CENTRO DE ESTUDOS SOCIAIS APLICADOS FACULDADE DE EDUCAO PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM EDUCAO
NEY LUIZ TEIXEIRA DE ALMEIDA
EDUCAO E INFNCIA NA CIDADE: DIMENSES INSTITUINTES DA EXPERINCIA DE INTERSETORIALIDADE EM NITERI
Niteri 2010 2
NEY LUIZ TEIXEIRA DE ALMEIDA
EDUCAO E INFNCIA NA CIDADE: DIMENSES INSTITUINTES DA EXPERINCIA DE INTERSETORIALIDADE EM NITERI
Tese apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Educao da Faculdade de Educao da Universidade Federal Fluminense, como requisito parcial para a obteno do ttulo de Doutor em Educao. rea de concentrao: Polticas Pblicas e Movimentos Instituintes em Educao.
Orientadora: Prof. Dr. Clia Frazo Linhares
Niteri 2010 3
NEY LUIZ TEIXEIRA DE ALMEIDA
EDUCAO E INFNCIA NA CIDADE: DIMENSES INSTITUINTES DA EXPERINCIA DE INTERSETORIALIDADE EM NITERI
Tese apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Educao da Faculdade de Educao da Universidade Federal Fluminense, como requisito parcial para a obteno do ttulo de Doutor em Educao. rea de concentrao: Polticas Pblicas e Movimentos Instituintes em Educao.
Aprovada em 25 de maro de 2010.
BANCA EXAMINADORA
Prof. Dr. Clia Frazo Linhares Universidade Federal Fluminense (Presidente)
Prof Dr Maria Cristina Leal Universidade do Estado do Rio de Janeiro
Prof. Dr. Luis Antonio Baptista Universidade Federal Fluminense
Prof. Dr. Luiz Cavalieri Bazlio Universidade do Estado do Rio de Janeiro
Prof. Dr. Gaudncio Frigotto Universidade do Estado do Rio de Janeiro 4
Para Nina, Joo Pedro e Luma que cotidianamente imprimem novos sentidos educao e infncia em minha vida.
Para todos os profissionais que atuam na construo das polticas pblicas em Niteri forjando experincias que desenham horizontes de esperana e de desejos nas ruas da cidade.
Para Ney e Liana que reinventam a vida transformando-a em um eterno aprendizado.
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AGRADECIMENTOS
Clia Linhares pela sensibilidade acadmica e potica com que transformou a minha experincia de doutoramento em um processo de profundas descobertas e ricos reencontros, mostrando a potncia e a generosidade das palavras. Aos Professores Luis Antonio Batista, Gaudncio Frigotto, Luiz Cavalieri Bazlio, Maria Cristina Leal, Vanda Maria Costa Ribeiro e Iduna Mont Alverne Chaves por terem aceitado participar da banca examinadora e pelas contribuies intelectuais, solidariedade e carinho que demonstraram em diferentes momentos de minha trajetria acadmica. Aos professores do Curso de Doutorado em Educao da UFF pela seriedade e compromisso com a nossa formao. Isabela Santacruz Lima, o anjo da guarda que zelou por mim a cada semestre e a cada dvida. Aos companheiros da turma de doutorado-2006 e do Aleph pelas trilhas que ajudaram abrir, em especial Ruth, Andria, Isabel, Paolo, Rita e Rose. Ao Geraldo pela amizade e pelo jeito mineiro de ser. Rosana Ribeiro, Mrcia Nico e Ana Paula pela cumplicidade e ousadia na conduo dos cursos que subsidiaram esta pesquisa. Vernica e Larissa que nunca deixaram de partilhar os bons e desafiadores momentos deste percurso de forma amvel e companheira. Ingrid, Viviane, Michele Didier, Natlia, Mariana, Marco Antonio, Conceio, Patrcia Minatogau, Lidiane, Ana Paula Pereira, Fabola e Sabrina pela valiosa contribuio nos levantamentos, transcries e debates, dando sentido coletivo a momentos que costumam ser to solitrios. 6
Ana Ribeiro, Ana Lcia Schilke, Solange Santiago, Marta Varela, Omar e Luis Fernando pela acolhida carinhosa e contribuies em momentos cruciais deste trabalho. Helosa Mesquita e Waldeck Carneiro pela considerao e disponibilidade. Fernanda, Celso, Maria Jos, Teresa Lago, Fernanda, Maria Luiza, Elaine, Mrcia Cristina, Marina, Nelma, Lauane, Priscila, Renata, Ronald, Vernica, Leila, Neilson, Maria Mrcia, Romana, Rosely, Alessandra, Alessandro, Poliana, Liliane, Juliana, Vanessa, Marcos, Carlos Alberto, Graa, Fbio, Cristiane, Maria de Ftima e tantos outros que compartilharam suas experincias e trajetrias. Aos meus queridos estudantes que durante esses ltimos quatro anos contriburam com essa caminhada da forma mais encantadora possvel: ensinando-me. s companheiras de trabalho e luta da UERJ, da UCB e da UNIPLI pela solidariedade e carinho: Rosngela, Tatiane, Jurema, Elaine Marlova, Beth Queiroga, Beth Flix, Necilda, Mnica Santos, Nedda, Ana Puga, Cristina, Roberta, Elisa, Glria, Simone Para, Reinaldo e Janana. Mnica pelo apoio e incentivo em momentos importantes deste processo. Aos assistentes sociais e psiclogos do DEGASE, do TJ, do TRF e da RPE que no s compreenderam os momentos de maior dificuldade como parte de um processo formativo como tambm contriburam de diferentes formas, em especial Maria Angela, Tereza Cruz, Tula, Ana Garcia, Alena, Felipe, Rosngela, Mrcia, Josiane, Amparo, Eduardo, Ana Cristina e Flvia. Nanci e Andrea Zoca que deram distncia um componente de fortalecimento do carinho com que me apoiaram e acompanharam essa trajetria.
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RESUMO
A presente pesquisa resgata a trajetria da experincia de intersetorialidade na cidade de Niteri no Estado do Rio de Janeiro, no perodo compreendido entre os anos de 2006 e 2008, analisando as dimenses instituintes dos movimentos empreendidos nos campos da educao e da infncia. A partir de uma abordagem terica sobre a temtica da cidade e de como que as relaes entre o Estado e a sociedade civil e entre a esfera da produo e da reproduo social na atualidade tm articulado a esfera local dinmica global da sociedade capitalista, trata das tendncias de descentralizao e da importncia do territrio no campo das polticas pblicas. As diferentes compreenses sobre a intersetorialidade, como concepo e como experincia, so analisadas com o objetivo de destacar tanto a possibilidade de expressar apenas um esforo de racionalizao como vir a indicar mudanas importantes no sentido de se ultrapassar a fragmentao das polticas pblicas. Analisa as principais particularidades da rea de educao no Brasil em suas relaes com a progressiva atuao dos organismos multilaterais no diagnstico e proposio de polticas para este setor, no intuito de favorecer a compreenso de como a poltica educacional tem sido organizada na esfera local. O tema da infncia abordado a partir da contribuio de diferentes campos do conhecimento com maior destaque para a sua compreenso como categoria social e como experincia humana que permite potencializar prticas sociais. Atravs de levantamentos de dados, da anlise documental e da realizao de entrevistas com diversos profissionais que atuam nas instncias de coordenao e execuo das polticas de sade, educao e assistncia social assim como com representantes da sociedade civil que atuam nos conselhos de direito e de polticas da cidade, a experincia de intersetorialidade foi resgatada e problematizada revelando que sua dimenso instituinte se apia, particularmente, na autonomia que os profissionais do campo das polticas pblicas conquistaram e na capacidade de compreenso das dinmicas de cada territrio na cidade e como que neles se relacionam o Estado e a sociedade civil. Palavras-Chave: Educao; Infncia; Cidade. 8
ABSTRACT
This search retrieves the path of the experience of intersectional in Niteri in Rio de Janeiro, during the period between 2006 and 2008, examining the dimensions of the movement that promoted efforts in education and childhood. From a theoretical approach to the theme of the city and how the relations between state and society and between the sphere of production and social reproduction in the news have articulated both local and global dynamics of capitalist society, these trends decentralization and the importance of territory in the field of public policy. The different understandings of the intersectional approach, as a concept and as experience, are examined in order to highlight both the opportunity to have only one attempt to rationalize and come to indicate major changes in order to overcome the fragmentation of public policies. Discusses the main features of the area of education in Brazil in its relations with the progressive role of multilateral organizations in the diagnosis and propose policies for this sector in order to promote understanding of how educational policy has been organized at the local level. The theme of childhood is approached from the contribution of different fields of knowledge with more emphasis to understanding how social class and how human experience can enhance social practices. Through survey data, documentary analysis and interviews with various professionals working in the international coordination and implementation of health policies, education and social assistance as well as representatives of civil society that act on the advice of legal and policy the city, the experience of intersectional was rescued and problematic revealing that its size instituting relies particularly on the autonomy of the professional field of public policies and gained the ability to understand the dynamics of each area in the city and how relate them the state and civil society. Keywords: education; childhood; city.
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RESUME
La prsente recherche reprend le parcours de lexprience dintersectorialit de la ville de Niteroi dans lEtat de Rio de Janeiro sur la priode de 2006 2008, analysant les dimensions constitutives des actions entreprises dans le secteur de lducation et de lenfance. Sont abords les tendances de dcentralisation et limportance du territoire dans le domaine des politiques publiques partir dune approche thorique sur la thmatique de la ville et de comment les relations entre lEtat et la socit civile et entre la sphre de la production et de la reproduction sociale lient, aujourdhui, la sphre locale la dynamique globale de la socit capitaliste. Les diffrentes conceptions de l'approche intersectorielle, comme concept et comme exprience, sont examins en vue de mettre en vidence aussi bien lexpression dun effort de rationalisation, comme d'indiquer des changements majeurs dans le sens de dpasser la fragmentation des politiques publiques. Dans le but de favoriser la comprhension de comment la politique ducationnel est organise dans la sphre locale, cette tude analyse les principales particularits du secteur de leducation au Brsil dans ses rapports avec lintervention progressive des organismes multilatraux dans le diagnostique et dans les propositions des politiques pour ce secteur. La thmatique de lenfance est aborde partir de la contribution de diffrents domaines de connaissance, en mettant laccent sur sa comprhension en tant que catgorie sociale et exprience humaine qui permet la potentialisation des pratiques sociales. Par le biais de la rcuperation de donnes, de lanalyse documentaire, de la ralisation dentrevues avec divers professionnels qui interviennent dans les instances de coordination et dexcution des politiques de sant, dducation et dassistance sociale, ainsi que des reprsentants de la socit civile intervenant dans les instances de droit et des politiques de la ville, lexprience dintersectorialit a t abord et problmatis. Ceci a mis en vidence que sa dimension constitutive prend, particulirement, appui dans lautonomie acquise par les professionnels du domaine des politiques publiques, dans la comprhension des dynamiques de chaque territoire dans la ville et de comment se nouent les rapports avec lEtat et la socit civile.
Mots-clef: Education; Enfance; Ville. 10
SUMRIO
INTRODUO A cartografia de uma caminhada 19
Captulo 1- A CIDADE COMO TERRITRIO DA PRODUO E DA POLTICA 1.1 O local e o global na delimitao dos territrios da produo e da reproduo social 47 1.2 - Territrios da poltica: Estado e sociedade civil 68 1.3- As polticas pblicas e o cotidiano da cidade: dimenses do trabalho profissional 82
Captulo 2- POLTICAS PBLICAS E INTERSETORIALIDADE 2.1- Descentralizao e intersetorialidade nas polticas pblicas: sobre discursos, desejos e esperanas 97 2.2- Os desafios da educao na cidade 125 2.3 As polticas da infncia e a infncia da poltica 159
Captulo 3 EDUCAO E INFNCIA NA CIDADE DE NITERI 3.1- As dualidades da cidade das guas escondidas 194 3.2- A construo da intersetorialidade em Niteri: diferentes pontas de uma mesma trama 226 3.3- Dimenses instituintes da ao intersetorial em Niteri: a educao que encontra a cidade 265 3.4- A infncia que se forja entre as polticas e as redes na cidade 288
CONSIDERAES FINAIS A infncia da poltica na cidade 353
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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS 359
ANEXOS Anexo I Proposta do Curso de Extenso Universitria A interface das polticas sociais de educao, assistncia e de ateno criana e ao adolescente no municpio de Niteri.
Anexo 2- Mapa da Cidade de Niteri.
Anexo 3 Mapa da Rede Fsica de Sade do Municpio de Niteri.
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LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS
ABRAPIA - Associao Brasileira Multiprofissional de Proteo Infncia e Adolescncia ACAVV - Programa de Atendimento Criana e ao Adolescente Vtima de Violncia AFAC Associao Fluminense de Amparo aos Cegos AFR - Associao Fluminense de Reabilitao AMAS - Associao Metodista de Ao Social ANPED - Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Educao APADA - Associao de Pais de Amigos dos Deficientes da Audio APAE - Associao de Pais e Amigos dos Excepcionais ARENA - Aliana Renovadora Nacional ASEMA - Aes Socioeducativas em Meio Aberto BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento BIRD - Banco Internacional para a Reconstruo e o Desenvolvimento BNH - Banco Nacional de Habitao BPC Benefcio de Prestao Continuada BPM - Batalho da Polcia Militar Cacs - Conselhos de Acompanhamento e Controle Social Cadnicio - Cadastro nico da Assistncia Social CAPs Centro de Ateno Psicosocial CAPS AD - Centro de Ateno Psicosocial lcool e Drogas CAPsI - Centro de Ateno Psicosocial Infanto Juvenil CBIA - Fundao Centro Brasileiro para a Infncia e Adolescncia CEDCA - Conselhos Estaduais de Direitos da Criana e do Adolescente CEDEPLAR - Centro de Planejamento e Desenvolvimento Regional CEJOP - Centro Juvenil de Orientao e Pesquisa CIACs - Centros Integrados de Atendimento s Crianas CLIN - Companhia de Limpeza Urbana de Niteri CMAS - Conselho Municipal de Assistncia Social 13
CMDCA - Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente CME Conselho Municipal de Educao CNAS - Conselho Nacional de Assistncia Social CNE - Conselho Nacional de Educao CNSS - Conselho Nacional de Servio Social COESE - Coordenao de Estudo e Superviso Escolar COMAD - Conselho Municipal de Polticas e Ateno s Drogas COMDEPI - Conselho Municipal de Defesa dos Direitos da Pessoa Idosa COMPEDE - Conselho Municipal da Pessoa com Deficincia CONAE Conferncia Nacional de Educao CONANDA - Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente CONED - Congresso Nacional de Educao COVIG - Coordenadoria de Vigilncia e Sade CRAS - Centros de Referncia da Assistncia Social CREAS - Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social CRIAA - Centro Regional Integrado de Atendimento ao Adolescente CRIAAD - Centro de Recursos Integrado de Atendimento ao Adolescente CRIAM - Centros de Recursos Integrados de Atendimento ao Menor CTs - Conselhos Tutelares DEAM - Delegacia Especializada de Atendimento Mulher DNCr - Departamento Nacional da Criana DPCA - Delegacia Especializada de Proteo Criana e ao Adolescente DPCA - Delegacias de Proteo Criana e ao Adolescente DRU - Desvinculao de Recursos da Unio ECA - Estatuto da Criana e do Adolescente ENADE - Exame Nacional de Desempenho de Estudantes FAMNIT - Federao das Associaes de Moradores de Niteri FEBEM - Fundaes Estaduais de Bem-Estar do Menor FENASE - Fundao de Assistncia Social El-Shadai FGV - Fundao Getlio Vargas FIA - Fundao Para a Infncia e Juventude 14
FIRJAN - Federao das Indstrias do Rio de Janeiro FME - Fundao Municipal de Educao FMI - Fundo Monetrio Internacional FNDE - Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao Frum DCA - Fruns Permanentes de Entidades No-Governamentais de Defesa dos Direitos da Criana e Adolescente FPE - Fundo de Participao dos Estados FPM - Fundo de Participao dos Municpios FUNABEM - Fundao Nacional para o Bem Estar do Menor FUNDEB - Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao FUNDEF - Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao dos Profissionais do Magistrio GBT - Grupos Bsicos de Trabalho GEPAR - Grupo Esprita Paz Amor e Renovao IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica ICMS - Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios IDE - Instituto de Desenvolvimento para a Educao IDEB - ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica IDH - ndice de Desenvolvimento Humano IFET - Institutos Federais de Educao, Cincia e Tecnologia INAMPS - Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social INEP - Instituto Nacional de Estudos Pedaggicos INOCOOP- Rio - Instituto de Orientao s Cooperativas Habitacionais IPEA - Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPVA - Imposto sobre Propriedade de Veculos Automotores ITCM - Imposto de Transmisso Causa Mortis ITR - Imposto sobre Propriedade Territorial Rural IUPIexp - Imposto sobre Produtos Industrializados Proporcional s Exportaes LA - Liberdade Assistida 15
LBA - Legio Brasileira de Assistncia LDB - Lei de Diretrizes e Bases da Educao LOAS - Lei Orgnica da Assistncia Social LOS - Lei Orgnica da Sade MAC - Museu de Arte Contempornea MDB - Movimento Democrtico Brasileiro MDB/PDS MDS - Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome MEC - Ministrio da Educao MNMMR - Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua MP - Ministrio Pblico NAECA - Ncleo de Atendimento Especializado da Criana e do Adolescente NAFs - Ncleos de Atendimento s Famlias NEST - Ncleo de Estgio OCDE - Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico ONGs - Organismos no-governamentais ONU - Organizao das Naes Unidas OP - Oramento Participativo PAC - Programa de Acelerao do Crescimento PAIF - Programa de Ateno Integral Famlia PBF - Programa Bolsa Famlia PCC - Programa Criana na Creche PCNs - Parmetros Curriculares Nacionais PDDE - Programa Dinheiro Direto na Escola PDE - Plano de Desenvolvimento da Educao PDS - Partido Democrtico Social PDT - Partido Democrtico Trabalhista PEC - Proposta de Emenda Constitucional PEJA - Programa de Apoio aos Sistemas de Ensino para a Educao de Jovens e Adultos PELE - Promoo de Leitura 16
PETI - Programas de Erradicao do Trabalho Infantil PGRM - Programa de Garantia de Renda Mnima PIB - Produto Interno Bruto PMDB -.Partido do Movimento Democrtico Brasileiro PMDE - Programa de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental PMF - Programa Mdico de Famlia PNAA - Programa Nacional de Acesso Alimentao PNAD - Pesquisa Nacional por Amostragem Domiciliar PNAE - Programa Nacional de Alimentao Escolar PNAS - Poltica Nacional de Assistncia Social PNATE - Programa Nacional de Transporte do Escolar PNE - Plano Nacional de Educao PNLD - Programa Nacional do Livro Didtico PNRM - Programa de Nacional de Renda Mnima PNUD - Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento PPS - Partido Popular Socialista PROJOVEM - Programa Nacional de Incluso de Jovens PRONAICA - Programa de Atendimento Integral Criana PROUNI - Programa Universidade para Todos PSC - Prestao de Servios Comunidade PSDB - Partido Social Democrata Brasileiro PSF - Programa de Sade da Famlia PT Partido dos Trabalhadores PTB - Partido Trabalhista Brasileiro RECIZON - Rede Comunitria de Integrao da Zona Norte REUNI - Programa de Apoio ao Plano de Reestruturao e Expanso das Universidades Federais SAEB - Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica SAM - Servio de Assistncia a Menores SEEs - Secretarias Estaduais de Educao 17
SENARC - Secretaria Nacional de Renda e Cidadania SESC - Servio Social do Comrcio SINASE - Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo SP So Paulo SUAS - Sistema nico de Assistncia Social SUS - Sistema nico de Sade UBS Unidade Bsica de Sade UFERJ - Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro UFF - Universidade Federal Fluminense UMEI - Unidades Municipais de Educao Infantil UNESCO - Programa das Naes Unidas para a Educao, Cincia e Cultura UNICEF - Fundo das Naes Unidas para a Infncia e Adolescncia
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LISTA DE QUADROS E TABELAS
I. Relao da quantidade de entrevistados por vnculo institucional e tipo de insero 43
II. Nmero de matrculas e de escolas por nvel de ensino e por tipo de dependncia no Municpio de Niteri 230
III. Crescimento da Rede Fsica Escolar Pblica de Niteri 232
IV. Atendimento na Rede Fsica Escolar 242
V. Capacidade Fsica Instalada unidades ambulatoriais e hospitalares 245
VI. Aes desenvolvidas pela Secretaria Municipal de Assistncia Social 253
VII. Metas, Aes e Prazos relativos Educao Infantil no Plano Municipal de Educao de Niteri 291
VIII. Relao de instituies que desenvolvem aes socioeducativas em meio aberto, pblico atendido e rea de abrangncia 312
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INTRODUO A cartografia de uma caminhada
Saber orientar-se numa cidade no significa muito. No entanto, perder- se numa cidade, como algum se perde numa floresta, requer instruo. Nesse caso, o nome das ruas deve soar para aquele que se perde como o estalar do graveto seco ao ser pisado, e as vielas do centro da cidade devem refletir as horas do dia to nitidamente quanto um desfiladeiro. Essa arte aprendi tardiamente; ela tornou real o sonho cujos labirintos nos mata-borres de meus cadernos foram os primeiros vestgios. Walter Benjamin, 1985.
Nenhum caminho de um s andarilho. Por mais solitria que parea a caminhada, algumas trilhas j foram abertas. Os gravetos pisados, as marcas dos ps que antes passaram misturam-se ao barro da estrada formando pequenas poas por onde se revelam vestgios de diferentes destinos. Quais vingaram? Quais ainda esto aguardando definies? Voltar a estudar em Niteri 1 , cidade onde nasci e vivo, no representou apenas uma mudana de itinerrio no cotidiano das idas e vindas que a vida numa grande cidade nos impe. Configurou uma oportunidade que se assemelha s experincias assinaladas por Walter Benjamim de perder-me nessa cidade, de aguar a curiosidade e o medo da descoberta, das ruas e dos lugares, do movimento da paisagem que parecia inerte, sem tempo, sem aroma, pois havia se transformado apenas em passagem 2 .
1 Refiro-me aqui minha insero no Programa de Ps-graduao em Educao da Universidade Federal Fluminense no curso de Doutorado em 2006. 2 Richard Sennett assinala que cada vez mais o espao urbano tem se tornado para muitos um lugar de passagem, medido pela facilidade com que dirigimos atravs dele ou nos afastamos dele (2006:17) 20
No posso afirmar tratar-se de uma direo perseguida com extrema rigidez, como to pouco, reputar como obra do acaso, mas um caminho forjado por confrontos, descobertas e, sobretudo, aberturas e errncias. Uma conjuno de diferentes sensibilidades e percursos, dentre os quais destacaria as orientaes coletivas com a Professora Clia Linhares, a partir das quais tomou forma a preocupao sobre a dimenso instituinte das prticas profissionais que entrelaam polticas pblicas, educao e infncia. Mas o que passou a pulsar na paisagem de forma a mobilizar a minha ateno? Que mudana foi operada na minha relao com a cidade? Como se deu o processo de perder-me por onde j caminhei com tanta familiaridade? Recorro a Milton Santos (1997a: 61), inicialmente, para situar alguns dos elementos que possibilitam compreender os traos mais marcantes dessa mudana: a paisagem toma escalas diferentes e assoma diversamente aos nossos olhos, segundo onde estejamos. Embora destaque a fora da percepo na relao do sujeito com a paisagem, ela tem uma dimenso primria a partir da qual se entrelaam conhecimento, ao e imaginao. Assim, as imagens que passo a reter das paisagens combinam reminiscncias e aspiraes. O ingresso no curso de doutorado e a elaborao do projeto de tese foram decisivos para a mudana de relacionamento com as paisagens de Niteri, visto que a elas se somaram outras, originrias de outras cidades e de outras experincias. Pude, ento, realizar um investimento mais rigoroso de reflexo que apreendia os traos mais acentuados daquelas paisagens, ou seja, as mediaes histricas que os tornavam traos presentes naquelas e em muitas outras e que ressaltavam a importncia do entrelaamento entre as polticas pblicas e a cidade no processo de visibilidade das categorias sociais que mais sofrem com as desigualdades sociais e que, geralmente, encontram maiores dificuldades de organizao social.
restringindo cada vez a possibilidade de construo de experincias com os diferentes espaos e fluxos da cidade a uma rotina que nos condiciona a olhar a paisagem sem qualquer tipo de envolvimento. 21
As polticas pblicas, em decorrncia da complexificao do Estado e das relaes sociais, assim como em funo da prpria extenso das racionalidades e tecnologias de gerenciamento que marcam a sociedade capitalista, a partir das duas ltimas dcadas ganharam novos contornos. Em particular destacamos que as novas feies da relao entre o Estado e a sociedade civil contriburam para um singular processo de descentralizao de suas aes que, por conseguinte, abriram outras perspectivas para as instncias de controle social. O percurso dessa construo que combina maior participao democrtica e mecanismos mais aperfeioados de gesto social esteve longe de ser linear e foi marcado por experincias polticas que imprimiram ao perodo uma dinmica contraditria e bastante diversificada. A questo local passa a fornecer novos significados polticos e tericos para se pensar a constituio dos novos enfrentamentos e arranjos entre as diferentes polticas pblicas e as aes no mbito das esferas pblica e privada nos diferentes territrios da cidade. Em particular, as polticas setoriais voltadas para os segmentos sociais mais vulnerveis, dentre as quais destaco as de assistncia social e a de ateno infncia e a adolescncia, se estruturam a partir de princpios que prevem a interface com outras polticas pblicas. Essa interface foi fortemente potencializada pela tendncia de articulao das polticas de enfrentamento da pobreza, alicerada nos programas de garantia de renda mnima que assumiram papel destacado no s no Brasil. A educao se constitui, neste percurso, em uma das polticas centrais para se projetar uma perspectiva de superao das aes de proteo social para o mbito da promoo e do desenvolvimento social. A trajetria da organizao das polticas pblicas em Niteri tambm expressa essa tendncia. Deste modo, em 2006 a cidade comeou a desenvolver de forma mais sistemtica uma experincia nesta direo. A partir da preocupao em dar unidade articulao das aes das polticas pblicas de educao, assistncia social e sade uma nova proposta de organizao territorial foi elaborada no sentido de favorecer a discusso e 22
enfrentamento dos problemas e questes afetas s trs reas. A emergncia desses espaos na dinmica da gesto das polticas pblicas no mbito municipal constitui uma construo ainda recente e complexa, apresentando um amplo leque de interrogaes e dificuldades quanto avaliao das mudanas que todos esses esforos vm produzindo na constituio da esfera pblica. Por se tratar de uma experincia recente e que pela dinmica do processo poltico na cidade j se previa a sua interrupo, resgatar esta experincia representou um grande desafio intelectual e poltico que, por essa mesma razo, acionou uma preocupao investigativa bastante instigante. Quais os processos histricos e institucionais que contriburam para que vrios profissionais da educao convergissem seus esforos para esta experincia? Como se combinaram os investimentos decorrentes da autonomia, dos assombros e das inquietudes dos diferentes trabalhadores das polticas pblicas que dela participaram com aqueles que se desdobram das gestes governamentais e das experincias de valorizao da realidade local? A crescente despolitizao da vida social e a extenso de uma lgica mercantilista a um conjunto cada vez mais amplo das relaes sociais colocam, de forma bastante contundente, a possibilidade de que experincias como essas se descolem dos horizontes das lutas sociais por polticas pblicas que garantam direitos sociais e que forjem uma efetiva e democrtica esfera pblica para o das prticas racionalizadoras dos recursos e das demandas que caracterizam um padro hegemnico que reduz a gesto poltica da questo social s polticas de gesto que hoje contabilizam a realidade social. Contudo, essas experincias tambm abrem a possibilidade para que sujeitos tornados invisveis recriem formas de participao institucional, abrindo perspectivas para a construo de outras possibilidades de ao poltica. Quais feies se desenharam a partir desta experincia no trato da intersetorialidade das polticas pblicas que no reproduziram apenas uma preocupao de ordem gerencial? Poderia essa experincia contribuir para evidenciar os limites de uma concepo de 23
educao que no considera o acesso aos direitos sociais como condio de uma sociabilidade mais humanizadora e vivente? A paisagem ganhava novos contornos com o processo de abstrao terica, com o reconhecimento da universalidade de seus traos: as polticas pblicas e as novas feies da relao entre o Estado e a sociedade civil. Os traos universais precisavam ser delimitados historicamente e a escolha foi feita a partir de um marco presente na cultura poltica brasileira, privilegiando na abordagem da relao entre Estado e sociedade civil as suas contradies. Esse marco foi o processo de redemocratizao brasileiro que atravessou os anos 80, momento singular da histria de nossa cultura poltica que, apesar de marcada por processos de transio acordados entre as elites e de cunho autoritrio 3 , expressava a fora das contradies sociais e das prticas sociais de resistncia. No se tratava apenas de uma luta contra o regime militar, mas da afirmao de uma sociedade civil mais dinmica e plural (COUTINHO, 2006), sobretudo, com a entrada em cena de novos sujeitos, conforme sinalizou Eder Sader (1988). As disputas travadas em torno de projetos societrios diferentes tornaram-se transversais aos debates realizados em diferentes dimenses da vida social: no mbito da cultura, da educao, assim como no da esfera dos direitos sociais, expressando, portanto, uma nova potencialidade da sociedade civil no Brasil como arena das lutas sociais. O cenrio poltico, econmico e cultural que se desenhou a partir de ento esteve, contudo, longe de representar uma paisagem com cores e tons embaados. Ao contrrio, sublinhou as contradies de um processo a partir do qual se reconhecia e ampliava uma srie de direitos sociais que, embora, expressasse o resultado de uma intensa mobilizao social no esteve apoiado em uma correspondente distribuio da riqueza. O que se observa, a partir de ento, o alargamento dos direitos sociais em um plano legal
3 Estes traos so destacados por Coutinho (1990) ao analisar as particularidades da cultura poltica brasileira, afirmando a tendncia das transies negociadas pelo alto sem a participao e a incluso das massas. 24
que, at o presente momento, no pode ser materializado em toda a sua extenso em funo da intensificao do processo de concentrao de renda no pas. A arquitetura da Constituio de 1988 apontava, mesmo sem expressar uma radicalizao no trato dos direitos sociais, para o reconhecimento de um Estado de Direito, ps-ditadura, que, em ltima instncia, decorria de uma ampliao tanto do espectro quanto das formas de atuao de foras polticas democrticas. Ao final dos anos 80 a sociedade brasileira j vivia uma intensa polarizao na sua primeira eleio direta para presidente da repblica. Contudo, esse antagonismo no plano poltico-eleitoral convivia com ambivalncias e hibridismos cada vez visveis, em especial na esfera da cultura. Aquela recente experincia democrtica era indicativa de como a sociedade civil se tornou decisiva para a construo dos consensos necessrios afirmao dos projetos societrios. Os anos 90 foram marcados tanto pelas desenfreadas expanses do desemprego, pela consolidao da hegemonia do neoliberalismo e pelas novas configuraes da pobreza - expresses do mais recente esforo de recomposio do capital diante de suas prprias crises - quanto por um novo estgio das lutas dirigidas para a ampliao e democratizao dos espaos de atuao poltica, dos direitos sociais e das liberdades individuais. Dentre as principais contradies e desafios que emergem nesse perodo ressaltamos, por exemplo, o empenho de vrios segmentos polticos em dar materialidade s conquistas legais em um aparato institucional que passou a ser fortemente sucateado, prosseguindo na construo de uma cultura poltica democrtica mesmo diante dos avanos de uma ideologia individualizante. As polticas pblicas em razo de suas funes econmicas, culturais e ideolgicas constituem um importante campo de disputa dos distintos projetos sociais, visto que, mesmo diante de seus limites estruturais relativos sua gnese e constituio no mbito das estratgias de enfrentamento da questo social na sociedade capitalista encerram 25
condies objetivas de acesso da populao aos direitos civis, polticos e sociais. As prticas que se organizam a partir delas passaram a expressar intensa e extensivamente as contradies aludidas, impondo a necessidade de uma leitura mais atenta da dinmica societria que permita apreender a dialtica de seu movimento, apontado tanto as possibilidades quanto os limites dos percursos e discursos polticos partidrios, das mutaes dos movimentos sociais, das novas redes de servios sociais e das prticas profissionais voltadas para a afirmao dos projetos de sociedade que se contraponham e superem o atual. Um dos desafios postos hoje para diferentes profissionais que trabalham nas polticas pblicas o de compreender a dinmica institucional que as caracterizam em suas diferentes instncias e interfaces. Um leque bem diversificado de sujeitos coletivos, como entidades profissionais e sindicais, associaes de pesquisadores e programas universitrios, entre outros, tm empreendido esse esforo ao longo dos ltimos anos. Esforo que compartilho com tantos outros profissionais: o de pensar criticamente o potencial instituinte das prticas profissionais realizadas no mbito de instituies implementadoras de polticas pblicas, em especial aquelas que so dirigidas infncia. Polticas que, contraditoriamente, integram, hoje, os espaos de sociabilidade de largos segmentos sociais que tm nos servios sociais um componente estratgico na luta pela sua sobrevivncia. Expressariam essas prticas possibilidades de desenvolvimento de formas de sociabilidade emancipatrias? Ser possvel a partir das relaes que os segmentos populacionais mais pobres estabelecem com as polticas pblicas contribuir para a vivncia de experincias com um significado poltico distinto daqueles que tendem a perpetuar sua condio de subalternidade? A opo por pesquisar as aes sociais dirigidas para a infncia na cidade tendo como preocupao central resgatar como esse movimento vem sendo produzido pela rea de educao se deu em funo da necessidade de delimitao de uma das categorias sociais para as quais fossem dirigidas tanto as aes decorrentes da relao entre a educao e as demais 26
polticas pblicas quanto das experincias intersetoriais em curso em Niteri. Assim as aes organizadas a partir do trabalho de diferentes profissionais em instituies, programas e projetos voltados para as crianas e adolescentes, sobretudo as que se encontram em situao de risco ou vulnerabilidade social, passaram a requer a interface de diferentes polticas pblicas. As diretrizes e trajetrias das polticas de educao, assistncia social e de sade na garantia e defesa dos direitos da criana e do adolescente, as instncias de articulao interinstitucional, gesto e controle social existentes na cidade de Niteri demarcavam novos arranjos territoriais, nos quais diferentes profissionais forjaram a construo de experincias intersetoriais. A motivao que orientou a realizao desta pesquisa se sustentou na interrogao sobre a dimenso instituinte da experincia de intersetorialidade em Niteri, ou seja, de como se deu a articulao entre educao e poltica na construo de possibilidades civilizatrias que se anteponham ao processo de desumanizao e desvitalizao de nossa sociedade 4 . Em funo do curto percurso dessa experincia e de termos tido a oportunidade de acompanh-la ainda em sua construo no nos propusemos a investigar seus resultados e impactos, mas sim resgatar sua trajetria a partir das prprias inquietaes, incertezas e descobertas dos profissionais que ao participarem dessa via de articulao das polticas pblicas forjaram uma experincia particular em relao aos movimentos em curso na sociedade que tomam a cidade como uma mediao importante das prticas de formao humana (GADOTTI e PADILHA, 2004). Uma importante considerao a tecer a de que h uma dimenso da infncia hoje, principalmente aquela assistida pelas polticas pblicas, que guarda, por certo, relao com as distintas expresses da pobreza na atualidade. Primeiro porque o acesso educao escolarizada passa a ser mediado por alguma poltica pblica que no a de educao apenas. Em
4 Processo denunciado de forma contundente nas reflexes de Mszros (2005) e Linhares (2002) e como preocupao com a qual devem se debruar os educadores e a prpria educao. 27
seguida, a observao de que representa um dos segmentos sociais mais vulnerveis frente aos fenmenos da expanso do narcotrfico como modalidade objetiva de estratgia de sobrevivncia ou acesso ao consumo, dos processos de desestruturao familiar, da entrada precoce no universo do trabalho explorado e da exposio s distintas formas de violncia. A compreenso da trajetria das polticas dirigidas infncia no Brasil nos ltimos anos requer situar em que medida o acirramento das desigualdades sociais e as feies assumidas pela relao entre o Estado e a sociedade civil conformaram um quadro institucional favorvel s elaboraes tericas e programticas que articulam a poltica de educao s estratgias de enfrentamento da pobreza e de garantia dos direitos da infncia. Para dar conta do alcance e das possibilidades dessas pistas e da prpria reflexo terica sobre esse problema de pesquisa preciso situ-los no mbito das mudanas que vm ocorrendo na dinmica entre as esferas da produo e da reproduo social, desvelando como os fenmenos como o desemprego estrutural, a contra-reforma do Estado e a hegemonia de uma elaborao cultural pautada na lgica da produo da mercadoria incidem sobre as polticas pblicas e, conseqentemente, sobre as formas de enfrentamento da pobreza, as experincias educacionais e as condies de garantia dos direitos humanos e sociais. H de se destacar, portanto, a compreenso de que so estruturais as relaes entre o aumento e as novas configuraes da pobreza e a lgica da acumulao capitalista, o que diante de um quadro de ruptura com as relaes de trabalho em bases salariais e do desemprego estrutural, a atuao do Estado no campo da regulao social torna-se um fator decisivo em relao efetivao das condies de sobrevivncia da grande maioria da populao que, por diferentes parmetros, experimentam a condio de pobreza. Contudo, o prprio Estado tambm participa deste grande esforo de recomposio do capital, atuando na pavimentao da estrada que reverte os fluxos dos investimentos pblicos e do seu prprio papel em relao ao campo da proteo social. 28
A ofensiva neoliberal dos anos 90 acabou por desestruturar as principais experincias de proteo social organizadas em torno do Estado de Bem Estar Social nos pases centrais e impingiu o sucateamento e o esfacelamento da precria rede de servios sociais em pases como o Brasil. A experincia brasileira, sobretudo a partir da proposta de Reforma Gerencial do Estado, significou, na verdade uma Contra-Reforma (Behring, 2003), por representar no s a drstica reduo dos recursos do fundo pblico, destinados s polticas pblicas, como o seu deslocamento para financiar o prprio capital atravs dos processos de privatizao e pagamento de juros da dvida externa.
Em sntese, o ndice de Gini mede fundamentalmente a realidade da desigualdade no interior da renda do trabalho, deixando de fora, portanto, as outras formas de renda que mais tem crescido no Brasil, como juros, lucros, renda da terra e aluguis. Dessa forma, a desigualdade de renda e riqueza no Brasil tem sido maior, sobretudo quando a poltica monetria do Governo Federal garante uma renda mnima para cerca de 20 mil cls parentais por meio do pagamento dos juros da dvida pblica. Enquanto programas como o Bolsa Famlia garante a 8 milhes de famlias o acesso a um benefcio monetrio, cujo montante representa somente 0,3% do PIB, a poltica de juros do Governo Federal transfere anualmente a poucas famlias ricas uma quantia monetria equivalente a 7% do PIB. Por conta disso, torna-se muito difcil conter a desigualdade de renda e riqueza no Brasil. Nesse mesmo sentido, pode-se tambm destacar que os efeitos do gasto social no so maiores porque h justamente uma restrio importante que deriva do pagamento dos encargos da dvida pblica, equivalente, em 2005, a 56% de todo o volume de recursos comprometidos com a rea social do Governo Federal. Alm de improdutivas, as despesas financeiras deprimem a gerao do emprego (perda de 521 mil novas vagas em 2005) e contribuem para a maior transferncia de renda aos segmentos mais ricos da populao (POCHMANN, 2007: 77).
As tendncias no campo da anlise e do enfrentamento da pobreza acabam concentrando, ou restringindo, em muitos casos, os diferentes aspectos que envolvem a pobreza, em particular a insero desigual na esfera da produo, da cultura e da poltica, necessidade de elevao dos patamares de consumo da populao. Esse fenmeno ganha um significado 29
que vai muito alm das diretrizes que tm orientado os programas de transferncia de renda, visto que envolve, sobretudo, uma subordinao das polticas pblicas lgica da sociedade de consumo, destituindo da esfera poltica e da participao poltica da populao sua dimenso de uso (AGAMBEN, 2007), de ao protagonizada por um sujeito coletivo para se deslocar para o campo do consumo, do acesso mediatizado por uma esfera que perde sua feio pblica em detrimento das prticas mercantis. Ocorre, portanto, no bojo deste processo uma radical alterao na forma de conceber a esfera pblica e o papel do Estado, difundindo mediante um amplo processo de desregulamentao e ideologizao a concepo de um Estado com perfil mais gestor do que executor. O deslocamento de parte das aes do campo da proteo social do Estado para a esfera privada filantrpica ou comunitria decorrente de uma orientao de organismos mundiais, gestores da nova ordem econmica dirigida pelo capital financeiro. Ao tratar da participao do Estado no acirramento da instabilidade social, Valla ressalta:
Diante dos problemas criados para a populao brasileira desemprego estrutural, condies de vida precria -, as recomendaes do Banco Mundial e do FMI tm como pressuposto, na verdade, a idia de que as pessoas e suas comunidades devem ser criativas e se virar para compensar os problemas criados por essa lgica de individualismo e lucro que prejudica os mais fracos e vulnerveis (2005: 51).
As estratgias postas em curso para o desmonte do iderio e das estruturas pautadas na concepo do estado de Bem Estar Social segundo Laurell foram implementadas pelos governos neoliberais no sentido da privatizao do financiamento e da produo dos servios; reduo dos gastos sociais, eliminando programas e reduzindo benefcios; canalizao dos gastos para os grupos carentes; e a descentralizao em nvel local. A autora ressalta, ainda, que:
(...) A condio poltica para o xito deste projeto a derrota ou, pelo menos, o enfraquecimento das classes trabalhadoras e das suas organizaes reivindicatrias e partidrias. Nesse contexto, torna-se primordial destruir as instituies de bem-estar social, por constiturem 30
uma das bases da ao coletiva e solidria que diminuem a fora desagregadora da competio entre os indivduos no mercado de trabalho (1995: 164).
Chamamos a ateno para o fato de que todo o esforo empreendido pelos movimentos sociais e de trabalhadores do campo das polticas pblicas no sentido da garantia dos direitos sociais encontrou e ainda encontra fortes resistncias na operao de desmonte do Estado e que transfere para uma rede de proteo privada parte de suas responsabilidades no campo da proteo social. Se por um lado este processo possibilitou a emergncia de novas experincias, oriundas de parcela da sociedade civil que conseguiu manter sua capacidade de mobilizao e de crtica a esta tendncia, sem sucumbir s armadilhas da terceirizao das polticas pblicas, por outro, revelou uma avalanche ideolgica em torno de novas concepes da relao entre o que pblico e o que estatal que, de um modo geral, vem servindo para a afirmao de uma cultura poltica que retira os contornos coletivo do enfrentamento da pobreza e os repe de forma individualizada nas esferas da famlia, da escola e das instituies, pblicas ou no, que implementam programas sociais. Temos ento, um processo que alm de econmico e poltico tem forte contedo cultural, visto que opera com formas de compreenso dos problemas que atingem largos extratos da sociedade e que fazem parte dos modos de vida e das formas como so pensadas e articuladas as estratgias de sobrevivncia desses mesmos segmentos sociais. Assim fica caracterizada a centralidade da esfera da reproduo social como um conjunto complexo de prticas sociais necessrias garantia de um dado modo de organizao social da produo e que, por sua vez, so por ele determinados. As mudanas na esfera da reproduo no se esgotam nas condies de regulao social do Estado em funo da ofensiva neoliberal, mas apontam para a necessria produo de novos modos de pensar a realidade 31
social e suas intensas e rpidas transformaes. Neste sentido, tambm o campo cultural experimentou profundas e decisivas mudanas. A mais determinante pode ser demarcada em torno das mltiplas significaes da ps-modernidade, apreendidas por Frederic Jameson (1996) como a lgica cultural do capitalismo tardio, ou seja, como a expresso de uma cultura sintonizada s radicais mudanas do modo de produo de capitalista onde a lgica da produo da mercadoria penetra de forma visceral os processos de produo e difuso cultural, assim como as vises de mundo. Esta lgica cultural atenderia a uma condio da produo: a valorizao do capital a partir de mercadorias de novo tipo, como os servios, a cultura e a informao. Trata-se, portanto, de uma mudana que combina a esfera da produo e da reproduo em novos patamares, ou seja, favorecendo uma espcie de fordismo no campo da produo cultural para atender s exigncias da acumulao por novos meios de valorizao do capital articulado produo de novas vises sobre a realidade. Assim a lgica da produo da mercadoria atravessa indistintamente a produo cultural, quer no sentido das novas mercadorias, quer das novas elaboraes sobre a realidade, tornando uma e outra completamente descartvel, assim como ocorre hoje com qualquer mercadoria, subsumida tendncia de diminuio do tempo de durao do valor de uso. Mas tambm atravessa os servios sociais inscrevendo sua produo e distribuio na lgica da produo da mercadoria e do consumo. Partindo da compreenso gramsciana da cultura como viso de mundo, resgatamos neste autor uma ponderao substantiva para a compreenso da extenso e significados destas mudanas, quando afirma que:
Pela prpria concepo de mundo, pertencemos sempre a um determinado grupo, precisamente o de todos os elementos sociais que compartilham de um mesmo modo de pensar e de agir. Somos conformistas de algum conformismo, somos sempre homens-massa ou homens-coletivos. O problema o seguinte: qual o tipo histrico do conformismo e do homem-massa do qual fazemos parte? (GRAMSCI, 1987: 12). 32
O pertencimento a diferentes tipos de homem-massa produto de um processo histrico que, segundo o autor, deve ser superado com a crtica a prpria concepo de mundo. A pergunta que se constri nesse processo exatamente em relao possibilidade desta crtica estar presente nas experincias educacionais desenvolvidas junto a segmentos sociais que, pelas suas condies de vida - aqui tomadas em suas formas concretas de insero nos processos de produo e reproduo das desigualdades sociais tm, contraditoriamente, nas polticas pblicas, neste cenrio neoliberal e de privatizao da esfera pblica, seus limites e suas possibilidades. A tendncia de subordinao dos processos de produo e difuso cultural lgica da produo da mercadoria em articulao com a disseminao das perspectivas individualizantes do iderio neoliberal nas instituies que desenvolvem programas sociais conforma um determinado tipo de consenso, ao qual algumas experincias educacionais no s no se rendem, resistem e se confrontam, como recriam as possibilidades de construo de outras prticas sociais. Esta tarefa no pode ser compreendida como exclusiva a determinados segmentos profissionais e nem restrita aos mbitos institucionais em que se localizam. A articulao desses processos institucionais aos processos histricos de elaborao cultural um pressuposto pedaggico e poltico e que no pode desconsiderar as condies objetivas de sua realizao, ao contrrio, deve tom-las como condio central de sua dimenso instituinte:
Em outras palavras: os movimentos necessrios para forjarmos outras formas de conviver, produzir, pensar e compartilhar a vida, mais solidariamente, no se encontram num alm, sobreposto ao nosso cotidiano de mulheres e homens, esperando apenas que os sagazes e geniais os descubram para us-los e aplic-los, mas est entre ns, como relaes integrantes de nossas vidas, que cobram sempre outras elaboraes, capazes de ressignificar prticas sociais de forma criadoramente tica. Trata-se, desta maneira, de processos de diferir que vo na contramo de presses excludentes e homogeneizadoras ainda hegemnicas afirmando-se na busca por 33
desativar e demolir esquemas que sustentam a manuteno e o aprofundamento das desigualdades sociais (LINHARES, 2004: 16).
Alerta a autora para o significado dado a expresso instituinte como uma diferenciao do que seria novo e que to bem serve lgica cultural subordinada produo da mercadoria. As experincias instituintes adensariam, desta forma, um processo de elaborao cultural que se forja em outra direo, imprimindo um contedo tico e potencializando as condies de uma produo autnoma em distintas dimenses da vida social.
(...) A fora dos movimentos polticos instituintes no est nas decises que uma assinatura pode legalizar. Sem prescindir desses gestos, entendemos sua vitalidade e legitimao vem dos movimentos histricos que carregam sonhos, desejos e projetos que foram marginalizados e at interditados em outros perodos, clamando por serem reapropriados para a pavimentao de uma cultura, sustentada de forma mais plural e emancipatria (IBIDEM, 2002: 119).
A vitalidade dessas experincias a base para a construo coletiva de uma educao no atrelada aos ditames do capital, evidenciando a sua prpria potencialidade no mbito dos processos histricos de emancipao humana, ou seja, antagnicos desumanizao crescente imposta pela subsuno do trabalho ao capital em larga escala. Ao destacar a dimenso histrica que envolve o esforo de se reverter este processo, Istevn Mszros chamou a ateno, durante a conferncia de abertura do Frum Mundial de Educao realizado em Porto Alegre no ano de 2004, para o papel a ser cumprido pela educao:
(...) Portanto, o papel da educao soberano, tanto para a elaborao das estratgias apropriadas e adequadas para mudar as condies objetivas de reproduo, como para a automudana consciente dos indivduos chamados a concretizar a criao de uma ordem social metablica radicalmente diferente (2005: 65).
Se a valorizao do sujeito no processo de automudana consciente uma condio destacada por Mszros para se compreender o papel da educao no curso da construo de uma sociedade diferente da atual, ela 34
impe uma nfase completamente distante daquelas experincias educacionais pautadas na lgica da produo da mercadoria. A formao utilitarista e individualmente empreendedora resultante dos ajustes de uma educao atrelada nova condio de desemprego estrutural, conforme demonstra Gentili (1998) ao analisar a desintegrao da promessa integradora, no pode ser tomada como referncia para a conduo de prticas instituintes. Ao contrrio, estas prticas apontam para uma perspectiva de educao que valorize o sujeito e no que o submeta a um processo de alienao e desumanizao naquilo que consiste sua potencialidade criativa: o trabalho. A inverso provocada por uma sociedade que educa para a submisso deve ser o foco de uma ao tambm educativa de sentido oposto, conforme defendia Paulo Freire:
necessrio, porm, que o trabalhador social se preocupe com algo j enfatizado nestas consideraes: que a estrutura social obra dos homens e que, se assim for, a sua transformao ser tambm obra dos homens. Isto significa que a sua tarefa fundamental a de serem sujeitos e no objetos de transformao. Tarefa que lhes exige, durante sua ao sobre a realidade, um aprofundamento de sua tomada de conscincia da realidade, objeto de atos contraditrios daqueles que pretendem mant-la como est e dos que pretendem transform-la (1979: 48).
H de se chamar a ateno para o fato de que a subordinao da prpria educao lgica da produo da mercadoria expressa um dos limites impostos s experincias educacionais, uma vez que transfigura a noo da educao como direito na concepo de um servio que pode ser comercializado ou cuja produo se submeta a critrios outros, distantes da esfera de luta pela garantia e ampliao dos direitos sociais (Frigotto, 2001). Da mesma forma que a progressiva complexificao da vida e das formas de produo social tm levado a um incessante movimento de fragmentao do real, quer das prticas sociais e profissionais, quer dos conhecimentos que as orientam. Investigar as experincias educacionais como prticas instituintes essencialmente reconhecer suas potencialidades quanto superao da lgica fragmentria hegemnica de organizao do fazeres e 35
dos saberes, com seus endereamentos para as concentraes de bens e acumulaes de privilgios.
No podemos deixar de perceber nesses movimentos terico- metodolgicos da interdisciplinaridade um sentido de rearticulao de saberes e fazeres que vai contra toda aquela lgica do fracionamento e da diviso. Se no existe uma vacina que impea que seu uso seja distorcido ou isolado, extraviando possibilidades transformadoras, por outro lado, esses movimentos tambm podem produzir contribuies para a criao de uma nova cultura, que se alimente de uma pluralidade de lgicas, que assuma as indivisibilidades que entrelaam sujeitos e objetos do conhecimento (LINHARES, 1999: 28).
Pensar a dimenso instituinte das experincias educacionais requer, portanto, reconhecer suas possibilidades de transbordamento para alm das fronteiras disciplinares e setoriais. Em que pesem todos os entraves e descaso para com a educao pblica e, por extenso, em relao escola, as experincias instituintes, conforme aponta Linhares, sem desconsiderar os embates, as contradies e as ambigidades que as atravessam, podem ser identificadas a partir de alguns componentes centrais:
(...)1) Empenho pela construo de uma participao democrtica expansiva, com especial destaque para a concretizao e as ressonncias do Oramento participativo; 2) Processos de participao de professoras, professores, estudantes equipes dirigentes e auxiliares, pais nos rumos da escola, com interlocues com sindicatos e associaes cientficas da educao; 3) Processos de participao dos familiares e da prpria comunidade nos rumos da escola; 4) Busca de aproximao com a vida social; 5) Estmulo ao desenvolvimento da autonomia dos professores; 6) Ateno voltada para a construo permanente de processos democrticos na escola (2006: 20).
Nesta direo, as experincias que hoje so realizadas em diferentes localidades voltadas para a articulao da educao com as demais polticas pblicas assim como com a prpria dinmica poltica e cultural da cidade expressam possibilidades de construo no apenas de aes intersetoriais ou interdisciplinares, mas de experincias polticas e pedaggicas que sublinhem a dimenso educadora da cidade como movimento instituinte. O que envolve um amplo e diversificado campo de experincias que tanto remete s reflexes e orientaes resultantes do I Congresso Internacional 36
das Cidades Educadoras realizado em Barcelona em 1990 como quelas que pautam as produes do Instituto Paulo Freire e as tendncias de articulao da educao com o espao da cidade em dezenas de municpios com ntidas preocupaes com a construo de uma esfera pblica alicerada em novas relaes entre as diversas esferas da realidade social e as aes coletivas.
Cada instncia do Poder Pblico ligada educao, cada escola, cada professor ou professora, cada coordenador ou coordenadora deve estar inserido em um projeto poltico-pedaggico que expresse a intencionalidade de garantir o reconhecimento entre todos esses atores e atrizes. Sem esta intencionalidade, no ser possvel para a escola, assim como para a cidade, converter seus problemas em solues, seus conflitos em projetos coletivos (VIANNA, 2004:33).
Prevista em diferentes instncias das polticas pblicas, conforme sinalizam Westphal e Mendes (2000), a intersetorialidade desponta como uma resultante de esforos contraditrios que imprimem marcas ao mesmo tempo democrticas, participativas e coletivas como as que derivam de uma hegemonia cultural e poltica que afirma a necessidade de uma lgica gerencial mais tcnica e ocupada com a gesto interinstitucional. A dimenso instituinte desses processos reside no potencial de construo de espaos e experincias que ultrapassem as concepes de intersetorialidade e de territorialidade que restrinjam a esfera poltica, particularmente atravs de sua subordinao lgica do consumo que atravessa hoje o campo das polticas pblicas. A preocupao com a dimenso instituinte das prticas sociais e profissionais que se forjam na articulao e aproximao entre as polticas pblicas serviu para produzir outro tipo de relao com a paisagem. Assim os objetivos desta pesquisa foram delimitados ao longo da prpria caminhada, nos contatos com uma experincia repleta de sinais e convites, aberta s descobertas e aos perigos que ela encerrava. No se constituram, portanto, em propsitos fechados, ao contrrio, em possibilidades que a pesquisa 37
abriu em consonncia com a dinmica da realidade e da prpria experincia em curso: Investigar as relaes entre a construo de prticas intersetoriais e as particularidades das polticas pblicas de educao, assistncia social e sade em Niteri. Analisar as relaes entre a experincia de intersetorialidade das polticas pblicas em Niteri e os processos polticos e culturais de gesto da cidade. Analisar as particularidades da relao entre Estado e sociedade civil nos processos institucionais de construo das polticas voltadas para a infncia em Niteri. Deste modo o resgate da trajetria histrica dessas aes intersetoriais constitui o principal movimento no processo de pesquisa. Movimento que situa a apreenso da realidade no como uma decorrncia de fatores exatos, mas como singularidade que se constri a partir de relaes contraditrias e dinmicas, nas quais se revelam os traos universais dos processos sociais: a paisagem local e suas marcas globais. A conduo da pesquisa se deu a partir de processos de aproximao realidade sustentada no reconhecimento da importncia das categorias tericas como recursos intelectuais que abrem perspectivas de anlise e de reflexo e no como mecanismos de enquadramento. Deste modo, no primeiro captulo, apresentamos os dilogos estabelecidos com as contribuies de Milton Santos (1997a, 1997b e 2007) e de Henri Lefebvre (1999, 2001 e 2004) para situarmos a centralidade da cidade e do territrio para a compreenso de como que as dinmicas da produo e da reproduo social incidem sobre os processos de formulao e conduo das polticas pblicas, articulando a esfera local aos fenmenos globais na atualidade. Tomando como referncia central as reflexes de Gramsci resgatamos parte do percurso intelectual em torno da relao entre Estado e sociedade civil para nos aproximarmos de suas manifestaes concretas na 38
cidade, ressaltando-lhes a condio de territrios da poltica. Procuramos deste modo, apresentar sobre quais perspectivas abordamos as relaes sociais, econmicas e culturais da cidade de Niteri, tratando de suas particularidades sem perder de vista suas vinculaes esfera da produo e da reproduo social assim como s relaes entre sociedade poltica e sociedade civil. A partir deste esforo terico apontamos para a necessidade de resgate das trajetrias das polticas pblicas na cidade como espaos contraditrios onde se traduzem tanto as disputas pela hegemonia quanto as estratgias de reproduo da fora de trabalho e de suas condies de vida e modos de sociabilidade. Dando destaque s funes intelectuais que os profissionais das polticas pblicas podem desempenhar neste sentido. As abordagens sobre a intersetorialidade, a educao e a infncia adquiriram um significado especial no percurso da pesquisa, o que se revela no segundo captulo. A reflexo sobre os significados e alcances da intersetorialidade serviu para ampliar os horizontes de tratamento das experincias que se forjam na cidade de Niteri. O resgate da poltica educacional permitiu situar como a dinmica de articulao do global e do local ganha contornos particulares neste campo de poltica pblica. E procuramos considerar, a parir de diferentes perspectivas, como que a produo sociolgica e filosfica situa a infncia, possibilitando um resgate de como vem se forjando a infncia no Brasil a partir de diferentes polticas pblicas e formas de interveno do Estado e da sociedade civil. Assim como podemos tambm pensar a infncia, a partir das reflexes de Benjamin (1985) e Agamben (2005), como metfora poltica capaz de contribuir qual a anlise das dimenses instituintes da experincia construda em Niteri. No terceiro captulo, o resgate da histria de Niteri foi fruto de uma pesquisa bibliogrfica fortemente marcada pelas reminiscncias de uma infncia e juventude que se constituram em memria da cidade. A singularidade das guas escondidas brotou por entre as idas e vindas da poltica partidria e dos esforos de construo das polticas pblicas e de suas redes. Em seguida resgatamos as diferentes pontas da trama que 39
favoreceu a organizao da Ao Intersetorial, situando as particularidades de cada poltica setorial na cidade. A experincia da Ao Intersetorial foi apresentada e analisada a partir das narrativas de vrios de seus participantes no sentido de destacar como os movimentos produzidos na rea de educao e por um leque de profissionais potencializam o movimento da educao em direo cidade. Prosseguindo, destacamos as infncias que so produzidas socialmente com a dinmica das polticas pblicas e das redes na cidade para afirmarmos a dimenso instituinte dessa experincia em consonncia com a infncia da poltica na cidade. A conduo da pesquisa envolveu processos que contm particularidades importantes do ponto de vista metodolgico como: o levantamento e anlise documental; a realizao de um curso de extenso universitria como parte das Atividades Programadas de Pesquisa (disciplina obrigatria no curso de doutorado) que articularam o processo de entrevistas com o de reflexo parcial das aproximaes entre a base conceitual da pesquisa e a dinmica da cidade; e a prpria conduo das pesquisas e anlise das narrativas a partir das reflexes produzidas nos processos de orientao e de produo textual dos principais temas abordados nesta investigao. A pesquisa documental se deu a partir do levantamento dos Relatrios de Gesto das Secretarias de Assistncia Social e de Sade nos anos de 2006, 2007 e 2008, do Plano Municipal de Educao de Niteri, da Lei Orgnica do Municpio, das Atas dos Conselhos Municipais de Educao, Assistncia Social e dos Direitos da Criana e do Adolescente nos perodos de 2006, 2007 e 2008, da Proposta Pedaggica da Rede Municipal de Educao, dos Relatrios do Colegiado Intersetorial referentes aos anos de 2006 e 2007, dos Cadernos de Subsdios para a elaborao do Plano Municipal de Educao do Plano Diretor da Cidade de Niteri, das Deliberaes das Conferncias Municipais de Assistncia Social e dos Direitos da Criana e do Adolescente (da segunda at a stima). As principais preocupaes que orientaram a coleta e anlise dos dados e 40
informaes estavam relacionadas ao esforo de compreenso da dinmica das polticas e aes dos sujeitos sociais no tocante s particularidades da cidade e as tendncias contemporneas de organizao das polticas pblicas. Neste sentido as preocupaes que presidiram esta anlise estavam relacionadas com as temticas da: descentralizao, intersetorialidade, organizao e composio das redes de servios, relao entre o pblico e o privado, concepes e diretrizes que orientam as polticas na cidade, principais marcos das polticas pblicas e referncias infncia. Durante o processo de pesquisa desenvolvemos uma Atividade Programada de Pesquisa em 2008/2 que subsidiou o processo de coleta de dados e de realizao das entrevistas com as discusses dos principais temas referentes pesquisa. Esta atividade contou com a participao de profissionais e estudantes das reas de Servio Social e Educao e que contriburam significativamente com o processo de aproximao aos diferentes personagens que participaram da experincia intersetorial assim como de diferentes instituies da cidade. O curso foi realizado atravs de uma parceria do Grupo de Pesquisa Aleph coordenado pela Professora Clia Linhares da Faculdade de Educao da Universidade Federal Fluminense (UFF) com o Projeto de Extenso Educao Pblica e Servio Social da Faculdade de Servio Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ), oferecido em Niteri na Faculdade de educao da UFF com a cincia e aprovao da Coordenao do Programa de Ps-Graduao em Educao da UFF. O curso A interface das polticas sociais de educao, assistncia e de ateno criana e ao adolescente no municpio de Niteri contou com a participao da Professora da FME e mestranda em Educao pela UFF, Mrcia Nico Evangelista, e da Professora Rosana Ribeiro, assistente social da Coordenao de Educao e Sade da FME, que atuou na Ao Intersetorial de Niteri, e versou sobres as seguintes temticas: Estado e sociedade civil; narrativas; experincia, polticas de educao, assistncia social e criana e adolescente; projeto poltico-pedaggico, plano 41
municipal de educao; infncia, cidade e poltica; controle social e conselhos de polticas pblicas (ver proposta completa no Anexo 1). O resgate da trajetria da Ao Intersetorial se deu a partir da compreenso da importncia das narrativas como forma de socializao das experincias profissionais. Neste sentido construmos um roteiro geral que permitia a introduo de dilogos a partir do desenvolvimento da prpria entrevista, buscando desta forma apreender, ao mximo, elementos que pudessem orientar novos contatos e produzir novas descobertas. Os eixos estruturadores das entrevistas foram: 1- A caracterizao do profissional com destaque para sua trajetria de formao, na rede municipal, funo que desempenha ou j desempenhou, vinculao com a cidade e com a experincia de intersetorialidade. 2- A compreenso do trabalho que cada profissional realiza, destacando as formas de organizao e conduo do trabalho, a equipe com quem atua e as atividades desenvolvidas. 3- As informaes e percepes acerca da poltica setorial e da intersetorialidade. neste momento que o entrevistado aborda a composio e histria da rede, da secretaria, da ONG ou do Conselho onde atua. So informaes que contriburam para montar um mosaico das aes e dos documentos que ainda deveriam ser consultados. 4- A anlise da cidade e das gestes municipais. Procuramos explorar neste momento a compreenso dos entrevistados sobre Niteri, as administraes municipais e suas particularidades frente aos partidos polticos e as principais particularidades da dinmica cultural e poltica da cidade. 5- A trajetria da experincia de intersetorialidade. Neste momento da entrevista os profissionais situam como tomaram conhecimento das aes intersetoriais, de que atividades participaram e como participaram, situam as particularidades dos territrios e apontam os 42
atores envolvidos. Procuramos neste momento da entrevista compreender as diferentes redes e que sujeitos sociais e integrantes deveramos tambm entrevistar em outro momento. 6- Por ltimo os entrevistados abordam as polticas para a infncia na cidade. Nesta parte da entrevista procuramos durante as entrevistas procuramos apreender a dinmica das polticas, das instituies e dos territrios. As entrevistas no foram conduzidas com o objetivo de realizar uma anlise do discurso, aferir categorias e suas freqncias, mas como forma de aproximao realidade das experincias de intersetorialidade e da poltica pblica na cidade conduzida a partir das narrativas de quem participou e forjou nesse processo uma experincia que fosse capaz de transmitir.
A experincia que passa de pessoa a pessoa a fonte a que recorreram todos os narradores. E, entre, as narrativas escritas, as melhores so as que menos se distinguem das histrias orais, contadas pelos inmeros narradores annimos. Entre estes, existem dois grupos, que se interpenetram de mltiplas maneiras. A figura do narrador s se torna plenamente tangvel se temos presentes esses dois grupos. Quem viaja tem muito que contar, diz o povo, e com isso imagina o narrador como algum de longe. Mas tambm escutamos com prazer o homem que ganhou que ganhou honestamente sua vida sem sair de seu pas e que conhece suas histrias e tradies (BENJAMIN, 1985: 198-9).
A conduo metodolgica da pesquisa, portanto, apoiou-se no reconhecimento e valorizao das categorias como processo que auxilia a reproduo no plano do pensamento do prprio movimento da realidade, que serviram para estabelecer as mediaes entre as experincias em curso na cidade e os processos sociais, polticos e econmicos mais gerais de forma aberta, ou seja, como possibilidade de narrar terica e criticamente uma experincia a partir da articulao das narrativas resultantes do encontro de um viajante que nasceu e vive em Niteri com os homens que ganham sua vida honestamente na cidade. As entrevistas foram analisadas a partir de um mosaico tecido a partir das narrativas que indicavam fenmenos, processos e sujeitos, e que ao final 43
dessa montagem apresentava os diversos entrelaamentos das experincias intersetoriais e que nos possibilitou: 1- Resgatar as diferentes experincias intersetoriais e suas linhas de proximidade e diferenciao; 2- Elencar os protagonistas dessas experincias ampliando o leque de entrevistados; 3- Reunir e confrontar com os documentos mais significativos de cada rea; 4- Confrontar as particularidades das narrativas em relao a cada poltica setorial e delimitar os momentos histricos em que so produzidas alteraes nos seus rumos. Ao final do processo de contatos e realizao das entrevistas (de maro de 2008 at junho de 2009) tnhamos um mosaico construdo a partir da anlise documental, das narrativas e das discusses realizadas ao longo do primeiro curso de extenso, conforme consta na tabela que se segue:
QUADRO I Relao da quantidade de entrevistados por vnculo institucional e tipo de insero.
Vnculo institucional Tipo de insero Quantitativo Regional Centro (Centro-Norte) 01 Regional Largo da Batalha (Leste) 01 Regional Santa Rosa (Sul-Leste) 01 Regional Fonseca (Norte) 01 Equipe da Coordenao de Educao e Sade da Fundao Municipal de Educao (FME) Regional Itaip (Leste-Oeste) 01 Colegiado da Ao Intersetorial Representante da Educao Coordenao de Educao e Sade 01 Coordenao de Educao Especial 01 Coordenao de Estudo e superviso Escolar 01 Coordenaes da Fundao Municipal de Educao (FME) Coordenao de Educao Infantil 01 Programa Criana na Creche da FME Coordenao do Programa Criana na Creche 01 Profissionais que atuaram na Regional Centro (Centro-Norte) 04 44
Regional Largo da Batalha (Leste) 01 Regional Santa Rosa (Sul-Leste) 01 Regional Fonseca (Norte) 01 Ao Intersetorial Regional Itaip (Leste-Oeste) 01 Governamentais
01 Participante da Rede Municipal de ateno Integral Criana e ao Adolescente de Niteri No-Governamentais 01 Regional Centro (Centro-Norte) 01 Regional Fonseca (Norte) 01 Profissionais que atuam em Organizaes No- Governamentais Regional Itaip (Leste-Oeste) 02 Conselheiros do Conselho Tutelar 1 02 Equipe tcnica do Conselho Tutelar 1 01 Conselheiros do Conselho Tutelar 2 01 Equipe tcnica do Conselho Tutelar 2 02 Conselheiros do Conselho Tutelar 3 02 Conselhos Tutelares Equipe tcnica do Conselho Tutelar 3 01 Secretaria Municipal de Assistncia Social CRAS 04 Juizado da Infncia Equipe tcnica 01 Educao 01 Assistncia Social 01 Conselhos Municipais Criana e Adolescente 02 Frum de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente (DCA) Participantes do frum DCA 01 Secretaria Municipal de Educao 01 Secretrios Municipais Secretaria Municipal de Assistncia Social 01 Sub-Secretaria do Oramento Participativo Equipe de assessoria 01 14 TOTAL 46 Fonte: Elaborado pelo prprio pesquisador. Outras instituies foram tambm identificadas como importantes para o processo de pesquisa, contudo no conseguimos estabelecer o contato com os participantes indicados ao longo das narrativas de vrios de nossos 45
entrevistados, enquanto que em outras situaes os contatos foram feitos, mas por motivos diversos as entrevistas no puderam ser realizadas. A conduo da investigao e a anlise do material emprico reunido possibilitaram o resgate de uma experincia construda por diferentes sujeitos e que procuramos apresentar a partir de uma narrativa terica que sublinhasse tambm a dimenso instituinte do processo de produo de conhecimento. Foi com esta inteno que desde os primeiros momentos de orientao coletiva no doutorado no campo de confluncia Poltica pblicas, movimentos instituintes e educao, procuramos dar ao processo investigativo feies coletivas e criativas.
Ia a filha muda guiando o pai cego quando, depois de muito caminhar, chegaram ao deserto. E sentindo o pai a areia nas sandlias acreditou ter chegado ao mar e alegrou-se. O mar estava para sempre gravado na sua memria, disse ele filha que nunca o havia visto. E contou como podiam ser altas as ondas, e obedientes ao vento. E como, coroadas de espuma, faziam e desfaziam seu penteado. O mar, contou ainda, ocupa nossos olhos por inteiro e, se o vemos nascer, o fim no vemos. O mar sempre nos move e sempre est parado. O mar, noite, veste-se de lua. O mar pareceu duas vezes belo menina, pelo que era e pelas palavras do pai. Olhou sua frente, viu as altas dunas e chamou-as ondas no seu corao. Elas obedeciam ao vento e no alto entregavam- lhe seus cabelos para que as desmanchasse com dedos ligeiros. Sentaram-se os dois, o pai olhando no escuro o mar que guardava na memria, a filha deixando que o mar de luz sem fim ocupasse todo o espao do seu olhar. Parado diante dela, ainda se movia. E quando a noite chegou, vestiu o cetim que a lua lhe entregava. Dormiram ali os dois, pai e filha, ditados na areia, sonhando com o que haviam visto. E ao amanhecer seguiram caminho, afastando-se do deserto. Andaram, que o mundo vasto. At que um dia, numa curva do caminho desembocaram na praia. O velho, sentindo a areia nas sandlias, alegrou-se, certo de ter chegado ao deserto, talvez o mesmo deserto que atravessara quando jovem. Sentaram. O deserto, disse o pai menina, filho do sol. E a menina olhando frente, viu os raios deitando na superfcie, partindo-se mosaico de sol, e sorriu. Os ps afundam no deserto, acrescentou o pai, e ele acaricia nossos tornozelos. A menina soltou sua mo da dele e foi molhar os ps, deixando que a gua lhe acariciasse os tornozelos. O deserto, disse ainda o pai, plano e como um lenol ao vento, sem montanhas, ondeando nas costas das dunas. A menina correu o olhar pela linha do horizonte que nenhuma montanha interrompia, viu as ondas, e em seu corao chamou-as dunas. 46
No deserto, disse ainda o pai filha tentando explicar o mundo sobre o qual ela no podia fazer perguntas, anda-se sempre em frente porque no h caminhos, e a pegada do p direito j se apaga quando o p esquerdo pisa adiante. Levantaram-se, caminhando. E porque o velho pisava seguro no deserto da sua lembrana, e porque a menina pisava tranqila no deserto que lhe havia sido entregue pelo pai, seguiram adiante serenos por cima da gua que lhes acolhia os ps acariciando os tornozelos, enquanto suas pegadas se apagavam no caminho inexistente (2005: 209-11).
Destacamos, assim, com a potica ajuda de Marina Colassanti em No caminho inexistente, que o conhecimento uma experincia humana sempre inconclusa e que pode ser potencialmente criadora e criativa se apoiada em aberturas e partilhas. 47
Captulo 1- A cidade como territrio da produo e da poltica. 1.1 O local e o global na delimitao dos territrios da produo e da reproduo social.
Antes de tornar-me cidado do mundo, fui e sou um cidado do Recife, a que cheguei a partir do meu quintal, a que se juntaram ruas, bairros, cidades. Quanto mais enraizado na minha localidade, tanto mais possibilidades tenho de me espraiar, me mundializar. Ningum se torna local a partir do universal. O caminho existencial inverso. Eu no sou antes brasileiro para depois ser recifense. Sou primeiro recifense, pernambucano, nordestino. Depois, brasileiro, latino-americano, gente do mundo. Paulo Freire, 1995.
Nos dias atuais, em que profundas transformaes ocorrem em escala planetria com uma rapidez marcada temporalmente em minutos ou segundos, a relao entre o local e o global pode parecer uma simples antinomia. Talvez soe anacrnico pensar no badalar dos sinos da igreja como modo de marcar as horas quando fraes de segundo so registrados por relgios digitais com preciso atmica em esquinas nas quais transitam, por hora, quase a populao inteira daquelas pequenas cidades em que a passagem do tempo tem uma sonoridade quase que ritual. Contudo, se a velocidade com que ocorre hoje o deslocamento de grandes contingentes de pessoas, as transformaes culturais e a prpria paisagem do planeta, demonstra como essas alteraes assumem feies globais, seja pelo alcance, seja pela intensidade, no se pode afirmar que essas ondas atravessam os sete mares transformando em uma Atlntida contempornea os modos de vida locais. No se trata de uma mar unidirecional e linear imposta pela globalizao econmica e cultural, mas de um movimento composto de 48
continuidades e descontinuidades das formas que a sociedade assume. Como existiriam descontinuidades absolutas sem continuidades subjacentes, sem suporte e sem processo inerente? Reciprocamente, como existiria continuidade sem crises, sem o aparecimento de elementos ou de relaes novas?, argi Lefebvre (2004: 15-6) ao tomar essa relao como central para a compreenso da sociedade urbana como uma possibilidade terica e prtica forma ampliada que tomou o processo de industrializao. Processo que no destituiu o campo de significado e importncia na dinmica social, mas o subordinou a uma nova lgica diante da cidade, em um modo de vida em sociedade de novo tipo: urbano. As fronteiras tradicionais entre o campo e a cidade e entre as prprias cidades, so redesenhadas historicamente por fluxos que encerram continuidades e descontinuidades do ponto de vista cultural, econmico e poltico. No se trata de identificar uma tendncia urbanstica - segundo Lefebvre, uma forma de subordinar o urbano ao industrial e seus modos peculiares de intervir racionalmente sobre o espao -, mas o surgimento de uma sociedade urbana que em funo da industrializao no s reorganiza diferentes espaos como os articula de modo a atender s exigncias de uma lgica cada vez mais global que ao expandir os modos prprios de organizao da produo capitalista tambm potencializa as suas contradies. O local, deste modo, no deve ser tomado como o arcaico em confronto com o moderno, nem to pouco o diminuto diante do gigantismo da globalizao, mas uma dimenso da organizao da vida em sociedade na qual se preservam e se alteram relaes sociais no mais por necessidades que lhes sejam exclusivas, mas por aquelas que, sob formas heterogneas, se articulam aos processos globais. Se o local no deve ser deduzido do global, tambm no se deve abstrair o global da realidade local. O elemento de unidade dessa relao no estaria assentado, assim, nas possveis identidades ou recprocas condensaes, mas na constituio de uma sociedade urbana que articula o local e o global como conseqncia de um amplo processo de industrializao e que, por no se esgotar nele, contm 49
outras possibilidades de interpretao e ao sobre a realidade scio- espacial. O xodo do campo para as cidades, as grandes concentraes populacionais em metrpoles, a planificao do espao habitado, a especulao fundiria e a tendncia segregao scio-espacial da pobreza so processos que compem o fenmeno urbano, que articulam o campo cidade assim como as cidades de pequeno e grande porte s metrpoles e megalpoles, parte de um crescente incremento da capacidade de produo e da exacerbao do consumo que a sociedade experimentou no ltimo sculo. A vertiginosa capacidade de expanso do modo de produo capitalista constituiu-se numa enorme fora transformadora da paisagem, dos viventes e dos prprios valores sociais. Uma fora incontrolvel e destrutiva, conforme sublinha Mszaros (2002), haja vista mover-se pela lgica da acumulao incessante do capital, pondo em risco, de forma estrutural, atravs de grandes ondas cclicas, as prprias bases materiais de sua existncia: a natureza e os homens. A industrializao, nesta perspectiva, no se restringe a uma das etapas do percurso de expanso do capitalismo. Trata-se, antes de tudo, da singularidade que adquire o modo de organizao das relaes e dos processos produtivos na sociedade capitalista madura, capaz de gerar cada vez mais valores de uso necessitando cada vez menos determinados meios de produo, sobretudo, a fora de trabalho humana, convertendo, em escala crescente trabalho vivo em trabalho morto. o que podemos chamar de uma produo que libera o homem no como expresso de sua liberdade, mas de acirramento de seu aprisionamento, j que possui cada vez menos opes de viver do trabalho, ainda que do trabalho opressor e alienante. O aumento progressivo da capacidade de produo de bens consumveis tornou-se possvel no apenas em decorrncia de condies econmicas, mas de sua combinao com determinadas decises polticas, como bem se observa nas estratgias de superao da crise de superacumulao dos anos 70 no sculo passado com as formulaes em 50
torno do iderio neoliberal e da reestruturao produtiva (ANTUNES, 1999). No entanto, a lgica que movimenta esse sistema no est apoiada na produo em si de valores de uso, mas na acumulao que advm da produo de valores de uso que contenham valor de troca estendido. A sociedade que se consolida a partir deste tipo de industrializao tem uma dupla dimenso. De um lado adquire uma enorme capacidade de produo de bens e de riqueza material que, em virtude da lgica contraditria da acumulao incessante, devem durar cada vez menos, alm de no serem de usufruto direto daqueles que os produzem. De outro, produz uma quantidade descomunal de objetos e artefatos cuja finalidade essencial no a satisfao, em primeiro lugar, das necessidades sociais, mas a da prpria acumulao, ou seja, da prpria reproduo e ampliao do capital. A produo de mercadorias que se descolam de forma cada vez mais veloz e que oprimem aqueles que as produziram. A produo de valor de troca que subsume o valor de uso ao consumo alienado e alienante. Se, por um lado, a cidade o espao onde se materializa a produo de diferentes valores, materiais e simblicos, sendo sua prpria existncia a expresso objetiva dessa produo nas suas ruas, praas, monumentos, edificaes, instituies sociais, equipamentos pblicos e fbricas, ela tambm um espao regido e atravessado pela lgica da produo dos valores de troca, ou seja, pelas relaes mercantis de compra e venda, pelo modo de vida social voltado para produzir e reproduzir a prpria capacidade de acumulao. A cidade no apenas o espao da produo em sentido estrito, mas das suas condies de existncia e continuidade, da reproduo. Como produo e reproduo social constituem uma unidade do ponto de vista terico e histrico 5 , a cidade tambm materializa e reproduz suas relaes constitutivas.
5 Apoiamos nossa concepo na formulao que caracteriza o pensamento de Marx sobre a unidade dialtica entre as esferas da produo e da reproduo social: Qualquer que seja a forma social do processo de produo, tem este que ser contnuo ou de percorrer, peridica e ininterruptamente, as mesmas fases. Uma sociedade no pode parar de consumir nem produzir. Por isso, todo 51
As relaes de produo so essencialmente relaes sociais que organizam o modo pelo qual uma sociedade produz e se reproduz enquanto organismo social, dinmico e contraditrio. Assim a reproduo das relaes sociais de produo ao mesmo tempo reproduo das contradies de classe, em suas dimenses econmicas, culturais e polticas. A materializao dessas relaes, no entanto, tem sido compreendida de forma reducionista, circunscrevendo a produo fbrica, a ideologia s instituies sociais e a reproduo social ao Estado e famlia como locus privilegiado da reproduo da fora de trabalho. Deste modo, a economia, as ideologias e o poder aparecem como dimenses da vida social que se mantm restritas a determinadas instituies e espaos. Tanto as reflexes de Antonio Gramsci sobre a relao entre o Estado e a sociedade civil (2007) como as de Michel Foucault (1979) sobre a relao dos micro-poderes com os processos de dominao e disciplina do corpo apontam o quanto essas relaes apresentam muito mais porosidades e interfaces entre si do que a rigidez que tais anlises mecanicistas sugerem. Destarte, a cidade antes de tudo um espao que combina instituies e territrios de forma no a estabelecer fronteiras rgidas, mas relaes e processos sociais hbridos, ou seja, no necessariamente coesos e unitrios, embora subordinados a uma lgica dominante de organizao da vida social, do tempo e do espao: a lgica urbana. A cidade expressa como que espacial e socialmente essas relaes so forjadas em cada momento histrico e a partir de condies pr- existentes, revelando que o espao no um vazio a ser ocupado, mas, sobretudo, um espao poltico, lugar e objeto das estratgias, uma projeo do tempo, reagindo sobre ele e permitindo domin-lo, e, por conseguinte, atualmente, explor-lo at a morte (LEFEBVRE, 2004: 50). Ao passo que implica formas concretas de ocupao e uso do espao, constituindo-se desse modo como um territrio com suas dimenses geopolticas, tambm
processo social de produo, encarado em suas conexes constantes e no fluxo contnuo de sua renovao , ao mesmo tempo, processo de reproduo (1998:661). 52
constituda por vrios territrios, visto que no se habita e vive na cidade de modo nico e homogneo. As classes sociais, suas fraes, os movimentos sociais urbanos, os segmentos populacionais compostos por crianas, jovens, mulheres, negros e idosos enquanto sujeitos coletivos produzem estratgias e aes polticas que tm impactos diferentes sobre o espao. Do mesmo modo que em relao a eles so tambm produzidas respostas diferentes, seja por parte de outros segmentos sociais, dos gestores pblicos ou dos aparatos repressores e legisladores. As prticas de segregao scio-espacial tm se caracterizado, neste sentido, uma constante na histria das cidades, assim como a constituio de modos de vida que se particularizam de acordo com os bairros, nos centros comerciais ou de poder, nas favelas e nas periferias. a partir da centralidade que tm os modos prprios de relacionamento dos sujeitos sociais com o espao que Milton Santos concebe o territrio.
O territrio no apenas o resultado da superposio de um conjunto de sistemas naturais e um conjunto de sistemas de coisas criadas pelo homem. O territrio o cho e mais a populao, isto , uma identidade, o fato e o sentimento de pertencer quilo que nos pertence. O territrio a base do trabalho, da residncia, das trocas materiais e espirituais e da vida, sobre as quais ele influi. Quando se fala em territrio deve-se, pois, de logo, entender que se est falando em territrio usado, utilizado por uma dada populao (2007: 96-7).
A cidade ao se constituir, a partir de determinadas relaes sociais, como espao da produo e da reproduo social manifesta seu dinamismo e historicidade atravs de uma articulao complexa de diferentes territrios que se organizam mediante a combinao de diferentes nveis da diviso do trabalho, no respondendo a uma lgica linear.
A cada momento, cada lugar recebe determinados vetores e deixa de acolher muitos outros. assim que se forma e mantm a sua individualidade. O movimento do espao resultante deste movimento dos lugares. Visto pela tica do espao como um todo, esse movimento dos lugares discreto, heterogneo e conjunto, desigual e combinado. No um movimento unidirecional. Pois os lugares assim constitudos passam a condicionar a prpria diviso do trabalho, sendo-lhe, ao mesmo tempo, um resultado e uma condio, seno um fator. Mas a 53
diviso do trabalho que tem a precedncia causal, na medida em que ela a portadora das foras de transformao, conduzidas por aes novas ou renovadas, e encaixadas em objetos recentes ou antigos, que as tornam possveis. (SANTOS, 2002: 133).
Historicamente a relao entre o campo e a cidade tem sido fundamental para a compreenso dos processos de especializao da diviso do trabalho, em especial a diviso entre o trabalho material e o intelectual, entre as funes de produo e as ligadas sua organizao e controle. cidade incumbe o trabalho intelectual: funes de organizao e de direo, atividades polticas e militares, elaborao do conhecimento terico (filosofia e cincias) (LEFEBVRE, 2001: 28-9). Mas a diviso do trabalho no se expressa apenas a partir da separao entre o campo e a cidade. Ao longo da histria ela foi decisiva para promover determinadas especializaes no interior da prpria cidade assim como entre as cidades. Essa precedncia causal, como Milton Santos sinaliza, da diviso do trabalho reporta importncia que a organizao das condies de produo da vida - sejam elas materiais ou espirituais - tem no desenvolvimento do prprio homem, conferindo - em particular nos marcos de nosso campo de investigao - ao trabalho, linguagem, poltica e educao uma dimenso ontolgica 6 , que marca a prpria trajetria do que concebemos
6 O desenvolvimento das foras produtivas ao longo da histria da humanidade tem sido uma constante que no expressa, de forma alguma, uma trajetria linear ou resultante apenas de um suposto e idealizado progresso humano. Antes e ao contrrio, tem sido o resultado de intensas disputas e exerccios de poder, ou seja, no se trata apenas de uma dimenso tcnica da vida social, mas de uma dimenso tcnica indissocivel da esfera poltica, dos processos de exerccio do poder em diferentes instncias, sejam elas macro ou micro-sociais. Neste percurso cumpre papel decisivo as mudanas sofridas pela capacidade humana de se relacionar com o ambiente modificando-o em favor da satisfao das necessidades de sobrevivncia dos homens. Processo que impensvel como desarticulado das relaes sociais dominantes em cada poca histrica. Neste sentido, ao abordarmos a relao entre as esferas da produo e da reproduo social reconhecemos em determinadas instncias da vida social uma dimenso ontolgica, que particulariza o ser social e imprime, sobretudo, s prticas humanas um significado social, coletivo e histrico. Desse desenvolvimento, contraditrio e pleno de continuidades e descontinuidades, e, mesmo sobre ele, resultam e incidem diferentes complexos da vida social: a linguagem, o Estado, a ideologia, a filosofia, as artes e as cincias, dentre tantas outras que conformam o vasto e implicado campo das relaes sociais (LUKCS, 1979). Para efeito, de nosso esforo de pesquisa, no podemos ignorar essa complexidade, mas situamos aquelas que so mais centrais compreenso e abordagem de nossas inquietaes investigativas. Por essa razo, apontamos o trabalho, a poltica, a linguagem e a educao para enriquecer a abordagem que estamos realizando sobre a relao entre produo e reproduo social na compreenso do territrio. 54
como processo de humanizao. Sinalizamos, assim, os riscos de se pensar o relacionamento do homem com o espao, enquanto um ser social que produz distintas formas de criao do espao habitado, seja ele a aldeia, a cidadela ou a cidade, separando as condies de produo de sua existncia de sua prpria forma de viver. Como pensar a cidade como uma pluralidade de territrios, ou seja, em suas diversas formas de pertencimento e uso, sem considerar o espao habitado como expresso dos modos de organizao das condies de produo e dos meios e processos que lhe do sustentao? Como pensar a cidade como espacializao da diviso do trabalho sem considerar sua relao com a espacializao das formas de transmisso dos valores, das crenas e das idias? Por isso a importncia de compreendermos a cidade como territrio onde o trabalho, a linguagem, a poltica e a educao, dentre outras instncias da vida social, constituem a trama cotidiana que expressa unidade entre a produo e a reproduo social. Vale resgatar, neste sentido, na minuciosa investigao de Lewis Mumford sobre a cidade na histria, a seguinte ilustrao:
A prpria noo de uma diviso fixa do trabalho, de fixao de muitas atividades naturais numa nica ocupao de vida, de confinamento a um nico ofcio, data provavelmente como indica Childe, da fundao da cidade. O homem urbano, por essa vasta expanso coletiva do poder e controle do ambiente, pagou com uma contrao da vida pessoal. A antiga comunidade da Idade da Pedra, penetrando na cidade, foi desmembrada em dezenas de partes: castas, classes, profisses, ofcios, artes. Conforme se pode admitir, a primeira prova de especializao e diviso do trabalho talvez remonte poca paleoltica, nos poderes especiais exercidos pelo mgico ou chefe do ritual; e isso pode ter ocorrido numa poca em que talvez houvesse tambm alguma especializao ocupacional entre aqueles que se dedicavam minerao ou a lascar a pedra. Hocart sugeriu que a diviso do trabalho foi, originalmente, a diviso hereditria das funes do ritual; e como os povos primitivos consideram o ritual como no menos importante que o trabalho, ou melhor, como a forma de trabalho mais eficaz, no h necessidade de presumir que as duas formas de especializao se exclussem; pelo contrrio, deveramos esperar que se misturassem e confundissem, assim como os ritos mgicos de fertilizao se misturavam com a prtica da semeadura e a irrigao das colheitas (2004:118).
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Na histria das cidades as prticas sociais, sejam elas as destinadas aos ritos, ao trabalho, transmisso dos valores e da cultura, ao poder decisrio, proteo interna das pessoas e contra as invases, sempre se manifestaram, de acordo com as relaes sociais dominantes em uma determinada organizao scio-espacial. Para Mumford, a trajetria milenar que vai do povoado, dos esconderijos nas cavernas at as aldeias e, por fim cidade, revela que a vida humana agita-se entre dois plos: movimento e repouso. A necessidade de fixao no anula o desejo expanso e descoberta. O novo atrai, mas tambm impe temor. O ritual adquire significado histrico quando a relao do homem com o espao passa a ser movida pela necessidade de se exercer um domnio, por um tipo de uso com expectativas de resultados. A ritualizao da vida em sociedade cria novas formas de relacionamento com o espao, uma forma singular de experincia espao-temporal. O culto aos mortos e aos deuses, os jogos, as guerras e as festas passam a inscrever na dinmica da vida social modos prprios, em cada cultura ou povo, de relacionamento com a organizao da produo, com o trabalho. Assim como forjam cdigos e canais de comunicao que se mesclam linguagem cotidiana, criando formas de comunicabilidade decisivas para a produo dos sentimentos de pertencimentos, para a delimitao dos territrios. Vale ressaltar que em diferentes perodos histricos a lngua se constituiu no fator preponderante para a identificao de um povo e o auto-reconhecimento de uma nao. Mas se o rito pode ser tomado como uma forma de aproximao de prticas sociais que possuem naturezas diferentes, tambm pode ser a chave para a compreenso de muitas de suas cises. Se o ritual em torno da fertilizao se manteve associado ao perodo de semeadura trao que podemos identificar como penetrando certas culturas da antiguidade at o sculo XX evidenciando que a dimenso espiritual da vida humana est enraizada na vida material, outros ritos foram se dissociando desta materialidade, criando uma esfera da vida social que foi deixando de pertencer ao homem e habitando o reino do divino, no mais humano. 56
Alguns ritos passaram a compor um elemento central na passagem da esfera do humano para a esfera divina, do sagrado. A constituio de uma nova instncia da vida social: a religio tornou-se decisiva para a separao do homem daquilo que antes lhe pertencia 7 . As reflexes de Giorgio Agamben abrem uma perspectiva bastante interessante para o adensamento desta forma de abordagem ao problematizar o significado do termo religio do qual deriva a palavra religio, contudo no em seu significado mais usual.
