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A CANTIGA DAS PARCERIAS

PBLICO-PRIVADAS
NA GESTO URBANA LOCAL1

Manuelita Falco Brito


Arquiteta, urbanista, mestre em Polticas Pblicas e gestora
tcnica do Banco do Nordeste do Brasil - BNB

Introduo

Este trabalho enfoca as chamadas parcerias pblico-privadas tambm conhecidas pela sigla
PPPs e o potencial destas enquanto ferramenta de gesto e desenvolvimento urbano. No Brasil, o
termo parceria tem figurado, especialmente na ltima dcada, como uma espcie de panacia para
as crises contemporneas, presente em discursos e projetos das mais diferentes procedncias. As
PPPs emergem como um mecanismo potencial de suporte, criado como alternativa para suprir as
deficincias do Estado em momentos de colapso entre o aumento da demanda por servios pblicos
e insuficincia de recursos para satisfaz-las. Assemelha-se, dessa forma, a uma espcie de
cantiga um alento, pronunciado sempre que se busca uma alternativa para os impasses da gesto
pblica.

Todavia, o que se percebe que, embora constando da agenda do atual governo federal, o
instituto das parcerias entre os setores pblico e privado no propriamente inovador, uma vez que
as mesmas vm sendo realizadas, no pas, desde o tempo do Imprio e, no sentido amplo, remontam
ao prprio surgimento do capitalismo (ARAGO et al., 2004: 13). Assim, nas palavras de Di Pietro
(2002: 13), este parece ser um dos casos de institutos velhos que renascem com nova fora e sob
novo impulso ou que aparecem com nova roupagem.

Contudo, dada a freqncia com que se ouve essa cantiga, pergunta-se: ser que tudo o
que se chama de parceria pblico-privada o de fato? E mais, se as PPPs so realmente uma
importante ferramenta de desenvolvimento e gesto, como afirma parte da literatura dedicada ao
tema, de que forma possvel potencializ-las na esfera local? Visando responder a essas questes,
prope-se aqui analisar o instituto das parcerias pblico-privadas, luz das experincias de
cooperao entre os setores governamental e privado em projetos de interveno urbana, no
municpio do Recife, aps a Constituio de 1988.

Considerando que, na lngua portuguesa, o vocbulo parceria possui significados variados,


notadamente ligados a associao e participao, importante enfatizar que a investigao que
originou o presente estudo concentrou-se nos acordos celebrados entre os setores pblico e
privado em aes de interveno urbana no mbito municipal. Esta opo significa que, a priori,

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Este artigo sintetiza as principais contribuies da dissertao de mestrado intitulada Ensaio de parcerias pblico-privadas
como instrumentos de gesto e desenvolvimento urbano, no mbito do Mestrado Profissional em Gesto de Polticas
Pblicas, da Fundao Joaquim Nabuco (Recife, 2005).

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no foram analisados: a) acordos e cooperaes feitos, exclusivamente, entre entidades
governamentais ou entre governos e organizaes sociais, sem envolvimento do setor privado; b)
parcerias que no tiveram impacto fsico-territorial direto na cidade ou que no configuram uma
interveno no espao urbano; e c) associaes extra-municipais ou de abrangncia regional ou
nacional. Tal recorte teve carter estritamente prtico, sem pretenso de minimizar a questo da
escala ou restringir o potencial de realizao das PPPs em outros segmentos, alm do urbanismo.

Esta anlise almeja contribuir em trs aspectos principais relacionados s polticas pblicas.
Num primeiro momento, apesar de existirem diversos trabalhos explicitando conceitos e explorando
casos de parcerias entre os setores pblico e privado, poucos tm se debruado sobre os limites e as
potencialidades das mesmas como instrumento de apoio s polticas urbanas locais. Neste sentido,
um segundo aspecto relevante que, ao analisar uma realidade especfica (casos de parcerias no
municpio do Recife), prope-se aqui oferecer subsdios que possam ser apropriados de forma prtica
por tcnicos e gestores pblicos em outros contextos municipais. Por fim, a abordagem tambm pode
ser considerada oportuna, tanto do ponto de vista terico-conceitual quanto normativo, devido
promulgao da lei que institui normas gerais para a contratao de PPPs no mbito federal (Lei N
11.097/04, de 30 de dezembro de 2004), podendo estender-se, num futuro prximo, s esferas
subnacionais.

O trabalho est dividido em duas partes. A primeira rene as principais contribuies


conceituais relacionadas ao tema das parcerias, iniciando com uma contextualizao geral sobre o
cenrio da administrao pblica municipal e finalizando com a proposio de um conceito de
parceria pblico-privada. Na segunda parte, busca-se resumir os principais dados da pesquisa de
campo destinada a identificar arranjos intersetoriais comumente tratados como parcerias, realizados
no Recife de 1989 a 2004 e, em seguida, oferecer uma sistematizao geral do material coletado e
algumas proposies para debate, finalizando com comentrios pontuais sobre o assunto.

PARTE I ALGUNS CONTEXTOS E UM CONCEITO

1.1 Apontamentos sobre a crise fiscal e a crise urbana

A crise dos estados nacionais no recente e desde meados dos anos 70 ela figura como
tema central das agendas governamentais. Em que pese o grande nmero de trabalhos relacionados
questo, quase inevitvel mencionar o cenrio de crises para introduzir anlises sobre
mecanismos emergentes na gesto pblica, com clara referncia reforma do Estado. Todavia, dada
a abundncia de textos e publicaes dedicados matria, sero mencionados apenas os tpicos
essenciais contextualizao das PPPs, sem incorrer em aprofundamentos.

A chamada crise do Estado origina-se no momento em que se evidencia o esgotamento das


bases da regulao estatal e poltica construda nos chamados Trinta Anos Gloriosos (SILVA, 1998:
5), quando predominou o chamado Estado do Bem-Estar Social ou Welfare State. Para este autor,
cinco movimentos concomitantes caracterizam esse momento: 1) mudana das bases produtivas e
de financiamento das economias nacionais e subnacionais; 2) alteraes na articulao econmica e
geopoltica entre as naes; 3) transformaes nas formas e nos mecanismos de organizao e
representao de interesses; 4) alteraes no formato da estrutura social e nos nveis de
desigualdade e heterogeneidade prevalecentes; e 5) transformaes no formato dos espaos
regionais e nacionais.

De forma resumida, pode-se afirmar que fatores de ordem social e econmica geraram uma
espcie de abismo entre a capacidade de ao do Estado e as expectativas da sociedade e do
mercado, e uma das principais causas para isso, segundo as correntes mais conservadoras
predominantes naquele momento, era a ineficincia do prprio Estado, devido amplitude, ao

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excesso e, muitas vezes, contradio no exerccio das suas responsabilidades. A partir desse
raciocnio, a preocupao central dos planejadores passou a ser o tamanho da mquina estatal,
entendida como fator impeditivo ao desempenho econmico dos governos nacionais, trazendo tona
a idia de estruturao do Estado mnimo, que pressupunha a diminuio do nvel de interveno na
economia, a transferncia de atividades at ento realizadas exclusivamente pelo poder pblico e a
adoo dos paradigmas tpicos da gesto privada para a esfera pblica, entre outros procedimentos.
No extremo, tais medidas implicariam no desmonte estrutural do estado burocrtico e na organizao
de um estado gerencial, onde as palavras de ordem passariam a ser eficincia e foco nos
resultados.

No caso da Amrica Latina, o processo de implementao dessas medidas se deu num


contexto diferente em relao aos pases desenvolvidos. As idias do chamado consenso de
Washington sobre a crise dos pases latino-americanos, maturada durante os anos 80 e posta em
prtica na dcada seguinte, acrescentava mais um ingrediente anlise anterior. Alm do
crescimento excessivo do Estado (traduzido, segundo Bresser, em protecionismo, excesso de
regulao e empresas estatais ineficientes e em nmero excessivo), os idelogos do consenso
identificaram o que foi chamado de populismo econmico, definido pela incapacidade de controlar o
dficit pblico e de manter sob controle as demandas salariais tanto do setor privado quanto do setor
pblico (BRESSER PEREIRA, 1990: 3). Esse diagnstico deu origem ao receiturio da reforma que
consistiria, basicamente, no trinmio estabilizao, liberalizao e privatizao.

No Brasil, as polticas para a reforma do Estado foram acrescidas de algumas


particularidades, notadamente o baixo grau de autonomia financeira, a fragilidade das instituies
democrticas, notadamente os partidos polticos, e, principalmente, pelo paradoxo tpico da
sociedade brasileira, expresso num dos piores indicadores de desigualdade social do mundo. A
despeito desse cenrio, o movimento de redefinio do papel do Estado, em curso no pas h mais
de dez anos, vem sendo gradativamente implementado e est na base das discusses sobre
parcerias pblico-privadas, constituindo um dos fatores determinantes para a atualidade do debate
sobre PPPs. Pois se, num primeiro momento, a simples idia de discutir a participao do Estado
parecia extravagante, hoje se admite (e at mesmo se estimula) o aumento da participao dos
demais setores sociais nos negcios pblicos um forte indcio de que o assunto ainda tende a se
difundir.

A crise urbana, por sua vez, apresenta-se como um ponto de suporte para embasar a
discusso sobre a capacidade e os meios do Estado cumprir com suas funes tradicionais. Trata-se
de uma crise com contornos igualmente complexos e de difcil soluo, uma vez que, em matria de
urbanismo, o Brasil nunca passou por um perodo to complicado quanto o que vive atualmente,
menos pelo ineditismo e mais pela escala dos desafios. O dado mais ilustrativo dessa crise que, at
os anos 50, mais de 60% da populao morava no campo, situao esta que se inverteu nos anos
seguintes, resultando em que, atualmente, considera-se que mais de 80% dos brasileiros vive em
cidades. O mais grave que no houve apenas um aumento da concentrao de pessoas, mas
principalmente um crescimento demogrfico significativo, dado que a populao brasileira mais que
triplicou nos ltimos cinqenta anos. Logo, cabe s polticas pblicas no apenas satisfazer s
demandas de uma sociedade mais urbana, mas faz-lo para um contingente cada vez maior de
pessoas.

Um dos destaques do perfil demogrfico brasileiro que, do total de residentes em cidades,


26% (ou cerca de 44 milhes de indivduos) encontram-se em 32 centros urbanos com mais de 500
mil habitantes (IBGE, 2000), ou seja, 0,58% dos municpios brasileiros (de um universo de 5.560)
abriga mais de um quarto da populao total. Os nmeros so sempre superlativos e todas as
comparaes possveis apontam para a grande concentrao de pessoas nas 26 regies
metropolitanas do pas. E nesses espaos densamente ocupados que a crise urbana se torna
evidente, manifestando-se de diferentes maneiras, notadamente sob a forma de pobreza, violncia,

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falta de saneamento, sub-moradias, informalidade, circulao precria e poluio. Pesquisa realizada
por Bremaeker (2004: 7) aponta que quase 25% da populao brasileira era considerada de baixa
renda, ou seja, vivia com menos de US$ 2 por dia ou o equivalente a 75% do salrio mnimo vigente
poca da pesquisa. Trata-se de uma massa de mais de 40 milhes de pessoas vivendo em
situao bastante precria e, possivelmente, sem acesso aos servios bsicos e aos bens essenciais
de consumo. o que Maricato (2002: 22) chama da tragdia urbana brasileira, esse paradoxo entre
a pujana e a mendicncia nas cidades.

A despeito disso, as cidades so cada vez mais o territrio preferencial da vida moderna e a
populao tende a continuar migrando para elas, aumentando tambm as demandas e presses por
servios (mdico-hospitalares, educacionais, culturais, assistenciais, etc.). Tudo isso exige um
esforo concentrado de longo prazo, envolvendo todos os atores, sejam eles pblicos ou privados,
agindo, preferencialmente, de forma conjunta e coordenada.

