sobre oramento para se comportar
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corretamente diante de questes oramentrias muito parecido

com o que precisa conhecer de matemtica algum que utilize calculadora: o que quer dizer o nmero resultante de uma operao
(2 + 3 = 5. Mas 2 x 3 = 6. Sem saber o que somar e o que multiplicar, impossvel entender a diferena). J, por seu turno, o tcnico tem que saber de que maneira a calculadora opera e como deve
ser alimentada para oferecer aqueles resultados. Pode-se dizer que
no mais das vezes o tcnico deve elencar opes suficientemente
organizadas e claras para que o poltico faa escolhas. E isso vale
no s para questes oramentrias, diga-se de passagem.
Avanando na definio de oramento pblico, pode-se agora afirmar que mais do que uma lei, o oramento uma lei muito
especial, na medida em que sua feitura exige o domnio de tcnicas de vrios campos de conhecimento, que vo do poltico ao
financeiro, passando pelo jurdico, econmico, administrativo e
contbil. A linguagem utilizada no oramento jurdica (artigos,
pargrafos, incisos), bem como o procedimento para transform-lo de projeto de lei em lei. Mas os anexos que fazem parte
dessa lei se expressam, em sua maioria, em linguagem contbil,
elaborados que so com base na rigorosa sistemtica da contabilidade. As despesas so divididas entre unidades administrativas,
o que supe uma estrutura de gesto prvia com diviso de tarefas e, portanto, de meios econmico-financeiros para realiz-las.
Toda a lgica do oramento econmico-financeira, portanto.
Considerando-se que no oramento se encontram os meios
para levar a cabo as polticas pblicas, ele adquire tambm um
carter social e, portanto, envolve tambm questes desse campo
de conhecimento poltico-administrativo. Como as polticas pblicas alteram as relaes sociais e econmicas (uma sociedade
em que sade e educao sejam asseguradas por polticas pblicas
muito diferente de outra em que esses servios devam ser
bancados pelos interessados no mercado), conclui-se facilmente
que o oramento tambm uma das faces visveis da interveno
do governo na economia e na sociedade. Nesse caso, ele um
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indicador seguro das opes ideolgicas escolhidas, bem como

dos limites e potencialidades de uma sociedade para fazer esse tipo
de escolha. exatamente nesse mbito de consideraes que o
oramento pblico d maior margem a controvrsias, pois ele se
insere num debate que est fora dele ou, de outro modo, ele
contaminado por uma discusso interminvel no interior das
cincias sociais, em que se polarizam os adeptos da maior e os defensores da menor interveno governamental. Uns defendem o
oramento equilibrado (despesas limitadas pelas receitas) para
no perturbar o nvel de atividade econmica; e outros toleram,
quando no reivindicam, em algumas situaes, dficits oramentrios como forma de evitar desemprego.
Num nvel menos complexo de discusso, est fora de dvida
que o oramento pblico se define como um instrumento de controle das despesas pblicas, normalmente consistindo em fiscalizao exercida pelo Poder Legislativo sobre o Poder Executivo:
um autoriza as despesas, outro as realiza, sob acompanhamento
do primeiro. Situa-se nesse mesmo nvel de baixa complexidade a
definio do oramento como metodologia de planejamento
financeiro de curto prazo (em geral um ano), visando estimar
receitas e fixar despesas de modo a ter os saldos sob controle evitar endividamento descontrolado.
No desprovido de significado o fato de, na lei oramentria, as receitas serem estimadas e as despesas fixadas. Sendo lei,
o oramento deve ser obedecido. Fixar despesas possvel, representando, minimamente, um compromisso de no gastar mais do
que o estabelecido. Mas fixar receita seria o mesmo que assumir
um compromisso de no cumprir a lei, posto que elas no podem
ser previstas com exatido, mas somente estimadas.
ORAMENTO, LEI ORAMENTRIA E PEA ORAMENTRIA
Oramento um conceito amplo, que abarca a compreenso de

mais aspectos do que os envolvidos na lei oramentria. Defini-lo
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simplesmente como lei oramentria seria amputar a possibilidade

de compreend-lo enquanto metodologia de planejamento e gesto tambm de recursos privados. O oramento s lei quando
pblico. Mas mesmo nesse caso, limitar a definio do conceito a
lei oramentria um procedimento restritivo incorreto, pois essa
definio no alcana a natureza econmico-financeira, administrativa, contbil do objeto em questo e se limita a consider-lo
como produto final, quando o oramento um processo que se
retroalimenta a cada novo perodo fiscal, movendo-se em fases:
elaborao, discusso/aprovao, execuo, controle, avaliao.
Por isso, uma coisa o oramento pblico, esse conceito amplo e aberto a polmicas, tanto quanto a interveno estatal na
economia e na sociedade. Outra a lei oramentria: um conjunto
de decises sobre receitas e despesas pblicas, tomadas de acordo
com os preceitos e atravs dos mecanismos da democracia.
Outra, ainda, a proposta oramentria:1 aquilo que a lei oramentria , antes de ser aprovada. Essa distino muito importante e ficar evidente ao longo dos captulos 2 e 3.
1. Tambm chamada pea oramentria, por constituir-se num documento completo em que o Poder Executivo articula suas propostas, devidamente pactuadas
com as unidades em que o governo se subdivide (secretarias, departamentos,
sees). Na fase de elaborao, a primeira do processo oramentrio, muitas vezes prefervel utilizar a expresso pea oramentria, para que o documento
final, a ser enviado ao Legislativo para aprovao, no seja confundido com as
diversas propostas oramentrias apresentadas pelas unidades de governo como
suas contribuio ou reivindicao para a feitura do oramento do ano.
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Questes para fixao de contedo e debate

1. Como se pode definir oramento pblico de modo a no
restringi-lo a seus aspectos formais e operativos, abarcando a
riqueza de significados de que ele de fato dotado, por expressar complexas relaes sociais, polticas e econmicas?
2. Em que aspectos o oramento pblico se assemelha a qualquer oramento privado e em quais ele se diferencia?
3. Discuta e aprofunde a razo pela qual o oramento pblico
deve se expressar por meio de uma lei.
4. Explique porque o oramento pblico um instrumento de
planejamento e de controle.
5. Explore a afirmativa de que o oramento pblico abarca simultaneamente as naturezas jurdica, poltica, contbil, administrativa e econmico-financeira.
6. Qual a diferena entre pea ou proposta oramentria e lei
oramentria?
7. Obtenha a lei oramentria de um governo (federal, estadual
ou municipal) e faa uma primeira abordagem de seu contedo, a fim de conhecer concretamente um oramento pblico.
Discorra sobre sua primeira impresso a respeito.
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A PROPOSTA ORAMENTRIA
Como j se afirmou, at o momento que antecede sua aprovao no se tem ainda uma lei oramentria, mas um projeto-de-lei em tramitao no Legislativo, encaminhado pelo Poder
Executivo. At essa fase e nas que a antecedem, recuando at o
momento em que finalmente o Executivo chega a um documento
completo (projeto de lei, textos e anexos), pronto para ser submetido apreciao dos legisladores, esse documento ser aqui
chamado de proposta ou pea oramentria: um documento
completo a respeito de receitas e despesas, contemplando todos
os requisitos necessrios para ser apreciado e votado pelo Poder
Legislativo.
As partes componentes da proposta oramentria so as mesmas da lei oramentria, com a diferena de que nesta ltima
geram a obrigao de cumprimento pelo Poder Executivo e demais poderes envolvidos. Assim, os requisitos necessrios para
compreender a pea oramentria so os mesmos necessrios
para a lei oramentria. Quais so eles? So os seguintes: i) partes
integrantes da pea, ii) classificaes oramentrias e iii) princpios oramentrios, todos geralmente elaborados respeitando
legislao especfica, previamente existente.1
1. No Brasil a legislao bsica o conjunto representado pela Constituio Federal, pela Lei 4.320/64 e pela Lei Complementar 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
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2.1. AS PARTES INTEGRANTES DA PROPOSTA

E DA LEI ORAMENTRIA2
O elemento central da proposta oramentria o texto da lei

propriamente dita, com sua estrutura tradicional constituda de
artigos, pargrafos e incisos, sendo o primeiro deles o que anuncia tratar-se da lei que estima a receita e fixa a despesa, e o ltimo
o que anuncia a validade a partir de determinada data e revoga as
disposies em contrrio. Entre esses artigos inicial e final, figuram os demais, sendo alguns especficos para cada caso e outros
de comparecimento obrigatrio em todos os casos, devido ao fato
de existirem exigncias que so rotineiras, repetidas a cada ano
em todos os lugares, como, por exemplo, as seguintes:3
explicitao dos grandes valores (receita corrente, receita
de capital, despesa corrente, despesa de capital, despesa
por grande unidades administrativas, como ministrios
ou secretarias, por exemplo) etc.;
limite para abertura de crditos adicionais suplementares
(alteraes, ao longo da execuo oramentria, dos valores previstos para despesas);
limite para realizao de operaes de crdito (ou tomada
de emprstimos) por antecipao da receita (ou seja,
dando por garantia a arrecadao futura);
2. De acordo com a Constituio Federal (artigo 165, 6o.), com a Lei 4.320/64
(artigos 2o. e 22) e com a Lei Complementar 101/00 (Lei de Responsabilidade
Fiscal, artigo 5o.).
3. Como h um conjunto de artigos que devem aparecer em todas as leis oramentrias, e como os responsveis pela confeco dos projetos de lei so treinados em
cursos que fazem uso de roteiros padronizados, no incomum, no Brasil, encontrar leis de diferentes governos, principalmente municipais, com o mesmo texto,
com modificao apenas dos valores. positivo que haja a preocupao em no
esquecer nenhum artigo importante, tomando a experincia alheia como ajuda,
mas extremamente prejudicial elaborar a lei oramentria como se bastasse
repetir artigos e pargrafos, pois esses artigos e pargrafos devem ser a futura
expresso legal de situaes relevantes previstas pelos agentes encarregados de
confeccionar a pea oramentria. Cada oramento, um oramento, essa a mxima a seguir para evitar a estagnao da capacidade de elaborao oramentria.
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limites para certos tipos de despesas (como as despesas

com pessoal, por exemplo, que so parametrizadas por
legislao especfica, no Brasil);
vinculaes (mnimo a ser gasto, por exemplo, com educao, em obedincia Constituio Federal brasileira e
legislao pertinente);
proibies (vincular receitas de impostos a rgos, fundos
ou despesas ou instituir fundos sem autorizao legislativa, por exemplo);
definies (o que ser entendido como despesa com pessoal, por exemplo, explicitando que estaro includas as
remuneraes do prefeito e de seus assessores nomeados e
no concursados);
procedimentos (como sero feitas as atualizaes monetrias dos valores, por exemplo);
outros, de acordo com as necessidades e convenincias
identificadas em cada caso.
Devido natureza sinttica de sua forma obrigatria baseada
em artigos, pargrafos e incisos a lei oramentria deve conter,
obrigatoriamente, para complet-la e torn-la mais compreensvel,
o item Mensagem: uma exposio em linguagem corrente, com
apoio de tabelas e grficos, sobre assuntos que no puderam ser
explicitados na lei e que tornam mais claros e compreensveis elementos nela presentes na forma lacnica de artigos. Espera-se que
trate minimamente, e de forma circunstanciada, da situao e da
poltica econmico-financeira do governo; da dvida fundada e
flutuante; dos saldos de crditos especiais; dos restos a pagar
e outros exigveis; dos investimentos; das justificativas da receita
estimada etc.
A Mensagem o local apropriado para que seja dito tudo que
venha a ser considerado importante para que a lei oramentria
seja acessvel compreenso leiga da maioria dos legisladores que
a discutiro e aprovaro, bem como pelo pblico em geral, se
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possvel. Um excelente procedimento nela discorrer sobre o

mtodo utilizado para estimar a receita, sobre as causas geradoras
da situao econmico-financeira do governo, sobre as bases da
poltica econmico-financeira adotada (com sua correspondente
justificativa), sobre as prioridades de investimentos e critrios
para chegar a elas. Tambm seria interessante estabelecer uma relao entre o oramento atual e o anterior, explicando motivos
para a manuteno ou mudana de polticas de uma para outro.
A Mensagem a parte constitutiva da pea oramentria que
oferece maior flexibilidade, podendo ser utilizadas para os mais
diversos fins. Porm no costuma ser muito aproveitada, no Brasil. Os tcnicos oramentistas, em geral pouco afeitos a textos
(acostumados que esto a trabalhar com tabelas, grficos, listas) a
encaram como uma tarefa adicional e pouco relevante (para eles o
importante j est suficientemente explcito nos numerosos anexos do oramento, que consistem em tabelas e listas exaustivas).
Por outro lado, os polticos, mais afeitos a discursos livres, no
apreciam a oportunidade de redigir a mensagem, pois os aspectos
tcnicos do oramento no so muito apreciados por eles. Para
transpor essa dificuldade, o caminho seria um gestor oramentrio com a devida formao tecnopoltica e conhecimento do plano
de governo e da situao financeira redigir a mensagem e emend-la de acordo com os juzos polticos a ela acrescidos pelo chefe
do Poder Executivo que quem, afinal, assina este documento.
Alm da Mensagem e do Projeto de Lei, a pea oramentria
ainda constituda dos seguintes quadros:4 sumrio geral da
receita (por fontes) e despesa (por funo de governo), quadro
demonstrativo da receita e da despesa (segundo as categorias
econmicas),5 quadro discriminativo das receitas por fontes e
respectiva legislao, quadro das dotaes por rgos de governo
4. Vrias expresses que identificam as partes componentes da pea oramentria

sero explicitadas nas classificaes oramentrias, apresentadas a seguir.
5. Anexo 1 da Lei 4.320/64.
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e por poder, quadro demonstrativo da receita e planos de aplicao dos fundos especiais, quadro demonstrativo da despesa,6
quadro demonstrativo do programa anual de trabalho do governo, por funo de governo7 e com a distribuio das misses
entre os rgos e unidades oramentrias8 e quadro geral das
despesas por rgos e funes.9
Cada um desses quadros atende a um objetivo prprio. Assim, por exemplo, o que se deseja com a incluso do quadro
discriminativo das receitas por fontes e respectiva legislao
explicitar a legalidade das receitas previstas no oramento, a qual
prvia lei oramentria (devido ao princpio da anterioridade
para a cobrana de tributos, que reza que um tributo s pode ser
lanado no ano seguinte ao de sua criao); o objetivo do quadro
demonstrativo do programa anual de trabalho do governo assegurar a aproximao do oramento (plano de curto prazo) ao
plano de governo (de mdio prazo).
Completam a pea oramentria outros documentos, sendo
obrigatrios os seguintes: demonstrativo do comportamento da
receita e da despesa nos ltimos 3 (minimamente) anos; especificao dos programas especiais de trabalho custeados por dotaes globais; listagem das unidades administrativas do governo
com suas respectivas funes (explicitando-se a legislao que as
cria e estrutura); demonstrativo regionalizado dos efeitos de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios tributrios, financeiros e creditcios; demonstrativo da compatibilidade do oramento com os objetivos e metas do anexo de metas fiscais da lei
de diretrizes oramentrias; reserva de contingncia prevista na
lei de diretrizes oramentrias.10
6. Na forma dos anexos 6 a 9 da Lei 4.320/64.

7. Anexo 7 da Lei 4.320/64.
8. Anexo 6 da Lei 4.320/64.
9. Anexo 9 da Lei 4.320/64.
10. Os trs ltimos demonstrativos so exigncias da Lei Complementar 101/00.
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Mais relevante do que conhecer quais so as partes constitutivas da pea oramentria saber o motivo pelo qual cada uma
delas existe e exigida. Esse assunto ser objeto de explicaes no
prximo captulo, em que se discute a lei oramentria.11
2.2. OS PRINCPIOS ORAMENTRIOS12
Os princpios oramentrios so regras que devem ser obedecidas para que a pea e a lei oramentrias sejam consistentes e
assegurem certas caractersticas, necessrias para o cumprimento
de seus objetivos de controle e elevao da qualidade dos gastos
pblicos. Alguns so bastante consagrados, existindo h muito
tempo; outros so mais recentes; nem todos so imunes a controvrsias. Difcil aceitar que sejam todos tratados dogmaticamente,
embora alguns sejam explicitamente exigidos por lei, quando no
pela Constituio. Mais importante que repetir e forar o respeito
a eles, entender porque so teis para a configurao de uma
pea oramentria consistente e, quando no for possvel atend-los totalmente, definir e implementar formas de convivncia
com os problemas decorrentes.
Princpio da unidade:13 um nico oramento (pea-oramentria ou lei oramentria) deve abarcar todas as receitas e
despesas, incluindo administrao direta e indireta. No devem
existir vrios oramentos. Este princpio procura assegurar uma
qualidade elementar do oramento pblico, que a de servir
como instrumento de controle de todas as receitas e despesas
11. Saber para que serve cada item da lei oramentria permite l-la, nela buscando
o que interessa sem ter que abord-la na ntegra. Essa capacidade fundamental
para quem tem a tarefa ou o interesse de entender o oramento e fiscalizar sua
execuo (vereadores, membros de tribunais de contas, agentes de controle interno, cidados vigilantes etc.).
12. No Brasil, estabelecidos na Constituio Federal (8o. do artigo 165) e na
Lei 4.320/64 (artigo 2o.)
13. Art. 6o. da Lei 4.320/64.
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governamentais, sem exceo. Essa uma qualidade elementar

porque se houver outros oramentos, no controlados, no vigiados, os interesses contrrios ao controle e transparncia iro se
articular nesses outros oramentos, fugindo do espao controlado. Outra qualidade que esse princpio resguarda a de fazer
do oramento uma pea de conjunto, que permite ao governante
definir prioridades evitando vises fragmentadas.
necessrio notar com clareza que o princpio da unidade
prope oramento nico, o que diferente da juno de oramentos proposta pelo princpio da totalidade, segundo o qual os
diversos oramentos existentes devem ser somados. No se trata,
evidentemente, de uma questo meramente semntica: nico e
total so expresses distintas, embora a falta de ateno faa com
que paream sinnimos. Um oramento nico tem apenas um
centro de deciso, um oramento que totalize outros tem mais do
que um centro de deciso, exigindo que sejam articulados entre
si, o que indica a necessidade de procedimentos e mecanismos
de deciso e ao muito diferentes.14
Princpio da universalidade:15 o oramento deve abarcar
todo o universo de receitas e despesas pblicas, com o objetivo de
que nenhuma movimentao financeira escape ao controle. Por
outro lado, implica que receitas e despesas que no seja de natureza estritamente pblica no devem ser includas no oramento
(como, por exemplo, receitas de que o governo seja apenas fiel
depositrio, devendo repass-las a terceiros).
Princpio dos valores brutos: os valores devem ser lanados
sem qualquer tipo de abatimento ou desconto, devendo os valores lquidos resultar de um lanamento bruto menos outro lana14. No Brasil, embora a Constituio Federal adote o princpio da unidade (j presente na Lei 4.320/64), ela mesma cria os oramentos fiscal, da seguridade social
e dos investimentos das estatais (ou seja, trs oramentos cujo controle s pode
se dar pela lgica do princpio da totalidade).
15. Art. 2o., 3o. e 4o. da Lei 4.320/64.
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mento que o reduz. Por exemplo: se uma empresa presta servios

ao governo no valor de R$ 10 mil, o fato de ter dbitos no valor de
R$ 2 mil junto Fazenda no pode resultar no lanamento de uma
receita de R$ 8 mil; os R$ 10 mil devem ser lanados como receita
e os R$ 2 mil como despesa, embora os cofres pblicos recebam
apenas os R$ 8 mil em efetivo. Sero feitos documentos comprobatrios de um pagamento de R$ 10 mil e de recebimento de
R$ 2 mil. Alm de assegurar a lgica contbil, esse princpio visa
evitar que transaes que envolvam simultaneamente entradas
e sadas de recursos fujam ao controle. Caso os R$ 2 mil do exemplo citado fossem abatidos e lanado apenas o valor lquido de
R$ 8 mil, no haveria o registro da entrada de R$ 2 mil, podendo
este valor desaparecer dos cofres pblicos por no haver recibo
nem registro de seu recebimento.
Princpio da exclusividade: na lei oramentria no permitida a incluso de dispositivo estranho previso da receita ou
fixao da despesa.16 Este princpio o oposto do princpio da universalidade: enquanto aquele exige a incluso de todas as receitas
e despesas pblicas, este exige a excluso de todas as que no sejam pblicas. Se, por exemplo, o governo scio majoritrio de
uma empresa de economia mista, no oramento pblico devem
ser lanados apenas os recursos que ele aplica nessa empresa
(aquisio de aes, por exemplo) e os que dela recebe (dividendos, por exemplo). O conjunto de receitas e despesas da empresa
no pblico, no cabendo, portanto, sua incluso no oramento
pblico. Outro objetivo deste princpio evitar que o momento de
discusso do oramento no legislativo seja aproveitado pelos parlamentares para discutir assuntos que, embora envolvam recursos,
no so de natureza oramentria. Por exemplo: a criao de um
fundo no pode ser discutida e aprovada no momento da deciso
16. Exceto nos casos de autorizao de abertura de crditos suplementares, contratao

de operaes de crdito e indicao de fontes para cobertura de dficits, conforme
artigo 7o. da Lei 4.320/64, ratificado pelo 8o. do artigo 165 da Constituio.
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oramentria; embora um fundo signifique a reserva de valores

para um determinado fim, sua criao deve ser prvia destinao de recursos sua finalidade, uma vez que decidir se necessrio ou relevante, ou no, no um assunto oramentrio.
Princpio da anualidade: tambm conhecido como princpio da periodicidade, reza que o oramento deve se referir a um
perodo determinado (geralmente um ano, com a lembrana de
que nem sempre o ano fiscal corresponde ao ano-calendrio, podendo ir, por exemplo, de junho de um ano a maio de outro17).
Dois motivos o fazem especialmente importante. Primeiro, como
a tributao geralmente obedece ao princpio da anualidade,
preciso que as despesas faam par com as receitas dela advindas,
j que so as principais fontes de financiamento dos gastos. Segundo, necessrio delimitar o planejamento financeiro cronologicamente: como fazer uma previso de receita e de despesa se
no partindo de uma referncia cronolgica? pergunta quanto
ser arrecadado deve necessariamente seguir-se a pergunta em
quanto tempo?. Por outro ngulo de viso, este princpio tambm delimitador por exigir a excluso de receitas de perodos
anteriores e de perodos posteriores. por isso que receitas e despesas previstas e no realizadas em oramentos anteriores, quando
recebidas ou pagas durante o exerccio atual so classificadas
como extra-oramentrias (receitas) e restos a pagar (despesas).
Um aspecto que preciso levar em conta ao se tratar do princpio da anualidade o de existirem despesas que claramente
demandam mais tempo para se conclurem, como, por exemplo,
as relativas a um investimento de elevado valor em uma obra
de demorada concluso (uma usina hidreltrica, por exemplo).
Essas despesas devem ser tratadas no mbito da plurianualidade,
17. A origem desse princpio est relacionada com o ciclo de produo agrcola:
somente depois da colheita os contribuintes dispem de recursos para pagar os
impostos. No Brasil, o artigo 34 da Lei 4.320/64 faz o exerccio financeiro coincidir com o ano civil.
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que ser discutida no captulo 4 (em que o Plano Plurianual aparece como um dos componentes do sistema oramentrio).
Princpio do equilbrio: a despesa no deve superar a receita. Como o oramento segue a lgica contbil, baseada no
princpio das partidas dobradas (a todo crdito corresponde um
dbito, e vice-versa), a pea oramentria sempre ser equilibrada, o que no significa a inexistncia de dficits ou supervits.
Do ponto de vista estritamente contbil, esse princpio uma
necessidade lgica. Do ponto de vista econmico e financeiro,
entretanto, ele extremamente polmico, pois muitas e profundas
so as discordncias entre os que pensam que os dficits devem
ser evitados em quaisquer circunstncias e os que defendem os
dficits como instrumento de interveno na economia para
evitar queda na produo, na renda e no emprego.
Princpio do no comprometimento prvio da receita: receitas de impostos no podem ser previamente comprometidas
com nenhum tipo de despesa. Fica proibido, por exemplo, estabelecer que a receita obtida com o imposto predial seja utilizada
para a melhoria das vias pblicas. Duas justificativas so importantes para sustentar esse princpio. Primeiro, a afetao prvia
das receitas tolhe a liberdade do administrador, que se v impedido de decidir sobre gastos. Segundo, assegurando valores que no
so conhecidos previamente (pois as receitas so apenas estimadas) pode ocorrer que sejam maiores ou menores do que o necessrio para fazer frente despesa com a qual um compromisso foi
assumido; alm disso, pode sobrar recurso que no poder ser
gasto numa rubrica j plenamente atendida (por que o recurso
ficou vinculado), enquanto falta dinheiro em outra.
Esse princpio frontalmente desrespeitado quando se oferece
a receita como garantia de um emprstimo18 e quando se vinculam
18. o que ocorre no Brasil quando se realizam operaes de crdito por antecipao
da receita (conhecidas como ARO).
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percentuais da receita a determinadas despesas, criando verdadeiros oramentos dentro do oramento.19

Princpio da discriminao: tambm conhecido como princpio da especializao, exige que a origem e o destino dos recursos oramentrios seja de fcil identificao, demandando
classificaes oramentrias, rubricas e planos o mais especficos possvel, para que, principalmente, o exato destino dos recursos seja conhecido. Esse princpio desrespeitado quando o
oramento contm muitas dotaes globais, rubricas do tipo
pavimentao asfltica, que deixa em aberto que tipo de pavimentao (novas vias, recapeamentos, tapa-buracos?) e em
que locais. Tais rubricas dificultam a fiscalizao e denotam
uma m qualidade do planejamento. Ocorre, porm, que maior
discriminao pode gerar disputas insolveis na discusso legislativa, principalmente no que diz respeito regionalizao de
investimentos.
Princpio da programao: o oramento deve ser estruturado por programas de ao do governo, desdobrando-se em
projetos e atividades e deixando claros os objetivos dos gastos.
um princpio recente, que surge a partir da proposta de oramentos como instrumento de planejamento, mais do que de controle
legislativo. Exige uma mudana de linguagem e de estrutura da
pea oramentria (explicitada a seguir, na apresentao das classificaes oramentrias).
Princpio da publicidade: o conhecimento do teor do oramento deve ser acessvel a todo e qualquer interessado. Atualmente este princpio reforado por exigncias no s de publicao em veculos de imprensa, mas tambm de disponibilizao
das informaes oramentrias (elaborao e execuo) na rede
19. o que acontece no Brasil no caso de exigncias de percentuais mnimos da

receita corrente nas despesas com ensino.
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mundial de computadores. Em 2009 a Lei Complementar 131 passou a exigir a publicidade em tempo real na internet, no Brasil.20
Princpio da clareza: as informaes devem ser suficientemente claras para que sejam compreendidas pelos responsveis
pela aprovao da lei e pela fiscalizao da execuo oramentria. um princpio que esbarra na complexidade da linguagem
bastante tcnica do oramento. A clareza que se pode obter nem
sempre acessvel ao cidado comum, a no ser que esforos explicativos adicionais sejam acrescentados aos documentos e debates oramentrios. A falta de clareza muitas vezes decorre de
erros; outras, pode ser fruto de m f no manuseio dos recursos
pblicos ou m vontade diante das exigncias de transparncia.
No primeiro caso a soluo educativa ou formativa; no segundo,
poltica (exigncia de transparncia da parte dos interessados)
ou policial (combate corrupo).
Princpio da exatido: um princpio elementar (posto que
sem exatido a importncia do oramento reduzida), nem sempre obedecido, todavia, por razes de incompetncia tcnica
(que se resolve com melhoria na formao dos agentes) ou por
comportamentos anti-ticos (contra os quais devem ser erguidas
barreiras institucionais). Cabe ilustrar o problema com um caso.
Um chefe de Executivo pode superestimar a receita esperada para
incluir maior nmero de reivindicaes na pea oramentria e,
assim, iludir eleitores com promessas que no sero cumpridas.
Ser uma tpica situao de inexatido gerada por comportamento
poltico anti-tico. O mesmo superdimensionamento de receita
pode ocorrer por impercia dos tcnicos, que podem se esquecer,
por exemplo, de considerar o efeito redutor de uma reforma tributria recente. A a inexatido ocorrer por deslize.
20. A respeito, ver PIRES (2010) e tambm o Observatrio da Transparncia Oramentria Municipal (TOM Web) da Regio Administrativa Central do Estado de
So Paulo (http://gpcgp.wordpress.com/observatorio-tom-web-ra-central-sp-2/)
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Para finalizar este tpico sobre os princpios oramentrios,

bom ressaltar que os princpios da unidade (ou seu substituto, o
princpio da totalidade), da universalidade, dos valores brutos, da
exclusividade, e da periodicidade (ou anualidade) cumprem todos o papel de delimitadores do alcance do oramento, levando
concluso de que ele deve incluir receitas e despesas totais e brutas
de um determinados ano, de todas as partes componentes de um
governo (inclusive da administrao indireta), excluindo-se receitas que no sejam pblicas e questes que no digam respeito
a receitas e despesas.
Os princpios simples da clareza, da exatido e da publicidade
apenas reforam qualidades bvias que um oramento deve ter,
mas que a obviedade no suficiente para garantir.
Os princpios da programao e da discriminao voltam-se
para a importncia de o oramento servir como instrumento
norteador da ao governamental, contendo e fornecendo informaes precisas que permitam entrever o plano de governo por
trs da pea e da lei oramentria. Segundo esses princpios o
que deve ser feito deve estar explcito juntamente com os valores
destinados a cada atividade e projeto. Na medida em que de fato
a ao governamental seja planejada programada e explicitada
atravs do oramento justifica-se o princpio do no comprometimento prvio de receitas, que reduziria o raio de ao do
gestor pblico no ato de planejar e implementar as aes. Pela
lgica inversa, afetar receitas previamente (desrespeitando, portanto o princpio do no comprometimento das mesmas) pode
at ser necessrio se o planejamento de m qualidade (e, portanto, os princpios da programao e da discriminao so afrontados na oramentao).
O princpio do equilbrio fica isolado como consagrao
nas prticas oramentrias de uma viso especfica e no consensual acerca do papel do governo na economia. Entretanto
convm registrar que o estado no conclusivo da discusso sobre
o nvel desejvel de interveno pblica no autoriza nem justifica
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prticas fiscais e oramentrias que conduzam a dficits crnicos

e a elevados graus de endividamento pblico, sempre prejudiciais
qualidade das polticas pblicas, governabilidade e ao desenvolvimento econmico, quando no administrados com percia e
respeito ao interesse pblico.
2.3. AS CLASSIFICAES ORAMENTRIAS21
As classificaes oramentrias so a prpria linguagem do

oramento. a partir delas que todos os documentos componentes da proposta e da lei oramentria se estruturam. tambm a
partir delas que possvel ler e entender a lei oramentria. Essas classificaes costumam ser apresentadas muito friamente, na
forma de listas exaustivas, sem comentrios que explicitem o significado que carregam. Por isso, apesar de serem o alicerce da
pea oramentria, so relegadas a segundo plano na discusso,
tomadas como objeto de interesse apenas para os responsveis
por classificar e lanar as receitas e despesas. Na medida em que
sejam explicitadas as questes relevantes a que respondem no interior do processo de gesto oramentria, essas classificaes
ganham vida, tornam-se aliadas dos tomadores de deciso, que
21. As classificaes oramentrias atualmente em uso no Brasil podem ser conhecidas acessando-se o portal da Secretaria de Oramento Federal (SOF) do Ministrio do Planejamento, Gesto e Oramento (MPOG), cujo endereo https://
www.portalsof.planejamento.gov.br/ (portal que um rico manancial de informaes sobre oramentao). Convm obt-las e analis-las antes de prosseguir
a leitura do que vem a seguir, pois do contrrio o que ser dito carecer de uma
idia concreta do que sejam as classificaes. Os motivos para no inclu-las
aqui so trs: este livro tem por objetivo central discutir o oramento e no
treinar operadores da rea (mas sim oferecer fundamentos para seus fazeres),
para evitar fornecer classificaes sem as ltimas atualizaes e, por ltimo, economia de espao e papel. As principais portarias, por serem bsicas,
sofrendo modificaes apenas incrementais desde que foram publicadas, so a
Portaria Interministerial STN-MF/SOF-MPOG 163/01 e a Portaria 42/99
(Classificao funcional-programtica).
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constrem o futuro, e no apenas dos responsveis por registros,

que zelam pela memria, pelo passado.
A primeira classificao a que divide os fatos financeiros em
receitas e despesas, ou seja, ingresso e sada de recursos. Em seguida, cada uma delas se ramifica atravs de diversas classificaes, cada uma baseada num critrio diferente. Entende-se por
receita o ingresso financeiro que aumenta o patrimnio e a liquidez. Todavia preciso considerar que alguns tipos de ingresso
representam obrigaes correspondentes, no futuro, como o
caso de uma receita originada de emprstimo que ter que ser
pago futuramente (nesse caso h um aumento na liquidez, sem
mudana de mesma dimenso no patrimnio). Assim, s podem
ser consideradas receitas genunas aqueles ingressos que no geram obrigaes, reservas ou reivindicaes de terceiros (aumentam simultaneamente a liquidez e o patrimnio). Considera-se
despesa todo tipo de movimentao financeira que reduz as disponibilidades financeiras, destinando-se liquidao de compromissos, pagamentos por servios ou aquisio de bens.
2.3.1.
Classificaes da receita
As classificaes da receita so bem mais simples do que as da

despesa por causa da maior complexidade que o controle desta envolve, e tambm porque o oramento a nica lei que disciplina a
despesa, enquanto que a receita regulamentada previamente nos
cdigos tributrios. As classificaes da receita so as seguintes.
Classificao por categorias econmicas: as receitas podem
ser correntes ou de capital. Receitas correntes so as resultantes
do desenvolvimento das atividades precpuas do ente governamental, entre as quais a principal a atividade tributria, que
pode ser definida como a capacidade de impor nus financeiros
aos contribuintes de modo legal, a partir do simples poder de imprio, mediante a contrapartida potencial de prestao de servios
pblicos em geral. So correntes tambm as receitas transferidas
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obrigatria e regularmente por entes superiores da estrutura federativa para entes inferiores (da Unio para o Estado ou Municpio, por exemplo), desde que no vinculadas a despesas de capital
(caso em que se tornam receitas de capital). Receitas de capital
so receitas no to ordinrias como as correntes, que envolvem
a alienao de bens (venda de uma mquina j depreciada em
leilo, por exemplo), assuno de dvida, transferncias vinculadas a despesa de capital feitas por entidades de governo superiores
ou a amortizao de emprstimo antes concedido a terceiros.
Essa classificao permite avaliar o grau de dependncia do
governo em relao a fontes no regulares e no ordinrias ou,
em outras palavras, permite avaliar a autonomia financeira que
sua capacidade prpria de gerao de receitas proporciona. Muita
receita de capital originada de emprstimos, por exemplo, indica
problemas financeiros futuros se as receitas correntes no se ampliarem na mesma proporo das despesas futuras para honrar o
servio e o principal da dvida.
Finalizando a explicao sobre a classificao da receita por
categorias econmicas, convm explicitar a pergunta fundamental
a que ela responde, a saber: de onde vem a capacidade de sustentao ou ampliao do nvel de despesa praticado: da prpria capacidade de gerao de receita do ente que gasta ou de terceiros?
Quando as fontes de terceiros estiverem crescendo, um sinal de
alerta deve soar, indicando problemas futuros cuja gravidade ser
tanto menor quanto maior for a capacidade de reduo imediata
de despesas ou de ampliao imediata de receitas correntes.
Classificao por fontes: Indica o tipo de atividade governamental do qual a receita provm. Os principais tipos de receita
segundo as fontes so as seguintes: receita tributria, receita de
contribuies, receita patrimonial, receita agropecuria, receita
industrial, receita de servios, transferncias correntes e outras
receitas correntes (todas agregadas entre as receitas correntes);
operaes de crdito, alienao de bens, amortizao de emprs-
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timos, transferncias de capital e outras receitas de capital (todas

agregadas entre as receitas de capital). A importncia dessa classificao reside na identificao da capacidade de gerao de receitas
de cada uma das fontes, alm da exaustiva listagem de todas as fontes de arrecadao disponveis para as entidades governamentais.
Classificao segundo a origem: organiza a receita de acordo com o ente que a arrecadou. necessria para contemplar a
descentralizao administrativa e, ao mesmo tempo, assegurar a
universalidade do oramento. com base nessa classificao que
possvel saber o quanto de recursos de uma autarquia federal sai
do tesouro nacional ou, por outro lado, quanto da receita federal
tem origem em entidades da administrao indireta.
Classificao por vinculaes: revela a existncia de vinculaes entre receitas e despesas. Uma receita vinculada quando
destinada exclusivamente a uma determinada despesa, no podendo ter destino diferente. necessrio distinguir entre as receitas vinculadas e as no vinculadas para evitar desvio de verba,
ou seja, destinao de receita vinculada para despesa diferente da
prevista na vinculao. Quanto maior o volume de receitas vinculadas num oramento, menor o grau de autonomia do gestor. Esse
um aspecto negativo das vinculaes. O aspecto positivo est no
fato de que os recursos sero gastos necessariamente no objeto de
despesa para o qual foram fornecidos.
Classificao segundo o ente arrecadador: no se trata de
uma classificao que precise ser formalizada, mas muito importante para anlises financeiras, pois faz distino entre receita
prpria e receita transferida. prpria a arrecadao obtida pela
Unio, Estados e Municpios a partir de sua prpria capacidade
de tributar (definida na Constituio Federal, no Cdigo Tributrio Nacional, nas Constituies Estaduais, Leis Orgnicas Municipais e respectivos cdigos tributrios estaduais e municipais)
e pelo desenvolvimento de atividades ou explorao de patrim-
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nios prprios. transferida a receita destinada pela Unio aos

Estados e Municpios e pelo Estados aos Municpios por fora de
dispositivo constitucional ou mediante convnio. Quanto maior
a receita transferida, maior a dependncia da entidade governamental de esferas superiores na estrutura federativa. Mesmo que
as transferncias sejam obrigatrias, como o caso das transferncias intergovernamentais previstas na Constituio, a garantia
de recebimento regular dos recursos no aumenta a autonomia
do ente que recebe, pois ele passivo: receber mais se o ente
superior arrecadar mais, nada podendo fazer para ampliar as
receitas totais.
As classificaes segundo a origem, por vinculaes e segundo o ente arrecadador devem ser feitas indicando-se na pea oramentria e nos demonstrativos contbeis os valores, separando-os por colunas conforme sua natureza. As classificaes por
categoria econmica e por fontes definida na legislao especfica, vlida para todos os entes governamentais.
2.3.2.
Classificaes da despesa
As classificaes da despesa so as seguintes.

