UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO

CENTRO DE CINCIAS JURDICAS E ECONMICAS

LAYSSA RAMOS MAIA DE ALMEIDA

AS POLTICAS E INSTNCIAS PARTICIPATIVAS CRIADAS NO MBITO DA

INTEGRAO REGIONAL LATINO-AMERICANA: OS CASOS DO MERCOSUL E DA
UNASUL

RIO DE JANEIRO
2017
 LAYSSA RAMOS MAIA DE ALMEIDA

AS POLTICAS E INSTNCIAS PARTICIPATIVAS CRIADAS NO MBITO DA

INTEGRAO REGIONAL LATINO-AMERICANA: OS CASOS DO MERCOSUL E DA
UNASUL

Trabalho de Concluso de Curso apresentado ao

Centro de Cincias Jurdicas e Econmicas da
Universidade Federal do Rio de Janeiro, como
parte dos requisitos necessrios obteno do
grau de bacharel em Defesa e Gesto Estratgica
Internacional

Orientador: Felipe Addor

RIO DE JANEIRO
2017
Dedico este trabalho minha querida av Luiza
(in memorian), por todo carinho e amor a mim
dedicados. Por me permitir crescer ao lado de
algum to solidrio e generoso, e por sempre
ficar feliz com as minhas conquistas. Seu
sorriso ainda ilumina os meus passos.
 AGRADECIMENTOS

Depois de cinco anos de graduao, o sentimento de gratido um dos mais presentes

no corao para com aqueles que me ajudaram a trilhar esse caminho e, por isso essa uma
misso difcil. Sendo essa uma das sees mais bonitas, e que eu mais admiro em todos os
trabalhos acadmicos que j li, espero conseguir retribuir todo amor que recebi ao longo desse
tempo nessas palavras.
Em primeiro lugar, agradeo minha me, Darlene, porque nada poderia ser sem ela.
Por todo carinho, amor e entrega dedicados minha criao, e em cada dia da minha vida. Por
ter sido quem acolheu, no meio de um perodo muito conturbado entre graduao e trabalho
formal, meu pedido de ajuda e por ter segurado minha mo todos os dias. Obrigada pelo
incentivo e pela inspirao cotidianos. Sua luta o que me faz querer ir adiante.
Aos que junto com a minha me, moram comigo, meu irmo Gabriel e minha av
Marlene. Obrigada pela pacincia e por todos os dias que vocs se trancaram nos quartos para
que eu pudesse me concentrar na sala e concluir esse trabalho. Obrigada, v, por ter lutado e
recobrado sua sade, nos permitindo dias mais tranquilos e sua presena no dia de hoje.
Obrigada, Bael, por tentar me ensinar como levar a vida de um jeito mais leve e sem
preocupaes exageradas.
Ao meu companheiro, meu amigo, meu amor, Diego. Por toda ateno, pacincia e
carinho ao longo desses anos. Por ter segurado a onda da minha impacincia, desespero e
cansao nos momentos de trabalhos e provas mais difceis. Por ter me acalmado e apontado
um caminho quando achei que no conseguiria concluir esse trabalho. Por me oferecer
abraos e sorrisos quando eu mais preciso. Voc torna o meu mundo mais bonito.
Ao meu mais que querido orientador, Felipe, que me guiou com toda serenidade e
experincia neste trabalho. Que se tornou um grande amigo pelos quase trs anos em que
dividimos projetos, sonhos, lutas e utopias. Obrigada por ter me ensinado muito mais do que
essas linhas escritas aqui podem transmitir.
Aos meus familiares, meu pai Jair, minha av Vera, minha tia Marisa, minhas primas
Ilana e Glauce por todo apoio durante a caminhada. Agradeo tambm todos que, mesmo de
longe, comemoraram comigo as vitrias desse percurso e que, hoje, sorriem ao meu lado.
Aos meus amigos, parceiros na vida, Juliana e Mrcia, que esto comigo desde
sempre, Victor, Elsha, Tmara, Marianna, Amanda, Maicon, Elias e Lorran. Agradeo por
sempre confiarem e acreditarem em mim. Pelo incentivo que me davam em mensagens
enviadas e pela pacincia que tiveram com os compromissos desmarcados.
 Ao Ncleo de Solidariedade Tcnica, o Soltec, e todos os soltec@s que tive o prazer
de conhecer. Vocs mudaram a minha concepo sobre muitas coisas nesse mundo e me
ensinaram tanto que eu nunca poderei agradecer o suficiente. Vida longa a um espao to
genuno de construo de uma sociedade melhor.
Por fim, agradeo quele que me deu nimo todos os dias, principalmente nessa reta
final, e que permitiu que todas essas pessoas incrveis cruzassem o meu caminho e me
ajudassem a construir essa histria.
Todos vocs formaram um pouco do que sou hoje, e por isso essa conquista de
cada um de vocs tambm. Muito obrigada.
A herana colonial obriga o chamado Terceiro Mundo, habitado por
pessoas de terceira categoria, a aceitar como prpria a memria de seus
vencedores, e obriga-o a compor a mentira alheia para us-la como se
fosse a prpria verdade. Premiam a nossa obedincia, castigam a nossa
inteligncia e desalentam a nossa energia criadora. Somos opinados,
mas no podemos ser opinadores. Temos direito ao eco, no voz, e os
que mandam elogiam nosso talento de papagaios. Ns dizemos no: ns
nos negamos a aceitar esta mediocridade como destino.
Ns dizemos no, Eduardo Galeano.

E enfim, tambm a comunidade, o modo comunitrio de produo e de

vida, a voz que mais teimosamente anuncia outra Amrica possvel.
Essa voz soa desde os tempos mais remotos; e soa ainda. Faz cinco
sculos que os donos do poder querem cal-la a sangue e fogo; mas
ainda soa.
Vozes de Ontem e de Amanh, Eduardo Galeano.

La utopa est en el horizonte. Camino dos pasos, ella se aleja dos pasos
y el horizonte se corre diez pasos ms all. Entonces para qu sirve la
utopa? Para eso, sirve para caminar.
Eduardo Galeano.
 RESUMO

Este trabalho tem como objeto de estudo o papel da participao popular nos rumos da
integrao regional latino-americana, por meio da tica de que prticas participativas tem
potencial transformador da sociedade, podendo configurar uma nova interface entre o Estado
e os atores sociais, alm de conceder maior legitimidade aos processos realizados nas esferas
governamentais regionais. A pesquisa foi delineada baseando-se na perspectiva assumida pela
regio no incio do sculo XXI de que o processo de construo de uma integrao regional,
capaz de retir-la de sua posio perifrica e de reorientar seus esforos para o
desenvolvimento de dentro para fora, em benefcio de seus povos, passa pela sua ampliao e
consequente centralidade da dimenso social, incorporando as vozes das organizaes e
movimentos sociais.
Partindo de um recorte analtico para os mbitos do Mercosul e da Unasul, buscou-se
concretizar o objetivo principal desta pesquisa de identificar e analisar as polticas e instncias
participativas formuladas pelas duas organizaes, verificando suas potencialidades, limites e
perspectivas. A refundao do Mercosul enquanto um bloco "social e participativo", por meio
da vontade poltica dos governos progressistas recm-eleitos na regio e da crescente presso
das organizaes e movimentos sociais, levou ao caminho de criao de uma srie de
mecanismos participativos no mbito regional, ganhando destaque a experincia das Cpulas
Sociais. A Unasul, por sua vez, criada no bojo dessas transformaes, atribui participao
cidad forte destaque em seu tratado constitutivo e cria o Frum de Participao Cidad como
elemento de abertura influncia dos atores sociais. Apesar da criao de todo esse acmulo
de experincias participativas na regio, a pesquisa aponta que o carter consultivo e o
subaproveitamento das recomendaes e deliberaes feitas nesses espaos so elementos que
reduzem sua fora, credibilidade e continuidade. Nesse sentido, com base no estudo das
experincias e da literatura sobre o tema, foram levantados alguns caminhos que podem
colaborar para a construo de uma participao mais efetiva nas polticas regionais,
contribuindo para a transformao da cultura poltica na Amrica Latina e avanando na
consolidao de uma posio internacional soberana para a nuestramerica.

Palavras-chaves: Integrao regional; Participao Popular; Mercosul; Unasul.

 ABSTRACT

This work has as object of study the role of popular participation in the ways of regional
integration in Latin America, through the perspective that participatory practices have the
transformative potential of society, and may set up a new interface between the State and the
social actors, in addition to grant greater legitimacy to the processes carried out in the spheres
of regional government. The research was outlined based on the perspective assumed by the
region in the early twenty-first century that the process of building a regional integration, able
to pull it out of its peripheral position and re-direct their efforts to the development from the
inside out, in the benefit of its people goes through its expansion and the consequent centrality
of the social dimension, incorporating the voices of social movements and organizations.
From a clipping of contents for the scope of the Mercosur and Unasur, it seeks to achieve the
main goal of this research to identify and analyze the policies and the participatory models
developed by the two organizations, checking out their potentials, limits and perspectives. The
refounding of the Mercosur as a "social and participatory" block, through the political will of
the progressive governments newly elected in the region and growing pressure from social
movements and organizations, led to the path of the creation of a series of participatory
mechanisms at a regional level, gaining prominence the experience of the Summits Social.
Unasur, in turn, created in the wake of these transformations, attaches strong emphasis to
citizen participation on its constituent treaty, and creates a Forum for Citizen Participation as
an element of openness to the influence of the social actors. Despite the creation of all this
accumulation of participatory experiments in the region, the survey points out that the
consultative and the underutilization of the recommendations and decisions made in these
spaces are elements that reduce its strength, credibility and continuity. In this sense, based on
the study of the experiences and the literature on the topic have been highlighted some of the
ways that may can collaborate for the construction of a more effective participation in
regional policies, contributing to the transformation of political culture in Latin America and
advancing in the consolidation of a sovereign position international for the nuestramerica.

Keywords: Regional Integration; Popular Participation; Mercosur; Unasur

SUMRIO

INTRODUO ........................................................................................................................ 9
CAPTULO I A CONSTRUO DA INTEGRAO LATINO-AMERICA E O
ESPAO DA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA............................................................. 12
1.1 O processo de construo da integrao regional latino-americana ........................ 12
1.2 Os reflexos do regionalismo no Mercosul e na Unasul .............................................. 16
1.3 O carter intergovernamental dos blocos ................................................................... 19
1.4 O dficit democrtico dos blocos regionais................................................................. 20
1.5 O fortalecimento da democracia participativa na relao Estado-Sociedade ......... 22
1.6 A democracia-participativa no contexto da integrao regional ............................. 23
CAPTULO II MERCOSUL E UNASUL: PROCESSOS DE CONSTITUO E
PERSPECTIVAS ATUAIS.................................................................................................... 26
2.1 Mercado Comum do Sul (MERCOSUL) .................................................................... 26
2.1.1 Origens histricas, polticas e econmicas do Mercosul.......................................... 26
2.1.2 Os perodos histricos do bloco ............................................................................... 27
2.1.3 Aspectos da conjuntura atual do Mercosul .............................................................. 29
2.2 Unio das Naes Sul-Americanas (UNASUL) .......................................................... 30
2.2.1 Antecedentes polticos e econmicos da UNASUL................................................. 30
2.2.2 Histrico da Constituio ......................................................................................... 31
2.2.3 Desafios e perspectivas atuais da Unasul ................................................................. 34
2.3 Enlaces de integrao entre os projetos: como se articulam e como se distanciam 35
CAPTULO III AS EXPERINCIAS DE PARTICIPAO POPULAR ....................... 37
3.1 Mercosul ........................................................................................................................ 37
3.1.1 O histrico da construo da participao social no Mercosul ................................ 37
3.1.2 Os espaos e mecanismos de participao do Mercosul .......................................... 39
3.1.2.1 Frum Consultivo Econmico e Social (FCES) ................................................ 40
3.1.2.2 Encontros com o Mercosul ................................................................................ 42
3.1.2.3 Programa Somos Mercosul ................................................................................ 42
3.1.2.4 Cpulas Sociais ................................................................................................. 43
3.1.2.5 Programa Mercosul Social e Participativo (PMSP) .......................................... 48
3.1.2.6 Unidade de Apoio Participao Social (UPS) ................................................ 49
3.1.3 Os desafios e as perspectivas sobre a participao social no Mercosul ................... 50
3.2 Unasul ............................................................................................................................ 52
3.2.1 Os processos participativos no mbito da Unasul .................................................... 52
3.2.2 Frum de Participao Cidad ................................................................................. 53
3.2.2.1 I Frum de Participao Cidad ........................................................................ 57
3.2.2.2 II Frum de Participao Cidad ....................................................................... 59
3.2.3 Uma anlise sobre o espao participativo da Unasul ............................................... 60
3.3 Perspectivas e caminhos para os espaos participativos do Mercosul e da Unasul 62
CONSIDERAES FINAIS ................................................................................................. 65
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ................................................................................. 67
INTRODUO
O Mercado Comum do Sul (Mercosul) e a Unio das Naes Sul-Americanas (Unasul)
so organizaes internacionais orientadas para integrao regional sul-americana, que
buscam consolidar um caminho de convergncia de interesses dos pases da regio e uma
insero internacional independente.
A constituio do Mercosul, em 1991, esteve marcada pelo contexto de fim da Guerra Fria
e de reorganizao da ordem mundial. A difuso do regionalismo como caminho para superar
as ameaas do avano da globalizao impactou as perspectivas dos pases perifricos, que
buscavam evitar o adensamento da situao de marginalidade e dependncia internacional.
Em sua fase inicial, consolidou um modelo de integrao estritamente comercial, que foi
capaz de produzir avanos, mas tambm de evidenciar algumas deficincias que precisavam
ser revertidas. O movimento de renovao do bloco se iniciou no comeo dos anos 2000,
inaugurando uma nova dimenso da integrao, orientada de dentro para fora e voltada para o
desenvolvimento das questes sociais.
A Unasul, criada em 2008, no bojo dos governos progressistas recm-eleitos na regio que
empreenderam essa nova fase do Mercosul, incorpora parte do aprendizado obtido pela
trajetria do bloco e traz a proposta de construo de uma integrao mais ampla e
direcionada para criao de uma unidade poltica sul-americana.
Ambas as organizaes, apesar de criadas em perodos polticos e econmicos
distintos, guardam entre si uma semelhana: a ausncia da participao da sociedade na
formulao de sua estrutura e de suas polticas. Marcados pelo intergovernamentalismo, os
blocos tm a centralidade decisria nas mos da cpula presidencial, dificultando a abertura
de espaos interferncia da populao nos rumos do processo de integrao da regio. Essa
caracterstica se confirma quando observamos que os caminhos traados para romper com o
dficit democrtico nesses blocos s surgiram algum tempo depois de sua constituio.
A partir de 1994, surgem no Mercosul os primeiros espaos que demonstravam o
incio de uma preocupao com a percepo da sociedade sobre o processo de integrao.
Considerados ainda muito restritos, abrem caminho, em 2003, para uma onda de criao de
novas instncias participativas, mais democrticas, onde se destacam as Cpulas Sociais. J
no mbito da Unasul, apesar do destaque dado participao cidad em seu tratado
constitutivo, os primeiros movimentos de formulao de uma instncia participativa se
iniciaram somente quatro anos aps sua criao, com o Frum de Participao Cidad.
A busca por compreender o desenvolvimento dos processos de participao social no
interior dessas organizaes torna-se importante para identificar quais caminhos devem ser
9
traados ou aprimorados para a construo coletiva de uma integrao que atenda s
demandas da regio. reconhecido que houve pouco envolvimento da sociedade na
estruturao dessas organizaes, devido percepo verticalizada da realizao dos acordos,
que envolvia apenas os altos funcionrios do governo, sendo necessrio, portanto, encontrar
caminhos para o aprofundamento da integrao da regio. Esses caminhos devem ser capazes
de visibilizar, no cotidiano da sociedade, os impactos positivos desse processo, promovendo,
assim, maior interesse e organizao e gerando a busca pela criao de novos canais de
interveno ou de influncia. Esse movimento pode colaborar para reduzir o dficit
democrtico e, paralelamente, impulsionar a democratizao dentro dos pases-membros
(FREIXO, RISTOFF, 2008).
Nesse sentido, esta pesquisa tem o objetivo de refletir sobre a participao popular no
mbito da integrao regional latino-americana considerando que essa apresenta um
potencial transformador da sociedade valorizando a articulao de movimentos sociais que
buscam radicalizar a democracia, sem abdicar dos espaos estatais para negociar suas
demandas (SCHERER-WARREN, 2007). Busca, tambm, corroborar o argumento de que
uma maior participao e cooperao podem formular acordos mais vantajosos, que
influenciem de "forma positiva a vida de um nmero cada vez maior de pessoas que
incentivaro a continuidade da integrao e o respeito s regras, normas e convenes
estabelecidas por todos" (FREIXO, RISTOFF, 2008, p.14).
Dessa maneira, parte essencial deste trabalho a realizao da identificao e da
anlise das polticas e instncias criadas no mbito do Mercosul e da Unasul referentes
viabilizao da participao popular, visando contribuir para esse debate por meio da anlise
comparada das trajetrias das duas organizaes. A pesquisa tambm se prope a refletir
sobre os nveis de participao que vem sendo construdos, isto , se so apenas consultivos
ou se buscam, progressivamente, empoderar as organizaes e movimentos sociais,
concedendo-lhes espao de influncia e deciso nos processos de tomada de deciso dos
blocos. Por meio da sistematizao do conhecimento da bibliografia especializada, busca-se
fornecer indicadores que possam consolidar o pensamento de construo de uma integrao
mais democrtica e participativa.
A pesquisa delineada neste trabalho pode ser identificada como histrico-descritiva e
qualitativa, pois buscou realizar uma reviso histrica da insero de mecanismos de
participao social nos organismos internacionais de carter regional, analisando,
qualitativamente, as informaes sobre as trajetrias do Mercosul e da Unasul nesse processo.

10
Os procedimentos metodolgicos adotados foram a reviso bibliogrfica, para conhecimento e
contextualizao histrica do tema abordado e a anlise de documentos, tais como
organogramas das instituies, acordos de formao dos blocos de integrao regional e
documentos que tratam da criao de instncias participativas nesses rgos. Foi realizada
tambm uma entrevista com a Profa. Dra. Monica Bruckmann, que foi assessora da Secretaria
Geral da UNASUL, e tem uma vasta contribuio intelectual no campo da integrao
regional, buscando compreender melhor todo o quadro analisado por este trabalho.
Organizando as reflexes pretendidas nesta pesquisa, o primeiro captulo trata do
histrico de construo da integrao regional latino-americana, verificando o contexto
poltico, econmico e social internacional e dos pases da regio. Verifica-se o impacto das
diferentes formas de regionalismo sobre as organizaes constitudas, alm do reflexo do
carter intergovernamental na gerao de um dficit democrtico no interior dos blocos.
Como caminho indicado para rompimento com essa lgica, o conceito de democracia
participativa apresentado, expandindo a abordagem para apontar tambm a crescente
relevncia de sua insero no meio internacional, principalmente, no mbito da integrao da
regio. O segundo captulo lana o olhar sobre os dois casos estudados Mercosul e Unasul
tratando do histrico da constituio, dos aspectos da conjuntura atual e das aproximaes e
distanciamentos entre as duas organizaes.
O terceiro captulo aborda a construo das instncias de participao popular nos dois
blocos, avaliando seus avanos, limites e perspectivas futuras. So identificados, tambm,
alguns caminhos que podem ser trilhados para consolidao de espaos participativos que
empoderem as organizaes e movimentos sociais da regio, visando alcanar um novo
modelo de integrao mais amplo, democrtico e soberano para a Amrica Latina. A
concluso se dedica em rever os principais pontos abordados no trabalho, trazendo as
consideraes sobre os rumos adotados por essa dimenso da integrao regional que deu
centralidade esfera social, buscando incorporar a sociedade como sujeito ativo do processo
de formulao das polticas regionais e construir uma Amrica Latina mais unida e
participativa.

