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_________
VARA (CVEL) DA
ANDRADE
GUTIERREZ
S/A,
inscrita
no
CNPJ/MF
1. DOS FATOS
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Ambiental somente fora realizado 6 meses aps a licitao. Dado este que leva concluso
de que o contrato com a empresa Andrade Gutierrez, bem como a licitao foram celebrados
sem o devido estudo de impacto ambiental, isto , deixou a Administrao Pblica Municipal
de Belm de atentar para fato imperioso em se tratando de obra com potencial para causar
danos ao meio ambiente.
Aps, tendo sido concludo o respectivo EIA/RIMA, a SEURB
ingressou junto SECTAM com o pedido de Licena Prvia (Protocolado sob o N
2006215083).
A SECTAM ao analisar o referido pedido de licena prvia constatou
diversas incongruncias, mormente as de que o pedido de Licena Prvia se referia somente
ao trecho compreendido entre a Fernando Guilhon e a Veiga Cabral (agora denominado de
Orla da Estrada Nova), ou seja, rea que corresponde a apenas 2.200 metros dos 6.600
metros descritos no Termo de Referncia aprovado outrora pela SECTAM, alm de outras
referentes ao prprios estudos ambientais que deixaram de ser observados no EIA/RIMA,
tudo conforme documento de fls. 396//400 (doc. 01).
Destarte, a SECTAM condicionou a liberao de Licena Prvia a
certos requisitos, que segundo o Processo 215083/2006 foram atendidos pela Prefeitura
Municipal de Belm, sendo, portanto, concedida licena prvia ao Projeto Orla da Estrada
Nova (fls. 491/494 doc. 01), sob certas condicionantes.
Recentemente, o Municpio de Belm divulgou, na imprensa local, ter
obtido a Licena de Instalao, tendo, inclusive, organizado, para o dia 14 de dezembro,
cerimnia pblica alusiva ao incio das obras do Portal da Amaznia, em ato a ser realizado
no antigo Iate Clube do Par.
Como se v, trata-se de empreendimento de grandes propores,
destacando-se que uma de suas fases corresponde em aterramento do leito do Rio Guam na
extenso de 2.200 metros, e 70 metros de largura. Assim, verifica-se que as enormes
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2. DO DIREITO
2.1. Da competncia da Justia Federal e da Legitimidade do Ministrio Pblico Federal
Conforme narrado acima, parte significativa dos recursos a serem
investidos no empreendimento so oriundos da Unio fato este incontroverso. Nessa linha,
o objetivo da presente ao a tutela do patrimnio pblico, evitando-se que a obra seja
executada a partir de licitao que no continha o necessrio detalhamento e respeito s
normas da legislao ambiental, vindo a acarretar, possivelmente, futuros prejuzos aos cofres
pblicos federais e sociedade.
Portanto, a competncia para processar e julgar a presente Ao Civil
Pblica pertence Justia Federal.
Quanto legitimidade, incumbe ao Ministrio Pblico a defesa da
ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis,
como reza o art. 127 da Constituio Federal. Nossa Carta Magna estabelece como funo
institucional do Parquet, entre outras, promover a ao civil pblica, para a proteo do
patrimnio pblico e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos,
nos termos do art. 129,III.
Cumpre ressaltar que mais especificamente em relao ao patrimnio
pblico, o STJ recentemente editou a Smula de n 3291 corroborando o texto constitucional.
O Ministrio Pblico tem legitimidade para propor ao civil pblica em defesa do patrimnio pblico.
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em si mesmo.
No caso dos autos, o que se tem a total inverso desta tica, que
permeia todo o sistema do licenciamento.
O Municpio de Belm, como j se demonstrou, anuncia a obra como
tendo duas fases de execuo, mas intimamente ligadas no que se denominou de Portal da
Amaznia. A obra, portanto, tem a dimenso total de 6.600 metros e envolve a duplicao
da Avenida Bernardo Sayo (cerca de 4.400metros) e uma nova via de 2.200 metros,
decorrente do aterro hidrulico da orla. Soma-se, ainda, a macrodrenagem da rea e todo esse
conjunto de interaes, de obras, atinge uma mesma regio e provoca resultados sinrgicos
que precisam ser considerados no licenciamento.