Classificao por categorias econmicas: assim como as receitas, as despesas tambm se subdividem em duas categorias
econmicas: despesas correntes e despesas de capital. Essa a
nica classificao vlida tanto para as receitas como para as despesas. Isso porque a natureza corrente ou de capital, tanto da
receita como da despesa, traz diferentes efeitos sobre a capacidade econmica (capacidade de obter e de gerar riqueza) do ente
governamental. Uma despesa de capital, como um investimento,
por exemplo, amplia a capacidade de produzir riqueza (uma nova
escola possibilita maior oferta de ensino); uma despesa corrente
destina-se a manter em funcionamento um equipamento j existente (permanece constante, portanto, a capacidade de prestao
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de servios supondo-se plena a utilizao do equipamento

fsico). Um crescimento da receita total pelo lado das receitas
correntes indica aumento da capacidade prpria de consumir e
investir, enquanto que dando-se pelo lado das receitas de capital
esse crescimento revela ou uma dependncia de capital de terceiros (emprestados ou transferidos com vinculao a despesa
de capital), ou uma modificao na estrutura do capital (alienao de algum bem, por exemplo, visando obter caixa para cobrir alguma despesa). Ampliar gastos com receitas correntes
faz-lo com financiamento oriundo da prpria atividade-fim;
gastar mais ou sustentar parte do nvel atual de gastos fazendo
uso de receitas de capital depender de capital alheio, mesmo
que coisa rara doado (a no ser no caso em que a receita de
capital se refira recuperao de valores anteriormente emprestados para terceiros, agora devolvidos sob a forma de amortizao de emprstimos).
Finalizando a explicao sobre a classificao da despesa por
categorias econmicas, pode-se afirmar que a pergunta fundamental a que ela responde a seguinte: qual a consequncia da
despesa sobre a capacidade da entidade de produzir novos bens e
servios, de sustentar o nvel de gerao de riqueza ou aumentlo? Despesa de capital amplia a capacidade produtiva (a no ser
que se refira a amortizao de emprstimo22); despesa corrente
apenas mantm a capacidade instalada em operao (desde que
permita fazer provises para depreciao das instalaes, mquinas e equipamentos, ou seja, desde que mantenha a estrutura
atual em funcionamento).
Classificao institucional: a classificao de acordo com a
estrutura administrativa do governo ou entidade governamental.
22. Nesse caso a capacidade produtiva foi ampliada anteriormente, se o dinheiro emprestado tiver sido investido em obras e instalaes ou em mquinas e
equipamentos.
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Nela apresentada a dotao oramentria destinada a cada um

dos rgos que compe a estrutura administrativa, tal como definida em lei, estatutos, regimentos de cada governo ou entidade governamental. Assim, num governo municipal haver dotaes para
secretarias, departamentos, sees, de acordo com sua realidade
especfica, o que impede que essa classificao seja estabelecida
numa nica legislao vlida para todos os entes da federao.
A pergunta a que essa classificao responde : quem o responsvel pelos gastos? Portanto ela, ao contrrio do que possa parecer, no identifica com exatido a que rea de atuao governamental se destinou a despesa (j que uma mesma secretaria ou
ministrio pode realizar gastos em diferentes reas de atuao).
No porque o gasto foi feito sob a responsabilidade da Secretaria
de Educao, por exemplo, que se destinou ao ensino. Pode ali
ocorrer uma despesa com campanha para educao em prol da
higiene bucal entre crianas em idade escolar, correndo por conta
de dotao da Secretaria de Educao, apesar de referir-se funo
sade. Do ponto de vista da poltica pblica a que se refere, nesse
caso a despesa deve ser classificada na rea de sade, embora o
ordenador de despesa possa ter sido o secretrio de educao.
A classificao institucional na maioria das vezes desce ao nvel
de unidade oramentria (menor frao possvel, entre as unidades
componentes da estrutura administrativa, com autonomia para
planejar e executar despesas, geralmente dotada de um responsvel
legal por ordenar despesas). Mas s vezes aparecem no oramento
unidades oramentrias que no encontram figuras correspondentes na lei que cria as estruturas administrativas do governo.
Classificao por elementos: a questo a que essa classificao responde : em que foi gasto o dinheiro? Qual o objeto
imediato da despesa: pessoal, material de consumo, obras e instalaes, servios de terceiros? Para haver homogeneidade no
tratamento da despesa, uma classificao nica para todos os
entes governamentais.
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Classificao funcional-programtica: a mais recente das

classificaes, esta de todas a de natureza mais gerencial. Seu
objetivo responder seguinte questo: qual o objetivo do gasto?
Para o exerccio de que funo do governo (educao, sade, planejamento, administrao, justia?) a despesa contribuiu? Qual
foi o programa governamental que a despesa sustentou? A idia
por trs dessa classificao a de que h uma srie de funes
governamentais que podem ser previamente identificadas e que
essas funes so mais bem atendidas quando o governo as enfrenta por programas (conjunto de aes articuladas, originadas
do planejamento governamental, dotadas de meios financeiros
para atingir objetivos especficos ao longo de um perodo de tempo, desenvolvendo-se por meio de projetos e atividades, sob responsabilidade de diferentes unidades da estrutura administrativa,
agindo isoladamente ou em grupos). Assim concebida, essa classificao a responsvel por estruturar a pea oramentria como
oramento-programa (conceito desenvolvido no captulo 3).
Essas 4 classificaes permitem saber, a respeito dos valores
gastos: quem gastou (classificao institucional), com o que
(classificao por elementos), com que objetivo (classificao
funcional-programtica), com que impacto sobre a capacidade
econmica (classificao por categorias econmicas). Como se
v, elas do conta de tudo que relevante saber, alm dos valores,
sobre as despesas, tanto para control-la politicamente como
para gerenci-la tecnicamente. fundamental perceber que esses
so os objetivos das classificaes oramentrias, pois do contrrio elas no passam de um emaranhado de informaes despropositadas, falsamente apresentadas como informaes de alta
complexidade, compreensveis somente para iniciados nos assuntos oramentrios.
Apesar da suficincia dessas quatro classificaes que so
estruturais (ou seja, necessrias para que o oramento seja concebido e executado) para um bom planejamento, execuo e
controle das despesas, outras podem ser criadas, de acordo com
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convenincias locais e conjunturais. Assim, pode-se criar uma classificao por grupos da natureza da despesa, tornando mais explcitos os valores gastos com itens que merecem controle mais
detido.23 Pode-se tambm, classificar os gastos por modalidade de
aplicao,24 distinguindo suas fontes de financiamento conforme
sejam os recursos prprios (aplicao direta) ou transferidos (aplicao de recursos recebidos de outras esferas de governo). Com
isso torna-se possvel avaliar a capacidade do governo de bancar
suas prprias despesas, sendo ela to mais alta quanto maior for o
volume de aplicaes diretas, e mais baixa quanto maiores forem
as transferncias.
Na pea e na lei oramentria, bem como nos demonstrativos
da execuo oramentria, as classificaes se cruzam entre si,
em diferentes documentos exigidos pela legislao, o que torna
possvel saber coisas como, por exemplo: quanto das despesas de
uma secretaria (classificao institucional) teve como objeto pessoal civil (classificao por elementos), quanto da despesa de uma
secretaria se referiu a projetos e quanto se referiu a atividades,
quantos foram os investimentos e quanto foram as despesas de
custeio de cada rgo etc. Com as facilidades contemporneas
para armazenamento e manipulao de dados (graas a recursos
computacionais avanados), o levantamento e o cruzamento de
informaes podem ser feitos de acordo com o interesse dos diferentes tipos de usurios, bastando para isso alimentar bancos
de dados e definir e elaborar extratores apropriados.
23. Aps a Lei de Responsabilidade Fiscal, no Brasil, foi criada a classificao por
grupo de natureza de despesa, que compreende Pessoal e encargos, Juros e encargos, Outras despesas correntes, investimentos, inverses financeiras e amortizao da dvida. Trata-se de uma classificao que tem por objetivo focar a
ateno em fontes de despesa que medem a sade financeira e a capacidade de
investimento do governo, as quais poderiam ser avaliadas por inspeo da lei
e dos demonstrativos da execuo oramentrias, mas que so mais facilmente
acessadas quando a classificao por grupo de natureza da despesa existe.
24. A exemplo do que h, no Brasil, desde a Portaria SOF/STN 163/01.
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Para se chegar a uma pea oramentria de qualidade, preciso que a equipe responsvel pela sua elaborao domine em
profundidade esses elementos-chave de sua estrutura (partes
componentes, princpios oramentrios e classificaes oramentrias) e, adicionalmente, conhea o sistema oramentrio e o
processo oramentrio, objetos dos captulos 4 e 5, respectivamente, e faa uso de recursos organizativos e computacionais
apropriados para o nvel de sofisticao almejado.

1. Explique porque a estrutura das partes componentes da lei
oramentria, os princpios oramentrios e as classificaes
oramentrias so os elementos-chaves para a feitura e a leitura tanto da proposta como da lei oramentria.
2. Quais so as partes integrantes necessrias da lei oramentria no Brasil e que papel cumprem a Mensagem e os anexos?
3. Escolha um municpio e obtenha a ntegra da sua lei oramentria mais recente e, em seguida, avalie se ela contm
todos os elementos previstos pela lei. Faa um breve relatrio
como resultado da sua anlise.
4. Quais so os princpios oramentrios? Para que servem?
Escolha trs deles, apresente seus enunciados e comente-os.
5. Obtenha na internet a legislao bsica que estabelece as
classificaes oramentrias no Brasil. Leia esses documentos
legais e procure compreender a lgica e utilidade das classificaes. Identifique as perguntas a que respondem cada uma
das classificaes oramentrias e veja as respostas possveis
nas respectivas classificaes.
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A LEI ORAMENTRIA
Reunidas, discutidas e aprovadas pelo chefe do Poder Executivo, as propostas oramentrias originadas das diversas unidades
oramentrias configuram, juntamente com as previses de receita, a pea ou proposta oramentria que, uma vez aprovada pelo
Poder Legislativo, resulta na lei oramentria. Esta lei , essencialmente, um conjunto de autorizaes legislativas para a realizao
de gastos Pelo poder Executivo e entidades da administrao indireta, pelo Poder Judicirio e pelo prprio Poder Legislativo. Este
fato implica que, para gastar, as entidades governamentais devem
ter no apenas dinheiro (ou acesso a crdito), mas tambm autorizao para isso. Se um governo tem em caixa um milho de reais
e, concomitantemente, a necessidade de gastar quinhentos mil reais numa obra pblica, no poder faz-lo porque apesar de ter
dinheiro para gastar, no tem autorizao para isso. Da ser possvel afirmar que, diferentemente dos particulares, os entes pblicos precisam, para poder gastar, de dois caixas: um, o tradicional
(recursos financeiros lquidos, que podem ser complementados
por crdito), e outro, exclusivo do setor pblico (autorizaes legislativas para gastar, ou crdito oramentrio).
Estruturalmente falando, pea (ou proposta oramentria) e
lei oramentria so a mesma coisa. Podem ser feitas alteraes de
valores, de rubricas, etc. mas nada que altere o documento em sua
forma de apresentao. De fato, toda lei oramentria uma pea
oramentria (aprovada), embora nem toda pea oramentria
seja uma lei oramentria. Assim, depois de apresentados os elementos constitutivos e as diretrizes para elaborao da pea, resta
pouco a tratar para se entender tambm a lei oramentria. Assim
sendo, no presente captulo sero enfrentados (por no terem sido
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no captulo anterior, em que se tratou da proposta oramentria)

os seguintes assuntos, relevantes para o completo entendimento
da lei oramentria (enquanto tramitando no Legislativo e depois
disso): i) obrigatoriedades e proibies na lei oramentria, ii) tcnica para a leitura e compreenso da pea/lei oramentria fazendo uso correto de suas partes componentes, iii) antecedentes
da lei oramentria e iv) tcnica oramentria por programas.
OBRIGATORIEDADES E PROIBIES NA LEI ORAMENTRIA
A confeco da pea oramentria segue preceitos estabelecidos nas Constituio Federal, estaduais e leis orgnicas municipais, bem como nas leis federais que disciplinam as finanas, o
oramento e a contabilidade pblica. Alm disso pode ser antecedida por leis especficas para cada exerccio oramentrio,
como leis de diretrizes oramentrias e planos plurianuais.1
Algumas das mais importantes determinaes emanadas das
Constituies e de leis federais so as seguintes:
receita e despesa devem se equilibrar (exigncia que consagra o princpio oramentrio do equilbrio);
so proibidos elementos estranhos receita e despesa no
oramento, exceto em poucos casos excepcionais previstos em lei (o princpio da exclusividade legalizado);
receitas com impostos no devem ser previamente comprometidas com nenhum tipo de despesa (normatizao
do princpio da no afetao das receitas);
os valores oramentrios devem ser lanados pela sua
totalidade, sejam receitas, sejam despesas (princpio do
oramento bruto);
os oramentos de uma mesma unidade da federao devem ser totalizados (princpio da totalidade);
1 E no Brasil, com efeito, a lei oramentria anual precedida por duas outras leis
em cada unidade da federao, conforme se ver no captulo 4.
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todas as receitas e despesas pblicas devem constar do

oramento (princpio da universalidade);
programas que no constem do planejamento plurianual
no podem ser includos no oramento anual (adoo do
planejamento plurianual);
no podem ser previstas nem realizadas operaes de
crdito cujos valores ultrapassem as despesas de capital
(consagrao da conhecida regra de ouro da administrao financeira);
no podem constar do oramento dotaes para fundos
que no tenham sido previamente criados por lei;
devem constar do oramento os limites at os quais ficam
autorizados crditos suplementares por decreto do Executivo (ou seja, aumento de autorizaes para gastar, ao
longo da execuo oramentria, sem que o assunto tenha
que ser aprovado pontualmente pelos parlamentares);
a lei oramentria deve estabelecer um limite para realizao de operaes de crdito ao longo do exerccio a que
se refere;
a lei oramentria pode definir limites para certos tipos de
despesa (pessoal, por exemplo);
a reserva de contingncia (valor para fazer frente a despesas imprevistas, no previsveis ou contingenciais) deve
ser bem definida na lei oramentria.
A maioria das limitaes, proibies e obrigatoriedades que
devem constar da lei oramentria anual (LOA) so mais facilmente discutidas e aprovadas na lei que a antecede, a lei de diretrizes oramentrias (LDO), melhor explicitada no captulo 4. Ao
conhec-las com antecedncia, o Poder Executivo estar municiado de balizas fundamentais para elaborar a pea oramentria.
Ao aprov-las antes da feitura do oramento, os legisladores exercem mais ampla e livremente a sua parcela de poder nas definies oramentrias, e ganham a vantagem de chegar a decises
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muito relevantes sem terem o trabalho minucioso de lidar com

nmeros, o que mais complexo.
A LEITURA E A COMPREENSO DA PEA/LEI ORAMENTRIA
A proposta e a lei oramentria no so textos cuja compreenso exige leitura corrente. Pelo contrrio, esse tipo de leitura
dificulta, seno impede por completo, entender o contedo desses documentos. Em outras palavras, no basta saber ler e fazer
contas para entender o oramento. preciso saber como l-lo. As
chaves para isso so a linguagem oramentria (cujo ncleo central so as classificaes oramentrias apresentadas no captulo
2) e a compreenso das finalidades de cada uma das partes componentes da lei oramentria.
Quanto s classificaes oramentrias, resta pouco a dizer sobre seu significado e importncia: elas so as palavras, termos ou
conceitos que preciso dominar a priori para entender como os
valores so distribudos entre as rubricas oramentrias. Sem saber, por exemplo, o que so receitas correntes e de capital e porque
as receitas se subdividem entre essas duas categorias econmicas
no possvel compreender o que os nmeros indicam a respeito
da receita. Sem distinguir entre as classificaes oramentrias da
despesa por elementos e classificaes de acordo com funes e
programas, e sem perceber a importncia de cada uma delas, um
analista tem pouco a extrair de concluses quando se depara com
valores financeiros de um oramento. Portanto, antes de ler o
oramento, preciso dominar o alfabeto utilizado para escrev-lo. Esse alfabeto so as classificaes oramentrias.
Alm disso, faz-se necessrio entender como os captulos
do livro2 oramentrio so organizados. Antes de tudo, eles no
2. A quantidade de pginas que compem um oramento pblico, por menor que

seja a entidade a que se refere, so muitas. Sua juno e encadernao fazem com
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so organizados para serem lidos, mas apenas para serem consultados, residindo o verdadeiro desafio em saber como proceder consulta. Desafio facilmente vencido quando duas coisas
esto presentes, com clareza, na mente do analista: i) o que est
querendo saber e ii) em que parte da lei oramentria esto reunidas informaes relacionadas ao assunto do qual se quer obter
informaes.
Por exemplo, algum que esteja interessado apenas numa
avaliao da receita oramentria, deve destacar os artigos referentes a ela no texto da lei, as menes feitas na mensagem e todos
os anexos que explicitam a receita. Se quiser, algo mais especfico,
como verificar se a receita est corretamente estimada (sem superestimao nem subestimao), pode limitar-se a observar os
artigos do texto da lei e o anexo com a evoluo da receita nos
ltimos anos. Se o interesse se localizar na busca de resposta a
questes sobre participao dos gastos com ensino no conjunto
das despesas, os anexos que explicitam a despesa de acordo com
a classificao funcional-programtica so mais esclarecedores
do que os que o fazem com base na classificao institucional
(que pode fornecer elementos complementares anlise). Nada
poder ser obtido nos anexos que desdobram as despesas em
anexos que apresentam as receitas; da que o analista interessado
apenas em compreender a dinmica oramentria das receitas
no tem que ler todo o oramento.
Para se ter uma noo da importncia que se deve atribuir a
essa percepo do oramento, basta notar que durante o processo
de anlise da pea oramentria pela comisso de finanas do Legislativo, parlamentares que a dominem podem fazer um trabalho de avaliao muito mais bem feito e rpido do que outros que
que fisicamente se parea de fato com um livro. Essa sua feio faz os interessados desavisados suspeitarem que a discusso lei oramentria das mais difceis
de entender, pois uma das mais extensas. Isso verdade somente em parte,
como se pretende esclarecer nesse aqui.
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no tenham esse domnio. Os parlamentares mais preparados podem dividir a tarefa de anlise entre si de acordo com critrios
seguidos para a confeco da pea, ganhando em rapidez e profundidade analtica. Um deles pode se deter sobre a questo das
prioridades de governo e respectivas dotaes de recursos (para
isso indo a fundo na compreenso das informaes fornecidas
nas partes da pea oramentria estruturadas de acordo com a
lgica funcional-programtica); outro pode se dedicar a avaliar
a capacidade de investimento do governo, esmiuando os dados
de receita e despesa por categorias econmicas; outro, ainda, pode
fazer a crtica das despesas por elementos, verificando o valor e o
peso dos gastos com pessoal, material de consumo, servios de
terceiros; e assim por diante.
A tarefa prvia abordagem da lei oramentria consiste em
o analista ter claro o que deseja saber e onde encontrar o que
quer nas partes constitutivas do documento. Tarefa que exige
preparo menos complexo do que parece primeira vista, pois
consiste numa alfabetizao que passa pelo domnio das classificaes e princpios oramentrios e pela clareza quanto s partes em que se divide o oramento e suas finalidades (conforme
explicado no captulo 2). O obstculo maior est, na verdade, em
analisar oramentos mal elaborados, apresentados sem cuidados
(sem ndices, sem numerao de pginas, com ttulos sem destaque para distinguir uma parte de outra etc.) e sem zelo em relao clareza do contedo.
O nome de cada uma das partes componentes do oramento
um aliado importante na tarefa do analista de saber onde se encontram as informaes de que precisa. No quadro a seguir so listadas
algumas informaes de que um analista pode necessitar e as correspondentes partes de um oramento em que ele pode encontra-ls.3
3. Levando-se em conta a legislao brasileira que prev a estrutura do oramento e
suas partes componentes (Constituio Federal, Lei 4.320/64 e Lei Complementar 101/00). Ao ler este quadro, convm que o leitor tenha em mos uma lei oramentria para cotejar o que se afirma com dados da realidade.
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Quadro 1 Guia para localizar informaes no oramento pblico

Informao desejada
Parte do oramento onde se encontra
Consideraes e anlises a respeito

da situao financeira do rgo
governamental
Mensagem
Informaes sobre a poltica

econmico-financeira adotada e
justificativas correspondentes
Mensagem
Receita estimada (total, por categorias Texto da lei, sumrio geral da receita por
econmicas e por fontes)
fontes, quadro demonstrativo da receita e da
despesa (segundo as categorias econmicas)
Despesa fixada (total, por rgos
e por categorias econmicas)
Texto da lei, quadro demonstrativo da

receita e da despesa (segundo as categorias
econmicas)
Despesa por funes de governo
Sumrio geral da despesa por funes

de governo
Base legal para a previso de receitas
Quadro discriminativo das receitas por fontes

e respectiva legislao
Autorizaes de gastos para cada

unidade administrativa/unidade
oramentria
Quadro das dotaes por rgos de governo

e por poder, quadro geral das despesas por
rgos e funes
Despesas previstas com fundos

criados para finalidades especficas
Quadro demonstrativo da receita e planos

de aplicao dos fundos especiais
Programas para os quais o governo

prev gastos, com suas respectivas
dotaes e funes previstas
Quadro demonstrativo do programa anual

de trabalho do governo, por funo de
governo, especificao dos programas
especiais de trabalho custeados por dotaes
globais
Consistncia da estimativa de receita
Demonstrativo do comportamento da
receita e da despesa nos ltimos anos,
complementado por informaes, na
mensagem, que justifiquem trajetria
futura diferente das anteriores
rgos de governo e unidades

oramentrias que recebem dotaes
Listagem das unidades administrativas

do governo com suas respectivas funes
(explicitando-se a legislao que as cria
e estrutura)
Impacto de decises de mudana

na cobrana de tributos
Demonstrativo regionalizado dos efeitos

de isenes, anistias, remisses, subsdios e
benefcios tributrios, financeiros e creditcios
Consistncia do oramento com as

diretrizes oramentrias decididas
previamente
Demonstrativo da compatibilidade do
oramento com os objetivos e metas do
anexo de metas fiscais da lei de diretrizes
oramentrias
Fonte: Elaborao prpria com base na legislao brasileira.
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ANTECEDENTES DA PEA/LEI ORAMENTRIA
Dada a complexidade da lei oramentria e os distintos interesses que ela envolve, sua discusso no Legislativo bastante difcil. Por isso a definio de diretrizes para balizar desde o incio a
elaborao da pea oramentria uma medida organizativa de
muito valor. Isso pode ser feito por meio de uma lei que anteceda a
formulao do projeto de lei oramentria pelo Poder Executivo.4
Tendo em vista que muitas despesas pblicas iniciam num determinado ano (um perodo oramentrio) e no se concluem nele,
preciso conceber o ciclo oramentrio no interior de um perodo
plurianual. A elaborao de propostas e previses que considerem
perodos mais longos, configurando uma sistemtica de planejamento oramentrio de mdio prazo, tem sido a tcnica adotada
para bem conviver com esse aspecto do processo oramentrio.5
ORAMENTO-PROGRAMA6
A tcnica de oramentao por programas uma das mais

consagradas desde que foi concebida e adotada, nos anos 1960,
nos Estados Unidos e posteriormente disseminada pelo mundo
com apoio de organismos multilaterais, como a ONU Organizao das Naes Unidas. O elemento diferenciador bsico dessa
tcnica, em relao s anteriormente utilizadas, expresso pela
adoo de uma classificao funcional-programtica das despesas,
que permite ao governo transformar a gesto oramentria em
4. No Brasil, a Constituio Federal prev a figura da LDO Lei de Diretrizes Oramentrias, acatadas nas Constituies Estaduais e Leis Orgnicas dos municpios.
Ela ser mais detidamente apresentada no captulo 4.
5. No Brasil, a Constituio Federal prev a figura do PPA Plano Plurianual, acatada nas Constituies Estaduais e Leis Orgnicas dos municpios. Ele ser mais
detidamente apresentada no captulo 4.
6. A respeito do Oramento-Programa, ver Belchior (1976), Diamond (2005),
Machado e Teixeira (1979), Novick (1969), ONU (1971), Rabelo (1979), Hinrichs
e Taylor (1974).
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plano de governo dotado de meios para atingir metas, distribudas

em programas. Assim, fazer o oramento utilizando essa tcnica
significa mudar a cultura oramentria, de simplesmente fiscalizatria (saber quem gasta, com o que se gasta, com que efeito
sobre a capacidade econmica) para gerencial, pois se torna necessrio um planejamento oramentrio referenciado no plano de
governo, exigindo, portanto, que ele exista. Os programas devem
ser definidos no interior de cada uma das funes de governo;
suas finalidades, metas, diagnsticos e prognsticos que os justificam devem ser explicitados, bem como indicadores de desempenho que permitam acompanhar sua execuo e avali-la.
Mais sobre a oramentao por programa ser discutido no
captulo 5, cuja temtica o processo oramentrio, haja vista
que este processo ser considerado tendo a metodologia do oramento-programa como base.
TERMOS E CONCEITOS ORAMENTRIOS
Existem alguns termos e conceitos oramentrios que complementam o conhecimento necessrio para o entendimento do
oramento e para a capacitao para sua elaborao e discusso.
Eles so apresentados no glossrio dos termos oramentrios
(ver Anexo).
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1. Explique as semelhanas e diferenas existentes entre a proposta ou pea oramentria e a lei oramentria.
2. Explique porque o oramento no deve ser lido do mesmo
modo que se l outro tipo de texto (como um livro, por
exemplo).
3. Localize, na Constituio Federal, na Lei 4.320/64 e na Lei
Complementar 101/00 os artigos que estabelecem as proibies e exigncias mencionadas neste captulo.
4. De posse de uma lei oramentria municipal em vigor (que
pode facilmente ser obtida na internet, no site de um municpio escolhido), procure levantar informaes com base nas
diretrizes oferecidas no quadro 1. Explore algumas descobertas a respeito da situao oramentria e financeira da
prefeitura em questo.
5. Escolha um livro que trate do oramento-programa e aps a
leitura dirigida explique porque esta tcnica oramentria
exige que os governos que a adotam no podem abrir mo
do planejamento governamental.
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4
O SISTEMA ORAMENTRIO
O sistema oramentrio uma das partes de um sistema de

planejamento governamental mais amplo, que abarca os horizontes longo (mais de cinco anos), de mdio (4 ou 5 anos) e curto
prazos (1 ano), sendo complementado pela programao financeira de desembolsos, necessria ao longo da execuo oramentria (para compatibilizar receitas e despesas no fluxo de caixa),
que pode ser considerada um instrumento de planejamento de
curtssimo prazo.
A principal caracterstica do oramento, que o diferencia dos
demais instrumentos de planificao, que ele no se limita a
definir objetivos e fins, avanando na disponibilizao de meios
financeiros para atingir esses objetivos e fins. Pode-se dizer que
enquanto o planejamento governamental de longo prazo define
o que deve ser feito, os planejamentos de curto e de curtssimo
prazos definem o que pode ser feito, dada a limitao de recursos. O planejamento de mdio prazo procura compatibilizar
esses desafios.
Conceber o oramento dessa maneira no mbito de um sistema mais amplo, com finalidade clara planejar a ao uma
absoluta necessidade para evitar sua transformao em mero rito
legal ou em simples maneira de responder preocupao de
manter registros contbeis de acordo com exigncias da fiscalizao, como tantas vezes ocorre em nvel municipal no Brasil.
Alm disso, assim percebido, o oramento reveste-se do carter
tcnico que de fato deve ter, o que melhora as condies para
evitar que seja tratado de uma maneira simplesmente poltica.
O sistema oramentrio, assim como o de planejamento,
deve ser estruturado e regulamentado em lei superior, tornando
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obrigatria sua implantao e funcionamento em todas as entidades governamentais. No conveniente permitir que cada
ente governamental formule livremente o seu sistema, pois a
similitude das tcnicas e documentos um requisito necessrio
para a uniformidade das informaes, que servem de base para
o planejamento em todos os nveis de governo e para alimentar
a contabilidade social.
O SISTEMA ORAMENTRIO NO SISTEMA DE PLANEJAMENTO1
O sistema integrado de planejamento, de que o sistema oramentrio uma das partes, constitudo de um Plano Diretor de
Desenvolvimento, cuja finalidade balizar o desenvolvimento
fsico-territorial e socioeconmico da regio a que se refere. Dele
devem constar funes e usos dos espaos, objetivos, vocaes,
metas, demandas por infraestrutura, zoneamento, normas para
edificaes etc. Trata-se, portanto, de um amplo posicionamento
a respeito do futuro da cidade, levando em conta seus pontos fortes e fracos e desenhando suas possibilidades futuras mediante
certos investimentos e aes identificados como prioritrios. Em
grande medida, um plano diretor um posicionamento a respeito
do futuro, baseado na correlao de foras do momento em que
foi elaborado. Seu prazo de validade indeterminado: ser revisto
quando se alterar a correlao de foras ou dados novos se apresentarem face aos diagnsticos e avaliaes de que partiu.
O Plano Diretor de Desenvolvimento se desdobra em vrias
leis urbansticas (zoneamento urbano, cdigo de obras, planta
genrica de valores, disciplinamento do sistema virio etc.) cuja
validade suplanta o horizonte de um mandato eletivo. Assim,
no h um desses planos para cada governo, mas os governos
que se sucedem vo emendando-o a fim de acomodar novas
1. Para facilidade didtica, a referncia aqui ao sistema de planejamento municipal.
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vises, objetivos e metas a ele, chegando um momento em que

tais alteraes exigem uma ampla reviso consolidada, gerando
um novo plano.
Ao Plano Diretor de Desenvolvimento se acrescenta, no sistema de planejamento, o plano de governo ou plano de ao governamental, que contm diretrizes, prioridades e metas do governo
para o perodo de um mandato 4 anos, por exemplo, como o
caso no Brasil. O papel do plano de governo explicitar os propsitos e mtodos nos quais se pautaro os governantes, sejam eles
de um nico partido ou de uma coligao. Ele deve conter um
posicionamento a respeito de quais so os principais problemas a
serem enfrentados, as prioridades para as polticas pblicas, programas e projetos, diretrizes para relacionamento com a sociedade
e com o Poder Legislativo etc.
O plano de governo pode conter inclusive propostas de reformulao do Plano Diretor de Desenvolvimento. E ele no se
confunde com a plataforma eleitoral do candidato que se tornou
dirigente, pois a plataforma eleitoral o conjunto de propostas
do candidato para o caso de ser eleito. Se isso ocorre mediante
uma coligao partidria, por exemplo, o plano de governo dever acomodar itens de plataformas eleitorais distintas. Alm
disso, a plataforma eleitoral definida pelo partido, enquanto
que o plano de governo elaborado por indivduos eleitos para
representar toda a sociedade e no apenas a parte filiada ao partido de origem do governante.
O planejamento, portanto, feito no interior de um processo
dialtico em que as mais diversas foras polticas presentes e
atuantes se manifestam a partir da sociedade, dos partidos e do
prprio governo. O Plano Diretor de Desenvolvimento se transforma num conjunto de leis, herdadas pelos governos que vm
depois de sua aprovao; o plano de governo representa a vontade
do governante, antecipada, no pleito eleitoral, em sua plataforma
de candidato, a qual deve guardar relao com o programa do
partido de que se origina.
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O sistema oramentrio inicia-se no ponto e no momento

do sistema de planejamento em que as intenes, os objetivos, as
metas (do Plano Diretor, do plano de governo) precisam ser
ajustados aos meios disponveis para materializ-los. Ele constitudo de Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e Lei Oramentria Anual (LOA).2
O Plano Plurianual pode ser considerado o plano de governo
detalhado por funes, programas e projetos, com regionalizao
e indicadores. Seu grande diferencial em relao ao plano de governo reside num maior detalhamento tcnico. Enquanto no primeiro pode-se afirmar que a sade da mulher ser uma prioridade
e apenas justificar o porqu, com argumentos polticos, no segundo essa prioridade justificada com diagnsticos e dados e
desdobrada em programas e projetos, com a ajuda de tcnicos da
rea, pertencentes ou no estrutura administrativa do governo.
O Plano Plurianual abarca um horizonte de 4 anos e aprovado no segundo ano do mandato do governante. Assim, o primeiro
ano de um governo regido pelo PPA do governo anterior e, contrariamente, o governante atual legisla sobre o primeiro ano do
prximo. Com isso pretende-se que esse instrumento auxilie no
combate descontinuidade de programas, projetos e obras sem
os devidos cuidados para evitar prejuzos financeiros e sociais.
Procura-se evitar que novas aes sejam iniciadas antes das anteriores serem concludas.
A Lei de Diretrizes Oramentrias, anual, tem por finalidade
disciplinar a feitura do oramento, garantindo maior participao
legislativa (pois os legisladores podero incluir exigncias a serem respeitadas pelo Poder Executivo no momento de elaborao
da pea oramentria, que de competncia exclusiva dele) e auxiliar na passagem de itens do PPA para a lei oramentria (ou
2. Trata-se aqui do sistema oramentrio brasileiro, definido pela Constituio

Federal de 1988.
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seja, distribuindo os itens de um plano de 4 anos para planos menores, de 1 ano).

Da LDO devem constar: metas e prioridades para a LOA,
orientaes para a elaborao da LOA (partes componentes, estrutura administrativa, abrangncia, critrios para estimativas e
atualizaes monetrias, critrios para seleo de prioridades,
definies de conceitos utilizados etc.), autorizao para realizao de operaes de crdito, autorizao para suplementao das
dotaes por decreto, vinculaes de receitas, diretrizes para alteraes tributrias, polticas (para agncias, para cargos e salrios etc.), formas de obteno de equilbrio financeiro, limitaes
de despesas, normas para controles de custos, metas fiscais, formas de utilizao de reservas de contingncia, maneiras de obteno de reequilbrio nos caos em que as previses no se materializarem, impactos sobre renncias de receitas e medidas para
faz frente a eles, elenco de riscos fiscais etc.
A Lei Oramentria Anual, por fim, aquela em que as propostas do Plano Plurianual (ou do plano de governo, se este de
fato guardar coerncia com aquela) so dotadas de recursos para
se tornarem realidade. Sua natureza, caractersticas e partes integrantes foram apresentadas nos captulos 2 e 3.
Um sistema de planejamento e um sistema oramentrio
como os sumariamente descritos acima torna-se uma possibilidade somente num ambiente em que a cultura do planejamento
e da transparncia est presente. Do contrrio suas engrenagens
so montadas, mas no rodam integradas, quando rodam. No
havendo plano de governo, porque no houve plataforma eleitoral (falta provocada pela inexistncia de programas partidrios, j
que muitos partidos no passam de siglas para uso em ocasies
eleitorais), o sistema oramentrio reduz-se a exigncia burocrtico-legal para que os gastos possam ser realizados.
As exigncias de partidos com programas claros e de candidaturas com plataformas eleitorais realistas , portanto uma necessidade para que o sistema de planejamento governamental
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cumpra sua principal funo: assegurar a busca sistemtica, organizada, tanto quanto possvel quantificvel, dos objetivos e metas
escolhidos pelos cidados no processo eleitoral. Havendo essas
exigncias, dever haver um sistema de planejamento e, dentro
dele, um sistema oramentrio que se ver obrigado a ter uma
estrutura adequada e procedimentos eficientes, dependendo, adicionalmente da montagem de uma burocracia pblica competente
e compromissada com a qualidade tcnica. Da concluir-se que o
planejamento governamental depende basicamente de duas variveis complexas: vontade poltica (dos eleitores e dos eleitos) e
capacidade tcnica (do funcionalismo pblico).
Afirmar que imprescindvel uma cultura do planejamento e
da transparncia para que haja um sistema efetivo de planejamento
corresponde a rejeitar o funcionamento isolado de subsistemas e
variveis (planejamento separado de oramento; questes de curto
prazo analisadas e tratadas sem considerao a questes de longo
prazo, aes governamentais dissociadas do processo eleitoral etc.)
e para rechaar a idia de planejamento como momento, posto
que esse deve ser algo continuado e constantemente retroalimentado, como se ver ao se discutir o processo oramentrio.

