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UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE


CENTRO DE ESTUDOS SOCIAIS APLICADOS
FACULDADE DE EDUCAO
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM EDUCAO





NEY LUIZ TEIXEIRA DE ALMEIDA





EDUCAO E INFNCIA NA CIDADE: DIMENSES
INSTITUINTES DA EXPERINCIA DE INTERSETORIALIDADE
EM NITERI









Niteri
2010
2

NEY LUIZ TEIXEIRA DE ALMEIDA







EDUCAO E INFNCIA NA CIDADE: DIMENSES INSTITUINTES DA
EXPERINCIA DE INTERSETORIALIDADE EM NITERI




Tese apresentada ao Programa de Ps-Graduao
em Educao da Faculdade de Educao da
Universidade Federal Fluminense, como requisito
parcial para a obteno do ttulo de Doutor em
Educao. rea de concentrao: Polticas Pblicas
e Movimentos Instituintes em Educao.





Orientadora: Prof. Dr. Clia Frazo Linhares




Niteri
2010
3

NEY LUIZ TEIXEIRA DE ALMEIDA




EDUCAO E INFNCIA NA CIDADE: DIMENSES INSTITUINTES DA
EXPERINCIA DE INTERSETORIALIDADE EM NITERI



Tese apresentada ao Programa de Ps-Graduao
em Educao da Faculdade de Educao da
Universidade Federal Fluminense, como requisito
parcial para a obteno do ttulo de Doutor em
Educao. rea de concentrao: Polticas Pblicas
e Movimentos Instituintes em Educao.



Aprovada em 25 de maro de 2010.

BANCA EXAMINADORA

Prof. Dr. Clia Frazo Linhares
Universidade Federal Fluminense
(Presidente)

Prof Dr Maria Cristina Leal
Universidade do Estado do Rio de Janeiro

Prof. Dr. Luis Antonio Baptista
Universidade Federal Fluminense

Prof. Dr. Luiz Cavalieri Bazlio
Universidade do Estado do Rio de Janeiro

Prof. Dr. Gaudncio Frigotto
Universidade do Estado do Rio de Janeiro
4


















Para Nina, Joo Pedro e Luma que
cotidianamente imprimem novos sentidos
educao e infncia em minha vida.

Para todos os profissionais que atuam na
construo das polticas pblicas em
Niteri forjando experincias que
desenham horizontes de esperana e de
desejos nas ruas da cidade.

Para Ney e Liana que reinventam a vida
transformando-a em um eterno
aprendizado.

5


AGRADECIMENTOS

Clia Linhares pela sensibilidade acadmica e potica com que
transformou a minha experincia de doutoramento em um processo de
profundas descobertas e ricos reencontros, mostrando a potncia e a
generosidade das palavras.
Aos Professores Luis Antonio Batista, Gaudncio Frigotto, Luiz
Cavalieri Bazlio, Maria Cristina Leal, Vanda Maria Costa Ribeiro e Iduna
Mont Alverne Chaves por terem aceitado participar da banca
examinadora e pelas contribuies intelectuais, solidariedade e carinho
que demonstraram em diferentes momentos de minha trajetria
acadmica.
Aos professores do Curso de Doutorado em Educao da UFF
pela seriedade e compromisso com a nossa formao.
Isabela Santacruz Lima, o anjo da guarda que zelou por mim a
cada semestre e a cada dvida.
Aos companheiros da turma de doutorado-2006 e do Aleph pelas
trilhas que ajudaram abrir, em especial Ruth, Andria, Isabel, Paolo, Rita
e Rose.
Ao Geraldo pela amizade e pelo jeito mineiro de ser.
Rosana Ribeiro, Mrcia Nico e Ana Paula pela cumplicidade e
ousadia na conduo dos cursos que subsidiaram esta pesquisa.
Vernica e Larissa que nunca deixaram de partilhar os bons e
desafiadores momentos deste percurso de forma amvel e
companheira.
Ingrid, Viviane, Michele Didier, Natlia, Mariana, Marco Antonio,
Conceio, Patrcia Minatogau, Lidiane, Ana Paula Pereira, Fabola e
Sabrina pela valiosa contribuio nos levantamentos, transcries e
debates, dando sentido coletivo a momentos que costumam ser to
solitrios.
6

Ana Ribeiro, Ana Lcia Schilke, Solange Santiago, Marta Varela,
Omar e Luis Fernando pela acolhida carinhosa e contribuies em
momentos cruciais deste trabalho.
Helosa Mesquita e Waldeck Carneiro pela considerao e
disponibilidade.
Fernanda, Celso, Maria Jos, Teresa Lago, Fernanda, Maria
Luiza, Elaine, Mrcia Cristina, Marina, Nelma, Lauane, Priscila, Renata,
Ronald, Vernica, Leila, Neilson, Maria Mrcia, Romana, Rosely,
Alessandra, Alessandro, Poliana, Liliane, Juliana, Vanessa, Marcos,
Carlos Alberto, Graa, Fbio, Cristiane, Maria de Ftima e tantos outros
que compartilharam suas experincias e trajetrias.
Aos meus queridos estudantes que durante esses ltimos quatro
anos contriburam com essa caminhada da forma mais encantadora
possvel: ensinando-me.
s companheiras de trabalho e luta da UERJ, da UCB e da UNIPLI
pela solidariedade e carinho: Rosngela, Tatiane, Jurema, Elaine
Marlova, Beth Queiroga, Beth Flix, Necilda, Mnica Santos, Nedda, Ana
Puga, Cristina, Roberta, Elisa, Glria, Simone Para, Reinaldo e
Janana.
Mnica pelo apoio e incentivo em momentos importantes deste
processo.
Aos assistentes sociais e psiclogos do DEGASE, do TJ, do TRF
e da RPE que no s compreenderam os momentos de maior
dificuldade como parte de um processo formativo como tambm
contriburam de diferentes formas, em especial Maria Angela, Tereza
Cruz, Tula, Ana Garcia, Alena, Felipe, Rosngela, Mrcia, Josiane,
Amparo, Eduardo, Ana Cristina e Flvia.
Nanci e Andrea Zoca que deram distncia um componente de
fortalecimento do carinho com que me apoiaram e acompanharam essa
trajetria.

7

RESUMO

A presente pesquisa resgata a trajetria da experincia de intersetorialidade na
cidade de Niteri no Estado do Rio de Janeiro, no perodo compreendido entre
os anos de 2006 e 2008, analisando as dimenses instituintes dos movimentos
empreendidos nos campos da educao e da infncia. A partir de uma
abordagem terica sobre a temtica da cidade e de como que as relaes entre
o Estado e a sociedade civil e entre a esfera da produo e da reproduo social
na atualidade tm articulado a esfera local dinmica global da sociedade
capitalista, trata das tendncias de descentralizao e da importncia do
territrio no campo das polticas pblicas. As diferentes compreenses sobre a
intersetorialidade, como concepo e como experincia, so analisadas com o
objetivo de destacar tanto a possibilidade de expressar apenas um esforo de
racionalizao como vir a indicar mudanas importantes no sentido de se
ultrapassar a fragmentao das polticas pblicas. Analisa as principais
particularidades da rea de educao no Brasil em suas relaes com a
progressiva atuao dos organismos multilaterais no diagnstico e proposio
de polticas para este setor, no intuito de favorecer a compreenso de como a
poltica educacional tem sido organizada na esfera local. O tema da infncia
abordado a partir da contribuio de diferentes campos do conhecimento com
maior destaque para a sua compreenso como categoria social e como
experincia humana que permite potencializar prticas sociais. Atravs de
levantamentos de dados, da anlise documental e da realizao de entrevistas
com diversos profissionais que atuam nas instncias de coordenao e
execuo das polticas de sade, educao e assistncia social assim como
com representantes da sociedade civil que atuam nos conselhos de direito e de
polticas da cidade, a experincia de intersetorialidade foi resgatada e
problematizada revelando que sua dimenso instituinte se apia,
particularmente, na autonomia que os profissionais do campo das polticas
pblicas conquistaram e na capacidade de compreenso das dinmicas de cada
territrio na cidade e como que neles se relacionam o Estado e a sociedade civil.
Palavras-Chave: Educao; Infncia; Cidade.
8

ABSTRACT

This search retrieves the path of the experience of intersectional in Niteri in
Rio de Janeiro, during the period between 2006 and 2008, examining the
dimensions of the movement that promoted efforts in education and
childhood. From a theoretical approach to the theme of the city and how the
relations between state and society and between the sphere of production
and social reproduction in the news have articulated both local and global
dynamics of capitalist society, these trends decentralization and the
importance of territory in the field of public policy. The different
understandings of the intersectional approach, as a concept and as
experience, are examined in order to highlight both the opportunity to have
only one attempt to rationalize and come to indicate major changes in order
to overcome the fragmentation of public policies. Discusses the main features
of the area of education in Brazil in its relations with the progressive role of
multilateral organizations in the diagnosis and propose policies for this sector
in order to promote understanding of how educational policy has been
organized at the local level. The theme of childhood is approached from the
contribution of different fields of knowledge with more emphasis to
understanding how social class and how human experience can enhance
social practices. Through survey data, documentary analysis and interviews
with various professionals working in the international coordination and
implementation of health policies, education and social assistance as well as
representatives of civil society that act on the advice of legal and policy the
city, the experience of intersectional was rescued and problematic revealing
that its size instituting relies particularly on the autonomy of the professional
field of public policies and gained the ability to understand the dynamics of
each area in the city and how relate them the state and civil society.
Keywords: education; childhood; city.

9

RESUME

La prsente recherche reprend le parcours de lexprience dintersectorialit de la
ville de Niteroi dans lEtat de Rio de Janeiro sur la priode de 2006 2008,
analysant les dimensions constitutives des actions entreprises dans le secteur de
lducation et de lenfance. Sont abords les tendances de dcentralisation et
limportance du territoire dans le domaine des politiques publiques partir dune
approche thorique sur la thmatique de la ville et de comment les relations entre
lEtat et la socit civile et entre la sphre de la production et de la reproduction
sociale lient, aujourdhui, la sphre locale la dynamique globale de la socit
capitaliste. Les diffrentes conceptions de l'approche intersectorielle, comme
concept et comme exprience, sont examins en vue de mettre en vidence aussi
bien lexpression dun effort de rationalisation, comme d'indiquer des changements
majeurs dans le sens de dpasser la fragmentation des politiques publiques. Dans le
but de favoriser la comprhension de comment la politique ducationnel est
organise dans la sphre locale, cette tude analyse les principales particularits du
secteur de leducation au Brsil dans ses rapports avec lintervention progressive
des organismes multilatraux dans le diagnostique et dans les propositions des
politiques pour ce secteur. La thmatique de lenfance est aborde partir de la
contribution de diffrents domaines de connaissance, en mettant laccent sur sa
comprhension en tant que catgorie sociale et exprience humaine qui permet la
potentialisation des pratiques sociales. Par le biais de la rcuperation de donnes,
de lanalyse documentaire, de la ralisation dentrevues avec divers professionnels
qui interviennent dans les instances de coordination et dexcution des politiques de
sant, dducation et dassistance sociale, ainsi que des reprsentants de la socit
civile intervenant dans les instances de droit et des politiques de la ville,
lexprience dintersectorialit a t abord et problmatis. Ceci a mis en
vidence que sa dimension constitutive prend, particulirement, appui dans
lautonomie acquise par les professionnels du domaine des politiques publiques,
dans la comprhension des dynamiques de chaque territoire dans la ville et de
comment se nouent les rapports avec lEtat et la socit civile.

Mots-clef: Education; Enfance; Ville.
10


SUMRIO

INTRODUO
A cartografia de uma caminhada 19

Captulo 1- A CIDADE COMO TERRITRIO DA PRODUO
E DA POLTICA
1.1 O local e o global na delimitao dos territrios da
produo e da reproduo social 47
1.2 - Territrios da poltica: Estado e sociedade civil 68
1.3- As polticas pblicas e o cotidiano da cidade:
dimenses do trabalho profissional 82

Captulo 2- POLTICAS PBLICAS E INTERSETORIALIDADE
2.1- Descentralizao e intersetorialidade nas polticas
pblicas: sobre discursos, desejos e esperanas 97
2.2- Os desafios da educao na cidade 125
2.3 As polticas da infncia e a infncia da poltica 159

Captulo 3 EDUCAO E INFNCIA NA CIDADE DE NITERI
3.1- As dualidades da cidade das guas escondidas 194
3.2- A construo da intersetorialidade em Niteri: diferentes
pontas de uma mesma trama 226
3.3- Dimenses instituintes da ao intersetorial em Niteri:
a educao que encontra a cidade 265
3.4- A infncia que se forja entre as polticas e as redes na cidade 288

CONSIDERAES FINAIS
A infncia da poltica na cidade 353

11

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS 359

ANEXOS
Anexo I Proposta do Curso de Extenso Universitria A interface das
polticas sociais de educao, assistncia e de ateno criana e ao
adolescente no municpio de Niteri.

Anexo 2- Mapa da Cidade de Niteri.

Anexo 3 Mapa da Rede Fsica de Sade do Municpio de Niteri.



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LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS

ABRAPIA - Associao Brasileira Multiprofissional de Proteo Infncia e
Adolescncia
ACAVV - Programa de Atendimento Criana e ao Adolescente Vtima de
Violncia
AFAC Associao Fluminense de Amparo aos Cegos
AFR - Associao Fluminense de Reabilitao
AMAS - Associao Metodista de Ao Social
ANPED - Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Educao
APADA - Associao de Pais de Amigos dos Deficientes da Audio
APAE - Associao de Pais e Amigos dos Excepcionais
ARENA - Aliana Renovadora Nacional
ASEMA - Aes Socioeducativas em Meio Aberto
BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento
BIRD - Banco Internacional para a Reconstruo e o Desenvolvimento
BNH - Banco Nacional de Habitao
BPC Benefcio de Prestao Continuada
BPM - Batalho da Polcia Militar
Cacs - Conselhos de Acompanhamento e Controle Social
Cadnicio - Cadastro nico da Assistncia Social
CAPs Centro de Ateno Psicosocial
CAPS AD - Centro de Ateno Psicosocial lcool e Drogas
CAPsI - Centro de Ateno Psicosocial Infanto Juvenil
CBIA - Fundao Centro Brasileiro para a Infncia e Adolescncia
CEDCA - Conselhos Estaduais de Direitos da Criana e do Adolescente
CEDEPLAR - Centro de Planejamento e Desenvolvimento Regional
CEJOP - Centro Juvenil de Orientao e Pesquisa
CIACs - Centros Integrados de Atendimento s Crianas
CLIN - Companhia de Limpeza Urbana de Niteri
CMAS - Conselho Municipal de Assistncia Social
13

CMDCA - Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente
CME Conselho Municipal de Educao
CNAS - Conselho Nacional de Assistncia Social
CNE - Conselho Nacional de Educao
CNSS - Conselho Nacional de Servio Social
COESE - Coordenao de Estudo e Superviso Escolar
COMAD - Conselho Municipal de Polticas e Ateno s Drogas
COMDEPI - Conselho Municipal de Defesa dos Direitos da Pessoa Idosa
COMPEDE - Conselho Municipal da Pessoa com Deficincia
CONAE Conferncia Nacional de Educao
CONANDA - Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente
CONED - Congresso Nacional de Educao
COVIG - Coordenadoria de Vigilncia e Sade
CRAS - Centros de Referncia da Assistncia Social
CREAS - Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social
CRIAA - Centro Regional Integrado de Atendimento ao Adolescente
CRIAAD - Centro de Recursos Integrado de Atendimento ao Adolescente
CRIAM - Centros de Recursos Integrados de Atendimento ao Menor
CTs - Conselhos Tutelares
DEAM - Delegacia Especializada de Atendimento Mulher
DNCr - Departamento Nacional da Criana
DPCA - Delegacia Especializada de Proteo Criana e ao Adolescente
DPCA - Delegacias de Proteo Criana e ao Adolescente
DRU - Desvinculao de Recursos da Unio
ECA - Estatuto da Criana e do Adolescente
ENADE - Exame Nacional de Desempenho de Estudantes
FAMNIT - Federao das Associaes de Moradores de Niteri
FEBEM - Fundaes Estaduais de Bem-Estar do Menor
FENASE - Fundao de Assistncia Social El-Shadai
FGV - Fundao Getlio Vargas
FIA - Fundao Para a Infncia e Juventude
14

FIRJAN - Federao das Indstrias do Rio de Janeiro
FME - Fundao Municipal de Educao
FMI - Fundo Monetrio Internacional
FNDE - Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao
Frum DCA - Fruns Permanentes de Entidades No-Governamentais de
Defesa dos Direitos da Criana e Adolescente
FPE - Fundo de Participao dos Estados
FPM - Fundo de Participao dos Municpios
FUNABEM - Fundao Nacional para o Bem Estar do Menor
FUNDEB - Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e
de Valorizao dos Profissionais da Educao
FUNDEF - Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorizao dos Profissionais do Magistrio
GBT - Grupos Bsicos de Trabalho
GEPAR - Grupo Esprita Paz Amor e Renovao
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
ICMS - Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios
IDE - Instituto de Desenvolvimento para a Educao
IDEB - ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica
IDH - ndice de Desenvolvimento Humano
IFET - Institutos Federais de Educao, Cincia e Tecnologia
INAMPS - Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social
INEP - Instituto Nacional de Estudos Pedaggicos
INOCOOP- Rio - Instituto de Orientao s Cooperativas Habitacionais
IPEA - Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
IPVA - Imposto sobre Propriedade de Veculos Automotores
ITCM - Imposto de Transmisso Causa Mortis
ITR - Imposto sobre Propriedade Territorial Rural
IUPIexp - Imposto sobre Produtos Industrializados Proporcional s
Exportaes
LA - Liberdade Assistida
15

LBA - Legio Brasileira de Assistncia
LDB - Lei de Diretrizes e Bases da Educao
LOAS - Lei Orgnica da Assistncia Social
LOS - Lei Orgnica da Sade
MAC - Museu de Arte Contempornea
MDB - Movimento Democrtico Brasileiro
MDB/PDS
MDS - Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
MEC - Ministrio da Educao
MNMMR - Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua
MP - Ministrio Pblico
NAECA - Ncleo de Atendimento Especializado da Criana e do Adolescente
NAFs - Ncleos de Atendimento s Famlias
NEST - Ncleo de Estgio
OCDE - Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
ONGs - Organismos no-governamentais
ONU - Organizao das Naes Unidas
OP - Oramento Participativo
PAC - Programa de Acelerao do Crescimento
PAIF - Programa de Ateno Integral Famlia
PBF - Programa Bolsa Famlia
PCC - Programa Criana na Creche
PCNs - Parmetros Curriculares Nacionais
PDDE - Programa Dinheiro Direto na Escola
PDE - Plano de Desenvolvimento da Educao
PDS - Partido Democrtico Social
PDT - Partido Democrtico Trabalhista
PEC - Proposta de Emenda Constitucional
PEJA - Programa de Apoio aos Sistemas de Ensino para a Educao de
Jovens e Adultos
PELE - Promoo de Leitura
16

PETI - Programas de Erradicao do Trabalho Infantil
PGRM - Programa de Garantia de Renda Mnima
PIB - Produto Interno Bruto
PMDB -.Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
PMDE - Programa de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental
PMF - Programa Mdico de Famlia
PNAA - Programa Nacional de Acesso Alimentao
PNAD - Pesquisa Nacional por Amostragem Domiciliar
PNAE - Programa Nacional de Alimentao Escolar
PNAS - Poltica Nacional de Assistncia Social
PNATE - Programa Nacional de Transporte do Escolar
PNE - Plano Nacional de Educao
PNLD - Programa Nacional do Livro Didtico
PNRM - Programa de Nacional de Renda Mnima
PNUD - Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
PPS - Partido Popular Socialista
PROJOVEM - Programa Nacional de Incluso de Jovens
PRONAICA - Programa de Atendimento Integral Criana
PROUNI - Programa Universidade para Todos
PSC - Prestao de Servios Comunidade
PSDB - Partido Social Democrata Brasileiro
PSF - Programa de Sade da Famlia
PT Partido dos Trabalhadores
PTB - Partido Trabalhista Brasileiro
RECIZON - Rede Comunitria de Integrao da Zona Norte
REUNI - Programa de Apoio ao Plano de Reestruturao e Expanso das
Universidades Federais
SAEB - Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica
SAM - Servio de Assistncia a Menores
SEEs - Secretarias Estaduais de Educao
17

SENARC - Secretaria Nacional de Renda e Cidadania
SESC - Servio Social do Comrcio
SINASE - Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo
SP So Paulo
SUAS - Sistema nico de Assistncia Social
SUS - Sistema nico de Sade
UBS Unidade Bsica de Sade
UFERJ - Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro
UFF - Universidade Federal Fluminense
UMEI - Unidades Municipais de Educao Infantil
UNESCO - Programa das Naes Unidas para a Educao, Cincia e
Cultura
UNICEF - Fundo das Naes Unidas para a Infncia e Adolescncia



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LISTA DE QUADROS E TABELAS

I. Relao da quantidade de entrevistados por vnculo
institucional e tipo de insero 43

II. Nmero de matrculas e de escolas por nvel de ensino
e por tipo de dependncia no Municpio de Niteri 230

III. Crescimento da Rede Fsica Escolar Pblica
de Niteri 232

IV. Atendimento na Rede Fsica
Escolar 242

V. Capacidade Fsica Instalada unidades ambulatoriais
e hospitalares 245

VI. Aes desenvolvidas pela Secretaria Municipal
de Assistncia Social 253

VII. Metas, Aes e Prazos relativos Educao Infantil
no Plano Municipal de Educao de Niteri 291

VIII. Relao de instituies que desenvolvem aes
socioeducativas em meio aberto, pblico atendido
e rea de abrangncia 312





19

INTRODUO
A cartografia de uma caminhada

Saber orientar-se numa cidade
no significa muito. No entanto, perder-
se numa cidade, como algum se perde
numa floresta, requer instruo. Nesse
caso, o nome das ruas deve soar para
aquele que se perde como o estalar do
graveto seco ao ser pisado, e as vielas
do centro da cidade devem refletir as
horas do dia to nitidamente quanto um
desfiladeiro. Essa arte aprendi
tardiamente; ela tornou real o sonho
cujos labirintos nos mata-borres de
meus cadernos foram os primeiros
vestgios.
Walter
Benjamin, 1985.

Nenhum caminho de um s andarilho. Por mais solitria que parea
a caminhada, algumas trilhas j foram abertas. Os gravetos pisados, as
marcas dos ps que antes passaram misturam-se ao barro da estrada
formando pequenas poas por onde se revelam vestgios de diferentes
destinos. Quais vingaram? Quais ainda esto aguardando definies?
Voltar a estudar em Niteri
1
, cidade onde nasci e vivo, no
representou apenas uma mudana de itinerrio no cotidiano das idas e
vindas que a vida numa grande cidade nos impe. Configurou uma
oportunidade que se assemelha s experincias assinaladas por Walter
Benjamim de perder-me nessa cidade, de aguar a curiosidade e o medo da
descoberta, das ruas e dos lugares, do movimento da paisagem que parecia
inerte, sem tempo, sem aroma, pois havia se transformado apenas em
passagem
2
.

1
Refiro-me aqui minha insero no Programa de Ps-graduao em Educao da Universidade
Federal Fluminense no curso de Doutorado em 2006.
2
Richard Sennett assinala que cada vez mais o espao urbano tem se tornado para muitos um lugar de
passagem, medido pela facilidade com que dirigimos atravs dele ou nos afastamos dele (2006:17)
20

No posso afirmar tratar-se de uma direo perseguida com extrema
rigidez, como to pouco, reputar como obra do acaso, mas um caminho
forjado por confrontos, descobertas e, sobretudo, aberturas e errncias. Uma
conjuno de diferentes sensibilidades e percursos, dentre os quais
destacaria as orientaes coletivas com a Professora Clia Linhares, a partir
das quais tomou forma a preocupao sobre a dimenso instituinte das
prticas profissionais que entrelaam polticas pblicas, educao e infncia.
Mas o que passou a pulsar na paisagem de forma a mobilizar a minha
ateno? Que mudana foi operada na minha relao com a cidade? Como
se deu o processo de perder-me por onde j caminhei com tanta
familiaridade?
Recorro a Milton Santos (1997a: 61), inicialmente, para situar alguns
dos elementos que possibilitam compreender os traos mais marcantes
dessa mudana: a paisagem toma escalas diferentes e assoma
diversamente aos nossos olhos, segundo onde estejamos. Embora
destaque a fora da percepo na relao do sujeito com a paisagem, ela
tem uma dimenso primria a partir da qual se entrelaam conhecimento,
ao e imaginao. Assim, as imagens que passo a reter das paisagens
combinam reminiscncias e aspiraes.
O ingresso no curso de doutorado e a elaborao do projeto de tese
foram decisivos para a mudana de relacionamento com as paisagens de
Niteri, visto que a elas se somaram outras, originrias de outras cidades e
de outras experincias. Pude, ento, realizar um investimento mais rigoroso
de reflexo que apreendia os traos mais acentuados daquelas paisagens,
ou seja, as mediaes histricas que os tornavam traos presentes naquelas
e em muitas outras e que ressaltavam a importncia do entrelaamento entre
as polticas pblicas e a cidade no processo de visibilidade das categorias
sociais que mais sofrem com as desigualdades sociais e que, geralmente,
encontram maiores dificuldades de organizao social.

restringindo cada vez a possibilidade de construo de experincias com os diferentes espaos e fluxos
da cidade a uma rotina que nos condiciona a olhar a paisagem sem qualquer tipo de envolvimento.
21

As polticas pblicas, em decorrncia da complexificao do Estado e
das relaes sociais, assim como em funo da prpria extenso das
racionalidades e tecnologias de gerenciamento que marcam a sociedade
capitalista, a partir das duas ltimas dcadas ganharam novos contornos. Em
particular destacamos que as novas feies da relao entre o Estado e a
sociedade civil contriburam para um singular processo de descentralizao
de suas aes que, por conseguinte, abriram outras perspectivas para as
instncias de controle social. O percurso dessa construo que combina
maior participao democrtica e mecanismos mais aperfeioados de gesto
social esteve longe de ser linear e foi marcado por experincias polticas que
imprimiram ao perodo uma dinmica contraditria e bastante diversificada. A
questo local passa a fornecer novos significados polticos e tericos para se
pensar a constituio dos novos enfrentamentos e arranjos entre as
diferentes polticas pblicas e as aes no mbito das esferas pblica e
privada nos diferentes territrios da cidade.
Em particular, as polticas setoriais voltadas para os segmentos
sociais mais vulnerveis, dentre as quais destaco as de assistncia social e a
de ateno infncia e a adolescncia, se estruturam a partir de princpios
que prevem a interface com outras polticas pblicas. Essa interface foi
fortemente potencializada pela tendncia de articulao das polticas de
enfrentamento da pobreza, alicerada nos programas de garantia de renda
mnima que assumiram papel destacado no s no Brasil. A educao se
constitui, neste percurso, em uma das polticas centrais para se projetar uma
perspectiva de superao das aes de proteo social para o mbito da
promoo e do desenvolvimento social.
A trajetria da organizao das polticas pblicas em Niteri tambm
expressa essa tendncia. Deste modo, em 2006 a cidade comeou a
desenvolver de forma mais sistemtica uma experincia nesta direo. A
partir da preocupao em dar unidade articulao das aes das polticas
pblicas de educao, assistncia social e sade uma nova proposta de
organizao territorial foi elaborada no sentido de favorecer a discusso e
22

enfrentamento dos problemas e questes afetas s trs reas. A emergncia
desses espaos na dinmica da gesto das polticas pblicas no mbito
municipal constitui uma construo ainda recente e complexa, apresentando
um amplo leque de interrogaes e dificuldades quanto avaliao das
mudanas que todos esses esforos vm produzindo na constituio da
esfera pblica. Por se tratar de uma experincia recente e que pela dinmica
do processo poltico na cidade j se previa a sua interrupo, resgatar esta
experincia representou um grande desafio intelectual e poltico que, por
essa mesma razo, acionou uma preocupao investigativa bastante
instigante. Quais os processos histricos e institucionais que contriburam
para que vrios profissionais da educao convergissem seus esforos para
esta experincia? Como se combinaram os investimentos decorrentes da
autonomia, dos assombros e das inquietudes dos diferentes trabalhadores
das polticas pblicas que dela participaram com aqueles que se desdobram
das gestes governamentais e das experincias de valorizao da realidade
local?
A crescente despolitizao da vida social e a extenso de uma lgica
mercantilista a um conjunto cada vez mais amplo das relaes sociais
colocam, de forma bastante contundente, a possibilidade de que
experincias como essas se descolem dos horizontes das lutas sociais por
polticas pblicas que garantam direitos sociais e que forjem uma efetiva e
democrtica esfera pblica para o das prticas racionalizadoras dos recursos
e das demandas que caracterizam um padro hegemnico que reduz a
gesto poltica da questo social s polticas de gesto que hoje contabilizam
a realidade social. Contudo, essas experincias tambm abrem a
possibilidade para que sujeitos tornados invisveis recriem formas de
participao institucional, abrindo perspectivas para a construo de outras
possibilidades de ao poltica. Quais feies se desenharam a partir desta
experincia no trato da intersetorialidade das polticas pblicas que no
reproduziram apenas uma preocupao de ordem gerencial? Poderia essa
experincia contribuir para evidenciar os limites de uma concepo de
23

educao que no considera o acesso aos direitos sociais como condio de
uma sociabilidade mais humanizadora e vivente?
A paisagem ganhava novos contornos com o processo de abstrao
terica, com o reconhecimento da universalidade de seus traos: as polticas
pblicas e as novas feies da relao entre o Estado e a sociedade civil. Os
traos universais precisavam ser delimitados historicamente e a escolha foi
feita a partir de um marco presente na cultura poltica brasileira, privilegiando
na abordagem da relao entre Estado e sociedade civil as suas
contradies. Esse marco foi o processo de redemocratizao brasileiro que
atravessou os anos 80, momento singular da histria de nossa cultura
poltica que, apesar de marcada por processos de transio acordados entre
as elites e de cunho autoritrio
3
, expressava a fora das contradies sociais
e das prticas sociais de resistncia. No se tratava apenas de uma luta
contra o regime militar, mas da afirmao de uma sociedade civil mais
dinmica e plural (COUTINHO, 2006), sobretudo, com a entrada em cena de
novos sujeitos, conforme sinalizou Eder Sader (1988). As disputas travadas
em torno de projetos societrios diferentes tornaram-se transversais aos
debates realizados em diferentes dimenses da vida social: no mbito da
cultura, da educao, assim como no da esfera dos direitos sociais,
expressando, portanto, uma nova potencialidade da sociedade civil no Brasil
como arena das lutas sociais.
O cenrio poltico, econmico e cultural que se desenhou a partir de
ento esteve, contudo, longe de representar uma paisagem com cores e tons
embaados. Ao contrrio, sublinhou as contradies de um processo a partir
do qual se reconhecia e ampliava uma srie de direitos sociais que, embora,
expressasse o resultado de uma intensa mobilizao social no esteve
apoiado em uma correspondente distribuio da riqueza. O que se observa,
a partir de ento, o alargamento dos direitos sociais em um plano legal

3
Estes traos so destacados por Coutinho (1990) ao analisar as particularidades da cultura poltica
brasileira, afirmando a tendncia das transies negociadas pelo alto sem a participao e a incluso
das massas.
24

que, at o presente momento, no pode ser materializado em toda a sua
extenso em funo da intensificao do processo de concentrao de renda
no pas.
A arquitetura da Constituio de 1988 apontava, mesmo sem
expressar uma radicalizao no trato dos direitos sociais, para o
reconhecimento de um Estado de Direito, ps-ditadura, que, em ltima
instncia, decorria de uma ampliao tanto do espectro quanto das formas
de atuao de foras polticas democrticas. Ao final dos anos 80 a
sociedade brasileira j vivia uma intensa polarizao na sua primeira eleio
direta para presidente da repblica. Contudo, esse antagonismo no plano
poltico-eleitoral convivia com ambivalncias e hibridismos cada vez visveis,
em especial na esfera da cultura. Aquela recente experincia democrtica
era indicativa de como a sociedade civil se tornou decisiva para a construo
dos consensos necessrios afirmao dos projetos societrios.
Os anos 90 foram marcados tanto pelas desenfreadas expanses do
desemprego, pela consolidao da hegemonia do neoliberalismo e pelas
novas configuraes da pobreza - expresses do mais recente esforo de
recomposio do capital diante de suas prprias crises - quanto por um novo
estgio das lutas dirigidas para a ampliao e democratizao dos espaos
de atuao poltica, dos direitos sociais e das liberdades individuais. Dentre
as principais contradies e desafios que emergem nesse perodo
ressaltamos, por exemplo, o empenho de vrios segmentos polticos em dar
materialidade s conquistas legais em um aparato institucional que passou a
ser fortemente sucateado, prosseguindo na construo de uma cultura
poltica democrtica mesmo diante dos avanos de uma ideologia
individualizante.
As polticas pblicas em razo de suas funes econmicas, culturais
e ideolgicas constituem um importante campo de disputa dos distintos
projetos sociais, visto que, mesmo diante de seus limites estruturais
relativos sua gnese e constituio no mbito das estratgias de
enfrentamento da questo social na sociedade capitalista encerram
25

condies objetivas de acesso da populao aos direitos civis, polticos e
sociais. As prticas que se organizam a partir delas passaram a expressar
intensa e extensivamente as contradies aludidas, impondo a necessidade
de uma leitura mais atenta da dinmica societria que permita apreender a
dialtica de seu movimento, apontado tanto as possibilidades quanto os
limites dos percursos e discursos polticos partidrios, das mutaes dos
movimentos sociais, das novas redes de servios sociais e das prticas
profissionais voltadas para a afirmao dos projetos de sociedade que se
contraponham e superem o atual.
Um dos desafios postos hoje para diferentes profissionais que
trabalham nas polticas pblicas o de compreender a dinmica institucional
que as caracterizam em suas diferentes instncias e interfaces. Um leque
bem diversificado de sujeitos coletivos, como entidades profissionais e
sindicais, associaes de pesquisadores e programas universitrios, entre
outros, tm empreendido esse esforo ao longo dos ltimos anos. Esforo
que compartilho com tantos outros profissionais: o de pensar criticamente o
potencial instituinte das prticas profissionais realizadas no mbito de
instituies implementadoras de polticas pblicas, em especial aquelas que
so dirigidas infncia. Polticas que, contraditoriamente, integram, hoje, os
espaos de sociabilidade de largos segmentos sociais que tm nos servios
sociais um componente estratgico na luta pela sua sobrevivncia.
Expressariam essas prticas possibilidades de desenvolvimento de formas
de sociabilidade emancipatrias? Ser possvel a partir das relaes que os
segmentos populacionais mais pobres estabelecem com as polticas pblicas
contribuir para a vivncia de experincias com um significado poltico distinto
daqueles que tendem a perpetuar sua condio de subalternidade?
A opo por pesquisar as aes sociais dirigidas para a infncia na
cidade tendo como preocupao central resgatar como esse movimento vem
sendo produzido pela rea de educao se deu em funo da necessidade
de delimitao de uma das categorias sociais para as quais fossem dirigidas
tanto as aes decorrentes da relao entre a educao e as demais
26

polticas pblicas quanto das experincias intersetoriais em curso em Niteri.
Assim as aes organizadas a partir do trabalho de diferentes profissionais
em instituies, programas e projetos voltados para as crianas e
adolescentes, sobretudo as que se encontram em situao de risco ou
vulnerabilidade social, passaram a requer a interface de diferentes polticas
pblicas. As diretrizes e trajetrias das polticas de educao, assistncia
social e de sade na garantia e defesa dos direitos da criana e do
adolescente, as instncias de articulao interinstitucional, gesto e controle
social existentes na cidade de Niteri demarcavam novos arranjos territoriais,
nos quais diferentes profissionais forjaram a construo de experincias
intersetoriais.
A motivao que orientou a realizao desta pesquisa se sustentou
na interrogao sobre a dimenso instituinte da experincia de
intersetorialidade em Niteri, ou seja, de como se deu a articulao entre
educao e poltica na construo de possibilidades civilizatrias que se
anteponham ao processo de desumanizao e desvitalizao de nossa
sociedade
4
. Em funo do curto percurso dessa experincia e de termos tido
a oportunidade de acompanh-la ainda em sua construo no nos
propusemos a investigar seus resultados e impactos, mas sim resgatar sua
trajetria a partir das prprias inquietaes, incertezas e descobertas dos
profissionais que ao participarem dessa via de articulao das polticas
pblicas forjaram uma experincia particular em relao aos movimentos em
curso na sociedade que tomam a cidade como uma mediao importante
das prticas de formao humana (GADOTTI e PADILHA, 2004).
Uma importante considerao a tecer a de que h uma dimenso da
infncia hoje, principalmente aquela assistida pelas polticas pblicas, que
guarda, por certo, relao com as distintas expresses da pobreza na
atualidade. Primeiro porque o acesso educao escolarizada passa a ser
mediado por alguma poltica pblica que no a de educao apenas. Em

4
Processo denunciado de forma contundente nas reflexes de Mszros (2005) e Linhares (2002) e
como preocupao com a qual devem se debruar os educadores e a prpria educao.
27

seguida, a observao de que representa um dos segmentos sociais mais
vulnerveis frente aos fenmenos da expanso do narcotrfico como
modalidade objetiva de estratgia de sobrevivncia ou acesso ao consumo,
dos processos de desestruturao familiar, da entrada precoce no universo
do trabalho explorado e da exposio s distintas formas de violncia.
A compreenso da trajetria das polticas dirigidas infncia no Brasil
nos ltimos anos requer situar em que medida o acirramento das
desigualdades sociais e as feies assumidas pela relao entre o Estado e
a sociedade civil conformaram um quadro institucional favorvel s
elaboraes tericas e programticas que articulam a poltica de educao
s estratgias de enfrentamento da pobreza e de garantia dos direitos da
infncia. Para dar conta do alcance e das possibilidades dessas pistas e da
prpria reflexo terica sobre esse problema de pesquisa preciso situ-los
no mbito das mudanas que vm ocorrendo na dinmica entre as esferas
da produo e da reproduo social, desvelando como os fenmenos como
o desemprego estrutural, a contra-reforma do Estado e a hegemonia de uma
elaborao cultural pautada na lgica da produo da mercadoria incidem
sobre as polticas pblicas e, conseqentemente, sobre as formas de
enfrentamento da pobreza, as experincias educacionais e as condies de
garantia dos direitos humanos e sociais.
H de se destacar, portanto, a compreenso de que so estruturais
as relaes entre o aumento e as novas configuraes da pobreza e a lgica
da acumulao capitalista, o que diante de um quadro de ruptura com as
relaes de trabalho em bases salariais e do desemprego estrutural, a
atuao do Estado no campo da regulao social torna-se um fator decisivo
em relao efetivao das condies de sobrevivncia da grande maioria
da populao que, por diferentes parmetros, experimentam a condio de
pobreza. Contudo, o prprio Estado tambm participa deste grande esforo
de recomposio do capital, atuando na pavimentao da estrada que
reverte os fluxos dos investimentos pblicos e do seu prprio papel em
relao ao campo da proteo social.
28

A ofensiva neoliberal dos anos 90 acabou por desestruturar as
principais experincias de proteo social organizadas em torno do Estado
de Bem Estar Social nos pases centrais e impingiu o sucateamento e o
esfacelamento da precria rede de servios sociais em pases como o Brasil.
A experincia brasileira, sobretudo a partir da proposta de Reforma Gerencial
do Estado, significou, na verdade uma Contra-Reforma (Behring, 2003), por
representar no s a drstica reduo dos recursos do fundo pblico,
destinados s polticas pblicas, como o seu deslocamento para financiar o
prprio capital atravs dos processos de privatizao e pagamento de juros
da dvida externa.

