Escolar Documentos
Profissional Documentos
Cultura Documentos
PBLICO-PRIVADAS
NA GESTO URBANA LOCAL1
Introduo
Este trabalho enfoca as chamadas parcerias pblico-privadas tambm conhecidas pela sigla
PPPs e o potencial destas enquanto ferramenta de gesto e desenvolvimento urbano. No Brasil, o
termo parceria tem figurado, especialmente na ltima dcada, como uma espcie de panacia para
as crises contemporneas, presente em discursos e projetos das mais diferentes procedncias. As
PPPs emergem como um mecanismo potencial de suporte, criado como alternativa para suprir as
deficincias do Estado em momentos de colapso entre o aumento da demanda por servios pblicos
e insuficincia de recursos para satisfaz-las. Assemelha-se, dessa forma, a uma espcie de
cantiga um alento, pronunciado sempre que se busca uma alternativa para os impasses da gesto
pblica.
Todavia, o que se percebe que, embora constando da agenda do atual governo federal, o
instituto das parcerias entre os setores pblico e privado no propriamente inovador, uma vez que
as mesmas vm sendo realizadas, no pas, desde o tempo do Imprio e, no sentido amplo, remontam
ao prprio surgimento do capitalismo (ARAGO et al., 2004: 13). Assim, nas palavras de Di Pietro
(2002: 13), este parece ser um dos casos de institutos velhos que renascem com nova fora e sob
novo impulso ou que aparecem com nova roupagem.
Contudo, dada a freqncia com que se ouve essa cantiga, pergunta-se: ser que tudo o
que se chama de parceria pblico-privada o de fato? E mais, se as PPPs so realmente uma
importante ferramenta de desenvolvimento e gesto, como afirma parte da literatura dedicada ao
tema, de que forma possvel potencializ-las na esfera local? Visando responder a essas questes,
prope-se aqui analisar o instituto das parcerias pblico-privadas, luz das experincias de
cooperao entre os setores governamental e privado em projetos de interveno urbana, no
municpio do Recife, aps a Constituio de 1988.
1
Este artigo sintetiza as principais contribuies da dissertao de mestrado intitulada Ensaio de parcerias pblico-privadas
como instrumentos de gesto e desenvolvimento urbano, no mbito do Mestrado Profissional em Gesto de Polticas
Pblicas, da Fundao Joaquim Nabuco (Recife, 2005).
1
no foram analisados: a) acordos e cooperaes feitos, exclusivamente, entre entidades
governamentais ou entre governos e organizaes sociais, sem envolvimento do setor privado; b)
parcerias que no tiveram impacto fsico-territorial direto na cidade ou que no configuram uma
interveno no espao urbano; e c) associaes extra-municipais ou de abrangncia regional ou
nacional. Tal recorte teve carter estritamente prtico, sem pretenso de minimizar a questo da
escala ou restringir o potencial de realizao das PPPs em outros segmentos, alm do urbanismo.
Esta anlise almeja contribuir em trs aspectos principais relacionados s polticas pblicas.
Num primeiro momento, apesar de existirem diversos trabalhos explicitando conceitos e explorando
casos de parcerias entre os setores pblico e privado, poucos tm se debruado sobre os limites e as
potencialidades das mesmas como instrumento de apoio s polticas urbanas locais. Neste sentido,
um segundo aspecto relevante que, ao analisar uma realidade especfica (casos de parcerias no
municpio do Recife), prope-se aqui oferecer subsdios que possam ser apropriados de forma prtica
por tcnicos e gestores pblicos em outros contextos municipais. Por fim, a abordagem tambm pode
ser considerada oportuna, tanto do ponto de vista terico-conceitual quanto normativo, devido
promulgao da lei que institui normas gerais para a contratao de PPPs no mbito federal (Lei N
11.097/04, de 30 de dezembro de 2004), podendo estender-se, num futuro prximo, s esferas
subnacionais.
A crise dos estados nacionais no recente e desde meados dos anos 70 ela figura como
tema central das agendas governamentais. Em que pese o grande nmero de trabalhos relacionados
questo, quase inevitvel mencionar o cenrio de crises para introduzir anlises sobre
mecanismos emergentes na gesto pblica, com clara referncia reforma do Estado. Todavia, dada
a abundncia de textos e publicaes dedicados matria, sero mencionados apenas os tpicos
essenciais contextualizao das PPPs, sem incorrer em aprofundamentos.
De forma resumida, pode-se afirmar que fatores de ordem social e econmica geraram uma
espcie de abismo entre a capacidade de ao do Estado e as expectativas da sociedade e do
mercado, e uma das principais causas para isso, segundo as correntes mais conservadoras
predominantes naquele momento, era a ineficincia do prprio Estado, devido amplitude, ao
2
excesso e, muitas vezes, contradio no exerccio das suas responsabilidades. A partir desse
raciocnio, a preocupao central dos planejadores passou a ser o tamanho da mquina estatal,
entendida como fator impeditivo ao desempenho econmico dos governos nacionais, trazendo tona
a idia de estruturao do Estado mnimo, que pressupunha a diminuio do nvel de interveno na
economia, a transferncia de atividades at ento realizadas exclusivamente pelo poder pblico e a
adoo dos paradigmas tpicos da gesto privada para a esfera pblica, entre outros procedimentos.
No extremo, tais medidas implicariam no desmonte estrutural do estado burocrtico e na organizao
de um estado gerencial, onde as palavras de ordem passariam a ser eficincia e foco nos
resultados.
A crise urbana, por sua vez, apresenta-se como um ponto de suporte para embasar a
discusso sobre a capacidade e os meios do Estado cumprir com suas funes tradicionais. Trata-se
de uma crise com contornos igualmente complexos e de difcil soluo, uma vez que, em matria de
urbanismo, o Brasil nunca passou por um perodo to complicado quanto o que vive atualmente,
menos pelo ineditismo e mais pela escala dos desafios. O dado mais ilustrativo dessa crise que, at
os anos 50, mais de 60% da populao morava no campo, situao esta que se inverteu nos anos
seguintes, resultando em que, atualmente, considera-se que mais de 80% dos brasileiros vive em
cidades. O mais grave que no houve apenas um aumento da concentrao de pessoas, mas
principalmente um crescimento demogrfico significativo, dado que a populao brasileira mais que
triplicou nos ltimos cinqenta anos. Logo, cabe s polticas pblicas no apenas satisfazer s
demandas de uma sociedade mais urbana, mas faz-lo para um contingente cada vez maior de
pessoas.
3
falta de saneamento, sub-moradias, informalidade, circulao precria e poluio. Pesquisa realizada
por Bremaeker (2004: 7) aponta que quase 25% da populao brasileira era considerada de baixa
renda, ou seja, vivia com menos de US$ 2 por dia ou o equivalente a 75% do salrio mnimo vigente
poca da pesquisa. Trata-se de uma massa de mais de 40 milhes de pessoas vivendo em
situao bastante precria e, possivelmente, sem acesso aos servios bsicos e aos bens essenciais
de consumo. o que Maricato (2002: 22) chama da tragdia urbana brasileira, esse paradoxo entre
a pujana e a mendicncia nas cidades.
A despeito disso, as cidades so cada vez mais o territrio preferencial da vida moderna e a
populao tende a continuar migrando para elas, aumentando tambm as demandas e presses por
servios (mdico-hospitalares, educacionais, culturais, assistenciais, etc.). Tudo isso exige um
esforo concentrado de longo prazo, envolvendo todos os atores, sejam eles pblicos ou privados,
agindo, preferencialmente, de forma conjunta e coordenada.