1.2 Direitos, deveres e contas municipais

Do contexto acima, evidenciam-se alguns dos principais desafios da administrao pblica,


notadamente na esfera municipal, quais sejam, oferecer servios pblicos e proteo social para um
nmero cada maior de pessoas, numa conjuntura econmico-financeira bastante restritiva e agravada
pelo aumento das responsabilidades. Uma anlise geral das atribuies legais (constitucionais ou
no) conferidas ao ente municipal em contraposio s contas pblicas ilustra o tamanho da
responsabilidade dos gestores pblicos.

A Constituio de 1988 conferiu aos municpios brasileiros maior status dentro do pacto
federativo, especialmente em funo do aumento da sua autonomia poltica, administrativa e
financeira. Essa mudana, reconhecida no Art. 18, seguiu uma tendncia mundial e refletiu o esforo
de descentralizao poltico-administrativa daquele momento. Uma das conseqncias desse
processo foi um aumento da ordem de 36% no nmero de municpios nos anos ps-constituinte,
movimento este refreado em 1996 pela Emenda Constitucional n 15, de 12/09/1996.

Entre os resultados observveis desse movimento, um dos que chama mais a ateno a
relao populao versus territrio, uma vez que, do total de municpios, 73% possuem populao
inferior a 20 mil habitantes e neles residem apenas 20% da populao brasileira. Os micro-municpios
(aqueles com populao inferior a 5 mil habitantes) representam quase um do total mas, a despeito
do nmero irrisrio de pessoas que concentram, suas responsabilidades so iguais e sua estrutura
poltico-adminstrativa desproporcionalmente semelhante s metrpoles nacionais, dada a estrutura
mnima (do poder legislativo, por exemplo) e o piso da cota do fundo constitucional (FPM).

Essa abundncia de pequenos municpios e suas desigualdades vm gerando grandes


polmicas entre os entes federativos, uma vez que, de acordo com Gomes e Mac Dowell (2000), o
nus dessa exploso municipalista recaiu, sobretudo, nas cidades de mdio e grande porte, que
terminaram tendo que transferir compulsoriamente parte das suas receitas para os micromunicpios.
Isto porque, dado que o montante arrecadado passou a ser dividido entre um nmero maior de
partes, algumas delas passaram a computar parcelas menores. Ou seja, os deveres so crescentes e
os recursos decrescentes; as demandas e a presso social aumentam e a capacidade de resposta do
Estado diminui gradativamente.

Neste sentido, um dos fatos mais recorrentes divulgados na imprensa nacional refere-se
precariedade das finanas pblicas locais, situao esta que conduz a uma outra crise, desta vez, de
governana, que se traduz como um processo dinmico, atravs do qual se d o desenvolvimento
poltico, atravs do qual a sociedade civil, o Estado e o governo organizam e gerem a vida pblica
(BRESSER PEREIRA, 2001: 8).

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O que ocorre que as receitas municipais so oriundas, basicamente, das receitas
tributrias (que inclui o imposto sobre propriedade predial e territorial urbana, taxas arrecadadas em
razo do exerccio do poder de polcia ou pela utilizao, efetiva ou potencial, de servios pblicos
especficos; e contribuies de melhoria) e das transferncias constitucionais, a mais importante
para a maioria dos municpios brasileiros. Do lado das despesas, as mais significativas so as
despesas correntes, notadamente aquelas ligadas ao pagamento dos servidores pblicos (que
consome, especialmente nos municpios de pequeno porte, a quase totalidade dos recursos que
sobram depois de investidos os percentuais mnimos obrigatrios nos servios sociais) e as
despesas de custeio, assim chamadas aquelas ligadas manuteno de servios anteriormente
criados (Lei N 4.320/64), bem como as de responsabilidade comum aos entes federativos e outras
de competncia da Unio e dos Estados, mas que so eventual ou normalmente custeadas pelos
Municpios (BREMAEKER, 2004).

Subtradas as despesas relacionadas ao pagamento da dvida pblica, o resultado tpico da


contabilidade pblica uma baixa capacidade de investimento por parte dos governos municipais
que, em centenas de cidades, no costuma superar mais do que 10% do volume total arrecadado. No
caso do Recife, por exemplo, o balano financeiro de 2004 demonstra que o total da receita do
municpio foi da ordem de R$ 1.350.160 mil, sendo quase 30% proveniente da arrecadao tributria
e demais impostos e outros 50% advindos das transferncias correntes. Do lado das despesas, a
prefeitura municipal despendeu pouco mais de R$ 573 milhes para o pagamento de servidores
pblicos (cerca de 42,4% da receita total) e mais de R$ 658 milhes com outras despesas correntes,
notadamente aquelas ligadas limpeza e manuteno de ruas, avenidas e praas, recapeamento
asfltico, servios culturais, tursticos, desportivos e de lazer, iluminao de vias pblicas, assistncia
social, creches, etc. O volume de investimentos calculados at dezembro daquele ano foi da ordem
de R$ 90 milhes (cerca de 6% do total arrecadado) que, somados a outros gastos (especialmente
amortizao da dvida, juros e encargos), totalizam R$ 1.348.415 mil, proporcionando um pequeno
supervit da ordem de R$ 1.700 mil.

Logo, margem do debate sobre os benefcios ou malefcios da descentralizao e da


responsabilidade fiscal, o fato que a mxima econmica da escassez de recursos nunca fez tanto
sentido para os prefeitos brasileiros. O que se constata que, no pas, os municpios so muitos,
desiguais entre si e esto distribudos de forma heterognea. So legalmente autnomos, mas
efetivamente dependentes do poder central e inserem-se num arranjo federativo carente de ajustes.
Alm disso, a grande maioria dispe de uma estrutura institucional precria e uma base econmica
incipiente, o que redunda em baixa capacidade de desenvolvimento sustentado. A questo que se
coloca, portanto, como administrar o passivo histrico de demandas sociais e atingir nveis
satisfatrios de qualidade de vida, diante de uma conjuntura complexa e economicamente restritiva
como a que se verifica atualmente.

Neste sentido, uma das questes que exigem maior habilidade por parte dos gestores
pblicos a combinao ideal do controle financeiro com a melhoria da qualidade de vida. Contudo,
para atingir essa harmonia financeira preciso recorrer, quase sempre, a trs tipos de iniciativas
(isolada ou cumulativamente): diminuir a despesa (cortando gastos com pessoal e despesas
ordinrias ou reduzindo a qualidade dos servios prestados), aumentar a receita (por meio dos
tributos, por endividamento ou atrao de novos negcios) ou ainda transferir parte das
responsabilidades para terceiros.

Sem prejuzo de outras propostas mais criativas e inovadoras nem pretendendo oferecer uma
resposta nica questo, de todas as opes atualmente existentes para o equacionamento da crise
financeira e infra-estrutural das cidades, a terceira alternativa aquela que se destaca como a mais
oportuna no atual contexto. Ou seja, a partir da transferncia ou do compartilhamento de atividades
e responsabilidades tradicionalmente ligadas ao setor pblico para o setor privado ou semi-privado

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que se vislumbram perspectivas de minimizar o impasse descrito anteriormente. E a est um outro
forte argumento para a ascenso das PPPs.

1.3 Origens do debate sobre parcerias

Analisando o histrico de implementao das PPPs, constata-se que as parcerias pblico-


privadas surgiram na Europa, mais especificamente na Inglaterra, durante o governo de Margareth
Thatcher 2 , num contexto de escassez de recursos pblicos e necessidade de investimentos em
projetos de grande escala, notadamente no segmento de infra-estrutura.

Segundo Pasin e Borges (2003), a idia difundiu-se rapidamente entre os pases


desenvolvidos do hemisfrio norte, tais como Irlanda, Portugal, Polnia e Hungria (especialmente
para a construo e manuteno de rodovias), Eslovnia (sistema de saneamento na cidade de
Maribor) e Repblica Tcheca (telecomunicaes), para citar apenas alguns casos. Na Amrica Latina,
por sua vez, o pas que mais se utilizou das PPPs para realizao de concesses de servios
pblicos e infra-estrutura foi o Chile, a partir de 1990, verificando-se tambm no Peru alguns
movimentos semelhantes.

No Brasil, bem como em outros pases, antes mesmo da formao dos Estados nacionais, j
se praticavam acordos entre o setor pblico e a iniciativa privada. As expedies exploratrias de
navegao e o prprio sistema de capitanias hereditrias, por exemplo, podem ser entendidos como
exemplos embrionrios de PPPs, feitas entre a coroa portuguesa e os capitalistas europeus. fato
tambm que durante o Imprio (1822 a 1889), parte significativa da infra-estrutura ferroviria, de
telecomunicaes e iluminao pblica implantada no pas foi viabilizada por meio de parcerias entre
os dois setores, com forte presena inglesa do lado privado.

Ao longo desse tempo e at os dias de hoje, destacam-se tambm as irmandades e ordens


religiosas que cuidam de assistncia social, cemitrios, orfanatos e educao, recebendo dotaes
de cofres pblicos e contribuies privadas (PASIN e BORGES, 2003: 179). Esses autores destacam
ainda operaes como a Hidreltrica de Itaipu e de Machadinho, bem como os programas de
financiamento a universidades privadas, como tipos de PPP.

A Constituio de 88, embora no faa meno explcita ao termo parceria, prev em diversos
artigos formas de relacionamento entre os setores pblico e privado, ou autoriza a explorao de
determinadas atividades, notadamente aquelas ligadas prestao de servios nos setores de
telecomunicaes, radiodifuso, navegao area, aeroespacial e infra-estrutura aeroporturia,
transporte ferrovirio e aquavirio, transporte rodovirio, portos martimos e ainda previdncia, sade,
educao etc.

Atualmente, o tema das parcerias est em muitos lugares. Fazer ou firmar parcerias tm
sido as palavras de ordem em palestras, programas, projetos, debates e discursos. Celebram-se
parcerias em segmentos como cultura, educao, sade, assistncia social, servios pblicos. No
comrcio, na indstria, na prestao de servios, no setor agrcola. As parcerias podem envolver
duas ou dezenas de entidades e acontecem no setor pblico, na iniciativa privada, no chamado
Terceiro Setor, entre entes do mesmo setor, vertical e horizontalmente, e entre setores distintos.

So muitas as possibilidades de parcerias e talvez essa seja uma das razes porque o termo
vem substituindo pelo menos meia dzia de palavras da lngua portuguesa, no necessariamente
sinnimas, tais como: cooperao, apoio, favor, contrato, patrocnio, fuso, obrigao. No se

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A expresso parceria pblico-privado e sua respectiva sigla so uma traduo literal da expresso public-private
partnership, popularizada a partir das experincias britnicas nos anos 80.

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procuram mais patrocinadores, mas parceiros; no se fundem empresas, se faz uma parceria
estratgica. E a palavra traz ainda um valor agregado, na medida em que sugere implicitamente um
gesto de proatividade, abertura, inovao e boa vontade das partes envolvidas.

Conforme se populariza, a prtica vai adquirindo outras formas de expresso e passa a se


chamar responsabilidade social, intersetorialidade, etc. A empresa parceira mais simptica e
pode vender mais (MATTAR, 2001). Acordos entre segmentos diferenciados so pactos intersetoriais.
Para cada segmento social, o termo assume um significado prprio e a prtica tem um objetivo
distinto, mas essas diferenas so aparentemente conciliveis sob o manto da palavra parceria.

