Servidor Publico Teoria e Pra 2016 PDF

PEDRO
CARLOS BITENCOURT MARCONDES
ca
Pedro Carlos Bitencourt Marcondes nasceu
ti
em Caapava/SP e Desembargador do
Tribunal de Justia do Estado de Minas Gerais
desde 2006, tendo assumido a Presidncia da

ria e Pr
Casa para o binio 2014-2016 e a Presidncia
Teo
do Conselho dos Tribunais de Justia do Brasil
O presente trabalho fruto da experincia amealhada pelo
para o binio 2016-2018. Mestre em Direito
autor ao longo de mais de vinte anos como magistrado e
Pblico pela Universidade Federal de Minas
professor universitrio, em especial, na rea de Direito Pblico.
Gerais (UFMG) e professor universitrio
do Centro Universitrio de Belo Horizonte
Servidor Pblico
A obra em comento prope-se a apresentar, sob aspectos
co
(UNI-BH), atualmente licenciado, atuou
prticos e tericos, o regime jurdico dos servidores pblicos,
como Promotor de Justia e Juiz de Direito
bli
os contornos constitucionais e as conotaes decorrentes do
em diversas comarcas de Minas Gerais. ,
Teoria e Prtica
vnculo estabelecido entre tais pessoas e o Poder Pblico.
ainda, professor orientador nas reas de
Destina-se especialmente a graduandos em Direito, profis-

r
Direito Pblico, Direito Constitucional e
sionais que atuam nas reas afins ao Direito Pblico, em
Direito Administrativo da Escola Judicial
especial, ao Direito Administrativo.
Desembargador Edsio Fernandes, do TJMG.
vido
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DIREITO
ADMINISTRA
CAPA_Pedro Carlos Bitencourt Marcondes.indd 1-2,4-5
10/03/2016 14:07:27
PEDRO CARLOS BITENCOURT MARCONDES
SERVIDOR PBLICO
TEORIA E PRTICA
Belo Horizonte
2016
Miolo_Pedro Carlos Bitencourt Marcondes.indd 3
10/03/2016 14:05:34
2016 Editora Frum Ltda.
proibida a reproduo total ou parcial desta obra, por qualquer meio eletrnico,
inclusive por processos xerogrficos, sem autorizao expressa do Editor.
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M321s
Marcondes, Pedro Carlos Bitencourt
Servidor Pblico: teoria e prtica / Pedro Carlos Bitencourt Marcondes. Belo
Horizonte: Frum, 2016.
325 p.
ISBN 978-85-450-0120-1
1. Direito administrativo. 2. Direito pblico. 3. Direito constitucional. I. Ttulo.
CDD: 341.3
CDU: 342.9
Informao bibliogrfica deste livro, conforme a NBR 6023:2002 da Associao Brasileira de Normas
Tcnicas (ABNT):
MARCONDES, Pedro Carlos Bitencourt. Servidor Pblico: teoria e prtica. Belo Horizonte: Frum,
2016. 325p. ISBN 978-85-450-0120-1
10/03/2016 14:05:35
Dedico este livro queles que sempre me apoiaram:
meus pais, esposa e filhos, mas, especialmente,
ao meu querido e saudoso av, Pedro Luiz Pinto

Bitencourt, meu maior professor e incentivador.
10/03/2016 14:05:35
Agradeo, de modo especial, aos meus assessores Ana
Paula Maffra, Bernardo Rocha, Gabriel Nicoliello,
Laura Valadares, Llian Guimares e Polyany
Meireles, e aos ex-assessores Denise Falco e Vtor
Vilela, cuja atuao foi fundamental na elaborao
de pesquisas, colheita de dados e atualizao das
alteraes normativas promovidas ao longo dos anos.
10/03/2016 14:05:35
SUMRIO
CAPTULO 1
SERVIDORES PBLICOS ................................................................................13
1.1
Introduo ............................................................................................. 13
1.2
Conceito ................................................................................................. 13
1.3
Militares: servidores pblicos? ........................................................... 17
CAPTULO 2
INVESTIDURA ....................................................................................................25
2.1
Princpio da ampla acessibilidade aos cargos, empregos

e funes pblicas ................................................................................ 25
2.2
Concurso pblico ................................................................................. 26
2.2.1
Critrios de seleo .............................................................................. 27
2.2.2
Prazo de validade e nomeao ........................................................... 31
2.2.3
Reserva de vagas .................................................................................. 37
2.3
Provimento dos cargos pblicos ........................................................ 41
2.3.1
Provimento de cargos e obrigatoriedade do concurso pblico ..... 44
2.4
Efetividade e estabilidade ................................................................... 47
2.5
Vitaliciedade.......................................................................................... 57
CAPTULO 3
CARGOS EM COMISSO E FUNES DE CONFIANA ................59
3.1
Cargo em comisso .............................................................................. 59
3.2
Funo de confiana (funo comissionada/gratificada) ................ 61
3.3
Regime jurdico ..................................................................................... 61

3.4
A Smula Vinculante n 13, do Supremo Tribunal Federal, e o
nepotismo no servio pblico ............................................................. 65
CAPTULO 4
CONTRATAO TEMPORRIA DE EXCEPCIONAL INTERESSE
PBLICO ...............................................................................................................71
4.1
Noes .................................................................................................... 71
4.2
Requisitos .............................................................................................. 78
4.3
Regime jurdico ..................................................................................... 78
10/03/2016 14:05:35
4.4
Da nulidade da contratao e seus efeitos ........................................ 81
4.5
Da contratao de pessoal para as funes de agente comunitrio
de sade e agente de combate s endemias prevista no art. 198,
da Constituio da Repblica ............................................................. 87
4.6
Da contratao temporria de excepcional interesse pblico no
Estado de Minas Gerais. Leis Mineiras e controvrsias na
jurisprudncia do TJMG ...................................................................... 91
CAPTULO 5
SISTEMA REMUNERATRIO ......................................................................97
5.1
Conceitos .............................................................................................. 97
5.2
Irredutibilidade.................................................................................. 100
5.3
Isonomia .............................................................................................. 101
5.4
Forma de fixao ................................................................................ 102
5.4.1
Reviso geral ....................................................................................... 104
5.5
Vedao ao efeito cascata .................................................................. 105
5.6
Teto remuneratrio............................................................................. 107
CAPTULO 6
ACUMULAO DE CARGOS, EMPREGOS E FUNES ..............121
6.1
Da regra da inacumulabilidade ........................................................ 121
6.2
Hipteses permissivas ....................................................................... 122
6.3
Acumulao de proventos e vencimentos ...................................... 128
6.4
Efeitos da acumulao ilcita ........................................................... 136

CAPTULO 7
SEGURIDADE SOCIAL E REGIME PREVIDENCIRIO ...................143
7.1
Seguridade social: sade, previdncia e assistncia social .......... 143
7.2
Assistncia sade ........................................................................... 144
7.3
Previdncia ......................................................................................... 145
7.3.1
Regime prprio dos servidores pblicos ....................................... 147
7.3.2
Aposentadoria .................................................................................... 159
7.3.2.1 Modalidades de aposentadoria ....................................................... 160
7.3.2.2 Forma de clculo e reajuste dos proventos .................................... 169
7.3.2.3 Regras de transio ........................................................................... 170
7.3.3
Previdncia Complementar .............................................................. 172
7.3.4
Penso .................................................................................................. 177
CAPTULO 8
ASSOCIAO SINDICAL E DIREITO DE GREVE .............................183
8.1
Associao sindical ............................................................................ 183
8.2
Direito de greve .................................................................................. 186

10/03/2016 14:05:35
CAPTULO 9
ESTATUTO DOS SERVIDORES DA UNIO FEDERAL PONTOS
RELEVANTES ....................................................................................................189
9.1
Introduo ........................................................................................... 189
9.2
Vacncia, remoo e redistribuio ................................................. 190
9.3
Vantagens ............................................................................................ 198
9.3.1
Introduo ........................................................................................... 198
9.3.2
Conceito ............................................................................................... 199
9.3.3
Vantagens em espcie ........................................................................ 200
9.4
Frias .................................................................................................... 212
9.5
Licenas ................................................................................................ 213
9.6
Afastamentos ...................................................................................... 216
9.7
Concesses........................................................................................... 219
9.8
Tempo de servio ................................................................................ 221
CAPTULO 10
RESPONSABILIDADES .................................................................................223
10.1
Responsabilidade civil e administrativa ......................................... 224
10.2
Responsabilidade penal ..................................................................... 227
CAPTULO 11
PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR DO SERVIDOR
PBLICO .............................................................................................................231
11.1
Princpios: poderes e limitaes ....................................................... 231
11.1.1
Princpio da legalidade ...................................................................... 232
11.1.2
Princpio da oficialidade ................................................................... 233
11.1.3
Princpio da segurana jurdica ........................................................ 233
11.1.4
Princpio da boa-f ............................................................................. 235
11.1.5
Princpio da autotutela ...................................................................... 236
11.1.6
Princpio do devido processo legal .................................................. 237

11.1.7
Autoexecutoriedade ........................................................................... 239
11.2
Conceito ............................................................................................... 241
11.3
Sindicncia/inqurito administrativo .............................................. 244
11.4
Processo administrativo propriamente dito ................................... 246
11.5
Penalidades: Lei n 8.112/90 e Lei n 869/52 .................................... 248
11.5.1
Cassao da aposentadoria ............................................................... 254
11.6
Reviso do processo ........................................................................... 256
11.7
Prazo prescricional ............................................................................. 259
10/03/2016 14:05:35
CAPTULO 12
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA ........................................................263
12.1
Introduo A moralidade como elemento legitimador do
exerccio do poder no Estado Democrtico de Direito ................. 263
12.2
A moralidade pblica no Brasil: vetor constitucional da

atuao do Estado .............................................................................. 266
12.3
Distino (in)existente entre a moralidade e a probidade
administrativa .................................................................................... 270
12.4
Lei de Improbidade Administrativa (Lei n 8.429/92) ................... 272
12.4.1
Competncia legislativa .................................................................... 272
12.4.2
Sujeito passivo .................................................................................... 276
12.4.3
Sujeito ativo ......................................................................................... 278
12.4.3.1 Agentes pblicos ................................................................................ 278
12.4.3.2 Terceiros ............................................................................................... 287
12.4.4
Tipos de improbidade ....................................................................... 289
12.4.5
Sanes ................................................................................................. 294
12.4.6
Procedimento administrativo ........................................................... 300
12.4.7
Ao judicial ........................................................................................ 305
12.4.7.1 Legitimidade ativa ............................................................................. 305
12.4.7.2 Legitimidade passiva ......................................................................... 306
12.4.7.3 Competncia ....................................................................................... 307

12.4.7.3.1 Da legitimidade ad processum do MP nas aes de
improbidade ........................................................................................ 312
12.4.7.4 Fase preliminar ................................................................................... 317
12.4.7.5 Prescrio ............................................................................................. 320
REFERNCIAS ..................................................................................................... 323
10/03/2016 14:05:35
CAPTULO 1
SERVIDORES PBLICOS
1.1 Introduo
A Constituio da Repblica, ao disciplinar as normas aplicveis
s diversas categorias de pessoas que laboram para o Estado, se utiliza,
de forma ampla, da expresso servidor pblico.1 Assim, para o estudo
do tema, importante esclarecer alguns aspectos bsicos, pois o texto
constitucional, em diversas passagens, traz expresses como servidores
ocupantes de cargo efetivo, empregados pblicos, ocupantes de
cargo em comisso, entre outros.
Dessa forma, a distino e a conceituao desse diversos agentes
que, de alguma forma, expressam a vontade da Administrao,
mostram-se relevantes para que seja realizado exame detido das normas
aplicveis aos servidores pblicos propriamente ditos.
1.2 Conceito
Na Constituio da Repblica, notadamente nos arts. 37 a 41,
encontram-se insertas normas (princpios e regras) sobre os servidores
pblicos, e desses dispositivos se conclui que nem todos aqueles que

servem como expresso da vontade do Estado podem ser considerados
1 A Seo II do Captulo que trata da Administrao Pblica se intitula DOS SERVIDORES
PUBLICOS.
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14
SERVIDOR PBLICO TEORIA E PRTICA
como tal, pois, para tanto, a existncia de vnculo de trabalho, de
natureza permanente e com subordinao com a Administrao Pblica
direta e indireta, constitui requisito essencial.2
O vnculo jurdico existente entre a Administrao e o servidor
pode ser: (i) estatutrio, quando a relao jurdica permeada por
regras estabelecidas unilateralmente pelo Poder Pblico, sem natureza
contratual, portanto modificvel da mesma forma que instituda so
os detentores de cargos de provimento efetivo e os de cargo em comisso
(direo, chefia e assessoramento);3 (ii) celetistas, assim denominados
porque regidos por norma de Direito do Trabalho, de competncia
legiferante da Unio, principalmente aquela prevista na Consolidao da
Leis do Trabalho (CLT); e (iii) jurdico-administrativo, quando contratados
temporariamente nos termos da lei de cada ente da federao, para atender
necessidade temporria de excepcional interesse pblico.
Entre os celetistas, interessante, para fins didticos, separ-los
em duas subespcies: (i) o empregado pblico, cujo vnculo de trabalho
se d com a Administrao Direta e as pessoas jurdicas de direito

pblico da Administrao Indireta (autarquias e fundaes pblicas);4
2 Celso Antnio Bandeira de Mello vale-se da expresso agente pblico para designar genrica
e indistintamente os sujeitos que servem ao Poder Pblico como instrumentos expressivos
de sua vontade ou ao, ainda quanto o faam apenas ocasional ou episodicamente. Quem
quer que desempenhe funes estatais, enquanto as exercita, um agente pblico. Por
isto, a noo abarca tanto o Chefe do Poder Executivo (em quaisquer das esferas) como
os senadores, deputados e vereadores, os ocupantes de cargos ou empregos pblicos
da Administrao Direta dos trs Poderes, os servidores das autarquias, das fundaes
governamentais, das empresas publicas e sociedades de economia mista nas distintas
rbitas de governo, os concessionrios e permissionrios de servio pblico, os delegados
de funo ou ofcio pblico, os requisitados, os contratados sob locao civil de servios
e os gestores dos negcios pblicos ( In: Curso de Direito Administrativo. 31. ed. So Paulo:
Malheiros, 2014. p. 248-249).
3 A separao entre cargo efetivo e em comisso se d mais para fins didticos, pois ambos
so espcies do gnero cargo pblico e o vnculo jurdico entre o ocupante desses cargos
com o Poder Pblico institucional.
4 EC n 19/98 deu nova redao ao artigo 39 da Constituio da Repblica, extinguindo
a obrigatoriedade do chamado regime jurdico nico dos servidores da Unio, Estados-
membros, Distrito Federal e Municpios, passando a dispor que os mencionados entes
deveriam instituir um Conselho de Poltica de Administrao e Remunerao de Pessoal.
Todavia, referido dispositivo fora suspenso, liminarmente, pelo Supremo Tribunal
Federal, no bojo da MC na ADI n 2.135/DF (ainda sem deciso definitiva), ao fundamento
de existncia de vcio formal, uma vez que a matria, objeto de destaque na Cmara
dos Deputados, no teria sido aprovada, em primeiro turno, com o qurum necessrio
naquela Casa Legislativa. Referida deciso fora modulada, com efeitos ex nunc, a fim de se
resguardar a validade de atos praticados com base em legislaes eventualmente editadas
durante a vigncia do dispositivo ora suspenso (ADI n 2.135 MC, Rel. originrio Min.
Nri da Silveira, Rela. p/ Acrdo Min. Ellen Gracie (art. 38, IV, b, do RISTF), Tribunal
Pleno, j. em 02.08.2007, DJ, 07 mar. 2008).
10/03/2016 14:05:36
CAPTULO 1
15
SERVIDORES PBLICOS
(ii) simplesmente empregado, aquele contratado por regras de Direito do
Trabalho, pelas pessoas jurdicas de direito privado da Administrao
Indireta.
H, entretanto, pessoas que, sem possurem vnculo de trabalho,
exercem atividade pblica, servem na feliz expresso de Bandeira de
Mello , como manifestao da vontade do Estado, mas no podem ser
considerados servidores pblicos, so os agentes polticos,5 e os particulares
investidos, seja de forma temporria ou espordica, seja por delegao.
Os agentes polticos so os exercentes de mandatos, como os
Chefes de Governo, Parlamentares, Ministros de Estado e Secretrios
de Governo. O vnculo dessas pessoas em relao ao ente pblico,
5 Para Celso Antnio Bandeira de Mello, agentes polticos so os titulares dos cargos estru-
turais a organizao poltica do pas, ou seja, ocupantes dos que integram o arcabouo cons-
titucional do Estado, o esquema fundamental do Poder. Da que se constituem formadores
da vontade superior do Estado. [...] O vnculo que tais agentes entretm com o Estado no
de natureza profissional, mas de natureza poltica. Exercem um munus pblico. Vale dizer, o que os
qualifica para o exerccio das correspondentes funes no a habilitao profissional,
a aptido tcnica, mas a qualidade de cidados, membros da civitas e, por isto, candidatos
possveis conduo dos destinos da Sociedade. A relao jurdica que os vincula ao Estado
de natureza institucional, estatutria. Seus direitos e deveres no advm de contrato trava-
do com o Poder Pblico, mas descendem diretamente da Constituio e das leis. Donde, so
por elas modificveis, sem que caiba procedente oposio s alteraes supervenientes, sub
color de que vigoravam condies diversas ao tempo das respectivas investiduras ( In: Curso de
Direito Administrativo. 31. ed. So Paulo: Malheiros, 2014. p. 251-252). Na mesma linha,
anota Oswaldo Aranha Bandeira de Mello: so aqueles que agem em nome e por conta do
Estado, como titulares do direito de participao ativa na vida deste, para cujo exerccio so
chamados. Por conseguinte, ligados ao Estado por relao de representao. Incumbe-lhes
propor, estabelecer ou decidir as diretrizes polticas dos entes pblicos, enfim, focalizar os
princpios diretores e coordenadores da sua atividade. Os seus direitos e obrigaes de-
correm da sua posio de cidado. So agentes polticos, destarte. Condutores dos seus
destinos e responsveis pelo seu governo (Teoria dos servidores pblicos. RDP, So Paulo,
n. 1, p. 44, set. 1967). Hely Lopes Meirelles igualmente adota a expresso ao se referir a tais
pessoas pblicas, trazendo, contudo, uma conceituao ainda mais abrangente, incluindo
os membros do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico, dos Tribunais de Contas, os re-
presentantes diplomticos e demais autoridades que atuem com independncia funcional
no desempenho de atribuies governamentais, judiciais ou quase-judiciais, estranhas ao
quadro do servio pblico ( cf. Direito Administrativo brasileiro. 39. ed. So Paulo: Malheiros,
2013. p. 80). Crmen Lcia Antunes Rocha adota uma posio intermediria, segundo a
qual integram eles a estrutura constitucional do Estado em sua composio orgnica supe-
rior e a eles correspondem o desempenho daquelas funes segundo os ditames do sistema
jurdico fundamental. E completa: pelo que se contm no texto normativo fundamental

ora em vigor, os membros de Poder so considerados agentes polticos, mas nem todos os
agentes polticos esto inseridos naquele universo ( Princpios constitucionais dos servidores
pblicos. So Paulo: Saraiva, 1999. p. 63-78). Por sua vez, Maria Sylvia Zanella Di Pietro,
no que acompanhada por Diogenes Gasparini ( In: Direito Administrativo. 13. ed. So Paulo: Saraiva,
2008. p. 156), alinha-se ao conceito de Celso Antnio Bandeira de Mello, na medida
em que a ideia de agente poltico liga-se indissociavelmente, de governo e de funo
poltica, a primeira dando ideia de rgo (aspecto subjetivo) e, a segunda, de atividade (as-
pecto objetivo) ( In: Direito Administrativo. 28. ed. So Paulo, 2015. p. 655). Dessa forma, no haveria
sentido em se incluir, em tal categoria, as pessoas elencadas por Meirelles.
10/03/2016 14:05:36
16
como bem assevera Bandeira de Mello, tem natureza poltica, temporria,
seus atos so discricionrios e com fundamento direto na Constituio,
so instituidores das polticas pblicas, que servem de norte para a
Administrao.
Quanto aos particulares acima mencionados, destacam-se, no
primeiro caso, os jurados, mesrios; no segundo, os concessionrios,
permissionrios de servio pblico, notrios, tabelies e registradores.6
Interessante notar que, quando se fala que essas pessoas
(servidores ou agentes) praticam atos estatais, surge a indagao:
por meio delas que o Estado exterioriza sua vontade? So elas suas
representantes, tal como ocorre no mandato, ou essa separao entre
mandante e mandatrio no se apresenta possvel nesses atos de forma

a se constatar verdadeira simbiose a permitir que o agente, ao agir, o
faa como se fosse o prprio Estado, como parte integrante dele?
O agente pblico seria instrumento de exteriorizao da vontade
do Estado, o que leva este a responder perante os administrados pelos
atos praticados por aquele no exerccio de suas funes.
Maral Justen Filho7 explica a teoria do rgo, comparando, de
forma simblica, a pessoa jurdica com a estrutura fisiolgica e anatmica
dos seres humanos, porque, se fato que a vontade da pessoa humana
formada e exteriorizada pelos rgos que integram sua estrutura
corporal, da mesma forma as pessoas jurdicas se valem das pessoas
fsicas como se fossem seus rgos.
Assim, se o agente atua como rgo, sob o ponto de vista jurdico,
essa manifestao considerada como a vontade estatal.8
6 Esses agentes, mesmo no sendo servidores pblicos, praticam atos estatais, passveis
de controle no s por via do mandado de segurana, como tambm podem implicar
responsabilizao por ato de improbidade administrativa (art. 1, da Lei n 8.429/92) ou
ilcito penal (art. 327, do CP). Acerca do tema, conferir o Captulo III desta obra.
7 JUSTEN FILHO, Maral. Curso de Direito Administrativo. 9. ed. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2013. p. 871-872.
8 Segundo a teria do rgo [...] a vontade estatal formada e manifestada por meio da atu-
ao de pessoas fsicas. Essas pessoas fsicas no so, no rigor tcnico, representantes do
Estado mesmo que, na terminologia usual, haja referncia condio de representante.
[...] O instituto da representao no se aplica aos agentes pblicos, porque isso produzi-
ria um problema invencvel. Se o agente pblico fosse um representante do Estado, isso
significaria a existncia de dois plos jurdicos distintos. Haveria o Estado-representado e

o sujeito-representante, o que colocaria o problema de identificar a vontade estatal repre-
sentada. O ponto fundamental reside em que o direito atribuiu os atos materiais do agente
pessoa jurdica. Portanto, h uma nica atuao jurdica, no sentido de que o Estado
produz atos jurdicos por meio de uma pessoa fsica, que forma e exterioriza parta fins
jurdicos a vontade estatal (JUSTEN FILHO, Maral. Curso de Direito Administrativo. 9. ed.
So Paulo: Revista dos Tribunais, 2013. p. 871-872).
10/03/2016 14:05:36
CAPTULO 1
17
SERVIDORES PBLICOS
1.3 Militares: servidores pblicos?
A Constituio da Repblica de 1988, em sua redao original,
estabelecia, dentro do captulo da Administrao Pblica, a denominao
dos militares como Servidores Pblicos Militares, em contraponto aos
Servidores Pblicos Civis, regulados pela seo antecedente. Em
1998, contudo, foi promulgada a Emenda Constitucional n 18, que
deu nova redao s Sees II e III do referido captulo, para Dos
Servidores Pblicos e Dos Militares dos Estados, do Distrito Federal
e dos Territrios, respectivamente, excluindo do artigo 42 a referncia
aos militares das Foras Armadas, que passaram a ser tratados,
especialmente, no 3 do art. 142,9 da Constituio da Repblica.
Por meio da PEC n 338, apresentada em 1996 pelo Poder
Executivo, com tramitao inicial na Cmara dos Deputados, procurou-
se alterar a situao constitucional dos membros das Foras Armadas,

dos policiais militares e dos bombeiros militares. Justificou-se, naquele
momento, tal alterao, porquanto o enquadramento do militar como
funcionrio ou servidor pblico seria prejudicial tanto ao exerccio
da profisso como s prprias Instituies Militares. Ressalte-se que,
inicialmente, a proposta intentava revogar o art. 42 da Constituio,
somente acrescentando o 3 ao art. 142.
Contudo, aps pareceres da Comisso de Constituio de Justia
e de Redao, e da Comisso Especial, constituda para discusso da
PEC n 338, ambas da Cmara dos Deputados, adotou-se substitutivo
ao texto original da proposta, sendo que foi submetida votao,
e logo enviada ao Senado Federal, a redao final da Proposta de
Emenda Constitucional n 338-D de 1996, recebendo parecer favorvel
da Comisso de Constituio, Justia e Cidadania, cuja relatoria foi do
Senador Romeu Tuma.
Promulgada, a Emenda Constitucional n 18 provocou na doutrina
divergncia a respeito da natureza jurdica do militar, porquanto a
excluso da denominao do ttulo Servidor Pblico Militar poderia
ser considerada como perda expressa dessa qualidade.
Crmen Lcia Antunes Rocha e Maria Sylvia Zanella Di Pietro
passaram a entender que, a partir do momento em que a Emenda
9 Art. 142. As Foras Armadas, constitudas pela Marinha, pelo Exrcito e pela Aeronutica,
so instituies nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e
na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da Repblica, e destinam-se de-
fesa da Ptria, garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes,
da lei e da ordem. [...] 3 Os membros das Foras Armadas so denominados militares,

aplicando-se-lhes, alm das que vierem a ser fixadas em lei, as seguintes disposies.
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18
retirou a expresso Servidores Militares do texto constitucional, no
mais seriam considerados como integrantes da categoria servidores
pblicos.10 A sistematizao atual, portanto, estabeleceria os militares
como espcie ou categoria de agente pblico, sendo possvel aplicar-lhes
as normas referentes aos servidores pblicos somente quando houver
previso expressa.11
Nada obstante, apesar da dissonncia com o texto constitucional,
fato que esse equipara a natureza jurdica do militar ao servidor
pblico.
Nesse sentido, Maral Justen Filho12 e Jos Afonso da Silva13
defendem que, apesar de os militares no se encontrarem disciplinados
no captulo dos servidores pblicos, nada obsta que continuem sendo
tratados como tais, conforme ocorria anteriormente promulgao da
Emenda Constitucional n 18, porquanto no h nenhuma vedao.
Registre-se, por oportuno, que Silva entende que os militares esto
inseridos no conceito amplo de servidor pblico.14
O que se verifica que a Emenda Constitucional n 18 buscou
afastar a natureza de servidor pblico dos agentes militares. Contudo,
10 ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Princpios constitucionais dos servidores pblicos. So Paulo:
Saraiva, 1999. p. 85.
11 esse o posicionamento de Maria Sylvia Zanella Di Pietro ( In: Direito Administrativo. 28.
ed. So Paulo: Atlas, 2015. p. 661). Tambm nesse sentido, Diogenes Gasparini afirma que
os militares so, na atual sistematizao constitucional, uma espcie de agente pblico:
agente pblico militar ou, simplesmente, agente militar. Sua organizao e regime
jurdico diferem em muito da organizao e regime dos servidores pblicos ( In: Direito
Administrativo. 13. ed. So Paulo: Saraiva, 2008. p 253).
12 Maral Justen Filho aduz que a Constituio deixou de enquadrar os militares na categoria
de servidor pblico. Isso no significa, obviamente, que os militares no se configurem
como agentes estatais. A vontade constitucional orienta-se a impedir a extenso automtica
aos militares do regime jurdico prprio dos agentes no polticos civis. Ressalte-se que nem
haveria impedimento utilizao da expresso servidor, a propsito dos militares. [...] ( In:
Curso de Direito Administrativo. 9. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2013. p. 893).
13 Jos Afonso da Silva, em sua obra Curso de Direito Constitucional Positivo, aduz que a
inteno confessada foi a de tirar dos militares o conceito de servidores pblicos que a
Constituio lhes dava, e prossegue afirmando que ontologicamente, porm, nada
mudou porque os militares so, sim, servidores pblicos em sentido amplo como eram
considerados na regra constitucional reformada ( In: Curso de direito constitucional positivo.
35. ed. So Paulo: Malheiros, 2012. p. 704).
14 Jos Afonso da Silva assevera, ainda, que: aqui cabe-nos a tarefa de examinar a organizao
dos agentes administrativos, que se repartem em dois grandes grupos: (1) os servidores
pblicos; [...] (2) os militares [...]. A EC-18/98 eliminou a terminologia servidores civis e
servidores militares, o que, a rigor, no muda nada, porque a distino est subentendida,
j que militares tambm so servidores pblicos ( In: Curso de Direito Constitucional Positivo.
35. ed. So Paulo: Malheiros, 2012. p. 680). No mesmo sentido, Jos dos Santos Carvalho
Filho defende que os militares so servidores pblicos lato sensu ( In: Manual de Direito
Administrativo. 27. ed. So Paulo: Atlas, 2014. p. 600).
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CAPTULO 1
19
SERVIDORES PBLICOS
tal expediente no impediu que a Constituio estabelecesse disciplinas
jurdicas similares para ambos os servidores, civis e militares, estendendo
a estes regras e princpios adotados relativamente queles.
Nesse diapaso, foroso ressaltar que h caractersticas
comuns entre os regimes jurdicos dos servidores pblicos civis e dos
militares, apesar da existncia de estatutos prprios para ambos. Sobre
a questo, a ttulo exemplificativo, podem-se citar institutos anlogos
nos estatutos, previstos no art. 37 da Constituio, como a aprovao
prvia em concurso pblico para a investidura em cargo pblico, o prazo
de validade do concurso, a vedao da vinculao dos vencimentos, a
proibio de acumulao de cargos, empregos e funes, entre outros.
Sobre a acumulao de cargos, os 3 e 4 do art. 42 da Constituio
da Repblica de 1988, em sua redao original, determinavam que o
militar em atividade que ocupasse cargo pblico civil permanente seria
transferido para a reserva, bem como que aquele que assumisse cargo,
emprego ou funo pblica temporria, aps dois anos de afastamento,
contnuos ou no, seria transferido para a inatividade.
Alm disso, o caput do referido artigo estabelecia que eram

considerados servidores militares federais os integrantes das Foras
Armadas, ao passo que estavam inseridos no rol dos servidores militares
dos Estados, Territrios e Distrito Federal os integrantes das polcias
militares e dos corpos de bombeiros militares.
Posteriormente, com a promulgao da Emenda Constitucional n
18/98, houve modificao com relao aos militares das Foras Armadas,
conforme explanado alhures, visto que figuravam no Ttulo III Da
Organizao do Estado, Captulo VII Da Administrao Pblica, e
passaram para o Ttulo V Da Defesa do Estado e das Instituies
Democrticas, Captulo II Das Foras Armadas, ou seja, as disposies
a esse respeito, inicialmente disciplinadas no art. 42, da Constituio da
Repblica,15 passaram a constar, especialmente, no art. 142, 3.16
A redao do art. 142, 3, da Constituio da Repblica, aps a EC
n 18/98, estabelecia que os militares no poderiam acumular, com suas
15 Art. 42. So servidores militares federais os integrantes das Foras Armadas e servidores
militares dos Estados, Territrios e Distrito Federal os integrantes de suas polcias militares
e de seus corpos de bombeiros militares.
so instituies nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia
e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da Repblica, e destinam-se
defesa da Ptria, garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes,
aplicando-se-lhes, alm das que vierem a ser fixadas em lei, as seguintes disposies:
10/03/2016 14:05:36
20
funes, cargo ou emprego pblico civil, sob pena de serem transferidos
para a reserva. Da mesma forma, o antigo inciso III conferia idntico
tratamento no caso de emprego ou funo pblica civil temporria,
estabelecendo que o militar, depois de dois anos de afastamento,
contnuos ou no, seria transferido para a reserva. H de se ressaltar,
tambm, que o inciso VIII no estendia aos militares as excees contidas
no art. 37, XVI, que tratam das possibilidades de acumulao de cargos
pelos servidores pblicos civis.
Contudo, com a promulgao da Emenda n 77/14, que alterou
os incisos II, III e VIII, do art. 142, 3, referendando o entendimento
sobre a possibilidade de os militares acumularem dois cargos pblicos.
que a nova redao dos referidos incisos estendeu aos militares a
exceo prevista no art. 37, XVI, c,17 possibilitando a acumulao de
dois cargos ou empregos privativos de profissionais da sade, desde
que haja prevalncia da funo militar.
O Superior Tribunal de Justia, mesmo antes da Emenda, j
vinha entendendo pela possibilidade de os militares acumularem dois
cargos de profissionais da sade, como se v do Recurso em Mandado
de Segurana n 22.765/RJ.18 Naquela oportunidade, a Relatora, Ministra
Maria Thereza de Assis Moura, consignou haver divergncia no mbito
do Supremo Tribunal Federal a respeito da matria, sendo que no
Excelso Pretrio os casos eram analisados com base no art. 17, do Ato
das Disposies Constitucionais Transitrias. A par dessa divergncia,
a Relatora, diante de uma interpretao sistemtica dos dispositivos
constitucionais atinentes matria, concedeu a segurana no caso,
permitindo a acumulao de cargos pblicos privativos de profissionais
da sade.
17 Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: [...] XVI -
vedada a acumulao remunerada de cargos pblicos, exceto, quando houver compatibi-
lidade de horrios, observado em qualquer caso o disposto no inciso XI: [...] c) a de dois
cargos ou empregos privativos de profissionais de sade, com profisses regulamentadas.
18 Nesse sentido, veja-se a ementa do acrdo: Recurso em Mandado de Segurana.
Administrativo. Servidor pblico estadual. Enfermeira da Polcia Militar do Estado do
Rio de Janeiro. Cumulao com o cargo de enfermeira no Municpio do Rio de Janeiro.
Possibilidade. Interpretao sistemtica dos artigos 37, inciso XVI, c, com o artigo 42,
1, e 142, 3, II, todos da Constituio Federal. 1. Diante da interpretao sistemtica dos
artigos 37, inciso XVI, alnea c, com o artigo 142, 3, inciso I, da Constituio de 1988,
possvel a acumulao de dois cargos privativos na rea de sade, no mbito das esferas
cvel e militar, desde que o servidor pblico no desempenhe as funes tipicamente
exigidas para a atividade castrense, e sim atribuies inerentes a profisses de civis. 2.
Recurso conhecido e provido. (STJ. RMS n 22.765/RJ, Rela. Mina. Maria Thereza de Assis
Moura, Sexta Turma, j. 03-08-2010, DJe, 23 ago. 2010).
10/03/2016 14:05:36
CAPTULO 1
21
SERVIDORES PBLICOS
Nesse ponto, tambm para ilustrar, o Supremo Tribunal Federal,
no mbito do Recurso Extraordinrio n 182.811/MG, cujo Relator
fora o Ministro Gilmar Mendes,19 j reconheceu a possibilidade de
acumulao de cargos, por profissionais de sade que possuem cargos
na rea militar, em outras entidades pblicas, de forma a equiparar os
servidores militares com os servidores civis, em controvrsia a respeito
da interpretao do art. 15, 2, do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias.20
Faz-se importante registrar, tambm, acerca das modificaes
trazidas pela Emenda Constitucional n 19/98, a qual implementou uma
reforma administrativa do Estado brasileiro, cujas principais alteraes
se referem estabilidade dos servidores pblicos, remunerao dos
agentes pblicos e gesto da Administrao.
Entre as inmeras mudanas no texto constitucional, a Emenda
Constitucional n 19 introduziu a forma de remunerao denominada
subsdio,21 para algumas categorias de agentes pblicos, inclusive
agentes polticos, em substituio remunerao ou vencimento.
Esto submetidos ao novel regime de remunerao os membros
de quaisquer dos poderes, os detentores de mandato eletivo, os
Ministros de Estado, os Secretrios Estaduais e Municipais, os membros
do Ministrio Pblico, os integrantes da Advocacia-Geral da Unio,
os Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, os Defensores
Pblicos, os Ministros do Tribunal de Contas da Unio e, tambm, os

servidores policiais militares. Alm disso, o art. 39, 8, da Constituio
da Repblica, faculta aos servidores pblicos organizados em carreira
19 A controvrsia se resume interpretao do artigo 17, 2, do ADCT, o qual dispe:
assegurado o exerccio cumulativo de dois cargos ou empregos privativos de profissionais
de sade que estejam sendo exercidos na administrao pblica direta ou indireta. O
artigo amplia o benefcio da acumulao de cargos, no o restringindo aos profissionais
da sade militares ou civis, mas abrangendo-os, antecipando a alterao do artigo 37, XVI,
c, promovida pela Emenda Constitucional n 34, de 13 de dezembro de 2001. (STF. RE n
182.811, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 30.05.2006, DJ, 30 jun. 2006).
20 Sobre o entendimento do Supremo Tribunal Federal, h de se ressaltar o posicionamento
contrrio, capitaneado pela Ministra Ellen Gracie, de que a interpretao dos dispositivos
levaria concluso de que a autorizao para acumulao de cargo estaria vinculada
apenas ao cargo de mdico, a teor do artigo 17, 1, do ADCT.
21 Trata-se de parcela remuneratria nica, de carter alimentar, paga pelo Estado em
virtude dos servios prestados, devendo ser respeitado o disposto no art. 37, X e XI, que
diz respeito necessidade de lei especfica para a fixao ou majorao dos subsdios
e respeito ao teto remuneratrio mximo. Cabe esclarecer que, embora a inteno do
constituinte tenha sido estabelecer parcela nica, algumas parcelas, tais como o dcimo
terceiro salrio e o adicional de horas extras, bem como as indenizaes, como as ajudas de
custo, por no configurarem remunerao, podem ser pagas tambm aos agentes pblicos
que percebem subsdios.
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22

serem remunerados mediante subsdios, conforme opo do legislador
de cada ente federativo.
Assim, possvel verificar que, se de um lado a Emenda Consti-
tucional n 18 procurou retirar os militares da categoria dos servidores
pblicos, por outro, a Emenda Constitucional n 19 reenquadrou, ainda
que indiretamente, os policiais militares no conceito de servidores, ao
afirmar que a remunerao dos servidores policiais militares ser fixada
na forma de subsdio.22
A respeito de considerar o militar servidor pblico, no vem
sendo outro o entendimento do Superior Tribunal de Justia, conforme
se observa no julgamento do Agravo Regimental no Recurso Ordinrio
em Mandado de Segurana n 26.772/MS,23 de relatoria do Ministro
Rogrio Schietti Cruz.
Destarte, ante a equiparao dos militares aos servidores pblicos
no tocante ao regime remuneratrio trazido pela Emenda Constitucional
n 19/98 e levando em considerao que os militares so agentes pblicos,
como qualquer outro prestador de servio ao Estado, o entendimento
mais pertinente o de que o militar deve ser inserido no conceito de ser-
vidor pblico, ainda que a Emenda Constitucional n 18 tenha retirado
esse sentido de forma unicamente literal, tendo a excluso dos militares,
do captulo destinado aos servidores pblicos, carter exclusivamente
terminolgico.
Entretanto, trata-se de categoria especial de servidor, em razo,
principalmente, da destinao constitucional (defesa da ptria, dos

poderes constitucionais da lei e da ordem), e do regime jurdico peculiar,
definido por lei prpria dos militares. Ademais, sujeitam-se a rgidas
regras, baseadas na hierarquia e na disciplina, sendo-lhes vedadas, a
ttulo exemplificativo, a sindicalizao e a greve, bem como a filiao
a partidos polticos aos militares em servio ativo, nos termos do
22 SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 35. ed. So Paulo: Malheiros,
2012. p. 704.
23 Administrativo. Recurso ordinrio em Mandado de Segurana. Servidor pblico militar
da reserva remunerada Lei Federal n. 6.880/80. Lei Complementar Estadual n. 53/90.
Proventos do posto imediatamente superior. Impossibilidade. 1. O Superior Tribunal
de Justia tem entendimento no sentido de que a Lei Complementar estadual n. 53/90
no pode estabelecer condies que no se ajustem legislao federal, sendo vedada,
assim, a promoo de militar, quando da sua transferncia para a reserva, para que receba
proventos referentes ao grau imediatamente superior. Precedentes. 2. Agravo regimental
no provido (STJ. AgRg no RMS n 26.772/MS, Rel. Min. Rogerio Schietti Cruz, Sexta
Turma, j. em 19.08.2014, DJe, 02 set. 2014).
10/03/2016 14:05:37
CAPTULO 1
23
SERVIDORES PBLICOS
art. 142, 3, IV, V, da Constituio da Repblica,24 ao passo que os
servidores civis so, seguramente, titulares desses direitos.
De forma semelhante, o ingresso dos militares na carreira tambm
cercado de aspectos peculiares em relao aos requisitos exigidos pelos

estatutos e editais, haja vista que as especificidades da carreira autorizam
o legislador a estabelecer critrios diferenciados.
No mbito do Estado de Minas Gerais, o art. 5 da Lei n
5.301/1969, que contm o Estatuto dos Militares do Estado de Minas
Gerais, com a redao conferida pela Lei Complementar n 95/07,25
estabelece as condies necessrias para o ingresso nas carreiras militares
no mbito estatal, algumas delas inerentes natureza das atribuies que
sero exercidas, tais como: idoneidade moral, idade compatvel qual
seja, entre dezoito e trinta anos de idade na data da incluso, salvo para
os oficiais do Quadro de Sade, cuja idade mxima permitida ser de
trinta e cinco anos , altura mnima de um metro e sessenta centmetros,
exceto para oficiais do Quadro de Sade, aptido fsica, aprovao em
avaliao psicolgica, entre outras, verificadas aps concurso pblico
de provas ou provas e ttulos.
so instituies nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia
e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da Repblica, e destinam-se
defesa da Ptria, garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes,
aplicando-se-lhes, alm das que vierem a ser fixadas em lei, as seguintes disposies: [...]
IV - ao militar so proibidas a sindicalizao e a greve; V - o militar, enquanto em servio
ativo, no pode estar filiado a partidos polticos;
25 Art. 5. O ingresso nas instituies militares estaduais dar-se- por meio de concurso
pblico, de provas ou de provas e ttulos, no posto ou graduao inicial dos quadros
previstos no 1 do art. 13 desta Lei, observados os seguintes requisitos: I - ser brasileiro; II

- possuir idoneidade moral; III - estar quite com as obrigaes eleitorais e militares; IV - ter
entre 18 e 30 anos de idade na data da incluso, salvo para os oficiais do Quadro de Sade,
cuja idade mxima ser de 35 anos; V - possuir ensino mdio completo ou equivalente;
VI - ter altura mnima de 1,60m (um metro e sessenta centmetros), exceto para oficiais do
Quadro de Sade; VII - ter aptido fsica; VIII - ser aprovado em avaliao psicolgica; IX
- ter sanidade fsica e mental; X - no apresentar, quando em uso dos diversos uniformes,
tatuagem visvel que seja, por seu significado, incompatvel com o exerccio das atividades
de policial militar ou de bombeiro militar.
10/03/2016 14:05:37
CAPTULO 2
INVESTIDURA
2.1 Princpio da ampla acessibilidade aos cargos,
empregos e funes pblicas
A Constituio da Repblica estabelece, em seu art. 37, I, o
princpio da ampla acessibilidade, por meio do qual os cargos, empregos
e funes pblicas so acessveis aos brasileiros natos, naturalizados e
portugueses equiparados,26 que preencham os requisitos estabelecidos
em lei, e ainda aos estrangeiros, na forma da lei, de acordo com a redao
dada pela Emenda Constitucional n 19/98.27
De outro lado, a norma inserta no inc. II do mesmo art. traz o
princpio28 do concurso pblico para a investidura em cargo ou emprego
pblico.29
26 Em que pese o dispositivo constitucional no se refira aos portugueses (art. 37, I, da CR),
ali eles devem ser compreendidos. Isso por fora do Decreto Legislativo n 82/71, que
trata da Conveno sobre Igualdade de Direitos e Deveres entre Brasileiros e Portugueses,
posteriormente promulgado pelo Decreto n 70.391/72.
27 Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: I - os cargos,
empregos e funes pblicas so acessveis aos brasileiros que preencham os requisitos
estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei;
28 O princpio em tela possui carter deontolgico, na medida em que torna obrigatria a
realizao do concurso.
29 Art. 37. [...] II - a investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao prvia
em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a
10/03/2016 14:05:37
26
H, entretanto, excees estabelecidas pelo legislador constituinte
para adequar o princpio do concurso pblico com a dinmica da
mquina administrativa e do servio pblico. Assim, so permitidas
duas formas de investidura em que se dispensa o concurso: (i) o cargo
em comisso declarado de livre nomeao e exonerao (art. 37, V);
(ii) a contratao por tempo determinado, para atender a necessidade
temporria de excepcional interesse pblico (art. 37, IX), cujos
regramentos sero elucidados em tpicos especficos.
Alm dessas, h outras hipteses pontuais previstas na

Constituio em que a investidura prescinde da realizao de concurso
pblico. Enquadram-se nessas hipteses os cargos de Ministro do
Supremo Tribunal Federal (art. 101), Ministros do Superior Tribunal
de Justia, Tribunal Superior do Trabalho e Superior Tribunal Militar
(arts. 104, 111-A, 123), 1/5 (um quinto) dos membros dos Tribunais
Regionais Federais e dos Tribunais de Justia Estaduais (art. 94), cargos
de Ministros do Tribunal de Contas da Unio e de Conselheiros dos
Tribunais de Contas dos Estados (arts. 73 e 75), alm de cargos de
ocupao temporria no Tribunal Superior Eleitoral e nos Tribunais
Regionais Eleitorais (arts. 119 e 120), bem como de membros do Conselho
Nacional de Justia e do Conselho Nacional do Ministrio Pblico (arts.
103-B e 130-A).
2.2 Concurso pblico
O concurso pblico de provas ou de provas e ttulos exigido
como requisito para a investidura em cargos e empregos pblicos.
Com efeito, a Constituio busca, ao mesmo tempo, possibilitar a todos
os brasileiros e estrangeiros (na forma da lei) o acesso aos cargos e
empregos pblicos, bem como, de outro lado, selecionar os candidatos
mais preparados para seu exerccio.30
complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeaes
para cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao;
30 Celso Antnio Bandeira de Mello assim esclarece: O que a Lei Magna visou com os
princpios da acessibilidade e do concurso pblico foi, de um lado, ensejar a todos iguais
oportunidades de disputar cargos ou empregos na Administrao direta e indireta. De
outro lado, props-se a impedir tanto o ingresso sem concurso, ressalvadas as excees
previstas na Constituio, quanto obstar a que o servidor habilitado por concurso para
cargo ou emprego de determinada natureza viesse depois a ser agraciado com cargo ou
emprego permanente de outra natureza, pois esta seria uma forma de fraudar a razo de
ser do concurso pblico ( In Curso de Direito Administrativo. 31. ed. So Paulo: Malheiros, 2014. p.
285-286).
10/03/2016 14:05:37
CAPTULO 2
27
INVESTIDURA
Todo concurso pblico tem como postulados os princpios da
isonomia, da moralidade e da competio, os quais servem de norte para
que o legislador infraconstitucional estabelea regras sobre os concursos
pblicos.31 Normas restritivas que se antagonizem com tais princpios
so inconstitucionais, como, por exemplo, a que veda a participao
no certame de pessoas do sexo feminino, exceto se pelas caractersticas
das atribuies do cargo o discrmen se justifique, assunto que ser
abordado mais adiante. Da se afirmar que tais princpios, por serem
de observncia obrigatria para o legislador infraconstitucional, como
tambm para o administrador, tm natureza deontolgica.
2.2.1 Critrios de seleo
A Emenda Constitucional n 19/98, ao alterar a redao do inc. I,
do art. 37, da Constituio, possibilitou ao legislador infraconstitucional
estabelecer requisitos para acesso ao cargo pblico. Todavia, em
respeito aos princpios constitucionais aplicveis, qualquer limitao

exigida deve ser de natureza objetiva, razovel e justificvel, diante da
caracterstica do cargo a ser ocupado.
Frise-se que somente o Poder Legislativo, por meio de ato
normativo primrio, possui a prerrogativa de estabelecer condies
para o ingresso no servio pblico,32 restringindo, portanto, o princpio
da ampla acessibilidade.
O edital do concurso o instrumento administrativo que
conter todas as regras e condies do certame, como, por exemplo,
a qualificao para o exerccio do cargo e o contedo programtico a
ser exigido nas provas. Compete Administrao nomear a comisso
examinadora, responsvel pela organizao das fases do concurso e
pela elaborao das questes. Os parmetros exigidos devem se pautar
pela legalidade e em conformidade com as previses editalcias, sendo
vedada ao Poder Judicirio anlise que fuja verificao da legalidade
do Edital e do cumprimento de suas normas pela banca responsvel.33
31 CAETANO, Marcelo. Manual de Direito Administrativo. Lisboa: Coimbra Editora, 1973. v. II,
p. 638, apud CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 27. ed.
So Paulo: Atlas, 2014. p. 634.
32 STF. RE n 559.823 Ag.Rg/DF, Rel. Min. Joaquim Barbosa, Segunda Turma, j. em 27.11.2007,
DJ, 1 fev. 2008.
33 Em recente deciso, o Supremo Tribunal Federal, em consonncia com a jurisprudncia do
Superior Tribunal de Justia, entendeu que critrios adotados por bancas examinadoras
no podem ser revistos pelo Poder Judicirio, cuja anlise deve ser limitada s hipteses
de ilegalidade e inconstitucionalidade. A deciso foi proferida no Recurso Extraordinrio

10/03/2016 14:05:37
28
O Supremo Tribunal Federal, visando evitar abusos em previses
editalcias, sem respaldo legal, editou a Smula n 14, com o seguinte
teor: No admissvel, por ato administrativo, restringir, em razo da
idade, inscrio em concurso para cargo pblico. Ensina Adilson de
Abreu Dallari que esta smula foi posteriormente reinterpretada, no
tendo sido, contudo, revogada. Explico: o regulamento pode estabelecer
critrios para o ingresso em cargo pblico, desde que as restries sejam
estabelecidas nos limites do ato legislativo primrio, cumprindo, assim,
sua funo regulamentar.34
Nada impede, por exemplo, que o legislador estabelea requisito
de idade para a investidura em determinado cargo pblico. A eleio da
idade adequada deve ser feita por meio de critrios objetivos, aferidos
em relao s atribuies do cargo, como, por exemplo, para o cargo
de policial civil, sendo vedada a adoo de parmetros subjetivos. Este
entendimento foi consolidado pelo Pretrio Excelso com a edio da
Smula n 683, que possui o seguinte enunciado: o limite de idade
para a inscrio em concurso pblico s se legitima em face do art. 7,
XXX, da Constituio, quando possa ser justificado pela natureza das
atribuies do cargo a ser preenchido.
A Excelsa Corte firmou jurisprudncia no sentido de que os
requisitos para habilitao e investidura em cargo pblico devem ser

cumpridos no momento da posse, e no da inscrio para o concurso
pblico,35 na mesma linha do entendimento consolidado pelo Superior
Tribunal de Justia na Smula n 266.36
Como destacado alhures, o princpio da isonomia assume vital
importncia, porque dele decorrem, de maneira lgica, condutas
especficas a serem seguidas pela Administrao. Dentre elas se destaca a
exigncia de que todos os candidatos devem ser submetidos s mesmas
regras e condies avaliativas.
Assim, condies pessoais de cada candidato no podem
prevalecer sobre as regras gerais estabelecidas para todos, sob pena
n 632.853/CE, com repercusso geral, no qual se discutia a possibilidade de anulao
judicial de questes aplicadas em concurso pblico para o cargo de enfermeiro, que,
segundo alegaes dos candidatos, apresentavam mais de uma assertiva correta (STF. RE n
632.853 RG/CE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. em 23.04.2015, DJ, 29 jun. 2015.
34 DALLARI, Adilson Abreu. Regime Constitucional dos Servidores Pblicos. 2. ed. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 1992. p. 32.
35 Cite-se, a ttulo de exemplo: AI n 418.727 ED/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira
Turma, j. em 09.04.2014, DJ, 09 maio 2014.
36 Smula n 266. O diploma ou habilitao legal para o exerccio do cargo deve ser exigido
na posse e no na inscrio para o concurso pblico.
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de ofensa ao postulado igualitrio e supremacia do interesse pblico
sobre o privado, conforme j decidido pelo Supremo Tribunal Federal
no RE n 630.733, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, julgado em
maio de 2013, com repercusso geral. No caso, o recorrente pretendia
a remarcao de teste de aptido fsica em razo de problemas de
sade ocorridos de forma inesperada na data agendada, alegando
suposta violao ao princpio da isonomia. A Suprema Corte decidiu
pela inexistncia de direito subjetivo remarcao das avaliaes,
confirmando a constitucionalidade da clusula editalcia que vedava
a realizao de segunda chamada das provas, porque, ao contrrio do
alegado, a proibio confere eficcia ao princpio da isonomia luz dos
postulados da impessoalidade e da supremacia do interesse pblico.37
Outra questo interessante a ser destacada refere-se constitu-
cionalidade da exigncia de aprovao em avaliao psicolgica. O
Supremo Tribunal Federal possui jurisprudncia reiterada no sentido
de que o exame psicotcnico, como condio necessria ao acesso a
determinados cargos pblicos de carreira, apresenta-se legtimo, nos
termos da Constituio da Repblica, desde que presentes os seguintes
pressupostos: a) previso em lei no sentido material e no edital; b)
objetividade dos parmetros; e c) possibilidade de reviso do resultado.38
Entretanto, o telos a justificar referido exame constatar a exis-
tncia de incompatibilidade do concursando devido a algum trao de
sua personalidade que o incompatibilize com as atribuies do cargo.
vedado estabelecer perfil para o cargo, sob pena de ofensa ao princpio
da ampla acessibilidade.
Os concursos pblicos atraem grande nmero de aspirantes a
ocupar cargos e empregos pblicos, com enorme competitividade entre
37 STF. RE n 630.733, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. em 15.05.2013, DJ, 20 nov.
2013, com repercusso geral.
38 Confira-se: Ementa: Mandado de Segurana. Conselho Nacional do Ministrio Pblico.
Controle de legalidade de ato praticado pelo Ministrio Pblico de Rondnia. Concurso
pblico. Exame psicotcnico. Previso em lei. Critrios objetivos. Ordem denegada. I O art.
5, I, da Lei 12.016/2009 no configura uma condio de procedibilidade, mas to somente
uma causa impeditiva de que se utilize simultaneamente o recurso administrativo com
efeito suspensivo e o mandamus. II A questo da legalidade do exame psicotcnico nos
concursos pblicos reveste-se de relevncia jurdica e ultrapassa os interesses subjetivos
da causa. III A exigncia de exame psicotcnico, como requisito ou condio necessria
ao acesso a determinados cargos pblicos, somente possvel, nos termos da Constituio
Federal, se houver lei em sentido material que expressamente o autorize, alm de previso
no edital do certame. IV necessrio um grau mnimo de objetividade e de publicidade
dos critrios que nortearo a avaliao psicotcnica. A ausncia desses requisitos torna o
ato ilegtimo, por no possibilitar o acesso tutela jurisdicional para a verificao de leso
de direito individual pelo uso desses critrios V - Segurana denegada (STF. MS n 30822/
DF. Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, j. em 05.06.2012, DJe, 26 jun. 2012).
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eles. Por tal razo, so comuns as demandas judiciais envolvendo os

concorrentes, situaes que rendem ensejo a decises que, no raro,
determinam o prosseguimento do candidato no certame de forma
precria.39 usual que sejam nomeados para os cargos ou empregos
sem que haja deciso definitiva, circunstncia que gera o exerccio
das funes inerentes por longos perodos. Diante disso, corriqueiro
que, mesmo aps julgamento desfavorvel, os candidatos nomeados
provisoriamente pretendam a posse definitiva no cargo ou emprego,
com arrimo na teoria do fato consumado.
A teoria do fato consumado surgiu no direito administrativo no
intuito de equilibrar, considerando o transcurso de considervel lapso
temporal, os princpios da legalidade e da igualdade com a necessidade
de estabilizao das relaes sociais segurana jurdica.
Nessa ponderao de princpios, o ponto de equilbrio desloca-se
em relao de proporo com o tempo: quanto maior a distncia entre o
incio de produo de efeitos do ato irregular e a sua retirada do sistema,
maior peso atribui-se segurana jurdica; inversamente, quanto
menor o tempo decorrido, maior o peso da legalidade e da igualdade,
a determinar o desfazimento do ato contrrio ao ordenamento.
Invocando a aplicao dessa teoria, em caso excepcional, o
Superior Tribunal de Justia, a despeito de ressalvar o desacerto de
deciso judicial precria que atacou a legitimidade do ato administrativo
de desclassificao de candidato, no a revogou, em virtude de os seus
efeitos se haverem postergado no tempo, resultando no exerccio das
funes inerentes ao cargo pelo interessado por mais de 10 anos.40
39 CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 27. ed. So Paulo:
Atlas, 2014. p. 633.
40 Confira-se: Administrativo. Agravo Regimental no Recurso Especial. Concurso pblico
para o cargo de delegado da Polcia Federal. Candidato reprovado no teste fsico e que
permaneceu no certame por fora de deciso judicial. Exerccio do cargo h mais de 10
anos. Aplicao da teoria do fato consumado. Situao consolidada pelo decurso do
tempo. Agravo Regimental da Unio desprovido. 1. Segundo a orientao jurisprudencial
consolidada desta Corte Superior, no se aplica a teoria do fato consumado nas hipteses
em que o candidato permanece no certame por fora de deciso judicial concedida a ttulo
precrio; na presente demanda, contudo, em face de suas peculiaridades fticas, deve ser
flexibilizado esse entendimento. 2. In casu, o recorrente, aps ter sido reprovado no teste
fsico para provimento do cargo de Delegado de Polcia Federal, teve assegurado o seu
direito de permanecer no certame por fora de deciso judicial, estando no exerccio do
cargo h mais de 10 anos, motivo pelo qual impe-se reconhecer que a situao ftica est
consolidada no tempo; ademais, durante o decnio de exerccio funcional, no se registra
contra o Servidor qualquer deficincia operacional ou insuficincia de desempenho que
se possa atribuir quele insucesso do passado. 3. Apesar de respeitveis pronunciamentos
em contrrio, deve-se prestigiar a conservao de situaes jurdicas que o fluir irreparvel
do tempo produz, inclusive pelos seus efeitos favorveis pacificao das relaes
sociais; se essas situaes permanecessem sempre modificveis, se implantaria o reino de
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Sucede que esse mesmo Sodalcio, colocando em relevo o princpio

da isonomia, passou a rever a possibilidade de incidncia da teoria do
fato consumado em casos semelhantes. Isso porque sua aplicao resulta
na instituio de situao de desigualdade inadmissvel, haja vista que
o ingresso do candidato nos quadros da Administrao causou prejuzo
para os demais que concorreram cumprindo todos os requisitos e etapas
indispensveis para o acesso ao cargo pleiteado.
Por outro lado, no se pode perder de vista que a provisoriedade
constitui caracterstica intrnseca das medidas antecipatrias de tutela,
que, alm de correrem por conta e risco de quem as requer, podem
ser revogadas a qualquer tempo, com automtico efeito retroativo ( ex
tunc). Exatamente por isso, sua concesso no se revela hbil a conferir
qualquer segurana ou estabilidade relao a que se refere.
Seguindo essa linha, o Supremo Tribunal Federal, recentemente,
negou provimento a recurso extraordinrio, com repercusso geral
reconhecida o que implica a vinculao da tese para os demais rgos
do Poder Judicirio , consignando que a posse ou o exerccio em cargo
pblico por fora de deciso judicial de carter provisrio no implica a
manuteno, em definitivo, do candidato que no atende a exigncia de
prvia aprovao em concurso pblico, no podendo, dessa forma, ser
alegado o princpio da confiana legtima, em virtude da provisoriedade
da deciso judicial, que, na viso da Corte Suprema, deve ser, por curso
natural, revogada.41
2.2.2 Prazo de validade e nomeao
Segundo a norma inserta no art. 37, III, da Constituio da
Repblica, o prazo de validade do concurso pblico ser de at dois

anos, prorrogvel uma vez por igual perodo. Da se infere que o prazo
insegurana e da intranquilidade, com prejuzos visveis prpria ordem pblica. 4. Em
respeito ao princpio da segurana jurdica nas relaes de Direito Pblico, em contraste
com a aplicao pura e simples do princpio da legalidade, salutar que se assegure a
manuteno de situaes jurdicas colmatadas ex ope temporis, como no caso. 5. Agravo
Regimental da UNIO desprovido (STJ. AgRg no REsp n 1223220/RJ, Rel. Min. Napoleo
Nunes Maia Filho, Primeira Turma, j. em 17.04.2012, DJe, 09 maio 2012).
41 STF. Ementa: Administrativo. Responsabilidade civil do Estado. Investidura em cargo
pblico por fora de deciso judicial. 1. Tese afirmada em repercusso geral: na hiptese
de posse em cargo pblico determinada por deciso judicial, o servidor no faz jus a
indenizao, sob fundamento de que deveria ter sido investido em momento anterior,
salvo situao de arbitrariedade flagrante. 2. Recurso extraordinrio provido (RE n
724.347, Relator: Min. Marco Aurlio, Relator p/ Acrdo: Min. Roberto Barroso, Tribunal
Pleno, j. em 26.02.2015, Acrdo Eletrnico Repercusso Geral - Mrito DJe-088, divulg
12.05.2015, public 13.05.2015).
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de prorrogao deve ser necessariamente igual quele estabelecido
inicialmente pelo instrumento de convocao. Assim, se o perodo
previsto para o certame for de 02 (dois) anos, por exemplo, a prorrogao
dever ser feita tambm por 02 (dois) anos.
Ressalte-se que a possibilidade de prorrogao do prazo

deve constar da lei ou do edital, e configura opo discricionria da
Administrao. Contudo, j decidiu o Supremo Tribunal Federal que,
conquanto a Administrao no seja obrigada a prorrogar o prazo
de validade do certame, se criadas novas vagas (durante o prazo
inicialmente estabelecido), razovel que se proceda a essa prorrogao,
para que os candidatos aprovados sejam aproveitados.42
A Constituio estabelece ainda que, durante o prazo de validade
do certame, o candidato aprovado deve ser convocado com precedncia
sobre candidatos aprovados em novo concurso, observando-se a ordem
de classificao (art. 37, IV).
Questo que gerou grande discusso diz respeito discricio-
nariedade da Administrao para a nomeao dos aprovados.
Durante certo perodo, predominava na doutrina e jurisprudncia
dos Tribunais Superiores o entendimento de que o candidato aprovado
possua mera expectativa de direito nomeao, ainda que o edital
estabelecesse o nmero de vagas.
O direito subjetivo nomeao, contudo, foi reconhecido em casos
de preterio do candidato, mediante a comprovao da necessidade
da vaga pela Administrao. Nessa linha, foi caracterizada a preterio
quando a nomeao de candidato foi realizada com desrespeito ordem
classificatria. A questo foi consolidada com a edio da Smula n
15 do STF: Dentro do prazo de validade do concurso, o candidato
aprovado tem o direito nomeao, quando o cargo for preenchido
sem observncia da classificao.43
42 Assim: Concurso pblico. Criao, por lei federal, de novos cargos durante o prazo de va-
lidade do certame. Posterior regulamentao editada pelo TSE a determinar o aproveita-
mento, para o preenchimento daqueles cargos, de aprovados em concurso que estivesse em
vigor data da publicao da lei. A Administrao, certo, no est obrigada a prorrogar
o prazo de validade dos concursos pblicos; porm, se novos cargos vm a ser criados, du-
rante tal prazo de validade, mostra-se de todo recomendvel que se proceda a essa prorro-
gao. Na hiptese de haver novas vagas, prestes a serem preenchidas, e razovel nmero
de aprovados em concurso ainda em vigor quando da edio da lei que criou essas novas
vagas, no so justificativas bastantes para o indeferimento da prorrogao da validade de
certame pblico razes de poltica administrativa interna do TRE que realizou o concurso
(RE n 581.113, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, j. em 05.04.2011, DJ, 31 maio 2011).
No mesmo sentido: RE n 779.117-AgR, Rela. Mina. Crmen Lcia, Segunda Turma, j. em
04.02.2014, DJE, 14 fev. 2014.
43 Confira-se: A aprovao em concurso no gera direito nomeao, constituindo mera
expectativa de direito. Esse direito somente surgir se for nomeado candidato no aprovado
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A preterio tambm foi caracterizada em casos onde ocorreram
contrataes precrias para o preenchimento das vagas existentes em
detrimento dos candidatos aprovados,44 ou ainda quando, na vigncia do
concurso anterior, aberto novo certame, quando se mostra comprovada
a necessidade da vaga.
Frise-se que a preterio pressupe ato espontneo da Adminis-

trao, e por tal razo no se consubstancia quando a nomeao se deu
em decorrncia de deciso judicial.45
Todavia, no se pode olvidar que o edital pblico vincula a
Administrao em todos os seus termos, assim como tambm vincula
os interessados que se inscreveram no certame. Nesse contexto, quando
o administrador, ao elaborar o edital do concurso, prev nele certo
nmero de vagas, surge para os aprovados, na ordem de classificao
correspondente, o direito subjetivo nomeao dentro do prazo de
validade do certame.
A fora da argumentao daqueles que entenderam a tese
da existncia do direito subjetivo dos candidatos aprovados est no
pressuposto de que a abertura do concurso denota a necessidade do
preenchimento dos cargos vagos existentes. O direito surge porque
ao publicar o nmero de vagas existentes a Administrao vincula-se,
dentro do prazo de validade, a nomear os aprovados, de forma que
a recusa imotivada nomeao afronta o princpio da proteo da
confiana.
De fato, a exigncia constitucional de realizao do concurso
pblico devidamente respeitada quando o Poder Pblico realiza o
certame com respeito a garantias fundamentais. Assim, ao lado das
garantias de publicidade, isonomia, transparncia, impessoalidade,
entre outras, o direito nomeao representa tambm uma garantia
fundamental da plena efetividade do princpio do concurso pblico,
no concurso ou se houver o preenchimento de vaga sem observncia de classificao
do candidato aprovado (STF. MS n 21.870, Rel. Min. Carlos Velloso, Tribunal Pleno, j.
em 07.10.1994, DJ, 19 dez. 1994). No mesmo sentido: STF. AI n 452.831-AgR, Rel. Min.
Seplveda Pertence, Primeira Turma, j. em 15.02.2005, DJ, 11 mar. 2005; RE n 421.938, Rel.
Min. Seplveda Pertence, Primeira Turma, j. em 09.05.2006, DJ, 02 fev. 2006. Vide: AI n
777.644-AgR, Rel. Min. Eros Grau, Segunda Turma, j. em 20.04.2010, DJ, 14 maio 2010.
44 Concurso pblico. Terceirizao de vaga. Preterio de candidatos aprovados. Direito
nomeao. [...] Uma vez comprovada a existncia da vaga, sendo esta preenchida, ainda
que precariamente, fica caracterizada a preterio do candidato aprovado em concurso
(STF. AI n 777.644-AgR, Rel. Min. Eros Grau, Segunda Turma, j. em 20.04.2010, DJ, 14
maio 2010).
45 Nesse sentido: STF. RE n 594.917-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Primeira Turma,
j. em 09.11.2010, DJE, 25 nov. 2010; RE n 437.403-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda
Turma, j. em 28.03.2006, DJE, 05 maio 2006.
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conforme afirmado pelo Ministro Gilmar Mendes, relator do RE n
598.099.46
No se subtrai, totalmente, o juzo de convenincia e oportunidade
da Administrao Pblica. Na realidade, referido juzo j foi feito no
momento de elaborao do edital, quando se chegou a estabelecer o
nmero de vagas. Entretanto, uma vez fixado o nmero de vagas, a
discricionariedade limita-se em razo da existncia do direito subjetivo
nomeao dos candidatos aprovados e classificados, que deve ocorrer

at a expirao do perodo de validade do certame.
A Administrao, portanto, dentro do prazo de validade do
concurso, pode escolher o momento em que far a nomeao, mas
no poder, nessas condies, negar a prpria nomeao, que passa
a ser direito subjetivo do candidato e dever do Poder Pblico, sempre
respeitada a ordem de classificao.
H situaes, entretanto, que podem justificar a recusa
da Administrao em nomear novos servidores. Dessa forma, a
situao justificadora somente se legitima se apresentar as seguintes
caractersticas: (i) os fatos ensejadores da situao excepcional devem ser
necessariamente posteriores publicao do edital; (ii) as circunstncias
devem ser imprevisveis poca da abertura do certame; (iii) os
acontecimentos devem ser de gravidade relevante, a ponto de gerar
onerosidade excessiva ou mesmo impossibilidade de cumprimento
das regras editalcias; (iv) a soluo deve ser a nica possvel, de forma
que no haja outros meios menos gravosos para solucionar a situao
excepcional. De qualquer modo, ressalta o Ministro, a deciso deve
sempre ser devidamente motivada, possibilitando assim o controle por
parte do Poder Judicirio.47
46 STF. RE n 598.099, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. em 10.08.2011, DJ, 03 out.
2011, com repercusso geral.
47 STF. [...] Dentro do prazo de validade do concurso, a administrao poder escolher o mo-
mento no qual se realizar a nomeao, mas no poder dispor sobre a prpria nomeao,
a qual, de acordo com o edital, passa a constituir um direito do concursando aprovado e,
dessa forma, um dever imposto ao Poder Pblico. Uma vez publicado o edital do concurso
com nmero especfico de vagas, o ato da administrao que declara os candidatos aprova-
dos no certame cria um dever de nomeao para a prpria administrao e, portanto, um
direito nomeao titularizado pelo candidato aprovado dentro desse nmero de vagas.
[...] O dever de boa-f da administrao pblica exige o respeito incondicional s regras do
edital, inclusive quanto previso das vagas do concurso pblico. Isso igualmente decorre
de um necessrio e incondicional respeito segurana jurdica como princpio do Estado
de Direito. Tem-se, aqui, o princpio da segurana jurdica como princpio de proteo
confiana. Quando a administrao torna pblico um edital de concurso, convocando to-
dos os cidados a participarem de seleo para o preenchimento de determinadas vagas no
servio pblico, ela impreterivelmente gera uma expectativa quanto ao seu comportamen-
to segundo as regras previstas nesse edital. Aqueles cidados que decidem se inscrever
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Em outras palavras, tendo sido anunciada a existncia de vagas no
edital, seu preenchimento direito subjetivo dos candidatos aprovados
dentro desse limite, salvo se a Administrao, de maneira motivada,
demonstrar alterao no quadro ftico, a justificar a desnecessidade de
provimento dos cargos.
Essa vinculao, contudo, no existe em relao s vagas que
surgiro durante o prazo de validade do concurso, por se tratar de fato
superveniente, que, por si s, no pode servir de fundamento ftico a
justificar a necessidade do provimento de cargos. Situao outra estaria

no fato de, se escoado o prazo de validade do concurso, a Administrao
abrisse outro edital para preenchimento das vagas surgidas durante
aquele prazo.
O Superior Tribunal de Justia tem entendimento no sentido de
que a aprovao do candidato alm do nmero de vagas inicialmente
previstas no edital do concurso pblico confere-lhe o direito subjetivo
e participar do certame pblico depositam sua confiana no Estado administrador, que
deve atuar de forma responsvel quanto s normas do edital e observar o princpio da
segurana jurdica como guia de comportamento. Isso quer dizer, em outros termos, que o
comportamento da administrao pblica no decorrer do concurso pblico deve se pautar
pela boa-f, tanto no sentido objetivo quanto no aspecto subjetivo de respeito confiana
nela depositada por todos os cidados. [...] Quando se afirma que a administrao pblica
tem a obrigao de nomear os aprovados dentro do nmero de vagas previsto no edital,
deve-se levar em considerao a possibilidade de situaes excepcionalssimas que justifi-
quem solues diferenciadas, devidamente motivadas de acordo com o interesse pblico.
No se pode ignorar que determinadas situaes excepcionais podem exigir a recusa da
administrao pblica de nomear novos servidores. Para justificar o excepcionalssimo
no cumprimento do dever de nomeao por parte da administrao pblica, necessrio
que a situao justificadora seja dotada das seguintes caractersticas: a) Supervenincia:
os eventuais fatos ensejadores de uma situao excepcional devem ser necessariamente
posteriores publicao do edital do certame pblico; b) Imprevisibilidade: a situao
deve ser determinada por circunstncias extraordinrias, imprevisveis poca da pu-
blicao do edital; c) Gravidade: os acontecimentos extraordinrios e imprevisveis de-
vem ser extremamente graves, implicando onerosidade excessiva, dificuldade ou mesmo
impossibilidade de cumprimento efetivo das regras do edital; d) Necessidade: a soluo

drstica e excepcional de no cumprimento do dever de nomeao deve ser extremamente
necessria, de forma que a administrao somente pode adotar tal medida quando abso-
lutamente no existirem outros meios menos gravosos para lidar com a situao excep-
cional e imprevisvel. De toda forma, a recusa de nomear candidato aprovado dentro do
nmero de vagas deve ser devidamente motivada e, dessa forma, passvel de controle
pelo Poder Judicirio. [...] Esse entendimento, na medida em que atesta a existncia de um
direito subjetivo nomeao, reconhece e preserva da melhor forma a fora normativa do
princpio do concurso pblico, que vincula diretamente a administrao. [...] O princpio
constitucional do concurso pblico fortalecido quando o Poder Pblico assegura e ob-
serva as garantias fundamentais que viabilizam a efetividade desse princpio. Ao lado das
garantias de publicidade, isonomia, transparncia, impessoalidade, entre outras, o direito
nomeao representa tambm uma garantia fundamental da plena efetividade do princ-
pio do concurso pblico. [...] (STF. RE n 598.099, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno,
j. em 10.08.2011, DJ, 03 out. 2011, com repercusso geral).
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nomeao para o respectivo cargo se, durante o prazo de validade
do certame, surgirem novas vagas, seja em virtude da criao de
novos cargos mediante lei, seja em virtude de vacncia decorrente de
exonerao, demisso ou aposentadoria, entre outros.48
A Primeira Turma do Supremo Tribunal Federal, contudo,
entendeu que, nesse caso, no h falar-se em direito subjetivo, mas

sim em expectativa de direito nomeao, ainda que posteriormente
sejam criadas novas vagas. Nesse ponto, consignou o Ministro Luiz Fux,
no julgamento do ARE n 757.978/MG, que a criao de novas vagas
durante o prazo de validade de concurso no gera, automaticamente,
direito nomeao dos candidatos aprovados fora das vagas do edital,
salvo se comprovados arbtrios ou preteries.49
48 Administrativo. Concurso pblico. Coordenador Parlamentar da Cmara Municipal.
Aprovao dentro do cadastro de reserva previsto em edital. Abertura de nova vaga
no prazo de validade do certame. Direito nomeao. [...] 3. Esta Corte Superior adota
entendimento segundo o qual a regular aprovao em concurso pblico fora do nmero de
vagas previstas no edital confere ao candidato mera expectativa de direito nomeao. 4.
A jurisprudncia desta Corte Superior tambm reconhece que a classificao e aprovao
do candidato, ainda que fora do nmero mnimo de vagas previstas no edital do concurso,
confere-lhe o direito subjetivo nomeao para o respectivo cargo se, durante o prazo de
validade do concurso, houver o surgimento de novas vagas, seja por criao de lei ou por
fora de vacncia. Ressalta-se que h a aplicao de tal entendimento mesmo que no haja
previso editalcia para o preenchimento das vagas que vierem a surgir durante o prazo
de validade do certame. Precedente: RMS 32105/DF, Rel. Ministra ELIANA CALMON,
SEGUNDA TURMA, julgado em 19/08/2010, DJe 30/08/2010. 5. No presente caso, a
candidata Mrcia Farah Elias foi aprovada em 1 lugar, mas teve a sua posse indeferida
por no comprovar o lapso temporal exigido pelo edital, de 05 anos de inscrio na Ordem
dos Advogados do Brasil. Diante do ocorrido, a referida candidata impetrou mandado
de segurana para garantir a posse no cargo em questo, cuja ordem foi denegada pelo
Juiz de Primeira Instncia e mantida pelo Tribunal, tendo transitado em julgado em 2012,
conforme informao de fls. 337. 6. Em razo do indeferimento da posse da 1 colocada,

a ora recorrente, classificada em 2 lugar, tambm, apresentou mandado de segurana,
alegando a existncia de direito subjetivo posse no cargo de Coordenador Parlamentar,
uma vez que a nica vaga prevista no edital no fora preenchida (STJ. REsp n 1359516/SP,
Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, j. em 16.05.2013, DJ, 22 maio 2013).
49 Segue a ementa do julgado: Agravo Regimental no Recurso Extraordinrio com
Agravo. Administrativo. Concurso pblico. Novas vagas criadas por lei na vigncia de
concurso vlido. Candidato aprovado fora do nmero de vagas do edital. Preterio no
caracterizada. Direito subjetivo nomeao. Inexistncia. Precedentes. Necessidade do
reexame do conjunto ftico-probatrio. Incidncia da Smula 279/STF. 1. A preterio
do candidato em concurso pblico, quando aferida pelas instncias ordinrias, no
pode ser revista pela E. Suprema Corte, em face da incidncia da Smula 279/STF que
dispe, verbis: Para simples reexame de prova no cabe recurso extraordinrio. 2. O
recurso extraordinrio no se presta ao exame de questes que demandam revolvimento
do contexto ftico-probatrio dos autos, adstringindo-se anlise da violao direta da
ordem constitucional. 3. A jurisprudncia do STF j firmou entendimento no sentido de
que tem direito subjetivo nomeao o candidato aprovado dentro das vagas previstas
no edital do concurso pblico a que se submeteu. Nestes casos, a Administrao tem
um dever de nomeao, salvo situaes excepcionalssimas plenamente justificadas.
Contudo, a criao de novas vagas durante o prazo de validade de concurso no gera,
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INVESTIDURA
A questo foi reconhecida em repercusso geral em recente

julgamento, sem deliberao sobre o mrito at o fechamento desta
edio.50
De outro lado, o direito nomeao reconhecido para
candidatos aprovados, mas no classificados dentro do nmero de
vagas estabelecido no edital, desde que caracterizada a preterio, nos
mesmos moldes j explicitados.51
2.2.3 Reserva de vagas
O postulado isonmico assume fundamental importncia no que
concerne ao acesso aos cargos e empregos pblicos, pois se buscam,
por meio do concurso, aqueles que preencham as condies legais e
intelectuais para o exerccio do cargo.
Referido princpio, para conferir igualdade de condies a
pessoas que, devido s circunstncias sociais ou fsicas, se encontram
em desvantagem, autoriza o legislador a estabelecer critrios que tm
por objetivo afastar a condio desfavorvel de modo a permitir que as
pessoas possam concorrer em igualdade de condies, ou seja, trata de
forma desigual os desiguais, para prevalecer o postulado da igualdade
material.
automaticamente, direito nomeao dos candidatos aprovados fora das vagas do edital,
salvo se comprovados arbtrios ou preteries. Precedentes. [...] (STF. ARE n 757978 AgR/
MG, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. em 25.02.2014, DJ, 07 abr. 2014).
50 Ementa: Recurso Extraordinrio. Administrativo. Controvrsia sobre o direito subjetivo
nomeao de candidatos aprovados fora do nmero de vagas previstas no edital de
concurso pblico no caso de surgimento de novas vagas durante o prazo de validade do
certame. Tema 784. Repercusso geral reconhecida (STF. RE n 837.311 RG/PI, Rel. Min.
Luiz Fux. j. em 20.11.2014, DJ, 02 dez. 2014).
51 STJ: Administrativo e Processual Civil. Agravo Regimental no Agravo em Recurso Espe-
cial. Dissdio jurisprudencial no demonstrado. Smula 284/STF. Candidata aprovada
fora do nmero de vagas previsto no edital do certame. Comprovao de ocorrncia de
contratao temporria dentro do prazo de validade do concurso. Preterio. Direito sub-
jetivo nomeao. Acrdo recorrido no mesmo sentido da jurisprudncia deste Tribunal.
Agravo Regimental do Estado da Paraba desprovido. [...] 3. A mera expectativa de direito
se transforma em direito subjetivo nomeao para os candidatos aprovados fora do n-
mero de vagas previsto no edital do concurso pblico nas seguintes hipteses: (a) viola-
o da ordem de classificao dos candidatos nomeados, em desfavor do requerente; (b)
contratao de outra(s) pessoa(s) de forma precria para esta(s) vaga(s), ainda na vigncia
deste concurso pblico; e (c) abertura de novo certame ainda na vigncia do anterior. 4.
In casu, as instncias de origem reconheceram o direito subjetivo da agravada nomea-
o em razo da comprovao de que, durante o prazo de validade do concurso, houve
a contratao temporria em preterio aos candidatos aprovados em concurso pblico.
[...] (STJ. AgRg no AREsp n 432.638/PB, Rel. Min. Napoleo Nunes Maia Filho, Primeira
Turma, j. 16.06.2014, DJ, 04 ago. 2014).
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Destarte, a Constituio, ao conferir primazia ao princpio da
igualdade material, introduziu no sistema ptrio ao afirmativa em
relao s pessoas portadoras de deficincia, quando estabelece, em seu

art. 37, VIII, que a lei deve reservar percentual dos cargos e empregos
pblicos a serem especificamente ocupados.
Cabe ao legislador, em todos os nveis federativos, definir
o percentual a ser reservado, pois a norma constitucional no
autoaplicvel.
Assim, na esfera da Unio, o Decreto n 3.298/99, que regulamenta
a Lei n 7.853/89 (instituidora da Poltica Nacional para a Integrao
da Pessoa Portadora de Deficincia), assegura, a ttulo de percentual
mnimo, 5% (cinco por cento) das vagas oferecidas, sendo que, em caso
de nmero fracionado, deve-se elevar o nmero de vagas at o primeiro
nmero inteiro subsequente.52 De outro lado, a Lei n 8.112/90 estabelece
a reserva de at 20% (vinte por cento) das vagas oferecidas.
A Constituio do Estado de Minas Gerais prev, nos moldes da
Constituio da Repblica, que a lei deve reservar percentual de cargos
e empregos pblicos para pessoas portadoras de deficincia, e, nessa
seara, a Lei Mineira n 11.867/95 obriga a Administrao a reservar 10%
(dez por cento) dos cargos ou empregos pblicos para tal desiderato.
Por sua vez, o Decreto Estadual n 42.257/02 estabelece percentual
mnimo de 10% (dez por cento) do total de vagas oferecidas no edital
do concurso pblico.
A exigncia da reserva das vagas para deficientes se baseia na
discriminao notada contra pessoas com necessidades especiais, com
claro intuito de proteo deste segmento social. Importante frisar,
todavia, que a determinao constitucional no exclui a necessidade
de cumprimento dos requisitos mnimos exigidos para a investidura

no servio pblico. Por tal razo que a norma confere competncia
ao Poder Legislativo para definir os critrios de admisso da pessoa
portadora de deficincia, a fim de se evitar que lhe seja assegurado
exerccio de cargo para o qual no haja a devida capacitao.53
52 Decreto n 3.298/99: Art. 37. Fica assegurado pessoa portadora de deficincia o direito de
se inscrever em concurso pblico, em igualdade de condies com os demais candidatos,
para provimento de cargo cujas atribuies sejam compatveis com a deficincia de que
portador. 1. O candidato portador de deficincia, em razo da necessria igualdade de
condies, concorrer a todas as vagas, sendo reservado no mnimo o percentual de cinco
por cento em face da classificao obtida. 2. Caso a aplicao do percentual de que trata
o pargrafo anterior resulte em nmero fracionado, este dever ser elevado at o primeiro
nmero inteiro subseqente.
53 ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Princpios Constitucionais dos Servidores Pblicos. So
Paulo: Saraiva, 1999. p. 212-213.
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INVESTIDURA
Nesse ponto, o Supremo Tribunal Federal, em acrdo de relatoria
do Ministro Celso de Mello reconheceu o direito das pessoas detentoras
de necessidades especiais investidura no servio pblico, diante da
aprovao prvia no concurso, desde que a deficincia no se revele
absolutamente incompatvel com as atribuies funcionais inerentes ao
cargo ou ao emprego pblico.54

Com efeito, o portador de deficincia possui o direito de
participar do concurso dentro das vagas reservadas, realizando todas
as fases previstas, mas desde que em igualdade de condies com os
demais participantes. No se admite, dessa forma, adoo de critrios
diferenciados para os concorrentes, que devem se submeter ao mesmo
processo de avaliao, sob pena de se consagrar discriminao s
avessas, em frontal desrespeito ao princpio da igualdade. A Oitava
Cmara Cvel do Tribunal de Justia do Estado de Minas Gerais deu
provimento a recurso de apelao para garantir ao candidato portador
de deficincia que participasse de todas as etapas do certame, nas
mesmas condies dos demais concorrentes. No caso, o apelante fora
sumariamente eliminado do concurso para investidura em cargo de
guarda municipal, por suposio da banca examinadora de que seria
reprovado na avaliao fsica, em virtude da incompatibilidade de sua
deficincia com as atribuies exigidas para o trabalho.55
A reserva de vagas em concursos pblicos para negros e ndios
outra questo que merece ser destacada. A adoo da ao afirmativa
para ingresso em universidades foi declarada constitucional pelo
54 STF. RMS n 32.732 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, j. em 03.06.2014, DJ, 1
ago. 2014.
55 Transcreve-se a ementa do julgado: Ementa: Administrativo. Concurso pblico. Ilegiti-
midade passiva da entidade responsvel pela execuo do certame. Aprovao em vaga
destinada a portador de deficincia. Agente de Guarda Municipal. Direito do candidato
portador de deficincia de participar de todas as fases do certame. Eliminao sumria.
Impossibilidade. STF. Precedentes. Recurso de apelao provido. 1. A Fundao Guima-

res Rosa parte ilegtima para figurar no plo passivo da presente demanda, pois a enti-
dade responsvel pela mera execuo do concurso, realizando apenas atos de natureza
material. 2. A Constituio de 1988 obriga reserva de vagas em concursos pblicos aos
portadores de deficincia, conforme art. 37, VIII. Ao afirmativa que visa insero e
integrao do portador de deficincia sociedade. Tratamento diferenciado na busca pela
isonomia material. 3. O candidato portador de deficincia possui direito de participar
de todas as fases do certame, no se admitindo sua eliminao sumria por suposio
de que sua deficincia incompatvel com as funes exigidas para o cargo. STF. Pre-
cedente. 5. Recurso de apelao provido para declarar o direito do apelante a realizar o
exame fsico necessrio para aprovao no cargo de guarda municipal (TJMG. AC/RN
n 1.0372.08.034873-6/001, Rel. Des. Bitencourt Marcondes, Oitava Cmara Cvel, j. em
13.02.2014, DJe, 24 fev. 2014).
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Supremo Tribunal Federal,56 e, desde ento, tornou-se frequente a
discusso acerca das cotas raciais tambm para concursos pblicos.
Nessa linha, alguns estados brasileiros aprovaram leis reservando
percentual das vagas para negros e ndios, a exemplo de Rio de Janeiro,
Paran e Mato Grosso do Sul.57
Consigne-se que recente deciso proferida pelo rgo Especial do
Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro declarou formalmente
inconstitucional a Lei n 6.740/14, que estendia cotas raciais para concur-

sos realizados pelos Poderes Judicirio, Legislativo, Ministrio Pblico e
Tribunal de Contas, por vcio de iniciativa. No caso, o processo legislativo
fora deflagrado por parlamentares estaduais, sendo que, por se tratar de
matria atinente a servidor pblico, a iniciativa competia privativamente
ao Chefe do Poder Executivo.58 A reserva de vagas anteriormente esta-
belecida na Lei n 6.067/11 (exclusivamente para concursos realizados
no mbito do Poder Executivo), contudo, permanece em vigor, pois o
diploma normativo teve sua constitucionalidade material confirmada
pelo referido rgo julgador.59
No mbito federal, a Lei n 12.990, promulgada em junho de 2014,
reserva aos afrodescendentes 20% (vinte por cento) das vagas oferecidas
nos concursos pblicos a serem realizados na Administrao Direta e
Indireta da Unio. A norma inserta no art. 3 do diploma aprovado
determina que esses candidatos concorrero tanto s vagas a eles
reservadas como tambm quelas destinadas ampla concorrncia.60
56 STF. ADPF n 186/DF. Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, j. em 26.04.2012,
DJe, 20 out. 2014.
57 O Paran aprovou, em 2003, a Lei n 14.274, reservando 10% (dez por cento) das vagas
oferecidas nos concursos pbicos aos afrodescendentes. No estado do Mato Grosso do Sul
vigoram, desde 2008, a Lei n 3.594 (negros), e, desde 2010, a Lei n 3.994 (ndios), ambas
regulamentadas pelo Decreto n 13.141/11, com reservas de 10% (dez por cento) e 3% (trs
por cento), respectivamente. No Rio de Janeiro, foram aprovadas as Leis ns 6.067/11 e
6.740/14, estabelecendo que 20% (vinte por cento) das vagas devem ser reservadas aos
negros e ndios.
58 TJRJ. ADI n 0025273-88.2014.8.19.0000, Rel. Des. Marco Antonio Ibrahim, rgo Especial,
j. em 13.10.2014, DJ, 04 fev. 2015.
59 TJRJ. ADI n 0059568-59.2011.8.19.000, Rel. Des. Sidney Hartung, rgo Especial, j. em
23.09.2013, DJ, 24 out. 2013.
60 Lei n. 12.990/2014, art. 1. Ficam reservadas aos negros 20% (vinte por cento) das vagas
oferecidas nos concursos pblicos para provimento de cargos efetivos e empregos pblicos
no mbito da administrao pblica federal, das autarquias, das fundaes pblicas, das
empresas pblicas e das sociedades de economia mista controladas pela Unio, na forma
desta Lei. [...] Art. 3. Os candidatos negros concorrero concomitantemente s vagas
reservadas e s vagas destinadas ampla concorrncia, de acordo com a sua classificao
no concurso. [...]
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INVESTIDURA
2.3 Provimento dos cargos pblicos
O provimento definido como ato que designa a pessoa para
ocupar cargo pblico, podendo ser classificado como originrio ou
derivado.
Nesse contexto, provimento originrio aquele que se d de
forma inicial, sem que o agente possua, anteriormente, qualquer vnculo
jurdico com a Administrao.
O provimento derivado pressupe relao prvia com o servio
pblico, podendo se apresentar sob as modalidades de derivao
horizontal e vertical.
Assim, a derivao horizontal definida como a transferncia
do servidor para outro cargo de mesmo nvel e padro, sem que haja
elevao ou decesso funcional, ao passo que a derivao vertical, por
seu turno, corresponde transferncia do servidor para cargo diverso
daquele para o qual foi originariamente nomeado, com elevao
funcional.
A Lei n 8.112/90 enumera as diversas formas de provimento
dos cargos pblicos na Administrao Federal: nomeao, promoo,
readaptao, reverso, aproveitamento, reintegrao e reconduo,
sendo que todos eles se concretizam mediante ato da autoridade
competente de cada poder.
A nomeao a nica forma possvel de provimento originrio, e
se d, em regra, mediante aprovao em concurso pblico. As demais
so formas de provimento derivado.61
A promoo consiste na elevao do servidor dentro da prpria
carreira, escalonada em classes a serem preenchidas de acordo com os
critrios de merecimento previamente estabelecidos.
A readaptao, conforme a norma inserta no art. 24,62 d-se quando
o servidor investido em outro cargo cujo exerccio mais compatvel
com sua superveniente limitao fsica ou mental, desde que no haja
ascenso ou rebaixamento.
Por seu turno, a reverso a forma de provimento derivado que
corresponde ao retorno do servidor aposentado atividade, quando os
61 Art. 9. A nomeao far-se-: I - em carter efetivo, quando se tratar de cargo isolado de
provimento efetivo ou de carreira; II - em comisso, inclusive na condio de interino, para

cargos de confiana vagos. [...] Art. 10. A nomeao para cargo de carreira ou cargo isolado
de provimento efetivo depende de prvia habilitao em concurso pblico de provas ou
de provas e ttulos, obedecidos a ordem de classificao e o prazo de sua validade.
62 Art. 24. Readaptao a investidura do servidor em cargo de atribuies e responsabilidades
compatveis com a limitao que tenha sofrido em sua capacidade fsica ou mental
verificada em inspeo mdica.
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motivos para a aposentao por invalidez forem insubsistentes ou ainda
por interesse da Administrao, em caso de aposentadoria voluntria.63
Nesse ponto, cabe a ressalva, em que pese a alterao trazida pela
Medida Provisria n 2.245/01 ao inc. II, do art. 25, da Lei n 8.112/90,
questionvel a constitucionalidade da reverso de servidor que
se aposentou voluntariamente. Isso porque a aposentadoria leva ao
rompimento do vnculo funcional do agente com o servio pblico, com
a consequente vacncia do cargo e surgimento de nova relao jurdica,
de natureza previdenciria. Da se infere que essa forma de provimento
ofende a exigncia constitucional do concurso pblico.64 A Suprema
Corte, conquanto no tenha se manifestado expressamente sobre a
previso contida no estatuto federal, chegou a declarar parcialmente
inconstitucional Lei do estado do Cear que previa a readmisso
de magistrado exonerado, sem a observncia da prvia e necessria

aprovao em concurso pblico, por considerar que o dispositivo criava
nova forma de provimento do cargo no contemplada na LOMAN (LC
n 35/79). O fundamento utilizado, contudo, fora a constatao, no caso,
de vcio de inconstitucionalidade formal, porque se tratava de matria
de iniciativa exclusiva do Supremo Tribunal Federal.65
63 Art. 25. Reverso o retorno atividade de servidor aposentado: I - por invalidez, quando
junta mdica oficial declarar insubsistentes os motivos da aposentadoria; ou II - no
interesse da administrao, desde que: a) tenha solicitado a reverso; b) a aposentadoria
tenha sido voluntria; c) estvel quando na atividade; d) a aposentadoria tenha ocorrido
nos cinco anos anteriores solicitao; e) haja cargo vago.
64 Nesse ponto, Carvalho Filho, ao comentar sobre a possibilidade inserida na Lei Federal,
destaca: Em nosso entendimento, tais normas so flagrantemente inconstitucionais.
Como j se enfatizou, a aposentadoria extingue a relao estatutria e acarreta a vacncia
do respectivo cargo, no se podendo admitir a ressurreio da reao jurdica devidamente
sepultada. Por outro lado, esse tipo de reverso rende ensejo a que o servidor, depois de
abandonar o servio pblico, resolva simplesmente desistir de sua inatividade e voltar ao
mesmo cargo, deixando sempre fluido e instvel o quadro funcional. No se pode esquecer,
ainda, que reingresso dessa natureza ofende frontalmente o princpio da acessibilidade
aos cargos mediante prvia aprovao em concurso pblico, expressamente abolido no
art. 37, II, da vigente Constituio, e isso porque inaugura nova relao estatutria, diversa
daquela que se extinguiu pela aposentadoria. O fundamento, alis, o mesmo adotado
pelo STF para os casos de transferncia ascenso funcional, institutos que, tambm aceitos
anteriormente, como o era a reverso por interesse administrativo, foram banidos do atual
sistema por vulnerao ao aludido postulado ( In: Manual de Direito Administrativo. 27. ed.
So Paulo: Atlas, 2014. p. 627).

65 Segue a ementa do julgado: Ementa: Constitucional. Magistrado. Permuta. Readmisso.
Lei 12.342, de 1994, do Estado do Cear, artigos 201 e 204. C.F., art. 93, I. LOMAN, art.
78. I. - Permuta de cargos por magistrados: Lei 12.342/94, do Estado do Cear, art. 201:
constitucionalidade. II. - Readmisso de magistrado exonerado: Lei 12.342/94, do Estado
do Cear, art. 204: inconstitucionalidade. III. - Ao direta de inconstitucionalidade julgada
procedente, relativamente ao art. 204 e improcedente quanto ao artigo 201, ambos da Lei
12.342/94, do Estado do Cear (STF. ADI n 2.983/CE, Rel. Min. Carlos Velloso, Tribunal
Pleno, j. em 23.02.2005, DJ, 15 abr. 2005).
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INVESTIDURA
Pela mesma razo, a reverso como modalidade de desaposentao
em virtude de revogao da aposentadoria por invalidez mostra-se
eivada de inconstitucionalidade. Isso porque, como afirmado acima,
a aposentadoria do servidor acarreta rompimento do vnculo com o
servio pblico, e a reverso constitui, indubitavelmente, nova forma de
investidura, sem observncia da exigncia de aprovao em concurso
pblico.
O aproveitamento, por sua vez, consubstancia-se no retorno
atividade do servidor em disponibilidade, que deve dar-se
obrigatoriamente em cargo com atribuies e vencimentos compatveis
com o cargo anterior, nos termos da norma insculpida no art. 30, da Lei
n 8.112/90.66
A reconduo consiste no retorno do servidor estvel ao cargo
anteriormente ocupado, em caso de servidor inabilitado em estgio
probatrio do outro cargo que motivou seu pedido de exonerao no
cargo a que pretende ser reconduzido. Essa forma de provimento se
nos apresenta inconstitucional. Isso porque, valendo-nos do mesmo
raciocnio acima esposado quando tratamos da reverso, h afronta ao
princpio da obrigatoriedade do concurso pblico, j que a posse em
outro cargo pblico acarreta a vacncia do primeiro.67
Outra forma a reintegrao, com previso constitucional (art.
41, 2),68 definida como a reinvestidura do servidor estvel no cargo
anteriormente ocupado (ou no equivalente se houve transformao),
quando houver invalidao de sua demisso por deciso administrativa
ou judicial, hiptese em que ocorrer ressarcimento de todas as
vantagens. O servidor tem direito s promoes que ocorreriam se
estivesse no servio, bem como aos vencimentos relativos poca.
Em caso de extino do cargo, o servidor ficar em disponibilidade.
De outro lado, caso esteja provido o cargo, o ocupante anterior ser
reconduzido ao cargo de origem, aproveitado em outro ou ainda posto
em disponibilidade.69
66 Art. 30. O retorno atividade de servidor em disponibilidade far-se- mediante
aproveitamento obrigatrio em cargo de atribuies e vencimentos compatveis com o
anteriormente ocupado.
67 Lei n 8.112/90, art. 33. A vacncia do cargo pblico decorrer de: [...] VIII posse em outro
cargo inacumulvel;
68 Art. 41, 2. Invalidada por sentena judicial a demisso do servidor estvel, ser ele
reintegrado, e o eventual ocupante da vaga, se estvel, reconduzido ao cargo de origem,
sem direito a indenizao, aproveitado em outro cargo ou posto em disponibilidade com
remunerao proporcional ao tempo de servio.
69 Art. 41, 2, CR/88, e art. 28 e , da Lei n 8.112/90.
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Na mesma linha do diploma federal, a Lei Mineira n 869/52
prev as seguintes espcies de provimento: nomeao, promoo,
transferncia, reintegrao, reverso e aproveitamento.70
2.3.1 Provimento de cargos e obrigatoriedade do
concurso pblico
A regra constitucional de exigncia da prvia realizao de
concurso para ingresso no servio pblico aplica-se, como ressaltado,
ao provimento de cargos pblicos efetivos.
Na ordem constitucional anterior, a redao da norma inserta no
art. 97 (Emenda Constitucional de 1969) acabou ocasionando diversos
abusos, pois previa que a exigncia de aprovao em concurso pblico
se aplicaria somente primeira investidura e a cargos de carreira,
salvo os casos previstos em lei.71 Prevaleceu, assim, o entendimento
de que, para as demais formas de investidura, no seria necessrio o
concurso pblico, o que deu ensejo a transformaes de cargos. Dessa
forma, foi inventada a figura da transposio, destinada a prover me-

diante concurso interno, reservado a quem j fosse funcionrio pblico,
os cargos que, a rigor, deveriam ser disputados em concurso pblico.72
J na vigncia da Constituio de 1988, a redao original do art.
23 da Lei n 8.112/90 (Servidores Pblicos Federais) discriminava a figura
da transferncia (passagem do servidor estvel de cargo efetivo para
outro de igual denominao, pertencente a quadro de pessoal diverso,
de rgo ou instituio do mesmo Poder), instituto que, aps diversas
discusses, acabou revogado pela Lei n 9.527/97.
Com efeito, diante de situaes semelhantes ocorridas sob a
ordem constitucional vigente, o Supremo Tribunal Federal declarou
inconstitucionais o acesso e a transferncia, por significarem, na
realidade, formas de ingresso em carreiras diferenciadas daquela para
a qual o servidor tenha originalmente prestado concurso pblico.73
70 Lei n 869/52, art. 12: Os cargos pblicos so providos por: I - Nomeao; II - Promoo;
III - Transferncia; IV - Reintegrao; V - Readmisso; VI - Reverso; VII - Aproveitamento.
71 Assim dispunha o art. 97: Os cargos pblicos sero acessveis a todos os brasileiros que
preencham os requisitos estabelecidos em lei. 1. A primeira investidura em cargo pblico
depender de aprovao prvia, em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos,
salvo os casos indicados em lei.
72 Conforme relatado por Dallari em sua obra Regime Constitucional dos Servidores Pblicos. 2.
ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1992. p. 35.
73 Ementa: Ao direta de inconstitucionalidade. Ascenso ou acesso, transferncia e apro-
veitamento no tocante a cargos ou empregos pblicos. - o critrio do mrito afervel por
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INVESTIDURA
O entendimento acabou sufragado com a edio da Smula n
685: inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie
ao servidor investir-se, sem prvia aprovao em concurso pblico
destinado a seu provimento, em cargo que no integra a carreira na
qual anteriormente investido.
A questo merece ser elucidada.
que, como afirmado, no h, na derivao horizontal, elevao
ou decesso funcional, que ocorre, a ttulo de exemplo, com a readaptao
do agente.
A derivao vertical pressupe a elevao funcional, que ocorre
no momento da transferncia do servidor para posio diversa daquela
para a qual foi nomeado, subdividindo-se em promoo e ascenso (ou
acesso). Na promoo, em regra, a elevao ocorre dentro da prpria
carreira, escalonada em classes a serem preenchidas de acordo com os
critrios de merecimento previamente estabelecidos. A ascenso ou
acesso, por outro lado, concretiza-se na elevao para cargo inicial de
outra carreira, para a qual, muitas vezes, h previso de realizao de
concurso prprio.
A falta de preciso terminolgica acaba por gerar dvidas na
prtica forense. De fato, j tivemos oportunidade de esclarecer o assunto,
notadamente no julgamento de questes relativas carreira de magist-
rio no Estado de Minas Gerais. Naquela ocasio, em sede de mandado

de segurana, a impetrante pleiteava sua promoo por acesso do nvel
P4 para o nvel P5, cujo provimento, por sua vez, podia ser efetiva-
do por concurso prprio. Conforme ali destacamos, o Quadro inserto
no Anexo I, da Lei Estadual n 7.109/77, estabeleceu classes diferentes,
pois os graus de responsabilidade e complexidade das atribuies eram
concurso pblico de provas ou de provas e ttulos e, no atual sistema constitucional, ressal-
vados os cargos em comisso declarados em lei de livre nomeao e exonerao, indispen-
svel para cargo ou emprego pblico isolado ou em carreira. Para o isolado, em qualquer
hiptese; para o em carreira, para o ingresso nela, que s se far na classe inicial e pelo
concurso pblico de provas ou de provas ttulos, no o sendo, porm, para os cargos sub-
sequentes que nela se escalonam at o final dela, pois, para estes, a investidura se far pela
forma de provimento que e a promoo. Esto, pois, banidas das formas de investidura
admitidas pela constituio a ascenso e a transferncia, que so formas de ingresso em
carreira diversa daquela para a qual o servidor pblico ingressou por concurso, e que no
so, por isso mesmo, nsitas ao sistema de provimento em carreira, ao contrrio do que su-
cede com a promoo, sem a qual obviamente no haver carreira, mas, sim, uma sucesso
ascendente de cargos isolados. - o inciso ii do artigo 37 da constituio federal tambm no
permite o aproveitamento, uma vez que, nesse caso, h igualmente o ingresso em outra
carreira sem o concurso exigido pelo mencionado dispositivo. Ao direta de inconstitu-
cionalidade que se julga procedente para declarar inconstitucionais os artigos 77 e 80 do
ato das disposies constitucionais transitrias do estado do rio de janeiro (STF. ADI n
231/RJ, Rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, j. em 05.08.1992, DJ, 13 nov. 1992).
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diversos, porque a qualificao exigida para a ocupao do cargo P1

o 2 grau completo (normal); ao passo que para o cargo P3 exige-se
o terceiro grau, licenciatura curta; e para o P5, o terceiro grau com
licenciatura plena. Tratava-se de classes diferentes, tanto que a nor-
malista poderia ingressar no cargo encartado na classe P1, mas no
poderia faz-lo em relao ao P3. Diante disso, como havia previso
de provimento autnomo para o cargo P5, impossvel a promoo
para esse cargo, pois configuraria verdadeira ascenso, figura proscrita
pela Constituio da Repblica.74
Diante da ordem constitucional vigente, portanto, no juridi-
camente possvel a investidura em cargo de carreira diversa por meio de
provimento derivado, mormente se possvel o ingresso para o referido
cargo por concurso pblico prprio. Ao contrrio, para que o provimento
derivado no esbarre nas exigncias constitucionais de realizao do
certame pblico, necessrio que exista a carreira, escalonada em classes,
definidas em funo do grau de complexidade das atribuies a serem
exercidas, bem como que os cargos elevados somente sejam alcanveis
mediante evoluo interna.
A esse respeito, o Supremo Tribunal Federal j se manifestou
pela inconstitucionalidade da Lei Mineira n 10.961/92, que previa o
acesso a cargo de carreira diversa por meio de seleo interna, forma
de provimento derivado. Considerou-se que essa forma de provimento
privilegiava indevidamente determinada categoria de servidores que
j possua vnculo com a Administrao Estadual.75
Forma de ascenso transversa, mais sutil do que a mencionada
acima, aquela em que se equiparam vencimentos de carreiras dife-

rentes, em que se exigem requisitos diversos de escolaridade para o
ingresso, mas aps determinado tempo e o cumprimento de outras
exigncias o servidor promovido para a classe subsequente,
que idntica quela cuja exigncia e atribuies do cargo, para
preenchimento de provimento originrio, diferente. o caso dos
servidores do Poder Judicirio do Estado de Minas Gerais, dos cargos
de oficial judicirio e de tcnico judicirio, cargos de carreiras diferentes,
com requisitos de escolaridade diversos, ambos divididos em classes,
mas com possibilidade de equiparao de vencimentos, desde que
aquele que ingressou no primeiro, aps ser avaliado e conclua qualquer
74 Sentena proferida na qualidade de Juiz Titular da 2 Vara da Fazenda Pblica e Autarquias
da comarca de Belo Horizonte, Processo n 0024.04.292968-7, publicada em 08.05.2004.
75 STF. ADI n 917, Rel. p/ o ac. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, j. em 06.11.2013, DJe, 30
out. 2014.
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curso superior, seja promovido para a classe subsequente, equiparando-
se ao de tcnico judicirio.
A inconstitucionalidade apresenta-se evidente, apesar de o
servidor no ser transposto para outra carreira, porque o estipndio
correspondente ao cargo respectivo est relacionado com suas
atribuies e o fato de existirem cargos em carreira diversos no mesmo

rgo, mas que se equiparam aps a primeira promoo vertical, a meu
ver, forma de contornar a exigncia constitucional de concurso pblico.
uma contradio em termos que visa atender interesses corporativos,
pois se se equiparam em vencimentos no haveria sentido a existncia
das duas carreiras.
Destarte, conclui-se: para o ingresso no servio pblico
exige-se a prvia aprovao em concurso (ressalvadas as excees
constitucionalmente previstas), sendo que, em se tratando de cargos de
carreira, a investidura dever sempre ocorrer na classe inicial. Os cargos
de classes subsequentes, portanto, somente podero ser ocupados pela
figura da promoo. Importante a ressalva de que, se houver previso
de concurso prprio para cargos de classes superiores, a promoo
para tais cargos no se coaduna com a ordem constitucional, pois escapa
exigncia da prvia aprovao no certame.
2.4 Efetividade e estabilidade
A norma inserta no art. 41, caput, da Constituio da Repblica,
com redao conferida pela EC n 19/98, dispe que so estveis aps
trs anos de efetivo exerccio os servidores nomeados para cargo de
provimento efetivo em virtude de concurso pblico.76
A estabilidade significa o direito de o servidor aprovado em
concurso pblico permanecer no cargo de provimento efetivo. Trata-se
de direito subjetivo. Esse atributo pessoal adquirido aps 03 (trs) anos
a contar da posse no cargo, desde que tenha sido avaliado positivamente
por comisso especial instituda para essa finalidade.
Efetividade, por seu turno, caracterstica prpria da nomeao

para cargo de provimento em carter efetivo, ou seja, todo aquele
aprovado em concurso pblico torna-se efetivo no ato de publicao
do Decreto de sua nomeao.77
76 A Carta Mineira trata da matria no art. 35, com redao dada pelo art. 10 da ECE n 49/01.
77 Registra, ainda, Hely Lopes Meirelles, que h casos em que determinado servidor pode
ocupar, temporariamente, cargo de provimento efetivo, tal como ocorre em substituies;
todavia, por lhes faltarem os requisitos essenciais da prvia aprovao em concurso pblico
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Como se constata da norma contida no art. 41 da CR, a estabilidade
no se adquire automaticamente pelo decurso do tempo (4) como
ocorria antes da EC n 19, de 04.06.98 , necessrio se faz para a aquisio
(condio obrigatria) a avaliao de desempenho feita por comisso
especial para tal desiderato. Implica, portanto, afirmar que, se aps o
trinio no ocorrer a referida avaliao, no se declarar sua estabilidade.
Merece registro, tambm, a hiptese anmala prevista no art.
19 do ADCT da CR, que declarou a estabilidade daqueles servidores
que, embora no submetidos prvia aprovao em concurso pblico,
estivessem, na data da promulgao da Carta Magna, em exerccio h
pelo menos 05 (cinco) anos ininterruptos.
Portanto, h, no direito brasileiro, 02 (duas) categorias de
servidores estveis: (i) aqueles previamente aprovados em concurso

pblico, e que cumpriram os demais requisitos contidos no art. 41, caput,
da CR; e (ii) os que, por fora da norma de transio inserta no art. 19
do ADCT da mesma Carta, tiveram reconhecida tal condio.
O estgio probatrio (ou confirmatrio) consiste no perodo em
que o servidor, nomeado e empossado para cargo de provimento efetivo,
permanece sob avaliao da Administrao acerca da convenincia de
sua manuteno nos quadros do servio pblico, mediante aferio
de critrios estabelecidos em lei para a aquisio da estabilidade, tais
como aptido, idoneidade moral, disciplina, dedicao, assiduidade,
pontualidade, eficincia etc.78
O prazo, que at ento era de 02 (dois) anos, foi ampliado em 01
(um) ano pela entrada em vigor da EC n 19/98, e contado do efetivo
exerccio no rgo correspondente, no sendo computado eventual
tempo de trabalho prestado a outra entidade da Administrao, a ttulo
efetivo ou precrio, como o caso de exerccio de funo pblica ou cargo
em comisso de recrutamento amplo.79
e da nomeao para exerccio do cargo, no h falar-se em estabilidade. Da mesma forma,
pontua que a inexistncia de cargo efetivo tambm afasta a aquisio da estabilidade por
parte do empregado pblico cujo regime jurdico regido pela Consolidao das Leis do
Trabalho ( In: Direito Administrativo Brasileiro. 39. ed. So Paulo: Malheiros, 2013. p. 507).
78 Comenta Hely Lopes Meirelles que se a Administrao no pudesse exonerar o servidor
em fase de observao nenhuma utilidade teria o estgio probatrio, criado precisamente
para se verificar, na prtica, se o candidato estabilidade confirma aquelas condies
tericas de capacidade que demonstrou no concurso. Somente quando se conjugam os
requisitos tericos de eficincia com as condies concretas de aptido prtica para o

servio pblico, nesta includa o desempenho no estgio experimental, que se titulariza
o funcionrio para o cargo, na feliz expresso de Waline ( In: Direito Administrativo
Brasileiro. 39. ed. So Paulo: Malheiros, 2013. p. 509).
79 A ttulo ilustrativo, cumpre destacar que a Lei n 8.112/90, que contm o Estatuto dos
Servidores Pblicos Federais, prev expressamente, no art. 20, 5, os afastamentos
permitidos no cmputo do estgio probatrio.
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A Emenda em referncia, em seu art. 28,80 ressalvou a situao
dos servidores que, na data de sua promulgao, j haviam cumprido o
prazo de 02 (dois) anos,81 bem como inovou ao frisar que a estabilidade
constitui garantia conferida apenas aos aprovados em concurso pblico
para ocupar cargo pblico,82 e ao incluir a realizao da avaliao especial
80 Art. 28. assegurado o prazo de dois anos de efetivo exerccio para aquisio da
estabilidade aos atuais servidores em estgio probatrio, sem prejuzo da avaliao a que
se refere o 4 do art. 41 da Constituio Federal.
81 Previso anloga se encontra contida no art. 104 do ADCT da Constituio do Estado de
Minas Gerais.
82 Anota Jos Afonso da Silva que, antes do advento da EC n 19/98, a garantia da
estabilidade se estendia a qualquer servidor aprovado em concurso pblico, ou seja, no
s ao estatutrio, mas tambm o celetista ( In: Curso de Direito Constitucional Positivo. 35.
ed. So Paulo: Malheiros, 2012. p. 699). Em sentido contrrio, Maria Sylvia Zanella Di
Pietro critica veementemente enunciado do Superior Tribunal do Trabalho a respeito
da matria: No tem qualquer sentido a Smula 390, I, do TST, quando estabelece
que O servidor pblico celetista da administrao direta, autrquica ou fundacional
beneficirio da estabilidade prevista no art. 41 da CF/1988; esse entendimento j era
difcil de ser aceito na redao original do artigo 41 da Constituio, mas chegou a ser
adotado pelo STF, antes da Emenda Constitucional n 19/98. Porm, a partir Emenda n
19, que s assegura estabilidade ao servidor nomeado para cargo de provimento efetivo,
no mais se justifica a outorga de estabilidade ao servidor celetista, que contratado (e
no nomeado) para emprego (e no cargo). A distino entre cargo e emprego resulta
claramente da Constituio, especialmente do artigo 37, I, II e VIII, e tambm do respectivo
regime previdencirio. Os ocupantes de emprego so beneficiados com os direitos sociais
previstos no artigo 7 (proteo contra despedida arbitrria, seguro-desemprego, fundo de
garantia), no assegurados aos servidores estatutrios; e o prprio regime previdencirio
diverso, consoante decorre do artigo 40, 13 da Constituio. A Smula 390, I, do TST
iguala situaes que, pela Constituio, so submetidas a regimes jurdicos diferenciados
( In: Direito Administrativo. 28. ed. So Paulo: Atlas, 2015. p. 732). A jurisprudncia do Supremo
Tribunal Federal, mesmo anteriormente promulgao da EC n 19/98, j
era assente no sentido de que a estabilidade garantia apenas dos servidores pblicos
detentores de cargo pblico. A ttulo ilustrativo, colhem-se os seguintes julgados: Ementa:
Recurso. Extraordinrio. Inadmissibilidade. Empregado de economia mista. Estabilidade
do art. 41, da Constituio da Repblica. Inaplicabilidade. Jurisprudncia assentada. Ausncia de

razes novas. Deciso mantida. Agravo regimental improvido. Nega-se provimento
a agravo regimental tendente a impugnar, sem razes novas, deciso fundada em
jurisprudncia assente na Corte (STF. RE n 549.738 AgR, Rel. Min. Cezar Peluso, Segunda
Turma, j. em 11.12.2007, DJ, 22 fev. 2008, g.n.); Ementa: Empresa Brasileira de Correios e
Telgrafos ECT. Demisso imotivada de seus empregados. Impossibilidade. Necessidade

de motivao da dispensa. RE parcialmente provido. I - Os empregados pblicos no fazem
jus estabilidade prevista no art. 41 da CF, salvo aqueles admitidos em perodo anterior ao advento
da EC n 19/1998. Precedentes. II - Em ateno, no entanto, aos princpios da impessoalidade
e isonomia, que regem a admisso por concurso pblico, a dispensa do empregado de
empresas pblicas e sociedades de economia mista que prestam servios pblicos deve
ser motivada, assegurando-se, assim, que tais princpios, observados no momento daquela
admisso, sejam tambm respeitados por ocasio da dispensa. III A motivao do ato de
dispensa, assim, visa a resguardar o empregado de uma possvel quebra do postulado da
impessoalidade por parte do agente estatal investido do poder de demitir. IV - Recurso
extraordinrio parcialmente provido para afastar a aplicao, ao caso, do art. 41 da CF,
exigindo-se, entretanto, a motivao para legitimar a resciso unilateral do contrato
de trabalho (STF. RE n 589.998, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, j. em
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de desempenho, a ser promovida por comisso constituda para tal fim,
como condio para a aquisio da estabilidade (art. 41, 4).83
A respeito dessa avaliao como condio obrigatria para
adquirir a estabilidade, alm do fator temporal, h divergncia entre
a doutrina e a jurisprudncia predominante do Superior Tribunal de
Justia. H os que defendem que a omisso da Administrao durante
o trinio em fazer a avaliao levaria presuno de que esta fora
positiva.84 Os precedentes do Superior Tribunal de Justia, entretanto,

so em sentido contrrio, ou seja, que a condio (avaliao) por ser
poder dever da Administrao, no est sujeita a precluso,85 o que, a
20.03.2013, DJ, 12 set. 2013, g.n.); Ementa: Embargos de Declarao no Agravo Regimental
no Agravo de Instrumento. Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos - ECT. Demisso
imotivada de sua empregada. Impossibilidade. Necessidade de motivao da dispensa.
Embargos acolhidos com efeitos infringentes. I - O Plenrio do Supremo Tribunal Federal,
ao julgar o mrito do RE 589.998/PI, de minha relatoria, com repercusso geral reconhecida,
firmou o entendimento no sentido de que a dispensa de empregados de empresas pblicas e
sociedades de economia mista prestadoras de servios pblicos deve ser motivada, em obedincia
aos princpios da impessoalidade e isonomia que regem a admisso por concurso pblico, afastando-
se, entretanto, o direito estabilidade prevista no art. 41 da Constituio Federal. II - Embargos de

declarao acolhidos para, atribuindo-lhes excepcionais efeitos infringentes, cassar
o acrdo embargado, dar provimento ao agravo regimental, para dar provimento ao
agravo de instrumento, para dar provimento ao recurso extraordinrio, em conformidade
ao que foi decidido no julgamento do RE 589.998-RG/PI (STF. AI n 651.512 AgR-ED, Rel.
Min. Ricardo Lewandowski, Primeira Turma, j. em 26.11.2013, DJ, 03 fev. 2014, g.n.).
83 Art. 41. [...] 4 Como condio para a aquisio da estabilidade, obrigatria a avaliao
especial de desempenho por comisso instituda para essa finalidade. (Includo pela
Emenda Constitucional n 19, de 1998).
84 Para Jos dos Santos Carvalho Filho, Caso a Administrao no institua a comisso
ou esta retarde sua deciso para aps o prazo de trs anos, dever considerar-se que o
servidor, cumprido o prazo, ter adquirido a estabilidade, mesmo sem a avaliao da
comisso. que a norma da avaliao funcional por comisso especial foi criada em favor
da Administrao, de modo que, se esta no concretiza a faculdade constitucional, deve
entender-se que tacitamente avaliou o servidor de forma positiva. O que no se pode

prejudicar o servidor, que j cumpriu integralmente o perodo de estgio, pela inrcia ou
ineficincia dos rgos administrativos. Assim, para conciliar os citados dispositivos, ser
necessrio concluir que a avaliao do servidor pela comisso dever encerrar-se antes de
findo o prazo necessrio para a aquisio da estabilidade, para, ento, se for o caso, ser
providenciado o processo de exonerao do servidor avaliado negativamente ( In: Manual
de Direito Administrativo. 27. ed. So Paulo: Atlas, 2014. p. 677).
85 Processual Civil. Recurso ordinrio em Mandado de Segurana. Embargos de Declarao
recebidos como Agravo Regimental. Inspetor da Polcia Civil. Demisso. Estgio probat-
rio. Direito lquido e certo no demonstrado. I - O 4 do art. 41 da Constituio Federal,
na redao includa pela Emenda Constitucional n. 19/98, impe como condio obriga-
tria para a aquisio da estabilidade a avaliao especial de desempenho por comisso
instituda para essa finalidade, razo pela qual no se trata de mera liberalidade da Ad-
ministrao Pblica, mas sim de poder-dever, diante de sua caracterstica de direito/
obrigao, que no preclui em razo do decurso do tempo. II - A imposio constitucio-
nal, no caso, deve ser observada, ainda que em momento posterior aos prazos fixados
pelos normativos aplicveis, no ficando a Administrao dispensada de sua realizao,
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toda evidncia, consoante obtempera Hely Lopes Meirelles, no afasta
a possibilidade de apurao da responsabilidade do servidor que, por
dever de ofcio, devesse instituir tal comisso ou, caso constituda, no
promova a avaliao.86
O entendimento de que militaria a favor do servidor a presuno
de avaliao positiva repristina a norma revogada, pois esta se baseava
nessa presuno, pois se, durante o perodo, no surgisse qualquer
fato decorrente da conduta do servidor que ensejasse sua exonerao,
ou que esta no tivesse ocorrido at o termo do prazo, a aquisio da
estabilidade ocorreria.
Como a norma vigente exige a avaliao como condio para
estabilidade, de se convir que somente depois dela que se pode
falar na aquisio do atributo, pois o tempo de exerccio, por si, no
suficiente.
Ocorre que, tambm, considerar que no h precluso do direito
a avaliao no se apresenta a melhor soluo, porque, de certa forma,
o servidor poder no ter reconhecido seu direito constitucional
estabilidade.
A nosso aviso, a melhor interpretao considerar que, aps
o trinio sem a respectiva avaliao, inicia-se o prazo decadencial de
tampouco o servidor liberado de sua concretizao para o alcance da estabilidade. Prece-
dentes. III - O estgio probatrio de trs anos o perodo no qual a Administrao apura
a convenincia ou no da permanncia do servidor no servio pblico, por meio da ve-
rificao do preenchimento dos requisitos estabelecidos para a aquisio da estabilidade
(RMS 17741, Rel. Ministra Alderita Ramos de Oliveira. Sexta Turma. DJe de 1/8/2012).
Logo, est a Administrao autorizada e apta a aferir, por meio do conjunto de avaliaes,
a qualidade do servio prestado pelo servidor. IV - Incabvel a instruo probatria do
acerto ou no de deciso proferida por Comisso instituda para a avaliao do servidor,
na via do mandado de segurana, cingindo-se o controle jurisdicional anlise da regula-

ridade do procedimento administrativo, consoante precedentes desta Corte de Justia. V
- Este Superior Tribunal de Justia firmou entendimento segundo o qual a estabilidade to
somente adquirida ultrapassada a fase da aprovao no estgio probatrio, nos termos
do 4 do art. 41 da Constituio da Repblica, ocorrendo somente aps o implemento,
cumulativo, de dois requisitos: (i) o transcurso de 3 (trs) anos no cargo pretendido; e (ii)
a aprovao na avaliao de estgio probatrio (RMS 024467, Rel. Ministra Laurita Vaz).
VI - A ausncia da demonstrao da veracidade da alegao de ofensa aos princpios do
devido processo legal e da ampla defesa impossibilita o reconhecimento de direito lqui-
do e certo a amparar a pretenso. VII - A declarao de possveis nulidades no processo
administrativo disciplinar, segundo o princpio da instrumentalidade das formas ( pas de
nullit sans grief), depende da efetiva demonstrao de prejuzos defesa do servidor (MS
12803/DF, Rel. Ministro Rogerio Schietti Cruz. Terceira Seo. DJe de 15.4.2014), conforme
orientam os precedentes deste Tribunal Superior. VIII - Embargos de declarao recebidos
como agravo regimental, ao qual se nega provimento (STJ. EDcl no RMS n 26.338/RJ, Rel.
Min. Nefi Cordeiro, Sexta Turma, j. em 12.08.2014, DJe, 27 ago. 2014).
86 In: Direito Administrativo Brasileiro. 39. ed. So Paulo: Malheiros, 2013. p. 508.
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05 (cinco) anos,87 para a Administrao instaurar comisso especial
e avaliar o servidor, sob pena de, no o fazendo, ser-lhe reconhecido
o direito estabilidade. Essa interpretao prestigia o sistema,
harmonizando a regra que preceitua a necessidade da avaliao como

condio obrigatria para a estabilidade, mas, tambm, aquela que
confere ao servidor o direito subjetivo pblico desse atributo, que no
pode ser obstado pela conduta omissiva da Administrao. De qualquer
forma, o perodo de avaliao deve ser o do trinio.
Uma vez no tendo logrado xito em dita avaliao, ser o
servidor exonerado, sem prejuzo da instaurao de inqurito (processo
administrativo) e das formalidades legais, consoante o enunciado da
Smula n 21,88 do Supremo Tribunal Federal,89 editada na dcada de
1960, e ratificada por precedentes inclusive posteriores promulgao
da EC n 19/98.90
87 Cf. enunciados das Smulas de ns 346 e 473, do Supremo Tribunal Federal.
88 Smula n 21: Funcionrio em estgio probatrio no pode ser exonerado nem demitido
sem inqurito ou sem as formalidades legais de apurao de sua capacidade. Nessa linha
o magistrio de Celso Antnio Bandeira de Mello ( In: Curso de direito administrativo. 31.
ed. So Paulo: Malheiros, 2014. p. 295) e de Jos dos Santos Carvalho Filho ( In: Manual de
Direito Administrativo. 27. ed. So Paulo: Atlas, 2014. p. 680).
89 Em sentido contrrio, leciona Hely Lopes Meirelles que o servidor em estgio probatrio
pode vir a ser exonerado, justificadamente, independentemente de instaurao de proces-
so administrativo disciplinar, porquanto, no caso, no se trataria de punio, mas, antes,
apurao, no momento adequado pela Administrao, das exigncias legais para perma-
nncia do servidor em seus quadros, notadamente acerca do critrio da eficincia ( In: Di-
reito administrativo brasileiro. 39. ed. So Paulo: Malheiros, 2013. p. 508-509).
90 Ementa: Agravo Regimental no Agravo de Instrumento. Administrativo. Exonerao de
servidor pblico. Necessidade de observncia dos princpios da ampla defesa e do contra-
ditrio. Agravo Regimental ao qual se nega provimento. 1. Para a exonerao de servidor

pblico, ainda que em estgio probatrio, imprescindvel a observncia do devido pro-
cesso legal com as garantias a ele inerentes. Precedentes. 2. Impossibilidade de reexame de
provas em recurso extraordinrio: incidncia da Smula 279 do Supremo Tribunal Fede-
ral (STF. AI n 623.854 AgR, Rela. Mina. Crmen Lcia, Primeira Turma, j. em 25.08.2009,
DJ, 23 out. 2009); Ementa: 1. Servidor estadual em estgio probatrio: exonerao no
precedida de procedimento especfico, com observncia do direito ampla defesa e ao
contraditrio, como impe a Smula 21-STF: nulidade. 2. Nulidade da exonerao: efei-
tos. Reconhecida a nulidade da exonerao deve o servidor retornar situao em que se
encontrava antes do ato questionado, inclusive no que se refere ao tempo faltante para a
complementao e avaliao regular do estgio probatrio, fazendo jus ao pagamento da
remunerao como se houvesse continuado no exerccio do cargo; ressalva de entendi-
mento pessoal do relator manifestado no julgamento do RE 247.349 (STF. RE n 222.532,
Rel. Min. Seplveda Pertence, Primeira Turma, j. 08.08.2000, DJ, 1 set. 2000); Ementa:
Mandado de Segurana. Administrativo. Procurador do trabalho. Estgio probatrio. Vi-
taliciedade. Procedimento administrativo. Princpio do contraditrio e da ampla defesa.
Segurana concedida (STF. MS n 23.441, Rela. Mina. Ellen Gracie, Rel. p/ ac. Min. Joaquim
Barbosa, Tribunal Pleno, j. em 27.11.2008, DJ, 06 nov. 2009).
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INVESTIDURA
Merece registro a norma contida no art. 20, 2, da Lei n 8.112/90
(Estatuto dos Servidores Pblicos Federais), que assegura ao servidor
estvel nomeado para novo cargo efetivo o direito de ser reconduzido ao

cargo anterior caso exonerado em virtude de no haver sido aprovado
no estgio probatrio do novo. Conforme j salientado no item 2.3,
defendemos a inconstitucionalidade de tal dispositivo, na medida em
que haveria afronta ao princpio da obrigatoriedade do servio pblico,
haja vista que a posse em outro cargo pblico acarreta a vacncia do
primeiro.
O direito permanncia no cargo, todavia, no absoluto, tendo
o constituinte previsto as hipteses de perda do cargo (art. 41, 1).
A primeira delas por sentena judicial transitada em julgado.
A tal respeito, confira-se o item 12.2 desta obra.
A segunda o processo administrativo disciplinar em que se
apura conduta omissiva passvel de demisso.
A terceira o desempenho insuficiente, aps procedimento de
avaliao peridica, garantido o devido processo legal, nos termos da
lei complementar. Anteriormente ao advento da EC n 19/98, que previu
a hiptese, alguns Estatutos j continham essa possibilidade. Normas
que, se anteriores Constituio vigente, a toda evidncia, no foram
recepcionadas, ou, se posteriores, inconstitucionais, porque o legislador
infraconstitucional no poderia criar hipteses outras que no aquelas
previstas na Constituio da Repblica, a no ser que essa hiptese
configurasse falta grave a ensejar a demisso.
A outra hiptese, a quarta, aquela prevista no art. 169, 4,91 a
ser implementada quando houver excesso de despesa com pessoal,92
configurado quando os gastos ultrapassarem os limites estabelecidos
em Lei Complementar.
91 A Lei Federal n 9.801, de 14 de junho de 1999, norma geral, vinculante aos demais entes
da federao, estabelece regras para efetivao da dispensa dos servidores estveis.
92 Lei Complementar n 101/01, art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se
como despesa total com pessoal: o somatrio dos gastos do ente da Federao com os ativos,
os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funes ou empregos,
civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espcies remuneratrias, tais
como vencimentos e vantagens, fixas e variveis, subsdios, proventos da aposentadoria,
reformas e penses, inclusive adicionais, gratificaes, horas extras e vantagens pessoais
de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuies recolhidas pelo ente s
entidades de previdncia. 1. Os valores dos contratos de terceirizao de mo-de-obra
que se referem substituio de servidores e empregados pblicos sero contabilizados
como Outras Despesas de Pessoal. 2. A despesa total com pessoal ser apurada
somando-se a realizada no ms em referncia com as dos onze imediatamente anteriores,
adotando-se o regime de competncia.
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54
Trata-se da Lei Complementar n 101/01, conhecida por Lei de
Responsabilidade Fiscal, que, no art. 19, estabelece que, em cada perodo
de apurao e em cada ente da Federao, a despesa com pessoal no
poder exceder os percentuais da receita corrente lquida, na proporo
de 50% (cinquenta por cento) para a Unio e 60% (sessenta por cento)
para os Estados-membros e Municpios.

