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A Politica Fiscal e A Falsa Crise Da Seguraridade Social Brasileira Analise Financeira Do Periodo 1990 2005 PDF
A Politica Fiscal e A Falsa Crise Da Seguraridade Social Brasileira Analise Financeira Do Periodo 1990 2005 PDF
Instituto de Economia
Programa de Ps-Graduao Doutorado
Rio de Janeiro
Setembro 2006
Universidade Federal do Rio de Janeiro
Instituto de Economia
BANCA EXAMINADORA:
pg
Introduo..........................................................................................................15
1.1. Introduo.................................................................................................23
1.2. Desmistificando o suposto dficit da previdncia social...........................30
Concluso...................................................................................................228
Referncias.................................................................................................238
Anexo 1........................................................................................................245
A minha querida me Marita, que com sabedoria e
energia me transmitiu as coisas mais essenciais da
vida;
Ao Abraham e aos nossos filhos, Daniela, Moiss,
Eric, Arthur e Ben, que iluminam a minha vida me
fazendo muito feliz e dando sentido aos meus
sonhos.
AGRADECIMENTOS
esta tese possvel e, mais do que isso, para mim, necessria. As possveis
Carvalho, Joo Sics, Beatriz Azeredo, Jos Lus Fiori, Maria da Conceio
Tavares, Jos Carlos Miranda, Joo Saboya, Joo Bosco Machado, Ronaldo
Jennifer Hermann, cujo convvio, dentro e fora da sala de aula, tem sido muito
Ana Elizabeth Braga, a Ronei Jos Gomes, Anna Lcia Braga Salles, Gilbran
anos, sempre prontos para dar suas importantes opinies e, sobretudo, amizade
e doura. Sem esses amigos, parte significativa desta tese no seria vivel.
previdncia social.
dedicao.
Agradeo imensamente a meus pais, Marita e Abelardo, minhas
Agradeo de forma extensiva aos nossos filhos Daniela, Moiss, Eric, Arthur e
de encontrar.
por este ato, eu agradeo a Deus pela realizao desta pesquisa, por crer que
emocionais e intelectuais.
LISTA DE SIGLAS
CSSS
ITBI - Imposto sobre Transmisso Inter Vivos por ato oneroso de Bens Imveis
e de Direitos Reais sobre Imveis
ITCD - Imposto sobre Transmisso Causa Mortis e Doao de Bens e Direitos
LISTA DE GRFICOS pg
LISTA DE QUADROS
INTRODUO
Esse dficit teria crescido de forma acelerada nos ltimos anos e se tornar maior
no futuro prximo se nada for feito agora. Economistas e homens de negcios que
pblicas.
seguinte forma:
estabilidade econmica.
informaes, cobrindo um perodo que vai dos anos 1990 at o ano de 2005, no
sculo atual.
apesar de todas as dificuldades que o pas tem passado, dcada aps dcada
exatamente por isso, a previdncia vem cumprindo seus compromissos junto aos
beneficirios.
pela Constituio Federal de 1988, e que se mostram suficientes para atender aos
gastos com esses trs setores e ainda gerar supervit. Essas receitas se
expandiram nos ltimos dez anos fazendo com que o oramento da seguridade
poderia ter sido muito mais expressiva, porque houve recursos disponveis para
18
(DRU). Este mecanismo permite ao governo desvincular apenas 20% das receitas
de contribuies sociais para usar em outros gastos, mas o que vem ocorrendo
oficiais, para refletir com maior clareza a situao atual da seguridade social.
seguridade social que foi criado em 1988 mostrou-se uma elaborao realista do
ponto de vista das fontes de financiamento que lhe do suporte, ao mesmo tempo,
faturamento e do lucro so, por isso, decisivas para a solvncia do sistema e isso
que se uniam em torno do modelo liberal reuniram foras no incio dos anos 1990
Houve, certamente, muito mais recuos em relao s suas origens em 1988, mas
influncia que esta exerce sobre o sistema de seguridade social. Nos anos 1990,
pblicos definida por uma poltica fiscal voltada, quase exclusivamente, para a
22
mercado financeiro.
1.1. INTRODUO
A previdncia social constitui-se um dos temas mais polmicos dos dias
desequilbrio fiscal.
1
Gerao dos nascidos no perodo ps-Segunda Guerra Mundial, entre 1946 e 1964, que teria
usufrudo das oportunidades profissionais e de negcios do longo ciclo de crescimento dos anos
gloriosos do capitalismo e que agora est atingindo a terceira idade, num momento em que as
taxas de natalidade caem abruptamente e que a expectativa de vida se amplia em funo das
melhorias do saneamento bsico, vacinas e avanos da medicina no combate a doenas.
24
Latina, que tm implicado eroso gradual dos nveis de benefcios e servios. Nos
foi menos drstico.2 Uma das razes principais para a distino entre as
estratgias dos welfare states dos dias atuais est relacionada com as
Chile (1981), Peru (1993), Argentina e Colmbia (1994), Uruguai (1996), Bolvia e
Mxico (1997), El Salvador (1998) e Costa Rica (2001) optaram por substituir,
2
Nos pases anglo-saxes ocorreu o que Esping-Andersen (1995) chamou de rota neoliberal,
implicando em reduo da proteo social, incentivos a expanso de planos privados de
capitalizao individual, flexibilizao do mercado de trabalho e dos salrios por meio da reduo
do peso de encargos sociais e depreciao do salrio mnimo legal. O enfoque que predominou foi
de liberalizao e de nfase maior na focalizao dos benefcios. Para Esping-Andersen (ibid), o
aprofundamento da desigualdade e o crescimento dos nveis de pobreza so comuns aos casos
dos pases de rota liberal. Em contraste, na Escandinvia, onde os welfare states eram mais
abrangentes e universalistas na cobertura e ficaram mais preservados depois de ajustes
marginais, houve estabilidade ou at mesmo declnio na desigualdade e nenhum dos pases
dessa regio teve crescimento da pobreza.
25
polticas econmicas ortodoxas nos ltimos quinze anos. Essas polticas esto
3
A Nicargua elaborou leis para uma reforma em 2000, mas parte da legislao pertinente ainda
no havia sido promulgada at 2003. Sobre reforma da previdncia na Amrica Latina, ver Mesa-
Lago e Muller (2003), Mesa-Lago (2003), Esping-Andersen (2003) e Soares (2001).
26
repetidos periodicamente pela mdia foi fornecido por um influente jornal local:
muito mais tranqila do que se poderia supor, durante os anos de 1990-2005, com
indica que o governo pde dispor de recursos excedentes. Ao decidir sobre sua
anos 1990 e 2005. Embora este sistema abranja as reas de sade, assistncia
histricos efetuados nos ltimos dezesseis anos. Uma questo relevante em torno
governo e seus reflexos sobre a seguridade social. Assim, aps analisar, neste
tema da relao entre a estratgia eleita pelo governo para conduo da poltica
Se verdade que muito ainda precisa ser feito para tornar mais
para o pas.
assistenciais para seu sustento. Para evitar que essa previso se confirme,
trabalhista.
so cotidianamente veiculadas.
31
alarmistas. Divulga-se, por exemplo, com base em fontes oficiais, que o dficit
4
Dados disponveis no Fluxo de Caixa do INSS, Boletim Estatstico da Previdncia Social,
Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, vol. 11, n 1. Acessveis tambm nos Indicadores
Econmicos Consolidados do Banco Central, mas neste caso, o dficit ainda maior, de R$ 33,8
bilhes em 2004 e R$ 37,7 bilhes em 2005.
5
Arrecadao Bancria e Arrecadao com o SIMPLES (Sistema Integrado de Pagamentos de
Impostos e Contribuies das Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte). O SIMPLES
consiste no pagamento unificado do IRPJ, PIS, COFINS, CSLL, INSS Patronal e IPI. Poder incluir
o ICMS e/ou o ISS. A inscrio no Simples dispensa do pagamento de contribuies destinadas
ao SESC, SESI, SENAI, SENAC, SEBRAE, e seus congneres, bem como as relativas ao salrio-
educao e a Contribuio Sindical Patronal.
6
Arrecadao do Programa de Recuperao Fiscal - REFIS, Arrecadao do FNS - Fundo
Nacional de Sade, Arrecadao de Certificado de Dvida Pblica - CDP, Programa de
Financiamento Estudantil FIES e Depsitos Judiciais. Estas receitas representaram 1,8% do
total de Recebimentos Prprios do INSS em 2005.
7
Transferncias a Terceiros so aquelas que se destinam ao Sistema S (SESI, SENAC, SENAI,
SENAR, SEBRAE, SESC, SEST, SENAT).