A Constituio de 1988 conferiu aos municpios brasileiros maior status dentro do pacto
federativo, especialmente em funo do aumento da sua autonomia poltica, administrativa e
financeira. Essa mudana, reconhecida no Art. 18, seguiu uma tendncia mundial e refletiu o esforo
de descentralizao poltico-administrativa daquele momento. Uma das conseqncias desse
processo foi um aumento da ordem de 36% no nmero de municpios nos anos ps-constituinte,
movimento este refreado em 1996 pela Emenda Constitucional n 15, de 12/09/1996.
Entre os resultados observveis desse movimento, um dos que chama mais a ateno a
relao populao versus territrio, uma vez que, do total de municpios, 73% possuem populao
inferior a 20 mil habitantes e neles residem apenas 20% da populao brasileira. Os micro-municpios
(aqueles com populao inferior a 5 mil habitantes) representam quase um do total mas, a despeito
do nmero irrisrio de pessoas que concentram, suas responsabilidades so iguais e sua estrutura
poltico-adminstrativa desproporcionalmente semelhante s metrpoles nacionais, dada a estrutura
mnima (do poder legislativo, por exemplo) e o piso da cota do fundo constitucional (FPM).
Neste sentido, um dos fatos mais recorrentes divulgados na imprensa nacional refere-se
precariedade das finanas pblicas locais, situao esta que conduz a uma outra crise, desta vez, de
governana, que se traduz como um processo dinmico, atravs do qual se d o desenvolvimento
poltico, atravs do qual a sociedade civil, o Estado e o governo organizam e gerem a vida pblica
(BRESSER PEREIRA, 2001: 8).
4
O que ocorre que as receitas municipais so oriundas, basicamente, das receitas
tributrias (que inclui o imposto sobre propriedade predial e territorial urbana, taxas arrecadadas em
razo do exerccio do poder de polcia ou pela utilizao, efetiva ou potencial, de servios pblicos
especficos; e contribuies de melhoria) e das transferncias constitucionais, a mais importante
para a maioria dos municpios brasileiros. Do lado das despesas, as mais significativas so as
despesas correntes, notadamente aquelas ligadas ao pagamento dos servidores pblicos (que
consome, especialmente nos municpios de pequeno porte, a quase totalidade dos recursos que
sobram depois de investidos os percentuais mnimos obrigatrios nos servios sociais) e as
despesas de custeio, assim chamadas aquelas ligadas manuteno de servios anteriormente
criados (Lei N 4.320/64), bem como as de responsabilidade comum aos entes federativos e outras
de competncia da Unio e dos Estados, mas que so eventual ou normalmente custeadas pelos
Municpios (BREMAEKER, 2004).
Neste sentido, uma das questes que exigem maior habilidade por parte dos gestores
pblicos a combinao ideal do controle financeiro com a melhoria da qualidade de vida. Contudo,
para atingir essa harmonia financeira preciso recorrer, quase sempre, a trs tipos de iniciativas
(isolada ou cumulativamente): diminuir a despesa (cortando gastos com pessoal e despesas
ordinrias ou reduzindo a qualidade dos servios prestados), aumentar a receita (por meio dos
tributos, por endividamento ou atrao de novos negcios) ou ainda transferir parte das
responsabilidades para terceiros.
Sem prejuzo de outras propostas mais criativas e inovadoras nem pretendendo oferecer uma
resposta nica questo, de todas as opes atualmente existentes para o equacionamento da crise
financeira e infra-estrutural das cidades, a terceira alternativa aquela que se destaca como a mais
oportuna no atual contexto. Ou seja, a partir da transferncia ou do compartilhamento de atividades
e responsabilidades tradicionalmente ligadas ao setor pblico para o setor privado ou semi-privado
5
que se vislumbram perspectivas de minimizar o impasse descrito anteriormente. E a est um outro
forte argumento para a ascenso das PPPs.
No Brasil, bem como em outros pases, antes mesmo da formao dos Estados nacionais, j
se praticavam acordos entre o setor pblico e a iniciativa privada. As expedies exploratrias de
navegao e o prprio sistema de capitanias hereditrias, por exemplo, podem ser entendidos como
exemplos embrionrios de PPPs, feitas entre a coroa portuguesa e os capitalistas europeus. fato
tambm que durante o Imprio (1822 a 1889), parte significativa da infra-estrutura ferroviria, de
telecomunicaes e iluminao pblica implantada no pas foi viabilizada por meio de parcerias entre
os dois setores, com forte presena inglesa do lado privado.
A Constituio de 88, embora no faa meno explcita ao termo parceria, prev em diversos
artigos formas de relacionamento entre os setores pblico e privado, ou autoriza a explorao de
determinadas atividades, notadamente aquelas ligadas prestao de servios nos setores de
telecomunicaes, radiodifuso, navegao area, aeroespacial e infra-estrutura aeroporturia,
transporte ferrovirio e aquavirio, transporte rodovirio, portos martimos e ainda previdncia, sade,
educao etc.
Atualmente, o tema das parcerias est em muitos lugares. Fazer ou firmar parcerias tm
sido as palavras de ordem em palestras, programas, projetos, debates e discursos. Celebram-se
parcerias em segmentos como cultura, educao, sade, assistncia social, servios pblicos. No
comrcio, na indstria, na prestao de servios, no setor agrcola. As parcerias podem envolver
duas ou dezenas de entidades e acontecem no setor pblico, na iniciativa privada, no chamado
Terceiro Setor, entre entes do mesmo setor, vertical e horizontalmente, e entre setores distintos.
So muitas as possibilidades de parcerias e talvez essa seja uma das razes porque o termo
vem substituindo pelo menos meia dzia de palavras da lngua portuguesa, no necessariamente
sinnimas, tais como: cooperao, apoio, favor, contrato, patrocnio, fuso, obrigao. No se
2
A expresso parceria pblico-privado e sua respectiva sigla so uma traduo literal da expresso public-private
partnership, popularizada a partir das experincias britnicas nos anos 80.
6
procuram mais patrocinadores, mas parceiros; no se fundem empresas, se faz uma parceria
estratgica. E a palavra traz ainda um valor agregado, na medida em que sugere implicitamente um
gesto de proatividade, abertura, inovao e boa vontade das partes envolvidas.
Sobre o assunto, interessante transcrever a sntese de Farah (2000: 15) sobre a agenda do
setor pblico no final do sculo XX:
Assim, no final dos anos 80 e nos anos 90, as propostas se redefiniram, sendo
enfatizadas - alm das teses de descentralizao e de participao - a
necessidade de estabelecimento de prioridades de ao; a busca de novas
formas de articulao com a sociedade civil e com o mercado, envolvendo
a participao de ONG, da comunidade organizada e do setor privado na
proviso de servios pblicos; e a introduo de novas formas de gesto nas
organizaes estatais, de forma a dot-las de maior agilidade, eficincia, e
efetividade, superando a rigidez derivada da burocratizao de procedimentos
e da hierarquizao excessiva dos processos decisrios (negrito no original).
7
scios ou parceiros s so responsveis pelo quinho com que entraram. 3. Sistema de trabalho rural
em que o proprietrio do terreno recebe do colono a metade da safra. Sob essa tica, subentende-se
um pacto ou acordo conveniente entre partes, nas quais ambas percebem vantagens comuns e
parcelas mais ou menos semelhantes (ou proporcionais) de responsabilidades, nus e benefcios.
