ANAIS DO

SEMINÁRIO DE
INOVAÇÃO EM
GESTÃO PÚBLICA
 SOBRE O SEMINÁRIO

O Seminário de Inovação em Ges- tropolitanas: o que funciona?, Reformas

tão Pública tem o intuito de trazer profis-
sionais e mestrandos da área de gestão
pública para dividir experiências e cases
de sucesso já implementados nos órgãos
em que trabalham.
Elaborado a pedidos de ex-alunos
do Programa de Mestrado em Administra-
ção Pública oferecido por Columbia no
Brasil (Global EMPA), o Seminário trouxe
quatro eixos temáticos principais; Gestão
Pública Eficaz no Século XXI, Cidades Me-
de Baixo para Cima: Governança Com-
partilhada na Prática e Inovações nas Po-
líticas Sociais.
Dos mais de 60 resumos recebidos,
17 foram selecionados e apresentados
no dia do evento, que ocorreu dia 10 de
novembro de 2016 em São Paulo. Destes,
apenas 5 não estão publicados aqui de-
vido a não autorização dos autores para
a publicação.

SOBRE COLUMBIA GLOBAL

CENTERS | RIO DE JANEIRO
Criado com o propósito de servir
como uma ponte entre a Universidade
de Columbia e o Brasil, o Columbia
Global Centers | Rio de Janeiro promove
e facilita o engajamento colaborativo
entre sua grande rede de parceiros
locais, professores, estudantes e ex-
alunos da Universidade de Columbia. Sua
missão é melhorar a compreensão de
desafios globais por meio de uma visão
transdisciplinar, transcultural e aplicada.

2
 ÍNDICE
CARTA DO EDITOR | THOMAS TREBAT 5

PAINEL 1: GESTÃO PÚBLICA EFICAZ NO

SÉCULO XXI

“Planejamento estratégico do sistema

nacional de fomento”, 7
Andrej Slivnik e Fernanda Feil

“Explorando a qualidade do
planejamento orçamentário nos 12
municípios do Estado de São Paulo: uma
análise quantitativa baseada no
IEGM/TCESP”,
Eduardo Andrade Speeden

“Os desafios da realização de

avaliações de impacto em programas 15
governamentais: uma análise das
avaliações conduzidas no Estado de
Minas Gerais”,
Cinthia Helena de Oliveira Bechelaine

“1ª Nudge Unit do Brasil - usando ciência

comportamental aplicada na Prefeitura 31
da Cidade do Rio
de Janeiro”,
José Moulin Netto

“A elaboração de banco de preços

públicos por consórcios de municípios 34
como forma de possibilitar compras
coletivas e licitações compartilhadas”,
Thiago Pedrino Simão

PAINEL 2: CIDADES METROPOLITANAS: O

QUE FUNCIONA?

“Diagnóstico e estratégias para a política

tarifária dos serviços de transporte 41
público coletivo”
Martha Martorelli e Aguiar Gonzaga
Vieira Costa

“Centro para todos”

Washington Fajardo 49

ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA

 ÍNDICE
PAINEL 3: REFORMAS DE BAIXO PARA
CIMA: GOVERNANÇA COMPARTILHADA
NA PRÁTICA

“Plataforma de serviços digitais para

aplicativos cívicos”,
Marcelo da Silva Sousa, Monique Louise 52
de Barros Monteiro e Remis Balaniuk

“Integração legistlativa e desenvolvimento

do poder legislativo local”, 55
Paulo Roberto Alonso Viegas

“SPU e a Semente da Integração”, 63

Willian Bueno e Ednilson Oliveira

PAINEL 4: INOVAÇÕES NAS

POLÍTICAS SOCIAIS

“Progressive taxation as a policy tool to 67

fight inequality”,
Francisco Carvalheira Neto

“Livres e iguais: análise inicial do

programa Transcidadania na cidade de 81
São Paulo”,
Michelle Borges Miranda

4
 CARTA DO EDITOR

Prezado leitor,

Nessa publicação você encontrará um repositório de práticas bem sucedidas,

mesmo que em menor escala, onde o uso da tecnologia e de técnicas modernas de
gestão trouxeram melhorias para o setor público.

Esse seminário, nasce do programa Global EMPA, um programa híbrido de

mestrado, oferecido pela Escola de Assuntos Públicos e Internacionais da Universidade
de Columbia a alunos brasileiros. Foi por sugestão dos próprios alunos, cuja maioria
trabalha no setor público brasileiro, que começamos a organizar seminários para que
compartilhassem as boas práticas e ações bem-sucedidas.

Desde a chegada de Columbia ao Brasil, percebemos um processo emergente

de abertura do setor público para rever e melhorar suas práticas. Embora nem sempre
observado pelos governantes, esse processo vem sendo fomentado pela sociedade
civil que busca melhores serviços públicos e consegue, por meio de fundações, think
tanks e universidades, aumentar o fluxo e a qualidade das informações e da formação
dos funcionários que são responsáveis por esses serviços.

Para essa primeira edição, recebemos mais de 60 papers, enquadrados em

quatro grandes temas: (1) Gestão pública eficaz no século XXI, (2) Cidades e Regiões
Metropolitanas: O que funciona?, (3) Reformas de baixo para cima: governança
compartilhada na prática e (4) Inovações nas políticas sociais.

Espero que o leitor consiga tirar bons exemplos, que sejam adaptáveis a outras
realidades. Se queremos melhorar os serviços prestados, é essencial que o setor público
brasileiro perca a obrigação de sempre ter que “reinventar a roda” e possa contar com
um repositório de práticas que dão resultado. Essa publicação se propõe a sistematizar
e veicular algumas dessas experiências.

Thomas J. Trebat
Columbia Global Centers | Rio de Janeiro
Diretor do Columbia Global Centers | Rio de
Janeiro e especialista em economia Latino-
-Americana, Trebat passou a lecionar na Uni-
versidade de Columbia após uma longa car-
reira em Wall Street. Já foi diretor executivo do
Instituto de Estudos Latino-Americanos e do
Centro de Estudos Brasileiros da Universidade
de Columbia. Além de diretor do CGC Rio,
Trebat é professor adjunto da Escola de As-
suntos Públicos e Internacionais de Columbia.

ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA

 PAINEL 1:
GESTÃO PÚBLICA
EFICAZ NO
SÉCULO XXI
 PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO DO SISTEMA
NACIONAL DE FOMENTO
A Associação Brasileira de Desen-
volvimento – ABDE, fundada em 1969, é a
instituição que congrega e representa os
Bancos Públicos Federais, Bancos de De-
senvolvimento controlados por unidades
da federação, Bancos Cooperativos, Ban-
cos Públicos Comerciais Estaduais com
carteira de desenvolvimento, Agências
de Fomento, a Finep – Inovação e Pesqui-
sa e o Serviço Brasileiro de Apoio às Mi-
cro e Pequenas Empresas - Sebrae. Essas
instituições, que têm em seu escopo de
atuação o fomento ao desenvolvimento
e que agem como braços financeiros das
políticas públicas de seus entes controla-
dores, compõem o Sistema Nacional de
Fomento – SNF.
Em junho de 2016, o conjunto do
SNF contava com mais de R$ 3,9 trilhões
em ativos (46,6% do total do Sistema Fi-
nanceiro Nacional ou 64,9% do PIB), saldo
de operações de crédito de R$ 1,8 trilhão
(55,5% do total do Sistema Financeiro Na-
cional ou 30,2% do PIB) e patrimônio líqui-
do superior a R$ 163 bilhões (26,6% do total
do Sistema Financeiro Nacional ou 2,7%
do PIB).
Diante da crescente importância
do SNF, notadamente em função do pa-
pel anticíclico por ele desempenhado,
após a eclosão da crise financeira de
2007/2008, a ABDE reorganizou-se para
melhor atender a seus associados. Entre
as iniciativas desenvolvidas nesta direção,
em maio de 2015, foi iniciado o processo
de Planejamento Estratégico - PE do SNF,
com previsão de duração para os anos
de 2016 a 2019.
A iniciativa, aprovada em Assem-
bleia Geral1, foi realizada pela equipe da
ABDE, em estreita parceria com o Banco
Nacional de Desenvolvimento Econômico
1
Congregação de todos os Associados da ABDE representados na figura de seus presidentes.
ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
Andrej Slivnik
Fernanda Feil
e Social – BNDES, contando com a cola-
boração técnica de Paulo Barcellos, res-
ponsável pela aplicação da metodologia
“Balanced Score Card de Segunda Gera-
ção”, por ele desenvolvida, como solução
para a superação das principais barreiras
comumente encontradas em processos
de planejamento e gestão da estratégia.
Entendendo que o fortalecimento do SNF
não pode prescindir de uma visão sistêmi-
ca, a abordagem inclusiva proporciona-
da por esta metodologia pretendeu criar
um projeto representativo do conjunto he-
terogêneo e dinâmico destas instituições.
Tanto a ABDE quanto seus associa-
dos compreendem a necessidade de for-
talecimento desse conjunto de instituições
enquanto sistema, isto é, para além das
particularidades individuais de seus mem-
bros. Assim, este planejamento tem como
objetivo intensificar a atuação articulada
do SNF, com o intuito de que possa contri-
buir ainda mais para o desenvolvimento
sustentável do país.
PROCESSO DO PLANEJAMENTO
A estruturação do macroprocesso
do planejamento e gestão da estratégia
se dividiu em três etapas iniciais – análise,
definição e formalização. Na etapa de
análise, foram estabelecidos os cenários
e as diretrizes para o SNF. Na definição,
foram consolidados os objetivos estraté-
gicos, a partir dos quais foi construído o
mapa estratégico. Finalmente, na etapa
de formalização, foram decididos os in-
dicadores, as metas, as iniciativas estru-
turantes e estratégicas, com desdobra-
mento dos principais projetos em planos
de ação.
Para tanto, ao longo do processo
de elaboração do PE, a ABDE promoveu
reuniões com variados membros do SNF,
contando com ampla participação de
presidentes, diretores e equipes técnicas
das instituições associadas. Além disso,
o projeto foi apresentado e discutido em
reuniões de diretoria2, Assembleias Gerais,
diversas Comissões Temáticas3 e em reuni-
ões pontuais bilaterais com grande parte
dos Associados.
A seguir, elencamos detalhamento
das principais etapas do processo de ela-
boração do PE:
1. Proposição de diretrizes para o Planeja-
mento Estratégico
Primeiro exercício coletivo do processo de
planejamento, foi discutido em reunião da
Assembleia Geral ampliada, que contou
com a participação da maior parte dos
presidentes das instituições associadas à
ABDE, bem como de demais membros do
corpo dirigente.
2. Validação das diretrizes
As diretrizes foram definidas em nova
reunião da Assembleia Geral ampliada
quando foram realizados exercícios, indi-
viduais e em grupo, para identificar gar-
galos, soluções, necessidades e objetivos
estratégicos para o SNF.
3. Elaboração do Mapa Estratégico
A partir das diretrizes e dos exercícios
complementares, realizados na Assem-
bleia Geral ampliada, foi elaborada a
versão preliminar do Mapa Estratégico do
SNF, discutindo e consolidando as propos-
tas dos associados.
4. Validação do Mapa Estratégico
Em reunião de Diretoria, houve nova dis-
cussão sobre os objetivos estratégicos
do SNF, com implementação dos ajustes
decorrentes, seguida da validação do
Mapa Estratégico.
5. Descrição dos objetivos
Esta etapa do processo consistiu na ela-
boração de textos explicativos mais deta-
2
Fórum de dirigentes da Associação eleitos pela Assembleia Geral.
3
Fórum associativo composto pelos representantes das instituições associados à ABDE.
8
lhados sobre os 12 objetivos estratégicos
(ver última seção).
6. Elaboração dos indicadores
Validados em Reunião da Comissão de Es-
tudos e Pesquisas, a discussão sobre indica-
dores forneceu subsídios para a proposição
de iniciativas estruturantes e estratégicas.
7. Definição de iniciativas estruturantes e
estratégicas
Processo realizado em reunião amplia-
da da Comissão de Estudos e Pesquisas.
A definição das iniciativas estruturantes e
estratégicas contou ainda com contribui-
ções individuais de presidentes, diretores
e equipes técnicas das instituições asso-
ciadas à ABDE.
8. Apresentação e aprovação da última
versão do Planejamento Estratégico.
Apresentação e aprovação da versão fi-
nal do PE do SNF em reunião de Assem-
bleia Geral.
Objetivos e Mapa Estratégico
As discussões com executivos e equi-
pes técnicas das instituições pertencentes
ao SNF ajudaram a identificar os princi-
pais desafios que o Sistema deve enfrentar
para se consolidar como instrumento deci-
sivo na promoção ao desenvolvimento.
Diante destes desafios, foram elen-
cados 12 objetivos estratégicos, detalha-
dos adiante, referentes a temáticas como
gestão de pessoas e da informação, ini-
ciativas de articulação entre os membros
do sistema e destes com outras institui-
ções, instrumentos de garantias, fonte de
recursos e gerenciamento de riscos, bem
como a definição dos objetivos finais do
SNF – a promoção do desenvolvimento.
Para a elaboração do Mapa Estra-
tégico, os objetivos estratégicos foram es-
truturados em torno de quatro perspecti-
vas: A) Competência; B) Relacionamento,
Integração e Governança (subdivida em
três grupos, Articulação Interna, Relacio-
namento Externo e Gestão / Governan
ça); C) Sustentabilidade Financeira; e D)
Fomento ao Desenvolvimento:
A) Perspectiva: Competência
Objetivo 1: Ampliar a disponibilidade de
competências necessárias à atuação
do SNF.
Descrição do objetivo: Assegurar a capa-
citação técnica das Instituições perten-
centes ao SNF, aperfeiçoando seus qua-
dros de recursos humanos e promovendo
a incorporação do potencial de conheci-
mento local.
Objetivo 2: Aprimorar os mecanismos de
compartilhamento de informações
Descrição do objetivo: Aprimorar instru-
mentos de coleta, sistematização, análi-
se, compartilhamento e divulgação de
informações sobre o SNF e suas práticas,
integrando-os às atividades de aperfeiço-
amento da capacitação técnica das insti-
tuições pertencentes ao SNF.
B) Perspectiva: Relacionamento, Integra-
ção e Governança
Articulação Interna
Objetivo 3: Fortalecer a articulação entre
as instituições pertencentes ao SNF
Descrição do objetivo: Reforçar a capa-
cidade de interação e articulação, assim
como estimular a complementariedade
de atuação entre as instituições perten-
centes ao SNF.
Relacionamento Externo
Objetivo 4: Identificar práticas bem-suce-
didas de fomento ao desenvolvimento
Descrição do objetivo: Levantar e divul-
gar práticas nacionais e internacionais de
fomento ao desenvolvimento, que obtive-
ram bons resultados.
Objetivo 5: Apoiar a elaboração de Pla-
nos de Desenvolvimento
Descrição do objetivo: Prestar suporte
ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
técnico a governos e instituições públicas
para a formulação de Planos Nacionais,
Regionais, Estaduais e Locais de Desen-
volvimento, colaborando especialmente
com os aspectos operacionais, financei-
ros e de planejamento.
Objetivo 6: Prospectar oportunidades de
investimento junto a governos e sociedade
Descrição do objetivo: Atuar proativa-
mente na identificação e estímulo a opor-
tunidades de negócio que contribuam
para o aproveitamento das potenciali-
dades de desenvolvimento das regiões,
tomando como ponto de partida as ex-
pectativas de governos e da sociedade
quanto ao tema do desenvolvimento.
Gestão / Governança
Objetivo 7: Aprimorar a estrutura interna
de governança e gestão das instituições
do SNF.
Descrição do objetivo: Definir critérios de
excelência em governança e gestão, que
norteiem a organização das instituições
pertencentes ao SNF.
C) Perspectiva: Sustentabilidade Financeira
Objetivo 8: Aprimorar instrumentos de
gestão de riscos.
Descrição do objetivo: Elaborar metodo-
logias de gestão dos riscos, de acordo
com os portes das instituições financeiras
e com a complexidade das operações,
observando normas nacionais e interna-
cionais, e também preservando a parti-
cularidade da missão das instituições per-
tencentes ao SNF.
Objetivo 9: Desenvolver e aperfeiçoar
mecanismos de garantias.
Descrição do objetivo: Aperfeiçoar e tor-
nar mais eficazes os instrumentos de garan-
tias existentes, criando novos mecanismos
mitigadores de risco (colateral), que aten-
dam às especificidades das operações de
financiamento realizadas pelo SNF.
Objetivo 10: Articular o desenvolvimento
de políticas de fonte de recursos que via- com foco em infraestrutura, capacitação
bilizem a atuação das IFDs. e inovação e aumento da produtividade.

Descrição do objetivo: Obter, junto a Objetivo 12: Ser o promotor da agenda

governos, organismos multilaterais e ao
mercado, novas fontes de financiamento
para o SNF, desenvolvendo especialmen-
te instrumentos que possibilitem a capitali-
zação das instituições de menor porte.
D) Perspectiva: Fomento ao Desenvolvi-
mento
Objetivo 11: Contribuir para a formulação e
execução de uma Política Nacional de De-
senvolvimento integrada para as regiões.
de fomento ao desenvolvimento.
Descrição do objetivo: Garantir reconhe-
cimento público às ações realizadas pe-
las IFDs e demais instituições pertencentes
ao SNF e às iniciativas entre elas articu-
ladas, bem como melhor entendimento
acerca dos desafios do desenvolvimento,
como disparidades regionais, incentivo à
inovação, sustentabilidade e MPMEs.

Descrição do objetivo: Estimular a im-

plantação de uma Política Nacional de
Desenvolvimento, articulando as Políticas
Nacionais, Regionais e Estaduais de De-
senvolvimento, visando à construção e
implantação de uma Política Integrada

10
 FERNANDA FEIL
Graduada em Business & Commerce
pela Monash University – Australia, e em
economia pela Universidade de São
Paulo – USP. Possui mestrado em economia
pela Universidade Federal do Rio Grande
do Sul – UFRGS. Atualmente, é gerente
de Estudos Econômicos da Associação
Brasileira de Desenvolvimento - ABDE.

ANDREJ SLIVNIK
Economista graduado pela Universidade
Estadual de Campinas – Unicamp, e
mestrando em História pela mesma
instituição. Atua como técnico na gerência
de Estudos Econômicos da Associação
Brasileira de Desenvolvimento - ABDE.
ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
 EXPLORANDO A QUALIDADE DO PLANEJAMENTO
ORÇAMENTÁRIO NOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DE
SÃO PAULO: UMA ANÁLISE QUANTITATIVA BASEADA
NO IEGM/TCESP
O sistema orçamentário brasilei-
ro tem uma estrutura legal avançada
apoiada na técnica do Orçamento-Pro-
grama que liga a alocação de recursos
financeiros à realização dos objetivos de
governo e ao alcance de metas de resul-
tado. As dificuldades de alinhar os pro-
cessos de planejamento e orçamento na
administração pública, no entanto, são
enormes. De um lado, existem governos
que preparam orçamentos para além da
sua capacidade de arrecadação de re-
ceitas e, em seguida, formalmente - ou
informalmente - contingenciam gastos e
adiam projetos para alcançar o equilíbrio
fiscal no final do exercício. De outro lado,
orçamentos que são fortemente altera-
dos, quer pela apropriação de excessos
de arrecadação - revelando uma subesti-
mação da previsão de receita - quer pela
realocação de recursos entre ações e
programas que denota falta de priorida-
de e gestão no curtíssimo prazo. Por con-
ta dessas questões, a instituição do plane-
jamento, que tem a credibilidade como
pedra fundamental, fica prejudicada.
Considerando a importância do
tema, este estudo procurou contribuir
para a bibliografia sobre o orçamento
público no Brasil analisando o IEGM (Índi-
ce de Efetividade da Gestão Municipal),
desenvolvido pelo Tribunal de Contas do
Estado de São Paulo a partir de recentes
avanços na captura de dados de forma
eletrônica de todos os 644 municípios do
Estado. O IEGM foi lançado em 2015 com
4
Administrador formado pela FEA/USP com especialização em Gestão Pública pela FGV e mestrado
em Administração Pública pela Columbia University. Atua hoje como Assessor na Secretaria de
Planejamento da Prefeitura de Teresina/PI.
12
Eduardo Andrade Speeden4
dados referentes à execução orçamen-
tária de 2014. A questão que a pesquisa
busca responder é: quais fatores influen-
ciam a qualidade do planejamento orça-
mentário medida pelo Índice Municipal
de Planejamento (iPlanejamento)?
O iPlanejamento é um dos sete índi-
ces que compõem o IEGM e atribui notas
de A a C aos municípios conforme o nível
de consistência entre o que foi planeja-
do e executado. O índice leva em conta
principalmente a variação nas alocações
de recursos financeiros e nas metas físicas
dos programas e ações.
A pesquisa mostrou que quanto
maior o município, pior é a qualidade do
planejamento orçamentário (ver Gráfico
1). Apenas 64 municípios (9,9% do total)
tiveram a nota máxima “A” no iPlaneja-
mento. Desse total, 80% dos municípios
têm menos de 20 mil habitantes. Mais de
50% dos municípios ficaram com as duas
piores notas no índice: “C” e “C+”.
Gráfico 1 – Tendência da distribuição per-
centual das notas do iPlanejamento de
acordo com o tamanho dos municípios
em número de habitantes.
(Na página seguinte)
O orçamento per capita, por sua
vez, tem efeito positivo sobre a nota do
iPlanejamento. Quanto maior o orçamen-
to per capita médio, maior a qualidade do
planejamento orçamentário do município.
Identificou-se a predominância de
Fonte: preparado pelo autor com base no IEGM/TCESP (2015)
Nota: Em destaque, a melhor nota (“A” - azul) e pior nota (“C” - vermelho) do iPlanejamento
orçamentos executados abaixo da pre-
visão inicial. De acordo com Azevedo
(2014), a superestimação do orçamen-
to pode ser adotada por gestores como
estratégia para administrar os recursos
durante o ano. O autor alerta que essa
prática aumenta o risco de apuração de
déficits financeiros uma vez que a despe-
sa aprovada é superior à capacidade de
arrecadação do município. Os dados do
IEGM, no entanto, não demonstram asso-
ciação entre a superestimação do orça-
mento e o resultado financeiro negativo
no exercício. Uma explicação possível é
dada por Schick (1998) para quem o go-
verno tem dois orçamentos: o público,
maior, apresentado ao legislativo e à so-
ciedade; e o real, menor, que determina
quais contas são pagas e quanto é real-
mente gasto com base no fluxo de caixa.
A pesquisa também testou três
elementos considerados pela literatura
como fundamentais para o bom plane-
jamento orçamentário: (1) existência de
uma equipe dedicada ao planejamento
(DIAMOND, 2003; SANTOS, 2011); (2) con-
trole interno formalmente instituído (DIA-
MOND, 2003; SCHICK, 1998); (3) iniciativas
de transparência na gestão fiscal (REZEN-
DE, 2011). Em nenhum deles, no entanto, foi
encontrada associação estatística com a
ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
nota do iPlanejamento. Mais estudos são
necessários para compreender porque
esses elementos não estão influenciando
a qualidade do planejamento orçamen-
tário na esfera municipal.
A partir deste ano, os Tribunais de
Contas de outros Estados passarão a ado-
tar o IEGM em suas jurisdições através da
criação da Rede Nacional de Indicado-
res Públicos - INDICON. A forte repercus-
são que o lançamento do índice causou
nas administrações municipais paulistas
vai se difundir pelo restante do país, po-
tencializando o IEGM como rica fonte de
dados para estudos na área pública e
meio para a identificação de boas práti-
cas na gestão municipal. A ampliação do
horizonte temporal e do número de mu-
nicípios comparados em pesquisas como
esta vai contribuir para um melhor enten-
dimento do processo de planejamento no
setor público brasileiro e seu consequente
e necessário fortalecimento.
REFERÊNCIAS
AZEVEDO, R. R. Imprecisão na estimação
orçamentária dos municípios brasileiros.
Dissertação (Mestrado). Ribeirão Preto:
Faculdade de Economia, Administração
e Contabilidade de Ribeirão Preto, 2014.
DIAMOND, J. Performance Budgeting:
Managing the Reform Process. IMF
Working Paper. Fiscal Affairs Department.
IMF. Fev 2003.
REZENDE, F. Planejamento no Brasil: auge,
declínio e caminhos para a reconstrução.
In: CARDOSO Jr, J. C. (org.). A reinvenção
do planejamento governamental no
Brasil. Brasilia: Ipea, 2011 (p. 177-216).
SANTOS, E.A.V. O Confronto entre o
14
Planejamento Governamental e o PPA. In:
CARDOSO Jr, J. C. (org.). A reinvenção do
planejamento governamental no Brasil.
Brasilia: Ipea, 2011 (p. 307-336).
SCHICK, A. Why Most Developing Countries
Should Not Try New Zealand Reforms. The
World Bank Research Observer, vol. 13, no.
1. Fev 1998. p. 123–31.
EDUARDO SPEEDEN
Administrador formado pela USP,
especialista em Gestão Pública pela
FGV, com 8 anos de experiência no
setor de planejamento e orçamento
municipal. Desenvolveu sua carreira na
área pública como servidor da Prefeitura
de Santos (São Paulo) onde buscou
aprimorar a elaboração das peças
orçamentárias através da padronização
de procedimentos, melhoria na
comunicação interna, uso de indicadores
e foco na transparência. Neste ano,
concluiu o Mestrado em Gestão Pública
pela Columbia University como bolsista
da Comunitas apresentando pesquisa
que explora os fatores que influenciam a
qualidade do planejamento orçamentário
municipal. Está iniciando uma nova
jornada na Prefeitura de Teresina, capital
do Estado do Piauí, atuando junto à
Secretaria de Planejamento na Frente de
Equilíbrio Fiscal, iniciativa do Programa
Juntos pelo Desenvolvimento Sustentável
da Comunitas realizado em diversos
municípios brasileiros com o objetivo de
otimizar a utilização de recursos públicos.
 OS DESAFIOS DA REALIZAÇÃO DE AVALIAÇÕES DE
IMPACTO EM PROGRAMAS GOVERNAMENTAIS: UMA
ANÁLISE DAS AVALIAÇÕES CONDUZIDAS NO ESTADO
DE MINAS GERAIS
Cinthia Helena de Oliveira Bechelaine
Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais (Bdmg)
INTRODUÇÃO
A avaliação de políticas sociais
constitui um campo articular da pesquisa
social que se expande a partir da déca-
da de 1960 nos Estado Unidos, no bojo dos
programas do welfare state desenvolvidos
naquele país (WORTHEN; SANDERS; FITZPA-
TRICK, 2004). Buscava-se, com isso, encon-
trar metodologias que permitissem avaliar
a efetividade das intervenções estatais
na área social, por meio da construção
de métodos pautados em critérios técni-
cos que visavam respaldar as ações de
governo e indicar alternativas com maior
benefício social, corrigindo os rumos dos
programas. Desde então, como argu-
mentado por Bamberger, Rugh e Mabry
(2011), existe uma demanda crescente por
avaliações sistemáticas de ações, progra-
mas e projetos governamentais e seu va-
lor, com a finalidade de contribuir para o
aprimoramento da política em questão.
Nas avaliações que objetivam men-
surar o impacto das políticas, a maior di-
ficuldade metodológica não consiste em
distinguir produtos de resultados, como
afirma Khandker, Koolwal e Samad (2010),
mas em demonstrar precisamente que os
resultados encontrados (sejam eles positi-
vos ou negativos) estão causalmente re-
lacionados aos produtos oferecidos por
uma dada política sobre análise. Sendo
que essas dificuldades, completa Arret-
che (1998), vão desde as aparentemente
mais simples, como a obtenção de infor-
mações sobre os programas, até as me-
todologicamente mais complexas, que
dizem respeito à possibilidade de isolar a
interferência das variáveis intervenientes
em qualquer sistema aberto próprio da
ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
análise social.
Esta pesquisa busca analisar, de
forma conceitual e empírica, os desafios
encontrados na implementação de ava-
liações de impacto, em especial, de qua-
tro casos de avaliações de programas
executadas a partir de 2007 pelo governo
de Minas Gerais. Visa, portanto, a come-
çar pela pesquisa bibliográfica, revisar o
tema das avaliações e, a partir de pes-
quisa documental e empírica, identificar
as dificuldades e problemas para a reali-
zação de tais avaliações encontradas no
contexto mineiro.
Para cumprir esse objetivo, este tra-
balho está compreendido em cinco se-
ções principais, a começar por esta intro-
dução. Na seção seguinte apresentam-se
aspectos conceituais gerais do campo
das avaliações de programas e dos dife-
rentes tipos de avaliações, com foco nas
de impacto. A seção três trata da metodo-
logia de pesquisa utilizada, seguida pela
parte exploratória desta pesquisa, qual
seja o estudo de caso das avaliações de
impacto empreendidas pelo estado de
Minas Gerais. Por fim, são apresentadas
as considerações finais deste trabalho, se-
guida pelas referências utilizadas.
Conceitos gerais e tipos de avaliação de
políticas públicas
O tema avaliação acomoda mui-
tas definições, com uma profusão de
conceitos e significados (PATTON, 2008).
Para Worthen, Sanders e Fitzpatrick (2004,
p. 103), como qualquer disciplina jovem,
“[...] a avaliação encontra controvérsias
em torno de suas definições e ideologias”.
Segundo Ala-Harja e Helgason (2000, p.
10) um significado comum a todas as ava-
liações seria: a constituição de “[...] aná-
lises sistemáticas e de aspectos importan-
tes de um programa e de seu valor, de
modo a fornecer conclusões confiáveis e
utilizáveis”. Rossi e Freeman (1993) apon-
tam que a avaliação é a aplicação de
procedimentos sistemáticos de pesquisa
social científica, com o objetivo de investi-
gar a efetividade de programas de inter-
venção social para ajudá-los a aprimorar
aspectos importantes como eficiência,
desenho e implementação entre outros.
Para Cohen e Franco (1993, p. 77) o obje-
tivo da avaliação é “maximizar a eficácia
dos programas na obtenção de seus fins
e a eficiência na alocação de recursos”.
Alkin (2004) define avaliação como a ati-
vidade sistemática de obtenção de infor-
mações que podem ser utilizadas para
mudanças de atitudes ou para a introdu-
ção de julgamentos que podem ser utili-
zados para o aprimoramento de projetos.
De acordo Weiss (1998, p. 4) entende-se
por avaliação de programas: “[...] a aná-
lise sistemática dos processos ou dos resul-
tados de um programa (ou política), em
comparação com um conjunto de pa-
drões explícitos ou implícitos, com o obje-
tivo de contribuir para o aprimoramento
do mesmo”.
A partir da visão de vários outros
autores (ARRETCHE, 1998; WEISS, 1998; PAT-
TON, 2008; ALA-HARJA; HELGASON, 2000;
AGUILAR; ANDER-EGG, 1995; MOKATE,
2002; COSTA; CASTANHAR, 2003), a ava-
liação é um instrumento de mudança que
não deve apenas demonstrar os proble-
mas ou propor soluções para os proble-
mas detectados, mas produzir mudanças
apropriadas que conduzam ao cumpri-
mento de padrões de qualidade em di-
ferentes serviços. Para Worthen, Sanders
e Fitzoatrick (2004, p. 594), a avaliação,
devidamente praticada, deve levar “[...]
a melhorias diretas e incontestáveis de sis-
temas, programas e práticas – melhorias
que não teriam ocorrido de nenhuma ou-
tra forma”. Nesse sentido, o propósito da
avaliação não seria outro senão influen-
ciar a reformulação de políticas antes de
sua implementação (ex-ante), durante ou
posteriormente (ex-post).
Para Ala-Harja e Helgason (2000),
uma avaliação não se destina a abolir a
subjetividade envolvida na tomada de
decisões, mas permite certa melhoria no
provimento de informações aos gover-
nantes, sobre as quais eles possam fun-
damentar suas decisões e melhor prestar
contas sobre as políticas e os programas
públicos. Como afirmam Cohen e Franco
(1993, p. 278).
[...] a avaliação não é um fim em si, e tam-
pouco se pode pensar que seja o meio idô-
neo para superar todos os problemas que
surjam na prestação de serviços [...]. Mas,
sem dúvida ela contribui para aumentar
a racionalidade na tomada de decisões,
identificando problemas, selecionando al-
ternativas de solução – dentro do possível
– suas consequências, e otimizando a utili-
zação dos recursos disponíveis.
Neste trabalho, utiliza-se o conceito
de avaliação como o processo sistemá-
tico de coleta e análise de dados para
determinar se os objetivos de um progra-
ma têm sido ou estão sendo alcançados
e em que grau, com a finalidade de au-
xiliar na tomada de decisões. Nesse senti-
do, as avaliações existem para contribuir
para o aperfeiçoamento de programas
e políticas por intermédio da disponibili-
zação de informações.
Muitas são as formas de diferenciar
os tipos de avaliação. De acordo com
Worthen, Sanders e Fitzpatrick (2004), di-
ferenciadas concepções de modelos de
avaliações foram criadas desde o sur-
gimento dos primeiros estudos avaliató-
rios. De acordo com Aguilar e Ander-Egg
(1995), mesmo que seja possível fazer di-
ferentes classificações, recorrendo a dife-
rentes critérios, quatro tipos de avaliações
têm maior interesse prático: 1) segundo o
momento em que se avalia; 2) segundo o
papel ou função da avaliação; 3) segun-
do a procedência dos avaliadores; 4) se-
gundo os aspectos do programa que são
objeto da avaliação.
De acordo com o primeiro crité-
rio apresentado por Aguilar e Ander-E-
gg (1995), segundo o momento em que
se avalia, pode-se fazer uma tríplice dis-