O termo religio, segundo uma etimologia ao mesmo tempo inspida e inexata, no deriva de religare (o que liga e une o humano e o divino), mas de relegere, que indica a atitude de escrpulo e de separao que deve caracterizar as relaes com os deuses, a inquieta hesitao (o reler) perante as formas e as frmulas que se devem observar a fim de respeitar a separao entre o sagrado e o profano. Religio no o que une homens e deuses, mas aquilo que cuida para se mantenham distintos. Por isso, religio no se opem a incredulidade e a indiferena com relao ao divino, mas a negligncia, uma atitude livre e distrada ou seja, desvinculada da religio das normas diante das coisas e do seu uso, diante das formas de separao e do seu significado (2007: 66).
O religio fundado na separao do homem daquilo que lhe pertencia traz uma dimenso bastante provocativa para nos aproximarmos das diferentes formas e prticas histricas, ao longo do percurso da humanidade,
7 No poderamos deixar de nos reportarmos aqui, ainda que pontualmente, s reflexes de Friedrich Engels em Sobre o papel do trabalho na transformao do macaco em homem - em que pese as polmicas contidas no texto, fundamental para a compreenso da ontologia na tradio marxista - sobre as inverses que a complexificao da vida social produziu a partir do advento de algumas de suas novas instncias, contribuindo significativamente para produzir separaes entre os homens que se ampliaram a partir de instituies com forte peso na reproduo das relaes sociais de produo: Graas cooperao da mos, dos rgos da linguagem e do crebro, no s em cada indivduo, mas tambm na sociedade, os homens foram aprendendo a executar operaes cada vez mais complexas, a se propor e alcanar objetivos cada vez mais elevados. O trabalho mesmo se diversificava e aperfeioava de gerao em gerao, estendendo-se cada vez a novas atividades. caa e pesca veio juntar-se a agricultura e mais tarde, a fiao e a tecelagem, a elaborao de metais, a olaria e a navegao. Ao lado do comrcio e dos ofcios apareceram, finalmente, as artes e as cincias; das tribos saram as naes e os Estados. Apareceram o direito e a poltica e, com eles o reflexo fantstico das coisas no crebro do homem: a religio. Frente a todas essas criaes, que se manifestavam em primeiro lugar como produtos do crebro e pareciam dominar as sociedades humanas, as produes mais modestas, fruto do trabalho da mo, ficaram relegadas a seguindo plano, tanto mais quanto numa fase muito recuada do desenvolvimento da sociedade (por exemplo, j na famlia primitiva) , a cabea que planejava o trabalho j era capaz de obrigar mos alheias a realizar o trabalho projetado por ela. (ANTUNES, 2004: 24-5). 57
que de um modo ou de outro acentuaram a negligncia para com as coisas e seu uso, aprofundando os processos sociais de separao dos homens de suas criaes, assim como de sua capacidade criadora, e fortalecendo o entendimento de que alm de no lhes pertencerem, lhes so estranhas e superiores. Invertendo os significados dos processos sociais, transformando os viventes em coisas e as coisas em entes portadores de nima. Apoiado na leitura de Walter Benjamin, Agamben compreende o capitalismo como uma religio da modernidade e que, como tal, possui trs caractersticas fundamentais: uma religio cultural cujo fundamento o cumprimento a um culto e no a um dogma; esse culto permanente e, por fim, o fato de que o culto capitalista no se volta para a redeno, mas para a prpria culpa (IBIDEM: 70). Se o capitalismo assume na modernidade o significado de uma religio, enquanto promove e amplia a separao do homem dos meios, dos conhecimentos e do produto de seu trabalho, o processo de produo da mercadoria tem uma importante contribuio histrica na promoo dessa condio. Embora nas sociedades divididas em classes, em especial naquelas em que o trabalho deixa de ser um meio de criao e satisfao das necessidades sociais e converte-se a partir da explorao de uma classe sobre a outra em meio de dominao, onde uma classe obrigada a trabalhar para outra, como nas sociedades escravocratas, na sociedade capitalista que esta dominao adquire feies inteiramente novas. A diferena central, portanto, apia-se nos efeitos sobre as formas de conscincia que advm de processos que submetem os homens a produzirem sob circunstncias distintas de opresso, conforme salienta Marx a respeito do mistrio da mercadoria.
A mercadoria misteriosa simplesmente por encobrir as caractersticas sociais do prprio trabalho dos homens, apresentando-as como caractersticas materiais e propriedades sociais inerentes aos produtos do trabalho; por ocultar, portanto, a relao social entre os trabalhos individuais dos produtores e o trabalho total, ao refleti-la como relao social existente margem deles, entre os produtos do seu 58
prprio trabalho. Atravs dessa dissimulao, os produtos do trabalho se tornam mercadorias, coisas sociais, com propriedades perceptveis e imperceptveis aos sentidos. (...) Mas a forma mercadoria e a relao de valor entre os produtos do trabalho, a qual caracteriza essa forma, nada tm a ver com a natureza fsica desses produtos nem com as relaes materiais dela decorrentes. Uma relao social definida, estabelecida entre os homens, assume a forma fantasmagrica de uma relao entre coisas. Para encontrar um smile, temos de recorrer regio nebulosa da crena. A, os produtos do crebro humano parecem dotados de vida prpria, figuras autnomas que mantm relaes entre si e com seres humanos. o que ocorre com os produtos da mo humana, no mundo das mercadorias. Chamo a isso de fetichismo, que est sempre grudado aos produtos do trabalho, quando so gerados como mercadorias. inseparvel da produo de mercadorias (2006: 94).
O fetiche da mercadoria projeta para as demais instncias da sociedade inverses que, embora oriundas da forma peculiar da produo capitalista, se generalizam como condio mesma da continuidade desse modo de produo. O capitalismo se metamorfoseia em religio, estendendo e ampliando o fetiche oriundo da esfera da produo em modos de relacionamento entre os homens, como modo de vida e dinmica das instituies sociais. Muito embora o Estado cumpra um papel decisivo na garantia das condies necessrias continuidade dessa expanso, ela no reside exclusivamente nessa instituio. A famlia, a escola, as organizaes sociais, a vida na cidade em si, so subsumidas lgica da produo da mercadoria, s relaes que caracterizam o mercado, onde a vida passa a gravitar de forma cada vez mais intensiva aos ditames do capital. A expanso desse modo de vida em sociedade que submete a humanidade em maior quantidade e em menor tempo a uma condio de produo de nossa prpria desumanidade, visto que separa do homem aquilo que lhe confere a sua condio humana: a capacidade de criar, de viver, de experimentar, de ser livre e de dar significados, est diretamente associada ao desenvolvimento das foras produtivas sob o domnio do capital, ou seja, sob a forma de aperfeioamento da capacidade de produzir riqueza em oposio s condies de emancipao dos viventes.
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(...) A razo principal por que este sistema forosamente escapa a um significativo grau de controle humano precisamente o fato de ter, ele prprio, surgido no curso da histria como uma poderosa na verdade, at o presente, de longe a mais poderosa estrutura totalizadora de controle qual tudo o mais, inclusive seres humanos, deve se ajustar, e assim provar sua viabilidade produtiva, ou perecer, caso no consiga se adaptar. No se pode imaginar um sistema de controle mais inexoravelmente absorvente e, neste importante sentido, totalitrio do que o sistema do capital globalmente dominante, que sujeita cegamente aos mesmos imperativos a questo da sade e a do comrcio, a educao e a agricultura, a arte e a indstria manufatureira, que implacavelmente sobrepe a tudo seus prprios critrios de viabilidade, desde as menores unidades de seu microcosmo at as mais gigantescas empresas transnacionais, desde as mais ntimas relaes pessoais aos mais complexos processos de tomada de deciso dos vastos monoplios industriais, sempre a favor dos fortes e contra os fracos. (MSZROS, 2002:96) (grifos do autor).
A expanso da lgica da mercadoria e a conseqente subsuno da vida social s necessidades do capital encontraram no processo de industrializao um importante elemento de dinamizao espacial da produo capitalista. A industrializao implicou - em diferentes ciclos da expanso do capital - novas especializaes do trabalho, que tendencialmente articularam a realidade local a necessidades cada vez mais globais, gerenciadas por empresas e organismos transnacionais e atendendo dinmica e s requisies da universalizao desse modo de produo de uma desumanizao crescente como modo hegemnico de organizao da vida em sociedade. As cidades se transformaram forjando prticas sociais cada vez mais organicamente vinculadas prtica industrial. Ainda que em boa parte das cidades no se tenha uma indstria instalada em seu territrio, seu modo peculiar de organizar a produo e a reproduo social acaba incorporando elementos que instituem modos de vida que so caractersticos de uma sociedade regida pela industrializao, ou seja, regida pela necessidade incessante de produzir mercadorias que possam ser consumidas em um curto espao de tempo. Benjamin (2006) na sua anlise sobre o significado das passagens parisienses do sculo XIX atenta para as funes que cumpre do ponto de vista arquitetnico e na esfera do consumo ao afirmar 60
que foram projetadas para a exposio das mercadorias de luxo e que para exp-las a arte ps-se a servio do comerciante. A vida cotidiana passa a sofrer rpidas e significativas mudanas. As racionalidades prprias da industrializao como a planificao, a burocracia, a tecnologia, a programao e a padronizao imprimem cotidianidade a condio de lugar social essencial produo e reproduo das condies de explorao que particularizam a vida social organizada em torno da necessidade de uma acumulao crescente. Com especial destaque s transformaes urbanas decorrentes das mudanas espao-temporais que visam garantir a acelerao da rotao do capital como as que tm sido experimentadas desde o final do sculo passado. As crises de superacumulao, como as vivenciadas nos anos 30 e nos anos 70 tm como justificativa central a formulao elaborada por Marx acerca da lei tendencial da queda da taxa de lucro, ou seja, uma conseqncia do incremento das foras produtivas do capital que se confronta com a sua prpria lgica: a necessidade da acumulao incessante. Tais crises, a bem dizer, cclicas na histria da sociedade capitalista produzem: de um lado excedente de capital e de outro excedente de fora de trabalho. Ambos precisam ser transferidos territorialmente, impulsionando a movimentao de fluxos de capitais e de mo de obra. O ponto central nesse processo cclico de crises no exatamente a existncia dos excedentes, mas sob a lgica do capital, a ausncia de condies de sua valorizao, ou seja, de assegurar o aumento da capacidade de acumulao. A diminuio do tempo de rotao geral do capital torna-se uma estratgia vital sobrevivncia do sistema, o que tem provocado ao longo do sculo XX uma profunda alterao da paisagem mundial atravs: das ondas migratrias, das novas fronteiras que se abrem para a explorao do capital como os diferentes tipos servios, antes quase que exclusivamente pblicos da explorao indiscriminada dos insumos naturais, da concentrao urbana com a criao das megalpoles, da tendncia a uma territorializao segregacionista da pobreza, do soterramento das funes 61
dos Estados nacionais e da acelerao dos meios de comunicao e transportes (HARVEY, 2003). Ainda que no respondam exclusiva e passivamente a esta lgica, como deixar de pensar a organizao do trnsito, da escola, as estratgias de sobrevivncia familiar, os planos diretores das cidades, a especializao da burocracia estatal e os novos contornos da esfera pblica, dentre uma infinidade de outros elementos que compem a vida em sociedade hoje em qualquer cidade, sem levar em conta seus significados na institucionalizao de uma cotidianidade tipicamente urbana? Ou ento, como parte de uma tendncia de universalizao da cultura prpria e necessria a uma produo cada vez mais ampliada do valor de troca estendido? Uma produo progressivamente dependente das condies de acelerao e primazia do processo de consumo, ou como diria Fredric Jameson, em uma sociedade que sustenta no efmero, na pardia, no pastiche, no aprisionamento a um eterno presente que se desvencilha do passado, uma lgica cultural prpria ao capitalismo tardio, essa etapa contempornea que se desenvolve a partir das ondas cclicas de sua crise estrutural, soterrando na produo, na histria e na poltica o sujeito.
Creio que a emergncia do ps-modernismo est estreitamente relacionada com a emergncia desse novo momento do capitalismo tardio multinacional ou de consumo. Acredito tambm que seus aspectos formais expressem de muitas maneiras a lgica mais profunda desse sistema social especfico. S conseguirei, no entanto, demonstrar isso no tocante a um grande tema, qual seja, o desaparecimento do sentimento da histria, o modo como todo o nosso sistema social contemporneo comeou, pouco a pouco, a perder sua capacidade de reter seu prprio passado, comeou a viver num presente perptuo e numa mudana que oblitera o tipo de tradies que todas as formaes sociais anteriores, de um modo ou de outro, tiveram que preservar (1993: 43).
A prevalncia do presente em detrimento de uma capacidade de preservar o passado produz um impacto cultural bastante relevante nas condies de elaborao do pensamento crtico, na formulao de alternativas e proposio de caminhos distintos do que se forjam hoje 62
hegemonicamente. A destituio dos sujeitos de sua capacidade criadora, no necessariamente produtora, ou reprodutora, configura um trao da lgica cultural de nossos tempos, que se amplia em larga escala em funo da capacidade que a sociedade capitalista em sua atual fase tem em fixar o consumo como plo irradiador das formas de pensar e produzir o prprio homem contemporaneamente. Formas que para habitarem o imaginrio e pulsarem nas mentes e nos coraes, se espraiam pelo espao, produzindo uma relao de espectador aos homens, subtraindo a potncia de sua relao com o espao, transformando a relao territorial em uma relao passiva e subordina paisagem urbana.
(...) A acumulao dos objetos acompanha a da populao e sucede a do capital; ela se converte numa ideologia dissimulada sob as marcas do legvel e do visvel, que desde ento parece ser evidente. assim que se pode falar de uma colonizao do espao urbano, que se efetua na rua pela imagem, pela publicidade, pelo espetculo dos objetos: pelo sistema dos objetos tornados espetculos (LEFEBVRE, 2004:31).
A visibilidade que as prticas sociais na cidade fornecem hoje no a paisagem da produo, mas do consumo. No so mais as fbricas, ou os lugares da produo que predominam na paisagem urbana, mas as vias expressas, os shoppings centers, as lojas, as ruas ornamentadas, ou seja, a esfera da circulao e do consumo. As praas, as feiras, os eventos, os museus, os centros culturais transformam-se, sobretudo, em espaos conde o encontro no forja a troca de experincias, de memrias e de criao, e sim o encontro de infinitos corpos desejosos pelo consumo, das trocas das mercadorias, sejam elas produtos ou fora de trabalho. No o uso, mas o consumo. No o sujeito, mas aquelas subjetividades assimiladas ao ritual da separao das coisas, do uso, da experincia e da histria.
E como, na mercadoria, a separao faz parte da prpria forma do objeto, que se distingue em valor de uso e valor de troca e se transforma em fetiche inapreensvel, assim agora tudo o que feito, produzido e vivido tambm o corpo humano, tambm a sexualidade, tambm a linguagem acaba sendo dividido por si mesmo e deslocado 63
para uma esfera separada que j no define nenhuma diviso substancial e na qual todo uso se torna duravelmente impossvel. Esta esfera o consumo. (AGAMBEN, 2007: 71).
Pensar a cidade como espao onde se materializa a produo e a reproduo social capitalista na atualidade parece apontar para a compreenso de um espao onde se reproduz cotidianamente um grande ritual religioso que conforme Agamben no possvel distinguir entre dias de festa e dias de trabalho, mas h um nico e ininterrupto dia de festa em que o trabalho coincide com celebrao do culto (IBIDEM: 70). Essa reflexo requer, portanto, alguns cuidados. Primeiro para que o sentido dado produo no se reduza ao da produo de mercadorias, muito embora, seja esse o significado herdado da economia clssica e que de fato orienta os valores e as prticas sociais na sociedade capitalista. A produo numa concepo mais ampla, filosfica, na qual se apia as idias de Marx e Engels, alude noo de criao e no se restringe esfera econmica, mas envolve as artes, a cincia e toda a gama de prticas sociais. Conforme destaca Lefebvre a diviso do trabalho que fragmenta a produo e faz com que o processo escape conscincia ela mesma uma produo, como a conscincia e a linguagem (1999: 46). Destarte, a produo que se manifesta na cidade, em sua cotidianidade, no deve ser pensada apenas em termos da produo econmica, mas como produo das formas de conscincia, de comunicao e das relaes sociais como um todo. Trata-se da produo de um modo de vida social, da prpria vida na cidade. O segundo cuidado a ser observado est diretamente vinculado ao primeiro, e diz respeito compreenso da produo como instncia contraditria da vida social, ou seja, como espao onde se movimentam, em intensas disputas, formas de produo material e espiritual da vida em sociedade. A hegemonia da produo material e espiritual da vida social no modo de produo capitalista no lhe impe a condio de modalidade nica ou exclusiva. O que observamos nos dias atuais, em virtude do esgotamento 64
do padro fordista de organizao social da produo a combinao de diferentes formas de produo tidas como arcaicas ou no-capitalistas como a produo por conta prpria, artesanal, familiar e mesmo escravista, que passaram a cumprir um importante papel na recomposio da taxa de acumulao que tende, pela prpria lgica da produo capitalista, a decrescer. Sendo a produo uma instncia contraditria da vida social a produo capitalista, em sentido amplo, no apenas como processo de produo de mercadorias, mas como modo histrico particular de organizar a vida em sociedade contm, ela mesma, as condies de sua negao: o fato de apoiar-se na contnua e progressiva explorao do trabalho e do prprio homem. A produo da condio de explorao do homem s se torna efetiva quando se produz e dissemina a idia de que esse mesmo homem livre para vender sua fora de trabalho. Deste modo, a contradio sobre a qual se acomoda a sociedade capitalista sustenta uma relao de interdependncia entre as condies materiais e espirituais da produo que de forma alguma se esgotam na concepo restrita de produo ligada produo de mercadorias. A principal decorrncia desta contradio a centralidade que passa a ter a compreenso da unidade entre reproduo e reproduo social como constitutiva de uma concepo de produo ampliada. Aqui reside o terceiro cuidado a ser observado: a esfera da reproduo social ela mesmo espao de produo das condies de existncia e de continuidade de um dado modo de produo 8 . Configura-se, desta forma, uma perspectiva importante do ponto de vista terico: cada modo de produo subsiste enquanto preserva suas condies de sua continuidade. A dimenso contraditria da produo deve ser, por essa razo, tomada em sua dimenso ampliada, tambm como contradio das formas de reproduo social.
8 Cabe sinalizar como a anlise gramsciana foi decisiva para a compreenso da relao entre essas esferas ao abordar o perodo fordista em Americanismo e Fordismo, ressaltando que a hegemonia nasce da fbrica e necessita apenas, para ser exercida, de uma quantidade mnima de intermedirios, profissionais da poltica e da ideologia (2001: 247-8). 65
As prticas sociais que caracterizam a sociedade urbana encerram, portanto, contradies que adensam a vida cotidiana. A dinmica dos espaos escolares, familiares, das ruas, das reparties pblicas, das atividades culturais, das festividades e das manifestaes populares atravessada pelas contradies centrais da sociedade, pelo antagonismo das foras sociais. Sobre este prisma a diversidade das prticas sociais que se manifestam no cotidiano das cidades e que lhe imprime uma marca cultural particular, tambm uma diversidade com fortes traos universais que estabelecem nexos entre a dinmica prpria de cada cidade e a dinmica da sociedade capitalista como um modo de estruturao da vida social em escala global. Modo que pelas caractersticas orgnicas e capilares de sua expanso e penetrao nos processos cotidianos das mais diferentes cidades se constituiu - conforme denominou Mszros (2002) em um sistema de metabolismo societal de segunda ordem visto que subordina qualquer processo produtivo lgica da acumulao. As cidades constituem espaos concretos onde as tenses resultantes desse intensivo processo de subordinao afloram atravs de manifestaes estticas, artsticas e polticas que no so fcil e imediatamente decifradas apenas pelas suas formas aparentes. A rua que possibilita a circulao o espao de encontros e de realizao das utopias. o espao do carnaval, das expresses coletivas, das redes que se formam solidariamente na vizinhana e nas rodas de amigos. Espao que anima e se anima com a apropriao que dela fazem as pessoas que se tornam sujeitos em seus diferentes encontros e trocas. Mas a rua tambm a vitrine das mercadorias expostas, das relaes cotidianas que se mercantilizam e dos encontros sem sujeitos, do medo, da violncia e das esquinas dos tempos de pressa, negcios e isolamento de que nos fala Paulinho da Viola em Sinal Fechado. A cidade conserva e altera as particularidades do que local, da mesma forma que resiste, subsume ou assimila o que global. A cidade comporta ao mesmo tempo o velho e o novo, o arcaico e o moderno, a riqueza e a pobreza, no como traos que se sucedem linearmente no tempo 66
e no espao, conforme idealizado nos projetos de reforma urbana, mas como expresso da prpria urbanizao, ora como resultante e ora como condio de um processo de alterao global da paisagem.
A paisagem urbana rene e associa pedaos de tempo materializado de forma diversa, autorizando comportamentos econmicos e sociais diversos. Enquanto as reas luminosas so o teatro da ao dos vetores da modernidade globalizadora, as fraes urbanas que envelhecem podem ser operadas sem maior submisso a tais nexos, escapando regulao direta dos atores econmicos e sociais hegemnicos. Para um mesmo bem ou servio, instalam-se diversos modos produtivos, vrias modalidades de intercmbio e mltiplas formas de distribuio e de consumo, segundo nveis de capital, de trabalho, de informao e de organizao. Na mesma cidade, h lgicas especficas a cada um desses nveis de atividade. A superposio dessas lgicas individuais e complementares produz, em cada aglomerao, uma lgica urbana unitria (SANTOS, 2002: 308-9).
A paisagem urbana ao reunir diferentes e contraditrios pedaos de uma relao espao-tempo local articulada e subordinada a uma lgica global penetrante faz emergir no s os processos que tm transformado as cidades em territrios de livre troca das mercadorias, mas tambm aqueles que conservam atravs de tradies, memrias e lutas as possibilidades de resistncia ao imperativo do mercado. Nos marcos do presente estudo que toma a cidade como ponto crucial para a compreenso das interfaces que vm sendo produzidas entre as polticas pblicas na esfera local deve-se colocar em questo se as tendncias que ganham maior visibilidade, na atualidade, expressam um tipo de territorialidade com potencial humanizador, emancipador. Se a delimitao dos territrios na e da prpria cidade supe relacionamentos e sentimentos de pertencimento e envolvimento, como no deixar de questionar se a noo e as prticas de territorialidade das polticas pblicas, em curso hoje, confluem para o fortalecimento dos processos culturais e polticos que afirmam a supremacia do consumo como modo de separao dos viventes de seus direitos, de suas possibilidades histricas e modos de construo de experincias polticas coletivas e ticas?! 67
As noes e prticas que materializam o paradigma da territorialidade no campo das polticas pblicas no podem ser examinadas de forma dissociada da dinmica que particulariza a organizao espacial e poltica das cidades numa conjuntura extremamente subordinada s tendncias de globalizao do mercado, s quais paulatinamente se submetem tanto os interesses e fronteiras do Estado-Nao, quanto os costumes e as racionalidades tcnicas nas quais se apiam as intervenes urbanas. Como e a partir de quais lgicas e interesses os territrios esto sendo delimitados em torno da relao entre a populao e as polticas pblicas? Que pedagogia orienta e emana dessas prticas? Se a concepo de territrio est assentada na produo de pertencimento, de uso, como podemos pensar uma territorialidade que envolve a populao pobre das cidades sem colocar a preocupao se esse processo pode ter como vetor a restituio de sua capacidade de uso, de no perpetuao de sua separao e estranhamento com relao s coisas, esfera pblica, poltica e vida na cidade? Agamben aponta a profanao como caminho para resistir e se contrapor ao religio em que o capitalismo se transformou e a sacralizao do pensamento nico que os tempos de consumo impem. Para o autor profanar no significa simplesmente abolir e cancelar as separaes, mas aprender a fazer delas um uso novo, a brincar com elas (2007: 75). Lefebvre ao pensar a sociedade urbana como possibilidade terica e prtica a compreendia como alternativa que emerge e se ope a industrializao, ou seja, como condio de uma utopia na qual a concepo do urbano se volte para a re-apropriao pelo ser humano, de suas condies no tempo, no espao, nos objetos, visto que elas lhe eram, e lhe so arrancadas, para que s se reencontre mediante a compra e a venda (2004:163). A possibilidade de uma territorialidade emancipatria dos sujeitos, no reverter, isoladamente, a tendncia de subsuno que impera numa sociedade de consumo, e que ordena a prpria espacializao das polticas 68
de forma a reproduzir e a ampliar a pobreza como condio necessria de sua existncia, transformando progressiva e amplamente o direito em servio, as relaes polticas em relaes de troca e o uso em consumo. Mas aponta uma contramar: espaos de esperanas que se inscrevem na dinmica scio-espacial da realidade local sem perder a referncia dos movimentos globais, das grandes correntes ocenicas que trazem s paisagens das cidades as mudanas e as foras da histria e no apenas a moldura que hoje congela o presente.
1.2 - Territrios da poltica: Estado e sociedade civil.
A tendncia em submeter o conjunto da vida social dinmica da vida econmica, sobretudo ao imperativo das relaes de compra e venda 9 , alcana hoje na sociedade de consumo uma dimenso bastante expressiva, em razo de ser forjada por uma globalizao econmica e cultural sem precedentes na histria da humanidade. Revela a consolidao da hegemonia de um modo de vida da sociedade do capital que se expande sem se intimidar diante de qualquer tipo de fronteira: geogrfica, tica ou cultural. Modo de vida esse que tende a ocultar, a partir de diferentes estratgias, a importncia da esfera poltica da vida social. Contudo, no se trata da eliminao da poltica da dinmica social, mas da constituio de uma esfera extremamente reduzida em suas potencialidades, sobretudo, em relao participao de diferentes sujeitos polticos nos processos decisrios e de legitimao do exerccio do poder. Essa tendncia confere atualidade uma particularidade histrica nas relaes entre as esferas da economia e da poltica. Duas instncias
9 Esta perspectiva presente de forma bastante clara nos dias atuais, de forma alguma pode ser tomada como nova. Ela est enraizada na prpria base de sustentao do pensamento poltico moderno, na qual a sociedade vista como uma instncia onde se relacionam homens livres a partir de um contrato social. O contratualismo da relao dos cidados com o Estado, que com variaes ocupou lugar de destaque no pensamento poltico de Hobbes, Locke e Rousseau, s pode ter existncia concreta numa sociedade onde predominam as relaes de compra e venda, numa sociedade de livres proprietrios, onde se compra e se vende mercadorias e fora de trabalho. 69
centrais da vida social cujas relaes configuram um campo temtico e de preocupaes no mbito da larga tradio da filosofia poltica. Compreendemos, portanto, que essa tendncia, cada vez mais acirrada na sociedade de consumo, precisa ser problematizada histrica e conceitualmente. Em especial, para que possamos sublinhar o quanto ela decisiva para uma aproximao s atuais experincias de articulao da educao com as polticas pblicas no mbito das cidades. A esfera poltica da vida em sociedade talvez tenha sido um dos primeiros temas a ocupar um lugar de destaque nas reflexes filosficas. A clssica definio de Aristteles acerca do homem como um politikn zon, um animal poltico, possui, neste sentido, um duplo significado do ponto de vista histrico e conceitual. Primeiro por ressaltar uma diferena especfica do gnero zon e no um atributo do vivente, na verdade, uma qualificao da vida de um tipo de zon e no a prpria vida. Conforme sinaliza Agamben, os gregos no possuam um termo nico para exprimir o que hoje definimos em torno da palavra vida. Neste sentido, as definies de Plato e, em particular, as de Aristteles sobre a distino da vida contemplativa do filsofo (bos theoretics) da vida de prazer (bos apolaustics) e da vida poltica (bos poltics), segundo o autor, jamais poderiam ter sido referidas a partir do emprego do termo zo (o simples fato de viver, comum a todos os seres vivos: animais, homens ou deuses), pois alm dessa palavra carecer de um plural em grego, aqueles filsofos no tratavam da vida natural, mas de uma vida qualificada, de um modo particular de vida (2004: 09). Em segundo lugar porque a vida dos homens na polis era tomada como o modo de vida particular daquela espcie de zon. A poltica, assim, era uma das particularidades daquele modo de viver, a esfera na qual gravitavam as preocupaes em torno do viver bem, no podendo, deste modo, ser tomada em seu sentido especfico moderno (GUARESH, 2005). A poltica que deriva da polis no traz, de imediato, conceitual e historicamente, a noo de poder com a amplitude e complexidade que hoje encontramos. Mas contribui para a compreenso de que a vida na polis tinha 70
sua multiplicidade, na qual a poltica era sua dimenso fundamental, ainda que no a nica.
(...) No incio de sua Poltica, Aristteles usa de todo zelo para distinguir o oikonmos (o chefe de um empreendimento) e o desptes (o chefe da famlia), que se ocupam da reproduo da vida e de sua subsistncia, do poltico e escarnece daqueles imaginam que a diferena entre eles seja de quantidade e no de espcie. E quando, em um trecho que deveria tornar-se cannico para a tradio poltica do Ocidente (125b, 30), define a meta da comunidade perfeita, ele o faz justamente opondo o simples fato de viver (to zn) vida politicamente qualificada (t eu zn): ginomne mn on to zn hneken, ousa d tu eu zn nascida em vista do viver, mas existente essencialmente em vista do viver bem (...) (AGAMBEN, 2004: 10).
A esfera da poltica se opunha esfera do simples viver, esfera da sobrevivncia e da reproduo, tanto zo quanto oiks. A tradio filosfica aristotlica resguardada suas particularidades histricas - contribua, deste modo, para o pensamento ocidental com as bases de identificao da economia esfera das relaes privadas e da vida poltica esfera da vida pblica. A vida na polis tinha sua essncia na poltica, muito embora a vida, enquanto bos comportasse outras dimenses 10 . Essa centralidade, no entanto, deve ser confrontada com a prpria composio social da vida na polis, na qual o demos, o povo - aqueles viviam a poltica - para quem se dirigia e de quem emanava a condio dirigente da cidade a base da democracia grega - no englobava o universo dos viventes, como os escravos e as mulheres. O viver bem e no o apenas viver natural tornava a vida politicamente qualificada, o modo mais elevado de viver, para o qual deveriam convergir os esforos e os valores na polis. A esfera da poltica no se isolava de outras dimenses da vida, mas a elas no se reduzia ou se subordinava. A esfera da oiks constitua, portanto, outra dimenso da vida, mas no sua
10 Henry Lefebvre (2001) nos alerta para o fato de que filosofia nasce com a cidade, com a diviso do trabalho e suas mltiplas modalidades. A filosofia clssica de Plato e Hegel visa atravs de uma sistematizao especulativa resgatar a perspectiva de totalidade da cidade. Deste modo, a cidade, e suas diferentes dimenses, se transformam em linguagem, em campo de reflexo que se eleva a partir da filosofia. Para o autor, embora a filosofia nasa com a cidade, na busca de sua totalidade, a cidade se separa da filosofia com o advento das cincias que tendem a especializao constante. 71
dimenso central. Poltica e economia conformavam vidas qualificadas, distintas da zo, da vida natural. Conformavam dimenses da vida de uma determinada espcie de zon. A afirmao, portanto, do politikon zon significava a afirmao de uma poltica humana que ao se preocupar com o viver bem estabelecia atravs da linguagem uma poltica sobre a comunidade, afirmava o humano como algo distinto do que era apenas natural. Adquiria uma dimenso de vida no apenas natural, mas qualificada pela dinmica entre cada homem e a comunidade de homens que viviam na polis. As reflexes sobre a vida comum, sobre a natureza prpria da vida humana, assim como sobre a constituio do poder a partir de relaes e instituies que articulam a vida dos indivduos ao soberano e ao Estado passaram a constituir a prpria vida poltica, alada a partir da filosofia, em especial da filosofia poltica, a uma esfera na qual a preocupao com o viver bem foi gradativamente cedendo lugar s preocupaes centradas na compreenso e formulao de estratgias de localizao e exerccio do poder 11 . Tal esforo tem uma inflexo crucial na crtica que Marx formula em relao compreenso de Estado de Hegel como evoluo geral do esprito humano, ao procurar sublinhar a inadequao dessa formulao idealista com as condies objetivas de desenvolvimento das formas histricas de Estado. Marx afirma que as relaes jurdicas, assim como as formas de Estado no podem ser explicadas por si mesmas, mas a partir das condies materiais de existncia de que Hegel, semelhana dos ingleses e franceses do sculo XVIII, compreende pela designao do conceito de sociedade civil. E complementa ressaltando que a anatomia da sociedade
11 Tais reflexes percorreram um longo caminho no mbito da filosofia poltica desde as contribuies de Nicolau Maquiavel e as tematizaes em torno da passagem do poder natural ao poder civil de Hobbes, Espinosa, Locke e Rousseau, at as formulaes de Hegel, Marx, Weber, Gramsci e mais recentemente Foucault. Como no se pretende aqui inventariar esse extenso legado intelectual e poltico, tomamos como questo primordial seguir na problematizao das implicaes que a tendncia de reduo do poltico esfera da vida econmica produz na conduo da poltica educacional na atualidade. 72
civil deve ser procurada na economia poltica (2003: 4-5). Esta compreenso, bastante criticada por sugerir um aprisionamento do conceito de sociedade civil a uma perspectiva economicista, na verdade aponta um caminho metodolgico de apreenso da esfera poltica como uma instncia que no deve ser pensada isoladamente do modo de vida particular de uma dada sociedade, do modo de organizao das formas de produo da vida social, conforme ele destaca em A ideologia alem:
A forma de intercmbio, condicionada pelas foras de produo existentes em todas as fases histricas anteriores e que, por sua vez, as condiciona, a sociedade civil; esta ltima, como se depreende do anteriormente exposto, tem como pressuposto e fundamento a famlia simples e a famlia composta, o que se costuma chamar de tribo, cujas determinaes mais precisas foram dadas anteriormente. V-se, j aqui, que esta sociedade civil a verdadeira fonte, o verdadeiro cenrio de toda a histria, e quo absurda a concepo histrica anterior que, negligenciando as relaes reais, limitava-se s aes altissonantes dos prncipes e dos Estados. A sociedade civil abrange todo intercmbio material dos indivduos, no interior de uma determinada fase de desenvolvimento das foras produtivas (1989: 52-3).
Marx, portanto, no afirma que a esfera econmica seja idntica sociedade civil e sim que a sociedade civil no se constitui como uma instncia desvinculada da esfera econmica; do mesmo modo que o Estado no se reduz a um movimento intestino ao soberano ou da evoluo do esprito humano, sem vinculaes efetivas com as formas concretas de organizao da vida social. Suas reflexes apontam para um tipo de reconhecimento da poltica mais enraizado e historicamente articulado com a esfera da economia. A oiks deixa de ser pensada como uma esfera desvinculada da polis, com uma significao menor. E a poltica adquire uma dimenso menos idealizada, ultrapassando a vida politicamente qualificada (t eu zn) do viver bem ou da evoluo do esprito humano na forma do Estado. 73
A fora da perspectiva histrica na reflexo de Marx ganha maior destaque ao abordar a brgerliche Gesellshaft, ou seja, a sociedade civil que emerge com a sociedade burguesa 12 . Segundo Jorge Luis Acanda:
Marx refere-se expressamente ao conceito de burgerliche Gesellshaft de Hegel, fazendo meno ao pensamento do sculo XVIII e economia poltica como anatomia da sociedade civil burguesa, colocando em primeiro plano o que o tratamento hegeliano do tema teve de original, quando incorporou o pensamento de Adam Smith e o marco referencial da economia poltica o mundo das necessidades e do trabalho ao contedo de um conceito que at aquele momento era exclusivamente tico e poltico (2006: 136).
A anlise de Marx capta, portanto, a dupla dimenso presente na formulao de Hegel sobre o conceito de sociedade civil: sua feio estrutural, vinculada dinmica da economia e, naquele contexto em particular, s relaes que caracterizavam a vida econmica burguesa, e a sua feio superestrutural, vinculada ao Estado, desvinculada de uma realidade histrica concreta, formulao contra a qual Marx dirigiu sua crtica. A transio entre o indivduo na condio de Brger (membro privado da sociedade onde prevalecem os interesses particulares e as livres relaes de compra e venda) e o indivduo na condio de citoyen (cidado, membro da sociedade poltica), para Hegel se resolveria no Estado, sntese da prpria sociedade. Soluo que para Marx no tinha sustentao em funo do carter classista do Estado na sociedade burguesa. Deste modo, para Marx o Estado no figurava como uma possibilidade de realizao dos indivduos sociais, assim somente sua superao contribuiria para esta finalidade. A poltica na esfera do Estado condensava apenas o potencial de exerccio do poder de dominao unidirecional, da burguesia sobre a classe trabalhadora.
12 A expresso brgerliche Gesellshaft designa sociedade burguesa muito embora em inmeras tradues se refira ao conceito de sociedade civil. Isso se deve traduo lingstica e terica de Kant e Hegel do termo civil society. Na verdade Marx ao tratar da sociedade civil burguesa se vale da expresso brgerliche Gesellshaft, mas ao abordar o significado mais amplo da sociedade civil, para alm das particularidades que assume na sociedade burguesa, Marx usa o termo francs socit civile (ACANDA, 2006). 74
As reflexes de Antonio Gramsci - apoiadas nas elaboraes originais de Hegel e Marx - favoreceram uma apreenso da relao entre a poltica e a economia e entre o Estado e a sociedade civil que no recasse ou no idealismo hegeliano ou no ceticismo marxiano. Gramsci conseguiu, em um contexto histrico diferenciado, onde a dinmica da realidade social se mostrava mais pulsante e complexa, apreender de forma diferenciada a relao entre Estado e sociedade civil, reconhecendo a centralidade da estrutura, mas tomando o momento superestrutural em sua relativa autonomia.
(...) Estamos sempre no terreno da identificao de Estado e Governo, identificao que , precisamente, uma representao da forma corporativo-econmica, isto , da confuso entre sociedade civil e sociedade poltica, uma vez que devem ser remetidos noo de sociedade civil (no sentido, seria possvel dizer, de que Estado = sociedade poltica + sociedade civil, isto , hegemonia couraada de coero). Numa doutrina do Estado que conceba este como tendencialmente capaz de esgotamento e de dissoluo na sociedade regulada, o tema fundamental. Pode-se imaginar o elemento Estado- coero em processo de esgotamento medida que se afirmam elementos cada vez mais conspcios de sociedade regulada (ou Estado tico, ou sociedade civil) (2007: 244).
Suas reflexes abriram uma nova perspectiva para se pensar o poder de um modo inteiramente novo at ento. Para tanto, o conceito de hegemonia foi decisivo, visto que a partir da compreenso de como as classes sociais constroem uma direo moral e intelectual no estabelecimento de processos de consensos sociais, o autor foi capaz de apreender que o domnio burgus no se estenderia apenas pela imposio da fora e que como classe dirigente conseguia preservar e ampliar sua liderana atravs no apenas dos aparelhos coercitivos do Estado, mas tambm mobilizando os aparelhos denominados privados da sociedade civil. A esfera da sociedade civil pde ser compreendida como um espao contraditrio e no homogneo em virtude da prpria politizao que sofrera com as lutas sociais organizadas pelos movimentos de massa. Deste modo, o Estado no se organiza apenas em torno dos aparelhos de governo, 75
incorpora tambm os aparelhos privados de hegemonia da sociedade civil. Deixa de ser apenas coero, para ser tambm um Estado educador, que busca o estabelecimento de consensos sociais. E, sobretudo, para que possa exercer suas funes centrais na garantia da continuidade de um determinado modo de produo, ele precisa ser legitimado, incorporando, deste modo, os interesses no de apenas uma classe. O poder, a partir da reflexo gramsciana, deixou de ser apenas imposio para ser tambm consenso e, conseqentemente deixou de ser visto como restrito apenas no aparato do Estado, se localizando tambm em diversas instituies sociais como a famlia, a escola, a Igreja, a arte, a cincia e a moral. Deste modo a esfera poltica no mais se concentra no Estado-governo, - ainda que nele tenha um importante espao de realizao -, no compreende apenas a ao coercitiva e adquire capilaridade nas instituies da sociedade civil. O conceito de sociedade civil passou a ocupar um lugar de destaque na filosofia poltica moderna, assim como nas elaboraes das estratgias concretas das lutas sociais protagonizadas ao longo do sculo XX, quando se evidenciou a fora dos processos ideolgicos e a capilaridade do poder, no exclusivamente restrito sociedade poltica. Contudo, seu largo uso no significou apenas uma forma de apreenso dos processos polticos que se organizavam fora do aparelho de Estado, nela tambm se engendrou, adquirindo uma amplitude que em muito se afastou das elaboraes de Hegel, Marx e Gramsci, ainda que a elas referidas direta ou indiretamente, outra possibilidade histrica: a de esvaziamento do prprio contedo social do Estado. Em uma sociedade marcada por intensas disputas de poder e interesses contraditrios o prprio universo conceitual no aflora como uma instncia impermevel a essa disputa. Hoje se observa a presena de uma tendncia de compreenso da sociedade civil em sua relao com o Estado como que a cindir a ampliao proposta por Gramsci, resultando numa polarizao que situa o Estado como espao da fora e das restries da liberdade e a sociedade civil como 76
espao da liberdade e da emancipao dos indivduos. A ampliao efetiva da sociedade civil nas ltimas dcadas, conforme Acanda (2006) destaca no um resultado mecnico da expanso do capitalismo, mas da intensa disputa pelo poder a partir de um conjunto cada vez mais amplo de sujeitos e instituies sociais. No representa, portanto, uma mudana apenas conceitual, mas da relao entre as formas de apreenso terica em consonncia com o movimento histrico real. O fortalecimento de uma concepo de Estado em oposio sociedade civil tem um forte amparo nas experincias histricas de autoritarismo que marcaram as experincias dos pases do leste europeu, da ofensiva neoconservadora de controle do Estado mnimo e redistribuio de suas funes com a sociedade civil, assim como na expanso e superao das experincias ditatoriais militares em vrios pases da Amrica Latina e frica ao longo do sculo XX. A partir dos anos 80 e 90, organicamente vinculado ao avano do iderio neoliberal, se expande essa compreenso da sociedade civil como um espao no poltico e oposto ao Estado. Nela devem prevalecer as relaes voltadas ao bem comum, os laos de solidariedade e de protagonismo e empreendedorismo dos grupos sociais e dos prprios indivduos. Historicamente pe-se em curso um enorme esforo de esvaziamento da dimenso poltica da sociedade civil, estabelecendo-se uma identificao entre sociedade civil e o termo emergente de terceiro setor 13 .
Terceiro setor no termo neutro. Em primeiro lugar mais do que o transnacional ONG, por exemplo tem nacionalidade clara. de procedncia norte-americana, contexto onde o associativismo e voluntariado fazem parte de uma cultura poltica e cvica baseada no individualismo liberal, em que o iderio dominante o da precedncia da sociedade com relao ao Estado. (...) E se analisarmos os canais atravs dos quais a expresso vem sendo utilizada sobretudo por empresas, fundaes e organizaes dedicadas chamada filantropia empresarial, ou investimento social, campo que se desenvolve
13 O primeiro setor seria o Estado e o segundo o mercado. O terceiro setor decorreria da necessidade de se ter um espao pblico, mas no necessariamente estatal, combinado as foras e iniciativas privadas, porm distintas do mercado. 77
recentemente enquanto nova forma de atuao do empresariado, atravs do repasse de recursos a projetos de ao social, ou cultural (LANDIN, 1999: 63).
A constituio de um amplo espao de atuao de organizaes sociais, de naturezas distintas, por si s no configura um processo de esvaziamento poltico da sociedade civil. Esta dimenso, no entanto, ganha destaque em razo das relaes que estabelecem com o prprio Estado. A sociedade civil que se quer construir com a ampliao do terceiro setor envolve, na verdade, uma forma de enfraquecimento do Estado em sua dimenso social, de espao de regulao dos conflitos sociais, para se transformar num grande gestor das aes que so deslocadas para aquele setor que, por no ser estatal, assumiria uma feio de fato mais pblica. A sociedade civil, atravs do terceiro setor representaria a redeno do Estado que no conseguiu enfrentar, pela sua inoperncia e ineficincia os graves problemas sociais. Para que este processo se efetive fundamental rever as funes s quais o Estado deve limitar sua atuao e garantir uma reorientao do fundo pblico para o financiamento das aes, agora, empreendidas pela sociedade civil. Essa concepo pressupe a despolitizao da vida social, seja no mbito do Estado e da sociedade civil. Neste ltimo caso ao transformar as disputas polticas das foras sociais em disputas pelos recursos que garantiro a sobrevivncia de uma ampla rede de servios no estatais. A ampliao do conceito e de prticas concernentes ao terceiro setor determina, portanto, um duplo deslocamento. O primeiro em relao ao espao em que se devem travar e assegurar os efeitos das disputas e dos conflitos sociais, do Estado para a sociedade civil, transformando o que deveria ser direito e obrigao do poder pblico, num servio que depende para ser acessado de uma concorrncia pelos prprios recursos pblicos. O segundo em relao natureza das disputas que se esvaem de seu contedo poltico e conflituoso para assumirem feies econmicas e de harmonizao. 78
Podemos, de certo modo, ponderar que a partir dos anos 80, ao passo que a sociedade civil se afirmou, em todo o mundo, como um espao central das disputas pelo estabelecimento de determinados consensos, se articulando de forma mais ou menos gradual dinmica de ampliao do Estado - assegurando a sua dimenso educativa - ela passou a ser no s espao, mas alvo das prprias disputas em curso, das diferentes estratgias de ocupao e conduo desse espao. Como um conjunto de inmeras corporaes que direta e indiretamente expandem a lgica do mercado para outras instncias da vida social e como um conjunto de sujeitos e foras sociais que procuram se organizar e atuar coletivamente. Ambos os movimentos propem relaes com nfases distintas em relao ao Estado, seja como uma instncia com a qual se deve relacionar do ponto de vista da defesa dos interesses privados econmicos, seja como uma instncia na qual os direitos sociais devam ser afirmados, reconhecidos e garantidos. O esvaziamento tanto do significado poltico da sociedade civil quanto da concepo de Estado como espao poltico onde se expressam os conflitos de interesses aponta para uma relao entre Estado e sociedade civil cada vez mais mercantilizada e restrita nas suas formas de conduo democrtica. O neoconservadorismo liberal que se revigora desde as ltimas dcadas do sculo passado restitui vida poltica uma dimenso historicamente distinta da poltica enquanto viver bem, visto que acentua a prevalncia da oiks e em uma nova dimenso dada vida natural, zo, esfera do simples viver. A privatizao da esfera pblica tem se intensificado tanto pela prevalncia dos interesses estritamente privados do ponto de vista econmico, seja pela assuno da vida natural ao patamar de preocupao pblica. Fenmeno que tem decisivas implicaes no que concerne dinmica cultural e nos modos de compreenso dos processos de deslocamentos do poder. Do ponto de vista cultural a vida natural, o simples viver, se torna o foco de ateno numa sociedade que nega a histria e o sujeito, a capacidade de criao e a fora instituinte da poltica, transformando 79
encontros em eventos, e a vida em espetculo. A vida natural ganha dimenso pblica a partir do momento em que a esfera pblica passa a ser fortemente dominada pelos interesses privados 14 . A cultura do espetculo conforme sinaliza Fredric Jameson (1993), transforma as relaes privadas e a produo cultural em mercadorias, que passam a ser acessadas atravs do consumo de massa. Do ponto de vista dos processos que envolvem os deslocamentos do poder, a vida natural passa a ocupar um lugar de destaque nos mecanismos de institucionalizao da vida poltica, de forma bastante contraditria. Giorgio Agamben ao analisar a trajetria e particularidade desse processo em nossa sociedade sinaliza no se tratar de um fenmeno novo, para tanto sublinha a singular contribuio de Foucault em apreender como a vida natural nos limiares da Idade Moderna passa a ser includa nos mecanismos e nos clculos do poder estatal, se tornando uma biopoltica.
Se algo caracteriza, portanto, a democracia moderna em relao clssica, que ela se apresenta desde o incio como uma reivindicao e uma liberao da zo, que ela procura constantemente transformar a mesma vida nua em forma de vida e de encontrar, por assim dizer, o bos da zo. Da, tambm, a sua especfica aporia, que consiste em querer colocar em jogo a liberdade e a felicidade dos homens no prprio ponto a vida nua que indicava a sua submisso. (...) Tomar conscincia dessa aporia no significa desvalorizar as conquistas e as dificuldades da democracia, mas tentar de uma vez por todas compreender por que, justamente no instante em que parecia haver definitivamente triunfado sobre seus adversrios e atingido seu apogeu, ela se revelou inesperadamente incapaz de salvar de uma runa sem precedentes aquela zo a cuja liberao e felicidade havia dedicado todos os seus esforos (2004: 17).
Para Agamben a democracia moderna procurou de forma incessante organizar uma vida em sociedade a partir de um relacionamento entre os indivduos e o Estado de forma a constituir uma vida poltica na qual o politikn zon fosse o centro da organizao da polis, mas essa
14 Embora estejamos tratando, neste pargrafo de uma implicao do ponto de vista cultural, no podemos deixar de referir s reflexes de Hannah Arendt (2005) e de Richard Sennett (1986) sobre os processos de subordinao da esfera pblica esfera privada ou da perda de sua centralidade na sociedade moderna. 80
transformao colocou em curso no apenas a liberao da zo, mas tambm a sua subordinao, seu aprisionamento s relaes e aos novos espaos de poder. O que se queria atuante e vivo, foi sendo calado e morto. Deste modo, a vida natural, ou a vida nua, conforme denomina o autor, ganha hoje destaque no apenas por representar um fenmeno indito, mas por expressar uma contradio essencial de nosso tempo.
(...) O estado de exceo, no qual a vida nua era, ao mesmo tempo, excluda e capturada pelo ordenamento, constitua, na verdade, em se apartamento, o fundamento oculto sobre o qual repousava o inteiro sistema poltico; quando as suas fronteiras se esfumam e se indeterminam, a vida nua que o habitava libera-se na cidade e torna-se simultaneamente o sujeito e o objeto do ordenamento poltico e de seus conflitos, o ponto comum tanto da organizao do poder estatal quanto da emancipao dele. Tudo ocorre como se, no mesmo passo do processo disciplinar o prprio objeto especfico, entrasse em movimento um outro processo, que coincide grosso modo com o nascimento da democracia moderna, no qual o homem como vivente se apresenta no mais como objeto, mas como sujeito do poder poltico. Estes processos sob muitos aspectos opostos e (ao menos em aparncia) em conflito acerbo entre eles, convergem, porm no fato de que em ambos o que est em questo a vida nua do cidado, o novo corpo biopoltico da humanidade (IBIDEM: 16-7) (grifos do autor).
A vida natural que se encontra na base da democracia moderna , portanto, elemento central de uma modalidade de poltica que, de modo complexo e contraditrio, articula o indivduo aos mecanismos de poder da sociedade do capital, aos distintos significados dados esfera pblica e esfera privada, assim como os contornos que assumem, neste mesmo processo, o Estado e a sociedade civil. ela fonte de possibilidades de ao poltica, mas tambm, foco das polticas de Estado e que se articula com diferentes foras sociais atuantes na sociedade civil. Cabe argir como que hoje, diante de uma intensa disputa em torno do lugar que a poltica deve ter na vida social, a vida natural - que implica para o cidado se constituir quer como objeto, quer como sujeito da poltica - tem se relacionado com as diferentes instituies e instncias do poder no Estado e na sociedade civil? Como a vida natural tem sido produzida e reproduzida numa sociedade em que a poltica gravita entre um Estado que a 81
circunscreve a diferentes campos de seu domnio atravs das polticas pblicas e uma sociedade civil composta tanto por foras que buscam sua emancipao quanto por aquelas que a subordinam a uma vida em sociedade esvaziada de significado poltico e extremamente mercantilizada? O processo de esvaziamento da poltica em nossa sociedade coloca em tela as formas como as instituies e as foras sociais tm atuado em relao a este processo. Como que dele participam, se resistindo ou a ele se subordinando e contribuindo com sua expanso. As polticas pblicas cumprem uma funo muito singular neste processo - destacadamente para o nosso estudo a de educao - visto que elas representam certo estgio de reconhecimento das conquistas sociais como elemento que funda e orienta suas prticas como formas institucionais de regulao da vida social, como formas institucionais de reproduo social. Constituem, portanto, no mbito do Estado e da sociedade civil, prticas articuladas s disputas sociais e aos processos de estabelecimento dos consensos sociais. Prticas que, por um lado, se voltam para organizar e, mesmo controlar, a vida natural, tomando os indivduos como objeto de uma vida social intensa e amplamente mercantilizada. Mas tambm por prticas que se voltam para a produo de formas de sociabilidade que resgatem a dimenso poltica das vrias instncias da vida social. As instituies sociais e as polticas pblicas conformam uma importante dimenso da dinmica social na medida em que expressam historicamente como se articulam em cada poca e diante de cada correlao de foras as relaes entre Estado e sociedade civil, a disputa pela hegemonia e as medies entre os diversos graus e instncias de exerccio e localizao do poder na sociedade. Deste modo, compreender o significado e o alcance da relao entre as polticas pblicas e a educao na cidade implica compreender em que medida o esvaziamento da poltica da vida social parte de um processo que torna a vida natural, a vida do homem comum, em um dos mecanismos da articulao entre os vrios lugares de poder na consolidao do processo de subordinao da vida 82
social lgica da mercadoria. Uma relao que exige que o relacionamento do vivente com as instituies sociais e as polticas pblicas se concretize em prticas mediadoras entre esferas distintas do poder, conformando experincias particulares entre o corpo e o espao, ou seja, a partir de um determinado tipo de territorialidade.
1.3-. As polticas pblicas e o cotidiano da cidade: dimenses do trabalho profissional.
O homem moderno volta para a casa noitinha extenuado por uma mixrdia de eventos divertidos ou maantes, banais ou inslitos, agradveis ou atrozes entretanto nenhum deles se tornou experincia. Agamben, 2005.
A vida cotidiana na cidade um enlace de vrias tramas, visto que expressa as diferentes instncias da vida social: a economia, a poltica e a cultura, por exemplo, assim como as diversas formas de relacionamento que os viventes produzem a partir delas moldando modos particulares de organizao de sua sobrevivncia, de aproximaes e distanciamentos com os demais viventes sejam eles conhecidos ou no e de deslocamento e ocupao do espao. no cotidiano que se entrelaam, de modo singular, a vida natural de cada vivente da cidade, mediada pela dinmica de um leque bastante amplo e complexo de instituies sociais e pelo trabalho dos profissionais que atuam nas polticas pblicas. Pensar a relao entre as polticas pblicas e a cidade significa tomar os diferentes tempos e espaos que a constituem, mas, sobretudo, tecer aproximaes em direo ao seu substrato material, sua manifestao e organizao no cotidiano, na vida daqueles que se encontram diretamente vinculados s tramas institucionais, em uma dimenso singular, prpria 83
realidade de cada grupo social e de cada poltica pblica. O cotidiano da cidade dispe de uma dinmica que articula e integra o cotidiano dos viventes, em geral impondo-lhes um ritmo que aliena da vida natural sua auto-significao, os sentidos construdos a partir das necessidades e desejos prprios. Contudo, dialeticamente, ele um momento de interao, no qual outros sentidos podem ser atribudos, expressando possibilidades de percursos e relacionamentos das polticas pblicas na cidade produtoras de sociabilidades no necessria e compulsoriamente vazias de significao poltica.
O cotidiano como conjunto de atividades em aparncia modestas, como conjunto de produtos e de obras bem diferentes dos seres vivos (plantas, animais, oriundos da Physis, pertencentes Natureza), no seria apenas como aquilo que escapa aos mitos da natureza, do divino e do humano. No constituiria ele uma primeira esfera de sentido, um domnio no qual a atividade produtora (criadora) se projeta, precedendo assim criaes novas? Esse campo, esse domnio no resumiria nem a uma determinao da subjetividade dos filsofos, nem a uma representao objetiva (ou objetal) de objetos classificados em categorias: (roupas, alimentao, moblia etc.). Seria algo mais: no uma queda vertiginosa, nem um bloqueio ou obstculo, mas um campo e uma renovao simultnea, uma etapa e um trampolim, um momento composto de momentos (necessidades, trabalho, diverso produtos e obras passividade e criatividade meios e finalidades etc.), interao dialtica da qual seria impossvel no partir para realizar o possvel (a totalidade dos possveis). (LEFEBVRE, 1991: 19-20).
Para os segmentos mais pobres, o cotidiano na cidade envolve no apenas uma relao espao-temporal tpica vida natural: os cuidados com o corpo, a organizao dos utenslios e das tarefas domsticas e as aes vinculadas reproduo de um modo em geral, visto que a prpria vida natural tem sido constante e gradualmente articulada com a esfera da poltica a partir de prticas e saberes institucionais, assim como de distintas formas de poder, que a capturam ou a elevam cotidianidade das polticas pblicas na cidade. Estamos, nos referindo, portanto, esfera da reproduo social no apenas em suas dimenses privadas, mas em seu sentido amplo, integrante das relaes sociais que emolduram a relao entre o Estado e a 84
sociedade civil como processos institucionais concretos e localizveis na dinmica da cidade, temporal e espacialmente. Portanto, formas de relacionamento dos viventes com as instituies e espaos da cidade a partir de suas condies de classe, de gnero e demais tipos de vnculos e pertencimentos com os quais se identificam ou so identificados, ou seja, formas determinadas de territorialidades. Ao tomarmos as polticas pblicas como referncia terica e emprica centrais para a abordagem da articulao entre a vida natural e a dinmica das instituies que conformam o cotidiano da cidade enquanto uma totalidade contraditria e pulsante da vida social cabe destacar os elementos de diferenciao e articulao entre os conceitos de polticas pblicas e polticas sociais. As polticas sociais se originam de um conjunto de respostas historicamente elaboradas pelo Estado no enfrentamento da questo social que, do ponto de vista econmico, expressavam um conjunto de aes dirigidas para a manuteno, dentro de limites que no comprometesse a prpria lgica da acumulao crescente do capital, patamares mnimos de consumo da classe trabalhadora. Ideologicamente cumprem a funo de realizar esse processo de redistribuio de parte da riqueza socialmente produzida de forma a produzir mecanismos de estabelecimento de consenso social junto queles que participando da produo dessa riqueza no usufruam seus benefcios, assim como em relao queles que fora da esfera da produo, possam permanecer, temporria ou estruturalmente, sem que se comprometa a continuidade desse modo de produo. Resultam, portanto, de respostas sociais s disputas polticas em um determinado estgio de desenvolvimento da sociedade capitalista, quando a organizao da classe trabalhadora produz no apenas a entrada em cena de um sujeito social, mas de um sujeito poltico, que cobra seu reconhecimento pelo Estado enquanto instncia de regulao dos conflitos sociais (IAMAMOTO e CARVALHO, 1982). As polticas sociais encerram uma decisiva e central contradio: elas integram os esforos polticos, econmicos e ideolgicos de no 85
reconhecimento da classe trabalhadora como sujeito que produz a riqueza social e que dela no se apropria e, ao mesmo tempo, constituem formas histricas e concretas atravs das quais se produzem o reconhecimento e a incorporao dos direitos sociais dessa mesma classe. Desta forma, as polticas sociais ao mesmo tempo em que so determinadas pela contradio que movimenta a sociedade capitalista potencializam um conjunto outro de contradies que materializam territorialmente na cidade os contornos da relao entre o Estado e a sociedade civil, um campo de diferentes lugares e possibilidades de exerccio do poder, em conjunturas histricas particulares. O percurso histrico de consolidao das polticas sociais est longe de poder ser representado por uma cronologia que contenha marcos temporais precisos. No entanto no se pode ignorar que determinados processos so imprescindveis para a compreenso de sua emergncia e expanso na sociedade capitalista. As lutas sociais protagonizadas pelos movimentos dos trabalhadores em relao s denncias das pssimas condies de trabalho e sua organizao autnoma, a dinmica que o capitalismo assume com a Revoluo Industrial e as crescentes intervenes do Estado na regulao dos conflitos sociais conformam um quadro bsico para uma abordagem das contradies sociais que sustentam a formulao de legislaes sociais europias e, posteriormente, de polticas de alcance social como alternativas concretas de seu enfrentamento. As polticas sociais, embora resultem de processos histricos determinados no campo da luta pelo reconhecimento dos direitos dos trabalhadores no podem ser consideradas fora de um contexto particular de institucionalizao e organizao legal e material. Elas so resultados de aes localizveis no mbito do Estado, ainda que as determinaes de sua existncia enquanto estratgia socialmente formulada em muito ultrapasse as fronteiras da sociedade poltica. focando a relao do Estado com a sociedade civil que Potyara Pereira demarca as particularidades do termo poltica social: 86
Conclui-se, portanto, que apesar de o termo poltica social estar relacionado a todos os outros contedos polticos, ele possui identidade prpria. Refere-se poltica de ao que visa, mediante esforo organizado e pactuado, atender necessidades sociais cuja resoluo ultrapassa a iniciativa privada, individual e espontnea, e requer deliberada deciso coletiva regida por princpios de justia social, que por sua vez, devem ser amparados por leis impessoais e objetivas, garantidoras de direitos. Trata-se, pois, do que, na lngua inglesa, grafado como policy para diferenciar de politics (referente aos temas clssicos da poltica, como eleio, voto, partido, parlamento, governo) e de polity (forma de governo ou sistema poltico). Portanto, se na lngua inglesa os diferentes significados de poltica j esto especificados graficamente, na lngua portuguesa tem que se ter o cuidado preliminar de qualific-lo para evitar confuses conceituais e analticas. Contudo, a poltica est inextrincavelmente relacionada ao Estado, governos, polticas (no sentido de politics e de polity) e aos movimentos da sociedade (2008: 171-2).
Observamos, portanto, que a afirmao do conjunto das polticas sociais em sua dimenso pblica no pode ser tomada como decorrncia direta das aes do Estado, embora seja seu principal promotor, e nem tampouco do reconhecimento de sua inscrio apenas aos circuitos de controle social das classes dirigentes sobre a classe trabalhadora, mas como produto histrico de uma luta entre projetos societrios distintos, assumindo assim, tambm um significado estratgico nos processos de reconhecimento dos direitos das classes subalternizadas. Por combinarem diferentes funes na dinmica da vida social, as polticas sociais foram organizadas em decorrncia do estgio de correlao de foras em que os sujeitos sociais se encontram em cada contexto histrico, ora ampliando, ora restringindo o processo de incorporao dos direitos sociais e as formas de seu acesso em relao s diferentes fraes da classe que detm a condio de produtora da riqueza social, mas que tm sido alijadas dos processos de sua apropriao. Suas funes e estrutura articulam racionalidades tcnicas, polticas e sociais que resultam do desenho com que a relao entre o Estado e a sociedade civil se expressa em cada pas, estado ou cidade, haja vista que embora tenham uma instncia central na esfera do Estado vinculada ao 87
governo federal, elas articulam, em quase todas as reas, aes e dinmicas entre os diferentes entes federativos, assim como em relao a um conjunto amplo de instituies no governamentais. Assumem deste modo, conforme sinaliza Potyara Pereira, tambm a feio de poltica de ao.
Ao contemplar todas as foras e agentes sociais, comprometendo o Estado, a poltica social se afigura uma poltica pblica, isto , um tipo, dentre outros, de poltica pblica. Ambas as designaes (poltica social e poltica pblica) so policies (polticas de ao), integrantes do ramo de conhecimento denominado de policy science, s que a poltica social uma espcie do gnero poltica pblica (public policy). Fazem parte desse gnero relativamente recente na pauta dos estudos polticos, todas as polticas (entre as quais a econmica) que requerem a participao ativa do Estado, sob o controle da sociedade, no planejamento e execuo de procedimentos e metas voltados para a satisfao de necessidades sociais (IBIDEM: 173).
As polticas pblicas constituem campos de tenso que resultam da prpria composio dos espaos e esferas pblicas em cada conjuntura assim como produzem efeitos e significados bastante concretos nos modos de compreenso social da coisa pblica. No devem ser concebidas, nesta linha de raciocnio, numa perspectiva instrumental, muito embora possuam uma dimenso operacional na medida em que so formas concretas de interveno social, esforos dirigidos ao enfrentamento de necessidades sociais que so reais e socialmente reconhecidas. Deste modo, constituem meios para se alcanar um resultado social, frutos de um determinado estgio de pactuao social. Contemporaneamente as polticas pblicas respondem a um desenho arquitetnico determinado por um novo patamar de relacionamento do Estado com a sociedade civil em que se combinam contraditoriamente elementos de uma lgica globalizante das relaes econmicas com a perspectiva de valorizao da dimenso poltica na esfera local. A mediao dos chamados Estados Nacionais em relao aos processos de presso externos e internos aponta para uma diversidade conceitual e poltica dos processos de descentralizao poltica e participao social, tornando as 88
polticas pblicas campos que alm de condensarem uma intensa disputa ideolgica expressam enormes dificuldades de concretizao dos direitos sociais. Assim, a compreenso das formas territoriais assumidas pelas polticas pblicas na atualidade depende de como determinados fenmenos se articulam na realidade social. J ressaltamos anteriormente que a dinmica da realidade local no deve ser examinada de forma descolada dos processos mais globais que caracterizam hoje a sociedade regida pela lgica do capital. A prpria preocupao com a realidade local e a sua centralidade no debate sobre o papel dos governos, por seu turno, expressa uma tendncia mundial, visto que para a prpria expanso globalizada do capital assim como a redefinio, ou melhor, a destituio das fronteiras econmicas, jurdicas e polticas uma condio fundamental.
Paradoxalmente, as correntes que tm acentuado a importncia inexorvel de redefinio e de diminuio do papel do Estado Nacional vm revalorizando o papel do governo local como aquele capaz de dar respostas a esse novo cenrio econmico e social. Para tanto, seria necessrio operar algumas mudanas na gesto das cidades, essenciais sua maior eficincia e competitividades econmicas, de forma atrair investimentos e inseri-las na dinmica da globalizao. nesse contexto que se assiste ao surgimento de novas representaes tericas sobre a gesto das cidades, entre as quais evidenciam-se as ancoradas na idia de cidades estratgicas e na reinveno do governo, que tentam dar respostas ao diagnstico elaborado por essas correntes, de crise de sustentao estarem fortemente comprometidas pelas transformaes econmicas e sociais em andamento (SANTOS JNIOR, 2001: 30).
O destaque que vem sendo dado ao governo local faz parte de uma agenda poltica, econmica e intelectual, amplamente socializada, e que coloca em cheque a capacidade de governabilidade das cidades em termos de suas efetivas condies de aproveitamento e adaptao s oportunidades e exigncias criadas a partir do processo de globalizao. Trata-se, portanto, da produo de um conjunto de paradigmas, valores e diagnsticos que integram o esforo de estabelecimento de um consenso em relao s condies necessrias de ampliao da lgica da acumulao capitalista que, a partir do avano do iderio neoliberal esteve diretamente 89
associada aos demais embates e estratgias que tendem a reduzir a esfera poltica, nesse caso, em particular, a uma questo poltico-administrativa, ao mbito das condies de governabilidade (SANTOS JNIOR, AZEVEDO e RIBEIRO, 2004). Contudo, no podemos deixar de considerar alguns processos que particularizam as tendncias que se desenham, tambm em mbito mundial, no campo contra-hegemnico expanso e consolidao das teses liberais que apontam para uma dimenso bastante restrita de democracia 15 . A questo local, deste modo, inscreve-se tambm, contraditoriamente, como forma de resistncia aos movimentos expansionistas do capital, especialmente no que concerne s possibilidades que encerra em relao construo de experincias democrticas que no se alinhem tendncia hegemnica de reduo de suas vias de realizao aos processos de sufrgio universal nos momentos exclusivos de alternncia de poder (LOSURDO, 2004 e COUTINHO, 2006). Para Leonardo Avritzer a luta pela redemocratizao no Brasil desenvolveu-se fundamentalmente em mbito local, uma vez que as cidades brasileiras foram o centro da construo do projeto autoritrio no pas (2002: 17), visto que parte das grandes cidades constituiu no s o locus do processo de modernizao industrial e urbana empreendido pela ditadura burguesa-militar como da emergncia de uma sociedade civil mais complexa em termos da composio e prtica dos sujeitos polticos. As grandes
15 Domenico Losurdo expe de forma bastante contundente as fissuras das argumentaes que sustentam as teses que afirmam o desenvolvimento espontneo do liberalismo em direo democracia. Confrontando-as com uma penetrante e consistente investigao histrica ele procura destituir de sentido o mito da associao da democracia ao liberalismo, resgatando suas vinculaes histricas aos movimentos de crtica e luta pela superao da dominao burguesa. Para o autor a tradio liberal sempre forjou processos bastante restritivos no tocante democracia, provocando um enquadramento formalista e atomizado da participao poltica. Nos nossos dias, assiste-se a um paradoxo: os que agitam a palavra de ordem da democracia direta, naturalmente no a que intervm nas fbricas e nos postos de trabalho mas a que prescinde da mediao dos partidos, so precisamente os adeptos do bonapartismo soft, segundo os quais quem designa o lder da nao (no mbito do regime presidencial) ou o lder de um determinado colgio eleitoral (no mbito do sistema uninominal) deve ser diretamente o povo atomizado, privado dos seus meios mais modestos de autnoma produo espiritual e poltica e entregue, inerme, ao poder totalitrio dos mass-media monopolizados pela grande burguesia. (2004: 329). 90
cidades, em particular, reafirmaram sua condio de expresso dos conflitos sociais, sobretudo daqueles que resultaram no processo de redemocratizao, assim como dos decorrentes desse processo, manifestos em inovaes introduzidas pelos movimentos sociais e nos elementos de continuidade prprios aos mecanismos de reproduo do sistema poltico brasileiro (IBIDEM: 18). A complexificao da vida social a partir da expanso de uma lgica industrial, cujo alcance no se limita s cidades industrializadas, consolida um modo de vida tipicamente urbano, conforme aponta Henry Lefebvre. Destarte, a conseqente emergncia de novos sujeitos sociais, decorrentes das contradies e lutas desencadeadas na a partir da progressiva especializao da diviso social e tcnica do trabalho peculiar a essa nova realidade das cidades, favorece, em confronto com as condies objetivas de acesso ou restrio aos bens e servios necessrios sua reproduo, a transformao de muitos desses sujeitos sociais em sujeitos polticos. Essa mudana se amplia e se diversifica de forma mais intensa nas grandes cidades e se traduz na proposio de formas de participao que alteram profundamente o significado do processo de redemocratizao em curso, na medida em que favorecem a ocupao de novos espaos institucionais, alargando as relaes entre o Estado e a sociedade civil.
A principal caracterstica desse tipo de participao a tendncia institucionalizao, entendida como incluso no arcabouo jurdico institucional, a partir da criao de estruturas de representao novas, em termos de objetivos, finalidades, prticas e composio social. Essas estruturas so compostas pela sociedade civil e por representantes do poder pblico. Os conselhos gestores, conselhos da cidade ou conselhos de representantes distritais, os fruns metropolitanos ou interestaduais, as cmaras distritais regionais etc. so exemplos das novas formas de participao. Elas pressupem a existncia de uma nova cultura poltica que fundamente as relaes Estado/sociedade civil; relaes democrticas em que o debate via argumentao e confronto da idia entre ideologia se projetos sociais, estejam sempre presentes. Todas as demandas so, em princpio, tidas como legtimas. O espao de interao entre os diversos atores pode alterar as posies e opinies desses atores e novos sujeitos polticos se constroem por meio de interpelaes recprocas (GOHN, 2004: 59).
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As mudanas decorrentes desse processo de redemocratizao se traduzem numa nova arquitetura institucional das polticas pblicas que passa a incorporar uma dinmica de maior articulao entre os entes federativos, como a ter na realidade local o foco de sua implantao efetiva. Embora o governo federal ainda mantenha um peso maior no exerccio das funes gerenciais, visto que lida com duas dimenses desse processo que so decisivas: o planejamento e a captao dos recursos. Deste modo, o processo de descentralizao das polticas pblicas que se desenhou no mbito dessa redemocratizao dos espaos pblicos - particularmente em funo das novas feies assumidas pela relao entre a sociedade poltica e a sociedade civil, na ampliao do Estado no Brasil -, apoiado nessa caracterstica e na sua vinculao aos processos de valorizao do governo local em escala mundial, acabou se configurando num hbrido entre descentralizao e municipalizao. Se o primeiro termo expressa uma arquitetura institucional mais democrtica, o segundo acaba reatualizando um centralismo, mesmo que disfaradamente, na medida em que a autonomia do poder local bastante relativazada em funo de que o processo de descentralizao tem se efetivado mais na rbita da execuo das polticas pblicas do que em relao aos mecanismos de captao e definio das formas de uso dos recursos. Podemos afirmar que a descentralizao constitui uma das expresses e das possibilidades a serem exploradas no que concerne democratizao da vida na cidade, uma mediao das vias institucionalizadas de participao poltica no mbito da experincia urbana, visto que se estende para todos os tipos de cidade, ainda que em ritmos diferentes, delimitados pelo perfil que o Estado e a sociedade civil adquirem em cada realidade local. A fora do argumento democrtico, contudo, no se separa do econmico do ponto de vista terico e real.
O pressuposto que orienta essa concepo o de que a maior proximidade dos governos em relao aos cidados possibilita o aumento da accountability do sistema poltico. De fato, o controle sobre 92
os governantes pode ser facilitado pela descentralizao, j que, com ela, maior a possibilidades de disseminao das informaes, de criao de canais de debates e mesmo de instituio de mecanismos mais efetivos de fiscalizao governamental, para citar trs dos elementos bsicos do processo de responsabilizao democrtica do Estado. Formas de democracia semidireta, tambm tm muito mais chances de se realizar no plano real (ABRUCIO, 2006: 85).
A busca pela maior eficcia e eficincia no campo das polticas pblicas, encerra uma dimenso poltica da qual no devemos separar as suas conotaes econmicas, compreendendo o processo de descentralizao apenas do ponto de vista poltico como potencialmente democrtico. Porm, ela se constri em um contexto no qual a contra- reforma do Estado a partir do iderio neoliberal sublinha traos nitidamente restritivos das possibilidades de experincias democrticas que alarguem as perspectivas de ampliao do Estado atravs de uma sociedade civil mais politizada. A descentralizao adquire conceitual e empiricamente dimenses diferentes que no necessariamente se anulam, mas cujas nfases, de certo, correspondem a um maior ou menor alcance das prticas institucionais que as materializam na esfera local. Pode indicar graus e qualidades distintas de participao dos cidados nos diferentes nveis de implantao das polticas sociais, assim como perfis mais ou menos variados de sujeitos sociais e polticos, definindo a extenso dos contornos democrticos dos espaos pblicos locais.
A definio mnima de descentralizao torna-se mais necessria pelo fato de esse termo designar correntemente outros trs fenmenos. Um deles envolve o aspecto administrativo. Trata-se de funes de rgos centrais a agncias mais autnomas, o que na verdade um processo de descentralizao administrativa, ou ainda da responsabilidade da cpula dos gerentes e funcionrios da ponta. Alm dessa caracterizao, descentralizao igualmente utilizada para denominar a transferncia de atribuies do Estado iniciativa privada privatizao ou concesso de servios pblicos e do governo para a comunidade ou para ONGs. Esses trs processos no devem ser simplesmente equiparados descentralizao em seu sentido estrito, embora possam conviver com ela ou mesmo ser impulsionados por mudanas polticas descentralizadoras (IDEM, IBIDEM:79). 93
Os processos de gesto das polticas pblicas na realidade local ao passo que expressam tendncias e fenmenos que se inscrevem na dinmica global das relaes entre a poltica e a economia e entre o Estado e a sociedade civil tambm ganham pulsaes prprias, demarcando prticas sociais que singularizam a relao dos sujeitos polticos com e na cidade. A intersetorialidade uma das prticas sociais que se articula na mediao institucional entre diferentes polticas pblicas na esfera municipal. Expande-se a partir do fenmeno da descentralizao e como uma decorrncia concreta das dificuldades e possibilidades que se apresentam nos processos cotidianos de oferta dos servios sociais prestados no mbito das polticas pblicas na esfera local. As aes intersetoriais articulam, portanto, prticas e saberes, estabelecem relaes entre instncias de governo diferentes, assim como relaes entre diferentes profissionais, podendo, deste modo, materializar perspectivas concretas de organizao dos processos de trabalho institucionais no mbito das polticas sociais interdisciplinares, multidisciplinares ou trans-disciplinares. Segundo Junqueira a intersetorialidade uma lgica para a gesto da cidade, buscando superar a fragmentao das polticas e considerar o cidado na sua totalidade, nas suas necessidades individuais e coletivas (1998: 14). Como prtica que se forja nos processos scio-institucionais e polticos que se d, sobretudo, na esfera local, na gesto das cidades e de suas polticas pblicas (WESTPHAL e MENDES, 2001), a intersetorialidade revela uma experincia ainda em curso e aberta, podendo sofrer diferentes tipos de apropriaes e formas de conduo. Pode, deste modo, reforar as prticas polticas e institucionais que apreendem da vida natural dos sujeitos sociais sua prpria potencialidade enquanto sujeito poltico, reforando as instituies sociais e as polticas pblicas no s como espaos pblicos, mas como forma de constituir uma esfera pblica. Como pode, tambm, verter-se como uma racionalidade tcnica e administrativa sintonizada aos 94
consensos sociais em torno da restrio da poltica no cotidiano da cidade, contribuindo para que a vida natural se mantenha disciplinadamente vinculada a uma esfera privada que continuamente se traveste de dimenso pblica, organizada em torno de valores e comportamentos funcionais expanso da lgica da produo da mercadoria. Por estarmos tratando de processos que encerram compreenses e modos de agir social que so distintos no mbito da vida social, que ganham as ruas e as instituies demarcando formas de viver cotidianas e relacionamentos especficos com as polticas pblicas, ou seja, de formas de delimitao dos territrios da cidade que podem ampliar ou no o significado da esfera pblica, tambm estamos nos referindo s prticas e s funes de distintos tipos de sujeitos polticos. Estamos tratando no apenas daqueles que tm nas polticas pblicas um componente de suas estratgias de sobrevivncia e formas de acesso aos direitos sociais, mas daqueles que atravs delas operacionalizam processos gerenciais, profissionais e polticos que se sintonizam s disputas ideolgicas e aos consensos e dissensos sociais. Aqueles que desempenham funes intelectuais e no os que possuam habilidades intelectuais, segundo Gramsci.
A relao entre os intelectuais e o mundo da produo no imediata, como no caso dos grupos sociais fundamentais, mas mediatizada, em diversos graus, por todo tecido social, pelo conjunto das superestruturas, do qual os intelectuais so precisamente os funcionrios (2000: 20).
Os intelectuais individuais ou coletivos, como no caso dos partidos polticos, atuam nos processos de estabelecimento dos consensos sociais, participam tanto das atividades no interior da sociedade poltica quanto da sociedade civil. Contribuem, atravs de diferenciados graus de hierarquizao de suas funes, dos processos polticos e scio- institucionais que do unidade s classes e suas fraes, assim como articulam o conjunto de valores e as formas de apreenso da dinmica da realidade social a partir de uma diversificada e extensa rede de instituies 95
sociais, constitutivas tanto do aparato do Estado em sentido estrito, ou seja, da sociedade poltica, quanto dos aparelhos privados de hegemonia que formam a sociedade civil. Vrios dos intelectuais modernos se localizam na complexa gama de instituies sociais que, em particular naquelas que cumprem um papel importante na regulao dos modos de vida e das perspectivas de leitura da realidade, como as que compem as polticas pblicas, que desempenham funes destacadas em relao consolidao e ampliao da hegemonia, mas que so tambm espaos nos quais as prticas e os valores contra- hegemnicos so produzidos e reproduzidos. As prticas dos intelectuais que atuam nas polticas pblicas e que moldam as tenses nelas presentes possuem, portanto, uma clara dimenso pedaggica, enquanto prticas de natureza profissionais e sociais que contm significados concretos no processo de organizao da vida social. Prticas que articulam diferentes saberes de forma a tecer o campo das polticas pblicas como territrios onde se produzem consensos e dissensos. Os intelectuais, deste modo, cumprem funes organizativas, mobilizadoras ou difusoras com relao aos principais vetores que orientam a vida poltica, ou seja, a poltica que se constri enquanto ao de emancipao e de subordinao dos sujeitos sociais. A captura da vida natural pela trama institucional das polticas pblicas no prescinde, portanto, das prticas e saberes dos diferentes intelectuais e de suas diversas funes e formas de organizao na cidade. Seja o profissional da educao, da sade ou da assistncia social, sejam os sindicatos de trabalhadores ou patronais, ou ainda os partidos polticos, os intelectuais desempenham essencialmente funes que subsidiam a organizao da vida social em suas diversas esferas: a econmica, a poltica ou cultural. Como pensar as formas como as experincias de descentralizao e a intersetorialidade das polticas pblicas esto sendo formuladas e conduzidas sem nos interrogarmos sobre as prticas e saberes mobilizados pelos diferentes tipos de intelectuais individuais ou coletivos - 96
que atuam cotidianamente nas instituies sociais que as materializam na cidade? Quais os relacionamentos que vm sendo construdos entre esses intelectuais e os segmentos mais pobres da cidade? Como eles tm atuado na delimitao dos territrios das polticas pblicas? Se as prticas dos intelectuais so essencialmente pedaggicas, voltadas para a construo de consensos sociais, ou seja, modos particulares de se relacionar e compreender a realidade ergue-se dessas prticas uma singular esfera da vida social que articula poltica e educao, em sentido amplo. Formas histrica e socialmente produzidas de relacionamento dos viventes com a cidade e mediadas pelas instituies sociais que materializam as polticas pblicas. Formas que, como sinaliza Giorgio Agamben, podem ser comunicadas atravs da linguagem entre os viventes e, portanto, constiturem uma experincia poltica, como um momento infantil da prpria poltica, ou formas que apenas revelam a incapacidade dos sujeitos produzirem experincias no cotidiano das cidades, posto que estejam separados de qualquer capacidade de uso, na medida em que participam da vida social atravs da condio de consumo. A apreenso da vida natural pelas polticas pblicas nas cidades uma das estratgias da hegemonia da sociedade de consumo, que deste modo, demarca territrios onde se relacionam no cidados com os direitos sociais, no viventes com a poltica, mas consumidores, capturados atravs de seus corpos vidos pelo consumo, com os servios sociais que lhes so acessados mediante prticas e saberes mobilizados por intelectuais que operam com as polticas pblicas atravs de sua funo hegemonicamente institucionalizada nos dias atuais: o consumo.
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Captulo 2- Polticas pblicas e intersetorialidade. 2.1- Descentralizao e intersetorialidade nas polticas pblicas: sobre discursos, desejos e esperanas.
Pode-se observar que em geral, na civilizao moderna, todas as atividades prticas se tornaram to complexas, e as cincias se mesclaram de tal modo vida, que toda atividade prtica tende a criar uma escola para os prprios dirigentes e especialistas e, conseqentemente, tende a criar um grupo de intelectuais especialista de nvel mais elevado, que ensinam nestas escolas. Assim, ao lado do tipo de escola que poderamos chamar humanista (e que o tradicional mais antigo), destinado a desenvolver em cada indivduo humano a cultura geral ainda indiferenciada, o poder fundamental de pensar e de saber se orientar na vida, foi-se criando paulatinamente todo um sistema de escolas particulares de diferente nvel, para inteiros ramos profissionais ou para profisses j especializadas e indicadas mediante uma precisa individualizao. Antonio Gramsci, 1989.
O ato de acordar, ao se morar em uma cidade no apenas um simples despertar de uma noite de sono. Acordar em uma cidade ser despertado por uma organizao temporal da vida na cidade, marcada por fluxos, tarefas e responsabilidades que compem as esferas da produo e da reproduo social de forma particular, tpica da vida urbana como sublinha Lefebvre. A organizao das atividades cotidianas envolve um conjunto de prticas sociais que so cada vez mais percebidas pelos viventes como se fosse algo ntimo, prprio e pessoal, quando na verdade os 98
fios que as movimentam e as entrelaam tm um pertencimento histrico s esferas sociais, aos modos de sociabilidade e de vida das classes e suas fraes. A vida urbana contempornea tem potencializado um tipo de subjetividade na qual os pertencimentos sociais so encobertos pela fragmentao e exacerbao do individualismo. Os fios, portanto, no so visveis e compreensveis de imediato. Parte desta trama imperceptvel tecida formando o enredo da vida na cidade e resulta de um trabalho coletivo e especializado que, em muitas situaes, exercido por profissionais cuja formao requer escolas estruturadas para produzirem prticas e discursos singulares, como os de professores, psiclogos, assistentes sociais, mdicos, terapeutas entre tantos outros. Profissionais que exercem funes polticas e pedaggicas nas instituies pblicas prestadoras de servios sociais, organizaes no governamentais, conselhos de poltica e entidades filantrpicas, atuando na mobilizao de vrios segmentos sociais, na difuso de idias e valores, ou seja, subsidiando os processos de elaborao ou reproduo da viso de mundo desses segmentos, no sentido que nos aponta Antonio Gramsci. Parte significativa desses profissionais e dos fios e teias que seus discursos e prticas movimentam s so acessveis para a maior parte da populao pela mediao concreta das instituies sociais, em especial aquelas que materializam as polticas pblicas. A satisfao de parcela de suas necessidades sociais depende de um trabalho coletivo, complexo em sua extenso e especializado em sua hierarquia, realizado no mbito de polticas de ao que as enfrentam de modo singular, a partir de racionalidades que decorrem das disputas dos projetos societrios e das dinmicas burocrticas, ou seja, da grande e da pequena poltica. Do mesmo modo dependem da maior ou menor visibilidade e movimentao dos prprios fios por parte dos especialistas e dos viventes que despertam a cada dia nas cidades. Por essa razo compreendemos que as tendncias de descentralizao e intersetorialidade das polticas pblicas alm das vinculaes que possuem com os processos mais gerais da dinmica 99
societria encerram discursos, desejos e esperanas que se no escapam a essas lgicas mais gerais contm outra potncia. No podem ser tomadas nica e exclusivamente como resultados ou de um processo de democratizao ou de racionalizao administrativa sintonizada aos ideais neoliberais. Elas comportam pulsaes que revelam como essa disputa ganha nuances especficas em cada realidade local, em cada cidade, nos discursos e prticas de distintos viventes. Visto que elas atuam como fora criadora sustentadas ao mesmo tempo em medos e esperanas. As possibilidades que as prticas institucionais tecidas por diferentes profissionais e seus discursos tm de superar o sentido fragmentrio que a vida urbana movida pelo consumo e pelo individualismo imprime no prescindem das tramas que so articuladas contraditria e institucionalmente nos espaos pblicos pelos viventes que ainda insistem em forjar modos coletivos e solidrios de enfrentamento dos problemas da cidade, uma subjetividade que no se esvazia de um contedo poltico. A perspectiva de dilogo que se abre com as aes intersetoriais na cidade aponta para um diversificado campo de possibilidades conceituais e prticas, alm de sua vinculao a outros fenmenos que ganham densidade terica e histrica a partir das ltimas dcadas. No por acaso que as reflexes produzidas sobre o tema da intersetorialidade invariavelmente apontam para a sua necessria articulao com o fenmeno da descentralizao. O balano realizado por Ckagnazaroff e Mota (2003: 3-5) acerca do tema aponta, nesta mesma linha de argumentao, para a dificuldade de abordagem da descentralizao como um conceito absoluto. Resgatando diferentes contribuies tericas presentes na literatura sobre o tema, destacam alguns eixos de reflexo sobre esse conceito que tomamos como ponto de partida em nosso estudo: 1- Iniciam considerando a descentralizao como estratgia de mudana nas relaes entre o Estado e a Sociedade, iniciado nos anos 70 como alternativa desenvolvida pelos pases centrais crise do Estado de Bem-Estar Social, fator determinante para a grande expanso do 100
aparato burocrtico da gesto das polticas sociais e, consequentemente, sua ineficcia segundo Junqueira, Inojosa e Komatsu (1997:6). Deste modo a descentralizao seria uma resposta voltada para o aprimoramento do funcionamento das polticas sociais. 2- Apontam tambm as direes distintas que a descentralizao da administrao pblica pode tomar em relao instncia governamental. Neste caso, os autores se referem classificao de Pimenta (1995:174,175) que elenca como primeira possibilidade a descentralizao interna, aquela que se daria em um nvel intragovernamental, ou seja, dentro de uma mesma estrutura administrativa; como segunda a que se realiza de dentro para fora, envolvendo tanto os processos de parceria com sociedade como os processos de terceirizao, descentralizao para ONGs e outras organizaes e, ainda, as privatizaes; e, por ltimo, a descentralizao intergovernamental na qual se processam a federalizao, a municipalizao e a micro-regionalizao. 3- E destacam ainda o sentido da descentralizao como transferncia de poder por parte do governo central para as suas unidades subalternas. Esta transferncia, segundo Pedro Jacobi (1983), implica em dotar os rgos intermedirios de gesto de competncias e recursos que permitam desenvolver as aes administrativas de modo mais prximo do cidado e dos grupos sociais. Os eixos levantados pelos autores em relao ao tema da descentralizao sugerem nveis diferenciados de abordagem do fenmeno, seja em relao aos vnculos estruturais com os processos econmicos e polticos mundiais, seja em relao aos elementos mais conjunturais, nos quais as particularidades dos projetos societrios conformam desenhos e extenso peculiares relao entre o Estado e a sociedade civil em determinados contextos histricos. Neste sentido, enquanto uma modalidade de ao de cunho institucional, a descentralizao resulta da combinao de processos cujas razes ultrapassam as necessidades localizadas em um 101
projeto de governo com aqueles que singularizam a realidade social e econmica de cada pas e trazem as marcas e tradies de sua estrutura federativa e as feies pblicas e privadas que tomam a manifestao dos diversos interesses no campo da sociedade civil. Destarte, para alm dos formatos institucionais que possam ter tomado a partir dos anos 90, considerando os projetos governamentais que se sucederam no perodo, devemos tratar as experincias de descentralizao levando em conta que o contexto internacional e nacional em que elas emergem como estratgia de gesto e organizao do aparato estatal profundamente marcado por processos sociais e polticos de grande amplitude e que, emprestam marcas decisivas para a compreenso de seus alcances tericos e prticos nas ltimas duas dcadas. Conforme j sinalizado a crise do Estado de Bem-Estar Social figura como um elemento a ser destacado. Contudo suas implicaes no repercutem de forma homognea nos diferentes pases e, em particular, no caso brasileiro, cuja experincia de organizao de um sistema de proteo social passou ao largo daqueles alicerados na universalizao de servios e em mecanismos de garantia de mnimos sociais caractersticos dos pases centrais. Mas no podemos ignorar que o desmonte do sistema de proteo social construdo nesses pases e a construo de alternativas de gesto mais eficazes com relao aos custos de operacionalizao da burocracia estatal no tenham tido qualquer impacto entre ns. A busca de uma nova racionalidade gerencial no pode ser analisada de forma deslocada do avano e consolidao do iderio neoliberal em escala mundial, ainda que sua expanso tenha ocorrido em ritmos diferenciados entre os pases centrais, nos pases perifricos e mesmo no mbito continental, conforme destaca Laura Tavares Soares em relao Amrica Latina.
A entrada dos pases latino-americanos no processo de ajuste e das reformas varivel no tempo. O Chile, pas onde ocorreu a mais radical ruptura poltico-institucional do continente, inicia o ajuste nos anos 70. Diversos pases iniciam seus processos de ajustes nos anos 102
80, com reformas parciais como a financeira e renegociao das dvidas. Mas a partir do final dos anos 80 e sobretudo incio dos 90 que a maioria dos pases latino-americanos desencadeia e/ou avana nos ajustes e nas reformas. O receiturio do ajuste imposto pelos organismos multilaterais de financiamento tambm sofre mudanas. Na dcada de 80, o ajuste da economia, com saneamento das contas pblicas e corte de salrios, gastos e investimentos, era para gerar enormes saldos na balana comercial para saneamento da dvida externa. J na dcada de 90 muda a frmula: mantendo-se o corte nos gastos pblicos e salrios, em vez de produzir saldos comerciais a ordem era importar muito (sob o argumento de que com isso se aumentaria nossa competitividade), passando a pagar o rombo das contas externas com os crescentes fluxos de capital externo que entravam nos pases em busca de lucro fcil co ttulos pblicos e privados, fruto das privatizaes e da especulao organizadas e colocadas disposio pelos Estados Nacionais (2000:23).