A prpria SECTAM ao analisar o referido pedido de licena prvia
constatou tais incongruncias, tanto que, ao elaborar o termo de referncia para a elaborao
do EPIA-RIMA considerou a obra como um todo.
O Municpio de Belm, todavia, que j havia licitado a obra como um
todo, contratando a empresa Andrade Gutierrez para o volume total de 6.600 metros de obras,
pretendeu (e obteve) o licenciamento apenas da parcela que pretende executar, o que, todavia,
no pode ser mantido.
De fato, o empreendedor tanto sabe que sua obra maior do que a
parcela licenciada que j contratou uma empresa para executar a obra como um todo, mas, de
outro lado, no promoveu os estudos necessrios a que se tenha a exata noo das exigncias
ambientais a que ser obrigado.
Assim, com este desvirtuamento da essncia do licenciamento, tem-se
que o procedimento est eivado de vcio de origem, que impediu que o licenciador (e a
sociedade) tenham elementos concretos para discutir os impactos globais da obra.
Nesse sentido, cumpre trazer baila a doutrina de Paulo Leme
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Machado:
A Lei 6938, de 31.08.1981 Lei de Poltica Nacional do Meio
Ambiente -, em seu art. 10, trata da: construo, instalao, ampliao
e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de
recursos ambientais.
A CF, sete anos aps a lei referida, veio em seu art. 225, 1, IV,
afirmar a necessidade de ser exigido Estudo Prvio de Impacto
Ambiental para a instalao de obra ou atividade potencialmente
causadora de significativa degradao do meio ambiente. Licenciamse, pois, estabelecimentos, atividades, e obras. Os textos da Lei
Maior e da Lei de Poltica Nacional do Meio Ambiente focalizaram os
empreendimentos a serem licenciados em seu todo.
A interpretao de que o licenciamento ambiental deve abranger
a obra como um todo, no devendo ser fragmentado, decorre da
lgica do prprio licenciamento. O licenciamento s existe porque a
atividade ou obra podem oferecer potencial ou efetiva degradao ao
meio ambiente.
A avaliao, a ser feita antes do licenciamento, deve ser a mais
ampla possvel. A Resoluo 01/1986- CONAMA indica que o
Estudo de Impacto Ambiental deve abranger a rea geogrfica a
ser direta ou indiretamente afetada pelos impactos, denominada
rea de influncia do projeto, considerando, em todos os casos, a
bacia hidrogrfica na qual se localiza(art. 5, III).
Fragmentar o licenciamento subtrair-lhe sua prpria fora. O estudo
global de um projeto, evidentemente, deve conter o estudo de suas
partes. No se licencia mquina por mquina, unidade por unidade,
separadamente, em cada licenciamento ambiental inicial. a
razoabilidade, a proporcionalidade e a motivao aplicadas ao ato
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Machado, Paulo Affonso Leme Direito Ambiental Brasileiro, 13 edio Editora Malheiros, pgs. 264/265
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exigncias do rgo ambiental, bem como da constatao de que, na medida em que a obra
dever ser realizada de acordo com determinadas alteraes e especificaes, h tambm
diferente objeto do contrato e burla ao carter competitivo da licitao pblica.
Corroborando tal entendimento, verifica-se ainda que para a
concesso da Licena Prvia foram exigidas providncias posteriores ao prprio Estudo de
Impacto Ambiental, de acordo com a Notificao de n 2171/2006; bem como que a referida
licena foi concedida de maneira condicional, implicando mais providncias a serem tomadas
para a posterior concesso da Licena de Instalao.
Com efeito, o Estudo de Impacto Ambiental apresentou maiores
detalhamentos ao projeto bsico, em vrios aspectos, e ainda assim, foi corrigido pela
SECTAM antes da concesso da Licena Prvia, que foi concedida sob certas circunstncias,
o que demonstra que o projeto bsico, que embasou a licitao pblica, estava muito longe de
representar de maneira detalhada e realista o efetivo modo de realizao da obra e o seu
custo.