32
pode ser visualizado atravs das Tabelas 1 e 2 que contm o Fluxo de Caixa do
informao favorvel e que pode ser apurada pelas mesmas estatsticas oficiais
que tais recursos poderiam ser utilizados para melhorar este sistema, em
8
Gastos no-previdencirios so os benefcios assistenciais ao portador de deficincia, ao idoso,
aos dependentes de vtimas fatais de certas doenas graves, ao invlido.
9
As Tabelas 1 e 2, a seguir, contm no apenas as despesas com o conjunto de aes que visam
dar cobertura aos chamados riscos sociais, mas tambm gastos no-previdencirios, pertencentes
ao subsistema Assistncia Social e que se constituem de benefcios concedidos com base no
critrio de necessidade, dispensando o vnculo contributivo. Contm tambm despesas com
pessoal do INSS, embora o RGPS seja um regime pblico que arrecada recursos para serem
utilizados com o pagamento de benefcios. Os funcionrios que nele trabalham deveriam ser
pagos pelo Oramento da Unio, pois so, como os demais, servidores da Unio. Foi empregada,
nas tabelas 1 e 2, a mesma metodologia adotada no Fluxo de Caixa do INSS, que inclui despesas
que, rigorosamente, no pertencem exclusivamente ao sistema previdencirio; isso, no entanto,
refora mais ainda o argumento de que o sistema superavitrio.
33
la:
poca do Plano Real, e sua receita assim distribuda: 21% para a previdncia
artigo 195, tambm diz que a Seguridade Social ser financiada mediante
Previdncia Social, tambm explicita com clareza que o sistema formado pela
previdncia:
entrou em crise nos anos 80, quando a economia brasileira entrou em recesso e
do ciclo, uma vez que a massa salarial a varivel que mais se contrai nos
comportamento cclico das economias foi observada por Andrade (1999), para
sobre o salrio e por isso, numa realidade em que os servios e benefcios tendem
faturamento e o lucro, alm de terem uma base de clculo mais estvel do que a
Segundo Vianna,
preciso que se adiante que tal metodologia, para se impor, precisava estar
apoiada em lei. E esse respaldo legal foi fornecido doze anos depois de 1988, com
10
a proteo que a sociedade proporciona a seus membros mediante uma srie de medidas
pblicas contra as privaes econmicas e sociais que de outra forma derivariam no
desaparecimento ou em forte reduo de sua subsistncia como conseqncia de enfermidade,
maternidade, acidente do trabalho ou enfermidade profissional, invalidez, velhice e morte, e
tambm a proteo na forma de assistncia mdica e de ajuda s famlias com filhos (OIT, 1984).
38
social na Carta Maior. Atravs do seu artigo 68, j citado acima, a Lei de
social.
11
Houve quem argumentasse no Congresso Nacional, na ocasio da elaborao dos artigos da
Lei de Responsabilidade Fiscal, que a redao dada ao art. 68 era inconstitucional mas, diante do
poder de fogo do Ministrio da Fazenda sobre a definio da poltica fiscal do pas e da
desmobilizao e desinformao da classe trabalhadora para questionar os rumos do sistema de
Seguridade Social, o debate no prosperou.
39
prprios. Mais do que isso, abriu-se espao para a afirmao de que tais
pontos que foram objeto de acordo sobre a reforma tributria e previdenciria, fez-
.
40
excedente de recursos no caixa do INSS nos anos de 2004 e 2005, que alcanou
12
As Tabelas 1 e 2 apresentam grupos de contas diferentes porque os demonstrativos do fluxo de
caixa do INSS sofreram alteraes ao longo do tempo, particularmente a partir de 1999.
41
42
43
trabalhadores.
da seguridade social.
por ela geridas, ou seja, devem ser aplicadas em sade, assistncia social e
4.
46
47
Nacional. Incluem-se nessas despesas por funo, gastos com pessoal, outros
Tabelas 3 e 4. Num clculo rigoroso, o RPPS dos servidores federais deve ser
13
Dentro do regime pblico h regimes especiais, como o dos magistrados, congressistas e
militares. So regimes especiais porque as regras entre eles no so homogneas.
14
o que deveria ser feito, ou seja, a contribuio patronal da Unio deveria ser patrocinada pelo
oramento fiscal, como parte dos gastos correntes com pessoal, mas, como ser analisado mais
frente, o Tesouro Nacional retira recursos do oramento da seguridade social para patrocinar o
Regime Prprio de Previdncia do Servidor da Unio (RPPS).
49
destinam ao Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), uma vez que este fundo
Fazenda. Entretanto, por falta de informaes mais detalhadas para uma srie
oramento da seguridade social para alm dos 20% legalmente autorizados pelo
mecanismo da DRU, conforme se pode constatar pela ltima linha das referidas
Tabelas 3 e 4, exceto nos anos de 1995 e 1998.15 Com exceo desses dois anos,
15
Nesses dois anos, embora a seguridade social tenha produzido receitas maiores que despesas
(supervit), a desvinculao das receitas (DRU) foi inferior a 20% (17,8% em 1995 e 9,2% em
1998). exatamente isso que indicam os valores nulos dos anos de 1995 e 1998 na ltima linha
da Tabela 3. Nos outros anos, depois de retiradas as desvinculaes, ainda sobraram recursos,
que se dirigiram para outras aplicaes do oramento fiscal, de forma contrria aos dispositivos
legais.
51
perodo que vai de 2000 a 2005. Isso significa que, se nos ltimos seis anos, esse
que estabelece que o Poder Executivo deve elaborar e executar trs oramentos
oramentos.16
16
um desafio, para qualquer pesquisador do ramo, identificar a execuo oramentria da
seguridade social na base de dados do governo federal, seja no Ministrio do Planejamento, seja
52
dos ltimos oito anos. Assim, parte do excedente retirado de toda a sociedade,
nos da Fazenda ou Previdncia. Para obter essa informao ter que elaborar por si mesmo
demonstrativos como os apresentados nas Tabelas 3 e 4 deste trabalho. Os anexos da Lei
Oramentria Anual e os relatrios da execuo oramentria, disponveis para consulta nos web-
sites do governo, mostram dados consolidados do oramento fiscal e da seguridade social.
17
Aparentemente no h controles que permitam saber se os recursos arrecadados com COFINS,
CSLL e CPMF so aplicados na seguridade social de acordo com o que manda a Constituio
Federal. No foram encontrados registros oficiais que tratem do assunto, mesmo no Tribunal de
Contas da Unio. Fica claro que, uma vez centralizada a arrecadao e gesto das contribuies
sociais na Fazenda, com os recursos prprios destinados seguridade sendo denominados de
Transferncias da Unio, perdeu-se o controle da aplicao dos recursos. Essa circunstncia
causa fragilidade financeira na seguridade, porque retira sua autonomia oramentria e permite
desviar recursos para o oramento fiscal segundo os critrios e as convenincias (no claramente
explicitadas) de cada momento poltico.
53
consolidado pela Constituio de 1988 prev uma partilha mais ampla de impostos
vigorar noventa dias depois de instituda, diferente dos aumentos de impostos que
precisam de lei a ser aprovada em um ano, para vigorar apenas no ano seguinte,
18
O princpio da anterioridade veda Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios a cobrana de
tributos no mesmo exerccio financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou
aumentou.
54
utilizadas em qualquer rubrica. Entretanto, apenas 20% delas (tal como estabelece
inativos e pensionistas civis e militares, ainda assim ser possvel observar uma
55
mostra esses valores em percentual do PIB, ao longo dos ltimos quinze anos,
muito mais promissora. Aps 1999, a receita foi sempre superior ao gasto. Mais
RPPS com valores em moeda corrente e utiliza uma metodologia de maior detalhe
alm dos 20% permitidos legalmente atravs da DRU. H pelo menos duas
que tem se mostrado slida, e passa a ser sobre o destino que foi reservado a
19
As publicaes da ANFIP so Anlise da Seguridade Social em 2004, de abril de 2005 e
Anlise da Seguridade Social em 2005, de abril de 2006, disponveis em www.anfip.org.br.
57
e de uma maneira condensada, quais foram os tipos de gasto que as receitas com
detalhamento que serviu de fonte para os dados agregados nas Tabelas 8 a 17.20
20
No foi possvel processar os relatrios de execuo oramentria para o ano de 2002 atravs
do sistema consultado.
58
aposentadorias do RGPS.
21
Esterilizar tem, aqui, o sentido comumente utilizado pelos economistas quando tratam de
recursos monetrios que so retirados de circulao. Uma parte dos recursos gerados pelo
sistema de seguridade foi retirada dos fins aos quais se destina sade, assistncia social e
previdncia , e tambm de outro qualquer campo da aplicao que pudesse ser identificado por
esta pesquisa a partir dos relatrios de execuo oramentria. Saiu, portanto, da circulao.
