O ESTADO E A REESTRUTURAO DO TERRITRIO:

UM OLHAR SOBRE O ABASTECIMENTO AGROALIMENTAR NO BRASIL

Thiago Augusto Nogueira de Queiroz

UFRN
thiagoanqueiroz@gmail.com
Francisco Fransualdo de Azevedo
UFRN
ffazevedo@gmail.com

Resumo
O objetivo deste trabalho analisar o papel do Estado brasileiro no processo de reestruturao
do abastecimento agroalimentar, e consequentemente na reestruturao do territrio, atravs da
criao e normatizao das centrais de abastecimento, atendendo, sobretudo, a uma lgica do
capital. O texto inicia-se com uma discusso sobre as diversas crises geradas ou criadas pela
instabilidade inerente ao sistema capitalista, a partir das coexistncias de modelos histricos de
acumulao. Na sequncia discute-se o processo de reestruturao produtiva (produo stricto
sensu, dsitribuio, troca e consumo), intrinsecamente ligado reestruturao estatal (atravs do
neoliberalismo) e dos territrios nacionais (transformaes na dinmica urbana e regional), a
partir da criao, pela instncia federal do Estado brasileiro, das centrais de abastecimento.
Palavras-chave: Reestruturao do territrio. Estado. Abastecimento agroalimentar.

Introduo

As crises so geradas, de forma espontnea ou induzidas, para que possa ocorrer um

reinvestimento do capital sobreacumulado para novos setores econmicos ou novas
regies do mundo. Como exemplos podem-se citar as crises de 1929 e 1973, que apesar
das suas especificidades mostraram-se importantes para a reestruturao do sistema
capitalista, a partir da adoo de polticas econmicas por parte dos estados nacionais,
redefinindo e difundindo modelos produtivos, de circulao e consumo pautados na
capacidade mxima de explorao do trabalho, dos recursos naturais, ampliao dos
mercados e da capacidade de consumo.
Nesse contexto, os efeitos de tais crises tambm refletiram diretamente no espao
geogrfico brasileiro, afetando diretamente a poltica econmica nacional, fortemente
sustentada pelo Estado, sobretudo atravs do endividamento pblico para financiar a

produo agroindustrial, a circulao, a infraestrutura, o sistema financeiro e at mesmo

o consumo, sobretudo no perodo recente.
J no que concerne as crises no setor de abastecimento agroalimentar nota-se que estas
ocorreram no Brasil principalmente nos anos de 1918, 1937 e 1962 (LINHARES &
SILVA, 1979), requerendo do Estado nacional algumas aes e normas, a exemplo da
implantao e/ou reestruturao das centrais de abastecimento .
Nesse contexto, a reestruturao denota, portanto uma reao crise, um conjunto de
transformaes necessrias para que o sistema capitalista possa sobressair ou superar
suas instabilidades internas. A atual reestruturao do capital vem ocorrendo desde a
dcada de 1970, no denominado perodo da globalizao, marcado pela suposta
passagem de um modelo de acumulao rgido (tambm denominado fordista), para um
modelo de acumulao flexvel (tambm chamado de ps-fordista). Na verdade, no h
uma ruptura da rigidez para a flexibilidade, pois toda a atual crise-reestruturao do
capital causa e consequncia da coexistncia dos dois modelos.
A reestruturao abarca vrias dimenses da vida social. A dimenso econmica da
reestruturao denominada de reestruturao produtiva, ou seja, a reestruturao na
produo, na distribuio, na troca e no consumo, atravs da inovao tecnolgica,
relacionada a dimenso financeira. A dimenso poltica a reestruturao estatal
marcada pelas polticas do Estado neoliberal. E por fim, a dimenso scio-espacial que
caracterizada pelos rebatimentos espaciais da reestruturao produtiva e estatal,
ocorrendo concomitantemente aos demais tipos uma reestruturao do territrio, a
formao socioeconmica e espacial de um Estado-nao, que se d sob a lgica do
capital (HARVEY, 2004a).
A reestruturao produtiva da agricultura brasileira nas dcadas de 1960 e 1970
provocou a ltima crise do setor de abastecimento alimentar no Brasil em 1962,
intensificada pela crise econmica global de 1973, necessitando-se assim de uma
reestruturao na distribuio alimentar. Nesse contexto, foram criadas no Brasil as
centrais de abastecimento que tinham como meta aumentar o fluxo, assim como o
consumo de produtos agrcolas nas principais cidades e capitais dos estados federados
brasileiros.
Nessa perspectiva o objetivo deste trabalho analisar o papel do Estado brasileiro na
reestruturao do abastecimento agroalimentar, e consequentemente na reestruturao
do territrio atravs da criao das centrais de abastecimento, que tem buscado,
2

sobretudo atender a lgica de produo do capital. O caminho percorrido para se chegar

a atingir tal objetivo envolveu um levantamento bibliogrfico sobre a histria do
abastecimento alimentar, em especial de hortifrutigranjeiros no Brasil, alm de um
levantamento de dados junto Associao Brasileira das Centrais de Abastecimento
(Abracen) e Companhia Nacional de Abastecimento (Conab). Inicialmente, o texto
traz uma discusso sobre as crises do modo de produo capitalista, posteriormente
elencando os modelos histricos de acumulao, e por fim, trata da reestruturao em
suas diversas dimenses, incluso dos servios de abastecimento agroalimentar.