Sobre o assunto, interessante transcrever a sntese de Farah (2000: 15) sobre a agenda do
setor pblico no final do sculo XX:
Assim, no final dos anos 80 e nos anos 90, as propostas se redefiniram, sendo
enfatizadas - alm das teses de descentralizao e de participao - a
necessidade de estabelecimento de prioridades de ao; a busca de novas
formas de articulao com a sociedade civil e com o mercado, envolvendo
a participao de ONG, da comunidade organizada e do setor privado na
proviso de servios pblicos; e a introduo de novas formas de gesto nas
organizaes estatais, de forma a dot-las de maior agilidade, eficincia, e
efetividade, superando a rigidez derivada da burocratizao de procedimentos
e da hierarquizao excessiva dos processos decisrios (negrito no original).

Mas se a idia de parceria, no sentido amplo, suporta leituras diversas, a modalidade de


parceria entre o setor pblico e o setor privado restringe esse espectro de interpretaes e, no Brasil,
passa a ter uma explicao mais simples e concreta, diretamente ligada j mencionada crise do
Estado. Assim, sem prejuzo de explicaes mais ou menos complexas e plausveis, acredita-se que
se tem falado muito em parceria no pas porque, no contexto e na forma como os problemas
tm se apresentado, esta tem sido a melhor (para alguns, a nica) alternativa vivel para tentar
minimizar, no curto e no mdio prazo, a falncia do Estado brasileiro na proviso de bens e
servios pblicos de qualidade.

relevante destacar tambm o franco interesse demonstrado pelas instituies multilaterais e


os grandes grupos empresariais na retirada ou na reduo da presena estatal nos setores
econmicos em que a iniciativa privada pode e tem interesse em operar. o que Fingermann e
Loureiro chamam de capacidade produtiva ociosa em busca de realizao (1993: 28). Neste
sentido, as atividades de interesse pblico so bastante oportunas, pois tendem a absorver um
volume significativo de recursos, seja em funo da escala ou do amplo mercado consumidor daquele
bem ou servio, ou as duas razes em conjunto.

Assim, as parcerias atendem tanto necessidade do Estado quanto vontade do setor


privado. Todavia, nas palavras de Senn (1993: 62), ao programar qualquer iniciativa de
desenvolvimento urbano [...] as autoridades locais traam como meta o desenvolvimento social, ao
passo que os empresrios se propem objetivos de lucro. Portanto, se o conflito de interesses
inevitvel, resta saber em que medida esse arranjo poder ser efetivamente favorvel ao interesse
pblico, sendo este o ponto mais polmico do debate sobre a emergncia das PPPs. O cerne da
questo compreender em que medida esse processo de interao entre as partes reflete um
avano na forma de gesto da coisa pblica ou um retrocesso no sentido do patrimonialismo, da
promiscuidade entre o pblico e o privado ou de um retorno ao liberalismo.

1.4 Entendendo as parcerias

De acordo com o Dicionrio Michaelis, o vocbulo parceria significa: 1. Reunio de uma ou


mais pessoas por interesse comum; sociedade, companhia. 2. Sociedade comercial, em que os

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scios ou parceiros s so responsveis pelo quinho com que entraram. 3. Sistema de trabalho rural
em que o proprietrio do terreno recebe do colono a metade da safra. Sob essa tica, subentende-se
um pacto ou acordo conveniente entre partes, nas quais ambas percebem vantagens comuns e
parcelas mais ou menos semelhantes (ou proporcionais) de responsabilidades, nus e benefcios.

No mbito jurdico, Di Pietro (2002: 34) afirma que o vocbulo parceria utilizado para
designar todas as formas de sociedade que, sem formar uma nova pessoa jurdica, so organizadas
entre os setores pblico e privado, para a consecuo de fins de interesse pblico. A autora faz
referncia especfica aos setores pblico e privado, mas no restringe este ltimo aos agentes do
mercado, ampliando o espectro de possveis parceiros, o que no se verifica no caso dos autores
ligados rea de finanas pblicas ou mesmo aqueles que tm se envolvido no debate corrente
sobre parcerias. Para Pasin e Borges (2003), por exemplo, o ente privado em questo constitudo
pela iniciativa privada, empresarial e financeira e, portanto, no compreende as organizaes no-
governamentais ou qualquer forma de participao social. Bernareggi (1993: 14), por sua vez, adota o
sentido de apoio pblico atividade econmica privada de produo ou de consumo (grifo no
original).

Mas existem, de fato, diversos grupos sociais, fora do mbito empresarial e governamental,
com os quais o poder pblico pode e tem formalizado acordos e parcerias, entre as quais destacam-
se as organizaes sociais, as organizaes no-governamentais e outras entidades de direito
privado sem fins lucrativos. Considerando simplesmente a natureza jurdica das partes envolvidas,
estes acordos tambm poderiam ser chamados de parcerias e so inmeros os exemplos de
cooperaes entre esses entes, de modo que so vrios os arranjos e as formas de parcerias
(FARAH, 2000).

Assim, a partir dessas consideraes, identificam-se trs nveis de parcerias possveis: 1)


parceria pblico-pblico; 2) parceria pblico-social; e 3) parceria pblico-privada. A primeira aquela
firmada entre organizaes e entidades ligadas esfera pblica, ainda que em setores e nveis
hierrquicos distintos (podendo ser intersetorial ou intergovernamental, sendo esta ltima vertical ou
horizontal). Logo, identificam-se parcerias entre ministrios e municpios; universidades pblicas e
empresas estatais; rgos de pesquisa federal e instituies financeiras de capital pblico, etc. O
segundo tipo refere-se aos arranjos feitos por quaisquer entidades da esfera pblica com as
organizaes sociais, incluindo organizaes no-governamentais (ONGs), organizaes da
sociedade civil de interesse pblico (OSCIPs), cooperativas, associaes de moradores, entidades de
classe, etc.

A parceria pblico-privada, como o prprio nome sugere, prev que um determinado acordo
ser realizado, especificamente, entre entidades ligadas esfera pblica e organizaes privadas.
Tal nfase, ainda que aparentemente redundante, necessria na medida em que permite
vislumbrar, em carter preliminar, o que no PPP. Assim, conforme mencionado, relaes formais
ou informais estabelecidas entre os poderes pblicos, entes da federao, instituies pblicas ou
pases podem ser objeto de convnios, acordos, termos de compromisso ou quaisquer outros
instrumentos jurdicos, mas no se configuram, para fins deste trabalho, como parcerias pblico-
privadas.

Complementarmente, adotando tambm as delimitaes propostas por Arago et al. (2004:


44), no constituem parcerias pblico-privadas os incentivos e subsdios fiscais; os instrumentos de
planejamento regional e urbano voltados para a promoo de empreendimentos privados e a
proviso de infra-estruturas diretamente pelo Estado voltadas para o incentivo ao investimento
privado.

No mbito da Administrao Pblica, consenso na literatura especializada que, em funo


das inmeras escalas e combinaes possveis para a formalizao de parcerias entre o setor pblico

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e a iniciativa privada, a categorizao depender quase sempre do parmetro e do conceito
adotados. Di Pietro (2002: 34) ressalta que a parceria pode servir a variados objetivos e formalizar-
se por diferentes instrumentos jurdicos. Segundo a autora, as parcerias tambm podem ser
utilizadas de diferentes maneiras, entre as quais destacam-se a forma de delegao da execuo de
servios pblicos (concesso e permisso); por meio do fomento iniciativa privada de interesse
pblico (sob forma de convnio ou contrato de gesto); sob formas de cooperao do particular na
execuo de atividades prprias da Administrao Pblica; pelo instrumento da terceirizao
(contratos de obras e servios, por meio de empreitada); ou como instrumento de desburocratizao
e de instaurao da chamada Administrao Pblica gerencial (contratos de gesto).

Nesse mesmo sentido, Pasin e Borges (2003: 182-183) propem uma gradao das formas
de atuao conjunta sob a tica do comprometimento pblico, da maior para a menor atuao do
Estado, uma vez que este pode: a) comprar produtos e servios do setor privado; b) criar entes
privados estatais; c) contratar entes do setor privado; d) transferir uma atividade prpria ou no para o
setor privado; e) transferir uma atividade auto-sustentvel e economicamente vivel; e f) transferir
ativos ao setor privado (privatizao).

Destaca-se ainda uma outra forma de parceria, relativamente inovadora no mbito da gesto
pblica, por meio da qual o setor privado ou as organizaes sociais assumem ou dividem
voluntariamente determinadas atividades com o setor pblico. Esse tipo de experincia, no caso do
setor empresarial, demonstra uma predisposio de alguns segmentos em participar de programas
de desenvolvimento social com foco, sobretudo, na idia de responsabilidade social, que tende a
agregar valor imagem das empresas.

Por fim, outra definio possvel extrada da Lei das PPPs (Lei n 11.079, 30/12/2004), na
qual parceria pblico-privada um contrato administrativo de concesso, na modalidade patrocinada
ou administrativa (Art. 2), sendo a primeira a concesso de servios pblicos ou obras pblicas que
envolvem, adicionalmente tarifa cobrada dos usurios, uma contraprestao pecuniria do parceiro
pblico ao parceiro privado ( 1); e a segunda, o contrato de prestao de servios de que a
Administrao Pblica seja a usuria direta ou indireta, ainda que envolva execuo de obra ou
fornecimento e instalao de bens ( 2).

Para ser considerado contrato de PPP preciso que o objeto da contratao atenda, entre
outros, a trs requisitos (Art. 2, 4): seu valor no seja inferior a R$ 20 milhes; o perodo de
prestao do servio no seja inferior a 5 anos (limitado a 35); ou no tenha como objeto nico o
fornecimento de mo-de-obra, o fornecimento e instalao de equipamentos ou a execuo de obra
pblica. Esses parmetros so os principais balizadores que distinguem as parcerias das concesses
comuns, mas constatam-se ainda outras especificidades.

Uma delas refere-se obrigatoriedade de constituio prvia ao contrato de PPP, de uma


sociedade de propsito especfico (SPE), responsvel pela implantao e gesto do objeto da
parceria (Art. 9). Outra particularidade refere-se criao de um rgo gestor das parcerias pblico-
privadas federais, institudo por meio do Decreto n 5.385, formado por representantes do poder
executivo. Um quarto ponto distintivo das PPPs em relao s concesses comuns a criao de um
Fundo Garantidor de Parcerias Pblico-Privadas (FGP), que ter por finalidade prestar garantia de
pagamento de obrigaes pecunirias assumidas pelos parceiros pblicos federais em virtude das
parcerias (Art. 16). Por fim, outro aspecto que merece ateno especial o disposto no Art. 27 que
restringe a participao das empresas pblicas ou sociedades de economia mista controladas pela
Unio.

Do exposto, percebe-se que a Lei das PPPs distingue-se em vrios aspectos das concesses
comuns e das privatizaes, mas os pontos determinantes para que um projeto seja assim
classificado a escala da interveno e a incluso da contraprestao por parte do poder pblico.

9
Esses so os ngulos estritamente legais relativos s parcerias pblico-privadas. Discutir-se-,
adiante, se os mesmos so suficientes quando se analisa o instrumento sob a tica urbana local.

1.5 Em busca de um conceito

Considerando a diversidade de conceitos e interpretaes para o termo, entende-se por


parceria pblico-privada um acordo formal de cooperao entre o setor pblico e a iniciativa
privada para a implantao de projetos ou realizao de atividades de interesse pblico, cuja
responsabilidade pelo financiamento, investimento e execuo proporcionalmente
compartilhada pelos dois entes, em termos de riscos e benefcios, sendo estes advindos da
utilizao ou explorao do prprio objeto.

Em relao Lei das PPPs (Lei n 11.097/04), a definio acima difere em vrios pontos,
notadamente no que tange escala e formalizao da mesma. Isto porque o texto da lei, logo na
sua introduo, delimita os parmetros de uma PPP, excluindo outras formas de colaborao que no
necessariamente enquadram-se como concesses ou permisses. Considerando que o presente
trabalho est focado na esfera municipal, optou-se por suprimir o parmetro financeiro, uma vez que
investimentos mnimos de R$ 20 milhes so espordicos (mesmo nas maiores cidades) ou at
mesmo impensveis para a grande maioria dos municpios brasileiros.