61
62
63
64
65
como e porque foi criada essa aura de crise e urgncia em torno a um problema
social.
67
2.1. INTRODUO
feita sem uma observao da histrica, ainda que de forma breve, para resgatar a
especfica.
para esse sistema. Foi apenas em 1988 que se desenhou, pela primeira vez na
redistributivo. Essa conquista veio aps o regime militar e foi impulsionada na luta
liberal e que estavam recompondo suas foras no incio dos anos 1990. Formou-
relato dos fatos. A escolha feita neste trabalho visa apontar alguns fatos
poltico e ideolgico.
populao coagida ao trabalho, mas no encontra ocupao e por isso vive sob
uma grande vulnerabilidade que acaba por lev-la a uma espcie de inexistncia
mais ser efetuado pelas famlias. Passou a ser uma atribuio das entidades
uma vez que essa medida atemorizaria os vlidos, pressionando-os para que
atingia tambm sua famlia. Mesmo assim, crescia o exrcito dos inaptos e
15 horas ou mais. Os edifcios das fbricas eram mal iluminados, com ambientes
greves.
em 1860 tambm foi importante para suscitar uma nova atitude com relao aos
nenhuma relao com a fraqueza moral dos indivduos ou com uma atitude
formas de proteo social construdas pela Igreja e pelo Estado precisavam ser
agora tido como responsvel pelo bem-estar das massas e no apenas pelo
Estado teve que ampliar suas funes para conseguir articular garantias
Marshall (1967 apud Arajo 2004) explica que o seguro social apoiava-
se numa nova contratualidade que diferia do seguro privado voluntrio. Este tem
equidade e da justia.
ser institudo nos pases listados, com exceo da Dinamarca. Essas informaes
formas tradicionais privadas, com programas que diferiam de um pas para outro
que a sociedade poderia explodir com as tenses sociais fez com que o Estado
76
mudanas significativas nas relaes entre Estado e sociedade, tanto nos pases
ricos como nos pases pobres. O prximo item far um breve relato histrico da
de seguridade social.
Guerra Mundial nos anos 1940. Os ingleses a utilizaram para assim designar um
social security, cuja traduo para o portugus foi feita com a adoo do
22
Segundo Sussekind (1955 apud ARAJO, 2004, p. 110), a expresso seguridade social foi utilizada pela
primeira vez nos Estados Unidos no Social Security Act, que disps em um mesmo sistema as principais
modalidades de seguro e de assistncia social. A partir dessa lei, a expresso passou a ser usada no s
internacionalmente, como forneceu o contedo para vrios acordos e declaraes firmados entre governos.
78
23
A estratgia para a consolidao da hegemonia americana implicava em permitir a reconstruo
da Europa, inclusive da Alemanha e do Japo pases estrategicamente situados na fronteira da
guerra fria. O Plano Marshall, de 1947, proporcionou a integrao econmica europia, o avano
da economia alem e japonesa, bem como a melhoria geral dos principais pases europeus. Com
base em moedas desvalorizadas frente ao dlar, baixos custos de mo-de-obra, tecnologia
atualizada proporcionada diretamente pelos Estados Unidos e forte apoio do Estado, cresceu a
produo manufatureira e o comrcio mundial das economias europias e japonesa. Os
emprstimos americanos, a intensificao do investimento direto das filiais das grandes
corporaes americanas na Europa e a sada para o exterior dos bancos americanos com a
formao de um mercado financeiro off-shore (mercado de eurodlares), provocou respostas
79
preponderante.
24
O avano da produo capitalista e o seu carter cclico fazem aumentar o nmero de
trabalhadores dependentes do mercado de trabalho e expostos ao desemprego, assim como
cresce o nmero de acidentados no trabalho e de idosos inativos. Quanto mais intensa a
industrializao e quanto mais fraca se torna a possibilidade de solues espontneas e
associativas para os riscos sociais (famlia e comunidade), mais complexa e urgente se torna a
introduo dos esquemas de proteo social. O welfare state se desenvolver por conta dos
efeitos negativos do processo produtivo capitalista, socializando os custos de reproduo da fora
de trabalho.
81
do welfare state na segunda metade dos anos 1950 foi o peso da fora poltica e
dcadas finais do Sculo XX anunciaram uma nova elaborao nos edifcios dos
welfare states. Novamente neste perodo, tal como se deu com a fase do ps-
guerra at os anos 70, as mudanas operadas pela nao hegemnica iro afetar
25
Chama-se fordismo a articulao realizada por Henry Ford entre a produo em massa e o
consumo de massa. A fixao do salrio, para a jornada de oito horas, inicialmente em cinco
dlares (elevada posteriormente) inaugura uma poltica salarial ligada produtividade, permitindo
ao operrio o acesso ao consumo (CASTEL, 1998, p. 432 apud ARAJO, 2004, p. 73).
83
dados importantes para a compreenso do presente. No final dos anos 60, nas
anos 70 e sua conseqncia mais imediata foi uma intensa especulao contra o
26
importante situar brevemente a razo da inflao e do dficit pblico nessa fase, para evitar associ-los
aos gastos excessivos com o sistema de seguridade social, argumento muito corriqueiro entre alguns autores
que advogam o equilbrio das contas pblicas. Teixeira (1994:33) explicita que, o rpido crescimento
industrial dos anos 50 e 60 esteve associado a um endividamento crescente por parte de famlias, empresas e
governo. Quando a tendncia reverteu, este endividamento se tornou cumulativo e revelou sua face perversa,
pela necessidade que impunha de mecanismos para girar a prpria dvida. A conseqncia foi uma elevao
do custo financeiro das empresas que, somada a uma estrutura rgida de custos fixos, reduzia as margens
efetivas de lucro e induzia a elevao dos mark-ups desejados nos setores oligopolizados, formadores de
preos escala internacional, o que era finalmente repassado aos preos finais. No que toca ao setor pblico,
o ritmo declinante da atividade econmica implicava simultaneamente aumento de despesas e reduo de
receitas, agravando a presso inflacionria.
84
Reserve norte-americano.
O que ocorreu nos anos 1970 abriu as portas para um novo ciclo da
que prosseguia mesmo aps a desvalorizao cambial, fizeram com que os EUA
27
No plano militar, os EUA empreenderam programas armamentistas de alto contedo tecnolgico,
que acabaram por dobrar a Unio Sovitica e destruir sua capacidade financeira (TEIXEIRA,
1994).
85
dlar forte.
O que se quer aqui ressaltar com essa passagem pela histria que
mundial que permite aos Estados Unidos assumirem o comando das principais
ouro. Essa nova forma de liderana, na verdade uma nova forma de dominao,
permite aos Estados Unidos assumir uma posio imperial, dada a assimetria de
poder militar, financeiro e tecnolgico com relao aos demais pases do mundo.
aceitao) das teses ortodoxas sobre poltica econmica para os pases centrais e
partir dos EUA. Mas no apenas isso. Uma srie de circunstncias econmicas
em outro pacto social com o trabalho e o Estado, exigindo uma regulao mais
os anos 1980 em todo mundo, que implicaram no abandono das metas de pleno
fiscal, uma vez que implicava em reduzido crescimento das receitas pblicas e no
desemprego.
fundamental ressaltar que a crise fiscal do Estado tambm tinha razes que
Segundo Mello,
manifestar essa mesma conduta nas suas estruturas de poder e no seu aparato
social do Estado, o que pressiona pela reformulao dos welfare states da Europa
Continental.
muito mais complexo que remete a outra questo fundamental. As premissas que
novo ciclo de acumulao financeira na economia mundial aps os anos 1970 que
28
A economia americana, ndia, China e a de outros pases asiticos como Coria, Tailndia,
Malsia, Indonsia, Filipinas e Cingapura apresentaram um dinamismo abundante nos anos 1980
e 90.
93
econmicos e sociais em curso nas trs ltimas dcadas fez com que os direitos
com as reformas empreendidas nos anos 1980/90, que buscaram ajustar o valor
ocorreu foi modesto, conforme descreve Esping-Andersen (1995). O que houve foi
(2004). Isso fica claro nas tendncias do gasto social, que permaneceu
Enfim, na Europa, os desafios internos de cada pas jogam papel importante nas
29
Reformas estruturais so as que modificam radicalmente o sistema pblico, seja substituindo-o
completamente por um sistema privado, seja introduzindo um componente privado como
complemento ao pblico, seja criando um sistema privado que concorra com o pblico (MESA-
LAGO, 2003).