O papel do estado na reestruturao do abastecimento de hortifrutigranjeiros

Muitas vezes, o sistema capitalista instvel, no conseguindo o equilbrio desejvel

para garantir um contnuo processo de acumulao do capital, gerando momentos de
crise, que so muitas vezes necessrias e inevitveis para resolver, mesmo que de forma
temporria e incipiente, os pontos de instabilidade do processo, por exemplo, a
superacumulao e o subconsumo. As crises so momentos de reconfigurao radical
do desenvolvimento capitalista (HARVEY, 2011, p. 37). Nesse contexto:
As crises so, de fato, no apenas inevitveis, mas tambm necessrias, pois
so a nica maneira em que o equilbrio pode ser restaurado e as contradies
internas da acumulao do capital, pelo menos, temporariamente, resolvidas.
As crises so, por assim dizer, os racionalizadores irracionais de um
capitalismo sempre estvel (HARVEY, 2011, p.65).

As crises do processo de acumulao do capital ocorrem quando: no existe um

excedente de mo de obra para a expanso da produo; no h quantidades necessrias
de meios de produo no mercado para que haja a possibilidade da expanso da
produo conforme o capital seja reinvestido; e, por fim, no existe um mercado para
absorver as quantidades crescentes de mercadorias produzidas (HARVEY, 2011).
Uma quarta via de explicao para a crise de acumulao proposta por David Harvey,
para o qual, os momentos de crise esto diretamente associados s esferas da atividade
produtiva, a saber: tecnologias e formas de organizao, relaes sociais, arranjos
institucionais e administrativos, processos de produo e de trabalho, relaes com a
natureza, reproduo da vida cotidiana e da espcie, e concepes mentais de mundo
(HARVEY, 2011). Para o referido autor o capital no pode circular ou acumular-se sem
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tocar em cada uma dessas esferas. Quando o capital encontra barreiras ou limites em
uma ou mais esferas, precisa achar meios para contornar ou superar essas dificuldades,
quando estas so graves, ento, as crises so geradas.
As crises podem ser classificadas como sendo: crises locais, quando atinge um ou
alguns Estados, um ou alguns setores da economia; crises regionais, que atinge uma ou
vrias regies do mundo, um ou alguns setores da economia; e por fim, as crises
globais, que abarcam direta e indiretamente todos os setores da economia e todas as
regies do mundo, como por exemplo, as crises de 1929, 1973 e 2008 (HARVEY,
2011).
Em relao ao abastecimento, podem-se destacar, no Brasil, trs importantes crises a
partir do sculo XX: a crise de 1918, a crise de 1937, e a crise de 1962 (LINHARES &
SILVA, 1979). A crise de 1918 contextualiza-se com o fim da Primeira Guerra
Mundial, e com as freqentes crises da produo de caf no Brasil, surgindo as
primeiras indstrias brasileiras atravs da substituio de importaes de bens de
consumo durveis.
A crise do abastecimento brasileiro que ocorreu em 1937 est atrelada a crise global
ocorrida em 1929, a qual se agravou ao longo dos anos, tendo como outro agravante o
perodo da Segunda Guerra Mundial, evidenciando um processo de contnua crise at o
ano de 1945. No Brasil, evidenciavam-se os primeiros anos da industrializao a partir
da substituio de importao de bens intermedirios e equipamentos, alm da
implantao de indstrias de base como a Companhia Siderrgica Nacional, a
Companhia Vale do Rio Doce, e a Petrobras.
A crise de 1962 est contextualizada com o perodo ps Segunda Guerra Mundial, a
Guerra Fria num contexto poltico do sistema-mundo bipolarizado, um conflito poltico
e ideolgico (capitalismo X socialismo) entre as duas potncias mundiais da poca,
Estados Unidos e Unio Sovitica. No Brasil essa crise se configurou e se agravou com
o regime poltico ditatorial desencadeado pela ditadura militar, bem como com a crise
global ocorrida em 1973, a qual ficou conhecida como crise do petrleo.
As crises, espontneas ou provocadas pelos prprios agentes do capital, servem
principalmente para que esses sujeitos possam reproduzir e expandir a capacidade
produtiva e renovar as condies de acumulao, ou seja, propicia uma mudana do
processo de acumulao do capital para um novo nvel. Este novo nvel tem como
caractersticas: aumento da produtividade e da explorao da mo de obra pela
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utilizao de mquinas e equipamentos mais sofisticados; diminuio do custo de mo

de obra devido ao desemprego gerado pela crise; a atrao do excedente de capital para
outras ou novas linhas de produo mais lucrativas; e o aumento da demanda efetiva
(HARVEY, 2005).
H quatro elementos importantes para que ocorra esse aumento da demanda efetiva: o
primeiro a penetrao do capital em novas atividades atravs da reorganizao de
formas j existentes de atividades, ou atravs da diversificao de atividades; o segundo
a criao de novos desejos e novas necessidades de consumo atravs da publicidade e
da propaganda; o terceiro a quantidade populacional tima, ou seja, o crescimento
populacional compatvel com a reproduo do capital em longo prazo; e por ltimo o
ajuste espacial na morfologia e na rede urbana e a expanso geogrfica do capital para
novas regies, a reestruturao da dinmica urbana e regional (HARVEY, 2005).
Para explicar o que reestruturao, Ruy Moreira, apriori, apresenta trs modelos
espao-tempo que esto intimamente associados ao processo de reestruturao
(MOREIRA, 2002). O primeiro refere-se ao modelo histrico que a durao de tempo
de uma dada estrutura poltica e econmica de uma dada sociedade. O segundo o
modelo de acumulao que o recorte estrutural do modelo histrico, definido a partir
de um ramo da economia. J o terceiro o modelo industrial, isto , o modelo histrico
no qual o modelo de acumulao est focado na indstria.
O modelo histrico de acumulao mundial caracterizado por trs perodos
(MOREIRA, 2002). O primeiro perodo ocorreu do Renascimento, sculo XIV, ao
Iluminismo, sculo XVIII, caracterizado pela acumulao comercial europeia. O
segundo perodo decorre do Iluminismo, sculo XVIII, ao advento do capitalismo
tardio, meados do sculo XX, caracterizado pela acumulao industrial. O terceiro
perodo vai do capitalismo tardio, meados do sculo XX, ao capitalismo globalizado,
sculo XXI, quando se evidencia a acumulao financeira.
Nesse contexto, o modelo histrico brasileiro concentrador, oligopolista, com desigual
distribuio da riqueza e da renda, e extremamente excludente, com a marginalizao da
maioria da populao do poder de deciso e da organizao da sociedade (MOREIRA,
2002). Segundo o referido autor, o modelo de acumulao brasileiro centrado no
monoplio. A origem desse modelo est no monoplio de terra e de escravos no perodo
colonial e imperial, seguido do monoplio dos frutos de uma acumulao primitiva
5