A definio acima permite ainda abarcar atividades no necessariamente ligadas ao setor de


infra-estrutura ainda que esta seja uma tendncia natural em virtude da perspectiva de retorno
financeiro direto que esse tipo de interveno implica, sendo, portanto, mais atrativa para os grandes
investidores. Todavia, no precisa restringir-se quelas, mesmo porque o setor privado tambm
bastante heterogneo no que se refere ao porte e ao alcance das suas iniciativas.

1.6 As parcerias na gesto urbana

No que tange dimenso urbanstica, fcil constatar que as parcerias, no seu sentido
amplo, tambm ocorrem em diversos segmentos, tais como: limpeza urbana e coleta de lixo,
transporte coletivo, energia eltrica, telefonia e, em algumas cidades, estacionamentos em reas
pblicas e instalao e manuteno do mobilirio urbano, adoo de parques e praas, entre
dezenas de outras possibilidades. Abrange tambm os diversos tipos de contratos para realizao de
obras e manuteno, bem como aqueles destinados ao suprimento de mo-de-obra. Normalmente, o
instrumento jurdico que ampara esses procedimentos so os contratos de concesso, j tratados
anteriormente. Mas e as PPPs? De que forma possvel implement-las no mbito da gesto urbana
local? Adicionalmente, importante saber se o arcabouo jurdico-institucional relacionado poltica
urbana municipal compatvel com esse enfoque.

Parte da literatura consultada defende a idia de que as parcerias urbanas so importantes


para a gesto da cidade como um todo, mas ainda mais necessrias no caso de renovao das reas
centrais em processo de degradao (BALSAS, 2002: 34). Neste sentido, o autor afirma que
revitalizao urbana, parcerias pblico-privado e gesto de centro de cidade so trs temas inter-
relacionados e de importncia extrema na tendncia de regressar s intervenes no centro das
cidades. A renovao urbana uma das principais modalidades de PPPs urbanas implantadas em
dezenas de cidades.

Entre as razes que contribuiriam para o sucesso desse tipo de parceria, o mesmo autor
destaca: 1) a criao de uma organizao de gesto do centro da cidade, muitas vezes convertidas
nas chamadas organizaes empreendedoras; 2) a autonomia financeira ou, pelo menos,

10
disponibilidade de recursos prprios, advindos da criao de impostos, tarifas ou repasses; 3) a
existncia de um gestor de centro urbano com perfil empreendedor e criativo.

Outra questo relevante que, embora os instrumentos de cooperao variem entre as


experincias analisadas, via de regra, elas so amparadas por polticas nacionais e
institucionalmente apoiadas por entidades de suporte tcnico. Alm disso, devem contar com amplo
apoio do poder legislativo e, se possvel, prever a constituio de um conselho de administrao
formado por um pequeno nmero de representantes de ambos os setores.

Uma questo essencial que se discute em relao s parcerias a identificao das fontes
financiadoras da ao. Esse aspecto to amplo quanto o prprio tema das parcerias, pois, de
acordo com a bibliografia consultada, (SENN,1993; BALSAS, 2002), no existe um arranjo e formato
nico de parceria e, tampouco, um nico esquema financeiro tpico para cada tipo de interveno. Na
maioria das situaes, segundo aqueles autores, o resultado final o somatrio de vrios arranjos
simultneos.

Sintetizadas as contribuies da questo da renovao urbana, prope-se a seguir, uma


anlise geral do contexto da poltica urbana no pas e, principalmente, das eventuais contribuies
relacionadas temtica das parcerias. Assim, sero tecidos alguns comentrios relacionados ao
Estatuto da Cidade e os instrumentos de cooperao pblico-privada previstos nesta lei, a fim de
identificar como, e em que medida, os municpios dispem de um aparato jurdico apropriado para se
aventurarem no vasto campo das parcerias.

Para dar suporte a essa e outras formas de parceria pblico-privada no mbito local, os
municpios, atravs dos seus Planos Diretores, podem utilizar alguns instrumentos previstos no
Estatuto da Cidade (Lei 10.257/01), que estabelece as diretrizes gerais da poltica urbana. Essa lei
buscou romper, pelo menos em tese, com a tradio vigente na gesto pblica brasileira como um
todo, e urbanstica, em particular, de que os nus so coletivos e os bnus so privados. O Estatuto
da Cidade incorpora claramente a idia de parceria entre os setores pblico e privado com vistas
construo de cidades sustentveis e isto fica evidente j no Art. 2, que aponta as diretrizes gerais
da poltica urbana, entre as quais destaca-se a cooperao entre os governos, a iniciativa privada e
os demais setores da sociedade no processo de urbanizao, em atendimento ao interesse social; a
justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao; e a recuperao
dos investimentos do Poder Pblico de que tenha resultado a valorizao de imveis urbanos, entre
outros (incisos III, IX e XI, respectivamente).

A lei tambm apresenta um conjunto de instrumentos de planejamento e gesto destinados a


permitir aos gestores pblicos e sociedade em geral atingir o objetivo principal da poltica urbana,
qual seja, ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana
(Art. 2). Considerando que no objetivo deste trabalho analisar todos os instrumentos previstos no
Estatuto, somente aqueles que, por sua natureza, requerem uma articulao mais estreita entre o
poder pblico e a iniciativa privada para que sejam efetivamente implementados (aproximando-se,
assim, da idia de parceria), sero discutidos apenas a outorga onerosa do direito de construir e de
alterao de uso; e as operaes urbanas consorciadas, respectivamente. Pela mesma razo, sero
tecidos alguns comentrios sobre o consrcio imobilirio, citado no Art. 46.

Os demais instrumentos, embora afetem proprietrios e empreendedores, bem como


repercutam na gesto tributria e fiscal do municpio, no demandam, necessariamente, negociaes
entre o poder pblico e a iniciativa privada, podendo configurar-se exclusivamente como ato emanado
do primeiro, a ser aplicado por fora de lei, como o caso do parcelamento, edificao ou utilizao
compulsrios; do IPTU progressivo no tempo; da desapropriao com pagamento em ttulos e; do
direito de preempo. Outros dispositivos, como a transferncia do direito de construir, so utilizados

11
exclusivamente entre proprietrios privados, contando apenas com a intermediao do poder pblico
para fins de controle e aprovao.

A outorga onerosa do direito de construir um instrumento inspirado em experincias


internacionais (notadamente na Frana e nos EUA), j utilizado em diversas cidades brasileiras, como
Curitiba, Natal e Porto Alegre, e que, na prtica, tem alguns desdobramentos importantes. Num
primeiro momento, confere ao poder pblico a possibilidade de interferir nos mercados imobilirios, a
partir da definio dos coeficientes bsicos aplicados cidade. Este pode ser um coeficiente nico ou
distinto para cada regio ou bairro, sendo necessrio tambm que se estabelea, no Plano Diretor, o
limite mximo permitido para as diferentes reas e, naturalmente, aquelas onde o instrumento poder
ser utilizado. Nesses casos, os interessados em construir acima dos limites estabelecidos adquirem
do poder pblico esse direito, mediante compra ou algum tipo de compensao, cuja frmula de
clculo deve ser definida na lei que institui o Plano Diretor.

Sob a tica das PPPs, a outorga onerosa pode ser considerada como um tipo de parceria por
satisfazer, pelo menos, trs premissas importantes: 1) utiliza um instrumento previsto em lei e o
acordo entre as partes devidamente formalizado por meio de contratos prprios; 2) satisfaz
prerrogativa do interesse pblico considerando que a funo social da propriedade questo inerente
definio dos coeficientes bsicos e mximos de aproveitamento e 3) a finalidade lucrativa
evidente, para ambas as partes, j que o poder pblico controla a atividade e retm dividendos, alm
de cumprir parte dos objetivos da poltica urbana, e o setor privado obtm ganhos de valorizao e
aproveitamento do solo.

A operao urbana consorciada, por sua vez, indiscutivelmente o instrumento mais


explicitamente caracterizvel, nos termos da lei, como parceria pblico-privada. Isto porque a escala
dos empreendimentos e o grau de comprometimento do capital privado so condies inerentes para
a realizao de uma Operao Urbana Consorciada (OUC). De acordo com o Art. 32 ( 1), so
consideradas operaes urbanas o conjunto de intervenes e medidas coordenadas pelo Poder
Pblico municipal, com a participao dos proprietrios, moradores, usurios permanentes e
investidores privados com o objetivo de alcanar em uma rea transformaes urbansticas
estruturais, melhorias sociais e valorizao ambiental.

O instituto das operaes urbanas consorciadas visa reestruturao de um determinado


setor da cidade, que pode se dar por meio da preservao, recuperao ou transformao da rea
objeto da operao. Para tanto, promove-se uma flexibilizao das normas urbansticas, notadamente
no que se refere aos ndices construtivos, parmetros de parcelamento e diretrizes de uso e
ocupao do solo. De uma forma geral, uma OUC tende a ser realizada, principalmente, em locais
que por qualquer razo passaram por um processo de esvaziamento ou subutilizao (como o que se
verifica nas antigas zonas porturias e industriais, bem como nos centros tradicionais). Ou seja, o
instrumento previsto na legislao nacional que respaldaria projetos de renovao urbana nos moldes
implementados no exterior ainda que no seja a nica forma de viabiliz-los e nem seja utilizado
apenas com essa finalidade.

Como nas PPPs, tambm as operaes urbanas prevem a criao de um rgo gestor, de
um fundo especfico para viabilizar financeiramente os empreendimentos e de um contrato que
oficialize os termos da iniciativa. Complementarmente, a coordenao das atividades dever ser
realizada necessariamente pelo poder pblico; os direitos e deveres das partes envolvidas devero
estar claramente descritos na lei e, por fim, o projeto s atingir seus objetivos se satisfizer,
cumulativamente, os trs parmetros ali definidos: transformaes urbansticas estruturais, melhorias
sociais e valorizao ambiental.

Por fim, o consrcio imobilirio um instrumento que tem como objetivo principal viabilizar
planos de urbanizao ou edificao por meio do qual o proprietrio transfere ao Poder Pblico

12
municipal seu imvel e, aps a realizao das obras, recebe, como pagamento, unidades imobilirias
devidamente urbanizadas ou edificadas (Art. 46, 1), sendo que o valor dessas unidades ser
correspondente ao valor do imvel antes da execuo das obras (idem, 2). aplicvel,
principalmente, em reas com carncia de infra-estrutura e que disponham de imveis subutilizados
(ou que no cumpram com sua funo social), cujos proprietrios no tenham meios para promover o
adequado aproveitamento do imvel.

Os consrcios so formalizados por meio de contratos entre o poder pblico e o proprietrio,


no qual devem ficar explicitadas as formas de transferncia, de realizao da obra e de pagamento
ao proprietrio. tambm considerada aqui como uma forma possvel de parceria pblico-privada, na
medida em que prev a cooperao formal entre ambos os setores, com vistas realizao de um
projeto de interesse pblico, com ganhos efetivos para ambas as partes.

Do exposto, pode-se concluir, preliminarmente, que o tema das parcerias ganha cada vez
mais fora no mbito da gesto pblica local em virtude, de um lado, das mudanas e problemas que
hoje caracterizam a cidade contempornea (especialmente as metrpoles) e, de outro, da conjuntura
financeira e legal que lhe d suporte. Alm disso, tambm possvel perceber que as parcerias, lato
sensu, no so instrumentos inovadores no mbito da gesto pblica brasileira, nem mesmo na sua
dimenso urbanstica. Tecnicamente, elas j vm sendo pensadas e discutidas h muito tempo e
tendem a se ampliar.