No se incluem em tais limites, contudo, as despesas com: (i)
indenizao por demisso de servidores ou empregados; relativas a
incentivos demisso voluntria; (ii) derivadas da aplicao do disposto
no inciso II, do 6, do art. 57, da CR; (iii) decorrentes de deciso judicial
e da competncia de perodo anterior ao da apurao a que se refere o
2, do art. 18; (iv) com pessoal, do Distrito Federal e dos Estados do
Amap e Roraima, custeadas com recursos transferidos pela Unio na
forma dos incisos XIII e XIV, do art. 21, da CR, e do art. 31 da EC n
19/98; (v) com inativos, ainda que por intermdio de fundo especfico,
custeadas por recursos provenientes: da arrecadao de contribuies
dos segurados; da compensao financeira de que trata o 9, do art.
201, da CR; das demais receitas diretamente arrecadadas por fundo
vinculado a tal finalidade, inclusive o produto da alienao de bens,
direitos e ativos, bem como seu supervit financeiro.
Essa nova hiptese de perda do cargo, que excepciona o direito
constitucional subjetivo a estabilidade, para prevalncia do princpio do
equilbrio oramentrio que se deduz das normas contidas nos arts.
165 e 167, bem como no art. 169, todos da Constituio da Repblica ,
apenas ser possvel aps a reduo, em 20% (vinte por cento), das
despesas com cargos em comisso e funes de confiana e exonerao
dos servidores no estveis.
A observao que se faz que o art. 33 da EC n 19/98 preceitua
que no se consideram estveis aqueles servidores admitidos na
administrao direta, autrquica e fundacional sem concurso pblico
aps o dia 05.10.1983.

Da anlise contextual dos preceitos constitucionais a respeito da
estabilidade, como atributo pessoal adquirido pelo servidor e a forma
de aquisio, bem como o que dispe o art. 19 do ADCT, referida regra
se apresenta redundante, desnecessria.
Isto porque, se a nica forma de se adquirir a estabilidade, fora
das hipteses mencionadas no art. 41, est naquela mencionada no art.
19 do ADCT, qual seja, servidores pblicos dos trs entes da federao
que estivessem em exerccio h pelo menos 05 (cinco) anos continuados
(mesmo que no tenham sido admitidos por concurso), at a data da
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CAPTULO 2
55
INVESTIDURA
promulgao da Constituio da Repblica (05.10.1988), todos aqueles
que fossem admitidos sem concurso aps essa data, por excluso, no
seriam estveis.
Ocorre que h inmeras leis e Constituies Estaduais, que, fora
das hipteses mencionadas, conferem estabilidade a servidores que
foram admitidos aps outubro de 1983. Da o telos da norma, pois mesmo
que inconstitucionais referidas normas locais, para o fim especfico do
art. 169, 3, II, o servidor admitido sem concurso de provas ou de provas
e ttulos, aps 05.10.1983, no ser considerado estvel.
Referida dispensa, para ser implementada, depender, ainda, da
edio de ato normativo motivado do ente, que especifique a atividade

funcional, o rgo ou unidade administrativa objeto da reduo de
pessoal.
A Constituio assegura a tal servidor o recebimento de
indenizao referente a um ms de remunerao para cada ano de
servio prestado (5), e o cargo em questo ser declarado extinto,
vedada a criao de cargo, emprego ou funo com atribuies idnticas
ou similares pelo prazo de 04 (quatro) anos (6).
Em qualquer caso, a judicializao da questo poder ensejar a
declarao de nulidade do ato administrativo e, via de consequncia,
o retorno ao status quo ante acarretar a reintegrao do servidor ao
cargo, sendo que eventual ocupante do cargo devido ao provimento
em virtude de sua vacncia ser reconduzido ao cargo de origem, sem
direito a indenizao, aproveitado em outro cargo, ou, ainda, posto em
disponibilidade com remunerao proporcional ao tempo do servio
(art. 41, 2).
Por fim, havendo extino do cargo ocupado pelo estvel ou
declarada sua desnecessidade, por ato da Administrao, o servidor ser,
igualmente, posto em disponibilidade, com remunerao proporcional
ao tempo de servio (3).
No perodo anterior promulgao da EC n 20/98, a jurispru-
dncia do Supremo Tribunal Federal entendia que a remunerao do
servidor posto em disponibilidade deveria ser integral, tendo em vista
no s a ausncia de meno expressa em sentido contrrio na norma
constitucional, como em razo da irredutibilidade de vencimentos.93 Com
93 Constitucional. Servidor em disponibilidade. Vencimentos, Smula 358 STF. Segundo a

Constituio de 1988, tambm era assim em 46 e 67, disponibilidade no e punio. Dis-
ponibilidade e aposentadoria. Vencimentos e proventos. Conceitos distintos: vencimentos
de servidor em atividade, ainda que em disponibilidade, e proventos da inatividade. Lin-
guagem legal e sumular. Irredutibilidade de vencimentos e de proventos. Dec. 99.300/90.
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56
o advento da Emenda, que deu nova redao ao 3 do art. 41, a questo
foi superada, na medida em que a norma dispe, de maneira clara, que
a remunerao ser proporcional ao tempo de servio do servidor.94
Fixao de vencimentos proporcionais ao servidor em disponibilidade. Inconstitucionali-
dade em face do art. 41, par. 3., CF. Ao julgada procedente (STF. ADI n 313, Rel. Min.
Paulo Brossard, Tribunal Pleno, j. em 21.08.1991, DJ, 30 abr. 1992); Servidores Pblicos.
Disponibilidade. Vencimentos proporcionais ou integrais. Medida Cautelar. Ao Direta
de Inconstitucionalidade do Decreto n. 99.300, do Presidente da Republica, que manda
calcular, proporcionalmente ao tempo de servio pblico, os proventos dos servidores es-
tveis, cujos cargos ou empregos forem extintos ou declarados desnecessrios. Alegao de
ofensa ao art. 61, pargrafo 1., c, da Constituio Federal, por se tratar de ato normativo
autnomo (no, assim, decreto regulamentar - art. 84, IV), sobre regime jurdico de servi-
dores pblicos, que exigiria lei formal, embora de iniciativa do Presidente da Republica.
Alegao, tambm, de vcio material, por afronta aos artigos 37, XV, 39, pargrafos 2., 7.,
VI, que firmam a irredutibilidade de vencimentos e salrios dos servidores pblicos. Me-
dida cautelar de suspenso da eficcia do decreto impugnado, em face da relevncia dos

fundamentos jurdicos da ao e do perigo da demora do processo e julgamento da causa
(periculum in mora), para os servidores atingidos em seus vencimentos. Deferimento da
medida, por maioria de votos, at o julgamento final da causa, diante, tambm, do disposto
no pargrafo 3. do art. 41 da Constituio e da jurisprudncia da Corte, ao tempo da vign-
cia de normas constitucionais idnticas a do pargrafo 3. do art. 40 (STF. ADI n 309 MC,
Rel. Min. Sydney Sanches, Tribunal Pleno, j. em 27.06.1990, DJ, 14 fev. 1992). No mesmo
sentido j decidiu o Superior Tribunal de Justia: RMS - Administrativo - Funcionrio -
Vencimentos - Modificao administrativa - O Direito, como sistema, rene pluralidade de
institutos. Cumpre reconhecer a harmonia. Na ordem jurdica no h contradio lgica. O
direito adquirido no impede modificao administrativa. A prpria situao jurdica pode
ser alterada. O servidor no tem direito a inalterabilidade da organizao administrativa.
Tanto assim, existe o instituto da - Disponibilidade. Conjuga-se a sucesso de situaes. Os
vencimentos, contudo, so preservados pela irredutibilidade (STJ. RMS n 6.711/SC, Rel.
Min. Luiz Vicente Cernicchiaro, Sexta Turma, j. em 11.06.1996, DJ, 09 set. 1996).
94 A tal respeito, anota Jos dos Santos Carvalho Filho: Tornou-se polmica a questo dos
proventos no caso de disponibilidade. Suscitava-se a dvida sobre se os proventos seriam
integrais ou proporcionais na referida situao funcional. Antes, porm, vale a pena trazer
a razo da dvida. A Constituio anterior, quando tratava da disponibilidade, consignava
que o servidor perceberia vencimentos proporcionais ao tempo de servio (art. 100, par-
grafo nico). A vigente Constituio, quando foi promulgada, nenhuma aluso fez nesse
sentido, limitando-se a exigir que o servidor viesse a ser aproveitado em outro cargo. Duas
correntes de pensamento, ento, se formaram. A primeira com o entendimento de que, a
despeito do silncio da Constituio, os vencimentos ( rectius: proventos) deveriam ser pro-
porcionais, o que resultava da interpretao conjugada do art. 41, 3, com o art. 40, 9, da
CF. Como este ltimo dispositivo assegura o cmputo do tempo de servio federal, estadual
ou municipal para efeitos de aposentadoria e disponibilidade, os vencimentos teriam que
ser proporcionais, porque, a no ser assim, ficaria sem sentido o dispositivo. Outra corrente
teve pensamento diferente, advogando a tese de que os proventos deveriam ser pagos inte-
gralmente. Com a devida vnia dos juristas que adotaram o primeiro pensamento, no nos
convenceu o argumento da interpretao conjugada do art. 40, 9, e do art. 41, 3, da CF:
Em nosso entendimento, deveria prevalecer a interpretao comparativa entre o sistema
anterior e o vigente. No sistema anterior, o servidor poderia ficar (como ficava, na prtica)
eternamente na situao de disponibilidade remunerada. Logicamente, os proventos deve-
riam ser pagos proporcionalmente ao tempo de servio, porque, se no houvesse o apro-
veitamento, a remunerao do servidor seria ao menos inferior que percebia na atividade,
gerando menor desfalque ao errio pblico. A Carta em vigor, entretanto, alterou o conte-
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CAPTULO 2
57
INVESTIDURA
2.5 Vitaliciedade
Caracterstica com nuances um pouco diversas da estabilidade
a vitaliciedade, restrita, pela prpria Constituio, aos membros da
Magistratura, do Ministrio Pblico e dos Tribunais de Contas.
Consoante as lies de Jos Afonso da Silva, a vitaliciedade
apresenta-se tanto como atributo do cargo, quanto como garantia
do servidor de nele permanecer por toda a vida ou at se aposentar
compulsoriamente.95
Ressalte-se que a vitaliciedade conferida a tais agentes pblicos

aps o prazo de 02 (dois) anos de efetivo exerccio, perodo esse de
estgio probatrio, salvo nos casos de ascenso direta de membros das
Cortes de Contas (art. 73) e dos Tribunais, pelo critrio do art. 94 da
Constituio da Repblica, denominado quinto constitucional, em
que adquirem a garantia no ato de posse.96
Todavia, tal atributo no afasta a perda do cargo no caso de
demisso, que somente poder ocorrer mediante sentena judicial
transitada em julgado (art. 96, I, da CR).97 98
do da norma anterior: de um lado, suprimiu a referncia a vencimentos proporcionais ao
tempo de servio; e de outro, inseriu a meno at seu adequado aproveitamento em outro cargo.
Sensvel polmica e visando dirimir definitivamente a dvida, a EC n 19/1998, que im-
plantou a reforma administrativa do Estado, deixou definido, na alterao que introduziu
no 3 do art. 41 da CF, que o servidor estvel ficar em disponibilidade com remunerao
proporcional ao tempo de servio, at seu adequado aproveitamento em outro cargo. Desse modo,
est agora superada a discusso quanto forma de remunerao do servidor em disponi-
bilidade. Registre-se que a base dos proventos continua sendo o tempo de servio prestado
pelo servidor, e no o tempo de contribuio, como ocorre com a aposentadoria. A norma
do art. 41, 3, da CF, foi confirmada nesse ponto pelo art. 40, 9, da CF, introduzido pela
EC n 20/1998, que implantou a reforma da Previdncia Social. importante registrar, no
entanto, que a alterao, a despeito de haver definido a forma remuneratria, no eliminou
a obrigao, cometida ao Poder Pblico, de providenciar o aproveitamento, em outro cargo,
do servidor posto em disponibilidade, de modo que tal situao continua sendo qualificada
como de mera transitoriedade, ainda que o servidor esteja sendo remunerado de forma pro-
porcional ( In: Manual de Direito Administrativo. 27. ed. So Paulo: Atlas, 2014. p. 743-745).
95 In: Curso de Direito Constitucional Positivo. 34. ed. So Paulo: Malheiros, 2011. p. 700.
96 Cf. arts. 78 e 99 da Constituio do Estado de Minas Gerais.
97 Alexandre de Moraes ressalta outra hiptese, de natureza poltica: Excepcionalmente, po-
rm, a prpria Constituio Federal prev um abrandamento da vitaliciedade dos Minis-
tros do Supremo Tribunal Federal ao consagrar em seu art. 52 a competncia privativa do
Senado Federal para processar e julgar os Ministros do Supremo Tribunal, nos crimes de
responsabilidade. Trata-se de uma regra de responsabilizao poltica dos membros da mais
alta Corte Judiciria que pratiquem infraes poltico-administrativas atentatrias Consti-
tuio Federal ( impeachment) ( In: Direito Constitucional. 28. ed. So Paulo: Atlas, 2012. p. 530).
98 Jos Afonso da Silva, em sua obra Direito Constitucional, afirma, ainda, que a perda do cargo
vitalcio poder se dar em virtude de sua extino, hiptese em que o titular ficar
em disponibilidade com vencimentos integrais ( op. cit., p. 700). Entendemos que, embora
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58
Merece destaque o fato de que a Lei Complementar n 35/79
(LOMAN), prev, nos arts. 26, II, e 27,99 a possibilidade de perda do
cargo por procedimento administrativo deflagrado pelo Tribunal a que
o magistrado esteja vinculado, de ofcio ou mediante representao
fundamentada do Poder Executivo ou Legislativo, do Ministrio Pblico
ou do Conselho Federal ou Secional da Ordem dos Advogados do
Brasil. Nada obstante, considerando que a perda do cargo somente
se dar por meio de sentena judicial transitada em julgado (art. 95,
I, da CR), foroso o reconhecimento, na espcie, da no recepo de

tais normas pela vigente Carta da Repblica, razo pela qual se pode
afirmar que, no mbito administrativo, a pena mxima a ser aplicada a
magistrado ser a de aposentadoria compulsria.
no tenha a Constituio explicitado a exceo, referida hiptese no se aplicaria aos cargos
vitalcios, tendo em vista suas caractersticas e a garantia expressa de que a perda do cargo
somente poder ocorrer por meio de sentena judicial transitada em julgado (art. 96, I, da CR).
99 Art. 26. O magistrado vitalcio somente perder o cargo: [...] II - em procedimento
administrativo para a perda do cargo nas hipteses seguintes: a) exerccio, ainda que em
disponibilidade, de qualquer outra funo, salvo um cargo de magistrio superior, pblico
ou particular; b) recebimento, a qualquer ttulo e sob qualquer pretexto, de percentagens
ou custas nos processos sujeitos a seu despacho e julgamento; c) exerccio de atividade
poltico-partidria. [...]
Art. 27. O procedimento para a decretao da perda do cargo ter incio por determinao
do Tribunal, ou do seu rgo especial, a que pertena ou esteja subordinado o magistrado,
de ofcio ou mediante representao fundamentada do Poder Executivo ou Legislativo,
do Ministrio Pblico ou do Conselho Federal ou Secional da Ordem dos Advogados
do Brasil. 1. Em qualquer hiptese, a instaurao do processo preceder-se- da defesa
prvia do magistrado, no prazo de quinze dias, contado da entrega da cpia do teor da
acusao e das provas existentes, que lhe remeter o Presidente do Tribunal, mediante
ofcio, nas quarenta e oito horas imediatamente seguintes apresentao da acusao. 2.
Findo o prazo da defesa prvia, haja ou no sido apresentada, o Presidente, no dia til
imediato, convocar o Tribunal ou o seu rgo especial para que, em sesso secreta, decida
sobre a instaurao do processo, e, caso determinada esta, no mesmo dia distribuir o
feito e far entreg-lo ao relator. 3. O Tribunal ou o seu rgo especial, na sesso em que
ordenar a instaurao do processo, como no curso dele, poder afastar o magistrado do

exerccio das suas funes, sem prejuzo dos vencimentos e das vantagens, at a deciso
final. 4. As provas requeridas e deferidos, bem como as que o relator determinar de
ofcio, sero produzidas no prazo de vinte dias, cientes o Ministrio Pblico, o magistrado
ou o procurador por ele constitudo, a fim de que possam delas participar. 5. Finda a
instruo, o Ministrio Pblico e o magistrado ou seu procurador tero, sucessivamente,
vista dos autos por dez dias, para razes. 6. O julgamento ser realizado em sesso
secreta do Tribunal ou de seu rgo especial, depois de relatrio oral, e a deciso no sentido
da penalizao do magistrado s ser tomada pelo voto de dois teros dos membros do
colegiado, em escrutnio secreto. 7. Da deciso publicar-se- somente a concluso. 8.
Se a deciso concluir pela perda do cargo, ser comunicada, imediatamente, ao Poder
Executivo, para a formalizao do ato.
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CAPTULO 3
CARGOS EM COMISSO E FUNES DE
CONFIANA
As normas insertas nos arts. 37, incs. II e V, da Constituio da
Repblica,100 e 23, caput, da Constituio do Estado de Minas Gerais,101
ao estabelecerem a possibilidade de nomeao de servidores para
exerccio de cargos comissionados, e de funes de confiana, preveem
que esses destinam-se, exclusivamente, s atribuies de direo, chefia
e assessoramento.
3.1 Cargo em comisso
Cargo em comisso aquele criado para ser ocupado, em carter
transitrio, por pessoa de confiana da autoridade nomeante, a quem

compete, igualmente, determinar sua exonerao, que pode ocorrer ad
nutum, livremente, sem motivao.
100 Art. 37. [...] II - a investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao prvia
em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a
complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeaes
para cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao; (g.n.) [...] V - as funes de
confiana, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os
cargos em comisso, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condies e
percentuais mnimos previstos em lei, destinam-se apenas s atribuies de direo, chefia
e assessoramento;
101 Art. 23. As funes de confiana, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de
cargo efetivo, e os cargos em comisso, a serem preenchidos por servidores de carreira nos
casos, condies e percentuais mnimos previstos em lei, destinam-se apenas s atribuies
de direo, chefia e assessoramento.
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60
Desse modo, a nomeao para exerccios de cargos comissionados
caracteriza-se como exceo regra constitucional da obrigatoriedade
do concurso pblico para investidura em cargos pblicos, de modo que
a criao de cargos em comisso somente se apresenta admissvel nas
hipteses expressamente previstas na Constituio, isto , para exerccio
de funes de direo, chefia e assessoramento.

Nesse contexto, o Supremo Tribunal Federal pacificou entendi-
mento no sentido de que a criao de cargos em comisso exige, alm
do carter de assessoramento, direo e chefia das funes a serem
exercidas, a existncia de relao de confiana entre servidor e autori-
dade nomeante.102
Estabelece, ainda, a clusula constitucional, com redao conferi-
da pela EC n 19/98, que a lei dever prever as condies e os percentuais
mnimos desses cargos a serem exercidos por servidores de carreira,
efetivos. Da por que se concluir que o preenchimento de tais cargos
poder ocorrer mediante recrutamento restrito (entre servidores efetivos
do prprio rgo ou ente pblico) ou amplo (pessoas que no possuem
vnculo com a Administrao).103
Com efeito, a lei referida na norma constitucional ser a de cada
ente pblico, mas, no que se refere aos percentuais mnimos em que
102 Ementa: Ao Direta de Inconstitucionalidade. Art. 37, II e V. Criao de cargo em
comisso. Lei 15.224/2005 do Estado de Gois. Inconstitucionalidade. inconstitucional
a criao de cargos em comisso que no possuem carter de assessoramento, chefia ou
direo e que no demandam relao de confiana entre o servidor nomeado e o seu
superior hierrquico, tais como os cargos de Perito Mdico-Psiquitrico, Perito Mdico-
Clnico, Auditor de Controle Interno, Produtor Jornalstico, Reprter Fotogrfico, Perito
Psicolgico, Enfermeiro e Motorista de Representao. Ofensa ao artigo 37, II e V da
Constituio federal. Ao julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade dos
incisos XI, XII, XIII, XVIII, XIX, XX, XXIV e XXV do art. 16-A da lei 15.224/2005 do Estado
de Gois, bem como do Anexo I da mesma lei, na parte em que cria os cargos em comisso
mencionados (STF. ADI n 3.602/GO, Rel. Min. Joaquim Barbosa. Tribunal Pleno, j. em
14.04.2011, DJe, 07 jun. 2011); Ementa: Concurso pblico: plausibilidade da alegao de
ofensa da exigncia constitucional por lei que define cargos de Oficial de Justia como de
provimento em comisso e permite a substituio do titular mediante livre designao de
servidor ou credenciamento de particulares: suspenso cautelar deferida. 1. A exigncia
constitucional do concurso pblico no pode ser contornada pela criao arbitraria
de cargos em comisso para o exerccio de funes que no pressuponham o vinculo
de confiana que explica o regime de livre nomeao e exonerao que os caracteriza;
precedentes. 2. Tambm no e de admitir-se que, a ttulo de preenchimento provisrio de
vaga ou substituio do titular do cargo - que deve ser de provimento efetivo, mediante
concurso pblico -, se proceda, por tempo indeterminado, a livre designao de servidores
ou ao credenciamento de estranhos ao servio pblico (STF. ADI n 1.141 MC/GO, Rel. Min.
Seplveda Pertence, Tribunal Pleno, j. em 10.10.1994, DJ, 04 nov. 1994).
103 No caso de Minas Gerais, a Constituio Estadual prev, no artigo 23, 1, que nas enti-
dades da administrao indireta, pelo menos um cargo ou funo de confiana de direo
superior ser provido por servidor ou empregado pblico de carreira da respectiva
instituio.
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CAPTULO 3
61
CARGOS EM COMISSO E FUNES DE CONFIANA
os cargos devero ser ocupados por servidores efetivos, dever ser
observado o princpio da razoabilidade, sob pena de desrespeito
Carta Magna.
3.2 Funo de confiana (funo comissionada/

gratificada)
Funes pblicas ou funes comissionadas/gratificadas, na
definio de Celso Antnio Bandeira de Mello, so plexos unitrios
de atribuies, criados por lei, correspondentes a encargos de direo,
chefia ou assessoramento, a serem exercidos por titular de cargo efetivo,
da confiana da autoridade que as preenche.104
Ao que se denota do conceito, a funo de confiana no se confunde
com cargo em comisso, na medida em que, enquanto este titularizado
por determinado sujeito, aquela se restringe a atribuies, tambm
temporrias, conferidas a determinado servidor de carreira, ocupante
de cargo efetivo, designado pela autoridade administrativa para tal
mister.105
Nada obstante, da mesma forma que os cargos em comisso, as
funes de confiana se restringem s atribuies de direo, chefia ou
assessoramento, so demissveis ad nutum e, normalmente, remuneradas
por meio de pro labore.106
3.3 Regime jurdico
No caso de servidor ocupante de cargo em comisso indepen-
dentemente se se tratar de efetivo , far jus aos benefcios estabelecidos
no Estatuto dos Servidores do ente a que se encontrar vinculado.
Da mesma forma, os ocupantes de funes de confiana tero
seu regime jurdico disciplinado no respectivo Estatuto, havendo
104 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de direito administrativo. 31. ed. So Paulo:
Malheiros, 2014. p. 260.
105 Consoante o magistrio de Maral Justen Filho, a chamada funo de confiana no consiste
numa posio jurdica equivalente a um cargo pblico, mas na ampliao das atribuies
e responsabilidades de um cargo de provimento efetivo, mediante uma gratificao pecu-
niria. No se admite o conferimento de tal benefcio ao ocupante de cargo em comisso,
na medida em que a remunerao correspondente abrange todas as responsabilidades e
encargos possveis ( In: Curso de Direito Administrativo. 9. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2013. p. 938).
106 No mbito do Estado de Minas Gerais, o Estatuto dos Servidores (Lei Estadual n 869/52)
trata do tema nos arts. 150 e 151.
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62
a possibilidade de previso de pagamento de gratificao pelo
desempenho da atividade comissionada.
H diferenciao, contudo, no que se refere ao regime de pre-
vidncia, haja vista que, nos termos do art. 40, 13, da Constituio
da Repblica, includo pela EC n 20/98,107 o regime prprio, quando
existente, exclusivo dos servidores de carreira.108
De todo modo, cumpre salientar que, face ao advento da EC n
19/98, as funes de confiana esto adstritas aos titulares de cargos
efetivos, da por que o fator confiana fica restrito ao mbito interno
da Administrao.109
Questo tormentosa no que se refere ao regime jurdico dos
ocupantes de cargos em comisso, diz respeito licena-maternidade

e estabilidade gestacional provisria prevista no art. 7, XVIII, da Cons-
tituio da Repblica, e art. 10, II, b, do ADCT/CR.
Referidas normas constitucionais vedam a dispensa da trabalha-
dora gestante, desde a confirmao da gravidez at cinco meses aps
o parto.Assim, considerando as particularidades do cargo em comisso
sobretudo a existncia de relao de confiana entre autoridade
nomeante e nomeado, bem como a possibilidade de demisso ad nutum ,
indaga-se: tal benefcio tambm alcanaria a servidora em estado
gravdico?
A dvida apresenta-se pertinente, sobretudo, na medida em que,
mesmo diante da ausncia de estabilidade no servio pblico, a gestante
permaneceria vinculada aos quadros da Administrao at o trmino
do gozo da licena ou do perodo da estabilidade acima mencionado.
A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal e do Superior
Tribunal de Justia, contudo, pacificou-se no sentido de que a garantia
em comento, ou de sua respectiva indenizao, no caso de dispensa,
estende-se s servidoras pblicas civis e militares, independentemente
do regime jurdico ao qual se submetem, ainda que de natureza precria,
tendo em vista a prevalncia do direito a proteo constitucional
107 Art. 40. [...] 13. Ao servidor ocupante, exclusivamente, de cargo em comisso declarado
em lei de livre nomeao e exonerao bem como de outro cargo temporrio ou de
emprego pblico, aplica-se o regime geral de previdncia social.
108 Disposio anloga encontrada no art. 36, da Constituio do Estado de Minas Gerais.
109 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 39. ed. So Paulo: Malheiros,
2013. p. 477.
10/03/2016 14:05:41
CAPTULO 3
63
maternidade e ao nascituro sobre as normas infraconstitucionais
atinentes ao regime jurdico dos servidores.110
110 Ementa: Agravo regimental em recurso extraordinrio. Servidora pblica em licena ges-
tante. Estabilidade. Reconhecimento, mesmo em se tratando de ocupante de cargo em co-
misso. Precedentes. 1. Servidora pblica no gozo de licena gestante faz jus estabilidade
provisria, mesmo que seja detentora de cargo em comisso. 2. Jurisprudncia pacfica
desta Suprema Corte a respeito do tema. 3. Agravo regimental a que se nega provimen-
to (STF. RE n 368.460 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, j. em 27.03.2012, DJ,
26 abr. 2012); Agravo regimental em agravo de instrumento. 2. Estabilidade provisria.
Gestante. 3. Cargo em comisso. 4. Benefcio constitucionalmente assegurado. Precedentes
do STF. 5. Agravo regimental a que se nega provimento (STF. RE n 612.294 AgR, Rel.
Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. em 25.10.2011, DJ, 16 nov. 2011); Ementa: Agra-
vo Regimental no Agravo de Instrumento. Constitucional. Administrativo. Cargo em co-
misso. Servidora gestante. Exonerao. Direito indenizao. 1. As servidoras pblicas e
empregadas gestantes, inclusive as contratadas a ttulo precrio, independentemente do
regime jurdico de trabalho, tm direito licena-maternidade de cento e vinte dias e
estabilidade provisria desde a confirmao da gravidez at cinco meses aps o parto. Pre-
cedentes: RE n. 579.989-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski,
Dje de 29.03.2011, RE n. 600.057-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Eros Grau, Dje
de 23.10.2009 e RMS n. 24.263, Segunda Turma, Relator o Ministro Carlos Velloso, DJ de

9.5.03. 2. Agravo regimental a que se nega provimento (STF. AI n 804.574 AgR, Rel. Min.
Luiz Fux, Primeira Turma, j. em 30.08.2011, DJ, 16 set. 2011); Constitucional. Administrati-
vo. Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana. Servidora pblica. Dispensa de funo
comissionada no gozo de licena-maternidade. Estabilidade provisria. Proteo mater-
nidade. Ofensa. Recurso provido. 1. A estabilidade provisria, tambm denominada per-
odo de garantia de emprego, prevista no art. 10, inc. II, letra b, do ADCT, visa assegurar
trabalhadora a permanncia no seu emprego durante o lapso de tempo correspondente
ao incio da gestao at os primeiros meses de vida da criana, com o objetivo de impedir
o exerccio do direito do empregador de rescindir unilateralmente e de forma imotivada
o vnculo laboral. 2. O Supremo Tribunal Federal tem aplicado a garantia constitucional
estabilidade provisria da gestante no apenas s celetistas, mas tambm s militares e
servidoras pblicas civis. 3. Na hiptese, muito embora no se afaste o carter precrio do
exerccio de funo comissionada, no h dvida de que a ora recorrente, servidora pbli-
ca estadual, foi dispensada porque se encontrava no gozo de licena maternidade. Nesse
cenrio, tem-se que a dispensa deu-se com ofensa ao princpio de proteo maternidade.
Inteligncia dos arts. 6 e 7, inc. XVIII, da Constituio Federal e 10, inc. II, letra b, do
ADCT. 4. Recurso ordinrio provido (STJ. RMS n 22.361/RJ, Rel. Min. Arnaldo Esteves
Lima, Quinta Turma, j. em 08.11.2007, DJ, 07 fev. 2008). No mesmo sentido, j decidiu o r-
go Especial do Tribunal de Justia do Estado de Minas Gerais, em acrdo sob minha rela-
toria: Ementa: Mandado de Segurana. Servidora. Designao a ttulo precrio. Dispensa.
Gravidez. Estabilidade provisria. Art. 10, II, b, do ADCT. Direito indenizao subs-
titutiva desde a impetrao do writ at cinco meses aps o parto. Segurana parcialmente
concedida. 1. A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de
Justia pacificou-se no sentido de que a garantia da estabilidade provisria estende-se s
servidoras pblicas civis e s militares, independentemente do regime jurdico ao qual se

submetem, ainda que de natureza precria, tendo em vista a preponderncia da proteo
constitucional maternidade e ao nascituro sobre as normas infraconstitucionais atinentes
ao regime jurdico dos servidores. 2. No obstante, a orientao jurisprudencial daqueles
Sodalcios no sentido de que, uma vez rompido o vnculo jurdico entre a servidora e a
Administrao pela dispensa arbitrria no perodo em que lhe assegurada a estabilidade
provisria, no tem a servidora direito reintegrao, mas sim indenizao substitutiva
em valor equivalente ao que receberia desde a dispensa at cinco meses aps o parto. 3.
A ao mandamental no produz efeitos patrimoniais em relao ao perodo anterior
impetrao, que deve ser pleiteado na via ordinria, a teor do enunciado da Smula n 271,
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A Suprema Corte j reconheceu, inclusive, a repercusso geral
da matria quando do julgamento do Agravo no Recurso Especial n
674.103/SC.111
Sem embargo, a orientao jurisprudencial daqueles Sodalcios
no sentido de que, uma vez rompido o vnculo jurdico entre a
servidora e a Administrao pela dispensa arbitrria no perodo em
que lhe assegurada a estabilidade provisria, no tem aquela direito
reintegrao, mas sim indenizao em valor equivalente ao que
receberia desde a dispensa at cinco meses aps o parto.
Isso porque a servidora designada a ttulo precrio, ou nomeada
para exerccio de cargo em comisso no tem direito de permanncia

no cargo, podendo ser exonerado a qualquer tempo, de acordo com os
critrios de convenincia e oportunidade da Administrao, o que, de
acordo com o entendimento acima mencionado, inviabilizaria o pedido de
reintegrao da servidora dispensada, ainda que em estado gravdico.112
Em casos deste jaez, portanto, foroso o reconhecimento do direito
da servidora em receber indenizao substitutiva em valor equivalente
remunerao que deixou de perceber desde a dispensa at cinco meses
aps o parto.
Essa estabilidade provisria (em casos de cargos em comisso)
poder acarretar situaes interessantes. A ttulo de exemplo,
do Supremo Tribunal Federal. (TJMG. MS n 1.0000.13.034043-3/000, Rel. Des. Bitencourt
Marcondes, rgo Especial, j. em 23.10.2013, DJ, 08 nov. 2013).
111 Direito Constitucional, Administrativo e Trabalhista. Contratos por prazo determinado
e ocupantes de cargos em comisso no ocupantes de cargos efetivos. Gravidez durante
o perodo da prestao dos servios. Direito licena-maternidade e estabilidade pro-
visria. Artigo 7, XVIII, da Constituio Federal. Artigo 10, inciso II, alnea b, do Ato das
Disposies Constitucionais Transitrias (STF. ARE n 674.103 RG, Rel. Min. Luiz Fux, j.
em 03.05.2012, DJ, 18 jun. 2013).
112 A propsito, calha transcrever excerto do voto proferido pelo Ministro Celso de Mello,
no julgamento do RE n 634.093/DF AgR.: [...] Em suma: as gestantes quer se trate de
servidoras pblicas, quer cuide de trabalhadoras, qualquer que seja o regime jurdico a
elas aplicvel, no importando se de carter administrativo ou de natureza contratual
(CLT), mesmo aquelas ocupantes de cargo em comisso ou exercentes de funo de
confiana ou, ainda, as contratadas por prazo determinado, inclusive na hiptese prevista
no inciso IX do art. 37 da Constituio, ou admitidas a ttulo precrio tm direito pblico

subjetivo estabilidade provisria, desde a confirmao do estado fisiolgico de gravidez
at cinco (5) meses aps o parto (ADCT, art. 10, II, b), e, tambm licena-maternidade
de 120 dias (CF, art. 7, XVIII, c/c art. 39, 3), sendo-lhes preservada, em consequncia,
nesse perodo, a integridade do vnculo jurdico que as une Administrao Pblica ou ao
empregador, sem prejuzo da integral percepo do estipndio funcional ou remunerao
laboral. Se sobrevier, no entanto, em referido perodo, dispensa arbitrria ou sem justa
causa de que resulte a extino do vnculo jurdico-administrativo ou da relao contratual
da gestante (servidora pblica ou trabalhadora), assistir-lhe- o direito a uma indenizao
correspondente aos valores que receberia at cinco (5) meses aps o parto, caso inocorre tal
dispensa. [...] (STF. RE n 634.093 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, j. em
22.11.2011, DJ, 07 dez. 2011).
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CAPTULO 3
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suponhamos que o magistrado para o exerccio de seu munus tenha
direito de indicar assessor (cargo em comisso). Sua aposentadoria
acarretaria a exonerao da pessoa nomeada para assessor-lo, porm,
esta se encontra em estado gravdico (segundo ms), como tem direito
a estabilidade, permaneceria no servio pblico; entretanto, o novo
magistrado no poderia faz-lo enquanto o cargo estivesse provido.
Em outros termos, a estabilidade provisria impediria a
exonerao da beneficiria do cargo comissionado, mas, a toda evidncia,
no a exoneraria das obrigaes decorrentes de suas atribuies; por

outro lado, uma vez provido o cargo vago decorrente da aposentadoria
do magistrado, seu ocupante teria o direito de indicar pessoa para
assessor-lo. No poderia faz-lo, contudo, porque no haveria como
nomear algum para cargo j provido.
A indicao e a nomeao de outro somente poderia ocorrer
quando fosse concedida ocupante do cargo em comisso a licena-
maternidade.
Isto porque, com a licena-maternidade, abre-se a possibilidade
de nomeao para substituio, como previsto em lei.
Poder-se-ia argumentar que, diante da coliso de direitos
(estabilidade versus indicao), a melhor soluo seria a exonerao e o
pagamento de indenizao.
A indenizao pressupe a perda de um direito, que, no caso,
consiste em no ser exonerado; portanto, a exonerao, em si, ilegal,
no sendo lcita ao administrador, que tem por dever de ofcio observar
o princpio da legalidade, a prtica do ato ilegal.
3.4 A Smula Vinculante n 13, do Supremo Tribunal
Federal, e o nepotismo no servio pblico
A norma inserta no art. 37, caput, da Constituio da Repblica,
elenca os princpios constitucionais norteadores da Administrao
Pblica, quais sejam: legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia.
O art. 37, V, do mesmo diploma, ao prever a possibilidade de
nomeao de pessoas no concursadas para exerccio de cargos em
comisso (de recrutamento amplo), estabelece exceo ao princpio da

obrigatoriedade do concurso pblico, consagrado no art. 37, II.
Assim, embora seja possvel a admisso de pessoas no concur-
sadas para exerccio de cargos comissionados de recrutamento amplo,
no se apresenta vivel o favorecimento de parentes de servidores e
membros de Poder mediante nomeao para exerccio desses cargos,
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66
sob pena de ofensa aos princpios constitucionais acima elencados,
notadamente os da impessoalidade e da moralidade administrativa.
Visando coibir abusos e, no intuito de disciplinar o acesso de
cargos, empregos e funes por parentes, cnjuges e companheiros
de magistrados e de servidores investidos em cargos de direo e
assessoramento no mbito do Poder Judicirio, o Conselho Nacional
de Justia editou a Resoluo n 07, de 18 de outubro de 2005,113 cuja
interpretao, por parte daquele Colegiado, encontra-se disposta no
Enunciado Administrativo n 01/05.114
113 Art. 1 vedada a prtica de nepotismo no mbito de todos os rgos do Poder Judicirio,
sendo nulos os atos assim caracterizados.
Art. 2 Constituem prticas de nepotismo, dentre outras: I - o exerccio de cargo de provi-
mento em comisso ou de funo gratificada, no mbito da jurisdio de cada Tribunal ou
Juzo, por cnjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, at o
terceiro grau, inclusive, dos respectivos membros ou juzes vinculados; II - o exerccio, em

Tribunais ou Juzos diversos, de cargos de provimento em comisso, ou de funes grati-
ficadas, por cnjuges, companheiros ou parentes em linha reta, colateral ou por afinidade,
at o terceiro grau, inclusive, de dois ou mais magistrados, ou de servidores investidos em
cargos de direo ou de assessoramento, em circunstncias que caracterizem ajuste para
burlar a regra do inciso anterior mediante reciprocidade nas nomeaes ou designaes;
III - o exerccio de cargo de provimento em comisso ou de funo gratificada, no mbito
de cada Tribunal ou Juzo, por cnjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral
ou por afinidade, at o terceiro grau, inclusive, de qualquer servidor investido em cargo
de direo ou de assessoramento; IV - a contratao por tempo determinado para atender
a necessidade temporria de excepcional interesse pblico, de cnjuge, companheiro ou
parente em linha reta, colateral ou por afinidade, at o terceiro grau, inclusive, dos respecti-
vos membros ou juzes vinculados, bem como de qualquer servidor investido em cargo de
direo ou de assessoramento; V - a contratao, em casos excepcionais de dispensa ou ine-
xigibilidade de licitao, de pessoa jurdica da qual sejam scios cnjuge, companheiro ou
parente em linha reta ou colateral at o terceiro grau, inclusive, dos respectivos membros
ou juzes vinculados, ou servidor investido em cargo de direo e de assessoramento. 1
Ficam excepcionadas, nas hipteses dos incisos I, II e III deste artigo, as nomeaes ou de-
signaes de servidores ocupantes de cargo de provimento efetivo das carreiras judicirias,
admitidos por concurso pblico, observada a compatibilidade do grau de escolaridade do
cargo de origem, a qualificao profissional do servidor e a complexidade inerente ao cargo
em comisso a ser exercido, vedada, em qualquer caso a nomeao ou designao para
servir subordinado ao magistrado ou servidor determinante da incompatibilidade. 2 A
vedao constante do inciso IV deste artigo no se aplica quando a contratao por tempo
determinado para atender a necessidade temporria de excepcional interesse pblico hou-
ver sido precedida de regular processo seletivo, em cumprimento de preceito legal.

114 A) As vedaes constantes dos arts. 2 e 3 da Resoluo n 07, de 18 de outubro de 2005,
abrangem o parentesco natural e civil, na linha reta e colateral, at o terceiro grau, inclusive,
e o parentesco por afinidade, na linha reta ou colateral, alcanando ainda o parente colateral
de terceiro grau, do cnjuge ou companheiro dos membros e juzes vinculados ao Tribunal;
B) Para os fins do disposto no 1 do art. 2 da Resoluo n 7, de 18 de outubro de 2005, so
equiparados aos servidores admitidos por concurso pblico ocupantes de cargo de pro-
vimento efetivo das carreiras judicirias: I - os empregados pblicos do Poder Judicirio
contratados por prazo indeterminado, providos os respectivos empregos mediante con-
curso pblico, por expressa previso legal; II - os empregados pblicos do Poder Judicirio
contratados por prazo indeterminado antes da Constituio Federal de 1988, providos os
respectivos empregos sem concurso pblico, e que foram considerados estveis pelo art. 19
do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias; e III - os servidores pblicos do Poder
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CAPTULO 3
67
Posteriormente, a constitucionalidade de referido ato normativo
foi questionada perante o Supremo Tribunal Federal, ao argumento de
que haveria a necessidade de lei em sentido formal para regular a matria,
Judicirio contratados por prazo indeterminado antes da Constituio Federal de 1988,
providos os respectivos empregos sem concurso pblico, e que em face da mudana de re-
gime jurdico nico tiveram os referidos empregos transformados em cargos, por expressa
previso legal. C) As vedaes previstas no art. 2 da Resoluo n. 07, de 18 de outubro
de 2005, no se aplicam quando a designao ou a nomeao do servidor tido como pa-

rente para a ocupao de cargo comissionado ou de funo gratificada foram anteriores ao
ingresso do magistrado ou do servidor gerador da incompatibilidade, bem como quando
o incio da unio estvel ou o casamento forem posteriores ao tempo em que ambos os
cnjuges ou companheiros j estavam no exerccio das funes/cargos, em situao que
no caracterize ajuste prvio para burlar a proibio geral de prtica de nepotismo. D) O
vnculo de parentesco com magistrado ou com servidor investido em cargo de direo ou
de assessoramento j falecidos ou aposentados no considerado situao geradora de
incompatibilidade para efeito de aplicao do art. 2 da Resoluo n. 07, de 18 de outubro
de 2005. E) Os antigos vnculos conjugal e de unio estvel com magistrado ou com servi-
dor investido em cargo de direo ou de assessoramento no so considerados hipteses
geradoras de incompatibilidade para efeito de aplicao do art. 2 da Resoluo n 07, de 18
de outubro de 2005, desde que a dissoluo da referida sociedade conjugal ou de fato no
tenha sido levada a efeito em situao que caracterize ajuste para burlar a proibio geral
de prtica de nepotismo. F) Para caracterizao das hipteses de nepotismo, previstas no
art. 2 da Resoluo n 07/2005, o mbito de jurisdio dos tribunais superiores abrange
todo o territrio nacional, compreendendo: a) para o STJ, so alcanados pela incompatibi-
lidade os parentes e familiares dos respectivos membros perante o prprio tribunal supe-
rior e todos os Tribunais Regionais Federais, Tribunais de Justia, Varas Federais e Varas
Estaduais; b) para o TSE, so alcanados pela incompatibilidade os parentes e familiares
dos respectivos membros perante o prprio tribunal superior e todos os Tribunais Regio-
nais Eleitorais e Zonas Eleitorais; c) para o STM, so alcanados pela incompatibilidade os
parentes e familiares dos respectivos membros perante o prprio tribunal superior e todas
as auditorias de correio militares, conselhos de justia militares e juzos-auditores mili-
tares; e d) para o TST, so alcanados pela incompatibilidade os parentes e familiares dos
respectivos membros perante o prprio tribunal superior e todos os Tribunais Regionais

do Trabalho e Varas do Trabalho. G) Para os fins do disposto no inciso I do art. 2 da Reso-
luo n. 07, a incompatibilidade no tocante aos juzes est vinculada ao limite territorial
do tribunal a que estejam vinculados, sem prejuzo da proibio constante do respectivo
inciso II, quanto ao chamado nepotismo cruzado; H) No mbito dos Tribunais Regionais
Eleitorais, tendo em vista a peculiaridade de sua composio, tambm constitui fato ge-
rador da incompatibilidade definida no inciso I do art. 2 da Resoluo n 07 a relao de
matrimnio, convivncia e parentesco com juiz ou membro de Tribunal de Justia ou de
Tribunal Regional Federal, com jurisdio no mesmo limite territorial; I) Para os fins do
disposto no inciso III do art. 2 da Resoluo n 07, considera-se como situao geradora
de incompatibilidade aquela em que haja relao de subordinao hierrquica; J) Para a
definio do alcance da expresso cargo de direo ou de assessoramento constante no
inciso III do art. 2 da Resoluo n. 07, devero ser consideradas a natureza e as atribui-
es do cargo, independentemente da nomenclatura adotada; K) Os cargos de provimento
efetivo de carreiras do Poder Executivo, do Poder Legislativo e do Ministrio Pblico no
so equiparveis aos cargos das carreiras judicirias, para os efeitos do disposto no 1 do
art. 2 da Resoluo n 07; L) Para os fins do disposto no art. 5 da Resoluo n. 07 de 18 de
outubro de 2005, fica a critrio do Presidente do Tribunal a escolha do servidor que dever
ser exonerado para extinguir a relao de nepotismo, no cabendo ao Conselho Nacional
de Justia pronunciar-se quanto a tal escolha; M) No se aplica administrativamente qual-
quer prazo decadencial ou prescricional para impedir as exoneraes determinadas pela
Resoluo n. 07; N) O servidor inativo do Poder Judicirio, quando no exerccio do cargo
em comisso ou funo gratificada, equiparado ao servidor no efetivo.
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oportunidade em que a Excelsa Corte, ao julgar a ADC n 12/DF,115
entendeu que a vedao prtica de nepotismo116 decorrncia lgica e
imediata da aplicao dos princpios da moralidade e da impessoalidade,
insertos no art. 37, caput, da Constituio da Repblica.117 Indo alm,
consignou-se que essa vedao deveria se estender ao mbito de toda
a Administrao Pblica.
Diante da concluso alcanada por aquele Sodalcio, aprovou-
se o enunciado da Smula Vinculante n 13,118 que visa coibir abusos
115 Ementa: Ao Declaratria de Constitucionalidade, ajuizada em prol da Resoluo n 07,
de 18.10.05, do Conselho Nacional de Justia. Ato normativo que disciplina o exerccio
de cargos, empregos e funes por parentes, cnjuges e companheiros de magistrados e
de servidores investidos em cargos de direo e assessoramento, no mbito dos rgos do
Poder Judicirio e d outras providncias. Procedncia do pedido. 1. Os condicionamentos
impostos pela Resoluo n 07/05, do CNJ, no atentam contra a liberdade de prover e
desprover cargos em comisso e funes de confiana. As restries constantes do ato
resolutivo so, no rigor dos termos, as mesmas j impostas pela Constituio de 1988,
dedutveis dos republicanos princpios da impessoalidade, da eficincia, da igualdade e
da moralidade. 2. Improcedncia das alegaes de desrespeito ao princpio da separao
dos Poderes e ao princpio federativo. O CNJ no rgo estranho ao Poder Judicirio
(art. 92, CF) e no est a submeter esse Poder autoridade de nenhum dos outros dois.
O Poder Judicirio tem uma singular compostura de mbito nacional, perfeitamente
compatibilizada com o carter estadualizado de uma parte dele. Ademais, o art. 125 da
Lei Magna defere aos Estados a competncia de organizar a sua prpria Justia, mas
no menos certo que esse mesmo art. 125, caput, junge essa organizao aos princpios
estabelecidos por ela, Carta Maior, neles includos os constantes do art. 37, cabea. 3.
Ao julgada procedente para: a) emprestar interpretao conforme Constituio para
deduzir a funo de chefia do substantivo direo nos incisos II, III, IV, V do artigo 2
do ato normativo em foco; b) declarar a constitucionalidade da Resoluo n 07/2005, do
Conselho Nacional de Justia (STF. ADC n 12/DF, Rel. Min. Carlos Britto, Tribunal Pleno,
j. em 20.08.2008, DJ, 18 dez. 2009).
116 A vedao ao nepotismo, no mbito federal, encontra-se positivada no art. 117, VIII, da
Lei n 8.212/90: Ao servidor proibido [...] manter sob sua chefia imediata, em cargo ou
funo de confiana, cnjuge, companheiro ou parente at o segundo grau civil;
117 A propsito, anotou o Ministro Gilmar Mendes em seu voto: Dessa forma, o ato admi-
nistrativo que implique esse tipo de prtica imoral nepotismo ilegtimo, no apenas
por violao a uma determinada lei, mas por ofensa direta moralidade que atua como
substrato tico da ordem constitucional. Nesse sentido, possvel afirmar que no seria
necessria uma lei em sentido formal para instituir a proibio do nepotismo, pois ela j
decorre do conjunto de princpios constitucionais, dentre os quais tm relevo os princpios
da moralidade e da impessoalidade.
118 Cf. Ementa: Mandado de Segurana. Nepotismo. Cargo em comisso. Impossibilidade. Prin-
cpio da moralidade administrativa. Servidora pblica da Secretaria de Educao nomeada
para cargo em comisso no Tribunal Regional do Trabalho da 16 Regio poca em que o
vice-presidente do Tribunal era parente seu. Impossibilidade. A proibio do preenchimen-
to de cargos em comisso por cnjuges e parentes de servidores pblicos medida que ho-
menageia e concretiza o princpio da moralidade administrativa, o qual deve nortear toda
a Administrao Pblica, em qualquer esfera do poder. Mandado de segurana denegado
(STF. MS n 23.780/MA, Rel. Min. Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, j. em 28.09.2005, DJ, 03
mar. 2006); Ementa: Administrao Pblica. Vedao nepotismo. Necessidade de lei for-
mal. Inexigibilidade. Proibio que decorre do art. 37, caput, da CF. RE provido em parte.
I - Embora restrita ao mbito do Judicirio, a Resoluo 7/2005 do Conselho Nacional da
Justia, a prtica do nepotismo nos demais Poderes ilcita. II - A vedao do nepotismo
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CAPTULO 3
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praticados na Administrao Pblica Direta e Indireta, nos trs Poderes
da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios:
Smula Vinculante n 13. A nomeao de cnjuge, companheiro ou
parente em linha reta, colateral ou por afinidade, at o terceiro grau,
inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa
jurdica investido em cargo de direo, chefia ou assessoramento, para
o exerccio de cargo em comisso ou de confiana ou, ainda, de funo
gratificada na administrao pblica direta e indireta em qualquer dos
Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios,
compreendido o ajuste mediante designaes recprocas, viola a
Constituio Federal.
A partir de ento, no s o Poder Judicirio, mas toda a Admi-
nistrao Pblica passou a ter que observar os ditames de referido
enunciado, cujo efeito vinculante, nos termos da norma inserta no art.
103-A da Constituio da Repblica.119
Questo interessante a respeito do tema diz respeito averiguao

da prtica de nepotismo na hiptese de nomeao de servidores para
ocuparem cargos em comisso no mesmo rgo e o critrio de relao
de subordinao entre ambos ou com a autoridade nomeante.
Nessa seara, o Supremo Tribunal Federal, ao apreciar a matria,
adotou interpretao no sentido de abrandar os termos da Smula
Vinculante nos casos em que inexiste grau de subordinao hierrqui-
ca.120 Isso porque o nepotismo ocorre quando o servidor nomeado
no em razo de sua qualificao ou expertise, mas, antes, em virtude
de sua relao de parentesco com a autoridade nomeante ou outra, na
hiptese de nepotismo cruzado. a valorizao dos laos familiares em
detrimento da meritocracia.
Nesse sentido, estabeleceram-se dois critrios objetivos para
configurao do nepotismo, a saber: (i) relao de parentesco entre a
pessoa nomeada e a autoridade nomeante ou o ocupante de cargo de
no exige a edio de lei formal para coibir a prtica. III - Proibio que decorre diretamente
dos princpios contidos no art. 37, caput, da Constituio Federal. IV - Precedentes. V - RE
conhecido e parcialmente provido para anular a nomeao do servidor, aparentado com
agente poltico, ocupante, de cargo em comisso (STF. RE n 579.951/RN, Rel. Min. Ricardo
Lewandowski, Tribunal Pleno, j. em 20.08.2008, DJ, 24 out. 2008).
119 Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poder, de ofcio ou por provocao, mediante
deciso de dois teros dos seus membros, aps reiteradas decises sobre matria constitu-
cional, aprovar smula que, a partir de sua publicao na imprensa oficial, ter efeito vin-
culante em relao aos demais rgos do Poder Judicirio e administrao pblica direta
e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder sua reviso ou
cancelamento, na forma estabelecida em lei.

120 Cf. STF. MS n 27.102/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. em 11.06.2014.
10/03/2016 14:05:41
70
direo, chefia e assessoramento a quem estiver subordinada; e (ii) a
relao de parentesco entre a pessoa nomeada e a autoridade que exerce
ascendncia hierrquica sobre a autoridade nomeante.
Em recente deciso, digna de nota, o Ministro Dias Toffoli deixou
de conhecer de Reclamao Constitucional,121 apresentada pelo Estado
do Rio Grande do Sul, em que se discutia pretensa violao ao enunciado
vinculante por parte do Tribunal de Justia daquele Estado que, em sede
de Mandado de Segurana, permitira a permanncia de servidora titular
de cargo em comisso de Assessor de Desembargador nos quadros
daquele Sodalcio, apesar da existncia de parente de terceiro grau
ocupando cargo idntico, porm, em gabinete diverso. Em suas razes
de decidir, o em. Relator pontuou que diante da estrutura do Poder
Judicirio, em especial a discricionariedade do membro da magistratura
na escolha de servidor para lhe assessorar, respeitados os limites legais
e constitucionais, no h como presumir ascendncia hierrquica da
servidora por primeiro nomeada em relao indicao da segunda,
inexistindo, ademais, relao de subordinao entre ambas ou, ainda,
prova de suposta troca de favores entre as autoridades nomeantes.
Assim, pode-se afirmar que a jurisprudncia daquele Pretrio

Excelso firmou-se no sentido de que a incompatibilidade da conduta,
nessa hiptese, com o enunciado da Smula Vinculante n 13, no est
na existncia pura e simples da relao de parentesco entre o nomeado e
um servidor pblico, mas, sim, na presuno de que a indicao tenha
sido direcionada a pessoa com relao de parentesco com quem tenha
potencial de interferir no processo de seleo. Dito de outro modo, h
que se perquirir, no caso concreto, acerca da existncia de relao de
subordinao ou de eventual influncia do vnculo de parentesco no
processo de escolha do servidor.
Por fim, impende destacar que a prtica do nepotismo, quando
verificada, configura ato de improbidade administrativa, por violao
aos princpios da Administrao Pblica, consoante disposto no art. 11,
I, da Lei n 8.429/92,122 tema esse tratado com maior profundidade no
Captulo 12 desta obra.
121 STF. Rcl n 19.529, Rel. Min. Dias Toffoli, j. em 03.08.2015, DJe, 19 ago. 2015.
122 Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princpios da
administrao pblica qualquer ao ou omisso que viole os deveres de honestidade,
imparcialidade, legalidade, e lealdade s instituies, e notadamente: I - praticar ato
visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de
competncia;
10/03/2016 14:05:41
CAPTULO 4
CONTRATAO TEMPORRIA DE
EXCEPCIONAL INTERESSE PBLICO

4.1 Noes
Dispe a norma inserta no art. 37, IX, da Constituio da
Repblica, que a lei estabelecer os casos de contratao por tempo
determinado para atender a necessidade temporria de excepcional
interesse pblico.
Pela leitura da norma acima transcrita, depreende-se ser impres-
cindvel, para a realizao da contratao temporria, a existncia de
previso na lei do ente da federao respectivo, sob pena de nulidade
de pleno direito, nos termos do art. 37, 2, e punio da autoridade
responsvel.
Entretanto, como no poderia deixar de ser, o legislador
infraconstitucional no pode se afastar, sob pena de antinomia com a
norma constitucional, dos parmetros estabelecidos por ela.
Cabe extrair, portanto, o significado do vocbulo temporrio.
Seu significado corresponderia ao circunstancial, ou tambm se
inseriria algo mais do que isso, como o provisrio?
A opo restritiva, abarcando hipteses relacionadas apenas com
situaes circunstanciais, retira a possibilidade de o legislador prever a
contratao temporria para o desempenho de atividades permanentes
e usuais da Administrao, ainda que haja necessidade, devendo o
poder pblico promover concurso pblico para o preenchimento dos
cargos vagos, ou criar mais cargos, para que se possa dar continuidade
atividade administrativa.
10/03/2016 14:05:41
72
A ampliativa implica considerar que necessidade temporria
no somente a circunstancial, mas, tambm, a provisria, admitindo-
se, assim, em casos excepcionais, a contratao temporria de pessoal
para desempenho de atividades tpicas, permanentes, at que, em
prazo razovel, a Administrao preencha as vagas, ou crie os cargos
necessrios. A justificativa para a contratao nessas hipteses estaria
no princpio da continuidade da atividade estatal.
De qualquer modo, de se frisar que o legislador no pode es-
pecificar quais os empregos ou cargos que poderiam ser preenchidos
sem concurso, por meio de contrato temporrio, mas, sim as hipteses
ensejadoras, que, por sua natureza, devam ser incomuns, anmalas, de
exceo.123
Isso faz com que o administrador tenha certa liberdade para a
contratao, logicamente, dentro da hiptese prevista, como, por exem-
plo, nos casos de assistncia a situaes de calamidade pblica.
Ao tratar sobre o tema, Celso Antnio Bandeira de Mello, em
seu Regime Constitucional dos Servidores, enfrenta a questo indagando
se o alcance da expresso se refere hiptese de grande relevncia,
ou pretenderia abarcar casos em que o interesse em causa, conquanto
no sendo de transcendncia extrema, se propusesse ante situao de
exceo, ou seja, excepcional, demandando suprimento urgente.124
A opo pelo interesse relevantssimo s permitiria a contratao

temporria em casos de danos sade pblica, paz pblica e simila-
res, proibindo-a, por exemplo, para cargos ou empregos de natureza
permanente, mas que se encontram vagos por negligncia da Admi-
nistrao em realizar concurso, para seu preenchimento, acarretando
descontinuidade, ou deficincia a atividade, como, por exemplo, no caso
das escolas, sendo certo, ainda, que sua efetivao impe, obriga, deter-
mina o incio e a continuidade de providncias para o aperfeioamento
do certame, o qual, ocorrendo, conduzir extino criada mediante o
contrato transitrio.125
123 Deveras, no haveria como arrol-los ou quantific-los, pois o que a Constituio cer-
tamente quis obviar foi o enfrentamento de situaes anmalas, de exceo. Logo, de re-
percusses imprevisveis. Da a impossibilidade de antecipar quais as funes e em que
nmero demandariam provisrio preenchimento para atender a contingncias suscitadas
por eventuais invulgares. [...] Assim, o que a lei deve indicar so as espcies de situaes in-
comuns que autorizam a contratao temporria, sem concurso (BANDEIRA DE MELLO,
Celso Antnio. Regime constitucional dos servidores da administrao direta e indireta. So Pau-
lo: Revista dos Tribunais, 1991. p. 80).
124 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Regime constitucional dos servidores da administrao
direta e indireta. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1991. p. 81.
125 ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Princpios constitucionais dos servidores pblicos. So
Paulo: Saraiva, 1999. p. 242-243.
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CAPTULO 4
73
CONTRATAO TEMPORRIA DE EXCEPCIONAL INTERESSE PBLICO
No se pode olvidar, todavia, que a possibilidade da contratao
temporria existe como exceo regra e deve ocorrer diante de
anormalidades temporrias a ensejar a contratao atrelada ao relevante
interesse pblico. Devero atender os princpios constitucionais da
razoabilidade e da moralidade administrativa, s podendo ocorrer em
casos que justifiquem a contratao.
certo que essas ocorrncias passam pelo controle do Tribunal
de Contas (arts. 74, 1 e 2, da Carta Magna), do Poder Judicirio, por
meio de ao popular, ou ao civil pblica. Ademais, como dito alhures,
a norma do art. 37, 2, da Constituio da Repblica, prev a nulidade
do ato e a punio do administrador nos termos da lei.
O Supremo Tribunal Federal, historicamente, tem dado interpre-
tao restritiva norma constitucional, e o faz, por certo, com a inteno
de impedir que a exceo se torne regra, temeroso de abrir uma porta
para a fraude sistemtica ao concurso pblico, tendo firmado jurispru-
dncia126 no sentido de que a contratao temporria no poderia ter por
objeto a seleo ou recrutamento de pessoal para atividades burocrticas,
ordinrias, permanentes do rgo pblico.127
126 Referida premissa fica evidente no voto proferido pelo Ministro Maurcio Corra por oca-
sio do julgamento da ADI n 890/DF, seno vejamos: Com efeito, a clusula constitucional
autorizadora destina-se exclusivamente e aqui a interpretao restritiva se impe aos
casos em que comprovadamente haja necessidade temporria de pessoal. Tal situao no
abrange aqueles servios permanentes que esto a cargo do Estado nem aqueles de natu-
reza previsvel, para os quais a Administrao Pblica deve alocar, de forma planejada,
os cargos pblicos para isso suficientes, a serem providos pela forma regular do concurso
pblico, sob pena de desdia e ineficincia administrativa (STF. ADI n 890, Rel. Min. Mau-
rcio Corra, Tribunal Pleno, j. em 11.09.2003, DJ, 06 fev. 2004).
127 Isso porque, caso a Administrao tenha meios ordinrios, regulares, para atender aos
ditames do interesse pblico, ainda que em situao de urgncia, qualificada pela tempo-
rariedade, no se poder admitir a contratao temporria. o caso, por exemplo, quando
h concursados aprovados aguardando serem nomeados para cargos vagos (STF. RE n
658.026/MG, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. em 09.04.2014, DJ, 31 out. 2014).
Nota falsa 128
128 Ementa: Ao Direta de Inconstitucionalidade. Lei Distrital 418/93. EC 19/98. Alterao
no-substancial do artigo 37, II, da CF/88. Prejudicialidade da ao. Inexistncia. Concur-
so pblico. Atividades permanentes. Obrigatoriedade. Servio temporrio. Prorrogao do
prazo. Limitao. Regime jurdico aplicvel. [...] 3. Atividades permanentes. Concurso P-
blico. As atividades relacionadas no artigo 2 da norma impugnada, com exceo daquelas
previstas nos incisos II e VII, so permanentes ou previsveis. Atribuies passveis de serem
exercidas somente por servidores pblicos admitidos pela via do concurso pblico. 4. Ser-
vio temporrio. Prorrogao do contrato. Possibilidade limitada a uma nica extenso do
prazo de vigncia. Clusula aberta, capaz de sugerir a permisso de ser renovada sucessiva-
mente a prestao de servio. Inadmissibilidade. 5. Contratos de Trabalho. Locao de ser-
vios regida pelo Cdigo Civil. A contratao de pessoal por meio de ajuste civil de locao
de servios. Escapismo exigncia constitucional do concurso pblico. Afronta ao artigo 37,
II, da Constituio Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente para
declarar inconstitucional a Lei 418, de 11 de maro de 1993, do Distrito Federal (STF. ADI n
890, Rel. Min. Maurcio Corra, Tribunal Pleno, j. em 11.09.2003, DJ, 06 fev. 2004).

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74
Nesse sentido so os seguintes precedentes da Suprema Corte:
ADI n 890;128 ADI n 2.987;129 ADI n 2.229;130 ADI n 3.700;131 ADI
n 3.430/ES;132 ADI n 3.210/PR.133
128
129 Ementa: Servidor pblico: contratao temporria excepcional (CF, art. 37, IX): inconstitu-
cionalidade de sua aplicao para a admisso de servidores para funes burocrticas or-
dinrias e permanentes (STF. ADI n 2.987, Rel. Min. Seplveda Pertence, Tribunal Pleno,
j. em 19.02.2004, DJ, 02 abr. 2004).
130 Ementa: Constitucional. Administrativo. Servidor pblico: Defensor pblico: Contratao
temporria. C.F., art. 37, II e IX. Lei 6.094, de 2000, do Estado do Esprito Santo: inconstitu-
cionalidade. I. - A regra a admisso de servidor pblico mediante concurso pblico: C.F.,
art. 37, II. As duas excees regra so para os cargos em comisso referidos no inciso II
do art. 37, e a contratao de pessoal por tempo determinado para atender a necessidade
temporria de excepcional interesse pblico. CF, art. 37, IX. Nessa hiptese, devero ser
atendidas as seguintes condies: a) previso em lei dos cargos; b) tempo determinado;
c) necessidade temporria de interesse pblico; d) interesse pblico excepcional. II. - Lei
6.094/2000, do Estado do Esprito Santo, que autoriza o Poder Executivo a contratar, tem-
porariamente, defensores pblicos: inconstitucionalidade. III. - Ao direta de inconsti-
tucionalidade julgada procedente (STF. ADI n 2.229, Rel. Min. Carlos Velloso, Tribunal
Pleno, j. em 09.06.2004, DJ, 25 jun. 2004).
131 Ementa: Constitucional. Ao Direta de Inconstitucionalidade. Lei n 8.742, de 30 de no-

vembro de 2005, do Estado do Rio Grande Norte, que Dispe sobre a contratao tempo-
rria de advogados para o exerccio da funo de Defensor pblico, no mbito da Defen-
soria Pblica do Estado. [...] 2. Por desempenhar, com exclusividade, um mister estatal
genuno e essencial jurisdio, a Defensoria Pblica no convive com a possibilidade de
que seus agentes sejam recrutados em carter precrio. Urge estrutur-la em cargos de
provimento efetivo e, mais que isso, cargos de carreira. 3. A estruturao da Defensoria
Pblica em cargos de carreira, providos mediante concurso pblico de provas e ttulos,
opera como garantia da independncia tcnica da instituio, a se refletir na boa qualidade
da assistncia a que fazem jus os estratos mais economicamente dbeis da coletividade. 4.
Ao direta julgada procedente (STF. ADI n 3.700, Rel. Min. Ayres Britto, Tribunal Pleno,
j. em 15.10.2008, DJ, 06 mar. 2009).
132 Ementa: Constitucional. Lei estadual capixaba que disciplinou a contratao temporria
de servidores pblicos da rea de sade. Possvel exceo prevista no inciso IX do art. 37
da Lei Maior. Inconstitucionalidade. ADI julgada procedente. I - A contratao temporria
de servidores sem concurso pblico exceo, e no regra na Administrao Pblica,
e h de ser regulamentada por lei do ente federativo que assim disponha. II - Para que
se efetue a contratao temporria, necessrio que no apenas seja estipulado o prazo
de contratao em lei, mas, principalmente, que o servio a ser prestado revista-se do
carter da temporariedade. III - O servio pblico de sade essencial, jamais pode-se
caracterizar como temporrio, razo pela qual no assiste razo Administrao estadual
capixaba ao contratar temporariamente servidores para exercer tais funes. IV - Prazo
de contratao prorrogado por nova lei complementar: inconstitucionalidade. V -
pacfica a jurisprudncia desta Corte no sentido de no permitir contratao temporria
de servidores para a execuo de servios meramente burocrticos. Ausncia de relevncia
e interesse social nesses casos. VI - Ao que se julga procedente (STF. ADI n 3.430/ES,
Tribunal Pleno, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. em 12.08.2009, DJ, 23 out. 2009).
133 Ementa: Constitucional. Administrativo. Servidor pblico: Contratao temporria. C.F.,
art. 37, IX. Lei 9.198/90 e Lei 10.827/94, do Estado do Paran. I. - A regra a admisso de
servidor pblico mediante concurso pblico: C.F., art. 37, II. As duas excees regra so
para os cargos em comisso referidos no inciso II do art. 37 e a contratao por tempo
determinado para atender a necessidade temporria de excepcional interesse pblico:
C.F., art. 37, IX. Nessa hiptese, devero ser atendidas as seguintes condies: a) previso
em lei dos casos; b) tempo determinado; c) necessidade temporria de interesse pblico
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CAPTULO 4
75
Entretanto, na ADI n 3.068/DF, por maioria, a Suprema Corte
entendeu ser possvel o legislador autorizar a contratao, sem concurso
pblico, para atender a necessidade temporria de excepcional interesse
pblico, quer para o desempenho de atividades de carter eventual,
temporrio ou excepcional, quer para o desempenho de atividades de
carter regular e permanente.134
Esse precedente isolado, mas deixa entrever, para a legitimidade
dessa contratao, alguns requisitos que se diferenciam em seu grau de
exigncia dependendo da atividade a ser desempenhada.
No julgamento da ADI n 3.430/ES,135 a questo atinente natureza
permanente da atividade objeto da contratao temporria voltou a ser
debatida no mbito daquele Pretrio Excelso, tendo sido reconhecida

a inconstitucionalidade de lei capixaba que autorizava a admisso
temporria de pessoal na rea da sade.
Nas discusses daquele julgamento, os Ministros assentaram que
a inconstitucionalidade da lei impugnada residiria na generalidade da
norma, que deixava de especificar os casos em que a contratao tem-
porria poderia ocorrer, conferindo ao Governador poder para indicar
quais situaes ensejariam ditas contrataes. No entanto, entenderam,
por maioria, modular os efeitos da declarao de inconstitucionalidade
ao prazo de 60 (sessenta dias) da comunicao, tendo em vista a situao
instalada naquele Estado, poca, com a chamada gripe suna.
excepcional. II. - Precedentes do Supremo Tribunal Federal: ADI 1.500/ES, 2.229/ES e 1.219/
PB, Ministro Carlos Velloso; ADI 2.125-MC/DF e 890/DF, Ministro Maurcio Corra; ADI
2.380-MC/DF, Ministro Moreira Alves; ADI 2.987/SC, Ministro Seplveda Pertence. III.
- A lei referida no inciso IX do art. 37, C.F., dever estabelecer os casos de contratao
temporria. No caso, as leis impugnadas instituem hipteses abrangentes e genricas de
contratao temporria, no especificando a contingncia ftica que evidenciaria a situao
de emergncia, atribuindo ao chefe do Poder interessado na contratao estabelecer os
casos de contratao: inconstitucionalidade. IV. - Ao direta de inconstitucionalidade
julgada procedente (STF. ADI n 3.210/PR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Carlos Velloso, j. em
11.11.2004, DJ, 03 dez. 2004).
134 Na oportunidade, frisou o Ministro Eros Grau, Relator para o acrdo, que O inciso IX do
art. 37 da Constituio do Brasil no separa, de um lado, atividades a serem desempenhadas
em carter eventual, temporrio ou excepcional e, de outro lado, atividades de carter
regular e permanente. No autoriza exclusivamente a contratao por tempo determinado
de pessoal que desempenhe atividades em carter eventual, temporrio ou excepcional.

Amplamente, autoriza contrataes para atender a necessidade temporria de excepcional
interesse pblico em uma e outra hiptese. Seja pelo desempenho de atividades de carter
regular e permanente, desde que a contratao seja indispensvel ao atendimento de
necessidade temporria de excepcional interesse pblico. 7. Portanto, no existe essa
discriminao. A autorizao, que se encontra no texto constitucional ampla [...] (STF.
ADI n 3.068, Rel. Min. Marco Aurlio, Rel. p/ o ac. Min. Eros Grau, Tribunal Pleno, j. em
25.08.2004, DJ, 23 set. 2005).
135 STF. ADI n 3.430, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, j. em 12.08.2009, DJ, 23
out. 2009.
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76
No se olvida, ainda, que a Corte Constitucional por vezes tem
adotado posio moderada, partindo da premissa de que no seria a
natureza permanente das atividades pblicas empeo contratao
temporria, mas a transitoriedade da necessidade aliada ao excepcional
interesse pblico.136
Entretanto, nos autos do Recurso Especial n 658.026/MG,137
Linha falsa
relator o Ministro Dias Toffoli, o Supremo Tribunal Federal reconheceu
136 A ttulo ilustrativo, confira-se: Ementa: Ao Direta de Inconstitucionalidade. Art. 2, inc.
VII, da Lei 6.915/1997 do Estado do Maranho. Contratao de professores por tempo de-
terminado. Interpretao e efeito das expresses necessidade temporria e excepcional

interesse pblico. Possibilidade de contratao temporria para suprir atividades pblicas
de natureza permanente. Transitoriedade caracterizada. Parcial provimento da ao. 1. A
natureza permanente de algumas atividades pblicas como as desenvolvidas nas reas
da sade, educao e segurana pblica no afasta, de plano, a autorizao constitucional
para contratar servidores destinados a suprir demanda eventual ou passageira. Necessida-
de circunstancial agregada ao excepcional interesse pblico na prestao do servio para
o qual a contratao se afigura premente autoriza a contratao nos moldes do art. 37, inc.
IX, da Constituio da Repblica. 2. A contratao destinada a atividade essencial e perma-
nente do Estado no conduz, por si, ao reconhecimento da alegada inconstitucionalidade.
Necessidade de exame sobre a transitoriedade da contratao e a excepcionalidade do in-
teresse pblico que a justifica. 3. Ao direta de inconstitucionalidade julgada parcialmente
procedente para dar interpretao conforme Constituio (STF. ADI n 3.247, Rela. Mina.
Crmen Lcia, Tribunal Pleno, j. em 26.03.2014, DJ, 18 ago. 2014).
137 Ementa: Recurso extraordinrio. Repercusso geral reconhecida. Ao direta de incons-
titucionalidade de lei municipal em face de trecho da Constituio do Estado de Minas
Gerais que repete texto da Constituio Federal. Recurso processado pela Corte Suprema,
que dele conheceu. Contratao temporria por tempo determinado para atendimento a
necessidade temporria de excepcional interesse pblico. Previso em lei municipal de ati-
vidades ordinrias e regulares. Definio dos contedos jurdicos do art. 37, incisos II e IX,
da Constituio Federal. Descumprimento dos requisitos constitucionais. Recurso provido.
Declarada a inconstitucionalidade da norma municipal. Modulao dos efeitos. 1. O assun-
to corresponde ao Tema n 612 da Gesto por Temas da Repercusso Geral do portal do
STF na internet e trata, luz dos incisos II e IX do art. 37 da Constituio Federal, da cons-
titucionalidade de lei municipal que dispe sobre as hipteses de contratao temporria
de servidores pblicos. 2. Prevalncia da regra da obrigatoriedade do concurso pblico

(art. 37, inciso II, CF). As regras que restringem o cumprimento desse dispositivo esto
previstas na Constituio Federal e devem ser interpretadas restritivamente. 3. O contedo
jurdico do art. 37, inciso IX, da Constituio Federal pode ser resumido, ratificando-se,
dessa forma, o entendimento da Corte Suprema de que, para que se considere vlida a
contratao temporria, preciso que: a) os casos excepcionais estejam previstos em lei; b)
o prazo de contratao seja predeterminado; c) a necessidade seja temporria; d) o interesse
pblico seja excepcional; e) a necessidade de contratao seja indispensvel, sendo vedada
a contratao para os servios ordinrios permanentes do Estado, e que devam estar sob o
espectro das contingncias normais da Administrao. 4. inconstitucional a lei municipal
em comento, eis que a norma no respeitou a Constituio Federal. A imposio constitu-
cional da obrigatoriedade do concurso pblico peremptria e tem como objetivo resguar-
dar o cumprimento de princpios constitucionais, dentre eles, os da impessoalidade, da
igualdade e da eficincia. Deve-se, como em outras hipteses de reconhecimento da exis-
tncia do vcio da inconstitucionalidade, proceder correo da norma, a fim de atender ao
que dispe a Constituio Federal. 5. H que se garantir a instituio do que os franceses
denominam de la culture de gestion, a cultura de gesto (terminologia atualmente ampliada
para cultura de gesto estratgica) que consiste na interiorizao de um vetor do progres-
so, com uma apreenso clara do que normal, ordinrio, e na concepo de que os atos
de administrao devem ter a pretenso de ampliar as potencialidades administrativas,
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CAPTULO 4
77
a repercusso geral da matria,138 e, por maioria, reformou acrdo

oriundo do rgo Especial do Tribunal de Justia do Estado de Minas
Gerais,139 para declarar a inconstitucionalidade de dispositivo de
Lei Municipal mineira que permitia, genericamente, a contratao
temporria para suprir necessidades de pessoal na rea do magistrio.
No julgamento em referncia, a Corte decidiu que a inconstitu-
cionalidade da norma impugnada estaria no fato de deixar de pontuar,
de forma detalhada, as situaes de transitoriedade e excepcionalidade
nsitas ao permissivo constitucional , conferindo ao administrador
ampla liberdade para estabelecer os casos de necessidade na rea da
educao passveis de suprimento mediante a utilizao da modalidade
de contratao, o que burla a regra do concurso pblico.140
Frisou-se, na oportunidade, que, embora a natureza da atividade
pblica, por si s, no afaste, de plano, a autorizao constitucional
para contratar servidores destinados a suprir demanda eventual ou
passageira, inconteste o fato de que a Constituio da Repblica no
permite que a Administrao se utilize da contratao temporria para
suprir, de forma artificial, atividades pblicas de natureza permanente.
Pelo exposto, o que se observa que a Corte reafirmou a ju-
risprudncia no sentido de que a contratao temporria, dada sua
inerente excepcionalidade, afigura-se descabida para arregimentao
de pessoal para suprimento de atividades permanentes do servio p-
blico, admitindo-se, casuisticamente, esse tipo de contratao quando
caracterizar a descontinuidade do servio.
visando eficcia e transformao positiva. 6. D-se provimento ao recurso extraordi-
nrio para o fim de julgar procedente a ao e declarar a inconstitucionalidade do art.

192, inciso III, da Lei n 509/1999 do Municpio de Bertpolis/MG, aplicando-se espcie
o efeito ex nunc, a fim de garantir o cumprimento do princpio da segurana jurdica e o
atendimento do excepcional interesse social (STF. RE n 658.026/MG, Rel. Min. Dias Toffoli,
Tribunal Pleno, j. em 09.04.2014, DJ, 31 out. 2014).
138 Ementa: Direito Administrativo e Constitucional. Ao Direta de Inconstitucionalidade de
norma municipal que dispe sobre contratao temporria de pessoal. Discusso acerca
dos requisitos da temporariedade e da excepcionalidade, justificadores do interesse pbli-
co em que fundamentada a contratao. Matria que ultrapassa os interesses das partes,
passvel de repetio em inmeros processos. Presena de repercusso geral (STF. RE n
658.026 RG, Rel. Min. Dias Toffoli, j. em 01.11.2012, DJ, 13 nov. 2012).
139 TJMG. ADI n 1.0000.08.475374-8/000, Rel. Des. Brando Teixeira, Rel. p/ o ac. Des. Antnio
Carlos Cruvinel, Corte Superior, j. em 13.01.2010, DJe, 23 abr. 2010.
140 A tal respeito, elucida Gustavo Alexandre Magalhes que a contratao temporria de
servidores pblicos uma das medidas excepcionais de admisso de pessoal pela Admi-
nistrao. E como exceo ao princpio constitucional do concurso pblico, deve restringir-
se aos casos em que o interesse pblico efetivamente o exija, sob pena de retornar-se ao
spoils system, sistema por meio do qual os governantes eleitos preenchiam os cargos pbli-
cos de acordo com suas convenincias polticas ( In: Contratao temporria por excepcional
interesse pblico. 2. ed. So Paulo: Atlas, 2012. p. 122).
10/03/2016 14:05:42
78
4.2 Requisitos
O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE n 658.026/
MG no bojo do qual reconhecida a repercusso geral da matria ,
ao explicitar o contedo jurdico da norma inserta no art. 37, IX, da
Carta Magna, ratificou o entendimento da Corte e sistematizou os
requisitos para a contratao temporria: (i) os casos excepcionais
requerem disposio expressa em lei; (ii) prazo predeterminado; (iii) a
necessidade h de ser de carter temporrio; (iv) existncia de interesse
pblico excepcional; e (v) a contratao tem de ser indispensvel, sendo
vedada para servios tidos por ordinrios, burocrticos, permanentes
do rgo pblico que estejam sob o espectro das contingncias normais
da Administrao.
Em suma, uma vez ausentes quaisquer desses requisitos, a norma
ser inconstitucional, ou a contratao eivada de nulidade, porquanto em
dissenso com a regra constitucional que privilegia o concurso pblico,
permitindo a contratao temporria apenas em carter de exceo.
4.3 Regime jurdico
Divergncia ou questionamento no h sobre sua natureza: de
direito pblico. Igualmente no h empeo, em tese, de a lei que prev
a contratao temporria estabelecer que se aplicam, no que couber, as
normas do Estatuto do respectivo ente federado;141 o que inaplicvel
o regime celetista, pois a relao deve ser regida, obrigatoriamente,
por normas de direito pblico.142
De todo modo, hgido ou no o contrato, conforme jurisprudncia
reiterada do Superior Tribunal de Justia,143 no h falar-se em direito
141 Estendendo, portanto, os direitos referidos no art. 39, 3, da Constituio da Repblica.

142 A tal respeito anota Crmen Lcia Antunes Rocha: Qualquer que seja a hiptese deter-
minante da contratao temporria de servidor, de atentar a que o regime jurdico a
que eles se submete diverso daquele que incide e informa o que se impe na relao da
entidade pblica e o servidor titular de cargo de provimento efetivo. Em qualquer cir-
cunstncia, h imperiosa necessidade de haver a identificao do contratado e a definio,
expressa e pblica (publicidade que se d, alis, mediante publicao), dos motivos que
conduziram contratao. [...] O regime jurdico que informa a relao funcional acordada
entre contratado e a entidade pblica contratante deve ser estabelecida na lei que prev a
hiptese constitucional e a regulamenta no mbito de cada qual das hipteses polticas.
certo, todavia, que, seja qual for o conjunto de direitos, deveres e responsabilidades
firmadas legalmente para as partes, ser aquela sempre uma relao de direito pblico,
firmando-se nos princpios e regras do direito administrativo ( In: Princpios Constitucio-
nais dos Servidores Pblicos. So Paulo: Saraiva, 1999. p. 245).
143 Nesse sentido: Administrativo. Contrato temporrio. Relao jurdico-administrativa. Pror-
rogao indevida do contrato que no altera o regime jurdico. FGTS indevido. Precedentes
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CAPTULO 4
79
a recebimento de FGTS (Fundo de Garantia por Tempo de Servio),
parcela genuinamente decorrente da relao de emprego regida pela
Consolidao das Leis do Trabalho, ou anotao em CTPS (Carteira de
Trabalho e Previdncia Social), haja vista a inexistncia, repise-se, de
relao de emprego, sendo o vnculo existente jurdico-administrativo,

e no celetista.
Quanto ao regime previdencirio, por no ser servidor pblico
ocupante de cargo efetivo, o contratado temporrio, da mesma forma
que o ocupante de cargo em comisso de recrutamento amplo, submete-
se ao regime geral de previdncia social,144 consoante a norma inserta
no artigo 40, 13, da Constituio da Repblica.
Por fim, tal como j afirmado no item 3.3., garantido s
contratadas temporrias o direito ao gozo de licena-maternidade,
bem como estabilidade provisria (art. 7, XVIII, CR, e art. 10, II,
b, ADCT/CR), ou da respectiva indenizao, no caso de dispensa,
consoante jurisprudncia consolidada do Supremo Tribunal Federal e
do Superior Tribunal de Justia.145
Linha falsa
desta Corte. [...] 2. Esta Corte adotou entendimento no sentido de que o trabalhador tem-
porrio mantm relao jurdico-administrativa, razo pela qual a regra do art. 19-A da
Lei 8.036/90, quanto ao pagamento do FGTS, a ele no se ajusta. Desse modo, no h falar
em direito aos respectivos depsitos. 3. Agravo regimental a que se nega provimento (STJ.
EDcl no REsp n 1.457.093/MG, Rel. Min. Srgio Kukina, Primeira Turma, j. em 05.08.2014,
DJe, 14 ago. 2014); Processual Civil. Administrativo. Contrato de trabalho temporrio pre-
crio. Relao jurdico-administrativa. Prorrogao. Impossibilidade de transmudao do
regime jurdico. Ausncia de nulidade. Pagamento do FGTS. Descabimento. Precedentes.
1. O presente caso no versa sobre hiptese de servidor pblico cuja investidura em cargo
ou emprego pblico foi anulada, mas sim de trabalhador contratado a ttulo precrio que
teve o contrato de trabalho prorrogado, o que no suficiente para transmudar a natureza
do vnculo administrativo em trabalhista. 2. A jurisprudncia do STJ firmou-se no sentido

de que o servidor temporrio mantm relao jurdico-administrativa com o Estado, razo
pela qual o disposto no art. 19-A da Lei n. 8.036/90 no se aplica, no que concerne s verbas
do FGTS. Agravo regimental improvido (STJ. AgRg no AREsp n 483.585/PE, Rel. Min.
Humberto Martins, Segunda Turma, j. em 22.04.2014, DJe, 05 maio 2014); Administrativo.
Recurso Especial. Servidor estadual. Contratao temporria. Relao jurdico-adminis-
trativa. Pagamento do FGTS. Art. 19-A da Lei 8.036/90. Inaplicabilidade. Precedentes. 1. O
Supremo Tribunal Federal adotou o entendimento de que a mera prorrogao do prazo de
contratao de servidor temporrio no capaz de transmudar o vnculo administrativo
que este mantinha com o Estado em relao de natureza trabalhista (RE 573.202/AM, Rel.
Min. RICARDO LEWANDOWISKI). 2. A orientao desta Corte se firmou no sentido de
que o servidor temporrio mantm relao jurdico-administrativa com o Estado, razo
pela qual a regra do art. 19-A da Lei 8.036/90, no que respeita s verbas do FGTS, no se
lhe aplica. Precedentes. 3. Recurso especial no provido (REsp n 1.399.207/MG, Rela. Mina.
Eliana Calmon, Segunda Turma, j. em 17.10.2013, DJe, 24 out. 2013).
144 A tal respeito j decidiu o Superior Tribunal de Justia: O regime prprio de previdncia
aplicvel apenas aos servidores ocupantes de cargos efetivos. Ao servidor contratado por
prazo determinado aplica-se o regime geral da previdncia social, nos termos do art. 40,
13, da Constituio (STJ. RMS n 29.462/PA, Rel. Min. Felix Fischer, Quinta Turma, j. em
20.08.2009, DJe, 14 set. 2009). No mesmo sentido: STJ. RMS n 18.774/MG, Rel. Min. Gilson
Dipp, Quinta Turma, j. em 03.03.2005, DJ, 28 mar. 2005.
10/03/2016 14:05:43
80

do Superior Tribunal de Justia.145
145 Ementa: Constitucional. Administrativo. Licena maternidade. Militar. Admisso em
carter temporrio. Estabilidade provisria. Possibilidade. Isonomia. Art. 7, XVIII, da
Constituio e art. 10, II, b, do ADCT. Agravo Improvido. I As servidoras pblicas e
empregadas gestantes, independentemente do regime jurdico de trabalho, tm direito
licena-maternidade de cento e vinte dias e estabilidade provisria desde a confirmao
da gravidez at cinco meses aps o parto, conforme o art. 7, XVIII, da Constituio e
o art. 10, II, b, do ADCT. II Demonstrada a proteo constitucional s trabalhadoras
em geral, prestigiando-se o princpio da isonomia, no h falar-se em diferenciao entre
servidora pblica civil e militar. III Agravo regimental improvido (STF. Ag.Rg. no RE n
597.989/PR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Primeira Turma, j. em 09.11.2010, DJ, 29 mar.
2011); Ementa: Constitucional. Licena-maternidade. Contrato temporrio de trabalho.
Sucessivas contrataes. Estabilidade provisria. Art. 7, XVIII da Constituio. Art. 10,
II, b do ADCT. Recurso desprovido. A empregada sob regime de contratao temporria
tem direito licena-maternidade, nos termos do art. 7, XVIII da Constituio e do
art. 10, II, b do ADCT, especialmente quando celebra sucessivos contratos temporrios
com o mesmo empregador. Recurso a que se nega provimento (STF. RE n 287.905, Rela.
Mina. Ellen Gracie, Rel. p/ ac. Min. Joaquim Barbosa, Segunda Turma, j. em 28.06.2005,
DJ, 30 jun. 2006); Ementa: Recurso ordinrio. Constitucional. Administrativo. Mandado
de Segurana. Servidora pblica designada em carter precrio. Exonerao durante a
gestao. Licena-maternidade. Estabilidade provisria. Art. 7, XVIII, da Constituio. Art.
10, II, b, do ADCT. Indenizao substitutiva da estabilidade provisria. Possibilidade.
Valores posteriores impetrao. Smulas 269 e 271/STF. Precedentes. 1. As servidoras
pblicas, includas as contratadas a ttulo precrio, independentemente do regime jurdico
de trabalho, possuem direito licena-maternidade e estabilidade provisria, desde a

confirmao da gravidez at cinco meses aps o parto, consoante dispem o art. 7, XVIII, da
Constituio Federal e o art. 10, inciso II, alnea b, do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias, sendo a elas assegurada indenizao correspondente s vantagens financeiras
pelo perodo constitucional da estabilidade. Precedentes. 2. O mandado de segurana no
produz efeitos patrimoniais em relao a perodo pretrito impetrao, os quais devem
ser reclamados administrativamente ou pela via judicial adequada, em razo da incidncia
do teor das Smulas 269 e 271 do STF. 3. Recurso ordinrio parcialmente provido para
assegurar impetrante o direito percepo da indenizao substitutiva, correspondente
remunerao devida a partir da data da impetrao do mandamus at o quinto ms aps
o parto (STJ. RMS n 26.069/MG, Rela. Mina. Maria Thereza de Assis Moura, Sexta Turma,
j. em 28.04.2011, DJ, 1 jun. 2011). Na mesma esteira vm decidindo os Tribunais de Justia
dos Estados: Ementa: Agravo de Instrumento. Vedao concesso de tutela antecipada
que esgote, no todo ou em parte, o objeto da demanda. Inaplicabilidade. Administrativo.
Servidora pblica. Licena maternidade. Estabilidade provisria. Admisso em carter
precrio. Contratada temporariamente. Possibilidade. Isonomia. Art. 7, XVIII, da
Constituio da Repblica e art. 10, II, b, do ADCT. Recurso conhecido e provido. 1. A
vedao na concesso de tutela antecipada que esgote, total ou parcialmente, o objeto da
ao apenas aplicvel na hiptese em que o indeferimento no importe na ineficcia da
tutela jurisdicional. 2. As servidoras pblicas e empregadas gestantes, independentemente
do regime jurdico de trabalho, tm direito licena-maternidade de cento e vinte dias e
estabilidade provisria desde a confirmao da gravidez at cinco meses aps o parto,
conforme o art. 7, XVIII, da Constituio e o art. 10, II, b, do ADCT. 3. Demonstrada
a proteo constitucional s trabalhadoras em geral, prestigiando-se o princpio da
isonomia, no h falar-se em diferenciao entre servidora pblica ocupante de cargo
de provimento efetivo, em comisso ou mesmo contratada temporariamente (TJMG. AI

08.08.2013, DJe, 19 ago. 2013); Ementa: Constitucional e Administrativo. Servidora pblica.
Funo pblica. Contrato temporrio. Vnculo precrio. Gravidez. Dispensa ao fim do
perodo pactuado. Indenizao pelo perodo da licena-maternidade. Admissibilidade.
Aplicabilidade dos artigos 7, XVIII, 39, 3, da CF, e 10, II, b do ADCT. Prorrogao
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CAPTULO 4
81
4.4 Da nulidade da contratao e seus efeitos
Questo de grande relevncia no que concerne contratao tem-
porria so as consequncias advindas da declarao de sua nulidade,
seja porque efetivada diante da inexistncia de lei do ente federado que
a regulamente, por estar fundada em norma inconstitucional, ou, ainda,
na hiptese de estar amparada em norma constitucional, porm, com
sucessivas prorrogaes no tempo, o que leva ao desvio de finalidade.
a) Contratao temporria sem norma jurdica do ente federado
incompetncia da Justia Comum
A ausncia de lei local para a contratao temporria a torna nula
de pleno direito, mas leva ao questionamento sobre a natureza jurdica
dessa relao.
O Tribunal Superior do Trabalho chegou a editar o enunciado
da Smula n 363,146 a partir do julgamento de recursos provenientes
de acrdos dos Tribunais Regionais do Trabalho, a respeito das

consequncias advindas dessa relao.
por mais sessenta dias. Impossibilidade. Irretroatividade da Lei 18.879/10. Procedncia
parcial do pedido. - A servidora contratada temporariamente pelo poder pblico tem
direito licena-maternidade, e, por conseguinte, sua dispensa ao final do contrato
administrativo, no exonera o Estado de pagar-lhe a respectiva indenizao. Precedentes.
[...] (TJMG. AC n 1.0024.11.064602-3/001, Rel. Des. Alberto Vilas Boas, Primeira Cmara
Cvel, j. em 03.06.2014, DJe, 11 jun. 2014); Apelao Cvel. Servidor pblico. Magistrio
estadual. Contrato temporrio. Servidora gestante. Exonerao. Direito indenizao. 1.
As servidoras pblicas e empregadas gestantes, inclusive as contratadas a ttulo precrio,
independentemente do regime jurdico de trabalho, tm direito licena-maternidade de
cento e vinte dias e estabilidade provisria desde a confirmao da gravidez at cinco
meses aps o parto. Precedentes: RE n. 579.989-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro
Ricardo Lewandowski, Dje de 29.03.2011, RE n. 600.057-AgR, Segunda Turma, Relator o
Ministro Eros Grau, Dje de 23.10.2009 e RMS n. 24.263, Segunda Turma, Relator o Ministro
Carlos Velloso, DJ de 9.5.03 (STF, AI 804574 AgR/DF). 2. Ao julgada improcedente na
origem. Apelao parcialmente provida (TJRS. AC n 70.054.982.632, Rel. Des. Eduardo
Uhlein, Quarta Cmara Cvel, j. em 27.08.2014, DJ, 09 set. 2014); Ementa: Servidor pblico
estadual. Contratao por tempo determinado, nos termos da Lei Complementar Estadual
n 1.093/2009. Resciso contratual antes do termo previsto, no interesse da administrao.
Servidora gestante. Estabilidade reconhecida no art. 10, inciso II, alnea b, do ADCT.
Direito licena gestante configurado, nos termos do art. 39, 3, combinado com o art. 7,
inciso XVIII, ambos da Constituio Federal. Dcimo terceiro e frias devidos, nos termos
do art. 12 da Lei Complementar Estadual n 1.093/2009. Sentena que julga improcedente
a ao reformada. Pedidos procedentes em parte. Recurso parcialmente provido (TJSP. AC
n 0000343-82.2013.8.26.0505, Rel. Des. Paulo Galizia, Dcima Cmara de Direito Pblico,

j. em 29.09.2014, DJ, 1 out. 2014).
146 Smula n 363: A contratao de servidor pblico, aps a CF/1988, sem prvia aprovao
em concurso pblico, encontra bice no respectivo art. 37, II e 2, somente lhe conferindo
direito ao pagamento da contraprestao pactuada, em relao ao nmero de horas
trabalhadas, respeitado o valor da hora do salrio mnimo, e dos valores referentes aos
depsitos do FGTS.
10/03/2016 14:05:43
82
O relevante, entretanto, verificar o porqu de essas aes terem
sido propostas naquele ramo do Poder Judicirio, tendo em vista que a
natureza administrativa afastaria a competncia daquele. O fundamento
seria a ausncia de norma primria local que atrairia a competncia da
Justia Trabalhista.
Certo que cabe Justia Comum reconhecer a existncia ou no
da relao jurdico-administrativa, mas o fato , se no a reconhecer,
a dirimncia por retirar essa natureza administrativa transfere para
a Justia Laboral a competncia para apreciar conflito advindo desse
contrato considerado nulo de pleno direito. Isto porque parte-se do
pressuposto de que a relao jurdica de direito administrativo entre o
contratado e a Administrao Pblica est, como j dito, na existncia
de lei local. A ausncia de instrumento normativo retira desse vnculo
de trabalho a possibilidade de se lhe conferir a natureza administrativa.

A concluso se d em razo da premissa considerada na jurispru-
dncia firmada na Suprema Corte a respeito da competncia da Justia
Comum. Os vrios julgados daquele Sodalcio permitem concluir que
o ponto de partida o de que a norma local, de previso das hipteses
de contratao temporria, afirma a natureza jurdico-administrativa
da contratao, pouco importando para esse fim se a norma cons-
titucional ou no, ou, ainda, se houve desvio de finalidade a tornar o
contrato ilegal e, portanto, nulo.
b) Contratao temporria fundada em norma constitucional do ente
federado, mas com desvio de finalidade
De outro lado, se a contratao temporria, apesar de prevista e
realizada com fundamento em norma constitucional do ente federado,
prorroga-se no tempo mediante previso ou no na norma local ,
desnaturando, portanto, o carter temporrio da admisso, a hiptese
de desvio de finalidade do ato.
Desse modo, e considerando que a jurisprudncia do Supremo
Tribunal Federal firme no sentido de que a contratao temporria no
pode ter por objeto a seleo ou recrutamento de pessoal para atividades
ordinrias, permanentes do rgo pblico, uma vez comprometida a
higidez do contrato, forosa a declarao de sua nulidade, porquanto
afronta o princpio do concurso pblico, insculpido no art. 37, II, da
Constituio da Repblica.
Sendo o contrato nulo de pleno direito, dele no exsurge qualquer
direito ao servidor, com exceo da contraprestao pactuada: o saldo
de vencimento.
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CAPTULO 4
83
c) Contratao temporria fundada em norma inconstitucional do ente
federado
Por fim, se a contratao temporria feita com base em lei
inconstitucional isto , lei que vai de encontro norma insculpida
no art. 37, IX, da Constituio da Repblica, conforme a interpretao
restritiva dada pelo Supremo Tribunal Federal , a hiptese de
nulidade do prprio contrato administrativo, no gerando qualquer
efeito ou direito ao servidor, exceto o saldo de vencimento.147
147 A tal respeito j decidiu o Tribunal de Justia do Estado de Minas Gerais: Direito Consti-
tucional - Direito Administrativo - Direito Processual Civil - Apelao - Ao de cobrana
- Contratao temporria - Ausncia de observncia do disposto no artigo 37, incisos II e IX,
da Constituio Federal - Nulidade - Direito social - Frias - Tero constitucional - Verbas
indevidas - Recurso provido. - Se a Administrao Pblica realiza contratao que no se
enquadra no disposto no artigo 37, inciso IX, da Constituio Federal, resta clara a nulida-
de do contrato, nos termos do pargrafo 2. do mencionado dispositivo, j que a regra
admisso de servidor aprovado em concurso. - Conforme decidido pelo Supremo Tribunal
Federal, em julgamento de Recurso Extraordinrio com repercusso geral, a nulidade do
contrato temporrio celebrado pela Administrao Pblica impede a atribuio de direitos
sociais ao contratado, dentre eles a indenizao por frias no gozadas, acrescidas de um
tero (TJMG. AC n 1.0671.10.001397-6/001, Rel. Des. Moreira Diniz, Quarta Cmara Cvel,
j. em 24.09.2015, DJe, 1 out. 2015); Ementa: Apelao Cvel. Administrativo. Contratao
temporria. Nulidade do contrato administrativo. Ausncia do direito ao recebimento das
verbas trabalhistas, exceto saldo de vencimento. Sentena reformada, em reexame neces-
srio. Recurso de Apelao conhecido e provido. 1. A jurisprudncia do Supremo Tribu-
nal Federal firme no sentido de que a contratao temporria no pode ter por objeto a
seleo ou recrutamento de pessoal para atividades ordinrias ou permanentes do rgo
pblico, porquanto a norma inserta no artigo 37, IX, da Constituio da Repblica, trata de
hipteses anmalas, de exceo, no podendo se tornar prtica comum na Administrao
Pblica, pena de ofensa ao principio do concurso pblico. 2. So nulos de pleno direito
contratos administrativos celebrados sem a indicao do fundamento jurdico para contra-

tao temporria, e com o escopo de admitir servidor para exerccio de funo de carter
permanente. 3. Sendo os contratos nulos de pleno direito, deles no exsurgem quaisquer
direitos ao servidor, com exceo do saldo de vencimento, ensejando, em tese, a punio
da autoridade responsvel por ato de improbidade administrativa, nos termos do disposto
no artigo 37, 2, da Constituio da Repblica (TJMG. AC/RN n 1.0145.09.565474-8/001,
Rel. Des. Bitencourt Marcondes, Oitava Cmara Cvel, j. em 22.01.2015, DJe, 02 fev. 2015);
Apelao Cvel - Direito administrativo - Ao de cobrana - Servidor contratado tempo-
rariamente - Contrato nulo - Direito apenas ao saldo de salrio. - Segundo orientao do
Excelso STF, firmada por ocasio dos julgamentos dos Recursos Extraordinrios n 596.478
e 705.140 (ambos com repercusso geral), em caso de nulidade da contratao temporria
por parte da Administrao Pblica, o prestador de servios submetido ao regime jurdico
administrativo faz jus apenas aos salrios inadimplidos. - A Constituio de 1988 reprova
severamente as contrataes de pessoal pela Administrao Pblica sem a observncia das
normas referentes indispensabilidade da prvia aprovao em concurso pblico, comi-
nando a sua nulidade e impondo sanes autoridade responsvel (CF, art. 37, 2) (RE
n 705140, Relator: Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, julgado em 28.08.2014, Acrdo
Eletrnico Repercusso Geral - Mrito DJe-217, divulg 04.11.2014, public 05.11.2014). - Os
depsitos de FGTS so devidos apenas queles empregados submetidos ao regime celetista
(CLT), no se estendendo aos servidores contratados sob o regime de direito administra-
tivo. V.V. (TJMG. AC/RN n 1.0024.13.042643-0/001, Rel. Des. Heloisa Combat, Rel. p/ ac.
Des. Ana Paula Caixeta, Quarta Cmara Cvel, j. em 06.08.2015, DJe, 12 ago. 2015); Ementa:
Administrativo - Reexame necessrio - Agente de segurana penitencirio - Contrato tem-
porrio - Prorrogaes sucessivas - Nulidade - Adicional de local de trabalho e adicional
noturno - Direitos sociais indevidos. 1. Havendo contratao temporria ou prorrogao
das hipteses legais ser nulo o contrato. 2. Nos contratos nulos o contrato no faz jus aos
10/03/2016 14:05:43
84
O argumento se justifica na medida em que, caso estendidos os
mesmos direitos ao contrato nulo, estar-se-ia a reconhecer que o ato
ilcito teria os mesmos efeitos do lcito.
O Tribunal Superior do Trabalho, ao apreciar recursos de litgios
provenientes de relao de trabalho entre o Poder Pblico e o particular,
provenientes de vnculo trabalhista, editou o enunciado da Smula n
363, j mencionado, segundo o qual tais contratos, por serem nulos, nos
termos da norma constitucional mencionada, s conferem direito ao
saldo de salrio, respeitado o valor da hora do salrio mnimo.
No se olvida, entretanto, a existncia de entendimento em
contrrio na jurisprudncia, no sentido de que, em que pese a declarao
de nulidade da contratao, so assegurados ao contratado os direitos
Linha falsa
previstos no 3 do art. 39, da Carta Magna,148 sob pena de enriquecimento
sem causa da Administrao Pblica.149
com nota falsa
direitos do art. 7 e 39, 3 da Constituio Federal (TJMG. AC n 1.0024.13.253756-4/001,
Rel. Des. Renato Dresch, Quarta Cmara Cvel, j. em 17.09.2015, DJe, 23 set. 2015).
148 Em crtica parcial a esse entendimento, discorre Gustavo Alexandre Magalhes ser evi-
dente que o art. 39 refere-se apenas ao pessoal efetivo, permanente da Administrao.

por essa mesma razo que o art. 39, 3, no estabelece direitos mnimos para os servido-
res pblicos temporrios, mas apenas para os agentes integrantes do quadro permanente.
Alm disso, em nenhum momento estabeleceu a Carta Magna que s existe regime es-
tatutrio no art. 39, o que permite a adoo do regime tambm para os agentes pblicos
mencionados no art. 37, IX. Na verdade, a Constituio nem previu expressamente que o
regime dos servidores ocupantes de cargo pblico seria o estatutrio, sendo esta interpre-
tao criao da doutrina e da jurisprudncia. Os servidores ocupantes de cargo pblico,
que ingressem em carter definitivo e permanente na funo pblica, sero organizados
em carreira, mas os servidores temporrios, pela prpria natureza transitria das ativida-
des exercidas, no tm qualquer tipo de progresso vertical. Mas, de forma alguma, o fato
de o agente temporrio no ocupar cargo pblico ou no ser organizado em carreira pode
ser invocado para proibir a natureza estatutria do regime. Nos casos em que o regime do
agente temporrio for previsto integralmente em lei, o legislador estabelecer as atribui-
es inerentes ao exerccio da funo, seus vencimentos e demais direitos e obrigaes.
Nestas situaes, a noo de funo aproxima-se muito da ideia de cargo ou emprego p-
blico, visto que ser prevista integralmente em lei. No se considera necessrio, contudo,
que o legislador estabelea previamente o nmero de funes que podero ser exercidas,
como ocorre com os cargos e empregos, mas to somente as hipteses de contratao e o
regime jurdico do servidor temporrio. Deve-se atentar ainda para o fato de que no h,
na Constituio Federal, previso de direitos mnimos para os servidores temporrios.
primeira vista, poderia parecer que o legislador ordinrio no enfrentaria limites quando
da instituio do regime jurdico dos servidores temporrios. Entretanto, o Constituinte
de 1988 estabeleceu como fundamentos da Repblica Federativa do Brasil a dignidade da
pessoa humana (art. 1, III) e o valor social do trabalho (art. 1, IV). Isto quer dizer que
qualquer prestao de servio em carter subordinado est submetida a esses princpios,

incluindo-se as atividades exercidas pelos servidores pblicos temporrios. Deve o Poder
Judicirio, em face de cada caso concreto, verificar se a lei instituidora do regime jurdico
do agente temporrio atende aos comandos do princpio da valorizao do trabalho hu-
mano, adotando como parmetro (mnimo) as garantias mnimas previstas pelo art. 39
e pelo art. 7 da Constituio. De qualquer maneira, caso no haja na lei local previso
dos direitos e garantias do servidor contratado por tempo determinado, deve o Judicirio
aplicar subsidiariamente as normas trabalhistas que regem a matria nas relaes entre
empregados e empregadores privados. Tendo em vista, ainda, o princpio da isonomia,
10/03/2016 14:05:43
CAPTULO 4
85
sem causa da Administrao Pblica.149
Ressalte-se, por fim, que, neste caso, a descaracterizao do
contrato administrativo no retira a competncia da Justia Comum para
apreciao da celeuma, consoante iterativa jurisprudncia do Supremo
Tribunal Federal.150
vedado ao legislador ordinrio estabelecer discriminaes injustificadas entre os agentes
contratados por tempo determinado e o pessoal do quadro permanente da Administrao.
A preocupao apresenta-se relevante pelo fato de que os agentes efetivos terem maior
poder de barganha. que, por ter perspectiva de relao duradoura com o Estado, o pes-
soal do quadro permanente sempre mais organizado e articulado, com representao de
qualidade por meio de sindicatos. J os servidores temporrios no tm, na grande maioria
das vezes, oportunidade de organizao, j que em mdia os vnculos no ultrapassam seis

meses (apesar de formalmente serem tambm representados) ( In: Contratao temporria
por excepcional interesse pblico. 2 ed. So Paulo: Atlas, 2012. p. 160-161).
149 Ementa: Administrativo - Servidor pblico - Contratao temporria irregular - Direito s
verbas sociais - 13 salrio e frias, acrescidas de 1/3 - Comprovao do pagamento ou do
gozo - Ausncia - Direito do contratado - Vedao ao enriquecimento ilcito - Precedentes
do STF. - Na esteira da jurisprudncia do STF (ARE 864476/MG, ARE 845440/RS),
reconhecida a nulidade da contratao temporria firmada pelo ente pblico nos moldes
do art. 37, inciso IX, da CF/88, o contratado faz jus aos direitos sociais previstos no art. 7
da Constituio Federal, dentre os quais se incluem o dcimo terceiro salrio e as frias,
acrescidas de 1/3, sob pena de enriquecimento ilcito do ente pagador, alm da violao
ao princpio constitucional da moralidade, norteador do Direito Administrativo brasileiro.
(TJMG. AC n 1.0015.13.004518-8/001, Rel. Des. Elias Camilo, Terceira Cmara Cvel, j. em
02.07.2015, DJe, 15 jul. 2015); Ementa: Ao de cobrana - Contratao temporria irregular
- Nulidade - Produo de efeitos ex nunc - Proteo ao administrado de boa-f - Regime
estatutrio - Art. 39, 3, da CF - Recurso parcialmente provido. 1. O STF, corretamente,
rechaou o abuso cometido com as contrataes temporrias, pronunciando-se, em
reiterados julgamentos, pela acepo restritiva do instituto, ou seja, apenas em caso de
necessidade transitria de interesse pblico excepcional que se admite essa modalidade
de contratao. 2. H que se reconhecer efeitos ao ato administrativo - a incluso o contrato
administrativo - nulo, a quem, de boa-f, foi atingido por ele. Apenas se comprovado
conluio com o profissional contratado de forma irregular que se poderia entender pelo
retorno ao status quo ante. Contudo, uma vez que a boa-f se presume, na ausncia de
prova em contrrio no h que se cogitar da hiptese de compelir o profissional a devolver
o que recebeu do Poder Pblico como contraprestao. 3. de se reconhecer quele que foi
irregularmente contratado de forma temporria apenas as vantagens discriminadas no art.