95
Argentina, Uruguai e Costa Rica. O Brasil, diferente dos pases citados, introduziu
estruturais que ocorreram na Amrica Latina nas duas ltimas dcadas do sculo
e Mller dizem:
perodo recente.
antes e depois de 1930. Antes deste ano, no se pode falar de legislao social
Foram instituies que, pelo pagamento de cotas, cada membro adquiria o direito
de, por morte, deixar penso. O primeiro montepio surgiu em 1835 o Montepio
30
Em 1835, houve a criao de uma caixa de assistncia para os funcionrios do estado; em 1888,
para os ferrovirios das estradas governamentais; em 1889, para os empregados do Correio e da
imprensa oficial; e, em 1911, para os trabalhadores da Casa da Moeda (FALEIRO, 2000).
98
previdncia social brasileira foram construdos pela Lei Eloy Chaves (na verdade
31
Sustenta-se, para o caso do Brasil, a tese de que os mecanismos de proteo social so
contemporneos do moderno capitalismo industrial e do proletariado fabril.
100
capitalista, mas foi tambm reflexo da Revoluo de 1917 e dos efeitos da grande
(ARAJO, 2004).
1946.
atingia a classe operria em seu conjunto e num nico movimento. Para alguns
burocracia cada dia mais tcnica e mais numerosa e a uma cooptao da classe
teria tambm permitido aos patres diminuir suas despesas e socializar os custos
32
O modelo de repartio simples o sistema de previdncia social de solidariedade
intergeneracional e de ativos/inativos, segundo o qual o pagamento dos benefcios aos
aposentados feito com o montante arrecadado dos contribuintes, sem que haja necessariamente
uma reserva. J no modelo de capitalizao, o sistema de pagamento de aposentadoria se faz
atravs de um fundo individual aplicado, principalmente, em instituies financeiras. Elas retribuem
as contribuies de acordo com o rendimento das aplicaes aps um perodo determinado de
anos combinado com a idade. H um adicional para a administrao do fundo (FALEIROS, 2000,
p.212).
102
elementos do registro civil para a concesso de benefcios por parte dos institutos
de aposentadoria e penses. Para ter acesso aos benefcios assegurados pela lei
que cada instituto e cada caixa eram capazes de proporcionar, porque dependia
dos recursos que essas instituies dispusessem. Isso criava uma grande
vinculao dos institutos aos setores produtivos fazia com que algumas categorias
IAPs.
132).
benefcios previdencirios, j havia sido feita em 1960. O que se fez, seis anos
depois, foi uma reforma essencialmente poltica e administrativa, com a fuso das
previdencirios dos trabalhadores urbanos. Sua enorme estrutura era formada por
real dos institutos. Era uma racionalizao burocrtica que visava reduzir os
custos, as diferenas, mas ofereceu uma resposta mais simblica que real aos
Segundo Arajo,
(FGTS). Este instrumento era importante para adaptar a poltica social s novas
rural atravs do custeio dos benefcios uma vez que no havia contribuio
1974, os idosos pobres, de mais de 70 anos foram contemplados com uma renda
desigualdade. O setor privado servia aos ricos, os planos eram para grupos
33
Faleiros comenta a tardia incluso do trabalhador rural e dos empregados domsticos nos
benefcios previdencirios dizendo que o campesinato, isolado e submetido dominao
paternalista da oligarquia rural, constituiu-se na Amrica Latina, no grupo excludo, at muito
recentemente, dos seguros sociais, at que seus movimentos tivessem presena na cena poltica
e, na medida em que o capitalismo e o regime assalariado fossem introduzidos no campo. Como o
campesinato, os empregados domsticos, integrados e submetidos ao paternalismo familiar,
tambm ficaram excludos dos seguros sociais (FALEIROS, 2000, p.136).
107
Social (MPSA). O sistema foi unificado em 1977, com a Lei n 6.439, que criou o
Teixeira (2004) chama ateno para o fato de que nos anos oitenta
sistema passou de 11% para menos de 5% ao longo dos anos 80. A conjuntura
34
Para citar um exemplo das circunstncias polticas que cercavam o sistema previdencirio no
perodo da ditadura militar, Teixeira comenta que foram levadas ao mais alto grau todas as
distores que o clientelismo j introduzira no sistema. A regra explcita de atribuir ao deputado
federal mais votado em cada municpio o poder de indicar o delegado do Fundo de Assistncia ao
Trabalhador Rural FUNRURAL na regio foi o trao mais visvel dessas distores, pois era o
delegado do FUNRURAL quem decidia quem era e quem no era trabalhador rural para fins de
aposentadoria. Mas, na verdade, todas as nomeaes, e no s as do FUNRURAL, obedeciam a
critrios de consolidao dos chefetes polticos locais, sem nenhuma considerao de ordem
tcnica. Com isso, agravou-se o processo de fragmentao do sistema, dando margem a uma
verdadeira feudalizao da Previdncia, que viu esvair-se sua capacidade de servir como
instrumento de atenuao dos conflitos (TEIXEIRA, 2004, p.24).
110
atuar com agilidade, pois o exerccio financeiro de 1985 foi encerrado sem dficit
acumulao de reservas.
tenha sido a varivel-chave para explicar o sucesso desses trs anos de gesto
em maio de 1988, da inflao dos ltimos doze meses, sem o desconto, portanto,
mdico para toda a populao, inclusive rural, que passou a dispor de assistncia
contedo democrtico.
ainda que apenas no plano da lei, um importante passo para a modernizao das
com mudanas nas relaes entre Estado e sociedade. Ficava clara a construo
maior sistema da Amrica Latina, possuindo a maior cobertura tanto urbana como
Amrica Latina.
contrato social, pelo qual o direito aos benefcios aparece como um direito da
graves problemas scio-econmicos do pas e que esto, ainda hoje, longe de ser
direo.
que os diferenciam entre si.35 Embora no seja o objetivo central deste trabalho,
faz-se necessrio, ainda que de forma breve, situar alguns desses condicionantes
sufocadas por vinte longos anos de autoritarismo. A nova ordem poltica e social
35
Vianna (1998) trata da literatura terica que estuda os vrios tipos de welfare state e os fatores
que influenciaram em suas diferentes construes.
117
tem notcia desde a Lei Eloy Chaves de 1923 e refletia a formao de uma
frente poltica vitoriosa naquele momento, que tornou possvel uma reorientao
levada a cabo na ausncia de uma articulao mais ampla dos interesses sociais
36
O governo Sarney recebia o apoio de uma frente que unia o PMDB e o PFL.
118
instante de sua criao, nada de similar aos elementos gerais que condicionaram
depois da guerra. Vianna (1998) descreve esse cenrio dizendo que, nos pases
37
O modelo ingls (tambm chamado de assistencial) foi fundado na lgica beveridgiana e
implementado no ps-Segunda Guerra Mundial. Preconiza que os direitos devem ser universais,
destinados a todos os cidados incondicionalmente ou submetidos a condies de recursos (testes
de meios), mas garantindo mnimos sociais a todos em condies de necessidade. O
financiamento proveniente majoritariamente dos impostos e a gesto pblica, estatal. Os
princpios fundamentais so unificao institucional e uniformizao dos benefcios (BEVERIDGE,
1943). Boschetti (2003) adverte que no h um modelo puro em nenhum pas, seja beveridgiano
(assistencial) ou bismarckiano (que se assemelha aos seguros privados). No Brasil, os princpios
do modelo de seguros predominam na previdncia social e os do modelo assistencial orientam o
sistema de sade e de assistncia social.
119
sistema de seguridade social que nascia em 1988, aps quatorze anos de regime
militar.
num momento histrico de questionamento dos welfare states europeus foi, sem
planos heterodoxos de combate a inflao dos anos 80. Havia uma atitude
social.
uma ofensiva contrria a esse processo, sem que surgissem sinais de resistncia
social e poltica relevante, diante das ameaas aos direitos sociais recm-
visto que dela no foi retirado, at os dias de hoje, o sistema de seguridade social;
termos da lei:
38
Com as leis orgnicas, o SINPAS (Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social, criado
em 1977) deixou de existir. Embora a formalizao final desse processo s tenha ocorrido em
1999, com a reestruturao do INSS (Decreto 3.081, de 10/06/99), este incorporou desde logo, na
prtica, os antigos IAPAS e INPS, bem como suas respectivas competncias: arrecadar as
contribuies e conceder, manter e pagar os benefcios da Previdncia Social.