Este procedimento, alm de ser contrrio ordem natural das coisas,
juridicamente defeso, conforme se demostrar a seguir.
Deveras, a disciplina jurdica vigente entre ns condiciona a prpria
Administrao Pblica, na execuo de obras pblicas, a respeitar a integridade do meio
ambiente, e por isso, as inmeras obras pblicas tero sua efetiva implementao
condicionada s disposies legais que o resguardam.
A Lei 8.666/93, em seu Art. 3, afirma que a licitao destina-se a
garantir a observncia do princpio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais
vantajosa para a Administrao. A proposta para oferecer vantagens Administrao no
pode conter condutas que acarretem danos ao meio ambiente, pois incumbe ao Poder Pblico
preserv-lo e defend-lo para as presentes e futuras geraes (Art. 225, caput, da CF).
A Lei 8.666/93, dispe em seu texto a necessidade de ser considerado
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o impacto ambiental. Entre os requisitos a serem observados nos projetos bsicos e projetos
executivos de obras e servios, diz o caput do Art. 12 que devem ser considerados
principalmente: ... VII o impacto ambiental. Portanto, a lei 8.666/93 indica, ao empregar o
termo principalmente que o exame de impacto indispensvel e no pode ser esquecido ou
deixado de lado3.
O mesmo diploma legal estabeleceu que as licitaes para a execuo
de obras e para a prestao de servios obedecero seguinte seqncia: I projeto bsico; II
projeto executivo, III execuo das obras e servios (Art. 7, caput). A norma geral de
que cada etapa ser obrigatoriamente precedida da concluso e aprovao pela autoridade
competente da etapa anterior.
De acordo com o art. 6, IX, da referida lei, Projeto bsico o
conjunto de elementos necessrios e suficientes, com nvel de preciso adequado, para
caracterizar a obra ou o servio, ou complexo de obras e servios objeto da licitao,
elaborado com base nas indicaes dos estudos tcnicos preliminares que assegurem a
viabilidade tcnica e adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que
possibilite a avaliao do custo da obra e a definio dos mtodos e do prazo para a
execuo. Como se constata da leitura do texto mencionado, o projeto bsico deve ser
elaborado com base nas indicaes dos estudos tcnicos preliminares que assegurem a
viabilidade tcnica e o adequado tratamento do impacto ambiental.
PAULO AFFONSO LEME MACHADO ensina que o Estudo de
Impacto Ambiental deve ser prvio a este procedimento, tendo em vista a lei de licitaes
pblicas tambm deve ser interpretada luz dos institutos de direito ambiental, conforme se
depreende do trecho a seguir:
Elaborar o projeto bsico com base em um estudo, evidentemente, supe a
anterioridade desse estudo ao projeto mencionado. Incensurvel afirmar-se que os
estudos sobre o adequado tratamento do impacto ambiental devem estar acabados
3
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e aprovados, para que o projeto bsico possa ser elaborado e, depois, apresentado.
Relembre-se que essa a metodologia da Lei 8.666/93, que no salta ou queima
etapas (Art. 7, 1).
No conceito de projeto bsico, transcrito acima, previu a lei a necessidade de
apresentao de estudos tcnicos preliminares que assegurem o adequado
tratamento do impacto ambiental do empreendimento. A Lei de Licitaes no ,
obviamente, uma lei de meio ambiente e, portanto, no seu papel descer a
detalhes sobre o contedo desses estudos preliminares. Devemos socorrer-nos da
legislao especializada, ou seja, legislao ambiental.
A Constituio Federal, contudo, foi expressa em exigir a elaborao de EPIA
para instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de degradao do
meio ambiente (Art. 225, 1, IV). A resoluo 1/86 CONAMA, ao estabelecer as
atividades e obras em que se deve exigir o EPIA, evidentemente, considerou-as
como potencialmente causadoras de degradao do meio ambiente. Assim, para
instruir corretamente o projeto bsico da informao adequada sobre impacto
ambiental, o procedimento a ser apresentado o EPIA.