39, 3 da CF/88 (TJMG. AC n 1.0035.10.017731-6/001, Rel. Des. Elpdio Donizetti, Oitava
Cmara Cvel, j. em 04.04.2013, DJe, 29 abr. 2013).
150 A justia comum competente para processar e julgar causas em que se discuta a validade
de vnculo jurdico-administrativo entre o poder pblico e servidores temporrios.
Esse o entendimento do Plenrio que, em concluso e por maioria, deu provimento a
agravo regimental e julgou procedente pedido formulado em reclamao ajuizada com
o objetivo de suspender ao civil pblica proposta pelo Ministrio Pblico do Trabalho
perante vara trabalhista. No caso, o parquet pretendia a anulao de contrataes e de
credenciamentos de profissionais ditos empregados pblicos sem a prvia aprovao
em concurso pblico. Alegava-se afronta ao que decidido pelo STF na ADI 3.395 MC/
DF (DJU de 10.11.2006), tendo em conta que o julgamento da lide competiria justia
comum v. Informativo 596. O Colegiado asseverou que a orientao firmada na deciso
paradigma seria no sentido de competir justia comum o julgamento de litgios baseados
em contratao temporria para o exerccio de funo pblica, instituda por lei local em
vigncia antes ou depois da CF/1988. Isso no atrairia a competncia da justia trabalhista
a alegao de desvirtuamento do vnculo. Assim, a existncia de pedidos fundados na CLT
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ou no FGTS no descaracterizaria a competncia da justia comum. Por fim, o Tribunal
deliberou anular os atos decisrios at ento proferidos pela justia laboral e determinar o
envio dos autos da ao civil pblica justia comum competente. Vencidos os Ministros
Marco Aurlio (relator) e Rosa Weber, que negavam provimento ao agravo (STF. Rcl n 4.351
MC-AgR/PE, Rel. orig. Min. Marco Aurlio, red. p/ o acrdo Min. Dias Toffoli, 11.11.2015,
Inf. 807); Ementa: Agravo Regimental na Reclamao. Administrativo e Processual Civil.
Dissdio entre servidor e o poder pblico. ADI n 3.395/DF-MC. Cabimento da reclamao.
Incompetncia da Justia do Trabalho. [...] 2. Compete Justia comum pronunciar-se
sobre a existncia, a validade e a eficcia das relaes entre servidores e o poder pblico
fundadas em vnculo jurdico-administrativo. 3. No descaracteriza a competncia da
Justia comum o fato de se requererem verbas rescisrias, FGTS e outros encargos de
natureza smile, dada a prevalncia da questo de fundo, a qual diz respeito prpria
natureza da relao jurdico-administrativa, ainda que desvirtuada ou submetida a vcios
de origem. 4. Agravo regimental provido para julgar procedente a reclamao (STF. Rcl n
13.897 AgR, Rel. Min. Marco Aurlio, Relator p/ o ac. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, j.
em 06.05.2014, DJ, 1 ago. 2014); Ementa: Agravo Regimental no Agravo de Instrumento.
Designao temporria para o exerccio de funo pblica. Regime jurdico-administrativo.
Incompetncia da justia do trabalho para examinar eventual nulidade da contratao.
Agravo Regimental ao qual se nega provimento (STF. AI n 791.065 AgR, Rela. Mina.
Crmen Lcia, Primeira Turma, j. em 15.02.2011, DJ, 25 mar. 2011); Ementa: Reclamao
Constitucional. Autoridade de deciso proferida pelo Supremo Tribunal Federal: artigo
102, inciso I, alnea l, da Constituio da Repblica. Medida Cautelar na Ao Direta de
Inconstitucionalidade n. 3.395. Contratao temporria de servidores pblicos: artigo 37,
inciso IX, da Constituio da Repblica. Aes ajuizadas por servidores temporrios contra
a Administrao Pblica: competncia da Justia Comum. Causa de pedir relacionada a uma
relao jurdico-administrativa. Agravo regimental provido e reclamao procedente. 1. O
Supremo Tribunal Federal decidiu no julgamento da Medida Cautelar na Ao Direta de
Inconstitucionalidade n. 3.395 que o disposto no art. 114, I, da Constituio da Repblica,
no abrange as causas instauradas entre o Poder Pblico e servidor que lhe seja vinculado
por relao jurdico-estatutria. 2. Apesar de ser da competncia da Justia do Trabalho
reconhecer a existncia de vnculo empregatcio regido pela legislao trabalhista, no
sendo lcito Justia Comum faz-lo, da competncia exclusiva desta o exame de questes
relativas a vnculo jurdico-administrativo. 3. Se, apesar de o pedido ser relativo a direitos
trabalhistas, os autores da ao suscitam a descaracterizao da contratao temporria ou
do provimento comissionado, antes de se tratar de um problema de direito trabalhista a
questo deve ser resolvida no mbito do direito administrativo, pois para o reconhecimento
da relao trabalhista ter o juiz que decidir se teria havido vcio na relao administrativa a
descaracteriz-la. 4. No caso, no h qualquer direito disciplinado pela legislao trabalhista
a justificar a sua permanncia na Justia do Trabalho. 5. Precedentes: Reclamao 4.904,
Relatora a Ministra Crmen Lcia, Plenrio, DJe 17.10.2008 e Reclamaes 4.489-AgR, 4.054
e 4.012, Plenrio, DJe 21.11.2008, todos Redatora para o acrdo a Ministra Crmen Lcia.
6. Agravo regimental a que se d provimento e reclamao julgada procedente (STF. Rcl n
8.107 AgR/GO, Rel. Min. Marco Aurlio, Tribunal Pleno, J. em 08.10.2009, DJ, 27 nov. 2009);
Ementa: Conflito negativo de competncia. Agravo Regimental. Justia Comum Estadual e
Tribunal Superior do Trabalho. Reclamao trabalhista. Servidor pblico. Regime especial
administrativo institudo pela Lei n 1.674/84, do Estado do Amazonas, com fundamento
no art. 106 da Constituio Federal de 1967, na redao dada pela EC n 01/69. Aes que
no se reputam oriundas de relao de trabalho. Regime jurdico administrativo. Natureza
jurdica imutvel. Afronta ao que decidido na ADI 3.395/MC. Interpretao do artigo 114,
inciso I, da Constituio Federal, introduzido pela EC n 45/2004. Incompetncia da Justia
do Trabalho para dirimir conflitos entre servidores pblicos e entes da Administrao aos
quais esto vinculados. Competncia da Justia Comum. Agravo Regimental provido. 1.
Esta Corte, ao julgar hipteses anlogas presente em que se tratava de servidor pblico
estadual regido por regime especial administrativo disciplinado por lei local editada com
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4.5 Da contratao de pessoal para as funes de agente
comunitrio de sade e agente de combate s
endemias prevista no art. 198, da Constituio da
Repblica
A Emenda Constitucional n 51/06 acrescentou ao art. 198, da Carta
Magna, os 4 a 6,151 autorizando os gestores locais do Sistema nico
de Sade a realizar contrataes para exerccio das funes de agente
comunitrio de sade e agente de combate s endemias. Alm disso,
determinou ao legislador ordinrio a edio de lei regulamentadora do
regime jurdico desses servidores.
Nesse contexto, foi promulgada a Lei Federal n 11.350/06, que,
em relao ao regime jurdico dos agentes comunitrios de sade e
agentes de combate s endemias, preconizou, nos arts. 2 e 8,152 que o
fundamento no artigo 106 da Emenda Constitucional n 1/69, firmou o entendimento de
que a competncia para julgar as questes relativas a essa relao jurdica da Justia
Comum Estadual e no da Justia especializada. Precedentes do Plenrio: CC 7.201, Relator
Min. Marco Aurlio, Relator p/ Acrdo Min. Ricardo Lewandowski, DJe 12.12.2008; RE
573.202, Relator Min. Ricardo Lewandowski, Dje 05.12.2008; RE 367.638/AM, Rel. Min.
Moreira Alves, DJ 28.03.2003. 2. No julgamento da ADI n 3.395, o Supremo Tribunal
Federal, em sede cautelar, determinou a suspenso de toda e qualquer interpretao dada

ao inciso I do artigo 114 da Constituio Federal que inclua na competncia da Justia
do Trabalho a apreciao de causas instauradas entre o Poder Pblico e seus servidores,
sejam eles de natureza estatutria ou contrato administrativo. Precedentes do Plenrio:
Rcl 7.157 Agr/MG, Relator Min. Dias Toffoli, DJe 19.03.2012; Rcl 6.568, Relator Min. Eros
Grau, Dje 25.09.2009; Rcl 4.872, Relator Min. Marco Aurlio, Relator p/ Acrdo Min.
Menezes Direito, DJe 06.11.2008. 3. In casu, a reclamao trabalhista tem como base a
Lei Estadual n 1.674/84, que disciplinou o regime jurdico administrativo especial dos
servidores admitidos em carter temporrio, de sorte que resta inequvoca, com base na
ampla e pacfica jurisprudncia desta Corte, a competncia da Justia Comum Estadual
para o julgamento do caso sub examine. 4. Agravo regimental a que se d provimento para
declarar a Justia Estadual Comum no caso, o Juzo da 2 Vara da Fazenda Pblica do
Estado do Amazonas - competente para processar e julgar o feito (STF. CC n 7.231 AgR,
Rel. Min. Marco Aurlio, Rel. p/ o ac: Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. em 24.04.2013, DJ, 28
mar. 2014).
151 Art. 198. As aes e servios pblicos de sade integram uma rede regionalizada e hierar-
quizada e constituem um sistema nico, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:
[...] 4. Os gestores locais do sistema nico de sade podero admitir agentes comunit-
rios de sade e agentes de combate s endemias por meio de processo seletivo pblico, de
acordo com a natureza e complexidade de suas atribuies e requisitos especficos para
sua atuao. 5. Lei federal dispor sobre o regime jurdico e a regulamentao das ati-
vidades de agente comunitrio de sade e agente de combate s endemias. 6. Alm das
hipteses previstas no 1 do art. 41 e no 4 do art. 169 da Constituio Federal, o servi-
dor que exera funes equivalentes s de agente comunitrio de sade ou de agente de
combate s endemias poder perder o cargo em caso de descumprimento dos requisitos
especficos, fixados em lei, para o seu exerccio.

152 Art. 2. O exerccio das atividades de Agente Comunitrio de Sade e de Agente de
Combate s Endemias, nos termos desta Lei, dar-se- exclusivamente no mbito do
Sistema nico de Sade - SUS, na execuo das atividades de responsabilidade dos entes
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exerccio de tais atividades se dar exclusivamente no mbito do Sistema
nico de Sade (SUS), mediante vnculo direto entre os agentes e o
rgo ou entidade da Administrao Direta, Autrquica ou fundacional,
admitidos pelos gestores locais do SUS e pela Fundao Nacional de
Sade (FUNASA) e submetidos ao regime jurdico estabelecido pela
Consolidao das Leis do Trabalho, salvo no caso de disposio diversa
em lei local.
Depreende-se, portanto, que referidos agentes devem ser admi-
tidos pelas entidades integrantes do SUS em cada ente da Federao,
seja em conformidade com as regras gerais previstas na lei federal
que estabelece, como j afirmado, o regime jurdico celetista , seja em
consonncia com a norma local que poder, inclusive, submet-los ao
regime estatutrio, mediante a lotao de cargos em seu quadro de pes-
soal. Em qualquer caso, todavia, o recrutamento dever se dar mediante
a realizao de processo seletivo (simplificado ou concurso pblico).
Tal diploma normativo estabelece, ainda, nuances quanto ao
regime jurdico de referidos profissionais, tais como: (i) pagamento do

piso salarial profissional nacional, para jornada mnima de 40 horas
semanais (art. 9-A, 1 e 2);153 (ii) especificidades quanto ao plano de
carreira (art. 9-G);154 (iii) hipteses especiais para resciso unilateral
federados, mediante vnculo direto entre os referidos Agentes e rgo ou entidade da
administrao direta, autrquica ou fundacional.
Art. 8. Os Agentes Comunitrios de Sade e os Agentes de Combate s Endemias
admitidos pelos gestores locais do SUS e pela Fundao Nacional de Sade - FUNASA,
na forma do disposto no 4 do art. 198 da Constituio, submetem-se ao regime jurdico
estabelecido pela Consolidao das Leis do Trabalho - CLT, salvo se, no caso dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municpios, lei local dispuser de forma diversa.
153 Art. 9-A. O piso salarial profissional nacional o valor abaixo do qual a Unio, os Estados,
o Distrito Federal e os Municpios no podero fixar o vencimento inicial das Carreiras
de Agente Comunitrio de Sade e de Agente de Combate s Endemias para a jornada
de 40 (quarenta) horas semanais. 1. O piso salarial profissional nacional dos Agentes
Comunitrios de Sade e dos Agentes de Combate s Endemias fixado no valor de R$
1.014,00 (mil e quatorze reais) mensais. 2. A jornada de trabalho de 40 (quarenta) horas
exigida para garantia do piso salarial previsto nesta Lei dever ser integralmente dedicada
a aes e servios de promoo da sade, vigilncia epidemiolgica e combate a endemias
em prol das famlias e comunidades assistidas, dentro dos respectivos territrios de
atuao, segundo as atribuies previstas nesta Lei.
154 Art. 9-G. Os planos de carreira dos Agentes Comunitrios de Sade e dos Agentes de
Combate s Endemias devero obedecer s seguintes diretrizes: I - remunerao paritria
dos Agentes Comunitrios de Sade e dos Agentes de Combate s Endemias; II - definio
de metas dos servios e das equipes; III - estabelecimento de critrios de progresso e
promoo; IV - adoo de modelos e instrumentos de avaliao que atendam natureza das

atividades, assegurados os seguintes princpios: a) transparncia do processo de avaliao,
assegurando-se ao avaliado o conhecimento sobre todas as etapas do processo e sobre o seu
resultado final; b) periodicidade da avaliao; c) contribuio do servidor para a consecuo
dos objetivos do servio; d) adequao aos contedos ocupacionais e s condies reais
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do contrato de trabalho (art. 10);155 (iv) possibilidade de cesso de
servidores federais aos Estados, Distrito Federal e Municpios, mediante
celebrao de contrato de consrcio pblico (art. 13);156 e (v) concesso
de indenizao de campo, prevista no art. 16 da Lei n 8.216/91 (art. 15,
2).157 Merece destaque o fato de que a Lei Federal n 13.026/14, em
seu art. 3,158 criou o Quadro em Extino de Combate s Endemias,
de trabalho, de forma que eventuais condies precrias ou adversas de trabalho no
prejudiquem a avaliao; e) direito de recurso s instncias hierrquicas superiores.
155 Art. 10. A administrao pblica somente poder rescindir unilateralmente o contrato do
Agente Comunitrio de Sade ou do Agente de Combate s Endemias, de acordo com
o regime jurdico de trabalho adotado, na ocorrncia de uma das seguintes hipteses: I
- prtica de falta grave, dentre as enumeradas no art. 482 da Consolidao das Leis do
Trabalho - CLT; II - acumulao ilegal de cargos, empregos ou funes pblicas; III -
necessidade de reduo de quadro de pessoal, por excesso de despesa, nos termos da
Lei no 9.801, de 14 de junho de 1999; ou IV - insuficincia de desempenho, apurada
em procedimento no qual se assegurem pelo menos um recurso hierrquico dotado

de efeito suspensivo, que ser apreciado em trinta dias, e o prvio conhecimento dos
padres mnimos exigidos para a continuidade da relao de emprego, obrigatoriamente
estabelecidos de acordo com as peculiaridades das atividades exercidas. Pargrafo nico.
No caso do Agente Comunitrio de Sade, o contrato tambm poder ser rescindido
unilateralmente na hiptese de no-atendimento ao disposto no inciso I do art. 6o, ou em
funo de apresentao de declarao falsa de residncia.
156 Art. 13. Os Agentes de Combate s Endemias integrantes do Quadro Suplementar a que se
refere o art. 11 podero ser colocados disposio dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios, no mbito do SUS, mediante convnio, ou para gesto associada de servios
pblicos, mediante contrato de consrcio pblico, nos termos da Lei no 11.107, de 6 de
abril de 2005, mantida a vinculao FUNASA e sem prejuzo dos respectivos direitos e
vantagens.
157 Art. 15. Ficam criados cinco mil, trezentos e sessenta e cinco empregos pblicos de Agente
de Combate s Endemias, no mbito do Quadro Suplementar referido no art. 11, com
retribuio mensal estabelecida na forma do Anexo desta Lei, cuja despesa no exceder
o valor atualmente despendido pela FUNASA com a contratao desses profissionais. [...]
2. Aplica-se aos ocupantes dos empregos referidos no caput a indenizao de campo de
que trata o art. 16 da Lei no 8.216, de 13 de agosto de 1991.
158 Art. 3. Fica criado o Quadro em Extino de Combate s Endemias e autorizada a trans-
formao dos empregos ativos criados pelo art. 15 da Lei no 11.350, de 5 de outubro de
2006, no cargo de Agente de Combate s Endemias, a ser regido pela Lei no 8.112, de 11
de dezembro de 1990. 1. O Quadro em Extino de Combate s Endemias ser composto
exclusivamente pelo cargo de Agente de Combate s Endemias, de nvel auxiliar, sendo
vinculado ao Quadro de Pessoal do Ministrio da Sade. 2. A transformao dos empre-
gos em cargos pblicos de que trata o caput deste artigo, com o consequente ingresso no
Quadro em Extino de Combate s Endemias, dar-se- automaticamente, salvo por opo
irretratvel, a ser formalizada no prazo de 90 (noventa) dias a contar da data de entrada em
vigor desta Lei, na forma do Termo de Opo constante do Anexo I. 3. Os empregados
que formalizarem a opo referida no 2 deste artigo permanecero no Quadro Suplemen-
tar de Combate s Endemias, de que trata o art. 11 da Lei no 11.350, de 5 de outubro de
2006, vinculados Fundao Nacional de Sade - FUNASA e regidos pela Consolidao
das Leis do Trabalho, aprovada pelo Decreto-Lei no 5.452, de 1o de maio de 1943. 4. A
estrutura remuneratria do cargo pblico de Agente de Combate s Endemias passa a ser
a constante dos Anexos II e III, observada a correlao estabelecida na forma do Anexo IV.
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autorizando, ainda, a transformao dos empregos pblicos criados pelo
art. 15 da Lei n 11.350/06 (no mbito da FUNASA) em cargos pblicos
de agente de combate s endemias, vinculados ao quadro de pessoal do
Ministrio da Sade, a ser regido pelo Estatuto dos Servidores Pblicos
da Unio (Lei Federal n 8.112/90). Ressalvou, porm, a garantia da
irredutibilidade remuneratria (art. 4),159 vedando a redistribuio160
de tais servidores a outros rgos da Administrao Pblica federal,
independentemente do cumprimento dos requisitos estabelecidos no art.
37 do Estatuto (art. 15),161 bem como instituiu a GEACE Gratificao
de Exerccio da Atividade de Combate s Endemias (art. 11).162
No que tange contratao temporria realizada com fulcro no

art. 37, IX, da Constituio da Repblica, a norma inserta no art. 16163
vedou expressamente tal possibilidade, exceto na hiptese de combate
a surtos endmicos.
Diante desses elementos, conclui-se que, a partir da promulgao
da Lei Federal n 11.350/06, no se admite a contratao temporria
para exerccio das funes de agente comunitrio de sade e agente de
combate s endemias, salvo na hiptese de combate a surtos endmicos,
em que se aplica a legislao local disciplinadora das contrataes a
ttulo precrio.
5. A transformao de que trata o caput no ensejar a alterao de nvel de escolaridade
do cargo, independentemente do grau de escolaridade apresentado no momento da trans-
formao.
159 Art. 4. Fica garantida a irredutibilidade de vencimentos aos servidores enquadrados no
Quadro em Extino de Combate s Endemias. Pargrafo nico. Na hiptese de redu-
o decorrente da aplicao desta Lei, a diferena ser paga a ttulo de Vantagem Pessoal
Nominalmente Identificada - VPNI, a ser absorvida por ocasio do desenvolvimento no
cargo, da reestruturao de tabela remuneratria, concesso de reajustes, adicionais, grati-
ficaes ou vantagem de qualquer natureza, conforme o caso.
160 A hiptese em comento ser tratada no Captulo IX desta obra.
161 Art. 15. vedada a redistribuio dos cargos de Agente de Combate s Endemias a
outros rgos da administrao pblica federal, independentemente do cumprimento das
disposies do art. 37 da Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990.
162 Art. 11. Fica instituda a Gratificao de Exerccio da Atividade de Combate s Endemias
- GEACE, devida aos ocupantes do cargo pblico de Agente de Combate s Endemias,
no mbito do Quadro em Extino de Combate s Endemias, do Quadro de Pessoal do

Ministrio da Sade. 1. A Geace ser devida aos titulares do cargo pblico de que trata
esta Lei, que, em carter permanente, realizarem atividades de combate e controle de
endemias, em rea urbana ou rural, inclusive em terras indgenas e de remanescentes
quilombolas, reas extrativistas e ribeirinhas. 2. A Geace no servir de base de clculo
para quaisquer outros benefcios, parcelas remuneratrias ou vantagens. 3. A Geace no
devida aos ocupantes de cargo em comisso ou funo de confiana.
163 Art. 16. vedada a contratao temporria ou terceirizada de Agentes Comunitrios
de Sade e de Agentes de Combate s Endemias, salvo na hiptese de combate a surtos
epidmicos, na forma da lei aplicvel.
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Argumentar-se-ia que a legislao federal acima mencionada no
teria aplicabilidade no mbito dos Estados e Municpios, tendo em vista
a autonomia poltica, administrativa e organizacional outorgada aos
entes federados pelo art. 18, Constituio da Repblica,164 o que, a toda
evidncia, abrange a competncia para legislar sobre regime jurdico
de seus prprios servidores.
Contudo, no se pode olvidar, a edio da Lei Federal n 11.350/06
decorreu de comando inserto na prpria Carta Constitucional, com o
escopo de regulamentar o exerccio das funes dos agentes de sade
no mbito do SUS, que integrado pela Unio, Estados e Municpios
de forma descentralizada, com gesto nica em cada esfera de governo.

Assim, a norma do 5, do art. 198, da Constituio da Repblica,
conferiu ao legislador federal competncia para estabelecer o regime
jurdico desses servidores, tendo sido fixado o celetista, salvo se lei
local dispuser sobre criao de cargos com atribuies de agentes de
sade sujeitos ao regime estatutrio, ou, ainda, na hiptese de combate
a surtos endmicos, o que, tambm, requer a existncia de lei editada
pelo respectivo ente poltico, nos termos do art. 37, IX, da Constituio.
Nessa seara, a norma inserta no art. 8, ao determinar a sujeio
dos servidores contratados para exerccio das referidas funes ao regime
celetista, no representa ofensa autonomia dos entes federados, na me-
dida em que ressalvou, como no poderia deixar de ser, a possibilidade
de admisso de servidores estatutrios, e, no caso de surto endmico,
de servidores contratados temporariamente, nos termos da lei local.
4.6 Da contratao temporria de excepcional interesse
pblico no Estado de Minas Gerais. Leis Mineiras e
controvrsias na jurisprudncia do TJMG
No mbito do Estado de Minas Gerais, a contratao temporria
de excepcional interesse pblico encontra-se prevista no art. 22, da
Constituio Estadual, cujo texto praticamente repete a dico do art. 37,
IX, da Carta Magna, vedando, contudo, no pargrafo nico, a utilizao
da modalidade em comento para fins de admisso de pessoal na rea
do magistrio.
164 Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compre-
ende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos
desta Constituio.
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A Lei Estadual n 10.254/90 estabelecia, em seu art. 11,165 que
referida contratao, sob a forma de contrato de direito administrativo,
no poderia superar o perodo de 6 (seis) meses. As situaes previstas
para a contratao se limitavam ao atendimento de situaes declaradas
de calamidade pblica e para realizao de recenseamento.
Referida norma era, ainda, regulamentada pelo Decreto Estadual
n 35.330/94, cujo art. 1 autorizava os Secretrios de Estado de Sade
e da Justia a recrutar pessoal para assegurar a prestao ininterrupta
dos servios estaduais de sade e penitencirio.
Conforme tivemos a oportunidade de manifestar em diversos
casos envolvendo a matria em questo,166 da leitura do art. 11 do
supracitado diploma legal, a ilao que se chega de que no seria
possvel a edio de Decreto prevendo a contratao temporria de
pessoal para execuo dos servios estaduais de sade e penitencirio
previstas na norma infralegal , por no se enquadrar a hiptese em
nenhuma das alneas de seu pargrafo primeiro.
Referido dispositivo legal fora revogado, expressamente, pelo
art. 17 da Lei Estadual n 18.185, de 04.06.2009, editada com o fito de
disciplinar, de forma completa, a contratao temporria de excepcional
interesse pblico no Estado.

A mencionada lei, diferentemente da revogada, passou a prever
como situaes de necessidade temporria de excepcional interesse
pblico aquelas relacionadas a assistncia a situaes de calamidade
pblica e emergncia, combate a surtos endmicos, realizao de
recenseamentos, assim como para suprir carncia de pessoal em razo
de afastamento ou licena de servidores ocupantes de cargos efetivos,
ou para continuidade de servios pblicos essenciais, desde que, no
primeiro caso, o servio no pudesse ser desempenhado a contento
com o quadro remanescente de servidores e, no segundo, diante da
ausncia de candidatos aprovados em concurso pblico aptos a serem
nomeados, casos esses em que a durao do contrato administrativo
165 Art. 11. Para atender a necessidade temporria, de excepcional interesse pblico, poder
haver contratao por prazo determinado, no superior a 6 (seis) meses, sob a forma de
contrato de direito administrativo, caso em que o contratado no ser considerado servidor
pblico. 1. A contratao prevista no artigo far-se- exclusivamente para: a) atender a
situaes declaradas de calamidade pblica; b) (Revogada pelo art. 3 da Lei n 11.825, de
12/6/1995.); c) realizar recenseamento. 2. O contrato firmado com base neste artigo s gera
efeitos a partir da sua publicao no rgo oficial, sob a forma de extrato, especificando-se
partes contratantes, objeto, prazo, regime de execuo, preo, condies de pagamento,
critrios de reajuste, quando for o caso, e dotao oramentria a ser utilizada.
166 A ttulo de exemplo, Cf. TJMG. AC n 1.0024.11.193825-4/001, Rel. Des. Bitencourt
Marcondes, Oitava Cmara Cvel, j. em 30.01.2014, DJe, 10 fev. 2014.
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CAPTULO 4
93
dever se limitar ao perodo de afastamento do titular ou do provimento
dos cargos (art. 2).
Condicionou, ainda, que a admisso de pessoal se far mediante
processo seletivo simplificado, salvo nos casos de contratao em
decorrncia de calamidade pblica (art. 3).
Estipulou, no art. 4,167 os prazos mximos para a contratao e
suas prorrogaes, bem como assegurou aos contratados sob sua gide,
que a remunerao ser fixada em consonncia com a do vencimento do
titular do respectivo cargo efetivo, ou, inexistindo correspondncia, em
conformidade com os valores pagos pelo mercado a ttulo de salrio.
Previu, ainda, a extenso, aos contratados temporrios, dos
direitos estabelecidos nos dispositivos previstos no 3. do art. 39
da Constituio da Repblica (art. 12), assim como, a critrio da
Administrao, das vantagens funcionais previstas em lei, devidas
aos servidores ocupantes dos cargos pblicos tomados como referncia,
excludas as vantagens de natureza individual, alm de prmio por
produtividade (art. 8).
Ao apreciar demandas envolvendo a aplicao de referidos
diplomas legais, bem como de Leis de Municpios mineiros envolvendo
a matria, a jurisprudncia do Tribunal de Justia do Estado de Minas
Gerais tem se apresentado bastante controvertida, tendo a maioria das
Cmaras de Direito Pblico entendimento firmado no sentido de que,
apesar da nulidade das contrataes face s sucessivas prorrogaes,

apresenta-se devido o pagamento das parcelas previstas no art. 39, 3,
da Constituio da Repblica, sob pena de enriquecimento sem causa
da Administrao,168 ao passo que, minoritariamente, outras entendem
167 Art. 4 As contrataes de que trata esta Lei sero feitas com a observncia dos seguintes
prazos mximos: I - seis meses, nos casos dos incisos I e II do caput do art. 2; II - um ano,
nos casos dos incisos III e IV do caput do art. 2; III - dois anos, nos casos do inciso V, nas
reas de sade e educao, e do inciso VI do caput do art. 2; e; IV - trs anos, no caso do
inciso V do caput do art. 2, nas reas de segurana pblica, defesa social, vigilncia e
meio ambiente. 1 admitida a prorrogao dos contratos: I - no caso do inciso III do
caput do art. 2, desde que o prazo total no exceda dois anos; II - nos casos dos incisos
I, II e IV do caput do art. 2, pelo prazo necessrio superao da situao, desde que o
prazo da prorrogao no exceda dois anos; III - no caso do inciso V do caput do art. 2,
por at um ano nas reas de sade e educao e por at trs anos nas reas de segurana
pblica, defesa social, vigilncia e meio ambiente; e; IV - no caso do inciso VI do caput do
art. 2, desde que o prazo total no exceda trs anos. 2 No caso do inciso V do caput do
art. 2, sero adotadas, imediatamente aps a contratao, as providncias necessrias
realizao do concurso pblico para provimento dos cargos.
168 Cf. EI n 1.0702.11.004845-2/002, Rel. Des. Alyrio Ramos, Oitava Cmara Cvel, j. em
20.02.2014, DJe, 06 mar. 2014; AC n 1.0702.10.077061-0/001, Rel. Des. Lus Carlos Gambogi,
Quinta Cmara Cvel, j. em 23.01.2014, DJe, 30 jan. 2014; AC n 1.0479.10.004361-7/001, Rel.
Des. Antnio Srvulo, Sexta Cmara Cvel, j. em 22.01.2013, DJe, 1 fev. 2013.
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94

que a nulidade da contratao no gera qualquer efeito, sendo devido
apenas eventual saldo de vencimento.169
Com relao ao pedido de pagamento de FGTS, igualmente
h divergncia entre seus rgos fracionrios, sobretudo em face da
interpretao dada a recursos repetitivos (REsp n 1.110.848/RN)170 e
169 Cf. AC/RN n 1.0024.11.147278-3/001, Rel. Des. Bitencourt Marcondes, Oitava Cmara
Cvel, j. em 22.05.2014, DJe, 02 jun. 2014; AC n 1.0024.10.282608-8/001, Rel. Des. Edgard
Penna Amorim, Oitava Cmara Cvel, j. em 08.11.2012, DJe, 20 nov. 2012.
170 Processual Civil. Recurso Especial Representativo de Controvrsia. Art. 543-C, do CPC.
Administrativo. FGTS. Nulidade de contrato por ausncia de concurso pblico. Direito
ao levantamento dos saldos fundirios. Citao do Municpio de Mossor/RN. Carncia
de prequestionamento. Smulas 282 e 356 do STF. Ausncia de indicao dos dispositivos
violados. Deficincia na fundamentao recursal. Smula 284 do STF. 1. A declarao
de nulidade do contrato de trabalho em razo da ocupao de cargo pblico sem a
necessria aprovao em prvio concurso pblico, consoante previsto no art. 37, II, da
CF/88, equipara-se ocorrncia de culpa recproca, gerando, para o trabalhador, o direito
ao levantamento das quantias depositadas na sua conta vinculada ao FGTS. 2. Precedentes
do STJ: REsp 863.453/RN, Rel. Ministra Denise Arruda, Primeira Turma, DJ 12.11.2007;
REsp 892.451/RN, Segunda Turma, Rel. Min. Joo Otvio de Noronha, DJ de 25.04.2007;
REsp 877.882/RN, Segunda Turma, Rel. Min. Humberto Martins, DJ de 28.02.2007; REsp
827.287/RN, Primeira Turma, Rel. Min. Jos Delgado, DJ de 26.06.2006; REsp 892719/RN,
Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 13.03.2007, DJe 02.06.2008.
3. O requisito do prequestionamento indispensvel, por isso que invivel a apreciao,
em sede de recurso especial, de matria sobre a qual no se pronunciou o Tribunal de

origem, incidindo, por analogia, o bice das Smulas 282 e 356 do STF. 4. In casu, os arts.
22 e 29-C da Lei 8.036/1990, 21 do CPC, e 406 do CC, no foram objeto de anlise pelo
acrdo recorrido, nem sequer foram opostos embargos declaratrios com a finalidade
de prequestion-los, razo pela qual impe-se bice intransponvel ao conhecimento do
recurso quanto aos aludidos dispositivos. 5. As razes do recurso especial mostram-se
deficientes quando a recorrente no aponta, de forma inequvoca, os motivos pelos quais
considera violados os dispositivos de lei federal, fazendo incidir a Smula 284 do STF:
inadmissvel o recurso extraordinrio, quando a deficincia na sua fundamentao
no permitir a exata compreenso da controvrsia. 6. In casu, a recorrente no aponta
violao a qualquer dispositivo legal, limitando-se a alegar a necessidade de chamamento
ao processo do Municpio de Mossor, incidindo, mutatis mutandis, a Smula 284 do STF,
bem assim as Smulas 282 e 356, haja vista a simultnea ausncia de prequestionamento
da questo. 7. A eventual ao de regresso, quando muito, imporia a denunciao da
lide do Municpio, que facultativa, como o o litisconsrcio que o recorrente pretende
entrev-lo como necessrio. 8. No h litisconsrcio passivo entre o ex-empregador (o
Municpio) e a Caixa Econmica Federal - CEF, uma vez que, realizados os depsitos, o
empregador no mais detm a titularidade sobre os valores depositados, que passam a
integrar o patrimnio dos fundistas. Na qualidade de operadora do Fundo, somente a
CEF tem legitimidade para integrar o plo passivo da relao processual, pois ser a nica
responsvel pela administrao das contas vinculadas do FGTS, a teor da Smula 82, do
Egrgio STJ (Precedente: REsp 819.822/RN, Rel. Ministro Teori Albino Zavascki, Primeira
Turma, julgado em 19.06.2007, DJ 29.06.2007 p. 496). 9. A Corte, em hipteses semelhantes,
ressalva o direito da CEF ao regresso, sem prejudicar o direito do empregado (Precedente:
REsp 897043/RN, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, julgado em 03.05.2007,
DJ 11.05.2007 p. 392). Recurso especial parcialmente conhecido e, nesta parte, desprovido.

Acrdo submetido ao regime do art. 543-C do CPC e da Resoluo STJ 08/2008 (STJ. REsp
n 1.110.848/RN, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Seo, j. em 24.06.2009, DJe, 03 ago. 2009).
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CAPTULO 4
95
com repercusso geral (RE n 596.478/RR),171 julgados, respectivamente,
pelo Superior Tribunal de Justia e pelo Supremo Tribunal Federal172
acerca do tema.
Em caso especfico, porm, a Oitava Cmara Cvel do TJMG
entendeu, unanimidade de votos, em julgamento procedido nos
termos do art. 543-B, 3, do Cdigo de Processo Civil, por no exercer
o juzo de retratao de acrdo que, a priori, afrontaria o entendimento
sufragado pelo Supremo Tribunal Federal nos autos do mencionado RE
n 596.478/RR.173 que, no caso, o acrdo paradigma, que reconheceu
o direito ao FGTS, analisou hiptese de relao jurdica trabalhista, e
no jurdico-administrativa, at porque se tratava de recurso oriundo
de acrdo do Tribunal Superior do Trabalho, no servindo tal deciso,
portanto, de fundamento para concesso do aludido benefcio a servidor
admitido sob as regras de Direito Administrativo.
171 Ementa: Recurso extraordinrio. Direito Administrativo. Contrato nulo. Efeitos.
Recolhimento do FGTS. Artigo 19-A da Lei n 8.036/90. Constitucionalidade. 1.
constitucional o art. 19-A da Lei n 8.036/90, o qual dispe ser devido o depsito do
Fundo de Garantia do Tempo de Servio na conta de trabalhador cujo contrato com a

Administrao Pblica seja declarado nulo por ausncia de prvia aprovao em concurso
pblico, desde que mantido o seu direito ao salrio. 2. Mesmo quando reconhecida a
nulidade da contratao do empregado pblico, nos termos do art. 37, 2, da Constituio
Federal, subsiste o direito do trabalhador ao depsito do FGTS quando reconhecido ser
devido o salrio pelos servios prestados. 3. Recurso extraordinrio ao qual se nega
provimento (STF. RE n 596478, Rela. Mina. Ellen Gracie, Rel. p/ ac. Min. Dias Toffoli,
Tribunal Pleno, j. em 13.06.2012, DJ, 1 mar. 2013).
172 A favor: EI n 1.0476.13.000937-8/002, Rel. Des. Duarte de Paula, Quarta Cmara Cvel,
j. em 09.10.2014, DJe, 16 out. 2014; AC/RN n 1.0105.13.026733-6/001, Rel. Des. Drcio
Lopardi Mendes, Quarta Cmara Cvel, j. em 11.09.2014, DJe, 17 set. 2014; Contra:
AC n 1.0672.11.012303-7/001, Rel. Des. Alberto Vilas Boas, Primeira Cmara Cvel, j.
em 19.02.2013, DJe, 28 fev. 2013; AC/RN n 1.0481.09.098451-1/001, Rel. Des. Edilson
Fernandes, Sexta Cmara Cvel, j. em 28.01.2014, DJe, 07 fev. 2014; AC n 1.0058.11.001163-
0/001, Rel. Des. Belizrio de Lacerda, Stima Cmara Cvel, j. em 11.03.2014, DJe, 14 mar.
2014; AC n 1.0480.09.131302-7/001, Rel. Des. Marcelo Rodrigues, Segunda Cmara Cvel,
j. em 18.06.2013, DJe, 1 jul. 2013.
173 STF. RE n 596.478, Rela. Mina. Ellen Gracie, Rel. p/ ac. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j.
em 13.06.2012, DJ, 1 mar. 2013.
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CAPTULO 5
SISTEMA REMUNERATRIO
5.1 Conceitos
O sistema de pagamento dos servidores pblicos varia de acordo
com as modalidades previstas no ordenamento jurdico, podendo a

retribuio pecuniria ser feita na forma de pagamento em parcela nica
ou no, dependendo do cargo ou funo exercida.
A Constituio da Repblica, em mais de um dispositivo (art. 37,
X e XI, v.g.), trata a remunerao e subsdio como espcies de retribuio
pecuniria. Define o subsdio no 4 do art. 39, mas no o faz em relao
remunerao.
O termo remunerao, na doutrina, corresponde retribuio
ao servidor de um valor fixo e outro varivel, como tambm pode ser
empregado para abranger todos os valores, em pecnia ou no, que o
servidor recebe mensalmente pelo seu trabalho.
No singular, o termo vencimento significa o estipndio pago
como retribuio pelo efetivo exerccio do cargo, emprego ou funo,
relacionado geralmente ao padro fixado em lei. No plural, o termo
empregado como o valor acima mencionado acrescido das vantagens
pecunirias.
A propsito, a Constituio da Repblica ainda usa a expresso
vencimentos como sinnimo de remunerao ( v.g. , art. 37, XII), mas
tambm j utilizou com sentidos diversos, como fez na redao
anterior Emenda Constitucional n 19/98, do inc. XV, do art. 37 (os
vencimentos dos servidores pblicos, civis e militares, so irredutveis
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98

e a remunerao observar o que dispem os arts. 37, XI, XII, 150, II,
153, III, e 153, 2, I).
Na atual redao, emprega o signo vencimentos sem a distino,
apenas assegurando a irredutibilidade para os subsdios e vencimentos.
Isto demonstra, como j se mencionou acima, nas definies de
vencimento, vencimentos, subsdio e remunerao, que referidos termos
no so empregados na Constituio da Repblica, como em leis, com
a devida tcnica.
Entretanto, a distino entre eles de significativa importncia
para se entender o alcance da garantia constitucional da irredutibilidade
de vencimentos. A ttulo de exemplo, pode-se afirmar que, quando o
signo remunerao tem como significado retribuio de parcela fixa e
varivel, a garantia referida no a alcana.
Esclarecidos os vrios significados de remunerao, fato que a
Constituio estabelece duas formas de retribuio pecuniria para o
servidor pblico: remunerao e subsdio.
Nessa seara, a remunerao compreende o vencimento bsico
(definido por lei), acrescido das vantagens pecunirias. Assim, enquanto
o vencimento a retribuio pecuniria devida ao funcionrio pelo
efetivo exerccio do cargo, correspondente ao padro fixado em lei, a
remunerao (ou vencimentos, no plural) equivale ao padro acrescido
das vantagens pecunirias auferidas pelo servidor.
As vantagens pecunirias constituem, nesse contexto, adies
estipendirias ao vencimento bsico do servidor, e podem apresentar
natureza definitiva ou transitria, em virtude do tempo de servio ( ex

facto temporis), pelo desempenho de funes especiais ( ex facto officii),
em razo das condies anormais em que se realiza o servio ( propter
laborem), ou, finalmente, em razo das condies pessoais do servidor
( propter personam).174
Os servidores podem ainda ser remunerados (sentido amplo),
pelo sistema de subsdio, cujo conceito foi inserido pela Emenda
Constitucional n 19/98 e corresponde ao pagamento de parcela nica,
vedado o acrscimo de qualquer gratificao, adicional, abono, prmio,
verba de representao ou outra espcie remuneratria.175
2013. p. 552.
175 Art. 39, 4: O membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado
e os Secretrios Estaduais e Municipais sero remunerados exclusivamente por subsdio
fixado em parcela nica, vedado o acrscimo de qualquer gratificao, adicional, abono,
prmio, verba de representao ou outra espcie remuneratria, obedecido, em qualquer
caso, o disposto no art. 37, X e XI.
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CAPTULO 5
99
Registre-se que o art. 39, 3, da Constituio, garante uma srie
de direitos sociais aos servidores pblicos, entre eles o pagamento
de dcimo terceiro salrio, adicional de frias e gratificaes de
insalubridade e periculosidade. Importante frisar que o pagamento

dessas vantagens, em rubricas distintas, no desconfigura o pagamento
de subsdio em parcela nica.
So remunerados por subsdio, por determinao constitucional,
todos os agentes polticos (membros de Poder: Presidente e Vice-
Presidente da Repblica, Ministros de Estado, Governadores e
Vice-Governadores, Secretrios Estaduais, Prefeitos e Vice-Prefeitos,
Secretrios Municipais, Senadores, Deputados Federais, Deputados
Estaduais e Vereadores); membros do Poder Judicirio (Ministros do
Supremo Tribunal Federal, dos Tribunais Superiores, dos Tribunais
Estaduais e Federais e magistrados, por fora das normas insertas nos
arts. 48, XV, 93, V, e 96, II, b, da CR/88) e membros do Ministrio
Pblico, da Advocacia-Geral da Unio, da Defensoria Pblica, das
Procuradorias Estaduais e do Distrito Federal (art. 135).
Anota-se que o novo Cdigo de Processo Civil, em vacatio legis,
preceitua que os honorrios sucumbenciais passam a pertencer ao ad-
vogado da Unio, Procurador do Estado. Na verdade o novo Cdigo
acabou por consagrar o que a Lei n 8.906/94 j tinha alterado, ou seja,
a natureza remuneratria e no mais indenizatria dos honorrios su-
cumbenciais, na medida em que preceitua que tal verba do advogado
e no da parte vencedora.
Ocorre que esses servidores devem ser remunerados por subsdio
(art. 135), e como j visto no lhes possvel o recebimento de qualquer
outra remunerao, exceto aquelas previstas no 3, do art. 39.
A concluso a que se chega que a norma contida no 19, do
artigo 85,176 do novel Cdigo de Processo Civil, inconstitucional, a no

ser que se lhe d interpretao conforme para restringir sua aplicao
queles procuradores que no recebam subsdios.
Ressalte-se que aqueles advogados pblicos que por fora do art.
135, da Constituio da Repblica, deveriam receber subsdios, mas no
o recebem por omisso do legislador, poderiam receber honorrios.
Remunerar-se-o ainda por subsdio os servidores policiais
integrantes da Polcia Federal, Polcia Rodoviria Federal, Polcia
176 Novo Cdigo de Processo Civil, Lei n 13.105, de 16 de maro de 2015, art. 85. A sentena
condenar o vencido a pagar honorrios ao advogado do vencedor. [...] 19. Os advogados
pblicos percebero honorrios de sucumbncia, nos termos da lei.
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100
Ferroviria Federal, Polcias Civis, Militares e Corpo de Bombeiros,
conforme determinao contida no art. 144, 9.177
Alm desses agentes, a norma constitucional inserta no pargrafo
8, do art. 39, preceitua que tambm podero ser remunerados
por subsdio os demais servidores organizados em carreira, cuja
normatizao compete a cada ente poltico, dentro de sua autonomia
federativa.
5.2 Irredutibilidade
O art. 37, XV, da Constituio, estabelece o princpio da irreduti-
bilidade de subsdios e vencimentos dos agentes pblicos.

De incio, de se lembrar que a garantia constitui modalidade
qualificada da proteo ao direito adquirido, na medida em que a sua
incidncia pressupe a licitude da aquisio do direito a determinada
remunerao,178 no se tratando, portanto, de proteo revestida de
carter absoluto.
Destarte, a proteo no imune incidncia de tributos ou
ao teto remuneratrio. Tambm no imune aplicao da vedao
contida no art. 37, XIV, em que os acrscimos pecunirios no podem
ser computados ou acumulados para fins de concesso de acrscimos
ulteriores.179
Deve-se lembrar que a garantia da irredutibilidade possui carter
apenas jurdico. Isso significa que a vedao reduo dos vencimentos
ou subsdio incide apenas sobre o valor nominal, no sendo garantida
eventual perda do padro de compra em razo de instabilidades
inflacionrias, cujas correes devem ser realizadas pela reviso geral
e anual, prevista no art. 37, X, da Constituio.180
Alm disso, a Suprema Corte reconheceu que a alterao de
regime jurdico do servidor no ofende o princpio da irredutibilidade.
Isso porque o Pretrio Excelso no admite direito adquirido a regime
administrativo, j que a relao jurdica estabelecida entre o Poder
177 Art. 144, 9. A remunerao dos servidores policiais integrantes dos rgos relacionados
neste artigo ser fixada na forma do 4 do art. 39.
178 Vide RE n 298.694, Rel. Min. Seplveda Pertence, Tribunal Pleno, j. em 06.08.2003, DJ, 23
abr. 2004.
179 a chamada vedao ao efeito cascata, cuja anlise ser feita em tpico adiante.
180 Art. 37, X: a remunerao dos servidores pblicos e o subsdio de que trata o 4 do art.
39 somente podero ser fixados ou alterados por lei especfica, observada a iniciativa
privativa em cada caso, assegurada reviso geral anual, sempre na mesma data e sem
distino de ndices.
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CAPTULO 5
101
Pblico e seus agentes institucional e no contratual. A natureza
dessa relao, assim, permite a alterao da forma de remunerao, de
seu clculo, vedando apenas a reduo nominal dos vencimentos, pela
aplicao da irredutibilidade.
5.3 Isonomia
A redao original do pargrafo primeiro do art. 39 da Constituio
assegurava aos servidores da Administrao Direta isonomia de
vencimentos para cargos de atribuies iguais ou semelhantes do mesmo
Poder ou de Poderes diversos, ressalvando apenas as vantagens de
carter individual e relativas natureza e local de trabalho.181
A igualdade absoluta, contudo, nunca chegou a ser aplicada, pois
esbarra no bice da exigncia de lei para fixao de vencimentos, ainda
que de cargos de atribuies iguais ou assemelhadas. Dessa forma, no
pode o Poder Judicirio, sob o fundamento do princpio da isonomia,
interferir nessa seara para igualar os valores pagos, pois usurpa funo
do Poder Legislativo, conforme entendimento consolidado no enunciado

da Smula n 339 do Supremo Tribunal Federal,182 aprovada na vigncia
da Constituio de 1946.
A Emenda Constitucional n 19/98 suprimiu a norma, alterando
o disposto no mencionado dispositivo, para determinar que a fixao
dos padres de vencimentos observe a natureza, grau de responsabi-
lidade, complexidade das atribuies, requisitos para investidura e
peculiaridade dos cargos.183
Com efeito, a Suprema Corte firme ao afirmar que o princpio
da isonomia dirigido aos Poderes Executivo e Legislativo, pois a eles
pertence a competncia de estabelecer a remunerao dos servidores
pblicos.184
181 Carvalho Filho ressalta que, apesar da previso expressa no texto constitucional, a
isonomia jamais chegou a ser efetivamente aplicada, especialmente quando se trata de
servidores com atribuies iguais lotados em Poderes diversos ( In: Manual de Direito
182 Smula n 339: No cabe ao Poder Judicirio, que no tem funo legislativa, aumentar
vencimentos de servidores pblicos, sob fundamento de isonomia.
183 A Ministra Crmen Lcia indaga se houve realmente a supresso do princpio, pois,
sendo o postulado isonmico mandamento basilar do sistema, sua excluso do texto
constitucional (referente remunerao dos servidores pblicos) no pode significar sua
no aplicao ( In: Princpios Constitucionais dos Servidores Pblicos. So Paulo: Saraiva, 1999.
p. 328/329).
184 Vide: RE n 395.273-1 AgRg/PA, Rela. Mina. Ellen Gracie, Segunda Turma, j. 08.06.2004, DJ, 06
ago. 2004.

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102
Ainda assim, vrias demandas judiciais buscam equiparao
de remuneraes em virtude de semelhana de atribuies exercidas
em cargos diversos. Nesse ponto, o Excelso Pretrio, recentemente,
reafirmou a aplicao da citada smula, em julgamento de Recurso
Extraordinrio com repercusso geral, pela impossibilidade de extenso
de gratificao com fundamento no princpio da isonomia.185
5.4 Forma de fixao
Os vencimentos dos servidores pblicos devem ser fixados
mediante edio de lei especfica, observada a iniciativa privativa em
cada caso, conforme norma inserta no art. 37, X, da Constituio da
Repblica. Assim, compete privativamente ao Chefe do Poder Executivo
a iniciativa de lei que disponha sobre criao de cargos, funes ou
empregos ou aumento de sua remunerao, em razo do disposto
no art. 61, 1, II, a. Para a fixao dos subsdios dos membros e da
remunerao dos servidores do Poder Judicirio, a iniciativa privativa
cabe aos Tribunais (art. 96, II, b). No caso dos membros e servidores do
Ministrio Pblico, a competncia do Procurador-Geral, pelo disposto
no art. 127, 2. E, por fim, a atual redao dos arts. 51, IV, e 52, XIII, da
Constituio, exige lei para fixao da remunerao respectiva no que
concerne aos servidores do Poder Legislativo.186
Assim, a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal firme

no sentido de que o desrespeito regra da iniciativa privativa do
Chefe do Poder Executivo para projetos de lei que disponham sobre
remunerao de pessoal acarreta inconstitucionalidade formal. Como
corolrio desta regra, tem-se ainda a vedao ao Poder Legislativo de
apresentar emendas modificativas que acarretem elevao de despesas
ao projeto de lei.187
Importante a ressalva de que, no caso dos subsdios dos membros
do Poder Judicirio, a norma inserta no art. 93, V, da Constituio
185 Confira-se: Ementa: Recurso extraordinrio com repercusso geral reconhecida.
Administrativo. Servidor pblico. Extenso de gratificao com fundamento no princpio
da isonomia. Vedao. Enunciado 339 da Smula desta Corte. Recurso extraordinrio
provido (STF. RE n 592.317/RJ, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 28.08.2014,
DJe, 10 nov. 2014).
186 A redao anterior no exigia lei para fixao dos vencimentos dos servidores do Poder
Legislativo.
187 Vide ADI n 4.433 MC/SC, Rela. Mina. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, j. em 06.10.2010, DJ, 10
nov. 2010.
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(redao dada pela EC n 19/98), estabelece escalonamento vertical a
partir do subsdio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, para
toda a Magistratura.188
O mencionado dispositivo, ao estabelecer que o subsdio mensal
fixado em lei e escalonado em nvel federal e estadual, conforme
respectivas categorias da estrutura judiciria nacional, no pode ter como
diferena entre uma e outra categoria percentual superior a 10 (dez)
ou inferior a 5% (cinco por cento), nem exceder 95% (noventa e cinco
por cento) do subsdio mensal dos Ministros dos Tribunais Superiores,
acaba por autorizar automaticamente a reviso dos subsdios para
toda Magistratura quando novo subsdio fixado para os Ministros do
Supremo Tribunal Federal. Nesse sentido, decidiu o Conselho Nacional
de Justia, ao julgar pedido de providncias apresentado pela AMB
(Associao dos Magistrados Brasileiros), determinando a incluso de
pargrafo nico no art. 11, da Resoluo n 13, cujo texto determina a
adoo automtica do escalonamento previsto na Constituio.189
188 Art. 93. Lei complementar, de iniciativa do Supremo Tribunal Federal, dispor sobre
o Estatuto da Magistratura, observados os seguintes princpios: [...] V - o subsdio dos
Ministros dos Tribunais Superiores corresponder a noventa e cinco por cento do subsdio
mensal fixado para os Ministros do Supremo Tribunal Federal e os subsdios dos demais
magistrados sero fixados em lei e escalonados, em nvel federal e estadual, conforme as
respectivas categorias da estrutura judiciria nacional, no podendo a diferena entre uma
e outra ser superior a dez por cento ou inferior a cinco por cento, nem exceder a noventa
e cinco por cento do subsdio mensal dos Ministros dos Tribunais Superiores, obedecido,
em qualquer caso, o disposto nos arts. 37, XI, e 39, 4; [...]
189 O Conselheiro Gilberto Valente Martins consignou em seu voto: [...] Ante o exposto, por
entender que o no reajustamento automtico do valor do subsdio da magistratura esta-
dual, com inobservncia da regra contida no inciso V, do art. 93, da Constituio Federal,
compromete a natureza remuneratria nacional e uniforme da magistratura e pode gerar
um passivo para o Estado, o qual ter de pagar as devidas diferenas de forma retroati-
va na hiptese de no cumprimento imediato do escalonamento vertical da remunerao
dos Desembargadores, que decorre de mandamento constitucional e de autorizao do
Congresso Nacional por meio de lei, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE o presente
pedido de providncias para propor a alterao da Resoluo n. 13/2006 deste Conselho,
no sentido de acrescer ao artigo 11, pargrafo nico com a seguinte redao: RESOLUO
N 13, DE 21 DE MARO DE 2006: [...] Art. 11. Os Tribunais publicaro, no Dirio Oficial
respectivo, at 15 de janeiro de cada ano, os valores do subsdio e da remunerao de seus
magistrados, em cumprimento ao disposto no 6 do art. 39 da Constituio Federal.
Pargrafo nico: Alterado, por lei federal, o valor do subsdio de Ministro do Supremo
Tribunal Federal, os Tribunais de Justia o adotaro, imediatamente, a contar de sua vi-
gncia para a magistratura da Unio, como referencia para fins de pagamento do subsdio
aos membros da magistratura estadual, extensivo a inativos e pensionistas, observado o
escalonamento previsto no artigo 93, V, da CF (CNJ. PP n 0006845-87.2014.2.00.0000).
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5.4.1 Reviso geral
O citado art. 37, X, assegura, ainda, a reviso geral anual da
retribuio, sempre na mesma data e sem distino de ndices.
A reviso geral constitui simples reposio do valor da moeda,
visando recomposio de seu poder aquisitivo atingido pelas perdas

inflacionrias, sem acarretar majorao na remunerao do servidor.
A Constituio exige que seja feita por meio de lei especfica, devendo
ser concedida em data nica e com ndices uniformes para todos os
servidores.
Nesse ponto, consigne-se que a iniciativa para desencadear o
procedimento legislativo para a concesso da reviso geral anual aos
servidores pblicos ato de competncia do Chefe do Poder Executivo
de cada esfera da Federao. Assim, mesmo reconhecida a mora legis-
lativa, no cabe ao Poder Judicirio suprir a omisso, nem fixar prazo
para que o agente competente o faa. Incabvel, ainda, a indenizao
correspondente, porque configuraria a concesso do reajuste sem base
legal. Vale dizer, a indenizao, na espcie, significaria o prprio reajuste,
sem a respectiva previso legislativa.190
Importante diferenciar reviso anual de reajuste de vencimentos,
cuja concesso importa em aumento real dos valores percebidos
pelo servidor. O reajuste, portanto, no se confunde com a reviso
geral, podendo ser implantado com ndices distintos para as diversas
categorias de servidores.
Em outras palavras, quando o reajuste remuneratrio possui
carter geral, dever ser estendido a todos os servidores, sob pena de
causar afronta ao postulado isonmico constitucional. Entretanto, se tem
carter setorial e constitui vantagem especfica concedida com o fito de
corrigir distores (em situaes jurdicas diversas), no se confunde
com a recomposio de perdas inflacionrias.
guisa de exemplo, citamos o reajuste concedido aos servidores

do Poder Judicirio do Estado de Minas Gerais pela Lei Estadual n
21.335/14, aplicado na data-base estabelecida na Lei n 18.909/10. A toda
190 A Suprema Corte possui entendimento consolidado nesse sentido. Confira-se, a ttulo
de exemplo: Ementa: Servidor pblico. Reviso geral de vencimento. Comportamento
omissivo do Chefe do Executivo. Direito indenizao por perdas e danos. Impossibilidade.
Esta Corte firmou o entendimento de que, embora reconhecida a mora legislativa, no
pode o Judicirio deflagrar o processo legislativo, nem fixar prazo para que o chefe do
Poder Executivo o faa. Alm disso, esta Turma entendeu que o comportamento omissivo
do chefe do Poder Executivo no gera direito indenizao por perdas e danos. Recurso
extraordinrio desprovido (STF. RE n 424.584/MG, Rel. Min. Carlos Velloso. Rel. p/ ac.
Min. Joaquim Barbosa, Segunda Turma, j. em 17.11.2009, DJe, 07 maio 2010).
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evidncia no se trata de reviso geral, apesar de se referir ao percentual
de reviso anual dos vencimentos e proventos dos servidores do Poder
Judicirio referente ao ano de 2014. Isso porque, como j afirmado, a
reviso geral deve advir de lei de iniciativa privativa do Governador do
Estado, extensvel a todos os servidores estaduais (no somente queles
do Poder Judicirio). Na hiptese, a lei em questo de iniciativa do
prprio Tribunal de Justia, e o aumento concedido exclusivo para
aqueles servidores, consubstanciando-se em verdadeiro reajuste. Tanto
assim que o aumento aplicvel repercute na Lei de Responsabilidade

Fiscal, e contabilizado para fins de limite com gastos de pessoal at ser
paulatinamente absorvido por reajustes salariais posteriores.
Frise-se, nesse ponto, que a atual jurisprudncia do Supremo
Tribunal Federal no reconhece repercusso geral em controvrsias
relativas incorporao a vencimento de servidor de reajuste sobre sua
remunerao, por entender que se trata de exame de legislao local,
cuja anlise compete ao Tribunal de origem.191
5.5 Vedao ao efeito cascata
So vedadas pelo texto constitucional tanto a vinculao como a
equiparao de quaisquer espcies remuneratrias, a teor do disposto
no art. 37, XIII. A vinculao ocorre quando os vencimentos de um
cargo com atribuies inferiores so atrelados aos valores de retribuio
relativos a outro cargo, em geral de atribuies mais complexas. J
a equiparao ocorre quando se busca conferir a cargos diversos
remuneraes iguais, ainda que possuam funes essencialmente
diferentes.192 O telos da norma proibitiva , indubitavelmente, evitar os
aumentos em cascata, em que o acrscimo da remunerao de algum
cargo acarreta automtico aumento em outro.
191 Confira-se, a ttulo de exemplo: Processual Civil. Recurso Extraordinrio com Agravo. Lei
10.698/03. Concesso de vantagem pecuniria individual. Ofensa ao art. 37, X, da CF.
Matria infraconstitucional. Ausncia de repercusso geral. 1. A controvrsia relativa
incorporao, a vencimento de servidor, do reajuste de 13,23% sobre sua remunerao
de natureza infraconstitucional, j que decidida pelo Tribunal de origem com base nas
Leis 10.697/03 e 10.698/03, no havendo, portanto, matria constitucional a ser analisada.
2. cabvel a atribuio dos efeitos da declarao de ausncia de repercusso geral quando

no h matria constitucional a ser apreciada ou quando eventual ofensa Constituio
Federal se d de forma indireta ou reflexa (RE 584.608 RG, Min. ELLEN GRACIE, Pleno,
DJe de 13/03/2009). 3. Ausncia de repercusso geral da questo suscitada, nos termos do
art. 543-A do CPC (STF. ARE n 800.721 RG/PE, Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno,
j. em 17.04.2014, DJ, 29 abr. 2014).
192 MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo. 8. ed. Niteri: Impetus, 2014. p. 766.
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Alm disso, a norma inserta no art. 37, XIV, da Constituio (com
redao determinada pela EC n 19/98) determina que as vantagens
pecunirias somente devem ser calculadas e acrescidas considerando
o vencimento bsico, e no a remunerao de forma ampla. Da por
que as vantagens no podem ser computadas para efeito de clculo de
recebimento de outros acrscimos, a fim de se evitar o chamado efeito
cascata.
A redao original desse dispositivo, contudo, estabelecia que os
acrscimos pecunirios percebidos por servidor pblico no poderiam
ser computados ou acumulados, para fins de concesso de acrscimos
ulteriores, sob o mesmo fundamento.
Assim, antes do advento da Emenda Constitucional n 19/98,
era imprescindvel verificar o ttulo e o fundamento das vantagens
pecunirias percebidas pelo servidor para se apurar a hiptese de

incidncia da vedao inserta no art. 37, XIV, da Constituio Federal.
Em outros termos, os adicionais por tempo de servio no poderiam
incidir sobre outro, porque possuem o mesmo fundamento, mas, tivesse
o servidor direito a outra vantagem a ser percebida aps o recebimento
de quinqunios, como, por exemplo, o adicional trintenrio, este incidiria
sobre o vencimento mais os adicionais, haja vista se tratar de vantagens
adquiridas sob fundamento diverso.
Contudo, a nova redao do referido inciso generalizou a
proibio, quer dizer, o efeito cascata passou a ser vedado em relao a
quaisquer acrscimos pecunirios, sejam eles de mesma natureza ou no.
Desse modo, entendemos que, a partir da promulgao da EC
n 19/98, a base de clculo para a incidncia dos novos acrscimos
pecunirios deve corresponder, necessariamente, retribuio bsica
do servidor, isto , ao padro de vencimento fixado em lei, mesmo que
as vantagens sejam diferentes.
Frise-se ser impossvel a alegao de direito adquirido forma
de clculos das vantagens pecunirias percebidas pelo servidor com
base na norma constitucional revogada, pois trata-se de matria afeta
a regime jurdico, sobre a qual, segundo pacfica jurisprudncia do
Supremo Tribunal Federal, no incide a garantia constitucional. Com
efeito, a relao jurdica que o servidor mantm com o Poder Pblico
no tem natureza contratual, mas sim legal ou estatutria, podendo a
Administrao modificar unilateralmente tal regime.193
193 Vide STF. RE n 626.413 AgR/RS. Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, j. em 07.10.2014,
DJ, 20 nov. 2014.

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A questo gerou polmica no mbito do Estado de Minas Gerais,
onde os adicionais (como os quinqunios) incidiam sobre a remunera-
o (vencimento bsico e gratificao inerente ao exerccio do cargo ou
funo). Diversas aes propostas perante a justia estadual pretende-
ram a manuteno da forma de clculo dos adicionais, pugnando pela
aplicao da norma constitucional anterior, caso a vantagem tivesse
ocorrido antes da Emenda.
Conforme ressaltamos nesses julgados, no h que se falar em
direito adquirido do servidor a regime jurdico. Contudo, apesar de
ser possvel que a Administrao altere unilateralmente suas normas,
essas modificaes encontram limite na garantia da irredutibilidade
de vencimentos (garantida pela norma inserta no art. 37, XV, da
Constituio). Desse modo, o servidor possui direito a no sofrer decesso
em sua remunerao em razo do advento da nova regra, que, por dizer
respeito a regime jurdico, aplica-se imediatamente sua situao. Na
hiptese, todavia, de se verificar reduo nominal da remunerao
decorrente da nova forma de clculo das vantagens, a diferena deve
ser percebida a ttulo de vantagem pessoal, at ser paulatinamente
absorvida por reajustes salariais posteriores.194
5.6 Teto remuneratrio

A Constituio de 1988 pretendeu, desde sua promulgao,
estabelecer limite mximo de remunerao a ser aplicado aos servidores
pblicos. Nesse contexto, a norma inserta na redao original do art.
37, XI, previa diferentes tetos para o funcionalismo pblico. A regra
determinava que a retribuio, a depender se o cargo figurasse nos
quadros do Poder Legislativo, Executivo ou Judicirio, limitar-se-ia,
respectivamente, aos valores percebidos pelos membros do Congresso
194 Nesse ponto, deve-se atentar para a norma inserta no pargrafo nico do artigo 112 do
ADCT da Constituio mineira, acrescido pela Emenda Constitucional n 57/03, que
assegura ao servidor pblico estadual da Administrao Direta, Autrquica e Fundacional
a percepo dos quinqnios adquiridos at o advento da EC n 19/98 com base no
vencimento bsico e gratificao. Referida norma, a toda evidncia, apresenta vcio de
inconstitucionalidade, por ofensa ao comando inserto no texto da norma do art. 37, XIV, da
Constituio da Repblica, que veda expressamente a percepo de vantagens pecunirias
calculadas umas sobre as outras (efeito cascata). Isso porque a norma constitucional
limita, de forma expressa, a autonomia organizatria dos estados membros quanto
sua prpria Administrao e regime jurdico de seus servidores, sendo, portanto, de
observncia obrigatria pelos entes federados. Foi por tal razo que suscitei, como relator
do processo, incidente de inconstitucionalidade perante o rgo Especial do Tribunal de
Justia de Minas Gerais (1.0024.12.133058-3/002).
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Nacional, Ministros de Estado e Ministros do Supremo Tribunal Federal
e seus correspondentes nos Estados, no Distrito Federal e nos Territrios.
Nos Municpios, o limite seria a remunerao dos Prefeitos.195
A fim de elucidar a fora normativa do dispositivo em tela e evitar
hesitaes no momento de adequao das remuneraes e proventos
ao teto, o Constituinte Originrio teve a cautela de, no art. 17 do ADCT,
dispor que os vencimentos, a remunerao, as vantagens e os adicionais,
bem como os proventos de aposentadoria que estejam sendo percebidos
em desacordo com a Constituio sero imediatamente reduzidos aos
limites dela decorrentes, no se admitindo, neste caso, invocao de
direito adquirido ou percepo de excesso a qualquer ttulo.
Ao analisar o alcance do art. 37, XI, da CR, o Supremo Tribunal
Federal, no julgamento da ADI n 14, de relatoria do Ministro Clio
Borja, firmou o entendimento de que, apesar de a norma ali insculpida
possuir densidade normativa suficiente para regular os casos concretos,
o limite remuneratrio se referiria apenas ao padro de vencimento do
cargo, excluindo-se, portanto, as vantagens pessoais.196 Na oportunidade,
asseverou-se que, pela mesma razo que as vantagens pessoais no
deveriam ser levadas em conta na proteo da isonomia entre os
vencimentos dos trs Poderes conforme a redao original do art. 39,
1, da CR197 , elas tambm no haveriam de ser computadas para fins
de incidncia do teto.
195 Art. 37, XI. A lei fixar o limite mximo e a relao de valores entre a maior e a menor
remunerao dos servidores pblicos, observados, como limites mximos e no mbito dos
respectivos Poderes, os valores percebidos como remunerao, em espcie, a qualquer

ttulo, por membros do Congresso Nacional, Ministros de Estado e Ministros do Supremo
Tribunal Federal e seus correspondentes nos Estados, no Distrito Federal e nos Territrios,
e, nos Municpios, os valores percebidos como remunerao, em espcie, pelo Prefeito;
(redao original)
196 Veja-se a ementa do julgado: Ementa: Ao Direta de Inconstitucionalidade Proposta pela
Associao dos Magistrados Brasileiros. O pargrafo 2. do artigo 2. da Lei Federal n. 7.721,
de 6 de janeiro de 1989, quando limita os vencimentos dos ministros do Supremo Tribunal
Federal - Computados os adicionais por tempo de servio - a remunerao mxima
vigente no Poder Executivo, vulnera o art. 39, par. 1., in fine, da Constituio, que sujeita
a tal limite apenas os vencimentos, excludas as vantagens pessoais. Compatibilidade
do conceito de vencimentos estabelecidos na Lei Complementar n. 35/79 e em outros
artigos da Lei Maior com a exegese do aludido dispositivo constitucional. Procedncia
parcial da ao para declarar inconstitucionais as expresses ... e vantagens pessoais
(adicionais por tempo de servio)..., constante do par. 2., art. 2. da Lei 7.721/89 (ADI n
14/DF, Rel. Min. Clio Borja, Tribunal Pleno, j. em 28.09.1989, DJ, 1 dez. 1989).
197 Art. 39. [...]
1 A lei assegurar, aos servidores da administrao direta, isonomia de vencimentos
para cargos de atribuies iguais ou assemelhados do mesmo Poder ou entre servidores
dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, ressalvadas as vantagens de carter individual
e as relativas natureza ou ao local de trabalho.
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O constituinte derivado, para contornar o entendimento acanhado
quanto ao alcance da norma constitucional relativa ao teto remunerat-
rio, promulgou a Emenda n 19/98, por meio da qual dissipou a garantia
de isonomia de vencimentos prevista na redao original do art. 39, 1,
da CR, ao mesmo tempo que instituiu o subsdio como forma de paga-
mento em parcela nica a determinadas categorias, como j ressaltado
em tpico anterior.
Alm disso, a nova ordem constitucional descortinada com
o advento da Emenda Constitucional n 19/98 instituiu, no sistema
brasileiro, teto remuneratrio geral, aplicvel a todos os servidores
pblicos correspondente ao valor do subsdio mensal pago aos
Ministros do Supremo Tribunal Federal , o qual abrangeria, por
disposio expressa, as vantagens pessoais.198
Referida Emenda cuidou, tambm, de estabelecer norma pre-
ceptiva de reduo de vencimentos ao novo teto correspondente ao
subsdio mensal pago aos Ministros do Supremo Tribunal Federal ,
cujo valor deveria ser fixado por lei de iniciativa conjunta, dos trs po-
deres, nos termos do art. 48, XV,199 bem como de frisar categoricamente
a necessidade de imediata adequao da remunerao e dos proventos
aos preceitos do art. 37, XI, da CR, nos termos de seu art. 29: os subs-
dios, vencimentos, remunerao, proventos da aposentadoria e penses
e quaisquer outras espcies remuneratrias adequar-se-o, a partir da
promulgao desta Emenda, aos limites decorrentes da Constituio
Federal, no se admitindo a percepo de excesso a qualquer ttulo.
Todavia, o Supremo Tribunal Federal, ao analisar a matria, no

julgamento da Medida Cautelar na ADI n 2.075/RJ, considerou que a
norma inserta no art. 37, XI, da Constituio, com a redao que lhe foi
conferida pela Emenda n 19/98, no seria autoaplicvel, porquanto sua
eficcia dependeria da edio da lei que estabelecesse o valor do subsdio
198 Assim ficou a redao do art. 37, XI, CR/88, conferida pela Emenda Constitucional n
19/98: a remunerao e o subsdio dos ocupantes de cargos, funes e empregos pblicos
da administrao direta, autrquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes
da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, dos detentores de mandato
eletivo e dos demais agentes polticos e os proventos, penses ou outra espcie remune-
ratria, percebidos cumulativamente ou no, includas as vantagens pessoais ou de qualquer
outra natureza, no podero exceder o subsdio mensal, em espcie, dos Ministros do Su-
premo Tribunal Federal.
199 Emenda Constitucional n 19/98, art. 7: O art. 48 da Constituio Federal passa a vigorar
acrescido do seguinte inciso XV: Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sano do
Presidente da Repblica, no exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor
sobre todas as matrias de competncia da Unio, especialmente sobre: [...] XV - fixao
do subsdio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, por lei de iniciativa conjunta dos
Presidentes da Repblica, da Cmara dos Deputados, do Senado Federal e do Supremo
Tribunal Federal, observado o que dispem os arts. 39, 4, 150, II, 153, III, e 153, 2, I.
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dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, consoante o disposto no

citado inc. XV acrescido ao art. 48. Em outras palavras, a despeito da
eficcia imediata anunciada pelo art. 29 da Emenda n 19/98, enquanto
perdurasse a mora legislativa, prevaleceriam os limites remuneratrios
individualmente fixados para cada um dos Poderes da Repblica, na
forma da redao original do art. 37, XI, impondo-se, para fins de teto
conforme consignado no julgamento da ADI n 14 , a considerao
somente do vencimento bsico, de forma a no compreender, em seu
cmputo, as vantagens pecunirias de ordem pessoal.200 201
Posteriormente, promulgou-se a Emenda n 41/03, que conferiu
nova redao ao inciso XI, do art. 37, da CR.202 Nesta nova ordem
constitucional, consagraram-se limites especficos de pagamento para
cada esfera federativa, criando assim os chamados subtetos ou tetos
especficos.
Com efeito, definiu-se um limite remuneratrio nacional,
correspondente ao subsdio mensal dos Ministros do Supremo Tribunal
200 Confira-se, conforme consignado no julgamento da MC na ADI n 2.075: [...] O NOVO
TETO REMUNERATRIO, FUNDADO NA EC 19/98, SOMENTE LIMITAR A
REMUNERAO DOS AGENTES PBLICOS DEPOIS DE EDITADA A LEI QUE
INSTITUIR O SUBSDIO DEVIDO AOS MINISTROS DO SUPREMO TRIBUNAL
FEDERAL. [...] - Enquanto no sobrevier a lei formal, de iniciativa conjunta dos Presidentes
da Repblica, da Cmara dos Deputados, do Senado Federal e do Supremo Tribunal
Federal (CF, art. 48, XV), destinada a fixar o subsdio devido aos Ministros da Suprema
Corte, continuaro a prevalecer os tetos remuneratrios estabelecidos, individualmente,
para cada um dos Poderes da Repblica (CF, art. 37, XI, na redao anterior promulgao
da EC 19/98), excludas, em conseqncia, de tais limitaes, as vantagens de carter

pessoal (RTJ 173/662), prevalecendo, desse modo, a doutrina consagrada no julgamento da
ADI 14/DF (RTJ 130/475), at que seja institudo o valor do subsdio dos Juzes do Supremo
Tribunal Federal. No se revela aplicvel, desde logo, em virtude da ausncia da lei
formal a que se refere o art. 48, XV, da Constituio da Repblica, a norma inscrita no
art. 29 da EC 19/98, pois a imediata adequao ao novo teto depende, essencialmente, da
fixao do subsdio devido aos Ministros do Supremo Tribunal Federal [...]. (ADI n 2.075/
RJ MC, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, j. em 07.02.2001, DJ, 27 jun. 2003).
201 Registre-se que o consenso exigido pela norma de iniciativa conjunta do art. 48, XV, da CF,
nunca se concretizou politicamente, de modo que a lei em questo no chegou a ser editada.
202 Assim ficou a redao do art. 37, XI, CR/88, dessa vez conferida pela Emenda Constitucional
n 41/03: a remunerao e o subsdio dos ocupantes de cargos, funes e empregos
pblicos da administrao direta, autrquica e fundacional, dos membros de qualquer dos
Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, dos detentores de
mandato eletivo e dos demais agentes polticos e os proventos, penses ou outra espcie
remuneratria, percebidos cumulativamente ou no, includas as vantagens pessoais ou
de qualquer outra natureza, no podero exceder o subsdio mensal, em espcie, dos
Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos Municpios, o
subsdio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsdio mensal do Governador
no mbito do Poder Executivo, o subsdio dos Deputados Estaduais e Distritais no mbito
do Poder Legislativo e o subsdio dos Desembargadores do Tribunal de Justia, limitado
a noventa inteiros e vinte e cinco centsimos por cento do subsdio mensal, em espcie,
dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no mbito do Poder Judicirio, aplicvel este
limite aos membros do Ministrio Pblico, aos Procuradores e aos Defensores Pblicos.
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Federal. No mbito estadual e do Distrito Federal, h diferentes
previses: para servidores do Poder Executivo, o limite o subsdio
estabelecido para o Governador do Estado ou do Distrito Federal;
para os servidores do Poder Legislativo, o teto se refere ao subsdio
dos Deputados Estaduais ou Distritais; para os servidores do Poder
Judicirio, aplica-se o subsdio dos Desembargadores dos Tribunais de
Justia, limitado a 90,25% (noventa vrgula vinte e cinco por cento) do
subsdio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal.203 Esse subteto
tambm aplicvel aos membros do Ministrio Pblico, Procuradores
e Defensores Pblicos. Por fim, na esfera federativa municipal, o teto
deve observar o subsdio mensal percebido pelo Prefeito Municipal.
Tais limites so aplicveis a toda Administrao Pblica, Direta
e Indireta, inclusive s empresas pblicas e s sociedades de economia
mista (tambm para as subsidirias), que recebam recursos da Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpios para custeio com pagamento de
pessoal.204
Alm do retorno do critrio da diversificao do limite remunera-
trio de acordo com o nvel federativo, de acordo com a nova disciplina
proposta pela EC n 41/03: (i) no teto de retribuio, semelhana do
pretendido pela EC n 19/98, devem-se incluir as vantagens pessoais ou
de qualquer natureza; (ii) a lei para fixao do teto nacional voltou a ser
de iniciativa poltica isolada do STF (art. 96, II, b); (iii) visando conferir
eficcia imediata aos seus comandos, enquanto no fixado o valor do
subsdio dos Ministros do STF, o teto nacional, para fins de aplicao
do art. 37, XI, da CR, haveria de ser regulado pelo valor da maior remu-
nerao atribuda por lei na data da publicao da Emenda n 41/03 a
membro da Excelsa Corte, com a aplicao de seus desdobramentos aos
demais nveis da federao;205 (iv) a fim de frisar sua impositividade e a
203 Registre-se, conforme j analisado em tpico anterior, que a norma constitucional do 12
do art. 37, acrescida pela Emenda Constitucional n 47/05, faculta aos Estados e ao Distrito
Federal fixar, a ttulo de limite nico aplicvel em seu mbito, o subsdio mensal dos
Desembargadores dos Tribunais de Justia, respeitando-se o limite de 90,25% (noventa
vrgula vinte e cinco por cento) do subsdio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal.
204 Vide art. 37, 9, CR/88.
205 Art. 8 da EC n 41/03: At que seja fixado o valor do subsdio de que trata o art. 37, XI, da
Constituio Federal, ser considerado, para os fins do limite fixado naquele inciso, o valor
da maior remunerao atribuda por lei na data de publicao desta Emenda a Ministro do
Supremo Tribunal Federal, a ttulo de vencimento, de representao mensal e da parcela
recebida em razo de tempo de servio, aplicando-se como limite, nos Municpios, o
subsdio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsdio mensal do Governador
no mbito do Poder Executivo, o subsdio dos Deputados Estaduais e Distritais no mbito
do Poder Legislativo e o subsdio dos Desembargadores do Tribunal de Justia, limitado
a noventa inteiros e vinte e cinco centsimos por cento da maior remunerao mensal de
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112

necessidade de imediata adequao aos seus termos, o art. 9 da EC n
41/03 determinou a aplicao do disposto no art. 17 do ADCT.
Num primeiro momento, instado a manifestar como se daria a
implementao do teto em caso que envolvia a percepo de proventos
acima do teto, em razo de vantagens pessoais adquiridas antes da
publicao da EC n 41/03, a Corte Suprema, no mbito do Mandado de
Segurana n 24.875/DF, reconheceu a eficcia imediata da nova redao
do art. 37, XI, da CR, bem como a necessidade de incluso daquelas no
cmputo do limite remuneratrio.206
Ministro do Supremo Tribunal Federal a que se refere este artigo, no mbito do Poder
Judicirio, aplicvel este limite aos membros do Ministrio Pblico, aos Procuradores e aos
Defensores Pblicos.
206 Ementa: I. Ministros aposentados do Supremo Tribunal Federal: proventos (subsdios):
teto remuneratrio: pretenso de imunidade incidncia do teto sobre o adicional por
tempo de servio (ATS), no percentual mximo de 35% e sobre o acrscimo de 20% a que
se refere o art. 184, III, da Lei 1711/52, combinado com o art. 250 da L. 8.112/90: mandado
de segurana deferido, em parte. II. Controle incidente de constitucionalidade e o papel do
Supremo Tribunal Federal. Ainda que no seja essencial deciso da causa ou que a decla-
rao de ilegitimidade constitucional no aproveite parte suscitante, no pode o Tribunal
- dado o seu papel de guarda da Constituio - se furtar a enfrentar o problema de cons-
titucionalidade suscitado incidentemente (v.g. SE 5.206-AgR, 8.5.97, Pertence, RTJ 190/908;
Inq 1915, 05.08.2004, Pertence, DJ 05.08.2004; RE 102.553, 21.8.86, Rezek, DJ 13.02.87). III.
Mandado de segurana: possibilidade jurdica do pedido: viabilidade do controle da cons-
titucionalidade formal ou material das emendas Constituio. IV. Magistrados. Subs-

dios, adicional por tempo de servio e o teto do subsdio ou dos proventos, aps a EC
41/2003: argio de inconstitucionalidade, por alegada irrazoabilidade da considerao
do adicional por tempo de servio quer na apurao do teto (EC 41/03, art. 8), quer na
das remuneraes a ele sujeitas (art. 37, XI, CF, cf EC 41/2003): rejeio. 1. Com relao a
emendas constitucionais, o parmetro de aferio de sua constitucionalidade estreitssi-
mo, adstrito s limitaes materiais, explcitas ou implcitas, que a Constituio imponha
induvidosamente ao mais eminente dos poderes institudos, qual seja o rgo de sua pr-
pria reforma. 2. Nem da interpretao mais generosa das chamadas clusulas ptreas
poderia resultar que um juzo de eventuais inconvenincias se convertesse em declarao
de inconstitucionalidade da emenda constitucional que submeta certa vantagem funcional
ao teto constitucional de vencimentos. 3. No tocante magistratura - independentemen-
te de cuidar-se de uma emenda constitucional - a extino da vantagem, decorrente da
instituio do subsdio em parcela nica, a nenhum magistrado pode ter acarretado
prejuzo financeiro indevido. 4. Por fora do art. 65, VIII, da LOMAN (LC 35/79), desde
sua edio, o adicional cogitado estava limitado a 35% calculados sobre o vencimento e
a representao mensal (LOMAN, Art. 65, 1), sendo que, em razo do teto constitucio-
nal primitivo estabelecido para todos os membros do Judicirio, nenhum deles poderia
receber, a ttulo de ATS, montante superior ao que percebido por Ministro do Supremo
Tribunal Federal, com o mesmo tempo de servio (cf. voto do Ministro Nri da Silveira, na
ADIn 14, RTJ 130/475,483). 5. Se assim - e dada a determinao do art. 8 da EC 41/03, de
que, na apurao do valor da maior remunerao atribuda por lei [...] a Ministro do Su-
premo Tribunal Federal, para fixar o teto conforme o novo art. 37, XI, da Constituio, ao
vencimento e representao do cargo, se somasse a parcela recebida em razo do tempo
de servio - patente que, dessa apurao e da sua aplicao como teto dos subsdios ou
proventos de todos os magistrados, no pode ter resultado prejuzo indevido no tocante

ao adicional questionado. 6. da jurisprudncia do Supremo Tribunal que no pode o
agente pblico opor, guisa de direito adquirido, a pretenso de manter determinada
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CAPTULO 5
113
Entretanto, em ateno garantia de irredutibilidade salarial (art.
37, XV), entendeu-se que as vantagens pessoais adquiridas antes da
gide da EC n 41/03 no poderiam ser de pronto glosadas, de modo que
o excesso passaria a ser percebido at que fosse absorvido, na medida
em que o valor do subsdio paradigma sofresse reajustes.
Em suma, desdobrando o entendimento desenvolvido pela
Excelsa Corte, ao servidor seria assegurada apenas e to somente a
irredutibilidade da remunerao, e no a manuteno do regime jurdico
anterior promulgao da EC n 41/03.
Isso porque a norma do art. 37, XI, includa pela EC n 41/03,
apesar de possuir eficcia imediata, no possuiria o condo de atingir a
remunerao que o servidor percebesse sob a gide do regime anterior,
ainda que ultrapassasse o teto, sob pena de ofensa garantia da
irredutibilidade, espcie qualificada de direito adquirido. Desse modo, a
parcela que excedesse o teto passaria a ser percebida a ttulo de vantagem
pessoal, e a tendncia seria sua absoro na medida em que o valor do
subsdio do cargo erigido como teto remuneratrio fosse reajustado.
frmula de composio de sua remunerao total, se, da alterao, no decorre a reduo

dela. 7. Se dessa forma se firmou quanto a normas infraconstitucionais, o mesmo se h de
entender, no caso, em relao emenda constitucional, na qual os preceitos impugnados,
se efetivamente aboliram o adicional por tempo de servio na remunerao dos magistra-
dos e servidores pagos mediante subsdio, que neste - o subsdio - foi absorvido o valor
da vantagem. 8. No procede, quanto ao ATS, a alegada ofensa ao princpio da isonomia,
j que, para ser acolhida, a argio pressuporia que a Constituio mesma tivesse erigido
o maior ou menor tempo de servio em fator compulsrio do tratamento remuneratrio
dos servidores, o que no ocorre, pois o adicional correspondente no resulta da Consti-
tuio, que apenas o admite - mas, sim, de preceitos infraconstitucionais. V. Magistrados:
acrscimo de 20% sobre os proventos da aposentadoria (Art. 184, III, da L. 1.711/52, c/c o
art. 250 da L. 8.112/90) e o teto constitucional aps a EC 41/2003: garantia constitucional de
irredutibilidade de vencimentos: intangibilidade. 1. No obstante cuidar-se de vantagem
que no substantiva direito adquirido de estatura constitucional, razo por que, aps a
EC 41/2003, no seria possvel assegurar sua percepo indefinida no tempo, fora ou alm
do teto a todos submetido, aos impetrantes, porque magistrados, a Constituio assegu-
rou diretamente o direito irredutibilidade de vencimentos - modalidade qualificada de
direito adquirido, oponvel s emendas constitucionais mesmas. 2. Ainda que, em tese, se
considerasse susceptvel de sofrer dispensa especfica pelo poder de reforma constitucio-
nal, haveria de reclamar para tanto norma expressa e inequvoca, a que no se presta o art.
9 da EC 41/03, pois o art. 17 ADCT, a que se reporta, norma referida ao momento inicial
de vigncia da Constituio de 1988, no qual incidiu e, neste momento, pelo fato mesmo
de incidir, teve extinta a sua eficcia; de qualquer sorte, mais que duvidosa a sua com-
patibilidade com a clusula ptrea de indenidade dos direitos e garantias fundamentais
outorgados pela Constituio de 1988, recebida como ato constituinte originrio. 3. Os
impetrantes - sob o plio da garantia da irredutibilidade de vencimentos -, tm direito a

continuar percebendo o acrscimo de 20% sobre os proventos, at que seu montante seja
absorvido pelo subsdio fixado em lei para o Ministro do Supremo Tribunal Federal. [...]
(STJ. MS n 24.875/DF, Rel. Min. Seplveda Pertence, Tribunal Pleno, j. em 11.05.2006, DJ,
06 out. 2006).
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De qualquer forma, se o servidor no submetido regra
remuneratria do subsdio tivesse aumento em seu vencimento bsico
aps a fixao do teto e esse, juntamente com as vantagens pessoais
tais como adicionais de tempo de servio , ultrapassasse o limite, a
parte excedente deveria ser decotada, para fins de imediata adequao
ao limite constitucional.207
Esse entendimento prevaleceu at que, no julgamento do RE n
609.381, com repercusso geral reconhecida, sob a relatoria do Ministro
Teori Zavascki, o Supremo Tribunal Federal, por maioria, reviu o seu
posicionamento quanto ao ponto, para assentar que, para efeito de
observncia do teto constitucional previsto no art. 37, XI, tambm
devem ser compreendidos os valores percebidos a ttulo de vantagens
pessoais pelo servidor pblico ainda que adquiridos antes da vigncia
da Emenda n 41/03.208
207 Foi nesse sentido que decidiu a 8 Cmara do Tribunal de Justia de Minas Gerais, em
diversos processos em que atuei como Relator: Ementa: Reexame necessrio. Apelao C-
vel. Preliminar de inadmissibilidade do recurso. Rejeio. Administrativo. Servidor. Teto
remuneratrio. Incluso das vantagens pessoais. Inexistncia de ofensa a direito adquirido
e decesso de remunerao. Sentena reformada em reexame necessrio. Recurso provido.
[...] 2. O Supremo Tribunal Federal deu interpretao norma contida no art. 37, XI, da
CR/88, com redao dada pela EC n 41/03, e quelas contidas nos artigos 8 e 9 da refe-
rida emenda, no sentido de que as vantagens pessoais se incluem no teto remuneratrio,
alterando seu entendimento anterior. 3. A Suprema Corte firme no entendimento de que
a garantia do direito adquirido em matria de pagamento servidor se resume irredutibi-
lidade de vencimentos, blindando o direito de no haver decesso de remunerao quando
norma posterior, ainda que constitucional, venha estabelecer teto remuneratrio inferior
ao valor recebido pelo servidor. 4. A garantia a irredutibilidade de vencimentos no im-
plica na desconsiderao do limite fixado, mesmo que as vantagens pessoais tenham sido
adquiridas antes da EC n 41/03. 5. A orientao daquele Augusto Sodalcio acarreta as
seguintes hipteses: (i) servidor que, antes da emenda, percebia remunerao superior ao
teto estabelecido no art. 8, e a forma de remunerao fora alterada para o regime de subs-
dio, continua com o direito de receber o valor at ento percebido, sendo que o excesso ser
pago a ttulo de vantagem pessoal, at ser absorvido por futuro reajuste do teto; (ii) servidor
na mesma situao anterior, mas que continuou recebendo vencimento bsico e vantagens
pessoais, tambm continua com o direito de receber o mesmo valor, sendo que o excesso
pago a ttulo de vantagem pessoal, entretanto, caso, seja promovido ou tenha aumento
de vencimento bsico ou adquira algum adicional, no o perceber, at que o teto sofra
alteraes e absorva o valor que deveria receber; (iii) servidor que no tenha atingido o teto
remuneratrio e receba nos moldes daquele mencionado no item ii, ao obter promoes
ou aumentos, que acrescidos s suas vantagens pessoais ultrapasse o teto, deve ter glosado
o excesso de remunerao. 6. Demonstrado que a remunerao dos servidores somente ul-

trapassou o valor do subsdio paradigma em virtude da concesso de aumentos e reajustes
aps a promulgao da EC n 41/03, no h que se falar em direito percepo da remune-
rao sem a incidncia do teto constitucional (TJMG. AC/RN n 1.0024.13.042525-9/003, Rel.
Des. Bitencourt Marcondes, Oitava Cmara Cvel, j. em 05.06.2014, DJ, 11 jun. 2014).
208 Constitucional e administrativo. Teto de retribuio. Emenda Constitucional 41/03.
Eficcia imediata dos limites mximos nela fixados. Excessos. Percepo no respaldada
pela garantia da irredutibilidade. 1. O teto de retribuio estabelecido pela Emenda
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Na ocasio, o Ministro Relator, em seu voto condutor, fazendo
meno ao voto vencido proferido pelo Ministro Cezar Peluso no
julgamento do Mandado de Segurana n 24.875, enfatizou que o recado
normativo do Constituinte presente tanto no ADCT (art. 17), como nas
Emendas Constitucionais n 19/98 (art. 29) e n 41/03 (art. 9) , determina
que aquilo que sobejar da incidncia do teto constitui excesso, cuja
percepo no pode ser reclamada, ainda que o direito a ela tenha sido
licitamente adquirido segundo uma ordem jurdica anterior. [...] a norma
constitucional do teto de retribuio, desde sua formulao original,
jamais admitiu compromisso com quaisquer excessos, tenham ele sido
adquiridos por fora de regimes legais superados ou pelo advento de
normas jurdicas supervenientes.
Da se afirmar que o respeito ao teto, por configurar verdadeira

condio de legitimidade erigida pelo prprio Constituinte para
o pagamento das remuneraes no servio pblico, no pode ser
suplantado pela garantia da irredutibilidade. Nas palavras do Ministro:
a clusula da irredutibilidade possui mbito de incidncia vinculado
ao prprio conceito de teto de retribuio, operando somente dentro
do intervalo remuneratrio por ele definido.
Registre-se que, conforme notcia veiculada no stio eletrnico
do Supremo Tribunal Federal, datada de 18.11.2015, o posicionamento
quanto possibilidade de glosa das vantagens pessoais adquiridas pelo
servidor antes da EC n 41/03 para adequao ao limite remuneratrio de
que cuida o art. 37, XI, da CR, foi, por maioria, replicado no RE n 606.358,
de relatoria da Ministra Rosa Weber, igualmente com repercusso geral
reconhecida, oportunidade em que se fixou a seguinte tese: computam-
se para efeito de observncia do teto remuneratrio do art. 37, XI, da
Constitucional 41/03 possui eficcia imediata, submetendo s referncias de valor mximo
nele discriminadas todas as verbas de natureza remuneratria percebidas pelos servidores
pblicos da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, ainda que adquiridas de
acordo com regime legal anterior. 2. A observncia da norma de teto de retribuio repre-
senta verdadeira condio de legitimidade para o pagamento das remuneraes no ser-
vio pblico. Os valores que ultrapassam os limites pr-estabelecidos para cada nvel
federativo na Constituio Federal constituem excesso cujo pagamento no pode ser
reclamado com amparo na garantia da irredutibilidade de vencimentos. 3. A incidncia
da garantia constitucional da irredutibilidade exige a presena cumulativa de pelo menos
dois requisitos: (a) que o padro remuneratrio nominal tenha sido obtido conforme o
direito, e no de maneira ilcita, ainda que por equvoco da Administrao Pblica; e (b)
que o padro remuneratrio nominal esteja compreendido dentro do limite mximo pr-
definido pela Constituio Federal. O pagamento de remuneraes superiores aos tetos
de retribuio de cada um dos nveis federativos traduz exemplo de violao qualificada
do texto constitucional. 4. Recurso extraordinrio provido (Relator: Min. Teori Zavascki,
Tribunal Pleno, julgado em 02.10.2014, Acrdo Eletrnico Repercusso Geral - Mrito
DJe-242, divulg 10.12.2014, public 11.12.2014).
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Constituio da Repblica, tambm os valores percebidos anteriormente
vigncia da EC n. 41/03 a ttulo de vantagens pessoais pelo servidor
pblico, dispensada a restituio de valores eventualmente recebidos
em excesso e de boa-f at o dia 18/11/2015 [data do julgamento].
Superada a anlise da eficcia e da extenso da normatividade
do limite remuneratrio de que trata o art. 37, XI, da CR, com a redao
que lhe foi conferida pela EC n 41/03, mister se faz a abordagem
de duas tentativas infraconstitucionais de regulao dos subtetos
do funcionalismo pblico, ambas envolvendo servidores do Poder
Judicirio e levadas ao crivo do Supremo Tribunal Federal.
A primeira delas originou-se da edio, em 21 de maro de 2006,
pelo Conselho Nacional de Justia com o propsito de regulamentar
o art. 37, XI, da CR , das Resolues ns 13 e 14, que, em seus arts. 2 e
1, pargrafo nico, respectivamente,209 estabeleceram que os membros

da magistratura estadual submeter-se-iam ao paradigma remuneratrio
correspondente ao subsdio dos desembargadores estaduais limitado
a 90,25% (noventa vrgula vinte e cinco por cento) do subsdio dos
Ministros do Supremo Tribunal Federal, o que gerou uma distoro entre
os membros do Poder Judicirio, j que a remunerao dos membros da
magistratura federal permaneceria norteada pelo subsdio dos Ministros
do Supremo Tribunal Federal.
A questo foi levada at o Supremo Tribunal Federal, que, no
julgamento da Medida Cautelar na ADI n 3.854-1, sob a relatoria do
Ministro Cezar Peluso, por maioria, conferiu interpretao conforme ao
art. 37, XI e 12 da CR o primeiro dispositivo, na redao da EC n 41/03,
e o segundo, introduzido pela EC n 47/05 , para excluir a submisso
dos membros da magistratura estadual ao subteto de remunerao, bem
como suspender a eficcia do art. 2 da Resoluo n 13/06 e do art. 1,
pargrafo nico, da Resoluo n 14, ambas do Conselho Nacional de
Justia.210
209 Art. 2 da Resoluo n. 13/06 do CNJ: Nos rgos do Poder Judicirio dos Estados, o
teto remuneratrio constitucional o valor do subsdio do Desembargador do Tribunal
de Justia, que no pode exceder a 90,25% (noventa inteiros e vinte e cinco centsimos por
cento) do subsdio mensal de Ministro do Supremo Tribunal Federal.
Art. 1, pargrafo nico, da Resoluo n 14/06: Enquanto no editadas as leis estaduais
referidas no art. 93, inciso V, da Constituio Federal, o limite remuneratrio dos
magistrados e servidores dos Tribunais de Justia corresponde a 90,25% (noventa inteiros
e vinte e cinco centsimos por cento) do teto remuneratrio constitucional referido no
caput, nos termos do disposto no art. 8 da Emenda Constitucional n 41/2003.

210 Magistratura. Remunerao. Limite ou teto remuneratrio constitucional. Fixao diferen-
ciada para os membros da magistratura federal e estadual. Inadmissibilidade. Carter na-
cional do Poder Judicirio. Distino arbitrria. Ofensa regra constitucional da igualdade
ou isonomia. Interpretao conforme dada ao art. 37, inc. XI, e 12, da CF. Aparncia de
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CAPTULO 5
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Na oportunidade, consignou-se que o carter nacional e unitrio
sobre o qual se estrutura o Poder Judicirio desautoriza tanto o
Constituinte Derivado como o legislador infraconstitucional a submeter
os magistrados a tetos de remunerao diferenciados, conforme o ramo
da Justia a que pertenam: federal ou estadual.
que, conforme salientado pelo Ministro Relator, justamente
uma das mais robustas demonstraes dessa configurao do arranjo
judicirio reside na chamada regra de escalonamento vertical dos
subsdios, de indiscutvel alcance nacional, de que cuida o art. 93, V,
da CR.211 Ao dispor sobre a forma, gradao e o limite para fixao dos
subsdios dos magistrados no integrantes dos Tribunais Superiores,
o dispositivo em questo, em nenhum momento, faz ou autoriza a
distino entre os membros do nvel federal e estadual. Ao revs,
reconhece a todos como categorias da estrutura judiciria nacional.
Quanto ao ponto, vale conferir o seguinte trecho do voto condutor:
o escalonamento nacional, inspirado no carter nacional do Poder Judicirio,

, com to boas razes constitucionais, reflexo da estrutura unitria
da magistratura e, como tal, tambm no menos incompatvel com
a ideia de subordinao da remunerao dos seus membros a tetos
diversos, enquanto dependentes da s condio emprica da natureza
da categoria, federal ou estadual, a que pertenam, ainda que a distino
advenha de emenda constitucional suprema.
Em ltima instncia, o tratamento desigual dos magistrados
em relao ao teto remuneratrio ao qual devem se submeter,
erigindo por discrmen unicamente o ramo da Justia em que figuram
e desconsiderando o carter nacional e unitrio do Poder Judicirio,
acabaria por violar frontalmente a regra constitucional da isonomia.
Na pertinente observao do Ministro Cezar Peluso: o critrio de
inconstitucionalidade do art. 2 da Resoluo n 13/2006 e do art. 1, nico, da Resoluo
n 14/2006, ambas do Conselho Nacional de Justia. Ao direta de inconstitucionalida-
de. Liminar deferida. Voto vencido em parte. Em sede liminar de ao direta, aparentam
inconstitucionalidade normas que, editadas pelo Conselho Nacional da Magistratura, es-
tabelecem tetos remuneratrios diferenciados para os membros da magistratura estadual
e os da federal (STF. ADI n 3.854 MC/DF, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, j. em
28.02.2007, DJe, 29 jun. 2007).
211 Art. 93 [...] V - o subsdio dos Ministros dos Tribunais Superiores corresponder a noventa
e cinco por cento do subsdio mensal fixado para os Ministros do Supremo Tribunal
Federal e os subsdios dos demais magistrados sero fixados em lei e escalonados, em nvel federal
e estadual, conforme as respectivas categorias da estrutura judiciria nacional, no podendo a
diferena entre uma e outra ser superior a dez por cento ou inferior a cinco por cento,
nem exceder a noventa e cinco por cento do subsdio mensal dos Ministros dos Tribunais
Superiores, obedecido, em qualquer caso, o disposto nos arts. 37, XI, e 39, 4; (redao
dada pela EC n 19/98)
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discernimento e desigualao, aqui, v-se logo que, no transpondo
as fronteiras de uma contingncia funcional inconseqente para fins
remuneratrios, que s pertencer a este ou quele ramo burocrtico
do Poder Judicirio, no guarda nenhum relevo axiolgico capaz de
permitir tratamento normativo heterogneo.
Por sua vez, a segunda tentativa infraconstitucional de regulao
do limite remuneratrio analisada pelo Supremo Tribunal Federal
decorreu da tentativa de, no Estado da Bahia, por meio da Lei n
11.905/10, instituir-se subteto fixo e desvinculado do subsdio dos
desembargadores, ao qual se submeteriam os servidores do Poder
Judicirio baiano.212
Ao analisar os atos normativos baianos supracitados, a Suprema
Corte, no julgamento da ADI n 4.900/DF, por maioria, declarou-os
inconstitucionais, ao fundamento de que os limites remuneratrios
devem seguir a estritas balizas constitucionais, no podendo o ente
federado, arvorando-se em Poder Constituinte, definir um subteto
do subteto, mormente quando mais gravoso aos servidores da Justia
baiana, sob pena de ofensa ao princpio da isonomia.213

que, conforme salientado pelo Ministro Roberto Barroso,
dentro dos contornos constitucionais, no que diz respeito ao limite
remuneratrio no mbito estadual, haveria apenas duas possibilidades,
212 Arts. 1 e 2 da Lei Estadual baiana n 11.905/10: Art. 1. O subsdio mensal dos Desembar-
gadores do Tribunal de Justia do Estado da Bahia fica reajustado em 9,07% (nove inteiros
e sete centsimos por cento).
Art. 2. A remunerao dos servidores pblicos ocupantes de cargos, funes e empregos
no mbito do Poder Judicirio do Estado da Bahia, e os proventos, penses e outras espcies
remuneratrias, percebidos cumulativamente ou no, includas as vantagens pessoais ou de
qualquer outra natureza, no podero exceder o valor de R$ 22.000,00 (vinte e dois mil reais).
213 Ao Direta. Lei ordinria que estabelece subteto aplicvel aos servidores da justia
desvinculado do subsdio mensal dos desembargadores. Inteligncia do art. 37, XI e 12,
CF. 1. No que respeita ao subteto dos servidores estaduais, a Constituio estabeleceu a
possibilidade de o Estado optar entre: (i) a definio de um subteto por poder, hiptese em
que o teto dos servidores da Justia corresponder ao subsdio dos Desembargadores do
Tribunal de Justia (art. 37, XI, CF, na redao da Emenda Constitucional 41/2003); e (ii) a
definio de um subteto nico, correspondente ao subsdio mensal dos Desembargadores
do Tribunal de Justia, para todo e qualquer servidor de qualquer poder, ficando de
fora desse subteto apenas o subsdio dos Deputados (art. 37, 12, CF, conforme redao
da Emenda Constitucional 47/2005). 2. Inconstitucionalidade da desvinculao entre o
subteto dos servidores da Justia e o subsdio mensal dos Desembargadores do Tribunal
de Justia. Violao ao art. 37, XI e 12, CF. 3. Incompatibilidade entre a opo pela
definio de um subteto nico, nos termos do art. Art. 37, 12, CF, e definio de subteto
do subteto, em valor diferenciado e menor, para os servidores do Judicirio. Tratamento
injustificadamente mais gravoso para esses servidores. Violao isonomia. Ao direta

a que se julga procedente (STF. ADI n 4.900, Rel. Min. Teori Zavascki, rel. p/ Ac: Min.
Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. em 11.02.2015, DJe, 20 abr. 2015).
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CAPTULO 5
119
quais sejam: (i) conforme o art. 37, XI, da CR, com a redao que
lhe foi conferida pela EC n 41/03, a fixao do subteto por poder,
correspondendo aos subsdios do Governador para o Executivo,
dos Deputados para o Legislativo e dos Desembargadores para o
Judicirio; (ii) nos termos do 12 acrescentado pela EC n 47/05 ao
art. 37 da CR, a definio de subteto nico, equivalente ao subsdio
dos Desembargadores, para todos os Poderes. Ou seja, diante desses
cenrios, a remunerao dos servidores do Judicirio, em qualquer caso,
h de se nortear pelo subsdio dos Desembargadores.
Desse modo, tendo em vista, ainda, que a Constituio do Estado
da Bahia optou pela instituio de teto nico, no poderia o legislador
infraconstitucional buscar regulamentar o subteto de forma distinta
exclusivamente para os servidores da Justia baiana, no s por falta
de amparo constitucional tanto no nvel estadual como no federal ,
mas tambm por vulnerar a garantia da isonomia.
Finalmente, de acordo com o disposto no 11 do art. 37, no se
incluem no teto parcelas que possuam carter indenizatrio, porque
objetivam o ressarcimento de gastos efetuados pelo servidor na prestao

do servio, tais como ajudas de custo, por exemplo. possvel, ainda,
que seja ultrapassado o limite remuneratrio, em virtude do pagamento
de direitos sociais constitucionalmente garantidos aos servidores
pblicos, na forma estabelecida pelo art. 39, 3, da Constituio, como
o pagamento do dcimo terceiro salrio e frias.214
214 O art. 39, 3, CR/88 garante aos servidores pblicos os seguintes direitos sociais: salrio
mnimo, dcimo terceiro salrio, remunerao do trabalho noturno superior ao diurno,
salrio famlia, jornada de trabalho de 8 horas dirias e no superior a 44 horas semanais,
repouso semanal remunerado, pagamento de hora-extra, frias, licena gestante e
licena-paternidade, proteo ao trabalho da mulher, reduo de riscos mediante normas
de sade, higiene e segurana e proibio de diferenas discriminatrias de salrios por
motivo de sexo, idade, cor ou estado civil.
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CAPTULO 6
ACUMULAO DE CARGOS, EMPREGOS E
FUNES
6.1 Da regra da inacumulabilidade
A vedao acumulao remunerada de cargos pblicos regra
que encontra previso na atual Constituio da Repblica (art. 37, XVI
e XVII), no entanto, no se trata de inovao trazida pelo constituinte
de 1988. Na verdade, a regra da inacumulabilidade figurou em todas
as Constituies Republicanas, e, a despeito da omisso existente na
Constituio Monrquica de 1824, o Decreto de Regncia, datado de
18.06.1822,215 tratava da matria no perodo imperial, coibindo as acu-

mulaes excessivas, prtica oriunda do regime de privilgios pessoais
vigente na Corte Portuguesa.
A inacumulabilidade apresenta-se como decorrncia lgica dos
princpios constitucionais da ampla acessibilidade aos cargos pblicos,
da igualdade, moralidade e eficincia. Como bem assevera a Ministra
Crmen Lcia Antunes Rocha, tal regra, alm de concretizar o princpio
da acessibilidade de todos os habilitados em ascender aos cargos que
integram os quadros da Administrao, visa assegurar o interesse da
sociedade em ter o servio pblico bem prestado,216 pois, em tese, a
215 TCITO, Caio. Acumulao de Cargos na Constituio do Brasil. Revista de Direito Pblico,
So Paulo, ano II, v. 7, p. 16.
216 In: FORTINI, Cristiana (Org.). Servidor pblico: estudos em homenagem ao Professor Pedro Paulo
de Almeida Dutra. Belo Horizonte: Frum, 2009. p. 75.
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122
acumulao de vrias funes em um nico agente impede ou dificulta
o bom desempenho do servio.
6.2 Hipteses permissivas
A norma inserta no art. 37, XVI, caput, da Constituio da
Repblica de 1988, explicita a vedao de acmulo remunerado de
cargos pblicos, ao passo que a insculpida no inc. XVII (com a redao
dada pela EC n 19/98) estende tal proibio aos empregos e funes

pblicas, bem como aos cargos, empregos e funes ocupados no
mbito da Administrao Indireta (autarquias, fundaes, empresas
pblicas, sociedades de economia mista), das subsidirias e sociedades
controladas direta ou indiretamente pelo Poder Pblico.
A regra a inacumulabilidade, contudo, o legislador constitucional
previu algumas excees, admitindo a possibilidade de acmulo de dois
cargos (empregos ou funes) nas seguintes hipteses:
a) 02 (dois) cargos de professor (art. 37, XVI, a);
b) 01 (um) cargo de professor com outro, tcnico ou cientfico
(art. 37, XVI, b);
c) 02 (dois) cargos ou empregos privativos de profissionais de
sade, com profisses regulamentadas (art. 37, XVI, c
Redao dada pela Emenda Constitucional n 34/01);
d) Cargo, emprego ou funo pblica com mandato de Vereador
(art. 38, III);
e) Cargo da Magistratura e uma funo de magistrio (art. 95,
pargrafo nico, I);
f) Cargo de Promotor ou Procurador de Justia e uma funo
pblica de magistrio (art. 128, 5, II, d).
A possibilidade de exerccio remunerado de cargos pblicos ,
portanto, restrita aos casos expressamente elencados na Constituio,
desde que haja compatibilidade de horrios. Ademais, deve ser obser-
vado o limite previsto na norma do art. 37, IX (teto remuneratrio).
Quanto ao teto remuneratrio, o Superior Tribunal de Justia fir-
mou entendimento no sentido de que, na hiptese de acumulao lcita de

cargos, a remunerao total do servidor no se submete ao teto constitu-
cional, devendo os cargos, para este fim, ser considerados isoladamente.217
217 Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana. Questo de ordem. Matria submetida ao
crivo da primeira seo deste Superior Tribunal. Constitucional e Administrativo. Servidor
pblico. Cumulao de cargos permitida constitucionalmente. Cargos considerados,
isoladamente, para aplicao do teto remuneratrio.
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CAPTULO 6
123
ACUMULAO DE CARGOS, EMPREGOS E FUNES
O Supremo Tribunal Federal, ao apreciar os Recursos Extraordi-
nrios n 602.584/DF e n 612.975/MT, que tratam da incidncia do teto
constitucional sobre proventos e penses percebidos cumulativamente,
reconheceu a existncia de repercusso geral.218
A necessidade de correlao de matrias entre as funes, como
era exigido pela Constituio de 1967, mais especificadamente na norma
do art. 97, 1 219 (art. 99, 1, EC n 01/69), no mais subsiste sob a gide
da atual Carta Constitucional.
A compatibilidade de horrios deve ser apurada no somente
quanto inexistncia de jornadas de trabalho sobrepostas, mas tambm
com observncia do lapso temporal necessrio ao deslocamento do
servidor.
Ainda quanto compatibilidade de horrios, verifica-se que a
Constituio a exige, mas no prev limite jornada de trabalho. Em

razo disso, h celeuma quanto possibilidade de acmulo quando um
dos cargos exercido sob regime de dedicao exclusiva.
Ao tratar do tema, Hely Lopes Meirelles coloca que o regime de
dedicao exclusiva ou plena no se confunde com o regime de tempo
integral: no primeiro regime, o servidor trabalha para a Administrao
e exerce determinada funo de forma exclusiva, o que no impede que
possua vnculos com outros empregadores para exerccio de funes
1. Tratando-se de cumulao legtima de cargos, a remunerao do servidor pblico
no se submete ao teto constitucional, devendo os cargos, para este fim, ser considerados
isoladamente. (Precedentes: AgRg no RMS 33.100/DF, Rel. Ministra ELIANA CALMON,
DJe 15/05/2013 e RMS 38.682/ES, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, DJe 05/11/2012).
2. Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana provido. (STJ. RMS 33134/DF. Primeira
Seo. Rel. Min. MAURO CAMPBELL MARQUES. Dje27/08/2013).
218 Ementa: Teto constitucional - Parcelas percebidas cumulativamente - Afastamento na ori-
gem - Alcance do artigo 37, inciso XI, da Constituio Federal na redao anterior e na
posterior Emenda Constitucional n 41/03 - Recurso Extraordinrio - Repercusso geral
configurada. Possui repercusso geral a controvrsia acerca da aplicabilidade do teto re-
muneratrio estabelecido no artigo 37, inciso XI, da Carta Federal, com a redao conferi-
da pela Emenda Constitucional n 41/03, sobre as parcelas de aposentadorias percebidas
cumulativamente (STF. RE n 612.975 RG/MT. Tribunal Pleno. Rel. Min. Marco Aurlio.
DJe, 26 abr. 2011).
Ementa: Teto remuneratrio Incidncia sobre o montante decorrente da acumulao de
proventos de aposentadoria e penso Artigo 37, inciso XI, da Carta Federal e artigos 8 e
9 da Emenda Constitucional n 41/2003. Possui repercusso geral a controvrsia sobre a
possibilidade de, ante o mesmo credor, existir a distino do que recebido, para efeito do
teto remuneratrio, presentes as rubricas proventos e penso, a teor do artigo 37, inciso XI,
da Carta da Repblica e dos artigos 8 e 9 da Emenda Constitucional n 41/2003 (STF. RE
n 602.584 RG/DF. Tribunal Pleno. Rel. Min. Marco Aurlio. DJe, 25 fev. 2011).
219 Art. 97. 1. Em qualquer dos casos, a acumulao somente permitida quando haja
correlao de matrias e compatibilidade de horrios.
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124
diversas; no segundo regime, o servidor labora exclusivamente para a
Administrao em determinado cargo ou funo, no podendo exercer
qualquer outra atividade laboral.220
Assim, a princpio, o exerccio de cargo cujo regime de trabalho
seja de dedicao exclusiva ou plena no representa, por si s, bice ao
desempenho de outro cargo, emprego ou funo pblica, desde que
sejam acumulveis, de acordo com as hipteses elencadas nas normas
constitucionais pertinentes.
Quanto ao tema, a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal
e do Superior Tribunal de Justia firmou-se no sentido da legalidade da
acumulao de cargo pblico exercido em regime de dedicao exclusiva
com outro cargo, emprego ou funo acumulvel.221
220 O que caracteriza o regime de tempo integral o fato de o servidor s poder exercer uma
funo ou um cargo pblico, sendo-lhe vedado realizar qualquer outra atividade profis-
sional particular ou pblica. Nesse regime a regra um emprego e um s empregador, di-

versamente do que ocorre no regime de dedicao plena, em que o servidor pode ter mais
de um emprego e mais de um empregador, desde que diversos da funo pblica a que
se dedica precipuamente. A diferena entre o regime de tempo integral e o de dedicao
plena est em que naquele o servidor s pode trabalhar no cargo ou na funo que exerce
para a Administrao, sendo-lhe vedado o desempenho de qualquer outra atividade pro-
fissional pblica ou particular, ao passo que neste (regime de dedicao plena) o servidor
trabalhar na atividade profissional de seu cargo ou de sua funo exclusivamente para

a Administrao, mas poder desempenhar atividade diversa da de seu cargo ou de sua
funo em qualquer outro emprego particular ou pblico, desde que compatvel com o
da dedicao plena. No regime de tempo integral o servidor s poder ter um emprego;
no de dedicao plena poder ter mais de um, desde que no desempenhe a atividade
correspondente sua funo pblica exercida neste regime. Exemplificando: o professor
em regime de tempo integral s poder exercer as atividades do cargo e nenhuma outra
atividade profissional pblica ou particular; o advogado em regime de dedicao plena s
poder exercer a Advocacia para a Administrao da qual servidor, mas poder desem-
penhar a atividade de Magistrio ou qualquer outra para a Administrao (acumulao de
cargos) ou para particulares (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 39.
ed. So Paulo: Malheiros, 2013. p. 558).
221 Ementa: Agravo Regimental no Recurso Extraordinrio. Administrativo. Constitucional.
Servidor pblico. Acumulao de cargos. Existncia de norma infraconstitucional que
limita a jornada semanal dos cargos a serem acumulados. Previso que no pode ser
oposta como impeditiva ao reconhecimento do direito acumulao. Compatibilidade
de horrios reconhecida pela Corte de origem. Reexame do conjunto ftico-probatrio.
Impossibilidade. Agravo improvido. I - A existncia de norma infraconstitucional que
estipula limitao de jornada semanal no constitui bice ao reconhecimento do direito
acumulao prevista no art. 37, XVI, c, da Constituio, desde que haja compatibilidade de
horrios para o exerccio dos cargos a serem acumulados. II Para se chegar concluso
contrria adotada pelo acrdo recorrido quanto compatibilidade de horrios entre
os cargos a serem acumulados, necessrio seria o reexame do conjunto ftico-probatrio
constante dos autos, o que atrai a incidncia da Smula 279 do STF. III - Agravo regimental
improvido (STF. RE n 633.298 AgR/MG, 2 Turma, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJ, 14
fev. 2012); Ementa: Administrativo e Constitucional. Embargos declaratrios. Contradio

reconhecida. Correo. Reconsiderao do julgado. Servidor pblico. Regime de dedicao
exclusiva. Acumulao de dois cargos de professor. Possibilidade. Compatibilidade de
horrios. Exegese do art. 37, XVI, da CF/88 e art. 118, 2, da Lei n. 8.112/1990. Precedentes
do STJ. 1. O atual regime de trabalho (dedicao exclusiva), por si s, no obstculo.
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CAPTULO 6
125
A primeira exceo regra da inacumulabilidade consiste na
possibilidade de exerccio de dois cargos de professor, cujo conceito
restringe-se funo de magistrio que, na esteira da jurisprudncia do
Supremo Tribunal Federal, abrange no somente o trabalho em sala de
aula, mas tambm as funes de direo, coordenao e assessoramento
pedaggico, desde que exercidas por professores de carreira em
estabelecimentos de ensino bsico (ADI n 3.722/DF).222
A segunda hiptese em que se permite a acumulao o exerccio
de um cargo de professor com outro cargo tcnico ou cientfico.
Cargo tcnico aquele que exige conhecimentos especficos em
uma rea do saber (cientfica ou artstica) para que possa ser exercido.
Pode ser de nvel mdio (Tcnico em Enfermagem ou Tcnico em
Qumica), ou superior (Advogado, Mdico), consoante entendimento
firmado pelo Superior Tribunal de Justia.223 Por sua vez, cargo cientfico
Evidente, dever conferir a necessria ateno s duas disciplinas, no tocante ao horrio
(REsp 97.551/PE, Ministro Luiz Vicente Cernicchiaro, DJ de 25.8.1997). 2. No h falar, in

casu, em ilegalidade da acumulao pretendida - cargo de professor adjunto da Faculdade
de Odontologia da UFRJ com o cargo de professor adjunto da disciplina de Radiologia do
Departamento de Cirurgia da Faculdade de Odontologia da UERJ -, por ter sido respeitada
a compatibilidade de horrios e por se cuidar de cargos includos no rol taxativo previsto
na Constituio Federal. Embargos acolhidos com efeitos modificativos e, nessa extenso,
recurso especial provido (STJ. EDcl no REsp n 1195791/RJ, Rel. Min. Cesar Asfor Rocha,
Segunda Turma, j. em 19.06.2012, DJe 28 jun. 2012).
222 Ao Direta de Inconstitucionalidade manejada contra o art. 1 da Lei Federal 11.301/2006,
que acrescentou o 2 ao art. 67 da Lei 9.394/1996. Carreira de magistrio. Aposentadoria
especial para os exercentes de funes de direo, coordenao e assessoramento peda-
ggico. Alegada ofensa aos arts. 40, 5, e 201, 8, da Constituio Federal. Inocorrncia.
Ao julgada parcialmente procedente, com interpretao conforme.
I - A funo de magistrio no se circunscreve apenas ao trabalho em sala de aula, abrangen-
do tambm a preparao de aulas, a correo de provas, o atendimento aos pais e alunos, a
coordenao e o assessoramento pedaggico e, ainda, a direo de unidade escolar. II - As
funes de direo, coordenao e assessoramento pedaggico integram a carreira do ma-
gistrio, desde que exercidos, em estabelecimentos de ensino bsico, por professores de car-
reira, excludos os especialistas em educao, fazendo jus aqueles que as desempenham ao
regime especial de aposentadoria estabelecido nos arts. 40, 5, e 201, 8, da Constituio
Federal. III - Ao direta julgada parcialmente procedente, com interpretao conforme, nos
termos supra (STF. ADI n 3.772/DF, Rel. Min. Carlos Britto, Rel. p/ acrdo Min. Ricardo
Lewandowski, Tribunal Pleno, j. em 29.10.2008, DJe, 27 mar. 2009).
223 Ementa: Constitucional. Administrativo. Recurso Ordinrio em Mandado de Seguran-
a. Acumulao de cargos pblicos. Professor aposentado e agente educacional.
Impossibilidade. Cargo tcnico ou cientfico. No-ocorrncia. Recurso improvido. 1.

vedada a percepo simultnea de proventos de aposentadoria de servidores civis
ou militares com a remunerao de cargo, emprego ou funo pblica, ressalvados os
acumulveis na atividade, os cargos eletivos ou em comisso, segundo o art. 37, 10, da
Constituio Federal. 2. O Superior Tribunal de Justia tem entendido que cargo tcnico
ou cientfico, para fins de acumulao com o de professor, nos termos do art. 37, XVII,
da Lei Fundamental, aquele para cujo exerccio sejam exigidos conhecimentos tcnicos
especficos e habilitao legal, no necessariamente de nvel superior. 3. Hiptese em que a
impetrante, professora aposentada, pretende acumular seus proventos com a remunerao
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126
pode ser definido como um feixe de atribuies que englobam atividades
de pesquisa, observao de fatos, especulao, investigao metdica e
coordenada em determinada rea do conhecimento humano.
Malgrado alguns entendam que o legislador constituinte
sinonimizou os conceitos de cargo tcnico e cientfico para fins de
acumulao,224 a jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia consa-
grou a distino entre tais conceitos.225
A terceira e ltima hiptese elencada na norma do art. 37, XVI,
c, prev a possibilidade de acumulao de dois cargos ou empregos
privativos de profissionais da sade, com profisses regulamentadas
(mdicos, enfermeiros, farmacuticos, entre outros). Essa norma teve sua
redao determinada pela Emenda Constitucional n 34, de 13.12.2001.