interna nos primeiros anos de repblica, e por fim, ocorre o monoplio financeiro e
industrial desde o perodo de ditadura militar at os dias atuais.
Dentro desse modelo histrico de acumulao brasileiro, h quatro momentos do
modelo industrial (MOREIRA, 2002). O primeiro momento o da substituio da
importao de bens de consumo no durveis, entre as dcadas de 1910 e 1940. O
segundo momento o da substituio de importaes de bens intermedirios e de
equipamentos, entre as dcadas de 1930 e 1970. No terceiro momento ocorre a
substituio de importao de bens de consumo durveis, desde a dcada de 1960. Por
ltimo, ocorre a substituio de importaes de insumos industriais agrcolas, iniciado
na dcada de 1980, podendo ser considerado uma derivao do terceiro momento.
Observa-se que o terceiro/quarto do modelo histrico industrial brasileiro coincide com
o terceiro perodo do modelo histrico de acumulao, que se inicia em meados do
sculo XX. Neste caso, a partir do terceiro perodo de acumulao mundial, evidenciado
desde meados do sculo XX, se caracteriza em termos econmicos pela tendncia
globalizao do mercado, em termos polticos pela tendncia ao neoliberalismo, e em
termos culturais pela tendncia a ideologia do ps-modernismo. No Brasil, o referido
perodo se caracteriza pela substituio de importaes de bens de consumo durveis e
de insumos agrcolas, atravs do monoplio industrial e financeiro, concentrado em
oligoplios.
A partir dos modelos expostos, pode-se inferir um modelo histrico de abastecimento
no Brasil. Antes de 1918, o abastecimento ocorria atravs das feiras livres, das
quitandas e dos mercados pblicos, sem a interveno direta do Estado. Entre 1918 e
1972, h a interveno, pelo menos normativa, do Estado no abastecimento. No entanto,
os meios para o abastecimento continuaram os mesmos: feiras, quitandas, mercados
pblicos, como tambm os, j existentes, supermercados. A partir do ano de 1972, o
Estado passa no s a normatizar, mas tambm a gerir o abastecimento com a criao,
em diversos estados federados brasileiros, das centrais de abastecimento. Assim o
abastecimento atacadista passa a ser feito pelas centrais, mas, sem deixar de existir o
comrcio varejista das feiras livres, dos mercados pblicos e dos supermercados.
Ao se pensar o abastecimento alimentar no contexto da reestruturao produtiva
importante considerar que esta ltima envolve

o reordenamento da relao poltica-economia que informa todos os modelos.

Vale dizer, a recriao, pelo sentido, dos modelos histrico e de acumulao.
[...]. A reorganizao total da sociedade do trabalho, enquanto forma
histrico-industrial do capitalismo, um formato que agora se esgota e se
redefine em face do fim do ciclo da formao do capitalismo como sociedade
industrial (MOREIRA, 2002, p. 34).

Assim, depreende-se que o processo de reestruturao abrange e pressupe

transformaes das estruturas econmicas, polticas, logo, socioespaciais que ocorrem
na mudana de um modelo espao-tempo para outro. Desse modo, a reestruturao
contempornea se caracteriza pela passagem de um modelo espao-tempo industrial
para um novo modelo, provavelmente, o que se denomina frequentemente de
globalizao, de neoliberalismo, de ps-modernismo.
As mudanas recentes na dinmica da globalizao se caracterizam: pela
desregulamentao financeira desde o incio dos anos 1970; pela profunda mudana
tecnolgica e de inovao e melhoria dos produtos; pelo novo sistema de comunicao,
a revoluo da informao, e as mudanas produzidas na organizao e nas
necessidades de produo e de consumo; assim como, pela reduo do custo e do tempo
do transporte de mercadorias e pessoas (HARVEY, 2004b).
As conseqncias desse perodo de globalizao so, a saber: a alterao das formas de
produo e de organizao; o aumento da fora de trabalho global; as alteraes na
populao global; a urbanizao acelerada com mudanas ecolgicas, polticas,
econmicas, sociais e espaciais da populao; as mudanas do papel do Estado, cujas
operaes passaram a ser disciplinadas pelo capital monetrio e financeiro; a nova
ordem geopoltica mundial; o novo conjunto de problemas polticos e ambientais
globais; e a preservao e a produo de diversidades culturais (HARVEY, 2004b).
Nesta perspectiva, a globalizao significa alguma coisa relativa nossa Geografia
histrica recente, bem provvel que designe uma nova fase de exatamente esse mesmo
processo intrnseco da produo capitalista do espao (HARVEY, 2004b, p. 81).
Portanto, as crises que afloram periodicamente no capitalismo ocorrem porque este
sistema movido pelo mpeto de acelerar o tempo de giro do capital, o ritmo de
acumulao do capital, e tambm incentivado a eliminar todas as barreiras espaciais,
por meio do ajuste espacial, da expanso geogrfica, e da reestruturao do territrio
(HARVEY, 2004b).