Todavia, conforme ser visto adiante, no so facilmente identificveis projetos de interveno


urbana, com impacto fsico-territorial significativo, que tenham sido implementados por meio de
parcerias pblico-privadas tpicas ou da utilizao dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade
(uma lei considerada ainda recente e de aplicao demorada). Algumas das experincias assim
consideradas, no caso do Recife, o foram, em sua maioria, por vcio ou confuso conceitual,
conforme exposto na segunda parte.

PARTE II UMA CIDADE E ALGUMAS CONTRIBUIES

2.1 As parcerias no Recife

Com 218,7 km de extenso e uma densidade demogrfica da ordem de 6.500 hab/km (Atlas
do Desenvolvimento Humano), o Recife , atualmente, o ncleo principal da sua Regio
Metropolitana e conta com uma populao aproximada de 1,4 milhes de habitantes (IBGE, 2000).
Do ponto de vista social, a cidade reflete as j mencionadas desigualdades e paradoxos da
sociedade brasileira. De 1991 a 2000, o IDH Municipal, por exemplo, melhorou em todos os quesitos
(0,797, em 2000), ficando acima da mdia do pas (0,766, no mesmo ano), mas a desigualdade
tambm se aprofundou, como demonstra o ndice de Gini nesse perodo, o que ilustra,
genericamente, as similaridades da situao do Recife com o contexto nacional, cujos dados variam
sutilmente, positiva ou negativamente, em funo do indicador analisado.

Buscando identificar casos de parcerias pblico-privadas realizadas no mbito municipal,


conforme mencionado na introduo, foram analisados arranjos locais celebrados entre os setores
pblico e privado, na cidade do Recife, aps 1988, e que apresentassem algum tipo de impacto
fsico-territorial evidente. Ou seja, a simples idealizao ou estruturao de um projeto que no tenha
sido efetivamente implantado no foi computado como experincia vlida.

As experincias identificadas como PPPs urbanas potenciais foram extradas de trs fontes.
A primeira foram as atas das reunies do Conselho de Desenvolvimento Urbano municipal (CDU),
desde a sua criao at dezembro de 2004 (num total de 129 reunies). Trata-se de um frum local
colegiado que delibera, entre outros assuntos, sobre os chamados empreendimentos de impacto na

13
cidade. Em seguida, foram pesquisadas matrias em jornal de grande circulao local, que
mencionassem algum tipo de cooperao entre os setores pblico e privado para a consecuo de
um projeto de interveno urbana (edies de 01/01/1989 a 31/1/2004). A ltima fonte foi um conjunto
de 14 entrevistas realizadas com gestores, tcnicos e representantes dos setores pblico e privado,
por meio da aplicao de cinco perguntas abertas relativas ao tema, a saber: o que entendia por
parceria pblico-privada; se acreditava no instrumento como alternativa para viabilizar projetos de
interveno urbana ou melhorar a gesto pblica; se destacava algum projeto realizado no Recife que
pudesse ser considerado como PPP; quais as principais dificuldades que vislumbrava para a
realizao de parcerias; e quais as oportunidades que identificava no mbito da gesto urbana local.

Da primeira fonte, foi possvel constatar que, a despeito da meno a vrios tipos de acordos
e parcerias relacionadas implantao de empreendimentos de grande porte, no mbito do
Conselho de Desenvolvimento Urbano, o que foi discutido e negociado, de fato, foram aes
de contrapartida urbanstica e mitigao de passivos, que podem ser entendidas, sim, como uma
forma de atuao conjunta entre os setores pblico e privado, mas no so, efetivamente, parcerias
pblico-privadas. Isso porque, entre outras razes, as PPPs pressupem a realizao de um projeto
de interesse pblico, debatido desde o princpio entre os parceiros e no qual os riscos e benefcios
auferidos pelo setor privado provm da explorao do prprio objeto, o que no se verifica em
nenhum dos casos relatados nas atas.

Todavia, importante ressaltar tambm que, em alguns casos, as contrapartidas terminam se


confundindo com solues atenuantes, estas ltimas propostas quando o empreendimento j foi
realizado e causou algum tipo de dano diretamente a terceiros ou coletividade (perda de qualidade
da paisagem, de um bem natural ou construdo, ruptura de uma rede, etc.). Alm disso, alguns
projetos realizados em parceria representam, no mximo, um ganho indireto para os
empreendedores, sob a forma de ao de responsabilidade social. Na prtica, as contrapartidas
negociadas terminam configurando-se apenas como mais uma etapa a ser cumprida pelo setor
empresarial para a legalizao dos seus empreendimentos. Nesses casos, o fato motivador de
natureza legal e, portanto, coercitiva, pois a adeso quase nunca espontnea, o que tambm
contraria a idia de PPP. E por fim, em alguns casos, do lado do setor pblico a situao sem
parceria (se esse tipo de situao pudesse ser considerada como uma) poderia ser mais
interessante para a sociedade, como ocorre no caso de empreendimentos que degradam o
patrimnio natural, por exemplo, e a doao de uma outra rea no compensa nem substitui o bem
extinto. Ou seja, nem todo acordo entre a prefeitura e um empreendedor privado, mesmo quando se
trata de realizar uma interveno de interesse pblico, pode ser considerado uma parceria.

Da segunda fonte de dados consultada, foram identificadas 48 matrias no Jornal do


Commercio que descrevem aes ou intervenes realizadas sob a forma de cooperao
intersetorial. Entretanto, o que sobressai que, de acordo com o universo de reportagens
selecionadas, a maioria das parcerias urbanas realizadas entre o setor pblico e a iniciativa
privada est ligada a projetos de requalificao, por meio da recuperao superficial ou profunda
de logradouros, imveis ou conjuntos arquitetnicos de valor histrico ou cultural. As aes mais
recorrentes foram as de pintura de fachadas e recuperao de pavimento e concentraram-se,
sobretudo, no permetro do centro histrico do Recife. Contudo, mesmo quando destinados
melhoria dos espaos pblicos e do ambiente construdo como um todo, exceo do projeto de
revitalizao do Bairro do Recife, nenhum deles se aproxima das experincias de renovao
apresentadas por Balsas (2002), pois no foram sistmicas nem auto-sustentveis (gerencial e
financeiramente), no mobilizaram um nmero significativo de atores, no geraram compromissos de
mdio e longo prazo, etc.

A nfase neste tipo de ao decorre, possivelmente, do grau de visibilidade que a mesma


proporciona para os seus patrocinadores (ou parceiros). A mudana aparente de um casario (que
inclui quase sempre sua pintura e iluminao cnica) ou a repaginao de um piso, alm de todas as

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melhorias complementares (ajardinamento, troca de postes), encontra repercusso imediata entre a
populao e, enquanto o poder pblico angaria prestgio, as empresas parceiras passam a ter o seu
nome associado a uma boa ao. Alm disso, ambos os setores atraem publicidade gratuita e, em
alguns casos, para o setor privado, tais projetos ainda so teis para a divulgao de um produto
(como ocorre no caso das empresas de tintas ou dos fabricantes de pisos, por exemplo, que
aproveitam o espao pblico como grande mostrurio).

Outro dado relevante que, por meio da aplicao das leis de incentivo cultural, esse tipo de
iniciativa permite s empresas deduzir do imposto de renda parte do investimento realizado, ou seja,
uma parcela da ao aparentemente financiada pelo setor privado, a rigor, utiliza recursos pblicos.
So exemplos tpicos de iniciativas de patrocnio cultural e/ou responsabilidade social que,
novamente, podem ser aceitas como formas bem sucedidas de cooperao entre o poder
pblico e a iniciativa privada, mas no convm serem reconhecidas como parcerias pblico-
privadas.

Tambm, como no caso das contrapartidas urbansticas, o conceito de risco praticamente


inexiste, o objeto da parceria no diretamente explorado pelo parceiro privado e o benefcio dali
advindo indireto salvo em algumas situaes excepcionais, como o caso das aes pontuais
promovidas pelo empresariado local nos logradouros pblicos. Nesses casos, o retorno obtido aps a
benfeitoria, embora no provenha da ao em si (ou seja, eles no exploram o uso do pavimento ou
da fachada), est diretamente relacionado com o impacto positivo imediato que ela gera para o
negcio.

Por fim, a terceira fonte de pesquisa (entrevistas) ratificou algumas constataes obtidas nas
demais etapas do trabalho. Primeiro, a abrangncia do conceito de parceria pblico-privada que, a
depender do interlocutor, variava desde idias de ajuste e responsabilidade, com conotao mais
voltada para as questes das obrigaes, responsabilidades e contrapartidas, at a idia de
cooperao, compartilhamento e interesse mtuos. Por essa mesma razo, a identificao e
classificao de uma dada interveno como sendo ou no uma PPP confundiu alguns entrevistados,
que mencionaram casos tpicos de contrapartida urbanstica e filantropia como exemplos de parcerias
pblico-privadas, o que diverge do conceito adotado neste trabalho.

Tambm as entrevistas reforaram um certo otimismo quanto crena nas parcerias como
instrumento para viabilizar projetos de interveno ou gesto urbana, notadamente porque elas se
apresentam como a melhor alternativa para superar o dilema da escassez de recursos versus
aumento da demanda. Alm disso, tambm foi mencionado (embora sem utilizar esses termos) o
novo paradigma da gesto privada voltada para a questo da responsabilidade social.

A despeito das ressalvas e limitaes das diferentes fontes, a pesquisa de campo foi bastante
enriquecedora para o trabalho, no s porque serviu para ilustrar uma parte da teoria, mas,
principalmente, porque trouxe uma srie de contribuies para aspectos ainda insuficientemente
trabalhados pela literatura consultada. No universo aparentemente amplo de possibilidades, uma
anlise sobre parcerias pblico-privadas realizadas no Recife demonstra que so inmeros os
arranjos entre setores distintos, mas que ainda falta percorrer um caminho relativamente longo para
que se venham a firmar, efetivamente, PPPs voltadas para o desenvolvimento e a gesto urbana,
conforme se ver adiante.

2.2 Sntese dos resultados e proposta de categorizao

A partir da investigao realizada, constata-se que, tanto nos moldes previstos na legislao
federal (seja no Estatuto da Cidade ou na Lei das PPPs) quanto luz da definio adotada neste
trabalho, no foram realizados projetos de parcerias pblico-privadas voltadas para o
desenvolvimento ou apoio gesto urbana, na cidade do Recife, entre os anos de 1989 e 2004.

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O que se verificou efetivamente, na esfera municipal, foram arranjos institucionais e novas formas de
colaborao entre o setor pblico e a iniciativa privada, ainda fragilmente amparados pelo Direito e
com resultados, caractersticas e escalas distintas entre si.

Todavia, a despeito da constatao acima, tambm possvel afirmar que alguns desses
arranjos so formas embrionrias de PPPs, especialmente no caso das iniciativas ligadas
recuperao de logradouros pblicos para fins de circulao de pessoas e veculos. So casos ainda
tmidos, mas concretos, de apoio mtuo, formal, com vistas a atingir um objetivo comum, com
benefcios e riscos compartilhados e proporcionais, advindos da explorao ou utilizao do objeto
(ver definio proposta na pgina 9 deste texto). Neste sentido, a experincia que mais se aproximou
daquilo que se poderia chamar de PPP na esfera urbana foi o projeto Reviver Recife Centro e, em
menor grau, a prpria revitalizao do Bairro do Recife. Esta ltima, embora se configure como uma
tentativa de arranjo pblico-privado em muito semelhante aos projetos de renovao urbana
mencionados, apresenta alguns aspectos particulares que situam-na melhor como uma iniciativa
pblica de estmulo ao setor privado do que propriamente uma PPP.