11
 CAPTULO I

A CONSTRUO DA INTEGRAO LATINO-AMERICA E O ESPAO DA

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

Neste captulo, realiza-se um resgate histrico do processo de construo da integrao

regional latino-americana, visando compreender os caminhos que levaram constituio do
Mercosul e da Unasul. So abordados tambm os reflexos das diferentes formas de
regionalismo e do carter intergovernamental na gerao de um dficit democrtico nos
blocos.
Esse caminho percorrido visando compreender como a ausncia da interferncia da
sociedade nos caminhos da integrao contribuiu para gestao de um processo de baixa
legitimidade e com o qual poucos se sentem identificados. Como alternativa a esse quadro,
apresentamos o conceito de democracia-participativa e a relevncia de sua insero no
contexto regional para o desenvolvimento de um processo integrativo mais amplo e
democrtico.

1.1 O processo de construo da integrao regional sul-americana

As reflexes sobre a construo de uma Amrica Latina integrada regionalmente nos
mbitos poltico, econmico, social e infraestrutural no so recentes. Remetem um perodo
em que os pases da regio sequer haviam conquistado sua independncia das metrpoles
europeias. Retomam o pensamento de lderes como Jos Mart e Simn Bolvar, que
vislumbravam o aumento dos aparatos de segurana capazes de controlar e impedir as
ameaas das antigas metrpoles, alm da consolidao dos laos polticos e econmicos para
promover o desenvolvimento. Nesse sentido, a integrao deveria se concretizar com os
objetivos de impedir um processo de recolonizao, assegurando meios de manuteno da
independncia poltica conquistada e de construir uma nacionalidade latino-americana
(SANTOS, 2008).
Repassando a histria desse processo, temos a predominncia de dois grandes ideais
de integrao durante o sculo XIX: o latino-americanista e o pan-americanista. O primeiro
deles, criado por Simn Bolvar e materializado no Congresso do Panam (1826), era pautado
por "concepes de justia social, de promoo da educao pblica gratuita e obrigatria, de
repdio intromisso estrangeira nas naes americanas e dominao econmica". O
segundo foi pensado por um presidente dos Estados Unidos (EUA), James Monroe, que daria
origem Doutrina Monroe, baseada na ideia da "Amrica para os americanos", buscando

12
impedir influncias europeias na Amrica, assim como americanas na Europa. Com a perda
de fora do projeto bolivariano, o pan-americanismo assume uma posio mais central,
inspirando as posteriores Conferncias Pan-Americanas e a criao da OEA (OLIVEIRA,
CCERES, 2015).
No sculo XX, notrio o desenvolvimento do processo de integrao mais
direcionado ao mbito latino-americano que ao sul-americano. Temos como ponto de partida
a criao da Associao Latino Americana de Livre Comrcio (Alalc), nos anos 60, no
contexto do regionalismo fechado, com a adeso da maioria dos pases latino-americanos
proposta de criao de um mercado comum regional. A partir dela, cria-se, nos anos 80, a
Associao Latino Americana de Integrao (Aladi), que procura dar seguimento ao processo
de integrao e desenvolvimento econmico e social na Amrica Latina, apesar de j ter
ocorrido, ainda no mbito da Alalc, um aumento de acordos e negociaes entre os pases sul-
americanos que comeavam a se sobrepor (AGUIAR, ESMERALDO, GIDON, 2015).
Ainda no bojo da Alalc, surge o Pacto Andino, em 69, com o objetivo de aprofundar a
conexo dos pases com caractersticas econmicas semelhantes, como Venezuela, Bolvia,
Peru, Equador, Chile e Colmbia. Mais adiante, o Pacto Andino se convertera em
Comunidade Andina, com a sada do Chile em 1977 e da Venezuela em 2006.
J na dcada de 90, a regio pressionada por uma srie de fatores externos que
impactam seus objetivos e interesses. possvel citar quatro que impulsionaram e orientaram
o processo de integrao na poca: a forte disseminao de prticas neoliberais pregadas pelo
Consenso de Washington; o avano da globalizao e o consequente medo da marginalizao
internacional; o estmulo ao regionalismo, que desponta como a melhor sada para lidar com
os reflexos da globalizao e seguir a tendncia de formao de blocos regionais presente no
cenrio internacional; e, por ltimo, a necessidade de buscar autonomia e poder no sistema
internacional, mediante a reestruturao da ordem mundial (DREGER, 2009).
Conforme Guimares (2008, p.2),
Os pases mdios que constituem a AS [Amrica do Sul] se encontram diante do dilema
ou de se unirem e assim formarem um grande bloco de 17 milhes de quilmetros
quadrados e de 400 milhes de habitantes para defender seus interesses inalienveis de
acelerao do desenvolvimento econmico, de preservao de autonomia poltica e de
identidade cultural, ou de serem absorvidos como simples periferias de outros grandes
blocos, sem direito participao efetiva na conduo dos destinos econmicos e
polticos desses blocos, os quais so definidos pelos pases que se encontram em seu
centro.

Diante disso, os pases adotam a integrao como caminho e iniciam um processo

marcadamente econmico, representado pelo Mercosul. O bloco consolidou avanos

13
importantes nesse campo, mas ao buscar estritamente a integrao dos mercados e tendo que
lidar com as divergncias econmicas entre os pases, as assimetrias e as discordncias
polticas sobre os rumos da integrao, entrou em crise. A situao do Mercosul e todo o
carter do processo de integrao na regio s comearia a mudar a partir dos anos 2000, por
meio de uma profunda transformao ocorrida.
Os anos 2000 inauguram uma nova fase da integrao regional latino-americana. A
deciso de romper com a lgica anterior centrada no vis comercial e tornar o processo
integrativo amplo, democrtico e soberano transforma os rumos da cooperao na regio. A
chegada ao poder de presidentes progressistas Hugo Chavz, na Venezuela; Nstor
Kirchner, na Argentina, Lula, no Brasil, e um pouco mais adiante, Evo Morales, na Bolvia, e
Rafael Correa, no Equador traz tona o desejo da regio de construir um projeto que seja
capaz de associar uma poltica externa autnoma e responsvel com o propsito do
desenvolvimento econmico-social dos povos (SARTI, 2014).
Reconhecendo as assimetrias existentes e buscando definir vises comuns sobre
questes estratgicas para a regio, esses pases comearam a trilhar caminhos que
constituiriam, interna e externamente, uma outra forma de relacionamento. Medidas que
propunham: a integrao fsica e energtica da regio; o compartilhamento de informaes e
tecnologias de defesa, que antes eram consideradas secretas, mudando a viso do pas vizinho
de inimigo para aliado; a gesto soberana e social dos abundantes recursos naturais presentes
na regio, alvos de ameaas crescentes dos pases centrais; a participao popular como
elemento de transformao e legitimao do processo integrativo e a busca pela coordenao
de polticas e convergncia de interesses (CARVALHO, GRANATO, 2015).
O conceito de autonomia dos Estados compreendido por Ferrer (2006, p. 13 apud
Granato, 2014, p.80) como um "suficiente grau de liberdade de manobra para projetar e
executar projetos nacionais viveis de desenvolvimento, que os converta em participantes
ativos e no subordinados da globalizao". Partindo do pressuposto de que se trata, ento, de
uma prerrogativa dos Estados formular polticas que sejam capazes de projet-los de forma
influente no meio internacional, a integrao autnoma e soberana surge para os pases
perifricos como uma forma de somar suas capacidades nacionais para ascender uma
posio relevante e insubordinada no cenrio internacional.
El proceso de globalizacin ha influido profundamente em nuestras economas y
sociedades. Recientemente, ha sido posible comenzar a construir alternativas que
apuntam a retomar el crecimiento, la preservacin de equilibrios macroeconmicos, el
nfasis em la distribuicin de la renta como instrumento de eliminacin de la exclusin
social y de reducin de la pobreza, as como la disminucin de l vulnerabilidad
externa. Frente a esta situacin la integracin regional es una alternativa para evitar que
14
 la globalizacin profundice las asimetras, contribuya a la marginalidad econmica,
social y politica y procurar aprovechar las oportunidades para el desarollo
(COMUNIDADE ANDINA, 2006)

Ademais, a autonomia no se coloca como elemento central pela questo defensiva,

mas tambm por ser considerada essencial para construir um processo de integrao capaz de
remeter aos povos os benefcios do grandioso potencial cultural, natural e energtico da regio
(LIMA, 2014).
Uma dimenso importante dessa fase da integrao regional foi a definio do foco na
Amrica do Sul. Esse elemento tambm encontra sentido na busca pela autonomia da regio,
uma vez que esse caminho pressupe o afastamento dos campos de domnio da potncia
hegemnica, com a qual a Amrica Central e o Mxico tm profundas relaes. No entanto,
segundo Simes (2011, p.46)
Quando nossa poltica externa busca consolidar uma Amrica do Sul integrada, no est
em absoluto abandonando o objetivo de uma Amrica Latina unida, nem subestimando
o potencial para o incremento da cooperao e a unidade entre a Amrica Latina e o
Caribe. Na verdade, est apenas aproveitando oportunidades concretas de integrao
que se apresentam at mesmo em funo da condio geogrfica.

De certa maneira, alguns movimentos tais como a adeso do Mxico Comunidade

dos Estados Latino-americanos e Caribenhos (Celac) e da Colmbia Unasul podem indicar
um desejo de construir uma integrao capaz de afastar os Estados Unidos e o Canad.
Buscando a construo ou o resgate de uma identidade comum, gerar um espao de
desenvolvimento contra-hegemnico pleno, latino-americano.
No contexto mais amplo dessa integrao renovada, Sarti (2014) coloca alguns
desafios que se impem sua construo e manuteno. O primeiro deles refere-se
fragilidade institucional e os interesses divergentes dos pases integrados, que exigiria um
permanente dilogo poltico por meio da diplomacia presidencial; o segundo est ligado
preocupao com a criao e a atribuio de poder decisrio aos espaos de participao
social no rumo das polticas pblicas e sociais na regio e o ltimo desafio o de lidar com o
dilema de ter pases como Colmbia e o Peru que, apesar de concordarem em inmeros
aspectos relevantes para a integrao da regio, costumam priorizar acordos comerciais
bilaterais com os Estados Unidos, o que pode comprometer a autonomia regional.
importante estarmos atentos a esses fatores, pois todos, no sendo alvo de reflexes
e prticas, podem abrir espao para a ruptura ou enfraquecimento do processo que se
construiu at aqui. As ameaas ao nosso continente so constantes, a situao perifrica nos
foi relegada h anos e os pases centrais seguem obstinados em impor suas doutrinas polticas,
15
comerciais e financeiras regio. Nesse sentido, torna-se crucial que valorizemos o
instrumento da integrao, cooperando entre si, afastando as influncias externas e
consolidando uma regio de posio soberana no sistema internacional.
Mnica Bruckmann (2016) ratifica essa posio da urgncia de uma luta integrada,
quando afirma que os movimentos no podem ser s nacionais, uma vez que enfrentamos um
inimigo que tem uma estratgia comum em todo continente, nos campos militar, simblico,
antropolgico, entre outros. As lutas no devem ser locais, portanto, preciso propor uma
articulao continental, em rede, que potencialize os esforos e facilite a obteno dos
resultados esperados.

1.2 Os reflexos do regionalismo no Mercosul e na Unasul

O contexto de avano da globalizao e configurao de uma nova ordem mundial
com o fim da Guerra Fria se imps a todos os atores do cenrio internacional, estimulando um
processo de formao de blocos regionais. Com o objetivo de evitar a marginalizao frente
s ameaas polticas e econmicas de um mundo globalizado e de no comprometer a
insero internacional, os pases decidem por um modelo de cooperao, buscando por
ganhos coletivos em assuntos de interesses comum. Com isso, o regionalismo ganha destaque
nas relaes interestatais, e priorizado em relao ao multilateralismo, uma vez que
considerada mais eficaz e rpida a negociao realizada regionalmente, ou seja, entre um
menor nmero de pases e com menores diferenas geogrficas e culturais. (DREGER, 2009;
AGUIAR, ESMERALDO, GIDON, 2015)
O estudo da teoria regionalista indica diferentes fases e denominaes desse processo,
das quais no h exatamente um consenso entre os autores. Segundo essas definies e seus
perodos temporais, o Mercosul e a Unasul foram criados em momentos diferentes do
regionalismo, acarretando em prticas e polticas distintas para o processo integrativo, e por
essa razo, o assunto receber ateno neste trabalho. Aguiar, Esmeraldo e Gidon (2015)
apresentam a classificao formulada pela Comisso Econmica para a Amrica Latina e o
Caribe (CEPAL), onde temos uma primeira onda, que dura de 1960 at o incio dos anos 90,
que se divide em duas fases: o regionalismo fechado e o semiaberto, e uma outra onda que
comea logo em seguida, denominada regionalismo aberto.
O regionalismo fechado definido pelo seu carter protecionista, de busca por
negociaes apenas com pases prximos geograficamente e de aspectos econmicos
semelhantes. O semiaberto marca uma tentativa de ruptura dessa prtica, tentando a
"conciliao entre o protecionismo regional e a liberalizao mundial". O regionalismo

16
aberto, por sua vez, inaugura a permisso de participao dos pases em mais de um acordo
regional, alm de no mais limit-los geograficamente. Impulsionado pela lgica neoliberal
que se instalava poca, pretendia uma maior competitividade e maior insero econmica
dos pases.
H tambm uma perspectiva bastante relevante de Sanahuja (2012), mais ampla e
conectada com o processo histrico de integrao da Amrica Latina, que identifica quatro
momentos: velho regionalismo, novo regionalismo, regionalismo aberto e regionalismo ps-
liberal. O velho regionalismo, destacado nos anos 60, em perodo de Guerra Fria, marcado
pela forte presena dos Estados Unidos nas organizaes regionais de segurana, buscando
manter o controle das alianas militares, e no cenrio latino-americano, essa relao se
colocava na Organizao dos Estados Americanos (OEA) e no Tratado Interamericano de
Assistncia Recproca (TIAR). Esse momento tambm est relacionado com a reflexo sobre
estratgias de integrao e desenvolvimento mais autnomos da regio, a partir dos
direcionamentos da CEPAL.
O velho regionalismo comea a declinar nos anos oitenta, em um momento no qual,
segundo o autor, comea a ficar claro uma busca da Amrica Latina por maior autonomia na
poltica exterior, dada principalmente pela percepo da OEA como um instrumento poltico
norte-americano e pela quebra do TIAR, a partir do apoio dos EUA ao Reino Unido na Guerra
das Malvinas. Nesse sentido, o novo regionalismo latino-americano surge, nos anos 90, com
um forte "carter multidimensional", buscando a ruptura com esses espaos de relao poltica
subordinada aos EUA, alm da construo de uma estratgia para melhorar a posio
internacional da regio e sua capacidade interna de governabilidade. O regionalismo aberto,
por sua vez, no parece se opor ao novo regionalismo, mas complement-lo.
Si el nuevo regionalismo fue la respuesta a los desafos polticos y de seguridad de la
era post-Guerra Fra, el Regionalismo Abierto poda ser considerado como la
respuesta a las demandas de dinmicas crecientes y manifiestas de la regionalizacin
econmica y la globalizacin. El Regionalismo abierto asoci la integracin
econmica regional con las polticas liberales del llamado Consenso de Washington
(SANAHUJA, 2012, p.25).

Esse perodo se estende at a metade dos anos 2000 e marcado por um avano
predominante da integrao econmica, corroborando o momento de criao e a trajetria do
Mercosul. O modelo comeou a ser contestado a partir da chegada dos governos progressistas
s presidncias dos pases latino-americanos, que destacavam as consequncias da
liberalizao econmica implementada nesse perodo e defendiam novas reflexes sobre os
rumos, objetivos e interesses da integrao e o desenvolvimento regionais.

17
 En una evaluacin general, la implementacin del Regionalismo Abierto ha sido en
primer lugar altamente parcial y selectiva. A pesar de la ampliacin de la agenda a
diferentes reas de poltica, la liberalizacin comercial ha sido el tema ms importante,
y sus resultados han sido dismiles. MERCOSUR, CAN y SICA establecieron reas de
libre comercio con una amplia cobertura en bienes, pero un nmero de excepciones y
barreras no arancelarias an permanecen (SANAHUHA, 2012, p.27)

Corroborando o argumento de Sanahuja, Carvalho (2014) afirma que o regionalismo

aberto promoveu o enfraquecimento do Estado e de sua soberania, voltando o foco da
integrao para o mbito comercial e a liberalizao de tarifas e mercadorias, seguindo o
modelo neoliberal difundido poca.
Em 2005, comea a tomar forma o regionalismo ps ou anti-liberal, ancorado na
reflexo da construo de uma identidade regional e representado na criao da Aliana
Bolivariana para os Povos de Nossa Amrica (Alba) e a Unio das Naes Sul-Americanas
(Unasul). Esse novo modelo caracterizado: pela prioridade s questes polticas em relao
agenda comercial e econmica que vinha se destacando nos ltimos perodos; o retorno do
debate do desenvolvimento, por meio da estruturao de polticas que se afastem das prticas
neoliberais do Consenso de Washington; a definio do papel do Estado como protagonista na
definio e na busca por maior autonomia nas polticas externas e de desenvolvimento
econmico e social; a centralidade da criao de instituies polticas comuns e a
intensificao da cooperao comercial entre os pases para o aprofundamento da integrao;
ateno para as assimetrias entre os pases e para as deficincias na infraestrutura regional; a
preocupao crescente com os temas sociais, vinculando temas como a reduo da pobreza e
da desigualdade s reflexes da integrao regional e, por fim, a construo de caminhos
capazes de promover maior participao e legitimao social ao processo integrativo latino-
americano.
Apesar dessa contribuio terica que, de fato, converge com os interesses e objetivos
dispostos no momento de formao da Unasul e tambm com a renovao promovida no
Mercosul, dando maior nfase dimenso poltica e abrindo espaos de participao
sociedade civil, o regionalismo ps-liberal ainda carece de maior aprofundamento. Segundo
Perrota (2013), preciso definir mais claramente conceitos importantes para a proposta, tais
como desenvolvimento, dependncia e autonomia, todos muito relevantes para a construo
da integrao regional em pases perifricos como os latino-americanos. Trazer esse debate
centralidade, inserindo mais autores nessa reflexo, pode colaborar para entendermos melhor
o momento do processo de integrao que vivemos e os desafios que se impem nesse novo
cenrio de sada dos governos progressistas da maioria dos pases da regio e da chegada ao

18
poder de presidentes mais direita na maioria dos pases centrais, fatores que podem afetar
profundamente os rumos da integrao latino-americana.