16
tinção: avaliações ex-ante, avaliações
intermediárias e avaliações ex-post. As
avaliações ex-ante, também chamadas
de iniciais ou pré-decisão, são realiza-
das antes de se realizar uma decisão de
empreender um projeto ou programa,
com a finalidade de proporcionar certa
segurança e racionalidade para a deci-
são de implementar ou não um projeto.
A avaliação intermediária, como o pró-
prio nome indica, é feita durante a fase
de execução de um projeto, fornecen-
do informações sobre o andamento do
programa em relação ao planejamento
inicial. Por fim, as avaliações ex-post são
aquelas realizadas quando o programa
chegou ao fim.
Quanto às funções que uma avalia-
ção deve cumprir, têm-se as avaliações
somativas e as avaliações formativas
(AGUILAR; ANDER-EGG, 1995). Para Pat-
ton (2008), as avaliações somativas são
conduzidas quando o programa já está
implementado e são utilizadas para sub-
sidiar decisões como, por exemplo, alo-
cação de orçamento, continuidade de
um projeto ou expansão entre outros. As
avaliações formativas são orientadas ao
aperfeiçoamento das políticas uma vez
que são adotadas durante a implemen-
tação de um programa como meio de
adquirir mais conhecimento sobre a ges-
tão, desenvolvimento e resultado que se
deseja melhorar.
O terceiro critério, procedência
dos avaliadores, divide as avaliações
em quatro tipos: externa, interna, mista
e autoavaliação (AGUILAR; ANDER-EGG,
1995). Assim, a avaliação externa recor-
re a avaliadores que não pertencem à
instituição responsável por executar o
programa; a avaliação interna é feita
com a participação de indivíduos (como
avaliadores) que pertencem à instituição
promotora do programa avaliado e a
avaliação mista é uma combinação das
anteriores. Na autoavaliação, as próprias
pessoas envolvidas na execução do pro-
grama a ser avaliado participam das ati-
vidades avaliativas.
Existem vantagens e desvantagens
relacionadas ao critério de procedência
ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
dos avaliadores de acordo com Aguilar
e Ander-Egg (1995). Em uma avaliação
interna ou na autoavaliação corre-se o
risco de que os próprios avaliadores res-
saltem aspectos positivos do programa
em detrimento de aspectos que necessi-
tem de melhoria, além da possibilidade
de ocorrerem conflitos pessoais entre os
próprios integrantes da equipe na busca
do responsável pelas falhas do projeto,
caso sejam identificadas. Embora na ava-
liação interna exista maior segurança e
familiaridade com o programa que está
sendo avaliado, a garantia da objetivi-
dade é menor em consequência do en-
volvimento dos avaliadores com o objeto
da avaliação. Na avaliação externa, por
outro lado, os avaliadores apresentam
maior imparcialidade quanto ao progra-
ma a ser avaliado, mas não detêm ple-
no conhecimento de todos os fatores em
jogo de acordo com a lógica de funcio-
namento do programa e da organização
em que o mesmo está inserido.
Por fim, para Aguilar e Ander-Egg
(1995. p. 46), “[...] uma das classificações
mais úteis é a que se faz atendendo aos
aspectos ou componentes do programa
que são objeto de avaliação”, ou seja,
quais aspectos dos programas devem ou
não ser avaliados. As diferentes tipologias
de avaliação que resultam desse critério
têm implicações metodológicas e técni-
cas específicas para os avaliadores e de-
mais envolvidos na avaliação.
De acordo com o critério o que
avaliar, Figueiredo e Figueiredo (1986)
apontam que a literatura de avaliação
de políticas públicas costuma distingui-las
em termos de sua efetividade, eficácia e
eficiência. Por eficácia, a avaliação da
relação entre os objetivos e instrumentos
explícitos de um dado programa e seus
resultados efetivos; por efetividade, enten-
de-se o exame da relação entre a imple-
mentação de um determinado programa
e seus impactos e, por avaliação de efici-
ência, a relação entre os custos empre-
gados na implementação de uma dada
política e os benefícios alcançados.
As avaliações de eficácia podem
ser feitas entre, por exemplo, as metas
propostas e as metas alcançadas pelo
programa ou entre os instrumentos pre-
vistos para sua implementação e aqueles
efetivamente empregados. Constitui, usu-
almente, o tipo mais aplicado nas avalia-
ções correntes de políticas públicas, por-
que ela é a mais simples e menos custosa
(FIGUEIREDO; FIGUEIREDO, 1986). As ava-
liações de eficiência indicam uma noção
de otimização dos recursos disponíveis,
custo mínimo possível para o máximo
de benefício (FIGUEIREDO; FIGUEIREDO,
1986). Para Arretche (1998), a avaliação
de eficiência é a mais urgente de ser re-
alizada, dado o contexto de escassez de
recursos públicos que exige maior racio-
nalização do gasto.
Por fim, as avaliações de efetivi-
dade (ou avaliações de impacto) cons-
tituem um tipo particular de avaliações
que busca responder a perguntas de
causa e efeito (KHANDKER; KOOLWAL; SA-
MAD, 2010). Ao contrário de avaliações
gerais, que podem responder a pergun-
tas a muitos tipos de perguntas, as avalia-
ções de efetividade são estruturadas em
torno do efeito causal (impacto) de um
programa, isto é, as implicações do mes-
mo sobre determinado grupo de bene-
ficiários. O foco na causalidade, marca
das avaliações de impacto, determina as
metodologias que podem ser utilizadas
(KHANDKER; KOOLWAL; SAMAD, 2010).
Para estimar o efeito causal de um pro-
grama sobre seu público-alvo, o método
escolhido deve simular o que acontece-
ria com os beneficiários caso o programa
não tivesse ocorrido, com o objetivo de
descobrir quais mudanças nos benefici-
ários são diretamente atribuíveis ao pro-
grama em questão. Assim, para auferir o
impacto de uma intervenção, utilizam-se
diferentes métodos capazes de compa-
rar os efeitos esperados do programa em
um grupo de tratamento (grupos de in-
divíduos que participaram do programa)
e outro grupo de controle (grupo de in-
divíduos com características semelhan-
tes ao grupo tratamento, mas que não
participaram do programa) em relação
aos resultados/mudanças ao longo do
tempo observados.
18
As avaliações de impacto também
podem ser aplicadas a diferentes con-
textos, como afirmado por Gertler (2011)
e abrangem problemas complexos, ine-
rentes à natureza dos próprios progra-
mas sociais. Por exemplo, as avaliações
podem ser direcionadas a programas
de educação: qual o impacto das bol-
sas de estudo sobre o desempenho aca-
dêmico? Ou programas de saúde: qual
o impacto das campanhas de incentivo
ao pré-natal sobre a redução da taxa
de mortalidade infantil? Ou políticas de
emprego: qual o impacto dos cursos de
alfabetização de adultos na diminuição
do emprego precário?
Assim, dada a natureza dos pró-
prios programas avaliados e a comple-
xidade das metodologias utilizadas nas
avaliações de impacto, esse tipo de ava-
liação exige, normalmente, um tempo de
execução mais prolongado e constituem
avaliações mais custosas (ARRETCHE,
1998). Como afirmado por Garcia (2001),
as avaliações de impacto enfrentam uma
série de limitações, entre elas, a dificulda-
de de se isolar o impacto de uma política
social, uma vez que se trata de contextos
dinâmicos e interativos que se traduzem
em distintos e inúmeros impactos.
No entanto, mesmo com a complexida-
de inerente às avaliações de efetividade,
Aguilar e Ander-Egg (1995) argumentam
que esse tipo particular de avaliações
apresenta uma importância indiscutível.
De que vale ou serve que a instituição res-
ponsável pelo programa funcione, se não
se conseguem os resultados esperados? De
que vale ou serve uma adequada imple-
mentação, se depois não se alcançam os
resultados previstos? De que vale ou serve
alcançar a cobertura prevista, se não se
obtém o efeito esperado? (AGULAR; AN-
DER-EGG, 1995, p. 55)
Neste trabalho, o foco se dará em
avaliações de impacto realizadas por
avaliadores externos, dada a estratégia
empreendida pelo governo de Minas Ge-
rais a partir do ano de 2007, como remon-
ta a metodologia de pesquisa elucidada
na seção seguinte.
METODOLOGIA
Para melhor atender ao objetivo
desta pesquisa, optou-se pelo método
exploratório-descritivo, de acordo com
o modelo proposto por Vergara (2006).
Exploratório, pois visa explorar um as-
sunto geral, sobre qual existem poucos
conhecimentos no contexto nacional, e
entender a dinâmica da utilização dos
resultados das avaliações. Descritivo, na
medida em que buscará analisar os obs-
táculos da implantação de avaliação no
governo mineiro.
Como técnica da pesquisa propôs-
-se utilizar o estudo de casos múltiplos (YIN,
2003), considerando as diferentes avalia-
ções de projetos realizadas pelo governo
de Minas Gerais. Tal escolha deve-se à
existência de características e contextos
diferenciados em cada uma das avalia-
ções de políticas realizadas pelo governo
de Minas Gerais. Os casos selecionados
correspondem a avaliações de projetos
estruturadores Aceleração da Aprendi-
zagem (PAV), Viva Vida (VV), Gestão In-
tegrada de Ações e Informações do Siste-
ma de Defesa Social (IGESP) e Minas Sem
Fome (MSF) realizadas pelas secretarias
de estado de Educação, Saúde, Defesa
Social e Agricultura, respectivamente, a
partir do ano de 2007 no governo do es-
tado de Minas Gerais.
Tendo em vista que a natureza do
objeto de pesquisa demanda uma aná-
lise de caráter interpretativo dos dados
coletados, utilizou-se da estratégia quali-
tativa. Baseando-se no entendimento da
Weiss (1998a), no qual uma multiplicidade
de grupos de atores interfere nas avalia-
ções, efetuaram-se entrevistas semiestru-
turadas com os usuários imediatos das
avaliações realizadas pelas secretarias
de Estado selecionadas, como por exem-
plo: gerentes dos projetos estruturadores
do estado de Minas Gerais submetidos
às avaliações; equipes dos programas
envolvidas com as avaliações; avaliado-
res externos da Fundação João Pinheiro
(FJP) e do Centro de Desenvolvimento e
Planejamento Regional de Minas Gerais
(CEDEPLAR) responsáveis por realizar as
avaliações; sponsors das avaliações, ou
ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
seja, pessoas envolvidas nos processos de
financiamento e contratação, como os
coordenadores do Programa Estado para
Resultados (EpR) e da FJP; e atores relacio-
nados aos projetos de maneira indireta,
como exemplo dos técnicos do EpR que
acompanharam o desenvolvimento do
conjunto de avaliações.
Em relação aos dados qualitativos
coletados, utilizou-se o método de análise
de conteúdo que, de acordo com Bardin
(1988) visa retirar das entrevistas e mate-
riais coletados as informações que melhor
respondem ao problema de pesquisa. A
seguir, apresentam-se os resultados da
análise desta pesquisa.
Análise do modelo de avaliações de im-
pacto no governo de Minas Gerais
Desde 2003, com a política do Cho-
que de Gestão e a implantação de uma
unidade de monitoramento intensivo dos
programas estaduais e, a partir de 2007,
com maior ênfase por meio do modelo
Estado para Resultados, o governo minei-
ro introduziu um substantivo sistema de
monitoramento e avaliação de suas políti-
cas. Dentre os fatores determinantes para
a assunção das avaliações de políticas,
enfatiza-se a disciplina fiscal – também
conhecida como Choque de Gestão,
a criação de um escritório central para
o monitoramento intensivo de projetos
(projetos estruturadores), o processo de
contratualização de resultados e a men-
suração de indicadores finalísticos como
afirmam Ferreira, Lopes e Campos (2010).
A implementação de um conjunto
de avaliações de impacto de alguns pro-
gramas mineiros remete ao fato da ne-
cessidade de ter, ao final de um ciclo go-
vernamental, um conjunto mais confiável
de informações acerca da efetividade
das principais políticas públicas no Esta-
do, como afirmam Ferreira, Lopes e Cam-
pos (2010). O esforço desenvolvido na
frente de avaliações de políticas públicas
foi liderado pela FJP e pelo EpR, contando
com o contínuo apoio da Secretaria de
Planejamento e Gestão de Minas Gerais
(SEPLAG) e com a rede de especialistas
do Banco Mundial. Para Ferreira, Lopes
e Campos (2010), a construção do mo-
delo de gestão por resultados mineiro foi
muito apoiada pelo Banco Mundial, por
meio de financiamento e, principalmen-
te, via interação entre seus especialistas e
a equipe de governo.
A execução de um conjunto de
avaliações de impacto foi uma iniciativa
inovadora e, dada a sua natureza pionei-
ra, seria também natural que o processo
apresentasse dificuldades. Os principais
problemas, na visão de stakeholders dos
projetos avaliados, estariam relacionados
ao tipo de avaliação escolhido, à dificul-
dade de planejar avaliações de impac-
to após a implementação dos projetos, a
questões metodológicas das avaliações
de impacto, à fragilidade dos dados e
informações dos programas avaliados, à
ausência de tempestividade dos resulta-
dos das avaliações e à falta de interação
entre avaliadores e avaliados.
Precariedade no desenho das
políticas públicas
Existiam diferenças significativas en-
tre os projetos dependendo da iniciativa
e da vontade e capacidade da equipe
de projetos (FERREIRA; LOPES; CAMPOS,
2010). Assim, embora alguns projetos fos-
sem selecionados para a realização de
avaliações de impacto, eles apresen-
tavam diferenças, tanto quanto ao seu
planejamento inicial, quanto a cultura
organizacional de cada uma das secre-
tarias de Estado em que os projetos eram
desenvolvidos, dada a heterogeneidade
dos processos de idealização e estrutura-
ção dos projetos.
Tratando das dificuldades encon-
tradas no desenvolvimento dos processos
da avaliação, observou-se, a precarie-
dade do desenho das políticas públicas
que repercute na falta de dados e infor-
mações consolidadas sobre os projetos
avaliados. A ausência de dados conso-
lidados e confiáveis remete ao fato de
que as políticas são implementadas sem
que incorporem as necessidades de infor-
mação do projeto, seja para uma futura
avaliação seja para controle interno, no
momento em que são formuladas.
20
E, de fato, conforme visto nos pa-
drões do Joint Committee (1994), os parâ-
metros de rigor ou exatidão determinam
se uma avaliação produziu informações
boas, relevantes e tecnicamente adequa-
das e objetivam garantir que a avaliação
revele e transmita informações precisas
sobre o mérito do programa. Na percep-
ção do avaliador, o pressuposto de que
as avaliações deveriam ser formuladas
de forma integrada à formulação da po-
lítica pública deve ser algo perseguido e
incentivados pelos governos até que se
crie uma cultura.
Você começa a pensar numa avaliação
antes de implementar um programa. En-
tão eu acho que isso é uma coisa que tem
que começar a entrar também, de certa
forma, na agenda das formações das po-
líticas públicas. Então: “Ah, concebemos
um novo programa. Concebemos o IGESP,
achamos que isso vai ser bom”, na verda-
de, tem que pensar o seguinte, “Bom, antes
de implementar a gente vai querer avaliar,
você vai querer fazer funcionar ou não.
Então, como eu posso casar a implemen-
tação do programa com uma demanda
para entender quais são os mecanismos
que estão funcionando ou não?” A limita-
ção foi essa: avaliações desse tipo, sendo
concebida durante o processo de imple-
mentação do próprio programa, tendem a
ser mais bem sucedidas e mais convincen-
tes. (AVALIADOR IGESP)
Em relação ao mesmo problema,
os avaliadores do projeto MSF ressaltaram
que, caso a avaliação de um programa
governamental fosse planejada antes da
intervenção do mesmo ser iniciada, não
seria necessário resgatar todo o processo
de planejamento, uma vez que as popu-
lações beneficiadas e os próprios dados
gerados seriam pré-requisitos para uma
avaliação confiável do programa. No en-
tanto, a cultura imediatista do setor pú-
blico brasileiro, somado a interferências
políticas existentes, impede esse tipo de
prática, como comentam os avaliadores
nos trechos abaixo.
Uma coisa é você fazer, já pensar na avalia-
ção quando o projeto está sendo desenha-
do e outra coisa é você pensar fazer uma
avaliação quando o projeto já está a anos
 no caminho. Por quê? Porque daí tem um
trabalho de reconstrução do que foi o pla-
nejamento desse projeto ou até do que não
foi o planejamento desse projeto. Então é
quase como você tem que resgatar todo o
processo de planejamento junto com quem
participou disso para você conseguir dese-
nhar a política pública. (AVALIADOR MSF4)
Na visão do entrevistado da equipe
do projeto PAV na Secretaria de Educa-
ção, a aferição dos resultados da avalia-
ção é prejudicada, não por sua comple-
xidade metodológica, mas devido à falta
de foco dos projetos e à ausência de ob-
jetivo e escopos de atuação claros, uma
vez que escopos de atuação muito am-
plos tendem a abraçar muitas ações de
natureza diferente que prejudicam a men-
suração dos resultados podendo levar ao
dispêndio de esforços e recursos. Caso a
avaliação seja realizada em projetos com
problemas de escopo muito amplos, as
avaliações serão desperdiçadas, já que,
a priori, os projetos não têm uma defini-
ção clara de sua estratégia de atuação.
O que acontece muito nas avaliações de
projeto é que, muitas vezes, o projeto, ele é
desenhado e quer abraçar o mundo, en-
tão, ele quer resolver todos os problemas da
educação com. Ele não quer só melhorar
o desempenho do aluno, ele quer melho-
rar o desempenho, melhorar a autoestima,
melhorar até a autoestima do professor, do
pai, ele quer tudo. Aí quando eles vão de-
senhar, eles: “Olha, mas esse projeto está
mal desenhado”. Porque eles põem aque-
les nobres da educação e aí ele vai olhar e:
“Ah, mas o projeto não teve esse resultado!”.
Não teve porque não tinha como ter, por-
que não tinha uma ação que tivesse como
chegar naquele resultado. Então, às vezes,
também tem até um pouco de problema
na concepção dos projetos – o projeto quer
demais. (EQUIPE PAV2)
A ausência de diagnósticos que
permitam identificar com clareza o pro-
blema a ser sanado pelo projeto e, con-
sequentemente, a má definição de uma
estratégia adequada de intervenção é
também reprodução dos erros de uma
cultura falha de planejamento, ainda
comum no país, como argumenta Lobo
(2001). O desdobramento do projeto em
ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
suas etapas, a melhor delimitação de seu
objetivo e público-alvo, etapas essenciais
a qualquer projeto público, nem sempre
estão presentes na elaboração de um
bom planejamento. E a inexistência de
planejamento corrobora os problemas in-
formacionais dos projetos avaliados, lacu-
na essa que compromete a factibilidade
das avaliações.
Rigor técnico e aspectos metodológicos
O foco na causalidade, marca das
avaliações de impacto, exige a utilização
de determinadas metodologias (KHAN-
DKER; KOOLWAL; SAMAD, 2010). Para esti-
mar o efeito causal de um programa so-
bre seu público-alvo, o método escolhido
deve simular o que aconteceria com os
beneficiários caso o programa não tives-
se ocorrido, com o objetivo de descobrir
quais as mudanças nos beneficiários são
diretamente atribuíveis ao programa em
questão. Assim, de forma simplificada,
para auferir o impacto de uma interven-
ção, utilizam-se diferentes métodos capa-
zes de comparar os efeitos esperados do
programa em um grupo de tratamento
(grupos de indivíduos que participaram
do programa) e outro grupo de controle
(grupo de indivíduos com características
semelhantes ao grupo tratamento, mas
que não participaram do programa) em
relação aos resultados/mudanças ao lon-
go do tempo observados.
De acordo com Khandker, Koolwal
e Samad (2010), o método de atribuição
aleatória, considerado o padrão-ouro de
avaliação de impacto, é o método mais
robusto para evitar uma amostra envie-
sada ou não representativa. Na amostra
aleatória a probabilidade de qualquer
indivíduo da população ser selecionado
é exatamente a mesma de qualquer ou-
tro indivíduo, assim, a seleção dos benefi-
ciários acontece por meio de um sorteio
para decidir quem receberá os benefícios
do programa (grupo-tratamento) e quem
não receberá (grupo-controle). Pelo méto-
do, a probabilidade de determinadas ca-
racterísticas estarem presentes no grupo-
-tratamento seja a mesma de elas estarem
presentes também no grupo-controle.
 A importância de realizar avalia-
ções com desenho aleatório a priori está
relacionada à necessidade de encontrar
conclusões mais confiáveis sobre o im-
pacto dos projetos. O desenho aleatório
de políticas, desde o seu início, permite
maior confiança nos resultados das ava-
liações de impacto e, assim, respostas
mais embasadas e mais certas sobre a
validade do projeto para um determi-
nado grupo de beneficiários. Por outro
lado, sem selecionar aleatoriamente, é
possível fazer uma escolha de modo que
as características observáveis sejam se-
melhantes, mas não é possível garantir
que uma característica de difícil men-
suração seja comparável nos dois gru-
pos (tratamento e controle). No entanto,
como comentado no trecho abaixo, a
concepção de uma avaliação aleatória
requer um desenho de avaliação conco-
mitante à implementação do projeto, o
que nem sempre é possível de acontecer
em governos. Para o avaliador do projeto
IGESP abaixo, várias circunstâncias, den-
tre as quais constrangimentos políticos,
não permitem que o desenho aleatório
das avaliações se torne comum em go-
vernos, argumentos esses compartilhado
pelo avaliador do projeto PAV, como re-
tratado abaixo, respectivamente.
A avaliação ideal é a que a gente cha-
ma de uma avaliação aleatória, que testa
um grupo de controle, outro de tratamen-
to e aloca, digamos, a eficácia do projeto
aleatoriamente a algumas unidades e vê
o que aconteceu. Hoje, seriam, digamos,
a concepção perfeita de uma avaliação,
mas isso requer, na verdade, um desejo e
um desenho de avaliação anterior à imple-
mentação do projeto. E isso em várias cir-
cunstâncias tem restrições operacionais aí,
várias circunstâncias existem restrições polí-
ticas mesmo, então é muito comum isso não
ser feito. (AVALIADOR IGESP)
Outra dificuldade também o seguinte, por-
que como nada disso é feito de forma ale-
atória a gente tem que usar metodologias
alternativas e tal. Claro, têm problemas es-
sas metodologias, só que a gente propõe
o aleatório e nunca consegue. Agora, por
exemplo, a gente falou: “Vamos fazer ale-
atório”, com a Secretaria de Educação, e,
“Não, não, não, não”. Então, depois não
22
reclama, o programa vai demorar e não
adianta, não dá para espremer os dados.
Porque a inclusão de municípios é político.
(AVALIADOR PAV)
A insegurança nos resultados, do
ponto de vista do avaliador do PAV, é, de
fato, um desafio. Interromper um projeto
somente devido aos resultados negati-
vos avaliação de impacto, por exemplo,
é uma atitude muito arriscada: primeiro,
porque o pesquisador não terá certeza
absoluta quanto ao resultado, devido às
dificuldades metodológicas com que se
depara ao longo do caminho e segun-
do, dado que a responsabilidade de re-
alizar decisões severas quanto às políticas
de um governo tem implicações políticas
densas. Para elucidar a ideia, o avaliador
emprega um exemplo hipotético para o
projeto Bolsa Família, sendo sua percep-
ção compartilhada por entrevistados da
coordenação do EpR.
Tem sempre essa dificuldade, porque a
gente não tem certeza absoluta, tem inse-
gurança nos resultados. Esse é um desafio.
Quer dizer, o dado que você tem no resul-
tado que me mostra que não houve impac-
to... Imagina isso acontecendo com o Bolsa
Família, por exemplo, e aí não deu impacto,
o governo vai ignorar, não adianta, porque
aquilo ali politicamente... Ele vai sempre fa-
lar: “Não, mas sua avaliação podia ser me-
lhor por isso, por isso...”. (AVALIADOR PAV)
E o discurso acadêmico de uma avaliação
de impacto, ele não está bem casado com
o discurso político. Por quê? Porque tem
uma dissociação, ou seja, isso aqui é muito
técnico, ele tem muito ‘se, se, se, se...’ tem
muita hipótese. Política é um negócio que
ele vai sentar e gritar para os quatro ventos.
(COORDENAÇÃO EPR1)
Contudo, observa-se que, ainda
que o método constitua um dos atributos
essenciais das avaliações, não pode ser
considerado como o único aspecto ine-
rente ao seu sucesso ou ao seu fracasso.
Quando o pesquisador argumenta que a
fragilidade do método, por não ser aleató-
rio, seria uma limitação das avaliações, ele
desconsidera, portanto, outros aspectos
tão essenciais e importantes quanto o rigor
técnico como, por exemplo, a coopera-
ção entre os diferentes grupos envolvidos.
Na verdade, ao considerar os padrões do
Joint Committee (1994) o rigor técnico é
apenas uma das características destina-
das a julgar o nível de aderência da ava-
liação; a utilidade das informações gera-
das para os usuários, a sua viabilidade e a
adequação ética são alguns dos aspectos
essenciais à geração de avaliações infor-
mativas, tempestivas e influentes.
Para o gerente do projeto PAV, não
seria justo implantar o projeto em apenas
algumas escolas, que seriam o grupo-
-tratamento, e deixar outras escolas sem
o projeto que, por sua vez, comporiam o
grupo-controle, devido a uma experiên-
cia para verificar o impacto. Nesse caso,
questiona-se o dilema ético das avalia-
ções de impacto em projetos sociais de
escolher entre atores sociais, no caso alu-
nos, que poderiam participar do projeto,
como um experimento, e alunos que não
deveriam participar do projeto. Como
está exemplificado na fala do gerente do
projeto, abaixo.
A avaliação de impacto é uma avaliação
diferenciada, e eu acho que ajuda muito
a gente a perceber se o projeto realmente
está dando resultado ou não está. Por outro
lado, como as políticas públicas da educa-
ção precisam ser políticas que abranjam
todo o universo das nossas escolas, eu acho
que em alguns casos é difícil fazer avalia-
ção de impacto na educação por isso. Vou
te dar um exemplo. Como que eu posso,
por exemplo, implantar um PIP, trabalhar o
Programa Intervenção Pedagógica em “x”
escolas e não em todas? Não tem como. En-
tão, eu acho que a avaliação de impacto,
ela é importante quando a gente tem pro-
jetos pontuais, como é o caso do PAV, mas,
no geral, na educação a gente acha um
pouco difícil não fazer projetos que não se-
jam universais. (GERENTE DO PROJETO PAV)
Falta de qualidade dos dados e informa-
ções dos programas
As dificuldades atreladas às avalia-
ções não incidem somente na definição
da metodologia, mas também em ques-
tões operacionais, como, por exemplo,
problemas na obtenção de informações
ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
sobre os programas avaliados (ARRETCHE,
1998). Lobo (2001) reforça a importância
da informação desde o início de qualquer
programa ou projeto governamental.
Para a autora, a estruturação de sistemas
disponíveis, de acessibilidade garantida
e atendendo às peculiaridades dos pro-
gramas sociais, é fundamental para o mí-
nimo de factibilidade das avaliações. As-
sim, sistemas de dados, bem estruturados,
desde o início do projeto, possibilitam es-
tratégias de avaliação mais condizentes
com seu objetivo.
Contudo, uma limitação geral das
avaliações observada por Ferreira, Lopes
e Campos (2010) diz respeito à qualidade
dos registros administrativos e dados dis-
poníveis dos projetos avaliados. Como dito
pelos autores, ao longo das avaliações de
impacto, identificou-se que alguns proje-
tos avaliados não tinham todas as infor-
mações necessárias à realização de uma
avaliação de impacto. De acordo com o
entrevistado da coordenação do EpR, o
principal gargalo das avaliações estava
na ausência de dados dos projetos para
testar os métodos. O grande desafio era
ter uma base de dados confiável e aces-
sível para a realização dos estudos, como
se comenta no trecho abaixo.
O principal gargalo em termo de avalia-
ção não é a metodologia de avaliar para
fazer a continha, mas é você ter os dados.
Uma vez que você tem os dados, que tives-
se esses dados de uma maneira sistemáti-
ca o tempo todo, chamar alguém, pegar
os dados, fazer uma avaliação e entregar
o relatório é rápido. O problema é ter essa
base organizadinha e tal, que é o grande
desafio. Ou seja, o melhor dos materiais está
nos registros internos e que o Governo não
tem capacidade e sistemática de acom-
panhar. (COORDENAÇÃO EPR1)
No quesito dados, três das quatro
avaliações analisadas neste estudo en-
contraram problemas na qualidade das
informações. A avaliação do MSF se de-
frontou com problema de cadastro dos
beneficiários. Observa-se na fala dos
avaliadores que os bancos de dados não
estavam preparados para alimentar uma
avaliação de impacto.
 Quando o banco de dados da EMATER
chegou até aqui com o cadastro dos bene-
ficiários era um banco de dado muito defi-
ciente, porque não era objetivo; ele não é
feito para nenhum objetivo de avaliação, é
simplesmente um cadastro que eles têm de
beneficiários. Então muito do que se tinha
pensado, na hora que você via o cadastro
não era possível ser feito. Você fica fazendo
adaptações para que você consiga fazer a
avaliação. (AVALIADOR MSF3)
Para o entrevistado do PAV, a coleta
de dados dos projetos educacionais, im-
prescindível às avaliações de impacto, era
arcaica devido à insuficiência de critérios
de seleção e carência por sistemas confi-
áveis de dados. De acordo com o relato,
até números básicos, como o quantitativo
de alunos ou escolas não estavam sistema-
tizados, como se explica nesta entrevista.
Eles [os projetos avaliados] não estavam pre-
parados. Porque, na realidade, em nenhum
desses projetos não se foi pensando em
uma avaliação de impacto no início, então
até o controle mesmo de cada gerente, do
que estava sendo atendido, do número de
alunos atendidos, de escolas e tudo o mais,
era um pouco... “manual”, a palavra não
é “manual”, é um pouco arcaico no senti-
do assim, não era uma coisa padronizada.
Não tinha bem definido qual que era a po-
pulação-alvo, porque que aquela popula-
ção era alvo. Faltava esse tipo de critério.
As escolas, quais os critérios de escolher as
escolas, os alunos, até o número de pesso-
as que estavam sendo atendidos, o número
de alunos, o número de escolas, tudo isso
não tinha um conhecimento certo, era pou-
co por alto. (EQUIPE PAV1)
Um ponto comum na percepção
dos diferentes envolvidos na avaliação
do Viva Vida diz respeito à dificuldade em
conseguir os dados para a pesquisa. O
processo de coleta de dados, principal-
mente para a avaliação dos impactos do
Centro Viva Vida, não foi uma etapa fácil
do estudo, de acordo com avaliadores,
com o próprio gerente do projeto e com
o técnico do EpR.
Uma das dificuldades da avaliação do Viva
Vida foi com relação a dados, porque o
registro... A gente pediu para as Gerências
Regionais de Saúde que nos encaminhas-
24
se a relação de gestantes daqueles muni-
cípios, dos municípios ou das microrregiões,
e isso era obtido junto às unidades básicas
de saúde, o PSF e tal, só que esse registro
é precário. Então, assim, muita coisa a gen-
te não recebeu e muita coisa vinha assim,
tipo uma folha escrita à mão e a gente ti-
nha que processar isso aqui. A gente, “eu”.
(TÉCNICO EPR1)
A dificuldade de obtenção dos da-
dos foi, na visão de diferentes stakehol-
ders, a comprovação de que o projeto
não estava preparado para ser avaliado.
Na verdade, como ressalta o avaliador
VV2, os gestores programas governamen-
tais deveriam priorizar as avaliações no
momento em que são desenhados, já de-
lineando as suas necessidades de organi-
zação de dados.
E aí eu vejo nitidamente que a gente não
tem essa preocupação de gerar uma linha
de base para fazer uma avaliação. Então,
assim, nasce a política, depois você tem
uma ideia de avaliação e você tem que
correr atrás. Olha só como que as coisas
são meio atropeladas! (GERENTE DO PROJE-
TO VV)
Uma coisa muito importante também, por
exemplo, que as políticas implementem,
incorporem essa questão da avaliação no
momento em que a política está sendo for-
mulada. Isso é uma questão crucial. Você
estabelece fluxos de informação que vão
te possibilitar fazer uma avaliação melhor,
quer dizer, você prepara o terreno para a
avaliação. Na verdade, seria importante
que isso fosse incorporado no Estado, que a
avaliação, ela fosse pensada já no momen-
to do programa. Ou seja, ao formular um
programa eu deveria pensar “é importante
que esse programa seja avaliado no dia”,
então eu já posso preparar o terreno, garan-
tir que as informações vão sendo sistemati-
zadas, pensando em objetivos bem claros,
porque, às vezes, você encontra objetivos
ambíguos no programa, então a hora que
você vai avaliar.... (AVALIADOR VV2)
Problema da tempestividade
Outro ponto que merece destaque
são as características organizacionais e
políticas da instituição que, de alguma
forma, dificultam a implantação das ava-
liações de impacto e, assim, a utilização
das mesmas como correção de rota.
Para o gerente do projeto PAV, um
dos motivos que atrapalham a realização
de avaliações de impacto na refere-se
ao trade off entre extensão para tempo
de execução da pesquisa e a necessida-
de urgente de expansão de projetos. Em
outras palavras, como o desenvolvimento
de uma avaliação de impacto deman-
da algum tempo para a sua conclusão –
aproximadamente mais de dois anos, e,
concomitantemente à execução da ava-
liação, existe uma pressão iminente pela
ampliação das políticas, não é algo ba-
nal manter um projeto avaliado “parado”
enquanto uma avaliação de impacto é
concluída. No relato abaixo o gerente do
projeto comenta e exemplifica a coação
pela ampliação de projetos educacionais,
como aconteceu no projeto Reinventan-
do o Ensino Médio – o projeto já tinha um
cronograma de expansão definido antes
mesmo que alguma evidência sobre sua
validade e resultados fosse concluída.
É meio complicado. Porque você não pode
fazer a avaliação de impacto correndo. No
mínimo, no mínimo, você precisa de um a
dois anos. E eu acho que na educação, se
a gente for esperar um a dois anos para fa-
zer uma avaliação de impacto como tem
que ser feita, nós vamos perder dois anos
de atividade. Igual, agora, o Reinventando
o Ensino Médio, começou com 11 escolas,
em 2013 vai para mais 122 e, em 2014, já vai
para o estado todo. Como é que nós vamos
esperar uma avaliação de impacto para
poder universalizar? Então eu acho que na
educação tem hora que é difícil fazer ava-
liação de impacto por este prisma que tem
que universalizar e não pode demorar mui-
to. Mas eu acho que ela é muito importan-
te. (GERENTE DO PROJETO PAV)
Leviton e Hughes (1981) enfatizam
a importância de submeter os resultados
de uma avaliação em tempo de se tomar
as decisões necessárias. Em outras pala-
vras, os autores citam a importância da
tempestividade para o se uso. Quanto a
essa característica, os autores citam, não
somente o tempo de espera para a apre-
ciação dos resultados, mas também a in-
terferência da fase do ciclo político em
que as avaliações são recebidas.
ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
E, de fato, diferentes entrevistados
comentaram a relação entre a ocasião
na qual os resultados foram entregues e a
utilização das avaliações. Na visão da Se-
cretaria de Educação, é próprio da natu-
reza das avaliações de impacto ser mais
delongada, o que nem sempre coincide
com o ciclo político do governo, como
explica o entrevistado da SEE e os coor-
denadores do EpR.
Um dos problemas que eu acho da avalia-
ção de impacto é que o tempo da avalia-
ção de impacto não coincide muito com o
tempo de governo, porque para a avalia-
ção de impacto você tem que ter no míni-
mo dois anos e, no governo, tudo é muito
rápido as coisas. Ás vezes, não há o tempo
necessário, porque você tem que fazer, tem
que mudar a política. Tem um gap entre
tempo necessário para fazer uma boa ava-
liação e tempo que precisa para política
pública. Acho que essa área é uma dificul-
dade das avaliações. (EQUIPE PAV1, grifos
dos autores do artigo)
Para Shulha e Cousins (1997), a ativi-
dade política também estaria relaciona-
da ao contexto de realização das avalia-
ções, sendo que a tomada de decisões,
alinhada às recomendações de uma ava-
liação, não depende somente de um úni-
co ator, mas de outros grupos de interesse
e circunstâncias do próprio setor público.
Nesse veio, Cousins e Leithwood (1986) res-
saltam que valores e interesses de pessoas
envolvidas nos programas mostraram-se
concorrentes poderosos com os resulta-
dos das avaliações. O que condiz com a
percepção dos entrevistados abaixo.
Aqui na Secretaria de Educação, as toma-
das de decisões são feitas, não baseadas
em dados técnicos; são feitas, porque têm
que ser feitas. Você tem que tomar uma
decisão em determinado momento, então
você toma a decisão naquele momento na
mesa: “vamos fazer isso, isso e isso”. (EQUIPE
PAV2)
O ciclo político, ele é curto. Ele é, no máxi-
mo, cinco anos em alguns países, mas no
nosso país são 4 anos, sendo que ele é mais
curto ainda porque já no último ano o gru-
po que detém o poder já está preocupa-
do com a nova eleição, e é natural da de-
mocracia, eles precisam se ocupar com o
 seu capital político – o capital político dele
é dado pelas apostas que eles fizeram há
“x” anos atrás. Então, mesmo que as avalia-
ções de impacto tivessem mostrando resul-
tados ruins, mas se a aposta do político, que
ele fez em determinado programa, isso não
vai voltar atrás porque é a imagem dele, é
a reputação dele. (COORDENAÇÃO EpR2)
De acordo com Bamberger, Rugh
e Mabry (2011), os usuários de uma ava-
liação devem manter-se informados du-
rante todas as fases de um estudo avalia-
tório, sendo avisados a cada descoberta
preliminar feitas pelos avaliadores.
Falta de conhecimento dos gestores pú-
blicos e interação com os avaliadores
Acomete à avaliação a ausência
de incentivos para facilitar o entendimen-
to dos atores quanto aos relatórios de
avaliação, que trazem fórmulas e termos
complexos inerentes às metodologias que
mensuram o impacto de políticas. Como
assinalado por Leviton e Hughes (1981), a
utilização pode ser prejudicada se os in-
centivos para ler os relatórios de avaliação
são baixos. Como exemplo, os autores ci-
tam os jargões e vocabulários específicos
utilizados pelos avaliadores como um difi-
cultador do entendimento dos resultados
das avaliações pelos usuários, uma vez
que, para a maioria dos gestores e polí-
ticos, a avaliação ainda constitui uma
ferramenta incomum. O entrevistado da
equipe da SEE comprova o fato, quan-
do comenta que se trata de um relatório
complicado, de difícil entendimento.
O relatório é muito complicado, mas você
consegue ler as conclusões, mas aquela
parte de econometria, eu, por exemplo,
não entendo quase nada. A gente lembra
de algumas coisas que a gente estudou,
mas é bem superficial, tem uma ideia por
onde está passando aquilo. Quem quiser ler
pode pular aquela parte e ler introdução
e conclusão, pelo menos você vai saber:
“Deu impacto. Deu, mas não deu muito...”.
Mas é um relatório complicado, é difícil
para as pessoas. (EQUIPE PAV2)
A falta de conhecimento dos geren-
tes dos projetos educacionais avaliados
sobre o tema das avaliações de impacto,
26
devido a sua especificidade e complexi-
dade metodológica, foi comentada por
diferentes atores, nas entrevistas. De acor-
do com os entrevistados, essa dinâmica
das avaliações de impacto não era algo
trivial para um grupo de pedagogos que
gerenciavam os projetos avaliados na SEE,
principalmente no que tange à diferen-
ciação entre os grupos controle e trata-
mento. Os entrevistados da SEE justificam,
assim, a não participação dos gerentes
da Secretaria pela ausência de conheci-
mento sobre as especificidades de uma
avaliação de impacto. Não havia como
demonstrar interesse e participar das ava-
liações se não havia qualquer vínculo en-
tre avaliadores e avaliados e se não exis-
tiam incentivos para incluir os gerentes no
processo de avaliação, como relatam os
entrevistados abaixo.
Acaba que na avaliação de impacto há
uma parte metodológica muito forte, né?
E os gerentes não têm muito entendimen-
to em relação a isso. Então, assim, eu não
sei se eles acompanharam, conseguiram
entender a parte metodológica, principal-
mente na definição do grupo controle, de
tratamento, porque lá na Secretaria de Edu-
cação eles são pedagogos. Área de esta-
tística não é o forte lá, e não teria que ser,
porque eles são pedagogos. Então, assim,
teve um pouco de falta de entendimento
de como foi definido toda a técnica mes-
mo, a parte metodológica. (EQUIPE SEE1)
Segundo a percepção de alguns
entrevistados, as equipes dos projetos têm
outras prioridades que não se relaciona-
vam à avaliação. Como afirma Mokate
(2002), o enfoque em atividades tradicio-
nalmente acomete a gerencias de pro-
gramas sociais, que são orientadas ao
cumprimento de atividades e processos
e o produto máximo do trabalho são en-
tregas de serviços e, não, de resultados.
Adjunto a esse estilo gerencial, que so-
mente requer informações de monitora-
mento, as equipes não tenderão a contar
com incentivos e, muito menos, interesse
para realizar e encarregar-se de avalia-
ções de impacto. Nesse sentido, a gerên-
cia e a equipe dos projetos se envolvem
com uma administração focada em ati-
vidades facilmente controladas por eles
e se afastam do tema e da importância
da avaliação. Como exemplo, o discurso
do entrevistado do EpR ressalta a falta de
tempo para se envolver com os resultados
do projeto.
Os gestores não têm o conhecimento disso,
de avaliar políticas. Assim, não é uma área
ainda que as pessoas não dão muita im-
portância, porque tem várias coisas no seu
dia adia que você tem que preocupar, de
questões burocráticas, como é que funcio-
nam os processos para gestão desses pro-
jetos e tal... Ás vezes ele: “Ah, não, mas meu
recurso está ali, eu tenho que fazer é isso,
tenho que liberar meu recurso, tenho que
fechar esse contrato aqui”. Ele não pensa
na política. Essa parte de você pensar a po-
lítica, o que você está querendo implemen-
tar, como é que você vai medir isso para ver
se é eficiência, isso é eficácia, isso gera im-
pacto. (TÉCNICO EPR2)
Escolha do tipo de avaliação
O avaliador MSF3 protesta contra
a predominância do modelo quantita-
tivo nas avaliações. Fato já comentado
por teóricos do campo, como Guba e
Lincoln (1989), a constituição do campo
de avaliações de programas caracteri-
zou-se por pressupostos típicos do rigor
positivista, cuja influência se mostra ain-
da presente acompanhando o histórico
da administração pública do País, como
ressalta Lobo (2001). Nesse sentido, o ava-
liador MSF3 argumenta que não neces-
sariamente a avaliação de impacto é a
resposta para todas as avaliações, sendo
a combinação de métodos qualitativos e
quantitativos uma alternativa interessante
para explorar os resultados e os processos
de um projeto.
Não necessariamente a avaliação de im-
pacto é a resposta para todas as avalia-
ções. Algumas pessoas questionaram a
avaliação de impacto, eles achavam que
era algo muito mais matemático, muito frio
e que talvez não conseguisse captar tudo.
Eles achavam que talvez uma metodologia
mais qualitativa conseguisse perceber mais
outras nuances do projeto. Eu, particular-
mente, gosto muito da avaliação qualita-
tiva. Eu acho que tem hora que você ir e
conversar com a pessoa e tentar perceber
como que ela vê o projeto e quais são as
ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
sugestões que elas dão, eu acho que isso
pode ser as vezes muito mais interessante
do que simplesmente fazer uma avaliação
do antes e do depois, porque eu acho que
durante é importante também. Eu acho
que o ideal é você fazer uma “quali” antes
e depois uma “quanti” ou vice-versa, por-
que eu considero que elas são complemen-
tares. (AVALIADOR MSF3)
Como elucida o trecho de entre-
vista abaixo selecionado, embora o ge-
rente do projeto IGESP reconheça a im-
portância do estudo para identificar a
efetividade do IGESP, assume que talvez
o instrumento de mensuração apenas
do impacto do projeto não tenha sido o
mais apropriado para responder as per-
guntas sobre a operação, reconstrução e
melhoramento da política. O gestor deixa
indícios de que, caso a avaliação fosse
qualitativa e representativa das questões
de implementação do programa, talvez
seria mais bem aproveitada.
A de impacto eu acho que ela ficou muito
restrita, muito. Engraçado, né? Por quê? Pri-
meiro porque talvez ela não seja qualitativa,
porque o negócio dela é muito mais o mé-
todo. E para quem, na verdade, lida com
o programa, para falar a verdade, o méto-
do, a modelagem estatística você não tem
capacidade de criticar aquilo, de saber se
aquilo está certo. [...] Eu disse “ok”, isso é óti-
mo, isso fortalece, isso legitima mais, mas a
questão que a gente lidava era... Era exa-
tamente assim: “Gente, como é que opera
isso? Por quê? Porque que ele gerou isso?
porque que o IGESP gerou? O que do IGESP
que gerou legitimidade?”. Isso não é res-
pondido. (GERENTE DO PROJETO IGESP)
Nesse sentido, atenta-se para as
diferenças existentes entre as avaliações
de impacto que aludem aos efeitos do
projeto a partir de metodologias essen-
cialmente quantitativas, e as avaliações
de processos que representam chances
ao monitoramento dos processos respon-
sáveis pela produção do efeito espera-
do da política. Como apresenta Perez
(2001), a pesquisa sobre os processos de
um programa não se restringe apenas a
diagnosticar, mas a corrigir os cursos das
ações no momento em que os programas
estão sendo executados.
 Alguns atores, como Leviton e Boru-
ch (1983), argumentam que estudos ava-
liatórios focados em desenho ou processos
seriam mais bem utilizados que estudos fo-
cados em resultados dos programas. Esse
argumento é compartilhado por um dos
avaliadores do projeto que acredita que,
do ponto de vista do usuário, as avalia-
ções de processos seriam mais úteis que
os tipos que utilizam métodos quantitati-
vos sofisticados, dado que se concentram
em problemas do dia-a-dia do projeto.
Agora, se você me perguntar “qual a ava-
liação que você achou mais interessante?”.
Qual que você acha que é a avaliação
que foi melhor em termos de resultados
mais concretos para a secretaria, eu acho
que foi a primeira avaliação; foi a avalia-
ção de processo. Eu acho que para a se-
cretaria a avaliação de processo foi mais in-
teressante. Eu gostei muito da avaliação de
processo, eu acho que a avaliação de pro-
cesso, ela é muito interessante porque, além
dela detectar o que está acontecendo, as
principais dificuldades, eu acho que ela
consegue dar uma informação maior: “Os
principais problemas, os principais pontos
fracos estão aqui. Porque que estão aqui?
O que que está acontecendo?”. (AVALIA-
DOR VV1, grifos dos autores da pesquisa)
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Como se verificou no presente es-
tudo, a partir da discussão teórica e da
análise empírica do caso de Minas Gerais,
embora exista um crescente interesse em
avaliações de programas governamen-
tais no Brasil e nos governos estaduais,
constatou-se que há uma série de desa-
fios à realização concreta dessa concep-
ção normativa de avaliação de políticas
públicas, o que se buscará consolidar
nesta conclusão.
Quanto ao tipo de avaliação se-
lecionado, observam-se peculiaridades
das avaliações de impacto que dificultam
o seu uso. Um primeiro ponto se refere à
complexidade inerente às avaliações de
impacto dada a necessidade de utilizar
métodos que permitam a aferição das re-
lações de causa e efeito das políticas pú-
blicas. Para estimar o efeito causal de um
programa sobre seu público-alvo, o mé-
todo escolhido, sendo o aleatório o mé-
28
todo mais indicado, deve simular o que
aconteceria com os beneficiários caso o
programa não tivesse ocorrido, com o ob-
jetivo de descobrir quais mudanças nos
beneficiários são diretamente atribuíveis
ao programa em questão. A sofisticação
dos métodos, inerente a esse tipo de ava-
liações, pode, contudo, distanciar o ges-
tor dos projetos da prática de avaliação.
Um segundo ponto se refere à realização
mais comum de estudos não aleatoriza-
dos, o que implica conclusões insuficien-
tes e, até, controversas, que colocam em
cheque a real utilidade das avaliações.
Por fim, a constatação de que as ava-
liações de impacto contemplam ciclos
de desenvolvimento longos o que nem
sempre é compatível com o tempo polí-
tico do governo. Prova disso foi a eleva-
da rotatividade citada nas entrevistas das
pessoas envolvidas com as avaliações de
impacto aqui pesquisadas, tanto por par-
te dos gestores dos projetos, quanto dos
avaliadores. Como foi apresentado, um
avaliador que iniciava a avaliação não
era o mesmo que concluía o estudo ou
o gestor que iniciou o projeto não era o
mesmo que participou da apresentação
dos resultados da avaliação.
Embora representem estudos técni-
cos que têm como finalidade identificar
obstáculos, propor medidas de correção
e alteração de políticas e programas a
partir de evidências, as avaliações não
constituem atividades destituídas de va-
lores, como se fossem instrumentos téc-
nicos imparciais ou impessoais. Nesse
sentido, não se pode entender a avalia-
ção como uma ferramenta meramente
técnica, ao contrário, como afirmado
por Draibe (2001), é uma atividade que,
por sua própria natureza, condições e
métodos, constitui uma ação conflitiva
que consolida valores, afirma interesses,
provoca mudanças e transforma pen-
samentos. Independentemente de qual
seja a proposta de uma dada avaliação,
seu desenvolvimento sempre irá apoiar-
-se em uma estrutura organizacional já
definida e em um sistema gerencial e
decisório que podem influenciar a sua
condução e implementação.
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CINTHIA HELENA DE
1, p. 21-33, mar. 1998a.
OLIVEIRA BECHELAINE
É uma jovem líder que acredita na
YIN, R. K. Case study research. design and
administração pública mais profissional
methods. Thousand Oaks: Sage, 2003.
e focada em evidências. Sua trajetória
abrange experiências com os temas
de gestão por resultados e avaliação
de políticas públicas. Atua, desde 2013,
como Gerente de Estratégia Corporativa
no Banco de Desenvolvimento de Minas
Gerais (BDMG) na área de planejamento
estratégico. Participou de projetos
inovadores do Governo de Minas Gerais,
como o Programa Estado para Resultados
e o Escritório de Prioridades Estratégicas,
no cargo de Especialista em Políticas
públicas e Gestão Governamental.
Cinthia é mestre em Administração pela
Universidade Federal de Minas Gerais
(UFMG), possui formação complementar
em curso de educação executiva na
Harvard Kennedy School of Governament
e graduação em Administração Pública
pela Fundação João Pinheiro.