Em sntese, o ndice de Gini mede fundamentalmente a
realidade da desigualdade no interior da renda do trabalho, deixando de
fora, portanto, as outras formas de renda que mais tem crescido no
Brasil, como juros, lucros, renda da terra e aluguis. Dessa forma, a
desigualdade de renda e riqueza no Brasil tem sido maior, sobretudo
quando a poltica monetria do Governo Federal garante uma renda
mnima para cerca de 20 mil cls parentais por meio do pagamento dos
juros da dvida pblica.
Enquanto programas como o Bolsa Famlia garante a 8 milhes
de famlias o acesso a um benefcio monetrio, cujo montante representa
somente 0,3% do PIB, a poltica de juros do Governo Federal transfere
anualmente a poucas famlias ricas uma quantia monetria equivalente a
7% do PIB. Por conta disso, torna-se muito difcil conter a desigualdade
de renda e riqueza no Brasil.
Nesse mesmo sentido, pode-se tambm destacar que os efeitos
do gasto social no so maiores porque h justamente uma restrio
importante que deriva do pagamento dos encargos da dvida pblica,
equivalente, em 2005, a 56% de todo o volume de recursos
comprometidos com a rea social do Governo Federal. Alm de
improdutivas, as despesas financeiras deprimem a gerao do emprego
(perda de 521 mil novas vagas em 2005) e contribuem para a maior
transferncia de renda aos segmentos mais ricos da populao
(POCHMANN, 2007: 77).


As tendncias no campo da anlise e do enfrentamento da pobreza
acabam concentrando, ou restringindo, em muitos casos, os diferentes
aspectos que envolvem a pobreza, em particular a insero desigual na
esfera da produo, da cultura e da poltica, necessidade de elevao dos
patamares de consumo da populao. Esse fenmeno ganha um significado
29

que vai muito alm das diretrizes que tm orientado os programas de
transferncia de renda, visto que envolve, sobretudo, uma subordinao das
polticas pblicas lgica da sociedade de consumo, destituindo da esfera
poltica e da participao poltica da populao sua dimenso de uso
(AGAMBEN, 2007), de ao protagonizada por um sujeito coletivo para se
deslocar para o campo do consumo, do acesso mediatizado por uma esfera
que perde sua feio pblica em detrimento das prticas mercantis.
Ocorre, portanto, no bojo deste processo uma radical alterao na
forma de conceber a esfera pblica e o papel do Estado, difundindo mediante
um amplo processo de desregulamentao e ideologizao a concepo de
um Estado com perfil mais gestor do que executor. O deslocamento de parte
das aes do campo da proteo social do Estado para a esfera privada
filantrpica ou comunitria decorrente de uma orientao de organismos
mundiais, gestores da nova ordem econmica dirigida pelo capital financeiro.
Ao tratar da participao do Estado no acirramento da instabilidade social,
Valla ressalta:

Diante dos problemas criados para a populao brasileira
desemprego estrutural, condies de vida precria -, as recomendaes
do Banco Mundial e do FMI tm como pressuposto, na verdade, a idia
de que as pessoas e suas comunidades devem ser criativas e se virar
para compensar os problemas criados por essa lgica de individualismo
e lucro que prejudica os mais fracos e vulnerveis (2005: 51).

As estratgias postas em curso para o desmonte do iderio e das
estruturas pautadas na concepo do estado de Bem Estar Social segundo
Laurell foram implementadas pelos governos neoliberais no sentido da
privatizao do financiamento e da produo dos servios; reduo dos
gastos sociais, eliminando programas e reduzindo benefcios; canalizao
dos gastos para os grupos carentes; e a descentralizao em nvel local. A
autora ressalta, ainda, que:

(...) A condio poltica para o xito deste projeto a derrota ou,
pelo menos, o enfraquecimento das classes trabalhadoras e das suas
organizaes reivindicatrias e partidrias. Nesse contexto, torna-se
primordial destruir as instituies de bem-estar social, por constiturem
30

uma das bases da ao coletiva e solidria que diminuem a fora
desagregadora da competio entre os indivduos no mercado de
trabalho (1995: 164).

Chamamos a ateno para o fato de que todo o esforo empreendido
pelos movimentos sociais e de trabalhadores do campo das polticas
pblicas no sentido da garantia dos direitos sociais encontrou e ainda
encontra fortes resistncias na operao de desmonte do Estado e que
transfere para uma rede de proteo privada parte de suas
responsabilidades no campo da proteo social. Se por um lado este
processo possibilitou a emergncia de novas experincias, oriundas de
parcela da sociedade civil que conseguiu manter sua capacidade de
mobilizao e de crtica a esta tendncia, sem sucumbir s armadilhas da
terceirizao das polticas pblicas, por outro, revelou uma avalanche
ideolgica em torno de novas concepes da relao entre o que pblico e
o que estatal que, de um modo geral, vem servindo para a afirmao de
uma cultura poltica que retira os contornos coletivo do enfrentamento da
pobreza e os repe de forma individualizada nas esferas da famlia, da
escola e das instituies, pblicas ou no, que implementam programas
sociais.
Temos ento, um processo que alm de econmico e poltico tem
forte contedo cultural, visto que opera com formas de compreenso dos
problemas que atingem largos extratos da sociedade e que fazem parte dos
modos de vida e das formas como so pensadas e articuladas as estratgias
de sobrevivncia desses mesmos segmentos sociais. Assim fica
caracterizada a centralidade da esfera da reproduo social como um
conjunto complexo de prticas sociais necessrias garantia de um dado
modo de organizao social da produo e que, por sua vez, so por ele
determinados.
As mudanas na esfera da reproduo no se esgotam nas condies
de regulao social do Estado em funo da ofensiva neoliberal, mas
apontam para a necessria produo de novos modos de pensar a realidade
31

social e suas intensas e rpidas transformaes. Neste sentido, tambm o
campo cultural experimentou profundas e decisivas mudanas. A mais
determinante pode ser demarcada em torno das mltiplas significaes da
ps-modernidade, apreendidas por Frederic Jameson (1996) como a lgica
cultural do capitalismo tardio, ou seja, como a expresso de uma cultura
sintonizada s radicais mudanas do modo de produo de capitalista onde
a lgica da produo da mercadoria penetra de forma visceral os processos
de produo e difuso cultural, assim como as vises de mundo.
Esta lgica cultural atenderia a uma condio da produo: a
valorizao do capital a partir de mercadorias de novo tipo, como os
servios, a cultura e a informao. Trata-se, portanto, de uma mudana que
combina a esfera da produo e da reproduo em novos patamares, ou
seja, favorecendo uma espcie de fordismo no campo da produo cultural
para atender s exigncias da acumulao por novos meios de valorizao
do capital articulado produo de novas vises sobre a realidade. Assim a
lgica da produo da mercadoria atravessa indistintamente a produo
cultural, quer no sentido das novas mercadorias, quer das novas
elaboraes sobre a realidade, tornando uma e outra completamente
descartvel, assim como ocorre hoje com qualquer mercadoria, subsumida
tendncia de diminuio do tempo de durao do valor de uso. Mas tambm
atravessa os servios sociais inscrevendo sua produo e distribuio na
lgica da produo da mercadoria e do consumo.
Partindo da compreenso gramsciana da cultura como viso de
mundo, resgatamos neste autor uma ponderao substantiva para a
compreenso da extenso e significados destas mudanas, quando afirma
que:

Pela prpria concepo de mundo, pertencemos sempre a um
determinado grupo, precisamente o de todos os elementos sociais que
compartilham de um mesmo modo de pensar e de agir. Somos
conformistas de algum conformismo, somos sempre homens-massa ou
homens-coletivos. O problema o seguinte: qual o tipo histrico do
conformismo e do homem-massa do qual fazemos parte? (GRAMSCI,
1987: 12).
32


O pertencimento a diferentes tipos de homem-massa produto de um
processo histrico que, segundo o autor, deve ser superado com a crtica a
prpria concepo de mundo. A pergunta que se constri nesse processo
exatamente em relao possibilidade desta crtica estar presente nas
experincias educacionais desenvolvidas junto a segmentos sociais que,
pelas suas condies de vida - aqui tomadas em suas formas concretas de
insero nos processos de produo e reproduo das desigualdades
sociais tm, contraditoriamente, nas polticas pblicas, neste cenrio
neoliberal e de privatizao da esfera pblica, seus limites e suas
possibilidades. A tendncia de subordinao dos processos de produo e
difuso cultural lgica da produo da mercadoria em articulao com a
disseminao das perspectivas individualizantes do iderio neoliberal nas
instituies que desenvolvem programas sociais conforma um determinado
tipo de consenso, ao qual algumas experincias educacionais no s no se
rendem, resistem e se confrontam, como recriam as possibilidades de
construo de outras prticas sociais.
Esta tarefa no pode ser compreendida como exclusiva a
determinados segmentos profissionais e nem restrita aos mbitos
institucionais em que se localizam. A articulao desses processos
institucionais aos processos histricos de elaborao cultural um
pressuposto pedaggico e poltico e que no pode desconsiderar as
condies objetivas de sua realizao, ao contrrio, deve tom-las como
condio central de sua dimenso instituinte:

Em outras palavras: os movimentos necessrios para
forjarmos outras formas de conviver, produzir, pensar e compartilhar a
vida, mais solidariamente, no se encontram num alm, sobreposto ao
nosso cotidiano de mulheres e homens, esperando apenas que os
sagazes e geniais os descubram para us-los e aplic-los, mas est
entre ns, como relaes integrantes de nossas vidas, que cobram
sempre outras elaboraes, capazes de ressignificar prticas sociais de
forma criadoramente tica. Trata-se, desta maneira, de processos de
diferir que vo na contramo de presses excludentes e
homogeneizadoras ainda hegemnicas afirmando-se na busca por
33

desativar e demolir esquemas que sustentam a manuteno e o
aprofundamento das desigualdades sociais (LINHARES, 2004: 16).

Alerta a autora para o significado dado a expresso instituinte como
uma diferenciao do que seria novo e que to bem serve lgica cultural
subordinada produo da mercadoria. As experincias instituintes
adensariam, desta forma, um processo de elaborao cultural que se forja
em outra direo, imprimindo um contedo tico e potencializando as
condies de uma produo autnoma em distintas dimenses da vida
social.

(...) A fora dos movimentos polticos instituintes no est nas
decises que uma assinatura pode legalizar. Sem prescindir desses
gestos, entendemos sua vitalidade e legitimao vem dos movimentos
histricos que carregam sonhos, desejos e projetos que foram
marginalizados e at interditados em outros perodos, clamando por
serem reapropriados para a pavimentao de uma cultura, sustentada de
forma mais plural e emancipatria (IBIDEM, 2002: 119).

A vitalidade dessas experincias a base para a construo coletiva
de uma educao no atrelada aos ditames do capital, evidenciando a sua
prpria potencialidade no mbito dos processos histricos de emancipao
humana, ou seja, antagnicos desumanizao crescente imposta pela
subsuno do trabalho ao capital em larga escala.
Ao destacar a dimenso histrica que envolve o esforo de se reverter
este processo, Istevn Mszros chamou a ateno, durante a conferncia
de abertura do Frum Mundial de Educao realizado em Porto Alegre no
ano de 2004, para o papel a ser cumprido pela educao:

(...) Portanto, o papel da educao soberano, tanto para a
elaborao das estratgias apropriadas e adequadas para mudar as
condies objetivas de reproduo, como para a automudana
consciente dos indivduos chamados a concretizar a criao de uma
ordem social metablica radicalmente diferente (2005: 65).

Se a valorizao do sujeito no processo de automudana consciente
uma condio destacada por Mszros para se compreender o papel da
educao no curso da construo de uma sociedade diferente da atual, ela
34

impe uma nfase completamente distante daquelas experincias
educacionais pautadas na lgica da produo da mercadoria. A formao
utilitarista e individualmente empreendedora resultante dos ajustes de uma
educao atrelada nova condio de desemprego estrutural, conforme
demonstra Gentili (1998) ao analisar a desintegrao da promessa
integradora, no pode ser tomada como referncia para a conduo de
prticas instituintes. Ao contrrio, estas prticas apontam para uma
perspectiva de educao que valorize o sujeito e no que o submeta a um
processo de alienao e desumanizao naquilo que consiste sua
potencialidade criativa: o trabalho. A inverso provocada por uma sociedade
que educa para a submisso deve ser o foco de uma ao tambm
educativa de sentido oposto, conforme defendia Paulo Freire:

necessrio, porm, que o trabalhador social se preocupe com
algo j enfatizado nestas consideraes: que a estrutura social obra
dos homens e que, se assim for, a sua transformao ser tambm obra
dos homens. Isto significa que a sua tarefa fundamental a de serem
sujeitos e no objetos de transformao. Tarefa que lhes exige, durante
sua ao sobre a realidade, um aprofundamento de sua tomada de
conscincia da realidade, objeto de atos contraditrios daqueles que
pretendem mant-la como est e dos que pretendem transform-la
(1979: 48).

H de se chamar a ateno para o fato de que a subordinao da
prpria educao lgica da produo da mercadoria expressa um dos
limites impostos s experincias educacionais, uma vez que transfigura a
noo da educao como direito na concepo de um servio que pode ser
comercializado ou cuja produo se submeta a critrios outros, distantes da
esfera de luta pela garantia e ampliao dos direitos sociais (Frigotto, 2001).
Da mesma forma que a progressiva complexificao da vida e das formas de
produo social tm levado a um incessante movimento de fragmentao do
real, quer das prticas sociais e profissionais, quer dos conhecimentos que
as orientam. Investigar as experincias educacionais como prticas
instituintes essencialmente reconhecer suas potencialidades quanto
superao da lgica fragmentria hegemnica de organizao do fazeres e
35

dos saberes, com seus endereamentos para as concentraes de bens e
acumulaes de privilgios.

No podemos deixar de perceber nesses movimentos terico-
metodolgicos da interdisciplinaridade um sentido de rearticulao de
saberes e fazeres que vai contra toda aquela lgica do fracionamento e
da diviso. Se no existe uma vacina que impea que seu uso seja
distorcido ou isolado, extraviando possibilidades transformadoras, por
outro lado, esses movimentos tambm podem produzir contribuies
para a criao de uma nova cultura, que se alimente de uma pluralidade
de lgicas, que assuma as indivisibilidades que entrelaam sujeitos e
objetos do conhecimento (LINHARES, 1999: 28).

Pensar a dimenso instituinte das experincias educacionais requer,
portanto, reconhecer suas possibilidades de transbordamento para alm
das fronteiras disciplinares e setoriais. Em que pesem todos os entraves e
descaso para com a educao pblica e, por extenso, em relao escola,
as experincias instituintes, conforme aponta Linhares, sem desconsiderar
os embates, as contradies e as ambigidades que as atravessam, podem
ser identificadas a partir de alguns componentes centrais:

(...)1) Empenho pela construo de uma participao
democrtica expansiva, com especial destaque para a concretizao e
as ressonncias do Oramento participativo; 2) Processos de
participao de professoras, professores, estudantes equipes dirigentes
e auxiliares, pais nos rumos da escola, com interlocues com sindicatos
e associaes cientficas da educao; 3) Processos de participao dos
familiares e da prpria comunidade nos rumos da escola; 4) Busca de
aproximao com a vida social; 5) Estmulo ao desenvolvimento da
autonomia dos professores; 6) Ateno voltada para a construo
permanente de processos democrticos na escola (2006: 20).

Nesta direo, as experincias que hoje so realizadas em diferentes
localidades voltadas para a articulao da educao com as demais polticas
pblicas assim como com a prpria dinmica poltica e cultural da cidade
expressam possibilidades de construo no apenas de aes intersetoriais
ou interdisciplinares, mas de experincias polticas e pedaggicas que
sublinhem a dimenso educadora da cidade como movimento instituinte. O
que envolve um amplo e diversificado campo de experincias que tanto
remete s reflexes e orientaes resultantes do I Congresso Internacional
36

das Cidades Educadoras realizado em Barcelona em 1990 como quelas
que pautam as produes do Instituto Paulo Freire e as tendncias de
articulao da educao com o espao da cidade em dezenas de municpios
com ntidas preocupaes com a construo de uma esfera pblica
alicerada em novas relaes entre as diversas esferas da realidade social e
as aes coletivas.

Cada instncia do Poder Pblico ligada educao, cada
escola, cada professor ou professora, cada coordenador ou
coordenadora deve estar inserido em um projeto poltico-pedaggico que
expresse a intencionalidade de garantir o reconhecimento entre todos
esses atores e atrizes. Sem esta intencionalidade, no ser possvel
para a escola, assim como para a cidade, converter seus problemas em
solues, seus conflitos em projetos coletivos (VIANNA, 2004:33).

Prevista em diferentes instncias das polticas pblicas, conforme
sinalizam Westphal e Mendes (2000), a intersetorialidade desponta como
uma resultante de esforos contraditrios que imprimem marcas ao mesmo
tempo democrticas, participativas e coletivas como as que derivam de uma
hegemonia cultural e poltica que afirma a necessidade de uma lgica
gerencial mais tcnica e ocupada com a gesto interinstitucional. A dimenso
instituinte desses processos reside no potencial de construo de espaos e
experincias que ultrapassem as concepes de intersetorialidade e de
territorialidade que restrinjam a esfera poltica, particularmente atravs de
sua subordinao lgica do consumo que atravessa hoje o campo das
polticas pblicas.
A preocupao com a dimenso instituinte das prticas sociais e
profissionais que se forjam na articulao e aproximao entre as polticas
pblicas serviu para produzir outro tipo de relao com a paisagem. Assim os
objetivos desta pesquisa foram delimitados ao longo da prpria caminhada,
nos contatos com uma experincia repleta de sinais e convites, aberta s
descobertas e aos perigos que ela encerrava. No se constituram, portanto,
em propsitos fechados, ao contrrio, em possibilidades que a pesquisa
37

abriu em consonncia com a dinmica da realidade e da prpria experincia
em curso:
Investigar as relaes entre a construo de prticas intersetoriais e
as particularidades das polticas pblicas de educao, assistncia
social e sade em Niteri.
Analisar as relaes entre a experincia de intersetorialidade das
polticas pblicas em Niteri e os processos polticos e culturais de
gesto da cidade.
Analisar as particularidades da relao entre Estado e sociedade civil
nos processos institucionais de construo das polticas voltadas para
a infncia em Niteri.
Deste modo o resgate da trajetria histrica dessas aes
intersetoriais constitui o principal movimento no processo de pesquisa.
Movimento que situa a apreenso da realidade no como uma decorrncia
de fatores exatos, mas como singularidade que se constri a partir de
relaes contraditrias e dinmicas, nas quais se revelam os traos
universais dos processos sociais: a paisagem local e suas marcas globais. A
conduo da pesquisa se deu a partir de processos de aproximao
realidade sustentada no reconhecimento da importncia das categorias
tericas como recursos intelectuais que abrem perspectivas de anlise e de
reflexo e no como mecanismos de enquadramento. Deste modo, no
primeiro captulo, apresentamos os dilogos estabelecidos com as
contribuies de Milton Santos (1997a, 1997b e 2007) e de Henri Lefebvre
(1999, 2001 e 2004) para situarmos a centralidade da cidade e do territrio
para a compreenso de como que as dinmicas da produo e da
reproduo social incidem sobre os processos de formulao e conduo
das polticas pblicas, articulando a esfera local aos fenmenos globais na
atualidade.
Tomando como referncia central as reflexes de Gramsci
resgatamos parte do percurso intelectual em torno da relao entre Estado e
sociedade civil para nos aproximarmos de suas manifestaes concretas na
38

cidade, ressaltando-lhes a condio de territrios da poltica. Procuramos
deste modo, apresentar sobre quais perspectivas abordamos as relaes
sociais, econmicas e culturais da cidade de Niteri, tratando de suas
particularidades sem perder de vista suas vinculaes esfera da produo
e da reproduo social assim como s relaes entre sociedade poltica e
sociedade civil. A partir deste esforo terico apontamos para a necessidade
de resgate das trajetrias das polticas pblicas na cidade como espaos
contraditrios onde se traduzem tanto as disputas pela hegemonia quanto as
estratgias de reproduo da fora de trabalho e de suas condies de vida
e modos de sociabilidade. Dando destaque s funes intelectuais que os
profissionais das polticas pblicas podem desempenhar neste sentido.
As abordagens sobre a intersetorialidade, a educao e a infncia
adquiriram um significado especial no percurso da pesquisa, o que se revela
no segundo captulo. A reflexo sobre os significados e alcances da
intersetorialidade serviu para ampliar os horizontes de tratamento das
experincias que se forjam na cidade de Niteri. O resgate da poltica
educacional permitiu situar como a dinmica de articulao do global e do
local ganha contornos particulares neste campo de poltica pblica. E
procuramos considerar, a parir de diferentes perspectivas, como que a
produo sociolgica e filosfica situa a infncia, possibilitando um resgate
de como vem se forjando a infncia no Brasil a partir de diferentes polticas
pblicas e formas de interveno do Estado e da sociedade civil. Assim
como podemos tambm pensar a infncia, a partir das reflexes de Benjamin
(1985) e Agamben (2005), como metfora poltica capaz de contribuir qual a
anlise das dimenses instituintes da experincia construda em Niteri.
No terceiro captulo, o resgate da histria de Niteri foi fruto de uma
pesquisa bibliogrfica fortemente marcada pelas reminiscncias de uma
infncia e juventude que se constituram em memria da cidade. A
singularidade das guas escondidas brotou por entre as idas e vindas da
poltica partidria e dos esforos de construo das polticas pblicas e de
suas redes. Em seguida resgatamos as diferentes pontas da trama que
39

favoreceu a organizao da Ao Intersetorial, situando as particularidades
de cada poltica setorial na cidade. A experincia da Ao Intersetorial foi
apresentada e analisada a partir das narrativas de vrios de seus
participantes no sentido de destacar como os movimentos produzidos na
rea de educao e por um leque de profissionais potencializam o
movimento da educao em direo cidade. Prosseguindo, destacamos as
infncias que so produzidas socialmente com a dinmica das polticas
pblicas e das redes na cidade para afirmarmos a dimenso instituinte dessa
experincia em consonncia com a infncia da poltica na cidade.
A conduo da pesquisa envolveu processos que contm
particularidades importantes do ponto de vista metodolgico como: o
levantamento e anlise documental; a realizao de um curso de extenso
universitria como parte das Atividades Programadas de Pesquisa (disciplina
obrigatria no curso de doutorado) que articularam o processo de entrevistas
com o de reflexo parcial das aproximaes entre a base conceitual da
pesquisa e a dinmica da cidade; e a prpria conduo das pesquisas e
anlise das narrativas a partir das reflexes produzidas nos processos de
orientao e de produo textual dos principais temas abordados nesta
investigao.
A pesquisa documental se deu a partir do levantamento dos Relatrios
de Gesto das Secretarias de Assistncia Social e de Sade nos anos de
2006, 2007 e 2008, do Plano Municipal de Educao de Niteri, da Lei
Orgnica do Municpio, das Atas dos Conselhos Municipais de Educao,
Assistncia Social e dos Direitos da Criana e do Adolescente nos perodos
de 2006, 2007 e 2008, da Proposta Pedaggica da Rede Municipal de
Educao, dos Relatrios do Colegiado Intersetorial referentes aos anos de
2006 e 2007, dos Cadernos de Subsdios para a elaborao do Plano
Municipal de Educao do Plano Diretor da Cidade de Niteri, das
Deliberaes das Conferncias Municipais de Assistncia Social e dos
Direitos da Criana e do Adolescente (da segunda at a stima). As
principais preocupaes que orientaram a coleta e anlise dos dados e
40

informaes estavam relacionadas ao esforo de compreenso da dinmica
das polticas e aes dos sujeitos sociais no tocante s particularidades da
cidade e as tendncias contemporneas de organizao das polticas
pblicas. Neste sentido as preocupaes que presidiram esta anlise
estavam relacionadas com as temticas da: descentralizao,
intersetorialidade, organizao e composio das redes de servios,
relao entre o pblico e o privado, concepes e diretrizes que
orientam as polticas na cidade, principais marcos das polticas
pblicas e referncias infncia.
Durante o processo de pesquisa desenvolvemos uma Atividade
Programada de Pesquisa em 2008/2 que subsidiou o processo de coleta de
dados e de realizao das entrevistas com as discusses dos principais
temas referentes pesquisa. Esta atividade contou com a participao de
profissionais e estudantes das reas de Servio Social e Educao e que
contriburam significativamente com o processo de aproximao aos
diferentes personagens que participaram da experincia intersetorial assim
como de diferentes instituies da cidade. O curso foi realizado atravs de
uma parceria do Grupo de Pesquisa Aleph coordenado pela Professora Clia
Linhares da Faculdade de Educao da Universidade Federal Fluminense
(UFF) com o Projeto de Extenso Educao Pblica e Servio Social da
Faculdade de Servio Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro
(UERJ), oferecido em Niteri na Faculdade de educao da UFF com a
cincia e aprovao da Coordenao do Programa de Ps-Graduao em
Educao da UFF. O curso A interface das polticas sociais de educao,
assistncia e de ateno criana e ao adolescente no municpio de Niteri
contou com a participao da Professora da FME e mestranda em Educao
pela UFF, Mrcia Nico Evangelista, e da Professora Rosana Ribeiro,
assistente social da Coordenao de Educao e Sade da FME, que atuou
na Ao Intersetorial de Niteri, e versou sobres as seguintes temticas:
Estado e sociedade civil; narrativas; experincia, polticas de educao,
assistncia social e criana e adolescente; projeto poltico-pedaggico, plano
41

municipal de educao; infncia, cidade e poltica; controle social e
conselhos de polticas pblicas (ver proposta completa no Anexo 1).
O resgate da trajetria da Ao Intersetorial se deu a partir da
compreenso da importncia das narrativas como forma de socializao das
experincias profissionais. Neste sentido construmos um roteiro geral que
permitia a introduo de dilogos a partir do desenvolvimento da prpria
entrevista, buscando desta forma apreender, ao mximo, elementos que
pudessem orientar novos contatos e produzir novas descobertas. Os eixos
estruturadores das entrevistas foram:
1- A caracterizao do profissional com destaque para sua trajetria
de formao, na rede municipal, funo que desempenha ou j
desempenhou, vinculao com a cidade e com a experincia de
intersetorialidade.
2- A compreenso do trabalho que cada profissional realiza,
destacando as formas de organizao e conduo do trabalho, a
equipe com quem atua e as atividades desenvolvidas.
3- As informaes e percepes acerca da poltica setorial e da
intersetorialidade. neste momento que o entrevistado aborda a
composio e histria da rede, da secretaria, da ONG ou do Conselho
onde atua. So informaes que contriburam para montar um
mosaico das aes e dos documentos que ainda deveriam ser
consultados.
4- A anlise da cidade e das gestes municipais. Procuramos
explorar neste momento a compreenso dos entrevistados sobre
Niteri, as administraes municipais e suas particularidades frente
aos partidos polticos e as principais particularidades da dinmica
cultural e poltica da cidade.
5- A trajetria da experincia de intersetorialidade. Neste momento
da entrevista os profissionais situam como tomaram conhecimento
das aes intersetoriais, de que atividades participaram e como
participaram, situam as particularidades dos territrios e apontam os
42

atores envolvidos. Procuramos neste momento da entrevista
compreender as diferentes redes e que sujeitos sociais e integrantes
deveramos tambm entrevistar em outro momento.
6- Por ltimo os entrevistados abordam as polticas para a infncia na
cidade. Nesta parte da entrevista procuramos durante as entrevistas
procuramos apreender a dinmica das polticas, das instituies e dos
territrios.
As entrevistas no foram conduzidas com o objetivo de realizar uma
anlise do discurso, aferir categorias e suas freqncias, mas como forma de
aproximao realidade das experincias de intersetorialidade e da poltica
pblica na cidade conduzida a partir das narrativas de quem participou e
forjou nesse processo uma experincia que fosse capaz de transmitir.

A experincia que passa de pessoa a pessoa a fonte a que
recorreram todos os narradores. E, entre, as narrativas escritas, as
melhores so as que menos se distinguem das histrias orais, contadas
pelos inmeros narradores annimos. Entre estes, existem dois grupos,
que se interpenetram de mltiplas maneiras. A figura do narrador s se
torna plenamente tangvel se temos presentes esses dois grupos. Quem
viaja tem muito que contar, diz o povo, e com isso imagina o narrador
como algum de longe. Mas tambm escutamos com prazer o homem
que ganhou que ganhou honestamente sua vida sem sair de seu pas e
que conhece suas histrias e tradies (BENJAMIN, 1985: 198-9).

A conduo metodolgica da pesquisa, portanto, apoiou-se no
reconhecimento e valorizao das categorias como processo que auxilia a
reproduo no plano do pensamento do prprio movimento da realidade, que
serviram para estabelecer as mediaes entre as experincias em curso na
cidade e os processos sociais, polticos e econmicos mais gerais de forma
aberta, ou seja, como possibilidade de narrar terica e criticamente uma
experincia a partir da articulao das narrativas resultantes do encontro de
um viajante que nasceu e vive em Niteri com os homens que ganham sua
vida honestamente na cidade.
As entrevistas foram analisadas a partir de um mosaico tecido a partir das
narrativas que indicavam fenmenos, processos e sujeitos, e que ao final
43

dessa montagem apresentava os diversos entrelaamentos das experincias
intersetoriais e que nos possibilitou:
1- Resgatar as diferentes experincias intersetoriais e suas linhas de
proximidade e diferenciao;
2- Elencar os protagonistas dessas experincias ampliando o leque de
entrevistados;
3- Reunir e confrontar com os documentos mais significativos de cada
rea;
4- Confrontar as particularidades das narrativas em relao a cada
poltica setorial e delimitar os momentos histricos em que so
produzidas alteraes nos seus rumos.
Ao final do processo de contatos e realizao das entrevistas (de maro
de 2008 at junho de 2009) tnhamos um mosaico construdo a partir da
anlise documental, das narrativas e das discusses realizadas ao longo do
primeiro curso de extenso, conforme consta na tabela que se segue:

QUADRO I
Relao da quantidade de entrevistados por vnculo institucional e tipo de
insero.

Vnculo institucional Tipo de insero Quantitativo
Regional Centro (Centro-Norte) 01
Regional Largo da Batalha (Leste) 01
Regional Santa Rosa (Sul-Leste) 01
Regional Fonseca (Norte) 01
Equipe da Coordenao de
Educao e Sade da
Fundao Municipal de
Educao (FME)
Regional Itaip (Leste-Oeste) 01
Colegiado da Ao
Intersetorial
Representante da Educao Coordenao
de Educao e Sade
01
Coordenao de Educao Especial 01
Coordenao de Estudo e superviso Escolar 01
Coordenaes da Fundao
Municipal de Educao (FME)
Coordenao de Educao Infantil 01
Programa Criana na Creche
da FME
Coordenao do Programa Criana na
Creche
01
Profissionais que atuaram na Regional Centro (Centro-Norte) 04
44

Regional Largo da Batalha (Leste) 01
Regional Santa Rosa (Sul-Leste) 01
Regional Fonseca (Norte) 01
Ao Intersetorial
Regional Itaip (Leste-Oeste) 01
Governamentais

01 Participante da Rede
Municipal de ateno Integral
Criana e ao Adolescente
de Niteri
No-Governamentais 01
Regional Centro (Centro-Norte) 01
Regional Fonseca (Norte) 01
Profissionais que atuam em
Organizaes No-
Governamentais Regional Itaip (Leste-Oeste) 02
Conselheiros do Conselho Tutelar 1 02
Equipe tcnica do Conselho Tutelar 1 01
Conselheiros do Conselho Tutelar 2 01
Equipe tcnica do Conselho Tutelar 2 02
Conselheiros do Conselho Tutelar 3 02
Conselhos Tutelares
Equipe tcnica do Conselho Tutelar 3 01
Secretaria Municipal de
Assistncia Social
CRAS 04
Juizado da Infncia Equipe tcnica 01
Educao 01
Assistncia Social 01
Conselhos Municipais
Criana e Adolescente 02
Frum de Defesa dos Direitos
da Criana e do Adolescente
(DCA)
Participantes do frum DCA 01
Secretaria Municipal de Educao 01 Secretrios Municipais
Secretaria Municipal de Assistncia Social 01
Sub-Secretaria do Oramento
Participativo
Equipe de assessoria 01
14 TOTAL 46
Fonte: Elaborado pelo prprio pesquisador.
Outras instituies foram tambm identificadas como importantes para
o processo de pesquisa, contudo no conseguimos estabelecer o contato
com os participantes indicados ao longo das narrativas de vrios de nossos
45

entrevistados, enquanto que em outras situaes os contatos foram feitos,
mas por motivos diversos as entrevistas no puderam ser realizadas. A
conduo da investigao e a anlise do material emprico reunido
possibilitaram o resgate de uma experincia construda por diferentes
sujeitos e que procuramos apresentar a partir de uma narrativa terica que
sublinhasse tambm a dimenso instituinte do processo de produo de
conhecimento. Foi com esta inteno que desde os primeiros momentos de
orientao coletiva no doutorado no campo de confluncia Poltica pblicas,
movimentos instituintes e educao, procuramos dar ao processo
investigativo feies coletivas e criativas.

Ia a filha muda guiando o pai cego quando, depois de muito
caminhar, chegaram ao deserto. E sentindo o pai a areia nas sandlias
acreditou ter chegado ao mar e alegrou-se.
O mar estava para sempre gravado na sua memria, disse ele
filha que nunca o havia visto. E contou como podiam ser altas as ondas,
e obedientes ao vento. E como, coroadas de espuma, faziam e
desfaziam seu penteado. O mar, contou ainda, ocupa nossos olhos por
inteiro e, se o vemos nascer, o fim no vemos. O mar sempre nos move e
sempre est parado. O mar, noite, veste-se de lua.
O mar pareceu duas vezes belo menina, pelo que era e pelas
palavras do pai. Olhou sua frente, viu as altas dunas e chamou-as
ondas no seu corao. Elas obedeciam ao vento e no alto entregavam-
lhe seus cabelos para que as desmanchasse com dedos ligeiros.
Sentaram-se os dois, o pai olhando no escuro o mar que
guardava na memria, a filha deixando que o mar de luz sem fim
ocupasse todo o espao do seu olhar. Parado diante dela, ainda se
movia. E quando a noite chegou, vestiu o cetim que a lua lhe entregava.
Dormiram ali os dois, pai e filha, ditados na areia, sonhando com
o que haviam visto. E ao amanhecer seguiram caminho, afastando-se do
deserto.
Andaram, que o mundo vasto. At que um dia, numa curva do
caminho desembocaram na praia.
O velho, sentindo a areia nas sandlias, alegrou-se, certo de ter
chegado ao deserto, talvez o mesmo deserto que atravessara quando
jovem.
Sentaram. O deserto, disse o pai menina, filho do sol. E a
menina olhando frente, viu os raios deitando na superfcie, partindo-se
mosaico de sol, e sorriu. Os ps afundam no deserto, acrescentou o pai,
e ele acaricia nossos tornozelos. A menina soltou sua mo da dele e foi
molhar os ps, deixando que a gua lhe acariciasse os tornozelos. O
deserto, disse ainda o pai, plano e como um lenol ao vento, sem
montanhas, ondeando nas costas das dunas. A menina correu o olhar
pela linha do horizonte que nenhuma montanha interrompia, viu as
ondas, e em seu corao chamou-as dunas.
46

No deserto, disse ainda o pai filha tentando explicar o mundo
sobre o qual ela no podia fazer perguntas, anda-se sempre em frente
porque no h caminhos, e a pegada do p direito j se apaga quando o
p esquerdo pisa adiante.
Levantaram-se, caminhando. E porque o velho pisava seguro no
deserto da sua lembrana, e porque a menina pisava tranqila no deserto
que lhe havia sido entregue pelo pai, seguiram adiante serenos por cima
da gua que lhes acolhia os ps acariciando os tornozelos, enquanto
suas pegadas se apagavam no caminho inexistente (2005: 209-11).

Destacamos, assim, com a potica ajuda de Marina Colassanti em No
caminho inexistente, que o conhecimento uma experincia humana
sempre inconclusa e que pode ser potencialmente criadora e criativa se
apoiada em aberturas e partilhas.
47

Captulo 1- A cidade como territrio da produo e da poltica.
1.1 O local e o global na delimitao dos territrios da produo e da
reproduo social.

Antes de tornar-me cidado do
mundo, fui e sou um cidado do Recife,
a que cheguei a partir do meu quintal, a
que se juntaram ruas, bairros, cidades.
Quanto mais enraizado na minha
localidade, tanto mais possibilidades
tenho de me espraiar, me mundializar.
Ningum se torna local a partir do
universal. O caminho existencial
inverso. Eu no sou antes brasileiro
para depois ser recifense. Sou primeiro
recifense, pernambucano, nordestino.
Depois, brasileiro, latino-americano,
gente do mundo.
Paulo Freire, 1995.