1.3 O carter intergovernamental dos blocos

Os processos de integrao regional caminham muitas vezes para formao de espaos
supranacionais, na lgica da construo de consensos prticos e normativos sobre interesses
estratgicos comuns. Nesse caso, os pases-membros cedem parte de sua soberania para que
esses rgos regionais detenham poder de decises vinculantes sobre determinados temas,
estando acima de suas legislaes internas. Entretanto, tratar da redefinio da soberania dos
Estados nacionais no um tema trivial, e por isso, o modelo intergovernamental uma
escolha bastante marcada para os processos decisrios dos blocos.
O modelo intergovernamental se constitui em trs etapas o comportamento racional
do Estado, a formao de preferncia nacional e a negociao interestatal e vem
acompanhado da definio do consenso como pilar decisrio. Isso significa que todas as
decises dependem da convergncia de interesses dos pases-membros, da aprovao de seus
parlamentos nacionais e da insero em seus procedimentos e normas internos (OLIVEIRA,
CCERES, 2015; CARVALHO, GRANATO, 2015). Bruckmann (2016) afirma que o
modelo consensual de deciso tem dois lados: o negativo, que se materializa no possvel
atraso que pode gerar a espera pela deciso de todos os pases-membros, e um positivo que
est representando pela tendncia de um maior comprometimento dos Estados com as
decises tomadas, uma vez que todos partilharam o mesmo interesse sobre aquele tema.
Em uma viso mais ampla, Sanahuja (2012, p.28) afirma que
el intergubernamentalismo es ms un sntoma que una causa. Un marco
intergubernamental puede ser efectivo si hay un acuerdo bsico para la coordinacin de
polticas, pero frecuentemente la prioridad ha sido colocada en las agendas, prioridades
e intereses domsticos. La proliferacin de instituciones, rganos y decisiones agrava el
problema, y erosiona la legitimidad y credibilidad de las instituciones regionales.

nesse sentido que a construo de uma regio autnoma baseada no processo

integrativo, como vinha buscando promover a Amrica do Sul, passa pela discusso da
manuteno do intergovernamentalismo. Uma vez que este modelo pressupe um efetivo
trabalho de coordenao das polticas, elemento bastante citado como uma das maiores
dificuldades dos blocos da regio, torna-se importante refletir sobre sua continuidade e seus
impactos para consolidao dos objetivos do projeto integracional.
Alm disso, outra questo muito importante que pode ser atrelada ao
intergovernamentalismo o dficit democrtico dos blocos, pois dado que todas as reflexes e

19
decises so realizadas nas mais altas cpulas governamentais, mais afastada desse processo
est a sociedade, prejudicando sua fora e legitimidade.

1.4 O dficit democrtico dos blocos regionais

Apesar da ampliao pela qual passou a integrao latino-americana e a valorizao
que a participao social assumiu nesse processo, as crticas quanto ao dficit democrtico
dos blocos, especialmente Mercosul e Unasul, so grandes. De maneira geral, a sociedade
continua alheia s atividades e decises desses blocos. Segundo Gonalves (2014), os
cidados comuns s tm acesso s informaes divulgadas pela mdia que, em geral, tratam
apenas de negociaes comerciais dos blocos, restringindo o conhecimento de informaes
relativas s polticas de migrao, desenvolvimento, educao, convnios universitrios e
parcerias cientfico-tecnolgicas. Essa caracterstica acaba por deslegitimar e enfraquecer o
processo de integrao, uma vez que no encontra razo e apoio no mbito da sociedade.
Vasquez (2008) corrobora esse argumento apontando a existncia de "deficincias
transversais", ligadas toda estrutura e metodologia do processo, determinando sua maior ou
menor capacidade de se legitimar. Identifica nesse grupo de deficincias, por exemplo, a no
prestao de contas sociedade e a falta de informao sobre quem toma as decises.
Essa ausncia de participao se estende tambm para aquele que considerado o mais
avanado processo de integrao regional. Ao longo dos ltimos anos, tem crescido os
debates sobre o dficit democrtico no interior da Unio Europeia. Segundo Muneratti (2014),
as decises do bloco so tomadas por uma elite poltica que no efetivamente controlada e
que procura manter a populao apartada desse processo, inclusive mantendo um sistema
decisrio de difcil compreenso aos cidados europeus. De certa maneira, essa conduta
esvazia de confiana, legitimidade e de adequao s demandas sociais o processo de
integrao da regio.
Essa deficincia participava na Unio Europeia pode ser identificada desde a maneira
como foi originada, baseada em princpios tecnocratas, elitistas e autoritrios, at a sua
estruturao institucional dotada de um "um dualismo expresso por uma instituio
representativa, mas sem autonomia decisria, e por agncias burocrticas dotadas desta
autonomia, porm sem representatividade" (FARIA, 1999, p. 308 apud NUNES JUNIOR,
2004). O parlamento europeu, instituio representativa mencionada por Faria, considerado
democrtico por ser constitudo a partir do voto direto dos cidados. No entanto, isso no
representa um avano legtimo reduo do problema participativo do bloco, uma vez que o
rgo no detm de capacidade decisria no processo integrativo.

20
 O assunto do parlamento tambm trazido tona no caso da regio sul-americana,
quando tratamos do dficit democrtico dos blocos como Mercosul e Unasul. O Parlamento
do Mercosul Parlasul tornou-se efetivo por meio do Tratado de Montevidu, em 2005, e
"sua principal e relevante atribuio a emisso de parecer no vinculativo aos projetos de
normas em negociao que requeiram aprovao legislativa, mediante processo decisrio no
mais baseado no consenso, mas sim na maioria" (BORGES, 2013, p.2), reforando,
identicamente, a ausncia de poder vinculante desse rgo no processo integrativo. A ideia
inicial era de que seus componentes tambm fossem eleitos diretamente pelos cidados dos
pases-membros, contudo, at hoje, apenas o Paraguai realizou eleies diretas.
Nesse sentido, importante destacar que o argumento de que a mera existncia de um
parlamento regional com eleies diretas capaz de resolver o problema do dficit
democrtico falacioso. O importante, de fato, seria dot-lo de capacidade decisria, o que
passa pela discusso de ceder maior autonomia s instituies regionais, voltando temtica
do intergovernamentalismo (CAVALCANTI, 2014). Alm disso, importante destacar que,
com base na discusso terica analisada, as iniciativas de participao popular tm sido
pensadas partindo do pressuposto do modelo de democracia representativa liberal
hegemnica, que restringe o exerccio democrtico ao voto, modelo que j se mostrou incapaz
de dar conta dos problemas e anseios dos cidados
O Mercosul, a partir de 2003, e a Unasul desde a sua constituio, trouxeram a
discusso sobre a participao popular para o centro da integrao regional e, foram alm
disso, abrindo espaos em rgos internos dos blocos e instrumentos como cpulas e fruns
para institucionaliz-la. No entanto, essas iniciativas ainda apresentam uma srie de limites
que precisam ser trabalhados para que uma efetiva participao popular se desenvolva no
mbito do processo de integrao regional latino-americano.
Nesse sentido, a busca pela constituio de rgos e mecanismos de participao com
poder de decises vinculantes no espao regional latino-americano , segundo Dasso Jnior
(2014, p.135), uma dvida histrica com a sociedade. Coloca-se tambm como um desafio,
pois um movimento que, alm de impactar o modelo intergovernamental dos blocos, est
conectado com os sistemas democrticos de cada pas. "No se pode exigir que haja uma
radicalizao democrtica nos processos de integrao regional de que esses pases fazem
parte, se internamente eles mesmos no avanam nas suas construes democrticas".
Addor (2016) corrobora esse argumento quando afirma que, em oposio aos projetos
autoritrios e neoliberal, o projeto democrtico participativo, defendido por Dagnino,

21
Olveira e Panfichi (2006), deve ser disputado no interior do Estado, ou seja, preciso
transform-lo, iniciando sua radicalizao democrtica, para que as experincias de poder
popular se consolidem. Mais que isso, esse processo exige a articulao de um movimento
supranacional para que essa abertura radical participao no fique merc de um projeto
poltico especfico ou de um determinado governo. Segundo o autor, a luta pela
autodeterminao dos povos deve passar pelo "reforo das iniciativas de integrao
supranacional" (BORON, 2011, p. 17 apud ADDOR, 2016).

1.5 O fortalecimento da democracia participativa na relao Estado-Sociedade

Apesar de ser assim que a maioria a conhece, a democracia no se constitui apenas
pelo exerccio do voto. O sistema democrtico que vivenciamos hoje no o nico possvel;
ao contrrio, a opo vencedora de uma intensa disputa poltica ocorrida ao longo dos
sculos XIX e XX. A luta pela descentralizao do poder e por uma maior capacidade da
populao de participar das decises polticas e econmicas de seus pases, tendo a
democracia como um ideal, foi domesticada pelo pensamento liberal e limitada uma
reflexo procedimental, reduzida exclusivamente escolha de desenhos eleitorais (ADDOR,
2016).
O modelo democrtico liberal hegemnico, baseado na representao, permite o
controle da participao popular pelas elites, transformando poder econmico em poder
poltico e gerando um crescente desinteresse pela poltica. Esvaziando o contedo econmico
e social da democracia transformaram-na em um mtodo de escolha, distante da reflexo e
deliberao necessrias construo de uma sociedade mais coletiva e reforando a cultura de
apatia poltica que identificamos atualmente (DASSO JUNIOR, 2014).
Esse modelo comea a entrar em crise no final do sculo XX, quando se torna aparente
sua incapacidade de lidar com as demandas sociais cada vez mais complexas. Esse perodo
marcado pelo surgimento e fortalecimento de movimentos e organizaes sociais que
comeam a reorientar o pensamento sobre a participao no interior da sociedade e a
pressionar por essa mudana tambm no interior do Estado.
Antes, a convico era a de que processos participativos ou, mais genericamente,
mecanismos de consulta popular, negociao e formao ampliada de consensos,
agiriam contra o crescimento econmico, na medida em que dificultariam a tomada
rpida de decises e, com isso prolongariam indevidamente o tempo de formulao e de
implementao de polticas. Pouco a pouco, a opinio prevalecente foi-se deslocando
para o lado oposto, com o correspondente reconhecimento de que a participao no
somente conteria um valor em si, como tambm seria particularmente relevante no
fornecimento de sustentabilidade s polticas pblicas. (AZEVEDO, 2010, p.220)

22
 A democracia participativa que volta a ganhar fora no cenrio poltico nesse
momento a que defendemos que tome os Estados e que se expanda para a construo do
processo de integrao regional sul-americano. Na perspectiva de Gonalves, Sarti e Dasso
Jnior, a democracia deve assumir uma perspectiva contra-hegemnica, segundo o ideal
gramsciano. Nessa concepo, a democracia extrapola o mbito eleitoral e se constitui por
meio da criao de espaos de deliberao, debate e participao. Segundo os autores, "s a
interpretao contra-hegemnica de democracia poderia nos dar a esperana de fazer face s
foras do mercado mundial e s restries que estas impem a polticas pblicas
democrticas (CAVALCANTI, 2014, p.126).
A concepo contra-hegemnica deve se expandir esfera regional tambm, uma vez
que a busca por construir uma integrao da regio baseada em princpios de
desenvolvimento autnomo e soberano. O processo de resgate do valor da poltica no interior
de cada estado latino-americano, fortalecendo a participao popular, contribui para a
radicalizao democrtica necessria integrao da regio. A democracia nesses blocos
integrativos no pode se restringir existncia do Parlamento ou da clusula democrtica,
preciso "levar a integrao para as ruas, comprometer as pessoas, ensaiar novas formas de
fazer poltica, renovando o papel dos partidos e transformando a cultura poltica" (Idem,
p.126)

1.6 A democracia-participativa no contexto da integrao regional

Os anos de neoliberalismo vivenciados pelos pases da Amrica do Sul deixaram uma
forte e sombria herana. Polticas que levaram excluso, pobreza e desigualdade entre os
povos, alm do adensamento das assimetrias entre os pases da regio e a deslegitimao da
democracia e da poltica como ferramentas de transformao da sociedade. Apesar do
processo de democratizao pelo qual a maioria dos pases da regio passou no final do sculo
XX, os governos mantiveram sistemas democrticos que apartavam a populao das decises
sobre os rumos polticos e econmicos dos pases e, inicialmente, poucas iniciativas populares
tiveram fora para florescer.
Como mencionado anteriormente, para Dasso Jnior, o xito da concepo contra-
hegemnica da democracia na integrao est atrelado existncia de experincias
democrtico-participativas no interior dos pases-membros do bloco e da influncia que estes
possuem no processo integrativo. Segundo o autor, o tipo de democracia praticado no pas
mais influente nesse processo o que tender a se sobrepor aos outros. nesse sentido que
afirma que deveria haver maior influncia de pases como Venezuela, Equador e Bolvia, que

23
vem apresentando algumas experincias participativas consolidadas ao longo dos ltimos
anos, na definio dos rumos da integrao da regio. Ao contrrio de Brasil e Argentina que,
destoando dessas prticas, criariam impasses abertura para democracia participativa no
interior dos blocos.
Freixo e Ristoff (2008) corroboram parte desse argumento quando afirmam que "a
ampliao da democratizao dentro dos pases pode gerar, no mbito da sociedade civil, um
anseio pela participao tambm neste processo de integrao" e que a reduo do dficit
democrtico dos blocos e maior democratizao dentro dos pases constituem-se em um
processo paralelo, ou seja, para que o processo democrtico seja radicalizado no mbito dos
blocos integrativos, necessrio experimentar novas prticas democrtico-participativas no
interior dos pases (CAVALCANTI, 2014).
Outra varivel importante no processo de construo da democracia participativa no
mbito da integrao regional latino-americana refere-se formao dos povos. No momento
em que a integrao regional pretende-se autnoma e soberana, os pases comeam a delinear
conjuntamente uma viso estratgica acerca de vrios temas, buscando direcionar todos os
benefcios aos povos da regio. Inseridos em uma realidade de desigualdades e dependncias
e acostumados a uma cultura de afastamento poltico, torna-se necessrio um processo de
formao, incentivado pelos agentes da integrao, capaz de "abranger uma completa
incluso, que passa pela ampliao com qualidade e acesso educao formal, gerao de
emprego qualificado, incentivo pesquisa cientfica e tecnolgica, sua difuso, e a
manuteno de crebros em nossa regio" (CARVALHO, 2014, p.77).
Dotados de um sentimento de pertencimento regio e trilhando um caminho onde a
igualdade de direitos e de acesso aos bens bsicos se aproxima gradualmente, h uma
tendncia de que a populao, ao ver os impactos positivos advindos dos arranjos
integrativos, se organize socialmente para pressionar por mais direito de participao nesse
espao integrado. Contudo, evidente que esse processo no ser uma regra; mesmo com o
aprofundamento da integrao, possvel que muitas pessoas permaneam sem tomar
conhecimento sobre os caminhos dos blocos. Segundo Gonalves (2014), esse no deve ser
um obstculo que impea a continuidade desse projeto. O importante que a integrao
potencialize o desenvolvimento da sociedade e seus benefcios alcancem um maior nmero de
pessoas, aproximando-se de sua realidade cotidiana.
A partir desse novo consenso de integrao que foi criando razes na Amrica Latina,
e principalmente no momento poltico em que vivemos, uma responsabilidade das foras

24
polticas progressistas e dos movimentos sociais se unirem para pensar em novas formas de
inserir a participao popular no centro de todas as decises sobre a integrao da regio.

25
 CAPTULO II

MERCOSUL E UNASUL: PROCESSOS DE CONSTITUO E PERSPECTIVAS

ATUAIS

Neste captulo, ser feita uma apresentao sucinta do processo de constituio e

consolidao dos dois blocos regionais estudados neste trabalho, Mercosul e Unasul, e sua
conjuntura atual.

2.1 Mercado Comum do Sul (MERCOSUL)

2.1.1 Origens histricas, polticas e econmicas do Mercosul

O Tratado de Assuno, firmado em maro de 1991 por Brasil, Argentina, Paraguai e
Uruguai, com o objetivo de constituir o Mercado Comum do Sul se apresentava como uma
resposta uma srie de fatores histricos, polticos e econmicos vivenciados poca. O
cenrio internacional estava marcado, entre o fim dos anos 80 e incio dos anos 90, por um
processo de mudana na estrutura poltico-econmica, originado pelo fim da ordem bipolar e
pelo surgimento de novos arranjos econmicos entre os pases, por meio da formao de
zonas preferenciais de comrcio e mercados comuns. No contexto regional, por sua vez,
figuravam o neoliberalismo econmico e a redemocratizao poltica, com o fim dos regimes
ditatoriais em grande parte dos pases latino-americanos. Alm desses fatores, sentia-se,
tambm, a presso exercida pelo contexto exterior para uma reorientao das polticas rumo
integrao, que aparecia como a nica forma de insero internacional capaz de no
marginalizar ainda mais os pases da regio.

H que se destacar duas importantes variveis que antecederam a assinatura do

Tratado de Assuno e que tiveram grande influncia para que fosse ratificado: a relao entre
Brasil e Argentina e a interveno norte-americana. Apesar das histricas divergncias entre
os dois pases, o ambiente de crise econmica e o retorno da democracia contriburam para
uma reaproximao das naes, a partir de 1985, no sentido da criao de uma integrao
bilateral, representada pela assinatura de tratados que pautavam os princpios da gradualidade
e flexibilidade. Contudo, aps receberem o anncio dos Estados Unidos sobre a Iniciativa
para as Amricas (IPA), os presidentes optaram por acelerar o processo integracionista,
reduzindo os prazos antes estabelecidos, uma vez que a "iniciativa americana de uma
integrao hemisfrica" poderia sobrepor e at anular o projeto de Brasil e Argentina
(SOARES FILHO, 2009; CARVALHO, 2009).

26
 Esse movimento dos presidentes sul-americanos foi consolidado, em junho de 90, por
meio da Ata de Buenos Aires e o anncio rapidamente chegou aos pases vizinhos, fazendo
com que Uruguai e Paraguai se mobilizassem para participar das negociaes. Dessa maneira,
aps intensas discusses sobre a constituio do bloco, os quatro pases, em 1991,
comprometeram-se a criar uma zona de livre comrcio e prepararem-se para, a partir de
dezembro de 94, transformar os mercados dos quatro pases em uma unio aduaneira,
iniciando-se as bases para criao de um mercado comum, em que deveria haver livre
circulao de bens, servios e fatores de produo entre os pases-membros, por meio da
eliminao de direitos e de restries no-tarifrias no comrcio (CARVALHO, 2009,
p.16).

Alm do Tratado de Assuno, foram assinados posteriormente mais dois protocolos:

de Ouro Preto, em 1994, e de Ushuaia, em 1998. O Protocolo de Ouro Preto trata da estrutura
institucional do bloco aps o perodo de transio. Institui, entre outros rgos, o Frum
Consultivo Econmico e Social, de funo consultiva, responsvel por representar os setores
econmicos e sociais, por meio da realizao de recomendaes ao Grupo Mercado Comum,
rgo executivo do Mercosul. As demais instncias participativas criadas no decorrer da
histria do bloco sero abordadas posteriormente, como mecanismos de 1 e 2 geraes de
participao implementados.
O protocolo de Ushuaia, por sua vez, afirma o compromisso democrtico do bloco, ao
reiterar o expresso pela Declarao Presidencial de 1992, qual seja a "plena vigncia das
instituies democrticas" como condio indispensvel para o desenvolvimento do
Mercosul, e indica que qualquer ruptura da ordem democrtica nos pases-membros deve ser
colocada em debate pelo bloco, podendo sofrer sanes e at o afastamento provisrio.

2.1.2 Os perodos histricos do bloco

Durante os anos de 91 e 94, o bloco viveu um perodo de transio, de solidificao de
suas bases nos pases-membros, estruturao de seus rgos e preparao para as mudanas
econmicas que deveriam ser empreendidas. Segundo Carvalho (2009, p.29), esse perodo
inicial e tambm os quatro anos seguintes (1991-1998) trouxeram uma perspectiva bastante
otimista para o Mercosul: "o fluxo comercial intra-bloco superava as expectativas, a imagem
internacional do bloco era respeitada e a identidade regional dos pases participantes
consolidava-se". Alm disso, possvel destacar o sucesso poltico-diplomtico do bloco ao
desenvolver um arranjo institucional que permitiu o dilogo de pases com tamanhas
assimetrias, gerando uma relao de maior confiana e diminuindo os conflitos geopolticos
existentes na regio (REBLO, 2011; CARVALHO, 2009).