30
 1ª NUDGE UNIT DO BRASIL - USANDO CIÊNCIA
COMPORTAMENTAL APLICADA NA PREFEITURA DA
CIDADE DO RIO DE JANEIRO
Os cidadãos em todo o mundo
estão, cada vez mais, exigindo serviços
melhores. Mas, especialmente no Bra-
sil, a crise econômica e os déficits fiscais
têm desafiado os governos e as empresas
a encontrarem soluções mais eficientes
para prestarem serviços efetivos. Por isto,
é urgente usar inovações que tragam re-
sultados comprovados, como a ciência
comportamental aplicada, sendo Nudge
uma das suas principais aplicações.
Em 2014, Tim Harford do Financial
Times escreveu: “A economia compor-
tamental é uma das ideias mais quen-
tes da política pública. O Behavioural
Insights Team (BIT) do governo britânico,
usa a disciplina para desenhar políticas
públicas. A Casa Branca anunciou seu
próprio grupo de insights comportamen-
tais”. Assim, criou-se um movimento glo-
bal. Vários países/cidades vêm criando
suas próprias unidades de ciência com-
portamental aplicada, também chama-
das de Unidades de Nudge.
O QUE É NUDGE?
A ciência comportamental com-
prova que a grande maioria das decisões
que tomamos no dia-a-dia são automá-
ticas: não paramos para pensar. Usamos
ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
José Moulin Netto
atalhos mentais/heurísticas (regrinhas, vie-
ses) desenvolvidos ao longo da vida. Estes
atalhos mentais são muitas vezes compar-
tilhados entre pessoas da mesma cultura,
ou do mesmo estrato, Nudge é um “em-
purrãozinho” que leva pessoas mudarem,
previsivelmente, seus hábitos ou compor-
tamentos beneficiando a si e a sociedade
como um todo,
• Usando os atalhos mentais/heurís-
ticas, desenha-se contextos que motivem
mudança de hábitos ou comportamentos
— Sem restringir nenhuma das op-
ções nem mudar significativamente os in-
centivos econômicos,
• Para descobrir o contexto mais
efetivo para os diferentes estratos de pes-
soas, sempre que possível, conduz-se tes-
tes controlados e randomizados (RCTs),
isto é, inclui um grupo de controle e outros
grupos de tratamento,
Assim, Nudge garante a efetivida-
de de um uma política pública antes de
sua implantação de em larga escala.
Exemplos de Nudge:
Nudge tem sido usado em várias áreas:
• Saúde • Aumento do envolvimento dos
• Educação pais na educação dos filhos e anteci-
• Planejamento familiar pação de matrícula
• Governo eletrônico • Maior atividade física entre idosos
• Limpeza pública • Menor fechamento de cruzamentos
• Reciclagem • Maior adesão ao portal da Prefeitura
• Ordem pública
• Educação financeira Mas, a maioria tem sido em recuperação
• Emprego de impostos. Exemplos:
• Segurança no trânsito
• Redução de despesas a) Uma carta ao fim do ano conseguiu
• Integridade arrecadar 200% a mais de IPTU em atraso
que a carta padrão
Uma das áreas de maior utilização
de Nudge, no mundo e no Brasil, é o b) A carta ao lado usou diferentes heurís-
aumento de recuperação de impostos ticas e foi 60% mais efetiva que a carta
não pagos. padrão em evitar que o cidadão entrasse
Nos últimos dois anos, em parceria na dívida ativa
com diferentes organizações internacio-
nais, a Prefeitura do Rio de Janeiro tem “Gostei e investiria mais” – Marco Aurélio
projetado e realizado diferentes projetos Cardoso, Secretário da Fazenda do Go-
de Nudge: verno Eduardo Paes

• Aumento de aderência no trata-

mento de tuberculose, em parceria com
o Banco Mundial

32
A NEXTA
A NEXTA (www.nexta.net) é a
primeira empresa brasileira de consultoria
especializada em projeto de ciência
comportamental aplicada com foco no
setor público. Nos últimos dois anos, sua
equipe vem participando de workshops
e das principais conferências mundiais de
ciência comportamental. Seus consultores
têm experiência de vários projetos em
Ciência Comportamental incluindo
todos os projetos Nudge conduzidos na
Prefeitura do Rio de Janeiro.
Dependendo do problema
específico a ser resolvido, a equipe do
projeto inclui os principais especialistas
em ciência comportamental do mundo,
incluindo professores universitários
e profissionais.
Nossa abordagem é de desenvolver
uma real parceria com nossos clientes
que participam das etapas do projeto.
Com isso, em pouco tempo, os próprios
clientes podem criar sua própria unidade
de Nudge.

UM CASO

JOSÉ MOULIN NETTO

“Nudge usa estratégia diferenciada de
comunicação para aumentar a eficiência
do equilíbrio fiscal.”
ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
Moulin é Engenheiro pela UFRJ e tem
um MBA pela Wharton School, Univ.
da Pensilvânia. Tem também uma Pós-
Graduação em Liderança e Gestão no
Setor Público pelo CLP / Harvard Kennedy
School. Atualmente é o Presidente da
Fundação João Goulart cuja missão é
desenvolver líderes e gestores na Prefeitura
do Rio de Janeiro, onde criou uma
Unidade de Nudge informal. Tem 20 anos
de experiência em consultoria de gestão
e estratégia em vários países. Montou
equipes e abriu escritórios em São Paulo,
Rio de Janeiro e Buenos Aires. Nos últimos
2 anos, estruturou vários projetos Nudge
para diferentes governos. Criou uma
empresa de consultoria especializada em
projetos Nudge chamada NEXTA.
 A ELABORAÇÃO DE BANCO DE PREÇOS PÚBLICOS
POR CONSÓRCIOS DE MUNICÍPIOS COMO
FORMA DE POSSIBILITAR COMPRAS COLETIVAS E
LICITAÇÕES COMPARTILHADAS
Antes de celebrar qualquer contra-
to, decorrente de procedimento licitatório
ou de contratação direta, a Administra-
ção Pública deve apurar o valor estimado
da contratação, em conformidade com
a Lei nº 8.666/93 (arts. 7º, § 2º, inc. II e 40, §
2º, inc. II).
O problema reside justamente em
como aferir o preço estimado de dado
objeto, obra ou serviço.
Tradicionalmente, consolidou-se
no âmbito das Cortes de Contas o enten-
dimento de que a Administração deve
estimar o preço da licitação com base
em pelo menos três orçamentos elabo-
rados por fornecedores que atuam no
ramo da contratação.
Ocorre que essa tem se tornado a
pior maneira de estimar o valor da futu-
ra contratação, pois em grandes centros
três orçamentos não são capazes de re-
tratar a prática de mercado e, não bas-
tasse isso, como o tempo, os fornecedores
perceberam que podem manipular (ge-
ralmente para cima) os valores cotados
que serão empregados como critério de
julgamento de suas propostas.
Lembra-se que os fornecedores não
têm qualquer obrigação de fornecer essa
informação e, ainda que o façam não se
vinculam aos preços orçados por ocasião
de uma futura licitação.
Ademais, os fornecedores não pos-
suem qualquer interesse em antecipar
para a Administração sua estratégia de
negócio. Por melhor que seja o preço or-
çado, isso não garante vantagem alguma
na licitação. Pelo contrário, permite aos
concorrentes conhecerem a proposta do
fornecedor, visto que o processo adminis-
trativo no qual esse documento será ane-
xo deve ser público.
34
Thiago Pedrino Simão
Por essas e outras razões, cada vez
menos os fornecedores respondem as so-
licitações da Administração ou quando o
fazem apresentam preços que não cor-
respondem à realidade de mercado.
Em vista desse cenário, dois fatores
se revelam imprescindíveis para a qua-
lidade da pesquisa de preços, quais se-
jam, a análise da adequação dos valo-
res considerados em vista da realidade
de mercado e a ampliação e diversifi-
cação das fontes das informações cole-
tadas com o objetivo de definir o valor
estimado da contratação.
A experiência tem indicado bons
resultados quando a Administração am-
plia as fontes de pesquisa e, principal-
mente, realiza a depuração dos valores
pesquisados. Ou seja, a Administração
deve se valer, além dos três orçamentos
de fornecedores, da referência de pre-
ços obtida a partir dos contratos ante-
riores do próprio órgão, de contratos de
outros órgãos, de atas de registro de pre-
ços, de preços consignados nos sistemas
de pagamentos, de valores divulgados
em publicações técnicas especializadas
e quaisquer outras fontes capazes de re-
tratar o valor de mercado da contrata-
ção, podendo, inclusive, utilizar preços
de contratações realizadas por corpo-
rações privadas em condições idênticas
ou semelhantes àquelas da Administra-
ção Pública.
A melhora da qualidade da esti-
mativa de preços passa pela conside-
ração, nesse processo, apenas de refe-
rências que informem preços aceitáveis,
assim entendidos aqueles que não repre-
sentam claro viés em relação ao contex-
to de mercado aferido, isto é, que não
sejam muito inferiores ao padrão míni-
mo ou superiores ao referencial máximo
identificados para o produto ou serviço.
Assim, parece possível concluir que
a melhor forma de realizar a estimativa
de preços por ocasião da instauração de
procedimento licitatório é pela realização
de pesquisa de mercado que priorize a
qualidade e a diversidade das fontes, pois
quanto maior o número de informações e
a respectiva excelência, mais próximo e
condizente com a realidade do mercado
estará o preço estimado.
Não parece demais imaginar
como seria útil se o servidor pudesse con-
tar com um banco de preços organizado
e acessado por meio de um sistema in-
formatizado, dotado de critérios de bus-
ca e pesquisa que lhe permitisse aferir os
valores praticados por objeto, por quanti-
dade, por CNPJ, por região do país, entre
outros parâmetros.
Surge, então, a necessidade de que
seja adotado, por todos os entes públicos,
um sistema de Banco de Preços Público,
que tem a finalidade de manter um ban-
co de dados como referências, e análises
de pesquisas de preços atualizadas.5
O objetivo de um Banco de Preços
é contribuir para a racionalização das
despesas referentes às compras governa-
mentais, mediante o acompanhamento
sistemático dos níveis de preços pratica-
dos pelos diversos órgãos públicos e en-
tidades da Administração Pública quan-
do da aquisição de bens e serviços.
A instalação de um Banco de Pre-
ços pode conduzir aos seguintes benefí-
cios imediatos: 1) Padronização da Des-
crição dos Materiais, Serviços e Obras; 2)
Centralização das Informações dos For-
necedores do Estado/Município; 3) Padro-
nização do Processo de Compra desde a
solicitação do Material ou Serviço; 4) Re-
gistro das informações sobre as Licitações
e Compras Diretas; 5) Registro dos Preços
Praticados (Licitação, Empenho e Liqui-
dação); 6) Integração do Cadastro de
5
Manual Banco de Preços – SIGA/ES - Governo do Espirito Santo - Secretaria de Estado de Gestão e
Recursos Humanos. http://www.compras.es.gov.br/download/Manual_Banco_de_Precos.pdf
ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
Fornecedores com o Cadastro de Contri-
buintes do Estado/Município; 7) Trava das
Licitações e Compras Diretas; 8) Relação
de Fornecedores Bloqueados Judicial-
mente; 9) Relação de Fornecedores com
Penalidades; 10) Relação da Execução
das Licitações; 11) Perfil de Compras das
Unidades Gestoras (Secretarias, Departa-
mentos, etc); 12) Preço de Referência dos
Itens de Material, Serviço e Obras; 13) Eco-
nomicidade nas Aquisições Públicas; 14)
Produção de Informações Operacionais
e Gerenciais sobre as aquisições realiza-
das pela Administração Pública Estadual/
Municipal; 15) Integração com outros Sis-
temas de Execução e Controle de aqui-
sição de Materiais e Serviços (RedeCom-
pras, SICONV, etc.).
A operacionalização de um Ban-
co de Preços traz ínsita a necessidade
de realização de um “Banco de Espe-
cificações”, entendido como um con-
junto de atividades integradas que visa
à padronização de produtos e serviços
adquiridos pelo governo, servindo de
insumo para a criação do “Banco de
Modelos”, que dará maior eficiência ao
Banco de Preços, garantindo, acima de
tudo, transparência e critérios mínimos
de qualidade nas aquisições e contra-
tações públicas.
A implementação de especifica-
ções, através de banco de modelos, traz
a possibilidade de redução do tempo
nos processos de compras, de divergên-
cias de fornecimento, dos valores através
da gestão do Banco de Preços, além de
possibilitar o aumento na qualidade nos
dados para gestão e tomadas de ações
através de informações estratégicas.
Os impactos negativos da falta de
padronização são verificados quando a
Administração efetiva compras erradas
e emergenciais artificiais, engendrando
processos de compra demorados e difí-
ceis, com nítidas deficiências na gestão
de estoques.
 Necessário, então, a adoção de
uma linguagem uniformizada para aquisi-
ção de bens e serviços para órgãos e enti-
dades do Governo dos Estados e dos Mu-
nicipais, o que possibilita a elevação do
grau de confiabilidade das informações e
permite a implantação de programas de
racionalização e controle das compras.
A implementação de metodologia
de padronização, catalogação e clas-
sificação de materiais e serviços permiti-
rá otimizar os processos de aquisição de
bens e serviços e criar oportunidades
para incorporar à gestão de suprimen-
tos avanços tecnológicos voltados para
a manutenção de padrões de qualidade
e produtividade requeridos pela adminis-
tração pública;
Daí porque a padronização dos
itens de consumo e a regularidade da
pesquisa de preços realizada pelo órgão
central de compras permitirá aos Go-
vernos Estadual e Municipal assegurar a
qualidade dos bens adquiridos, ter maior
controle sobre os gastos de custeio e re-
duzir as despesas com compras e contra-
tações de serviços para órgãos e entida-
des dos poderes.
Surge, então, o questionamento:
havendo dados e fatos suficientes para
sustentar a necessidade de que todos os
municípios implantem um banco de pre-
ços públicos, para fins de racionalização
das compras públicas, seria possível a ins-
trumentalização de consórcios municipais
para a efetivação de compras coletivas?
A resposta é positiva.
As relações intergovernamentais,
antes regidas pelos convênios bilate-
rais, foram fortalecidas pela regulamen-
tação dos consórcios públicos pela Lei
11.107/2005, que permitiu a gestão asso-
ciada de serviços públicos por meio da
criação de uma pessoa jurídica.
Os consórcios surgem no cenário
brasileiro, portanto, como um novo instru-
mento do federalismo cooperativo, pro-
piciando o desenvolvimento regional por
intermédio da conjugação de esforços
para a prestação de serviços públicos de
forma associada.
O Decreto 6.017/2007 apresenta o
36
conceito legal de consórcio público em
seu art. 2o, inciso I: consórcio público:
pessoa jurídica formada exclusivamente
por entes da Federação, na forma da Lei
no 11.107, de 2005, para estabelecer rela-
ções de cooperação federativa, inclusi-
ve a realização de objetivos de interesse
comum, constituída como associação
pública, com personalidade jurídica de
direito público e natureza autárquica, ou
como pessoa jurídica de direito privado
sem fins econômicos.
Entre as principais vantagens da
formação de consórcios para a gestão
pública, citam-se os ganhos crescentes
de escala (quanto maior a população
atendida, menores são os custos de ma-
nutenção da estrutura que presta esses
serviços, pois essa deixa de ser subutili-
zada); a maior facilidade encontrada na
captação de recursos: uma vez que os
consórcios representam sempre grupos
de municípios, esses tendem a ser vistos
como prioridades – em relação aos pe-
didos feitos por municípios isolados – pe-
las fontes de recursos. O consorciamento,
nesse sentido, representa o equaciona-
mento de problemas em escala regional,
algo preferível, sobretudo no caso de pro-
blemas cujas consequências dificilmente
se limitam a atingir apenas um município.
Além disso, se pode considerar
também outros pontos a favor desse me-
canismo de gestão de territórios, como,
por exemplo, a identidade de atividades
e problemas, com a superação do limite
das bandeiras partidárias; implementa-
ção de mecanismos de articulação e co-
laboração mútua; formulação e execu-
ção de políticas regionais com redução
de custos operacionais; fortalecimento
político da região; fiscalização tributária
conjunta e, o que nos interessa neste tra-
balho, a possibilidade de efetivação de
compras coletivas.
Um exemplo da possibilidade da
realização de compras coletivas por
consórcios municipais é aquele realizado
pelo Consórcio Público do Extremo Sul,
composto pelos seguintes municípios:
Amaral Ferrador, Arroio do Padre, Ar-
roio Grande, Canguçu, Capão do Leão,
Cerrito, Chui, Herval, Jaguarão, Mor-
ro Redondo, Pedras Altas, Pedro Osório,
Pelotas, Pinheiro Machado, Piratini, Rio
Grande, Santana da Boa Vista, Santa Vi-
toria do Palmar, São José do Norte, São
Lourenço do Sul e Turuçú.
O Pregão Eletrônico nº 01/20156
destinou-se a selecionar as propos-
tas mais vantajosas para aquisição de
medicamentos pelos Municípios men-
cionados, mediante contratos a serem
celebrados diretamente entre eles e os
licitantes vencedores.
A adesão a um consórcio para a
aquisição de medicamentos certamente
possibilitará a redução dos custos, garan-
tindo maior oferta de medicamentos e di-
minuição do desabastecimento do com-
ponente da Assistência Farmacêutica. Os
preços dos medicamentos tendem a cair
com a economia de escala e o poder
de negociação de preços aumenta com
maiores volumes negociados.
A adesão ao consórcio possibilitará
economia de recursos e oferta mais regu-
lar de medicamentos. Além disso, municí-
pios menores puderam usufruir do poder
de compra e da infraestrutura adminis-
trativa dessa forma de organização, de-
sobrigando a realização do processo de
licitação de medicamentos em vários mu-
nicípios da mesma região. Dessa maneira,
o consórcio intermunicipal para a aquisi-
ção de medicamentos pode ser uma im-
portante ferramenta para a melhoria da
gestão da Assistência Farmacêutica.
Em 2008, os municípios da Asso-
ciação dos Municípios do Médio Vale do
Itajaí (AMMVI), no estado de Santa Cata-
rina, passaram a utilizar o Consórcio Inter-
municipal de Saúde (CIS-AMMVI) para a
aquisição de medicamentos. Esse novo
modelo de aquisição tinha como meta a
redução dos custos operacionais dos mu-
nicípios, bem como a busca por preços
mais vantajosos que os obtidos em com-
6
http://www.consorcio.azonasul.org.br/Lista/85/Licitacoes
7
AMARAL, Silvâni Maria Sehnem do; BLATT, Carine Raquel. Consórcio intermunicipal para a aquisição
de medicamentos: impacto no desabastecimento e no custo. Revista de Saúde Pública, São Paulo, v.
45, n. 4, p. 799-801, ago. 2011. Disponível em: http://www.scielo.br/pdf/rsp/v45n4/2196.pdf
ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
pras individuais.
Em estudo realizado por Silvâni Ma-
ria Sehnem do Amaral e Carine Raquel
Blatt7, foi analisado o impacto da aqui-
sição de medicamentos pelo consórcio
CIS-AMMVI no desabastecimento e no
custo dos medicamentos do componen-
te da Assistência Farmacêutica Básica.
Em relação ao número de itens que
apresentaram falta em pelo menos um
dia, houve uma redução aproximada de
12,0% em 2008 em relação a 2007, e de
48% em 2009 em relação a 2007. O núme-
ro de medicamentos em falta por um pe-
ríodo superior a 90 dias foi de 11(2007), três
(2008) e dois (2009).
Os preços pagos em 2008 para a
aquisição dos medicamentos por unida-
de, já sob influência do consórcio, foram
sistematicamente mais baixos que em
2007 (63% dos itens). Quando compara-
dos os valores unitários de 2009 com a
aquisição dos medicamentos por meio
de consórcio com os valores de 2007, os
valores unitários foram inferiores para 76%
dos itens.
A ideia que os municípios devem
promover uma união, através de consór-
cio, para fins de realização de compras
coletivas, parece tomar corpo. A Comis-
são de Constituição e Justiça e de Cida-
dania (CCJ) da Câmara dos Deputados
aprovou em 11 de agosto de 2015, pro-
posta que beneficia municípios com me-
nos de 50 mil habitantes e os consórcios
públicos intermunicipais na compra de
maquinário pesado para a realização de
serviços em vias públicas.
Segundo o texto, os bancos públi-
cos oficiais disponibilizarão linhas de cré-
dito em condições especiais para a com-
pra desse maquinário por municípios com
menos de 50 mil habitantes e por consór-
cio entre dois ou mais municípios em área
contínua. A medida está prevista no Pro-
jeto de Lei Complementar 456/09, do de-
putado Manoel Junior (PMDB-PB), e rece-
beu parecer pela aprovação do relator,
deputado Jorginho Mello (PRSC).
CONCLUSÃO
Indispensável que os municípios
adotem programas de modernização
das compras públicas, sendo necessário
que sejam padronizados e gerenciados
os procedimentos para solicitação, licita-
ção, contratação e controle dos materiais
e serviços adquiridos pelas unidades ges-
toras, devendo ocorrer integração, em
um único sistema, das áreas de licitação,
contratação e almoxarifado, permitindo
uma maior agilidade e transparência aos
procedimentos, gerando informações
para a tomada de decisões.
Logo, deverá ser adotado um Ban-
co de Especificações, estabelecendo a
padronização das especificações técni-
cas de bens e serviços e um o Banco de
Preços, parametrizando os preços referen-
ciais para bens e serviços.
Tendo por base tais premissas, natu-
ral que seja criado o estimulo para que os
municípios reúnam-se em consórcio para
realizar a compras através de uma Cen-
tral de Compras, utilizando-se de proces-
so de licitação ou pregão eletrônico.
Assim, uma lista de projetos e ações po-
dem ser adotadas:
PROJETO 01: Homologação de Marcas
Objetivo: criar um banco de dados
de marcas homologadas para melhorar
a qualidade dos bens a serem adquiridos
pelos municípios consorciados.
Ações estratégicas:
• Normatizar os procedimentos do
banco de marcas;
• Criar descrição padrão dos bens
e serviços;
• Criar plataforma/sistema para uti-
lização do banco de marcas.
PROJETO 02: Cadastro de Fornecedores
Objetivo: instituir banco de infor-
mações de fornecedores e registros ca-
dastrais de licitantes e contratantes do
consórcio e dos municípios consorciados,
inclusive implementar e informar o cadas-
38
tro de empresas e pessoas físicas inidône-
as, suspensas ou impedidas de contratar
e licitar com a Administração Pública, nos
termos da legislação em vigor.
Ações estratégicas:
• constituir um instrumento básico
de apoio aos processos de compras
e contratações;
• fomentar a instituição de um Sis-
tema Integrado do registro cadastral de
fornecedores para todos os
municípios Consorciados;
• firmar parcerias com instituições
e ou implementar cadastro de empresas
e pessoas físicas inidôneas, suspensas ou
impedidas de contratar e licitar com a
Administração Pública.
PROJETO 03: Licitação Compartilhada
Objetivo: realizar licitações com-
partilhadas em favor dos municípios
consorciados, acompanhar a execu-
ção, bem como proceder à aquisição,
administração ou gestão compartilha-
da de bens e serviços de interesse dos
municípios consorciados, inclusive para
a execução de ações ou programas Fe-
derais e Estaduais transferidos ou conve-
niados com os municípios;
Ações estratégicas:
• Definição de política, normas,
regras, indicadores, controles e estraté-
gias de compras;
• Planejamento das necessidades
para contratações periódicas;
• Identificação, avaliação e de-
finição de produtos e serviços com po-
tencial para contratação compartilha-
da, tendo como parâmetros volume,
valor e frequência;
• Geração de economia em es-
cala na medida em que é possível au-
mentar as quantidades contratadas.
 THIAGO PEDRINO SIMÃO
Bacharel em Ciências Jurídicas pelas
Faculdades Integradas de São Carlos
(FADISC). Pós-graduado em Ciências
Criminais pelo Centro Universitário de
Araras (UNAR), em Direito Tributário pela
Pontifícia Universidade Católica de Minas
Gerais (PUC Minas), em Direito Municipal
pela Escola Paulista de Direito (EPD) e
em Liderança e Gestão Pública pelo
Centro de Liderança Pública (CLP), com
módulo internacional realizado na The
John F. Kennedy School of Government at
Harvard University.
Advogado e atual Procurador Geral
da Prefeitura Municipal de Itirapina-
SP. Adotando uma visão sistêmica da
ciência jurídica, detenho experiência
no trato de questões relacionadas ao
direito público, tendo atuado nas esferas
da advocacia privada e pública. Tenho
por objetivo relacionar o direito com
a gestão pública, traçando elementos
conectivos da racionalidade jurídica
com as tendências contemporâneas em
políticas públicas, gestão econômica e
tributária nas esferas governamentais,
permitindo um planejamento estratégico
na nova formatação entre Estado e
Administração Pública.
ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
PAINEL 2: CIDADES
E REGIÕES
METROPOLITANAS:
O QUE FUNCIONA?
 DIAGNÓSTICO E ESTRATÉGIAS PARA A POLÍTICA
TARIFÁRIA DOS SERVIÇOS DE TRANSPORTE
PÚBLICO COLETIVO
INTRODUÇÃO
A Política Nacional de Mobilidade Urba-
na é um instrumento da política de de-
senvolvimento urbano que objetiva a in-
tegração entre os diferentes modos de
transporte e a melhoria da acessibilidade
e mobilidade das pessoas e cargas no
território do município.
Destaca-se nesta Lei o Capítulo II
que traz diretrizes para a regulação dos
serviços de transporte público coletivo
com ênfase na política tarifária. Com
base nesta temática, questões como di-
ferenciação entre tarifa pública e tarifa
de remuneração, a necessidade de pro-
piciar modicidade tarifária para os usuá-
rios e os impactos dos benefícios tarifários
concedidos no valor da tarifa ganharam
destaque e, cada vez, mais fazem par-
te dos debates relativos aos serviços de
transporte público.
Este artigo busca, com base na
análise de alguns aspectos, verificar o
panorama nacional com relação a esta
temática observando os avanços com re-
lação à implantação da Política Nacional
de Mobilidade Urbana.
As informações utilizadas são pro-
venientes de um levantamento realizado
pelo Ministério das Cidades considerando
o ano base de 2014. O universo da pes-
quisa é composto de 525 municípios com
população superior a 60.000 habitantes
segundo o CENSO 2010 - IBGE. A pesqui-
sa também foi enviada aos estados e ao
Distrito Federal com o objetivo de se obter
informações a respeito das principais regi-
ões metropolitanas. O índice de participa-
ção da pesquisa foi de 50,54%. Entende-se
como estados e municípios participantes,
os que responderam os questionários da
pesquisa e aqueles que se manifestaram
para informar que não possuíam sistema
ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
Aguiar Gonzaga Vieira Costa
Martha Martorelli
de transporte público coletivo.
CARACTERIZAÇÃO DOS PASSAGEIROS
TRANSPORTADOS
A figura 1 (na página seguinte) mos-
tra a caracterização nacional dos passa-
geiros que utilizam o serviço de transpor-
te público coletivo com base nos dados
levantados pelo Ministério das Cidades.
Observa-se a predominância de passa-
geiros pagantes comum, ou seja, que cus-
teiam integralmente o valor da própria
passagem, seguidos de usuários do vale-
-transporte, estudantes, passageiros que
fazem integração tarifária, gratuidades e
estudantes com desconto na tarifa.
TARIFAS
O modelo de remuneração e tari-
fação do transporte público urbano por
ônibus no Brasil ainda é baseado no cus-
to. Assim, os prestadores do serviço têm
suas receitas fixadas, a partir do custo
total de operação, com a inclusão de
margem de remuneração do capital. A
estimação dos custos totais operacio-
nais pelo poder público se dá por meio
de uma equação específica, a “plani-
lha de custos” – também chamada de
“planilha GEIPOT”, que incorpora os cus-
tos médios, fixos e variáveis incorridos na
produção do serviço de transporte que
são repassados aos pagantes. As tarifas,
na grande maioria dos casos, são calcu-
ladas pelo rateio do custo total pelo nú-
mero de passageiros transportados.
Nota-se que o modelo de remune-
ração pelo custo não estimula a eficiên-
cia: se uma empresa tem seu custo ele-
vado por uma gestão ineficiente, a tarifa
paga pelo usuário também subirá. Além
disso, o modelo promove um círculo vi-
cioso: se o número de passageiros trans
Fig. 1 Caracterização dos passageiros transportados no serviço de transporte público coletivo