1. Qual a funo especfica do oramento no sistema de
planejamento?
2. Quais as partes componentes do sistema oramentrio no
Brasil e qual a funo de cada uma delas?
3. Como os programas partidrios e as plataformas eleitorais se relacionam com os sistemas de planejamento e de
oramento?
4. O que tende a acontecer com o oramento em um governo
desprovido de cultura de planejamento?
5. De posse de um PPA, uma LDO e uma LOA de um municpio
escolhido, avalie a integrao entre esses instrumentos no
caso em foco.
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5
O PROCESSO ORAMENTRIO
O processo oramentrio consiste num ciclo que se inicia

com a elaborao da proposta oramentria pelo Poder Executivo, contempla a sua discusso e aprovao pelo Poder Legislativo, a execuo das receitas e despesas previstas e culmina com a
avaliao. Concludo um ciclo, outro se inicia com iguais fases e
durao. Cada lei oramentria abrange um ano fiscal, sendo elaborada e aprovada no final do ano anterior, executada durante
este ano fiscal a que corresponde e avaliada posteriormente.
A ELABORAO DA PEA ORAMENTRIA:

O ORAMENTO-PROGRAMA
Ao Poder Executivo compete elaborar a pea oramentria e

encaminh-la ao Poder Legislativo sob a forma de projeto de lei.
Este projeto de lei deve conter as partes apresentadas no captulo
2 e obedecer aos princpios e classificaes ali mencionados. Sua
feitura seguir a metodologia escolhida pelo Poder Executivo,
podendo esta escolha recair sobre o oramento-programa,1 o
oramento por desempenho (ou por resultados2), o oramento
base-zero3 ou sobre uma combinao dessas metodologias oramentrias.4 Cada uma dessas tcnicas apresenta uma vantagem
1. Existem numerosos textos sobre oramento-programa. Ver, por exemplo, Belchior

(1976), Hinrichs e Taylor (1974), Machado Jr. (1979), Novick (1969), ONU (1971),
Rabelo (1979), Silva (1973).
2. A respeito do oramento por resultados, ver o estudo esclarecedor de Faria (2010).
3. A respeito do oramento base-zero, ver Pyrr (1972).
4. No Brasil a Lei 4.320/64 obriga a adoo do oramento-programa. Para uma
viso a respeito das diversas metodologias oramentrias, ver Pires (2009).
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em relao s outras: o oramento-programa enfatiza as finalidades do gasto pblico e sua estruturao em atividades, projetos
e programas que explicitam finalidades e meios para atingi-las,
bem como mecanismos para avaliao de eficincia, eficcia e
efetividade; o oramento por desempenho (ou por resultados)
tambm o faz, mas concentra-se nas atividades a realizar e nas
realizaes e metas a serem atingidas; o oramento-base-zero
consiste num esforo para reduzir ou eliminar o incrementalismo
(tendncia a aumentar automaticamente os valores das dotaes
a cada novo oramento, sem avaliar os resultados) que costuma
caracterizar os oramentos baseados em estruturas e programas
governamentais propensos a se eternizarem e disputar recursos
revelia de sua relevncia.
O oramento-programa uma tcnica bastante disseminada
e tem a vantagem de permitir mais facilmente a identificao da
execuo oramentria com a materializao das polticas pblicas. Isto porque adota uma classificao (a funcional-programtica) que organiza os recursos alocados de acordo com as funes
governamentais previamente definidas (por exemplo, educao,
sade, transporte etc.) e de acordo com os programas estruturados para que essas funes sejam cumpridas (por exemplo, programa de capacitao do professor do ciclo bsico, programa de
combate dengue, programa de modernizao do sistema virio
etc.). Os fazeres governamentais, assim estruturados para a finalidade de controlar o cumprimento de funes ao menor custo
possvel, so divididos em atividades e projetos, estes com prazo
para incio e trmino e aquelas de durao por tempo indefinido.
Um projeto termina quando sua finalidade atingida ou os recursos a ele destinados se esgotam: assim, concludas as obras
correspondentes, termina um projeto de reforma dos prdios escolares, no devendo constar do prximo oramento. Uma atividade permanente por consistir em fazeres demandados pela simples existncia de um rgo governamental: cumprindo
ou no suas funes adequadamente, tendo ou no recursos para
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investir, um departamento de obras pblicas ter que manter suas

atividades administrativas, de planejamento etc.
Os programas, que tm incio e trmino vinculados ao atingimento dos objetivos a eles ligados, abrigam atividades e projetos.
Como eles devem ser extintos assim que suas metas so atingidas,
no devem ser criadas estruturas especficas para gerenci-los e
execut-los, mas sim organizados grupos de ao a partir das estruturas funcionais existentes nas diversas sees de uma estrutura governamental (responsveis por programas).
O oramento-programa consiste, na verdade, num instrumento de gesto oramentria de um governo por programas, ou
seja, de um governo que organiza a sua interveno sobre a realidade atravs de um conjunto de aes estruturadas a partir de
objetivos programticos no interior de cada uma de suas funes.
Um governo assim no coloca o objetivo de reduzir a mortalidade infantil apenas sob responsabilidade de sua secretaria de
sade, mas toma-o para si como um todo, criando um programa
de combate mortalidade infantil, por exemplo, sob coordenao
da secretaria de sade, mas com a contribuio desta (atravs do
projeto de erradicao da paralisia infantil, do projeto de incentivo
ao aleitamento materno e das atividades de monitoramento das
doenas que afetam essa faixa etria, por exemplo), da secretaria
de educao (que desenvolve, por exemplo, o projeto merenda na
escola, destinado ao combate desnutrio), da secretaria de esporte (que oferece projetos para o desenvolvimento fsico das
crianas, por exemplo) etc.
Isso leva concluso de que a elaborao da pea oramentria pelo Executivo ser amplamente influenciada pela natureza
do prprio governo. No tendo este objetivos claros e um mnimo
de domnio de tcnicas governativas, no se pode esperar que sua
pea oramentria ultrapasse a condio de um arranjo de nmeros que tem apenas a finalidade de viabilizar a legalidade da execuo oramentria, que decorrer sem polticas pblicas claras,
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sem instrumentos adequados de controle, sem possibilidades de

avaliao sria.
Por outro lado, tratando-se de um governo comprometido
com a efetividade de suas aes, sendo estas definidas de acordo
com objetivos transparentes e pactuados com a sociedade, encontrar ele na tcnica do oramento-programa um instrumento
maximizador de suas decises e aes. Um governo com tais caractersticas encontrar pela frente, no momento da elaborao
da pea oramentria, um desafio tecnicamente complexo e politicamente desafiador. Para ele, o oramento no ser apenas um
conjunto de rubricas oramentria dotadas dos recursos correspondentes. Ser, isto sim, uma diviso dos recursos disponveis,
de acordo com prioridades pactuadas, para o desenvolvimento de
atividades, projetos e programas que levem ao cumprimento das
funes do governo, atravs de polticas pblicas bem definidas e
coordenadas.
A definio das polticas pblicas antecede a elaborao oramentria, dando-lhe consistncia. Ela exige a prvia existncia de
um plano de governo, com diretrizes gerais e clareza de compromissos assumidos, que fundamentam as prioridades no uso dos
recursos. A elaborao de programas (com justificativas, diagnsticos e prognsticos) e a definio de projetos vem a seguir.
Por ltimo, os programas e projetos recebem a dotao de recursos em conformidade com decises tomadas aps discusso poltica envolvendo toda a equipe de governo, apoiada pelos tcnicos
das diversas reas, e nunca rateados de acordo com a disputa poltica entre ocupantes de departamentos governamentais.
Concretamente falando, a boa prtica do oramento-programa comea com a adequada estimativa dos recursos que estaro
disponveis para o ano fiscal. Em seguida, cada departamento elabora suas propostas de programas e projetos, de acordo com a
avaliao tcnica e poltica da rea de atuao governamental sob
sua responsabilidade. A partir da o conjunto de propostas avaliado e melhorado por um conselho de governo, sendo as propostas
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finalmente adequadas s disponibilidades de recursos. Concludo

esse processo tecnopoltico muito exigente, as decises governamentais sobre polticas pblicas e oramentos so transformadas
na no projeto de lei oramentria a ser encaminhada ao Poder Legislativo. Do ponto de vista organizativo, as tarefas envolvidas so:
definio de diretrizes e prioridades de governo;
definio de parmetros, critrios, limites/tetos e balizas
gerais de ordem tcnica;
delimitao de tarefas e cronograma/agenda/prazos com
respectivas responsabilizaes;
definio de propostas e prioridades setoriais;
elaborao de programas, com compatibilizao e rearranjos (cortes) das propostas setoriais (disputas internas),
previso da receita e consolidao das despesas (ante-projeto);
elaborao do projeto de lei, com todos os seus componentes e anexos;
envio ao Legislativo.
Dada sua complexidade e amplitude, o processo de elaborao oramentria deve contar com a colaborao de todos os rgos governamentais na proposio de polticas, programas e projetos, mas precisa ser coordenado por um organismo central capaz
de compatibilizar demandas e recursos com base em discusses
polticas qualificadas, respaldadas nas diretrizes governamentais
gerais. Esse rgo central de planejamento oramentrio deve dominar no s as tcnicas de elaborao oramentria, mas tambm as habilidades de tomada de deciso em grupos, pois somente
assim ter condies de evitar que as decises sejam meramente
polticas (sem considerao pelos aspectos tcnicos envolvidos)
ou unicamente tcnicas (desrespeitando pactos e negociaes inerentes s polticas pblicas e ao oramento).
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DISCUSSO E APROVAO LEGISLATIVAS
Tendo dado entrada formal no Legislativo, o projeto de lei

oramentria pode, primeiramente, ser rejeitado na totalidade ou
ser aceito para apreciao e aprovao. Embora pouco comum, a
rejeio total uma possibilidade,5 que deve ser interpretada
como uma severa reao contrria dos legisladores ao chefe do
Poder Executivo.
Uma vez aceito, o projeto de lei comea a trajetria necessria
para ser tornado lei. Primeiramente ele recebe o parecer das comisses da casa legislativa (principalmente daquelas encarregadas
de verificar a sua constitucionalidade e legalidade e da comisso
especializada em assuntos oramentrios). Em seguida abre-se
uma fase para a proposio de emendas, havendo a algumas proibies, a saber: no podem ser alteradas despesas de custeio, a no
ser em casos de erro ou inexatido; no podem ser destinados
recursos para obra no aprovada ou servio ainda no criado; no
podem existir subvenes no resolvidas pelo legislativo.
Para que seja mantida a consistncia do processo oramentrio, as emendas devem ser coerentes com o Plano Plurianual previamente aprovado, ou seja, nada que no conste daquele plano
pode ser acrescido no oramento. Essa uma exigncia natural, na
medida em que o oramento anual nada mais deve ser do que um
subconjunto de decises de gasto, que vai a cada ano sendo retirado do conjunto maior de decises sobre programas, projetos,
obras que j constavam do Plano Plurianual vlido para 4 anos.
No constando do Plano Plurianual, um novo projeto deve primeiramente ser nele includo, o que exige aprovao legislativa.
A existncia de uma lei de diretrizes oramentrias, aprovada,
evidentemente, antes do incio da discusso do oramento propria5. No Brasil a rejeio total do projeto de lei oramentria cria uma situao polmica: sem um oramento aprovado para o ano, o Executivo se v obrigado
a repetir o oramento do ano anterior, configurando-se uma situao que viola
completamente a idia de oramentao por programas.
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mente dito, um fato do maior interesse para os parlamentares,

pois essa lei permite a eles disciplinar o processo de feitura da
proposta oramentria de modo a facilitar-lhe a interveno posterior, bem como abre espao para que existam dispositivos que
maximizem as possilidades de emendar a lei oramentria.
Feitas as emendas, respeitando-se o Plano Plurianual e de
preferncia aproveitando-se todo o potencial da lei de diretrizes
oramentrias para democratizar a relao Executivo-Legislativo
no processo de definio do oramento, essas emendas devem ser
consolidadas para que seja possvel sua discusso em plenrio.
Essa discusso feita respeitando-se o regimento da casa lesgislativa, que costuma conter sees especficas para disciplinar a
tramitao do oramento. fundamental a ao da comisso de
oramento, que precisa respaldar-se em conhecimentos tcnicos
que lhe permitam assessorar adequadamente os parlamentares,
a maioria leigos em tcnicas oramentrias.
Findas as discusses, a lei oramentria decretada e segue
para sano (confirmao) do chefe do Poder Executivo, que poder sancion-la ou vet-la6 (no todo ou em parte). Havendo
veto, esse deve ser submetido ao Legislativo. Sendo aprovado, a
lei oramentria decretada, pelo Executivo ou pelo Legislativo,
no caso de o primeiro no o fazer. A fase se fecha com a divulgao, imediatamente aps a promulgao.
EXECUO ORAMENTRIA E CONTROLE INTERNO
Depois de promulgada e divulgada a lei oramentria, com

validade para o exerccio fiscal, os crditos oramentrios so devidamente registrados (antigamente em fichas e atualmente em
sistemas computadorizados) e passam a ser onerados de acordo
6. O veto precisa ser justificado, podendo sua razo derivar, no Brasil, de inconstitucionalidade ou de contrariedade ao interesse pblico, contida no dispositivo
vetado.
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com as decises tomadas pelas autoridades competentes, respeitando-se a programao financeira de desembolso, que consiste
em dividir as despesas proporcionalmente ao ingresso das receitas ao longo do ano. A finalidade da programao financeira de
desembolso o controle do fluxo de caixa, visando reduzir ao
mnimo os desencaixes, ou seja, a efetivao de despesas sem a
correspondente existncia de receitas suficientes para cobri-las.
A execuo oramentria implica a gesto de dois caixas: o
das dotaes oramentrias e o dos recursos financeiros (dinheiro propriamente dito). Essa distino fundamental: quando um
valor aparece no oramento atribudo a uma finalidade (pavimentao da rua X, R$ 100.000, por exemplo), a deciso de gast-lo com a finalidade explicitada foi tomada, mas a obra pode
no ser realizada, caso os recursos previstos na estimativa da receita no se confirmem.
Na verdade a dotao oramentria (um determinado valor
associado a um determinado destino, na lei oramentria) apenas uma autorizao legislativa para efetuar uma despesa at certo
limite. Se haver ou no (e quanto) dinheiro para realiz-la, total
ou parcialmente, um outro assunto, pois as despesas so oradas
com base numa expectativa de receita que pode ou no se confirmar. Assim, as seguintes situaes so possveis:
existe autorizao de despesas de R$ 100.000 para a pavimentao da rua X e h dinheiro para realiz-la (condies
oramentrias e financeiras suficientes, a obra pode ser
contratada);
existe autorizao, mas no h dinheiro (condies oramentrias suficientes e condies financeiras insuficientes,
a obra ser adiada at que as condies financeiras sejam
obtidas, atravs de ampliao da receita, reduo de outra
despesa ou contrao de emprstimo);
h dinheiro, mas no existe autorizao oramentria (condies financeiras suficientes e condies oramentrias
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insuficientes, a obra no poder ser realizada, a no ser

que a dotao oramentria seja alterada atravs de decreto do executivo quando autorizado em lei ou atravs
de lei especfica para essa finalidade).
Nas situaes em que haja dinheiro, mas a dotao insuficiente, o que deve ser feito? Neste caso so solicitados crditos
adicionais ao Legislativo, ou seja, os parlamentares so chamados
a reavaliar a situao e decidir se autorizam ou no gastos superiores aos previstos no oramento original. O chefe do Executivo
envia um projeto de lei ao Legislativo, solicitando o crdito adicional, sempre indicando a fonte para sustent-lo, podendo esta
ser ou o excesso de arrecadao previsto, a anulao de outra dotao ou parte dela, o supervit financeiro do exerccio anterior
ou ainda a realizao de uma operao de crdito. Com este procedimento ficam resguardadas duas condies fundamentais da
gesto oramentria: i) uma lei altera o oramento (tambm ele
uma lei) para que a execuo oramentria no ocorra na ilegalidade ou para evitar que despesas que precisam ser realizadas
deixem de s-lo, com os prejuzos e problemas decorrentes; ii) a
obrigao de identificar as fontes de financiamento das novas
despesas ou das despesas adicionais evita que ocorram modificaes com inevitveis desequilbrios.
Excepcionalmente, o Executivo pode, dentro da normalidade,
realizar alteraes oramentrias por decreto (ou seja, modificar
dotaes sem enviar projeto de lei para aprovao dos parlamentares). Isso pode ocorrer nos casos em que na Lei de Diretrizes
Oramentrias ou na Lei Oramentria Anual contiver um artigo
em que o Legislativo autoriza o Executivo a suplementar dotaes
at uma certa percentagem da receita prevista.
Note-se que por decreto podem ser feitas somente suplementaes, que so um tipo especfico de crdito adicional, que apenas eleva o valor de uma dotao j existente no oramento. Se for
preciso criar uma nova dotao, trata-se de um crdito adicional
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especial, que s pode ser feito por lei. Isso porque, nesse caso,
trata-se da criao de uma nova prioridade oramentria, a qual
deve ser submetida avaliao parlamentar. H tambm o crdito
adicional extraordinrio, que ocorre somente nos casos de absoluta imprevisibilidade: guerra, catstrofe etc.
Conclui-se que para assegurar a realizao de uma despesa, o
gestor oramentrio deve munir-se de dois recursos, um legal
(autorizao legislativa para gastar, ou dotao oramentria) e
um financeiro (dinheiro ou crdito, este ltimo somente se for
autorizado em lei, tambm). H, pois, como j se disse, que controlar esses dois caixas: o caixa propriamente dito, do dinheiro,
e um outro, o caixa dos crditos oramentrios.
Tal fato apenas um dos aspectos da complexidade da gesto
oramentria e financeira, que inclui tambm a necessidade de
licitar (tornar lcitas) as compras. A licitao um procedimento
que tem por finalidade assegurar que as compras feitas pelas instituies e unidades governamentais respeitem os princpios da
legalidade, da impessoalidade, da economicidade e da igualdade
de competio entre os potenciais fornecedores.
O princpio da legalidade assegura que as compras no desrespeitaram a legislao vigente: o fornecedor est credenciado
para fornecer (no , por exemplo, inadimplente com impostos
e encargos sociais), o ordenador de despesa agiu corretamente
ao decidir a compra e implementar o processo de aquisio etc.
O princpio da economicidade garante que foi feita a melhor
compra, do ponto de vista da relao custo-benefcio, ou seja, foi
adquirido o servio ou a mercadoria de qualidade aceitvel ao
menor custo possvel. O princpio da igualdade de competio
entre potenciais fornecedores e o princpio da impessoalidade
defendem que todos que estejam em condies de oferecer o servio ou produto, com as especificaes explicitadas pelo comprador, devem ter igual oportunidade de vender, evitando-se
favorecimentos de qualquer natureza.
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A licitao torna as compras do setor pblico mais complexas

e demoradas, resultando em maior dificuldade para a realizao
das vendas pelos potenciais fornecedores. Mas esse um custo
que inferior ao benefcio do respeito aos princpios acima aventados, uma vez que a obedincia a eles significa o necessrio respeito no uso do dinheiro pblico.
Para reduzir ao mnimo possvel as dificuldades operacionais
necessariamente existentes nas compras pblicas, h vrias modalidades que vo das mais simples para as mais complexas.7
A mais severa em exigncias a concorrncia, utilizada para valores mais elevados. Numa linha decrescente de complexidade
seguem-se a tomada de preo e o convite (ou compra direta depois de rpida consulta de preos). Atualmente, graas s possibilidades de presena virtual oferecidas pela rede mundial de
computadores (internet), existe a modalidade prego eletrnico,
que permite que os potenciais fornecedores interessados faam
lances simultneos de preos diretamente ao rgo comprador,
reduzindo o tempo necessrio dos certames licitatrios e geralmente implicando em preos mais favorveis ao setor pblico.
A execuo oramentria no setor pblico tambm contm
alguns procedimentos especficos no momento de efetuar os pagamentos por produtos ou servios recebidos, depois de escolhidos os fornecedores atravs dos certames licitatrios. Ela deve
respeitar os procedimentos do prvio empenho e da liquidao (que no se confunde com o pagamento, correspondendo
liquidao da obrigao do contratado entrega de uma obra,
por exemplo).
Empenho o ato de onerar dotao oramentria, ou seja, de
verificar se o valor a ser gasto igual ou inferior ao que est auto-
7. A respeito das compras e contratos no setor pblico, no Brasil, ver as leis 8.666/93
e 8.883/94 e a legislao mais recente que criou o prego e o prego eletrnico
(Lei 10.520/02, no caso do governo federal e demais leis estaduais e municipais).
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rizado no oramento e, ato contnuo, reduzir esse valor do total

previamente existente, se couber. Assim, antes de comprar a massa asfltica no valor de R$ 20.000 para a pavimentao do bairro
X, esse valor abatido dos R$ 100.000 autorizados para essa finalidade na lei oramentria. Da em diante os gastos no podero
ultrapassar os R$ 80.000 restantes.
Para respeitar a lei, o ordenador de despesas no pode autorizar gastos sem prvia dotao, assim como o fornecedor no
pode entregar a mercadoria ou prestar o servio se no dispuser
da nota de empenho, que um documento que lhe d a garantia
de que est autorizado a fornecer para o rgo pblico e, depois,
ter o direito lquido e certo de receber.
De posse da nota de empenho, o fornecedor pode proceder
realizao do servio ou entrega do produto, devendo, tanto ele
quanto o rgo beneficiado, assegurar a liquidao, que consiste
na verificao e comprovao de que o fornecimento foi feito de
acordo com as normas contratuais e com a nota de empenho. Somente depois que ocorre a fase final, o pagamento.
Tudo deve ser verificado e controlado, demandando a existncia de uma estrutura, de normas de procedimentos e de rotinas de acompanhamento que constituem o chamado controle
interno, ou seja, acompanhamento sistemtico (em alguns casos
por amostragem) das decises, fatos e registros.
O controle interno feito de forma implcita e explcita. A
forma implcita a que est presente automaticamente nos procedimentos de verificao e registro que so adotados pela contabilidade pblica e pelas comisses de licitao. A forma explcita
a que passa a existir a partir do momento que mecanismo internos
de verificao so criados com a finalidade especfica de monitorar
a correta aplicao das normas, princpios e rotinas previamente
estabelecidos, para assegurar a transparncia, a legalidade e adequada gesto econmico-financeira nos atos do poder pblico e
de seus rgos executores.
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no transcurso da execuo oramentria que surge a exigncia operacional de gesto financeira. Enquanto que a gesto
oramentria procura garantir, alm do respeito s regras do jogo
democrtico (participao do Poder Legislativo no processo decisrio de elaborao e de fiscalizao do oramento), a adequada
correspondncia entre fins e meios, a gesto financeira concorre
para assegurar um adequado fluxo de meios (recursos) para que
as despesas sejam realizadas. Em outras palavras: a gesto oramentria persegue o objetivo de alocar os recursos previstos da
melhor maneira possvel, sob critrios tcnicos e polticos escolhidos pelos governantes; e a gesto financeira visa garantir que o
dinheiro necessrio esteja em mos sempre que necessrios e,
quando no estiver, que as formas de financiamento sejam as menos onerosas possveis.
A gesto oramentria eminentemente poltica (escolhas,
priorizao), ao contrrio da gesto financeira, que eminentemente tcnica, obedecendo regra objetiva de reduzir custos financeiros na execuo de projetos e no desenvolvimento de atividades. Ambas so inseparveis, mas s vezes h coliso entre
elas. Por exemplo: numa situao de falta de dinheiro em caixa,
pode ser ordenada uma despesa por conta de uma presso poltica
que o governo no conseguiu conter, gerando nus financeiros
superiores aos incorridos se a despesa aguardasse a entrada de
dinheiro. Neste e exemplo, a gesto financeira foi atropelada pela
gesto oramentria; a poltica se sobreps por completo tcnica.
O gestor financeiro, como resposta, deve buscar formas alternativas de dar continuidade ao fluxo de caixa, seja cortando futuras
despesas (revendo, pois, decises oramentrias), seja buscando
formas alternativas de financiamento. Enquanto isso devem ser
feitas negociaes (s vezes desgastantes) com fornecedores com
crditos a receber.
Numa empresa, sucessivos desrespeitos regra de saldos
de caixa positivos no so sustentveis, tendo em vista o limite
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estabelecido pelo mercado: sem lucratividade no compensa

manter as atividades, e sem um nvel adequado de liquidez, a
lucratividade declina devido aos custos financeiros a envolvidos. No governo, porm, a correta gesto de caixa precisa ser
imposta por outros mecanismos (da a fora do argumento da
responsabilidade fiscal).
H entre a empresa e o governo, uma diferena seminal na
gesto financeira. Na empresa ocorrem despesas para desenvolver as atividades que resultam na produo. Vendida a produo,
obtida a receita, que financia a continuidade (com ou sem expanso) das atividades e resta um lucro para os proprietrios. No
governo, a receita assegurada pela prtica da imposio tributria; os bens e servios produzidos e fornecidos (quais e quantos)
no guardam relao necessria com essa receita. Essa diferena
faz com que a lgica de funcionamento da empresa e do governo
sejam muito diferentes, com impacto sobre a natureza da gesto
oramentria num caso e noutro. O critrio do lucro suficiente
para avaliar o resultado da ao empresarial, podendo ser complementado por outro, mas nunca substitudo. O mesmo no
ocorre no setor pblico, onde os objetivos mltiplos, diversificados e nem sempre quantificveis impedem a avaliao de desempenho por meio de variveis exclusivamente financeiras.
Ao contrrio do que se poderia imaginar e defender, essa dificuldade, ao invs de liberar, por impossibilidade, o governo de
adotar mecanismos de controle de custos e de avaliao de resultados, deve lev-lo a buscar formas alternativas de assegurar eficincia, eficcia e efetividade. Indicadores de desempenho, sistemas de apurao de custos, pesquisas de satisfao de usurios e
outros instrumentos devem ser acrescidos gesto financeira, ao
longo da execuo oramentria, para torn-la rigorosa e adequada aos desgnios da administrao pblica. Esta uma das
exigncias da tcnica do oramento-programa, no mbito da execuo oramentria, nem sempre cumprida.
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CONTROLE E AVALIAO: RESPONSABILIDADE FISCAL X

RESPONSABILIDADE SOCIAL
O controle interno8 anteriormente mencionado a primeira

fase do processo oramentrio destinada a assegurar-lhe qualidade tcnica e poltica, ocorrendo ao longo de todo esse processo.
O fato de todas as decises e atos se basearem em procedimentos
que asseguram transparncia, legalidade, impessoalidade, economicidade etc., e que so checados quotidianamente, oferece a
mais importante oportunidade de controle preventivo da qualidade do gasto pblico e de avaliao constante de seus efeitos.
Sendo, porm, um tipo de controle manejado pelo prprio tomador de decises e implementador das medidas correspondentes,
preciso que seja complementado pelo controle externo.
O controle externo, por sua vez, tem por finalidade colocar o
ordenador de despesa e executor oramentrio sob o crivo de
agentes externos, principalmente do autorizador das despesas, o
Poder Legislativo. Assim, as contas e relatrios obrigatoriamente
elaborados pelos executores devem ser apresentados em perodos
regulares para anlise, discusso e aprovao. Dado o fato de que
os legisladores no necessariamente dominam os fundamentos
tcnicos da gesto oramentria e financeira, preciso que sejam
assessorados na sua tarefa de julgar as contas pblicas, o que
feito pelos tribunais de contas, responsveis pela elaborao de
pareceres tcnicos, que so votados como procedentes ou improcedentes, levando-se em conta, simultaneamente, critrios tcnicos e polticos. Se os critrios polticos prevalecerem, revelia de
equvocos tcnicos, desconsiderados pelos parlamentares, resta
ainda a possibilidade de recurso ao Poder Judicirio ou de ao
8. A auditoria interna, como instrumento de controle praticado por iniciativa do

prprio executor das atividades auditadas, uma forte tendncia atual, tanto
no setor pblico como no setor privado. A respeito, ver Diamond (2003) e Ribeiro (1997).
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junto ao Ministrio Pblico. Isso significa que o julgamento do

Legislativo pode ser questionado, com possibilidade de defesa.
importante ter claro que h diferena entre controle e avaliao. A avaliao consiste em ir alm de garantir respeito a regras, avanando para a tentativa de aquilatar o acerto das decises
e medidas e o atingimento ou no de objetivos e metas. Portanto,
a avaliao mais complexa e difcil de ser realizada do que o
controle. Ela exige a construo de indicadores de desempenho,
alm da clareza de objetivos. Ela parte integrante do oramentoprograma se este for um instrumento de gesto governamental e
no apenas uma pea formal resultante dos ritos tradicionais da
democracia representativa. O oramento-programa, ao permitir
a gesto por frentes de atuao de governo e ao exigir documentao clara de justificativas, diagnsticos e prognsticos, objetivos
e metas, demanda, correspondentemente, a indicao de indicadores de desempenho que devem ser monitorados constantemente,
inclusive para justificar a destinao de recursos. A avaliao que
ele permite e exige deve responder a perguntas como: O governo
cumpriu suas funes? Os programas atingiram seus objetivos
e melhoraram as condies do pblico-alvo? Os projetos foram
os melhores para materializar os programas?
O apoio de Tribunais de Contas ou de qualquer rgo tcnico
dificilmente permite grande avano na avaliao se Executivo e
Legislativo no estiverem imbudos de genuna vontade poltica
de atingir performances superiores em sua atuao. E essa vontade
poltica deve ser perseguida pelo reforo dos controles internos e
externos e, se possvel, pelo controle social do gasto pblico, propiciado pela ampla participao de segmentos da sociedade civil
na vigilncia do andamento das finanas pblicas.9
A responsabilidade fiscal um conceito recente no Brasil, que
ampliou as exigncias de controle e avaliao, interno e externo.
9. A respeito, ver Pires (2001), sobre oramento participativo.
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Responsabilidade fiscal uma preocupao que se disseminou

amplamente na ltima dcada do sculo XX, num contexto de
crise fiscal, de desmonte do chamado estado do bem-estar social
e de descrena nas polticas econmicas anticclicas (que admitem desequilbrio oramentrios diante de certas situaes como
desemprego, por exemplo). Na medida em que os dficits pblicos e as dvidas correspondentes cresceram aceleradamente, na
medida em que os custos das polticas sociais explodiram nos pases desenvolvidos, e acompanhando uma onda antiestado que
cresceu em nvel mundial,10 ampliou-se a demanda por controles
dos gastos pblicos, por razes fundamentalmente financeiras.11
Leis de responsabilidade fiscal comearam a ser aprovadas, com
normas correspondentes para punio dos responsveis por desvios, ao mesmo tempo em que a teoria econmica pr-interveno do estado (basicamente keynesiana) sofria ataques por todos
os lados. Alguns analistas enquadram este movimento no interior
de outro maior, a que do o nome de neoliberalismo: uma nova
onda ideolgica, terica e poltica de reforo dos mecanismos de
mercado, em detrimento das polticas pblicas e desenvolvimentistas centradas em decises governamentais.
Mas a preocupao com a responsabilidade fiscal muito antiga. O prprio surgimento do oramento como instrumento de
controle, na Inglaterra do sculo XIII, respondia a uma vontade
ampla de conter os gastos do soberano, que bem poderiam ser
classificados como fiscalmente irresponsveis, ao lanar o nus
financeiro de suas decises, nem sempre aceitas, sobre os ombros
dos sditos e contribuintes. Toda a teoria econmica clssica
marcada pela incessante discusso acerca dos limites ao crescimento do governo como forma de proteger os indivduos geradores de riqueza da expropriao via tributao.
10. Ver Ferlie et alii (1996).

11. Ver Kell (2002), Kopits e Symansky (1998), sobre regras ficais.
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Operacionalmente falando, as leis de responsabilidade fiscal

criadas no final do sculo XX preocupam-se basicamente com os
aspectos financeiros (mais do que oramentrios) das finanas
pblicas: conteno de despesas de carter continuado, reduo
do endividamento, gesto de caixa em moldes prximos ao do setor privado. Alm disso, acrescentam reforos aos procedimentos
corretivos ao longo da execuo oramentria, tentando evitar
os desequilbrios como fatos consumados, principalmente em
anos eleitorais. E, por ltimo, reforam a importncia da transparncia da gesto oramentria e financeira.
Embora essas medidas sejam importantes, especialmente em
pases em que a gesto financeira pblica no vinha sendo das
mais qualificadas, parece haver de fato uma lacuna nessas medidas, apoiadas e s vezes impostas por organismos internacionais:
a questo dos objetivos e dos resultados dos gastos no foi um
aspecto adequadamente considerado. H muito pouco nas novas
normas a respeito da avaliao das polticas pblicas, gerando situaes em que o corte de despesas definido levando-se em
conta somente as dificuldades de financiamento, independentemente das necessidades econmicas e/ou sociais e at mesmo dos
riscos de governabilidade futura envolvidas na retrao das despesas pblicas para gerar supervits, visando em geral pagamento
do principal e dos encargos financeiros da dvida.
Outro aspecto controverso das leis de responsabilidade fiscal
diz respeito desconsiderao, nelas embutidas, das diferenas
de realidades e situaes, tanto regionais, como de cultura, e de
fatores geradores de dficits e dvidas. Estabelecer medidas genricas, como um limite percentual fixo de gastos com certos tipos de despesas, vlidos para unidades federadas, independentemente de suas realidades e circunstncias, pode implicar correo
de desvios em alguns casos, mas tambm pode implicar reduo
de eficincia em outros.
Mas as leis de responsabilidade fiscal so um fato, e pegaram. Com isso, a fase da execuo oramentria se tornou mais
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exigente, devendo o gestor demonstrar periodicamente que est

agindo com responsabilidade na conduo das finanas pblicas.
Novos demonstrativos sintticos devem ser elaborados e tornados pblicos bimestralmente, quadrimestralmente e anualmente,
tornando pblicas situaes de desvio ou descontrole e exigindo
correes de rota. Se num dado trimestre os limites com despesas
com pessoal, por exemplo, foram excedidos, o processo de correo deve ter incio logo no prximo trimestre; se houve uma renncia de receita, formas de compens-la (reduo proporcional
de despesas ou aumento de outra receita) devem ser indicadas.
Aos bons governos, socialmente comprometidos, resta agir
na direo do aperfeioamento dos aparatos de gesto financeira
(seguramente necessrios), da proposio de mudanas progressistas nas leis que disciplinam as finanas pblicas (tornando-as
menos restritivas ao bom andamento das polticas pblicas) e dos
mtodos de avaliao das polticas pblicas, de resto muito prximos dos mtodos de proposio e avaliao de despesas no oramento por programas. Trata-se, em suma, de aparar as arestas
entre responsabilidade fiscal e responsabilidade social, o que passa por reduzir (sem extinguir) o peso das preocupaes com a
gesto financeira e, concomitantemente, ampliar o peso das preocupaes com os impactos dos gastos e das redues desses gastos sobre as condies de desenvolvimento econmico e social no
curto e no longo prazo.
A Lei de Responsabilidade Fiscal no Brasil (Lei Complementar 101/2000) instituiu vrios demonstrativos que modificaram o
processo tanto de elaborao como de execuo oramentria.
Cada um deles foi criado com uma finalidade, procurando evitar
certas situaes ou provocar certos resultados e comportamentos.
fundamental compreender qual o objetivo de cada um desses
demonstrativos, anexos Lei Oramentria ou publicados como
prestaes de conta peridicas durante a execuo oramentria,
para avaliar em que aspectos de fato a nova lei visou e provocou
mudanas na gesto das finanas pblicas do pas.
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Fosse alm de impor maior disciplina financeira, a lei de responsabilidade fiscal exigiria tambm demonstrativos peridicos
do cumprimento do plano de governo, tal como explicitado no
Plano Plurianual e nos programas constantes da Lei Oramentria Anual; exigiria a elaborao de indicadores do andamento
dos projetos e do cumprimentos da metas no s fiscais, mas
tambm das previamente estabelecidas para as polticas pblicas;
exigiria maior cuidado com a relao custo-benefcio das decises de gasto; exigiria, enfim, maior cuidado na aplicao da metodologia do oramento por programas.

1. Quais so as fases do ciclo oramentrio e a quem compete
dar incio a ele?
2 Em que consiste e qual a vantagem do oramento-programa?
3. Por que pode-se afirmar que a adoo do oramento-programa exige, para sua efetividade, que o governo adotante seja
um governo por programas?
4. Quais so as tarefas que se colocam ao Poder Executivo para elaborar a proposta oramentria a ser encaminhada para
aprovao pelo Poder Legislativo?
5. Quais so as leis que devem anteceder a Lei Oramentria
Anual e qual a funo de cada uma delas?
6. Por que a Lei de Diretrizes Oramentrias amplia a capacidade de interveno dos parlamentares sobre a definio do
Oramento?
7. Qual a importncia do empenho na execuo oramentria?
8. Por que pode-se falar na existncia de dois caixas na execuo oramentria?
9. Como possvel alterar os valores do oramento depois de
ele ter sido aprovado pelo Poder Legislativo?
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10. Qual a diferena entre os tipos existentes de crditos adicionais, previstos na execuo oramentria?
11. Qual o papel da licitao ao longo da execuo oramentria?
12. Por que a gesto oramentria eminentemente poltica,
enquanto a gesto financeira eminentemente tcnica?
13. Qual a diferena fundamental entre a gesto financeira
pblica e a empresarial?
14. Defina o que controle interno e o que controle externo,
destacando as diferenas entre eles.
15. O que responsabilidade fiscal? Comente alguns de seus
limites e problemas.
16. Obtenha os demonstrativos da execuo oramentria obrigatrios (pela Lei de Responsabilidade Fiscal) de um municpio escolhido e procure entender o que cada um apresenta
e qual sua importncia. Comente.
17. Leia a Lei de Responsabilidade Fiscal na ntegra e em seguida analise, no caso de um municpio escolhido, se a Lei
Oramentria atende s exigncias dela quanto aos anexos. Comente.
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ANLISES E AVALIAES DO ORAMENTO
E DA EXECUO ORAMENTRIA
O oramento em si e o processo de sua execuo devem ser

objeto de diversos tipos de anlise e avaliao para que lhes sejam asseguradas as qualidades necessrias ao cumprimento de
suas funes tecnopolticas. possvel distinguir os seguintes tipos de anlise/avaliao: documental, de consistncia, processual
e de resultados. Esses tipos de anlise/avaliao podem ser aplicados s distintas fases/etapas do processo oramentrio, a saber:
elaborao, discusso/aprovao, execuo/controle interno,
controle externo, avaliao.
A anlise/avaliao documental a que se preocupa com os
diferentes tipos de documentos produzidos ao longo do processo
oramentrio, com o objetivo de assegurar que sejam claros e suficientes para cumprir as exigncias legais e para subsidiar o processo decisrio e de controle. Os principais documentos a serem
analisados so a prpria lei oramentria e seus anexos e os demonstrativos contbeis que sintetizam os resultados da execuo
oramentria e financeira.
A anlise de consistncia tem por finalidade garantir que os
documentos da fase de elaborao contenham informaes que
possam ser comparadas com as registradas em documentos da
fase de execuo, para que a avaliao entre o previsto e o realizado
sejam comparados. Esse tipo de anlise deve tambm assegurar
que o Oramento Anual esteja de acordo com a Lei de Diretrizes
Oramentrias, com o Plano Plurianual e com outros requisitos
estabelecidos em lei. Num nvel de profundidade ainda maior, a
consistncia entre o oramento e o plano de governo e outros planos de mdio e longo prazos tambm verificada.
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A anlise processual visa o aperfeioamento dos procedimentos, metodologias e rotinas utilizados em cada uma das fases/etapas do processo oramentrio. Trata-se de verificar se os
organogramas, fluxogramas, cronogramas, regulamentos, regimentos e outros elementos organizativos esto sendo cumpridos
e se esto estruturados de modo a oferecer os melhores resultados como facilitadores de relaes e balizadores da marcha cronolgica das tarefas.
A anlise de resultados a avaliao propriamente dita de
cada uma das etapas/fases do processo oramentrio, sendo
de todas a mais complexa, por envolver variveis mais numerosas e juzos de valor que extrapolam simples comparaes e fenmenos quantificveis.
No quadro abaixo so apresentadas algumas abordagens possveis combinando-se tipos de anlise/avaliao e fases/etapas do
processo oramentrio. Alguns comentrios so feitos a seguir a
respeito de cada uma das 16 possibilidades identificadas.
Quadro 2 Tipos de anlise em cada fase do processo oramentrio