No mbito jurdico, Di Pietro (2002: 34) afirma que o vocbulo parceria utilizado para
designar todas as formas de sociedade que, sem formar uma nova pessoa jurdica, so organizadas
entre os setores pblico e privado, para a consecuo de fins de interesse pblico. A autora faz
referncia especfica aos setores pblico e privado, mas no restringe este ltimo aos agentes do
mercado, ampliando o espectro de possveis parceiros, o que no se verifica no caso dos autores
ligados rea de finanas pblicas ou mesmo aqueles que tm se envolvido no debate corrente
sobre parcerias. Para Pasin e Borges (2003), por exemplo, o ente privado em questo constitudo
pela iniciativa privada, empresarial e financeira e, portanto, no compreende as organizaes no-
governamentais ou qualquer forma de participao social. Bernareggi (1993: 14), por sua vez, adota o
sentido de apoio pblico atividade econmica privada de produo ou de consumo (grifo no
original).
Mas existem, de fato, diversos grupos sociais, fora do mbito empresarial e governamental,
com os quais o poder pblico pode e tem formalizado acordos e parcerias, entre as quais destacam-
se as organizaes sociais, as organizaes no-governamentais e outras entidades de direito
privado sem fins lucrativos. Considerando simplesmente a natureza jurdica das partes envolvidas,
estes acordos tambm poderiam ser chamados de parcerias e so inmeros os exemplos de
cooperaes entre esses entes, de modo que so vrios os arranjos e as formas de parcerias
(FARAH, 2000).
A parceria pblico-privada, como o prprio nome sugere, prev que um determinado acordo
ser realizado, especificamente, entre entidades ligadas esfera pblica e organizaes privadas.
Tal nfase, ainda que aparentemente redundante, necessria na medida em que permite
vislumbrar, em carter preliminar, o que no PPP. Assim, conforme mencionado, relaes formais
ou informais estabelecidas entre os poderes pblicos, entes da federao, instituies pblicas ou
pases podem ser objeto de convnios, acordos, termos de compromisso ou quaisquer outros
instrumentos jurdicos, mas no se configuram, para fins deste trabalho, como parcerias pblico-
privadas.
8
e a iniciativa privada, a categorizao depender quase sempre do parmetro e do conceito
adotados. Di Pietro (2002: 34) ressalta que a parceria pode servir a variados objetivos e formalizar-
se por diferentes instrumentos jurdicos. Segundo a autora, as parcerias tambm podem ser
utilizadas de diferentes maneiras, entre as quais destacam-se a forma de delegao da execuo de
servios pblicos (concesso e permisso); por meio do fomento iniciativa privada de interesse
pblico (sob forma de convnio ou contrato de gesto); sob formas de cooperao do particular na
execuo de atividades prprias da Administrao Pblica; pelo instrumento da terceirizao
(contratos de obras e servios, por meio de empreitada); ou como instrumento de desburocratizao
e de instaurao da chamada Administrao Pblica gerencial (contratos de gesto).
Nesse mesmo sentido, Pasin e Borges (2003: 182-183) propem uma gradao das formas
de atuao conjunta sob a tica do comprometimento pblico, da maior para a menor atuao do
Estado, uma vez que este pode: a) comprar produtos e servios do setor privado; b) criar entes
privados estatais; c) contratar entes do setor privado; d) transferir uma atividade prpria ou no para o
setor privado; e) transferir uma atividade auto-sustentvel e economicamente vivel; e f) transferir
ativos ao setor privado (privatizao).
Destaca-se ainda uma outra forma de parceria, relativamente inovadora no mbito da gesto
pblica, por meio da qual o setor privado ou as organizaes sociais assumem ou dividem
voluntariamente determinadas atividades com o setor pblico. Esse tipo de experincia, no caso do
setor empresarial, demonstra uma predisposio de alguns segmentos em participar de programas
de desenvolvimento social com foco, sobretudo, na idia de responsabilidade social, que tende a
agregar valor imagem das empresas.
Por fim, outra definio possvel extrada da Lei das PPPs (Lei n 11.079, 30/12/2004), na
qual parceria pblico-privada um contrato administrativo de concesso, na modalidade patrocinada
ou administrativa (Art. 2), sendo a primeira a concesso de servios pblicos ou obras pblicas que
envolvem, adicionalmente tarifa cobrada dos usurios, uma contraprestao pecuniria do parceiro
pblico ao parceiro privado ( 1); e a segunda, o contrato de prestao de servios de que a
Administrao Pblica seja a usuria direta ou indireta, ainda que envolva execuo de obra ou
fornecimento e instalao de bens ( 2).
Para ser considerado contrato de PPP preciso que o objeto da contratao atenda, entre
outros, a trs requisitos (Art. 2, 4): seu valor no seja inferior a R$ 20 milhes; o perodo de
prestao do servio no seja inferior a 5 anos (limitado a 35); ou no tenha como objeto nico o
fornecimento de mo-de-obra, o fornecimento e instalao de equipamentos ou a execuo de obra
pblica. Esses parmetros so os principais balizadores que distinguem as parcerias das concesses
comuns, mas constatam-se ainda outras especificidades.
Do exposto, percebe-se que a Lei das PPPs distingue-se em vrios aspectos das concesses
comuns e das privatizaes, mas os pontos determinantes para que um projeto seja assim
classificado a escala da interveno e a incluso da contraprestao por parte do poder pblico.
9
Esses so os ngulos estritamente legais relativos s parcerias pblico-privadas. Discutir-se-,
adiante, se os mesmos so suficientes quando se analisa o instrumento sob a tica urbana local.
Em relao Lei das PPPs (Lei n 11.097/04), a definio acima difere em vrios pontos,
notadamente no que tange escala e formalizao da mesma. Isto porque o texto da lei, logo na
sua introduo, delimita os parmetros de uma PPP, excluindo outras formas de colaborao que no
necessariamente enquadram-se como concesses ou permisses. Considerando que o presente
trabalho est focado na esfera municipal, optou-se por suprimir o parmetro financeiro, uma vez que
investimentos mnimos de R$ 20 milhes so espordicos (mesmo nas maiores cidades) ou at
mesmo impensveis para a grande maioria dos municpios brasileiros.
No que tange dimenso urbanstica, fcil constatar que as parcerias, no seu sentido
amplo, tambm ocorrem em diversos segmentos, tais como: limpeza urbana e coleta de lixo,
transporte coletivo, energia eltrica, telefonia e, em algumas cidades, estacionamentos em reas
pblicas e instalao e manuteno do mobilirio urbano, adoo de parques e praas, entre
dezenas de outras possibilidades. Abrange tambm os diversos tipos de contratos para realizao de
obras e manuteno, bem como aqueles destinados ao suprimento de mo-de-obra. Normalmente, o
instrumento jurdico que ampara esses procedimentos so os contratos de concesso, j tratados
anteriormente. Mas e as PPPs? De que forma possvel implement-las no mbito da gesto urbana
local? Adicionalmente, importante saber se o arcabouo jurdico-institucional relacionado poltica
urbana municipal compatvel com esse enfoque.
Entre as razes que contribuiriam para o sucesso desse tipo de parceria, o mesmo autor
destaca: 1) a criao de uma organizao de gesto do centro da cidade, muitas vezes convertidas
nas chamadas organizaes empreendedoras; 2) a autonomia financeira ou, pelo menos,
10
disponibilidade de recursos prprios, advindos da criao de impostos, tarifas ou repasses; 3) a
existncia de um gestor de centro urbano com perfil empreendedor e criativo.
Uma questo essencial que se discute em relao s parcerias a identificao das fontes
financiadoras da ao. Esse aspecto to amplo quanto o prprio tema das parcerias, pois, de
acordo com a bibliografia consultada, (SENN,1993; BALSAS, 2002), no existe um arranjo e formato
nico de parceria e, tampouco, um nico esquema financeiro tpico para cada tipo de interveno. Na
maioria das situaes, segundo aqueles autores, o resultado final o somatrio de vrios arranjos
simultneos.