portados cai, a tarifa sobe, resultando em também impacta, consideravelmente,

nova queda do número de usuários. Tam- é o diesel (21%). Dentre os demais itens
bém não são repassados aos usuários os (25%), que não foram especificados na
ganhos de produtividade das empresas pesquisa, estão, conforme a planilha
que se beneficiam das melhorias na rede GEIPOT: despesas administrativas, lubrifi-
e na infraestrutura promovidas pelo po- cantes, rodagem, remuneração e outras
der público. Adicionalmente, em virtude despesas com pessoal.
de não haver estímulo para aumento da Dentre as diretrizes da política ta-
produtividade e eficiência no setor, even- rifária da Lei 12.587/12 está a simplicida-
tual ineficiência de prestadores de servi- de na compreensão, transparência da
ços é levada para o cálculo tarifário. estrutura tarifária para o usuário e publi-
Na pesquisa realizada, para o dado cidade do processo de revisão. Porém,
relativo à tarifa predominante foram con- ainda não é prática dos gestores locais
sultados os valores presentes no momen- o repasse da informação dos custos dos
to da pesquisa e os valores anteriores das insumos e os respectivos pesos no preço
tarifas dos serviços de transporte público da tarifa aos usuários.
coletivo nos municípios e regiões metro-
politanas. O valor médio de tarifa registra-
do em 2015 foi de R$ 2,90, representando
um aumento de 11% em relação ao valor
médio de 2014 (R$ 2,61).
Foram levantados ainda os prin-
cipais itens que influenciam na compo-
sição tarifária, O resultado, conforme
mostrado na figura 2 (na página seguin-
te), destaca que o componente que
mais contribui com o valor das tarifas é
a despesa com pessoal responsável pela
operação (38% do valor). Outro item que

42
Fig. 2 Peso dos principais insumos na composição tarifária

GRATUIDADES E DESCONTOS A figura 3 mostra exemplos

Além da gratuidade constitucional
concedida aos idosos com mais de
65 anos no pagamento de tarifa dos
serviços de transporte público coletivo,
alguns municípios concedem benefícios
tarifários a diversas outras classes. Esses
benefícios, quando não correlacionados
a uma receita extra tarifária, promovem o
aumento do custo do transporte para os
demais usuários pagantes.
comparando a porcentagem dos
municípios, com serviço de transporte
público, que concedem gratuidades e
meia-tarifa. Destaca-se o predomínio
de gratuidades para pessoas com
deficiência (quase 80% dos municípios),
seguida pela gratuidade para pessoas a
partir de 60 ou 65 anos. Para os estudantes
observa-se o predomínio da meia-tarifa
na maioria dos municípios.

Fig. 3 Presença de benefícios tarifários nos municípios

ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA

 Com relação a esta temática
vale destacar que a Lei de Mobilidade
Urbana preconiza que os municípios
deverão divulgar, de forma sistemática
e periódica, os impactos dos benefícios
tarifários concedidos no valor das tarifas
dos serviços de transporte público
coletivo. Porém, na prática, este preceito
não é aplicado, e os usuários do serviço
de transporte não tem conhecimento de
que, em muitas vezes, uma parcela do
valor da tarifa que eles pagam subsidia
a gratuidade ou desconto concedido a
determinado grupo de pessoas.
RECEITA TARIFÁRIA X
RECEITA EXTRATARIFÁRIA
A Política Nacional de Mobilidade
Urbana aborda a diferença entre o valor
da passagem cobrada do usuário (tarifa
pública) e a tarifa de remuneração que
se trata do valor que cobre o real custo
da prestação do serviço de transporte
público coletivo. Desta forma, a receita
total do serviço é constituída pela
soma da receita tarifária com a receita
extra tarifária. De forma a proporcionar
modicidade tarifária aos usuários deste
serviço, a lei preconiza a necessidade de
um aumento da proporção da receita
extra tarifária do sistema. Porém, como
Fig. 4 Percentual de receita tarifária e extra tarifária na composição da tarifa de municípios
44
mostrado na figura 4, esta participação
ainda é bastante discreta, até mesmo
para as cidades com maior população.
Para as cidades maiores, a
receita extra tarifária é constituída
fundamentalmente por subsídio público
para custeio de gratuidades ou descontos
ou para subsídio parcial do sistema como
um todo. No caso das cidades menores,
destacam-se as receitas de publicidade
nos veículos, que representam um valor
muito pequeno com relação ao custo
total do sistema.
Outra diretriz da política tarifária
(art. 8º, IV) fala da contribuição dos
beneficiários diretos e indiretos para
custeio da operação dos serviços. Este é
um tema em que se faz necessária uma
considerável evolução no Brasil de forma
a propiciar alternativas para o custeio do
serviço de transporte público, com base
principalmente nos instrumentos previstos
na Política de Mobilidade Urbana e no
Estatuto da Cidade.
ÍNDICE DE PASSAGEIROS
POR QUILÔMETRO
O índice de passageiros por quilo-
metro (IPK) é um dos parâmetros utiliza-
dos para o cálculo tarifário dos serviços
de transporte coletivo por ônibus quando
a forma de calculo da remuneração do
operador é por passageiro transportado
ou passageiro equivalente.
Este índice reflete o grau de utiliza-
ção do serviço de transporte público por
ônibus na cidade, ou seja, quanto maior
o número, maior a lotação dos veículos.
Desta forma, uma operação mais eficien-
te e um maior número de passageiros
transportados em um veículo contribuem
para um maior o IPK.
A figura 5 evidencia que o IPK é
consideravelmente maior para as cida-
des com mais de 750 mil habitantes, ou
seja, os veículos de transporte público co-
letivo das maiores cidades possuem uma
maior taxa de ocupação do que os das
menores cidades.
TECNOLOGIA NA MOBILIDADE URBANA
O incentivo ao desenvolvimento
tecnológico e científico é uma das dire-
trizes da Política Nacional de Mobilidade
Urbana e também uma das atribuições
Fig. 5 Índice de passageiros por quilômetro médio por faixa populacional
ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
da União. O uso de alguns equipamen-
tos contribui também para a melhoria na
prestação do serviço de transporte públi-
co coletivo.
Considerando o universo dos mu-
nicípios que possuem serviço de trans-
porte por ônibus verificou-se, conforme
mostrado na figura 6 (na página seguin-
te), que a bilhetagem eletrônica já está
presente em mais de 80% dos municípios.
Este é um avanço considerável para um
melhor controle dos passageiros trans-
portados pelas empresas operadoras.
Destaca-se também a tecnologia
de monitoramento eletrônico de frota, re-
alizado normalmente por meio de GPS,
presente em 53% dos municípios com ser-
viço de transporte público por ônibus.
Outras tecnologias presentes em
menor escala foram: Centro de Controle
Operacional (31,46%), Centro de Contro-
le de Tráfego (21,13%), Informações em
tempo real aos usuários, que podem ser
acessadas pela internet em qualquer dis-
positivo móvel, (20,66%) e sistemas de se-
máforos inteligentes concedendo priori-
dade aos ônibus (12,68%).
Fig. 6 Tecnologia presente na mobilidade urbana
ACESSIBILIDADE DA FROTA
A acessibilidade universal é um
dos princípios da Política Nacional de
Mobilidade Urbana. A Lei nº 12.587/12
também diz que é direito dos usuários
ter ambiente seguro e acessível para
a utilização do Sistema Nacional de
Mobilidade Urbana.
A renovação da frota, aliada a um
processo de adequação com relação à
acessibilidade, pode acarretar aumento
no valor da tarifa onerando os usuários.
Observa-se na figura 7 que,
para veículos de menor capacidade
Fig. 7 Acessibilidade da frota considerando diferentes tipos de veículos
46
(micro-ônibus e ônibus convencional),
a adaptação da frota é feita,
predominantemente, por meio de
uso de plataformas elevatórias. Já os
veículos articulados e biarticulados são,
majoritariamente, de piso baixo.
Ressalta-se que, mesmo que os
veículos não estejam modificados para
atender aos requisitos de acessibilidade,
é possível que o acesso ao serviço de
transporte possa estar acessível, mediante
adequações das estações, terminais e
pontos de parada, de forma a promover
o embarque dos usuários em nível.
ESTRATÉGIAS PARA A POLÍTICA TARIFÁRIA
É possível afirmar que os sistemas
de transporte coletivo brasileiros adotam
mecanismos de subsídios internos, uma
vez que, com a predominância de mo-
delos de tarifa única, os sistemas operam
com uma espécie de compensação in-
terna, nos quais, como regra, a tarifa dos
usuários das viagens mais curtas cobre
parte dos custos dos que residem em
áreas mais distantes.
A política tarifária deve ser instru-
mento da política de ocupação equilibra-
da da cidade de acordo com o plano di-
retor municipal. Desta forma, a fixação de
preços pode ser utilizada como fator de
gestão da demanda. Assim, tarifas mais
baixas para viagens locais podem ser um
importante estímulo para a consolidação
de subcentros e para o desenvolvimen-
to regional. Preços reduzidos nos horários
de menor demanda (fora dos picos) po-
dem produzir um melhor aproveitamento
da estrutura operacional implantada; do
mesmo modo, tarifas relativamente mais
elevadas, para o pagamento de viagens
isoladas, podem inibir a utilização de
meios de pagamento múltiplos adquiri-
dos com antecedência.
A Lei de Mobilidade Urbana diz que
na ocorrência de superávit tarifário pro-
veniente de receita adicional originada
em determinados serviços delegados de-
verá ser revertida para o próprio Sistema
de Mobilidade Urbana.
Dentre os instrumentos de gestão
do sistema de transporte, presentes na
Lei 12.587/12, é citado o pedágio urba-
no, descrito como a aplicação de tribu-
tos sobre modos e serviços de transporte
urbano pela utilização da infraestrutura
urbana, visando desestimular o uso de
determinados modos e serviços de mo-
bilidade, vinculando-se a receita à apli-
cação exclusiva em infraestrutura ur-
bana destinada ao transporte público
coletivo, aos modos não motorizados e
no financiamento do subsídio público
da tarifa.
Outra forma possível de obtenção
de recursos seria por meio do estabele-
cimento da política de estacionamento
ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
de uso público. Diferentemente do instru-
mento anterior, este já é utilizado em al-
guns municípios brasileiros e é mais bem
aceito pela sociedade. Comumente são
chamados de “área azul” ou “zona azul”.
Políticas de estacionamento, com
o objetivo maior de prover de alimenta-
dores o transporte coletivo, em áreas de
carência do sistema público, podem ser
positivas e precisam ser planejadas de
acordo com as pesquisas sobre transpor-
tes disponíveis em cada cidade.
De forma complementar, vale res-
saltar, que para uma real vinculação de
recursos é fundamental a criação de fun-
do municipal específico de transporte ou
mobilidade urbana.
CONCLUSÕES
A Política Nacional de Mobilida-
de Urbana trouxe, de forma inovadora,
diversos pontos para o debate relativo à
prestação do serviço de transporte pú-
blico coletivo, destacando-se a impor-
tância da avaliação das diretrizes da po-
lítica tarifária.
A partir do diagnóstico realizado,
foi possível verificar que alguns pontos
necessitam de uma gradativa evolução
para proporcionar tarifas justas e eficiên-
cia na prestação do serviço. Uma das for-
mas de se obter tal resultado, por exem-
plo, pode ser o aumento da receita extra
tarifária para o sistema.
A política de concessão de des-
contos e gratuidades deve ser repensada
para que não seja subsidiada pelos outros
usuários do sistema e sim por fontes de re-
ceitas específicas. Além disso, critérios so-
cioeconômicos devem ser prioritários.
Destacam-se, também, nos últimos,
anos avanços com relação à acessibili-
dade da frota e, principalmente, ao uso
da bilhetagem eletrônica dentre outras
tecnologias que buscam otimizar a ope-
ração e aumentar o controle por parte do
poder concedente.
Atualmente, com o crescimento
dos custos operacionais, aumento das ta-
rifas e, em alguns casos, a queda da de-
manda, os questionamentos sobre os pro-
blemas de financiamento da prestação
dos serviços de transporte coletivo urba-
no ganharam espaço.
Neste ambiente, muitos questionam
a conveniência e a justiça social da per-
manência dos modelos de tarifa única,
alegando o crescimento exagerado do
custo médio das viagens, além de não
promover equidade em relação aos usuá-
rios e as respectivas distâncias percorridas.
REFERÊNCIAS
Ministério das Cidades (2013), Política Na-
cional de Mobilidade Urbana – Cartilha
da Lei nº 12.587/12, Ministério das Cida-
des, Brasília.
Ministério das Cidades (2016), Pesquisa
Nacional de Avaliação do Vale-transpor-
te 2015, Ministério das Cidades, Brasília.
Ministério das Cidades (2015), PlanMob –
Caderno de Referência para Elaboração
de Plano de Mobilidade Urbana, Ministé-
rio das Cidades, Brasília. GOMIDE, A. A.
(1998). A Regulação Econômica nos servi-
ços públicos de transporte urbano no Bra-
sil. Dissertação (Mestrado em Economia)
– Faculdade de Ciências Econômicas.
Universidade Federal do Rio Grande do
Sul, 1998, Porto Alegre – RS.
COSTA, M. S. (2008). Um Índice de Mo-
bilidade Urbana Sustentável. Tese (Dou-
torado) - Escola de Engenharia de São
Carlos, Universidade de São Paulo, São
Carlos, 2008.
48
AGUIAR GONZAGA VIEIRA DA COSTA
Formado em Engenharia Elétrica
pela Universidade de Brasília com
especialização em Gestão Pública.
Atualmente é Analista de Infraestrutura
da Secretaria Nacional de Transporte
e da Mobilidade Urbana (SeMOB)
do Ministério das Cidades onde atua
na implantação de um sistema de
informações em mobilidade urbana, na
capacitação de municípios e no apoio à
implementação da Política Nacional de
Mobilidade Urbana.
MARTHA MARTORELLI
Engenheira, com especialização em
Gestão Pública e Meio Ambiente,
Analista de Infraestrutura da Secretaria
Nacional de Transporte e da Mobilidade
Urbana, do Ministério das Cidades,
desde 2008. Desde 2012 coordena as
ações de disseminação da Política
Nacional de Transporte e da Mobilidade
Urbana, as atividades de capacitação
de municípios para a elaboração dos
Planos de Mobilidade Urbana e as
publicações governamentais sobre o
tema. Atualmente possui blog para
a participação de interessados nas
discussões sobre mobilidade urbana,
Cidade Cidadão.
 CENTRO PARA TODOS
O centro da cidade do Rio de Ja-
neiro vem sendo alvo de intervenções
urbanas de grande escala que transfor-
mam sua imagem bem como suas carac-
terísticas locais. Tais intervenções buscam
tornar este lugar mais atrativo tanto para
investidores quanto para promover o en-
tendimento do Centro como um bom lu-
gar para viver e trabalhar.
No contexto de intervenções urba-
nas municipais de grande porte dos úl-
timos anos que investem em opções de
transporte de massa, capazes de atrair
um número ainda maior de pessoas, tais
como o VLT (Veículo Leve sobre Trilhos),
BRT Transbrasil, Via Binário, Túnel Rio 450 e
a Via Expressa, entende-se a importância
de realizar ações que visem responder às
necessidades específicas de cada lugar,
com intervenções em menor escala, a
serem implementadas a curto, médio e
longo prazo, afim de conectar estas in-
tervenções ao centro histórico do Rio ga-
rantindo qualidade urbana para o todo o
Centro.
O projeto Centro Para Todos é uma
iniciativa da Prefeitura, lançada em junho
de 2015, coordenada pelo Instituto Rio
Patrimônio da Humanidade – IRPH, com
consultoria da Bloomberg Associates e
que reúne, de forma integrada, ações de
melhorias dos espaços públicos do Cen-
tro do Rio de Janeiro utilizando a tecnolo-
gia a nosso favor.
O projeto foi estruturado em duas
linhas de ações: operacional e institucio-
nal, e o local do projeto, o Centro Histó-
rico, foi dividido em nove áreas: Praça
Tiradentes, Centro Financeiro, Praça XV,
Cinelândia, Lapa, Cruz Vermelha, SAA-
RA, Castelo e Campo de Santana. Dentro
de cada área, foram estabelecidas rotas
prioritárias, onde as ações operacionais
de curto prazo tiveram maior foco.
O Grupo Operacional é compos-
to pela Subprefeitura do Centro, CET-Rio,
COMLURB, Guarda Municipal, RIOLUZ,
SECONSERVA (Secretaria Municipal de
ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
Washington Fajardo
Conservação), SEOP (Secretaria Munici-
pal de Ordem Pública), SMDS (Secretaria
Municipal de Desenvolvimento Social) e
Fundação Parques e Jardins, sob a coor-
denação do IRPH e recebendo apoio da
RIOTUR e da SECPAR. O objetivo é realizar
ações que tornem o Centro Histórico mais
limpo, seguro, iluminado, conservado e
ordenado.
O Grupo Institucional é formado
pelo IPP (Instituto Pereira Passos), SMAC
(Secretaria Municipal de Meio Ambiente),
SMF (Secretaria Municipal de Fazenda),
SMU (Secretaria Municipal de Urbanismo)
e PGM (Procuradoria Geral do Município)
que também atuam sob coordenação do
IRPH. O objetivo é agilizar o licenciamento
por meio de comitê executivo, abordar a
problemática dos vazios urbanos e títulos
de propriedade, mapear e elaborar um
inventário de propriedades problemáti-
cas e desenvolver estratégias para incen-
tivar o desenvolvimento residencial e in-
vestimentos privados na área.
Em uma nova metodologia de atu-
ação, a cada mês uma área foi vistoriada
por representantes do grupo operacional
no período diurno e também no período
noturno para levantamento de deman-
das. A realização dessas vistorias conjun-
tas permitiu o melhor conhecimento da
atuação de cada órgão e principalmen-
te identificar que as falhas muitas vezes
são decorrentes simplesmente da falta
de coordenação entre os órgãos e pela
falta do olhar do usuário. Estas vistorias fo-
ram filmadas e transmitidas ao vivo pelos
aplicativos Facebook e Periscope dando
oportunidade à população para conhe-
cer e acompanhar o projeto.
Após as vistorias, cada órgão ela-
borou planos de ações que foram acom-
panhados, mensurados e relatados em
newsletters semanais motivando os partici-
pantes do projeto e mostrando que é pos-
sível melhorar os espaços públicos através
de esforços coordenados. Além disso, para
agilizar o processo de comunicação, fo-
ram criados grupos operacionais no What- criando canais de comunicação através
sapp com estes órgãos e outros, incluindo do whatsapp para resolver problemas de
representantes do comércio e amigos do serviços públicos, promovendo conexões
bairro, por exemplo, relatando em tempo entre estes representantes, e incentivando
real os problemas e soluções de serviços a realização de eventos conjuntos e o uso
públicos. Algumas fotos das ações realiza- de páginas do facebook de cada cluster
das foram postadas também no Instagram para divulgação das atividades culturais
e na página do facebook do Projeto Cen- do bairro.
tro Para Todos. Esta forma de coordenar, registrar e
No âmbito institucional, o projeto mensurar criando indicadores das ações
reuniu outras secretarias para ativar pro- de diferentes órgãos da Prefeitura para re-
gramas como o mapeamento de títulos qualificação do espaço público é inova-
e vazios urbanos através da criação de dora. A importância de olhar para o ter-
um aplicativo de banco de dados que ritório urbano como conjunto na gestão
pode ser alimentado por dispositivos dos serviços públicos, inclusive a iniciativa
como smartphones e tablets. No futuro, de reunir e estimular o diálogo entre os es-
estes dados serão importantes para o le- paços culturais com o comércio e o setor
vantamento da vocação de imóveis va- de transportes se mostrou evidente. Espe-
zios ou abandonados e definir estratégias ra-se ao final deste projeto que o Centro
de transformação de áreas subutilizadas. Histórico seja um lugar mais atraente, vivo
Ainda no grupo institucional, foi criada e agradável e, quem sabe, possa servir
uma comissão para agilizar a análise de de modelo para outros bairros da cidade.
processos de licenciamento. A estratégia
de reunir semanalmente representantes
dos órgãos responsáveis pela análise dos
processos num mesmo local permitiu a
redução do tempo de espera para o pri-
meiro parecer em 83%.
A próxima etapa do projeto é viabi-
lizar novas formas de parcerias com o se-
tor privado com programas semelhantes
aos Business Improvement Districts – BID’s
que já existem em outros países e provo-
car a integração dos equipamentos cul-
turais, comércio local e modais para que
possam, além de realizar eventos conjun-
tos e melhorar a divulgação de seus es-
paços, atrair mais vida ao bairro. Desta
WASHINGTON FAJARDO
forma, esperamos garantir a sustentabili-
Arquiteto e urbanista, Presidente do
dade do projeto.
Instituto Rio Patrimônio da Humanidade
Em outro foco de ação para pro-
e do Conselho Municipal de Proteção
mover a participação pública, identifica-
do Patrimônio Cultural, é assessor
mos 4 clusters de cultura: Lapa-Tiraden-
especial do prefeito Eduardo Paes para
tes-Central, Passeio-Cinelândia-Glória,
assuntos urbanos, autor do projeto
Candelária-Praça XV-Castelo e região do
arquitetônico das Arenas Cariocas;
Porto. Organizamos com o apoio da Se-
autor da concepção arquitetônica
cretaria Municipal de Cultura, uma série
da revitalização do Imperator - Centro
de reuniões com os representantes dos es-
Cultural João Nogueira, no Méier; autor
paços culturais, comércio e modais, apre-
do mecanismo que dedicou 3% do valor
sentando o projeto Centro Para Todos, le-
das CEPACs para Patrimônio Cultural no
vantando demandas que poderiam ser
Porto; criou o edital Pro-APAC e Centro
atendidas pela Prefeitura e pelos modais,
Carioca de Design na Praça Tiradentes.