Por outro lado, tambm foram identificados casos nos quais, embora sejam assim
considerados por alguns atores, no possvel sequer vislumbrar uma simples parceria (em sentido
amplo), posto que divergem da definio bsica de reunio de pessoas para um fim de interesse
comum (Dicionrio Aurlio Buarque de Hollanda). So as situaes, por exemplo, em que ocorre
uma conciliao forada de interesses divergentes, mas que, por coao ou convencimento, so
realizados acordos entre os dois setores, tais como se verifica em relao s medidas mitigadoras ou
ao simples cumprimento da lei, que transmuta-se em pseudo-parceria em virtude de uma pseudo-
negociao. Tratam-se de exemplos onde o mais apropriado seria, talvez, falar de parcerias
obrigatrias, o que , certamente, uma impropriedade conceitual, dada a contradio implcita na
expresso, j que a parceria pressupe, a rigor, a adeso voluntria.

Contudo, em que pese ainda o fato de que nenhuma das experincias identificadas pode ser,
de fato, considerada como PPP, esses novos arranjos de cooperao intersetorial sinalizam para um
movimento positivo de renovao e diversificao das prticas tradicionais de atuao do
poder pblico, alternativo s solues extremas do Estado onipresente/provedor e do Estado
liberalizante/regulador. Ou seja, a constatao quanto no realizao de parcerias pblico-privadas
no invalida os avanos realizados nem significa que essas iniciativas sejam menos relevantes para o
desenvolvimento urbano e a gesto pblica. Pelo contrrio, tais experincias ilustram a diversidade
de processos em curso nas grandes cidades e so ricas de possibilidades, bem como demonstram o
esforo que vem sendo empreendido pelos entes municipais no sentido de buscar aprimorar sua
prtica, potencializar as foras produtivas da cidade e, qui, otimizar o gerenciamento dos recursos.

Assim, a partir do material coletado, procurou-se organizar esse conjunto de experincias em


cinco categorias, quais sejam:

a) Contrapartidas urbansticas Esto ligadas s situaes nas quais um indivduo ou


empresa busca realizar uma interveno que, por suas caractersticas (grau de incmodo ou
interferncia, impacto social ou ambiental, etc.), requer investimentos complementares ou acessrios,
casos estes em que o proponente arca diretamente com as despesas (sob a forma de obras ou
depsitos em dinheiro) ou realiza aes compensatrias em um determinado equipamento pblico.
Vm sendo cada vez mais utilizadas, ainda que no se disponha de um instrumento jurdico
especfico para essa finalidade, podendo ser formais (mediante assinatura de convnios ou contratos)
ou informais (constando apenas como medida condicionante emisso de licenas ou alvars).
Importante destacar que, neste tipo de situao, no se pode falar efetivamente em negociao
porque no existe igualdade entre as partes, uma vez que o poder pblico orienta o acordo de forma
relativamente discricionria. Requer parametrizaes e alguma forma de monitoramento;

16
b) Medidas compensatrias Neste grupo encontram-se os casos de infraes nas
quais, utilizando as prerrogativas que lhe so inerentes, o poder pblico aceita que o infrator mitigue
ou compense um dano causado sociedade por meio de aes outras que possam benefici-la de
alguma forma. Ou seja, em vez de aplicar rigorosamente as medidas administrativas cabveis, opta-
se por uma soluo intermediria que seja interessante e factvel para ambas as partes. A princpio,
dever-se-ia dispor de lei autorizativa para a formalizao da compensao, j que a infrao
configura-se como uma transgresso norma instituda, mas isso nem sempre ocorre. Via de regra,
so ajustadas as compensaes por meio de acordos informais, sem o monitoramento necessrio.
Nesse caso, ainda mais do que no anterior, tambm no existe igualdade entre as partes, posto que
o no cumprimento das exigncias redunda em medidas extremas;

c) Atos voluntrios So intervenes eventualmente realizadas pelo poder pblico ou


espontaneamente por particulares, sem fins lucrativos, acordos formais ou consulta s partes
interessadas. o que ocorre quando so feitos reparos e aes de melhoria por parte das
associaes de moradores, empresrios ou usurios de um determinado espao ou edificao, tais
como: o cultivo e manuteno de espcies vegetais, pintura de mobilirio, varrio, poda, construo
de brinquedos e quadras de esportes coletivas, etc. Interessante notar que, no caso de ser uma
iniciativa privada, esse tipo de ao muitas vezes contraria as normas oficiais ou mesmo transgride-
as, sendo passvel de penalizao. Situaes desse tipo podem ser confundidas com as medidas
compensatrias, ainda que a natureza do dano, o fato gerador e a inteno sejam caractersticas
distintivas. O poder pblico, por sua vez, tem por hbito agir voluntariamente, no sentido de muitas
vezes produzir fatos e aes cujos efeitos so indesejados ou no foram previstos (quando ocorrem,
por exemplo, reassentamentos involuntrios, impactos no trnsito, degradao do ambiente natural
ou dos equipamentos pblicos, entre outras conseqncias);

d) Investimento privado complementar Trata-se, essencialmente, da resposta do


setor privado aos investimentos realizados pelo poder pblico quando este decide executar obras
visando dinamizar economicamente determinadas regies do municpio. So os casos em que o
Estado planeja e realiza intervenes cujos resultados dependem intrinsecamente da participao do
capital privado para viabilizar no a obra em si, mas os empreendimentos acessrios. Estes, por sua
vez, tendem a ser realizados aps o investimento estatal e os benefcios advindos do eventual
sucesso do projeto costumam ser apropriados, principalmente, pelo particular. o que se percebe,
por exemplo, no caso do projeto de renovao urbana do Bairro do Recife, cuja origem da iniciativa
pblica, requer estmulos, incentivos e investimentos tambm pblicos, mas no implica em nenhum
compromisso formal do lado privado, apenas uma aposta por parte do governo. Ou ainda o que se
espera que ocorra na zona oeste da cidade, aps os recentes investimentos em urbanizao da Av.
Caxang e seu entorno;

e) Responsabilizao social Rene as experincias nas quais o fato motivador da


cooperao assemelha-se filantropia e aos atos voluntrios, mas visam, principalmente, associar o
nome da empresa a uma causa socialmente bem aceita (nos casos analisados, revitalizao ou
conservao do patrimnio pblico). Trata-se de um dos novos paradigmas da gesto corporativa que
estimula as empresas a demonstrarem publicamente seu compromisso com a melhoria da qualidade
de vida da comunidade, para alm da sua funo social enquanto agentes econmicos. Acredita-se
que a vinculao da imagem da empresa s aes socialmente responsveis gera dividendos
compensatrios, seja da parte do consumidor quanto dos fornecedores e do corpo funcional.
Importante ressaltar que alguns desses projetos so viabilizados por meio das leis de incentivo que,
tambm por isso, no devem ser confundidas com as PPPs.

As cinco categorias apresentadas acima certamente no abrangem a totalidade dos arranjos


cooperativos entre os setores pblico e privado no mbito da gesto e do desenvolvimento urbano
local, apenas refletem as situaes identificadas em observaes e pesquisa de campo e
demonstram que, antes de serem considerados como parcerias pblico-privadas, tais arranjos

17
representam, basicamente, formas alternativas de relacionamento intersetorial com propsitos
especficos. Neste sentido, ratifica-se que as experincias de parcerias urbanas realizadas no
Recife diferenciam-se das PPPs em diversos pontos, visto estas ltimas serem dotadas de
caractersticas particulares, mencionadas ao longo do texto, mas que podem ser sintetizadas a partir
dos seguintes parmetros:

1) PPPs so acordos voluntrios e formais de cooperao entre os setores pblico e privado.


Esta assertiva exclui os acordos coercitivos e os arranjos informais de qualquer natureza, os
primeiros porque se baseiam numa relao desigual de foras, conflitante com a idia de parceria; os
segundos porque no geram, necessariamente, responsabilidades e conseqncias, ou seja, embora
a adeso seja voluntria (como nas PPPs), existe um alto risco de descontinuidade, j que o
empreendedor pode ou no responder partida no momento esperado. Esse risco aceitvel para
projetos especficos, mas no recomendvel para intervenes no espao urbano, estas
geralmente irreversveis.

o que se verifica, por exemplo, no caso dos investimentos pblicos voltados para a
requalificao ou dinamizao urbana de determinados bairros que, apostando na capacidade
indutora do Estado em relao ao mercado, priorizam regies potencialmente atrativas, mas com
baixa qualidade urbanstica, acreditando que o mercado responder tempestivamente. Trata-se de
um raciocnio legtimo por parte do poder pblico e teoricamente fundamentado, mas que nem
sempre acontece da forma planejada, por razes variadas e que no cabe aprofundar aqui.

Alm disso, conforme esclarecido na introduo do trabalho, cooperaes estritas entre


instituies do mesmo setor (pblico-pblico) ou que envolvam organizaes sociais (pblico-social)
tambm no so consideradas PPPs, pois extrapolam as esferas determinantes. Ou seja, uma PPP
pode abranger mais de uma instituio pblica, uma ou mais entidades privadas e semi-pblicas, mas
a inexistncia de uma das partes (pblica ou privada) descaracteriza uma PPP.

2) Parcerias pblico-privadas tm como principal objetivo a implantao de projetos ou a


realizao de atividades de interesse pblico. Excluem-se, portanto, projetos voltados para o
atendimento de uma necessidade particular ou a viabilizao de um interesse eminentemente
privado, ainda que realizado com recursos pblicos. Este tipo de situao ocorre freqentemente, na
medida em que o poder pblico, quando no consegue acompanhar, orientar ou conduzir o
desenvolvimento urbano de forma estruturada, busca remediar as situaes mais crticas, seja
editando leis ou elaborando e implementando projetos que, em ltima instncia, vm apenas suprir ou
complementar investimentos privados.

Complementarmente, projetos com objetivos alheios ao interesse pblico ou cujo fato


motivador fuja a esse enfoque e visem prioritariamente captar publicidade, divulgar produtos, etc.,
tambm no so considerados PPPs, uma vez que tais benefcios so eventuais e acessrios a uma
parceria tpica, mas no so determinantes para a formalizao da mesma.

3) Parcerias pblico-privadas envolvem recursos e a responsabilidade pelo financiamento,


investimento e execuo proporcionalmente compartilhada pelos atores. Em complementao
condio anterior, os recursos envolvidos (humanos, financeiros, operacionais) so compartilhados,
se no de forma paritria, mas proporcional ao esforo e ao retorno que o produto resultante da
parceria poder gerar. A simples adeso ao projeto no condio suficiente para caracterizar a
parceria, preciso que haja uma diviso clara de responsabilidades pelo sucesso do
empreendimento, que podem requerer, em momentos distintos, esforos maiores ou menores de
parte a parte. Projetos de autoria exclusiva e cujos produtos sejam desproporcionalmente mais
interessantes para um dos lados no se enquadram no perfil das PPPs.

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4) PPPs pressupem riscos e benefcios, advindos da utilizao ou explorao do objeto da
parceria. Significa que por meio do aproveitamento direto do objeto da PPP que so extrados os
produtos e/ ou resultados do projeto, e no indiretamente. Ou seja, aes cujos benefcios no
podem ser facilmente isolados ou que representam ganhos sociais indiretos podem configurar-se
como excelentes projetos urbanos, mas no caracterizam uma PPP. Em que medida, por exemplo, a
manuteno de uma praa melhora as vendas de uma fbrica de produtos de limpeza? possvel
que isso acontea, mas no compulsrio e, caso venha a ocorrer, dificilmente o resultado poder
ser associado, exclusivamente, quela ao.

Outro argumento muitas vezes utilizado que um determinado investimento privado gera
certo nmero de empregos e aumenta significativamente a arrecadao municipal de tal modo que
justificaria uma PPP, ou seja, uma contraparte do setor pblico. Trata-se de um argumento
parcialmente legtimo, na medida em que tambm funo do Estado fomentar e estimular a
iniciativa privada, mas estes produtos (empregos e impostos) so inerentes a qualquer
empreendimento e no oriundos do objeto da parceria. Ou seja, so aceitveis e relevantes, mas no
suficientes para caracterizar uma PPP.