Para dar suporte a essa e outras formas de parceria pblico-privada no mbito local, os
municpios, atravs dos seus Planos Diretores, podem utilizar alguns instrumentos previstos no
Estatuto da Cidade (Lei 10.257/01), que estabelece as diretrizes gerais da poltica urbana. Essa lei
buscou romper, pelo menos em tese, com a tradio vigente na gesto pblica brasileira como um
todo, e urbanstica, em particular, de que os nus so coletivos e os bnus so privados. O Estatuto
da Cidade incorpora claramente a idia de parceria entre os setores pblico e privado com vistas
construo de cidades sustentveis e isto fica evidente j no Art. 2, que aponta as diretrizes gerais
da poltica urbana, entre as quais destaca-se a cooperao entre os governos, a iniciativa privada e
os demais setores da sociedade no processo de urbanizao, em atendimento ao interesse social; a
justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao; e a recuperao
dos investimentos do Poder Pblico de que tenha resultado a valorizao de imveis urbanos, entre
outros (incisos III, IX e XI, respectivamente).
11
exclusivamente entre proprietrios privados, contando apenas com a intermediao do poder pblico
para fins de controle e aprovao.
Sob a tica das PPPs, a outorga onerosa pode ser considerada como um tipo de parceria por
satisfazer, pelo menos, trs premissas importantes: 1) utiliza um instrumento previsto em lei e o
acordo entre as partes devidamente formalizado por meio de contratos prprios; 2) satisfaz
prerrogativa do interesse pblico considerando que a funo social da propriedade questo inerente
definio dos coeficientes bsicos e mximos de aproveitamento e 3) a finalidade lucrativa
evidente, para ambas as partes, j que o poder pblico controla a atividade e retm dividendos, alm
de cumprir parte dos objetivos da poltica urbana, e o setor privado obtm ganhos de valorizao e
aproveitamento do solo.
Como nas PPPs, tambm as operaes urbanas prevem a criao de um rgo gestor, de
um fundo especfico para viabilizar financeiramente os empreendimentos e de um contrato que
oficialize os termos da iniciativa. Complementarmente, a coordenao das atividades dever ser
realizada necessariamente pelo poder pblico; os direitos e deveres das partes envolvidas devero
estar claramente descritos na lei e, por fim, o projeto s atingir seus objetivos se satisfizer,
cumulativamente, os trs parmetros ali definidos: transformaes urbansticas estruturais, melhorias
sociais e valorizao ambiental.
Por fim, o consrcio imobilirio um instrumento que tem como objetivo principal viabilizar
planos de urbanizao ou edificao por meio do qual o proprietrio transfere ao Poder Pblico
12
municipal seu imvel e, aps a realizao das obras, recebe, como pagamento, unidades imobilirias
devidamente urbanizadas ou edificadas (Art. 46, 1), sendo que o valor dessas unidades ser
correspondente ao valor do imvel antes da execuo das obras (idem, 2). aplicvel,
principalmente, em reas com carncia de infra-estrutura e que disponham de imveis subutilizados
(ou que no cumpram com sua funo social), cujos proprietrios no tenham meios para promover o
adequado aproveitamento do imvel.
Do exposto, pode-se concluir, preliminarmente, que o tema das parcerias ganha cada vez
mais fora no mbito da gesto pblica local em virtude, de um lado, das mudanas e problemas que
hoje caracterizam a cidade contempornea (especialmente as metrpoles) e, de outro, da conjuntura
financeira e legal que lhe d suporte. Alm disso, tambm possvel perceber que as parcerias, lato
sensu, no so instrumentos inovadores no mbito da gesto pblica brasileira, nem mesmo na sua
dimenso urbanstica. Tecnicamente, elas j vm sendo pensadas e discutidas h muito tempo e
tendem a se ampliar.
Com 218,7 km de extenso e uma densidade demogrfica da ordem de 6.500 hab/km (Atlas
do Desenvolvimento Humano), o Recife , atualmente, o ncleo principal da sua Regio
Metropolitana e conta com uma populao aproximada de 1,4 milhes de habitantes (IBGE, 2000).
Do ponto de vista social, a cidade reflete as j mencionadas desigualdades e paradoxos da
sociedade brasileira. De 1991 a 2000, o IDH Municipal, por exemplo, melhorou em todos os quesitos
(0,797, em 2000), ficando acima da mdia do pas (0,766, no mesmo ano), mas a desigualdade
tambm se aprofundou, como demonstra o ndice de Gini nesse perodo, o que ilustra,
genericamente, as similaridades da situao do Recife com o contexto nacional, cujos dados variam
sutilmente, positiva ou negativamente, em funo do indicador analisado.
As experincias identificadas como PPPs urbanas potenciais foram extradas de trs fontes.
A primeira foram as atas das reunies do Conselho de Desenvolvimento Urbano municipal (CDU),
desde a sua criao at dezembro de 2004 (num total de 129 reunies). Trata-se de um frum local
colegiado que delibera, entre outros assuntos, sobre os chamados empreendimentos de impacto na
13
cidade. Em seguida, foram pesquisadas matrias em jornal de grande circulao local, que
mencionassem algum tipo de cooperao entre os setores pblico e privado para a consecuo de
um projeto de interveno urbana (edies de 01/01/1989 a 31/1/2004). A ltima fonte foi um conjunto
de 14 entrevistas realizadas com gestores, tcnicos e representantes dos setores pblico e privado,
por meio da aplicao de cinco perguntas abertas relativas ao tema, a saber: o que entendia por
parceria pblico-privada; se acreditava no instrumento como alternativa para viabilizar projetos de
interveno urbana ou melhorar a gesto pblica; se destacava algum projeto realizado no Recife que
pudesse ser considerado como PPP; quais as principais dificuldades que vislumbrava para a
realizao de parcerias; e quais as oportunidades que identificava no mbito da gesto urbana local.
Da primeira fonte, foi possvel constatar que, a despeito da meno a vrios tipos de acordos
e parcerias relacionadas implantao de empreendimentos de grande porte, no mbito do
Conselho de Desenvolvimento Urbano, o que foi discutido e negociado, de fato, foram aes
de contrapartida urbanstica e mitigao de passivos, que podem ser entendidas, sim, como uma
forma de atuao conjunta entre os setores pblico e privado, mas no so, efetivamente, parcerias
pblico-privadas. Isso porque, entre outras razes, as PPPs pressupem a realizao de um projeto
de interesse pblico, debatido desde o princpio entre os parceiros e no qual os riscos e benefcios
auferidos pelo setor privado provm da explorao do prprio objeto, o que no se verifica em
nenhum dos casos relatados nas atas.
14
melhorias complementares (ajardinamento, troca de postes), encontra repercusso imediata entre a
populao e, enquanto o poder pblico angaria prestgio, as empresas parceiras passam a ter o seu
nome associado a uma boa ao. Alm disso, ambos os setores atraem publicidade gratuita e, em
alguns casos, para o setor privado, tais projetos ainda so teis para a divulgao de um produto
(como ocorre no caso das empresas de tintas ou dos fabricantes de pisos, por exemplo, que
aproveitam o espao pblico como grande mostrurio).
Outro dado relevante que, por meio da aplicao das leis de incentivo cultural, esse tipo de
iniciativa permite s empresas deduzir do imposto de renda parte do investimento realizado, ou seja,
uma parcela da ao aparentemente financiada pelo setor privado, a rigor, utiliza recursos pblicos.
So exemplos tpicos de iniciativas de patrocnio cultural e/ou responsabilidade social que,
novamente, podem ser aceitas como formas bem sucedidas de cooperao entre o poder
pblico e a iniciativa privada, mas no convm serem reconhecidas como parcerias pblico-
privadas.