Documental
De consistncia
Processual
De resultados
Elaborao
Discusso/aprovao
Execuo/controle
interno
10
11
12
Controle externo/
Avaliao
13
14
15
16
Fonte: Elaborao prpria.
ANLISE/AVALIAO NA FASE/ETAPA DE ELABORAO
1. Documental
Os rgos do Poder Executivo responsveis pela finalizao

da proposta oramentria a ser enviada para o Legislativo checam
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Anlises e avaliaes do oramento e da execuo oramentria
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se ela contm todos os elementos exigidos pela lei e outros considerados necessrios pelo governo. Checam tambm a qualidade
das informaes contidas em cada uma das partes em que se
constitui a proposta oramentria. De menor importncia, mas
ainda assim necessria, a verificao da apresentao do documento (capa, identificao dos anexos, sumrio, correo gramatical etc.).
2. De consistncia
Na sua proposta oramentria anual, o Poder Executivo deve

respeitar, por fora de lei, o disposto na Lei de Diretrizes Oramentria e no Plano Plurianual. Portanto, deve averiguar se no
h inconsistncias entre eles. Um governo seriamente comprometido com suas propostas eleitorais procurar compatibilizar o
oramento de cada ano com seu plano de ao. Se tiver elaborado
um Plano Plurianual com base nesse plano de governo, bastar
fazer pequenas correes peridicas no Plano Plurianual e respeit-lo a cada oramento.
3. Processual
O processo anual de elaborao oramentria divide-se em

vrios momentos, desde a discusso poltica preliminar, sobre objetivos e metas polticos e sociais e sobre as conjunturas poltica e
econmica, at a definio das prioridades e das dotaes oramentrias para atend-las. preciso avaliar em que medida todos
esses momentos foram respeitados e se ocorreram adequadamente,
gerando uma proposta oramentria que espelha a vontade coletiva do governo, obtendo a adeso dos diferentes grupos internos
ao longo da execuo. Os pontos fortes e fracos do processo devem ser identificados para melhorias futuras.
Se o governo optar pela elaborao oramentria com participao popular, precisar contemplar a avaliao no s do processo de participao, mas tambm o impacto dele no processo
de elaborao oramentria como um todo.
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4. De resultados
Uma boa proposta oramentria um documento facilitador

da gesto dos recursos: estima a receita com pequena margem de
erro, define montantes de despesas consistentes com as reais necessidades dos programas e atividades, trabalha a priorizao
com base em elementos politicamente pactuados. Assim, a avaliao do resultado na fase de elaborao oramentria a avaliao das qualidades poltica e tcnica do oramento. Se ela for
ruim, o oramento no ter sido um resultado aproveitvel no
processo decisrio.
ANLISE/AVALIAO NA FASE/ETAPA DE DISCUSSO/APROVAO
5. Documental
O Poder Legislativo, com o apoio das suas respectivas comisses, procede anlise/avaliao da proposta oramentria a partir de seu ponto de vista, considerando aspectos legais, tcnicos e
critrios polticos envolvidos na definio de prioridades. Deve
preocupar-se tambm com a qualidade dos prprios documentos: emendas, pareceres etc.
6. De consistncia
Um dos principais quesitos neste mbito, nas casas legislativas, diz respeito consolidao das emendas. preciso que as
comisses as renam, agrupem e negociem, para que a votao
em plenrio no resulte em decises incompatveis, inconsistentes ou contraditrias.
7. Processual
A discusso legislativa bastante complexa, tendo em vista a

manifestao, em seu interior, de posies polticas contraditrias, tpicas de um regime democrtico, em que a oposio ao
governo permitida e desejada. Tamanha esta complexidade
que muitas so as ocasies em que a discusso praticamente
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escamoteada. Para evitar que assim seja e para evitar, tambm,

que o Executivo controle os votos dos parlamentares atravs de
negociaes pouco transparentes, fundamental que o processo
de tramitao seja de alta qualidade. Para tanto vital o papel das
comisses, especialmente as de legislao e de finanas. Mas a
conduo, pela Presidncia e pela Secretaria da casa legislativa
tambm so imprescindveis, dada a proeminncia desses cargos
nos encaminhamentos em plenrio. O principal objetivo do processo de tramitao garantir negociaes e acordos que melhorem a pea oramentria na sua transformao em lei. Essas
negociaes e acordos no podem limitar-se a trocas de favores e
de apoios mtuos entre parlamentares e governo, sob pena de
desfigurar a proposta oramentria ou de transformar a lei oramentria em letra morta.
Quando o Legislativo faz uso de audincias pblicas do oramento, o processo de discusso se torna mais complicado e denso,
havendo necessidade de avaliar a efetividade do elemento inovador trazido por esse procedimento de transparncia.
8. De resultados
O resultado esperado da tramitao legislativa um oramento

que ao mesmo tempo permita ao Executivo atuar (contemplando
suas prioridades e as negociaes com os parlamentares e partidos) e ao Legislativo fiscalizar a execuo oramentria que se
iniciar. Outro fator importante que a lei seja aprovada em tempo hbil, ou seja, antes do incio do exerccio.
ANLISE/AVALIAO NA FASE/ETAPA DE
EXECUO/CONTROLE INTERNO
Na fase de execuo de grande interesse avaliar em que medida o que foi proposto est sendo realizado. Tem-se, ento, que
proceder a uma anlise comparativa entre o que consta da lei oramentria e o que os demonstrativos da contabilidade pblica
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registram. Especial ateno deve ser dada s alteraes nas dotaes oramentrias originais, atravs de crditos adicionais. possvel, com eles, alterar completamente as prioridades originais.
O controle interno o instrumento de monitoramento da
execuo oramentria e financeira pelo prprio executor (o Poder Executivo). Portanto o controle interno se d simultaneamente execuo, consistindo de procedimentos de checagem
prvia finalizao das decises e sua implementao e de tcnicas de auditoria interna, muitas vezes por amostragem. Entretanto o controle interno tradicional insuficiente, embora absolutamente necessrio, pois ele no embute a avaliao poltica e
social dos resultados dos gastos, ou seja, no de sua alada a
avaliao de polticas pblicas, embora essa avaliao seja de
fundamental importncia na execuo oramentria, principalmente quando ela baseia-se na tcnica de oramentao por programas. Assim, preciso trabalhar na configurao de um sistema integrado de controle interno (tal como tradicionalmente
conceituado) e de avaliao de polticas pblicas.
9. Documental
H dois nveis de preocupaes na anlise documental na

fase de execuo. O primeiro o que se refere documentao
em termos de plano de governo. Os documentos precisam ser
claros e amplamente conhecido dos tomadores de deciso, nos
diversos nveis hierrquicos, para que no seja necessrio repensar
o oramento a cada vez que uma deciso envolvendo recursos
tenha que ser tomada; ou seja, o oramento e o plano de governo,
como documentos, precisam conter os ingredientes necessrios
pra instrumentalizar a tomada de deciso. O segundo nvel de
preocupaes tem a ver com os sistemas informatizados que
armazenam informaes e geram relatrios. preciso que haja
relatrios em tempo hbil fornecendo informaes suficientes
para a tomada de deciso e para a discusso coletiva.
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10. De consistncia
Entre os documentos de planejamento (PPA, LDO, LOA) e os

relatrios de execuo, nos seus mais diferentes formatos e objetivos, deve haver coerncia. Muitas vezes o oramento contm decises cujo controle ao longo da execuo no bem feito porque
os relatrios produzidos pelo sistema de acompanhamento dessa
execuo no contemplam o monitoramento dessas decises.
Deve haver consistncia entre o planejado e o executado; as
discrepncias devem ser identificadas e avaliadas. Justific-las e
corrigi-las so outras medidas que em muito contribuiriam para
melhorar o desempenho governamental.
11. Processual
A avaliao processual, juntamente com a documental so os

itens a que o controle interno tradicional dedica maior ateno,
ao monitorar os procedimentos exigidos para a escriturao contbil e para a concluso de processos de arrecadao e de pagamentos. Esse tipo de controle no capta, todavia, problemas no
processo decisrio. Assim, tambm neste caso preciso ir alm
do tradicional e destinar esforos para melhorar os sistemas, mecanismos e procedimentos que do suporte s decises oramentrias e financeiras de governo e de reas de atuao.
12. De resultados
Encontra-se no mbito da avaliao de resultados na fase de

execuo do oramento a mais relevante das concluses a que um
governo tem que chegar: foram as atividades desenvolvidas e os
gastos correspondentes eficientes, eficazes, efetivos? Ou seja, foram atividades e gastos que se deram base de uma relao custo-benefcio equilibradas (eficincia), que atingiram seus objetivos
(eficcia), que atenderam s necessidades e expectativas dos pblicos-alvos (efetividade)?
Os resultados a avaliar so de trs naturezas: oramentrios,
financeiros e socioeconmicos. O resultado oramentrio rela-
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ciona o previsto e legalmente autorizado (dotaes) ao executado:

houve dficit, supervit ou equilbrio? O resultado financeiro o
que compara a receita auferida com a despesa realizada, constatando fluxo de caixa com dficit ou supervit. O resultado socioeconmico o de maior dificuldade de aferio: o governo contribui com seus programas e gastos para melhorar as condies
sociais e de desenvolvimento econmico?
Os resultados oramentrios e financeiros so quantitativos,
bastando boa contabilidade para sua aferio. As tcnicas de anlise de balanos e demonstrativos contbeis (devidamente compreendidas no mbito diferenciado do setor pblico) so suficientes para avali-los. H que se constatar se h dficit ou
supervit (nos conceitos primrio e nominal), se a liquidez tem
sido mantida em nveis adequados, se o endividamento no
comprometedor, se as renncias de receita ou o aumento de despesas de carter continuado no tendem a comprometer os resultados etc.
Os resultados socioeconmicos, entretanto, precisam ser avaliados em outros termos, incluindo noes qualitativas e juzos
de valor. No simples confirmar e medir o efeito de uma poltica de fomento gerao de empregos numa localidade, por
exemplo, assim como difcil estabelecer um posicionamento
definitivo acerca do ritmo adequado de um programa de melhoria das condies educacionais. H um conjunto de tcnicas extremamente sofisticadas para fazer avaliaes do tipo necessrio
neste mbito.1
Seja na lei oramentria, seja nos demonstrativos da execuo,
possvel proceder anlise vertical e horizontal dos nmeros, tal
como nos casos tradicionais de anlise de balano. A anlise vertical consiste em comparar as colunas de uma mesma pea (oramento ou balano, por exemplo), identificando o peso relativo ou
1. Para um balano crtico, ver Frey (2000).
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a participao de cada item no conjunto. Identifica, por exemplo,

quantos por cento da receita total advm de um determinado imposto; ou quanto da despesa corrente total est sendo destinada a
pessoal civil, por exemplo.
A anlise horizontal (por linhas) dedica-se evoluo cronolgica dos dados. Assim, os valores proposto na pea oramentria de um ano so comparados com os valores propostos em
outros anos, captando a mudana de prioridades. Os valores registrados das receitas e das despesas de um ano so comparados
com os valores executados em outros anos, revelando tendncias.
Este tipo de anlise precedido, evidentemente, da transformao
dos valores nominais em valores reais, ou seja, trata-se de uma
avaliao de valores monetrios reais, devidamente deflacionados.
Do contrrio seria enganosa, pois desconsideraria a variao da
moeda ou a inflao.
ANLISE/AVALIAO NA FASE/ETAPA DE CONTROLE EXTERNO
13. Documental
O controle externo legal comea com um relatrio do Tribunal

de Contas e com seu parecer e termina com sua apreciao e aprovao ou no aprovao pelo Poder Legislativo. A anlise/avaliao
documental dessa fase, portanto, consiste basicamente no entendimento do relatrio/parecer e no posicionamento frente a ele. Importante verificar a qualidade dos procedimentos adotados para
fazer as constataes apresentadas, o cabedal tcnico e jurdico utilizado para embasar o parecer, a iseno poltica dos tcnicos etc.
Tambm os documentos que embasam a aceitao ou rejeio do parecer pelo Legislativo devem ser analisados, pois eles
sero definitivos se aprovados pelo plenrio.
14. De consistncia
Na eventualidade de dvidas necessrio averiguar documentos utilizados para as concluses dos relatrios e, em alguns
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casos, at ouvir agentes envolvidos. Em numerosas situaes revela-se um bom procedimento recorrer anlise de situaes
semelhantes anteriormente ocorridas e eventuais jurisprudncias. Embora a ilegalidade no deva ser admitida, deve-se pesar
com bom senso as razes que provocaram os eventuais desvios e
o peso de suas conseqncias, para que seja possvel dirigir os
esforos de correo a problemas mais graves.
15. Processual
Valem para este caso as mesmas recomendaes feitas para a

tramitao da lei oramentria, no que diz respeito apreciao
legislativa do relatrio do Tribunal de Contas. Quanto ao processo
de elaborao do prprio relatrio, convm que os tribunais adotem procedimentos uniformes para sua confeco e apresentao
e que faam o mximo uso de diligncias para depur-los de informaes imprecisas ou equivocadas. Alm disso, o trabalho de
fiscalizao deve ser levado a efeito de um modo que resulte colateralmente em aprendizado para os gestores sob fiscalizao, para
que se previnam contra a repetio de erros.
16. De resultados
de se esperar como resultado do controle externo a correo de erros e desvios e a constante melhoria nas rotinas, procedimentos e sistemas de controle interno. Para avaliar se isto
est ocorrendo preciso que os relatrios dos Tribunais de Contas, aprovados ou no pelo Legislativo, sejam interpretados pelos
responsveis pelas contas pblicas com o objetivo de aperfeioamento constante na gesto.
ANLISE/AVALIAO E DEMONSTRATIVOS CONTBEIS E LEGAIS
A maioria das anlises e avaliaes do oramento e da execuo oramentria baseia-se em demonstrativos que so elaborados
pela contabilidade, como resultado de sua prpria lgica (balanos,
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balancetes, demonstrativos de resultados etc.) ou que so confeccionados por exigncia legal. Todos so demonstrativos que tm
finalidades especficas, demandando informaes consistentes
com elas. Por exemplo, o Balano Patrimonial visa demonstrar os
efeitos dos fatos contbeis gerados por decises sobre o patrimnio lquido; por isso compara os nmeros do ativo (bens e direitos), com os do passivo (obrigaes); o Balano Oramentrio
compra os valores executados com os autorizados. Conforme o
objetivo, os dados dos demonstrativos variam, evidentemente.
Portanto, antes de tudo, nas anlises e avaliaes oramentrias e
financeiras, preciso clareza sobre os objetivos dos demonstrativos e sobre como atingi-los. De posse dessa condio, uma parcela significativa do trabalho de anlise e avaliao est feita quando
se tiver em mos demonstrativos bem elaborados e confiveis.
A Lei de Responsabilidade Fiscal tem entre os seus maiores
mritos o de der tornado obrigatrio um conjunto de demonstrativos, alguns anexos LDO e LOA e outros de elaborao
peridica,2 cuja forma de apresentao no s facilita as anlises
e avaliaes, como tambm identifica as que so relevantes e as
exige com regularidade, acabando com os desvios como fatos
consumados.
2. Consultar a Lei Complementar 101/00 para identificao desses demonstrativos.
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1. Proceda anlise de consistncia entre o PPA e a ltima LDO
de um municpio escolhido.
2. Faa uma anlise documental da ltima LOA de um municpio escolhido.
3. Elabore uma planilha para anlise (vertical) das principais
receitas de um municpio escolhido.
4. Obtenha e analise um parecer do Tribunal de Contas referente a um municpio escolhido.
5. Discorra sobre a importncia das anlise de resultados na fase
de execuo oramentria.
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7
ORAMENTO, POLTICA FISCAL E DESENVOLVIMENTO
ECONMICO E INSTITUCIONAL
O oramento pode ser analisado tanto do ponto de vista das

finanas pblicas tradicionais, como a partir da abordagem mais
contempornea da poltica fiscal.
As finanas pblicas tradicionais tomam o oramento como
instrumento de manejo das receitas, despesas, resultados financeiros e dvidas do governo, visando o controle das contas pblicas
(o equilbrio financeiro governamental, ou oramento para dentro). A poltica fiscal consiste no manejo das receitas, despesas,
resultados financeiros e endividamento visando resultados externos ao governo (oramento para fora): maiores nveis de atividade
e emprego, estabilidade monetria etc.
Enquanto que nas finanas pblicas tradicionais o desafio
equilibrar receitas e despesas para evitar dficits que geram e/ou
ampliam dvidas a serem evitadas, na concepo mais contempornea de poltica fiscal receitas, despesas, dficits/supervits e dvidas devem estar a servio das funes alocativas, distributivas e
estabilizadoras do governo, que so funes econmicas e no
meramente financeiras. Em outras palavras, nas finanas pblicas tradicionais o oramento simplesmente um instrumento de
controle do fluxo de caixa, devendo perseguir a lgica do financiamento saudvel das aes governamentais (devem ser assumidos, e financiados com recursos oriundos da tributao, funes, programas, projetos e atividades somente na medida das
disponibilidades financeiras ou da captao de recursos sem
impactos excessivos sobre a capacidade financeira futura noo
de oramento equilibrado); enquanto isso, na concepo ligada
poltica fiscal contempornea (marcadamente keynesiana), o
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oramento deve ser utilizado pelo governo para controlar o nvel

de atividade econmica, sendo expansivo (e deficitrio se necessrio for) diante da ameaa de recesso e restritivo quando o crescimento real estiver acima das possibilidades fsicas da economia,
para evitar inflao. Gastar mais ou gastar menos, manter dfict,
equilbrio ou supervit passa a ser uma questo de interveno
sobre os agregados macroeconmicos (nveis gerais de emprego,
produto, renda e preos) e no de simples administrao de disponibilidades de caixa versus presses por gastos.
Na poltica fiscal as diferentes formas de financiamento do
dficit e da dvida do governo disposio dos policy-makers so
avaliadas no somente do ponto de vista do financiamento em si,
mas dos seus impactos sobre a liquidez, sobre a taxa de juros,
sobre o volume de compras a crdito (da demanda global, portanto). Se o dficit pblico financiado por emisso de moeda
(caso em que poltica fiscal e poltica monetria se imbricam)
o impacto sobre o crescimento econmico um; se financiado
por aumento de tributos, o impacto outro; diferente, ainda, se
o governo, para fazer frente s suas despesas adicionais receita
tributria, toma dinheiro emprestado dos agentes econmicos
privados, no mercado financeiro. Em cada um desses casos, a liquidez afetada por vias distintas e com diferentes consequncias
sobre a demanda agregada e sobre o nvel geral de preos. Ou
seja, o oramento pblico afeta o desempenho da economia e,
assim, sua finalidade no apenas equilibrar as contas pblicas,
mas equilibrar tambm a economia.
O oramento como instrumento de poltica fiscal se insere na
poltica econmica, entendida como o uso de recursos de poder
para interferir no rumo e no ritmo da atividade econmica no
curto prazo. Assim, somente em um grau pouco significativo
pode-se ir alm do oramento tal como concebido nas finanas
pblicas tradicionais quando o mbito de atuao o das esferas
subnacionais de poder (estados e municpios, no Brasil), numa
estrutura federativa. Estados e municpios detm poder limitado
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Oramento, poltica scal e desenvolvimento econmico e institucional
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para atuar sobre os agregados relevantes na determinao do nvel de liquidez da economia como um todo.
Isso no quer dizer, entretanto, que a forma como se conduzem Estados e municpios no influencia os nveis gerais de emprego, produto, renda etc. Essas unidades federativas apenas no
dispem de toda a autonomia e alcance necessrios para praticar
a poltica fiscal como uma das vertentes da poltica econmica,
principalmente quando se trata de seus objetivos estabilizadores
(controle inflacionrio, controle do cmbio etc.).
Na maioria dos pases federativos, as esferas subnacionais de
governo se incumbem de tarefas de cunho essencialmente alocativo, tm autonomia limitada para tributar e no podem se endividar para alm de certos limites. As brechas que de fato existem
para que eles adotem medidas com impacto contrrio aos almejados pela poltica econmica do governo federal devem ser constantemente monitoradas e controladas, pois do contrrio os diferentes objetivos e interesses presentes entre os entes federados
entraro em confronto, resultando num descontrole tal que j
no se poder mais falar em poltica econmica, seno na falta
dela, pois os recursos de poder estaro se esterilizando e deixando
o rumo e o ritmo da atividade ao sabor de foras completamente
fora do controle do governo. Assim, por exemplo, bancos estaduais
no devem financiar livremente despesas das fazendas pblicas
subnacionais, transferncias intergovernamentais no devem
criar situaes que impliquem mais que reequilbrio de defasagens
de capacidade tributria entre esferas de governo ou financiamento de atividades de interesse que ultrapassam o das comunidades locais, captao de recursos por meio de emprstimos no
devem ser superiores capacidade de poupana dos municpios
ou Estados interessados nessas operaes. Pode-se afirmar, em
decorrncia, que deve haver uma responsabilidade fiscal compartilhada entre os governos que compem a federao em seus diferentes nveis.
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A responsabilidade fiscal compartilhada leva a que a perseguio de objetivos nacionais impactem no s o oramento federal, mas tambm os pertencentes aos Estados e municpios.
Dessa forma, quando se faz necessrio, por exemplo, obter supervits primrios (receitas menos despesas, desconsiderando-se
juros pagos e recebidos) para reduzir a relao dvida/PIB (meta
de poltica econmica), todos os oramentos estaro diante da
necessidade de conter despesas ou elevar receitas. Dada a sua inerente capacidade limitada de criar novos tributos, ou alterar significativamente os j existentes, os governos estaduais e municipais se vero na contingncia de cortar despesas, juntando-se ao
governo federal no esforo para conter o impacto negativo de finanas pblicas expansionistas. Impacto este que tanto pode ser
real, como apenas decorrente de avaliaes do mercado financeiro,
mas em ambos os casos suficientes para criar constrangimentos
que o governo normalmente tem que evitar para no se defrontar
com situaes futuras piores do que aquelas com que se depara
no momento em que se v pressionado a mudar seu comportamento financeiro.
possvel, depois da precedente discusso, voltar a tratar o
oramento como lei de meios, como tantas vezes se ouve falar. Se
existe uma concepo contempornea pela qual ele ainda pode
ser assim denominado a que o considera como lei de meios para
o desenvolvimento econmico e no simplesmente de meios para a realizao das atividades governamentais, posto que no
possvel conceber oramentos pblicos como se eles fossem instrumentos de administrao de agentes microeconmicos (produtores e consumidores, obrigados a equilibrar receita e despesa
para no falirem). Com efeito, a interveno governamental no
campo das finanas pblicas modernas (poltica fiscal), se no
define, pelos menos influencia fortemente o rumo e o ritmo da
atividade econmica, ao configurar alguns dos fundamentos
macroeconmicos mais vigiados pelos players do mercado financeiro nacional e internacional: a capacidade do governo de honrar
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os ttulos que obrigado a vender diariamente para sustentar sua

atividade (avaliada por meio da relao dvida pblica/PIB, do
supervit primrio, da necessidade de financiamento do setor pblico e de outros indicadores).
Alm dessas razes macroeconmicas, h duas outras, de carter microeconmico, que fazem do governo um agente fundamental do crescimento econmico: ele um dos maiores compradores
da economia e o agente com maior potencial de transferncia de
renda. Muitas empresas existem e sobrevivem graas a compras
governamentais, seja porque somente o governo demanda seus
produtos (equipamentos militares, por exemplo), seja porque as
compras governamentais so em grande volume (estradas ou livros didticos para distribuio gratuita, por exemplo). Quanto
distribuio de renda: o governo o nico agente que pode, numa
economia de mercado, receber de uns e entregar as mercadorias
para outros: tributa um grupo e atende outro, mais pobre, por
meio de polticas sociais.
Muitas vezes o crescimento econmico concentrador de
renda. Para amenizar esse efeito que levado a extremos permite
afirmar que o crescimento econmico se descola do real desenvolvimento econmico, porque este , mais do que a simples elevao da produo, um processo de melhoria das condies de
vida de uma populao1 , fundamental a prtica de polticas
sociais que, na maioria dos casos, passa por tributao progressiva
(questo oramentria pelo lado da receita) e poltica de gastos
privilegiando populaes prejudicadas pelo processo concentrador de renda tpico da economia de mercado (questo oramentria pelo lado da despesa critrio de priorizao).
Por este ngulo de viso, sem poltica fiscal adequada no
h desenvolvimento econmico, mesmo que haja crescimento
1. Da a importncia hoje atribuda a indicadores como o IDH ndice de desenvolvimento humano, em contraposio ao conceito de PIB produto interno bruto
per capita
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econmico. Este, por sua vez, pode ser prejudicado pela falta de
investimentos em infra-estrutura, por exemplo. E isso coloca a
poltica oramentria diante de dilemas extremamente complexos: deve o oramento priorizar investimentos em infraestrutura
ou em polticas sociais? Ou, para complicar ainda mais, a prioridade deve recair sobre essas polticas ou sobre o pagamento da
dvida, ficando tanto as despesas com portos e estradas ou com
sade e educao em segundo plano? Em termos conceituais:
a prioridade situa-se no campo da alocao de recursos, da distribuio da renda ou da estabilizao? A preocupao central
localiza-se no curto prazo reino da poltica econmica ou da
macroeconomia, ou no longo prazo reino da poltica de desenvolvimento ou da microeconomia?
Alm de instrumento fundamental para o desenvolvimento
econmico, o oramento tambm um importante catalisador
do desenvolvimento institucional, na medida em que seu aperfeioamento, o maior cuidado com sua elaborao, execuo e avaliao, fortalecem as relaes democrticas, com conseqncias
benficas sobre a capacidade da sociedade de atuar coletivamente
na direo de prticas polticas melhores e de objetivos econmicos e sociais mais ambiciosos. De um lado, a insuficincia ou a
m qualidade da gesto oramentria pode ser tomada como
indcio de comunidades e sociedades s voltas com problemas
srios nos processos de tomada de deciso que envolvem escolhas
coletivas e o uso de recursos coletivos. De outro lado, o apego s
prticas de gesto oramentria de qualidade um caminho frutfero para melhorar as instituies que lidam com recursos pblicos
e demandas sociais.
De fato, a existncia de governos uma conquista histrica de
significado e impacto to importantes que s vezes escapam
percepo por fora do hbito criado nas relaes quotidianas.
No h dvida de que essa conquista no poderia se sustentar
sem que fosse definida uma forma de financi-la. Essa forma
uma combinao de tributao e oramentao. Por isso pode-se
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afirmar que quanto mais adequada (tcnica e politicamente) forem a tributao e a gesto oramentria pblica, maior o grau de
avano institucional a que chegou o grupo social, o coletivo urbano, o pas que as maneja.
Contemporaneamente, a avaliao da qualidade da gesto oramentria se mede tanto pelas possibilidades de controle poltico, como pelas condies objetivas de melhoria no planejamento
que oferece. Espera-se que o sistema e o processo oramentrio
sejam capazes de colocar o executor das receitas e despesas e administrador das dvidas sob estrito controle da sociedade, por
meio da vigilncia de seus representantes e, em alguns casos
(onde o controle ultrapassa o formal, chegando cidadania), de
todos os interessados e dispostos a atuar com esta finalidade.
Avalia-se que dessa maneira as despesas tero objetivos mais nobres e conduo mais honesta.
Espera-se, tambm, do sistema e do processo oramentrio,
que elevem a capacidade de planejamento, organizao, direo e
controle dos gestores pblicos, resultando em maior capacidade
de realizao.
por isso que a histria do oramento pblico um processo
em constante movimento, com recuos e avanos, marcado por
momentos de inovao e por fases de difuso das inovaes. No
atual momento histrico vive-se uma fase longa de difuso de tcnicas oramentrias desenvolvidas no perodo compreendido entre os anos 1930 e os anos 1970, essencialmente a partir dos Estados
Unidos. Trata-se da fase de difuso da oramentao por programas e por desempenho, com uma pequena mescla de oramentao
base-zero. As grandes questes em debate e as grandes tentativas
prticas envolvidas so as que se relacionam capacidade das diferentes tcnicas oramentrias de elevar a competncia dos governos para fazer mais com menos, fazer melhor, fazer atendendo
objetivos mais claros e mais democraticamente definidos.
As tcnicas oramentrias oramento-programa, oramento
base-zero, oramento por desempenho so todas elas variaes
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sobre o mesmo tema e combinaes que no representam rupturas significativas em termos de fundamentos, mudando apenas
focos de gesto (produtos, resultados, flexibilidade etc.). Elas so
adotadas sob diferentes arranjos institucionais e marcos legais, o
que influencia o grau de sucesso que atingem objetivamente. Todas elas so objeto de crticas, umas mais outras menos contundentes. Basta lembrar, por exemplo, o caso do oramento-programa
que, embora muito difundido, tido por uns como tentativa frustrada por fundamentar-se em concepo inatingvel ao gnero
humano, e tido por outros, como vivel, desde que na sua implementao haja mais persistncia e diligncia.
Note-se que a discusso interminvel sobre a necessidade
de melhorar as tcnicas de gesto oramentria como instrumento
de ao governamental bem mais intensa e presente que a discusso, mais recente, sobre a necessidade de melhor-las enquanto mediadoras das relaes governo-sociedade no tocante s decises sobre receita e despesa e sua realizao. Em outras palavras,
o debate em torno do oramento pblico tem ocorrido, nas ltimas dcadas, focando-se mais sobre a dimenso instrumento de
administrao (do governo) do que sobre a dimenso mecanismo
de tomada de deciso coletiva (da sociedade) que o oramento
tem. E essa circunstncia no permite atrair, e at mesmo afasta
dos debates, os cidados comuns, que vem o oramento um assunto de especialistas, distante das suas possibilidades de compreenso. Romper esse estado de coisas um desafio para o qual
cada dias mais despertam indivduos e instituies preocupados
em tonificar a democracia, s voltas com dificuldades enormes
quanto queda da representatividade do governantes, quanto
reduo do apetite individual para participar das escolhas, quanto s possibilidades de cumprir suas promessas.
O oramento pblico, nos dias atuais, pode ser encarado como
muito mais do que uma tcnica de gesto de recursos financeiros
do governo, alando-se condio de instrumento de mediao
fundamental de relaes econmicas e de relaes polticas mais
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do que nunca imbricadas entre si, de tal modo que no possvel

nelas distinguir facilmente os interesses coletivos dos interesses
individuais e de grupos especficos. Os vultosos problemas gerados pelo desafio de convivncia pacfica e cooperativa entre indivduos livres, numa economia de mercado cada dia mais marcada
por situaes econmicas de quase-mercado (com a consequente
proliferao de agncias reguladoras), em reas urbanas crescentemente complexas e sofisticadas, trabalhando cada vez mais em
grandes corporaes de negcios que no respeitam fronteiras
nacionais, esbarrar com a necessidade de repensar o oramento
pblico para alm de sua condio de tcnica governativa, no
podem ser adequadamente administrados sem o recurso tecnopoltico do oramento pblico. Entretanto, essa percepo com
frequncia ofuscada por um discurso anti-Estado que insiste em
reduzir a importncia das instncias governamentais na sociedade, criticando muito severamente os instrumentos e mecanismos necessrios para que essas instncias voltem a cumprir um
papel que sempre foi delas: o de potencializar a ao coletiva, visando maiores nveis de bem-estar social.
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1. Explore a diferena de perspectivas ao se abordar o oramento do ponto de vista das finanas pblicas tradicionais e
do ponto de vista da moderna poltica fiscal.
2. O oramento como instrumento de poltica fiscal se insere na
poltica econmica. Explique.
3. Discorra sobre a posio e as possibilidades dos governos
subnacionais diante da poltica fiscal, em particular, e da poltica econmica, em geral.
4. Comente a respeito dos dilemas da poltica fiscal diante dos
objetivos de equilbrio macroeconmico e dos objetivos de
crescimento e equidade.
5. Contraponha a ideia de oramento para dentro de oramento para fora, na compreenso do papel atribudo ao oramento pblico em diferentes concepes.
6. Redija um texto curto argumentando sobre a importncia de
boa gesto oramentria para o desenvolvimento econmico.
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O DESAFIO TCNICO DO ORAMENTO:
ORAMENTO-PROGRAMA, GOVERNO MATRICIAL
E INTEGRAO ORAMENTRIA E FINANCEIRA
Em que pesem as crticas ao oramento-programa e as reais

dificuldades para implement-lo efetivamente, ele ainda se constitui numa metodologia que, agregando elementos parciais de
outras metodologias (como as do oramento por performance e
do oramento-base zero) merece, mais do que outras, esforos
adicionais para que seja adotado pela gesto pblica, dadas as afinidades de suas caractersticas com as tarefas com que se deparam
os governos.1
Os principais desafios tcnicos para a adoo bem-sucedida do
oramento-programa so de natureza operacional: trata-se de vencer os obstculos para que o governo atue por programas e de organizar sistemas que integrem a gesto oramentria e financeira.
O oramento-programa estrutura os gastos pblicos de acordo com as funes governamentais e de acordo com os programas
e projetos concebidos para o cumprimento dessas funes. Ao
faz-lo, permite que se identifiquem claramente essas funes,
que elas sejam priorizadas e que sejam explicitadas as iniciativas
concretas para cumpri-las, de uma forma articulada, compatibilizando finalidades e meios (programas). Desse modo, o oramento-programa transforma o plano de governo num conjunto de
aes viveis e avaliveis, constituindo-se, pois, numa grande ajuda para a organizao e para a materializao das aes e medidas
demandadas pela sociedade nos pleitos eleitorais e nas decises
legislativas no campo das finanas e da poltica pblicas.
1. Ver uma discusso atual sobre as metodologias oramentria e sua interao em
Diamond (2005).
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Seu foco nas finalidades, entretanto, aliado ao fato de que os

programas so alocados em departamentos, divises e sees administrativas que disputam recursos que, uma vez alocados, incorporam-se s demandas anuais dessas unidades, d-lhe uma
natureza incremental indesejada. Mesmo atingidos os objetivos
pelos quais programas e projetos so criados, eles continuam requerendo recursos de forma difcil de evitar, em decorrncia da
inrcia institucional tpica de organizaes pblicas tradicionais,
que as inovaes nem sempre conseguem banir. por isso que a
tcnica do oramento base-zero, apesar de ter se revelado inaplicvel em toda a sua extenso, uma ferramenta que pode ajudar
no enfrentamento do desafio de reduzir a incrementalidade do
gasto pblico.
O oramento base-zero prope que a cada novo oramento
os programas sejam zerados, mantendo-se somente os que forem
devidamente justificados, com dotaes replanejadas. Com isso,
o governo foca ainda mais em objetivos, pois os rev constantemente, no se deixando levar por objetivos antigos, que somente
a inrcia e interesses contrrios ao cumprimento das funes governamentais mantm, drenando recursos sem gerar resultados.
Trata-se de uma meta necessria, que de alguma forma precisa
ser incorporada gesto oramentria, porm sem desconsiderar
a lgica programtica.
H tambm que monitorar a performance dos programas,
projetos, unidades oramentrias, considerando os gastos que realizam. Isso pode ser feito com o auxlio da metodologia de oramento por perfomance, cujo foco central enfrentar o desperdcio
de esforos e medir os avanos obtidos com os gastos realizados.
Os trs desafios bsicos da gesto, no s dos governos, mas
de todo e qualquer tipo de empreendimento efetividade, eficcia e eficincia so enfrentados na medida em que ao oramento-programa so acrescidos elementos dos oramentos por performance e baze-zero. Trata-se de no perder o foco (efetividade
no atendimento, ao cidado ou ao consumidor, conforme seja a
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O desao tcnico do oramento: oramento-programa, governo matricial...
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entidade pblica ou privada), de praticar custos compatveis com

os benefcios advindos (eficincia alocativa), de no desviar dos
objetivos (eficcia das aes). O oramento-programa um instrumento para enfrentar esses desafios, mantendo a equipe coesa
e com rumo claro. Faz isso ao ligar as funes de planejamento s
funes administrativas, ou seja, ao constituir-se numa espcie
de sistema nervoso que liga o tronco e membros cabea, de
modo que aquilo que pensado vira comando para que a ao
correspondente seja realizada. Por essa metfora biolgica (cheia
de riscos, sabido), deve-se tambm perceber que a prtica da
boa gesto oramentria, enquanto tcnica, desenvolve-se com o
tempo e com a persistnca: o uso desenvolve o sistema e o rgo;
a utilizao espordica no leva ao aperfeioamento.
De fato, um grande obstculo aplicao bem-sucedida do
oramento-programa a dificuldade que os governos tm de agir
matricialmente, ou seja, distribuindo parcelas de responsabilidade
entre suas unidades componentes na busca de objetivos de governo que esto acima de objetivos hierarquicamente inferiores (setoriais). Os governos, enquanto coletivos de planejamento e de ao,
tm dificuldades de coordenao, agindo as subunidades autarquicamente, como se fossem pequenos governos dentro do governo.
O sucesso na adoo do oramento-programa depende de
que o governo de fato atue por programas. Para isso ele deve utilizar as sees em que se subdivide (ministrios, secretarias, departamentos etc.) como formas institucionais racionais de organizar meios especficos, e no como espaos de poder para atingir
objetivos autodefindos e autoreferenciados. Atravs de um exemplo essa afirmao pode ser melhor compreendida. Uma secretaria
de sade uma unidade de governo que organiza da melhor maneira possvel os insumos humanos e materiais para lidar com as
questes de sade pblica; nela so alocados os mdicos, os especialistas em sade pblica, o almoxarifado de equipamentos mdicos e materiais de consumo tpicos da rea (remdios, materiais
descartveis etc.). De tal modo que tanto o planejamento, como a
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execuo e a avaliao de atividades e projetos relacionados especificamente preservao da sade individual e sua recuperao
encontram na secretaria de sade o mais sofisticado e organizado
apoio logstico.
Mas a secretaria da sade no o rgo pblico onde o objetivo governamental de preservar a sade por meio de aes pblicas preventivas e curativas est exclusivamente localizado. Este
objetivo da sociedade e est sob responsabilidade do governo,
como um todo, persegui-lo, de acordo com o estabelecido nas
normas e no plano de governo. Quando o governo define como
sua prioridade a sade da criana, visando reduzir a desnutrio
infantil, essa uma prioridade do governo como um todo, na
qual a secretaria da sade tem um papel fundamental, ao diagnosticar, ao prognosticar e ao propor medidas tecnicamente qualificadas. Mas o enfrentamento concreto do problema dever ser
feito ao mesmo tempo, por exemplo, pela secretaria de saneamento, pela secretaria de educao (reas-fim que tm elevada
possibilidade de contribuir para a melhoria das condies de vida
da criana) e pelas secretarias das reas-meio (finanas, jurdica,
por exemplo), j que estas ltimas so articuladoras de elementos
viabilizadores de todas as aes (recursos financeiros, anlise e
proviso de viabilidade jurdica, respectivamente, nos exemplos
citados). Assim, o governo pode criar um Programa Municipal
para Reduo da Desnutrio Infantil, priorizando-o e dotando-o de recursos. Dentro deste programa (Pr-Criana, pode
ser esse o seu nome para efeitos de divulgao), so colocados
vrios projetos: projeto de fomento amamentao (na secretaria
da sade), projeto de assistncia me (na secretaria de assistncia social), projeto de alimentao escolar contra a desnutrio
(na secretaria de educao), projeto de saneamento nas reas de
maior incidncia de diarreia infantil (no rgo de saneamento).
Cada um deles fica sob a responsabilidade de secretarias mais
bem dotadas de condies para viabiliz-los.
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O governo que atua dessa maneira pode ser chamado de matricial porque pode-se perceber sua estruturao para a ao por
meio de um diagrama matricial como o seguinte (baseado no
exemplo acima).
Quadro 3 Exemplo de organizao matricial da ao governamental:

Pr-Criana Programa Municipal para Reduo da Desnutrio Infantil: responsabilidades e recursos
Projeto
Fomento
Amamentao
Secretaria da
Sade
Projeto
Assistncia
Me Carente
Projeto de
Saneamento
Contra a
Diarria
Projeto
Alimentao
Escolar
R$
Secretaria da
Educao
R$
Secretaria de
Assistncia Social
R$
Secretaria de
Saneamento
R$
Secretaria de
Finanas
Atividade
de gesto
oramentria
e financeira
para o projeto
Atividade
de gesto
oramentria
e financeira
para o projeto
Atividade
de gesto
oramentria
e financeira
para o projeto
Atividade
de gesto
oramentria
e financeira
para o projeto
Secretaria
Jurdica
Atividade de
apoio jurdico
ao projeto
Atividade de
apoio jurdico
ao projeto
Atividade de
apoio jurdico
ao projeto
Atividade de
apoio jurdico
ao projeto
Gabinete do
Prefeito
Atividade de
apoio poltico
ao projeto
Atividade de
apoio poltico
ao projeto
Atividade de
apoio poltico
ao projeto
Atividade de
apoio poltico
ao projeto
Fonte: Elaborao prpria.
Quando se l esse quadro (matriz) pelas colunas (leitura

vertical) possvel identificar o conjunto dos recursos polticos,
tcnicos e financeiros destinados ao programa. Quando a leitura
feita por linhas (horizontal) so visualizadas as contribuies
de cada secretaria para o programa, ou o papel de cada uma para
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que o objetivo de reduzir a desnutrio infantil seja atingido

pelo governo.
A avaliao dos resultados obtidos pelo governo que se conduz dessa maneira feita por programas e no por secretarias.
Estas, por sua vez, sero avaliadas de acordo com a contribuio
que deram, ou deixaram de dar, para o sucesso dos programas. A
avaliao das polticas pblicas uma questo de relacionamento
entre governo e sociedade. A avaliao dos rgos executores de
polticas pblicas no pode deixar de ser, tambm, mas ela contm um ingrediente que interno ao governo: da relao entre
esses rgos e o conjunto do governo, para atingir os objetivos
superiores por este definidos, mesmo que, necessariamente, com
o apoio daqueles mesmos rgos, no que diz respeito a diagnsticos e propostas das reas especficas.
Os programas so desenhados para auxiliar o governo no
cumprimento de suas funes. Por exemplo, o hipottico PrCriana, acima, insere-se na funo Sade, uma das mais nobres
e demandadas nas sociedades modernas. Ou seja, para cumprir
sua funo na rea da sade, o governo pode conceber e desenvolver um programa visando reduo da desnutrio infantil.
Esse programa, como j se viu, se desdobra em projetos. A ao
organizada por projeto tem uma existncia cronolgica delimitada: uma vez resolvido o problema que lhe deu origem ou constada a impossibilidade de resolv-lo pelos meios adotados, o
projeto cessa.
Mas no s de projeto constitudo um programa. Ele tambm abarca atividades, que se definem como aes perenes, por
serem necessrias sempre. Por exemplo: a gesto financeira uma
atividade que demanda recursos; ela necessria a cada um dos
projetos, mas como cada secretaria j dotada de meios para o
exerccio corrente dessa atividade, apoiada pelo rgo central (secretaria de finanas), na funo administrao, os projetos podem
no receber recursos especficos para serem geridos do ponto de
vista financeiro.
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No exemplo anterior, os recursos que as secretarias de finanas e jurdica recebem para desenvolver suas atividades regulares
sero utilizados tambm para dar suporte aos projetos, na medida de suas demandas. Os mesmo funcionrios, salas, telefones,
veculos etc. que apiam o conjunto do governo nessas reas respondero s demandas dos projetos que ficaram sob a responsabilidade das secretarias que os detm. claro que uma multiplicao de projetos pode elevar em demasia as solicitaes, por
exemplo, secretaria jurdica, exigindo que novos advogados sejam contratados, mas os recursos oramentrios sero alocados
na atividade e no em projetos especficos, a no ser em casos em
que o contrrio seja a melhor alternativa, como, por exemplo, na
criao de um setor de apoio a projetos na secretaria jurdica,
desembaraando o conjunto de funcionrios desse tipo de servio
e criando um corpo funcional especializado em projetos, com
provvel melhor desempenho. O custo inicial dessa inovao
pode aparecer na forma de projeto, num possvel programa de
modernizao administrativa.
As experincias de oramento-programa que no resolvem o
desafio da ao matricial como fundamento do planejamento governamental no merecem o nome que recebem, pois o governo
continua sendo baseado em estruturas administrativas e no em
funes e programas; continua no havendo um plano de governo, mas uma juno, em geral mal articulada, de planos setoriais
que tornam o governo uma somatria de autarquias (no sentido
de unidades subordinadas politicamente, mas com autonomia de
ao ampla no seu campo de atividade) competindo entre si por
recursos e dificultando a tarefa fundamental da priorizao.
Resolvido esse desafio cultural formidvel da desautarquizao necessria para um governo e, por conseqncia, um oramento por programas, ainda no est assegurado o sucesso pleno.
Adicionalmente preciso fazer com que haja coerncia entre o
pensar por programas e o agir correspondentemente, entre o elaborar o oramento e execut-lo por programas.
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O programa no deve ser encarado apenas como uma forma

de melhor especificar o gasto pblico, identificando sua finalidade,
ligando-o s funes governamentais e colocando as unidades oramentrias na direo decidida pelo governo. O programa deve
ser visto tambm como a melhor forma de gastar os recursos, o
que significa gast-los bem, com economia. Isso quer dizer que a
chamada anlise custo-benefcio implcita ao oramento-programa: deve-se escolher entre as melhores opes para atingir
uma certa finalidade, maximizando os benefcios recebidos por
unidade monetria despendida. No se trata de comprar barato,
mas comprar bem: o melhor que se pode obter, dado um preo
ou, alternativamente, o melhor preo, dado o que ser quer obter
tendo em vista especificaes. No se pode perder de vista que
existem situaes em que o barato acaba saindo caro, quando se
considera performance, durao, confiabilidade e outros atributos que podem ser decisivos em certos tipos de aquisio.
Outro desafio tcnico importante para a gesto oramentria
de qualidade por programa ou no a integrao entre a gesto oramentria e a gesto financeira. Comea pelo fato de que
deve ser perseguida a coerncia entre o planejado e o executado
no que diz respeito ao fluxo de caixa e o cumprimento das metas
dos programas e projetos, algo parecido, porm mais complexo,
com o que na administrao de obras chama-se cronograma fsico-financeiro. De um lado est o andamento da obra ou, no
caso, dos projetos e programas do governo , que fsico, diz
respeito a metros quadrados de construo, nmero de alunos
atendidos, volume de massa asfltica aplicada, atendimentos
mdicos oferecidos etc. De outro lado esto os pagamentos a serem feitos e as receitas a serem recebidas, ou emprstimos a
serem tomados, na insuficincia destas. Trata-se de uma tarefa
de extrema complexidade para um governo fazer com que o oramentrio e o financeiro caminhem juntos ou, na impossibilidade, o menos distantes possvel. Atualmente existem recursos
computacionais muito desenvolvidos para auxiliar nessa tarefa,
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como, por exemplo, o SIAFI Sistema Integrado de Administrao Financeira, do governo federal, que est sendo implantado paulatinamente em outras esferas de governo.
Trata-se de sofisticados programas que permitem ao gestor
reduzir o trabalho de armazenamento e processamento de informaes, gerar relatrios parciais na medida das necessidades e
com diversos tipos de especificaes, integrar e homogeneizar
procedimentos entre subunidades, disponibilizar informaes
on-line e informatizar rotinas. Eles podem, por exemplo, permitir
que o lanamento de um pagamento tenha conseqncia imediata na conta-corrente bancria de onde saiu o recurso, na dotao
oramentria onerada (em todas as suas classificaes), na ficha
do fornecedor etc. Assim, imediatamente aps um pagamento,
o gestor pode observar o impacto sobre as despesas correntes,
sobre o programa que recebeu o bem ou servio, sobre as disponibilidades restantes para a secretaria que fez a aquisio, sobre o
saldo bancrio etc. Como o sistema centraliza todas as informaes, pode ser alimentado descentralizadamente, sem que a viso
do conjunto sofra conseqncias negativas.
A existncia desses recursos tecnolgicos ajuda a resolver o
desafio do armazenamento e processamento das informaes,
mas preciso admitir que eles no solucionam um problema mais
complicado, que o da produo da informao relevante e confivel. Nenhum sistema integrado de administrao financeira
pode resolver a falta de um plano de governo como base para estruturao das aes e, por decorrncias, das informaes oramentrias e financeiras correspondentes. Por outro lado, entretanto, a maneira estruturada com que os sistemas integrados so
elaborados pode facilitar desde que haja vontade poltica e competncia tcnica disponveis para tanto (necessria para que os
sistemas sejam decifrados) a descoberta das tcnicas e procedimentos necessrios para uma gesto integrada e por programas
dos recursos oramentrios e financeiros. Alm disso, a oportunidade que oferecem de armazenamento de informaes dos
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mais variados tipos, produzidas quotidianamente como produto

das atividades de gesto e controle, podem ser aproveitadas pelo
governo para constituir a sua BI (business inteligence): tcnica de
desenvolvimento de polticas e estratgias de negcios/gesto a
partir do uso intensivo e crtico-criativo de massas de dados
acumulados como decorrncia de prticas de coleta sistemtica
enquanto os negcios/a gesto se realizam. Um exemplo: os registros de notas de empenho (autorizaes para fornecimentos)
e de pagamentos por tipos de bens e servios e por fornecedores
podem ser consolidados em relatrios a serem utilizados na definio de editais de licitao; outro exemplo: as informaes
sobre o recolhimento do ITBI, que incide sobre transaes imobilirias, podem ser utilizadas para identificar a valorizao de
mercado de imveis, para posteriores atualizaes da planta genrica de valores, que estabelece o valor venal dos imveis, sobre
o qual incide o IPTU.

1. Explique porque a aplicao do oramento-programa depende de um governo que organize matricialmente a sua ao.
2. Por que a integrao entre gesto oramentria e financiera
necessria para o bom desempenho dos gastos pblicos?
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O DESAFIO POLTICO DO ORAMENTO: DEMOCRACIA
REPRESENTATIVA X DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
Os sistemas e processos oramentrios pblicos so estruturados e organizados para que sejam assegurados a gesto e o controle poltico das receitas e despesas do governo, sendo os gestores
e tomadores de deciso, respectivamente, os pertencentes a uma
burocracia pblica basicamente constituda por meio da escolha
por mrito (admisso por concurso pblico) e os eleitos por voto
popular (assuno por meio de eleies). Esto inseridos, portanto, no contexto poltico geral da democracia representativa, em
que os eleitores-contribuintes tm o direito de escolher, periodicamente, os que decidiro sobre as receitas, despesas e dvida pblica, e o dever permanente de contribuir para o financiamento
das atividades governamentais. A idia central a de que o governo age, quando gasta, em nome e benefcio do conjunto da
populao e esfora-se, quando arrecada, para praticar tributao justa e eqitativa.
Ao perseguir esse duplo objetivo, o governo toma decises
que envolvem juzos de valor que, em tese, aproximam-se da
opinio do eleitor mdio. Com isso, os polticos e burocratas servem aos interesses da maioria e no aos seus prprios, estes controlados pelos polticos eleitos (para que materializem suas promessas de campanha eleitoral) e aqueles controlados pelos
eleitores (que se negam a reeleg-los ou aos membros dos seus
partidos caso se desviem em demasia das promessas com as
quais obtiveram os votos).
H controvrsia a respeito de serem os polticos homens altrustas (ou seja pessoas que procuram acima de tudo o bem
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comum, atribudo ao governo na concepo democrtica liberal)

ou simplesmente seres egostas como todos os demais, ameaando
utilizar o poder adquirido pelo voto para fins pessoais, familiares
e corporativistas. Todavia no debate terico no se coloca em dvida que tanto num caso como noutro governantes altrustas ou
governantes egostas a democracia representativa funciona
como um regime aceitavelmente adequado para que o bem-comum seja aproximadamente atingido. Caso se conceba o poltico
como altrusta, a democracia d-lhe a base de legitimidade para
enfrentar os interesses particulares que se contraponham aos interesses gerais: ele age em nome da maioria. Uma das qualidades
intrnsecas avaliadas pelos eleitores exatamente a que se refere
ao esprito pblico e folha de servios sociedade. Quando os
eleitores erram na avaliao ou so trados, punem com a negao do voto no pleito seguinte.
Caso, por outro lado, o poltico seja tido como egosta por
natureza, ainda assim a democracia representativa consegue fazer
com que no se desvie sem ser punido: toma-se este agente governamental como algum que maximiza votos e que s consegue
faz-lo se suas decises e aes, enquanto governante, permitirem ao eleitor maximizar seu bem-estar a partir das despesas pblicas, bancadas com recursos retirados de seu bolso pelo mecanismo da tributao. Ou seja, nessa abordagem mais recente (que
a da teoria da escolha pblica1), a relao entre representante e
representado, ou governante e governado, se equipara dos agentes econmicos tradicionais ofertante-produtor e demandante-consumidor. Ambos so agentes maximizadores de posio,
estabelecendo relaes custo-benefcio a cada deciso que tomam
com relao ao uso de recursos escassos disponveis. O consumidor deseja o mximo de benefcio quando despende sua renda
1. Sobre a teoria da escolha pblica, ver Peacock (1992), Tullock, Seldon e Brady
(2000) e Mueller (1976).
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monetria limitada, enquanto que o produtor deseja obter o mximo de lucro quando aplica o seu capital, tambm limitado. O
mercado, por meio do preo, se encarrega de compatibilizar esses
interesses aparentemente conflitantes.
A teoria da escolha pblica pretende, similarmente, que contribuintes com recursos limitados para pagar tributos desejam o
mximo de benefcios vindos do governo, enquanto que governantes (antes candidatos) desejam o mximo de votos em decorrncia das decises de oferta de bens pblicos. Assim, ambos se
encontram s que no com tanta freqncia como produtores
e consumidores privados pela mediao do voto, no sistema
eleitoral. Tem-se, assim, uma teoria econmica da democracia
representativa. As decises oramentria quanto e de quem arrecadar e quanto e no que gastar/para quem gastar adquirem,
por essa via, uma condio ainda mais relevante do que tinham
enquanto o governo foi visto como o oposto do mercado: as decises orametnrias ocorrem numa seara em que os critrios para
as trocas no so objetivos, inquestionveis, exigindo juzos de
valor que precisam ser pesados pela balana das opinies mdias,
calibrada pelas instituies democrticas so decises coletivas
a partir de vises subjetivas agregadas por meio de negociao,
baseadas em regras preestabelecidas.
Enquanto o debate entre os cientistas polticos e os economistas para definir qual a verdadeira natureza do poltico que age
em nome dos seus eleitores, numa democracia representativa
segue seu tortuoso rumo e no d sinais de estar prximo de uma
concluso, a prpria democracia representativa, enquanto regime,
vai sendo criticada, repensada e, de algum modo, reinventada.
Cada dia mais so criados, em diferentes lugares, muitas vezes sob
impulso de organismos multilaterais e organizaes no-governamentais, mecanismos de tomada de deciso que procuram aumentar o protagonismo dos representados, com vistas a revigorar
a relao Estado-sociedade civil e, por esse meio, deter a tendncia
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de descumprimento de promessas das instituies democrticas e

a conseqente descrena nas suas possibilidades efetivas.2
A idia de revigoramento da democracia representativa pela
introduo de mecanismos de democracia participativa nos processos decisrios, e de maior controle da prpria sociedade sobre
as decises governamentais no perodo entre-eleies caminha,
por meio de experimentaes que se multiplicam, embora no
campo terico a construo de um novo aparato conceitual venha se revelando uma tarefa de complexidade singular.
Em que pesem as severas crticas que recebe, seja pelas lacunas que apresenta em sua consistncia interna, seja pela suspeita
ideolgica a que submetida, a teoria da escolha pblica uma
explicao para as decises oramentrias que tem forte influncia nos fazeres governamentais e ampla aceitao na opinio pblica. Caso ela possa ser considerada o ponto de chegada, o estado
da arte, na cincia econmica, para explicar e amparar as prticas
oramentrias, e caso as crticas internas e externas pudessem,
hipoteticamente, ser rechaadas ou assimiladas, ainda assim esta
teoria padeceria de um problema insolvel nos seus marcos: a
teoria da escolha pblica uma explicao econmica da ao
poltica sob democracia representativa. Para ela, mecanismos de
democracia participativa simplesmente no existem e no h razo que os justifiquem, posto que, em seu mbito, a democracia
representativa o modo mais barato e rpido de tomar decises
coletivas em sociedades complexas, em que o tempo de cada indivduo considerado valioso demais para ser aplicado em atividades de retorno baixo ou duvidoso.
2. O tema da transparncia oramentria um dos que se destacam entre os que se

apresentam para revigorar a cidadania e a democracia. A respeito, focando a experincia europia, ver Reviglio (2001); ver tambm OCDE (2004), para uma
percepo de como esta instituio multilateral encara a transparncia, como
porta-voz dos pases desenvolvidos.
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Dado este estado de coisas, esta relao mal resolvida, entre

as prticas democrticas contemporneas (que mais e mais caminham na direo da aceitao de mecanismos decisrios abertos participao popular, interveno do cidado comum)
e as teoria que concorrem para explicar as decises coletivas (entre as quais destacam-se as decises oramentrias), um grande
desafio poltico para o oramento pblico no s abrir-se para
a participao mais ampla da sociedade na sua elaborao, execuo, controle e avaliao, mas tambm encontrar referenciais
tericos consistentes com estes novos dados de realidade. Foi-se
o tempo em que os economistas encaravam o governo como o
ente coletivo que deveria intervir na economia para corrigir as
falhas de mercado. J se descobriu que o governo tem tambm
suas falhas. Agora o tempo de encontrar um corretivo para estas ltimas. Talvez esse corretivo seja a sociedade mais vigilante
e ativa na defesa de seus interesses, amparada por novas instituies que a protejam tanto das falhas de mercado como das falhas
do governo.
Os planos diretores e oramentos participativos, os conselhos
gestores de polticas pblicas, as audincias pblicas, as comisses tripartires (governo, empresrios e trabalhadores, por exemplo) so novas modalidades de gesto de assuntos de interesse
coletivo, decididos em mbito governamental, assim como as
agncias reguladoras, os rgos de defesa do consumidor, os movimentos de compradores contra produtos considerados, por
exemplo, ambientalmente nocivos, so novas formas de interveno em defesa do interesse coletivo envolvido em decises mercantis. Todos so promissores para a configurao de prticas
melhores, todos esto forando a mudana no estado da arte no
campo de vrias cincias, a econmica e a poltica especialmente,
que precisam enfrentar o desafio da interdisciplinaridade com
mais afinco do que tm feito ultimamente. O oramento pblico
um ponto promissor do qual partir.
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1. Os polticos eleitos tomam as decises oramentrias, na
democracia representativa. Eles o fazem em benefcio do
interesse coletivo? Discuta.
2. A teoria da escolha pblica ou teoria econmica da democracia tenta igualar o governo (ofertante de bens pblicos)
s empresas (ofertantes de bens privados) e o eleitor-contribuinte (consumidor de bens pblicos) ao consumidor (de
bens privados). Explique e critique.
3. Que papel pode ter, nas decises oramentrias, a participao de agentes e atores que no tm formalmente o direito
de participar dessas decises, por no terem sido recrutados
por mrito/concursos ou por no terem sido eleitos?
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O DESAFIO INSTITUCIONAL DO ORAMENTO:
ENTIDADES PBLICAS NO-GOVERNAMENTAIS
E QUASE-MERCADOS
Com o crescimento e sofisticao das funes governamentais foi necessrio, ao longo do tempo, dividir os oramentos entre grandes reas de atuao, para respeitar as diferentes lgicas
subjacentes a cada um dos novos campos de atuao. Assim, o
oramento fiscal passou a referir-se s receitas e aos gastos pblicos por excelncia; ele sustentado principalmente pelos tributos
e destina-se fundamentalmente manuteno da mquina e das
polticas pblicas. O oramento da seguridade social passou a
concentrar as despesas relativas s polticas assistenciais e previdncias social, sendo bancado basicamente por contribuies,
entre as quais a mais significativa a que se recolhe de empregados e empregadores para formar o fundo necessrio ao pagamento
de penses e aposentadorias. O oramento dos investimentos das
estatais foi separado: aquele em que inverses em empresas aparecem como gastos e os rendimentos auferidos das aplicaes do
governo como acionista aparecem como receitas.
Enquanto os recursos do oramento fiscal so pblicos por
excelncia, os dos demais oramentos o so somente em parte.
No oramento da seguridade social a principal fonte de financiamento so as contribuies parafiscais para penses e aposentadorias futuras, que pertencem aos futuros beneficirios, que adquirem direito a elas por terem recolhido sua parte quando ativos;
no seria adequado utilizar esses recursos com atividades governamentais outras, pois o governo, neste caso, atua como uma espcie de fiel depositrio da poupana que uma gerao transfere
a outra. No oramento dos investimentos das estatais, o que se
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deve evitar considerar pblicos recursos que so de empresas

que se regem pela lgica do mercado e que so de propriedades
de outros acionistas, alm do governo.
Outra distino muito importante a considerar a que divide
a administrao em direta e indireta. A primeira refere-se s atividades governamentais stricto sensu (trs poderes) e a segunda, a
atividades de oferta de bens pblicos e outras, em que o elemento
central envolvido no propriamente governativo. Nesta encaixam-se as fundaes, autarquias e empresas pblicas. As entidades da administrao indireta tm seus prprios oramentos, embora devam ser fiscalizados pelo governo, submetidas que esto
(autarquias e fundaes totalmente e empresas pblicas em parte) ao direito pblico. Sendo assim, nos tempos atuais um tanto
complicado continuar aceitando como vlido o princpio oramentrio da unidade, pois o governo j no mais nico; em seu
lugar, mais facilmente aplicvel o princpio da totalidade.
Mais recentemente (de meados dos anos 1980 para o incio
do sculo XXI) observam-se novas realidades institucionais, no
mbito do que de fato talvez possa ser chamado de a nova administrao pblica.1 Ela caracterizada por formas inovadoras de
promoo das polticas pblicas e de seu financiamento, que lanam novos desafios para a gesto oramentria. Entre as novidades, a adoo de contratos de gesto,2 em que mediante indicadores
quantitativos e qualitativos de avaliao previamente pactuados,
uma entidade particular assume a oferta de certo bem pblico ou
a prestao de um certo servio pblico, atendendo ela os destinatrios do bem ou servio, mediante remunerao com dinheiro
pblico, na proporo dos fornecimentos. Uma espcie de tercerizao no setor pblico.
1. Uma boa viso acerca do significado conceitual e prtico dessa expresso pode
ser obtida em Ferlie e outros (1996).
2. Sobre o conceito de contrato de gesto e sobre sua adoo no Brasil, ver Marengo
(2006).
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Esse novo tipo de arranjo adiciona ingredientes favorveis e

desfavorveis ao controle da execuo oramentria. Favoravelmente atuam os mecanismos de presso do mercado por melhor
qualidade e preos compatveis com as possibilidades de financiamento dos usurios. Eles contribuem para que permaneam
como ofertantes somente os mais capazes, embora isso ainda esteja em fase de avaliao. Tambm conta como fator positivo o
fato de que esses contratos so pactuados no que vem sendo denominado paramercado um contexto de negociao em que
embora o usurio no seja o nico a tomar a deciso de gasto (h
importante interveno de agncias pblicas), nem o faa com a
plena liberdade de um mercado tipicamente concorrencial (a regulao maior). No paramercado h um certo tipo de concorrncia e os que falham so punidos muito mais pelo fracasso do
empreendimento do que pelas penas jurdicas. Em outras palavras,
evita-se falhar no por medo de reprimendas, mas por incentivo
ao ganho financeiro.
Contra os paramercados e contratos de gesto atuam os riscos inerentes sujeio de necessidades pblicas e sociais lgica
do lucro. No tarefa simples estabelecer um equilbrio, por
exemplo, entre o quanto necessrio gastar para tratamentos de
doenas graves e o quanto vivel faz-lo sem prejudicar o equilbrio financeiro de entidades privadas na rea da sade. Outro
problema: em que medida as presses de mercado podem substituir as presses polticas para elevar a qualidade das polticas sociais? A experincia ainda no suficiente para se chegar a uma
concluso, mas os paramercados e os contratos de gesto seguem
ganhando espao na disputa por recursos pblicos que, sendo
oramentrios, precisam agora ser planejados, controlados e avaliados levando em conta novas realidades institucionais.
As parcerias pblico-privado3 so outra modalidade de relao econmico-financeira que desafia a atual ordem oramentria.
3. Ver Soares (2006).
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Interesses pblicos e privados passam a negociar entre si empreendimentos que interessam a uns (empreendedores privados)
pelo lucro e pelas garantias pblicas de monoplios ou privilgios, e a outros (governos) por resolverem problemas de demanda
reprimida pela falta de recursos pblicos para atend-las. Aqui a
grande novidade o mandato dado ao Poder Executivo para negociar, de certo modo de igual para igual (sem grandes restries
quanto capacidade de decidir), com empresas e investidores.
Essa novidade remete necessidade de constituir marcos regulatrios suficientemente claros e legitimados, para que no s o
equilbrio financeiro dos parceiros privados no seja ameaado,
como tambm no sejam prejudicados os interesses pblicos envolvidos na parceria. No resta dvida de que entre os elementos
a serem contemplados pelo marco regulatrio deve constar o mecanismo que deve assegurar que o oramento pblico no seja
desrespeitado ou totalmente desconsiderado na realizao de
gastos e obteno de receitas.
No h dvida de que os contratos de gesto, as parecerias
pblico-privado e outras formas semelhantes de gerir recursos
pblicos com a intervenincia executiva da iniciativa privada
vo na direo de reforar os controles dos gastos e dos resultados deles derivados por meio de mecanismos mercantis (econmicos), em detrimento do atual modelo, no qual os principais
instrumentos de controle do gasto pblico so polticos, mais especificamente parlamentares.
Trata-se pois, de um mudana em profundidade, com forte
impacto nas caractersticas e possibilidades das instituies criadas para o controle da despesa pblica, entre as quais a principal
o oramento.4 Cabe a pergunta: quando somente as receitas e
despesas diretamente relacionadas ao funcionamento dos trs
poderes restarem no oramento pblico (se um dia isso ocorrer),
4. Sobre novas exigncias gesto oramentria desde o final do sculo XX, ver
Umansky (2004).
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ser a tcnica da oramentao ainda adotada para o controle das

demais despesas necessrias para prover bens pblicos? cedo
ainda para uma resposta, mas j passou da hora de se comear a
pensar sobre o futuro do oramento pblico numa sociedade em
que a lgica econmico-mercantil vai aos poucos substituindo a
lgica poltico-parlamentar no trato com receita, despesa e dvida
pblica. Aceita esta argumentao, decorre que o oramento pblico uma instituio cuja discusso, para aperfeioamento, enseja um debate mais amplo: o das novas formas de relacionamento
entre pblico e privado, entre economia e poltica.
O desafio institucional colocado atualmente para o oramento
o desafio que a sociedade est enfrentando para encontrar novas
formas de relacionamento para obter, ao mesmo tempo, maior eficincia no uso dos recursos e manuteno (qui amplicao) da
democracia como forma de administrar conflitos de interesse.

1. Por que tecnicamente importante separar o Oramento
Fiscal do Oramento da Seguridade Social?
2. De que modo e com que consequncias o advento das
parcerias pblico-privado afetam a lgica tradicional do oramento pblico?
3. Por que possvel afirmar que a razo econmico-mercantil
est avanando no terreno da razo poltico-parlamentar no
controle do oramento pblico?
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GESTO ORAMENTRIA NO BRASIL:
HISTRIA RECENTE E PERSPECTIVAS
A gesto oramentria sempre realizada num contexto econmico, poltico e institucional especfico, que a potencializa ou
limita, de acordo com a correlao de foras entre os atores e
agentes e com as caractersticas das instituies historicamente
consolidadas. Na histria brasileira recente, o sistema e o processo
oramentrios sofreram muitas mudanas positivas, ampliadas e
reforadas a partir da Constituio de 1988. Restam, porm, alguns desafios a serem vencidos. So a seguir identificados e rapidamente comentados, aps a caracterizao da situao anterior
e posterior Constituio de 1988.
O QUADRO ANTERIOR CONSTITUIO DE 1988
A Constituio brasileira de 1988 promoveu importantes

modificaes nas finanas pblicas brasileiras e abriu um perodo
em que outras ainda foram feitas, melhorando significativamente
a possibilidade de controle social dos gastos pblicos no pas. Assim, possvel dividir a histria desse controle no Brasil em dois
perodos: antes e depois dessa Constituio. O perodo anterior
legou ao pas uma legislao moderna e tecnicamente bem estruturada que, em grande parte, dever ser aproveitada quando o
Congresso Nacional, a essa altura j com atraso de quase duas
dcadas, vier a decidir sobre a nova legislao normatizadora do
oramento e das finanas pblicas, prevista na prpria Constituio de 1988.
A tradio republicana no Brasil, conforme afirma ampla literatura histrica de qualidade, sempre deixou muito a desejar, tendo,
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durante dcadas, desde a Proclamao da Repblica Federativa do

Brasil (em 1889), pouco apetite no s para o federalismo anunciando em seu nome, mas tambm para questes que iam alm
dos interesses das oligarquias que a dominaram longamente.
No Brasil, o patrimonialismo situao em que o governante
considera os recursos pblicos uma extenso do seu prprio patrimnio, podendo ser manejado ao seu bel-prazer sempre
marcou e ainda marca profundamente o comportamento dos responsveis por decises coletivas. Como face da mesma moeda, o
corporativismo dos grupos potencialmente beneficirios desse
tipo de comportamento o refora, com ajuda tambm da dupla
populismo/clientelismo, atravs da qual o governante aparece
como defensor dos mais pobres e desprotegidos, propensos a votar em quem lhes oferece vantagens pessoais, sem maior considerao pelo valor do interesse coletivo, esse sim correto objeto das
decises dos governantes.
Contaminando candidatos e eleitores, partidos e entidades
representativas, governantes e governados, o patrimonialismo, o
corporativismo, o populismo e o clientelismo1 so inimigos viscerais, nem sempre declarados, de quaisquer avanos do controle
social do gasto pblico, estando presentes ao longo de toda a histria republicana brasileira, mas originando-se antes dela, talvez
mesmo de uma tradio lusitana que as relaes metrpole-colnia e as relaes polticas bsicas na prpria metrpole permitem entrever.
Assim, longa e penosa a luta dos interessados no controle
social do gasto pblico no Brasil. Ela fez seus primeiros avanos
expressivos a partir dos anos 1930, exatamente quando o processo
de industrializao e urbanizao, acalentado e prometido por
uma elite sob a liderana ditatorial de Getlio Vargas, d seus primeiros passos, coordenados por um Estado fortemente interven-
1. A respeito, ver NUNES (2010).
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Gesto oramentria no Brasil: histria recente e perspectivas
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cionista e centralizador e, por isso mesmo, demandante de planejamento e controle, alis, tambm fomentados, seno de algum
modo exigidos, por misses estrangeiras que influenciaram os
primeiros sistemas adotados.
O controle social no primeiro perodo Vargas (1930-45) est
concentrado no esforo de centralizao necessrio para promover as mudanas econmicas e polticas do projeto industrializante-urbanizante. Trata-se muito mais de um controle estatal
do que social, uma vez que o estado centralizador visto por seus
dirigentes como representante legtimo da sociedade, inclusive
contra a vontade do Poder Legislativo em vrias circunstncias.
O que o governo (assim entendido o Executivo) faz feito pretensamente em nome e em benefcio do povo, que em boa medida assim entendia tambm, chegando a alcunhar Vargas de o pai
dos pobres.
A Constituio de 1934 j previa o oramento pblico com
destaque e a gesto oramentria j podia contar, quela altura,
com os benefcios da existncia de um Cdigo de Contabilidade
da Unio, aprovado pelo Congresso Nacional em 1922.
Ao contrrio do estabelecido na Constituio de 1891 e no
prprio Cdigo de Contabilidade, a Constituio de 1934 atribuiu ao Executivo, e no ao Legislativo, a elaborao e apresentao
do oramento, justificando a mudana pelo fato de que a competncia tcnica para oramentar estava nas mos do Executivo e
embora constitucionalmente fosse de iniciativa do Legislativo antes de 1934, era o Executivo quem de fato o elaborava, entregando
a pea oramentria para ser apresentada pelo Legislativo.
A Constituio de 1937, muito mais autoritria, acabou completando o quadro de centralizao no Executivo e, mais do que
isso, no Executivo federal, deixando o oramento basicamente
por conta de um departamento administrativo sob total controle
do Presidente da Repblica. No incio dos anos 1940, o Presidente
ampliou ainda mais seus poderes, controlando (atravs da nomeao de seus membros) os Conselhos Administrativos que foram
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criados para aprovar os projetos de oramento dos Estados e Municpios, alm de fiscalizar sua execuo.
Esse quadro muda somente com a democratizao do segundo
ps-guerra, quando a Constituio de 1946 devolve poderes sobre
o oramento ao Legislativo, redefine a funo do Tribunal de
Contas e clareia um conjunto de princpios oramentrios a serem
obedecidos.
A tendncia centralizadora e autoritria, latentemente presente mesmo nos perodos de democratizao, volta a manifestar-se com eficcia novamente a partir do golpe militar de 1964,
resultando numa Constituio (de 1967) que representa retrocesso em relao de 1946, reforado pela Emenda Constitucional
nmero 1, de 1969.
Durante todo o perodo do milagre brasileiro (mais ou menos
1967-73) o estado desenvolvimentista trata as finanas pblicas e o
oramento de modo extremamente autoritrio, reduzindo o controle social dos gastos, assim como Vargas, a um controle estatal e,
mais do que isso, a um controle estatal num Estado autoritrio,
portanto fora do controle das foras polticas que o confrontavam.
Uma concluso que se pode tirar da histria das prticas oramentrias no Brasil, no perodo compreendido entre as dcadas
de 1930 e de 1980, aproximadamente, a de que o controle dos
gastos pblicos tende a ser estatal (de responsabilidade do governo) e no social (de responsabilidade da sociedade civil) sob governos autoritrios, que geralmente justificam essa postura pela
necessidade de centralizao para promover o desenvolvimento
econmico (industrializar, urbanizar, modernizar).
Tal estado de coisas gera entre os polticos, cidados e partidos
de oposio dois efeitos: i) insatisfao e mobilizao (muitas vezes reprimidas) contra a centralizao e a falta de transparncia
(geradora de corrupo e desvios) e ii) incapacidade de tratar as
questes oramentrias, por falta de experincia (coibida pelas
circunstncias polticas) e de conhecimentos (que se tornam mais
sofisticados na medida em que o oramento pblico se complexi-
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fica em funo da prpria complexificao das tarefas que o governo vai assumindo crescentemente).
Quando, no interior de um regime finalmente democratizado, na dcada de 1980, a sociedade civil se v diante da possibilidade de se manifestar e decidir, livre das amarras do autoritrio
bipartidarismo, sobre todos os assuntos, inclusive oramento, vai
aproveitar a oportunidade de faz-lo dando vazo a toda a insatisfao contida pelo autoritarismo anterior. De certo modo, a
Constituio de 1988 reflete esse nimo. Ela recoloca a possibilidade de um controle do oramento pelo Legislativo e abre brechas significativas para um controle social mais amplo do que
esse, consagrando diversas formas de participao popular nas
decises governamentais e na gesto pblica.
Mas, no perodo que vai de 1930 a 1964 muitos outros acontecimentos importantes para o avano do controle social dos gastos pblicos ocorreram (embora na perspectiva tecnocrtica que
marcou a tendncia centralizadora e autoritria j mencionada).
Esse foi, com certeza, o perodo de formao e consolidao de
um Estado moderno no Brasil, dotando-o de uma burocracia pblica que foi essencial para o processo de industrializao e urbanizao. Destacam-se entre esses acontecimentos os seguintes.
Criao do DASP (Departamento Administrativo do Servio
Pblico): a Lei 284, de 1936 organizou o servio pblico federal e
criou o Conselho Federal do Servio Pblico Civil, mais tarde
(1938) transformado no DASP, responsvel pela implantao do
concurso pblico e da estabilidade, alm de ter promovido ampla
modernizao das normas e procedimentos administrativos. Foi
de suma importncia para o controle social dos gastos pblicos,
uma vez que racionalizou o uso de um dos recursos (pessoal) que
mais demandava despesas e estabeleceu condies mnimas para
a racionalidade das decises governamentais, que exige uma burocracia pblica organizada e competente.
Estatuto dos Funcionrios Pblicos. Criado em 1952 (Lei n.
1711), tornou o concurso pblico regra geral e contribuiu para
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novos aperfeioamentos na burocracia pblica, principalmente

no que diz respeito a evitar sua utilizao pelos polticos para as
prticas do nepotismo, do clientelismo e da barganha poltica.
Decreto-Lei 200. Datado de 1967 representou a tentativa,
bem sucedida, de flexibilizar os rgidos controles existentes na
legislao do perodo anterior, ao criar a possibilidade de contratao de funcionrio pela Consolidao das Leis do Trabalho
(CLT) implicando a fuga da exigncia de concurso pblico, ao
inserir a figura de fundaes que faziam gastos pblicos regidos
pelo direito privado (portanto sem controle do Legislativo) etc.
Decreto 2.300/86. Visando moralizar as compras e contrataes de servios de terceiros, esse decreto representou um retorno
ao controle mais severo das licitaes, embora deixasse margem
relativamente grande para ser driblado. muito criticado e a Constituio de 1988 abre um perodo que culminar na sua substituio em 1993.
Lei 4.320/64. Esta lei a que at hoje regulamenta a gesto
das finanas pblicas no Brasil. No obstante tenha sido promulgada em maro de 1964, que corresponde ao incio da ditadura
militar, ela fruto de um longo e intenso debate que teve incio
em 1938, quando secretrios estaduais de fazenda debateram em
conferncia normas de padronizao e classificao oramentrias, identificadas como necessrias por ocasio da tentativa consolidao da dvida pblica brasileira, ocorrida em 1932.
Ela fruto das concluses e negociaes levadas a efeito ao
longo de todo o perodo 1938-1964, marcado pela atuao do
Conselho Tcnico de Economia e Finanas do Ministrio da Fazenda, pelas Conferncias de Tcnicos em Contabilidade Pblica
e Assuntos Fazendrios (1939, 1940 e 1949) e pelas contribuies
tcnicas da Fundao Getlio Vargas e do DASP. Esse perodo
tambm foi marcado por avanos e recuos em termos de padronizao e controle dos oramentos pblicos, na medida em que o
governo federal em vrios momentos estava interessado em
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controlar os oramentos subnacionais, mas queria evitar ser ele

prprio controlado pelo Legislativo.
Fim da conta de movimento do Banco do Brasil. Essa
conta era, at 1986, ano em que foi extinta, o canal por onde eram
drenadas despesas autorizadas pelo Conselho Monetrio Nacional,
comandado pelo Ministro da Fazenda, margem do Oramento
Fiscal, ou seja, revelia da autorizao legislativa. O fomento ao
desenvolvimento, a assistncia s esferas subnacionais de governo, a oferta de subsdios, o crdito agrcola etc. eram escondidos
no Oramento Monetrio (aprovado pelo Conselho Monetrio
Nacional e no pelo Congresso), cuja funo deturpada quando
a emisso de moeda ou ttulos deixam de ser exclusivamente voltadas para o controle monetrio e da taxa de juros. O procedimento comum e correto para tratar o dficit pblico, gerado por
despesas que suplantam a receita do tesouro, a emisso de ttulos do tesouro (e no do Banco Central), autorizados, assim como
o endividamento, pelo Congresso Nacional, pois assim decises
sobre receitas, despesas, dficit e endividamento so submetidos
vontade popular expressa pelos votos dos parlamentares. No
era isso que acontecia enquanto existia a conta de movimento e
o Oramento Monetrio tornava o Ministro da Fazenda o responsvel por decises que no lhe competiam.
Criao da STN Secretaria do Tesouro Nacional. Desdobramento tcnico-operacional da acertada deciso de separar
questes do tesouro (receita, despesa e dvida decorrentes da execuo oramentria dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio) de questes de controle da moeda (de competncia do Banco
Central), a criao da STN (Decreto no. 92.452, de 10/03/1986)
representou um grande passo rumo modernizao da concepo e da gesto oramentria e monetria no pas. Alm disso, sua
atuao foi e continua sendo a causa do elevado nvel de transparncia na execuo oramentria e no tratamento dado ao endividamento pblico. Alguns chegam a afirmar, com slidos argu-
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mentos, que com a criao da STN o profissionalismo disponvel