Alm disso, as parcerias pblico-privadas envolvem um certo grau de incerteza que, quando
convertidos em riscos, segundo Arago et al. (2004: 76), devero ser assumidos pela parte que tem
mais condies de controlar os eventos geradores e os resultados das aes. Das experincias
consultadas, pode-se afirmar que parcerias sem riscos, em tese, podem acontecer, mas so pouco
provveis; e acordos com risco unilateral tambm no devem ser considerados como PPPs.

5) Parcerias pblico-privadas so construdas de forma compartilhada, pressupem liberdade


de adeso e eqidade de poder decisrio. Implica em que o projeto, em todas as suas etapas,
discutido conjuntamente, desde as caractersticas e os resultados esperados, at o arranjo financeiro.
Implica em partilha da tomada de deciso e da aco conjunta (BALSAS, 2002: 27). Isso representa
uma grande ruptura no modo de gerir as cidades, uma vez que a prerrogativa para intervir no espao
pblico do Estado e, tradicionalmente, ele vem agindo segundo suas prprias orientaes (auto-
determinao). Tambm rompe com o modus operandi do setor produtivo local, mais acostumado a
esperar a ao pblica e a negociar com um nmero reduzido de atores. Esse gesto simultneo de
busca e interao ainda pouco comum, mas j so percebidos alguns movimentos neste sentido,
como o que se verifica no caso do projeto Reviver Recife Centro.

Outro ponto determinante para caracterizar uma PPP que no poder haver, sob hiptese
alguma, o uso da coao, compulsoriedade ou obrigatoriedade para realiz-las. A cooperao
forada mencionada por Senn (1993) e as parcerias obrigatrias so exemplos de arranjos
intersetoriais de interesse especfico, mas no refletem apropriadamente o significado das parcerias
pblico-privadas.

6) PPPs demandam a criao de uma entidade especfica, com autonomia financeira e gesto
profissional compartilhada, bem como aporte de garantias, de ambos os setores. A criao de
um fundo e a instituio de uma sociedade de propsitos especficos so aspectos comuns quase
todas as experincias pesquisadas em outros contextos, tanto quelas destinadas implantao de
infra-estruturas quanto aos projetos de renovao urbana. Essa caracterstica confere particularidade
s PPPs e destina-se a evitar soluo de continuidade e proteger os interesses das partes, alm de
possibilitar a flexibilizao de certos procedimentos tpicos do setor governamental e, ao mesmo
tempo, garantir que o interesse pblico ser preservado em qualquer circunstncia. Adicionalmente, a
figura do gestor profissional busca incorporar comportamentos tpicos do setor privado e minimizar
eventuais ingerncias polticas.

7) Nas PPPs, a situao com projeto , seguramente, mais vantajosa do que a situao sem
projeto. Tambm como condio complementar ao que foi exposto nos itens anteriores, nos casos

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em que pairam dvidas sobre a relevncia dos resultados do projeto para a coletividade, no se pode
propor e menos ainda efetivar uma parceria. Nesse aspecto, faz sentido retomar as palavras de
Arago et al. (2004: 16), quando esses autores afirmam que o Estado no sempre,
inexoravelmente ineficiente e, tampouco, a iniciativa privada sistematicamente o contrrio. Esse
vis parece ser ideolgico e os fatos no o confirmam. Ou seja, nem tudo se presta a uma PPP, nem
a mesma salvao para todos os males e dificuldades da administrao pblica ou do setor privado,
sendo inmeros os casos em que a primazia do poder pblico fundamental.

Ainda nesta linha, relevante perceber que, nos setores em que o Estado demonstre mais
capacidade e melhores condies de satisfazer demanda; onde os riscos do projeto sejam de tal
envergadura que o setor privado no possa assumir adequadamente sua parcela de
responsabilidade; ou ainda quando a natureza da parceria no comporte margem para riscos, ento
tambm no cabe propor nem caracterizar uma parceria pblico-privada, j que a mesma se justifica
dentro da perspectiva de melhoria na execuo, na prestao e/ ou na qualidade de um determinado
projeto ou servio, tanto do ponto de vista do desempenho gerencial quanto da oferta e do
atendimento. Retomam-se aqui as palavras de Balsas (2002) quando este afirma que o resultado final
de uma parceria pblico-privada mais do que o somatrio de contribuies especficas de cada
setor, mas algo que cada um deles no seria capaz de conseguir se actuasse de um modo
individual.

2.3 Dicas para implementao de PPPs

Da bibliografia consultada e do trabalho de campo, foi possvel extrair um nmero


considervel de lies que, sem constituir um manual de solues, podem ser convertidas em
recomendaes a serem observadas quando da implementao de parcerias pblico-privadas.

Inicialmente, fatores de ordem aparentemente subjetiva, notadamente a questo da


construo da confiana, parecem ter uma grande relevncia para o sucesso desses acordos. Na
prtica, possvel aumentar a confiabilidade de um projeto adotando-se algumas medidas de
salvaguarda, que precisam estar claramente descritas nos contratos. Assim, alm da segurana
quanto ao carter e idoneidade dos parceiros e seus representantes, necessrio definir regras
claras de concorrncia (se a modalidade escolhida for esta), fixar penalidades, contratar seguros,
associar garantias, estabelecer metas e indicadores de desempenho e monitor-los, etc. E isto
vlido tanto para o setor pblico quanto para os atores privados participantes.

Para Senn (1993: 79), a forma de organizao de uma PPP no o fator determinante para o
seu sucesso, mas sim as motivaes, o estabelecimento de consensos e a convergncia de
idias. Todavia, o compartilhamento das decises e a formatao conjunta dos projetos de
forma associada no so tarefas fceis. Uma vez esboado o projeto, preciso caracterizar bem as
partes interessadas e nesses grupos identificar os interlocutores mais apropriados, ambos
procedimentos relativamente discricionrios. Por outro lado, nas situaes que envolvem ganhos
monetrios e interesses privados, a objetividade nos critrios de seleo dos projetos e empresas, a
lisura dos processos visando garantir a participao em igualdade de condies e a livre concorrncia
so essenciais para a realizao do empreendimento, e isso deve ocorrer desde a fase preparatria,
buscando minimizar ou evitar quaisquer vcios que possam comprometer a execuo do projeto.

A questo do marco legal outro ponto essencial para a realizao das PPPs. Na esfera
federal, foram institudos dois mecanismos importantes e potencialmente utilizveis para a celebrao
de parcerias pblico-privadas voltadas para a gesto e o desenvolvimento urbano, que so a Lei das
PPPs e o Estatuto da Cidade. Todavia, preciso aprofundar a discusso sobre a aplicabilidade das
matrias, posto que, a rigor, a legislao aprovada d apenas as diretrizes gerais sobre os seus
respectivos temas, mas requerem um esforo especial por parte dos municpios no sentido de criar
suas prprias leis e regulamentar o que for necessrio.

20
Neste sentido, Fingermann e Loureiro (1993) apontam trs pr-condies que precisam ser
satisfeitas pelo setor pblico antes de se aventurar numa experincia de cooperao nos novos
moldes com o setor privado. A primeira o aprimoramento do processo descentralizatrio, de
modo a dotar as esferas locais de maior capacidade administrativa. A segunda o reaparelhamento
dos organismos governamentais e a reorganizao da burocracia, de modo que a mesma seja
capaz de gerir de forma eficaz e responsvel os processos de tomada de deciso. Por fim, o controle
social a terceira pr-condio apontada pelos autores, no sentido de que, desde a fase de
elaborao e implementao sejam feitas avaliaes que permitam correes de rumo. essencial
tambm o envolvimento dos poderes Legislativo e Judicirio, tanto no que tange fiscalizao
dos aspectos polticos e legais das obras e servios, quanto da dimenso tcnica, incorporando
critrios avaliativos permanentes. A instituio de um Frum Consultivo e de um Conselho de
Administrao tambm um recurso interessante como forma de aprimorar o controle social.

Outro fator importante para a realizao de PPPs a necessidade de que as mesmas estejam
inseridas numa poltica pblica mais ampla, de escala nacional, de modo que o governo central
disponibilize os meios necessrios para que os governos locais implementem seus projetos. Isso no
significa apenas a criao de um marco regulatrio, nem tampouco se restringe alocao de verbas
contnuas, mas implica, sobretudo, na definio clara das estratgias de atuao e da
disponibilizao de assessoria tcnica e instrumental para que os municpios realizem suas
aes, de forma sustentvel.

Sobre este assunto, Arago et al. (2004) argumentam que a formao do capital humano
essencial para a realizao de projetos bem sucedidos de PPP, haja vista o esforo inicial de difuso
da prpria idia, seguida das etapas de formatao, contratao e implementao dos projetos. Alm
disso, os gestores do projeto, em suas diferentes instncias, devem estar imbudos de esprito
pblico empreendedor, o que significa defender irrestritamente o interesse da sociedade e, ao
mesmo tempo, encontrar um ponto de convergncia com as aspiraes do setor privado.

Nesse ponto, vlido mencionar a questo do papel do Estado. A maioria dos autores
consultados unnime em afirmar que a funo das administraes pblicas deve ser no tanto a
de ativar e gerir diretamente os projetos, mas sim a de promoo, orientao, coordenao e
controle (CALOIA, 1993:57, grifo nosso). Essa discusso mais ampla e envolve a idia do Estado
como agente regulador, tambm bastante controversa. Todavia, essa quebra de paradigma e a
assuno de uma nova postura no tarefa fcil, esbarra num processo histrico-cultural denso e
requer grande esforo de mudana de parte a parte.

A questo da criao de uma nova organizao (tais como sociedades hbridas) para
fomentar e implementar parcerias pblico-privadas, mencionadas anteriormente, no encontra amplo
respaldo no mbito jurdico, mas vm sendo criadas por vrios entes da federao, devendo-se
consolidar legalmente. Ademais, outro aspecto essencial a possibilidade de gesto financeira
independente, desatrelada da contabilidade pblica e com liberdade de prospectar novos parceiros.
Para tanto, necessrio instituir um fundo de captao e investimentos, tambm mencionado,
com a definio clara das fontes de receitas, a finalidade dos recursos e a participao financeira de
cada ente, associado a uma prestao de contas permanentes, auditorias e outros controles
externos.

Caloia (1993: 59) tambm alerta para o fato de que, alm do saneamento e recuperao da
credibilidade das finanas pblicas, para o sucesso de uma parceria pblico-privada,
fundamental o profissionalismo de ambas as partes, j que as mesmas vo operar sob novas
condies, e a rentabilidade econmica das operaes conjuntas, que devem ter condies de
remunerar de modo adequado os capitais investidos. Alm disso, ele destaca o papel das
instituies financeiras para a viabilizao desses arranjos, realizando no s as funes de

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tesouraria e arrecadao, mas tambm prestando assessoria de diversas formas, notadamente na
elaborao e estruturao de planos e projetos com financiamento nacional ou internacional.

Por fim, importante tratar dos riscos das PPPs. Todos os fatores considerados como crticos,
se no atendidos, podem se converter em potenciais riscos de processo para realizao de
parcerias pblico-privadas de qualquer natureza. Todavia, no caso daquelas voltadas para a
implantao de infra-estrutura pblica, Arago et al. (2004) destacam 13 tipos de riscos potenciais, a
saber: de no concluso do projeto (por erro de desenho ou falhas gerenciais, entre outras razes),
de inadimplemento (quando os entes no cumprem sua parte no acordo); riscos polticos (como
expropriao, guerra, eleies), de mercado (quando a demanda no atinge os nveis estimados, por
exemplo), de crdito, monetrio e inflacionrio; riscos regulatrios, de custo operacional, de
fornecimento e tecnolgicos; alm dos riscos de valor residual e aqueles de fora maior (catstrofes
naturais, golpes de Estado).