Por fim, a terceira fonte de pesquisa (entrevistas) ratificou algumas constataes obtidas nas
demais etapas do trabalho. Primeiro, a abrangncia do conceito de parceria pblico-privada que, a
depender do interlocutor, variava desde idias de ajuste e responsabilidade, com conotao mais
voltada para as questes das obrigaes, responsabilidades e contrapartidas, at a idia de
cooperao, compartilhamento e interesse mtuos. Por essa mesma razo, a identificao e
classificao de uma dada interveno como sendo ou no uma PPP confundiu alguns entrevistados,
que mencionaram casos tpicos de contrapartida urbanstica e filantropia como exemplos de parcerias
pblico-privadas, o que diverge do conceito adotado neste trabalho.
Tambm as entrevistas reforaram um certo otimismo quanto crena nas parcerias como
instrumento para viabilizar projetos de interveno ou gesto urbana, notadamente porque elas se
apresentam como a melhor alternativa para superar o dilema da escassez de recursos versus
aumento da demanda. Alm disso, tambm foi mencionado (embora sem utilizar esses termos) o
novo paradigma da gesto privada voltada para a questo da responsabilidade social.
A despeito das ressalvas e limitaes das diferentes fontes, a pesquisa de campo foi bastante
enriquecedora para o trabalho, no s porque serviu para ilustrar uma parte da teoria, mas,
principalmente, porque trouxe uma srie de contribuies para aspectos ainda insuficientemente
trabalhados pela literatura consultada. No universo aparentemente amplo de possibilidades, uma
anlise sobre parcerias pblico-privadas realizadas no Recife demonstra que so inmeros os
arranjos entre setores distintos, mas que ainda falta percorrer um caminho relativamente longo para
que se venham a firmar, efetivamente, PPPs voltadas para o desenvolvimento e a gesto urbana,
conforme se ver adiante.
A partir da investigao realizada, constata-se que, tanto nos moldes previstos na legislao
federal (seja no Estatuto da Cidade ou na Lei das PPPs) quanto luz da definio adotada neste
trabalho, no foram realizados projetos de parcerias pblico-privadas voltadas para o
desenvolvimento ou apoio gesto urbana, na cidade do Recife, entre os anos de 1989 e 2004.
15
O que se verificou efetivamente, na esfera municipal, foram arranjos institucionais e novas formas de
colaborao entre o setor pblico e a iniciativa privada, ainda fragilmente amparados pelo Direito e
com resultados, caractersticas e escalas distintas entre si.
Todavia, a despeito da constatao acima, tambm possvel afirmar que alguns desses
arranjos so formas embrionrias de PPPs, especialmente no caso das iniciativas ligadas
recuperao de logradouros pblicos para fins de circulao de pessoas e veculos. So casos ainda
tmidos, mas concretos, de apoio mtuo, formal, com vistas a atingir um objetivo comum, com
benefcios e riscos compartilhados e proporcionais, advindos da explorao ou utilizao do objeto
(ver definio proposta na pgina 9 deste texto). Neste sentido, a experincia que mais se aproximou
daquilo que se poderia chamar de PPP na esfera urbana foi o projeto Reviver Recife Centro e, em
menor grau, a prpria revitalizao do Bairro do Recife. Esta ltima, embora se configure como uma
tentativa de arranjo pblico-privado em muito semelhante aos projetos de renovao urbana
mencionados, apresenta alguns aspectos particulares que situam-na melhor como uma iniciativa
pblica de estmulo ao setor privado do que propriamente uma PPP.
Por outro lado, tambm foram identificados casos nos quais, embora sejam assim
considerados por alguns atores, no possvel sequer vislumbrar uma simples parceria (em sentido
amplo), posto que divergem da definio bsica de reunio de pessoas para um fim de interesse
comum (Dicionrio Aurlio Buarque de Hollanda). So as situaes, por exemplo, em que ocorre
uma conciliao forada de interesses divergentes, mas que, por coao ou convencimento, so
realizados acordos entre os dois setores, tais como se verifica em relao s medidas mitigadoras ou
ao simples cumprimento da lei, que transmuta-se em pseudo-parceria em virtude de uma pseudo-
negociao. Tratam-se de exemplos onde o mais apropriado seria, talvez, falar de parcerias
obrigatrias, o que , certamente, uma impropriedade conceitual, dada a contradio implcita na
expresso, j que a parceria pressupe, a rigor, a adeso voluntria.
Contudo, em que pese ainda o fato de que nenhuma das experincias identificadas pode ser,
de fato, considerada como PPP, esses novos arranjos de cooperao intersetorial sinalizam para um
movimento positivo de renovao e diversificao das prticas tradicionais de atuao do
poder pblico, alternativo s solues extremas do Estado onipresente/provedor e do Estado
liberalizante/regulador. Ou seja, a constatao quanto no realizao de parcerias pblico-privadas
no invalida os avanos realizados nem significa que essas iniciativas sejam menos relevantes para o
desenvolvimento urbano e a gesto pblica. Pelo contrrio, tais experincias ilustram a diversidade
de processos em curso nas grandes cidades e so ricas de possibilidades, bem como demonstram o
esforo que vem sendo empreendido pelos entes municipais no sentido de buscar aprimorar sua
prtica, potencializar as foras produtivas da cidade e, qui, otimizar o gerenciamento dos recursos.
16
b) Medidas compensatrias Neste grupo encontram-se os casos de infraes nas
quais, utilizando as prerrogativas que lhe so inerentes, o poder pblico aceita que o infrator mitigue
ou compense um dano causado sociedade por meio de aes outras que possam benefici-la de
alguma forma. Ou seja, em vez de aplicar rigorosamente as medidas administrativas cabveis, opta-
se por uma soluo intermediria que seja interessante e factvel para ambas as partes. A princpio,
dever-se-ia dispor de lei autorizativa para a formalizao da compensao, j que a infrao
configura-se como uma transgresso norma instituda, mas isso nem sempre ocorre. Via de regra,
so ajustadas as compensaes por meio de acordos informais, sem o monitoramento necessrio.
Nesse caso, ainda mais do que no anterior, tambm no existe igualdade entre as partes, posto que
o no cumprimento das exigncias redunda em medidas extremas;
17
representam, basicamente, formas alternativas de relacionamento intersetorial com propsitos
especficos. Neste sentido, ratifica-se que as experincias de parcerias urbanas realizadas no
Recife diferenciam-se das PPPs em diversos pontos, visto estas ltimas serem dotadas de
caractersticas particulares, mencionadas ao longo do texto, mas que podem ser sintetizadas a partir
dos seguintes parmetros:
o que se verifica, por exemplo, no caso dos investimentos pblicos voltados para a
requalificao ou dinamizao urbana de determinados bairros que, apostando na capacidade
indutora do Estado em relao ao mercado, priorizam regies potencialmente atrativas, mas com
baixa qualidade urbanstica, acreditando que o mercado responder tempestivamente. Trata-se de
um raciocnio legtimo por parte do poder pblico e teoricamente fundamentado, mas que nem
sempre acontece da forma planejada, por razes variadas e que no cabe aprofundar aqui.
18
4) PPPs pressupem riscos e benefcios, advindos da utilizao ou explorao do objeto da
parceria. Significa que por meio do aproveitamento direto do objeto da PPP que so extrados os
produtos e/ ou resultados do projeto, e no indiretamente. Ou seja, aes cujos benefcios no
podem ser facilmente isolados ou que representam ganhos sociais indiretos podem configurar-se
como excelentes projetos urbanos, mas no caracterizam uma PPP. Em que medida, por exemplo, a
manuteno de uma praa melhora as vendas de uma fbrica de produtos de limpeza? possvel
que isso acontea, mas no compulsrio e, caso venha a ocorrer, dificilmente o resultado poder
ser associado, exclusivamente, quela ao.