122
perdeu sua existncia formal, porque suas receitas que deveriam ser aplicadas
uma base de financiamento nica para os trs setores, com fontes de recursos
diversificadas, mas sem qualquer tipo de vinculao aos setores que a compem.
suas receitas atravs do seu art. 68. O Fundo do RGPS ter como fonte de
LRF, entretanto, diz, no inciso VI, que o Fundo do RGPS contar com recursos
conceito de seguridade social. Isto porque o fluxo de caixa do INSS revela que, do
lado das receitas, esto as COFINS, CPMF e CSLL (definidas pela Constituio
sustentao financeira.
seguridade social.
retomar a idia, j muito bem exposta por Vianna (2003), de que, pela
Social e receber benefcios com base na legislao pertinente; todo cidado tem
direito aos servios ofertados pelo Sistema nico de Sade (SUS), assim como
40, sesso II, captulo VII do Ttulo III da Constituio, um outro sistema, especial,
39
Art. 183, Ttulo VI, Da Seguridade do Servidor.
40
A mesma Lei determinava ao Poder Executivo enviar projeto, ao Congresso Nacional, dispondo
sobre o Plano de Seguridade Social do Servidor, o que, aparentemente, no ocorreu.
125
um, para o Regime Geral dos que pertencem ao setor privado e, outro, para os do
regime prprio dos que trabalham para o setor pblico , portanto, quebrando com
5):
exerccio da cidadania pela noo de seguro social, que leva idia de arrecadar
contribuio.
poltico trazido por essa matria na Carta de 1988. Os governos desse perodo
ali esboada.
1988, apenas para que se possa ter um desenho das idias e circunstncias que
as mudanas trazidas por uma nova era, que Hobsbawm (1999) denominou de as
propcio para a sustentao dos direitos sociais que haviam sido implantados e
ponto de referncia das reformas e ficou claro que a ditadura no era uma
privatizao.
total, dependendo dos rumos tomados pelos acordos polticos em cada pas)
reviso constitucional prevista para ocorrer em 1993, conforme havia sido previsto
constitucional complementar.
Nesse processo revisional, mais uma vez os direitos sociais estabelecidos pela
proteo social.
Segundo Arajo,
Argentina, que naquele momento estava sendo discutida pelo legislativo daquele
governo, o Plano Real, e os rumos da poltica social que haviam sido desenhados
provisrias.
era mudar sem alarde, com medidas pouco ambiciosas, mas que no criassem
ordem econmica de uma nova era que precisava mudar o padro universalista e
conseqncia, a reforma foi arquitetada para dar tratamento fiscal a uma poltica
social.
feitas pelo Banco Mundial, atravs do documento Averting the old age crisis:
policies to protect the old and promote growth (WORLD BANK,1994), os pases da
diferentes. No houve um modelo nico, ainda que a maioria das propostas tenha
de repartio chegou a ser discutida no Brasil, mas foi considerada invivel devido
O que ocorreu no Brasil foi, ento, a eleio de uma estratgia que tem
abarcar o universo dos trabalhadores com uma renda digna na velhice. Com isso,
pblicos:
136
presente foi estabelecida uma regra de transio: passaria a haver uma idade
41
Boschetti (2003) diz que com isso tornou-se mais difcil a obteno de aposentadoria, sobretudo
para os trabalhadores que no tiveram carteira de trabalho assinada ao longo de suas vidas.
137
o limite de 100%;
os militares da ativa quanto da reserva, de 1,6% para 7,5% no final de 2001. Alm
disso, foi instituda uma contribuio adicional de 1,5% para financiar as penses
os servidores.
item h citado acima: a fixao do teto de benefcios para o RPPS (na poca, R$
Soares (2003) comenta que isso possibilita o crescimento dos fundos de penso,
previdncia complementar para ter uma aposentadoria maior que o teto do RGPS,
teriam de contribuir por um longo perodo, com base nas regras do plano, para, ao
contribuio.
1988, previa que o benefcio fosse calculado pela mdia dos ltimos 36 salrios
bsico para o clculo (que passou a corresponder aos 80% melhores salrios de
contribuio),
ser tanto menor (maior) quanto menor (maior) o tempo de contribuio e a idade
F = Tc x a x 1 + Id + (Tc x a)
Ec 100
tempo de contribuio no RGPS. Esta foi uma proposta que no teve apoio
42
Homens tm direito a se aposentar por tempo de contribuio aps contriburem por 35 anos e,
mulheres, por 30 anos. O valor do benefcio da aposentadoria por tempo de contribuio
corresponde a 100% do salrio de benefcio. Este consiste na mdia aritmtica simples dos
maiores salrios de contribuio, corrigidos monetariamente, correspondendo a 80% do perodo
contributivo desde a competncia julho de 1994, multiplicado pelo fator previdencirio
(MINISTRIO DA PREVIDNCIA SOCIAL, 2004).
142
benefcios, o que pde ser comprovado em 2005, primeiro ano em que o fator foi
1999, foi utilizado de forma gradual (0,5% ao ms) e crescente durante cinco
anos. S em 2005 o INSS adotou o fator cheio para calcular os benefcios, o que
R$2.801,56). O valor real mdio dos benefcios em 2005 voltou aos nveis de
1999, apesar dos aumentos reais do salrio mnimo, cujos efeitos foram anulados
seja ainda mais acentuada nos prximos anos. A populao brasileira vem
(ANFIP, 2006).
menos. Os que trabalham por mais tempo contribuem com mais e recebero
no ser uma opo, mas uma condio que se impe, como reflexo, em grande
maior no futuro no uma tarefa fcil. Por outro lado, a aposentadoria por tempo
acaba sendo uma fonte de renda que proporciona segurana mnima, mas que
ocasionais e precrias.
Soares (2003) por sua vez argumenta que o fator previdencirio, cuja
tem capacidade de contribuir para a reduo da pobreza (ver item 3.3 do presente
Argentina, Uruguai, Bolvia, Peru, Colmbia e Mxico, que optaram por substituir,
43
Embora a emenda constitucional n 20 e a Lei 9.876/99 sejam dois marcos importantes na
reforma do sistema previdencirio, outras dispositivos legais foram aprovados entre 1998 e 2002:
Leis n 9.703/98, n 9.711/98 e n 9.732/98, que instituem mecanismos de aprimoramento da
arrecadao e recuperao de crditos; lei n 9.719/98, que define regras gerais para a previdncia
dos servidores pblicos; Lei n 9.796/99, que regulamenta as compensaes financeiras entre
regimes de previdncia; Lei n 9.876/99, que modifica a regra de clculo dos benefcios do RGPS e
cria incentivos filiao de novos segurados; Lei n 9.962/00, que regulamenta a contratao de
empregados pblicos, filiados ao Regime Geral, pelos governos; Lei n 9.983/00, que tipifica os
crimes contra a Previdncia Social; Lei Complementar n 101/01, que trata da responsabilidade
fiscal em relao aos regimes previdencirios; Leis Complementares 08 e 09 de 2001, que
regulamentam o regime de previdncia complementar; Lei n 10.056/01, que regulamenta
contribuies do setor rural; Medida Provisria n 2.131/00, que trata da contribuio previdenciria
dos militares e Medida Provisria n 2.023/00, de renegociao de dvidas dos estados e
municpios com o INSS (PINHEIRO, 2004, p. 266).
146
aproximao com a noo de seguro social segundo a qual deve existir uma
principalmente).
prximos dezoito anos, algo como 1,69% do PIB a ser verificado no ano de 2021.
principal argumento utilizado para manter o RGPS fora da reforma proposta pelo
prprio dos servidores. O primeiro deles era de que, nas reformas ocorridas em
vrios pases da OCDE, mesmo entre aqueles que so referncia para polticas
previdencirios dos setores pblico e privado, por meio da unificao dos regimes
avano institucional.
resistncia surgiu dos Estados e municpios, cuja passagem dos servidores para o
INSS geraria um grande custo fiscal, com desembolsos que estavam muito alm
manuteno de inativos.
contribuio, como j havia sido feito com a reforma do RGPS administrado pelo
aprovao da reforma, com base nas regras em vigor antes da E.C. n 41/2003.
limite mximo para o valor dos benefcios, tornando-o igual ao do regime geral
complementares.
inativos. Aquele que hoje servidor pblico, ainda pode obter aposentadoria
44
Hoje, este limite superior de R$2.801,56 fixado por portaria ministerial para vigorar a partir de
1 de abril de 2006.
151
20% sobre o tempo que faltava naquela data para completar o tempo de
anos).
capitalizao individual. Deve ser uma entidade fechada, que oferece a seus
2.400,00).
30% do teto deste regime, que passou para R$2.400,00, devendo ser reajustado
de forma a preservar seu valor real, atualizado pelos mesmos ndices aplicados
legislao previdenciria e foram muitas nos ltimos dez anos, conforme j foi
Constituio.
nenhuma vinculao especfica aos setores que a compem (art. 195, inciso IV);
cumulativa).