Sob essas condies a estruturao de um aparato de proteo social, como o que se desenhou a partir das conquistas dos movimentos sociais nos anos 80 e que foram consolidadas na nova arquitetura institucional das polticas pblicas com a aprovao da Constituio Federal de 1988, principalmente a partir da afirmao de uma concepo mais ampla de seguridade social 16 , se desenvolveu sob condies no s adversas, mas a partir de paradigmas antagnicos. A estruturao de uma rede de servios sociais a partir do Estado amparada na nova concepo de seguridade social vicejou, durante anos, como pauta de luta dos movimentos sociais e de trabalhadores urbanos, como parte das agendas das propostas de reforma do Estado, nos embates poltico-partidrios e nas anlises e estudos acadmicos. A criao do Sistema nico de Sade (SUS), assim como, mais recentemente, do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) e do Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (SINASE), por exemplo, expressam o difcil e conflituoso percurso de construo de uma estrutura organizacional
16 A Constituio Federal, aprovada em 1988, em seu ttulo VIII que trata da Ordem Social introduz, pela primeira vez, a concepo de seguridade social alicerada nas polticas de sade, previdncia social e assistncia social. Embora represente um avano em relao ao reconhecimento do papel do Estado na garantia de direitos sociais bsicos da populao se manteve muito distante da realidade j alcanada pelos pases que experimentaram o Estado de Bem-Estar Social e cujo alcance no campo dos direitos sociais bsicos teve uma traduo mais abrangente. 103
de proteo social de mbito nacional a partir dessa nova concepo de seguridade social. A organizao do aparato estatal prestador de servios sociais a partir da nova Constituio Federal se deu em meio aos processos de disputa pela incorporao das reivindicaes dos movimentos sociais na dinmica institucional do Estado, o que intensificou a ampliao da participao social de diferentes segmentos da sociedade civil nos mecanismos e instncias de gesto das polticas pblicas, em particular na esfera urbana (GOHN, 2001a). Mas tambm ocorreu em um cenrio rido de devastao neoliberal, no qual o entendimento de que no cabe ao Estado o provimento universal dos direitos sociais se articulou a um conjunto de aes dirigidas para o corte dos gastos pblicos, a privatizao, a centralizao dos gastos sociais pblicos e a descentralizao em nvel local. O processo de descentralizao, deste modo, aparece como componente importante tanto da agenda democrtica quanto do ordenamento ditado pelas teses neoliberais, expressando, portanto, como que lgicas completamente distintas se fizeram presentes na construo da experincia brasileira. Porm cabe ressaltar que:
(...) a descentralizao neoliberal no tem por objetivo democratizar a ao pblica, mas, principalmente, permitir a introduo de mecanismos gerenciais e incentivar os processos de privatizao, deixando em nvel local a deciso a respeito de como financiar, administrar e produzir os servios. Foi essa uma das orientaes centrais do Novo Federalismo reaganiano, o qual enfrentou uma feroz resistncia por parte dos estados confederados, j que era pretexto para diminuir recursos federais destinados aos servios pblicos. Na Amrica Latina, uma descentralizao com estas caractersticas tem sido enfaticamente defendida pelos organismos financeiros internacionais, condicionando emprstimos para programas sociais descentralizao das administraes das polticas locais, geralmente, em 30% do oramento total. Fica difcil compreender como esta poltica poderia gerar equidade em pases com desigualdades regionais graves (LAURELL, 1995: 174).
A leitura produzida pela autora aponta para aspectos importantes como a vinculao das tendncias de descentralizao aos processos 104
macroeconmicos e polticos, no caso em relao ao iderio neoliberal, como bem destaca em sua anlise, a partir de uma peculiar relao entre a dinmica global e local ancorada na forte presena dos organismos multilaterais, em especial o Banco Mundial, que desempenharam destacado papel no processo de descentralizao a partir do condicionamento imposto a partir dos emprstimos para o desenvolvimento de programas sociais. A descentralizao induzida pela incorporao das estratgias neoliberais produziu efeitos significativos no plano concreto e que tambm resvalou no campo terico, visto que tal processo representou na esfera local a existncia de dilemas, presentes at hoje, sobre as formas de organizao das polticas pblicas que, impulsionadas pela descentralizao administrativa, no dispunham efetivamente de condies financeiras autnomas para a execuo de programas e servios mais diretamente vinculados s necessidades de cada cidade. A alternativa construda em larga escala no plano municipal em todo o pas foi a da organizao de redes de servios locais, formando um sistema hbrido de prestao de servios sociais alicerados em rgos de gesto estatal, mas com forte presena de ONGs, instituies filantrpicas e comunitrias que se ocuparam majoritariamente do atendimento direto da populao. Do ponto de vista terico isso acarretou a incorporao nas classificaes sobre as formas de descentralizao de que as parcerias entre o poder pblico municipal e a diversidade de instituies no estatais na conduo das polticas pblicas representassem uma das possibilidades efetivas de descentralizao, conforme se verifica na abordagem de Pimenta (1995). Para alm do escopo neoliberal que induziu a adoo de um determinado padro de descentralizao, combinando a racionalizao das polticas pblicas, financiamento internacional e processos de privatizao 17
17 Utilizamos o termo privatizao aqui no no seu sentido mais usual quando se refere ao iderio neoliberal, ou seja, como processo mercantil, de compra e venda, mas como um conjunto de aes institucionais em que o Estado se isenta ou diminui suas funes com relao ao desenvolvimento de aes que so constitucionalmente de sua competncia, destituindo dos servios prestados a sua dimenso pblica ao transferir ou dividir a sua conduo e oferta com outras instituies sociais que 105
dos servios sociais na esfera local, no podemos deixar de considerar que mesmo numa perspectiva diametralmente oposta, como a que se desenhou a partir da agenda de outros sujeitos coletivos apoiada nas lutas pela democratizao do acesso e da gesto das polticas pblicas, o processo de descentralizao no Brasil encontrou e ainda encontra enormes desafios em razo das particularidades da constituio de nosso sistema federativo e da magnitude de nossas desigualdades sociais, determinadas pela forma singular com que os processos de produo social e concentrao privada da riqueza tomaram por aqui. Desta forma, cabe interrogar sobre quais as possibilidades efetivas de descentralizao em um pas com dimenses continentais? Em que medida a descentralizao pode ser uma estratgia de enfrentamento ou de reproduo das desigualdades sociais que se materializam regionalmente? Essas indagaes ganham maior destaque ao resgatarmos o estudo realizado por Marta Arretche sobre os diferentes determinantes no processo de descentralizao das polticas sociais no Brasil. Assim tomamos o ponto de partida das reflexes da autora como uma aproximao realidade federativa brasileira que no se esquiva das determinaes at ento aludidas, mas que sinaliza outros fatores tambm decisivos.
Contudo, se por fora da recuperao das bases federativas do Estado brasileiro, Unio, Estados, e municpios passaram a ser autnomos e independentes no plano poltico-institucional, no plano econmico, social e administrativo, o Brasil estruturalmente um pas marcado por profundas desigualdades. Vale dizer, os Estados e os municpios brasileiros so profundamente desiguais entre si, seja no que diz respeito capacidade administrativa para a gesto de polticas pblicas, seja ainda no que diz respeito sua tradio cvica. Mais do que isto, o Brasil caracteriza-se pela existncia de uma esmagadora maioria de municpios pequenos, com reduzida densidade econmica, dependentes de transferncias fiscais e sem tradio administrativa e burocrtica. Tais atributos dos Estados e municpios brasileiros podem ser decisivos na deciso local por assumir a responsabilidade pblica pela gesto de programas sociais? Alm disto, o conceito de Sistema Brasileiro de Proteo Social , na verdade, uma agregao de polticas setoriais, cujo
no possuem a mesma prerrogativa constitucional, determinando, deste modo um processo de privatizao do que de natureza pblica. 106
desenvolvimento institucional ocorreu de modo bastante independente. Isto significa que, para alm das distines derivadas de sua engenharia operacional, estas polticas sociais tambm divergem no que diz respeito s regras constitucionais pelas quais sua oferta normatizada e aos mecanismos de policy feedback que interferem no processo setorial de reformas. Tais atributos institucionais das polticas sociais podem ter alguma importncia para a extenso da adeso dos governos locais descentralizao? (2000: 17-8) (grifos do autor).
Seu estudo situa a descentralizao apenas na esfera intergovernamental e, exatamente em funo desta delimitao, ilumina aspectos relevantes para podermos pensar a intersetorialidade das polticas pblicas na esfera local. O primeiro deles o de que as desigualdades sociais e administrativas presentes nos municpios e Estados brasileiros impem fortes obstculos a uma efetiva adeso ao processo de descentralizao visto que a ausncia de condies econmicas, recursos humanos qualificados e o tipo de cultura cvica na relao entre Estado e a sociedade civil se no inviabilizam tal processo produzem efeitos que variam expressivamente de uma realidade local para outra. Em segundo lugar, chamamos a ateno para o uso do termo adeso pela autora como decorrncia da compreenso de que a descentralizao no um processo espontneo, mas resultante de uma poltica deliberada que pode ter contornos claros e precisos ou no, assim como incentivos que na anlise da relao entre custos e benefcios podem no ser atrativos aos municpios e Estados na gesto de uma poltica ou programa social. Destaca a autora que o grau de descentralizao, alcanado pelos municpios e Estados, depende do nvel de barganha federativa que se constri ao longo do processo. Assim como as diferenas identificadas em relao ao grau de descentralizao variam tambm de acordo com a natureza e complexidade de cada poltica social setorial.
Sob um Estado federativo, em um pas caracterizado por expressivas desigualdades regionais e um grande nmero de municpios fiscal e administrativamente fracos para os quais pretende- se transferir atribuies de gesto de poltica social um processo de reforma do Estado capaz de reconfigurar o formato centralizado prvio 107
de um sistema nacional de prestao de servios sociais no pode ser, sob hiptese alguma, um processo espontneo. De um lado, o sucesso de uma reforma dessa extenso depende decisivamente da ao deliberada dos nveis mais abrangentes de governo que, interessados na reforma, tenham: i) disposio para implantar um programa descentralizado de atribuies; ii) capacidade burocrtica para formular programas adequados e compatveis com esta deciso; e, finalmente iii) recursos financeiros e administrativos para tornar a adeso descentralizao uma opo efetivamente atrativa para os governos locais. De outro lado, o escopo desta reforma depende diretamente de um clculo dos governos locais, clculo este no qual os custos e benefcios provveis derivados da deciso de assumir atribuies so considerados (IDEM, IBIDEM: 248).
Considerando as perspectivas abertas pelo estudo de Arretche o processo de descentralizao no Brasil se encontra diante de desafios que no o invalidam enquanto estratgia de organizao em nvel local das polticas pblicas seja no mbito municipal ou estadual. Contudo, alguns desses desafios se colocam em funo de uma concepo de proteo social que se forjou a partir da tipicidade de como o Estado se organizou no Brasil e, sobretudo, das suas formas de interveno nos conflitos de classes. Deste modo, o curso dos processos de descentralizao se situa em um perodo histrico em que os diferentes entes governamentais passaram a assumir um conjunto mais amplo e diversificado de funes na conduo dos programas sociais enquanto passavam a lidar no s com as presses exercidas por foras sociais de diferentes espectros como tambm com novos canais institucionais de participao social e processos de ajustes fiscais. Por essa razo seria imprudente tomar o processo de descentralizao como homogneo e espontneo, riscos j assinalados em nossa abordagem, mas tambm como imune aos avanos e recuos que as correlaes de foras de cada conjuntura determinam. neste sentido que Viana (1998) aponta trs perodos bem demarcados para a anlise do processo de descentralizao no Brasil. O primeiro perodo tem incio no final dos anos 70 no qual se destacam tanto o movimento municipalista quanto as mudanas na repartio de recursos em favor das instncias subnacionais. Neste perodo foram decisivos, para a autora, o processo de redemocratizao e as mudanas constitucionais em 108
1983/84 que ampliaram a participao dessas instncias no Fundo de Participao de Estados e Municpios. O segundo perodo tem como marco inicial a aprovao da Constituio Federal em 1988. A principal marca desse ciclo seria o conjunto de iniciativas descentralizadoras de todos os entes governamentais associado ao desenvolvimento de projetos de descentralizao no campo das polticas pblicas, dentre os quais o grande destaque seria o SUS. Contudo, concorrem tambm para a particularizao desse perodo, em razo da nova institucionalidade que demarca o campo das polticas pblicas, a criao e organizao dos conselhos de polticas e programas sociais. O ltimo perodo apontado pela autora se iniciaria ao longo dos anos 90, tendo como particularidade a tendncia de recentralizao, expressa, sobretudo, em relao aos recursos da seguridade social. Muito embora a periodizao apresentada por Viana contenha uma limitao em funo do prprio perodo em que sua reflexo foi produzida, ao final dos anos 90, no podemos deixar de considerar a peculiaridade de sua anlise. Sob seu ponto de vista os anos 90 representaram um retrocesso no processo de descentralizao se comparado aos perodos anteriores. Seria a nfase neoliberal na conduo do oramento das polticas pblicas dos governos de Fernando Henrique Cardoso? No entanto, observamos que suas reflexes no deixam de captar as estratgias de descentralizao, em particular na esfera municipal, que se desenvolveram apesar das artimanhas oramentrias que concentraram ou restringiram os gastos pblicos a partir de um aparato legal construdo em torno da necessidade de ajuste fiscal. Este olhar esteve atento para a dimenso mais poltica do que organizacional do processo de descentralizao.
As experincias mais ricas e bem-sucedidas no processo de descentralizao das polticas sociais esto fortemente amparadas na mobilizao e organizao das comunidades, no sentido no s do controle social, mas mais do que isso, de criao de cooperao social (cidadania ativa e responsvel). 109
Por outro lado, essa mobilizao que pode neutralizar a tendncia de aprisionamento da poltica pelas elites locais, porque, como bem salientou Putnam (1996), a construo de leis nacionais (externas aos governos locais) no suficiente para causar mudanas estruturais, pois o desempenho das instituies ser condicionado pelo ambiente social, poltico e econmico em que se inserem essas mesmas leis. Isto , a efetividade das polticas no plano municipal dependente da cultura poltica e institucional local, e somente interesses solidamente organizados podem se opor ou alterar o curso dado pelas instituies (locais) (1998: 30-1).
A importncia da cultura poltica local, ou seja, da forma como Estado e sociedade civil se articulam em nvel local, constitui um fator que refora ainda mais a centralidade da cidade como uma mediao fundamental para a anlise das experincias intersetoriais. Esse destaque se justifica em larga medida em funo de que na cidade que os viventes produzem relaes concretas entre si e com as instituies sociais pblicas e privadas que ofertam a gama de servios sociais que parcela significativa da populao utiliza como componente de suas estratgias de enfrentamento das mltiplas expresses da questo social. A proximidade que se experimenta na cidade das dificuldades de operacionalizao das polticas pblicas, das suas carncias administrativas, materiais e financeiras, assim como das condies de participao dos espaos de discusso e de gesto dessas mesmas polticas potencializam a cidade como territrio privilegiado dos processos de descentralizao e das prticas de intersetorialidade. Conforme afirma Junqueira a descentralizao e a intersetorialidade na gesto da cidade trazem implcito a idia do territrio. O espao que as pessoas ocupam e onde manifestam seus problemas e necessidades (1997: 39). A relao entre a dinmica global e a esfera local encontra nos fenmenos da descentralizao e da intersetorialidade algumas das formas concretas atravs das quais a vida nas cidades adquire feies polticas da vida urbana contempornea, aquela na qual os traos universais das mudanas que configuram a sociabilidade tpica da sociedade de consumo ganham tonalidades diferentes face s experincias singulares de gesto da vida nua. Ou seja, frente aos modos como que em cada cidade, dada a 110
diversidade de sua cultura poltica, se produzem formas de resistncia dos viventes, se ampliam as capacidades inventivas e se potencializam prticas solidrias e coletivas que no chegam a superar os processos de destituio provocados pela reproduo ampliada da pobreza, mas apontam para outros tipos de relacionamento entre seus modos de vida, sua cotidianidade e as redes de servios sociais, tecidos por fios e tramas que no apenas reproduzem a fragmentao decorrente da setorializao da vida social. Em escala ampliada as formas como esses traos universais se singularizam na esfera local revelaram, ao longo dos anos 90, as dificuldades do processo de construo da hegemonia de um padro de vida urbana amparado nos valores neoliberais. Para alm da dimenso econmica, nos referimos aqui universalizao de um modo de pensar e de organizar a prpria vida em sua cotidianidade. Um processo que confrontava uma vida construda na cidade a partir de formas de sociabilidade que contavam com um mnimo de segurana amarrada por cordes de proteo como o emprego, a famlia e com a perspectiva de ampliao do acesso ainda restrito aos servios pblicos. Um padro de vida que passou a escorrer por entre os dedos das mos como gua, refletindo a fluidez e a insegurana dos novos tempos. As dificuldades de organizao desse novo padro hegemnico de vida urbana foram paulatinamente identificadas e incorporadas aos processos de formulao dos mecanismos de gesto governamentais, em particular pelos organismos multilaterais cujas funes ideolgicas se ampliaram de forma imensurvel no perodo. A universalizao das necessidades da nova ordem do capital sejam elas em relao aos processos de ajustes macroeconmicos ou ideolgicos carecia de novas ferramentas conceituais e operacionais que no s superassem as foras de resistncia que afloravam como as submetessem sua tutela. No plano da gesto estatal um desses esforos empreendidos foi o do enfrentamento da crise de governabilidade, termo que passou a ocupar a agenda acadmica e poltica em um contexto de dificuldades. 111
Formulada inicialmente como um problema terico, ligada s condies de legitimao de um governo democrtico, a governabilidade rompeu os muros da agenda acadmica e passou a constituir um problema da agenda poltica contempornea, em que ganha seu contedo normativo estratgico: como manter a legitimidade de governos que adotam medidas impopulares vinculadas s reformas liberais conservadoras? Nessa perspectiva, as proposies para a superao das situaes de instabilidade e de crise de governabilidade passariam pela reduo das demandas das demandas sociais e fortalecimento da autoridade do Estado, principalmente no que diz respeito gesto da poltica macroeconmica, de forma a enfrentar os desequilbrios fiscais, o que, de resto resultaria em reduzir as arenas polticas que conformavam os pactos redistributivos associados aos regimes do Welfare State. Dito de outra forma, seria necessrio reduzir a dinmica democrtica para conter os excessos de demandas sociais (SANTOS JNIOR, 2001: 53).
Ressaltamos que o campo conceitual sempre foi tencionado pelos processos de disputas societrias. No estamos tratando, neste sentido, de nenhuma novidade. O elemento que deve ser destacado, no entanto, diz respeito ao fato de que a forte atuao dos organismos multilaterais na produo de um aparato conceitual para o enfrentamento dos desafios que se descortinavam em um contexto de rpidas e contnuas mudanas decorrentes do processo de globalizao foi tambm rapidamente incorporado no meio acadmico e subsidiou uma srie de reflexes e proposies sobre os processos de gesto no mbito do Estado e, em particular, na esfera local. Conforme destaca Orlando Alves dos Santos Jnior alm das preocupaes com relao crise de governabilidade, cunhada por esses organismos, o prprio conceito de governana, largamente utilizado hoje para tratar das questes relativas relao do Estado com a sociedade civil na esfera local, tambm comps esse elenco categorial forjado fora do universo acadmico.
Em relao ao conceito de governana, percebe-se a mudana de enfoque na abordagem originada nas agncias multilaterais, quando esse debate passa a fazer parte da agenda acadmica e a ser tematizado teoricamente, principalmente no mbito dos estudos urbanos. Assim, o eixo de anlise se desloca da discusso sobre a eficincia e as condies de exerccio do bom governo e passa a incorporar outras questes, vinculadas s transformaes nas 112
instituies de governo local, de modo a captar a emergncia de novas formas de governo que articulam diversos processos polticos e administrativos (IBIDEM: 59).
As estratgias de enfrentamento, no plano terico e administrativo, das dificuldades experimentadas pelo Estado numa conjuntura que demandava um leque de ajustes fiscais e, sobretudo, diante das mudanas no mbito da sociedade civil, em muito potencializadas pela diversificao de interesses, formas de manifestao e participao social dos sujeitos coletivos, esteve longe de se expressar apenas na rbita nacional. A esfera local ganhava cada vez mais visibilidade visto que o sistema de relaes econmicas globais emergente adquire forma particular, tipicamente urbana, em localidades sob diversas formas enredadas no sistema global (IANNI, 1996: 69). Ainda que no seja correto generalizar esse trao para a totalidade das cidades, na medida em que de certa forma elas mantm entre si determinadas relaes de interdependncia e hierarquia, sintonizadas nova diviso social e tcnica do trabalho, as mudanas e dificuldades decorrentes do processo de globalizao acabam por se estender, ainda que no homogeneamente, para o conjunto delas. Deste modo, em maior ou menor grau os problemas relativos aos processos de descentralizao, de organizao do aparato prestador de servios sociais, de criao e articulao de redes sociais, assim como as formas de relacionamento do Estado com a sociedade civil, passaram a ocupar lugar de destaque dentre o leque de preocupaes das cidades, independentemente de seu porte. A intersetorialidade emerge nesse cenrio como uma resposta construda em diferentes experincias de gesto, sobretudo municipais, em relao aos processos de organizao das polticas pblicas em nvel local. Uma modalidade de interveno alternativa aos padres tradicionais de enfrentamento dos problemas sociais que pelas prprias condies econmicas e polticas se tornaram mais complexos, revelando a ineficcia dos modelos setorializados. Nesta direo a intersetorialidade entendida como: 113
(...) a articulao de saberes e experincias no planejamento, realizao e avaliao de aes com o objetivo de alcanar resultados integrados em situaes complexas, visando um efeito sinrgico no desenvolvimento social. Visa promover um impacto positivo nas condies de vida da populao num movimento de reverso da excluso social (JUNQUEIRA, INOJOSA e KOMATSU, 1997: 24).
Cabe sublinhar que a literatura que trata da temtica da intersetorialidade tem sido produzida a partir de um movimento bastante singular atrelado ao esforo de sistematizao terica de experincias desenvolvidas em diferentes regies do pas, mas afirmando uma conotao poltica que a distancia da perspectiva de tratamento dos processos de descentralizao pela via das teses neoliberais. Neste sentido esta produo vai adquirindo uma densidade terica sintonizada aos esforos societrios de consolidao de novas possibilidades de gesto democrtica e participativa das cidades. Algumas marcas acabam particularizando essa produo: i) o fato de que as reflexes sobre o significado e alcance da intersetorialidade sejam elaboradas a partir da sistematizao de experincias de gesto municipal, em especial em prefeituras com projetos no campo democrtico-popular como as de Belo Horizonte, Ribeiro Preto, Fortaleza e Porto Alegre entre outras; ii) a afirmao da intersetorialidade como uma lgica totalizante e no fragmentria de se pensar no s as polticas pblicas, mas a prpria cidade; iii) a necessidade de uma mudana de enfoque na proposio e conduo das polticas pblicas deslocando o foco de interesses do mbito meramente administrativo para o do atendimento e participao do cidado. As temticas da excluso e do desenvolvimento social aparecem como desdobramento essencial da combinao dessas marcas.
(...) uma nova lgica para a gesto da cidade, buscando superar a fragmentao das polticas, considerando o cidado na sua totalidade. Isso passa pelas relaes homem/natureza, homem/homem que determinam a construo social da cidade. Nessa perspectiva, interessante ressaltar que a intersetorialidade no um conceito que engloba apenas as dimenses 114
das polticas sociais, mas tambm a sua interface com outras dimenses da cidade, como uma infra-estrutura, ambiente, que tambm determinam a sua organizao e regulam a maneira como se do as relaes entre os diversos segmentos sociais (JUNQUEIRA, 1997: 37).
A discusso em torno da intersetorialidade figura, deste modo, no como parte de uma agenda acadmica no campo da administrao pblica que busca apresentar alternativas de modelos compatveis com as exigncias de modernizao administrativa que a vida urbana passa a exigir. Ela se situa em um espectro de preocupaes tericas que se encontra diretamente envolvida com os esforos realizados na dinmica das cidades, mas no de quaisquer cidades, e sim daquelas em que a combinao de alguns fatores passa a ser decisiva para o desenvolvimento dessas experincias. Concorrem nesta direo: a cultura poltica local, sobretudo determinada pela ampliao sofrida pelo Estado com a atuao mais organizada e sistemtica da sociedade civil, os projetos de governo de partidos de esquerda em sua grande maioria, a capacidade de mobilizao e de interveno dos segmentos profissionais e organizados da populao nos processos de formatao e conduo das polticas pblicas. A intersetorialidade tem como pressuposto prtico, semntico e conceitual a prpria setorializao das polticas pblicas, ou seja, s possvel pensarmos a intersetorialidade como uma tentativa de superao de uma lgica a partir da qual ela adquire significao, a negao de uma tese, enquanto anttese, na medida em que representa uma unidade contraditria. A trajetria das polticas pblicas na esfera local sedimenta o terreno sobre o qual as experincias de intersetorialidade se constroem. Ainda que a prpria literatura aborde e aponte a necessidade de mudanas em diversos nveis da gesto governamental como forma de assegurar uma efetiva lgica intersetorial, foi no cotidiano das instituies sociais, nas tramas e fios que se tecem nas redes sociais e nos espaos pblicos que ela surgiu no s como necessidade, mas como possibilidade, como processo que se constri no curso das prprias aes dos profissionais e viventes que 115
se relacionam em torno das diferentes dificuldades presentes no acesso e na capacidade resolutiva das polticas pblicas na cidade.
Os problemas sociais sendo de natureza diversas afetam uma mesma pessoa ou grupo de pessoas, situadas, em geral, no mesmo espao social. Essa uma maneira de ver os problemas sociais que ainda no ocasionou mudanas nas prticas de solucion-los, pois cada poltica social tem um olhar prprio de ver os problemas sociais e de encaminhar soluo. Esse processo desconsidera o cidado na sua totalidade e to pouco os servios pblicos, pois estes so oferecidos de maneira fragmentada. Como no uma maneira integrada de ver os problemas, conseqentemente, sua soluo no passa por uma gesto integrada dos servios pblicos (JUNQUEIRA, 2005:1).
No podemos esquecer que as polticas pblicas, em que pese adquirirem essa denominao em razo de sua incorporao por diversos sujeitos coletivos em sues processos de luta, no surgiram historicamente como um componente do projeto societrio das classes subalternizadas, muito ao contrrio, decorrem das formas de controle social sobre essas mesmas classes, como parte das estratgias de enfrentamento pelo Estado da questo social. Estratgia que se particularizou exatamente pela dimenso fragmentria de enfrentamento da questo social, setorializando as necessidades sociais e, consequentemente, a prpria realidade social. Se esquecermos ou nos afastarmos dessa dimenso histrica e conceitual corremos o risco de imputar s aes intersetoriais possibilidades que nunca se realizaro, por esbarrarem em limites estruturais, organicamente vinculados dinmica da sociedade capitalista e s formas histricas com que a reproduo das condies de produo e distribuio social da riqueza tm se dado. Do mesmo modo no podemos ignorar que se at o momento as experincias de intersetorialidade tm correspondido a processos reais desenvolvidos no campo de gestes municipais com correlaes de fora favorveis ao fortalecimento de um esforo coletivo de superao das fragmentaes postas pela racionalidade setorial hegemnica das polticas pblicas, sua vinculao histrica aos processos de descentralizao no 116
inviabilizam ou impedem que outras experincias de organizem afinadas aos paradigmas de eficcia e eficincia que tanto sucesso fizeram nos discursos e prticas governamentais diretamente influenciados pelas bases conceituais produzidas pelos organismos multilaterais. O debate sobre a intersetorialidade assim como a sistematizao das experincias concretas compem tambm a arena das disputas polticas. As implicaes decorrentes das experincias de intersetorialidade assumem um significado singular na trajetria das reflexes tericas sobre esse tema, visto que passam a servir como parmetros para a organizao e conduo novas aes. Neste sentido bastante compreensvel que se estabeleam quadros de anlises comparativas sobre as racionalidades que incidem sobre os dois modelos, evidenciando que esse tipo de debate no se isenta em momento algum de expor suas vinculaes polticas e ideolgicas. Longe de se firmar como uma produo de carter normativo ou prescritivo trata-se, antes de tudo, de um tipo de reflexo que pela prpria proximidade das questes que afetam o cotidiano dos viventes e dos profissionais que atuam na execuo das polticas pblicas expe as feridas da vida na cidade, aborda questes que, embora conceitualmente tratadas, no soam distantes ou asspticas. Elas produzem de imediato uma implicao entre os autores, os leitores e os cidados de um modo em geral com as temticas que examinam. Considerando o exposto, dentre as inmeras perspectivas abertas por esse tipo de abordagem, destacamos quatro apontamentos referidos na literatura que tomamos como centrais ao longo de nosso processo investigativo. O primeiro diz respeito s mudanas nos processos de gesto administrativa no interior das instncias governamentais e nos processos de trabalho dos profissionais que atuam no campo das polticas pblicas. O segundo refere-se ao campo do conhecimento e das prticas profissionais a partir da afirmao de que a construo de uma experincia de intersetorialidade tambm um processo de construo de prticas inter ou transdisciplinares. O terceiro apontamento envolve a mudana de enfoque no 117
tratamento dos problemas sociais que ao se romper com a lgica setorial requer uma nova perspectiva de abordagem, conduo e avaliao das polticas, programas e projetos. E, por ltimo, a compreenso de que as experincias intersetoriais possuem um alcance para alm da esfera governamental e das prprias polticas pblicas, atingindo e envolvendo, sobretudo, a cidade como um todo. A gesto governamental sempre o resultado da combinao de elementos mais ou menos estruturais, que decorrem do aparato legal de um Estado federativo e das complexas estruturas que emanam do desenho institucional das polticas pblicas, com elementos mais conjunturais que variam de acordo com os projetos de governo, os acordos poltico-partidrios e o conseqente loteamento poltico dos diferentes escales da administrao pblica. Sem perder de vista este marco introdutrio as experincias de intersetorialidade acabam por mexer, ainda que pontual e reduzidamente, em alguns processos, quase sempre de natureza administrativa, nas estruturas e fluxos que diretamente passam a ser pensados sustentados nessa outra lgica.
As estruturas organizacionais em nossa realidade ainda apresentam, em geral, com um formato piramidal, composto de vrios escales hierrquicos, e departamentalizadas setorialmente por disciplinas ou reas de especializao. A essas caractersticas soma-se um conjunto de prticas de organizao do trabalho, como: centralizao decisria, planejamento normativo, dicotomia entre planejamento e execuo (planos de papel), sigilo e ocultao de informaes, formalizao excessiva (grande produo de papis que circulam em rotas horizontais e verticais, para receberem, no mais das vezes, meros encaminhamentos), e distanciamento do cidado e mesmo usurio, dificultando o controle social (INOJOSA, 1998: 38).
A extenso das mudanas nas estruturas organizacionais varia de acordo com o grau de adeso e autonomia que o processo intersetorial vai adquirindo. Embora seja um dado real a correlao de foras que caracteriza o processo de gesto governamental no podemos deixar de considerar que algum tipo de mudana se faz necessrio para tornar efetiva a nova 118
racionalidade de operacionalizao das aes no campo das polticas pblicas. Destarte, reafirmamos que o grau de mudanas provocadas pela nova lgica depende decisivamente do alcance das correlaes de foras existentes em cada instncia governamental, particularmente em funo dos acordos que se costuram em relao ao loteamento poltico-partidrio dos rgos, secretarias, coordenaes e chefias da administrao pblica. Se por um lado as mudanas neste nvel tm limites polticos bem evidentes, por outro no que tange s mudanas nos processos de trabalho as resistncias gravitam em outras rbitas: a burocracia interna, os lugares de poder alicerados nos saberes profissionais, as rotinas fadigadas, mas cristalizadas na cultura organizacional e o sempre incmodo medo de mudar. Contudo no plano dos processos de trabalho que as experincias intersetoriais se tornam um fato real, ganham visibilidade e expressam a mudana de racionalidade.
No modelo tradicional o trabalho organizado por equipes especializadas para o planejamento, a realizao e a avaliao de aes e servios especficos, em cada secretaria setorial. Essa dinmica supe um planejamento geral, com base territorial, acima das secretarias, que articule os planos particulares de cada uma delas e as respectivas redes de servio. O novo modelo supe uma outra dinmica. Haver, necessariamente, em cada secretaria, um planejamento referido sua base geogrfica e populacional prprias. A articulao desses planos, coordenada atravs de um colegiado, dever mediar as eventuais desigualdades regionais, com carter redistributivo, privilegiando os grupos populacionais em situao ou risco de excluso social (IDEM, IBIDEM: 44).
As mudanas na lgica de organizao do processo de trabalho coletivo no se restringem, no entanto, aos momentos de planejamento, execuo, monitoramento e avaliao, to pouco s redefinies das bases territoriais de atuao. Para Rose Marie Inojosa a intersetorialidade ou transetorialidade, como ela prefere referir, tem implicaes decisivas no campo do conhecimento, dos saberes e no seu grau de articulao, como uma condio fundamental para a mudana na perspectiva de organizao das prticas institucionais. Esse destaque dado pela autora tem uma 119
importncia vital para a compreenso do alcance do conceito e das mudanas que so produzidas a partir dessa nova referncia pelo fato de que a intersetorialidade no envolve apenas mudanas de forma, mas, tambm de contedo. No pode ser pensada apenas como um rearranjo organizacional, mas como um enfoque diferente dos problemas sociais que exige uma mudana de comportamento institucional, expressa em processos de trabalhos organizados sob outra lgica. Processos que tm modificado no apenas seus fluxos, mas seus contedos, suas linguagens, seus resultados. Por isso que para a autora:
Transpondo a idia de transdisciplinaridade para o campo das organizaes, o que se quer, muito mais do que juntar setores, criar uma nova dinmica para o aparato governamental, com base territorial e populacional (2001: 105).
A mudana nos processos de trabalho mexe, sobretudo, com a linguagem, com as formas de comunicao que se estabelecem na relao dos profissionais com a populao. Essa mudana determina uma profunda alterao nos padres de acessibilidade, conhecimento e relacionamento da populao com as instituies sociais. Uma das razes para essa alterao nas formas de comunicao a nfase que passa a ser dada focalizao das aes em segmentos populacionais. No se trata mais de pensar servios especficos para um conjunto amplo e diversificado de segmentos populacionais, mas pensar o conjunto de aes de sade, educao, assistncia social, entre outras, que devem ser mobilizadas para atender s necessidades de idosos, crianas de 0 a 6 anos de idade, adolescentes do sexo feminino e, assim por diante. Sob esta nova perspectiva as questes referentes s condies de vida de um dado segmento social ganham mais visibilidade, sendo decisivo para se pensar o conjunto de aes que possam atender s suas reais necessidades.
Uma perspectiva de trabalho intersetorial implica mais do que justapor ou compor projetos que continuem sendo formulados e realizados setorialmente. Intersetorialidade, ou transetorialidade, no 120
isso. As vezes, as pessoas usam a expresso intersetorialidade para se referir a conjuntos de projetos que eventualmente estabelecem algum dilogo na hora da formulao ou da avaliao. Mas aqui estamos falando de uma perspectiva muito maior do que essa e que tem um conjunto de implicaes para a ao do Estado, seja ela direta ou indireta. Duas coisas so fundamentais sobre formulao, a realizao e a avaliao de polticas, programas e projetos intersetoriais ou transetoriais: - a focalizao, com base regional, em segmentos da populao, e - a preocupao com resultados e impactos (IDEM, IBIDEM: 105).
O ltimo apontamento a que nos referimos em relao produo terica sobre a intersetorialidade diz respeito sua amplitude para alm da esfera governamental e das polticas pblicas. O entrelaamento que hoje particulariza as prprias polticas pblicas em si j aponta para as dificuldades e limitaes de sua compreenso nas fronteiras da esfera governamental. Seja em funo da forte presena das ONGs e das instituies filantrpicas nos processos de prestao direta de servios sociais, seja em razo da criao de novos canais de articulao da sociedade poltica com a sociedade civil. A prpria diversidade de sujeitos coletivos e possibilidades de organizao e manifestao de seus interesses: poltica, associativismo, voluntariado, corporativismo e comunitarismo j revelam que a sociedade civil comporta um leque abrangente e plural de foras sociais. O que acaba se traduzindo em potenciais interlocutores no desenvolvimento das aes intersetoriais, a depender da dinmica da cultura poltica em cada cidade ou territrio. Sob esse prisma os espaos de dilogo entre aqueles que operam com as polticas, programas e projetos sociais e os segmentos sociais aos quais os mesmos se dirigem se no chegam a constituir novidades no cenrio da cidade, encerram, invariavelmente, um grande potencial de se transformarem em espaos pblicos, nos termos que Maria da Glria Gohn aponta:
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(...) O espao pblico um espao de encontro de cidados, seres humanos plurais, refletindo e agindo no mundo da vida, exercitando a condio humana. Ele resulta da convivncia entre seres humanos e constri uma arena de liberdade para as interaes entre esses seres. Essa concepo est muito prxima de Hannah Arendt, que denomina as relaes travadas no espao pblico como ser com os outros (2004: 71).
Trata-se de uma possibilidade e que, portanto, precisa ser construda e que necessita compor a agenda de preocupaes tanto dos profissionais quanto dos segmentos sociais a quem as aes se dirigem. No se trata de um processo simples e to pouco automtico. A construo desta perspectiva se articularia aos esforos j em curso na prpria dinmica da cidade de produo de subjetividades com uma conotao poltica, em confronto, com a perspectiva hegemnica de exacerbao do individualismo, da perda gradativa dos vnculos e pertencimentos sociais. Embora esta no seja a tarefa central no escopo do processo de construo das experincias de intersetorialidade, no podemos debit-la dos esforos que a sustentam e particularizam como uma modalidade de interveno social de outra magnitude poltica. A construo de espaos pblicos nos termos referidos passa a ser um componente, um dos fundamentos que fazem transbordar a experincia de intersetorialidade para alm da esfera governamental, alcanando a cidade no como um territrio demarcado por sistemas, fluxos e reas programticas, mas como territrio vivido, experimentado, em plena demarcao pelas prticas societrias e institucionais dos profissionais e dos viventes que se articulam na trama e nos fios cotidianos da cidade, no apenas reproduzindo a racionalidade consumista, mas emprestando outras possibilidades de ser vida urbana. Um dos grandes desafios no desenvolvimento das experincias intersetoriais, partindo das premissas tericas e polticas que temos ressaltado a partir dos autores aqui referenciados, o de que a construo desses espaos pblicos, ancorados numa mudana de perspectiva e alcance dos processos de trabalho institucionais das e nas polticas pblicas, 122
possa alm de provocar algum grau de superao das fragmentaes decorrentes de sua setorializao tambm contribuir para os processos de produo de formas de sociabilidade mais solidrias e coletivas na dinmica das cidades, conforme destaca Junqueira.
A gesto da cidade exige mudanas e articulao dos diversos atores polticos para a construo do espao pblico. Os problemas sociais urbanos que se multiplicam demandam solues integradas e no setorializadas, pois a realidade social no se materializa de maneira dicotmica. Com a descentralizao e a intersetorialidade como estratgias de gesto da cidade permite-se que os diversos segmentos sociais passem a ser sujeitos das solues dos problemas que afetam a cidade (2005: 7).
Cabe destacar que a abordagem das perspectivas abertas pelas experincias de intersetorialidade no pode ser feita de forma isolada dos demais processos sociais, o que acarretaria um recorrente risco de interpretao de enaltecer os mritos de um processo desvinculando-o parcial ou completamente das condies objetivas em que a realidade se movimenta. Conforme j aludimos, trata-se de um campo de disputa conceitual e poltico e, por isso mesmo, aberto e atravessado de contradies. A linha que seguimos neste resgate da produo tem caminhado na direo de apreender tantos as suas lacunas e contradies, quanto as suas dimenses concretas, propositivas e potenciais. No h, portanto, vinculao mecnica entre as experincias de intersetorialidade e a construo do espao pblico. O que existe a perspectiva e o desejo daqueles que sistematizaram algumas dessas experincias de que essa dimenso seja incorporada, constitua de forma central parte do esforo a ser empreendido, por se visualizar um potencial criativo nessa direo. O que, sob um olhar no diretamente voltado para o tema em tela, tambm percebido e valorizado nas reflexes de Maria da Glria Gohn ao destacar a possibilidade de que os espaos que se forjam a partir de uma dinmica no estatal, amparado no que ela denomina de instituies urbanas informais, possam vir a consolidar a esfera pblica. 123
A esfera pblica o lcus do processo de publicizao e portanto parte integrante do processo de democratizao, por meio do fortalecimento da sociedade civil e da sociedade poltica. Trata-se de uma esfera que comporta a interao entre os grupos organizados da sociedade, originrios das mais diversas entidades, organizaes, associaes, movimentos sociais etc. A natureza dessa esfera essencialmente poltica argumentativa, um espao para o debate e crtica, inclusive em instituies urbanas informais, diferenciado do debate no espao estatal propriamente dito (2004: 74).
Portanto, potencialmente, cabe frisar, que as experincias intersetoriais podem se somar aos esforos j em curso na dinmica poltica das cidades de afirmao da esfera pblica ao colaborarem com a ampliao dos espaos pblicos nos quais diferentes segmentos sociais expressem suas opinies, formulem alternativas e, sobretudo, pensem sobre suas condies de vida estabelecendo dilogos com aqueles que de alguma forma tm responsabilidades sobre os modos como os problemas sociais so enfrentados. Indubitavelmente, envolve um potencial bastante singular na dinmica da cidade, visto que requer um debruar-se sobre aspectos concretos que afligem diretamente os viventes, ou seja, tem um atrativo que em tempos de enormes dificuldades de participao social e poltica no pode ser desconsiderado: a possibilidade de enfrentamento e resoluo de problemas que atingem no apenas um indivduo, mas um grupo social. A interface que a ao intersetorial pode produzir com cidade, no sentido aludido por Junqueira, conforme observamos no se restringe dinmica das estruturas organizacionais e nem s polticas pblicas. A cidade se organiza a partir de diferentes territrios, modos de vida e canais de manifestao muito diferenciados. A combinao dessas diferentes realidades culturais, econmicas e polticas que compe a forma singular com que a vida na cidade flui, mas no necessariamente como ela pensada e incorporada nos planos, nas polticas e nas instncias de deciso. Deste modo, no podemos deixar de sinalizar tambm a importncia de que as mudanas provocadas pelas experincias intersetoriais possam ser consolidadas para alm de uma gesto de quatro 124
anos ou at menos. Como garantir que conquistas no campo da qualidade de vida de uma cidade no sucumbam s alternncias de poder? Como construir um certo grau de estabilidade nas formas de relacionamento da sociedade poltica com as diferentes foras da sociedade civil considerando a tendncia de pulverizao de interesses em ambas as esferas? No h uma resposta pronta e acabada e nem se trata aqui de imputar intersetorialidade essa condio. O que nos interessa ponderar sobre a importncia dos processos de controle social na construo dessas alternativas. Em particular considerando o controle social como:
(...) o acesso aos processos que informam decises da sociedade poltica, que devem viabilizar a participao da sociedade civil organizada na formulao e na reviso das regras que conduzem as negociaes e arbitragens sobre os interesses em jogo, alm da fiscalizao daquelas decises, segundo critrios pactuados (RAICHELIS, 2000b: 64).
As conquistas sociais, em particular, aquelas que representam significativos avanos nas condies de vida da populao mais pobre devem ser pactuadas, garantindo-se a sua continuidade para alm dos propsitos iniciais radicados numa plataforma poltico-partidria ou nas propostas de gesto de algum quadro tcnico ou poltico que tenha conseguido com sua equipe obter xito no desenvolvimento de determinadas polticas ou programas sociais. Ao longo de nossa investigao ficou patente essa necessidade e por essa razo que damos esse destaque importncia de que os mecanismos institucionais, em particular os conselhos de polticas pblicas, sejam parte atuante desse processo de garantia de continuidade das aes pblicas. Assim, podem cumprir decisivo papel na prpria proposio e acompanhamento de novas lgicas de enfrentamento dos problemas sociais. Deste modo, a ao intersetorial pode ser no s o elemento fomentador de questes a serem tratadas nos espaos de controle social, mas ter ela mesmo nesses espaos o seu ponto de partida institucional. 125
Estamos abordando uma possibilidade ainda muito distante da realidade desses espaos, dada a particularidade de sua atuao ainda muito dependente da dinmica do poder executivo e a pouca clareza de seus membros sobre sua dimenso propositiva. Mas a referncia a esta possibilidade surge a partir do confronto das reflexes tericas at aqui apresentadas e as particularidades observadas em nossa pesquisa na realidade experimentada na cidade de Niteri. A produo de subjetividades no cotidiano das cidades no um processo casual, privado de intencionalidades. Acordar na cidade pode passar a significar o pertencimento a um tipo de vida urbana onde os medos e as esperanas sejam a base do desejo de criar. Afinal, por que se produzem teses?
2.2- Os desafios da educao na cidade.
A crise atual da educao esconde o seu carter poltico. No projeto de sociedade futura diminuem os espaos de participao coletiva: a escola v interditado o objetivo de promover a criao de um novo tempo para o qual todos deveriam se preparar para participar. Muitas so as evidncias presentes em nossa sociedade: no h como negar que faltar emprego para todos que a ele viro a recorrer, j que, atualmente, nem os que se apresentam aptos para o exerccio do trabalho encontram lugar na sociedade. Do mesmo modo, no h casas para todos os que precisam morar. O po, ainda que potencialmente seja capaz de saciar a fome de todos, vem sendo concentrado, como riqueza que no pode parar de crescer, na mo de elites. O sonho virou pesadelo. Clia Linhares, 1993.
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A educao na cidade se constitui em uma preocupao terica e poltica presente hoje na agenda de diferentes sujeitos sociais. Seja em funo da tendncia de reorganizao das atividades regulares que demarcam o campo da poltica educacional a partir da articulao entre os diferentes entes governamentais, seja em razo do desejo de se imprimir outros rumos sua relao com os demais direitos sociais e humanos, como nas mobilizaes que marcaram a trajetria de incontveis movimentos sociais e de intelectuais e seus grupos de pesquisa. Por isto importante pensarmos a cidade tambm como um territrio que se forja a partir de prticas educativas contraditrias que expressam nas diferentes instncias da vida cotidiana tanto formas de sociabilidade que conformam os viventes lgica do capital, submetendo os valores, as referncias morais e as habilidades a serem adquiridos incessante necessidade de acumulao, como tambm aquelas que fazem pulsar foras capazes de resistir criando outras possibilidades pedaggicas e civilizatrias, num curso sempre tenso e intenso entre suas dimenses institudas e instituintes. Contm, assim, uma dimenso educativa, a partir da qual os viventes aprendem, produzem e socializam modos de vida. Neste sentido, quais as prticas educativas que as cidades vm produzindo e reproduzindo no esforo de organizar as polticas pblicas de educao? Quais os territrios que interfaces das polticas pblicas esto auxiliando a demarcar no cotidiano da cidade? Estas e outras indagaes apontam um caminho repleto de possibilidades e descobertas, visto que articulam algumas das inquietaes que hoje gravitam nos horizontes de reflexo e estudos de todos aqueles que se ocupam com a relao entre a educao e a cidade. Contudo, esta abordagem aponta necessariamente para o estabelecimento de uma mediao central: a poltica. Particularmente em razo de que h um contingente de questes que envolvem a compreenso dos projetos de educao na atualidade e que, conforme sublinha Clia Linhares, devem ser tratadas desvelando seu carter poltico. Temos assim uma preocupao fundante em torno de que educao e de qual poltica estamos tratando 127
quando abordamos as tendncias contemporneas de constituio das experincias de educao pblica que vm sendo forjadas nas cidades. Sobretudo se considerarmos que elas articulam as particularidades da realidade local com os traos mais marcantes do processo de globalizao econmica e cultural. A progressiva perda de significado e a descrena que hoje cerca a esfera do que pblico e da prpria poltica so duas das dimenses do processo de subsuno da vida social e de suas instncias lgica da produo da mercadoria. A mercantilizao das relaes sociais como parmetro de organizao da vida cotidiana e da dinmica das instituies , ao mesmo tempo, produto e forma de produo de uma pedagogia tpica e prpria da sociedade do capital. Sociedade que ao se constituir a partir do protagonismo revolucionrio da burguesia acenou com inmeras promessas e possibilidades de realizao e participao, at hoje no cumpridas e, na maioria das situaes, abandonadas ou negadas.
A escola, ao invs de um brao poltico, de um instrumento privilegiado de revoluo que se propunha formar um povo de alguns cidados que iriam vencer na vida passa a puro mecanismo de fabricao de ninguns, com nico enraizamento na mesma luta titnica pela mera sobrevivncia. Em conseqncia, o discurso poltico sobre a escola torna-se mudo. Fala-se, ento, da escola para o conhecimento de qualidade, de qualidade global, voltado para o desenvolvimento de tecnologia e para a ampliao de capital (LINHARES, 1993: 4) (grifos da autora).
A escola que figurou como um espao de construo de oportunidades iguais ao povo e de emancipao da nao em diferentes discursos e contextos histricos foi paulatinamente transformada numa instituio estratgica no processo de aprofundamento das desigualdades sociais. Enquanto mantinha acesa a expectativa de dias e condies melhores contribua para a produo de subjetividades conformistas aos diferentes dispositivos institucionais de dominao e excluso na sociedade do capital. Se as polticas educacionais at hoje revelam essa marca, assim o fazem a partir da ocultao de sua dimenso poltica sob os enunciados de 128
projetos pedaggicos com nfases variadas na tecnologia, no conhecimento, nas habilidades e nas vocaes. Imps-se, deste modo, ao logo de dcadas uma perspectiva de abordagem da escola, assim como da prpria educao, como uma instncia alheia e estranha esfera poltica. Uma tarefa cotidiana e ideologicamente forjada em embates, normas e interdies. Como o movimento histrico essencialmente contraditrio, a escola que surgiu das promessas burguesas tornou-se uma escola real na qual a luta pela conquista da cidadania tambm passou a ser travada. A escola se transformou numa instituio bastante singular, haja vista se organizar a partir de projetos de educao massificadora e alienante, mas comportar os desejos de uma educao autnoma e criadora. No apenas ser guiada pelas lgicas excludentes e dominadoras que corporificam a assimetria do poder econmico e poltico entre as classes sociais em tantos outros dispositivos de poder, mas tambm habitada por prticas solidrias e implicadas com formas democrticas de se produzir conhecimentos e a prpria vida. A escola se torna um singular espao de disputas tanto quanto em objeto de disputas na sociedade, revelando-se uma instituio ainda potente em meio s inmeras crises, ameaas e perdas que sofre.
Para aquilatar o quanto a escola atraente e promissora, basta escutar os depoimentos de tantas mes, tantos pais e tantas crianas que, mesmo se encontrando sob os limites da misria, e, portanto, com fome, sem teto, sem terra e sem trabalho, expressam que seu maior desejo freqentar ou fazer os filhos freqentarem uma escola. Outro indicador, igualmente eloqente, a insistncia com que tantos estudantes permanecem na escola ou para ela retornam depois de sucessivos insucessos. Por outro lado, os ricos tambm valorizam, a seu modo, a escola. Caricaturando a questo, possvel dizer que entregam escola a educao dos seus filhos, esperando no s que esta confirme alguns dos distintivos de classe, como que os ensine algo que os habilite para a vida (IDEM, 2001: 146).
A educao enquanto dimenso da vida social - na qual a escola se integra com suas prticas, saberes e relaes contraditrias - no tem uma existncia independente das demais instncias da sociedade, como tambm no impermevel s esferas da poltica, da cultura e da economia. 129
Destarte, essa aparente separao ou isolamento apenas traduz a tendncia de subtrao do poltico das demais instncias da vida social, reduzindo-as s particularidades da vida econmica, ou, melhor definindo, da vida econmica que caracteriza a sociedade do capital: uma vida determinada pela alienao. A dinmica do modo de produo capitalista se estrutura a partir da separao entre aqueles que produzem a riqueza dos meios e condies necessrios a esta produo. Esta separao no s sustenta objetivamente os processos formais de trabalho sob a gide do capital como se torna condio essencial para o seu funcionamento contnuo, de sua existncia no s como modo de produzir coisas, mas como modo de produzir uma determinada maneira de viver. Para tanto, esta separao que se opera junto aos produtores da riqueza deve ser estendida para outras dimenses da vida social, determinando, em princpio, as mesmas condies de no pertencimento, de estranhamento entre os sujeitos e as coisas que produzem, entre os sujeitos e os meios de que precisam para produzir, entre os sujeitos e suas formas de pensar, projetar e sonhar. Em suma, entre os prprios sujeitos, que pela dinmica caracterstica ao modo de produo capitalista passam a perceber e a se perceber na realidade de forma invertida: tomando-os como coisas e as coisas como anima, num contnuo processo de desumanizao.
Vivemos sob condies de uma desumanizante alienao e de uma subverso fetichista do real estado de coisas dentro da conscincia (muitas vezes tambm caracterizada como reificao) porque o capital no pode exercer suas funes sociais metablicas de ampla reproduo de nenhum outro modo (MSZROS, 2005: 59).
Por esta razo o modo de produo capitalista ao mesmo tempo modo de reproduo social, um modo de viver e de reproduzir as condies necessrias sua continuidade enquanto tal. Onde a dinmica da vida social se estrutura e se reproduz a partir da subsuno das relaes sociais lgica da produo da mercadoria, tecendo as tramas das instncias que a 130
compe de forma a produzirem vises de mundo que a ampliem e a aprofundem em processos cada vez mais capilares e que atomizam os indivduos em um ilusrio modo de vida, como se lhe fosse nico. A atomizao dos indivduos decorre de um amplo processo de encobrimento dos vnculos de pertencimento que a sociedade capitalista produz de forma cada vez mais ampla e perversa, apoiada em processos ideolgicos que esvaziam o sentido da vida pblica enquanto a esfera privada enaltecida, que subtraem das relaes sociais sua dimenso poltica enquanto as traduzem em relaes mercantilizadas. Assim, diferentes instituies sociais como a famlia, o Estado, a justia e a escola, entre outras, atuam de forma decisiva na internalizao dos valores e das formas de conceber a realidade, produzindo e alargando os consensos necessrios reproduo do modo de viver tpico sociedade do capital. A educao, enquanto uma das instncias da vida social onde a internalizao dos valores referentes lgica do capital se efetiva, envolve, por seu turno, prticas sociais de diversificado espectro. Dentre elas, destacamos o papel da educao formal, que se d pela via escolarizada, enquanto um dos componentes desta instncia da vida social, conforme j abordamos em reflexes anteriores sobre o tema:
A assuno da educao no capitalismo ao patamar de campo de regulao por parte do estado no elimina o carter ontolgico da educao e nem a restringe a sua dimenso escolarizada. Por esse motivo, enfatizamos a importncia dessa abordagem para a compreenso da relao entre poltica e educao, pois no se trata apenas de pensarmos a educao escolarizada, polarizada pelas disputas das classes sociais, mas de sua relao com os demais processos que constituem a educao como dimenso da vida social e que sob o sistema do capital tendem a subsumir-se lgica da mercadoria. fundamental, neste sentido, pensar que toda educao tem uma funo poltica e que sob o capitalismo se organizou um tipo novo de interveno e um esforo de controle da vida social, em especial da educao alada qualidade de poltica pblica e, por essa mesma razo, qualidade de direito social. Ressaltamos, portanto, a complexidade adquirida por essa instncia, que denominamos de educao, e que, ao se articular organicamente reproduo da vida social no modo de produo capitalista, passa a ser determinada por suas ricas e pulsantes contradies (ALMEIDA, 2008: 86-7).
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A educao formal, organizada sob a forma de poltica pblica , portanto, uma das formas institudas de internalizao dos valores hegemnicos na sociedade capitalista e que a partir das lutas sociais, em especial da classe trabalhadora pelo reconhecimento de seus direitos sociais, tornou-se tambm condio importante nos processos de produo de uma conscincia prpria, autnoma desta prpria classe e de suas fraes. Um territrio disputado pelas classes sociais fundamentais, cujas lutas se expressam em diferentes contornos e processos que a poltica educacional assume ao longo da histria. No uma histria marcada por legislaes e mudanas institucionais intestinas, mas uma histria onde a poltica educacional se relaciona dialeticamente com a dinmica e as crises da sociedade do capital, a partir de sua singular inscrio nos processos de estabelecimento de consensos e de reproduo da fora de trabalho na realidade brasileira. Em sintonia com a perspectiva de anlise que adotamos ao longo da pesquisa, estabelecendo as relaes entre a dinmica global do capitalismo e as particularidades da realidade local em seus diferentes nveis de mediao, seja a realidade brasileira, seja a realidade municipal , a compreenso da poltica educacional no Brasil remete, necessariamente, s consideraes sobre como que se combinam e se articulam os traos mais universais da relao entre a educao e as mudanas no modo de produo capitalista, em suas dimenses polticas e ideolgicas, com as marcas prprias de nossa formao social e econmica. Deste modo, afirmamos que a relao entre a educao e a cidade deve ser examinada a partir da considerao da poltica educacional como mediao importante que traduz como os processos mais gerais que caracterizam a dinmica global do capital hoje se articulam com processos institucionais organizados no sentido de assegurar certos graus de consensos sociais e as condies de reproduo da fora de trabalho, cujos efeitos e alcances apesar de no se esgotarem na esfera local tm nela uma condio basilar de materialidade. 132
Inegavelmente os horizontes postos para a educao brasileira tm sido desenhados a partir do papel desempenhado pelos organismos multilaterais na formulao de diagnsticos da realidade social e educacional e das diretrizes para as polticas pblicas dos pases perifricos. Muito embora o papel do Banco Mundial, por exemplo, j se desenvolva desde os anos 50, a partir das aes de financiamento ao desenvolvimento de projetos de educao no Brasil, sua atuao mais estratgica se afirma nas ltimas duas dcadas do sculo passado em funo do avano do iderio neoliberal (SOARES,1996). As diretrizes apontadas pelo Banco Mundial condensam um conjunto de interesses oriundos de diferentes fraes da burguesia internacional que, sob a hegemonia do capital financeiro, atuam na ampliao de seus negcios e que, por esta razo, necessitam de aparatos institucionais que diminuam a interferncia dos Estados Nacionais. Concorrem para o novo papel assumido pelo Banco a combinao de um conjunto bem amplo de processos e necessidades econmicas globais, dentre as quais destacamos: a forte expanso do setor privado de servios, a demanda por mo de obra cada vez mais qualificada, a consolidao de novos paradigmas de gesto da qualidade dos produtos e servios, a flexibilizao das relaes e processos de trabalho, a desterritorializao das unidades produtivas e a disseminao de uma cultura de valorizao do consumo. Os diferentes interesses em questo so incorporados nas diretrizes do Banco Mundial que apontam para a necessidade de adoo, por parte dos pases do Terceiro Mundo, de medidas que visem uma ampla reforma educacional, sustentada em alguns pilares como: priorizar o ensino fundamental, o desenvolvimento de processos de gesto voltados para a qualidade e a eficincia da educao, a conduo de reformas dos sistemas educacionais com forte nfase nas dimenses financeiras e administrativas, a promoo da descentralizao e o incentivo organizao de instituies escolares autnomas e responsveis por seus resultados, a convocao de pais e da comunidade para exercerem maior 133
responsabilidade sobre os assuntos escolares, o impulso ao setor privado e aos organismos no-governamentais (ONGs) como co-participantes dos processos educativos e das decises que lhes afetam, a mobilizao e alocao de recursos adicionais para a educao bsica, a definio de polticas e de prioridades baseadas em anlise econmicas e, ainda, abordarem a nfase do tratamento da educao numa perspectiva eminentemente setorial (TORRES, 1996). Estas diretrizes elaboradas para um amplo conjunto de pases foram em grande medida adotadas no Brasil a partir do governo de Fernando Henrique Cardoso e mantidas no governo Lula. Mas a sua adoo acabou por reforar processos de excluso j consolidados em nossa trajetria poltica e educacional, o que revela que o processo de subordinao do pas nova ordem internacional alicerada no plano poltico na expanso neoliberal e no plano econmico na flexibilizao dos padres de produo tem ressonncias para alm daquelas que de imediato possam ser projetadas, visto que estamos lidando com uma realidade j marcada por profundas desigualdades sociais.
O que queremos realar do exposto nesta seo que a defesa da educao bsica para uma formao abstrata e polivalente pelos homens de negcio condio para uma estratgia de qualidade total, flexibilizao e trabalho integrado em equipe uma demanda efetiva imposta pela nova base tecnolgico-material do processo de produo. Esta perspectiva sinaliza o horizonte e os limites de classe, os dilemas e os conflitos em face da educao e formao humana que, historicamente vm reforados por uma sobredeterminao do atraso e do carter oligrquico, parasitrio e perversamente excludente das elites econmicas e polticas. Por outra parte, a natureza da materialidade histrica das relaes capital-trabalho em face da nova base cientfico- tcnica, situa o embate contra-hegemnico no campo da educao e formao humana, na perspectiva democrtica e socialista, num patamar com uma nova qualidade. O conhecimento e sua democratizao uma demanda inequvoca dos grupos sociais que constituem a classe trabalhadora (FRIGOTTO, 1995: 170).
O processo de globalizao, ao longo dos anos 90, produziu uma agenda ampla a partir das demandas geradas pela nova ordem mundial que foi incorporada pelos organismos multilaterais e pautou os debates dos 134
fruns mundiais e regionais promovidos, sobretudo, pela Organizao das Naes Unidas (ONU). Assim, alm do Banco Mundial - conforme j destacamos - o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o Banco Internacional para a Reconstruo e o Desenvolvimento (BIRD), representando as agncias de financiamento, como tambm os rgos de cooperao tcnica como o Programa das Naes Unidas para a Educao, Cincia e Cultura (UNESCO), a Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), o Fundo das Naes Unidas para a Infncia (UNICEF) e o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), influenciaram decisivamente a poltica de educao no Brasil. O Plano Decenal de Educao para Todos, a Lei de Diretrizes e Bases da Educao (LDB), o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao dos Profissionais do Magistrio (FUNDEF), a proposta governamental de Plano Nacional de Educao (PNE) e o Programa de Nacional de Renda Mnima vinculada Educao Bolsa Escola (PNRM) foram elaborados em consonncia com as diretrizes dos organismos multilaterais e com as recomendaes e deliberaes oriundas de conferncias promovidas pelos rgos de cooperao tcnica sobre temas centrais para a conduo das polticas pblicas. Dentre elas destacamos: a Conferncia Mundial sobre Educao para Todos, tambm conhecida como a Conferncia de Jomtien, em funo do local onde foi realizada (Tailndia, em 1990), a Cimeira Mundial em Favor da Infncia (Nova York, em 1990), a Conferncia Mundial de Direitos Humanos (Viena, em 1993), a Cimeira Mundial sobre Desenvolvimento Social (Copenhague, em 1995) e a Quarta Conferncia Mundial sobre a Mulher (Beijing, em 1995). Cabe destacar que de um modo geral as referidas conferncias abordaram questes que j se encontravam nas pautas de mobilizao e luta dos movimentos sociais brasileiros e que parte das recomendaes aprovadas tambm coincidiu com os interesses deles, alm de representarem passos importantes para a construo de um 135
reconhecimento, em escala mundial, dos direitos humanos e dos segmentos sociais envolvidos. No entanto, as contradies deste processo so tambm muito flagrantes em razo da capacidade dos organismos multilaterais interferirem na produo destas agendas e fornecerem os subsdios conceituais para a abordagem, muitas vezes genrica, dos problemas tratados, como tambm de proporem formas de enfrentamento aliceradas em uma ao que no cobra a responsabilidade pblica do Estado e apela participao comunitria, empresarial e familiar, esvaziando o contedo poltico e as condies de participao da sociedade civil organizada. Nesse contexto que se deu a formulao o Plano Decenal de Educao para Todos (1993-2003) que, segundo Saviani, tinha como propsito servir de instrumento que viabilizasse a integrao das trs esferas governamentais no enfrentamento dos problemas da educao, contudo acabou adquirindo o sentido pragmtico de atender a condies internacionais de obteno de financiamento para a educao, em especial aquele de algum modo ligado ao Banco Mundial (SAVIANI, 2008: 183). Tratou-se, portanto, de um documento que serviu apenas para reafirmar algumas aes do governo federal, sem produzir qualquer outro impacto de maior alcance. Diferentemente de planos anteriores esse se voltou exclusivamente para o ensino fundamental 18 , incluindo a educao infantil, especialmente na faixa de 04 a 06 anos, expressando sua forte inspirao nas deliberaes da Conferncia de Jomtien (1990) e a preocupao em incorporar as prioridades alinhavadas pelos organismos multilaterais para o campo educacional. O impacto das diretrizes do Banco Mundial no campo educacional se tornou bastante visvel a partir da aprovao da nova LDB em 1996. Ainda que sua implantao tenha se dado em um cenrio de resistncias tanto no campo poltico quanto no educacional e sua estrutura em si no possa ser
18 Demerval Saviani destaca na anlise que produziu sobre o plano que, seguindo as referncias da Declarao Mundial sobre Educao para Todos proclamada em maro de 1990 em Jomtien, o mesmo se refere educao bsica como expresso equivalente de educao fundamental (2008). 136
referida como aquela que determinou as mudanas mais significativas que a poltica educacional sofreu, trata-se de um marco que baliza o confronto entre projetos educacionais distintos. O prprio processo de sua tramitao no congresso revelou uma conjuntura extremamente desfavorvel mobilizao empreendida pelos movimentos sociais e, em particular, da comunidade educacional em torno do Frum em Defesa da Escola Pblica na LDB, que reunia cerca de 30 entidades de mbito nacional (SAVIANI, 1997). Embora a LDB aprovada contemplasse algumas inovaes importantes e assegurasse certas conquistas no campo educacional 19 , acabou por favorecer a adequao da legislao educacional ao processo de flexibilizao da esfera da produo e s novas feies assumidas pelo Estado. A arquitetura da poltica educacional posterior aprovao da LDB se estruturou a partir de uma srie de legislaes complementares aprovadas, majoritariamente, na forma de decretos e portarias. Cabe destacar que a poltica de educao, em que pesem as particularidades desta rea, no se distanciou do projeto de reforma gerencial 20 do Estado que se forjava no perodo e que forneceu caractersticas bem acentuadas organizao das polticas pblicas.
No campo organizativo e da gesto, consagra-se o dualismo e a fragmentao, potencializa-se uma democracia formal e tecnocrtica e uma pseudodescentralizao e autonomia financeira, de gesto e poltco-pedaggica. O Estado estabelece um rgido controle mediante os mecanismos de avaliao e de financiamento. A educao transita da poltica pblica para a esfera do mercado ou para a assistncia e a filantropia (FRIGOTTO, 2001: 70-1).
19 Referimo-nos aqui, particularmente ao reconhecimento da educao especial e da educao infantil como reas da poltica educacional e que trilharam historicamente um caminho de luta que, no se esgota no seu reconhecimento legal, mas tem nele uma etapa importante desta trajetria de mobilizao social e educacional. 20 O alinhamento da proposta de modernizao do Estado brasileiro sempre foi explicitamente vinculado dinmica da globalizao e o escopo terico e ideolgico desta reforma, conceituada por Luiz Carlos Bresser Pereira, como de cunho gerencial, se sustentou em princpios como: a busca pela qualidade da gesto; a reduo de gastos, a terceirizao, a criao de agncias executivas e o incentivo atuao das organizaes sociais na conduo das polticas pblicas (PEREIRA, 1998). 137
O acirramento das disputas no campo educacional fica mais evidente no processo de elaborao do Plano Nacional de Educao quando foram apresentados em 1998 na Cmara dos Deputados dois projetos de lei: um decorrente dos esforos empreendidos pelo prprio governo federal e elaborado pelo Ministrio da Educao (MEC) na gesto de Fernando Henrique Cardoso e outro apresentado pela oposio (pelo Deputado Ivan Valente do PT) e cujo processo de elaborao se deu a partir da constituio do Frum Nacional de Educao que com a perspectiva de ter um carter permanente deveria no s formular a proposta de Plano como ter a tarefa de acompanhar e avaliar a sua execuo. Este plano foi elaborado durante o I Congresso Nacional de Educao (CONED), realizado em agosto de 1996 na cidade de Belo Horizonte, e aprovado em novembro de 1997, na mesma cidade, onde foi realizado o II CONED. A disputa entre os dois projetos prosseguiu durante cerca de trs anos e somente em 09 de janeiro de 2001 o Plano Nacional de Educao foi aprovado (Lei n 10.172), atendendo s disposies contidas no projeto do prprio governo. A preocupao com a elaborao de planos, como forma racional de planejamento no campo educacional j data desde o Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova em 1932, contudo a aprovao do PNE de 2001 representa um importante marco na dinmica da poltica educacional visto que expressa de forma clara a marca da racionalidade financeira na educao, tornando bastante evidente sua adequao s diretrizes dos organismos multilaterais. Advindas, sobretudo, dos movimentos ligados defesa da educao pblica e que se alinharam na construo do plano apresentado pela oposio, denominado Plano Nacional de Educao: Proposta da sociedade brasileira, parte substantiva das crticas que o PNE recebeu recai sobre o detalhismo na abordagem dos temas concernentes centralizao da poltica e a impreciso com relao aos prazos e aos meios para se atingir determinadas metas (VALENTE, 2001). Em geral o PNE reafirmou o que j vinha sendo desenvolvido no mbito da poltica educacional no governo de Fernando Henrique Cardoso, 138
perdendo deste modo, a sua funo como instrumento de planejamento no campo educacional. O que ficou ainda mais acentuado em funo do excessivo nmero de metas e da ausncia de clareza nas condies de seu alcance. Compartilhamos das reflexes produzidas por Demerval Saviani (2008) de que a indicao no plano de um grande nmero de metas vinculadas ao governo federal refora o papel centralizador assumido por esta instncia governamental, previsto para atuar na elaborao de documentos, instrumentos de avaliao e na definio de parmetros e condies de funcionamento, particularmente no campo da educao bsica, rea cuja prerrogativa no pertence ao governo federal, mas esfera municipal. A aprovao do FUNDEF, que tambm se deu na esteira das orientaes dos organismos internacionais, se constituiu em uma interveno que assegurasse, do ponto de vista da adoo de artifcio contbil na definio das bases de financiamento da educao, a prioridade de investimentos no ensino fundamental. Seus resultados apontam que de fato ocorreu um nivelamento de recursos por matrcula dentro de cada estado, um dos objetivos do fundo. Contudo, no representou acrscimo de recursos novos na rea de educao, em especial no que tange a participao do governo federal que atuou mais incisivamente na redistribuio de um conjunto de recursos j existentes (DAVIES, 2008). O FUNDEF foi criado em 1996 atravs da Emenda Constitucional 14 e regulamentado pela Lei n 9.424/96 e pelo Decreto n 2.264/97. As alteraes na Constituio decorrem da necessidade de uma adequao legal que amparasse as mudanas na poltica educacional. Visavam tambm permitir a interveno da Unio nos estados e municpios que no aplicassem o percentual mnimo previsto no novo fundo como tambm alterar de 50% para 60% o percentual de recursos que estados e municpios deveriam aplicar para eliminar o analfabetismo e universalizar o ensino fundamental, alm de reduzir a contribuio da Unio de 50% para 30% em relao mesma finalidade. Cabe ressaltar que esses percentuais incidem 139
sobre os 18% e os 25% que a Unio e os estados e municpios, respectivamente, so obrigados constitucionalmente a investir em educao e que compem o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) constitudo da arrecadao do salrio-educao.
Verifica-se que o sentido bsico da Emenda foi redefinir o papel do MEC, que ocupava uma posio lateral na questo relativa ao ensino fundamental, de modo a coloc-lo no centro da formulao, implementao, avaliao e controle das polticas voltadas para esse nvel de ensino. Como o corao do exerccio da prtica poltica consiste na capacidade de alocao de recursos, a questo do central, a, residia na criao do Fundo, o que se vislumbrou vivel pela alterao do artigo 60 das disposies Transitrias (SAVIANI, 2008: 84).
A legislao determinava que os recursos do FUNDEF fossem constitudos de 15% dos impostos arrecadados pelos municpios e estados atravs do Fundo de Participao dos Municpios (FPM), do Fundo de Participao dos Estados (FPE), do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) e do Imposto sobre Produtos Industrializados Proporcional s Exportaes (IUPIexp) de que trata a Lei complementar n 87/96 (Lei Kandir) e complementados, no caso dos estados que no atingissem o valor mnimo nacional por aluno/ano, com recursos vindos da Unio. O fundo estabelecia, portanto, como prioridades a definio de um valor mnimo por aluno a ser investido, procurando com isso manter um equilbrio entre o nmero de matrculas em cada rede de ensino e os recursos a elas destinados, assim como a utilizao de 60% desses recursos na remunerao dos profissionais do magistrio, mantendo-se, em tese, o mesmo princpio de proporcionalidade. A criao do FUNDEF foi mais um exemplo da prevalncia da racionalidade financeira no ordenamento da poltica educacional. No se trata de desqualificar a importncia dos recursos financeiros em qualquer setor das polticas pblicas, muito menos na rea de educao, contudo o processo que se forjou no perodo e se estendeu pelo governo sucessor ao no promover nenhum acrscimo de recurso novo para rea, alimentou a 140
tese de que no faltam recursos na educao, o que ocorre que se gasta mal. Assim a eleio de prioridade para os investimentos no ensino fundamental, alm de atender s orientaes dos organismos internacionais, dada a definio das prerrogativas dos entes governamentais em cada nvel de ensino definidas na Constituio Federal de 1988 e na LDB de 1996, evidencia que a perspectiva de descentralizao apontada pelos mesmos organismos tomou uma feio particular no Brasil, como demonstra o modelo de planejamento e financiamento adotado pela Unio. Ainda que tal escolha possa ser em parte compreendida pela dimenso federativa de nossa repblica, na qual cabe de fato Unio a responsabilidade de garantir condies de equidade no campo das polticas pblicas, o que se desenhou a partir deste formato de atuao na rea de educao revela que esta no foi a principal preocupao do governo federal com a criao do FUNDEF. Observamos que o processo de descentralizao que se operou na rea de educao se deu atravs da diminuio da participao da Unio no montante de recursos e do aumento da participao de estados municpios, alm de uma municipalizao induzida pela combinao entre as responsabilidades constitucionais de cada ente com a educao pblica e as novas condies de financiamento do setor. O Programa Nacional de Renda Mnima vinculada educao - Bolsa Escola foi criado em 11 de abril de 2001 com a aprovao da Lei 10.219, ainda na gesto presidencial de Fernando Henrique Cardoso, expressando uma mudana de postura do governo em relao s estratgias de enfrentamento da pobreza conduzidas at ento ao longo dos seus dois mandatos. A partir dessa reorientao, o governo procurou investir, em seu penltimo ano de mandato, na criao de uma rede de proteo social assentada em programas de transferncia direta de renda. A introduo dos PGRM na agenda governamental brasileira data do incio dos anos 90 quando o senador petista Eduardo Suplicy apresentou no senado um projeto de Lei Federal propondo a criao do Programa de Garantia de Renda Mnima. Ao longo do mesmo perodo foram desenvolvidas experincias em 141
nvel local de programas desta mesma natureza como o Programa de Garantia de Renda Familiar Mnima da Prefeitura de Municipal de Campinas/SP, o programa, com a mesma denominao, realizado na Prefeitura de Ribeiro Preto/SP, o Programa Bolsa-Escola implantado no Distrito Federal e o Programa Nossa Famlia da Prefeitura de Santos/SP (YASBEK, SILVA e SILVA e DI GIOVANNI, 2004). O Programa Nacional de Renda Mnima, conhecido como Bolsa Escola, teve como um dos elementos que lhe conferiram particularidade a sua vinculao institucional ao MEC. Muito embora a tendncia de constituio dos programas desta natureza apontasse para a necessria relao entre as estratgias de enfrentamento da pobreza e a poltica de educao, sua esfera de atuao era sempre recomendada em relao ao nvel municipal, como parte dos indicativos de descentralizao das aes no campo das polticas pblicas (LAVINAS e VARSANO, 1998). No caso brasileiro, as iniciativas de experincias municipais em curso ao longo dos anos 90 antecederam a elaborao de uma poltica de alcance nacional no mbito do ensino fundamental que passou a ser coordenada pelo MEC O programa garantia uma bolsa de R$15,00 por cada dependente com idade entre 06 e 15 anos matriculado no ensino fundamental, at o mximo de 03 dependentes por famlia, sendo exigida uma freqncia escolar igual ou superior a 85%. Alm da freqncia escolar eram desenvolvidas aes assistenciais e pedaggicas de natureza socioeducativas realizadas pelas administraes municipais em parcerias com as instituies da comunidade e apoiadas pelas Secretarias de Educao, Assistncia Social e Sade. O quadro institucional no qual se desenhou essas aes no campo educacional: a crise fiscal, o projeto de reforma gerencial do Estado, a incorporao das diretrizes dos organismos internacionais, as demandas oriundas dos processos de flexibilizao da produo, o avano do iderio neoliberal e a insero subordinada na dinmica da globalizao econmica se no apontava significativas mudanas para o novo sculo que se iniciava ao menos parecia que poderia ser enfrentado sob outras condies com a 142
eleio presidencial de Lula e as expectativas em torno de se levar para o governo federal um leque bem promissor de experincias do Partido dos Trabalhadores na esfera local. Em relao ao campo educacional essa expectativa talvez at fosse maior em razo de que a luta travada pelos movimentos da sociedade civil e pelos educadores em relao aprovao da LDB e do PNE contou com o forte apoio do PT. A expectativa foi sendo frustrada na proporo que os rumos da economia, da organizao do Estado e das propostas governamentais para as polticas pblicas, ainda que apresentassem alguma novidade em relao ao governo anterior ou resgatassem preocupaes comuns entre as agendas dos movimentos sociais e a do PT, no sinalizava nenhuma perspectiva de ruptura com o modelo anterior. Muito embora se tenha identificado uma mudana em relao dificuldade de dilogo com a sociedade civil organizada que o governo Fernando Henrique Cardoso construiu deliberadamente como parte das estratgias neoliberais de enfraquecimento dos movimentos sociais, ela no chegou a produzir um alargamento ou mesmo a potencializao democrtica da sociedade poltica em relao sociedade civil. As propostas governamentais para o campo educacional foram construdas a partir de elementos que advinham da manuteno da estrutura neoliberal do Estado e da hegemonia do capital financeiro assim como de uma agenda pactuada entre as foras de composio do governo em torno da necessidade de dotar as polticas pblicas de uma dimenso no s inclusiva como redistributiva para o enfrentamento da excluso social. O que se expressa na extenso do FUNDEF com a aprovao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB), na unificao de diferentes programas sociais, incluindo o Bolsa Escola, no Programa Bolsa Famlia (PBF), na elaborao do Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE) e mais 143
recentemente na deflagrao do processo de elaborao do novo Plano Decenal de Educao (PDE 2011-2020) 21 . O FUNDEB foi regulamentado pela Lei 11.494 de 20 de junho de 2007 aps um longo percurso de alteraes desde que foi apresentada pela primeira vez como Proposta de Emenda Constitucional (PEC) em 1999 por deputados federais do PT (DAVIES, 2008). A justificativa em relao necessidade constituio do novo fundo se deu em razo de que o anterior deixou de fora as reas de educao infantil, a educao de jovens e adultos e o ensino mdio e os seus respectivos profissionais. A incluso das novas reas, ampliando o enfoque do ensino fundamental para a educao bsica, de fato representou uma significativa mudana em termos polticos e conceituais, alm de expressar uma ao concreta, ainda que com enormes deficincias, no enfrentamento de um dos problemas que sempre esteve presente no horizonte das lutas dos movimentos sociais e dos profissionais e intelectuais vinculados educao que o do financiamento daqueles nveis de educao. Apesar das crticas formuladas pelo prprio governo Lula s lacunas do FUNDEF, apresentada na justificativa para a aprovao do FUNDEB, no que tange a falta de recursos novos na rea de educao, o
21 Evidentemente a eleio desses programas foi feita em razo do nosso interesse de estudo em abordar a relao entre a educao e a cidade, o que implica, em certa medida, priorizar o tratamento daquelas aes e programas cuja incidncia sobre a esfera local e as demais polticas pblicas seja mais significativa. Deste modo, as aes em torno do ensino fundamental e da educao infantil acabam tendo mais destaque que as da educao de jovens e adultos ou da educao superior por exemplo. Mas isso no significa reduzir as particularidades dos governos Fernando Henrique Cardoso e Lula ao conjunto de programas e leis referidos ao longo deste captulo. Sobretudo porque identificamos elementos que os aproximam e os particularizam em relao a outras dimenses da poltica educacional como a nfase na definio de Parmetros Curriculares Nacionais (PCNs), a organizao de sistemas de avaliao e suas extenses como o extinto Provo e o atual Exame Nacional de Desempenho de Estudantes (ENADE), o Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica (SAEB), a criao de ndices e avaliao como o ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB) e o Programa Universidade para Todos (PROUNI), cuja tematizao exigiria outra tese. Assim, alguns aspectos da poltica educacional de um ou outro governo sero referidos ao longo do prximo captulo em funo de sua relao com o nosso problema de estudo, ainda que no apresentados aqui neste momento, cuja preocupao central foi a de destacar marcos que nos auxiliassem na compreenso de como a poltica de educao nos dois governos se configurou objetivamente numa mediao entre a dinmica de uma sociedade urbana que se hegemonizava a partir de processos cada vez mais globalizantes e os modos particulares como as cidades, e em nosso estudo, a cidade de Niteri, constroem prticas educativas que podem ou no potencializar sua dimenso educadora. 144
artifcio contbil se manteve como uma espcie de trao que particulariza a poltica educacional brasileira nas ltimas duas dcadas. Os impostos inicialmente previstos para o FUNDEF permaneceram os mesmos alterando- se apenas o percentual que deveria ter um aumento paulatino em relao aos 15% originais. No FUNDEB esses percentuais seriam de 16,66% em 2007, 18,33% em 2008 e de 20% a partir de 2009, lembrando que a legislao determinou a durao do novo fundo por 14 anos, ou seja, at 2020. E o dinheiro novo viria da arrecadao provisria, em 2007 e 2008, de 6,66% e 13,33%, respectivamente, at atingir a definitiva tambm de 20% dos seguintes impostos: Imposto sobre Propriedade de Veculos Automotores (IPVA), Imposto sobre Propriedade Territorial Rural (ITR), Imposto de Transmisso Causa Mortis (ITCM) e das receitas da dvida ativa, multas e juros de mora dos impostos que compem o fundo. Deste modo, segundo Nicolas Davies o padro de financiamento no se alterou, pois o nico recurso de fato novo resulta apenas da complementao da Unio quando cada estado no atinge o valor mnimo por matrcula. J o Programa Bolsa Famlia acabou por se transformar no principal programa do governo Lula pela magnitude que tomou do ponto de vista de sua cobertura 22 , por representar uma alternativa construda dentro do governo face ao paralelismo das aes que se desenhava no campo da assistncia social dando continuidade a uma das marcas do governo de Fernando Henrique Cardoso com o lanamento do Programa Fome Zero, pelos impactos que produziu na reduo do nmero de famlias que se encontrava abaixo da linha da pobreza 23 e pela carga simblica que resultou
22 Dados da Secretaria Nacional de Renda e Cidadania (SENARC) do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) indicavam a cobertura de 12.472.540 famlias at setembro de 2009 (BRASIL/MDS/SENARC, 2009). 23 No h um consenso a respeito do real impacto do Programa Bolsa Famlia sobre a reduo dos ndices de pobreza, mesmo porque as variaes sobre que ndices considerar ainda so uma constante nas reflexes tericas e polticas sobre o tema como observam Sonia Rocha (2005) e Eduardo Stotz (2005). Contudo, a partir dos dados da Pesquisa Nacional por Amostragem Domiciliar (PNAD) de 2004, realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), que aponta uma reduo no nmero de famlias vivendo abaixo da linha de pobreza (utilizando os critrios adotados pelos prprios programas governamentais) da ordem de 34,1% para 31,7%, Barros, Carvalho e Franco (2006) em 145
num forte apelo eleitoral. Ele foi criado atravs da Medida Provisria n 132 que, posteriormente, foi convertida na Lei 10.836 de 09 de janeiro de 2004 e regulamentada pelo Decreto 5.209 de 17 de setembro de 2004 com o intuito de criar o Cadastro nico e unificar as aes e os programas de transferncia de renda do Governo Federal: o Programa Nacional de Renda Mnima vinculada Educao - Bolsa Escola, o Programa Nacional de Acesso Alimentao (PNAA), o Programa de Renda Mnima vinculada Sade (Bolsa Alimentao) e o Programa Auxlio Gs. destinado s famlias em situao de extrema pobreza e de pobreza e tem como critrio a renda mensal per capita de R$60,00 (sessenta reais) 24 . As famlias que se encontram na condio de extrema pobreza recebem hoje o benefcio bsico, independente da composio familiar, de R$58,00 (cinqenta e oito reais). E nas famlias que tenham crianas ou adolescentes de at dezessete anos na escola os benefcios so variveis: a cada criana ou adolescente entre zero e quinze anos, elas recebem R$18,00 (dezoito reais) por cada um, at no mximo trs. J o benefcio varivel para as famlias j cadastradas no PBF que tenham adolescente de at dezessete anos na escola de R$30,00 (trinta reais) por cada um deles, at no mximo de dois beneficirios. O PBF um programa de transferncia de renda que tem como condicionalidades para permanecer recebendo o benefcio a realizao de exame pr-natal, acompanhamento nutricional, acompanhamento de sade e freqncia escolar de 85% em estabelecimento de ensino regular. Diferentemente do extinto Bolsa Escola o PBF no um programa vinculado rea de educao do ponto de vista organizacional, embora mantenha a interface com essa poltica. A principal mudana operada diz
reportagem publicada em O Globo avaliam que 20% da reduo da desigualdade verificada na pesquisa do IBGE se devem aos programas de transferncia de renda do governo federal. Em estudo coordenado por Neri (2007) pela Fundao Getlio Vargas (FGV) do Rio de Janeiro o autor tambm destaca o peso dos programas de transferncia de renda na reduo dos ndices de misria e de desigualdade social do pas durante o governo Lula. 24 Inicialmente a renda per capita era de R$50,00, sendo hoje de R$60,00 para a definio das famlias em situao de extrema pobreza. E as famlias em situao de pobreza so as consideradas com renda per capita que variava entre R$50,01 e R$100,00 e hoje na faixa entre R$60,01 e R$120,00. 146
respeito ao processo de fortalecimento da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) que se reorganiza a partir de uma preocupao advinda das lutas sociais pelo reconhecimento da assistncia social como poltica pblica integrante da Seguridade Social em conformidade com o que est definido na Constituio Federal de 1988. A unificao dos programas sociais de transferncia de renda representou um avano nesta rea, na medida em que antes encontravam-s espalhados por trs ministrios diferentes. O lanamento do Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE) se deu em 24 de abril de 2007 sob circunstncias bem particulares. Primeiro porque ainda se encontrava em vigncia o Plano Nacional de Educao elaborado para o perodo 2001-2010. Em segundo lugar, e talvez seja esta a razo mais importante, porque veio no bojo do lanamento do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) o que determinou a apresentao por cada ministro das aes que se enquadrariam nesse programa (SAVIANI, 2009). O Plano reunia, inicialmente, um conjunto de 30 aes ampliadas para 41 j no incio de 2009. As anlises das aes do MEC e as propostas e programas do Plano foram reunidas em um livro denominado O Plano de desenvolvimento da educao: razes, princpios e programas e lanado em outubro de 2007 na abertura da 30 Reunio da Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Educao (ANPED). A regulamentao das aes previstas no Plano se deu a partir de uma sequncia de dispositivos legais: Decreto Lei n. 6.094, de 24 de abril de 2007 que institui o PDE; a Lei n. 11.738, de 16 de julho de 2008 que institui o piso salarial do magistrio em todo territrio nacional; Decreto Lei 6.093, de 24 de abril de 2007 que dispe sobre a reorganizao do Programa Brasil Alfabetizado; Decreto n. 6.095, de 24 de abril de 2007 que estabelece diretrizes para a integrao de instituies federais de educao tecnolgica para fins de constituio dos Institutos Federais de Educao, Cincia e Tecnologia (IFET) no mbito da Rede Federal de Educao Tecnolgica; Decreto Lei n. 6.096, de 24 de abril de 2007 que institui o Programa de Apoio ao Plano de Reestruturao e Expanso das Universidades Federais (REUNI); e a Lei n. 11.788, de 25 de 147
setembro de 2008 que regulamenta a realizao de estgio por parte dos estudantes do ensino superior, da educao profissional, do ensino mdio, da educao especial e dos anos finais do ensino fundamental, na modalidade profissional da educao de jovens e adultos. Trata-se de um Plano bastante abrangente e que envolve todos os nveis de educao. Dentre as aes diretamente relacionadas educao bsica esto: o FUNDEB, o Plano de Metas do PDE-Ideb, Piso do Magistrio, Formao, Transporte Escolar, Luz para Todos, Sade nas Escolas, Guia das Tecnologias Educacionais, Educacenso, Mais Educao, Coleo Educadores, Incluso Digital, Contedos Educacionais, Livre do Analfabetismo, PDE Escola, Proinfncia, Provinha Brasil, Programa Dinheiro Direto nas Escolas, Gosto de Ler, Biblioteca na Escola, Brasil Alfabetizado, Literatura para todos, contemplando aes voltadas para a Educao Infantil, Ensino Fundamental, Ensino Mdio e Educao de Jovens e Adultos. No campo da Educao Especial as aes dirigidas foram: Sala de Recursos Multifuncionais, Olhar Brasil e Programa de Acompanhamento e Monitoramento do Acesso e Permanncia na Escola das Pessoas com Deficincia Beneficirias do Benefcio de Prestao Continuada da Assistncia Social. Em relao Educao Tecnolgica e Formao Profissional as aes previstas foram: Educao Profissional, Novos Concursos Pblicos e Cidades-Polo. O lanamento do PDE revela a perspectiva de tratar as questes referentes educao em uma dimenso mais integrada ao propor um leque de programas que contemple os diferentes nveis de ensino, muito embora sejam flagrantes as diferenas entre eles, como no caso da educao infantil que s contou com o Proinfncia. Mas mantm - e de certo modo at amplia - a racionalidade que orienta as aes no campo educacional desde o primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso ao enfatizar a apresentao de metas numa pedagogia de resultados que expressa a expanso da lgica de mercado no mbito das polticas pblicas. A questo do financiamento da educao prossegue atrelada engenharia contbil 148
sem tocar em aspectos decisivos como o aumento efetivo dos recursos destinados educao, particularmente se considerarmos que o Brasil saiu da condio de devedor para credor do Fundo Monetrio Internacional (FMI) custa de um supervit primrio que sangrou anualmente mais de 4% do oramento e que atualmente so investidos em educao cerca de 4% do Produto Interno Bruto (PIB), enquanto que nos pases que mais investem em educao esse percentual circula na casa dos 8%, sem falarmos no exemplo da Coria do Sul que durante mais de uma dcada investiu 10% de seu PIB em educao. O marco mais recente da poltica educacional est relacionado ao investimento do Governo Federal na elaborao do novo Plano Nacional de Educao para o decnio 2011-2020. O Conselho Nacional de Educao (CNE) atravs da Portaria n. 10 de 06 de agosto de 2009 d publicidade ao documento produzido pela Comisso Bicameral visando subsidiar a elaborao do Plano. Este documento foi utilizado como referncia para a realizao das Conferncias Municipais e Estaduais de Educao ao longo do ano de 2009 e que devero levantar um conjunto de propostas para a elaborao do Plano Nacional como tambm incorporarem suas diretrizes ao processo de elaborao dos Planos Municipais e Estaduais. O documento intitulado Indicaes para subsidiar a construo do Plano Nacional de Educao 2011-2020 est estruturado em quatro partes centrais: as consideraes iniciais, a educao bsica, a educao superior e as consideraes finais, que apresentam um histrico dos Planos j elaborados e o significado deste instrumento de planejamento, diagnsticos e prioridades para a educao bsica e para a educao superior e as recomendaes quanto ao processo de construo do prprio plano. O documento sinaliza alguns problemas em relao ao PNE em vigncia com base em avaliaes realizadas pela Comisso de Educao e Cultura da Cmara dos Deputados (2004), do Conselho Nacional de Educao (2005), da Secretaria de Educao Bsica do MEC (2005-6), do Centro de Planejamento e Desenvolvimento Regional (CEDEPLAR, 2006) e do Instituto 149
Nacional de Estudos Pedaggicos (INEP/MEC, 2005) que merecem ser destacados:
Com base nesses estudos, alguns problemas foram destacados no PNE, aqui divididos em duas dimenses: (1) dimenses externas ao Plano e (2) dimenses internas ao plano. Como dimenses que analisam a maneira de implementar o PNE e que, portanto, extrapolam seu prprio texto, cabe destacar, entre outros: 1) Pouca utilizao do PNE no primeiro trinio aps sua aprovao. 2) Pouca considerao dada ao PNE quando do estabelecimento das polticas de governo, gerando algumas concepes, aes, programas e polticas diferentes das estabelecidas no PNE. 3) Desarticulao entre o PNE e os planos setoriais de governo. 4) Dissociao entre o PNE e os Planos estaduais e municipais de educao. 5) Descontinuidade na coleta de informaes pelo INEP e secretarias do MEC. 6) Pouca divulgao do PNE. 7) Ausncia de normatizao do sistema nacional de educao e do regime de colaborao. 8) Articulao tardia do PDE e do PAR com princpios e metas do PNE. 9) Minimizao da universalizao da Educao Bsica como direito. 10) Ausncia de mecanismos para acompanhamento e avaliao do PNE.