27
 Por outro lado, fato que o Mercosul passou por uma crise, apesar de no haver
consenso entre os autores sobre o fim e tampouco sobre as razes que a provocaram. A
bibliografia aponta 1999 como o ano inicial da crise do bloco. Autores como Carvalho (2009)
e Reblo (2011) convergem ao citar motivos como a desvalorizao unilateral do real, as
dificuldades encontradas no processo de coordenao das polticas macroeconmicas e a no
internalizao das normas acordadas no bloco pelos pases membros, criando obstculos
consolidao da supranacionalidade para a emergncia da crise. J Almeida (2011, p.5), por
um lado, se aproxima desses autores quando afirma que a crise do Mercosul no foi causada
por uma insuficincia institucional, mas sim pela "incapacidade dos pases membros, ou de
seus governos, de cumprir com as normas e decises pactuadas conjuntamente nas reunies
decisrias de cpula". Por outro lado, o autor diverge dos outros ao afirmar que o argumento
da desvalorizao brasileira prejudicando a economia argentina falso:
a Argentina j vinha acumulando desequilbrios fiscais, monetrios, cambiais desde
muito tempo, tendo sido justamente ajudada pela primeira fase de estabilizao
brasileira, quando o real conheceu tendncias valorizao relativa (deteriorando a
prpria balana comercial brasileira, e produzindo, justamente, supervits a favor da
Argentina) (ALMEIDA, 2011, p.6).

Entre o final do sculo XX e incio do XXI, o Mercosul passou por um processo de

reavivamento. O denominado "Relanamento do Mercosul", em 2000, foi caracterizado por
diversas normas que procuravam fortalecer o bloco em sua dimenso institucional e no em
seu carter profundamente comercial. O presidente Lula em seu discurso, em 2003, corrobora
esse fato quando no destaca o Mercosul como prioridade, mas aborda a necessidade de sua
revitalizao, uma vez que havia sido "enfraquecido pelas crises de cada um dos seus
membros e por vises muitas vezes estreitas e egostas do significado de integrao"
(CARVALHO, 2009, p.64).
Como possveis caminhos para fortalecimento do bloco, Barbosa (2007) elenca a
admisso do organismo como parte importante das polticas econmica e comercial dos
envolvidos, a considerao das metas dos parceiros durante a adoo de medidas de poltica
externa, a busca incessante de benefcios que no ignore os custos da integrao e o abandono
de discursos vazios aceitao das diversidades conjunturais. Faz parte desse processo de
resgate do Mercosul, a criao, em 2004, do Fundo para a Convergncia Estrutural do
Mercosul (FOCEM), que buscava implementar programas de financiamento aos pases,
visando reduzir as assimetrias estruturais existentes entre os pases-membros do bloco, e do
Parlasul em 2006, que procurava assegurar uma maior internalizao nos Estados das decises
tomadas coletivamente no Mercosul.

28
 Torna-se importante destacar que os desafios que precisam ser encarados e as medidas
que devem ser tomadas para manuteno do bloco se impem a todos os seus atuais
membros: inicialmente composto por Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai, o Mercosul
conta, desde 2012, tambm com a Venezuela como Estado Parte. Como Estados Associados,
tem o Chile (desde 1996), Peru (desde 2003), Colmbia, Equador (desde 2004), Guiana e
Suriname (desde 2013). A Bolvia est em processo de adeso ao bloco como Estado Parte
desde 2012.

2.1.3 Aspectos da conjuntura atual do Mercosul

Ao longo da trajetria do Mercosul possvel identificar uma mudana ou ampliao
em seu projeto original. Tendo iniciado com um propsito de integrao estritamente
comercial, o bloco passou por uma fase de redefinio do seu papel a partir da mudana
estratgica de foco do processo integracionista do Cone Sul para a Amrica do Sul e a
expanso de sua agenda e estrutura institucional para tratar de questes sociais, democrticas
e de direitos humanos (CARVALHO, 2009), o que, para alguns autores como Almeida
(2011), representou um desvio de seus objetivos primordiais.
Nas anlises mais recentes feitas sobre o bloco, so destacados os avanos
promovidos, mas tambm citados os limites que se impem, atualmente, ao seu sucesso. Os
principais fatores colocados como determinantes no cenrio atual do Mercosul so o processo
inacabado de construo da unio aduaneira e do mercado comum entre os pases-membros, a
ausncia da supranacionalidade ocasionada pela imposio de preocupaes e desejos
unilaterais dos presidentes com seus pases e no com o bloco que sobressaem nas decises
tomadas em conjunto a manuteno do carter intergovernamental do processo decisrio e a
permanncia das assimetrias estruturais e da dificuldade de internalizao das normas
definidas conjuntamente.
Com relao ao alcance do objetivo inicial do Mercosul, os autores indicam que
preciso um esforo dos pases-membros em consolid-lo, encontrando caminhos reais para
concluso da unio aduaneira e incio da estruturao do mercado comum:
um bom comeo de processo de reformas seria um diagnstico realista dos
impedimentos sistmicos ou contingentes ao acabamento da unio aduaneira, a partir do
qual se poderia prescrever uma arquitetura institucional com que as autoridades
polticas dos atuais parceiros poderiam concordar em dar o seu apoio (ALMEIDA,
2014, p.13).

Alm disso, outra questo importante a ser considerada dessa vez a preocupao em
realizar uma descrio mais especfica dos mecanismos, prazos e responsveis para cada etapa
da implementao.
29
 Os aspectos da falta de supranacionalidade e do carter do processo decisrio do bloco
so pensados pelos analistas, atualmente, de maneira semelhante, de modo que a resoluo do
ltimo colaboraria para o avano do primeiro. Segundo Ferreira e Ribeiro (2014, p.11),
a manuteno do atual processo decisrio, isto , intergovernamental e consensual, pode
ter dois resultados prementes, um interno e outro externo. Este se refere falta de um
posicionamento comum nas negociaes e nos fruns internacionais, o que
demonstraria a fragilidade do bloco e afastaria o interesse dos investidores, enquanto
aquele significaria o retardo da incorporao das medidas tomadas no mbito regional e
a paralisia do processo de integrao, podendo levar os pases a buscar diferentes
alternativas e parceiros comerciais, o que seria a declarao de fim do Mercado Comum
do Sul.

Nesse sentido, torna-se necessria a reflexo sobre um novo mtodo a ser aplicado nos
espaos de tomada de decises entre os pases-membros, ou de um aprimoramento do
intergovernamentalismo para que deixe de priorizar os interesses domsticos em detrimento
dos regionais. Esse processo, por sua vez, deve ser apoiado pela criao de instituies
capazes de assegurar o cumprimento das medidas adotadas internamente, buscando dar maior
legitimidade s decises do Mercosul, retirando-o da posio de refm das polticas e anseios
internos de cada pas.
Diante desse cenrio, o Mercosul vive um momento decisivo. preciso no perder o
tempo de ao frente a cada um dos fatores levantados, a fim de que esses limites se
transformem em potencialidades do bloco, pois outros assuntos tambm aparecem em seu
horizonte. Em um mbito mais prtico, a influncia chinesa, por exemplo, exige um
alinhamento cada vez mais profundo entre os pases-membros, buscando uma ao
coordenada e no individual diante da ameaa indstria local. Por outro lado, desponta uma
preocupao com um possvel "distanciamento ideolgico" dos norte-americanos causado
pela entrada da Venezuela e o possvel ingresso de Bolvia e Equador que acabaria por
dificultar a competio comercial do Mercosul com os Estados Unidos (FERREIRA,
RIBEIRO, 2014). Avanar com os processos de negociaes com outros pases j em
andamento e dar a devida ateno s medidas que devem ser tomadas para o progresso interno
do bloco parecem um caminho urgente e estratgico nesse momento.

2.2 Unio das Naes Sul-Americanas (UNASUL)

2.2.1 Antecedentes polticos e econmicos da UNASUL

O tratado constitutivo da Unio das Naes Sul-Americanas (Unasul) foi assinado em um
momento econmico e poltico bastante favorvel, principalmente se comparado ao que
vivemos atualmente de perda de direitos conquistados e de golpe ao sistema democrtico. Em
oposio onda liberalizante vivida nos anos 90, a Unasul teve sua constituio em um
30
perodo de ascenso de presidentes democrticos, com discursos mais progressistas e com
polticas orientadas para o desenvolvimento das questes sociais.
Nesse cenrio, a reorientao estratgica da poltica externa brasileira para a Amrica do
Sul, no governo Lula, visando alcanar uma nova maneira de insero internacional no s
para o pas, mas tambm para toda a regio foi um fator fundamental para o movimento de
formulao da Unasul. A deciso do Brasil de, finalmente, assumir a liderana do processo de
integrao colaborou para seu avano, uma vez que representou a formao de mais um elo
entre os pases sul-americanos rumo um novo espao de unio. Assim, atribuindo ao projeto
integracionista um carter poltico e de valorizao de iniciativas de integrao energtica e
de infraestrutura, comeava a se delinear as principais bases de uma nova "unidade poltica,
econmica e de segurana dos pases da Amrica do Sul (CARVALHO, 2009, p.28;
BARNAB, 2011).
A partir da experincia com o Mercosul, a discusso sobre a criao da Unasul estava
impregnada da certeza de que a integrao no poderia ser exclusivamente comercial e de
estruturas produtivas. Era necessrio um profundo esforo para avanar no estabelecimento de
mecanismos de coordenao poltica, a fim de construir um consenso entre os pases da regio
sobre os principais objetivos da integrao e os caminhos para uma insero internacional
autnoma (CARVALHO, 2009).
Outro fator poltico que impulsionou a criao desse organismo internacional est
relacionado com uma grande vitria dos pases latino-americanos frente hegemonia norte-
americana: o veto ao projeto da rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca), processo
ocorrido no incio dos anos 2000. Com essa deciso, evitaram o fortalecimento de um vnculo
histrico de dependncia econmica com os Estados Unidos, alm de terem apresentado um
posicionamento enquanto regio integrada, que buscava retirar de si o olhar de marginalizada
e dependente. Segundo Baraldi e Ventura (2008), como alternativa Alca, em 2004, renascia
o projeto da ALCSA (rea de Livre Comrcio Sul-Americana), sob a forma da Comunidade
Sul-Americana de Naes (CASA), que se transformaria em Unasul alguns anos mais tarde.

2.2.2 Histrico da Constituio

A Comunidade Sul-Americana de Naes (Casa) foi criada no terceiro encontro de
coordenao de presidentes da Amrica do Sul, realizado em Cuzco, Peru, e foi uma iniciativa
conduzida inicialmente pela Venezuela. A Casa tinha como uma de suas maiores
contribuies para a regio a articulao da aliana estratgica entre os presidentes Hugo
Chvez, Nestor Kirchner e Lula para promoo de investimentos conjuntos. Alm disso, tinha

31
como principais objetivos a concertao e a coordenao poltica e diplomtica que
afirmasse a regio como um fator diferenciado e dinmico em suas relaes externas,
partindo de um pressuposto de convergncia entre os interesses polticos, econmicos, sociais,
culturais e de segurana entre os pases da regio (CARVALHO, 2009, p.61).
Em 2007, aps trs anos de solidificao desse enlace, em Margarita, na Venezuela, a
Casa se tornou Unio das Naes Sul-Americanas (Unasul), transformando-se em um smbolo
da "identidade sul-americana independente" que fazia a regio avanar em sua autonomia e na
defesa de seus interesses no cenrio internacional. O ato jurdico que tornou oficial essa
alterao ocorreu em maio de 2008 com a assinatura do Tratado Constitutivo da Unasul por
Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Equador, Guiana, Paraguai, Peru, Suriname,
Uruguai e Venezuela.
A Unasul contava com uma proposta diferenciada dos demais blocos integracionistas,
seu escopo era mais diversificado. Divergindo dos blocos que tinham o foco na dimenso
comercial e viam o desenvolvimento poltico e institucional como um passo secundrio, a
organizao tinha o objetivo de dar destaque para as reflexes sobre a necessidade de um
maior comprometimento dos pases-membros rumo convergncia dos interesses. A questo
da infraestrutura regional tambm ganhou destaque fundamental, por meio da articulao da
rede de transportes, da conexo rodoviria transocenica Atlntico-Pacfico na regio
amaznica e ferroviria na regio platina com os portos chilenos e da conexo hidroviria
entre as bacias amaznica, platina e caribenha (BARNAB, 2011). Bruckmann (2016)
destaca que o objetivo era integrar portos, aeroportos, hidrovias e estradas para criar uma
densa malha multimodal.
O carter mais amplo assumido pela Unasul pode ser corroborado pelas diretrizes
fundamentais presentes em seu tratado de constituio que ratifica que
tanto a integrao quanto a unio sul-americanas fundam-se nos princpios basilares de:
irrestrito respeito soberania, integridade e inviolabilidade territorial dos Estados;
autodeterminao dos povos; solidariedade; cooperao; paz; democracia, participao
cidad e pluralismo; direitos humanos universais, indivisveis e interdependentes;
reduo das assimetrias e harmonia com a natureza para um desenvolvimento
sustentvel (UNASUL, 2008).

Nesse sentido, o bloco se apresenta como um instrumento de construo de uma

unidade poltica capaz de assegurar a autonomia e o desenvolvimento da regio. Esse objetivo
fundamental se traduz em dois aspectos principais que indicam a relevncia da criao da
Unasul. O primeiro deles refere-se necessidade de fortalecimento dos pases-membros para
garantia de uma insero internacional mais segura e competitiva e o segundo diz respeito

32
constituio de um espao poltico regional com dupla funo: de debate e resoluo das
questes regionais, alternativo Organizao dos Estados Americanos (OEA), capaz de
reduzir as interferncias advindas desse rgo, principalmente norte-americanas, e assegurar a
prioridade dos interesses sul-americanos e de mediador das presses dos rgos internacionais
e das demandas internas dos pases-membros, contribuindo para o estabelecimento de um
dilogo no contexto internacional que favorea toda a regio (BARNAB, 2011).
O tratado constitutivo da Unasul apresenta ainda duas importantes caractersticas que
merecem ser destacadas: a garantia da personalidade jurdica e a defesa da democracia e da
participao social na organizao. Com relao primeira, o tratado garante Unasul, no
momento de sua ratificao, o status de sujeito do direito internacional, o que a transforma em
uma organizao internacional, com direito de celebrar e negociar acordos internacionais em
nome da regio. Esse ponto torna-se relevante quando observamos as trajetrias do Mercosul,
que s adquiriu esse direito trs anos aps a sua criao, e at da Unio Europeia, que
assegurou a personalidade jurdica somente em 2009, por meio do Tratado de Lisboa, mais de
duas dcadas aps o seu surgimento.
Com relao defesa da democracia e da participao social, segundo Baraldi e
Ventura (2008, p.2), " pouco provvel que outro tratado constitutivo de uma organizao
internacional mencione tantas vezes a participao social, chegando a erigi-la como objetivo
especfico do bloco", alm de dedicar um artigo completo para tratar de sua importncia.
Artigo 18 Participao Cidad
Ser promovida a participao plena da cidadania no processo de integrao e unio sul-
americanas, por meio do dilogo e da interao ampla, democrtica, transparente,
pluralista, diversa e independente com os diversos atores sociais, estabelecendo canais
efetivos de informao, consulta e seguimento nas diferentes instncias da UNASUL.
Os Estados Membros e os rgos da UNASUL geraro mecanismos e espaos
inovadores que incentivem a discusso dos diferentes temas, garantindo que as
propostas que tenham sido apresentadas pela cidadania recebam adequada considerao
e resposta" (UNASUL, 2008).

A defesa da democracia em seus pases-membros est assegurada pelo Protocolo

Adicional ao Tratado Constitutivo da Unasul sobre Compromisso com a Democracia, firmado
em 2010. Esse instrumento deve ser aplicado em caso de "ruptura ou ameaa de ruptura da
ordem democrtica, de uma violao da ordem constitucional ou em qualquer situao que
ponha em risco o legtimo exerccio do poder e a vigncia dos valores e princpios
democrticos". Os efeitos de sua aplicao sobre o Estado afetado podem variar entre
suspenso do direito de participao nas instncias da Unasul, fechamento parcial ou total das
fronteiras, suspenso em outras organizaes internacionais e regionais e de seus direitos em

33
acordos de cooperao firmados com terceiros ou outros blocos regionais, alm de sanes
polticas e diplomticas (UNASUL, 2010).

2.2.3 Desafios e perspectivas atuais da Unasul

Nos oito anos de existncia oficial da Unasul, muitos tem sido os desafios enfrentados.
Apesar de indicar um novo caminho no processo integracionista da Amrica do Sul, a Unasul
precisa lidar com alguns problemas semelhantes aos do Mercosul, tais como as questes do
modelo intergovernamental e da ausncia de supranacionalidade. Barnab (2011) destaca
tambm a heterogeneidade poltica, as possveis discordncias acerca do modelo de
integrao desejado, o impacto da liderana brasileira, a questo da Amrica Latina, as
disputas entre os pases-membros em temas como fronteiras e trficos de drogas, armas e
pessoas e o crescimento de acordos bilaterais na regio, principalmente com os Estados
Unidos.
O processo intergovernamental que inibe a construo da supranacionalidade dado
como presente tambm na Unasul. A existncia de grandes dficits de simetria regional
refora as atuaes isoladas dos Estados nacionais, que buscam assegurar seus interesses e
estratgias individualmente e no enquanto regio, enfraquecendo o processo integracionista.
O desejo de supranacionalidade proferido nos discursos dos presidentes da regio no
momento da criao da Unasul parece no ter refletido em sua institucionalidade, dada a
ausncia de instncias internas capazes de assegurar o cumprimento das decises tomadas
coletivamente. Segundo Gomes (2012, p.189), a soluo para essa situao demanda,
principalmente, dos
Estados nacionais, uma vez que estes so os nicos atores dentro do processo, polticas
mais endgenas ao bloco, principalmente no que se refere a assegurar normas e
procedimentos dentro do espao em uma estrutura institucional consolidada, a fim de
evitar a ampliao de polticas unilaterais para impulsionar o desenvolvimento regional.

Apesar dessa lacuna estrutural no mbito da supranacionalidade, possvel destacar a

atuao de outros rgos da estrutura da organizao, tais como: o Conselho Sul-Americano
de Infraestrutura e Planejamento, responsvel pelos projetos de desenvolvimento da
infraestrutura regional considerado pelos lderes regionais como o fator capaz de gerar
desenvolvimento econmico e autonomia para a regio; o Conselho Sul-Americano de
Economia e Finanas, que vem desempenhando um importante papel na busca pela autonomia
financeira do processo, estimulando iniciativas como um fundo e um banco regionais de
financiamento e o Conselho de Defesa Sul-Americano que tem feito avanar a articulao
entre os pases-membros no campo militar (GOMES, 2012; SARAIVA, 2011).
34
 Cabe destacar tambm que a organizao tem desempenhado bem a funo de
mediadora da regio mediante temas crticos, como as relaes de fronteiras entre Venezuela
e Colmbia, por exemplo, e tem logrado xito na tarefa de tentar unificar os comportamentos
polticos da regio. Alm disso, tem se legitimado como um importante canal de dilogo
inter-regional, alavancando a consolidao de uma governana regional (SARAIVA, 2011).
As anlises recentes do bloco indicam posicionamentos positivos frente aos problemas
colocados, mas tambm chamam a ateno para uma questo importante. Segundo Gomes
(2012), o processo orientado pela Unasul tem focado seus esforos na integrao fsica,
avanando menos na concertao poltica, que segue sendo seu principal desafio.
importante relembrar os amplos objetivos propostos no momento da criao da Unasul e
torn-los presentes em todos os seus eixos de atuao, procurando no cometer os mesmos
erros ocorridos anteriormente na regio e caminhar para consolidao de uma integrao
social e democrtica, voltada para a criao de uma identidade e o fortalecimento regionais.