Antes dessa alterao, permitia-se a acumulao de dois cargos
privativos de mdicos, e, nesse contexto, o Supremo Tribunal Federal
firmou entendimento no sentido da impossibilidade de se ampliar a
exceo para abranger os demais profissionais da sade.226
Na hiptese de um cargo de direo ou assessoramento somente
poder ser exercido por profissional da rea de sade, a acumulao
apresenta-se possvel, ainda que a natureza do cargo seja administrativa
ou de assessoramento, pois o que a norma constitucional exige que o
cargo, emprego ou funo seja privativo desses profissionais.
A norma insculpida no art. 38, da Constituio da Repblica, trata
da situao dos servidores pblicos eleitos para exerccio de mandato
do cargo de Agente Educacional II Interao com o Educando do Quadro dos Servidores
de Escola do Estado do Rio Grande do Sul, para o qual no se exige conhecimento tcnico
ou habilitao legal especfica, mas to-somente nvel mdio completo, nos termos da
Lei Estadual 11.672/2001. Suas atribuies so de inegvel relevncia, mas de natureza
eminentemente burocrtica, relacionadas ao apoio atividade pedaggica. 4. Recurso
ordinrio improvido (STJ. RMS n 20.033/RS, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, Quinta
Turma, j. em 15.02.2007, DJ, 12 mar. 2007).
2013. p. 487; GASPARINI, Diogenes. Regime Constitucional dos Servidores Pblicos. 2. ed. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 1992. p. 90.
225 Ementa: RESP - Administrativo - Cargo cientfico - Cargo tcnico Cargo cientfico e o
conjunto de atribuies cuja execuo tem por finalidade investigao coordenada e siste-
matizada de fatos, predominantemente de especulao, visando a ampliar o conhecimento
humano. Cargo tcnico e o conjunto de atribuies cuja execuo reclama conhecimento

especfico de uma rea do saber (STJ. REsp n 117.492/DF, Rel. Min. Luiz Vicente Cernic-
chiaro, Sexta Turma, j. em 10.06.1997, DJ, 29 jun. 1998).
226 Ementa: art. 145, 7, letra c, da Constituio do Estado de Mato Grosso, que prev a
acumulao de dois cargos pblicos privativos de profissionais da sade. Hiptese no
contemplada pelo art. 37, XVI, da Constituio Federal, de observncia obrigatria por
todos os entes integrantes da Federao, conforme expresso em seu caput. Procedncia da
ao, com declarao de inconstitucionalidade do texto impugnado (STF. ADI n 281/MT.
Rel. Min. Ilmar Galvo, Tribunal Pleno, j, em 05.11.1997, DJ, 06 fev. 1998).
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CAPTULO 6
127
eletivo: na hiptese de mandato eletivo federal, estadual ou distrital, o
servidor deve ser afastado de seu cargo, emprego ou funo (art. 38, I);
tratando-se de mandato de prefeito, ser afastado, mas poder optar pelo
recebimento da remunerao do cargo, emprego ou funo (art. 38, II);
se investido no mandato de vereador, poder haver acumulao, desde
que as jornadas sejam compatveis, caso contrrio, ser afastado, poden-
do optar pela remunerao do cargo, emprego ou funo (art. 38, III).
Nas hipteses de afastamento em razo do exerccio de mandato
eletivo, o perodo ser computado para todos os efeitos, inclusive para
fins de percepo de benefcio previdencirio (art. 38, V), exceto para
promoo por merecimento (art. 38, IV).
No que tange aos Magistrados e Membros do Ministrio Pblico,

a Constituio de 1988, ao elencar as garantias e proibies afetas s
respectivas carreiras, prev a impossibilidade de exerccio cumulativo de
qualquer outro cargo, emprego ou funo, salvo um de magistrio, ainda
que estejam em disponibilidade, consoante se depreende das normas
dos art. 95, pargrafo nico, I, e art. 128, 5, II, d, da Constituio
da Repblica.
Especificamente quanto aos Magistrados, a norma constitucional
veda o exerccio de qualquer outra funo, salvo uma de magistrio,
sem distinguir se na esfera pblica ou privada. Quanto aos Membros
do Ministrio Pblico, a norma clara ao proibir o exerccio de outra
funo pblica, salvo uma de magistrio (com exceo da advocacia,
cuja prtica lhes vedada em quaisquer hipteses art. 128, 5, II, b).
Diante disso, h divergncia na doutrina acerca da interpretao
do sentido e alcance dessas normas relativamente s respectivas
carreiras.
Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a vedao, para os Magis-
trados, estende-se esfera privada, ao passo que, em relao aos
Promotores e Procuradores, a restrio alcana somente uma funo
pblica de magistrio, no havendo bice ao exerccio do magistrio
no mbito privado.227
Por outro lado, Jos dos Santos Carvalho Filho entende que, a
despeito da incompletude do texto da norma inserta no art. 95, pargrafo
nico, I, da Constituio da Repblica, sua interpretao deve ser
227 A norma mais restritiva para o juiz do que para o promotor pblico; o primeiro, alm das
funes do seu cargo, s pode exercer uma funo de Magistrio, seja pblica ou privada;
o Promotor Pblico pode exercer outra funo pblica de magistrio, nenhuma restrio
havendo quanto ao magistrio particular (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito
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128
idntica daquela aplicvel aos Membros do Ministrio Pblico, ou
seja, a vedao imposta aos Magistrados diz respeito a uma funo
pblica de magistrio.228
Ao apreciar a questo, o Supremo Tribunal Federal, no julgamen-
to da ADI-MC n 3.126, ajuizada em face da Resoluo n 336/03, editada
pelo Conselho da Justia Federal, que trata do acmulo das funes
judicantes e de magistrio no mbito da Justia Federal de primeiro e
segundo graus, adotou o entendimento no sentido de que a vedao
contida na norma constitucional diz respeito ao exerccio de uma funo
pblica de magistrio, sendo lcito ao Magistrado exercer outras funes
de magistrio na esfera privada, desde que haja compatibilidade de
horrios de forma a no prejudicar o exerccio da judicatura.229
Em relao aos militares, a norma do art. 142, 3, II, da Consti-
tuio da Repblica, estabelece que o militar em atividade que tomar
posse em qualquer outro cargo ou emprego pblico civil permanente,
salvo na hiptese prevista no art. 37, XVI, c (acumulao de cargos
privativos de profissionais de sade, com profisses regulamentadas),

ser transferido para reserva, nos termos da lei.
6.3 Acumulao de proventos e vencimentos
A possibilidade de acumulao de proventos e vencimentos, na
hiptese em que o servidor aposentado ingressa novamente no servio
228 No que concerne aos membros do Ministrio Pblico, incide o art. 128, 5, II, d, da CF,
segundo o qual lhes vedado exercer, ainda que em disponibilidade, qualquer outra funo
pblica, salvo uma de magistrio. Diferentemente do art. 95, parg. nico, I, da CF, aplicvel
aos magistrados, o dispositivo em tela deixa claro que a restrio a uma funo de magistrio
se refere ao exerccio de funo pblica (da a expresso qualquer outra funo pblica).
Idntica, pois, deve ser a interpretao para os magistrados, apesar da incompletude de
seu texto (CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 27. ed.
229 Ementa: Ao Direta de Inconstitucionalidade ajuizada contra a Resoluo no 336, de
2.003, do Presidente do Conselho da Justia Federal, que dispe sobre o acmulo do
exerccio da magistratura com o exerccio do magistrio, no mbito da Justia Federal de
primeiro e segundo graus. 2. Alegao no sentido de que a matria em anlise j encontra
tratamento na Constituio Federal (art. 95, pargrafo nico, I), e caso comportasse
regulamentao, esta deveria vir sob a forma de lei complementar, no prprio Estatuto
da Magistratura. 3. Suposta incompetncia do Conselho da Justia Federal para editar o
referido ato, porquanto fora de suas atribuies definidas no art. 105, pargrafo nico,
da Carta Magna. 4. Considerou-se, no caso, que o objetivo da restrio constitucional
o de impedir o exerccio da atividade de magistrio que se revele incompatvel com os
afazeres da magistratura. Necessidade de se avaliar, no caso concreto, se a atividade de
magistrio inviabiliza o ofcio judicante. 5. Referendada a liminar, nos termos em que foi
concedida pelo Ministro em exerccio da presidncia do Supremo Tribunal Federal, to-

somente para suspender a vigncia da expresso nico (a), constante da redao do art.
1o da Resoluo no 336/2003, do Conselho de Justia Federal (STF. ADI n 3.126 MC/DF,
Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. em 17.02.2005, DJ, 06 maio 2005).
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CAPTULO 6
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pblico para exercer outro cargo, emprego ou funo, questo polmica
e, na histria constitucional ptria, mereceu tratamento singelo, sendo,
no raras vezes, omitida pelo legislador constitucional, como se ve-
rificou na Constituio da Repblica de 1988, em sua redao original.
Com efeito, a Carta Constitucional no tratou, inicialmente,
da questo da acumulao de proventos, limitando-se a estabelecer a
vedao acumulao remunerada de cargos pblicos (art. 37, XVI),
alm de estender tal proibio aos empregos e funes pblicas (art. 37,
XVII) vide item anterior.
Essa omisso gerou inmeras discusses acerca da aplicao da
regra da inacumulabilidade aos servidores aposentados, notadamente
porque, na Constituio da Repblica de 1967, havia norma expressa
acerca do tema (art. 97, 3).230
Parte da doutrina entendia que a inexistncia de regra proibitiva
quanto aos aposentados implicava a possibilidade de acumulao de
proventos e vencimentos em quaisquer hipteses, ainda que os cargos
no fossem acumulveis na atividade, porquanto a vedao inserta

no art. 37, XVI, refere-se a cargos pblicos, ao passo que a extenso da
proibio aos empregos e funes ocorreu de forma expressa, a teor do
disposto no inc. XVII, do art. 37, da Constituio.
Ao tratar do tema, Celso Antnio Bandeira de Mello pontuou
que a Constituio anterior previa a no incidncia da regra da
inacumulatividade em relao aos aposentados quanto ao exerccio
de mandato eletivo, cargo em comisso e contratao para prestao
de servios tcnicos ou especializados, de modo que, a contrario sensu,
proibiu a acumulao de proventos nos demais casos. Noutro giro, a
Constituio de 1988 fora silente quanto ao tema, o que denotava a falta
de proibio nesse sentido, j que no se pode estabelecer restries onde
no existem. Esclarecia que o aposentado no exerce cargo, emprego ou
funo, pois a aposentadoria desfaz o vnculo do servidor com o cargo
anteriormente exercido, que se torna vago. Assim, o aposentado no se
encontrava abrangido pela restrio insculpida no inc. XVI, do art. 37,
que vedava a acumulao de cargos e no de vencimentos, salrios ou
proventos.231
230 Art. 97. vedada a acumulao remunerada, exceto: [...] 3. A proibio de acumular
proventos no se aplica aos aposentados, quanto ao exerccio de mandato eletivo, cargo
em comisso ou ao contrato para prestao de servios tcnicos ou especializados.
231 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Regime Constitucional dos Servidores da
Administrao Direta e Indireta. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1991. p. 88-90.
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Maria Sylvia Zanella Di Pietro corroborava tal entendimento e
ressaltava que a norma constitucional (art. 37, XVI) vedava a acumulao
de cargo, de forma que no seria possvel ampliar o sentido do
vocbulo empregado pelo legislador constitucional para abranger os
aposentados. Assinalava que a ausncia de meno acumulao de
proventos significava que os servidores inativos poderiam exercer
livremente qualquer outro cargo, emprego ou funo, tendo em vista o
princpio geral de direito segundo o qual as normas restritivas de direito
devem ser interpretadas restritivamente ( exceptiones sunt strictissimoe
interpretationis).232
Outra corrente de juristas entendia que a Constituio de 1988
no fora omissa quanto ao tema, porquanto a falta de regramento
expresso denotava a impossibilidade de acumulao de proventos
e vencimentos, com exceo das hipteses em que a prpria Carta
Constitucional permitia a acumulao de cargos na atividade, j que a
regra a inacumulatividade.
O Supremo Tribunal Federal, ao enfrentar o tema pela primeira
vez luz da Constituio da Repblica de 1988 (RE n 163.204-6/
SP),233 entendeu pela impossibilidade de acumulao de proventos e
vencimentos, salvo nas hipteses de cargos acumulveis na atividade,
ao fundamento de que a vedao constitucional, embora no expressa,
abrangeria os aposentados, pois a regra a inacumulatividade, de
modo que as excees deveriam ser expressamente elencadas pela

Constituio.
De acordo com o entendimento sufragado no referido julgamento,
os aposentados no deixam de ser servidores, apenas se tornam inativos
e percebem seus proventos em virtude do exerccio passado de um
cargo. Assim, tanto os vencimentos quanto os proventos caracterizam-se
como remunerao oriunda do exerccio atual ou passado de cargos
232 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 28. ed. So Paulo: Atlas, 2015.
p. 701.
233 Ementa: Constitucional. Administrativo. Servidor pblico. Proventos e vencimentos:
Acumulao. C.F., art. 37, XVI, XVII. I. - A acumulao de proventos e vencimentos
somente e permitida quando se tratar de cargos, funes ou empregos acumulveis na
atividade, na forma permitida pela Constituio. C.F., art. 37, XVI, XVII; art. 95, pargrafo
nico, I. Na vigncia da Constituio de 1946, art. 185, que continha norma igual a que
est inscrita no art. 37, XVI, CF/88, a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal era
no sentido da impossibilidade da acumulao de proventos com vencimentos, salvo se
os cargos de que decorrem essas remuneraes fossem acumulveis. II. - Precedentes do
STF: RE-81729-SP, ERE-68480, MS-19902, RE-77237-SP, RE-76241-RJ. III. - R.E. conhecido e
provido (STF. RE n 163.204/SP, Tribunal Pleno, Rel. Min. Carlos Velloso, j. em 09.11.1994,
DJ, 31 mar. 1995).
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pblicos, o que denota a impossibilidade de acumulao remunerada de

proventos fora dos casos excepcionados pelo legislador constitucional.
O Ministro Carlos Velloso, relator do acrdo, asseverou que a
ausncia de meno ao vocbulo proventos nas normas constitucionais
que tratam da acumulao no poderia ser interpretada no sentido da
possibilidade de cmulo de proventos, at mesmo porque, na vigncia
da Constituio de 1946, que tambm no continha norma proibitiva
expressa, a jurisprudncia majoritria do Supremo Tribunal Federal234
era contrria acumulao irrestrita de proventos. Asseverou que a
proibio ao acmulo de proventos decorre da vedao constitucional
ao duplo ganho, bem como do fato de os proventos caracterizarem-se
como retribuio pelo exerccio passado de um cargo pelo aposentado,
que no deixa de ser servidor aps a aposentao.
Por fim, salientou que o direito integralidade e paridade dos
proventos com a remunerao dos servidores em atividade, como era
assegurado na Constituio de 1988 antes das alteraes trazidas pela
Emenda Constitucional n 41/03,235 refora o entendimento no sentido
da vedao ao acmulo de proventos e vencimentos, pois indica que
o legislador constitucional equiparou os servidores da ativa com os
inativos, mantendo esses ltimos vinculados aos cargos que exerciam.
No supramencionado recurso extraordinrio (RE n 163.204-6/SP),
o Ministro Marco Aurlio proferiu voto no sentido da possibilidade de
acumulao de proventos e vencimentos alm dos casos previstos no
art. 37, XVI, da Constituio de 1988, ao fundamento de que referida
norma veda to somente a acumulao de cargos, no fazendo qualquer
meno aos proventos.

De acordo com o entendimento esposado pelo Ministro, a
interpretao do sentido da inacumulabilidade de proventos implicaria
ofensa aos princpios da legalidade, da acessibilidade aos cargos
pblicos e ao direito fundamental de exercer qualquer trabalho, desde
que atendidos os requisitos legais para tanto.
234 STF. RE n 81.729/SP, Segunda Turma, Rel. Min. Xavier de Albuquerque, j. em 05.09.1975,
DJ, 19 set. 1975.
235 O direito paridade e integralidade j no mais encontra previso na Constituio de
1988, em razo da promulgao da Emenda Constitucional n 41/03, que estabeleceu a
forma de clculo do valor inicial dos proventos, bem como seu reajuste semelhana do
que ocorre no Regime Geral de Previdncia Social, isto , clculo do valor inicial com base
nas remuneraes de contribuio e atualizao monetria por ndice que assegure o valor
real dos benefcios, na forma da lei art. 40, 3 e 17 vide item 5, que trata do Regime
Prprio de Previdncia dos Servidores Pblicos.
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Acrescentou, ainda, que, durante os trabalhos da Assembleia
Nacional Constituinte de 1988, a proposta apresentada para a norma
constitucional que trataria da acumulao de cargos continha, em
seu texto, a proibio de acumulao de proventos, salvo nos casos
de exerccio de mandato eletivo, funo de magistrio ou cargo em
comisso.236 Entretanto, referida proposta fora alterada em razo da

apresentao de emenda supressiva, cujo escopo era afastar a vedao
de acmulo em relao aos aposentados, sob a justificativa de que seria
necessrio possibilitar o reingresso no servio pblico a todo e qualquer
cidado nele inativado, desde que presente e til ao servio.237
Asseverou que, em determinadas hipteses, os trabalhos
legislativos que precedem a elaborao de normas podem guiar o
intrprete na exegese de seus comandos, conforme j reconhecido pelo
Supremo Tribunal Federal em outras ocasies.238
Concluiu seu raciocnio salientando que a norma contida no art.
37, XVI, restringe a proibio ao acmulo de cargos pblicos, ao passo
que a do inc. XVII estende a vedao de forma explcita aos empregos
e funes, no havendo qualquer meno ao vocbulo proventos, o
que indica a inexistncia de proibio de acumulao de proventos e
vencimentos.
A despeito desses argumentos, o voto proferido pelo Ministro
Carlos Velloso sagrou-se vencedor, e o Supremo Tribunal Federal fir-
mou entendimento no sentido da impossibilidade de acumulao de
proventos, salvo nas hipteses previstas na prpria Carta Constitucional.
Com a promulgao da Emenda Constitucional n 20, de
16 de dezembro de 1988, a vedao ao acmulo de proventos foi
expressamente includa no texto constitucional, mais precisamente na
norma insculpida no 10, do art. 37.239
236 Art. 87. [...] 2 A proibio de acumular proventos no se aplica aos aposentados quanto
ao exerccio de mandato eletivo, de magistrio ou de cargo em comisso.
237 STF. RE n 163.204-6/SP, Rel. Min. Carlos Velloso trecho do Voto do Min. Marco Aurlio, p. 495.
238 Ementa: Funcionrio pblico. Demisso. Prescrio da pretenso punitiva da Adminis-
trao Pblica, - A pretenso punitiva da Administrao Pblica. No que diz respeito a
faltas disciplinares no definidas tambm como crime, mas sujeitas a pena de demisso,
prescreve em quatro anos. Interpretao extensiva do inciso II, letra a, do artigo 213 do
Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis da Unio, cujo esprito mais amplo do que a
letra, e abarca, sem limitao por omisso, todas as faltas, que no crimes, sujeitas a pena
de demisso. Mandado de Segurana concedido (STF. MS n 20069/DF, Rel. Min. Cunha
Peixoto, Tribunal Pleno, j. em 24.11.1976, DJ, 02 set. 1977).
239 Art. 37 [...] 10. vedada a percepo simultnea de proventos de aposentadoria
decorrentes do art. 40 ou dos arts. 42 e 142 com a remunerao de cargo, emprego ou
funo pblica, ressalvados os cargos acumulveis na forma desta Constituio, os cargos
eletivos e os cargos em comisso declarados em lei de livre nomeao e exonerao.
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Referida norma estabeleceu vedao percepo simultnea de
proventos de aposentadoria pelo Regime Prprio de Previdncia dos
Servidores Pblicos (art. 40 e ss., da CR/88), dos Militares dos Estados
e Distrito Federal (art. 42) e das Foras Armadas (art. 142), com exceo
dos cargos acumulveis na forma prevista na Constituio, bem como os
cargos eletivos e os cargos em comisso de livre nomeao e exonerao.
Desse modo, a acumulao de proventos e vencimentos somente
se apresenta possvel nas hipteses em que os cargos so acumulveis em

atividade, assim como nos casos de exerccio, pelo servidor aposentado,
de mandato eletivo ou cargo em comisso.
A Emenda Constitucional apresentava-se necessria no somente
em razo das inmeras discusses travadas na doutrina e jurisprudncia
acerca do tema, mas tambm e, principalmente, em decorrncia da refor-
ma implementada no Regime de Previdncia dos Servidores Pblicos.
Antes do advento da EC n 20/98, no havia desconto de contri-
buio previdenciria sobre a remunerao dos servidores (salvo em
relao aos servidores da Unio, que j contribuam para o custeio de
seus proventos, em razo da promulgao da EC n 03/93 vide item
7.3.1), que se aposentavam em razo da idade e do tempo de servio e
tinham seus proventos custeados exclusivamente pelo Tesouro.
Com as modificaes introduzidas, adotou-se a obrigatoriedade
do regime contributivo, o tempo de servio transmudou-se em tempo
de contribuio (o tempo de servio anterior fora considerado como
de contribuio art. 4, EC n 20/98), vedou-se a contagem ficta de
tempo de contribuio (art. 40, 10), e os servidores passaram a ter que
contribuir para o Regime Prprio de Previdncia (art. 40, caput).240
Diante dessa reforma, a exegese dada pelo Supremo Tribunal
Federal acerca do regramento constitucional destinado acumulao
de proventos e vencimento no sentido de que a ausncia de meno
expressa quanto ao tema denotaria a proibio do acmulo no mais
se sustentaria, pois, com a implementao do regime contributivo,
a aposentadoria no mais seria custeada somente pelo Tesouro, mas
tambm pelo prprio servidor, mediante o desconto compulsrio da

contribuio previdenciria. Assim, se o servidor contribusse, deveria
receber a contraprestao, isto , os proventos de aposentadoria.
Desse modo, apresentava-se necessria a criao de norma
constitucional que explicitasse a proibio de acumulao de proventos,
240 A matria atinente ao Regime Prprio dos Servidores Pblicos ser tratada no item 7.3.1.
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o que, como j observado, foi feito mediante o acrscimo do 10, ao art.
37, da Constituio da Repblica.
Entretanto, a norma do art. 11, da EC n 20/98,241 assegurou o
direito percepo simultnea de proventos e vencimentos aos servi-
dores e militares que, at a publicao da emenda, tivessem ingressado
novamente no servio pblico por meio de concurso ou demais formas
previstas na Constituio, sendo-lhes vedado, contudo, o recebimento
de mais de uma aposentadoria pelo regime prprio do art. 40, da CR/88.
Trata-se de norma transitria, de carter excepcional, com o esco-
po de convalidar as situaes de acmulo de proventos e vencimentos
existentes sob a gide do regime constitucional anterior.
A vedao percepo de duas aposentadorias pelo regime de
que trata o art. 40, da CR/88, no abrange as hipteses em que a prpria
Constituio admite a acumulao na atividade conforme se depreende
da norma do art. 40, 6, CR/88242 , ao contrrio, diz respeito apenas

queles servidores que, tendo se aposentado, ingressaram novamente
no servio pblico para exerccio de cargo, emprego ou funo no
acumulvel.
Ademais, consoante remansosa jurisprudncia do Supremo
Tribunal Federal,243 a proibio no incide nas hipteses em que as
241 Art. 11 - A vedao prevista no art. 37, 10, da Constituio Federal, no se aplica aos
membros de poder e aos inativos, servidores e militares, que, at a publicao desta Emen-
da, tenham ingressado novamente no servio pblico por concurso pblico de provas ou
de provas e ttulos, e pelas demais formas previstas na Constituio Federal, sendo-lhes
proibida a percepo de mais de uma aposentadoria pelo regime de previdncia a que se
refere o art. 40 da Constituio Federal, aplicando-se-lhes, em qualquer hiptese, o limite
de que trata o 11 deste mesmo artigo.
242 Art. 40 [...] 6 - Ressalvadas as aposentadorias decorrentes dos cargos acumulveis na
forma desta Constituio, vedada a percepo de mais de uma aposentadoria conta do
regime de previdncia previsto neste artigo.
243 Ementa: Mandado de Segurana. Coordenador geral de recursos humanos da ABIN. Exe-
cutor de ato administrativo do Tribunal de Contas da Unio. Ilegitimidade passiva. Prosse-
guimento do feito quanto ao Presidente da Primeira Cmara do TCU. Decadncia adminis-
trativa. Inocorrncia. Cumulao de proventos da reserva militar com os de aposentadoria
em cargo civil antes da EC 20/98. Possibilidade. art. 11 da EC 20/98. 1. O Presidente da
1 Cmara do Tribunal de Contas da Unio parte legtima para figurar no plo passi-
vo de mandado de segurana quando o ato impugnado reveste-se de carter impositivo.
Precedente [MS n. 24.001, Relator MAURCIO CORREA, DJ 20.05.2002]. 2. Prejudicada a
impetrao quanto ao Coordenador Geral de Recursos Humanos da ABIN, mero executor
do ato administrativo do Tribunal de Contas da Unio. 3. O ato de aposentadoria configura

ato administrativo complexo, aperfeioando-se somente com o registro perante o Tribunal
de Contas. Submetido a condio resolutiva, no se operam os efeitos da decadncia antes
da vontade final da Administrao. 4. O art. 93, 9, da Constituio do Brasil de 1967, na
redao da EC 1/69, bem como a Constituio de 1988, antes da EC 20/98, no obstavam o
retorno do militar reformado ao servio pblico e a posterior aposentadoria no cargo civil,
acumulando os respectivos proventos. Precedentes [MS n. 24.997 e MS n. 25.015, Relator o
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aposentadorias sejam oriundas de regimes previdencirios distintos,
quais sejam, Regime Prprio dos Servidores Pblicos (art. 40, CR/88),
Regime Geral de Previdncia Social (art. 201 e ss., CR/88), e Regime de
Previdncia dos Militares dos Estados e Distrito Federal e das Foras
Armadas (art. 42 e art. 142, CR/88).
Nesse ponto, a Suprema Corte entende que a norma do art. 11,
EC n 20/98 cristalina ao restringir a percepo de duas aposentadorias
pelo regime de previdncia tratado no art. 40, CR/88 Regime Prprio
dos Servidores Pblicos (civis) , no fazendo meno aos demais
regimes previstos na Carta Constitucional.
Desse modo, apresenta-se legtima a acumulao de proventos
de aposentadoria decorrentes do exerccio de cargo pblico com
aposentadoria oriunda de outros regimes, seja do Regime Geral de
Previdncia Social (em virtude do exerccio de atividade na iniciativa

privada ou emprego pblico), seja do Regime de Previdncia dos
Militares, em razo da reforma/reserva concedida a militar.
Por outro lado, no se apresenta possvel o acmulo de duas
apo sentadorias com fulcro no art. 40, da Constituio, ainda que as
fontes pagadoras sejam distintas, tendo em vista a vedao expressa
contida no art. 11, da EC n 20/98, sendo nesse sentido a jurisprudncia
do Supremo Tribunal Federal.244
A exceo trazida pela norma transitria no art. 11, da EC n
20/98, gerou algumas discusses na doutrina e divergncias de julgados
nos Tribunais em relao possibilidade de acmulo de mais de dois
proventos/vencimentos (acumulao trplice ou qudrupla de proventos
com vencimentos).
Isso porque alguns servidores invocaram a exceo estabelecida
pela referida norma para pleitear o direito percepo de proventos com
vencimentos de dois cargos (esses ltimos acumulveis em atividade),
ou de duas aposentadorias (decorrentes de cargos acumulveis) com
Ministro EROS GRAU, DJ 01.04.05; e MS n. 24.958, Relator o Ministro MARCO AURLIO,
DJ 01.04.05]. 5. Reformado o militar sob a Constituio de 1967 e aposentado como servidor
civil na vigncia da Constituio de 1988, antes da edio da EC 20/98, no h falar-se em
acumulao de proventos do art. 40 da CB/88, vedada pelo art. 11 da EC n. 20/98, mas a per-
cepo de provento civil [art. 40 CB/88] cumulado com provento militar [art. 42 CB/88], si-
tuao no abarcada pela proibio da emenda. 6. Segurana concedida (STF. MS n 25.192/
DF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Eros Grau, j. em 07.04.2005, DJ, 06 maio 2005). No mesmo
sentido: STF. MS n 24.958/DF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Marco Aurlio, j. em 02.02.2005,
DJ, 1 abr. 2005; AgRg no RE n 527.714-3/RJ, Rel. Min. Eros Grau, Segunda Turma, j. em
05.06.2007, DJ, 29 jun. 2007; AgRg no AI n 801.096/DF, Primeira Turma, Rel. Min. Luiz Fux,
j. em 06.12.2011, DJ, 19 dez. 2011.
244 STF. AI n 799.716/MG, Deciso Monocrtica, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJ, 26 out. 2010.
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136
vencimentos de outro cargo, ou, ainda, de duas aposentadorias com
exerccio de dois cargos acumulveis.245
O principal argumento para sustentar a licitude da acumulao
nessas hipteses consistia no fato de a norma do art. 11, da EC n 20/98
ter convalidado as situaes pretritas mediante o preenchimento de
apenas um requisito temporal, isto , o reingresso no servio pblico
antes da publicao da emenda. Assim, teria assegurado o direito dos
servidores percepo de mais de dois proventos/vencimentos.
Contudo, a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal firmou-
se no sentido da impossibilidade do acmulo de mais de dois proventos/
vencimentos, ainda que o provimento dos cargos tivesse ocorrido antes
da promulgao da EC n 20/98.246
6.4 Efeitos da acumulao ilcita
A acumulao de cargos em hipteses diversas das expressamente
previstas na Constituio da Repblica apresenta-se ilcita, pois a regra
a inacumulabilidade ( vide item 6.1).
245 A ttulo meramente ilustrativo, a acumulao trplice poderia ocorrer na hiptese em que
um servidor aposentado em dois cargos de professor (cargos acumulveis, nos termos
do art. 37, XVI, a, CR/88) ingressasse novamente no servio pblico para exercer cargo
tcnico ou mesmo outro cargo de professor. Outra hiptese possvel a do servidor
aposentado em razo do exerccio do cargo de mdico e posteriormente contratado pelo
Poder Pblico para exerccio de mais dois cargos de mdico.
246 Ementa: Constitucional. Servidor pblico. Acumulao de vencimentos com proventos
de duas aposentadorias. Impossibilidade. I. - A acumulao de proventos e vencimentos
somente permitida quando se tratar de cargos, funes ou empregos acumulveis na
atividade, na forma permitida na Constituio. II. - No permitida a acumulao de
proventos de duas aposentadorias com os vencimentos de cargo pblico, ainda que
proveniente de aprovao em concurso pblico antes da EC 20/98. III. - Agravo no
provido (STF. AI n 484.756 AgR/PR, Segunda Turma, Rel. Min. Carlos Velloso, j. em
15.02.2005, DJ, 1 abr. 2005); Ementa: Agravo Regimental no Recurso Extraordinrio
com Agravo. Administrativo. Servidora pblica. Cumulao trplice de proventos. Trs
cargos de professora. Impossibilidade. Precedentes. Agravo improvido. I Consoante
a jurisprudncia desta Corte, vedada a acumulao trplice de proventos, ante a
impossibilidade do acmulo de trs cargos pblicos na atividade. II Agravo regimental
improvido (STF. ARE n 668.478 AgR /RJ, 2 Turma, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJ,
03 set. 2012); Ementa: Administrativo. Agravo Regimental no Recurso Extraordinrio.
Servidora pblica. Acumulao de proventos com vencimentos de professor. Acmulo
qudruplo de remuneraes. Art. 11 da EC 20/98. Inviabilidade. 1. Segundo a jurisprudncia
do Supremo Tribunal Federal, apenas se permite a acumulao de proventos e vencimentos
quando se tratar de cargos, funes, ou empregos acumulveis na atividade, conforme
permitido pela Constituio. 2. No se admite acmulo qudruplo de provimentos e
vencimentos de professor, mesmo que decorrentes de aprovaes em concursos pblicos

anteriores vigncia da EC 20/98 (AI 545.424 AgR-AgR, 2 Turma, Min. Celso de Mello,
Dje de 25/03/13; AI 529.499 AgR, 1 Turma, Min. Ricardo Lewandowski, DJe 17/11/10).
Precedentes. 3. Agravo regimental a que se nega provimento (STF. RE n 432.682 AgR/PR,
Segunda Turma, Rel. Min. Teori Zavascki, j. em 25.06.2013, DJ, 14 ago. 2013).
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CAPTULO 6
137
A constatao da ilicitude na acumulao de cargos produz
efeitos na esfera administrativa que podem ensejar a exonerao do
servidor ou, at mesmo, aplicao da pena de demisso ou cassao
da aposentadoria.
A matria afeta ao regime jurdico dos servidores pblicos,
sendo, portanto, tratada nas leis respectivas de cada ente da federao,
tendo em vista a autonomia poltico-administrativa outorgada pela
Constituio da Repblica aos Estados, Distrito Federal e Municpios
para estabelecerem normas e organizarem seu quadro de pessoal.
No obstante, os efeitos da acumulao ilcita, via de regra,
diferenciam-se em razo da constatao da boa-f ou m-f do
servidor: na primeira hiptese, garante-se o direito de opo e ocorre a
exonerao em um dos cargos; na segunda, instaura-se o procedimento
administrativo para aplicao da penalidade de demisso ou cassao
da aposentadoria, assegurando-se ao servidor o direito ampla defesa
e ao contraditrio (art. 5, LV, e art. 41, 1, II, CR/88).

A Lei n 8.112/90, que dispe sobre o regime jurdico dos
servidores pblicos da Unio, estabelece que a acumulao ilegal de
cargos, empregos ou funes pblicas infrao funcional punida com
demisso (art. 132, inciso XII).247
A norma inserta no art. 133, do referido diploma normativo,
com as alteraes trazidas pela Lei n 9.527/97, prev que, constatada a
acumulao ilcita, a autoridade competente deve notificar o servidor
para apresentar opo, que, uma vez feita, enseja a exonerao no outro
cargo, j que, nesse caso, a lei caracteriza o ato como demonstrao de
boa-f (art. 133, 5).248 Na hiptese de omisso ou resistncia, instaura-se
processo administrativo disciplinar, cujo procedimento especial (rito
sumrio art. 133, caput, I a III).249
247 Art. 132. A demisso ser aplicada nos seguintes casos: [...] XII - acumulao ilegal de
cargos, empregos ou funes pblicas; [...]
248 Art. 132. [...] 5 - A opo pelo servidor at o ltimo dia de prazo para defesa configurar
sua boa-f, hiptese em que se converter automaticamente em pedido de exonerao do
outro cargo.
249 Art. 133. Detectada a qualquer tempo a acumulao ilegal de cargos, empregos ou funes
pblicas, a autoridade a que se refere o art. 143 notificar o servidor, por intermdio de sua
chefia imediata, para apresentar opo no prazo improrrogvel de dez dias, contados da
data da cincia e, na hiptese de omisso, adotar procedimento sumrio para a sua apu-
rao e regularizao imediata, cujo processo administrativo disciplinar se desenvolver
nas seguintes fases: I - instaurao, com a publicao do ato que constituir a comisso, a
ser composta por dois servidores estveis, e simultaneamente indicar a autoria e a ma-
terialidade da transgresso objeto da apurao; II - instruo sumria, que compreende

indiciao, defesa e relatrio; III - julgamento.
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138
A opo feita mesmo aps a instaurao do procedimento, mas at
o ltimo dia do prazo para apresentao da defesa, tambm caracteriza
a boa-f, ensejando o arquivamento do feito e a exonerao no outro
cargo, nos termos do disposto no 5, do art. 133, citado alhures.
Constatada a acumulao ilcita e provada a m-f, aplica-
se a penalidade de demisso ou cassao da disponibilidade ou
aposentadoria (art. 133, 6).250
A lei federal considera que a opo feita pelo servidor at o ltimo
dia do prazo para apresentao de defesa configura boa-f, a ponto de
afastar a aplicao da pena de demisso.
O legislador criou presuno legal de boa-f no ato praticado
pelo servidor no sentido de optar por um dos cargos, desde que o faa
no prazo previsto na lei.
Entretanto, a constatao da boa-f na acumulao ilcita de cargos
questo preexistente realizao da opo pelo servidor, porque
est ligada inteno do agente (boa-f subjetiva), mormente porque,
no ato de posse, exige-se, normalmente, declarao da inexistncia de
acumulao ilcita.
Assim, se o acmulo fora praticado com m-f, isto , com a cincia

do agente acerca da prtica do ato ilcito, a posterior opo por um dos
cargos ocupados em razo da atuao administrativa (notificao ou
instaurao do processo disciplinar) no teria o condo de convalidar
a situao irregular, que j teria se consumado e produzido efeitos
prticos, vinculando o administrador, que, por sua vez, teria o dever de
aplicar a pena de demisso, em decorrncia dos princpios da legalidade,
impessoalidade e probidade (art. 37, caput, CR/88).
Contudo, o servidor que, mesmo de boa-f, no faz a opo por
entender pela licitude da acumulao, discordando da interpretao
dada pela Administrao quanto sua situao funcional, pode ser, ao
final do processo disciplinar, penalizado com a demisso, at porque a
jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de
Justia firmou-se no sentido de que a ausncia de opo pelo servidor
por um dos cargos configura m-f, por denotar disposio em persistir
na prtica do ilcito.251
250 Art. 132. [...] 6. Caracterizada a acumulao ilegal e provada a m-f, aplicar-se- a pena
de demisso, destituio ou cassao de aposentadoria ou disponibilidade em relao aos
cargos, empregos ou funes pblicas em regime de acumulao ilegal, hiptese em que
os rgos ou entidades de vinculao sero comunicados.
251 Ementa: Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana. Acrdo proferido pela Terceira
Seo do Superior Tribunal de Justia, que denegou Mandado de Segurana Impetrado
contra ato do Ministro de Estado da Previdncia e Assistncia Social. Demisso do cargo
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CAPTULO 6
139
A despeito do posicionamento adotado pelo Supremo Tribunal
Federal e pelo Superior Tribunal de Justia, o fato de o servidor no
realizar a opo por um dos cargos pblicos que ocupa, por si s, no
pode ser interpretado como m-f, notadamente quando o servidor
apresenta resistncia por considerar lcita sua situao.
Isso porque a acumulao de cargos tema que, no raras vezes,
gera discusses nas esferas administrativa e judicial, pois, em determi-
nados casos, a constatao da licitude ou no da situao do servidor
em regime de acumulao questo polmica, por demandar exegese
de conceitos jurdicos indeterminados, como o caso dos conceitos de
cargo tcnico e cargo cientfico.
Desse modo, se h divergncia a respeito da interpretao
de determinada situao jurdica, a ponto de ensejar, at mesmo, a
judicializao da questo, no se apresenta possvel caracterizar a
de mdico do quadro de pessoal do INSS. Acumulao ilegal de emprego pblico em trs
cargos. Presuno de m-f, aps regular notificao. Recurso improvido I. O acrdo
recorrido entendeu que o servidor pblico que exerce trs cargos ou empregos pblicos de
mdico - um no INSS, outro na Secretaria Estadual de Sade e Meio Ambiente e outro junto
a hospital controlado pela Unio, incorre em acumulao ilegal de cargos. II. O Supremo
Tribunal Federal tem reconhecido a presuno de m-fe do servidor que, embora notificado,
no faz a opo que lhe compete. III. Demisso do recorrente que se assentou em processo
administrativo regular, verificada a ocorrncia dos requisitos do art. 133, 6, da Lei 8.112/90.
IV. Precedentes desta Corte em situaes semelhantes: RMS 24.249/DF, Rel. Min. Eros Grau
e MS 25.538/DF, Rel. Min. Cezar Peluso. V. Recurso improvido (STF. RMS n 23917/DF, Rel.
Min. Ricardo Lewandowski, Primeira Turma, DJe, 19 set. 2008); Ementa: Administrativo.
Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana. Sociedade de economia mista. Conceito.
Conceitos jurdicos. Servidor pblico. Acumulao de cargos. No-exerccio do direito de
opo no prazo legal. M-f configurada. 1. Para efeitos do disposto no art. 37, XVII, da
Constituio so sociedades de economia mista aquelas annimas ou no sob o controle
da Unio, dos Estados-membros, do Distrito Federal ou dos Municpios, independentemente
da circunstncia de terem sido criadas por lei. 2. Configura-se a m-f do servidor que
acumula cargos pblicos de forma ilegal quando, embora devidamente notificado para
optar por um dos cargos, no o faz, consubstanciando, sua omisso, disposio de persistir
na prtica do ilcito. 3. Recurso a que se nega provimento (STF. RMS n 24249/DF, Primeira
Turma, Rel. Min. Eros Grau, j. em 14.09.2004, DJ, 03 jun. 2005); Ementa: Administrativo.
Professor. Acumulao ilegal de aposentadoria. Nulidade do processo administrativo.
Ofensa aos princpios constitucionais da ampla defesa e do contraditrio. No ocorrncia.
Dever de autotutela da Administrao Pblica. Smula n 473/STF. Comprovao de m-f.
Desnecessidade. 1. No h falar em nulidade do processo administrativo, por inobservncia
das regras do devido processo legal, se o impetrante teve cincia no apenas da instaurao
do processo, mas de todos os demais atos, tendo inclusive apresentado defesa assinada por
advogado. 2. A Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios
que os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de
convenincia e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os
casos, a apreciao judicial. (Smula n 473/STF).3. No h necessidade de se comprovar
m-f do servidor na acumulao ilegal dos cargos, se a ele dada oportunidade para
exercer o direito de opo por dois dos trs cargos e empregos exercidos, e deixa de faz-lo.
(MS n 7.127/DF, Relator o Ministro FELIX FISCHER, DJU de 27/11/2000). 4. Mandado de

segurana denegado (STJ. MS n 12084/DF, Rel. Min. Haroldo Rodrigues (Desembargador
Convocado do TJ/CE), Terceira Seo, j. em 25.05.2011, DJ, 13 jun. 2011).
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140
resistncia do servidor em optar por um dos cargos como m-f ou
inteno de perpetuar uma ilegalidade.
Ademais, a m-f deve ser provada e no presumida, j que
o comportamento contrrio ao Direito no pode ser tomado como
premissa corrente, mas sim como algo excepcional e patolgico.
No mbito do Estado de Minas Gerais, a Lei n 869/52, que contm
o Estatuto dos servidores pblicos estaduais, prev a aplicao da pena
de demisso ao servidor que acumular ilegalmente cargos ou funes
(art. 249, I).252 J as normas contidas nos inc. I e II, do art. 257,253 cominam
a pena de cassao da aposentadoria na hiptese de ficar comprovado
que o servidor inativo praticou, quando em atividade, quaisquer dos
atos para os quais prevista a aplicao da pena de demisso, bem como
na hiptese de aceitao ilegal de cargo ou funo.
Por sua vez, a norma do art. 259254 assegura o direito de o servidor
optar por um dos cargos, desde que provada a boa-f. Assim, ausente
a comprovao da boa-f no mbito de procedimento administrativo,
aplica-se a pena de demisso ou cassao da aposentadoria, alm da
sano consubstanciada na inabilitao para exerccio de cargos ou

funes no Estado pelo prazo de 05 (cinco) anos (art. 259, pargrafo
nico).255
A Lei n 869/52 exige a comprovao da boa-f, tanto para o
exerccio do direito de opo, quanto para a aplicao da pena de
demisso ou cassao da aposentadoria, diferentemente do regramento
adotado na Lei n 8.112/90, que determina a comprovao da m-f.
Contudo, a presuno deveria militar em favor da boa-f do
servidor, cuja m-f, isto , cincia quanto ilicitude do ato e inteno
252 Art. 249. A pena de demisso ser aplicada ao servidor que: I - acumular, ilegalmente,
cargos, funes ou cargos com funes;
253 Art. 257. Ser cassada, por decreto do Governador do Estado, a aposentadoria ou dispo-
nibilidade, se ficar provado, em processo, que o aposentado ou funcionrio em disponi-
bilidade: I - praticou, quando em atividade, qualquer dos atos para os quais cominada
neste Estatuto a pena de demisso, ou de demisso a bem do servio pblico; II - aceitou
ilegalmente cargo ou funo pblica; [...].
254 Art. 259. No caso do art. 249, item I, provada a boa-f, poder o servidor optar, obedecidas
as seguintes normas: a) tratando-se do exerccio acumulado de cargo, funes ou cargos e
funes do Estado, mediante simples requerimento, de prprio punho e firma reconhecida,
dirigido ao Governador do Estado; b) quando forem os cargos ou funes acumulados
de esferas diversas da Administrao - Unio, Estado, Municpio ou entidade autrquica,
mediante requerimento, na forma da alnea anterior, e dada cincia imediata do fato
outra entidade interessada.
255 Art. 259. [...] Pargrafo nico. Se no for provada em processo administrativo a boa-f,
o servidor ser demitido do cargo ou destitudo da funo estadual, sendo cientificado
tambm, neste caso, a outra entidade interessada e ficando o servidor ainda inabilitado,
pelo prazo de 5 anos, para o exerccio de cargos ou funes do Estado.
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CAPTULO 6
141
deliberada em pratic-lo, necessitaria de comprovao, como previsto
na legislao federal.
Outro ponto a merecer comentrio quanto aos efeitos da
acumulao ilcita no mbito do Estado de Minas Gerais a prtica
adotada pela Administrao em notificar o servidor para optar por um
dos cargos, mesmo antes da averiguao de sua inteno (boa ou m-f).
Entretanto, como observado, a concesso de prazo para realizao
da opo somente poderia ocorrer na hiptese de demonstrao da
boa-f, pois, do contrrio (comprovao da m-f), a imposio da pena
de demisso seria inevitvel, tendo em vista o princpio da legalidade
estrita, cuja observncia vincula o administrador.
Por outro lado, se a Administrao assegura o exerccio do direito
de opo, porque reconheceu (ou deveria ter reconhecido) a existncia
da boa-f, de modo que a omisso ou resistncia porventura apresentada
pelo servidor no poderia caracterizar m-f como comumente ocorre ,
a ensejar a aplicao da pena de demisso.
Quanto restituio dos valores percebidos a ttulo de
remunerao/proventos em decorrncia da acumulao ilcita, doutrina
e jurisprudncia ptrias entendem pela impossibilidade de devoluo

na hiptese de ficar comprovada a contraprestao laboral, tendo em
vista o princpio que veda o enriquecimento ilcito.256
Somente se constatada a m-f e a ausncia da efetiva prestao
dos servios, notadamente quando no h compatibilidade de horrios,
256 Ementa: Embargos de Declarao no Recurso Extraordinrio. Converso em Agravo Re-
gimental. Processo Administrativo. Acumulao: Juiz classista e cargo efetivo. Devoluo
ao errio dos valores recebidos. 1. As questes suscitadas no recurso sobre o processo ad-
ministrativo no foram examinadas no acrdo recorrido, nem foram objeto de embargos
de declarao. Incidem, no caso, as Smulas 282 e 356 do Supremo Tribunal Federal. 2.
Acumulao: juiz classista e cargo efetivo. Impossibilidade. Precedentes. 3. Devoluo ao
Errio dos valores recebidos como juiz classista. Inadmissibilidade. Valor social do traba-
lho. Precedente. 4. Agravo regimental parcialmente provido (STF. RE n 496246 ED/CE,
Primeira Turma, Rela. Mina. Crmen Lcia, j. em 22.05.2007, DJe, 17 ago. 2007); Ementa:
Civil e Administrativo. Ao Civil Pblica. Cumulao ilcita de funes pblicas. Asses-
sor jurdico em dois municpios. Impossibilidade de condenao por ato de improbidade.
Pedido inicial. Ressarcimento. Descabimento. Compatibilidade de horrios. Contrapres-
tao de servios. Condenao em honorrios advocatcios. M-f no demonstrada. Im-
possibilidade. 1. Invivel o acolhimento de pedido formulado pelo Ministrio Pblico em
recurso especial, pela condenao por ato de improbidade tipificado no art. 11 da LIA, no
constante da exordial, sob pena de ofensa ao art. 460 do CPC (deciso extra petita).2.
descabida a devoluo dos valores percebidos pelo agente, mesmo nos casos de cumulao
ilcita de funes ou cargos, quando efetivamente houve contraprestao dos servios, em
compatibilidade de horrios, para no se configurar enriquecimento ilcito da Adminis-
trao. Precedente da Corte Especial. 3. pacfica a jurisprudncia de que, nas aes civis
pblicas, no se impe ao Ministrio Pblico a condenao em honorrios advocatcios ou

custas, ressalvados os casos em que o autor for considerado litigante de m-f. Preceden-
tes. 5. Recurso especial parcialmente provido (STJ. REsp n 565548, Segunda Turma, Rela.
Mina. Eliana Calmon, j. em 13.08.2013, DJe, 20 ago. 2013).
10/03/2016 14:05:49
142
que o ressarcimento ao errio se apresenta possvel, j que tal
situao pode caracterizar, at mesmo, prtica de ato de improbidade
administrativa, uma vez demonstrada a conduta desonesta do agente.257
257 Ementa: Administrativo. Recurso Especial. Improbidade administrativa. Matria proba-
tria. nus do autor. Art. 333 do CPC. Conduta mproba no configurada. Art. 11 da Lei
8.429/92. Atipicidade. Imputao sujeita a medidas e/ou sanes na seara administrativa.
Recurso provido. 1. Hiptese em que o recorrente, professor universitrio em regime de
dedicao exclusiva, patrocinou 8 causas judiciais em 16 anos de magistrio. O acrdo
recorrido, mesmo reconhecendo no haver prova da contraprestao pecuniria pelo pa-
trocnio das aes, entendeu que o nus de provar a ausncia de remunerao competia
ao ru. Tambm restou consignado no acrdo que a conduta do recorrente no implicou
prejuzo para a instituio pblica, tendo em vista que cumpria integralmente sua jor-
nada de trabalho e era dedicado instituio federal de ensino. No obstante, manteve
a sentena de procedncia da ao de improbidade com aplicao da pena de perda,
em definitivo, da gratificao por exerccio da dedicao exclusiva e multa civil no valor
de R$3.000,00. 2. Incumbe ao autor da ao de improbidade o nus da prova sobre os
fatos imputados ao suposto agente mprobo. No caso, a norma que prev o regime de
dedicao exclusiva (art. 14, I, do Decreto 94.664/87) veda o exerccio de outra atividade
remunerada, pblica ou privada. Embora o Tribunal a quo afirme no estar comprovada
a remunerao pelo patrocnio das oito causas judiciais, entendeu que o nus de provar
a ausncia de remunerao competia ao ru. 3. Ainda que superada a ausncia de prova
da infrao ao preceito normativo que veda o exerccio de outra atividade remunerada, o
exame das normas que tratam do regime de dedicao exclusiva e da cumulao de cargos
pbicos conduzem compreenso de que o fato imputado ao recorrente constitui infra-
o administrativa sujeita a medidas e sanes na seara administrativa, mas no ato de
improbidade. 4. Embora o direito de opo previsto no art. 133, 5, da Lei 8.112/90 no se
aplique espcie, pois voltado acumulao de cargos, empregos ou funes pblicas,
constitui critrio de interpretao para desqualificar a conduta atribuda ao recorrente
como mproba. 5. O art. 14, 1, d, do Decreto 94.664/87 prev a possibilidade de professor
em regime de dedicao exclusiva colaborar de forma espordica, remunerada ou no,
em assuntos de sua especialidade e devidamente autorizada pela instituio, de acordo
com as normas aprovadas pelo conselho superior competente. Assim, embora a conduta
atribuda ao recorrente seja irregular, pois no precedida de autorizao, o permissivo
normativo conduz compreenso de no ser razovel qualific-la como ato de improbida-
de por ofensa aos princpios da administrao pblica (art. 11 da Lei 8.429/92). 6. Recurso
provido para reformar o acrdo recorrido e, em consequncia, julgar improcedentes os
pedidos formulados na ao de improbidade (STJ. REsp n 1314122/MG, Primeira Turma,
Rel. Min. Benedito Gonalves, j. em 03.04.2014, DJe, 09 abr. 2014).
10/03/2016 14:05:49
CAPTULO 7
SEGURIDADE SOCIAL E REGIME

PREVIDENCIRIO
7.1 Seguridade social: sade, previdncia e assistncia
social
A Seguridade Social caracteriza-se como um sistema que compre-
ende um conjunto de aes de iniciativa do Poder Pblico e da sociedade
com o objetivo de assegurar os direitos relativos sade, previdncia e
assistncia social (art. 194, caput, CR/88).
Pode-se dizer, assim, que a Seguridade Social formada por trs
pilares ou esferas de atuao: Sade, Previdncia e Assistncia Social.
A Sade , nos termos do art. 196, da Constituio da Repblica,
direito de todos e dever do Estado, assegurada mediante adoo de
polticas pblicas que visem reduo do risco de doena e ao acesso
universal e igualitrio s aes e servios necessrios sua promoo,
proteo e recuperao, independentemente do pagamento de
contribuio.
A Assistncia Social, por sua vez, prestada aos hipossuficientes,
sem a necessidade de contribuio, e tem por objetivo garantir: (i) a
proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia e velhice;
(ii) o amparo s crianas e adolescentes carentes; (iii) a promoo da
integrao ao mercado de trabalho; (iv) a habilitao e reabilitao das
pessoas portadoras de deficincia e a promoo de sua integrao
vida comunitria; e (v) a garantia de um salrio mnimo de benefcio
10/03/2016 14:05:49
144
mensal pessoa portadora de deficincia e ao idoso que comprovem
no possuir meios de prover prpria manuteno ou de t-la provida
por sua famlia (art. 203, CR/88).
A Previdncia Social um segmento da Seguridade organizado
sob a forma de regime geral de carter contributivo e obrigatrio,
observados os critrios que preservem o equilbrio financeiro e atuarial, e
tem por escopo assegurar: (i) cobertura dos eventos de doena, invalidez,
morte e idade avanada; (ii) proteo maternidade, especialmente
gestante; (iii) proteo ao trabalhador em situao de desemprego
involuntrio; (iv) salrio-famlia e auxlio-recluso para os dependentes
dos segurados de baixa renda; (v) penso por morte do segurado (art.
201, caput, I a V, CR/88).
A Seguridade Social financiada por toda a sociedade, de forma
direta e indireta, por meio de recursos oriundos dos oramentos dos
entes federados e de contribuies sociais pagas pelos empregadores,
trabalhadores, segurados da Previdncia Social (exceto aposentados e
pensionistas do Regime Geral de Previdncia Social), pelo importador
de bens ou servios do exterior, alm de contribuies incidentes sobre
a receita de concurso de prognsticos (art. 195, caput, I a IV, CR/88).
A competncia para instituio de contribuies sociais
exclusiva da Unio (art. 149, caput, CR/88), ao passo que os Estados,
Distrito Federal e Municpios devem instituir contribuio para custeio
do regime previdencirio de seus prprios servidores (art. 149, 1,

CR/88).258
7.2 Assistncia sade
A assistncia sade dos servidores pblicos pode ser instituda
pelos entes federados com o objetivo de lhes garantir a prestao dos
servios de sade suplementar (plano de sade ou seguro-sade),
mediante pagamento de contraprestao pecuniria ou reembolso das
despesas cobertas pelo seguro.
Tratando-se de prestao de servios de sade suplementar, a
adeso do servidor ao plano apresenta-se necessria para a cobrana
da contraprestao pecuniria, que no pode ser instituda em carter
compulsrio, notadamente porque, como exposto no item anterior, os
258 Norma com redao dada pela Emenda Constitucional n 41/03. Antes da promulgao
da referida emenda, a norma do pargrafo nico do art. 149 previa a possibilidade de os
Estados, Distrito Federal e Municpios institurem contribuio para custeio do regime de
previdncia e assistncia social de seus servidores.
10/03/2016 14:05:49
CAPTULO 7
145
SEGURIDADE SOCIAL E REGIME PREVIDENCIRIO
Estados, Distrito Federal e Municpios somente detm competncia
para instituio de contribuio para custeio do regime de previdncia
de seus servidores.
O Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI n 3.106/
MG, declarou a inconstitucionalidade da norma inserta no art. 85, da

Lei Complementar n 64/02, do Estado de Minas Gerais, que instituiu
a cobrana de contribuio, de carter compulsrio, a ser descontada
diretamente da remunerao de contribuio dos servidores estaduais,
para custeio da assistncia sade aos servidores e seus dependentes.259
7.3 Previdncia
A Previdncia o pilar da Seguridade Social que visa proteo
dos trabalhadores em geral e seus dependentes, assegurando-lhes fonte
259 Ementa: Ao Direta de Inconstitucionalidade. Artigos 79 e 85 da Lei Complementar n.
64, de 25 de maro de 2002, do Estado de Minas Gerais. Impugnao da redao original e
da redao conferida pela Lei Complementar n. 70, de 30 de julho de 2003, aos preceitos.
IPSEMG. Regime prprio de Previdncia e Assistncia Social dos Servidores do Estado de
Minas Gerais. Benefcios previdencirios e aposentadoria assegurados a servidores no-
titulares de cargo efetivo. Alegao de violao do disposto no 13 do artigo 40 e no 1 do
artigo 149 da Constituio do Brasil. Ao Direta julgada parcialmente procedente. 1. Artigo
85, caput, da LC n. 64 estabelece que o IPSEMG prestar assistncia mdica, hospitalar e
odontolgica, bem como social, farmacutica e complementar aos segurados referidos no
art. 3 e aos servidores no titulares de cargo efetivo definidos no art. 79, extensiva a seus
dependentes. A Constituio de 1988 art. 149, 1 define que os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios podero instituir contribuio, cobrada de seus servidores, para o
custeio, em benefcios destes, de sistemas de previdncia e assistncia social. O preceito
viola o texto da Constituio de 1988 ao instituir contribuio compulsria. Apenas os
servidores pblicos titulares de cargos efetivos podem estar compulsoriamente filiados aos
regimes prprios de previdncia. Inconstitucionalidade da expresso definidos no art. 79
contida no artigo 85, caput, da LC 64/02. 2. Os Estados-membros no podem contemplar
de modo obrigatrio em relao aos seus servidores, sob pena de mcula Constituio do
Brasil, como benefcios, servios de assistncia mdica, hospitalar, odontolgica, social, e
farmacutica. O benefcio ser custeado mediante o pagamento de contribuio facultativa
aos que se dispuserem a dele fruir. 3. O artigo 85 da lei impugnada institui modalidade
complementar do sistema nico de sade plano de sade complementar. Contribuio
voluntria. Inconstitucionalidade do vocbulo compulsoriamente contido no 4 e no
5 do artigo 85 da LC 64/02, referente contribuio para o custeio da assistncia mdica,
hospitalar, odontolgica e farmacutica. 4. Reconhecida a perda de objeto superveniente
em relao ao artigo 79 da LC 64/02, na redao conferida LC 70/03, ambas do Estado de
Minas Gerais. A Lei Complementar 100, de 5 de novembro de 2007, do Estado de Minas
Gerais Art. 14. Fica revogado o art. 79 da Lei Complementar n 64, de 2002. 5. Pedido
julgado parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade: [i] da expresso
definidos no art. 79 artigo 85, caput, da LC 64/02 [tanto na redao original quanto
na redao conferida pela LC 70/03], ambas do Estado de Minas Gerais. [ii] do vocbulo
compulsoriamente 4 e 5 do artigo 85 [tanto na redao original quanto na redao
conferida pela LC 70/03], ambas do Estado de Minas Gerais (STF. ADI n 3.106, Rel. Min.
Eros Grau, Tribunal Pleno, j. em 14.04.2010, DJe, 24 set. 2010).
10/03/2016 14:05:49
146
de renda necessria sua subsistncia em casos de doena, invalidez,
idade avanada, morte, desemprego involuntrio, maternidade e
recluso.
No Brasil, a Previdncia possui trs regimes ou sistemas: o Regime

Geral de Previdncia Social (RGPS); o Regime Prprio de Previdncia
Social (RPPS); e o Regime de Previdncia Complementar.
O Regime Geral de Previdncia Social possui natureza pblica e
carter solidrio, contributivo e compulsrio (art. 201, da Constituio
da Repblica), sendo organizado essencialmente sob o regime financeiro
de repartio simples (sistema de caixa), que se caracteriza como um
modelo de financiamento em que o custeio dos atuais benefcios pagos
pela Previdncia feito por meio das contribuies dos ativos, que,
por sua vez, recebero benefcios financiados pelas contribuies da
futura gerao e assim sucessivamente, denotando a existncia de um
verdadeiro pacto de geraes. administrado pelo INSS (Instituto
Nacional do Seguro Social) e se aplica aos trabalhadores da iniciativa
privada, aos empregados pblicos regidos pelas leis trabalhistas, aos
servidores pblicos detentores de cargos em comisso (recrutamento
amplo art. 37, V, da CR/88) e funes temporrias (art. 37, IX, CR/88).
O Regime de Previdncia Complementar possui natureza privada
e carter facultativo (art. 202, da Constituio da Repblica), sendo or-
ganizado de forma autnoma mas sujeito fiscalizao do Ministrio
da Previdncia Social , e sob o regime financeiro de capitalizao, em
que o benefcio previdencirio garantido por meio da formao de
reservas de capital oriundas das contribuies do prprio segurado e
tambm dos rendimentos obtidos pelos investimentos realizados pelos
administradores do plano de previdncia, que podem ser entidades
abertas com fins lucrativos (bancos, seguradoras), ou entidades fechadas
sem fins lucrativos (Fundos de Penso).

Por sua vez, o Regime Prprio de Previdncia Social (RPPS)
possui natureza pblica, carter solidrio, compulsrio e contributivo,
sendo aplicvel exclusivamente aos servidores pblicos detentores de
cargo pblico efetivo e aos militares (arts. 40 e 42, da Constituio da
Repblica), podendo ser organizado sob regime de financiamento de
repartio simples, capitalizao, ou regime de repartio de capitais
de cobertura.260
260 Anexo I, da Portaria MPS n 4.992/99, com a redao dada pelas Portarias MPS ns 3.385/01
e 87/2005.
10/03/2016 14:05:49
CAPTULO 7
147
7.3.1 Regime prprio dos servidores pblicos
A Previdncia dos Servidores Pblicos sofreu profundas
alteraes desde a promulgao da Constituio da Repblica de 1988,
notadamente em razo da promulgao das Emendas Constitucionais
n 20, de 15 de dezembro de 1998, e n 41, de 31 de dezembro de 2003,
que implementaram a denominada reforma previdenciria.
A norma inserta no art. 40, da Constituio da Repblica de 1988,
em sua redao original, previa o direito aposentadoria dos servidores
pblicos, independentemente de contribuio, e no exigia a existncia
de vnculo efetivo com a Administrao para a aposentao, que era
custeada pelo Tesouro. Alm disso, os proventos e as respectivas pen-

ses eram pagos em valor equivalente aos vencimentos que o servidor
percebia na atividade (integralidade), e eram reajustados, na mesma
data e proporo da remunerao dos servidores da ativa (paridade).
Com a promulgao da EC n 03/93, que acrescentou o 6 ao
art. 40, da Constituio da Repblica, foi instituda a cobrana de con-
tribuio previdenciria para custeio da aposentadoria e penses dos
servidores pblicos federais.261
Em relao aos servidores dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios, no havia obrigatoriedade do regime contributivo, tendo
o legislador constituinte lhes conferido a faculdade da instituio de
contribuio, a ser cobrada de seus servidores para o custeio dos res-
pectivos sistemas de previdncia e assistncia social, conforme redao
original do pargrafo nico, do art. 149, da Constituio da Repblica.
Posteriormente, com a promulgao da Emenda Constitucional n 41/03,
a instituio de Regime de Previdncia com carter contributivo passou
a ser obrigatria para os demais entes federados.
A EC n 20/98 introduziu significativas alteraes no sistema
previdencirio dos servidores pblicos, notadamente pela instituio
do regime de previdncia de carter contributivo e com observncia de
critrios que preservem o equilbrio financeiro e atuarial (art. 40, caput),
bem como pela submisso dos servidores ocupantes de cargo efetivo
ao Regime Prprio, estabelecendo, de forma expressa, a sujeio dos
servidores temporrios (art. 37, IX, CR/88), dos ocupantes de cargos
comissionados (recrutamento amplo art. 37, V, da CR/88) e dos
empregados pblicos ao Regime Geral de Previdncia Social (art. 40,

13).262
261 Art. 40. [...] 6. As aposentadorias e penses dos servidores pblicos federais sero custeadas
com recursos provenientes da Unio e das contribuies dos servidores, na forma da lei.
262 A tal respeito, o Supremo Tribunal Federal, ao julgar as ADIs n 4.939/GO e n 4.641/
SC, decidiu pela inconstitucionalidade de leis editadas pelos Estados de Gois e Santa
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148
Ademais, a reforma constitucional trouxe as seguintes alteraes
no regime prprio: limitao do valor dos proventos e penses
remunerao do cargo efetivo em que se deu a aposentadoria ou que
serviu de paradigma para concesso da penso (art. 40, 2); fixao
de novos requisitos para aposentadoria voluntria (art. 40, 1, III);
vedao da concesso de percepo de mais de uma aposentadoria
pelo regime prprio, salvo nas hipteses de cargos acumulveis (art.
40, 6); proibio da contagem ficta de tempo de contribuio (art. 40,
10), assegurado o cmputo, para efeito de aposentadoria, do tempo de
servio como tempo de contribuio, at a edio de lei que discipline a
matria (art. 4, da EC n 20/98); possibilidade de instituio de Regime
de Previdncia complementar para os servidores pblicos, na hiptese
de fixao do limite mximo estabelecido pelo RGPS para o valor das
aposentadorias e penses pagas pelo Regime Prprio (art. 40, 14).
A EC n 20/98, como no poderia deixar de ser, assegurou a

concesso dos benefcios previdencirios de acordo com a legislao
vigente poca em que foram atendidos os requisitos nela previstos,
em observncia garantia constitucional do direito adquirido (art. 3,
caput, 1 a 3, da EC n 20/98).
Ademais, estabeleceu, em seu art. 8 (posteriormente revogado
pela EC n 41/03), norma de transio, aplicvel aos servidores que
ingressaram no servio pblico at a data de sua promulgao, mas que
ainda no haviam adquirido direito aposentao, para lhes assegurar
a concesso da aposentadoria com requisitos diferenciados.263
Catarina, que incluam agentes pblicos no titulares de cargos efetivos (oficiais de
serventias notariais e de registro pblico e serventurios da justia os ltimos apenas na
lei goiana) no regime prprio de Previdncia daqueles entes. Na oportunidade, o relator de
ambos os casos, Ministro Teori Zavascki, pontuou que, no caso da representao ajuizada
em face da lei catarinense, a indicao de tais categorias de agentes pblicos no rol dos
beneficirios do regime prprio ofenderia a norma inserta no art. 40, da Constituio da
Repblica, que j estabelece um regime diferenciado. J no caso da lei goiana, asseverou ser
inolvidvel que aquele Estado criou um modelo de previdncia extravagante, destinado
a beneficiar agentes remunerados pelos cofres pblicos, cujo formato no compatvel
com os fundamentos do regime prprio (artigo 40) e do regime geral (artigo 201), e nem
mesmo da previdncia complementar (artigo 202), de forma que o Poder Legislativo
local desviou-se do desenho institucional que deveria observar.
263 Art. 8. Observado o disposto no art. 4 desta Emenda e ressalvado o direito de opo a
aposentadoria pelas normas por ela estabelecidas, assegurado o direito aposentadoria
voluntria com proventos calculados de acordo com o art. 40, 3, da Constituio Federal,
quele que tenha ingressado regularmente em cargo efetivo na Administrao Pblica,

direta, autrquica e fundacional, at a data de publicao desta Emenda, quando o servidor,
cumulativamente: I - tiver cinquenta e trs anos de idade, se homem, e quarenta e oito anos
de idade, se mulher; II - tiver cinco anos de efetivo exerccio no cargo em que se dar a
aposentadoria; III - contar tempo de contribuio igual, no mnimo, soma de: a) trinta e
cinco anos, se homem, e trinta anos, se mulher; e b) um perodo adicional de contribuio
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CAPTULO 7
149
As normas insertas no art. 40 ss., da Constituio da Repblica,
so de observncia obrigatria pelos entes federados.264 Em se
tratando de matria previdenciria, a Unio, os Estados e o Distrito
Federal possuem competncia legislativa concorrente (art. 24, XII, da
Constituio da Repblica), ao passo que aos Municpios cabe o exerccio
da competncia legislativa suplementar (art. 30, II, da Constituio da
Repblica), incumbindo Unio editar normas de carter geral.
Desse modo, fora promulgada a Lei Federal n 9.717, de 27 de
novembro de 1998, que dispe sobre regras gerais para a organizao
e o funcionamento dos regimes prprios de previdncia social dos
servidores pblicos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios, e dos militares dos Estados e do Distrito Federal.
Referido diploma normativo explicitou os novos paradigmas
do Regime Prprio natureza contributiva e observncia ao equilbrio
financeiro e atuarial e estabeleceu outras normas gerais, entre elas:

financiamento do regime mediante recursos provenientes dos entes
equivalente a vinte por cento do tempo que, na data da publicao desta Emenda, faltaria
para atingir o limite de tempo constante da alnea anterior. 1. O servidor de que trata
este artigo, desde que atendido o disposto em seus incisos I e II, e observado o disposto
no art. 4 desta Emenda, pode aposentar-se com proventos proporcionais ao tempo de
contribuio, quando atendidas as seguintes condies: I - contar tempo de contribuio
igual, no mnimo, soma de: a) trinta anos, se homem, e vinte e cinco anos, se mulher; e
b) um perodo adicional de contribuio equivalente a quarenta por cento do tempo que,
na data da publicao desta Emenda, faltaria para atingir o limite de tempo constante
da alnea anterior; II - os proventos da aposentadoria proporcional sero equivalentes a
setenta por cento do valor mximo que o servidor poderia obter de acordo com o caput,
acrescido de cinco por cento por ano de contribuio que supere a soma a que se refere o
inciso anterior, at o limite de cem por cento. 2. Aplica-se ao magistrado e ao membro
do Ministrio Pblico e de Tribunal de Contas o disposto neste artigo. 3. Na aplicao
do disposto no pargrafo anterior, o magistrado ou o membro do Ministrio Pblico ou
de Tribunal de Contas, se homem, ter o tempo de servio exercido at a publicao desta
Emenda contado com o acrscimo de dezessete por cento. 4. O professor, servidor da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, includas suas autarquias e
fundaes, que, at a data da publicao desta Emenda, tenha ingressado, regularmente,
em cargo efetivo de magistrio e que opte por aposentar-se na forma do disposto no
caput, ter o tempo de servio exercido at a publicao desta Emenda contado com o
acrscimo de dezessete por cento, se homem, e de vinte por cento, se mulher, desde que se
aposente, exclusivamente, com tempo de efetivo exerccio das funes de magistrio. 5.
( Revogado pela Emenda Constitucional n 41, de 19.12.2003).
264 Constitucional. Servidor pblico do Estado de Minas Gerais. Aposentadoria. Tempo de

servio: Contagem. Art. 42 do ADCT da Constituio do Estado de Minas Gerais. I - Incons-
titucionalidade do artigo 42 do ADCT da Constituio do Estado de Minas Gerais, que es-
tabelece que, para efeito de aposentadoria ou transferncia para a inatividade, prevalecero
para o servidor pblico cvel as normas relativas a contagem de tempo de servio em vigor
na data de sua admisso, ou durante a sua atividade no servio pblico, desde que mais
benficas. II. - As normas constitucionais federais que dispem a respeito da aposentadoria
dos servidores pblicos (CF, artigo 40) so de absoro obrigatria pelas Constituies
estaduais. III. - Ao Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente (STF. ADI n 101/
MG, Rel. Min. Clio Borja, Tribunal Pleno, j. em 17.09.1992, DJ, 07 maio 1993).
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150
federados, dos servidores ativos, inativos e pensionistas;265 vedao
de celebrao de convnios e consrcios entre os entes federados
para pagamento de benefcios previdencirios; utilizao exclusiva
dos recursos vertidos ao regime para pagamento dos benefcios
previdencirios, que no podem ser distintos daqueles pagos pelo
Regime Geral de Previdncia Social, salvo disposio constitucional
em contrrio; limite para contribuio dos entes federados aos regimes
de previdncia (a contribuio no pode ser superior ao dobro do valor
pago pelo segurado art. 2).266
Por sua vez, a Lei n 9.783/99 (atualmente revogada pela Lei n
10.887/04), que dispunha sobre a contribuio para o custeio do regime

prprio de previdncia social nos trs Poderes da Unio, fixou em 11%
(onze por cento) a alquota de contribuio dos servidores pblicos civis,
ativos e inativos e dos pensionistas. Ademais, estabeleceu o conceito
de remunerao de contribuio para fins de incidncia do tributo:
vencimento do cargo efetivo acrescido das vantagens pecunirias
permanentes, adicionais de carter individual e quaisquer outras
vantagens pecunirias, inclusive as relativas natureza ou local de
trabalho, com exceo das dirias para viagens desde que no excedam
a 50% (cinquenta por cento) do valor da remunerao mensal , demais
dirias, ajuda de custo em razo da mudana de sede, indenizao de
transporte e salrio-famlia (art. 1, caput, pargrafo nico, I a IV).
A norma inserta no art. 2, da Lei n 9.783/99, estabeleceu a
incidncia de alquotas progressivas para a cobrana da contribuio
previdenciria incidente sobre as remuneraes, proventos e penses
pagos pelo Regime Prprio no mbito da Unio: acrscimo de nove
pontos percentuais sobre a parcela superior a R$1.200,00 (mil e duzentos
reais) at o limite de R$2.500,00 (dois mil e quinhentos reais), e quatorze
pontos percentuais sobre a parcela superior a R$2.500,00 (dois mil e
quinhentos reais).
Por sua vez, a norma do art. 3 previu a no incidncia da con-
tribuio previdenciria sobre proventos e penses em valor inferior
a R$600,00 (seiscentos reais) e em valor inferior a R$3.000,00 (trs mil
265 O Supremo Tribunal Federal, em sede de controle concentrado (ADI n 2.010-2/DF),
entendeu pela inconstitucionalidade da cobrana de contribuio previdenciria sobre
proventos e penses sob a gide do regime previdencirio institudo com a promulgao

da EC n 20/98, conforme ser tratado a seguir.
266 A Lei n 10.887/04, em observncia s modificaes trazidas pela EC n 41/03, alterou a
redao do art. 2, da Lei n 9.717/98, para inserir limite mnimo do valor da contribuio
dos entes federados, que no pode ser inferior contribuio do segurado.
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CAPTULO 7
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reais), para os proventos ou penses percebidos por pessoas com mais
70 anos, ou por servidor aposentado por invalidez.
A Lei n 9.783/99 teve sua constitucionalidade questionada em
sede de ao direta de inconstitucionalidade (ADI n 2.010-2/DF), no
mbito da qual o Plenrio do Supremo Tribunal Federal deferiu a
medida cautelar para suspender a eficcia das expresses e inativo,
e dos pensionistas e do provento ou da penso, inseridas no caput
do art. 1, bem como suspender a eficcia das normas insertas nos arts.
2 e 3. Posteriormente, a ao fora julgada parcialmente prejudicada,
em razo da parcial revogao da lei em comento pela Lei n 9.988/00
e, aps a promulgao da EC n 41/03, a ao fora julgada extinta, por
perda do objeto.267
De acordo com o entendimento sufragado pela Suprema Corte
naquele julgamento, a EC n 20/98, ao instituir o regime previdencirio
de carter contributivo, fez meno expressa apenas aos servidores ocu-
pantes de cargo efetivo, razo pela qual inexistia matriz constitucional

para a cobrana da exao tributria em face dos aposentados e pensio-
nistas, at porque a norma inserta no art. 195, II, da CR/88 aplicvel
ao Regime Prprio por fora do disposto no 12, do art. 40 , estabelece
a no incidncia da contribuio previdenciria sobre aposentadorias e
penses pagas pelo Regime Geral de Previdncia Social.
Com efeito, sob a gide do sistema previdencirio institudo pela
EC n 20/98, a ausncia de norma constitucional prevendo, de forma
expressa, a incidncia da contribuio previdenciria sobre proventos e
penses somente poderia ser interpretada no sentido da impossibilidade
da instituio da cobrana sobre tais benefcios, semelhana do que
ocorre no Regime Geral de Previdncia Social, cujas normas se aplicam
subsidiariamente ao Regime Prprio de Previdncia dos servidores
pblicos.
Ademais, como ressaltou o Ministro Celso de Mello relator do
acrdo na ADI n 2.010-2/DF , no processo de elaborao da EC n
20/98, a regra que previa a incidncia de contribuio previdenciria
sobre aposentadorias e penses fora objeto de emenda supressiva
apresentada pela Cmara dos Deputados, o que denota a inteno do
legislador constituinte em afastar a possibilidade de cobrana do tributo
em face dos inativos e pensionistas.
Na oportunidade, o Ministro Relator pontuou que, no mbito do
processo de interpretao constitucional, o argumento histrico, embora
267 STF. ADI n 2.010 QO, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, j. em 13.06.2002, DJ, 28
mar. 2003.

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no possua carter absoluto, pode e deve ser utilizado como meio de
averiguao das razes que ensejaram a elaborao de determinada
norma, conforme j decidido pelo Supremo Tribunal Federal em outras
ocasies ( vide item 6.3).
Salientou que a instituio da contribuio previdenciria sobre
aposentadorias e penses ofenderia no somente a norma constitucional
da no incidncia (art. 40, 12, c/c art. 195, II, da CR/88), como tambm
o princpio constitucional do equilbrio atuarial (art. 195, 5, CR/88),
em virtude da inexistncia de causa suficiente para legitimar a cobrana
do tributo sobre tais benefcios. Isso porque, no regime de carter
contributivo, deve haver correspondncia entre a cobrana da exao
e o oferecimento da retribuio, o que no se verifica em relao aos
inativos e pensionistas, que no figuram como segurados do regime,
mas sim como beneficirios.
Por fim, consignou que a instituio de alquotas progressivas da
contribuio previdenciria, na forma estabelecida pela norma do art.
2, da Lei n 9.783/99, representava ofensa norma inserta no art. 150,
IV, da CR/88, que veda a instituio de tributo com efeito de confisco.
Posteriormente, fora promulgada a Emenda Constitucional n 41,
de 31 de dezembro de 2001, que deu continuidade reforma previdenci-
ria e introduziu as seguintes alteraes no Regime Prprio: explicitao

do carter solidrio do regime (art. 40, caput); previso da incidncia de
contribuio previdenciria sobre aposentadorias e penses pagas em
valor superior ao limite mximo estabelecido para os benefcios do RGPS
(art. 40, caput, e 18); alterao do sistema de clculo da aposentadoria
e penso, bem como dos critrios de reajustamento desses benefcios,
com a extino do direito integralidade e paridade dos proventos e
penses com a remunerao do cargo paradigma (art. 40, 3, 7 e 17);
previso do pagamento do abono de permanncia (art. 40, 19); vedao
da existncia de mais de um regime prprio e mais de uma unidade
gestora do regime por ente federado, salvo em relao aos militares, que
devem possuir regime de previdncia especfico (art. 40, 20).
A EC n 41/03 estabeleceu a base constitucional para legitimar a
cobrana da contribuio previdenciria sobre aposentadorias e penses,
pois, alm de mencionar expressamente a incidncia do tributo sobre
tais benefcios (art. 40, caput e 18), explicitou o carter solidrio do
Regime Prprio,268 tendo o Supremo Tribunal Federal reconhecido a
268 A solidariedade caracteriza-se pelo financiamento do regime previdencirio por todos
aqueles que dele se beneficiam. Significa dizer que as contribuies vertidas ao regime pe-
los segurados destinam-se no somente a lhes assegurar o pagamento dos benefcios pre-
videncirios, mas tambm a financiar todo o sistema. Assim, o aposentado e pensionista,
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constitucionalidade da instituio do tributo sobre aposentadorias e
penses luz das alteraes trazidas pela EC n 41/03.269
Ademais, suprimiu o direito integralidade e paridade entre
a remunerao dos servidores da ativa e o valor da aposentadoria e
penso, introduzindo o sistema de clculo dos proventos com base na
remunerao de contribuio (art. 40, 3), bem como o reajustamento
dos benefcios para lhes preservar o valor real, de acordo com critrios
estabelecidos em lei (art. 40, 8), alm de fixar redutor de 30% (trinta
por cento) no valor das penses que excedam o limite estabelecido para
os benefcios pagos pelo RGPS (art. 40, 7).270
Quanto ao valor da contribuio previdenciria, a norma inserta
no 1, do art. 149, da CR/88, com a redao dada pela EC n 41/03,
estabelece que a alquota a ser instituda pelos Estados, Distrito Federal
e Municpios no pode ser inferior da contribuio dos servidores
pblicos efetivos da Unio.271
A Lei n 10.887, de 18 de junho de 2004, regulamentou as alte-
raes trazidas pela EC n 41/03, e estabeleceu, em seu art. 1, a forma
de clculo dos proventos da aposentadoria dos servidores efetivos da
Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios: mdia aritmtica simples
das maiores remuneraes utilizadas como base para as contribuies
do servidor para os regimes de previdncia a que esteve vinculado,
correspondentes a 80% (oitenta por cento) de todo o perodo contributivo
desde a competncia de julho de 1994 ou desde a data do incio da
contribuio, se posterior quela competncia.
embora no possuam mais a perspectiva de receber benefcio futuro, tm a obrigao de

efetuar o pagamento das respectivas contribuies, dado o carter social do Regime Pre-
videncirio.
269 STF. ADIs n 3.105/DF e n 3.128/DF, Rel. p/ ac. Min. Cezar Peluso, DJ, 18 fev. 2005.
270 Vide item 7.3.3, que trata do benefcio da penso por morte.
271 A norma inserta no 1, do art. 149, da CR/88, com a redao dada pela EC n 41/03, fora
objeto de controle de constitucionalidade no mbito da ADI n 3.138/DF, ajuizada pela
Associao dos Magistrados Brasileiros, ao fundamento de que a fixao, pelo legislador
constituinte derivado, de alquota mnima a ser observada pelos Estados, Distrito Federal
e Municpios na instituio da contribuio previdenciria a ser cobrada de seus prprios
servidores representaria ofensa ao pacto federativo e autonomia dos entes federados. Con-
tudo, o Supremo Tribunal Federal entendeu pela constitucionalidade da norma, nos ter-
mos do voto proferido pela Ministra Crmen Lcia, ao fundamento de que ao constituinte
derivado dado estabelecer diretrizes gerais de observncia obrigatria pelos entes fede-
rados relativamente ao poder de tributar, semelhana do que ocorre com outros tributos
(ICMS e ISSQN), sem que isso configure violao ao pacto federativo. Na oportunidade, a
I. Ministra Relatora consignou, em seu voto, que a fixao da alquota mnima da contri-
buio previdenciria visa assegurar a observncia dos princpios da contributividade e
solidariedade, nsitos ao Regime de Previdncia institudo pelas EC n 20/98 e EC n 41/03,
notadamente diante da adoo do sistema de compensao recproca (art. 40, 9, e art.
201, 9, CR/88).
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Em relao aos servidores pblicos federais sujeitos ao RPPS, a lei
fixou a contribuio previdenciria em 11% (onze por cento), incidente
sobre: (i) a totalidade da base de contribuio, para os servidores que
ingressaram no servio pblico anteriormente instituio do regime
de previdncia complementar e no optaram por esse regime; (ii) a
parcela da base de contribuio que no exceder o limite estabelecido
para os benefcios do RGPS, para os servidores que ingressaram aps a
instituio do regime complementar ou que por ele optaram (art. 4, da
Lei n 10.887/04, com a redao dada pela Lei n 12.618/12).
Por sua vez, a base da contribuio previdenciria para os
servidores federais corresponde ao vencimento do cargo efetivo,
acrescido das vantagens pecunirias permanentes e os adicionais de
carter individual ou quaisquer outras vantagens, com exceo das
verbas indenizatrias e outras gratificaes elencadas na norma do
art. 4, 1, I a XIX, da Lei n 10.887/04, com a redao dada pela Lei n
12.618/12.
No que tange aos inativos e pensionistas que, na data da
promulgao da EC n 41/03, se encontravam em gozo dos respectivos
benefcios, ou j cumpriam os requisitos necessrios para aquisio
desses direitos (alcanados pela norma de transio inserta no art. 3, da
EC n 41/03), a norma do art. 4, da referida emenda, previu a incidncia
de contribuio em percentual equivalente ao fixado para os servidores
da ativa, no entanto, estabeleceu distino em relao base de clculo:
50% (cinquenta por cento) da parcela superior ao limite fixado para os
benefcios do RGPS para os inativos e pensionistas dos Estados, Distrito

Federal e Municpios; 60% (sessenta por cento) dessa parcela para os
inativos e pensionistas da Unio.
Por sua vez, a norma do art. 5, da Lei n 10.887/04, estabeleceu,
para os aposentados e pensionistas da Unio, alquota de 11% (onze por
cento) incidente sobre a parcela dos proventos e penses que supere o
teto dos benefcios do RGPS, ao passo que a norma do art. 6 previu base
de clculo diferenciada (60% do teto do RGPS) para os aposentados e
pensionistas em gozo dos respectivos benefcios na data da promulgao
da EC n 41/03.
O Supremo Tribunal Federal entendeu pela inconstitucionalidade
da fixao de base de clculo diferenciada para incidncia da contribuio
previdenciria em face dos aposentados e pensionistas abrangidos pela
norma do art. 4, da EC n 41/03, ao fundamento de que tal distino
representava ofensa ao princpio constitucional da isonomia.272
272 STF. ADIs n 3.105/DF e n 3.128/DF. Rel. p/ ac. Min. Cezar Peluso, DJ, 18 fev. 2005.
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CAPTULO 7
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Quanto situao dos servidores e pensionistas que, at a data
da promulgao da EC n 41/03, j haviam cumprido os requisitos para
percepo dos respectivos benefcios, fora assegurado o direito a sua
concesso com base na legislao revogada, em observncia garantia
do direito adquirido (art. 3, EC n 41/03).

Em relao aos servidores que ingressaram no servio pblico
at a data da promulgao da EC n 41/03, mas que ainda no haviam
adquirido direito aposentao com fundamento da legislao
anterior, foram estabelecidas duas regras de transio, com requisitos
diferenciados para aquisio do direito aposentadoria: a norma do art.
2 prev o direito aposentadoria voluntria, com proventos calculados
de acordo com o art. 40, 3 e 17, da Constituio da Repblica e
reajustados na forma do 8, do referido artigo, ao passo que a norma
do art. 6 estabelece o direito aposentao com proventos equivalentes
remunerao do cargo paradigma e reajustados de forma idntica
remunerao dos servidores da ativa.273
273 Art. 2 Observado o disposto no art. 4 da Emenda Constitucional n 20, de 15 de dezembro
de 1998, assegurado o direito de opo pela aposentadoria voluntria com proventos
calculados de acordo com o art. 40, 3 e 17, da Constituio Federal, quele que tenha
ingressado regularmente em cargo efetivo na Administrao Pblica direta, autrquica e
fundacional, at a data de publicao daquela Emenda, quando o servidor, cumulativa-
mente: I - tiver cinquenta e trs anos de idade, se homem, e quarenta e oito anos de idade,
se mulher; II - tiver cinco anos de efetivo exerccio no cargo em que se der a aposentadoria;
III - contar tempo de contribuio igual, no mnimo, soma de: a) trinta e cinco anos, se
homem, e trinta anos, se mulher; e b) um perodo adicional de contribuio equivalente a
vinte por cento do tempo que, na data de publicao daquela Emenda, faltaria para atingir
o limite de tempo constante da alnea a deste inciso. 1 O servidor de que trata este artigo
que cumprir as exigncias para aposentadoria na forma do caput ter os seus proventos
de inatividade reduzidos para cada ano antecipado em relao aos limites de idade es-
tabelecidos pelo art. 40, 1, III, a, e 5 da Constituio Federal, na seguinte proporo:

I - trs inteiros e cinco dcimos por cento, para aquele que completar as exigncias para
aposentadoria na forma do caput at 31 de dezembro de 2005; II - cinco por cento, para
aquele que completar as exigncias para aposentadoria na forma do caput a partir de 1 de
janeiro de 2006.
Art. 6. Ressalvado o direito de opo aposentadoria pelas normas estabelecidas pelo
art. 40 da Constituio Federal ou pelas regras estabelecidas pelo art. 2 desta Emenda, o
servidor da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, includas suas autar-
quias e fundaes, que tenha ingressado no servio pblico at a data de publicao desta
Emenda poder aposentar-se com proventos integrais, que correspondero totalidade da
remunerao do servidor no cargo efetivo em que se der a aposentadoria, na forma da lei,
quando, observadas as redues de idade e tempo de contribuio contidas no 5 do art.
40 da Constituio Federal, vier a preencher, cumulativamente, as seguintes condies: I -
sessenta anos de idade, se homem, e cinquenta e cinco anos de idade, se mulher; II - trinta
e cinco anos de contribuio, se homem, e trinta anos de contribuio, se mulher; III - vinte
anos de efetivo exerccio no servio pblico; e IV - dez anos de carreira e cinco anos de
efetivo exerccio no cargo em que se der a aposentadoria. Pargrafo nico. Os proventos
das aposentadorias concedidas conforme este artigo sero revistos na mesma proporo e
na mesma data, sempre que se modificar a remunerao dos servidores em atividade, na
forma da lei, observado o disposto no art. 37, XI, da Constituio Federal.
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A norma inserta no art. 7, da EC n 41/03, assegurou aos

aposentados e pensionistas em gozo dos benefcios data da promul-
gao da emenda, bem como queles que j haviam adquirido direito
percepo da aposentadoria e penso com base na legislao at ento
vigente, a paridade entre os respectivos benefcios e a remunerao dos
servidores da ativa.
O art. 10, da EC n 41/03 revogou expressamente o art. 8, da EC
n 20/98, que, como j observado, estabelecia regra de transio sob a
gide da referida emenda.
O Supremo Tribunal Federal, em sede de controle concentrado
(ADI n 3.104/DF), declarou a constitucionalidade dos arts. 2 e 10, da
EC n 41/03, refutando o argumento utilizado pela Associao Nacional
dos Membros do Ministrio Pblico, autor da demanda, no sentido de
que tais normais implicariam ofensa a direito subjetivo j incorporado
ao patrimnio jurdico de determinada classe de servidores.
De acordo com o entendimento esposado pela Suprema Corte,
inexiste direito adquirido a regime previdencirio, pois, enquanto no
satisfeitos os requisitos estabelecidos pela legislao vigente para a
aposentao, existe apenas expectativa de direito. Assim, se o servidor
no cumpriu as exigncias estabelecidas pela norma de transio
revogada (art. 8, da EC n 20/98) para aquisio do direito aposentao,
no possui direito adquirido, sendo-lhe aplicveis as regras de transio
estabelecidas pela novel legislao.274
Posteriormente, para atenuar os efeitos decorrentes das alteraes
trazidas pela EC n 41/03 sobre a aposentadoria dos servidores pblicos
e penses devidas aos seus dependentes, fora promulgada a Emenda

Constitucional n 47, de 05 de julho de 2005, que, em seu art. 3,
estabeleceu nova regra de transio, com requisitos diferenciados para
a aposentao dos servidores que ingressaram no servio pblico at
16.12.1998 (data da promulgao da EC n 20/98), mas que no haviam
adquirido o direito aposentao quando do advento da EC n 41/03.
Referida norma assegurou-lhes a percepo dos proventos de forma
equivalente remunerao do cargo efetivo e reajustados na mesma
proporo e data da remunerao dos servidores da ativa, tendo esse
ltimo direito (paridade) sido estendido s penses derivadas dos
proventos dos servidores falecidos que tenham se aposentado com base
nessa norma de transio.275
274 STF. ADI n 3.104/DF, Rela. Mina. Crmen Lcia, Tribunal Pleno, j. em 26.09.2007, DJ, 09
nov. 2007.
275 Art. 3. Ressalvado o direito de opo aposentadoria pelas normas estabelecidas pelo
art. 40 da Constituio Federal ou pelas regras estabelecidas pelos arts. 2 e 6 da Emenda
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A norma do art. 6, da EC n 47/05, por sua vez, estabeleceu a
retroao de seus efeitos data da promulgao da EC n 41/03.
Ademais, a EC n 47/05 acrescentou o 21, ao art. 40, da CR/88,
para estabelecer a no incidncia da contribuio previdenciria sobre
os proventos de aposentadoria e penses que superem o dobro do limite

dos benefcios pagos pelo RGPS, nas hipteses em que o beneficirio
for portador de doena incapacitante, na forma da lei.
Por fim, a Emenda Constitucional n 70, de 29 de maro de 2012,
acrescentou o art. 6-A EC n 41/03, assegurando a aposentadoria com
direito integralidade (da base de clculo dos proventos)276 e paridade
aos servidores que, tendo ingressado no servio pblico at a data da
promulgao dessa ltima emenda, se aposentaram ou vierem a se
aposentar por invalidez permanente, com fundamento no art. 40, 1,
I, da CR/88.
Ademais, a norma do art. 2, da EC n 70/12, determinou que os
entes federados, assim como suas respectivas autarquias e fundaes,
procedessem, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias a contar de sua
promulgao, reviso das aposentadorias e penses delas decorrentes,
concedidas a partir de 1 de janeiro de 2004 com fundamento no art. 40,
1, I, da CR/88 (redao dada pela EC n 20/98), com efeitos financeiros
a partir do advento da EC n 70/12.
O legislador constituinte derivado afastou a aplicao das regras
insertas nos 3, 8 e 17, do art. 40, da Constituio da Repblica, que
Constitucional n 41, de 2003, o servidor da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios, includas suas autarquias e fundaes, que tenha ingressado no servio p-
blico at 16 de dezembro de 1998 poder aposentar-se com proventos integrais, desde que
preencha, cumulativamente, as seguintes condies: I - trinta e cinco anos de contribuio,
se homem, e trinta anos de contribuio, se mulher; II - vinte e cinco anos de efetivo exer-
ccio no servio pblico, quinze anos de carreira e cinco anos no cargo em que se der a
aposentadoria; III - idade mnima resultante da reduo, relativamente aos limites do art.
40, 1, inciso III, alnea a, da Constituio Federal, de um ano de idade para cada ano
de contribuio que exceder a condio prevista no inciso I do caput deste artigo. Pargra-
fo nico. Aplica-se ao valor dos proventos de aposentadorias concedidas com base neste
artigo o disposto no art. 7 da Emenda Constitucional n 41, de 2003, observando-se igual
critrio de reviso s penses derivadas dos proventos de servidores falecidos que tenham
se aposentado em conformidade com este artigo.
276 No se podem confundir as expresses proventos integrais com integralidade dos pro-
ventos. A primeira diz respeito ao percentual resultante do tempo de contribuio (ou
tempo de servio) que incidir sobre a base de clculo dos proventos. A segunda refere-se
prpria base de clculo, que poder ser integral, isto , equivalente totalidade da re-
munerao do cargo efetivo, ou resultante da mdia aritmtica das maiores remuneraes
utilizadas como base para as contribuies do servidor. Desse modo, pode-se dizer que a
EC n 70/12 no alterou a norma do art. 40, 1, I, da CR/88, relativamente aos proventos
de aposentadoria no caso de invalidez permanente genrica (no decorrente de acidente
de servio, molstia profissional ou doena grave, contagiosa ou incurvel), que so calcu-
lados de forma proporcional ao tempo de contribuio.
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estabelecem o clculo dos proventos da aposentadoria com base na
remunerao de contribuio, bem como seu reajustamento conforme
critrios que lhes preservem o valor real, na forma da lei, em relao aos
servidores que ingressaram no servio pblico antes da promulgao da

EC n 41/03 e se aposentaram ou venham a se aposentar por invalidez
permanente. Ademais, estendeu o direito paridade s penses pagas
aos dependentes desses servidores.
Em relao aposentadoria por invalidez genrica, a EC n 70/12
alterou a base de clculo dos proventos (benefcio equivalente ltima
remunerao do cargo efetivo), bem como a forma de reajuste (paridade
com os servidores da ativa), no entanto, no houve mudana quanto
proporcionalidade incidente no valor inicial do benefcio, decorrente da
aplicao do percentual relativo ao tempo de contribuio do servidor
ao regime de previdncia.
O Supremo Tribunal Federal, mesmo antes do advento da EC
n 70/12, j havia firmado entendimento no sentido de que a invalidez
permanente decorrente de acidente de servio, molstia profissional
ou doena grave, contagiosa ou incurvel gera direito aposentadoria
com proventos calculados de forma equivalente remunerao do cargo
efetivo, afastando, desse modo, a incidncia da norma do 3, do art. 40,
da CR/88, que prev o clculo dos proventos com base na remunerao
de contribuio, bem como do art. 1, da Lei n 10.887/04, que estabelece
a forma de clculo dos proventos com base na mdia aritmtica das
maiores remuneraes de contribuio do servidor.
Assim, de acordo com a jurisprudncia consagrada na Suprema
Corte, o servidor aposentado por invalidez permanente oriunda de
acidente de servio, molstia profissional ou doena grave, contagiosa
ou incurvel faz jus integralidade dos proventos, mesmo que tenha
ingressado no servio pblico aps o advento da EC n 41/03. Contudo,

nessa hiptese, no ter direito paridade, mas sim ao reajustamento
do benefcio na forma prevista no 8, do art. 40, CR/88, pois, como
observado, tais servidores no foram alcanados pela norma do art.
6-A, da EC n 41/03, acrescentada pela EC n 70/12.277
277 STF. ARE n 787.514 AgR/MG, Rel. Min. Teori Zavascki, Segunda Turma, j. em 07.10.2014,
DJe, 17 out. 2014; RE n 731.203 AgR/MG, Rel. Min. Marco Aurlio, Primeira Turma, j. em
03.09.2013, DJe, 18 set. 2013; ARE n 682.728 AgR/GO, Rela. Mina. Crmen Lcia, Segunda
Turma, j. em 13.11.2012, DJe, 10 dez. 2012.
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7.3.2 Aposentadoria
A aposentadoria o direito subjetivo inatividade remunerada e,
em relao aos servidores pblicos, tornou-se um benefcio de natureza
previdenciria aps a instituio da contribuio para financiamento
do regime de previdncia ( vide item 7.3.1).
Trata-se de ato administrativo formal praticado pela Adminis-
trao e sujeito apreciao de legalidade pelo Tribunal de Contas,
para fins de registro, a teor do disposto no art. 71, III, da Constituio
da Repblica.
Quanto sua formao, a aposentadoria se caracteriza como
ato complexo, que, nos dizeres de Hely Lopes Meirelles, aquele
que se forma pela conjugao de vontades de mais de um rgo

administrativo e somente se aperfeioa com a integrao da vontade final
da Administrao, tornando-se, a partir de ento, perfeito e impugnvel
na via administrativa ou judicial.278
Assim, o prazo decadencial para a reviso do ato de aposentadoria
pela Administrao somente comea a fluir aps seu registro pelo
Tribunal de Contas, conforme jurisprudncia pacfica do Supremo
Tribunal Federal.279
Em relao ao regime jurdico, aplicam-se as normas vigentes
no momento em que o servidor cumpre os requisitos necessrios
aposentao ( tempus regit actum).280
As normas que regulam a aposentadoria dos servidores pblicos
ocupantes de cargos efetivos, sujeitos ao Regime Prprio de Previdncia
Social encontram-se inseridas no art. 40, caput, e 1 a 21, da Constituio
da Repblica. Tais normas so de observncia obrigatria pelos entes
federados, que, no entanto, podem dispor, em seus respectivos estatutos,
acerca do direito de aposentadoria de seus servidores, observando os
comandos insertos da CR/88.281
2013. p. 182.
279 STF. MS n 30537 ED/DF, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. em 10.02.2015, DJe, 03 mar.
2015; MS n 28.576/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, j. em 27.05.2014,
DJe, 10 jun. 2014.
280 Ementa: Agravo Regimental no Recurso Extraordinrio com Agravo. Previdencirio.
Aposentadoria. Aplicao da lei vigente ao tempo em que o segurado reuniu condies
para obteno da aposentadoria. Tempus regit actum. Precedentes. Agravo Regimental ao

qual se nega provimento (STF. ARE n 814207 AgR/RJ, Rela. Mina. Crmen Lcia, Segunda
Turma, j. em 05.08.2014, DJe, 19 ago. 2014).
281 Sobre cassao da aposentadoria, vide item 11.5.1.
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7.3.2.1 Modalidades de aposentadoria
A Constituio da Repblica prev trs modalidades de aposen-
tadoria: por invalidez (permanente), voluntria e compulsria.
A aposentadoria por invalidez permanente enseja o recebimento
de proventos integrais, quando decorrente de acidente em servio,
molstia profissional ou doena grave, contagiosa ou incurvel, na forma
da lei. Nos demais casos, o servidor far jus a proventos proporcionais
ao tempo de contribuio (art. 40, 1, I, da CR/88).
Na hiptese de invalidez oriunda de acidente em servio, molstia
profissional ou doena grave, contagiosa ou incurvel, o servidor far
jus percepo de proventos integrais (sem a incidncia do percentual
relativo ao tempo de contribuio) e, na esteira da jurisprudncia do
Supremo Tribunal Federal, em valor equivalente remunerao do
cargo efetivo, no sendo aplicveis as normas insertas nos 3 e 17, do
art. 40, da CR/88 ( vide item anterior).
Noutro giro, no caso de invalidez genrica, os proventos so
proporcionais ao tempo de contribuio, isto , calculados com apli-

cao, sobre a base de clculo dos proventos, de percentual resultante
da diviso entre o tempo efetivo de contribuio do servidor e aquele
necessrio para a aposentao (35 anos, se homem; 30, se mulher, salvo
nos casos de aposentadoria especial).
Para os servidores que ingressaram no servio pblico antes da EC
n 41/03, foi assegurado o direito aposentadoria por invalidez (genrica
ou decorrente de acidente de trabalho, molstia profissional ou doena
grave, contagiosa ou incurvel) com proventos calculados com base na
remunerao do cargo efetivo e com reajustamento na mesma forma e
data da remunerao dos servidores da ativa, aplicando-se igual critrio
de reviso s penses oriundas da aposentadoria desses servidores (art.
6-A, da EC n 41/03, includo pela EC n 70/12 vide item anterior).
Quanto aposentadoria por invalidez decorrente de doena,
vislumbra-se que a norma inserta no art. 40, 1, I, da CR/88, de eficcia
limitada, pois depende de lei infraconstitucional para ter exequibilidade.
Nessa seara, havia celeuma na jurisprudncia acerca da neces-
sidade ou no de previso expressa em lei do rol de doenas graves,
incurveis ou contagiosas que ensejam a aposentao com proventos
integrais.
Inicialmente, o Superior Tribunal de Justia firmou entendimento
no sentido de que apenas nos casos em que a doena causadora da
invalidez estivesse elencada em lei que o servidor faria jus percepo
de proventos integrais, do contrrio, isto , na hiptese de inexistncia
de previso expressa na legislao de regncia, a aposentao se daria

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com proventos proporcionais ao tempo de contribuio, ainda que a
doena seja considerada grave, incurvel ou contagiosa.282
Posteriormente, no julgamento do Recurso Especial n 942.530/
RS, a Quinta Turma daquele Sodalcio entendeu pela impossibilidade de
se negar o direito aposentadoria com proventos integrais ao servidor
acometido por molstia grave, incurvel ou contagiosa apenas em razo
da ausncia de previso legal.283
O Relator do voto condutor do acrdo, Ministro Jorge Mussi,
asseverou no ser possvel considerar como taxativo o rol de doenas
previsto no art. 186, 1, da Lei n 8.112/90 (Estatuto dos Servidores
Pblicos Federais), primeiro por implicar ofensa ao princpio da
isonomia, em razo de impedir a extenso do benefcio previdencirio
(proventos integrais) ao servidor cuja incapacidade tenha sido causada
por doena de igual gravidade quelas mencionadas na norma legal;
segundo porque a qualificao de determinada molstia como grave,
incurvel ou contagiosa incumbe cincia mdica e no jurdica,
cabendo ao julgador, no caso de litgio, solucionar o caso em observncia
finalidade da norma constitucional e amparado em prova tcnica.
No julgamento do Agravo Regimental nos Embargos de
Divergncia no Recurso Especial n 828.292/RS, a Terceira Seo do
Superior Tribunal de Justia firmou a orientao no sentido de se

considerar como meramente exemplificativo o rol de doenas previsto
na legislao federal, a ensejar o direito aposentadoria com proventos
integrais, podendo tal direito ser estendido aos casos em que a doena
seja considerada pela Medicina como grave, incurvel ou contagiosa.284
Ao apreciar a questo, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento
do Recurso Extraordinrio n 656.860/MT, reconhecido como de
repercusso geral, consagrou o entendimento de que somente o servidor
acometido por doena grave, incurvel ou contagiosa expressamente
prevista em lei faz jus aposentao com proventos integrais.
282 Ementa: Administrativo. Servidor. Aposentadoria por invalidez. Incapacitao. Art. 186,
1, da Lei n 8.112/90. Art. 40, I, da CF. I - Nos termos do art. 186 da Lei n 8.112/90, a apo-
sentadoria por invalidez com proventos integrais, ainda que grave, incapacitante e incur-
vel seja a doena sofrida pelo servidor - Epidermlise Bolhosa Distrfica - no ser, in casu,
devida, pois essa molstia no se encontra elencada no 1 do referido artigo. II - Se no
houver especificao, os proventos sero proporcionais (RE n 175.980-1, Rel. Min. Carlos
Velloso, DJ 20/02/98). Ordem denegada. (STJ. MS n 8.334/DF, Rel. Min. Jos Arnaldo da
Fonseca, Corte Especial, j. em 05.03.2003, DJ, 19 maio 2003).
283 STJ. REsp n 942.530/RS, Rel. Min. Jorge Mussi, Quinta Turma, j. em 02.03.2010, DJe, 29
mar. 2010.
284 STJ. AgRg em ED em REsp n 828.292/RS, Rel. Min. Marco Aurlio Bellizze, Terceira Seo,
j. em 27.06.2012, DJe, 15 ago. 2012.
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O Ministro Teori Zavascki, que atuou como Relator, consignou,
em seu voto, que o legislador constituinte reservou ao domnio
normativo do direito ordinrio a definio das doenas que ensejam a
aposentadoria com proventos integrais; assim, inexistente a especificao
da doena em lei, no h falar-se no direito percepo do benefcio
de forma integral, ainda que a molstia seja considerada, pela cincia
mdica, como grave, incurvel ou contagiosa.285
Diante disso, o Superior Tribunal de Justia, por sua Segunda
Turma, ao reapreciar o Recurso Especial n 1.324.671/SP com fulcro no
art. 543-B, do Cdigo de Processo Civil, exerceu o juzo de retratao
para modificar seu entendimento e amold-lo ao do Supremo Tribunal
Federal, no sentido da necessidade de previso expressa em lei da
doena causadora da invalidez permanente para ensejar o direito
percepo de proventos integrais.286
A aposentadoria compulsria encontra previso no art. 40, 1,
II, da CR/88 (redao dada pela Emenda Constitucional n 88/15).287
Referida norma, em sua redao original, previa a aposentadoria
compulsria apenas aos 70 (setenta) anos. Com a promulgao da
Emenda Constitucional n 88, de 07 de maio de 2015, fora prevista a
possibilidade de ampliao da aposentadoria compulsria para 75
(setenta e cinco) anos, conforme previsto em lei complementar.
Entretanto, em relao aos Ministros do Supremo Tribunal
Federal, dos Tribunais Superiores e do Tribunal de Contas da Unio,
referida emenda estabeleceu regra de transio (art. 100, do ADCT, da

CR/88),288 possibilitando a permanncia no cargo at os 75 anos, mesmo
antes da edio de lei complementar regulamentando a questo.
A norma prev a faculdade de tais agentes se aposentarem aos 75
(setenta e cinco) anos, nos termos do disposto no art. 52289 da Constituio
285 STF. RE n 656.860/MT, Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, j. em 21.08.2014, DJe, 18
set. 2014.
286 STJ. REsp n 1.324.671/SP, Rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma, j. em 03.03.2015,
DJe, 09 mar. 2015.
287 Art. 40 - [...] II - compulsoriamente, com proventos proporcionais ao tempo de contribuio,
aos 70 (setenta) anos de idade, ou aos 75 (setenta e cinco) anos de idade, na forma de lei
complementar; [...].
288 Art. 100. At que entre em vigor a lei complementar de que trata o inciso II do 1 do
art. 40 da Constituio Federal, os Ministros do Supremo Tribunal Federal, dos Tribunais
Superiores e do Tribunal de Contas da Unio aposentar-se-o, compulsoriamente, aos 75
(setenta e cinco) anos de idade, nas condies do art. 52 da Constituio Federal.
289 Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal: [...] III - aprovar previamente, por
voto secreto, aps arguio pblica, a escolha de: a) Magistrados, nos casos estabelecidos
nesta Constituio; b) Ministros do Tribunal de Contas da Unio indicados pelo Presidente
da Repblica; [...].
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da Repblica, que, por sua vez, estabelece a competncia do Senado

Federal para aprovar a escolha de Magistrados e Ministros do Tribunal
de Contas da Unio indicados pelo Presidente da Repblica.
A aposentadoria compulsria aos 75 (setenta e cinco) anos
de idade para referidos agentes pblicos estaria, portanto, sujeita
nova aprovao da indicao pelo Senado, mediante arguio pblica
(sabatina).
A Associao dos Magistrados Brasileiros (AMB), a Associao
Nacional dos Magistrados da Justia do Trabalho (Anamatra) e a
Associao dos Juzes Federais do Brasil (Ajufe) ajuizaram ao direta
de inconstitucionalidade em face da norma do art. 100, do ADCT,
questionando a parte final do dispositivo, ao argumento de que a
submisso da permanncia dos magistrados nova sabatina perante
o Senado representa ofensa garantia da vitaliciedade outorgada aos
magistrados pela norma do art. 95, I, da Constituio da Repblica, bem
como ao princpio da separao dos Poderes (art. 2, CR/88).
O Supremo Tribunal Federal, por seu Tribunal Pleno, deferiu a
liminar pleiteada no mbito da referida ao direta de inconstitucio-
nalidade, para: (i) suspender a aplicao da expresso nas condies do
art. 52 da Constituio Federal contida no art. 100 do ADCT, introduzido
pela EC n 88/15, por vulnerar as condies materiais necessrias ao
exerccio imparcial e independente da funo jurisdicional, ultrajando
a separao dos Poderes, clusula ptrea inscrita no art. 60, 4, III, da
CR/88; (ii) fixar a interpretao, quanto parte remanescente da EC n
88/2015, de que o art. 100 do ADCT no pode ser estendido a outros
agentes pblicos at que seja editada a lei complementar a que alude

o art. 40, 1, II, da CRFB, a qual, quanto magistratura, a lei com-
plementar de iniciativa do Supremo Tribunal Federal nos termos do
art. 93 da CRFB; (iii) suspender a tramitao de todos os processos que
envolvam a aplicao a magistrados do art. 40, 1, II, da CRFB, e do
art. 100 do ADCT, at o julgamento definitivo da presente demanda;

e (iv) declarar sem efeito todo e qualquer pronunciamento judicial ou
administrativo que afaste, amplie ou reduza a literalidade do comando
previsto no art. 100 do ADCT e, com base neste fundamento, assegure a
qualquer outro agente pblico o exerccio das funes relativas a cargo
efetivo aps ter completado setenta anos de idade.290
Para os demais agentes no elencados na norma de transio,
a ampliao da aposentadoria requer a edio de lei complementar, o
290 STF. ADI n 5.316/DF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Luiz Fux, j. em 21.05.2015.
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que ocorreu com a promulgao da Lei Complementar n 152, de 03
de dezembro de 2015, que previu a aposentadoria compulsria, aos 75
(setenta e cinco) anos, para os servidores titulares de cargos efetivos,
membros do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico, da Defensoria
Pblica e dos Tribunais e Conselhos de Contas.
Assim, a aposentadoria compulsria ocorre no momento em
que o servidor completa 75 (setenta e cinco) anos, ensejando o direito
percepo dos proventos proporcionais ao tempo de contribuio.
Em relao aos servidores ocupantes exclusivamente de cargos
em comisso, entendemos no ser aplicvel a norma constitucional
que prev a aposentadoria compulsria, que se destina somente aos
servidores ocupantes de cargos efetivos.