no Banco Central passou a caracterizar tambm o Tesouro.
Pelo Decreto 3.589, de 06/09/2000, a Secretaria do Tesouro
Nacional tornou-se o rgo central do Sistema de Contabilidade
Federal, do Ministrio da Fazenda, sendo responsvel pela programao e execuo financeira, pela normatizao da rea (em
parceria com outros rgos, como a Secretaria de Oramento
Federal SOF do Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto), pelo fornecimento e divulgao de informaes, sendo
o principal rgo de controle a auditoria internos.
Criao do Siafi Sistema de Administrao Financeira.
Em 1987 aparece o principal instrumento de gesto resultante
dos ventos modernizantes que comearam a soprar em 1984
(quando estudo do Ministrio da Fazenda propunha unificao
dos oramentos para maior controle dos gastos): o Siafi. Concebido para integrar a gesto oramentria, financeira e contbil e
para reduzir a defasagem entre os fatos e a gerao de demonstrativos que os identificam, o Siafi foi sendo aperfeioado e constitui-se, hoje, na principal ferramenta tcnica de gesto financeira
e oramentria pblica do pas, inspirando mudanas nas esferas
subnacionais (SIAFEM).
O Siafi interliga, por teleprocessamento, os rgos do governo em todo o pas, permitindo, assim, utilizao simultnea, com
possibilidade de avaliao imediata e rpida tomada de deciso a
respeito, por exemplo, do destino de recursos ociosos em contas
do governo.
O QUADRO A PARTIR DA CONSTITUIO DE 19882
A Constituio de 1988 tida como um grande marco na negao do regime autoritrio que a precedeu, recebendo de Ulisses
2. Afonso (1999) faz um excelente balano das discusses sobre finanas pblicas
ao longo do processo constituinte de 1987-88. Ver tambm Calmon (1995).
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Guimares, que presidiu a Assemblia Nacional Constituinte, a

alcunha de Constituio cidad. Representou um grande passo
na remoo do que setores de oposio ao regime militar, vitoriosos, chamaram de entulho autoritrio. Alm disso, promoveu
expressiva descentralizao das receitas, especialmente em favor
dos municpios, e ampliou uma srie de gastos sociais, como resposta s presses que pesavam sobre os constituintes, vindas de
uma sociedade mobilizada desde o final da dcada de 1970 e animada pelo movimento por diretas-j (1984). Isso foi feito, porm, num momento de crise fiscal j instalada (mascarada pela
elevada inflao, que o Plano Cruzado em vo tentara debelar,
congelando preos). O quadro geral era o de aprofundamento da
crise do modelo de industrializao/urbanizao/desenvolvimento por substituio de importao.
Foi exatamente o aprofundamento da crise fiscal resultante
do descolamento entre receita decrescente e responsabilidades
crescentes na esfera federal, agravada ainda mais, em meados dos
anos 1990, pela ncora cambial utilizada pelo Plano Real para
sustentar o combate inflao, que forneceu um dos principais
argumentos para a futura Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei
complementar 101/2000, comentada a seguir), diploma legal que
vir em socorro da necessidade de manuteno de elevados supervits primrios para assegurar o pagamento da dvida pblica.
Apesar de sua inquestionvel importncia, como fato isolado
a merecer grande destaque, a Lei de Responsabilidade Fiscal
apenas um de um conjunto de avanos verificados na gesto oramentria durante e aps a Constituio de 1988. A prpria Assemblia Nacional Constituinte foi protagonista de decises de
grande repercusso, como as seguintes.
Separao do oramento fiscal dos oramentos da seguridade social e dos investimentos das estatais. Essa medida tornou
impossvel a nociva e extremamente arriscada prtica de lanar
mo de recursos compulsoriamente recolhidos por trabalhadores
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e empresas (destinados a assegurar a aposentadoria dos primeiros) para sustentar gastos governamentais cuja natureza obriga
que sejam sustentados com recursos obtidos mediante tributao.
Na medida em que dinheiro arrecadado em folha de pagamento
podia ser usado para construir escolas, cobrir dficits com despesas
de custeio ou qualquer outra finalidade que no a que se destina
a contribuio previdncia social, abria-se a possibilidade de a
aposentadoria dos trabalhadores no ser garantida, se prevalecesse
o sistema oramentrio anterior Constituio de 1988.
Quanto s empresas estatais, so empresas de economia mista,
regidas pelo direito privado, cabendo ao governo no s trat-las
separadamente em seu oramento (j que a natureza de seus objetivos e ao em muito se diferencia dos que caracterizam a ao
governamental), mas tambm levar em considerao em suas
contas somente sadas de dinheiro pblico para capitaliz-las ou
entradas/sadas decorrentes de seus resultados, posto que cabe
controle legislativo e social somente desses recursos, ficando o
restante da relao financeira do governo com essas empresas por
conta de seu poder de nomear dirigentes (com base na condio
de acionista) e de seu direito de usufruir de dividendos.
Estabelecimento de limites para as despesas com pessoal.
Apesar de polmica, essa normativa imps certa moralizao
administrao pblica (limitando o raio de manobra para o nepotismo/compadrio e reduzindo o volume de cabides e trens
da alegria utilizados por polticos como moeda de troca por votos e apoios). Alm disso, procurou preservar recursos para investimentos e para gastos sociais, que sofreram seguidas redues
(absolutas e per capita) devido crise fiscal e s dificuldades de
crescimento da economia.
Criao de um sistema oramentrio completo e bem
estruturado. A criao do Plano Plurianual (PPA) e da Lei de
Diretrizes Oramentrias (LDO), que devem preceder a Lei Oramentria Anual (LOA), compondo o sistema oramentrio
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nacional, foi muito importante por vrios motivos. Primeiro, a

adoo da plurianualidade deu tratamento adequado quelas
despesas que ultrapassam mais de um perodo fiscal, alm de forar a prioridade de obras j iniciadas sobre novas (diminuindo
grandes desperdcios provocados por obras paradas por novos
governos que divergiam dos antecessores). Segundo, a Lei de Diretrizes Oramentrias ampliou a capacidade de interveno e
debate dos parlamentares sobre a elaborao oramentria, revertendo em boa parte o quadro de alijamento a que estiveram
expostos por muitos anos, tendo que se limitar aprovar ou rejeio do oramento enviado pelo Executivo, sem poder fazer qualquer tipo de interveno que implicasse elevao de despesas.
Ministrio Pblico. Esse rgo, que a Constituio de 1988
tornou importante ator no interior das relaes Estado-sociedade, um poderoso instrumento democratizador e modernizador, que tem muito a oferecer ampliao da qualidade da gesto
pblica e ao controle social dos gastos governamentais, na medida
em que seja aparelhado e capacitado para tanto.
O problema das excessivas vinculaes e da reduo dos
recursos em poder da Unio. Uma ltima importante mudana
promovida pela Constituio de 1988 no campo das finanas pblicas, de natureza negativa, precisa aqui ser lembrada, devido ao
seu impacto sobre a funcionalidade do sistema de financiamento
das polticas pblicas no contexto do federalismo. Trata-se do
tratamento dado pelos constituintes s questes de vinculao de
receitas e de concomitncia entre responsabilidades por gastos e
fontes de financiamento. consensual a avaliao de que o clima
municipalista e descentralizador do momento em que foi decidida a Constituio de 1988, aliado s fortes presses pelo resgate
de direitos sociais vindas das ruas desde o movimento das diretas-j provocou uma ampliao da transferncia de recursos da
Unio para estados e municpios, sem preocupao em equilibra-la
com a concomitante transferncia de atribuies. Tambm h um
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relativo consenso de que a vinculao de recursos a certos tipos

de despesa (educao, por exemplo) e s transferncias constitucionais provocaram a incapacidade da Unio de fazer frente aos
seus compromissos, gerando um esforo desta para arrecadar novos tributos (geralmente no vinculados a transferncias e, sendo
indiretos, menos eqitativos) e para contingenciar recursos transferveis (via FSE Fundo Social de Emergncia, criado em 1996;
FEF Fundo de Estabilizao Fiscal, at 1999; DRU Desvinculao das Receitas da Unio, a partir de 2000).
No s da Constituio se originaram melhorias na gesto
das finanas pblicas. Aos ventos democratizantes que sopraram
nos anos 1980 juntaram-se sucessivas brisas modernizantes, impulsionadas pela necessidade de enfrentar a crescente incapacidade do governo de fazer polticas pblicas e de solucionar o seu
endividamento. Da resultaram vrios avanos, a seguir apresentados, culminando com a Lei de Responsabilidade Fiscal.
Restries ao uso de bancos estaduais para financiar despesas dos respectivos governos. Toda a dcada de 1980 foi marcada por um esquema de uso dos bancos pblicos estaduais para
financiar gastos governamentais que no cabiam nos oramentos
das respectivas fazendas. Entre 1983 e 1987 o Banco Central e o
Ministrio da Fazenda tentaram pr fim a esse esquema, resultando em novos procedimentos que implicaram o refinanciamento das dvidas estaduais junto ao governo federal. Esse refinanciamento gerou um outro tipo de problema (sucessivas ondas
de refinanciamento, em 1991, 1993, 1997 e 1998), mas de fato
ocorreu uma moralizao do uso dos bancos estaduais, ajudada
pela privatizao dos principais deles.
Novas regras para a licitao (Leis 8.666/93 e 8.883/94). A
nova legislao recolocou na ordem-do-dia as restries moralizadoras ao gasto pblico, exigindo transparncia, facilitando responsabilizao e racionalizando procedimentos. Dispensas e inexigibilidades de submisso ao processo licitatrio foram reduzidas
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e regulamentadas, conceitos foram mais bem estabelecidos, comisses gestoras do processo foram criadas, Tribunais de Contas
passaram a contar com legislao mais propcia fiscalizao.
Em que pesem as conseqncias negativas sobre a rapidez das
decises, sobre a flexibilidade das prticas, as novas regras representaram de fato maior possibilidade de controle social dos gastos, embora nem sempre bem aproveitada.
SIAFEM. A partir da experincia do SIAFI, tiveram incio os
esforos para melhorar a gesto financeira tambm nos estados e
municpios, surgindo o SIAFEM Sistema Integrado de Administrao Financeira dos Estados e Municpios. Trata-se de um
bem sucedido empreendimento, cujo alcance deve ser ampliado
ao longo dos prximos anos, com apoio do governo federal e a
partir da adeso paulatina de governadores e prefeitos.
PNAFE, PNAFM e PMAT. O PNAFE Programa Nacional
de Apoio Administrao Fiscal para os Estados Brasileiros foi
criado em 1996, na esteira das negociaes das dvidas estaduais
com o Tesouro Nacional, visando propiciar quelas unidades federativas maior capacidade de gerao e gesto de receitas, como
forma de evitar o aprofundamento dos desequilbrios fiscais originadores das dvidas.
O PNAFM Programa Nacional de Apoio Administrao
Fiscal para os Municpios Brasileiros a extenso do PNAFE para
as unidades subnacionais da federao, apoiado financeiramente
pelo BID Banco Interamericano de Desenvolvimento, que tambm financiou o PNAFE.
Orientado pelo Ministrio do Planejamento e Oramento, o
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social criou, em 1997, o PMAT Programa de Modernizao da
Administrao Tributria, com o objetivo de apoiar os municpios em seus esforos para elevar sua receita com fontes no
inflacionrias, obtendo, assim, maior independncia em relao
s transferncias intergovernamentais compulsrias e voluntrias
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(essas ltimas cada vez mais escassas). Ao permitir a intensificao do uso de novas tecnologias e a ampliao da capacitao
de pessoal para a gesto da receita prpria, o PMAT, assim como
o PNAFE e o PNAFM, aumentou o conjunto de instrumentos
que melhoram a gesto da receita e, sendo esta parte do oramento, da prpria gesto oramentria.
Todos esses programas continuam sendo necessrios, apesar
dos avanos que j proporcionaram, uma vez que nem todas as
unidades da federao iniciaram ou completaram seus esforos
modernizadores e uma vez que tais esforos do indcios de que
exigiro ateno perene, face dinmica da realidade fiscal. A
experincia at aqui acumulada j permite concluir que as despesas com modernizao da gesto fiscal devem ser constantes e
encaradas como investimento com retorno certo, desde que bem
orientados e adequadamente negociados e coordenados.
Lei de Responsabilidade Fiscal. A Lei Complementar no.
101, de 04/05/200, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, representou um marco to expressivo quanto a Lei 4.320/64
na histria da oramentao, da administrao financeira e do
controle social das finanas pblicas no Brasil.3 A efervescncia e
3. sintomtico, porm, que uma das foras que sustentaram a adoo da Lei de
Responsabilidade Fiscal tenha caractersticas muito semelhantes quelas que, no
incio dos anos 1930, colocaram em pauta a padronizao dos procedimentos contbeis e de gesto das receitas e gastos pblicos: estavam ligadas a interesses de
credores estrangeiros, preocupados com a solvncia do governo brasileiro. parte
essa discusso, que no objeto do presente trabalho, o fato que a Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe elementos modernizantes muito importantes para a gesto oramentria e financeira, demonstrando preocupao inclusive com sua
transparncia. Talvez a mais importante contribuio dessa lei, a ser ainda demonstrada, ao longo dos prximos anos, seja a exigncia de que os governos tornem
rotineira e sistemtica a administrao financeira de seus recursos e se empenhem,
mais do que vinham se empenhando, em fazer com que o oramento-programa,
obrigatrio desde a Lei 4.320-64, deixe de ser apenas um rito e passe a ser efetivo
instrumento de planejamento governamental. Caso isso ocorra, o advento da Lei
de Responsabilidade Fiscal ficar registrado na histria como o mais importante
passo verificado nas finanas pblicas brasileiras no perodo entre a promulgao
da Constituio de 1988 e os primeiros cinco anos do sculo XXI.
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o debate que sucederam sua aprovao em muito se assemelharam intensa movimentao que precedeu (porm mais distribuda ao longo do tempo) promulgao da Lei 4.320. Desde os anos
1950/60 (que, respectivamente, antecederam e precederam
aprovao da Lei 4.320) os legislativos, chefes de governo e suas
equipes, assim como os tcnicos responsveis pela rea contbil e
oramentria no se viam diante de tantos e complexos desafios
s tarefas tpicas da rea.
Premidos pelas presses oriundas da crise fiscal e do alto endividamento, os governos foram colhidos, diante da Lei de Responsabilidade Fiscal, por exigncias novas e por algumas antigas
mas esquecidas ou negligenciadas, especialmente no campo do
planejamento e da administrao financeira. Esses governos no
tiveram grande capacidade para reagir contrariamente a essas
presses, uma vez que os problemas eram graves (ameaando a
poltica de estabilizao em curso desde o Plano Real) e havia um
clima de desconfiana da sociedade sobre a capacidade governamental para arrecadar e gastar bem e para evitar a corrupo e o
desvio de recursos (sucessivos escndalos fomentaram essa desconfiana ao longo dos anos 1980-2000, com especial destaque
para o caso dos anes do oramento).
Ao longo de seus primeiros anos em vigor, a nova lei teve
grande impacto positivo sobre as finanas pblicas e sobre o comportamento de polticos e de gestores tcnicos, sendo atualmente
objeto de avaliao para aperfeioamentos. Permanece, todavia,
sob constante ameaa, dado o quadro de incapacidade governamental para, com recursos muito escassos, responder s presses
polticas para ampliao de gastos com infraestrutura e com polticas sociais, tendo em vista a precariedade da situao social provocada pelo baixo crescimento econmico e a elevao da carga
tributria (inaceitvel para os que avaliam que esto pagando
mais tributos por menos e piores servios pblicos).
Criao do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo
Federal. A Medida Provisria no. 480, de 27/04/1994 criou a
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Secretaria Federal de Controle Interno, que, mais tarde, e j num

quadro de forte defesa da responsabilidade fiscal, foi transformada, pela Lei no. 10.180, de 6 de fevereiro de 2001, no rgo central
do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo (regulamentado pelo Decreto 3.591, de 6 de setembro de 2000), voltado s
finalidades estabelecidas no art. 74 da Constituio Federal (que
obriga os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio a manterem
sistemas integrados de controle interno). Dotado de um Manual
do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, que
define princpios, conceitos, diretrizes e normas tcnicas para o
controle interno no servio pblico federal (Instruo Normativa
no. 1) e de um quadro de carreira prprio (Carreira de Finanas e
Controle, criada pelo Decreto-Lei 2.346, de 23 de julho de 1987),
o sistema constitui-se na atual estrutura avanada de garantia da
responsabilidade fiscal e do controle, sendo sua misso zelar
pela boa e regular aplicao dos recursos pblicos federais, o que
implica acompanhar e fiscalizar a execuo dos oramentos, os
programas de governo e a gesto dos administradores pblicos.
Ao longo dos anos 1990 alguns acontecimentos polticos e
econmicos tiveram repercusses profundas sobre as perspectivas do controle social dos gastos pblicos no Brasil, embora no
estivessem diretamente relacionados s preocupaes tcnicas
e legais dessa rea: a reforma do aparelho do Estado, a estabilizao monetria, a profuso de conselhos gestores de polticas
pblicas e o avano das prticas de participao popular no processo oramentrio.
Reforma do aparelho do Estado. Uma forte preocupao
com o enxugamento e a profissionalizao dos quadros do funcionalismo pblico federal marcou o incio do primeiro governo
Fernando Henrique Cardoso, trazendo tona a proposta de reforma do aparelho do Estado, sob liderana do ento ministro
Luiz Carlos Bresser Pereira, que, a partir do extinto Ministrio da
Administrao e da Reforma do Estado (MARE), propunha uma
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alternativa gerencial s estruturas burocrticas do governo, visando maior agilidade, descentralizao e maior eficincia, a partir de uma redefinio das funes do Estado e do governo. Em
que pese no ter conseguido levar a termo a herclea tarefa que
assumira, a ao daquele ministrio deixou um importante saldo
para a melhoria do desempenho governamental: continua pulsante a idia de que preciso profissionalizar a burocracia pblica
no Brasil e incutir-lhe o sentido weberiano de misso e houve um
mnimo de avano na criao de carreiras estratgicas cujos cargos esto crescentemente sendo ocupados, via concurso, por quadros com maior qualidade tcnica do que se verificou no passado,
atrados por salrios competitivos.
Estabilizao monetria. O novo quadro de estabilidade monetria criado pela poltica econmica desde o Plano Real (1995)
, por vias indiretas, uma das mais importantes fontes das possibilidades de melhoria da gesto oramentria no Brasil, pois amplia
a capacidade de planejamento (praticamente destruda pelo processo inflacionrio) e elimina (ou pelo menos dificulta) o uso de
mecanismos oportunistas de manipulao de receitas e despesas
nominais como forma de administrao de conflitos distributivos
presentes tanto na sociedade como no interior das prprias estruturas governamentais, no processo de disputa por recursos reais.
Profuso de conselhos gestores. Desde a Constituio de
1988, a formao de conselhos, em todos os nveis de governo,
com representao da sociedade civil ou dos pblicos-alvo de
polticas sociais, tornou-se uma prtica generalizada no Brasil,
representando uma nova viso da sociedade e dos governos a
respeito do processo de formulao e controle de polticas pblicas. As experincias continuam em andamento e j comeam a
ser avaliadas, especialmente nos campos da educao, da sade e
dos assuntos relacionados criana e ao adolescente.
Oramento participativo. Nos anos 1980-90 pouco mais de
duas centenas de municpios brasileiros adotaram a metodologia
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do chamado oramento participativo no processo de elaborao

e execuo das leis de meios municipais. Trata-se de uma experincia ainda em andamento, objeto at mesmo da curiosidade
internacional, cujo alcance e validade esto sendo testados.
O conjunto de inovaes anteriormente apresentado permite
afirmar que desde meados dos anos 1980 at os dias atuais, o Brasil fez e est fazendo inquestionveis progressos tcnicos, legais,
polticos e cognitivos na gesto oramentria e financeira, bem
como no controle das polticas fiscal e monetria. Embora haja
muito ainda a fazer e seja permanente a necessidade de zelar para
evitar que retrocessos ocorram, h motivos para comemorar e
razes para aumentar a confiana no pas, no contexto da globalizao financeira, em que essa confiana vital. Os desafios a
serem enfrentados so discutidos na prxima seo.
DESAFIOS EM PERSPECTIVA PARA A GESTO

ORAMENTRIA NO BRASIL
Para um controle mais efetivo dos gastos pblicos no Brasil

restam, apesar dos avanos verificados no incio dos anos 1960 e
no perodo 1980-2000, vrios desafios a serem vencidos,4 a seguir
apresentados, agrupados entre requisitos tcnicos, requisitos legais, requisitos cognitivos e requisitos polticos.
Requisitos tcnicos
Indicadores de desempenho.5 Assim como numerosos governos que esto em busca de melhor performance no cumprimento de seus papis social e econmico, especialmente no
4. A esse respeito, ver tambm o interessante estudo de Nunes e Nunes (2001).

5. Para melhor compreenso do significado e da importncia dos indicadores de
desempenho e para uma viso acerca dos desafios metodolgicos que implicam,
ver Guzmn S. (2002) e Jannuzzi (2005).
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campo da gesto oramentria e das polticas pblicas, os diversos

nveis de governo no Brasil enfrentam uma grande dificuldade
tcnica para avaliar o desempenho de suas aes: a falta e/ou insuficincia/inadequao de indicadores desse desempenho. Elabor-los e implement-los um formidvel desafio a que esto se
dedicando tericos, tcnicos e equipes governamentais em todo o
mundo, pois a percepo de que so um instrumento fundamental para a melhoria das tcnicas governativas e das relaes democrticas hoje generalizada. O problema a enfrentar nesse campo
identificar elementos que permitam aos gestores pblicos aferir
o alcance das polticas, programas e projetos e transform-los em
instrumentos de mensurao aceitos. A dificuldade para isso reside principalmente no fato de que os governos tm um grande
nmero de objetivos a perseguir e tarefas a cumprir, cada qual
dotado de especificidades que impedem a escolha de um indicador nico para avaliar a performance das polticas pblicas. Isso
no ocorre, por exemplo, com a empresa, para a qual a lucratividade e o domnio de fatias de mercado (ambos mensurveis de
maneira relativamente simples) so indicadores que sintetizem
muito adequadamente o grau de sucesso do empreendimento.
No setor pblico, a soluo parece ser a construo de indicadores pactuados entre o governo/gestores de polticas e os pblicos-alvo, pois sendo discutidos e deliberados com a participao
do governo e da sociedade carregam a facilidade para serem aceitos e manejados, apesar de eventuais ambigidades. Por exemplo:
um determinado governo local decide avaliar a qualidade do ensino bsico que oferece; para isso define uma srie de indicadores
quantitativos e qualitativos para subsidiar essa avaliao; ao invs
de simplesmente construir um conjunto de sries histricas (crescimento do nmero de professores, crescimento do nmero de
matrculas, reduo da evaso etc.) que serviro de argumento
exclusivo para apontar avanos, recuos e estagnaes, opta por
discutir com a comunidade quais so os indicadores que ela aceita
como vlidos para essa avaliao. Num caso como esse, pode
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ocorrer que os aspectos quantitativos da oferta de ensino estejam

bem resolvidos (o sistema tem se expandido de acordo com a demanda), mas a comunidade est insatisfeita com a falta de um
projeto pedaggico, estando disposta, pois, a escolher indicadores
que possam revelar, nos prximos anos, a melhoria desse aspecto.
No Brasil est apenas comeando um tempo em que a questo dos indicadores de desempenho das polticas pblicas se torna relevante.6
Contabilidade gerencial7 e sistemas de controle de custos8
Alm da necessidade de construir indicadores de efetividade, eficcia e eficincia, percebe-se tambm a importncia crescente da
produo, armazenamento, gerenciamento e difuso de informaes claras e seguras, capazes no s de facilitar a divulgao/
transparncia, mas tambm de propiciar melhores condies
para a tomada de deciso. Nesse campo, uma renovao da Contabilidade Pblica, tornando-a gerencial, dotando-a de melhores
instrumentos para demonstrar as variaes patrimoniais e estruturando-a de modo que possa identificar custos se faz presente e
urgente. Caso no se renove nessa direo, a Contabilidade Pblica pode se tornar ainda menos relevante, no governo, do que na
esfera privada quando se limita a uma srie de apontamentos com
finalidades de apuraes fiscais. Como no setor pblico no
possvel haver caixa dois, esse tipo de contabilidade a um problema mais grave do que no setor privado. Grave tambm a
postura corrente de avaliar os avanos governamentais pelo
critrio do volume por ele investido: como o conceito de investimento , na atual contabilidade pblica, associado imobilizao
6. Sobre o crescente interesse pelo tema no pas e para uma viso dos problemas
tcnicos que precisam ser solucionados para que se possa adotar prticas consistentes de avaliao de polticas pblicas, ver Jannuzzi (2005).
7. Premchand (1995) esclarecedor a respeito do papel da contabilidade gerencial.
Para o caso brasileiro, ver Afonso (1999) e
8. Sobre custos e oramentao, ver Machado (20020.
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(mquinas, equipamentos e instalaes), a participao do investimento no total de gastos costuma ser baixa, no indicando,
ao contrrio do que se pode pensar, governos ineficientes. Pode
estar acontecendo o contrrio: um governo que nos anos anteriores construiu escolas e hospitais e est, no exerccio atual,
contratando as equipes para coloc-los em funcionamento, apresentar um percentual baixo de investimento pelo critrio tradicional. Nesse caso pode ser um bom procedimento considerar
como investimento tambm o acrscimo de despesas de custeio
que elevam a capacidade de atendimento ao pblico-alvo, como
, seguramente, o caso das despesas com a folha de pagamentos
de mdicos e professores.
A integrao entre contabilidade, sistemas de apurao de
custos e indicadores de desempenho o caminho para solucionar
a insuficincia das prticas contbeis e muitas das carncias quantitativas de certos indicadores de desempenho j existentes.
Integrao entre oramento e planejamento. Apesar de, terica e legalmente, o oramento aparecer, no Brasil, como a pea de
curto prazo no interior de um amplo sistema de planejamento que
alcana o longo, o mdio e o curtssimo prazos, a integrao entre oramento e planejamento tecnicamente precria no pas.9
Ao no encarar o oramento como processo contnuo que envolve
fases que se renovam em ciclos (elaborao, execuo, avaliao),
mas sim como momento (perodo em que o executivo deve cumprir a exigncia de enviar a proposta oramentria ao legislativo),
a maioria dos governos (nacional e subnacionais) trata a oramentao separada da planificao, resultando da a existncia de
peas que so oramentos-programa somente no nome e por exigncia legal. Sanar esse srio problema um desafio tcno-poltico muito grande, hoje facilitado pela estabilidade monetria e
por uma presso cada vez maior por melhores resultados no setor
pblico (que gera novas idias, modelos e experincias).
9. A respeito, ver Core (2005).
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Integrao entre gesto oramentria e gesto financeira.

Como j se disse, para gastar, os agentes do setor privado necessitam apenas de dinheiro ou crdito. Os governantes, por sua vez,
por lidarem com recursos que no lhes pertencem, precisam, alm
de dinheiro ou crdito, de autorizao legislativa para gastar. Estas
ltimas so as dotaes, ou seja, valores autorizados em lei para
serem gastos com finalidades especificadas. O gestor do dinheiro
pblico, portanto, deve controlar dois caixas: o do dinheiro e
o da autorizao legislativa para gastar. Na falta de valores em
qualquer um deles, despesas no podem ser realizadas. Tendo
dinheiro, mas no tendo autorizao legislativa para gastar, o governante fica de mos atadas, ocorrendo o mesmo se tiver autorizao mas no dispuser de dinheiro.
O problema que as habilidades exigidas para controlar o
fluxo financeiro e o fluxo de autorizaes legislativa para gastar
so completamente diferentes e costumam competir a indivduos
que atuam em diferentes pontos do sistema governativo. Por isso
a integrao entre gesto oramentria e financeira extremamente difcil, mesmo quando se pode contar com o apoio de poderosos sistemas informatizados, como o SIAFI/SIAFEM, pois
eles fornecem base material e analtica altamente sofisticada, mas
no sana os problemas de compreenso, comunicao, articulao presentes nas relaes pessoais e de trabalho das equipes de
gesto financeira e oramentria e de planejamento governamental. Atualmente o desafio brasileiro, nesse tocante, ampliar o
alcance do SIAFI/SIAFEM, com a incorporao de um contingente de tcnicos devidamente habilitados e com a adeso consciente de novos governantes e legisladores.
Incorporao da participao popular. Construir condies
operacionais para que a participao popular na gesto oramentria e das polticas pblicas seja efetiva um desafio tcnico multidisciplinar (alm de poltico), pois implica a demanda de conhecimentos e metodologias que permitam que grupos heterogneos
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consigam chegar a decises coletivas; a exigncia de capacidade

de transformar decises polticas em diretrizes operacionais claras
o suficiente para serem devidamente implementadas por funcionrios pblicos pouco acostumadas a um corpo-a-corpo quotidiano
com os cidados; a conduo de debates sobre temas polmicos,
em que interesses opostos se chocam, sem que a governabilidade
e o relacionamento democrtico sejam diminudos etc.
Utilizao de novos recursos tecnolgicos. A incorporao
constante de novas ferramentas de gesto que surgem a cada dia
um desafio permanente administrao oramentria e financeira, assim como a todos os setores do governo, pois essas novas
ferramentas exigem sempre maior capacitao dos funcionrios
pblicos, tcnicos e responsveis pelos diversos setores. Se as novas tecnologias, por um lado, so soluo para dificuldades operacionais (ganha-se em produtividade), por outro podem se tornar
problemas caso no sejam dominadas pelos operadores e usurios com a devida conscincia comportamental e gerencial, pois
ao lidar com instrumentos cujos inputs e outputs no conhecem
plenamente, os operadores e gestores, assim como os usurios
finais, podem rotinizar aspectos que deveriam ser dinmicos e
dinamizar aspectos que deveriam ser rotineiros. Deve haver sempre a capacidade de dilogo entre a tecnologia que se usa (meio)
e o resultado que dela se espera (fim). Isso s possvel quando a
nova tecnologia escolhida suficientemente avaliada antes de ser
adotada. Em muitas circunstncias pode ser mais conveniente
uma tecnologia menos avanada, porm mais compreensvel para
operadores e usurios finais. Um exemplo: a consulta popular
para elaborao do oramento local plenamente possvel com
os recursos computacionais e de comunicao (internet) atuais;
esse tipo de consulta, porm, diminui a possibilidade de dilogo
entre os diferentes interessados nas decises oramentrias e os
vrios setores de atuao governamental. Sendo o dilogo mais
importante do que o prprio resultado em muitos casos, a sofisticao tecnolgica mais prejudica do que ajuda nesse caso.
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Investimentos constantes em modernizao e capacitao.

As tcnicas governativas (na rea pblica), assim como as tcnicas de produo e comercializao (na rea privada), sofrem
constantes e crescentes presses por inovaes de tipo schumpeteriana, embora na rea pblica o efeito costume demorar mais
para se fazer sentir, dada a natureza mais lenta e menos severa da
punio decorrente da estagnao tecnolgica. A intensificao
das relaes governamentais internacionais e dos governos com
as grandes empresas inovadoras e oligopolistas vm reduzindo a
diferena de comportamento entre empresas e governos no que
diz respeito a essa demanda por inovaes. Assim, em todas as
frentes de atuao, inclusive na de gesto oramentria e financeira, os governos esto se vendo obrigados a investir macia e
constantemente na adoo de novos sistemas e na qualificao da
mo-de-obra de que faz uso. Escolas de governo, escolas de administrao fazendria, cursos de gesto pblica, de polticas pblicas etc. comeam a se tornar comuns, oferecidos no somente a
funcionrios de carreira, mas tambm a agentes do setor privado
interessados em melhorar seu relacionamento com esferas governamentais. Trata-se de uma tendncia a que crescentemente os
governos, nos diversos nveis, esto aderindo. importante, entretanto, saber evitar a ocorrncia da superestimao da certificao face verdadeira capacitao que ela deveria comprovar. Por
outro lado, fundamental que os avanos obtidos pelos membros
da burocracia pblica sejam certificados, anotados em pronturio
e aproveitados, sempre que possvel, na configurao de carreiras,
sistemas de promoo, mecanismos de avaliao funcional etc.
Requisitos legais
Nessa rea os avanos parecem ter sido mais robustos que nas
outras. Resta saber se sero de fato levados prtica, exorcizando
o estigma nacional das leis que no pegam. Mas mesmo aqui
persistem desafios importantes: incorporar a exigncia de avaliao
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da eficincia, da eficcia e da efetividade dos gastos e no apenas

sua legalidade e a probidade administrativa, tal como tradicionalmente feito pelos tribunais de contas; decidir e implementar
nova lei de licitaes que supere os entraves burocrticos atuais,
sem lanar por terra os avanos moralizantes e desprivatizantes
at aqui obtidos; decidir e implementar nova lei de finanas pblicas que substitua a velha 4.320/64, superando seus pontos omissos
e aspectos defasados e no caindo no engodo do oramento mandatrio, impossvel de ser levado a efeito nas condies brasileiras;
superao da barreira das excessivas vinculaes de receita, que
engessam a capacidade de governar e tornam homogneas no papel realidades que no o so na realidade.
No campo genrico das finanas pblicas (mais do que no
campo mais restrito do oramento pblico), um esforo para
preservao e ampliao da qualidade do federalismo tem que
ser feito no mbito da legislao. Uma melhor delimitao das
competncias exclusivas e complementares vai se tornando mais
urgente a cada dia. Se no for feita e consagrada na legislao
corre-se o risco, no que diz respeito ao controle social dos gastos
pblicos, de as justificativas pelos desvios e fracassos de polticas
pblicas serem justificados por deficincias organizativas (no
passveis de responsabilizao e punio) e no por condutas
inadequadas ou oportunistas. Quando as regras no so boas,
no h como disciplinar os jogadores; os juzes caem no descrdito e as partidas no so decididas a contento, desestimulando
jogadores e torcedores.
Requisitos cognitivos
A ampliao da percepo e do respeito ao valor do conhecimento tcnico como elemento essencial para a tomada de deciso
e para a implementao de medidas, da parte dos agentes polticos
com mandato e livremente nomeados (no pertencentes s carreiras providas por concurso pblico) sem, todavia, cair no engodo
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da pretenso tecnocrtica de tudo reduzir a juzos tcnicos (a-polticos), uma necessidade bastante evidente no Brasil, especialmente nas esferas subnacionais de governo. Muitos detentores de
cargos polticos costumam usar argumentos tcnicos para desbancar propostas e ataques de oposio, ao mesmo tempo em que
desprezam por completo argumentos tcnicos oferecidos pela
prpria equipe de governo, quando estes contrariam sua opinio
pessoal. Maior ponderao entre poltica e tcnica uma necessidade nesses casos.
No extremo oposto, numerosos tcnicos de carreira abandonam a esperana de melhor atuao e de valorizao de sua contribuio pessoal quando os fundamentos tcnicos que supem
necessrios e suficientes so desconsiderados nas decises tomadas pelos polticos que comandam a agncia em que esto alocados. Esses tcnicos, ao contrrio dos polticos acima mencionados, vem na tcnica a soluo para tudo, quando ela no .
Ela necessria, mas no suficiente: a deciso poltica, no governo e fora dele.
A soluo para a implementao de um controle social dos
gastos pblicos a que possam aderir polticos e tcnicos com menor possibilidade de decepo a soluo tecnopoltica, pois ela
tem em boa conta tanto os aspectos polticos como os aspectos
tcnicos no processo de planejamento, execuo e avaliao das
decises, despesas e polticas pblicas. Numa sociedade tecnolgica, a ao poltica do governo no pode escapar da influncia de
tcnicas crescentemente sofisticadas, mas isso no elimina a importncia dos juzos de valor que somente a poltica pode oferecer e compatibilizar com outros juzos. Esse desafio da simultnea capacitao tcnica e poltica de governantes e funcionrios
pblicos, um aspecto cognitivo de ordem geral que por muito
tempo ainda exigir esforos da parte de todos que defendem e
lutam pelo controle social dos gastos pblicos no Brasil e talvez
em todos os lugares.
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A formao de uma burocracia pblica com esprito de misso um outro lado dessa mesma moeda: a competncia tecnopoltica acima preconizada apenas um meio. Para que finalidade? Para cumprir os desgnios expressos pela populao
atravs dos procedimentos democrticos. A formao desse tipo
de funcionalismo passa necessariamente pela manuteno da
contratao por concurso (qui mais qualificados no tocante
relao que deve existir entre o trabalho a ser desenvolvido e o
tipo de prova aplicada) e pela implantao de um processo permanente de capacitao. Assim como as empresas esto montando
suas universidades corporativas, os governos, em todos os nveis, podem constituir seus centros de formao permanente ou
continuada, trazendo a reflexo e a pesquisa para o dia-a-dia do
servio pblico.
Nesse processo de adoo de uma mentalidade tecnopoltica
e de implementao de formao continuada para a burocracia
pblica, a questo do controle social dos gastos pblicos ocupa um lugar central: a partir dela possvel problematizar de forma privilegiada a relao governo-sociedade e a complementaridade entre tcnica e poltica. O oramento um ingrediente
fundamental dessas duas relaes. A lei oramentria uma das
leis em que mais facilmente se evidencia a importncia do conhecimento tcnico aplicado deciso poltica, como forma de garantir o respeito vontade da sociedade expressa nas urnas. Ela
tambm uma das decises em que mais claramente se misturam
elementos tcnicos e polticos, o que no evidente somente por
causa do descaso com que tradicionalmente esse carter tratado, relegando a pea oramentria a nmeros incompreensveis.
Assim, resgatar a pea oramentria e o processo de oramentao pblica da condio de mera pea contbil e/ou de mero rito
legal uma tarefa cognitiva de grande importncia poltica, no
s para a implantao do controle social dos gastos pblicos, mas
tambm para uma melhor compreenso da relao que se estabelece entre governo e sociedade no momento de alocar recursos
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escassos entre fins alternativos, compatibilizando distintos e muitas vezes contraditrios interesses.
Dotar o Poder Legislativo, nos trs nveis da federao, de suporte tcnico para cumprir suas funes no campo da tributao,
finanas e oramento um imperativo evidente, mas que tem recebido quase nenhuma ateno. Os legisladores no tm a obrigao
de dominar esses assuntos, embora seja sua funo constitucional
decidir sobre eles. H, pois, uma inconsistncia entre fins e meios,
que precisa ser minimizada, se no puder ser eliminada. certo
que os legisladores tm poder para requerer esclarecimentos, convocar tcnicos e mandatrios do Executivo, mas o fazem geralmente em circunstncias especiais. A questo como ter um legislativo constante e competentemente envolvido em todo o processo
de gesto tributria e oramentria. O caminho para obter essa
mudana passa necessariamente por maior qualificao das Comisses de Finanas e Oramento das casas legislativas em todos
os nveis e por uma tomada de conscincia dos legisladores a respeito do assunto. No se trata de esperar que cada vereador ou deputado seja um expert em finanas pblicas, mas um mandatrio
esclarecido a respeito das lgicas tecnopolticas bsicas que presidem sua deciso quando envolve receita, despesa, dvida pblicas.
Tambm no mbito do Poder Judicirio a qualificao tecnopoltica uma necessidade. fundamental, na esfera desse poder,
que os agentes responsveis por avaliar e julgar questes relativas
a finanas pblicas e oramento no dominem apenas conhecimentos de natureza jurdica sobre a rea, sendo tambm capazes
de captar o sentido, os desideratos que levam o legislador a estabelecer certas regras. Nesse campo cognitivo, trata-se de zelar
por um maior conhecimento de economia do setor pblico na
formao dos egressos dos cursos de Direito, assim como de
cursos especficos oferecidos aos profissionais j atuantes. Entre
esses profissionais, alis, urgente uma formao correspondente s mudanas profundas e reformas em curso no Brasil desde
o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal.
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Requisitos polticos10
Fazer valer a democracia e fazer valer as leis (ou, ao contrrio

fazer leis que valem) so a essncia dos requisitos polticos necessrios ao controle social dos gastos pblicos.
No faz sentido falar em controle social dos gastos pblicos
e de tudo o mais seno sob um regime democrtico. Um regime
democrtico existe de fato, e no somente por anncio, quando o
interesse pela coisa pblica existe e mobiliza. Assim, grande parte
dos desafios ao controle social dos gastos pblicos coincide com
os desafios para a plena constituio da democracia. Os gastos
pblicos nunca tiveram tanta importncia como para os indivduos das sociedades atuais (em que eles representam parcelas
grandes e crescentes de toda a riqueza gerada anualmente). Ao
mesmo tempo, a democracia (como a melhor das formas de control-los e coloc-los a servio da coletividade), nunca esteve sob
to fortes questionamentos ou nunca, desde que se consagrou
como regime universal, houve tantos indivduos indiferentes a
ela. Trata-se de uma inconsistncia grave, exigindo aes corretivas urgentes. Talvez o apelo ao interesse individual defenda-se
contra muitos tributos e contra os efeitos nocivos do endividamento governamental sobre seu bolso ou assegure-se de que
uma parte do oramento, sustentado pelo seu bolso e dos demais
contribuintes, retorne para sua carteira na forma de boas polticas pblicas possa ser um caminho que, no incio reforce interesses individuais, mas do meio para o final, ajude a construir a
percepo do valor dos interesses coletivos, assim como o valor
da democracia como a melhor forma j encontrada para compatibiliz-los com os interesses individuais. Trata-se, evidentemente,
de uma aposta. Mas apostas tm que ser feitas no jogo da vida dos
indivduos e das sociedades...
10. Interessante a anlise de Barroso (2004) acerca de reformas necessrias no processo decisrio do oramento da Unio.
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Quanto a fazer valer as leis que se referem ao controle social

dos gastos pblicos: o controle interno (inclusive com a criao de
rgos especficos para lev-lo a efeito) e o controle externo (pelo
Legislativo, com apoio dos Tribunais de Contas) esto consagrados na Constituio Federal e em ampla legislao infraconstitucional; o controle social direto (via audincias pblicas e participao popular) tambm exigido na Lei de Responsabilidade
Fiscal e no Estatuto das Cidades (no caso do poder local). O requisito legal est dado, resta articular vontades polticas para que
seja aproveitado, tarefa que demanda o resgate do interesse popular pelo assunto. Talvez aqui o Ministrio Pblico tenha um papel
novo e importante a cumprir: quando a sociedade no se mobiliza
em defesa de seus prprios interesse, por dificuldades ou razes
diversas, muito bom que alguma instituio o faa em seu nome.
Alm disso, se o Ministrio Pblico puder encetar uma ao preventiva, ser muito melhor do que posteriormente correr atrs
do prejuzo provocado pela m gesto do dinheiro pblico.
A constante preocupao com o aperfeioamento do processo
eleitoral uma varivel fundamental para o controle social dos
gastos pblicos, assim como para o bom funcionamento da democracia. Assegurar que o comportamento dos polticos enquanto
candidatos e, depois, como mandatrios eleitos, guardem um mnimo de coerncia entre si, um desafio permanente. A representao deve ser a mais efetiva possvel; as possibilidades previsveis
de desvios de conduta devem ser cercadas pela lei. Assim, uma
vigilncia sobre a qualidade da legislao eleitoral e da legislao
partidria guarda estreita relao com o controle social dos gastos pblicos. evidente, porm, que ela no basta, demandando,
adicionalmente, um comportamento dos eleitores que procure
cobrar coerncia dos candidatos no tocante factibilidade financeira de suas propostas de campanha.
Embora legalmente detentor da funo fiscalizatria, o Poder
Legislativo, no Brasil, ainda carece de vontade poltica para exerc-la na frente oramentria e financeira. Dada a complexidade
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do assunto, que exige um mnimo de domnio tcnico, e dados,

tambm, os volumosos documentos nos quais so tratados, lidar
com oramento e execuo oramentria desencorajador, principalmente levando-se em conta o potencial de conflitos que envolve e o baixo retorno poltico que costuma oferecer. Reverter
esse quadro um grande desafio cultural e poltico que depende,
em grande medida, de presso da sociedade sobre seus representantes nas Casas Legislativas e de apoio tcnico aos legisladores
para que consigam lidar com finanas e oramento sem grandes
restries cognitivas. Somente assim instrumentos com o Plano
Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias e Lei Oramentria
Anual tero significado na gesto pblica, deixando de ser meros
ritos legais pontualmente respeitados, mas sem maior significado
sobre o comportamento efetivo de seus proponentes.
No cumprimento de sua tarefa de fiscalizar todo o processo
de elaborao, execuo e avaliao oramentria, o Legislativo
conta com a ajuda dos Tribunais de Contas. de extrema importncia que eles sejam rgos de apoio tcnico, evitando a todo
custo a politizao de seus pareceres, pois ela um desvio de finalidades muito prejudicial qualidade tcnica do controle social
dos gastos pblicos e tambm democracia.