Nos dias atuais, em que profundas transformaes ocorrem em escala
planetria com uma rapidez marcada temporalmente em minutos ou
segundos, a relao entre o local e o global pode parecer uma simples
antinomia. Talvez soe anacrnico pensar no badalar dos sinos da igreja
como modo de marcar as horas quando fraes de segundo so registrados
por relgios digitais com preciso atmica em esquinas nas quais transitam,
por hora, quase a populao inteira daquelas pequenas cidades em que a
passagem do tempo tem uma sonoridade quase que ritual. Contudo, se a
velocidade com que ocorre hoje o deslocamento de grandes contingentes de
pessoas, as transformaes culturais e a prpria paisagem do planeta,
demonstra como essas alteraes assumem feies globais, seja pelo
alcance, seja pela intensidade, no se pode afirmar que essas ondas
atravessam os sete mares transformando em uma Atlntida contempornea
os modos de vida locais.
No se trata de uma mar unidirecional e linear imposta pela
globalizao econmica e cultural, mas de um movimento composto de
48

continuidades e descontinuidades das formas que a sociedade assume.
Como existiriam descontinuidades absolutas sem continuidades
subjacentes, sem suporte e sem processo inerente? Reciprocamente, como
existiria continuidade sem crises, sem o aparecimento de elementos ou de
relaes novas?, argi Lefebvre (2004: 15-6) ao tomar essa relao como
central para a compreenso da sociedade urbana como uma possibilidade
terica e prtica forma ampliada que tomou o processo de industrializao.
Processo que no destituiu o campo de significado e importncia na
dinmica social, mas o subordinou a uma nova lgica diante da cidade, em
um modo de vida em sociedade de novo tipo: urbano. As fronteiras
tradicionais entre o campo e a cidade e entre as prprias cidades, so
redesenhadas historicamente por fluxos que encerram continuidades e
descontinuidades do ponto de vista cultural, econmico e poltico. No se
trata de identificar uma tendncia urbanstica - segundo Lefebvre, uma forma
de subordinar o urbano ao industrial e seus modos peculiares de intervir
racionalmente sobre o espao -, mas o surgimento de uma sociedade urbana
que em funo da industrializao no s reorganiza diferentes espaos
como os articula de modo a atender s exigncias de uma lgica cada vez
mais global que ao expandir os modos prprios de organizao da produo
capitalista tambm potencializa as suas contradies.
O local, deste modo, no deve ser tomado como o arcaico em
confronto com o moderno, nem to pouco o diminuto diante do gigantismo da
globalizao, mas uma dimenso da organizao da vida em sociedade na
qual se preservam e se alteram relaes sociais no mais por necessidades
que lhes sejam exclusivas, mas por aquelas que, sob formas heterogneas,
se articulam aos processos globais. Se o local no deve ser deduzido do
global, tambm no se deve abstrair o global da realidade local. O elemento
de unidade dessa relao no estaria assentado, assim, nas possveis
identidades ou recprocas condensaes, mas na constituio de uma
sociedade urbana que articula o local e o global como conseqncia de um
amplo processo de industrializao e que, por no se esgotar nele, contm
49

outras possibilidades de interpretao e ao sobre a realidade scio-
espacial.
O xodo do campo para as cidades, as grandes concentraes
populacionais em metrpoles, a planificao do espao habitado, a
especulao fundiria e a tendncia segregao scio-espacial da pobreza
so processos que compem o fenmeno urbano, que articulam o campo
cidade assim como as cidades de pequeno e grande porte s metrpoles e
megalpoles, parte de um crescente incremento da capacidade de produo
e da exacerbao do consumo que a sociedade experimentou no ltimo
sculo. A vertiginosa capacidade de expanso do modo de produo
capitalista constituiu-se numa enorme fora transformadora da paisagem,
dos viventes e dos prprios valores sociais. Uma fora incontrolvel e
destrutiva, conforme sublinha Mszaros (2002), haja vista mover-se pela
lgica da acumulao incessante do capital, pondo em risco, de forma
estrutural, atravs de grandes ondas cclicas, as prprias bases materiais de
sua existncia: a natureza e os homens.
A industrializao, nesta perspectiva, no se restringe a uma das
etapas do percurso de expanso do capitalismo. Trata-se, antes de tudo, da
singularidade que adquire o modo de organizao das relaes e dos
processos produtivos na sociedade capitalista madura, capaz de gerar cada
vez mais valores de uso necessitando cada vez menos determinados meios
de produo, sobretudo, a fora de trabalho humana, convertendo, em
escala crescente trabalho vivo em trabalho morto. o que podemos chamar
de uma produo que libera o homem no como expresso de sua liberdade,
mas de acirramento de seu aprisionamento, j que possui cada vez menos
opes de viver do trabalho, ainda que do trabalho opressor e alienante.
O aumento progressivo da capacidade de produo de bens
consumveis tornou-se possvel no apenas em decorrncia de condies
econmicas, mas de sua combinao com determinadas decises polticas,
como bem se observa nas estratgias de superao da crise de
superacumulao dos anos 70 no sculo passado com as formulaes em
50

torno do iderio neoliberal e da reestruturao produtiva (ANTUNES, 1999).
No entanto, a lgica que movimenta esse sistema no est apoiada na
produo em si de valores de uso, mas na acumulao que advm da
produo de valores de uso que contenham valor de troca estendido. A
sociedade que se consolida a partir deste tipo de industrializao tem uma
dupla dimenso. De um lado adquire uma enorme capacidade de produo
de bens e de riqueza material que, em virtude da lgica contraditria da
acumulao incessante, devem durar cada vez menos, alm de no serem
de usufruto direto daqueles que os produzem. De outro, produz uma
quantidade descomunal de objetos e artefatos cuja finalidade essencial no
a satisfao, em primeiro lugar, das necessidades sociais, mas a da prpria
acumulao, ou seja, da prpria reproduo e ampliao do capital. A
produo de mercadorias que se descolam de forma cada vez mais veloz e
que oprimem aqueles que as produziram. A produo de valor de troca que
subsume o valor de uso ao consumo alienado e alienante.
Se, por um lado, a cidade o espao onde se materializa a produo
de diferentes valores, materiais e simblicos, sendo sua prpria existncia a
expresso objetiva dessa produo nas suas ruas, praas, monumentos,
edificaes, instituies sociais, equipamentos pblicos e fbricas, ela
tambm um espao regido e atravessado pela lgica da produo dos
valores de troca, ou seja, pelas relaes mercantis de compra e venda, pelo
modo de vida social voltado para produzir e reproduzir a prpria capacidade
de acumulao. A cidade no apenas o espao da produo em sentido
estrito, mas das suas condies de existncia e continuidade, da reproduo.
Como produo e reproduo social constituem uma unidade do ponto de
vista terico e histrico
5
, a cidade tambm materializa e reproduz suas
relaes constitutivas.

5
Apoiamos nossa concepo na formulao que caracteriza o pensamento de Marx sobre a unidade
dialtica entre as esferas da produo e da reproduo social: Qualquer que seja a forma social do
processo de produo, tem este que ser contnuo ou de percorrer, peridica e ininterruptamente,
as mesmas fases. Uma sociedade no pode parar de consumir nem produzir. Por isso, todo
51

As relaes de produo so essencialmente relaes sociais que
organizam o modo pelo qual uma sociedade produz e se reproduz enquanto
organismo social, dinmico e contraditrio. Assim a reproduo das relaes
sociais de produo ao mesmo tempo reproduo das contradies de
classe, em suas dimenses econmicas, culturais e polticas. A
materializao dessas relaes, no entanto, tem sido compreendida de forma
reducionista, circunscrevendo a produo fbrica, a ideologia s
instituies sociais e a reproduo social ao Estado e famlia como locus
privilegiado da reproduo da fora de trabalho. Deste modo, a economia, as
ideologias e o poder aparecem como dimenses da vida social que se
mantm restritas a determinadas instituies e espaos. Tanto as reflexes
de Antonio Gramsci sobre a relao entre o Estado e a sociedade civil (2007)
como as de Michel Foucault (1979) sobre a relao dos micro-poderes com
os processos de dominao e disciplina do corpo apontam o quanto essas
relaes apresentam muito mais porosidades e interfaces entre si do que a
rigidez que tais anlises mecanicistas sugerem. Destarte, a cidade antes
de tudo um espao que combina instituies e territrios de forma no a
estabelecer fronteiras rgidas, mas relaes e processos sociais hbridos, ou
seja, no necessariamente coesos e unitrios, embora subordinados a uma
lgica dominante de organizao da vida social, do tempo e do espao: a
lgica urbana.
A cidade expressa como que espacial e socialmente essas relaes
so forjadas em cada momento histrico e a partir de condies pr-
existentes, revelando que o espao no um vazio a ser ocupado, mas,
sobretudo, um espao poltico, lugar e objeto das estratgias, uma projeo
do tempo, reagindo sobre ele e permitindo domin-lo, e, por conseguinte,
atualmente, explor-lo at a morte (LEFEBVRE, 2004: 50). Ao passo que
implica formas concretas de ocupao e uso do espao, constituindo-se
desse modo como um territrio com suas dimenses geopolticas, tambm

processo social de produo, encarado em suas conexes constantes e no fluxo contnuo de sua
renovao , ao mesmo tempo, processo de reproduo (1998:661).
52

constituda por vrios territrios, visto que no se habita e vive na cidade de
modo nico e homogneo. As classes sociais, suas fraes, os movimentos
sociais urbanos, os segmentos populacionais compostos por crianas,
jovens, mulheres, negros e idosos enquanto sujeitos coletivos produzem
estratgias e aes polticas que tm impactos diferentes sobre o espao. Do
mesmo modo que em relao a eles so tambm produzidas respostas
diferentes, seja por parte de outros segmentos sociais, dos gestores pblicos
ou dos aparatos repressores e legisladores. As prticas de segregao
scio-espacial tm se caracterizado, neste sentido, uma constante na histria
das cidades, assim como a constituio de modos de vida que se
particularizam de acordo com os bairros, nos centros comerciais ou de
poder, nas favelas e nas periferias. a partir da centralidade que tm os
modos prprios de relacionamento dos sujeitos sociais com o espao que
Milton Santos concebe o territrio.

O territrio no apenas o resultado da superposio de um
conjunto de sistemas naturais e um conjunto de sistemas de coisas
criadas pelo homem. O territrio o cho e mais a populao, isto ,
uma identidade, o fato e o sentimento de pertencer quilo que nos
pertence. O territrio a base do trabalho, da residncia, das trocas
materiais e espirituais e da vida, sobre as quais ele influi. Quando se fala
em territrio deve-se, pois, de logo, entender que se est falando em
territrio usado, utilizado por uma dada populao (2007: 96-7).

A cidade ao se constituir, a partir de determinadas relaes sociais,
como espao da produo e da reproduo social manifesta seu dinamismo
e historicidade atravs de uma articulao complexa de diferentes territrios
que se organizam mediante a combinao de diferentes nveis da diviso do
trabalho, no respondendo a uma lgica linear.

A cada momento, cada lugar recebe determinados vetores e
deixa de acolher muitos outros. assim que se forma e mantm a sua
individualidade. O movimento do espao resultante deste movimento
dos lugares. Visto pela tica do espao como um todo, esse movimento
dos lugares discreto, heterogneo e conjunto, desigual e combinado.
No um movimento unidirecional. Pois os lugares assim constitudos
passam a condicionar a prpria diviso do trabalho, sendo-lhe, ao
mesmo tempo, um resultado e uma condio, seno um fator. Mas a
53

diviso do trabalho que tem a precedncia causal, na medida em que
ela a portadora das foras de transformao, conduzidas por aes
novas ou renovadas, e encaixadas em objetos recentes ou antigos, que
as tornam possveis. (SANTOS, 2002: 133).

Historicamente a relao entre o campo e a cidade tem sido
fundamental para a compreenso dos processos de especializao da
diviso do trabalho, em especial a diviso entre o trabalho material e o
intelectual, entre as funes de produo e as ligadas sua organizao e
controle. cidade incumbe o trabalho intelectual: funes de organizao e
de direo, atividades polticas e militares, elaborao do conhecimento
terico (filosofia e cincias) (LEFEBVRE, 2001: 28-9). Mas a diviso do
trabalho no se expressa apenas a partir da separao entre o campo e a
cidade. Ao longo da histria ela foi decisiva para promover determinadas
especializaes no interior da prpria cidade assim como entre as cidades.
Essa precedncia causal, como Milton Santos sinaliza, da diviso do
trabalho reporta importncia que a organizao das condies de produo
da vida - sejam elas materiais ou espirituais - tem no desenvolvimento do
prprio homem, conferindo - em particular nos marcos de nosso campo de
investigao - ao trabalho, linguagem, poltica e educao uma
dimenso ontolgica
6
, que marca a prpria trajetria do que concebemos

6
O desenvolvimento das foras produtivas ao longo da histria da humanidade tem sido uma constante
que no expressa, de forma alguma, uma trajetria linear ou resultante apenas de um suposto e
idealizado progresso humano. Antes e ao contrrio, tem sido o resultado de intensas disputas e
exerccios de poder, ou seja, no se trata apenas de uma dimenso tcnica da vida social, mas de uma
dimenso tcnica indissocivel da esfera poltica, dos processos de exerccio do poder em diferentes
instncias, sejam elas macro ou micro-sociais. Neste percurso cumpre papel decisivo as mudanas
sofridas pela capacidade humana de se relacionar com o ambiente modificando-o em favor da
satisfao das necessidades de sobrevivncia dos homens. Processo que impensvel como
desarticulado das relaes sociais dominantes em cada poca histrica. Neste sentido, ao abordarmos a
relao entre as esferas da produo e da reproduo social reconhecemos em determinadas instncias
da vida social uma dimenso ontolgica, que particulariza o ser social e imprime, sobretudo, s
prticas humanas um significado social, coletivo e histrico. Desse desenvolvimento, contraditrio e
pleno de continuidades e descontinuidades, e, mesmo sobre ele, resultam e incidem diferentes
complexos da vida social: a linguagem, o Estado, a ideologia, a filosofia, as artes e as cincias, dentre
tantas outras que conformam o vasto e implicado campo das relaes sociais (LUKCS, 1979). Para
efeito, de nosso esforo de pesquisa, no podemos ignorar essa complexidade, mas situamos aquelas
que so mais centrais compreenso e abordagem de nossas inquietaes investigativas. Por essa
razo, apontamos o trabalho, a poltica, a linguagem e a educao para enriquecer a abordagem que
estamos realizando sobre a relao entre produo e reproduo social na compreenso do territrio.
54

como processo de humanizao. Sinalizamos, assim, os riscos de se pensar
o relacionamento do homem com o espao, enquanto um ser social que
produz distintas formas de criao do espao habitado, seja ele a aldeia, a
cidadela ou a cidade, separando as condies de produo de sua existncia
de sua prpria forma de viver. Como pensar a cidade como uma pluralidade
de territrios, ou seja, em suas diversas formas de pertencimento e uso, sem
considerar o espao habitado como expresso dos modos de organizao
das condies de produo e dos meios e processos que lhe do
sustentao? Como pensar a cidade como espacializao da diviso do
trabalho sem considerar sua relao com a espacializao das formas de
transmisso dos valores, das crenas e das idias? Por isso a importncia
de compreendermos a cidade como territrio onde o trabalho, a linguagem, a
poltica e a educao, dentre outras instncias da vida social, constituem a
trama cotidiana que expressa unidade entre a produo e a reproduo
social. Vale resgatar, neste sentido, na minuciosa investigao de Lewis
Mumford sobre a cidade na histria, a seguinte ilustrao:

A prpria noo de uma diviso fixa do trabalho, de fixao de
muitas atividades naturais numa nica ocupao de vida, de
confinamento a um nico ofcio, data provavelmente como indica Childe,
da fundao da cidade. O homem urbano, por essa vasta expanso
coletiva do poder e controle do ambiente, pagou com uma contrao da
vida pessoal. A antiga comunidade da Idade da Pedra, penetrando na
cidade, foi desmembrada em dezenas de partes: castas, classes,
profisses, ofcios, artes.
Conforme se pode admitir, a primeira prova de especializao e
diviso do trabalho talvez remonte poca paleoltica, nos poderes
especiais exercidos pelo mgico ou chefe do ritual; e isso pode ter
ocorrido numa poca em que talvez houvesse tambm alguma
especializao ocupacional entre aqueles que se dedicavam
minerao ou a lascar a pedra. Hocart sugeriu que a diviso do trabalho
foi, originalmente, a diviso hereditria das funes do ritual; e como os
povos primitivos consideram o ritual como no menos importante que o
trabalho, ou melhor, como a forma de trabalho mais eficaz, no h
necessidade de presumir que as duas formas de especializao se
exclussem; pelo contrrio, deveramos esperar que se misturassem e
confundissem, assim como os ritos mgicos de fertilizao se
misturavam com a prtica da semeadura e a irrigao das colheitas
(2004:118).

55

Na histria das cidades as prticas sociais, sejam elas as destinadas
aos ritos, ao trabalho, transmisso dos valores e da cultura, ao poder
decisrio, proteo interna das pessoas e contra as invases, sempre se
manifestaram, de acordo com as relaes sociais dominantes em uma
determinada organizao scio-espacial. Para Mumford, a trajetria milenar
que vai do povoado, dos esconderijos nas cavernas at as aldeias e, por fim
cidade, revela que a vida humana agita-se entre dois plos: movimento e
repouso. A necessidade de fixao no anula o desejo expanso e
descoberta. O novo atrai, mas tambm impe temor. O ritual adquire
significado histrico quando a relao do homem com o espao passa a ser
movida pela necessidade de se exercer um domnio, por um tipo de uso com
expectativas de resultados. A ritualizao da vida em sociedade cria novas
formas de relacionamento com o espao, uma forma singular de experincia
espao-temporal. O culto aos mortos e aos deuses, os jogos, as guerras e as
festas passam a inscrever na dinmica da vida social modos prprios, em
cada cultura ou povo, de relacionamento com a organizao da produo,
com o trabalho. Assim como forjam cdigos e canais de comunicao que se
mesclam linguagem cotidiana, criando formas de comunicabilidade
decisivas para a produo dos sentimentos de pertencimentos, para a
delimitao dos territrios. Vale ressaltar que em diferentes perodos
histricos a lngua se constituiu no fator preponderante para a identificao
de um povo e o auto-reconhecimento de uma nao.
Mas se o rito pode ser tomado como uma forma de aproximao de
prticas sociais que possuem naturezas diferentes, tambm pode ser a
chave para a compreenso de muitas de suas cises. Se o ritual em torno
da fertilizao se manteve associado ao perodo de semeadura trao que
podemos identificar como penetrando certas culturas da antiguidade at o
sculo XX evidenciando que a dimenso espiritual da vida humana est
enraizada na vida material, outros ritos foram se dissociando desta
materialidade, criando uma esfera da vida social que foi deixando de
pertencer ao homem e habitando o reino do divino, no mais humano.
56

Alguns ritos passaram a compor um elemento central na passagem da esfera
do humano para a esfera divina, do sagrado. A constituio de uma nova
instncia da vida social: a religio tornou-se decisiva para a separao do
homem daquilo que antes lhe pertencia
7
.
As reflexes de Giorgio Agamben abrem uma perspectiva bastante
interessante para o adensamento desta forma de abordagem ao
problematizar o significado do termo religio do qual deriva a palavra religio,
contudo no em seu significado mais usual.

O termo religio, segundo uma etimologia ao mesmo tempo
inspida e inexata, no deriva de religare (o que liga e une o humano e o
divino), mas de relegere, que indica a atitude de escrpulo e de
separao que deve caracterizar as relaes com os deuses, a inquieta
hesitao (o reler) perante as formas e as frmulas que se devem
observar a fim de respeitar a separao entre o sagrado e o profano.
Religio no o que une homens e deuses, mas aquilo que cuida para se
mantenham distintos. Por isso, religio no se opem a incredulidade e
a indiferena com relao ao divino, mas a negligncia, uma atitude
livre e distrada ou seja, desvinculada da religio das normas diante
das coisas e do seu uso, diante das formas de separao e do seu
significado (2007: 66).

O religio fundado na separao do homem daquilo que lhe pertencia
traz uma dimenso bastante provocativa para nos aproximarmos das
diferentes formas e prticas histricas, ao longo do percurso da humanidade,

7
No poderamos deixar de nos reportarmos aqui, ainda que pontualmente, s reflexes de Friedrich
Engels em Sobre o papel do trabalho na transformao do macaco em homem - em que pese as
polmicas contidas no texto, fundamental para a compreenso da ontologia na tradio marxista -
sobre as inverses que a complexificao da vida social produziu a partir do advento de algumas de
suas novas instncias, contribuindo significativamente para produzir separaes entre os homens que
se ampliaram a partir de instituies com forte peso na reproduo das relaes sociais de produo:
Graas cooperao da mos, dos rgos da linguagem e do crebro, no s em cada indivduo,
mas tambm na sociedade, os homens foram aprendendo a executar operaes cada vez mais
complexas, a se propor e alcanar objetivos cada vez mais elevados. O trabalho mesmo se
diversificava e aperfeioava de gerao em gerao, estendendo-se cada vez a novas atividades.
caa e pesca veio juntar-se a agricultura e mais tarde, a fiao e a tecelagem, a elaborao de
metais, a olaria e a navegao. Ao lado do comrcio e dos ofcios apareceram, finalmente, as
artes e as cincias; das tribos saram as naes e os Estados. Apareceram o direito e a poltica e,
com eles o reflexo fantstico das coisas no crebro do homem: a religio. Frente a todas essas
criaes, que se manifestavam em primeiro lugar como produtos do crebro e pareciam dominar
as sociedades humanas, as produes mais modestas, fruto do trabalho da mo, ficaram
relegadas a seguindo plano, tanto mais quanto numa fase muito recuada do desenvolvimento da
sociedade (por exemplo, j na famlia primitiva) , a cabea que planejava o trabalho j era
capaz de obrigar mos alheias a realizar o trabalho projetado por ela. (ANTUNES, 2004: 24-5).
57

que de um modo ou de outro acentuaram a negligncia para com as coisas e
seu uso, aprofundando os processos sociais de separao dos homens de
suas criaes, assim como de sua capacidade criadora, e fortalecendo o
entendimento de que alm de no lhes pertencerem, lhes so estranhas e
superiores. Invertendo os significados dos processos sociais, transformando
os viventes em coisas e as coisas em entes portadores de nima. Apoiado
na leitura de Walter Benjamin, Agamben compreende o capitalismo como
uma religio da modernidade e que, como tal, possui trs caractersticas
fundamentais: uma religio cultural cujo fundamento o cumprimento a
um culto e no a um dogma; esse culto permanente e, por fim, o fato de
que o culto capitalista no se volta para a redeno, mas para a prpria
culpa (IBIDEM: 70).
Se o capitalismo assume na modernidade o significado de uma
religio, enquanto promove e amplia a separao do homem dos meios,
dos conhecimentos e do produto de seu trabalho, o processo de produo da
mercadoria tem uma importante contribuio histrica na promoo dessa
condio. Embora nas sociedades divididas em classes, em especial
naquelas em que o trabalho deixa de ser um meio de criao e satisfao
das necessidades sociais e converte-se a partir da explorao de uma classe
sobre a outra em meio de dominao, onde uma classe obrigada a
trabalhar para outra, como nas sociedades escravocratas, na sociedade
capitalista que esta dominao adquire feies inteiramente novas. A
diferena central, portanto, apia-se nos efeitos sobre as formas de
conscincia que advm de processos que submetem os homens a
produzirem sob circunstncias distintas de opresso, conforme salienta Marx
a respeito do mistrio da mercadoria.

A mercadoria misteriosa simplesmente por encobrir as
caractersticas sociais do prprio trabalho dos homens, apresentando-as
como caractersticas materiais e propriedades sociais inerentes aos
produtos do trabalho; por ocultar, portanto, a relao social entre os
trabalhos individuais dos produtores e o trabalho total, ao refleti-la como
relao social existente margem deles, entre os produtos do seu
58

prprio trabalho. Atravs dessa dissimulao, os produtos do trabalho se
tornam mercadorias, coisas sociais, com propriedades perceptveis e
imperceptveis aos sentidos. (...) Mas a forma mercadoria e a relao de
valor entre os produtos do trabalho, a qual caracteriza essa forma, nada
tm a ver com a natureza fsica desses produtos nem com as relaes
materiais dela decorrentes. Uma relao social definida, estabelecida
entre os homens, assume a forma fantasmagrica de uma relao entre
coisas. Para encontrar um smile, temos de recorrer regio nebulosa
da crena. A, os produtos do crebro humano parecem dotados de vida
prpria, figuras autnomas que mantm relaes entre si e com seres
humanos. o que ocorre com os produtos da mo humana, no mundo
das mercadorias. Chamo a isso de fetichismo, que est sempre grudado
aos produtos do trabalho, quando so gerados como mercadorias.
inseparvel da produo de mercadorias (2006: 94).

O fetiche da mercadoria projeta para as demais instncias da
sociedade inverses que, embora oriundas da forma peculiar da produo
capitalista, se generalizam como condio mesma da continuidade desse
modo de produo. O capitalismo se metamorfoseia em religio, estendendo e
ampliando o fetiche oriundo da esfera da produo em modos de
relacionamento entre os homens, como modo de vida e dinmica das
instituies sociais. Muito embora o Estado cumpra um papel decisivo na
garantia das condies necessrias continuidade dessa expanso, ela no
reside exclusivamente nessa instituio. A famlia, a escola, as organizaes
sociais, a vida na cidade em si, so subsumidas lgica da produo da
mercadoria, s relaes que caracterizam o mercado, onde a vida passa a
gravitar de forma cada vez mais intensiva aos ditames do capital.
A expanso desse modo de vida em sociedade que submete a
humanidade em maior quantidade e em menor tempo a uma condio de
produo de nossa prpria desumanidade, visto que separa do homem
aquilo que lhe confere a sua condio humana: a capacidade de criar, de
viver, de experimentar, de ser livre e de dar significados, est diretamente
associada ao desenvolvimento das foras produtivas sob o domnio do
capital, ou seja, sob a forma de aperfeioamento da capacidade de produzir
riqueza em oposio s condies de emancipao dos viventes.

59

(...) A razo principal por que este sistema forosamente escapa
a um significativo grau de controle humano precisamente o fato de ter,
ele prprio, surgido no curso da histria como uma poderosa na
verdade, at o presente, de longe a mais poderosa estrutura
totalizadora de controle qual tudo o mais, inclusive seres humanos,
deve se ajustar, e assim provar sua viabilidade produtiva, ou perecer,
caso no consiga se adaptar. No se pode imaginar um sistema de
controle mais inexoravelmente absorvente e, neste importante sentido,
totalitrio do que o sistema do capital globalmente dominante, que
sujeita cegamente aos mesmos imperativos a questo da sade e a do
comrcio, a educao e a agricultura, a arte e a indstria manufatureira,
que implacavelmente sobrepe a tudo seus prprios critrios de
viabilidade, desde as menores unidades de seu microcosmo at as
mais gigantescas empresas transnacionais, desde as mais ntimas
relaes pessoais aos mais complexos processos de tomada de deciso
dos vastos monoplios industriais, sempre a favor dos fortes e contra os
fracos. (MSZROS, 2002:96) (grifos do autor).

A expanso da lgica da mercadoria e a conseqente subsuno da
vida social s necessidades do capital encontraram no processo de
industrializao um importante elemento de dinamizao espacial da
produo capitalista. A industrializao implicou - em diferentes ciclos da
expanso do capital - novas especializaes do trabalho, que
tendencialmente articularam a realidade local a necessidades cada vez mais
globais, gerenciadas por empresas e organismos transnacionais e atendendo
dinmica e s requisies da universalizao desse modo de produo de
uma desumanizao crescente como modo hegemnico de organizao da
vida em sociedade.
As cidades se transformaram forjando prticas sociais cada vez mais
organicamente vinculadas prtica industrial. Ainda que em boa parte das
cidades no se tenha uma indstria instalada em seu territrio, seu modo
peculiar de organizar a produo e a reproduo social acaba incorporando
elementos que instituem modos de vida que so caractersticos de uma
sociedade regida pela industrializao, ou seja, regida pela necessidade
incessante de produzir mercadorias que possam ser consumidas em um
curto espao de tempo. Benjamin (2006) na sua anlise sobre o significado
das passagens parisienses do sculo XIX atenta para as funes que
cumpre do ponto de vista arquitetnico e na esfera do consumo ao afirmar
60

que foram projetadas para a exposio das mercadorias de luxo e que para
exp-las a arte ps-se a servio do comerciante. A vida cotidiana passa a
sofrer rpidas e significativas mudanas. As racionalidades prprias da
industrializao como a planificao, a burocracia, a tecnologia, a
programao e a padronizao imprimem cotidianidade a condio de
lugar social essencial produo e reproduo das condies de explorao
que particularizam a vida social organizada em torno da necessidade de uma
acumulao crescente. Com especial destaque s transformaes urbanas
decorrentes das mudanas espao-temporais que visam garantir a
acelerao da rotao do capital como as que tm sido experimentadas
desde o final do sculo passado.
As crises de superacumulao, como as vivenciadas nos anos 30 e
nos anos 70 tm como justificativa central a formulao elaborada por Marx
acerca da lei tendencial da queda da taxa de lucro, ou seja, uma
conseqncia do incremento das foras produtivas do capital que se
confronta com a sua prpria lgica: a necessidade da acumulao
incessante. Tais crises, a bem dizer, cclicas na histria da sociedade
capitalista produzem: de um lado excedente de capital e de outro excedente
de fora de trabalho. Ambos precisam ser transferidos territorialmente,
impulsionando a movimentao de fluxos de capitais e de mo de obra. O
ponto central nesse processo cclico de crises no exatamente a existncia
dos excedentes, mas sob a lgica do capital, a ausncia de condies de
sua valorizao, ou seja, de assegurar o aumento da capacidade de
acumulao. A diminuio do tempo de rotao geral do capital torna-se uma
estratgia vital sobrevivncia do sistema, o que tem provocado ao longo do
sculo XX uma profunda alterao da paisagem mundial atravs: das ondas
migratrias, das novas fronteiras que se abrem para a explorao do capital
como os diferentes tipos servios, antes quase que exclusivamente
pblicos da explorao indiscriminada dos insumos naturais, da
concentrao urbana com a criao das megalpoles, da tendncia a uma
territorializao segregacionista da pobreza, do soterramento das funes
61

dos Estados nacionais e da acelerao dos meios de comunicao e
transportes (HARVEY, 2003).
Ainda que no respondam exclusiva e passivamente a esta lgica,
como deixar de pensar a organizao do trnsito, da escola, as estratgias
de sobrevivncia familiar, os planos diretores das cidades, a especializao
da burocracia estatal e os novos contornos da esfera pblica, dentre uma
infinidade de outros elementos que compem a vida em sociedade hoje em
qualquer cidade, sem levar em conta seus significados na institucionalizao
de uma cotidianidade tipicamente urbana? Ou ento, como parte de uma
tendncia de universalizao da cultura prpria e necessria a uma produo
cada vez mais ampliada do valor de troca estendido? Uma produo
progressivamente dependente das condies de acelerao e primazia do
processo de consumo, ou como diria Fredric Jameson, em uma sociedade
que sustenta no efmero, na pardia, no pastiche, no aprisionamento a um
eterno presente que se desvencilha do passado, uma lgica cultural prpria
ao capitalismo tardio, essa etapa contempornea que se desenvolve a partir
das ondas cclicas de sua crise estrutural, soterrando na produo, na
histria e na poltica o sujeito.

Creio que a emergncia do ps-modernismo est estreitamente
relacionada com a emergncia desse novo momento do capitalismo
tardio multinacional ou de consumo. Acredito tambm que seus aspectos
formais expressem de muitas maneiras a lgica mais profunda desse
sistema social especfico. S conseguirei, no entanto, demonstrar isso no
tocante a um grande tema, qual seja, o desaparecimento do sentimento
da histria, o modo como todo o nosso sistema social contemporneo
comeou, pouco a pouco, a perder sua capacidade de reter seu prprio
passado, comeou a viver num presente perptuo e numa mudana que
oblitera o tipo de tradies que todas as formaes sociais anteriores, de
um modo ou de outro, tiveram que preservar (1993: 43).

A prevalncia do presente em detrimento de uma capacidade de
preservar o passado produz um impacto cultural bastante relevante nas
condies de elaborao do pensamento crtico, na formulao de
alternativas e proposio de caminhos distintos do que se forjam hoje
62

hegemonicamente. A destituio dos sujeitos de sua capacidade criadora,
no necessariamente produtora, ou reprodutora, configura um trao da lgica
cultural de nossos tempos, que se amplia em larga escala em funo da
capacidade que a sociedade capitalista em sua atual fase tem em fixar o
consumo como plo irradiador das formas de pensar e produzir o prprio
homem contemporaneamente. Formas que para habitarem o imaginrio e
pulsarem nas mentes e nos coraes, se espraiam pelo espao, produzindo
uma relao de espectador aos homens, subtraindo a potncia de sua
relao com o espao, transformando a relao territorial em uma relao
passiva e subordina paisagem urbana.

(...) A acumulao dos objetos acompanha a da populao e
sucede a do capital; ela se converte numa ideologia dissimulada sob as
marcas do legvel e do visvel, que desde ento parece ser evidente.
assim que se pode falar de uma colonizao do espao urbano, que se
efetua na rua pela imagem, pela publicidade, pelo espetculo dos
objetos: pelo sistema dos objetos tornados espetculos (LEFEBVRE,
2004:31).

A visibilidade que as prticas sociais na cidade fornecem hoje no a
paisagem da produo, mas do consumo. No so mais as fbricas, ou os
lugares da produo que predominam na paisagem urbana, mas as vias
expressas, os shoppings centers, as lojas, as ruas ornamentadas, ou seja, a
esfera da circulao e do consumo. As praas, as feiras, os eventos, os
museus, os centros culturais transformam-se, sobretudo, em espaos conde
o encontro no forja a troca de experincias, de memrias e de criao, e
sim o encontro de infinitos corpos desejosos pelo consumo, das trocas das
mercadorias, sejam elas produtos ou fora de trabalho. No o uso, mas o
consumo. No o sujeito, mas aquelas subjetividades assimiladas ao ritual da
separao das coisas, do uso, da experincia e da histria.

E como, na mercadoria, a separao faz parte da prpria forma
do objeto, que se distingue em valor de uso e valor de troca e se
transforma em fetiche inapreensvel, assim agora tudo o que feito,
produzido e vivido tambm o corpo humano, tambm a sexualidade,
tambm a linguagem acaba sendo dividido por si mesmo e deslocado
63

para uma esfera separada que j no define nenhuma diviso
substancial e na qual todo uso se torna duravelmente impossvel. Esta
esfera o consumo. (AGAMBEN, 2007: 71).

Pensar a cidade como espao onde se materializa a produo e a
reproduo social capitalista na atualidade parece apontar para a
compreenso de um espao onde se reproduz cotidianamente um grande
ritual religioso que conforme Agamben no possvel distinguir entre dias
de festa e dias de trabalho, mas h um nico e ininterrupto dia de festa em
que o trabalho coincide com celebrao do culto (IBIDEM: 70).
Essa reflexo requer, portanto, alguns cuidados. Primeiro para que o
sentido dado produo no se reduza ao da produo de mercadorias,
muito embora, seja esse o significado herdado da economia clssica e que
de fato orienta os valores e as prticas sociais na sociedade capitalista. A
produo numa concepo mais ampla, filosfica, na qual se apia as idias
de Marx e Engels, alude noo de criao e no se restringe esfera
econmica, mas envolve as artes, a cincia e toda a gama de prticas
sociais. Conforme destaca Lefebvre a diviso do trabalho que fragmenta a
produo e faz com que o processo escape conscincia ela mesma uma
produo, como a conscincia e a linguagem (1999: 46). Destarte, a
produo que se manifesta na cidade, em sua cotidianidade, no deve ser
pensada apenas em termos da produo econmica, mas como produo
das formas de conscincia, de comunicao e das relaes sociais como um
todo. Trata-se da produo de um modo de vida social, da prpria vida na
cidade.
O segundo cuidado a ser observado est diretamente vinculado ao
primeiro, e diz respeito compreenso da produo como instncia
contraditria da vida social, ou seja, como espao onde se movimentam, em
intensas disputas, formas de produo material e espiritual da vida em
sociedade. A hegemonia da produo material e espiritual da vida social no
modo de produo capitalista no lhe impe a condio de modalidade nica
ou exclusiva. O que observamos nos dias atuais, em virtude do esgotamento
64

do padro fordista de organizao social da produo a combinao de
diferentes formas de produo tidas como arcaicas ou no-capitalistas como
a produo por conta prpria, artesanal, familiar e mesmo escravista, que
passaram a cumprir um importante papel na recomposio da taxa de
acumulao que tende, pela prpria lgica da produo capitalista, a
decrescer. Sendo a produo uma instncia contraditria da vida social a
produo capitalista, em sentido amplo, no apenas como processo de
produo de mercadorias, mas como modo histrico particular de organizar a
vida em sociedade contm, ela mesma, as condies de sua negao: o fato
de apoiar-se na contnua e progressiva explorao do trabalho e do prprio
homem. A produo da condio de explorao do homem s se torna
efetiva quando se produz e dissemina a idia de que esse mesmo homem
livre para vender sua fora de trabalho. Deste modo, a contradio sobre a
qual se acomoda a sociedade capitalista sustenta uma relao de
interdependncia entre as condies materiais e espirituais da produo que
de forma alguma se esgotam na concepo restrita de produo ligada
produo de mercadorias.
A principal decorrncia desta contradio a centralidade que passa
a ter a compreenso da unidade entre reproduo e reproduo social como
constitutiva de uma concepo de produo ampliada. Aqui reside o terceiro
cuidado a ser observado: a esfera da reproduo social ela mesmo espao
de produo das condies de existncia e de continuidade de um dado
modo de produo
8
. Configura-se, desta forma, uma perspectiva importante
do ponto de vista terico: cada modo de produo subsiste enquanto
preserva suas condies de sua continuidade. A dimenso contraditria da
produo deve ser, por essa razo, tomada em sua dimenso ampliada,
tambm como contradio das formas de reproduo social.