50
 PAINEL 3:
REFORMAS DE
BAIXO PARA CIMA:
GOVERNANÇA
COMPARTILHADA
NA PRÁTICA
 PLATAFORMA DE SERVIÇOS DIGITAIS PARA
APLICATIVOS CÍVICOS
Desde o início de 2015, o Tribunal de
Contas da União tem internalizado bases
de dados provenientes do Instituto Nacio-
nal de Estudos e Pesquisas Educacionais
Anísio Teixeira (INEP), do Cadastro Nacio-
nal de Estabelecimentos de Saúde (CNES),
do Ministério do Desenvolvimento Social e
Agrário (relativas a assistência social) e do
Sistema Nacional de Emprego (SINE).
Após importação dos dados, eles
podem ser disponibilizados para a socie-
dade sob a forma de dados abertos, não
apenas para consulta humana como tam-
bém para processamento por sistemas de
software. Dentro desse contexto, surge a
oportunidade de expor as informações
por meio de serviços digitais – ou web ser-
vices – definidos aqui como componen-
tes de software que disponibilizam opera-
ções de consulta aos dados custodiados.
Tais operações podem ser acessadas por
aplicações desenvolvidas externamente
para a obtenção dos dados por meio de
protocolos padronizados, de acordo com
os padrões da World Wide Web. Tais pro-
tocolos incluem, por exemplo, Hypertext
Transfer Protocol (HTTP).
Dentre as aplicações cliente pas-
síveis de consumir os web services supra-
citados, estão, por exemplo, aplicativos
móveis desenvolvidos não apenas inter-
namente pelo TCU, mas também desen-
volvidos por atores diversos da sociedade.
OBJETIVOS
O projeto Plataforma de Serviços
Digitais para Aplicativos Cívicos tem por
objetivo o desenvolvimento e disponibi-
lização de web services voltados para a
exposição de dados abertos da Adminis-
tração Pública.
Os web services foram projetados
inicialmente como ferramenta de apoio
52
Monique Louise de Barros Monteiro
Marcelo da Silva Sousa
Remis Balaniuk
para o desenvolvimento de aplicativos
móveis cívicos, no contexto do Projeto
BEPiD (Bolsa de Capacitação para desen-
volvimento de aplicativo IOS), por meio de
uma parceria entre o TCU e a Universida-
de Católica de Brasília (UCB). A parceria
em questão envolveu o desenvolvimento
de aplicativos cívicos por parte de alunos
da referida universidade. Aqui, definimos
aplicativos cívicos como aplicativos a se-
rem utilizados pelos cidadãos para con-
sultar e prover feedback sobre serviços
públicos. No contexto da cooperação
TCU/UCB, os aplicativos deveriam utilizar
os canais de informação fornecidos pelos
web services desenvolvidos pelo Tribunal.
Os web services desenvolvidos per-
mitem tanto a exposição de dados como
a armazenagem de informações gené-
ricas relativas a aplicativos cívicos (ex.:
perfis de usuário, postagens, avaliações,
etc.), permitindo-se a coleta de dados
provenientes de crowdsourcing (infor-
mações providas por meio de controle
social relacionadas a serviços públicos).
Tais informações poderão ser utilizadas
como insumo para futuras abordagens
de análise de dados visando à melhoria
dos serviços públicos e à coleta de indi-
cadores relacionados a processos de tra-
balho do TCU.
Foram especificados e desenvolvi-
dos os seguintes conjuntos de web services
para disponibilização das informações:
• Saúde: informações relacionadas
a especialidades médicas, estabeleci-
mentos de saúde, profissionais, medica-
mentos e serviços especializados, todos no
âmbito de serviços públicos. A documen-
tação da interface para tais serviços pode
ser encontrada em http://mobile-aceite.
tcu.gov.br/mapa-da-saude/rest/api-doc.
• Assistência Social: informações rela-
tivas a centros de referência e centros de de objetos. Assim, um usuário pode ava-
referência especializada de assistência liar um objeto, que pode ser, por exemplo,
social (respectivamente, Cras e Creas). A uma escola ou um hospital, a depender
documentação da interface para tais ser- do contexto de utilização.
viços pode ser encontrada em http://mo- A documentação da interface para
bile-aceite.tcu.gov.br/mapa-da-saude/ os serviços do metamodelo pode ser en-
swagger/index.html?url=/mapa-da-sau- contrada em http://mobile-aceite.tcu.gov.
de/v2/api-docs#!/assistencia-social. br/appCivicoRS/rest/api-doc.
• Empregos: informações relativas a
postos do SINE. A documentação da in- RESULTADOS
terface para tais serviços pode ser en- Os aplicativos Mapa da Saúde, Nos-
contrada em: http://mobile-aceite.tcu. sa Escola, Meu Remédio, Mami e Vacin
gov.br/mapa-da-saude/swagger/index. App constituem exemplos reais de aplica-
html?url=/mapa-da-saude/v2/api-docs#!/ ções desenvolvidas tendo por base a API
empregos disponibilizada. Estão disponíveis nas lojas
• Educação: informações relaciona- App Store e/ou Google Play.
das a educação, incluindo basicamente Por fim, em 2016, surgiu mais uma
dados cadastrais de estabelecimentos oportunidade de validar o metamodelo
educacionais e seus recursos. A documen- para aplicativos cívicos acima descrito por
tação da interface para tais serviços pode meio de uma iniciativa do mundo real: o
ser encontrada em http://mobile-aceite. Desafio de Aplicativos Cívicos, promovido
tcu.gov.br/nossaEscolaRS/rest/api-doc. pelo TCU. O objetivo é promover uma ha-
ckaton para que desenvolvedores exter-
Daqui em diante, denominaremos nos inscrevam aplicativos cívicos que fa-
os conjuntos de web services acima ci- çam uso dos web services disponibilizados.
tados de API, sigla para Application Pro- Desde o início das inscrições para a
gramming Interface. hackaton, já coletamos e implementamos
A API inicialmente proposta e dis- cerca de 20 (vinte) sugestões para o apri-
ponibilizada para os web services seguiu moramento da API disponibilizada.
os requisitos esperados pelos aplicativos O resultado e premiação para os
Mapa da Saúde e Nossa Escola, desenvol- melhores aplicativos está previsto para
vidos por alunos inseridos no Projeto BEPiD. ocorrer em novembro de 2016.
Em virtude principalmente das necessida-
des de coletar feedback de cidadãos, os
aplicativos foram desenvolvidos seguindo
um modelo de rede social, demandando,
portanto, a existência de um cadastro de
usuários e de avaliações de serviços públi-
cos por eles fornecidas. A partir daí, surgiu
o metamodelo para aplicativos cívicos,
um conjunto adicional de web services
que permite consultar, incluir, alterar e ex-
cluir informações relacionadas a usuários,
aplicativos, grupos de usuários, postagens,
hashtags, notificações, etc.
Adicionalmente, para que o mesmo
modelo pudesse ser adotado tanto para
saúde pública como para educação,
bem como para outras áreas de atuação
do Estado, é possível que usuários postem
avaliações, sob a forma de postagens, de
entidades genéricas denominadas aqui

ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA

 MARCELO DA SILVA SOUSA
É Bacharel em Ciência da Computação
pela UnB, com mestrado em Sistemas
Distribuídos (UnB) e especialização em
desenvolvimento de aplicativos móveis
(Uniara). Auditor Federal de Controle
Externo do Tribunal de Contas da União
desde 2006, exerce funções relacionadas
à gestão de equipes de desenvolvimento
e arquitetura de software. É detentor de
16 certificações profissionais (SOACC,
SOACP, PMP, CTFL, CSM, CSD, SCJA,
SCJP, SCJD, SCWCD, SCBCD, SCEA(I),
RUPF, IRUP, ITIL Foundations, Oracle SQL
Expert). Atua como professor universitário
e em cursos preparatórios para concursos
públicos, online e presenciais, na área
de Desenvolvimento de Sistemas. Autor
de livro na área de Tecnologia da
Informação, é um entusiasta das iniciativas
de transparência, das tecnologias cívicas
e dos dados abertos.

54
INTEGRAÇÃO LEGISLATIVA E DESENVOLVIMENTO DO
PODER LEGISLATIVO LOCAL
Num país com governo organi-
zado em três Poderes independentes e
harmônicos entre si, pode-se inferir que
o papel institucional do Poder Legislati-
vo passa por uma oportuna e legitima-
dora aproximação de seus membros,
representantes da sociedade, com os
cidadãos a quem devem prestar contas,
permitindo melhor conexão e comuni-
cação entre ambos os grupos.
É claro que um Legislativo possui
funções típicas, como a de fiscalizar o uso
dos recursos públicos, julgar e legislar. Par-
ticularmente, pode-se dizer que legislar e
fiscalizar a aplicação de recursos públicos
são funções que alavancam a atividade
econômica. Quanto à função de legis-
lar, por delimitar o campo de ação dos
agentes econômicos para desenvolve-
rem suas atividades. Quanto à função de
fiscalizar a aplicação de recursos, porque
o gasto público promove a circulação de
moeda, a qual será disputada por agen-
tes econômicos que, por sua vez, geram
negócios, emprego e renda.
No Brasil, o Poder Legislativo federal
é bicameral, coexistindo a Câmara dos
Deputados e o Senado Federal. No caso
específico do Senado Federal, ele é com-
posto por representantes dos Estados e do
Distrito Federal, estrutura que busca equi-
librar o poder dos Estados no Congresso e
manter a federação de pé.
Cabe salientar que a organização
do Estado sob a forma federativa envol-
ve grande complexidade, com Poderes
distribuídos em diferentes esferas de com-
petência. No caso do Brasil são: União, Es-
tados e Distrito Federal, e Municípios. Em
especial, na esfera municipal, há dificul-
dades típicas quanto ao bom funciona-
mento da administração, em boa medi-
da pela omissão, consciente ou não, dos
legislativos locais.
ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
Paulo Roberto Alonso Viegas
Francisco Etelvino Biondo
Tais dificuldades podem ser relacio-
nadas à vários aspectos, como à obten-
ção de recursos financeiros adequados
às respectivas necessidades do ente lo-
cal, a um efetivo controle sobre o uso de
recursos públicos, ao desconhecimento
das atividades administrativas e compe-
tências pelos servidores, à desinforma-
ção de agentes administrativos e políti-
cos locais, à submissão e dependência
dos Legislativos aos Executivos locais, ao
uso da máquina pública para benefício
pessoal ou de grupos, à desorganização
administrativa, ao uso inadequado dos
recursos financeiros para resolver ques-
tões locais sensíveis.
Esses fatores permitem que se faça
um diagnóstico do funcionamento institu-
cional do Brasil, a partir de suas “pontas”,
ou seja, de seus municípios, incluindo aí
aqueles menos organizados e desenvolvi-
dos. Ora, se for possível realizar esse diag-
nóstico e com base nele melhorar o fun-
cionamento de agentes locais, pode-se
com isso melhorar o resultado do todo, in-
clusive permitindo a redução da depen-
dência dos poderes locais com relação
aos poderes centrais (União e Estados).
No Brasil, considerando-se, ainda,
o âmbito municipal, muitos problemas
decorrem de omissão ou falha na atua-
ção institucional do Legislativo local, pro-
blemas muitos dos quais podem ser mi-
tigados a partir de ação autônoma das
próprias Casas. Há, hoje, 5.570 Casas Le-
gislativas municipais e, segundo estima-
tivas do Programa Interlegis do Senado
Federal, mais de 70% delas se deparam
com essa situação.
Apoiado de evidências empíricas,
procurou-se identificar as causas das di-
ficuldades verificadas no funcionamento
das Casas Legislativas locais. Uma vez es-
tando as causas identificadas, foi possível
segmentá-las em quatro grupos de forma
estruturada, sob um esquema “quadri-
lateral”. Esse esquema baseia-se, então,
nos seguintes grupos: 1 - falta de infor-
mação de natureza técnica e gerencial
para agentes políticos e administrativos;
2 - precariedade na gestão de recursos
financeiros (planejamento, realização e
controle), hoje altamente dependente de
fonte não onerosa relativa às transferên-
cias constitucionais; 3 - dificuldades ao
pleno acesso de tecnologias de proces-
samento de informações e de comunica- Gráfico 1: Modelo hipotético 1
ção; e 4 - falta de consciência da popula-
ção e de agentes políticos quanto à ideia
de “cobrança” (influenciada pela ques- No Modelo hipotético 1, o diagnós-
tão cultural ilustrada pela máxima “não tico realizado no Legislativo de um de-
cobrar para não ser cobrado”. terminado município indica, como prin-
O supracitado esquema “quadri- cipais causas de problemas, a falta de
lateral” pode ser esquematizado da se- Informação e a falta de Conscientização
guinte maneira: da População.

(FALTA DE) (FALTA DE)

ACESSO A CONSCIENTIZAÇÃO
TECNOLOGIA DA POPULAÇÃO

Gráfico 2: Modelo hipotético 2

(FALTA DE) PRECARIAEDADE No Modelo hipotético 2, o diag-

INFORMAÇÃO NA GESTÃO
FINANCEIRA
Esse modelo de “causas”, consequência
do diagnóstico aplicado a cada Casa
Legislativa municipal, pode gerar formas
distintas de quadrilátero, o que ocorre em
função do grau com que cada uma das
quatro causas afeta a realidade de cada
Legislativo municipal. Assim pode-se ter
diferentes formatos de “quadriláteros”, tal
como, por exemplo:
nóstico realizado no Legislativo de outro
município indica que as quatro causas
de problemas afetam de modo similar o
funcionamento do Legislativo local, o que
não significa que ele se encontra numa
posição “ótima”. Significa tão somente
que as quatro causas de problemas ten-
dem a afetar de modo semelhante a Câ-
mara Municipal analisada.
Uma situação mais desejável seria
aquela que as causas pouco afetam à
Casa analisada, gerando menos proble-
mas e permitindo a elas um melhor fun-
cionamento. Por exemplo, no modelo
hipotético 1, a causa relacionada à pre-
cariedade na gestão financeira afeta a
Casa analisada de forma menos contun

56
dente do que o correspondente grupo
provoca no modelo hipotético 2.
Por conseguinte, a partir dos resul-
tados diagnosticados de cada Legislati-
vo local, propõe-se um planejamento es-
corado no desenho de um metamodelo
de maturidade de Casas Legislativas lo-
cais. Esse modelo visa elencar objetivos
a serem perseguidos pela administração
para lidar com seus problemas e res-
pectivas causas, organizados segundo
dois grupamentos de variáveis. Portan-
to, deve considerar, primeiramente, a
variável “Domínios de Ação”, destinada
ao enfrentamento dos grupos de causas
dos problemas diagnosticados, estan-
do a eles associados. Em segundo lugar,
deve-se considerar a variável “Níveis de
Desenvolvimento” das Casas Legislativas,
que permitam a partir do estágio evolu-
tivo da Casa, planejar as ações e acom-
panhar o desenvolvimento do trabalho e
Quadro 1: METAMODELO DE MATURIDADE DE CASAS LEGISLATIVAS
ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
a evolução do seu funcionamento.
Os Níveis de Desenvolvimento va-
riam de 1 a 4 (Legislativo Instalado, Legisla-
tivo Administrado, Legislativo Governado
e Legislativo Integrado), conforme o grau
de maturidade alcançado pela Casa Le-
gislativa. Quanto os Domínio, eles com-
preendem as classificações Informação,
Comunicação, Educação e Tecnologia.
Essa última se subdivide em três segmen-
tos: legislativa, de gestão e de tecnologia
da informação. Em cada domínio se esta-
belece parâmetros que permitam as Ca-
sas a mitigarem os efeitos das causas de
problemas supramencionadas, além de
desenvolverem soluções que aprimorem
o seu funcionamento. Nos cruzamentos
dessas variáveis são estabelecidos, por-
tanto, os objetivos a serem perseguidos
para essas finalidades.
A síntese dessa ideia pode ser verifi-
cada no quadro seguinte:
 Então, com base nesse metamode-
lo de maturidade, é possível estabelecer
planos de desenvolvimento institucional
(PDI) para cada Casa Legislativa e, a par-
tir de uma coordenação centralizada das
respectivas ações, buscar um desenvolvi-
mento institucional equilibrado de todo o
Legislativo brasileiro.
Sugere-se que o Plano de Desen-
volvimento Institucional deve ser orienta-
do por quatro tipos de macro objetivos
do Legislativo, sendo eles: integração,
modernização, transparência e sustenta-
bilidade. As ações que modelarão o de-
senvolvimento de cada Casa Legislativa
serão, então, agrupadas nessas quatro
classificações, visando atingir aos respec-
tivos objetivos de evolução da Casa. Há,
inclusive, a possibilidade de estabeleci-
mento de metas parciais de evolução a
partir do estágio de desenvolvimento em
que se encontra a Casa. Dentre essas
ações, podem ser destacadas a oferta e
implantação de sistemas de gestão legis-
lativa, desde sistemas voltados à compi-
lação de leis locais, à transparência das
informações, ao apoio à informação le-
gislativa e ao processo legislativo, ou ao
acompanhamento quanto à adequa-
ção municipal às disposições da Lei da
Ficha Limpa. Ainda, a iniciativa de cria-
ção de diversos grupos de discussão via
internet no âmbito do Poder Legislativo
muito contribui para a integração e atu-
alização das Casas Legislativas. Pode-
-se, então, tratar nesses grupos de temas
como desenvolvimento de soluções de
sistemas, de gestão do orçamento pú-
blico, de gestão de projetos, de proces-
so legislativo, de sistemas de controle e
acompanhamento, entre outros assuntos
de interesse do Poder Legislativo.
Conforme as ações forem sendo
executadas, espera-se que a situação
da Casa Legislativa se altere, situação
que será captada em nova rodada de
diagnósticos, conferindo dinâmica à si-
tuação do legislativo brasileiro, sem pre-
juízo de outras ações que possam ser
feitas em paralelo relativamente a cada
Casa legislativa.
A mencionada coordenação cen-
58
tralizada, o que encontra amparo legal
no art. 241 da Constituição Federal, per-
mite que se reduza custos da ação como
um todo e se oferte políticas de desen-
volvimento específicas para essas Casas.
Isso inclui soluções informatizadas base-
adas em sistemas não proprietários, de-
senvolvidos pela comunidade legislativa
fomentada pelo ente centralizador da
ação. Uma boa razão para que se ado-
te a centralização da coordenação das
ações para aplicação em nível local é a
consequente redução de custos e os ga-
nhos de escala com a produção e apli-
cação de modelos de sistemas de base
padronizada, mas que podem ser cus-
tomizados para cada Casa legislativa.
Além disso, entes mais estruturados po-
dem elaborar soluções padronizadas e
as difundirem em ambiente colaborativo
para que outras Casas as adotem a um
custo baixo. Também, é possível a oferta
de implementação de sites das Câmaras
para que elas dêem transparência para
a população, o que pode ser feito com
hospedagem localizada no ente centra-
lizador, reduzindo custos de manutenção
de links mediante compartilhamento.
A ideia ora proposta, em parte já
iniciada no âmbito do Programa Interlegis
do Senado Federal, necessita de reformu-
lação, e um caminho a ser percorrido é
o aqui apresentado. Parte desta proposta
já compõe o planejamento estratégico
prospectivo do Programa Interlegis. Des-
taca-se, assim, que o trabalho ora apre-
sentado baseia-se na experiência vivida
no âmbito do Programa Interlegis, bem
como em pesquisas e análises lógicas so-
bre os problemas discutidos.
O Programa Interlegis foi criado há
19 (dezenove) anos pelo Senado Federal,
e hoje se encontra incorporado à escola
de governo do Senado Federal, o Instituto
Legislativo Brasileiro (ILB). O Programa fora
vinculado ao Senado, seja porque ele se
encontra posicionado no topo da estru-
tura orgânica do Poder Legislativo, como
também por ele ser o responsável pela
sustentação e equilíbrio da Federação,
como já mencionado. O Interlegis desen-
volveu sua missão apoiado em recursos
de financiamento do Banco Interameri-
cano de Desenvolvimento (BID), relação
que foi encerrada em 2014, o que redu-
ziu de modo significativo a sua atuação.
Passou, então, a depender, de forma par-
cimoniosa, de recursos orçamentários do
Senado Federal, o que dificulta a realiza-
ção plena de seu trabalho.
Entre os trabalhos e resultados al-
cançados pelo Interlegis podem ser cita-
dos a elaboração de sistemas de apoio
à gestão do processo legislativo (SAPL)
e de administração de gabinetes ou es-
critórios parlamentares (SAAP), além da
administração do “Domínio.leg”, usado
com o intuito de criar uma identidade
aos ambientes virtuais legislativos do
país. Além disso, ocorrem, também, a re-
alização de oficinas de revisão de mar-
cos jurídicos de centenas de Câmaras
Municipais, a criação de diversos gru-
pos colaborativos na internet voltados
ao desenvolvimento e organização dos
entes do Legislativo, e a oferta de cursos
presenciais e a distância sobre temas re-
lativos ao funcionamento do Legislativo.
Esses cursos compreendem conteúdos
específicos para entes em diferentes es-
tágios de desenvolvimento institucional.
Os números alcançados nesses
anos de operação do Programa Interle-
gis são notórios. Por exemplo, o Progra-
ma conta hoje com cerca de 1500 sites
hospedados em seu servidor em Brasília,
o que se justifica pelo fato de muitas Ca-
sas Legislativas não terem condições, fi-
Ilustração 2: Programa Interlegis – Penetração das ações
ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
nanceiras ou técnicas, de estruturarem
localmente seus sítios na internet. Ainda,
somente em 2016, estima-se a emissão de
100.000 certificados de educação a dis-
tância (EAD), o que é acompanhado de
médias mensais de 200.000 usuários no
ambiente virtual de ensino, e 400.000 visi-
tas ao sítio da plataforma educacional.
Uma importante ferramenta usada
pelo Programa Interlegis, e que pode ter
seu uso potencializado com a adoção
da proposta aqui apresentada, é a ca-
pacitação mediante Educação a Dis-
tância. A potencialziação aqui tratada
refere-se, numa primeira abordagem, à
adoção da modelagem de gestão edu-
cacional baseada nas ideias de “mape-
amento de competências” e “trilhas de
aprendizagem”, amplamente difundidas
nos meios acadêmicos e corporativo.
De acordo com a primeira, analisa-se
a estrutura orgânica do ente e se esta-
bele competências que o ocupante de
cada cargo deve preencher para tecni-
camente estar preparado para o desem-
penho das respectivas funções. Na se-
gunda ideia, se estabelece um plano de
desenvolvimento de capacidades que
cada pessoa na organização deve rea-
lizar para que adquira as competências
que seu cargo requer. Essa modelagem
começou a ser efetivamente implantada
pelo ILB/Interlegis em 2016.
Uma visão da penetração do tra-
balho já realizado até o final de 2015 pode
ser verificada na imagem seguinte:
 Na ilustração anterior, Câmaras
aderidas são aquelas firmaram termo de
intenções de adesão com o Programa
Interlegis. Dessas, boa parte delas assina-
ram convênios com o Programa. Como
já salientado, os produtos e serviços ofe-
recidos são: Portal Modelo, SAPL, SAAP e
Domínio.LEG. As oficinas de instrução e
capacitação para a revisão de Marcos
Jurídicos não figuram na Ilustração 2. Res-
salta-se que o SPDO não foi liberado para
implantação, apesar de já ter sido desen-
volvido. O SAAP, por sua vez, encontra-se
em reformulação, e por isso apresenta
pouca penetração nas Câmaras.
Em 2016, o trabalho continuou se
desenvolvendo em busca de uma maior
penetração do produtos e serviços. O de-
safio doravante é colocar em prática o
plano de ação delineado para o avanço
do Programa Interlegis, com base na pro-
posta de ação ora apresentada.
Uma síntese das etapas da propos-
ta de ação pode ser verificada na ima-
gem seguinte:
Quadro 2: SÍNTESE DAS ETAPAS DA PROPOSTA
DE AÇÃO
A proposta de ação, portanto,
representa uma sequência de passos
a serem dados em direção ao
fortalecimento institucional das Casas
Legislativas municipais. A partir desse
60
entendimento, e considerando que o
Programa Interlegis busca a maturidade
dessas Casas, pode-se imaginar que a
adoção do Plano em tela, pelo Interlegis,
pode contribuir para que as Casas
adquiram um nível de funcionamento
com maior independência e autonomia.
Com isso, pode-se imaginar que elas
venham a ter mais acesso a informação, a
tecnologias de trabalho, a capacitação
e educação, de modo a gerar efeitos
socialmente desejáveis e meritórios
quanto ao seu desempenho.
Essa ideia se justifica na
medida em que a esta proposição
contribui para evidenciar os aspectos
de responsabilidade, legalidade
e transparência que permeiam as
atividades desses entes, e também para
a aproximação do Poder Legislativo
municipal com o cidadão.
O trabalho compreende o planejamento
de uma nova etapa de funcionamento do
Programa Interlegis, com objetivos, metas
e atividades específicas, considerando
o atual contexto tecnológico e social, e
caminhando em direção a uma coesão
ainda mais forte da federação com
respeito à independência de seus entes,
e à adoção de políticas sociais mais
consistentes e inclusivas.
Para o êxito dessa proposta,
todavia, identificou-se ser necessário
o cumprimento de alguns requisitos. O
primeiro deles refere-se à decisão sobre
a quem cabe a realização do projeto ou
programa. Tendo como base a experiência
do Programa Interlegis, cabe dizer que
não há consenso atualmente entre
senadores quanto a sua manutenção.
Alguns têm questionado se caberia ao
Senado promover o desenvolvimento
institucional do Legislativo, em suas três
esferas de atuação. A defesa, neste
trabalho, é no sentido de que cabe, sim,
ao Senado essa missão, por motivos já aqui
salientados – por exemplo, ser o Senado
a “Casa da Federação” – e conforme
disposições constantes dos arts. 46 e 241
da Constituição Federal.
Um segundo requisito diz respeito à
necessidade de se identificar uma nova
fonte de financiamento para o Programa.
A retomada de linha de financiamento
junto a uma instituição internacional de
fomento, como o Banco Interamericano
de Desenvolvimento (BID), por exemplo,
é indicada, na medida em que
essas instituições cobram resultados
periodicamente quanto à evolução
física e financeira dos projetos apoiados.
Isso permite o acompanhamento do
desenvolvimento institucional das Casas.
Além disso, deve-se entender que
financiamentos a projetos dessa natureza
devem ser entendidos como parte de
um plano de Estado, com o contrato
de financiamento firmado entre União
e a agência internacional de fomento.
Esse entendimento não parece ter sido
percebido, quando do cancelamento
de despesas do Interlegis para fins de
redução do gasto orçamentário do
órgão responsável pela sua execução
em anos recentes.
Uma alternativa ao financiamento
do Programa seria a identificação e
captação de recursos privados, com
interesses específicos na questão, ou
de recursos de caráter não oneroso
a partir de Fundos que tenham o
desenvolvimento do homem e da
sociedade como apelo maior.
Um terceiro requisito estaria
relacionado a como conferir
“enforcement” e estabilidade à execução
do programa ou projeto. Ingerências
políticas e desacertos administrativos
costumam atrasar a execução de projetos
na esfera pública. Criar mecanismos que
suportem a execução é muito desejável
e importante para a eficácia do intento.
Isso porque, dada a natureza do projeto,
podem ocorrer conflitos em função,
por exemplo, de questionamento de
competências institucionais para a sua
realização, de conveniências políticas
que variam a cada momento, de ofensas
a pretenso espaço de outro Poder ou
de outra esfera administrativa, entre
outros motivos correlatos. Nesse sentido,
sugere-se angariar apoio dos Tribunais
de Conta dos Estados e dos Municípios.
Isso porque esses entes têm interesse no
ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
desenvolvimento institucional dos Poderes
de Estado, e uma colaboração deles
com esta proposta tende a gerar sinergias
positivas com o seu trabalho. Ainda, esses
entes, responsáveis pela fiscalização e
acompanhamento da administração
pública, em especial a do Poder Executivo
em suas distintas esferas, gozam de
poder suficiente para submeter os entes
fiscalizados a suas decisões e cobranças.
Por isso, faz sentido o Programa contar
com o apoio institucional dos Tribunais
de Conta para que consiga alcançar
os resultados esperados, de forma mais
célere e eficaz.
A participação dos Tribunais de
Conta pode, inclusive, contribuir para
a resolução de importante questão
que ocorre de forma recorrente em
vários municípios brasileiros: a influência
indevida do Executivo municipal no
correspondente Legislativo. Apenas
para exemplificar, a experiência
empírica nos levou a identificar casos
em que os componentes do Legislativo
desconheciam de sua independência
orçamentária e patrimonial com
relação ao Executivo local. Há casos
em que os membros do Legislativo, após
desentendimentos de suas lideranças
com o prefeito, foram expulsos de suas
instalações (no prédio da prefeitura) e
passaram a fazer reuniões ao ar livre.
São exemplos que abarcam situações
institucionalmente indesejáveis, contra as
quais a proposta de fortalecimento do
legislativo se opõe.
Portanto, a proposta em tela traz
inovação ao mecanismo de organização
administrativa e estatal, promovendo
ideias que desenvolvam as instituições
localmente, a partir do fortalecimento do
Poder Legislativo local. Isso inclui inovação
aberta e mudanças administrativas
promovidas “de baixo para cima”, com
reforço a ideia de equilíbrio entre Poderes
no âmbito municipal, promovendo a
transparência, a cidadania, a estabilidade
social e a integração nacional.
 PAULO ROBERTO ALONSO VIEGAS
Consultor do Senado Federal, tendo
atuado nas áreas de orçamento,
fiscalização e controle, e de economia
para os setores de energia e mineração.
Trabalhou como advisor para senadores
e comissões parlamentares (Assuntos
Econômicos, Serviços de Infraestrutura,
e Orçamentos). É Mestre em Ciências
Econômicas pela Universidade de
Brasília (UnB), Engenheiro de Produção
pela UFRJ, com MBA em Gestão de
Negócios pela Fundação Dom Cabral,
pós-graduação em Administração de
Empresas pela EAESP/FGV, e graduado
em Direito pelo UniCEUB.

FRANCISCO ETELVINO BIONDO

Instituto Legislativo Brasileiro - ILB - Escola de
Governo do Senado Federal, Brasília - Brasil.