Nesse contexto, busca-se a reduo do custo e do tempo de deslocamento no espao

atravs da inovao tecnolgica, da construo de infraestruturas fsicas fixas destinadas
a facilitar o deslocamento, assim como, dar suporte circulao de pessoas,
mercadorias e informao nas atividades de produo-distribuio-consumo, e por fim,
construir uma organizao territorial por meio do poder estatal e que ao mesmo tempo
atenda aos interesses de monopolizao do capital.
A atual reestruturao do capital, em um momento de contnua crise desde a dcada de
1970, pode ser considerada como a passagem de um processo rgido de acumulao
para uma acumulao flexvel (HARVEY, 1992). Em relao dimenso econmica, a
acumulao rgida se caracteriza por uma produo em massa, uniforme, padronizada,
com grandes estoques, com deteco tardia de erros, os produtos defeituosos so
ocultados, havendo perda de tempo de produo, esta voltada para os recursos, e a
reduo dos custos se d por meio do controle dos salrios. J a acumulao flexvel se
caracteriza pela produo em pequenos lotes, variao de produtos, no existncia de
estoques, deteco imediata dos erros, rejeio dos produtos defeituosos, reduo do
tempo perdido, com a produo voltada para a demanda, o aprendizado ocorrendo na
prtica e o planejamento feito em longo prazo.
Em termos tcnicos, que derivado da dimenso econmica, a acumulao rgida se
caracteriza por uma nica tarefa do trabalhador, pagamento baseado em critrios de
definio de emprego, com especializao das tarefas, pouco ou nenhum treinamento no
trabalho, organizao vertical, reduo da responsabilidade do trabalhador, e nenhuma
segurana no trabalho. No entanto, a acumulao flexvel se caracteriza pelas mltiplas
tarefas, pelo pagamento pessoal, pela eliminao da demarcao de tarefas, pelo
treinamento concomitante ao trabalho, pela organizao horizontal da empresa, h a coresponsabilidade do trabalhador, e h segurana no emprego apenas para alguns
profissionais mais qualificados.
Considerando o aspecto poltico, na acumulao rgida, o Estado se caracteriza pela
regulamentao, rigidez, negociao coletiva, socializao do bem-estar social, acordos
multilaterais, estabilidade geopoltica, centralizao do poder, Estado subsidiador,
promovendo polticas regionais, sendo a pesquisa e desenvolvimento financiados pelas
firmas, e inovao tecnolgica feita pela indstria. J no contexto da acumulao
flexvel o Estado desregulamentador, flexvel, negociador individualmente com cada
empresa, privatizador das necessidades coletivas, proporcionador de tenses
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geopolticas e

desestabilidade,

alm

descentralizador do poder,

tornando-se

empreendedor, investidor em polticas territoriais, em pesquisa, desenvolvimento e em

inovao.
O Estado um instrumento de dominao de um grupo social dominante, e
ideologicamente representa os interesses de todos os grupos sociais. Essa contradio
pode ser resolvida pelo Estado atravs: da/na expresso de independncia e de
autonomia manifestada pelas instituies e rgos estatais, disseminada pelos
funcionrios do Estado, que apresentam esses rgos como superior e separado da
sociedade; e os interesses de classe so ilusoriamente universalizados como interesse
geral, atravs da disseminao de idias (HARVEY, 2005).
Trs aspectos so inerentes aos Estados modernos capitalistas: os diversos instrumentos
do aparelho estatal do uma funo autnoma para o Estado no desenvolvimento do
capitalismo, agindo, ideologicamente de forma neutra, como agente e rbitro nos
conflitos e nas relaes sociais de produo; o Estado cumpre a funo bsica de
reproduzir a sociedade capitalista, mesmo que atue de formas diferentes em cada
sociedade; o Estado, por fim, constitui-se com estruturas e funes atreladas ao capital,
fornecendo subsdios para a sobrevivncia da formao social capitalista (HARVEY,
2005).
Nesse contexto poltico-econmico, o Estado brasileiro tem adotado polticas pblicas e
normatizaes do territrio fortemente marcadas por tais fatores. Por exemplo, a crise
de 1918 vivenciada no Brasil no setor agroalimentar, foi marcada pela primeira
interveno do Estado no que concerne normatizao do mercado hortifrutigranjeiro
(LINHARES & SILVA, 1979). O Estado interveio com a criao, em 1918, do
Comissariado de Alimentao Pblica (transformada em 1920 em Superintendncia de
Abastecimento), atravs tambm da criao da Delegacia Executiva da Produo
Nacional, e atravs da poltica de preos mnimos. A Superintendncia de
Abastecimento promoveu a compra de alimentos, a iseno fiscal de batata, arroz,
feijo, leite, milho e charque, a organizao de cooperativas, o incentivo a criao de
feiras livres e aos prprios produtores para venderem nas feiras.
Na crise do abastecimento em 1937, os mecanismos de interveno do Estado estavam
associados aos servios de economia rural, s pesquisas socioeconmicas do meio rural,
ao incentivo ao cooperativismo, e ao incentivo aos seguros agropecurios e agrcolas.
Por trs de todas essas polticas havia o quadro terico da necessidade de interveno do
9