2.3 Enlaces de integrao entre os projetos: como se articulam e como se distanciam

Considerando o Mercosul e a Unasul como blocos de integrao da regio, cabe
avaliar as interfaces e sobreposies desses projetos. Constituindo-se como propostas
regionais de integrao dos pases sul-americanos e em resposta s presses externas da
globalizao e da ordem liberal, ambas as iniciativas tm como princpio fundamental a
garantia da cooperao entre os pases, com o objetivo de desenvolver autonomamente a
regio, fortalec-la e tornar a sua insero internacional mais competitiva e menos
marginalizada. Contudo, Mercosul e Unasul se apresentam diferentes em suas trajetrias.
Enquanto o Mercosul representa um perodo da integrao regional voltado para o
Cone Sul, a formulao da Unasul vai se desenhando na transio do foco da integrao para
a Amrica do Sul. Alm disso, seu escopo , desde o incio, muito mais amplo do que o
Mercosul que possua foco no desenvolvimento econmico e comercial uma vez que
pretendia promover avanos nos mbitos poltico, social, cultural, ambiental e de
infraestrutura. A noo da construo de uma identidade e cidadania sul-americanas tambm
so diferenciais do processo integracionista empreendido pela Unasul.
Uma discusso importante traada pelos autores com base nas particularidades dos
processos do Mercosul e da Unasul refere-se possibilidade de coexistncia dos dois. Soares
Filho (2009) sustenta que ambos os projetos se complementam rumo ao aprofundamento da
integrao na regio e que, apesar da integrao proposta pela Unasul ser mais complexa e
diversificada, no exclui o processo promovido pelo Mercosul. Contudo, os posicionamentos

35
sobre a permanncia se mostram distintos. H uma perspectiva de coexistncia, onde teramos
o Mercosul como base, atuando como sustentculo da Unasul na construo de um alicerce
capaz de proteger os interesses dos pases membros de ameaas vindas do Nafta e da Unio
Europeia, uma vez que somente a estrutura representativa dos pases subdesenvolvidos no
seria capaz de garanti-los diante da solidificao econmica e a influncia desses blocos
(REBLO, 2011).
H, tambm, uma perspectiva de longo prazo de prevalncia da Unasul. O Mercosul se
efetivaria como organismo de atuao no cenrio internacional por algum tempo, contudo,
obtida a sua misso, abriria espao para reflexo sobre fixar a Unasul como a entidade a
comandar os interesses da regio.
Visualizamos que a Unasul dever ser, no futuro, o organismo estvel e representativo,
enquanto o Mercosul, o projeto com prazo de validade, pois alcanada sua meta, de
carter preponderantemente econmico, as bases para Unasul estaro firmadas
definitivamente para seguir com seus desgnios, que so muito mais amplos
(REBLLO, 2011, p.12)

Diante dessas anlises, torna-se importante refletir o que representaria

internacionalmente a ruptura de um projeto de integrao como o Mercosul. Apesar de alguns
erros identificados em seu percurso, o bloco iniciou a estruturao, para alm dos acordos
bilaterais e desenvolveu aes conjuntas que inauguraram um posicionamento poltico e
econmico da regio e no dos pases isoladamente. Nesse sentido, se esse movimento se
consolidar, bastante importante que a transio seja feita de maneira cuidadosa, buscando
conceder Unasul toda fora e legitimidade nos cenrios regional e internacional.

36
 CAPTULO III

AS EXPERINCIAS DE PARTICIPAO POPULAR

O processo de orientao das polticas externas dos pases guarda a herana da

centralizao presidencialista e tecnocrtica, vedando qualquer abertura participao da
sociedade. Segundo Serbin (2013), as dificuldades existentes hoje refletem o legado da
"mercantilizao da democracia" ocorrida na dcada de 90. Contudo, as mudanas
empreendidas pelos lderes do governo da Amrica do Sul no incio do sculo XXI parecem
expressar, no mnimo, o desejo de transformar esse cenrio.
A nova nfase dada ao processo de integrao da regio traz a dimenso social para o
seu eixo principal, promovendo aes voltadas para o desenvolvimento social, buscando
romper com abordagens assistencialistas e inaugurando um novo paradigma, onde as
organizaes e movimentos sociais da regio no sejam apenas beneficirias das polticas
sociais, mas se tornem sujeitos ativos da elaborao das polticas pblicas regionais
(MARTINS, SILVA, 2014).
Assim, acreditando na concepo de que a "participao social um componente
essencial e necessrio para dar densidade, profundidade e sustentao aos processos de
integrao regional", demonstrando vontade poltica e ateno s presses advindas da
sociedade, o Mercosul e a Unasul formularam iniciativas e espaos com o propsito de
promover e ampliar a interferncia das organizaes e movimentos sociais nos caminhos
polticos, econmicos e sociais da regio. Neste captulo, sero descritas e analisadas as
principais experincias de participao popular constitudas no mbito dessas duas
organizaes.

3.1 Mercosul

3.1.1 O histrico da construo da participao social no Mercosul

No momento de sua criao, em 1991, o Mercosul era estritamente um acordo

interestatal que priorizava os interesses comerciais em detrimentos dos polticos e sociais. As
primeiras instituies que comearam a fazer alguma referncia necessidade de ampliar a
participao no mbito do Mercosul, para alm dos presidentes e ministros, vieram apenas em
1994, com a assinatura do Protocolo de Ouro Preto, que inaugurava a Comisso Conjunta
Parlamentar (CPC) e o Frum Consultivo Econmico e Social (FCES). No entanto, essas

37
instncias ainda eram muito restritas e abriam o dilogo apenas aos setores econmicos
(MARTINS, SILVA, 2011).
A transformao desse cenrio comeou a ocorrer no incio dos anos 2000, marcada
politicamente pela emisso do Consenso de Buenos Aires em 2003. A declarao formulada
pelos presidentes brasileiro, Luiz Incio Lula da Silva, e argentino, Nstor Kirchner,
representava as novas perspectivas para a integrao sul-americana dos governos de esquerda
e centro-esquerda eleitos recentemente na regio. Aps anos de preocupaes exclusivamente
econmicas e comerciais, iniciava-se um novo caminho rumo refundao do bloco para o
que ficou conhecido como "Mercosul Social e Participativo". A partir desse momento,
firmavam um compromisso com a agenda social do bloco e traziam centralidade o tema da
participao social para o processo de integrao de nossos povos.
Ainda no ano de 2003 foi emitida a Deciso n26 do Mercosul, em que foi aprovado o
Programa de Trabalho do Mercosul 2004-2006. Em um captulo denominado "Mercosul
Social", ficou registrado o objetivo de propiciar a ampliao da participao da sociedade
civil e o estmulo ao "Mercosul cidado", por meio do fortalecimento do Foro de Consulta e
Concertao Poltica (FCCP), vinculando o processo de integrao s questes sociais,
educacionais e culturais, reforando a nova orientao do bloco. importante destacar que o
aumento da defesa pela participao social no bloco est fortemente ligado ao incremento das
polticas sociais empreendidas na regio.
Essa nova institucionalidade tem possibilitado o envolvimento da sociedade e dos
setores afetados na implementao de polticas pblicas de integrao social. O
Mercosul possui hoje aes positivas em diferentes reas sociais, com resultados
tangveis que beneficiam milhares de cidados, em reas to distintas, como a contagem
do tempo de servio em qualquer um dos Estados Partes para efeito de aposentadoria, o
atendimento mdico em cidades de fronteira, a harmonizao de currculos do ensino
superior e a promoo de aes conjuntas para o enfrentamento da violncia contra a
mulher. Tambm se destaca a criao de mecanismos de financiamento e crdito para as
atividades de interesse social, como o Fundo Mercosul de Garantias para as Micro,
Pequenas e Mdias Empresas e o Fundo de Agricultura Familiar do Mercosul
(MARTINS, SILVA, 2011, p.65).

Segundo Fier (2016, p.7), a Deciso N26 do Mercosul tambm foi uma resposta s
presses do ambiente externo:
Optou pelo Mercosul em relao Alca e respondeu demanda da sociedade que,
naquele momento, lutava contra as polticas destrutivas do perodo anterior. A
resposta do Mercosul foi a proposta de uma integrao com cidadania, ou seja,
colocaram-se na agenda do Mercosul temas sociais como a participao da sociedade
civil.

O elemento da luta dos movimentos e organizaes sociais no pode ser ignorado

nesse processo de inflexo do Mercosul. Foram anos de demandas para que esses atores se
38
tornassem sujeitos ativos no processo de integrao da regio, pautando temas mais amplos e
aproximando esse processo da sociedade. Atualmente, tornaram realidade a maior abertura do
espao integrativo interferncia popular e constroem, conjuntamente com os governos, os
espaos institucionais destinados participao.
Outro grande elemento que marca essa renovao foi o Fundo de Convergncia
Estrutural do Mercosul (Focem), constitudo em 2004. Criado para responder ao problema
central das assimetrias econmicas entre os pases do bloco, o Fundo realiza financiamentos
de programas voltados para o desenvolvimento da integrao fsica, do estmulo ao aumento
da competitividade das economias menores e da promoo da coeso social no bloco. Apesar
de ainda no ter consolidado uma profunda mudana estrutural nos pases da regio, sua
criao se apresenta diferenciada por estar pautada na cooperao e no na liberalizao dos
mercados, conforme as prticas vigentes anteriormente no bloco.
O Fundo constitudo por contribuies anuais no-reembolsveis dos quatro Estados
Partes no valor de US$ 100 milhes. O Brasil aporta 70% dos recursos do Fundo, a
Argentina 27%, o Uruguai 2% e o Paraguai 1%. Paraguai e Uruguai so destinatrios de
80% dos recursos do Fundo (SILVA, 2015, p.56).

A soma de todos esses fatores iniciou um caminho de profunda alterao da agenda do

bloco, mais voltada para o desenvolvimento social e para a construo de uma regio que
beneficie seus povos e no os atores externos, alm de ter impulsionado a reduo do dficit
democrtico do bloco construdo ao longo dos anos, por meio da criao de uma srie de
espaos e instrumentos que estimulavam a participao popular no mbito do Mercosul.
Segundo Martins e Silva (2011), a participao nas discusses sobre os caminhos do
bloco tem se ampliado na sociedade civil e se expandido para centrais sindicais, redes e
plataformas regionais de setores, como a agricultura familiar, as pastorais sociais, as
cooperativas, os pequenos e mdios empresrios, a economia solidria, os direitos humanos,
as mulheres, a juventude, o movimento negro, o meio ambiente, a sade, a educao e cultura.
Alm disso, com relao ao tema da institucionalizao de instrumentos de participao
social, o Mercosul quem apresenta atualmente o maior acmulo.

3.1.2 Os espaos e mecanismos de participao do Mercosul

Antes de realizar a descrio dos espaos de participao criados no mbito do
Mercosul, importante apresentar uma classificao formulada pelos autores Jos Renato
Vieira Martins e Carolina Albuquerque Silva (2011). Segundo os autores, h uma diviso
entre os mecanismos de primeira gerao Comisso Parlamentar Conjunta e Frum
Econmico e Social, criados em 1994 e mecanismos de segunda gerao, a partir de 2006,

39
onde se destacam as Cpulas Sociais, os espaos nacionais de participao social, o Conselho
Brasileiro do Mercosul Social e Participativo e o Conselho Consultivo da Sociedade Civil,
ligado ao Ministrio das Relaes Exteriores da Argentina.
Os mecanismos de primeira gerao so marcados pela flexibilizao da participao
exclusiva das cpulas presidenciais no processo de tomada de decises sobre o bloco e so
caracterizados pela representao parlamentar e pela abertura do dilogo restrita alguns
setores da sociedade, como entidades sindicais e associaes empresariais.
A ampliao desse quadro ocorreu por meio da passagem dos mecanismos de primeira
para segunda gerao, movimento determinado
por uma clivagem poltica que historicamente coincidiu com o esgotamento das
polticas neoliberais hegemnicas nos anos 1990, com a chegada ao poder dos partidos
de esquerda e centro-esquerda, e com a emergncia de novos atores sociais no cenrio
regional (MARTINS, SILVA, 2011, p.66).

Os mecanismos de segunda gerao, por sua vez, visam articular posies no interior
do Estado e nos movimentos sociais e so dotados de alguns pressupostos bsicos, tais como
a) democratizao: trata da incorporao de novos sujeitos sociais, buscando a qualificao do
debate de interesses divergentes e a construo coletiva de consensos; b) transparncia:
defende a visibilidade social das decises do bloco, aumentando o fluxo de informaes
externamente, qualificando a participao da sociedade; c) controle social: garante a
participao dos representantes sociais e a recepo e debate de suas demandas coletivas nos
fruns setoriais oficiais, como exemplo as reunies especializadas; d) supranacionalidade:
busca caminhar para a convergncia de interesses em temas estratgicos, priorizando a regio
e no o ambiente domstico, e por ltimo, so tambm caracterizados pelo potencial de
criao de uma esfera pblica, que
corresponde incorporao dos fluxos de discusses e das demandas geradas pelos
movimentos sociais em defesa de direitos sociais, ocorridas margem dos sistemas
oficiais por meio de dinmicas no institucionais ou semi-institucionais capazes de
identificar carncias sociais por meio de vivncias comunitrias e direcion-las para as
instituies dos Estados Partes, de sorte a incidir sobre as decises do Mercosul
(MARTINS, SILVA, 2011, p.67)

Identificada essa categorizao, sero listadas as polticas e instncias participativas

formuladas pelo Mercosul ao longo dos anos, buscando avaliar a qualidade da participao
que vem sendo construda nesses espaos.

3.1.2.1 Frum Consultivo Econmico e Social (FCES)

O Frum Consultivo Econmico e Social foi criado em um momento em que o
Mercosul ainda no tinha ampliado sua agenda, e por isso no tinha em seu interior um
40
planejamento poltico que defendesse a participao popular. Contudo, as presses externas
advindas da luta do movimento sindical abriram uma pequena lacuna no modo centralizado de
conduo da integrao da regio naquele momento.
Registrado legalmente como parte da institucionalidade do Mercosul, o FCES foi
aprovado em 1994, na ocasio da assinatura do Tratado de Ouro Preto. Alm de sua funo
principal de emitir recomendaes, ao rgo tambm foram atribudas as tarefas de cooperar
ativamente para o progresso e coeso social e econmico do Mercosul; analisar e avaliar os
impactos das medidas das polticas formuladas para o processo de integrao; propor normas
e polticas econmicas voltadas para a integrao da regio e contribuir para a ampliao da
participao social no bloco.
A composio do frum definida em sees nacionais autnomas, onde feita a
escolha dos setores econmicos e sociais mais representativos que iro integr-lo. No fica
muito claro quem so os responsveis por efetuar essa escolha e quais so os critrios
utilizados para realiz-la. Esse tema foi alvo de crticas em um relatrio produzido pela
Secretaria do Mercosul em 2005, que reconhecia a limitao da participao no Frum como
uma deficincia interna. Segundo o documento, o processo de registro e reconhecimento das
organizaes da sociedade autorizadas a participar era muito concentrado nas sees
nacionais, de maneira que nenhuma organizao poderia se inserir, caso no fosse admitida
pela sua seo nacional.
O mesmo documento aponta ainda outras deficincias do Frum, tais como seu papel
exclusivamente consultivo, afastando os integrantes dos processos decisrios sobre os temas
discutidos na agenda do bloco; os baixos ndices de consultas feitas ao rgo e tambm de
respostas do Grupo Mercado Comum (GMC) instncia com poder decisrio no bloco s
recomendaes feitas proativamente pelo Frum e a indisponibilidade de informaes sobre
os mecanismos de participao social e de prestao de contas sociedade sobre o processo
de integrao (COSTA LIMA, 2010).
Segundo Silva (2015), o Frum representou um papel muito importante em
determinado perodo de tempo, principalmente por ter aberto precedente, em um tempo mais
conservador, para a construo de espaos participativos no mbito da integrao regional
latino-americana. Contudo, atualmente se encontra debilitado por todas as razes supracitadas
e tambm por falta de financiamento.

41
3.1.2.2 Encontros com o Mercosul
Institudos como uma iniciativa do Programa de Trabalho do Mercosul 2004-2006, os
"Encontros com o Mercosul" foram convocados pela Secretaria Geral, pelo Ministrio das
Relaes Exteriores e pelo Frum Consultivo Econmico e Social do Mercosul. Constitudos
em ciclos de seminrios de divulgao e debate sobre a integrao regional sul-americana
realizados em todo territrio brasileiro, tinham uma proposta especfica de atender uma
demanda dos "governos estaduais e municipais e de organizaes da sociedade civil para
acompanhar e discutir o Mercosul e os seus impactos locais. O Mercosul no diz respeito
apenas aos estados das regies Sul e Sudeste, onde os seus efeitos econmicos e comerciais
so mais evidentes" (SECRETARIA GERAL DA PRESIDNCIA DA REPBLICA, 2010,
p.16).
Ocorridos predominantemente no ano de 2005 quatro edies mas com edies
realizadas tambm nos anos 2006, 2008 e 2009, os "Encontros" passaram por Recife,
Salvador, Belm, Fortaleza, Rio de Janeiro, So Lus do Maranho e Porto Alegre, contando
com a participao de cerca de cinco mil representantes de diversas organizaes e
movimentos sociais do pas. No foram encontradas informaes mais recentes sobre a
realizao dos "Encontros" nos ltimos anos.

3.1.2.3 Programa Somos Mercosul

O programa Somos Mercosul foi lanado em 2005 pela presidncia pro tempore
uruguaia do Mercosul, com o objetivo de inserir a sociedade no tema da integrao regional
latino-americana, por meio da criao de espaos de debate e interveno das organizaes e
movimentos sociais no processo decisrio do bloco. Tabar Vzquez, presidente do Uruguai
poca, reforou a criao do programa como "condio para concretizar um projeto capaz de
fortalecer a cidadania regional, a partir de uma agenda ampla, produtiva, cultural e social"
(COSTA LIMA, 2010, p.28).
Surge uma dvida que no resolvida pela bibliografia sobre o tema acerca do
propsito efetivo do programa. No fica claro se o programa "Somos Mercosul" foi pensado
para se constituir da realizao concreta de espaos de debate entre os governantes presentes
no Mercosul e a sociedade, uma vez que no mencionado o histrico desses encontros, ou se
buscava ser um marco a partir do qual uma srie de outras iniciativas de abertura
participao popular seriam empreendidas no interior do bloco.
De todo modo, esse programa podem ser atribudas duas conquistas. A primeira
pode ser considerada diferenciada diante de outras iniciativas empreendidas devido

42
capacidade de aproximar o cidado comum, no pertencente alguma rede ou organizao
social, dos assuntos e reflexes sobre a integrao regional. Por meio de cursos virtuais,
denominados "Todos Somos Mercosul" iniciou-se uma poltica de formao, que visava a
capacitao da cidadania em geral sobre a temtica da integrao regional e da participao
popular nesse mbito (RODRIGUES, MACIEL, 2014; COSTA LIMA, 2010). A segunda
refere-se constituio das Cpulas Sociais, a iniciativa participativa mercosulina
considerada mais relevante em todo o processo de abertura interferncia da sociedade no
bloco, e que receber maior ateno neste trabalho.