45
A redao anterior previa a diferenciao de alquotas e de bases de clculo somente em razo
da atividade econmica ou da utilizao intensiva de mo-de-obra.
155
de mo-de-obra.
aposentadoria especial aos portadores de deficincia, deve ser criada uma nova
complementar).
renda pois a proteo ao pequeno trabalhador rural j est prevista , que ter
A filiao ao RGPS deveria ser automtica, um direito de todos que exercem uma
inferior a uma renda mnima de sobrevivncia, cuja referncia tem sido o salrio-
46
Dois auxlios assistenciais cobrem, de modo precrio, a populao carente que no tem
capacidade contributiva: a Renda Mensal Vitalcia (RMV) e o Benefcio de Prestao Continuada
da LOAS (BPC/LOAS). A RMV foi instituda em 1974 e extinta em 1991, quando foi estipulado
como limite para a solicitao do benefcio a data de 31/12/1995. O BPC/LOAS um benefcio
mensal, no valor de um salrio-mnimo, pago a portadores de deficincia ou idosos de 67 anos ou
mais, que possuam renda familiar abaixo de um quarto do salrio-mnimo por pessoa e em cuja
famlia nenhuma pessoa seja beneficiria de outro programa da Previdncia Social ou do seguro-
desemprego (VIANNA, 2003b).
158
condies especiais.
secundria e subordinada.
nos preos dos produtos, o que significa dizer que o nus recai no sobre
autnomos urbanos de baixa renda pode ser avaliado pelos dados de trabalhos
pases desenvolvidos (da OCDE), esse patamar de apenas 10%. Sempre foi
47
Pela legislao atual, um trabalhador que exera trabalho de forma autnoma e que consiga ter
uma renda em torno de um salrio mnimo por ms R$ 350,00 teria que contribuir com R$
70,00, ou seja, 20% de seu rendimento, o que torna invivel sua contribuio para a previdncia. O
sistema especial de incluso previdenciria que abranger os trabalhadores de baixa renda dever
prever alquota suficientemente reduzida e carncia especial.
161
desemprego, por contingncias biolgicas, por acidente ou por outros motivos que
ser respondida.
envolvem o trato desse tema, mas apenas descrever alguns dos efeitos benficos
anos. Antes, porm, oportuno mencionar que tais transferncias sociais esto
mesma. Embora um ciclo expansivo seja capaz de reduzir a misria, para gerar
efeitos positivos necessita ser seguido pela combinao de diversas polticas que
renda. Para que ocorra uma melhoria no padro de vida da classe trabalhadora
empobrecimento.
163
exercer sua fora de trabalho pela perda da capacidade fsica. O Estado, com
entre assalariados, de salrios mais elevados para menores salrios ou para onde
retirar da base da escala social uma parcela numerosa da populao. Mesmo que
outras formas de amparo nas propores necessrias para atender grande parte
dos trabalhadores carentes espalhados pelo pas, restaria a injustia social que
164
todos em geral sem outro apoio que no aquele que o sistema pode oferecer [...]
(TEIXEIRA, 1999).
observar do Grfico 1, abaixo, entre 1996 e 2004 (ms de dezembro tomado como
25,0 23,1
21,1 21,9
19,6 20,0 2,6
18,2 18,8 2,3
20,0 2,3
17,5 2,0 2,1
16,5 1,9
1,7 1,8 6,9
1,5 6,6 6,8
15,0 6,1 6,3
5,9
Milhes
5,4 5,7
5,3
10,0
12,8 13,6
11,0 11,4 11,6 12,3
9,7 10,3 10,7
5,0
0,0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Fontes: Anurio Estatstico da Previdncia Social - AEPS; Boletim Estatstico da Previdncia Social BEPS
Elaborao: SPS/MPS
militares, o que significa que 43% da populao ocupada estavam protegidos pelo
pessoas sem qualquer tipo de proteo social no Brasil. H, portanto, ainda muito
a ser feito para a conquista da cidadania, o que faz com que a dvida social se
significa que 10.049.543 pessoas ocupadas ingressaram para o universo dos que
0,2%
7 -| 8 0,7%
6 -| 7 2,2%
Valores, em Salrios Mnimos
5 -| 6 2,9%
4 -| 5 4,4%
3 -| 4 4,9%
2 -| 3 7,3%
1 -| 2 12,7%
<1 2,1%
Milhares de benefcios
<1 =1 1 -| 2 2 -| 3 3 -| 4 4 -| 5 5 -| 6 6 -| 7 7 -| 8
Assistenciais 2,2 2.610,0 17,0 - - - - - - -
Rurais 29,2 6.824,4 67,4 16,6 5,8 2,4 1,2 0,7 0,1 0,0
Urbanos 459,8 5.052,9 2.847,6 1.675,9 1.136,4 1.019,7 671,3 516,2 153,0 37,1
Total 491,3 14.487,3 2.931,9 1.692,4 1.142,2 1.022,1 672,5 517,0 153,1 37,1
seu aumento criticado com o uso de trs argumentos principais: 1) por provocar
o dficit na previdncia social. Segundo Medeiros (2002), estas crticas devem ser
mdio. Se estas hipteses forem relaxadas, isto , se for admitir algum efeito
9,0
8,5
8,5
8,1
8,0 7,7
7,5 7,3
7,0
7,0
6,7
6,5 6,5
6,5
6,1 6,2
6,0
5,5
5,0
4,5
4,0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Fonte: SPE/MF
(1) Dados de 2005 estimados com base no terceiro Relatrio de Programao Financeira
na atenuao da pobreza.
48
Com relao previdncia rural, houve reduo da idade exigida para a aposentadoria de
trabalhadores rurais (a qual, de 65 anos para ambos os sexos, passa a 60 e 55 anos para homens
e mulheres respectivamente); a aquisio do direito a aposentadoria com 25 anos de tempo de
servio para mulheres trabalhadoras rurais; e, a equiparao entre segurados urbanos e rurais,
seguida do estabelecimento do piso de um salrio mnimo para benefcios. Com relao aos
amparos assistenciais (LOAS), todos com valor fixo em um salrio mnimo, modifica-se a exigncia
de idade mnima de 70 anos para o amparo a velhice. Em 1998 esse limite foi reduzido para 67
anos e, mais recentemente, para 65 anos.
172
20,00
20,0 19,21
18,54
15,38
15,0
11,03 11,11
9,72
10,0 8,33 8,33
7,06
6,61
6,27
5,35
4,62
5,0 4,12 3,88
0,0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
sociais.
174
80
70
60
LINHA DE POBREZA ESTIMADA CASO NO
HOUVESSE TRANSFERNCIAS DA
50 PREVIDNCIA
% de pobres
40
30
10
0
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 100
4.1. INTRODUO
mudanas ano aps ano, desde sua criao, conforme foi exposto no captulo
anterior. Tais mudanas, quando analisadas pelo ngulo da amplitude dos direitos
qual a questo pode ser analisada, alm desse que acarretou a desfigurao do
seguridade social para o oramento fiscal, tal como demonstrado no captulo um.
economia mundial, e que implicou numa nova gesto da poltica monetria e fiscal
Henrique Cardoso (1999 2002) e foi incorporado pelo governo atual, iniciado em
2003.
sobre esse pano de fundo que deve ser avaliada a seguridade social
resultado fiscal negativo do governo central, surge como alvo a ser neutralizado
diversas medidas podem ser implantadas para neutralizar seus efeitos, se houver
49
O valor mdio das aposentadorias do RGPS de R$ 609,69. necessrio ainda considerar que,
do nmero total de benefcios concedidos (incluindo-se os assistenciais), 53% tm um valor de at
um salrio mnimo e 78% tm valor de at dois salrios mnimos (BOLETIM ESTATSTICO DA
PREVIDNCIA SOCIAL, vol. 11, n 07, julho/2006).