Estado na economia, o keynesianismo (LINHARES & SILVA, 1979). O governo

federal criou em 1937 a Comisso Reguladora de Tabelamento que tinha como
atributos: estudar os mercados alimentcios de primeira necessidade; verificar os custos
de aquisio nas reas produtoras organizar a tabela de preos, limitando o lucro dos
atacadistas e varejistas; verificar a aplicao dessas tabelas; e fiscalizar a qualidade e
peso dos produtos venda.
Foi criada tambm, em 1939, a Comisso de Abastecimento vinculada ao Ministrio da
Agricultura que deveria levantar os estoques, fixar os preos mximos de venda em
grosso e a varejo, adquirir mercadorias nas reas produtoras, distribuir as mercadorias
compradas, e requisitar mercadorias, promovendo a distribuio. No perodo de guerra
foi criado o Servio Tcnico de Alimentao Social e a Comisso de Financiamento da
Produo em 1943, a Comisso Nacional de Alimentao e a Comisso Nacional de
Preos em 1945, e por fim, aps o conflito blico, foi criado o Servio Nacional de
Alimentao em 1947.
Por fim, na crise brasileira do setor de abastecimento agroalimentar ocorrida em 1962, a
interveno do Estado deixa de ser apenas normativa e passa a ser direta na organizao
e na regulao do sistema de abastecimento, atravs da criao das centrais de
abastecimento nas maiores capitais dos estados brasileiros, a partir de 1972
(LINHARES & SILVA, 1979).
A reestruturao produtiva da agricultura brasileira nas dcadas de 1960 e 1970, tinha
como caractersticas: as mudanas tcnicas e a consolidao do complexo
agroindustrial; a intensa urbanizao, o crescimento do emprego no agrcola, a
demanda crescente por produtos agrcolas e agroindustriais nacionais para o mercado
exterior; e a relevncia da poltica de crdito rural, atravs da mediao estatal no auge
da crise, da esfera normativa, financeira, fiscal, produtiva e previdenciria do Estado
(DELGADO, 1984). Essas transformaes na produo-consumo agrcola instigaram as
transformaes da distribuio, com a criao das centrais de abastecimento no Brasil,
que provocou uma reestruturao da dinmica urbana e regional a partir dessas redes de
abastecimento.
Em 1962, ainda no governo Joo Goulart, foi criada a Superintendncia Nacional de
Abastecimento (Sunab), o rgo executivo do abastecimento; a Companhia Brasileira
de Alimentos (Cobal), rgo responsvel pela constituio de estoques, regulao e
comercializao de produtos; e a Companhia Brasileira de Armazenagem (Cibrazem)
10

que tinha o objetivo de criar e regular redes de armazm. J os planos financeiros

relativos a produo ficavam sob a tutela da Comisso de Financiamento da Produo
(CFP), criada anteriormente em 1943. Atravs da Comisso Nacional de Estabilizao
de Preos (Conep), sob a direo da Sunab, o governo promoveu a prtica de preo
mnimo para produtos ditos essenciais (arroz, feijo, milho, soja, amendoim), como
tambm, promoveu campanhas para desenvolver o hbito da pechincha entre os
consumidores.
O Grupo Executivo de Modernizao do Abastecimento (Gemab), criado em 1968,
dentro do regime militar, recomendava a criao e implantao de centrais de
abastecimento nas capitais e nos principais ncleos urbanos do pas. Os resultados desse
grupo de estudo tambm subsidiaram as metas do Primeiro Plano Nacional de
Desenvolvimento (I PND), que foi executado entre 1972 e 1974. Nesse contexto, foram
criadas as primeiras centrais de abastecimento no Brasil, atravs da assessoria de
organismos internacionais como a Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e
Alimentao (FAO), e de tcnicos dos Estados Unidos e da Europa. O Segundo PND
executado entre 1975 e 1979 tambm proporcionou a implantao de mais centrais de
abastecimento em todo o Brasil.
Foi criado, em 1972, o Sistema Nacional de Centrais de Abastecimento (Sinac). A
gesto deste sistema ficou sob a responsabilidade da Cobal. Este sistema tinha como
objetivos reduzir os custos de comercializao no atacado, formar economias de escala,
melhorar a qualidade dos produtos alimentcios e intensificar os servios de
classificao e padronizao, propiciar condies para ampliao e difuso do sistema
de informaes do mercado agrcola, reduzir os custos dos comrcios varejistas, reduzir
a flutuao da oferta dos produtos agrcolas, aperfeioar os mecanismos de formao de
preos e elevar o nvel de renda dos empresrios agrcolas, alm de buscar eliminar
gradativamente os problemas urbansticos ocorridos (trnsito, poluio sonora e visual,
e insalubridade) decorrentes das feiras livres (ABRACEN, 2011).
Diante do exposto importante observar que a maioria dessas normas territoriais e
eventos promovidos pelo Estado brasileiro j prenunciavam e valorizavam elementos
tpicos do modelo estatal neoliberal, o qual se constitui numa forma poltica instvel e
contraditria (HARVEY, 2008, p.75). Vale lembrar que este modelo de Estado surgiu
em meados do sculo XX, e comeou a se consolidar a partir dos anos 1970, no
seguindo um padro de caractersticas, variando e se adaptando em diferentes lugares e
11

em diferentes perodos. O Estado neoliberal cria um clima de negcio e investimentos

favorveis para os empreendimentos capitalistas, e nos momentos de crise, o Estado
neoliberal favorece a integridade e a sobrevivncia do capital financeiro em detrimento
dos interesses da populao.
H cinco contradies do Estado neoliberal, a saber: de um lado o Estado tem que
atender aos interesses do capital, e do outro tem que ser competitivo na geopoltica
global; enquanto ocorre a preservao do capital financeiro em momentos de crise, h
tambm a volatibilidade especulativa, escndalos financeiros, e a instabilidade crnica;
ao mesmo tempo em que h uma idia de liberdade individual no mercado, a livre
concorrncia, mas ao mesmo tempo um autoritarismo do capital; no mesmo sentido,
quanto mais se defende a livre concorrncia e a competio, mais se observa o
crescimento do poder econmico e poltico dos monoplios e dos oligoplios atravs
das corporaes globais, nacionais e locais; por fim, a mercantilizao de todas as
coisas, at mesmo da cultura, provoca tambm uma incoerncia social, destruio da
solidariedade social (HARVEY, 2008). Embora se admita tambm os movimento de
resistncia e contra-racionalidades em vrias escalas, lugares e regies.
A prpria criao das centrais de abastecimento, no Brasil, exemplifica e at explica o
Estado neoliberal, pois, a gesto era de domnio pblico, mas todo o comrcio era de
domnio privativo. No entanto, posteriormente houve uma tentativa de privatizao das
centrais. Este tipo de atuao do Estado, atravs da privatizao de empresas estatais
uma das caractersticas essenciais do Estado neoliberal.
Em 1985, com a redemocratizao do Estado brasileiro, iniciam-se as discusses, por
parte do governo federal, das privatizaes das empresas estatais, entre elas as centrais
de abastecimento. Em 1986, o governo federal concedeu Cobal o poder de transferir
os controles acionrios das centrais de abastecimento para os governos estaduais ou
municipais, e em caso de no concordncia por parte dos governos dos estados
federados, os entrepostos seriam transferidos para a iniciativa privada. Houve neste
perodo a criao de vrios editais de licitao, mas, nenhuma empresa se manifestou
interessada na compra das aes, at mesmo porque a comercializao dos produtos j
era privatizada, somente a gesto das centrais era estatal (ABRACEN, 2011). Em 1987,
o governo federal transferiu todas as aes da Cobal para a Unio, fato que consolidou o
fim do Sinac. E em 1988, por no ter ocorrido as privatizaes das centrais, a Unio
12