Outro argumento muitas vezes utilizado que um determinado investimento privado gera
certo nmero de empregos e aumenta significativamente a arrecadao municipal de tal modo que
justificaria uma PPP, ou seja, uma contraparte do setor pblico. Trata-se de um argumento
parcialmente legtimo, na medida em que tambm funo do Estado fomentar e estimular a
iniciativa privada, mas estes produtos (empregos e impostos) so inerentes a qualquer
empreendimento e no oriundos do objeto da parceria. Ou seja, so aceitveis e relevantes, mas no
suficientes para caracterizar uma PPP.
Alm disso, as parcerias pblico-privadas envolvem um certo grau de incerteza que, quando
convertidos em riscos, segundo Arago et al. (2004: 76), devero ser assumidos pela parte que tem
mais condies de controlar os eventos geradores e os resultados das aes. Das experincias
consultadas, pode-se afirmar que parcerias sem riscos, em tese, podem acontecer, mas so pouco
provveis; e acordos com risco unilateral tambm no devem ser considerados como PPPs.
Outro ponto determinante para caracterizar uma PPP que no poder haver, sob hiptese
alguma, o uso da coao, compulsoriedade ou obrigatoriedade para realiz-las. A cooperao
forada mencionada por Senn (1993) e as parcerias obrigatrias so exemplos de arranjos
intersetoriais de interesse especfico, mas no refletem apropriadamente o significado das parcerias
pblico-privadas.
6) PPPs demandam a criao de uma entidade especfica, com autonomia financeira e gesto
profissional compartilhada, bem como aporte de garantias, de ambos os setores. A criao de
um fundo e a instituio de uma sociedade de propsitos especficos so aspectos comuns quase
todas as experincias pesquisadas em outros contextos, tanto quelas destinadas implantao de
infra-estruturas quanto aos projetos de renovao urbana. Essa caracterstica confere particularidade
s PPPs e destina-se a evitar soluo de continuidade e proteger os interesses das partes, alm de
possibilitar a flexibilizao de certos procedimentos tpicos do setor governamental e, ao mesmo
tempo, garantir que o interesse pblico ser preservado em qualquer circunstncia. Adicionalmente, a
figura do gestor profissional busca incorporar comportamentos tpicos do setor privado e minimizar
eventuais ingerncias polticas.
7) Nas PPPs, a situao com projeto , seguramente, mais vantajosa do que a situao sem
projeto. Tambm como condio complementar ao que foi exposto nos itens anteriores, nos casos
19
em que pairam dvidas sobre a relevncia dos resultados do projeto para a coletividade, no se pode
propor e menos ainda efetivar uma parceria. Nesse aspecto, faz sentido retomar as palavras de
Arago et al. (2004: 16), quando esses autores afirmam que o Estado no sempre,
inexoravelmente ineficiente e, tampouco, a iniciativa privada sistematicamente o contrrio. Esse
vis parece ser ideolgico e os fatos no o confirmam. Ou seja, nem tudo se presta a uma PPP, nem
a mesma salvao para todos os males e dificuldades da administrao pblica ou do setor privado,
sendo inmeros os casos em que a primazia do poder pblico fundamental.
Ainda nesta linha, relevante perceber que, nos setores em que o Estado demonstre mais
capacidade e melhores condies de satisfazer demanda; onde os riscos do projeto sejam de tal
envergadura que o setor privado no possa assumir adequadamente sua parcela de
responsabilidade; ou ainda quando a natureza da parceria no comporte margem para riscos, ento
tambm no cabe propor nem caracterizar uma parceria pblico-privada, j que a mesma se justifica
dentro da perspectiva de melhoria na execuo, na prestao e/ ou na qualidade de um determinado
projeto ou servio, tanto do ponto de vista do desempenho gerencial quanto da oferta e do
atendimento. Retomam-se aqui as palavras de Balsas (2002) quando este afirma que o resultado final
de uma parceria pblico-privada mais do que o somatrio de contribuies especficas de cada
setor, mas algo que cada um deles no seria capaz de conseguir se actuasse de um modo
individual.
Para Senn (1993: 79), a forma de organizao de uma PPP no o fator determinante para o
seu sucesso, mas sim as motivaes, o estabelecimento de consensos e a convergncia de
idias. Todavia, o compartilhamento das decises e a formatao conjunta dos projetos de
forma associada no so tarefas fceis. Uma vez esboado o projeto, preciso caracterizar bem as
partes interessadas e nesses grupos identificar os interlocutores mais apropriados, ambos
procedimentos relativamente discricionrios. Por outro lado, nas situaes que envolvem ganhos
monetrios e interesses privados, a objetividade nos critrios de seleo dos projetos e empresas, a
lisura dos processos visando garantir a participao em igualdade de condies e a livre concorrncia
so essenciais para a realizao do empreendimento, e isso deve ocorrer desde a fase preparatria,
buscando minimizar ou evitar quaisquer vcios que possam comprometer a execuo do projeto.
A questo do marco legal outro ponto essencial para a realizao das PPPs. Na esfera
federal, foram institudos dois mecanismos importantes e potencialmente utilizveis para a celebrao
de parcerias pblico-privadas voltadas para a gesto e o desenvolvimento urbano, que so a Lei das
PPPs e o Estatuto da Cidade. Todavia, preciso aprofundar a discusso sobre a aplicabilidade das
matrias, posto que, a rigor, a legislao aprovada d apenas as diretrizes gerais sobre os seus
respectivos temas, mas requerem um esforo especial por parte dos municpios no sentido de criar
suas prprias leis e regulamentar o que for necessrio.
20
Neste sentido, Fingermann e Loureiro (1993) apontam trs pr-condies que precisam ser
satisfeitas pelo setor pblico antes de se aventurar numa experincia de cooperao nos novos
moldes com o setor privado. A primeira o aprimoramento do processo descentralizatrio, de
modo a dotar as esferas locais de maior capacidade administrativa. A segunda o reaparelhamento
dos organismos governamentais e a reorganizao da burocracia, de modo que a mesma seja
capaz de gerir de forma eficaz e responsvel os processos de tomada de deciso. Por fim, o controle
social a terceira pr-condio apontada pelos autores, no sentido de que, desde a fase de
elaborao e implementao sejam feitas avaliaes que permitam correes de rumo. essencial
tambm o envolvimento dos poderes Legislativo e Judicirio, tanto no que tange fiscalizao
dos aspectos polticos e legais das obras e servios, quanto da dimenso tcnica, incorporando
critrios avaliativos permanentes. A instituio de um Frum Consultivo e de um Conselho de
Administrao tambm um recurso interessante como forma de aprimorar o controle social.
Outro fator importante para a realizao de PPPs a necessidade de que as mesmas estejam
inseridas numa poltica pblica mais ampla, de escala nacional, de modo que o governo central
disponibilize os meios necessrios para que os governos locais implementem seus projetos. Isso no
significa apenas a criao de um marco regulatrio, nem tampouco se restringe alocao de verbas
contnuas, mas implica, sobretudo, na definio clara das estratgias de atuao e da
disponibilizao de assessoria tcnica e instrumental para que os municpios realizem suas
aes, de forma sustentvel.
Sobre este assunto, Arago et al. (2004) argumentam que a formao do capital humano
essencial para a realizao de projetos bem sucedidos de PPP, haja vista o esforo inicial de difuso
da prpria idia, seguida das etapas de formatao, contratao e implementao dos projetos. Alm
disso, os gestores do projeto, em suas diferentes instncias, devem estar imbudos de esprito
pblico empreendedor, o que significa defender irrestritamente o interesse da sociedade e, ao
mesmo tempo, encontrar um ponto de convergncia com as aspiraes do setor privado.