8
Cabe sinalizar como a anlise gramsciana foi decisiva para a compreenso da relao entre essas
esferas ao abordar o perodo fordista em Americanismo e Fordismo, ressaltando que a hegemonia
nasce da fbrica e necessita apenas, para ser exercida, de uma quantidade mnima de intermedirios,
profissionais da poltica e da ideologia (2001: 247-8).
65

As prticas sociais que caracterizam a sociedade urbana encerram,
portanto, contradies que adensam a vida cotidiana. A dinmica dos
espaos escolares, familiares, das ruas, das reparties pblicas, das
atividades culturais, das festividades e das manifestaes populares
atravessada pelas contradies centrais da sociedade, pelo antagonismo das
foras sociais. Sobre este prisma a diversidade das prticas sociais que se
manifestam no cotidiano das cidades e que lhe imprime uma marca cultural
particular, tambm uma diversidade com fortes traos universais que
estabelecem nexos entre a dinmica prpria de cada cidade e a dinmica da
sociedade capitalista como um modo de estruturao da vida social em
escala global. Modo que pelas caractersticas orgnicas e capilares de sua
expanso e penetrao nos processos cotidianos das mais diferentes
cidades se constituiu - conforme denominou Mszros (2002) em um
sistema de metabolismo societal de segunda ordem visto que subordina
qualquer processo produtivo lgica da acumulao.
As cidades constituem espaos concretos onde as tenses resultantes
desse intensivo processo de subordinao afloram atravs de manifestaes
estticas, artsticas e polticas que no so fcil e imediatamente decifradas
apenas pelas suas formas aparentes. A rua que possibilita a circulao o
espao de encontros e de realizao das utopias. o espao do carnaval,
das expresses coletivas, das redes que se formam solidariamente na
vizinhana e nas rodas de amigos. Espao que anima e se anima com a
apropriao que dela fazem as pessoas que se tornam sujeitos em seus
diferentes encontros e trocas. Mas a rua tambm a vitrine das mercadorias
expostas, das relaes cotidianas que se mercantilizam e dos encontros sem
sujeitos, do medo, da violncia e das esquinas dos tempos de pressa,
negcios e isolamento de que nos fala Paulinho da Viola em Sinal Fechado.
A cidade conserva e altera as particularidades do que local, da
mesma forma que resiste, subsume ou assimila o que global. A cidade
comporta ao mesmo tempo o velho e o novo, o arcaico e o moderno, a
riqueza e a pobreza, no como traos que se sucedem linearmente no tempo
66

e no espao, conforme idealizado nos projetos de reforma urbana, mas como
expresso da prpria urbanizao, ora como resultante e ora como condio
de um processo de alterao global da paisagem.

A paisagem urbana rene e associa pedaos de tempo
materializado de forma diversa, autorizando comportamentos
econmicos e sociais diversos. Enquanto as reas luminosas so o
teatro da ao dos vetores da modernidade globalizadora, as fraes
urbanas que envelhecem podem ser operadas sem maior submisso a
tais nexos, escapando regulao direta dos atores econmicos e
sociais hegemnicos.
Para um mesmo bem ou servio, instalam-se diversos modos
produtivos, vrias modalidades de intercmbio e mltiplas formas de
distribuio e de consumo, segundo nveis de capital, de trabalho, de
informao e de organizao. Na mesma cidade, h lgicas especficas
a cada um desses nveis de atividade. A superposio dessas lgicas
individuais e complementares produz, em cada aglomerao, uma lgica
urbana unitria (SANTOS, 2002: 308-9).

A paisagem urbana ao reunir diferentes e contraditrios pedaos de
uma relao espao-tempo local articulada e subordinada a uma lgica
global penetrante faz emergir no s os processos que tm transformado as
cidades em territrios de livre troca das mercadorias, mas tambm aqueles
que conservam atravs de tradies, memrias e lutas as possibilidades de
resistncia ao imperativo do mercado. Nos marcos do presente estudo que
toma a cidade como ponto crucial para a compreenso das interfaces que
vm sendo produzidas entre as polticas pblicas na esfera local deve-se
colocar em questo se as tendncias que ganham maior visibilidade, na
atualidade, expressam um tipo de territorialidade com potencial humanizador,
emancipador. Se a delimitao dos territrios na e da prpria cidade supe
relacionamentos e sentimentos de pertencimento e envolvimento, como no
deixar de questionar se a noo e as prticas de territorialidade das polticas
pblicas, em curso hoje, confluem para o fortalecimento dos processos
culturais e polticos que afirmam a supremacia do consumo como modo de
separao dos viventes de seus direitos, de suas possibilidades histricas e
modos de construo de experincias polticas coletivas e ticas?!
67

As noes e prticas que materializam o paradigma da territorialidade
no campo das polticas pblicas no podem ser examinadas de forma
dissociada da dinmica que particulariza a organizao espacial e poltica
das cidades numa conjuntura extremamente subordinada s tendncias de
globalizao do mercado, s quais paulatinamente se submetem tanto os
interesses e fronteiras do Estado-Nao, quanto os costumes e as
racionalidades tcnicas nas quais se apiam as intervenes urbanas. Como
e a partir de quais lgicas e interesses os territrios esto sendo delimitados
em torno da relao entre a populao e as polticas pblicas? Que
pedagogia orienta e emana dessas prticas?
Se a concepo de territrio est assentada na produo de
pertencimento, de uso, como podemos pensar uma territorialidade que
envolve a populao pobre das cidades sem colocar a preocupao se esse
processo pode ter como vetor a restituio de sua capacidade de uso, de
no perpetuao de sua separao e estranhamento com relao s coisas,
esfera pblica, poltica e vida na cidade? Agamben aponta a
profanao como caminho para resistir e se contrapor ao religio em que o
capitalismo se transformou e a sacralizao do pensamento nico que os
tempos de consumo impem. Para o autor profanar no significa
simplesmente abolir e cancelar as separaes, mas aprender a fazer delas
um uso novo, a brincar com elas (2007: 75).
Lefebvre ao pensar a sociedade urbana como possibilidade terica e
prtica a compreendia como alternativa que emerge e se ope a
industrializao, ou seja, como condio de uma utopia na qual a concepo
do urbano se volte para a re-apropriao pelo ser humano, de suas
condies no tempo, no espao, nos objetos, visto que elas lhe eram, e lhe
so arrancadas, para que s se reencontre mediante a compra e a venda
(2004:163).
A possibilidade de uma territorialidade emancipatria dos sujeitos, no
reverter, isoladamente, a tendncia de subsuno que impera numa
sociedade de consumo, e que ordena a prpria espacializao das polticas
68

de forma a reproduzir e a ampliar a pobreza como condio necessria de
sua existncia, transformando progressiva e amplamente o direito em
servio, as relaes polticas em relaes de troca e o uso em consumo. Mas
aponta uma contramar: espaos de esperanas que se inscrevem na
dinmica scio-espacial da realidade local sem perder a referncia dos
movimentos globais, das grandes correntes ocenicas que trazem s
paisagens das cidades as mudanas e as foras da histria e no apenas a
moldura que hoje congela o presente.

1.2 - Territrios da poltica: Estado e sociedade civil.

A tendncia em submeter o conjunto da vida social dinmica da vida
econmica, sobretudo ao imperativo das relaes de compra e venda
9
,
alcana hoje na sociedade de consumo uma dimenso bastante expressiva,
em razo de ser forjada por uma globalizao econmica e cultural sem
precedentes na histria da humanidade. Revela a consolidao da
hegemonia de um modo de vida da sociedade do capital que se expande
sem se intimidar diante de qualquer tipo de fronteira: geogrfica, tica ou
cultural. Modo de vida esse que tende a ocultar, a partir de diferentes
estratgias, a importncia da esfera poltica da vida social. Contudo, no se
trata da eliminao da poltica da dinmica social, mas da constituio de
uma esfera extremamente reduzida em suas potencialidades, sobretudo, em
relao participao de diferentes sujeitos polticos nos processos
decisrios e de legitimao do exerccio do poder.
Essa tendncia confere atualidade uma particularidade histrica nas
relaes entre as esferas da economia e da poltica. Duas instncias

9
Esta perspectiva presente de forma bastante clara nos dias atuais, de forma alguma pode ser tomada
como nova. Ela est enraizada na prpria base de sustentao do pensamento poltico moderno, na qual
a sociedade vista como uma instncia onde se relacionam homens livres a partir de um contrato
social. O contratualismo da relao dos cidados com o Estado, que com variaes ocupou lugar de
destaque no pensamento poltico de Hobbes, Locke e Rousseau, s pode ter existncia concreta numa
sociedade onde predominam as relaes de compra e venda, numa sociedade de livres proprietrios,
onde se compra e se vende mercadorias e fora de trabalho.
69

centrais da vida social cujas relaes configuram um campo temtico e de
preocupaes no mbito da larga tradio da filosofia poltica.
Compreendemos, portanto, que essa tendncia, cada vez mais acirrada na
sociedade de consumo, precisa ser problematizada histrica e
conceitualmente. Em especial, para que possamos sublinhar o quanto ela
decisiva para uma aproximao s atuais experincias de articulao da
educao com as polticas pblicas no mbito das cidades.
A esfera poltica da vida em sociedade talvez tenha sido um dos
primeiros temas a ocupar um lugar de destaque nas reflexes filosficas. A
clssica definio de Aristteles acerca do homem como um politikn zon,
um animal poltico, possui, neste sentido, um duplo significado do ponto de
vista histrico e conceitual. Primeiro por ressaltar uma diferena especfica
do gnero zon e no um atributo do vivente, na verdade, uma qualificao
da vida de um tipo de zon e no a prpria vida. Conforme sinaliza
Agamben, os gregos no possuam um termo nico para exprimir o que hoje
definimos em torno da palavra vida. Neste sentido, as definies de Plato
e, em particular, as de Aristteles sobre a distino da vida contemplativa
do filsofo (bos theoretics) da vida de prazer (bos apolaustics) e da vida
poltica (bos poltics), segundo o autor, jamais poderiam ter sido referidas
a partir do emprego do termo zo (o simples fato de viver, comum a todos os
seres vivos: animais, homens ou deuses), pois alm dessa palavra carecer
de um plural em grego, aqueles filsofos no tratavam da vida natural, mas
de uma vida qualificada, de um modo particular de vida (2004: 09).
Em segundo lugar porque a vida dos homens na polis era tomada
como o modo de vida particular daquela espcie de zon. A poltica, assim,
era uma das particularidades daquele modo de viver, a esfera na qual
gravitavam as preocupaes em torno do viver bem, no podendo, deste
modo, ser tomada em seu sentido especfico moderno (GUARESH, 2005). A
poltica que deriva da polis no traz, de imediato, conceitual e
historicamente, a noo de poder com a amplitude e complexidade que hoje
encontramos. Mas contribui para a compreenso de que a vida na polis tinha
70

sua multiplicidade, na qual a poltica era sua dimenso fundamental, ainda
que no a nica.

(...) No incio de sua Poltica, Aristteles usa de todo zelo para
distinguir o oikonmos (o chefe de um empreendimento) e o desptes (o
chefe da famlia), que se ocupam da reproduo da vida e de sua
subsistncia, do poltico e escarnece daqueles imaginam que a diferena
entre eles seja de quantidade e no de espcie. E quando, em um trecho
que deveria tornar-se cannico para a tradio poltica do Ocidente
(125b, 30), define a meta da comunidade perfeita, ele o faz justamente
opondo o simples fato de viver (to zn) vida politicamente qualificada
(t eu zn): ginomne mn on to zn hneken, ousa d tu eu zn
nascida em vista do viver, mas existente essencialmente em vista do
viver bem (...) (AGAMBEN, 2004: 10).

A esfera da poltica se opunha esfera do simples viver, esfera da
sobrevivncia e da reproduo, tanto zo quanto oiks. A tradio
filosfica aristotlica resguardada suas particularidades histricas -
contribua, deste modo, para o pensamento ocidental com as bases de
identificao da economia esfera das relaes privadas e da vida poltica
esfera da vida pblica. A vida na polis tinha sua essncia na poltica, muito
embora a vida, enquanto bos comportasse outras dimenses
10
. Essa
centralidade, no entanto, deve ser confrontada com a prpria composio
social da vida na polis, na qual o demos, o povo - aqueles viviam a poltica -
para quem se dirigia e de quem emanava a condio dirigente da cidade a
base da democracia grega - no englobava o universo dos viventes, como
os escravos e as mulheres.
O viver bem e no o apenas viver natural tornava a vida politicamente
qualificada, o modo mais elevado de viver, para o qual deveriam convergir os
esforos e os valores na polis. A esfera da poltica no se isolava de outras
dimenses da vida, mas a elas no se reduzia ou se subordinava. A esfera
da oiks constitua, portanto, outra dimenso da vida, mas no sua

10
Henry Lefebvre (2001) nos alerta para o fato de que filosofia nasce com a cidade, com a diviso do
trabalho e suas mltiplas modalidades. A filosofia clssica de Plato e Hegel visa atravs de uma
sistematizao especulativa resgatar a perspectiva de totalidade da cidade. Deste modo, a cidade, e
suas diferentes dimenses, se transformam em linguagem, em campo de reflexo que se eleva a partir
da filosofia. Para o autor, embora a filosofia nasa com a cidade, na busca de sua totalidade, a cidade
se separa da filosofia com o advento das cincias que tendem a especializao constante.
71

dimenso central. Poltica e economia conformavam vidas qualificadas,
distintas da zo, da vida natural. Conformavam dimenses da vida de uma
determinada espcie de zon. A afirmao, portanto, do politikon zon
significava a afirmao de uma poltica humana que ao se preocupar com o
viver bem estabelecia atravs da linguagem uma poltica sobre a
comunidade, afirmava o humano como algo distinto do que era apenas
natural. Adquiria uma dimenso de vida no apenas natural, mas qualificada
pela dinmica entre cada homem e a comunidade de homens que viviam na
polis.
As reflexes sobre a vida comum, sobre a natureza prpria da vida
humana, assim como sobre a constituio do poder a partir de relaes e
instituies que articulam a vida dos indivduos ao soberano e ao Estado
passaram a constituir a prpria vida poltica, alada a partir da filosofia, em
especial da filosofia poltica, a uma esfera na qual a preocupao com o
viver bem foi gradativamente cedendo lugar s preocupaes centradas na
compreenso e formulao de estratgias de localizao e exerccio do
poder
11
.
Tal esforo tem uma inflexo crucial na crtica que Marx formula em
relao compreenso de Estado de Hegel como evoluo geral do esprito
humano, ao procurar sublinhar a inadequao dessa formulao idealista
com as condies objetivas de desenvolvimento das formas histricas de
Estado. Marx afirma que as relaes jurdicas, assim como as formas de
Estado no podem ser explicadas por si mesmas, mas a partir das
condies materiais de existncia de que Hegel, semelhana dos ingleses
e franceses do sculo XVIII, compreende pela designao do conceito de
sociedade civil. E complementa ressaltando que a anatomia da sociedade

11
Tais reflexes percorreram um longo caminho no mbito da filosofia poltica desde as contribuies
de Nicolau Maquiavel e as tematizaes em torno da passagem do poder natural ao poder civil de
Hobbes, Espinosa, Locke e Rousseau, at as formulaes de Hegel, Marx, Weber, Gramsci e mais
recentemente Foucault. Como no se pretende aqui inventariar esse extenso legado intelectual e
poltico, tomamos como questo primordial seguir na problematizao das implicaes que a tendncia
de reduo do poltico esfera da vida econmica produz na conduo da poltica educacional na
atualidade.
72

civil deve ser procurada na economia poltica (2003: 4-5). Esta
compreenso, bastante criticada por sugerir um aprisionamento do
conceito de sociedade civil a uma perspectiva economicista, na verdade
aponta um caminho metodolgico de apreenso da esfera poltica como uma
instncia que no deve ser pensada isoladamente do modo de vida
particular de uma dada sociedade, do modo de organizao das formas de
produo da vida social, conforme ele destaca em A ideologia alem:

A forma de intercmbio, condicionada pelas foras de produo
existentes em todas as fases histricas anteriores e que, por sua vez, as
condiciona, a sociedade civil; esta ltima, como se depreende do
anteriormente exposto, tem como pressuposto e fundamento a famlia
simples e a famlia composta, o que se costuma chamar de tribo, cujas
determinaes mais precisas foram dadas anteriormente. V-se, j aqui,
que esta sociedade civil a verdadeira fonte, o verdadeiro cenrio de
toda a histria, e quo absurda a concepo histrica anterior que,
negligenciando as relaes reais, limitava-se s aes altissonantes dos
prncipes e dos Estados. A sociedade civil abrange todo intercmbio
material dos indivduos, no interior de uma determinada fase de
desenvolvimento das foras produtivas (1989: 52-3).

Marx, portanto, no afirma que a esfera econmica seja idntica
sociedade civil e sim que a sociedade civil no se constitui como uma
instncia desvinculada da esfera econmica; do mesmo modo que o Estado
no se reduz a um movimento intestino ao soberano ou da evoluo do
esprito humano, sem vinculaes efetivas com as formas concretas de
organizao da vida social. Suas reflexes apontam para um tipo de
reconhecimento da poltica mais enraizado e historicamente articulado com a
esfera da economia. A oiks deixa de ser pensada como uma esfera
desvinculada da polis, com uma significao menor. E a poltica adquire uma
dimenso menos idealizada, ultrapassando a vida politicamente qualificada
(t eu zn) do viver bem ou da evoluo do esprito humano na forma do
Estado.
73

A fora da perspectiva histrica na reflexo de Marx ganha maior
destaque ao abordar a brgerliche Gesellshaft, ou seja, a sociedade civil
que emerge com a sociedade burguesa
12
. Segundo Jorge Luis Acanda:

Marx refere-se expressamente ao conceito de burgerliche
Gesellshaft de Hegel, fazendo meno ao pensamento do sculo XVIII e
economia poltica como anatomia da sociedade civil burguesa,
colocando em primeiro plano o que o tratamento hegeliano do tema teve
de original, quando incorporou o pensamento de Adam Smith e o marco
referencial da economia poltica o mundo das necessidades e do
trabalho ao contedo de um conceito que at aquele momento era
exclusivamente tico e poltico (2006: 136).

A anlise de Marx capta, portanto, a dupla dimenso presente na
formulao de Hegel sobre o conceito de sociedade civil: sua feio
estrutural, vinculada dinmica da economia e, naquele contexto em
particular, s relaes que caracterizavam a vida econmica burguesa, e a
sua feio superestrutural, vinculada ao Estado, desvinculada de uma
realidade histrica concreta, formulao contra a qual Marx dirigiu sua
crtica. A transio entre o indivduo na condio de Brger (membro privado
da sociedade onde prevalecem os interesses particulares e as livres
relaes de compra e venda) e o indivduo na condio de citoyen (cidado,
membro da sociedade poltica), para Hegel se resolveria no Estado, sntese
da prpria sociedade. Soluo que para Marx no tinha sustentao em
funo do carter classista do Estado na sociedade burguesa. Deste modo,
para Marx o Estado no figurava como uma possibilidade de realizao dos
indivduos sociais, assim somente sua superao contribuiria para esta
finalidade. A poltica na esfera do Estado condensava apenas o potencial de
exerccio do poder de dominao unidirecional, da burguesia sobre a classe
trabalhadora.

12
A expresso brgerliche Gesellshaft designa sociedade burguesa muito embora em inmeras
tradues se refira ao conceito de sociedade civil. Isso se deve traduo lingstica e terica de Kant
e Hegel do termo civil society. Na verdade Marx ao tratar da sociedade civil burguesa se vale da
expresso brgerliche Gesellshaft, mas ao abordar o significado mais amplo da sociedade civil, para
alm das particularidades que assume na sociedade burguesa, Marx usa o termo francs socit civile
(ACANDA, 2006).
74

As reflexes de Antonio Gramsci - apoiadas nas elaboraes originais
de Hegel e Marx - favoreceram uma apreenso da relao entre a poltica e
a economia e entre o Estado e a sociedade civil que no recasse ou no
idealismo hegeliano ou no ceticismo marxiano. Gramsci conseguiu, em um
contexto histrico diferenciado, onde a dinmica da realidade social se
mostrava mais pulsante e complexa, apreender de forma diferenciada a
relao entre Estado e sociedade civil, reconhecendo a centralidade da
estrutura, mas tomando o momento superestrutural em sua relativa
autonomia.

(...) Estamos sempre no terreno da identificao de Estado e
Governo, identificao que , precisamente, uma representao da
forma corporativo-econmica, isto , da confuso entre sociedade civil e
sociedade poltica, uma vez que devem ser remetidos noo de
sociedade civil (no sentido, seria possvel dizer, de que Estado =
sociedade poltica + sociedade civil, isto , hegemonia couraada de
coero). Numa doutrina do Estado que conceba este como
tendencialmente capaz de esgotamento e de dissoluo na sociedade
regulada, o tema fundamental. Pode-se imaginar o elemento Estado-
coero em processo de esgotamento medida que se afirmam
elementos cada vez mais conspcios de sociedade regulada (ou Estado
tico, ou sociedade civil) (2007: 244).

Suas reflexes abriram uma nova perspectiva para se pensar o poder
de um modo inteiramente novo at ento. Para tanto, o conceito de
hegemonia foi decisivo, visto que a partir da compreenso de como as
classes sociais constroem uma direo moral e intelectual no
estabelecimento de processos de consensos sociais, o autor foi capaz de
apreender que o domnio burgus no se estenderia apenas pela imposio
da fora e que como classe dirigente conseguia preservar e ampliar sua
liderana atravs no apenas dos aparelhos coercitivos do Estado, mas
tambm mobilizando os aparelhos denominados privados da sociedade civil.
A esfera da sociedade civil pde ser compreendida como um espao
contraditrio e no homogneo em virtude da prpria politizao que sofrera
com as lutas sociais organizadas pelos movimentos de massa. Deste modo,
o Estado no se organiza apenas em torno dos aparelhos de governo,
75

incorpora tambm os aparelhos privados de hegemonia da sociedade civil.
Deixa de ser apenas coero, para ser tambm um Estado educador, que
busca o estabelecimento de consensos sociais. E, sobretudo, para que
possa exercer suas funes centrais na garantia da continuidade de um
determinado modo de produo, ele precisa ser legitimado, incorporando,
deste modo, os interesses no de apenas uma classe.
O poder, a partir da reflexo gramsciana, deixou de ser apenas
imposio para ser tambm consenso e, conseqentemente deixou de ser
visto como restrito apenas no aparato do Estado, se localizando tambm em
diversas instituies sociais como a famlia, a escola, a Igreja, a arte, a
cincia e a moral. Deste modo a esfera poltica no mais se concentra no
Estado-governo, - ainda que nele tenha um importante espao de realizao
-, no compreende apenas a ao coercitiva e adquire capilaridade nas
instituies da sociedade civil.
O conceito de sociedade civil passou a ocupar um lugar de destaque
na filosofia poltica moderna, assim como nas elaboraes das estratgias
concretas das lutas sociais protagonizadas ao longo do sculo XX, quando
se evidenciou a fora dos processos ideolgicos e a capilaridade do poder,
no exclusivamente restrito sociedade poltica. Contudo, seu largo uso no
significou apenas uma forma de apreenso dos processos polticos que se
organizavam fora do aparelho de Estado, nela tambm se engendrou,
adquirindo uma amplitude que em muito se afastou das elaboraes de
Hegel, Marx e Gramsci, ainda que a elas referidas direta ou indiretamente,
outra possibilidade histrica: a de esvaziamento do prprio contedo social
do Estado. Em uma sociedade marcada por intensas disputas de poder e
interesses contraditrios o prprio universo conceitual no aflora como uma
instncia impermevel a essa disputa.
Hoje se observa a presena de uma tendncia de compreenso da
sociedade civil em sua relao com o Estado como que a cindir a ampliao
proposta por Gramsci, resultando numa polarizao que situa o Estado como
espao da fora e das restries da liberdade e a sociedade civil como
76

espao da liberdade e da emancipao dos indivduos. A ampliao efetiva
da sociedade civil nas ltimas dcadas, conforme Acanda (2006) destaca
no um resultado mecnico da expanso do capitalismo, mas da intensa
disputa pelo poder a partir de um conjunto cada vez mais amplo de sujeitos e
instituies sociais. No representa, portanto, uma mudana apenas
conceitual, mas da relao entre as formas de apreenso terica em
consonncia com o movimento histrico real. O fortalecimento de uma
concepo de Estado em oposio sociedade civil tem um forte amparo
nas experincias histricas de autoritarismo que marcaram as experincias
dos pases do leste europeu, da ofensiva neoconservadora de controle do
Estado mnimo e redistribuio de suas funes com a sociedade civil,
assim como na expanso e superao das experincias ditatoriais militares
em vrios pases da Amrica Latina e frica ao longo do sculo XX.
A partir dos anos 80 e 90, organicamente vinculado ao avano do
iderio neoliberal, se expande essa compreenso da sociedade civil como
um espao no poltico e oposto ao Estado. Nela devem prevalecer as
relaes voltadas ao bem comum, os laos de solidariedade e de
protagonismo e empreendedorismo dos grupos sociais e dos prprios
indivduos. Historicamente pe-se em curso um enorme esforo de
esvaziamento da dimenso poltica da sociedade civil, estabelecendo-se
uma identificao entre sociedade civil e o termo emergente de terceiro
setor
13
.

Terceiro setor no termo neutro. Em primeiro lugar mais do
que o transnacional ONG, por exemplo tem nacionalidade clara. de
procedncia norte-americana, contexto onde o associativismo e
voluntariado fazem parte de uma cultura poltica e cvica baseada no
individualismo liberal, em que o iderio dominante o da precedncia da
sociedade com relao ao Estado. (...) E se analisarmos os canais
atravs dos quais a expresso vem sendo utilizada sobretudo por
empresas, fundaes e organizaes dedicadas chamada filantropia
empresarial, ou investimento social, campo que se desenvolve

13
O primeiro setor seria o Estado e o segundo o mercado. O terceiro setor decorreria da necessidade de
se ter um espao pblico, mas no necessariamente estatal, combinado as foras e iniciativas privadas,
porm distintas do mercado.
77

recentemente enquanto nova forma de atuao do empresariado,
atravs do repasse de recursos a projetos de ao social, ou cultural
(LANDIN, 1999: 63).

A constituio de um amplo espao de atuao de organizaes
sociais, de naturezas distintas, por si s no configura um processo de
esvaziamento poltico da sociedade civil. Esta dimenso, no entanto, ganha
destaque em razo das relaes que estabelecem com o prprio Estado. A
sociedade civil que se quer construir com a ampliao do terceiro setor
envolve, na verdade, uma forma de enfraquecimento do Estado em sua
dimenso social, de espao de regulao dos conflitos sociais, para se
transformar num grande gestor das aes que so deslocadas para aquele
setor que, por no ser estatal, assumiria uma feio de fato mais pblica. A
sociedade civil, atravs do terceiro setor representaria a redeno do Estado
que no conseguiu enfrentar, pela sua inoperncia e ineficincia os
graves problemas sociais. Para que este processo se efetive fundamental
rever as funes s quais o Estado deve limitar sua atuao e garantir uma
reorientao do fundo pblico para o financiamento das aes, agora,
empreendidas pela sociedade civil. Essa concepo pressupe a
despolitizao da vida social, seja no mbito do Estado e da sociedade civil.
Neste ltimo caso ao transformar as disputas polticas das foras sociais em
disputas pelos recursos que garantiro a sobrevivncia de uma ampla rede
de servios no estatais.
A ampliao do conceito e de prticas concernentes ao terceiro setor
determina, portanto, um duplo deslocamento. O primeiro em relao ao
espao em que se devem travar e assegurar os efeitos das disputas e dos
conflitos sociais, do Estado para a sociedade civil, transformando o que
deveria ser direito e obrigao do poder pblico, num servio que depende
para ser acessado de uma concorrncia pelos prprios recursos pblicos. O
segundo em relao natureza das disputas que se esvaem de seu
contedo poltico e conflituoso para assumirem feies econmicas e de
harmonizao.
78

Podemos, de certo modo, ponderar que a partir dos anos 80, ao
passo que a sociedade civil se afirmou, em todo o mundo, como um espao
central das disputas pelo estabelecimento de determinados consensos, se
articulando de forma mais ou menos gradual dinmica de ampliao do
Estado - assegurando a sua dimenso educativa - ela passou a ser no s
espao, mas alvo das prprias disputas em curso, das diferentes estratgias
de ocupao e conduo desse espao. Como um conjunto de inmeras
corporaes que direta e indiretamente expandem a lgica do mercado
para outras instncias da vida social e como um conjunto de sujeitos e foras
sociais que procuram se organizar e atuar coletivamente. Ambos os
movimentos propem relaes com nfases distintas em relao ao Estado,
seja como uma instncia com a qual se deve relacionar do ponto de vista da
defesa dos interesses privados econmicos, seja como uma instncia na
qual os direitos sociais devam ser afirmados, reconhecidos e garantidos.
O esvaziamento tanto do significado poltico da sociedade civil quanto
da concepo de Estado como espao poltico onde se expressam os
conflitos de interesses aponta para uma relao entre Estado e sociedade
civil cada vez mais mercantilizada e restrita nas suas formas de conduo
democrtica. O neoconservadorismo liberal que se revigora desde as ltimas
dcadas do sculo passado restitui vida poltica uma dimenso
historicamente distinta da poltica enquanto viver bem, visto que acentua a
prevalncia da oiks e em uma nova dimenso dada vida natural, zo,
esfera do simples viver. A privatizao da esfera pblica tem se intensificado
tanto pela prevalncia dos interesses estritamente privados do ponto de vista
econmico, seja pela assuno da vida natural ao patamar de preocupao
pblica. Fenmeno que tem decisivas implicaes no que concerne
dinmica cultural e nos modos de compreenso dos processos de
deslocamentos do poder.
Do ponto de vista cultural a vida natural, o simples viver, se torna o
foco de ateno numa sociedade que nega a histria e o sujeito, a
capacidade de criao e a fora instituinte da poltica, transformando
79

encontros em eventos, e a vida em espetculo. A vida natural ganha
dimenso pblica a partir do momento em que a esfera pblica passa a ser
fortemente dominada pelos interesses privados
14
. A cultura do espetculo
conforme sinaliza Fredric Jameson (1993), transforma as relaes privadas e
a produo cultural em mercadorias, que passam a ser acessadas atravs
do consumo de massa.
Do ponto de vista dos processos que envolvem os deslocamentos do
poder, a vida natural passa a ocupar um lugar de destaque nos mecanismos
de institucionalizao da vida poltica, de forma bastante contraditria.
Giorgio Agamben ao analisar a trajetria e particularidade desse processo
em nossa sociedade sinaliza no se tratar de um fenmeno novo, para tanto
sublinha a singular contribuio de Foucault em apreender como a vida
natural nos limiares da Idade Moderna passa a ser includa nos
mecanismos e nos clculos do poder estatal, se tornando uma biopoltica.

Se algo caracteriza, portanto, a democracia moderna em relao
clssica, que ela se apresenta desde o incio como uma
reivindicao e uma liberao da zo, que ela procura constantemente
transformar a mesma vida nua em forma de vida e de encontrar, por
assim dizer, o bos da zo. Da, tambm, a sua especfica aporia, que
consiste em querer colocar em jogo a liberdade e a felicidade dos
homens no prprio ponto a vida nua que indicava a sua submisso.
(...) Tomar conscincia dessa aporia no significa desvalorizar as
conquistas e as dificuldades da democracia, mas tentar de uma vez por
todas compreender por que, justamente no instante em que parecia
haver definitivamente triunfado sobre seus adversrios e atingido seu
apogeu, ela se revelou inesperadamente incapaz de salvar de uma runa
sem precedentes aquela zo a cuja liberao e felicidade havia dedicado
todos os seus esforos (2004: 17).

Para Agamben a democracia moderna procurou de forma incessante
organizar uma vida em sociedade a partir de um relacionamento entre os
indivduos e o Estado de forma a constituir uma vida poltica na qual o
politikn zon fosse o centro da organizao da polis, mas essa

14
Embora estejamos tratando, neste pargrafo de uma implicao do ponto de vista cultural, no
podemos deixar de referir s reflexes de Hannah Arendt (2005) e de Richard Sennett (1986) sobre os
processos de subordinao da esfera pblica esfera privada ou da perda de sua centralidade na
sociedade moderna.
80

transformao colocou em curso no apenas a liberao da zo, mas
tambm a sua subordinao, seu aprisionamento s relaes e aos novos
espaos de poder. O que se queria atuante e vivo, foi sendo calado e morto.
Deste modo, a vida natural, ou a vida nua, conforme denomina o autor,
ganha hoje destaque no apenas por representar um fenmeno indito, mas
por expressar uma contradio essencial de nosso tempo.

(...) O estado de exceo, no qual a vida nua era, ao mesmo
tempo, excluda e capturada pelo ordenamento, constitua, na verdade,
em se apartamento, o fundamento oculto sobre o qual repousava o
inteiro sistema poltico; quando as suas fronteiras se esfumam e se
indeterminam, a vida nua que o habitava libera-se na cidade e torna-se
simultaneamente o sujeito e o objeto do ordenamento poltico e de seus
conflitos, o ponto comum tanto da organizao do poder estatal quanto
da emancipao dele. Tudo ocorre como se, no mesmo passo do
processo disciplinar o prprio objeto especfico, entrasse em movimento
um outro processo, que coincide grosso modo com o nascimento da
democracia moderna, no qual o homem como vivente se apresenta no
mais como objeto, mas como sujeito do poder poltico. Estes processos
sob muitos aspectos opostos e (ao menos em aparncia) em conflito
acerbo entre eles, convergem, porm no fato de que em ambos o que
est em questo a vida nua do cidado, o novo corpo biopoltico da
humanidade (IBIDEM: 16-7) (grifos do autor).

A vida natural que se encontra na base da democracia moderna ,
portanto, elemento central de uma modalidade de poltica que, de modo
complexo e contraditrio, articula o indivduo aos mecanismos de poder da
sociedade do capital, aos distintos significados dados esfera pblica e
esfera privada, assim como os contornos que assumem, neste mesmo
processo, o Estado e a sociedade civil. ela fonte de possibilidades de
ao poltica, mas tambm, foco das polticas de Estado e que se articula
com diferentes foras sociais atuantes na sociedade civil. Cabe argir como
que hoje, diante de uma intensa disputa em torno do lugar que a poltica
deve ter na vida social, a vida natural - que implica para o cidado se
constituir quer como objeto, quer como sujeito da poltica - tem se
relacionado com as diferentes instituies e instncias do poder no Estado e
na sociedade civil? Como a vida natural tem sido produzida e reproduzida
numa sociedade em que a poltica gravita entre um Estado que a
81

circunscreve a diferentes campos de seu domnio atravs das polticas
pblicas e uma sociedade civil composta tanto por foras que buscam sua
emancipao quanto por aquelas que a subordinam a uma vida em
sociedade esvaziada de significado poltico e extremamente mercantilizada?
O processo de esvaziamento da poltica em nossa sociedade coloca
em tela as formas como as instituies e as foras sociais tm atuado em
relao a este processo. Como que dele participam, se resistindo ou a ele se
subordinando e contribuindo com sua expanso. As polticas pblicas
cumprem uma funo muito singular neste processo - destacadamente para
o nosso estudo a de educao - visto que elas representam certo estgio de
reconhecimento das conquistas sociais como elemento que funda e orienta
suas prticas como formas institucionais de regulao da vida social, como
formas institucionais de reproduo social. Constituem, portanto, no mbito
do Estado e da sociedade civil, prticas articuladas s disputas sociais e aos
processos de estabelecimento dos consensos sociais. Prticas que, por um
lado, se voltam para organizar e, mesmo controlar, a vida natural, tomando
os indivduos como objeto de uma vida social intensa e amplamente
mercantilizada. Mas tambm por prticas que se voltam para a produo de
formas de sociabilidade que resgatem a dimenso poltica das vrias
instncias da vida social.
As instituies sociais e as polticas pblicas conformam uma
importante dimenso da dinmica social na medida em que expressam
historicamente como se articulam em cada poca e diante de cada
correlao de foras as relaes entre Estado e sociedade civil, a disputa
pela hegemonia e as medies entre os diversos graus e instncias de
exerccio e localizao do poder na sociedade. Deste modo, compreender o
significado e o alcance da relao entre as polticas pblicas e a educao
na cidade implica compreender em que medida o esvaziamento da poltica
da vida social parte de um processo que torna a vida natural, a vida do
homem comum, em um dos mecanismos da articulao entre os vrios
lugares de poder na consolidao do processo de subordinao da vida
82

social lgica da mercadoria. Uma relao que exige que o relacionamento
do vivente com as instituies sociais e as polticas pblicas se concretize
em prticas mediadoras entre esferas distintas do poder, conformando
experincias particulares entre o corpo e o espao, ou seja, a partir de um
determinado tipo de territorialidade.

1.3-. As polticas pblicas e o cotidiano da cidade: dimenses do
trabalho profissional.

O homem moderno volta
para a casa noitinha extenuado
por uma mixrdia de eventos
divertidos ou maantes, banais ou
inslitos, agradveis ou atrozes
entretanto nenhum deles se tornou
experincia.
Agamben, 2005.

A vida cotidiana na cidade um enlace de vrias tramas, visto que
expressa as diferentes instncias da vida social: a economia, a poltica e a
cultura, por exemplo, assim como as diversas formas de relacionamento que
os viventes produzem a partir delas moldando modos particulares de
organizao de sua sobrevivncia, de aproximaes e distanciamentos com
os demais viventes sejam eles conhecidos ou no e de deslocamento e
ocupao do espao. no cotidiano que se entrelaam, de modo singular, a
vida natural de cada vivente da cidade, mediada pela dinmica de um
leque bastante amplo e complexo de instituies sociais e pelo trabalho dos
profissionais que atuam nas polticas pblicas.
Pensar a relao entre as polticas pblicas e a cidade significa tomar
os diferentes tempos e espaos que a constituem, mas, sobretudo, tecer
aproximaes em direo ao seu substrato material, sua manifestao e
organizao no cotidiano, na vida daqueles que se encontram diretamente
vinculados s tramas institucionais, em uma dimenso singular, prpria
83

realidade de cada grupo social e de cada poltica pblica. O cotidiano da
cidade dispe de uma dinmica que articula e integra o cotidiano dos
viventes, em geral impondo-lhes um ritmo que aliena da vida natural sua
auto-significao, os sentidos construdos a partir das necessidades e
desejos prprios. Contudo, dialeticamente, ele um momento de interao,
no qual outros sentidos podem ser atribudos, expressando possibilidades de
percursos e relacionamentos das polticas pblicas na cidade produtoras de
sociabilidades no necessria e compulsoriamente vazias de significao
poltica.

O cotidiano como conjunto de atividades em aparncia
modestas, como conjunto de produtos e de obras bem diferentes dos
seres vivos (plantas, animais, oriundos da Physis, pertencentes
Natureza), no seria apenas como aquilo que escapa aos mitos da
natureza, do divino e do humano. No constituiria ele uma primeira
esfera de sentido, um domnio no qual a atividade produtora (criadora)
se projeta, precedendo assim criaes novas? Esse campo, esse
domnio no resumiria nem a uma determinao da subjetividade dos
filsofos, nem a uma representao objetiva (ou objetal) de objetos
classificados em categorias: (roupas, alimentao, moblia etc.). Seria
algo mais: no uma queda vertiginosa, nem um bloqueio ou obstculo,
mas um campo e uma renovao simultnea, uma etapa e um
trampolim, um momento composto de momentos (necessidades,
trabalho, diverso produtos e obras passividade e criatividade
meios e finalidades etc.), interao dialtica da qual seria impossvel
no partir para realizar o possvel (a totalidade dos possveis).
(LEFEBVRE, 1991: 19-20).