Como questes internas ao texto do PNE, cabe indicar, entre outras: 1) Ausncia de indicadores relativos s metas para concretizar a possibilidade de acompanhamento e avaliao do desenvolvimento do PNE. 2) Retirada dos mecanismos concretos de financiamento das metas, expressos no prprio PNE (vetos). 3) Poucas polticas cm capacidade de enfrentar as grandes desigualdades regionais. 4) Desarticulao interna e superposio de metas, dado o formato assumido pelo PNE. 5) Pouca expressividade das polticas voltadas para a diversidade. 6) Focalizao excessiva no Ensino Fundamental. 7) Supremacia das metas quantitativas sobre as qualitativas. 8) Excessivo nmero de metas que acabaram pulverizando e fragmentando as aes (BRASIL/MEC/CNE, 2009: 6-7).
Parte dos problemas elencados j foi aqui referida quando abordamos s crticas que o PNE recebeu dos movimentos vinculados educao, em 150
particular em relao impreciso de suas metas e s formas de alcance. Contudo, outra parte dos problemas expressa certas distines que o atual governo deseja fazer em relao s aes do anterior, principalmente em relao ao fato de que no governo Lula as aes no campo da educao ampliaram o foco dos investimentos do ensino fundamental para a educao bsica. E quanto ao ltimo conjunto de problemas devemos aguardar a elaborao do plano para verificarmos se as crticas concernentes ao distanciamento entre o plano e a dinmica da poltica educacional, nfase quantitativa em detrimento da qualitativa e ausncia de normatizao de um sistema nacional de educao, uma enorme e quase secular polmica no campo educacional brasileiro, representaro de fato uma ruptura com o padro hegemnico de construo dos planos e demais instrumentos de planejamento at ento utilizados na poltica de educao ou se no passam de pura retrica. Compreendemos que as particularidades da poltica de educao ao longo das ltimas duas dcadas se relacionam diretamente como a insero do pas na dinmica de uma sociedade urbana globalizada a partir da adoo dos condicionamentos apontados pelos organismos multilaterais, impondo-lhe uma racionalidade que combina um novo formato de financiamento com a definio de metas, construo de indicadores quantitativos de avaliao e programas com focos bem delimitados em relao aos problemas a serem prioritariamente enfrentados. Contudo, este enquadramento no se deu a despeito das condies polticas que caracterizam a realidade brasileira e dentre as quais ressaltamos o estabelecimento de um relacionamento entre a sociedade poltica e a sociedade civil que, embora tenha ampliado desde o perodo da ditadura a funo educativa do Estado e as experincias de constituio da esfera pblica, se deu sob a hegemonia de prticas e concepes privatistas, seja no sentido da subordinao das relaes sociais lgica do mercado, seja em relao valorizao dos interesses corporativos e o conseqente loteamento das polticas pblicas pelas instituies filantrpicas, privadas 151
empresariais e organizaes no-governamentais que atuam sem nenhum sentido de coisa pblica. No podemos deixar de destacar que ao longo desse perodo ns caminhamos para uma espcie de americanizao da vida partidria visto que no perodo o processo de disputa pelo poder ficou polarizado entre o Partido Social Democrata Brasileiro (PSDB) e o PT, cujas diferenas programticas se esvaneceram no trato da gesto pblica e na organizao do Estado. O que pode ser observado, entre tantos outros exemplos, com relao aprovao da Desvinculao de Recursos da Unio (DRU), um artifcio que subtraiu 20% do oramento da educao, assim como de todas as polticas pblicas, utilizado pelos dois partidos quando estavam no governo e que foi duramente criticado por cada um deles quando se encontrava na oposio. A mudana de rumo do PT com a eleio de Lula, em nome de uma suposta necessidade de se garantir as condies de governabilidade, impactou em diferentes horizontes, mas na educao teve um significado particular dada a trajetria construda pelo partido enquanto um intelectual coletivo atuante nos anos 80 e que contribuiu para a realizao de uma srie de experincias pioneiras no campo da administrao pblica local e na articulao da educao com este processo, como no caso das Prefeituras de So Paulo, Porto Alegre, Campinas e Belo Horizonte, entre outras as mais emblemticas. Talvez no plano federal as diferenas mais evidentes, j que o Governo Lula optou por organizar a poltica de educao sobre as bases administrativas erguidas no Governo Fernando Henrique Cardoso, sejam a no subordinao total s orientaes do Banco Mundial j que o enfoque prioritrio da universalizao da educao se restringia ao ensino fundamental e o atual governo acena com uma nfase na educao bsica, e a menor resistncia ao dilogo com a sociedade civil organizada. Outro trao relevante a ser considerado em relao s particularidades da poltica educacional diz respeito ao processo de descentralizao. A Constituio Federal de 1988 e a LDB de 1996 152
estabeleceram responsabilidades para os diferentes nveis de governo com relao aos gastos do setor pblico com a educao e mesmo diante da tendncia histrica de maior responsabilidade das esferas estaduais e, sobretudo municipal, com a oferta do ensino fundamental e de sua reafirmao nesses dois dispositivos legais, permaneceu inalterado o quadro de dualidade das redes educacionais, ou seja, no se determinou a exclusividade no oferecimento dos nveis de ensino (ARRETCHE, 2000). A ausncia dessa deciso em termos de planejamento se verificou tanto nos Planos Nacionais de Educao quanto nos estaduais e municipais. Na verdade essa questo comea a ser enfrentada pela via tortuosa do financiamento atravs da aprovao do FUNDEF e, posteriormente, do FUNDEB, determinando uma modalidade de descentralizao atravs de uma municipalizao induzida do ensino fundamental e da educao bsica. Apesar de a Constituio de 1988 definir que os municpios pudessem criar seus sistemas de ensino de forma autnoma em relao educao infantil e ao ensino fundamental, dadas as caractersticas histricas de organizao de muitos sistemas de educao vinculados ao governo estadual, a incapacidade de muitos municpios gerirem com recursos prprios suas redes educacionais e de servios sociais e ao insano processo de emancipao que se instaurou no pas nas ltimas trs dcadas, muitos municpios brasileiros no dispunham de uma sistema prprio organizado. Para Donaldo Bello de Souza e Lia Faria (2003) a partir da aprovao do FUNDEF se observou uma corrida municipalizao seja em decorrncia do carter contbil imposto pela lgica do fundo ou pela presso das Secretarias Estaduais de Educao (SEEs) para que os municpios assumissem a responsabilidade pelas sries iniciais do Ensino Fundamental. Todavia, no se pode reputar apenas aos novos fundos a responsabilidade pelo atrelamento do processo de descentralizao ao de municipalizao. Os programas federais financiados pelo FNDE tambm adotaram o desenho da descentralizao, ainda que com dinmicas, 153
alcances e limites 25 bem diferenciados, como o Programa Nacional de Transporte do Escolar (PNATE), o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), originalmente denominado Programa de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental (PMDE, 1995), o Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE) e o Programa Nacional do Livro Didtico (PNLD). Trata-se, portanto de um modelo de descentralizao fortemente apoiado na questo do financiamento, previsto nas legislaes que orientam a poltica educacional, mas que tambm se deu sob a influncia do processo de democratizao e de ampliao das formas de participao e de controle sociais que a sociedade civil conquistou junto sociedade poltica. Deste modo, ainda que seja inconteste a direo dada pela lgica do financiamento, o processo de descentralizao no mbito da poltica de educao representa tambm um espao de conquistas, disputas e contradies. Uma das principais decorrncias deste processo de descentralizao, para alm do emaranhado institucional e poltico que os fundos trouxeram para a esfera local, foi a sua valorizao como lcus de discusso e debates sobre a questo educacional, posto que a organizao de um sistema educacional municipal passou a tratar de questes como as normas e os princpios da gesto democrtica, a autonomia pedaggica e administrativa, a valorizao dos profissionais da educao, a participao da comunidade (pais, lideranas comunitrias e estudantes) nos rgos colegiados e nos processos decisrios do sistema escolar (VALLE, 2008). O processo de descentralizao foi construdo, assim, pela via dos nveis de educao e dos programas educacionais, ambos impulsionados pela lgica do financiamento, determinando, consequentemente, um processo de criao dos chamados Conselhos de Acompanhamento e Controle Social (Cacs). A partir de 2001 a legislao brasileira passou a
25 Vale destacar que Souza e Faria (2003) ao tratarem dessas dificuldades, limites e alcances o fazem a partir de cada um dos programas citados assim como referem uma ampla bibliografia com a mesma preocupao temtica e que no reproduzimos aqui por fugir ao foco central de nossa reflexo. 154
exigir a criao desses conselhos e isso se deu em relao aos programas da rea de educao como o PNAE, o PNATE e o Programa de Apoio aos Sistemas de Ensino para a Educao de Jovens e Adultos (PEJA), sendo que esses dois ltimos foram acumulados pelos Cacs do FUNDEF e depois do FUNDEB. Criou-se, deste modo, uma diversidade de conselhos na esfera local sem contar com o prprio Conselho Municipal de Educao.
(...) No entanto, discute-se se esta funo no deveria ser mais aproximada ou mesmo realizada pelos conselhos municipais de Educao, mais fortalecidos, para evitar a disperso de esforos e vises fragmentadas do conjunto de aes e meios implicados nos direitos e deveres da educao bsica, sob jurisdio municipal e no territrio local (LUCE e FARENZENA, 2008: 89).
A ponderao das autoras aponta para uma questo bastante interessante hoje: em que media a diversidade de conselhos se torna um elemento de fortalecimento ou de enfraquecimento da democracia na esfera local? Sobretudo considerando-se a dificuldade de participao dos profissionais nesses espaos assim como da prpria comunidade educacional. Ao tratar da extino do programa Bolsa Escola e da conseqente vinculao do Programas Bolsa Famlia rea da assistncia, Eveline Algebaile nos aponta outro aspecto importante deste debate:
Para quem estuda a experincia dos conselhos de acompanhamento no campo educacional, a anlise do processo de incorporao do Bolsa Famlia pelo PBF apresenta um rico campo de problematizaes. Um aspecto importante de se ressaltar, primeiramente, que, nessa incorporao, o setor educacional foi deslocado do lugar central que ocupou na gesto e acompanhamento de programas de renda mnima no contexto do segundo mandato de Fernando Henrique. A educao passou a ser um dentre outros setores que compem essa gesto e acompanhamento, e no mais o setor institucional de referncia para execuo e controle do programa, mesmo em nvel local. (...) A possibilidade de se atribuir o acompanhamento do programa a conselhos formuladores de polticas, como os conselhos municipais de educao ou de assistncia social, pode, de fato, favorecer a discusso de programas de transferncia de renda mnima em espaos de debate capazes de propiciar a abordagem mais aprofundada das relaes entre escola pblica e pobreza, bem como propiciar o revigoramento da rica experincia de monitoramento de 155
polticas, ocorrida no interior de conselhos participativos mais amplos (2006: 132).
Os processos de controle social numa perspectiva democrtica so ainda muito recentes no Brasil e merecem todo o cuidado no trato das possveis mudanas institucionais e legais. Nunca demasiado assinalar que a constituio dos Cacs, assim como a dos conselhos de polticas pblicas so expresses recentes de um processo de ampliao do espao e da esfera pblica, e que a prpria sociedade civil comporta foras sociais muito plurais do ponto de vista de seus interesses e matiz poltico. Alm de que a tradio dos conselhos na rea de educao, com exceo dos Cacs, remete a um perodo anterior ao que deflagrou o perfil de constituio dos conselhos das demais polticas pblicas o que se expressa em muitos casos em uma composio dominada pelas representaes governamentais e de instituies privadas de ensino e numa dinmica fortemente burocrtica, distante das possibilidades de fomentar debates e de se constituir de fato em espao de controle social. A descentralizao no campo educacional tende a se capilarizar ainda mais se considerarmos os conselhos Escola- Comunidade, os Conselhos de Classe e de Srie, os Grmios Estudantis como espaos que podem produzir uma gesto participativa que conhea melhor a prpria comunidade escolar, seus saberes e prticas e que juntos podem fazer uma etnografia da escola e elaborar um projeto poltico- pedaggico renovados (GOHN, 2008:106). Considerando os efeitos do processo de descentralizao e suas contradies, observamos que as tendncias que se desenham na esfera local apontam para direes que no apenas aquelas que saram das agendas dos organismos internacionais. H um potencial que pode ser dinamizado ou no no mbito das cidades se os espaos pblicos de controle social se consolidarem e conseguirem romper com a fragmentao dos programas, dos nveis de ensino e, sobretudo, a lgica de setorializao das polticas pblicas. Algo que j se desenha de forma concreta em 156
algumas cidades do Brasil e de outros pases e que conformam as experincias das Cidades Educadoras. Em congresso realizado em 1990 em Barcelona foi aprovada uma carta contendo os princpios bsicos de um modelo progressista de se pensar a cidade. Este movimento se expandiu para os diferentes continentes criando uma rede de cidades educadoras que se auto-reconhecem como tal e que passam a reconhecer novas cidades que se comprometam com os mesmos princpios.
Acidade educadora uma cidade com personalidade prpria, integrada no pas, onde se encontra. Sua identidade, portanto, interdependente co ma do territrio, do qual faz parte. , tambm, uma cidade que no se fecha em si mesma, mas sim, uma cidade que se relaciona com seu entorno, outros ncleos urbanos do seu territrio e cidades parecidas de outros pases, com o objetivo de aprender, de trocar e, portanto, de enriquecer a vidas dos seus habitantes. A cidade educadora um sistema complexo, em constante evoluo, e pode ter expresses diversas: porm, sempre dar prioridade absoluta ao investimento cultural e formao permanente da sua populao. A cidade s ser educadora quando estabelecer, exercitar e desenvolver, alm de suas funes tradicionais (econmica, social e poltica, e de prestao de servios) uma funo educadora, quando assumir a inteno e responsabilidade cujo objetivo seja a formao, promoo e desenvolvimento de todos os habitantes, comeando pelas crianas e pelos jovens (CARTA DAS CIDADES EDUCADORAS. 1990:1).
No estamos tratando aqui deste movimento como mais uma forma de certificao que a lgica da qualidade total e do consumo imprime a diferentes empreendimentos sociais. Consideramos alguns traos importantes como a compreenso de que a cidade no um espao sem vida, ao contrrio, se constitui de diferentes territrios que podem ter convergncias a partir de um sentido coletivo, no se subordinando apenas aos condicionantes e imperativos de uma globalizao pautada no consumo e na valorizao da mercadoria, tenha ela qualquer forma, at mesmo humana. Na construo das experincias das cidades educadoras a cidade vista como um espao de aprendizagem que sistematiza e aprofunda o conhecimento informal que adquirimos dela espontaneamente na vida cotidiana e que ajuda a descobrir as relaes e a estrutura que 157
freqentemente no se mostram perceptveis (BRARDA e RIOS, 2004: 31). A cidade no apenas educativa, pois no aprendemos apenas espontaneamente, mas educadora porque h um processo de criao, de descoberta que intencionalmente forjado na cidade. Mas como? A partir das diferentes instituies que a compe, no somente a escola, mas em todos os espaos onde se exercita a condio de sujeito e de cidado. Ao sistematizarem a experincia de Porto Alegre como cidade educadora Vianna (2004), por exemplo, destaca a intencionalidade pedaggica que existe em algumas aes do Poder Pblico na conduo dos processos de excluso social que envolve a participao da prpria comunidade escolar. Moll (2004) salienta a experincia do Oramento Participativo como forma de fortalecimento da esfera pblica, um processo poltico que altera as relaes locais e que resulta numa ao educadora da cidade. E Fischer salienta a relao que se constri entre educao e infncia na cidade:
Produzir conhecimento no espao escolar, passa a incluir tambm a compreenso dos direitos da infncia, do radical direito ao tempo de infncia negado cotidianamente na vida dos filhos das classes populares ao iniciarem seu processo de escolarizao. Nessa perspectiva, tambm podem ser compreendidos e reconhecidos os esforos no sentido de serem oportunizados seus direitos de cidadania presentes no Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), junto aos Conselhos Tutelares, aos projetos participativos nas instncias polticas do oramento pblico etc. (2004: 55).
Conforme indagamos no incio desta reflexo sobre que prticas educativas esto sendo produzidas na cidade, podemos verificar que a educao no encontra a cidade como um anjo cado das alturas das orientaes dos organismos internacionais, nem das artimanhas contbeis dos fundos, assim como dos desdobramentos dos programas e de sua interface com diferentes polticas pblicas apenas. Esse encontro tem se dado tambm por via das experincias de oramento participativo, dos conselhos de polticas pblicas, dos conselhos de acompanhamento e de controle social, dos conselhos escolares e das aes de intelectuais 158
coletivos e individuais que constroem nas dobraduras das polticas novos vnculos e pertencimentos. Nada herico. Apenas aes que no deixam perder o sentido dos vnculos entre educao e poltica. Compreendemos que a globalizao potencializou as prprias condies de reproduo do capitalismo como modo de produo, no s de mercadorias, mas da prpria existncia. Ainda que, de certa forma, a expanso crescente do sistema de metabolismo do capital represente um de seus elementos constitutivos, conforme sublinha Mszros (2005), estamos tratando de condies histricas especficas que intensificam um trao que lhe particular. Condies que ampliam, nesta mesma perspectiva de anlise, no s as condies de dominao que lhes so necessrias, mas tambm das formas de resistncia, ou seja, de suas contradies, sejam as que forjam a dinmica societria como aquelas que dela derivam. A ampliao das estratgias de estabelecimento de consensos alcanada nos anos 90 com a diversificao da atuao dos organismos multilaterais, com a disseminao das conferncias internacionais e a padronizao dos processos de gesto das polticas pblicas sobretudo aquelas dirigidas ao enfrentamento da pobreza - tambm foi acompanhada de uma maior capacidade de aglutinao dos processos de resistncia ao imperativo do capital, ampliando os horizontes de possibilidades de interlocuo, de agendas e de foras sociais que se no se antagonizam aos fluxos estabelecidos pela nova hegemonia, tambm no aderem a eles de forma incondicional. Mesmo sem provocar uma alterao na correlao de foras que pende de forma desproporcional em favor da subsuno lgica da mercadoria, encontramos nesse espectro no to largo de projetos as esperanas de construo de outras possibilidades civilizatrias. Dispostas entre as formas de resistncias que se mantm ancoradas na alternativa socialista, nos partidos polticos como intelectual coletivo, nas experincias da economia solidria e do valor justo, nos Fruns Sociais Mundiais e nos movimentos culturais de afirmao de uma humanidade que se perceba plural. 159
Muitas dessas formas de resistncia tm no processo de globalizao no sua razo de ser, mas sua estratgia de mobilizao e disseminao. Em parte o esforo produzido pelos movimentos de articulao entre aqueles que vivem realidades distantes, mas no necessariamente diferentes do ponto de vista das dificuldades que demarcam a vida urbana na contemporaneidade, revela a necessidade do estabelecimento de redes onde a discusso e a troca de experincias aproxime-os, constituindo territrios que tenham uma dimenso educadora no prprio esforo de articulao da realidade local dinmica global sobre princpios que ultrapassem a lgica desumanizante de nosso tempo.
2.3 As polticas da infncia e a infncia da poltica.
Para todos aqueles que trabalham no campo das polticas pblicas, em particular na de educao, a infncia constitui numa referncia constante. Diferentes imagens sobre a infncia habitam os discursos oficiais, os currculos, as prticas pedaggicas e as relaes da escola com a famlia em temporalidades distintas, como memria ou projeto. Elas ressaltam a necessidade de pensarmos a infncia no plural considerando que cada tipo de produo sobre a infncia: artstica, ideolgica ou terica revela como que em determinado momento histrico a infncia foi percebida, pensada, desejada, esquecida, negada e reconhecida. Ao concebermos a infncia como uma categoria social que se forja a partir de processos sociais concretos tambm suas imagens devem ser assim compreendidas. A infncia uma construo social, uma produo histrica, ou seja, uma dimenso constitutiva da nossa condio humana e que no se reduz delimitao cronolgica de uma fase da vida. Ela se inscreve no mbito das prticas, dos saberes e dos discursos produzidos sobre um modo de ser, o que lhe impregna de significados muitas vezes restritivos, negativos, mas tambm criadores e plenos de devir. 160
Ao nos interrogarmos sobre qual infncia tratam os filsofos, os socilogos, os psiclogos e os educadores, talvez a resposta precise ser construda recorrendo ao plural, aos interstcios, aos silncios e, especialmente, linguagem. Manuel Sarmento (2007) chama a ateno para o fato de que a produo de imagens sobre a infncia tem revelado mais o conjunto de sistemas estruturado de crenas, teorias e idias em diversas pocas histricas que a realidade dos mundos sociais e culturais das crianas, ou seja, enquanto esclarece sobre os produtores dessas concepes oculta a prpria realidade da infncia. Um jogo de luz e sombras que tornou a infncia invisvel do ponto de vista histrico, cvico e cientfico por muito tempo. Os estudos de Philippe Aris revelam no s como a infncia passa a ter uma visibilidade na modernidade que no fora produzida antes - sobretudo ao analisar as artes medievais, dada a natureza iconogrfica de sua pesquisa -, mas como que foi produzido tambm um sentimento de infncia at ento inexistente. Contudo, os sentimentos acerca da infncia, assim como a prpria infncia, no surgem historicamente com a modernidade. O que podemos depreender das reflexes de Aris que sentimento e qual infncia a modernidade produziu. Os modos de perceber e estar no mundo so sempre condicionados pela posio de cada classe na dinmica societria, em suas relaes com o conjunto de instituies e das prticas sociais que atuam no processo de estabelecimento de consensos, das formas partilhadas e internalizadas de ver, sentir, interrogar e representar a prpria vida, conforme nos alerta Gramsci. Deste modo, localizar as razes pelas quais na modernidade, ou em outros perodos histricos, se produziu um tipo de percepo da infncia e que se manifesta atravs de certos sentimentos e imagens que no existiam antes indica um percurso metodolgico importante. Retornando contribuio de Aris observamos que se essa no foi sua preocupao central, de todo ela no esteve ausente em suas abordagens como ao considerar que a partir do sculo XV, as realidades e 161
os sentimentos da famlia se transformariam: uma revoluo profunda e lenta, mal percebida tanto pelos contemporneos como pelos historiadores, e difcil de reconhecer. As transformaes experimentadas pela famlia no se justificavam como uma mudana interna como destaca o prprio autor: o fator essencial bastante evidente: a extenso da freqncia escolar (2006: 159). Porm, a mudana mais significativa se deu a partir de um perodo no muito preciso entre o sculo XVII e o XVIII, quando as crianas, at ento vistas como adultos em miniatura, passaram a ser retratadas numa outra condio, na qual a famlia disps de uma organizao interna diferente e passou a expressar por elas sentimentos que ganharam maior visibilidade social. As imagens sociais da infncia foram, ao longo da histria, largamente produzidas em sua negatividade, tendo como referncia central sua condio diante do mundo adulto. A prpria etimologia latina da palavra infans, designando sem fala, remete aos mltiplos sentidos que a infncia teve e que vigorou por muito tempo em diferentes sociedades, visto que a assimetria de sua relao com o mundo adulto no s se tornou numa constante como se expressou atravs de traos bem particulares. Deste modo, considerando as possibilidades abertas com os estudos de Philippe Aris, podemos reconhecer que a infncia no representa um nico modo de ser imanente a esta categoria social, mas uma construo social mediada pelas prticas e saberes de outras instituies sociais desde os tempos mais remotos, conforme sublinha Walter Kohan:
Um detalhe interessante, ainda oferecido pela etimologia, que os gregos antigos, os que inventaram a filosofia na forma em que hoje a pensamos e praticamos; os mesmos que inventaram a paidia e tantas outras coisas e tantas outras palavras, no inventaram a palavra infncia. No um dado menor. Inclusive os filsofos, que gostavam de inventar palavras para coisas que s eles percebiam no sentiram necessidade de inventar uma palavra para a infncia. (...) De modo que, para chamar s crianas, os gregos recorreram a trs campos semnticos: um estava ligado ao nascimento; outro estava ligado alimentao e um terceiro estava ligado criao, mudana ou novidade. De nenhum desses trs campos tiraram um substantivo abstrato como poderiam ter sido tekna, paida ou nea. Talvez por 162
respeito ao fato das crianas no nascerem apenas de palavras ou delas providos, deixaram a prpria infncia sem palavra. Porm, no a deixaram sem conceitos, sem idias, sem filosofia. Muito menos sem educao. Assim, na Grcia Clssica h uma bateria de discursos pedaggicos e filosficos que supem ou explicitam um conceito de infncia e um lugar para ela, no pensamento e nas instituies (2008: 43).
Assim, na antiguidade as imagens construdas sobre a infncia como possibilidade, inferioridade, outro rechaado e material da poltica revelavam na filosofia marcas de uma infncia que se encontrava entre a poltica e a educao (IBIDEM, 2005). Identifica o autor, em sua anlise da relao entre a filosofia e a infncia na Grcia Antiga, particularmente em Plato, os elementos bsicos de uma clssica pedagogia formadora assentados em uma educao voltada para desenvolver certas disposies que se encontram em estado bruto no sujeito a educar como tambm a inteno de conformar, de dar forma, a esse sujeito, a partir de um modelo estabelecido previamente. A educao teria uma funo normativa, seria uma tarefa moral com a inteno de ajustar o que a um dever ser, posto que a educao de A Repblica um modelo de plis justa, trata-se tambm ou, sobretudo, de uma normatividade e de uma tarefa poltica (IDEM: 57-8). Ao afirmarmos que no faz sentido referirmos a um tipo de infncia imanente, sem historicidade, o que dizer das instituies que socialmente organizam as prticas de cuidado, de proteo, controle e de socializao que reafirmam ou negam as diferentes percepes da infncia? Com certeza a famlia desempenha e sempre desempenhou funes destacadas no processo de construo social da infncia, mas no necessariamente as mesmas. Ao se resgatar na antiguidade, no medievo ou na modernidade o lugar da infncia na dinmica social no se focalizar isoladamente as crianas, mas prticas sociais que em maior ou menor amplitude esto vinculadas famlia e s demais instituies sociais. Se na antiguidade clssica a filosofia foi capaz de ao pensar a infncia apontar sua dimenso poltica em funo da vida na plis, na modernidade a produo de um 163
sentimento de infncia teve na famlia seu terreno de fertilizao, entretanto, foi em uma nova instituio que ela encontrou as condies da disseminao desse sentimento para toda a sociedade: a escola. As mudanas no mbito das relaes familiares e a produo de um sentimento novo de infncia passam a ser dinamizados, na sociedade capitalista, pela ampliao das funes ideolgicas e disciplinadoras de outras instituies como a medicina, a escola e, posteriormente, o prprio Estado com as polticas pblicas. Cabe destacar que nesse percurso se produziu um particular deslocamento da infncia do espao pblico para o privado.
Acresce a isto o fato de a Modernidade ter confinado as crianas ao espao privado, ao cuidado da famlia e ao apoio de instituies sociais creches, reformatrios, asilos de menores, orfanatos cujo impulso eugenista inicial se caracteriza exatamente por retirar da esfera pblica os cidados mais jovens, especialmente se apresentam indicadores potenciais de desvincia ou se a indigncia econmica os remete par cuidados assistenciais. A privatizao da infncia no opera um efeito de ocultamento e invisibilizao da condio social da infncia - como acontece por exemplo, de forma idntica, com o trabalho domstico da mulher, no tematizado como atividade social e no referenciado como tradicionalmente como atividade econmica como concita um tipo especfico de olhar cientfico: a das cincias do indivduo, da pessoa, da esfera privada e da intimidade, especialmente a Psicologia e algumas das suas derivaes, nomeadamente a Psicopedagogia, a Puericultura, a Pedopsiquiatria, etc. (SARMENTO, 2008: 19).
Aponta o autor que a forma institucional como as crianas foram cuidadas e protegidas, pelos adultos, teve como conseqncia o entendimento generalizado de que elas estavam naturalmente privadas do exerccio de direitos polticos. Concorreram para esta concepo a dimenso de incompletude, imaturidade e carncia, ou seja, daquilo que a criana no dispe em relao a um mundo centrado no adulto, assim como a concepo de cidadania ancorada na tradio liberal, classificada por Marshall (1967) como o conjunto de direitos civis, polticos e sociais. Neste caso, a cidadania da infncia, tal como a prpria criana, estaria incompleta, 164
visto que, sobretudo no campo poltico, ela no pode votar e nem ser votada. O alcance da cidadania plena esbarrava na condio de imaturidade social e poltica, para a qual a modernidade forjou o caminho institucional a ser trilhado: o da escolarizao. A escola passou a representar, contraditoriamente, o caminho de acesso cidadania e a via de separao das crianas do espao pblico. A escola se tornou o lugar central onde a infncia adquiriu a dimenso de futuro, onde o presente se tornou apenas uma etapa de preparao para a cidadania que vir. A luta pelo reconhecimento da cidadania plena da infncia se deu como parte integrante das lutas sociais que atravessaram o final do sculo XIX e todo o sculo XX, portanto, no deve ser analisada de forma desvinculada das lutas pela reduo da jornada de trabalho, contra a explorao dos trabalhadores, particularmente das crianas e mulheres, pela universalizao do direito ao voto, pelo reconhecimento por parte do Estado dos direitos humanos e sociais de vrios segmentos sociais e contra uma srie de injustias sociais. E no poderia ser de outro modo se consideramos a infncia enquanto uma categoria social justamente em razo de sua vinculao dinmica da vida social. Deste modo, no se trata de uma conquista descolada das mudanas e lutas em outras esferas da sociedade, o que no significa desconsiderar as suas particularidades, principalmente em funo da fora das imagens e das prticas sociais produzidas sobre a infncia. Segundo Sarmento, a cidadania da infncia sofreu uma redefinio em razo da mudana de paradigmas na prpria concepo de infncia, da construo de um arcabouo jurdico renovado e da ampliao das formas de cidadania resultante da atuao contra- hegemnica de agentes e ONGs centradas na infncia.
A cidadania da infncia, neste contexto, assume um significado que ultrapassa as concepes tradicionais, na medida em que implica o exerccio de direitos nos mundos de vida, sem obrigatoriamente estar subordinada aos dispositivos da democracia representativa (ainda que estes no sejam, por esse facto, menos importantes). To pouco, o reconhecimento dos direitos de cidadania em que a dimenso da 165
participao das crianas assume um relevo crescente implica, por esse facto, uma restrio nas experincias de proteo das crianas pelos adultos, nomeadamente pelas famlias e pelo Estado (2007: 42).
Neste sentido, a prpria delimitao etria se tornou um componente importante dos processos de construo social da infncia. A imediata vinculao entre infncia e criana, to usual, expresso de um tipo de identificao entre a infncia enquanto categoria social e o sujeito concreto que tem lhe conferido maior visibilidade. A Conveno sobre os Direitos da Criana das Naes Unidas, de 1989, estabeleceu como limite da infncia os 18 anos, o que implicou no reconhecimento de um amplo leque de instituies e prticas sociais como necessrias para se assegurar esses direitos. Muito embora tenha sido uma importante referncia nos processos de regulamentao dos direitos das crianas no Brasil, o Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), Lei n 8.069/90, aprovado no ano seguinte, estabeleceu uma distino etria, reconhecendo dentro daquela faixa etria tanto as crianas quanto os adolescentes. No se tratou de um preciosismo ou de uma subordinao ao estabelecimento de ciclos e fases dentro dos ciclos da vida 26 que a especializao progressiva das cincias sociais e da sade produz, mas da considerao dos efeitos polticos de sua adoo em uma conjuntura ainda fortemente marcada pelo paradigma da infncia irregular e pela tendncia crescente de criminalizao da pobreza. No podemos ignorar que os dispositivos legais e institucionais criados no campo
26 A progressiva delimitao dessas fases (primeira infncia, segunda infncia, pr-adolescncia, adolescncia e adolescentes-jovens caracterizao decorrente da Poltica Nacional de Juventude que aponta alm deste segmento outros dois: jovens-jovens e adultos-jovens) tem levado a um tipo de abordagem, do que antes estava reunido na idia de infncia, que exige cada vez mais conhecimentos especializados e que produz recortes cujas fronteiras nem sempre so facilmente identificveis. Esta tendncia diminui consideravelmente o campo de investigao sobre a infncia. Aliado a este fator, as baixas taxas de crescimento demogrfico nesse segmento, decorrente da queda da taxa de natalidade nos pases europeus tem levado a ponderaes sobre o fim da infncia. Ao referir-se produo desse tipo de afirmao Sandra Corazza (2000) a situa, junto com tantas outras que analisa sobre a infncia, como constitutivas de campos de saber e poder que fazem a questo do infantil ser to problemtica at se tornar uma experincia fundamental. Provocativamente, em funo das diferentes perspectivas de produo de discursos sobre a infncia e seus usos, ela altera os termos iniciais da questo sobre o fim da infncia elaborando uma reflexo crtica sobre o que tem determinado uma histria da infncia sem fim. 166
da infncia esto diretamente relacionados dinmica das classes sociais, produzindo padres normativos que espelham a imagem hegemnica de infncia, vinculada s classes dominantes, e formas de controle e represso que incidem diretamente sobre as fraes da classe trabalhadora. Assim, no Brasil as prticas institucionais dirigidas infncia percorreram um longo e conflituoso percurso histrico determinado pela dinmica de uma sociedade profundamente desigual. As imagens produzidas acerca da infncia abandonada, perigosa, irregular, criminosa, institucionalizada, assistida e tutelada tiveram enorme significado na formulao das aes governamentais, assim como foram, em larga medida, por elas consolidadas. At atingir um novo ordenamento jurdico e institucional, expresso sobre o princpio da proteo integral, conforme consta no Estatuto, as lutas sociais pelo reconhecimento da cidadania da infncia foram intensamente travadas tanto na esfera internacional quanto no pas. Muitas das tenses e dificuldades que hoje encontramos na efetivao desta nova concepo so resultantes de seu confronto com as marcas ainda presentes das imagens e prticas sociais produzidas em outros momentos histricos. Para compreendermos a dimenso da ruptura que se desejou provocar com a aprovao do ECA basta verificarmos a radicalidade de sua proposio se comparada aos principais marcos da trajetria das aes dirigidas infncia no Brasil. Atravessando trs regimes de nossa histria a primeira e mais longa experincia de enfrentamento dos problemas relacionados infncia abandonada, a Roda dos Expostos 27 , evidencia uma marca que se mantm at os dias atuais: a forte presena das instituies religiosas no trato desta situao. A Confraria da Misericrdia que foi incumbida dos expostos em Lisboa transps para as Santas Casas na colnia a mesma tradio, muito
27 A Roda dos Expostos se institucionalizou na Europa como uma forma de abandono de crianas. O nome deriva da forma cilndrica de um mecanismo, dividido ao meio atravs de uma espcie de tampa de madeira, fixado no muro ou janela de uma instituio que recebia os bebs abandonados. As crianas eram depositadas no compartimento inferior e externo ao muro. Depois se rodava tal mecanismo at a criana estar do lado do outro lado do muro. Ento se puxava uma corda com uma sineta avisando ao vigilante da instituio que uma criana acabava de ser abandonada. 167
embora nem todas as experincias de Roda dos Expostos no Brasil tenham sido vinculadas a esta ordem. O que cabe destacar que durante todo o perodo de sua existncia essa prtica representou uma cobertura minoritria em relao ao conjunto da infncia abandonada no pas. A diversificao de instituies passa a ocorrer a partir dos anos de 1860, mas ainda restritas esfera filantrpica (MARCLIO, 2001). Durante os primeiros anos da Repblica essa situao no se alterou. Para um pas que transitou de uma forma de produo da riqueza assentada no trabalho escravo para o trabalho assalariado organizado a partir da constituio de uma fora de trabalho imigrante em sua maioria, o descaso social com a parcela mais explorada da sociedade se acirrava cada vez mais. A formao da classe trabalhadora urbana foi uma condio histrica e poltica fundamental para a emergncia da questo social no Brasil. Compreendida como caso de polcia expressou um conjunto de respostas organizadas pelo Estado, com um forte componente repressivo, em relao s demandas da classe trabalhadora. nesse contexto que comeou a ser desenhado um aparato jurdico e institucional voltado para o enfrentamento dos problemas relativos infncia abandonada; ampliada com o agravamento das desigualdades sociais e, portanto, j no restrita situao dos expostos. A criao do Servio de Assistncia e Proteo Infncia Abandonada e Delinquente em 1921, do primeiro Juzo de Menores do pas no Rio de Janeiro em 1923 e a aprovao do primeiro Cdigo de Menor em 1927 ao mesmo tempo em que apontam as primeiras iniciativas do Estado, representando para o perodo o reconhecimento da dimenso social da questo da infncia, tornaram-se estruturas centrais na produo de uma infncia delinqente, irregular e perigosa que marcou profundamente a histria das crianas dos extratos mais pobres da classe trabalhadora como menores. As questes afetas infncia no incio do sculo XX passaram a ter uma complexidade cada vez maior em razo das prprias condies em que se operou o processo de urbanizao e industrializao, devido s precrias 168
condies de moradia e higiene, a falta de servios pblicos essenciais, entre eles a educao pblica, e a intensa explorao do trabalho infantil. A situao de abandono ganhou uma dimenso pblica ainda mais visvel e variada, requerendo que a ao do Estado tambm tivesse maior amplitude.
Em seu nome justificar-se- a criao de um aparato mdico- jurdico-assistencial, cujas metas eram definidas pelas funes de preveno, educao, recuperao e represso. Em discurso caracterizado pela dualidade ora em defesa da criana, ora em defesa da sociedade estabelecem-se os objetivos para as funes acima: de preveno (vigiar a criana, evitando a sua degradao, que contribuiria para a degenerao da sociedade); de educao (educar o pobre, moldando-o ao hbito do trabalho e treinando-o para que observe as regras do bem-viver); de recuperao (reeducar ou reabilitar o menor, percebido como vicioso, atravs do trabalho e da instruo, retirando-o das garras da criminalidade e tornando-o til sociedade; de represso (conter o menor delinquente, impedindo que cause outros danos e visando a sua reabilitao, pelo trabalho) (RIZZINI, 2008:26).
A partir dos anos 30 as medidas oficiais em relao infncia se diversificaram em razo da prpria complexidade que a realidade assumiu quanto em funo da organizao de um aparato estatal que se estruturou em uma amplitude j com algumas distines em relao quela que existia at ento. No campo educacional a criao do Ministrio da Educao e da Sade Pblica em 1930, do Conselho Nacional de Educao, da organizao do ensino secundrio e superior e a criao da Universidade do Rio de Janeiro, que constituram o escopo da chamada reforma Francisco Campos em 1931, e o lanamento do Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova em 1932, so ilustrativos de como que a educao foi se tornando um campo de disputa entre as principais forcas sociais e polticas no perodo: educadores de inspirao liberal, Igreja Catlica, movimentos sindicais e as duas principais fraes da burguesia, a agro-exportadoras e a industrial, sobretudo, pela centralidade que passou a ter na construo de um projeto de nao, como elemento estratgico na produo de uma identidade nacional que a vida republicana no havia ainda conseguido forjar, quer no plano administrativo da federao, quer no campo cultural (MONARCHA, 169
1989). Nesse processo de disputa a infncia ocupou um lugar de destaque, em particular na organizao de um sistema educacional pblico 28 . As disputas sociais e o antagonismo de classe se revelaram tambm com a criao, no mesmo perodo, do Ministrio do Trabalho (1932), compondo um quadro institucional onde o campo da regulao social ganhou novos contornos com a atuao mais incisiva por parte do Estado. Esse novo arcabouo do aparato estatal foi forjado em sintonia com a feio corporativista que o Estado foi assumindo. Para tanto, o governo Getlio Vargas adotou nos anos 40 uma srie de medidas de alcance nacional como parte de um esforo de retirar da rbita da relao entre capital e trabalho os conflitos de classe, levando para dentro do Estado os canais de negociao dos conflitos sociais e impregnando-as com sua marca populista. Relacionadas infncia destacamos: a organizao de aparelhos nacionais que combinavam a coordenao e financiamento por parte do Estado com o conjunto de instituies privadas existentes como o Conselho Nacional de Servio Social (CNSS, 1940), o Servio de Assistncia a Menores (SAM, 1941) e a Legio Brasileira de Assistncia 29
(LBA, 1942). Esta nova estrutura revelava uma diviso de competncias e aes dirigidas infncia e, em particular, infncia da classe da trabalhadora: a educao pblica a cargo do Ministrio de Educao, o estmulo criao das creches passou a contar com a ao da LBA junto como o Departamento Nacional da Criana (DNCr), enquanto o SAM teve sua atuao voltada para a ordem social.
28 Para Irene Rizzini (2009) a questo da infncia passou a ter uma dimenso poltica no que se denominou de ideal republicano. Tal centralidade se deu no sentido de se produzir com urgncia intervenes que apontavam tanto para o sentido educacional, reforando a concepo da criana como futuro da nao, quanto no sentido correcional, neste caso focalizando os menores. 29 Cabe frisar que a LBA no surgiu como instituio pblica. Ela surgiu como uma instituio privada mobilizadora da populao para o esforo de guerra decorrente do ingresso do Pas no conflito mundial de 1940 (2 Guerra Mundial). Ela foi reconhecida como rgo de colaborao com o Estado a partir do Decreto n 4.830 de 15 de outubro de 1942. Em razo de sua ampla e penetrante ao assistencial em todo territrio nacional, voltada para as famlias dos soldados envolvidos no conflito, e de sua forte atuao ideolgica, o governo de Getlio Vargas se apropriou desta estrutura para dinamizar o campo assistencial. Na prtica as funes do CNSS foram assumidas pela LBA, dada a sua maior e mais gil capacidade de ao no campo assistencial. 170
A atuao da LBA foi decisiva para a expanso das creches em todo o territrio nacional e se tornou ainda mais emblemtica para a forte vinculao da pr-escola ao campo assistencial. Em 1967 o DNCr elaborou um plano de amplitude nacional com o objetivo de desenvolver uma poltica de assistncia pr-escolar, o que no significou uma poltica de educao para a pr-escola. Como desdobramento desse plano foi desenvolvido nos anos 70 o Projeto Casulo, implantado pela LBA e que a partir de uma srie de aes destinadas maternidade e infncia se configurou como um efetivo programa de educao pr-escolar de massa (ROSEMBERG, 2001). A atuao da LBA no apoio s creches e no campo da assistncia social acabou consolidando durante mais de 50 anos, at sua extino no Governo Fernando Henrique Cardoso, em 1995, uma cultura da pr-escola distante das questes mais afetas ao campo educacional. O SAM que surgiu com a funo de orientar a poltica para a infncia teve seu campo de atuao redefinido pelo Decreto Lei n 6.865 de 1944. Sua vinculao ao Ministrio da Justia e aos juzos de menores acabou determinando outro campo de competncia. Dentre suas atribuies podemos situar: a orientao e fiscalizao de educandrios particulares, a investigao dos menores para fins de internao e ajustamento social, a realizao do exame mdico-psicopedaggico, o abrigamento e a distribuio dos menores pelos estabelecimentos, o incentivo iniciativa particular de assistncia aos menores e o estudo das causas do abandono (FALEIROS, 2009). De acordo com Irma Rizzini (2007 e 2009), em um contexto ditatorial, com o aumento progressivo do nmero de internao de menores, desvalidos, delinqentes e transviados, com a feio cada vez mais clientelista da poltica de indicao de quadros gestores e as denncias de utilizao dos internos como mo-de-obra explorada, maus-tratos e corrupo, o SAM ganhou no imaginrio popular, sobretudo a partir dos anos 50, a representao de uma verdadeira Fbrica de Criminosos. O desenvolvimento de funes restritas triagem e internao de menores 171
encaminhados pelo Juzo de Menores caracterizou as aes do SAM, durante 23 anos, como um tipo de atendimento no campo da infncia que sequer chegou perto de uma poltica preventiva ou educativa, como se clamava nos meios jurdicos poca. As crticas formuladas falncia da estrutura assistencial em torno do SAM e o agravamento das condies sociais e institucionais nas quais os menores se encontravam acabou por determinar a organizao de uma nova estrutura: a Fundao Nacional para o Bem Estar do Menor (FUNABEM), regulamentada pela Lei n 4.513 de 01 de novembro de 1964 e que tinha como objetivos:
(...) assegurar prioridades aos programas que visem integrao do menor na comunidade, atravs da assistncia na prpria famlia e da colocao em lares substitutos, a apoiar instituies que se aproximem da vida familiar, respeitar o atendimento de cada regio (FRAGOSO apud FALEIROS, 2009: 65).
Muito embora a idia de se criar uma nova estrutura tenha sido amadurecida durante um breve perodo de vida democrtica, marcado por intensas mobilizaes sociais em torno das reformas de base que pudessem promover uma condio de maior justia social, a implantao da FUNABEM e das Fundaes Estaduais de Bem-Estar do Menor (FEBEM) ocorreu durante a ditadura militar. As marcas centrais da ditadura no plano ideolgico e organizacional no tardaram a produzir fortes impactos nos processos de gesto e nas formas de conduo das prticas institucionais dessas unidades. A larga disseminao da ideologia da segurana nacional, fortemente amparada do ponto de vista legal e do aparato repressivo do regime militar, associada perspectiva tecnocrtica que engendrou e orientou a dinmica de funcionamento da burocracia estatal, tiveram forte incidncia na estruturao da FUNABEM e das fundaes estaduais. Desde a arquitetura dos prdios onde funcionavam essas unidades, que no guardava qualquer diferena com as unidades prisionais, at a consolidao do binmio segurana-disciplina como eixo condutor das 172
aes institucionais, a FUNABEM tambm incorporou as prticas de maus- tratos e tortura que marcaram de forma trgica o perodo de maior recrudescimento da ditadura militar, entre o final dos anos 60 e meados dos anos 70. A lgica tecnocrtica acabou presidindo tambm o conjunto de reformas educacionais, aprovada atravs da Lei n 5.692 de 1971 que organizou o ensino de 1 e 2 grau com uma forte nfase na formao tcnica voltada para o mundo do trabalho. O reconhecimento da condio de aprendiz a partir dos 12 anos de idade, introduzido na Constituio de 1967, aliado nfase numa formao tecnicista, favoreceram, em muito, a disseminao da perspectiva de ingresso precoce no mundo do trabalho como a principal alternativa educativa de preveno da condio de marginalidade dos menores. As aes para a infncia sob a ditadura militar contriburam para a consolidao de algumas tendncias histricas e o acirramento de outras. A educao pblica se consolidava como elemento de afirmao da dimenso moral do trabalho como perspectiva de ingresso na vida adulta enquanto que o aparato ligado ordem social potencializou ainda mais a perspectiva de institucionalizao das prticas de atendimento, valorizando e reforando o relacionamento com a prpria instituio em detrimento dos vnculos de convivncia com a famlia e a comunidade. A promulgao em 10 de outubro de 1979 do novo Cdigo de Menor, Lei n 6.697, conservou a denominao que particularizou a condio social e poltica da infncia no Brasil durante quase todo o sculo XX e incorporou expressamente a doutrina da situao irregular. Os fatores que poderiam provocar ou favorecer atos e condutas irregulares eram imputados s aes dos pais ou dos prprios menores. Aqueles que eram sentenciados como irregulares em funo das situaes de: desestruturao familiar, abandono, carncia econmica da famlia, conduta antissocial, ou, ainda, por cometerem alguma infrao, por trabalharem ou ficarem na rua em decorrncia de terem evadido da escola ou fugido do lar, eram enviados s instituies de recolhimento, triagem, ressocializao ou guarda. A 173
dinmica da institucionalizao do atendimento era fortemente justificada a partir do entendimento de que se a famlia no pode exercer ou no falha no cuidado e proteo, o Estado toma para si esta funo (ARANTES, 2009: 195). Um dos aspectos que o novo Cdigo alterou diz respeito facilitao do processo de adoo. No entanto, no promoveu nenhuma mudana significativa em relao s prticas de atendimento j desenvolvidas pelo complexo de instituies da FUNABEM. O quadro poltico e institucional no era favorvel adoo de medidas com um escopo ideolgico muito diferenciado do que marcou o incio de uma transio, lenta e gradual, conforme impuseram os dois ltimos governos do perodo de ditadura militar dos generais Ernesto Geisel e Joo Baptista de Figueiredo. O fim da ditadura, contudo, no ocorreu exatamente sob o formato que o comando militar desejava, seja pelas disputas internas nesse mbito, expresso em situaes de terrorismo como os atentados no show em comemorao ao dia do trabalhador no Riocentro, na cidade do Rio de Janeiro, e nas exploses de bombas em diferentes estabelecimentos pblicos, seja pela capacidade de organizao de determinados segmentos sociais que atuaram de forma decisiva na resistncia ditadura e no processo de afirmao da sociedade civil como espao de negociao e de disputas ideolgicas. A intensa mobilizao de diferentes foras sociais foi um fator decisivo para que uma nova institucionalidade pudesse ser debatida e construda na dinmica contraditria da sociedade civil que emergiu no processo de redemocratizao no incio dos anos 80. A atuao da Pastoral da Criana, vinculada Igreja Catlica, as aes do UNICEF e de grupos de defesa dos direitos humanos e das crianas, em especial no plano internacional, a mudana de paradigmas no campo jurdico, o embate travado no congresso e, sobretudo, na sociedade civil pelos partidos polticos de esquerda, a atuao de algumas ONGs no campo do atendimento e da assessoria aos movimentos sociais e os prprios movimentos sociais em defesa dos direitos da infncia, com 174
particular destaque ao Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua (MNMMR) exerceram forte presso social para a discusso da questo dos direitos da infncia sob novas bases e contriburam, sobremaneira, para a aprovao do Estatuto da Criana e do Adolescente em 1990. O cenrio institucional tambm se mostrava mais favorvel diante da valorizao da cidadania, dos direitos humanos e sociais constantes da Nova Constituio Federal de 1988 e que j pautavam a agenda de mobilizao e discusso de vrios daqueles grupos, tambm no processo constituinte. Particularmente no Estado do Rio de Janeiro teve incio em 1987 uma experincia de desinstitucionalizao do atendimento no bojo das discusses que culminariam na aprovao do ECA. A criao dos Centros de Recursos Integrados de Atendimento ao Menor (CRIAM) fez parte do esforo de diminuir as escolas de internao. A expanso desses equipamentos a partir da criao do Departamento Geral de Aes Scio- Educativas, em substituio antiga FEBEM, acabou por representar uma mudana parcial, visto que aps a aprovao do ECA se consolidaram como unidades de cumprimento de medidas de semi-liberdade e liberdade assistida, o que no foi suficiente para substituir as instituies de internao que continuaram a existir. O potencial contido na proposta do CRIAM, em um contexto de transio para o Estatuto, no foi suficiente para reverter as prticas institucionais que se desejava alterar com as aes que seriam realizadas sob uma nova perspectiva pelo ento novo quadro de agentes educacionais. Seja por causa das condies nas quais a proposta foi de fato implantada, diferentes das previstas (SALLES FILHO, 2004), ou porque as dificuldades no se localizavam no mbito da qualificao ou tipo de funcionrios, mas na natureza do prprio sistema correcional (VOLPI, 1997). Os primeiros anos de vigncia do ECA foram marcados por mudanas institucionais que no tiveram longa durao como a criao da Fundao Centro Brasileiro para a Infncia e Adolescncia (CBIA) aprovada pela Lei n 8.029 de 12 de abril de 1990, dos Centros Integrados de 175
Atendimento s Crianas (CIACs) e que depois passaram a atender pelo nome de Programa de Atendimento Integral Criana (PRONAICA), criado no governo Itamar Franco pela Lei n 8.642 de 31 de maro de 1993, sob a coordenao do Ministrio da Educao, mas que manteve a estrutura dos CIACs do governo Collor de Mello. A mudana institucional mais significativa ocorreu um ano aps a aprovao do ECA com a criao do Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (CONANDA), atravs da Lei n 8.242 de 12 de outubro de 1991, e que em uma longa trajetria de lutas sociais se consolidou como um rgo de fato paritrio na forma de representao da sociedade civil e do governo, exercendo funes importantes no processo de gesto e controle das polticas voltadas para as crianas e os adolescentes. A afirmao do novo princpio da proteo integral como orientao das aes no campo da infncia e da juventude exigiu o reordenamento das instituies do judicirio, com a extino dos Juizados de Menores e a criao dos Juizados da Infncia e da Juventude, a atuao do Ministrio Pblico (MP) e a criao das Promotorias da Infncia e da Juventude, a criao das Delegacias de Proteo Criana e ao Adolescente (DPCA), a criao dos Conselhos Estaduais e Municipais de Direitos da Criana e do Adolescente (CEDCA e CMDCA) e dos Conselhos Tutelares (CTs). A partir destas instncias a poltica para criana e para o adolescente caminhou com muitas lutas, resistncias e dificuldades de vrias ordens, para a sua efetivao na esfera local, tambm se sintonizando tendncia de descentralizao impulsionada pelos novos desenhos institucionais das polticas pblicas aps a aprovao da Constituio Federal de 1988. Compem tambm este novo quadro institucional os Fruns Permanentes de Entidades No-Governamentais de Defesa dos Direitos da Criana e Adolescente (Frum DCA) de mbito nacional, estadual e municipal que atuam no processo de mobilizao e participao nas instncias de controle social das instituies da sociedade civil que atuam com a poltica de atendimento. 176
A implantao do ECA, assim como das demais polticas pblicas que tiveram sua arquitetura institucional modificada pelos novos dispositivos constitucionais, como ocorreu na sade com a aprovao da Lei Orgnica da Sade (LOS, Lei n 8.080 de 19 de setembro de 1990), na assistncia social atravs da Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS, Lei n 8.742 de 07 de dezembro de 1993) e com a prpria educao a partir da aprovao da LDB em 1996, se deu em um contexto extremamente contraditrio, conforme j sinalizamos, haja vista a traduo das conquistas sociais no plano legal ter ocorrido em um perodo histrico marcado pelo pleno avano do iderio neoliberal, que redesenhou numa direo oposta as funes do Estado na garantia dos direitos sociais. A questo do financiamento das polticas pblicas se tornou um elemento central para todos aqueles que direta e indiretamente estavam envolvidos com as polticas pblicas, revelando, no entanto, lgicas e tratamentos completamente diferenciados. De um lado a adoo de racionalidades de financiamento ancoradas nos diagnsticos e orientaes dos organismos multilaterais, como no caso da poltica de educao, e, de outro, a ausncia de vinculaes fixas receita como no caso da poltica para a infncia e para a juventude.
(...) O governo federal sai de cena, de forma unilateral, e reduz drasticamente a dotao de recursos para o setor. O fim da Funabem- CBIA e a LBA acompanhado da progressiva diminuio de repasses para estados da Federao, fundaes ou entidades privadas. Tambm as organizaes europias, que no momento da elaborao do Estatuto tinham relevante papel estimulando novas estratgias ou programas de interveno, passam, aps a queda do Muro de Berlim, a subsidiar fortemente o Leste de seu prprio continente. E ainda o Unicef Fundo das Naes Unidas para a Infncia e a Adolescncia passa por profunda crise, com cortes de recursos. Ora, os fundos que, previstos pelo Estatuto, teriam por origem contribuies como doaes ou recursos provenientes do oramento de estados e municpios, encontram-se de fato esvaziados. No foi pensado em fontes fixas, alquotas de arrecadao ou taxas e impostos para cobrir custos de sua implantao. Assim, estamos diante do empobrecimento da rea. Os programas e projetos deixam de ter continuidade. Vivemos a desresponsabilizao e a descontinuidade, a institucionalizao do provisrio (BAZLIO, 2006: 27).
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As bases ticas, jurdicas, polticas e sociais da poltica para a infncia consolidadas no Estatuto apontavam para a superao de muitas das heranas dos Cdigos de Menores, em particular no que se refere judicializao das questes referentes infncia. A grande inovao, neste sentido, se deu a partir da criao de uma instncia no jurisdicional, permanente e autnoma, vinculada sociedade civil com a finalidade de zelar pelo cumprimento dos direitos das crianas e dos adolescentes, como consta no artigo 131 do Estatuto, o Conselho Tutelar. Sob o prisma da garantia dos direitos e da assessoria ao poder local na elaborao de proposta oramentria para a conduo de planos e programas de atendimentos - conforme consta do artigo 136 que trata das suas atribuies -, os Conselhos Tutelares possuem uma forte dimenso propositiva. Muito embora a concepo que orienta sua atuao seja a de maior envolvimento da sociedade civil, criando um espao pblico de intermediao entre as situaes identificadas no cotidiano das cidades e a rede de servios sociais, a consolidao de uma larga tradio cultural autoritria e centrada em interesses privados, produziu uma srie de distores no trato cotidiano das situaes de conflito que chegam a essa instncia. A partir do Estatuto se reconheceu, pela primeira vez na trajetria das aes dirigidas infncia, a sua cidadania, particularmente atravs de um conjunto de artigos que afirmam os direitos sociais e individuais das crianas e adolescentes como pessoas em condio particular de desenvolvimento. Como tambm se avanou de forma inovadora em relao ao tratamento das questes relativas poltica de atendimento, s medidas protetivas, aos atos infracionais e suas correspondentes medidas socioeducativas, como tambm quanto s responsabilidades dos pais, do judicirio, do Ministrio Pblico e do Conselho Tutelar, detalhando um conjunto de medidas e procedimentos de forma a no propiciar brechas que possam colocar em risco a garantia dos direitos prescritos. Englobou, ainda, preocupaes relativas garantia de acesso s polticas sociais bsicas, municipalizao do atendimento e ao direito convivncia familiar e comunitria, 178
confrontando com aspectos cruciais e duramente criticados na conduo das polticas menoristas. As mudanas conceituais, pedaggicas e institucionais presentes no Estatuto esbarraram em uma srie de obstculos que vo desde a arraigada cultura de institucionalizao do atendimento, equipamentos inadequados face s novas exigncias legais, at a falta de clareza sobre o significado e alcance das medidas socioeducativas. Assim, muitos dos programas dirigidos aos adolescentes visando a qualificao para o trabalho, a melhoria das condies de escolarizao e a valorizao da cultura jovem, ainda esbarram na descontinuidade das aes governamentais, no distanciamento das demais polticas pblicas, assim como na falta de subsdios que de fato favoream o desenvolvimento das atividades laborativas e de exerccio da cidadania tal como previstas em suas proposies originais (LEAL, 2004). Deste modo, se inegvel o avano provocado pelo ECA em termos da alterao de rumos proposta para a poltica da infncia, tambm no se pode ignorar as adversidades que tanto as condies institucionais herdadas quanto as produzidas no percurso de sua implementao tm determinado.
Temos de olhar com objetividade as aes e, sem meias palavras, afirmar: nas unidades federadas mais populosas, a prtica das medidas socioeducativas (ou o que se faz em nome delas) no est produzindo os efeitos desejados: a) a violncia institucional no foi reduzida o fantasma padro Febem est longe de ser eliminado; b) do ponto de vista ideolgico, grande parte do Judicirio e demais atores envolvidos mantm opo pela criminologia moderna (positivista), desejam apenao e proporcionalidade ao delito cometido e buscam brechas na legislao e trmites administrativos para assegurar a merecida punio; c) boa parte das instituies de internao encontra- se desequipada, com quadros insuficientes e/ou malformados ou, ainda, atuando numa perspectiva corporativista que unicamente prioriza seus interesses no desejo confundir sadias prticas sindicais que promovem o respeito do trabalhador com algumas atitudes tomadas para garantir a continuidade dos mecanismos de corrupo e privilgios no interior destas instituies; d) os programas de liberdade assistida no contam com investimentos suficientes e, portanto, no conseguem bom desempenho ou credibilidade para se constiturem em alternativas eficazes, reduzindo o tempo de internao (BAZLIO, 2006: 49).
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A implementao do Estatuto tem se dado, ao longo de seus quase vinte anos, atravs de intensas disputas travadas no interior das instituies de atendimento, no campo jurdico, no legislativo - especialmente no que tange s sempre recorrentes propostas de diminuio da idade penal, nas instncias de controle social -, nos trs nveis de governo com certa nfase nas dificuldades de se viabilizar a municipalizao das medidas socioeducativas - e naquelas instituies que tiveram sua dinmica alterada em funo das necessidades desse sistema de garantia de direitos. Cabe destacar que a partir do Estatuto as aes dirigidas infncia ganharam o status de uma poltica pblica cuja gesto e execuo se particulariza pela necessidade de combinar esforos envolvendo as polticas das outras reas sociais. Historicamente organizadas de forma setorial a partir de dois recortes centrais - o temtico, como ocorre com as polticas de sade, assistncia e educao, e por segmento social, como nas polticas para a juventude, o idoso e a mulher, entre outras -, invariavelmente, as polticas pblicas, a partir do novo quadro constitucional, na sua prpria estrutura apontam a necessidade de algum grau de articulao intersetorial, seja no mbito da gesto, da execuo ou em ambos. A poltica voltada para a infncia ganhou, neste sentido, uma dimenso plural, envolvendo as aes e programas das polticas de educao, de assistncia social, de sade, de lazer, de esporte e de cultura que se dirigem a esta categoria social. A perspectiva de intersetorialidade no campo das polticas da infncia est posta, preliminarmente, como um princpio estruturador, o que no significa, necessariamente, seu desdobramento para o campo da gesto ou da execuo. A sua garantia em todas as dimenses que envolvem uma poltica pblica se tornou, a bem da verdade, mais um dentre os vrios desafios postos para aqueles que atuam nesta rea. A mutabilidade da vinculao da gesto das polticas dirigidas infncia entre e dentro das diferentes secretarias, subsecretarias, secretarias especiais, coordenaes e divises da gesto governamental, particularmente nas esferas estaduais e 180
municipais, tem sido bastante ilustrativa de como a infncia tem sido tratada mais como poltica de governo do que de estado. No mbito da execuo as dificuldades no so menores, sendo acentuadas pela tendncia de deslocamento para a esfera privada, pessoal e familiar, de questes que so de natureza pblica, tencionando as relaes interinstitucionais que envolvem as unidades de atendimento, as instituies responsveis pelo cumprimento de medidas socioeducativas, as unidades de sade, os Centros de Referncia da Assistncia Social (CRAS) e, particularmente, os Conselhos Tutelares e a escola (SCHEINVAR, 2005). Tenses que revelam que h ainda um amplo caminho a ser percorrido no sentido da incorporao do princpio da proteo integral e dos direitos da infncia enquanto responsabilidade de um amplo leque de instituies que precisam atuar de forma articulada. Historicamente as aes dirigidas infncia consolidaram um tipo de setorializao da realidade, destacadamente, a partir de suas dimenses educacionais, assistenciais e jurdicas, cujos efeitos ainda esto presentes na dinmica de vrias instituies. Romper com as prticas setoriais que mantm fortes vnculos com a noo de menor, e todas as adjetivaes dela derivadas, se coloca como uma tarefa poltico-pedaggica das mais urgentes. Neste sentido, a intersetorialidade no se circunscreve apenas ao campo das aes governamentais e das polticas pblicas, adquire o sentido de conhecimento da realidade e se constri tambm nas relaes com a sociedade civil. A conquista da cidadania da infncia tem nas polticas a ela dirigidas um marco central, mas no se restringe s mesmas, tendo em vista o significado histrico e a dimenso estrutural das prprias polticas na sociedade capitalista. Tanto as polticas pblicas como as instituies que as materializam so determinadas, em ltima instncia, pelas contradies que particularizam a dinmica social, mas tambm, como instncias mediadoras da prpria vida social acabam por atuar na sua reproduo. Portanto, a produo social de outra forma de tratar, pensar e se relacionar com a infncia no ocorre a despeito da dinmica da realidade, das prticas 181
hegemnicas que se reproduzem, destacadamente, naquelas instituies em que a infncia significa mais do que um discurso ou uma imagem, mas uma vivncia concreta.
A criana, ao nascer, necessariamente ingressa no mundo dos adultos, que na realidade um mundo em que existem pessoas de diferentes idades. Se os adultos exercem a hegemonia dos processos sociais, h que se pr em questo os processos como so recebidos os novos membros da humanidade na vida social, nos diferentes lugares, momentos, grupos sociais, etc. A defesa da necessidade da educao fundada nas instituies familiar e escolar fez dessas instituies o novo mundo dos adultos pelo qual elas deveriam passar (KUHLMANN JR. e FERNANDES, 2004: 22).
Considerando as funes ideolgicas e as prticas pedaggicas que particularizam a famlia e a escola em nossa sociedade, assim como as contradies que as determinam e aquelas que so reproduzidas pela mediao delas, a construo social de uma da cidadania da infncia ao mesmo tempo uma condio, resultado de conquistas sociais importantes, mas tambm um projeto, um horizonte de possibilidades que ainda no fazem parte integralmente da vida cotidiana. Por essa razo, as polticas pblicas para infncia, na sociedade atual, tm na famlia e na escola duas instituies centrais no processo de reproduo das imagens e prticas hegemnicas e de produo de uma contra-hegemonia que tem fortalecido a concepo de cidadania que se constri no presente e no aquela que se educa apenas para o futuro. O entrelace entre a famlia e a escola nas polticas pblicas para a infncia tem marcado profundamente o campo da educao, mas em particular a educao infantil. H dcadas verificamos a mobilizao social para que as creches e as pr-escolas sejam equipamentos pblicos presentes na maioria das comunidades. Uma trajetria que delimita hoje um campo terico e poltico repleto de conflitos, polmicas e desafios em torno do crescimento mais comunitrio do que pblico de seus estabelecimentos, da dualidade entre as redes pblicas e privadas aqui tomada em toda a sua diversidade: comunitria, filantrpica religiosa e empresarial -, da sua 182
trajetria assistencial e da transferncia para a rea de educao, do confronto e da articulao entre o cuidar e o educar no cotidiano dos profissionais da educao, da municipalizao de sua oferta, da indefinio insuficincia das fontes de financiamento, da relao com o ensino fundamental e da construo do projeto poltico-pedaggico. A cidadania da infncia tem se forjado tambm na luta pela consolidao e ampliao da educao infantil como poltica pblica, o que na histria da educao representa um grande esforo coletivo voltado para dar visibilidade a uma prtica nem sempre reconhecida nas esferas governamentais.
Ausncia de legislao, no entanto, no significa ausncia de poltica. Ao contrrio, ela caracteriza a poltica educacional voltada para o pr-escolar como estagnada e omissa, plena de medidas concretas de amplo alcance. Nesse contexto onde escasseiam os recursos e o apoio pblico, alternativas de diversos grupos espalhados por todo o Pas no podem ser ignoradas, como no se pode ignorar a grande massa excluda de seu atendimento por falta no s de legislao, mas tambm, e principalmente, de medidas prticas que a efetivem (KRAMER, 1992:94).
O acesso educao infantil um dos direitos a serem assegurados a partir das aes do poder pblico municipal e que, apesar de constar em diferentes legislaes, ainda no adquiriu a condio de um componente inscrito no cotidiano da maioria absoluta das cidades brasileiras. Diante da insolvncia de grande parte dos municpios no Brasil, que no conseguem sobreviver sem os recursos oriundos de diferentes fundos, visto no terem arrecadao suficiente para arcarem com sua folha de pagamentos e, menos ainda, para desenvolverem aes prprias, as polticas para a infncia, de um modo em geral, e as de educao infantil, em particular, acabam se restringindo s desenvolvidas pelo conjunto de instituies de natureza filantrpica ou comunitria. A aprovao do FUNDEB embora tenha representado um avano, com a incorporao da educao infantil, no significou, de imediato, a possibilidade de reverso deste quadro; muito ao contrrio, pois permitiu, por quatro anos a contar de sua aprovao, o repasse de recursos para as unidades de educao infantil de natureza 183
filantrpica e comunitria, conforme consta dos pargrafos 1, 3 e 4 do artigo 8 da Lei n 11.494 30 , o que, nessas condies, representa a consolidao e a expanso de uma rede onde os estabelecimentos pblicos no necessariamente se tornaro o padro de referncia de sua organizao. Nicolas Davies aponta a inconstitucionalidade desse repasse por duas ordens de fatores: primeiro porque no se tratam de instituies pblicas, enquanto que o FUNDEB se destina a financiar instituies pblicas e, em segundo lugar, pelo fato delas no integrarem nem as redes estaduais e municipais, embora faam parte dos sistemas estaduais e municipais de educao conforme consta da LDB (2008). Garantir o acesso educao infantil to crucial quanto assegurar sua qualidade, o que, por seu turno, exige outra gama de enfrentamentos e investimentos. Embora se relacionem tambm diretamente questo dos recursos financeiros no se reduzem a eles. A necessidade de processos contnuos de formao e qualificao dos profissionais da educao infantil um desafio que assume propores ainda maiores diante das marcas histricas de desenvolvimento da dimenso assistencial que se revestiu a pr-escola no Brasil, como tambm pela cambiante institucionalizao dos processos de formao em nvel superior para os professores da Educao Bsica previstas na LDB (LINHARES e SILVA, 2003).
30 Constam dos pargrafos em questo que 1 o Admitir-se-, para efeito da distribuio dos recursos previstos no inciso II do caput do art. 60 do ADCT, em relao s instituies comunitrias, confessionais ou filantrpicas sem fins lucrativos e conveniadas com o poder pblico, o cmputo das matrculas efetivadas na educao infantil oferecida em creches para crianas de at 3 (trs) anos. (...) 3 o Admitir-se-, pelo prazo de 4 (quatro) anos, o cmputo das matrculas das pr-escolas, comunitrias, confessionais ou filantrpicas, sem fins lucrativos, conveniadas com o poder pblico e que atendam s crianas de 4 (quatro) e 5 (cinco) anos, observadas as condies previstas nos incisos I a V do 2 o deste artigo, efetivadas, conforme o censo escolar mais atualizado at a data de publicao desta Lei. (...) 4 o Observado o disposto no pargrafo nico do art. 60 da Lei n o 9.394, de 20 de dezembro de 1996, e no 2 o deste artigo, admitir-se- o cmputo das matrculas efetivadas, conforme o censo escolar mais atualizado, na educao especial oferecida em instituies comunitrias, confessionais ou filantrpicas sem fins lucrativos, conveniadas com o poder pblico, com atuao exclusiva na modalidade. (BRASIL, 2007).
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Formao que tem se desenhado no sentido de conjugar o cuidar e o educar como uma particularidade do trabalho dos profissionais da educao infantil e que, no deixando de reconhecer as aes no campo da assistncia social e da sade como direitos sociais importantes e necessrios cidadania da infncia, quem deve orientar as aes pedaggicas nas creches e pr-escolas. Uma concepo que provocou grande polmica, no apenas pela demarcao de fronteiras com as demais polticas setoriais e seus respectivos profissionais, mas, sobretudo, dentro da prpria rea de educao. E que, para Snia Kramer, tem um forte componente poltico, na medida em que o questionamento em relao afirmao de um trabalho pedaggico na educao infantil se deu no momento em que a populao antes excluda da educao infantil, comeou a freqent-la, vivenciando uma experincia educativa de ingresso no mundo da leitura e da escrita. Deste modo, tambm com forte nfase poltica, reconhece a autora que a educao infantil no pode se reduzir a uma antecipao/preparao para o ensino fundamental como muitos desejam.
Lembro que infans etimologicamente significa sem voz e alumni quer dizer sem luz. Ora, no nos interessa que a criana passe de uma situao onde est sem voz para outra onde permanece sem luz, como se em ambas fosse depositria passiva da fala do outro, da razo, do esclarecimento, tendo a creche, a pr-escola ou a escola a funo de dar a luz! No podemos continuar a olhar as crianas como aqueles que no so sujeitos de direitos. Precisamos aprender com as crianas, olhar seus gestos, ouvir suas falas, compreender suas interaes, ver suas produes (2006:80).
A educao infantil como componente importante de consolidao da cidadania da infncia deve estar voltada para a possibilidade de aprendizagem da criana, de seu ingresso no mundo da escrita e da leitura enquanto imerso e produo na/da cultura.
Polticas para a infncia tm o papel de garantir que o conhecimento produzido por todos se torne de todos. importante fortalecer tradies e laos culturais dos diversos grupos, mas graas ao 185
conhecimento universal poderemos escapar do isolamento, do estreitamento das relaes, da perda de humanidade. Polticas para a infncia podem exercer importante papel ao reconhecer as diferenas combatendo a desigualdade, ao garantir a posse do conhecimento, questo central distribuio do poder. O conhecimento universal e a compreenso da histria possibilitam superar a particularidade. Falar de conhecimento falar de cidadania (IDEM, IBIDEM: 98-9).
A educao infantil adquire assim uma dimenso no restrita s prticas pedaggicas que se organizam no interior dos seus estabelecimentos e nem esfera privada dos relacionamentos das famlias com as creches e pr-escolas, tornando-se um componente imprescindvel construo da cidadania da infncia a partir de seu reconhecimento como poltica pblica e da conseqente interface, em outro patamar, com as demais polticas para a infncia. A idia de que, desde cedo, a criana se relacione com o acervo cultural acumulado pela humanidade ressalta nesta concepo de educao infantil sua dimenso pblica, como condio de mudana de rumo de um percurso histrico que transformou a escolarizao em um afastamento desta esfera, tomando a socializao como uma prtica circunscrita ao espao do privado. evidente que em uma sociedade marcada por profundas desigualdades sociais essa perspectiva se coloca como mais um dos desafios no processo de consolidao da cidadania da infncia e que no est descolada das lutas travadas pelos demais segmentos sociais. A possibilidade de ao acessar a cultura de nosso tempo como parte do processo de aprendizado representa a construo de uma experincia que confronta, necessria e pedagogicamente, realidades, modos de vida distintos. Inscreve-se como prtica pedaggica em um leque de outras prticas educativas que as polticas pblicas, as instituies sociais e a cidade tambm produzem. Requer um esforo de ressignificao que indique a direo e o modo desses relacionamentos: um projeto poltico- pedaggico.
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Para ns, no h sombra de dvida em torno do direito que as crianas populares tm de, em funo de seus nveis de idade, ser informadas e formar-se de acordo com o avano da cincia. indispensvel, porm, que a escola, virando popular, reconhea e prestigie o saber de classe, de experincia feito, com que a criana chega a ela. preciso que a escola respeite a acate certos mtodos populares de saber coisas, quase sempre ou sempre fora dos padres cientficos, mas que levam ao mesmo resultado. preciso que a escola, na medida mesma em que v ficando mais competente, se v tornando mais humilde. O conhecimento que se produz social e historicamente, tem historicidade. No h conhecimento novo que, produzido, se apresente isento de vir a ser superado (FREIRE,2005: 45).
A educao infantil, no mbito da educao bsica, se torna um dos pilares da valorizao da infncia que vem sendo construda como parte de um processo social mais amplo e para o qual contribuiu de forma singular a aprovao do ECA e o reconhecimento da assistncia social como poltica pblica integrante da seguridade social, sobretudo a partir da aprovao da LOAS, em 1993, e da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) que cria o Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), em 2004 31 . Pois, so essas as condies institucionais que podem garantir a proteo integral da infncia como um direito de fato. O desenho assumido pelas polticas da infncia ganha, assim, tonalidades cada vez mais intersetoriais. A experincia da infncia na cidade, em uma sociedade dinamizada por contradies sociais to gritantes, tem sido mediada por um leque de instituies pblicas e privadas que tanto fortalecem quanto esvaziam o contedo poltico e pedaggico de construo de sua cidadania. A infncia que se esconde sobre as tramas da vida privada e nelas se busca as causas e as razes de seu porvir no a mesma que tem nos espaos e na esfera pblica sua possibilidade real e concreta de reconhecimento, visibilidade e educao.
31 A assistncia social como poltica pblica envolve um conjunto de garantia de direitos de preveno e proteo social que se estrutura a partir da PNAS e do SUAS em uma rede de proteo social bsica e especial fundada na cidadania, na proviso de um conjunto de seguranas (acolhida, de convvio social, de autonomia e rendimento, de equidade e de travessia) e num sistema de monitoramento de riscos e de defesa de direitos, realizados atravs de servios, benefcios, programas, projetos, monitoramento e do trabalho social (SPOSATI, 2004). 187
A infncia que se forja no entrelace das polticas pblicas, na articulao interinstitucional entre a escola, os Conselhos Tutelares, os conselhos municipais de polticas pblicas, os organismos de cultura e a vida comunitria a aquela que afirma os direitos individuais e sociais como resultante de um processo histrico e de aes poltico-pedaggicas que se confrontam com a hegemonia do consumo, do individualismo exacerbado e da subordinao incondicional a uma vida urbana alienada de pertencimentos e desejos. Por esse motivo, algumas das experincias mais marcantes no relacionamento dos viventes com a cidade, como as da Cidade Educadora, o movimento da Escola Cidad e do Oramento Participativo, visto que sublinham na vida cotidiana e seus problemas as perspectivas de enfrentamento como um processo no s coletivo, mas poltico e educativo acabaram convergindo em uma singular experincia de construo da cidadania da infncia, a do Oramento Participativo-Criana da cidade de So Paulo, realizada durante a gesto de Paulo Freire frente da Secretaria de Educao no incio final dos anos 80.
Para a maioria das crianas, a escola que marca o incio da sua atuao pblica. na escola que muitas delas vivenciam o primeiro encontro com a sociedade organizada e tm a oportunidade de, por meio da participao, comear a construir sua autonomia. Dessa forma, educar na e pela democracia pressupe cuidar dos discursos e das prticas cotidianas da escola de modo a oferecer oportunidade s crianas e jovens de se construrem como cidados e cidads para uma Cidade Educadora e para a construo de urna "rede de proteo social" com a ntima presena e contribuio das crianas e da juventude. Pressupe, ainda, cuidar da construo de valores, respeito e responsabilidade frente aos espaos pblicos e frente s relaes democrticas de convivncia. Oferecer oportunidades de aprender a decidir coletivamente, de vivenciar e experimentar a validade do dilogo crtico como mediador dos conflitos, a construir, em grupo, acordos provisrios ou mais duradouros, a impacientar-se diante da divergncia ou discordncia, mas manifestar-se com respeito e justia, a definir prioridades diante de tantas escolhas. Educar para e pela cidadania e democracia pressupe criar condies para que o cidado e a cidad se construam no cotidiano da escola, nas pequenas aes e relaes do dia-a-dia. O Oramento Participativo-Criana um indito vivel (Paulo Freire) porque prope uma nova forma de governar, proporcionando s crianas, jovens e adolescentes a oportunidade de vivenciar os princpios da cidadania que defendemos. Os alunos so convidados a 188
pensar sobre si mesmos, sobre a escola, a comunidade, sobre seus desejos e expectativas, sobre seu projeto de vida, sobre o projeto de cidade. So convidados a observar seu entorno e apresentar demandas, justific-las, discuti-las, or-las, prioriz-las. So educados para entender que projetos tm custos, exigem planejamento e tomada de decises (GADOTTI, 2005:3) (grifos do autor).
A cidadania da infncia requer no s um conjunto articulado de polticas pblicas, ela necessita de prticas diferenciadas que as team das tramas da vida social, constituindo outras possibilidades de vida urbana a partir da prpria realidade, das condies alienantes da hegemonia do capital. neste sentido que as reflexes de Walter Benjamin abrem uma nova perspectiva para se pensar a infncia. Recorrendo a algo valioso em sua construo metodolgica: as reminiscncias, ele resgata em seus escritos um conjunto de recordaes que se singularizam no por serem as suas lembranas, no por indicarem a perspectiva ou o modo de olhar de uma criana, mas por representarem um momento histrico, um modo de compreender a sociedade no qual o individual no se desvincula do coletivo. Nele a infncia no se reduz a um tempo passado, no se esgota numa linearidade temporal, ao contrrio, ganha sentido por fundar a histria do homem. A infncia para Benjamin no um esquecimento ou uma memria aprisionada em um tempo, mas a prpria possibilidade de se ter uma histria. As dimenses do infantil na criao, no ato de brincar, de dar e mudar os nomes, de colecionar brinquedos e de manusear os vestgios e os restos instigando a imaginao, vo sedimentar uma concepo de infncia que no se limita ao determinismo etrio, no se enclausura numa nica etapa da vida humana, pois se torna uma condio da vida humana, da sua capacidade de mudar e dar significado s coisas, prpria vida. O infantil em Benjamin no carrega a pecha do que ficou para trs na histria do crescimento do homem, ele descortina a possibilidade dele romper com a linearidade das noes de tempo e impregna a viso triunfalista do progresso. 189
(...) Com efeito, toda experincia profunda deseja, insaciavelmente, at o fim de todas as coisas, repetio e retorno, restaurao de uma situao original, que foi seu ponto de partida. Tudo seria perfeito, se pudssemos fazer duas vezes as coisas: a criana age segundo essas palavras de Goethe. Somente, ela no quer fazer a mesma coisa apenas duas vezes, mas sempre de novo, cem e mil vezes. No se trata apenas de assenhorear-se de experincias terrveis e primordiais pelo amortecimento gradual, pela invocao maliciosa, pela pardia; trata-se tambm de saborear repetidamente, do modo mais intenso, as mesmas vitrias e triunfos. O adulto alivia seu corao do medo e goza duplamente sua felicidade quando narra sua experincia. A criana recria essa experincia, comea sempre tudo de novo, desde o incio. Talvez, seja esta a raiz da palavra alem Spielen (brincar e representar): repetir o mesmo seria seu elemento comum. A essncia da representao, como da brincadeira, no fazer como se, mas fazer sempre de novo, a transformao em hbito de uma experincia devastadora (BENJAMIN, 1985:253).
Porm a sociedade capitalista condiciona a repetio a um hbito cujos condicionantes so externos ao prprio sujeito. A repetio se torna uma condio da vida cotidiana e de um modo de produzir essa vida, mas que no expressam a capacidade de criar e recriar, retiradas da produo como condio humana. Trata-se de uma produo que no liga e religa o sujeito em seu ato de criao ao produto do seu trabalho, antes o separa, produzindo uma negao da experincia, da construo de uma apropriao e recriao da produo da prpria vida. Para Benjamin, ficamos pobres, em virtude de um padro de vida que esvazia de sentido a perspectiva de comunicao humana, pelo fator dela ter devorado tudo, a cultura e os prprios homens: abandonamos uma depois da outras todas as peas do patrimnio humano, tivemos que empenh-las muitas vezes a um centsimos de seu valor para recebermos em troca a moeda mida do atual (IBIDEM: 119). Seguindo esta mesma trilha Giorgio Agamben desenvolve uma ontologia da infncia a partir de sua posio central na relao entre experincia e linguagem. Reconhecendo a fora da argumentao de Benjamin sobre a pobreza da experincia afirma que nosso esforo no deve ser o de negar a existncia de experincias, mas o de reconhecer que 190
elas se efetuam hoje fora do homem, como uma conseqncia de uma dinmica social que reproduziu no campo da cincia - ao retirar a condio de experimentao do homem e coloc-la no experimento - a mesma separao que fez no homem em relao ao seu trabalho e ao produto que dele deriva.
E como, na mercadoria, a separao faz parte da prpria forma do objeto, que se distingue em valor de uso e valor de troca e se transforma em fetiche inapreensvel, assim agora tudo o que feito, produzido e vivido tambm o corpo humano, tambm a sexualidade, tambm a linguagem acaba sendo dividido por si mesmo e deslocado para uma esfera separada que j no define nenhuma diviso substancial e na qual todo uso se torna duravelmente impossvel. Esta esfera o consumo, Se, conforme foi sugerido, denominamos a fase extrema do capitalismo que estamos vivendo como espetculo, na qual todas as coisas so exibidas na sua separao de si mesmas, ento espetculo e consumo so as duas faces de uma nica impossibilidade de usar (2007:71).
Se a experincia se tornou algo estranho ao homem, empobrecendo- o, a decorrncia tambm o empobrecimento da linguagem, da condio de se comunicar, de transmitir algo que foi experimentado, vivido, na medida em que a vida tem se convertido numa repetio de eventos, de situaes que no precisam ser comunicveis, pois no nos dizem respeito, no nos tocam (LARROSA, 2002). O homem ao perder a condio de elaborar sua prpria experincia, perde a condio de falar de si mesmo, perde sua particularidade como vivente, de dar significado ao prprio falar e prpria linguagem. Segundo Walter Kohan (2005) se a infncia o momento do infans, do inefvel, da ausncia de linguagem, no menos verdadeiro que a adultez a ausncia da possibilidade de se inscrever na linguagem, porque j se est dentro dela, deste modo a aprendizagem da linguagem est ligada a uma disposio infantil e se abandonarmos a infncia tambm renunciamos possibilidade de entrar na linguagem. A negao da experincia e o abandono da condio infantil determinam o aprisionamento da linguagem a uma temporalidade linear na qual nem o passado e nem o 191
presente fornecem qualquer condio para que o homem possa alterar o curso de sua vida enquanto sujeito.
A idia de uma infncia como uma substncia psquica pr- subjetiva revela-se ento um mito, como aquela de um sujeito pr- lingstico, e infncia e linguagem parecem assim remeter uma outra em um crculo no qual a infncia origem da linguagem e a linguagem a origem da infncia. Mas talvez seja justamente neste crculo que devemos procurar o lugar da experincia enquanto infncia do homem. Pois a experincia, a infncia que aqui est em questo, no pode ser simplesmente algo que precede cronologicamente a linguagem e que, a uma certa altura, cessa de existir para versar-se na palavra, no um paraso que, em um determinado momento, abandonamos para sempre a fim de falar, mas coexiste originalmente com a linguagem, constitui-se alis ela mesma na expropriao que a linguagem dela efetua, produzindo a cada vez o homem como sujeito (AGAMBEN, 2005:59).
A infncia, nesta perspectiva, no o incio da histria do homem que depois se desenvolve, tendo no infantil apenas o seu ponto de partida, como as concepes adultocntricas e pautadas nos ciclos da vida hegemonicamente sustentam. No se trata de conceber a infncia como um momento infans a partir do qual o homem acessa a palavra, experimenta a linguagem e depois se v acessado por ela, deixando para trs tanto a infncia quanto a experincia, como momentos de um percurso em direo vida adulta. Uma concepo to forte que retira do infantil sua dimenso de presente, visto que ressalta apenas o futuro pois a ele que se dirige e esvazia o passado de sua potncia, restando apenas como lembrana. Como so fortes e presentes as justificativas familiares, polticas, governamentais e no governamentais que atestam a importncia da educao hoje para as crianas porque ela vai ser importante um dia! Por que a educao no pode servir hoje? Ser atrativa e importante para o tempo presente? Talvez porque a educao da infncia no seja ela mesma ainda infantil. A infncia que Agamben afirma a partir de Benjamin aquela que junto com a experincia fundam a nossa humanidade, pois no existe a possibilidade de existirmos como seres humanos, como seres sociais sem 192
elas. A nossa condio de sujeito, a nossa humanidade, se constri e se afirma com o uso da linguagem, de nossa capacidade de dizermos coisas, de darmos significado s coisas e vida, inscrevendo nossas aes no curso da histria, de uma histria que revele nossa humanizao e no nossa desumanizao, nosso silncio e no pertencimento. A nossa histria s adquire este sentido se formos capazes de usarmos a linguagem na condio de sujeito, a utilizando de forma criadora e no subsumida, atravs de uma infncia que permanece como particularidade de nossa prpria humanidade. Essa permanncia da infncia se coloca em um campo completamente diferenciado daquelas concepes que se limitam a um sujeito concretamente determinado por fixaes etrias, ciclos de vida ou sentidos de incompletude diante da vida adulta. Trata-se de uma concepo que no deixa de considerar a infncia como uma experincia humana, como fundante desta mesma condio, e que por essa razo tem um ancoramento na realidade, pressupondo uma categoria social que lhe corporifique histrica e socialmente, mas que tambm alarga essa concepo, uma vez que a partir desta dimenso concreta, real, que podemos reconhecer os processos mais universais, abstratos, que particularizam a nossa humanidade. Neste sentido, as aes dirigidas infncia, enquanto categoria social, a partir da interface das polticas pblicas, em particular aquelas advindas da de educao, podem expressar uma experincia instituinte, uma possibilidade de se inscrever na experincia da cidade com relao s suas polticas pblicas como momento de uma infncia da poltica, como possibilidade de ressignificar as prticas profissionais e sociais, de criao das polticas pblicas a partir de uma linguagem coletiva. Julgamos que, mais do que examinar que infncia se quer educar, proteger, assistir ou cuidar setorialmente, seja necessrio hoje pensarmos quais as infncias que esto sendo construdas a partir das polticas pblicas. A sociedade urbana que se expande sob a lgica do capital, subtraindo da educao sua dimenso poltica e subordinando-a ao imperativo das relaes mercantis e 193
de consumo, que fragmenta a realidade a partir de polticas de ao setorializadas e que traz para o cotidiano da cidade preocupaes contbeis aos processos de acompanhamento das instncias de controle social, com certeza necessita de um tipo de socializao que permita a reproduo em larga escala de um modo de vida tutelado, desde a infncia. Mas as experincias instituintes que se gestam na contramo deste processo, no como prticas que se do em contextos alternativos ou apenas em condies propcias, mas que se constroem nas prprias tramas desse extensivo processo de desumanizao, afirmando o contrrio, ou seja, uma educao que tenha no homem sua centralidade, no s sugerem outra perspectiva de infncia como se afirmam infantis, capazes de criar e no apenas reproduzir.