Acentue-se que a referida Resoluo 1/86 abrange as estradas de rodagem, com
duas ou mais faixas de rolamento; as ferrovias; os portos, aeroportos, oleodutos,
obras para explorao de recursos hdricos, entre outras. elementar que o
procedimento licitatrio busque a probidade administrativa (Art. 3 da Lei
8.666/93) estejam essas atividades e essas obras com seus aspectos e custos
ambientais bem delineados no projeto bsico, para que os licitantes no ajam
desavisadamente, nem se alegue surpresa, aps a contratao das obras e
servios.4
Nesse sentido, veja-se ainda a doutrina de Maral Justen Filho :
Um aspecto que no pode ser deixado de lado se relaciona com a liberao da
4
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obra sob o prisma de licenas ambientais. (...) Apesar disso, muito usual
produzir-se licitao sem que esteja equacionada a questo, o que se revela ainda
mais grave nos casos em que a licitao se funda em projeto bsico. O
vencedor elabora o projeto executivo e submete-o ao rgo de proteo ao
meio ambiente. Na maior parte dos casos, a efetiva outorga da licena
ambiental condicionada a correes e alteraes que do configurao
totalmente diversa ao projeto levado licitao. Logo, licitar obra pblica
sem licenciamento ambiental e sem projeto executivo , para usar a
terminologia vulgar, dar um tiro no escuro. No h a menor garantia de que o
cronograma original ser respeitado nem de que a obra coincidir com aquela
licitada. Logo, melhor seria que a licitao apenas fosse instaurada depois de a
Administrao ter elaborado o projeto executivo e obtido o licenciamento
ambiental.
Bem por isso, h precedente do TCU determinando a suspenso eivada de
problemas dessa ordem. Decidiu-se que
As irregularidades concernentes ausncia de licena ambiental so,
tambm, graves o suficiente para determinar o no prosseguimento
dos servios, principalmente tendo em vista a etapa em que se encontram
os servios, ou seja, sem que tenham sido iniciadas as obras, evitando-se o
envio de recursos para o projeto que apresenta vcios na origem e, de
conseguinte, grandes prejuzos ao Errio, j que poderia haver paralisao
futura das obras. (Acrdo n 678/2003 Plenrio, rel. Min. ADYLSON
MOTTA) 5 (grifo nosso)
O referido julgado do Tribunal de Contas da Unio ilustrativo, pelo
que cumpre transcrever alguns trechos importantes, que ressaltam as justificativas para a
inadmissibilidade de realizao de licitao antes do EIA e seus provveis reflexos para a
5.
implementao da obra:
(...)A unidade tcnica entende, ento, e tendo em vista a ocorrncia
desse tipo de irregularidade grave, no de ser recomendado o
prosseguimento dos servios, uma vez que a ausncia de EIA/RIMA e
da conseqente licena ambiental prvia poder implicar em prejuzo
a terceiros ou ao Errio, bem como pode implicar em embargo pelo
poder pblico.
Embora a obra no tenha sido iniciada, a ausncia dos estudos e
licenas previstas pode ocasionar posteriormente modificaes
profundas nos Projetos Bsico e Executivo, o que pode ocasionar
aditivos que onerem demasiadamente sua execuo, ou mesmo que
no se comportem dentro dos limites legais previstos.
Existe, ainda, o risco de a obra, tal como projetada, no permitir as
modificaes previstas pelo EIA/RIMA, acarretando sua paralisao
futura o que, certamente, representar grandes prejuzos ao Errio e,
conseqentemente, sociedade.
Dessa forma, consideramos que o procedimento que melhor
salvaguardaria o interesse pblico e o Errio seria a elaborao do
EIA/RIMA antes mesmo da concluso do Projeto Bsico de modo a
que se procedesse as devidas alteraes e seu impacto na obra, para
s a iniciar o processo licitatrio.(...)