transferiu os controles acionrios das centrais de abastecimento do governo federal para

as instncias estaduais ou municipais..
A partir do final da dcada de 1980, segundo a Abracen (2011), as centrais de
abastecimento passam a vivenciar, em sua maioria, problemas estruturais, a saber,
deteriorao e obsoletismo das estruturas de mercado, deficincia na infraestrutura de
apoio, perda de competitividade, reduo da oferta de recursos humanos especializados,
falta de modernizao da gesto e da operacionalizao logstica, deficincia na viso
estratgica, e falta de integrao entre os agentes envolvidos no processo de produo,
distribuio e consumo.
Depois do processo de descentralizao da gesto, cada estado administrou de forma
particular sua Central de abastecimento. Em 1987 foi criada, na tentativa de manter a
unidade sistmica, a Abracen, que filiada World Union of Wholesale Markets
(WUWM),

como

tambm Federao

Latino-Americana de Mercados de

Abastecimento (Flama). Em 1990, o governo federal criou a Companhia Nacional de

Abastecimento (Conab), originada da fuso da Cobal com a CFP e com a CIBRAZEM
vinculada ao atual Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa). Em
1998 a Sunab foi extinta.
Somente em 2005, o governo federal volta a investir nas centrais de abastecimento, com
a criao do Programa Brasileiro de Modernizao do Mercado Hortigranjeiro
(Prohort), no mbito da Conab. O Prohort tem como objetivos desenvolver e integrar os
bancos de dados estatsticos das centrais de abastecimento, universalizar as informaes
geradas, modernizar o processo de gesto tcnica e administrativa das centrais,
estimular a agregao de tecnologia s cadeias produtivas de acordo com as exigncias
dos consumidores, modernizar a infraestrutura fsica e tcnica, modernizar os servios
de apoio, incentivar as interaes das centrais de abastecimento com as universidades,
rgos de pesquisas e organizaes no governamentais, e ampliar as funes das
centrais tornando-as reas privilegiadas para a execuo de polticas pblicas de
abastecimento e segurana alimentar.
Uma das primeiras atividades do Prohort foi fazer o diagnstico das centrais de
abastecimento no Brasil. De acordo com os dados da Companhia Nacional de
Abastecimento - Conab, o sistema brasileiro de mercados atacadistas hortifrutigranjeiros
composto por 41 instituies gestoras das quais 26 esto filiadas a Associao
Brasileira das Centrais de Abastecimento (Abracen) e por 72 entrepostos distribudos
13

em 22 unidades da federao (CONAB, 2009). As instituies gestoras se apresentam

sob diversos formatos jurdicos, sendo 2 federais, 15 estaduais, 19 municipais, 5
Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIPs) ou conveniadas. O
Mapa 01 mostra a distribuio dos entrepostos de abastecimento pelo Brasil.
Mapa 01 Localizao dos entrepostos.

Fonte: CONAB, 2009.

Segundo os dados da Abracen (2011), atualmente, as centrais de abastecimento so

responsveis pela circulao anual de mais de 17 milhes de toneladas de alimentos,
que representam um faturamento bruto de cerca de 17 bilhes de reais. Os dados
tambm mostram que as centrais de abastecimento brasileiras tm um faturamento
maior do que cada um dos 12 maiores setores da economia brasileira separadamente
(bens de capital, eletro eletrnico, farmacutico, indstria da construo, indstria
digital, papel e celulose, qumica e petroqumica, servios, siderurgia e metalurgia,
txteis, transporte, varejo), o segundo maior faturamento em relao a 3 setores (bens de
consumo, energia, minerao), e o quarto maior em relao a outros 3 setores (atacado,
auto indstria, telecomunicaes). No ano de 2012, no mbito da Abracen foi discutido
tambm o Plano Nacional de Abastecimento (ABRACEN, 2012).
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Diante do exposto, nota-se que a reestruturao do setor agroalimentar est diretamente