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Captulo 3 Educao e infncia na cidade de Niteri. 3.1- As dualidades da cidade das guas escondidas
Apresentar a cidade sempre um processo que nos coloca diante de opes sobre as formas de tratar as informaes e conhecimentos disponveis e o grau de envolvimento que temos ou no em relao a eles. As tradicionais abordagens scio-demogrficas iniciam pela abrangncia da rea geogrfica, suas divisas municipais, a populao e uma srie de dados estatsticos que, embora relevantes, dizem pouco do modo de vida de uma cidade. Nas perspectivas historiogrficas, daquelas que aprendemos em certa poca na escola, nos contam sobre as datas, os personagens, os monumentos e os smbolos. As duas possibilidades no so suficientes para apresentar a cidade como uma totalidade viva. Tambm abrem poucas possibilidades para que o prprio processo de abordagem revele as particularidades da relao e entre o sujeito que investiga e suas preocupaes com a dinmica da realidade. Nessa pesquisa dois movimentos foram determinantes no processo de aproximao cidade de Niteri: a perspectiva de perder-me na cidade, seguindo a advertncia de Walter Benjamim, conforme consta na epgrafe da apresentao desta tese, e a de ser conduzido pelos profissionais e sujeitos polticos que atuam nas e com as polticas pblicas, no processo de descoberta de como as tramas da infncia e da educao se entrelaam na cidade. No primeiro sentido a busca combinou memria e experincia, visto que sempre vivi em Niteri, construindo uma relao ao mesmo tempo de pertencimento e de distanciamento. Contudo, o envolvimento com os processos que me interessou pesquisar havia se transformado em conhecimento e experincia em outras localidades. Para avanar para alm deste patamar no pude deixar de olhar para o que me singulariza neste processo de descobertas e reconhecer em minhas memrias os traos de um modo de vida citadino, cujas marcas revelam pertencimentos familiares, de classe e de formao intelectual, marcados por aqueles que derivam de 195
nosso tempo, das relaes pelas quais a vida na cidade foi profundamente fermentada pela dinmica particular da poltica, da produo e da reproduo social no contexto do capitalismo mundial e no Brasil ao longo das ltimas dcadas. Em relao ao segundo movimento procurei construir uma relao em que pertencimento e distanciamento se invertessem, possibilitando o prazer e a riqueza de descobertas conduzidas pelas narrativas dos profissionais e sujeitos polticos que forjaram atravs de seus trabalhos e de suas aes algumas das objetivaes das polticas pblicas em Niteri. Nesse percurso o pertencimento foi se revelando a partir da ressignificao das palavras e das memrias dos narradores, possibilitando entender como o distanciamento que tinha da cidade era algo que me dizia respeito tanto quanto ao tempo em que vivemos. Era singular porque continha os traos de um processo universal. Era distanciamento porque revelava tanto o no pertencimento prprio vida urbana sob a hegemonia do consumo e da fluidez das relaes sociais, como os pertencimentos que profissional e politicamente foram produzidos como parte do processo de alargamento de meu territrio de vida. Deste modo, apresentar a cidade, nos marcos desta pesquisa, significa abordar como um determinado territrio foi sendo delimitado pela dinmica da produo, da reproduo social e da poltica, produzindo modos de vida a partir das relaes de classe e das particularidades do relacionamento entre a sociedade poltica e a sociedade civil na esfera local, sem perder de vista os processos mais abrangentes que os fomentam. Um territrio no qual se constroem imagens, sentimentos e prticas sociais relativas s diferentes dimenses da vida social, articulando o local e o global de maneira singular, ou seja, produzindo e reproduzindo as contradies e as possibilidades da vida urbana na cidade, em Niteri. Uma cidade cuja histria marcada poltica, econmica e culturalmente por processos bem singulares. Quem dentre os habitantes de Niteri algum dia no se fez a pergunta sobre o que teria acontecido se ao 196
invs das caravelas portuguesas terem atracado do lado esquerdo da Baa de Guanabara tivessem vindo para o lado direito? Esta curiosidade no habitou o imaginrio niteroiense sem algum sentido. Viver em Niteri significou para milhares de pessoas e em diferentes pocas construir na cidade um modo de vida que pela proximidade do Rio de Janeiro, e em virtude da posio que alcanou no cenrio brasileiro e mundial, teve fortes implicaes na construo de sua prpria identidade. Como abordar as polticas pblicas em Niteri sem levar em considerao a histria de um lugar que do ponto de vista econmico, poltico e cultural teve na dinmica de uma cidade to prxima e to conhecida uma forte influncia no seu prprio modo de vida, na definio dos rumos de seu lugar no cenrio fluminense e nacional e na produo social de um leque de sentimentos compartilhados por geraes?
A escolha localizando na margem ocidental da baa de Guanabara o ncleo urbano que ter um papel importante na consolidao do territrio portugus j instiga a formulao de hipteses com relao ocupao de Niteri. A razo da preferncia por localizar, na margem ocidental da baa, a cidade do Rio de Janeiro pode ser aventada: na margem oriental os vales eram mais estreitos, os mananciais de gua menos generosos e sol poente era mais inclemente. A posse das terras da atual Niteri foi um processo lento. Primeiramente Mem de S a destinou ao fidalgo portugus Antnio Mariz que serviria tambm nas guerras contra tamoios e franceses, morrendo varado por flechas desfechadas pelos ndios no Rio de Janeiro. A sesmaria compreendendo uma lgua de terras ao longo do mar por duas do serto na Banda dAlm, comeando nas Barreiras Vermelhas no foi registrada. Mas em 1568, o fidalgo e sua mulher fez lavrar a escritura de desistncia dessas terras para que o governador pudesse passar essa data a Araribia, pelos muitos servios prestados durante a expulso dos franceses. Documentos enviados a Roma, como a carta do jesuta padre Gonalo de Oliveira, datada de 1570, mostra a existncia da aldeia nessa poca (AZEVEDO, 1997:21).
A Banda dAlm no chegou a vingar como uma identificao que se perpetuasse no imaginrio da cidade, mas no deixa de ser um trao na construo da histria da cidade se tomada a partir de uma memria profundamente marcada pelo sentimento de menor importncia ou provinciano como os que marcaram as auto-representaes e 197
representaes dos e sobre os niteroienses, respectivamente, durante dcadas ao longo do sculo XX. As origens desses sentimentos podem ser argumentadas a partir da combinao de diferentes processos histricos que, exatamente por serem histricos, expressam as contradies e os hibridismos da dinmica social. Talvez um dos marcos mais emblemtico desses hibridismos, sobretudo no plano cultural, seja a histria da fundao da cidade por Araribia, que significa cobra feroz, um ndio tupimin (ou temimin), nascido por volta de 1523, cuja tribo habitava a Ilha de Paranapu ou dos Maracajs (gatos bravos), mais tarde conhecida como Ilha do Governador pelo fato de ter sido dada de sesmaria a Salvador Corra de S, sobrinho de Mem de S, e que veio a ser governador do Rio de Janeiro. Fortemente hostilizado pelos ndios tamoios Araribia e sua tribo migraram no ano de 1555 para o norte, para a capitania do Esprito Santo. Recebidos pelos portugueses Araribia foi catequizado e batizado com o nome de seu padrinho, Martim Afonso de Sousa. Em fins de 1564, vindo da Bahia, o Capito-Mor Estcio de S, tambm sobrinho de Mem de S, passou pela capitania do Esprito Santo em direo Guanabara para tentar desalojar definitivamente os franceses e os seus aliados, os tamoios. L conheceu Araribia e seu povo, com quem passou a contar naquela empreitada. Como a investida no foi possvel de imediato foi buscar ajuda em So Vicente e retornou em 1565, fundando em primeiro de maro do mesmo ano aquela pequena povoao como a Cidade de So Sebastio do Rio de Janeiro. A segunda investida contra os franceses (a primeira foi em 1560) e tambm contras os tamoios ocorreu entre os anos de 1566 e 1567, com o apoio de Araribia e o reforo dos navios enviados por Mem de S. Em 1568 Araribia transferiu-se com seu povo para as terras da Banda dAlm, no retornando nem para a ilha onde ele nasceu e de onde foram expulsos tanto os franceses quanto os tamoios, e nem para a capitania do Esprito Santo (WEHRS, 1984). 198
As terras do outro lado da baa passaram a ter um significado estratgico contra futuras invases. Araribia recebeu de forma solene a posse daquelas terras em 22 de novembro de 1573, que ficou sendo a data oficial da fundao da cidade de Niteri, considerada feriado municipal desde 1909. Assim teve incio a Aldeia de So Loureno dos ndios que foi alada a condio de Vila Real de Paria Grande em 1819, aps apelo feito a Dom Joo VI, em virtude de sua visita Vila em 1816. E atravs da Lei Provincial n 6 de 28 de maro de 1835 a capital da provncia era elevada condio de cidade, sendo denominada Nictheroy, nome j utilizado pelos ndios ao se referirem a essa parte da baa de Guanabara, que originalmente significava Y-i-teroy, ou seja, gua que se esconde.
Mas, aps o desaparecimento de Araribia, sua aldeia comeou a decair, talvez por no oferecer local adequado para expandir- se, e situar-se um pouco distante da povoao maior, que era o Rio de Janeiro. O progresso que vinha do outro lado da Baa de Guanabara localizou-se na parte mais plana, mais fcil de ser alcanada por mar, e sem a necessidade de atravessar os terrenos pantanosos junto Enseada de S. Loureno. Assim surgiram os ncleos de S. Domingos, Praia Grande, S. Joo de Icara, S. Sebastio de Itaip e S. Gonalo, todos eles acessveis por via martima, e que, lentamente foram-se desenvolvendo (IBIDEM, IDEM: 36).
Araribia se tornou um smbolo para Niteri, cujo busto em bronze no centro da cidade, em frente Estao das Barcas, h dcadas contribui para a consolidao no imaginrio popular de um ndio guerreiro. Sua histria emprestou cidade alm da simbologia que foi til para a colonizao portuguesa, as marcas da resistncia e da assimilao de um povo. Os conflitos com os tamoios, as andanas por terras que no mais pertenciam aos nativos, o confronto com os franceses em nome de uma causa estrangeira, o reconhecimento perante a Igreja e a Corte a partir de um novo nome e a fundao de uma aldeia da qual se desenvolveu a cidade que mais tarde lhe transformaria em heri, revelam no uma histria qualquer, mas como que naqueles tempos coloniais a vida se organizava entre o poder da cruz e o das armas. As palavras comeavam a ser ressignificadas na vida 199
e nos nomes das aldeias, vilas e cidades, como possibilidades de construo de uma nova linguagem, forjada pelos interesses mercantis e exploratrios que brancos europeus impunham pela fora das armas ou da converso pela f, mas tambm pelas resistncias, fugas e a mestiagem cabocla como condio de vida dos ndios. Da Aldeia de So Loureno (1573) Vila Real da Praia Grande (1819), composta pelas povoaes de So Domingos, Praia Grande e das freguesias vizinhas de So Joo de Carahy, So Sebastio de Itaip, So Loureno dos ndios e So Gonalo, o embrio da cidade de Nictheroy, a populao j atingia 13 mil habitantes. A forte presena da Igreja, atravs dos jesutas, foi moldando a vida nas aldeias e freguesias, seja pelos prprios nomes das localidades como pelas construes de capelas e igrejas. A cidade foi talhada nas pores de terra litorneas pelas construes religiosas e pelas fortalezas, estrategicamente construdas ao longo da entrada da Baa de Guanabara, tanto no lado ocidental quanto no lado oriental. Muitas dessas construes, ainda presentes na cidade, deixaram heranas diversas na cultura, na poltica e at na preservao ambiental das reas praianas prximas s encostas onde se localizam as fortalezas 32 . O sculo XIX extremamente significativo para a compreenso de como se deu o processo de urbanizao de boa parte da cidade e cujos traos produziram significativos impactos no modo de vida da cidade, permanecendo, em alguma medida, at os dias atuais. O Plano de Edificao da Vila Real da Praia Grande (1833) projetava a criao de oito ruas como prolongamento da Praia Grande em direo aldeia de So
32 Todos os fortes da cidade, Imbu, Baro do Rio Branco, Santa Cruz, So Luiz, do Gragoat e da Boa Viagem (apenas runas) so administrados pelas foras armadas e, na sua grande maioria (com exceo do Forte do Gragoat) so abertos visitao, ou seja, foram incorporados ao circuito turstico da cidade. Constituem reas que por razes de segurana impediram a urbanizao nas encostas litorneas, o que produziu um impacto preservacionista importante nas regies em que se localizam, muito embora o acesso praia do Forte tenha adquirido uma dimenso privada, restrita aos militares e seus familiares. A dimenso poltica dessa herana que marca negativamente a histria da cidade, visto que em vrios perodos os fortes serviram de priso para os opositores dos diferentes regimes e, em particular, da ditadura militar. 200
Loureno dos ndios, So Domingos (j com edificaes da poca da visita de Dom Joo VI) e So Joo de Icara e Santa Rosa, formando o que hoje o centro da cidade de Niteri. J o Plano da cidade nova de Icara (1841) organizava as ruas de Icara e Santa Rosa num formato de tabuleiro de xadrez, tendo ao centro o Campo de So Bento. Os dois planos expressavam intervenes urbansticas bastante significativas e avanadas para o perodo. A proximidade do Rio de Janeiro mantinha-se como elemento central de dinamizao da economia e da expanso da cidade. Um dos marcos desse perodo foi a diminuio do tempo (para pouco mais de meia hora) e a regularidade da travessia da baa pelas barcas, o que favoreceu a transformao do terminal hidrovirio em elemento irradiador do sistema virio local at a construo da Ponte Rio-Niteri em 1974 (AZEVEDO, 1997). A vida econmica da cidade, no entanto, tomou grande impulso com a instalao da indstria naval pelo Baro de Mau, em 1845.
(...) Ela pode ser identificada como a primeira indstria brasileira nos moldes da revoluo industrial, pela sua dimenso e organizao da produo. Dez anos depois ela j contava com 411 operrios (130 escravos) e dois anos mais tarde, 667. A indstria fabricava peas de artilharia, barcos a vapor, pontes, pequenas embarcaes, mquinas e instrumentos agrcolas, navios de guerra etc, implantando na Ponta dAreia, o que viria a constituir o plo da indstria naval brasileira (IDEM, IBIDEM: 37)
A fabricao de barcos, de bebidas, rap e cigarros alm das vrias serrarias e olarias indicavam uma dinmica pr-industrial voltada para atender s exigncias das demais atividades econmicas e de consumo da cidade e das localidades mais prximas. A indstria naval e o complexo instalado na Ponta dAreia em torno dela, com atividades de fundio, galvanizao e de algumas operaes qumicas no configurou um processo de industrializao assentado na produo de bens de capital, mas representou um esforo no sentido de copiar e construir mquinas e ferramentas (HONORATO e BEAUCLAIR, 1997). A instalao da indstria naval foi um fator decisivo para a dinmica econmica e poltica da cidade na 201
medida em que representou as condies histricas para a organizao de uma classe trabalhadora urbana ligada ao setor industrial e que teve ao longo do sculo seguinte uma presena ativa em algumas das lutas sociais travadas pelos movimentos sindicais no pas. Em que pese a envergadura desse esforo, Niteri no se transformou numa cidade tipicamente industrial, haja vista que a principal caracterstica da cidade estava centrada no comrcio e nos servios, na sua grande maioria vinculados ao governo, como os que so caractersticos de uma sede de provncia e, posteriormente, do governo estadual. O advento da Repblica foi marcado por um episdio que transformou a cidade em uma praa de guerra com a Revolta da Armada entre 1893 e 1894. Liderada pela marinha que exigia a renncia de Floriano Peixoto da presidncia a mesma foi rechaada em Niteri, que foi bombardeada, teve o comrcio fechado e as comunicaes cortadas. A vida na cidade ganhava contornos cada vez mais urbanos com a instalao de sedes de bancos, jornais locais e atividades vinculadas ao lazer, especialmente para a regio que se expandiu a partir das reas banhadas pela baa. No incio do sculo a cidade comeou a ser dotada de uma rede de servios educacionais e de sade com a passagem para o municpio de dois hospitais, a criao de cinco escolas primrias, a cesso de um terreno para a instalao do Colgio Brasil e de terreno para a Faculdade de Farmcia e Odontologia (AZEVEDO, 1997). Nas primeiras dcadas do sculo XX comeava a ficar mais bem delineado os diferentes territrios que compunham a cidade. Conforme temos abordado, uma cidade no expressa um territrio homogneo e as transformaes no seu espao guardam relao direta com a diviso social e tcnica do trabalho (SANTOS, 2002). Espaos que foram valorizados no passado entram em declnio e novas reas surgem como expresso dos tambm novos processos econmicos e das formas de acomodao das fraes de classe. Em relao Niteri o formato que seu territrio foi tomando revelava algumas tendncias importantes na construo dos modos 202
de vida de diferentes segmentos sociais. Os bairros comeavam a expressar a composio diversificada das classes e suas fraes, assim como das atividades culturais e econmicas que imprimiram a feio que a cidade teve ao longo de boa parte do sculo XX, seguindo um modelo muito prximo ao que se deu no Rio de Janeiro, com a localizao do centro em frente a essa cidade e a expanso territorial a partir dele por faixas de renda.
A ocupao urbana de Niteri j estava configurando o distanciamento entre a zona norte e zona sul, tendo o Centro multifacetado e multifuncional como divisor de guas. A zona norte se expandia em direo ao Barreto/So Gonalo, de uso industrial, com uma populao predominantemente operria. Os bairros novos como o Fonseca, fruto da abertura da Alameda So Boaventura atraa moradores de renda alta e mdia por oferecer vantagens de localizao como clima, colgios e transportes. No Centro tambm era expressivo o uso residencial de alta e mdia renda, com a construo de palacetes, chals, casas e vilas de aluguel, e a vantajosa proximidade dos melhores servios e do centro do Rio de Janeiro. A zona sul, onde Icara se sobrepunha pelo traado planejado e regular era tambm local de veraneio, de ocupao sazonal. A populao permanente era dispersa, de renda mdia e alta, com alguns estrangeiros que buscavam as amenidades do clima e da paisagem. A legislao de incentivos para a implantao do Cassino Icara e de balnerios nas praias de Icara, Flechas e So Francisco evidencia a funo dessa regio costeira como zona preferencial de lazer (Del. 241/1913) (AZEVEDO, 1997: 43-4).
A vida poltica da cidade foi decisivamente marcada pela sua condio de capital da provncia e depois do Estado do Rio de Janeiro, alm, evidentemente, das mudanas na vida poltica na cidade do Rio de Janeiro. Assim entre 1835 e 1975, com um pequeno interstcio entre 1894 e 1903, Niteri se constituiu como um importante centro poltico e conviveu a maior parte deste perodo com duas instncias de poder: as sedes do governo municipal (a partir de 1904) e estadual (antes da proclamao da repblica como sede da provncia). Durante a Repblica Velha at a instaurao do Estado Novo a vida poltica da cidade foi marcada pela intensa proximidade da dinmica e dos acontecimentos na capital do pas. A Revolta da Vacina e a reforma urbana de Pereira Passos no Distrito Federal tiveram grande impacto na cidade que tambm sofreu com os processos de controle sobre as manifestaes populares e que sob o governo estadual de Nilo Peanha 203
(1903-1906) teve uma reforma urbana aos moldes daquela experimentada na cidade vizinha, da qual originou a reconstituio da Cmara Municipal, a inaugurao do teatro Joo Caetano, a criao de um centro de servios municipais, a dinamizao dos servios de transportes (bonde e barcas), a substituio do sistema de iluminao de gs pelo de luz eltrica e a instalao da sede do governo no Palcio do Ing. A proximidade da vida poltica no Distrito Federal era vista na poca como impeditiva de uma maior autonomia municipal, haja vista que as aes do governo estadual expressavam os interesses de extenso do poder poltico da repblica no estado, produzindo efeitos de largo alcance na cidade (FERREIRA, 1997). Foi a partir da decretao do Estado Novo que, contraditoriamente, Niteri passou a ter as condies de consolidao de seu papel de centro poltico do estado, tendo em vista que a nomeao de Ernani do Amaral Peixoto como interventor do estado se estendeu de 1937 at 1945. Alm de neutralizar os conflitos internos, a poltica desenvolvida pelo interventor pautou-se na direo de consolidar a cidade como centro do poder poltico do estado. O longo perodo em que Amaral Peixoto esteve frente do executivo estadual com certeza serviu para a criao de bases polticas cujo alcance ultrapassou o perodo do Estado Novo. As marcas desse legado poltico puderam ser sentidas dcadas mais tarde com a eleio de Wellington Moreira Franco, seu genro, ao governo municipal. As estratgias repressivas e de cooptao das bases sindicais da ditadura varguista manteve a vida poltica local em torno dos acontecimentos e decises do governo estadual. As aes federais no campo assistencial na dcada de 40 produziram um importante efeito na cidade, com o incentivo da LBA foi criada a primeira Escola de Servio Social da cidade (1945) 33 , mais tarde integrada Universidade Federal Fluminense (UFF). Tratava-se de um componente estratgico no processo de tecnificao da assistncia social (IAMAMOTO e
33 A criao da Escola decorrente de aes da LBA no Estado do Rio de Janeiro, tendo frente Alzira Vargas, filha de Getlio Vargas e primeira dama do governo estadual na poca. 204
CARVALHO, 1982), ou seja, da necessidade de quadros qualificados, nas condies possveis e particulares poca, de constituio de novos padres no enfrentamento da pobreza. Ao longo dos anos 50 e 60 a cidade passou por profundas mudanas no mbito da superestrutura. A presena da sede do governo estadual havia se tornado um fator decisivo para a consolidao de uma rede de equipamentos pblicos federais e estaduais de sade e educao que atenderam s necessidades, sobretudo, das camadas mdias urbanas. O fluxo migratrio para a cidade passou a ter a concorrncia da Baixada Fluminense e das cidades vizinhas em funo das presses exercidas sobre o governo estadual e do conseqente incentivo ao crescimento industrial dessas regies. A cidade passou a experimentar um processo da expanso da sua rede de ensino privado com a criao de colgios que viriam a se tornar referncias na formao das diferentes fraes da burguesia e dos segmentos mdios que compunham a classe trabalhadora vinculada ao setor de servios, fortemente dinamizado pela burocracia estatal. Foi tambm um perodo marcado pela unificao de vrias faculdades isoladas que passaram a constituir a UFF, fundada em 1960 34 (WEHRS, 1984). Compe ainda este quadro a criao de associaes e instituies filantrpicas vinculadas ao atendimento a diferentes categorias sociais, mas, sobretudo, s pessoas com algum tipo de deficincia e que consolidaram uma rede se servios especializados 35 com forte impacto nas polticas pblicas.
34 A UFF foi criada pela Lei n 3.848 de 18 de dezembro de 1960 a partir da incorporao de cinco faculdades federais j existentes na cidade (Faculdade de Direito de Niteri, Faculdade Fluminense de Medicina, Faculdade de Farmcia e Odontologia, Escola de Odontologia e Escola de Medicina Veterinria), de estabelecimentos de ensino estaduais (Escola de Enfermagem do Estado do Rio de Janeiro, Escola Fluminense de Engenharia e Escola de Servio Social do Estado do Rio de Janeiro) e dois estabelecimentos privados (Faculdade Fluminense de Filosofia e Faculdade de Cincias Econmicas de Niteri). Inicialmente denominou-se Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro (UFERJ), passando a ser reconhecida como Universidade Federal Fluminense em 1965. 35 Estamos nos referindo criao da Associao Pestalozzi de Niteri em 1948, da Associao Fluminense de Reabilitao (AFR) em 1958, do Centro Juvenil de Orientao e Pesquisa (CEJOP) em 1960, da Associao de Pais e Amigos dos Excepcionais (APAE) em 1965 e da Associao de Pais de Amigos dos Deficientes da Audio (APADA) em 1970. 205
O movimento sindical passou a ter uma forte atuao no cenrio nacional, como na organizao da Greve Geral dos Martimos em 1953, nas conquistas trabalhistas, em relao questo da insalubridade e da extenso da semana inglesa a todos os martimos, alm da manifestao de apoio a Cuba no final dos anos 50. Entre 1953 e 1964 as conquistas desse segmento da classe trabalhadora consolidaram o que se denominou de poca dos operrios navais atingindo um patamar de conquista de direitos que poucas categorias haviam conseguido no pas e impactando em um modo de vida que se particularizou no cotidiano da cidade.
(...) nessa poca dos operrios navais (como a tradio do setor a cunhou), os trabalhadores certamente viveram experincias de insero social e poltica bem mais gratificantes. Os mais velhos, e suas mulheres, recordam esse tempo com satisfao e orgulho, em virtude da importncia poltica de que a categoria gozava, mas tambm por causa dos privilgios desfrutados em termos de uma vida financeiramente mais folgada. Nesses anos, por exemplo, em Niteri, eles adquiriram ou construram casas prprias em bairros prximos aos estaleiros (como a Ilha da Conceio) e levantaram a espaosa sede do sindicato, com seus prprios recursos, no bairro do Barreto. Apareciam de tal forma como camada privilegiada dos trabalhadores manuais urbanos que, nos bairros populares da cidade a adjetivao como de martimo era aplicada para indicar a melhor qualidade dos produtos e servios consumidos: falava-se de carne de martimo, por exemplo, quando se queria uma carne especial... (PESSANHA, 1997: 153).
Desde a deciso da transferncia da capital federal para Braslia no final dos anos 50 teve incio o debate sobre os rumos da cidade do Rio de Janeiro e do Estado da Guanabara e a conseqente fuso desse estado com o Estado do Rio de janeiro, o que veio a ocorrer em 1975 de forma atropelada pelos governos militares. Assim, durante um breve perodo de tempo compreendido entre meados dos anos 50 e 60, Niteri teve a perspectiva de, por um longo perodo, manter-se como centro poltico, o que foi reforada com a eleio ao governo do estado de Roberto Silveira em 1958, pelo Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), cujas bases polticas estavam fincadas na cidade e na Baixada Fluminense, e com a transferncia da capital para Braslia em 1960. A morte prematura do ento governador 206
em um acidente de helicptero causou uma comoo na cidade, produzindo um sentimento de perda e frustrao que acabou impactando na vida poltica da cidade por um longo perodo. Assim, nos anos 80, seu filho Jorge Roberto Silveira conseguiu mobilizar essa memria ao mesmo tempo poltica e afetiva em torno de sua candidatura prefeitura da cidade, inaugurando uma fase profundamente marcante na vida da cidade. A vida poltica e cultural da cidade no incio dos anos 60 teve um impulso em funo das heranas deixadas por uma poca de retomada da democracia e de intensa disputa poltico partidria, das mobilizaes do movimento sindical e da dinamizao da vida educacional, em especial com a criao de uma universidade federal. O campo da superestrutura se ampliava e apontava para uma perspectiva cultural menos dependente do Rio de Janeiro, porm bastante articulada, o que se expressou no plano cultural e na perspectiva de uma produo tcnica e cientfica irradiada a partir da cidade. Contudo, o perodo da ditadura militar no poupou a cidade das atrocidades cometidas em nome da ideologia da segurana nacional. As intervenes na organizao sindical, na administrao da vida universitria e nos governos estaduais e municipais se sucederam determinando um perodo de silncio e medo, o que no foi exclusividade da cidade, mas que foi talvez mais sentido do que em outras cidades brasileiras em funo da efervescncia cultural e poltica que caracterizou o Rio de Janeiro ao longo dos anos 60, particularmente protagonizadas pelo movimento estudantil (ALMEIDA, 1996). A ditadura militar, no incio dos anos 70, fez a cidade ganhar um smbolo com a destruio da Praa da Repblica 36 , parte de um conjunto arquitetnico do incio do sculo onde se localizam a Cmara de Vereadores, o Palcio da Justia e a Biblioteca Municipal, para a construo
36 No bastasse a insensatez de construir o prdio no meio de um conjunto arquitetnico culturalmente importante para a cidade, as peas que compunham o monumento foram atiradas em um vazadouro de lixo em Vioso Jardim e as demais em terrenos situados perto de uma favela na Avenida Feliciano Sodr, sendo resgatadas, anos mais tarde, por um prefeito que as colocou no fundo de uma repartio municipal (WEHRS, 1984). 207
de um prdio que deveria alojar o novo palcio da justia que nunca foi concludo, deixando por anos no lugar um esqueleto de concreto cercado de mato e tapumes. Encravado no meio daquele belo conjunto arquitetnico aquela estrutura de concreto no deixou a cidade esquecer a fora do arbtrio provocada pela inscrio fora do pas na nova dinmica de expanso do capital internacional que em todo o pas foi sentida nas vidas emudecidas e subtradas do convvio cotidiano de centenas de famlias e cidades. Em 1982, j em pleno processo de redemocratizao, o Instituto Estadual do Patrimnio Artstico e Cultural tombou aquele conjunto assegurando a permanncia do conjunto de prdios. Em 1989, no centenrio da repblica, a partir de movimentos locais e de alguns interesses polticos ocorreu a imploso do prdio o que possibilitou a restaurao da praa. Conforme destaca Lefebvre (2004) uma cidade um contnuo processo de produo de valores de uso. Sua dimenso produtiva sempre visvel pelas transformaes que provoca no espao, seja atravs dos monumentos, dos prdios, das ruas, ou seja, do conjunto dos equipamentos necessrios vida na cidade. Niteri pode ser caracterizada como uma cidade na qual as intervenes urbanas, aquelas que organizam, mediante alguma racionalidade econmica e poltica, modificaes projetadas sobre o espao habitado, produzem tambm fortes mudanas culturais, na forma de sentir e se relacionar com a vida na cidade. No que isso lhe seja um trao exclusivo, mas o fato que a histria da cidade revela no s uma constante preocupao com planos organizadores do espao, como o impacto que eles e outras modalidades de interveno produziram sobre os sentimentos que so compartilhados na cidade. Deste modo, as dcadas seguintes (a partir dos anos 70) possuem particularidades no tipo de interveno urbana que foram decisivas para uma srie de mudanas territoriais, que alteraram no s o espao habitado, mas tambm as formas de sentir e viver a cidade (SANTOS, 1997a). Mudanas que impactaram nas formas de convivncia e percepo da proximidade com o Rio de Janeiro e no que diz respeito relao entre sociedade poltica e sociedade civil na cidade em 208
um contexto indito at ento, pois Niteri deixou de ser a sede do governo estadual, transferida para a cidade do Rio de Janeiro, que, por seu turno, j no era mais a capital federal e nem a sede de um estado que geograficamente coincidia com a prpria cidade: a Guanabara. A principal interveno urbana do perodo, bastante estratgica para o processo de fuso dos dois estados, foi a construo da Ponte-Rio Niteri, inaugurada em maro de 1974. A obra assumiu propores gigantescas para a poca, adquirindo por anos o status de maior ponte do mundo em alguns quesitos. Obviamente, considerando as condies de vida atuais tal construo j se mostra defasada para os fluxos de deslocamento que a rotina no s das duas cidades demandam. Mas nos anos 70 o impacto de tal empreitada foi imediatamente sentido em Niteri, cuja infraestrutura viria pouco foi modificada para adequar-se quela nova ligao. Entrou, desde ento, para a rotina da cidade um acentuado volume de carros e engarrafamentos nos finais de semana e nas segundas-feiras. J no primeiro final de semana aps a inaugurao da ponte a cidade parou por conta de um enorme congestionamento. Durante anos o sentimento de menor estima da cidade em relao cidade vizinha foi acentuado pela provocao bem humorada de que se tratava da ponte do sculo, pois se saa do sculo XX, no Rio de Janeiro, e se chegava ao sculo XIX em Niteri. A ponte alm de representar uma ligao viria importante favoreceu uma maior integrao entre as dinmicas das duas cidades, se constituindo em um smbolo de uma relao histrica e geogrfica que comeava a ingressar em uma nova fase. Os impactos da ponte no cotidiano dos processos de deslocamento na cidade vm revelando ao longo dos anos as novas composies do perfil e do fluxo de diferentes segmentos populacionais entre as duas cidades, ainda que na sua maioria composto por trabalhadores. O transporte hidrovirio viveu oscilaes importantes desde ento, aumentando numericamente e numa proporo que no foi acompanhada de investimentos da ampliao das condies de oferta desse servio, mesmo 209
aps sua privatizao em 1997, sendo, nos ltimos anos, visvel a falta de atendimento com qualidade desse servio. A ponte, privatizada em 1995, teve um aumento significativo de volume de carros particulares e das linhas de nibus intermunicipais que diminuram o fluxo de passageiros que iam das cidades circunvizinhas para o Rio de Janeiro utilizando os servios de barcas. Alm do fato de que o transporte ferrovirio entre Niteri e as cidades vizinhas foi desativado h dcadas como meio regular de locomoo. Como conseqncia a cidade teve seu desenho virio modificado revelando a nfase no transporte particular e o pouco investimento nos transportes de massa o que onerou duplamente os trabalhadores: em termos do tempo e do custo do deslocamento, o que tem determinado um fator importante nos processos de territorializao da pobreza, conforme destaca Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro:
O conjunto de dados em pesquisas realizadas pelo Instituto de Desenvolvimento e Informao sobre Transportes tem evidenciado a relao entre crise de mobilidade vigente nas reas metropolitanas e suas conseqncias na constituio de bolses de pobreza. A parcela mais carente (classes D e E) da populao a que encontra maior dificuldade para realizar deslocamentos. Esse segmento corresponde a quase 45% da populao total das metrpoles nacionais, mas representa menos de 30% dos usurios de nibus urbanos; por outro lado, o segmento que apresenta maior dependncia do trem urbano, fato que indica as longas distncias que essa populao tem que percorrer, como tambm permite interferir sobre as condies desse transporte, pois trata-se de rea que sofreu, nas ltimas dcadas, com falta de investimentos (2007: 32).
A relao entre as duas cidades passou a ser bastante modificada pelo deslocamento de vrias reparties pblicas de Niteri para o Rio de Janeiro aps o processo de fuso. Esse fato no s implicou na perda de referncia da cidade como sede do poder estadual como tambm deu outra dimenso ao histrico deslocamento de parte significativa de trabalhadores para o Rio de Janeiro. At os anos 70 tanto Niteri quanto So Gonalo 37 e
37 So Gonalo constitua uma das freguesias de Niteri e foi elevada condio de Vila em 1890, fazendo com que a cidade perdesse quase 2/3 de seu territrio, composto essencialmente por reas 210
outras cidades do entorno do Rio de Janeiro eram consideradas como cidades dormitrios, dada o percentual da populao de trabalhadores que se deslocavam cotidianamente para trabalhar no Rio de Janeiro. Embora parte do aparato burocrtico do estado permanecesse em Niteri a cidade teve que lidar com uma nova realidade de mudanas, ocupao e desocupao de prdios pblicos, incluindo o Palcio do Ing, sede do executivo estadual. Em meio s mudanas administrativas a cidade passou a lidar com uma situao que no final do sculo XX iria adquirir outra magnitude: a rede de servios educacionais e de sade localizadas no municpio, mas que administrativamente estavam vinculadas ao governo estadual e, em alguns casos, ao governo federal. Este fato passou a ter maior peso em funo das tendncias de descentralizao e municipalizao das polticas pblicas e da maior autonomia que os municpios passaram ater em funo do reordenamento institucional provocado pela aprovao da nova Constituio Federal em 1988. Deste modo, em um primeiro momento a presena de uma extensa rede de servios pblicos, sobretudo estadual, na cidade foi um fator que favoreceu a consolidao das polticas pblicas, mas que se revelou, com o tempo, insuficiente para o atendimento do crescimento da populao pobre da cidade por algumas razes: i- a localizao dessas unidades seguiu um padro de urbanizao de dcadas anteriores em que a heterogeneidade da composio de classes sociais da cidade foi atendida mediante os investimentos estaduais e federais 38 , mesmo no distantes de onde se deu o crescimento da pobreza
rurais. Contudo a subordinao aquela localidade continuou subordinada Comarca de Niteri at 1921 (WEHRS, 1997). 38 Ao analisarem a experincia de Niteri no que se refere localizao das escolas pblicas, Pizzolato et alli apontam que: Quanto distribuio espacial das escolas, a avaliao do estudo resultou em um diagnstico muito favorvel, mas recomendando cuidadoso acompanhamento gerencial, decorrente do fluxo de estudantes de outros municpios, no devidamente compreendido, e do rpido desenvolvimento de Itaipu, segundo distrito de Niteri, que vem crescendo a taxas superiores a 10% a.a. Por outro lado, foram destacadas algumas reas em que haveria pequenos desequilbrios de vagas e reas com absoluta escassez de vagas, mas em que predomina a populao de renda elevada. Naturalmente, se tais segmentos mais privilegiados optarem pela escola pblica, poder haver forte 211
na cidade elas j no ofereciam condies de acompanhar o aumento da demanda sem novos investimentos na ampliao da rede; ii- o crescimento da pobreza se deu em uma conjuntura de retrao da capacidade de arrecadao da cidade, sobretudo com o declnio da indstria naval nos anos 80, e de valorizao das aes pblicas municipais no desenvolvimento das polticas pblicas; iii- por conta de uma central contradio da cidade que em funo dessas condies histricas criou as bases para o desenvolvimento de um padro de vida das camadas mdias e de grande parte da populao assalariada urbana bastante satisfatrio em termos de servios pblicos, sobretudo se comparado com a maior parte dos municpios brasileiros, o que possibilitou a disseminao da falsa idia de que a cidade no tem uma populao pobre em proporo elevada que justificasse o investimento pblico municipal em polticas pblicas e equipamentos urbanos para esses segmentos. As demais intervenes urbanas dos anos 70 contriburam para a consolidao dessa forma de percepo, ou melhor, de no percepo da pobreza na cidade. Na gesto de Moreira Franco 39 , a ltima antes do fim da ditadura, os investimentos centrais foram dirigidos para a construo do tnel novo de ligao dos bairros de Icara e So Francisco, o aterro e a duplicao das pistas da Avenida Rui Barbosa nas orlas de So Francisco e Charitas, os acessos s praias ocenicas de Piratininga, Itaip e Itacoatiara e a ampliao das galerias de guas pluviais dos bairros mais nobres da cidade. Tratou-se de um montante de investimentos assegurados em parte pelo governo federal, em particular por interesses eleitorais do ento Ministro
demanda reprimida (2004: 124). Conforme ser abordado no prximo captulo, de fato a rede pblica acabou sofrendo uma expanso nos anos 90 e que, pelas anlises dos autores, foi capaz de manter um certo equilbrio na distribuio territorial das escolas.
39 Moreira Franco foi o primeiro prefeito eleito de Niteri, em 1976, pelo ento Movimento Democrtico Brasileiro (MDB), com a Reforma Partidria de 1979 que extinguiu o bipartidarismo, ele seguiu seu sogro Amaral Peixoto filiando-se ao Partido Democrtico Social (PDS), para onde migrou boa parte dos polticos vinculados antiga Aliana Renovadora Nacional (ARENA) e que apoiavam o regime militar. Anos mais tarde Moreira Franco se filiou ao Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB). 212
do Interior Mrio Andreazza e do prprio prefeito Moreira Franco, que se candidatou ao governo do estado nas eleies de 1982. Algumas intervenes passaram a ocorrer nas regies onde a populao pobre se concentrava, mas sempre a partir do vetor das obras fsicas de urbanizao das vias de acesso e logradouros. O crescimento da populao residente em favelas se constituiu em um fenmeno que revelava exatamente a ausncia de uma poltica habitacional dirigida a esses segmentos populacionais urbanos. Pela topografia da cidade o crescimento da populao pobre se deu particularmente no perodo nas regies de encostas, mas em um ritmo no acelerado e de certo modo perceptvel ao poder pblico que produziu essas intervenes mais pontuais e no estruturais. Em funo da dimenso reduzida do territrio da cidade servido com uma infraestrutura bsica (transporte, gua, luz e esgoto) a alternativa deflagrada foi a construo de alguns conjuntos habitacionais em bairros residenciais da cidade 40 , cujo pblico-alvo no era o de segmentos moradores de favelas, tambm no ocorrendo a prtica das remoes, como se deu em larga escala na cidade do Rio de Janeiro. As intervenes produzidas entre os anos 70 e 80 seguiram um padro bastante parecido de irradiao do crescimento urbano no Rio de Janeiro e em Niteri em direo Barra da Tijuca e Regio Ocenica, respectivamente (ver mapa no Anexo 2). Em busca de novos padres e condies de vida, sobretudo aquela proporcionada pelo fato de morar longe do centro e de bairros muito saturados em termos de densidade demogrfica e problemas urbanos, famlias da classe mdia e classe mdia alta migraram para estas regies das duas cidades. Em Niteri o processo foi favorecido pela melhoria das condies de acesso regio ocenica e pelo lanamento de condomnios fechados com uma enorme atratividade em torno do trinmio segurana-privacidade-lazer.
40 Parte dos conjuntos foi construda a partir de financiamentos do extinto Banco Nacional de Habitao (BNH) e pelo Instituto de Orientao s Cooperativas Habitacionais (INOCOOP-Rio) fundado em 1966. 213
Parte do processo de expanso da regio no se deu exatamente nas reas litorneas, abrangendo tambm uma regio intermediria formada por grandes reas verdes, stios, posses, loteamentos que no vingaram e que se caracterizavam pela baixa quantidade de moradias e construes, e parte da zona rural da cidade. Esse contexto de expanso iniciado entre o final dos anos 70 e incio dos anos 80 se consolidou em fases, produzindo em um primeiro momento a criao dos condomnios fechados em nmero limitado e com caractersticas de veraneio, depois com um novo conjunto de reformas nas vias de acesso, com ampliao das principais avenidas que cortam toda a regio ocenica e rural da cidade, a ocupao passou a se dar pelos diferentes extratos de classe, configurando a combinao to caracterstica de nossas cidades e de nosso modelo econmico que a de que o percurso da territorializao da pobreza acompanha o da riqueza, e a terceira e atual fase diz respeito ao crescimento acelerado da regio, fortemente dinamizado pela especulao imobiliria e pela sedimentao de reas de extrema pobreza incrustadas no meio das reas nobres.
A combinao da segmentao do mercado de trabalho com imobilidade urbana e a ausncia de polticas efetivas de proviso de moradia gera segmentao scio-territorial das metrpoles, cuja evidncia a presso pela ocupao das reas mais centrais. O fundamento dessa presso a continuidade da concentrao nos municpios plos da riqueza e da renda, espaos onde os trabalhadores mais precarizados tentam se infiltrar (RIBEIRO, 2007: 33).
A expanso da regio ocenica nas condies descritas comps um cenrio novo no contexto da cidade: a criao de condomnios e loteamentos que atraram a migrao de contingentes populacionais oriundos dos bairros residenciais de Niteri e at do Rio de Janeiro, que encontravam aqui melhores condies econmicas para arcar com um novo padro de vida. A regio com trs praias ocenicas se tornou a principal opo de lazer da cidade nos finais de semana. Contudo essa expanso no foi acompanhada de investimentos na infraestrutura urbana e parte considervel da regio continua at hoje sem asfalto, calamento e rede de 214
coleta de esgoto. Acabou abrindo oportunidades de sobrevivncia para a parcela da classe trabalhadora residente na regio em ocupaes de baixa qualificao e, na maioria, sem a segurana do trabalho formal: caseiros, domsticas, vendedores ambulantes e trabalhadores da rede de comrcio local organizada inicialmente em torno das atividades de veraneio. H de se destacar a emergncia de localidades constitudas pela parcela da populao mais pobre e migrante de diversas regies do estado e do pas com graves problemas relacionados violncia, em todas as suas formas de expresso, especialmente as decorrentes do alcoolismo e do trfico e consumo de drogas, o que em certa medida justificar a atuao de vrias instituies filantrpicas nesta regio. A principal decorrncia desse tipo de crescimento urbano foi a ausncia de polticas pblicas por parte do governo municipal em razo de que essa necessidade no se colocava para a populao com altos rendimentos enquanto que as necessidades da populao das localidades mais pobres esbarrava na particularidade que se forjou em Niteri decorrente da combinao de um alto padro de qualidade de vida, medido pelo ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), com uma pobreza que no tinha muita visibilidade na cidade, visto que seu circuito de deslocamento territorial foi extremamente reduzido s prprias reas de moradia, seja por razes econmicas ou culturais (medo e segregao 41 ). Para uma regio afastada e mal servida de transportes pblicos o deslocamento se tornou em forte elemento de diferenciao das condies de vida das classes sociais. A populao com maiores rendimentos no se ressentia dessa distncia e
41 Faz parte do modo de ver e sentir a cidade de alguns segmentos sociais, sobretudo os moradores dos morros e regies mais afastadas do centro, h dcadas, a referncia aos deslocamentos entre seus locais de moradia e o centro da cidade como se fosse a um espao que representasse uma enorme diferena em relao ao local de residncia. Assim foi e continua sendo muito comum ouvirmos eu vou cidade, eu vou l em Niteri, como se essas pessoas no estivessem de fato na cidade de Niteri. Tais discursos revelam que em alguma medida h um sentimento de no pertencimento cidade, como se a cidadania no tivesse, de fato, um componente territorial. Embora tenha crescido na cidade ouvindo isso com algum estranhamento, me surpreendi com as narrativas de muitos profissionais que atuam junto s escolas pblicas, nos CRAS e nas unidades de sade reiterando a fora da presena desse discurso na populao, particularmente as crianas. 215
deslocamento, pois dispunha de veculos prprios. Tal fato s se tornou uma questo central nos anos 90 com a acelerao do crescimento da regio, o que gerou a organizao de uma rede privada de servios (comrcio, educao e sade) que favorecessem o atendimento de certas demandas na regio. O impacto da combinao entre o aumento da populao com altos rendimentos e de acirramento das condies de pobreza transformou a regio ocenica em um lugar com expresses bastante acirradas da questo social: degradao ambiental, explorao do trabalho infantil, violncia domstica, negligncia e maus-tratos contra crianas e prostituio infantil. A regio produziu respostas diversas ao longo das ltimas trs dcadas. Nos anos 80 se constituiu na regio um importante movimento de organizao social em torno das questes ambientais, visto que uma regio privilegiada em termos de ecossistema composto de mata atlntica original, morros, duas lagoas, mangues e restinga. Essa mobilizao esteve associada questo da terra e da moradia, sendo protagonizada por associaes de moradores e que convergiu, em um determinado momento, para a formao de uma das bases de sustentao do Partido dos Trabalhadores na cidade. J nos anos 90 se verificou a forte presena e atuao das instituies religiosas, em grande parte ligada ao movimento neopentecostalista e que vai servir de base para a organizao de um amplo leque de instituies com atuao na rea social. E nos anos 2000 o esboo de uma ao pblica com a criao do Frum da Regio Ocenica, do 2 Conselho Tutelar da cidade, com a expanso dos programas sociais, o fortalecimento da atuao das ONGs e a constituio de redes sociais. O crescimento da Regio Ocenica de Niteri embora represente um aspecto decisivo para a compreenso da particularidade de como a distribuio da riqueza se expressa na cidade, no deve ser vista em separado da dinmica das demais regies. Deste modo o crescimento da pobreza determinou um processo acelerado de aumento da populao residente em favelas no Centro, em Icara, Ing, Santa Rosa, Fonseca e em 216
quase todas as regies da cidade. Segundo reportagem publicada no jornal O Globo, em 21 de janeiro de 2009, Niteri vivenciou em quatro anos, no perodo compreendido entre 2004 e 2008 o surgimento de 30 novas favelas e ao longo da dcada a cidade pulou de 43 para 130, o que representa hoje cerca de 20% do total da populao, ou seja, 95 mil pessoas morando em reas de grande concentrao de pobreza. Apesar de este processo ficar mais evidente na dinmica da cidade com o crescimento visvel das favelas, do aumento da criminalidade e da violncia, a imagem que se construiu da cidade para parte dos habitantes e para fora foi outra: a de uma cidade com excelente qualidade de vida, assentadas particularmente na divulgao de alguns indicadores. No obstante o IDH de Niteri ter aumentado ao longo da ltima dcada e hoje ser o maior do Estado do Rio de Janeiro e o terceiro do Brasil com 0,886 e o ndice de Gini que mede a desigualdade de renda ser de 0,46 e estar abaixo da mdia nacional em torno de 0,56, segundo levantamentos realizado pelo PNUD em 2003, a cidade tem um percentual de incidncia da pobreza de 12,47% (IBGE, 2008). Diante das condies econmicas da cidade as estratgias de enfrentamento da pobreza j mereciam uma ao governamental mais consistente e articulada, sobretudo no que se refere s questes relativas s condies de habitao e transporte de massa. Em relao esfera poltica, ao longo dos anos 80 a cidade experimentou um novo arranjo poltico em virtude do processo de redemocratizao. Ao mesmo tempo em que se fortaleceram os movimentos associativos que imprimiram dinmica da sociedade poltica local a necessidade de dilogo com personagens fora do circuito poltico partidrio tradicional, polarizados por quadros polticos oriundos da conjuntura do bipartidarismo da ditadura e das clssicas foras polticas do estado, se esvaziou gradativamente a fora poltica do sindicato dos martimos pela profunda crise que o setor viveu naquela dcada, inclusive com o 217
fechamento de estaleiros e demisses 42 . A dinmica partidria apresenta um alto grau de renovao, ainda que as alianas com os setores tradicionais da poltica estadual se mantenham nos arranjos pr e ps-eleitorais nas sucessivas gestes municipais vinculadas ao Partido Democrtico Trabalhista (PDT). Muito embora essa hegemonia no campo da gesto municipal tenha se desenhado mais em torno da figura de Jorge Roberto Silveira do que do prprio partido, no podemos deixar de considerar o peso que teve a eleio de Leonel Brizola ao governo estadual em 1982, ganhando do ex-prefeito de Niteri Moreira Franco num pleito disputadssimo e marcado por denncias de tentativa de manipulao dos resultados. Alm claro, como se deu em todo o pas, com a criao do PT. Desde as primeiras eleies para o municpio o PT lanou candidato prprio o sindicalista e professor Godofredo Pinto que duas dcadas mais tarde viria a ser prefeito da cidade. As gestes de Jorge Roberto Silveira e Joo Sampaio pelo PDT durante 14 anos 43 produziram marcas expressivas na cidade. O dilogo com os movimentos sociais de certa forma se construiu oscilando entre as bases que particularizam historicamente o PDT, ou seja, h um reconhecimento dos interlocutores vinculados aos movimentos sociais, mas que no avana para uma perspectiva de gesto mais participativa, e as presses decorrentes do fortalecimento das mobilizaes e reivindicaes dos movimentos sociais, em particular no mbito da questo urbana (creches, sade e urbanizao e regulao fundiria das reas de favela), do meio ambiente (sobretudo ligadas regio ocenica e instalao do Lixo no
42 A crise vivida pelo setor naval pode ser tomada como expresso de como as mudanas no contexto internacional produz impactos nas cidades que tm algum ramo da atividade econmica integrada aos processos de mundializao da economia. 43 As eleies municipais de Niteri tm apontado para um quadro de alternncia partidria no poder muito restrito ao longo das ltimas trs dcadas, ou seja, desde que se retomou o processo de eleio direta para prefeito apenas trs partidos polticos tiveram seus candidatos eleitos, com largo predomnio do PDT: Moreira Franco (MDB/PDS, 1977-1982); Waldenir Bragana (PDS, 1983-1988); Jorge Roberto Silveira (PDT, 1989-1993); Joo Sampaio (PDT, 1993-1997); Jorge Roberto Silveira (PDT,1997-2001); Jorge Roberto Silveira (PDT, 2001-2002); Godofredo Pinto (PT, 2002-2005); Godofredo Pinto (PT, 2005-2008); Jorge Roberto Silveira (PDT, 2009-2012). 218
bairro do Caramujo 44 ), da infncia e da violncia. A Federao das Associaes de Moradores de Niteri (FAMNIT) foi se constituindo em um dos principais interlocutores no mbito da sociedade civil, passando a ocupar espaos importantes em quase todas as instncias de controle social da cidade. As intervenes urbanas produziram uma forte reverso no sentimento de menos valia da cidade. Jorge Roberto a partir da contratao de vrios projetos ao renomado arquiteto Oscar Niemeyer mexeu com elementos estticos e simblicos importantes para a consolidao da imagem da cidade, sendo o mais importante e conhecido o do Museu de Arte Contempornea (MAC), construdo em 1996. Os elevados ndices que aferiam a qualidade de vida, a modificao da paisagem urbana da cidade com a extenso territorial das reas onde residem os segmentos populacionais com altos rendimentos e a construo de novos smbolos que mexeram com imaginrio da populao e que passaram a ser conhecidos no mundo inteiro foram decisivos para que se modificasse a auto-imagem da cidade e a forma como ela passou a ser tratada na mdia. Contudo, se as sucessivas gestes municipais impactaram, indubitavelmente, na imagem da cidade, no podemos deixar de destacar alguns processos que tambm foram decisivos para as polticas pblicas contriburem para o reconhecimento da cidade no campo social. A forte tradio no campo dos servios pblicos reforada pela condio de capital deixou mais do que uma herana em equipamentos, mas tambm uma cultura de gesto de polticas que combinada com a dinmica das atividades
44 A instalao do aterro sanitrio onde despejado o lixo recolhido da cidade no bairro do Caramujo, mais especificamente no Morro do Cu teve um profundo impacto na regio, visto que determinou condies de vida e de sade muito ruins para a populao local assim como o desenvolvimento de uma extensa rede de catadores envolvendo homens, mulheres e crianas que passavam a viver do lixo. Com o aprofundamento das relaes privadas e clientelistas que passaram a dominar as favelas do Rio de Janeiro de Niteri, a prpria atividade econmica em torno da indstria do lixo tambm passou a ficar subordinada ao poder exercido pelo narcotrfico. A questo que envolve a regio passou a ser alvo de mobilizaes sociais por parte da populao e objeto das propagandas de diferentes partidos polticos nos pleitos eleitorais do municpio. 219
intelectuais e profissionais que a forte presena da universidade pblica 45
imprimiu ao cotidiano da cidade possibilitou que em diferentes reas a cidade fosse assumindo uma posio de vanguarda ou, ao menos destacada, como no caso do cinema, da sade pblica, da sade mental, da cultura, da assistncia social e da educao. O reconhecimento dessa atuao no pode ser creditado exclusivamente a uma nica gesto municipal, mas preciso reconhecer que em 14 anos de gesto de um partido, em maior ou menor grau, com avanos e retrocessos, essa construo foi fomentada a partir de importantes aes e polticas municipais. O exemplo mais conhecido o do Mdico de Famlia 46 , fruto de um convnio firmado com Cuba e que desde 1992 desenvolvido na cidade com importantes impactos na organizao da sade pblica.
Em 1989/90, em decorrncia da segunda epidemia de Dengue, na iminncia do surgimento de casos de Febre Hemorrgica e de outros surtos recorrentes de Meningite Meningoccia no estado do Rio de Janeiro, iniciaram-se uma srie de contatos com o Ministrio da Sade Pblica de Cuba, na inteno de intercambiar experincias e tecnologias para a resoluo da situao epidemiolgica em andamento. Esta aproximao permitiu melhor conhecimento sobre a aplicao do plano de Medicina Familiar, implantado com sucesso naquele pas desde 1984, resultando em um acordo de assessoria tcnica para estudo de viabilidades de adaptao realidade municipal, com grande empenho dos gestores locais, considerando que a proposta em questo era compatvel com as mudanas interpostas pelo processo de municipalizao, ampliando a estratgia de regionalizao dos servios, estabelecendo facilidade de acesso populaes situadas em rea de risco definidas pelo Diagnstico ambiental de Niteri elaborado poca (FUNDAO MUNICIPAL DE SADE DE NITERI, 1992:4).
Em grande parte o reconhecimento do xito dessas aes recaa, a cada processo eleitoral, mais ainda sobre Jorge Roberto Silveira, visto que no necessariamente os candidatos do PDT conseguiram o mesmo
45 A consolidao da UFF foi um fator decisivo para a estruturao dos servios de sade no municpio nos anos 70 (BRASIL. CONSELHO NACIONAL DE SECRETRIOS MUNICPAIS DE SADE, 2007) e anos mais tarde nas reas de Educao, Assistncia Social e Cultura, entre outras, visto que no s muitos quadros da administrao municipal eram oriundos da universidade, assim como parte dos profissionais concursados e que passaram a atuar na rede municipal. 46 Niteri o nico municpio no Brasil autorizado a desenvolver esse programa ao invs do Programa de Sade da Famlia (PSF) do Ministrio da Sade. 220
desempenho nas urnas. A cidade passou a ter um representante poltico fortemente identificado com as mudanas que a cidade experimentava e que conseguiu mesclar aes que mexiam com os sentimentos da cidade com processos de valorizao da gesto na esfera municipal. Mas tambm uma srie de alteraes nos padres de organizao das polticas pblicas que foram se consolidando na cidade sem sofrerem com as variaes na composio poltica das gestes municipais. Elas assumiam cada vez mais uma feio particular cidade, resultado da combinao dos processos de descentralizao com os de valorizao da gesto local, ampliao da participao social e certo grau de inovao no mbito das polticas municipais. A partir da ltima dcada a vida poltica na cidade se alterou em funo da conjuntura nacional. O PT adotou, em funo dos processos eleitorais nacionais, particularmente para garantir a eleio e a reeleio de Lula, em 2002 e 2006, respectivamente, uma poltica de alianas que teve desdobramentos nos estados e nos municpios, muitas vezes conflitivos com as decises dos diretrios estaduais e municipais. Em Niteri a aliana do PDT com o PT se efetivou para o processo eleitoral de 1999, que teve Jorge Roberto Silveira como candidato a prefeito e Godofredo Pinto como vice. Essa aliana foi possvel tambm em funo de que o candidato a vice- prefeito assumiria na metade do mandato quando Jorge Roberto concorreria ao governo estadual. Mas no se manteve para os dois pleitos seguintes, o de 2004 e de 2008, quando PT e PDT foram os principais concorrentes. Godofredo Pinto se reelegeu em 2004 e em 2008, o candidato do PT, o deputado estadual e ex-secretario Municipal de Integrao e Cidadania de Niteri Rodrigo Neves 47 perdeu a eleio para Jorge Roberto Silveira que retorna prefeitura pela quarta vez.
47 Rodrigo Neves esteve frente da Secretaria Municipal de Integrao e Cidadania durante o governo de Jorge Roberto Silveira (1999-2000). Esta secretaria foi transformada em Secretaria de Assistncia Social em 2003, j sob a gesto de Helosa Mesquita no governo de Godofredo Pinto. Trata-se de um perodo central para a compreenso do processo de consolidao da assistncia social como poltica pblica no municpio. 221
Nos seis anos de administrao petista se mantm algumas das particularidades das gestes anteriores em termos de urbanizao e investimento em grandes obras vinculadas ao Caminho Niemeyer 48 , ainda que sem a centralidade das gestes anteriores. Dadas as mudanas assumidas pelo PT para garantir a chamada governabilidade do Governo Lula, e as frustraes causadas pelas expectativas de mudanas mais radicais e de ruptura com o desenho neoliberal do Estado, tambm no campo municipal se observou um processo de sada de quadros importantes do partido, o ingresso de personagens sem nenhuma vinculao com a histria de lutas daquela legenda e a conseqente dificuldade no relacionamento com alguns dos movimentos sociais, particularmente com o sindicato dos professores da rede pblica municipal. O que se observa como elementos diferenciadores da gesto do PT foram: o esforo de estruturao da poltica de assistncia social, a tentativa de instituir o Oramento Participativo na cidade, uma gesto da poltica de sade centrada na sade pblica e com maior amplitude no leque de profissionais de sade que atuaram na gesto de suas unidades e o direcionamento das aes no campo educacional na perspectiva de construo de uma escola cidad afirmando os princpios das cidades educadoras. O que se observou nesse processo que a administrao de Godofredo Pinto expressou uma coalizo de foras polticas que no foi capaz de trazer de modo coeso e extensivo a todas as reas da gesto municipal as marcas das administraes municipais petistas: a nfase na rea social, a diversidade e inovao em termos de programas sociais e a articulao com os setores mais
48 O Caminho Niemeyer faz parte de um projeto de revitalizao do centro da cidade envolvendo a construo de uma srie de obras projetadas por Oscar Niemeyer e que se localiza numa longa faixa litornea, com maior concentrao de instalaes entre o bairro da Boa Viagem, onde se localiza o MAC, at a Ponta dAreia. Dentre as obras projetadas que integram o Caminho constam: o Museu de Arte Contempornea (MAC), a Estao das Barcas de Charitas, o Teatro Popular de Niteri, a Praa Juscelino Kubitschek e o Memorial Roberto Silveira j concludas, a Fundao Oscar Niemeyer e o Museu do Cinema, ambas em construo, uma capela, a Catedral Batista e a Catedral Catlica e a nova Estao das Barcas de Niteri, todas com obras ainda a serem iniciadas. 222
organizados da sociedade civil na proposio de novas modalidades de gesto pblica. A gesto municipal petista se deu numa conjuntura de crescimento econmico do pas depois de um longo perodo de crise, como tambm sob a gesto de um presidente da repblica do mesmo partido poltico, o que favoreceu uma srie de investimentos na cidade, dentre os quais h de se destacar a revitalizao da indstria naval com a contratao de novas plataformas de explorao de petrleo e as obras do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). Alm dos investimentos oriundos do governo federal a arrecadao da cidade aumentou em funo do incremento de alguns setores econmicos como o crescimento do setor de servios que hoje representa o maior volume de recursos na composio do Produto Interno Bruto da cidade com R$ 6.527.941,00, contra R$1.211.871,00 da indstria e R$12.942,00 da agropecuria, sendo o 39 PIB do pas e o terceiro do Estado do Rio de Janeiro (IBGE, 2008). Junto com o crescimento da indstria naval a cidade experimentou forte expanso no setor privado de sade e educao, sobretudo com a criao de novas escolas e universidades, e da construo civil que experimenta uma alta taxa de crescimento nos empreendimentos destinados populao com maior poder de compra, o que por seu turno tem implicado uma profunda e rpida transformao da paisagem de alguns bairros mais atingidos pela especulao imobiliria. O que se observa um processo de consolidao de importantes fraes da burguesia local, vinculadas aos setores de servios educacionais, de sade, transportes e s indstrias da construo civil e naval que passam a atuar de forma incisiva na definio dos padres de desenvolvimento da cidade, como bem observado no documento de sistematizao do Plano Diretor de Niteri ao tratar das dificuldades de incluso territorial na cidade:
Embora este trabalho no tenha suporte suficiente para concluir a respeito das razes que levaram a esta conjuntura podemos especular algumas possibilidades que podem ter contribudo. A diferena 223
entre o poder de presso dos segmentos imobilirios e dos movimentos populares sobre a administrao nos parece ser a mais significativa; a organizao das reas afetadas em movimentos organizados e articulados ainda est por ser construda no municpio; seriam estes os principais interlocutores a pressionar pela efetivao de aes e disputar investimentos. A tradio da relao entre os agentes ligados ao setor imobilirio e a estrutura administrativa outra barreira de difcil superao. Estes dois pontos reforam a existncia de um terceiro, a dificuldade da administrao optar pelo enfrentamento poltico na aplicao de instrumentos inovadores na poltica urbana sem o suporte da presso social para sua aplicao. Vimos que a presso social, independente dos segmentos que a formulam, obteve xito tanto para regulamentar o instrumento da OI como para retir-lo (INSTITUTO PLIS, 2005: 48).
Se, por um lado, essas alteraes aceleradas da paisagem urbana contrastam com os indicadores de crescimento populacional da cidade que, se comparada a outras localidades, como So Gonalo e Rio de Janeiro, cidades vizinhas, bem menor 49 , de outro revelam que a dinmica da produo modifica tambm a paisagem poltica e ideolgica, na medida em que o crescimento econmico da cidade foi acompanhado do crescimento da capacidade de atuao daquelas fraes da burguesia em diferentes processos de ordenamento da vida social na cidade, contribuindo significativamente para a reproduo da imagem de Niteri em torno dos altos padres de qualidade de vida. O fortalecimento dessa concepo e das prprias condies de atuao poltica desses grupos econmicos expressam o desafio que a ampliao das polticas pblicas na cidade, seja em termos do aumento da oferta dos servios sociais, j que parte dos recursos oramentrios vm sendo sistematicamente destinados para os empreendimentos urbansticos que reiteram a imagem de uma Niteri moderna e prspera, seja no sentido de se pensar as polticas pblicas no como polticas para pobres, mas como polticas universais, para a cidade. O contraponto a essa tendncia tem se dado a partir da maior amplitude dos programas sociais do governo federal na esfera municipal, da
49 Niteri tem uma rea geogrfica de 129,135 quilmetros quadrados e uma populao que sofreu as seguintes variaes nas ltimas trs dcadas: 397.123 habitantes em 1980, 436.155 em 1991, 459.461 em 2000 e uma populao estimada em 479.384 em 2009 (IBGE, 2008). 224
consolidao dos fundos pblicos e dos conselhos de polticas da cidade. O que tem favorecido o desenvolvimento de polticas pblicas que, com as inovaes introduzidas pela gesto petista e a tradio de desenvolvimento de prticas profissionais que conquistaram certo grau de autonomia na esfera local, alcanaram um patamar de institucionalidade mais elevado do que em perodos anteriores. Contudo visvel a falta de homogeneidade nas formas e organizao e conduo das polticas pblicas no municpio e que se estende tambm aos processos e s instncias de controle social, particularmente se compararmos as polticas de sade, educao e assistncia. A organizao da rede de sade do municpio e sua articulao com as lutas sociais em torno da Reforma Sanitria nos anos 80 criaram as bases para a rpida consolidao na cidade de um padro de atuao poltica e profissional bastante avanado em relao aos demais municpios brasileiros. J a composio profissional e institucional da rea de educao em termos mais slidos comeou a se desenhar nos anos 90, com impulsos mais consistentes na primeira dcada deste sculo, determinado pela maior proximidade e atuao dos quadros intelectuais da rea, oriundos da Universidade Federal Fluminense, nos processos de gesto, assessoria e formao de professores da rede municipal. Enquanto que a rea de assistncia social s veio a ganhar uma feio de poltica no incio desta dcada com a criao da Secretaria de Assistncia Social, do esforo de implantao da Poltica Nacional de Assistncia Social no municpio e com a realizao de concurso pblico para suprir com quadros prprios a execuo dos programas e projetos sociais. Contudo, essas mudanas, destacadamente importantes, esto longe de fornecer um status de organizao institucional a essa rea prximo s das outras duas polticas, sobretudo em funo de sua dinmica de funcionamento, envolvendo desde a oferta de servios at os processos de gesto dos CRAS e contratao de profissionais, ainda estar fortemente vinculada s ONGs. A diversificao da sociedade civil tem expressado na cidade tanto a participao de sujeitos coletivos cujas aes e interesses fortalecem a 225
constituio e consolidao de uma esfera pblica quanto queles que forjam um neocorporativismo disfarado de associativismo e que passam a atuar nas esferas de controle social e da gesto municipal a partir de interesses essencialmente privados, ainda que no mercantis. A atuao das ONGs na cidade cresceu vertiginosamente em diferentes setores, mas, sobretudo na rea da assistncia, conformando um quadro composto tanto por prticas sociais de cunho poltico e democrtico quanto de refilantropizao da assistncia social 50 . Tambm a atuao das associaes de moradores foi bastante tencionada pelas disputas entre a lgica pblica e privada, revelando formas de representao no s dos interesses coletivos dos moradores como dos interesses particulares de seus diretores, dos representantes de instituies religiosas e at do narcotrfico. A sociedade civil comporta hoje diferentes foras sociais cuja diversidade de interesses tem determinado relacionamentos com a sociedade poltica que tanto contribuem para a ampliao das funes pblicas do Estado quanto para o seu progressivo loteamento entre os grupos com maior capacidade de presso. nesse contexto poltico, econmico e cultural que as aes intersetoriais comearam a ganhar espao, traduzindo na esfera local as tendncias nacionais, mas adquirindo feies particulares em virtude da histria de organizao das polticas pblicas na cidade. As particularidades das gestes do PT e do PDT com certeza imprimiram marcas diferentes a esse processo, mas tambm favoreceram a continuidade de algumas aes. Tambm perceptvel que na cidade se construiu uma cultura de valorizao de determinadas aes profissionais que articuladas aos
50 A trajetria da poltica de assistncia social no Brasil sempre foi marcada pela forte atuao das instituies filantrpicas, contudo, as lutas sociais que possibilitaram seu reconhecimento como poltica pblica, no produziram uma alterao significativa no campo cultural, ideolgico e institucional que revertesse o papel, ainda central, da filantropia em algumas instncias dessa poltica ou como lgica distinta dela. Nesse sentido, o Estado no Brasil tem se constitudo, em seus diferentes desenhos institucionais e polticos, em um importante fator de fortalecimento desse papel o que incide diretamente na maior dificuldade de consolidao da assistncia social como poltica pblica (MESTRINER, 2008). 226
processos de luta tanto na dinmica local quanto nacional se mantm apesar das alternncias de poder, ainda que estejam longe de expressar traos que as poderiam caracterizar como polticas de estado e no apenas de governo. A dinmica das polticas pblicas na cidade, determinada pelo relacionamento entre a sociedade poltica e a sociedade civil, ou seja, pelas aes partidrias, pelas prticas profissionais, pelos movimentos sociais, pelas ONGs, pela intensa participao da UFF em diferentes dimenses da vida na cidade e pelos vrios grupos de presso, evidencia como que diferentes intelectuais coletivos fizeram ressaltar de suas prprias contradies o potencial instituinte da intersetorialidade. Apesar das trajetrias particulares das reas de sade, educao e assistncia social na cidade e da ausncia de deliberaes governamentais efetivas que apontem para uma forma de articulao intersetorial, observamos que as prticas de determinados segmentos profissionais vinculados esfera pblica municipal e sujeitos coletivos conseguiram forjar redes sociais e tramas institucionais que, atravessadas pelas contradies e disputas que particularizam as relaes entre a sociedade civil e poltica, favoreceram o desenvolvimento de experincias intersetoriais com caractersticas diferentes das que j foram sistematizadas, at o momento, como as de Fortaleza, Belo Horizonte e Porto Alegre, visto que no se constituram como polticas de governo, mas como um movimento instituinte.
3.2- A construo da intersetorialidade em Niteri: diferentes pontas de uma trama.
Recorrentemente utilizamos os indicadores educacionais com referncia ao modo como a poltica de educao se materializa em um determinado territrio. Trata-se, obviamente, de um esforo explicativo que emoldura com as fronteiras geopolticas da cidade os ndices relativos rede fsica e nmero de matrculas entre outros. Como a cidade vem sendo tomada aqui como um territrio vivo e plural, em construo permanente pela 227
ao dos sujeitos sociais que nele vivem e nele imprimem as marcas de um modo de vida, ao mesmo tempo em que os modos de vida da cidade tambm so decisivos para a constituio desses sujeitos, entendemos que a educao, tomada como dimenso da vida social e como poltica pblica, tambm resultado desse rico e contraditrio processo de produo da cidade como sntese de modos de vida, como articulao de territorialidades diversas. Destarte, reconhecemos que a poltica de educao enquanto campo de tenso se revela tanto pelos indicadores, legislaes, estruturas e programas quanto pelas prticas profissionais e sociais, contribuindo com diferentes possibilidades de organizao territorial da cidade. Verificamos que a rea de educao em Niteri possui caractersticas bem peculiares em funo do modo como foi se estruturando as relaes entre as classes sociais na cidade a partir da consolidao de seu perfil econmico na esfera dos servios. Ainda que a indstria naval tenha sempre tido um peso importante no cenrio econmico e poltico da cidade, a constituio desse segmento operrio da classe trabalhadora, por conta de sua posio estratgica na produo e na organizao sindical, se tornou em mais um dos elementos a reforar a organizao de um sistema escolar com certo grau de homogeneidade, sem distines gritantes em relao s diferentes fraes da classe trabalhadora. A afirmao da escola pblica como uma escola voltada para os segmentos mais empobrecidos da classe trabalhadora foi se desenhando na passagem dos anos 70 para os anos 80, quando em todo pas afloraram as demandas pela ampliao do acesso educao por parte dos movimentos populares em funo da incapacidade do modelo tecnicista de educao da ditadura militar em assegurar a universalizao da educao escolarizada em seus diferentes nveis. Ao longo da segunda metade do sculo XX o processo de consolidao e expanso do ensino privado na cidade acabou se configurando como uma opo vivel de educao escolarizada para os segmentos assalariados do setor de servios - pblicos e privados - que dispunham de melhores oportunidades de mobilidade social, ao passo em 228
que a rede pblica consolidada foi se dirigindo progressivamente para determinados segmentos da classe trabalhadora. J os extratos da classe trabalhadora com pouca ou sem nenhuma qualificao e residentes nas comunidades que apresentavam condies precrias de vida comeavam a demandar a ampliao do acesso educao, dentre outras requisies, instituindo um tipo de presso nova na cidade pela ampliao da rede pblica, particularmente no mbito da educao infantil. Tomando como base os dados constantes do Quadro II observamos que em 2008, j com o processo de descentralizao em curso, a rede de ensino fundamental municipal representa cerca de 25% do total de matrculas e 14% do total de estabelecimentos, enquanto que a rede estadual detm 38% do total de matrculas e 20% do total de estabelecimentos e a rede privada 37% do total de matrculas e 49% do total de estabelecimentos da cidade. Evidentemente, a educao pblica no municpio ainda conta com forte aporte da rede estadual, haja vista que at os anos 60 a cidade no dispunha de estabelecimentos de ensino municipal, sendo todos os existentes de responsabilidade do governo estadual, cabendo como principal atribuio da prefeitura o oferecimento de bolsas de estudos para os alunos estudarem nas escolas particulares (TRINDADE, 2004). A rede municipal de educao pblica de Niteri tem, portanto, uma histria recente e que se, por um lado, isso representa um grande desafio para os gestores municipais, de outro, expressa um trao da educao na cidade que o da convivncia e o da diferenciao com relao rede estadual. As marcas dessa convivncia e referncia acabam por interferir em vrios processos no cotidiano educacional da cidade sejam pelos encontros, dilogos e aproximaes, como pelas comparaes, disputas e distanciamentos. Contudo, mesmo recente, a rede municipal se constituiu mantendo um diferencial em relao aos demais municpios, como pode ser observado atravs de alguns indicadores que tem servido de parmetro para 229
a avaliao da educao pblica, como, por exemplo, o IDEB 51 , o que de certa forma favoreceu a migrao de estudantes dos municpios vizinhos para a rede local. Tambm perceptvel que a elevao do IDH da cidade decorre de indicadores assentados no setor privado na cidade, cuja expanso esteve alicerada em grandes colgios vinculados a tradicionais ordens religiosas, escolas vinculadas a grupos familiares com tradio de atuao na rea de educao, em unidades novas que surgiram a partir dos anos 90 como consequncia da ampliao dos cursos pr-vestibulares e, sobretudo, na emergncia de centenas de estabelecimentos de educao infantil. A educao no municpio, portanto, no pode ser compreendida sem considerarmos tanto o peso de uma herana histrica dos anos em que a cidade foi sede do governo estadual quanto do processo de expanso do setor privado que, mesmo seguindo tendncias nacionais, adquiriu um significado bastante estratgico para a potencializao e diversificao do setor de servios como plo dinamizador da economia na cidade, tanto na esfera da formao dessa parcela de trabalhadores qualificados quanto como ramo econmico que compe aquele setor. Cabe ainda destacar a presena das unidades educacionais federais, relativamente pequena em termos de unidades (uma em cada nvel de ensino), mas que contribui para os ndices de qualidade de vida alcanados pela cidade, em particular se considerarmos que no mbito da educao superior a cidade conta coma presena da Universidade Federal Fluminense e no ensino mdio com o recm inaugurado (2006) Colgio Pedro II.
51 O IDEB de Niteri foi de 3,9 (2005) e 4,4 (2007) para os anos iniciais e de 3,8 (2005 e 2007) para os anos finais, acima do IDEB do Estado do Rio de Janeiro de 3,7 (2005) e 3,8 (2007) para os anos iniciais e de 2,9 (2005 e 2007) para os anos finais e da mdia do IDEB municipal no Brasil de 3,4 (2005) e 4,0 (2007) para os anos iniciais e de 3,1% (2005) e 3,4 (2007) para os anos finais do ensino fundamental. 230
QUADRO II Nmero de matrculas e de escolas por nvel de ensino e por tipo de dependncia no Municpio de Niteri.
Fonte: Quadro elaborado a partir de dados do IBGE Cidades (2008). Observao: os dados constantes do IBGE-Cidades no indicam valores para o total de matrculas e nmero de creches, apenas para a pr-escola.
A rea de educao nos anos 80 comeou a experimentar uma das grandes contradies da cidade: a elevao dos nveis de escolaridade da populao e a indisfarvel insuficincia do atendimento das demandas por educao pblica, sobretudo no campo da educao infantil, por parte do poder pblico municipal 52 . Foi nesse contexto que se deu a mobilizao e a atuao dos movimentos sociais, particularmente vinculados s associaes de moradores. A presso pela ampliao do acesso educao, em especial pela criao de creches, acabou encontrando eco nas gestes municipais dos anos 90, perodo em que o municpio experimentou a maior taxa de crescimento de sua rede fsica. Observando os dados do Quadro III verificamos que o nmero de estabelecimentos de educao pblica em Niteri triplicou entre 1992 e 2007, concorrendo significativamente para este aumento a criao da maior parte das 36 creches comunitrias do municpio que integram o Programa Criana na Creche (PCC), criado atravs do Decreto Legislativo n 287 da Cmara Municipal de Niteri em 03 de dezembro de 1994.
52 Mais adiante quando apresentarmos as narrativas dos conselheiros, psiclogos e assistentes sociais que atuam nos Conselhos Tutelares da cidade poder ser observado como que essa insuficincia se transformar em uma demanda recorrente para essa instncia. Depend ncia Federal Estadual Municipal Privada Total Nvel de ensino Matrcul as Escol as Matrcul as Escol as Matrcul as Esco las Matrc ulas Escol as Matrc ulas Escola s Ensino Pr- escolar 12 1 649 8 3.514 33 7.141 144 11.316 186 Ensino Funda mental 239 1 24.959 54 16.447 37 24.543 127 66.188 259 Ensino Mdio 540
Este programa desde a sua criao at o ano de 2006 esteve diretamente vinculado ao gabinete do prefeito, no integrando a estrutura da Secretaria Municipal de Educao e nem da Fundao Municipal de Educao (FME) 53 . Ao mesmo tempo em que representou uma resposta governamental s reivindicaes das comunidades e suas associaes de moradores, atendendo crescente demanda por creches, gerou grandes polmicas e tenses por no ter sido de imediato incorporado estrutura de educao infantil do municpio, constituindo, assim, para muitos, uma rede paralela dentro da prpria prefeitura. A alternativa encontrada para promover a aproximao do programa FME foi a aprovao do Decreto 9.748/2006 que fixou as normas e diretrizes para o seu funcionamento, vinculando sua gesto Fundao. Nele so estabelecidos os critrios e termos a serem adotados no estabelecimento dos convnios entre a prefeitura e as entidades da sociedade civil mantenedoras das creches comunitrias. A partir deles foram estabelecidos os termos desta cooperao: as creches so gerenciadas pelas suas entidades mantenedoras (associaes de moradores, instituies filantrpicas e religiosas) que contratam o pessoal que ir trabalhar nelas, gerenciam os recursos repassados pela prefeitura e se responsabilizam pelo funcionamento das mesmas, enquanto cabe FME fiscalizar, assessorar e apoiar as aes de treinamento e qualificao das creches. A partir dessas diretrizes as creches que passam obrigatoriamente a contratar um coordenador pedaggico para cada unidade e a contar com o apoio de uma equipe tcnica contratada pela Fundao para o programa.
53 A Fundao Municipal de Educao foi criada a partir do Decreto 6.172/91 com o objetivo de garantir o aperfeioamento da gesto educacional e a autonomia necessria para a efetivao de atos administrativos geis, especialmente no tocante aos processos relativos s unidades municipais de educao (FME, 2007). Tal como em tantas outras reas das polticas pblicas (sade, assistncia, cultura entre outras) a criao das fundaes se deu sob a justificativa de dar maior agilidade gesto pblica, muito embora, no contexto de expanso do iderio neoliberal e de contra-reforma do Estado em que ela foi amplamente utilizada acabou por representar tambm a porta de entrada dos processos de privatizao na esfera pblica, seja em termos de contratao de pessoal sem a necessidade de realizao de concursos pblicos, seja pela via da captao de recursos. 232
QUADRO II Crescimento da Rede Fsica Escolar Pblica de Niteri.
Perodo Nmero de Unidades Escolares Municipais Percentual de Crescimento em relao ao perodo anterior 1959/1971 13 _____ 1972/1975 18 38% 1975/1977 18 0% 1977/1982 21 17% 1983/1988 26 24% 1989/1992 29 19% 1993/1996 49 69% 1997/2002 63 28% 2002/2004 74 17% 2005/2007 90 22% Fonte: Quadro elaborado a partir de dados da Fundao Municipal de Educao, Superintendncia de Desenvolvimento do Ensino Assessoria de Estudos e Pesquisas Educacionais 2007 (www.educacaoniteroi.com.br) Observao: os perodos correspondem ao mandato de cada prefeito com exceo do perodo compreendido entre 1959 e 1971 que abrange mandatos de cinco prefeitos.
O crescimento da rede fsica escolar pblica de Niteri deve ser compreendido a partir de alguns elementos que o singulariza e que acabaram por acentuar muitos dos desafios que a rea encerra. Em primeiro lugar destacamos que a rede municipal se institucionalizou no mesmo perodo histrico em que a rede privada se consolidou como uma alternativa vivel de acesso educao escolarizada para diferentes segmentos da classe trabalhadora e que, em alguma medida, contou com o apoio da prpria esfera governamental. Em segundo lugar, a rede de ensino fundamental municipal se expandiu em um cenrio com profundas marcas deixadas por uma extensa rede estadual, at ento soberana, e pela iniciativa privada que ao longo dos anos incorporou parte do pblico que poderia ser atendido pela rede pblica. E, em terceiro lugar, a forte presso pela expanso da rede fsica municipal por parte dos movimentos populares - onde ela se mostrou com maior vigor: no campo da educao infantil -, acabou sendo atendida por trs canais diferenciados: pela poltica de 233
assistncia social, de onde se originam parte das creches apoiadas com recursos pblicos, sobretudo a partir dos convnios feitos com a extinta LBA, pelo Programa Criana na Creche e atravs das Unidades Municipais de Educao Infantil (UMEI) vinculadas Secretaria Municipal de Educao. Em funo deste quadro a rede municipal de educao cresceu associada educao dos segmentos mais pobres da populao, principalmente levando-se em considerao o padro de crescimento da educao infantil. A educao na cidade a partir dos anos 90 experimentou tanto o crescimento do ensino privado quanto a expanso da recente rede pblica municipal, ainda que no homogeneamente em seus nveis de ensino. Essa dupla expanso tambm se expressou, no mesmo perodo, na composio dos quadros dirigentes da Fundao Municipal de Educao, ora vinculados ao setor de educao privado ora ao setor pblico. Considerando a dinmica poltico-partidria que particularizou a gesto municipal ao longo das ltimas duas dcadas e os traos culturais e polticos que aproximam a dinmica da Universidade Federal Fluminense vida da cidade, no podemos deixar de ressaltar o fato de que entre 2003 e 2008 54 a presidncia da FME e a Secretaria Municipal de Educao foram ocupadas por dois professores da Faculdade de Educao da UFF: a Professora Maria Felisberta Baptista da Trindade (2003-2005) e o Professor Waldeck Carneiro da Silva (2005-2008). A presena desses professores na administrao municipal pode ser compreendida a partir de alguns condicionantes importantes: eram quadros polticos do PT, vinham de uma trajetria de militncia e atuao acadmica no mbito da educao pblica e da universidade, assim como pela proximidade da UFF, enquanto instituio formadora e produtora de conhecimentos, das questes que marcam o cotidiano da cidade.
54 Este perodo corresponde aos mandatos do prefeito Godofredo Pinto filiado ao Partido dos Trabalhadores. 234
Alm de produzirem uma referncia simblica diferenciada em razo da prpria fora do ensino privado na cidade 55 essas duas gestes mantiveram uma linha de atuao comum, sem solues de continuidade, embora com diferenas, em torno da incorporao de alguns princpios que orientam as gestes petistas no campo educacional 56 e da consolidao de uma proposta de poltica educacional que afirmasse Niteri como Cidade Educadora. As principais aes empreendidas nesse perodo e que apontam nessa direo foram: a instituio em 2003 dos Fruns Municipais de Educao (Decreto 9.038/03) como modalidade de conduo do processo de participao para a elaborao do Plano Municipal de Educao, a realizao do I Encontro Municipal de Educao de Jovens e Adultos (2003), a realizao de Concurso Pblico para Professores em 2003 e 2008, o I Encontro de Municipal de Educao Infantil Niteri pensando a educao dos pequenos (2003), o I Encontro do Ensino Fundamental (2004), a publicao do caderno contendo o Registro das Conferncias do Plano Municipal de Educao: rumo cidade educadora 57 (2004), a
55 Durante duas gestes do Prefeito Jorge Roberto Silveira, entre 1998 e 2002, a presidncia da FME foi ocupada pelo Professor Plnio Leite Comte Bittencourt - filiado ao Partido Popular Socialista (PPS), vice-prefeito no perodo de 1997-2001 e ligado ao setor privado de Educao (Centro Universitrio Plnio Leite e Colgio Plnio Leite) - e sua equipe. Esse mesmo grupo, vinculado ao setor privado educacional, retorna em 2009 com a eleio de Jorge Roberto Silveira prefeitura para o perodo 2009-2012. 56 As administraes municipais vinculadas ao Partido dos Trabalhadores ao longo dos anos 80 e 90, sobretudo, a partir de experincias singulares como as desenvolvidas nas cidades de So Paulo, Santos, Ribeiro Preto, Campinas, Fortaleza, Porto Alegre e Belo Horizonte, as mais emblemticas, conseguiram produzir um parmetro de gesto local com todas as suas diversidades, disputas internas e dificuldades que foi moldando um padro assentado em algumas particularidades: o esforo de democratizao e ampliao das instncias de controle social, a inverso de prioridades no investimento pblico, a centralidade na articulao de desenvolvimento econmico e enfrentamento dos problemas sociais, a democratizao do processo de elaborao do oramento pblico e a inovao no campo dos programas sociais. Em relao ao campo educacional essas marcas, expressas particularmente nas experincias da Escola Cidad de Porto alegre e da Escola Plural de Belo Horizonte, se caracterizam pelo compromisso com uma educao voltada para o fortalecimento da cidadania e com as classes populares, pela valorizao da participao dos professores nas decises polticas e pedaggicas, pela democratizao e ampliao escola pblica com qualidade e pela interface com as demais polticas pblicas e com a dinmica social da cidade. 57 Embora os documentos faam referncia s conferncias preparatrias para a elaborao do Plano Municipal e em alguns espaos institucionais se faa meno realizao de pr-conferncias, o fato que Niteri s foi realizara sua primeira Conferncia Municipal de Educao em 2007. Na verdade foram encontros importantes e com produtos que apontaram para a orientao das discusses e deliberaes que ocorreram anos mais tarde. 235
realizao do Seminrio Ciclos em Debate (2005), a realizao da I Conferncia Municipal de Educao de Niteri (2007), o I Frum da Famlia da Rede Municipal de Educao de Niteri (2007) e a aprovao do Plano Municipal de Educao de Niteri (Lei n 2.610/08). Cabe destacar que embora a filiao poltico-partidria e a vinculao universidade tenham se constitudo em pontos bastante diferenciadores dessas duas gestes em relao s anteriores, em vrios textos e falas institucionais produzidos nesse perodo, dentre os quais destacamos os documentos elaborados pela Secretaria Municipal de Educao/Fundao Municipal de Educao de Niteri (2003, 2004a, 2004b e 2008), h uma clara referncia a um movimento j em curso na rede municipal, do qual, em certa medida, as aes acima elencadas mantm vnculos importantes. Neste sentido, so destacados: a criao da Fundao Municipal de Educao (1991), a criao do Ncleo Integrado de Alfabetizao (1991), do Programa Criana na Creche (1994), a implantao do Sistema de Ciclos (Portaria FME 003/98) como componente de uma nova proposta poltico- pedaggica em 1999, a aprovao do Plano unificado de cargos, carreiras e vencimentos dos servidores da Fundao Municipal de Educao de Niteri (Lei n 1.831 de 2001). Durante o processo de realizao das entrevistas com os profissionais da FME essas duas gestes foram sempre referidas como marcantes na trajetria recente da poltica de educao do municpio. Considerando que parte significativa dos professores entrevistados ocupava funes de coordenao no interior da FME e, que por essa razo, poderiam ter algum grau de afinidade ideolgica ou poltica com as prticas e concepes dos referidos gestores, as menes importncia deles na conduo da poltica no perdem seu peso, mas devem ser balizadas a partir desta condio. Contudo, antes mesmo de iniciarmos as entrevistas esse elemento fora observado nos contatos institucionais preliminares travados com a Fundao e nas aproximaes realizadas junto a alguns professores da rede municipal, alm de, evidentemente, ficarem bastante claros na documentao e na 236
natureza das aes produzidas no perodo. Contudo, as diversas narrativas revelam um elemento que no presente estudo afirmou uma de nossas linhas de investigao, a de que a particularidade dessas gestes no trato com os professores e na valorizao de sua participao nos processos de deliberao sobre os rumos da poltica municipal, guarda relao direta com a trajetria e a vinculao dos secretrios universidade. Este fator foi positivamente destacado e, retomando a necessidade de sua relativizao em virtude do perfil dos entrevistados, de fato concorreu para que poltica de educao no municpio adquirisse feies particulares, especialmente no que se refere poltica de capacitao dos profissionais 58 , ao esforo de sistematizao das experincias que envolveram a participao coletiva dos professores, organizao dos ciclos de debate e seminrios, e instalao de um debate mais consistente do ponto de vista terico em relao s diretrizes e s questes gerenciais da rede. Torna-se ilustrativo dos diferentes impactos dessas inovaes no cotidiano da Fundao a seguinte narrativa:
Com a entrada dele, como que eu vou dizer..., houve um grande choque tambm, porque ele formou a equipe dele e ele um professor da UFF. E a eu de cara senti. At as minhas colegas falaram assim: agora a ditadura da academia. Porque todos os coordenadores passaram a ter mestrado, qualquer coordenador que fosse escolhido teria que ter uma formao acadmica e isso a foi a primeira coisa que eu senti. E eu comecei a acordar! Uma coisa que eu nunca imaginei na minha vida, fazer um mestrado, um doutorado, em continuar minha vida acadmica, naquele momento eu senti vontade. E no somente isso, as reunies, os encontros, as discusses eram realmente bem diferentes. O nvel de reflexo, o nvel de aprofundamento das questes, o posicionamento frente a essas questes era diferente, era um posicionamento acadmico, que eu nunca tinha tido, at ento, acesso, nunca tinha tido essa experincia. E a partir da entrada dele, isso foi em 2004, no, foi em 2005 que ele entrou, tanto que eu prestei concurso para o mestrado em 2006... Foi impressionante. Eu e todas as minhas colegas, a gente sempre quis aquilo ali muito forte pra gente (Professora da Coordenao de Estudo e Superviso Escolar).
58 A esse respeito cabe destacar a pesquisa realizada por Vania Laneuville Teixeira (2009) que resgata as propostas de formao continuada realizadas por diferentes gestes desde a criao da FME em 1991 at o ano de 2008, revelando alm de uma descontinuidade nas aes a prevalncia de cursos de formao e eventos que no chegaram a constituir de fato uma poltica de formao. 237
A vinculao da trajetria dos secretrios universidade, portanto, implicava em mudanas na forma de gesto, sobretudo, no trato das questes educacionais em um nvel de elaborao e reflexo diferente. No que isso tivesse significado a transposio das prticas acadmicas para a esfera da gesto, mas representou uma mudana de cultura que foi percebida de distintas formas, como possibilidade e como ameaa. Mas a proximidade da UFF dinmica da cidade tambm se revela em outros aspectos, como nos aponta uma das professoras entrevistadas e ao qual j nos referimos anteriormente, ou seja, o fato de que a universidade tem sistematicamente contribudo com a formao dos quadros profissionais das polticas pblicas em diferentes nveis, no s dos que esto na gesto, mas tambm dos concursados que trabalham na prpria rede.
Eu acho assim essa aproximao com a UFF, tanto na questo das aes da Secretaria hoje, de estrutura... j que teve a Felisberta que tambm foi Diretora da Faculdade... Eu acho que na prpria mentalidade..., meio que as escolas esto impregnadas com a formao da UFF. Eu acho que se voc for fazer uma pesquisa dentro das escolas, os pedagogos que a gente tem hoje nas escolas, na prpria secretaria, so pessoas que so formadas pela UFF. No vou falar que so pessoas que pensam iguais. No isso, mas que a gente tem proximidade na nossa viso terica da formao. (Professora do Ncleo de Educao e Sade Regional Fonseca - Norte).