Para os segmentos mais pobres, o cotidiano na cidade envolve no
apenas uma relao espao-temporal tpica vida natural: os cuidados com
o corpo, a organizao dos utenslios e das tarefas domsticas e as aes
vinculadas reproduo de um modo em geral, visto que a prpria vida
natural tem sido constante e gradualmente articulada com a esfera da
poltica a partir de prticas e saberes institucionais, assim como de distintas
formas de poder, que a capturam ou a elevam cotidianidade das polticas
pblicas na cidade. Estamos, nos referindo, portanto, esfera da reproduo
social no apenas em suas dimenses privadas, mas em seu sentido amplo,
integrante das relaes sociais que emolduram a relao entre o Estado e a
84

sociedade civil como processos institucionais concretos e localizveis na
dinmica da cidade, temporal e espacialmente. Portanto, formas de
relacionamento dos viventes com as instituies e espaos da cidade a partir
de suas condies de classe, de gnero e demais tipos de vnculos e
pertencimentos com os quais se identificam ou so identificados, ou seja,
formas determinadas de territorialidades.
Ao tomarmos as polticas pblicas como referncia terica e emprica
centrais para a abordagem da articulao entre a vida natural e a dinmica
das instituies que conformam o cotidiano da cidade enquanto uma
totalidade contraditria e pulsante da vida social cabe destacar os elementos
de diferenciao e articulao entre os conceitos de polticas pblicas e
polticas sociais. As polticas sociais se originam de um conjunto de
respostas historicamente elaboradas pelo Estado no enfrentamento da
questo social que, do ponto de vista econmico, expressavam um conjunto
de aes dirigidas para a manuteno, dentro de limites que no
comprometesse a prpria lgica da acumulao crescente do capital,
patamares mnimos de consumo da classe trabalhadora. Ideologicamente
cumprem a funo de realizar esse processo de redistribuio de parte da
riqueza socialmente produzida de forma a produzir mecanismos de
estabelecimento de consenso social junto queles que participando da
produo dessa riqueza no usufruam seus benefcios, assim como em
relao queles que fora da esfera da produo, possam permanecer,
temporria ou estruturalmente, sem que se comprometa a continuidade
desse modo de produo. Resultam, portanto, de respostas sociais s
disputas polticas em um determinado estgio de desenvolvimento da
sociedade capitalista, quando a organizao da classe trabalhadora produz
no apenas a entrada em cena de um sujeito social, mas de um sujeito
poltico, que cobra seu reconhecimento pelo Estado enquanto instncia de
regulao dos conflitos sociais (IAMAMOTO e CARVALHO, 1982).
As polticas sociais encerram uma decisiva e central contradio: elas
integram os esforos polticos, econmicos e ideolgicos de no
85

reconhecimento da classe trabalhadora como sujeito que produz a riqueza
social e que dela no se apropria e, ao mesmo tempo, constituem formas
histricas e concretas atravs das quais se produzem o reconhecimento e a
incorporao dos direitos sociais dessa mesma classe. Desta forma, as
polticas sociais ao mesmo tempo em que so determinadas pela
contradio que movimenta a sociedade capitalista potencializam um
conjunto outro de contradies que materializam territorialmente na cidade
os contornos da relao entre o Estado e a sociedade civil, um campo de
diferentes lugares e possibilidades de exerccio do poder, em conjunturas
histricas particulares.
O percurso histrico de consolidao das polticas sociais est longe
de poder ser representado por uma cronologia que contenha marcos
temporais precisos. No entanto no se pode ignorar que determinados
processos so imprescindveis para a compreenso de sua emergncia e
expanso na sociedade capitalista. As lutas sociais protagonizadas pelos
movimentos dos trabalhadores em relao s denncias das pssimas
condies de trabalho e sua organizao autnoma, a dinmica que o
capitalismo assume com a Revoluo Industrial e as crescentes intervenes
do Estado na regulao dos conflitos sociais conformam um quadro bsico
para uma abordagem das contradies sociais que sustentam a formulao
de legislaes sociais europias e, posteriormente, de polticas de alcance
social como alternativas concretas de seu enfrentamento.
As polticas sociais, embora resultem de processos histricos
determinados no campo da luta pelo reconhecimento dos direitos dos
trabalhadores no podem ser consideradas fora de um contexto particular de
institucionalizao e organizao legal e material. Elas so resultados de
aes localizveis no mbito do Estado, ainda que as determinaes de sua
existncia enquanto estratgia socialmente formulada em muito ultrapasse
as fronteiras da sociedade poltica. focando a relao do Estado com a
sociedade civil que Potyara Pereira demarca as particularidades do termo
poltica social:
86


Conclui-se, portanto, que apesar de o termo poltica social estar
relacionado a todos os outros contedos polticos, ele possui identidade
prpria. Refere-se poltica de ao que visa, mediante esforo
organizado e pactuado, atender necessidades sociais cuja resoluo
ultrapassa a iniciativa privada, individual e espontnea, e requer
deliberada deciso coletiva regida por princpios de justia social, que
por sua vez, devem ser amparados por leis impessoais e objetivas,
garantidoras de direitos. Trata-se, pois, do que, na lngua inglesa,
grafado como policy para diferenciar de politics (referente aos temas
clssicos da poltica, como eleio, voto, partido, parlamento, governo)
e de polity (forma de governo ou sistema poltico). Portanto, se na
lngua inglesa os diferentes significados de poltica j esto
especificados graficamente, na lngua portuguesa tem que se ter o
cuidado preliminar de qualific-lo para evitar confuses conceituais e
analticas. Contudo, a poltica est inextrincavelmente relacionada ao
Estado, governos, polticas (no sentido de politics e de polity) e aos
movimentos da sociedade (2008: 171-2).

Observamos, portanto, que a afirmao do conjunto das polticas
sociais em sua dimenso pblica no pode ser tomada como decorrncia
direta das aes do Estado, embora seja seu principal promotor, e nem
tampouco do reconhecimento de sua inscrio apenas aos circuitos de
controle social das classes dirigentes sobre a classe trabalhadora, mas como
produto histrico de uma luta entre projetos societrios distintos, assumindo
assim, tambm um significado estratgico nos processos de reconhecimento
dos direitos das classes subalternizadas. Por combinarem diferentes funes
na dinmica da vida social, as polticas sociais foram organizadas em
decorrncia do estgio de correlao de foras em que os sujeitos sociais se
encontram em cada contexto histrico, ora ampliando, ora restringindo o
processo de incorporao dos direitos sociais e as formas de seu acesso em
relao s diferentes fraes da classe que detm a condio de produtora
da riqueza social, mas que tm sido alijadas dos processos de sua
apropriao.
Suas funes e estrutura articulam racionalidades tcnicas, polticas e
sociais que resultam do desenho com que a relao entre o Estado e a
sociedade civil se expressa em cada pas, estado ou cidade, haja vista que
embora tenham uma instncia central na esfera do Estado vinculada ao
87

governo federal, elas articulam, em quase todas as reas, aes e dinmicas
entre os diferentes entes federativos, assim como em relao a um conjunto
amplo de instituies no governamentais. Assumem deste modo, conforme
sinaliza Potyara Pereira, tambm a feio de poltica de ao.

Ao contemplar todas as foras e agentes sociais,
comprometendo o Estado, a poltica social se afigura uma poltica
pblica, isto , um tipo, dentre outros, de poltica pblica. Ambas as
designaes (poltica social e poltica pblica) so policies (polticas de
ao), integrantes do ramo de conhecimento denominado de policy
science, s que a poltica social uma espcie do gnero poltica
pblica (public policy). Fazem parte desse gnero relativamente recente
na pauta dos estudos polticos, todas as polticas (entre as quais a
econmica) que requerem a participao ativa do Estado, sob o
controle da sociedade, no planejamento e execuo de procedimentos
e metas voltados para a satisfao de necessidades sociais (IBIDEM:
173).

As polticas pblicas constituem campos de tenso que resultam da
prpria composio dos espaos e esferas pblicas em cada conjuntura
assim como produzem efeitos e significados bastante concretos nos modos
de compreenso social da coisa pblica. No devem ser concebidas, nesta
linha de raciocnio, numa perspectiva instrumental, muito embora possuam
uma dimenso operacional na medida em que so formas concretas de
interveno social, esforos dirigidos ao enfrentamento de necessidades
sociais que so reais e socialmente reconhecidas. Deste modo, constituem
meios para se alcanar um resultado social, frutos de um determinado
estgio de pactuao social.
Contemporaneamente as polticas pblicas respondem a um desenho
arquitetnico determinado por um novo patamar de relacionamento do
Estado com a sociedade civil em que se combinam contraditoriamente
elementos de uma lgica globalizante das relaes econmicas com a
perspectiva de valorizao da dimenso poltica na esfera local. A mediao
dos chamados Estados Nacionais em relao aos processos de presso
externos e internos aponta para uma diversidade conceitual e poltica dos
processos de descentralizao poltica e participao social, tornando as
88

polticas pblicas campos que alm de condensarem uma intensa disputa
ideolgica expressam enormes dificuldades de concretizao dos direitos
sociais. Assim, a compreenso das formas territoriais assumidas pelas
polticas pblicas na atualidade depende de como determinados fenmenos
se articulam na realidade social. J ressaltamos anteriormente que a
dinmica da realidade local no deve ser examinada de forma descolada dos
processos mais globais que caracterizam hoje a sociedade regida pela lgica
do capital. A prpria preocupao com a realidade local e a sua centralidade
no debate sobre o papel dos governos, por seu turno, expressa uma
tendncia mundial, visto que para a prpria expanso globalizada do capital
assim como a redefinio, ou melhor, a destituio das fronteiras
econmicas, jurdicas e polticas uma condio fundamental.

Paradoxalmente, as correntes que tm acentuado a
importncia inexorvel de redefinio e de diminuio do papel do
Estado Nacional vm revalorizando o papel do governo local como
aquele capaz de dar respostas a esse novo cenrio econmico e social.
Para tanto, seria necessrio operar algumas mudanas na gesto das
cidades, essenciais sua maior eficincia e competitividades
econmicas, de forma atrair investimentos e inseri-las na dinmica da
globalizao. nesse contexto que se assiste ao surgimento de novas
representaes tericas sobre a gesto das cidades, entre as quais
evidenciam-se as ancoradas na idia de cidades estratgicas e na
reinveno do governo, que tentam dar respostas ao diagnstico
elaborado por essas correntes, de crise de sustentao estarem
fortemente comprometidas pelas transformaes econmicas e sociais
em andamento (SANTOS JNIOR, 2001: 30).

O destaque que vem sendo dado ao governo local faz parte de uma
agenda poltica, econmica e intelectual, amplamente socializada, e que
coloca em cheque a capacidade de governabilidade das cidades em termos
de suas efetivas condies de aproveitamento e adaptao s
oportunidades e exigncias criadas a partir do processo de globalizao.
Trata-se, portanto, da produo de um conjunto de paradigmas, valores e
diagnsticos que integram o esforo de estabelecimento de um consenso
em relao s condies necessrias de ampliao da lgica da acumulao
capitalista que, a partir do avano do iderio neoliberal esteve diretamente
89

associada aos demais embates e estratgias que tendem a reduzir a esfera
poltica, nesse caso, em particular, a uma questo poltico-administrativa, ao
mbito das condies de governabilidade (SANTOS JNIOR, AZEVEDO e
RIBEIRO, 2004).
Contudo, no podemos deixar de considerar alguns processos que
particularizam as tendncias que se desenham, tambm em mbito mundial,
no campo contra-hegemnico expanso e consolidao das teses liberais
que apontam para uma dimenso bastante restrita de democracia
15
. A
questo local, deste modo, inscreve-se tambm, contraditoriamente, como
forma de resistncia aos movimentos expansionistas do capital,
especialmente no que concerne s possibilidades que encerra em relao
construo de experincias democrticas que no se alinhem tendncia
hegemnica de reduo de suas vias de realizao aos processos de
sufrgio universal nos momentos exclusivos de alternncia de poder
(LOSURDO, 2004 e COUTINHO, 2006).
Para Leonardo Avritzer a luta pela redemocratizao no Brasil
desenvolveu-se fundamentalmente em mbito local, uma vez que as cidades
brasileiras foram o centro da construo do projeto autoritrio no pas (2002:
17), visto que parte das grandes cidades constituiu no s o locus do
processo de modernizao industrial e urbana empreendido pela ditadura
burguesa-militar como da emergncia de uma sociedade civil mais complexa
em termos da composio e prtica dos sujeitos polticos. As grandes

15
Domenico Losurdo expe de forma bastante contundente as fissuras das argumentaes que
sustentam as teses que afirmam o desenvolvimento espontneo do liberalismo em direo
democracia. Confrontando-as com uma penetrante e consistente investigao histrica ele procura
destituir de sentido o mito da associao da democracia ao liberalismo, resgatando suas vinculaes
histricas aos movimentos de crtica e luta pela superao da dominao burguesa. Para o autor a
tradio liberal sempre forjou processos bastante restritivos no tocante democracia, provocando um
enquadramento formalista e atomizado da participao poltica. Nos nossos dias, assiste-se a um
paradoxo: os que agitam a palavra de ordem da democracia direta, naturalmente no a que
intervm nas fbricas e nos postos de trabalho mas a que prescinde da mediao dos partidos,
so precisamente os adeptos do bonapartismo soft, segundo os quais quem designa o lder da
nao (no mbito do regime presidencial) ou o lder de um determinado colgio eleitoral (no
mbito do sistema uninominal) deve ser diretamente o povo atomizado, privado dos seus meios
mais modestos de autnoma produo espiritual e poltica e entregue, inerme, ao poder
totalitrio dos mass-media monopolizados pela grande burguesia. (2004: 329).
90

cidades, em particular, reafirmaram sua condio de expresso dos conflitos
sociais, sobretudo daqueles que resultaram no processo de
redemocratizao, assim como dos decorrentes desse processo, manifestos
em inovaes introduzidas pelos movimentos sociais e nos elementos de
continuidade prprios aos mecanismos de reproduo do sistema poltico
brasileiro (IBIDEM: 18).
A complexificao da vida social a partir da expanso de uma lgica
industrial, cujo alcance no se limita s cidades industrializadas, consolida
um modo de vida tipicamente urbano, conforme aponta Henry Lefebvre.
Destarte, a conseqente emergncia de novos sujeitos sociais, decorrentes
das contradies e lutas desencadeadas na a partir da progressiva
especializao da diviso social e tcnica do trabalho peculiar a essa nova
realidade das cidades, favorece, em confronto com as condies objetivas de
acesso ou restrio aos bens e servios necessrios sua reproduo, a
transformao de muitos desses sujeitos sociais em sujeitos polticos. Essa
mudana se amplia e se diversifica de forma mais intensa nas grandes
cidades e se traduz na proposio de formas de participao que alteram
profundamente o significado do processo de redemocratizao em curso, na
medida em que favorecem a ocupao de novos espaos institucionais,
alargando as relaes entre o Estado e a sociedade civil.

A principal caracterstica desse tipo de participao a
tendncia institucionalizao, entendida como incluso no arcabouo
jurdico institucional, a partir da criao de estruturas de representao
novas, em termos de objetivos, finalidades, prticas e composio
social. Essas estruturas so compostas pela sociedade civil e por
representantes do poder pblico. Os conselhos gestores, conselhos da
cidade ou conselhos de representantes distritais, os fruns
metropolitanos ou interestaduais, as cmaras distritais regionais etc.
so exemplos das novas formas de participao. Elas pressupem a
existncia de uma nova cultura poltica que fundamente as relaes
Estado/sociedade civil; relaes democrticas em que o debate via
argumentao e confronto da idia entre ideologia se projetos sociais,
estejam sempre presentes. Todas as demandas so, em princpio, tidas
como legtimas. O espao de interao entre os diversos atores pode
alterar as posies e opinies desses atores e novos sujeitos polticos
se constroem por meio de interpelaes recprocas (GOHN, 2004: 59).

91

As mudanas decorrentes desse processo de redemocratizao se
traduzem numa nova arquitetura institucional das polticas pblicas que
passa a incorporar uma dinmica de maior articulao entre os entes
federativos, como a ter na realidade local o foco de sua implantao efetiva.
Embora o governo federal ainda mantenha um peso maior no exerccio das
funes gerenciais, visto que lida com duas dimenses desse processo que
so decisivas: o planejamento e a captao dos recursos. Deste modo, o
processo de descentralizao das polticas pblicas que se desenhou no
mbito dessa redemocratizao dos espaos pblicos - particularmente em
funo das novas feies assumidas pela relao entre a sociedade poltica
e a sociedade civil, na ampliao do Estado no Brasil -, apoiado nessa
caracterstica e na sua vinculao aos processos de valorizao do governo
local em escala mundial, acabou se configurando num hbrido entre
descentralizao e municipalizao. Se o primeiro termo expressa uma
arquitetura institucional mais democrtica, o segundo acaba reatualizando
um centralismo, mesmo que disfaradamente, na medida em que a
autonomia do poder local bastante relativazada em funo de que o
processo de descentralizao tem se efetivado mais na rbita da execuo
das polticas pblicas do que em relao aos mecanismos de captao e
definio das formas de uso dos recursos.
Podemos afirmar que a descentralizao constitui uma das
expresses e das possibilidades a serem exploradas no que concerne
democratizao da vida na cidade, uma mediao das vias
institucionalizadas de participao poltica no mbito da experincia urbana,
visto que se estende para todos os tipos de cidade, ainda que em ritmos
diferentes, delimitados pelo perfil que o Estado e a sociedade civil adquirem
em cada realidade local. A fora do argumento democrtico, contudo, no se
separa do econmico do ponto de vista terico e real.

O pressuposto que orienta essa concepo o de que a maior
proximidade dos governos em relao aos cidados possibilita o
aumento da accountability do sistema poltico. De fato, o controle sobre
92

os governantes pode ser facilitado pela descentralizao, j que, com
ela, maior a possibilidades de disseminao das informaes, de
criao de canais de debates e mesmo de instituio de mecanismos
mais efetivos de fiscalizao governamental, para citar trs dos
elementos bsicos do processo de responsabilizao democrtica do
Estado. Formas de democracia semidireta, tambm tm muito mais
chances de se realizar no plano real (ABRUCIO, 2006: 85).

A busca pela maior eficcia e eficincia no campo das polticas
pblicas, encerra uma dimenso poltica da qual no devemos separar as
suas conotaes econmicas, compreendendo o processo de
descentralizao apenas do ponto de vista poltico como potencialmente
democrtico. Porm, ela se constri em um contexto no qual a contra-
reforma do Estado a partir do iderio neoliberal sublinha traos nitidamente
restritivos das possibilidades de experincias democrticas que alarguem as
perspectivas de ampliao do Estado atravs de uma sociedade civil mais
politizada.
A descentralizao adquire conceitual e empiricamente dimenses
diferentes que no necessariamente se anulam, mas cujas nfases, de
certo, correspondem a um maior ou menor alcance das prticas
institucionais que as materializam na esfera local. Pode indicar graus e
qualidades distintas de participao dos cidados nos diferentes nveis de
implantao das polticas sociais, assim como perfis mais ou menos
variados de sujeitos sociais e polticos, definindo a extenso dos contornos
democrticos dos espaos pblicos locais.

A definio mnima de descentralizao torna-se mais
necessria pelo fato de esse termo designar correntemente outros trs
fenmenos. Um deles envolve o aspecto administrativo. Trata-se de
funes de rgos centrais a agncias mais autnomas, o que na
verdade um processo de descentralizao administrativa, ou ainda da
responsabilidade da cpula dos gerentes e funcionrios da ponta. Alm
dessa caracterizao, descentralizao igualmente utilizada para
denominar a transferncia de atribuies do Estado iniciativa privada
privatizao ou concesso de servios pblicos e do governo para a
comunidade ou para ONGs. Esses trs processos no devem ser
simplesmente equiparados descentralizao em seu sentido estrito,
embora possam conviver com ela ou mesmo ser impulsionados por
mudanas polticas descentralizadoras (IDEM, IBIDEM:79).
93


Os processos de gesto das polticas pblicas na realidade local ao
passo que expressam tendncias e fenmenos que se inscrevem na
dinmica global das relaes entre a poltica e a economia e entre o Estado
e a sociedade civil tambm ganham pulsaes prprias, demarcando
prticas sociais que singularizam a relao dos sujeitos polticos com e na
cidade. A intersetorialidade uma das prticas sociais que se articula na
mediao institucional entre diferentes polticas pblicas na esfera municipal.
Expande-se a partir do fenmeno da descentralizao e como uma
decorrncia concreta das dificuldades e possibilidades que se apresentam
nos processos cotidianos de oferta dos servios sociais prestados no mbito
das polticas pblicas na esfera local.
As aes intersetoriais articulam, portanto, prticas e saberes,
estabelecem relaes entre instncias de governo diferentes, assim como
relaes entre diferentes profissionais, podendo, deste modo, materializar
perspectivas concretas de organizao dos processos de trabalho
institucionais no mbito das polticas sociais interdisciplinares,
multidisciplinares ou trans-disciplinares. Segundo Junqueira a
intersetorialidade uma lgica para a gesto da cidade, buscando superar
a fragmentao das polticas e considerar o cidado na sua totalidade, nas
suas necessidades individuais e coletivas (1998: 14).
Como prtica que se forja nos processos scio-institucionais e
polticos que se d, sobretudo, na esfera local, na gesto das cidades e de
suas polticas pblicas (WESTPHAL e MENDES, 2001), a intersetorialidade
revela uma experincia ainda em curso e aberta, podendo sofrer diferentes
tipos de apropriaes e formas de conduo. Pode, deste modo, reforar as
prticas polticas e institucionais que apreendem da vida natural dos sujeitos
sociais sua prpria potencialidade enquanto sujeito poltico, reforando as
instituies sociais e as polticas pblicas no s como espaos pblicos,
mas como forma de constituir uma esfera pblica. Como pode, tambm,
verter-se como uma racionalidade tcnica e administrativa sintonizada aos
94

consensos sociais em torno da restrio da poltica no cotidiano da cidade,
contribuindo para que a vida natural se mantenha disciplinadamente
vinculada a uma esfera privada que continuamente se traveste de dimenso
pblica, organizada em torno de valores e comportamentos funcionais
expanso da lgica da produo da mercadoria.
Por estarmos tratando de processos que encerram compreenses e
modos de agir social que so distintos no mbito da vida social, que ganham
as ruas e as instituies demarcando formas de viver cotidianas e
relacionamentos especficos com as polticas pblicas, ou seja, de formas de
delimitao dos territrios da cidade que podem ampliar ou no o significado
da esfera pblica, tambm estamos nos referindo s prticas e s funes
de distintos tipos de sujeitos polticos. Estamos tratando no apenas
daqueles que tm nas polticas pblicas um componente de suas estratgias
de sobrevivncia e formas de acesso aos direitos sociais, mas daqueles que
atravs delas operacionalizam processos gerenciais, profissionais e polticos
que se sintonizam s disputas ideolgicas e aos consensos e dissensos
sociais. Aqueles que desempenham funes intelectuais e no os que
possuam habilidades intelectuais, segundo Gramsci.

A relao entre os intelectuais e o mundo da produo no
imediata, como no caso dos grupos sociais fundamentais, mas
mediatizada, em diversos graus, por todo tecido social, pelo conjunto
das superestruturas, do qual os intelectuais so precisamente os
funcionrios (2000: 20).

Os intelectuais individuais ou coletivos, como no caso dos partidos
polticos, atuam nos processos de estabelecimento dos consensos sociais,
participam tanto das atividades no interior da sociedade poltica quanto da
sociedade civil. Contribuem, atravs de diferenciados graus de
hierarquizao de suas funes, dos processos polticos e scio-
institucionais que do unidade s classes e suas fraes, assim como
articulam o conjunto de valores e as formas de apreenso da dinmica da
realidade social a partir de uma diversificada e extensa rede de instituies
95

sociais, constitutivas tanto do aparato do Estado em sentido estrito, ou seja,
da sociedade poltica, quanto dos aparelhos privados de hegemonia que
formam a sociedade civil.
Vrios dos intelectuais modernos se localizam na complexa gama de
instituies sociais que, em particular naquelas que cumprem um papel
importante na regulao dos modos de vida e das perspectivas de leitura da
realidade, como as que compem as polticas pblicas, que desempenham
funes destacadas em relao consolidao e ampliao da hegemonia,
mas que so tambm espaos nos quais as prticas e os valores contra-
hegemnicos so produzidos e reproduzidos.
As prticas dos intelectuais que atuam nas polticas pblicas e que
moldam as tenses nelas presentes possuem, portanto, uma clara dimenso
pedaggica, enquanto prticas de natureza profissionais e sociais que
contm significados concretos no processo de organizao da vida social.
Prticas que articulam diferentes saberes de forma a tecer o campo das
polticas pblicas como territrios onde se produzem consensos e dissensos.
Os intelectuais, deste modo, cumprem funes organizativas, mobilizadoras
ou difusoras com relao aos principais vetores que orientam a vida poltica,
ou seja, a poltica que se constri enquanto ao de emancipao e de
subordinao dos sujeitos sociais.
A captura da vida natural pela trama institucional das polticas
pblicas no prescinde, portanto, das prticas e saberes dos diferentes
intelectuais e de suas diversas funes e formas de organizao na cidade.
Seja o profissional da educao, da sade ou da assistncia social, sejam os
sindicatos de trabalhadores ou patronais, ou ainda os partidos polticos, os
intelectuais desempenham essencialmente funes que subsidiam a
organizao da vida social em suas diversas esferas: a econmica, a poltica
ou cultural. Como pensar as formas como as experincias de
descentralizao e a intersetorialidade das polticas pblicas esto sendo
formuladas e conduzidas sem nos interrogarmos sobre as prticas e saberes
mobilizados pelos diferentes tipos de intelectuais individuais ou coletivos -
96

que atuam cotidianamente nas instituies sociais que as materializam na
cidade? Quais os relacionamentos que vm sendo construdos entre esses
intelectuais e os segmentos mais pobres da cidade? Como eles tm atuado
na delimitao dos territrios das polticas pblicas?
Se as prticas dos intelectuais so essencialmente pedaggicas,
voltadas para a construo de consensos sociais, ou seja, modos
particulares de se relacionar e compreender a realidade ergue-se dessas
prticas uma singular esfera da vida social que articula poltica e educao,
em sentido amplo. Formas histrica e socialmente produzidas de
relacionamento dos viventes com a cidade e mediadas pelas instituies
sociais que materializam as polticas pblicas.
Formas que, como sinaliza Giorgio Agamben, podem ser
comunicadas atravs da linguagem entre os viventes e, portanto,
constiturem uma experincia poltica, como um momento infantil da prpria
poltica, ou formas que apenas revelam a incapacidade dos sujeitos
produzirem experincias no cotidiano das cidades, posto que estejam
separados de qualquer capacidade de uso, na medida em que participam da
vida social atravs da condio de consumo. A apreenso da vida natural
pelas polticas pblicas nas cidades uma das estratgias da hegemonia da
sociedade de consumo, que deste modo, demarca territrios onde se
relacionam no cidados com os direitos sociais, no viventes com a poltica,
mas consumidores, capturados atravs de seus corpos vidos pelo
consumo, com os servios sociais que lhes so acessados mediante prticas
e saberes mobilizados por intelectuais que operam com as polticas pblicas
atravs de sua funo hegemonicamente institucionalizada nos dias atuais: o
consumo.

97

Captulo 2- Polticas pblicas e intersetorialidade.
2.1- Descentralizao e intersetorialidade nas polticas pblicas: sobre
discursos, desejos e esperanas.

Pode-se observar que em geral, na
civilizao moderna, todas as atividades
prticas se tornaram to complexas, e
as cincias se mesclaram de tal modo
vida, que toda atividade prtica tende a
criar uma escola para os prprios
dirigentes e especialistas e,
conseqentemente, tende a criar um
grupo de intelectuais especialista de
nvel mais elevado, que ensinam nestas
escolas. Assim, ao lado do tipo de
escola que poderamos chamar
humanista (e que o tradicional mais
antigo), destinado a desenvolver em
cada indivduo humano a cultura geral
ainda indiferenciada, o poder
fundamental de pensar e de saber se
orientar na vida, foi-se criando
paulatinamente todo um sistema de
escolas particulares de diferente nvel,
para inteiros ramos profissionais ou
para profisses j especializadas e
indicadas mediante uma precisa
individualizao.
Antonio Gramsci, 1989.


O ato de acordar, ao se morar em uma cidade no apenas um
simples despertar de uma noite de sono. Acordar em uma cidade ser
despertado por uma organizao temporal da vida na cidade, marcada por
fluxos, tarefas e responsabilidades que compem as esferas da produo e
da reproduo social de forma particular, tpica da vida urbana como
sublinha Lefebvre. A organizao das atividades cotidianas envolve um
conjunto de prticas sociais que so cada vez mais percebidas pelos
viventes como se fosse algo ntimo, prprio e pessoal, quando na verdade os
98

fios que as movimentam e as entrelaam tm um pertencimento histrico s
esferas sociais, aos modos de sociabilidade e de vida das classes e suas
fraes. A vida urbana contempornea tem potencializado um tipo de
subjetividade na qual os pertencimentos sociais so encobertos pela
fragmentao e exacerbao do individualismo. Os fios, portanto, no so
visveis e compreensveis de imediato.
Parte desta trama imperceptvel tecida formando o enredo da vida
na cidade e resulta de um trabalho coletivo e especializado que, em muitas
situaes, exercido por profissionais cuja formao requer escolas
estruturadas para produzirem prticas e discursos singulares, como os de
professores, psiclogos, assistentes sociais, mdicos, terapeutas entre
tantos outros. Profissionais que exercem funes polticas e pedaggicas
nas instituies pblicas prestadoras de servios sociais, organizaes no
governamentais, conselhos de poltica e entidades filantrpicas, atuando na
mobilizao de vrios segmentos sociais, na difuso de idias e valores, ou
seja, subsidiando os processos de elaborao ou reproduo da viso de
mundo desses segmentos, no sentido que nos aponta Antonio Gramsci.
Parte significativa desses profissionais e dos fios e teias que seus
discursos e prticas movimentam s so acessveis para a maior parte da
populao pela mediao concreta das instituies sociais, em especial
aquelas que materializam as polticas pblicas. A satisfao de parcela de
suas necessidades sociais depende de um trabalho coletivo, complexo em
sua extenso e especializado em sua hierarquia, realizado no mbito de
polticas de ao que as enfrentam de modo singular, a partir de
racionalidades que decorrem das disputas dos projetos societrios e das
dinmicas burocrticas, ou seja, da grande e da pequena poltica. Do mesmo
modo dependem da maior ou menor visibilidade e movimentao dos
prprios fios por parte dos especialistas e dos viventes que despertam a
cada dia nas cidades. Por essa razo compreendemos que as tendncias de
descentralizao e intersetorialidade das polticas pblicas alm das
vinculaes que possuem com os processos mais gerais da dinmica
99

societria encerram discursos, desejos e esperanas que se no escapam a
essas lgicas mais gerais contm outra potncia. No podem ser tomadas
nica e exclusivamente como resultados ou de um processo de
democratizao ou de racionalizao administrativa sintonizada aos ideais
neoliberais. Elas comportam pulsaes que revelam como essa disputa
ganha nuances especficas em cada realidade local, em cada cidade, nos
discursos e prticas de distintos viventes. Visto que elas atuam como fora
criadora sustentadas ao mesmo tempo em medos e esperanas.
As possibilidades que as prticas institucionais tecidas por diferentes
profissionais e seus discursos tm de superar o sentido fragmentrio que a
vida urbana movida pelo consumo e pelo individualismo imprime no
prescindem das tramas que so articuladas contraditria e institucionalmente
nos espaos pblicos pelos viventes que ainda insistem em forjar modos
coletivos e solidrios de enfrentamento dos problemas da cidade, uma
subjetividade que no se esvazia de um contedo poltico. A perspectiva de
dilogo que se abre com as aes intersetoriais na cidade aponta para um
diversificado campo de possibilidades conceituais e prticas, alm de sua
vinculao a outros fenmenos que ganham densidade terica e histrica a
partir das ltimas dcadas. No por acaso que as reflexes produzidas
sobre o tema da intersetorialidade invariavelmente apontam para a sua
necessria articulao com o fenmeno da descentralizao. O balano
realizado por Ckagnazaroff e Mota (2003: 3-5) acerca do tema aponta, nesta
mesma linha de argumentao, para a dificuldade de abordagem da
descentralizao como um conceito absoluto. Resgatando diferentes
contribuies tericas presentes na literatura sobre o tema, destacam alguns
eixos de reflexo sobre esse conceito que tomamos como ponto de partida
em nosso estudo:
1- Iniciam considerando a descentralizao como estratgia de mudana
nas relaes entre o Estado e a Sociedade, iniciado nos anos 70
como alternativa desenvolvida pelos pases centrais crise do Estado
de Bem-Estar Social, fator determinante para a grande expanso do
100

aparato burocrtico da gesto das polticas sociais e,
consequentemente, sua ineficcia segundo Junqueira, Inojosa e
Komatsu (1997:6). Deste modo a descentralizao seria uma resposta
voltada para o aprimoramento do funcionamento das polticas sociais.
2- Apontam tambm as direes distintas que a descentralizao da
administrao pblica pode tomar em relao instncia
governamental. Neste caso, os autores se referem classificao de
Pimenta (1995:174,175) que elenca como primeira possibilidade a
descentralizao interna, aquela que se daria em um nvel
intragovernamental, ou seja, dentro de uma mesma estrutura
administrativa; como segunda a que se realiza de dentro para fora,
envolvendo tanto os processos de parceria com sociedade como os
processos de terceirizao, descentralizao para ONGs e outras
organizaes e, ainda, as privatizaes; e, por ltimo, a
descentralizao intergovernamental na qual se processam a
federalizao, a municipalizao e a micro-regionalizao.
3- E destacam ainda o sentido da descentralizao como transferncia
de poder por parte do governo central para as suas unidades
subalternas. Esta transferncia, segundo Pedro Jacobi (1983), implica
em dotar os rgos intermedirios de gesto de competncias e
recursos que permitam desenvolver as aes administrativas de modo
mais prximo do cidado e dos grupos sociais.
Os eixos levantados pelos autores em relao ao tema da
descentralizao sugerem nveis diferenciados de abordagem do fenmeno,
seja em relao aos vnculos estruturais com os processos econmicos e
polticos mundiais, seja em relao aos elementos mais conjunturais, nos
quais as particularidades dos projetos societrios conformam desenhos e
extenso peculiares relao entre o Estado e a sociedade civil em
determinados contextos histricos. Neste sentido, enquanto uma modalidade
de ao de cunho institucional, a descentralizao resulta da combinao de
processos cujas razes ultrapassam as necessidades localizadas em um
101

projeto de governo com aqueles que singularizam a realidade social e
econmica de cada pas e trazem as marcas e tradies de sua estrutura
federativa e as feies pblicas e privadas que tomam a manifestao dos
diversos interesses no campo da sociedade civil.
Destarte, para alm dos formatos institucionais que possam ter tomado
a partir dos anos 90, considerando os projetos governamentais que se
sucederam no perodo, devemos tratar as experincias de descentralizao
levando em conta que o contexto internacional e nacional em que elas
emergem como estratgia de gesto e organizao do aparato estatal
profundamente marcado por processos sociais e polticos de grande
amplitude e que, emprestam marcas decisivas para a compreenso de seus
alcances tericos e prticos nas ltimas duas dcadas. Conforme j
sinalizado a crise do Estado de Bem-Estar Social figura como um elemento a
ser destacado. Contudo suas implicaes no repercutem de forma
homognea nos diferentes pases e, em particular, no caso brasileiro, cuja
experincia de organizao de um sistema de proteo social passou ao
largo daqueles alicerados na universalizao de servios e em mecanismos
de garantia de mnimos sociais caractersticos dos pases centrais. Mas no
podemos ignorar que o desmonte do sistema de proteo social construdo
nesses pases e a construo de alternativas de gesto mais eficazes com
relao aos custos de operacionalizao da burocracia estatal no tenham
tido qualquer impacto entre ns. A busca de uma nova racionalidade
gerencial no pode ser analisada de forma deslocada do avano e
consolidao do iderio neoliberal em escala mundial, ainda que sua
expanso tenha ocorrido em ritmos diferenciados entre os pases centrais,
nos pases perifricos e mesmo no mbito continental, conforme destaca
Laura Tavares Soares em relao Amrica Latina.

A entrada dos pases latino-americanos no processo de ajuste e
das reformas varivel no tempo. O Chile, pas onde ocorreu a mais
radical ruptura poltico-institucional do continente, inicia o ajuste nos
anos 70. Diversos pases iniciam seus processos de ajustes nos anos
102

80, com reformas parciais como a financeira e renegociao das
dvidas. Mas a partir do final dos anos 80 e sobretudo incio dos 90
que a maioria dos pases latino-americanos desencadeia e/ou avana
nos ajustes e nas reformas.
O receiturio do ajuste imposto pelos organismos
multilaterais de financiamento tambm sofre mudanas. Na dcada de
80, o ajuste da economia, com saneamento das contas pblicas e
corte de salrios, gastos e investimentos, era para gerar enormes
saldos na balana comercial para saneamento da dvida externa. J na
dcada de 90 muda a frmula: mantendo-se o corte nos gastos pblicos
e salrios, em vez de produzir saldos comerciais a ordem era importar
muito (sob o argumento de que com isso se aumentaria nossa
competitividade), passando a pagar o rombo das contas externas com
os crescentes fluxos de capital externo que entravam nos pases em
busca de lucro fcil co ttulos pblicos e privados, fruto das
privatizaes e da especulao organizadas e colocadas disposio
pelos Estados Nacionais (2000:23).