1. Destaque e comente um episdio anterior, um concomitante
e um posterior Constituio de 1988 que tenham representado avano no controle social do gasto pblico e na gesto
oramentria no Brasil e, a partir de pesquisa bibliogrfica
prpria, desenvolva um texto a respeito.
2. Tendo por referncia os requisitos tcnicos, legais, cognitivos
e polticos necessrios boa gesto do gasto pblico e do
oramento, acrescente desafios no identificados lista apresentada neste captulo ou aprofunde aspectos de trs dos
desafios ali presentes.
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ORAMENTO PBLICO: ABORDAGEM OPERACIONAL
Embora aspectos operacionais do oramento pblico tenham

sido tratados de passagem ao longo dos captulos anteriores deste
livro, isto aconteceu porque impossvel separar totalmente concepes de prticas correspondentes, j que o objetivo perseguido
aqui, e anunciado na introduo, o de contribuir para um entendimento comportamental e gerencial deste oramento, enfatizando sua natureza tecnopoltica.
Entretanto, admite-se que um preparo completo para compreender e lidar com o sistema, o processo e a lei oramentrios
necessita de maior contato com elementos prticos. Por isso este
captulo final fornece pistas e dicas para esta complementao,
caso seja necessria para a atuao do leitor.
Imediatamente aps a promulgao da lei de responsabilidade fiscal, no ano 2000 e nos imediatamente seguintes, uma srie
de iniciativas foi tomada para recapacitar os gestores oramentrios, visando implementao das numerosas novidades trazidas
pela nova legislao. Comentrios, avaliaes, manuais, modelos
foram produzidos. Remete-se a essa literatura o leitor desejoso de
aprofundamento ou de capacitao mais operacional, tendo em
vista que seria duplicao de esforos e falta de senso prtico agir
de modo diferente, principalmente sabendo-se que grande parte
dos textos est disponvel gratuitamente, em sites governamentais, com constante atualizao.
O PLANO PLURIANUAL PPA
Um roteiro para elaborao do Plano Plurianual, tratando do

contedo que ele deve abarcar, das etapas para sua feitura e
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fazendo consideraes e oferecendo orientaes a respeito da

elaborao de programas, fornecido no Manual de Elaborao do Plano Plurianual obtido em http://www.bndes.gov.br/
SiteBNDES/export/sites/default/bndes_pt/Galerias/Arquivos/
conhecimento/livro_lrf/Ppa.pdf.
Este manual contm os seguintes anexos, muito teis: I
orientaes para projeo de receitas, II Restries ao planejamento oramentrio (limites e proibies), III Modelos de formulrios para elaborao de programas, IV Modelo de projeto
de lei do Plano Plurianual, com respectivos anexos. Alm disso, demonstra a utilizao do roteiro e dos modelos para o caso
do hipottico municpio de Fiscalndia.
Este manual, assim como todos os demais a seguir citados,
podem ser reproduzidos em parte ou integralmente desde que
citada a fonte. Todos eles podem ser obtidos atravs de download
no portal do BNDES (http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/
bndes_pt/Institucional/Publicacoes/Paginas/livro_resp_fiscal.
html).
Outro manual sobre o Plano Plurianual obtenvel no mesmo
portal o seguinte: http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/export/
sites/default/bndes_pt/Galerias/Arquivos/conhecimento/livro_
lrf/Cad-03.pdf.
A LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS LDO
Para orientar a confeco da Lei de Diretrizes Oramentrias,

visando Gesto Fiscal Responsvel, h tambm no siste do
BNDES dois manuais: Cadernos IBAM 4 Elaborao das Diretrizes Oramentrias e do Oramento (http://www.bndes.gov.br/
conhecimento/livro_lrf/Cad-04.pdf) e Manual de Elaborao
da Lei de Diretrizes Oramentrias, (http://www.bndes.gov.br/
conhecimento/livro_lrf/Ldo.pdf). Neles possvel obter infor-
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maes e orientaes sobre o objetivo da LDO, a legislao que a

exige e define, passos para sua elaborao, anexos que deve conter
(com respectivos modelos).
A LEI ORAMENTRIA ANUAL LOA
Um timo material didtico sobre o oramento o Manual

de Elaborao da Lei Oramentria Anual (http://www.bndes.
gov.br/SiteBNDES/export/sites/default/bndes_pt/Galerias/
Arquivos/conhecimento/livro_lrf/Loa.pdf), muito detalhado e
de fcil compreenso. So apresentados os princpios e as classificaes oramentrios e um roteiro passo a passo do processo de
feitura da lei oramentria e das tabelas auxiliares. Um texto
de projeto de lei sugerido, a integrao da LOA com o PPA e
com a LDO esclarecida e um anexo traz a legislao relevante
aps a Lei de Responsabilidade Fiscal, inclusive as portarias interministeriais que atualizam as classificaes oramentrias.
Portarias essas, alis, que descem a um nvel de detalhamento de
extrema utilidade para os que lidam com aspectos operacionais
do oramento pblico.
ORAMENTO FEDERAL
Anualmente a Secretaria de Oramento e Finanas do Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto atualiza o seu
Manual Tcnico do Oramento. A verso 2011 encontrada em
https://www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/MTO/mto_5_
Versao_1.pdf.
A EXECUO ORAMENTRIA
De posse dos conhecimentos obtidos nos manuais at agora

indicados, o gestor oramentrio estar devidamente atualizado
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para enfrentar os aspectos operacionais da sua misso, no que diz

respeito elaborao das peas que compem o sistema oramentrio. D um novo passo ao preparar-se para o Acompanhamento da Execuo Oramentria (http://www.bndes.gov.
br/SiteBNDES/export/sites/default/bndes_pt/Galerias/Arquivos/
conhecimento/livro_lrf/Cad-05.pdf) Neste manual so discutidos: programao financeira e cronograma de desembolso (fluxo
de caixa), etapas da realizao da receita, da despesa e do endividamento (restos a pagar, ARO operaes de crdito por antecipao
da receita, dvida consolidada), considerando as novas exigncias
da Lei de Responsabilidade Fiscal.
O PPA, A LDO, LOA E OS RELATRIOS

DA EXECUO ORAMENTRIA
Para efeito de aprendizado operacional, nada mais conveniente do que lidar diretamente com o objeto concreto do tema a
ser aprendido. Assim, o contato com as prprias leis do sistema
oramentrio, anualmente renovadas (exceto o PPA, que tem validade por quatro anos) e com os relatrio exigidos ao longo da
execuo oramentria, um procedimento bastante produtivo,
principalmente quando se trata das leis federais, pois so as mais
complexas e completas, pela prpria natureza deste ente superior
da federao. Graas s exigncias da prpria Lei de Responsabilidade Fiscal e ao indito nvel de sofisticao a que chegou o governo brasileiro em termos de gesto oramentria e transparncia (inclusive via internet), hoje possvel conhecer a ntegra das
leis do sistema oramentrio antes e depois da aprovao pelo Congresso Nacional. Basta acessar o portal do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto (www.planejamento.gov.br).
Neste mesmo stio so divulgados tambm os relatrios peridicos da execuo oramentria.
Para uma leitura no governamental dessas peas, pode-se
recorrer pgina da Associao Brasileira de Oramento Pblico
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(www.abop.org.br), que costuma analisar o oramento e vrios

aspectos da execuo oramentria em suas publicaes e documentos de trabalho.
J possvel tambm acessar informaes relativas a diversos
estados e municpios, pois muitos deles esto aos poucos sofisticando seus prprios portais, visando maior transparncia e melhor relacionamento com os cidados e contribuintes. O Observatrio da Transparncia Oramentria Municipal TOM Web,
desenvolvido pelo Grupo de Pesquisa sobre Controle Social do
Gasto Pblico do Departamento de Administrao Pblica da
UNESP/FCL-Ar facilita o acesso a documentos contbeis e fiscais
de municpios, podendo ser acessado no endereo http://gpcgp.
wordpress.com/.
REFERNCIAS PERMANENTES NA INTERNET
A seguir so listados vrios portais, sites e home pages cuja

visita constante permitir ao estudioso e profissional da rea oramentria manter-se sempre atualizado.
ABOP (Associao Brasileira de Oramento Pblico):
www.abop.org.br/
ASIP (Asociacin Internacional de Presupuesto Pblico):
www.asip.org.ar
BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
e Social):
http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/
Publicacoes/Paginas/livro_resp_fiscal.html
CEPAM (Centro de Estudos e Pesquisas de Administrao

Municipal/Fundao Prefeito Faria Lima):
www.cepam.sp.gov.br
CLAD (Centro Latinoamericano de administracin para
el Desarrollo):
www.clad.org.ve
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ENAP (Escola Nacional de Administrao Pblica):

www.enap.gov.br
ESAF (Escola Superior de Administrao Fazendria):
www.esaf.fazenda.gov.br/
FUNDAP (Fundao do Desenvolvimento Administrativo):
www.fundap.sp.gov.br/
IBAM (Instituto Brasileiro de Administrao Municipal):
www.ibam.org.br
IIG (Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya):
www.iigov.org
Interlegis: www.interlegis.gov.br/
Ministrio da Fazenda: www.fazenda.gov.br/
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto:
www.planejamento.gov.br/
Observatrio TOM Web Transparncia Oramentria
Municipal via Internet:
http://gpcgp.wordpress.com/observatorio-tom-web-ra-central-sp-2/
OECD (Organization for Economic Co-operation and
Development): www.oecd.org
Revista Planejamento e Polticas Pblicas (IPEA):
www.ipea.gov.br/pub/ppp/ppp.html
Revista Internacional de Presupuesto Pblico:
www.asip.org.ar/es/index.html
Revista Presupuesto y Gasto Pblico:
www.ief.es/Publicaciones/revistas/PGP/Presupuesto.asp
Revista Public Budgeting & Finance:
www.blackwellpublishing.com/journal.asp?ref=0275-1100
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SOF (Secretaria do Oramento Federal):

https://www.portalsof.planejamento.gov.br/
STN (Secretaria do Tesouro Nacional): www.stn.fazenda.gov.br/

1. Obtenha um exemplar de Lei Oramentria municipal do
ano em curso e compare sua forma e contedo com o que
indicado num dos manuais de elaborao oramentria indicados neste captulo. Escreva um relatrio executivo indicando eventuais insuficincias e problemas e fazendo sugestes
para melhoria.
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ANEXO
GLOSSRIO DE TERMOS ORAMENTRIOS E ASSUNTOS CONEXOS1
Abertura de crdito adicional. Procedimento, por meio de decreto,

para registrar e disponibilizar autorizao de gastos para a execuo
oramentria, em valor superior ao inicialmente previsto na lei oramentria. Ver Crdito Adicional.
Accountability. Capacidade dos interessados de responsabilizar os que
agem em seu nome e interesse, associada a procedimentos e mecanismos propiciadores de pronta resposta e respectivas sanes para os casos de desvios de conduta ou de finalidade. H uma estreita relao
entre accountability e transparncia na gesto dos recursos pblicos.
Administrao direta. Estrutura administrativa necessria constituio material dos trs poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio), em
todos os nveis de governo (federal, estadual, municipal e do distrito
federal). Constitui-se de ministrios, secretarias, departamentos, tribunais, cmaras e demais tipos de rgos pblicos necessrios ao administrativa do Estado.
Administrao indireta. Conjunto de entidades pblicas dotadas de
personalidade jurdica prpria, compreendendo autarquia, empresa
1. Este glossrio se beneficiou e pode ser complementado pelas seguintes fontes:

Glossrio de Termos Oramentrios e Afins, publicado na Revista da ABOP,
vol. 13, n. 2, set.-dez. 1992, encartado no Subsdio INESC, ano IV, n. 28, mai. 1996;
Glossrio da STN (http://www.tesouro.fazenda.gov.br/servicos/glossario/glossario_
a.asp); Glossrio Econmico do Ministrio da Fazenda (http://www.fazenda.gov.
br/portugues/glossario/glossario-s.asp); Glossrio do Oramento da Unio Senado Federal (http://www9.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado/
Glossario?letra=A); Glossrio Oramentrio Cmara dos Deputados (http://
www2.camara.gov.br/glossario/a.html); Glossrio de Termos de Finanas e de
Oramento Governo do Estado do Rio de Janeiro (http://www.fazenda.rj.gov.
br/transparencia/Glossario_de_Termos.pdf); Glossrio da Transparncia Pblica
(http://www3.transparencia.gov.br/TransparenciaPublica/glossario/index.html).
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188 |
pblica, sociedade de economia mista, fundaes pblicas e rgos de

regime especial.
Alquota. Percentual aplicado sobre a base de clculo (ver verbete) para
apurao do tributo devido.
Amortizao. Reduo do valor de uma dvida em decorrncia de pagamento. De toda prestao paga, uma parte corresponde aos juros previstos em contrato e a outra abatida do principal (total recebido pelo
prestamista). A maneira como se d o clculo do juro e da amortizao
numa prestao depende do sistema de amortizao escolhido.
Amortizao da dvida. Tipo de despesa oramentria que corresponde
ao valor pago pelo abatimento de parcelas de dvidas contradas. Quando
paga uma prestao, parte do seu valor lanado nessa categoria e
parte lanada em despesas com juros.
Amortizao de emprstimo. Tipo de receita decorrente de recebimento do valor principal de emprstimo concedido a terceiros. Inclui,
quando h, correo monetria.
Anexo de metas fiscais. Anexo Lei de Diretrizes Oramentrias previsto no 1o. do art. 4o. da Lei de Responsabilidade Fiscal, que deve
conter metas anuais referentes a receitas, despesas, resultados e dvida,
alm de demonstrativos das situaes patrimonial, financeira e atuarial
(receitas e despesas previdencirias) do governo.
Anexo de riscos fiscais. Anexo Lei de Diretrizes Oramentrias previsto no 2o. do artigo 4o. da Lei de Responsabilidade Fiscal, que deve
avaliar os passivos contingentes e outros riscos que podem afetar as contas pblicas, com indicao de providncias a serem tomadas.
Aplicao direta. Ocorre quando o recurso utilizado para realizar uma
despesa provm de fonte prpria do nvel de governo que a efetua. Tratase de uma das formas de classificao segundo a natureza da despesa.
ARO. Ver Operao de crdito com antecipao da receita oramentria.
Arrecadao da receita. Fase da execuo da receita em que o contribuinte ou devedor entrega o valor devido ao agente arrecadador (que
pode ser uma unidade administrativa governamental ou um banco
credenciado).
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Anexo
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Atividade. Assim como um projeto (Ver Projeto), um instrumento de

programao. Como tal, consiste num conjunto de operaes que se realizam de modo contnuo e permanente (sem prazo determinado para
se concluir, como no caso de projeto), do qual resulta um produto ou
servio necessrio manuteno da ao do governo.
Autarquia. Entidade administrativa autnoma, criada por lei, com personalidade jurdica de direito pblico, patrimnio e receitas prprios e
atribuies estatais especficas para realizar os fins que a lei lhe atribuir,
geralmente tpicas de administrao pblica. Goza de gesto administrativa e financeira autnoma, fazendo parte da administrao indireta.
Pelo princpio da totalidade ou da unidade, o oramento da autarquia
aprovado juntamente com o da administrao direta.
Autgrafo. Documento com a redao final de dispositivos aprovados
pelo Poder Legislativo, enviado para sano do Poder Executivo. A lei
oramentria anual enviada ao Poder Executivo, depois de aprovada,
na forma de autgrafo. Cabe a ele, a esta altura, sancionar ou vetar (total
ou parcialmente) a lei.
Balancete da despesa. Demonstrativo contbil que sintetiza a evoluo
da despesa pblica durante um perodo de tempo, geralmente mensal,
informando os valores previstos, as alteraes por meio de crditos adicionais, empenhados e pagos.
Balancete da receita. Demonstrativo contbil que sintetiza a evoluo
da receita pblica durante um perodo de tempo, geralmente mensal,
informando os valores previstos e realizados.
Balano. Demonstrativo contbil que apresenta a situao econmicofinanceira e patrimonial de uma entidade, num dado momento, geralmente o final de um exerccio fiscal. Na administrao pblica cada
sistema (financeiro, oramentrio, patrimonial e compensado) tem seu
prprio balano.
Balano financeiro. Demonstrativo contbil em que ingressos e dispndios (entradas e sadas de dinheiro ou recursos financeiros) so registrados de modo a serem conhecidos os saldos das contas relacionadas a
disponibilidades financeiras (inclusive de exerccios anteriores), decorrentes de atividades oramentrias e extraoramentrias. Fornece informao sobre a capacidade de pagamento da entidade a que se refere,
ou da sua liquidez.
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190 |
Balano oramentrio. Demonstrativo contbil em que as receitas e

despesas previstas (na lei oramentria anual e nos crditos adicionais)
so confrontadas com as despesas e receitas realizadas, apurando as diferenas entre elas. Entre as principais finalidades do deste demonstrativo est a de demonstrar que no ocorreram despesas sem autorizao
legislativa.
Balano patrimonial. Demonstrativo contbil que apresenta os Ativos
Financeiro e No-Financeiro, os Passivos Financeiro e No-Financeiro,
o Saldo Parimonial e as Contas de Compensao, resumindo os bens,
direitos e obrigaes do governo. um documento que no setor pblico
menos preciso e de menor importncia do que no setor privado.
Banco de fontes. Soma dos valores resultantes de cancelamentos de
dotaes da proposta oramentria original do Executivo, que so utilizados para atender as emendas aprovadas pelo Legislativo. Mais utilizado em nvel federal.
Base de clculo. Valor ao qual se aplica a alquota (ver verbete) de um
tributo a fim de obter-se o valor a ser lanado e arrecadado. Cada tributo tem sua prpria base de clculo, no podendo esta ser utilizada por
outro tributo, pois neste caso ocorreria bi-tributao, que proibida.
Exemplos de base de clculo: preo da mercadoria vendida, para o
ICMS; valor venal do terreno, para o imposto predial; renda auferida,
para o IR.
Business Intelligence. Conhecido pela abreviatura BI, consiste na adoo de sistemas e procedimentos de armazenamento e anlise de dados
e informaes, por meio de softwares especializados, de modo a transformar registros decorrentes das prticas usuais de cada negcio em
subsdio para a prospeco de clientes, de fontes de inovaes e outras
variveis de interesse para melhor posicionamento no mercado. Na gesto tributria, oramentria e de compras h grande potencial de explorao de BI para melhorar a performance governamental.
Cadastro mobilirio fiscal. Cadastro de informaes necessrias ao
lanamento de tributos incidentes sobre atividades, como o ISS, por
exemplo.
Cadastro tcnico imobilirio. Cadastro de informaes necessrias
ao lanamento de tributos incidentes sobre a propriedade territorial e
predial.
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Anexo
| 191
Categoria econmica. Ver Classificao por categorias econmicas.

Ciclo oramentrio. Conjunto de etapas ou fases do processo oramentrio, compreendendo a elaborao oramentria (privativa do Executivo), a discusso e aprovao oramentria (responsabilidade legislativa),
a execuo oramentria (levada a efeito pelo Executivo, sob fiscalizao
do Legislativo) e a avaliao oramentria, feita pelo Poder Legislativo,
com apoio tcnico dos Tribunais de Contas. O ciclo inicia-se no ano anterior ao que se refere o oramento e conclui-se no ano seguinte, enquanto
j tem incio a primeira fase do novo ciclo. O controle oramentrio e a
fiscalizao no se caracterizam como fases do ciclo oramentrio, na
medida em que devem estar presentes durante todo o tempo.
Classificao da despesa. Classificao da despesa segundo diferentes
critrios e metodologias, para maior controle administrativo e poltico.
H seis classificaes da despesa: classificao por categorias econmicas (despesa corrente e despesa de capital), classificao por elementos
de despesa (ver verbete), classificao segundo a natureza de despesa
(ver verbete), classificao por modalidade de aplicao, classificao
institucional (ver verbete) e classificao funcional-programtica (ver
verbete). Cada uma tem sua prpria utilidade e justificativa, conforme
se constata nos verbetes correspondentes a cada uma.
Classificao da receita. Classificao da receita segundo diferentes
critrios e metodologias, para maior compreenso e melhor manejo da
capacidade governamental de obter financiamento. Geralmente a receita classificada por categoria econmica (de corrente ou de capital), por
fontes (tributria, industrial, de servios etc.), pela origem e conforme
haja ou no vinculao.
Classificao funcional-programtica (da despesa). Classificao da
despesa que revela as despesas governamentais realizadas de acordo
com as diversas funes (ver verbete) e subfunes (ver verbete) assumidas pelo governo, bem como os valores alocados por programas (ver
verbete). a classificao mais recente, presente no oramento por programas. Sua finalidade principal permitir a avaliar as realizaes do
governo e o cumprimento ou no de suas funes. Ao distribuir os
recursos oramentrios entre frentes de polticas pblicas, fornece elementos para a avaliao tambm das prioridades governamentais.
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192 |
Classificao institucional (da despesa). Evidencia a alocao das dotaes oramentrias entre os diferentes rgos da administrao pblica e
entidades da administrao indireta. Permite identificar quem o responsvel pelos gastos.
Classificao oramentria. Sistema de identificao de receitas e despesas de acordo com um plano de contas prvio, que possibilita a compreenso e gesto dos recursos e das despesas, ampliando o controle
administrativo e poltico por meio de registros e de demonstrativos contbeis. a base da linguagem oramentria. As portarias interministerial (Ministrio da Fazenda e Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto) 163/2001 e a portaria do Ministrio do Planejamento 42/1999
definem e explicitam as classificaes da receita e da despesa para todas
as esferas de governo no Brasil.
Classificao por categorias econmicas. Classificao das receitas e
despesas em operaes correntes ou de capital, objetivando propiciar
elementos para uma avaliao do efeito econmico das transaes do
setor pblico.
Classificao por elementos (de despesa). Classificao que identifica
o objeto da despesa (Pessoal Civil, Obrigaes Patronais, Subvenes
Sociais, Obras e Instalaes etc.).
Classificao segundo a modalidade de aplicao (da despesa). Classificao da natureza da despesa que indica se os recursos so aplicados
diretamente pelos governos que adquirem os bens/servios (Municpio, por exemplo) ou se so recursos aplicados por outros governos
(Estado, por exemplo) em aquisies feitas com dinheiro transferido
(com ou sem vinculao). As modalidades de aplicao so as seguintes: Transferncias Unio, Transferncias a Estados e ao Distrito Federal, Transferncias a Municpios, Transferncias a Instituies Privadas sem Fins Lucrativos, Transferncias a Instituies Privadas com
Fins Lucrativos, Transferncias a Instituies Multigovernamentais
Nacionais, Transferncias ao Exterior, Aplicaes Diretas, A Definir.
Classificao segundo grupos de natureza (da despesa). Classificao
agrupando alguns elementos de despesa cuja natureza exige maior controle para a boa gesto financeira. H seis grupos: Pessoal e Encargos
Sociais, Juros e Encargos da Dvida, Outras Despesas Correntes, Investimentos, Inverses Financeiras, Amortizao da Dvida.
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Anexo
| 193
Cdigo Tributrio. Conjunto de leis que estabelecem quais sos os tributos, suas bases, alquotas e demais caractersticas. Existem um Cdigo
Tributrio Nacional, cdigos estaduais e cdigos municipais. Nem sempre se apresentam sistematizados num nico volume.
Concorrncia pblica. Modalidade de licitao exigida para compras
mais complexas e/ou de maior valor. Prevista e disciplinada nos artigos
22 e 23 da Lei 8.666/93.
Contabilidade pblica. Sistemas de registros e de demonstrativos peridicos destinados ao controle das variaes patrimoniais, do uso dos
recursos financeiros e dos saldos, do uso das dotaes oramentrias e
de comportamennto de outras variveis relevantes para a gesto dos recursos pblicos. Embora utilize o mtodo das partidas dobradas, como
a contabilidade privada, no apura resultados da mesma maneira, no
adota o mesmo regime de registros (pois combina regime de caixa e
regime de competncia), constituda de sistemas cuja interao no
perfeita como na gesto empresarial.
Contingenciamento. Ato do Poder Executivo, ao longo da execuo
oramentria, limitando a realizao da despesa a valores inferiores aos
previstos pelos crditos oramentrios (originais e adicionais), com
o objetivo de compatibilizar as despesas s receitas previstas, evitando
desequilbrio financeiro, ou ainda com a finalidade de assegurar equilbrio oramentrios (despesas dentro dos limites autorizados). Pode
ocorrer em decorrncia de queda na arrecadao tributria, frustrao
de outros tipos de receita ou ocorrncia de despesa no prevista ou
superior esperada.
Contrato. Acordo entre partes, em que uma delas oferece um bem ou
servio, mediante pagamento da outra. No pode ser contrado pelo governo sem prvio empenho nem sem licitao, a no ser nos casos de
dispensa ou inexigibilidade. Note-se a diferena marcante entre este instrumento e o convnio (ver verbete).
Contribuio de Melhoria. Tributo devido e cobrado em decorrncia
de melhorias, bancadas com dinheiro pblico, que elevam o valor de um
imvel.
Controle externo. Fiscalizao das contas pblicas e de seus resultados
feita pelo Poder Legislativo, com apoio dos Tribunais de Contas.
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194 |
Controle interno. Sistema de registros e de monitoramento das contas

pblicas mantido ao longo de todo o ciclo oramentrio, durante o exerccio fiscal, para assegurar a obedincia aos preceitos de boa administrao. Mantido pelo prprio Poder Executivo, atravs de rotinas e procedimentos padronizados adotados pelos rgos responsveis pela
Contabilidade, Tesouraria e congneres. Em muitos casos existe um rgo especfico de controle interno, que age autonomamente, com a funo especfica de monitorar a correo dos procedimentos, registros e
demonstrativos e promover correes e responsabilizao. Um exemplo
a Controladoria Geral da Unio (www.cgu.gov.br).
Convnio. Acordo entre partes em que ambas tm interesse comum
nos resultados, concorrendo simultaneamente para o fornecimento de
recursos (contrapartidas). Notar a diferena existente em relao ao
contrato (ver verbete).
Convite. Modalidade de licitao em que o comprador escolhe pelo menos trs fornecedores, devidamente cadastrados, para de um deles adquirir determinado bem ou servio. Previsto e disciplinado nos artigos
22 e 23 da Lei 8.666/93.
Crdito adicional. Alterao de dotao oramentria, com criao de
nova rubrica ou ampliao do valor de rubrica existente. Obtido atravs
de lei especfica para esta finalidade ou de decreto, quando autorizado
na lei oramentria anual (crdito suplementar). A abertura do crdito
adicional, uma vez autorizado pelo Poder Legilativo, sempre feita por
meio de decreto do Poder Executivo. Para a abertura do crdito adicional deve ser indicada a fonte do recurso para justific-lo. O crdito adicional pode ser suplementar, especial ou extraordinrio. Ver Crdito
especial, Crdito extraordinrio e Crdito Suplementar.
Crdito (adicional) especial. Tipo de crdito adicional destinado a despesas para as quais no haja dotao oramentria especfica na lei oramentria anual. Sua abertura deve necessariamente ser precedida de
aprovao legislativa.
Crdito (adicional) extraordinrio. Tipo de crdito adicional destinado ao atendimento de despesas urgentes e imprevisveis, como as decorrentes de guerra, subverso interna ou calamidade pblica. autorizado
e aberto por medida provisria.
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Anexo
| 195
Crdito oramentrio. a autorizao do Poder Legislativo dada ao

Poder Executivo para a realizao de despesas, constante de maneira
especificada na lei oramentria anual e eventualmente alterada mediante crditos adicionais autorizados e abertos ao longo da execuo
oramentria. Consiste numa rubrica qual se atribui um limite de gastos (no caso do oramento autorizativo) ou um valor que deve necessariamente ser gasto com aquela finalidade (no caso do oramento impositivo). No deve ser confundido com dinheiro, pois pode haver
crditos oramentrios (autorizaes para gastar) para os quais haja insuficincia de dinheiro ou acesso a emprstimos para realizar.
Crdito (adicional) suplementar. Tipo de crdito adicional destinado a
ampliar, reforar, o valor constante de uma dotao oramentria existente na lei oramentria anual. Consiste em permisso para gastar com
determinada rubrica valor superior ao originalmente previsto. o nico
tipo de crdito adicional que pode ser aberto diretamente por decreto, se
houver autorizao expressa para isso na lei oramentria anual. Essa
autorizao geralmente limita-se a um percentual do total da despesa.
Decreto. Norma emanada do Poder Executivo. Utilizada para formalizar deciso que no precisa ser aprovada pelo Poder Legislativo ou que
est autorizada em lei anterior. Na execuo oramentria, por exemplo,
crditos adicionais suplementares podem ser abertos sem envio de projeto de lei ao Legislativo se houver autorizao explcita na lei oramentria, desde que respeitado o limite imposto nessa mesma autorizao.
Demonstrativo da execuo das receitas e despesas. Anexo obrigatrio do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria.
Demonstrativo das despesas com juros. Anexo obrigatrio do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria.
Demonstrativo das disponibilidades de caixa e das inscries em restos a pagar. Anexo obrigatrio do Relatrio de Gesto Fiscal do ltimo
quadrimestre do exerccio.
Demonstrativo das receitas e despesas previdencirias. Anexo obrigatrio do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria.
Demonstrativo de apurao da receita corrente lquida. Anexo obrigatrio do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria.
Demonstrativo de restos a pagar. Anexo obrigatrio do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria. A inscrio dos restos a pagar deve
tambm ser explicitada no Relatrio de Gesto Fiscal.
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196 |
Demonstrativo dos resultados nominal e primrio. Anexo obrigatrio do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria.
Demonstrativos das projees atuariais, da variao patrimonial, da
limitao de empenho (quando for o caso) e da frustrao de receitas
(quando for o caso). Anexo obrigatrio do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria referente ao ltimo bimestre do exerccio.
Despesa corrente. todo tipo de despesa realizada para a manuteno
dos prprios da administrao e para o funcionamento dos seus rgos.
Conforme o Manual Tcnico do Oramento, classificam-se nesta categoria todas as despesas que no contribuem, diretamente, para a formao
ou aquisio de um bem de capital.
Despesa de capital. a despesa que contribui para a formao ou aquisio de um bem de capital, abrangendo, entre outras aes, o planejamento e a execuo de obras, a compra de instalaes, equipamentos,
material permanente, ttulos representativos do capital de empresas ou
entidades de qualquer natureza, bem como as amortizaes de dvidas e
concesses de emprstimos.
Despesa de custeio. o tipo de despesa em que se incorre para a prestao de servios e para a manuteno da ao da administrao como,
por exemplo, o pagamento de pessoal, de material de consumo e a contratao de servios de terceiros.
Despesa no-financeira. Despesa oramentria menos: despesas com
juros e amortizaes da dvida, com aquisio de ttulos de capital integralizado e com concesso de emprstimo com retorno garantido.
Despesa obrigatria de carter continuado. Conforme a Leis de Responsabilidade Fiscal (art. 17), a despesa corrente derivada de lei, medida provisria ou ato administrativo normativo que fixem para o ente
a obrigao legal de sua execuo por um perodo superior a dois exerccios. Deve ser demonstrada quando criada, juntamente com as medidas para evitar possveis desequilbrios.
Dispensa de licitao. Situao prevista na Lei 8.666/93, em seus 20
incisos. Deve ser utilizada com cuidado, evitada sempre que possvel,
pois o princpio bsico a no-dispensa.
21/7/2011 00:59:46
Anexo
| 197
Dvida ativa. Soma dos valores dos tributos no recolhidos pelos contribuintes, que o governo lana para cobrana posterior, somada dos
encargos decorrentes do atraso (multas, juros de mora etc.).
Dvida flutuante. Dvida de curto prazo do governo, geralmente com
fornecedores e com operaes de crdito a serem liquidadas dentro de
um exerccio.
Dvida fundada. Conjunto das dvidas de longo prazo do governo, representando um montante atualizado segundo clusulas contratuais e
parcelas vincendas previamente conhecidas.
Dotao oramentria. Ver Crdito oramentrio.
Duodcimo. Parcela mensal de recursos oramentrios liberados para
utilizao, base de uma proporo do valor total do crdito oramentrio aprovado. Visa assegurar a disponibilidade dos recursos oramentrios e financeiros ao longo de todos os meses do ano.
Elemento de despesa. Desdobramento da despesa em objeto de gasto,
como pessoal, material, servios, obras e outros meios necessrios ao
funcionamento da administrao pblica. Ver Classificao (da despesa) por elementos.
Emenda. Modificao de lei aprovada pelo Legislativo, podendo se aditiva, supressiva ou modificativa. Na lei oramentria h restries de
diversos tipos s emendas. Elas no podem desfigurar a proposta oramentria, pois isso implicaria retirar do Executivo o poder exclusivo da
elaborao oramentria.
Empenho. Onerao (registro de valor retirado, com apurao do saldo
restante) de dotao, atravs da nota de empenho (ver verbete), visando
controlar o montante de recursos que o Executivo tem autorizao legislativa para gastar.
Empresa pblica. Empresa de propriedade do governo ou sob seu controle acionrio. Os recursos pblicos aplicados em empresas pblicas
so controlados no oramento pblico.
Entes federados ou entes da federao. Nveis de governo, do local
para o nacional, numa repblica federativa. No Brasil so os Municpios,
os Estados, o Distrito Federal e a Unio. Em cada nvel os governos correspondentes so dotados de oramentos prprios, sendo os governos
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198 |
dos nveis inferiores beneficiados por transferncias de recursos dos governos do nvel superior. Entre os entes federados as responsabilidades
para o cumprimento das funes governamentais so divididas, podendo ser exclusivas, compartilhadas ou concorrentes.
Equilbrio fiscal. Compatibilizao entre receitas e despesas, visando
evitar resultados financeiros negativos e endividamento.
Equilbrio oramentrio. Compatibilizao entre as autorizaes legislativas para gastar (dotaes) e as despesas realizadas.
Esfera oramentria. Especifica se a dotao oramentria pertence ao
Oramento Fiscal, Oramento da Seguridade Social ou Oramento de
Investimento. Por meio de cdigos especficos possvel identificar
a que oramento pertence uma dotao.
Estimativa da receita. Valor que se espera arrecadar com cada uma e
com o somatrio das receitas na proposta e na lei oramentria. Ao longo da execuo oramentria refeita, servindo como fonte de recurso
para crdito adicional quando indica arrecadao superior estimada
na lei oramentria. Quando a estimativa refeita indica valor menor do
que o inicialmente esperado, deve ensejar o contingenciamento de despesas (ver verbete).
Excesso de arrecadao. Diferena a maior entre a receita prevista depois de iniciada a execuo oramentria e aquela estimada na lei oramentria. Ocorre porque em algumas situaes a receita foi subestimada
na lei oramentria, ou porque fatos no previstos (como uma melhoria
no nvel de vendas ou produo, por exemplo) ocorrem e provocam
arrecadao superior prevista ou previsvel quando da feitura da proposta oramentria. Pode ser utilizado como justificativa para a solicitao e abertura de crdito adicional. H controvrsias sobre como calcul-lo e sobre em que momento da execuo oramentria pode ser
aventado: uma expectativa de excesso de arrecadao logo no primeiro
trimestre duvidosa.
Execuo da despesa. A execuo da despesa consiste na sua realizao
ao longo do perodo fiscal. Respeita as seguintes etapas: registro dos
crditos oramentrios, programao financeira de desembolso, licitao, empenho, liquidao e pagamento (ver verbetes). Podem ocorrer
retificaes (abertura de crditos adicionais) e ampliao de despesa
4/7/2011 16:33:15
Anexo
| 199
obrigatria de carter continuado (caso em que medidas corretivas devem ser tomadas para evitar o desequilbrio). A execuo da despesa
deve ser demonstrada periodicamente, por meio do Relatrio Resumido
da Execuo Oramentria e do Relatrio de Gesto Fiscal.
Execuo da receita. A execuo da receita consiste na sua realizao
ao longo do perodo fiscal. Respeita as seguintes etapas: lanamento,
arrecadao e recolhimento (ver verbetes). Podem ocorrer renncias de
receita, mediante autorizao legal (devendo ser compensadas, com impactos sobre as metas fiscais devidamente demonstrados). A execuo
da receita deve ser demonstrada periodicamente, por meio do Relatrio
Resumido da Execuo Oramentria e do Relatrio de Gesto Fiscal.
Fixao da despesa. Na lei oramentria, estabelecimento dos valores
mximos a serem gastos, no total e em cada rubrica. No oramento autorizativo fixa-se o limite superior de despesa, podendo ser o gasto igual
ou superior a ele.
Federalismo. Forma de governo em que os recursos e as responsabilidades pelas funes governamentais so distribudos entre governos
de diferentes alcance territorial e atribuies, visando maior integrao
e cooperao.
Fonte de recursos. D base financeira abertura de crditos adicionais.
Existem as seguintes fontes: 1. supervit financeiro verificado no exerccio anterior; 2. excesso de arrecadao (efetivo ou previsto) no exerccio
em curso; 3. anulao parcial ou total de outras dotaes; 4. operaes
de crdito e financiamentos aprovados pelo Legislativo, na prpria lei
oramentria ou em lei especfica.
FPE. Ver Fundo de Participao dos Estados.
FPM. Ver Fundo de Participao dos Municpios.
Funo e subfuno. No oramento-programa, uma das classificaes
(funcional) que indica a funo governamental que foi beneficiada com
o gasto. Exemplos: Sade, Educao, Transporte etc. Subdivide-se em
subfunes: Exemplo: Transporte Rodovirio, Transporte Martimo,
Transporte Areo etc.
Fundao pblica. Entidade dotada de personalidade jurdica de direito
privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorizao legislativa,
4/7/2011 16:33:15
200 |
para o desenvolvimento de atividades que no exijam execuo por rgos ou entidades de direito pblico, com autonomia administrativa,
patrimnio prprio gerido pelos respectivos rgos de direo, e funcionamento custeado por recursos pblicos.
Fundo especial. Produto de receitas especificadas por lei, que se vinculam realizao de determinados objetivos ou servios, facultada a adoo de normas peculiares de aplicao (art. 71, Lei 4.320/64).
Fundo de Participao dos Estados. Fundo atravs do qual a Unio faz
os repasses obrigatrios de recursos por ela arrecadados com tributos
que devem ser repartidos com os Estados (IPI e IR, por exemplo).
Fundo de Participao dos Municpios (FPM). Fundo atravs do qual
a Unio faz os repasses obrigatrios de recursos por ela arrecadados
com tributos que devem ser repartidos com os municpios (IPI e IR, por
exemplo).
Grupo de natureza de despesa. Ver Classificao segundo grupos de
natureza de despesa.
ICMS Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios, de competncia estadual, sendo 25% transferido aos municpios por meio de
quota-parte.
Imposto. Tributo pago sem que haja definio prvia de qualquer tipo
de contrapartida (afetao constitucionalmente proibida).
Incremento de custeio. Elevao dos gastos do governo com despesas
de custeio, que muitas vezes pode ser interpretado como investimento
social, vindo a completar os valores investidos quando somados aos
investimentos propriamente ditos (no sentido econmico tradicional da
expresso: obras e instalaes, mquinas e equipamentos).
Inexigibilidade de licitao. Situao prevista no artigo 25 da Lei
8.666/93, em seus trs incisos.
Inverses financeiras. Despesas com a aquisio de imveis ou bens
de capital j em utilizao; aquisio de ttulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espcie, j constitudas,
quando a operao no importe aumento de capital; e com a constituio ou aumento do capital de empresas, conforme Manual Tcnico
do Oramento.
4/7/2011 16:33:15
Anexo
| 201
Investimento. Despesas com o planejamento e a execuo de obras, inclusive com a aquisio de imveis considerados necessrios realizao
destas ltimas, bem como com programas especiais de trabalho (regime
de execuo especial) e com a aquisio de instalaes, equipamentos e
material permanente, conforme Manual Tcnico do Oramento.
IPTU Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana, de
competncia municipal.
IPVA Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores, de competncia estadual, sendo 50% retido pelo municpio onde os veculos
esto licenciados.
ISSQN Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza, de competncia municipal.
Janela oramentria. Incluso de dotao com valor nfimo ou significativamente inferior ao efetivamente necessrio, no oramento anual,
para que eventuais crditos adicionais possam ser abertos com base
na permisso de suplementao por decreto, constante da prpria lei
oramentria.
Lanamento da receita. Ato administrativo que constitui o crdito fiscal, incluindo especialmente o crdito de natureza tributria. Uma vez
previsto em lei e diante da ocorrncia do fato gerador, o valor devido
pelo contribuinte, aps apurado, lanado para futura arrecadao. H
trs modalidades de lanamento: de ofcio (feito pela unidade administrativa, com base em seus cadastros e informaes), por declarao (fornecida pelo contribuinte) e por homologao (feito pelo contribuinte,
com posterior confirmao do governo). Uma vez lanado deve ser
pago; no sendo inscrito em dvida ativa.
LDO. Ver Lei de Diretrizes Oramentrias.
Lei 4.320/64. Lei que Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro
para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos
Estados, dos Municpio e do Distrito Federal. Teve alguns dispositivos
reforados e outros modificados pela Lei de Responsabilidade Fiscal
(ver verbete). A Constituio Federal de 1988 prev em seu artigo 165,
9o., nova lei complementar para cumprir as funes desta lei.
Lei 8.666/93. Lei que Regulamenta o art. 37, inciso XXI da Constituio
Federal, institui normas para licitaes e contratos da Administrao
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202 |
Pblica e d outras providncias. Substituiu o Decreto-lei 2.300, de 21