3.1.2.4 Cpulas Sociais

As Cpulas Sociais nasceram a partir do programa Somos Mercosul e se constituram
em instncias de dilogo entre os governos e as organizaes e movimentos sociais, dando
seguimento ao projeto de ampliar a institucionalidade do Mercosul referente participao
social e assumindo o papel de incorporar agenda do bloco as crescentes e complexas
demandas emanadas da sociedade. Sua origem advm do Encontro Regional por um Mercosul
Produtivo e Social, realizado na Argentina, em julho de 2006, e sua primeira edio foi
realizada em Braslia, em dezembro do mesmo ano. Alm dessas duas edies, foram
realizadas mais dezoito edies, totalizando vinte em dez anos: Assuno e Montevidu, em
2007; Tucumn e Salvador, em 2008; Assuno e Montevidu, em 2009; Isla del Cerrito
(Argentina) e Foz do Iguau, em 2010; Assuno e Montevidu, em 2011; Mendonza e
Braslia, em 2012; Montevidu, em 2013; Caracas e Paran, em 2014; Braslia e Assuno,
em 2015; e Montevidu, em 2016.
Como pode ser observado pela distribuio das edies realizadas, em geral, as
Cpulas acontecem semestralmente, alinhadas com a Cpula de Chefes do Estado. Isso ocorre
para que as sugestes e recomendaes deliberadas no espao da Cpula sejam direcionadas
reunio da cpula presidencial. A organizao do evento de responsabilidade do pas que
ocupa a presidncia pro tempore (SILVA, 2015).
O modo de funcionamento e organizao, alm do destaque relevncia das Cpulas
Sociais expresso por meio da Deciso N 10/15 que trata das Organizaes e Movimentos
Sociais do Mercosul: a Cpula Social do MERCOSUL constitui um espao privilegiado para
a participao social e uma oportunidade para a prestao social de contas do MERCOSUL
sobre o estado de avano do processo de integrao regional (MERCOSUL, 2015, p.1).
Realiza tambm nfase sobre a participao dos movimentos sociais no processo de
integrao: a participao de organizaes e movimentos sociais no MERCOSUL

43
importante para o aprofundamento e o xito do processo de integrao, bem como para o
conhecimento por parte da populao dos benefcios e direitos emanados do referido
processo (Idem).
Essa medida do bloco tambm dispe sobre o registro de organizaes e movimentos
sociais e o procedimento para solicitao de informaes ao bloco. O registro rene
informaes sobre as entidades sociais estabelecidas nos Estados-parte, com o objetivo de
consolidar o intercmbio de informaes e comunicao entre o bloco e as organizaes da
sociedade. O procedimento de solicitao de informao estabelece as diretrizes que devem
ser seguidas quando uma organizao ou movimento social desejar informao relativa ao
estado de vigncia das normas aprovadas, ao estado de adoo de normas pelos novos Estados
Partes, relao de uma norma com outras normas MERCOSUL e/ou ao conjunto de normas
que regulam uma matria especfica (MERCOSUL, 2015, p.6). Esses dois assuntos so de
responsabilidade da Unidade de Participao Social (UPS) do bloco, que ser descrita
posteriormente.
O estudo "Cpulas Sociais do MERCOSUL: Histria e Acervo, uma iniciativa da
Unidade de Participao Social (UPS), coordenado por Carolina Albuquerque Silva e Jos
Renato Vieira Martins, foi lanado em 2016, em comemorao aos 10 anos de Cpulas
Sociais no Mercosul. Apoiando-se na bibliografia especializada no tema, mas tambm em
documentos dos Estados-parte e em entrevistas com participantes das Cpulas Sociais, o
relatrio foi de extrema importncia para a composio desta seo do trabalho. Sero aqui
incorporadas algumas informaes acerca de variados aspectos da realizao, funcionamento
e composio, consideradas bastante relevantes para a compreenso desse espao
participativo do Mercosul. Importante destacar que o estudo rene informaes de dezoito das
vinte cpulas realizadas. Duas edies ocorreram no momento de elaborao ou posterior ao
estudo.
Com relao ao nmero de participantes, h uma estimativa de participao total de
cerca de 6.500 integrantes ao longo dos dez anos. Identifica-se a Cpula realizada em Isla del
Cerrito, Argentina, em 2010, como a maior, com aproximadamente 1500 participantes, mas
tambm vale destacar a realizada em Braslia, em 2012, que contou com 500 componentes
participando presencialmente e mais de 65 mil acessos transmisso online nos quatros dias
de evento. Quanto a caracterizao dessa composio, participam das Cpulas Sociais
representantes das organizaes sociais de todos os Estados-parte e tambm de todos os
Estados associados. Importante mencionar que, exceo da Guiana e do Suriname, todos os

44
pases que compem a Unasul tambm estiveram representados nas cpulas. Quanto s
organizaes participantes, temos
ao lado de representantes de organizaes tradicionais como o caso de sindicatos de
trabalhadores urbanos e rurais, movimentos indgenas e camponeses, pastorais sociais e
comunidades eclesiais de base esto representados movimentos sociais que emergiram
de mobilizaes recentes contra a globalizao neoliberal, como o caso da Marcha
Mundial de Mulheres, da Campanha Mundial pelo Direito Educao e do grupo Attac.
expressiva a presena de organizaes regionais e sub-regionais, como a Aliana
Social Continental, a Coordenadora de Centrais Sindicais do Cone Sul, a Confederao
de Produtores da Agricultura Familiar do MERCOSUL e a Associao Latino-
Americana de Organizaes de Promoo ao Desenvolvimento. Dentre os setores
representados, particularmente expressiva a participao de organizaes ligadas a
educao, cultura, cidadania, desenvolvimento, direitos humanos, juventude, agricultura
familiar e ao movimento sindical (MERCOSUL, 2016a, p.39).

Na sistematizao de informaes referentes a nove edies especficas da Cpula,

verifica-se que o Brasil foi o pas que mais enviou organizaes: 111. Seguido por Uruguai
com 63 e Venezuela com 52. Da regio, os menores nmeros so da Colmbia com uma
organizao e Bolvia e Equador com trs cada um. Importante ressaltar a presena tambm
de duas organizaes da Espanha e uma dos Estados Unidos. Na diviso por setor de atuao
das organizaes, encontramos predominncia de organizaes sindicais, com 31 e de
Agricultura Familiar, Camponesa e Indgena/Reforma Agrria com 30. Tambm se destacam
trs setores contando com 27 organizaes cada um: Cidadania, Participao e
Desenvolvimento; Cultura e Direitos Sexuais. Alm de Esportes e Educao Fsica com 22 e
Partidos ou Associaes Polticas com 21.
Quanto metodologia dos encontros, foi possvel perceber que bem variada,
passando pela realizao de oficinas, mesas de trabalho e organizao em comisses. Em
geral, ocorre no mbito da Cpula algum outro evento ou lanamento de iniciativa que esteja
ligado ao aumento da participao popular e ao aprofundamento da agenda social do
Mercosul. Na percepo dos entrevistados, metade acredita que a metodologia adequada
como instrumento facilitador da participao nos debates e atividades e tambm para a
promoo e aprofundamento do conhecimento sobre os temas discutidos. No entanto, sobre o
impacto da metodologia utilizada para incidncia das deliberaes da cpula sobre as
negociaes concretas do bloco, a avaliao foi negativa. Mais da metade dos entrevistados,
considerou que a metodologia utilizada no funcional para esse resultado. A generalidade
dos temas tratados aparece como um fator limitador do alcance de resultados concretos
tambm.
Segundo os entrevistados, preciso conceder mais ateno ao que ocorre ao trmino
das Cpulas, em como as sugestes e recomendaes sero encaminhadas e incorporadas ao

45
desenho institucional decisrio do bloco. Essa afirmativa pode ser corroborada pela opinio
de uma representante do movimento sindical quando afirma que a "participao do tipo
assemblesta [praticada nas Cpulas Sociais] deveria vir acompanhada de possibilidades de
incidncia sobre o processo real, os subgrupos de trabalho, reunies especializadas" (SILVA,
2015).
Apesar disso, sobre os resultados efetivos do trabalho advindo das Cpulas para as
reas discutidas,
65% das respostas dadas consideram que os debates contribuem para definir aes
concretas para as distintas reas temticas, enquanto que a mesma porcentagem de
respostas informou que em alguns casos os debatem no levam a nada concreto. Neste
caso, a soma superior a 100% por que a maioria dos entrevistados respondeu, ao
mesmo tempo, que as Cpulas contribuam para a definio de aes concretas, mas no
em todos os casos (MERCOSUL, 2016a, p.87).

Outro fator ainda sobre a metodologia identificado na entrevista diz respeito

inexistncia de um modelo fixo aplicado em todas as edies do evento. Cada evento
apresenta uma metodologia diferenciada, de acordo com o pas organizador e os temas que
melhor refletem as suas prioridades nacionais. Isso se reflete na percepo de 65% dos
integrantes das Cpulas que afirmam que prevalecem as dinmicas nacionais em detrimento
das regionais. Considerando que esse projeto de integrao pretende desenvolver uma
concepo regional forte, trabalhar para alterar esse quadro condio necessria para
avanar em direo de uma cidadania regional e da construo de um novo sujeito poltico
regional (MERCOSUL, 2016b, p.89).
As respostas fornecidas indicaram ainda dois elementos muito importantes. O primeiro
deles refere-se ao momento anterior realizao da Cpula, onde surge a solicitao pela
otimizao dos mecanismos de informao prvia acerca dos temas que sero debatidos no
evento, a fim de que as organizaes e movimentos sociais possam estar melhor preparados
para construir um debate qualificado, alm da ampliao da convocatria atores que nunca
participaram do processo. O segundo elemento diz respeito potencialidade da Cpula como
instrumento articulador dos movimentos e organizaes sociais dos diversos Estados-parte.
Em alguns casos, as organizaes participantes das Cpulas mantiveram-se em
comunicao, criando espaos permanentes entre organizaes afins, que permitem
chegar s Cpulas com propostas comuns como no caso da Mesa Permanente de
Economia Social e Solidria do Mercosul, criada durante a XI Cpula Social
(MERCOSUL, 2016a, p.87).

Com relao aos temas que mais emergem nas declaraes finais das Cpulas Sociais,
temos trs grupos principais: 1) estabilidade democrtica, geopoltica, segurana e defesa

46
continental; 2) modelos de integrao, modelos de desenvolvimento e negociaes comerciais
internacionais e 3) direitos humanos, participao social e trabalho.
Os dez anos de Cpulas Sociais produziram, inegavelmente, avanos em direo ao
adensamento da participao de organizaes e movimentos sociais nas discusses sobre a
integrao latino-americana. Contudo, restam tambm crticas ao funcionamento dessa
instncia e elementos que precisam ser aprimorados para os prximos anos.
As Cpulas Sociais so espaos dotados de elementos de democracia participativa,
pela presena das organizaes e movimentos sociais, mas h aspectos bastante complexos e
restritivos nessa estrutura. Apesar da conquista desse espao de dilogo, de troca de
conhecimentos e experincias, de tomada de decises coletiva, aparece como uma
necessidade urgente a reviso dos critrios de composio e funcionamento da Cpula. A
escolha prvia dos temas que sero discutidos e das redes que sero convidadas pela
presidncia pro tempore no nada democrtica, mas, ao contrrio, reflete as razes estatal e
centralizadora do bloco. Ao permitir apenas a participao de grupos j estabelecidos ou
seja, apenas participa a cidadania organizada, no a difusa e importantes em seus campos de
militncia, restringe novas formas de organizao, impele a vontade participativa do cidado
comum e constroi um carter excludente, mesmo dentro de uma instncia que deveria ser
participativa (SILVA, 2013).
Alm disso, a definio prvia dos temas garante, muitas vezes, a discusso apenas de
assuntos que so do interesse do pas organizador, a fim de conciliar ou implementar
determinada medida, com o apoio da populao. um fato bastante negativo que um espao
que poderia ser to rico de participao social, a partir do encontro de diversos movimentos e
demandas da populao, esteja margem do processo decisrio do bloco, ou seja so
identificados apenas como consultivos, apenas influenciando indiretamente seus movimentos,
o que indica profunda fragilidade desses espaos. Nesse sentido, torna-se importantssimo
refletir sobre a potencialidade decisria desses espaos, alm de construir mecanismos
supranacionais que garantam a incorporao e seguimento das concluses obtidas nos espaos
participativos, reduzindo o abismo que existe entre esses e o ncleo responsvel por
efetivamente tomar as decises sobre os rumos do bloco.
Para continuar avanando nesse processo, procurando aperfeioar esse instrumento e
no estagn-lo diante das dificuldades, preciso criar a conscincia de que
as Cpulas Sociais tiveram que vencer uma dupla barreira, cultural e poltica, para
firmar-se: sofreram resistncia tanto do lado dos governos que resistem at hoje
participao social real, principalmente nas polticas duras, como as econmicas

47
 como tambm do lado da sociedade civil, da qual se requer predisposio para agir nos
espaos institucionais que se abrem no Mercosul (SILVA, 2015, p.60).

Apesar de parecer natural esse movimento de participao, devido presso dos

movimentos e organizaes sociais, no faz parte de nossa cultura poltica conviver em
espaos como esses. Lidar com opinies divergentes e caminhar para construir consensos
coletivamente um processo que se aprende aos poucos, pela vivncia nesses espaos.
preciso aprofundar a prtica do dilogo e da corresponsabilidade, evidenciando os resultados
positivos que podem ser alcanados por meio da participao popular, visando a
transformao definitiva de nossa cultura poltica e construindo maior confiana e
legitimidade para o processo de integrao regional latino-americano (SILVA, 2015).

3.1.2.5 Programa Mercosul Social e Participativo (PMSP)

A inflexo de um Mercosul econmico e comercial para um Mercosul social e
participativo estimulou uma srie de iniciativas regionais que extrapolaram para o cenrio
nacional. O "Programa Mercosul Social e Participativo" (PMSP) um programa brasileiro,
instaurado pelo presidente Luiz Incio Lula da Silva em 2008. O programa se rene quatro
vezes por ano no formato do Conselho Brasileiro do Mercosul Social e Participativo,
inaugurando uma nova interface ente o governo brasileiro e a sociedade civil com relao ao
tema da integrao regional latino-americana e a participao social no bloco (SECRETARIA
GERAL DA PRESIDNCIA DA REPBLICA, 2010).
O Conselho tem como atribuio principal ampliar a divulgao das informaes
sobre o processo de integrao da regio, apresentando as polticas, prioridades, propostas em
andamento e demais iniciativas do governo brasileiro direcionados para esse campo
sociedade. Deve se preocupar tambm com: o fomento s discusses nos campos poltico,
social, econmico, cultural, financeiro e comercial junto s organizaes; o encaminhamento
aos rgos decisrios do bloco Conselho de Mercado Comum (CMC) e Grupo Mercado
Comum (GMC) das propostas e sugestes geradas no mbito de suas reunies, que tiverem
obtido consenso entre as organizaes e movimentos sociais e, por fim, deve ser o
responsvel pela articulao da participao brasileira nas Cpulas Sociais, sendo o
protagonista da organizao e conduo dos debates quando o evento realizado no Brasil
(SECRETARIA DE GOVERNO, s/d).
Dessas reunies com o Conselho, alm de autoridades do governo federal e tcnicos
das Reunies Especializadas e das Reunies de Ministros do Mercosul, participam
representantes de centrais sindicais, confederaes da agricultura familiar, pastorais sociais,

48
movimento negro, cooperativas, organizaes de pequenos e mdios empresrios, economia
solidria, direitos humanos, mulheres, juventude, meio ambiente, sade, educao, cultura e
pessoas com deficincia.
Citando especificamente algumas organizaes que j participaram dessas reunies,
temos: Associao Brasileira de Organizaes No Governamentais; Associao Latino
Americana de Micro, Pequenas e Mdias Empresas; Associao Brasileira de Gays, Lsbicas
e Transgneros; Campanha Nacional pelo Direito Educao; Confederao das Mulheres do
Brasil, Conselho Nacional de Juventude; Coordenao Nacional de Entidades Negras; Frum
Brasileiro de Economia Solidria, entre outros (MESQUITA, 2013), demonstrando o grande
leque de movimentos e organizaes sociais que esses novos espaos conseguem abarcar,
corroborando o pressuposto da democratizao presente nos mecanismos de segunda gerao
do Mercosul.
importante destacar que essas organizaes so convidadas pelo ncleo do programa
a participar das reunies do Conselho devido a sua projeo nacional dada pela presena em
diversos estados da federao ou pelo destaque na mobilizao de pautas especficas e sua
dedicao temtica da integrao, especialmente de aes empreendidas pelo Mercosul,
demonstrada ao longo dos anos.
Seguindo a linha de levar ao cenrio nacional as iniciativas geradas no mbito
regional, a Argentina e o Uruguai apresentam experincias semelhantes. O Conselho
Consultivo da Sociedade Civil, em funcionamento desde 2003 na Argentina no mbito do
Ministrio das Relaes Exteriores, e o Sistema de Dilogo e Consulta, criado em 2014 no
Uruguai. A experincia uruguaia prev quatro modalidades de contato da sociedade civil com
canais institucionais: acesso informao, dilogo com a cidadania, consulta cidadania e
participao direta (SILVA, 2015).

3.1.2.6 Unidade de Apoio Participao Social (UPS)

Criada durante a XL Reunio Ordinria do Conselho do Mercado Comum, a partir da
Deciso N65, em 2010, a Unidade de Apoio Participao Social (UPS) comeou a
funcionar efetivamente trs anos depois e sua sede se localiza em Montevidu, no Uruguai. A
Unidade foi projetada para promover, consolidar e aprofundar a participao das organizaes
e movimentos sociais sul-americanos nas decises do bloco, ou seja, institucionalizar o canal
de dilogo entre os governantes e as entidades sociais, visando construir uma integrao de
"enraizamento popular e inclusiva" (MERCOSUL, s/d).

49
 Constituda como rgo auxiliar do Alto Representante-Geral do Mercosul, trabalha
de modo coordenado com os representantes nacionais do Programa Somos Mercosul e
responsvel por cinco grandes atividades: atuar como um canal institucional de dilogo do
MERCOSUL com as organizaes e movimentos sociais; construir e manter um registro de
organizaes e movimentos sociais do bloco; dar apoio s Cpulas Sociais; financiar a
participao social em atividades do Mercosul, por meio do Fundo de Participao Social do
MERCOSUL e receber, analisar e responder as solicitaes de informao apresentadas pelos
representantes das organizaes e movimentos sociais dos Estados Partes (MERCOSUL, s/d).
Por meio do registro de informaes, os movimentos e organizaes sociais podero:
a) receber informaes sobre as atividades realizadas pelos diversos rgos do Mercosul; b)
receber financiamento para participar das atividades do bloco, conforme definio dos
Estados-membros e c) conhecer, articular e trocar experincias com outros movimentos e
organizaes dos diversos pases do bloco. At esse ano, o registro contava com informaes
de 192 organizaes e movimentos sociais de seis pases da regio: Argentina, Brasil, Bolvia,
Paraguai, Uruguai e Venezuela (Mercociudades, s/d).
Para o ano de 2016, a Unidade de Participao Social concentrou seus esforos na
capacitao, por meio de oficinas, dos lderes dos movimentos sociais dos pases do
Mercosul, no estmulo aos governos locais para realizar a publicao da memria de suas
experincias participativas no bloco e no fortalecimento da integrao das unidades temticas
com os projetos da integrao regional (Mercociudades, s/d).