Com efeito, os servidores detentores exclusivamente de cargos
em comisso de recrutamento amplo sujeitam-se ao Regime Geral de
Previdncia Social (art. 40, 13, CR/88), que no contempla a aposenta-
dora compulsria de forma automtica aos 75 (setenta e cinco) anos.291
O raciocnio se aplica, a nosso ver, aos servidores aposentados
pelo Regime Prprio que ingressam novamente ao servio pblico para
exerccio de cargos comissionados de recrutamento amplo. Nesses
casos, tambm no h limite de idade, podendo o servidor aposentado
compulsoriamente ser nomeado para exercer cargo em comisso
declarado em lei de livre nomeao e exonerao.
O Superior Tribunal de Justia, no julgamento do Recurso Ordi-
nrio em Mandado de Segurana n 36.950/RO, realizado pela Segunda
Turma, deu provimento ao recurso para, com fulcro na teoria dos atos
determinantes, declarar a nulidade do ato administrativo praticado pelo
Presidente do Tribunal de Contas do Estado de Rondnia que exonerou
servidor do cargo em comisso que ocupava por ter implementado a
idade prevista na norma constitucional para aposentadoria compulsria,
poca, 70 (setenta) anos.292
291 A norma do art. 51 da Lei n 8.213/91 prev a possibilidade de o empregador requerer a
aposentadoria do empregado que tenha cumprido o perodo de carncia e completado 70
(setenta) anos de idade, se homem, e 65 (sessenta e cinco) anos, se mulher, sendo a aposen-
tadoria compulsria, assegurado o direito indenizao prevista na lei trabalhista. Dessa
forma, nessa hiptese, a aposentadoria no automtica, sendo faculdade do empregador,
ao contrrio do que ocorre no Regime Prprio, em que a aposentadoria compulsria
decorrncia imediata do implemento da idade limite pelo servidor.

292 Ementa: Mandado de Segurana. Recurso Ordinrio. Servidor pblico estadual ocupante
de cargo em comisso. Idade superior a setenta anos. Aposentadoria compulsria. Art.
40, 1, II, e 13 da CF/88. Inaplicabilidade. Exonerao baseada exclusivamente no fato
de ser o impetrante septuagenrio. Teoria dos motivos determinantes. Possibilidade de
a autoridade impetrada exonerar o impetrante por outro fundamento ou mesmo sem
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O Ministro Castro Meira, Relator do acrdo, asseverou que
a norma constitucional que determina a aposentao compulsria
do servidor encontra-se inserida no art. 40, da CR/88, que se destina
expressamente a disciplinar o regime jurdico dos servidores efetivos,
no se aplicando ao servidor ocupante exclusivamente de cargo em
comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao, que se
submete ao Regime Geral de Previdncia Social (art. 40, 13, CR/88).
O Supremo Tribunal Federal, ao apreciar o Recurso Extraordinrio
interposto pelo Estado de Rondnia em face do referido acrdo do
Superior Tribunal de Justia, reconheceu, quanto matria, a existncia
de repercusso geral, encontrando-se o recurso ainda pendente de
julgamento.293
A aposentadoria voluntria pressupe a manifestao de vontade
do servidor e posterior deferimento por ato formal praticado pela
Administrao (ente pblico que mantm vnculo com o servidor), ato

esse sujeito, a posteriori, apreciao de legalidade pelo Tribunal de
Contas, para fins de registro.
A norma inserta no art. 40, 1, III, da CR/88, com a redao dada
pela EC n 41/03, prev o direito aposentadoria voluntria em duas
situaes, desde que cumprido tempo mnimo de 10 (dez) anos de efetivo
exerccio no servio pblico e 05 (cinco) anos no cargo efetivo em que
se dar a aposentadoria:
motivao expressa. Recurso ordinrio provido. 1. A discusso trazida no apelo resume-
se em definir se a aposentadoria compulsria, prevista no art. 40, 1, II, da Constituio
Federal de 1988, aplica-se ao servidor ocupante exclusivamente de cargo em comisso. 2. A
regra constitucional que manda aposentar o servidor septuagenrio (1, II) est encartada
no artigo 40 da CF/88, que expressamente se destina a disciplinar o regime jurdico dos
servidores efetivos, providos em seus cargos por concurso pblico. Apenas eles fazem jus
aposentadoria no regime estatutrio. 3. Os preceitos do artigo 40 da CF/88, portanto, no
se aplicam aos servidores em geral, mas apenas aos titulares de cargos efetivos. O 13,
reconhecendo essa circunstncia, claro quando determina que, ao servidor ocupante,
exclusivamente, de cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao
bem como de outro cargo temporrio ou de emprego pblico, aplica-se o regime geral
de previdncia social (excludo, obviamente, o regime de previdncia disciplinado
no art. 40 da CF/88). 4. Os servidores comissionados, mesmo no perodo anterior EC
20/98, no se submetem regra da aposentadoria compulsria aos setenta anos de idade.
O 2 do art. 40 da CF/88, em sua redao original, remetia lei a aposentadoria em
cargos ou empregos temporrios. Portanto, cabia lei disciplinar a aposentadoria dos
servidores comissionados, incluindo, logicamente, estabelecer, ou no, o limite etrio para
a aposentao. 5. Precedentes do Supremo Tribunal Federal e do Conselho Nacional De

Justia. 6. No caso, como a exonerao do impetrante deveu-se, exclusivamente, ao fato
de ter mais de 70 anos, por fora da teoria dos motivos determinantes, deve ser anulado
o ato impugnado no mandamus, nada impedindo, todavia, que a autoridade impetrada
promova nova exonerao ad nutum. 7. Recurso ordinrio provido (STJ. RMS n 36.950/
RO, Rel. Min. Castro Meira, Segunda Turma, j. em 16.04.2013, DJe, 26 abr. 2013).
293 STF. RE n 786.540 RG/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. em 18.09.2014, DJe, 17 nov. 2014.
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a) por idade e tempo de contribuio 60 (sessenta) anos de
idade e 35 (trinta e cinco) anos de contribuio, se homem,
e 55 (cinquenta e cinco) anos de idade e 30 (trinta) anos de
contribuio, se mulher;
b) por idade 65 (sessenta e cinco) anos de idade, se homem, e
60 (sessenta) anos de idade, se mulher, com proventos propor-
cionais ao tempo de contribuio.
A norma do 4, do art. 40 (redao dada pela EC n 47/05),
estabelece a vedao da adoo de requisitos diferenciados para a
concesso da aposentadoria pelo Regime Prprio, salvo nos casos de
servidores que sejam portadores de deficincia, exeram atividades de
risco, ou cujas atividades sejam exercidas sob condies especiais que
prejudiquem a sade ou a integridade fsica, nos termos definidos em
leis complementares.294
Malgrado a competncia para legislar sobre matria previdenciria
seja concorrente entre a Unio, Estados e Distrito Federal, e suplementar
em relao aos Municpios, e a despeito da autonomia poltica dos entes
federados para editar normas acerca do regime jurdico de seus prprios
servidores, cabe Unio a edio de lei complementar para regulamentar
o 4, do art. 40, da CR/88, conforme jurisprudncia consolidada do
Supremo Tribunal Federal.
No julgamento do Mandado de Injuno n 1.832/DF, a Ministra
Crmen Lcia, que atuou como Relatora, consignou, em seu voto,
que a competncia legislativa concorrente no afasta a necessidade
de tratamento uniforme da matria, notadamente por se tratar de
normas que excepcionam as regras gerais de aposentadoria que se
aplicam aos servidores pblicos nas trs esferas de governo , a exigir
a promulgao de lei de carter nacional, cuja competncia legislativa
incumbe Unio.295
294 A Constituio da Repblica, em sua redao original, estabelecia, na norma inserta
no art. 40, 1, a possibilidade de fixao de requisitos diferenciados para aposentao,
mediante lei complementar, nos casos de atividades consideradas penosas, insalubres ou
perigosas. Com a promulgao da EC n 20/98, a questo passou a ser tratada na norma do
4, do art. 40, que previu a aposentadoria especial para os casos de atividades exercidas
exclusivamente sob condies especiais que prejudiquem a sade ou integridade fsica do
servidor, conforme definido em lei complementar.
295 Ementa: Agravo Regimental no Mandado de Injuno. Aposentadoria especial de servidor
pblico distrital. Art. 40, 4, inc. III, da Constituio da Repblica. Competncia concorrente
da Unio, Estados e do Distrito Federal para legislar sobre Previdncia Social. Necessidade
de tratamento uniforme da matria. 1. A competncia concorrente para legislar sobre
previdncia social no afasta a necessidade de tratamento uniforme das excees s regras
de aposentadoria dos servidores pblicos. Necessidade de atuao normativa da Unio
para a edio de norma regulamentadora de carter nacional. 2. O Presidente da Repblica
parte legtima para figurar no polo passivo de mandado de injuno em que se discute
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Ademais, no se pode olvidar, a iniciativa para deflagrao do
processo legislativo, nesse caso, privativa do Presidente da Repblica,
nos termos do art. 61, 1, II, c, da CR/88.
Entretanto, inexiste, atualmente, lei complementar que regulamen-
te o direito aposentadoria especial dos servidores pblicos. Em razo
disso, o Supremo Tribunal Federal, em diversos precedentes, reconheceu
a mora legislativa e aplicou a norma constitucional no caso concreto,
para conceder ao servidor o direito aposentadoria especial, mediante
a aplicao das normas do Regime Geral de Previdncia Social.296
Em relao aos professores, a Constituio da Repblica de 1988
estabelecia, originalmente, o direito aposentao voluntria com
proventos integrais mediante cumprimento de requisitos diferenciados,
nos termos do disposto no art. 40, III, b: 30 (trinta) anos de efetivo
exerccio das funes de magistrio, se homem, e 25 (vinte e cinco)
anos, se mulher.
Com a promulgao da EC n 20/98, a questo passou a ser tratada
na norma do art. 40, 5, que estabeleceu a reduo de cinco anos em
relao aos requisitos de idade e tempo de contribuio previstos para
a aposentadoria voluntria dos servidores em geral (art. 40, 1, III, a),
alm de restringir o direito aposentadoria especial aos professores que
comprovem o exerccio exclusivo das funes de magistrio na educao
infantil e nos ensinos fundamental e mdio.297 Afastou, dessa forma, o
direito aposentadoria especial dos servidores ocupantes de cargo de
professor no ensino superior.
No que concerne comprovao do efetivo exerccio das funes
de magistrio, o Supremo Tribunal Federal entendeu, inicialmente,
que somente o tempo de servio prestado em sala de aula ensejaria o
a aposentadoria especial de servidor pblico. Precedente. 3. Agravo regimental ao qual se
nega provimento (STF. MI n 1.832 AgR/DF, Rela. Mina. Crmen Lcia, Tribunal Pleno, j. em
24.03.2011, DJe, 18 maio 2011).
296 STF. MI n 1.832/DF, Deciso Monocrtica, Rela. Mina. Crmen Lcia, DJe, 02 fev. 2010; MI
n 1.328/DF, Deciso Monocrtica, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe, 1 fev. 2010.
297 A norma do art. 8, 4, da EC n 20/98 (posteriormente revogado pela EC n 41/03) permitiu
aos professores que tivessem ingressado no servio pblico at a data da promulgao
daquela emenda a contagem de tempo de servio prestado at ento com o acrscimo de
17%, se homem, e 20%, se mulher, na hiptese de opo pela aposentadoria de acordo com
os critrios fixados no art. 8, desde que se aposentassem com tempo exclusivo de servio
nas funes de magistrio. A EC n 41/03, por sua vez, assegurou tal direito (contagem
do tempo de servio prestado at o advento da EC n 20/98, com acrscimo de 17% e
20%) apenas para os professores que optassem pela aposentadoria com base nas regras de
transio do art. 2, da EC n 41/03 (sem direito integralidade e paridade), desde que se
aposentassem, exclusivamente, com tempo de servio prestado nas funes de magistrio.
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direito aposentadoria especial, conforme se depreende, a contrario
sensu, pelo enunciado da Smula n 726: Para efeito de aposentadoria
especial de professores, no se computa o tempo de servio prestado
fora da sala de aula.
Posteriormente edio da referida smula, fora promulgada a
Lei Federal n 11.301/06, que alterou a Lei n 9.394/96 (Lei de Diretrizes
e Bases da Educao Nacional), acrescentando a norma inserta no art.
67, 2, que, a seu turno, considera como funes de magistrio, para os
fins previstos nas normas constitucionais que tratam da aposentadoria
especial dos professores (5 do art. 40 e 8 do art. 201 da CR/88), as
exercidas por professores e especialistas em educao no desempenho
de atividades educativas, quando exercidas em estabelecimento de
educao bsica em seus diversos nveis e modalidades, includas,
alm do exerccio da docncia, as de direo de unidade escolar e as de
coordenao e assessoramento pedaggico.
Referida norma ampliou a concepo da expresso funes de
magistrio com a finalidade de estender aos professores e especialistas
em educao que desempenhem atividades educativas dentro de

sala de aula (exerccio da docncia) ou fora dela (funes de direo,
coordenao e assessoramento pedaggico), o direito aposentadoria
especial.
O Supremo Tribunal Federal, ao apreciar, em sede de controle
concentrado, a constitucionalidade da norma em cotejo, entendeu que,
para fins de aposentadoria especial regida pelo art. 40, 1, III, a, e 5,
da Constituio da Repblica, pode ser computado o tempo de servio
laborado no somente pelos professores em sala de aula, mas tambm
aquele referente s funes de direo de unidade escolar, coordenao
e assessoramento pedaggico, desde que exercidas em estabelecimentos
de ensino bsico, excludos apenas os especialistas em educao.298
298 Ementa: Ao Direta de Inconstitucionalidade manejada contra o art. 1 da Lei Federal
11.301/2006, que acrescentou o 2 ao art. 67 da Lei 9.394/1996. Carreira de magistrio.
Aposentadoria especial para os exercentes de funes de direo, coordenao e assesso-
ramento pedaggico. Alegada ofensa aos arts. 40, 5, e 201, 8, da Constituio Federal.
Inocorrncia. Ao julgada parcialmente procedente, com interpretao conforme. I - A
funo de magistrio no se circunscreve apenas ao trabalho em sala de aula, abrangendo
tambm a preparao de aulas, a correo de provas, o atendimento aos pais e alunos, a
coordenao e o assessoramento pedaggico e, ainda, a direo de unidade escolar. II -
As funes de direo, coordenao e assessoramento pedaggico integram a carreira do
magistrio, desde que exercidos, em estabelecimentos de ensino bsico, por professores
de carreira, excludos os especialistas em educao, fazendo jus aqueles que as desem-
penham ao regime especial de aposentadoria estabelecido nos arts. 40, 5, e 201, 8, da
Constituio Federal. III - Ao direta julgada parcialmente procedente, com interpretao
conforme, nos termos supra (STF. ADI n 3.772, Rel. Min. Carlos Britto, Rel. p/ ac. Min.
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No que tange aos membros da Magistratura, do Ministrio
Pblico e dos Tribunais de Contas, as normas insertas nos arts. 73, 3,
93, VI, e 129, 4, da CR/88, em sua redao original, estabeleciam o
direito aposentadoria voluntria com proventos integrais aos 30 anos
de servio, aps o exerccio de, no mnimo, cinco anos no respectivo
cargo, bem como aposentadoria compulsria por invalidez ou aos 70
(setenta) anos de idade, tambm com proventos integrais.
A EC n 20/98 extinguiu o direito aposentadoria com requisitos
diferenciados para essas categorias de agentes pblicos, sujeitando-os
s normas gerais fixadas no art. 40 e seguintes, da CR/88.299
7.3.2.2 Forma de clculo e reajuste dos proventos
Os proventos de aposentadoria pagos pelo Regime Prprio so
calculados nos moldes fixados nos 3 e 17, do art. 40, da CR/88 (redao
da EC n 41/03), isto , com base nas remuneraes de contribuio
vertidas pelo servidor aos regimes de previdncia, devidamente
atualizadas, na forma da lei.
A Lei n 10.887/04, que regulamenta tais dispositivos
constitucionais, estabelece, em seu art. 1, caput, que o valor inicial dos
proventos ser calculado pela mdia aritmtica simples das maiores
remuneraes de contribuio do servidor, correspondentes a 80%

(oitenta por cento) de todo o perodo contributivo, desde julho 1994, ou
desde a data do incio da contribuio, se posterior quela competncia.
Por sua vez, a norma do 1, do referido artigo, prev que as re-
muneraes de contribuio consideradas no clculo do valor inicial dos
proventos sero reajustadas, ms a ms, de acordo com a variao integral
do ndice fixado para a atualizao dos salrios de contribuio conside-
rados no clculo dos benefcios do Regime Geral de Previdncia Social.
Quanto reviso dos proventos de aposentadoria, a norma do
8, do art. 40, CR/88 (redao EC n 41/03), estabelece que tais benefcios
Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, j. em 29.10.2008, DJe, 27 mar. 2009, republ. DJe, 29
out. 2009).
299 A norma inserta no art. 8, 2 e 3, da EC n 20/98 (posteriormente revogado pela EC n
41/03) estabeleceu regra de transio especfica para os membros da Magistratura, Mi-
nistrio Pblico e dos Tribunais de Contas, ao permitir a contagem do tempo de servio
exercido at a data da publicao da EC n 20/98 com o acrscimo de 17%, para o agente
pblico, do sexo masculino, que viesse a se aposentar pelas normas de transio do art. 8,
da referida emenda. Posteriormente, a EC n 41/03, previu tal direito (contagem do tempo
de servio prestado at o advento da EC n 20/98, com referido acrscimo de 17%) apenas
para os agentes (homens) que viessem a se aposentar pelas normas de transio insertas
no art. 2 e ss., da EC n 41/03 (sem direito integralidade e paridade).
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sero reajustados por critrios que lhes preservem o valor real, na forma
da lei. A norma do art. 15, da Lei n 10.887/04, em sua redao original,
estabelecia que os proventos seriam reajustados na mesma data em que
se desse o reajuste dos benefcios do Regime Geral de Previdncia Social.
Posteriormente, foi editada a Medida Provisria n 431/08, convertida na
Lei n 11.784/08, que alterou a redao do dispositivo legal em apreo,
prevendo a incidncia, sobre os proventos de aposentadoria pagos pelo
Regime Prprio, dos mesmos ndices de reajuste aplicveis aos benefcios
do Regime Geral de Previdncia Social.
O Supremo Tribunal Federal, no mbito da Ao Direta de
Inconstitucionalidade n 4.582, ajuizada pelo Governador do Estado do
Rio Grande do Sul, deferiu a liminar para suspender a eficcia dessa
norma, com efeitos ex nunc, em relao aos proventos pagos pelos
Estados, Distrito Federal e Municpios, mantendo sua aplicabilidade
apenas no mbito da Unio.
De acordo com o entendimento esposado pelo Pretrio Excelso
no julgamento da medida cautelar pleiteada da referida demanda, a
norma do art. 15, da Lei n 10.887/04, com a redao dada pela Lei n
11.784/08, padece de vcio formal de inconstitucionalidade, pois, ao
estabelecer o critrio de reajuste dos proventos no mbito de todos os
entes federados, extrapolou a competncia legislativa da Unio para
editar normas gerais sobre previdncia social (art. 24, XII, CR/88).300
A EC n 41/03, portanto, alterou a forma de clculo dos proventos
de aposentadoria dos servidores pblicos, bem como de seu reajuste,
extinguindo os direitos integralidade (correspondncia entre o valor

inicial dos proventos e a ltima remunerao do cargo efetivo) e
paridade (reajuste na mesma proporo e mesma data da remunerao
dos servidores em atividade).
7.3.2.3 Regras de transio
A EC n 41/03 e, posteriormente, a EC n 47/05 estabeleceram
regras de transio, de modo que, atualmente, possvel apontar a
existncia de trs categorias de servidores pblicos com situaes
300 Ementa: Proventos Servidores estaduais Reviso. Surge relevante pedido de concesso
de medida acauteladora no que ato emanado da Unio veio a disciplinar a forma de
manuteno do poder aquisitivo de proventos e penses alusivos a servidor do Estado
(STF. ADI n 4.582 MC/DF, Rel. Min. Marco Aurlio, Tribunal Pleno, j. em 28.09.2011, DJe,
09 fev. 2012).
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distintas relativamente ao direito aposentadoria: (i) servidores que
ingressaram no servio pblico antes da EC n 20/98; (ii) servidores que
ingressaram no servio pblico antes da EC n 41/03; (iii) servidores que
ingressaram no servio pblico aps a EC n 41/03.
Para a primeira categoria, admitida no servio pblico antes de
16 de dezembro de 1998, data da promulgao da EC n 20/98, aplica-se
a norma de transio do art. 3 da EC n 47/05.
Referida norma assegurou a esses servidores ressalvado o

direito de opo aposentadoria pelas normas do art. 40, da CR/88
ou pelas regras de transio dos arts. 2 e 6, da EC n 41/03 o direito
aposentao com proventos calculados de forma equivalente
remunerao do cargo efetivo, e reajustados na mesma proporo e na
mesma data das remuneraes dos servidores em atividade.
Contudo, para fazer jus aposentao com tais direitos, o servidor
deve preencher os seguintes requisitos, cumulativamente:
a) 35 (trinta e cinco) anos de contribuio, se homem, e 30 (trinta)
anos de contribuio, se mulher;
b) 25 (vinte e cinco) anos de efetivo exerccio no servio pblico,
15 (quinze) anos na carreira e 05 (cinco) anos no cargo efetivo
em que se der a aposentadoria;
c) Idade mnima resultante da reduo, relativamente aos limites
do art. 40, 1, III, a, da CR/88, de um ano de idade para cada
ano de contribuio que exceder a condio prevista no item
a (35 anos de contribuio, se homem, e 30 anos de contri-
buio, se mulher).
Para os servidores que ingressaram no servio pblico aps a
edio da EC n 20/98, mas antes da promulgao da EC n 41/03, exis-
tem duas normas de transio (ressalvado, claro, o direito de opo
pelas normas do art. 40, CR/88): a norma do art. 2, e a do art. 6, ambas
da EC n 41/03.
Pela norma do art. 2, os servidores podem se aposentar
voluntariamente, com proventos calculados de acordo com os critrios
estabelecidos pelos 3 e 17, do art. 40 (sem direito integralidade na

base de clculo do valor inicial dos proventos), desde que cumpram os
seguintes requisitos:
a) 53 (cinquenta e trs) anos de idade, se homem, e 48 (quarenta
e oito) anos de idade, se mulher;
b) 05 (cinco) anos de efetivo exerccio no cargo em que se der a
aposentadoria;
c) tempo de contribuio igual, no mnimo, soma de: 35 (trinta
e cinco) anos, se homem, e 30 (trinta), se mulher, e um perodo
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adicional de contribuio equivalente a 25% (vinte e cinco por
cento) do tempo que, na data de publicao da EC n 20/98,
faltaria para atingir o limite de tempo de contribuio acima
mencionado.
A norma do 1, do art. 2, da EC n 41/03, estabelece a aplicao
de redutor sobre os proventos de aposentadoria dos servidores que se
aposentarem pelas regras desse artigo, para cada ano antecipado em
relao aos limites de idade previstos no art. 40, 1, III, a, da CR/88:
3,5% (trs e meio por cento), para o servidor que completar as exigncias
para aposentadoria na forma estabelecida pela norma de transio at 31
de dezembro de 2005; 5% (cinco por cento) para o servidor que cumprir
esses requisitos a partir de 1 de janeiro de 2006.

Por sua vez, a norma do 6, do art. 2, da EC n 41/03, previu a
incidncia do 8, do art. 40, da CR/88, para as aposentadorias concedidas
com base nesse artigo.
Assim, para os servidores que optaram pela aposentadoria com
fundamento nas regras de transio do art. 2, da EC n 41/03, ou vierem
a faz-lo, no foram assegurados os direitos integralidade e paridade.
A norma do art. 6, da EC n 41/03, estabeleceu o direito
aposentao com direito integralidade e paridade (art. 6, pargrafo
nico, da EC n 41/03, e, atualmente, art. 2, da EC n 47/05) para os
servidores que ingressaram no servio pblico at a data de promulgao
da referida emenda, desde que preenchidos os seguintes requisitos:
a) 60 (sessenta) anos de idade, se homem, e 55 (cinquenta e cinco)
anos de idade, se mulher;
b) 35 (trinta e cinco) anos de contribuio, se homem, e 30 (trinta)
de contribuio, se mulher;
c) 20 (vinte) anos de efetivo exerccio no servio pblico;
d) 10 (dez) anos de carreira e 5 (cinco) anos de efetivo exerccio
no cargo em que se der a aposentadoria.
Finalmente, para os servidores que ingressaram no servio
pblico aps a edio da EC n 41/03, aplicam-se as normas do art. 40
e seguintes da Constituio da Repblica.
7.3.3 Previdncia Complementar
A norma inserta no art. 40, 14, da Constituio da Repblica,
acrescentada pela Emenda Constitucional n 20/98, possibilitou aos
entes federados a fixao do limite estabelecido para os benefcios pagos

pelo Regime Geral de Previdncia Social, para fins de pagamento de
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CAPTULO 7
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aposentadorias e penses, desde que instituam regime de previdncia
complementar para seus servidores.
O Regime de Previdncia Complementar dos servidores pblicos
deve ser criado por lei de iniciativa do Chefe do Poder Executivo (art. 40,
15, com a redao determinada pela EC n 41/03) e administrado por
entidades fechadas de previdncia complementar, de natureza pblica,
que devem ofertar aos respectivos participantes planos de benefcios
somente na modalidade de contribuio definida.301
Sujeitam-se a esse regime de previdncia os servidores que
ingressarem no servio pblico aps a publicao do ato de instituio
da previdncia complementar e, tambm, os que ingressaram
anteriormente, nesse caso, desde que optem de forma expressa e prvia
(art. 40, 16, CR/88).
Isso no significa que a adeso ao plano de previdncia comple-
mentar seja obrigatria para os servidores que ingressam posteriormente
sua implementao, j que a filiao facultativa caracterstica intrn-
seca a esse regime de previdncia. Na verdade, para essa categoria de
servidores, aplica-se o Regime Prprio de Previdncia com a incidncia
do limite fixado para os benefcios do Regime Geral, e, caso optem pela

adeso ao plano de previdncia complementar, -lhes assegurada a
complementao do benefcio previdencirio, nos termos estabelecidos
no referido plano.
Noutro giro, para os servidores que ingressaram anteriormente
publicao do ato de instituio do Regime de Previdncia
Complementar, garantido o direito de opo pela adeso ao plano,
ou, caso contrrio, a aposentao se dar pelo Regime Prprio com
direito integralidade e paridade (servidores abrangidos pelas regras
de transio EC n 41/03 e EC n 47/05 vide item 7.3.2.3), ou pelo
Regime Prprio com proventos calculados nos termos do art. 40, 3
e 17, CR/88 (mdia das contribuies previdencirias) e reajustados
na forma estabelecida pelo art. 40, 8, CR/88 (adoo de ndices que
preservem o valor real dos benefcios).
O regramento constitucional do Regime de Previdncia
Complementar est inserido nas normas do art. 202 e ss. da Constituio
da Repblica de 1988.
301 A LC n 109/01, em seu art. 7, pargrafo nico, prev trs modalidades de planos de previ-
dncia complementar: (i) benefcio definido (BD), em que o valor do benefcio previdenci-
rio fixado no momento da adeso ao plano, ao passo que o valor das contribuies podem
variar para assegurar o pagamento do respectivo benefcio; (ii) contribuio definida (CD),
em que as contribuies so acertadas quando da adeso, mas o valor do benefcio somen-
te estabelecido no momento de sua concesso; (iii) contribuio varivel (CV), tambm
denominada de plano misto, pois rene caractersticas de ambos os planos (BD e CD).
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As normas do caput e do 4, do art. 202 (redao dada pela EC
n 20/98), exigem a edio de lei complementar para regulamentao do
Regime de Previdncia Complementar (Lei Complementar n 109/01)
e, tambm, para disciplinar a relao entre a Unio, os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios, suas autarquias, fundaes, empresas
pblicas, sociedades de economia mista, empresas controladas direta
ou indiretamente enquanto patrocinadores de planos de previdncia
complementar e as entidades fechadas de previdncia privada (Lei
Complementar n 108/01).
J a norma do 3, do referido artigo, veda o aporte de recursos
a entidade de previdncia privada pela Administrao Pblica (Direta
e Indireta) e empresas controladas direta ou indiretamente pelo Poder
Pblico, salvo na condio de patrocinadores de planos de previdncia
complementar, hiptese em que sua contribuio normal no poder
exceder a do segurado.
Por sua vez, a norma do 5, do art. 202, da CR/88, prev a apli-
cao subsidiria da Lei Complementar n 108/01 s concessionrias e
permissionrias de servio pblico, na condio de patrocinadoras de
planos de previdncia privada.
Referida lei complementar contm regramento especfico para
disciplinar a relao entre a Administrao e suas respectivas entidades
de previdncia complementar.
A Lei Complementar n 109/01 cujas regras e princpios gerais se
aplicam subsidiariamente aos planos patrocinados pela Administrao
e entidades fechadas, conforme prev expressamente o art. 2, da LC
n 108/01 estabelece normas gerais sobre previdncia complementar.
A Lei Federal n 12.618, de 30 de abril de 2012, instituiu o Regime
de Previdncia Complementar para os servidores pblicos federais
titulares de cargos efetivos dos trs poderes da Unio.
A norma do art. 3, da referida lei, previu a incidncia do limite
mximo estabelecido para os benefcios do Regime Geral de Previdncia
Social s aposentadorias e penses a serem concedidas pelo regime
de previdncia da Unio (art. 40, CR/88), aos servidores pblicos que
ingressarem no servio pblico a partir do incio da vigncia do regime
de previdncia complementar, independentemente de sua adeso ao
plano de benefcios (art. 3, I), e, tambm, aos servidores que ingressaram
anteriormente a essa data e que exeram a opo em aderir ao regime de
previdncia complementar (art. 3, II), no prazo de 24 (vinte e quatro)
meses, contados do incio da vigncia do regime (art. 3, 7), sendo tal
escolha irrevogvel e irretratvel (art. 3, 8).
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CAPTULO 7
175
Para essa segunda categoria de servidores, foi assegurada
a percepo de benefcio especial (art. 3, 1, da Lei n 12.618/12),

calculado com base nas contribuies vertidas ao regime de previdncia
da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, alm do
direito compensao financeira entre os regimes de previdncia, na
forma prevista pelo art. 201, 9, da Constituio da Repblica.
A norma do art. 4, caput, da Lei n 12.618/12, autorizou Unio
a criao de entidades fechadas de previdncia complementar para
a administrao e execuo dos planos de benefcios, nos seguintes
termos: (i) a Fundao de Previdncia Complementar do Servidor
Pblico Federal do Poder Executivo (Funpresp-Exe), para os servidores
pblicos titulares de cargo efetivo do Poder Executivo, por meio
de ato do Presidente da Repblica; (ii) a Fundao de Previdncia
Complementar do Servidor Pblico Federal do Poder Legislativo
(Funpresp-Leg), para os servidores pblicos titulares de cargo efetivo do
Poder Legislativo e do Tribunal de Contas da Unio e para os membros
deste Tribunal, por meio de ato conjunto dos Presidentes da Cmara
dos Deputados e do Senado Federal; (iii) a Fundao de Previdncia
Complementar do Servidor Pblico Federal do Poder Judicirio
(Funpresp-Jud), para os servidores pblicos titulares de cargo efetivo
e para os membros do Poder Judicirio, por meio de ato do Presidente
do Supremo Tribunal Federal.
A norma inserta no 1, do art. 4, da referida lei, prev que tais
entidades devem ser estruturadas sob a forma de fundao, de natureza
pblica, com personalidade jurdica de direito privado, dotadas de
autonomia administrativa, financeira e gerencial.
De acordo com a norma do art. 8, da Lei n 12.618/12, a natureza

pblica das entidades de previdncia complementar consiste, alm
da submisso s normas de direito pblico que decorram de sua
instituio pela Unio como fundaes de direito privado, sujeio
legislao federal sobre licitao e contratos administrativos,
realizao de concurso pblico para admisso de pessoal para ocupar
empregos permanentes (regime jurdico celetista art. 7, da Lei n
12.618/12), ou de processo seletivo, nos casos de contratao temporria,
e, ainda, a publicao anual de seus demonstrativos contbeis,
atuariais, financeiros e de benefcios, sem prejuzo do fornecimento de
informaes ao rgo fiscalizador, aos participantes e assistidos dos
planos de benefcios.
As contribuies pagas pelos patrocinadores e participantes
incidem sobre a parcela da base de contribuio que exceder o limite
fixado para os benefcios pagos pelo Regime Geral de Previdncia Social
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176
(art. 16, Lei n 12.618/12), ao passo que a base de contribuio aquela
definida pela norma do art. 4, 1, da Lei n 10.887/04 (vencimento
do cargo efetivo, acrescido das vantagens pecunirias, adicionais de
carter individual e quaisquer outras vantagens, com exceo das
dirias, verbas indenizatrias, auxlios e parcelas remuneratrias pagas
em decorrncia do local de trabalho), podendo o participante optar

pela incluso das parcelas recebidas a ttulo de local de trabalho e pelo
exerccio de cargo comissionado ou funo de confiana (art. 16, 1,
da Lei n 12.618/12).
Os servidores cedidos a outros rgos ou entidades da
Administrao Pblica Direta ou Indireta de qualquer ente federado,
afastados, licenciados temporariamente (com ou sem remunerao),
ou, ainda, que optarem pelo benefcio proporcional diferido ou
autopatrocnio,302 podem permanecer filiados aos planos de benefcio
(art. 14, I a III, da Lei n 12.618/12).
Nas hipteses de afastamento, licena e cesso de servidor
com nus para o patrocinador, este deve arcar com o pagamento
da respectiva contribuio. Caso a cesso ocorra com o nus para o
cessionrio, este recolher as contribuies s entidades fechadas de
previdncia complementar.
Os servidores que percebam remunerao inferior ao limite
estabelecido para os benefcios pagos pelo Regime Geral de Previdncia
Social tambm podem aderir aos planos de benefcios de previdncia
complementar, sem pagamento de contribuio pelo patrocinador,
sendo a base de clculo das contribuies definida nos regulamentos
prprios (art. 13, pargrafo nico, da Lei n 12.618/12).
Por fim, os planos de custeio e de benefcios devem constar nos
respectivos regulamentos, observado o disposto no art. 40, 15 e 16,
art. 202 e ss. da Constituio da Repblica, e nas Leis Complementares
n 108/01 e 109/01.
302 O benefcio proporcional diferido o instituto que faculta ao participante, em razo da ces-
sao do vnculo com o patrocinador antes da aquisio do direito ao benefcio pleno, optar
por receber, em tempo futuro, quando cumpridos os requisitos de elegibilidade, benefcio
previdencirio proporcional (art. 14, inciso I, da LC n 109/01 c/c art. 1, da Resoluo MPS
n 06/03). Por sua vez, o autopatrocnio a faculdade de o participante manter o valor de
sua contribuio e a do patrocinador, no caso de perda parcial ou total da remunerao
recebida (como, por exemplo, no caso de cessao do vnculo com o patrocinador), para
assegurar a percepo dos benefcios nos nveis correspondentes quela remunerao ou
em outros definidos em normas regulamentares (art. 27, da Resoluo MPS n 06/03).
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CAPTULO 7
177
7.3.4 Penso
A penso caracteriza-se como benefcio previdencirio devido aos
dependentes do servidor em virtude de seu falecimento. Sujeita-se ao
princpio da contributividade, pois seu custeio depende de contribuio
vertida ao regime de previdncia, e, tambm, ao princpio da solidarie-
dade, o que legitima a incidncia da contribuio previdenciria sobre
o valor que exceder o limite dos benefcios pagos pelo RGPS (art. 40,
18), ou que superar o dobro desse limite, nos casos em que o benefici-
rio for portador de doena incapacitante, na forma da lei (art. 40, 21).
Alm disso, rege-se pelas normas vigentes no momento da ocorrncia
do fato gerador (morte do segurado), em decorrncia do princpio do
tempus regit actum.

At a promulgao da EC n 41/03, que, como observado, extinguiu
os direitos integralidade e paridade dos benefcios previdencirios
pagos pelo Regime Prprio de Previdncia Social, o valor da penso
por morte correspondia ltima remunerao percebida pelo servidor
(limitada ao valor da remunerao do cargo efetivo) e era reajustada
na mesma forma e data do que a remunerao dos servidores da ativa.
A norma inserta no 5, do art. 40, da Constituio da Repblica
de 1988, em sua redao original, estabelecia que a penso por morte
deveria ser paga em valor equivalente totalidade dos vencimentos
ou proventos do servidor falecido, alm de determinar a incidncia, na
forma de reajustamento desse benefcio, da norma do 4, do art. 40,
que, por sua vez, previa o direito paridade com a remunerao dos
servidores da ativa.
poca, muito se discutiu acerca da necessidade ou no de lei
infraconstitucional para dar exequibilidade norma do art. 40, 5,
da CR/88, mormente em razo da expresso contida na parte final
do dispositivo ( at o limite estabelecido em lei), bem como da proibio
inserta no art. 195, 5, da CR/88, que veda a criao, majorao ou
extenso de quaisquer benefcios ou servios da Seguridade Social sem
a correspondente fonte de custeio.
A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal firmou-se no
sentido da autoaplicabilidade da referida norma constitucional, ao
fundamento de que o mandamento nela contido o benefcio da penso
por morte corresponder totalidade dos vencimentos ou proventos do servidor
falecido possua eficcia imediata, no dependendo da elaborao de lei

que lhe completasse o alcance, sentido ou lhe fixasse contedo, porque
j se apresentava suficientemente explcita na definio do direito nela
regulado.
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178
Quanto parte final da norma at o limite estabelecido em lei ,
a Suprema Corte firmou entendimento de que tal expresso no
representava bice fruio do benefcio previdencirio de forma
integral, pois dizia respeito ao limite de remunerao dos servidores
pblicos, nos termos do art. 37, XI, da CR/88.303
Em relao alegao de ofensa norma inserta no art. 195,
5, da CR/88, a jurisprudncia ptria, consagrando o entendimento
do Supremo Tribunal Federal, firmou-se no sentido da inexistncia de
incompatibilidade entre referida norma e a inserta no art. 40, 5, da
CR/88, ao fundamento de que aquele dispositivo tem como destinatrio
o legislador infraconstitucional, a quem vedado criar, majorar benefcio
ou servio de seguridade social, sem a correspondente fonte de custeio.304
A EC n 20/98 no alterou a forma de clculo do valor inicial
da penso, tampouco os critrios de reajuste, nos termos das normas
insertas nos 7 e 8, do art. 40, da CR/88.
Posteriormente, com o advento da EC n 41/03, o valor inicial
das penses passou a sofrer redutor de 30% (trinta por cento) sobre a
parcela superior ao limite dos benefcios pagos pelo Regime Geral de
Previdncia Social, nos termos do disposto no art. 40, 7, da CR/88.
Referida norma estabeleceu a forma de clculo do benefcio em
valor equivalente aos proventos do servidor (caso aposentado data
do bito) ou remunerao (caso em atividade data do bito) at o
303 Penso - Proventos - Vencimentos - Valor. A teor do par.5. do artigo 40 da Carta Politica da
Republica, a penso corresponde a totalidade dos vencimentos ou proventos do servidor
falecido. Eis o mandamento constitucional a sofrer temperamento prprio a legitimida-
de quantitativa da parcela. O que se contem na parte final do preceito outro sentido no
possui seno o de enquadrar o valor da penso nos limites prprios aos proventos e venci-
mentos, sob pena de submisso da regra asseguradora da totalidade referida ao legislador
ordinrio. MANDADO DE INJUNO - IMPROPRIEDADE. Se o preceito constitucional
e de eficcia imediata, exsurge a carncia da impetrao. [...] (STF. MI n 211/DF, Rel. Min.
Octavio Gallotti, Rel. p/ ac. Min. Marco Aurlio, Tribunal Pleno, j. em 10.11.1993, DJ, 18
ago. 1995).
304 Ementa: Administrativo - Servidor do Municpio de Belo Horizonte - Penso integral -
Cabimento - Auto-aplicabilidade do artigo 40, 7, da Constituio Federal - BEPREM
- Ilegitimidade passiva - Custas - Iseno.- [...] pacfico perante o colendo Supremo
Tribunal Federal o entendimento no sentido de que auto-aplicvel o preceito do 7
do art. 40, da Constituio Federal (5, do art. 40, na redao original), de forma que,
independentemente de qualquer regulamentao infraconstitucional, a penso por morte
deve corresponder totalidade dos vencimentos ou proventos que o servidor receberia se
vivo estivesse.- Prevendo a Constituio Federal (pargrafo 7, do artigo 40) que a penso
corresponder totalidade dos vencimentos ou proventos do servidor falecido, no pode
lei estadual ou a ausncia de estabelecimento de fonte de custeio justificar o pagamento

de quantia inferior ao quantum estabelecido.- [...] (TJMG. AC n 1.0024.06.229500-1/001,
Quarta Cmara Cvel, Rel. Des. Heloisa Combat, j. em 17.02.2011, DJ, 10 mar. 2011).
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CAPTULO 7
179
teto fixado para os benefcios pagos pelo RGPS, acrescido de 70% da
parcela excedente a esse limite (art. 40, 7, I e II).
Quanto ao reajustamento do benefcio, a norma do 8, do art. 40,
prev a incidncia de critrio de reviso que lhe assegure o valor real, ao
passo que a norma do art. 15, da Lei n 10.887/04, estabelece a aplicao
dos mesmos ndices de reajuste dos benefcios pagos pelo RGPS.305
Entretanto, como no poderia deixar de ser, existem situaes
que so reguladas por normas de transio.
Inicialmente, a norma do art. 3, da EC n 41/03, assegurou a
concesso de penso, a qualquer tempo, queles, que, at a data de
publicao da referida emenda, tenham cumprido todos os requisitos
para obteno desse benefcio com base nos critrios da legislao
revogada.
Assim, ocorrido o fato gerador do benefcio morte do segurado
antes das alteraes trazidas pela EC n 41/03, o dependente faz jus
percepo da penso de forma integral e com direito paridade.
Em relao aos benefcios cujo fato gerador tenha ocorrido aps
a promulgao da EC n 41/03, no foram, inicialmente, estabelecidas

normas de transio, mesmo que fossem decorrentes de proventos
calculados com base nas regras do art. 6, da EC n 41/03, que assegurou
os direitos integralidade e paridade para os servidores que cumprissem
os requisitos nela previstos.
Posteriormente, a EC n 47/05 estabeleceu, na norma inserta no
pargrafo nico, do art. 3, o direito paridade das penses oriundas
dos proventos de servidores falecidos que tenham se aposentado (ou
preenchido os requisitos para tanto) em conformidade s normas de
transio previstas no referido artigo, tendo essa norma de transio
efeitos retroativos data da promulgao da EC n 41/03 (art. 6, EC
n 47/05).
O legislador constituinte derivado nada disps quanto ao direito
integralidade das penses decorrentes dos proventos de servidores
aposentados com base no art. 3, da EC n 47/05, o que gerou discusso
acerca da incidncia ou no do redutor de 30% (trinta por cento) fixado
no 7, do art. 40, para o clculo do valor inicial desses benefcios.
Quanto ao tema, parte da jurisprudncia firmou entendimento
acerca da inexistncia do direito percepo da penso em valor
equivalente remunerao do servidor (salvo se inferior ao limite dos
305 Referida norma teve sua constitucionalidade questionada no mbito da ADI n 4.582/DF,
em que fora deferida a liminar, com efeitos ex nunc, para suspender sua eficcia em relao
aos benefcios pagos pelos Estados, Distrito Federal e Municpios ( vide item 7.3.2.2).
10/03/2016 14:05:52
180
benefcios pagos pelo RGPS), nas hipteses em que o fato gerador do
benefcio tivesse ocorrido aps a promulgao da EC n 41/03, ainda
que o servidor instituidor da penso satisfaa os requisitos elencados
no art. 3, da EC n 47/05.306
Por outro lado, o posicionamento diverso no sentido de
afastar o redutor de 30% (trinta por cento) para o clculo da penso
por morte nesses casos, em observncia ao princpio da isonomia e
da contributividade, sendo esse entendimento, a nosso ver, o mais
acertado.307
O Supremo Tribunal Federal, ao tratar da questo no mbito do
Recurso Extraordinrio n 603.580/RJ, reconheceu a existncia de reper-
cusso geral,308 e, posteriormente, deu parcial provimento ao recurso,
para fixar interpretao no sentido de que pensionista de servidor
falecido posteriormente EC n 41/03 tem direito paridade com ser-
vidores em atividade (EC n 41/03, art. 7), caso se enquadrem na regra
de transio prevista no art. 3 da EC n 47/05, mas, no entanto, no
faz jus integralidade, devendo ser aplicada a norma do art. 40, 7, I,
306 Ementa: Apelao Cvel. Previdncia pblica. Integralidade de penso. Art. 40, 7, da
Constituio Federal. bito posterior EC 41/03. Remunerao excedente ao limite mximo
estabelecido para os benefcios do RGPS. Incidncia do redutor de 30%. 1. Sobrevindo o
bito do instituidor da penso em agosto/2005, o clculo do benefcio de penso d-se
na forma do art. 40, 7, inciso II, da CF, com a redao que lhe conferiu a EC n. 41/2003,
devendo corresponder totalidade da remunerao do servidor no cargo efetivo em que

se deu o falecimento, at o limite mximo estabelecido para os benefcios do regime geral
de previdncia social de que trata o art. 201, acrescido de setenta por cento da parcela
excedente a este limite. 2. Caso em que o valor da remunerao do falecido ultrapassava
o limite mximo estabelecido para os benefcios do RGPS, impondo-se a aplicao do
redutor de 30% sobre o excedente quele montante, no havendo falar em pagamento
integral do benefcio. A renda inicial da penso, na hiptese, igual remunerao do
falecido at o teto do RGPS, acrescido de 70% do que exceder. Inteligncia do art. 40, 7,
inciso II, da CF, com a redao determinada pela EC n. 41/2003, regulamentada pela MP
n. 167, de 19 de fevereiro de 2004, esta convertida na Lei n. 10.887, de 18 de junho de 2004.
APELO IMPROVIDO. (TJRS. Apelao Cvel n 70035768589. Rel. Des. Eduardo Uhlein,
Terceira Cmara Especial Cvel, j. em 22.02.2011).
307 Ementa: Agravo de Instrumento - Penso por morte - Artigo 40, 7, com a redao dada
pela Emenda Constitucional n 41/03 - Paridade de reviso assegurada - Art. 7 da EC n
41/03 - Arts. 3 e 6 da EC n 47/05 - Integralidade - Provimento do recurso. 1) Ainda que
se considere aplicvel o artigo 40, 7, com a redao dada pela Emenda Constitucional
n 41/03, na hiptese do falecimento do servidor, fato gerador da penso, ocorrer aps
a vigncia dessa emenda, como ocorre no caso em anlise, assegurada a integralidade
e paridade de reviso da penso, consoante o estabelecido no artigo 7 da EC n 41/03 e
artigos 3 e 6 da EC n 47/05. [...]. (TJMG. AI n 1.0024.13.250527-2/001. Rel. Des. Teresa
Cristina da Cunha Peixoto, Oitava Cmara Cvel, j. em 27.03.2014, DJ, 07 abr. 2014).
308 Ementa: Constitucional. Administrativo. Servidor pblico. Penso por morte. Direito a
paridade e integralidade. Aposentadoria anterior ao advento da EC 41/2003 e falecimento
aps a sua promulgao. Existncia de repercusso geral (STF. RE n 603.580 RG/RJ, Rel.
Min. Ricardo Lewandowski, j. em 05.05.2011, DJe, 28 jun. 2011).

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CAPTULO 7
181
que limita a penso a 70% (setenta por cento) do valor que exceder o
teto do Regime Geral de Previdncia Social.309
Por fim, necessrio consignar, a Medida Provisria n 664, de 30
de dezembro de 2014, alterou dispositivos da Lei n 8.112/90 (Estatuto
dos Servidores Pblicos Federais) que tratam das penses devidas aos
dependentes dos servidores pblicos federais, trazendo as seguintes
modificaes, aplicveis aos benefcios concedidos aps 1.03.2015 (art.
5, III, da MP n 664/14):
a) perodo de carncia de vinte e quatro contribuies mensais,
salvo no caso de morte por acidente de trabalho, doena
profissional ou do trabalho (art. 215, pargrafo nico, da Lei
n 8.112/90);
b) inexistncia do direito penso ao cnjuge ou companheiro,
caso a data do bito tenha ocorrido h menos de dois anos do
incio do casamento ou unio estvel, salvo na hiptese de
morte decorrente de acidente do segurado, ou se o beneficirio
for considerado permanentemente incapaz, em virtude de
doena ou acidente ocorrido aps o casamento ou unio estvel
e antes do bito (art. 217, 3, II, a e b, da Lei n 8.112/90);
c) fixao de tempo de durao para percepo da penso pelo
cnjuge, cnjuge divorciado ou companheiro, de acordo

com a expectativa de sobrevida do beneficirio na data do
bito do servidor, regra essa que no se aplica ao cnjuge
ou companheiro considerado permanentemente incapaz por
doena ou acidente ocorrido entre o casamento ou incio da
unio estvel e a cessao do pagamento do benefcio (art. 217,
3, I e III, da Lei n 8.112/90);
d) extino do direito penso da pessoa designada pelo
segurado, na hiptese de dependncia econmica, com
restrio desse direito apenas aos genitores, irmo (at 21
anos ou invlido), enteado e menor tutelado (at 21 anos ou
invlido) (art. 217, V, VI e 5, da Lei n 8.112/90);
e) vedao percepo cumulativa de penso deixada por mais
de um cnjuge ou companheiro, ressalvado o direito de opo
(fora mantida a proibio de acumulao de mais de duas
penses art. 225 da Lei n 8.112/90).
309 STF. RE n 603.580 RG/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. em 20.05.2015, DJ, 05 jun.
2015.
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CAPTULO 8
ASSOCIAO SINDICAL E DIREITO DE
GREVE
8.1 Associao sindical
O servidor pblico possui direito livre associao sindical,
conforme norma inserta no art. 37, VI, da Constituio de 1988. Tambm

a Lei n 8.112/90 o prev, em seu art. 240, acrescido, ainda, do direito
substituio processual, inamovibilidade do dirigente sindical e
desconto em folha do valor das mensalidades e contribuies, conforme
definies da assembleia da categoria.310
Alguns aspectos merecem realce, a comear do alcance da atuao
de sindicato representativo de servidores pblicos. Historicamente, os
sindicatos tm ocupado importante papel na reivindicao de melhorias
salariais (em sua grande maioria) para os trabalhadores da iniciativa
privada, o que no ocorre, todavia, quando se trata da remunerao dos
agentes pblicos. Isso porque, como j afirmado em tpico anterior, a ma-
tria relativa a vencimentos e subsdios dos agentes pblicos se submete ao
princpio da legalidade, ou seja, somente podem ser fixados e aumentados
310 Lei n 8.112/90, art. 240. Ao servidor pblico civil assegurado, nos termos da Constituio
Federal, o direito livre associao sindical e os seguintes direitos, entre outros, dela
decorrentes: a) de ser representado pelo sindicato, inclusive como substituto processual;
b) de inamovibilidade do dirigente sindical, at um ano aps o final do mandato, exceto se
a pedido; c) de descontar em folha, sem nus para a entidade sindical a que for filiado, o
valor das mensalidades e contribuies definidas em assemblia geral da categoria.
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184
em virtude de lei. A negociao coletiva torna-se, diante disso, impossvel
para este fim, conforme consignado pelo Supremo Tribunal Federal no

enunciado da Smula n 679: A fixao de vencimentos dos servidores
pblicos no pode ser objeto de conveno coletiva.
Destarte, as reivindicaes dos servidores pblicos devem cingir-
se a melhorias de cunho social, relativas a matrias que no afrontem o
regime constitucional aplicvel.311
Questo interessante diz respeito licena concedida ao servidor
para exerccio de mandato classista. Com efeito, a licena, remunerada
ou no, para membros de diretoria de sindicatos, no se confunde com
o direito de livre associao profissional ou sindical, tampouco com a
garantia da vedao de dispensa ou de qualquer punio de empregado
ou servidor sindical a partir do registro da candidatura.312
A licena ato administrativo que depende de previso legal, cuja
iniciativa, por se tratar de matria afeta a regime jurdico, privativa do
Chefe do Executivo de cada ente federativo, conforme dispe a norma
inserta no art. 61, II, a, da Constituio da Repblica, cuja observncia
obrigatria pelo princpio da simetria.
O Estatuto dos Servidores Federais assegura ao servidor a
concesso de licena para desempenho de representao classista, sem
remunerao,313 sendo o tempo de afastamento contado como efetivo
exerccio.314
311 Di Pietro ressalva que o exerccio do direito de greve poder, quando muito, atuar como
presso sobre o Poder Pblico, mas no poder levar os servidores a negociaes coletivas,
com o sem participao de sindicatos, com o fito de obter aumento da remunerao (DI
PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 28. ed. So Paulo: Atlas, 2015. p. 696).
312 Esta garantia est prevista no artigo 8, VIII, da Constituio da Repblica, aplicvel aos
servidores pblicos: Art. 8. livre a associao profissional ou sindical, observado o
seguinte: [...] VIII - vedada a dispensa do empregado sindicalizado a partir do registro da
candidatura a cargo de direo ou representao sindical e, se eleito, ainda que suplente,
at um ano aps o final do mandato, salvo se cometer falta grave nos termos da lei.
313 Lei n 8.112/90, art. 92. assegurado ao servidor o direito licena sem remunerao para
o desempenho de mandato em confederao, federao, associao de classe de mbito
nacional, sindicato representativo da categoria ou entidade fiscalizadora da profisso ou,
ainda, para participar de gerncia ou administrao em sociedade cooperativa constituda
por servidores pblicos para prestar servios a seus membros, observado o disposto na
alnea c do inciso VIII do art. 102 desta Lei, conforme disposto em regulamento e observados
os seguintes limites: I - para entidades com at 5.000 (cinco mil) associados, 2 (dois)
servidores; II - para entidades com 5.001 (cinco mil e um) a 30.000 (trinta mil) associados,
4 (quatro) servidores; III - para entidades com mais de 30.000 (trinta mil) associados, 8
(oito) servidores. 1. Somente podero ser licenciados os servidores eleitos para cargos
de direo ou de representao nas referidas entidades, desde que cadastradas no rgo
competente. 2. A licena ter durao igual do mandato, podendo ser renovada, no
caso de reeleio.
314 Vide art. 102, VIII, c, da Lei n 8.112/90.
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CAPTULO 8
185
ASSOCIAO SINDICAL E DIREITO DE GREVE
A Constituio do Estado de Minas Gerais, todavia, garante, no
art. 34,315 a liberao do servidor para exerccio de mandato eletivo em

diretoria de entidade sindical representativa de servidores pblicos sem
prejuzo da remunerao e dos demais direitos e vantagens do seu cargo.
A nosso aviso, porm, a norma em comento padece de vcio
formal de inconstitucionalidade, na medida em que, como j afirmado
alhures, por se tratar de regime jurdico, insere-se no rol de competncias
privativas do Chefe do Executivo, no podendo ser tratado, portanto,
na Constituio Estadual.316 317
315 Art. 34. garantida a liberao do servidor pblico para exerccio de mandato eletivo
em diretoria de entidade sindical representativa de servidores pblicos, de mbito
estadual, sem prejuzo da remunerao e dos demais direitos e vantagens do seu cargo.
1. Os servidores eleitos para cargos de direo ou de representao sero liberados, na
seguinte proporo, para cada sindicato: I - de 1.000 (mil) a 3.000 (trs mil) filiados, 1 (um)
representante; II - de 3.001 (trs mil e um) a 6.000 (seis mil) filiados, 2 (dois) representantes;
III - de 6.001 (seis mil e um) a 10.000 (dez mil) filiados, 3 (trs) representantes; IV - acima de
10.000 (dez mil) filiados, 4 (quatro) representantes. 2. O Estado proceder ao desconto,
em folha ou ordem de pagamento, de consignaes autorizadas pelos servidores pblicos
civis das administraes direta e indireta em favor dos sindicatos e associaes de
classe, efetuando o repasse s entidades at o quinto dia do ms subseqente ao ms de
competncia do pagamento dos servidores, observada a data do efetivo desconto.
316 O Supremo Tribunal Federal, na ADI n 895-1/RS, em matria idntica, decidiu pela
inconstitucionalidade, por vcio formal, da norma estadual, de iniciativa da Assembleia
Legislativa, que dispensava servidores para o exerccio de mandato eletivo em entidade de
classe ou sindical. O relator, Ministro Ilmar Galvo, assim decidiu, no que foi acompanhado
unanimidade de votos: A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal pacfica ao
considerar as normas bsicas de processo legislativo constantes da Constituio Federal

como de observncia compulsria pelos Estados-membros, estando a includas as regras
relativas iniciativa reservada prevista no 1. Do art. 61 do texto constitucional. Nesse
sentido, entre outros precedentes, ADI 766, Rel. Min. Seplveda pertence, D.J. de 11.12.98;
ADIMC 872, Rel. Min. Seplveda Pertence, D.J. de 06.08.93; e ADIMC 1.060, Rel. Min. Celso
de Mello, D.J. de 23.09.94. A alnea c do inc. II do 1. do art. 61 da Constituio Federal
precisa ao determinar a iniciativa privativa dos chefes do Poder Executivo em relao
s leis que disponham sobre servidores pblicos e seu regime jurdico. A Lei n. 9.536/92,
do Estado do Rio Grande do Sul, como relatado, dispe sobre a dispensa de servidores
pblicos eleitos para mandatos em entidades de classe ou sindical, tendo resultado da
aprovao de projeto de iniciativa parlamentar, circunstncia reconhecida pela Assemblia
Legislativa gacha. Dessa forma, evidente a violao ao disposto no art. 61, 1., inc. II, c,
da Carta da Repblica, meu voto julga procedente a presente ao direta, declarando a
inconstitucionalidade da Lei n. 9.536, de 10.03.1992, do Estado do Rio Grande do Sul.
317 No mesmo sentido j decidiu o Tribunal de Justia do Estado de Minas Gerais: Ementa:
Apelao Cvel. Administrativo. Servidor pblico municipal. Licena sindical. Municpio
de Belo Horizonte. Inconstitucionalidade da Lei Municipal. Sentena reformada, em
reexame necessrio. Recurso de apelao conhecido e provido. 1. A licena remunerada
para membros da diretoria de sindicato no se confunde com o direito de livre associao
profissional ou sindical, com a garantia da vedao de dispensa ou de qualquer punio
de empregado ou servidor sindical a partir do registro da candidatura, previsto no art.
8, VIII, da Constituio da Repblica. 2. A licena mencionada constitui vantagem
decorrente do regime jurdico dos servidores que depende de lei, cuja iniciativa privativa
do Chefe do Executivo, conforme dispe a norma inserta no art. 61, II, a, da Constituio
da Repblica, cuja observncia obrigatria pelo princpio da simetria. 3. O Supremo

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queles que defendem a possibilidade de as Constituies
Estaduais e Leis Orgnicas Municipais poderem tratar da matria, fato
que a Constituio Estadual, ao prever a licena com vencimento,
restringe-se ao mbito da Administrao Estadual, pois, tratando-se de
matria afeta a regime jurdico, cada ente federado possui autonomia
para dispor sobre o tema.
8.2 Direito de greve
O inciso VII, do art. 37, da Constituio da Repblica disciplina o
direito de greve dos servidores pblicos.318 A norma no possui aplica-
bilidade imediata, dependendo da edio de lei regulamentadora para
a produo da totalidade de seus efeitos.319
O tema foi, por diversas vezes, objeto de anlise pelo Supremo
Tribunal Federal, que, inicialmente, consignou que o alcance da deciso
judicial se limita declarao de existncia ou inexistncia da mora
legislativa alegada.320 Contudo, aps diversas declaraes da omisso
inconstitucional, a Suprema Corte acabou por determinar a aplicao,
no que couber, da Lei n 7.783/89, que regula o direito de greve dos
trabalhadores em geral, at a promulgao da lei especfica de que
cuida o dispositivo constitucional em tela, consagrando, dessa forma,
a chamada teoria concretista geral.321
Na oportunidade, afirmou-se a necessidade de o Poder Judicirio

complementar, casuisticamente, a regulamentao do direito de greve
em anlise, j que a Lei n 7.783/89 seria insuficiente para disciplin-lo
no mbito dos servios pblicos, cuja paralisao afeta, antes de tudo,
Tribunal Federal tem jurisprudncia consolidada no sentido de ser vedado ao Poder
Constituinte Decorrente dos entes federados, sob pena de ofensa ao princpio da iniciativa
exclusiva do Chefe do Poder Executivo, estabelecer normas que desconsiderem referida
reserva administrativa. 4. Inconstitucional a norma da Lei Orgnica do Municpio de Belo
Horizonte que garante o direito licena remunerada de dirigente de sindicato, por ofensa
ao art. 61, 61, II, a, da Constituio da Repblica (TJMG. AC n 1.0024.10.039777-7/003, Rel.
Des. Bitencourt Marcondes, Oitava Cmara Cvel, j. em 09.02.2012, DJe, 16 fev. 2012).
318 Art. 37, VII, CR/88: O direito de greve ser exercido nos termos e nos limites definidos em
lei especfica.
319 Di Pietro ressalta que, como a matria de servidor pblico no privativa da Unio, cada
esfera de governo deve regulamentar o dispositivo por lei prpria (DI PIETRO, Maria
Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 28. ed. So Paulo: Atlas, 2015. p. 694-695).
320 Vide decises proferidas nos seguintes julgamentos: MI n 20/DF, Rel. Min. Celso de Mello,
j. em 19.05.1994, DJ, 22 nov. 1996; MI n 585/TO, Rel. Min. Ilmar Galvo, j. em 15.05.2002, DJ, 02
ago. 2002; e MI n 485/MT, Rel. Min. Maurcio Correa, j. em 25.04.2002, DJ, 23 ago. 2002.
321 Os acrdos proferidos no julgamento dos Mandados de Injuno ns 670, 708 e 712 tratam
com clareza a questo.
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CAPTULO 8
187
ASSOCIAO SINDICAL E DIREITO DE GREVE

a prpria coletividade, mormente levando-se em considerao a
essencialidade do servio e o risco que sua interrupo pode representar
para a sociedade.
Com efeito, a omisso do Poder Constitudo no pode prevalecer
sobre a prpria previso constitucional, porque o princpio da fora
normativa determina a cogncia das normas constitucionais. Em razo
disso, a inrcia legislativa no pode servir de fundamento para que a
norma constitucional no seja efetivamente aplicada.
Portanto, at que seja editada a lei especfica regulamentadora do
direito de greve dos servidores pblicos, no se pode dizer que qualquer
movimento grevista seja eivado de ilegalidade. Ao contrrio, no se
pode negar o direito constitucionalmente previsto, e deve ser aplicada,
analogicamente, a Lei que regula o direito de greve para trabalhadores
da iniciativa privada, Lei n 7.783/89, devendo o Poder Judicirio pro-
ceder anlise de cada caso concreto.
Por tal razo que o Supremo Tribunal Federal no admite a
aplicao da penalidade de demisso ou exonerao de servidor em
estgio probatrio que tenha aderido ao movimento paredista. Com
efeito, a Suprema Corte j declarou inconstitucional Decreto expedido
pelo Governador do Estado de Alagoas que previa imediata exonerao
de servidor no estvel que paralisasse suas atividades a ttulo de greve.
A hiptese ilustrativa, pois seu julgamento teve incio anteriormente
s paradigmticas decises proferidas nos mandados de injuno su-
pracitados, e, posteriormente, houve clara mudana no entendimento
aplicado. Considerou-se, no caso, que a previso normativa de ime-

diata exonerao de servidor em estgio probatrio que participe de
movimento grevista viola a garantia constitucional assegurada a todos
os servidores, na medida em que inclui, entre os fatores de avaliao
do estgio probatrio, o exerccio no abusivo do direito de greve.322
Consigne-se, contudo, a possibilidade de a Administrao
Pblica, independentemente da legitimidade do movimento paredista,
descontar os dias no trabalhados. Isso porque, de acordo com a
legislao trabalhista aplicvel (art. 7, da Lei n 7.783/89),323 a falta
em virtude de greve (ainda que no abusiva) , a princpio, hiptese
322 Registre-se, conforme destacado no voto proferido pelo Ministro Gilmar Mendes, que a de-
ciso proferida no implica que no se possa analisar, em cada caso, na avaliao do estgio
probatrio, o exerccio abusivo do direito de greve, desde que devidamente caracterizado em
processo administrativo especfico. Vide ADI n 3.235/AL, Rel. Min. Carlos Velloso, Rel. p/ ac.
Min. Gilmar Mendes (art. 38, II, RISTF), Tribunal Pleno, j. em 04.02.2010, Dje, 12 mar. 2010.
323 Lei n 7.783/89, art. 7. Observadas as condies previstas nesta Lei, a participao em greve
suspende o contrato de trabalho, devendo as relaes obrigacionais, durante o perodo, ser
regidas pelo acordo, conveno, laudo arbitral ou deciso da Justia do Trabalho.
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188
de suspenso do contrato de trabalho, no ensejando o pagamento da
contraprestao. Ademais, a contagem dos dias de paralisao como de
efetivo exerccio sem a contraprestao laboral do servidor implicaria

verdadeiro locupletamento ilcito deste custa do errio.324
Por expressa vedao constitucional, o direito de greve e a
associao sindical so vedados aos militares.325
Alm disso, importante ressaltar, conforme consignado no
julgamento da Reclamao n 6.568/SP, que os servidores pblicos que
desempenham atividades relacionadas manuteno da ordem pblica
(como policiais civis, por exemplo) tambm no so titulares do direito
de greve. Igualmente no o so aqueles que desempenham atividades
indelegveis, as chamadas carreiras de Estado (membros de Poder e do
Ministrio Pblico) e atividades relacionadas sade pblica.326
324 Nesse sentido decidiu a 8 Cmara Cvel, em processo de minha relatoria: Ementa: Ape-
lao Cvel - Reexame necessrio - Direito de greve - Servidor pblico do Municpio de
Contagem/MG - Desconto do perodo no trabalhado por parte da Administrao - Possi-
bilidade - Reposio - nus da prova que incumbe autora - Direito de contagem dos dias
repostos como de efetivo exerccio para todos os fins de direito - Recurso parcialmente pro-
vido - Sentena reformada. 1. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento dos Mandados
de Injuno n 670, 708 e 712, por unanimidade, reconheceu a omisso legislativa no que
tange a regulamentao do direito de greve dos servidores pblicos, previsto no art. 37, VII,
da CF, e, por maioria, consagrando a teoria concretista geral, determinou a aplicao, no
que couber, da Lei n 7.783/89, que regula o direito de greve dos trabalhadores em geral, at
a promulgao da lei especfica de que cuida o dispositivo constitucional em tela. 2. A prin-
cpio, a Administrao Pblica, independentemente da legitimidade do movimento pare-
dista, pode descontar os dias no trabalhados, se no forem devidamente repostos. que a
contagem dos dias de paralisao como de efetivo exerccio sem a contraprestao laboral
do servidor implicaria verdadeiro locupletamento ilcito deste custa do errio. 3. Compro-

vado pela autora que alguns dias relativos aos perodos em que sua categoria esteve parali-
sada por motivo de greve foram objeto de reposio, eles devem ser contados como tempo
de efetivo exerccio para todos os fins de direito (TJMG. AC n 1.0079.12.004700-0/001. Rel.
Des. Bitencourt Marcondes. Oitava Cmara Cvel, j. em 08.08.2013, DJe, 19 ago. 2013).
325 Art. 142, 3, IV, CR/88.
326 Cito trecho do voto proferido pelo Ministro Eros Grau, relator da Reclamao n 6.568/
SP: [...] Os servidores pblicos so, seguramente, titulares do direito de greve. Essa a
regra. Ocorre, contudo disse-o ento e no tenho pejo em ser repetitivo que entre os
servios pblicos h alguns que a coeso social impe sejam prestados plenamente, em sua
totalidade. Referia-me especialmente aos desenvolvidos por grupos armados. As atividades
desenvolvidas pela polcia civil so anlogas, para esse efeito, s dos militares, em relao
aos quais a Constituio expressamente probe a greve (art. 142, 3, IV). certo, alm disso,
que a relativizao do direito de greve no se limita aos policiais civis. A exceo estende-
se a outras categorias. Servidores pblicos que exercem atividades das quais dependam a
manuteno da ordem pblica e a segurana pblica, a administrao da justia onde as
carreiras de Estado, cujos membros exercem atividades indelegveis, inclusive as de exao
tributria e a sade pblica no esto inseridos no elenco dos servidores alcanados por
aquele direito. [...] (STF. Rcl n 6.568, Rel. Min. Eros Grau, Tribunal Pleno, j. em 21.05.2009,
DJe, 25 set. 2009).
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CAPTULO 9
ESTATUTO DOS SERVIDORES DA UNIO
FEDERAL PONTOS RELEVANTES
9.1 Introduo
Conforme ressaltado em tpico anterior, a redao original do
caput do art. 39 da Constituio da Repblica determinou que os entes
federativos instituam, cada um no mbito de sua competncia, regime
jurdico nico e planos de carreira para os servidores da Administrao
direta, autrquica e fundacional.327 Desta forma, a Unio Federal editou
a Lei n 8.112/90, instituindo o Regime Jurdico dos Servidores Civis da
Unio, das autarquias e das fundaes pblicas federais.328 No presente
Captulo, sero apresentados, de forma sistematizada, os principais
temas constantes do Estatuto Federal.
327 Conforme destacado, o dispositivo foi posteriormente alterado pela Emenda Constitucional
n 19/98, que acabou com a exigncia inicial. Contudo, o Supremo Tribunal Federal, em
razo de vcios formais na aprovao do dispositivo alterador do artigo, deferiu medida
cautelar na ADI n 2.135, determinando o restabelecimento da redao original, ou seja, do
regime jurdico nico, com efeitos no retroativos.
328 O Estado de Minas Gerais, por exemplo, permaneceu com seu regime jurdico nico do
servidor civil institudo por meio da Lei n 869/52, nos pontos em que foi recepcionada
pela ordem constitucional, e pela Lei n 10.254/90.
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190
9.2 Vacncia, remoo e redistribuio
a) Vacncia
A vacncia o fato administrativo que acarreta a desocupao do

cargo pblico, ou seja, que o torna vago, sem titular. Trata-se de uma
situao ftica funcional,329 da qual pode decorrer, simultaneamente,
o provimento de outro cargo.
Maral Justen Filho, ao tratar do tema, observa que a vacncia
poder decorrer de ato administrativo unilateral ou em razo de fato
jurdico (falecimento).330
Nessa seara, o Estatuto Federal dispe que a vacncia do cargo
pblico ser decorrente de: exonerao, demisso, promoo, readaptao,
aposentadoria, posse em outro cargo inacumulvel e falecimento.331 332
Tanto a exonerao quanto a demisso so atos administrativos que
extinguem o vnculo do servidor com a Administrao, mas, enquanto
esta se consubstancia na dispensa com carter punitivo em razo da
prtica de alguma infrao administrativa,333 aquela no possui tal
caracterstica, porque se baseia em ato praticado no interesse do prprio
servidor ou da Administrao.
A promoo, como j afirmado, consiste na elevao do servidor
dentro da prpria carreira, escalonada em classes, acarretando
desocupao do cargo inicialmente ocupado pelo servidor promovido.
A readaptao, tambm j tratada em tpico especfico, tem como
consequncia a vacncia do cargo inicial, porque o servidor investido
em cargo diverso em virtude de limitaes fsicas ou mentais que tenha
sofrido.A aposentadoria leva ao desfazimento do vnculo funcional do
agente com o servio pblico, da qual decorre, logicamente, a vacncia
do cargo e o surgimento de nova relao jurdica, agora de natureza
previdenciria.
A Lei prev, ainda, no art. 33, VIII, que a vacncia se dar
quando houver posse em cargo inacumulvel. Nesse caso, deve-se atentar
Atlas, 2014. p. 628.
330 JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos. 16. ed.
So Paulo: Revista dos Tribunais, 2014. p. 1.001.
331 Lei n 8.112/90, art. 33.
332 Na mesma linha, dispe a Lei Mineira em seu art. 103.
333 O instituto da demisso, em se tratando de penalidade, somente pode ser aplicado nas
hipteses legalmente previstas em rol taxativo. O tema ser tratado detalhadamente no
captulo referente ao Processo Administrativo.
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CAPTULO 9
191
ESTATUTO DOS SERVIDORES DA UNIO FEDERAL PONTOS RELEVANTES
para a norma inserta no art. 133 daquele mesmo diploma, segundo a
qual, constatada a acumulao ilcita, constitui dever da autoridade
competente notificar o servidor para apresentar opo, que, uma vez
feita, enseja a exonerao no outro cargo.334
Questo interessante a designao de servidor detentor de
cargo efetivo que toma posse em cargo em comisso, que, a toda
evidncia, no acumulvel. A vacncia ocorre no cargo que ocupava,
podendo ser preenchido por outro. Em caso de exonerao do cargo
comissionado, o servidor retornar a ocupar seu respectivo cargo, mas

no necessariamente no mesmo setor, at porque no possui direito
inamovibilidade. Dito de outro modo, se o cargo vago houver sido
provido, o servidor exonerado do cargo comissionado dever ocupar
outro, com as mesmas atribuies, cuja lotao ficar a critrio da
Administrao.
a.1) Exonerao
Entre as hipteses de vacncia do cargo, importante tecer algumas
consideraes a respeito da exonerao, que, conforme ressaltado, no
possui carter punitivo.
O Estatuto da Unio estabelece que, em se tratando de cargo
efetivo, a exonerao poder ocorrer a pedido do servidor ou no interesse
da Administrao.
Quando a exonerao se der a pedido do servidor, necessria a
manifestao voluntria de interesse no desligamento do cargo, no
cabendo Administrao questionar os motivos pessoais que levaram
desvinculao do servio pblico, na medida em que o exerccio do
cargo pblico renuncivel a qualquer tempo.
Contudo, a prpria Lei n 8.112/90 estabelece restrio a esse
pedido, quando, no art. 172, caput, prev a impossibilidade de concesso
de exonerao ou aposentadoria voluntrias ao servidor que responde a
processo disciplinar at a concluso do feito e o cumprimento da pena,
quando aplicada.335 Referido processo, todavia, deve ser concludo em
334 O tema foi tratado com detalhes no item referente inacumulabilidade dos cargos
pblicos.
335 Mandado de Segurana. Administrativo. Processo Administrativo Disciplinar. Pretenso

de anulao do PAD, por ilegalidade do ato instaurador. Perda do objeto. 1. Segundo
o art. 172, caput, da Lei n. 8.112/90, o servidor que responder a processo disciplinar s
poder aposentado voluntariamente, aps a concluso do processo e o cumprimento da
penalidade, acaso aplicada. 2. Na hiptese, ao impetrante foi concedida aposentadoria
voluntria, com proventos integrais e paridade, correspondentes ao subsdio do cargo
efetivo (Portaria de Pessoal AGU n. 753, de 03 de junho de 2009, publicada em 05/06/2009).
3. Assim, tendo o impetrante sido aposentado voluntariamente, com proventos integrais e
10/03/2016 14:05:53
192
tempo razovel, haja vista a existncia de prazos a serem respeitados
pela Administrao Pblica na apurao dos fatos e posterior prolao
da deciso (arts. 152, caput,336 e 167),337 sob pena de ilegalidade do
ato indeferitrio, tal como reiteradamente vem decidindo o Superior
Tribunal de Justia.338
paridade - correspondentes ao subsdio do cargo efetivo, o presente mandamus resultou
prejudicado por perda de objeto. 4. Mandado de segurana prejudicado (STJ. MS n 8.853/
DF, Rel. Min. Alderita Ramos de Oliveira Desembargadora Convocada do TJ/PE ,
Terceira Seo, j. em 12.06.2013, DJe, 24 jun. 2013).
336 Art. 152. O prazo para a concluso do processo disciplinar no exceder 60 (sessenta)
dias, contados da data de publicao do ato que constituir a comisso, admitida a sua
prorrogao por igual prazo, quando as circunstncias o exigirem.
337 Art. 167. No prazo de 20 (vinte) dias, contados do recebimento do processo, a autoridade
julgadora proferir a sua deciso. 1. Se a penalidade a ser aplicada exceder a alada da
autoridade instauradora do processo, este ser encaminhado autoridade competente,
que decidir em igual prazo. 2. Havendo mais de um indiciado e diversidade de sanes,
o julgamento caber autoridade competente para a imposio da pena mais grave; 3. Se
a penalidade prevista for a demisso ou cassao de aposentadoria ou disponibilidade, o
julgamento caber s autoridades de que trata o inciso I do art. 141. 4. Reconhecida pela
comisso a inocncia do servidor, a autoridade instauradora do processo determinar o
seu arquivamento, salvo se flagrantemente contrria prova dos autos.
338 Administrativo. Agravo Regimental no Recurso Especial. Pedido de aposentadoria
voluntria. Processo Administrativo Disciplinar. Extrapolao de prazo para julgamento.
Art. 172 da Lei n. 8.112/90. Inaplicabilidade. 1. O acrdo recorrido encontra-se em
consonncia com o entendimento jurisprudencial firmado por esta Corte de Justia,
no sentido de que, em caso de inobservncia de prazo razovel para a concluso do
processo administrativo disciplinar, inexiste ilegalidade na concesso do pedido de
aposentadoria do servidor. 2. Agravo regimental improvido. (STJ. AgRg no REsp 1177994/
DF, Rel. Min. Nefi Cordeiro, Sexta Turma, j. em 22.09.2015, DJe, 19.outubro.2015);
AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL. PROCESSO CIVIL. AUSNCIA DE
PREQUESTIONAMENTO. SMULA 211/STJ. SERVIDOR PBLICO. PENDNCIA DE
PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. DEFERIMENTO DE APOSENTADORIA
AO SERVIDOR. POSSIBILIDADE. CASSAO DE APOSENTADORIA. CABIMENTO.
1. Este Superior Tribunal de Justia pacificou o entendimento, cristalizado no enunciado
da Smula 211/STJ, segundo o qual a mera oposio de embargos declaratrios no
suficiente para suprir o requisito do prequestionamento, sendo indispensvel o efetivo
exame da questo pelo acrdo objurgado. Precedentes. 2. No sendo observado prazo
razovel para a concluso do processo administrativo disciplinar, no h falar em

ilegalidade, luz de uma interpretao sistmica da Lei n 8.112/90, do deferimento de
aposentadoria ao servidor. Com efeito, reconhecida ao final do processo disciplinar a
prtica pelo servidor de infrao passvel de demisso, poder a Administrao cassar
sua aposentadoria, nos termos do artigo 134 da Lei n 8.112/90. 3. Agravo regimental
improvido. (STJ. AgRg no REsp 916.290/SC, Rel. Min. Maria Thereza de Assis Moura,
Sexta Turma, j. em 26.10.2010, DJe, 22 nov.2010); ADMINISTRATIVO. SERVIDOR
PBLICO. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. APOSENTADORIA.
POSSIBILIDADE. INTELIGNCIA DO ART. 172, DA LEI 8.112/90. - A interpretao
sistemtica dos dispositivos da Lei 8.112/90 remete concluso de que o processo
administrativo disciplinar deve ser concludo no prazo mximo de 140 dias, ou seja, 120
dias para a apurao e 20 dias para o julgamento. - Resulta ilegal o ato que indeferiu
pedido de aposentadoria, por aplicao equivocada da disposio contida no art. 172 do
Estatuto dos Servidores Civis, na hiptese em que o processo disciplinar perdura por cerca
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CAPTULO 9
193
De outro lado, a lei confere Administrao a possibilidade de
exonerao do servidor quando for de seu interesse, mas somente em
02 (duas) situaes, quais sejam: (i) quando no satisfeitas as condies
do estgio probatrio, ou (ii) quando, tendo tomado posse, o servidor
no entrar em exerccio no prazo estabelecido.339
Tambm ensejar exonerao a anulao do ato de investidura,
por vcio de legalidade, cuja ocorrncia pode se dar, por exemplo, com
a constatao de vcios no concurso pblico.
Nesse ponto, cumpre consignar que o Supremo Tribunal Federal j
decidiu pela desnecessidade de instaurao de processo administrativo
prvio para a exonerao de aprovados em certame anulado em sede de
ao direta de inconstitucionalidade. No caso, o Plenrio da Suprema
Corte havia decidido pela inconstitucionalidade da Lei n 157/90 e do
Decreto n 1.520/90, ambos do Estado do Tocantins, que estabeleciam
que o ttulo de pioneiro do Tocantins deveria obrigatoriamente ser
considerado para fins de pontuao em concursos pblicos. Como a
anulao dos diplomas j fora discutida pelo Tribunal, e a invalidao
do certame decorria exclusivamente daquela deciso, a exonerao dos
servidores aprovados nessa condio prescindiria da prvia instaurao
de processo administrativo, em virtude da aplicao do princpio da
autotutela administrativa e do enunciado da Smula n 473.340
Por fim, importante frisar que, como j ressaltado em Captulo
anterior, a Emenda Constitucional n 19/98 criou nova hiptese de
exonerao de servidor, com intuito de cumprimento dos limites
estabelecidos para despesa com pessoal. A norma contida no art. 169,
3, determina que a Administrao deva proceder exonerao de
servidores no estveis, aps a reduo em pelo menos 20% (vinte por
cento) das despesas com cargos em comisso e funes de confiana.
de 11 anos, ainda pendente de concluso. - Recurso especial no conhecido (STJ. REsp n
371.138/PR, Rel. Min. Vicente Leal, Sexta Turma, j. em 04.06.2002, DJ, 1 jul. 2002).
339 O art. 15 da Lei n 8.112/90 concede ao servidor o prazo de 15 dias, contados da data da
posse, para entrar em exerccio, prevendo, no 2, a consequente exonerao do cargo ou a

no efetivao da designao para funo de confiana.
340 Confira-se: Ementa: Reclamao. Descumprimento da Ao Direta de Inconstitucionalidade
n. 518/TO. Concesso de pontos aos detentores do ttulo de Pioneiros do Tocantins.
Anulao do concurso pblico por deciso judicial. Desnecessidade de instaurao de
processo administrativo prvio para exonerao dos aprovados. 1. A deciso proferida
pelo Supremo Tribunal Federal na Ao Direta de Inconstitucionalidade 598/TO acarretou
a nulidade de todo o certame e, conseqentemente, dos atos administrativos que dele
decorreram. 2. O estrito cumprimento da deciso proferida por este Supremo Tribunal
Federal torna desnecessria a instaurao de processo administrativo prvio exonerao
dos candidatos aprovados. 3. Reclamao julgada procedente (STF. Rcl n 5.819, Rel. Min.
Crmen Lcia, Tribunal Pleno, j. em 20.05.2009, DJe, 19 jun. 2009).
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Ainda, se tais medidas no se mostrarem suficientes, o 4 autoriza que
o servidor estvel perca seu cargo, desde que o ato normativo motivado
de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o rgo ou
unidade administrativa objeto da reduo de pessoal. Nesse caso, o
servidor far jus indenizao, cujo valor corresponder a 01 (um) ms
de remunerao por ano de servio.341
A Lei Federal n 9.801, de 14 de junho de 1999, regulamenta a
matria como norma geral.
Quando se tratar de cargo em comisso, a exonerao dar-se- a

pedido do servidor ou a juzo da autoridade competente.342
b) Remoo e redistribuio
A remoo consiste no ato administrativo que acarreta o desloca-
mento do servidor, dentro do mesmo quadro, podendo ou no haver
mudana de localidade (sede). Consigne-se no se tratar de forma de
provimento, porque no ocasiona mudana de cargo, distinguindo-se,
assim, da transferncia, modalidade de provimento derivado declarada
inconstitucional pela Suprema Corte, como j ressaltado.
O art. 36 do Estatuto, com a redao dada pela Lei n 9.527/97,
estabelece 03 (trs) modalidades de remoo,343 quais sejam: (i) de ofcio,
no interesse da Administrao; (ii) a pedido, a critrio da Administrao;
ou (iii) a pedido, para outra localidade, independentemente do interesse
da Administrao.344
A primeira hiptese insere-se na discricionariedade do Poder
Pblico por dizer respeito organizao do servio, o que implica afirmar
que o administrador possui liberdade para, de acordo com o interesse da
Administrao, auferir a convenincia na prtica de tal ato, bem como
o momento oportuno de faz-lo.
341 A Constituio Mineira, na mesma linha, determina, para o cumprimento dos referidos
limites, as seguintes providncias: reduo de pelo menos 20% (vinte por cento) das despesas
com cargos em comisso e funes de confiana; a exonerao de servidor no estvel, que
conte menos de trs anos de efetivo exerccio no Estado; e a dispensa ou exonerao de
servidor no estvel, observando-se, nesta ltima hiptese, os critrios de menor tempo de
efetivo exerccio e de avaliao de desempenho, na forma da lei (art. 27, 3).
342 Lei n 8.112/90, art. 35.

343 A remoo do servidor para trabalhar em localidade diversa, desde que no interesse da
Administrao, enseja pagamento de ajuda de custo a ttulo indenizatrio (art. 53 da Lei n
8.112/90), que ser tratada em tpico adiante.
344 No mbito do Estatuto Mineiro, a remoo permitida a pedido do servidor ou decorrente
de ato de ofcio da Administrao, de uma para outra repartio ou servio ou de um para
outro rgo de repartio ou servio, respeitada a lotao de cada repartio ou servio
(art. 80).
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Assim, o servidor, salvo raras excees, no detm a prerrogativa
de, enquanto permanecer no servio pblico, exercer a mesma funo,
no mesmo lugar e nas mesmas condies, e, a contrario sensu, no pode
invocar direito subjetivo para compelir a Administrao a proceder a
alteraes na forma de organizao do servio, na medida em que o
servidor quem deve se adaptar s necessidades administrativas.
Em regra, portanto, a remoo de servidor pblico sujeita-se ao
juzo de convenincia e oportunidade da Administrao, tornando-se,
nesse ponto, infenso ao crivo jurisdicional. Tal afirmativa, contudo,
no implica dizer que o ato esteja totalmente imune anlise de sua
validade, seja no aspecto da legalidade formal, seja no aspecto da sua
razoabilidade. Para tal, importante frisar que a exposio de motivos
do ato necessria, pois consiste em ferramenta de combate ocultao

de eventuais abusos, favorecimento e arbitrariedades no seio do Poder
Pblico.
Com base nesses fundamentos, a jurisprudncia do Superior
Tribunal de Justia admite a convalidao do ato de remoo ex officio,
mediante apresentao ulterior de sua justificativa, desde que a auto-
ridade competente aponte em juzo os motivos idneos e preexistentes
que constituram a razo determinante para a mudana de lotao do
servidor.345
De outro lado, h determinadas situaes em que a remoo
constitui direito do servidor, conforme previso legal.
345 Nesse sentido j me manifestei como relator em diversos julgados perante a 8 Cmara
Cvel do Tribunal de Justia de Minas Gerais. Confira-se, a ttulo de exemplo: TJMG.
Ementa: Apelao Cvel. Reexame necessrio. Mandado de Segurana. Administrativo.
Polcia Civil. Remoo de servidor. Ausncia de motivao prvia ou contempornea.
Convalidao posterior. Possibilidade. Precedentes do Superior Tribunal de Justia.
Sentena reformada em reexame necessrio. Recurso provido. 1. A remoo de servidor
pblico, por dizer respeito organizao do servio, ato discricionrio, o que implica
afirmar que o administrador possui liberdade para, de acordo com seu juzo subjetivo,
auferir a convenincia na prtica de tal ato, bem como o momento oportuno de faz-lo. 2. A
exposio de motivos do ato, ainda que discricionrio, consiste em importante ferramenta
de combate ocultao de eventuais abusos, favorecimento e arbitrariedades no seio
do Poder Pblico, prticas intolerveis no Estado Democrtico de Direito. Da dizer-se
que a motivao, alm de suficiente, h de ser prvia ou contempornea expedio do
ato. 3. No obstante, a jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia, com arrimo na
doutrina de CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO, tem esposado a possibilidade

de convalidao do ato de remoo ex officio, mediante apresentao ulterior de sua
justificativa, desde que a autoridade coatora, por meio de suas informaes, aponte em
juzo os motivos idneos e preexistentes que constituram a razo determinante para a
mudana de lotao do servidor. Precedentes: AgRg no RMS 40427/DF, Rel. Ministro
ARNALDO ESTEVES LIMA, PRIMEIRA TURMA, DJe 10/09/2013; REsp 1331224/MG, Rel.
Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe 26/02/2013 (TJMG.
AC/RN n 1.0024.13.254779-5/001, Rel. Des. Bitencourt Marcondes, Oitava Cmara Cvel, j.
em 18.07.2014, DJ, 28 jul. 2014).
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Assim, com claro intuito de proteo unidade familiar, o servidor
possui direito de remoo para acompanhar cnjuge ou companheiro
que seja tambm servidor pblico, de qualquer dos entes federados,
cujo deslocamento tenha ocorrido no interesse da Administrao. Dois,
portanto, so os requisitos a serem observados: (i) o cnjuge deve ser
necessariamente servidor pblico e (ii) deve ter sido anteriormente
removido no interesse do Poder Pblico.
Ressalte-se que, diante do telos da norma, a remoo somente deve
ser concedida quando houver trauma unidade familiar, configurado
pelo afastamento do convvio familiar entre os cnjuges, de maneira
que, se inexistia prvia coabitao entre eles, no h que se deferir o
deslocamento do servidor.346
Consigne-se ainda que o direito pode ser estendido para
empregado de entidade da Administrao Indireta,347 no sendo
346 Processual Civil e Administrativo. Princpio da fungibilidade recursal. Servidor pblico.
Remoo para acompanhar cnjuge. Inviabilidade. Ausncia de coabitao antes da remo-
o do cnjuge. Inexistncia de convivncia diria e direta. Impossibilidade de trauma na
unio familiar. 1. [...]. 2. Cuida-se, na origem, de Mandado de Segurana impetrado contra
a Diretora-Geral do TRE em que a impetrante requer que se acate seu pedido de remoo
para acompanhar cnjuge removido para a cidade de Curitiba/PR. 3. A impetrante, em
virtude de posse em concurso pblico, foi lotada no municpio de Ortigueira/PR. Posterior-
mente, seu cnjuge foi removido a pedido do municpio de Fazenda Rio Grande/PR para o
municpio de Curitiba/PR. 4. certo que, antes da posse da impetrante, ambos os cnjuges
possuam residncia fixa em Curitiba/PR. Contudo, aps tal fato, foi lotada no municpio
de Ortigueira/PR, sendo que seu cnjuge, nesse momento, exercia suas atividades no mu-
nicpio de Fazenda Rio Grande/PR, aproximadamente 31 km do municpio de Curitiba/
PR, onde j residia. 5. Assim, a quebra da unidade familiar resultou da posse e exerccio
da servidora no cargo que atualmente ocupa, na cidade de Ortigueira, pois, anteriormente
a tal fato, tanto ela como seu cnjuge residiam no municpio de Curitiba/PR, sendo certo
que a lotao inicial da servidora consistiu no fato preponderante de cessao do convvio
dirio do casal, e no no deslocamento posterior de seu cnjuge. 6. O STJ j decidiu que o
trauma unidade familiar configura-se quando ocorre o afastamento do convvio familiar
direto e dirio entre os cnjuges (AgRg no REsp 1.209.391/PB, Rel. Ministro Humberto
Martins, Segunda Turma, DJe 13.9.2011, noticiado no Informativo 482), caso em que, ine-
xistindo prvia habitao entre os cnjuges, caracterizada est a impossibilidade de remo-
o. Precedente do STJ. 7. Inconteste que a impetrante teve que alterar seu domiclio em
virtude de aprovao em concurso pblico, estando ciente de que iria assumir o cargo em
local diverso da residncia do marido, no possui direito subjetivo a acompanhar cnjuge
que foi removido para cidade em que j resida. 8. A tutela famlia no pode ser vista
de forma absoluta, devendo os interessados observarem o enquadramento legal para que
no se cometa injustias ou preterio em favor de uma pequena parcela social (AgRg
no AREsp 201.588/CE, Rel. Ministro Benedito Gonalves, Primeira Turma, DJe 8/8/2014).
9. Agravo Regimental no provido (STJ. EDcl no REsp n 1506600/PR, Rel. Min. Herman
Benjamin, Segunda Turma, j. em 07.04.2015, DJe, 21 maio 2015).
347 STJ. Administrativo. Remoo de cnjuge servidor pblico federal para acompanhar
cnjuge empregado pblico federal. Possibilidade. Interpretao do conceito de servidor
pblico ampliada. [...] 1. A jurisprudncia desta Corte vem ampliando o conceito de
servidor pblico a fim de alcanar, no apenas os vinculados Administrao direta,
como tambm os que exercem suas atividades em entidades da Administrao Pblica
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aplicvel, entretanto, quando se tratar de empregado de empresa
privada.348
Tambm possui direito a ser removido o servidor por motivo de
sade, prpria ou de cnjuge, companheiro ou dependente que viva
s suas expensas, cujo objetivo consiste em garantir seu direito funda-
mental sade.349
A terceira hiptese em que a remoo constitui direito do servidor
ocorre quando o deslocamento se d em razo de processo seletivo,

quando o nmero de interessados for superior ao nmero de vagas
ofertadas.350
J a redistribuio constitui o deslocamento do cargo de provi-
mento efetivo para outro rgo ou entidade do mesmo Poder, com
objetivo de ajuste de lotao e fora de trabalho s necessidades dos
servios. O deslocamento, portanto, do prprio cargo, e o servidor,
por conseguinte, deve acompanh-lo, se estiver ocupando a unidade.
A norma contida no art. 37 da Lei n 8.112/90 determina a
observao obrigatria dos seguintes requisitos: (i) interesse da
Administrao; (ii) equivalncia de vencimentos; (iii) manuteno da
essncia das atribuies do cargo; (iv) vinculao entre os graus de
responsabilidade e complexidade das atividades; (v) mesmo nvel de
qualificao profissional; e (vi) compatibilidade entre as atribuies do
cargo e as finalidades institucionais do rgo ou entidade.351
indireta. [...] (STJ. REsp n 1511736/CE, Rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma, j. em
24.03.2015, DJe, 30 mar. 2015).
348 Administrativo. Agravo Regimental no Recurso Especial. Servidora pblica. Remoo
para acompanhar cnjuge empregado de empresa privada. Ausncia de interesse da Ad-
ministrao. Requisito do art. 36, inciso III, alnea a da Lei 8.112/1990 descumprido. Di-
reito no configurado. 1. A remoo a pedido de servidor para acompanhamento de cn-
juge ou companheiro, independentemente da existncia de vaga, exige obrigatoriamente o
cumprimento de requisito especfico, qual seja, que o cnjuge, servidor pblico, tenha sido
removido no interesse da Administrao. Precedentes: REsp 1.438.400/PA, Rel. Min. Bene-
dito Gonalves, Primeira Turma, DJe 06/05/2014; AgRg no REsp 1.453..357/RN, Rel. Min.
Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 09/10/2014; AgRg no REsp 1.404.339/SE, Rel. Min.
Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 24/10/2013; AgRg no REsp 1.290.031/PE,
Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, Primeira Turma, DJe 9/9/2013; AgRg no Ag 1.318.796/RS,
Rel. Min. Humberto Martins, DJe 9/11/2010. 2. No caso em anlise, o pedido de remoo da
servidora lotada na Receita Federal na cidade do Cabo-PE para a Receita Federal do Rio de
Janeiro-RJ, foi motivado pela transferncia de seu cnjuge, empregado da Embratel, para
aquela cidade, no configurando, assim, o requisito essencial previsto em lei. 3. Agravo
regimental no provido (STJ. AgRg no REsp n 1311160/PE, Rel. Min. Benedito Gonalves,
Primeira Turma, j. em 20.11.2014, DJe, 28 nov. 2014).
349 Conforme previso contida no art. 36, III, b, da Lei n 8.112/90.
350 Art. 36, III, c, da Lei n 8.112/90.
351 Vide art. 37 da Lei n 8.112/90.
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A observncia dos requisitos indispensvel para a legalidade da
redistribuio, pois no poder haver ofensa ao princpio da exigncia de
concurso pblico. Nessa seara, o Superior Tribunal de Justia, em sede
de Recurso Especial, decidiu que a redistribuio, com deslocamento
do servidor, no pode acarretar mudana de cargo, mas somente de
quadro, constatando a inexistncia de compatibilidade de atribuies
entre o cargo de assessor tcnico com especialidade em cincias exatas
(cargo de origem, na Fundao Roquete Pinto) e o cargo de advogado
(Procurador Federal na UFRJ).352

A Lei estabelece que a redistribuio pode se dar independentemente
de o cargo estar ocupado ou no. Assim, se o cargo estiver ocupado,
pode a Administrao decidir pelo deslocamento ou no do servidor.
Caso o servidor no seja deslocado, permanecer em disponibilidade,
at seu adequado aproveitamento em outro cargo.
9.3 Vantagens
9.3.1 Introduo
A norma inserta no art. 39, 3, da Constituio da Repblica,
estendeu aos servidores civis detentores de cargo pblico alguns dos
direitos conferidos aos trabalhadores em geral (art. 7 da CR), quais
sejam: garantia do salrio, nunca inferior ao mnimo, para os que
percebem remunerao varivel; dcimo terceiro salrio com base na
remunerao integral ou no valor da aposentadoria; remunerao do
trabalho noturno superior do diurno; salrio-famlia pago em razo
352 Confira-se: Processual Civil e Administrativo. Ofensa ao art. 535 do CPC no configurada.
Ao Civil Pblica. Servidor. Redistribuio. Ilegalidade. Compatibilidade de cargos no
configurada. Smula 7/STJ. Ingresso no servio pblico sem concurso. Impossibilidade.
Ressarcimento do salrio percebido de boa-f. Impossibilidade. [...] 4. Diante das provas
colhidas nos autos, constatou-se que a referida redistribuio do servidor para a UFRJ no
observou a manuteno da essncia das atribuies destes cargos, a especialidade ou a
habilitao profissional do servidor, bem como a inexistncia de compatibilidade entre as
atribuies dos cargos. 5. No h como o STJ afastar as premissas estabelecidas pelo acrdo
a quo, a fim de verificar a tese defendida no Recurso Especial, nos termos da Smula 7/STJ.
6. A redistribuio forma de provimento que no enseja investidura em nenhum cargo,
somente deslocamento do servidor para quadro diverso, continuando este na titularidade

de seu cargo. In casu, no ocorreu deslocamento de cargo; ao contrrio, o servidor deixou
o cargo de Assessor Tcnico para assumir o de Advogado, sem observar a necessidade do
concurso pblico. 7. O ingresso em outra carreira sem concurso pblico fere os princpios
da igualdade, moralidade, impessoalidade e competio, que norteiam tal instituto
administrativo, constitucionalmente previsto no art. 37 da Carta Magna. [...] (STJ. REsp n
1191888/RJ, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. em 07.06.2011, DJe, 15 jun. 2011).
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do dependente do trabalhador de baixa renda; durao do trabalho
normal no superior a 08 (oito) horas dirias e 44 (quarenta e quatro)
semanais, facultada a compensao de horrios e a reduo da jornada,
mediante acordo ou conveno coletiva de trabalho; repouso semanal
remunerado, preferencialmente aos domingos; remunerao do servio
extraordinrio superior, no mnimo, em 50% (cinquenta por cento) do
normal; gozo de frias anuais remuneradas com, pelo menos, 1/3 (um
tero) a mais do que o salrio normal; licena gestante, sem prejuzo
do emprego e do salrio; licena-paternidade; proteo do mercado de
trabalho da mulher, mediante incentivos especficos; reduo dos riscos
inerentes ao trabalho, por meio de normas de sade, higiene e segurana;
e proibio de diferena de salrios, de exerccio de funes e de critrio
de admisso por motivo de sexo, idade, cor ou estado civil.353
Por sua vez, o Estatuto Federal, bem como outras leis esparsas,
elencam e disciplinam uma srie de outras vantagens a que os servidores
pblicos fazem jus, consoante se ver adiante.
9.3.2 Conceito
Vantagens pecunirias constituem acrscimos ao vencimento do
servidor, podendo se revestir de carter transitrio ou definitivo, e pagas,
segundo a doutrina,354 em razo do tempo de servio ( ex facto temporis),
desempenho de funes especiais ( ex facto officii), exerccio das funes
em condies anormais de trabalho ( propter laborem), ou por conta de
condies pessoais do servidor ( propter personam). As duas primeiras
so denominadas adicionais, e as ltimas, gratificaes.355
353 O art. 31, caput, da Carta Mineira, ainda acrescenta outros, que, nos termos da lei, visem
melhoria de sua condio social e da produtividade e da eficincia no servio pblico, em
especial o prmio por produtividade e o adicional de desempenho.
354 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 39. ed. So Paulo: Malheiros,
2013. p. 552.
355 A tal respeito, adverte Hely Lopes Meirelles que a legislao, estadual e municipal, apre-
senta-se com lamentvel falta de tcnica e sistematizao na denominao das vantagens
pecunirias de seus servidores, confundindo e baralhando adicionais com gratificaes, o
que vem dificultando ao Executivo e ao Judicirio o reconhecimento dos direitos de seus
beneficirios. Essa impreciso conceitual que responde pela hesitao da jurisprudncia,
pois que em cada estatuto, em cada lei, em cada decreto, a nomenclatura diversa e, no
raro, errnea, designando uma vantagem com nomen juris da outra. Urge, portanto, a ado-
o da terminologia certa e prpria do Direito Administrativo, para unidade de doutrina
e exata compreenso da natureza, extenso e efeitos das diferentes vantagens pecunirias
que a Administrao concede aos seus servidores ( In: Direito administrativo brasileiro. 39.
ed. So Paulo: Malheiros, 2013. p. 554).
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9.3.3 Vantagens em espcie
a) Ajuda de custo
A ajuda de custo vantagem de carter indenizatrio prevista
na Lei n 8.112/90 em seu art. 53 e seguintes, e visa a compensar as
despesas de instalao do servidor que, no interesse do servio, passa
a ter exerccio em nova sede, com mudana de domiclio em carter
permanente ( caput), sendo devida, ainda, quele que, no sendo
servidor da Unio, for nomeado para cargo em comisso, com mudana
de domiclio (art. 56).356
O benefcio em questo possui por base de clculo a remunerao
do servidor, consoante regulamento prprio, no podendo exceder a
importncia correspondente a 03 (trs) meses (art. 54), e compreende,
tambm, o pagamento das despesas com transporte do servidor e de
sua famlia, incluindo passagem, bagagem e bens pessoais (art. 53, 1).
Garante, ainda, a lei, a percepo da vantagem aos dependentes
do servidor que falecer na nova sede, inclusive a de transporte, pelo
prazo de 01 (um) ano, contado do bito (art. 53, 2).
Veda, contudo, o pagamento da benesse: (i) nos casos de remoo
prevista nos incisos II e III, do pargrafo nico, do art. 36357 (art. 53,
3); (ii) ao servidor que vier a se afastar do cargo ou reassumi-lo face
ao exerccio de mandato eletivo (art. 55);358 e (iii) caso o cnjuge ou
356 Administrativo. Servidor pblico. Remoo a pedido. Ajuda de custo. Descabimento.
Deciso em consonncia com a jurisprudncia do STJ. Aplicao da Smula 83/STJ. Recurso
conhecido e no provido. Ofensa ao art. 535 do CPC no configurada. [...] 2. A ajuda de
custo ser devida somente ao servidor que, no interesse da administrao, for trabalhar
em nova sede, com mudana de domiclio, em carter permanente. 3. Na hiptese, o
Tribunal de origem consignou que a remoo da servidora se deu a pedido. Ajuda de
custo descabida. Precedentes do STJ. 4. Agravo Regimental no provido (STJ. AgRg no
REsp n 1408942/AL, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. em 11.03.2014, DJe,
19 mar. 2014).
357 O Superior Tribunal de Justia, ao apreciar a Petio n 8.345/SC, deu provimento ao
incidente, para uniformizar a jurisprudncia da Corte no sentido de ser igualmente
indevido o pagamento do beneficio na hiptese de remoo prevista no art. 36, pargrafo
nico, III, da Lei n 8.112/90, qual seja, a pedido do servidor, independentemente do
interesse da Administrao (Rel. Min. Humberto Martins, Primeira Seo, j. em 08.10.2014,
DJe, 12 nov. 2014).
358 No h de se conceber, por conseguinte, se o servidor, motu proprio, se afasta do servio
que lhe compete para imprimir prpria atividade outra direo que, a seu alvedrio, mais
lhe convenha. A ajuda de custo parece suprfluo insistir no consiste em liberdade,
que se outorgue por motivo estranho ao rendimento do trabalho de seu beneficirio.
Nem mesmo prmio a servios prestados por meritrios que seja. De tal sorte, se ao
funcionrio aprouver o exerccio de mandato eletivo, dispensado a ele, pelo servio que
prestar Administrao, e no ao distinguido pela votao popular para mister que nada
tem de administrativo. Assim, quer se desloque para a ocupao de seu posto eletivo,
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CAPTULO 9
201
companheiro, tambm na condio de servidor, resida na mesma sede
(duplo pagamento) (art. 53, caput).359
Estabelece, por fim, que o servidor ficar obrigado a restituir a
ajuda de custo quando, injustificadamente, no se apresentar na nova
sede no prazo de 30 (trinta) dias (art. 57).360 361
A ttulo ilustrativo, o Estatuto do Estado de Minas Gerais,
alm das hipteses igualmente previstas no Estatuto da Unio acima
mencionadas, garante ao servidor o recebimento do auxlio nos casos de
designao seja para exerccio de funo gratificada, servio ou estudo
fora dos limites do Estado (art. 132, caput).
b) Dirias
Dispe o art. 58362 e seguintes da Lei n 8.112/90, que sero devidas
dirias ao servidor que, em virtude do servio, vier a se afastar, em
quer regresse dele para o cargo na repartio publica, tem o funcionrio de arcar com
aas despesas de sua mobilizao e nova instalao, a que a Administrao indiferente
(MENEGALE, J. Guimares. O Estatuto dos Funcionrios. Rio de Janeiro: Forense, 1962. v. I,
p. 376, apud MATTOS, Mauro Roberto Gomes de. Lei n 8.112/90 interpretada e comentada. 4.
ed. Rio de Janeiro: Amrica Jurdica, 2008. p. 352).
359 Essa ressalva, feita na parte final do presente artigo, objetiva evitar o recebimento em duplicidade
da respectiva indenizao, pois se o cnjuge ou companheiro tambm ostenta
a condio de servidor pblico e vier a ter exerccio na mesma sede, certamente j
detentor da titularidade da ajuda de custo, visando custear a aludida remoo. Por j ser
titular da citada indenizao, o cnjuge ou companheiro no poder receber a indenizao
de ajuda de custo concomitantemente como dependente tambm, visto que caracterizaria
uma indevida duplicidade de recebimento de verba (MATTOS, Mauro Roberto Gomes de.
Lei n 8.112/90 interpretada e comentada. 4. ed. Rio de Janeiro: Amrica Jurdica, 2008. p. 342).
360 Direito Administrativo. Servidor pblico federal. Ajuda de custo. Remoo para outro
municpio. Possibilidade. 1. O Superior Tribunal de Justia tem entendido que a ajuda
de custo, de que trata o art. 53 da Lei 8.112/90, ser devida ao servidor que, no interesse
da administrao, for servir em nova sede, com mudana de domiclio, em carter
permanente. 2. Caso em que o acrdo assentou que a mudana de domiclio do servidor
se deu por nico e exclusivo interesse da administrao. Agravo regimental improvido
(STJ. AgRg no AgRg no REsp n 1338014/RS, Rel. Min. Humberto Martins, Segunda
Turma, j. em 27.03.2014, DJe, 02 abr. 2014).
361 Comprovado, atravs de documentos hbeis, que houve motivo justificado para a no
apresentao nova sede, o servidor no ser obrigado a restituir a ajuda de custo.
Todavia, o agente pblico responsvel legal pelo ato administrativo da remoo ou pelo
deslocamento do servidor para a nova sede poder revog-lo. Se tal providncia ocorrer,
mesmo estando justificada a fora maior ou o caso fortuito, o servidor pblico ter que
devolver, caso ele receba antecipadamente, parte da ajuda de custo, o valor que lhe foi
adiantado, pois a mudana de sede no mais se realizar. Isso ocorre vez que se trata de
ato discricionrio da Administrao Pblica (MATTOS, Mauro Roberto Gomes de. Lei n
8.112/90 interpretada e comentada. 4. ed. Rio de Janeiro: Amrica Jurdica, 2008. p. 360).
362 Art. 58. O servidor que, a servio, afastar-se da sede em carter eventual ou transitrio
para outro ponto do territrio nacional ou para o exterior, far jus a passagens e dirias
destinadas a indenizar as parcelas de despesas extraordinria com pousada, alimentao
e locomoo urbana, conforme dispuser em regulamento.
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202
carter eventual ou transitrio, da sede da repartio, seja no territrio
nacional ou no estrangeiro.363
363 Por ocasio do julgamento do Recurso de Apelao n 1.0620.11.001707-1/001, perante
a Oitava Cmara Cvel do Tribunal de Justia do Estado de Minas Gerais, consignei, na
esteira do entendimento consolidado do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais
(TCE/MG), a existncia de 03 (trs) possibilidades de formalizao de despesas de viagem,
a saber: (i) mediante dirias de viagem, o que exige previso em lei e regulamentao em
ato normativo prprio do respectivo Poder, com a realizao de empenho prvio ordinrio;
(ii) mediante regime de adiantamento, desde que tal hiptese esteja prevista expressamente
em lei do ente, conforme exigncia do art. 68 da Lei Federal n 4.320/64, com a realizao
de empenho prvio por estimativa; (iii) mediante reembolso, quando no houver
regulamentao de dirias de viagem ou de regime de adiantamento, hiptese em que deve
ser realizado empenho prvio por estimativa. Na hiptese de existir a previso normativa
de dirias de viagem, a prestao de contas poder ser feita de forma simplificada, atravs
de relatrio ou da apresentao de alguns comprovantes especficos relativos s atividades
exercidas na viagem, conforme exigncias estabelecidas na regulamentao respectiva. J
na segunda e terceira hipteses, em que no h a previso normativa de dirias de viagem,
referidas despesas feitas a servio de rgo ou entidade pblica s se consideram regulares

se houver a apresentao de todos os documentos legais comprobatrios dos gastos
realizados, e se estes estiverem de acordo com os princpios constitucionais da moralidade,
da economicidade e da razoabilidade. Nesse sentido, vale transcrever excerto do seguinte
trecho do Acrdo n 748.370, do TCE/MG, datado de 20.03.2009, in verbis: O mandamento
constitucional da realizao da prestao de contas deve ser efetivado em cada situao
jurdica de maneira distinta, adequada realidade do agente pblico e do ente respectivo.
Os valores recebidos pelo servidor pblico em virtude da realizao de viagem a servio
tm carter indenizatrio, sendo destinados a compens-lo por gastos realizados com
hospedagem, alimentao e locomoo. Tais valores devem obedecer s etapas previstas em
lei para o processamento da despesa pblica, entre as quais se destaca o prvio empenho
em dotao oramentria especfica. Ademais, seu pagamento deve se dar em decorrncia
do exerccio da funo pblica em municpio distinto daquele em que o servidor trabalha,
mediante necessidade do servio. A concesso de dirias necessita, portanto, de motivao
para o deslocamento do agente pblico, demonstrando-se a existncia de nexo entre suas
atribuies regulamentares e as atividades realizadas na viagem. H trs possibilidades de
formalizao de despesas de viagem: 1-mediante dirias de viagem, cujo regime deve estar
previsto em lei e regulamentado em ato normativo prprio do respectivo Poder, com a
realizao de empenho prvio ordinrio; 2-mediante regime de adiantamento, desde que tal
hiptese esteja prevista expressamente em lei do ente, conforme exigncia do art. 68 da Lei
Federal 4.320/64, com a realizao de empenho prvio por estimativa; 3-mediante reembolso,
quando no houver regulamentao de dirias de viagem e nem de regime de adiantamento,
hiptese em que deve ser realizado empenho prvio por estimativa. Na hiptese de existir
a previso normativa de dirias de viagem, a prestao de contas poder ser feita de forma
simplificada, atravs de relatrio ou da apresentao de alguns comprovantes especficos
relativos s atividades exercidas na viagem, conforme exigncias estabelecidas na

regulamentao respectiva. Nesse sentido, ficou assentado na Consulta n 658053: [...] a no-
obrigatoriedade de se juntar documentos comprobatrios de gastos est na natureza desse
tipo de dirias, qual seja, o custeio presumvel de despesas de viagem. Observe-se que,
nesse tipo de verba indenizatria, o risco de mo dupla, pois caso o servidor ou agente
poltico consiga gastar menos que esperado comendo sanduches, dormindo em pousadas
ou andando a p exempli gratia, a sobra lhe pertencer, sem que isso seja classificado como
vencimento. Mas, se o contrrio se verificar, ou seja, gastos superiores aos valores das dirias,
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Trata-se de vantagem indenizatria que visa compensar as
despesas do servidor tidas com hospedagem, alimentao e locomoo.
Ser devida pela metade quando o deslocamento do servidor
no exigir pernoite fora da sede, ou quando a Unio custear, por meio
diverso, as despesas extraordinrias cobertas por dirias (1).
No far o servidor jus ao benefcio, nas seguintes hipteses:
(i) quando o deslocamento da sede constituir exigncia permanente
do cargo (2); e (ii) quando deslocar dentro da mesma regio
metropolitana, aglomerao urbana ou microrregio, constitudas
por municpios limtrofes e regularmente institudas, ou em reas de
controle integrado mantidas com pases limtrofes, cuja jurisdio e
competncia dos rgos, entidades e servidores brasileiros considera-se
estendida, salvo se houver pernoite fora da sede, hipteses em que as

dirias pagas sero sempre as fixadas para os afastamentos dentro do
territrio nacional (3).
Se por qualquer motivo o servidor no se afastar da sede, ter
de restituir integralmente a diria recebida no prazo de 05 (cinco) dias
(art. 59).364
a Administrao Pblica nada complementar, da o equilbrio do risco. J na segunda e
terceira hiptese, em que no h a previso normativa de dirias de viagem, as despesas de
viagens feitas a servio de rgo ou entidade pblica s se consideram regulares se houver a
apresentao de todos os documentos legais comprobatrios dos gastos realizados, e se estes
estiverem de acordo com os princpios constitucionais da moralidade, da economicidade e
da razoabilidade. O exame da observncia de tais princpios constitucionais ser realizado
pelo ordenador de despesas, responsvel pela legalidade e pela legitimidade dos gastos,
demonstradas em despacho fundamentado quando do processamento da expensa. A
necessidade de um processo complexo e completo de prestao de contas nessas hipteses
em que no h previso de dirias de viagem est expressa no enunciado de Smula n 79,
desta Casa: irregular a despesa de viagem realizada por servidor municipal que no se
fizer acompanhar dos respectivos comprovantes. Nesse sentido, repita-se, a exigncia de
comprovantes exarada no citado entendimento jurisprudencial s se aplica s situaes em
que no h a previso normativa de dirias de viagem. Tais situaes exigem prestao
de contas rigorosa, com documentos que demonstrem cada um dos gastos realizados, no
sendo suficiente a apresentao de relatrio de viagem ou de apenas alguns comprovantes.
essa a interpretao adequada quanto aplicabilidade do enunciado de Smula n 79, a qual
restou assentada na Consulta n 656186, de relatoria do Conselheiro EDUARDO CARONE,
nos seguintes termos: [...] no existindo previso do pagamento de dirias em lei e a fixao
de seu correspondente valor em ato normativo prprio, as despesas de viagens feitas a

servio de rgo ou entidade pblica, podero ser ressarcidas mediante a apresentao
dos documentos legais comprobatrios dos gastos feitos, conforme entendimento desta eg.
Corte consubstanciado na Smula TC n. 79 (Cf. TJMG. AC n 1.0620.11.001707-1/001, Rel.
Des. Bitencourt Marcondes, Oitava Cmara Cvel, j. em 24.04.2014, DJe, 06 maio 2014).
364 O Estatuto de Minas Gerais, no que tange s vedaes, acrescenta que no ser devido o
benefcio: (i) caso o deslocamento do servidor seja inferior a 6h (seis horas); (ii) quando
este se der para a localidade onde aquele resida; ou, ainda, (iii) quando se tratar de sbado,
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c) Indenizao de transporte
A indenizao de transporte, prevista no art. 60 do Estatuto,365
ser devida ao servidor que realizar despesas mediante utilizao de
meio prprio de locomoo para a execuo de servios externos, por
fora das atribuies prprias do cargo.366
O Superior Tribunal de Justia, ao julgar Agravo Regimental no
REsp n 830.926/SC, decidiu ser indevido o pagamento da indenizao
nos casos em que o deslocamento ocorra dentro da mesma unidade da
federao, porquanto no se trataria, no caso, de execuo de servios
externos.367
Tal interpretao, a nosso aviso, extrapola os limites da norma
ao entender que a indenizao em comento somente seria devida caso
o servio fosse prestado fora da unidade da federao a que pertence o

servidor. Restringe, portanto, o direito sem que a norma o faa, invia-
bilizando, muitas vezes, a prpria execuo do servio diante do custo
do deslocamento do servidor.
No h que se confundir, todavia, o beneficio com o auxlio-
transporte, porquanto sua finalidade compensar o servidor que se
utiliza de meios prprios de locomoo para o exerccio de suas funes.
A vantagem em questo regulamentada pelo Decreto n 3.184/99.