2.4 Oportunidades de PPPs locais

A despeito da no identificao de casos concretos de parcerias pblico-privadas na cidade


do Recife, no perodo analisado, existem dezenas de experincias no mundo inteiro e mesmo no
Brasil (mais especificamente na regio Sudeste) realizadas por meio de PPPs, o que desperta para o
potencial da ferramenta. Como bem lembra Mazzocchi (1993), existem pelos menos trs objetivos
comuns aos setores pblico e privado para a celebrao de parcerias: i) a adequao da cidade s
exigncias da sociedade ps-industrial; ii) a reorganizao dos servios sociais locais; e iii) o
favorecimento de aes conjuntas no campo das organizaes non-profit. bom para o Estado, a
sociedade e o mercado que as cidades sejam socialmente justas, economicamente produtivas e
ambientalmente sustentveis.

Assim, as oportunidades para a realizao de projetos de PPPs no mbito do


desenvolvimento e da gesto urbana, podem ser organizadas de acordo com o esquema proposto
por Caloia (1993: 57-58), que subdivide-as em trs grupos: a) gesto dos servios pblicos urbanos,
incluindo as public utilities (eletricidade, gua, gs, saneamento) e os servios sociais (educao,
sade, assistncia); b) intervenes de recuperao do ambiente urbano e de revitalizao da
estrutura produtiva; e c) intervenes para criar infra-estruturas, geralmente relacionadas com os dois
primeiros casos. Ainda de acordo com este autor, nesse ltimo grupo que se verifica a maior
convergncia entre os interesses pblicos e privados e que so viveis formas conjuntas de
interveno, inclusive de tipo consorciado, mas freqentemente com o envolvimento de grandes
empresas.

Arago et al. (2004), por sua vez, defendem o argumento de que as PPPs aplicam-se mais
apropriadamente a intervenes de grande porte e, neste sentido, apontam o setor de transporte
pblico como potencialmente favorvel realizao de parcerias. Subentende-se, nesse caso, que o
interesse privado advm, basicamente, do fato de se tratar de um servio com amplo mercado
consumidor, possibilidade de expanso e tecnologias inovadoras disposio. Alm disso, abrange
modalidades distintas (metr, nibus, vans) e, conseqentemente, formas tambm distintas de
investimento e retorno. Adicionalmente, o seu potencial aglutinador possibilita benefcios ainda mais
promissores, quando associado, por exemplo, a um projeto de dinamizao econmica e
estruturao de cadeias produtivas.

Quanto ao segundo grupo de oportunidades destacadas por Caloia (op. cit.), reitera-se a
informao de que os projetos de renovao urbana so bastante comuns e j foram anteriormente
mencionados. O foco preferencial dessas experincias tm sido as reas centrais e alguns bairros
industriais e porturios decadentes (muitas vezes coincidentes), mas possvel expandir o
procedimento para outras regies da cidade, notadamente aquelas que disponham de atributos
(sociais, paisagsticos, econmicos) ou potencial construtivo relevantes.

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inegvel, portanto, que as melhores oportunidades para a celebrao de parcerias, nos
moldes definidos tanto na Lei das PPPs quanto no Estatuto da Cidade, so aquelas voltadas para a
proviso de infra-estrutura. Contudo, reportando-se s funes e obrigaes do municpio,
vislumbram-se outras possibilidades de parceria pblico-privada no mbito do desenvolvimento e da
gesto urbana, por exemplo, por meio da construo e conservao de parques e hortos; sinalizao
urbana e turstica das vias e logradouros; manuteno e fiscalizao de mercados, feiras livres e
matadouros; construo e explorao de estacionamentos, cemitrios, sanitrios, museus,
bibliotecas, terminais de nibus e outros equipamentos pblicos; proviso de iluminao pblica;
fiscalizao sanitria, controle urbano e arrecadao tributria (no que couber); proteo de
documentos, obras e outros bens de valor histrico, artstico e cultural, alm dos monumentos,
paisagens naturais notveis e stios arqueolgicos. Para tanto, devero ser pensados formatos
especficos, adequando-se s prerrogativas de uma PPP, notadamente a prevalncia do interesse
pblico.

Ademais, no se trata, naturalmente, de privatizar todas as atividades, mas de tentar


encontrar arranjos que possibilitem ao setor pblico controlar certos tipos de servios sem ter,
necessariamente, que geri-los diretamente. Ou profissionalizar atividades que se prestem para tal
ao. No caso de segmentos com potencial turstico, por exemplo, esta pode ser uma forma
interessante de melhorar a qualidade da oferta de atrativos e garantir retorno para o setor privado.

Outros exemplos poderiam ser mencionados para ilustrar o potencial de realizao de


parcerias pblico-privadas na esfera local, todavia, o mais relevante perceber que, diferentemente
do que o senso comum aponta, as PPPs no se aplicam, exclusivamente, a projetos de grande
envergadura nem esto to distantes da realidade dos municpios. Cabe aos mesmos investigar
onde e de que formas possvel implement-las apropriadamente, luz no s das experincias j
realizadas, mas, sobretudo, da realidade local.

Comentrios finais

A pesquisa permitiu constatar que as parcerias pblico-privadas podem ser importantes


instrumentos de suporte gesto pblica como um todo e urbana, especificamente, notadamente
para projetos voltados para a realizao de infra-estrutura, implantao e ao gerenciamento de
equipamentos pblicos e viabilizao de empreendimentos urbanos. Contudo, o que vm sendo
feito no Recife, em matria de PPPs urbanas, representa apenas uma prvia para a execuo de
acordos mais efetivos, para os quais o poder pblico, os setores produtivos e a sociedade precisam
estar melhor preparados, a fim de que elas ocorram de modo satisfatrio. Trata-se, metaforicamente,
de uma cantilena, uma cantiga suave, ainda pouco consistente, mas rica de possibilidades.

importante ressaltar que apesar das PPPs emergirem na gesto local como alternativa ao
contingenciamento dos recursos, elas no devem ser adotadas como soluo nem se aplicam a
todos os casos. Logo, no podem ser vistas apenas como frmula para deixar de gastar, mas
sobretudo como alternativas para promover o desenvolvimento urbano de maneira coordenada e
sustentvel.

Importante ressaltar que a defesa de expanso dos projetos de PPP no significa,


necessariamente, uma proposta de privatizao integral da coisa pblica. Cabe salientar que, na
medida do possvel, buscou-se evitar esse tipo de abordagem por entender que a mesma,
naturalmente impregnada de maniquesmo e dicotomia (estatizao versus privatizao), poderia
desviar o foco do que pretende ser a efetiva contribuio desta pesquisa para as polticas pblicas,
qual seja, discutir formas emergentes de gesto e desenvolvimento no mbito da administrao
pblica e no o papel do Estado no incio do sculo XXI.

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Portanto, mister esclarecer que no se pretende fazer apologia de tais ou quais correntes
ideolgicas e relembrar que o elemento balizador de eventuais parcerias deve ser a defesa radical da
cooperao efetiva entre as partes, com prevalncia do interesse pblico em casos de dvida ou
impasse o que, uma vez implementado, representaria um grande avano no modo de gerir os
negcios pblicos. Isto porque, na prtica, o que se observa no Brasil a conhecida dupla da
socializao dos custos com a privatizao dos benefcios. O que se pratica, h anos, no pas a
proteo desigual dos setores econmicos mais fortes em detrimento e s custas dos esforos dos
setores menos favorecidos, s que tais processos muitas vezes acontecem sob o falso argumento do
interesse pblico, quando o que ocorre na prtica rigorosamente o contrrio.

Outro aspecto que merece ser ressaltado a questo do nvel de racionalidade sugerido para
esse processo de desenvolvimento negociado, o qual exige a adoo de parmetros e
procedimentos, a princpio, bastante distantes da cultura poltica e institucional do pas. O servio
pblico brasileiro rege-se, via de regra, pelo rigor do instrumentalismo legal (tudo o que lei permite ou
orienta fazer ou no fazer) e, no outro extremo, pela complacncia na troca de favores, nas redes de
conhecimentos e nas negociaes excusas. Mudar esse procedimento requer tambm esforo
contnuo de renovao e mudana cultural.

Por fim, um ponto tambm importante refere-se ao conjunto de mudanas orquestradas que
precisam acontecer na esfera pblica para que as parcerias possam ser realizadas com segurana.
Criao de entidades semi-pblicas, controle social, gesto por resultados e indicadores de
desempenho, planejamento adequado, qualificao tcnica, entre outras condies, so atividades
que envolvem dezenas de questes legais, econmicas e institucionais de longa maturao e difcil
implementao.

Do exposto, importante ter em mente que pouco provvel que todos esses eventos
aconteam de forma concomitante (pelo contrrio, um movimento tende a influenciar os outros), o
que no significa que, pelo fato de as condies no serem as mais propcias ou desejadas, a idia
de parceria pblico-privada menos relevante ou aproveitvel. Significa, isto sim, que a sua utilizao
requer forosamente uma srie de cuidados adicionais, alguns deles mencionados ao longo do texto.

Os casos de sucesso de parcerias pblico-privadas abundam tanto quanto os de fracassos


o que ocorre, alis, em quase todos os tipos de poltica pblica. Os fatores determinantes para um ou
outro resultado decorrem de um grande nmero de variveis, controlveis ou no, a depender da sua
natureza e do grau de informao sobre as mesmas. Todavia, o que se percebe que quanto mais
inovadora parece uma idia, mais arriscada se mostra a sua implementao e, portanto, mais
cuidados requer. A anlise de outras experincias um bom procedimento para evitar incorrer nos
erros j cometidos pelos outros, mas no suficiente para evitar os prprios erros. O domnio do
objeto a ser trabalhado, a seriedade e lisura na conduo dos processos e o comprometimento das
partes envolvidas so fatores essenciais em qualquer tipo de projeto e igualmente aplicveis s
parcerias pblico-privadas.

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Resumo

Este artigo analisa as perspectivas para adoo das parcerias pblico-privadas (PPPs) como instrumentos de
apoio gesto urbana e alternativa para a realizao de investimentos em infra-estrutura e equipamentos
pblicos. Para tanto, aborda a crise do Estado brasileiro sob a tica das finanas pblicas e da agenda urbana,
com nfase nas esferas subnacionais, investigando tambm as principais razes para a centralidade do debate
sobre parcerias. Aborda as principais caractersticas da Lei federal n 11.097/04, que orienta os contratos de
parceria pblico-privada, e prope um conceito alternativo de PPP. Discorre sobre algumas parcerias voltadas
para a renovao urbana e estuda os principais instrumentos do Estatuto da Cidade (Lei n 10.257/01) que
favorecem a realizao de novos arranjos institucionais entre o setor governamental e a iniciativa privada.
Analisa experincias de colaborao intersetorial realizadas no Recife aps a Constituio de 1988 e prope
uma categorizao das mesmas. Rene alguns parmetros e diretrizes para adoo de PPPs no mbito local e
descreve os principais desafios e oportunidades intrnsecos a esse tipo de parceria. Conclui que as
experincias de atuao conjunta entre o setor pblico e o setor privado, no Recife, so formas embrionrias de
PPP, mas no podem ser consideradas como parcerias pblico-privadas tpicas, requerendo um
aprofundamento do debate e um aprimoramento dos mecanismos existentes.
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Resenha biogrfica
Manuelita Falco Brito arquiteta e urbanista, formada pela Universidade Federal de Pernambuco. Concluiu
recentemente o seu mestrado profissional em gesto de polticas pblicas, pela Fundao Joaquim Nabuco.
Trabalha no Banco do Nordeste do Brasil como gestora de um programa multissetorial voltado para o
desenvolvimento do turismo na regio.

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