179
acionados.
previdencirias, para que os salrios mais altos possam pagar mais e, assim,
trabalho.
gerao de emprego. A poltica econmica no Brasil dos anos 1990, por sua vez,
outras aplicaes.
desenvolvidos desde meados dos anos 1980 liberavam recursos para os ento
nos anos 1990, a partir de uma lgica calcada na valorizao dos estoques de
volume de divisas estrangeiras, por seu turno, era tambm uma forma de garantia
privado chegara ao fim no incio dos anos 90. Ressalte-se, entretanto, que o
particularmente lucrariam com a integrao, pois uma vez que o capital nessas
economias mais escasso que nos pases industriais, eles ofereceriam amplas
para outras economias. Reverses sbitas nos fluxos de capitais para fora de um
desequilbrios profundos nas estruturas das economias atingidas que devem ser
tratados com reformas estruturais. Tais reformas dizem respeito, nestes novos
inflao com o uso de taxas de juros altas, como medida imediata que visa
a perspectiva de retornos reais elevados. Pelo lado da poltica fiscal, cortar dficits
184
nos anos 1990, pode ser dividida em duas fases. A primeira corresponde ao
financeira desta primeira fase, num momento em que a situao externa exigia a
Plano Real.
deteriorao nos saldos comerciais do pas, sua viabilizao financeira exige uma
acumulao de reservas que, por seu turno, tornam crveis a taxa de cmbio
at a ecloso da crise cambial asitica, em julho de 1997, com apenas uma breve
abandonaria o pas.
liquidez mundial incluiu, alm dos ttulos pblicos, aes de empresas estatais em
para que fique visvel a relao que se estabelecia entre poltica monetria,
51
Foge dos interesses deste trabalho analisar pormenorizadamente o Plano Real. Para uma
descrio mais detalhada e anlise terica mais minuciosa das medidas do Plano Real em cada
fase de implantao e de seu sucesso sobre o controle dos preos ver Franco (1995), Modenesi
(2005), Bacha (1998), Castro (1995), Hermann (2002a) e Carneiro (2002).
188
cambial.
A taxa Selic real (deflacionada pelo IPCA) alcanou o pico de 44% a.a.,
se, pela primeira vez, na crise da sia, em 1997. Depois, com a crise da Rssia,
brasileira, mas sim pelo efeito-contgio de outra crise cambial a crise do sudeste
taxa de cmbio.
controle da taxa de cmbio, a dvida pblica cresceu. A opo do governo foi pelo
primrio mais severo por prazo indefinido. A poltica fiscal, portanto, mostrou uma
US$ 41,5 bilhes, da qual participaram tambm o BIRD (Banco Mundial), o BID
dficit nominal de quase 8% do PIB para nveis aceitveis (em torno de 3%).
a serem cumpridas pelo pas para ter acesso totalidade dos recursos
fixadas em 2,6% do PIB em 1999, 2,8% em 2000 e 2,8% em 2001, mas foram
logo revistas para cima, em 1999 (3,10% em 1999, 3,25% em 2000 e 3,35% em
dvida pblica mobiliria era de 21% do PIB (Ibid). Postulava-se, entretanto, que
controlada.
observa que a adoo do PAI visava: (i) a reduo dos gastos pblicos e a maior
de Privatizao.
das Receitas da Unio (DRU). O objetivo declarado pelo governo era o de reduzir
gastos especficos (notadamente nas reas de educao e sade), para dar maior
liberdade na conduo da poltica fiscal. A Unio passou a reter 20% das receitas
geral.52
52
No captulo 1 deste trabalho foi demonstrado que essa reteno foi muito alm, pois no caso da
arrecadao destinada seguridade social, ultrapassou em larga margem o limite legalmente
estipulado.
194
sua lgica estava, agora, no mais voltada apenas para a conteno da desordem
53
A magnitude projetada da relao supervit primrio/PIB dever ser equivalente (ou superior)
diferena entre a taxa mdia de juros esperada incidente sobre a dvida pblica e a taxa de
crescimento real esperada do PIB, para que dvida/PIB se estabilize num determinado patamar
considerado ideal (ou se reduza).
196
levar a economia a produzir tal resultado houve, de um lado, uma forte ampliao
implantado com o Plano Real no ficaram explcitos nos primeiros anos. O ajuste
das contas pblicas, que na fase inicial do plano seria obtido com o Plano de Ao
mostram que o pas deixou uma situao de relativo equilbrio fiscal com
manuteno de taxa de juros elevada que foi uma pea essencial da abertura e da
transio para uma verso mais acabada e rigorosa da poltica fiscal que viria
primeiros anos do Plano Real entre 1994 1998 e a rigidez fiscal que viria a
1994; -0,4% em 1995; 0,1% em 1996; 0,9% em 1997; e 0,0% em 1998. Apenas
1999; 3,6% em 2000; 3,6% em 2001; 3,9% em 2002; at chegar aos patamares
estabelecido pelo Conselho Monetrio Nacional (CMN). A taxa Selic passou a ser
(MODENESI, 2005). A meta de inflao, por sua vez, tem duplo papel neste
partir de maro de 1999, uma meta de taxa de juros (revista a cada reunio do
que indica a direo (ascendente, descendente ou neutra) em que a taxa pode ser
alterada pelo Presidente do Bacen, sem consulta prvia aos demais membros do
foi a manuteno de uma poltica prolongada de juros altos que mantm a taxa de
cmbio valorizada.
tarefa dupla:
sistemas;
confiana do mercado.
Carvalho,
seguridade social tambm foi atingida por esse senso de responsabilidade fiscal
dvida externa lquida. Para Carneiro (2002), na ausncia de dficits primrios nas
externa.
tiveram um impacto significativo na dvida pblica lquida que, entre 1998 e 2000,
relao dvida/PIB cresceu para patamares ainda mais altos. A crise internacional
dvida/PIB.
205
poltica fiscal quanto para a monetria. Novamente o controle fiscal foi visto como
entretanto, houve a reduo da dvida lquida total, nos anos de 2004 e 2005,
perodo. No final de 2005 a dvida externa lquida era de apenas 2,6% do PIB. A
elevao dos juros. O peso dos juros nominais mais do que compensou os efeitos
dvida/PIB.
fiscal ao longo dos ltimos doze anos no esto vinculadas ao suposto tamanho
206
principalmente:
da dvida interna, em grande parte atrelada taxa Selic fixada pelo Bacen (ver
fuga de capitais, bem como pelo uso da ncora cambial adotada at janeiro de
inflacionrias.
pblica cresceu.
favorvel na estrutura da dvida mobiliria (ver Tabela 21). Por um lado, diminuiu
ttulos prefixados. Isso tem contribudo para aliviar a exposio das contas
gastos financeiros com o servio da dvida pblica fazendo com que o sacrifcio
fiscal resulte apenas favorvel aos portadores de ttulos pblicos, sem que se
sobre o dficit previdencirio para um futuro que se situa para alm de 2020. H
sistema, sem fazer qualquer aluso a respeito do impacto dos juros e cmbio
da Constituio de 1988.
54
A CIDE destinada ao custeio de programas de infra-estrutura de transporte, alm de
pagamentos de subsdios aos preos ou transporte de combustveis e ao financiamento de
projetos ambientais relacionados indstria de petrleo e de gs.
209
para pagar a conta financeira (de juros e amortizao da dvida pblica) que
elevado, as receitas cresceram muito mais, tanto em valores reais (ver Tabela 25
neste Captulo), como em relao ao PIB (ver Tabela 6 no Captulo 1), e, assim,
caracterizam a poltica monetria dos ltimos doze anos no Brasil geram vrios
problemas interligados:
na pobreza.
reduzi-los ainda mais impraticvel, pois o volume de gastos tem sido muito
baixo ao longo dos ltimos doze anos e j so fortes os efeitos negativos sobre a
213
ltimos doze anos, o que demonstra certa rigidez a baixa desses itens. Dadas
essas limitaes, o clamor tem se voltado para a conteno dos gastos com a
para a reviso dos gastos sociais como sada para acomodar os efeitos da
reduzir a dvida pblica a no ser partindo para um ajuste mais rigoroso das
oramentria.
significativo e evoluiu de 4,9% do PIB em 1994, para 7,4% do PIB, em 2005. Esse
55
Em meados dos anos 1970, as naes da Europa Ocidental j alocavam, em mdia, quase 25%
dos recursos nacionais em gastos pblicos na rea social. Na Amrica do Norte esse percentual
ultrapassava 20% . A experincia internacional demonstra com evidncias o quanto o papel do
Estado foi fundamental para constituir uma sociedade menos desigual a partir do ps-Segunda
Guerra nos pases desenvolvidos (FLORA & HEIDENHEIMER, 2003). Se comparado o gasto
social direto do Brasil (contributivo e no-contributivo) em proporo do PIB com outros pases da
OCDE, verifica-se que gastamos 12,2% do PIB diante de 28,8% da Frana, 27,3% da Alemanha,
24,7% da Inglaterra, 25,1% da Itlia e 19,7% da Espanha. Os gastos com aposentadorias,
isoladamente, guardam distncia proporcional (PREFEITURA DA CIDADE DE SO PAULO,
2003).