d) Auxlio moradia
O auxlio moradia, contemplado no art. 60-A e seguintes do
Estatuto da Unio, includos pela Lei n 11.355, de 19 de outubro de
domingo ou feriado, salvo se a permanncia fora da sede nesses dias for conveniente ou
necessria ao servio (art. 139, 1, itens 2, 3 e 4) Frisa, ainda, a proibio ao pagamento
de diria cumulativamente com qualquer outra retribuio de carter indenizatrio de
despesa com alimentao e hospedagem (art. 141), assim como considera infrao grave, a
ser punida na forma da lei, o recebimento indevido da vantagem em comento (art. 142).
365 Art. 60. Conceder-se- indenizao de transporte ao servidor que realizar despesas com a
utilizao de meio prprio de locomoo para a execuo de servios externos, por fora
das atribuies prprias do cargo, conforme se dispuser em regulamento.
366 Segundo entendimento do Superior Tribunal de Justia, trata-se de norma de eficcia
limitada, necessitando de regulamentao para produo de seus efeitos (STJ. REsp n
415.435/SC, Rel. Min. Alderita Ramos de Oliveira (Desembargadora Convocada do TJ/
PE), Sexta Turma, j. em 04.04.2013, DJe, 18 abr. 2013).
367 Agravo Regimental em Recurso Especial. Servidor pblico. Indenizao de transporte. 1.
O servidor pblico designado temporariamente para exercer suas funes em unidade
diversa daquela em que foi originalmente lotado, dentro da mesma unidade de federao,
no faz jus indenizao de transporte, porque no caracterizada a execuo de servios
externos. 2. Agravo regimental improvido (STJ. AgRg no REsp n 830.926/SC, Rel. Min.
Hamilton Carvalhido, Sexta Turma, j. em 17.08.2006, DJ, 05 fev. 2007).
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2006,368 ser devido ao servidor como forma de indenizar as despesas
comprovadamente realizadas com aluguel ou hospedagem, nos
seguintes casos: (i) quando no exista imvel funcional disponvel para
uso pelo servidor; (ii) quando o cnjuge ou companheiro do servidor no
ocupe imvel funcional; (iii) o servidor ou seu cnjuge ou companheiro
no seja ou tenha sido proprietrio, promitente comprador, cessionrio
ou promitente cessionrio de imvel no Municpio onde for exercer
o cargo, includa a hiptese de lote edificado sem averbao de
construo, nos 12 (doze) meses que antecederem a sua nomeao;
(iv) quando nenhuma outra pessoa que resida com o servidor receba
auxlio-moradia; (v) quando o servidor tenha se mudado do local de
residncia para ocupar cargo em comisso ou funo de confiana do
Grupo-Direo e Assessoramento Superiores DAS, nveis 4, 5 e
6, de Natureza Especial, de Ministro de Estado ou equivalentes; (vi)
quando o Municpio no qual assuma o cargo em comisso ou funo
de confiana no se enquadre nas hipteses do art. 58, 3, em relao
ao local de residncia ou domiclio do servidor; (vii) quando o servidor
no tenha sido domiciliado ou tenha residido no Municpio, nos ltimos
12 (doze) meses, aonde for exercer o cargo em comisso ou funo de
confiana, desconsiderando-se prazo inferior a 60 (sessenta) dias dentro
desse perodo; (viii) quando o deslocamento no tenha sido por fora
de alterao de lotao ou nomeao para cargo efetivo; e (ix) quando
o deslocamento tenha ocorrido aps 30 de junho de 2006 (art. 60-B).
Quanto ao limite temporal da concesso da vantagem, estabelece

o art. 60-C que ser deferido pelo prazo mximo de 05 (cinco) anos dentro
de um perodo de 08 (oito) anos, ainda que o servidor mude de cargo
ou de Municpio de exerccio do cargo.
O valor do benefcio limitado a 25% (vinte e cinco por cento) do
valor do vencimento do cargo em comisso, funo comissionada ou
cargo de Ministro de Estado ocupado, sendo que, independentemente
do valor do cargo em comisso ou funo comissionada, garante-se a
todos os que preencherem os requisitos o ressarcimento at o valor de
R$1.800,00 (mil e oitocentos reais) (art. 60-D).
Ser devido, ainda, pelo perodo de 01 (um) ms, o auxlio
moradia nas hipteses de bito, exonerao, colocao de imvel
funcional disposio do servidor ou aquisio de imvel (art. 60-E).
368 Cumpre anotar que, desde a edio da Lei Federal n 9.986/00, j havia previso para o
pagamento da vantagem em questo aos servidores das Agncias Reguladoras (art. 22).
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e) Retribuio pelo exerccio de funo de direo, chefia e
assessoramento369
A Lei n 8.112/90 prev, no art. 62,370 o pagamento de retribuio
ao servidor efetivo designado para o exerccio de funo comissionada,
cuja natureza jurdica de gratificao.
A norma em comento transformou, no que denominou VPNI

(Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada), a incorporao da
retribuio pelo exerccio de funo comissionada, cargo de provimento
em comisso ou de natureza especial aludidos nos arts. 3 e 10 da Lei n
8.911/94, e art. 3 da Lei n 9.624/98, ressalvando que referida vantagem
ficaria sujeita s revises gerais de remunerao dos servidores pblicos
federais (art. 62-A).
Na prtica, tal dispositivo, acrescentado ao Estatuto pela Medida
Provisria n 2.225-45, de 04 de setembro de 2001, implicou a extino do
direito incorporao progressiva da gratificao em comento. Assim,
os servidores que possuam vantagens incorporadas em definitivo aos
vencimentos quando da entrada em vigor da norma em questo, tiveram
tais parcelas transformadas em VPNI, sendo, a partir de ento, vedada
qualquer incorporao.
369 Administrativo. Servidor pblico. Art. 38, 2, da Lei 8.112/90. Funo comissionada.
Substituio. Perodo superior a 30 dias consecutivos. Retribuio restrita aos dias que
excederam o perodo de 30 dias. A Corte de origem dirimiu a controvrsia de forma clara e
fundamentada, embora de maneira desfavorvel pretenso do recorrente. No possvel
se falar, assim, em maltrato ao art. 535, II, do Cdigo de Processo Civil. 2. Com a edio da
MP 1.522/96, que alterou a redao do art. 38, 2, da Lei 8.112/90, o servidor somente tem
direito gratificao pelo exerccio de funo em substituio, se essa se der por mais de
trinta dias consecutivos, restringindo-se ao perodo que exceder os trinta dias. Precedentes. 3.
Recurso especial parcialmente provido (STJ. REsp n 1377095/PB, Rel. Min. Eliana Calmon,
Segunda Turma, j. em 17.09.2013, DJe, 11 out. 2013); Administrativo. Servidor pblico.
Designao para o desempenho de funo comissionada. Encargo efetivamente exercido,
sem o pagamento da correspondente retribuio. Ao de cobrana. Prescrio da pretenso

referente ao fundo de direito. No ocorrncia. Prestao de trato sucessivo. Inexigibilidade
apenas das parcelas vencidas mais de cinco anos antes da propositura da ao. 1. Caso em
que a leso ao direito do servidor, formalmente designado para exercer funo comissionada,
ficou caracterizada no momento em que a administrao deixou de pagar a retribuio
correspondente a esse encargo. Idnticas leses foram sendo perpetradas, ms a ms, at a
data em que o pagamento correspondente funo passou a ser realizado. 2. Tratando-se,
pois, de prestao de trato sucessivo, e diante do efetivo desempenho das atribuies da
funo comissionada, a prescrio somente atinge a pretenso referente s parcelas vencidas
mais de cinco anos antes da propositura da ao de cobrana. 3. Agravo regimental a que
se nega provimento (STJ. AgRg no AgRg no REsp n 1126452/RS, Rel. Min. Marco Aurlio
Bellizze, Quinta Turma, j. em 18.04.2013, DJe, 25 abr. 2013).
370 Art. 62. Ao servidor ocupante de cargo efetivo investido em funo de direo, chefia ou
assessoramento, cargo de provimento em comisso ou de Natureza Especial devida
retribuio pelo seu exerccio.
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CAPTULO 9
207
f) Gratificao natalina (13 salrio)
A gratificao natalina, vantagem equivalente ao 13 (dcimo
terceiro) salrio para os empregados regidos pela Consolidao das
Leis do Trabalho, decorre diretamente da Constituio da Repblica
(art. 7, VIII, c/c art. 39, 3).
O regramento est contido no Estatuto a partir do art. 63,371 e

consiste no pagamento anual do valor equivalente a 1/12 (um doze avos)
por ms da remunerao devida no ms de dezembro por ms de exer-
ccio no respectivo ano, a ser quitada at o dia 20 (vinte) de dezembro
de cada ano (arts. 63 e 64).
Segundo referido diploma, a frao igual ou superior a 15 (quinze)
dias ser considerada como ms integral, bem como, em caso de exone-
rao, a gratificao ser proporcional aos meses de efetivo exerccio,
calculada sobre o ms da dispensa (art. 63, pargrafo nico, e art. 65).
Ressalva, ainda, que a benesse em comento no ser considerada para
clculo de qualquer vantagem pecuniria (art. 66).
g) Adicional pelo exerccio de atividades insalubres, perigosas ou
penosas372
A Constituio da Repblica, no art. 7, XXIII, assegura a todo
trabalhador (a includos os servidores pblicos, por fora do art. 39, 3),
o direito ao recebimento de adicional de remunerao para as atividades
penosas, insalubres ou perigosas, na forma da lei.
Atividades insalubres so definidas como aquelas que, por sua
natureza, condies e mtodos de trabalho expem os empregados a
agentes nocivos sade, acima dos limites de tolerncia e da intensi-
dade do agente e do tempo de exposio a seus efeitos (CLT, art. 189).
Periculosas so as atividades que, por sua natureza ou mtodos de tra-
balho, impliquem o contato permanente com inflamveis ou explosivos
em condies de risco acentuado (CLT, art. 193). Por fim, segundo a
doutrina, penoso o trabalho acerbo, rduo, amargo, difcil, molesto,
trabalhoso, incmodo, laborioso, doloroso, rude.373

371 Art. 63. A gratificao natalina corresponde a 1/12 (um doze avos) da remunerao a que o
servidor fizer jus no ms de dezembro, por ms de exerccio no respectivo ano. Pargrafo
nico. A frao igual ou superior a 15 (quinze) dias ser considerada como ms integral.
372 A Constituio do Estado de Minas Gerais, em seu art. 31, III (redao dada pela EC
n 57/03), bem como o Estatuto Mineiro, no art. 144, preveem o pagamento do referido
adicional, nos termos, condies e limites fixados em regulamento, qual seja, o art. 13 da
Lei Estadual n 10.745/92.
373 CRETELLA JNIOR, Jos apud OLIVEIRA, Sebastio Geraldo de. Proteo Jurdica Sade
do Trabalhador. So Paulo: LTr, 1998. p. 136.
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208
Referidos adicionais, na realidade, so uma gratificao de servio,
porque constituem vantagem pecuniria atribuda ao servidor que presta
servios comuns da funo em condies anormais de segurana.374
Sem embargo do art. 39, 3, da Constituio da Repblica, com
alterao pela EC n 20/98, a norma constitucional inserta no art. 7, XXIII,
de eficcia contida, pois a sua aplicabilidade, depende de norma infra-
constitucional. Assim, tais gratificaes somente podem ser institudas
por lei, cabendo ao Executivo especificar, por regulamento, quais os
servios e os servidores que iro auferi-la, porque, consoante ensina Hely
Lopes Meirelles, o conceito de risco, para fim de vantagem pecuniria,
no tcnico ou jurdico, meramente administrativo; ou seja, o risco

s existe, para efeito de gratificao, onde a Administrao o admitir, e
cessar quando ela o considerar inexistente. Por esse motivo, a gratificao
por risco de vida ou sade pode ser suprimida, ampliada ou restringida
a todo tempo, sem ofensa a direito dos que a estavam percebendo.375
Desse modo, tais adicionais somente so pagos enquanto
persistirem as condies que deram causa sua concesso, no se
incorporando aos vencimentos do servidor em ativa e, muito menos,
aos proventos devidos em funo de aposentadoria.
Verifica-se, portanto, inexistir direito adquirido gratificao,
devido a sua natureza jurdica, a no ser que exista lei no sentido de
determinar sua incorporao aps certo tempo.376
374 Ao tratar do tema, leciona Helly Lopes Meirelles: A gratificao por risco de vida ou sade
uma vantagem pecuniria vinculada diretamente s condies especiais de execuo do
servio. No uma retribuio genrica pela funo desempenhada pelo servidor; uma
compensao especfica pelo trabalho realizado em condies potencialmente nocivas para
o funcionrio. O que se compensa com essa gratificao o risco, ou seja, a possibilidade
de dano vida ou sade daqueles que executam determinados trabalhos classificados
pela Administrao como perigosos. Da por que tal gratificao s aufervel enquanto
o servidor estiver executando o trabalho beneficiado com essa vantagem (MEIRELLES,
Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 39. ed. So Paulo: Malheiros, 2013. p. 561).
2013. p. 561.
376 Nesse sentido j decidiu o Tribunal de Justia do Estado de Minas Gerais: Ementa: Ao
Trabalhista - Adicional de insalubridade - Direito ao recebimento em razo da natureza do
trabalho. A existncia da situao de insalubridade, apresentada no exerccio da atividade

laboral, origina o recebimento da verba adicional durante todo o perodo trabalhado nestas
condies, por ser direito fundamental que se liga a prpria condio de dignidade da
pessoa humana. Improvimento do recurso que se impe (TJMG. AC n 1.0000.00.344434-
6/000, Stima Cmara Cvel, Rel. Des. Antnio Carlos Cruvinel, j. em 02.09.2003); Ementa:
Administrativo. Adicional de insalubridade. Figurino estabelecido pela lei do ente poltico.
Parcela remuneratria transitria, que s paga enquanto persistirem as condies que
determinaram o seu deferimento, nunca incorporando remunerao. Impossibilidade
de invocao de direito adquirido. Deferimento sujeito prova de ocorrncia dos
pressupostos estipulados pela legislao. Ausncia de prova no caso concreto (TJMG. AC
n 1.0000.00.338463-3/000, Stima Cmara Cvel, Rel. Des. Pinheiro Lago, j. em 26.08.2003).
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CAPTULO 9
209
O benefcio em comento est contido no art. 68 e seguintes da
Lei n 8.112/90, merecendo destaque a previso de impossibilidade
de cumulao de adicionais, bem como a cessao de seu pagamento
quando desaparecida a causa que originou sua concesso ( sublata causa
cessitur effectus).
h) Adicional pela prestao de servio extraordinrio (horas extras)
Visando regulamentar o disposto no art. 7, XVI, da Constituio
da Repblica (estendido aos servidores pblicos por fora do art.
39, 3), os arts. 73 e 74 da Lei n 8.112/90377 determinam que, pela
prestao de servio extraordinrio, faz jus o servidor ao recebimento

de acrscimo de 50% (cinquenta por cento) da remunerao devida pela
hora normal, respeitados a excepcionalidade e o limite de 02 (duas)
horas por jornada.381 382378
377 Art. 73. O servio extraordinrio ser remunerado com acrscimo de 50% (cinqenta por
cento) em relao hora normal de trabalho.
Art. 74. Somente ser permitido servio extraordinrio para atender a situaes excep-
cionais e temporrias, respeitado o limite mximo de 2 (duas) horas por jornada.
381 Processual Civil. Recurso Especial. Art. 105, III, a e c, da CF/1988. Administrativo. Servidor
pblico. Planto. Adicional de servio extraordinrio (hora-extra). Incluso na base de
clculo da gratificao natalina (art. 63, da Lei n. 8.112/90). Impossibilidade. Art. 1., inc.
III, alnea l, da Lei n. 8.852/94. Excepcionalidade e temporariedade. Aferio. Smula 7/STJ.
Violao a dispositivo constitucional. Competncia do Excelso Supremo Tribunal Federal.
Violao do art. 551, do CPC, e do art. 4., da Lei n. 9.788/99. Ausncia de prequestionamento.
Divergncia jurisprudencial no demonstrada. 1. O adicional pela prestao de servio
extraordinrio (hora-extra) no integra a base de clculo da gratificao natalina dos
servidores pblicos federais, estabelecida no artigo 63, da Lei n. 8.112, de 11 de dezembro
de 1990. 2. que o referido adicional no se enquadra no conceito de remunerao, luz
do disposto no artigo 1., inciso III, alnea l, da Lei n. 8.852, de 4 de fevereiro de 1994, verbis: Art. 1
Para os efeitos desta Lei, a retribuio pecuniria devida na administrao pblica
direta, indireta e fundacional de qualquer dos Poderes da Unio compreende: III - como
remunerao, a soma dos vencimentos com os adicionais de carter individual e demais
vantagens, nestas compreendidas as relativas natureza ou ao local de trabalho e a prevista
no art. 62 da Lei n 8.112, de 1990, ou outra paga sob o mesmo fundamento, sendo excludas:
[...] l) adicional pela prestao de servio extraordinrio, para atender situaes excepcionais
e temporrias, obedecidos os limites de durao previstos em lei, contratos, regulamentos,

convenes, acordos ou dissdios coletivos e desde que o valor pago no exceda em mais de
50% (cinqenta por cento) o estipulado para a hora de trabalho na jornada normal; [...] 3. O
artigo 41, caput, da Lei n. 8.112/90, traz a definio de que remunerao o vencimento
do cargo efetivo, acrescido das vantagens pecunirias permanentes estabelecidas em lei,
sendo certa a transitoriedade e excepcionalidade do servio extraordinrio. 4. Aferir se a
verba ostentava natureza excepcional e temporria demanda a reapreciao das provas
carreadas aos autos, providncia vedada pelo bice do Enunciado n. 7, da Smula
do STJ. 5. O Superior Tribunal de Justia, em sede de recurso especial, deve velar pela
uniformizao da aplicao da legislao federal infraconstitucional, pelo que no se
conhece de apelo extremo quando se aponta violao de dispositivo constitucional, haja
vista que se inclui na competncia do Supremo Tribunal Federal, conforme art. 102, inciso
III, da Carta Magna. 6. A interposio do recurso especial impe que o dispositivo de Lei
Federal tido por violado, como meio de se aferir a admisso da impugnao, tenha sido
ventilado no acrdo recorrido, sob pena de padecer o recurso da imposio jurisprudencial
do prequestionamento, requisito essencial admisso do mesmo, o que atrai a incidncia
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379Impende destacar, por oportuno, que os servidores detentores
de cargos em comisso ou funo de confiana, sujeitos, portanto, ao
regime de dedicao integral, consoante disposto no art. 19, 1, do
Estatuto,380 no fazem jus ao recebimento de horas extras.
i) Adicional noturno
O adicional noturno assegurado aos trabalhadores urbanos e
rurais, nos termos da norma inserta do art. 7, IX, da Constituio da
Repblica, igualmente estendido aos servidores pblicos por fora do
disposto no art. 39, 3.
Da mesma forma que diversos direitos sociais, a norma consti-
tucional no autoaplicvel, ao contrrio, de eficcia contida.
O Estatuto, em regulamentao clusula constitucional, dispe
que pelo trabalho realizado entre as 22h (vinte e duas horas) de um
dia e 5h (cinco horas) do seguinte, ser conferido acrscimo da ordem
de 25% (vinte e cinco por cento) sobre o valor da hora normal do
servidor, considerando-se, ainda, cada hora como 5230 (cinquenta e
dois minutos e trinta segundos).381
dos Enunciados n.s 282 e 356 da Smula do STF. 7. Dessa sorte, em caso de omisso,
imperioso que o recorrente oponha embargos de declarao, a fim de que o Tribunal a
quo se pronuncie sobre o dispositivo infraconstitucional tido por afrontado; e, acaso no
suprida a omisso, mister apontar, na irresignao especial, a violao do art. 535 do CPC.
Ausncia de prequestionamento do artigo 551, do Cdigo de Processo Civil - CPC, e do
artigo 4., da Lei n. 9.788, de 19 de fevereiro de 1999. (Precedentes: Resp 326.165 - RJ, Relator
Ministro Jorge Scartezzini, Quarta Turma. DJ de 17 de dezembro de 2002; AgRg no Resp
529501 - SP, Relator Ministro Felix Fischer, Quinta Turma, DJ de 16 de junho de 2004) 8. A
divergncia jurisprudencial, ensejadora de conhecimento do recurso especial pela alnea c,
deve ser devidamente demonstrada, conforme as exigncias do pargrafo nico do art. 541
do CPC, c/c o art. 255, e seus pargrafos, do RISTJ, impondo-se ao recorrente demonstrar
que as solues encontradas pelo decisum recorrido e paradigma tiveram por base as
mesmas premissas fticas e jurdicas, havendo entre elas similitude de circunstncias, sendo
insuficiente para esse fim a mera transcrio de ementas.(Precedentes: REsp n. 425.467 - MT,
Relator Ministro Fernando Gonalves, Quarta Turma, DJ de 05/09/2005; REsp n. 703.081
- CE, Relator Ministro Castro Meira, Segunda Turma, DJ de 22/08/2005; AgRg no REsp
n. 463.305 - PR, Relatora Ministra Denise Arruda, Primeira Turma, DJ de 08/06/2005.) 9.
Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa parte, desprovido (STJ. REsp n 1.195.325
MS, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. em 28.09.2010, DJe, 08 out. 2010
379 A Lei Mineira, por sua vez, estabelece, no art. 148 e seguintes, que o abono no poder ser
superior ao vencimento do servidor, bem como ser previamente arbitrado pelo Secretrio
de Estado ou Diretor de Departamento diretamente subordinado ao Governador do Estado.
380 Art. 19. Os servidores cumpriro jornada de trabalho fixada em razo das atribuies
pertinentes aos respectivos cargos, respeitada a durao mxima do trabalho semanal de
quarenta horas e observados os limites mnimo e mximo de seis horas e oito horas dirias,
respectivamente. 1. O ocupante de cargo em comisso ou funo de confiana submete-
se a regime de integral dedicao ao servio, observado o disposto no art. 120, podendo ser
convocado sempre que houver interesse da Administrao.
381 A Carta Mineira, por sua vez, reproduz a norma constitucional em seu art. 31, caput, no
havendo, contudo, disciplina de tal direito no Estatuto prprio, sendo a matria tratada no
art. 12 da Lei Estadual n 10.745/92.
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j) Adicional de frias (tero constitucional)
O adicional de frias consiste no acrscimo, em, pelo menos,

1/3 (um tero), do valor da remunerao quando do gozo de frias
regulares.
A previso igualmente decorre de sede constitucional (art. 7,
XVII c/c art. 39, 3, CR) e encontra regramento no Estatuto no art. 76,
que, em seu pargrafo nico, ressalva que, no caso de servidor ocupante
de cargo em comisso ou funo de confiana, a respectiva vantagem
ser considerada na base de clculo do adicional.
Vale ressaltar que a norma constitucional no veda a possibilidade
de o legislador infraconstitucional ampliar a vantagem, concedendo,
v.g, 2/3 (dois teros), ou, ainda, o valor de uma remunerao; o que a
norma garante o recebimento do adicional de, no mnimo, 1/3 (um
tero) sobre a remunerao.
k) Gratificao por encargo de curso ou concurso
Consoante disposto no art. 76-A da Lei n 8.112/90, includo pela
Lei n 11.314, de 03 de julho de 2006, confere-se gratificao ao servidor
que, excepcionalmente: (i) atuar como instrutor em curso de formao,
desenvolvimento, treinamento; (ii) participar de banca examinadora
ou comisso para exames orais, anlise curricular, correo de provas
discursivas, elaborao de questes, julgamento de recursos interpostos
pelos candidatos; (iii) aplicar, supervisionar ou avaliar provas de
concursos ou vestibulares; ou, ainda, (iv) participar na logstica de
preparao e de realizao de concurso pblico envolvendo atividades
de planejamento, coordenao, superviso, execuo e avaliao de
resultado, quando tais atividades no estiverem includas entre as suas
atribuies permanentes.
Os critrios para concesso e limites para pagamento do benefcio
so regulados em norma infralegal, observados os parmetros do 1
do dispositivo legal em referncia.382
382 Art. 76-A. [...] 1. Os critrios de concesso e os limites da gratificao de que trata este
artigo sero fixados em regulamento, observados os seguintes parmetros: I - o valor
da gratificao ser calculado em horas, observadas a natureza e a complexidade da
atividade exercida; II - a retribuio no poder ser superior ao equivalente a 120 (cento
e vinte) horas de trabalho anuais, ressalvada situao de excepcionalidade, devidamente
justificada e previamente aprovada pela autoridade mxima do rgo ou entidade, que
poder autorizar o acrscimo de at 120 (cento e vinte) horas de trabalho anuais; III - o
valor mximo da hora trabalhada corresponder aos seguintes percentuais, incidentes
sobre o maior vencimento bsico da administrao pblica federal: a) 2,2% (dois inteiros e
dois dcimos por cento), em se tratando de atividades previstas nos incisos I e II do caput
deste artigo; b) 1,2% (um inteiro e dois dcimos por cento), em se tratando de atividade
prevista nos incisos III e IV do caput deste artigo.
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Dispe, ainda, que a gratificao somente ser paga se as ativi-
dades forem exercidas sem prejuzo das atribuies do cargo de que
o servidor for titular, devendo ser objeto de compensao de carga
horria quando desempenhadas durante a jornada de trabalho (2).
Referido benefcio, dada sua transitoriedade, no se incorpora

tambm ao vencimento do servidor para qualquer efeito, no podendo,
ainda, ser utilizado como base de clculo para quaisquer outras van-
tagens, inclusive para fins de clculo dos proventos da aposentadoria
e de penses (3).
9.4 Frias
Conforme j explicitado no tpico anterior, a Constituio da
Repblica assegurou aos servidores pblicos, da mesma forma que
aos trabalhadores em geral, diversos direitos sociais, entre eles as frias
(art. 39, 3, c/c art. 7, XVII), que consistem nos dias de descanso do
exerccio de suas funes, adquirido aps o transcurso de 12 (doze)
meses de trabalho.
O instituto encontra-se disciplinado no Estatuto a partir do art.
77,383 que dispe que o servidor far jus ao gozo de frias regulamentares
de 30 (trinta) dias corridos, acumulveis por at 02 (dois) perodos caso
haja necessidade do servio, assim como poder haver fracionamento
em at trs etapas, desde que requerido pelo servidor e haja interesse
por parte da Administrao.
O pagamento da remunerao relativa s frias ser efetuado em
at 02 (dois) dias antes do incio do respectivo perodo e, em caso de
fruio em mais de um perodo, o valor do adicional de 1/3 (um tero)
ser pago quando do gozo do primeiro (art. 78).
Em nenhuma hiptese ser admitido o cmputo de faltas no
perodo de frias (art. 77, 2).
Em caso de exonerao do servidor do cargo efetivo ou em
comisso, a indenizao relativa s frias no gozadas ser calculada

proporcionalmente, com base na remunerao do ms em que publicado
o ato de exonerao (art. 78, 3 e 4).
Podero, todavia, serem as frias interrompidas por motivo de
calamidade pblica, comoo interna, convocao para jri, servio
militar ou eleitoral, ou por necessidade do servio declarada pela
383 Art. 77. O servidor far jus a trinta dias de frias, que podem ser acumuladas, at o mximo
de dois perodos, no caso de necessidade do servio, ressalvadas as hipteses em que haja
legislao especfica.
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autoridade mxima do rgo ou entidade, sendo que o restante do
perodo interrompido ser gozado de uma s vez (art. 80).
Previso especfica disciplinada na lei federal a do servidor que
opera, direta e permanentemente, aparelhos com raio-X ou mantm
contato com substncias radioativas, caso em que gozar 20 (vinte) dias
consecutivos de frias por semestre trabalhado, vedada, entretanto,
qualquer acumulao (art. 79).
9.5 Licenas
No Estatuto da Unio, a licena por motivo de doena do cnjuge
ou companheiro, pais, filhos, padrasto, madrasta ou enteado, ou dependente
econmico do servidor, prevista no art. 83,384 poder ser deferida,
desde que comprovada por percia mdica oficial e se a assistncia

do servidor se mostrar indispensvel e impossvel de ser realizada
concomitantemente ao exerccio do cargo (1).385 A licena poder ser
concedida, sem prejuzo da remunerao, por at 60 (sessenta) dias, ou,
ainda, por, no mximo, 90 (noventa) dias (consecutivos ou no) (2),386
sem direito remunerao.
Referida modalidade de licena poder ser requerida a cada
perodo de 12 (doze) meses, cujo incio ser contado a partir do deferi-
mento da primeira licena concedida (3).387 Frise-se que, somente nesta
hiptese, entre todas aquelas que trataremos a seguir, no permitido o
exerccio de outra atividade remunerada durante o perodo do benefcio.
prevista, ainda, a licena por motivo de afastamento do cnjuge ou
companheiro que tenha sido deslocado para outro ponto do territrio
nacional, para o exterior ou para exerccio de mandato eletivo em
qualquer das esferas federativas, a teor do art. 84.388 A licena
384 Art. 83. Poder ser concedida licena ao servidor por motivo de doena do cnjuge ou
companheiro, dos pais, dos filhos, do padrasto ou madrasta e enteado, ou dependente que
viva a suas expensas e conste do seu assentamento funcional, mediante comprovao por
percia mdica oficial.
385 1. A licena somente ser deferida se a assistncia direta do servidor for indispensvel
e no puder ser prestada simultaneamente com o exerccio do cargo ou mediante
compensao de horrio, na forma do disposto no inciso II do art. 44.
386 2. A licena de que trata o caput, includas as prorrogaes, poder ser concedida a cada
perodo de doze meses nas seguintes condies: I - por at 60 (sessenta) dias, consecutivos
ou no, mantida a remunerao do servidor; e II - por at 90 (noventa) dias, consecutivos
ou no, sem remunerao.

387 3. O incio do interstcio de 12 (doze) meses ser contado a partir da data do deferimento
da primeira licena concedida.
388 Art. 84. Poder ser concedida licena ao servidor para acompanhar cnjuge ou compa-
nheiro que foi deslocado para outro ponto do territrio nacional, para o exterior ou para
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concedida sem a respectiva remunerao e com prazo indeterminado. Se
o cnjuge ou companheiro for tambm servidor pblico, a norma inserta
no 2 do citado artigo traz a possibilidade de exerccio provisrio do
servidor em rgo ou entidade da Administrao direta, autrquica ou
fundacional, desde que haja compatibilidade na atividade.
A tal respeito, o Superior Tribunal de Justia possui entendimento
consolidado de que a concesso dessa licena no se sujeita ao mero
juzo de convenincia e oportunidade da Administrao. Ao revs,
configura direito subjetivo do servidor pblico, desde que preenchidas
as exigncias legais. Assim, j considerou preenchidos esses requisitos
quando o cnjuge (tambm servidor pblico) fora deslocado em virtude
de ter participado de concurso de remoo. Na hiptese, o Tribunal no
considerou que a transferncia do cnjuge decorreu de interesse pessoal
(j que originria de concurso de remoo), mas sim com objetivo de
atender a interesse da prpria Administrao, que procedeu abertura
da vaga em localidade diversa.389

A licena para o servio militar (art. 85) concedida na forma
da legislao especfica. Trata-se de hiptese de convocao para o
exerccio da atividade militar, porque o cumprimento do servio militar
obrigatrio requisito para investidura no cargo, conforme preconiza a
norma contida no art. 5, III, do Estatuto. Aps a concluso, o servidor
ter prazo de at 30 (trinta) dias (sem remunerao) para reassumir o
exerccio do cargo.390
A licena para exerccio de atividade poltica, disposta no art. 86,391
ser concedida sem remunerao, durante o perodo compreendido
entre a escolha do servidor como candidato a cargo eletivo na conveno
partidria at a vspera do registro da candidatura perante a Justia
Eleitoral ( caput).
o exerccio de mandato eletivo dos Poderes Executivo e Legislativo. 1 A licena ser por
prazo indeterminado e sem remunerao. 2. No deslocamento de servidor cujo cnjuge
ou companheiro tambm seja servidor pblico, civil ou militar, de qualquer dos Poderes
da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, poder haver exerccio pro-
visrio em rgo ou entidade da Administrao Federal direta, autrquica ou fundacional,
desde que para o exerccio de atividade compatvel com o seu cargo.
389 Confira-se: STJ. AgRg no REsp n 1283748/RS, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, Primeira
Turma, j. em 19.02.2013, DJe, 25 fev. 2013; e REsp n 1382425/RN, Rel. Min. Assusete
Magalhes, Segunda Turma, j. em 22.04.2014, DJe, 02 maio 2014.
390 Lei n 8.112/90, art. 85.
391 Art. 86. O servidor ter direito a licena, sem remunerao, durante o perodo que mediar
entre a sua escolha em conveno partidria, como candidato a cargo eletivo, e a vspera
do registro de sua candidatura perante a Justia Eleitoral.

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Entre o registro da candidatura e o dcimo dia subsequente ao
da eleio, o servidor far jus licena remunerada, limitada, contudo,
ao lapso de 03 (trs) meses (2).
O servidor que exerce funes de direo, chefia, assessoramento,
arrecadao ou fiscalizao, no mesmo domiclio em que se candidatar
para concorrer a cargo eletivo, deve ser afastado do desempenho de
suas atividades a partir do dia seguinte ao registro de sua candidatura
at o dcimo dia subsequente ao pleito (1). Contrario sensu, referida
desincompatibilizao no exigvel do servidor quando lotado em
localidade diversa da que exerce suas funes.392
O diploma federal no mais permite a licena prmio por assiduidade,
que foi substituda pela licena para capacitao, nos termos da redao
conferida ao art. 87393 pela Lei n 9.527/97. O benefcio concedido
discricionariamente pela Administrao, aps cada quinqunio de
efetivo exerccio, sem prejuzo da remunerao, por at 03 (trs) meses,
para participar de curso de capacitao profissional.
Tambm prev a Lei n 8.112/90, no art. 91,394 licena para
tratar de interesses particulares, desde que o servidor no esteja em
estgio probatrio, pelo prazo de at 03 (trs) anos consecutivos,
sem remunerao. Trata-se de discricionariedade do Poder Pblico,

podendo o benefcio ser interrompido a qualquer tempo, a pedido do
servidor ou no interesse da Administrao.
Consigne-se que o Superior Tribunal de Justia possui enten-
dimento consolidado no sentido de que o indeferimento do pedido
392 STJ. Recurso Especial. Administrativo e Eleitoral. Policial Civil. Distrito Federal. Licena
para atividade poltica. Vereador. Domiclios eleitoral e civil diversos. Possibilidade.
Desincompatibilizao. Desnecessidade. Remunerao integral. Inteligncia do art. 86,
1 e 2 da Lei n 8.112/90. I- O servidor pblico integrante do quadro funcional da
Polcia Civil do Distrito Federal faz jus licena para atividade poltica, com vencimentos
integrais, desde que tenha sido deferido pela justia eleitoral o registro de sua candidatura,
independentemente de concorrer ao pleito em domiclio eleitoral diverso daquele onde
exerce suas atribuies. II- A desincompatibilizao do servidor s se exige na hiptese
de concorrer a cargo eletivo na localidade onde exerce suas atribuies e desde que exera
cargo de direo, chefia, assessoramento, arrecadao ou fiscalizao. Inteligncia do 1 do
art. 86 da Lei n 8.112/90. Recurso especial parcialmente conhecido e desprovido (STJ. REsp
n 599.751/DF, Rel. Min. Felix Fischer, Quinta Turma, j. em 12.09.2006, DJ, 09 out. 2006).
393 Art. 87. Aps cada qinqnio de efetivo exerccio, o servidor poder, no interesse da
Administrao, afastar-se do exerccio do cargo efetivo, com a respectiva remunerao,
por at trs meses, para participar de curso de capacitao profissional. Pargrafo nico.
Os perodos de licena de que trata o caput no so acumulveis.
394 Art. 91. A critrio da Administrao, podero ser concedidas ao servidor ocupante de
cargo efetivo, desde que no esteja em estgio probatrio, licenas para o trato de assuntos
particulares pelo prazo de at trs anos consecutivos, sem remunerao. Pargrafo nico.
A licena poder ser interrompida, a qualquer tempo, a pedido do servidor ou no interesse
do servio.
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dessa licena deve ser devidamente motivado. A motivao exigida
como requisito de validade, ainda que de forma sucinta.395
Por fim, ao servidor tambm assegurado, sem remunerao, o
direito licena para desempenho de mandato em confederao, federao,
associao de classe de mbito nacional, sindicato representativo
da categoria ou entidade fiscalizadora da profisso, ou ainda para
participar de entidades cooperativas constitudas por servidores
pblicos para prestar servios a seus membros, conforme norma contida
no art. 92 do Estatuto.396 Deve ser observado o limite de um servidor
para entidades com at 5.000 (cinco mil) associados, dois servidores
para entidades com at 30.000 (trinta mil) associados e trs servidores
para aquelas que contarem com mais de 30.000 (trinta mil) membros. A
durao da licena ser a mesma que do mandato, com possibilidade
de apenas uma prorrogao, em caso de reeleio.
9.6 Afastamentos
A Lei n 8.112/90 prev, em captulo distinto das licenas, o que
denomina afastamentos, nas seguintes hipteses: (i) para servir a
outro rgo ou entidade (art. 93); (ii) para exerccio de mandato eletivo
(art. 94); (iii) para estudo ou misso no exterior (arts. 95 e 96); e (iv)
para participao em programa de ps-graduao stricto sensu no pas

(art. 96-A).
A primeira configura hiptese de cesso do servidor para que
exera, em outro rgo ou entidade dos Poderes da Unio, Estados,
Distrito Federal ou Municpios, cargo em comisso ou funo de confiana
ou em outros casos a serem estabelecidos em legislao especfica. Se a cesso
se der para rgos ou entidades dos Estados, Distrito Federal ou
395 Confira-se: RMS n 40769/PR, Rel. Min. Eliana Calmon, Segunda Turma, j. em 17.12.2013,
DJe, 07 fev. 2014.
396 Art. 92. assegurado ao servidor o direito licena sem remunerao para o desempenho
de mandato em confederao, federao, associao de classe de mbito nacional, sindica-
to representativo da categoria ou entidade fiscalizadora da profisso ou, ainda, para par-
ticipar de gerncia ou administrao em sociedade cooperativa constituda por servidores
pblicos para prestar servios a seus membros, observado o disposto na alnea c do inciso
VIII do art. 102 desta Lei, conforme disposto em regulamento e observados os seguintes
limites: I - para entidades com at 5.000 (cinco mil) associados, 2 (dois) servidores; II - para
entidades com 5.001 (cinco mil e um) a 30.000 (trinta mil) associados, 4 (quatro) servido-
res; III - para entidades com mais de 30.000 (trinta mil) associados, 8 (oito) servidores.
1. Somente podero ser licenciados os servidores eleitos para cargos de direo ou de
representao nas referidas entidades, desde que cadastradas no rgo competente. 2. A
licena ter durao igual do mandato, podendo ser renovada, no caso de reeleio.
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Municpios, o nus da remunerao recair sobre o rgo ou entidade
cessionrios. De outro lado, se ocorrer no mbito da Administrao
direta, autrquica ou fundacional da prpria Unio, o nus recair
sobre a entidade cedente. O servidor pode ainda, caso cedido empresa
pblica ou sociedade de economia mista, optar pela remunerao
do cargo efetivo ou pela remunerao do cargo efetivo acrescida do
percentual de retribuio do cargo em comisso. Nesse caso, a entidade
cessionria dever efetuar o reembolso das despesas realizadas pelo
rgo/entidade de origem.397
Outra hiptese de afastamento refere-se ao exerccio de mandato
eletivo, e nesse ponto o Estatuto reproduz as disposies contidas no
art. 38 da Constituio da Repblica.398 Assim, aplicvel o seguinte
regramento:
a) se o servidor for investido em mandato eletivo federal,
estadual ou distrital, dever afastar-se do cargo, sem direito
remunerao;
b) se investido no mandato de Prefeito, ser afastado do cargo,
e pode optar pela sua remunerao;
c) se investido do mandato de Vereador, deve-se verificar, a
priori, se h compatibilidade de horrios: se houver, pode o
servidor acumular as remuneraes; caso contrrio, o servidor
ser afastado do cargo e poder optar por sua remunerao.
A norma inserta no 2 do referido artigo probe a remoo ou
redistribuio de ofcio do servidor para localidade diversa de onde
exerce o mandato.
permitido, ainda, ao servidor ausentar-se do pas para estudo
ou misso oficial, por perodo no superior a 04 (quatro) anos, desde
que com autorizao do Presidente da Repblica, Presidente dos rgos
do Poder Legislativo e Presidente do Supremo Tribunal Federal. Nesta
397 Vide art. 93 da Lei n 8.112/90.
398 Art. 38. Ao servidor pblico da administrao direta, autrquica e fundacional, no exerccio
de mandato eletivo, aplicam-se as seguintes disposies: I - tratando-se de mandato
eletivo federal, estadual ou distrital, ficar afastado de seu cargo, emprego ou funo; II -
investido no mandato de Prefeito, ser afastado do cargo, emprego ou funo, sendo-lhe
facultado optar pela sua remunerao; III - investido no mandato de Vereador, havendo
compatibilidade de horrios, perceber as vantagens de seu cargo, emprego ou funo,
sem prejuzo da remunerao do cargo eletivo, e, no havendo compatibilidade, ser
aplicada a norma do inciso anterior; IV - em qualquer caso que exija o afastamento para
o exerccio de mandato eletivo, seu tempo de servio ser contado para todos os efeitos
legais, exceto para promoo por merecimento; V - para efeito de benefcio previdencirio,
no caso de afastamento, os valores sero determinados como se no exerccio estivesse.
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hiptese, prevista no art. 95, 2, do Estatuto,399 no h prejuzo da
remunerao. Entretanto, se, aps o perodo de afastamento, o servidor
requerer exonerao, dever ressarcir o errio das despesas havidas com
seu afastamento. No lhe ser concedida, pela mesma razo, licena

para tratar de interesses particulares.400
O art. 96 do Estatuto prev, na verdade, novo tipo de afastamento,
quando permite ao servidor servir em organismo internacional de que o
Brasil participe ou com o qual coopere, mas sem direito remunerao.
Nesta hiptese, o servio no precisa necessariamente ser prestado do
exterior, pois possvel tratar-se de organizao internacional com
sede em territrio nacional.
399 Art. 95. [...] 2. Ao servidor beneficiado pelo disposto neste artigo no ser concedida exonerao
ou licena para tratar de interesse particular antes de decorrido perodo igual
ao do afastamento, ressalvada a hiptese de ressarcimento da despesa havida com seu
afastamento.
400 Direito Administrativo. Recurso Especial. Servidor pblico. Afastamento remunerado para
participao em curso de aperfeioamento. Doutorado. Exonerao a pedido antes de cum-
prido o prazo legal mnimo. Indenizao ao errio. Ressarcimento dos valores recebidos.
Possibilidade. Termo de Responsabilidade. Ausncia. Irrelevncia. Contrapartida da
Administrao. Previso legal. Inexistncia. Descumprimento. Matria ftico-probatria.
Exame. Impossibilidade. Smula 7/STJ. Princpios da proporcionalidade e da razoabili-
dade. Aplicao. Recurso Especial conhecido e parcialmente provido. 1. Nos termos dos
arts. 95, 2, da Lei 8.112/90 e 47, caput, e inciso I, do Decreto 94.664/87, pode o servidor
de Instituio Federal de Ensino afastar-se de suas funes para a realizao de curso de
aperfeioamento, sendo-lhe assegurados todos os direitos e vantagens a que fizer jus em
razo da atividade docente. 2. Impe-se ao servidor, findo o perodo de seu afastamento, o
retorno s suas atividades, devendo ali permanecer por tempo igual ao do afastamento sob
pena de indenizao de todas as despesas, inclusive os vencimentos recebidos. Inteligncia
dos arts. 95, 2, da Lei 8.112/90 c.c 47, caput, e inciso I, do Decreto 94.664/87 e 12 e 13 da
Lei 4.320/64. 3. A auto-aplicabilidade de uma norma jurdica definidora de um direito ou
de uma obrigao est diretamente relacionada densidade normativa que lhe foi dada
pelo legislador. As normas de elevada densidade normativa so aquelas que possuem em
si elementos suficientes para gerar os efeitos nelas previstos, independentemente de nova
interveno legislativa. 4. A obrigao de ressarcir os vencimentos recebidos durante o pe-
rodo de afastamento para estudos no exterior decorre de previso legal expressa, razo
pela qual se torna irrelevante a inexistncia de prvia assinatura de termo de compromis-
so e responsabilidade. 5. A legislao de regncia no impe Administrao, por ocasio
do retorno do servidor, obrigao de proporcionar-lhe vantagens materiais e profissionais
diferenciadas das dos demais professores. Alm disso, para se aferir a existncia de algum
compromisso nesse sentido seria necessrio o reexame de matria ftico-probatria, o que
atrai o bice da Smula 7/STJ. 6. O dever de indenizar imposto ao servidor no possui car-
ter de sano, e sim de ressarcimento ao errio daquilo que foi gasto em sua formao sem
que tenha havido integral contraprestao por parte dele, em razo de seu desligamento
do servio pblico. 7. Hiptese em que, considerando-se que o servidor tinha por obrigao
continuar a exercer suas funes na Instituio de Ensino Federal pelo perodo igual quele
em que esteve afastado, em respeito aos princpios da proporcionalidade e da razoabilida-
de, deve a indenizao devida ser calculada de forma proporcional ao tempo restante para
que se completasse o perodo a partir do qual estaria ele desobrigado de ressarcir os cofres
pblicos. 8. Recurso especial conhecido e parcialmente provido (STJ. REsp n 939.439/PR,
Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, Quinta Turma, j. em 11.11.2008, DJe, 1 dez. 2008).
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CAPTULO 9
219
Por fim, a Lei n 11.907/09 criou nova modalidade de afastamento,
acrescendo o art. 96-A ao Estatuto.401 Cuida-se de liberao do servidor
para cursar programas de ps-graduao stricto sensu (mestrado, doutorado
e ps-doutorado), dentro de instituio de ensino situada no pas. O
benefcio ser concedido apenas ao titular de cargo efetivo, e desde
que a participao no programa no seja incompatvel com o exerccio
do cargo mediante compensao de horrios, sendo mantida a
remunerao. A Lei exige que o servidor ocupe o cargo efetivo por pelo
menos trs anos (se o afastamento se der para curso de mestrado) ou
quatro anos (se doutorado ou ps-doutorado), includo o perodo de
estgio probatrio. O servidor dever comprovar o ttulo decorrente do
estudo realizado ao trmino do perodo, salvo por hiptese comprovada
de fora maior ou caso fortuito. Findo o afastamento, exigido que o
servidor permanea no exerccio de suas funes por perodo igual ao
concedido. Surge o dever de ressarcimento quando o servidor requerer,
antes desse perodo, sua exonerao ou aposentadoria, ou ainda se no
comprovar o ttulo ou grau que justificou o afastamento.
Ressalte-se que o Superior Tribunal de Justia firmou entendi-
mento no sentido de que ao servidor afastado para realizao de curso
de ps-graduao stricto sensu no pas ou em licena para capacitao
garantido o recebimento de frias com as consequentes vantagens
pecunirias.402
9.7 Concesses
O termo concesses corresponde a uma srie de benefcios

garantidos aos servidores pblicos.
Prev o Estatuto Federal ausncias justificadas para o servidor,
sem que haja prejuzo em sua remunerao, por at 08 (oito) dias
consecutivos em virtude de casamento e de falecimento de cnjuge,
pais, filhos e irmos.403
401 Art. 96-A. O servidor poder, no interesse da Administrao, e desde que a participao
no possa ocorrer simultaneamente com o exerccio do cargo ou mediante compensao
de horrio, afastar-se do exerccio do cargo efetivo, com a respectiva remunerao, para
participar em programa de ps-graduao stricto sensu em instituio de ensino superior
no Pas.
402 Confira-se: STJ. REsp n 1399952/AL, Rel. Min. Eliana Calmon, Segunda Turma, j. em
15.10.2013, DJe, 24 out. 2013, e AgRg no REsp n 1377925/AL, Rel. Min. Humberto Martins,
Segunda Turma, j. em 20.06.2013, DJe, 28 jun. 2013.
403 Cf. art. 97, III, da Lei n 8.112/90.
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220
Tambm concede benefcios especiais aos estudantes. A legislao
garante horrio especial de trabalho, se comprovada incompatibilidade
entre o horrio escolar e o da repartio, desde que mediante compen-
sao de horrios. O Superior Tribunal de Justia possui jurisprudncia
no sentido de que, ainda que o servidor possua anterior diploma em
curso superior, o benefcio deve ser concedido para novo curso, desde
que cumpridos os requisitos.404
Ao acadmico ser tambm assegurada matrcula em instituio
de ensino semelhante, independentemente de vaga, caso mude de
sede no interesse da Administrao.405 Importante frisar, nesse ponto,
que a Suprema Corte firmou entendimento no qual a transferncia de
alunos deve ser viabilizada somente se observada identidade na na-
tureza jurdica dos estabelecimentos, ou seja, de universidade pblica
para pblica ou de privada para privada, resultando a mesclagem em
inconstitucionalidade.406 Todavia, o Superior Tribunal de Justia relati-
viza tal entendimento, admitindo que a regra poder ser excepcionada
para permitir que o servidor seja transferido de instituio de ensino
particular para pblica, desde que no haja instituio congnere que
oferea o curso no qual estava matriculado quando se operou a remo-
o ex officio. 407 411
404 STJ. Administrativo. Servidor pblico. Estudante servidor. Horrio especial. Art. 98
da Lei 8.112/90. Reexame de incompatibilidade entre horrio escolar e da repartio.
Inviabilidade. Reexame de provas. Smula 07/STJ. 1. O art. 98 da Lei n 8.112/90 no faz
distino quanto ao fato de o servidor j possuir outro curso superior para que lhe possa
ser assegurado o direito de desempenhar suas atribuies em horrio especial. Atendidos
os requisitos exigidos no dispositivo da lei, o horrio especial a que tem direito o servidor
estudante deve ser concedido. Precedentes. 2. [...] (STJ. AgRg no Ag n 1424167/DF, Rel.
Min. Castro Meira, Segunda Turma, j. em 1.12.2011, DJe, 19 dez. 2011).
405 O benefcio estendido ao cnjuge, companheiro, filhos, enteados que vivam em
companhia do servidor e aos menores sob sua guarda, conforme art. 99, pargrafo nico,
da Lei n 8.112/90.
406 STF. Ao Direta de Inconstitucionalidade - Interpretao conforme a Constituio - Pos-
sibilidade jurdica. possvel, juridicamente, formular-se, em inicial de ao direta de
inconstitucionalidade, pedido de interpretao conforme, ante enfoque diverso que se
mostre conflitante com a Carta Federal. Envolvimento, no caso, de reconhecimento de in-
constitucionalidade. UNIVERSIDADE - TRANSFERNCIA OBRIGATRIA DE ALUNO -
LEI N 9.536/97. A constitucionalidade do artigo 1 da Lei n 9.536/97, viabilizador da
transferncia de alunos, pressupe a observncia da natureza jurdica do estabelecimento educa-
cional de origem, a congeneridade das instituies envolvidas - de privada para privada, de pblica
para pblica -, mostrando-se inconstitucional interpretao que resulte na mesclagem - de privada
para pblica (STF. ADI n 3.324, Rel. Min. Marco Aurlio, Tribunal Pleno, j. em 16.12.2004,
DJ, 05 ago. 2005, g.n.).
407 STJ. Recurso Especial. Dispositivo constitucional. Violao. Anlise. Impossibilidade.
Transferncia. Curso superior. Servidor pblico estadual. Ausncia de instituio congnere
no novo domiclio do servidor pblico ou nas cidades vizinhas. Excepcionalidade.
Possibilidade. 1. Apresenta-se invivel o exame de afronta a dispositivo constitucional em
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CAPTULO 9
221
408
9.8 Tempo de servio
Inicialmente, cumpre consignar que, aps o advento da Emenda
Constitucional n 20/98, a aposentadoria passou a ser concedida no
mais em decorrncia da contagem do tempo de servio, mas sim do

tempo de contribuio, conforme j tratado em tpico anterior. Essa
ressalva se faz importante para delimitar o objeto de nossa anlise
neste ponto, porque trataremos das normas pertinentes ao tempo de
servio insertas no Estatuto Federal no que se refere concesso de
vantagens e promoo.
O tempo de servio, segundo a Lei n 8.212/90,409 ser contabi-
lizado em dias, convertidos em anos, sempre considerados de 365
(trezentos e sessenta e cinco) dias.
sede de recurso especial, uma vez que a matria de competncia exclusiva do Supremo
Tribunal Federal, via recurso extraordinrio, nos termos do artigo 102, inciso III, da
Constituio. 2. No se divisa a infringncia ao inciso II do artigo 535 do CPC, uma vez que
a Corte de origem tratou de todas as questes necessrias ao deslinde da controvrsia. 3.
A regra da congeneridade entre instituies de ensino, para fins de transferncia de servidor pblico
removido ex officio pela Administrao Pblica, s excepcionada caso no exista instituio de
ensino congnere no seu novo domiclio ou nas cidades vizinhas. Posio adotada por ambas as
Turmas que compem a Primeira Seo, mesmo aps o julgamento da ADI 3.324/DF pelo Supremo
Tribunal Federal. Precedentes. 4. Hiptese excepcional na qual se faz necessrio a aplicao
do princpio da razoabilidade, bem como da garantia ao acesso pleno cidadania e
qualificao para o trabalho (artigo 205 da Constituio). 5. Recurso especial parcialmente
conhecido e, nessa extenso, desprovido (STJ. REsp n 1000677/GO, Rel. Min. Carlos
Fernando Mathias (Juiz Convocado do TRF- 1 Regio), Segunda Turma, j. em 25.03.2008,
DJe, 15 abr. 2008, g.n.).
408 A Lei mineira, por sua vez, tambm garante horrio especial ao servidor estudante (art.
102), que lhe permita frequentar regularmente as aulas, sendo-lhe facultado, ainda, faltar
ao servio (sem prejuzo da remunerao) em dias de provas ou exames. O estudante
tambm somente ser transferido ou removido em ltimo caso, porque a Administrao

deve preferir o funcionrio no estudante.
O horrio especial ainda garantido ao servidor portador de deficincia, ou ao que possua
cnjuge, filho ou dependente nessa condio. Tambm quele que desempenhe funo de
instrutor em curso de formao, desenvolvimento ou treinamento regularmente constitu-
do no mbito da Administrao federal ou que participe de banca ou comisso examina-
dora para elaborao de provas ou julgamento de recursos intentados por candidatos.
exigida, em regra, a compensao de horrios, at o ms subsequente ao da ocorrncia, a
ser estabelecida pela chefia imediata, cuja dispensa somente ocorrer na primeira hiptese.
O Estatuto de Minas Gerais permite, ainda, sem correspondncia na legislao federal, que
lhe seja concedido transporte custeado pelo Poder Pblico, para fora da sede do servio,
mediante exigncia de laudo mdico oficial. A concesso se estende para a hiptese de
falecimento do servidor em servio fora de sua sede (arts. 202 e 203).
409 A Lei n 8.112/90 considera como de efetivo exerccio, alm das ausncias justificadas, os
afastamentos decorrentes de: I - frias; II - exerccio de cargo em comisso ou equivalente,
em rgo ou entidade dos Poderes da Unio, dos Estados, Municpios e Distrito Federal;
III - exerccio de cargo ou funo de governo ou administrao, em qualquer parte do
territrio nacional, por nomeao do Presidente da Repblica; IV - participao em
programa de treinamento regularmente institudo ou em programa de ps-graduao
stricto sensu no Pas, conforme dispuser o regulamento; V - desempenho de mandato
eletivo federal, estadual, municipal ou do Distrito Federal, exceto para promoo por
merecimento; VI - jri e outros servios obrigatrios por lei; VII - misso ou estudo
no exterior, quando autorizado o afastamento, conforme dispuser o regulamento;
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222
No sero contadas, contudo, para qualquer fim, as licenas
previstas nos arts. 83, 84, 86, caput, e 91, quais sejam: (i) licena para
tratamento de sade da pessoa da famlia sem remunerao; (ii) licena
por motivo de afastamento do cnjuge ou companheiro; (iii) licena
no remunerada para atividade poltica (compreendida entre a escolha
do servidor em conveno partidria e a vspera do registro de sua
candidatura); e (iv) licena para tratar de interesses particulares, todas
j tratadas em tpico anterior.
VIII - licena: a) gestante, adotante e paternidade; b) para tratamento da prpria
sade, at o limite de vinte e quatro meses, cumulativo ao longo do tempo de servio
pblico prestado Unio, em cargo de provimento efetivo; c) para o desempenho de
mandato classista ou participao de gerncia ou administrao em sociedade cooperativa
constituda por servidores para prestar servios a seus membros, exceto para efeito de
promoo por merecimento; d) por motivo de acidente em servio ou doena profissional;
e) para capacitao, conforme dispuser o regulamento; f) por convocao para o servio
militar; IX - deslocamento para a nova sede de que trata o art. 18; X - participao em
competio desportiva nacional ou convocao para integrar representao desportiva
nacional, no Pas ou no exterior, conforme disposto em lei especfica; XI - afastamento
para servir em organismo internacional de que o Brasil participe ou com o qual coopere.
10/03/2016 14:05:56
CAPTULO 10
RESPONSABILIDADES
O servidor pblico responde civil, penal e administrativamente
pelo exerccio irregular de suas atribuies.410 Enquanto a responsabi-
lidade civil essencialmente reparatria, ou seja, visa restaurao do
patrimnio lesado, as responsabilidades administrativa e penal apre-
sentam em comum a natureza punitiva, tendo como objetivo direcionar
ou alterar os comportamentos das pessoas, em prol dos valores sociais,
por meio de sanes.411
Os estatutos dos servidores pblicos federais (Lei n 8.112/90) e
estaduais do Estado de Minas Gerais (Lei n 869/52) preveem expres-
samente a independncia entre as trs formas de responsabilidades,412
bem como a cumulatividade das sanes, ressalvando que, na hiptese
de absolvio criminal negando a existncia do fato ou sua autoria,
afastada est a responsabilidade administrativa.413
410 Art. 121, da Lei n 8.112/90: O servidor responde civil, penal e administrativamente pelo
exerccio irregular de suas atribuies.
Art. 208, da Lei n 869/52: Pelo exerccio irregular de suas atribuies, o funcionrio
responde civil, penal e administrativamente.
411 ARAJO, Florivaldo Dutra de. Reflexos da deciso judicial penal na esfera administrativo-
disciplinar. Revista da Procuradoria Geral do Municpio de Belo Horizonte RPGMBH, ano 4, n.
8, p. 6981, jul./dez. 2011.
412 Art. 125, da Lei n 8.112/90: As sanes civis, penais e administrativas podero cumular-se,
sendo independentes entre si.
Art. 212, da Lei n 869/52: As cominaes civis, penais e disciplinares podero cumular-
se, sendo umas e outras independentes entre si, bem assim as instncias civil, penal e
administrativa.
413 Vide artigos 126, da Lei n 8.112/90: A responsabilidade administrativa do servidor ser
afastada no caso de absolvio criminal que negue a existncia do fato ou sua autoria; e 935,
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224
Em razo dessa independncia entre as instncias, a Sexta
Turma do Superior Tribunal de Justia, no julgamento do AgRg
no Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana n 29.595/MS,414
seguindo orientao j firmada naquele augusto sodalcio,415 decidiu
pela desnecessidade de sobrestamento do procedimento administrativo
at o trnsito em julgado na esfera penal, ainda que haja previso
legal de suspenso do feito disciplinar que apura falta administrativa
decorrente de crime. Entendeu a Relatora, Ministra Maria Thereza de
Assis Moura, que cabe Administrao, ao examinar o caso concreto,
averiguar se h falta administrativa residual e se h real necessidade
de suspenso at deciso judicial, pois fato que a absolvio criminal
s afasta a responsabilidade administrativa se negar a existncia do
fato ou da autoria.
10.1 Responsabilidade civil e administrativa
A responsabilidade civil e administrativa decorre dos danos
causados a terceiros ou ao errio quando no exerccio de suas atividades
funcionais,416 desde que comprovada culpa ou dolo, conforme previso
do Cdigo Civil: A responsabilidade civil independente da criminal, no se podendo

questionar mais sobre a existncia do fato, ou sobre quem seja o seu autor, quando estas
questes se acharem decididas no juzo criminal.
414 Agravo Regimental. Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana. Servidor pblico es-
tadual. Processo administrativo disciplinar. Ato inaugural. Regularidade. Cerceamento
de defesa. Inexistncia. Independncia das esferas administrativa e penal. Sobrestamento.
Desnecessidade. 1. No ato que inaugura o processo disciplinar desnecessria a minuciosa
descrio dos fatos a serem apurados, que deve ocorrer apenas quando do indiciamen-
to do servidor, posteriormente fase instrutria. Precedentes. 2. O fato de no constar
a denominao portaria, e sim resoluo, no ato de instaurao do feito disciplinar
consubstancia mero erro material que no apto a causar prejuzo ao servidor notificado e,
portanto, no importa em nulidade. 3. Ainda que haja previso legal de suspenso do feito
disciplinar que apura falta administrativa decorrente de crime at o trnsito em julgado
na esfera penal, cabe Administrao, ao examinar o caso concreto, averiguar se h falta
administrativa residual e se h necessidade ou no de seu sobrestamento, considerado-se a
independncia entre as instncias e o fato de que a absolvio criminal s afasta a respon-
sabilidade administrativa se negar a existncia do fato ou da autoria. 4. Agravo regimental
improvido (j. em 16.08.2012, DJe, 27 ago. 2012).
415 Vide RMS n 28.966/RJ, Rel. Min. Felix Fischer, Quinta Turma, j. em 27.07.2009, DJe, 25 maio
2009; RMS n 32.461/MS, Rel. Min. Cesar Asfor Rocha, Segunda Turma, j. em 12.06.2012,
DJe, 19 jun. 2012; RMS n 25.433/GO, Rel. Min. Maria Thereza de Assis Moura, Sexta
Turma, j. em 28.04.2011, DJe, 1 jun. 2011.
416 Vide art. 209 da Lei n 869/52: A responsabilidade civil decorre de procedimento doloso ou
culposo, que importe em prejuzo da Fazenda Estadual, ou de terceiro. 1. A indenizao
de prejuzo causado Fazenda Estadual no que exceder as foras da fiana, poder ser
liquidada mediante o desconto em prestaes mensais no excedentes da dcima parte do

vencimento ou remunerao, mngua de outros bens que respondam pela indenizao.
10/03/2016 14:05:56
CAPTULO 10
225
RESPONSABILIDADES
geral inserta no art. 186,417 do Cdigo Civil, no sentido de que todo
aquele que causa dano a outrem obrigado a repar-lo.
Quando o dano causado ao errio, a responsabilidade do
servidor perante a Administrao apurada por meio de processo
administrativo disciplinar, hiptese analisada no prximo captulo.
Se o dano atinge terceiro, aplica-se a norma inserta no art. 37,
6,418 da Constituio Federal de 1988, que consagrou a teoria da
responsabilidade objetiva da Administrao perante o lesado, tambm
denominada de teoria do risco administrativo, em que a obrigao de
indenizar prescinde da comprovao dos elementos subjetivos dolo
ou culpa. Por outro lado, assegurou o direito de regresso da Fazenda
Pblica em face do agente419 que, nessa qualidade, por dolo ou culpa,
causar danos a terceiros.
Neste contexto, para que a pessoa jurdica de direito pblico ou
de direito privado que preste servio pblico possa exercer o direito de
regresso contra o agente causador do dano, dever ter sido condenada
a indenizar terceiro por ato lesivo do agente e desde que esse tenha
agido com dolo ou culpa.
De outro lado, do particular a opo de ingressar com ao de

indenizao em face do Estado, diretamente contra o agente pblico420
ou, ainda, contra ambos, hiptese essa em que se estabelece litiscon-
srcio facultativo, motivo pelo qual eventual e posterior excluso do
servidor da lide no gera qualquer prejuzo ao Estado, uma vez que
2. Tratando-se de dano causado a terceiro, responder o funcionrio perante a Fazenda
Estadual, em ao regressiva, proposta depois de transitar em julgado a deciso de ltima
instncia que houver condenado a Fazenda a indenizar o terceiro prejudicado.
417 Art. 186. Aquele que, por ao ou omisso voluntria, negligncia ou imprudncia, violar
direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilcito.
418 Art. 37 [...] 6. As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras
de servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem
a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou
culpa.
419 O art. 122 da Lei n 8.112/90, em seu 2, prev a hiptese, in verbis: Art. 122. A responsabilidade
civil decorre de ato omissivo ou comissivo, doloso ou culposo, que resulte em pre-
juzo ao errio ou a terceiros: [...] 2. Tratando-se de dano causado a terceiros, responder o servidor
perante a Fazenda Pblica, em ao regressiva.
420 Como ressalta Celso Antnio Bandeira de Mello, no seu Curso de Direito Administrativo,
para que haja responsabilidade pblica importa que o comportamento derive de um agen-
te pblico. O ttulo jurdico da investidura no relevante. Basta que seja qualificado como
agente pblico, dizer, apto para comportamentos imputveis ao Estado (ou outras pesso-
as, de Direito Pblico ou de Direito Privado, prestadoras de servios pblicos, quando atu-
arem nessa qualidade). Importa, outrossim, que o dano tenha sido produzido por algum
graas a esta qualidade de agente pblico, e no em situao alheia ao qualificativo em causa
( In: Curso de Direito Administrativo. 31. ed. So Paulo: Malheiros, 2014. p. 1.048-1.049).

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226
continua tendo assegurado seu direito de regresso em face do agente
pblico causador do dano.421
A hiptese que gera polmica na doutrina e jurisprudncia diz
respeito possibilidade de o particular ajuizar ao diretamente e
exclusivamente contra o servidor, suposto causador do dano. Celso
Antnio Bandeira de Mello defende posio no sentido de que no
h restrio, na citada norma constitucional, quanto opo de o
particular proceder contra quem lhe causou o dano, pois se trata de um
dispositivo protetor do administrado, no sendo plausvel imaginar
que seria norma benfica apenas ao presumido autor do dano. Ressalta
que o princpio geral da responsabilidade do Estado somente passou a
existir para que os administrados desfrutassem de posio mais ampla
quanto as garantias de indenizao.422 Na mesma linha de pensamento
doutrinrio, encontra-se Rui Stoco, em seu Tratado de Responsabilidade
Civil,423 quando afirma que somente ao legitimado ativo da ao (diga-
se, administrado lesado) cabe a escolha quanto ao legitimado passivo:
Estado, Estado e seu servidor ou somente contra o servidor.
J o Ministro Ayres Britto enfrentou a questo no julgamento do
Recurso Extraordinrio n 327.904-1,424 quando ponderou, em sentido
oposto, ou seja, se o eventual prejuzo ocorreu por fora de um atuar
tipicamente administrativo, no h como extrair do 6 do art. 37, da

Constituio Federal, a responsabilidade per saltum da pessoa natural
do agente,425 ou seja, no dado ao particular processar diretamente
421 Nesse sentido, vide o REsp n 1.215.569/AL, Rel. Min. Srgio Kukina, Primeira Turma, j. em
16.12.2014, DJ, 19 dez. 2014.
422 Vide comentrio do autor, na obra Curso de Direito Administrativo, quando da respon-
sabilidade patrimonial do agente pblico por danos a terceiros, no captulo XX
(Responsabilidade Patrimonial Extracontratual do Estado).
423 STOCO, Rui. Tratado de Responsabilidade Civil Doutrina e Jurisprudncia. 10. ed. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 2014. p. 1809-1810.
424 STF, RE n 327.904-1/SP, Rel. Min. Carlos Britto, Primeira Turma, j. em 15.08.2006.
425 Relatou o Ministro Ayres Britto em seu voto: [...] Quanto questo da ao regressiva,
uma coisa assegurar ao ente pblico (ou quem lhe faa as vezes) o direito de se ressarcir
perante o servidor praticamente de ato lesivo a outrem, nos casos de dolo ou de culpa;
coisa bem diferente querer imputar pessoa fsica do prprio agente estatal, de forma
direta e imediata, a responsabilidade civil pelo suposto dano a terceiros. Com efeito, se o
eventual prejuzo ocorreu por fora de um atuar tipicamente administrativo, como no caso
presente, no vejo como extrair do 6 do art. 37 da Lei das Leis a responsabilidade per
saltum da pessoa natural do agente. Tal responsabilidade, se cabvel, dar-se- apenas em
carter de ressarcimento ao Errio (ao regressiva, portanto), depois de provada a culpa
ou dolo do servidor pblico, ou de quem lhe faa as vezes. Vale dizer: ao regressiva ao
de volta ou de retorno contra aquele agente que praticou ato juridicamente imputvel
ao Estado, mas causador de dano a terceiro. Logo, trata-se de ao de ressarcimento, a
pressupor, lgico, a recuperao de um desembolso. Donde a clara ilao de que no pode
10/03/2016 14:05:57
CAPTULO 10
227
RESPONSABILIDADES
o servidor quando a ao decorrente de sua atuao como agente
pblico. Cabe a ressalva, sempre prudente, de que, no caso concreto,
pretendia-se a responsabilizao civil do Prefeito (agente poltico) por
decreto de interveno em hospital local, hiptese bastante peculiar e
diversa da aqui tratada.
Por isso, o direito de regresso considerado uma das mais
importantes formas de responsabilizao do agente, mormente quando
se constata que, na maioria dos casos, a vtima do evento danoso
prefere ingressar em juzo diretamente contra a Fazenda Pblica que,
em princpio, mais solvente que o agente.426
10.2 Responsabilidade penal
O agente pblico427 responde penalmente pela prtica de crimes
ou contravenes penais, desde que comprovado: (i) dolo ou culpa;
(ii) tipicidade e antijuricidade da conduta; (iii) relao de causalidade
fazer uso de uma ao de regresso aquele que no fez a viagem financeira de ida; ou seja,
em prol de quem no pagou a ningum, mas, ao contrrio, quer receber de algum e pela
vez primeira. [...].
426 Nesse sentido o voto do Ministro Luis Felipe Salomo, Relator do Recurso Especial n
1.325.862-PR: Com o devido respeito ao entendimento diverso, penso que a melhor so-
luo est mesmo com os antigos, em franquear ao particular a possibilidade de ajuizar a
ao diretamente contra o servidor, suposto causador do dano, contra o Estado ou contra
ambos, se assim desejar. O art. 37, 6, da CF/1988 prev uma garantia para o administrado
de buscar a recomposio dos danos sofridos diretamente da pessoal jurdica que, em
princpio, mais solvente que o servidor, independentemente de demonstrao de culpa
do agente pblico. Vale dizer, a Constituio, nesse particular, simplesmente impe nus
maior ao Estado decorrente do risco administrativo; no prev, porm, uma demanda de
curso forado em face da Administrao Pblica quando o particular livremente dispe do
bnus contraposto. Tampouco confere ao agente pblico imunidade de no ser demanda-
do diretamente por seus atos, o qual, alis, se ficar comprovado dolo ou culpa, responder
de outra forma, em regresso, perante a Administrao. [...] Assim, a avaliao quanto ao
ajuizamento da ao contra o servidor pblico ou contra o Estado deve ser deciso do
suposto lesado. Se, por um lado, o particular abre mo do sistema de responsabilidade ob-
jetiva do Estado, por outro tambm no se sujeita ao regime de precatrios, os quais, como
de cursivo conhecimento, no so rigorosamente adimplidos em algumas unidades da
Federao (STJ, REsp n 1.325.862/PR, Quarta Turma, j. em 05.09.2013, DJ, 10 dez. 2013).
427 Art. 327 do Cdigo Penal: Considera-se funcionrio pblico, para os efeitos penais, quem,
embora transitoriamente ou sem remunerao, exerce cargo, emprego ou funo pblica.
1. Equipara-se a funcionrio pblico quem exerce cargo, emprego ou funo em entida-
de paraestatal, e quem trabalha para empresa prestadora de servio contratada ou con-
veniada para a execuo de atividade tpica da Administrao Pblica. 2. A pena ser
aumentada da tera parte quando os autores dos crimes previstos neste Captulo forem
ocupantes de cargos em comisso ou de funo de direo ou assessoramento de rgo da
administrao direta, sociedade de economia mista, empresa pblica ou fundao institu-
da pelo poder pblico.
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228
entre o ato praticado e o dano ou perigo de dano428 cometido.
A responsabilidade criminal do servidor apurada sempre por
meio de ao penal, pelo Poder Judicirio sendo que, como j dito
alhures, se o juzo criminal absolver o ru por negativa da ocorrncia
de fato que constitua crime ou, ainda, por entender no ser ele o
autor do crime, no pode a Administrao Pblica entender de outra
forma, exceto se existente falta disciplinar residual que no tenha sido
abrangida pela sentena penal absolutria, conforme enunciado da
Smula n 18 do Supremo Tribunal Federal: Pela falta residual, no
compreendida na absolvio pelo juzo criminal, admissvel a punio
administrativa do servidor pblico. Nesse sentido j foram proferidas
vrias decises no Supremo Tribunal.429
428 Como ressalta Maria Sylvia Zanella Di Pietro, nem sempre necessrio que o dano se
concretize; basta haver o risco de dano, como ocorre na tentativa e em determinados tipos
de crime que pem em risco a incolumidade pblica ( In: Direito Administrativo. 28. ed. So Paulo:
Atlas, 2015. p. 756).
429 Recurso Especial. Administrativo. Divergncia jurisprudencial. Cotejo analtico. Inexis-
tncia. Similitude ftica. Demisso. Sentena penal absolutria. Falta residual. Ausncia
de repercusso. Smula 18/STF. Prescrio. Termo a quo. Smula 07/STJ. Publicao. Ato
demissrio. [...] 2. O Tribunal de origem constatou a existncia de falta residual no englobada
inteiramente pela absolvio penal superveniente, razo pela qual considerou a data em que foi pu-
blicado o ato demissrio como o termo a quo para a contagem do lapso prescricional, e no a data em
que publicada a sentena absolutria, para fins de reintegrao do militar. 3. Prevalece no direito
brasileiro a regra da independncia das instncias penal, civil e disciplinar, ressalvadas
algumas excees, v.g, em que a deciso proferida no juzo penal far coisa julgada na
seara cvel e administrativa. 4. Neste sentido, a responsabilidade administrativa do servidor ser
afastada no caso de absolvio criminal que negue a existncia do fato ou sua autoria, nos termos
do art. 126 da Lei n. 8.112/90, exceto se verificada falta disciplinar residual, no englobada pela
sentena penal absolutria. Inteligncia da Smula 18/STF. [...] 6. Neste sentido, tendo em vista que
ficou apurada falta residual desde o procedimento disciplinar em que se determinou
a demisso do militar e que tal conduta remanescente no foi englobada pela ao penal
superveniente, segundo registrado pelo Tribunal de origem, de maneira insindicvel nes-
ta via recursal (Smula 07/STJ), h de se concluir que a pretenso reintegratria deveria
ter sido exercida no prazo de 05 (cinco) anos, a contar da publicao do ato demissrio.
Precedentes. 7. Recurso especial parcialmente conhecido e, nesta parte, no provido (STJ.
REsp n 1199083/SP, Rel. Min. Castro Meira, Segunda Turma, j. em 24.08.2010, DJe, 08 set.
2010, g.n.); Administrativo. Processo disciplinar sequenciado por regular processo crimi-
nal. Supervenincia de sentena penal condenatria. Efeitos que se projetam na seara ad-
ministrativa. Pedido de segurana denegado. [...] 2. O Processo Administrativo Disciplinar
no dependente da instncia penal, no se exigindo, destarte, para a aplicao da sano
administrativa de demisso, a prvia condenao, com trnsito em julgado, do Servidor no
juzo criminal, em Ao Penal relativa aos mesmos fatos; porm, quando o Juzo Penal j se
pronunciou definitivamente sobre esses fatos, que constituem, ao mesmo tempo, o objeto
do PAD, exarando sentena condenatria, no h como negar a sua inevitvel repercusso
no mbito administrativo sancionador. 3. nula a aplicao de sano demissria a Servi-
dor Pblico, quando a Comisso do PAD no logra reunir elementos probatrios densos,
srios e coerentes da prtica do ato infracional punvel com a demisso e da sua autoria, mas
se esses elementos j foram devidamente apurados na instncia criminal, com a emisso
de sentena condenatria, tem-se os fatos do PAD como igualmente comprovados, eis que
so os mesmos que serviram de supedneo ao Juzo Penal. 3. O exerccio do poder adminis-
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CAPTULO 10
229
RESPONSABILIDADES
Desse modo, sendo a sentena pela absolvio, deve ser observa-
do qual ou quais foram os fundamentos adotados dentre os elencados
no artigo 386430 do Cdigo de Processo Penal. As hipteses previstas
nos incisos I (prova da inexistncia do fato), IV (prova de que o ru
no concorreu para a infrao penal) e VI (existncia de circunstncias
que excluam o crime ou isentem o ru de pena, ou mesmo se houver
fundada dvida sobre sua existncia)431 influenciam as decises das
esferas civis e administrativas.
J a hiptese de absolvio fundamentada no inciso III do art.
386 do Cdigo de Processo Penal no tem o condo de repercutir nas
demais esferas de responsabilidade, pois o fato que no constitui crime
pode corresponder a uma infrao disciplinar ou a um ilcito civil.
Por fim, cabe a ressalva existente em alguns Estatutos quanto
previso de auxlio-recluso famlia do servidor pblico ativo que
estiver cumprindo pena, como ocorre na Lei n 8.112/90, em seu art.
229,432 que varia de metade a dois teros da remunerao, pelo fato de
existir ou no condenao por sentena definitiva.
trativo disciplinar no est subordinado ao trnsito em julgado da sentena penal condenatria
exarada contra Servidor Pblico, embora a sua eventual absolvio criminal futura possa justificar
a reviso da sano administrativa, se no houver falta residual sancionvel (Smula 18 do STF).
4. Ordem de segurana que se denega, de acordo com o parecer do douto MPF (STJ. MS
n 13.599/DF, Rel. Min. Napoleo Nunes Maia Filho, Terceira Seo, j. em 12.05.2010, DJe,
28 maio 2010, g.n.).
430 Art. 386. O juiz absolver o ru, mencionando a causa na parte dispositiva, desde que
reconhea:
I - estar provada a inexistncia do fato;
II - no haver prova da existncia do fato;
III - no constituir o fato infrao penal;
IV - estar provado que o ru no concorreu para a infrao penal;
V - no existir prova de ter o ru concorrido para a infrao penal;
VI - existirem circunstncias que excluam o crime ou isentem o ru de pena (arts. 20, 21, 22,
23, 26 e 1 do art. 28, todos do Cdigo Penal), ou mesmo se houver fundada dvida sobre
sua existncia;
VII - no existir prova suficiente para a condenao.
431 Vide art. 65 do Cdigo de Processo Penal: Faz coisa julgada no cvel a sentena penal que
reconhece ter sido o ato praticado em estado de necessidade, em legtima defesa, em
estrito cumprimento de dever legal ou no exerccio regular de direito.
432 Art. 229. famlia do servidor ativo devido o auxlio-recluso, nos seguintes valores:
I - dois teros da remunerao, quando afastado por motivo de priso, em flagrante ou
preventiva, determinada pela autoridade competente, enquanto perdurar a priso; II -
metade da remunerao, durante o afastamento, em virtude de condenao, por sentena
definitiva, a pena que no determine a perda de cargo. 1. Nos casos previstos no inciso I
deste artigo, o servidor ter direito integralizao da remunerao, desde que absolvido.
2. O pagamento do auxlio-recluso cessar a partir do dia imediato quele em que o

servidor for posto em liberdade, ainda que condicional.
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CAPTULO 11
PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR
DO SERVIDOR PBLICO
11.1 Princpios: poderes e limitaes
Os servidores pblicos, em razo do regime jurdico a que
esto submetidos, respondem, administrativamente, pela infrao aos
deveres inerentes funo pblica que exercem. Cabe Administrao
Pblica promover, de ofcio ou a requerimento, apurao de toda
irregularidade que venha a ocorrer no mbito de sua abrangncia, desde
que haja indicao mnima da autoria e do fato reprovvel.
A responsabilidade administrativa encontra-se na impossibili-
dade de o sujeito negar a posio de supremacia axiolgica e jurdica
do Estado e da sociedade,433 pois decorre do prprio contrato firmado
pelo servidor quando da investidura no exerccio de funo pblica,
do dever de responder pela conduta adotada no desempenho das ati-
vidades administrativas, e isso significa a impossibilidade de eximir-se
dos efeitos das aes e omisses.434
O instrumento legal utilizado para averiguao das infraes
funcionais do servidor pblico e aplicao das sanes o processo
Tribunais, 2013. p. 1.044.
Tribunais, 2013. p. 1.044.
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232
administrativo disciplinar, cuja previso constitucional (art. 5, LV)435
traz requisito essencial para sua existncia vlida, qual seja, observncia
obrigatria ao princpio do contraditrio e da ampla defesa.
Desse modo, enquanto dever da Administrao a instaurao
de procedimento administrativo para averiguao da infrao, sua
atuao deve pautar-se nos princpios constitucionais que lhe servem
de fundamento e tambm de limite.
11.1.1 Princpio da legalidade
As constituies brasileiras, desde sua origem, com a Carta Im-
perial de 1824, colocam entre seus pressupostos essenciais a noo de
que a lei a medida necessria de deveres, direitos e obrigaes, tanto
nas relaes privadas como no plano de atuao pblica.
Ao contrrio da pessoa de direito privado que, como regra, tem a
liberdade de fazer aquilo que a lei no probe, prevalecendo a vontade
individual, o administrador pblico somente pode fazer aquilo que a
lei autoriza expressa ou implicitamente. Eros Roberto Grau, em artigo
datado de 1999, com propriedade salientou ser o princpio da legalidade
um bem humano incondicional,436 acrescentando ser a legalidade forma
de proteo da sociedade contra o Estado autoritrio.

No direito positivo brasileiro, o princpio da legalidade est
positivado no art. 37 e no art. 5, II, da Constituio Federal, que
estabelece que ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer
alguma coisa seno em virtude de lei.
Assim, na aplicao de sano, punio ou na concesso de
qualquer tipo de direito ou criao de obrigao, o princpio da
legalidade atua como limitador da Administrao Pblica, sendo a
observncia deste preceito constitucional garantida por meio de outro
direito assegurado pelo mesmo dispositivo, em decorrncia do qual a
lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa de
leso, mesmo que ela decorra de ato da administrao.
435 Art. 5. [...] LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados
em geral so assegurados o contraditrio e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela
inerentes.
436 GRAU, Eros Roberto. Etiquetagem dos preos praticados pelo supermercado Legislao
sobre Consumo Livre Iniciativa e Princpio da Legalidade. Revista de Direito Administrativo,
v. 216, abr./jun. 1999.
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CAPTULO 11
233
PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR DO SERVIDOR PBLICO
11.1.2 Princpio da oficialidade
O princpio da oficialidade refere-se competncia da prpria
Administrao em instaurar e promover o desenvolvimento do processo

administrativo, ao contrrio do que ocorre no processo judicial, que
depende da iniciativa da parte.
Assiste Administrao o direito de requerer diligncia,
investigar fatos, requisitar pareceres, informaes, bem como rever os
prprios atos e praticar aqueles necessrios observncia do interesse
pblico, ou seja, a oficialidade permite Administrao agir ex officio,
quer na instaurao do processo, quer na instruo ou na reviso de
suas decises.
A Terceira Sesso do Superior Tribunal de Justia j decidiu pelo
anulao de demisso de servidor com a consequente reintegrao,
ao fundamento de que cabia Administrao proceder s diligncias
necessrias para a descoberta da verdade no caso concreto, e no sim-
plesmente colocar o nus da prova sobre o servidor. Concluiu o Mi-
nistro Relator, Nilson Naves, que a Administrao esquivou-se de suas
funes, lanando ao servidor a incumbncia de comprovar ausncia
de circunstncia irregular. Com propriedade, ressaltou o Ministro Flix
Fischer que a Comisso Disciplinar laborou em equvoco ao deixar de
diligenciar no sentido da completa elucidao dos fatos, com a aplica-
o efetiva ao processo administrativo do princpio da oficialidade.437
11.1.3 Princpio da segurana jurdica
O princpio da segurana jurdica foi inserido entre os princpios
da Administrao Pblica pelo art. 2, caput, da Lei n 9.784/99, pelo
fato de ser comum, na esfera administrativa, haver mudana de
interpretao de determinadas normas legais, com a conseqente
mudana de orientao, em carter normativo, afetando situaes j

reconhecidas e consolidadas na vigncia de orientao anterior, como
asseverou Maria Sylvia Zanella Di Pietro.438
Tal princpio provm, como os demais, da noo de Estado de
Direito, significando que a Administrao Pblica deve zelar pela es-
tabilidade e pela ordem nas relaes jurdicas como condio para que
437 STJ. MS n 10.906/DF, Rel. Min. Nilson Naves, Terceira Seo, j. em 10.09.2008, DJ, 1 out.
2008.
438 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 28. ed. So Paulo: Atlas, 2015. p.
119.
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234
se cumpram as finalidades superiores do ordenamento, notadamente
por ser essa uma das maiores aspiraes do ser humano: segurana em
si mesmo e certeza possvel em relao ao que o cerca.439
Da a importncia da estabilidade nas relaes jurdicas, pois sua
ausncia inviabiliza a justia, a paz e, consequentemente, o respeito s
decises superiores do ordenamento. Como afirma Juarez Freitas, sem
estabilidade no h justia que se afirme, uma vez que carece da ao
estatal que deve representar a coeso, permanncia e respeitabilidade
mtua.440
Atualmente, por vivermos um momento de maior insegurana,
tanto no campo pessoal, como no da segurana pblica, no econmico

e, principalmente, no campo jurdico, que esse princpio demonstra
sua importncia, passando a exprimir, diante das peculiaridades da
situao concreta, a prpria justia e o prprio direito.441
No se olvida que, embora exista a possibilidade de os atos
administrativos sofrerem invalidao requerida por terceiros
ou promovida pela prpria Administrao , a tendncia natural,
previsvel, de seu destino, a permanncia no ordenamento jurdico.
A retirada posterior do ato, mesmo que promovida por motivo de
legalidade, desaponta essa previsibilidade e, com isso, a segurana que
se deposita em tais atos.
O Ministro Luiz Fux, no julgamento do Recurso Especial n
658130, em 05.09.2006 j salientou ser referido princpio basilar na
439 Celso Antnio Bandeira de Mello, na obra Grandes Temas de Direito Administrativo, captu-
lo 10, afirma ser a segurana jurdica uma das mais profundas aspiraes do homem,
acrescendo ser a insopitvel necessidade de poder assentar-se sobre algo, reconhecido
como estvel ou relativamente estvel, o que permite vislumbrar com alguma previsibili-
dade o futuro; ela, pois, que enseja projetar e iniciar, consequentemente e no aleato-
riamente, ao mero sabor do acaso , comportamentos cujos frutos so esperveis a mdio
e longos prazos. Dita previsibilidade , portanto, o que condiciona ao humana. Essa a
normalidade das coisas (p. 169).
440 FREITAS, Juarez. Controle dos Atos Administrativos e os Princpios Fundamentais. 5. ed. So
Paulo: Malheiros, 2013. p. 84-85.
441 O administrativista Almiro Couto E Silva, na obra Princpios da Legalidade da Administrao
Pblica e da Segurana Jurdica no Estado Contemporneo, ressaltou, com propriedade, que
contingncias sociais, culturais, econmicas, polticas, o tempo e o espao, tudo isso impe
adequaes, temperamentos e adaptaes na imperfeita aplicao daquela ideia abstrata
realidade em que vivemos, sob pena de, se assim no se proceder, correr-se o risco de agir
injustamente ao cuidar de fazer justia. Na verdade, quando se diz que em determinadas
circunstncias a segurana jurdica deve preponderar sobre o justo e o legal, o que se est
afirmando a rigor que o princpio da segurana jurdica passou a exprimir, naquele caso,
diante das peculiaridades da situao concreta, a justia material; segurana jurdica no ,
a, algo que se contraponha justia e ao direito, ela a prpria justia e o prprio direito
( RDP, 84/46 e ss, So Paulo, Revista dos Tribunais).
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CAPTULO 11
235
salvaguarda da pacificidade e estabilidade das relaes jurdicas,442
e, por isso, a base fundamental do Estado de Direito.
A Ministra do Supremo Tribunal Federal, Crmen Lcia, em
artigo publicado na Revista de Informao Legislativa,443 destacou ser
sinnimo de processo administrativo democrtico o encontro da
segurana jurdica justa, por ser ela uma das formas de concretizao
do princpio da legitimidade do poder, medida em que se esclarecem
e se afirmam os motivos das decises administrativas, ou seja, quanto
mais democrtico for o processo administrativo, mais demonstrativo ele
da essncia e prtica do exerccio do poder em determinado Estado.
Acresce a jurista mineira: , pois, para a realizao dos princpios
democrticos legitimadores do exerccio do poder que se pe o processo

administrativo como instrumento de ao do agente pblico, gerando-se
em sua base jurdica o conjunto elementar dos subprincpios que do
ao cidado a segurana de aplicao eficiente do Direito justo.
11.1.4 Princpio da boa-f
O princpio da boa-f ou da confiana do administrado na
Administrao Pblica deriva do princpio da moralidade. A boa-f
dos administrados passou a ter importncia imperativa no Estado
Intervencionista, constituindo, juntamente com a segurana jurdica,
indispensvel distribuio da justia material.
442 Processual Civil. Administrativo. Recurso Especial. Divergncia jurisprudencial no
comprovada. Anulao de licitao pela Administrao Pblica aps a concluso das
obras pelo particular. Ausncia do devido processo legal. Ampla defesa e contraditrio.
Impossibilidade. Decadncia administrativa. Cinco anos. Precedentes jurisprudenciais.
[...] 4. Consoante cedio, a segurana jurdica princpio basilar na salvaguarda da
pacificidade e estabilidade das relaes jurdicas, por isso que no despiciendo que a
segurana jurdica seja a base fundamental do Estado de Direito, elevada ao altiplano
axiolgico. Sob esse enfoque e na mesma trilha de pensamento, J.J. Gomes Canotilho: Na
actual sociedade de risco cresce a necessidade de actos provisrios e actos precrios a fim
de a administrao poder reagir alterao das situaes fticas e reorientar a prossecuo
do interesse pblico segundo os novos conhecimentos tcnicos e cientficos. Isto tem de
articular-se com salvaguarda de outros princpios constitucionais, entre os quais se conta
a proteo da confiana, a segurana jurdica, a boa-f dos administrados e os direitos
fundamentais. (Jos Joaquim Gomes, Direito constitucional e Teoria da Constituio. Ed.
Almedina: Coimbra, 4 edio) [...] 10. O Superior Tribunal de Justia, versando a mesma
questo, tem assentado que Administrao lcito utilizar de seu poder de autotutela,
o que lhe possibilita anular ou revogar seus prprios atos, quando eivados de nulidades.
Entretanto, deve-se preservar a estabilidade das relaes jurdicas firmadas, respeitando-
se o direito adquirido e incorporado ao patrimnio material e moral do particular. [...] (STJ.
REsp n 658130/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. em 05.09.2006, DJ, 28 set. 2006).
443 V. 34, n. 136, p. 5-28, out./dez. 1997.
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236
Este princpio, juntamente com o princpio da segurana jurdica,
forma binmio protetor dos efeitos produzidos por atos administrativos
viciados.
Alm da presena do princpio da segurana jurdica, o problema
da anulao do ato administrativo, especialmente o gerador de direitos,
apresenta-se sopesado, tambm, por dois princpios aparentemente
antagnicos: de um lado, o princpio da legalidade, reclamando a
anulao dos atos viciados; de outro, o princpio da confiana, que
exige a considerao da boa-f do destinatrio do ato concessivo de
direitos e advoga a estabilidade do ato, decretado pela autoridade,
determinando, ento, a sua convalidao.
Assim, o princpio da boa-f estatui o poder-dever, em casos de
longo curso temporal, de no anular, ou melhor, de sanar ou convalidar
determinados atos inquinados de vcios formais, no prprio resguardo
da estabilidade das relaes jurdicas.

11.1.5 Princpio da autotutela
O princpio da autotutela confere Administrao o controle
sobre os prprios atos, com a possibilidade de anular os ilegais e revogar
os inconvenientes ou inoportunos, independentemente de recurso ao
Poder Judicirio.
Em decorrncia desse princpio, cabe Administrao zelar pela
legalidade de seus atos e condutas e, como obtempera Odete Medauar,
por sua adequao ao interesse pblico.444
Na realidade, uma decorrncia do princpio da legalidade,
pois, se a Administrao est sujeita lei, cabe-lhe, evidentemente, o
controle da legalidade. Significa que o reconhecimento da ilegalidade
ou da convenincia de sua revogao permite Administrao, fundada
na autotutela, rever o prprio ato. inquestionvel esse poder que a
Administrao possui, haja vista os enunciados das Smulas n 346445
e n 473446 do Supremo Tribunal Federal.
Todavia, importante registrar que a autotutela administrativa
encontra limites de ordem formal, material e temporal no ordenamento
444 MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 18. ed. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2014. p. 151.
445 Smula n 346. A Administrao Pblica pode declarar a nulidade dos seus prprios atos.
446 Smula n 473. A administrao pode anular seus prprios atos quando eivados de vcios
que os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de
convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos
os casos, a apreciao judicial.

10/03/2016 14:05:57
CAPTULO 11
237
jurdico. Em relao aos limites formais, o exerccio da autotutela h de
respeitar o devido processo legal (art. 5, LIV e LV, da Constituio da
Repblica). No que tange aos limites materiais, doutrina, jurisprudncia
e a Lei Federal n 9.784/99 e a Estadual Mineira n 14.184/02 elencam
critrios nos quais a Administrao deve se pautar, entre os quais o
exaurimento de competncia, ausncia de leso, segurana jurdica,
certeza do direito e a boa-f. J no que concerne aos limites temporais,
tem-se o prazo para a Administrao anular atos ilegais, no passveis
de convalidao. De acordo com as leis supracitadas, de 05 (cinco)
anos a decadncia do direito da Administrao Pblica de anular, ex
oficio, atos administrativos.
O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE n 594.296/
MG,447 representativo da controvrsia (art. 543-B, do CPC), confirmou
a tese quanto imprescindibilidade da instaurao de prvio
procedimento administrativo quando o exerccio do poder de autotutela
puder repercutir no campo de interesses individuais dos administrados.
11.1.6 Princpio do devido processo legal
O princpio do devido processo legal tem origem remotssima
na Carta Magna Inglesa de 1215, na qual surge como garantia
eminentemente formal. Desde ento, o due process of law sofreu notvel
evoluo, tanto na Inglaterra como nos Estados Unidos, pas no qual

se desenvolveu, por fora da jurisprudncia, o aspecto material do
princpio.
No Brasil, a Constituio de 1988 foi a primeira a fazer constar,
expressamente, o princpio do devido processo legal, conforme leitura
do inc. LIV448 do art. 5.
Abordando o princpio do ponto de vista estritamente formal,
pode-se afirmar que est na base de todos os demais princpios
447 Recurso Extraordinrio. Direito Administrativo. Exerccio do poder de autotutela estatal.
Reviso de contagem de tempo de servio e de quinqunios de servidora pblica. Reper-
cusso geral reconhecida. 1. Ao Estado facultada a revogao de atos que repute ilegal-
mente praticados; porm, se de tais atos j decorreram efeitos concretos, seu desfazimento
deve ser precedido de regular processo administrativo. 2. Ordem de reviso de contagem
de tempo de servio, de cancelamento de quinqunios e de devoluo de valores tidos
por indevidamente recebidos apenas pode ser imposta ao servidor depois de submetida a
questo ao devido processo administrativo, em que se mostra de obrigatria observncia
o respeito ao princpio do contraditrio e da ampla defesa. 3. Recurso extraordinrio a que
se nega provimento.
448 Art. 5. [...] LIV - ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem o devido
processo legal.
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processuais, impondo a utilizao de um processo prvio para que

os bens de particulares sejam atingidos pelo Estado, sob pena de
invalidade do ato. Insta ressaltar que no se trata, obviamente, de
qualquer processo, mas apenas o que, previsto em lei, assegure aos
cidados efetiva participao, atravs do exerccio de diversas garantias
processuais, como, por exemplo, os princpios da ampla defesa e do
contraditrio, que, de outro lado, esto expressos no art. 5, LV,449 da
Constituio da Repblica de 1988.
Quando o texto constitucional prescreve, no art. 5, LIV e LV, a
obrigatoriedade do devido processo legal, da ampla defesa e do con-
traditrio, no o faz de forma aleatria, uma vez que, dentro de um
Estado Democrtico de Direito, o devido processo legal representa,
de forma singular, um bice ao exerccio arbitrrio do poder estatal.
O princpio da ampla defesa aplicvel em qualquer tipo de
processo que envolva situaes de litgio ou o poder sancionatrio do
Estado sobre as pessoas fsicas e jurdicas.
J o princpio do contraditrio, que inerente ao direito de defesa,
decorrente da bilateralidade do processo: os fatos e argumentos
alegados por umas das partes ensejam no dever de dar conhecimento
outra, propiciando o direito de responder. Supe, assim, o conhecimento
dos atos processuais pelo acusado e o seu direito de resposta ou de
reao, exigindo:
i) notificao dos atos processuais parte interessada;
ii) possibilidade de exame das provas constantes do processo;
iii) direito de assistir inquirio de testemunhas;
iv) direito de apresentar defesa escrita.

Dessa forma, esses princpios, aplicveis a toda espcie de
processo por expressa previso constitucional, exigem a comunicao
aos interessados da existncia e dos termos do processo, bem como a
concesso de oportunidade para que sejam apresentadas alegaes e
produzidas provas previamente deciso. Em suma: referidos prin-
cpios pressupem, de um lado, a informao, para possibilitar, de
outro, a reao.450
449 Art. 5. [...] LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral, so
assegurados o contraditrio e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela
inerentes.
450 MELLO, Rafael Munhoz. Processo Administrativo, Devido Processo Legal e a Lei n
9.784/99. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, 227, p. 83-104, jan./mar., p. 93: Os
princpios em comento podem ser reduzidos ao binmio informao-reao: a parte deve
ser informada da existncia do processo, bem como dos atos praticados em seu curso; a
informao permite parte reagir, ao menos potencialmente, defendendo-se, apresentando
alegaes e produzindo provas.
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CAPTULO 11
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11.1.7 Autoexecutoriedade
O poder de autoexecutoriedade representa a faculdade de a
Administrao decidir e executar diretamente a sua deciso por seus
prprios meios, sem interveno do Judicirio, ou seja, de colocar em
prtica a deciso tomada.

No obstante, no so todos os casos em que a Administrao
possui esse poder, principalmente quando tal exerccio afete o patri-
mnio do particular. A utilizao desses meios diretos de coero pela
Administrao cabvel quando as circunstncias indicam a necessi-
dade premente da obteno do fato ou coisa451 e somente se justificam
se a medida, uma vez no adotada, provocar prejuzo maior para o
interesse pblico.452
Significa que a coao direta somente tem cabimento nos casos
de medidas urgentes e quando no h via de igual eficcia disposio
da Administrao para atingir o fim tutelado pelo direito, sendo
impossvel, pena de frustrao dele, aguardar a tramitao de uma
medida judicial.
No se pode olvidar que toda e qualquer manifestao coerciva
da Administrao deve guardar relao com uma situao abstrata e
previamente descrita em lei, sendo que, na hiptese de ausncia de
previso legal e desde que configurado um caso de urgncia para a to-
mada da deciso, esta dever alm de respeitar os direitos e garantias
fundamentais ser amplamente motivada, justamente para ensejar ade-
quada reao por parte daqueles que se sentirem por ela prejudicados.
comum a instaurao de processos judiciais em razo do
lanamento, pela Administrao, unilateralmente, de descontos na
remunerao do servidor, a qualquer ttulo, sem sua anuncia.
Como j decidi em inmeros casos, enquanto Juiz de Direito da
2 Vara da Fazenda Pblica e Autarquias de Belo Horizonte e como
Desembargador integrante da 8 Cmara Cvel do Tribunal de Justia

de Minas Gerais,453 ilegal a realizao de referidos descontos pela
451 FAGUNDES, Miguel Seabra. O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judicirio. 8. ed.
So Paulo: Saraiva, 2010. p. 239-250.
452 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Curso de Direito Administrativo. 28. ed. So Paulo: Atlas, 2015.
p. 162.
453 Ementa: Agravo. Reexame Necessrio/Apelao Cvel. Servidor inativo. Reenquadra-
mento. Pagamento a maior de proventos. No observncia por parte da Administrao.
Processo administrativo. Ordem de restituio. Impossibilidade. Valores percebidos por
inativos de boa-f. Limitao aos efeitos do exerccio da autotutela. Tutela da confiana.
Entendimento pacfico do Supremo Tribunal Federal. Sentena parcialmente reformada
em reexame necessrio. Agravo no provido. 1. Em ateno ao princpio da autotutela, a
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240
Administrao se realizados sem o consentimento do servidor, uma vez
que a norma que confere poder de autoexecutoriedade Administra-
o para proceder ao desconto em seus vencimentos, prescindindo da
interveno do Poder Judicirio, no se me apresenta constitucional.
O fato que no se pode confundir o princpio da autotutela
com o poder de autoexecutoriedade que a Administrao possui no
exerccio do poder de polcia.
O poder de autotutela diferencia-se do poder de autoexecuto-
riedade: o primeiro diz respeito ao dever-poder da Administrao de

anular ou revogar os seus atos, no caso de nulidade ou convenincia; o
segundo a faculdade de decidir e executar diretamente a sua deciso
por seus prprios meios, sem interveno do Judicirio. Ocorre que
no so todos os casos em que a Administrao possui esse poder,
principalmente quando tal exerccio afete o patrimnio do particular.
As prestaes pecunirias devidas pelos administrados Administrao
s podem ser executadas por via judicial (STF- RDA 94/61).
Advertia Seabra Fagundes que o processo executrio tem cabi-
mento quando as circunstncias indicam a necessidade premente da
obteno do fato ou coisa.454
Somente admissvel a coao direta nos casos de medidas
urgentes se no h via de igual eficcia disposio da Administrao
para atingir o fim tutelado pelo Direito, sendo impossvel, pena de
frustrao dele, aguardar a tramitao de medida judicial.
Administrao Pblica tem o poder-dever de controlar os seus prprios atos, com a pos-
sibilidade de anular os ilegais e revogar os inconvenientes ou inoportunos, independente-
mente de recurso ao Poder Judicirio, em ateno ao princpio da autotutela. 2. O exerccio
da autotutela no se afigura pleno e esbarra nos limites que lhe so impostos pelos princ-
pios da segurana jurdica, da boa-f, bem como pela regra da vedao ao comportamento
contraditrio ( venire contra factum proprium), normas estas que militam em favor do admi-
nistrado e cuja finalidade consiste em evitar que a confiana legtima depositada por ele
no comportamento adotado pela Administrao seja lesada pela abrupta alterao deste
comportamento, de modo a frustrar a legtima confiana despertada naquele. 3. Por bvio,
no se defende a tese da perpetuao de atos jurdicos ilegais. Na verdade, preocupa-se
com os efeitos drsticos de se conferir efeitos ex tunc a todo e qualquer ato administrativo
de controle de legalidade, a ponto de se permitir que alcance situaes j consolidadas
pelas circunstncias fticas. 4. Na linha do entendimento do STJ, se o inativo de boa-f
no teve a reduo do pagamento de seus proventos a tempo e modo em consonncia
com a disciplina que rege a matria, em virtude de errnea interpretao ou m aplica-
o da lei pela Administrao Pblica, afigura-se ilegal o ato que lhe imps a restituio
compulsria dos valores pretritos indevidamente percebidos. Precedentes: MS 10740/DF,
DJ 12/03/2007; REsp n 598.395/SC, DJ 29/11/2004; REsp n 488.905/RS, DJ 13/9/2004. [...]
(TJMG. AI n 1.0024.10.036097-3/002, Rel. Des. Bitencourt Marcondes, Oitava Cmara C-
vel, j. em 27.02.2014, DJ, 13 mar. 2014).
454 FAGUNDES, Miguel Seabra. O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judicirio. 8. ed.
So Paulo: Saraiva, 2010. p. 239-250.
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CAPTULO 11
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Melhor explicando, quando h anuncia do servidor ou aps
regular processo administrativo, ele concorde com os descontos,
nenhum bice h em proced-lo. Entretanto, no havendo tal
procedimento ou assentimento, os descontos so nulos.
A norma-garantia contida no art. 5, XXV, da Constituio da
Repblica estabelece o princpio da ubiquidade da jurisdio e a nor-
ma infraconstitucional inserta no art. 649455, IV, do Cdigo de Processo
Civil probe a constrio pela via judicial do patrimnio do devedor
para a satisfao do direito do credor, com muito mais razo, aquela

que permite esse apossamento pela Administrao, para a satisfao de
seu pretenso direito, de todo inconstitucional, pois, de forma indireta,
obnubila o princpio da inafastabilidade do Poder Jurisdicional.
11.2 Conceito
O processo administrativo disciplinar do servidor pblico,
normalmente identificado pelas iniciais PAD, instrumento formal
utilizado pela Administrao para apurar o cometimento de uma ou
mais infraes imputadas ao servidor pblico e aplicar a sano devida,
com observncia obrigatria do princpio constitucional inserto no art.
5, LV, da Constituio da Repblica: ampla defesa e contraditrio.
Aps a vigncia da Carta de 1988, o direito ao contraditrio e
ampla defesa, com os meios e recursos a eles inerentes, foram erigidos
condio de garantia constitucional do cidado (art. 5, LV, da CR).456
Desde ento, qualquer ato da Administrao Pblica que tiver o condo
de repercutir sobre a esfera de interesses do administrado dever ser
precedido de prvio procedimento em que se lhe assegure o efetivo
direito de participar e inspirar as decises do Poder Pblico, na mais
plena democratizao da atividade administrativa.457
No se pode confundir o poder de a Administrao agir de ofcio,
ou seja, de iniciar procedimento independentemente de provocao das
partes, com a tomada de decises sem a prvia oitiva dos interessados.
Saliente-se, entretanto, que o diferimento do contraditrio e da ampla
defesa, por exemplo, desde que previsto em lei, diante de situaes
455 Art. 649. So absolutamente impenhorveis: [...] IV - os vencimentos dos magistrados, dos
professores e dos funcionrios pblicos, o soldo e os salrios, salvo para pagamento de

prestao alimentcia.
456 Vide julgamento recente do Agravo de Instrumento n 1.0024.13.169712-0/001, Oitava
Cmara Cvel do TJMG, j. em 30.01.2014, DJ, 10 fev. 2014.
457 Precedentes dos Tribunais Superiores: RE n 594.296/MG, DJ, 21 set. 2011; RMS n 27.440/AL.
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242
evidenciadoras de perigo de ineficcia de medida acautelatria, no
ofende referidos princpios deontolgicos.
Em razo da autonomia de cada ente da Federao, a respon-
sabilidade administrativa do servidor pblico est disciplinada nos
estatutos funcionais dos respectivos entes federativos.
No mbito federal, a Lei n 8.112/90 regula o procedimento
previsto para a apurao das infraes e a imposio das sanes,
enquanto no mbito do Estado de Minas Gerais temos o Estatuto do
Servidor Pblico Estadual (Lei n 869/52). Aps indicao dos deveres
dos servidores pblicos,458 entre os quais se encontram a assiduidade,
pontualidade, discrio, urbanidade, lealdade s instituies consti-
tucionais e administrativas a que servir, referidas Leis enumeram as
condutas proibitivas existentes, sendo as dezenove constantes do art.
117, da Lei n 8.112/90, as seguintes:
- ausentar-se do servio durante o expediente, sem prvia
autorizao do chefe imediato;

- retirar, sem prvia anuncia da autoridade competente,
qualquer documento ou objeto da repartio;
- recusar f a documentos pblicos;
- opor resistncia injustificada ao andamento de documento e
processo ou execuo de servio;
- promover manifestao de apreo ou desapreo no recinto da
repartio;
- cometer a pessoa estranha repartio, fora dos casos
previstos em lei, o desempenho de atribuio que seja de sua
responsabilidade ou de seu subordinado;
- coagir ou aliciar subordinados no sentido de filiarem-se a
associao profissional ou sindical, ou a partido poltico;
458 Art. 116. So deveres do servidor: I - exercer com zelo e dedicao as atribuies do cargo;
II - ser leal s instituies a que servir; III - observar as normas legais e regulamentares;
IV - cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais; V - atender
com presteza: a) ao pblico em geral, prestando as informaes requeridas, ressalvadas
as protegidas por sigilo; b) expedio de certides requeridas para defesa de direito
ou esclarecimento de situaes de interesse pessoal; c) s requisies para a defesa da
Fazenda Pblica. VI - levar as irregularidades de que tiver cincia em razo do cargo ao
conhecimento da autoridade superior ou, quando houver suspeita de envolvimento desta,
ao conhecimento de outra autoridade competente para apurao; VII - zelar pela economia
do material e a conservao do patrimnio pblico; VIII - guardar sigilo sobre assunto
da repartio; IX - manter conduta compatvel com a moralidade administrativa; X - ser
assduo e pontual ao servio; XI - tratar com urbanidade as pessoas; XII - representar contra
ilegalidade, omisso ou abuso de poder. Pargrafo nico. A representao de que trata o

inciso XII ser encaminhada pela via hierrquica e apreciada pela autoridade superior
quela contra a qual formulada, assegurando-se ao representando ampla defesa.
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- manter sob sua chefia imediata, em cargo ou funo de
confiana, cnjuge, companheiro ou parente at o segundo
grau civil;
- valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem,
em detrimento da dignidade da funo pblica;
- participar de gerncia ou administrao de sociedade privada,
personificada ou no personificada, exercer o comrcio, exceto
na qualidade de acionista, cotista ou comanditrio;
- atuar, como procurador ou intermedirio, junto a reparties
pblicas, salvo quando se tratar de benefcios previdencirios
ou assistenciais de parentes at o segundo grau e de cnjuge
ou companheiro;
- receber propina, comisso, presente ou vantagem de qualquer
espcie, em razo de suas atribuies;
- aceitar comisso, emprego ou penso de estado estrangeiro;
- praticar usura sob qualquer de suas formas;
- proceder de forma desidiosa;
- utilizar pessoal ou recursos materiais da repartio em servios

ou atividades particulares;
- cometer a outro servidor atribuies estranhas ao cargo que
ocupa, exceto em situaes de emergncia e transitrias;
- exercer quaisquer atividades que sejam incompatveis com o
exerccio do cargo ou funo e com o horrio de trabalho;
- recusar-se a atualizar seus dados cadastrais quando solicitado.
As normas contidas no art. 143459 da lei federal e no art. 218460
da lei estadual afirmam o princpio da oficialidade quando obrigam
a autoridade competente a promover ex officio a apurao imediata
de conduta irregular praticada no servio pblico. Entretanto, de se
ressaltar que o legislador mineiro, ao determinar, no pargrafo nico
do dispositivo citado, que processo administrativo sempre preceder
pena de demisso do funcionrio, no autoriza concluir que somente
nesse caso que se instaurar o processo administrativo.
459 Art. 143. A autoridade que tiver cincia de irregularidade no servio pblico obrigada
a promover a sua apurao imediata, mediante sindicncia ou processo administrativo
disciplinar, assegurada ao acusado ampla defesa.
460 Art. 218. A autoridade que tiver cincia ou notcia da ocorrncia de irregularidades no
servio pblico obrigada a promover-lhe a apurao imediata por meio de sumrios, in-
qurito ou processo administrativo. Pargrafo nico. O processo administrativo preceder
sempre demisso do funcionrio.
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O procedimento apuratrio pode ter mais ou menos formalidades,
o que no pode ocorrer o comprometimento da ampla defesa, do
contraditrio, enfim do devido processo legal. Trata-se de garantia
fundamental consagrada em nossa Constituio da Repblica.
Assim, normas infraconstitucionais anteriores que previam
aplicao de sano de menor gravidade, pelo princpio da verdade
sabida,461 no foram recepcionadas pela nova ordem constitucional.
11.3 Sindicncia/inqurito administrativo
A lei federal prev a existncia de trs importantes fases no
processo administrativo disciplinar:462 (i) instaurao, com a publicao
do ato que constituir a comisso; (ii) inqurito administrativo, que
compreende instruo, defesa e relatrio; (iii) julgamento.
J a Lei Mineira n 869/52 divide o processo administrativo
disciplinar em duas fases distintas: (i) inqurito administrativo; (ii)
processo administrativo propriamente dito.
Preliminarmente, visando apurao a respeito da existncia
do ilcito do servidor, prevista a instaurao de sindicncia/inqurito
administrativo: meio sumrio utilizado pela Administrao Pblica bra-
sileira para, sigilosa ou publicamente, com indiciados ou no, proceder
apurao de ocorrncias anmalas no servio pblico, as quais, sendo
confirmadas, fornecero elementos concretos para a abertura imediata
de processo administrativo contra o funcionrio pblico responsvel.463
461 Hely Lopes Meirelles coloca: Verdade sabida o conhecimento pessoal da infrao pela
prpria autoridade competente para punir o infrator. Tal ocorre, p. ex., quando o subor-
dinado desautoriza o superior no ato do recebimento de uma ordem ou quando em sua
presena comete falta punvel por ele prprio. Em tais casos, a autoridade competente,
que presenciou a infrao, aplica a pena pela verdade sabida, consignando no ato punitivo
as circunstncias em que foi cometida e presenciada a falta. Esse meio sumrio s ad-
missvel para as penalidades cuja imposio no exija processo administrativo disciplinar.
Tem-se considerado, tambm, como verdade sabida a infrao pblica e notria, estampada
na imprensa ou divulgada por outros meios de comunicao de massa. O essencial para se
enquadrar a falta na verdade sabida seu conhecimento direto pela autoridade competente
para puni-la, ou sua notoriedade irretorquvel. No obstante, embora sem rigor formal,
deve-se assegurar a possibilidade de defesa ( In: Direito Administrativo Brasileiro. 39. ed.
So Paulo: Malheiros, 2013. p. 777/778).
462 Art. 151. O processo disciplinar se desenvolve nas seguintes fases:
I - instaurao, com a publicao do ato que constituir a comisso;
II - inqurito administrativo, que compreende instruo, defesa e relatrio;
III - julgamento.
463 CRETELLLA JNIOR, Jos. Dicionrio de direito administrativo. Rio de Janeiro: Forense,
1978. p. 494.
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No processo administrativo regido pela Lei n 869/52, est previsto o in-
qurito administrativo, cujo telos averiguar de forma sumria e sigilosa
fatos que, em tese, configurariam ilcito administrativo (art. 220, 2).

Ocorre que o inqurito tambm procedimento que serve para
aplicao de penalidades mais brandas na Lei n 869/52, como repreen-
so, multa ou suspenso (art. 220, 4),464 mas no prev a possibilidade
de contraditrio e muito menos de defesa, ao contrrio da previso
expressa contida na Lei Federal n 8.112/90.465
Do que j foi exposto em relao obrigatoriedade do devido
processo legal para o exerccio do direito sancionatrio do Estado,
referida norma da Lei Estadual no fora recepcionada pela atual Cons-
tituio da Repblica.
O inqurito no pode ser procedimento prvio para aplicar
sano alguma, serve apenas como pea informativa,466 para servir de
base de processo administrativo disciplinar, se a autoridade vislumbrar
que o fato configura ilcito administrativo.
A prova incriminadora sem a participao do investigado no
serve para lastrear a sano a ser aplicada. Da por que, a meu aviso,
esse procedimento preliminar somente tem valia quando no houver
elementos suficientes a justificar desde logo a instaurao do processo
administrativo disciplinar.
Vale aqui a ressalva: se a autoridade instaurar o contraditrio,
permitindo ao investigado participar da inquirio das testemunhas,
podendo elaborar perguntas, tais provas podem ser consideradas,
sem necessidade de nova oitiva quando da instaurao do processo
administrativo.
O Superior Tribunal de Justia, por suas 5 e 6 Turmas, nos
julgamentos recentes que tratam da questo, enfatiza a necessidade

premente de, na anlise do caso concreto, verificar a natureza da
sindicncia para constatao da sua legalidade: se visou somente apurar
a ocorrncia de infraes, sem estar dirigida desde logo aplicao da
464 Art. 220. O processo administrativo constar de duas fases distintas: [...] 4 - Nenhuma
penalidade, exceto repreenso, multa e suspenso, poder decorrer das concluses a que
chegar o inqurito, que simples fase preliminar do processo administrativo.
465 Vide disposies dos arts. 143 e 153 da Lei n 8.112/90, in verbis: Art. 143. A autoridade que tiver
cincia de irregularidade no servio pblico obrigada a promover a sua apurao
imediata, mediante sindicncia ou processo administrativo disciplinar, assegurada ao
acusado a ampla defesa.
[...] Art. 153. O inqurito administrativo obedecer ao princpio do contraditrio, assegura-
da ao acusado ampla defesa, com a utilizao dos meios e recursos admitidos em direito.
466 Assim expressamente definido pela Lei n 8.112/90, no art. 154: Os autos da sindicncia
integraro o processo disciplinar, como pea informativa da instruo.