62
 SPU E A SEMENTE DA INTEGRAÇÃO
A Secretaria de Patrimônio da União
(SPU) está desenvolvendo, no âmbito do
Programa de Modernização da Gestão
do Patrimônio Imobiliário da União, ins-
trumento de integração de banco de
dados, com ferramentas de visualização
geoespacial, que tem o potencial de ser
utilizada na gestão e no planejamento in-
tegrado de projetos de infraestrutura nas
três esferas de governo.
Há muito que o Instituto de Obras
Públicas vem defendendo a criação de
uma plataforma única de planejamento
e gestão de obras públicas. Artigos ante-
riores do IOP como, por exemplo, Integra-
ção BIM+GIS para Projetos de Infraestrutu-
ra e o Sistema Unificado do Processo de
Obras – OPUS já adiantavam esse assunto.
Citam-se também a publicação BIM – A
Experiência do DNIT e os encaminhamen-
tos ao Grupo de Trabalho Interministerial
para Acompanhar os Gastos Públicos do
Governo Federal e ao Senador membro
da Comissão de Infraestrutura do Senado,
nos quais o assunto sobre integração foi
explorado e até proposto a membro do
Poder Legislativo.
Fato é que essa ideia é tão viável
que começa a ter sua semente plantada
no âmbito da Administração Pública Fe-
deral. O responsável por isso é a Secretaria
de Patrimônio da União (SPU), do Ministé-
rio do Planejamento, Desenvolvimento e
Gestão (MPDG). A SPU vem desenvolven-
do uma plataforma para integração de
dados referentes a imóveis da União. Com
essa iniciativa, a SPU busca uma padroni-
zação cartográfica a partir de um mode-
lo de dados geoespaciais com base nos
padrões da INDE (Infraestrutura Nacional
de Dados Espaciais), com precisão e con-
fiabilidade suficientes para o controle e a
gestão eficiente de imóveis da União.
A SPU, preocupada com a identi-
ficação dos imóveis da União, resolveu
criar uma plataforma para integrar todos
ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
Willian Bueno
Ednilson Oliveira
os imóveis pertencentes à União de ma-
neira georreferenciada, tendo em vista o
fato de que terrenos de marinha e ter-
renos marginais de rio federal possuem
grande potencial para a implantação
de investimentos em áreas estratégicas
da infraestrutura nacional como, por
exemplo, a construção de portos, usinas
hidrelétricas, terminais multimodais, etc.
Dessa forma, tais áreas precisam estar
muito bem identificadas e mapeadas
pelo Governo Federal.
Mas a SPU não ficou apenas nisso.
Ela se preocupou em dar um olhar mais
técnico e trazer uma visão de futuro para
esta ferramenta. Com ela, a SPU busca
uma gestão mais eficiente com o auxílio
de ferramentas de geoprocessamento
e intercâmbio de informações institucio-
nais. A ferramenta inclui a criação de um
banco de dados geoespacial, no qual
será possível a inclusão de camadas de
informações das mais diversas áreas do
governo. Isso inclui, por exemplo, o de-
senvolvimento de modelos digitais de ter-
reno tridimensionais, com simulação de
alagamento (Predição Morfológica), que
servirão de instrumento para tomada de
decisão nas questões estratégicas e ge-
renciais da SPU.
A iniciativa traz em si princípios do
Big Data, um moderno conceito de banco
de dados que busca armazenar grandes
quantidades de informações para even-
tual análise. Trata-se de um conceito re-
lativamente recente, que vem ganhando
força desde o ano 2000, e tem promovi-
do a sistemática utilização dessa grande
quantidade de informações disponíveis,
com o objetivo de favorecer análises para
tomada de decisões mais inteligentes.
O grande insight no qual a SPU vem
trabalhando é a utilização de dados já
existentes para uma gestão mais efetiva.
Isso possibilita a simulação da interface
entre o território e todos os atributos físicos
e qualitativos adjacentes. Ou seja, bus-
ca-se integrar todas as informações dos
bancos de dados existentes em uma úni-
ca plataforma geoespacial. Além disso, a
utilização integrada de dados geoespa-
ciais permite prever o impacto da implan-
tação de projetos, especialmente proje-
tos de infraestrutura. Assim, por exemplo,
as informações que as Prefeituras, os Cor-
reios, a Receita Federal, as Agências Re-
guladoras possuem, passarão a conversar
entre si, gerando informações acessíveis
em diferentes camadas geoespacializa-
das, criando uma poderosa ferramenta
para análise de projetos e tomada de de-
cisão do governo.
A ferramenta, em desenvolvimen-
to pelo Programa de Modernização da
Gestão da SPU, está em fase final de de-
senvolvimento, mas a catalogação das
informações é complexa e segue norma-
tivos técnicos rígidos, fator que deman-
da ações de curto, médio e longo prazo.
Inicialmente, o trabalho está sendo es-
truturado com base no banco de dados
da própria SPU, o qual possui um exten-
so acervo de produtos cartográficos que
estão sendo digitalizados de acordo com
a seguinte estruturação: primeiro faz-se
a digitalização e vetorização de mapas,
plantas e cartas seguindo as boas práti-
cas da cartografia, passando pela ex-
tração dos atributos, fazendo-se então a
validação dessas informações e depois a
carga no banco de dados da SPU.
Destaca-se também que a SPU é
pioneira em usar essa tecnologia como
forma de gestão do patrimônio. Esse pro-
grama está sendo feito em parceria com
o Banco Interamericano de Desenvolvi-
mento (BID), que dá apoio financeiro e
técnico aos países que trabalham para
reduzir a pobreza e a desigualdade, por
meio de projetos inovadores.
No futuro, realizando uma extrapo-
lação de imóveis para projetos de infraes-
trutura, essa ferramenta possibilitará um
planejamento integrado das ações do
governo, por meio do compartilhamento
de informações inter-relacionadas. Des-
sa forma, a SPU está abrindo uma janela
de oportunidade para comunicação in-
64
tegrada entre projetos de infraestrutura.
Projetos de diferentes esferas ou órgãos,
quando estiverem carregados nessa pla-
taforma, terão a possibilidade de serem
analisados quanto a forma como que os
mesmos interagem entre si e com o meio
a sua volta. Isso reduz riscos de execu-
ção, associados a conflitos físicos entre
diferentes projetos, e riscos ambientais,
associados a conflitos entre o projeto e o
meio ambiente.
O IOP parabeniza a iniciativa da
SPU e cria a expectativa de ver esse siste-
ma ser adotado pela Administração Pú-
blica Federal. As vantagens são inúmeras,
desde a gestão mais eficientes de obras
públicas, como possibilidade de maior
transparência aos investimentos em infra-
estrutura, uma vez que todos estarão dis-
ponibilizados em uma única plataforma
de gestão. Existe também grande poten-
cial de benefício aos estados e municí-
pios, visto que esta plataforma pode ser
estendida, integrando também demais
entes federados.
É muito importante a valorização
dessa iniciativa, de modo a ampliar seu
uso e garantir efetividade a essa tecno-
logia. Conforme já apontado pelo IOP, a
gestão voltada à integração do plane-
jamento da infraestrutura já vem sendo
adotada por diversos países com exce-
lentes resultados. O Brasil não pode ficar
de fora.
 WILLIAN BUENO
Analista de Infraestrutura do Ministério
do Planejamento. Mestrando em
Administração Pública pela Universidade
de Columbia. Diretor Adjunto de
Caracterização e Incorporação do
Patrimônio na Secretaria do Patrimônio
da União, em que está implementando
o uso de tecnologias inovadoras para
gestão do patrimônio público, tais
como BIM (Modelagem da Informação
da Construção) e GIS (Sistema de
Informações Geoespaciais). Presidente do
Instituto de Obras Públicas (IOP), em que
está liderando o projeto “Infraestrutura
para Crescer”. Trata-se de uma ação
colaborativa entre diversos profissionais
do setor, com o objetivo de aprimorar
a governança pública na entrega de
infraestrutura à sociedade.

EDNILSON OLIVEIRA FERREIRA

Analista de Infraestrutura do Ministério
do Planejamento, Desenvolvimento e
Gestão, exerce o cargo de Coordenador
de Projetos e Programas Aquaviários
no Departamento de Obras e Serviços
de Acessos Aquaviários da Secretaria
de Infraestrutura Portuária do Ministério
dos Transportes, Portos e Aviação Civil. É
formado em Engenharia de Fortificação
e Construção pelo Instituto Militar de
Engenharia, além de Sócio Fundador e
Diretor do Instituto de Obras Públicas, no
qual atualmente coordena a equipe de
Tecnologia de Gestão da Informação do
Projeto Infraestrutura para Crescer.
ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
 PAINEL 4:
INOVAÇÕES
NAS POLÍTICAS
PÚBLICAS SOCIAIS
 PROGRESSIVE TAXATION AS A POLICY TOOL TO
FIGHT INEQUALITY
Francisco Carvalheira Neto

INTRODUCTION equity and social justice. One can easily

Before addressing the core subject
of this paper, it is important to bring some
epistemological remarks on the nature of
social sciences. When considering historical
trends of inequality, the researcher should
recognize that “politics is ubiquitous and
that economic and political changes
are inextricably intertwined and must
be studied together” in order to reject
simplistic and deterministic approaches8.
Secondly, the “beauty” of the social
sciences is precisely the uncertainty about
a given conclusion on any controversy.9
Nevertheless, there is plenty of room
for improving the scientific knowledge
about our societies. This is the context
in which this paper aims to contribute.
Although subject to size constraints, the
primary goal of this study is to provide a
literature review based on Thomas Piketty,
describing inequality trends worldwide.10
The debate on inequality, in
particular, is subject to intense controversy,
since it sets the stage to considerations on
jump from a more descriptive, analytical
approach on economic inequality towards
policy lessons on the role of redistribution
in modern democratic societies.
The economic background after
the financial crisis of 2008-2009, as well as
the current stage of globalized financial
capitalism poses serious challenges to
the social state in democratic societies,
as designed throughout the 20th century.
As this paper will describe in more details,
economic inequality of income and
wealth is increasing globally. One of the
main causes for this phenomenon is the
global tax competition between states.11
The context in which national states
face the problem of inequality is complex,
and it also includes lower economic growth
rates. Global reports claim that there is a
“new normal” economic global scenario,
characterized by “higher unemployment,
lower productivity growth, and subdued
economic growth”,12 in which governments
face severe budgetary constraints.

8
“A quick glance at the curves describing income and wealth inequality or the capital/income
ratio is enough to show that politics is ubiquitous and that economic and political changes are
inextricably intertwined and must be studied together. This forces one to study the state, taxes, and
debt in concrete ways and to abandon simplistic and abstract notion of the economic infrastructure
and political superstructure” PIKETTY, Thomas, Capital in the Twenty-First Century. Cambridge,
Massachussets, London, England: The Belknap Press of Harvard University Press, 2014, p. 705.
9
Thomas Piketty poses humorous rhetoric questions illustrating that epistemological fact – “Did Maggie
Thatcher save Britain? Would Bill Gates’s innovations have existed without Ronald Reagan?” Ibid., p.
622-624.
10
Ibid.
11
“At the same time, the recent rise of tax competition in a world of free-flowing capital has led many
governments to exempt capital income from the progressive income tax. This is particularly true in
Europe, whose relatively small states have thus far proved incapable of achieving a coordinated tax
policy. The result is an endless race to the bottom, leading, forexample, to cuts in corporate tax rates
and to the exemption of interest, dividends, and other financial revenues from the taxes to which labor
incomes are subject” Ibid., 603.
12
5 WORLD ECONOMIC FORUM, The Global Competitiveness Report 2015-2016. Geneva: World
Economic Forum, 2015, p. 8.

ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA

 As national States compete, in
globalized financial capitalism, for
receiving capital flows, a “race to bottom”
occurs.13 In this scenario, favorable
forms taxation of capital tend to flourish,
exempting the richest people (normally,
the top centile of the wealth hierarchy)
from taxation, and contributing to
increase inequality.
Another important introductory
remark is related to the differences between
the current moment and the response to
the Great Depression. This difference is very
enlightening of the challenges national
states face, and of how difficult it is to
counteract current inequality trends. The
political and economic debate between
the “antimarket” and “antistate” camps,
in academia as well as in politics, tends to
dispute the meaning of this difference.
The “antimarket” camp considers
that the pragmatic response after 2008
simply “avoided the worse”. The basic
conclusions of this camp were that, when
responding to the 2008 crisis, there was
no real “‘return of the state’ to managing
the economy”.14 On the other hand, the
response to the “the Great Depression, as
terrible as it was, at least deserves credit
for bringing about radical changes in tax
policy and government spending”.15
This is the context in which we present
progressive taxation as a policy tool to
fight inequality, presenting a historical
background of this fiscal policy principle,
as well as some key concepts describing
the relation between the tax system and
the inequality structure.
Thomas Piketty calls for a strong
modernization of the social state, which
includes not only social spending, as well
as the tax system. The author considers
that the social states achieved a level of
complexity that “threatens to undermine
their social and economic efficacy”
and therefore, needs to be reform and
modernized.16 This modernization includes
the use of progressive taxes as a mechanism
to fight inequality and to provide economic
growth and political stabilization.
DEVELOPMENT
Consequences of Inequality
Rising trends of income and capital
inequality worldwide pose complex
challenges to the effective governance
of democracies as well as to sustained
economic growth.
This tension has led authors to
investigate why “democratic forms
have coexisted with massive increases
in economic inequality”, in countries
like United States and other advanced
democracies, exploring a number
of alternative explanations, like the
asymmetric influence of the most rich
on the political system or even the basic
“ideological shift toward acceptance of a
form of free market capitalism”. 17

13
6 “At the same time, the recent rise of tax competition in a world of free-flowing capital has led many
governments to exempt capital income from the progressive income tax. This is particularly true in
Europe, whose relatively small states have thus far proved incapable of achieving a coordinated tax
policy. The result is an endless race to the bottom, leading, for example, to cuts in corporate tax rates
and to the exemption of interest, dividends, and other financial revenues from the taxes to which labor
incomes are subject” PIKETTY, op. cit., p. 603.
14
Ibid., p. 575-576.
15
Ibid., p. 575.
16
Ibid., p. 577.
17
BONICA, Adam; McCarty, Nolan; POOLE, Keith T.; ROSENTHAL, Howard. Why Hasn’t Democracy
Slowed Rising Inequality?. Journal of Economic Perspectives, v. 27, n. 3, 2013, available in http://www.
ingentaconnect.com/content/aea/jep/2013/00000027/00000003/art00007), access in July 15th 2016,
p. 103;121.

68
 Although the explanations underling
this phenomenon – coexisting democratic
institutions and rising inequality - might be
an open question, Thomas Piketty considers
that the economic inequality itself brings
a risk to the stabilization of democracies.
High degrees of inequality of income and
wealth tends to compromise the public trust
on the institutions and to undermine their
legitimacy, with important implications
to the stability and the prosperity of
modern democratic societies: “when it
comes to the ownership of capital, such
a high degree of concentration is already
a source of powerful political tensions,
which are often difficult to reconcile with
universal suffrage”.18
Other authors align with Piketty´s
findings on this respect:
Income inequality is regarded as the
crucial factor leading to social conflict,
and political instability. High inequality
could lead to a lower level of democracy,
high rent-seeking policies, and a higher
probability of revolution. An economy
could fall into a vicious cycle because the
breakdown of social cohesion brought
about by income inequality could threaten
democratic institutions.19
Throughout the history, a number
of methods have been used for
preventing social unrest within a context
of high inequality. In addition to political
repression, elites in democratic countries
often use more subtle methods such as
justification of the inequality as a result
of meritocracy. This last method usually
considers a variation of the argument that
“preventing the rich from earning would
harm the worst well-off”,20 and it is usually
applied in modern democratic societies.
The political risk associated to
inequality is, therefore, significant.
Additionally to this political risk,
recent literature shows that economic
inequality na also affect growth negatively.
These studies use comparative research
on data relating economic growth and
inequality in order to conclude that
inequality itself also poses a high risk to
sustained economic growth. In other
words: contrary to classic economic
theory´s claims, for which inequality was
“growth-enhancing”,21 “recent literature
has re-examined the interactions between
inequality and growth”.22 These studies
found a correlation linking “higher initial
income inequality with lower growth”, by a
number of complex transmission channels:
(i) through the impact of income inequality
on encouraging (unproductive) rent-
seeking activities that reduce the security
of property rights; (ii) through social tensions
and political instability that increase
uncertainty and discourage investment;
(iii) high inequality is likely to be reflected
in a relatively poor median, representative
voter who will seek redistribution through
taxation that, in turn, will bring about further
distortions in the economy; and conversely
in (iv) a more equal initial income distribution

18
“The egalitarian societies of Scandinavia in the 1970s and 1980s (it was 30 percent in Germany and
France at that time and is more than 35 percent now). In more inegalitarian societies, the top decile
claimed as much as 50 percent of national income (with about 20 percent going to the top centile).
This was true in France and Britain during the Ancien Régime as well as the Belle Époque and is true in
the United States today. Is it possible to imagine societies in which the concentration of income is much
greater? Probably not. If, for example, the top decile appropriates 90 percent of each year’s output
(and the top centile took 50 percent just for itself, as in the case of wealth), a revolution will likely occur,
unless some peculiarly effective repressive apparatus exists to keep it from happening” PIKETTY, op. cit.,
324.
19
THORBECKE, Erik; CHARUMILIND, Chutatong. Economic Inequality and Its Socioeconomic Impact.
World Development, v. 30, n. 9. Great Britain: Elsevier Science, 2002, available in https://thorbecke.
economics.cornell.edu/docs/SEImpact.pdf, access in July 15th 2016, p. 1485.
20
“If inequalities are seen as justified, say because they seem to be a consequence of a choice by
the rich to work harder or more efficiently than the poor, or because preventing the rich from earning
more would inevitably harm the worst-off members of society, then it is perfectly possible for the
concentration of income to set new historical records” PIKETTY, op. cit., 325.
21
THORBECKE; CHARUMILIND, op. cit., p. 1480.
22
Ibid., p. 1482.

ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA

 implies a greater income share accruing
to the middle class that is likely to reduce
fertility and population growth.23
Another author, François
Bourguignon, argues that the negative
economic consequences of inequality take
the form of “market imperfections”. These
imperfections, like asymmetric access to
credit market24 as well as to educational
opportunities,25 appear in different sectors
of the economy. This process engenders
economic inefficiency, which eventually
compromises sustained growth:
In all of these cases, market imperfections
are responsible for unequal access to crucial
services or supplies, resulting in the failure of
opportunities and potential to be exploited,
while other less promising opportunities are
fulfilled. These inequalities, connected to
the poor functioning of markets, are linked
to the concept of inequality of opportunities
[…]. Because they precede the process
of income formation, they may explain
both income inequality and economic
inefficiency.26
rise above a certain threshold, will inevitably
lead to societal tension and political
instability, both of which are detrimental
to economic activity. Extreme cases of this
would be the civil conflicts or large-scale
revolutionary movements that, throughout
history, have almost always incorporated
claims about certain types of inequality.
When it comes to the contemporary era,
Alberto Alesina and Roberto Perotti have
shown that political instability in developing
economies, as represented by an indicator
that takes into account attempted coups
d’état and assassinations as well as the
number of casualties in domestic conflicts,
can be at least partially explained by the
degree of inequality in a given country, and
has, unsurprisingly, a negative effect on
investment and growth.27
This paper focused, so far, on
the risks associated with inequality
both to the economy as well as to the
political stabilization and cohesion
of modern democracies, which is na
important theoretical premise, backed
by empirical data.

Rising inequality
Finally, it is interesting to notice that
It is also important to describe
the economic and political dimensions
some basic patterns and characteristics
of inequality are intertwined. Indeed,
of the rising inequality worldwide. There
François Bourguignon makes an interesting
is a recent economic literature analyzing
argument, stating that the political tension
these trends.
brought by high inequality can itself be a
Income and wealth inequality are
source of inefficiency and low growth:
consistently widening all over the world,
[I]t is reasonable to imagine that a substantial since the 1970’s/1980’s. Following a period
rise in inequality, or even the perception of a of compression in inequality, in the 20th

23
Ibid., p. 1480.
24
“Therefore, a potential entrepreneur who has no wealth and no network of connections will often
have to give up on a brilliant idea that would have created jobs and value, simply because he lacks
the necessary collateral or guarantee. On the other hand, a different entrepreneur who has access
to capital or to good connections will be able to create a business that is less commercially or socially
valuable than the first one would have been”. Bourguignon 131-132.
25
“Talented students may not have access to higher education, either because their parents do not
have sufficient means to fund them or because the system of student loans has gaps, or because the
environment they grew up in did not encourage them to prioritize their academic studies. On the
other hand, students born into wealthier families are able to go to college even though they are less
talented and society will benefit less from their education” Bourguignon 132.
26
BOURGUIGNON, François. The Globalization of Inequality. Translated by Thomas Scott- Railton. New
Jersey: Princeton University Press, 2012, p. 132-133.
27
Ibid., p. 134.

70
century, which is due to the war period
shocks as well as the welfare state policies,
economic inequality has been rising:
[T]he two world wars, and the public
policies that followed from them, played a
central role in reducing inequalities in the
twentieth century. (…) [I]nequality began to
rise sharply again since the 1970s and 1980s,
albeit with significant variation between
countries, again suggesting that institutional
and political differences played a key role.28
Among the main causes for
this trend, there is a characteristic of
capitalism: capital concentration has an
intrinsic tendency of growing on a rate
faster than the output growth. According
to Piketty, this finding is expressed by the
formula r > g, in which “r” represents the
capital growth rate, and “g”, the output
growth rate.
Besides that intrinsic aspect of
capitalism, there is the economic principle
of “unequal returns of capital”. This
means that capital return rates tend be
increase along with the fortune size. This
phenomenon occurs due to the fact that,
as people are richer, better investment
opportunities become available.29
These two factors combine creating
a process of divergence: the richest
groups of the population will be able
to accumulate increasingly more than
poorest, which, led to itself, will most likely
lead to greater inequalities.30
Additionally to this, one of the
characteristics of inequality, with
important policy implications, is that
the inequality of wealth is much more
extreme, by any given country in any
given time (for which there is available
data), than the inequality of income. This
finding is based on historical data.31
Moreover, and contrary to economic
classic theory, this high degree of capital
concentration is not related to life-cycle
savings, but to the accumulation effects
of inherited wealth:
In other words, and contrary to a
widespread belief, intergenerational
warfare has not replaced class warfare.
The very high concentration of capital is
explained mainly by the importance of
inherited wealth and its cumulative effects:
for example, it is easier to save if you inherit
na apartment and do not have to pay
rent. The fact that the return on capital
often takes on extreme values also plays a
significant role in this dynamic process. 32
It is important to highlight that this
accumulative process is independent of
the origin of the initial fortune. Indeed,
it will accumulate, through inheritance
and replication, independently of it was
gained by inheritance or by innovation.33

28
PIKETTY, op. cit., p. 292.
29
Ibid., p. 527.
30
“If the fortunes of the top decile or top centile of the global wealth hierarchy grow faster for
structural reasons than the fortunes of the lower deciles, then inequality of wealth will of course tend
to increase without limit. This inegalitarian process may take on unprecedented proportions in the new
global economy. In view of the law of compound interest discussed in Chapter 1, it is also clear that
this mechanism can account for very rapid divergence, so that if there is nothing to counteract it, very
large fortunes can attain extreme levels within a few decades. Thus unequal returns on capital are a
force for divergence that significantly amplifies and aggravates the effects of the inequality r>g” Ibid.,
p. 527.
31
“The first regularity we observe when we try to measure income inequality in practice is that
inequality with respect to capital is always greater than inequality with respect to labor. The distribution
of capital ownership (and of income from capital) is always more concentrated than the distribution of
income from labor. Two points need to be clarified at once. First, we find this regularity in all countries
in all periods for which data are available, without exception, and the magnitude of the phenomenon
is always quite striking. To give a preliminary idea of the order of magnitude in question, the upper
10 percent of the labor income distribution generally receives 25 to 30 percent of total labor income,
whereas the top 10 percent of the capital income distribution always owns more than 50 percent of all
wealth (and in some societies as much as 90 percent)” Ibid., p. 300.
32
Ibid., p. 303.
33
Ibid., p. 542.

ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA

 Finally, there is another pattern of
inequality worldwide: within the upper
decile of wealth distribution, the top
centile concentrates on business and
financial assets34 rather than in real estate
assets, contrary to what happens to the
so-called “patrimonial middle class”.35
These findings are important to
tax reform because understanding more
deeply the differences between the
rich (the top decile) and the super-rich
(the top centile) will contribute to more
effective and economically efficient forms
of progressive taxation.36
The previous and present sections of
this paper briefly addressed some negative
consequences of inequality, as well as
inequality trends worldwide. The next
section will analyze progressive taxation
as an effective mechanism to promote
redistribution in modern democracies.
Progressive taxation as policy tool to
fight inequality
As seen before, there is strong
evidence, demonstrated by literature
review, that high degrees of inequality
have significant negative consequences.
This is, therefore, a consistente argument
favoring mechanisms of redistribution
in modern democracies. A number of
different interventions and policies can
be used to deter the current trends of
rising inequality.
The recent economic scenario
of slower growth rates, associated to
the complexity of globalized financial
mechanism, call for an urgent need to
reform the mechanisms of redistribution.
Piketty phrases that challenge as the
need to “reform the social state” to
21th century’s challenges, which would
demand modernizing rather than
dismantling the social state designed
throughout the 20th century.37
This normative approach – stressing
the need to counteract rising inequality
with redistributive policies – is also backed
by Bourguigon:
[F]ighting against rising inequality, which
has followed long periods of stability, seems
crucial not only from the point of view
of social justice, but also as an essential
safeguard for preserving societal stability
and economic performance. Not doing so
would be equivalent to gambling on the
point at which more inequality may become
a serious obstacle for economic progress or
might even trigger social movements that
may threaten the existing economic order.38
A recent article published by the
International Monetary Fund reached a
similar conclusion. It analyzed metadata
on inequality and economic growth in
several countries and concluded that a
moderate redistribution has a positive
effect on economic growth.39 Although
this article was based on fiscal transfers
(and not on progressive taxation), the
results favors redistribution.

35
Ibid., p. 321-323.
36
“Housing is the favorite investment of the middle class and moderately well-to-do, but true wealth
always consists primarily of financial and business assets” Ibid., p. 320.
37
Ibid., p. 585-588.
38
BOURGUIGNON, op. cit., p. 142.
39
“And second, there is surprisingly little evidence for the growth-destroying effects of fiscal
redistribution at a macroeconomic level. We do find some mixed evidence that very large
redistributions may have direct negative effects on growth duration, such that the overall effect—
including the positive effect on growth through lower inequality—may be roughly growth-neutral.
But for non-extreme redistributions, there is no evidence of any adverse direct effect. The average
redistribution, and the associated reduction in inequality, is thus associated with higher and more
durable growth” OSTRY, Jonathan D.; BERG, Andrew; TSANGARIDES, Charalambos G.. Redistribution,
Inequality, and Growth. IMF Staff Discussion Note, 2014, available in https://www.imf.org/external/pubs/
ft/sdn/2014/sdn1402.pdf, access in July 15th 2016, p. 25-26.

72
 This is why promoting redistribution
to fight inequality includes reforming the
tax system, but also the social spending
and social services system. Although this is
not the primary focus of the present paper,
it is important to highlight Thomas Piketty´s
remarks on this important dimension,
which is complementary to tax reform:
If total taxes and social spending remain more
or less unchanged in proportion to national
income (or perhaps rise slightly in response
to growing needs), how can we improve the
operation of hospitals and day care centers,
adjust doctors’ fees and drug costs, reform
universities and primary schools, and revise
pension and unemployment benefits in
response to changing life expectancies and
youth unemployment rates? At a time when
nearly half of national income goes to public
spending, such debates are legitimate and
even indispensable. If we do not constantly
ask how to adapt our social services to the
public’s needs, the consensus supporting
high levels of taxation and therefore the
social state may not last forever.40
Taxation can be used as an
important mechanism of redistribution.
This will be the focus of this section, using
progressive taxation as a policy tool to
fight inequality.
Progressive taxation in the 20th century
Progressive taxation was adopted
by developed countries in the 20th century
mainly in the interwar period. Universal
suffrage played a role in increasing the
pressure towards progressivity, but the
war effort was crucial to push for that
policy. Piketty sees progressive taxation
“as much a product of two world wars as
it much of democracy”. 41
A number of developed countries
adopted progressive income tax at the
early decades of the 20th century:
To be sure, a number of countries adopted a
progressive income tax before the outbreak
40
33 PIKETTY, op. cit., p. 588.
41
34 PIKETTY, op. cit., p. 606.
42
35.Ibid., p. 606.
43
Ibid., p. 606-607.
44
Ibid., p. 618.
45
Ibid., p. 609.
ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
of World War I. In France, the law creating a
“general tax on income” was passed on July
15, 1914, in direct response to the anticipated
financial needs of the impending conflict
(after being buried in the Senate for several
years); the law would not have passed had
a declaration of war not been imminent.
Aside from this exception, most countries
adopted a progressive income tax after
due deliberation in the normal course of
parliamentary proceedings. Such a tax was
adopted in Britain, for example, in 1909 and
in the United States in 1913. Several countries
in northern Europe, a number of German
states, and Japan adopted a progressive
income tax even earlier: Denmark in 1870,
Japan in 1887, Prussia in 1891, and Sweden
in 1903.42
The early adoption of progressive
tax considered the “overall income”,
that is, “the sum of income from labor,
including both wage and nonwage labor,
and capital income of all kinds, including
rent, interest, dividends, profits, and in
some cases capital gains”. Governments
used overall income as a measure of each
person’s ability to contribute.43
The comparison of this fiscal policy
principle with the current trend of exempting
capital income (especially when derived
from financial assets) enlightens how the
world has evolved towards inequality
in recent decades. In United Kingdom,
another fiscal policy principle also
contrasts with the current favorable forms
of capital taxation: a traditional fiscal
typology that distinguished between
“earned” incomes, derived from labor,
and “unearned” incomes”, derived from
capital (rents, interests, dividends). This an
example of the generalized suspiciousness
towards elites’ earnings.44
The economic shock of 1914-1919 also
played an important role. It accelerated
the pace of adoption of progressive
taxation, and it also contributed to raise
top rates.45
 For instance, the United States
adopted “confiscatory” rates in 1919,
above 70%.46 The war effort intensified
this trend on the following decades. The
average income top income tax in United
States was 81% in the period between 1932
and 1980 periods; it reached a record of
94% in 1944, after the Second World War
victory.47 United Kingdom even surpassed
United States with a top income rate of
98% in the 1940s.48
The reaction to the Great Depression
also contributed to progressive tax. In United
States an anti-elite feeling grew among the
population, because “many blamed the
elites for having enriched themselves while
leading the country to ruin”.49
The political and economic
rationale behind these extreme rates was
creating disincentives to the perpetuation
of the income concentration, 50 without
hurting individual freedom and
property. According to this rationale,
progressive tax, even with very high
top rates such as the abovementioned,
does not prohibit the individual to work
and earn the corresponding gains (it is
not an “absolute prohibition”), neither
it takes away all the earned capital or
income, since the first portions of wealth,
under a progressive structure, would be
inevitably taxed at lower rates (it is not
an “absolute expropriation”). 51
Progressive taxation in the 20th
century was an example of a balanced
redistributive policy, designed to conciliate
social justice with individual freedom: in
other words, a “relatively liberal method
for reducing inequality”.52 Not surprisingly,
Anglo-Saxon countries like United States
and United Kingdom were pioneers and
early adopters of progressive taxation.53
After the 1970s, these countries went on
the opposite direction and decrease
their tax rates to levels below continental
European rates.54
The debate on the economic effects of
redistribution through progressive taxation
Among the arguments used by
those against progressive taxation is that
this policy would compromise country´s
efficiency, and therefore, sustained
economic growth. These claims are
based on the theoretical framework from
classic economic theory. Bourguignon
provides a summary of this perspective,
which is based on the alleged existence
of a trade-off between equality and
economic efficiency in the economy:
A central tenet of economic theory is that
the redistribution of income cannot be lump
sum, because redistribution instruments—
that is, taxes and transfers of all types— are
based on the income economic agents
generate through their activity and how

46
Ibid., p. 615.
47
“The top rate rose to 63 percent in 1933 and then to 79 percent in 1937, surpassing the previous record
of 1919. In 1942 the Victory Tax Act raised the top rate to 88 percent, and in 1944 it went up again to 94
percent, due to various surtaxes. The top rate then stabilized at around 90 percent until the mid-1960s,
but then it fell to 70 percent in the early1980s. All told, over the period 1932–1980, nearly half a century,
the top federal income tax rate in the United States averaged 81 percent”. Ibid., p. 617.
48
Ibid., p. 618.
49
Ibid., p. 616.
50
Ibid., p. 615.
51
Ibid., p. 615.
52
Ibid., p. 615.
53
Ibid., p. 615.
54
“Over the past three decades, their top marginal income tax rates, which had been significantly
higher than the top rates in France and Germany, fell well below French and German levels. While
the latter remained stable at 50–60 percent from 1930 to 2010 (with a slight decrease toward the end
of the period), British and US rates fell from 80-90 percent in 1930-1980 to 30-40 percent in 1980–2010
(with a low point of 28 percent after the Reagan tax reform of 1986) (see Figure 14.1). The Anglo-Saxon
countries have played yo-yo with the wealthy since the 1930s” Ibid., p. 619.

74
 they spend it. Under these conditions,
income and wealth redistribution policies
will necessarily distort the operation of
markets and make the economy inefficient
in the sense that it will no longer operate
at maximum capacity on its production
frontier. Therefore, there will inevitably be
trade-offs between equality and efficiency.
In other words, the simple fact of dividing the
cake more equally will shrink the size of the
cake, because it will distort the behavior of
agents and the operation of markets. Taxing
the income that an individual gains from
his or her economic activity will reduce the
incentive to work, start a business, or invest.
Distributing revenue from taxation to the
rest of the population could have negative
consequences on the supply of labor. The
result would be a lower volume of goods
and services available in the economy, and
therefore a drop in efficiency.55
Based on this theoretical framework,
critics of progressive taxation believe that
it would reduce incentives to innovate,
since the most competent will not be
able to fully access the proper reward for
their work.
Bourguignon refutes this classic
theory’s basic premise, which is based on
a “restrictive theoretical framework” (that
“all markets are perfectly competitive”):
“the hypothesis that there is an inverse
relationship between efficiency and
equality is not very robust”.56
This controversy led Thomas Piketty
to analyze the case of large company’s
top executive earnings. The salaries of
these top executives rose significantly
in recent decades, while governments
like United States and United Kingdom
drastically reduced the top rates of
income taxes. There is ongoing debate
on the causes of phenomenon, and
whether this regressive policy helped or
not to increase productivity and growth,
like classic theory predicted.
Under classic economic perspective,
the significant decrease of top income
rates stimulated growth and productivity.
It created the incentives for top executives
to increase their labor supply as well as
their productivity:57
If one believes the classic economic models
based on the theory of marginal productivity
and the labor supply, one might try to
explain this by arguing that the decrease in
top tax rates spurred top executive talent to
increase their labor supply and productivity.
Since their marginal productivity increased,
their salaries increased commensurately
and therefore rose well above executive
salaries in other countries.58
Piketty refutes this causal relation.
He believes the classical explanation
“runs into serious conceptual and
economic difficulties”. The author
argues that the top executive salaries
rose based on the “bargaining power”
model: after the 1980’s, the decrease in
top marginal income rate to the richest
significantly increased the incentives for
top executive to persuade other agents,
like stakeholders and members of the
compensation committee, to concede
them the high raises.59 In other words,

55
BOURGUIGNON, op. cit., p. 129-130.
56
Ibid., p. 130.
57
PIKETTY, op. cit., p. 620.
58
Ibid., p. 620.
59
“It is always difficult for an executive to convince other parties involved in the firm (direct
subordinates, workers lower down in the hierarchy, stockholders, and members of the compensation
committee) that a large pay raise say of a million dollars is truly justified. In the 1950s and 1960s,
executives in British and US firms had little reason to fight for such raises, and other interested parties
were less inclined to accept them, because 80-90 percent of the increase would in any case go
directly to the government. After 1980, the game was utterly transformed, however, and the evidence
suggests that executives went to considerable lengths to persuade other interested parties to grant
them substantial raises. Because it is objectively difficult to measure individual contributions to a firm’s
output, top managers found it relatively easy to persuade boards and stockholders that they were
worth the money, especially since the members of compensation committees were often chosen in a
rather incestuous manner” Ibid., p. 620-621.

ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA

“lower marginal tax rates encourage
executives to negotiate harder for higher
pay”, instead of any “hypothetical
increase in managerial productivity”.60
The author discharges alternative
explanations, like differences in
corporate governance or in company
size, to the differences in executive pay.
He concludes that the only effective
remedy to deter that rising process of
top executives’ salaries would be the
implementation of dissuasive taxes.61
The case of the significant raise in
top executives’ salaries is enlightening,
however, of a more important controversy
on the effects of progressive taxation and
redistribution on the economy as a whole.
After analyzing data on economic
growth and top marginal tax rates for
eighteen countries in the period of
1960-2010, Piketty found out “there is
no statistically significant relationship
between the decrease in the top
marginal tax rate and the rate of growth”.
This is a solid argument against the
economic supply-side theory criticism on
progressivity taxes:
In other words, the reduction of top
marginal income tax rates and the rise
of top incomes do not seem to have
stimulated productivity (contrary to the
predictions of supply-side theory) or at
any rate did not stimulate productivity
enough to be statistically detectable at
the macro level. 63
The author claims that, since the
1970’s, countries that reformed their system
towards a low progressivity, like United
60
Ibid., p. 623.
61
“Finally, we found that variations in the marginal tax rate can explain why executive pay rose sharply
in some countries and not in others. In particular, variations in company size and in the importance of
the financial sector definitely cannot explain the observed facts. Similarly, the idea that skyrocketing
executive pay is due to lack of competition, and that more competitive markets and better corporate
governance and control would put an end to it, seems unrealistic. Our findings suggest that only
dissuasive taxation of the sort applied in the United States and Britain before 1980 can do the job” Ibid.,
624.
62
Ibid., 761.
63
Ibid., p. 621.
64
Ibid., p. 621.
65
Ibid., p. 620.
66
BOURGUIGNON, op. cit., p. 130.
76
States and United Kingdom, did not gain
in productivity in comparison with rich
European countries that maintained
relatively high levels of progressivity.64
In fact, not only the decrease in the
top marginal income did not contribute
to economic growth, but it is positively
correlated to the wealth concentration
in the top centile of income, since the
1980s.65
The conclusions summarized
in this section have important policy
implications, since the alleged negative
effect on productivity is often used as an
argument against progressivity taxes.
On the contrary, a carefully
designed progressive tax system can be
an effective policy tool not only to reduce
inequality, but to promote sustained
economic growth as well. Bourguignon,
like Piketty, also refutes the existence of an
absolute trade-off between equality and
economic efficiency in the economy. The
author stands strongly for redistributive
policies, such as progressive taxation:
“fortunately, however, there are policies
that both redistribute income, or modify
the distribution of production factors,
and improve the overall efficiency of the
economy, especially given that inequality
itself can have a negative effect on
economic efficiency”.66
Recommended progressive tax reforms
Reforming the tax system can also
help to counteract the risk of political
instability explored on the previous
section. A regressive tax system – in which
poor people contribute with a larger
portion of their wealth/income when
compared to rich people - damages
fiscal consent. Indeed, exempting the
top centile of the wealth hierarchy can
stimulate middle class to question the
legitimacy of the system in general.67
One of the most drastic cases of
regressive tax system is Brazil. Despite
the country´s prosperous period of
economic growth in the 2000´s, which
successfully combined democracy,
equity and economic growth,68 Brazilian
redistributive process lacked of a proper
progressive taxation.69
As a result of that regressive tax
system, the large economic inequality in
the country remained roughly the same
throughout the 2000’s. Indeed, in 2014,
the top centile of the income distribution
in the country hold 25% of the income
and 30% of the total wealth.70
A number of different forms of
progressive taxation can be explored in
order to help countries in general to promote
tax reforms oriented to progressivity.
One of the targets of progressive
taxation is “intergenerational transmission
of wealth”. Progressive taxes can help
to reduce this transmission in order to
“prevent the perpetuation of inequalities
from one generation to the next”.71 This
form of taxation contributes to alleviate
“ex-ante” inequality. Complementary
methods of taxation might also be used,
like taxes on inter-vivos transfers.72
Another important measure would
involve a significant increase in top rates.
According to Piketty, the “optimal” tax
rate on top executive income would
be approximately 80% (above 500.000
or 1 million a year), in United States.73
This would achieve the objective of
drastically reducing the remuneration at
this level.
The author considers that, in order
to leverage the resources necessary
to sustain social spending and public
services, which, in general terms, have
a redistributive effect; it would also be
necessary to increase tax rates on the
levels of income of upper middle class.
For the United Stated, Piketty mentions
the example of a 50 or 60% tax rate on
incomes above 200.000.74

67
“Clearly, such a fiscal secession of the wealthiest citizens could potentially do great damage to
fiscal consent in general. Consensus support for the fiscal and social state, which is already fragile in
a period of low growth, would be further reduced, especially among the middle class, who would
naturally find it difficult to accept that they should pay more than the upper class” PIKETTY, op. cit., 604.
68
KERSTENETZKY, Celia. Desenvolvimento em sociedades desiguais. In: Seminar O Papel do Estado no
Século XXI., 2015, Brasília, Escola Nacional de Administração Pública, p. 6.
69
Ibid., p. 18.
70
Ibid., p. 18.
71
BOURGUIGNON, p. 167.
72
Ibid., p. 170.
73
66 “An “optimal rate” would prevent useless economic behavior, will not have the negative effect of
hurting economic growth, and it will focus on extremely high levels of income - 0.5 to 1% in the income
hierarchy” PIKETTY, op. cit., p. 625.
74
Ibid., p. 625.

ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA

 The author’s view of the current
path of the debate on fiscal policy
and taxation is pessimist. Based on the
history of progressive tax throughout the
20th century, he believes that, without a
“radical shock”, United States and Europe
will most likely persist rejecting any
significant shift towards more equality-
based fiscal policies.75
Thomas Piketty defends a global
progressive tax on capital. The author
believes this an “ideal” goal, a “useful
utopia” that might push countries to
tax reform towards a more progressive
system.76 This proposal could work as every
reform can be compared. It would work
on the academic and political debate as
a benchmark, a ground reform that can
inspire marginal improvements towards a
more equality-based fiscal system.
According to the author, the
primary objective of such global tax on
capital would be to gain control over
globalized financial capitalism. Although
domestic reforms, like reforming social
spending and implementing progressive
income tax, are not enough,77 this ideal
form of a global tax on capital provides
an analytical benchmarking to measure,
inspire and compare other tools and
regulations.78 Large continental countries
have some degree of autonomy to trigger
equality-based reforms on taxation.79
CONCLUSION
This paper demonstrated, through a
literature review, that economic inequality
among citizens, both of income and capital,
is a complex problem that has important
economic and political consequences.

75
“That said, the history of the progressive tax over the course of the twentieth century suggests that
the risk of a drift toward oligarchy is real and gives little reason for optimism about where the United
States is headed. It was war that gave rise to progressive taxation, not the natural consequences of
universal suffrage. The experience of France in the Belle Époque proves, if proof were needed, that
no hypocrisy is too great when economic and financial elites are obliged to defend their interests and
that includes economists, who currently occupy an enviable place in the US income hierarchy. Some
economists have an unfortunate tendency to defend their private interest while implausibly claiming
to champion the general interest. Although data on this are sparse, it also seems that US politicians of
both parties are much wealthier than their European counterparts and in a totally different category
from the average American, which might explain why they tend to confuse their own private interest
with the general interest. Without a radical shock, it seems fairly likely that the current equilibrium will
persist for quite some time. The egalitarian pioneer ideal has faded into oblivion, and the New World
may be on the verge of becoming the Old Europe of the twentyfirst century’s globalized economy”.
Ibid., p. 627.
76
“To be sure, appropriate updating of the last century’s social-democratic and fiscal-liberal program
is essential, as I tried to show in the previous two chapters, which focused on two fundamental
institutions that were invented in the twentieth century and must continue to play a central role in
the future: the social state and the progressive income tax. But if democracy is to regain control over
the globalized financial capitalism of this century, it must also invente new tools, adapted to today’s
challenges. The ideal tool would be a progressive global tax on capital, coupled with a very high
level of international financial transparency. Such a tax would provide a way to avoid an endless
inegalitarian spiral and to control the worrisome dynamics of global capital concentration”. Ibid., p.
627.
77
Ibid., p. 627.
78
“Whatever tools and regulations are actually decided on need to be measured against this ideal”
Ibid., p. 627.
79
“Larger political communities such as the United States and China have a wider range of options,
but for the small countries of Europe, which will soon look very small indeed in relation to the global
economy, national withdrawal can only lead to even worse frustration and disappointment than
currently exists with the European Union. The nation-state is still the right level at which to modernize
any number of social and fiscal policies and to develop new forms of governance and shared
ownership intermediate between public and private ownership, which is one of the major challenges
for the century ahead. But only regional political integration can lead to effective regulation of the
globalized patrimonial capitalism of the twenty-first century” Ibid., p. 700-701.

78
On the economic dimension, and contrary
to classic economic theory predicted,
inequality can produce inefficiencies that
compromise sustained economic growth.
Under a political perspective, it can trigger
great dissatisfaction among citizens,
which can lead to social unrest and can
eventually compromise the stability of
democratic institutions.
In addition to these important
findings, the present study conducted
a brief summary of the major trends of
economic inequality worldwide. Inequality
has been increasing significantly since
the 1970 and 1980´s, and this complex
scenario brings important challenges to
democracies. Author such as Thomas
Piketty recognizes this problem as a
process intrinsic of capitalism.
The rising inequality, therefore,
is phenomenon that needs to be
counteracted by redistributive policies, if we
consider the need to guarantee sustained
economic growth as well as the effective
governance of democratic societies.
Throughout the 20th century,
one of the most effective mechanisms
to implement this redistributive goal
was progressive taxation in developed
countries, which has also been replaced
by more progressive taxation policies since
the liberal shift in the 1970’s.
In order to implement tax reforms
in the 21th century towards progressivity,
there a number of forms of taxation that
can be used, including the benchmarking
with Thomas Piketty’s proposal of a global
tax on capital. Other mechanisms might
be considered, like taxes on inheritances,
the end of the capital tax exemptions, as
well as the rise in top income tax rates.
Progressive taxation, therefore, is
an effective mechanism of promoting
redistribution. In other words, it can be an
effective policy tool available to modern
democracies in the 21th century. The
complex economic scenario, that includes
slower growth rates all over the world, calls
for an urgent need to counteract rising
inequality with progressive taxation.
ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
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WORLD ECONOMIC FORUM, The Global
Competitiveness Report 2015-2016.
Geneva: World Economic Forum, 2015.
 FRANCISCO CARVALHEIRA NETO
Advogado, Francisco é Mestre em
Administração Pública por Columbia
University. Integra a carreira de
Especialista em Políticas Públicas e Gestão
Governamental, vinculada ao Ministério
do Planejamento - Governo Federal.
Já atuou como Assessor Legislativo no
Ministério da Justiça e no Senado Federal,
em temas como política tributária e
desenvolvimento, transparência e acesso
à informação, reformas administrativas
no setor público, direitos humanos,
direito autoral, Marco Civil da Internet e
segurança pública. Francisco também
coordenou a implementação da Lei de
Acesso à Informação no Ministério da
Justiça e implementou neste órgão uma
política pioneira de transparência e dados
abertos. Em sua vida acadêmica, tem se
dedicado ao estudo da progressividade
tributária como instrumento para redução
da desigualdade econômica.

80
 LIVRES E IGUAIS: ANÁLISE INICIAL DO PROGRAMA
TRANSCIDADANIA NA CIDADE DE SÃO PAULO
Michelle Borges Miranda

INTRODUÇÃO bem como no Brasil houve a decisão do

“Existe um L... antes do programa e um
outro L... após o programa TransCidada-
nia.”80
A inclusão na agenda política do
Governo Brasileiro e de alguns estados e
cidades do país como São Paulo, sobre
a importância do debate em torno da
diversidade sexual, direitos civis e sociais,
afim de se garantir a cidadania de pes-
soas LGBT81 é fruto das ações dos movi-
mentos sociais LGBT’s que nasceram de
maneira organizada no final da década
de 1980, como resposta primeiramente
a epidemia da AIDS. O movimento des-
de aquele período já tentava expor que
o debate acerca da diversidade sexual
deveria se dar de maneira ampla, e não
apenas como requisito para controle e
vigilância dos grupos ditos de risco que
em geral se referia a população LGBT
(Nardi, 2008).
Esse primeiro debate provocado
pelos movimentos sociais e movimentos
de saúde proporcionou a entrada dessa
questão na agenda política do momen-
to, que, mesmo dentro dos seus limites,
foi fundamental para se discutir sobre
a pluralidade de expressões da sexu-
alidade, reivindicadas desde os anos
1960 pelos movimentos feministas e de
libertação sexual, e anos mais a frente
para retirada da homossexualidade da
lista de patologias mentais pela Asso-
ciação Psiquiátrica Americana em 1973,
Conselho Federal de Psicologia de con-
denar tratamentos que prometessem a
“cura” da homossexualidade.
Mas a entrada da questão da AIDS
na agenda política governamental não
significou que as demandas da popula-
ção LGBT como um todo também tives-
sem inserção. Ao contrário, no Brasil, as
políticas públicas para a população LGBT
começaram a ter um início de avanço
após a formulação do Plano Nacional
de Direitos Humanos (PNDH-2), ainda no
Governo FHC e ampliada no PNDH-3 em
2009 na Gestão do Governo Lula do Par-
tido dos Trabalhadores (PT) onde foi pre-
visto, entre outras, o programa Brasil sem
Homofobia. Ainda assim cheio de limites,
pois nos anos seguintes reivindicações de
direitos básicos como nome social, crimi-
nalização da homofobia, campanhas de
diversidade sexual nas escolas, foram im-
pedidas de serem implementadas mesmo
sendo previstas na PNHD-3. Fazendo di-
versos grupos questionar a efetividade de
decretos, e projetos que se encontram es-
tagnados, que podemos entender como
resultado da morosidade da formulação
e implementação de políticas públicas
para a população LGBT e compromisso
com a pauta na agenda política.
Sabemos que as políticas públicas
no campo da sexualidade são perme-
adas de particularidades, uma vez que
elas estão ligadas também a valores, cul-
turas, crenças e tradições construídas ao
longo da sociedade, repletas de racismo,

80
Trecho retirado de entrevista realizada na sede do programa TransCidadania com participantes do
programa no dia 23/03/2016.
81
Sabemos que existe uma disputa no seio do movimento LGBT a respeito da sopa de letrinhas que
tenta dá conta numa única sigla da diversidade sexual, sem invisibilizar nenhum grupo. A sigla LGBT
não dá conta por si só. Mas para este trabalho adotaremos ela por agrupar os principais grupos em
discussão (Gays, Lésbicas, Bissexual e Transgêneros - Travestis e Transexuais), em especial o movimento
T que é o objeto de estudo desse trabalho.

ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA

machismo, sexismo, LGBTfobia, discrimi-
nação e preconceito quanto a tudo que
se coloca contrário a norma. De acordo
com Mello (2012) a própria tentativa de
normatização da homossexualidade é
vista com desconfiança por diversos se-
guimentos do movimento LGBT, dado o
receio de uma vez que ao ser assimilado
uma expressão de sexualidade essa seja
usada para normatizar as demais.
Essas particularidades das políticas
públicas em parte se dá pelas próprias
particularidades do movimento LGBT,
pois, mesmo que aprovada uma política
dita para população LGBT ela não signifi-
ca dizer que a mesma está sendo pensa-
da para todas as comunidades que cada
letra tenta representar na sigla, ou seja:
para gays, lésbicas, travestis, transexuais,
bissexuais e outros que a sigla nem dá
conta. Isso porque embora esses grupos
tenham em comum a luta contra a violên-
cia e preconceito vivido diariamente em
razão da sua orientação sexual ou da sua
identidade de gênero, cada grupo tem
também suas próprias reivindicações, de-
mandas, e características específicas de
seu grupo.
Estas características se reproduzem
também na própria visibilidade que se
dá para os diferentes segmentos da co-
munidade LGBT. A travesti, por exemplo,
para além da fobia contida na socieda-
de contra os LGBT em geral, sofre diversos
outros preconceitos e a ela são coloca-
dos estigmas que a fazem ser secunda-
rizada dentro da própria comunidade.
Não por acaso, o movimento de lésbicas,
bissexuais e o movimento T (Transgêne-
ros, travestis e transexual) fazem o esforço
de manter viva em ações a comunidade
para além da comunidade LGBT como
um todo. A pesquisadora Berenice Bento
possui uma vasta literatura onde aborda
o movimento das travestis no Brasil com
a mais ampla e rica profundidade, onde
podemos ter uma abrangência melhor
sobre o assunto.
Porém, ao analisarmos as políticas
públicas existentes atualmente no brasil,
nos questionamos se tais políticas ao ten-
tarem desempenhar o papel para o qual
82
a política foi desenhada estariam auxilian-
do no combate da LGBTfobia, contra a
violência e discriminação que que a po-
pulação LGBT sofre cotidianamente. Nos
perguntamos ainda se as políticas públi-
cas desenvolvidas para a população LGBT
estariam servindo apenas como uma tute-
la do governo. Logo, entende-se que qual-
quer política pública hoje formulada para
a população LGBT poderia dá conta não
apenas das questões objetivas ligadas ao
problema que a mesma pretende solucio-
nar, mais também atuando na colabora-
ção da mudança de paradigmas, afim de
criar uma cultura tolerante à diversidade,
antidiscriminatória e anti-violenta contra
LGBTs na sociedade, e mais ainda, que
seja capaz de capacitar promovendo a
criação da autonomia necessária da pes-
soa LGBT, para que a mesma possa dei-
xar de vivenciar uma cidadania precária,
com vai descrever Berenice Bento.
Entretanto, políticas públicas para a
população LGBT não se justificam apenas
pela violência cotidiana que esses grupos
sofrem em decorrência da sua identidade
de gênero ou expressão de sexualidade
que contradiz a norma. A violência que
LGBTs sofrem é pública, e é um proble-
ma público, devendo o estado, através
do governo, punir e reparar a violência
concreta e simbólica que esse grupo so-
fre cotidianamente. Mas para além disso,
as políticas públicas são essenciais para
se garantir a igualdade de direitos e sua
extensão, que hoje ainda é tido como um
privilegio heterossexual.
Contudo, a própria definição de
política pública não é única e nem unani-
me. Ela varia de acordo com os cientistas
sociais e políticos quanto a natureza de
suas ações e o foco de análise, variando
desde sua definição mais simples como
sendo seu papel a soluções de problemas
da sociedade até definições que focam
nas ações dos governos sobre questões
públicas para produzir efeitos específicos,
influenciado a vida de cidadãos (MEAD,
1995; LYNN, 1980; PETERS, 1986) e o es-
tudo do poder de decisão do governo
(DYE,1984). Sendo a definição de Laswell
(1958) a mais difundida, que sugere que
a política pública se dá pela análise de
quem ganha o quê, o porquê e, que dife-
rença ela faz.
Para Souza, a política pública é a
ferramenta onde “os governos traduzem
seus propósitos em programas e ações,
que produzirão resultados ou as mudan-
ças desejadas no mundo real” (SOUZA,
2003b). Os estudos sobre políticas públi-
cas no Brasil são recentes, e tem como ên-
fase a análise das estruturas e instituições,
bem como as características das políticas
setoriais especificas e dos seus processos
de negociação.
Entretanto, segundo Souza (2006),
essas definições ainda focam as ações do
governo e não dão conta de enxergar os
limites do mesmo, a necessidade da dis-
cussão e debate entre governos, a influ-
ência de agentes externos que incidem
sobre as diversas fases da política pública
influenciando o rumo e a tomada de de-
cisão do governo. Os estudos recentes so-
bre o processo de produção de políticas
públicas mostram que não basta obser-
var apenas quem formula a política em
si, mas também analisar os subsistemas
envolvidos. Embora as abordagens sobre
políticas públicas ainda não tenham uma
definição única, todas elas entendem
que a mesma se dá em forma de ciclos
que compreendem de maneira geral as
fases de formulação, implementação e
avaliação da política.
O conhecimento que permeia as
políticas públicas quanto a elaboração,
formulação, tomada de decisão, imple-
mentação e avaliação tem ganhando
destaque nos debates nas últimas déca-
das, em certa medida influenciado em
decorrência da mudança de paradig-
mas sobre como o Estado deve gerir as
políticas na sociedade. Em especial em
países da América Latina, ou em países
de desenvolvimento recente da demo-
cracia, as políticas públicas tem ganhan-
do enfoque impulsionado por fatores
como a adoção de políticas restritivas de
gastos e menor interferência do Estado
(tanto em políticas econômica quantos
em políticas sociais), adoção de com-
portamentos equilibrados entre despesa
ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
e receita e ainda a incapacidade de for-
mar coalizões políticas que respondam
questões como, o equilíbrio de impulsio-
nar o desenvolvimento econômico e pro-
mover a inclusão social da maior parte
da sociedade.
Interessante notar que para Rua
(1995), apesar do nome já remeter a um
conhecimento, as políticas públicas têm
caráter público não pela amplitude so-
cial de sua ação, mas pela soberania de
quem a executa, o poder público. Sem
dúvida, isso será importante para norte-
ar o debate acerca das políticas públi-
cas para determinados setores, como no
caso desse trabalho, as políticas públicas
para travestis e transexuais.
Existe uma compreensão no sen-
so comum de que políticas públicas são
para todos, universais, não podendo pri-
vilegiar um determinado setor, políticas
particulares, por conta do caráter públi-
co da política. Outro equívoco recorren-
te é de se tratar políticas públicas como
políticas sociais. Embora, políticas socais
sejam políticas públicas, nem toda políti-
ca pública é necessariamente uma políti-
ca social. Com isso, quando uma política
pública, de aspecto social, é desenhada
para um grupo em especifico, como no
caso de travestis e transexuais, uma das
primeiras barreiras a se romper é a da
ignorância acerca da legitimidade da
política pública destinada a um setor em
especifico, para além do convencimento
da necessidade da política em si.
Para Mello (2012) existe uma dificul-
dade grande ainda quanto aos fatores
de influência e pressão externa para pro-
moção de políticas públicas para LGBTs.
Diferentemente de grupos com maior
aceitação para construção de políticas
públicas como idosos ou crianças. Políti-
cas que visem a questão da sexualidade
ainda esbarram no conservadorismo car-
regado de preconceitos que impedem
de ver a real situação e mazelas que pre-
cisam ser solucionadas. Especialmente
em países de tradição cristã, como é o
caso do Brasil, onde debates que envol-
vam sexo, gênero, família ou reprodução,
ainda que pelos esforços de seus agentes
de movimentos sociais consigam ganhar
atenção para agenda governamental,
ainda passam por dolorosos e burocráti-
cos processos até conseguir algum tipo
de efetividade.
Nesse sentido, a análise de políticas
públicas é de fundamental importância
para entender as motivações e o que im-
pulsionam a criação, implantação e su-
cesso de uma política, sistematizar no que
for possível as etapas de planejamento e
suas ações, definir os agentes de imple-
mentação, levantar normas e possíveis
riscos, monitorar o andamento da implan-
tação bem como seus resultados, seus
limites. Tudo isso a fim de conseguir um
número maior e melhor de modelos ca-
paz de ajudar na formulação e implanta-
ção de outras novas políticas com índice
maior sucesso, levando em consideração
as especificidades da realidade onde a
política será implementada e avaliar a
efetividade de uma política.
Porém, avaliar efetividade de polí-
ticas públicas não é uma tarefa simples.
Existem dificuldades para se criar indica-
dores de efetividade capazes de medir o
grau de sucesso da política na vida das
pessoas, e com isso medir se os objetivos
e metas formulados na política foram al-
cançados. Nisto também se constitui um
dos motivos para a avaliação constante
da política.
A literatura clássica sobre formula-
ção e análise de políticas públicas, em
especial a partir do século XIX tendo
como auge da produção este período
até o século XX, observou a necessidade
de dividir a análise das políticas públicas
no que foi chamado por Harold Lasswell
(1958) de fases ou estágios. Lasswell é con-
siderado por muitos analistas como pio-
neiro no estudo das ciências políticas, em
especial das políticas públicas no sentido
de antecipar e efetivá-las na sociedade
iniciando nos anos de 1930 à 1940, ten-
do influenciado diversos outros trabalhos
que seguiram a mesma lógica de divisão
de fases ou estágios, mas que divergiam
sobre as divisões propostas por Lasswell,
ou à sua forma de entender cada fase
como algo estanque e não dinâmico, e
84
ainda, sobre a influência de outros atores
que não pertencesse a estrutura gover-
namental, ou ainda que, parte das fases
ou estágios da política poderiam se dar
fora do ambiente governamental, sendo
posteriormente absorvida por este. (RE-
ZENDES, BAPTISTA, 2015)
Mas foi Hebert A. Simon quem su-
geriu uma primeira divisão para análise
baseado nos estudos de Lasswell, e a ele
também se considera créditos no estudo
das políticas públicas. Seus estudos foram
publicados em 1947, onde concebe sua
teoria dividindo em três fases o processo
de visualização do problema, escolha e
tomada de decisão sobre as questões or-
ganizacionais: inteligência, desenho e es-
colha. Anos mais tarde, o próprio Lasswell
propôs uma simplificação do modelo de
análise de construção e desenvolvimen-
to da política pública, porém, segundo
Charles Lindblom (1950), o modelo de Las-
swell permanecia estático e consideran-
do o desenvolvimento da política apenas
dentro do aparelho governamental, pro-
pondo então um novo modelo de análise
partindo do entendimento que existia en-
tre as fases uma troca de poder e intera-
ção do início ao fim do processo, tornan-
do-o complexo em todo o seu ciclo de
vida. (REZENDES, BAPTISTA, 2015).
Gary Brewe (1974), por exemplo,
destacou o caráter dinâmico das políti-
cas públicas não as entendendo como
um ciclo linear, mas uma sequência de
fases que podem sofrer mudanças ao
longo do seu curso, sendo este um ciclo
continuo e não um ciclo definido como
propôs Lasswell, tendo estas fases anterior
aos estágios dentro do espaço governa-
mental. Howlett e Ramesh (1990) dividi-
ram o processo de políticas públicas em
cinco etapas (Montagem de agenda;
Formulação da política; tomada de de-
cisão; Implementação; e Avaliação), e
as chamaram de ‘Improved model’, que
tem por definição a formulação de uma
política a partir da percepção de proble-
mas, seguindo as demais etapas até o fim
do ciclo. (REZENDES, BAPTISTA, 2015).
Mattos e Baptista (2015), organiza-
ram no livro “Caminhos para Análise das
Políticas de Saúde” uma série de artigos
que tiveram por norte a discussão sobre
análise de políticas públicas de saúde no
Brasil, onde fazem um percurso histórico
das primeiras metodologias de análise
dessas políticas, até os seus desdobramen-
tos no país. Neste livro Baptista e Rezendes
(2015) sugerem uma tabela simplificada,
onde podemos observar a evolução de
alguns modelos e suas principais carac-
terísticas. Segundo os autores as caracte-
rísticas em comum das agências públicas
(fazedoras de políticas), dos atores parti-
cipantes do processo de construir a polí-
tica, as inter-relações dos mesmos e das
demais variáveis externas que podem a
vim influenciar o processo foram os pontos
de partida para diversos modelos.
A partir das entrevistas em profun-
didade realizadas durante o ano de 2015
e 2016 na sede do Programa TransCida-
dania, observou-se que dos modelos
descritos, o que melhor descreve a meto-
dologia utilizada pelo programa é o mo-
delo de Howlett e Ramesh, o ‘Studying
Public Policy (1993) que faz uma análise
dividindo em quatro fases: construção
da agenda, formulação e tomada de
decisão da política, implementação e
avaliação da política. Esse ciclo enten-
de que uma política passa pelo primeiro
estágio de identificação do problema na
sociedade, onde alguns desses proble-
mas dependendo de uma série de variá-
veis, vão compor a agenda política que
será realizada ao longo de um governo,
ou até mesmo podendo se transformar
numa agenda fixa, que transpassa o go-
verno de um mandato.
Os estudos de Kinngdon (1984) nos
ajudou a ter uma perspectiva de como
analisar os fatores de influência para a
inclusão de uma política na agenda go-
vernamental que ele chamou de: fluxo
problema (que estão na sociedade, mas
que não estão em pauta), fluxo soluções
ou alternativas (problemas que possuem
especialista que já elaboraram soluções
ou alternativas e aguardam um momento
oportuno para encaixar na agenda) e o
fluxo político (situações advindas de bar-
ganhas ou acordos).
ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
Após a agenda formada, segundo
o modelo de Howlett e Ramesh, entrasse
no momento de formulação e tomada
de decisão da política, que de maneira
resumida é o momento de diálogo entre
intenções e ações, onde irão se definir
princípios e diretrizes para o desenvolvi-
mento de uma ação. A implementação
das políticas que compõem a agenda
envolve a análise de uma série de siste-
mas e atividades, junto aos Sistemas de
Gerenciamento de Decisão, Sistemas de
Informação, agentes implantadores de
políticas e Sistema de Logísticas e Opera-
cionais, que irão dá base concreta para
medir a viabilidade de uma política se-
gundo as metas, critérios e prioridades de
um governo.
A avaliação da política é uma fase
que atualmente vem sendo bastante
debatida em virtude da complexidade
de avaliar uma política, pelos resultados
obtidos, esperados, e também por que
é complexo a avaliação de eficiência e
efetividade, pela ausência de uma de-
finição que possa abranger as diversas
leituras que isso pode subintender. Come-
çando que, a avaliação não está relacio-
nada apenas a última fase de um proces-
so, embora, na maioria dos modelos ela
apareça na última fase do ciclo, a avalia-
ção é um processo que passa por todas
as fases do ciclo de diferentes maneiras,
e para cada uma dessas maneiras, ela
se dará de uma forma especifica e medi-
rá questões ligadas aquela determinada
fase com propósitos distintos.
A avaliação pode ser realizada no
início de um processo para medir a viabi-
lidade do mesmo, ou pode ser realizada
durante o processo para ir testando a po-
lítica e trazendo feedback do andamen-
to do mesmo, ou ainda, como é mais co-
mum de se imaginar, a avaliação pode
ser realizada ao final do processo com o
propósito de medir os resultados, e mes-
mo esses resultados podem ser avaliados
de maneiras distintas.
Vários autores classificam os tipos
de avaliação. Aguilar e Ander-Egg (1994)
classifica a avaliação em “exame”, “ex-
posto”, avaliação de processos e avalia
ção de resultados. Já Draibe (2001) defini
os tipos de resultados em desempenho,
impactos e efeitos. Aretch (2001) classifica
a avaliação em avaliação política, aná-
lise de políticas públicas e avaliação de
políticas públicas, e ainda sugere outras
classificações decorrentes da relação en-
tre processos e resultados: avaliação da
eficácia, avaliação da eficiência e ava-
liação da efetividade.
Na tentativa de apresentar uma po-
lítica que na preocupação de desenvol-
ver seu escopo visasse também combater
a LGBTfobia, preocupando-se com a au-
tonomia da população que se pretende
alcançar. Esse trabalho inicial irá expor
como se deu a construção do programa
Transcidadania como uma política públi-
ca setorial para a população de travestis
e transexual na cidade de São Paulo, bus-
cando analisar suas decisões com base
nas entrevistas em profundidade com os
gestores do programa e os modelos de
criação e avaliação de políticas públicas
mencionados, além de expor um rápido
balanço do programa no seu primeiro ci-
clo de vida , através dos apontamentos
oficiais do programa e depoimentos das
beneficiárias do mesmo.
OS PRIMEIROS PASSOS PARA UMA
TRANSCIDADANIA: O PROGRAMA.
Segundo Rua (1995), as agendas
políticas nem sempre refletem os anseios
do conjunto da sociedade civil, o que sig-
nifica que, existe uma série de outros fato-
res que determinam a agenda, tais como
interesses outros do governo que não seja
a satisfação da situação em si da popu-
lação, uma vez que um problema pode
existir durante muito tempo incomodan-
do e gerando insatisfações em grupos
sem que chame a atenção das autorida-
des pública, que pode vim a acontecer
apenas numa mudança de conjuntura,
mobilização da ação política (coletiva ou
individual), situações de crises, calamida-
des ou catástrofes, ou uma oportunidade
(as chamadas janelas de oportunidade).
Nessa fase, chama-se a demanda
de “estado de coisas”, antes que se torne
um “problema político”. Entretanto, mes-
86
mo que uma situação se torne um proble-
ma político, não os dá garantias de que
serão efetivamente solucionados ou qui-
çá gerado políticas públicas para respon-
der tal questão, a isso se chama de “não-
-decisão”, que se refere ao processo de
emperramento no processo de decisão,
por conta de conflitos de interesses dentro
do próprio governo, podendo até, mes-
mo que se formule uma política a mesma
vim a não ser implementada.
É o caso, das políticas públicas
para a população LGBT como um todo,
que ganhou notoriedade e espaço na
agenda política de debates, mas conti-
nua sendo invisível nos marcos de gran-
des políticas que garantam para além de
direitos sociais, garantam direitos civis da
pessoa LGBT, ou como as cartilhas anti-
-homofobia que mesmo sendo pauta de
debate do governo, parte da agenda
política, sendo formulada a cartilha não
foi implementada por ordem da Presidên-
cia da República.
No trabalho “Analise de políticas
públicas: uma revisão da literatura sobre
o papel dos subsistemas, comunidades
e redes”, Capella (2015) observa que os
modelos desenvolvidos de subsistemas
e análises de políticas públicas, não
conseguem ser aplicados em sua tota-
lidade ao contexto brasileiro por conta
de uma série de especificidades da re-
alidade política nacional divergente da
realidade estadunidense a qual a maio-
ria desses modelos foram elaborados.
Entretanto, eles servem de parâmetros
parcial para algumas análises de com-
portamentos similares que possam ser
apresentados nas políticas públicas bra-
sileiras e dos subsistemas.
Por exemplo, através do mode-
lo de múltiplos fluxos propostos por John
Kingdon (2003) podemos entender como
as mudanças, inclusões ou retiradas de
problemas, se dão na agenda governa-
mental. Capella (2015) diz que o modelo
é baseado em três processos (ou fluxos)
que afetam a formação da agenda go-
vernamental, são eles: problemas, solu-
ções e contexto político. Dessa forma, ao
analisarmos o exposto acima quanto as
problemáticas da população LGBT, o
contexto político de pressão para implan-
tação de políticas públicas, e inclusive,
algumas propostas dadas ao longo dos
anos pelo próprio movimento LGBT, pode-
mos começar a desenhar como se deu o
programa TransCidadania na cidade de
São Paulo.
O TransCidadania é um programa
social desenvolvido pela Prefeitura de
São Paulo na gestão do então Prefeito
Fernando Haddad, criado pelo Decreto
no 55.874, de 29 de janeiro de 2015, fir-
mando parceria entre a Secretaria Mu-
nicipal de Direitos Humanos e Cidadania
(SMDHC) e a Secretaria Municipal do De-
senvolvimento, Trabalho e Empreende-
dorismo (SMDTE).
Esse programa faz parte das metas
do Plano de Governo Haddad Prefeito
2012, “Um tempo novo para São Paulo”,
onde no capitulo chamado “Direito à Di-
versidade Sexual”, o mesmo afirmava que
pretendia colocar em prática o Plano
Municipal de Combate à Homofobia, ela-
borado nos anos de 2008 e 2011 durante
as Conferências Municipais que previam
propostas quanto as questões de direitos
e cidadania à população LGBT.
O plano de governo de 2012 pre-
via ações quanto à saúde, educação,
segurança, cultura, nome social, criação
de Centros de Referência e Combate à
Homofobia (com advogados, psicólogos
e assistentes sociais), equipar a Coorde-
nadoria da Diversidade Sexual (CADS) de
recursos humanos e orçamentários, criar
vinculado ao CADS uma unidade móvel
para atendimento da população LGBT,
fortalecer o Conselho Municipal LGBT e
melhorar o mapeamento de ocorrências
homofóbicas no município de São Paulo.
Seguindo a orientação da Câmara
Municipal de São Paulo que desde 2008
após uma mobilização da sociedade ci-
vil que exigia um Programa de Metas de
todo prefeito após sua posse, em 2013 foi
apresentado o Programa de Metas 2013-
2016 do então Prefeito Fernando Haddad
que pode ser entendido como a consoli-
dação do programa de governo Um tem-
po Novo para São Paulo.
ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
Comprometendo-se em reduzir a
realidade desigual e desiquilibrada da
população de São Paulo, o Programa de
Metas 2013-2016 se propunha a governar
a cidade de maneira transversal entre as
unidades que compõem a prefeitura, e
realizar seu plano através de 100 metas,
que agrupou em três eixos temáticos que
se desdobram em 21 objetivos estratégi-
cos. Os eixos temáticos foram: 1 - Com-
promisso com os Direitos Sociais e Civis,
2 - Desenvolvimento Econômico Susten-
tável com Redução das Desigualdades e
3 – Gestão Descentralizada, Participativa
e Transparente.
Neste plano, no eixo 1 “Compromis-
so com os Direitos Sociais e Civis”, o obje-
tivo 10 refere-se a “Promover uma cultura
de cidadania e tolerância, reduzindo as
manifestações de discriminação de to-
das as naturezas”. Dentro desse objetivo
encontram-se as seguintes metas:
● Meta 49 – Criar e efetivar a Secre-
taria Municipal de Promoção da Igualda-
de Racial;
● Meta 50 – Viabilizar a implemen-
tação das Leis Federais no 10.639/2003 e
no 11.645/2008 que incluem no currículo
oficial da rede de ensino a temática da
História e Cultura Afro-Brasileira e Indígena;
● Meta 51 – Criar e efetivar a Secreta-
ria Municipal de Políticas para as Mulheres;
● Meta 52 – Reestruturar os 5 Cen-
tros de Cidadania da Mulher, redefinindo
suas diretrizes de atuação;
● Meta 53 – Desenvolver ações per-
manentes de combate à homofobia e
respeito à diversidade sexual;
● Meta 54 – Implantar a Ouvidoria
Municipal de Direitos Humanos e Comba-
te à Discriminação e à Intolerância;
● Meta 55 – Implementar a Educa-
ção em Direitos Humanos;
● Meta 56 – Criar a Comissão da
Verdade, da Memória e da Justiça no
âmbito do Executivo Municipal.
De acordo com o ex-Coordena-
dor Adjunto de Politicas LGBT, o programa
TransCidadania foi idealizado no esforço
de cumprir a meta 53, para além das de-
mais iniciativas previstas no programa de
gestão como o Centro de Referência em
Direitos Humanos na Prevenção e Com-
bate à Homofobia (CCH), Unidade Móvel
de Cidadania LGBT e o Centro de Refe-
rência em Direitos Humanos – Coordena-
ção Balcão de Atendimentos.
Na tentativa de cumprir os objetivos
e matas estipulados quanto à afirmação
dos direitos humanos, participação social
como método de gestão e o sentido de
pertencimento à cidade enquanto espa-
ço de exercício de cidadania, à Prefeitu-
ra de São Paulo criou no início da gestão
novos instrumentos a partir da junção de
ferramentas já existentes no município.
A nova Secretária Municipal de Di-
reitos Humanos e Cidadania (SMDHC) foi
criada a partir do Decreto Municipal no
53.685, de 2 de janeiro de 2013, unifican-
do as já existentes Comissão Municipal
de Direitos Humanos (criada em 2002) e
a Secretaria Municipal de Participação
e Parceria (criada em 2008). Ganhando
forca normativa tornando-se lei pela Lei
Municipal no 15.764, de 27 de maio de
2013, através da Lei Municipal de Refor-
ma Administrativa.
Pode-se observar que para a cons-
trução das novas políticas a serem im-
plementadas pela nova gestão, o então
Prefeito Fernando Haddad decidiu por
aproveitar para a secretária que estava
sendo criada e as coordenações, e dire-
ções dos programas que previa estabele-
cer, figuras públicas, experientes de movi-
mentos sociais que já haviam trabalhado
com o mesmo no período que foi Ministro
da Educação em Brasília durante o Go-
verno Federal de Lula.
Esse fato, de acordo com o próprio
plano de governo, foi de extrema impor-
tância para trazer para dentro da ges-
tão novas mentalidades sobre gestão de
políticas públicas e participação social,
ou seja, uma tentativa de se fazer uma
nova política, onde governo e popula-
ção conseguissem ter maior diálogo e o
mesmo pudesse corresponder os anseios
da sociedade de maneira mais efetiva.
Esse elemento chama atenção para que
Abers e Bulow (2011) vão dizer a respeito
88
de figuras dos movimentos sociais passa-
rem a colaborar como agentes do gover-
no, especialmente no Brasil:
“Os movimentos sociais tem lutado tanto
para transformar comportamentos sociais
como para influenciar políticas públicas.
Como parte desses esforços, muitas vezes
se mobilizam em prol de mudanças nos
processos de tomada de decisão estatal,
demandando a inclusão da sociedade ci-
vil em novos espaços participativos. Essa
demanda implica não somente na cria-
ção de espaços de diálogo entre atores
da sociedade civil e do governo, mas da
maior presença de ativistas de movimentos
sociais dentro do próprio Estado.” (ABERS e
BULOW, 2011)
De acordo com a prefeitura, o ob-
jetivo da SMDHC é o aprimoramento das
políticas públicas quanto aos direitos hu-
manos e a participação social, através de
mecanismos tradicionais (conferências,
conselhos e audiências públicas) e de
novas formas inovadoras e não institucio-
nais, pelo diálogo social, promovido atra-
vés das novas mídias e com a ocupação
do espaço público com direitos humanos,
ou seja, sua política principal é ter a parti-
cipação social como método de gestão.
A partir da SMDHC foram criados
três macros coordenação, divididas em
eixo de atuação, elas foram, a Coordena-
doria de Promoção e Defesa de Direitos
Humanos, a Coordenadoria de Participa-
ção Social e Gestão Estratégica e a Su-
pervisão Geral de Administração e Finan-
ças. A SMDHC abrangeu em seu projeto
duas áreas que viu como principal para
o cumprimento das metas da secretaria:
a de Promoção e Defesa de Direitos Hu-
manos e a de Participação Social como
método de gestão. Com isso, pretendeu-
-se melhorar a articulação e gestão trans-
versal das políticas de Direitos Humanos e
Cidadania da Cidade de São Paulo.
Cada uma das três coordenações
se desdobra em outras coordenações
mais especificas em suas áreas de atua-
ção. Para Coordenadoria de Promoção
e Defesa de Direitos Humanos, coube en-
globar algumas pastas já existentes e ou-
tras que foram criadas. Dessa forma a
coordenadoria ficou composta pelas se-
guintes coordenações: Educação em Di-
reitos Humanos, Promoção do Direito à
Cidade, Direito à Memória e à Verdade,
Politicas para Juventude, Politicas para
a População em Situação de Rua, Politi-
cas para Criança e Adolescente, Politicas
para LGBT, Politicas para Idosos e Políticas
para Migrantes.
Dessa forma, coube a Coordena-
doria de Políticas para LGBT, da SMDHC,
articular as ações que satisfariam a meta
53 do Plano de Metas 2013-2016, que diz
respeito a “Desenvolver ações perma-
nentes de combate à homofobia e res-
peito à diversidade sexual”. As ações
planejadas foram:
● Campanha com veiculação na
grande mídia, com o objetivo de promo-
ver o respeito e a cidadania da popula-
ção LGBT e combater a homofobia.
● Centros de Referência e Comba-
te à Homofobia
● Atividades de formação continu-
ada na rede municipal de ensino.
● Promoção de atividades de com-
bate à homofobia em espaços públicos.
● Apoio para a realização da Para-
das do Orgulho LGBT, uma das maiores do
mundo, organizado pela APOGLBT (Asso-
ciação da Parada do Orgulho LGBT).
● Elaboração do Programa Trans-
Cidadania.
● GTI para saúde integral da popu-
lação LGBT (com SMS)
● Revitalização do Largo do Arou-
che: Subprefeitura Sé
● Centros de Referência e Combate
à Homofobia: rede de proteção à vítima
de violência homofóbica e de promoção
da cidadania LGBT
Dessa forma, o terreno para a cria-
ção do programa Transcidadania estava
minimamente garantido, a partir daí, se-
gundo Alessando Melchior, atual coorde-
nador de políticas LGBT da SMDHC estava
dada a largada para a elaboração do
Programa Transcidadania que foi inaugu-
rado dois anos depois.
PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
Partindo de uma perspectiva teóri-
ca pós-estruturalista, as técnicas utilizadas
neste trabalho são diversificadas. Inicial-
mente se baseou na busca e análise de
políticas públicas para travestis e transe-
xuais documentos acadêmicos, dados ofi-
ciais governamentais que relatem as polí-
ticas públicas desenvolvidas para trans e
travestis no cenário brasileiro e internacio-
nal, na análise documental da política do
TransCidadania na Cidade de São Paulo e
na observação participante82, documen-
tada em diário de campo, das atividades
de acesso público do programa.
Trabalhou-se com aquisição de da-
dos através das participantes do progra-
ma TransCidadania, e para isso este tra-
balho adotou técnicas de metodologia
qualitativa como os métodos como ob-
servação participante, para conhecer a
dinâmica do programa e de suas partici-
pantes, e método de Focus Group83, com
questionário semiestruturado para realizar
as entrevistas necessárias ao projeto, prio-
rizando sempre métodos participativos
que busquem estimular a liberdade de
exposição das ideias e sentimos das par-
ticipantes dentro do objetivo proposto e
cumprindo também as questões de pre-
servação de identidade e não exposição