ligada reestruturao do territrio. Assim, a acumulao rgida caracterizada pelo
consumo de massa (ou consumo desptico), a sociedade de consumo, o modernismo, a
totalidade, e a socializao. Por outro lado, na acumulao flexvel, o aspecto ideolgico
se caracteriza pelo consumo individual, o ps-modernismo, a adaptao, e a sociedade
do espetculo.
Enfim, a dimenso socioespacial da acumulao rgida se caracteriza pela diviso
territorial do trabalho e por certa homogeneizao dos mercados de trabalho. A
dimenso socioespacial da acumulao flexvel caracteriza-se pela integrao espacial e
pela diversificao dos mercados de trabalho. No h uma ruptura, uma
descontinuidade, uma passagem sucessiva de um modelo rgido para um flexvel.
Portanto, a reestruturao contempornea do capitalismo o processo gerado pela crise
da coexistncia de dois modelos espao-tempo, um modelo histrico de acumulao
rgido e um modelo histrico de acumulao flexvel, sendo um processo inacabado,
que est em constante transformao.
O abastecimento em uma lgica rgida se caracteriza pelas fontes mltiplas de
fornecedores; pelas entregas de grandes quantidades cobrindo um grande perodo de
consumo; pelas datas de entrega definidas pelos compradores; pela tolerncia em termos
de quantidades, atrasos e qualidades se o preo for conveniente; pelos contratos de curto
prazo no-renovveis; pela comanda nica por entrega; pelo preo estabelecido pelo
fornecedor; pela comunicao centrada sobre os dados comerciais da venda; pelo
comprador como interlocutor nico com o fornecedor; pela despreocupao em
minimizar o custo de transporte; pelo condicionamento definido pelo fornecedor; pelo
pagamento a cada operao; e pelo controle sobre todos os estoques.
O abastecimento em uma lgica flexvel caracteriza-se pelas fontes nicas ou duais de
fornecedores o mais prximas do local de consumo do produto; pela entrega de
pequenas quantidades correspondendo a necessidades imediatas; pelas datas de entrega
em funo das necessidades de produo; por nenhuma tolerncia em relao a
qualidade ou atrasos; pelos contratos de longo prazo com presso por uma melhora
contnua por parte dos fornecedores; por uma comanda aberta segundo o ano
especificando qualidade com quantidades abertas; pelo trabalho conjunto entre
comprador e fornecedor visando baixar os custos e assim fazer baixar os preos de
venda; pela comunicao centrada sobre a evoluo da prestao do fornecedor com a
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assistncia do comprador; pelo comprador facilitador da comunicao atravs da

abertura de outras informaes da empresa; pela preocupao em diminuir os custos de
transportes, pelo uso de recipientes standard com a quantidade exata demandada; pelos
pagamentos feitos no final do ms; e pelos estoques reduzidos ou limitados, com nfase
na qualidade. O Quadro 02 ilustra as caractersticas de um abastecimento na lgica da
acumulao rgida e na lgica da acumulao flexvel do capital.

Quadro 02 - Comparao entre as formas de abastecimento rgido e flexvel.

Atividades
Seleo de fornecedores

Entrega
Iniciativa da entrega
Tolerncia

Abastecimento rgido
Fontes mltiplas sem ligao
com a sua situao geogrfica.
Entregas de grandes quantidades
cobrindo um grande perodo de
consumo.
As datas de entrega so definidas
pelos compradores.
Tolerncia em termos de
quantidades, atrasos e qualidades
se o preo conveniente.

Tipos de contratos

Contratos de curto prazo norenovveis.

Tipos de comandas

Uma comanda por entrega.

Especificao de produtos

O fornecedor no define a
concepo do produto.

Fixao de preo

Comunicao sobre a
transao
Contedo da comunicao

Respostas s questes do
fornecedor
Determinao do modo de
transporte

O preo estabelecido pelo

fornecedor.
Mudanas com relao ao prazo
e quantidade so objeto de
ordens de compra.
Centrado sobre os dados
comerciais da venda.
O comprador um interlocutor
nico com o fornecedor.
No h uma preocupao em
minimizar o seu custo.

Condicionamento

Definidos pelo fornecedor.

Fatura

Pagamento a cada operao.

Abastecimento flexvel
Fontes nicas ou duais de
aprovisionamento o mais
prximas do local de consumo do
produto.
Entrega de pequenas quantidades
correspondendo a necessidades
imediatas.
As datas de entrega so funo
das necessidades de produo
Nenhuma tolerncia em relao a
qualidade ou atrasos.
Contratos de longo prazo com
presso por uma melhora
contnua por parte dos
fornecedores.
Uma comanda aberta segundo o
ano especificando qualidade com
quantidades abertas.
O fornecedor incitado a
participar do desenvolvimento e
da concepo do produto.
O comprador trabalha com o
fornecedor visando a baixar os
custos e assim fazer baixar os
preos de venda.
Atrasos e quantidades so
alteradas por parte do comprador
atravs de via eletrnica.
Centrado sobre a evoluo da
prestao do fornecedor com a
assistncia do comprador.
O comprador facilita a
comunicao atravs da abertura
de outras informaes da
empresa.
H uma preocupao em colocar
o produto na unidade
compradora.
Utiliza recipientes standard com
a quantidade exata demandada.
Pagamentos normalmente no
final do ms.

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Controle dos estoques

Sobre todos os estoques.

Reduzidos ou limitados.
Preocupao com a qualidade.

Fonte: adaptado de Belik (2000).