As duas gestes sedimentaram algumas condies importantes para que o processo de dilogo da educao com as demais polticas pblicas da cidade pudesse caminhar na direo de uma ao intersetorial afirmando, para tanto, traos da prpria trajetria de discusso e acmulo da rede, independentemente de terem sido produzidas no mbito dessas gestes, elegendo formas de participao e discusso coletivas e sintonizadas aos princpios de uma gesto democrtica, articulando com os demais setores da administrao pblica e da sociedade civil e, com maior destaque, imprimindo ao percurso uma dimenso institucional com a realizao dos Fruns, da Conferncia Municipal e com a aprovao do Plano Municipal. O 238
fio condutor deste processo, e aqui voltamos a afirmar que no se tratam de gestes homogneas, se tornou o esforo de reconhecimento de Niteri como uma Cidade Educadora.
Quando estabelecemos a relao intersetorial com as demais reas de vida e de gesto pblica, ou seja, com a cultura, a assistncia social, a sade, o meio ambiente, a cincia, a tecnologia e o urbanismo, numa abrangncia de objetivos e prticas, com a preocupao da garantia de vivncias saudveis para os niteroienses, estamos numa viso concreta da Cidade Educadora (SECRETARIA MUNICIPAL DE EDUCAO/FUNDAO MUNICIPAL DE EDUCAO DE NITERI, 2004b: 24).
Esta concepo norteou todo o pronunciamento da Professora Felisberta, ento Secretria Municipal de Educao e Presidente da FME, na apresentao das diretrizes que iriam nortear a construo do plano nos encontros denominados como Conferncias do Plano Municipal de Educao, realizados nos meses de agosto e setembro 59 de 2004. Em toda a sua interveno so elencadas as demais secretarias da administrao e como a educao se articulava ou deveria se articular com as mesmas visando a construo de uma Cidade Educadora. A participao e as apresentaes dos demais representantes do governo 60 so indicativas de que o desenho intersetorial no se configurava at aquele momento como uma poltica de governo, mas como um desejo que comeava a ser alinhavado entre algumas secretarias. Do ponto de vista da gesto da rea de educao daquele perodo a ao intersetorial foi compreendida,
59 Foram realizados 09 encontros, alm de uma palestra de abertura, versando sobre os seguintes temas: As Diretrizes da Poltica Educacional e a Cidade Educadora; Niteri uma Cidade Educadora para uma Cultura Democrtica; Educao para o Desenvolvimento, Trabalho e Justia Social; Educao para uma Cidade Saudvel; Democratizao do Acesso Educao; Democratizao da Gesto; Qualidade Social e Valorizao Profissional dos Trabalhadores da Educao; Financiamento da Educao e As diretrizes da Poltica Educacional e a Cidade. As palestras foram proferidas por secretrios de governo, intelectuais da rea de educao, representantes da FME, do MEC, do CME e dos Conselhos Tutelares, representantes de entidades da sociedade civil e membros da equipe tcnica do Plano Municipal de Educao. 60 H de se destacar dentre os representantes de governo que estiveram presentes a Secretria Municipal de Assistncia Social Helosa Helena Mesquita Maciel e a Vice-Presidente de Ateno Coletiva, Ambulatorial e de Famlia da Fundao Municipal de Sade Maria Clia Vasconcellos que desempenharam funes decisivas na construo da proposta de intersetorialidade envolvendo a educao, a assistncia social e a sade em Niteri. 239
conceitual e politicamente, como um princpio bsico para a afirmao da proposta de uma Cidade Educadora. A explicitao e reiterao dessa compreenso no documento que veio a registrar as propostas e reflexes que orientariam a elaborao do plano um dado relevante de como que toda a equipe envolvida com o aquele processo procurava construir no s as bases tericas e polticas para a construo da condio de Cidade Educadora como as suas condies institucionais ao articular com gestores estratgicos no mbito da administrao municipal. Em 2005 tem incio o segundo mandato do Prefeito Godofredo Pinto - lembrando que o primeiro durou dois anos em virtude da sada do ento Prefeito Jorge Roberto Silveira para concorrer ao governo estadual o que gerou uma alterao na gesto da Secretaria Municipal de Educao e da FME, saindo a Professora Maria Felisberta da Trindade e assumindo o Professor Waldeck Carneiro da Silva. Este processo envolveu a composio de uma nova equipe de gesto o que de certa forma impactou no andamento das aes iniciadas na gesto anterior e que desembocariam na aprovao do Plano Municipal de Educao. Os interlocutores nas demais secretarias permaneceram apesar da mudana de gesto, com destaque para a Secretria Municipal de Assistncia Social Helosa Helena Mesquita Maciel, a Vice-Presidente de Ateno Coletiva, Ambulatorial e de Famlia da Fundao Municipal de Sade Maria Clia Vasconcellos e a Coordenadora do Programa Mdico de Famlia, tambm da Fundao Municipal de Sade, Maria Anglica Duarte Silva, o que favoreceu o avano da proposta de intersetorialidade. Contudo, observamos que a preocupao com a intersetorialidade que se desenhava a partir dos esforos de construo de uma Cidade Educadora e que tinha no Plano Municipal de Educao um de seus pilares de sustentao acabou no se constituindo no elemento provocador dessa iniciativa. Os investimentos na direo de uma proposta intersetorial viriam a ser justificados com uma acentuao mais forte nas prticas cotidianas das prprias secretarias, ou seja, das demandas 240
concretas advindas das experincias em cada campo da gesto e da execuo das polticas pblicas.
E nesse processo uma das caractersticas foi a necessidade absoluta de intercambiar com outras reas, de compartilhar a poltica com outras reas, por vrias razes. Primeiro porque a gente tem uma viso moderna de gesto. Segundo, porque o fenmeno da excluso social ele multifactico, ento muito difcil, em grande parte dos casos, a gente abordar com uma poltica pblica a excluso sobre um nico prisma porque difcil entender a incluso sobre o ponto de vista da educao, da sade, do lazer, da assistncia, enfim, do desporto e essas coisas se entrecruzam com muita facilidade. Fora o fato de que tem de ter intencionalidade poltica de trabalhar assim. Uma das coisas que dificultaram a intersetorialidade em Niteri foi que no havia, partindo do chefe do executivo, uma iniciativa de articular o governo. Ento ocorreram muitas aes articuladas, mas por iniciativa dos rgos, enfim. Mas a gente no tinha reunio de secretariado. Eu fiquei trs anos e dois meses como secretrio e fui a duas ou trs reunies de secretariado em 36 meses, compreendeu?! Sequer com o secretariado da rea social pelo menos. Ento houve um esforo em fazer uma agenda que nunca dava. Mudava, mudava, mudava... Sempre agenda poltica. Sempre agenda poltica. Sempre agenda poltica! Ento a agenda da gesto ficou prejudicada e consequentemente a gente no aprofundou uma concepo de poltica intersetorial, mas fomos assim, ensaiando e errando. E nesses ensaios e erros ns fizemos coisas muito relevantes no campo da sade: todo trabalho de sade e assistncia, todo trabalho ligado preveno da dependncia qumica foi muito importante. Aliais no s intersetorialmente do ponto de vista governamental, mas do dialogo com a sociedade civil, com muitas entidades da cidade que j vinham se debruando antes de ns sobre a questo (Ex-Secretrio de Educao).
Essa compreenso situa bem o alcance da perspectiva de intersetorialidade que se queria forjar a partir da nova gesto da Secretaria e da FME, ou seja, como uma via de articulao no apenas interna esfera governamental, mas que se voltava tambm para a sociedade civil. Uma concepo que, no entanto, no se constituiu em nenhum momento como uma poltica articulada pelo governo municipal, mas pelos secretrios e, em especial, pelos profissionais da rede. O reconhecimento de que em vrios campos a sociedade civil j experimentava movimentos e articulaes antes que se desse a presena da esfera governamental reflete, de fato, como que a dinmica de relacionamento da sociedade civil com a sociedade poltica no homognea e varia tambm de acordo com as prprias reas das 241
polticas pblicas. J a narrativa referente experincia na rea de assistncia social acaba enfatizando como a intersetorialidade, do ponto de vista de ao vinculada ao campo governamental, teve um forte substrato na prpria realidade de execuo das polticas municipais.
De alguma forma a gente j vinha trabalhando com bastante sintonia... e que depois ganhou o desenho do SUAS, porque o Estado do Rio de Janeiro j trabalhava na base de NAF (Ncleo de Atendimento Famlia), que era uma experincia muito peculiar e ns j vnhamos trabalhando a famlia. claro que a poltica veio a ajudar a dar forma, dar o sentido e um padro nacional, a lgica. Ns j trabalhamos com as unidades descentralizadas e buscando a interface com parceiros do municpio, que era a melhor referncia no municpio naquela rea, onde a gente levava o servio. Ento, por exemplo, o Morro do Cu que uma rea de aterro sanitrio controlado da cidade, ns queramos fazer o trabalho naquela rea e nos deparvamos com uma dificuldade fsica: no tnhamos espao. Ento procuramos a sade, que tinha o mdico de famlia e tinha um centro de zoonose, explicando a importncia do trabalho para eles. Eles desocuparam uma parte do centro de zoonose e cederam para ns. Da, comeamos a fazer o trabalho junto com o Mdico de Famlia com as famlias do Morro do Cu e em cada lugar ns amos buscando um parceiro. Em outros lugares a educao tinha mais chance de ser o parceiro, mas na maior parte essa experincia era mesmo com a sade. Depois que ns ganhamos a estrutura e visibilidade eu acho que foi mais fcil trazer a educao. A o trabalho melhorou. Um exemplo foi o trabalho de trazer os TELECENTROS para onde agente tinha espao e a possibilidade de fazer um trabalho integrado. Esses parceiros, sade e educao, so os grandes parceiros (Ex-Secretria de Assistncia Social).
Para podermos compreender melhor o processo de construo da experincia de intersetorialidade na cidade, tendo por base alguns dos elementos que a narrativa acima destaca, preciso situar algumas particularidades das trs polticas setoriais que a compe: educao, sade e assistncia social. Conforme j vnhamos abordando a rea de educao no municpio apesar de ter se estruturado a partir de condies que apontam para uma rede recente e profundamente marcada pela forte presena das redes estadual e privada, ao longo dos anos 90 cresceu significativamente, construindo um lastro de mobilizao e discusses que serviram de base para a construo de uma identidade nova, potencializada por duas gestes que procuraram articular as preocupaes com a gesto democrtica com 242
compromissos intelectuais e polticos em torno da Cidade Educadora. Deste modo, a estruturao da rede municipal, tomando como parmetro a histria da educao na cidade, representa um esforo de democratizao do acesso educao, o que pode ser verificado pelo perfil de sua cobertura e composio, conforme apresentado na tabela que se segue.
QUADRO IV Atendimento na Rede Fsica Escolar.
90 Unidades Escolares da Rede Municipal de Educao (25.900 alunos) 36 Creches Comunitrias (3.577 alunos) 18 Unidades de Educao Infantil UMEIS (4.001 alunos, includos os alunos da Educao Infantil, matriculados nas Unidades de Ensino Fundamental) 36 Unidades com Ensino Fundamental (16.225 alunos) Educao de Jovens e Adultos (EJA), atendida em 15 Unidades de Ensino Fundamental (2.097 alunos) Programa de Educao, Leitura e Escrita PELE, em 50 Instituies e/ou escolas (875 alunos) 100% das Unidades Escolares possuem alunos com necessidades especiais (cerca de 700 alunos) Fonte: Fundao Municipal de Educao, Superintendncia de Desenvolvimento do Ensino Assessoria de Estudos e Pesquisas Educacionais 2007 (www.educacaoniteroi.com.br)
Compem ainda a rede 05 Bibliotecas Pblicas Municipais, 01 Centro de Formao Profissional e Cidadania,vinculado ao Programa Nacional de Incluso de Jovens (PROJOVEM), e 19 Telecentros de Incluso Digital. Para alm da rede fsica a Secretaria de Educao tem em sua estrutura duas superintendncias, a de Planejamento, Oramento e Gesto e a de Desenvolvimento de Ensino. Esto vinculadas a esta ltima a Assessoria de Estudos e Pesquisa, a Assessoria de Formao Continuada, o Departamento de Gesto Escolar, o Departamento de Programas e Projetos Especiais, o Ncleo de Estgio (NEST), o Programa Criana na Creche e a Diretoria de Polticas Pedaggicas, dentro da qual se encontram 10 coordenaes: a Geral de Educao Infantil, de 1 e 2 Ciclos, de 3 e 4 Ciclos, de Educao e Sade, de Informtica Educativa, de Educao Especial, de Articulao Pedaggica, de Educao de Jovens e Adultos, de Promoo de Leitura (PELE), de Educao e Preveno; alm do Ncleo de Educao e Sade, do Ncleo de Educao Ambiental e da Formao pela Escola. A 243
coordenao de Educao e Sade 61 foi a instncia dentro desta estrutura que integrou de forma mais orgnica a experincia de ao intersetorial. Portanto, a educao pblica municipal, em suas diferentes dimenses: rede fsica, programas, perfil da populao atendida, diretrizes e proposta pedaggica foi se particularizando a partir da tendncia de ampliao das formas de acesso educao escolarizada daquelas parcelas da classe trabalhadora com dificuldades ou sem condies de acessar as redes estadual e privada. E, nas duas ltimas gestes, essa tendncia foi claramente assumida, conforme vinha sendo destacado nos documentos elaborados ao longo do processo de construo do Plano Municipal de Educao, e reafirmada na Proposta Pedaggica da Rede Municipal de Educao de Niteri.
Essa Proposta Pedaggica afinada com uma concepo progressista de educao prope uma organizao curricular que considere as vozes ausentes na seleo da cultura escolar, potencializando-os como sujeitos falantes, criativos e protagonistas de suas prprias vidas, uma vez que reconhece a diversidade humana e sociocultural. No s as diferentes fases da vida, ou aquelas que dizem respeito s necessidades educacionais especiais e/ou deficincias, mas tambm as relacionadas s diferentes etnias, gnero, grupos humanos que vivem abaixo da linha da pobreza, classes populares e classes mdias empobrecidas, compem o conjunto de sujeitos atendidos pela Rede Municipal de Educao de Niteri (SECRETARIA MUNICIPAL DE EDUCAO/FUNDAO MUNICIPAL DE EDUCAO DE NITERI, 2008: 29).
Esta opo poltica e pedaggica se expressou na organizao da rede fsica atravs de uma lgica territorial que aproximou a educao s demais polticas setoriais, ou seja, particularmente a expanso da rede de
61 Na estrutura da Secretaria existe uma Coordenao de Educao e Sade e um Ncleo de Educao e Sade. Por ocasio do processo de entrevista consideramos que se tratava no de uma repetio na estrutura, mas de uma diferena importante no entendimento e conduo das aes dessas duas instncias: a primeira mais voltada para o trabalho de cunho intersetorial e a segunda numa ao mais focada nas prticas de educao em sade. Imaginvamos que com a alternncia do poder municipal, com a eleio de um novo prefeito e a possvel descontinuidade das aes intersetoriais, as duas instncias convergissem para a existncia de uma s. Passados quase dois anos a estrutura com a coordenao e o ncleo permanece inalterada, apesar do fim da ao intersetorial e da migrao para outros setores da quase totalidade da equipe que compunha a coordenao, que hoje atua com as atividades de ateno educacional s crianas hospitalizadas. 244
educao infantil, quer a partir das UMEIS ou do Programa Criana na Creche, e a criao dos Telecentros se deu nos bairros e comunidades em que se concentrava a populao mais pobre da cidade ou que no dispe de acesso a esses mesmos servios pela via do mercado. A territorializao dessas novas unidades seguiu um padro j incorporado pela sade na definio dos plos do Programa Mdico de Famlia e da Assistncia Social, primeiramente com os Ncleos de Atendimento s Famlias (NAF) e depois da aprovao da PNAS com os CRAS. Em relao rea de sade, podemos afirmar que em Niteri ela profundamente marcada pela trajetria de participao dos profissionais da cidade no Movimento de Reforma Sanitria e na conseqente estruturao do SUS. Deste modo, a organizao da rede municipal guarda relao direta com os princpios de descentralizao e regionalizao do atendimento em sade, o que se reflete numa maior presena da rede municipal se comparada, por exemplo, com a rea de educao. Segundo dados do IBGE (2008) referentes a levantamento sobre os estabelecimentos de sade, em 2005 havia em Niteri um total de 272 unidades, sendo 44 pblicas e 228 privadas. Do total de estabelecimentos pblicos 04 eram federais, 07 estaduais e 33 municipais, o que expressa o peso maior das unidades de sade vinculadas Ateno Bsica. Enquanto que dentre os estabelecimentos da rede privada 186 tinham fins lucrativos e 42 sem fins lucrativos, sendo que no total, 55 eram conveniados ao SUS. O que demonstra, conforme j salientamos, que a sade privada, tal como na educao, sofreu forte expanso na cidade, constituindo em uma rea altamente rentvel do setor de servios. A capacidade fsica instalada no municpio, conforme consta do Quadro V expressa a prevalncia de um modelo assistencial pautado nos Mdulos do Mdico de Famlia que desde 1992 redesenharam o padro da sade pblica na cidade contribuindo para o desenvolvimento de prticas de educao em sade articuladas s particularidades de cada territrio, conforme destaca um de nossos entrevistados sobre a sade na cidade. 245
Eu acho que Niteri se antecipou prpria historia da poltica de sade no pas. Primeiro pelo enfoque voltado para a assistncia bsica, rapidamente Niteri comprou a idia de movimento que j acontecia de se abandonar esse modelo hegemnico hospitalocntrico e partir para uma prtica mais ligada comunidade, valorizando os determinantes sociais causadores da doena, entendendo que a sade era uma coisa coletiva e no uma coisa individual. Ento Niteri trabalhou muito na criao dessa idia do SUS com essas propostas que a gente chama de ticas doutrinrias: integralidade, universalidade e eqidade. A questo do territrio foi uma coisa que Niteri no abriu mo desde o momento dessa questo da hierarquizao da rede, investiu nisso num projeto piloto que projeto mdico de famlia e que questionando ou no o prefeito da poca que era Jorge Roberto da Silveira e o Gilson Cantarino que era o secretrio na poca junto com a Maria Clia e o papel da Maria Clia era importantssimo, que estava na gnese do mdico de famlia e foi a pessoa que dirigiu politicamente o projeto ao longo desses 15 anos (Fisioterapeuta Diretor de Policlnica Territrio Centro).
QUADRO V Capacidade Fsica Instalada unidades ambulatoriais e hospitalares.
Total de unidades Mdulo Mdico de Famlia 32 Unidade Bsica de Sade 10 Policlnica Regional 06 Policlnica Comunitria 02 Policlnicas Especializadas 02 Servios de Pronto Atendimento 02 Ambulatrios em Hospitais Gerais e Especializados 07 Hospitais Municipais 06 Hospitais Estaduais 02 Hospital Federal conveniado 01 Hospitais Contratados 03 Fonte: Quadro elaborado a partir de dados do Relatrio de Gesto 2007 da FMS de Niteri (FUNDAO MUNICIPAL DE SADE DE NITERI, 2007)
Tal como na rea de educao a rea da sade tambm temos a Fundao Municipal de Sade como rgo que procura dar agilidade gesto da rede, sendo o Secretrio de Sade tambm o presidente da Fundao. Alm da Fundao a Secretaria se subdivide em 02 Vice- 246
Presidncias, as de Ateno Coletiva, Ambulatorial e de Famlia e a de Ateno Hospitalar e de Emergncia; alm de 03 Superintendncias, a Aes Jurdicas, de Administrao e Finanas e a de Assistncia ao Servidor; 03 Coordenadorias, a Executiva, a do Observatrio de Sade e a de Recursos Humanos; um Departamento de Controle, Avaliao e Auditoria e 03 Assessorias, a de Comunicao, Tcnica e de Planejamento. na Vice- Presidncia de Ateno Coletiva, Ambulatorial e de Famlia que se encontram o Programa Mdico de Famlia e o Ncleo de Atendimento Especializado da Criana e do Adolescente (NAECA). A prestao dos servios de sade nessas unidades se d em articulao com os programas desenvolvidos na cidade de Ateno Sade da Mulher (Ateno ao Pr- Natal, Planejamento Familiar e Preveno do Cncer Ginecolgico), Ateno Sade da Criana, Ateno Sade do Idoso, Alimentao e Nutrio, Sade Bucal, Assistncia em Fisioterapia, Controle e Preveno da Hipertenso Arterial e da Diabete Mellitus, Controle de Zoonoses e de Doenas de Transmisso Vetorial, Sade Mental (Centro de Convivncia Oficinas Integradas, Rede de Ateno Psicossocial aos Adultos Portadores de Transtornos Mentais Graves, Ateno aos Portadores de Transtornos Mentais em Regime Ambulatorial, Programa de Ateno Clientela Infanto- Juvenil, Programa de Ateno aos Usurios de lcool e Drogas). Os investimentos no campo da Ateno Bsica acabaram contribuindo significativamente para a constituio da lgica que prevaleceu na sade municipal atravs dos Grupos Bsicos de Trabalho (GBT) que em 2006 eram 05 e em 2008 foram reagrupados em 04. Cada Grupo Bsico se organiza territorialmente segundo a diviso poltico-administrativa do municpio, tendo como critrios prioritrios: o fluxo virio, a cobertura dos servios e a acessibilidade dos usurios s unidades de sade, compostas pelos mdulos do Programa Mdico de Famlia e pelas Policlnicas Regionais. O PMF dispe de uma equipe de medidos e auxiliares de enfermagem que permita a cobertura de aproximadamente 400 famlias para cada mdico. O programa no ano de 2008 teve percentuais de coberturas que oscilaram muito em 247
relao aos anos anteriores, o que demonstra algumas dificuldades em relao ao trabalho de campo, enquanto a cobertura da populao cadastrada foi bastante elevada chegando a 94,3%, ou seja, 128.584 pessoas atendidas no total de 136.321 cadastradas, englobando tanto as consultas mdicas como outros tipos de procedimentos, a cobertura de domiclios visitados caiu de 60,7% em 2007 para 48,0% em 2008, demonstrando a dificuldade de se garantir a presena dos mdicos neste tipo de trabalho (FUNDAO MUNICIPAL DE SADE DE NITERI, 2008). Na anlise documental feita nesta pesquisa nos chamou a ateno, em especial com relao ao Relatrio de Gesto do Programa Mdico de Famlia - 2006, o detalhamento dos registros concernentes ao item denominado Desenvolvimento de aes de promoo de sade e estratgias de gesto participativa no qual so apresentados os resultados de vrias aes referentes a cada Grupo Bsico de Trabalho, dentre elas os Grupos Educativos e/ou Oficinas com a Comunidade, onde aparecem as aes intersetoriais realizadas no ano. Vrias foram registradas, mas a leitura dos temas tratados e dos participantes sugere que se tratava de uma dinmica prpria j adotada na rea de sade, sobretudo a partir dos GBTs, cuja lgica de estruturao dos servios j apontava na perspectiva da intersetorialidade. A rea da sade, portanto, j possua algum acmulo organizacional, mediante as aes desenvolvidas, que combinava as temticas do territrio e da intersetorialidade 62 que foi decisivo para as discusses que depois culminaram na proposta de articulao entre as trs secretarias e definio da base territorial de atuao.
62 Cabe destacar que embora a rea de educao tenha explicitado em vrios de seus documentos a inteno em construir uma Cidade Educadora, esforo para o qual a intersetorialidade se apresentou como um pressuposto terico e organizacional, ainda que na ao concreta essa construo tenha sido iniciada, sobretudo, a partir das aes da Coordenao de Educao e Sade em 2006, na rea da sade no encontramos qualquer referncia nos documentos e textos oficiais proposta de Cidade Saudvel (WESTPHAL e MENDES, 2001) que tambm pressupe a construo de processos de gesto e execuo intersetoriais, muito embora, as prticas no municpio j experimentassem um desenho intersetorial a partir dos GBTs. 248
A estruturao da poltica de assistncia social tambm relativamente recente e tem como marcos locais importantes: a Lei Orgnica do Municpio de Niteri aprovada em 1990, a realizao da I Conferncia Municipal de Assistncia Social em 1998, a criao em 2003 da Secretaria de Assistncia Social e a realizao do concurso pblico para a contratao de assistentes sociais em 2007, alm, claro da aprovao da LOAS em 1993 e da PNAS e do SUAS em 2004, que produziram importantes desdobramentos na esfera municipal. A trajetria da assistncia social na cidade foi fortemente marcada, do ponto de vista histrico, pelas aes do executivo estadual, sobretudo no perodo do interventor Amaral Peixoto, depois pela atuao das instituies e ordens religiosas e, por ltimo, pelas instituies filantrpicas e ONGs. Assim nos anos 90, perodo em que de fato ocorre uma inflexo importante no conjunto das polticas pblicas na cidade, tanto pela dinmica dessas gestes e das presses advindas dos movimentos populares quanto pela nova arquitetura das polticas pblicas ps-constituio de 1988, que se desenha um tipo de ao no campo da assistncia social. Tal como aponta Yazbeck, a assistncia social brasileira convive com ambigidades e a sua afirmao como poltica pblica est diretamente relacionada s lutas sociais travadas pelo reconhecimento dos direitos sociais daqueles segmentos sociais que no conseguem por si s proverem sua sobrevivncia.
Entendida como rea especfica de poltica social, como parte do sistema provedor, quer como conjunto de aes e provises que esto presentes no conjunto das vrias polticas sociais, como mecanismo direcionado a reduzir sua seletividade, a Assistncia Social ambiguamente possibilidade de incluso social e reiterao da excluso. Se pode ser considerada poltica estratgica nas condies de reproduo social de seus usurios, se campo concreto de acesso a bens, servios e recursos, se pode favorecer o protagonismo dos excludos, pode tambm ser definidora de um lugar social margem de uma experincia de apartao (2004: 21)
As contradies que demarcam o campo da reproduo social tm na poltica de assistncia social uma mediao importante, adquirindo ainda 249
maior expresso de acordo com as concepes e prticas que prevalecem em relao estruturao do campo assistencial: como poltica pblica ou como um conjunto diversificado de aes filantrpicas, clientelistas e assistencialistas. As tenses entre concepes to distintas no foram ainda superadas na trajetria da assistncia social no Brasil e em Niteri elas imprimiram feies particulares ao processo de estruturao da poltica municipal. A prpria Lei Orgnica do Municpio ao tratar da assistncia social o faz sob o signo da convivncia entre a nova racionalidade que deriva do campo da seguridade social e a velha cultura poltica que sublinha as imprecises e as indefinies sobre as suas competncias e funes na ampla rea social. Assim, tanto afirma o papel do Municpio em um conjunto de princpios que emergem da nova ordem constitucional quanto do Estatuto da Criana e do Adolescente, como estabelece, com equvocos, as suas competncias ao tratar dos equipamentos referentes educao infantil, conforme pode ser observado nos artigos 194 e 197 da referida lei.
Art. 194 - O Municpio assegurar criana e ao adolescente, com absoluta prioridade, a efetivao dos direitos vida, alimentao, educao, dignidade, ao lazer, profissionalizao, cultura, liberdade, convivncia familiar comunitria, garantindo, ainda: I - primazia de receber proteo e socorro em quaisquer circunstncias; II - precedncia no atendimento por rgos pblicos de qualquer poder; III - prioridade nos programas de atendimento criana e ao adolescente, na formulao e na execuo das polticas sociais bsicas; IV - acompanhamento da gestante, a partir do pr-natal, e estabelecimento de programas educativos, no perodo pr-nupcial; V - verificao de casos de crianas distrficas, ou portadoras de qualquer anomalia, em hospitais e maternidades, para uma orientao mdica adequada imediata e especializada; VI - indicao, encaminhamento e aplicao de vacinas indicadas nas pocas apropriadas; VII - promoo de palestras educativas e orientadoras para a formao de uma mocidade consciente e preparada para a vida. (...) Art. 197 - O Municpio criar e manter creches e escolas comunitrias para os filhos dos trabalhadores, preferencialmente nos bairros onde residam, para a guarda e educao das crianas de idade at sete anos, a fim de lhes proporcionar bom acompanhamento biopsicossocial, mediante os seguintes critrios: 250
a) a instalao das creches e escolas comunitrias dar-se- prioritariamente em comunidades com maior necessidade, definidas por anterior levantamento scio-econmico, realizado pelos rgos municipais competentes, em sintonia com as associaes comunitrias. b) imperativo que as creches e escolas comunitrias sejam organizadas oficialmente, sem fins lucrativos (NITERI, 1990: 50-51).
Enquanto no artigo 194 os direitos da criana e do adolescente so incorporados como uma responsabilidade do Municpio - muito embora haja oscilaes no texto legal sobre as atribuies do Municpio e do Poder Pblico estamos considerando-o no como um ente abstrato, mas como um poder constitudo -, no artigo 197 atribui-se a este poder uma competncia que no lhe cabe, a de criar instituies sem fins lucrativos, alm de reiterar a responsabilidade de criao de creches e de escolas para a populao empobrecida como uma atribuio da rea de assistncia social e no como uma prerrogativa da rea de educao. Mesmo considerando que a Lei Orgnica do Municpio foi aprovada antes da LDB, que define e regulamenta o campo da educao infantil, ela sofreu uma reviso em 2005 no alterando nenhum desses dois artigos. Deste modo, ressaltamos que a ausncia de compreenso do que de fato constitui a especificidade da poltica de assistncia e de suas interfaces com relao s demais polticas (SPOSATI, 2004) associada a uma trajetria marcada pela presena de setores da sociedade civil, com destaque para as instituies filantrpicas religiosas e ONGs que desenvolvem servios de natureza social, cujas prticas e concepes se confrontam com o reconhecimento da assistncia social como poltica pblica, convive, no municpio, lado a lado com os esforos de organizao desta poltica tendo como parmetro a LOAS e a PNAS. A origem da organizao da poltica de assistncia social em Niteri se deu a partir de meados dos anos 90 em sintonia com as discusses promovidas pelo governo estadual, pelo governo federal e pela sociedade civil em torno da implementao da Lei Orgnica da Assistncia Social. A partir dos NAFs a ento Secretaria de Integrao e Cidadania passou a oferecer servios para a populao j com centralidade no atendimento 251
famlia. Ocorre que a infraestrutura fsica e de pessoal era bastante precria e em funo da forte presena das instituies filantrpicas, do crescimento das ONGs com perfil de prestao de servios e do processo de contra- reforma do Estado, que determinou em larga escala processos de transferncia para a sociedade civil da prestao de servios sociais e a conseqente contratao de pessoal, a organizao da poltica de assistncia social na cidade se desenvolveu a partir de certo grau de dependncia do setor pblico em relao ao privado. Com a aprovao da PNAS e a criao do Sistema nico de Assistncia Social a organizao desta poltica passa a se dar a partir da oferta de servios, programas, projetos e benefcios que em sua grande maioria se vinculam ao governo federal como no caso do Bolsa Famlia e do Benefcio de Prestao Continuada que representam parte considervel dos recursos da rea de assistncia, evidenciando a nfase dada em relao poltica de transferncia de renda. Dependendo do grau em que se encontra a gesto do municpio, no caso de Niteri a cidade possui gesto plena 63 , somente os municpios com arrecadao prpria podem arcar com projetos para alm daqueles desenvolvidos pelo governo federal. Particularmente Niteri, pela sua arrecadao e pela condio que ocupa em termos de PIB teria condies de desenvolver programas e projetos prprios, o que no foi eleito como prioridade nas gestes municipais at o momento. Em consonncia com a particularidade da trajetria da assistncia social na cidade e a forte atuao das instituies filantrpicas aqui estamos nos referindo no apenas s religiosas, mas, sobretudo, aquelas que consolidaram uma rede scio-assistencial que presta servios especializados -, o modelo adotado na cidade acabou por sedimentar uma lgica de poltica
63 Com a Gesto Plena o municpio alm das transferncias de recursos asseguradas aos nveis anteriores (inicial e bsica) para o desenvolvimento dos programas e servios da Proteo Social Bsica e Especial recebe recursos para a incluso produtiva. Do ponto de vista das condies de funcionamento e de suas responsabilidades o municpio tem que ter um sistema de monitoramento e avaliao por nvel de proteo, cumprir pacto de resultados, ter poltica de recursos humanos com carreira para servidores pblicos, desenvolver programas e projetos de incluso produtiva e programa ampliado de CREAS. 252
pblica fortemente ancorada no estabelecimento de parcerias com diferentes instituies da sociedade civil. A PNAS define dois nveis de Proteo Social: a Bsica e a Especial, sendo que esta ltima se estrutura de acordo com o grau de complexidade, podendo ser de mdia e alta complexidade. A Proteo Social Bsica est voltada para a preveno de situaes de risco pessoal e social por meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisies, e o fortalecimento de vnculos familiares e comunitrios e deve oferecer atravs dos CRAS: 1- Programa de Ateno Integral s Famlias, 2- Programa de incluso produtiva e projetos de enfrentamento da pobreza, 3- Centros de Convivncia para Idosos, 4- Servios para crianas de 0 a 6 anos, que visem o fortalecimento dos vnculos familiares, o direito de brincar, aes e socializao e de sensibilizao para a defesa dos direitos das crianas, 5- Servios socioeducativos para crianas, adolescentes e jovens na faixa etria de 6 a 24 anos, visando sua proteo, socializao e o fortalecimento dos vnculos familiares e comunitrios, 6- Programas de incentivo ao protagonismo juvenil, e de fortalecimento dos vnculos familiares e comunitrios e 7- Centros de informao e de educao para o trabalho, voltados para jovens e adultos. J a Proteo Social Especial destinada s famlias e indivduos que se encontram em situao de risco pessoal ou social e atravs dos CREAS devem prestar atendimento de mdia complexidade como: 1- Servio de orientao e apoio sociofamiliar, 2- Planto Social, 3- Abordagem de Rua, 4- Cuidado no Domiclio, 5- Servio de Habilitao e Reabilitao na comunidade das pessoas com deficincia, 6- Medidas socioeducativas em meio-aberto (Prestao de Servios Comunidade PSC e Liberdade Assistida LA); e de alta complexidade como: 1- Atendimento Integral Institucional, 2- Casa Lar, 3- Repblica, 4- Casa de Passagem, 5- Albergue, 6- Famlia Substituta, 7- Famlia Acolhedora, 8- Medidas socioeducativas restritivas e privativas de liberdade (semiliberdade, internao provisria e sentenciada), e 9- Trabalho protegido (BRASIL/MDS, 2004). 253
Niteri hoje tem 08 CRAS (Morro do Cu, Vila Ipiranga, Cubango, Santo Cristo, Centro, Badu, Vrzea das Moas e o Ncleo do Cafub) que foram organizados a partir das estruturas dos NAFs e obedecendo ao princpio da territorialidade estabelecido pelo SUAS, ou seja, atendendo prioritariamente a populao que se encontra em reas com maiores ndices de risco e vulnerabilidade social. Neles so desenvolvidas as aes relativas aos servios, programas e projetos da Proteo Social Bsica como as Aes Socioeducativas em Meio Aberto (ASEMAS) que ficam a cargo das ONGs. Cabe destacar que em Niteri o CREAS no se estruturou enquanto uma unidade fsica diferenciada do CRAS, mantendo-se apenas como instncia coordenadora das aes da Proteo Social Especial, o que tem gerado muitas confuses, conforme observaremos mais adiante em algumas narrativas. Niteri tinha em 2008 23.545 famlias registradas no Cadastro nico da Assistncia Social (Cadnicio) 64 e 10.080 sendo beneficirias do Bolsa Famlia. As aes desenvolvidas pela Secretaria de Assistncia Social (Quadro VI) esto voltadas para os diferentes segmentos sociais atendidos pela poltica de assistncia social: crianas e adolescentes, famlias, idosos, portadores de deficincia e populao de rua.
QUADRO VI Aes desenvolvidas pela Secretaria Municipal de Assistncia Social.
Nvel de Proteo Aes Segmento Social Atividades e projetos Bsica Ncleo de Benefcio e Renda Famlia Planto Itinerante; Reunies Descentralizadas; Cidadania par Todos; Reunio Comit Intergestor; Atendimento Psicossocial; Reunio Acompanhamento ao PBF; BPC na Escola;
64 Sistema criado para agrupar todas as informaes relativas aos beneficirios dos programas sociais da rea de assistncia unificados a partir do Programa Bolsa Famlia. 254
Reunio Coordenadores dos CRAS; CAD nico; Incluso Produtiva Aes Voltadas para a Juventude Jovens Promoo Jovem; Santo de Casa Faz Milagre; Oficinas Culturais-Artes; Silkscreen; Oficinas Esportivas; Rdio Megafone; Barriga Jovem; Me v na TV; Niteri + Ecolgica; Rock na rampa e rock na pista; Avaliao Aes Voltadas para Pessoas Idosas Idosos Grupos de Convincia Aes Voltadas para Pessoas com Deficincia Pessoas com deficincia Passe Livre; Transporte Eficiente; Central de Intrprete; Audioteca Aes Voltadas ao Fortalecimento de Vnculos Institucionais e Comunitrios e Condies Habitacionais Famlias, instituies sociais e Conselhos de Polticas. Ncleo de Aes Scio- Habitacionais; Aes Voltadas ao Controle Social - Coordenadoria dos Conselhos; Especial de Mdia Complexidade ASEMAS Criana, adolescentes e famlia Monitoramento. Servio de abordagem socioeducativa; Projeto Lar para Todos Aes de Proteo Especial Famlias Famlia e criana e adolescente Planto Social Casa de Passagem Paulo Freire Aes Voltadas para Crianas e Adolescentes Criana e adolescente Casa de Passagem de Meninas Aes Voltadas para a Juventude Jovens Projeto Scio-Educar Especial de Alta Complexidade Aes Voltadas para a Populao de Rua Populao de rua Casa da Cidadania Florestan Fernandes Fonte: Quadro elaborado a partir das informaes contidas no Relatrio de Gesto 2007 e 2008 da Secretaria Municipal de Assistncia Social de Niteri (SECRETARIA MUNICIPAL DE ASSISTNCIA SOCIAL DE NITERI, 2007 e 2008).
A poltica de assistncia social em um curto perodo de tempo, entre 1999 e 2007, particularmente em funo das gestes de Rodrigo Neves e 255
Helosa Mesquita 65 , saiu de uma condio de extrema precariedade, na qual a assistncia social era um campo sem nenhuma feio de poltica pblica, cujas aes eram essencialmente aquelas j executadas pelas instituies filantrpicas, para a organizao de uma rede de servios amparada nos programas do governo federal 66 e com aes prprias ao municpio. Contudo, essa profunda e rpida mudana no foi acompanhada de uma infraestrutura que lhe desse suporte, sendo suprido pelo estabelecimento de parcerias com as ONGs, o que criou um sistema hbrido e bastante questionado por diferentes setores, inclusive pelo Ministrio Pblico e pela Cmara de Vereadores da cidade 67 . Deste modo, a poltica de assistncia social foi assumindo um trao comum s demais polticas pblicas da cidade: a de se destacar pela sua concepo e dinmica junto aos demais municpios como uma poltica bem estruturada e avanada ao mesmo tempo em que, internamente, possui um conjunto de problemas que impedem de fato sua efetivao a partir dos marcos e princpios legais.
A assistncia em Niteri uma das mais bem estruturadas, apesar de no estar ainda como deveria, mas pelo que a gente sabe que as pessoas falam a assistncia em Niteri boa e bem estruturada. Tem gesto plena, mas mesmo assim cada CRAS tem seus problemas, como local, nmero de pessoas e etc... Agora com o concurso, que foi cobrado do governo federal, pelos profissionais, isso pode vir a melhorar. Mas mesmo assim a gente terceirizada. Algumas ONGs, at para manter a
65 Helosa Mesquita assistente social e filiada ao PT, foi subsecretria por duas ocasies em Niteri, ambas nas gestes de Rodrigo Neves at assumir a Secretaria em 2003, permanecendo at 2007 quando saiu para atuar como Superintendente de Proteo Social Bsica e Especial na Secretaria de Assistncia Social e Direitos Humanos do Governo do Estado do Rio de Janeiro convite da Secretria Benedita da Silva. Sua aproximao com a poltica de assistncia social do municpio se deu a partir de sua atuao na organizao do Frum Estadual de Assistncia Social e das atividades de assessoria que desenvolveu em funo do mesmo junto a uma srie de municpios fluminenses, dentre os quais Niteri. Chamada inicialmente para assessorar a realizao da I Conferncia Municipal de Assistncia Social em 1998, foi convidada no ano seguinte para ocupar a subsecretaria na gesto de Rodrigo Neves. 66 Alm do PBF e do BPC j mencionados anteriormente Niteri tambm desenvolvia os Programas de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI) e o Programa Sentinela e o Programa de Ateno Integral Famlia (PAIF) em articulao com o governo estadual. 67 Em 04 de abril de 2009 saiu publicado no Jornal O Globo no suplemento Caderno de Bairros Niteri reportagem referente liberao pela Prefeitura de R$4,4 milhes para 37 instituies que atuam na rea de assistncia, sendo que 11 delas figuram em processos no Tribunal de Contas do Estado, fato que levou reao de alguns vereadores, dentre os quais o Ex-Secretrio de Educao Waldeck Carneiro do PT. 256
gesto do espao, do material.. terceirizado. Porque nem toda a assistncia d conta. A Secretaria falou que melhor estar gerenciando pouco do que ter excluso do poder de gerenciar tudo. Ento ele gerncia uma parte e as ONGs gerenciam outra. Ento tem uma ONG que gerencia 4 CRAS que no possuem ASEMAs, que o Cubango, Santo Cristo, Vila Ipiranga e Centro, que a Viva Mais e Melhor. A IDE gerencia os CRAS que tem ASEMAs, que do Morro do cu e do Preventrio. E o CAMPUS AVANADO com o pessoal da juventude. Tais programas vo permanecer at dezembro, ento no se sabe se as ONGs vo permanecer, ainda mais com a mudana de gesto da Prefeitura. Rodrigo Neves criou praticamente a Secretaria de Assistncia social aqui em Niteri, que antes tinha outro nome, foi no governo de Jorge Roberto em que Godofredo era Vice. Ento eu acho que a assistncia em Niteri uma boa poltica sim, de boas intenes, no sei daqui para frente como que vai ficar com a sada dos profissionais (Psicloga do CRAS Vila Ipiranga - Regional do Fonseca - Norte).
Tal como as polticas de educao e de sade, a poltica de assistncia social tambm se tornou uma referncia para a cidade com relao sua visibilidade externa. De fato, pela conduo dada nas ltimas gestes inegvel sua aproximao ao esforo empreendido por diferentes setores da sociedade civil e da sociedade poltica em mbito nacional de consolidao da assistncia social como poltica pblica. No entanto, a vinculao com as ONGS, no apenas em termos da prestao de servios, mas, sobretudo, em relao ao modelo de gesto compartilhada, determinou processos institucionais nos quais as fronteiras entre interesses pblicos e privados acabam se misturando. A alternativa encontrada pelas outras polticas setoriais para o equacionamento dos problemas que afetam uma rede recente e com a perspectiva de uma rpida expanso como a realizao de concursos pblicos, qualificao e incorporao dos quadros tcnicos nos processos de gesto, j experimentados na educao e na sade, ainda que com mais lastro nesta ltima, sequer completou seu primeiro ciclo na assistncia, cujo concurso data de 2007 e ainda no atende s necessidades de atendimento das demandas da cidade. Temos ento que a afirmao de polticas dirigidas para os segmentos mais empobrecidos da classe trabalhadora se tornou parte do esforo de democratizao do acesso aos servios pblicos de sade, educao e 257
assistncia social, coordenado por gestes que claramente assumiram esse compromisso e que imprimiram uma dinmica na conduo dessas polticas que favoreceu ora a consolidao ora a expanso das redes de servios sociais municipais bastante heterogneas, mas como a mesma preocupao territorial, potencializando, deste modo, o encontro entre elas e delas com as aes intersetoriais j em curso mobilizadas pela sociedade civil, sobretudo no cotidiano das aes institucionais e profissionais. nesse contexto que a Ao Intersetorial ganha expresso. difcil precisar, com base nas diversas narrativas, o incio efetivo da Ao Intersetorial governamental na cidade. Obviamente cada grupo de profissionais possui pontos de referncias que emprestam s suas memrias peculiaridades prprias e que consideramos vlidas por expressarem formas de apropriao da prpria experincia. Neste sentido, preferimos indicar no um ponto de incio, mas as pontas que se entrelaaram, possibilitando imprimir a essa prtica social mltiplos sentidos e significados, evitando, assim que incorramos em demarcaes que ao atentarem para as similitudes apagam as ranhuras, aquilo que no se encaixa, as diferenas e os traos que tornam a experincia instituinte. Nesta direo, identificamos como pontas deste traado: as prticas profissionais que no cotidiano das instituies rearticulavam os territrios da sade, da assistncia e da educao a partir de necessidades concretas que surgiam do desejo de superar a fragmentao imposta pela lgica setorial; as experincias produzidas em algumas regies da cidade, particularmente na Regio Ocenica, de intersetorialidade envolvendo profissionais da rede municipal e entidades da sociedade civil; as propostas de trabalho que foram esboadas entre 2005 e 2006 em coordenaes, ncleos e centros das respectivas secretarias; a articulao entre gestores das diferentes secretarias e as articulaes interinstitucionais que convergiram para a realizao em 03 de maio de 2006 do Seminrio Ao Intersetorial no Territrio: Sade, Educao e Assistncia Social. Tais processos revelam como que essa experincia adquiriu dimenses distintas visto que a intersetorialidade foi 258
sendo forjada tanto no plano da interveno cotidiana atravs de aes articuladas pelas equipes profissionais, no nvel da gesto com a institucionalizao do Colegiado Intersetorial formado por representantes das reas da sade, educao e assistncia social, nas aes articuladas pelas redes j constitudas na cidade e a partir dos esforos empreendidos pelas secretarias para transform-la em uma efetiva poltica de governo. A realizao do seminrio deve ser balizada como um momento chave no sentido de que representou um investimento integrador dos demais processos, ou seja, considerou as aes que se desenhavam no caminho da intersetorialidade, reuniu as instncias decisrias 68 que poderiam assegurar sua dimenso como poltica de governo e, sobretudo, instituiu um espao de debates, exerccios e acordos que se desdobrou na conduo institucional da ao. Os desdobramentos desse encontro apontaram para a institucionalizao do Colegiado Intersetorial que passou a se reunir periodicamente com a incumbncia de coordenar as aes intersetoriais, desenvolver estudos sobre o tema e realizar o planejamento e a avaliao dos trabalhos realizados, formado por um representante de cada secretaria: pela sade integrou a Coordenao do Programa Mdico de Famlia vinculado Vice-Presidncia de Ateno Coletiva Ambulatorial e da Famlia, Maria Anglica Duarte Silva, pela assistncia a Coordenao do Ncleo de Benefcio Renda e Cidadania e Coordenao dos CRAS, Ubirajara Bento Marques e pela educao a Coordenao de Educao e Sade, Ana Lcia Tarouquella Schilke. O Colegiado funcionou de 2006 a 2008, quando em virtude do processo eleitoral e da eleio de Jorge Roberto da Silveira para a prefeitura as aes foram interrompidas pela profunda alterao na composio das equipes e coordenaes, assim como pelo fato de que tal proposta no conseguiu lograr o intento de se constituir em uma poltica que sobrevivesse alternncia de poder.
68 O Seminrio contou com cerca de 200 participantes entre profissionais das reas de Sade, Educao e Assistncia Social a mesa de abertura foi formada pelo Prefeito Godofredo Pinto e pelos Secretrios de Sade Luiz Roberto Tenrio, de Educao Waldeck Carneiro da Silva e de Assistncia Social Helosa Mesquita. 259
Em relao ao desenvolvimento da experincia o Seminrio, que foi gestado entre os meses de janeiro e abril de 2006, contribuiu tanto com a deflagrao do processo de discusso conceitual sobre intersetorialidade e territrio quanto com a definio da base territorial comum para a realizao da ao intersetorial. Como cada poltica setorial tinha uma lgica prpria de definio de seu territrio de atuao, no havendo uma composio comum, optou-se por adotar a diviso territorial da sade (ver mapa no Anexo 3) para o desenvolvimento da experincia, sem que representasse a extino das divises anteriores que continuaram a existir como referncia para cada rea setorial. Esta opo j trazia um sentido para o conceito de territrio prximo ao que Milton Santos define como territrio vivido, na medida em que a rea da sade pela experincia do Programa Mdico de Famlia j tinha um enraizamento, prticas sociais amparadas em vnculos comunitrios e com os prprios sujeitos coletivos do territrio. Assim em cada territrio havia uma Policlnica Regional de referncia para vrias unidades do PMF e das Unidades Bsicas de Sade (UBS) as quais foram identificadas os CRAS, UMEIs e escolas, pela rede se servios municipais, assim como as instituies da sociedade civil, divididas em cinco regionais: 1- Regional de Itaip Leste-Oeste; 2- Regional Centro Centro-Norte; 3- Regional do Largo da Batalha Leste; 4- Regional Santa Rosa Sul - Leste; e 5- Regional Fonseca Norte. A atuao do Colegiado Intersetorial se deu a partir de reunies mensais com os delegados de cada secretaria. No ano de 2006 a prioridade foi a estruturao da prpria experincia com a organizao do seminrio, a realizao de discusses sobre o conceito de territrio, elaborao de estratgias de trabalho coletivo, troca de experincias relatando os xitos e entraves das aes realizadas em cada territrio, resgate do processo histrico do grupo e estudo sobre a abordagem do problema, estudo sobre planejamento estratgico, apresentao dos trabalhos realizados nos territrios e avaliao do trabalho e indicativo de metas para 2007, conforme 260
consta do Relatrio da Ao Intersetorial relativo ao ano de 2006 e do qual extramos a concepo de territrio que passou a orientar os trabalhos.
A realidade de cada territrio est sempre em movimento e determinada no s pelas relaes, mas tambm pelos indivduos e grupos populacionais de cada localidade. Assim, conhecendo melhor nossos espaos poderemos propor estratgias de ao que ultrapassem um fazer especfico disciplinar e objetivem, em ltima instncia, estreitar parcerias e propor alternativas para os problemas cotidianos. A complexificao do conceito de territrio onde a escola encontra-se circunscrita ultrapassa a idia de entender este espao apenas como um limite geogrfico. Para alm disso, o espao transformado constantemente pelas implicaes sociais, econmicas, culturais, polticas, o que permite perceb-lo como produto de todas estas relaes. O territrio, enquanto espao que possui limites, fronteiras e conflitos, favorece a interlocuo entre a escola e os espaos que disponibilizam servios diversos. Mapear a rede de sade e assistncia social, propondo uma lgica que ultrapassa a compreenso deste espao como um dispositivo meramente geogrfico, sendo concebido, ao contrrio, como lugar em permanente construo e reconstruo, produto de uma dinmica social, econmica e poltica especfica e, portanto, inacabado faz com que a escola possa, de acordo com suas necessidades, interesses e possibilidades, interagir com atores que compem seu encontro na busca que promovam a sade e melhoria da qualidade de vida da comunidade escolar (NITERI-COLEGIADO INTERSETORIAL, 2006: 2).
Muito embora a concepo de territrio aponte para sua funo estratgica na conduo das polticas pblicas ressaltando que a delimitao geogrfica por si s no suficiente para se pensar a dinmica de cada poltica, as discusses sobre a melhor forma de delimitar os territrios a partir dos quais a ao intersetorial se constituiria no se esgotou no Seminrio e nem se deu por completa com essa sistematizao. No cotidiano dos profissionais a realidade mostrava todo o seu dinamismo, o que exigia o confronto permanente entre as diretrizes que foram sendo construdas e os desafios e interrogaes que brotavam das condies particulares de cada interveno e de cada territrio, como destaca um das profissionais entrevistadas ao abordar como esse conceito foi tratado em sua experincia.
E de territrio a gente tambm estudou um pouquinho. Ento territrio pensado de uma forma afetiva tambm, no s geogrfica, de 261
como as pessoas se localizam afetivamente, simbolicamente em relao quele territrio. A gente fez essa discusso. A gente tem algumas questes aqui com relao a territrio, por exemplo: ns temos reas do nosso territrio que so geridas por So Gonalo. Ento ns temos assim: alunos e famlias que estudam numa escola em frente. S que essas famlias no podem ser atendidas pelo CRAS, porque elas so de So Gonalo. Ento ela tem que procurar o CRAS de So Gonalo. (Psicloga da Coordenao de Educao e Sade Regional do Fonseca - Norte).
A dimenso afetiva e social que devem ser levadas em conta na organizao territorial, como parte de uma concepo mais ampla que favorecesse a realizao de aes integradas, no cotidiano esbarrava em elementos concretos impeditivos de outro tipo de relacionamento, seja em funo de que a expanso urbana implicou em um rompimento das fronteiras geopolticas, tecendo outros territrios diferentes daqueles que a cartografia oficial rascunhou para a definio do alcance de suas redes de servios, seja porque os profissionais da escola, do CRAS ou da unidade bsica de sade que atuavam em lado da rua no pertencem mesma rede que os que atuavam do outro lado da mesma rua. Ao longo da pesquisa e ouvindo atentamente s dvidas e preocupaes dos profissionais foi ficando cada vez mais claro que as discusses sobre territrio, embora tenham avanado significativamente em termos do debate terico e poltico, ainda careciam de uma mediao importante sobre os novos contornos da urbanizao, sobretudo nas regies metropolitanas, ainda que tal preocupao sirva para qualquer regio onde a desigualdade nas condies de ofertas de servios se traduza em fluxos populacionais em busca de condies adequadas de atendimento. As dificuldades no so necessariamente impedimentos realizao da experincia, elas podem se transformar em conhecimento, em componente pedaggico do prprio do trabalho e elemento propulsor de mudanas e aperfeioamentos, desde que existam condies de sistematizao da mesma. As dificuldades, em certo grau, bastante previsveis para os que se lanaram nessa experincia, no foram 262
limitadoras das ambies do grupo em relao aos seus objetivos polticos e culturais, conforme podemos verificar em relao aos que foram elencados.
A gesto intersetorial das polticas tem o potencial de contribuir para construo integral entre o interno e o entorno das pessoas e a organizao integradora dos projetos individuais e coletivos. Esta uma poltica que materializa experincias pedaggicas e sociais que trabalha com valores integradores, com o desenvolvimento scio-afetivo e com o compromisso social e poltico. Desta forma a proposta de Ao Intersetorial no Municpio de Niteri objetiva: Promover condies onde os cidados construam seu projeto de emancipao e autonomia; Promover a auto-estima e conscincia crtica do cidado por identificar-se com sua cidade; Contribuir para a promoo da cidade onde seus agentes pblicos e privados tenham condies de desenvolver toda sua potencialidade; Promover o espao da cidade como espao de integrao, comunicao, intersubjetividade e convivncia; Espaos de possibilidades de exerccio da democracia participativa formulao e proposio de polticas intersetoriais; Espao de construo/fortalecimento de instituies e organizaes que servem para agenciar movimentos de transformao potencializando os Equipamentos Sociais. Espao de disputa de micropoderes; Espao de subverso da ordem global o resgate da cultura e das manifestaes culturais (IDEM, IBIDEM: 1-2).
Observamos que o interesse do grupo que sistematizou a proposta era o de que a Ao Intersetorial no se resumisse a uma estratgia de racionalizao de recursos e esforos institucionais, assim como no se restringisse a uma experincia gerencial. Ainda que no to claramente definido para todos aqueles que dela participaram nos vrios territrios, havia uma conotao poltica de longo alcance e que, em certa medida, extrapolava o prprio campo das polticas pblicas e da ao governamental. Conceitualmente a Ao Intersetorial no se limitaria esfera governamental e politicamente foi compreendida como espao de tenso e de disputas, podendo configurar-se, deste modo, como um espao pblico estratgico 263
para as polticas pblicas, visto que no se voltava apenas para as discusses sobre a sua execuo terminal, mas para o seu planejamento coletivo e participativo. Ela foi concebida, nesses termos, como uma experincia no apenas democrtica, mas ampliadora da democracia participativa. Em relao ao ano de 2007 a dinmica de encontros do Colegiado manteve a mesma linha de atuao com a realizao de estudos sobre a temtica da intersetorialidade, a apresentao dos trabalhos desenvolvidos nos territrios e o acompanhamento das reunies do PBF que foi indicado o eixo comum para o desenvolvimento das atividades em cada territrio (NITERI-COLEGIADO INTERSETORIAL, 2007). No entanto, em 2008 o Colegiado e as prprias aes nos territrio tiveram um forte refluxo em funo da mudana de gesto na Secretaria de Assistncia Social com a sada de Helosa Mesquita, a sada de alguns profissionais dos CRAS vinculados s ONGs em funo do ingresso dos assistentes sociais concursados e, sobretudo, da dinmica eleitoral que tomou conta da cidade. Alm de um dos representantes do prprio Colegiado ter sado para se candidatar ao cargo de vereador, sem que de fato fosse substitudo naquela instncia de gesto, a prpria campanha acabou por mobilizar intensamente vrios dos quadros profissionais das trs secretarias, no em virtude da costumeira poltica de cooptao, mas em funo da condio de muitos serem quadros intelectuais dos partidos envolvidos nas disputas, particularmente os vinculados ao PT, que buscava a continuidade na gesto da prefeitura 69 . Deste modo, seja em razo das dificuldades prprias j percebidas de envolvimento de todos os profissionais na ao intersetorial como em decorrncia da conjuntura poltica a experincia caminhou para um fim de certa forma previsvel por muitos, em virtude de que a
69 O PT chegou com trs pr-candidatos em sua conveno municipal, o Deputado Estadual Rodrigo Neves, o Secretrio de Educao Waldeck Carneiro e o Secretrio de Cultura Andr Diniz, esse ltimo o preferido pelo grupo mais prximo ao Prefeito Godofredo Pinto. As disputas foram acirradas e o indicado foi Rodrigo Neves que contou abertamente com o apoio do pr-candidato Waldeck Carneiro, mas no com o do grupo do Prefeito Godofredo Pinto o que acirrou a disputa eleitoral dentro do prprio partido, dentro da gesto e com impactos na ao intersetorial. 264
descontinuidade nas aes pblicas se tornou uma das marcas de nossa cultura poltica, conforme situa uma das integrantes do Colegiado quando indagamos sobre o futuro da Ao Intersetorial em plena efervescncia da campanha eleitoral.
Eu no sei, a equipe gestora desaparece. O que vai ficar depende se a base demandar. (...) Acho que nesses trs anos o que a gente plantou... E ai interessante porque a gente conseguiu ficar trs anos com idas e vindas e voc percebe isso. Aquelas pastas so ricas nesse sentido: nmero de reunio, a temtica da reunio - tinha reunio que no tinha, tinha reunio que tinha -, mas o fato que, mesmo tendo essa oscilao, a gente conseguia ter momentos mais amplos e ter momentos um pouco mais frustrantes, como da dinmica de qualquer trabalho. Ele no uma coisa esttica, ele tem movimento. Mas foram trs anos de movimento real. As pessoas estavam l, num dado momento se encontravam mais, num dado momento se encontravam menos, uma regio ia mais, uma regio ia menos, depois a gente mudava (Membro do Colegiado Intersetorial Coordenao de Educao e Sade).
Este relato tem um peso bastante significativo para a compreenso da dimenso instituinte da ao intersetorial, no pelo fato de profetizar o seu fim, mas por reconhecer essa possibilidade como um elemento bastante plausvel para uma experincia que nem surgiu como poltica de governo e nem conseguiu alcanar essa condio. Evidenciamos, ao contrrio, que ela nasceu a partir de diferentes pontas de uma trama que combinou processos em curso tanto na sociedade civil quanto na sociedade poltica na cidade e que, em determinado momento foi potencializada pela ao poltica e profissional de alguns quadros intelectuais que apostaram numa lgica de organizao dos servios sociais prestados populao ancorada em princpios de uma democracia participativa. O lugar ocupado e as condies criadas por esse grupo de intelectuais, profissionais da rede, se tornaram elementos centrais para dar vida ao esforo de pensar e articular sob bases no fragmentadas as polticas pblicas em Niteri.
265
3.3- Dimenses instituintes da ao intersetorial em Niteri: a educao que encontra a cidade.
Ao longo do processo de compreenso de como a educao se relaciona com as demais polticas pblicas voltadas para a infncia na cidade, descobrimos mais do que como a educao que se encontra na cidade, nos deparamos com uma educao que encontra a cidade, com todas as suas contradies e tenses. A preocupao com a intersetorialidade, de certo modo, j estava presente na rea de sade, conforme podemos observar a partir da experincia do PMF, do papel desempenhado pelas Policlnicas, da rede voltada para o atendimento criana vtima de abuso e violncia domstica e da rede de sade mental, assim como tem sido pensada como um pressuposto bsico da prpria lgica da poltica de assistncia social 70 , contudo, ela se mostrava ainda enquanto uma possibilidade na rea de educao. Embora expressa no desejo de consolidar Niteri como Cidade Educadora, essa proposio no chegou a redesenhar institucionalmente o conjunto das aes no campo educacional, o que faz ressaltar ainda mais a experincia desenvolvida no interior da Fundao Municipal de Educao, envolvendo no s a gesto central, mas vrias coordenaes que comearam a esboar as aes no campo da educao infantil, da educao especial, da organizao dos ciclos e, em particular, da Coordenao de Educao e Sade, essa perspectiva mais ampla de pensar a educao em relao s demais polticas pblicas. As condies propiciadas pelas gestes no perodo entre 2003 e 2007 seriam insuficientes sem que a atuao dos quadros que
70 Potyara Pereira afirma com relao poltica de Assistncia Social que justamente por ser interdisciplinar e intersetorial que, na prtica, a poltica pblica mais afeita a estabelecer interfaces e vnculos com as demais polticas congneres (sociais e econmicas), tendo em vista a universalizao do atendimento das necessidades sociais no seu conjunto. Nessa articulao, suas funes prprias ou particulares de favorecer o acesso e usufruto de bens, servios e direitos diversificados a parcelas da populao excludas dessa possibilidade no correm o risco de se descaracterizar ou de se dissolver no interior das outras polticas, desde que sejam bem administradas, at porque essas funes no se encaixam no recorte das demais polticas (2004:59). 266
assumiram funes de coordenao adquirisse uma dimenso intelectual, ou seja, propositiva, mobilizadora e organizadora de uma outra forma de pensar e fazer a educao. Por essa razo, afirmamos que a Ao Intersetorial, com o papel destacado exercido pela equipe da Coordenao de Educao e Sade, composta por professores, psicloga e assistente social, combinada com as aes das demais coordenaes representou um movimento da educao em direo cidade. A Coordenao de Educao e Sade antes mesmo da consolidao das linhas gerais do trabalho da Ao Intersetorial, pautado na experincia de algumas das profissionais vindas da Coordenao de Educao Especial, j havia sentido a necessidade de mapear em cada regio da cidade os servios oferecidos e as instituies pblicas e privadas por eles responsveis. Produziram assim o Mapeamento da rede de sade e promoo social do municpio de Niteri que ficou conhecido como mapa da cidadania. Esse esforo evidenciava que a preocupao com a questo do territrio e com a importncia da articulao intersetorial j se configurava como parte da agenda de trabalho de alguns profissionais e tomava forma a partir da iniciativa de uma coordenao que viria a ter um papel importante na conduo da experincia. Todos os profissionais da Coordenao de Educao e Sade foram divididos pelos cinco territrios definidos para a Ao Intersetorial e passaram a representar de forma institucional e atuar nas aes planejadas a partir da rea de educao. Cabe destacar que, no Seminrio que deflagrou a Ao Intersetorial de forma mais visvel, vrios outros professores da Fundao, que atuavam nas demais coordenaes, tambm participaram, ainda que no integrassem o grupo da Coordenao de Educao e Sade. Quando sublinhamos a importncia da Coordenao de forma alguma subestimamos a contribuio dos demais setores e profissionais. Para a compreenso de como a educao integrou esse experincia em condies at bastante diferenciadas em relao aos profissionais das demais reas preciso resgatar sua trajetria, as tenses, diferenas e como que as 267
concepes tericas ganharam significado no no interior do Colegiado Intersetorial, mas na dinmica dos territrios. As entrevistas realizadas em cada territrio tanto com a equipe da Coordenao de Educao e Sade quanto com os demais profissionais foram decisivas para compreendermos como que a construo da Ao Intersetorial foi se consolidando como uma experincia ao mesmo tempo rica do ponto de vista das preocupaes tericas e polticas que mobilizava quanto em relao ao reconhecimento de como os estgios diferenciados de cada rea de poltica pblica tornou to singular na cidade. As atividades programadas para cada territrio guardavam relao com as situaes que j mobilizavam a populao e os servios pblicos e foram pensadas em um primeiro momento no como uma atividade totalmente planejada, mas como exerccios que envolveriam dinmicas distintas em cada territrio. Portanto, a realizao efetiva das atividades programadas alm de servirem para confrontar as discusses tericas sobre territrio com a dinmica prpria da realidade tambm revelou como que o conceito de intersetorialidade adquiria complexidade frente s particularidades do cotidiano institucional e diante das necessidades que surgiam quanto mobilizao de setores e servios vinculados diretamente ou no prefeitura.
uma dificuldade na ao intersetorial quando o grupo se fecha e a ns temos que chamar o poder da prefeitura. mais fcil a prefeitura convencer a guas de Niteri do que a gente da regional. Ns sabemos das dificuldades, ento vamos comear a resolver. Se a gente no tivesse feito isso, talvez no tivesse esses 70% que eu falei, baseados nos dados do Centro de Controle. Ento so tenses que geram conflitos. Voc v que a ao no s o setor pblico, tem terceirizado. s vezes o privado no tem o menor interesse em ao social e diz que bobeira e pronto. Sabe que assim que o sistema capitalista funciona, no tenho acordo com ele, mas ele sabe que assim que funciona. E a ns precisamos ter uma maneira de conversar (Mdico Veterinrio Diretor de Policlnica Regional do Centro -Norte).
A Ao Intersetorial teve incio em alguns territrios sob uma forte influncia da mobilizao na cidade contra uma nova epidemia de dengue. 268
Os altos ndices de casos da doena e de bitos causados pela dengue hemorrgica no Estado do Rio de Janeiro e tambm em Niteri, embora a cidade tenha tido um percentual bem mais baixo se comparado ao da cidade do Rio de Janeiro, em 2005, foram determinantes para a escolha da dengue como tema a ser trabalhado em alguns territrios, sobretudo o da Regional do Centro-Norte, muito embora, a orientao geral tenha sido a de trabalhar com o pblico do Programa Bolsa Famlia, por conta da sua prpria dimenso intersetorial em torno das condicionalidades que devem ser acompanhadas nas reas de sade e educao. Assim, os dados a que se refere o relato anterior so relativos ao percentual de casos de doenas mapeado em funo de que a gua tratada no chegava s unidades domiciliares na regio da Ilha da Conceio no centro da cidade, favorecendo estratgias de armazenamento prprias que aumentavam os riscos de proliferao do mosquito, por essa razo se ressaltou a importncia da Ao Intersetorial envolver vrias instituies como a empresa fornecedora de gua, a privatizada guas de Niteri e a Companhia de Limpeza Urbana de Niteri (CLIN). A concepo de intersetorialidade tambm foi confrontada com a realidade dos territrios, conforme vimos no relato anterior e podemos observar tambm no prximo, ambos de diretores de policlnicas do mesmo territrio, o Centro-Norte, quando apareceram os entraves e dificuldades decorrentes da ausncia de um instrumento legal que, regulamentando a experincia, conferiria melhores condies de negociao e maior unidade na conduo das atividades nos territrios.
Uma coisa que eu acho muito seria a portaria da intersetorialidade. Eu acho importante que exista uma presso, quer dizer, a intersetorialidade tem que partir do territrio, em pequenos territrios. No se faz intersetorialidade ah o secretrio de l mandou voc se reunir com o secretrio de c. Isso besteira! Isso no vai sair nunca! A gente tem exercitado que a Fundao de Educao, a Fundao de Sade essas pessoas da ponta: eu, a Rosana e a Ana resolvemos fazer isso e vamos bancar isso. Eu acho que assim mesmo, no territrio pequeno. As grandes mudanas vo acontecer no territrio pequeno. Agora carece de uma orientao, pelo menos de 269
gente das Secretarias para promover a intersetorialidade; e isso ficou muito claro na minha cabea quando houve uma presso da Secretaria de trabalhar essa questo da sade, educao e assistncia social, de trabalhar essa questo intersetorial. Ento houve uma presso por conta da dengue, e a coisa funcionou, agora se no tiver uma certa cobrana as pessoas relaxam um pouco e partem para os seus castelos, o que tradicional da nossa formao, principalmente na sade, na educao tambm: o projeto endgeno de uma escola. O de uma universidade, ento, absurdo (Fisioterapeuta Diretor de Policlnica Territrio Centro).
Uma portaria instituindo a Ao Intersetorial e regulamentando a participao dos diferentes profissionais envolvidos chegou a ser articulada no mbito dos secretrios de governo, mas no chegou a ser aprovada e nem parece ter sido colocada como uma prioridade no plano da administrao central da prefeitura. Ocorreu nesse sentido, um hiato entre a dinmica que se produzia nos territrios, e mesmo da agenda do Colegiado Intersetorial, e a perspectiva de incorporao dessa proposta no mbito do executivo local. Um dos elementos mais centrais no tocante aprovao da portaria diz respeito a um princpio fundamental das experincias intersetoriais tratados na literatura sobre o tema, em particular por Inojosa (1998), que necessria alterao dos processos de trabalho. Pensar e desenvolver uma experincia intersetorial que no altere o modo e as racionalidades que orientam a prestao dos servios sociais representaria muito pouco em termos de mudanas efetivas nas formas de se enfrentar os problemas sociais em suas complexidades. Por essa razo, a portaria no teria meramente um significado burocrtico e administrativo, representaria o reconhecimento de que novas condies e processos de trabalho precisariam ser institudos e viabilizados a partir de uma nova estrutura de organizao dos servios, evitando-se o que ocorreu, repetidamente, em relao sobrecarga de trabalho das equipes que mantiveram suas funes tradicionais enquanto acresceram novas atividades que requeriam graus de investimentos maiores e mais complexos, alm de dar um carter voluntarista ao, conforme foi sublinhado no relatrio anual de 2007 do Colegiado Intersetorial como um dos fatores determinantes para o 270
esvaziamento do trabalho e da ausncia de integrantes das equipes no territrio.
De fato um programa, um projeto mesmo de ao intersetorial, com objetivos e metas discutidas por todos ns. Metas possveis de serem realizadas at para no gerar frustrao, porque, normalmente, como isso feito pelos tcnicos, so horrios de trabalho do tcnico que so tirados para isso. E quando voc tira um horrio para isso voc deixa de fazer outra coisa, ento como se o tcnico tivesse fazendo de boa vontade. Tambm tem de perder esse carter... Se voc coloca isso como uma poltica intersetorial, que faz parte dentro do seu programa de gesto, ento o trabalho do tcnico vai estar contemplado. E no a pessoa ir base da boa vontade, porque acredita somente (Professor da Coordenao de Educao e Sade Regional de Itaip Leste-Oeste).
As mudanas na dinmica do trabalho no se restringiram equipe de professores da Coordenao de Educao e Sade - como tambm dos profissionais das demais secretarias -, apesar de terem sentido mais, talvez em virtude de se deslocarem pelos territrios para a realizao do trabalho de acompanhamento das escolas. As alteraes nos processos de trabalhos passaram a ser percebidas como obstculos, problemas que decorriam de uma sobrecarga de atividades e no como uma conseqncia necessria da mudana de concepo do prprio trabalho, de um trabalho cuja lgica no dependia mais exclusivamente de um nico saber e de uma s prtica disciplinar.
E depois a gente ficou pensando: Qual o tema que a gente elege para fazer um trabalho em conjunto?. A gente elegeu, depois de algumas reunies, o tema da violncia contra a criana e o adolescente. S que ai a gente comeou a ter vrias dificuldades sobre ao assunto. Tivemos vrias questes. Primeiro que era muito difcil a gente individualmente ter agenda e comeou-se a ter um questionamento, at mesmo assim: Poxa, ser que era a gente que tinha de fazer a ao intersetorial? No deveria ter um grupo especifico para fazer isso? Porque a gente assoberbada de trabalho, tem milhes de coisas para fazer. Eu, por exemplo, trabalho em trs escolas dando formao e s vezes ficava apertadssimo para eu ir. E ai tinha que ser no dia que eu podia porque eu s trabalho 20 horas no municpio. Tinha de ser um dia que o diretor da policlnica podia e que o coordenador do CRAS podia. Era muito complicado conseguir isso. E eu senti que alguns territrios conseguiram melhor isso, e senti que no nosso territrio foi se desarticulando. Eu lembro tambm que teve uma discusso que algumas pessoas do territrio puxaram que, acreditando que o territrio devia ter 271
verba para a gente fazer ao intersetorial, que precisava ter subsdio para gente fazer eventos e tal. E ai eu acho que essa concepo no ficou to clara, por mais que eu trouxesse isso (Psicloga da Coordenao de Educao e Sade Regional do Fonseca -Norte).
A narrativa prossegue ilustrando como que essas mudanas impactaram tanto na equipe quanto nas escolas. Revela tambm um aspecto bastante polmico no que concerne s demandas apresentadas s escolas.
Porque as escolas - uma coisa que eu tento trabalhar com os profissionais nas escolas - esto sempre reclamando que esto isoladas, que tm de dar conta de tudo e ai a oportunidade de dialogar com outros parceiros, para que a gente pudesse trabalhar conjuntamente, as escolas no iam s reunies. Eu chamava. E ai a gente chamou por telefone, a gente chamou por ofcio, a gente chamou de todas as formas e as escolas no iam s reunies. E tinham umas duas reunies que eram de escola que eu estava l dentro, que por uma simpatia a mim, eles iam. uma coisa assim: a escola recebe tanta coisa, tanto ofcio, tanta coisa e tantas reunies. A gente aqui faz muita formao, tem coisas para as escolas irem, que ai eu acho que era mais uma coisa, que no cabia e as pessoas no iam. E tambm eu no sei se tinham a compreenso, sabe?! E a no aderiram! (Psicloga da Coordenao de Educao e Sade Regional Fonseca -Norte).
Para a prpria equipe da Coordenao de Educao e Sade que representa a rea de educao na Ao Intersetorial a escola vive uma situao ambgua: ela vem sendo atravessada pelas diferentes expresses da questo social em seu cotidiano, afetando no s os alunos e suas famlias, mas tambm os professores em suas condies de trabalho, no tm conseguido lidar com essas situaes internamente e no consegue produzir um movimento em direo s outras reas. A Ao Intersetorial, na perspectiva dos entrevistados, se apresenta contraditoriamente como alternativa de soluo e como mais um problema a se somar ao cotidiano da escola.
Eu acho o seguinte, a escola ainda no vislumbrou isso, o potencial esse de trabalho. No consegue fazer nesse sentido, numa perspectiva futura, nem sei se a palavra futura a melhor, perspectiva de futuro. Ela est muito interessada no hoje. Ento a gente quer encontrar com a assistncia, quer encontrar com a sade para dar o 272
remdio para a criana, para resolver aquela situao da criana que o pai bate, como se a escola no tivesse insero nessa dinmica, algo que o outro resolve, no eu. Isso o que percebo. Nesse cenrio o que acontece com a escola tambm que a educao, a sade e a assistncia usam a escola muito. Como as crianas esto l todos os dias e l que as coisas devem ser resolvidas, ento, hoje, a escola tem uma resistncia. Tudo que campanha vai para escola, ento professor tem que ensinar, tem que isso, tem que aquilo, tem que acompanhar, tem que ver o Bolsa-famlia, entendeu?! Eu acho que a escola olha para a ao intersetorial meio assustada com relao a essa histria passada, isso uma hiptese. No tenho nada muito... so s das coisas que eu escuto. A escola est muito cheia de afazeres que ela no sabe fazer, uma clientela que ela no est acostumada, no se acostumou a ter at agora. Apesar de ser nova, com uma sociedade complexa, essa complexidade reflete l. Ela no entendeu que se no se unir no vai resolver, eu acho isso, ento estou no olho do furaco e no avano nisso, entendeu?! (Membro do Colegiado Intersetorial e da Coordenao de Educao e Sade).
Em diferentes entrevistas realizadas com os mais diferentes profissionais o lugar da escola na Ao Intersetorial sempre apareceu como uma tenso, um problema. Ora ela aparece como local onde as atividades sero realizadas, ora como o local de onde surgem os problemas que sero tratados nas atividades intersetoriais ou pelos profissionais das diferentes reas. Dificilmente a escola ganhou a dimenso de sujeito coletivo, quase sempre a de espao. Quando referida condio de sujeito coletivo se dava por representar algum grau de resistncia articulao intersetorial ou pela expectativa de que ela poderia solucionar alguns de seus problemas. Esta observao, de forma alguma, reflete a dinmica real das dezenas de escola do municpio, constatao que exigiria outro tipo de investigao. So perspectivas apreendidas das entrevistas realizadas e que, sem a preocupao de atingir algum grau de generalizao, representa em alguma medida o modo como as equipes percebem sua relao com as escolas. Alm do que os processos de trabalho parecem apontar para aes na escola e no com a escola, talvez em funo de que os eixos de trabalho priorizados nos territrios estivessem mais vinculados aos programas sociais ou situaes sociais que no emanavam da realidade educacional, embora tivessem forte interface com ela. As entrevistas na quais as escolas, no todas, protagonizaram alguma ao abordam as atividades que foram 273
realizadas por aquelas unidades que tinham um grau de integrao j constitudo com as aes intersetoriais do territrio. Os processos de trabalho variaram tambm em decorrncia da particularidade de cada territrio. Embora a orientao do Colegiado Intersetorial fosse a de privilegiar aes com a populao atendida pelo Bolsa Famlia, nem todos os territrios elegeram este tema como eixo de suas aes. Considerando que uma das particularidades do prprio conceito de territrio como elemento dinmico e vivo a capacidade que os viventes tm de produzir e alterar relaes, de estabelecer nexos com o espao e com os equipamentos coletivos de acordo com sua cultura e trajetria de vida, orientado por necessidades que lhes so prprias, tal fato no pode vir a ser considerado um problema, mas uma particularidade da experincia. A questo da autonomia do territrio encontra limites quando a experincia deixa de ter uma direo construda e pactuada coletivamente. O que se depreende das entrevistas realizadas que tal fato se deu muito em conseqncia da conjuntura, determinada por uma preocupao geral que tomou conta da cidade, no caso a epidemia de dengue do ano anterior e a necessidade de uma ampla ao educativa e preventiva, e do fato de a experincia encontrar-se ainda em construo, permitindo variaes e se abrindo para a percepo de novas demandas como um componente pedaggico do processo de conhecimento dos territrios e das relaes neles travadas.
A gente estudou muito, no incio a gente estudou muito, o que era isso, o que era intersetorialidade para tentar entender, mas cada secretaria tem uma viso diferente do seu fazer e at a gente conseguir juntar esses setores para comear um trabalho em si demorou um pouco. A gente ficou um ano e pouco estudando, discutindo, teorizando mais e depois se comeou a visitar as Unidades Bsicas, as Policlnicas. Ns da educao que amos muito l, eles num vinham, ainda no vem no. Ai comeou essa parceria, eu particularmente fui com a minha equipe de referncia, todas as outras meninas da equipe fomos a Policlnica Srgio Arouca para elas conhecerem a equipe. Tanto o pessoal da sade quanto o pessoal da assistncia. Foi um encontro super legal que a gente teve para conversar mesmo. Iniciamos a tentativa de um projeto no nosso plo, onde todo mundo abria a boca 274
para discutir, assim, do que era importante numa certa faixa etria, da escola estar ensinando, estar discutindo. Foi legal! A gente comeou uma discusso boa, mas no deu continuidade porque teve o problema srio de dengue ano passado e esse ano tambm. A as pessoas, tanto da assistncia quanto da sade, ficaram muito envolvidas com o atendimento das pessoas, com a prpria orientao e preveno mesmo da dengue. As escolas todas, praticamente, fizeram projetos com relao dengue. Ento nesse ano, principalmente, quase no aconteceram os encontros. (Professora do Coordenao de Educao e Sade Regional de Santa Rosa Sul - Leste).
A particularidade da dinmica do territrio, portanto, no pode ser vista como um impedimento realizao das atividades previamente planejadas sob o risco de se negar a prpria dimenso viva que se deseja resgatar do conceito. A relao entre as aes da equipe da Coordenao de Educao e Sade com as escolas no territrio foram decisivamente marcadas pelas questes de sade. Ainda que a dengue tenha tido um papel crucial naquela conjuntura cabe a interrogao se essa prevalncia tambm no se apoiaria em outros fatores, como faz crer o relato a seguir sobre o peso das policlnicas na conduo das aes, mesmo porque a atuao dessas unidades no territrio j ocorria antes da incorporao de novos profissionais a partir da Ao Intersetorial.
O nosso projeto intersetorial era trabalhar essa questo da hepatite B, se no me engano era hepatite B. Tentar garantir a vacina para as crianas de uma certa idade que eu no me lembro mais, de uma certa idade em diante. (...) Mas a gente no chegou a fazer porque veio a dengue... A gente fechou o ano com o planejamento direitinho, com cronograma para 2007. E a 2007 j comeou com aquela febre de dengue. No ano passado, eu me lembro, nossa primeira reunio foi em junho, depois que passou aquela febre de dengue, ai nosso projeto no foi adiante. Ai nesse meio tempo tambm eu deixei de ir naquela escola. Quando eu fui reunio, j no ano passado, eu mudei de plo e a gente ficou com outra ao nesse plo do Largo da Batalha, que foi a reunio que teve na escola Leopoldo Fres, no Largo da Batalha. Acho que do Estado. Ento foi uma reunio com todos os setores daqueles bairros prximos: Largo da Batalha, Pendotiba, Macei, Sap, aqueles lugares ali prximos que eu no sei o nome de todos, com as associaes de moradores, o pessoal da CLIN Reciclagem, que tem uma parte l, com as unidades bsicas desses lugares, com a prpria policlnica, que no caso a cabea das escolas. Foram pessoas das escolas do municpio, do estado e as escolas privadas. Ns fomos discutir as aes que fossem interessantes naquele ano ali na redondeza. (Professora da 275
Coordenao de Educao e Sade Regional do Largo da Batalha - Leste).
A construo intersetorial implica necessariamente em diferenas e conflitos, como foi bem sinalizado no relatrio do Colegiado Intersetorial. E as tenses no dizem respeito apenas relao dos profissionais com a populao, mas internamente tambm e, sobretudo, entre profissionais com formaes diferentes. O que torna esse tipo de experincia difcil de ser administrada que muitas vezes as diferenas no se expressam em termos de concepes, no se materializam apenas em debates preliminares, mas se expressam nas formas de conduo do prprio trabalho. E as narrativas que se seguem apontam para um determinado ponto de estrangulamento: a relao entre o trabalho no territrio e o do comit intergestor da Ao Intersetorial, que nos referimos at o momento como sendo o Colegiado Intersetorial.
No funciona da forma que eu acho que deveria, porque eles tm, parece que eles tm muitos afazeres. Ento eles no podem estar presentes, at porque a diviso territorial deles diferente da nossa. Eles procuraram se adequar nossa, mas tm dificuldade de pessoal para representar. Ento, em nem todas as reunies eles esto presentes. Muitas vezes eles convidam a gente para uma reunio l no nvel central, aonde tm coisas idealizadas por eles e que no coincidem com a nossa realidade, uma das coisas que eu sou muito brigona, sou muito chatinha, de reivindicar, de tentar mostrar. Ento muitas vezes eu digo para eles que a gente j funciona h muito tempo, antes de comearem a ter essa viso. A gente tem aqui na regional um comit. Comit que trabalha com a preveno de violncia contra crianas e adolescentes, esse comit j deve ter uns cinco anos de funcionamento, onde a gente tem reunies mensais, toda ltima tera-feira do ms com as escolas e com representao de igrejas - seja quem queira participar - e o Conselho Tutelar e a rede de assistncia e tal. Ento a gente j vem desenvolvendo isso h muito tempo e quando o nvel central determina que a gente tem de fazer tais reunies, tais dias para decidir aquilo, pra mim muito complicado porque a gente j tem uma lgica de trabalho, o que s vezes nem sempre coincide (Mdica Veterinria Diretora de Policlnica Regional de Itaip Leste-Oeste).
Essa compreenso prossegue salientando um aspecto importante que j observamos anteriormente: o da trajetria da sade na ao intersetorial. Contudo aqui ela aparece com um significado bastante 276
diferente, no como um elemento que se soma, mas como um conflito que se instaura entre propostas de trabalho novas e o trabalho que j vinha sendo realizado.
Eu acho que no cresceu nada. Na minha viso que j vinha trabalhando intersetorialidade no territrio, no cresceu. O que a gente fazia, a gente continuou fazendo. A gente at teve algumas aes que eles participaram, mas eu acho que o papel do nvel central no a participao deles direta, no incentivo de que as escolas, ou representaes das escolas participem. Tudo bem que eles possam estar juntos, mas no um que vai fazer, quem vai fazer a rede local, a no ser que depois eles tivessem um outro momento aonde eles discutissem com a regional para que colocassem isso em prtica. Mas eu no vi, sinceramente, eu no vi avano. Eu posso estar falando diferente dos outros. Por qu? Porque a gente j fazia, ento nas reunies no nvel central quando a gente colocava que a gente j fazia, os outros diretores falavam: eu no conheo, eu nunca fiz. E isso at despertou cimes. Teve momentos que a gente at pensou: no vou falar mais! Porque eles acham que a gente no faz ou a gente fica sendo olhado diferente (Mdica Veterinria Diretora de Policlnica Regional de Itaip Leste-Oeste).
Este territrio, que engloba a regio ocenica da cidade, tem uma grande particularidade na medida em que nele se construiu uma rede social envolvendo representantes da sociedade civil e das instituies prestadoras de servios sociais da esfera governamental visando o enfrentamento de situaes de maus tratos e violncia contra crianas e adolescentes. A forte presena de algumas ONGs que atuam com o atendimento s crianas vtimas de violncia e suas famlias imprime ao territrio uma dinmica muito peculiar e que em diferentes situaes aparecem na forma de conflitos, decorrentes de cobranas ou expectativas com relao ao modo como cada instituio deveria agir, conforme demonstra o depoimento que se segue.
E nem sempre a ao intersetorial da educao muito favorvel questo do comit. No h uma linguagem to grande assim. No falam tanto a mesma lngua, porque o comit ele surge da rede de maus tratos contra a criana e o adolescente. Ento ele vai estar preocupado com essa questo dos maus tratos e tal. No ano de 2006 ou 2007, se no me engano, acho que 2007, a ao intersetorial decidiu que o foco seria em ateno s crianas que so atendidas pela educao especial e criou-se uma ficha de encaminhamento direto para 277
a sade. Contendo todo um conjunto de situaes. Ento nem sempre eles falam a mesma lngua. Tambm tem isso! Alm da intersetorialidade, o problema dos feudos na intersetorialidade tambm (Professor da Coordenao de Educao e Sade Territrio de Itaip Leste-Oeste).
As tenses expressas nesse territrio no devem ser examinadas como questes circunscritas apenas s relaes profissionais, ainda que elas tenham de fato um peso importante. Trata-se de uma regio com extrema desigualdade social e que sofreu um processo de expanso urbana que as acirrou ainda mais. A ausncia do poder pblico sempre foi uma marca dessa regio e a construo de aes pautadas nas ONGs acabou por se constituir numa forte referncia para a populao e at mesmo para algumas reas do setor pblico. Neste sentido, a construo da Ao Intersetorial encontrou um territrio j demarcado por lutas sociais histricas, conflitos e disputas de espaos. O confronto entre as diferentes disciplinas profissionais compe um momento decisivo para a avaliao das condies de sedimentao de uma proposta de intersetorialidade que contenha um potencial interdisciplinar. E neste territrio esse confronto foi mediado pelas tenses decorrentes de aes intersetoriais que j se encontravam em curso com a nova proposta. Um processo que apesar de conflituoso no impediu que se tecessem aproximaes entre as reas e campos disciplinares.
Nem todas, eu gostaria que fossem mais, mas a gente sabe as escolas que participam. Eles fizeram agora umas discusses sobre doenas sexualmente transmissveis, onde eles elaboraram um questionrio, passaram por todas as turmas de acordo com o nvel, maior, menor e tal, para elaborar um projeto para discutir na escola. So alunos problemas, de repente detectam tem na escola um aluno problema, trs para o comit, discutem, tem aes. A escola, de repente uma criana que tem um problema, seja de doena, seja de qualquer coisa, entra em contato to isso assim, assim, a gente acolhe. A gente trabalha muito junto com as escolas. A participao da escola muito boa, mas eu acho que se tivesse um incentivo maior, um incentivo ou talvez um...eu num sei exatamente o nome que a gente possa dar, mas que a...eu acho que seria melhor ainda, embora seja bom, eu acho que poderia ser melhor (Mdica Veterinria Diretora de Policlnica Regional de Itaip Leste-Oeste). 278
Uma aproximao que requer maior conhecimento entre as dinmicas e particularidades de cada rea. O esforo em direo a uma prtica intersetorial, tomada em sua amplitude como tambm interdisciplinar, no significa abolir as fronteiras disciplinares e setoriais como um pressuposto para o trabalho, ao contrrio, s se torna intersetorial ou interdisciplinar partindo do real, da existncia da prpria disciplina e do prprio setor que precisam ser conhecidos. As entrevistas realizadas, sobretudo junto equipe da Coordenao de Educao e Sade, revelaram a grande preocupao desse grupo com relao ao desconhecimento em geral dos professores com relao rea de assistncia social. Considerando a recente afirmao da assistncia social como poltica pblica, as mudanas decorrentes da implantao do Sistema nico de Assistncia Social, as ambigidades que marcam a trajetria desta poltica no cenrio nacional e local, d para se ter uma dimenso do tamanho desse desafio para os profissionais da rea de educao. A construo da intersetorialidade pressupunha, neste sentido, algum grau de conhecimento e esclarecimento sobre cada rea.
Eu acho que ainda muito rudimentar. Se acontecer na ponta, ainda acontece de forma rudimentar. Por exemplo, em relao assistncia social, mais ainda, as escolas no sabem o que CRAS. Elas tm dificuldades. Tem de explicar dez vezes, pois no sabem. E s vezes crianas com questes sociais gravssimas e a escola apanhando, porque existe uma expectativa de que a escola d conta para muito alm do que ela pode fazer. Mas a escola no sabe que ela pode acionar o CRAS. Eu acho que ainda est distante. (Psicloga da Coordenao de Educao e Sade Territrio do Fonseca Norte).
A articulao intersetorial colocou no cotidiano dos diferentes profissionais, mesmo que tenha sido maior para os professores, o desafio de conhecer as particularidades das demais reas. E quando nos reportamos s diferentes reas ou setores nos referimos s prticas e saberes disciplinares, mas tambm s particularidades de cada poltica setorial, ao seu modo de funcionamento, equipamentos, diretrizes, programas, servios e linguagem 279
prpria. Deste modo, a construo da Ao Intersetorial representou mais do que uma mudana de perspectiva nas formas de compreenso e enfrentamento dos problemas sociais, mas a possibilidade de que os saberes de cada rea transbordassem pelas outras, se constitussem em novos saberes confrontados com a experincia que cada profissional ou que a equipe tivesse acumulado. E essa possibilidade no foi amplamente experimentada. Ela depende sempre do desejo de cada profissional em alargar sua bagagem intelectual e, de certa forma, sua viso de mundo. a que os quadros dirigentes podem assumir uma funo destacada, como potencializadores desse desejo, buscando consensos possveis em torno de algum ponto de aproximao das diferentes prticas e saberes em relao s questes presentes na dinmica das polticas pblicas nos territrios. O que observamos nas entrevistas que os diretores de policlnicas tinham maior clareza dessa funo e procurava atuar nessa direo. No que os outros profissionais no tivessem essa capacidade, mas o lugar institucional em que eles se encontravam era diferenciado, no apenas por ocuparem um cargo, mas por exercerem uma funo dirigente em uma rea de poltica pblica, como a sade, que vinha valorizando a gesto democrtica e no o monoplio da sade pelo saber mdico, tanto que a maior parte dos diretores no era mdico. Mais uma vez a trajetria de uma poltica pblica e a cultura profissional que ela produziu na cidade trouxe um elemento diferenciado na construo da Ao Intersetorial. Soma-se a esta condio efetivamente dirigente e no apenas de chefia exercida por alguns diretores de policlnica as particularidades de cada territrio. As prticas profissionais, a cultura institucional e a ao dos sujeitos coletivos imprimiram dinmicas diferenciadas em cada territrio. Na reconstruo dessa experincia identificamos relatos que fornecem alguns elementos que auxiliam a compreenso dessas particularidades.