Nesse ponto, vlido mencionar a questo do papel do Estado. A maioria dos autores
consultados unnime em afirmar que a funo das administraes pblicas deve ser no tanto a
de ativar e gerir diretamente os projetos, mas sim a de promoo, orientao, coordenao e
controle (CALOIA, 1993:57, grifo nosso). Essa discusso mais ampla e envolve a idia do Estado
como agente regulador, tambm bastante controversa. Todavia, essa quebra de paradigma e a
assuno de uma nova postura no tarefa fcil, esbarra num processo histrico-cultural denso e
requer grande esforo de mudana de parte a parte.
A questo da criao de uma nova organizao (tais como sociedades hbridas) para
fomentar e implementar parcerias pblico-privadas, mencionadas anteriormente, no encontra amplo
respaldo no mbito jurdico, mas vm sendo criadas por vrios entes da federao, devendo-se
consolidar legalmente. Ademais, outro aspecto essencial a possibilidade de gesto financeira
independente, desatrelada da contabilidade pblica e com liberdade de prospectar novos parceiros.
Para tanto, necessrio instituir um fundo de captao e investimentos, tambm mencionado,
com a definio clara das fontes de receitas, a finalidade dos recursos e a participao financeira de
cada ente, associado a uma prestao de contas permanentes, auditorias e outros controles
externos.
Caloia (1993: 59) tambm alerta para o fato de que, alm do saneamento e recuperao da
credibilidade das finanas pblicas, para o sucesso de uma parceria pblico-privada,
fundamental o profissionalismo de ambas as partes, j que as mesmas vo operar sob novas
condies, e a rentabilidade econmica das operaes conjuntas, que devem ter condies de
remunerar de modo adequado os capitais investidos. Alm disso, ele destaca o papel das
instituies financeiras para a viabilizao desses arranjos, realizando no s as funes de
21
tesouraria e arrecadao, mas tambm prestando assessoria de diversas formas, notadamente na
elaborao e estruturao de planos e projetos com financiamento nacional ou internacional.
Por fim, importante tratar dos riscos das PPPs. Todos os fatores considerados como crticos,
se no atendidos, podem se converter em potenciais riscos de processo para realizao de
parcerias pblico-privadas de qualquer natureza. Todavia, no caso daquelas voltadas para a
implantao de infra-estrutura pblica, Arago et al. (2004) destacam 13 tipos de riscos potenciais, a
saber: de no concluso do projeto (por erro de desenho ou falhas gerenciais, entre outras razes),
de inadimplemento (quando os entes no cumprem sua parte no acordo); riscos polticos (como
expropriao, guerra, eleies), de mercado (quando a demanda no atinge os nveis estimados, por
exemplo), de crdito, monetrio e inflacionrio; riscos regulatrios, de custo operacional, de
fornecimento e tecnolgicos; alm dos riscos de valor residual e aqueles de fora maior (catstrofes
naturais, golpes de Estado).
Arago et al. (2004), por sua vez, defendem o argumento de que as PPPs aplicam-se mais
apropriadamente a intervenes de grande porte e, neste sentido, apontam o setor de transporte
pblico como potencialmente favorvel realizao de parcerias. Subentende-se, nesse caso, que o
interesse privado advm, basicamente, do fato de se tratar de um servio com amplo mercado
consumidor, possibilidade de expanso e tecnologias inovadoras disposio. Alm disso, abrange
modalidades distintas (metr, nibus, vans) e, conseqentemente, formas tambm distintas de
investimento e retorno. Adicionalmente, o seu potencial aglutinador possibilita benefcios ainda mais
promissores, quando associado, por exemplo, a um projeto de dinamizao econmica e
estruturao de cadeias produtivas.
Quanto ao segundo grupo de oportunidades destacadas por Caloia (op. cit.), reitera-se a
informao de que os projetos de renovao urbana so bastante comuns e j foram anteriormente
mencionados. O foco preferencial dessas experincias tm sido as reas centrais e alguns bairros
industriais e porturios decadentes (muitas vezes coincidentes), mas possvel expandir o
procedimento para outras regies da cidade, notadamente aquelas que disponham de atributos
(sociais, paisagsticos, econmicos) ou potencial construtivo relevantes.
22
inegvel, portanto, que as melhores oportunidades para a celebrao de parcerias, nos
moldes definidos tanto na Lei das PPPs quanto no Estatuto da Cidade, so aquelas voltadas para a
proviso de infra-estrutura. Contudo, reportando-se s funes e obrigaes do municpio,
vislumbram-se outras possibilidades de parceria pblico-privada no mbito do desenvolvimento e da
gesto urbana, por exemplo, por meio da construo e conservao de parques e hortos; sinalizao
urbana e turstica das vias e logradouros; manuteno e fiscalizao de mercados, feiras livres e
matadouros; construo e explorao de estacionamentos, cemitrios, sanitrios, museus,
bibliotecas, terminais de nibus e outros equipamentos pblicos; proviso de iluminao pblica;
fiscalizao sanitria, controle urbano e arrecadao tributria (no que couber); proteo de
documentos, obras e outros bens de valor histrico, artstico e cultural, alm dos monumentos,
paisagens naturais notveis e stios arqueolgicos. Para tanto, devero ser pensados formatos
especficos, adequando-se s prerrogativas de uma PPP, notadamente a prevalncia do interesse
pblico.
Comentrios finais
importante ressaltar que apesar das PPPs emergirem na gesto local como alternativa ao
contingenciamento dos recursos, elas no devem ser adotadas como soluo nem se aplicam a
todos os casos. Logo, no podem ser vistas apenas como frmula para deixar de gastar, mas
sobretudo como alternativas para promover o desenvolvimento urbano de maneira coordenada e
sustentvel.
23
Portanto, mister esclarecer que no se pretende fazer apologia de tais ou quais correntes
ideolgicas e relembrar que o elemento balizador de eventuais parcerias deve ser a defesa radical da
cooperao efetiva entre as partes, com prevalncia do interesse pblico em casos de dvida ou
impasse o que, uma vez implementado, representaria um grande avano no modo de gerir os
negcios pblicos. Isto porque, na prtica, o que se observa no Brasil a conhecida dupla da
socializao dos custos com a privatizao dos benefcios. O que se pratica, h anos, no pas a
proteo desigual dos setores econmicos mais fortes em detrimento e s custas dos esforos dos
setores menos favorecidos, s que tais processos muitas vezes acontecem sob o falso argumento do
interesse pblico, quando o que ocorre na prtica rigorosamente o contrrio.
Outro aspecto que merece ser ressaltado a questo do nvel de racionalidade sugerido para
esse processo de desenvolvimento negociado, o qual exige a adoo de parmetros e
procedimentos, a princpio, bastante distantes da cultura poltica e institucional do pas. O servio
pblico brasileiro rege-se, via de regra, pelo rigor do instrumentalismo legal (tudo o que lei permite ou
orienta fazer ou no fazer) e, no outro extremo, pela complacncia na troca de favores, nas redes de
conhecimentos e nas negociaes excusas. Mudar esse procedimento requer tambm esforo
contnuo de renovao e mudana cultural.
Por fim, um ponto tambm importante refere-se ao conjunto de mudanas orquestradas que
precisam acontecer na esfera pblica para que as parcerias possam ser realizadas com segurana.
Criao de entidades semi-pblicas, controle social, gesto por resultados e indicadores de
desempenho, planejamento adequado, qualificao tcnica, entre outras condies, so atividades
que envolvem dezenas de questes legais, econmicas e institucionais de longa maturao e difcil
implementao.
Do exposto, importante ter em mente que pouco provvel que todos esses eventos
aconteam de forma concomitante (pelo contrrio, um movimento tende a influenciar os outros), o
que no significa que, pelo fato de as condies no serem as mais propcias ou desejadas, a idia
de parceria pblico-privada menos relevante ou aproveitvel. Significa, isto sim, que a sua utilizao
requer forosamente uma srie de cuidados adicionais, alguns deles mencionados ao longo do texto.