Nos momentos de crise, h uma reestruturao do capital (SMITH, 1988). Na medida

em que a crise avana, ela adquire cada vez mais uma dimenso espacial. Esses
perodos de crise so tambm marcados por perodos de reestruturao do processo de
acumulao do capital. Assim, durante os momentos de crises, novas variveis
econmicas, polticas e socioespaciais se estabelecem. A reestruturao , assim, uma
resposta crise.
Portanto, a reestruturao, em seu sentido mais amplo, transmite a noo de uma
freada, se no de uma ruptura nas tendncias seculares, e de uma mudana em direo
a uma ordem e uma configurao significativamente diferentes da vida social,
econmica e poltica (SOJA, 1993, p. 193). Assim, essa reestruturao, transforma a
dinmica urbana e regional em diversas reas do mundo.
As tendncias que caracterizam a reestruturao contempornea, que se evidencia desde
a dcada de 1970, so: o aumento da centralizao da concentrao de capital,
formando-se conglomerados empresariais, que combinam capital produtivo com o
financeiro e com o imobilirio; a integrao tecnolgica das diversas atividades,
terceirizando os servios prestados s industrias; internacionalizao e concentrao do
capital em alguns oligoplios e monoplios do mercado mundial; o enfraquecimento
dos controles e da regulao do Estado, contribuindo para a lgica do poder do capital; a
intensificao da concorrncia territorial dentro de cada Estado por novos investimentos
do capital ou pela manuteno dos existentes, tambm denominado de guerra dos
lugares; as transformaes da diviso regional do trabalho em escala global e nacional;
as mudanas do mercados urbanos de trabalho; e por fim, h a concentrao de
empregos em setores da economia, e em algumas cidades (SOJA, 1993).
Depois dessa breve discusso sobre reestruturao, pode-se inferir uma classificao
desse processo, isto : reestruturao econmica, reestruturao poltica e reestruturao
socioespacial (MOREIRA, 2002). A reestruturao econmica a reestruturao
produtiva, ou seja, do processo produo-consumo, com inovaes na regulao do
trabalho, passando de uma normatizao rgida para uma normatizao flexvel. Dentro
da reestruturao econmica, o referido autor destaca a reestruturao tcnica, dando
nfase a reestruturao industrial, ou seja, as inovaes tecnolgicas da terceira
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revoluo industrial. A reestruturao poltica a reestruturao estatal, pois, refere-se

s reformas neoliberais do Estado, transferncia do patrimnio pblico para o privado,
via privatizao de empresas estatais. Por fim, a reestruturao socioespacial
corresponde reestruturao do territrio, a reestruturao da dinmica urbana e
regional de um Estado-nao, de uma formao socioeconmica e espacial.
Portanto, a reestruturao produtiva da agricultura brasileira ocorrida nas dcadas de
1960 e 1970, marcada pela constituio do complexo agroindustrial no Brasil, pelas
mudanas tcnicas na produo agrcola, pela crescente urbanizao e xodo rural, e
pela necessidade ascendente do consumo de produtos agrcolas. Essa dimenso
econmica e tcnica da reestruturao ocorrem concomitantemente com sua dimenso
poltico-espacial, a reestruturao do territrio, atravs da criao, pelo Estado, em sua
instncia federal, das centrais de abastecimento agroalimentar no Brasil.

Consideraes finais
Diante do exposto importante destacar que as crises peridicas do modo de produo
capitalista tm, sobretudo, o efeito de expandir a capacidade produtiva e renovar as
condies de acumulao, a partir de uma mudana que se d atravs da produo do
espao, da expanso geogrfica, do ajuste espacial, e da reestruturao do territrio e de
sua dinmica urbana e regional. Nesse sentido, observa-se a atuao do Estado nas
crises do abastecimento ocorridas em 1918, 1937 e 1962. Essa reestruturao tem como
principal agente o Estado neoliberal que atende lgica do capital.
Na primeira crise do abastecimento brasileiro, ocorreu pela primeira vez a interveno
do Estado no abastecimento, atravs da normatizao. Na segunda grande crise, que
pode at ser considerada uma continuidade da anterior, ocorreu quando novamente o
Estado agiu a partir da normatizao, criao de rgos e instituies de incentivo a
produo e de promoo do abastecimento. A terceira crise decorreu no mbito da
reestruturao produtiva da agricultura brasileira, que culminou na participao direta
do Estado no abastecimento, atravs da criao das centrais de abastecimento atravs do
governo federal.
A ltima reestruturao do abastecimento que teve incio na dcada e 1970, com a
criao das centrais de abastecimento brasileiras, est diretamente vinculada com a
reestruturao produtiva da agricultura brasileira, com a consolidao dos complexos
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agroindustriais, com as mudanas das bases tcnicas agrcolas, e associada s polticas

do Estado neoliberal. Observa-se a continuidade dessa reestruturao atravs da
tentativa de privatizao, auge da espoliao exercida pelo Estado neoliberal, no final da
dcada de 1980 e incio da dcada de 1990. Como tambm, nota-se o atual processo de
modernizao e expanso das centrais de abastecimento brasileira, atravs da inovao
tecnolgica, que vem ocorrendo desde 2005, acompanhada do discurso da logstica, da
eficincia e da competitividade.

Referncias
ABRACEN Associao Brasileira das Centrais de Abastecimento. Manual
operacional das Ceasas do Brasil. Belo Horizonte: AD2 Editora, 2011.
ABRACEN Associao Brasileira das Centrais de Abastecimento. Plano Nacional de
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BELIK, Walter. Mecanismos de coordenao na distribuio de alimentos no Brasil.
BELIK, Walter; MALUF, Renato (Organizadores). Abastecimento e segurana
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CONAB Companhia Nacional de Abastecimento. Diagnstico dos mercados
atacadistas de hortigrajeiros. Braslia: Prohort, 2009.
DELGADO, Guilherme Costa. Capital financeiro e agricultura no desenvolvimento
recente da economia brasileira. Tese de doutorado (Economia). Campinas: Unicamp,
1984.
HARVEY, David. Condio ps-moderna. So Paulo: Loyola, 1992.
______. O novo imperialismo. So Paulo: Loyola, 2004a.
______. Espaos de esperana. So Paulo: Loyola, 2004b.
______. A produo capitalista do espao. So Paulo: Annablume, 2005.
______. O neoliberalismo. So Paulo: Loyola, 2008.
______. O enigma do capital. So Paulo: Boitempo, 2011.
LINHARES, Maria Yedda Leite; SILVA, Francisco Carlos Teixeira. Histria poltica
do abastecimento (1918-1974). Braslia: Binagri, 1979.
MOREIRA, Ruy. Os quatro modelos de espao-tempo e a reestruturao.
GEOgraphia, v. 4, n. 7, 2002.
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SMITH, Neil. Desenvolvimento desigual. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 1988.

SOJA, Edward. Geografias ps-modernas. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1993.

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