Sob essas condies a estruturao de um aparato de proteo
social, como o que se desenhou a partir das conquistas dos movimentos
sociais nos anos 80 e que foram consolidadas na nova arquitetura
institucional das polticas pblicas com a aprovao da Constituio Federal
de 1988, principalmente a partir da afirmao de uma concepo mais ampla
de seguridade social
16
, se desenvolveu sob condies no s adversas, mas
a partir de paradigmas antagnicos. A estruturao de uma rede de servios
sociais a partir do Estado amparada na nova concepo de seguridade social
vicejou, durante anos, como pauta de luta dos movimentos sociais e de
trabalhadores urbanos, como parte das agendas das propostas de reforma
do Estado, nos embates poltico-partidrios e nas anlises e estudos
acadmicos. A criao do Sistema nico de Sade (SUS), assim como, mais
recentemente, do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) e do Sistema
Nacional de Atendimento Socioeducativo (SINASE), por exemplo, expressam
o difcil e conflituoso percurso de construo de uma estrutura organizacional

16
A Constituio Federal, aprovada em 1988, em seu ttulo VIII que trata da Ordem Social introduz,
pela primeira vez, a concepo de seguridade social alicerada nas polticas de sade, previdncia
social e assistncia social. Embora represente um avano em relao ao reconhecimento do papel do
Estado na garantia de direitos sociais bsicos da populao se manteve muito distante da realidade j
alcanada pelos pases que experimentaram o Estado de Bem-Estar Social e cujo alcance no campo dos
direitos sociais bsicos teve uma traduo mais abrangente.
103

de proteo social de mbito nacional a partir dessa nova concepo de
seguridade social.
A organizao do aparato estatal prestador de servios sociais a partir
da nova Constituio Federal se deu em meio aos processos de disputa pela
incorporao das reivindicaes dos movimentos sociais na dinmica
institucional do Estado, o que intensificou a ampliao da participao social
de diferentes segmentos da sociedade civil nos mecanismos e instncias de
gesto das polticas pblicas, em particular na esfera urbana (GOHN,
2001a). Mas tambm ocorreu em um cenrio rido de devastao neoliberal,
no qual o entendimento de que no cabe ao Estado o provimento universal
dos direitos sociais se articulou a um conjunto de aes dirigidas para o corte
dos gastos pblicos, a privatizao, a centralizao dos gastos sociais
pblicos e a descentralizao em nvel local. O processo de
descentralizao, deste modo, aparece como componente importante tanto
da agenda democrtica quanto do ordenamento ditado pelas teses
neoliberais, expressando, portanto, como que lgicas completamente
distintas se fizeram presentes na construo da experincia brasileira. Porm
cabe ressaltar que:

(...) a descentralizao neoliberal no tem por objetivo
democratizar a ao pblica, mas, principalmente, permitir a introduo
de mecanismos gerenciais e incentivar os processos de privatizao,
deixando em nvel local a deciso a respeito de como financiar,
administrar e produzir os servios. Foi essa uma das orientaes
centrais do Novo Federalismo reaganiano, o qual enfrentou uma feroz
resistncia por parte dos estados confederados, j que era pretexto
para diminuir recursos federais destinados aos servios pblicos. Na
Amrica Latina, uma descentralizao com estas caractersticas tem
sido enfaticamente defendida pelos organismos financeiros
internacionais, condicionando emprstimos para programas sociais
descentralizao das administraes das polticas locais, geralmente,
em 30% do oramento total. Fica difcil compreender como esta poltica
poderia gerar equidade em pases com desigualdades regionais graves
(LAURELL, 1995: 174).

A leitura produzida pela autora aponta para aspectos importantes
como a vinculao das tendncias de descentralizao aos processos
104

macroeconmicos e polticos, no caso em relao ao iderio neoliberal,
como bem destaca em sua anlise, a partir de uma peculiar relao entre a
dinmica global e local ancorada na forte presena dos organismos
multilaterais, em especial o Banco Mundial, que desempenharam destacado
papel no processo de descentralizao a partir do condicionamento imposto
a partir dos emprstimos para o desenvolvimento de programas sociais.
A descentralizao induzida pela incorporao das estratgias
neoliberais produziu efeitos significativos no plano concreto e que tambm
resvalou no campo terico, visto que tal processo representou na esfera local
a existncia de dilemas, presentes at hoje, sobre as formas de organizao
das polticas pblicas que, impulsionadas pela descentralizao
administrativa, no dispunham efetivamente de condies financeiras
autnomas para a execuo de programas e servios mais diretamente
vinculados s necessidades de cada cidade. A alternativa construda em
larga escala no plano municipal em todo o pas foi a da organizao de redes
de servios locais, formando um sistema hbrido de prestao de servios
sociais alicerados em rgos de gesto estatal, mas com forte presena de
ONGs, instituies filantrpicas e comunitrias que se ocuparam
majoritariamente do atendimento direto da populao. Do ponto de vista
terico isso acarretou a incorporao nas classificaes sobre as formas de
descentralizao de que as parcerias entre o poder pblico municipal e a
diversidade de instituies no estatais na conduo das polticas pblicas
representassem uma das possibilidades efetivas de descentralizao,
conforme se verifica na abordagem de Pimenta (1995).
Para alm do escopo neoliberal que induziu a adoo de um
determinado padro de descentralizao, combinando a racionalizao das
polticas pblicas, financiamento internacional e processos de privatizao
17


17
Utilizamos o termo privatizao aqui no no seu sentido mais usual quando se refere ao iderio
neoliberal, ou seja, como processo mercantil, de compra e venda, mas como um conjunto de aes
institucionais em que o Estado se isenta ou diminui suas funes com relao ao desenvolvimento de
aes que so constitucionalmente de sua competncia, destituindo dos servios prestados a sua
dimenso pblica ao transferir ou dividir a sua conduo e oferta com outras instituies sociais que
105

dos servios sociais na esfera local, no podemos deixar de considerar que
mesmo numa perspectiva diametralmente oposta, como a que se desenhou
a partir da agenda de outros sujeitos coletivos apoiada nas lutas pela
democratizao do acesso e da gesto das polticas pblicas, o processo de
descentralizao no Brasil encontrou e ainda encontra enormes desafios em
razo das particularidades da constituio de nosso sistema federativo e da
magnitude de nossas desigualdades sociais, determinadas pela forma
singular com que os processos de produo social e concentrao privada
da riqueza tomaram por aqui. Desta forma, cabe interrogar sobre quais as
possibilidades efetivas de descentralizao em um pas com dimenses
continentais? Em que medida a descentralizao pode ser uma estratgia de
enfrentamento ou de reproduo das desigualdades sociais que se
materializam regionalmente?
Essas indagaes ganham maior destaque ao resgatarmos o estudo
realizado por Marta Arretche sobre os diferentes determinantes no processo
de descentralizao das polticas sociais no Brasil. Assim tomamos o ponto
de partida das reflexes da autora como uma aproximao realidade
federativa brasileira que no se esquiva das determinaes at ento
aludidas, mas que sinaliza outros fatores tambm decisivos.

Contudo, se por fora da recuperao das bases federativas
do Estado brasileiro, Unio, Estados, e municpios passaram a ser
autnomos e independentes no plano poltico-institucional, no plano
econmico, social e administrativo, o Brasil estruturalmente um pas
marcado por profundas desigualdades. Vale dizer, os Estados e os
municpios brasileiros so profundamente desiguais entre si, seja no
que diz respeito capacidade administrativa para a gesto de polticas
pblicas, seja ainda no que diz respeito sua tradio cvica. Mais do
que isto, o Brasil caracteriza-se pela existncia de uma esmagadora
maioria de municpios pequenos, com reduzida densidade econmica,
dependentes de transferncias fiscais e sem tradio administrativa e
burocrtica. Tais atributos dos Estados e municpios brasileiros podem
ser decisivos na deciso local por assumir a responsabilidade pblica
pela gesto de programas sociais?
Alm disto, o conceito de Sistema Brasileiro de Proteo Social
, na verdade, uma agregao de polticas setoriais, cujo

no possuem a mesma prerrogativa constitucional, determinando, deste modo um processo de
privatizao do que de natureza pblica.
106

desenvolvimento institucional ocorreu de modo bastante independente.
Isto significa que, para alm das distines derivadas de sua
engenharia operacional, estas polticas sociais tambm divergem no
que diz respeito s regras constitucionais pelas quais sua oferta
normatizada e aos mecanismos de policy feedback que interferem no
processo setorial de reformas. Tais atributos institucionais das polticas
sociais podem ter alguma importncia para a extenso da adeso dos
governos locais descentralizao? (2000: 17-8) (grifos do autor).

Seu estudo situa a descentralizao apenas na esfera
intergovernamental e, exatamente em funo desta delimitao, ilumina
aspectos relevantes para podermos pensar a intersetorialidade das polticas
pblicas na esfera local. O primeiro deles o de que as desigualdades
sociais e administrativas presentes nos municpios e Estados brasileiros
impem fortes obstculos a uma efetiva adeso ao processo de
descentralizao visto que a ausncia de condies econmicas, recursos
humanos qualificados e o tipo de cultura cvica na relao entre Estado e a
sociedade civil se no inviabilizam tal processo produzem efeitos que variam
expressivamente de uma realidade local para outra. Em segundo lugar,
chamamos a ateno para o uso do termo adeso pela autora como
decorrncia da compreenso de que a descentralizao no um processo
espontneo, mas resultante de uma poltica deliberada que pode ter
contornos claros e precisos ou no, assim como incentivos que na anlise da
relao entre custos e benefcios podem no ser atrativos aos municpios e
Estados na gesto de uma poltica ou programa social. Destaca a autora que
o grau de descentralizao, alcanado pelos municpios e Estados, depende
do nvel de barganha federativa que se constri ao longo do processo.
Assim como as diferenas identificadas em relao ao grau de
descentralizao variam tambm de acordo com a natureza e complexidade
de cada poltica social setorial.

Sob um Estado federativo, em um pas caracterizado por
expressivas desigualdades regionais e um grande nmero de
municpios fiscal e administrativamente fracos para os quais pretende-
se transferir atribuies de gesto de poltica social um processo de
reforma do Estado capaz de reconfigurar o formato centralizado prvio
107

de um sistema nacional de prestao de servios sociais no pode ser,
sob hiptese alguma, um processo espontneo. De um lado, o sucesso
de uma reforma dessa extenso depende decisivamente da ao
deliberada dos nveis mais abrangentes de governo que, interessados
na reforma, tenham: i) disposio para implantar um programa
descentralizado de atribuies; ii) capacidade burocrtica para formular
programas adequados e compatveis com esta deciso; e, finalmente iii)
recursos financeiros e administrativos para tornar a adeso
descentralizao uma opo efetivamente atrativa para os governos
locais. De outro lado, o escopo desta reforma depende diretamente de
um clculo dos governos locais, clculo este no qual os custos e
benefcios provveis derivados da deciso de assumir atribuies so
considerados (IDEM, IBIDEM: 248).

Considerando as perspectivas abertas pelo estudo de Arretche o
processo de descentralizao no Brasil se encontra diante de desafios que
no o invalidam enquanto estratgia de organizao em nvel local das
polticas pblicas seja no mbito municipal ou estadual. Contudo, alguns
desses desafios se colocam em funo de uma concepo de proteo
social que se forjou a partir da tipicidade de como o Estado se organizou no
Brasil e, sobretudo, das suas formas de interveno nos conflitos de classes.
Deste modo, o curso dos processos de descentralizao se situa em um
perodo histrico em que os diferentes entes governamentais passaram a
assumir um conjunto mais amplo e diversificado de funes na conduo dos
programas sociais enquanto passavam a lidar no s com as presses
exercidas por foras sociais de diferentes espectros como tambm com
novos canais institucionais de participao social e processos de ajustes
fiscais. Por essa razo seria imprudente tomar o processo de
descentralizao como homogneo e espontneo, riscos j assinalados em
nossa abordagem, mas tambm como imune aos avanos e recuos que as
correlaes de foras de cada conjuntura determinam.
neste sentido que Viana (1998) aponta trs perodos bem
demarcados para a anlise do processo de descentralizao no Brasil. O
primeiro perodo tem incio no final dos anos 70 no qual se destacam tanto o
movimento municipalista quanto as mudanas na repartio de recursos em
favor das instncias subnacionais. Neste perodo foram decisivos, para a
autora, o processo de redemocratizao e as mudanas constitucionais em
108

1983/84 que ampliaram a participao dessas instncias no Fundo de
Participao de Estados e Municpios. O segundo perodo tem como marco
inicial a aprovao da Constituio Federal em 1988. A principal marca
desse ciclo seria o conjunto de iniciativas descentralizadoras de todos os
entes governamentais associado ao desenvolvimento de projetos de
descentralizao no campo das polticas pblicas, dentre os quais o grande
destaque seria o SUS. Contudo, concorrem tambm para a particularizao
desse perodo, em razo da nova institucionalidade que demarca o campo
das polticas pblicas, a criao e organizao dos conselhos de polticas e
programas sociais. O ltimo perodo apontado pela autora se iniciaria ao
longo dos anos 90, tendo como particularidade a tendncia de
recentralizao, expressa, sobretudo, em relao aos recursos da
seguridade social.
Muito embora a periodizao apresentada por Viana contenha uma
limitao em funo do prprio perodo em que sua reflexo foi produzida, ao
final dos anos 90, no podemos deixar de considerar a peculiaridade de sua
anlise. Sob seu ponto de vista os anos 90 representaram um retrocesso no
processo de descentralizao se comparado aos perodos anteriores. Seria a
nfase neoliberal na conduo do oramento das polticas pblicas dos
governos de Fernando Henrique Cardoso? No entanto, observamos que
suas reflexes no deixam de captar as estratgias de descentralizao, em
particular na esfera municipal, que se desenvolveram apesar das artimanhas
oramentrias que concentraram ou restringiram os gastos pblicos a partir
de um aparato legal construdo em torno da necessidade de ajuste fiscal.
Este olhar esteve atento para a dimenso mais poltica do que organizacional
do processo de descentralizao.

As experincias mais ricas e bem-sucedidas no processo de
descentralizao das polticas sociais esto fortemente amparadas na
mobilizao e organizao das comunidades, no sentido no s do
controle social, mas mais do que isso, de criao de cooperao social
(cidadania ativa e responsvel).
109

Por outro lado, essa mobilizao que pode neutralizar a
tendncia de aprisionamento da poltica pelas elites locais, porque,
como bem salientou Putnam (1996), a construo de leis nacionais
(externas aos governos locais) no suficiente para causar mudanas
estruturais, pois o desempenho das instituies ser condicionado pelo
ambiente social, poltico e econmico em que se inserem essas
mesmas leis. Isto , a efetividade das polticas no plano municipal
dependente da cultura poltica e institucional local, e somente
interesses solidamente organizados podem se opor ou alterar o curso
dado pelas instituies (locais) (1998: 30-1).

A importncia da cultura poltica local, ou seja, da forma como Estado
e sociedade civil se articulam em nvel local, constitui um fator que refora
ainda mais a centralidade da cidade como uma mediao fundamental para
a anlise das experincias intersetoriais. Esse destaque se justifica em larga
medida em funo de que na cidade que os viventes produzem relaes
concretas entre si e com as instituies sociais pblicas e privadas que
ofertam a gama de servios sociais que parcela significativa da populao
utiliza como componente de suas estratgias de enfrentamento das mltiplas
expresses da questo social. A proximidade que se experimenta na cidade
das dificuldades de operacionalizao das polticas pblicas, das suas
carncias administrativas, materiais e financeiras, assim como das condies
de participao dos espaos de discusso e de gesto dessas mesmas
polticas potencializam a cidade como territrio privilegiado dos processos de
descentralizao e das prticas de intersetorialidade. Conforme afirma
Junqueira a descentralizao e a intersetorialidade na gesto da cidade
trazem implcito a idia do territrio. O espao que as pessoas ocupam e
onde manifestam seus problemas e necessidades (1997: 39).
A relao entre a dinmica global e a esfera local encontra nos
fenmenos da descentralizao e da intersetorialidade algumas das formas
concretas atravs das quais a vida nas cidades adquire feies polticas da
vida urbana contempornea, aquela na qual os traos universais das
mudanas que configuram a sociabilidade tpica da sociedade de consumo
ganham tonalidades diferentes face s experincias singulares de gesto da
vida nua. Ou seja, frente aos modos como que em cada cidade, dada a
110

diversidade de sua cultura poltica, se produzem formas de resistncia dos
viventes, se ampliam as capacidades inventivas e se potencializam prticas
solidrias e coletivas que no chegam a superar os processos de destituio
provocados pela reproduo ampliada da pobreza, mas apontam para outros
tipos de relacionamento entre seus modos de vida, sua cotidianidade e as
redes de servios sociais, tecidos por fios e tramas que no apenas
reproduzem a fragmentao decorrente da setorializao da vida social.
Em escala ampliada as formas como esses traos universais se
singularizam na esfera local revelaram, ao longo dos anos 90, as dificuldades
do processo de construo da hegemonia de um padro de vida urbana
amparado nos valores neoliberais. Para alm da dimenso econmica, nos
referimos aqui universalizao de um modo de pensar e de organizar a
prpria vida em sua cotidianidade. Um processo que confrontava uma vida
construda na cidade a partir de formas de sociabilidade que contavam com
um mnimo de segurana amarrada por cordes de proteo como o
emprego, a famlia e com a perspectiva de ampliao do acesso ainda
restrito aos servios pblicos. Um padro de vida que passou a escorrer por
entre os dedos das mos como gua, refletindo a fluidez e a insegurana dos
novos tempos.
As dificuldades de organizao desse novo padro hegemnico de
vida urbana foram paulatinamente identificadas e incorporadas aos
processos de formulao dos mecanismos de gesto governamentais, em
particular pelos organismos multilaterais cujas funes ideolgicas se
ampliaram de forma imensurvel no perodo. A universalizao das
necessidades da nova ordem do capital sejam elas em relao aos
processos de ajustes macroeconmicos ou ideolgicos carecia de novas
ferramentas conceituais e operacionais que no s superassem as foras de
resistncia que afloravam como as submetessem sua tutela. No plano da
gesto estatal um desses esforos empreendidos foi o do enfrentamento da
crise de governabilidade, termo que passou a ocupar a agenda acadmica e
poltica em um contexto de dificuldades.
111


Formulada inicialmente como um problema terico, ligada s condies
de legitimao de um governo democrtico, a governabilidade rompeu
os muros da agenda acadmica e passou a constituir um problema da
agenda poltica contempornea, em que ganha seu contedo normativo
estratgico: como manter a legitimidade de governos que adotam
medidas impopulares vinculadas s reformas liberais conservadoras?
Nessa perspectiva, as proposies para a superao das situaes de
instabilidade e de crise de governabilidade passariam pela reduo das
demandas das demandas sociais e fortalecimento da autoridade do
Estado, principalmente no que diz respeito gesto da poltica
macroeconmica, de forma a enfrentar os desequilbrios fiscais, o que,
de resto resultaria em reduzir as arenas polticas que conformavam os
pactos redistributivos associados aos regimes do Welfare State. Dito de
outra forma, seria necessrio reduzir a dinmica democrtica para
conter os excessos de demandas sociais (SANTOS JNIOR, 2001: 53).

Ressaltamos que o campo conceitual sempre foi tencionado pelos
processos de disputas societrias. No estamos tratando, neste sentido, de
nenhuma novidade. O elemento que deve ser destacado, no entanto, diz
respeito ao fato de que a forte atuao dos organismos multilaterais na
produo de um aparato conceitual para o enfrentamento dos desafios que
se descortinavam em um contexto de rpidas e contnuas mudanas
decorrentes do processo de globalizao foi tambm rapidamente
incorporado no meio acadmico e subsidiou uma srie de reflexes e
proposies sobre os processos de gesto no mbito do Estado e, em
particular, na esfera local. Conforme destaca Orlando Alves dos Santos
Jnior alm das preocupaes com relao crise de governabilidade,
cunhada por esses organismos, o prprio conceito de governana,
largamente utilizado hoje para tratar das questes relativas relao do
Estado com a sociedade civil na esfera local, tambm comps esse elenco
categorial forjado fora do universo acadmico.

Em relao ao conceito de governana, percebe-se a mudana de
enfoque na abordagem originada nas agncias multilaterais, quando
esse debate passa a fazer parte da agenda acadmica e a ser
tematizado teoricamente, principalmente no mbito dos estudos
urbanos. Assim, o eixo de anlise se desloca da discusso sobre a
eficincia e as condies de exerccio do bom governo e passa a
incorporar outras questes, vinculadas s transformaes nas
112

instituies de governo local, de modo a captar a emergncia de novas
formas de governo que articulam diversos processos polticos e
administrativos (IBIDEM: 59).

As estratgias de enfrentamento, no plano terico e administrativo,
das dificuldades experimentadas pelo Estado numa conjuntura que
demandava um leque de ajustes fiscais e, sobretudo, diante das mudanas
no mbito da sociedade civil, em muito potencializadas pela diversificao de
interesses, formas de manifestao e participao social dos sujeitos
coletivos, esteve longe de se expressar apenas na rbita nacional. A esfera
local ganhava cada vez mais visibilidade visto que o sistema de relaes
econmicas globais emergente adquire forma particular, tipicamente urbana,
em localidades sob diversas formas enredadas no sistema global (IANNI,
1996: 69). Ainda que no seja correto generalizar esse trao para a
totalidade das cidades, na medida em que de certa forma elas mantm entre
si determinadas relaes de interdependncia e hierarquia, sintonizadas
nova diviso social e tcnica do trabalho, as mudanas e dificuldades
decorrentes do processo de globalizao acabam por se estender, ainda que
no homogeneamente, para o conjunto delas. Deste modo, em maior ou
menor grau os problemas relativos aos processos de descentralizao, de
organizao do aparato prestador de servios sociais, de criao e
articulao de redes sociais, assim como as formas de relacionamento do
Estado com a sociedade civil, passaram a ocupar lugar de destaque dentre o
leque de preocupaes das cidades, independentemente de seu porte.
A intersetorialidade emerge nesse cenrio como uma resposta
construda em diferentes experincias de gesto, sobretudo municipais, em
relao aos processos de organizao das polticas pblicas em nvel local.
Uma modalidade de interveno alternativa aos padres tradicionais de
enfrentamento dos problemas sociais que pelas prprias condies
econmicas e polticas se tornaram mais complexos, revelando a ineficcia
dos modelos setorializados. Nesta direo a intersetorialidade entendida
como:
113


(...) a articulao de saberes e experincias no planejamento,
realizao e avaliao de aes com o objetivo de alcanar resultados
integrados em situaes complexas, visando um efeito sinrgico no
desenvolvimento social. Visa promover um impacto positivo nas
condies de vida da populao num movimento de reverso da
excluso social (JUNQUEIRA, INOJOSA e KOMATSU, 1997: 24).

Cabe sublinhar que a literatura que trata da temtica da
intersetorialidade tem sido produzida a partir de um movimento bastante
singular atrelado ao esforo de sistematizao terica de experincias
desenvolvidas em diferentes regies do pas, mas afirmando uma conotao
poltica que a distancia da perspectiva de tratamento dos processos de
descentralizao pela via das teses neoliberais. Neste sentido esta produo
vai adquirindo uma densidade terica sintonizada aos esforos societrios
de consolidao de novas possibilidades de gesto democrtica e
participativa das cidades.
Algumas marcas acabam particularizando essa produo: i) o fato de
que as reflexes sobre o significado e alcance da intersetorialidade sejam
elaboradas a partir da sistematizao de experincias de gesto municipal,
em especial em prefeituras com projetos no campo democrtico-popular
como as de Belo Horizonte, Ribeiro Preto, Fortaleza e Porto Alegre entre
outras; ii) a afirmao da intersetorialidade como uma lgica totalizante e
no fragmentria de se pensar no s as polticas pblicas, mas a prpria
cidade; iii) a necessidade de uma mudana de enfoque na proposio e
conduo das polticas pblicas deslocando o foco de interesses do mbito
meramente administrativo para o do atendimento e participao do cidado.
As temticas da excluso e do desenvolvimento social aparecem como
desdobramento essencial da combinao dessas marcas.

(...) uma nova lgica para a gesto da cidade, buscando
superar a fragmentao das polticas, considerando o cidado na sua
totalidade. Isso passa pelas relaes homem/natureza, homem/homem
que determinam a construo social da cidade.
Nessa perspectiva, interessante ressaltar que a
intersetorialidade no um conceito que engloba apenas as dimenses
114

das polticas sociais, mas tambm a sua interface com outras
dimenses da cidade, como uma infra-estrutura, ambiente, que tambm
determinam a sua organizao e regulam a maneira como se do as
relaes entre os diversos segmentos sociais (JUNQUEIRA, 1997: 37).

A discusso em torno da intersetorialidade figura, deste modo, no
como parte de uma agenda acadmica no campo da administrao pblica
que busca apresentar alternativas de modelos compatveis com as
exigncias de modernizao administrativa que a vida urbana passa a exigir.
Ela se situa em um espectro de preocupaes tericas que se encontra
diretamente envolvida com os esforos realizados na dinmica das cidades,
mas no de quaisquer cidades, e sim daquelas em que a combinao de
alguns fatores passa a ser decisiva para o desenvolvimento dessas
experincias. Concorrem nesta direo: a cultura poltica local, sobretudo
determinada pela ampliao sofrida pelo Estado com a atuao mais
organizada e sistemtica da sociedade civil, os projetos de governo de
partidos de esquerda em sua grande maioria, a capacidade de mobilizao e
de interveno dos segmentos profissionais e organizados da populao nos
processos de formatao e conduo das polticas pblicas.
A intersetorialidade tem como pressuposto prtico, semntico e
conceitual a prpria setorializao das polticas pblicas, ou seja, s
possvel pensarmos a intersetorialidade como uma tentativa de superao
de uma lgica a partir da qual ela adquire significao, a negao de uma
tese, enquanto anttese, na medida em que representa uma unidade
contraditria. A trajetria das polticas pblicas na esfera local sedimenta o
terreno sobre o qual as experincias de intersetorialidade se constroem.
Ainda que a prpria literatura aborde e aponte a necessidade de mudanas
em diversos nveis da gesto governamental como forma de assegurar uma
efetiva lgica intersetorial, foi no cotidiano das instituies sociais, nas
tramas e fios que se tecem nas redes sociais e nos espaos pblicos que ela
surgiu no s como necessidade, mas como possibilidade, como processo
que se constri no curso das prprias aes dos profissionais e viventes que
115

se relacionam em torno das diferentes dificuldades presentes no acesso e
na capacidade resolutiva das polticas pblicas na cidade.

Os problemas sociais sendo de natureza diversas afetam uma
mesma pessoa ou grupo de pessoas, situadas, em geral, no mesmo
espao social. Essa uma maneira de ver os problemas sociais que
ainda no ocasionou mudanas nas prticas de solucion-los, pois
cada poltica social tem um olhar prprio de ver os problemas sociais e
de encaminhar soluo. Esse processo desconsidera o cidado na sua
totalidade e to pouco os servios pblicos, pois estes so oferecidos
de maneira fragmentada. Como no uma maneira integrada de ver os
problemas, conseqentemente, sua soluo no passa por uma gesto
integrada dos servios pblicos (JUNQUEIRA, 2005:1).

No podemos esquecer que as polticas pblicas, em que pese
adquirirem essa denominao em razo de sua incorporao por diversos
sujeitos coletivos em sues processos de luta, no surgiram historicamente
como um componente do projeto societrio das classes subalternizadas,
muito ao contrrio, decorrem das formas de controle social sobre essas
mesmas classes, como parte das estratgias de enfrentamento pelo Estado
da questo social. Estratgia que se particularizou exatamente pela
dimenso fragmentria de enfrentamento da questo social, setorializando
as necessidades sociais e, consequentemente, a prpria realidade social. Se
esquecermos ou nos afastarmos dessa dimenso histrica e conceitual
corremos o risco de imputar s aes intersetoriais possibilidades que nunca
se realizaro, por esbarrarem em limites estruturais, organicamente
vinculados dinmica da sociedade capitalista e s formas histricas com
que a reproduo das condies de produo e distribuio social da riqueza
tm se dado.
Do mesmo modo no podemos ignorar que se at o momento as
experincias de intersetorialidade tm correspondido a processos reais
desenvolvidos no campo de gestes municipais com correlaes de fora
favorveis ao fortalecimento de um esforo coletivo de superao das
fragmentaes postas pela racionalidade setorial hegemnica das polticas
pblicas, sua vinculao histrica aos processos de descentralizao no
116

inviabilizam ou impedem que outras experincias de organizem afinadas aos
paradigmas de eficcia e eficincia que tanto sucesso fizeram nos discursos
e prticas governamentais diretamente influenciados pelas bases conceituais
produzidas pelos organismos multilaterais. O debate sobre a
intersetorialidade assim como a sistematizao das experincias concretas
compem tambm a arena das disputas polticas.
As implicaes decorrentes das experincias de intersetorialidade
assumem um significado singular na trajetria das reflexes tericas sobre
esse tema, visto que passam a servir como parmetros para a organizao e
conduo novas aes. Neste sentido bastante compreensvel que se
estabeleam quadros de anlises comparativas sobre as racionalidades que
incidem sobre os dois modelos, evidenciando que esse tipo de debate no se
isenta em momento algum de expor suas vinculaes polticas e ideolgicas.
Longe de se firmar como uma produo de carter normativo ou prescritivo
trata-se, antes de tudo, de um tipo de reflexo que pela prpria proximidade
das questes que afetam o cotidiano dos viventes e dos profissionais que
atuam na execuo das polticas pblicas expe as feridas da vida na
cidade, aborda questes que, embora conceitualmente tratadas, no soam
distantes ou asspticas. Elas produzem de imediato uma implicao entre os
autores, os leitores e os cidados de um modo em geral com as temticas
que examinam.
Considerando o exposto, dentre as inmeras perspectivas abertas por
esse tipo de abordagem, destacamos quatro apontamentos referidos na
literatura que tomamos como centrais ao longo de nosso processo
investigativo. O primeiro diz respeito s mudanas nos processos de gesto
administrativa no interior das instncias governamentais e nos processos de
trabalho dos profissionais que atuam no campo das polticas pblicas. O
segundo refere-se ao campo do conhecimento e das prticas profissionais a
partir da afirmao de que a construo de uma experincia de
intersetorialidade tambm um processo de construo de prticas inter ou
transdisciplinares. O terceiro apontamento envolve a mudana de enfoque no
117

tratamento dos problemas sociais que ao se romper com a lgica setorial
requer uma nova perspectiva de abordagem, conduo e avaliao das
polticas, programas e projetos. E, por ltimo, a compreenso de que as
experincias intersetoriais possuem um alcance para alm da esfera
governamental e das prprias polticas pblicas, atingindo e envolvendo,
sobretudo, a cidade como um todo.
A gesto governamental sempre o resultado da combinao de
elementos mais ou menos estruturais, que decorrem do aparato legal de um
Estado federativo e das complexas estruturas que emanam do desenho
institucional das polticas pblicas, com elementos mais conjunturais que
variam de acordo com os projetos de governo, os acordos poltico-partidrios
e o conseqente loteamento poltico dos diferentes escales da
administrao pblica. Sem perder de vista este marco introdutrio as
experincias de intersetorialidade acabam por mexer, ainda que pontual e
reduzidamente, em alguns processos, quase sempre de natureza
administrativa, nas estruturas e fluxos que diretamente passam a ser
pensados sustentados nessa outra lgica.

As estruturas organizacionais em nossa realidade ainda
apresentam, em geral, com um formato piramidal, composto de vrios
escales hierrquicos, e departamentalizadas setorialmente por
disciplinas ou reas de especializao.
A essas caractersticas soma-se um conjunto de prticas de
organizao do trabalho, como: centralizao decisria, planejamento
normativo, dicotomia entre planejamento e execuo (planos de papel),
sigilo e ocultao de informaes, formalizao excessiva (grande
produo de papis que circulam em rotas horizontais e verticais, para
receberem, no mais das vezes, meros encaminhamentos), e
distanciamento do cidado e mesmo usurio, dificultando o controle
social (INOJOSA, 1998: 38).

A extenso das mudanas nas estruturas organizacionais varia de
acordo com o grau de adeso e autonomia que o processo intersetorial vai
adquirindo. Embora seja um dado real a correlao de foras que caracteriza
o processo de gesto governamental no podemos deixar de considerar que
algum tipo de mudana se faz necessrio para tornar efetiva a nova
118

racionalidade de operacionalizao das aes no campo das polticas
pblicas. Destarte, reafirmamos que o grau de mudanas provocadas pela
nova lgica depende decisivamente do alcance das correlaes de foras
existentes em cada instncia governamental, particularmente em funo dos
acordos que se costuram em relao ao loteamento poltico-partidrio dos
rgos, secretarias, coordenaes e chefias da administrao pblica.
Se por um lado as mudanas neste nvel tm limites polticos bem
evidentes, por outro no que tange s mudanas nos processos de trabalho
as resistncias gravitam em outras rbitas: a burocracia interna, os lugares
de poder alicerados nos saberes profissionais, as rotinas fadigadas, mas
cristalizadas na cultura organizacional e o sempre incmodo medo de
mudar. Contudo no plano dos processos de trabalho que as experincias
intersetoriais se tornam um fato real, ganham visibilidade e expressam a
mudana de racionalidade.

No modelo tradicional o trabalho organizado por equipes
especializadas para o planejamento, a realizao e a avaliao de
aes e servios especficos, em cada secretaria setorial. Essa
dinmica supe um planejamento geral, com base territorial, acima das
secretarias, que articule os planos particulares de cada uma delas e as
respectivas redes de servio. O novo modelo supe uma outra
dinmica. Haver, necessariamente, em cada secretaria, um
planejamento referido sua base geogrfica e populacional prprias. A
articulao desses planos, coordenada atravs de um colegiado,
dever mediar as eventuais desigualdades regionais, com carter
redistributivo, privilegiando os grupos populacionais em situao ou
risco de excluso social (IDEM, IBIDEM: 44).

As mudanas na lgica de organizao do processo de trabalho
coletivo no se restringem, no entanto, aos momentos de planejamento,
execuo, monitoramento e avaliao, to pouco s redefinies das bases
territoriais de atuao. Para Rose Marie Inojosa a intersetorialidade ou
transetorialidade, como ela prefere referir, tem implicaes decisivas no
campo do conhecimento, dos saberes e no seu grau de articulao, como
uma condio fundamental para a mudana na perspectiva de organizao
das prticas institucionais. Esse destaque dado pela autora tem uma
119

importncia vital para a compreenso do alcance do conceito e das
mudanas que so produzidas a partir dessa nova referncia pelo fato de
que a intersetorialidade no envolve apenas mudanas de forma, mas,
tambm de contedo. No pode ser pensada apenas como um rearranjo
organizacional, mas como um enfoque diferente dos problemas sociais que
exige uma mudana de comportamento institucional, expressa em processos
de trabalhos organizados sob outra lgica. Processos que tm modificado
no apenas seus fluxos, mas seus contedos, suas linguagens, seus
resultados. Por isso que para a autora:

Transpondo a idia de transdisciplinaridade para o campo das
organizaes, o que se quer, muito mais do que juntar setores, criar
uma nova dinmica para o aparato governamental, com base territorial e
populacional (2001: 105).

A mudana nos processos de trabalho mexe, sobretudo, com a
linguagem, com as formas de comunicao que se estabelecem na relao
dos profissionais com a populao. Essa mudana determina uma profunda
alterao nos padres de acessibilidade, conhecimento e relacionamento da
populao com as instituies sociais. Uma das razes para essa alterao
nas formas de comunicao a nfase que passa a ser dada focalizao
das aes em segmentos populacionais. No se trata mais de pensar
servios especficos para um conjunto amplo e diversificado de segmentos
populacionais, mas pensar o conjunto de aes de sade, educao,
assistncia social, entre outras, que devem ser mobilizadas para atender s
necessidades de idosos, crianas de 0 a 6 anos de idade, adolescentes do
sexo feminino e, assim por diante. Sob esta nova perspectiva as questes
referentes s condies de vida de um dado segmento social ganham mais
visibilidade, sendo decisivo para se pensar o conjunto de aes que possam
atender s suas reais necessidades.

Uma perspectiva de trabalho intersetorial implica mais do que
justapor ou compor projetos que continuem sendo formulados e
realizados setorialmente. Intersetorialidade, ou transetorialidade, no
120

isso. As vezes, as pessoas usam a expresso intersetorialidade para se
referir a conjuntos de projetos que eventualmente estabelecem algum
dilogo na hora da formulao ou da avaliao. Mas aqui estamos
falando de uma perspectiva muito maior do que essa e que tem um
conjunto de implicaes para a ao do Estado, seja ela direta ou
indireta.
Duas coisas so fundamentais sobre formulao, a
realizao e a avaliao de polticas, programas e projetos intersetoriais
ou transetoriais:
- a focalizao, com base regional, em segmentos da populao,
e
- a preocupao com resultados e impactos (IDEM, IBIDEM:
105).

O ltimo apontamento a que nos referimos em relao produo
terica sobre a intersetorialidade diz respeito sua amplitude para alm da
esfera governamental e das polticas pblicas. O entrelaamento que hoje
particulariza as prprias polticas pblicas em si j aponta para as
dificuldades e limitaes de sua compreenso nas fronteiras da esfera
governamental. Seja em funo da forte presena das ONGs e das
instituies filantrpicas nos processos de prestao direta de servios
sociais, seja em razo da criao de novos canais de articulao da
sociedade poltica com a sociedade civil. A prpria diversidade de sujeitos
coletivos e possibilidades de organizao e manifestao de seus interesses:
poltica, associativismo, voluntariado, corporativismo e comunitarismo j
revelam que a sociedade civil comporta um leque abrangente e plural de
foras sociais. O que acaba se traduzindo em potenciais interlocutores no
desenvolvimento das aes intersetoriais, a depender da dinmica da cultura
poltica em cada cidade ou territrio.
Sob esse prisma os espaos de dilogo entre aqueles que operam
com as polticas, programas e projetos sociais e os segmentos sociais aos
quais os mesmos se dirigem se no chegam a constituir novidades no
cenrio da cidade, encerram, invariavelmente, um grande potencial de se
transformarem em espaos pblicos, nos termos que Maria da Glria Gohn
aponta:

121

(...) O espao pblico um espao de encontro de cidados,
seres humanos plurais, refletindo e agindo no mundo da vida,
exercitando a condio humana. Ele resulta da convivncia entre seres
humanos e constri uma arena de liberdade para as interaes entre
esses seres. Essa concepo est muito prxima de Hannah Arendt, que
denomina as relaes travadas no espao pblico como ser com os
outros (2004: 71).

Trata-se de uma possibilidade e que, portanto, precisa ser construda
e que necessita compor a agenda de preocupaes tanto dos profissionais
quanto dos segmentos sociais a quem as aes se dirigem. No se trata de
um processo simples e to pouco automtico. A construo desta
perspectiva se articularia aos esforos j em curso na prpria dinmica da
cidade de produo de subjetividades com uma conotao poltica, em
confronto, com a perspectiva hegemnica de exacerbao do individualismo,
da perda gradativa dos vnculos e pertencimentos sociais. Embora esta no
seja a tarefa central no escopo do processo de construo das experincias
de intersetorialidade, no podemos debit-la dos esforos que a sustentam e
particularizam como uma modalidade de interveno social de outra
magnitude poltica.
A construo de espaos pblicos nos termos referidos passa a ser
um componente, um dos fundamentos que fazem transbordar a experincia
de intersetorialidade para alm da esfera governamental, alcanando a
cidade no como um territrio demarcado por sistemas, fluxos e reas
programticas, mas como territrio vivido, experimentado, em plena
demarcao pelas prticas societrias e institucionais dos profissionais e
dos viventes que se articulam na trama e nos fios cotidianos da cidade, no
apenas reproduzindo a racionalidade consumista, mas emprestando outras
possibilidades de ser vida urbana.
Um dos grandes desafios no desenvolvimento das experincias
intersetoriais, partindo das premissas tericas e polticas que temos
ressaltado a partir dos autores aqui referenciados, o de que a construo
desses espaos pblicos, ancorados numa mudana de perspectiva e
alcance dos processos de trabalho institucionais das e nas polticas pblicas,
122

possa alm de provocar algum grau de superao das fragmentaes
decorrentes de sua setorializao tambm contribuir para os processos de
produo de formas de sociabilidade mais solidrias e coletivas na dinmica
das cidades, conforme destaca Junqueira.