A matria tambm j foi objeto de questionamento junto ao Tribunal
Regional Federal da 2 Regio, que decidiu pela impossibilidade de realizao de Licitao
sem que fosse procedido o respectivo Estudo de Impacto Ambiental:
parcelamento
do
objeto
da
licitao.
3.A participao de consrcios no certame est afeta
discricionariedade da Administrao. Contudo, imprescindvel para a
legalidade do ato proibitrio a motivao. A admisso da participao
de empresas em consrcio, na hiptese, minimizaria os efeitos do nofracionamento do objeto da licitao, estimulando a competitividade e
a obteno de oferta mais vantajosa para a Administrao.
4.O objeto da licitao necessita ser precedido de criterioso estudo
de impacto ambiental. O edital "sub judice" no veio
acompanhado do aludido estudo, que deveria integrar o
projeto_bsico.
5.Importa restrio de competitividade a exigncia editalcia que
impe a apresentao de atestados de capacidade tcnica sem prvia
justificativa para a adoo dos quantitativos constantes do edital.
6.Desatendido o comando normativo do artigo 51, "caput", da Lei n
8.666/93, em face da ausncia de qualificao tcnica dos membros
da
comisso
de
licitao.
7.Preliminares rejeitadas. Unnime. Recurso provido para declarar
nula a concorrncia 001/2000 - CEL/SLU, maioria. Redigir o
acrdo o revisor.
(20000110558287APC, Relator HUMBERTO ADJUTO ULHA, 4
Turma Cvel, julgado em 28/11/2005, DJ 10/01/2006 p. 85) (grifo
nosso)
MEIO AMBIENTE - Obra e atividade causadora de degradao Estudo prvio de impacto ambiental e relatrio - Obrigatoriedade
- Abertura de edital de licitao simultaneamente com a
elaborao do projeto executivo e dos estudos ambientais Inadmissibilidade (TJMG) RT 739/376
especificao clara do que se pretende contratar, mas isto no impede que, no curso da
execuo do contrato dela decorrente, seus valores e o prprio objeto sofram alteraes
parciais, decorrentes de fatos novos, no previstos no momento em que elaborado o edital6.
Tal disposio, todavia, no pode ser utilizada como salvaguarda para
antecipar a realizao de licitaes antes mesmo de completado o licenciamento ambiental da
obra.
Esta artimanha mostra-se em aberto confronto seja com a Lei de
Licitaes, seja com a estrutura e finalidade do licenciamento ambiental, procedimento que,
como se sabe, busca identificar a viabilidade ambiental de obra ou servio, podendo ter como
resultado a no autorizao para a realizao do empreendimento, a alterao do projeto
executivo, com adoo de medidas preventivas, mitigatrias e (ou) compensatrias e uma
variada gama de obrigaes que podem ser impostas ao empreendedor.
Se o licenciamento no se encerrou, com a concesso da licena
adequada a propiciar a correta definio do empreendimento, no h como cogitar-se da
existncia de um projeto executivo e, portanto, nenhuma possibilidade de abertura de
licitao.
Em termos mais objetivos, apenas aps concedida a licena de
instalao, tornar-se- possvel que a licitao seja iniciada, no se podendo cogitar de sua
realizao antecipada, ao argumento de que o contrato poderia ser alterado, se observados os
limites do artigo 65, 1. e isto por um motivo bastante simples: tal dispositivo se destina a
situaes no previstas no momento da abertura do procedimento licitatrio, no podendo,
ento, ter sua destinao desviada.
6
Especialmente na execuo de obras de engenharia, comum que a volumetria contratada ou, at mesmo,
detalhes do projeto executivo venham a sofrer alterao, para fazer frente a novas necessidades ou a vicissitudes
do processo construtivo (um reforo estrutural ou ampliao da rea construda). Em razo disto, dispe a Lei
8666/92, no artigo 65, as hipteses de alterao unilateral do contrato, obrigando o contratado, no 1 o, a aceitar,
nas mesmas condies contratuais, os acrscimos ou supresses que se fizerem nas obras, servios ou compras,
at 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do contrato, e, no caso particular de reforma de
edifcio ou de equipamento, at o limite de 50% (cinqenta por cento) para os seus acrscimos.