*******************
24
Referncias bibliogrficas
ARAGO, Joaquim J. G... [et al.]. Parcerias sociais para o desenvolvimento nacional e fatores crticos para o
seu sucesso. Natal, RN: EDUFRN, 2004.
BERNAREGGI, Gian M. Falncias do mercado e falncias do Estado. Uma introduo. In: LODOVICI, E. S.;
BERNAREGGI, G. M. (orgs.). Parceria pblico-privado: cooperao financeira e organizacional entre o setor
privado e administraes pblicas locais. So Paulo: Summus, 1993. Vol. 1, p. 13-26.
BREMAEKER, Franois E. J. de. A quantificao da pobreza segundo os Municpios brasileiros em 2000. Srie
Estudos Especiais, n. 69, 1. ed. Rio de Janeiro: IBAM/ APMC/ NAPI/ IBAMCO, abril de 2004.
BRESSER PEREIRA, Luiz C. A crise da Amrica Latina: Consenso de Washington ou crise fiscal? In: Aula
Magna no XVIII Encontro Nacional de Economia da ANPEC, Braslia, 04/12/1990.
______. Uma nova gesto para um novo Estado: liberal, social e republicano. Revista do Servio Pblico, 52
(1), janeiro 2001. p. 5-24.
______. Os ciclos do Estado e crise brasileira. In: Conferncia pronunciada no Centre de Recherches sur le
Brsil Contemporain da Ecole dHautes Etudes en Sciences Sociales/Maison de Sciences de lHomme, sob
o ttulo geral Le Brsil la derive du monde. Paris, janeiro de 1990.
CALOIA, Angelo. Finanas pblicas e privadas na organizao da interveno pblica. In: LODOVICI, E. S.;
BERNAREGGI, G. M. (orgs.). Parceria pblico-privado: cooperao financeira e organizacional entre o setor
privado e administraes pblicas locais. So Paulo: Summus, 1993. Vol. 1, p. 53-60.
CANCLINI, Nestor G. Consumidores e cidados: conflitos multiculturais da globalizao. 4. ed. Rio de Janeiro:
Editora UFRJ, 1999.
DI PIETRO, Maria Sylvia Z. Parcerias na administrao pblica: concesso, permisso, franquia, terceirizao e
outras formas. 4. ed. So Paulo: Atlas, 2002.
Estatuto da Cidade: guia para implementao pelos municpios e cidados. 2 ed. Braslia: Cmara dos
Deputados, Coordenao de Publicaes, 2002.
FARAH, Marta F. S. Parcerias, novos arranjos institucionais e polticas pblicas locais. Cadernos Gesto
Pblica e Cidadania, vol. 18, abril de 2000.
Finanas pblicas do Brasil 2001-2002. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica. Diretoria de Pesquisas.
Coordenao de contas nacionais. Rio de Janeiro, 2004.
GOMES, Gustavo M. e MAC DOWELL, Maria Cristina. Descentralizao poltica, federalismo fiscal e criao de
municpios: o que mau para o econmico nem sempre bom para o social. Texto para discusso, n. 706,
Braslia, fevereiro de 2000.
GRAYSON, David e HODGES, Adrian. Compromisso social e gesto empresarial. So Paulo: Publifolha, 2002.
25
MARICATO, Ermnia. Brasil, cidades: alternativas para a crise urbana. 2. ed. Petrpolis, RJ: Vozes, 2002.
MATTAR, Hlio. Os novos desafios da responsabilidade social empresarial. Reflexo, Ano 2, n. 5. So Paulo:
Instituto Ethos, julho de 2001.
MAZZOCCHI, Giancarlo. Transformaes, novas funes e necessidades para uma relao adequada entre o
setor pblico e o privado nas metrpoles, hoje. In: LODOVICI, E. S.; BERNAREGGI, G. M. (orgs.). Parceria
pblico-privado: cooperao financeira e organizacional entre o setor privado e administraes pblicas
locais. So Paulo: Summus, 1993. Vol. 1, p. 43-52.
MORALES, Carlos A. Nem privada, nem estatal: em busca de uma nova estratgia para a proviso de servios
pblicos. Revista do Servio Pblico, Ano 49, n. 4, out-dez 1998.
PASIN, Jorge A. B.; BORGES, Luiz F. X. A nova definio de parceria pblico-privada e sua aplicabilidade na
gesto da infra-estrutura pblica. Revista do BNDES, vol. 10, n. 20. Rio de Janeiro, dezembro de 2003, p.
173-196.
Perfil dos municpios brasileiros: gesto pblica 2001. IBGE/ Coordenao de Populao e Indicadores Sociais.
Rio de Janeiro: IBGE, 2002.
REZENDE, Flvio da C. Razes da crise de implementao do Estado gerencial: desempenho versus ajuste
fiscal. Revista de Sociologia e Poltica, n. 19, Curitiba, novembro, 2002.
______. Por que falham as reformas administrativas? Rio de Janeiro: Editora FGV, 2004.
ROLNIK, Raquel; SOMEKH, Nadia. Governar as metrpoles: dilemas da rescentralizao. So Paulo em
Perspectiva, 14 (4), 2000.
SILVA, Jos A. da. Direito urbanstico brasileiro. 2 ed. So Paulo: Malheiros Editores, 1995.
SILVA, Pedro L. B. Reforma do Estado e poltica social no Brasil: xitos, problemas e desafios da coordenao
intergovernamental. Caderno de Pesquisa, n. 31, NEEP/Unicamp, Campinas, 1998.
SOUZA, Celina. Relaes intergovernamentais e a reforma da administrao pblica local. In: Trabalho
apresentado no seminrio A reforma da administrao pblica: possibilidades e obstculos, realizado no
Recife, nos dias 20 e 21 de agosto de 1998.
Resumo
Este artigo analisa as perspectivas para adoo das parcerias pblico-privadas (PPPs) como instrumentos de
apoio gesto urbana e alternativa para a realizao de investimentos em infra-estrutura e equipamentos
pblicos. Para tanto, aborda a crise do Estado brasileiro sob a tica das finanas pblicas e da agenda urbana,
com nfase nas esferas subnacionais, investigando tambm as principais razes para a centralidade do debate
sobre parcerias. Aborda as principais caractersticas da Lei federal n 11.097/04, que orienta os contratos de
parceria pblico-privada, e prope um conceito alternativo de PPP. Discorre sobre algumas parcerias voltadas
para a renovao urbana e estuda os principais instrumentos do Estatuto da Cidade (Lei n 10.257/01) que
favorecem a realizao de novos arranjos institucionais entre o setor governamental e a iniciativa privada.
Analisa experincias de colaborao intersetorial realizadas no Recife aps a Constituio de 1988 e prope
uma categorizao das mesmas. Rene alguns parmetros e diretrizes para adoo de PPPs no mbito local e
descreve os principais desafios e oportunidades intrnsecos a esse tipo de parceria. Conclui que as
experincias de atuao conjunta entre o setor pblico e o setor privado, no Recife, so formas embrionrias de
PPP, mas no podem ser consideradas como parcerias pblico-privadas tpicas, requerendo um
aprofundamento do debate e um aprimoramento dos mecanismos existentes.
26
Resenha biogrfica
Manuelita Falco Brito arquiteta e urbanista, formada pela Universidade Federal de Pernambuco. Concluiu
recentemente o seu mestrado profissional em gesto de polticas pblicas, pela Fundao Joaquim Nabuco.
Trabalha no Banco do Nordeste do Brasil como gestora de um programa multissetorial voltado para o
desenvolvimento do turismo na regio.
27