3.1.3 Os desafios e as perspectivas sobre a participao social no Mercosul

Por meio dos espaos aqui abordados, podemos confirmar a realizao do propsito do
Consenso de Buenos Aires de inserir a sociedade no projeto de integrao regional latino-
americana, por meio da criao de espaos participativos no mbito do Mercosul. No
podemos desconsiderar o impulso dado ao projeto integrativo da regio por meio das trocas
de experincias, deliberaes e recomendaes feitas pelas instncias participativas, mas a
percepo de o que potencial mximo desses espaos ainda no foi atingido. O sentimento
de que o impacto poderia ser ainda maior e verdadeiramente transformador para os povos de
toda a regio.
Para isso, torna-se necessrio uma reviso dos processos desenhados at hoje, seus
xitos e perdas. A academia j produziu anlises relevantes sobre esses pontos e os prprios
integrantes dos movimentos e organizaes sociais as corroboraram, por meio de sua
experincia. Cabe agora, principalmente nesse momento de restaurao conservadora, uma

50
articulao entre atores sociais, funcionrios do Mercosul e representantes governamentais
favorveis essa pauta, para tratar as deficincias principais e inovar no que for necessrio
para seguir avanando com o projeto de uma integrao sul-americana ampla, democrtica e
soberana.
As principais questes a serem resolvidas so: a institucionalizao dos espaos
participativos, a capacidade de deciso e de monitoramento das decises pelos atores
envolvidos, a ampliao do acesso informao e o financiamento da participao social. O
organograma atual do Mercosul no funcional para o modelo de integrao ampliada que
est proposto. O bloco possui trs tipos de rgos: decisrios, deliberativos e de
assessoramento e os consultivos. Trs instncias fazem parte do primeiro grupo: o Conselho
do Mercado Comum (CMC), o Grupo Mercado Comum (GMC) e a Comisso de Comrcio
(CCM). Todos os demais se inserem nos dois outros grupos. Como o processo participativo
do Mercosul se deu pela difuso de espaos de discusso, mantendo a centralidade decisria
nas mos desses trs rgos, todas as propostas e recomendaes advindas dos movimentos e
organizaes sociais so previamente filtradas pelo GMC, para ento serem encaminhadas ao
CMC para deciso final. A percepo desse processo pelos atores sociais bastante
desestimulante e um fator de grande peso para interrupo da participao nos espaos do
bloco (MARIANO, 2012; SILVA, 2015).
Nesse sentido, apresenta-se a necessidade de institucionalizar esses espaos
participativos, dot-los de capacidade decisria e de mecanismos de acompanhamento e
controle do efeito vinculante de suas decises, alm de retir-los da periferia da estrutura do
bloco, aproximando-os do ncleo duro de tomada de decises do Mercosul (SILVA, 2015).
"A amplitude temtica, a densidade das redes e organizaes sociais na regio que tm
participado das questes referentes ao Mercosul, transbordou superando os diversos espaos
institucionais e mecanismos previstos" e, por essa razo, cada vez mais reivindicam por uma
"reengenharia institucional e metodolgica" para construir um processo mais transparente,
inclusivo e democrtico no bloco (COSTA LIMA, 2010, p.30).
A ampliao do acesso s informaes relevantes e em estado inteligvel populao
outra questo central para qualificar o processo de participao. preciso diversificar mais os
canais e as formas de comunicao, dar maior visibilidade s informaes relevantes nos
portais eletrnicos do bloco e estimular a criao de mais espaos formativos abertos aos
grupos organizados da sociedade, mas tambm aos cidados comuns, para reduzir as
assimetrias existentes atualmente nesses espaos.

51
 Por fim, o tema do financiamento ainda muito preocupante, uma vez que parece
ainda no ter se consolidado a criao do Fundo para Participao Social, no mbito da
Unidade de Participao Social (UPS). Esse aspecto impacta na continuidade de participao
de determinadas organizaes e movimentos sociais que no possuem recursos prprios e que,
em geral, s conseguem participar dos espaos realizados em seu prprio pas. Segundo o
relatrio "Construindo o Mapa da Participao Social no Mercosul", j foi pensada a
possibilidade de participao virtual, mas concluiu-se que "embora resolva os problemas de
acesso, no oferece as mesmas possibilidades de inter-relao entre os/as participantes que a
modalidade presencial, o que redunda na consecuo dos resultados finais" (MERCOSUL,
2016b, p.90).
Os desafios e as perspectivas para os espaos participativos do Mercosul esto em
dinmica constante. Os avanos obtidos at aqui no encerram as disputas polticas que
devem ser travadas cotidianamente para manuteno e progresso do projeto de integrao que
foi proposto para a regio. preciso estar atento s ameaas e possibilidades que se colocam
no horizonte para seguir construindo coletivamente uma posio soberana para nossa regio.

3.2 Unasul

3.2.1 Os processos participativos no mbito da Unasul

A criao da Unio das Naes Sul-Americanas acompanhou o processo de mudana
de rumos da integrao da Amrica do Sul, buscando torn-la mais ampla, estratgica,
democrtica e soberana. Constituda no marco do regionalismo ps-neoliberal, a UNASUL
tem como uma importante caracterstica a centralidade da figura do Estado e o retorno
poltica. Aps anos de afastamento, o Estado reassume o papel de agente, buscando reverter
as consequncias advindas do longo perodo de polticas neoliberais em nossa regio. Nesse
cenrio, segundo autores como Serbin (2013) e Rodrigues e Maciel (2014), apesar da
legitimidade e do reconhecimento da importncia da participao popular para o processo de
integrao da regio - presente em diversos momentos do tratado constitutivo da Unasul -
nasce um obstculo abertura de espaos para contribuio de atores no-estatais no mbito
da organizao.
O Tratado Constitutivo da Unasul (2008), como j mencionado anteriormente,
apresenta-se de forma diferenciada dos demais tratados de integrao regional, devido ao
destaque dado participao social. Citada no prembulo, onde os Estados-parte afirmam que
a integrao e a unio sul-americanas se fundam nos princpios basilares de: (...) democracia,
participao cidad e pluralismo e no artigo 2o como um objetivo da organizao de
52
"construir, de maneira participativa e consensuada, um espao de integrao e unio no
mbito cultural, social, econmico e poltico entre seus povos, priorizando o dilogo poltico
(...) com vistas a alcanar a incluso social e a participao cidad".
J no artigo 3o, aparece como um objetivo especfico "a participao cidad, por meio
de mecanismos de interao e dilogo entre a UNASUL e os diversos atores sociais na
formulao de polticas de integrao sul-americana; no artigo 9o, denota-se como uma
atribuio do Conselho de Delegadas e Delegados a promoo de "espaos de dilogo que
favoream a participao cidad no processo de integrao sul-americana"; e, de forma ainda
mais especfica, o artigo 18o dedica-se exclusivamente a descrever a importncia dada
participao nessa organizao e atribuindo aos Estados-membros e aos rgos da UNASUL
a prerrogativa de gerar instrumentos inovadores capazes de dialogar com a sociedade, receber
suas demandas e conceder respostas adequadas a cada uma delas.
No entanto, toda a preocupao normativa no se refletiu na estruturao institucional
da Unasul. Segundo o tratado, os rgos que compem o bloco so o Conselho de Chefas e
Chefes de Estado e de Governo, o Conselho de Ministras e Ministros das Relaes Exteriores,
o Conselho de Delegadas e Delegados e a Secretaria Geral. Todos compostos pela alta cpula
presidencial e ministerial. Para alm desses, o rgo conta tambm com conselhos nas reas
de: defesa, sade, energia, cincia e tecnologia, cultura, desenvolvimento social, economia e
finanas, educao, infraestrutura e planejamento e nos temas eleitoral, problema mundial das
drogas e segurana cidad, justia e coordenao contra a delinquncia organizada
transnacional. Apesar da denominao desses espaos, as negociaes ainda so realizadas em
nvel exclusivamente ministerial, restringindo a participao popular nessa esfera.
Uma mudana nesse cenrio comeou a se desenhar em 2012, em uma reunio do
Conselho de Chefas e Chefes do Estado em Lima, Peru, onde foi aprovada a "Declarao da
VI Reunio Ordinria do Conselho de Chefes de Estado e de Governo da Unasul" que previa
a criao do Frum de Participao Cidad da Unasul, configurando um espao prprio para a
participao da sociedade nos caminhos da organizao (PERGHER, 2014). A primeira
edio desse frum viria a acontecer dois anos depois em Cochabamba, na Bolvia.

3.2.2 Frum de Participao Cidad

Buscando dar continuidade ao passo dado na reunio em 2012 e concretizar o vnculo
entre a Unasul e as organizaes e movimentos sociais defendido pelo tratado constitutivo da
organizao, o Conselho de Chefas e Chefes do Estado da Unasul aprovou as diretrizes do
Frum de Participao Cidad da Unasul, na VII Reunio Ordinria do Conselho, realizada

53
em agosto de 2013, em Paramaribo, Suriname. A iniciativa representa o incio do acerto de
uma dvida com os movimentos e organizaes sociais que a Unasul tem desde sua
constituio (SECRETARIA DE GOVERNO, s/d).
O documento Directrices para el Funcionamiento del Foro de Participacin
Ciudadana de Unasur (2013) organizado em dez itens: princpios gerais, objetivos
principais, composio, coordenao do frum, periodicidade do plenrio do Frum,
participao cidad nos rgos e instncias da Unasul, seguimento da participao cidad,
relacionamento com terceiros, registro dos atores sociais e regras de conduta.
Com relao aos princpios gerais listados no documento, destacam-se para este
trabalho: flexibilidade e gradualidade da implementao do processo de integrao e unio
sul-americanas, incluindo a participao cidad; igualdade, buscando garantir, seja na forma
individual ou coletiva, direitos, condies e oportunidades iguais para participar e interferir
nas decises sobre a integrao sul-americana; transparncia, dando livre acesso s
informaes sobre as atividades dos Estados-membros para o desenvolvimento do processo
integrativo; corresponsabilidade entre os atores sociais e os Estados visando a promoo e o
fortalecimento do processo de integrao da regio; a adequada considerao e resposta s
propostas apresentadas pela populao, e a garantia sociedade de participar em espaos
nacionais, mas tambm no cenrio regional e internacional.
Os principais objetivos listados no documento e aqui destacados como relevantes para
a compreenso pretendida neste trabalho so:
a) Garantizar y promover la participacin plena y con incidencia de los actores sociales
comprometidos con los procesos de integracin regional en la formulacin de polticas
de integracin suramericana.
c) Presentar recomendaciones y propuestas, sobre temas de su inters en materia de
unin e integracin suramericana, estableciendo canales efectivos de informacin,
consulta y seguimiento en las diferentes instancias de UNASUR.
d) Dar seguimiento, proponer, participar, analizar y evaluar las polticas pblicas
destinadas a promover la participacin ciudadana en los procesos de integracin y unin
en las diversas etapas de su implementacin
f) Garantizar y promover la participacin y representatividad, en todos los niveles, de
los grupos de atencin prioritaria, entre otros, personas migrantes, pueblos originarios,
mujeres, jvenes, nias y nios, personas mayores, personas con discapacidad,
campesinos, afrodescendientes, LGTBI, como medio de fortalecer los sistemas
democrticos y la integracin y unin regional.
h) Servir como espacio de intercambio de experiencias exitosas y propositivas de
participacin de los diferentes actores sociales (UNASUL, 2013, p.2)

A composio do Frum est diretamente ligada aos atores nacionais e regionais

ligados ao que o decreto denominou de "espaos nacionais de participao", quais sejam os
espaos internos de coordenao e articulao entre os Estados e a cidadania.
Los espacios nacionales de participacin tendrn autonoma organizativa, pudiendo
definir, en forma independiente y de acuerdo con sus peculiaridades internas, los actores
54
 sociales que las compondrn y la modalidad de financiamiento de sus representantes,
buscando fomentar la participacin, especialmente de los grupos de atencin prioritaria,
bajo un esquema rotativo y de representacin equitativa, con reglas claras de
transparencia, promoviendo la participacin permanente de la ciudadana al interior de
cada Estado Miembro, con relacin al proceso de integracin y unin suramericana
(UNASUL, 2013, p.3)

Uma autoridade credenciada da Unasul em cada Estado-membro nomear um Ponto

Focal para a Participao Cidad que acompanhar cada espao nacional, e ter como
principais funes realizar a ponte entre os atores envolvidos e os rgos da Unasul e
comunicar ao Frum a composio dos atores sociais daquele espao que participaro da
instncia, atualizando essa informao sempre que necessrio.
Quanto coordenao do Frum, definiu-se que seria de responsabilidade do pas
ocupante da presidncia pro tempore da Unasul. Essa situao s se alteraria caso esse pas
sugerisse um outro para presidir o Frum e esta sugesto fosse aceita por consenso pelos
demais Estados-parte. presidncia do Frum foram atribudas as prerrogativas de: convocar,
organizar, consolidar as propostas e presidir as reunies do Plenrio do Frum e elaborar suas
atas; dar andamento s recomendaes, propostas e aes aprovadas no plenrio do Frum;
manter contato com os rgos da Unasul, principalmente com a Presidncia pro tempore e a
Secretaria Geral; estimular a participao cidad nos diversos conselhos ministeriais e outras
instncias da Unasul e encaminhar para os rgos e instncias da UNASUL as propostas e
recomendaes recebidas, assim como as concluses do Frum.
A instncia de plenrio do Frum se reunir presencialmente, no mnimo, uma vez por
ano e, sempre que possvel, anteriormente reunio do Conselho de Chefas e Chefes da
Unasul. Pode ser convocada de maneira extraordinria em duas ocasies: por meio de uma
articulao entre a presidncia pro tempore e os pontos focais ou pela solicitao de pelo
menos seis espaos nacionais de participao cidad.
Fica prevista tambm a criao e atualizao constante de um registro informativo dos
atores sociais, redes comunitrias, nacionais e regionais, alm de plataformas da cidadania
que participam ou desejam participar do Frum de Participao Cidad da Unasul. Como
informaes relevantes para esse registro, so citadas: a denominao oficial, misso, viso,
declarao de princpios e trajetria. A realizao e acompanhamento desse registro de
responsabilidade da Secretaria Geral do rgo em parceria com os Estados membros.
importante destacar que um movimento ou organizao que no tenha sido previamente
registrado no ser impedido de participar do Frum. Os movimentos participantes dessa
instncia devem se portar de acordo com os princpios do tratado constitutivo da Unasul,

55
prezando pela manuteno do "dilogo constructivo y respetuoso en todos los mbitos de
participacin" (UNASUL, 2013, p.5)
Nesse documento, a Unasul tambm se compromete a designar um oramento
especfico para garantir o funcionamento do Frum e a participao adequada dos variados
movimentos e organizaes sociais de cada Estado-membro nessa instncia. Esse um
elemento de destaque, pois a questo do financiamento para participao dos atores sociais
um fator crucial para definio da legitimidade e continuidade desses espaos, uma vez que
esses so sempre mais prejudicados, quando comparados aos atores empresariais, que
possuem maior independncia pela disponibilidade de recursos, aumentando sua capacidade
de participao (PERGHER, 2014).
O decreto apresenta ainda algumas sees que tratam mais amplamente da conduo
do tema da participao cidad no mbito da Unasul, prevendo o aumento da interface entre
as organizaes da sociedade e os rgos institucionais do bloco. Entre outras medidas,
destacam-se a necessidade de incorporao no planejamento dos Conselhos Ministeriais e de
outras instncias da Unasul de eventos presenciais de difuso e dilogo com a sociedade, que
possuam oramento especfico e o convite participao de atores sociais, com direito voz,
nas reunies de instncias da Unasul. Importante destacar que, no segundo caso, a
participao no se d de forma presencial, mas por meios escritos ou virtuais "con la misma
validez que las instancias presenciales" (UNASUL, 2013, p.4).
Alm disso, fica marcado como um compromisso da presidncia pro tempore, em
parceria com a Secretaria Geral e os Conselhos Ministeriais a realizao de um relatrio anual
sobre os progressos nas relaes entre os atores sociais e a Unio. Esse relatrio dever contar
com uma metodologia que incorpore, entre outros indicadores, a incidncia das propostas dos
atores sociais e a retroalimentao do Frum de Participao Cidad. Importante destacar aqui
que no h no stio eletrnico da organizao uma seo com esses relatrios, o que dificulta
o acompanhamento do processo e pode contribuir para reduo da credibilidade e interesse da
participao no bloco.
Alm de formular as diretrizes de funcionamento do Frum de Participao Cidad, a
reunio do Conselho no Suriname tambm aprovou a realizao de sua primeira edio na
Bolvia para o ms de novembro do ano seguinte, 2013. No entanto, essa edio s ocorreu de
fato em agosto de 2014. A seguir, ser feita uma breve descrio sobre as duas edies do
Frum realizadas at hoje. Todas as informaes utilizadas nessa seo foram encontradas em
sites de organizaes sociais participantes ou atentas ao movimento de participao social no

56
mbito da integrao regional, e tambm em notas informativas no stio eletrnico da Unasul.
No foram encontrados textos acadmicos formulados sobre o assunto.

3.2.2.1 I Frum de Participao Cidad

O I Frum de Participao Cidad da Unasul realizou-se entre os dias 13 e 15 de
agosto de 2014, em Cochabamba, Bolvia. Contou com a participao de cerca de 200
representantes de dez dos doze pases Argentina, Bolvia, Brasil, Colmbia, Chile, Equador,
Peru, Uruguai, Paraguai e Venezuela que integram a organizao entre imigrantes,
indgenas, camponeses, mulheres, jovens, adultos e pessoas com necessidades especiais. O
Brasil foi representado pela Associao Brasileira de Organizaes No Governamentais
(ABONG), pela Central nica dos Trabalhadores (CUT), pela Central de Trabalhadoras e
Trabalhadores do Brasil (CTB), pelo Centro de Direitos Humanos dos Imigrantes e Cidadania
(CEDHIC), pelo Programa Mercosul Social e Participativo, Itamaraty e Secretaria Geral da
Presidncia (Observatrio Brasil e o Sul, 2014).
Essa edio do frum teve como principal objetivo prtico a definio da estrutura, do
funcionamento e dos eixos temticos que deveriam guiar os prximos passos da instncia.
Para alm disso, representava a abertura do primeiro espao no mbito da Unasul destinado
participao e interferncia da sociedade nos assuntos da integrao regional sul-americana.
Segundo representantes da ABONG, a metodologia do encontro foi constituda pela
realizao de conferncias, mesas de trabalho e plenrio. As conferncias trouxeram o tema
da democracia e da integrao dos pases membros da Unasul, e as mesas de trabalho trataram
dos seguintes assuntos: a) Aprofundamento do processo de integrao sul-americana a partir
da participao cidad; b) Conformao do Frum de Participao Cidad alinhamentos
gerais de trabalho interno do Frum e c) Agendas prioritrias do Frum baseadas no insumo
das agendas setoriais da Unasul Plano de Trabalho. A discusso em plenrio ocorreu a partir
da apresentao dos documentos construdos em cada mesa de trabalho para deliberao e
aprovao (OLIVEIRA, 2014).
Segundo o Observatrio Brasil e o Sul, esse encontro resultou em propostas concretas,
tais como a criao da Universidade Latino-Americana; o avano nas polticas pblicas
interculturais; a descolonizao do espao ciberntico; a criao de uma rede de comunicao
regional permanente para dar publicidade da participao cidad na elaborao de polticas
pblicas e o estabelecimento de comisses temticas e quatro grupos de trabalho nas reas de:
gnero e integrao; afrodescendentes e camponeses indgenas; soberania alimentar com

57
intercmbio de tecnologia e conhecimentos ancestrais e participao de jovens nas tomadas de
deciso.
As comisses temticas supracitadas definidas no momento do frum foram: povos
indgenas; camponeses; afrodescendentes; migrantes; trabalho; crianas e jovens; portadores
de necessidades especiais; direitos humanos e direito internacional humanitrio; mulheres;
desenvolvimento sustentvel; diversidade sexual e identidade de gnero; economia social;
comunicao social; transparncia; controle social e monitoramento; soberania alimentar com
intercmbio de tecnologias e conhecimentos ancestrais e jovens. Alm desta organizao dos
pases em comisses e grupos de trabalho, ficou definido, com relao responsabilidade de
realizao e funcionamento do frum, e reafirmando o que j tratava o decreto das diretrizes
de funcionamento do Frum, que a presidncia ser do mesmo pas que ocupa a presidncia
pro-tempore da Unasul naquele perodo, e ser constituda por dois representantes de cada
Estado-parte, que tero a funo de conectar-se com a presidncia pro-tempore e manter o
dilogo poltico com o Conselho de Chefas e Chefes do Estado da Unasul (Frum
Internacional das Plataformas Nacionais de ONGs, 2014).
As organizaes sociais e da sociedade civil brasileiras presentes no Frum emitiram
um pronunciamento oficial, destacando a importncia desse espao e os desafios que se
impem sua continuidade:
Las organizaciones de la sociedade civil brasileiras presentes en el Primer FPC,
entiendem que este nuevo espacio es fundamental para la profundizacin de la
democracia participativa e de la integracin sudamericana. Manifestamos nuestra
preocupacin en cuanto a la falta de disponibilidad previa de subsidios para la
realizacin de este encuentro. La asimetria de informaciones dificult el dialogo,
comprometiendo el proceso de tomada de decisiones. La busca del consenso y el
respeto a las posiciones de los hermanos y hermanas son fundamentales para la
constitucin de este Foro y la consecucin de sus objetivos. No debemos sucumbir a las
tentaciones de medicin de fuerzas (UNASUL, 2014).