Hoje em dia, por exemplo, quando eu vim trabalhar na policlnica da Engenhoca a gente deu andamento a esses trabalhos e a gente criou um ncleo contra a violncia criana e ao adolescente. Ns 280
temos o primeiro ncleo da criana e do adolescente aqui na rea, que como NAECA tambm, Ncleo Especial de Ateno a Criana e ao Adolescente contra a violncia infantil e a gente trabalha juntamente com os Conselhos Tutelares da rea. Existe toda uma equipe multiprofissional voltada para isso, para o seguinte: a gente no resolve o problema. O que acontece? O Conselho tutelar quando ele recebe uma notificao de uma violncia ele encaminha pra gente, pra gente diagnosticar, saber qual e o que a gente pode trabalhar ali naquele conjunto de coisas que acontecem: se com a me, se com a criana que vai ser avaliada pela psicloga, pelo psiquiatra infantil ou se a psicloga. Ento essa equipe multiprofissional que ns montamos aqui, um trabalho que tem uma relao direta com o Conselho Tutelar, porque o Conselho Tutelar est a todo o momento a par dessa situao. Ento foi atravs do trabalho da intersetorialidade que surgiu essa idia de trabalhar contra... Ento quando vocs perguntam essa questo da relao com a temtica da infncia que ns temos, ns temos uma relao muito forte porque a gente conseguiu fazer aqui na regional, justamente esse ncleo contra a violncia. O primeiro lugar em que foi montado foi aqui na regional da Engenhoca e agora parece que l na regio ocenica est e aqui na Zez parece que vai ser treinado tambm par dar continuidade, porque a idia nossa que cada regional tenha um ncleo contra a violncia da criana, ento a gente trabalha com relao a isso (Mdico Diretor de Policlnica Regional do Largo da Batalha - Leste).
Em relao a esse territrio a prioridade que aparece como sendo a eleita para ser trabalhada no ano de 2007 foi a do acompanhamento das condicionalidades do PBF, conforme consta tambm no Relatrio anual de 2007 do Colegiado Intersetorial. Contudo, como em nossas entrevistas havia sempre uma questo dirigida para identificar as aes relativas infncia e como que cada profissional percebia as polticas voltadas para a infncia na cidade, este tema aflorou de uma forma particular em algumas das narrativas, evidenciando aes que no necessariamente faziam parte da programao da Ao Intersetorial, mas que evidenciavam claramente como j se encontrava em curso aes intersetoriais, em particular no tocante temtica da violncia contra crianas e adolescentes. Essas aes integram, na verdade um grande esforo empreendido na cidade com a constituio da Rede Municipal de Ateno Integral Criana e ao Adolescente de Niteri, que abordaremos no prximo item, mas cujas aes ganharam a mesma capilaridade e tramas que observamos em relao Ao 281
Intersetorial, ou seja, uma rede que se forjou a partir do encontro das suas diferentes pontas. A diretora da policlnica citada no relato anterior, em sua narrativa acabou enfatizando que as aes no seu territrio de fato seguiram a orientao do Colegiado em trabalhar com as condicionalidades do PBF, contudo no deixou de compartilhar a mesma tendncia observada anteriormente com relao constituio de um novo patamar de institucionalizao do atendimento s crianas e adolescentes vtimas de maus tratos e violncia. No entanto, o fez a partir de uma perspectiva muito interessante de articulao entre o fato de essa situao emergir como uma demanda da realidade, justificada pela particularidade do territrio e no como uma solicitao do Colegiado, e o processo de descentralizao das aes na rea da sade.
Na verdade uma poltica municipal de ampliao da cobertura tendo em vista que a nossa rea uma rea que tem registros de situaes em que a criana colocada realmente em risco. Ento o municpio trabalha com a perspectiva da descentralizao. Tem por exemplo a Policlnica da Engenhoca que j avanou mais nessa questo, j tem o ncleo, implantou comit. E Itaipu tambm, e ns por sermos uma regional recente ainda estamos, em algumas questes, caminhando. Assim, a gente no elegeu a princpio, mas fomos eleitos pelo processo descentralizao, at porque a questo da violncia ela ficou totalmente colocada e ns sabemos que o Fonseca uma rea que pela questo da urbanizao, pelas suas caractersticas, uma rea que tem uma violncia muito colocada. Vrias comunidades vulnerveis. A gente sabe que por uma srie de razes isso j est colocado, tem acesso a algumas informaes, mas ela no veio simplesmente pela ao local, ela vem como uma poltica mesmo de descentralizao dessas aes (Assistente Social Diretora da Policlnica do Fonseca).
A percepo diferenciada dos diretores de policlnica de fato foi uma descoberta muito interessante ao longo do processo de entrevista e, voltando a destacar, guarda relao com uma cultura conquistada na rea de sade e que foi valorizada na ltima gesto que a de democratizar o acesso aos cargos de direo. A experincia acumulada de trabalho nas unidades tambm se constituiu em um fator importante que observamos e que possibilitou ainda mais a identificao das particularidades de cada territrio. 282
Se as discusses mais articuladas com os CRAS e a nfase no acompanhamento das condicionalidades do PBF foram as principais marcas da Regional do Fonseca, a preocupao com a formao de um ncleo de ateno criana e ao adolescente vtima de violncia a marca da Regional do Largo da Batalha, assim com as aes junto s escolas e a participao ativa das associaes de moradores, em Itaip as tenses entre as lgicas das diferentes aes intersetoriais associada aos esforos de aproximao das instituies pblicas e privadas dinmica da escola foi uma tnica. A Regional de Santa Rosa, em que pese o papel sempre marcante da Policlnica Srgio Arouca na regio no avanou muito no perodo em decorrncia de uma srie de mudanas na composio das equipes de cada secretaria, contudo, o trabalho seguiu a direo das reunies com a populao atendida pelo PBF. E no centro foi onde identificamos a maior constncia na rotina de desenvolvimento das aes e de sistematizao das atividades realizadas. No se trata aqui de hierarquizar o grau de articulao de cada territrio, mas de sublinhar que as dinmicas so diferentes e que essas diferenas que possibilitam de fato tomar o territrio como mediao fundamental da intersetorialidade. Neste sentido destacamos a narrativa do diretor de uma das policlnicas da Regional Centro para situar como a questo do territrio envolve processos e sensibilidades que dependem de um investimento profissional coletivo.
A sade de Niteri est dividida em reas, cada rea est relacionada a uma policlnica regional, ento ns trabalhamos com policlnicas regionais, policlnicas comunitrias e unidades bsicas e mdulos mdicos de famlia. Cada Policlnica regional tem algumas unidades de sade, mdulos do mdico de famlia e policlnica comunitria. Por exemplo, Carlos Antonio da Silva regional hoje, na verdade ns temos uma policlnica comunitria na Ilha da Conceio que est ligada ao nosso territrio, alm da unidade bsica do centro, unidade bsica de Santa Brbara e unidade bsica do morro do Estado. E isso muito interessante, essa compreenso do territrio porque muita gente se admira P! Mas o que Santa Brbara tem a ver com o Carlos Antonio da Silva, porque est l do outro lado da cidade e teria mais acesso Policlnica do Fonseca?!. A questo do acesso ao territrio 283
uma coisa que est sempre em mutao. Territrio no uma coisa fixa, do ponto de vista geogrfico. mas do ponto de vista da onde os atores interagem. No , por exemplo, o corredor virio de Santa Brbara muito mais... muito, mas no nica e exclusivamente ligado a Policlnica Carlos Antonio da Silva. O Caramujo que um pouquinho mas abaixo tem um corredor virio que leva direto Policlnica do Fonseca. Santa Brbara no tem, tem que botar essa populao vinculada especialidade, assistncia bsica no, na assistncia bsica eles ficam em Santa Brbara, mas a eles teriam que pegar dois nibus para estar l no Fonseca. Essa questo do territrio muito curiosa! Eu me lembro quando criaram a Policlnica do Fonseca a gente teve uma discusso com a associao de moradores das reas limtrofes para que a gente no decidisse assim: voc vai para l por uma questo geogrfica e voc vem para c, daqui at aqui fronteira, ai a gente reuniu todas as associaes de moradores para saber o que eles desejariam e eu me lembro que a gente estava discutindo isso: ns temos aqui o Morro da Boa Vista - no sei se voc conhece? - e depois de uma rua daqui o Boa Vista, ali j Juca Branco. assim mesmo! A distncia no em sentido figurado no, e de repente o que aconteceu? O pessoal de Juca Branco, que ali onde fica a Joo Brasil, quer ficar ligado Policlnica do Fonseca. Eu perguntei para o pessoal das comunidades e os diretores de l: est acontecendo alguma coisa com o Carlos Antonio, porque to pertinho para vocs e vocs querem ficar na policlnica longe? No porque ali Comando Vermelho e no outro Terceiro Comando ou viceversa no necessariamente nessa ordem e se a gente passar pela Carlos Nascimento de So Loureno a gente pode sofrer uma represlia. Ento aquilo que era geograficamente mais lgico, para eles estava ligado situao - sem querer entrar no mrito da discusso da violncia e da polcia-, mas uma situao que a gente tem que intervir rapidamente tem que est discutindo com eles, o qu no quer dizer que fique fixo pelo resto da vida. (Fisioterapeuta Diretor de Policlnica Territrio Centro - Norte).
A questo do narcotrfico pouco apareceu nas entrevistas, no porque ela no tenha visibilidade ou destaque, tendo em vista ser um problema bastante presente na realidade da cidade, mas talvez por conta da necessidade de abordar uma srie de questes que demarcaram o cotidiano dessas experincias a partir de um lugar especfico: o lugar profissional. deste lugar, assim como do da gesto, que so pensados os processos de trabalho, os modos atravs dos quais se ensina, se assiste e se cuida da populao, o que pressupe uma ao organizada e consciente sobre a realidade. Mas as aes intersetoriais intercambiam cuidados, assistncias e ensino favorecendo a produo de outras prticas e outros princpios pedaggicos. O que a narrativa do diretor da policlnica revela nos remete a 284
uma abordagem que Ruben Mattos faz do conceito de integralidade aludindo que se trata de algo mais do que um princpio do SUS.
Nesse contexto, a integralidade emerge como um princpio de organizao contnua do processo de trabalho nos servios de sade, que se caracteriza pela busca tambm contnua de ampliar as possibilidades de apreenso das necessidades de sade de um grupo populacional. Ampliao que no pode ser feita sem que se assuma uma perspectiva de dilogo entre seus diferentes modos de perceber as necessidades de servios de sade. Nesse sentido, a articulao entre a demanda espontnea e a demanda programada, desde o servio expressa o dilogo necessrio entre dois modos privilegiados de se apreender as necessidades de um grupo populacional. Dilogo que serve como ponto de partida para outras tantas transformaes, que ainda esto por percorrer (2001: 57).
A integralidade neste sentido envolve uma dimenso conceitual que no se restringe sade e pode ser muito interessante para a experincia de intersetorialidade se compreendida tambm pelos profissionais de outras reas. Da mesma forma, a ao intersetorial e o territrio implicam no apenas numa base conceitual, mas numa experincia de tipo diferenciado se comparados s lgicas tradicionais de organizao dos servios de sade, assistncia social e educao. A sensibilidade de pensar o servio a partir de um ponto de vista que no seja apenas o profissional e sem abrir mo do mesmo o desafio maior de uma experincia deste porte. A narrativa revela uma possibilidade de pensar a organizao de um servio sob um prisma diferente, muitas vezes inaudvel: o da populao. No seria essa a preocupao que norteou a proposta pedaggica de Paulo Freire? No seria esta a demanda dos movimentos sociais em defesa de uma educao pblica de qualidade? No seria este o desejo das crianas em relao prpria vida? A intersetorialidade no uma resposta, mas um exerccio. Compreenso que foi apresentada pelo mesmo diretor, pelo Colegiado Intersetorial e por vrios outros profissionais diretamente envolvidos com a experincia. No residiria a, neste exerccio, experimentando a perspectiva da integralidade no territrio, modificando-o, a dimenso instituinte da experincia? Sobretudo uma experincia que no surgiu de acordos de 285
gabinetes, mas da combinao de diferentes prticas sociais e profissionais, do desejo de vrios gestores e trabalhadores, uma prtica que nos faz pensar que a dimenso instituinte que ela encerra esteja mais na perenidade do que no xito. A experincia no prosseguiu no formato inaugurado pelas gestes que as propuseram, mas ela tambm no se desfez por completo, se forjou em experincia para muitos daqueles que permanecem na rede, independentemente dos cargos, das coordenaes e dos setores onde hoje se encontram. O alcance desta ao, em particular no que se refere rea de educao foi alm da participao ativa da equipe da Coordenao de Educao e Sade e tambm, como nas pontas descobertas a partir de outros processos, identificamos nas demais coordenaes dimenses intersetoriais, algumas em curso outras como potncia. A cartografia desta experincia revelou a importncia de uma investigao que ultrapasse as fronteiras do formal e do que mais visvel, para buscar nas dobras das marcas institucionais as experincias que no ganham as manchetes e as pginas iniciais, mas que so de onde brotam os movimentos de encontro da educao com a cidade. Como no desafio de construir uma educao infantil que dialogue com as outras polticas sem deixar de se reconhecer as marcas de uma cultura que se deseja superar.
Essa conversa muito nova para a educao, curiosamente nova, mas ela imprescindvel, porque as pessoas vo assumindo, e a gente tem uma lgica na educao infantil de muito assistencialismo. Tudo se d um jeitinho, eu digo para as pessoas: voc ganhou o cu, mas no potencializou a autonomia de ningum nessa histria. Ento a gente precisa de uma aproximao com a assistncia social, com a sade, a gente precisa de um dilogo muito prximo com o conselho tutelar que com quem a escola fala mais frequentemente. quando ela tem a sensao de perder o controle das coisas. Mas ainda uma relao muito delicada. A gente saiu de uma poca de medo, quando voc falava em uma escola que ia chamar o conselho tutelar, voc quase apanhava. Uma vez, uma colega falou que suspeitava que aquela criana tivesse sofrido abuso, e volta e meia tinha essa fala, um dia eu falei em uma reunio vamos fazer uma notificao ao conselho tutelar. Eles quase me bateram. Ento no diga que suspeita, faam alguma coisa. Depois teve uma fase de descrdito: ai chamar pra qu? As pessoas riam de voc na escola. Hoje isso mudou. Mas, ainda est 286
muito corroda essa relao, essa conversa. Agora quando a gente consegue uma conversa boa, um grande parceiro. Eu no estou falando do conselheiro ser um grande parceiro, Essa instncia, a existncia dela. Porque voc tem situaes que, eu tive uma maior relao com o conselho na educao especial, quando voc tem muita criana que carece de atendimento de avaliaes e os pais no levam. O conselho um possvel parceiro interessante. At como orientador. Mas, ainda so relaes que no esto consolidadas (Professora Coordenadora da Educao Infantil FME).
Particularmente as reas de educao infantil e a de educao especial convergem para uma necessidade de trabalho intersetorial, conforme os relatos apontam, pelo prprio perfil do pblico atendido e da rea que envolve no mbito educacional o enfrentamento da falta de acesso educao, do direito educao escolarizada em nveis que no esto ainda universalizados ou que ainda no contam com servios de qualidade. Neste sentido, apesar de terem participado do seminrio de lanamento da Ao Intersetorial, observamos que o sentido que a ao ganha nas prticas cotidianas no se esgota naquela experincia, revelando outros percursos que a educao vem realizando. Nessas duas reas em especial articulao com os Conselhos Tutelares e os Conselhos de Direitos, tanto o da Criana e do Adolescente (CMDCA) quanto o de Defesa dos Direitos da Pessoa com Deficincia (COMPEDE), fazem parte das aes intersetoriais no mbito dessas coordenaes.
Bom, a partir de 2005, essa tambm foi uma outra ao muito interessante dessa gesto administrativa, foi oficializar a ao intersetorial no municpio. Eu acho esta ao fundamental para qualquer gesto poltica, uma poltica pblica necessria trabalhar com a intersetorialidade, inclusive esse um aspecto que eu venho estudando no meu doutorado tambm, ento fiquei muito feliz quando a gente foi convidada pelo grupo da intersetorialidade para estar fazendo parte. Por qu? Porque voc no tem condio de trabalhar hoje com a diversidade e com a incluso de pessoas com deficincia, e eu estou falando de pessoas com deficincia, porque a incluso para todos, mas a eu estou nesse lugar e todos falando especificamente das pessoas com deficincia. No vejo condio de um sistema educacional hoje que vai receber alunos com deficincia, como ns estamos recebendo aqui com gravssimos comprometimentos em conseqncia da deficincia, se a gente no tiver uma ao intersetorial com a sade e com a assistncia social para comear. Porque eu colocaria nesse trip, hoje, o trabalho. Mas a gente comea a dize: mas tem outras importantssimas como a questo da justia, questo do lazer e da cultura, e dos esportes. A 287
intersetorialidade que hoje a gente tem uma ao muito afinada e que precisa ser consolidada, mais ainda envolvendo a educao, sade e assistncia social. Essa j um grande passo, por tudo, por vrias razes. Primeiro pela natureza do alunado que a gente recebe, a escola pblica maciamente de classes populares. Ainda que hoje a secretaria municipal de educao de Niteri esteja recebendo maciamente famlias de classes mais favorecidas, porque no encontram outra escola que oferea esse tipo de educao para os seus filhos, ainda um percentual muito pequeno em relao demanda que ns temos de crianas com deficincia das classes populares. E voc sabe, h uma relao muito direta entre pobreza e deficincia. Ento a ao da intersetorialidade fundamental, a gente no pode trabalhar com essas famlias se a gente no tiver um aparato da assistncia social, no sentido de nos trazer informaes sobre a realidade social dessas famlias, ento esse profissional que em primeiro plano traria pra gente (Professora Coordenadora da Educao Especial - FME).
O encontro da educao com a cidade no se constitui em um processo isento de tenses e traumas, no podendo ser interpretado como um caminho linear. Parte dele foi trilhado como decorrncia da capacidade de uma rede nova e profundamente marcada pela necessidade de verter-se em alternativa de democratizao do acesso educao escolarizada no municpio. Uma rede que em pouco tempo viveu alternncias de poder e de concepes de educao to diferenciadas, sendo capaz de construir nesse percurso, to caro nossa cultura poltica, as angstias da descontinuidade das aes pblicas. Imprimiu-se nesse contexto marcas que a fizeram sobressair no cenrio regional, incluindo a educao no elenco das polticas que do visibilidade externa cidade enquanto padecem de visibilidade interna para suas prprias necessidades. Uma rede que se sentiu fortalecida e ameaada pelas gestes com forte apelo acadmico e que foi desafiada a sair de seus espaos tensos e problemticos, mas familiares, para outros mais tensos e muito pouco familiares. A Ao Intersetorial teve na educao um de seus pilares, permitindo- a se confrontar com as demais polticas e profissionais e perceber-se, a partir do outro, na construo de propostas coletivas ambiciosas e, ao mesmo tempo, prximas do desejo de construir uma cidade efetivamente educadora. A experincia da intersetorialidade possibilitou para alguns profissionais da 288
rea de educao, seja na Ao Intersetorial ou nos dilogos intersetoriais forjados nas rotinas das coordenaes e de algumas escolas, acenar para a construo de uma nova territorialidade no s da educao, mas das polticas pblicas.
Eu no vejo um projeto claro de ao em conjunto das trs ou das vrias outras reas, porque ns estamos pensando intersetorial na rea de assistncia, sade e educao, mas, por exemplo, no que tange a poltica da pessoa com deficincia ns temos de pensar no urbanismo, na questo do fim das barreiras arquitetnicas, ns temos que pensar na questo do transporte na adaptao dos nibus. Ento, intersetorial no pode ser pensando somente entre a sade, assistncia e educao, tem de ser pensada intersetorial mesmo. Por isso os conselhos podem dar uma ajuda muito interessante dentro dessa discusso de intersetorialidade, porque corre o risco de ficarmos no intersetorial entendendo apenas sade, educao e assistncia. Ou a gente pensa de uma maneira transversal o governo com as equipes, e ai tem essa questo do ambiente, de uma srie de coisas, ou ento a gente no vai ter intersetorialidade, vai ter nichos de polticas envolvendo grupos apenas (Professor da Coordenao de Educao e Sade Territrio de Itaip Leste-Oeste).
A experincia de intersetorialidade, tomando particularmente a rea de educao, no envolveu o conjunto de seus profissionais e talvez no tenha atingido as escolas em propores semelhantes, mas inegavelmente representou com interessante confronto entre o desejo e a formalizao da concepo de Cidade Educadora e as condies objetivas de sua efetivao. Representou um importante exerccio de construo que ultrapassou o plano dos discursos.
3.4- As infncias que se forjam entre as polticas e as redes na cidade.
Tomando a infncia como uma produo histrica, socialmente construda a partir de relaes concretas em uma sociedade, os modos como os servios esto organizados, como foram pensados e de fato so implementados na rea da infncia representam um aspecto importante para a compreenso dessa produo. Da mesma forma, as prticas profissionais, as aes polticas e as mobilizaes sociais emprestam significativa 289
contribuio nesta direo. De quais infncias podemos falar na cidade de Niteri considerando suas redes? Podemos pensar, a partir das dinmicas das polticas pblicas e das redes sociais, em uma infncia da poltica na cidade? As interrogaes sobre a produo social da infncia em Niteri levaram a considerao de como que em torno das polticas pblicas, a partir de seus relacionamentos com a sociedade civil e a sociedade poltica, foram forjadas aes intersetoriais e redes que ora estiveram prximas ora distantes, tecendo as tramas da esfera da reproduo social na cidade. Quando examinamos as particularidades da rea de educao em relao s formas como a infncia vem sendo pensada e socialmente construda na cidade a educao infantil ganha, inegavelmente, maior destaque. Para alm dos aspectos mais evidentes, concernentes ao fato de que se trata do nvel da educao escolarizada diretamente voltado para esta categoria social, ressaltamos a trajetria construda no mbito da poltica de educao como produtora de dispositivos que ilustram as tenses e os desafios que envolvem as diferentes prticas sociais e pedaggicas em relao a este universo. Constatamos que as discusses e os debates sobre a educao infantil produziram importantes sistematizaes como as que resultaram do encontro Niteri pensando a educao dos pequenos e as que constam no documento Educao Infantil- Subsdios para o Plano Municipal de Educao de Niteri, na Proposta Pedaggica da Rede Municipal de Educao de Niteri Escola de Cidadania e nas metas para a Educao Infantil do Plano Municipal de Educao. A anlise documental revelou entre as prticas e os discursos governamentais um esforo voltado para o reconhecimento de uma infncia plena de direitos, para a qual a educao ao mesmo tempo expresso e forma de alcance. Uma educao que valoriza e se apia sobre o princpio da cidadania tem como pressuposto o acesso educao escolarizada desde os primeiros anos de vida e, neste sentido, o grande desafio da educao infantil em Niteri o de assegurar esta condio (SECRETARIA MUNICIPAL DE EDUCAO/FUNDAO MUNICIPAL DE EDUCAO DE 290
NITERI, 2003). Para tanto, preciso lidar com as prprias contradies de sua rede. Ao recuperarem as discusses do Encontro Municipal Niteri Pensando a Educao dos Pequenos nos textos temticos relativos aos encontros preparatrios para o Plano Municipal de Educao trs professoras da rede municipal produziram uma reflexo provocativa sobre a educao infantil na cidade afirmando que ela ainda muito nova para alguns avanos e velha para batalhas ainda no ganhas e que se encontra em um momento transitrio de um ritual de passagem onde os vrios momentos da histria da educao infantil ocorrem numa mesma rede pblica e no mesmo tempo histrico (SANTOS, GARCIA e SOUZA, 2003: 19). A tripla composio da rede municipal assentada em unidades com perfis e vnculos institucionais to diferenciados como as UMEIs, as unidades do Programa Criana na Creche e aquelas vinculadas rea da assistncia reveladora de que o esforo de ampliao do acesso educao infantil parte de um quebra-cabea poltico, pedaggico e social complexo para aqueles que se encontram envolvidos com a rea, em particular, para os gestores da rea de educao. Nos encontros preparatrios para o Plano Municipal de Educao, realizado em 2003, a temtica da educao infantil foi abordada por vrios professores da rede, cujas reflexes foram sistematizadas e compuseram o caderno contendo os Subsdios para o Plano Municipal de Educao de Niteri Educao Infantil. As contribuies levantadas para se pensar os desafios desta rea alm de apontarem para a pluralidade da rede, tomada em sua trajetria vinculada educao, assistncia e ao movimento comunitrio na cidade, sinalizaram dois aspectos bastante importantes: a garantia de que de fato os recursos do FUNDEB fossem assegurados para a formao de professores e melhoria da infraestrutura de trabalho e o necessrio estabelecimento de uma ao integrada entre diversas secretarias, no sentido de se garantir uma Poltica Pblica Intersetorial (SECRETARIA MUNICIPAL DE EDUCAO/FUNDAO MUNICIPAL DE EDUCAO DE NITERI, 2003). 291
A afirmao de uma infncia cidad do ponto de vista da educao tem, portanto, um caminho a ser percorrido no que diz respeito tanto ampliao do acesso quanto em relao forma como ele se dar. Esta trajetria teve nas discusses da I Conferncia Municipal de Educao de Niteri, realizada entre 19 e 21 de outubro de 2007, e na aprovao do Plano Municipal de Educao em 31 de outubro de 2008, um ano depois, marcos importantes. A primeira afirmao que o Plano apresenta o reconhecimento de Niteri como Cidade Educadora e a valorizao, neste sentido, da intersetorialidade, uma referncia central para a proposio de metas referentes aos 07 itens que compem o documento: I- Educao Bsica; 1- Nveis de Ensino (1.1- Educao Infantil; 1.2- Ensino Fundamental; 1.3- Ensino mdio e Educao Profissional); 2- Modalidades de Ensino (2.1- Educao de Jovens e Adultos e 2.2- Educao Especial); II- Educao Superior; III- Formao e Valorizao dos Profissionais da Educao; IV- Gesto da Educao e Sistema Municipal de Ensino; V- Financiamento da Educao; VI- Acompanhamento e Avaliao do Plano; VII- Cidade Educadora: Diversidade, Intersetorialidade e Transversalidade (1- Educao Ambiental; 2- Educao e Relaes tnico-Raciais; 3- Educao e Preveno; 4- Educao e Sade; 5- Educao e Diversidade de Gnero; 6- Educao e Cultura; 7- Educao e Comunicao; 8- Educao Digital). No tocante educao infantil o plano estabelece 14 metas e 22 aes a serem alcanadas desde a vigncia do plano at o prazo mximo de 10 anos, conforme consta da tabela que se segue.
QUADRO VII Metas, Aes e Prazos relativos Educao Infantil no Plano Municipal de Educao de Niteri.
Metas Aes Pr. 1. Ampliar a oferta de Educao Infantil, de forma a atender 100% das crianas de 0 a 3 anos e 100% das crianas de 4 e 5 anos.
1. Expanso do nmero de matrculas na Educao Infantil no Sistema Municipal de Educao de Niteri, respeitando o nmero de alunos por A 292
turma, de acordo com a legislao em vigor. 2. Adequar as Unidades de Educao Infantil, do Sistema Municipal de Ensino de Niteri, a padres mnimos de infra-estrutura que assegurem o atendimento s caractersticas das distintas faixas etrias e s necessidades do processo educativo, visando estabelecer um ambiente social e inclusivo acolhedor. 2. Fiscalizao e acompanhamento das atividades das Unidades de Educao Infantil pblicas e privadas, pelo Poder Pblico, incluindo o Conselho Municipal de Educao, com base na legislao vigente. C 3. Autorizar o funcionamento de Unidades de Educao Infantil, pblicas e privadas, que atendam ao disposto na legislao vigente. 3.1. Autorizao de funcionamento de Unidades de Educao Infantil, nos termos da Lei. 3.2. Acompanhamento e assessoramento, pelo Poder Pblico, dos estabelecimentos de Educao Infantil, visando sua regularizao. F 4. Fiscalizar e fazer cumprir a legislao da Educao Infantil do Sistema Municipal de Ensino. 4. Consolidao do credenciamento de todas as Unidades de Educao Infantil na Cidade. F 5. Garantir que o exerccio docente, em cada grupo de alunos nos turnos de funcionamento da Unidade de Educao Infantil, seja realizado pro professor habilitado. 5- Fiscalizao de acordo com a legislao vigente. F 6. Garantir, por parte do Poder Pblico Municipal, a alimentao escolar com equilbrio nutricional para as crianas atendidas nas Unidades Educacionais da Rede Municipal de Educao e nas instituies conveniadas. 6. Aquisio, fornecimento e superviso de merenda escolar sob a responsabilidade do Municpio, atravs de profissional habilitado, com a superviso do Conselho de Alimentao Escolar.
E 7. Mapear as demandas e as ofertas existentes na Cidade em Educao Infantil com a finalidade de proteger os ndices anuais de atendimento, de modo a alcanar a meta 1. 7.1. Realizao de um censo educacional, mapeando demandas e ofertas da Educao Infantil na Cidade. 7.2. Organizao e atualizao anual de um sistema de informaes sobre o atendimento Educao Infantil no municpio. D 8. Atingir o atendimento em tempo integral na Educao Infantil, em pelo menos 60% dos alunos de 0 a 5 anos. 8.1. Promoo de debates sobre a importncia da educao em tempo integral, com a participao da comunidade escolar. B 293
8.2. Adoo de estratgias que possibilitem este atendimento. 9. Municipalizar as Unidades estaduais de Educao Infantil. 9. Ampliao dos canais de dilogo entre Municpio e Estado para que se promovam as condies necessrias municipalizao, sem perda de qualidade do trabalho pedaggico e sem prejuzo aos profissionais, alunos e suas famlias. F E E 10. Mobilizar a sociedade e ampliar os espaos de discusso e de ao voltados para a educao das crianas de 0 a 5 anos. 10.1. Implementao de uma poltica intersetorial entre os rgos pblicos. 10.2. Mobilizao dos diferentes sujeitos envolvidos na educao infantil, instituies pblicas e privadas, Conselhos municipais e sociedade civil, com vistas ao melhor atendimento infncia e ampliao do debate. 10.3. Implementao e fortalecimento do Frum de Educao Infantil de Niteri. G 11. Garantir em todas as Unidades de Educao Infantil, do Sistema Municipal de Ensino, o horrio de planejamento e estudo semanal includo na carga horria contratada do professor. 11.1. Regulamentao da meta pelo Conselho Municipal de Educao de Niteri. 11.2. Fiscalizao, conforme legislao vigente E 12. Assegurar, em todas as Unidades de Educao Infantil, a presena de profissional formado em pedagogia para exercer a coordenao pedaggica. 12.1. Contratao de pedagogo para as escolas pblicas atravs de concurso pblico.
F 294
13. Implementar programa de formao em servio, no Sistema Municipal de Educao, que contemple as duas dimenses do atendimento criana de 0 a 5 anos: o cuidar e o educar. 13.1. Articulao e parceria com as Instituies de Ensino Superior para a execuo e o acompanhamento dos programas de formao em servio, voltados aos profissionais de educao infantil. 13.2. Criao, no Sistema Municipal de Educao, de programas de dos profissionais da educao, a serem prioritariamente desenvolvidos como formao em servio. E 14. Extinguir, progressivamente, os cargos de monitor, atendente, agente educador infantil, entre outros, no mbito do Sistema Municipal de Educao, mesmo que ocupados por profissionais concursados em outras secretarias ou na secretaria de educao, em conformidade com a Poltica Nacional de Educao Infantil. 14.1. Fiscalizao conforme a legislao em vigor. 14.2.Transferncia dos servidores pblicos para o quadro suplementar sem perda ou prejuzo do trabalhador. E Legenda relativa ao prazo: (A) 10 anos; (B) 5 anos; (C) 3 anos; (D) 2 anos; (E) A partir da vigncia do Plano; (F) De acordo com a legislao em vigor e (G) Permanente. Fonte: Plano Municipal de Educao de Niteri (PREFEITURA MUNICIPAL DE NITERI, 2008).
Observamos que as metas elencadas dizem respeito: ampliao, adequao e autorizao de funcionamento das unidades educacionais, s suas condies de funcionamento e fiscalizao e aos processos de avaliao e investigao da educao infantil. Contudo, ao longo desses trs grupos de metas alguns aspectos merecem maior ateno. O primeiro deles diz respeito ao fato de que entre a proposta que subsidiou o debate e o que foi de fato aprovado, algumas alteraes foram bastante significativas e ilustram as tenses presentes na relao entre o poder pblico e a esfera privada. Na proposta inicial no prazo de 10 anos no se teria alcanado a universalizao da oferta de educao infantil para as crianas, seja na faixa de 0 a 3 anos de idade, cuja meta era de 50%, seja na de 4 e 5 anos, cuja meta j um pouco mais ambiciosa, de 80%. No Plano os dois percentuais sobem para 100%, contudo, em uma cidade com a forte presena do ensino privado no necessariamente o empresarial, mas tambm o filantrpico e o 295
no-governamental em que pese o estabelecimento da meta da universalizao do acesso, no foi definido o percentual de participao da educao pblica, referindo-se genericamente ao Sistema Municipal de Educao que engloba o conjunto das instituies de educao infantil privadas, conforme consta da LDB. Vale destacar que na proposta que serviu de base para a discusso do plano na meta relativa mobilizao da sociedade para o atendimento em educao infantil (meta 10) uma das aes previstas era o fomento s parcerias com as instituies privadas, alterada para a mobilizao de diferentes sujeitos e passando a incluir o Conselho Municipal e a sociedade civil, o que desloca a nfase do atendimento para o do controle social. Portanto, no possvel afirmar, neste sentido, que a educao infantil pblica municipal almeje ultrapassar a sua feio de educao voltada para os segmentos populares a partir da universalizao do acesso, em razo de que no se qualificou quanto o poder pblico responder por esse investimento e nem de que forma. Um segundo aspecto que vale destacar, nesta mesma direo, a ausncia completa de referncias ao Programa Criana na Creche. As metas e aes no se referem ao futuro do programa, no indicando nem sua incorporao rede e nem seu significado e peso nos processos de ampliao e consolidao da educao infantil no municpio. Acreditamos que essa ausncia no seja casual e expressa as dificuldades polticas e pedaggicas dos diferentes nveis e instncias da gesto municipal em lidar com a ambigidade de um programa que de fato expressa uma conquista social, mas cuja permanncia e expanso ferem o princpio da responsabilidade pblica da educao municipal para com este nvel de educao, como ilustra tanto a fala da Coordenadora da Educao Infantil da FME como da Coordenadora do Programa Criana na Creche.
A gente tem, na verdade a rede privada, as confessionais e as com fins lucrativos que so acompanhados pela COESE, que tem uma portaria que as regulamenta. E voc tem dentro da rede municipal as pblicas e as do Programa Criana na Creche. Eu confesso que isso pra 296
mim uma conversa com a qual eu estou muito entalada: essa conversa de que no s com Niteri porque poltica do Governo Federal. A gente tem o programa criana na creche e tem a poltica de convnio, que tem um dado importante nessa gesto que foi o de orientar e regulamentar essa forma de convnio. Isso sem dvida um mrito dessa gesto. Embora se dependesse de mim no tinha convnio, que igual a universalizao j. Voc tem a histria do convnio j desde um bom tempo. E a voc tem, ate uma coisa que aconteceu no encontro do MEC que eu fui participar de uma discusso sobre isso. Voc no pode desmerecer a luta, das associaes de moradores, nos aos 70 pelas creches comunitrias, na Rocinha. Isso tem um valor incontestvel. S que a gente no pode pensar sobre ele e ficar quieto. Nos anos 70 as pessoas foram hericas, mas a gente tem que ir para alm disso. Eu no posso fazer uma escultura a seu louvor e no andar alm do que voc andou. S que a a gente vem em um momento, pelo qual que nesse pas a gente j brigou um bocado e h muito tempo vem brigando, por verba pblica para escola pblica. E a quando eu falo que o PT no mais o mesmo, eu falo isso com muita tranqilidade, porque eu no sou filiada ao PT, mas sou petista desde fundao, panfletei muito, militei muito, andei muito com bandeira. Tenho muita autoridade para fazer a crtica e estou dentro do governo hoje. Sei que as mudanas que ocorreram no prprio partido, por vrias razes, inclusive, para chegar ao poder. E a est tudo bem!? No d para ser a vida inteira oposio, muito cmodo, no d mais para falar que s o outro est errado. Tem que ir l mostrar como que se faz. Mas paga-se um preo. E esse preo foi uma acomodao do partido a uma poltica neoliberal. Eu no tinha a menor expectativa de que o governo do Lula fosse um governo Petista, naquilo que a gente sonhou. Eu no esperava o socialismo no dia seguinte. Mas assinou e deu cumprimento a todos os compromissos polticos assinados, porque h compromissos polticos nisso. Porque se voc no atende aos acordos na hora do financiamento no liberado. assim que funcionam as relaes internacionais, tem os tratados daqui e dali. Ento, o governo Lula vem dando conta direitinho desse projeto. E a LDB, deixa margens para isso, todas as orientaes, todas as legislaes do margem para isso, das relaes em pblico e privado. Permitindo o financiamento pblico da escola privada. E a o que hoje o financiamento da creche comunitria? o pblico no privado porque todas as igrejas podem montar uma creche. timo, monta com seu dizimo. Mas, Niteri j tinha essa prtica, que diferente daquele movimento dos anos 70, e um outro contexto. Mas se no me engano comeou no governo Jorge Roberto Silveira, na primeira gesto de Godofredo h um incremento e nessa gesto tambm. O que acontece que nessa gesto o projeto estava vinculado ao gabinete do prefeito, a o Waldeck consegue trazer para a FME, ento o Programa Criana na Creche passa a estar vinculado FME (Professora Coordenadora Educao Infantil FME).
As conquista sociais aqui referidas e contextualizadas em seu tempo histrico no devem ser negadas, mas a realidade dos prprios movimentos comunitrios se modificou bastante e travar esse debate tem sido muito difcil e conflituoso para aquele que esto nos espaos de coordenao de 297
estruturas to diferenciadas e que podem, em ltima instncia, levar a uma duplicidade cada vez maior da rede de educao infantil no municpio se no consideradas as reais diferenas dessas unidades, no apenas em relao rede pblica, mas no interior do prprio Programa Criana na Creche cujos vnculos institucionais e comunitrios implicam em relaes so profundamente delicadas.
Por exemplo, as instituies religiosas. Eu sempre alertava para que elas no levem... - a que se dava o conflito - uma tendncia de fazer daquela creche uma extenso de sua filosofia. Isso muito difcil de voc controlar. Tem que ser uma gesto que se comece no incio, que diga que aquilo no delas e que elas no podem dar um carter pessoal de filosofia religiosa porque as instituies filantrpicas usam a creche sim para angariar mais pessoas sim para suas religies e mais doaes para suas instituies. Tranqilo! E se o programa no estiver atento isso vai acontecer mesmo. E nas associaes de moradores no, por qu?! As mes brigam e cuidam das creches e elas no deixam que os conflitos da comunidade, e nem a prpria comunidade mesmo que ela esteja dentro de uma rea de risco e de trfico. Quer ver, h dois meses foi assaltada a creche do morro do Ing: Palcio. Olha s, muita coragem dos meninos que assaltaram, foram pegos no mesmo dia. Tiveram que devolver tudo. Porque os filhos deles estudam. As mulheres deles trabalham l. A creche comunitria um tesouro da comunidade tem que no tem conflito que chegue perto. Porque mesmo que seja em rea de risco eles cuidam (Coordenadora do Programa Criana na Creche).
O terceiro aspecto est relacionado com o processo de municipalizao da rede estadual que revela a tendncia de reconhecimento da prerrogativa do municpio quanto oferta desse nvel de ensino. Em relao ao ltimo aspecto que desejamos sublinhar, e que envolve as metas e aes que procuram estabelecer parmetros comuns no que tange s coordenaes pedaggicas, contratao de professores e adoo da proposta de tempo integral, numa clara preocupao com a garantia das condies de desenvolvimento pedaggico das unidades independentemente de sua natureza institucional, houve uma significativa alterao entre a proposta e o que foi aprovado no plano. Na meta nmero 12 que trata de assegurar nas unidades de educao infantil a presena de profissional formado em pedagogia, havia na proposta inicial uma meta que 298
previa a adoo de procedimentos padronizados, nas instituies particulares, para a contratao de pedagogos e que no consta do Plano aprovado. As metas 13 e 14 no constavam da proposta e s aparecem no Plano, resultado, neste caso, diferentemente do que ocorreu com a meta 12, do reconhecimento dos esforos empreendidos pelos profissionais da FME de valorizao das relaes e condies de trabalho no campo da educao infantil considerando-se a particularidade da rede pblica. A Coordenao de Educao Infantil da FME, sobretudo a partir das aes de capacitao e de acompanhamento pelas equipes de referncia, tem procurado garantir que as aes desenvolvidas tanto nas UMEIs quanto nas unidades do Programa Criana da Creche tenham as mesmas diretrizes para o desenvolvimento do trabalho pedaggico. As referncias contidas no plano quanto presena de um coordenador pedaggico com formao especfica e s condies de trabalho j constituem parte do trabalho realizado por esta coordenao ou das aes de assessoria e acompanhamento da equipe do PCC. Esforo que busca diminuir as distncias entre as duas modalidades de insero na rede municipal, mas que no equaciona suas diferenas. Durante o processo de entrevista nos chamou a ateno a composio das equipes que atuam nas unidades de educao infantil formada por professores e pelo agente educador infantil, neste caso, trabalhadores que atuam nessas unidades sem possurem formao especfica, conforme determina a LDB, o que justifica a incorporao da meta 14 no Plano Municipal de Educao na parte referente educao infantil. Esse quadro est presente nos dois tipos de unidade, contudo trata-se de um quadro em extino na FME, enquanto que constitui um grupo com forte presena nas creches comunitrias. As diferenas no se restringem ao aspecto quantitativo, elas ganham visibilidade por representarem uma diviso social e tcnica do trabalho que dicotomiza o educar e o cuidar na educao infantil.
Se meu aluno precisa de ajuda para comer, ele no come sozinho por alguma razo, pela idade ou por alguma questo mais 299
especifica. Eu sou professora dele, eu o ajudo, no vou ficar esperando que algum chegue para fazer isso. Bom, mas quando a rede assume essa escola com essa estrutura, em horrio integral ela est assumindo essa diviso. O cuidar do agente. Ento a gente vem amadurecendo dessa discusso, essa combinao teve um papel muito importante. Ainda na gesto do professor Waldeck e com o professor Armando isso se intensifica, em 2005 e 2006, de que se no h distino entre o educar e cuidar, ento voc no tem que ter professor em um horrio e o agente no outro, voc tem que ter educadores o dia inteiro e o cuidar nosso, meu e seu. E o educar tambm. Ento a gente vem em uma discusso de que, alias no s na educao infantil no, de que todo profissional quando passa pelo porto de uma escola ele educador; a merendeira educadora, o servente educador o porteiro educador. Ele no professor, mas ele est sempre em um ato educativo (Professora Coordenadora da Educao Infantil FME).
Essa concepo que se deseja imprimir ao trabalho em todas as unidades, segundo a ilustrao feita pela Coordenadora da Educao Infantil da FME, esbarra em condies polticas e institucionais que no so facilmente superveis. Nesta direo, a ausncia de referncias quanto ao Programa Criana na Creche constitui em mais um obstculo para o reconhecimento da cidadania da infncia em funo de que processos de trabalhos diferenciados em relao a essa dimenso pedaggica apontam, invariavelmente, para resultados bem distintos. Outros itens do Plano Municipal de Educao tambm fazem referncias infncia, como nas metas de ampliao dos programas de preveno ao uso e abuso de lcool e outras drogas nas escolas desde a Educao Infantil e de promoo de aes intersetoriais, no mbito do esporte, cultura, lazer e educao, com vistas ao atendimento integral s crianas, aos jovens e aos adultos da Cidade. Em relao ao ensino fundamental destacamos as seguintes metas: universalizar, com qualidade socialmente referenciada, o atendimento de todos os alunos do Ensino Fundamental do Municpio, garantindo o acesso, a permanncia e o sucesso escolar de todas as crianas (no perodo de 6 anos); reduzir, gradativamente, o ndice de repetncia e evaso escolar no Ensino Fundamental, a partir de polticas pblicas comprometidas com a universalizao do Ensino Fundamental; atingir o atendimento integral no 300
ensino fundamental da Rede Municipal de Educao, em pelo menos, 10% das unidades escolares (10 anos) 71 ; e municipalizar o atendimento dos anos iniciais do Ensino Fundamental (de acordo com a legislao vigente), que ao apontarem para a municipalizao da educao em vrios nveis, para a articulao intersetorial e para o estabelecimento de aes de enfrentamento daqueles problemas que possam ferir o direito educao de qualidade, evidenciando a coeso do Plano em termos da afirmao da condio de Cidade Educadora. Muito embora algumas delas no explicitem qual ser o peso da rede pblica municipal no processo de universalizao do acesso educao. Considerando as particularidades que decorrem da presena do ensino privado na cidade, em toda a sua diversificada composio, a infncia que o poder pblico deseja produzir a partir da educao sugere que ela no se sustente em diferenciaes significativas do ponto de vista das orientaes polticas e pedaggicas contidas no Plano, mesmo que genericamente apontadas. Porm, ao no indicar qualquer alterao em relao s formas de ingresso, a educao infantil, de certo modo, se inscreve nos processos de diferenciao das classes e suas fraes pela via da educao. Cabe destacar que o plano se refere educao na cidade, no apenas educao pblica, regulando, assim, parmetros que servem para todas as instituies educacionais independentemente de sua natureza jurdica. Conforme j sublinhamos as diferenas no interior da educao infantil so mais perceptveis se compararmos as condies de trabalho e institucionais entre as UMEIs e as creches comunitrias. Mas a parcela da educao infantil que se expande a passos largos na cidade a que est vinculada rede privada, que mercantiliza os servios educacionais. Embora as sua instalaes fsicas possam, em grande parte e em vrios itens, superarem as das unidades pblicas e comunitrias o mesmo nem sempre ocorre em relao s preocupaes pedaggicas. A nfase na educao
71 Na proposta inicial esse percentual era de 30%. 301
infantil na esfera pblica, correta e necessria, no deve representar um descuido ou uma desateno com o que se passa nas unidades privadas. Ocorre que o acompanhamento das unidades de educao infantil realizado por instncias distintas dentro da FME, a Coordenao de Educao Infantil responsvel pelas UMEIs, o Programa Criana na Creche pelas creches comunitrias e a Coordenao de Estudo e Superviso Escolar (COESE) pelo acompanhamento das unidades privadas, cuja autorizao de funcionamento depende da aprovao do Conselho Municipal de Educao, o que por vezes dificulta um maior controle social sobre as condies de desenvolvimento do conjunto das unidades. Para uma das professoras que atua na COESE os estabelecimentos privados no campo da educao infantil so hoje merecedores de uma ateno especial em razo de no cumprirem todas as exigncias necessrias garantia de uma educao de qualidade. Sua reflexo subverte a tradicional lgica da relao da escola pblica com os Conselhos Tutelares ao propor um vis de relacionamento que aponta para a funo de zelar pelas polticas dirigidas infncia, interrogando sobre as condies desse tipo de oferta.
E outra coisa, na privada existe o cunho comercial, ento eles no tem a preocupao com a educao, com o trabalho pedaggico, com o bem-estar, com a sensibilizao em relao educao infantil nesse atendimento. Eles tm preocupao com maior lucro e com menor custo, ento voc v coisas absurdas. Ento, o que eu vejo atualmente, voc precisa cada vez mais articular isso. Acho que o conselho tutelar, com todas as crticas que todo mundo pode falar e colocar, mas foi uma coisa bem bolada que criaram, existe o antes do conselho tutelar e o depois do conselho tutelar, na escola eu vejo isso nitidamente, qualquer dvida que eu tenha aonde que eu iria? Ele facilita, ele articula, ele envolve o ministrio pblico, ele envolve, por exemplo, a assistncia social, ele um articulador, ele vai fazer visita. Lgico, tm conselheiros e conselheiros. Eu tive experincias com excelentes conselheiros, companheiros, pessoas que eram coerentes, equilibradas e que estavam buscando o bem-estar daquela criana e daquele adolescente, outros no. Agora, o conselho tutelar no uma conquista poltica? No um voto? Voc no vota como teu representante? Ento, a gente tem que aprender a participar e a votar. Essa a sensao que eu tenho. Acho isso. (Professora da Coordenao de Estudo e Superviso Escolar - FME). 302
Outra meta presente no Plano relativa infncia diz respeito garantia de que crianas e adolescentes hospitalizados tenham o direito educao. Trata-se da continuidade e ampliao das aes do programa de pedagogia hospitalar que so desenvolvidas pela Coordenao de Educao e Sade. Essas aes ganharam destaque na ltima gesto e foram sistematizadas em uma publicao organizada pela prpria equipe e da qual extramos um trecho que aponta de forma bem clara a relao entre a concepo que orienta esse campo de ao e as condies em que de fato se efetiva.
A criana internada em uma unidade hospitalar est temporariamente distante do seu grupo escolar e origem, mas no deixou de ser sujeito de conhecimento. A escola no hospital, portanto deve garantir que essa criana d continuidade ao processo de construo de conhecimento e reestruture seu vnculo com sua escola de origem, levando em conta sua nova condio. Quando a escola de origem de cada estudante internado concebe um currculo em que diversas temticas so discutidas para alm das aes pontuais e das disciplinas especficas, sua relao com a escola do hospital ser mais fcil. No haver uma ruptura to grande no modo de operar este currculo entre as duas escolas. Todavia, o que ocorre de fato que h uma ruptura em funo da lgica fragmentria que ainda regula a construo curricular da escola tradicional (AROSA, RIBEIRO e SARDINHA, 2008: 57)
A proposta da pedagogia hospitalar surgiu no bojo das prticas e preocupaes da Coordenao de Educao e Sade com a intersetorialidade. Integra, portanto, o conjunto das aes que passaram a representar um movimento de aproximao da educao em relao cidade, s demais polticas e instituies pblicas. Neste caso, em particular, trata-se de uma aproximao que, preocupada com a fragmentao da realidade social, se prope a enfrentar a fragmentao do processo de aprendizado acirrada pelas condies de adoecimento das crianas e adolescentes. Aponta, portanto, para uma perspectiva de compreenso da infncia em suas mltiplas dimenses, no apenas a educacional, mas envolvendo a sade e outras reas. O depoimento que se segue bastante 303
sugestivo de como se deu o percurso construdo pela equipe nos diferentes relacionamentos institucionais e profissionais que a intersetorialidade requer. Assim ao ser argida se identificava avanos no campo das polticas dirigidas infncia na cidade a resposta de nossa entrevistada foi positiva, em particular na relao entre a educao e a sade.
Percebo. As campanhas de vacinao, uma srie de indicativos assim, eu estou dentro de um hospital peditrico, dentro do programa de pedagogia hospitalar, o maior ndice de crianas internadas so de crianas pequenas, quanto menor a idade maior o nmero de internaes, eles tm at uma correlao, a criana mais velha fica menos doente. Ento voc v toda uma proposta de humanizao dos staffs e legislaes botando a obrigao de brinquedoteca, a prpria escolarizao da criana internada e a questo da me acompanhando a criana. Isso coisa recente. Eu lembro que quando eu cheguei no Getulinho, em 1972, h dez anos atrs, eu fui fazer uma festa no berrio e foi um problema. O Servio Social brecou de se fazer festa de aniversrio da criana internada. Hoje em dia se a gente no fizer o movimento eles estranham: u, no vai ter nada no, no aniversrio de fulano?. Entende?! Isso mostra um movimento que maior e no qual a gente est envolvida. E um movimento que local. Hoje a gente v o Getulinho muito mais preocupado com essa criana do que com a doena (Membro do Colegiado Intersetorial e da Coordenao de Educao e Sade).
O enfoque na criana, apontado acima como uma mudana na cultura institucional, tem sido um trao marcante na trajetria da educao pblica na cidade. Tivemos a oportunidade de observar esta preocupao tanto nas narrativas dos professores e coordenadores da FME quanto nos documentos institucionais. Ela est presente no s na educao infantil, mas tambm na pedagogia hospitalar, na educao especial e no ensino fundamental. Um dos elementos justificadores, segundo nossa percepo, dessa tendncia est relacionado ao investimento realizado no municpio, com todas as suas tenses e divergncias, em relao adoo do sistema de ciclos. Ao propor romper com o padro da seriao a rede municipal deflagrou uma srie de eventos e debates que subsidiassem os professores para a discusso e compreenso das mudanas que essa adoo implicaria. Vale sublinhar que
72 Getulinho o modo como chamado e conhecido na cidade o Hospital Peditrico Getlio Vargas Filho. 304
este esforo contou com a assessoria de um grupo de professores da Faculdade de Educao de Educao da UFF atravs de um projeto do projeto de extenso universitria As artes de fazer a educao em ciclos nas escolas da Rede Municipal de Educao de Niteri: memrias e dilogos em processo, coordenado pela Professora Rejany dos Santos Dominick. A proposta de ciclos tem sido geralmente abordada nos meios de comunicao a partir de elementos muito superficiais e que atendem mais aos interesses de desqualificao da educao pblica do que de fato buscar alternativas poltico-pedaggicas que aproximem a educao da complexidade da dinmica social que marca de forma bastante acentuada os processos de ensino e aprendizagem na atualidade. A sua incluso como componente da Proposta Pedaggica da Rede Municipal de Educao de Niteri decorre da trajetria de debates que particularizam a dimenso coletiva do esforo de consolidao da educao pblica municipal que, com avanos e recuos, tem sedimentado conquistas que sobrevivem instabilidade decorrente das alternncias de gesto da poltica local. A Proposta Pedaggica da Rede Municipal de Educao de Niteri Escola de Cidadania ressalta a importncia da organizao do sistema de ensino em sintonia com as fases de desenvolvimento humano.
Os ciclos de formao se distinguiriam por considerar as fases do desenvolvimento humano uma vez que a construo do conhecimento ocorre de forma diversa em diferentes fases da vida exigindo tambm prticas diversas. Tal idia pressupe uma nova maneira de organizao do tempo escolar. Desta forma, a formao inicial dos agrupamentos, no que se refere Educao Infantil e ao Ensino Fundamental da Rede Municipal de Educao de Niteri, passam a ser realizadas, predominantemente, de acordo com as fases de desenvolvimento dos alunos: infncia, adolescncia, juventude e vida adulta. Entendemos, entretanto, que os agrupamentos no podem ser carcereiros do desenvolvimento humano, por isso buscamos flexibilizar as possibilidades de formao dos grupos, reconhecendo que alm da idade tambm ser preciso considerar caractersticas pessoais, culturais e sociais (SECRETARIA MUNICIPAL DE EDUCAO/FUNDAO MUNICIPAL DE EDUCAO DE NITERI, 2008: 24)
Na proposta a infncia tomada como uma referncia para a organizao de agrupamentos no mbito da educao infantil e dos anos 305
iniciais do ensino fundamental. Ainda que em muitas situaes cotidianas essa percepo possa no se traduzir em prticas pedaggicas diferenciadas das tradicionais sob a organizao seriada, no se pode negar que se trata de uma concepo e proposio que coloca o desafio de pensar o processo educativo em uma abrangncia maior, englobando as particularidades das diferentes categorias sociais. Os profissionais da rea de educao adquirem a possibilidade de pensar no apenas o sujeito concreto, mas a sua condio histrica, no apenas a educao da criana, mas a educao da e na infncia. Ao trazer a infncia para o cerne do debate da educao infantil, conforme tem problematizado Sonia Kramer (2006), esse nvel de formao, comumente compreendido como uma etapa pr-escolar, preparatria para o ensino fundamental, ganha outra perspectiva, como um momento da sociabilidade humana cuja singularidade repousa sobre formas prprias de ler e interagir com o mundo, forjando um processo de aprendizagem marcadamente imaginativo e criativo.
Procura tratar a criana como cidad de direitos, agente tenta fugir da perspectiva de que a criana um adulto em miniatura, a gente tem muito clara essa questo, principalmente em relao educao infantil de que ela um direito da criana e no s da me, no sentido de que precisa trabalhar e deixar essa criana na escola, mas de que a criana naquela faixa etria ela tem direito educao, ao brincar. A questo do brincar, do cuidar e do educar na educao infantil, ela muito refletida ainda porque o destaque da educao infantil ele muito confundido ainda com a questo apenas do cuidado, enquanto a famlia est ausente. Ento esta perspectiva de que a educao infantil ela tambm um lugar daquela criana, trazer questes prprias e no de preparao para o ensino fundamental, aquele um momento de educao ele no um momento de preparao do vir a ser. (Assistente Social do Ncleo de Educao e Sade).
A cidadania da infncia que a educao vem buscando construir como elemento constitutivo da Cidade Educadora tem esbarrado na prpria cidadania dos trabalhadores da rede de educao infantil, institucionalmente diferenciada na esfera pblica, privada e comunitria. As metas do Plano Municipal de Educao apontam para o enfrentamento parcial dessa realidade ao buscar uma equidade nas formas de organizao do trabalho 306
pedaggico, mas no chega a propor nenhuma estratgia de superao do hibridismo da rede, deslocando o perfil popular que sua expanso assumiu enquanto forma de democratizao do acesso sob condies histricas especficas a um novo patamar: o de possvel limiar da educao infantil municipal numa cidade que produz e reproduz a idia de que no precisa expandir a educao pblica. A infncia que a educao contribui para produzir gesta-se, portanto, com as contradies que marcam a constituio e consolidao da rede de educao municipal: afirmando sua cidadania em um amplo leque de processos polticos e pedaggicos e restringindo-a diante dos diferentes contornos privados que limitam a sua ampliao. Contornos que alm de no estarem circunscritos ao campo da educao infantil assumem feies diferentes em outros nveis e modalidades da prpria educao. Niteri tem se particularizado no campo das polticas pblicas, frente aos municpios que compem a Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, como uma cidade na qual a rede de servios privados se destaca pela qualidade dos profissionais e do atendimento, amplitude dos nveis de especializao e pelo grau de articulao com a esfera pblica. No podemos deixar de reiterar que este campo privado altamente diversificado, composto de instituies filantrpicas, muitas religiosas, mas nem todas, ONGs e instituies de cunho empresarial. Quando destacamos essa percepo, tanto interna quanto externa cidade, evidentemente restringimos esse campo a um conjunto no qual predominam as instituies filantrpicas que durante dcadas oferecem servios especializados 73 na cidade e que j se incorporaram como referncias no tipo de atendimento que oferecem, seja para a populao em geral como para os profissionais de diferentes reas. Parte das narrativas dos profissionais entrevistados d grande destaque a
73 Ao longo do resgate da histria da Niteri, no incio do presente captulo, mencionamos algumas destas instituies, criadas entre os anos 1950 e 1970 e que contriburam, sobretudo, para a consolidao de uma rede filantrpica de atendimento s pessoas com deficincia. No podemos afirmar que este tipo de expanso chegou a ser responsvel pela inibio da criao de redes pblicas com a mesma finalidade, mas, provavelmente, sua consolidao foi em muito auxiliada pela ausncia de instituies pblicas e pela sua progressiva integrao rede pblica de servios sociais. 307
essa rede, evidenciando o seu significado em relao ao alcance da prpria qualidade dos servios pblicos.
Os programas bsicos eu acho que esto muito bem estruturados hoje, uma unidade que eu poderia dizer que atende muito bem a criana nessa questo dos programas bsicos: imunizao, puericultura, ns temos acompanhamento aqui dentro da instituio desde a nutricionista, desde terapeuta ocupacional, follow up para acompanhar esse desenvolvimento psicomotor, assistente social, tem uma equipe multidisciplinar de ponta e no tem terapeuta ocupacional por minha causa no quando eu cheguei aqui eles j faziam esse trabalho. Em termos de atendimento populao referncia de toda regional. Nossa regional ela tem esse acompanhamento de crianas que possam vir a apresentar alguns retardos, distrbios, retardo psicomotor, que s vezes so sanados por aqui mesmo, mas se a coisa no fluir e atingir uma complexidade ou carecer de uma ateno maior, a gente tem tambm o setor de atendimento conveniado, duas, trs conveniada que AFR, a Pestalozzi e o CEJOP. Se a criana ficou cega tem a Associao dos Cegos. Niteri tem um parque para atendimento pessoa portadora de deficincia ou de preveno da deficincia muito bom (Fisioterapeuta Diretor de Policlnica Territrio do Centro - Norte)
Ao ser indagado sobre as polticas voltadas para a infncia na cidade, o diretor da policlnica destacou o papel da prpria unidade em termos da cobertura e dos servios oferecidos e imediatamente referiu-se aos servios da rede filantrpica que integra hoje os sistemas municipais pela via dos convnios, sobretudo nas reas da sade, educao e assistncia social. Para os profissionais que atuam cotidianamente com as polticas pblicas em Niteri a vinculao dessas unidades rede pblica alm de se expressar nas rotinas dos processos de trabalho institucionais possui uma dimenso simblica importante, pois so percebidas no como meras instituies privadas, mas como instituies com funes pblicas, inscritas na lgica das redes municipais. Trata-se de um elemento que hoje compe a cultura da cidade, ou seja, integra o modo hegemnico de pensar as polticas pblicas na cidade.
Quando eu assumi essa coordenao h dez anos, com a minha imaturidade nessa rea de administrar, de coordenar, o que eu vi? Eu disse: a rede para trabalhar com aluno com deficincia. Quem trabalha com alunos com deficincia na cidade? Onde que eu posso buscar ajuda para essas crianas? Porque essas crianas vo precisar de atendimento paralelo, na rede paralela. Vo para a escola que o 308
direito delas, mas paralelamente elas vo precisar de atendimento complementar. Ento o que que eu fiz? Busquei me aproximar de todas as instituies filantrpicas de Niteri que atendem pessoas com deficincia e isso deu um diferencial muito grande ao em Niteri, porque com essa rede e com a parceria com as filantrpicas de Niteri hoje ns temos uma relao de respeito, de colaborao e de convnios. Ns temos hoje convnio com a AFR, que um convnio interessantssimo, pois ajuda muita gente, convnio com a Pestalozzi, que um convnio muito antigo, a gente tem um trabalho de braos dados com a APADA, com a AFAC, Associao Fluminense de Amparo aos Cegos, e com o IBED, com quem estamos fazendo troca de experincias, pois os alunos vm para a escola e a gente aprende com relao tecnologia. Eu sempre mostro em todas as palestras a rede de parcerias que ns construmos aqui em Niteri como um diferencial do trabalho da coordenao de educao especial desta secretaria. Este um diferencial importante. A gente tem uma ao no sentido de respeitar o trabalho dessas instituies e essas instituies respeitarem o nosso trabalho. crescer paralelamente, crescer conjuntamente. Ento, eu no enfrento dificuldades, pelo contrrio, a gente tem uma excelente relao da secretaria de Niteri hoje com todas as instituies filantrpicas da cidade (Professora Coordenadora de Educao Especial).
Esta forma de pensar a rede de servios filantrpicos, centralmente no tocante populao com deficincia 74 , manifesta pela Coordenadora da Educao Especial significativamente ilustrativa da particularidade da relao entre as polticas pblicas e as prticas de parcela da sociedade civil que se mobiliza a partir da estruturao de servios especializados. Historicamente esta mobilizao se deu atravs da filantropia e mais recentemente a partir das ONGs, ultrapassando de modo processual a fronteira da prestao direta e terminal dos servios sociais, articulando novos espaos pblicos e contribuindo para se redesenhar a esfera pblica na cidade. A presena dessas instituies tem sido bastante destacada nos Conselhos Municipais de Direitos e de Polticas Pblicas 75 . Presena que,
74 A histria da Educao Especial encontra-se fortemente vinculada a um conjunto de instituies filantrpicas responsveis tanto por aes educacionais quanto assistenciais, como a Sociedade Pestalozzi, APAE, APADA, entre outras, o que contribuiu para o estabelecimento de vnculos com essa rede em diferentes dimenses, desde a organizao das campanhas nacionais (MAZZOTTA, 1996) entre os anos 50 e 70 at a cristalizao de uma interdependncia entre as aes educacionais e assistenciais na esfera local a partir dos anos 90, em muito potencializada pela emergncia do paradigma da educao inclusiva. 75 Durante o perodo em que realizamos a pesquisa de campo, entre 2008 e 2009, por exemplo, a Associao Pestalozzi de Niteri integrava o Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente (CMDCA), o Conselho Municipal de Assistncia Social (CMAS), o Conselho Municipal da Pessoa com Deficincia (COMPEDE), o Conselho Municipal de Polticas e Ateno s Drogas 309
em alguma medida, tem expressado o avano do trao liberal-corporativo a qual se refere Coutinho (2006) no processo de representao dos segmentos vinculados sociedade civil 76 , embora os interesses variem em amplitude de acordo com as reas das polticas pblicas e a maior ou menor tradio das prprias instituies. Delimitar na diversidade de relaes estabelecidas entre as instituies pblicas e privadas as fronteiras do que seja o avano do corporativismo ou da intersetorialidade hoje um empreendimento que requer o desenvolvimento de pesquisas e uma vivncia muito prxima das instncias de controle social, gesto e execuo das polticas pblicas. Ao longo das entrevistas observamos que no se trata de um tipo de verificao que separe o joio do trigo, apresenta-se, na verdade, como uma investigao que exige a capacidade de compreender os processos institucionais em suas contradies, pois as prticas intersetoriais e corporativas nem sempre se opem com clareza na dinmica da cidade, ao contrrio, se mesclam na organizao dos servios, nas formas de aproximao e participao nos conselhos municipais, na distribuio dos recursos dos fundos pblicos e na composio das instncias de gesto das polticas pblicas. Como este intento se colocava muito alm dos objetivos de nossa investigao preferimos prosseguir na identificao das formas de produo social da infncia na cidade, mas destacando um aspecto que vincula este tema ao fenmeno sinalizado e que nos levou a dissertar, anteriormente, sobre as dualidades da cidade das guas escondidas, que o perfil de sua rede de servios: reconhecida pela sua qualidade tcnica e diversidade de reas de atuao, mas tambm pela precariedade das condies de funcionamento e
(COMAD) e o Conselho Municipal de Defesa dos Direitos da Pessoa Idosa (COMDEPI) e a Associao Fluminense de Reabilitao o CMDCA, o CMAS e o COMAD. 76 Carlos Nelson Coutinho situa que as sociedades ocidentais passaram a conviver com dois modelos principais de estruturao do poder e de representao dos interesses: um denominado de liberal- corporativo que representa o tipo de organizao da sociedade civil americana e outro do tipo de democracia de massas que se aproxima mais da dinmica de constituio da sociedade civil dos pases europeus. E afirma que no Brasil, particularmente, a partir de 1985 esses dois modelos passaram a orientar as disputas sobre as formas de organizao societria. 310
necessidade urgente de ampliao de sua capacidade de cobertura. Em consonncia com o que j abordamos nas reas de educao infantil e de educao especial e de como que nelas as relaes entre o pblico e o privado forjam essas duas perspectivas, reconhecemos tambm no campo das medidas socioeducativas e protetivas e as mesmas particularidades.
Mas o quantitativo de meninos e meninas cumprindo medidas de internao sem nenhuma opo dentro do municpio, ou seja, o fato de qualquer gravidade ou a pouca gravidade do ato infracional do qual ele(a) acusado(a) o(a) levar direto internao no Rio de Janeiro, um completo absurdo. Ento, o quantitativo de meninos e meninas cumprindo internao por atos infracionais ou mesmo que no sejam atos infracionais coisas absurdas, to absurdas que vocs nem imaginam se vocs pegarem os histricos, vocs ficariam chocados, sabe?! Nenhum envolvimento com furto, nenhum envolvimento com drogas, um absurdo! Vou falar de um caso que, para mim, emblemtico: um menino que cumpre uma medida scio-educativa porque beijou uma menina dentro de uma escola, um menino de 13 anos. A menina bateu nele, todo mundo batendo nele, questes tambm scio-econmicas envolvidas e esse menino ficou 3 anos internado. Ele voltou o bandido. E coisas desse estilo assim. Desde furto de alimentao at coisas absurdas! A medida scio-educativa em meio aberto no municpio trabalha justamente com isso, a reflexo sobre as atitudes e a produo desse envolvimento com esse menino e com essa menina com algum ato infracional. E a ele pode cumprir uma medida sim, como tem cumprido agora, atravs dessa central de medidas. H uma grande dvida se vai se sofrer solues de continuidade agora neste prximo governo, porque mesmo que haja um decreto, tem que haver uma lei fundamentando essa medida scio-educativa em meio aberto aqui no municpio. Ento, essa uma das coisas que a gente vem tambm lutando para que acontea. No incomum menina cumprindo uma internao depois de ser vtima de violncia sexual. A trajetria dela, aps essa violncia sexual, foi para a de agresso contra o prprio abusador, o que a fez se tornar, ao invs de uma vtima comum, a criminosa ou o criminoso. Casos como esse no existiriam se houvesse uma medida scio-educativa em meio aberto aqui ou se houvesse uma poltica bastante eficaz em relao violncia sexual e explorao sexual. Ns temos meninas aqui neste municpio, naquela Rua So Joo ou mesmo na Av. Amaral Peixoto, onde tem casas de prostituio com adolescentes, envolvidas com o mundo do crime e enviadas para jogadas. (Representante ONG, Membro do Conselho Municipal da Criana e do Adolescente e do Frum DCA).
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Niteri tem um Centro de Recursos Integrado de Atendimento ao Adolescente (CRIAAD) 77 para atender aos adolescentes que cumprem medida de semiliberdade e no possui nenhuma unidade de internao o que obriga a transferncia do adolescente para a cidade do Rio de Janeiro. Durante o perodo de realizao da pesquisa a Sub-Secretaria de Direitos Humanos do municpio, responsvel pela coordenao das aes socioeducativas na cidade, no esforo de municipalizar o atendimento criou uma Central de Medidas Socioeducativas em Meio Aberto. A precariedade das condies de atendimento em relao questo de gnero um dos mais srios problemas da cidade, recorrentemente mencionado durante as entrevistas. J as Aes Socioeducativas em Meio Aberto (ASEMA), vinculadas Proteo Social Bsica, so coordenadas e monitoradas pela Secretaria Municipal de Assistncia Social, mas desenvolvidas por instituies conveniadas e, em sua grande maioria, religiosas, conforme podemos verificar na tabela a seguir. Configuram servios socioeducativo de convvio, cujo objetivo ampliar trocas culturais e de vivncias assim como desenvolver o sentimento de pertencimento e de identidade, constituem, portanto, servios voltados para o fortalecimento de vnculos familiares e do convvio comunitrio (SECRETARIA MUNICIPAL DE ASSISTNCIA SOCIAL, 2008). As instituies que desenvolvem as aes socioeducativas em meio aberto para a populao infantil tambm atendem s famlias e realizam outras atividades comprovando a marcante presena das instituies religiosas na rea da assistncia. No se trata aqui de colocar em questo a natureza ou o vetor ideolgico dessas aes, pois alm de no ter se configurou em foco do presente estudo tivemos a oportunidade de conhecer quadros dirigentes e profissionais de algumas dessas instituies e identificar que nem sempre essa vinculao significou uma interferncia nas diretrizes polticas do trabalho realizado, mas de argir sobre a dificuldade e
77 Denominao dada ao antigo CRIAM a partir da aprovao do Decreto 41.983/2009 do Governo do Estado do Rio de Janeiro. 312
o desafio de organizao dos servios previstos nas polticas pblicas a partir de equipamentos pblicos na poltica de assistncia social em Niteri.
QUADRO VIII Relao de instituies que desenvolvem aes socioeducativas em meio aberto, pblico atendido e rea de abrangncia.
META Instituio Criana e Adolescente Famlia Jovem rea de Abrangncia Grupo Esprita Paz Amor e Renovao (GEPAR) 100 30 30 Regio Ocenica Oratrio Mame Margarida 265 197 --- Regio Praias da Baa Regio Ocenica Pendotiba Casa do Homem do Amanh 100 100 20 Pendotiba Regio Norte Regio Leste Patriarca da Assistncia Social 600 400 60 Fonseca Fundao de Assistncia Social El- Shadai (FENASE) 50 50 --- Regio Ocenica Obras Sociais do Sagrado Corao 60 50 --- Municpio de Niteri Instituto de Desenvolvimento para a Educao (IDE) 470 600 --- Morro do Cu Preventrio Sagrada Famlia 180 384 150 Regio Norte Associao Metodista de Ao Social (AMAS) 343 436 20 Regio Ocenica Corao de Jesus 80 80 --- Viradouro e adjacncias Fonte: Relatrio de Gesto 2008 da Secretaria Municipal de Assistncia Social (SECRETARIA MUNICIPAL DE ASSISTNCIA SOCIAL DE NITERI, 2008).
A carncia de equipamentos se destaca como um dos problemas mais srios do municpio, tendo uma dupla expresso, diretamente relacionada com a abordagem que vnhamos apresentando, ela se expressa na falta de instituies pblicas e na insuficincia da cobertura pelas instituies privadas (filantrpicas e ONGs). Cabe destacar que a criao de Casa de Passagem e abrigos para crianas e adolescentes do sexo feminino, assim como a ampliao da rede de abrigos da cidade foram deliberaes aprovadas j na III Conferncia Municipal dos Direitos da Criana e do 313
Adolescente que, numa perspectiva intersetorial, foi realizada conjuntamente com a III Conferncia Municipal de Assistncia Social em 2001.
Como essa discusso agora da proteo familiar est muito em voga eu acho que d um questionamento pblico pra isso, baseado nas diretrizes que o Plano Nacional de Convivncia Familiar e Comunitria aborda sobre a questo dos abrigos que est meio alarmante em Niteri, so poucos e a demanda toda vai para abrigo sem uma anlise prvia. Ento interessante que tenha uma equipe de emergncia nos abrigos para pegar os casos que no se tem para onde encaminhar mesmo naquela hora, trabalhar com a perspectiva familiar que vem sendo deixada de lado e que faz com que as crianas sejam abrigadas com mais freqncia. Essa questo da drogadio tambm que est batendo bem na tecla do conselho e est o tempo todo aqui, tambm um desafio. (Assessoria Tcnica do Conselho Municipal da Criana e do Adolescente).
Casa de passagem a criana no pode ficar um longo tempo ali e para onde vai encaminhar essa criana e esse adolescente? Tanto que a gente tem uma deficincia, a Casa de meninos s aceita meninos acima de doze anos, ou seja, os menores tm que ir para casa de meninas, ento uma dificuldade que a gente tem aqui com relao a isso. Ento acho assim essa assistncia, mais efetiva eu acho que par a populao que j est em risco que o caso de usurio de drogas, pessoas que esto envolvidas com bebidas, a questo do abrigamento eu sinto uma necessidade muito grande (Psicloga do 3 Conselho Tutelar).
A questo dos abrigos na cidade no possui uma condio to diferenciada do que ocorre no pas inteiro 78 e que preocupa a sociedade civil organizada e mobiliza determinados setores do poder pblico, principalmente no que tange ao tempo de permanncia elevado - visto que se trata de uma medida protetiva provisria conforme define o ECA -, s condies de funcionamento e falta de equipe tcnica qualificada para o desenvolvimento de aes scio-educativas e da garantia dos vnculos familiares e comunitrios. A ausncia do poder pblico nesta rea se no completa bastante evidente, o que recoloca a relao entre o pblico e o
78 Pesquisa realizada pelo IPEA e pelo CONANDA revela que 86,7% das crianas abrigadas no Brasil possuem famlia, sendo que a maioria ainda mantm vnculos (52,8%) e que para 32,9% dos abrigados o tempo de institucionalizao varia entre 2 e 5 anos. Em relao a natureza institucional dos abrigos a pesquisa revela que 68,3% do total so no-governamentais, enquanto que 67,2% tem significativa influncia religiosa (ANDRADE DA SILVA, 2004). 314
privado no limiar das contradies e tenses das aes corporativas e intersetoriais. Essas tenses aparecem de forma bem ntida no depoimento que se segue de uma profissional que trabalha em uma ONG que se consolidou como uma referncia na cidade e, at mesmo em mbito regional, no desenvolvimento de projetos e aes de apoio adoo, deixando claro como que a relao entre o pblico e o privado em determinados momentos e discursos se inverte em termos das prerrogativas de cada instncia em relao s polticas pblicas.
Eu acho que o Quintal principalmente nesse aspecto trabalha com a questo da reintegrao familiar. Tem de trabalhar com a definio scio-jurdica o mais rpido possvel. A gente entra na questo do que a prpria Secretaria traz da nova poltica, a Poltica Nacional da Assistncia e do SUAS, Sistema nico da Assistncia Social: as medidas de proteo especial de mdia e alta complexidade, o abrigamento entra na de alta complexidade e a gente tenta atuar dentro dessa linha articulando a poltica tambm. Eu acho que a Secretaria tambm age como um grande parceiro, porque a maioria dos abrigos de Niteri no so municipalizados, so apenas dois: a casa de passagem Paulo Freire e a casa de passagem das Meninas que so mantidas vinculadas Secretaria, mantidas pela Prefeitura, os outros so vinculados s entidades sem fins lucrativos, que podem at ter convnios tambm dessa seleo pblica de projetos, convnios com a Secretaria, mas no so do municpio. Ento, s vezes, no tm equipe tcnica e quando tem eu chamo de eu equipe, um profissional que vai l um pedacinho da manh, um pedacinho da tarde e que no vai dar conta para atender essa questo do vnculo com a famlia biolgica, da no visita dessa famlia criana, de trabalhar essa dificuldade com a famlia. Mal consegue dar conta da urgncia, do dia-a-dia daquela criana ali. Isso quando tem profissional, porque s vezes o profissional vai de manh quarta-feira e a calha de cair doente e s vai semana que vem. Ento eu acho que a Secretaria tambm nos v como um grande parceiro em todos os trabalhos, mas principalmente nesse por tentar entrar nessa questo dessa medida na questo de proteo de alta complexidade, pois de fato ns estamos tentando tirar essas crianas do abrigo. O tempo mdio de abrigamento em Niteri de quatro anos e meio, um tempo bem elevado e se ns formos olhar cada histria das crianas a gente vai ver que muitas crianas de oito anos abrigadas, crianas que entraram com um, dois aninhos e hoje tm treze anos e ainda no foram destitudas de seu poder familiar para serem encaminhadas para adoo ou no foram reintegradas sua famlia, ou aquele caso pingue- pongue, que vai e volta vrias vezes e est tramitando na adoo. Ento, entre idas e vindas, quando v est com quinze: O Quintal vai arrumar uma famlia para voc! (Assistente Social ONG que atua com Apoio Adoo).
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A combinao entre a ausncia do poder pblico e a mobilizao da sociedade civil em torno da oferta de servios especializados que se consolidam como referncia de atendimento no campo das polticas pblicas mais uma vez se evidencia agora no campo da assistncia social e da ateno criana e ao adolescente. A atuao da ONG Quintal da Casa de Ana alm de se tornar uma referncia na cidade teve rebatimentos para alm do mbito da prestao de servios sociais. A partir do desenvolvimento do Projeto Um lar para todos realizou um pesquisa sobre os abrigos na cidade que revela que o tempo mdio de abrigamento na cidade est em torno de 4 anos e meio e que os principais motivos so: negligncia (25%), pobreza (18%), trfico nas comunidades (14%), carncia de rede de apoio (13%), orfandade (11%), outros motivos (10%), violncia domstica (6%) e abandono (5%) (QUINTAL DA CASA DE ANA, 2009) constatando tal como se verifica em termos nacionais que a pobreza e as questes a ela relacionadas constituem o principal fator de abandono das crianas ou de sua institucionalizao. Esta ONG foi criada em 2001 por um casal que passou pelas dificuldades relacionadas ao processo de adoo e a marcante presena da instituio com certeza foi um dos fatores que levou a sua fundadora Brbara Toledo a ocupar o cargo de Secretria Municipal de Assistncia Social no ano 2008, em substituio Helosa Mesquita. Essa mudana no campo da gesto da poltica de assistncia social no municpio acabou por acentuar a particularidade da relao entre a sociedade poltica e a sociedade civil em Niteri, profundamente marcada pela presena em diferentes espaos das instituies que se destacam pela oferta de servios especializados 79 .
79 Em momento algum questionamos a qualidade desses servios, ao contrrio, o reconhecimento de sua importncia no quadro de ofertas que a cidade dispe que tem determinado a sua validade social e institucional junto populao e aos prprios trabalhadores da rede pblica. Essa particularidade da cidade est aqui sendo considerada no apenas no sentido poltico da organizao das polticas pblicas, mas tambm se associado ao que observamos nas redes de sade e de educao pblica, como um trao da capacidade de oferecer respostas complexidade dos problemas sociais que diferentes equipes profissionais conseguem produzir em Niteri. 316
As relaes entre a sociedade poltica e a sociedade civil na cidade, contudo, no so apenas caracterizadas neste sentido, muito embora esta seja uma das formas que mais se evidencie na constituio dos espaos pblicos. Outras relaes tambm tm sido forjadas no sentido de contribuir para a produo social da infncia na cidade na direo do reconhecimento e garantia de sua cidadania. Relaes que apontam para um amplo espectro de tenses interinstitucionais, nas quais ganham destaque, particularmente, os Conselhos Tutelares, seja em decorrncia das dificuldades de delimitao e compreenso do alcance de suas aes por parte de outras instituies ligadas ao poder pblico, seja pelas dificuldades apresentadas pelos prprios conselheiros em fazer o mesmo com relao s instituies e instncias governamentais.
A gente at est para fazer uma reunio, chamar os conselhos tutelares aqui porque est difcil. Tem situaes muito equivocadas de encaminhamentos que tem que ser discutido, e s vezes os conselheiros usam de uma autoridade que vai alm das suas atribuies e tomam atitudes equivocadas no trabalho, principalmente com relao com os abrigos. uma relao muito difcil. A gente tenta construir um trabalho com os abrigos, um trabalho pedaggico com os adolescentes. O conselho tutelar, de certa forma, desmonta a partir do momento que no respeita quais so as decises dos dirigentes do abrigo, quais so as decises da construo do trabalho feito com os adolescentes. A fica difcil, porque o municpio no tem hoje, se a gente precisar de uma medida protetiva, abrigo para adolescente, a gente no tem! No tem porque os abrigos quase todos so da rea filantrpica, abrigos despreparados para atuar com crianas em situao de risco, porque a equipe tcnica muito restrita e h uma discriminao dessa parcela da populao adolescente que est em situao de risco, seja porque se envolve com o trafico, seja porque se envolve com as drogas. A gente tem uma dificuldade muito grande de ter um abrigo hoje para atender de 12 a 18 asnos. Se for de 16 at 18 anos ento, esquece! Ento vai tudo para casa de passagem e a casa de passagem, como o prprio nome fala, casa de passagem, para que, ou esse adolescente retorne para sua famlia, ou seja, inserido realmente na medida protetiva do abrigo. Mas e a quando precisa? O adolescente est em risco e a entra em contradio com o prprio Estatuto da Criana e Adolescente, est em risco em sua comunidade e no pode voltar para sua comunidade, vai para onde? E a tambm no pode ficar em uma instituio da rea de abrangncia de Niteri, porque seria o primeiro lugar a ser achado, quem que no conhece as instituies de Niteri!? Onde a casa de passagem!? Ento tem umas dificuldades nessa articulao com os Conselhos Tutelares Acho que o Conselho Tutelar 1, at porque tem uma experincia maior, foi o primeiro Conselho Tutelar, tem uma 317
construo histrica de interveno que o faz ser melhor do que os outros (Assistente Social da Vara da Infncia, Juventude e do Idoso).
As questes levantadas alm de revelarem as dificuldades que existem na relao entre as equipes tcnicas das Varas da Infncia, da Juventude e do Idoso e os Conselhos Tutelares 80 ressaltam as carncias bastante acentuadas da rede de instituies que devem assegurar o cumprimento das medidas protetivas. Quanto ao relacionamento com os Conselhos Tutelares, a entrevistada faz uma importante ressalva com relao s diferenas existentes entre os Conselhos e que refletem, face as particularidades da cidade, como que a questo territorial tambm marcante quando abordamos as condies materiais e o prprio acmulo de experincia. H uma visvel diferena de condies de trabalho entre os trs Conselhos da cidade, assim como de acmulo de experincia que pode ser evidenciado no que se refere s formas de enfrentamento e aos confrontos que os prprios conselheiros protagonizam. Por esta razo, destacamos trechos das narrativas de dois conselheiros do I Conselho Tutelar de Niteri (Centro).
Agora temos a equipe tcnica composta pela psicloga, assistente social, tnhamos um advogado que era o assessor jurdico, mas agora estamos sem. Temos recepcionista, digitador, arquivista, dois motoristas. Em relao aos outros conselhos ns temos uma equipe muito boa. Inclusive somos uma referncia no pas em termos de conselho tutelar. o nico conselho do pas que tem uma estrutura com 19 salas. Foi conquista nossa mesmo, muita briga, e o embate direto com a prefeitura. Toda hora temos que reclamar no ministrio pblico quando no se est cumprindo. Inclusive, o atual prefeito de Niteri est sendo processado por no atender s necessidades do terceiro Conselho. O atendimento deles l muito precrio, o que foi provado e o Ministrio Pblico acionou o prefeito, mas ele demorou a atender e est sendo penalizado com uma multa de R$ 5.000,00 por dia de atraso. De acordo com MP se o prefeito no cumprir ele pode perder o mandato (Conselheiro 1 do 1 Conselho Tutelar).
80 Temos desenvolvido ao longo dos ltimos quatro anos um trabalho de assessoria aos assistentes sociais e psiclogos que atuam nas Varas da Infncia, da Juventude e do Idoso em diferentes localidades, Niteri, So Gonalo, Baixada Fluminense e no Rio de Janeiro e esta tenso de fato tem sido observada em maior ou menor grau como uma particularidade das relaes entre Conselhos Tutelares e as equipes tcnicas do judicirio, muito embora tenhamos encontrado tambm experincias que demonstram uma boa articulao entre eles, o que evidencia que se trata de um processo ainda em construo. 318
A autonomia s dada na nossa atuao, mas no todo no. Se a gente deixar de mandar a ata para a Secretaria de Assistncia a Secretaria se acha no direito de no pagar a gente. Olha s que absurdo! Fica esse jogo poltico porque acha que o Conselho um programa de atendimento da secretaria. Hoje a lgica da Secretaria dizer que o conselho um programa de atendimento da Secretaria e no . no conhecer nada de assistncia social, e no conhecer nada de Conselho, ela no conhece isso aqui. Ela advogada, mas eu no questiono porque ela administra muito bem a ONG dela, voc vai ver quanto dinheiro recebe da Petrobrs, um dinheiro, ento ela sabe administrar muito bem. Fizeram uma capacitao agora dos funcionrios e fizeram o favor de falar muito mal dos Conselhos porque infelizmente ele no conhece isso aqui. Ela fica disputando com isso aqui, e disputando sabe-se l, o que? Ela no conhece o dia a dia do Conselho porque se conhecesse ela seria a primeira a bater palmas para cada um de ns que estamos aqui. muito difcil voc trabalhar, eu cheguei aqui e o carro quebrou. Foram 75 dias sem nada, sem carro, sofrendo. J fizemos abrigamento aqui de levar criana em situao de risco social de nibus at o terminal e do terminal pegar outro para o Barreto pra abrig- la no Barreto (Conselheiro 2 do 1 Conselho Tutelar).
As tenses, conforme apontam os relatos, com o poder executivo evidenciam as dificuldades que ainda esto presentes no cotidiano de vrios Conselhos Tutelares do pas. Conforme pesquisa realizada por Luiz Bazlio sobre as condies de atuao dos Conselhos alguns aspectos se sobressaem como impeditivos do pleno exerccio de suas funes como instncia que deve zelar pela garantia dos direitos das crianas e dos adolescentes, principalmente quanto verificao das condies de desenvolvimento da poltica de atendimento por parte do poder pblico, com destaque para: a) a falta de estrutura (fsica, material e apoio) para atender real demanda das violaes de direitos; b) a ausncia de capacitao e/ou qualidade dos treinamentos oferecidos; c) as questes relativas representao poltica do conselheiro; d) a falta de estrutura de apoio, em particular, da existncia de uma efetiva rede de proteo; e) o excesso de solicitaes de demanda de encaminhamentos e atendimentos que prejudicam as funes de fiscalizao e superviso das unidades de atendimento (2006: 40-42). O que de fato foi ressaltado nos depoimentos dos conselheiros e das equipes tcnicas, como tambm nos dos demais profissionais que se relacionam diretamente com os Conselhos Tutelares. 319
As demandas de atendimento s solicitaes de vagas nas escolas e as de resoluo de conflitos familiares so as que apareceram com maior recorrncia nas entrevistas, mostrando o peso que tem o atendimento em relao s demais atribuies dos Conselhos. Demandas que parecem ocupar as pautas de trabalho dos Conselhos nas relaes, por vezes conflituosas, com as unidades escolares.
As demandas so as mais diversas. A depende, como a gente j falou, depende da ocasio. No comeo do ano a gente tem muita demanda de vaga em escola, o que no era nem pra chegar ao Conselho, mas como existem poucas vagas aqui nessa regio, em determinados lugares principalmente, a gente encontra dificuldades, os pais encontram dificuldade para encontrar vaga. Isso acontecendo vem at o Conselho solicitar que a gente negocie. Negociar vaga aqui e ali. No incio do ano vaga em escola, creche e tudo mais (Conselheiro do 2 Conselho Tutelar).
A gente ainda recebe muitas solicitaes de vagas nas escolas. Apesar de que o nosso olhar assim, essa questo acontece principalmente nesse incio de ano, e desde agosto ns temos visto isso sim. Uma coisa que a gente tem percebido h pouco tempo so as demandas em relao aos conflitos familiares, pelo menos as que eu atendo so as maiores. Em relao aos avanos eu nem sei como te dizer como estava e como est agora, pois tem pouco tempo que chegamos. claro que como a gente comeou a fazer esse trabalho com as escolas surgiram mais demandas, a eles comearam a mandar mais fichas de infrequncia, e a eles relatam e fazem algumas observaes sobre as atitudes que eles j tomaram sobre a questo, mas com certeza os dois encontros que tivemos j possibilitaram pelo menos uma aproximao. A primeira teve um pouco de resistncia, mas a segunda j foi melhor. Acho que o mais difcil e entrar no espao e a se torna pior porque so os assistentes sociais, psiclogos e estagirios do conselho tutelar. Parece que ns estamos indo l pra dizer o que est errado no trabalho deles. Ns temos tentado buscar com que eles nos vejam como parceiros e no s encaminhar para o Conselho. para a gente pensar junto as estratgias (Assistente Social do 1 Conselho Tutelar).