A gesto da cidade exige mudanas e articulao dos diversos
atores polticos para a construo do espao pblico. Os problemas
sociais urbanos que se multiplicam demandam solues integradas e
no setorializadas, pois a realidade social no se materializa de maneira
dicotmica. Com a descentralizao e a intersetorialidade como
estratgias de gesto da cidade permite-se que os diversos segmentos
sociais passem a ser sujeitos das solues dos problemas que afetam a
cidade (2005: 7).

Cabe destacar que a abordagem das perspectivas abertas pelas
experincias de intersetorialidade no pode ser feita de forma isolada dos
demais processos sociais, o que acarretaria um recorrente risco de
interpretao de enaltecer os mritos de um processo desvinculando-o
parcial ou completamente das condies objetivas em que a realidade se
movimenta. Conforme j aludimos, trata-se de um campo de disputa
conceitual e poltico e, por isso mesmo, aberto e atravessado de
contradies. A linha que seguimos neste resgate da produo tem
caminhado na direo de apreender tantos as suas lacunas e contradies,
quanto as suas dimenses concretas, propositivas e potenciais.
No h, portanto, vinculao mecnica entre as experincias de
intersetorialidade e a construo do espao pblico. O que existe a
perspectiva e o desejo daqueles que sistematizaram algumas dessas
experincias de que essa dimenso seja incorporada, constitua de forma
central parte do esforo a ser empreendido, por se visualizar um potencial
criativo nessa direo. O que, sob um olhar no diretamente voltado para o
tema em tela, tambm percebido e valorizado nas reflexes de Maria da
Glria Gohn ao destacar a possibilidade de que os espaos que se forjam a
partir de uma dinmica no estatal, amparado no que ela denomina de
instituies urbanas informais, possam vir a consolidar a esfera pblica.
123


A esfera pblica o lcus do processo de publicizao e
portanto parte integrante do processo de democratizao, por meio do
fortalecimento da sociedade civil e da sociedade poltica. Trata-se de
uma esfera que comporta a interao entre os grupos organizados da
sociedade, originrios das mais diversas entidades, organizaes,
associaes, movimentos sociais etc. A natureza dessa esfera
essencialmente poltica argumentativa, um espao para o debate e
crtica, inclusive em instituies urbanas informais, diferenciado do
debate no espao estatal propriamente dito (2004: 74).

Portanto, potencialmente, cabe frisar, que as experincias
intersetoriais podem se somar aos esforos j em curso na dinmica poltica
das cidades de afirmao da esfera pblica ao colaborarem com a
ampliao dos espaos pblicos nos quais diferentes segmentos sociais
expressem suas opinies, formulem alternativas e, sobretudo, pensem sobre
suas condies de vida estabelecendo dilogos com aqueles que de alguma
forma tm responsabilidades sobre os modos como os problemas sociais
so enfrentados. Indubitavelmente, envolve um potencial bastante singular
na dinmica da cidade, visto que requer um debruar-se sobre aspectos
concretos que afligem diretamente os viventes, ou seja, tem um atrativo que
em tempos de enormes dificuldades de participao social e poltica no
pode ser desconsiderado: a possibilidade de enfrentamento e resoluo de
problemas que atingem no apenas um indivduo, mas um grupo social.
A interface que a ao intersetorial pode produzir com cidade, no
sentido aludido por Junqueira, conforme observamos no se restringe
dinmica das estruturas organizacionais e nem s polticas pblicas. A
cidade se organiza a partir de diferentes territrios, modos de vida e canais
de manifestao muito diferenciados. A combinao dessas diferentes
realidades culturais, econmicas e polticas que compe a forma singular
com que a vida na cidade flui, mas no necessariamente como ela
pensada e incorporada nos planos, nas polticas e nas instncias de
deciso. Deste modo, no podemos deixar de sinalizar tambm a
importncia de que as mudanas provocadas pelas experincias
intersetoriais possam ser consolidadas para alm de uma gesto de quatro
124

anos ou at menos. Como garantir que conquistas no campo da qualidade
de vida de uma cidade no sucumbam s alternncias de poder? Como
construir um certo grau de estabilidade nas formas de relacionamento da
sociedade poltica com as diferentes foras da sociedade civil considerando
a tendncia de pulverizao de interesses em ambas as esferas? No h
uma resposta pronta e acabada e nem se trata aqui de imputar
intersetorialidade essa condio. O que nos interessa ponderar sobre a
importncia dos processos de controle social na construo dessas
alternativas. Em particular considerando o controle social como:

(...) o acesso aos processos que informam decises da
sociedade poltica, que devem viabilizar a participao da sociedade civil
organizada na formulao e na reviso das regras que conduzem as
negociaes e arbitragens sobre os interesses em jogo, alm da
fiscalizao daquelas decises, segundo critrios pactuados
(RAICHELIS, 2000b: 64).

As conquistas sociais, em particular, aquelas que representam
significativos avanos nas condies de vida da populao mais pobre
devem ser pactuadas, garantindo-se a sua continuidade para alm dos
propsitos iniciais radicados numa plataforma poltico-partidria ou nas
propostas de gesto de algum quadro tcnico ou poltico que tenha
conseguido com sua equipe obter xito no desenvolvimento de determinadas
polticas ou programas sociais. Ao longo de nossa investigao ficou patente
essa necessidade e por essa razo que damos esse destaque importncia
de que os mecanismos institucionais, em particular os conselhos de polticas
pblicas, sejam parte atuante desse processo de garantia de continuidade
das aes pblicas. Assim, podem cumprir decisivo papel na prpria
proposio e acompanhamento de novas lgicas de enfrentamento dos
problemas sociais.
Deste modo, a ao intersetorial pode ser no s o elemento
fomentador de questes a serem tratadas nos espaos de controle social,
mas ter ela mesmo nesses espaos o seu ponto de partida institucional.
125

Estamos abordando uma possibilidade ainda muito distante da realidade
desses espaos, dada a particularidade de sua atuao ainda muito
dependente da dinmica do poder executivo e a pouca clareza de seus
membros sobre sua dimenso propositiva. Mas a referncia a esta
possibilidade surge a partir do confronto das reflexes tericas at aqui
apresentadas e as particularidades observadas em nossa pesquisa na
realidade experimentada na cidade de Niteri. A produo de subjetividades
no cotidiano das cidades no um processo casual, privado de
intencionalidades. Acordar na cidade pode passar a significar o
pertencimento a um tipo de vida urbana onde os medos e as esperanas
sejam a base do desejo de criar. Afinal, por que se produzem teses?

2.2- Os desafios da educao na cidade.

A crise atual da educao
esconde o seu carter poltico. No
projeto de sociedade futura diminuem os
espaos de participao coletiva: a
escola v interditado o objetivo de
promover a criao de um novo tempo
para o qual todos deveriam se preparar
para participar. Muitas so as evidncias
presentes em nossa sociedade: no h
como negar que faltar emprego para
todos que a ele viro a recorrer, j que,
atualmente, nem os que se apresentam
aptos para o exerccio do trabalho
encontram lugar na sociedade. Do
mesmo modo, no h casas para todos
os que precisam morar. O po, ainda
que potencialmente seja capaz de saciar
a fome de todos, vem sendo
concentrado, como riqueza que no
pode parar de crescer, na mo de elites.
O sonho virou pesadelo.
Clia Linhares, 1993.


126

A educao na cidade se constitui em uma preocupao terica e
poltica presente hoje na agenda de diferentes sujeitos sociais. Seja em
funo da tendncia de reorganizao das atividades regulares que
demarcam o campo da poltica educacional a partir da articulao entre os
diferentes entes governamentais, seja em razo do desejo de se imprimir
outros rumos sua relao com os demais direitos sociais e humanos, como
nas mobilizaes que marcaram a trajetria de incontveis movimentos
sociais e de intelectuais e seus grupos de pesquisa. Por isto importante
pensarmos a cidade tambm como um territrio que se forja a partir de
prticas educativas contraditrias que expressam nas diferentes instncias
da vida cotidiana tanto formas de sociabilidade que conformam os viventes
lgica do capital, submetendo os valores, as referncias morais e as
habilidades a serem adquiridos incessante necessidade de acumulao,
como tambm aquelas que fazem pulsar foras capazes de resistir criando
outras possibilidades pedaggicas e civilizatrias, num curso sempre tenso e
intenso entre suas dimenses institudas e instituintes. Contm, assim, uma
dimenso educativa, a partir da qual os viventes aprendem, produzem e
socializam modos de vida. Neste sentido, quais as prticas educativas que
as cidades vm produzindo e reproduzindo no esforo de organizar as
polticas pblicas de educao? Quais os territrios que interfaces das
polticas pblicas esto auxiliando a demarcar no cotidiano da cidade?
Estas e outras indagaes apontam um caminho repleto de
possibilidades e descobertas, visto que articulam algumas das inquietaes
que hoje gravitam nos horizontes de reflexo e estudos de todos aqueles
que se ocupam com a relao entre a educao e a cidade. Contudo, esta
abordagem aponta necessariamente para o estabelecimento de uma
mediao central: a poltica. Particularmente em razo de que h um
contingente de questes que envolvem a compreenso dos projetos de
educao na atualidade e que, conforme sublinha Clia Linhares, devem ser
tratadas desvelando seu carter poltico. Temos assim uma preocupao
fundante em torno de que educao e de qual poltica estamos tratando
127

quando abordamos as tendncias contemporneas de constituio das
experincias de educao pblica que vm sendo forjadas nas cidades.
Sobretudo se considerarmos que elas articulam as particularidades da
realidade local com os traos mais marcantes do processo de globalizao
econmica e cultural.
A progressiva perda de significado e a descrena que hoje cerca a
esfera do que pblico e da prpria poltica so duas das dimenses do
processo de subsuno da vida social e de suas instncias lgica da
produo da mercadoria. A mercantilizao das relaes sociais como
parmetro de organizao da vida cotidiana e da dinmica das instituies ,
ao mesmo tempo, produto e forma de produo de uma pedagogia tpica e
prpria da sociedade do capital. Sociedade que ao se constituir a partir do
protagonismo revolucionrio da burguesia acenou com inmeras promessas
e possibilidades de realizao e participao, at hoje no cumpridas e, na
maioria das situaes, abandonadas ou negadas.

A escola, ao invs de um brao poltico, de um instrumento
privilegiado de revoluo que se propunha formar um povo de alguns
cidados que iriam vencer na vida passa a puro mecanismo de
fabricao de ninguns, com nico enraizamento na mesma luta
titnica pela mera sobrevivncia. Em conseqncia, o discurso poltico
sobre a escola torna-se mudo. Fala-se, ento, da escola para o
conhecimento de qualidade, de qualidade global, voltado para o
desenvolvimento de tecnologia e para a ampliao de capital
(LINHARES, 1993: 4) (grifos da autora).

A escola que figurou como um espao de construo de
oportunidades iguais ao povo e de emancipao da nao em diferentes
discursos e contextos histricos foi paulatinamente transformada numa
instituio estratgica no processo de aprofundamento das desigualdades
sociais. Enquanto mantinha acesa a expectativa de dias e condies
melhores contribua para a produo de subjetividades conformistas aos
diferentes dispositivos institucionais de dominao e excluso na sociedade
do capital. Se as polticas educacionais at hoje revelam essa marca, assim
o fazem a partir da ocultao de sua dimenso poltica sob os enunciados de
128

projetos pedaggicos com nfases variadas na tecnologia, no conhecimento,
nas habilidades e nas vocaes. Imps-se, deste modo, ao logo de dcadas
uma perspectiva de abordagem da escola, assim como da prpria educao,
como uma instncia alheia e estranha esfera poltica. Uma tarefa cotidiana
e ideologicamente forjada em embates, normas e interdies.
Como o movimento histrico essencialmente contraditrio, a escola
que surgiu das promessas burguesas tornou-se uma escola real na qual a
luta pela conquista da cidadania tambm passou a ser travada. A escola se
transformou numa instituio bastante singular, haja vista se organizar a
partir de projetos de educao massificadora e alienante, mas comportar os
desejos de uma educao autnoma e criadora. No apenas ser guiada
pelas lgicas excludentes e dominadoras que corporificam a assimetria do
poder econmico e poltico entre as classes sociais em tantos outros
dispositivos de poder, mas tambm habitada por prticas solidrias e
implicadas com formas democrticas de se produzir conhecimentos e a
prpria vida. A escola se torna um singular espao de disputas tanto quanto
em objeto de disputas na sociedade, revelando-se uma instituio ainda
potente em meio s inmeras crises, ameaas e perdas que sofre.

Para aquilatar o quanto a escola atraente e promissora, basta
escutar os depoimentos de tantas mes, tantos pais e tantas crianas
que, mesmo se encontrando sob os limites da misria, e, portanto, com
fome, sem teto, sem terra e sem trabalho, expressam que seu maior
desejo freqentar ou fazer os filhos freqentarem uma escola. Outro
indicador, igualmente eloqente, a insistncia com que tantos
estudantes permanecem na escola ou para ela retornam depois de
sucessivos insucessos. Por outro lado, os ricos tambm valorizam, a seu
modo, a escola. Caricaturando a questo, possvel dizer que entregam
escola a educao dos seus filhos, esperando no s que esta
confirme alguns dos distintivos de classe, como que os ensine algo que
os habilite para a vida (IDEM, 2001: 146).

A educao enquanto dimenso da vida social - na qual a escola se
integra com suas prticas, saberes e relaes contraditrias - no tem uma
existncia independente das demais instncias da sociedade, como tambm
no impermevel s esferas da poltica, da cultura e da economia.
129

Destarte, essa aparente separao ou isolamento apenas traduz a tendncia
de subtrao do poltico das demais instncias da vida social, reduzindo-as
s particularidades da vida econmica, ou, melhor definindo, da vida
econmica que caracteriza a sociedade do capital: uma vida determinada
pela alienao.
A dinmica do modo de produo capitalista se estrutura a partir da
separao entre aqueles que produzem a riqueza dos meios e condies
necessrios a esta produo. Esta separao no s sustenta objetivamente
os processos formais de trabalho sob a gide do capital como se torna
condio essencial para o seu funcionamento contnuo, de sua existncia
no s como modo de produzir coisas, mas como modo de produzir uma
determinada maneira de viver. Para tanto, esta separao que se opera
junto aos produtores da riqueza deve ser estendida para outras dimenses
da vida social, determinando, em princpio, as mesmas condies de no
pertencimento, de estranhamento entre os sujeitos e as coisas que
produzem, entre os sujeitos e os meios de que precisam para produzir, entre
os sujeitos e suas formas de pensar, projetar e sonhar. Em suma, entre os
prprios sujeitos, que pela dinmica caracterstica ao modo de produo
capitalista passam a perceber e a se perceber na realidade de forma
invertida: tomando-os como coisas e as coisas como anima, num contnuo
processo de desumanizao.

Vivemos sob condies de uma desumanizante alienao e de
uma subverso fetichista do real estado de coisas dentro da conscincia
(muitas vezes tambm caracterizada como reificao) porque o capital
no pode exercer suas funes sociais metablicas de ampla
reproduo de nenhum outro modo (MSZROS, 2005: 59).

Por esta razo o modo de produo capitalista ao mesmo tempo
modo de reproduo social, um modo de viver e de reproduzir as condies
necessrias sua continuidade enquanto tal. Onde a dinmica da vida social
se estrutura e se reproduz a partir da subsuno das relaes sociais
lgica da produo da mercadoria, tecendo as tramas das instncias que a
130

compe de forma a produzirem vises de mundo que a ampliem e a
aprofundem em processos cada vez mais capilares e que atomizam os
indivduos em um ilusrio modo de vida, como se lhe fosse nico. A
atomizao dos indivduos decorre de um amplo processo de encobrimento
dos vnculos de pertencimento que a sociedade capitalista produz de forma
cada vez mais ampla e perversa, apoiada em processos ideolgicos que
esvaziam o sentido da vida pblica enquanto a esfera privada enaltecida,
que subtraem das relaes sociais sua dimenso poltica enquanto as
traduzem em relaes mercantilizadas.
Assim, diferentes instituies sociais como a famlia, o Estado, a
justia e a escola, entre outras, atuam de forma decisiva na internalizao
dos valores e das formas de conceber a realidade, produzindo e alargando
os consensos necessrios reproduo do modo de viver tpico sociedade
do capital. A educao, enquanto uma das instncias da vida social onde a
internalizao dos valores referentes lgica do capital se efetiva, envolve,
por seu turno, prticas sociais de diversificado espectro. Dentre elas,
destacamos o papel da educao formal, que se d pela via escolarizada,
enquanto um dos componentes desta instncia da vida social, conforme j
abordamos em reflexes anteriores sobre o tema:

A assuno da educao no capitalismo ao patamar de campo
de regulao por parte do estado no elimina o carter ontolgico da
educao e nem a restringe a sua dimenso escolarizada. Por esse
motivo, enfatizamos a importncia dessa abordagem para a
compreenso da relao entre poltica e educao, pois no se trata
apenas de pensarmos a educao escolarizada, polarizada pelas
disputas das classes sociais, mas de sua relao com os demais
processos que constituem a educao como dimenso da vida social e
que sob o sistema do capital tendem a subsumir-se lgica da
mercadoria. fundamental, neste sentido, pensar que toda educao
tem uma funo poltica e que sob o capitalismo se organizou um tipo
novo de interveno e um esforo de controle da vida social, em especial
da educao alada qualidade de poltica pblica e, por essa mesma
razo, qualidade de direito social. Ressaltamos, portanto, a
complexidade adquirida por essa instncia, que denominamos de
educao, e que, ao se articular organicamente reproduo da vida
social no modo de produo capitalista, passa a ser determinada por
suas ricas e pulsantes contradies (ALMEIDA, 2008: 86-7).

131

A educao formal, organizada sob a forma de poltica pblica ,
portanto, uma das formas institudas de internalizao dos valores
hegemnicos na sociedade capitalista e que a partir das lutas sociais, em
especial da classe trabalhadora pelo reconhecimento de seus direitos
sociais, tornou-se tambm condio importante nos processos de produo
de uma conscincia prpria, autnoma desta prpria classe e de suas
fraes. Um territrio disputado pelas classes sociais fundamentais, cujas
lutas se expressam em diferentes contornos e processos que a poltica
educacional assume ao longo da histria. No uma histria marcada por
legislaes e mudanas institucionais intestinas, mas uma histria onde a
poltica educacional se relaciona dialeticamente com a dinmica e as crises
da sociedade do capital, a partir de sua singular inscrio nos processos de
estabelecimento de consensos e de reproduo da fora de trabalho na
realidade brasileira.
Em sintonia com a perspectiva de anlise que adotamos ao longo da
pesquisa, estabelecendo as relaes entre a dinmica global do capitalismo
e as particularidades da realidade local em seus diferentes nveis de
mediao, seja a realidade brasileira, seja a realidade municipal , a
compreenso da poltica educacional no Brasil remete, necessariamente, s
consideraes sobre como que se combinam e se articulam os traos mais
universais da relao entre a educao e as mudanas no modo de
produo capitalista, em suas dimenses polticas e ideolgicas, com as
marcas prprias de nossa formao social e econmica. Deste modo,
afirmamos que a relao entre a educao e a cidade deve ser examinada a
partir da considerao da poltica educacional como mediao importante
que traduz como os processos mais gerais que caracterizam a dinmica
global do capital hoje se articulam com processos institucionais organizados
no sentido de assegurar certos graus de consensos sociais e as condies
de reproduo da fora de trabalho, cujos efeitos e alcances apesar de no
se esgotarem na esfera local tm nela uma condio basilar de
materialidade.
132

Inegavelmente os horizontes postos para a educao brasileira tm
sido desenhados a partir do papel desempenhado pelos organismos
multilaterais na formulao de diagnsticos da realidade social e educacional
e das diretrizes para as polticas pblicas dos pases perifricos. Muito
embora o papel do Banco Mundial, por exemplo, j se desenvolva desde os
anos 50, a partir das aes de financiamento ao desenvolvimento de
projetos de educao no Brasil, sua atuao mais estratgica se afirma nas
ltimas duas dcadas do sculo passado em funo do avano do iderio
neoliberal (SOARES,1996).
As diretrizes apontadas pelo Banco Mundial condensam um conjunto
de interesses oriundos de diferentes fraes da burguesia internacional que,
sob a hegemonia do capital financeiro, atuam na ampliao de seus
negcios e que, por esta razo, necessitam de aparatos institucionais que
diminuam a interferncia dos Estados Nacionais. Concorrem para o novo
papel assumido pelo Banco a combinao de um conjunto bem amplo de
processos e necessidades econmicas globais, dentre as quais destacamos:
a forte expanso do setor privado de servios, a demanda por mo de obra
cada vez mais qualificada, a consolidao de novos paradigmas de gesto
da qualidade dos produtos e servios, a flexibilizao das relaes e
processos de trabalho, a desterritorializao das unidades produtivas e a
disseminao de uma cultura de valorizao do consumo.
Os diferentes interesses em questo so incorporados nas diretrizes
do Banco Mundial que apontam para a necessidade de adoo, por parte
dos pases do Terceiro Mundo, de medidas que visem uma ampla reforma
educacional, sustentada em alguns pilares como: priorizar o ensino
fundamental, o desenvolvimento de processos de gesto voltados para a
qualidade e a eficincia da educao, a conduo de reformas dos
sistemas educacionais com forte nfase nas dimenses financeiras e
administrativas, a promoo da descentralizao e o incentivo organizao
de instituies escolares autnomas e responsveis por seus resultados, a
convocao de pais e da comunidade para exercerem maior
133

responsabilidade sobre os assuntos escolares, o impulso ao setor privado e
aos organismos no-governamentais (ONGs) como co-participantes dos
processos educativos e das decises que lhes afetam, a mobilizao e
alocao de recursos adicionais para a educao bsica, a definio de
polticas e de prioridades baseadas em anlise econmicas e, ainda,
abordarem a nfase do tratamento da educao numa perspectiva
eminentemente setorial (TORRES, 1996).
Estas diretrizes elaboradas para um amplo conjunto de pases foram
em grande medida adotadas no Brasil a partir do governo de Fernando
Henrique Cardoso e mantidas no governo Lula. Mas a sua adoo acabou
por reforar processos de excluso j consolidados em nossa trajetria
poltica e educacional, o que revela que o processo de subordinao do pas
nova ordem internacional alicerada no plano poltico na expanso
neoliberal e no plano econmico na flexibilizao dos padres de produo
tem ressonncias para alm daquelas que de imediato possam ser
projetadas, visto que estamos lidando com uma realidade j marcada por
profundas desigualdades sociais.

O que queremos realar do exposto nesta seo que a defesa
da educao bsica para uma formao abstrata e polivalente pelos
homens de negcio condio para uma estratgia de qualidade total,
flexibilizao e trabalho integrado em equipe uma demanda efetiva
imposta pela nova base tecnolgico-material do processo de produo.
Esta perspectiva sinaliza o horizonte e os limites de classe, os dilemas e
os conflitos em face da educao e formao humana que,
historicamente vm reforados por uma sobredeterminao do atraso e
do carter oligrquico, parasitrio e perversamente excludente das elites
econmicas e polticas. Por outra parte, a natureza da materialidade
histrica das relaes capital-trabalho em face da nova base cientfico-
tcnica, situa o embate contra-hegemnico no campo da educao e
formao humana, na perspectiva democrtica e socialista, num patamar
com uma nova qualidade. O conhecimento e sua democratizao uma
demanda inequvoca dos grupos sociais que constituem a classe
trabalhadora (FRIGOTTO, 1995: 170).

O processo de globalizao, ao longo dos anos 90, produziu uma
agenda ampla a partir das demandas geradas pela nova ordem mundial que
foi incorporada pelos organismos multilaterais e pautou os debates dos
134

fruns mundiais e regionais promovidos, sobretudo, pela Organizao das
Naes Unidas (ONU). Assim, alm do Banco Mundial - conforme j
destacamos - o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o Banco
Internacional para a Reconstruo e o Desenvolvimento (BIRD),
representando as agncias de financiamento, como tambm os rgos de
cooperao tcnica como o Programa das Naes Unidas para a Educao,
Cincia e Cultura (UNESCO), a Organizao para a Cooperao e
Desenvolvimento Econmico (OCDE), o Fundo das Naes Unidas para a
Infncia (UNICEF) e o Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD), influenciaram decisivamente a poltica de
educao no Brasil.
O Plano Decenal de Educao para Todos, a Lei de Diretrizes e
Bases da Educao (LDB), o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do
Ensino Fundamental e de Valorizao dos Profissionais do Magistrio
(FUNDEF), a proposta governamental de Plano Nacional de Educao (PNE)
e o Programa de Nacional de Renda Mnima vinculada Educao Bolsa
Escola (PNRM) foram elaborados em consonncia com as diretrizes dos
organismos multilaterais e com as recomendaes e deliberaes oriundas
de conferncias promovidas pelos rgos de cooperao tcnica sobre
temas centrais para a conduo das polticas pblicas. Dentre elas
destacamos: a Conferncia Mundial sobre Educao para Todos, tambm
conhecida como a Conferncia de Jomtien, em funo do local onde foi
realizada (Tailndia, em 1990), a Cimeira Mundial em Favor da Infncia
(Nova York, em 1990), a Conferncia Mundial de Direitos Humanos (Viena,
em 1993), a Cimeira Mundial sobre Desenvolvimento Social (Copenhague,
em 1995) e a Quarta Conferncia Mundial sobre a Mulher (Beijing, em 1995).
Cabe destacar que de um modo geral as referidas conferncias
abordaram questes que j se encontravam nas pautas de mobilizao e luta
dos movimentos sociais brasileiros e que parte das recomendaes
aprovadas tambm coincidiu com os interesses deles, alm de
representarem passos importantes para a construo de um
135

reconhecimento, em escala mundial, dos direitos humanos e dos segmentos
sociais envolvidos. No entanto, as contradies deste processo so tambm
muito flagrantes em razo da capacidade dos organismos multilaterais
interferirem na produo destas agendas e fornecerem os subsdios
conceituais para a abordagem, muitas vezes genrica, dos problemas
tratados, como tambm de proporem formas de enfrentamento aliceradas
em uma ao que no cobra a responsabilidade pblica do Estado e apela
participao comunitria, empresarial e familiar, esvaziando o contedo
poltico e as condies de participao da sociedade civil organizada.
Nesse contexto que se deu a formulao o Plano Decenal de
Educao para Todos (1993-2003) que, segundo Saviani, tinha como
propsito servir de instrumento que viabilizasse a integrao das trs
esferas governamentais no enfrentamento dos problemas da educao,
contudo acabou adquirindo o sentido pragmtico de atender a condies
internacionais de obteno de financiamento para a educao, em especial
aquele de algum modo ligado ao Banco Mundial (SAVIANI, 2008: 183).
Tratou-se, portanto, de um documento que serviu apenas para reafirmar
algumas aes do governo federal, sem produzir qualquer outro impacto de
maior alcance. Diferentemente de planos anteriores esse se voltou
exclusivamente para o ensino fundamental
18
, incluindo a educao infantil,
especialmente na faixa de 04 a 06 anos, expressando sua forte inspirao
nas deliberaes da Conferncia de Jomtien (1990) e a preocupao em
incorporar as prioridades alinhavadas pelos organismos multilaterais para o
campo educacional.
O impacto das diretrizes do Banco Mundial no campo educacional se
tornou bastante visvel a partir da aprovao da nova LDB em 1996. Ainda
que sua implantao tenha se dado em um cenrio de resistncias tanto no
campo poltico quanto no educacional e sua estrutura em si no possa ser

18
Demerval Saviani destaca na anlise que produziu sobre o plano que, seguindo as referncias da
Declarao Mundial sobre Educao para Todos proclamada em maro de 1990 em Jomtien, o
mesmo se refere educao bsica como expresso equivalente de educao fundamental (2008).
136

referida como aquela que determinou as mudanas mais significativas que a
poltica educacional sofreu, trata-se de um marco que baliza o confronto
entre projetos educacionais distintos. O prprio processo de sua tramitao
no congresso revelou uma conjuntura extremamente desfavorvel
mobilizao empreendida pelos movimentos sociais e, em particular, da
comunidade educacional em torno do Frum em Defesa da Escola Pblica
na LDB, que reunia cerca de 30 entidades de mbito nacional (SAVIANI,
1997).
Embora a LDB aprovada contemplasse algumas inovaes
importantes e assegurasse certas conquistas no campo educacional
19
,
acabou por favorecer a adequao da legislao educacional ao processo
de flexibilizao da esfera da produo e s novas feies assumidas pelo
Estado. A arquitetura da poltica educacional posterior aprovao da LDB
se estruturou a partir de uma srie de legislaes complementares
aprovadas, majoritariamente, na forma de decretos e portarias. Cabe
destacar que a poltica de educao, em que pesem as particularidades
desta rea, no se distanciou do projeto de reforma gerencial
20
do Estado
que se forjava no perodo e que forneceu caractersticas bem acentuadas
organizao das polticas pblicas.

No campo organizativo e da gesto, consagra-se o dualismo e a
fragmentao, potencializa-se uma democracia formal e tecnocrtica e
uma pseudodescentralizao e autonomia financeira, de gesto e
poltco-pedaggica. O Estado estabelece um rgido controle mediante os
mecanismos de avaliao e de financiamento. A educao transita da
poltica pblica para a esfera do mercado ou para a assistncia e a
filantropia (FRIGOTTO, 2001: 70-1).


19
Referimo-nos aqui, particularmente ao reconhecimento da educao especial e da educao infantil
como reas da poltica educacional e que trilharam historicamente um caminho de luta que, no se
esgota no seu reconhecimento legal, mas tem nele uma etapa importante desta trajetria de
mobilizao social e educacional.
20
O alinhamento da proposta de modernizao do Estado brasileiro sempre foi explicitamente
vinculado dinmica da globalizao e o escopo terico e ideolgico desta reforma, conceituada por
Luiz Carlos Bresser Pereira, como de cunho gerencial, se sustentou em princpios como: a busca
pela qualidade da gesto; a reduo de gastos, a terceirizao, a criao de agncias executivas e o
incentivo atuao das organizaes sociais na conduo das polticas pblicas (PEREIRA, 1998).
137

O acirramento das disputas no campo educacional fica mais evidente
no processo de elaborao do Plano Nacional de Educao quando foram
apresentados em 1998 na Cmara dos Deputados dois projetos de lei: um
decorrente dos esforos empreendidos pelo prprio governo federal e
elaborado pelo Ministrio da Educao (MEC) na gesto de Fernando
Henrique Cardoso e outro apresentado pela oposio (pelo Deputado Ivan
Valente do PT) e cujo processo de elaborao se deu a partir da constituio
do Frum Nacional de Educao que com a perspectiva de ter um carter
permanente deveria no s formular a proposta de Plano como ter a tarefa
de acompanhar e avaliar a sua execuo. Este plano foi elaborado durante o
I Congresso Nacional de Educao (CONED), realizado em agosto de 1996
na cidade de Belo Horizonte, e aprovado em novembro de 1997, na mesma
cidade, onde foi realizado o II CONED. A disputa entre os dois projetos
prosseguiu durante cerca de trs anos e somente em 09 de janeiro de 2001
o Plano Nacional de Educao foi aprovado (Lei n 10.172), atendendo s
disposies contidas no projeto do prprio governo.
A preocupao com a elaborao de planos, como forma racional de
planejamento no campo educacional j data desde o Manifesto dos
Pioneiros da Educao Nova em 1932, contudo a aprovao do PNE de
2001 representa um importante marco na dinmica da poltica educacional
visto que expressa de forma clara a marca da racionalidade financeira na
educao, tornando bastante evidente sua adequao s diretrizes dos
organismos multilaterais. Advindas, sobretudo, dos movimentos ligados
defesa da educao pblica e que se alinharam na construo do plano
apresentado pela oposio, denominado Plano Nacional de Educao:
Proposta da sociedade brasileira, parte substantiva das crticas que o PNE
recebeu recai sobre o detalhismo na abordagem dos temas concernentes
centralizao da poltica e a impreciso com relao aos prazos e aos meios
para se atingir determinadas metas (VALENTE, 2001).
Em geral o PNE reafirmou o que j vinha sendo desenvolvido no
mbito da poltica educacional no governo de Fernando Henrique Cardoso,
138

perdendo deste modo, a sua funo como instrumento de planejamento no
campo educacional. O que ficou ainda mais acentuado em funo do
excessivo nmero de metas e da ausncia de clareza nas condies de seu
alcance. Compartilhamos das reflexes produzidas por Demerval Saviani
(2008) de que a indicao no plano de um grande nmero de metas
vinculadas ao governo federal refora o papel centralizador assumido por
esta instncia governamental, previsto para atuar na elaborao de
documentos, instrumentos de avaliao e na definio de parmetros e
condies de funcionamento, particularmente no campo da educao bsica,
rea cuja prerrogativa no pertence ao governo federal, mas esfera
municipal.
A aprovao do FUNDEF, que tambm se deu na esteira das
orientaes dos organismos internacionais, se constituiu em uma interveno
que assegurasse, do ponto de vista da adoo de artifcio contbil na
definio das bases de financiamento da educao, a prioridade de
investimentos no ensino fundamental. Seus resultados apontam que de fato
ocorreu um nivelamento de recursos por matrcula dentro de cada estado,
um dos objetivos do fundo. Contudo, no representou acrscimo de recursos
novos na rea de educao, em especial no que tange a participao do
governo federal que atuou mais incisivamente na redistribuio de um
conjunto de recursos j existentes (DAVIES, 2008).
O FUNDEF foi criado em 1996 atravs da Emenda Constitucional 14 e
regulamentado pela Lei n 9.424/96 e pelo Decreto n 2.264/97. As
alteraes na Constituio decorrem da necessidade de uma adequao
legal que amparasse as mudanas na poltica educacional. Visavam tambm
permitir a interveno da Unio nos estados e municpios que no
aplicassem o percentual mnimo previsto no novo fundo como tambm
alterar de 50% para 60% o percentual de recursos que estados e municpios
deveriam aplicar para eliminar o analfabetismo e universalizar o ensino
fundamental, alm de reduzir a contribuio da Unio de 50% para 30% em
relao mesma finalidade. Cabe ressaltar que esses percentuais incidem
139

sobre os 18% e os 25% que a Unio e os estados e municpios,
respectivamente, so obrigados constitucionalmente a investir em educao
e que compem o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE)
constitudo da arrecadao do salrio-educao.

Verifica-se que o sentido bsico da Emenda foi redefinir o papel
do MEC, que ocupava uma posio lateral na questo relativa ao ensino
fundamental, de modo a coloc-lo no centro da formulao,
implementao, avaliao e controle das polticas voltadas para esse
nvel de ensino. Como o corao do exerccio da prtica poltica consiste
na capacidade de alocao de recursos, a questo do central, a, residia
na criao do Fundo, o que se vislumbrou vivel pela alterao do artigo
60 das disposies Transitrias (SAVIANI, 2008: 84).