Uma crtica que pode ser apresentada desde j, pois se formulou ainda no momento da
realizao do Frum, destacada pelo Frum Internacional das Plataformas Nacionais de
ONGs, refere-se percepo das organizaes e movimentos sociais presentes, de que a
construo e a mobilizao para o evento ocorreu de maneira diferenciada entre os pases,
uma vez que, na maioria, no houve uma ampla convocatria para a elaborao das
resolues nacionais, acarretando na sub-representao da diversidade da sociedade civil no
Frum e uma interferncia maior dos ministrios no processo.
A segunda edio do frum deveria ter acontecido no ano seguinte no Uruguai, mas s
se concretizou em 2016, no Equador.

58
3.2.2.2 II Frum de Participao Cidad
A segunda edio do Frum de Participao Cidad foi convocada pela presidncia
pro tempore venezuelana e realizou-se entre os dias 17 e 19 de novembro na cidade de Mitad
del Mundo, no Equador. Foram convocados os movimentos sociais dos pases que integram a
Unasul para construir uma agenda de trabalho capaz de promover a participao ativa e
protagnica dos povos, alm de aprovar definitivamente a estrutura de funcionamento do
Frum, inserindo-o mais organicamente na vida institucional da Unasul. Nas palavras do
embaixador representante da Venezuela na Unasul, Elvis Urbina, "estamos preparados para
asumir ese desafo y lo haremos de la manera democrtica que siempre nos ha caracterizado.
Hoy es un da histrico en el cual Unasur se llena de ciudadana y se empieza a llenar de
pueblo" (UNASUL, 2016a).
O Frum foi organizado por meio de seis mesas de trabalho para discusso de temas
polticos, sociais e econmicos, nas reas dos direitos humanos individuais e coletivos, do
desenvolvimento sustentvel e de recursos naturais. Foi bastante reforada pelos
representantes governamentais a importncia da participao como elemento central na
consolidao de uma integrao sul-americana soberana e, tambm, a prerrogativa
fundamental do Frum de funcionar como o espao da Unasul que possibilite essa
interferncia das organizaes e movimentos sociais, ampliando o processo integrativo e
tornando-o mais democrtico. Segundo o chefe de gabinete da Secretaria Geral da Unasul,
Yuri Chilln, "entendemos que en la medida que aumente la participacin podemos darle a la
democracia un carcter irreversible de modo que nunca ms tengamos tiempos oscuros como
los vividos con gobiernos del pasado" (UNASUL, 2016c).
O secretrio geral da Unasul, Ernesto Samper, fez pronunciamentos bastante
importantes sobre uma insero mais efetiva das organizaes sociais na dinmica de trabalho
da organizao. Relembrando que a Unasul trabalha com base em trs grandes eixos, no
social, no econmico e no poltico, convocou todas as organizaes incorporao nas
atividades desenvolvidas por cada um desses trs, trabalhando para acabar com as
desigualdades existentes, para implementar modelos de desenvolvimento capazes de valorizar
os recursos naturais da regio e para fortalecer o sistema democrtico por meio da
participao cidad. Construir juntos a agenda de trabalho e desenvolvimento da Unasul na
regio, "que no sea solo entre gobiernos, entre cancilleras, queremos meterle pueblo al
proyecto poltico de Unasur" (UNASUL, 2016b).
preciso destacar tambm uma convocao aos movimentos sociais feita por Samper
para reinventar-se e atuar frente s ameaas que se impem democracia na Amrica Latina:
59
 poderosos grupos econmicos, conglomerados comunicacionales, jueces y fiscales
convertidos en estrellas mediticas, organizaciones no gubernamentales que vienen a
pescar en ro revuelto, agencias certificadoras de riesgos que descalifican pases en
funcin de sus intereses polticos y econmicos. El papel de los movimientos sociales es
develar a todos estos grupos que pretenden hacer poltica sin tener representacin
poltica (UNASUL, 2016b).

Atentos essa intensa demonstrao de desejo de uma abertura mais ampla e efetiva
de espao participao no interior da Unasul, mas cientes dos poucos avanos obtidos nesses
ltimos oito anos, as organizaes e movimentos sociais presentes emitiram uma nota ao final
da segunda edio do Frum. Entre outros pontos, ratificam seu interesse e preparo para
intervir nos rumos da integrao sul-americana; defendem uma participao mais ativa e
orgnica no interior da Unasul e a democratizao dos meios de informao e comunicao
nos pases-membros, a fim de permitir uma participao mais qualificada na organizao;
confirmam que os avanos obtidos no processo democrtico latino-americano so
irreversveis e se comprometem a manter ativo o Frum de Participao Cidad.

3.2.3 Uma anlise sobre o espao participativo da Unasul

verdade que a Unasul conseguiu ultrapassar o limite do pensamento tradicional que
acredita que a agncia das organizaes e movimentos sociais no necessria ao processo de
integrao regional, uma vez que seus interesses j estariam representados pelos governantes
eleitos nacionalmente no sistema democrtico (PERGHER, 2014). Entretanto, possvel
perceber claramente uma dificuldade da organizao em concretizar, atravs da constituio
de espaos reais de interferncia, a densidade normativa referente participao cidad que
consta em seu tratado constitutivo.
O Frum de Participao Cidad a primeira iniciativa concreta da Unasul rumo
abertura de sua institucionalidade participao popular, que comeou a ser estruturado
somente em 2012, quatro anos depois de sua criao, aps sucessivas reivindicaes dos
movimentos sociais. medida que considerado um espao em que se abre a possibilidade
para a sociedade interferir nas polticas adotadas para a regio, torna-se um mecanismo de
aprofundamento da integrao e de reduo dos dficits democrticos comuns a esse tipo de
processo.
Aps a reviso sobre o tema, pode-se perceber que ainda h muito a avanar para a
consolidao do Frum. Inicialmente, preciso dar maior estabilidade e regularidade ao
Frum. As datas previstas para as duas edies do frum foram adiadas e o pas que receberia
a instncia na segunda edio foi alterado, e no h nenhuma informao muito clara sobre
essas mudanas no stio eletrnico da organizao. Esse tambm um ponto especfico

60
levantado por Rodrigues e Maciel (2014, p.331), quando afirmam que "o portal da UNASUL
no permite o acesso efetivo da sociedade civil, visto que no h uma interface que facilite a
interlocuo com a populao".
A questo da regularidade e estabilidade do Frum parece estar diretamente ligada
com a luta pela institucionalizao desse espao, tema bastante discutido em sua ltima
edio. preciso torn-lo parte do organograma da Unasul, retirando-o da margem da
necessidade da predisposio poltica de determinados projetos de governo em cada pas-
membro. Para alm disso, preciso dot-lo de relevncia substancial para a escolha dos
caminhos da organizao. Segundo Arthur Henrique, presidente do Instituto de Cooperao
da CUT e diretor da Fundao Perseu Abramo, preciso trilhar um caminho diferente do
percorrido pelo Frum Consultivo Econmico e Social do Mercosul, onde se institucionalizou
um frum consultivo que no era consultado com frequncia relevante. Torna-se necessrio,
portanto, criar os meios efetivos para a participao da sociedade nesse espao, incluindo-o na
dinmica de funcionamento da Unasul.
Ainda realizando um comparativo entre a instncia da Unasul com FCES mercosulino,
com relao ao seu formato e composio, Graziela Rodriguez, integrante da Rede Brasileira
pela Integrao dos Povos (REBRIP), afirma serem muito distintos. Enquanto esse tinha um
desenho tripartite entre empresrios, trabalhadores e o terceiro setor, que defendendo
interesses majoritariamente antagnicos na maior parte do tempo criavam obstculos ao
avano do rgo, aquele defende a expresso e presena de um amplo leque de atores sociais
organizados nacional ou regionalmente com interesse no processo participativo da integrao
regional. A forte influncia dos lobbies empresariais ao longo da histria passada da
integrao estritamente comercial da regio torna necessrio que o carter da participao
empresarial seja sempre um fator de alerta. Alm de possurem alguns mecanismos informais
de acesso ao Estado e, como j mencionado, garantias econmicas de viabilizao de sua
participao, independendo da contrapartida da organizao, esses grupos empresariais, em
geral, apresentam posies contrrias aos novos e mais amplos processos de integrao
(PERGHER, 2014).
Outro fator que precisa estar no horizonte de reflexo da Unasul e dos movimentos e
organizaes sociais que buscam constituir o Frum a constante busca pelo equilbrio entre
a centralidade da dinmica intergovernamental, baseada nas altas cpulas presidenciais e
ministeriais e a interveno direta e protagnica da sociedade no interior da organizao. A
densidade temtica da organizao, que discute assuntos de segurana e defesa, por exemplo

61
que ainda so considerados assuntos que devem permanecer exclusivamente nas mos das
altas cpulas e tcnicos pode representar um forte impasse ao aprofundamento da
participao cidad nos caminhos trilhados pela Unasul.
Bruckmann (2016) corrobora toda essa trajetria do Frum quando afirma que a
instncia nunca chegou a funcionar com o dinamismo esperado, mas apesar disso, o
movimento de sua criao j indica uma vontade poltica de incorporar atores sociais
fundamentais no processo de integrao e isso deve ser valorizado. Mnica afirma que a
participao do Frum deveria ser transversal aos doze conselhos da Unasul, isto , que cada
conselho contasse com a participao de integrantes do Frum na mesa de discusses e
deciso. Isso abriria uma srie de outras condies e outros mecanismos capazes de promover
a ampliao da participao na organizao.
preciso compreender o Frum de Participao Cidad como um instrumento em
construo e em disputa para que sejam tomadas as medidas necessrias para fortalec-lo. A
articulao da sociedade em seus movimentos e organizaes sociais para organizar esse
espao, pautando temas de seu interesse e da regio, reivindicando condies participao
dos Estados-membros e se apresentando cada vez mais qualificada para o espao participativo
na integrao so passos cruciais para o desenvolvimento do Frum, e tambm para a criao
de outras instncias no mbito da Unasul que venham alargar esse processo.

3.3 Perspectivas e caminhos para os espaos participativos do Mercosul e da Unasul

Aps a identificao e anlise das estruturas participativas criadas no mbito das duas
organizaes, foi possvel verificar um maior acmulo por parte do Mercosul, tanto em
relao ao nmero de polticas e espaos formulados quanto ao desenvolvimento de anlises
sobre as experincias realizadas. Aps treze anos de abertura de seu modelo de integrao,
uma srie de iniciativas foram tomadas em direo ampliao da participao popular na
construo das polticas regionais, dentre as quais ganharam maior destaque as Cpulas
Sociais. No entanto, a sistematizao das caractersticas e tambm de anlises feitas
previamente desses espaos apontam para a manuteno das dificuldades de
compartilhamento do poder decisrio, do subaproveitamento das recomendaes e sugestes
advindas da deliberao realizada no interior dessas instncias, alm da ausncia de
procedimentos de transparncia e prestao de contas.
A Unasul, por sua vez, nasce impregnada por essa reorientao da poltica de
integrao regional, propondo um modelo de construo de uma unidade poltica, visando
uma insero internacional autnoma e soberana. Ratificando, desde sua criao, a

62
necessidade da interferncia da participao dos movimentos e organizaes sociais no
processo integrativo, apresenta a "participao cidad" em diversas sees de seu tratado
constitutivo. Apesar dessa importante escolha, a organizao parece ainda no ter encontrado
maneiras muito claras de dar concretude essa participao. Deu incio s articulaes para o
seu primeiro espao participativo em 2012, o Frum de Participao Cidad, mas at agora,
aps duas edies, no tem indcios de que sua estrutura est completamente definida, alm
de sua periodicidade e funes nas escolhas dos rumos da Unasul.
Os avanos conquistados at aqui no podem ser desconsiderados, pois iniciaram o
processo de transformao da cultura poltica da regio, e abriram precedentes para a gestao
de uma srie de outras iniciativas possveis. Toda essa trajetria muito importante, pois
segundo Bruckmann (2016),
qualquer avano que se possa alcanar por parte dos governos em termos de
aprofundamento da integrao, se no encontrar um correlato na sociedade, se perder.
No tem nenhuma possibilidade de continuidade. A nica coisa que garante a
continuidade dessas iniciativas que sejam encarnadas e abraadas pelas pessoas,
convertendo-se em uma nova forma de se relacionar.

Nesse sentido, no podemos deixar de destacar que muito ainda precisa ser feito para
que o processo de participao regional se consolide como elemento determinante para a
integrao da regio, sendo capaz de uni-la e transform-la.
Nesse sentido, a partir do conhecimento sistematizado pela pesquisa, buscou-se refletir
sobre alguns caminhos que pudessem conformar um novo arranjo participativo para a regio.
Em tempos de restaurao conservadora, tornam-se ainda mais relevantes para que no se
esqueam as conquistas alcanadas at aqui e se interrompa o processo estruturado. So eles:

i) favorecer a articulao entre os representantes governamentais responsveis pelas polticas

e espaos participativos do Mercosul com os da Unasul. Essa organizao parece no ter
aproveitado o acmulo gerado pelo Mercosul nesse assunto, tendo dificuldades de concretizar
seu prprio espao. A aproximao entre as duas organizaes, com o objetivo de criar
reflexes sobre os avanos e limites das experincias j desenvolvidas, pode contribuir para a
construo de espaos de maior participao efetiva;
ii) tornar os rgos participativos orgnicos estrutura oficial dos blocos, retirando-os de sua
posio perifrica ao ncleo duro decisrio, dando-lhes apoio para se inserir adequadamente
em suas dinmicas de funcionamento e dotando-os de conhecimento sobre todas as partes do
processo;

63
iii) conceder aos espaos participativos maior poder decisrio e permitir sua interferncia em
temas realmente relevantes para a conduo das polticas regionais;
iv) tornar mais democrtico e transparente o processo de escolha das organizaes e
movimentos sociais participantes, alm dos temas que sero discutidos. preciso dissociar
essa escolha dos Estados-parte para que no se construam espaos restritos e de privilgio
determinados atores sociais e temas da preferncia do pas organizador;
v) ampliar a difuso de informaes para a sociedade sobre o andamento do processo de
integrao regional, alm de realizar cursos de formao que qualifiquem a participao dos
atores sociais nos espaos participativos;
vi) fortalecer a prerrogativa desses espaos participativos de articuladores dos movimentos e
organizaes sociais de todos os pases-membros, com o objetivo de que o intercmbio das
lutas e experincias sobre o poder popular em seus pases sejam aproveitadas no mbito
regional;
vii) fomentar aes de construo da identidade regional latino-americana, como estmulo ao
interesse pela mudana da cultura poltica na regio;
viii) atentar para que o modelo intergovernamental, aliado ao "retorno ao Estado", no exclua
a participao da sociedade no processo de construo da integrao na regio; e
ix) promover a indissociabilidade das lutas pela democratizao no interior dos Estados-partes
e nos blocos de integrao regional.

64
 CONSIDERAES FINAIS

O modelo de integrao que buscou ser construdo, a partir do incio do sculo XXI,
na Amrica Latina, expressava claramente o desejo de retirar a regio de sua histrica posio
perifrica. A pesquisa realizada neste trabalho buscou demonstrar o papel da participao
popular como elemento necessrio construo de um processo de integrao contra-
hegemnico, democrtico, com potencial para desenvolver uma regio autnoma e soberana
no cenrio internacional. Um processo com o qual a sociedade se sinta identificada, perceba
seus benefcios e queira contribuir para o seu avano.
Nesse sentido, verificou-se que necessrio ampliar a discusso na sociedade sobre a
construo de uma identidade regional latino-americana, com o objetivo de gerar a percepo
nos atores sociais que o espao regional tambm deve ser disputado para que alcancemos
melhores condies de vida. No se pode deixar de ter em mente que esse um processo
constante, de longo prazo, e para que no se frustre, deve caminhar paralelamente com o
adensamento da participao nos espaos formulados previamente por essas organizaes.
preciso que a participao da sociedade permeie todo o funcionamento desses blocos de modo
transparente, deixando de estar margem de seu processo decisrio e discutindo toda a
amplitude de temas surgida nessas instncias.
A democracia participativa, seja no mbito nacional ou regional, s se concretizar
efetivamente quando "dispuser de cidados e de associaes com disposio poltica para
experenciar dinmicas coletivas e cooperativas. Pensada como recurso de transformao
social, somente pode avanar se seus cidados forem alcanados por processos fortes de
educao poltica, de conscientizao e de politizao" (AZEVEDO, 2010, p.221). Por isso,
torna-se necessrio a conscincia de que um processo de integrao contra-hegemnico s se
consolidar atravs de uma intensa disputa pela ampla democratizao dos meios de
informao e comunicao, dos rgos financiadores, dos sistemas democrticos dos Estados
nacionais. importante ressaltar que no devemos esperar que toda essa mudana se efetive
para criarmos novas experincias participativas nos blocos regionais ou nos Estados-parte,
mas esses tambm so processos que devem caminhar juntos.
Os projetos de integrao desenvolvidos pelo Mercosul e pela Unasul devem ser
complementares, tendo a capacidade de se articular para promover uma srie de avanos para
a regio, inclusive para criao ou aprofundamento das instncias participativas das
organizaes. O desenvolvimento de um no deve obstaculizar ou excluir o do outro, mas, ao
contrrio, ambos devem se completar e concorrer para a mais ampla integrao latino-
65
americana (FILHO, 2009). Os nove caminhos estruturados nesta pesquisa, com base na
sistematizao do conhecimento sobre o tema, podem contribuir para a formulao dos
prximos passos em direo integrao que se pretende construir.
Mais do que nunca, nesse momento de retorno do conservadorismo, preciso no
deixar retroceder os avanos j conquistados. tempo de articular as foras progressistas,
fortalecer a conscincia sobre a importncia da consolidao de um processo de integrao
profundo e democrtico, como nico caminho capaz de nos conceder a autonomia e o
desenvolvimento necessrios para que saiamos da condio de periferia do mundo e
alcancemos a posio de uma Amrica Latina unida e orientada para o benefcio de seus
povos.

66
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