de novembro de 1986, que at ento cumpria a mesma funo.
Lei 8.883/94. Lei que alterou dispositivos da Lei 8.666/93, juntando-se
a esta no disciplinamento das licitaes e contratos. Originou-se da Medida Provisria 351/93, editada apenas 60 dias depois da entrada em
vigor da Lei 8.666/93.
Lei 10.028/00. Lei que altera o Cdigo Penal e outros dispositivos legais
para caracterizar e estabelecer penas para os crimes contras as finanas
pblicas. Completou o ciclo de elaborao de normas para viabilizar o
regime de responsabilidade fiscal.
Lei Complementar 101/2000. Conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, Estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a
responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias, amparada
no Captulo II do Ttulo VI da Constituio de 1988.
Lei de Diretrizes Oramentrias. Lei que precede a Lei Oramentria
Anual, definindo as diretrizes gerais para sua elaborao e demais exigncias da Lei de Responsabilidade Fiscal (anexos).
Lei de licitaes e contratos. Ver Lei 8.666/93 e Lei 8.883/94.
Lei de Responsabilidade Fiscal. Ver Lei Complementar 101/2000.
Lei Oramentria Anual. Lei que estima a receita e fixa a despesa de
um ente governamental para um exerccio fiscal. antecedida pela LDO
e pelo PPA.
Lei Orgnica do Municpio. a lei municipal mxima. Antes da Constituio de 1988 havia uma nica Lei Orgnica dos Municpios (federal), aplicada a todos eles.
Licitao. Conforme o art. 3o. da Lei 8.666/93, A licitao destina-se a
garantir a observncia do princpio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mas vantajosa para a Administrao e ser processada
e julgada em estrita observncia com os princpios bsicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade,
da probidade administrativa, da vinculao ao instrumento convocatrio, do julgamento objetivo e dos que lhes so correlatos.
Liquidao. Fase da execuo da despesa, anterior ao pagamento, que
consiste na verificao do direito adquirido pelo credor frente ao poder
4/7/2011 16:33:16
Anexo
| 203
pblico. Nesta fase deve-se verificar se o bem entregue ou o servio executado corresponde ao previsto em contrato, se o valor reclamado est
correto etc. A verificao tanto fsica como documental.
LOA. Ver Lei Oramentria Anual.
Manual Tcnico do Oramento MTO. Documento com definies,
instrues e orientaes para a feitura do Oramento da Unio. Editado
anualmente com modificaes pertinentes a cada exerccio. Disponvel
nas pginas eletrnicas do Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto.
Mensagem. Parte constitutiva da lei oramentria anual, prevista na Lei
4.320/64, onde se faz a exposio circunstanciada da situao econmico-financeira do governo, demonstra-se a dvida fundada e flutuante,
restos a pagar etc. e justifica-se a poltica econmico-financeira adotada, assim como a receita e a despesa.
Metas fiscais. Metas relativas a receitas, despesas, resultados primrio e
nominal etc., previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal, devendo constar do Anexo de Metas Fiscais da LDO e do Relatrio de Gesto Fiscal,
apresentado quadrimestralmente ao longo da execuo oramentria.
Modalidade de aplicao. Ver Classificao segundo a modalidade
de aplicao.
Modalidades de licitao. O artigo 22 da Lei 8.666/93 prev as seguintes
modalidades de licitao para compras: concorrncia, tomada de preos
e convite (ver verbetes), aplicveis conforme o montante a ser gasto.
Natureza da despesa. Ver Classificao segundo a natureza da despesa.
Nota de empenho. Documento emitido e assinado por autoridade competente, que autoriza o fornecimento de bens e servios ao poder pblico e onera previamente a dotao pela qual correr a despesa.
Objeto de gasto ou de despesa. O mesmo que elemento da despesa
(uma das classificaes oramentrias).
Operao de crdito. Contrao de emprstimo junto a terceiros, para
pagamento no curto prazo (constituindo dvida flutuante) ou no longo
prazo (constituindo dvida fundada). Pode ser utilizada como justificativa para solicitao e abertura de crdito adicional.
4/7/2011 16:33:16
204 |
Operao de crdito por antecipao da receita. Tambm conhecida

como ARO, consiste na tomada de emprstimo para pagamento no
curto prazo, para fazer frente a dificuldades de caixa. Deve ser paga at
o 10o. dia de dezembro do exerccio em que tiver sido contrada; no
pode ser realizada antes do 10o. dia do incio do exerccio. O art. 38 da
Lei de Responsabilidade Fiscal impe vrias outras limitaes para sua
realizao (ver artigo).
Oramento base-zero. Metodologia de elaborao e gesto oramentria em que as dotaes so zeradas a cada exerccio, sendo necessrio
justificar sua manuteno ou incremento a partir de nova avaliao de
objetivos e diretrizes. Tem por principal finalidade evitar o incrementalismo e a inrcia que caracterizam os oramentos tradicionais.
Oramento da Seguridade Social. Integra a Lei Oramentria Anual,
abrangendo as entidades, fundos e fundaes de administrao direta e
indireta e mantidos pelo Poder Pblico, vinculados Seguridade Social.
Oramento de Investimento. Integra a Lei Oramentria Anual e refere-se ao Oramento de Investimento das Empresas em que a Unio,
direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.
Oramento fiscal. Integra a Lei Oramentria Anual e refere-se ao
Oramento dos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da
administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico.
Oramento autorizativo. Diz-se da lei oramentria que fixa um teto
de despesa para uma dotao, podendo o Poder Executivo realiz-la na
totalidade, parcialmente ou no realiz-la, de acordo com as disponibilidade e seus critrios de prioridade.
Oramento impositivo. o tipo de lei oramentria em que o Poder
Executivo deve realizar as despesas fixadas em seu valor integral.
Oramento participativo. Mtodo de elaborao oramentria em que
o cidado comum convidado a participar da definio das prioridades, num tipo de co-gesto com o governo, mediante critrios definidos
de comum acordo. A respeito ver PIRES, Valdemir. Oramento participativo: o que , para que serve, como se faz. Barueri: Ed. Manole, 2001.
4/7/2011 16:33:16
Anexo
| 205
Oramento-Programa. Metodologia de elaborao e gesto oramentria desenvolvida nos Estados Unidos no final da dcada de 1950 sob
a denominao de PPBS Planning Programing Budgeting System
(Sistema de Planejamento, Programao e Oramentao). Tem por
objetivos integrar planejamento e oramento, focar a ateno nas realizaes do governo para avaliar o desempenho no atendimento s suas
funes, utilizar o critrio de relao custo-benefcio na definio das
despesas etc. o modelo formalmente adotado no Brasil desde o advento
da Lei 4.320/64.
Oramento pblico. Lei de iniciativa do Poder Executivo que estima a
receita e fixa a despesa da administrao pblica. elaborada em um
exerccio para, depois de aprovada pelo Poder Legislativo, vigorar no
exerccio seguinte. * O Oramento, enquanto pea oramentria,2 um
documento, uma lei, a apresentao, de forma sistemtica, das receitas
e despesas da Prefeitura para um determinado ano. Elaborado respeitando certos princpios oramentrios, deve: 1. discriminar a receita e a
despesa pblica; 2. evidenciar a poltica econmico-financeira e o plano
de trabalho do governo; 3. ser integrado pelos seguintes elementos: lei
oramentria, mensagem, sumrio geral da receita por fontes, sumrio
geral da despesa por funes de governo, quadro demonstrativo da receita e despesa segundo as categorias econmicas, quadro da receita por
fontes e respectiva legislao, tabelas explicativas do comportamento da
receita e das despesas nos ltimos anos e especificao dos programas
especiais de trabalho; 4. ser acompanhado dos seguintes quadros: demonstrativos da receita e planos de aplicao de fundos especiais,
demonstrativo da despesa (anexos 6 as 9), demonstrativo do programa
anual de trabalho do governo, em termos de realizao de obras e de
prestao de servios. Todos esses elementos terminam resultando num
grande volume de papel que assusta primeira vista, mas que no passa
de diversas formas de discriminar, especificar, elencar, classificar as receitas e despesas segundo categorias criadas para esclarecer a natureza, a
fonte e o destino de cada uma. So, portanto, as mesmas informaes
processadas a partir de diferentes recortes, visando facilitar a compreenso
da receita e da despesa, bem como da poltica econmico-financeira.
2. O conceito mais amplo de Oramento j foi discutido no captulo 1.
15/2/2012 21:30:50
206 |
Pea oramentria. Ver Proposta oramentria.

Plano Plurianual. Lei que estabelece de forma regionalizada as diretrizes,
objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de
capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. Vigora por quatro anos, sendo elaborado no primeiro
ano de um mandato, abrangendo at o primeiro ano do mandato seguinte.
Portaria. Norma emanada de autoridade competente (hierarquicamente
abaixo dos chefes dos poderes, como ministros, secretrios etc.) para
regulamentar e disciplinar procedimentos previstos em lei e/ou decreto.
No mbito das finanas pblicas, por exemplo, as classificaes oramentrias so definidas em portarias interministeriais (Planejamento
e Fazenda).
Planta genrica de valores. Tabela de valor venal por metro quadrado
de terreno das diferentes regies ou zonas de um municpio, para fins de
tributao; atualizada periodicamente por Decreto do Executivo.
Precatrio judicial. Ordem emanada do Poder Judicirio para que
o ente governamental cumpra sentena de pagamento julgado devido a
um terceiro. Devem ser reservados recursos oramentrios para o cumprimento da deciso.
Prego. Modalidade de licitao e tipo de procedimento licitatrio em
que as ofertas de bens e servios comuns (aqueles cujos padres de desempenho e qualidade podem ser objetivamente definidos em edital,
por meio de especificaes usuais de mercado) so feitas por intermdio
de sistemas eletrnicos, reduzindo custos e aumentando a rapidez e a
confiabilidade das licitaes. Regulamentado pela Lei 10.520/02.
Princpios oramentrios. Regras que devem ser obedecidas para que
o Oramento tenha consistncia tcnica. Os mais importantes so: princpio da unidade (cada unidade governamental deve possuir apenas um
oramento), princpio da universalidade (o oramento deve conter todas as receitas e despesas do governo), princpio do oramento bruto (o
oramento no deve incluir importncias lquidas, ou seja, todos os abatimentos devem necessariamente constar como despesas explicitadas),
princpio da periodicidade, princpio da no-afetao das receitas (no
permite vincular impostos a receitas previamente determinadas), princpio da discriminao ou especializao (visa permitir a identificao
4/7/2011 16:33:16
Anexo
| 207
da fonte e do destino do recurso), princpio da exclusividade (exige que

o Oramento contenha apenas matria financeira), princpio do equilbrio, princpio da clareza, princpio da publicidade, princpio da exatido, princpio da programao.
Princpios de tributao. Princpios tericos norteadores da configurao dos sistemas tributrios e das prticas de exao. Alguns deles: princpio do benefcio, princpio da capacidade contributiva, princpio Para
uma compreenso aprofundada e uma viso crtica dos princpios de
tributao, ver PIRES, Valdemir. Estado, mercado e tributao. Piracicaba: Ed. UNIMEP, 1996.
Prioridade oramentria. Item de despesa considerado de maior urgncia que outros, de acordo com critrios pr-estabelecidos ou negociao
entre partes potencialmente destinatrias de benefcios decorrentes de
despesas pblicas.
Processo oramentrio. Ver Ciclo oramentrio.
Programa. Conjunto estruturado de aes (atividades e projetos), dotado de recursos destinados perseguio de objetivos e metas no mbito
de uma ou mais funes de governo. um desdobramento da classificao funcional-programtica e um instrumento de gesto que facilita a
avaliao de desempenho.
Programa de Modernizao da Administrao Tributria e da Gesto dos Setores Sociais Bsicos (PMAT). Programa desenvolvido e financiado pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES) para fomentar a modernizao da administrao pblica, especialmente naquilo que concerne tributao e melhoria na gesto
de polticas pblicas.
Programa Nacional de Apoio Administrao Fiscal para os Municpios Brasileiros (PNAFM). Programa com finalidade semelhante
do PMAT, sob responsabilidade do Ministrio da Fazenda, com recursos do BID Banco Interamericano de Desennvolvimento.
Programao financeira e cronograma de desembolso. Instrumento
de gesto oramentria de curtssimo prazo (parte do sistema oramentrio), consistindo na distribuio das despesas ao longo do ano fiscal,
a fim de evitar desencaixes e o descontrole na onerao de dotaes.
Organiza a liberao de dotaes por ms, bimestre ou trimestre.
15/2/2012 21:31:10
208 |
Progressividade do tributo. Condio em que o pagamento do tributo

aumenta na medida em que a capacidade de pagamento do contribuinte
se revela maior.
Projeto e subprojeto. Assim como uma atividade (ver verbete), o projeto um instrumento de programao. Como tal, consiste num conjunto
de operaes que se realizam de modo contnuo e permanente, mas
com prazo determinado para se concluir, ao contrrio da atividade. Do
projeto resulta um produto ou servio necessrio manuteno da ao
do governo ou sua melhoria. O subprojeto um desdobramento do projeto, para maior especificao e controle.
Proposta oramentria. Trata-se do oramento enquanto conjunto de
decises do Executivo (pea oramentria) e, depois, como projeto-de-lei entregue ao Legislativo. Depois da tramitao, aprovada, sancionada
e publicada torna-se a lei oramentria.
Quadro de detalhamento da despesa (QDD). Instrumento que detalha,
em nvel operacional, os sub-projetos e sub-atividades constantes da Lei
Oramentria Anual, especificando os elementos de despesa e respectivos
desdobramentos. o ponto de partida para a execuo oramentria.
Quota-parte. A poro de um todo arrecadado por um ente da federao que deve ser transferida para outro, conforme clculos previstos em
legislao e regulamentos pertinentes. Exemplo: quota-parte do ICMS
devida a um determinado municpio.
Razes de veto. Justificativas do Executivo para no sancionar um dispositivo j aprovado pelo Legislativo. Podem ser baseadas na inconstitucionalidade/ilegalidade ou na contrariedade ao interesse pblico.
Receita. Conjunto dos ingressos financeiros do ente governamental,
originados da sua capacidade de tributar (poder de imprio) ou de desenvolver atividades sob alguma espcie de remunerao (poder de gesto) ou, ainda, de transferncias.
Receita corrente. Receita que apenas aumenta o patrimnio no duradouro do Estado, isto , que se esgota dentro do perodo anual. Exemplos:
receita com impostos que, por se extinguirem no decurso da execuo
oramentria, tem, por isso, de ser elaboradas todos os anos. Compreende as receitas tributrias, patrimoniais, industriais e outras de natureza
semelhante, bem como as provenientes de transferncias correntes.
4/7/2011 16:33:16
Anexo
| 209
Receita corrente lquida. Somatrio das receitas tributrias, de contribuies, patrimoniais, industriais, agropecurias, de servios, transferncias correntes e outras receitas tambm correntes, deduzidos os valores
transferidos a outros entes governametais e destes aos seus respectivos
sistemas de previdncia e assistncia. Ver art. 2o., inciso IV da Lei de
Responsabilidade Fiscal. Deve ser demonstrada regularmente para efeito de clculos de limites previstos nesta mesma lei.
Receitas de capital. Receitas que alteram o patrimnio duradouro do
Estado, como, por exemplo, aquelas provenientes da observncia de um
perodo ou de um produto de um emprstimo contrado pelo Estado a
longo prazo. Compreendem, assim, a constituio de dvidas, a converso em espcie de bens e direitos, reservas, bem como as transferncias
de capital.
Receita no-financeira. Receita oramentria menos: operaes de crdito, rendimentos de aplicaes, retorno de emprstimos concedidos,
receitas de privatizaes e relativas a supervits financeiros.
Receita ordinria. Receita arrecadada sem vinculao especfica, estando disposio para gastos de acordo com a vontade do ente arrecadador, respeitadas as dotaes oramentria e a legislao.
Receita prpria. Receita oriunda do poder tributrio e/ou da explorao de atividades de um determinado nvel de governo. As principais
receitas prprias dos municpios, por exemplo, so o IPTU (Imposto
sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana) e o ISSQN (Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza).
Receita transferida. Receita originada da transferncia feita por outra
esfera de governo. As principais receitas transferidas para os municpios
so a quota-parte do ICMS (ver verbete), feita pelo governo estadual, e
a quota-parte do FPM (ver verbete), feita pelo Governo Federal.
Receita vinculada. Receita cujo destino definido no momento de sua
transferncia ou previamente estabelecido em legislao especfica. Parte das receitas correntes de todos os entes federados deve ser obrigatoriamente destinada ao ensino, por exemplo, o que constitui uma vinculao. Em muitos convnios a transferncia de um ente a outro requer
que os valores sejam gastos em determinadas despesas e que haja contrapartida do ente beneficiado. O desrespeito vinculao implica crime
4/7/2011 16:33:16
210
de responsabilidade nos casos de vinculaes constitucionais e devoluo dos valores nos casos de transferncias voluntrias. O objetivo da
vinculao garantir que o dinheiro transferido no seja desviado das
finalidades e objetivos do governo que o transferiu ou do dispositivo
constitucional ou legal em pauta. Assim, a vinculao restringe a autonomia decisria do governo beneficiado com transferncia.
Recolhimento da receita. Ato em que os agentes arrecadadores entregam o valor da arrecadao ao rgo pblico ao qual cabe a administrao dos recursos (Tesouro ou Fazenda).
Recurso para abertura de crdito adicional. Para a solicitao e/ou abertura de crdito adicional deve ser indicada a fonte do recurso. H quatro
tipos de fontes: supervit financeiro do exerccio anterior, previso de excesso de arrecadao no exerccio corrente, anulao total ou parcial de
outra dotao oramentria e realizao de operao de crdito.
Regime contbil. Regime pelo qual se define o momento do lanamento
do fato contbil. Pode ser de caixa, de competncia ou misto. Na contabilidade pblica adota-se o regime misto: caixa para as receitas e competncia para as despesas.
Regressividade do imposto em relao renda. Diz-se que um imposto regressivo em relao renda do contribuinte quando a relao
entre o imposto a pagar e a renda decresce como o aumento do nvel
de renda. uma caracterstica dos impostos indiretos, os quais so cobrados de todos os indivduos pelo mesmo valor independentemente
dos nveis de rendas individuais. (ABOP, 1992)
Relatrio de Gesto Fiscal RGF. Demonstrativo quadrimestral detalhado da execuo oramentria, previsto pelo art. 54 da Lei de Responsabilidade Fiscal, contendo informaes que indiquem o cumprimento
dos limites (e medidas saneadoras no caso de descumprimento) com
despesas com pessoal, dvidas, operaes de crdito etc. e demonstativos do ltimo quadrimestre sobre disponibilidades de caixa, inscries
em restos a pagar etc.
Relatrio Resumido da Execuo Oramentria RREO. Demonstrativo bimestral detalhado da execuo oramentria, previsto pelo
art. 52 da Lei de Responsabilidade Fiscal, devendo conter balano oramentrio, demonstrativo da execuo das receitas e despesas e demons-
7/3/2012 13:00:08
Anexo
| 211
trativos sobre a receita corrente lquida (ver verbete), das receitas e despesas previdencirias, dos resultados nominal (ver verbete) e primrio
(ver verbete), das despesas com juros e dos restos a pagar (ver verbete).
Remanejamento de dotao oramentria. Mudana de parte ou totalidade do valor do crdito oramentrio de uma rubrica para outra, sendo
vedada (Art. 167 da Constituio Federal), em autorizao legislativa, de
uma categoria de programao para outra ou de um rgo para outro.
Renncia de receita. Reduo da receita estimada em decorrncia de
concesso ou ampliao de incentivo ou benefcio de natureza tributria, compreendendo anistia, remisso, subsdio, crdito presumido etc.
Disciplinada no art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, deve ser demonstrada e compensada.
Reserva de contingncia. Dotao oramentria global no especificamente destinada a rgo, unidade oramentria, programa ou categoria
econmica, cujos recursos sero utilizados fazer frente a despesas no
previstas.
Restos a pagar. Resultam de despesas empenhadas, mas no pagas at o
encerramento do exerccio financeiro, devendo ser pagas no exerccio
seguinte. A Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 42) probe sua existncia em valores superiores s disponibilidades de caixa, a partir do segundo quadrimestre do ltimo ano dos mandados eleitorais, visando
coibir excesso de despesas em ano de disputa eleitoral.
Resultado financeiro. Informao constante do Balano Financeiro, indica a situao das disponibilidades financeiros ao final de um perodo.
Dficits financeiros indicam a necessidade de recorrer a operaes de
crdito ou outras formas de mobilizao de recursos de terceiros.
Resultado nominal. Conceito que representa a necessidade de financiamento do setor pblico (NFSP), pois permite verificar se ele ter que
recorrer a entidades financeiras e ou poupana privada para honrar
seus compromissos. Calcula-se acrescentando-se ao resultado primrio
os valores pagos e reduzindo os valores recebidos de juros nominais.
Governos muito endividados tendem a apresentar resultados primrios
positivos e resultados nominais negativos, at que consigam reduzir o
volume de juros e servios da dvida pela diminuio de seu montante.
7/3/2012 13:00:10
212 |
Resultado oramentrio. Informao constante do Balano Oramentrio, fornece uma viso completa do quanto foram oneradas as dotaes oramentrias, umas total e outras parcialmente utilizadas.
Resultado primrio. o resultado aferido da subtrao das despesasno financeiras das receitas no financeiras (ver verbetes). Permite avaliar se as receitas no financeiras do governo so suficientes para suportar
suas despesas no-financeiras. De certo modo compara-se ao resultado
operacional das empresas, que indica sua capacidade de se auto-financiar.
Um supervit primrio representa disponibilidade financeira, que pode
inclusive ser utilizada para a reduo do endividamento.
Riscos fiscais. Ameaas reais ou potenciais ao equilbrio das contas pblicas, que devem ser identificadas e tratadas em anexos especficos
criados pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
Sano. Confirmao, da parte do poder Executivo, de uma deciso do
poder Legislativo.
Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal
(SIAFI). Sistema informatizado para processamento e controle oramentrio, financeiro e patrimonial do governo federal, com terminais
instalados por todo o territrio nacional, centraliza ou uniformiza o
processamento da execuo oramentria, recorrendo a tcnicas de elaborao eletrnica de dados, com o envolvimento das unidades executoras e setoriais, sob a superviso do Tesouro Nacional e resultando da
integrao dos procedimentos concernentes, essencialmente, a programao financeira, contabilidade e administrao oramentria.
Sistema Integrado de Administrao Financeira para Estados e Municpios (SIAFEM). Sistema informatizado para processamento e controle oramentrio, financeiro e patrimonial dos Estados e Municpios.
Sistema Integrado de Dados Oramentrios (SIDOR). Conjunto instrumentos e de procedimentos, informatizados e mutuamente alimentados, utilizado para a gesto oramentria da Unio, supervisionado
pela Secretaria de Oramento Federal.
Sistema oramentrio. Conjunto articulado de instrumentos legais e
de gesto, integrante do sistema de planejamento, destinado a assegurar
legalidade e economicidade aos gastos pblicos, bem como a compatibilizao entre receitas e despesas. constitudo de trs elementos
4/7/2011 16:33:16
Anexo
| 213
previstos na Constituio de 1988 (art. 165): Plano Plurianual (mdio

prazo 4 anos), Lei de Diretrizes Oramentria e Lei Oramentria Anual (curto prazo 1 ano), complementados pela Programao
Financeira e Cronograma de Desembolso (curtssimo prazo ms ou
bimestre), previsto na Lei 4.320/64 e na Lei Complementar 101/00.
Sistema tributrio. Conjunto dos tributos e das regras e normas tributrias que permitem ao Estado o exerccio do poder impositivo. Deve
pautar-se pela eficincia e pela justia.
Subveno social. Transferncia de recursos pblicos, consignados no
oramento, para reforar aplicaes de recursos privados feitas por entidades sem fins lucrativos que prestam servios de cunho social e assistencial. Prevista na Lei 4.320/64 (art. 16 e 17), mas devendo ser objeto
de controle e avaliao.
Supervit financeiro do exerccio anterior. Diferena a maior entre
receitas e despesas liquidadas no exerccio anterior. Constituindo-se em
haveres financeiros, pode servir de justificativa para a solicitao e abertura de crdito adicional.
Taxa pela prestao de servios. Tipo de tributo lanado e arrecadado
em decorrncia da prestao, efetiva ou potencial, de servios a terceiros. Exemplo: taxa de expediente.
Taxa pelo exerccio do poder de polcia. Tipo de tributo lanado e arrecadado em decorrncia do desenvolvimento de atividades pblicas de
fiscalizao e disciplinamento de relaes e atividades. Exemplo: taxa
para expedio de alvar de funcionamento.
Tomada de preos. Modalidade de licitao cuja magnitude financeira
envovida e complexidade situa-se entre a concorrncia e o convite. Prevista e disciplinada nos artigos 22 e 23 da Lei 8.666/93.
Transferncia constitucional. Transferncia de recursos de um ente federado a outro, por fora de dispositivo constitucional. Transferncia
obrigatria.
Transferncia de capital. Transferncia de recursos de um ente federado
para outro, vinculada necessariamente a uma despesa de capital (obra,
aquisio de equipamento etc.); dotao para investimento ou inverso
financeira que outras pessoas de direito pblico ou privado devam realizar, independentemente de contraprestao direta em bens ou servios,
4/7/2011 16:33:17
214 |
constituindo essa transferncia auxlio ou contribuio, segundo derivem diretamente da lei oramentria ou de lei especial anterior, bem
como a amortizao da dvida pblica (art. 12, 6 da Lei 4.320/64).
Transferncia de recursos oramentrios. Mudana de parte ou totalidade do valor do crdito oramentrio de uma rubrica para outra,
sendo vedada (Art. 167 da Constituio Federal), em autorizao
legislativa, de uma categoria de programao para outra ou de um rgo para outro.
Transferncia inter-governamental. Transferncia de recursos feita de
um ente da federao para outro, por fora constitucional (transferncia
obrigatria) ou por meio de convnio (transferncia voluntria). Deve
obedecer classificao da despesa segundo modalidades de aplicao
(ver verbete).
Transferncia obrigatria. Transferncia de recursos de um ente da
federao para outro, em obedincia a dispositivo constitucional e/ou
legal. Configuram um sistema de transferncias que tem por finalidade
assegurar o bom funcionamento do processo de distribuio de recursos e de atribuio de responsabilidades entre os entes federados.
Transferncia voluntria. Transferncia de recursos de um governo a
outro de acordo com vontades acertadas mediante convnio.
Transposio de recursos. Mudana de parte ou totalidade do valor do
crdito oramentrio de uma rubrica para outra, sendo vedada (Art. 167
da Constituio Federal), em autorizao legislativa, de uma categoria
de programao para outra ou de um rgo para outro.
Tribunal de Contas. rgo de assessoramento tcnico para a fiscalizao dos atos e fatos administrativos ligados s contas pblicas, bem
como aos seus resultados, com funes e configurao previstas nas
Constituies e leis especficas.
Tributo. Obrigao financeira do contribuinte para com o Estado, que
constitui este direito a partir do seu poder de imprio e com base em
legislao especfica. A partir do sistema tributrio (ver verbete) o governo, em seus diferentes nveis e esferas, obtm as condies de financiamento de suas atividades, principalmente por meio dos trs principais tipos de tributo: imposto, taxa e contribuio de melhoria (ver
verbetes). Existem outras formas de receita pblica que no se caracte-
4/7/2011 16:33:17
Anexo
| 215
rizam como tributos: contribuies parafiscais (contribuio previdenciria, por exemplo), tarifas, preos pblicos etc.
Unidade oramentria. Unidade administrativa, prevista na lei que estrutura um ente governamental, com responsabilidade sobre o desenvolvimento de projetos e atividades e com autonomia para contribuir na
definio de prioridades oramentrias e responsabilidades na gesto
das dotaes oramentrias a ela alocadas. A clara definio de quais
so as unidades oramentrias fundamental para a existncia de uma
boa classificao institucional da despesa (ver verbete).
Valor venal do imvel. Valor do imvel para fins de cobrana do IPTU,
parametrizado em lei e constante do cadastro tcnico imobilirio de
cada municpio. Deve ser constantemente atualizado com base na observao do mercado imobilirio. A localizao do terreno e sua declividade, o padro construtivo e a conservao da edificao esto entre
os elementos de maior incidncia sobre a valorizao/desvalorizao do
imvel, a ser captada pelo cadastro.
Veto. Rejeio, pelo Executivo, de um dispositivo legal (na totalidade ou
parcialmente) aprovado pelo Legislativo, devendo ser acompanhado das
razes de veto (inconstitucionalidade/ilegalidade ou contrariedade ao
interesse pblico). Pode ser derrubado pelo Poder Legislativo, ficando
assim mantida sua deciso, revelia da contrariedade do Executivo.
Vinculao. Ver Receita vinculada.
4/7/2011 16:33:17
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ORAMENTO PBLICO:

Universidade Estadual Paulista

Pr-Reitoria de Graduao, Universidade Estadual Paulista, 2011.

Ficha catalogrfica elaborada pela Coordenadoria Geral de Bibliotecas da Unesp

Pr-reitora Sheila Zambello de Pinho

Agradeo o honroso convite do autor para fazer o prefcio

O captulo 7 aborda o relacionamento do oramento com a

Oramento pblico: uma definio complexa

Anlises e avaliaes do oramento e da execuo

Oramento, poltica fiscal e desenvolvimento econmico

O desafio tcnico do oramento: oramento-programa,

O desafio poltico do oramento: democracia

O desafio institucional do oramento: entidades pblicas

Gesto oramentria no Brasil: histria recente

Oramento pblico: abordagem operacional

Anexo: glossrio de termos oramentrios e assuntos conexos

Os poucos livros-texto sobre oramento pblico e os manuais

ORAMENTO PBLICO: ABORDAGEM TECNOPOLTICA

recomendado para a capacitao dos profissionais que nela atuam,

ORAMENTO PBLICO: ABORDAGEM TECNOPOLTICA

do sculo XXI o debate sobre assuntos governamentais (acusados

Entre os artigos da Lei de Responsabilidade Fiscal consta um

ORAMENTO PBLICO: ABORDAGEM TECNOPOLTICA

Esta fase chegou ao seu ponto culminante depois da Segunda

1. Para uma abordagem histrica do oramento pblico, ver Burkhead e Miner

ORAMENTO PBLICO: ABORDAGEM TECNOPOLTICA

diferentes definies de oramento pblico so apresentadas no

para atingi-los ou desconhecem os acmulos precedentes que os

Qualquer indivduo, famlia, empresa ou instituio privada

ORAMENTO PBLICO: ABORDAGEM TECNOPOLTICA

mento, o que no ocorre com os indivduos, famlias, empresas e

Oramento pblico: uma definio complexa

dilema da destinao dos recursos pblicos. E ele tem que ser

ORAMENTO PBLICO: ABORDAGEM TECNOPOLTICA

corretamente diante de questes oramentrias muito parecido

Oramento pblico: uma definio complexa

indicador seguro das opes ideolgicas escolhidas, bem como

ORAMENTO, LEI ORAMENTRIA E PEA ORAMENTRIA

Oramento um conceito amplo, que abarca a compreenso de

ORAMENTO PBLICO: ABORDAGEM TECNOPOLTICA

simplesmente como lei oramentria seria amputar a possibilidade

Oramento pblico: uma definio complexa

Questes para fixao de contedo e debate

ORAMENTO PBLICO: ABORDAGEM TECNOPOLTICA

2.1. AS PARTES INTEGRANTES DA PROPOSTA

O elemento central da proposta oramentria o texto da lei

limites para certos tipos de despesas (como as despesas

ORAMENTO PBLICO: ABORDAGEM TECNOPOLTICA

possvel. Um excelente procedimento nela discorrer sobre o

4. Vrias expresses que identificam as partes componentes da pea oramentria

6. Na forma dos anexos 6 a 9 da Lei 4.320/64.

ORAMENTO PBLICO: ABORDAGEM TECNOPOLTICA

2.2. OS PRINCPIOS ORAMENTRIOS12

governamentais, sem exceo. Essa uma qualidade elementar

ORAMENTO PBLICO: ABORDAGEM TECNOPOLTICA

mento que o reduz. Por exemplo: se uma empresa presta servios

16. Exceto nos casos de autorizao de abertura de crditos suplementares, contratao

oramentria; embora um fundo signifique a reserva de valores

ORAMENTO PBLICO: ABORDAGEM TECNOPOLTICA

percentuais da receita a determinadas despesas, criando verdadeiros oramentos dentro do oramento.19

19. o que acontece no Brasil no caso de exigncias de percentuais mnimos da

ORAMENTO PBLICO: ABORDAGEM TECNOPOLTICA

Para finalizar este tpico sobre os princpios oramentrios,