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Para facilitar a visualizao da hiptese: imagine-se que, como medida compensatria construo ou
asfaltamento de uma rodovia, seja o empreendedor obrigado a construir casas para populaes tradicionais
atingidas pela obra ou seja obrigado a destinar valores para uma unidade de conservao. Pode ser que haja
previso oramentria adequada para a obra em si, mas nenhuma suficiente para as medidas adicionais.
Como compatibilizar as duas obrigaes? E se, licitada e iniciada a obra, nova lei oramentria seja
aprovada, mais uma vez sem dotao especfica para as obrigaes ambientais?
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Caracterizao do empreendimento.
3.
Medidas
mitigadoras
e/ou
compensatrias do empreendimento.
a) no item 3 do EIA, Planos e Projetos Co-localizados, o
documento prev o reassentamento da populao que ser afetada
pela implantao da Orla da Estrada Nova no Plano de
reassentamento vinculado ao Projeto Macrodrenagem da Estrada
Nova. Ressalte-se que foi comunicado na Audincia Pblica, pelo
empreendedor, que os detalhamentos e solues do Projeto
Macrodrenagem ainda estariam em fase de estudos. necessria a
definio da medida compensatria aqui apresentada em coerncia
ao licenciamento solicitado.
Face o exposto, e considerando que o EIA/RIMA, no atende em
parte ao Termo de Referncia encaminhado pelo rgo ambiental,
esta Diretoria informa que para dar continuidade ao licenciamento
solicitado ser necessrio observar as recomendaes abaixo
relacionadas: (...)
Em outra ocasio, a Secretaria Executiva de Tecnologia e Meio
Ambiente do Par (SECTAM) ao analisar o pedido de Licena Prvia solicitado pela
Secretaria de Urbanismo do Municpio de Belm (SEURB), elencou diversos fatores a serem
cumpridos que no constavam no projeto bsico, revelando o quo este fora precipitado e
incompleto.
As condies impostas SEURB para que fosse concedida a licena
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prvia constam da notificao 2171/2006 (fls 501/504 doc. 01), que destaca, dentre vrias
outras, as seguintes:
Apresentar Plano de Emergncia especfico para fase de
instalao, incluindo relao de material a ser adquirido para fazer
frente a acidentes envolvendo embarcaes de apoio s obras e a
segurana de trabalhadores
e comunidades
prximas
ao
empreendimento;
Apresentar os projetos executivos dos portos da CTBEL e do
terminal de passageiros da Praa Princesa Isabel, das reas para
implantao de infra-estrutura porturia pblica, para onde sero
relocados os portos a serem removidos da ADA rea
Diretamente Afetada;
Apresentar os projetos Executivos dos conjuntos habitacionais
verticais ou loteamentos horizontais (edificaes, redes de infraestrutura urbana, quiosques, de acordo com a lei de uso e
parcelamento do solo). importante ressaltar que a alternativa
mais vivel para o reassentamento definitivo a referente a
condomnio horizontal, devido as famlias existentes na ADA no
possurem hbitos culturais de moradia em edificaes verticais e,
sobretudo, aos altos custos a serem estabelecidos a tarifas
pblicas, condomnio, etc.;
Apresentar alternativas de relocao dos portos (mdios e
pequenos) existentes na rea Diretamente Afetada;
Adotar a rea de Proteo Ambiental ilha de do Comb para
compensao ambiental, tendo em vista o que prev a Lei
9.985/2000 (...).
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deve
Projeto
bsico
ser
considerado
nulo,
argumentos
de
mrito
expostos,
devidamente
embasados
doutrinaria
jurisprudencialmente, bem como na documentao juntada esta petio inicial, que ratifica
a narrativa dos fatos.
Outrossim, o periculum in mora resta caracterizado na medida em que
o efetivo incio das obras, que se anuncia como sendo o dia 14 de dezembro, sob a vigncia
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4. Do Pedido
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UBIRATAN CAZETTA
Procurador da Repblica