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sano, prescinde da observncia dos princpios do contraditrio e da
ampla defesa, repise-se, por se tratar de procedimento inquisitorial,
prvio acusao e anterior ao processo administrativo disciplinar.467
Caso tenha sido utilizado como meio nico para a apurao de penali-
dades disciplinares, deve, obrigatoriamente, observar os princpios da
ampla defesa, contraditrio e do devido processo legal.468
11.4 Processo administrativo propriamente dito
A autoridade que houver determinado a instaurao do pro-
cedimento designar comisso processante especial469 composta de
trs servidores efetivos470 e estveis,471 um deles exercendo a funo
de presidente da Comisso, com escolaridade igual ou superior ao do
sindicado.472
A comisso dotada de independncia e imparcialidade no
exerccio das funes que lhe so atribudas, sendo imperativo o sigilo
(no para o processado) nos casos de interesse da Administrao ou
nas hipteses necessrias elucidao do caso.473
Uma vez autuado o processo, ele encaminhado para a comisso
processante que responsvel pela instaurao, por meio de portaria
na qual consta o nome do(s) servidor(es) envolvido(s), a infrao em
tese cometida, a descrio dos fatos e a indicao dos dispositivos
legais infringidos.
467 STJ. AgRg no RMS n 20254/SP, Sexta Turma, Rel. Min. Alderita Ramos de Oliveira
(Desembargadora Convocada do TJPE), j. em 15.08.2013, DJ, 27 ago. 2013; STJ, MS n 7.989/
DF, Terceira Seo, Rel. Min. Alderita Ramos de Oliveira (Desembargadora Convocada
do TJPE), j. em 12.06.2013, DJ, 19 jun. 2013.
468 STJ, RMS n 25030/MS, Rela. Mina. Laurita Vaz, Quinta Turma, j. em 06.09.2011, DJ, 22 set.
2011.
469 Maria Sylvia Zanella Di Pietro coloca que o fato de o processo administrativo ser presidido
por comisso assegura maior imparcialidade na instruo do processo, pois a comisso
rgo estranho ao relacionamento entre o funcionrio e o superior hierrquico ( In: Direito

470 Cnjuge, companheiro ou parente do acusado, consanguneo ou afim, em linha reta ou
colateral at o terceiro grau no podem participar da comisso.
471 Vide art. 221, da Lei n 869/52.
472 Na Lei n 8.112/90, a ressalva feita da seguinte forma: Art. 149. O processo disciplinar ser
conduzido por comisso composta de trs servidores estveis designados pela autoridade
competente, observado o disposto no 3 do art. 143, que indicar, dentre eles, o seu presi-
dente, que dever ser ocupante de cargo efetivo superior ou de mesmo nvel, ou ter nvel
de escolaridade igual ou superior ao do indiciado.
473 Edimur Ferreira de Faria, na obra Curso de Direito Administrativo Positivo, salienta que
as reunies e audincias da comisso processante so de carter reservado ( In: Curso de
Direito Administrativo Positivo. 7. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2011. p. 696).
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A portaria bem instruda premissa bsica para o processo ad-
ministrativo disciplinar atingir seus fins com observncia aos princpios
da legalidade, do devido processo, do contraditrio e da ampla defesa,
pois a clareza e a objetividade na sua elaborao so essenciais para a
defesa, ao permitirem ao servidor conhecer o ilcito do qual acusado.
Nesse ponto, constatado que a infrao administrativa tambm
configura ilcito penal, dever da comisso a comunicao do fato s
autoridades policiais e o fornecimento dos elementos de instruo de
que j dispe.
Enquanto pelo princpio da oficialidade cabe comisso realizar e
determinar todas as diligncias necessrias elucidao dos fatos, pelos
princpios do contraditrio e da ampla defesa, tem o processado direito
de acompanhar toda a instruo, com ou sem defensor,474 inclusive
tendo acesso a todas as provas contra ele apresentadas.
Ao final, concedida vista do processo ao servidor indiciado,
ele notificado para apresentao da defesa, de forma escrita,
independentemente da representao por advogado, repise-se. Na falta
dessa, a comisso designar funcionrio, de preferncia bacharel em
direito, para defender o indiciado.475
Encerrada a defesa, a comisso apresenta o relatrio, opinando
pela absolvio ou aplicao de determinada penalidade, com indicao
das provas que fundamentam a opo.
Com esse parecer, aps anlise dos autos, a autoridade
competente apresenta a deciso:476 se no mesmo sentido da sugesto

da comisso, o relatrio servir de motivao; se em sentido contrrio,
deve motivar a deciso, expondo os fundamentos nos quais se baseou
para decidir em sentido diverso, indicando os elementos do processo,
inclusive podendo optar por aplicao de penalidade mais grave,477
conforme j decidiu em inmeros casos tanto o Superior Tribunal
de Justia como o Supremo Tribunal Federal.478 Pelo princpio da
474 O Supremo Tribunal Federal, na Smula Vinculante n 5, firmou entendimento no sentido
de que a falta de defesa tcnica por advogado no processo administrativo disciplinar no
ofende a Constituio, ou seja, a defesa do acusado por advogado somente exigvel no
plano judicial.
475 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 28. ed. So Paulo: Atlas, 2015. p. 783.
476 Vide artigos 167, da Lei n 8.112/90, e 229, da Lei n 869/52.
477 Nesse sentido expressa a norma inserta no art. 168, pargrafo nico, da Lei n 8.112/90:
Quando o relatrio da comisso contrariar as provas dos autos, a autoridade julgadora
poder, motivadamente, agravar a penalidade proposta, abrand-la ou isentar o servidor
de responsabilidade.
478 Vide MS n 13.364/DF, Rel. Min. Napoleo Nunes Maia Filho, Terceira Seo, j. em
14.05.2008, DJe, 26 ago. 2008; MS n 18.047/DF, Rel. Min. Mauro Campbell Marques,
Primeira Seo, j. em 26.03.2014, DJe, 1 abr. 2014.
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248
oficialidade, cabe inclusive determinar novas diligncias, declarar a

nulidade do procedimento etc.
Encerrando-se o processo com a absolvio do acusado ou deter-
minada a aplicao de penalidade, cabvel o pedido de reconsiderao
e os recursos hierrquicos, alm da reviso.
11.5 Penalidades: Lei n 8.112/90 e Lei n 869/52
As penalidades disciplinares previstas na Lei n 8.112/90 e na Lei
n 869/52 no so coincidentes.
Enquanto na primeira temos, nessa ordem,479 advertncia,
suspenso, demisso, cassao de aposentadoria ou disponibilidade,
destituio de cargo em comisso e destituio de funo comissionada
as quais requerem, sempre, a anlise da natureza e gravidade da
infrao cometida, bem como os danos dela provenientes, na Lei
Estadual aparecem repreenso, multa,480 suspenso, destituio de
funo, demisso e demisso a bem do servio pblico, todas autnomas
e independentes.481
Em razo da diversidade de tipificao e das infraes que as
ensejam, til o quadro comparativo a seguir, para melhor visualizao
das hipteses de incidncia:
479 Art. 127, da Lei n 8.112/90.
480 Art. 247. A pena de multa ser aplicada na forma e nos casos expressamente previstos em
lei ou regulamento.
481 Art. 244. So penas disciplinares: [...] Pargrafo nico - A aplicao das penas disciplinares
no se sujeita seqncia estabelecida neste artigo, mas autnoma, segundo cada caso e
consideradas a natureza e a gravidade da infrao e os danos que dela provierem para o
servio pblico.
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CAPTULO 11
249
Lei n 8.112/90
Penalidades
Infrao ensejadora
Ausentar-se do servio durante o expediente, sem
prvia autorizao.
Retirar, sem prvia anuncia da autoridade
Advertncia
competente, qualquer documento ou objeto da
(art. 129)
repartio.
Recusar f a documentos pblicos.
Opor resistncia injustificada ao andamento de
documento e processo ou execuo de servio.
Promover manifestao de apreo ou desapreo no
recinto de repartio.
Cometer a pessoa estranha repartio, fora dos ca-
sos previstos em lei, o desempenho de atribuio que
seja de sua responsabilidade ou de seu subordinado.
Manter sob sua chefia imediata, em cargo ou funo
de confiana, cnjuge, companheiro ou parente at

o segundo grau civil.
Recusar-se a atualizar seus dados cadastrais quando
solicitado.
Inobservncia de dever funcional previsto em lei,
regulamentao ou norma interna, que no justifique
imposio de penalidade mais grave.
Reincidncia das faltas punidas com advertncia e de
violao das demais proibies que no tipifiquem
Suspenso
infrao sujeita a penalidade de demisso, no
podendo exceder de 90 (noventa) dias.
Suspenso de 15 dias ao servidor que, injustifica-
damente, recusar-se a ser submetido a inspeo
mdica determinada pela autoridade competente,
cessando os efeitos da penalidade uma vez cumprida
a determinao.
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250
Crime contra a administrao pblica.
Abandono de cargo.
Inassiduidade habitual.
Improbidade Administrativa.
Incontinncia pblica e conduta escandalosa, na
repartio.
Insubordinao grave em servio.
Ofensa fsica, em servio, a servidor ou a particular,
salvo em legtima defesa prpria ou de outrem.
Aplicao irregular de dinheiros pblicos.
Demisso
Revelao de segredo do qual se apropriou em razo
do cargo.
Leso aos cofres pblicos e dilapidao do patrimnio
nacional.
Corrupo.
Acumulao ilegal de cargos, empregos ou funes
pblicas.
Valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou
de outrem, em detrimento da dignidade da funo
pblica.
Participar de gerncia ou administrao de sociedade
privada, personificada ou no personificada, exercer
o comrcio, exceto na qualidade de acionista, cotista
ou comanditrio.
Atuar, como procurador ou intermedirio, junto a
reparties pblicas, salvo quando se tratar de be-
nefcios previdencirios ou assistenciais de parentes
at o segundo grau e de cnjuge ou companheiro.

Receber propina, comisso, presente ou vantagem
de qualquer espcie, em razo de suas atribuies.
Aceitar comisso, emprego ou penso de estado
estrangeiro.
Praticar usura sob qualquer de suas formas.
Proceder de forma desidiosa.
Utilizar pessoal ou recursos materiais da repartio
em servios ou atividades particulares.
Cassao de
Ser cassada a aposentadoria ou a disponibilidade
aposentadoria
do inativo que houver praticado, na atividade, falta
ou disponibilidade punvel com a demisso.
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CAPTULO 11
251
Exercido por no ocupante de cargo efetivo: a pena
ser aplicada nos casos de infrao sujeita s pena-
lidades de suspenso e demisso.
Se aplicada em razo de: improbidade administrativa,
Destituio
aplicao irregular de dinheiros pblicos, leso aos
de cargo em
cofres pblicos e dilapidao do patrimnio nacional
comisso
ou corrupo, implica a indisponibilidade dos bens
e o ressarcimento ao errio, sem prejuzo da ao
penal cabvel.
Se aplicada em razo de: valer-se do cargo para lograr
proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da
dignidade da funo pblica ou atuar, como procu-
rador ou intermedirio, junto a reparties pblicas,
salvo quando se tratar de benefcios previdencirios
ou assistenciais de parentes at o segundo grau ou
de cnjuge ou companheiro, incompatibiliza o ex-
-servidor para nova investidura em cargo pblico
federal, pelo prazo de 5 anos.
No poder retornar ao servio pblico federal o
servidor que for demitido ou destitudo do cargo em
comisso em razo de: crime contra a administrao
pblica, improbidade administrativa, leso aos cofres
pblicos e dilapidao do patrimnio nacional e
corrupo.
Destituio
de funo
comissionada
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252
Lei n 869/52 MG
Penalidades
Infrao ensejadora
Desobedincia.
Repreenso
Falta de cumprimento de deveres.
Dolo ou m-f na falta de cumprimento de deveres.
Falta grave.
Recusa em submeter-se a inspeo mdica quando
necessria.
Suspenso
Desrespeito s proibies consignadas no Estatuto.
Reincidncia em falta j punida com repreenso.
Recebimento doloso e indevido de vencimento,
remunerao e vencimentos.
Requisio irregular de transportes.
Concesso de laudo mdico gracioso.
Falta de exao no desempenho.
Destituio
Quando por negligncia ou benevolncia, o funcio-
de funo
nrio contribui para que se no apurasse, no devido

tempo, a falta de outro.
Acumulao, ilegal, de cargos, funes ou cargos
com funes.
Incorre em abandono de cargo ou funo pblica
pelo no comparecimento ao servio sem causa
justificada por mais por mais de 30 dias consecutivos
Demisso
ou mais de 90 no consecutivos em um ano.
Aplicar indevidamente dinheiro pblico.
Exercer a advocacia administrativa.
Receber em avaliao peridica de desempenho:
a) 02 conceitos sucessivos de desempenho insatis-
fatrio.
b) 03 conceitos interpolados de desempenho insa-
tisfatrio em 5 avaliaes consecutivas.
c) 04 conceitos interpolados de desempenho insa-
tisfatrio em 10 avaliaes consecutivas.
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CAPTULO 11
253
Incontinncia pblica e escandalosa, de vcio de
Demisso
jogos proibidos e de embriaguez habitual.

a bem do servio
Praticar crime contra a boa ordem e a Administrao
Pblica e a Fazenda Estadual.
Revelar segredos de que tenha conhecimento
em razo do cargo ou funo, desde que o faa
dolosamente e com prejuzo para o Estado ou
particulares.
Praticar, em servio, ofensas fsicas contra
funcionrios ou particulares, salvo em legtima
defesa.
Lesar os cofres pblicos ou delapidar o patrimnio
do Estado.
Receber ou solicitar propinas, comisses, presentes
ou vantagens de qualquer espcie.
Pode-se notar, da anlise comparativa das penalidades previstas
nos estatutos federal e estadual que: (i) as faltas de menor gravidade
so responsveis pela advertncia e repreenso, respectivamente; (ii)
a suspenso se d, via de regra, na reincidncia de faltas punveis com
advertncia/repreenso e violao das demais proibies que no
tipifiquem infrao sujeita a demisso, no podendo ultrapassar noventa
dias. Enquanto, na Lei n 8.112/90, h previso expressa de, quando
houver convenincia para o servio, converso da pena de suspenso
em multa, na base de 50% (cinquenta por cento) por dia de vencimento
ou remunerao, ficando o servidor obrigado a permanecer em servio,
a Lei n 869/52 enftica ao prever a perda de todas as vantagens e

direitos decorrentes do exerccio do cargo pelo servidor suspenso.482
fato incontestvel, conforme jurisprudncia j firme nos Tribu-
nais Superiores, que a autoridade responsvel pela aplicao das penas
vincula-se aos fatos apurados e no capitulao legal proposta pela
comisso processante e, da mesma forma, o indiciado defende-se dos
fatos contra ele imputados, no importando a classificao legal inicial,
mas sim a garantia da ampla defesa e do contraditrio.483
Por fim, importante a ressalva quanto reabilitao administrativa:
na Lei n 8.112/90,484 h previso expressa de cancelamento dos
482 Vide art. 246, 2.
483 STJ, MS n 13.364/DF, Rel. Min. Napoleo Nunes Maia Filho, Terceira Seo, j. em
14.05.2008, DJe, 26 maio 2008. No mesmo sentido, MS n 15.810, Rel. Min. Humberto
Martins, Primeira Seo, j. em 29.02.2012, DJe, 30 mar. 2012.
484 Vide art. 131.
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254
registros das penas de advertncia e suspenso se, aps o decurso de
trs e cinco anos de efetivo exerccio, respectivamente, o servidor no
houver praticado nova infrao disciplinar. J na Lei n 869/52 aparece
como a retirada, dos registros funcionais, das anotaes das penas de
repreenso, multa, suspenso e destituio de funo, sempre, por uma
nica vez, e pelos prazos descritos no art. 253.485

11.5.1 Cassao da aposentadoria
Hiptese que merece questionamentos quanto constituciona-
lidade diz respeito norma inserta no art. 134486 da Lei n 8.112/90, ou
seja, a cassao da aposentadoria como espcie de sano disciplinar
prevista em lei para punio de servidor inativo, quando demonstrada
a prtica de infrao sujeita demisso.
Nessa seara, a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal487
firmou-se no sentido da possibilidade de aplicao daquela sano,
inclusive nas hipteses em que a falta cometida pelo servidor em
momento posterior implementao dos requisitos necessrios
aquisio do direito aposentadoria.
485 Art. 253. Devero constar do assentamento individual todas as penas impostas ao funcio-
nrio, inclusive as decorrentes da falta de comparecimento s sesses do jri para que for
sorteado. [...] 2. O funcionrio poder requerer reabilitao administrativa, que consiste
na retirada, dos registros funcionais, das anotaes das penas de repreenso, multa, sus-
penso e destituio de funo, observado o decurso de tempo assim estabelecido: 1 trs
(3) anos para as penas de suspenso compreendidas entre sessenta (60) a noventa (90) dias
ou destituio de funo; 2 dois (2) anos para as penas de suspenso compreendidas
entre trinta (30) e sessenta (60) dias; 3 um (1) ano para as penas de suspenso de um (1)
a trinta (30) dias, repreenso ou multa. 3 - Os prazos a que se refere o pargrafo ante-
rior sero contados a partir do cumprimento integral das respectivas penalidades. 4 - A
reabilitao administrativa estende-se ao aposentado, desde que ocorram os requisitos a
ela vinculados. 5 - Em nenhum caso a reabilitao importar direito de ressarcimento,
restituio ou indenizao de vencimentos ou vantagens no percebidos no perodo de
durao da pena. 6 - A reabilitao ser concedida uma nica vez. 7 - Os procedimen-

tos para o instituto da reabilitao sero definidos em decreto. 8 - da competncia do
Secretrio de Administrao decidir sobre a reabilitao, ouvido, previamente, o titular da
repartio de exerccio do funcionrio.
486 Art. 134. Ser cassada a aposentadoria ou a disponibilidade do inativo que houver pratica-
do, na atividade, falta punvel com a demisso.
487 Ementa: 1. Embargos de declarao recebidos como agravo regimental. 2. Servidor pbli-
co: legitimidade da pena de cassao de aposentadoria, por ilcito administrativo cometi-
do pelo servidor ainda na atividade, conforme reiterada jurisprudncia do Supremo Tribunal
(v.g. RMS 24.557, 2 T., 2.9.2003, Carlos Velloso, DJ 7.12.95; MS 21.948, Pleno, 29.9.1994, Nri
da Silveira, DJ 26.9.2003). 3. Recurso extraordinrio: descabimento: controvrsia relativa
imposio da pena de cassao de aposentadoria agravante, que demanda o reexame dos
fatos e provas que permeiam a lide: incidncia da Smula 279. (STF, Primeira Turma, AI
504188 ED/RS, MS n 20882/MA. Rel. Min. Seplveda Pertence, j. em 11.10.2005, g.n.).
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CAPTULO 11
255
Como membro do rgo Especial do Tribunal de Justia de
Minas Gerais, atuei como Relator no julgamento de Mandado de
Segurana488 que retrata bem a amplitude das normas que preveem a
cassao da aposentadoria. No caso em apreo, o impetrante, ex-policial
civil do Estado, ocupante quando na ativa do cargo de investigador de
polcia, aposentado por invalidez, foi surpreendido com publicao
de ato do Corregedor-Geral da Polcia Civil, no sentido de acolher a

proposio da Comisso Processante e propor ao Governador do Estado
a aplicao da pena de cassao da aposentadoria.
Quando do julgamento, argumentei a inexistncia de ofensa a
direito adquirido porque, consoante jurisprudncia da Suprema Corte
citada alhures , seria possvel a punio do servidor com a cassao
de sua aposentadoria, mesmo nas hipteses em que a falta cometida
posteriormente implementao dos requisitos necessrios aquisio
do direito aposentao.
Ressalto que a jurisprudncia unssona do Supremo Tribunal
Federal tem como premissa a aposentadoria premial (aposentadoria
por tempo de servio, no contributiva), tendo em vista que esse
entendimento fora firmado anteriormente Constituio de 1988, e
488 Ementa: Mandado de Segurana. Governador do Estado. Ilegitimidade passiva. Inade-
quao tpica. Cassao da aposentadoria. Policial Civil. Sano prevista em lei. Processo
administrativo disciplinar. Observncia dos princpios do contraditrio e da ampla defesa.
Aplicao da penalidade. Razoabilidade e proporcionalidade. Ausncia de direito adquiri-
do. Segurana denegada. 1. O Governador do Estado parte legtima para figurar no plo
passivo de mandado de segurana impetrado contra ato administrativo consubstanciado
na aplicao da pena de cassao da aposentadoria de servidor pblico estadual. 2. No h
falar-se em ausncia de interesse processual, por inadequao tpica da ao mandamen-
tal, quando a soluo da lide prescinde de dilao probatria. 3. As normas insertas nos ar-
tigos 154, inciso VI, e 160, inciso I, da Lei n 5.406/69, que contm a Lei Orgnica da Polcia
Civil, preveem a aplicao da pena de cassao da aposentadoria na hiptese em que ficar
comprovado que o servidor inativo praticou, quando em atividade, falta grave para a qual
cominada pena de demisso. 4. A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal firmou-se

no sentido da possibilidade de aplicao da sano de cassao da aposentadoria, mesmo
nas hipteses em que a falta cometida pelo servidor em momento posterior implemen-
tao dos requisitos necessrios aquisio do direito aposentadoria. 5. Vislumbra-se a
legitimidade do ato administrativo que cassou a aposentadoria concedida ao impetrante,
seja porque fora praticado aps instaurao e trmite de regular procedimento adminis-
trativo, no mbito do qual lhe foram assegurados o exerccio da ampla defesa e do contra-
ditrio; seja em razo da observncia dos princpios da razoabilidade e proporcionalidade
na aplicao da pena, tendo em vista a gravidade das condutas imputadas ao servidor. 6.
No h falar-se em ofensa a direito adquirido aposentadoria, quando a falta tenha sido
cometida pelo servidor ainda na atividade, notadamente no presente caso, em que as in-
fraes disciplinares foram praticadas e o processo administrativo disciplinar instaurado
antes do afastamento do servidor em razo da constatao de sua incapacidade laborativa
(TJMG, MS n 1.0000.13.071120-3/000, rgo Especial, Rel. Des. Bitencourt Marcondes, j.
em 16.06.2014).
10/03/2016 14:05:59
256
mantido posteriormente, mas no se pode olvidar que, at o advento
da Emenda n 3/93,489 no havia que se falar de regime contributivo
para os servidores pblicos, o que justificava a razoabilidade da pena
de cassao de aposentadoria mesmo aps ter o servidor completado
o requisito temporal.
Ocorre que, com a promulgao da Emenda n 20/98, o Consti-

tuinte, em seu art. 4, inseriu preceito transformando o tempo de servio
em tempo de contribuio, o que nos leva a refletir sobre a recepo das
normas legais, no mbito da Unio, dos Estados e dos Municpios, que
preveem a cassao da aposentadoria mesmo que o servidor, poca,
tenha preenchido os requisitos para receber proventos decorrentes da
inatividade.
Isto porque a natureza jurdica do regime contributivo no
pre mial, mas sinalagmtica, em que o servidor durante certo lapso
de tempo contribui para o sistema de previdncia para que possa se
manter quando de sua inatividade, seja por decurso de tempo ou por
incapacidade laborativa.
Desse modo, retirar sua aposentadoria, cujo direito foi incorpo-
rado ao seu patrimnio jurdico, se me apresenta ofensivo ao princpio
da segurana jurdica, notadamente o ato jurdico perfeito.
A mudana de posio decorre das reflexes que fiz aps leitura
de artigo publicado por Maria Sylvia Zanella Di Pietro,490 que me
convenceram.
11.6 Reviso do processo
O processo disciplinar, ao contrrio do que ocorre no processo
judicial, pode ser revisto a qualquer tempo, de ofcio ou mediante
solicitao do interessado,491 mas sempre embasado em fatos novos ou
circunstncias capazes de justificar a inocncia do servidor ou o excesso
de pena imposta, sendo do requerente o nus da prova.492
489 A previso de regime previdencirio contributivo para os servidores federais ocorreu na
Emenda Constitucional n 3/1993, para os servidores estaduais e municipais, em carter

facultativo, na Emenda n 20/1998, e para servidores de todas as esferas de governo, em
carter obrigatrio, na Emenda Constitucional n 41/2003.
490 Cassao de aposentadoria incompatvel com regime previdencirio de servidores?.
Revista Consultor Jurdico, 16 abr. 2015.
491 No caso de morte ou desaparecimento do servidor, qualquer membro da famlia pode
requerer a reviso do processo; se o sindicado tornou-se incapaz, o curador pode requerer
a reviso.
492 Art. 175 da Lei n 8.112/90. No processo revisional, o nus da prova cabe ao requerente.
10/03/2016 14:05:59
CAPTULO 11
257
Sob essa tica e em consonncia com os princpios do devido
processo legal, da ampla defesa e do contraditrio, somente admitida a
reviso da penalidade aplicada para beneficiar o servidor punido, nunca
para prejudic-lo. Essa a nica interpretao para a norma inserta no
art. 174,493 da Lei n 8.112/90, e na Smula n 19,494 do Supremo Tribunal
Federal, sendo vedado, portanto, o bis in idem e o reformatio in pejus.
No julgamento do Mandado de Segurana n 17.370-DF,495 pela
Primeira Seo do Superior Tribunal de Justia, foi determinada a
reintegrao imediata do servidor cuja pena de suspenso foi anulada
aps o encerramento do processo administrativo disciplinar, sendo
realizado novo julgamento, cujo resultado foi a aplicao da pena de
demisso. Argumentou, com propriedade, o Relator, Ministro Arnaldo

493 Art. 174. O processo disciplinar poder ser revisto, a qualquer tempo, a pedido ou de ofcio,
quando se aduzirem fatos novos ou circunstncias suscetveis de justificar a inocncia do
punido ou a inadequao da penalidade aplicada.
494 Smula n 19. inadmissvel segunda punio de servidor pblica, baseada no mesmo
processo em que se fundou a primeira.
495 Administrativo. Mandado de Segurana. Servidor pblico. Processo administrativo dis-
ciplinar - PAD. Anulao da pena de suspenso, j cumprida pelo servidor, e aplicao
de pena mais grave, de demisso, por orientao da Controladoria-Geral da Unio. Bis in
idem e reformatio in pejus. Impossibilidade. Pedido de reintegrao julgado procedente.
Efeitos funcionais. Retroao data da demisso. Efeitos financeiros. Retroao limitada
data da impetrao. Segurana concedida. 1. A Autoridade coatora apontada, que impe
a pena de demisso, vincula-se aos fatos apurados e no capitulao legal proposta pela
Comisso Processante. Da mesma forma, o indiciado se defende dos fatos contra ele im-
putados, no importando a classificao legal inicial, mas sim a garantia da ampla defesa e
do contraditrio. Por isso, a modificao na tipificao das condutas pela Autoridade Ad-
ministrativa no importa nem em nulidade do PAD, nem no cerceamento de defesa (MS
13.364/DF, Rel. Min. NAPOLEO NUNES MAIA FILHO, Terceira Seo, DJe 26/5/08). 2.
O novo julgamento do processo administrativo disciplinar ofende o devido processo legal,
por no encontrar respaldo na Lei 8.112/90, que prev sua reviso to somente quando
constatado vcio insanvel ou houver possibilidade de abrandamento da sano discipli-
nar aplicada ao servidor pblico. 3. O processo disciplinar se encerra mediante o julga-
mento do feito pela autoridade competente. A essa deciso administrativa, semelhana
do que ocorre no mbito jurisdicional, deve ser atribuda a nota fundamental de definitivi-
dade. O servidor pblico punido no pode remanescer sujeito a novo julgamento do feito
para fins de agravamento da sano, com a finalidade de seguir orientao normativa,

quando sequer se apontam vcios no processo administrativo disciplinar. 4. inadmiss-
vel segunda punio de servidor pblico, baseada no mesmo processo em que se fundou
a primeira (Smula 19/STF). 5. Hiptese em que a anulao, pelo Presidente da FUNA-
SA, da pena de suspenso aplicada ao Impetrante, aps seu cumprimento, no teve por
escopo corrigir eventual vcio insanvel e/ou benefici-lo, na medida em que resultou da
orientao firmada pela Corregedoria-Geral da Unio CGU que, ao reexaminar o mrito
das concluses firmadas pela Comisso processante, entendeu necessria a aplicao de
pena mais grave, de demisso. [...].6. Segurana concedida para anular a pena de demisso
aplicada ao Impetrante e determinar Autoridade Impetrada que o reintegre ao servio
pblico. Efeitos funcionais que devem retroagir data da demisso do servidor. Os efeitos
financeiros, todavia, devem retroagir data da impetrao, conforme as Smulas 269 e
271/STF, reservando-se a cobrana das diferenas remuneratrias anteriores impetrao
s vias ordinrias (j. em 28.08.2013, DJe, 10 set. 2013).
10/03/2016 14:06:00
258
Esteves Lima, que a adoo de entendimento diverso importaria a
revogao tcita da Smula n. 19, uma vez que bastaria a simples
anulao de uma penalidade j aplicada ao servidor para permitir que
a Administrao Pblica, baseada em um mesmo fato, aplicasse uma
segunda pena, como se a primeira fosse.
O precedente que serviu de base para o enunciado da Smula n
19, do Supremo Tribunal Federal, fora o RMS n 8.048, de 31.01.1962,

tendo como relator o Ministro Victor Nunes.
Naquele acrdo, o que no se admitiu foi a aplicao de pena
mais severa no mesmo processo j encerrado, pois se considerou ver-
dadeiro bis in idem.496 O que foi relevante no precedente fora a aplicao
de outra pena sem a instaurao de novo processo ou inqurito.
A norma do art. 65, pargrafo nico,497 da Lei Federal n 9.784/99,
explicita o princpio do non reformatio in pejus quando se tratar de
reviso de processo administrativo que resultou em sano. Significa
dizer que, em hiptese alguma, mesmo que fato novo demonstre que a
pena aplicada fora branda, no mesmo processo no se poder agravar
a sano. Trata-se de positivao da Smula n 19.
A interpretao da norma, contudo, no pode significar a impuni-
dade ou condescendncia se o fato novo puder resultar em sano mais
grave, nesse caso deve a autoridade, ex officio, instaurar novo processo
administrativo, assegurando o contraditrio e a ampla defesa, sem que
se caracterize bis in idem.
Repise-se, o que vedado a aplicao de sano mais grave no
mesmo processo. A norma consagra a reviso in mellius ( semelhana
do que acontece na reviso criminal) e veda a in pejus, at porque
o pressuposto a existncia de deciso definitiva no mbito da
Administrao.
Do contrrio, ter-se-ia que admitir que a autoridade no poderia,
em sede de recurso administrativo, agravar a pena aplicada, como
autoriza o art. 64,498 da mesma lei.
496 No voto do Ministro Relator, colhe-se o seguinte excerto: Aqui est o ponto crucial da
controvrsia. A disponibilidade fora imposta mediante processo; mas a demisso foi de-
cretada sem processo algum, porque o anterior, j encerrado, no poderia servir para apli-
cao de segunda penalidade, autntico bis in idem. , pois, insustentvel o ato demissrio,
j que apoiado em processo administrativo extinto ou exausto, o que equivale a dizer que
foi praticado sem processo.
497 Art. 65. Os processos administrativos de que resultem sanes podero ser revistos, a
qualquer tempo, a pedido ou de ofcio, quando surgirem fatos novos ou circunstncias
relevantes suscetveis de justificar a inadequao da sano aplicada. Pargrafo nico. Da
reviso do processo no poder resultar agravamento da sano. (g.n.).
498 Art. 64. O rgo competente para decidir o recurso poder confirmar, modificar, anular ou
revogar, total ou parcialmente, a deciso recorrida, se a matria for de sua competncia.
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CAPTULO 11
259
importante explicitar que a alegao de injustia da pena
aplicada no justifica a reviso do processo:499 cabe comprovar que, por
motivos alheios ao interessado, os fatos novos no foram demonstrados
no tempo prprio.
O julgamento da reviso, no mbito federal, compete autoridade
que aplicou a penalidade500 e, no estadual, de acordo com o art. 240 da
Lei n 869/52, ao Governador do Estado.501
Uma vez deferido o pedido, declarada sem efeito a sano
sofrida pelo servidor, momento em que sero restabelecidos todos os

direitos do processado, o que no ocorre quando se tratar de destituio
de cargo em comisso.
11.7 Prazo prescricional
O Ministro Dias Toffoli sintetizou bem o telos do instituto da
prescrio quando escreveu em seu voto no MS n 23.262/DF que tem
fora jurdica para proporcionar estabilidade social, fixando o limite
temporal para o exerccio de um direito, a fim de evitar que o litgio
perdure por tempo indeterminado.
No processo administrativo disciplinar, a previso da prescrio
da pretenso punitiva da Administrao Pblica em razo do come-
timento de falta funcional por seus servidores est contida nas Leis
n 8.112/90 (mbito federal) e n 869/52 (mbito estadual), no entanto,
diferem quanto ao prazo.
Pargrafo nico. Se da aplicao do disposto neste artigo puder decorrer gravame
situao do recorrente, este dever ser cientificado para que formule suas alegaes antes
da deciso.
Art. 64-A. Se o recorrente alegar violao de enunciado da smula vinculante, o rgo
competente para decidir o recurso explicitar as razes da aplicabilidade ou inaplicabili-
dade da smula, conforme o caso.
Art. 64-B. Acolhida pelo Supremo Tribunal Federal a reclamao fundada em violao
de enunciado da smula vinculante, dar-se- cincia autoridade prolatora e ao rgo
competente para o julgamento do recurso, que devero adequar as futuras decises admi-
nistrativas em casos semelhantes, sob pena de responsabilizao pessoal nas esferas cvel,
administrativa e penal.
499 Vide pargrafo nico, do art. 236, da Lei n 869/52: No constitui fundamento para reviso
a simples alegao de injustia da penalidade.
500 Vide art. 181, da Lei n 8.112/90.
501 A exceo consiste na hiptese de o servidor acusado pertencer ou houver pertencido
a rgo diretamente subordinado ao Governador do Estado, quando, ento, competir
ao Secretrio de Estado dos Negcios do Interior despachar o requerimento de reviso e
julg-lo ( vide art. 243, da Lei n 869/52).
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260
Na lei federal, a referncia ao prazo prescricional vem na norma
inserta no art. 142, que prev: (i) cinco anos para as infraes punveis
com demisso, cassao de aposentadoria ou disponibilidade e desti-
tuio de cargo; (ii) dois anos quanto suspenso; e (iii) cento e oitenta
dias para advertncia. J a norma inserta no art. 258 da lei mineira de-
termina que as penas de repreenso, multa e suspenso prescrevem no
prazo de dois anos, enquanto a de demisso, por abandono de cargo,
no prazo de quatro anos.
semelhana do que ocorre no processo judicial, o prazo da
prescrio comea a correr da data em que o fato se tornou conhecido,502
sendo interrompido pela abertura da sindicncia ou a instaurao de
processo disciplinar,503 at a deciso final proferida por autoridade
competente, quando, ento, recomea a contagem.
A Suprema Corte, ao analisar o 3,504 do art. 142, da Lei

n 8.112/90, que prev marco interruptivo do prazo prescricional
(instaurao de sindicncia ou processo administrativo disciplinar),
entendeu por sua relativizao, evitando que seu curso no ficasse
suspenso indefinidamente, firmando-se a jurisprudncia505 no sentido
de que a interrupo prevista no 3 do referido artigo cessa uma
vez ultrapassado o perodo de 140 (cento e quarenta) dias alusivo
concluso do PAD e imposio de pena,506 voltando a ter curso, na
integralidade, o prazo prescricional.
No estatuto do servidor pblico da Unio havia previso de que
no obstante a extino da punibilidade pela prescrio o registro do
fato ficaria consignado nos assentamentos individuais do servidor.507
502 Redao do 1, do art. 142, da Lei n 8.112/90.
503 O Superior Tribunal de Justia, por sua Segunda Turma, em julgamento recente, AgRg
nos EDcl no Recurso em Mandado de Segurana n 46.678-PE, datado de 03 de maro de
2015, sob a relatoria do Ministro Mauro Campbell Marques, reafirmou o entendimento
no sentido de que a publicao do ato de instaurao do processo administrativo
disciplinar que interrompe o prazo prescricional, e no a lavratura do ato que formaliza a
sua instaurao , nos termos do arts. 142, 3, e 151, da Lei n 8.112/90 .
504 Art. 142. A ao disciplinar prescrever: [...] 3. A abertura de sindicncia ou a instaurao
de processo disciplinar interrompe a prescrio, at a deciso final proferida por autoridade
competente.
505 Nesse sentido, precedente do Plenrio do Supremo Tribunal Federal: I. Cassao de
aposentadoria pela prtica, na atividade, de falta disciplinar punvel com demisso (L.
8.112/90, art. 134): constitucionalidade, sendo irrelevante que no a preveja a Constituio
e improcedente a alegao de ofensa do ato jurdico perfeito. [...]. III. Punio disciplinar:
prescrio: a instaurao do processo disciplinar interrompe o fluxo da prescrio, que volta a correr
por inteiro se no decidido no prazo legal de 140 dias, a partir do termo final desse ltimo (STF.
MS n 23.299/SP, Rel. Min. Seplveda Pertence, Tribunal Pleno, j. em 06.03.2002, DJ, 12 abr.
2002, g.n.).
506 Vide arts. 152 e 167 da Lei n 8.112/90.
507 Art. 170. Extinta a punibilidade pela prescrio, a autoridade julgadora determinar o
registro do fato nos assentamentos individuais do servidor.
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CAPTULO 11
261
Questionada a inconstitucionalidade dessa norma em face do
princpio da presuno de inocncia, o Plenrio do Supremo Tribunal a
declarou pela via incidental, no Mandado de Segurana n 23.262/DF,508
no sentido de que, prescrita a pretenso punitiva do poder pblico,
no se pode mais falar em deciso administrativa definitiva quanto
responsabilidade do servidor por sua prtica, ou seja, incabvel o
registro nos assentamentos do funcionrio da prtica da infrao por
afronta direta ao princpio constitucional da presuno da inocncia.509
508 Ementa: Constitucional e Administrativo. Poder disciplinar. Prescrio. Anotao de fatos
desabonadores nos assentamentos funcionais. Declarao incidental de inconstitucionali-
dade do art. 170 da Lei n 8.112/90. Violao do princpio da presuno de inocncia. Se-
gurana concedida. 1. A instaurao do processo disciplinar interrompe o curso do prazo
prescricional da infrao, que volta a correr depois de ultrapassados 140 (cento e quarenta)
dias sem que haja deciso definitiva. 2. O princpio da presuno de inocncia consiste em
pressuposto negativo, o qual refuta a incidncia dos efeitos prprios de ato sancionador,
administrativo ou judicial, antes do perfazimento ou da concluso do processo respectivo,
com vistas apurao profunda dos fatos levantados e realizao de juzo certo sobre a
ocorrncia e a autoria do ilcito imputado ao acusado. 3. inconstitucional, por afronta ao
art. 5, LVII, da CF/88, o art. 170 da Lei n 8.112/90, o qual compreendido como projeo
da prtica administrativa fundada, em especial, na Formulao n 36 do antigo DASP, que
tinha como finalidade legitimar a utilizao dos apontamentos para desabonar a conduta
do servidor, a ttulo de maus antecedentes, sem a formao definitiva da culpa. 4. Reco-
nhecida a prescrio da pretenso punitiva, h impedimento absoluto de ato decisrio
condenatrio ou de formao de culpa definitiva por atos imputados ao investigado no pe-
rodo abrangido pelo PAD. 5. O status de inocncia deixa de ser presumido somente aps
deciso definitiva na seara administrativa, ou seja, no possvel que qualquer consequn-
cia desabonadora da conduta do servidor decorra to s da instaurao de procedimento
apuratrio ou de deciso que reconhea a incidncia da prescrio antes de deliberao
definitiva de culpabilidade. 6. Segurana concedida, com a declarao de inconstituciona-
lidade incidental do art. 170 da Lei n 8.112/1990 (STF. MS n 23262, Rel. Min. Dias Toffoli,
Tribunal Pleno, j. em 23.04.2014, DJe, 30 out. 2014).
509 Art. 5, VII, da Constituio Federal: Ningum ser considerado culpado at o trnsito em
julgado da sentena penal condenatria.
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CAPTULO 12
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
12.1 Introduo A moralidade como elemento

legitimador do exerccio do poder no Estado
Democrtico de Direito
No pode o ordenamento jurdico, em Estados verdadeiramente
democrticos, afastar-se de questes ticas sem perder em virtude
desse desvio legitimidade. A ordem jurdica, pois, h de absorver e
agasalhar valores morais, justamente porque a legitimidade do direito
precisa guardar relao mnima de congruncia com a pauta axiolgica
assumida pela sociedade.510 A moral, na contemporaneidade, incorpora-
se aos ordenamentos jurdicos, tendo em vista que a fora vinculante do
direito contm-se nos preceitos ticos socialmente sedimentados.511 515
510 Sendo o princpio fundamental da Democracia a liberdade, seria impossvel compatibi-
lizar-se o seu exerccio com o ideal de Justia Material, concreta e efetiva para todos, se
no se inclussem no sistema jurdico, no qual os direitos inerentes a ela so assegurados
a todo indivduo, as normas morais, cujo contedo fosse absorvido pelo sistema norma-
tivo e transformado, assim, em Direito a ser respeitado. [...] Destarte, o contedo justo do
Direito no pode ser atendido apartado do sentido moral que deve prevalecer em todas as
relaes humanas, sob pena de deixarem de ter este trao de humanidade. [...] A democra-
cia, como regime poltico que realiza em sua essncia o princpio da liberdade e a garantia
da libertao como experincia transcendente do homem na aventura da vivncia com os
outros, no pode sobreviver ou se efetivar com um conjunto de normas desapegadas da
Moral construda e respeitada pela sociedade (ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Princ-
pios Constitucionais da Administrao Pblica. Belo Horizonte: Del Rey, 1994. p. 181).
511 [...] se pode afirmar que o Direito se alimenta da moral, tem seu surgimento a partir da
moral, e convive com a moral continuamente, enviando-lhe novos contedos e normas,

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512
No que tange ao movimento de incorporao dos preceitos
ticos na ordem jurdica,513 aponta-se, como derradeiro compromisso
tico, a assuno, pelas normas jurdicas, de prescries de moralidade
pblica.514 Segundo Moreira Neto, sobre a legitimidade que se torna
agora possvel partir para a conquista da ltima fronteira tica a da
licitude do poder estatal pela incorporao do conceito de moralidade
ordem jurdica.515
Tornou-se exigncia democrtica, pois, o dilogo entre os valores
ticos e os padres polticos e de atuao das autoridades constitudas516
e recebendo novos conceitos e normas. A moral , e deve sempre ser, o fim do Direito.
Com isso, pode-se chegar concluso de que Direito sem moral, ou Direito contrrio s
aspiraes morais de uma comunidade, puro arbtrio, e no Direito (BITTAR, Eduardo
C. B.; ALMEIDA, Guilherme Assis de. Curso de filosofia do Direito. 11. ed. So Paulo: Atlas,
2015. p. 593).
512 A respeito da necessria intercambialidade entre direito e moral, sbias so as lies do
saudoso Arcebispo Primaz do Brasil, D. Lucas Moreira Neves: Profundamente humana
tambm a autoridade poltica. Fonte dessa autoridade sua legitimidade [...] nas
democracias, o sufrgio popular (o poder dado pelo povo). E, no entanto, tal legitimidade
se dilui, se, acima dela, no houver a legitimidade oriunda da postura moral. Qualquer
que seja a natureza do seu poder [...] o homem pblico pe em perigo a sua autoridade
funcional se esta no coberta por uma inquestionvel autoridade moral. A mesma
multido que, com o voto, lhe confere autoridade, costuma retir-la se essa autoridade
legal no se converte em verdadeira autoridade moral. S o homem penetrado nas
virtudes morais capaz de ser homem pblico confivel e respeitado (NEVES, D. Lucas
Moreira. Primado da tica. Jornal do Brasil, 02 set. 1992, 1 Caderno, p. 11).
513 Vicente Ra confirma: Se em todos os tempos se proclamou que o Direito, ao se concretizar
em normas obrigatrias, h de respeitar os princpios da Moral, hoje mais do que nunca
se acentua a tendncia de que as normas morais revelam no sentido de sua transformao
em normas jurdicas; acentua-se, isto , a tendncia para a moralizao do Direito (RA,
Vicente. O direito e a vida dos Direitos. So Paulo: Resenha Universitria, 1976. v. I, p. 41).
514 Ao longo da histria, com a transio do Absolutismo para o Estado de Direito na Idade
Moderna, o Estado fica sujeito lei. Aps a revoluo inglesa, francesa e americana, o
que significou a disseminao do Estado Liberal e Democrtico, o Estado fica tambm
sujeito sociedade. E por fim, com a lenta incorporao das conquistas ticas ordem
jurdica, como um sistema autnomo de licitude, o Estado sujeita-se igualmente moral
(BRAGA, Pedro. tica, Direito e Administrao Pblica. 2. ed. Braslia: Senado Federal, 2006.
p. 197).
515 MOREIRA NETO, Diogo Figueiredo. tica na Administrao Pblica. tica no Direito e na
Economia. So Paulo: Pioneira, 1999. p. 141.
516 O exerccio de uma funo poltica no se caracteriza rigorosamente como uma profisso,
principalmente pela sua natureza eletiva e transitria. Trata-se de um mandato conferido
pelo povo para represent-lo nos rgos que detm o poder de gerir os interesses de
toda a sociedade. Assim, os polticos escolhidos so mandatrios e no donos do poder.
Assemelham-se aos que recebem uma procurao para o exerccio de algum ato de interesse
do mandante. Devem, pois, prestar contas a este do correto exerccio do mandato. fcil,
compreender, pois, que o cumprimento da funo poltica inclui graves exigncias ticas,
na medida em que consiste num compromisso de bem servir no s aos que o elegeram,
mas a toda a sociedade (PADIN, D. Cndido. tica na Poltica: Cdigo Internacional de
tica. In: tica no Novo Milnio. 3. ed. So Paulo: LTr, 2004. p. 74-75).
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CAPTULO 12
265
e, em ltima instncia, a integrao da moral ao direito, pela juridicizao
de padres comportamentais impregnados de eticidade.517 Isso porque
a democracia, alm de um sistema de governo, tambm constitui
uma cultura que d forma ao modo como os membros da sociedade
compreendem a sua prpria identidade, adquirindo a viso do
prprio valor por meio da interveno poltica que realizam nos rumos
comuns.518
Todo esse contedo de eticidade absorvido pelo direito,519
quando relacionado com a questo pblica, tem a finalidade de
estabelecer condutas ticas adequadas para os titulares do poder, os
quais, conquanto no se proponha a excluso das tarefas administrativas
de uma integrao poltica,520 tm de agir sob o signo da moralidade.521
517 A diferenciao entre as esferas de valor (que possibilitou uma distino entre os campos
do direito e da moral) no absoluta, de forma que a moral e o direito no se tornaram
sistemas independentes e incomunicveis. Se o poder pblico institucionalizado no
tivesse qualquer pretenso de representar os interesses do povo, ento as normas jurdicas

poderiam ser absolutamente incompatveis com as normas morais. Entretanto, enquanto
se fundamenta a legitimidade poltica na representao e no interesse da populao,
preciso que se construam pontes que relacionem as normas jurdicas e os valores morais
(COSTA, Alexandre Arajo. Introduo ao Direito: uma perspectiva zettica das cincias
jurdicas. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 2001. p. 100).
518 Nesse sentido, J. M. Srvulo Corra pondera que: Para alm da feitura de leis justas, espe-
ra-se do Estado que, no exerccio das suas funes, se comporte no apenas sob a preocu-
pao de no infringir preceitos, mas a de constituir o elemento exponencial de materiali-
zao das ideias mais nobres: as de justia e de solidariedade. Da que da Administrao se
no exija apenas uma vivncia de legalidade: instituio mais presente no dia-a-dia dos
cidados pede-se, alm disso, que se comporte como modelo das virtudes prprias da vida
em sociedade. No basta a legalidade: preciso que impere a moralidade administrativa
(Legalidade Administrativa e Moralidade Administrativa. In: Jornadas sobre o Fenmeno da
Corrupo. Estudos Vrios, v. 01, p. 84, 1990).
519 Alis, segundo ensinamentos de Mrcia Noll Barbosa, colhidos em Jrgen Habermas, a
problemtica da fundamentao do direito no desaparece com a sua mera positivao, e,
por consequncia, se os fundamentos morais do direito no se reduzem mais a uma ilus-
trao metafsica, com o recurso ao direito natural, faz-se necessrio um substitutivo dessa
fundamentalidade, consistente na abertura dos discursos jurdicos argumentao moral
(BARBOSA, Mrcia Noll. O princpio da moralidade administrativa: uma abordagem de seu
significado e suas potencialidades luz da noo de moral crtica. Porto Alegre: Livraria
do Advogado, 2002. p. 59).
520 Mesmo porque a poltica no esfera de atuao alheia ou margem de compromissos ti-
cos. Nesse sentido: a poltica no autnoma da moral e, to pouco, se sacrifica moral,
nem se absorve nela. A dignidade do homem como pessoa, ou seu fim prprio, o conseguir
o Bem Estar da comunidade e a realizao da justia, entre outros, no podem deixar-se de
lado. Os parmetros bsicos para promover o Bem Comum e o desenvolvimento da pes-
soa humana detm a sua raiz, precisamente, nos princpios da tica. [...] A subordinao
da poltica tica significa, fundamentalmente, que a poltica recebe da tica os princpios
basilares para actuar, no os podendo violar, sob pena de se estar a desenvolver uma po-
ltica de cariz imoral (WILENSKY, Alfredo Hctor. Corrupo. O Direito, Lisboa, ano 139,
n. 05, p. 988).
521 Novamente, nas palavras do prof. Srvulo Correia, [...] boa parte das normas de Direito
Administrativo ou tm contedo tico, ou desempenham uma funo instrumental
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A necessidade de moralidade, incorporadora de um plexo de
exigncias ticas e axiolgicas impositivas de determinaes mais
rigorosas se comparadas com a moral comum s instituies pblicas,
constitui fonte normativa de um novo paradigma comportamental dos
homens pblicos,522 dos quais h de se exigir deveres que vo alm
da observncia da mera legalidade, perpassando deveres de lealdade
institucional, honestidade administrativa, imparcialidade, eficincia.
Nesse contexto, de uma breve anlise da experincia republicana
do Brasil, possvel verificar sucessivos enaltecimentos da importncia
desse princpio como vetor constitucional de atuao dos agentes
pblicos.
12.2 A moralidade pblica no Brasil: vetor constitucional
da atuao do Estado
A primeira meno expressa ao princpio da moralidade
administrativa em norma de equivalncia constitucional d-se, no
Brasil, com o Decreto n 19.398/30, que instituiu o Governo Provisrio
da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, fruto da Revoluo de 1930
e que veio a desaguar na formao da Assembleia Nacional Constituinte
que elaborou a Constituio de 1934. Segundo esse Decreto, o governo
provisrio exerceria discricionariamente, em toda plenitude, as funes
atribudas ao Executivo e ao Legislativo, at que eleita a Assembleia
Constituinte, necessria para a reorganizao constitucional do pas.
Manteve o diploma, no entanto, vigentes as leis, obrigaes e direitos
na esfera pblica, salvo os que contraviessem ao interesse pblico e
moralidade administrativa.523
Posteriormente outros diplomas, de status constitucional e
infraconstitucional, cuidaram de tratar sem mencionar expressamente
a moralidade administrativa do assunto relativo (im)probidade
administrativa: (i) o Decreto-Lei n 3.240/41 sujeitou a sequestro os
ou evidenciadora de observncia de parmetros ticos nas condutas administrativas
(Legalidade Administrativa e Moralidade Administrativa. In: Jornadas sobre o Fenmeno da
Corrupo. Estudos Vrios, v. 01, p. 84, 1990).
522 OSRIO, Fbio Medina. Teoria da Improbidade Administrativa: m gesto pblica, corrupo,
ineficincia. 3. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2013. p. 76.
523 Cf. Decreto n 19.398/30: art. 7 Continuam em inteiro vigor, na forma das leis aplicveis, as
obrigaes e os direitos resultantes de contratas, de concesses ou outras outorgas, com
a Unio, os Estados, os municpios, o Distrito Federal e o Territrio do Acre, salvo os que,
submetidos a reviso, contravenham ao interesse pblico e moralidade administrativa.
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bens de pessoa indiciada por crimes que resultassem em prejuzo
Fazenda Pblica; (ii) a Constituio de 1946 determinou, em seu art.
141, 31, que caberia lei dispor sobre o sequestro e o perdimento de
bens, no caso de enriquecimento ilcito, por influncia ou abuso de
cargo ou funo pblica, ou de emprego em entidade autrquica; (iii) a
Lei n 3.146/57, em cumprimento ao comando da Constituio de 1946,
sujeitou a perda e a sequestro, em favor da Fazenda Pblica, os bens
adquiridos pelo servidor pblico, por influncia ou abuso de cargo ou
funo pblica, ou de emprego em entidade autrquica, sem prejuzo
da responsabilidade criminal em que houvesse incorrido; (iv) a Lei n
3.502/58, sem revogar a legislao anterior, cuidou de regulamentar o
sequestro e o perdimento de bens nos casos de enriquecimento ilcito
por influncia de cargo ou funo;524 (v) a Constituio de 1967 previu
no art. 153, 11, com numerao dada pela Emenda Constitucional n
1/69, que competiria lei dispor sobre o perdimento de bens por danos
causados ao errio ou no caso de enriquecimento ilcito no exerccio
de funo pblica; (vi) durante a vigncia da Constituio de 1967,
foi promulgado o Ato Institucional n 5 de 1968, que, em seu art. 8,

concedeu poderes ao Presidente da Repblica para, aps investigao,
decretar o confisco de bens de todos quantos tivessem se enriquecido
ilicitamente, no exerccio de cargo ou funo pblica, inclusive de
autarquias, empresas pblicas e sociedades de economia mista, sem
prejuzo das sanes penais cabveis.
No incorreto afirmar, desse modo, a partir da constatao
acima, que a tutela da probidade administrativa vem, h muito, se
524 Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, as principais inovaes dessa lei foram: (a) deixou
claro que o sequestro e a perda de bens so aplicveis ao servidor pblico e ao dirigente
ou empregado de autarquia; (b) considerou como servidor pblico todas as pessoas que
exercessem, na Unio, nos Estados, nos Territrios, no Distrito Federal e nos Municpios,
quaisquer cargos, funes, empregos, civis ou militares, nos rgos dos trs poderes; (c)
equiparou a dirigente de autarquia o dirigente ou empregado de sociedade de economia
mista, de fundao instituda pelo Poder Pblico, de empresa incorporada ao patrimnio
pblico, ou de entidade que receba e aplique contribuies parafiscais [...]; (d) definiu, nos
artigos 2, 3 e 4, os casos de enriquecimento ilcito para os fins da lei; (e) deu legitimidade
ativa para pleitear o sequestro e a perda de bens, Unio, Estados, Municpios, Distrito
Federal, entidades que recebam contribuies parafiscais, sociedades de economia mista,
fundaes e autarquias; (f) em caso de essas entidades no promoverem a ao, qualquer
cidado poderia faz-lo, hiptese em que a pessoa jurdica interessada deveria ser citada
para integrar o contraditrio na qualidade de litisconsorte da parte autora; (g) deixou
claro que o sequestro medida acautelatria que deveria ser seguida da ao principal,
cujo objetivo era a perda dos bens sequestrados, em favor da pessoa jurdica autora ou
litisconsorte, alm do ressarcimento integral das perdas e danos sofridos pela entidade
( In: Direito Administrativo. 28. ed. So Paulo: Atlas, 2015. p. 972-973).

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268
estruturando no ordenamento brasileiro.525 Por outro lado, preciso
realar que o texto constitucional de 1988 promoveu uma reformulao
no tratamento da matria, uma verdadeira mudana de eixo, destacan-
do, mais de uma vez, a importncia do princpio da moralidade admi-
nistrativa entre os pressupostos mximos do sistema constitucional.526
Na Constituio de 1988, a tutela da probidade administrativa
aparece em importantes dispositivos: (i) no art. 5, LXXVIII, a mora-
lidade administrativa fundamento expresso para a anulao de ato
lesivo ao patrimnio pblico pela via da ao popular; (ii) no art. 14,
9, prev-se que lei complementar poder estabelecer hiptese de ine-
legibilidade tendo em conta a proteo probidade administrativa; (iii)
o art. 37, caput, dispe constituir princpio da Administrao Pblica
direta e indireta a obedincia moralidade administrativa; (iv) o art.
37, 4, declara que os atos de improbidade administrativa importaro
a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a indis-
ponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao
previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel; (v) o art. 85, V,
estabelece que so crimes de responsabilidade os atos do Presidente da
Repblica que atentem contra a Constituio Federal e, especialmente,
contra a probidade na administrao.

A Carta de 1988 promoveu, centralizou e sistematizou a tutela
da probidade. que, no perodo anterior, no havia um modelo de
direito administrativo centralizador no tratamento da matria, porque
era muito disforme o tratamento legal dispensado improbidade
administrativa, centrada na figura do presidente ou em legislaes
setoriais disciplinadoras, balanando, em realidade, entre o direito penal,
o direito disciplinar e o direito civil.527 A improbidade administrativa
alcanou, pois, um novo patamar, porque, alm de fenmeno de
relevncia sob os prismas poltico-penal e disciplinador, passou a ser
encarada, tambm, como ilcito extrapenal, de cunho propriamente
cvel-administrativo. Isso no quer dizer que o sistema tenha excludo
ou eliminado os instrumentos anteriores responsabilidade poltico-
penal e disciplinar , mas que se agregou novo e promissor mecanismo
de controle, de modo que essas trs esferas de responsabilizao
passaram a ser passveis de incidncia distinta sobre a mesma conduta.
525 GARCIA, Emerson. A moralidade Administrativa e sua densificao. Revista de Informao
Legislativa, Braslia, ano 39, n. 155, p. 165, jul./set. 2002.
526 TCITO, Caio. Moralidade Administrativa. Revista de Direito Administrativo, Rio de
Janeiro, n. 218, p. 01-10, out./dez. 1999, p. 01.
527 OSRIO, Fbio Medina. Teoria da Improbidade Administrativa: m gesto pblica, corrupo,
ineficincia. 3. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2013. p. 98.
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A constitucionalizao do princpio da moralidade adminis-
trativa,528 de modo expresso e autnomo, a vincular toda a atividade da
Administrao, representou, importante assinalar, o anseio popular,
com vistas necessidade de moralizao da conduta do administrador
pblico nacional, que h muito tempo demonstrava descompromisso
e descaso para com os fins e interesses sociais que regem a gesto da
coisa pblica.529 Em verdade, passou-se a se enxergar a probidade
administrativa desdobramento ou contraface da moralidade
administrativa como anseio popular e, a fortiori, difuso.530
Entreviu-se, pois, segundo a jurisprudncia do Superior Tribunal
de Justia, o postulado constitucional da moralidade administrativa
como princpio basilar da atividade administrativa, decorrncia direta
do almejado combate corrupo e impunidade no setor pblico,
exercendo, em razo disso, uma dupla funo: parmetro de conduta
do administrador e requisito de validade do ato administrativo.531
Em suma: sob a gide da Constituio da Repblica de 1988, o
princpio da moralidade e, por consequncia, o dever de probidade
administrativa ganharam realce, fortalecimento e estruturao
528 O Supremo Tribunal Federal, no Brasil, ao analisar o princpio da moralidade, manifestou-
se nos seguintes termos: poder-se- dizer que apenas agora a Constituio Federal
consagrou a moralidade como princpio de administrao publica (art. 37 da Constituio
Federal). Isso no verdade. Os princpios podem estar ou no explicitados em normas.
Normalmente, sequer constam do texto regrado. Defluem de todo o ordenamento jurdico.
Encontram-se nsito, implcitos no sistema, permeando as diversas normas regedoras de

determinada matria. O s fato de um princpio no figurar no texto constitucional no
significa que nunca teve relevncia de princpio. A circunstncia de, no texto constitucional
anterior, no figurar o princpio da moralidade no significa que o administrador poderia
agir de forma imoral ou mesmo amoral. Como ensina Jesus Gonzles Perez el hecho de
su consagracin en una norma legal no supone que con anterioridad no existiera, ni que
por tal consagracin legislativa haya perdido tal carcter (El princpio de buena fe en el
derecho administrativo, Madri, 1983, p. 15). Os princpios gerais de direito existem por
fora prpria, independentemente de figurarem em texto legislativo. E o fato de passarem
a figurar em texto constitucional ou legal no lhes retira o carter de princpio. O agente
pblico no s tem que ser honesto e probo, mas tem que mostrar que possui tal qualidade.
Como a mulher de Csar (STF. RE n 160381/SP, Rel. Min. Marco Aurlio, j. em 29.03.1994,
DJ, 12 ago. 1994).
529 De acordo com Maurcio Ribeiro Lopes, numa busca dos fatores mais razoveis de inser-
o desse princpio na Constituio, lograramos encontrar um posicionamento assumido
pelas classes sociais constitutivas da Nao, que exigiram tal proceder do constituinte por-
que encaram a realidade das prticas administrativas existentes no momento, caracteri-
zadas, em grande maioria, por anomalias detectadas pela ausncia de credibilidade ( In:
tica e Administrao Pblica. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1993. p. 60).
530 STJ. REsp n 1.085.218/RS, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. em 15.10.2009, DJe, 06
nov. 2009.
531 STJ. REsp n 1.107.833/SP, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, j. em
08.09.2009, DJe, 18 set. 2009.
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racionalizada. Alm disso, e o que mais importante, foram dotados
de meios aptos a tornarem-se eficazes, o que se deu, precipuamente,
com o advento da Lei n 8.429/92 Lei Geral sobre Improbidade
Administrativa, por que mais se interessa no presente captulo e
cuja estrutura ser decomposta em sete aspectos principais, para que
a abordagem do assunto se d de forma mais didtica, a saber: (i)
competncia legislativa; (ii) sujeito passivo; (iii) sujeito ativo; (iv) tipos
de improbidade; (v) sanes; (vi) procedimento administrativo; e (vii)
ao judicial.
12.3 Distino (in)existente entre a moralidade e a
probidade administrativa
Antes de adentrar no estudo propriamente dito da Lei de Im-
probidade Administrativa, cumpre consignar que no se afigura tarefa
fcil distinguir moralidade de probidade administrativa, seno por uma
variao de amplitude ou abrangncia de um termo em relao ao ou-
tro, por meio de uma alocao que oscila entre contedo e continente.
Prova disso que a doutrina, em geral, posiciona-se de trs
formas quanto questo:532 a primeira corrente defende que a moral
conteria a probidade, cuidando-se esta de uma subespcie daquela;
opostamente, a segunda corrente consigna que a moralidade teria uma
moldura de significao mais restrita, de modo que a probidade se re-
velaria mais ampla; por fim, a terceira corrente posiciona-se no sentido
da equivalncia principiolgica entre os termos, que se afastariam, no

entanto, quanto definio sancionatria prevista pelo ordenamento
jurdico, porque o elemento probidade abarcaria condutas no necessa-
riamente vinculadas violao de contedos morais, incluindo ilcitos
meramente ilegais, sem ligao moral em si, mas a outros princpios
e regras jurdicas.
Quanto primeira diferenciao moralidade mais abrangente
que probidade , diz-se que o dever de probidade cuida-se de um sub-
princpio da moralidade, uma densificao do princpio constitucional
da moralidade.533 Assim, ainda que reelaborado o conceito de probidade,
Atlas, 2014. p. 1.088-1.089.
533 BARBOZA, Mrcia Noll. O principio da moralidade administrativa: uma abordagem de seu
do Advogado, 2002. p. 134.
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para nele se incluir a violao de outros princpios e regras distintos dos de
contedo moral, haveria de existir um dano mensurvel, num certo ho-
rizonte histrico, prpria moralidade administrativa.534 Ou seja: a mo-
ralidade se sobreporia, conceitualmente, probidade,535 absorvendo-a,
por tratar-se de matriz, gnese, de um ordenamento complexo.
Para a segunda corrente, a probidade trata-se de conceito mais

amplo do que o de moralidade, porque aquela transcenderia os ele-
mentos morais, abrangendo todos os princpios regentes da atividade
estatal. Nessa linha, aduz-se que, em que pese ser a observncia ao
princpio da moralidade um elemento de vital importncia para a afe-
rio da probidade, no ele o nico.536 Isso porque a atuao estatal
deve se pautar por uma tessitura normativa includente de toda uma
ordem de princpios, no se reduzindo ao princpio da moralidade.
Desse modo, a probidade poderia absorver a moralidade, sem deixar-
se, no entanto, delimitar por ela.
Por fim, a terceira corrente sustenta que, em ltima instncia,
as expresses se fundem, equivalendo-se como princpios, mas se
distinguem como infrao. Esta corrente, especializao da anterior,
a que tem prevalecido na doutrina, porquanto, a rigor, moralidade e
probidade administrativa so expresses que no se justapem, mas
tm significados que guardam notas de similitude, relacionando-se
com a ideia de honestidade na Administrao Pblica. Segundo Di
Pietro, quando se exige probidade ou moralidade administrativa,
isso significa que no basta a legalidade formal, restrita, da atuao
administrativa, com observncia da lei; preciso tambm a observncia
de princpios ticos, de lealdade, de boa-f, de regras que assegurem a
boa administrao e a disciplina interna na Administrao Pblica.537
Em outras palavras, onde quer que o Estado se faa atuar, deve-se
vislumbrar a incidncia dos mandamentos de moralidade e probidade,
que cobram do agente condutas honestas, retas, enfim, em consonncia
com os valores ticos vazados no ordenamento brasileiro.

534 FREITAS, Juarez. Do Princpio da Probidade Administrativa e de sua Mxima Efetivao.
Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 204, p. 65-84, abr./jun. 1996.
535 Maral Justen Filho pontua quanto ao tema que, ainda quando as expresses no tenham
significao precisa, a moralidade abarcaria a probidade. A utilizao cumulativa das
expresses no representa conceitos qualitativamente diversos, mesmo que se possa
reconhecer que a moralidade apresentaria mbito de abrangncia mais amplo ( In:
Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos. 16. ed. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2014. p. 87).
536 ALVES, Rogrio Pacheco; GARCIA, Emerson. Improbidade Administrativa. 6. ed. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2011. p. 55.
537 In: Direito Administrativo. 28. ed. So Paulo: Atlas, 2015. p. 969.
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Dessa forma, em essncia, moralidade e probidade, como princ-
pios, possuem significao de igual magnitude, ainda que determinados
ordenamentos tragam ambos os termos de modo dissociado.538 No
entanto, quando se fala em improbidade como ato ilcito, as expresses
improbidade e imoralidade deixam de identificarem-se, porque aquela
tem um sentido muito mais abrangente e preciso. A abrangncia tem
a ver com o fato de que os atos de improbidade englobam no s atos
desonestos ou imorais. A preciso, por sua vez, guarda sentido com a
ideia de necessidade de haver tipificao estreita das condutas confi-

guradoras da ilicitude princpio da segurana jurdica. Exatamente
por isso se diz que, como princpios, os da moralidade e probidade
se confundem; como infrao, a improbidade mais ampla do que a
imoralidade, porque a leso ao princpio da moralidade constitui [ape-
nas] uma das hipteses de atos de improbidade definidos em lei.539
Feitas essas consideraes sobre a equivalncia principiolgica
e a distino sancionatria existente, segundo a doutrina majoritria,
entre a probidade e a moralidade administrativa, passa-se anlise
pormenorizada dos aspectos principais da Lei n 8.429/92.
12.4 Lei de Improbidade Administrativa (Lei n 8.429/92)
12.4.1 Competncia legislativa
Nos termos do art. 37, 4, da CR, os atos de improbidade
administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda
da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao
errio, na forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao
penal cabvel.
Em cumprimento ao comando constitucional, no ano de 1992,
promulgou-se a Lei n 8.429/92, que visou disciplinar a punio dos
atos de improbidade administrativa nos trs nveis da Federao.
538 Como o caso, no Brasil, por exemplo, da Lei n 8.666/93, em seu art. 3: A licitao
destina-se a garantir a observncia do princpio constitucional da isonomia, a seleo da
proposta mais vantajosa para a administrao e a promoo do desenvolvimento nacional
sustentvel e ser processada e julgada em estrita conformidade com os princpios bsicos
da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade
administrativa, da vinculao ao instrumento convocatrio, do julgamento objetivo e dos

que lhes so correlatos.
539 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 28. ed. So Paulo: Atlas, 2015.
p. 971-972.
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Uma primeira controvrsia suscitada por parte da doutrina disse
respeito competncia legislativa, ao argumento de que, em razo de
os atos de improbidade possurem cunho administrativo, a edio, pela
Unio, de lei de abrangncia nacional para densificar os desgnios do
Constituinte constituiria inequvoca ofensa autonomia dos outros
entes, cujo poder de auto-organizao encontra-se assegurado no art.
18 da CR.540
Tendo em vista que a Lei n 8.429/92 abordou diversos aspectos
jurdicos, o desate da questo consistiu em distinguir a natureza das
matrias constantes do diploma, de forma a constatar a quem incumbiria
a competncia para sua regulao: (i) se administrativa, por fora do
princpio da autonomia, cada ente federativo poderia disciplinar a
matria; (ii) se legislativa, restaria perquirir se a competncia privativa
ou concorrente.
Em virtude de o Constituinte j haver se adiantado em relao
s sanes aplicveis queles que incorrerem em atos de improbidade
administrativa, a apurao de sua natureza jurdica tornou-se o ponto

de partida para a anlise da questo da competncia.
Nesse desiderato, uma vez que as sanes de indisponibilidade de
bens e de ressarcimento ao errio possuem carter nitidamente cvel, e
a sano de suspenso de direitos polticos tem cunho inequivocamente
eleitoral, a competncia para legislar sobre elas, por fora do art. 22, I,
da CR, revela-se privativa da Unio.
Maiores dvidas surgiram quanto ao carter da sano de perda
da funo pblica, se teria natureza administrativa ou no. A considerar
a primeira hiptese, ter-se-ia que admitir a competncia de cada ente
federativo para regulamentar o procedimento.
Todavia, segundo a doutrina majoritria, a perda da funo
no pode ser confundida com a pena de demisso, sano de cunho
estritamente administrativo, prevista de forma praticamente universal
540 Defendendo a tese de inconstitucionalidade da Lei n 8.429/92, por configurar ofensa
autonomia dos entes da Federao, Toshio Mukai sustenta que inexiste no texto cons-
titucional, dentre as disposies que tratam da distribuio de competncias dos entes
federados, mormente no art. 24 (que dispe sobre a competncia concorrente), nenhuma
autorizao Unio que lhe outorgue competncia legislativa em termos de normas gerais
sobre o assunto (improbidade administrativa). Alis, nem poderia mesmo existir, pois, se
se trata de impor sanes aos funcionrios e agentes da Administrao, a matria cai in-
teiramente na competncia legislativa em tema de Direito Administrativo, e, portanto, na
competncia privativa de cada ente poltico. Em suma, se o funcionrio federal, somente
lei federal pode impor-lhe sanes pelo seu comportamento irregular; se o funcionrio
municipal, somente lei administrativa do Municpio ao qual est ligado pode impor-lhe
sanes (A Inconstitucionalidade da Lei de Improbidade Administrativa Lei Federal n

8.429/92. Boletim de Direito Administrativo, p. 720, nov. 1999).
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nos Estatutos dos Servidores de cada esfera de governo, e comumente
atribuda s infraes funcionais mais graves. Isso porque, por buscar
repreender atos ofensivos probidade administrativa, bem jurdico
sobre o qual especialmente se debruou o Constituinte para exigir
proteo diferenciada, pode-se dizer que a sano de perda da funo
pblica, em verdade, assume forte contedo poltico-penal,541 o que
refora, nesses aspectos, a constitucionalidade da abrangncia nacional
da Lei n 8.429/92.542 543 544
Por consectrio lgico, idntica competncia privativa da Unio
h de ser estendida para a disciplina dos sujeitos ativo e passivo
(arts. 1, 2 e 3), da tipologia dos atos de improbidade (arts. 9, 10 e 11),
Atlas, 2014. p. 1.088/1.089. Na mesma linha, entendendo que a pena de perda da funo
pblica no seria passvel de regulao por cada ente federativo, Di Pietro adverte que
o fato de estar prevista a perda da funo pblica entre as sanes cabveis em caso de
improbidade administrativa no suficiente para concluir que se trata de sano
administrativa para punir um ilcito puramente administrativo, apurvel em processo
administrativo. Se essa concluso fosse vlida, no haveria dvida de que se estaria frente
a matria de competncia de cada ente da federao. Isso, porm, no ocorre, da mesma

forma que no se pode afirmar que a perda do cargo prevista no art. 92, I, do Cdigo
Penal, seja sano de natureza administrativa. A perda da funo pblica, no caso, pela
gravidade do ato de improbidade, inerente prpria suspenso dos direitos polticos. Se
uma pessoa tem os direitos polticos suspensos por determinado perodo, ela deve perder
concomitantemente o direito de exercer uma funo de natureza pblica ( In: Direito
Administrativo. 28. ed. So Paulo: Atlas, 2015. p. 977-978).
542 Nas palavras do Ministro do Superior Tribunal de Justia, Jos de Castro Meira, A Lei
n 8.429/92 visa a resguardar os princpios da administrao pblica sob o prisma do
combate corrupo, da imoralidade qualificada e da grave desonestidade funcional, no
se coadunando com a punio de meras irregularidades administrativas ou transgresses
disciplinares, as quais possuem foro disciplinar adequado para processo e julgamento
(STJ. REsp n 1.089.911/PE, j. em 17.11.2009, DJe, 25 nov. 2009).
543 guisa de registro, consigne-se que a Lei n 8.429/92 j teve a sua constitucionalidade
formal questionada, por meio do ajuizamento da ADI n 2.182/DF, em que se sustentou
que a tramitao do Projeto de Lei n 01446/91, que deu origem a tal diploma legislativo,
no observou as regras do processo legislativo bicameral. que, conforme alegou o
Partido Trabalhista Nacional (PTN), autor da demanda, encaminhado o projeto de lei pelo
Chefe do Poder Executivo Cmara dos Deputados e aprovado por essa Casa, ele seguiu
ao Senado Federal, sendo objeto de substitutivo. Restitudo Cmara dos Deputados, teria
havido uma terceira redao, a qual, em flagrante ofensa aos ditames do art. 65, da CR,
foi enviada diretamente sano do Presidente da Repblica, quando o certo seria a sua
submisso a novo crivo revisor do Senado. Na oportunidade, o Supremo Tribunal Federal,
por maioria, vencido o Ministro Marco Aurlio (Relator), entendeu que o substitutivo
aprovado no Senado da Repblica, atuando como Casa Revisora, no caracterizou novo
projeto de lei a exigir uma segunda reviso, mas mera emenda proposio original.
Dessa forma, aps proceder sua anlise, realmente competia Cmara de Deputados,
local em que se iniciou a tramitao do processo legislativo, encaminh-lo sano do
Presidente da Repblica, sem que se pudesse falar em qualquer ofensa ao art. 65, da CR.
544 Destaque-se que se encontra pendente de julgamento no STF a ADI n 4.295/DF, proposta
pelo Partido da Mobilizao Nacional (PMN) e distribuda por preveno ao Ministro
Marco Aurlio, cujo objeto consiste no exame da constitucionalidade material da Lei de
Improbidade Administrativa.
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das penas cabveis (art. 12), e do prazo prescricional que deve ser
observado para a propositura da demanda judicial (art. 23).
Igualmente por fora do art. 22, I, da Constituio da Repblica,
a Lei n 8.429/92 tambm possui mbito nacional quando estabelece
o rito processual peculiar da ao judicial de improbidade (arts. 16 a
18) e o tipo penal contido no art. 19, que busca repreender o autor de
denncias sabidamente infundadas ou inverdicas.
Ressalte-se que aos Estados e ao Distrito Federal, por fora do
disposto no art. 24, XI, da Constituio da Repblica, compete legislar
suplementarmente sobre procedimentos em matria processual,
devendo, ao assim proceder, por fora do 2 desse mesmo dispositivo,
guardar obedincia s normas gerais editadas pela Unio, notadamente
quelas constantes do Cdigo de Processo Civil, da Lei de Improbidade

e dos demais diplomas que integram o microssistema de tutela dos
direitos coletivos.
Alguns dispositivos da Lei n 8.429/92, contudo, versam sobre
matria administrativa, motivo pelo qual sua aplicao, em virtude
do princpio da autonomia, recai apenas sobre a esfera federal, tendo
os demais entes competncia privativa para legislar sobre o assunto.
So os casos: (a) do art. 13, que condiciona a posse e o exerccio
de agente pblico apresentao de declarao dos bens e valores
que compem o seu patrimnio privado, a fim de ser arquivada no
servio pessoal competente (regulamentado pelo Decreto n 5.438, de
30.06.2005);545 (b) do procedimento previsto no art. 14, 3, para fins de
apurao administrativa da suposta prtica de atos de improbidade;
(c) do art. 20, pargrafo nico, que cuida do afastamento cautelar do
agente pblico, quando necessrio instruo processual.
Finalmente, no que toca ao direito de representao estabelecido
no art. 14, da Lei n 8.429/92, segundo o qual qualquer pessoa poder
se reportar autoridade administrativa competente para que seja
instaurada investigao destinada a apurar a prtica de ato de
545 Na mesma linha, Jos dos Santos Carvalho Filho ( Manual de Direito Administrativo. 27. ed.
So Paulo: Atlas, 2014. p. 1.091) e Maria Sylvia Zanella Di Pietro ( Direito Administrativo.
28. ed. So Paulo: Atlas, 2015. p. 978). Em sentido contrrio, Emerson Garcia e Rogrio
Pacheco Alves esposam a tese de que a norma prevista no art. 13 da Lei n 8.429/92, a
despeito de sua natureza aparentemente administrativa, compe um sistema integrado de
combate improbidade, buscando coibir o enriquecimento ilcito, motivo pelo qual h de
ter o seu alcance estendido a todas as esferas de governo ( In: Improbidade Administrativa. 6.
ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011. p. 207). Com a devida vnia, tal argumento, apesar
de sua relevncia, no tem o condo de enfraquecer a capacidade de auto-organizao
constitucionalmente conferida aos entes da federao, sob pena de ofensa ao princpio da
autonomia e rompimento do equilbrio federativo.
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improbidade, por se tratar de norma de repetio do direito fundamental
de petio, previsto no art. 5, XXXIV, da CR, a competncia para a sua
edio concorrente.546
12.4.2 Sujeito passivo
O sujeito passivo do ato de improbidade administrativa, no
plano material, corresponde pessoa jurdica titular do bem jurdico
ofendido pela conduta ilcita.
Da anlise da norma insculpida no art. 1, da Lei n 8.429/92,
mostra-se possvel decompor os sujeitos passivos primariamente
protegidos pela Lei de Improbidade em trs grupos: (i) pessoas da
Administrao Direta, que compreendem os entes federados (Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpios); (ii) pessoas da Administrao
Indireta, que englobam as autarquias, fundaes, empresas pblicas e
sociedades de economia mista; (iii) entidade para cuja criao ou custeio
o errio haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento
do patrimnio ou da receita anual.

O texto normativo em questo faz referncia, ainda, figura
da empresa incorporada ao patrimnio pblico, o que constituiu
flagrante impropriedade por parte do legislador. que, cuidando a
incorporao de operao pela qual uma ou mais pessoas jurdicas
(incorporadas) so absorvidas por outra (incorporadora),547 se a
empresa ( rectius: a pessoa jurdica) j foi incorporada, o efeito evidente
o seu desaparecimento do mundo jurdico.548
Desse modo, tratando-se a incorporadora de pessoa de direito
pblico, apenas esta se conserva aps a operao e, naturalmente,
permanecer enquadrada no primeiro (entes federados) ou no segundo
grupo (autarquias e fundaes); por outro lado, se de direito privado
a incorporadora (empresas pblicas e sociedades de economia mista),
o patrimnio ativo e passivo da incorporada, cuja personalidade se
extinguir, ingressar em sua completude na rbita jurdica daquela, a
qual j se encontra inserida no segundo grupo (Administrao Indireta).
546 No mesmo sentido, Jos Dos Santos Carvalho Filho ( Manual de Direito Administrativo. 27.
ed. So Paulo: Atlas, 2014. p. 1.091). Contra, Maria Sylvia Zanella Di Pietro defende que o
direito de representao previsto no art. 14 da Lei n 8.429/92 cuida de matria de compe-
tncia privativa da Unio ( In: Direito Administrativo. 28. ed. So Paulo: Atlas, 2015. p. 978).
547 COELHO, Fbio Ulha. Curso de Direito Comercial direito de empresa. 17. ed. So Paulo:
Saraiva, 2013. v. 2, p. 516.
Atlas, 2014. p. 1.091.
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Ressalte-se que, conforme adverte Carvalho Filho, na segunda hiptese,
o patrimnio incorporado s empresas estatais ter natureza privada
e somente por fora de interpretao extensiva, como ocorre no art. 1,
1, da Lei n 4.717/65, que poderia ser considerado pblico.549
No pargrafo nico do art. 1, encontram-se elencados, ainda, os
sujeitos passivos secundariamente tutelados pela Lei de Improbidade
Administrativa, a saber: (i) entidades que recebam subveno, benefcio
ou incentivo, fiscal ou creditcio, de rgo pblico; e (ii) entidades para
cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com menos
de cinquenta por cento do patrimnio ou da receita anual.
Esses sujeitos s so alcanados pelo mbito de proteo da Lei
de Improbidade Administrativa quando o ilcito atinge o seu patrim-
nio.550 Alm disso, o ressarcimento dessas entidades, mediante sano
patrimonial a ser imposta ao autor do ilcito, na ao de improbidade
administrativa, h de se limitar aos valores oriundos dos cofres pblicos,
devendo o que ultrapassar ser pleiteado por outra via.551
Outro equvoco cometido pelo legislador consistiu na omisso do
tratamento a ser dispensado s entidades para cuja criao ou custeio
o errio haja concorrido ou concorra com exatos cinquenta por cento
do patrimnio ou da receita anual, j que o caput e o pargrafo nico
do art. 1, da Lei n 8.429/92, s regulam, respectivamente, as hipteses
de auxlio pblico superior ou inferior a esse patamar.

Quanto ao tema, mostra-se irretocvel o entendimento de
Carvalho Filho, no sentido de que, considerando a maior ou menor
gravidade das situaes previstas na lei, como os gravames decorrentes
da aplicao do art. 1 so mais severos para o autor do ato de
Atlas, 2014. p. 1.092.
550 Por conseguinte, conforme bem advertem Emerson Garcia e Rogrio Pacheco Alves, ain-
da que a conduta se enquadre na tipologia dos arts. 9 (enriquecimento ilcito) e 11 (vio-
lao aos princpios administrativos da Lei n 8.429/1992), o agente no estar sujeito s
penalidades previstas nesta Lei em no tendo sido o ato praticado contra o patrimnio
de tais entes [...] ( In: Improbidade Administrativa. 6. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011.
p. 222). No mesmo sentido, Carvalho Filho afirma que, se o ato no se relacionar com o
patrimnio, o agente no estar sujeito s sanes da Lei n 8.429/92, mas sim quelas pre-
vistas na lei reguladora adequada ( In: Manual de Direito Administrativo. 27. ed. So Paulo: Atlas,
2014. p. 1.092).
551 Como o pargrafo nico do art. 1 da Lei n 8.429/92, quando a vtima do ilcito for uma das
entidades ali previstas, apenas restringiu a sano patrimonial a ser aplicada, que, na ao
de improbidade, dever se limitar ao prejuzo que recair sobre o montante proveniente do
errio, as demais sanes do art. 12 sero aplicveis normalmente, conforme a natureza
do autor e a extenso dos efeitos do ato (CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de
Direito Administrativo. 27. ed. So Paulo: Atlas, 2014. p. 1.092).
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improbidade, impe submeter essas entidades ao regime previsto no
pargrafo nico desse dispositivo.552
Por fim, destaque-se que as entidades do terceiro setor tambm
podero ser sujeitos passivos do ato de improbidade administrativa,
desde que recebam verbas pblicas para o seu custeio. A depender do
volume desses repasses, iro se enquadrar no caput ou no pargrafo
nico do art. 1, da Lei n 8.429/92.
12.4.3 Sujeito ativo
No plano material, considera-se sujeito ativo do ato de
improbidade administrativa todo aquele que, agente pblico ou no,
induza ou concorra para a consecuo do ilcito, ainda que dele apenas
se beneficie direta ou indiretamente (arts. 1, 2 e 3, da Lei n 8.429/92).553
Por razes de didtica e melhor organizao textual, os sujeitos
ativos sero classificados em dois grupos e analisados separadamente,
a saber: (a) agentes pblicos; e (b) terceiros.
12.4.3.1 Agentes pblicos
Nos termos do art. 2, da Lei n 8.429/92, reputa-se agente pblico,
para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente
ou sem remunerao, por eleio, nomeao, designao, contratao
ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo,
emprego ou funo nas entidades mencionadas no artigo anterior (g.n.).
Prefacialmente, impende consignar que o conceito de agente
pblico selecionado pelo legislador para a incidncia do espectro
normativo da Lei de Improbidade Administrativa mostra-se bastante

amplo, de modo a abranger todo aquele que, ainda que sem vnculo
profissional com a Administrao Direta ou Indireta, preste-lhe servios
a qualquer ttulo, independentemente de remunerao ou do grau de
eventualidade da atividade.
Tambm se aplica a Lei de Improbidade aos agentes que possuam
vnculo com as pessoas jurdicas que contam com verbas pblicas
para sua criao ou custeio, ou, ainda, recebam subveno, benefcio
552 In: Manual de Direito Administrativo. 27. ed. So Paulo: Atlas, 2014. p. 1.092.
553 [...] Os arts. 1 e 3 da Lei 8.429/1992 so expressos ao prever a responsabilizao de todos,
agentes pblicos ou no, que induzam ou concorram para a prtica do ato de improbidade
ou dele se beneficiem sob qualquer forma, direta ou indireta. [...] (STJ. AgRg no AREsp n
264.086 MG, Rel. Min. Eliana Calmon, Segunda Turma, j. em 06.08.2013, DJe, 28 ago. 2013).
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ou incentivo fiscal ou creditcio, do errio. Isso porque, nesses casos, a
percepo de auxlio pblico contamina essas entidades a tal ponto de
sujeitar os seus empregados e dirigentes, ordinariamente sujeitos ao
regime privado, ao rigor do diploma legislativo em questo.554
No obstante a amplitude do conceito, para fins de incidncia da
Lei n 8.429/92, revela-se imprescindvel, ainda, que o agente pblico
tenha praticado o ato nessa qualidade. Sobre o tema, o Superior
Tribunal de Justia, no julgamento do REsp n 1.414.669/SP,555 assentou

554 Sobre o tema, vem a calhar a observao feita pelos autores Emerson Garcia e Rogrio
Pacheco Alves: Assim, coexistem lado a lado, estando sujeitos s sanes previstas na
Lei n. 8.429/1992, os agentes que exeram atividade junto administrao direta ou
indireta (perspectiva funcional), e aqueles que no possuam qualquer vnculo com o Poder
Pblico, exercendo atividade eminentemente privada junto a entidades, que, de qualquer
modo, recebam numerrio de origem pblica (perspectiva patrimonial). Como se v, trata-
se de conceito muito mais amplo que o utilizado pelo art. 327 do Cdigo Penal. Nesta
linha, para os fins da Lei de Improbidade, tanto ser agente pblico o presidente de uma
autarquia, como o proprietrio de uma pequena empresa do ramo de laticnios que tenha
recebido incentivos, fiscais ou creditcios, para desenvolver sua atividade. Como observou
Fbio Medina Osrio, neste campo, ocorre aquilo que se denomina de convergncia entre
o direito pblico e privado, pois as entidades privadas so atingidas pela legislao, na
medida em que estiverem em contato com o dinheiro pblico, pouco importando que suas
atividades ficassem enquadradas nas normas privatsticas ( In: Improbidade Administrativa.
6. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011. p. 249).
555 Administrativo e Processual Civil. Ao Civil Pblica de improbidade administrativa.
Mdico ginecologista e obstetra, credenciado em hospital privado (instituio filantrpica
sem fins lucrativos) vinculado (o hospital) ao SUS. Cobrana pecuniria para a realizao
de parto, quando o procedimento j estava custeado pelo convnio assistencial de sa-
de da parturiente. Servio no financiado pelo SUS. Impossibilidade de amoldamento da
conduta no art. 11 da Lei 8.429/92, por no comprovada a condio de agente pblico do
recorrente e nem leso a interesses do errio. Recurso especial provido. 1. A tipificao de
determinada conduta como mproba, luz da Lei 8.429/92, exige analisar se o ato inves-
tigado foi, efetivamente, praticado por Agente Pblico ou a ele equiparado, no exerccio
do munus pblico, nos moldes delineados pelo art. 2 da LIA, bem como se houve leso a
bens e interesses das entidades relacionadas no art. 1o. da Lei de Improbidade. 2. In casu,
observa-se que o recorrente - Mdico Ginecologista e Obstetra, credenciado ao Hospital e
Maternidade Gota de Leite - cobrou da paciente o valor de R$ 980,00 pelo parto realizado,
apesar deste procedimento j estar sendo pago pelo Instituto de Assistncia Mdica ao Ser-
vidor Pblico Estadual (IAMSPE), com o qual a vtima possui convnio. 3. O fato de o Hos-
pital e Maternidade Gota de Leite possuir vnculo com o SUS no quer dizer que o referido
Hospital somente presta servios na qualidade de instituio pertencente rede pblica de
sade, pois o art. 199 da CF/88 possibilita a participao complementar da iniciativa priva-
da na prestao dos servios em comento, mediante contrato de direito pblico ou conv-
nios, o que no impede a Instituio de prestar servios particulares queles de demandam
seus servios nesta qualidade. 4. Neste caso, duas hipteses de prestao de servios po-
dem ocorrer: (a) requerimento de atendimento mdico-hospitalar com esteio no conv-
nio/contrato de direito pblico (funo pblica delegada), caso em que as despesas com
a prestao do servio pleiteado sero arcadas pelo SUS, com o oramento da Seguridade
Social, da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios (art. 199 da CF); e (b)
requerimento de atendimento particular dos servios em exame, quando a contraprestao
ao Hospital ser custeada pelo prprio paciente - seja mediante seu plano de sade/con-
vnio, ou seja mediante seus prprios rendimentos. 5. O Hospital e Maternidade Gota de
Leite atua em parceria com o Poder Pblico na prestao de servios de sade populao,
somente podendo ser qualificada no art. 1 da Lei de Improbidade quando presta
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a impossibilidade de qualificar como improbidade administrativa a
conduta do profissional mdico que, embora no mbito de hospital
vinculado ao SUS, exige honorrios do paciente, quando a despesa
do procedimento j estava sendo paga integralmente por convnio de
sade.Segundo o Tribunal, na espcie, no havendo financiamento do
procedimento por parte do SUS e tendo em vista que o atendimento foi
prestado em carter particular sendo a contraprestao ao hospital
custeada pelo convnio do paciente , no seria possvel sustentar que
o profissional teria atuado na qualidade de agente pblico, o que foi
suficiente para desqualificar a imputao de improbidade.556
Quanto aos empregados e dirigentes das concessionrias e
permissionrias, em regra, no se revela possvel o seu enquadramento
no conceito de agente pblico adotado pela Lei n 8.429/92, salvo nos
casos em que estas tenham sido criadas ou sejam custeadas com auxlios
pblicos, ou, ainda, recebam subvenes, benefcios ou incentivos
do errio. Isso porque, apesar de a delegao de servios pblicos
a essas entidades tambm constituir hiptese de descentralizao
administrativa, ela refoge da moldura de Administrao Indireta
traada no Decreto-Lei n 200/67, a que faz remisso o art. 1, da Lei
de Improbidade.557
atendimento mdico-hospitalar financiado pelo SUS. 6. Se o parto da vtima foi custeado
pelo IAMSPE (e a Maternidade realizou tal interveno cirrgica luz das diretrizes da
iniciativa privada), no h como sustentar que o Mdico recorrente prestou os servios na
qualidade de Agente Pblico, pois mencionada qualificao somente restaria configurada
se o servio tivesse sido custeado pelos cofres pblicos, o que no ocorreu no caso concreto;
ademais, no h comprovao de leso ou ameaa de leso a res pblica. 7. Ausente a com-
provao da qualidade de Agente Pblico do recorrente, bem como a de leso a interesse
de qualquer das entidades elencadas no art. 1. da LIA, invivel se mostra a manuteno
da condenao do Mdico por ato de improbidade; se algo houver a punir, ser o eventual
resduo disciplinar (CRM), por hipottica ofensa a particular. 8. Recurso Especial provido
(STJ. REsp n 1414669/SP, Rel. Min. Napoleo Nunes Maia Filho, Primeira Turma, j. em
20.02.2014, DJe, 27 mar. 2014).
556 Nessa linha, Emerson Garcia e Rogrio Pacheco Alves advertem que, como derivao
lgica do sistema da Lei n 8.429/92, no bastar a identificao da condio de agente
pblico e do correspondente vnculo com um dos sujeitos passivos em potencial dos
atos de improbidade para que possa ser divisada a prtica de atos de improbidade.
necessrio, ainda, que o indivduo pratique o ato em razo de sua especial condio de
agente pblico. Nesta linha, no praticar ato de improbidade aquele que, verbi gratia, seja
servidor de uma unidade da Federao e, estando de frias, danifique bens pertencentes a
ente de outra unidade. Obviamente, neste singelo exemplo, a condio de agente pblico
no apresentou qualquer relevncia para a prtica do ato, j que desvinculado do exerccio
funcional ( In: Improbidade Administrativa. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011. p. 254-255).
557 No mesmo sentido, cf . ALVES, Rogrio Pacheco; GARCIA, Emerson. Improbidade Admi-
nistrativa. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011. p. 251/252. Tambm seguindo a orientao
de que os dirigentes e os empregados das concessionrias e permissionrias de servios
pblicos no se submetem aos ditames da Lei de Improbidade, Jos Dos Santos Carvalho
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Cabe, ainda, discorrer sobre a questo relativa possibilidade
de propositura da ao de improbidade administrativa quando se
imputa a prtica do ilcito aos agentes polticos que se submetem ao
regime especial de responsabilizao disciplinado pela Lei n 1.079/50.
Conforme bem adverte Carvalho Filho, possvel apontar a existncia
de trs posicionamentos quanto ao tema.558
A primeira corrente, partindo da anlise literal do art. 37,
4, da CR, entende que as infraes poltico-administrativas (Lei
n 1.079/50) convivem harmonicamente no sistema jurdico ptrio
com os ilcitos de improbidade administrativa (Lei n 8.429/92),
mostrando-se perfeitamente possvel que o agente poltico se submeta
simultaneamente a ambas as esferas de responsabilizao, as quais so
autnomas entre si.559
A segunda sustenta a inaplicabilidade da Lei de Improbidade
Administrativa quando a conduta imputada ao agente poltico, sujeito
aos ditames da Lei n 1.079/50, tambm se enquadre como crime de
responsabilidade. que, para os adeptos desse posicionamento, punir
o agente poltico, com base nos mesmos fatos, tanto por improbidade
administrativa como por crime de responsabilidade, configuraria into-
lervel bis in idem, impondo-se admitir apenas a incidncia isolada da
Lei n 1.079/50, pela aplicao do critrio da especialidade.
Esse foi o posicionamento adotado pelo Pleno do Supremo
Tribunal, que, ao apreciar a Reclamao n 2.138/DF,560 em votao
Filho consigna que, a despeito de tais pessoas prestarem servio pblico por delegao,
no se enquadram no modelo da lei: as tarifas que auferem dos usurios so o preo pelo
uso do servio e resultam de contrato administrativo firmado com o concedente ou permi-
tente. Desse modo, o Estado, como regra, no lhes destina benefcios, auxlios ou subven-
es ( In: Manual de Direito Administrativo. 27. ed. So Paulo: Atlas, 2014. p. 1.094).
558 In: Manual de Direito Administrativo. 27. ed. So Paulo: Atlas, 2014. p. 1.096.
559 Nessa linha, Emerson Garcia e Rogrio Pacheco Alves asseveram que a insistncia na equi-
parao entre atos de improbidade administrativa e crimes de responsabilidade equivoca-
da, parecendo-nos de meridiana clareza, data venia, que o art. 85, V, da CF, ao considerar que
os atentados contra a probidade na administrao tambm constituem crimes de responsa-
bilidade, no desejou limitar os seus efeitos a este campo poltico de sancionamento, o que,
inclusive, remarcado pelo art. 37, 4, da CF. dizer, mesmo que se considerem verdadeira-
mente penais as condutas previstas no art. 85, com o que discordamos, o fato que, repita-se
exausto, a prpria Carta Poltica acolhe a responsabilizao no campo da improbidade ...
sem prejuzo da ao penal cabvel. Deste modo, possvel concluir que o atuar mprobo vai
repercutir em pelo menos trs esferas distintas, a saber: a dos crimes comuns, a dos crimes
de responsabilidade (preferimos a expresso infraes poltico-administrativas) e, por fim,
a esfera da improbidade administrativa, de natureza extrapenal, sendo harmoniosa, a partir
da Magna Carta, a convivncia dos trs sistemas sancionatrios ( In: Improbidade Administra-
tiva. 6. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011. p. 811).
560 Reclamao. Usurpao da competncia do Supremo Tribunal Federal. Improbidade
administrativa. Crime de responsabilidade. Agentes polticos. I. Preliminares. Questes
de ordem. [...] II. Mrito. II.1. Improbidade administrativa. Crimes de responsabilidade.
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acirrada (6x5), afirmou que a Constituio da Repblica no admite
concorrncia entre dois regimes de responsabilidade poltico-
administrativa para os agentes polticos: o previsto no art. 37, 4
(regulado pela Lei n. 8.429/1992) e o regime fixado no art. 102, I, c,
(disciplinado pela Lei n. 1.079/1950).561 562
Finalmente, a terceira corrente, que, na verdade, cuida de sofisti-
cao da primeira, apesar de tambm reconhecer a autonomia existente
Os atos de improbidade administrativa so tipificados como crime de responsabilidade
na Lei n 1.079/1950, delito de carter poltico-administrativo. II.2. Distino entre os
regimes de responsabilizao poltico-administrativa. O sistema constitucional brasileiro
distingue o regime de responsabilidade dos agentes polticos dos demais agentes pblicos.
A Constituio no admite a concorrncia entre dois regimes de responsabilidade poltico-
administrativa para os agentes polticos: o previsto no art. 37, 4 (regulado pela Lei n
8.429/1992) e o regime fixado no art. 102, I, c, (disciplinado pela Lei n 1.079/1950). Se
a competncia para processar e julgar a ao de improbidade (CF, art. 37, 4) pudesse
abranger tambm atos praticados pelos agentes polticos, submetidos a regime de
responsabilidade especial, ter-se-ia uma interpretao ab-rogante do disposto no art. 102,
I, c, da Constituio. II.3.Regime especial. Ministros de Estado. Os Ministros de Estado,
por estarem regidos por normas especiais de responsabilidade (CF, art. 102, I, c; Lei n
1.079/1950), no se submetem ao modelo de competncia previsto no regime comum da
Lei de Improbidade Administrativa (Lei n 8.429/1992). II.4.Crimes de responsabilidade.
Competncia do Supremo Tribunal Federal. Compete exclusivamente ao Supremo
Tribunal Federal processar e julgar os delitos poltico-administrativos, na hiptese do art.

102, I, c, da Constituio. Somente o STF pode processar e julgar Ministro de Estado no
caso de crime de responsabilidade e, assim, eventualmente, determinar a perda do cargo
ou a suspenso de direitos polticos. II.5.Ao de improbidade administrativa. Ministro
de Estado que teve decretada a suspenso de seus direitos polticos pelo prazo de 8
anos e a perda da funo pblica por sentena do Juzo da 14 Vara da Justia Federal
- Seo Judiciria do Distrito Federal. Incompetncia dos juzos de primeira instncia
para processar e julgar ao civil de improbidade administrativa ajuizada contra agente
poltico que possui prerrogativa de foro perante o Supremo Tribunal Federal, por crime
de responsabilidade, conforme o art. 102, I, c, da Constituio. III. Reclamao julgada
procedente (STF. Rcl n 2.138, Rel. Min. Nelson Jobim, Rel. p/ ac. Min. Gilmar Mendes (art.
38, IV, b, do RISTF), j. em 13.06.2007, DJe, 18 abr. 2008).
561 Julgaram procedente a reclamao os Ministros Nelson Jobim, Ellen Gracie, Maurcio
Corra, Ilmar Galvo, Cezar Peluso, Gilmar Mendes; vencidos os Ministros Carlos Velloso,
Seplveda Pertence, Celso de Mello, Marco Aurlio e Joaquim Barbosa. Consigne-se que
apenas os Ministros Celso de Mello, Marco Aurlio e Gilmar Mendes ainda se encontram
no STF.
562 Criticando o posicionamento adotado pelo STF no precedente em questo, Di Pietro anota
que essa no a melhor interpretao dos dispositivos constitucionais, at porque con-
trria ao prprio artigo 37, 4, da Constituio que, ao indicar as sanes cabveis por ato
de improbidade administrativa, deixa expresso que as mesmas sero previstas em lei, sem
prejuzo da ao penal cabvel. A improbidade administrativa e o crime de responsabili-
dade so apurados em instncias diversas e atendem a objetivos tambm diversos. Todos
os agentes pblicos que praticam infraes esto sujeitos a responder nas esferas penal,
civil, administrativa e poltico-administrativa. Nenhuma razo existe para que os agentes
polticos escapem regra, at porque, pela posio que ocupam, tm maior compromisso
com a probidade administrativa, sendo razovel que respondam com maior severidade
pelas infraes praticadas no exerccio de seus cargos ( In: Direito Administrativo. 28. ed.
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entre as infraes poltico-administrativas e os ilcitos de improbidade
administrativa, passveis de incidncia concomitante em relao aos
mesmos fatos praticados pelo agente, ressalta que a aplicao das san-
es de cunho poltico-penal previstas tanto na Lei n 1.079/50 como na
Lei n 8.429/92, quais sejam, perda do cargo e suspenso dos direitos
polticos, deve ser reservada ao por crime de responsabilidade.563
Alm disso, para essa corrente, se o fato se enquadrar apenas
como improbidade administrativa, mas o agente poltico gozar de foro
por prerrogativa de funo, no intuito de se lhe aplicarem as sanes
de cunho poltico-penal inclusive, a ao dever ser ajuizada perante
o juzo competente para o conhecimento da ao por crime comum,
pela aplicao do princpio da simetria.
Assim, estar-se-ia a bloquear situaes esdrxulas, como, por
exemplo, deciso de juiz de primeiro grau culminando com a perda de
cargo de Ministro do Supremo Tribunal Federal condenado por impro-
bidade, o que subverteria todo o sistema escalonado de competncias
traado na CR em relao estrutura do Poder Judicirio.

Foi o que decidiu o Superior Tribunal de Justia, no julgamento
da Reclamao n 2.790/SC.564 Na oportunidade, o Ministro Relator
563 Perfilhando essa corrente, Carvalho Filho salienta que, em relao ao de improbidade
administrativa, subsistiriam outras sanes sem tal natureza (como, v. g., multa civil,
reparao de danos, proibio de benefcios creditcios ou fiscais etc). Tais sanes no
decorreriam de crime de responsabilidade, regulado por lei especial, mas sim de conduta
de improbidade sem caracterizao delituosa. De fato, examinando-se o elenco de sanes
contemplado no art. 12 da Lei n 8.429/1992, possvel vislumbrar a existncia, lado a lado,
de sanes poltico-administrativas e exclusivamente administrativas. Da a distino feita
por alguns intrpretes e que, em nosso entender, melhor se harmoniza com o sistema atu-
almente em vigor e com o princpio da moralidade administrativa ( In: Manual de Direito
Administrativo. 27. ed. So Paulo: Atlas, 2014. p. 1.097).
564 Constitucional. Competncia. Ao de improbidade contra Governador de Estado. Du-
plo regime sancionatrio dos agentes polticos: Legitimidade. Foro por prerrogativa de
funo: Reconhecimento. Usurpao de competncia do STJ. Procedncia parcial da re-
clamao. 1. Excetuada a hiptese de atos de improbidade praticados pelo Presidente da
Repblica (art. 85, V), cujo julgamento se d em regime especial pelo Senado Federal (art.
86), no h norma constitucional alguma que imunize os agentes polticos, sujeitos a crime
de responsabilidade, de qualquer das sanes por ato de improbidade previstas no art.
37, 4.. Seria incompatvel com a Constituio eventual preceito normativo infraconstitu-
cional que impusesse imunidade dessa natureza. 2. Por deciso de 13 de maro de 2008, a
Suprema Corte, com apenas um voto contrrio, declarou que compete ao Supremo Tri-
bunal Federal julgar ao de improbidade contra seus membros (QO na Pet. 3.211-0, Min.
Menezes Direito, DJ 27.06.2008). Considerou, para tanto, que a prerrogativa de foro, em
casos tais, decorre diretamente do sistema de competncias estabelecido na Constituio,

que assegura a seus Ministros foro por prerrogativa de funo, tanto em crimes comuns, na
prpria Corte, quanto em crimes de responsabilidade, no Senado Federal. Por isso, seria
absurdo ou o mximo do contra-senso conceber que ordem jurdica permita que Ministro possa ser
julgado por outro rgo em ao diversa, mas entre cujas sanes est tambm a perda do cargo.
Isto seria a desestruturao de todo o sistema que fundamenta a distribuio da competncia (voto
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Teori Zavascki, hoje membro do STF, consignou ser bastante difcil
justificar a tese de que todos os agentes polticos sujeitos a crimes de
responsabilidade estejam imunes, mesmo parcialmente, s sanes do
art. 37, 4, da CR, inclusive perda de cargo e suspenso dos direitos
polticos, no sendo lcito ao legislador ordinrio, sob pretexto de
normatizar a forma e a gradao dessas sanes e de tipificar os crimes
de responsabilidade, limitar o alcance do mandamento constitucional
em questo, excluindo certos agentes do mbito de sua incidncia.
Segundo o Ministro, apenas a prpria Constituio poderia faz-lo, o
que, a seu ver, ocorreu apenas em relao aos atos de improbidade do
Presidente da Repblica, que, nos termos de seu art. 85, V, devem ser
enquadrados como crime de responsabilidade, dando ensejo a processo
e julgamento perante o Senado Federal (art. 86).
Sem perder de vista o problema relativo impropriedade de
se submeterem agentes polticos detentores dos cargos de maior

alada institucional do Pas os quais, em matria penal, tm foro por
prerrogativa de funo, mesmo por crimes que acarretam simples pena
de multa pecuniria possibilidade de sofrerem sano de perda do
cargo ou de suspenso de direitos polticos em processo de competncia
de juiz de primeiro grau, o Ministro ressalvou que a soluo no pode
ser pura e simplesmente imuniz-los da aplicao da Lei n 8.429/92,
mas sim reconhecer, tambm para as aes de improbidade, a aplicao
do foro por prerrogativa de funo assegurado nas aes penais.
Em suas prprias palavras: Ubi eadem ratio, ibi eadem legis
dispositio. Se h prerrogativa de foro para infraes penais que acarretam
simples pena de multa pecuniria, no teria sentido retirar tal garantia
para as aes de improbidade que importam, alm da multa pecuniria,
tambm a perda da prpria funo pblica e a suspenso dos direitos
polticos.565
do Min. Cezar Peluso). 3. Esses mesmos fundamentos de natureza sistemtica autorizam
a concluir, por imposio lgica de coerncia interpretativa, que norma infraconstitucional
no pode atribuir a juiz de primeiro grau o julgamento de ao de improbidade adminis-
trativa, com possvel aplicao da pena de perda do cargo, contra Governador do Estado,
que, a exemplo dos Ministros do STF, tambm tem assegurado foro por prerrogativa de
funo, tanto em crimes comuns (perante o STJ), quanto em crimes de responsabilidade
(perante a respectiva Assemblia Legislativa). de se reconhecer que, por inafastvel si-
metria com o que ocorre em relao aos crimes comuns (CF, art. 105, I, a), h, em casos
tais, competncia implcita complementar do Superior Tribunal de Justia. 4. Reclamao
procedente, em parte (STJ. Rcl n 2.790/SC, Rel. Min. Teori Zavascki, Corte Especial, j. em
02.12.2009, DJe, 04 mar. 2010).