215
inclusive cado nos ltimos trs anos. Em 1994, pessoal e encargos sociais
respondiam por 5,2% do PIB. Em 2005 esta proporo caiu para 4,9% do PIB;
baixo no perodo 1994-1999, caem mais ainda nos anos 2000; representavam
216
1,1% do PIB em 1994, 0,7% em 1999 e 0,4% em 2003, o nvel mais baixo do
perodo analisado.
4) O governo passou a gerir um passivo muito mais alto nos anos 2000
25,8% do PIB. Como foi avaliado anteriormente, a poltica de rigor monetrio para
de inflao, fez com que a gesto da dvida pblica se voltasse para a valorizao
expostos na Tabela 23, a seguir, demonstram que h uma disputa desigual pela
10,2 pontos percentuais entre 1993 2003, enquanto, nesse mesmo perodo,
percentuais. O excedente operacional bruto pode ser tomado como uma varivel
tambm aumenta a cada ano57, o que demonstra que a queda do salrio tem
poltica monetria de juros reais altos tiveram amplos ganhos de capital. Segundo
Medeiros, a participao dos juros pagos pelo setor pblico em relao ao PIB
56
Conforme o Sistema de Contas Nacionais do Brasil, o Excedente Operacional Bruto d conta do
montante total de lucros, aluguis (inclusive renda da terra) e juros pagos na economia nacional.
Ou ainda, o valor adicionado deduzido dos salrios, das contribuies sociais efetivas e dos
impostos, lquidos de subsdios, sobre a produo.
57
O agrupamento dos impostos incidentes sobre a produo e importao levantados pelo IBGE
atravs do Sistema de Contas Nacionais so aqueles que incidem diretamente sobre os produtos
alterando seus preos, ou seja, so os impostos indiretos, tais como IPI, ICMS, Imp. Sobre
Importaes, IOF, ISS e outros impostos ligados produo, como os que incidem sobre a folha
de pagamentos (Contribuio ao Salrio Educao, Contribuio para o SESI, SESC, SENAI,
SENAC) e outros como a COFINS, PIS/PASEP, taxa de poder de polcia, taxa de prestao de
servios. No esto includos nesse rol de tributos a CPMF, CSLL, a Contribuio ao INSS que
poderiam perfeitamente ser computados como impostos indiretos, porque so repassados aos
preos como se fossem custos de produo. Assim, o percentual de participao no PIB dos
impostos indiretos mostra um valor subestimado em relao realidade do sistema tributrio
nacional, uma vez que alguns impostos que recaem sobre a renda no funcionam como se fossem
impostos diretos no sentido comum que se d ao termo.
218
2002, p.10).
1991, a carga tributria era de 24,6% do PIB, tendo subido para o patamar de
34,9% em 2003 (ltimo dado disponvel nas sries das Contas Nacionais/IBGE),
mais importante, entretanto, que o patamar mais elevado dos tributos deve-se,
pagam pelos impostos e contribuies sociais embutidos nos preos dos bens e
servios que consomem. Por outro lado, a carga de tributos sobre a renda e o
reais mais altos pagos aos aposentados foi compensada pelo impacto dos efeitos
mdio real dos assalariados em nveis baixos, pela reduo da participao dos
entre 1994 e 2005, provocado pela poltica econmica restritiva. A taxa mdia de
taxa de desemprego atinge a casa de dois dgitos, chegando a 11,7% nesse ano,
58
As comparaes ficam parcialmente prejudicadas pela mudana de metodologia da PME/IBGE a
partir de 2002. De qualquer forma, inquestionvel que o desemprego encontrava-se em
patamares muito elevados.
221
baixos, embora entre 1994 e 2001 tenha mostrado melhoria progressiva em seu
das pessoas empregadas tinham carteira assinada. Em 2000 esse percentual cai
com baixa remunerao, pois 63,7% do total criado respondiam pelo recebimento
59
A avaliao do comportamento do rendimento mdio real dos assalariados tambm dificultada
pela mudana de metodologia da PME/IBGE a partir de 2002.
222
social ao INSS que incide sobre a folha de pagamentos perde participao nas
59% do total das receitas do sistema. Em 2005, contribuiu com 40,7% dos
para 33% em 2005, assim como ganha importncia a receita de CPMF, que
outro lado, usou o sistema como fonte geradora de receita para produzir o ajuste
Segundo C. E. Carvalho,
total de haveres financeiros detidos por grandes empresas e pessoas fsicas faz
incertezas do futuro, recomprando papis e substituindo por ttulos com juros mais
portanto, tem sido utilizada como instrumento privilegiado (lquido e sem risco) de
meios de comunicao e, por isso, to bem assimilada pela maioria das pessoas,
que ficou fcil convencer a sociedade de que o que bom para o mercado de
ttulos bom para a economia em geral, ainda que isso signifique maior
poltica econmica. Ficou cada vez mais evidente, ao longo dos anos 1990 e
SERRANO, 2005).
CONCLUSO
7,43% do PIB em 2010 e o dficit chegar a 2,0% do PIB naquele ano. Para 2020
seguridade social. Diante dessa aparente gravidade dos dados, medidas urgentes
(2002, p. 205), trata-se de uma manobra contbil adotada pelos formuladores das
o que foi definido pela Constituio Federal como sendo a totalidade das receitas
60
Dados do Governo Federal, Ministrio da Fazenda/Tesouro Nacional, Demonstrativo da
Projeo Atuarial do Regime Geral da Previdncia Social - 2005 a 2039, com fonte no Ministrio
da Previdncia Social/SPS.
229
permitiu concluir que a previdncia gerou supervit operacional durante onze dos
resultados foram sempre positivos, com exceo do ano de 2003, o que, portanto,
seguridade R$ 267 bilhes, dos quais R$ 107 bilhes para alm do limite permitido
pelo mecanismo da DRU (Tabela 5). Verifica-se tambm que o desvio de recursos
foi muito maior nos anos de 2004 e 2005 do que em perodos anteriores de R$
conservadora dominante.
questo central passou a ser qual o destino que foi reservado aos recursos
por fim e mais grave, uma parte dos recursos da seguridade social no recebe
nenhum tipo de aplicao que possa ser constatada atravs dos relatrios de
juros elevados tornou-se a principal estratgia para, num primeiro momento, ps-
imediata foi a crise fiscal que surgiu do emprego da drstica poltica monetria por
produzir esse resultado houve um grande sacrifcio fiscal: de um lado, uma forte
patamares prometidos.
correntes do governo federal, entre elas os gastos com a seguridade (com alvo na
fontes de recursos que compem sua receita foi decisiva para proporcionar uma
financeira do sistema.
desigualdades sociais.
pas, pois o crescimento dos nveis de produo para patamares mais elevados
contribuintes.
61
Entre 1995 e 2020, o crescimento da proporo da populao idosa ainda inferior ao declnio
da participao da populao jovem. At 2020, o aumento relativo na participao dos idosos
237
o pacto social que est por trs do sistema previdencirio se torne efetivo. Pactos
atingiria seu limite. A partir de 2030, as taxas de crescimento da populao idosa passariam a
declinar. Assim, conclui Andrade, a manifestao da tendncia universal ao envelhecimento, no
s ainda no caracteriza o perfil demogrfico brasileiro, como estaramos vivendo a fase de ouro
da transio demogrfica, momento em que o peso relativo da populao infantil decresce
rapidamente, o da populao idosa ainda no to elevado e o da populao em idade ativa est
em franco crescimento. Estaria, assim, colocada para a sociedade brasileira a prerrogativa
histrica de buscar soluo adequada para o futuro (ANDRADE, 1999).
238
REFERNCIAS
CARVALHO, Fernando J. Cardim. The Changing Role and Strategies of the IMF
and the Perspectives for the Emerging Countries. Brazilian Journal of Political
Economy, vol. 20, n 1 (77), January-March, 2000.
FIORI, Jos Lus. Estados, moedas e desenvolvimento. In: FIORI, J.L. (org.)
Estados e moedas no desenvolvimento das naes. Petrpolis, Vozes, 2000.
241
GIAMBIAGI, Fabio, MENDONA, Joo Luis de O., BELTRO, Kaiz I., ARDEO,
Vagner L. Diagnstico da Previdncia Social no Brasil: o que foi feito e o que falta
reformar? Texto para Discusso, IPEA, Rio de Janeiro, n 1050, outubro, 2004.
TAVARES, Marcelo Leonardo (Coord.); IBRAHIM, Fbio Z.; VIEIRA, Marco Andr.
Comentrios reforma da previdncia. Rio de Janeiro : Impetus, 2005.
WORLD BANK, Averting the old age crisis: policies to protect the old and
promote growth. New York, Oxford university Press, 1994.
245
ANEXO 1