A recorrncia dessas demandas bastante sugestiva no s da compreenso que as instituies e a populao, em geral, tm do papel dos Conselhos Tutelares, como tambm de que situaes pem em risco com larga freqncia e magnitude a cidadania da infncia na cidade. Duas instituies responsveis pela socializao de crianas e adolescentes, a escola e a famlia, parecem encontrar dificuldades ainda mais complexas e 320
diversificadas para cumprirem com suas funes protetivas. O acionamento dos Conselhos Tutelares nesses casos no significa apenas a perspectiva de identificao de que um direito se encontra violado ou em vias de, mas tambm uma tendncia crescente de envolvimento de diferentes instituies na mediao de conflitos que no se equacionam nas esferas privadas e que tm levado a uma judicializao dessas relaes. Neste sentido, o Conselho Tutelar assume a caracterstica de funcionar como porta de entrada para o poder judicirio de algumas das dificuldades de resoluo de conflitos na esfera da famlia e da escola ressaltando que no se trata de uma generalizao, mas de uma tendncia -, ou ainda, o que tambm verificvel, assumindo ele mesmo essa funo, oposta quela que justifica a sua existncia legal, como se fosse uma instncia jurisdicional. As dificuldades de compreenso do papel dos Conselhos tanto pela populao, pela imprensa, trabalhadores das polticas pblicas ou profissionais liberais, quanto pelos prprios conselheiros tm ocupado os debates realizados nos mais diversos fruns, sejam eles acadmicos ou promovidos pela sociedade civil. Contudo, merece destaque tambm as dificuldades que os prprios conselheiros apresentam em relao compreenso da dinmica das polticas pblicas, o que se fez presente tambm na pesquisa, particularmente em funo das mudanas ocorridas na Secretaria Municipal de Assistncia Social em relao sua adequao s diretrizes do Sistema nico de Assistncia Social e os desdobramentos que teve sobre a organizao dos servios sociais por ela oferecidos.
Eu acho que tem que ficar bem deliberado qual o papel do CRASS, acho que no est muito bem estabelecido isso no. O CREAS mais ainda! Porque o CREAS, no sei se algum comentou l, mas a gente tem uma dificuldade imensa de entender o que o CREAS hoje, porque antigamente ns tnhamos o servio de revelao que funcionava no Sentinela. E o Sentinela agora deixou de ser Sentinela, e agora casa de meninas, CREAS 81 . Existem n coisas que tem que estar
81 O Projeto Sentinela no existe mais e atendendo s orientaes do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome e PNAS/SUAS os CREAS passam a desenvolver servios de 321
funcionando ali, mas na verdade quando a gente busca esse servio, por exemplo, de revelao eles remetem para a gente e perguntam o que que j foi feito e a fica nesse vai e vem e nunca que eles atendem essa questo da revelao e enquanto isso a gente precisa saber. Por exemplo, o Ministrio pblico encaminha pedindo resposta em relao a isso, revelao e diagnstico, e a gente no tem nem a resposta, nem foi atendido ainda. Existe essa situao, acham que a gente que tem que dar essa resposta, o Conselho no tem que fazer revelao e nem diagnstico, a gente encaminha para o rgo que diz ser, agora parece que eles esto dizendo que no so mais (Conselheiro do 2 Conselho Tutelar).
As mudanas na lgica da poltica e na dinmica interna dos servios prestados parecem ter impactado nas relaes dos Conselhos com os CRAS. Vale destacar que as entrevistas realizadas com os conselheiros ocorreram em um perodo que no s as equipes estavam se modificando seja pelo ingresso dos assistentes sociais concursados, seja pela mudana das ONGs que administravam os CRAS atravs dos convnios com a Secretaria Municipal de Assistncia Social, alm do fato de que tambm mudou a gesto da prpria secretaria, o que aparece, quase sempre, de forma negativa nas narrativas dos conselheiros.
O CRASS uma coisa nova, at as pessoas que trabalham l tem que entender um pouco do CRASS, do SUAS e do Conselho Tutelar. As instituies todas em si na questo da assistncia social pecam muito. J ouvi a secretria dizer que por ela poltica pblica seria implementada pelas ONGS e no bem assim. No isso que pactuo e no acho que poltica pblica tem que ser implantada por ONG s por que ela tem uma. Com a vria da infncia tranqilo, com o MP nem tanto, mas cada um fazendo seu papel ns conseguimos trabalhar. bvio que o Conselho precisa ser entendido ainda nessas instncias, tem gente que respeita muito o Conselho, mas ainda h alguns mitos a serem quebrados e algumas esferas a serem identificadas, formar uma parceria maior. O Conselho depende muito da administrao. A questo do carro essencial: saio daqui para o Largo da Batalha para fazer visita domiciliar em um caso de violncia domstica, como eu vou daqui at l de nibus. Falta essa estrutura mnima. Hoje eu no posso imprimir relatrio porque no temos condies, no posso responder ao MP, tenho que escrever tudo. Temos uma defasagem na estrutura fsica. Precisamos de salas, reformas, brinquedoteca, tem um salo que daria para fazer um auditrio para trabalhar com os pais. So coisas que o Conselho poderia fazer, mas no tem feito porque no se tem uma estrutura devida, se tive poderamos avanar muito mais. O problema
enfrentamento violncia e explorao sexual de crianas e adolescentes por se tratar de um servio do mbito da Proteo Social Especial. 322
que a gente se pauta hoje mais na questo do atendimento (Conselheiro Tutelar C do 1 Conselho Tutelar).
Alia-se falta de condies de trabalho e s dificuldades de entendimento das mudanas ocorridas na dinmica de uma das Secretarias, cujos servios so essenciais para a garantia dos direitos da infncia, as diferentes lgicas que presidem as aes pblicas na cidade. Uma dessas aes realizadas pelo executivo municipal, mas amplamente cobrada pela Promotoria, a Operao Araribia que congrega diferentes rgos da prefeitura para atuarem junto populao em situao de rua. Trata-se de uma interveno social com ntido suporte ideolgico higienista que atende, objetivamente, aos interesses produzidos na cidade por diferentes segmentos sociais e foras polticas de limpeza das ruas. Esta operao revela alguns dos enormes contrastes de Niteri. O primeiro deles que, embora a Operao Araribia no seja uma interveno produzida na gesto petista, essa gesto no interrompeu sua realizao, se sobrepondo s prprias atividades de abordagem da populao em situao de rua conduzidas pela Secretaria Municipal de Assistncia Social que, inclusive, conta com uma instituio pblica de apoio para lidar com a populao adulta, a Casa da Cidadania Florestan Fernandes. O segundo que as prprias autoridades municipais, envolvendo os diferentes poderes, demonstram claramente desconhecer no s as polticas pblicas e as suas aes como as atribuies dos Conselhos Tutelares conforme apontam alguns conselheiros nos relatos que se seguem.
A gente vai ter de novo uma reunio com o promotor Doutor Cludio, ele da curatela, da promotoria que representou os Conselhos Tutelares. Amanh vai ser o dia D que ele j falou anteriormente que se ns descumprirmos o fato de sair para atender e pegar essas crianas na rua, que a gente vai ser representado, eles vo entrar com um processo de improbidade. a Operao Araribia, ou seja, a secretria fala que a gente tem que ir junto com essa operao em que vai polcia e o pessoal do Centro de Referncia. Realmente at existe um programa na SMAS, que a Secretaria de assistncia social, que para atender essas crianas em situao de rua. No pode ficar na rua, ento recolhe 323
e a a gente presta o atendimento. Eles querem que a gente, tendo criana ou no tendo, saia a esmo com esse grupo que sai de manh batendo daqui e ali na rua e que o conselho esteja presente. Ora! Ns estamos h quinze anos tentando desmistificar essa cultura que eu falei pra vocs, a compreenso que eles tm do Conselho: a gente no procura o Conselho porque entende que o Conselho s isso, polcia de criana (Conselheiro do 2 Conselho Tutelar).
Desenvolvi esse projeto como forma de intervir nessa questo dos moradores de rua porque tem um promotor que insiste que os conselheiros devem ir pra rua e isso errado. Temos todo um trabalho de desconstruo da imagem punitiva do Conselho, de um rgo repressor e isso totalmente o inverso. As crianas da rua tm que ver o Conselho como rgo que representa e defende seus direitos. Na verdade eles s esto na rua porque a populao mantm eles na rua. Se eles comearem a ver o Conselho como rgo repressor eles no tero mais a quem recorrer. O problema que muitos conselheiros no conhecem suas atribuies e competncias, da ficam com medo e acatam a ordem do MP (Conselheiro B do 1 Conselho Tutelar).
Os contrastes acabam se acirrando tambm em funo das condies de atendimento em relao s diferentes demandas no campo da infncia. As narrativas dos profissionais que atuam nas polticas pblicas revelam aspectos reais de uma rede servios que embora no assegure atendimento universal e de igual qualidade, encontra-se com uma razovel estrutura e capacidade de cobertura, geralmente complementada pela rede de servios privados especializados. Este tipo de depoimento no chega a ser falso, ocorre, no entanto, que ele produzido a partir de lugares especficos nos quais o atendimento pela sua natureza particular e pelo pblico que suas unidades recebem podem de fato ter uma boa cobertura, conforme observamos na ateno bsica na rea de sade e na educao especial, mas no corresponde a realidade quando observamos as condies de atendimento da populao que se encontra em situao de vulnerabilidade ou risco pessoal ou social. Neste caso, a viso da maioria dos conselheiros e da equipe tcnica formada por assistentes sociais e psiclogos que atuam nos trs Conselhos Tutelares da cidade no muito diferenciada entre eles. Prevalece o entendimento de que a infncia no municpio anda desassistida.
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Apesar de nosso municpio ser considerado um municpio que, como o prefeito fala, o municpio que melhor cuida da criana e do adolescente, tem a criana em primeiro lugar, que o chavo dele, a gente no consegue ter essa viso. A gente que est na linha de frente, na ponta do atendimento com essa clientela da criana e adolescente, a gente no v esse cuidado do municpio, principalmente por conta das instituies no estarem equipadas pela prefeitura, pelo municpio, como deveria estar pra atender essa criana e esse adolescente. Na rea da educao a gente verifica que tem muita necessidade ainda, a demanda pra creche, para berrio, muito grande e o municpio no oferece esse atendimento, principalmente nessa faixa etria em que a me est trabalhando ou tem necessidade de trabalhar: com quem deixar a criana na faixa etria de 0 a 2 anos? Ento, a gente verifica a questo da sade tambm muito precria, apesar dos ncleos de atendimento, dos postos de sade, no caso serem nossos parceiros, na hora em que a gente necessita, na medida do possvel, tenta estar dando atendimento solicitao da equipe do Conselho, mas a demanda muito grande e o oferecimento pouco no atendimento e no servio. Tem alguns atendimentos especficos, fonoaudiologia, o prprio oftalmologista ento a gente no tem atendimento. Em nenhum posto de sade tem oftalmologista, fonoaudilogo tambm muito difcil. E a escola pede auxlio a gente nesse sentido, porque atrapalha o desenvolvimento. A questo do abrigo que j tivemos fechado, a So Martinho agora est para fechar tambm, o prprio CRIAA, no Barreto, est fechado. Ento so instituies que auxiliam no atendimento da criana e do adolescente no municpio e a gente est se sentindo assim, sem amparo nenhum. S tem praticamente um abrigo de criana e adolescente que a Casa de Passagem, que no abrigo uma casa de passagem de meninos no Barreto, ou o CREAS, que recebe as meninas especificamente e s vezes meninos tambm at 7 anos, o Lar da criana que em Ititioca e a gente no tem mais abrigo em Niteri. Ento, quer dizer, a Casa de Passagem, o nome j diz, de passagem no abrigo, ento se voc tem necessidade de abrigar um adolescente voc tem que pedir a carta precatria, que no sai de imediato, para remover esse adolescente para outro municpio e s vezes nem necessrio ele estar saindo do municpio. E essas instituies e abrigos esto com dificuldade de funcionamento, principalmente pela questo da parceria com a prefeitura, atravs da secretaria de assistncia, que recebe a verba de manuteno da instituio. Muitas instituies no conseguiram fazer essa parceria esse ano e esto fechando, no esto fazendo atendimento ou ento o nmero que est permanece e no entra mais ningum. Ento, a gente no v o municpio preocupado realmente com essa criana em primeiro lugar, como o lema diz. Ento, a gente no v muito essa preocupao (Conselheira do 3 Conselho Tutelar).
As perspectivas de superao desse quadro foram apontadas nas entrevistas sempre ressaltando ora uma condio fragilizada das polticas dirigidas infncia, ora uma compreenso das conquistas alcanadas, sobretudo em termos do perfil da rede de servios, mas que ainda tem muito caminho a ser percorrido. A realizao da maior parte das entrevistas se deu 325
ao longo do segundo semestre de 2008, em pleno processo eleitoral para o executivo e o legislativo municipal, o que ofereceu elementos muito interessantes s narrativas, visto que muitos profissionais, conselheiros e membros dos Conselhos Municipais abordavam suas experincias combinando a memria das trajetrias percorridas com as expectativas, incertezas e interrogaes que a conjuntura forjava. Muito embora vrias narrativas ilustrassem certa convico com relao descontinuidade das aes, sobretudo, por parte dos profissionais que estiveram frente da Ao Intersetorial, dada a possibilidade quase eminente de derrota do PT para o PDT de Jorge Roberto Silveira, no so elas que recuperaremos a seguir, mas duas que expressam as contradies e as pulsaes variadas que processos to complexos como os que temos examinado encerram. A primeira delas destaca em meio efervescncia da dinmica eleitoral o esforo que o Frum DCA e o Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente empreendiam em relao discusso, ainda que com pouca mobilizao social, do Plano Municipal de Promoo Proteo e Defesa do Direito de Crianas e dos Adolescentes Convivncia Familiar e Comunitria de Niteri 82 . Durante o segundo semestre este foi um tema que mobilizou o Conselho e o Frum e o que representa para as polticas da infncia um elemento crucial na definio de estratgias de enfrentamento de graves problemas sociais como o dos abrigos, do abandono e dos processos que incidem sobre a falta de condies das famlias em exercerem suas funes de proteo social.
Aqui, no CMDCA, h uma tentativa que eu acho que vai ter um relativo sucesso, de elaborao de um Plano Municipal de Convivncia Familiar e Comunitria. No toa que a Poltica de Assistncia Social tem a centralidade na famlia e algumas das nossas Instituies existem h muitos anos, instituies que tm 60 anos. Algumas, principalmente catlicas, so instituies idosas, vamos dizer assim, e que trabalham
82 A elaborao do Plano Municipal atende s orientaes do Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) e do Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (CONANDA) que em 2005 aprovou o Plano Nacional de Promoo Proteo e Defesa do Direito de Crianas e dos Adolescentes Convivncia Familiar e Comunitria. 326
com essa estratgia do ncleo familiar h muito tempo. Ento, acho que esse o grande desafio da cidade de Niteri: trabalhar essa poltica, esse direito maior que o direito de convivncia familiar e comunitria, de onde derivam tantas outras violaes como a de uma criana e adolescente em situao de rua, como a criana em situao de abrigo aqui em Niteri, que no o municpio com mais abrigos, graas a Deus. Infelizmente quase todas as crianas abrigadas tm famlia, algum grupo familiar ao qual estariam ligadas, mas os vnculos esto rompidos ou fragilizados e eu acho que esse o grande desafio da poltica em Niteri, trabalhar para o fortalecimento das famlias e empoderamento quanto ao seu dever em cuidar dessa criana e desse adolescente. As questes scio-econmicas so tambm derivadas desse empobrecimento da populao, mas, com certeza, essa parte de trabalhar mesmo esse direito dessa criana e desse adolescente para dentro de um grupo familiar, que no necessariamente o seu, mas a famlia aquele grupo com o qual a gente pode contar e que estabelece uma relao de amor e cuidados. O grande desafio de Niteri o cuidar da nossa criana e do nosso adolescente (Representante de ONG, Membro do Conselho Municipal da Criana e do Adolescente e do Frum DCA).
J a segunda narrativa traz tona as contradies que permeiam a relao entre o pblico e o privado na dinmica das polticas pblicas, apontando como que a tendncia corporativista adentrou no apenas o campo organizativo da sociedade civil, mas amparado no iderio neoliberal provocou fissuras importantes nos processos de trabalho no mbito das instituies pblicas. Observamos que algumas das inquietudes e preocupaes com a descontinuidade das polticas adquiriram feies diferentes daquelas que, nas entrevistas realizadas, acenavam o fim da Ao Intersetorial como uma perda e, cientes de sua perenidade, se reconheciam na experincia que construram. Talvez um dos grandes desafios postos para os profissionais exercerem de fato funes intelectuais nos processos de gesto e conduo das polticas pblicas diante da tendncia de descontinuidade das mesmas se situe nessa tnue linha demarcatria entre se reconhecer ou no como sujeito social diante das contradies dos processos polticos e institucionais.
Esse ano a coisa mudou, no sei se falaram isso para vocs, mas o CRAS no mais administrado pela secretaria e sim por uma ONG. Aqui a Viva Mais quem cuida e com ela o servio melhorou muito, nunca havia tido brinquedoteca e agora tem, em termos de material melhorou. No passamos mais por tanto sufoco, mas mesmos 327
assim aqui eu estou fazendo uma reserva para o ano que vem. A Viva Mais sempre que eu preciso, eles me respondem e antes no, agora com a sada das ONG's dos CRAS que agora ficaram por responsabilidade da secretaria a situao vai ficar mais difcil em termos de material. (essa no renovao vai ser s para o CRAS ou tambm vai ser para os outros programas) S o projeto CRAS no vai renovar os outros vo continuar com as ONG's. as coisas tambm vo depender de quem vai assumir a secretaria, j que a cada nova gesto muda-se tambm a cara da assistncia, por exemplo, a Brbara trabalhou bastante essa questo da adoo por que era a rea dela, j que ela coordenava o Quintal da Casa de Ana, ento ela pegou bastante essa questo da criana. Com essa posio dela ela deu uma cara que a assistncia no tinha com essa questo da adoo, ento assim ns perdemos umas coisas, mas ganhamos outras e muita coisa teve que ser cortada porque no havia verba. A prpria secretaria ela hoje no tem dinheiro para comprar caf, cada um tem seu papel higinico, agora como essa situao vai ficar em 2009 ns no sabemos. (Psicloga do CRASS Santo Cristo).
E assim os contrastes da cidade seguem e se mesclam em diferentes espaos e prticas. Deste modo a articulao entre servios pblicos e servios especializados prestados por instituies no-governamentais apontam para o estabelecimento de relaes com diferentes alcances e dinmicas. Alm da Ao Intersetorial, destacamos tambm como elemento importante no processo de produo social da infncia na cidade a construo das redes sociais. Coube o cuidado em nossa anlise de no homogeneizar as diferentes experincias desenvolvidas na cidade, visto que se por um lado algumas expressam um desdobramento da construo da hegemonia do modelo liberal-corporativo, existem tambm aquelas que revelam processos que embora no estejam amplamente apoiados nos movimentos sociais se gestam a partir do potencial de participao dos diferentes sujeitos sociais que atuam no campo da defesa dos direitos sociais, dentre os quais e aqui temos procurado ressaltar com certa insistncia - encontram-se as equipes profissionais que protagonizaram as experincias da Rede Municipal de Ateno Integral Criana e ao Adolescente de Niteri e da Ao Intersetorial. A constituio de redes se tornou uma tendncia mundial nos anos 90, fortemente amparada nos processos de mudanas nos processos de 328
organizao da produo social que passaram a reorientar os fluxos de informao e a relao tempo-espao, na flexibilizao das relaes e processos de trabalho e na mudana de perfil da atuao do Estado em relao garantia dos direitos sociais. Em um contexto de fragilizao de vrios segmentos sociais em termos da proteo social advinda do trabalho e dos sistemas pblicos e diante da necessidade de criar alternativas de ao poltica, muitos movimentos de massa refluem e passam a forjar arranjos sociais em diferentes nveis e instncias em torno de identidades primrias, ou atribudas, enraizadas na histria e geografia, ou recm- constitudas, em um busca ansiosa por significado e espiritualidade como aponta Manuel Castells (1999). A disseminao das redes e a sua formatao no campo social apontam para distintas possibilidades de atuao dos sujeitos sociais, constituindo uma das marcas da pluralidade de interesses e prticas sociais que caracterizam a dinmica da sociedade civil desde o final do sculo XX. A criao das redes sociais deve ser considerada, portanto em sua diversidade, em relao aos modos e interesses diferenciados que as organizam. Dentre as experincias que encontramos na pesquisa algumas se destacam: 1- Rede Comunitria de Integrao da Zona Norte (RECIZON) que tem como objetivo a melhoria as condies de vida das famlias atendidas pelas instituies integrantes da rede e da qual participam tanto organizaes no governamentais quanto instituies pblicas; 2- Rede de Sade Mental que rene os profissionais que atuam nas unidades de sade mental de Niteri, formada por 5 ambulatrios de sade mental, 2 hospitais psiquitricos, 2 CAPs, 1 CAPs Infantil (CAPsI), 1 CAPs para usurios de lcool e Drogas (CAPs AD), e profissionais dos CRAS, da Vara da Infncia, Juventude e do Idoso, de organizaes da sociedade civil e das unidades de sade a partir do Ncleo de Intersetorialidade do CAPS AD que fica situado na Alameda So Boaventura no Bairro do Fonseca e cujo objetivo 329
mapear e captar recursos, articular e discutir acerca da assistncia integral populao; 3- Rede Comunitria do Servio Social do Comrcio (SESC) que formada por representantes de instituies pblicas, privadas e sociais com o objetivo de favorecer o desenvolvimento individual e coletivo. Trata-se de uma das linhas de atuao do SESC-Rio denominado Redes de Desenvolvimento Comunitrio. 4- Rede Municipal de Ateno Integral Criana e ao Adolescente de Niteri que formada pelo I e II Conselhos Tutelares; Juizado da Infncia, Juventude e do Idoso 83 ; Promotoria da Infncia e da Juventude da Comarca de Niteri; Ncleo de Atendimento Especializado Criana e ao Adolescente (NAECA), Programa Mdico de Famlia, Hospital Getlio Vargas Filho e a Coordenadoria de Vigilncia e Sade (COVIG) pela Secretaria Municipal de Sade/Fundao Municipal de Sade; Coordenao de Educao Especial e Programa Criana na Creche pela Secretaria Municipal de Educao/Fundao Municipal de Educao; Projeto Sentinela 84 , Projeto Volta Pra Casa e Casa de Passagem pela Secretaria Municipal de Assistncia Social; Servio de Sade Mental do Hospital Estadual Azevedo Lima; Programa de Atendimento Criana e ao Adolescente Vtima de Violncia (ACAVV) do Hospital Universitrio Antonio Pedro da Universidade Federal Fluminense, Ncleo de Pesquisa Histrica sobre Proteo Social e Projeto Oficina do Saber da Universidade Federal Fluminense; CEJOP e FENASE pelo Frum DCA de Niteri; Conselho Municipal de Direitos da Criana e do Adolescente; Ncleo de Ateno Criana e ao Adolescente da Fundao Para a Infncia e Juventude (FIA); Delegacia Especializada
83 Por ocasio da formao denominava-se apenas Vara da Infncia e da Juventude, o Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro deliberou, no entanto, pela incorporao das questes judiciais que envolvam os direitos da populao idosa s Varas da Infncia e da Juventude. 84 Conforme j ilustrado na entrevista de um dos conselheiros que atua II Conselho Tutelar de Niteri e em momento anterior de nossa apresentao, o Projeto Sentinela no vem sendo mais desenvolvido no Municpio de Niteri, mas a equipe compunha a presente rede. 330
de Atendimento Mulher (DEAM), Delegacia Especializada de Proteo Criana e ao Adolescente (DPCA) e 12 Batalho da Polcia Militar (BPM) pelos rgos de Segurana, cujo objetivo a consolidao de uma poltica de enfrentamento violncia contra a criana e ao adolescente no municpio de Niteri. As redes podem expressar, portanto, uma das possibilidades de materializao da prpria experincia de intersetorialidade como aborda Inojosa (1998), imprimindo novas feies aos modos de se pensar, avaliar e propor a racionalizao dos servios sociais. Analisando as experincias desenvolvidas em Niteri podemos destacar que as redes, em funo do perfil dos participantes que as integram, da dinmica dos encontros e dos prprios objetivos, apontam tambm para possibilidades diferentes de interveno que, de acordo com o tipo de relacionamento que estabelecem com as polticas pblicas (planejamento, assessoria, gesto ou execuo), podem ter a prevalncia de uma ou a combinao de vrias dessas modalidades: fomento ao intercmbio de experincias, elaborao de propostas de institucionalizao de fluxos de atendimento da populao, realizao de processos de qualificao da atuao profissional, elaborao de propostas para o poder pblico e para as instncias de controle social, mapeamento e ampliao de recursos, mobilizao comunitria e discusso e delimitao de conceitos e concepes.
Atravs de encaminhamentos, ligamos, vamos s sedes para ver o que funciona para fazer o encaminhamento para eles. E tambm atravs da Rede RECIZON onde realizada uma vez por ms, em diferentes instituies que compe a Rede. Sempre uma instituio se apresenta, falando de seus programas, seus servios. imprescindvel essa comunicao entra as instituies da Rede. E sempre que aparece uma nova, ns tentamos ir l, nos apresentar e se for o caso chamar para compor a Rede. Existe uma coordenao dessa Rede, que fica responsvel pela divulgao das reunies, por definir data e fazer a ata. A RECIZON somente da zona Norte, mas a Rede do SESC envolve toda a cidade de Niteri. No que diz respeito infncia mais o ASEMA, no Morro do Cu tem, o prprio CRAS funciona dentro desse ASEMA. J existia e o CRAS passou a existir l. Tem tambm no Morro do Preventrio, tambm est ligado ao CRAS que funciona dentro do ASEMA. Mas o ASEMA mais trabalho infantil. Existe tambm o curso Jos de Anchieta, que trata de crianas com deficincia intelectiva, 331
dficit cognitivo. Tem tratamento e reforo escolar, para crianas e jovens. Tem tambm o CAPS infantil que Clnica de Assistncia Psicossocial, que funciona no Ing (Psicloga do CRASS Vila Ipiranga).
As redes podem se situar no cenrio da sociedade civil em uma condio bem singular: elas ao mesmo tempo so espaos nos quais diferentes intelectuais atuam nos processos de reproduo e produo de consensos sociais, como tambm podem se constituir em intelectuais coletivos que produzem ou reproduzem consensos em relao aos temas centrais de que tratam e que fortalecero ou se confrontaro com os que esto em disputa na cidade, ou mesmo, no pas. O que no significa que todas as redes desenvolvem esse potencial ou dispem dessas condies. Provavelmente, parte das redes sociais se localiza em um espectro poltico e institucional bem mais restrito, como parte do rearranjo das polticas pblicas diante da nfase gestora que o Estado assume como parte da consolidao da hegemonia neoliberal. A participao dos profissionais de diferentes reas nas redes e, sobretudo, de quais redes tendem a se aproximar e integrar relevante para que possamos compreender o leque de interesses que as movimentam, desde a necessidade de romper o isolamento da ao profissional ou institucional at mesmo o alcance da perspectiva de consolidao de um sujeito coletivo capaz de produzir intervenes na cidade. Essa diversidade aparece no depoimento de uma profissional da rea de assistncia sugerindo alguns dos aspectos levantados como fatores mobilizadores dessa construo.
Esses movimentos, essas organizaes, os Comits, as Redes, o prprio movimento da Rede de altos e baixos. Normalmente so movimentos iniciados e compostos por pessoas de instituies que entenderam a importncia do fortalecimento da Rede, que entendem que uma poltica social isolada no vai dar conta da realidade social que enfrentamos hoje. A Assistncia sozinha, a Educao sozinha ou a Sade sozinha no daro conta. Ento, se no houver realmente essa articulao entre essas diversas polticas setoriais, a tendncia que as pessoas fiquem isoladas, com movimentos pequenos, menores, que beneficiam a prpria instituio. Esses movimentos geralmente tm 332
esses picos entre altos e baixos. As instituies s vezes se articulam, essa questo das vaidades uma coisa que acontece, a prpria questo poltica de articulao ou no com o governo que est em vigor tambm um fator que influncia o movimento. Ento h instituies que entram de alguma forma beneficiadas pelo governo, e eu vejo que tambm h uma questo de militncia dos prprios profissionais que atuam nessas instituies e que, para alm das instituies, existem pessoas que so srias, pessoas que tm esse olhar da importncia da articulao, da importncia da Rede. Quando essas pessoas saem ou deixam essas instituies por algum motivo, a coisa esfria, a no ser que tenha deixado razes ou outras pessoas prontas para estarem se articulando (Assistente Social ONG Regio Ocenica).
Durante o processo de entrevista nos deparamos com uma intensa mobilizao no mbito do Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente com relao ao fechamento do Centro Regional Integrado de Atendimento ao Adolescente (CRIAA), uma unidade vinculada UFF e que ocupa um lugar particular na rede de servios do municpio em relao questo do uso e abuso de drogas junto populao infanto-juvenil da cidade. Embora vinculado a uma instituio pblica federal, no se trata de um servio na essncia do termo, mas de um programa que tem um carter no permanente que acentua a carncia que existe no municpio de estruturas de atendimento centradas nos rgos pblicos. A narrativa do Diretor do Centro apresenta uma perspectiva de compreenso da importncia de participao nas redes da cidade como parte de um esforo de produo de uma cultura que rompa com a lgica da setorializao que integre as diferentes reas profissionais, mas no deixa de situar que no se trata de uma soluo mgica para os problemas das polticas pblicas e que to pouco esteja isenta de conflitos e contradies.
A gente pega um garoto que usa crack e vou intern-lo por quanto tempo? H casos em que a sndrome de abstinncia do crack dura seis meses. Ele no vai poder ficar internado por seis meses. E ele no tem um quadro para estar internado. Ento comeamos a reavaliar. Hoje s internamos quem est correndo risco de vida (para si ou para o outro) e que no consegue, em hiptese nenhuma, parar. Esses so os que a gente interna: os que no conseguem parar e os que esto correndo ou oferecendo risco de vida. Fora disso, ns temos medicao para isso, o ambulatrio d conta. Ento a gente cria modelos CAPS. O CRIAA, hoje o nico CAPS de criana e 333
adolescente que tem e est no regime de hospital dia. O adolescente vem para c e passa o dia inteiro aqui. Quanto aos mais graves, a idia que passem o dia aqui e noite vo para o abrigo. noite eles no podem voltar para a comunidade porque no se garantem ainda sem usar. E, normalmente, a famlia tambm est envolvida, no s o usurio. Ou ele vai para a escola de manh e passa a tarde no CRIAA ou o contrrio. E a, a gente v o seguinte: no tem que haver clnica de recuperao para internar. Tambm somos a favor de acabar com os manicmios. Claro que existem necessidades que, em caso de gravidade, tem que se internar. No podemos destruir o manicmio. Pode diminuir, mas tem que existir. Ento, o que que a gente viu? Vimos que quem tem que funcionar a Rede de Assistncia e no mais um ncleo de internao. Com isso, comeamos a participar do Movimento. Aproximamo-nos do Conselho Tutelar, comeamos a participar do CMDCA, fomos para o Frum, para a Rede, estamos direto nos encontros. Comeamos a participar direto da Rede de Ateno, levando esse tipo de atendimento e conscientizando as pessoas de que somos apenas um elemento na proteo. No adianta o garoto vir para c, ficar o dia inteiro e noite voltar para casa aonde o pai usurio ou a me usuria ou, ainda, a boca dentro da casa dele. Por isso tem que ter um apoio. Preciso que o assistente social v e que faa alguma coisa. Eu preciso que o mdico de famlia esteja l dentro tambm. Todos tm que trabalhar juntos. Vir s para c no funciona. Foi a que a gente comeou a se aproximar. A gente faz parte da Rede, muito mais tentando fazer - no gosto muito disso no, mas estamos tentando - organizar a Rede, porque ela no organizada, no sentido de no existir a viso de que um elemento completa o outro. Parece que eles fazem parte da Rede, mas so vrios elementos na Rede, no vem um completando o outro, que o nosso interesse. Ento, estamos fazendo esse trabalho. Fomos at eles para cuidar da criana e do adolescente, buscar um resgate da famlia, das condies da casa, sade bsica, etc. (Diretor do CRIAA- UFF).
A abordagem crtica acerca do potencial das redes deve ser um exerccio constante da prpria prtica poltica daqueles que almejam construir de fato polticas pblicas, sob o risco de deslocar para as redes funes que so constitucionalmente do poder pblico. Esses limites, no cotidiano das experincias no so facilmente identificveis, em especial sob a hegemonia neoliberal e das estratgias de esvaziamento do teor pblico do Estado e poltico da sociedade civil que se mascaram nos processos de valorizao do chamado terceiro setor, do empreendedorismo pessoal e social e da revitalizao da filantropia. A relao entre rede e intersetorialidade no pode ser tomada automaticamente, tanto uma quanto a outra so experincias que comportam tenses e contradies e podem se 334
vincular a distintos projetos societrios. Nesta direo, a narrativa que se segue destaca um elemento crucial em relao problematizao das funes polticas e sociais das redes apontando para a tendncia de no diferenciao dos significados que tm as redes sociais em relao prpria rede pblica: primeiramente observado pelo uso recorrente e indiferenciado do termo em vrios contextos e em segundo lugar alertando para a possibilidade de deslocamento para as redes, como se fosse de sua competncia e autonomia, os processos que possuem uma institucionalidade afirmada nas legislaes e polticas pblicas.
A gente tenta trabalhar bastante em rede, embora sejamos muito crticos com essas redes. Existem vrias redes em Niteri. Todo mundo fala: a Rede. E a ficamos confusos, qual Rede? Ento, os profissionais da Educao falam a Rede, os profissionais da Assistncia falam a Rede e os profissionais da Sade, a mesma coisa. Ns, que trabalhamos nessa militncia em defesa dos direitos da criana e adolescente, somos uma Rede, apesar de falarmos mais um pouquinho do sistema de garantia de direitos, proposto por Lei, proposto pelo ECA, em que vrios componentes tm o seu papel muito bem definidos nessa Lei. Ento trabalhamos muito nessa rede. Mas existe tambm, h 10 anos - o Frum tem 15 anos e esta Rede tem 10 anos - uma Rede Municipal de Ateno Integral Criana e ao Adolescente de Niteri. Esta Rede, desconsiderada por muitos, tornada invisvel por muitos outros que a dificuldade de se trabalhar em Niteri. Porque reconhecer que Niteri tem crianas e adolescentes maltratados ou vtimas de violncia , ao mesmo tempo, negar os ttulos que a cidade recebeu como uma cidade que no tem analfabeto, como a segunda cidade em IDH (ndice de Desenvolvimento Humano) e qualidade de vida, quinto IDH no Brasil e primeiro no Estado do Rio de Janeiro. Ento se confunde esse tipo de coisa. Sendo assim, falar de violncia, da quantidade de crianas em situao de rua, que para as autoridades locais no so nossas; so de So Gonalo, Itabora, Maric, mas nunca nossas, reconhecer estas coisas significa que se est negando esses ttulos todos. Ento, para que ter uma Rede especial para esses atendimentos? Como vamos ter servios especializados para esse atendimento? Eu acho que o governo, este ltimo que est saindo, viveu essa crise de identidade como conviver com esse ufanismo todo e com essas mazelas que esto a a olhos ns? Ento esse que o nosso trabalho, que muito invisvel, de denncia, de se tentar modificar esse quadro, cobrando servios especializados. Atualmente a grande vontade de tapar o sol com a peneira em relao drogadio. Os meninos e meninas que esto se drogando ou comercializando a droga em Niteri, tambm no so de Niteri, n?! Ns que estamos nessa militncia no queremos saber disso, queremos saber que essas crianas vivem de alguma maneira em Niteri, mesmo que estejam de passagem, mas acreditarmos que eles so daqui 335
mesmo, apesar deles serem intitulados como no sendo daqui (Membro do Conselho Municipal da Criana e do Adolescente e do Frum DCA).
Tanto a Rede de Sade Mental quanto a Rede Municipal de Ateno Integral Criana e ao Adolescente expe problemas gravssimos que a cidade vive e tem dificuldades de reconhecer e enfrentar em relao infncia: a questo das drogas e da violncia. Cabe destacar que do ponto de vista do sistema de garantia de direitos estamos lidando, em primeiro lugar, com situaes de violao dos direitos de crianas e adolescentes e tambm com a perspectiva de ameaa dos mesmos para a populao quando pensamos no potencial e extenso do problema. Problemas que a cidade pela forte produo ideolgica em torno dos elevados ndices que aferem o desenvolvimento humano e a qualidade de vida tem dificuldade de aceitar e cuja estrutura de servios sociais, em particular, no mbito da Proteo Social Especial na rea de Assistncia Social ainda nova e insipiente para dar conta. As duas redes, embora englobem instituies de atendimento vinculadas esfera privada entre seus participantes, cabe destacar, no apontam para a construo de solues e alternativas de enfrentamento desses problemas que fortaleam a atuao das instituies da sociedade civil vinculadas prestao direta de servios sociais, ao contrrio, atuam no sentido de fortalecimento da poltica em sua dimenso pblica e passam a ter um papel importante de cobrana e denncia em relao ao poder pblico.
Eu no sei se bom ou se ruim, mas Niteri, perto de outros Municpios, parece que est em relao estrutura, anos luz na frente. Mas a gente que est aqui fica numa aflio e num desespero enorme por coisas bsicas. Se voc for conhecer um Conselho Tutelar ver a precariedade que existe. Eu, no CMDCA digo para os Conselheiros que se eu fosse um deles, me negaria a trabalhar nessas condies. H algumas coisas em que precisamos nos posicionar. Por exemplo, o Ncleo fica no quarto andar. Quando descobrimos este espao achamos legal, mas eu disse que tinha que ter telas de proteo nas janelas. A, comeamos a esbarrar em algumas coisas. No, porque o prdio do INAMPS, um edifcio que no pode botar tela. Eu me propus a ir para a Justia. Como trabalhar com crianas no quarto andar sem tela? Ento, tem algumas coisas mnimas que temos que 336
reivindicar. No tem a possibilidade de atender uma criana em uma estrutura em que a criana pode sair correndo e se jogar. Por incrvel que parea, mesmo com esta estrutura to ruim, muito melhor que muitos lugares que eu conheo. E isso um misto muito grande. Quando voc sai para conhecer outros lugares, vendo Niteri como referncia, participando das discusses, vemos que realmente temos muita coisa na frente sim, mas ainda precisa caminhar muito (Coordenador do NAECA).
Segundo Alexandre Nascimento, psiclogo e ex-presidente do I Conselho Tutelar de Niteri, que participou do processo de organizao da rede e produziu uma importante sistematizao de seu processo, a rede surge em 1998 com o Juizado da Infncia e Juventude, o Conselho Tutelar, a Promotoria de Justia da Infncia e Juventude e a ABRAPIA 85 , motivados pela necessidade de evitar a duplicidade de procedimentos e a revitimizao dos atendidos por estes rgos (NASCIMENTO E ROCHA, 2006). Inicialmente a rede foi denominada como Rede de Atendimento Integrado Criana e ao Adolescente Vtimas da Violncia Domstica, e a partir de 2001 passou a ser chamada de Rede Municipal de Atendimento Integrado Criana e ao Adolescente Vtimas de Maus Tratos de Niteri. Em outro estudo realizado sobre a experincia da rede, realizado por Luiz Felipe Cardoso Santos (2006) junto aos seus integrantes, muitos alegavam desconhecer as mudanas de nome, o que em sua abordagem aponta indica que tais mudanas procuravam expressar a necessidade de ampliao das questes que devem ser consideradas no trato da violncia como um fenmeno complexo e que de certo modo propiciaria a participao de outras instituies.
A gente participa da Rede Municipal de Ateno Integral Criana e ao Adolescente de Niteri e de certa forma o poder judicirio teve uma importncia na constituio da rede, porque ela comeou, apesar dela ter esse nome amplo hoje, ela nasceu especificamente com a preocupao de atendimento a crianas e adolescentes vitima de maus tratos, ela surgiu nesse sentido, e quem comeou a dar esse ponta-p foi o ministrio publico e o judicirio, porque chegavam aqui essas situaes e no se tinha para onde encaminhar. Tambm outra questo que se viu era a importncia de se discutir qual era esse fluxo
85 Associao Brasileira Multiprofissional de Proteo Infncia e Adolescncia. 337
de atendimento para essa criana, para esse adolescente que era vtima de maus tratos, e que de certa forma ele tinha que repetir seu histrico em vrios espaos, serem vitimizados vrias vezes, ento a rede surgiu com esse propsito, que era articular a rea governamental e no governamental para discusso dessa problemtica e levantamento de proposta de trabalho, e da surgiu o atendimento no municpio, que o Ncleo de Atendimento Especializado da Criana e do Adolescente, que o NAECA, que surgiu a partir do fruto dessa rede (Assistente Social da Vara da Infncia da Juventude e do Idoso).
A construo do fluxo de atendimento de fato representou uma significativa conquista no mbito das polticas da infncia na cidade, aparentemente algo que deveria funcionar a partir das prprias diretrizes e garantias previstas no ECA s foi possvel de ser estruturado pela ao coletiva de diferentes profissionais e instituies. Sua proposio, contudo, no se encerra numa perspectiva normatizadora, mas no sentido de integrao dos servios, revelando uma das dimenses da intersetorialidade que a alterao dos processos de trabalho. Este fluxo, presente e destacado nas sistematizaes que encontramos sobre a experincia (NASCIMENTO E ROCHA, 2006 e SANTOS, 2006), tem a seguinte estrutura: 1- A situao identificada por instituies que aparecem no fluxo como rgos de Recebimento e Comunicao/Notificao composto por: Juizado da Infncia e Juventude (Diviso Tcnica); Ministrio Pblico (Promotoria da Infncia e da Juventude Central de Inquritos); Defensoria Pblica (Ncleo das Varas de Famlia e da Infncia e da Juventude); Secretaria de Segurana Pblica (Delegacias e Disque Denncia); Secretaria Municipal de Assistncia Social (Projeto Sentinela e Projeto Volta Pra Casa); Secretaria Municipal de Sade (Unidades de Sade, Hospital Getlio Vargas Filho e Programa Mdico de Famlia); Secretaria Municipal e Estadual de Educao (Unidades Escolares); Hospital Universitrio Antonio Pedro; Hospital Azevedo Lima; Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente e Conselho Municipal de Defesa dos Direitos da Pessoa com Deficincia. 338
2- As notificaes so encaminhadas aos Conselhos Tutelares que atuam na estrutura como rgo Centralizador das Notificaes. 3- So acionados os Servios de Identificao e Diagnstico a Fundao para a Infncia e Juventude (FIA) e o Programa Sentinela. 4- Fato No Constatado se notifica o Conselho Tutelar. 5- Fato Constatado encaminhado para os rgos Judiciais (Ministrio Pblico, Promotoria da Infncia e da Juventude, Central de Inquritos, Vara de Famlia e Vara Criminal) e para os Servios de Atendimento Teraputico (Hospital Universitrio Antonio Pedro, NAECA, CEJOP e Servio de Psicologia Aplicada da UFF).
Uma coisa importante sobre o trabalho do Ncleo a Rede que a gente tem em Niteri. Foi nessa Rede que conseguimos tratar algumas estratgias bastante interessantes. Ns no somos um Ncleo do Conselho Tutelar, porm, basicamente s atendemos as crianas encaminhadas pelo Conselho Tutelar, porque na Rede, ns traamos uma estratgia e montamos um fluxo baseado nas Leis (no Estatuto, o art. 13 fala que todos os casos de maus tratos e suspeitas tm que ser notificados). Sendo assim, uma vez que precisamos nos fortalecer e fortalecer toda essa estrutura que temos, o Conselho Tutelar recebe e avalia essa denncia atravs da sua equipe tcnica e, se houver a comprovao de que o caso de violncia domstica, ele nos encaminhado (Psiclogo Coordenador do NAECA).
A sistematizao do fluxo pela rede no foi a nica ao que ela desenvolveu com forte impacto na cidade, tambm contribuiu com a implantao da Ficha de Notificao Compulsria de Maus Tratos criada pela Secretaria Estadual de Sade e a Organizao do I Seminrio Vtimas do Silncio Rompendo o Ciclo da Violncia Contra a Criana e o Adolescente realizado em 18 de maio de 2000.
Com a proximidade do dia 18 de maio - Dia Nacional de Combate ao Abuso e Explorao Sexual Lei N 9.970/2000 resolvemos por marcar o dia com um seminrio, que teria como tema principal a implantao da Ficha de Notificao Compulsria de Maus Tratos, alm de lanar a proposta da rede, mesmo que timidamente, para os demais segmentos: sade, assistncia social, educao e outros. A idia era dar visibilidade a necessidade da notificao para o rompimento do ciclo da violncia. 339
O I SEMINRIO VTIMAS DO SILNCIO Rompendo o Ciclo da Violncia Contra a Criana e o Adolescente organizado ento s pressas, apenas com os recursos dos prprios rgos. O Dia 18 de Maio faz aluso menina Araceli de Santa Catarina, que na dcada de 90, foi violentamente seqestrada, estuprada e morta, um crime que escandalizou o pas. O espao utilizado foi o do auditrio da FIRJAN (Federao das Indstrias do Rio de Janeiro) com 100 lugares. O evento teve grande repercusso no municpio, atingindo os principais atores sociais que atuam com a problemtica e lotando o auditrio (NASCIMENTO E ROCHA, 2006:
O II Seminrio Vtimas do Silncio foi realizado em 2001 focando o tema das polticas pblicas e o envolvimento dos diferentes segmentos do poder pblico e o III Seminrio foi organizado em 20 de maio de 2002, tendo como tema o O desafio da integrao do Trabalho em Rede. O IV Seminrio teve como tema a A violncia sexual contra a criana e o adolescente em no Rio de Janeiro e em Niteri em 2003. E em 2005 foi realizado o V Seminrio com o lanamento do Plano Municipal de Enfrentamento Violncia Contra a Criana e o Adolescente de Niteri. Alm dos Seminrios a Rede promoveu em vrias ocasies o Curso de Agente de Defesa dos Direitos junto a seis comunidades que indicaram seis instituies que atuavam com a questo da infncia na rea: associaes de moradores, unidades de sade, PMF, Programa Criana na Creche, Pastoral da Criana e ONGs que atuavam como atividades complementares escola. Props a criao de Comits de Defesa de Direitos e instituiu o dia municipal. Alm de, por sugesto do II Seminrio Vtimas do Silncio, a Cmara de Vereadores atravs da aprovao da Lei municipal 1883/01 ter institudo o dia 04 de outubro como O Dia Municipal de Enfrentamento da Violncia Contra a Criana e o Adolescente. Desde ento, todo dia 04 de outubro e cada ano realizada alguma atividade na cidade relativa aos direitos da criana e do adolescente.
O porqu do dia 04 de Outubro? Em 04 de outubro de 2000, os rgos de proteo da cidade de Niteri amanhecem de luto, recebamos a notcia da morte de Adriano do Carmo Romo, 12 anos. Menino meigo que seduzia a todos por onde 340
passava, vtima brutal da violncia do narcotrfico. Triste fim para este que alimentvamos tantos esforos e esperanas de transformar sua histria de vida marcada por tantas violncias. Foi ele vtima do abandono, da violncia domstica, de abuso sexual, da violncia institucional e por fim, do narcotrfico. Todos os nossos esforos foram insuficientes para transformar a realidade de vida dessa criana, ficando para ns a lio do quanto precisamos ainda nos aprimorar para atender a problemticas to complexas como a que ele nos trouxe. Adriano se foi, mas ficou em nossa histria como um cone, que nos impulsiona a lutar dia-a-dia por equipamentos sociais capazes de lidar com realidades como a desse menino e tantos outros (IDEM, IBIDEM: 9).
A Rede Municipal de Ateno Integral Criana e ao Adolescente de Niteri adquire uma singularidade em relao ao tema que abordamos por configurar uma experincia de intersetorialidade que contm diversas das marcas sinalizadas pelos autores que estudam o assunto: focalizao em uma temtica ou categoria social, a articulao de instituies pblicas e privadas, a articulao do Estado com a sociedade civil e o desenvolvimento de aes voltadas para o enfrentamento da excluso social - com destaque para a forma de relacionamento entre a sociedade poltica e a sociedade civil, que no se enquadra na tendncia de esvaziamento poltico de um ou de outro como identificamos sob a hegemonia neoliberal -, mas tambm por fornecer ntidos sinais de constituio de um intelectual coletivo, capaz de elaborar, propor, mobilizar e difundir uma concepo de infncia. Um dos entrevistados e integrantes da rede, o coordenador do NAECA, sinalizou um aspecto muito importante em relao aos servios voltados para a infncia e que, considerando-se as particularidades dessa rede, em especial no que tange ao fortalecimento da poltica pblica, vale ser destacado. Trata-se da necessidade de territorializar o atendimento. J referida nas narrativas dos diretores das policlnicas essa preocupao aponta mais do que um processo de descentralizao do atendimento, pois ao se pensar na estrutura de um servio do ponto de vista da populao e de suas necessidades, leva-se em considerao a dinmica territorial, no apenas como distribuio espacial dos equipamentos e servios, mas como 341
estratgias de aproximao dos servios populao, ao seu cotidiano e condies de vida.
Um dado eu ainda no consegui sistematizar porque muita gente vai ajudar, mas tenho claro que no um dado caracterstico, no exclusivo do NAECA de Niteri. Todos os Ncleos que fazem um trabalho com essa clientela tm um pouco dessa caracterstica: uma evaso muito grande. uma coisa que a gente vem pensando em avaliar bem. Uma das coisas que pensamos em fazer foi montar alguns Ncleos (na brincadeira chamamos de naequinhas) nas Policlnicas de referncia, porque uma das grandes reclamaes dos pais quanto questo da grana, do deslocamento, por exemplo: da regio ocenica para c, ou da regio norte para c. real. Pensamos um pouco sobre isso e estamos no processo de montar um Ncleo na regio da Engenhoca. Capacitamos a equipe e damos superviso o tempo que for necessrio. Na regio ocenica tambm comeamos a fazer, tem uns quatro meses, tendo tambm capacitado o pessoal em Itaipu, mas eles esto com problemas para juntar o pessoal dos Recursos Humanos... Mas, enfim, estamos tendo algumas reunies (Psiclogo Coordenador do NAECA).
Os servios voltados para a infncia na cidade indicam a complexidade que a prpria infncia assume na contemporaneidade. No se trata apenas de se reconhecer a tendncia de especializao do trabalho coletivo nesta rea e que tem levado a uma ramificao do conhecimento e das prticas de atendimento, mas de compreenso de que as prprias prticas profissionais e institucionais integram um processo social contraditrio no qual a infncia ganha significados e lugares diferenciados, produzindo modos de perceber e lidar com essa realidade que impactam diretamente sobre essa categoria social e sobre as demais. A perspectiva inclusiva da educao especial, a efetivao do sistema de garantia de direitos, a abordagem dos ciclos em torno dos momentos do desenvolvimento humano, a cidade que educa, so mais do que propostas que se relacionam com a infncia, so, na verdade, produes sobre a infncia, prticas e discursos que desvelam modos de ser. O mapeamento dessa rede, em sua extenso e diversidade um retrato da infncia na cidade, ou para ser mais coerente, um retrato da infncia que deseja a cidade, que a cidade foi capaz de produzir at o momento. 342
O que a gente carece atualmente, inclusive foi uma sugesto do Frum da Criana e Adolescente quando recentemente fizemos a publicao de um catlogo em que a gente fez um levantamento de Instituies que atendem crianas e adolescentes no municpio de Niteri com o seu registro no CMDCA. Mais ou menos j fazendo um trabalho, que seria de todos ns, para a elaborao de um diagnstico da infncia e adolescncia em Niteri. A metodologia desse diagnstico centrada nos territrios e seria um levantamento das polticas pblicas existentes nos territrios, um levantamento das maiores ou de todas as violaes existentes nesses territrios, porque na verdade, o benefcio est todo dividido em territrios, mapeado em regies, e a poltica de Assistncia Social j trabalha com isso. Ela tem os seus centros de referncia de assistncia nesses territrios, a funo destes mapear e levantar esse diagnstico no s para a criana e adolescente, mas para a famlia em geral - todas as polticas demandadas por esses cidados. Ento, o que vemos de necessidade - e por isso que foi criado esse catlogo? que esse diagnstico parta dessas Instituies que j atendem crianas e adolescentes de certos espaos, desses territrios. E por qu? Ali, aquelas instituies, no existem por acaso, elas s existem porque existem aquelas demandas. Ento, se a gente tem 9 (nove) abrigos em Niteri, e a regio do Norte e a regio Ocenica concentram a maior parte dos abrigos... Por qu? E por que as outras regies concentram alguns tipos de demandas? Esses por qus, essas causas todas, devem ser trabalhadas, elas devem ser contrapostas s demandas da Sade, do Sistema nico de Assistncia Social e da Educao. A Educao tem o seu levantamento, o que muito interessante. Isso tudo faria com que a gente levantasse esse diagnstico. Saber quais so as polticas que realmente esto sendo trabalhadas para que essas crianas e adolescentes no tenham os seus direitos violados ou fazer ao contrrio, saber quais so os direitos violados que no so atendidos por nenhuma poltica do municpio e se esto sendo atendidos de maneira insatisfatria ou precria por Instituies que no esto preparadas para atender (Representante de ONG, Membro do Conselho Municipal da Criana e do Adolescente e do Frum DCA).
O monitoramento e a avaliao so de fato aes previstas nas polticas pblicas, mas no integram ainda a rotina de trabalho das secretarias, fundaes e rgos de planejamento e controle social. A realizao de tarefas como essas constam episodicamente de relatrios de gesto ou quando so freqentes carecem de anlises e avaliaes mais consistentes que articulem aos indicadores das demais reas. Os prprios instrumentos de planejamento, como os Planos Municipais, pouco destaque do aos indicadores produzidos por cada uma das reas que afeta. A produo da infncia na cidade se entrelaa tambm com as prticas que se 343
do no mbito do controle social, no se restringindo esfera da execuo das polticas. Por esse motivo a atuao da Rede, do Frum DCA e da Ao Intersetorial em alguma medida acenaram para as esferas de controle social, para os Conselhos Municipais, em especial, e para a construo dos vrios Planos Municipais como uma etapa fundamental desse processo. Neste sentido, Niteri vive um momento muito particular se analisarmos a trajetria das suas polticas pblicas de um modo mais amplo. A rea da sade tem uma histria dinmica e que de certo modo ousou experimentar, pela fora da mobilizao de seus profissionais em combinao com as decises polticas que foram tomadas pelas gestes locais, modelos e concepes de organizao da sua rede que produziram efeitos que impactaram no s nos servios oferecidos como transbordaram em direo s demais polticas, produzindo uma srie de pontas que foram tecendo a intersetorialidade a partir das particularidades dos territrios. A poltica de educao se estrutura a partir de uma histria e de uma rede ainda recentes se comparadas com a estadual e com a forte rede privada na cidade. Tambm com base em conquistas dos profissionais e com a direo poltica de algumas gestes municipais produziu importantes avanos na afirmao, em um rpido perodo de tempo, de parmetros polticos e pedaggicos sintonizados s lutas pela democratizao do acesso educao e de afirmao de um projeto que a fizesse se envolver realmente com a cidade, ainda que com desenvolvimentos marcadamente diferenciados em relao ao perfil da rede. J a rea de assistncia a mais nova a tentar estruturar uma rede apoiada na afirmao de uma poltica pblica cujo histrico no s na cidade, como no pas, se vincula a interesses de diversas ordens criando um campo, do ponto de vista terico e institucional, muito impreciso e permevel a diferentes intersees com os fenmenos do assistencialismo e do clientelismo. Encontra-se ainda cambiante, pois se contou com a decisiva atuao de algumas gestes que, como na sade e na educao propiciaram um avano poltico, no disps das mesmas condies materiais que as demais, nem do ponto de vista de 344
equipamentos, uma frente de luta a ser travada cotidianamente, nem do ponto de vista profissional, pois h poucos anos realizou um concurso pblico, no dispondo, para tanto, de condies de produzir e acumular experincia e dispor de intelectuais que forjassem com mais enraizamento prticas institucionais coletivamente mais articuladas s das demais polticas. Mesmo diante de um quadro com adversidades bem visveis produziu mudanas que so reconhecidas em outras localidades, incorporando deste modo a marca das polticas pblicas da cidade no que se refere ao reconhecimento e diferenciao em relao s das demais cidades. As instncias de controle social na cidade se dinamizaram a ponto de que as reas da sade, educao, assistncia social, cultura, idoso, pessoa com deficincia, cincia e tecnologia, criana e adolescente, juventude e de ateno s drogas contam com seus respectivos conselhos. No que tange aos processos de discusso das polticas e deliberaes sobre as polticas pblicas a realidade se altera um pouco, pois a rea da sade j realizou 5 conferncias municipais, as reas da assistncia e da criana e do adolescente j realizaram 7 conferencias cada uma delas e a de educao apenas 2. A importncia desse processo pode ser medida pela incorporao no Plano Municipal de Educao e nas deliberaes das ltimas conferncias municipais de assistncia social e da criana e do adolescente, ambas realizadas em 2009, a afirmao das propostas de intersetorialidade. Assim, dentre as diretrizes aprovadas na VII Conferncia Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente vale destacar: Dar materialidade ao Oramento Criana, visando a complementaridade e o redimensionamento dos investimentos intersetoriais que sero destinados s crianas e aos adolescentes no municpio. Criar, fortalecer e garantir o funcionamento dos Grmios estudantis em todas as unidades pblicas de ensino fundamental e mdio 345
instaladas em Niteri, assegurando o direito realizao de reunies mensais entre o Grmio e a direo das referidas unidades. Criar e garantir o Frum Municipal de Grmios, garantindo estrutura e meios de divulgao, com direito a se reunir mensalmente com as Secretarias, e a indicar um observador para participar, com direito a voz, das reunies do Conselho Municipal e Estadual de Educao. Inserir na matriz escolar as temticas: ECA Estatuto da Criana e do Adolescente, Cidadania, Responsabilidade Social e Sexualidade, conforme os temas transversais dos Parmetros Curriculares Nacionais. Criar a figura do Conselheiro mirim dos direitos da criana e do adolescente, eleito pelo Frum Municipal de Grmios, com direito a participar de todas as reunies do CMDCA, tendo direito a voz e acesso a todas as informaes dos rgos pblicos. Em termos da construo social da infncia as diretrizes aprovadas revelam um salto qualitativo importante em relao aos debates que vinham sendo travados nas conferncias anteriores e frente s experincias da Rede e da Ao Intersetorial que se efetivou entre 2006 e 2008, por sinalizarem a continuidade das aes intersetoriais e incorporarem aspectos decisivos na consolidao das polticas pblicas para a infncia: a questo da participao e do oramento. A cultura da participao pode ser forjada como parte do processo pedaggico, como princpio estruturador das prticas de socializao das crianas e dos adolescentes, como se coloca no mbito da Cidade Educadora. Deste modo, o desejo de fomentar a participao social de crianas e adolescentes, com a qual tivemos contato na entrevistas com a assessoria tcnica do CMDCA, aparece hoje como uma proposta aprovada na conferncia municipal. Como elemento orientador das aes de uma poltica pblica que, evidentemente, precisar tambm de vontade e presso poltica para se efetivar como ao, mas que 346
j encontra ressonncia nas propostas construdas nas outras polticas pblicas. A importncia de forjar esta cultura fica bem evidente quando verificamos as dificuldades que a populao de um modo em geral tem para acompanhar e se fazer presente nos espaos em que tem direito a voto e voz e que decidem sobre suas prprias necessidades, como no caso dos conselhos, como nos sinalizou a Secretria do Conselho Municipal de Educao.
Com isso j foi um ganho muito grande, porque os pais esto ali presente por mais que eles tenham dificuldade nessa participao. A gente sabe que eles tm muita dificuldade, tanto em conselho da escola quanto no Conselho Municipal de Educao, eles tm muita dificuldade, porque eles esto ali na presena de pessoas nomeadas pelo executivo, geralmente tem mais facilidade nessa insero, nessa discusso, pessoal da Secretaria de Estado de Educao, tem representa dessa Secretaria, tem representante da Faculdade de Educao da UFF, obrigatoriamente da UFF, nica universidade pblica da cidade, representante do sindicato dos donos dos estabelecimentos particulares. Quer dizer um universo que para os pais e alunos da rede municipal um universo bem difcil, de difcil participao, mas eles com o tempo... Acho que quando eles comeam a perceber como que funciona o jogo, que regra aquela, eles j esto saindo e ai complicado. Vem outro grupo, quer dizer, voc tem de comear toda essa histria novamente, at ele se interar desse universo (Professora Secretria do Conselho Municipal de Educao).
Em todos os conselhos de polticas essa participao se coloca como uma questo preocupante e um desafio para todos aqueles que lutam pelo processo de democratizao das polticas pblicas e das formas de interferncia por parte da populao. Mas na educao essa dificuldade tem contornos diferentes, pois a existncia dos conselhos em nvel nacional, estadual e municipal anterior nova arquitetura institucional construda a partir da Constituio de 1988 que orientou a composio e dinmica dos conselhos das demais polticas pblicas, prevalecendo, naqueles, prticas fechadas, endgenas e uma composio fundamentada na condio de especialista, muito embora isso esteja se alterando. Para se ter uma idia da dimenso estratgica desse tipo de sociabilidade pela via da participao 347
poltica para as diferentes categorias sociais, no apenas como projeto de futuro, mas como experincia presente, basta comparar as dinmicas dos conselhos das diferentes polticas na cidade, destacando que, conforme verificamos na anlise das atas dos trs conselhos, assistncia social, criana e adolescente e educao, nos perodo da pesquisa, prevaleceram as discusses sobre: aprovao de atas, de prestao de contas e de autorizaes de registro de instituies assistenciais; da necessidade de capacitao dos conselheiros tutelares e do Plano Municipal de Convivncia Familiar e Comunitria; e de funcionamento de unidades de educao infantil, respectivamente. As plenrias dos Conselhos, em sua maioria, so predominantemente tcnicas e amarradas aos fluxos burocrticos, tornando- se pouco atrativas para aqueles que no participam habitualmente e colocando em plano secundrio, quando aparecem nas pautas, questes relativas avaliao das deliberaes e diretrizes das conferncias e planos e, sobretudo, do oramento municipal. Em relao ao Conselho de Educao cabe destacar que durante o perodo que antecedeu a discusso do Plano Municipal de Educao se procurou conduzir um processo de discusses mais polticas, mas aps a aprovao do plano em 2007 o Conselho ficou praticamente todo o ano de 2008 sem realizar nenhuma reunio. As idas e vindas da poltica institucional em relao dinmica da prpria rea produziu descompassos que repercutiram na mobilizao dos profissionais de educao em torno da prpria discusso e aprovao do plano se comparado o processo de construo dos subsdios de 2003 e 2004 a o que ocorreu em 2007, como revela o resgate feito por uma das professoras entrevistadas e quem se debruando sobre a sistematizao do processo de construo do plano em seu mestrado.
Eu posso dizer por que eu participei dos encontros dos seguimentos de ensino, que foi o encontro do ensino fundamental, o encontro da educao infantil, o encontro da educao de jovens e adultos em 2004, nessa poca eu estava como supervisora de uma escola, aqui no municpio, uma escola enorme, porque eu era 348
supervisora da educao infantil at os jovens e adultos, ento eu ficava responsvel por toda educao infantil dessa escola, por todo ensino fundamental e por toda educao de jovens e adultos, ento o qu que aconteceu comigo? Eu tive que participar de tudo, eu jogava em todas as pontas do futebol e eu lembro perfeitamente que com isso eu precisava estar presente em todos os encontros, articular todos os professores, discutir todas as temticas especficas de cada seguimento de ensino dentro da escola, porque nesses encontros em 2004, eram encontros que foram chamados de pr-encontros da conferncia que iria acontecer em 2007, ento foi um encontro muito rico porque comeou a discusso na escola, eu estava na escola, era supervisora e eu participei disso, eu chamava merendeira, eu chamava o servente para participar, os alunos, comearam a se organizar grmios, ento os alunos tambm participavam, os pais, foi uma coisa muito rica em relao participao mesmo, e a gente pensava a escola que a gente queria ter, isso aconteceu em 2004. Em 2003 foi educao infantil, em 2004 o ensino fundamental e a educao de jovens e adultos e depois disso houve a sada da professora Felisberta e do professor Lincon. J com o professor Valdeck e o professor Armando, quando a gente entrou em 2005 eles no conseguiram continuar esse movimento porque estavam comeando, era muita coisa, enfim. E logo em 2005 houve uma greve enorme aqui no municpio como eu nunca tinha participado e os professores ficaram sem trabalhar quase quarenta dias. Ns no ganhamos um tosto, mas ficamos parados e isso gerou uma situao bem antiptica. A passou 2005, entrou 2006 e eu acho que a coisa comeou a esfrir, ficou esfriando, esfriando, esfriando e em 2007 tentou-se recuperar esse movimento, mas a o movimento era da conferncia e a conferncia foi um momento assim mais de cidade de Niteri, foi um momento assim de sociedade civil mesmo, foi articulando todos os seguimentos de participao, de representatividade dentro da cidade, ento o qu que aconteceu? No era mais aquele encontro da rede municipal e eu acho que se perdeu, perdeu no sentido de que houve aquela discusso, mas no dia e se extinguiu. Eu senti falta daquela coisa da subseqncia, aquela coisa de voc amadurecer, no haveria tempo, eu at entendo perfeitamente, eu acho que a vida da gente uma vida muito corrida, mas eu tenho preocupao que tenha ficado muito mais de cunho burocrtico do que de cunho poltico. Eu achei isso. E a passou, aconteceu a conferncia, o plano foi votado, demorou um pouco por conta das questes polticas aqui de Niteri e ele j foi aprovado e est aqui, a gente j tem o plano municipal aqui de Niteri e a agora vem o CONAE, o CONAE uma poltica nacional de discusso do plano nacional de educao, porque o plano nacional de educao est fazendo o seu aniversrio de 10 anos e o plano exatamente isso, ele precisa ser repensado e precisa ser, digamos assim, reformulado. E a vem o CONAE e ele tem datas para que todos os municpios discutam novamente esse plano, as suas metas, discutam como est a educao a nvel nacional. Eu acho que voc vai discutir a nvel nacional partindo da realidade do seu municpio, mas voc precisa discutir as questes grandes da educao (Professora da Coordenao de Estudo e Superviso Escolar).
Retomando o significado das propostas aprovadas na VII Conferncia Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente, associada ao fomento 349
de uma cultura de participao como componente da sociabilidade na infncia, as diretrizes apontam tambm para a questo do oramento. Niteri viveu na gesto passada a experincia do Oramento Participativo (OP), uma das marcas das gestes petistas, mas na cidade a conduo do processo esbarrou em fortes resistncias do poder legislativo e na cultura de associao das obras e intervenes urbanas na cidade aos vereadores e prefeitos. Alm desses obstculos, h de se sublinhar que dentro da prpria administrao municipal a construo do OP no contou com as articulaes que pudessem de fato consolid-lo como uma efetiva poltica de governo, o que em escala menor tambm faltou questo da intersetorialidade. Embora tenha tido resultados concretos em termos de obras e de mobilizao da populao, atravs dos delegados do OP que representavam as diferentes comunidades e associaes de moradores, no foi suficiente para consolidar uma cultura de participao e maior envolvimento das prprias secretarias com a questo oramentria na cidade. Mesmo sem a amplitude e visibilidade que teve em outras cidades administradas pelos PT a experincia do OP na cidade produziu condies interessantes para a promoo de aproximaes que poderiam ter potencializado ainda mais a intersetorialidade das polticas pblicas.
Ele tinha uma agenda de encontros para fazer a discusso oramentria descentralizada e ai ns procuramos o OP e falamos da territorializao e que ns precisvamos ter uma interlocuo. Ns conseguimos nos colocar na pauta das assemblias do OP. Ns fizemos um mapa de cada regio de abrangncia, quais so os bairros e as comunidades que vo estar nesse encontro. Ns fazamos um mapa de Niteri e marcvamos todos os servios que tinham naquela rea, a apresentvamos um slide que falava da questo da territorialidade e mostrava os servios que tinha naquela rea e devolvamos em um questionrio onde dizia se eles conheciam nossos servios ali, os que a gente tinha apresentado e que outros servios tinham na comunidade que eles reconheciam e utilizavam. Foi uma experincia muito gratificante. Dessas assemblias ns tirvamos os delegados da conferncia de assistncia, depois ns fizemos um documento para todos os delegados que foram tirados na assemblia do OP, devolvemos para eles o estudo e eles foram para a conferncia de assistncia com aquele estudo debaixo do brao. E foi muito interessante v-los na conferncia levantando a mo para opinar, mas no mais por aquela posio panfletria, mas com aquela fotografia do seu entorno e no era o meu bairro, pois ele era delegado de uma conferencia. Ento, foi muito 350
interessante v-los participar. A gente fazia esses encontros descentralizados antes da conferncia para de fato ter um debate no territrio (Ex-Secretria de Assistncia Social).
Porm para uma das integrantes da equipe do OP, quadro poltico do prprio PT, sinaliza como uma das razes para que esta experincia no tivesse alcanado o mesmo patamar que atingiu em outras cidades est relacionada com as particularidades do processo poltico na cidade, seja no que diz respeito j identificvel dificuldade da gesto municipal petista em conduzir estratgias de maior integrao do secretariado e de atuar nas prticas de pactuao com um sentido mais pedaggico em relao viabilizao da participao de diferentes segmentos sociais, seja em funo de no ter rompido com as prticas de cooptao dos movimentos comunitrios, uma variante da poltica partidria com forte lastro na cultura poltica brasileira.
O que na verdade eu sempre falo que a gente tem todo um processo em Niteri que eu acho que pode ter sido prejudicial que a cooptao dos agentes comunitrios. E isso vem l desde a poca do PDT. E quando o PT assume no rompe com essa lgica. Eu acho que isso pode ter contribudo muito para esse processo do OP, no houve uma poltica de movimento. Houve uma reafirmao da lgica de que vereador que faz obra. No houve tambm um rompimento de que vereador no faz obra que vereador faz lei. Esse rompimento no teve, inclusive, hoje a gente at ouve dizer que tem que dar obra mesmo para o vereador, a gente ouve dizer isso, o que prejudicou enormemente a situao do OP, porque era muito complicado voc dizia: olha, voc tem que vir aqui para discutir as suas questes tanto a questo da educao como a questo do lazer, s que aqui todo um processo de discusso demorado e eu tenho que ver o que voc quer, o que ela quer, um processo de democracia mesmo. Porque o OP tambm tem essa questo democrtica de abrir mo da sua posio poltica, por conta do outro (Equipe do Oramento Participativo).
A questo do oramento comparece de qualquer forma como um processo decisivo para a se pensar as polticas pblicas hoje e que segundo a proposta aprovada na conferncia municipal toca na dificuldade que identificar e acompanhar os recursos que so destinados infncia nas diferentes reas de polticas pblicas. De certa forma essa preocupao 351
transpe a temtica da intersetorialidade para o campo do oramento das polticas pblicas. Algumas das dificuldades em torno da questo oramentria, sobretudo, nas polticas voltadas para a infncia decorrem tambm da prevalncia da lgica imediatista que adquire contornos bem acentuados e foras de sustentao poltica no papel desempenhado pelas organizaes no-governamentais na execuo dos projetos assistenciais nesta rea. Investir na consolidao de servios implica reverter essa lgica e criar compromissos no perenes e pontuais, mas, de fato, consolidar uma rede com ntido carter pblico.
A dificuldade o entendimento dos Vereadores, da Cmara como um todo, quanto importncia dessa poltica para Niteri. Volto a dizer que cai l naquela coisa que eu disse no comeo da entrevista, sobre o ufanismo, isso muito difcil para Niteri. Niteri vai ter que superar esse desafio. Ento, um vereador que de um municpio que detm os melhores ttulos, como que ele vai trabalhar em uma poltica que s fala das mazelas? Por isso, acredito que esteja no comeo e, ao mesmo tempo, no se operacionaliza essa poltica em termos financeiros para que ela justifique a ampliao desses recursos. Se voc nunca gasta aquele dinheiro, mesmo que seja pouco, mas mesmo assim voc no consegue executar (gastar aquele valor), por que que eu vou te dar mais? Ento um pouco mais complexa essa situao. Voc no consegue gastar porque voc no consegue mostrar fragilidade. Se voc no consegue mostrar fragilidade, no consegue que sejam aprovados projetos para combater aquela fragilidade. um ciclo absurdo e vicioso. Alm de tudo, Niteri ainda recebeu o ttulo de Prefeito Amigo da Criana, mas foram a partir de alguns critrios muito genricos, e puxados muito pela Educao. A Educao puxa muito por isso, com certeza. Mas a pr-escola no o mesmo meio da Educao fundamental. A ampliao para o Fundo Municipal da Infncia e Adolescncia, uma das razes para que no se amplie muito esse fundo assim: o fundo, como ele s apia projetos, s pode apoiar projetos, baseado na Lei 4.320, o apoio desse projeto tem que se tornar uma poltica pblica, ento, l na frente, torna-se um gasto para o municpio (Representante de ONG, Membro do Conselho Municipal da Criana e do Adolescente e do Frum DCA).
As infncias que emergem desses processos na cidade, da combinao de diferentes experincias de intersetorialidade, so profundamente marcadas pelas contradies de uma cidade onde as polticas pblicas esto ainda, de forma recente, construindo suas histrias, 352
seus encontros e consolidando ou expandindo suas redes. Esse percurso revela que as polticas para a infncia esto sendo construdas em consonncia com a prpria infncia da poltica na cidade, com sua capacidade infantil de nomear, de criar e de repetir por vrias vezes as tentativas que a descontinuidade das polticas pblicas, a hegemonia neoliberal e as cristalizaes do poder na realidade local, reiteradamente, repem ao lugar de recomeo. Nesta trajetria infantil alguns intelectuais apostam numa construo coletiva, pautada nas contradies da prpria esfera poltica em suas diferentes amplitudes: poltico-partidria, societria, institucional e territorial; propondo e construindo possibilidades de relacionamentos mais solidrios, ticos e potencialmente criativos.
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Consideraes finais.
As experincias intersetoriais em Niteri foram se desenhando a partir da combinao das particularidades das prprias polticas pblicas, tomadas em suas contradies e dinmicas, ou seja, enquanto processos nos quais as lutas sociais ganham expresso em torno das possibilidades de controle social sobre os modos de sociabilidade e reproduo material das fraes da classe trabalhadora. Deste modo, compreendemos a emergncia dessas experincias como resultantes das disputas dos diferentes sujeitos coletivos em relao aos significados que a educao, a sade e a assistncia social devem ter enquanto formas de garantia das condies objetivas e subjetivas necessrias continuidade do modo de viver, de localizao na esfera da produo e de participao nas diferentes instncias da vida social. Dizem respeito constituio da reproduo social, em sentido amplo, das condies de existncia dos viventes. Condies marcadas por processos institucionais contraditrios que, ao mesmo tempo em que integram as formas de subsuno da vida aos imperativos do capital, produzindo subjetividades conformistas lgica do consumo e da acumulao incessante, tambm potencializam e constroem relaes solidrias, desejos e esperanas impregnados por uma experincia coletiva e com sentidos humanizantes. As polticas pblicas encerram essas possibilidades no alternadamente, mas como unidade de um mesmo processo de vida e reproduo da vida. As prticas sociais so adensadas pelas construes cotidianas nas quais as instituies pblicas e privadas participam de modos particulares da reproduo dos valores hegemnicos e da produo da contra-hegmonia, realando e esmaecendo as fronteiras do pblico e do privado na construo dos novos espaos pblicos que surgem a partir da variedade de aes e formas de organizao e manifestao de interesses das classes sociais. As polticas pblicas em Niteri caminharam com elementos comuns, mas em ritmos e circunstncias diferenciadas. A trajetria da poltica de 354
sade expressa a construo de um modelo assistencial no qual a concepo de integralidade dos servios conseguiu ser traduzida em uma experincia de organizao da sua rede sintonizada dinmica particular de cada territrio. Neles os modos de vida das fraes da classe trabalhadora puderam ser considerados em processos de trabalho que cada vez mais transbordavam para outras reas das polticas pblicas com um ntido sentido de constituio de novos espaos pblicos. Constituiu-se, portanto, em uma experincia que no se restringiu aos territrios e aos relacionamentos circunscritos pelas prticas institucionalizadas dos equipamentos de sade, ao contrrio, tais equipamentos foram gradativamente sendo atravessados pelas prticas sociais dos viventes, assumindo feies cada vez mais pblicas. No se trata de desconsiderar a existncia e a fora das prticas hospitalocntricas e de subordinao aos sabres mdicos, mas de reconhecer que a disputa nesta rea produziu vetores que potencializaram a construo de uma sade pblica mais prxima dos interesses das fraes da classe trabalhadora e dos diferentes segmentos sociais que se utilizam dos servios de sade. As Unidades Bsicas de Trabalho e a articulao territorial entre as policlnicas e o Programa Mdico de Famlia so expresses desses vetores, condies objetivas a partir das quais a intersetorialidade encontrou sustentao nas prticas profissionais e sociais j em curso nos territrios. A poltica de assistncia trilhou um percurso mais difcil, em razo de encontrar condies mais adversas que as demais polticas setoriais, muito embora dispusesse de pressupostos e diretrizes, advindos da Poltica Nacional de Assistncia Social e do Sistema nico de Assistncia Social, que encurtaram o processo de valorizao da questo territorial para se pensar a dimenso territorial da oferta de seus servios. A dificuldade residiu na articulao entre os interesses pblicos e privados na conduo das aes, o que no representou uma separao ntida e precisa, mas, sobretudo, prticas nas quais um se confundia ou assumia as prerrogativas 355
do outro. A ausncia de equipamentos pblicos j em funcionamento e de profissionais concursados no possibilitaram o enraizamento objetivo e subjetivo das prticas assistncias nos territrios com a mesma magnitude, ou prxima, ao que ocorreu na rea da sade. A presena das ONGs, ainda que no deva ser tomada como expresso fechada de um nico padro de atuao, pois comporta tambm contradies importantes, conforme identificamos ao longo da pesquisa, sobretudo no processo de constituio das redes, contribuiu, sobretudo, para retardar a constituio de uma rede scio-assistencial pblica e dificultar a produo de uma cultura profissional mais prxima e sensvel dinmica dos territrios. Diante de seu curto percurso, no entanto, se consolidou como uma rea que a partir da natureza de seus programas, em particular o Programa Bolsa Famlia, contribuiu para a expanso das aes intersetoriais, ainda que no tenha tido nos seus servios e projetos uma possibilidade com a mesma intensidade diante das prprias alternncias e descontinuidades das equipes e instituies. J em relao poltica de educao observamos que a construo e expanso da rede municipal esteve diretamente associada ao processo de democratizao do acesso educao escolarizada. A partir de processos de gesto mais sintonizados s lutas travadas intelectual e politicamente no campo da educao e de suas contribuies para a construo de um determinado projeto societrio a rede municipal passou a ser orientada pela perspectiva de encontrar a cidade, contribuindo para que ela se tornasse no apenas espao, mas territrio vivo de experincias educadoras. Para tanto viveu de forma intensa em um curto perodo de tempo processos que nas demais reas j se forjavam com mais lastro, como a construo do Plano Municipal de Educao e a realizao das duas nicas conferncias municipais da histria da cidade, ainda que com dinmicas diferentes. A educao infantil ganhou uma visibilidade na cidade na medida em que convergiram diferentes tenses e momentos da prpria rea no processo de organizao de sua rede, revelando as dificuldades de 356
conduo de uma poltica que nitidamente voltada para a democratizao do acesso esbarrou na complexa trama de interesses e prticas sociais nas quais a mobilizao social, o comunitarismo, a cooptao e a expanso privada da filantropia religiosa no produziram consensos suficientes para dar um padro poltico-pedaggico comum ao esforo de reconhecimento da cidadania da infncia na cidade. A funo desempenhada pelos profissionais da Coordenao de Educao e Sade da FME ganhou visibilidade pelo sentido poltico de sua percepo quanto s necessidades e urgncia das prticas intersetoriais. Muito embora elas j se desenhassem na organizao dos ciclos, no Plano Municipal, na Proposta Pedaggica da rede e, sobretudo, nas aes da educao infantil e da educao especial nesta rea, em particular, com uma presena j reconhecida nas aes intersetoriais -, foi a partir da atuao desses profissionais que a educao encontrou outros territrios nos quais as escolas se encontravam, mas cujas relaes com os demais profissionais das polticas pblicas no chegou a se desenhar de forma to ampla. As construes das redes de servios pblicos da educao, sade e assistncia social e as articulaes dos seus profissionais a partir de uma experincia que apontava para a superao de uma lgica fragmentada de enfrentamento dos problemas sociais produziram as condies a partir das quais a intersetorialidade ganhou a cidade como experincia instituinte. No por ter representado o novo, mas pelo contedo poltico que procurou forjar como espao no apenas de gerenciamento das aes pblicas, mas por defender a dimenso pblica dessas aes, interagindo nos territrios com os viventes, seus dilemas, suas necessidades e sua cultura, constituindo-se em experincia instituinte exatamente por apontar para outras possibilidades de sociabilidade. Em uma cidade que valoriza e preza os indicadores de qualidade de vida alcanados o desafio que se coloca para o campo das polticas pblicas, sem desconsiderar a forte cultura de presena das instituies privadas na 357
oferta de servios sociais, o de assegurar essa qualidade de vida para todos. A democratizao da educao torna-se um pressuposto bsico deste processo e que vem sendo construda com a afirmao da condio educadora da cidade para alm de um discurso institucional, mas como prtica sustentada nas proposies da poltica educacional produzidas pelos profissionais da rede municipal. Os planos e as propostas voltados para o fortalecimento desta concepo so instrumentos importantes e no devem se restringir a uma determinada rea. A contribuio da experincia intersetorial para a cidade est tambm no plano poltico, ou seja, em relao incorporao desse princpio organizativo das polticas pblicas e da relao do Estado com a sociedade civil para que se estabeleam outras possibilidades de apropriao dos equipamentos e dos prprios espaos pblicos. A intersetorialidade apoiada na valorizao das dinmicas dos territrios pode fortalecer a dimenso de uso (AGAMBEN, 2007) das polticas pblicas na cidade, transformando os fluxos, as paisagens e os encontros em formas de sociabilidade que no aquelas que progressivamente transformam o acesso aos servios como acesso condio de consumo. As polticas para a infncia, decorrentes das diferentes redes e das mudanas operadas na cidade em relao expanso de novos espaos pblicos, assim como a tentativa de consolidao de uma efetiva esfera pblica com a dinmica das conferncias, uma presena mais efetiva dos profissionais e dos grupos sociais organizados nos conselhos de direito e de polticas, a continuidade e fortalecimento da experincia de oramento participativo, acabam ressaltando os traos da vida urbana que na cidade lhe imprimem a perspectiva de viver uma infncia da poltica. Um momento em que a esfera da reproduo social comporte experincias instituintes no apenas no plano educacional, mas nos modos de se pensar as polticas pblicas, a infncia e de viver na cidade. Dimenses que se no superarem os hibridismos de uma cidade que carrega fortes marcas culturais, econmicas e sociais da subordinao ao tempo veloz e globalizado de 358
nossa poca ao menos possam lhe favorecer prosseguir criativa e capaz de produzir espaos de esperanas e de encontros.
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ANEXO 1
Proposta do Curso de Extenso Universitria A interface das polticas sociais de educao, assistncia e de ateno criana e ao adolescente no municpio de Niteri. 380
UNIVERSIDADE DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO FACULDADE DE SERVIO SOCIAL
Projeto de Extenso Educao Pblica e Servio Social
A interface das polticas sociais de educao, assistncia e de ateno criana e ao adolescente no municpio de Niteri. CH: 45 horas. 30 horas de aula e 15 de atividade de campo.
Professores responsveis: Ney Luiz Teixeira de Almeida Doutorando em Educao pela UFF e professor assistente da Faculdade de Servio Social da UERJ. Mrcia Nico Evangelista Mestranda em Educao pela UFF e professora da Fundao Municipal de Educao de Niteri. Rosana Ribeiro Especialista em Polticas Sociais e assistente social da Fundao Municipal de Educao de Niteri.
Justificativa: Este curso est sendo oferecido como parte das Atividades Programadas dos cursos de Mestrado e Doutorado em Educao da UFF de Mrcia Nico Evangelista e Ney Luiz Teixeira de Almeida, respectivamente, sob a orientao da Professora Doutora Clia Frazo Soares Linhares. Constitui tambm parte do esforo de sistematizao da experincia de intersetorialidade do Ncleo de Sade e Educao da Fundao Municipal de Niteri a partir do territrio acompanhado pela Professora Rosana Ribeiro. O curso est sendo oferecido atravs de uma parceria entre o Projeto de Extenso Educao Pblica e Servio Social da Faculdade de Servio Social da UERJ, o Programa ALEPH Formao dos Professores da Educao da Faculdade de Educao da Universidade Federal Fluminense e a equipe do Ncleo de Sade e Educao da Fundao Municipal de Educao de Niteri.
Objetivos: Refletir teoricamente sobre os processos sociais e institucionais em curso hoje de interface das polticas de educao, assistncia e de ateno criana e ao adolescente no municpio de Niteri. Desenvolver atividades investigativas sobre a interface das polticas de educao, assistncia e de ateno criana e ao adolescente no municpio de Niteri e a construo do Plano Municipal de Educao em articulao com as atividades de pesquisa coordenadas pelos professores responsveis pelo curso. Sistematizar a experincia de intersetorialidade desenvolvida pela Fundao Municipal de Educao de Niteri. 381
Vagas: 24. Metade para alunos ou profissionais de Servio Social e metade para alunos de pedagogia e professores.
Inscrio e Seleo: As inscries devero ser realizadas por e-mail no perodo de 28 a 30 de julho. Resultado: 06 de agosto. Os interessados devero enviar mensagem de e-mail para peepss-uerj@hotmail.com com arquivo anexado em editor de texto Word no formato RTF. Neste arquivo devem constar: 1- Identificao do interessado: nome completo, condio (aluno ou profissional de qual rea), vinculao institucional, endereo de residncia completo, telefones de contato (fixo e celular se tiver), e-mail de contato. 2- Breve apresentao de sua trajetria acadmica e/ou profissional. 3- Texto justificando o interesse em participar do curso identificando as possibilidades de contribuio do mesmo para a sua formao e/ou atuao profissional. 4- Indicao da disponibilidade de horrio para a realizao das atividades de campo. Obs.: As
Dias, horrio e local: Tera-feira das 14:00 s 16:00 hs na UFF.
Contedo e cronograma:
19/08/08 Estado e Sociedade civil. Abordar os conceitos de Estado e Sociedade Civil problematizando a tendncia a dicotomizar essa relao. Trabalhar o conceito de Estado ampliado em Gramsci. Levantar elementos para se pensar a relao Estado-Sociedade no que diz respeito dinmica das polticas pblicas, constituio dos sujeitos sociais e polticos e com vistas a uma aproximao dessa relao na realidade local em Niteri.
26/08/08 Investigao, sistematizao e narrativas. Abordar os significados da sistematizao e das narrativas como modalidades de investigao da realidade social que situam a centralidade da experincia dos sujeitos no processo de apreenso da realidade, estabelecendo um dilogo entre sujeitos que se propem a produzirem e compartilharem olhares sobre trajetrias profissionais que no se desvinculam das trajetrias de vida e sociais de seus interlocutores. Orientar os participantes com relao aos processos de entrevista.
02/09/08 Poltica educacional e experincias instituintes em educao. Abordar as tendncias da poltica de educao no pas e os projetos societrios em disputa. As principais contradies presentes na rea. Problematizar a compreenso da poltica educacional em sua relao com a educao como dimenso da vida social. O significado das experincias instituintes em educao. Orientar os participantes quanto compreenso da dinmica das experincias instituintes como unidade contraditria e no dicotmica.
09/09/08 A poltica de ateno criana e ao adolescente. Abordar a poltica de ateno criana e ao adolescente no Brasil como campo de tenso. Problematizar suas formas de institucionalizao e dimenses legais. Apresentao de como as redes instituicionais dessas polticas esto estruturadas no municpio. Orientar os 382
participantes para que compreendam as polticas pblicas como campos discursivos e de prticas em disputa e no apenas em suas nuances legais.
16/09/08 - A poltica de assistncia social. Abordar a poltica de assistncia social no Brasil como campo de tenso. Problematizar suas formas de institucionalizao e dimenses legais. Apresentao de como as redes instituicionais dessas polticas esto estruturadas no municpio. Orientar os participantes para que compreendam as polticas pblicas como campos discursivos e de prticas em disputa e no apenas em suas nuances legais.
23/09//08 A poltica de educao no Municpio de Niteri e a experincia de intersetorialidade. Abordagem da trajetria de construo da experincia de intersetorialidade em Niteri. A vinculao trajetria das administraes petistas. A dimenso profissional e gerencial da experincia. A dimenso territorial. Histrico e estrutura das aes. Apresentao e mapeamento da rede de estabelecimentos educacionais. Orientar os participantes quanto ao processo de sistematizao da experincia.
30/09/08 Cidade, infncia e poltica. Polticas Pblicas, Intersetorialidade e Territorialidade. Abordar os conceitos de cidade, infncia e poltica de forma a ampliar as possibilidades de compreenso desses fenmenos na dinmica social e de seus relacionamentos com relao constituio de campos de ao social via polticas pblicas na dinmica da relao entre Estado e Sociedade Civil. Problematizar o paradigma das cidades educadoras e a da infncia como metfora poltica. Orientar os participantes para compreender de forma mais ampla as expresses desses conceitos na realidade local. Abordar a tendncia de organizao e gesto das polticas pblicas a partir dos conceitos de intersetorialidade e territorialidade. Orientar os participantes para a compreenso de como esses conceitos encerram possibilidades diferentes em relao dinmica da relao entre Estado e Sociedade Civil.
07/10/08 O plano Municipal de Educao. Abordar o significado legal e poltico do Plano Municipal de Educao.Abordar o processo de elaborao do Plano Municipal de Educao de Niteri do ponto de vista da relao Estado e Sociedade Civil e de sua relao com a trajetria das administraes municipais petistas e da poltica de educao de educao. Orientar os participantes para a problematizao dessa experincia em suas possibilidades instituintes.
21/10/08 Projeto poltico pedaggico. Abordar o projeto poltico pedaggico como um processo institucional que possui um potencial instituinte e articulador das relaes entre a educao com a dinmica da cidade e das demais dimenses da vida social. Orientar os participantes a pensar o potencial instituinte da construo do PPP.
28/10/08 Controle social nas polticas pblicas: o papel dos Conselhos. Abordar os Conselhos Gestores de polticas como modalidades de democratizao da relao entre Estado e Sociedade Civil. Problematizar sua trajetria no Brasil e histrico na realidade local em Niteri. Orientar os participantes para resgatarem sua dinmica, composio e atuao em Niteri.
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04/11/08 Financiamento das polticas pblicas. Abordar as principais formas de financiamento das polticas pblicas no pas hoje. O papel e composio dos fundos de polticas. O oramento e a gesto oramentria das polticas pblicas e em particular em Niteri. Orientar os participantes do curso para levantarem e analisarem os oramentos das polticas pblicas em Niteri e a particularidade do Oramento Participativo na Cidade de Niteri.
11/11/08 Debates sobre as entrevistas e levantamentos realizados. 18/11/08 Debates sobre as entrevistas e levantamentos realizados. 25/11/08 Debates sobre as entrevistas e levantamentos realizados. 02/12/08 Debates sobre as entrevistas e levantamentos realizados. 09/12/08 Entrega do trabalho. 16/12/08 Avaliao e devoluo comentada dos trabalhos.
Conduo pedaggica: O curso ser realizado de forma a estabelecer um dilogo entre os professores coordenadores e os participantes visando uma aproximao crtica e reflexiva sobre a realidade das polticas pblicas em Niteri. Os temas propostos sero debatidos a partir de textos elaborados pelos prprios professores e com o apoio de bibliografia pertinente aos assuntos abordados. Ao longo do curso os participantes desenvolvero atividades de levantamento de dados e realizao de entrevistas como parte das atividades do prprio curso em articulao com as pesquisas dos professores coordenadores assim como com o processo de sistematizao da experincia de intersetorialidade da equipe do Ncleo de Educao e sade da Fundao Municipal de Educao.
Avaliao: Ao final do curso os participantes devero entregar um trabalho com cerca de 8 pginas analisando a partir dos contedos vistos no curso a articulao das polticas pblicas no municpio de Niteri ou o processo de construo do Plano Municipal de Educao.
Certificado: Sero considerados aprovados e recebero o certificado do curso os participantes que integralizarem 80% de presena nas aulas, realizarem as atividades de entrevista e levantamento de dados e entregarem o trabalho final do curso.