565 Rebatendo aqueles que defendem somente ser possvel realizar interpretao gramatical
e literal das normas constitucionais a respeito de competncia, revelando-se imprprio
estend-las a outras situaes, o Ministro Teori Zavascki, em seu voto, afirmou que tal
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CAPTULO 12
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Diante desse contexto, a verdade que a matria que tambm
repercute na competncia para o julgamento da ao de improbidade
administrativa, o que ser visto com mais profundidade na sequncia ,
por comportar diversos entendimentos, ainda demanda uniformizao
pelos tribunais superiores.
Vale dizer que o prprio STF, que teve a sua composio bastante
alterada desde o julgamento da Reclamao n 2.138/DF, vem admitindo
a coexistncia dos regimes de responsabilizao previstos nas Leis n
1.079/50 e n 8.429/92, com possibilidade de incidncia concomitante
sobre os mesmos fatos praticados por agentes polticos. Alis, na mesma
sesso em que julgou o precedente supracitado, no dia 13.06.2007, o
Pleno da Excelsa Corte, ao apreciar a Petio n 3923-QO/SP, esposou
entendimento diverso, no sentido de que as condutas descritas na
Lei de Improbidade Administrativa, quando imputadas a autoridades
detentoras de prerrogativa de foro, no se convertem em crimes de
responsabilidade. Essa divergncia se verificou porque o julgamento
daquele precedente iniciou-se em sesso anterior, contando com

diversos votos de ministros que j haviam deixado a Excelsa Corte.566
De todo modo, com a devida vnia dos que tm se posicionado
em sentido contrrio, no se concorda, em absoluto, com a possibilidade
de excluir os agentes polticos do regime de responsabilizao da Lei
de Improbidade Administrativa.
O Constituinte, em momento algum exceo do Presidente
da Repblica (art. 85, V), conforme bem salientou o Ministro Teori
Zavascki, no julgamento da Reclamao n 2.790/SC , ps a salvo
qualquer agente poltico da aplicao da Lei n 8.429/92, a qual tratou
de densificar o comando constitucional insculpido no art. 37, 4,
mtodo interpretativo no o mais adequado nesse domnio. H situaes em que a
interpretao ampliativa das regras de competncia uma imposio incontornvel do
sistema. Conforme reconhecido em boa doutrina, admissvel [...] uma complementao
de competncias constitucionais atravs do manejo de instrumentos metdicos de
interpretao (sobretudo de interpretao sistemtica ou teleolgica), cuja adoo pode
revelar duas hipteses de competncias implcitas complementares: as enquadrveis
no programa normativo-constitucional de uma competncia explcita, e justificveis
porque no se trata tanto de alargar competncias mas de aprofundar competncias; e as
necessrias para preencher lacunas constitucionais patentes atravs da leitura sistemtica
e analgica dos preceitos constitucionais (CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional.
5. ed. Coimbra: Almedina, 1992. p. 695).
566 Frise-se haver reconhecimento de repercusso geral sobre a matria, ainda pendente de
julgamento: Recurso Extraordinrio com Agravo. 2. Administrativo. Aplicao da Lei de
Improbidade Administrativa Lei 8.429/1992 a prefeitos. 3. Repercusso geral reconhecida
(STF. ARE n 683235 RG, Rel. Min. Cezar Peluso, Rel. p/ ac. Min. Gilmar Mendes, j. em
30.08.2012, DJe, 22 abr. 2013).
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concretizando a tutela do princpio da moralidade, sendo esse
argumento, por si s, suficiente para sustentar o ponto.
Indo alm, a fim de espancar de uma vez por todas a tese de que
a incidncia concomitante desses diplomas legislativos configuraria bis
in idem, como bem fez o Ministro Joaquim Barbosa, em voto vencido
proferido no julgamento da Reclamao n 2.138/DF, relevante
apontar a tranquila distino existente entre o regime dos crimes de
responsabilidade e a Lei de Improbidade Administrativa, conforme os
objetivos constitucionais visados pelos institutos, ainda que ambos, em
ltima instncia, busquem a proteo da moralidade administrativa.
que, por um lado, a Lei de Improbidade Administrativa visa,
mediante tipificao mais cerrada e amplo leque de sanes passveis de
aplicao, a variar conforme a conduta desviante, punir o agente pblico
malso, podendo atingir inclusive terceiros, sem qualquer vnculo com
a Administrao. Por outro, os crimes de responsabilidade cuidam de
mais um mecanismo de freios e contrapesos, prprios das relaes entre
os poderes do Estado no regime presidencial de governo, de tipificao
vaga, cujo objetivo da punio consiste em lanar no ostracismo poltico
o agente faltoso, que, com suas condutas, pe em risco o Estado de

Direito e a estabilidade das instituies, aplicando-se-lhe apenas duas
sanes: a perda do cargo e a suspenso dos direitos polticos.567
No bastassem as razes aludidas, seria desastroso, luz dos
corolrios republicanos da igualdade e da responsabilidade, admitir
que, entre os agentes pblicos, justamente os agentes polticos, a quem
incumbe o exerccio das funes superiores de direo do Estado e
567 Sobre a vagueza na tipificao dos crimes de responsabilidade como elemento diferen-
ciador do ilcito de improbidade administrativa, o Ministro Joaquim Barbosa anotou que,
para a caracterizao daqueles, basta a maladresse poltica, o mau exemplo por parte
do dirigente, basta a atitude conivente ou omissa em relao necessria punio dos
subordinados que eventualmente incorram em deslizes funcionais graves, ou a ao ex-

plcita ou dissimulada no sentido do acobertamento desses deslizes funcionais. Em suma,
a exemplo de vrias tipificaes contidas na Lei n 1.079/1950, o contedo material da im-
probidade administrativa prevista em alguns dos incisos do seu art. 9, longe de apontar
para a exigncia da prtica de atos especficos, detalhados e diretamente caracterizveis
como mprobos por parte do Presidente da Repblica e de seus ministros, guarda a fluidez
inerente aos signos descritivos das aes de comando supremo, isto : a) omitir ou retardar
dolosamente a publicao das leis (um tipo de ato presidencial que ultrapassa em muito
as fronteiras administrativas); b) infringir as normas legais no provimento dos cargos; c)
no prestar contas ao Congresso Nacional. So pura e simplesmente delitos poltico-fun-
cionais, punveis com o afastamento do agente, sem que se possa falar em ressarcimento
de dano, em indisponibilidade de bens [...]. Ou seja, longe se est, nesta tipificao da
improbidade para fins de responsabilizao poltica, da crueza descritiva que encontra-
mos na lei de improbidade administrativa quando esta tipifica as condutas suscetveis de
desencadear a ao por improbidade.
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a misso de gerir os destinos da nao, pudessem ser blindados da
normatividade da Lei n 8.429/92.
Nesse sentido, afigura-se irretocvel a concluso do Ministro
Joaquim Barbosa, no sentido de que, quanto mais elevadas e relevantes
as funes assumidas pelo agente pblico, maior h de ser o grau de
sua responsabilidade, e no o contrrio.568

12.4.3.2 Terceiros
O terceiro, na Lei n 8.429/92, compreende toda pessoa que, sem
ter a qualidade de agente pblico, induza ou concorra para a prtica
do ilcito de improbidade administrativa, ainda que dele apenas se
beneficie direta ou indiretamente (art. 3).
Observa-se que o papel do terceiro no ato de improbidade ad-
ministrativa pode ser bastante amplo. Tanto ele pode inspirar, fazer
nascer em outrem a ideia do ilcito (induzir), como prestar auxlio de
qualquer natureza para a sua prtica (concorrer), ou, simplesmente,
figurar como beneficirio direto ou indireto do ato.
Interessante polmica diz respeito possibilidade de a pessoa
jurdica figurar como terceiro. Para Carvalho Filho, essa possibilidade
inexiste, porquanto o terceiro, beneficirio direto ou indireto do ato,
somente pode responder por improbidade administrativa uma vez
constatada a presena do dolo, elemento anmico estranho a essas
entidades de existncia abstrata, as quais no tm vontade e conscincia
prprias.569
568 Tambm apontando a perplexidade que desencadearia imunizar os agentes polticos da
normatividade da Lei de Improbidade Administrativa, Celso Antnio Bandeira de Mello
registra que so eles, justamente, os que desfrutam das condies mais propcias prtica
de atos de improbidade administrativa e os que dispem dos melhores meios para se eva-
direm conseqente responsabilidade. Donde, o mximo temor h de ser o de que a pro-
bidade administrativa seja afrontada pelos referidos agentes, pois so os que comandam
todo o aparelho administrativo do Estado. Se a lei veio para coibir atos de improbidade,
conforme seu explcito objeto, bvio que de seu alvo jamais poderiam estar excludos
os agentes polticos, aos quais, de resto, se ajustaria bem o papel de centro da mira (a
mosca). ( In Competncia para julgamento de agentes polticos por ofensa Lei de Improbidade
Administrativa (8.429, de 02.06.92) Interesse Pblico, v. 9, n. 42, p. 15-19, mar./abr. 2007.
569 Segundo o autor, o terceiro, quando beneficirio direto ou indireto do ato de improbidade,
s pode ser responsabilizado por ao dolosa, ou seja, quando tiver cincia da origem
ilcita da vantagem. Comportamento culposo no se compatibiliza com a percepo de
vantagem indevida; muito menos a conduta sem culpa alguma. De qualquer forma, o
terceiro jamais poder ser pessoa jurdica. As condutas de induo e colaborao para a
improbidade so prprias de pessoas fsicas. Quanto obteno de benefcios indevidos,
em que pese a possibilidade de pessoa jurdica ser destinatria deles (como, por exemplo,
no caso de certo bem pblico mvel ser desviado para o seu patrimnio), terceiro ser
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Todavia, nesse ponto, discorda-se do autor. A uma, porque a
lei no faz qualquer ressalva quanto natureza da pessoa passvel de
figurar como terceiro. A duas, porque desconsiderar a possibilidade de
a pessoa jurdica figurar como terceiro, tendo em vista, infelizmente,
ser trivial o uso abusivo de sua personalidade para fins fraudulentos
como desvio de verbas e ocultao de patrimnio , esvaziaria a eficcia
da ao de improbidade e, por conseguinte, esmoreceria a tutela da
moralidade, sendo perfeitamente cabvel que se lhe apliquem as sanes
compatveis com sua natureza.570

Nessa esteira, o Ministro Relator Herman Benjamin, no
julgamento do REsp n 1.122.177/MS, em que foi acompanhado pela
unanimidade de seus pares da Segunda Turma, salientou que o
particular submetido Lei n 8.429/92 compreende tanto as pessoas
naturais ou jurdicas, de forma que, com relao a estas, apenas se revela
possvel a condenao ao ressarcimento integral do dano, perda dos
bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio, ao pagamento de
multa civil e proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber
benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, nos termos e limites do
art. 12, da LIA. Ou seja, mostra-se imprprio pretender impor-lhes
as sanes de perda da funo pblica e de suspenso dos direitos
polticos, justamente porque incompatveis com sua natureza.
Por fim, ressalte-se que, havendo elementos de prova quanto ao
uso abusivo da pessoa jurdica, com intuito de encobrir eventual fraude
perpetrada por seus scios e diretores, configuradora de improbidade
administrativa, nada impede que se desconsidere a personalidade
daquela, para alcance do patrimnio destes.571
o dirigente ou responsvel que eventualmente coonestar com o ato dilapidatrio do
agente pblico. Demais disso, tal conduta, como vimos, pressupe dolo, elemento
subjetivo incompatvel com a responsabilizao de pessoa jurdica ( In: Manual de Direito
Administrativo. So Paulo: Atlas, 2014. p. 1.098).
570 No mesmo sentido, Emerson Garcia e Rogrio Pacheco Alves defendem que tambm as
pessoas jurdicas podero figurar como terceiros na prtica dos atos de improbidade, o
que ser normalmente verificado com a incorporao ao seu patrimnio dos bens pblicos
desviados pelo mprobo. Contrariamente ao que ocorre com o agente pblico, sujeito
ativo dos atos de improbidade e necessariamente uma pessoa fsica, o art. 3 da Lei de
Improbidade no faz qualquer distino em relao aos terceiros, tendo previsto que as
disposies desta Lei so aplicveis, no que couber, quele que, mesmo no sendo agente
pblico..., o que permite concluir que as pessoas jurdicas tambm esto includas sob tal
epgrafe ( In: Improbidade Administrativa. 6. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011. p. 269).
571 Foi como decidiu a 8 Cmara Cvel do Tribunal de Justia de Minas Gerais, no seguinte
julgado, sob minha relatoria: Agravo de Instrumento. Ao Civil Pblica. Preliminar de
ilegitimidade passiva. Teoria da assero. Rejeio. Indisponibilidade de bens. Medida
judicial de carter excepcional. Tutela de urgncia. Requisitos. Ausncia de demonstrao
do periculum in mora. Desconsiderao da personalidade jurdica. Art. 50 do Cdigo
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12.4.4 Tipos de improbidade
A Lei n 8.429/92 categorizou os atos de improbidade
administrativa em trs grupos, elegendo como critrio de diferenciao
ora a consequncia do ilcito (a) Dos Atos de Improbidade
Administrativa que Importam Enriquecimento Ilcito (art. 9); (b) Dos
Atos de Improbidade Administrativa que Causam Prejuzo ao Errio
(art. 10) , ora a natureza dos bens jurdicos lesionados (c) Dos Atos
de Improbidade Administrativa que Atentam Contra os Princpios da
Administrao Pblica (art. 11).
Apesar de o legislador, nos incisos dos arts. 9, 10 e 11, ter

elencado vasto rol de situaes que se enquadram no comportamento
proibido pelos tipos de improbidade, o advrbio notadamente, presente
ao final do caput de cada um desses dispositivos, deixa transparecer que
a relao ali disposta revela-se meramente exemplificativa. Da se poder
concluir, pela prpria impossibilidade legislativa de, abstratamente,
conseguir esgotar todas as hipteses passveis de violao da probidade
administrativa ante a criatividade do mundo fenomnico , existirem
condutas que, embora no constem de quaisquer dos incisos, tambm
atraem a incidncia da Lei n 8.429/92.
Tambm no se pode perder de vista que a Lei de Improbidade
Administrativa no condena qualquer fato contrrio ao ordenamento
jurdico, mas sim aquele que resultado do exerccio corrodo da funo
Civil. Fundados indcios de abuso da personalidade com objetivo de cometer fraude e
desviar dinheiro pblico. Decretao de indisponibilidade dos scios e diretores. Recurso
provido em parte. [...] 4. H muito j se encontra consolidado no ordenamento jurdico
ptrio o instituto da desconsiderao da personalidade jurdica, pelo que o proverbial
vu da personificao jurdica, desde que preenchidos determinados requisitos, a serem
analisados casuisticamente, pode ser levantado, para atingir-se o patrimnio pessoal dos
scios ou dos administradores, a fim de satisfazer dvidas do ente moral. 5. Esse instituto foi
elaborado pelo direito de tradio anglo-saxnica, e vinha sendo aplicado pelos tribunais
brasileiros, ainda que timidamente, antes mesmo de sua positivao, naqueles casos em
que reconhecida a confuso patrimonial entre a pessoa jurdica e a pessoa natural do
scio ou do administrador, que, em situao fraudulenta e com evidente abuso de direito,
desviava os bens daquela, frustrando os seus credores. Exatamente nesses termos, a teoria
da desconsiderao da personalidade jurdica ( disregad of legal entity doctrine) encontra-se,

em linhas gerais, prevista no art. 50 do Cdigo Civil. 6. Havendo indcios da configurao
do abuso da personalidade jurdica das empresas contratadas ilegalmente com dispensa
de licitao, a fim de serem utilizadas como cortina para encobrir arrojado esquema de
fraude e desvio de dinheiro pblico, que teria culminado com prejuzo aos cofres do
Municpio de Trs Pontas/MG e com o enriquecimento de agentes privados, o alcance do
patrimnio de seus scios e diretores pela tutela diferenciada de indisponibilidade de bens
afigura-se imprescindvel para garantir eventual execuo de sentena de procedncia da
demanda que imponha aos rus a obrigao de ressarcir o errio municipal (TJMG. AI
27.02.2014, DJe, 13 mar. 2014).
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290
pblica. Desse modo, para que seja reconhecida a tipificao da conduta
como incursa nas previses na Lei de Improbidade Administrativa,
faz-se necessria a demonstrao do elemento subjetivo, o que se ver
com maiores destaques a seguir.
dizer: pela presena do elemento volitivo contrrio a padres
ticos de conduta, os quais se inspiram em valores como honestidade,
probidade e lhaneza, impe-se diferenciar meras ilegalidades de atos
de improbidade administrativa. Ou seja: atos simplesmente ilegais no
configuram atos mprobos se inexistente dolo ou culpa, porquanto a
improbidade, conforme afirmado categoricamente pela jurisprudncia

do Superior Tribunal de Justia, constitui ilegalidade tipificada e
qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente.572 573
A grande preocupao em enfatizar a necessidade de constatao
do elemento anmico para o aperfeioamento do tipo mprobo consiste
em sepultar a responsabilidade objetiva no mbito da Lei n 8.429/92.
Ora, alm de essa forma de responsabilizao somente ser admitida
mediante disposio expressa, o que no o caso, a aplicao das
rigorosas sanes estipuladas na Lei de Improbidade Administrativa
porquanto a sua incidncia pode conduzir ao desapossamento de bens,
privao de direitos polticos e perda da funo pblica , de ntido
carter poltico-penal, somente se coaduna com a responsabilidade
subjetiva, em ateno ao princpio da culpabilidade.
Feitas essas consideraes iniciais, passa-se anlise setorizada
dos tipos de improbidade e dos requisitos indispensveis para o seu
aperfeioamento.
A conduta mproba subsumvel ao caput do art. 9, da Lei n
8.429/92, corresponde quela em que o agente aufere qualquer tipo
572 STJ. AIA n 30/AM, Rel. Min. Teori Zavascki, Corte Especial, j. em 21.09.2011, DJe, 28 set.
2011.
573 Sobre o tema, tambm a doutrina perfilha entendimento equivalente, conforme se extrai
das lies de Maria Sylvia Zanella Di Pietro: O enquadramento na lei de improbidade exi-
ge culpa ou dolo por parte do sujeito ativo. Mesmo quando algum ato ilegal seja praticado,
preciso verificar se houve culpa ou dolo, se houve um mnimo de m-f que revele a pre-
sena de comportamento desonesto. A quantidade de leis, decretos, medidas provisrias,
regulamentos, portarias torna praticamente impossvel a aplicao do velho princpio de

que todos conhecem a lei. Alm disso, algumas normas admitem diferentes interpreta-
es e so aplicadas por servidores pblicos estranhos rea jurdica. Por isso mesmo,
a aplicao da lei de improbidade exige bom senso, pesquisa da inteno do agente, sob
pena de sobrecarregar-se inutilmente o judicirio com questes irrelevantes, que podem
ser adequadamente resolvidas na prpria esfera administrativa. A prpria severidade das
sanes previstas na Constituio est a denotar que o objetivo foi o de punir infraes que
tenham um mnimo de gravidade, por apresentarem conseqncias danosas para o patri-
mnio pblico (em sentido amplo), ou propiciarem benefcios indevidos para o agente ou
para terceiros ( In: Direito Administrativo. 28. ed. So Paulo: Atlas, 2015. p. 990).
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291
de vantagem patrimonial indevida em razo do exerccio do cargo,
mandato, funo, emprego ou atividade nas entidades mencionadas
no art. 1 desse mesmo diploma.
Os requisitos para o aperfeioamento do tipo em questo so
trs, a saber: (i) a ilegalidade do comportamento do agente; (ii) o seu
consequente enriquecimento ilcito; e (iii) a presena do elemento
volitivo,574 exigindo-se o dolo eventual ou genrico de realizar conduta
que gere o indevido enriquecimento [...], no se exigindo a presena
de inteno especfica, pois a atuao deliberada em desrespeito
ao patrimnio pblico e s normas legais, cujo desconhecimento
inescusvel, evidencia a presena do dolo.575

Por sua vez, enquadra-se no tipo previsto pelo caput do art. 10,
da Lei n 8.429/92, qualquer ao ou omisso, dolosa ou culposa, que
enseje perda patrimonial, desvio, apropriao, malbaratamento ou
dilapidao dos bens ou haveres das entidades referida no art. 1 desse
mesmo diploma.
Para sua configurao, h de se comprovar: (i) a ilegalidade do
comportamento do agente; (ii) o elemento subjetivo, consistente na
conduta ao menos culposa; e (iii) a demonstrao do efetivo dano aos
cofres pblicos.576
Apesar de o caput do art. 9 ser omisso quanto ao elemento
subjetivo necessrio para o aperfeioamento dos respectivos tipos, a
jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia se firmou no sentido
de que, uma vez que a Lei n 8.429/92, quando pretendeu punir a
improbidade a ttulo de dolo ou culpa, o fez expressamente (art. 10),
o silncio da Lei teve o condo eloquente de desqualificar as condutas
culposas que possam resultar em enriquecimento ilcito ou prejuzo
aos cofres pblicos. Mesmo porque, tendo em vista a gravidade das
574 STJ. REsp n 1347223/RN, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, j. em
16.05.2013, DJe, 22 maio 2013.
575 STJ. AgRg no AREsp n 20.747/SP, Rel. Min. Benedito Gonalves, Primeira Turma, j. em
17.11.2011, DJe, 23 nov. 2011.
576 Administrativo. Agravo Regimental no Agravo em Recurso Especial. Improbidade admi-
nistrativa. Ao Civil Pblica. Prejuzo ao errio. Dano efetivo no demonstrado. Compras
revertidas em proveito da coletividade. Ato de improbidade no caracterizado. Preceden-
tes STJ. Ausncia de dolo. Agravo improvido. 1. pacfico no mbito deste Superior Tri-
bunal o entendimento de que, para a condenao por ato de improbidade administrativa
que importe prejuzo ao errio, imprescindvel a demonstrao de efetivo dano ao patri-
mnio pblico, o que no se verificou em relao s condutas do ex-alcaide impugnadas
pelo Ministrio Pblico. 2. Ausncia de elemento subjetivo ensejador da incidncia da res-
ponsabilidade por ato de improbidade, relativamente aos fatos objeto do presente recurso
especial. 3. Agravo regimental no provido (STJ. AgRg no AREsp n 18.317/MG, Rel. Min.
Arnaldo Esteves Lima, Primeira Turma, j. em 05.06.2014, DJe, 27 ago. 2014).
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292
sanes passveis de imposio aos agentes mprobos, traando-se,
novamente, um paralelo com o direito penal, s se admite a penalizao
por condutas meramente culposas mediante previso expressa (art. 18,
pargrafo nico, do CP).577 578
J no art. 11, busca-se punir a ao ou omisso do agente
atentatria aos princpios da administrao pblica, que implique
violao aos deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e
lealdade s instituies.
A consumao do tipo exige a ocorrncia simultnea dos seguintes
elementos: (i) conduta contrria aos princpios e deveres informadores
do regime administrativo; e (ii) presena de dolo eventual ou genrico
de realizar a conduta ilcita. Aqui valem os mesmos comentrios feitos
com relao ao elemento subjetivo do art. 9 e a impossibilidade de

punio de comportamentos culposos.
Como se depreende, o aperfeioamento da figura tpica do art.
11 prescinde de prova quanto ao enriquecimento ilcito do agente ou
mesmo de qualquer prejuzo objetivo aos cofres pblicos, bastando a
simples violao do patrimnio imaterial da Administrao aliada
inteno deliberada do agente em violar os princpios administrativos
e os deveres deles decorrentes, cuja obedincia revela-se obrigatria.579
577 STJ. REsp n 940.629/DF, Rel. Min. Teori Zavascki, Primeira Turma, j. em 16.08.2008, DJe,
04 set. 2008.
578 Tendo em vista a severidade das sanes passveis de imposio s pessoas sujeitas
normatividade da Lei n 8.429/92, Fernando Capez esposa, de forma basta ampla, a
necessidade de se aplicarem as normas fundamentais garantidoras inerentes ao direito
penal e ao direito processual penal em favor de todos os acusados da prtica de ato de
improbidade administrativa. Nas palavras do autor, h uma contradio entre a natureza
extrapenal da Lei de Improbidade Administrativa e o rigor de suas penalidades, as quais
acabam, apesar de sua gravidade equivalente das sanes penais, sendo aplicadas sem os
mesmos requisitos sancionatrios. Tal contradio inconstitucional, dado que violadora
dos princpios derivados do Estado Democrtico de Direito, tais como a dignidade da
pessoa humana, a proporcionalidade, a igualdade, a ofensividade, o estado de inocncia,
o in dubio pro reo e o devido processo legal. Portanto, imperiosa a aplicao dos princpios
penais e processuais penais garantidores e derivados do Estado Democrtico de Direito,
como pressuposto lgico para a punio por ato de improbidade administrativa. No
existe a possibilidade de se punir uma pessoa pela prtica de improbidade, sem que o
fato tenha contedo material mprobo, seja dotado de ofensividade, relevncia mnima,
inadequao social, proporcionalidade em relao pena que ser aplicada, alm da

verificao do dolo ou culpa. Alm disso, devem estar configuradas a sua ilicitude e a
culpabilidade do agente ( In: Limites constitucionais Lei de Improbidade. So Paulo: Saraiva, 2010.
p. 346).
579 [...] De acordo com a jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia, para o enquadramento
das condutas previstas no art. 11 da Lei 8.429/92, no necessria a demonstrao de dano
ao errio ou enriquecimento ilcito do agente. [...] (STJ. AgRg nos EREsp n 1119657/MG,
Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, Primeira Seo, j. em 12.09.2012, DJe, 25 set. 2012).
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CAPTULO 12
293
Registre-se que, num primeiro momento, a Segunda Turma
do Superior Tribunal de Justia entendia que a configurao do ato
de improbidade previsto no art. 11, da Lei n 8.429/92, dispensaria a
presena de elemento subjetivo, satisfazendo-se com a mera violao
dos princpios da Administrao Pblica. Contudo, no julgamento do
REsp n 765.212/AC,580 a Segunda Turma modificou o seu entendimento,
que passou a se coadunar com o da Primeira, no sentido de afastar
a possibilidade de responsabilidade objetiva no mbito da Lei de
Improbidade, o que, do ponto de vista doutrinrio, pelas razes j
aludidas, mostrou-se louvvel.581
580 STJ. REsp n 765.212/AC, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. em 02.03.2010,
DJe, 23 jun. 2010.
581 A mudana de posicionamento da Segunda Turma historiada de forma bastante didtica

na ementa dos Embargos de Divergncia em Recurso Especial n 875.163/RS (STJ. Rel.
Min. Mauro Campbell Marques, j. em 20.06.2010, DJe, 30 jun. 2010), como fundamento
para justificar o no conhecimento do recurso, uma vez que j no mais existia divergncia
entre as Turmas de Direito Pblico quanto necessidade de demonstrao do elemento
subjetivo para a configurao do tipo previsto no art. 11 da Lei n 8.429/92: Processual
Civil e Administrativo. Embargos de divergncia em recurso especial. Improbidade
administrativa. Violao de princpios da administrao pblica (art. 11 da Lei 8.429/92).
Elemento subjetivo. Requisito indispensvel para a configurao do ato de improbidade
administrativa. Pacificao do tema nas turmas de direito pblico desta Corte Superior.
Smula 168/STJ. Precedentes do STJ. Embargos de divergncia no conhecidos. 1.
Os embargos de divergncia constituem recurso que tem por finalidade exclusiva a
uniformizao da jurisprudncia interna desta Corte Superior, cabvel nos casos em que,
embora a situao ftica dos julgados seja a mesma, h dissdio jurdico na interpretao
da legislao aplicvel espcie entre as Turmas que compem a Seo. um recurso
estritamente limitado anlise dessa divergncia jurisprudencial, no se prestando
a revisar o julgado embargado, a fim de aferir a justia ou injustia do entendimento
manifestado, tampouco a examinar correo de regra tcnica de conhecimento. 2. O
tema central do presente recurso est limitado anlise da necessidade da presena de
elemento subjetivo para a configurao de ato de improbidade administrativa por violao
de princpios da Administrao Pblica, previsto no art. 11 da Lei 8.429/92. Efetivamente,
as Turmas de Direito Pblico desta Corte Superior divergiam sobre o tema, pois a Primeira
Turma entendia ser indispensvel a demonstrao de conduta dolosa para a tipificao
do referido ato de improbidade administrativa, enquanto a Segunda Turma exigia para a
configurao a mera violao dos princpios da Administrao Pblica, independentemente
da existncia do elemento subjetivo. 3. Entretanto, no julgamento do REsp 765.212/

AC (Rel. Min. Herman Benjamin, DJe de 23.6.2010), a Segunda Turma modificou o seu
entendimento, no mesmo sentido da orientao da Primeira Turma, a fim de afastar a
possibilidade de responsabilidade objetiva para a configurao de ato de improbidade
administrativa. 4. Assim, o Superior Tribunal de Justia pacificou o entendimento no
sentido de que, para a configurao do ato de improbidade administrativa previsto no
art. 11 da Lei 8.429/92, necessria a presena de conduta dolosa, no sendo admitida
a atribuio de responsabilidade objetiva em sede de improbidade administrativa. [...].
7. Portanto, atualmente, no existe divergncia entre as Turmas de Direito Pblico desta
Corte Superior sobre o tema, o que atrai a incidncia da Smula 168/STJ: No cabem
embargos de divergncia, quando a jurisprudncia do Tribunal se firmou no mesmo
sentido do acrdo embargado. 8. Embargos de divergncia no conhecidos (STJ. EREsp
n 875.163/RS, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Primeira Seo, j. em 23.06.2010, DJe,
30 jun. 2010).
10/03/2016 14:06:03
294
12.4.5 Sanes
As penas passveis de imposio aos agentes condenados pela
prtica de atos de improbidade administrativa, independentemente
das sanes penais, civis e administrativas previstas na legislao
especfica,582 encontram-se elencadas nos incs. I, II, e III do art. 12, da
Lei n 8.429/92, a depender do tipo em que se enquadrar a conduta
ilcita, a saber:
i) art. 9 (Dos Atos de Improbidade Administrativa que
Importam Enriquecimento Ilcito): perda dos bens ou valores
acrescidos ilicitamente ao patrimnio, ressarcimento integral
do dano, quando houver, perda da funo pblica, suspenso
dos direitos polticos de 08 (oito) a 10 (dez) anos, pagamento
de multa civil de at 03 (trs) vezes o valor do acrscimo
patrimonial e proibio de contratar com o Poder Pblico
ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios,
direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa
jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de 10 (dez)
anos;
ii) art. 10 (Dos Atos de Improbidade Administrativa que Causam
Prejuzo ao Errio): ressarcimento integral do dano, perda
dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio,
se concorrer esta circunstncia, perda da funo pblica,
suspenso dos direitos polticos de 05 (cinco) a 08 (oito) anos,
582 Sobre a possibilidade de incidncia distinta dessas esferas de responsabilizao sobre a
mesma conduta, questo j abordada no presente trabalho, confira-se o seguinte trecho
do voto do Ministro Franciulli Netto, proferido no julgamento da Pet n 2588/RO: [...] o
ordenamento jurdico brasileiro abarca inmeras hipteses em que a mesma conduta recebe
disciplina normativa sob diferentes enfoques - e.g. administrativo, civil, penal, tributrio.
[...] A prpria Carta Magna ao dispor sobre as sanes aplicveis distinguiu as sanes civis
decorrentes da prtica de atos de improbidade administrativa das sanes penais. Neste
contexto, impe-se destacar que um ato de improbidade administrativa no corresponde,
necessariamente, a um ilcito penal, podendo, entretanto, tambm corresponder a uma

figura tpica penalmente prevista, hiptese em que a ao cvel correr concomitantemente
com a ao penal. Caso assim no fosse entendido - sendo consideradas como penais as
sanes prescritas na ao de improbidade - seria intil a ressalva expressamente prevista
na parte final do dispositivo constitucional. Assim, os atos de improbidade definidos nos
arts. 9., 10 e 11 da Lei n. 8.429/92 podero sim corresponder tambm a crimes. Neste
caso poder haver a instaurao simultnea de trs processos distintos: a) ao penal,
onde sero apurados os crimes eventualmente cometidos segundo a legislao penal
aplicvel; b) a ao civil, com a averiguao da improbidade administrativa e a aplicao
das sanes previstas na Lei n. 8.429/92; e c) processo administrativo, nas hiptese de
servidores pblicos, com a investigao dos ilcitos administrativos praticados e aplicao
das penalidade previstas no estatuto do servidor [...] (STJ. Pet n 2.588/RO, Rel. Ministro
Franciulli Netto, Rel. p/ ac. Min. Luiz Fux, Corte Especial, j. em 16.03.2005, DJ, 09 out. 2006).
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CAPTULO 12
295
pagamento de multa civil de at 02 (duas) vezes o valor do
dano e proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber
benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica
da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de 05 (cinco) anos;
iii) art. 11 (Dos Atos de Improbidade Administrativa que Atentam
Contra os Princpios da Administrao Pblica): ressarcimento
integral do dano, se houver, perda da funo pblica,

suspenso dos direitos polticos de 03 (trs) a 05 (cinco) anos,
pagamento de multa civil de at 100 (cem) vezes o valor da
remunerao percebida pelo agente e proibio de contratar
com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos
fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por
intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio,
pelo prazo de 03 (trs) anos.
Da anlise da extenso das sanes que podem ser cominadas,
verifica-se que o legislador estabeleceu escala de gravidade decrescente
entre os tipos de improbidade, buscando apenar de forma mais severa,
em primeiro lugar, os atos que importam enriquecimento ilcito (art.
9); em segundo, os atos que causam prejuzo ao errio (art. 10); e, em
terceiro, os atos que atentam contra os princpios da Administrao
Pblica (art. 11).583
No que tange aplicabilidade das sanes, o intrprete, sem sair
dos parmetros cominados abstratamente pelo legislador, em ateno
ao postulado da proporcionalidade, dever dosar a pena do caso
concreto de acordo com o grau de censura da conduta praticada pelo
agente. Ora, em todas as searas do Direito, pacfico que a penalizao
do infrator deve ser compatvel com a gravidade e a reprovabilidade
da infrao, sendo dever do aplicador dimensionar a extenso e a
intensidade da sano aos pressupostos de antijuridicidade apurados.
583 Jos dos Santos Carvalho Filho critica a opo legislativa de tratar com maior rigor os
atos de improbidade que importam enriquecimento ilcito (art. 9) em relao queles que
resultam em prejuzo aos cofres pblicos (art. 10). Segundo sustenta, embora seja conde-
nvel o enriquecimento ilcito, mais grave a leso ao errio; afinal, aquele pode favorecer
apenas o interesse privado, ao passo que esta sempre afetar o interesse pblico, tendo
em vista as pessoas que figuram como sujeitos passivos da improbidade ( In: Manual de Direito
Administrativo. 27. ed. So Paulo: Atlas, 2014. p. 1.107). Nesse ponto, discorda-se do
autor, uma vez que, apenas a ttulo ilustrativo, a situao do agente que, deliberadamente,
aproveitando-se do exerccio de suas funes, aufere vantagem patrimonial indevida, do
ponto de vista tico, to caro Lei de Improbidade Administrativa, bem mais grave e re-
pugnante do que aquela em que o agente relapso, culposamente, acaba por causar prejuzo
aos cofres pblicos.
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296
Nesse contexto, o pargrafo nico do art. 12, da Lei n 8.429/92,
impe ao intrprete que, no momento de fixao da pena, considere a
extenso do dano causado, bem como o proveito patrimonial obtido
pelo agente. Claro que outros critrios podero ser utilizados como
baliza para orientar o dimensionamento das sanes cabveis, podendo-
se invocar at mesmo aqueles elencados no caput do art. 59, do CP, tais
como antecedentes, personalidade do agente, motivos, circunstncias
e consequncias do ato etc.584 585
584 Relacionado matria de Direito Sancionador, j decidiu o Superior Tribunal de Justia
que o redimensionamento da sano evidentemente excessiva ou desproporcional em grau
de apelao pode ser realizado pelo Tribunal mesmo sem haver pedido recursal expresso
nesse sentido: Processo Civil e Administrativo. Improbidade administrativa. Recurso
Especial do Ministrio Pblico. Suposta violao aos arts. 128 e 460 do CPC. Princpio da
congruncia. Correlao entre o pedido e provimento jurisdicional. Inaplicabilidade em
matria de direito sancionador, na qual possvel a reviso da aplicao das penalidades,
quando evidente a sua desproporcionalidade. Nega-se provimento ao Recurso Especial
do Ministrio Pblico. Agravo em Recurso Especial. Intempestividade do Apelo Raro.
Correta a deciso que inadmitiu o recurso na origem. Nega-se provimento ao Agravo.
Negado provimento ao Agravo. 1. Apesar de no ter havido pedido expresso para reduo
da multa civil, em sede de Apelao e, a despeito da regra de correlao ou congruncia
da deciso, prevista nos arts. 128 e 460 do CPC, pela qual o Juiz est restrito aos elementos
objetivos da demanda, entende-se que, em tratando-se de matria de Direito Sancionador,
e revelando-se patente o excesso ou a desproporcionalidade da sano aplicada, pode
o Tribunal reduzi-la, ainda que no tenha sido alvo de impugnao recursal. 2. Na
hiptese em apreo, entendeu o Tribunal de origem que a multa civil aplicada no mximo
permitido (duas vezes o valor do dano) revelou-se excessiva, reduzindo-a, de ofcio, para
o valor equivalente condenao de ressarcimento do dano. A alterao dessa concluso
a que chegou o Tribunal a quo demandaria, invariavelmente, incurso no acervo ftico-
probatrio da demanda, o que encontra bice, no presente caso concreto, na Smula 7
deste Superior Tribunal de Justia. 3. Nega-se provimento ao Agravo em Recurso Especial
de RICARDO LIMA ESPNDOLA e ao Recurso Especial do MINISTRIO PBLICO
(STJ. REsp n 1293624/DF, Rel. Min. Napoleo Nunes Maia Filho, Primeira Turma, j. em
05.12.2013, DJe, 19 dez. 2013).
585 Sendo evidente a desproporcionalidade das sanes aplicadas, o Superior Tribunal de
Justia vem entendendo pela possibilidade de sua reviso em sede de Recurso Especial,
sem que isso configure simples reexame de prova: Administrativo. Embargos de

divergncia em Recurso Especial. Improbidade administrativa. Diviso da remunerao
de assessor parlamentar. Mal uso de dinheiro pblico para remunerar terceiro.
Proporcionalidade na aplicao das penalidades. Acrdos oriundos da mesma turma
julgadora. Descabimento dos embargos de divergncia. Acrdo paradigma da primeira
turma. Divergncia comprovada. possvel a reviso das penalidades aplicadas por
improbidade administrativa, desde que violados os princpios da proporcionalidade e
razoabilidade, o que no se verifica na hiptese. Embargos conhecidos e desprovidos.
1. No so cabveis embargos de divergncia fundados em paradigmas oriundos da
mesma Turma julgadora, no caso a Segunda Turma do STJ. 2. No que tange ao dissdio
invocado em relao ao REsp 1.130.198/RR, comprovada a divergncia jurisprudencial;
possvel, em sede de Recurso Especial, a reviso das sanes impostas por improbidade
administrativa, desde que violados os princpios da proporcionalidade e razoabilidade.
3. In casu, contudo, no restou demonstrada a suposta violao ao art. 12 da Lei 8.429/92,
uma vez que o Tribunal a quo aplicou, de forma fundamentada, to somente a penalidade
de multa civil, considerando, para isso, as peculiaridades do caso concreto; a reprimenda
10/03/2016 14:06:03
CAPTULO 12
297
Durante muito tempo, em razo da redao genuna do caput do
art. 12,586 da Lei n 8.429/92, houve divergncia quanto obrigatoriedade
de o juiz aplicar todas as sanes previstas nos incisos desse mesmo
dispositivo ao agente condenado por ato de improbidade administrativa,
ou se, diante das peculiaridades do caso concreto, poderia o intrprete

deixar de impor determinada pena, por consider-la excessiva para fins
de represso e preveno do ilcito apurado.
A fim de extirpar a dvida sobre a questo, a Lei n 12.120/09
conferiu nova redao ao dispositivo em tela, que passou a dispor que
as penas cominadas nos incisos do art. 12 podem ser aplicadas isolada
ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato.587
Apesar de a alterao legislativa, em homenagem ao postulado da
proporcionalidade, ter consagrado a possibilidade de adequao entre
a reprovabilidade da conduta e as reprimendas a serem impostas ao
agente, colateralmente, houve tambm certa banalizao na aplicao
da Lei de Improbidade Administrativa, tendo o Superior Tribunal
de Justia admitido a condenao do agente unicamente pena de
ressarcimento de danos, conforme notcia veiculada em seu stio
eletrnico na data de 08.04.2015, relativa ao Agravo Regimental no
Agravo em Recurso Especial n 239.300.588
imposta se mostra, portanto, adequada e suficiente, diante das especificidades analisadas
pela Corte de origem. 4. Embargos de Divergncia conhecidos e desprovidos (STJ. EREsp
n 1215121/RS, Rel. Min. Napoleo Nunes Maia Filho, Primeira Seo, j. em 14.08.2014, DJe,
1 set. 2014).
586 Art. 12. Independentemente das sanes penais, civis e administrativas, previstas na
legislao especfica, est o responsvel pelo ato de improbidade sujeito s seguintes
cominaes.
587 [...] o magistrado no est obrigado a aplicar cumulativamente todas as penas previstas
no art. 12 da Lei 8.429/92, podendo, mediante adequada fundamentao, fix-las e dos-
-las segundo a natureza, a gravidade e as conseqncias da infrao. [...] (STJ. REsp n

1291401RS, Rel. Min. Eliana Calmon, Segunda Turma, j. em 19.09.2013, DJ, 26 set. 2013).
588 Administrativo e Processual Civil. Agravo Regimental no Agravo em Recurso Especial.
Ato de improbidade administrativa. Dosimetria da pena. Princpios da razoabilidade e
proporcionalidade. Smula 7/STJ. 1. De acordo com a jurisprudncia do STJ, atribuio
do magistrado a realizao da dosimetria da pena, no havendo obrigatoriedade de apli-
cao cumulativa das sanes previstas no art. 12 da Lei n. 8.429/92, que devem ser fixadas
em obedincia aos princpios da razoabilidade, proporcionalidade e aos fins sociais a que a
Lei de Improbidade Administrativa se prope. 2. O reconhecimento do ato como mprobo,
alm da reparao patrimonial, traz indesejveis consequncias ao condenado, repercutin-
do, inclusive, sobre a capacidade eleitoral passiva, o que torna inequvoca a natureza san-
cionatria do decisum. 3. Diante das circunstncias do caso, a majorao do quantitativo
da pena aplicada pelo Tribunal a quo implica o reexame de matria de ordem ftica, o que
vedado no mbito do apelo especial, nos termos da Smula 7/STJ. 4. Agravo regimental
a que se nega provimento. (STJ. AgRg no AREsp n 239.300/BA, Rel. Min. Og Fernandes,
Segunda Turma, j. em 24.03.2015, DJe, 1 jul. 2015).
10/03/2016 14:06:03
298
Na oportunidade, a Segunda Turma, por maioria de votos,
afirmou ser possvel a aplicao da pena de ressarcimento de dano de
forma isolada, sem que se cogite de ofensa s finalidades previstas na
Lei n 8.429/92. Segundo o Relator, Ministro Og Fernandes, o cabimento
da ao de improbidade encontra-se atrelado com a tipologia insculpida

nos arts. 9, 10 e 11, da Lei n 8.429/92, e no propriamente com a
necessidade de aplicao em bloco das sanes do art. 12, pois isso
envolveria a ponderao de valores a ser realizada caso a caso pelo
intrprete, valendo-se da razoabilidade, proporcionalidade e finalidade
social da lei.
Em que pese, mediante interpretao gramatical do atual
enunciado normativo insculpido no art. 12, seja possvel condenar o
agente mprobo mera obrigao de ressarcimento, essa concluso,
do ponto de vista teleolgico, no se revela adequada, j que a
reprovabilidade da conduta no se coaduna com a aplicao isolada
de tal reprimenda.
Isso porque o ressarcimento no constitui sano propriamente
dita, mas sim consectrio lgico do dano causado, independentemente
da configurao do ato de improbidade, podendo ser alcanado
mediante o ajuizamento de simples ao ordinria de reparao de
danos, ao popular ou ao civil pblica.
Por outro lado, no se pode perder de vista que os efeitos sociais
da condenao por improbidade so muito graves e estigmatizantes,
capazes de arruinar a vida poltica e profissional da pessoa, porquanto
a opinio pblica, naturalmente, costuma associar a figura do mprobo
do agente desonesto, faltoso, irresponsvel, enfim, sem prstimo para
lidar com a coisa pblica.
Diante desse panorama, perfilha-se corrente, tambm presente
no Superior Tribunal de Justia, segundo a qual, uma vez configurado
o ato de improbidade administrativa, alm da pena de ressarcimento,

h de se cominar pelo menos uma das demais sanes legais previstas
no art. 12 da Lei n 8.429/92 perda da funo pblica, suspenso
dos direitos polticos, multa civil e proibio de contratar com a
Administrao Pblica e de receber benefcios do Poder Pblico ,
as quais, efetivamente, visam reprimir a conduta mproba e evitar o
cometimento de novas infraes.589
589 Administrativo. Ao Civil Pblica. Dano ao errio. Natureza jurdica do ressarcimento e da
multa enquanto sanes por ato mprobo. Condenao mista. Necessidade de estabelecer
corretamente os institutos jurdicos para fins de incidncia das previses do art. 12 da Lei
n. 8.249/92. 1. Tem-se aqui da ao civil pblica por improbidade administrativa ajuizada
10/03/2016 14:06:03
CAPTULO 12
299
Ainda no campo da aplicabilidade das sanes previstas no art.
12 da Lei n 8.429/92, h quem entenda que o enquadramento do ato
de improbidade em dispositivo diverso daquele apontado na inicial
configura ofensa ao princpio da congruncia, existindo inclusive
julgado do Superior Tribunal de Justia nesse sentido.590
contra Prefeito em razo da contratao temporria de merendeiras sem concurso pblico
sob a justificativa de existncia de interesse pblico. 2. O Tribunal de Justia do Estado de
So Paulo entendeu caracterizada a improbidade administrativa no regime do art. 11 da
Lei n. 8.429/92, aplicando, ato contnuo, a sano de ressarcimento do dano prevista no
art. 12, inc. I, do mesmo diploma normativo. [...] 9. As Turmas que compem a Primeira
Seo do Superior Tribunal de Justia j se posicionaram no sentido de que, caracterizado
o prejuzo ao errio, o ressarcimento no pode ser considerado propriamente uma sano,
seno uma consequncia imediata e necessria do ato combatido, razo pela qual no se
pode exclu-lo, a pretexto de cumprimento do paradigma da proporcionalidade das penas
estampado no art. 12 da Lei n. 8.429/92. A este respeito, v., p. ex., REsp 664.440/MG, Rel.
Min. Jos Delgado, Primeira Turma, DJU 8.5.2006. 10. Mas a dogmtica do ressarcimento
no se esgota a. Em termos de improbidade administrativa, onde se l ressarcimento
integral do dano deve compreender-se unicamente os prejuzos efetivamente causados
ao Poder Pblico, sem outras consideraes ou parmetros. 11. Ora, a Lei n. 8.429/92 - LIA,
em seu art. 12, arrola diversas sanes concomitantemente aplicveis ao ressarcimento
(no sendo este, frise-se, verdadeiramente uma sano) e so elas que tm o objetivo de
verdadeiramente reprimir a conduta mproba e evitar o cometimento de novas infraes.
Somente elas esto sujeitas a consideraes outras que no a prpria extenso do dano.
12. O ressarcimento apenas uma medida tica e economicamente defluente do ato que
macula a sade do errio; as outras demais sanes que podem levar em conta, e.g.,
a gravidade da conduta ou a forma como o ato mprobo foi cometido, alm da prpria
extenso do dano. Vale dizer: o ressarcimento providncia de carter rgido, i.e., sempre
se impe e sua extenso exatamente a mesma do prejuzo ao patrimnio pblico. 13.
A perda da funo pblica, a sano poltica, a multa civil e a proibio de contratar
com a Administrao Pblica e de receber benefcios do Poder Pblico, ao contrrio,
tm carter elstico, ou seja, so providncias que podem ou no ser aplicadas e, caso o
sejam, so dadas mensurao - conforme, exemplificativamente, magnitude do dano,
gravidade da conduta e/ou a forma de cometimento do ato - nestes casos, tudo por conta
do p. n. do art. 12 da Lei n. 8.429/92. A bem da verdade, existe uma nica exceo a
essa elasticidade das sanes da LIA: que pelo menos uma delas deve vir ao lado do
dever de ressarcimento. Retornar-se- mais adiante ao ponto. [...] 25. Ocorre que, no
custa relembrar aqui, alm do ressarcimento, deve-se aplicar alguma sano prevista no
art. 12 da Lei n. 8.429/92, observando, por evidente, a proporcionalidade (REsp 1.019.555/
SP, Rel. Min. Castro Meira, Segunda Turma, DJe 29.6.2009). Impossvel, pois, luz da
jurisprudncia desta Corte Superior, que o agente saia perdedor em ao civil pblica
por improbidade administrativa apenas com o dever de ressarcir os cofres pblicos. No
e no. A cumulao com sano prevista no art. 12 da Lei n. 8.429/92 mandatria, no
s porque assim j definiu esta Corte Superior como tambm porque essa a ratio da Lei de
Improbidade Administrativa (seno, no haveria sano, apenas ressarcimento...).
[...] (STJ. REsp n 622.234/SP, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, j. em
1.10.2009, DJe, 15 out. 2009).
590 Administrativo. Improbidade administrativa. Os agentes polticos submetem-se Lei
8.429/92. Entendimento firmado pela Corte Especial do STJ (RCL 2.790/SC, Rel. Min. Teori
Albino Zavascki, DJE 4.3.2010). Enquadramento do acusado em dispositivo diverso do
indicado na inicial. Violao ao art. 460 do CPC configurada. Princpio da congruncia.
Deciso extra petita. [...] 2. O enquadramento pelo Juzo singular do ato de improbidade em
dispositivo diverso do apontado na inicial, alm de cercear o acusado do direito de defesa,
caracteriza violao ao princpio da congruncia. 3. D-se provimento ao Recurso Especial
10/03/2016 14:06:04
300
Contudo, a melhor doutrina entende que o intrprete no se
encontra vinculado capitulao da conduta realizada pelo autor da

ao de probidade, sendo possvel tanto o seu enquadramento em tipo
diverso, ainda que mais gravoso, como, por consequncia lgica, a
aplicao das sanes da decorrentes, sem que com isso se possa falar
em ofensa ao princpio da adstrio aos pedidos, ou mesmo ao direito
ao contraditrio.591
que, nos autos da ao de improbidade, enquanto incumbe ao
autor bem narrar a conduta e as circunstncias do enredo que envolve
o ru e que justificam a subsuno do caso normatividade da Lei
n 8.429/92, cabe a este, de forma similar ao que ocorre no processo
penal, impugnar os fatos que lhe so imputados, independentemente
do consequente normativo elocubrado por aquele.592
Finalmente, no que diz respeito ofensa concomitante de
diversos tipos de improbidade, para evitar a ocorrncia de bis in idem,
impe-se a aplicao das sanes relativas ao tipo de maior gravidade,
seguindo-se, aqui, a lgica do princpio da consuno, segundo a
qual as infraes de menor gravidade so absorvidas pelas de maior.
Por bvio, o ressarcimento dever englobar a integralidade do dano
experimentado pelo sujeito passivo titular do bem jurdico ofendido
pelo ato (art. 5).
12.4.6 Procedimento administrativo
A Lei n 8.429/92, em seus arts. 14, 15 e 16, regula o procedimento
administrativo a ser especialmente desencadeado para apurao
da prtica de ato de improbidade. Nesse desiderato, o caput do art.
14 estabelece que qualquer pessoa poder representar autoridade
para acolher a preliminar de nulidade por tratar-se de deciso extra petita, tornando-
se sem efeito o acrdo recorrido e determinando-se o retorno dos autos Instncia de
origem para que proceda a novo julgamento, observando os limites delineados pela inicial
acusatria (STJ. REsp n 1147564/MG, Rel. Min. Napoleo Nunes Maia Filho, Primeira
Turma, j. em 13.08.2013, DJe, 02 set. 2013).
591 Nessa linha, cf. CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 27.
ed. So Paulo: Atlas, 2014. p. 1.108-1.109.
592 No mesmo sentido, o seguinte julgado do Superior Tribunal de Justia: Processo Civil e
Administrativo Ato de improbidade Art. 10, inciso XII da Lei 8.429/92 Princpio da
congruncia Elemento subjetivo Demonstrao de prejuzo ao errio. 1. No infringe
o princpio da congruncia a deciso judicial que enquadra o ato de improbidade em
dispositivo diverso do indicado na inicial, eis que deve a defesa ater-se aos fatos e no
capitulao legal [...] (STJ. REsp n 842.428/ES, Rel. Min. Eliana Calmon, Segunda Turma,
j. em 24.04.2007, DJ, 21 maio 2007).
10/03/2016 14:06:04
CAPTULO 12
301
administrativa competente. Trata-se, como j analisado, de norma de
repetio do direito fundamental de petio, previsto no art. 5, XXXIV,
da CR.Nos termos do 1 desse mesmo dispositivo, a representao
dever ser escrita ou reduzida a termo e assinada, alm de conter a
qualificao do representante, as informaes sobre o fato e sua autoria,
bem como a indicao das provas de que a pessoa tenha conhecimento,
sob pena de rejeio, em despacho fundamentado. De todo modo,

eventual rejeio no impede a representao ao Ministrio Pblico
(2 e art. 22).
Por sua vez, o 3 dispe que, atendidos os requisitos da represen-
tao, a autoridade determinar a imediata apurao dos fatos que, en-
volvendo servidores federais, sero processados na forma prevista nos
arts. 148 a 182 da Lei n 8.112/90, e, cuidando de servidores estaduais,
distritais, municipais e militares, de acordo com os respectivos regula-
mentos disciplinares, observada a autonomia de cada ente federativo.
Em que pese o fato de a qualificao do representante constituir
requisito para a inaugurao do pleito, o Supremo Tribunal Federal
e o Superior Tribunal de Justia vm admitindo a denncia annima
como meio hbil a deflagrar diligncias preliminares, de forma que,
uma vez colhidos elementos de informao mnimos sobre o fato e seu
provvel autor, permitindo a sua identificao e localizao, possa ser
instaurado o competente processo administrativo para a investigao
do ato de improbidade. Nesses casos, o interesse pblico milita em
favor da apurao da conduta, no se podendo perder de vista tambm
que a exposio da figura do denunciante, a depender de sua relao
com o agente denunciado, pode-lhe causar srios embaraos, como
perseguies e ameaas por parte deste, servindo o anonimato de
proteo quele.593
593 Ementa: Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana. Administrativo. Ato do Ministro
de Estado da Justia. Policial rodovirio federal. Cassao da aposentadoria. Processo
administrativo. Instaurao a partir do resultado de sindicncia que apurou fatos narrados
em denncia annima. Alegao de contrariedade ao art. 134 da Lei n. 8.112/1990; Ofensa

ao contraditrio e ampla defesa. No ocorrncia. Alegada nulidade do processo e da
pena aplicada. Inexistncia. Recurso ao qual se nega provimento (STF. RMS n 29198, Rel.
Min. Crmen Lcia, Segunda Turma, j. em 30.10.2012, Dje, 28 nov. 2012); Administrativo.
Mandado de Segurana. Engenheiro do DNIT. Demisso por gerncia de sociedade privada
e improbidade administrativa. Denncia annima. Investigao preliminar. Realizao.
Nulidade. No configurao. Prescrio. Ocorrncia. Segurana concedida. 1. Trata-se de
mandado de segurana que ataca ato do Ministro de Estado Chefe da Controladoria Geral
da Unio, publicado no DOU de 15/02/2012, consistente na demisso do impetrante do
cargo de engenheiro do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - DNIT,
pela prtica das infraes disciplinares previstas nos artigos 117, inciso X e 132, inciso IV,
10/03/2016 14:06:04
302
Segundo a disciplina do caput do art. 15, a comisso processante
h de dar cincia ao Ministrio Pblico e ao Tribunal ou Conselho de
Contas da existncia do procedimento administrativo em questo, os
quais podero designar representante para o acompanhamento da
tramitao (pargrafo nico).
Havendo fundados indcios de responsabilidade, caber
comisso processante representar ao Ministrio Pblico ou procura-
doria do rgo para que requeira ao juzo competente a decretao do
sequestro ( rectius: arresto)594 dos bens do agente ou terceiro que tenha
se enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimnio pblico

(art. 16, caput, e 1). Se for o caso, o pedido incluir a investigao, o
exame e o bloqueio de bens, contas bancrias e aplicaes financeiras
mantidas pelo indiciado no exterior, nos termos da lei e dos tratados
internacionais (2).
Conforme o art. 20, pargrafo nico, a autoridade administrativa
poder, ainda, determinar o afastamento do agente pblico do exerccio
do cargo, emprego ou funo, sem prejuzo da remunerao, desde
que a medida se faa necessria instruo processual, requisito este
igualmente indispensvel na hiptese de afastamento cautelar judicial
do agente pblico.595
com os efeitos decorrentes do artigo 136, todos da Lei 8.112, de 11 de dezembro de 1990
(fl. 513-e). 2. Alega o impetrante, em sntese, que: (a) nulo processo administrativo
disciplinar instaurado com base em denncia annima; (b) a pena de demisso foi aplicada
quando j prescrita a pretenso punitiva da Administrao; (c) no houve demonstrao
de que o exerccio de gerncia de sociedade privada causou danos Administrao Pblica
ou ao Errio; (d) no est configurada a prtica de improbidade administrativa, uma vez
que sua evoluo patrimonial guarda compatibilidade com os ganhos obtidos com a
sociedade privada. 3. No h falar em nulidade se o processo administrativo disciplinar
instaurado somente aps a realizao de investigao preliminar para averiguar o
contedo da denncia annima. Nesse sentido: STJ - MS 12.385/DF, 3 Seo, Min. Paulo
Gallotti, DJe 05/09/2008; MS 13.348/DF, 3 Seo, Min. Laurita Vaz, DJe 16/09/2009; MS
15.517/DF, 1 Seo, Min. Benedito Gonalves, DJe 18/02/2011; STF - RMS 29.198/DF, 2 T.,
Min. Crmen Lcia, DJe 28/11/2012 [...] (STJ. MS n 18.664/DF, Rel. Min. Mauro Campbell
Marques, Primeira Seo, j. em 23.04.2014, DJe, 30 abr. 2014).
594 Na verdade, tendo em vista que a medida recair sobre bens indeterminados de
propriedade do indiciado, o correto falar em arresto e no sequestro.
595 Suspenso de liminar e de sentena. Ao Civil Pblica. Improbidade administrativa.
Afastamento cautelar de agente poltico. Art. 20, pargrafo nico, da Lei n. 8.429/92.
Inexistncia de leso aos interesses tutelados pelo art. 4 da Lei n. 8.437/92. I - O afastamento
cautelar de agente poltico est autorizado pelo art. 20, pargrafo nico, da Lei n. 8.429,
de 1992, quando a medida se fizer necessria instruo processual. II - Essa norma
supe prova suficiente de que o agente possa dificultar a instruo do processo. III - O
afastamento sub judice est fundado no risco instruo processual, inexistindo, portanto,
leso aos interesses tutelados pelo art. 4 da Lei n. 8.437, de 1992. Agravo regimental
desprovido (STJ. AgRg na SLS n 1.900/MG, Rel. Min. Francisco Falco, Corte Especial, j.
em 17.12.2014, DJe, 09 mar. 2015).
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CAPTULO 12
303
Na forma do art. 7, tambm incumbe autoridade administrativa,
quando o ato de improbidade causar leso ao patrimnio pblico ou
ensejar enriquecimento ilcito, representar ao Ministrio Pblico, para
o requerimento cautelar da indisponibilidade dos bens do indiciado
perante o juzo competente.
Quanto aos requisitos, tendo em vista a gravidade da medida,
que retira do proprietrio o exerccio dos atos de disposio inerentes
ao domnio de seus bens, bem como o fato de seu deferimento,
neste momento, anteceder o recebimento da ao de improbidade,

defendeu-se que, para a concesso da medida cautelar, no bastaria a
demonstrao da verossimilhana da prtica do ato de improbidade,
devendo o requerente indicar, ainda, a existncia de atos a demonstrar
o perigo de demora em face da iminncia de dilapidao do patrimnio
do requerido.
Por outro lado, se a medida cautelar fosse analisada aps o re-
cebimento da inicial, em que o juiz, depois da oitiva dos requeridos,
examina a viabilidade da ao e constata a existncia de indcios justi-
ficveis da improbidade, sua concesso passaria a depender apenas da
configurao da verossimilhana das alegaes aduzidas na inicial, ou
seja, da demonstrao de indcios da conduta ilcita, dispensando-se,
portanto, a comprovao do perigo de dano, que, nesses casos, j seria
presumida pelo legislador.596
No obstante, no julgamento do REsp n 1.366.721/BA, submetido
sistemtica dos recursos repetitivos (art. 543-C, do CPC), o que
implica a fora paradigmtica da tese adotada, assentou que, para o
deferimento da medida de indisponibilidade de bens prevista no art.
7 da Lei n 8.429/92, independentemente do momento de sua anlise,
ou seja, se antes ou aps o recebimento da inicial, revela-se suficiente a
presena da verossimilhana, consistente na presena de fortes indcios
596 Nesse sentido, j decidiu a Oitava Cmara Cvel do Tribunal de Justia de Minas Gerais,
sob minha relatoria: Agravo de Instrumento. Ao Civil Pblica. Indisponibilidade
de bens. Medida judicial de carter excepcional. Bloqueio. Desproporcionalidade da
medida. Extenso do dano. Recurso conhecido e provido. 1. A tutela diferenciada de
indisponibilidade de bens, inserta no art. 7 da Lei 8.429/92, no necessita de demonstrao

do perigo de dano irreparvel ou de difcil reparao, por se tratar de tutela de evidncia.
2. No obstante, quando a medida de indisponibilidade antecede o recebimento da ao
de improbidade, em que o juiz, aps a oitiva dos requeridos, examina a viabilidade
da ao, seja sobre a existncia de indcios justificveis da improbidade, bem como da
autoria, a medida cautelar se transmuda de evidncia para de urgncia, de modo que
seu deferimento est condicionado existncia de atos a demonstrar o perigo de demora
em face da iminncia de dilapidao do patrimnio, a justificar a tutela diferenciada [...]
(TJMG. AI n 1.0338.12.009311-1/003, Rel. Des. Bitencourt Marcondes, Oitava Cmara
Cvel, j. em 08.08.2013, DJe, 19 ago. 2013).
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304
quanto responsabilidade pela prtica da conduta mproba causadora
de dano ao errio.
Segundo a maioria dos Ministros da Primeira Seo, o sistema
de tutela da probidade permite que o perigo da demora, requisito
intrnseco a toda medida cautelar sumria (arts. 789 e 823, ambos do
CPC), seja compreendido de forma implcita na normatividade do
art. 7, privilegiando-se, assim, o interesse coletivo na recuperao do
patrimnio pblico.597
597 Processual Civil e Administrativo. Recurso especial repetitivo. Aplicao do procedimento
previsto no art. 543-C do CPC. Ao Civil Pblica. Improbidade administrativa. Cautelar
de indisponibilidade dos bens do promovido. Decretao. Requisitos. Exegese do art.

7 da Lei n. 8.429/1992, quanto ao periculum in mora presumido. Matria pacificada
pela colenda Primeira Seo. 1. Tratam os autos de ao civil pblica promovida pelo
Ministrio Pblico Federal contra o ora recorrido, em virtude de imputao de atos de
improbidade administrativa (Lei n. 8.429/1992). 2. Em questo est a exegese do art. 7 da
Lei n. 8.429/1992 e a possibilidade de o juzo decretar, cautelarmente, a indisponibilidade
de bens do demandado quando presentes fortes indcios de responsabilidade pela prtica
de ato mprobo que cause dano ao Errio. 3. A respeito do tema, a Colenda Primeira
Seo deste Superior Tribunal de Justia, ao julgar o Recurso Especial 1.319.515/ES, de
relatoria do em. Ministro Napoleo Nunes Maia Filho, Relator para acrdo Ministro
Mauro Campbell Marques (DJe 21/9/2012), reafirmou o entendimento consagrado em
diversos precedentes (Recurso Especial 1.256.232/MG, Rel. Ministra Eliana Calmon,
Segunda Turma, julgado em 19/9/2013, DJe 26/9/2013; Recurso Especial 1.343.371/AM,
Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 18/4/2013, DJe 10/5/2013;
Agravo Regimental no Agravo no Recurso Especial 197.901/DF, Rel. Ministro Teori Albino
Zavascki, Primeira Turma, julgado em 28/8/2012, DJe 6/9/2012; Agravo Regimental no
Agravo no Recurso Especial 20.853/SP, Rel. Ministro Benedito Gonalves, Primeira Turma,
julgado em 21/6/2012, DJe 29/6/2012; e Recurso Especial 1.190.846/PI, Rel. Ministro Castro
Meira, Segunda Turma, julgado em 16/12/2010, DJe 10/2/2011) de que, [...] no comando
do art. 7 da Lei 8.429/1992, verifica-se que a indisponibilidade dos bens cabvel quando
o julgador entender presentes fortes indcios de responsabilidade na prtica de ato de
improbidade que cause dano ao Errio, estando o periculum in mora implcito no referido
dispositivo, atendendo determinao contida no art. 37, 4, da Constituio, segundo a
qual os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos,
a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na
forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel. O periculum

in mora, em verdade, milita em favor da sociedade, representada pelo requerente da
medida de bloqueio de bens, porquanto esta Corte Superior j apontou pelo entendimento
segundo o qual, em casos de indisponibilidade patrimonial por imputao de conduta
mproba lesiva ao errio, esse requisito implcito ao comando normativo do art. 7 da
Lei n. 8.429/92. Assim, a Lei de Improbidade Administrativa, diante dos velozes trfegos,
ocultamento ou dilapidao patrimoniais, possibilitados por instrumentos tecnolgicos de
comunicao de dados que tornaria irreversvel o ressarcimento ao errio e devoluo do
produto do enriquecimento ilcito por prtica de ato mprobo, buscou dar efetividade
norma afastando o requisito da demonstrao do periculum in mora (art. 823 do CPC),
este, intrnseco a toda medida cautelar sumria (art. 789 do CPC), admitindo que tal
requisito seja presumido preambular garantia de recuperao do patrimnio do pblico,
da coletividade, bem assim do acrscimo patrimonial ilegalmente auferido. 4. Note-se
que a compreenso acima foi confirmada pela referida Seo, por ocasio do julgamento do
Agravo Regimental nos Embargos de Divergncia no Recurso Especial 1.315.092/RJ, Rel.
Ministro Mauro Campbell Marques, DJe 7/6/2013. 5. Portanto, a medida cautelar em exame,
prpria das aes regidas pela Lei de Improbidade Administrativa, no est condicionada
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CAPTULO 12
305
Por fim, destaque-se que o procedimento administrativo cuida de
expediente dispensvel para a propositura da ao de improbidade.598
Todavia, no se pode olvidar que o recebimento da ao tem como
pressuposto a existncia de indcios suficientes a ensejar a existncia e

a autoria do ato acoimado de mprobo. Este mnimo lastro probatrio
h de acompanhar a inicial, como ser visto a seguir.
12.4.7 Ao judicial
O procedimento da ao de improbidade administrativa
encontra-se disciplinado no art. 17 da Lei n 8.429/92, devendo, no que
exceder s peculiaridades dispostas no diploma, seguir o rito ordinrio
do Cdigo de Processo Civil.
O caput do dispositivo inaugura o tratamento da matria
estabelecendo que, em caso da concesso de eventual medida cautelar
em momento anterior ao de improbidade, esta dever ser proposta
dentro de trinta dias da efetivao daquela.
Em homenagem indisponibilidade do interesse pblico,
uma vez inaugurada a demanda, veda-se a transao, o acordo ou a
conciliao entre as partes (1).
12.4.7.1 Legitimidade ativa
A pertinncia subjetiva para figurar no polo ativo da ao de
improbidade incumbe pessoa jurdica titular do bem jurdico ofen-
dido pela conduta ilcita imputada ao autor (sujeito passivo no plano
material), bem como ao Ministrio Pblico, na qualidade de substituto
processual.
comprovao de que o ru esteja dilapidando seu patrimnio, ou na iminncia de faz-lo,
tendo em vista que o periculum in mora encontra-se implcito no comando legal que rege,
de forma peculiar, o sistema de cautelaridade na ao de improbidade administrativa,
sendo possvel ao juzo que preside a referida ao, fundamentadamente, decretar a
indisponibilidade de bens do demandado, quando presentes fortes indcios da prtica de

atos de improbidade administrativa. 6. Recursos especiais providos, a que restabelecida a
deciso de primeiro grau, que determinou a indisponibilidade dos bens dos promovidos.
7. Acrdo sujeito ao regime do art. 543-C do CPC e do art. 8 da Resoluo n. 8/2008/
STJ (STJ. REsp n 1366721/BA, Rel. Min. Napoleo Nunes Maia Filho, Rel. p/ ac. Min. Og
Fernandes, Primeira Seo, j. em 26.02.2014, DJe, 19 set. 2014).
598 [...] Conforme jurisprudncia do STJ, o procedimento administrativo ou representao
no requisito ao ajuizamento da ao de improbidade administrativa pelo Ministrio
Pblico [...] (STJ. AgRg no AREsp n 53058/MA, Rel. Min. Eliana Calmon, Segunda
Turma, j. em 17.09.2013, DJe, 24 set. 2013).
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306
Na hiptese de o Parquet figurar como autor da demanda,
conforme o 3, do art. 17, da Lei n 8.429/92, com a redao que lhe
foi atribuda pela Lei n 9.366/96, o papel a ser desempenhado pela
pessoa jurdica deve seguir a disciplina do disposto no 3, do art. 6,
da Lei n 4.717/65, o que significa dizer que tanto poder abster-se de
contestar o pedido, como atuar ao lado do requerente, na qualidade de
litisconsorte ativo, desde que isso se afigure til ao interesse pblico, a
juzo do respectivo representante legal ou dirigente.599
Por outro lado, figurando como autor a pessoa jurdica
interessada, o Ministrio Pblico atuar obrigatoriamente como fiscal
da lei ( custos legis), sob pena de nulidade (4).

12.4.7.2 Legitimidade passiva
A ao de improbidade deve ser proposta contra o agente pblico
e eventuais particulares que tenham envolvimento com a prtica do ato
de improbidade, ou simplesmente se beneficiado direta ou diretamente
dele (sujeito ativo no plano material).
Ressalve-se que a jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia
firmou-se no sentido da impossibilidade de o particular responder
isoladamente por supostos atos de improbidade administrativa, sendo
de rigor a formao de litisconsrcio passivo necessrio com o agente
pblico que tenha participado dos fatos narrados na inicial.600
599 O advento da Lei n 9.366/96 corrigiu a distoro existente na redao original do 3, do art.
17, da Lei n 8.429/92, que impunha pessoa jurdica o dever de integrar a lide, suprindo
omisses e falhas da inicial elaborada pelo Ministrio Pblico, bem como apresentando ou
indicando os meios de prova ao seu alcance. Em suma, a norma ali insculpida, ao obrigar
a pessoa jurdica a demandar, forava-lhe a figurar como litisconsorte ativo necessrio do
Parquet, de modo absolutamente avesso ao sistema processual civil ptrio.
600 Processual Civil e Administrativo. Recurso Especial. Ao Civil Pblica de improbidade
administrativa. Litisconsrcio passivo. Ausncia de incluso de agente pblico no plo
passivo. Impossibilidade de apenas o particular responder pelo ato mprobo. Precedentes.
1. Os particulares que induzam, concorram, ou se beneficiem de improbidade adminis-
trativa esto sujeitos aos ditames da Lei n 8.429/1992, no sendo, portanto, o conceito de
sujeito ativo do ato de improbidade restrito aos agentes pblicos (inteligncia do art. 3 da
LIA). 2. Invivel, contudo, o manejo da ao civil de improbidade exclusivamente e apenas
contra o particular, sem a concomitante presena de agente pblico no polo passivo da
demanda. 3. Recursos especiais improvidos (STJ. REsp n 1171017/PA, Rel. Min. Srgio
Kukina, Primeira Turma, j. em 25.02.2014, DJe, 06 mar. 2014). No mesmo sentido: STJ.
REsp n 896.044/PA, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. em 16.09.2010, DJe,
19 abr. 2011; e STJ. REsp n 1.181.300/PA, Rel. Min. Castro Meira, Segunda Turma, j. em
14.09.2010, DJe, 24 set. 2010.
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CAPTULO 12
307
12.4.7.3 Competncia
Regra geral, a competncia para conhecer e julgar a ao de
improbidade, em razo de no figurar entre aquelas de incumbncia
da justia especializada, da justia comum, estadual ou federal.
Ser da competncia da justia federal sempre que a Unio,
entidade autrquica ou empresa pblica federal forem interessadas na
condio de autoras, rs, assistentes ou oponentes (art. 109, I, da CR).
Caso contrrio, a competncia ser da justia estadual, que, como se
sabe, residual.
Apesar de a sociedade de economia mista no constar do rol de
pessoas do art. 109, I, da CR, o Superior Tribunal de Justia, em mais
de uma oportunidade, asseverou que o simples fato de a Unio deter o
capital majoritrio daquela j evidenciaria o interesse desta na apurao
de atos ilcitos que importem prejuzo sociedade empresarial, o que
atrairia a competncia da justia federal.601
Cumpre, ainda, advertir que o Superior Tribunal de Justia tem

entendido que o mero ajuizamento da ao de improbidade pelo Minis-
trio Pblico Federal (MPF), por cuidar de rgo integrante da Unio,
j suficiente para fixar a competncia na justia federal.602
Outra interessante questo decidida pelo Superior Tribunal de
Justia diz respeito competncia para conhecimento da ao de im-
probidade e o repasse de verbas transferidas pela Unio ao Municpio
por meio de convnio. Se, pelas regras do ajuste, a verba transferida
incorpora-se ao patrimnio municipal, a competncia para a ao ser
da justia estadual, nos termos da Smula n 209 do STJ.603 Por outro
lado, se a verba transferida no se incorpora ao patrimnio municipal,
ficando sujeita prestao de contas perante o rgo Federal, a com-
petncia para a ao ser da justia federal, conforme o enunciado da
Smula n 210 do STJ.604 605
601 STJ. REsp n 1249118/ES, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. em 26.08.2014,
DJe, 28 nov. 2014; REsp n 1281945/DF, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda
Turma, j. em 22.11.2011, DJe, 1 dez. 2011.
602 STJ. AgRg no CC n 122.629/ES, Rel. Min. Benedito Gonalves, Primeira Seo, j. em
13.11.2013, DJe, 02 dez. 2013.
603 Smula n 209 do STJ. Compete Justia Estadual processar e julgar prefeito por desvio de
verba transferida e incorporada ao patrimnio municipal.
604 Smula n 210 do STJ. Compete Justia Federal processar e julgar prefeito municipal por
desvio de verba sujeita a prestao de contas perante rgo federal.
605 Administrativo e Processual Civil. Improbidade administrativa. Constatao pelo
Tribunal de Contas da Unio - TCU de irregularidades na utilizao de verbas que o
Governo Federal, por meio de convnio, destinou implementao de polticas pblicas

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308
Cabe, agora, discorrer sobre a competncia quando se imputa
a prtica do ato de improbidade aos agentes polticos que, quando
figuram como rus em aes penais, gozam de foro por prerrogativa
de funo.
Num primeiro momento, tendo em vista a natureza cvel
da ao de improbidade administrativa e o fato de inexistir regra
disciplinando que a competncia para o seu julgamento seria originria
dos Tribunais em razo da pessoa que supostamente seria autora do
ilcito, a jurisprudncia predominante do Superior Tribunal de Justia
se firmou no sentido de que tal incumbncia recairia sobre o juiz de
primeira instncia.606
O tema tornou-se complexo com a entrada em vigor da Lei
n 10.628/02, que, ao acrescentar os 1 e 2 ao art. 84 do CPP,607 no
no Municpio. Prescrio da pretenso condenatria. Interrupo com o ajuizamento da
ao de improbidade no prazo de 5 anos. Art. 23 da Lei n. 8.429/1992. Controvrsia sobre
a competncia jurisdicional cuja soluo necessita do reexame de fatos e prova. Smula n.
7 do STJ. 1. Recurso especial no qual se controverte a respeito da competncia da Justia
Federal para o julgamento de prefeito, em razo de utilizao irregular de verbas federais
transferidas por meio de convnio firmado com o governo federal, bem como se discute
a ocorrncia de prescrio da pretenso condenatria, em razo de a citao no ter sido

realizada no prazo de 5 anos depois do trmino do mandato. 2. Nem toda transferncia de
verba que um ente federado faz para outro enseja o entendimento de que o dinheiro veio
a incluir seu patrimnio. A questo depende do exame das clusulas dos convnios e/ou
da anlise da natureza da verba transferida. Assim, a depender da situao ftico-jurdica
delineada no caso, pode-se aplicar o entendimento da Smula n. 209 do STJ (compete a
Justia Estadual processar e julgar prefeito por desvio de verba transferida e incorporada
ao patrimnio municipal) ou aquele outro constante da Smula n. 208 do STJ (compete
justia federal processar e julgar prefeito municipal por desvio de verba sujeita a prestao
de contas perante rgo federal) [...] (STJ. REsp n 1391212/PE, Rel. Min. Humberto
Martins, Segunda Turma, j. em 02.09.2014, DJe, 09 set. 2014).
606 Improbidade administrativa (Constituio, art. 37, 4, Cd. Civil, arts. 159 e 1.518, Leis
ns 7.347/85 e 8.429/92). Inqurito Civil, Ao Cautelar Inominada e Ao Civil Pblica.
Foro por prerrogativa de funo (membro de TRT). Competncia. Reclamao. 1. Segundo
disposies constitucional, legal e regimental, cabe a reclamao da parte interessada
para preservar a competncia do STJ. 2. Competncia no se presume (Maximiliano,
Hermenutica, 265), indisponvel e tpica (Canotilho, in REsp-28.848, DJ de 02.08.93).
Admite-se, porm, competncia por fora de compreenso, ou por interpretao lgico-
extensiva. 3. Conquanto caiba ao STJ processar e julgar, nos crimes comuns e nos de
responsabilidade, os membros dos Tribunais Regionais do Trabalho (Constituio,
art. 105, I, a), no lhe compete, porm, explicitamente, process-los e julg-los por atos
de improbidade administrativa. Implicitamente, sequer, admite-se tal competncia,
porquanto, aqui, trata-se de ao civil, em virtude de investigao de natureza civil.
Competncia, portanto, de juiz de primeiro grau. 4. De lege ferenda, impe-se a urgente
reviso das competncias jurisdicionais. 5. mngua de competncia explcita e expressa
do STJ, a Corte Especial, por maioria de votos, julgou improcedente a reclamao (STJ. Rcl
n 591/SP, Rel. Min. Nilson Naves, Corte Especial, j. em 1.12.1999, DJ, 15 maio 2000).
607 O 1 acrescido ao art. 184 do CPP estabeleceu que a prerrogativa por funo, relativa
aos atos praticados pelo agente, prevaleceria ainda que a persecuo penal fosse iniciada
aps a cessao de seu vnculo com o Poder Pblico. Buscou-se, ainda, estender esse
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CAPTULO 12
309
que interessa, passou a estender a prerrogativa de foro dos agentes
polticos, antes limitada s aes penais em que figurassem como
rus, s hipteses em que fossem acusados da prtica de improbidade
administrativa, devendo a respectiva ao ser ajuizada no Tribunal
competente.
A aludida alterao legislativa, no obstante aplicada amide
pelos Tribunais Superiores,608 foi objeto de impugnao perante o
Supremo Tribunal Federal, que, no julgamento da ADI n 2.797/DF,
declarou a sua inconstitucionalidade.
Na oportunidade, prevaleceu na Excelsa Corte o entendimento
de que, em razo de, no plano federal, as hipteses de competncia cvel
ou criminal dos Tribunais da Unio serem as previstas na Constituio
entendimento s aes de improbidade administrativa, conforme a parte final do 2
do dispositivo em questo. Registre-se que, no julgamento da ADI n 2.797/DF, o STF
entendeu que a inteligncia dos dispositivos em questo visou contrariar inequivocamente
o entendimento exarado pela Excelsa Corte no INQ n 687-QO, que, ao cancelar a Smula
n 394, mediante interpretao direta e exclusiva do texto constitucional, firmou a tese da
impossibilidade de observncia regra da prerrogativa de foro uma vez cessado o vnculo
do agente com o Poder Pblico. Assim, ao fundamento de que o Poder Legislativo no
poderia se valer de lei ordinria para usurpar a competncia do STF, a quem cabe, no
papel de guardio da CR, o monoplio da ltima palavra na interpretao de seu texto,
reconheceu-se a inconstitucionalidade do 1 e da parte final do 2 do art. 184 do CPP,
acrescidos pela Lei n 10.628/02.
608 Ao de improbidade administrativa dirigida contra juzes e servidores do TRT da 14
REGIO. Art. 84, 2 do CPP. Constitucionalidade competncia do STJ. 1. A Corte Especial
detm competncia originria para o processamento e julgamento de ao civil de respon-
sabilidade por ato de improbidade administrativa fundada na Lei 8.429/92, mesmo aps
as alteraes introduzidas pela Lei 10.628, de 24.12.2002, porquanto norma ainda hgida
sob o ngulo do controle jurisdicional de constitucionalidade. 2. Pendente de definio a
natureza jurdica da ao de improbidade administrativa, a Lei 10.628/2002 submetida ao
crivo do E. STF, porquanto ainda no decidida a constitucionalidade pelo Pretrio Excelso
na ADIN 2.797, inteira a disposio no sentido de que a ao de improbidade administra-
tiva ser proposta perante o tribunal competente para processar e julgar criminalmente
o funcionrio ou autoridade na hiptese de prerrogativa de foro em razo do exerccio de
funo pblica (CPP, art. 84, 2). 3. Foroso assim concluir que, no declarada a incons-
titucionalidade da Lei 10.628/2002, permanece em vigor o disposto no artigo 84, 2, do
CPP, consoante assentou o prprio Supremo Tribunal Federal: AGRAVO REGIMENTAL
EM RECLAMAO. DECISO CONCESSIVA DE MEDIDA LIMINAR QUE DETER-
MINOU O SOBRESTAMENTO DE PROCEDIMENTO INVESTIGATRIO, VISANDO
APURAO DE ATOS DE IMPROBIDADE ALEGADAMENTE PRATICADOS POR EX-
GOVERNADOR DE ESTADO, HOJE SENADOR DA REPBLICA. Enquanto no sobre-

vier o julgamento de mrito da ADI 2.797, desta Colenda Corte, nos termos do artigo 84,
2, do Cdigo de Processo Penal (redao dada pela Lei n 10.628/2002), a competncia
para processar e julgar ao de improbidade administrativa a ser ajuizada em face de Se-
nador da Repblica. Agravo regimental desprovido. (AgRg na Rcl 2381 - MG, Rel. Min.
Carlos Britto, DJ 02.04.2004). 4. Precedentes da Corte: (AgRg na PET 2593, Rel. Min. Pdua
Ribeiro, DJ de 11/04/2005; HC 35.853, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima 06/12/2004 ) 5. Com-
petncia do STJ para julgar ao de improbidade administrativa contra Juzes e servidores
do TRT 14/Regio (STJ. Pet n 2.588/RO, Rel. Min. Franciulli Netto, Rel. p/ ac. Min. Luiz
Fux, Corte Especial, j. em 16.03.2005, DJ, 09 out. 2006).
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da Repblica ou dela implicitamente decorrentes, e, no plano estadual,
ter-se reservado explicitamente s Constituies dos Estados-membros
a definio da competncia de seus tribunais ressalvadas as previses
dos arts. 29, X, e 96, III, da CR , a legislao infraconstitucional no
poderia estabelecer foro por prerrogativa de funo para as aes
de improbidade administrativa, sob pena de o Poder Legislativo
constitudo arvorar-se em Poder Constituinte.
Assim, aps essa deciso, voltou a lume o posicionamento no
sentido de que o julgamento das aes de improbidade administrativa,
indistintamente, seria de competncia dos juzes de primeiro grau.609
No obstante, o Pleno do Supremo Tribunal Federal, por maioria,

ao apreciar a Petio n 3.211-QO,610 decidiu ser sua a competncia para
julgar ao de improbidade administrativa movida em face de seus
membros, por duas razes principais.
Em primeiro lugar, no se poderia admitir que sua tramitao
ocorresse na primeira instncia, pois submeter um Ministro do Supremo
jurisdio de primeiro grau implicaria subverter todo o escalonamento
do Poder Judicirio projetado pelo Constituinte Originrio. Em
609 Ao Civil Pblica, por improbidade administrativa. Lei n. 10.628/2002. Inconstituciona-
lidade. Competncia do juzo de primeira instncia. 1. Ao Civil Pblica, por improbida-
de administrativa, proposta pelo Ministrio Pblico Federal e pelo Ministrio Pblico do
Trabalho em face de Juzes do Tribunal Regional do Trabalho da 14 Regio e servidores
daquele tribunal, sob o fundamento de eventual prejuzo ao errio. 2. A jurisprudncia
desta eg. Corte Especial, antes do advento da Lei 10.628/2002, era pacfica no sentido da
incompetncia originria do Superior Tribunal de Justia processar e julgar ao de impro-
bidade administrativa, fundada na Lei n. 8.429/92, ainda que o ru detivesse prerrogativa
de foro para as aes penais. Precedentes do STJ: AgRg na Pet 2593 / GO, Relatora Ministra
Laurita Vaz, DJ de 06.11.2006 e AgRg na Pet 2655/ES, Relator Ministro Francisco Peanha
Martins, DJ de 01.08.2006. 3. A superveniente declarao de inconstitucionalidade da Lei
n 10.628/2002 (ADI 2797/DF, Pleno STF, 15.9.2005) e o efeito vinculante atribudo referi-
da deciso, conduz cessao da competncia desta Corte e, consectariamente, revela a ne-
cessidade de remessa dos autos ao Juzo competente para prosseguimento do feito. 4. Pre-
cedentes do STJ: RCL 2133/PR, 3 Seo, Relator Ministro Felix Fischer, DJ de 02.10.2006;
AgRg na MC 7476/GO, Corte Especial, Relatora Ministra Laurita Vaz, DJ de 06.11.2006 e
AgRg na MC 7487/GO, Corte Especial, Relator Ministro Carlos Alberto Menezes Direito,
DJ de 17.04.2006. 5. Embargos de declarao acolhidos para determinar a remessa dos

autos ao Juzo da 1 Vara Federal da Seo Judiciria de Rondnia, para prosseguimento
do feito, porquanto, por fora da ADIn 2797/DF resta inequvoca a incompetncia absoluta
desta Corte, conferindo colegialidade a essa deciso (STJ. EDcl na Pet n 2.588/RO, Rel.
Min. Luiz Fux, Corte Especial, j. em 06.12.2006, DJ, 12 fev. 2007).
610 Questo de ordem. Ao Civil Pblica. Ato de improbidade administrativa. Ministro do
Supremo Tribunal Federal. Impossibilidade. Competncia da Corte para processar e julgar
seus membros apenas nas infraes penais comuns. 1. Compete ao Supremo Tribunal Fe-
deral julgar ao de improbidade contra seus membros. 2. Arquivamento da ao quanto
ao Ministro da Suprema Corte e remessa dos autos ao Juzo de 1 grau de jurisdio no
tocante aos demais (STF. Pet n 3211 QO, Rel. Min. Marco Aurlio, Rel. p/ ac. Min. Menezes
Direito, j. em 13.03.2008, DJe, 27 jun. 2008).
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segundo, em razo de a pena de perda da funo pblica, suscetvel de
aplicao no mbito da ao de improbidade administrativa, possuir
cunho poltico-penal, isso, a partir de uma interpretao sistemtica, j
constituiria substrato suficiente para atrao da regra de competncia
prevista no art. 102, I, b, da CR, segundo a qual compete ao STF julgar
os seus membros nas infraes penais comuns.
Seguindo essa linha, em ateno ao disposto no art. 105, I, da
CR, a Corte Especial do Superior Tribunal de Justia, no julgamento da
Reclamao n 2.790/SC, decidiu ser sua a competncia originria para

processar ao de improbidade movida contra Governador de Estado.611
Contudo, a mesma Corte Especial do Superior Tribunal de
Justia, unanimidade, no julgamento da Reclamao n 12.514/MT,612
reposicionou-se, firmando sua orientao no sentido de que a ao
de improbidade deve ser julgada e processada no primeiro grau de
jurisdio, ainda que envolva agente poltico que tenha foro privilegiado
em relao aos crimes comuns e aos crimes de responsabilidade.
Em seu voto, o Ministro Relator, Ari Pargendler, com arrimo na
deciso proferida pelo Ministro Joaquim Barbosa na Medida Cautelar
na Reclamao n 15.131, ocasio em que este respondia pelo expediente
611 Constitucional. Competncia. Ao de improbidade contra Governador de Estado. Duplo
regime sancionatrio dos agentes polticos: Legitimidade. Foro por prerrogativa de fun-
o: Reconhecimento. Usurpao de competncia do STJ. Procedncia parcial da recla-
mao. [...] 2. Por deciso de 13 de maro de 2008, a Suprema Corte, com apenas um voto
contrrio, declarou que compete ao Supremo Tribunal Federal julgar ao de improbi-
dade contra seus membros (QO na Pet. 3.211-0, Min. Menezes Direito, DJ 27.06.2008).
Considerou, para tanto, que a prerrogativa de foro, em casos tais, decorre diretamente do
sistema de competncias estabelecido na Constituio, que assegura a seus Ministros foro
por prerrogativa de funo, tanto em crimes comuns, na prpria Corte, quanto em crimes
de responsabilidade, no Senado Federal. Por isso, seria absurdo ou o mximo do contra-senso
conceber que ordem jurdica permita que Ministro possa ser julgado por outro rgo em ao di-
versa, mas entre cujas sanes est tambm a perda do cargo. Isto seria a desestruturao de todo o
sistema que fundamenta a distribuio da competncia (voto do Min. Cezar Peluso). 3. Esses
mesmos fundamentos de natureza sistemtica autorizam a concluir, por imposio lgica
de coerncia interpretativa, que norma infraconstitucional no pode atribuir a juiz de pri-

meiro grau o julgamento de ao de improbidade administrativa, com possvel aplicao
da pena de perda do cargo, contra Governador do Estado, que, a exemplo dos Ministros
do STF, tambm tem assegurado foro por prerrogativa de funo, tanto em crimes comuns
(perante o STJ), quanto em crimes de responsabilidade (perante a respectiva Assemblia
Legislativa). de se reconhecer que, por inafastvel simetria com o que ocorre em relao
aos crimes comuns (CF, art. 105, I, a), h, em casos tais, competncia implcita complemen-
tar do Superior Tribunal de Justia. 4. Reclamao procedente, em parte (STJ. Rcl n 2.790/
SC, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, Corte Especial, j. em 02.12.2009, DJe, 04 mar. 2010).
612 Processo Civil. Competncia. Ao de improbidade administrativa. A ao de impro-
bidade administrativa deve ser processada e julgada nas instncias ordinrias, ainda que
proposta contra agente poltico que tenha foro privilegiado no mbito penal e nos crimes
de responsabilidade. Reclamao improcedente (STJ. Rcl n 12.514/MT, Rel. Min. Ari
Pargendler, Corte Especial, j. em 13.03.2014, DJe, 21 mar. 2014).
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forense nas frias coletivas, salientou que a deciso proferida pelo
STF na Petio n 3.211-QO, apesar de transplantada para o STJ no
julgamento da Reclamao n 2.790/SC, no possua o alcance que at
ento lhe havia sido atribudo.
Isso porque, naquela oportunidade, a Excelsa Corte limitou-se
a afirmar a sua competncia para julgar os seus membros nos casos
de improbidade administrativa, de modo que, reinterpretar o julgado

de forma a estender a regra ali adotada a outros agentes pblicos,
afigurar-se-ia ilegtimo, j que, tratando-se a prerrogativa de foro de
competncia excepcional, no seria possvel ampli-la por meio de
raciocnio analgico.
Alm disso, tendo em vista a mudana na composio do Su-
premo Tribunal Federal e a projeo do posicionamento dos novos
ministros, bem como dos remanescentes, em vista de suas decises
monocrticas quanto ao tema, o Ministro Relator concluiu que o en-
tendimento vencedor na Reclamao n 2.138/DF constituiu episdio
isolado na jurisprudncia da Excelsa Corte, o que leva a crer que no
mais se repetir.
Em suma, verifica-se que a questo sofreu sucessivas guinadas
em rumos diametralmente opostos no mbito dos Tribunais Superiores.
De qualquer forma, parece que a jurisprudncia realmente ir se firmar
no sentido da competncia do juiz de primeiro grau para conhecer da
ao de improbidade, ainda que o agente poltico a quem se imputa
a prtica do ilcito goze de prerrogativa de foro em relao s aes
penais comuns e aos crimes de responsabilidade.613 esperar para ver.
12.4.7.3.1 Da legitimidade ad processum do MP nas aes
de improbidade
A esta altura, revela-se importante abordar o alcance de dispo-
sitivos infraconstitucionais que reservam a certos rgos de execuo
do Ministrio Pblico a atribuio privativa para promover o inqurito
civil e propor a respectiva ao em face de determinados agentes, por
atos praticados nessa qualidade como, por exemplo, o art. 29, VIII,
da Lei Orgnica do Ministrio Pblico (Lei n 8.625/93), que confere ao
Procurador-Geral de Justia competncia para tanto quando a autorida-
613 Esse entendimento foi replicado pela Corte Especial do Superior Tribunal de Justia, no
julgamento do Agravo Regimental na Reclamao n 10.037/MT, Rel. Ministro Luis Felipe
Salomo, julgado em 21.10.2015, DJe, 25 nov. 2015.
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de reclamada for o Governador do Estado, o Presidente da Assembleia
Legislativa ou os Presidentes de Tribunais.
que, na viso de alguns, essa diviso de funes entre os rgos
de execuo do Parquet s faria sentido caso houvesse prevalecido a
inteno do legislador de estender a prerrogativa de foro s aes de
improbidade administrativa, sendo muito mais condizente deixar o
seu ajuizamento, bem como a promoo das investigaes necessrias
formao da justa causa indispensvel ao recebimento da inicial, a
cargo dos Promotores de Justia, aos quais ordinariamente incumbe a
tarefa de atuar no primeiro grau de jurisdio, no se podendo perder
de vista, tambm, que o Ministrio Pblico constitudo sob os signos
da unidade e da indivisibilidade, nos termos do art. 127, 1, da CR.
Desse modo, para essa corrente, normas como a insculpida no
art. 29, VIII, da Lei n 8.625/93, figurariam como meros conselhos para
o arranjo administrativo das funes do Parquet.

Sucede que a unidade do Ministrio Pblico no implica que
quaisquer de seus rgos de execuo possam exercer a plenitude das
suas atribuies, mas sim que todos os seus membros presentam a
instituio, ou seja, correspondem ao prprio Ministrio Pblico. De
toda forma, em ateno ao princpio da legalidade, o seu desempenho
deve guardar obedincia aos atos normativos que disciplinam o mbito
de suas atribuies.
Por outro lado, pela indivisibilidade do Ministrio Pblico,
apesar de um membro poder ser substitudo por outro, sem que isso
resulte em descontinuidade da atividade, a instituio apresenta em sua
estrutura, como de se esperar, rgos de administrao e de execuo,
funcionalmente distintos, cujas atribuies no podem ser desempe-
nhadas por quaisquer de seus membros.
Alm disso, o prprio Poder Constituinte, no art. 128, 5, da CR,
delegou ao legislador infraconstitucional ampla margem de liberdade
para estabelecer critrios a serem seguidos no que tange organizao
do Ministrio Pblico e disposio das atribuies de seus rgos, no
se podendo negar a possibilidade de que determinadas autoridades
sejam contempladas com a prerrogativa de somente serem investigadas
ou acionadas por certo rgo de execuo do Parquet.
Seguindo essa linha de orientao, o Superior Tribunal de Justia,
no REsp n 851.635/AC, DJe, 07 abr. 2009, ao analisar um caso em que o
Promotor de Justia havia proposto ao de improbidade administrativa
em face do ento governador de determinado Estado-membro,
reconheceu a ilegitimidade ad processum diante da normatividade do

art. 29, VIII, da Lei n 8.625/93.
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Segundo o Relator, Ministro Castro Meira, o dispositivo em
questo, ao encarregar o Procurador-Geral de Justia para a promoo
do inqurito civil e da ao por ato de improbidade movida em desfavor
de Governador de Estado, no se revela afetado pela circunstncia de
que a demanda deva ser aforada em primeira instncia, sob pena de
figurar no ordenamento como comando legal desprovido de qualquer
eficcia jurdica.
Na hiptese, em que pese possua capacidade postulatria, falta
ao Promotor de Justia capacidade de presentar o Parquet em juzo
(legitimidade ad processum), que, como se sabe, constitui pressuposto
processual de validade.
Dessa forma, tendo em vista que, no ajuizamento de ao de im-
probidade em desfavor de Governador do Estado, o Ministrio Pblico,
de modo privativo, deve se fazer presente em juzo pelo Procurador-
-Geral de Justia, a medida cabvel, uma vez verificado o vcio, consiste
na anulao de todos os atos decisrios com a consequente remessa dos
autos ao primeiro grau, para que, nos termos do art. 13, inciso I, do CPC,
seja facultada ao autor a regularizao de sua legitimatio ad processum,
em prazo razovel, sob pena de extino do processo, sem julgamento

de mrito, nos termos do art. 267, inciso IV, do CPC.
Ainda quanto ao ponto, indaga-se: qual seria o momento ade-
quado para anlise da legitimidade ad processum do rgo de execuo
do Ministrio Pblico? A legitimidade privativa encontraria termo ao
fim do vnculo da autoridade com o Poder Pblico?
Aqui, de modo geral, costuma-se realizar raciocnio semelhante
ao da prerrogativa de foro, no sentido de que, com o trmino do vnculo
com o Poder Pblico, independentemente de outras variveis, no
haveria mais que se falar na legitimidade privativa, pois tal critrio
encontra-se atrelado ao cargo e no pessoa que o ocupa.
Todavia, no se me apresenta acertado esse raciocnio. Isso
porque a legitimidade ad processum no pode ser encarada como figura
anloga prerrogativa de foro. Ao passo que esta tem assento em
norma constitucional e, por isso, restringe-se aos casos previstos na
Carta Magna ou que dela implicitamente decorrem, aquela se alicera
em norma infraconstitucional, que confere a determinado rgo de
execuo do Ministrio Pblico habilitao privativa para a promoo
do inqurito civil e a propositura da respectiva ao de improbidade
contra certas autoridades.
Assim, utilizar-se dos argumentos restritivos existentes na
doutrina e jurisprudncia em torno do foro privilegiado, para justificar
a limitao temporal da legitimidade ad processum cessao do vnculo
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da autoridade com o Poder Pblico, sem considerar que a prtica do
ato somente foi possvel em razo do exerccio da funo, equiparar
institutos completamente diferentes.
Para melhor compreenso e desenvolvimento do tema, valendo-
se, guisa de ilustrao, novamente da regra prevista no art. 29, VIII,
da Lei n 8.625/93, possvel, a depender do momento de instaurao
das investigaes, vislumbrar a existncia de duas situaes, a serem
detalhadas na sequncia.
A primeira consiste na instaurao do inqurito civil por
parte do Promotor de Justia durante o mandato do Governador do
Estado-membro para investigao de ato de improbidade praticado no
exerccio das funes inerentes ao cargo. Com o trmino do vnculo da
autoridade com o Poder Pblico, poderia o Promotor de Justia ajuizar
a respectiva ao de improbidade contra o ex-governador do Estado?
Ou seja, estaria superada a legitimidade ad processum privativa conferida
pelo legislador infraconstitucional ao Procurador-Geral de Justia para
inaugurar a demanda?
Inicialmente, no se pode olvidar que o legislador conferiu pri-
vatividade ao Chefe do Ministrio Pblico estadual no s em relao
ao processo, mas, tambm, iniciativa da instaurao do inqurito
civil, o que impede qualquer outro membro da instituio de faz-lo
em desfavor das autoridades ali elencadas, sob pena de usurpao de
funo. Dessa forma, uma vez apurado, na vigncia do mandato, o

possvel envolvimento do Governador em ato de improbidade, caberia
ao Promotor de Justia, no exerccio de seu dever funcional, comunicar
de imediato o fato ao rgo de execuo legalmente competente para
presidir a investigao, quem seja, o Procurador-Geral de Justia.
Referida premissa leva concluso de que a transgresso dessa
norma sujeita o Promotor de Justia s sanes administrativas de na-
tureza grave e tornam imprestveis a no ser que sejam convalidadas
por quem de direito os indcios que lastrearo a ao civil pblica,
mormente a de improbidade que possui rito diferenciado.
Diante desse cenrio em que a notcia da improbidade vem tona
durante o exerccio do mandato, mostra-se imperiosa a observncia da
regra da legitimidade ad processum inclusive para o perodo posterior
ao trmino do vnculo da autoridade com o Poder Pblico. Com isso,
pretende-se vedar que, de forma sub-reptcia, o inqurito civil seja
instaurado para apurao de fato que aparentemente no envolva
a figura da autoridade que goze da prerrogativa de ser investigada
ou acionada por determinado rgo de execuo do Ministrio
Pblico, sequer fazendo meno sua pessoa ou a ato que lhe possa
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comprometer, mas, com a cessao da investidura, seja o procedimento
utilizado para consubstanciar a justa causa de ao de improbidade

movida surpreendentemente em seu desfavor.
A manobra, em termos de Administrao Pblica, configuraria
verdadeiro desvio de finalidade e, a toda evidncia, o fim do mandato
no pode dar ensejo convalidao de ato praticado em flagrante ofensa
aos princpios da legalidade e moralidade.
Por sua vez, diversa ser a situao quando a notcia de impro-
bidade chegar ao conhecimento do Parquet aps o trmino do mandato
da autoridade que, por fora legal, s poderia ser investigada e pro-
cessada privativamente por determinado rgo de execuo. Nesse
caso, a cessao do vnculo habilita a instaurao da investigao, bem
como o manejo da respectiva ao, por qualquer membro do Ministrio
Pblico, sem que isso configure desvio de funo ou falta disciplinar.
Cabe salientar que a norma constante do art. 29, IX, da Lei n
8.625/93, faculta ao Procurador-Geral de Justia a delegao de suas
funes de rgo de execuo a outro membro do Ministrio Pblico.
Dessa forma, caso julgue pertinente, poder designar que outro
Procurador ou mesmo Promotor de Justia desempenhe a incumbncia
de presidir a investigao, ou mesmo promova a respectiva demanda
em face das autoridades elencadas no rol do inciso VIII desse mesmo
dispositivo.
Nesse contexto, h de se distinguir os casos em que Procurador-
Geral de Justia, de antemo, analisando os elementos de informao
que chegaram ao seu conhecimento, designa outro membro para a
propositura da ao de improbidade, daqueles em que apenas delega
a atribuio, sem a emisso de qualquer juzo prvio.

No primeiro caso, haver verdadeira delegao para ato espec-
fico, consistente no ajuizamento da demanda. Fazendo uma analogia
com o art. 28 do CPP, ao membro designado descabe realizar qualquer
juzo quanto viabilidade da propositura da ao de improbidade,
porquanto a justa causa necessria a tanto j fora reconhecida pelo
Procurador-Geral de Justia.
Por outro lado, na segunda hiptese, desvinculada de qualquer
anlise do Procurador-Geral de Justia, o membro designado exercer
a competncia delegada de forma plena, concentrando em suas mos o
poder de presidir a investigao, bem como de analisar a existncia de
justa causa para a propositura da ao de improbidade, agindo como
se delegante fosse.
Dessa forma, incumbir-lhe- requerer diligncias, ajuizar a inicial
de improbidade ou mesmo promover o arquivamento do inqurito civil,
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sem que isso configure transbordamento da delegao. Por bvio, se
entender pertinente, pode o Procurador-Geral de Justia, a qualquer
tempo, revogar a delegao e avocar para si a investigao.
De todo modo, para que haja o controle da legitimidade ad
processum do membro do Parquet, torna-se indispensvel, em qualquer
hiptese, que a inicial de improbidade seja acompanhada do ato

formalizador da delegao.
Por fim, traando um paralelo com o processo penal (art. 18
do CPP), uma vez arquivada, a investigao s poder ser restaurada
desde que haja a obteno de novos elementos de informao quanto
aos fatos objeto de apurao. Ademais, transplantando o entendimento
sufragado pelo Supremo Tribunal Federal em relao ao inqurito
policial, reconhecida a inexistncia do fato ou a atipicidade da conduta,
a deciso de arquivamento far coisa julgada material.
12.4.7.4 Fase preliminar
Como visto, o procedimento judicial de improbidade adminis-
trativa inicia-se por provocao do Ministrio Pblico ou da pessoa
jurdica interessada, por meio da petio inicial.
Estando a inicial em devida forma, procede o juiz a uma cognio
prvia destinada a sustar aes manifestamente temerrias ou
desarrazoadas, quer por ser induvidosa a no-configurao de ato de
improbidade administrativa, quer por ausncia de indcios probatrios
de sua existncia.614 Cuida-se, portanto, de fase preliminar especfica
do procedimento de improbidade administrativa, pois o distingue de
qualquer outro procedimento de natureza cvel, assemelhando-o, por
outro lado, ao rito traado pelo Cdigo de Processo Penal para os crimes
de responsabilidade dos funcionrios pblicos (arts. 513 a 518, do CPP).
Nessa fase preliminar, o juiz ordenar a notificao do ru para,
no prazo de 15 (quinze) dias, oferecer manifestao escrita e apresentar
documentos, se o desejar (art. 17, 7, da Lei n 8.429/92).
Recebida a manifestao, incumbe ao juiz, em cognio

provisria e no exauriente, examin-la em conjunto com a petio
inicial. Persuadido da inexistncia do ato de improbidade, da
improcedncia do pedido ou da inadequao da via eleita, poder, em
deciso fundamentada, extinguir o processo com ou sem resoluo do
614 PAZZAGLINI FILHO, Marino. Lei de Improbidade Administrativa Comentada. So Paulo:
Atlas, 2007. p. 201-204.
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mrito (art. 17, 8, da Lei n 8.429/92). Se, diversamente, convencer-
se da verossimilhana das alegaes do autor e da adequao da via
processual escolhida, receber a petio inicial e determinar a citao
do ru para apresentar contestao (art. 17, 9 e 10, da Lei n 8.429/92).
Como na fase preliminar decide-se apenas sobre a existncia de
justa causa para o processamento da demanda, mediante o controle
de aes temerrias, a dvida acerca da prtica de improbidade que
deve estar fundada em indcios milita a favor do prosseguimento do
feito, vigendo, aqui, o princpio do in dubio pro societate.615
Registre-se que, segundo a jurisprudncia do Superior Tribunal
de Justia, a invocao do princpio da bagatela, com fulcro exclusiva-
mente no baixo valor monetrio do dano,616 e a devoluo dos valores
615 Processual Civil. Administrativo. Improbidade administrativa. No recebimento da ao.
Inexistncia de indcios de prticas de atos mprobos. Deciso devidamente fundamentada

e baseada em consistente arcabouo probatrio. Smula 7/STJ. 1. Pelo teor do art. 17, 8,
da Lei n. 8.429/1992, a ao de improbidade administrativa s deve ser rejeitada de plano
se o rgo julgador se convencer da inexistncia do ato de improbidade, da improcedncia
da ao ou da inadequao da via eleita. Assim, havendo a presena de indcios razoveis
da prtica de atos mprobos, a ao dever ser recebida, porquanto, nesse momento
processual, vigora o princpio in dubio pro societate [...] (STJ. AgRg no AREsp n 621.481/
SP, Rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma, j. em 12.02.2015, DJe, 19 fev. 2015).
616 Processual Civil. Ao Civil Pblica. Princpio da moralidade administrativa. Improbidade
administrativa. Mera irregularidade administrativa. Princpio da insignificncia. Distino
entre juzo de improbidade da conduta e juzo de dosimetria da sano. [...] 5. Nem toda
irregularidade administrativa caracteriza improbidade, nem se confunde o administrador
inbil com o administrador mprobo. Contudo, se o juiz, mesmo que implicitamente, de-
clara ou insinua ser mproba a conduta do agente, ou reconhece violao aos bens e valores
protegidos pela Lei da Improbidade Administrativa (= juzo de improbidade da conduta), j
no lhe facultado sob o influxo do princpio da insignificncia, mormente se por insig-
nificncia se entender somente o impacto monetrio direto da conduta nos cofres pblicos
evitar o juzo de dosimetria da sano, pois seria o mesmo que, por inteiro, excluir (e no
apenas dosar) as penas legalmente previstas. 6. Iniqidade tanto punir como improbi-
dade, quando desnecessrio (por atipicidade, p. ex.) ou alm do necessrio (= iniqidade
individual), como absolver comportamento social e legalmente reprovado (= iniqidade
coletiva), incompatvel com o marco constitucional e a legislao que consagram e garan-
tem os princpios estruturantes da boa administrao. 7. O juiz, na medida da reprimenda
(= juzo de dosimetria da sano), deve levar em conta a gravidade, ou no, da conduta do
agente, sob o manto dos princpios da razoabilidade e da proporcionalidade, que tm ne-
cessria e ampla incidncia no campo da Lei da Improbidade Administrativa. 8. Como o seu

prprio nomen iuris indica, a Lei 8.429/92 tem na moralidade administrativa o bem jurdico
protegido por excelncia, valor abstrato e intangvel, nem sempre reduzido ou reduzvel
moeda corrente. 9. A conduta mproba no apenas aquela que causa dano financeiro ao
Errio. Se assim fosse, a Lei da Improbidade Administrativa se resumiria ao art. 10, empa-
redados e esvaziados de sentido, por essa tica, os arts. 9 e 11. Logo, sobretudo no campo
dos princpios administrativos, no h como aplicar a lei com calculadora na mo, tudo
expressando, ou querendo expressar, na forma de reais e centavos (STJ. REsp n 892.818/RS,
Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. em 11.11.2008, DJe, 10 fev. 2010).
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CAPTULO 12
319
indevidamente auferidos pelo agente617 no tm o condo de elidir a
justa causa da ao, devendo a gravidade da conduta e o comporta-
mento do ofensor, uma vez configurada a improbidade nesses casos,
serem valorados no momento da dosimetria da pena.
Contra a deciso que recebe a inicial, em vista da sua natureza
interlocutria, cabe agravo de instrumento (art. 17, 10).
Superada a fase preliminar, o rito da ao seguir o ordinrio,
com ampla possibilidade de produo probatria, podendo a parte
interessada, uma vez atendidos os pressupostos de admissibilidade,
valer-se de todos os recursos previstos no rol do art. 496 do CPC.
Apesar de se entender pela necessidade de sujeio da sentena
de carncia ou improcedncia da ao de improbidade ao reexame

necessrio, por fora da aplicao analgica da primeira parte do art.
19 da Lei n 4.717/65, h clara divergncia quanto ao tema no Superior
Tribunal de Justia, existindo posicionamento no sentido de que o
silncio da Lei n 8.429/92 transpareceria a opo do legislador pela
dispensa da remessa oficial.618
617 Administrativo. Utilizao de recursos pblicos para pagamento de despesas particulares.
Art. 9, XII, Lei 8.429/1992. Ilcito incontroverso. Desnecessidade de demonstrao de dolo
especfico. Ressarcimento ao errio que no afasta a ocorrncia da prtica de improbidade.
1. Hiptese em que o Tribunal de origem aferiu a inequvoca existncia de atos de impro-
bidade consistente na utilizao, por policiais militares, de recursos pblicos da instituio
policial para pagar despesas particulares em restaurantes, bem como para presentear es-
posas de oficiais com bolsas e sapatos. 2. A prtica do ato de improbidade descrito no art.
9, XII, da Lei 8.429/1992 prescinde da demonstrao de dolo especfico, pois o elemento
subjetivo o dolo genrico de aderir conduta, produzindo os resultados vedados pela
norma jurdica. 3. O ressarcimento, embora deva ser considerado na dosimetria da pena,
no implica anistia e/ou excluso do ato de improbidade. 4. O reconhecimento judicial
da configurao do ato de improbidade leva imposio de sano, entre aquelas previs-
tas na Lei 8.429/1992, ainda que minorada no caso de ressarcimento. 5. Recurso Especial
parcialmente provido (STJ. REsp n 1450113/RN, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda
Turma, j. em 05.03.2015, DJe, 31 mar. 2015).
618 A divergncia em questo revela-se bem ilustrada na seguinte ementa: Administrativo.
Recurso Especial. Improbidade administrativa. Ao Civil Pblica. Contratao de ser-
vidores sem prvio concurso pblico. Dano ao errio. Sentena de improcedncia. Lei de
Improbidade Administrativa que no contempla a aplicao do reexame necessrio. No
h que se falar em aplicao subsidiria da Lei da Ao Popular. Parecer do MPF pelo

provimento do recurso. Recurso Especial do Ministrio Pblico desprovido. 1. Conheo e
reverencio a orientao desta Corte de que o art. 19 da Lei 4.717/65 (Lei da Ao Popular),
embora refira-se imediatamente a outra modalidade ou espcie acional, tem seu mbito de
aplicao estendido s aes civis pblicas, diante das funes assemelhadas a que se des-
tinam - proteo do patrimnio pblico em sentido lato - e do microssistema processual
da tutela coletiva, de maneira que as sentenas de improcedncia de tais iniciativas devem
se sujeitar indistintamente remessa necessria (REsp. 1.108.542/SC, Rel. Min. CASTRO
MEIRA, DJe 29.05.2009). 2. Todavia, a Ao de Improbidade Administrativa segue um rito
prprio e tem objeto especfico, disciplinado na Lei 8.429/92, e no contempla a aplicao
do reexame necessrio de sentenas de rejeio a sua inicial ou de sua improcedncia, no
cabendo, neste caso, analogia, paralelismo ou outra forma de interpretao, para importar
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12.4.7.5 Prescrio
Nos termos do art. 23, a pretenso para a imposio das sanes
da Lei n 8.429/92 submete-se a duas regras de prescrio, a depender
do vnculo do agente com a Administrao Pblica:
i) se temporrio, porquanto decorrente do exerccio de mandato,
de cargo em comisso ou de funo de confiana, a pretenso
prescreve em cinco anos aps o trmino do vnculo (inc. I);
ii) se permanente, nos casos de exerccio de cargo efetivo ou
emprego, a pretenso dever ser exercida dentro do prazo

previsto em lei para faltas disciplinares punveis com demisso
a bem do servio pblico (inc. II).
Com relao ao terceiro/particular, apesar da omisso legal, o
prazo prescricional dever ser o mesmo aplicvel ao agente pblico
envolvido na conduta ilcita, mesmo porque, como aqueles jamais
podero figurar autonomamente no polo passivo da ao de impro-
bidade, assumindo necessariamente a posio de litisconsorte passivo
necessrio deste, seria despropositado buscar regular a situao de
forma peculiar.619
instituto criado em lei diversa. 3. A ausncia de previso da remessa de ofcio, nesse caso,
no pode ser vista como uma lacuna da Lei de Improbidade que precisa ser preenchida,
razo pela qual no h que se falar em aplicao subsidiria do art. 19 da Lei 4.717/65, mor-
mente por ser o reexame necessrio instrumento de exceo no sistema processual, deven-
do, portanto, ser interpretado restritivamente; deve-se assegurar ao Ministrio Pblico,
nas Aes de Improbidade Administrativa, a prerrogativa de recorrer ou no das decises
nelas proferidas, ajuizando ponderadamente as mutantes circunstncias e convenincias
da ao. 4. Parecer do MPF pelo conhecimento e provimento do Recurso. 5. Recurso Espe-
cial do MINISTRIO PBLICO desprovido (STJ. REsp n 1220667/MG, Rel. Min. Napoleo
Nunes Maia Filho, Primeira Turma, j. em 04.09.2014, DJe, 20 out. 2014).
619 Nesse sentido, Emerson Garcia e Rogrio Pacheco Alves assinalam que, restando
demonstrado que o terceiro jamais responder pelo ato de improbidade de forma isolada,
sendo imperativo que para o ilcito tenha concorrido um agente pblico, constata-
se que a qualidade deste, por ser o elemento condicionante da prpria tipologia legal,
haver de nortear, do mesmo modo, a identificao do lapso prescricional. Em razo
disto, seria despiciendo e atcnico qualquer dispositivo que viesse a estatuir tratamento
especfico para o extraneus, pois este, por mais grave que seja o ilcito praticado, no
estar sujeito ao regramento da Lei n 8.429/1992 se agir de forma isolada, desvinculado
de um agente pblico ( In: Improbidade Administrativa. 6. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011. p.
630). Esse tambm parece ser o entendimento do Superior Tribunal de Justia:
Recurso Especial. Ao Civil de Improbidade. Contrataes de servios publicitrios sem
licitao. Homologao e pagamento administrativo sem a efetiva prestao do servio.
Terceiro que no agente pblico. Prescrio. Indenizao do errio. Imprescritibilidade.
Participao em todos os atos de improbidade e conluio. Smula 7/STJ. Dolo. Ausncia de
prequestionamento. [...] 3. Em relao ao terceiro que no detm a qualidade de agente
pblico, incide tambm a norma do art. 23 da Lei n 8.429/1992 para efeito de aferio do
termo inicial do prazo prescricional (STJ. REsp n 1156519/RO, Rel. Min. Castro Meira,
Segunda Turma, j. em 18.06.2013, DJe, 28 jun. 2013).
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CAPTULO 12
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Questo polmica disse respeito interrupo da prescrio.
que, em razo de a citao propriamente dita na ao de improbidade
s se verificar aps o recebimento da petio inicial (art. 17, 9), houve
quem, interpretando o art. 219 do CPC, sustentasse a possibilidade de a
pretenso ser fulminada por essa prejudicial durante a fase preliminar
da demanda.
Contudo, a jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia, em
ateno ao princpio da actio nata e tendo em vista a possibilidade de

transcurso de vasto lapso temporal no rito peculiar que antecede a
citao, firmou-se no sentido de que o mero ajuizamento da ao de
improbidade j se afigura suficiente para a interrupo da prescrio.620
O Superior Tribunal de Justia tambm j teve a oportunidade
de refutar, por absoluta falta de amparo legal, o argumento de que
seria aplicvel o instituto da prescrio intercorrente, quando, entre a
sentena e o ajuizamento ou o ato citatrio, houver transcorrido perodo
equivalente ao lapso prescricional.621
620 Administrativo e Processual Civil. Improbidade administrativa. Constatao pelo Tribu-
nal de Contas da Unio - TCU de irregularidades na utilizao de verbas que o Governo
Federal, por meio de convnio, destinou implementao de polticas pblicas no Muni-
cpio. Prescrio da pretenso condenatria. Interrupo com o ajuizamento da ao de
improbidade no prazo de 5 anos. Art. 23 da Lei n. 8.429/1992. Controvrsia sobre a compe-
tncia jurisdicional cuja soluo necessita do reexame de fatos e prova. Smula n. 7 do STJ.
[...] 4. A pretenso condenatria do Ministrio Pblico foi manifestada com o ajuizamento
da ao de improbidade, no prazo de 5 anos previsto no art. 23, I, da Lei n. 8.429/1992. No
h falar, ento, que a pretenso tenha sido alcanada pela prescrio to somente porque
a citao no ocorreu no prazo de 5 anos do trmino do mandato. 5. que, na melhor
interpretao do art. 23, I, da Lei n. 8.429/1992, tem-se que a pretenso condenatria, nas
aes civis pblicas por ato de improbidade, tem o curso da prescrio interrompido com
o mero ajuizamento da ao dentro do prazo de cinco anos aps o trmino do exerccio do
mandato, de cargo em comisso ou de funo de confiana. 6. Assim, luz do princpio
da especialidade (art. 2, 2, da Lei de Introduo s normas do direito brasileiro - DL n.
4.657/1942) e em observncia ao que dispe o art. 23, I, da Lei n. 8.429/1992, o tempo trans-
corrido at a citao do ru, nas aes de improbidade, que j amplo em razo do prprio
procedimento estabelecido para o trmite da ao, no justifica o acolhimento da arguio
de prescrio, uma vez que o ajuizamento da ao de improbidade, luz do princpio da
actio nata, j tem o condo de interromp-la. Recurso especial parcialmente conhecido e,
essa parte, improvido (STJ. REsp n 1391212/PE, Rel. Min. Humberto Martins, Segunda
Turma, j. em 02.09.2014, DJe, 09 set. 2014).
621 Administrativo e Processual Civil. Ao Civil Pblica. Improbidade administrativa.
Desvio de dinheiro. Art. 23, I e II, da Lei 8.429/1992. Prescrio intercorrente. No
ocorrncia. Elemento subjetivo. Ausncia de prequestionamento. Smula 282/STF.
Participao no ato mprobo. Alterao das premissas fticas. Smula 7/STJ. Cominao
das sanes. Cumulao. Possibilidade. Dosimetria. Art. 12 da LIA. Princpios da
razoabilidade e proporcionalidade. Dissdio jurisprudencial. Inobservncia das exigncias
legais e regimentais. 1. O art. 23 da Lei 8.429/1992, que regula o prazo prescricional para
propositura da ao de improbidade administrativa, no possui comando a permitir a
aplicao da prescrio intercorrente nos casos de sentena proferidas h mais de 5
(cinco) anos do ajuizamento ou do ato citatrio na demanda. Precedente [...] (STJ. REsp n
1289993/RO, Rela. Min. Eliana Calmon, Segunda Turma, j. em 19.09.2013, DJe, 26 set. 2013).
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322
Por fim, ressalve-se que, por imperativo constitucional, a preten-
so de ressarcimento ao errio decorrente da prtica de ato de impro-
bidade administrativa revela-se imprescritvel (art. 37, 5, da CR).622
622 Recentemente, no julgamento do RE n 669.069 RG/MG, foi reconhecida repercusso geral

da questo relativa ao alcance do artigo 37, 5, da Constituio Federal. Segundo explici-
tou o Relator, Ministro Teori Zavascki, h, no plano doutrinrio e jurisprudencial, acirrada
divergncia de entendimentos fundamentados, basicamente, em trs linhas interpretati-
vas, como: (a) a imprescritibilidade aludida no dispositivo constitucional alcana qualquer
tipo de ao de ressarcimento ao errio; (b) a imprescritibilidade alcana apenas as aes
por danos ao errio decorrentes de ilcito penal ou de improbidade administrativa; (c) o
dispositivo no contm norma apta a consagrar imprescritibilidade alguma. Realizado o
julgamento do mrito do tema pelo Tribunal Pleno em 03.02.2016, foi fixada a seguinte tese:
prescritvel a ao de reparao de danos Fazenda Pblica decorrente de ilcito civil.
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10/03/2016 14:06:06
Esta obra foi composta em fonte Palatino Linotype, corpo 10
e impressa em papel Offset 75g (miolo) e Supremo 250g (capa)
na Laser Plus Grfica, em Belo Horizonte/MG.
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CAPA
FRONTISPCIO
PGINA DE CRDITOS
DEDICATRIA
SUMRIO
CAPTULO 1
SERVIDORES PBLICOS
1.1 Introduo
1.2 Conceito
CAPTULO 2
INVESTIDURA
2.1 Princpio da ampla acessibilidade aos cargos,empregos e funes pblicas
2.2 Concurso pblico
2.5 Vitaliciedade
CAPTULO 3
CARGOS EM COMISSO E FUNES DECONFIANA
3.2 Funo de confiana (funo comissionada/gratificada)
3.3 Regime jurdico
3.4 A Smula Vinculante n 13, do Supremo TribunalFederal, e o nepotismo no servio
pblico
CAPTULO 4
CONTRATAO TEMPORRIA DEEXCEPCIONAL INTERESSE PBLICO
4.1 Noes
4.2 Requisitos
4.3 Regime jurdico
4.5 Da contratao de pessoal para as funes de agentecomunitrio de sade e agente de
combate sendemias prevista no art. 198, da Constituio daRepblica
4.6 Da contratao temporria de excepcional interessepblico no Estado de Minas
Gerais. Leis Mineiras econtrovrsias na jurisprudncia do TJMG
CAPTULO 5
5.1 Conceitos
5.3 Isonomia
5.4 Forma de fixao
CAPTULO 6
ACUMULAO DE CARGOS, EMPREGOS EFUNES
CAPTULO 7
SEGURIDADE SOCIAL E REGIMEPREVIDENCIRIO
7.1 Seguridade social: sade, previdncia e assistncia social
7.2 Assistncia sade
7.3 Previdncia
CAPTULO 8
ASSOCIAO SINDICAL E DIREITO DEGREVE
CAPTULO 9
9.1 Introduo
9.3 Vantagens
9.4 Frias
9.5 Licenas
9.6 Afastamentos
9.7 Concesses
9.8 Tempo de servio
CAPTULO 10
RESPONSABILIDADES
CAPTULO 11
PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINARDO SERVIDOR PBLICO
11.2 Conceito
CAPTULO 12
12.1 Introduo A moralidade como elementolegitimador do exerccio do poder no
EstadoDemocrtico de Direito
12.2 A moralidade pblica no Brasil: vetor constitucionalda atuao do Estado
12.3 Distino (in)existente entre a moralidade e aprobidade administrativa
REFERNCIAS
Table of Contents
CAPA
FRONTISPCIO
PGINA DE CRDITOS
DEDICATRIA
SUMRIO
CAPTULO 1
SERVIDORES PBLICOS
1.1 Introduo
1.2 Conceito
1.1 Introduo
1.2 Conceito
SERVIDORES PBLICOS
1.1 Introduo
1.2 Conceito
1.1 Introduo
1.2 Conceito
CAPTULO 2
INVESTIDURA
2.2 Concurso pblico
2.5 Vitaliciedade
2.2 Concurso pblico
2.5 Vitaliciedade
INVESTIDURA
2.2 Concurso pblico
2.5 Vitaliciedade
2.2 Concurso pblico
2.5 Vitaliciedade
CAPTULO 3
3.3 Regime jurdico
3.4 A Smula Vinculante n 13, do Supremo TribunalFederal, e o nepotismo no servio
pblico
3.3 Regime jurdico
3.4 A Smula Vinculante n 13, do Supremo TribunalFederal, e o nepotismo no servio pblico
3.3 Regime jurdico
3.3 Regime jurdico
CAPTULO 4
4.1 Noes
4.2 Requisitos
4.3 Regime jurdico
4.5 Da contratao de pessoal para as funes de agentecomunitrio de sade e agente de
combate sendemias prevista no art. 198, da Constituio daRepblica
4.6 Da contratao temporria de excepcional interessepblico no Estado de Minas
Gerais. Leis Mineiras econtrovrsias na jurisprudncia do TJMG
4.1 Noes
4.2 Requisitos
4.3 Regime jurdico
4.5 Da contratao de pessoal para as funes de agentecomunitrio de sade e agente de combate
sendemias prevista no art. 198, da Constituio daRepblica
4.6 Da contratao temporria de excepcional interessepblico no Estado de Minas Gerais. Leis
Mineiras econtrovrsias na jurisprudncia do TJMG
4.1 Noes
4.2 Requisitos
4.3 Regime jurdico
4.1 Noes
4.2 Requisitos
4.3 Regime jurdico
CAPTULO 5
5.1 Conceitos
5.3 Isonomia
5.4 Forma de fixao
5.1 Conceitos
5.3 Isonomia
5.4 Forma de fixao
5.1 Conceitos
5.3 Isonomia
5.4 Forma de fixao
5.1 Conceitos
5.3 Isonomia
5.4 Forma de fixao
CAPTULO 6
CAPTULO 7
7.2 Assistncia sade
7.3 Previdncia
7.2 Assistncia sade
7.3 Previdncia
7.2 Assistncia sade
7.3 Previdncia
7.2 Assistncia sade
7.3 Previdncia
CAPTULO 8
CAPTULO 9
9.1 Introduo
9.3 Vantagens
9.4 Frias
9.5 Licenas
9.6 Afastamentos
9.7 Concesses
9.8 Tempo de servio
9.1 Introduo
9.3 Vantagens
9.4 Frias
9.5 Licenas
9.6 Afastamentos
9.7 Concesses
9.8 Tempo de servio
9.1 Introduo
9.3 Vantagens
9.4 Frias
9.5 Licenas
9.6 Afastamentos
9.7 Concesses
9.8 Tempo de servio
9.1 Introduo
9.3 Vantagens
9.4 Frias
9.5 Licenas
9.6 Afastamentos
9.7 Concesses
9.8 Tempo de servio
CAPTULO 10
RESPONSABILIDADES
RESPONSABILIDADES
CAPTULO 11
11.2 Conceito
11.2 Conceito
11.2 Conceito
11.2 Conceito
CAPTULO 12
12.1 Introduo A moralidade como elementolegitimador do exerccio do poder no EstadoDemocrtico
de Direito
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PEDRO

CARLOS BITENCOURT MARCONDES

Pedro Carlos Bitencourt Marcondes nasceu

Tribunal de Justia do Estado de Minas Gerais

desde 2006, tendo assumido a Presidncia da

Casa para o binio 2014-2016 e a Presidncia

do Conselho dos Tribunais de Justia do Brasil

O presente trabalho fruto da experincia amealhada pelo

para o binio 2016-2018. Mestre em Direito

autor ao longo de mais de vinte anos como magistrado e

Pblico pela Universidade Federal de Minas

professor universitrio, em especial, na rea de Direito Pblico.

Gerais (UFMG) e professor universitrio

do Centro Universitrio de Belo Horizonte

A obra em comento prope-se a apresentar, sob aspectos

(UNI-BH), atualmente licenciado, atuou

prticos e tericos, o regime jurdico dos servidores pblicos,

como Promotor de Justia e Juiz de Direito

os contornos constitucionais e as conotaes decorrentes do

em diversas comarcas de Minas Gerais. ,

vnculo estabelecido entre tais pessoas e o Poder Pblico.

ainda, professor orientador nas reas de

Destina-se especialmente a graduandos em Direito, profis-

Direito Pblico, Direito Constitucional e

sionais que atuam nas reas afins ao Direito Pblico, em

Direito Administrativo da Escola Judicial

especial, ao Direito Administrativo.

Desembargador Edsio Fernandes, do TJMG.

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PEDRO CARLOS BITENCOURT MARCONDES

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Marcondes, Pedro Carlos Bitencourt

Servidor Pblico: teoria e prtica / Pedro Carlos Bitencourt Marcondes. Belo

Horizonte: Frum, 2016.