82
De acordo com Correia (2009) entende-se como método a observação participante como
o contato direto, frequente e prolongado do investigador, com os atores sociais, constituindo a
observação em uma técnica de investigação que usualmente se complementa com a entrevista
semiestruturada ou livre, juntamente com outras técnicas de análise documental.
83
Focus Group é um tipo de entrevista em profundidade realizada em grupo, cujas reuniões
apresenta características definidas quanto a proposta, tamanho, composição e procedimento de
condução. (OLIVEIRA,1997)

ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA

das participantes tal como prevê o comi-
tê de ética da Universidade a qual este
projeto está vinculado.
Este trabalho utilizou procedimen-
tos metodológicos classificados como
Pesquisa social, histórica, descritiva e ex-
ploratória, com abordagem qualitativa
para tratamentos dos dados. O caráter
de pesquisa social deste projeto se dá
quando um projeto se propõe em melho-
rar a compreensão de ordem, de grupos,
de instituições sociais e éticas. (MARCO-
NI; LAKATOS, 2008). Para analisar os dados
levantados será foi utilizado a técnica de
verificação através do mapa dialógico84
(CONKLIN, 2006).
ANÁLISE INICIAL E DISCUSSÃO DO PRO-
GRAMA TRANSCIDADANIA
Quando o programa Transcidada-
nia foi lançado, uma das principais e mais
frequente pergunta feita aos Coordena-
dores do programa era sobre sua formu-
lação. Pesquisadores, jornalistas e os mais
diversos interessados no programa que-
riam saber se ele havia sido inspirado em
outros programas semelhantes.
É curiosa tanto a pergunta quanto a
resposta olhando dos dois pontos de vista.
Para alguns entrevistadores, acostumados
com o modelo de pesquisa acadêmica,
onde tudo é referenciado, citando três ou
mais autores para validar tal pensamento
ou ação, a resposta dos gestores pode ser
escutada com admiração, surpresa e cer-
ta resistência acadêmica, quando os ges-
tores expõem que o programa não teve
um modelo a seguir e que foi surgindo da
vivência e expectativa dos envolvidos.
Para os gestores, não existe surpre-
sa nessa resposta, uma vez que são raras,
quase que inexistentes as políticas públi-
cas para as pessoas travestis e transexu-
84
Mapa dialógico é a representação da discussão por meio de um conjunto de questões ou
problemas, possíveis soluções, respostas, prós e contras, anotações, referências e conclusões
ou decisões. A conversa é orientada e configurada pela da visualização do próprio mapa que
representa o diálogo.
90
ais, quando se comparado com a reali-
dade dessas pessoas e a demanda delas
atualmente na sociedade.
“Quando a gente começou a pensar no
Transcidania (…) primeiro que foi uma en-
comenda do Prefeito. Então ele realmente
tem a ver com o modelo de gestão que a
gente queria aplicar na cidade. Que era
um modelo de gestão para pessoas que
nunca foram recepcionadas pelo servi-
ço público na cidade de São de Paulo e
pessoas trans era um desse público, além
de LGBT. Então essa era uma encomenda
do prefeito. A partir daí foram feitas várias
pesquisas e agente pediu até o apoio pra
ONU e não conseguimos encontrar. Encon-
trávamos ações de políticas públicas, mas
não um programa que atendesse e desse
conta dessa população. Então o TransCi-
dadania ele não se inspirou em ninguém
que não fosse as necessidades né? das
pessoas que davam na militância, que da-
vam pesquisando sobre isso e que vieram
conosco (…) então não tinha um modelo
pra guiar”. ( Sammy Larrat, Coordenadora
do programa Transcidadania)
De acordo com o ex-Coordenador
Adjunto, o Coordenador de Políticas Pú-
blicas LGBT e a Coordenadora do Trans-
cidadania, a experiência da equipe en-
volvida em outros projetos, a proximidade
com a realidade da vida cotidiana de
pessoas travestis e transexuais, a suas vi-
vências e a oportunidade aberta pelo
então prefeito de São Paulo em dialogar
com as demandas do movimento LGBT
fizeram diferença na formulação do pro-
grama. E de fato.
Quando analisamos tais dados de
acordo com o modelo de ciclo de políti-
cas públicas de Hewlett e Ramesh (1993),
construção de agenda, formulação e
tomada de decisão da política, imple-
mentação e avaliação, e mais especifi-
camente os estudos de Kinngdon (1984)
sobre fluxos, e possíveis fatores de influên-
cia para entrada de uma demanda na
construção de uma agenda, percebe-
mos que no caso do programa Transcida-
dania houve uma confluência de fluxos
que se somaram, e não apenas a influên-
cia de um único. Pois os problemas sociais
históricos das pessoas travestis e transexu-
ais (fluxo problema), as leis e portarias já
existentes na cidade de São Paulo e em
Território nacional tais como a lei de res-
peito ao nome social nos equipamentos
públicos, tratamento no SUS de hormo-
nioterapia que foram utilizadas no esco-
po para formulação do programa (fluxo
soluções ou alternativas) e o interesse do
gestor público em ter na sua agenda po-
lítica algumas das demandas LGBT, possi-
bilitaram a mistura necessária para criar
a fundação, ou base, para o programas.
Porém, interesse em incluir uma de-
manda na agenda política não significa
a realização e efetivação da mesma.
Após a inclusão do programa Transcida-
dania na agenda política de São Paulo,
de acordo com a coordenadora do pro-
grama, iniciou-se uma série de reuniões
de costura entre as secretarias para ma-
pear e definir a agencia de cada uma
delas dentro do programa. Nisso se reve-
la a característica transversal da política,
que buscou a parceria dos demais ór-
gãos para garantir a efetividade das leis
e decretos de acesso a assistência social
e garantia de direitos as beneficiárias do
programa, que de acordo com a decisão
política dos gestores, por questões orça-
mentárias e estratégicas, seriam inicial-
mente, isso é, no ano de 2015 beneficia-
das 100 participantes chegando a dobrar
esse número após um ano de programa
em 2016.
O processo de formulação e toma-
da de decisão, como podemos perceber
pela Nota Conceitual do programa, dis-
ponível no site da prefeitura de São Paulo,
se deu por influência de uma série de da-
dos coletados pelos pesquisadores e en-
volvidos nesse processo que retratavam
sobre a violência contra a população
LGBT no Brasil de acordo com organiza-
ções e associações como a ILGA (Asso-
ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
ciação Internacional de Gays e Lésbicas,
dados do Grupo Gay da Bahia (CGB), nú-
meros oficiais da Secretaria de Direitos Hu-
manos da Presidência da República, da
ONG Transgender Europe e pesquisas da
Fundação Perseu Abramo.
Todas essas pesquisas só enfati-
zaram o que já é de conhecimento de
quem lida no dia a dia da rua com essa
população, um número alarmante de
violência letal contra travestis, onde, de
acordo com Sergio Carrara (2006) mais
de 70% dos casos de execução contra
travestis foram arquivadas e dessas, mais
de 40% se refere a pessoas negras e par-
das. Porém podemos presumir que os
números são bem maiores, uma vez que
não existe uma pesquisa oficial e os ca-
sos quando chegam nas delegacias não
são tratados como homofobia, transfo-
bia ou mesmo violência contra a pessoa
LGBT. As pesquisas ainda demonstram
que a prostituição e atividades ilícitas
são frequentes entre as travestis de baixa
renda, e segundo a pesquisa realizada
em 2008 do Revelando Tramas, mostrou
que a respeito de violências simbólicas e
psicológicas sofridas em ambiente esco-
lar entre alunos, a LGBTfobia foi relatada
com mais de 63% dos casos.
Por outro lado, no que diz respeito a
políticas públicas existentes no município
de São Paulo foi observado o Centro de
Referência da Diversidade, equipamen-
to da Secretaria Municipal de Assistência
e Desenvolvimento Social (SMADS) loca-
lizado no centro da cidade presta aten-
dimentos ao público LGBT em geral com
orientações médicas e jurídica, e apoio
social; o Centro de Combate à Homofo-
bia (CCH) atende pessoas LGBT vítimas de
violência e discriminação; e o Ambulató-
rio de Saúde de Travestis e Transexuais,
vinculado à secretaria de saúde do Esta-
do de São Paulo.
O POT (Programa Operação Tra-
balho), criado pela lei 13.178/2001 e atu-
alizado pela lei 13.689 de 2003 e Decreto
44.484/2004, é uma política de transferên-
cia de renda condicionada à realização
de atividades de qualificação e forma-
ção profissional. Ele foi utilizado como pos
sibilitador para a transferência de renda
para as beneficiárias, dando-as possibili-
dade de dedicar mais tempo as ativida-
des educacionais e de formação cidadã
que estava sendo desenhada no progra-
ma, embora os próprios organizadores ti-
vessem críticas sobre o mesmo antes da
formulação do programa como descrito
na nota conceitual:
“Esses elementos, embora previstos na
justificativa e no desenho inicial do POT,
foram perdidos ao longo dos últimos anos.
As ações de formação e qualificação pro-
fissional foram paulatinamente substituídas
pela utilização das seis horas de atividades
previstas na legislação no desenvolvimen-
to de atividades laborais em órgãos mu-
nicipais e conveniados, para suprir rotinas
administrativas, de expediente e outras ati-
vidades do gênero.
Essa inversão apresenta problemas con-
ceituais, políticos e relacionados à pers-
pectiva da qualificação da gestão públi-
ca, além da própria descaracterização do
programa. Em primeiro lugar por substituir
ações e rotinas de expediente, que deve-
riam ser executadas por servidores públi-
cos concursados, por beneficiários de um
programa social. Além de fragilizar um dos
pilares da administração pública, que é a
valorização dos servidores públicos, essa
medida também prejudica os próprios ser-
viços municipais ao colocar em risco a con-
tinuidade das ações prestadas pela Pre-
feitura, na medida em que são prestadas
por beneficiários de programas sociais que
podem ser desligados quando atingirem al-
gum dos critérios de saída do programa ou
realocados de acordo com a discriciona-
riedade política da supervisão direta, sem
contar com a retaguarda jurídica e legal
dos servidores públicos.
Atualmente o Programa Operação Tra-
balho possui 12 modalidades em parceria
com diversos órgãos municipais. Essas mo-
dalidades preveem o desenvolvimento de
atividades de orientação e monitoria em
telecentros do município, zeladoria e ma-
nutenção de equipamentos esportivos e
mesmo de orientação de tráfego, como a
modalidade Travessia Segura da Compa-
nhia de Engenharia de Tráfego (CET), por
meio do qual 200 pessoas atuam sinali-
zando o trânsito em vias de grande fluxo e
pontos de travessia. Trata-se, portanto, de
uma descaracterização dos objetivos do
programa.” (Prefeitura de São Paulo, Nota
conceitual do Programa Transcidadania)
92
Após a implantação do POT, em
2009 foi criado uma modalidade cha-
mada POT LGBT, que atendeu segundo a
nota conceitual, 92 pessoas desde 2009 e
estava ligado à antiga Coordenação de
Políticas de Atenção à Diversidade Sexual
(CADS). Em março de 2014 foi assinado o
Termo de Cooperação entre a Secretaria
Municipal do Desenvolvimento, Trabalho e
Empreendedorismo e a Secretaria Munici-
pal de Direitos Humanos e Cidadania, ou
seja, o POT Transcidadania, prevendo os
critérios a serem definidos pelo Programa
Transcidadania, já visualizando sua entra-
da num programa maior. Porém, embora
o POT tenha sido importantíssimo para a
realização do programa Transcidadania,
ainda hoje ele é visto com uma certa pro-
blemática, por limitar em dois anos as be-
neficiárias, e os gestores entenderem que
dois anos perto de uma vida de exclusão
de direitos e oportunidades, é muito pou-
co para trazer o sentimento de dignidade
e cidadania de fato para as centenas de
travestis e transexuais.
“(...) A gente precisa conseguir se desven-
cilhar do POT. Porque o POT é uma lei e diz
que você só pode ter vinte quatro meses.
De que forma nós conseguiríamos uma justi-
ficativa de gestão, jurídica, para solucionar
esse problema. Por que dois anos não é su-
ficiente”. (Symmy Larrat, Coordenadora do
Transcidadania LGBT)
Esse processo de parcerias entre
secretarias e outras entidades, de acor-
do com o modelo de Hewlett e Ramesh
(1993) são características da etapa de
implementação da política, onde se ob-
serva a possibilidade de concretização
das ações propostas no desenho da
política. De acordo com o decreto de
criação do programa as funções iniciais
acordadas foram:
“Art. 3o Compete à Secretaria Municipal de
Direitos Humanos e Cidadania:
I ­acompanhar e avaliar, em articulação
com as demais Secretarias Municipais, a im-
plementação do Programa;
II ­ encaminhar e auxiliar os beneficiários do
Programa na adesão a outros programas
e ações públicos e na obtenção de outros
benefícios a que possam fazer jus;
 III ­referenciar equipamentos municipais, do parceria com o programa. A exemplo
em especial das redes de saúde, assistên- da secretaria de combate a violência
cia social e de apoio à mulher, para aten-
dimento e acolhimento de pessoas travestis
contra as mulheres, empresas que se mos-
e transexuais; travam interessadas em parcerias para
IV ­prestar apoio técnico e financeiro à exe- aproveitar a mão de obra qualificada
cução das atividades previstas no Programa. que seria formada pelo programa como
Parágrafo único. O referenciamento previs- previsto em seu decreto de lançamento
to no inciso III do “caput” deste artigo não
impede nem exclui o atendimento de pes-
do programa, e os demais eixos previstos
soas travestis e transexuais nos demais equi- no programa: eixo autonomia, eixo opor-
pamentos públicos. tunidades e eixo cidadanias.
Art. 4o A rede municipal de saúde deverá
ofertar, nos equipamentos municipais a se-
CONSIDERAÇÕES FINAIS: ISSO AINDA É
rem referenciados, a terapia hormonal, no
âmbito do Processo Transexualizador e pelo O INÍCIO
Sistema Único de Saúde (SUS), conforme
Portaria no 2.803, de 19 de novembro de “O transcidadania tá ali para justamen-
2013, do Ministério da Saúde. te mostrar que essas pessoas existem.”
Art. 5o Os artigos 2o e 17 do Decreto no
44.484, de 10 de março de 2004, passam a
(Symmy Larrat, Coordenadora do Transci-
vigorar com as seguintes alterações: dadania LGBT)
“Art. 2o .............................................................
Parágrafo único. A Secretaria Municipal de Ao longo desse trabalho pudemos
Direitos Humanos e Cidadania poderá ce- perceber com nitidez que as debilidades
lebrar convênios, parcerias ou termos de
cooperação específicos para o desenvol-
que estruturalmente o programa têm e
vimento de atividades pelos beneficiários seus desafios são visíveis pelos próprios
provenientes do Programa TransCidadania, gestores, e que embora os mesmos te-
respeitadas as normas e diretrizes do POT. ” nham compromissos com a gestão, esse
(NR) compromisso não os torna cegos diante
“Art. 17. .................................................................
.....
dos desafios, ao contrário, os torna cien-
VII ­Secretaria Municipal de Direitos Huma- tes do trabalho que possuem.
nos e Cidadania. ” (NR) Alguns desses desafios observados
Art. 6o O artigo 8o do Decreto no 40.232, de como limitação de orçamento, participa-
2 de janeiro de 2001, passa a vigorar acres- ção efetiva das secretarias no dia a dia
cido do § 3o, com a seguinte redação:
“Art. 8o .............................................................
do programa, questões sobre o pós pro-
§ 3o Na realização de censos de caráter grama, não também citados pelos co-
qualitativo, deverão constar as classifica- ordenadores, e mais, a questão da em-
ções quanto à orientação sexual e à iden- pregabilidade das participantes. Porém,
tidade de gênero, destinadas a subsidiar como cita Symmy Larrat, esse programa é
a elaboração de políticas públicas volta-
das aos respectivos segmentos de lésbicas,
um início para a vida de centenas de be-
gays, bissexuais, travestis e transexuais. ” neficiárias que concretamente estão ten-
(NR) do novas oportunidades, e também mais
Art. 7o Todas as unidades da Administração um passo para a tomada de consciência
Municipal Direta e Indireta que prestam e mudança de cultura de uma socieda-
atendimento ao público deverão afixar,
em local visível, placa contendo a seguinte
de extremamente transfóbica, machista,
mensagem: racista e misógina.
“De acordo com o Decreto no 51.180, de 14 Não nos cabe aqui criticar o progra-
de janeiro de 2010, os órgãos e entidades ma a fim de fazer retroceder o pequeno
da Administração Municipal Direta e Indire- passo que se dá para a garantia de cida-
ta devem respeitar e usar o nome social das
pessoas travestis e transexuais.” (Decreto no
dania e direitos de pessoas que a socie-
55.874, de 29 de janeiro de 2015)
dade ignora cotidianamente. Nós cabe
contribuir de maneira a amplificar essa
Outras funções foram surgindo na experiência, com as possibilidades que a
medida que outros órgãos foram forman- academia nos oferece para conjuntamen-
te darmos passos para melhorar ainda

ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA

mais essa e outras políticas que devem sur-
gir para a população de pessoas travestis
e transexuais, amplificar e aprofundar as
políticas e os estudos que possam escan-
carar para a sociedade o cotidiano dessa
parcela da população e mais, as travestis
e transexuais negras que são segundo os
relatórios já citados, são os principais alvos
da violência denunciada.
O processo de pesquisa de cam-
po não é simples, ainda mais quando a
área que se busca informações é próxima
do pesquisador que recebe informações
secundárias no seu cotidiano, podendo
levá-lo a cometer certos erros como ir
para campo cheio de conceitos e pré-jul-
gamentos que não o possibilita enxergar
as sutilezas do campo de pesquisa. Des-
sa forma, é necessário se dedicar a um
processo de regressão, preservando sua
experiência de pesquisa, mas se despren-
dendo de conceitos, formulações ou até
mesmo princípios que o vicie e seja um
empecilho na sua pesquisa, e ainda, bus-
que novas fontes de para se aprofundar
no assunto para além do conhecimento
já adquirido.
Esse trabalho é parte de um estu-
do de mestrado em andamento, e por
isso não pretende-se esgotar aqui as dis-
cussões sobre o tema, ainda mais sobre
a fase de avaliação da política que pro-
positalmente não foi tratada neste traba-
lho. Porém algumas impressões ao longo
desse processo de dois anos puderam ser
levantadas possibilitando algumas discus-
sões agora e no futuro como por exemplo,
a inclusão de quadros de movimentos so-
ciais LGBT na coordenação dos progra-
mas e as tomadas de decisões quanto a
construção e implementação do progra-
ma. Como destaca Abers e Bulow (2011):
“Nossa revisão da literatura sobre movimen-
tos sociais brasileiros permitiu detectar pelo
menos dois padrões adicionais de intersec-
ção entre movimentos sociais e o Estado ao
longo das duas últimas décadas: a incor-
poração de ativistas de movimentos sociais
em cargos governamentais e a formação
de novos movimentos sociais a partir da in-
terlocução entre ativistas dentro e fora do
Estado.” (ABERS e BULOW, 2011)
94
O debate sobre a participação de
figuras dos movimentos sociais dentro dos
órgãos do governo é palco de intenso
debate e desgaste. Tal ação não é vista
com bons olhos na maioria dos movimen-
tos sociais por questões como perca de
autonomia frente ao governo, capitula-
ção das pautas, e interesses particulares,
como observam Abers e Bulow (2011).
No caso do programa TransCida-
dania, o fato do PT ter sido criado fruto
de movimentos sindicais e sociais e sua
forte ligação com as principais centrais
sindicais e movimentos popular, torna
mais suscetível a participação de figuras
dos movimentos dentro dos governos des-
te partido como é no caso de São Paulo
onde a prefeitura é gerencia pelo Partido
dos Trabalhadores. Abiers e Bulow (2011)
ainda apontam que essa característica
de relação entre movimentos socais e es-
tado é nitidamente da América Latina,
em especial no Brasil.
“Esse pressuposto impede que se captu-
rem algumas das relações complexas que
existem entre pessoas no aparato estatal
e aquelas que agem a partir de organiza-
ções de movimentos sociais. Se pensarmos
o Estado como um bloco homogêneo que
opera em um espaço organizativo distinto,
dificilmente conseguiremos reconhecer re-
des que cruzam as fronteiras entre Estado
e sociedade civil como parte importante
dos movimentos sociais. Porém, como suge-
rimos a seguir, na América Latina – e, em
particular, no Brasil – as redes de movimen-
tos sociais muitas vezes cruzam essas frontei-
ras.” (ABERS e BULOW, 2011)
Com o desenvolvimento da pes-
quisa não podemos negar a importân-
cia que se tem para o programa Trans-
Cidadania a inserção de figuras que já
militam pelas questões LGBT’s. Pois esses
ao entrarem para o governo trazem con-
sigo um conjunto de experiência e vivên-
cia que os ajudam na elaboração das
ações quando as mesmas estão dentro
da agenda política do governo. Além,
de serem facilitadores e canais de comu-
nicação entre a sociedade e o governo
a qual fazem parte.
Porém um outro ponto observado,
que deriva dessa inserção de especialis-
ta dos movimentos sócias, afim de facilitar
uma maior participação social, é o quan-
to isso se reflete na prática das tomadas
de decisões. Os estudos de modelos de
análises de políticas públicas apresenta-
dos na revisão de literatura de Capella
(2015), deixa nítido que as fases das políti-
cas públicas no Brasil adotam pontos dis-
tintos de modelos distintos.
Isso se dá por diversos fatores entre
eles a questão dos modelos não terem
sido desenvolvidos para a realidade bra-
sileira, e por conta das especificidades
da cultura política local. Por exemplo,
embora o TransCidadania e a própria
SMDHC terem nascido com a proposta
de transversalidade e maior participa-
ção social ainda são dentro do governo
que se toma as principais decisões que
norteiam a implantação dos projetos e
programas. O que lembra os estudos de
Hamm (1983) sobre os comitês do Con-
gresso estadunidense, grupos de interes-
se e agências federais e suas relações na
formação de políticas públicas, obser-
vando que as subunidades especializa-
das ainda possuem forte desempenho
na produção de políticas.
Contudo, este é apenas um primei-
ro esforço de analisar o programa Trans-
Cidadania em relação a construção polí-
ticas públicas para travestis e transexuais,
na tentativa de com isso conseguir contri-
buir para futuras construções de políticas
para essa população que nas palavras
de Mello (2012) em termos de políticas
públicas “nunca se teve tanto, e o pouco
que se tem ainda é quase nada”.
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