A legislao determinava que os recursos do FUNDEF fossem
constitudos de 15% dos impostos arrecadados pelos municpios e estados
atravs do Fundo de Participao dos Municpios (FPM), do Fundo de
Participao dos Estados (FPE), do Imposto sobre Circulao de
Mercadorias e Servios (ICMS) e do Imposto sobre Produtos Industrializados
Proporcional s Exportaes (IUPIexp) de que trata a Lei complementar n
87/96 (Lei Kandir) e complementados, no caso dos estados que no
atingissem o valor mnimo nacional por aluno/ano, com recursos vindos da
Unio. O fundo estabelecia, portanto, como prioridades a definio de um
valor mnimo por aluno a ser investido, procurando com isso manter um
equilbrio entre o nmero de matrculas em cada rede de ensino e os
recursos a elas destinados, assim como a utilizao de 60% desses recursos
na remunerao dos profissionais do magistrio, mantendo-se, em tese, o
mesmo princpio de proporcionalidade.
A criao do FUNDEF foi mais um exemplo da prevalncia da
racionalidade financeira no ordenamento da poltica educacional. No se
trata de desqualificar a importncia dos recursos financeiros em qualquer
setor das polticas pblicas, muito menos na rea de educao, contudo o
processo que se forjou no perodo e se estendeu pelo governo sucessor ao
no promover nenhum acrscimo de recurso novo para rea, alimentou a
140

tese de que no faltam recursos na educao, o que ocorre que se gasta
mal. Assim a eleio de prioridade para os investimentos no ensino
fundamental, alm de atender s orientaes dos organismos internacionais,
dada a definio das prerrogativas dos entes governamentais em cada nvel
de ensino definidas na Constituio Federal de 1988 e na LDB de 1996,
evidencia que a perspectiva de descentralizao apontada pelos mesmos
organismos tomou uma feio particular no Brasil, como demonstra o modelo
de planejamento e financiamento adotado pela Unio. Ainda que tal escolha
possa ser em parte compreendida pela dimenso federativa de nossa
repblica, na qual cabe de fato Unio a responsabilidade de garantir
condies de equidade no campo das polticas pblicas, o que se desenhou
a partir deste formato de atuao na rea de educao revela que esta no
foi a principal preocupao do governo federal com a criao do FUNDEF.
Observamos que o processo de descentralizao que se operou na rea de
educao se deu atravs da diminuio da participao da Unio no
montante de recursos e do aumento da participao de estados municpios,
alm de uma municipalizao induzida pela combinao entre as
responsabilidades constitucionais de cada ente com a educao pblica e as
novas condies de financiamento do setor.
O Programa Nacional de Renda Mnima vinculada educao - Bolsa
Escola foi criado em 11 de abril de 2001 com a aprovao da Lei 10.219,
ainda na gesto presidencial de Fernando Henrique Cardoso, expressando
uma mudana de postura do governo em relao s estratgias de
enfrentamento da pobreza conduzidas at ento ao longo dos seus dois
mandatos. A partir dessa reorientao, o governo procurou investir, em seu
penltimo ano de mandato, na criao de uma rede de proteo social
assentada em programas de transferncia direta de renda. A introduo dos
PGRM na agenda governamental brasileira data do incio dos anos 90
quando o senador petista Eduardo Suplicy apresentou no senado um projeto
de Lei Federal propondo a criao do Programa de Garantia de Renda
Mnima. Ao longo do mesmo perodo foram desenvolvidas experincias em
141

nvel local de programas desta mesma natureza como o Programa de
Garantia de Renda Familiar Mnima da Prefeitura de Municipal de
Campinas/SP, o programa, com a mesma denominao, realizado na
Prefeitura de Ribeiro Preto/SP, o Programa Bolsa-Escola implantado no
Distrito Federal e o Programa Nossa Famlia da Prefeitura de Santos/SP
(YASBEK, SILVA e SILVA e DI GIOVANNI, 2004).
O Programa Nacional de Renda Mnima, conhecido como Bolsa
Escola, teve como um dos elementos que lhe conferiram particularidade a
sua vinculao institucional ao MEC. Muito embora a tendncia de
constituio dos programas desta natureza apontasse para a necessria
relao entre as estratgias de enfrentamento da pobreza e a poltica de
educao, sua esfera de atuao era sempre recomendada em relao ao
nvel municipal, como parte dos indicativos de descentralizao das aes no
campo das polticas pblicas (LAVINAS e VARSANO, 1998). No caso
brasileiro, as iniciativas de experincias municipais em curso ao longo dos
anos 90 antecederam a elaborao de uma poltica de alcance nacional no
mbito do ensino fundamental que passou a ser coordenada pelo MEC
O programa garantia uma bolsa de R$15,00 por cada dependente com
idade entre 06 e 15 anos matriculado no ensino fundamental, at o mximo
de 03 dependentes por famlia, sendo exigida uma freqncia escolar igual
ou superior a 85%. Alm da freqncia escolar eram desenvolvidas aes
assistenciais e pedaggicas de natureza socioeducativas realizadas pelas
administraes municipais em parcerias com as instituies da comunidade
e apoiadas pelas Secretarias de Educao, Assistncia Social e Sade.
O quadro institucional no qual se desenhou essas aes no campo
educacional: a crise fiscal, o projeto de reforma gerencial do Estado, a
incorporao das diretrizes dos organismos internacionais, as demandas
oriundas dos processos de flexibilizao da produo, o avano do iderio
neoliberal e a insero subordinada na dinmica da globalizao econmica
se no apontava significativas mudanas para o novo sculo que se iniciava
ao menos parecia que poderia ser enfrentado sob outras condies com a
142

eleio presidencial de Lula e as expectativas em torno de se levar para o
governo federal um leque bem promissor de experincias do Partido dos
Trabalhadores na esfera local. Em relao ao campo educacional essa
expectativa talvez at fosse maior em razo de que a luta travada pelos
movimentos da sociedade civil e pelos educadores em relao aprovao
da LDB e do PNE contou com o forte apoio do PT.
A expectativa foi sendo frustrada na proporo que os rumos da
economia, da organizao do Estado e das propostas governamentais para
as polticas pblicas, ainda que apresentassem alguma novidade em relao
ao governo anterior ou resgatassem preocupaes comuns entre as agendas
dos movimentos sociais e a do PT, no sinalizava nenhuma perspectiva de
ruptura com o modelo anterior. Muito embora se tenha identificado uma
mudana em relao dificuldade de dilogo com a sociedade civil
organizada que o governo Fernando Henrique Cardoso construiu
deliberadamente como parte das estratgias neoliberais de enfraquecimento
dos movimentos sociais, ela no chegou a produzir um alargamento ou
mesmo a potencializao democrtica da sociedade poltica em relao
sociedade civil.
As propostas governamentais para o campo educacional foram
construdas a partir de elementos que advinham da manuteno da estrutura
neoliberal do Estado e da hegemonia do capital financeiro assim como de
uma agenda pactuada entre as foras de composio do governo em torno
da necessidade de dotar as polticas pblicas de uma dimenso no s
inclusiva como redistributiva para o enfrentamento da excluso social. O que
se expressa na extenso do FUNDEF com a aprovao do Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos
Profissionais da Educao (FUNDEB), na unificao de diferentes programas
sociais, incluindo o Bolsa Escola, no Programa Bolsa Famlia (PBF), na
elaborao do Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE) e mais
143

recentemente na deflagrao do processo de elaborao do novo Plano
Decenal de Educao (PDE 2011-2020)
21
.
O FUNDEB foi regulamentado pela Lei 11.494 de 20 de junho de 2007
aps um longo percurso de alteraes desde que foi apresentada pela
primeira vez como Proposta de Emenda Constitucional (PEC) em 1999 por
deputados federais do PT (DAVIES, 2008). A justificativa em relao
necessidade constituio do novo fundo se deu em razo de que o anterior
deixou de fora as reas de educao infantil, a educao de jovens e adultos
e o ensino mdio e os seus respectivos profissionais. A incluso das novas
reas, ampliando o enfoque do ensino fundamental para a educao bsica,
de fato representou uma significativa mudana em termos polticos e
conceituais, alm de expressar uma ao concreta, ainda que com enormes
deficincias, no enfrentamento de um dos problemas que sempre esteve
presente no horizonte das lutas dos movimentos sociais e dos profissionais e
intelectuais vinculados educao que o do financiamento daqueles nveis
de educao. Apesar das crticas formuladas pelo prprio governo Lula s
lacunas do FUNDEF, apresentada na justificativa para a aprovao do
FUNDEB, no que tange a falta de recursos novos na rea de educao, o

21
Evidentemente a eleio desses programas foi feita em razo do nosso interesse de estudo em
abordar a relao entre a educao e a cidade, o que implica, em certa medida, priorizar o tratamento
daquelas aes e programas cuja incidncia sobre a esfera local e as demais polticas pblicas seja
mais significativa. Deste modo, as aes em torno do ensino fundamental e da educao infantil
acabam tendo mais destaque que as da educao de jovens e adultos ou da educao superior por
exemplo. Mas isso no significa reduzir as particularidades dos governos Fernando Henrique Cardoso
e Lula ao conjunto de programas e leis referidos ao longo deste captulo. Sobretudo porque
identificamos elementos que os aproximam e os particularizam em relao a outras dimenses da
poltica educacional como a nfase na definio de Parmetros Curriculares Nacionais (PCNs), a
organizao de sistemas de avaliao e suas extenses como o extinto Provo e o atual Exame
Nacional de Desempenho de Estudantes (ENADE), o Sistema Nacional de Avaliao da Educao
Bsica (SAEB), a criao de ndices e avaliao como o ndice de Desenvolvimento da Educao
Bsica (IDEB) e o Programa Universidade para Todos (PROUNI), cuja tematizao exigiria outra tese.
Assim, alguns aspectos da poltica educacional de um ou outro governo sero referidos ao longo do
prximo captulo em funo de sua relao com o nosso problema de estudo, ainda que no
apresentados aqui neste momento, cuja preocupao central foi a de destacar marcos que nos
auxiliassem na compreenso de como a poltica de educao nos dois governos se configurou
objetivamente numa mediao entre a dinmica de uma sociedade urbana que se hegemonizava a partir
de processos cada vez mais globalizantes e os modos particulares como as cidades, e em nosso estudo,
a cidade de Niteri, constroem prticas educativas que podem ou no potencializar sua dimenso
educadora.
144

artifcio contbil se manteve como uma espcie de trao que particulariza a
poltica educacional brasileira nas ltimas duas dcadas. Os impostos
inicialmente previstos para o FUNDEF permaneceram os mesmos alterando-
se apenas o percentual que deveria ter um aumento paulatino em relao
aos 15% originais. No FUNDEB esses percentuais seriam de 16,66% em
2007, 18,33% em 2008 e de 20% a partir de 2009, lembrando que a
legislao determinou a durao do novo fundo por 14 anos, ou seja, at
2020. E o dinheiro novo viria da arrecadao provisria, em 2007 e 2008,
de 6,66% e 13,33%, respectivamente, at atingir a definitiva tambm de 20%
dos seguintes impostos: Imposto sobre Propriedade de Veculos
Automotores (IPVA), Imposto sobre Propriedade Territorial Rural (ITR),
Imposto de Transmisso Causa Mortis (ITCM) e das receitas da dvida
ativa, multas e juros de mora dos impostos que compem o fundo. Deste
modo, segundo Nicolas Davies o padro de financiamento no se alterou,
pois o nico recurso de fato novo resulta apenas da complementao da
Unio quando cada estado no atinge o valor mnimo por matrcula.
J o Programa Bolsa Famlia acabou por se transformar no principal
programa do governo Lula pela magnitude que tomou do ponto de vista de
sua cobertura
22
, por representar uma alternativa construda dentro do
governo face ao paralelismo das aes que se desenhava no campo da
assistncia social dando continuidade a uma das marcas do governo de
Fernando Henrique Cardoso com o lanamento do Programa Fome Zero,
pelos impactos que produziu na reduo do nmero de famlias que se
encontrava abaixo da linha da pobreza
23
e pela carga simblica que resultou

22
Dados da Secretaria Nacional de Renda e Cidadania (SENARC) do Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome (MDS) indicavam a cobertura de 12.472.540 famlias at setembro de 2009
(BRASIL/MDS/SENARC, 2009).
23
No h um consenso a respeito do real impacto do Programa Bolsa Famlia sobre a reduo dos
ndices de pobreza, mesmo porque as variaes sobre que ndices considerar ainda so uma constante
nas reflexes tericas e polticas sobre o tema como observam Sonia Rocha (2005) e Eduardo Stotz
(2005). Contudo, a partir dos dados da Pesquisa Nacional por Amostragem Domiciliar (PNAD) de
2004, realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), que aponta uma reduo no
nmero de famlias vivendo abaixo da linha de pobreza (utilizando os critrios adotados pelos prprios
programas governamentais) da ordem de 34,1% para 31,7%, Barros, Carvalho e Franco (2006) em
145

num forte apelo eleitoral. Ele foi criado atravs da Medida Provisria n 132
que, posteriormente, foi convertida na Lei 10.836 de 09 de janeiro de 2004 e
regulamentada pelo Decreto 5.209 de 17 de setembro de 2004 com o intuito
de criar o Cadastro nico e unificar as aes e os programas de
transferncia de renda do Governo Federal: o Programa Nacional de Renda
Mnima vinculada Educao - Bolsa Escola, o Programa Nacional de
Acesso Alimentao (PNAA), o Programa de Renda Mnima vinculada
Sade (Bolsa Alimentao) e o Programa Auxlio Gs. destinado s
famlias em situao de extrema pobreza e de pobreza e tem como critrio a
renda mensal per capita de R$60,00 (sessenta reais)
24
. As famlias que se
encontram na condio de extrema pobreza recebem hoje o benefcio
bsico, independente da composio familiar, de R$58,00 (cinqenta e oito
reais). E nas famlias que tenham crianas ou adolescentes de at dezessete
anos na escola os benefcios so variveis: a cada criana ou adolescente
entre zero e quinze anos, elas recebem R$18,00 (dezoito reais) por cada um,
at no mximo trs. J o benefcio varivel para as famlias j cadastradas
no PBF que tenham adolescente de at dezessete anos na escola de
R$30,00 (trinta reais) por cada um deles, at no mximo de dois
beneficirios. O PBF um programa de transferncia de renda que tem
como condicionalidades para permanecer recebendo o benefcio a realizao
de exame pr-natal, acompanhamento nutricional, acompanhamento de
sade e freqncia escolar de 85% em estabelecimento de ensino regular.
Diferentemente do extinto Bolsa Escola o PBF no um programa
vinculado rea de educao do ponto de vista organizacional, embora
mantenha a interface com essa poltica. A principal mudana operada diz

reportagem publicada em O Globo avaliam que 20% da reduo da desigualdade verificada na
pesquisa do IBGE se devem aos programas de transferncia de renda do governo federal. Em estudo
coordenado por Neri (2007) pela Fundao Getlio Vargas (FGV) do Rio de Janeiro o autor tambm
destaca o peso dos programas de transferncia de renda na reduo dos ndices de misria e de
desigualdade social do pas durante o governo Lula.
24
Inicialmente a renda per capita era de R$50,00, sendo hoje de R$60,00 para a definio das famlias
em situao de extrema pobreza. E as famlias em situao de pobreza so as consideradas com renda
per capita que variava entre R$50,01 e R$100,00 e hoje na faixa entre R$60,01 e R$120,00.
146

respeito ao processo de fortalecimento da Poltica Nacional de Assistncia
Social (PNAS) que se reorganiza a partir de uma preocupao advinda das
lutas sociais pelo reconhecimento da assistncia social como poltica pblica
integrante da Seguridade Social em conformidade com o que est definido
na Constituio Federal de 1988. A unificao dos programas sociais de
transferncia de renda representou um avano nesta rea, na medida em
que antes encontravam-s espalhados por trs ministrios diferentes.
O lanamento do Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE) se
deu em 24 de abril de 2007 sob circunstncias bem particulares. Primeiro
porque ainda se encontrava em vigncia o Plano Nacional de Educao
elaborado para o perodo 2001-2010. Em segundo lugar, e talvez seja esta a
razo mais importante, porque veio no bojo do lanamento do Programa de
Acelerao do Crescimento (PAC) o que determinou a apresentao por
cada ministro das aes que se enquadrariam nesse programa (SAVIANI,
2009). O Plano reunia, inicialmente, um conjunto de 30 aes ampliadas
para 41 j no incio de 2009. As anlises das aes do MEC e as propostas e
programas do Plano foram reunidas em um livro denominado O Plano de
desenvolvimento da educao: razes, princpios e programas e lanado em
outubro de 2007 na abertura da 30 Reunio da Associao Nacional de
Ps-Graduao e Pesquisa em Educao (ANPED). A regulamentao das
aes previstas no Plano se deu a partir de uma sequncia de dispositivos
legais: Decreto Lei n. 6.094, de 24 de abril de 2007 que institui o PDE; a Lei
n. 11.738, de 16 de julho de 2008 que institui o piso salarial do magistrio em
todo territrio nacional; Decreto Lei 6.093, de 24 de abril de 2007 que dispe
sobre a reorganizao do Programa Brasil Alfabetizado; Decreto n. 6.095, de
24 de abril de 2007 que estabelece diretrizes para a integrao de
instituies federais de educao tecnolgica para fins de constituio dos
Institutos Federais de Educao, Cincia e Tecnologia (IFET) no mbito da
Rede Federal de Educao Tecnolgica; Decreto Lei n. 6.096, de 24 de abril
de 2007 que institui o Programa de Apoio ao Plano de Reestruturao e
Expanso das Universidades Federais (REUNI); e a Lei n. 11.788, de 25 de
147

setembro de 2008 que regulamenta a realizao de estgio por parte dos
estudantes do ensino superior, da educao profissional, do ensino mdio,
da educao especial e dos anos finais do ensino fundamental, na
modalidade profissional da educao de jovens e adultos.
Trata-se de um Plano bastante abrangente e que envolve todos os
nveis de educao. Dentre as aes diretamente relacionadas educao
bsica esto: o FUNDEB, o Plano de Metas do PDE-Ideb, Piso do
Magistrio, Formao, Transporte Escolar, Luz para Todos, Sade nas
Escolas, Guia das Tecnologias Educacionais, Educacenso, Mais
Educao, Coleo Educadores, Incluso Digital, Contedos
Educacionais, Livre do Analfabetismo, PDE Escola, Proinfncia,
Provinha Brasil, Programa Dinheiro Direto nas Escolas, Gosto de Ler,
Biblioteca na Escola, Brasil Alfabetizado, Literatura para todos,
contemplando aes voltadas para a Educao Infantil, Ensino Fundamental,
Ensino Mdio e Educao de Jovens e Adultos. No campo da Educao
Especial as aes dirigidas foram: Sala de Recursos Multifuncionais, Olhar
Brasil e Programa de Acompanhamento e Monitoramento do Acesso e
Permanncia na Escola das Pessoas com Deficincia Beneficirias do
Benefcio de Prestao Continuada da Assistncia Social. Em relao
Educao Tecnolgica e Formao Profissional as aes previstas foram:
Educao Profissional, Novos Concursos Pblicos e Cidades-Polo.
O lanamento do PDE revela a perspectiva de tratar as questes
referentes educao em uma dimenso mais integrada ao propor um leque
de programas que contemple os diferentes nveis de ensino, muito embora
sejam flagrantes as diferenas entre eles, como no caso da educao infantil
que s contou com o Proinfncia. Mas mantm - e de certo modo at
amplia - a racionalidade que orienta as aes no campo educacional desde o
primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso ao enfatizar a
apresentao de metas numa pedagogia de resultados que expressa a
expanso da lgica de mercado no mbito das polticas pblicas. A questo
do financiamento da educao prossegue atrelada engenharia contbil
148

sem tocar em aspectos decisivos como o aumento efetivo dos recursos
destinados educao, particularmente se considerarmos que o Brasil saiu
da condio de devedor para credor do Fundo Monetrio Internacional (FMI)
custa de um supervit primrio que sangrou anualmente mais de 4% do
oramento e que atualmente so investidos em educao cerca de 4% do
Produto Interno Bruto (PIB), enquanto que nos pases que mais investem em
educao esse percentual circula na casa dos 8%, sem falarmos no exemplo
da Coria do Sul que durante mais de uma dcada investiu 10% de seu PIB
em educao.
O marco mais recente da poltica educacional est relacionado ao
investimento do Governo Federal na elaborao do novo Plano Nacional de
Educao para o decnio 2011-2020. O Conselho Nacional de Educao
(CNE) atravs da Portaria n. 10 de 06 de agosto de 2009 d publicidade ao
documento produzido pela Comisso Bicameral visando subsidiar a
elaborao do Plano. Este documento foi utilizado como referncia para a
realizao das Conferncias Municipais e Estaduais de Educao ao longo
do ano de 2009 e que devero levantar um conjunto de propostas para a
elaborao do Plano Nacional como tambm incorporarem suas diretrizes ao
processo de elaborao dos Planos Municipais e Estaduais.
O documento intitulado Indicaes para subsidiar a construo do
Plano Nacional de Educao 2011-2020 est estruturado em quatro partes
centrais: as consideraes iniciais, a educao bsica, a educao superior
e as consideraes finais, que apresentam um histrico dos Planos j
elaborados e o significado deste instrumento de planejamento, diagnsticos
e prioridades para a educao bsica e para a educao superior e as
recomendaes quanto ao processo de construo do prprio plano. O
documento sinaliza alguns problemas em relao ao PNE em vigncia com
base em avaliaes realizadas pela Comisso de Educao e Cultura da
Cmara dos Deputados (2004), do Conselho Nacional de Educao (2005),
da Secretaria de Educao Bsica do MEC (2005-6), do Centro de
Planejamento e Desenvolvimento Regional (CEDEPLAR, 2006) e do Instituto
149

Nacional de Estudos Pedaggicos (INEP/MEC, 2005) que merecem ser
destacados:

Com base nesses estudos, alguns problemas foram destacados
no PNE, aqui divididos em duas dimenses: (1) dimenses externas ao
Plano e (2) dimenses internas ao plano.
Como dimenses que analisam a maneira de implementar o
PNE e que, portanto, extrapolam seu prprio texto, cabe destacar, entre
outros:
1) Pouca utilizao do PNE no primeiro trinio aps sua
aprovao.
2) Pouca considerao dada ao PNE quando do
estabelecimento das polticas de governo, gerando algumas
concepes, aes, programas e polticas diferentes das
estabelecidas no PNE.
3) Desarticulao entre o PNE e os planos setoriais de
governo.
4) Dissociao entre o PNE e os Planos estaduais e municipais
de educao.
5) Descontinuidade na coleta de informaes pelo INEP e
secretarias do MEC.
6) Pouca divulgao do PNE.
7) Ausncia de normatizao do sistema nacional de educao
e do regime de colaborao.
8) Articulao tardia do PDE e do PAR com princpios e metas
do PNE.
9) Minimizao da universalizao da Educao Bsica como
direito.
10) Ausncia de mecanismos para acompanhamento e
avaliao do PNE.

Como questes internas ao texto do PNE, cabe indicar, entre
outras:
1) Ausncia de indicadores relativos s metas para concretizar
a possibilidade de acompanhamento e avaliao do
desenvolvimento do PNE.
2) Retirada dos mecanismos concretos de financiamento das
metas, expressos no prprio PNE (vetos).
3) Poucas polticas cm capacidade de enfrentar as grandes
desigualdades regionais.
4) Desarticulao interna e superposio de metas, dado o
formato assumido pelo PNE.
5) Pouca expressividade das polticas voltadas para a
diversidade.
6) Focalizao excessiva no Ensino Fundamental.
7) Supremacia das metas quantitativas sobre as qualitativas.
8) Excessivo nmero de metas que acabaram pulverizando e
fragmentando as aes (BRASIL/MEC/CNE, 2009: 6-7).

Parte dos problemas elencados j foi aqui referida quando abordamos
s crticas que o PNE recebeu dos movimentos vinculados educao, em
150

particular em relao impreciso de suas metas e s formas de alcance.
Contudo, outra parte dos problemas expressa certas distines que o atual
governo deseja fazer em relao s aes do anterior, principalmente em
relao ao fato de que no governo Lula as aes no campo da educao
ampliaram o foco dos investimentos do ensino fundamental para a educao
bsica. E quanto ao ltimo conjunto de problemas devemos aguardar a
elaborao do plano para verificarmos se as crticas concernentes ao
distanciamento entre o plano e a dinmica da poltica educacional, nfase
quantitativa em detrimento da qualitativa e ausncia de normatizao de
um sistema nacional de educao, uma enorme e quase secular polmica no
campo educacional brasileiro, representaro de fato uma ruptura com o
padro hegemnico de construo dos planos e demais instrumentos de
planejamento at ento utilizados na poltica de educao ou se no passam
de pura retrica.
Compreendemos que as particularidades da poltica de educao ao
longo das ltimas duas dcadas se relacionam diretamente como a insero
do pas na dinmica de uma sociedade urbana globalizada a partir da
adoo dos condicionamentos apontados pelos organismos multilaterais,
impondo-lhe uma racionalidade que combina um novo formato de
financiamento com a definio de metas, construo de indicadores
quantitativos de avaliao e programas com focos bem delimitados em
relao aos problemas a serem prioritariamente enfrentados. Contudo, este
enquadramento no se deu a despeito das condies polticas que
caracterizam a realidade brasileira e dentre as quais ressaltamos o
estabelecimento de um relacionamento entre a sociedade poltica e a
sociedade civil que, embora tenha ampliado desde o perodo da ditadura a
funo educativa do Estado e as experincias de constituio da esfera
pblica, se deu sob a hegemonia de prticas e concepes privatistas, seja
no sentido da subordinao das relaes sociais lgica do mercado, seja
em relao valorizao dos interesses corporativos e o conseqente
loteamento das polticas pblicas pelas instituies filantrpicas, privadas
151

empresariais e organizaes no-governamentais que atuam sem nenhum
sentido de coisa pblica.
No podemos deixar de destacar que ao longo desse perodo ns
caminhamos para uma espcie de americanizao da vida partidria visto
que no perodo o processo de disputa pelo poder ficou polarizado entre o
Partido Social Democrata Brasileiro (PSDB) e o PT, cujas diferenas
programticas se esvaneceram no trato da gesto pblica e na organizao
do Estado. O que pode ser observado, entre tantos outros exemplos, com
relao aprovao da Desvinculao de Recursos da Unio (DRU), um
artifcio que subtraiu 20% do oramento da educao, assim como de todas
as polticas pblicas, utilizado pelos dois partidos quando estavam no
governo e que foi duramente criticado por cada um deles quando se
encontrava na oposio. A mudana de rumo do PT com a eleio de Lula,
em nome de uma suposta necessidade de se garantir as condies de
governabilidade, impactou em diferentes horizontes, mas na educao teve
um significado particular dada a trajetria construda pelo partido enquanto
um intelectual coletivo atuante nos anos 80 e que contribuiu para a
realizao de uma srie de experincias pioneiras no campo da
administrao pblica local e na articulao da educao com este processo,
como no caso das Prefeituras de So Paulo, Porto Alegre, Campinas e Belo
Horizonte, entre outras as mais emblemticas. Talvez no plano federal as
diferenas mais evidentes, j que o Governo Lula optou por organizar a
poltica de educao sobre as bases administrativas erguidas no Governo
Fernando Henrique Cardoso, sejam a no subordinao total s orientaes
do Banco Mundial j que o enfoque prioritrio da universalizao da
educao se restringia ao ensino fundamental e o atual governo acena com
uma nfase na educao bsica, e a menor resistncia ao dilogo com a
sociedade civil organizada.
Outro trao relevante a ser considerado em relao s
particularidades da poltica educacional diz respeito ao processo de
descentralizao. A Constituio Federal de 1988 e a LDB de 1996
152

estabeleceram responsabilidades para os diferentes nveis de governo com
relao aos gastos do setor pblico com a educao e mesmo diante da
tendncia histrica de maior responsabilidade das esferas estaduais e,
sobretudo municipal, com a oferta do ensino fundamental e de sua
reafirmao nesses dois dispositivos legais, permaneceu inalterado o quadro
de dualidade das redes educacionais, ou seja, no se determinou a
exclusividade no oferecimento dos nveis de ensino (ARRETCHE, 2000). A
ausncia dessa deciso em termos de planejamento se verificou tanto nos
Planos Nacionais de Educao quanto nos estaduais e municipais. Na
verdade essa questo comea a ser enfrentada pela via tortuosa do
financiamento atravs da aprovao do FUNDEF e, posteriormente, do
FUNDEB, determinando uma modalidade de descentralizao atravs de
uma municipalizao induzida do ensino fundamental e da educao bsica.
Apesar de a Constituio de 1988 definir que os municpios pudessem
criar seus sistemas de ensino de forma autnoma em relao educao
infantil e ao ensino fundamental, dadas as caractersticas histricas de
organizao de muitos sistemas de educao vinculados ao governo
estadual, a incapacidade de muitos municpios gerirem com recursos
prprios suas redes educacionais e de servios sociais e ao insano processo
de emancipao que se instaurou no pas nas ltimas trs dcadas, muitos
municpios brasileiros no dispunham de uma sistema prprio organizado.
Para Donaldo Bello de Souza e Lia Faria (2003) a partir da aprovao do
FUNDEF se observou uma corrida municipalizao seja em decorrncia do
carter contbil imposto pela lgica do fundo ou pela presso das
Secretarias Estaduais de Educao (SEEs) para que os municpios
assumissem a responsabilidade pelas sries iniciais do Ensino Fundamental.
Todavia, no se pode reputar apenas aos novos fundos a
responsabilidade pelo atrelamento do processo de descentralizao ao de
municipalizao. Os programas federais financiados pelo FNDE tambm
adotaram o desenho da descentralizao, ainda que com dinmicas,
153

alcances e limites
25
bem diferenciados, como o Programa Nacional de
Transporte do Escolar (PNATE), o Programa Dinheiro Direto na Escola
(PDDE), originalmente denominado Programa de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental (PMDE, 1995), o Programa
Nacional de Alimentao Escolar (PNAE) e o Programa Nacional do Livro
Didtico (PNLD).
Trata-se, portanto de um modelo de descentralizao fortemente
apoiado na questo do financiamento, previsto nas legislaes que orientam
a poltica educacional, mas que tambm se deu sob a influncia do processo
de democratizao e de ampliao das formas de participao e de controle
sociais que a sociedade civil conquistou junto sociedade poltica. Deste
modo, ainda que seja inconteste a direo dada pela lgica do
financiamento, o processo de descentralizao no mbito da poltica de
educao representa tambm um espao de conquistas, disputas e
contradies. Uma das principais decorrncias deste processo de
descentralizao, para alm do emaranhado institucional e poltico que os
fundos trouxeram para a esfera local, foi a sua valorizao como lcus de
discusso e debates sobre a questo educacional, posto que a organizao
de um sistema educacional municipal passou a tratar de questes como as
normas e os princpios da gesto democrtica, a autonomia pedaggica e
administrativa, a valorizao dos profissionais da educao, a participao
da comunidade (pais, lideranas comunitrias e estudantes) nos rgos
colegiados e nos processos decisrios do sistema escolar (VALLE, 2008).
O processo de descentralizao foi construdo, assim, pela via dos
nveis de educao e dos programas educacionais, ambos impulsionados
pela lgica do financiamento, determinando, consequentemente, um
processo de criao dos chamados Conselhos de Acompanhamento e
Controle Social (Cacs). A partir de 2001 a legislao brasileira passou a

25
Vale destacar que Souza e Faria (2003) ao tratarem dessas dificuldades, limites e alcances o fazem a
partir de cada um dos programas citados assim como referem uma ampla bibliografia com a mesma
preocupao temtica e que no reproduzimos aqui por fugir ao foco central de nossa reflexo.
154

exigir a criao desses conselhos e isso se deu em relao aos programas
da rea de educao como o PNAE, o PNATE e o Programa de Apoio aos
Sistemas de Ensino para a Educao de Jovens e Adultos (PEJA), sendo
que esses dois ltimos foram acumulados pelos Cacs do FUNDEF e depois
do FUNDEB. Criou-se, deste modo, uma diversidade de conselhos na esfera
local sem contar com o prprio Conselho Municipal de Educao.

(...) No entanto, discute-se se esta funo no deveria ser mais
aproximada ou mesmo realizada pelos conselhos municipais de
Educao, mais fortalecidos, para evitar a disperso de esforos e
vises fragmentadas do conjunto de aes e meios implicados nos
direitos e deveres da educao bsica, sob jurisdio municipal e no
territrio local (LUCE e FARENZENA, 2008: 89).

A ponderao das autoras aponta para uma questo bastante
interessante hoje: em que media a diversidade de conselhos se torna um
elemento de fortalecimento ou de enfraquecimento da democracia na esfera
local? Sobretudo considerando-se a dificuldade de participao dos
profissionais nesses espaos assim como da prpria comunidade
educacional. Ao tratar da extino do programa Bolsa Escola e da
conseqente vinculao do Programas Bolsa Famlia rea da assistncia,
Eveline Algebaile nos aponta outro aspecto importante deste debate:

Para quem estuda a experincia dos conselhos de
acompanhamento no campo educacional, a anlise do processo de
incorporao do Bolsa Famlia pelo PBF apresenta um rico campo de
problematizaes. Um aspecto importante de se ressaltar,
primeiramente, que, nessa incorporao, o setor educacional foi
deslocado do lugar central que ocupou na gesto e acompanhamento de
programas de renda mnima no contexto do segundo mandato de
Fernando Henrique. A educao passou a ser um dentre outros setores
que compem essa gesto e acompanhamento, e no mais o setor
institucional de referncia para execuo e controle do programa,
mesmo em nvel local.
(...) A possibilidade de se atribuir o acompanhamento do
programa a conselhos formuladores de polticas, como os conselhos
municipais de educao ou de assistncia social, pode, de fato,
favorecer a discusso de programas de transferncia de renda mnima
em espaos de debate capazes de propiciar a abordagem mais
aprofundada das relaes entre escola pblica e pobreza, bem como
propiciar o revigoramento da rica experincia de monitoramento de
155

polticas, ocorrida no interior de conselhos participativos mais amplos
(2006: 132).

Os processos de controle social numa perspectiva democrtica so
ainda muito recentes no Brasil e merecem todo o cuidado no trato das
possveis mudanas institucionais e legais. Nunca demasiado assinalar
que a constituio dos Cacs, assim como a dos conselhos de polticas
pblicas so expresses recentes de um processo de ampliao do espao
e da esfera pblica, e que a prpria sociedade civil comporta foras sociais
muito plurais do ponto de vista de seus interesses e matiz poltico. Alm de
que a tradio dos conselhos na rea de educao, com exceo dos Cacs,
remete a um perodo anterior ao que deflagrou o perfil de constituio dos
conselhos das demais polticas pblicas o que se expressa em muitos casos
em uma composio dominada pelas representaes governamentais e de
instituies privadas de ensino e numa dinmica fortemente burocrtica,
distante das possibilidades de fomentar debates e de se constituir de fato em
espao de controle social. A descentralizao no campo educacional tende a
se capilarizar ainda mais se considerarmos os conselhos Escola-
Comunidade, os Conselhos de Classe e de Srie, os Grmios Estudantis
como espaos que podem produzir uma gesto participativa que conhea
melhor a prpria comunidade escolar, seus saberes e prticas e que juntos
podem fazer uma etnografia da escola e elaborar um projeto poltico-
pedaggico renovados (GOHN, 2008:106).
Considerando os efeitos do processo de descentralizao e suas
contradies, observamos que as tendncias que se desenham na esfera
local apontam para direes que no apenas aquelas que saram das
agendas dos organismos internacionais. H um potencial que pode ser
dinamizado ou no no mbito das cidades se os espaos pblicos de
controle social se consolidarem e conseguirem romper com a fragmentao
dos programas, dos nveis de ensino e, sobretudo, a lgica de setorializao
das polticas pblicas. Algo que j se desenha de forma concreta em
156

algumas cidades do Brasil e de outros pases e que conformam as
experincias das Cidades Educadoras. Em congresso realizado em 1990 em
Barcelona foi aprovada uma carta contendo os princpios bsicos de um
modelo progressista de se pensar a cidade. Este movimento se expandiu
para os diferentes continentes criando uma rede de cidades educadoras que
se auto-reconhecem como tal e que passam a reconhecer novas cidades
que se comprometam com os mesmos princpios.

Acidade educadora uma cidade com personalidade prpria,
integrada no pas, onde se encontra. Sua identidade, portanto,
interdependente co ma do territrio, do qual faz parte. , tambm, uma
cidade que no se fecha em si mesma, mas sim, uma cidade que se
relaciona com seu entorno, outros ncleos urbanos do seu territrio e
cidades parecidas de outros pases, com o objetivo de aprender, de
trocar e, portanto, de enriquecer a vidas dos seus habitantes.
A cidade educadora um sistema complexo, em constante
evoluo, e pode ter expresses diversas: porm, sempre dar
prioridade absoluta ao investimento cultural e formao permanente da
sua populao.
A cidade s ser educadora quando estabelecer, exercitar e
desenvolver, alm de suas funes tradicionais (econmica, social e
poltica, e de prestao de servios) uma funo educadora, quando
assumir a inteno e responsabilidade cujo objetivo seja a formao,
promoo e desenvolvimento de todos os habitantes, comeando pelas
crianas e pelos jovens (CARTA DAS CIDADES EDUCADORAS.
1990:1).

No estamos tratando aqui deste movimento como mais uma forma
de certificao que a lgica da qualidade total e do consumo imprime a
diferentes empreendimentos sociais. Consideramos alguns traos
importantes como a compreenso de que a cidade no um espao sem
vida, ao contrrio, se constitui de diferentes territrios que podem ter
convergncias a partir de um sentido coletivo, no se subordinando apenas
aos condicionantes e imperativos de uma globalizao pautada no consumo
e na valorizao da mercadoria, tenha ela qualquer forma, at mesmo
humana. Na construo das experincias das cidades educadoras a cidade
vista como um espao de aprendizagem que sistematiza e aprofunda o
conhecimento informal que adquirimos dela espontaneamente na vida
cotidiana e que ajuda a descobrir as relaes e a estrutura que
157

freqentemente no se mostram perceptveis (BRARDA e RIOS, 2004: 31).
A cidade no apenas educativa, pois no aprendemos apenas
espontaneamente, mas educadora porque h um processo de criao, de
descoberta que intencionalmente forjado na cidade. Mas como? A partir
das diferentes instituies que a compe, no somente a escola, mas em
todos os espaos onde se exercita a condio de sujeito e de cidado.
Ao sistematizarem a experincia de Porto Alegre como cidade
educadora Vianna (2004), por exemplo, destaca a intencionalidade
pedaggica que existe em algumas aes do Poder Pblico na conduo
dos processos de excluso social que envolve a participao da prpria
comunidade escolar. Moll (2004) salienta a experincia do Oramento
Participativo como forma de fortalecimento da esfera pblica, um processo
poltico que altera as relaes locais e que resulta numa ao educadora da
cidade. E Fischer salienta a relao que se constri entre educao e
infncia na cidade:

Produzir conhecimento no espao escolar, passa a incluir
tambm a compreenso dos direitos da infncia, do radical direito ao
tempo de infncia negado cotidianamente na vida dos filhos das classes
populares ao iniciarem seu processo de escolarizao. Nessa
perspectiva, tambm podem ser compreendidos e reconhecidos os
esforos no sentido de serem oportunizados seus direitos de cidadania
presentes no Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), junto aos
Conselhos Tutelares, aos projetos participativos nas instncias polticas
do oramento pblico etc. (2004: 55).

Conforme indagamos no incio desta reflexo sobre que prticas
educativas esto sendo produzidas na cidade, podemos verificar que a
educao no encontra a cidade como um anjo cado das alturas das
orientaes dos organismos internacionais, nem das artimanhas contbeis
dos fundos, assim como dos desdobramentos dos programas e de sua
interface com diferentes polticas pblicas apenas. Esse encontro tem se
dado tambm por via das experincias de oramento participativo, dos
conselhos de polticas pblicas, dos conselhos de acompanhamento e de
controle social, dos conselhos escolares e das aes de intelectuais
158

coletivos e individuais que constroem nas dobraduras das polticas novos
vnculos e pertencimentos. Nada herico. Apenas aes que no deixam
perder o sentido dos vnculos entre educao e poltica.
Compreendemos que a globalizao potencializou as prprias
condies de reproduo do capitalismo como modo de produo, no s de
mercadorias, mas da prpria existncia. Ainda que, de certa forma, a
expanso crescente do sistema de metabolismo do capital represente um de
seus elementos constitutivos, conforme sublinha Mszros (2005), estamos
tratando de condies histricas especficas que intensificam um trao que
lhe particular. Condies que ampliam, nesta mesma perspectiva de
anlise, no s as condies de dominao que lhes so necessrias, mas
tambm das formas de resistncia, ou seja, de suas contradies, sejam as
que forjam a dinmica societria como aquelas que dela derivam.
A ampliao das estratgias de estabelecimento de consensos
alcanada nos anos 90 com a diversificao da atuao dos organismos
multilaterais, com a disseminao das conferncias internacionais e a
padronizao dos processos de gesto das polticas pblicas sobretudo
aquelas dirigidas ao enfrentamento da pobreza - tambm foi acompanhada
de uma maior capacidade de aglutinao dos processos de resistncia ao
imperativo do capital, ampliando os horizontes de possibilidades de
interlocuo, de agendas e de foras sociais que se no se antagonizam aos
fluxos estabelecidos pela nova hegemonia, tambm no aderem a eles de
forma incondicional. Mesmo sem provocar uma alterao na correlao de
foras que pende de forma desproporcional em favor da subsuno lgica
da mercadoria, encontramos nesse espectro no to largo de projetos as
esperanas de construo de outras possibilidades civilizatrias. Dispostas
entre as formas de resistncias que se mantm ancoradas na alternativa
socialista, nos partidos polticos como intelectual coletivo, nas experincias
da economia solidria e do valor justo, nos Fruns Sociais Mundiais e nos
movimentos culturais de afirmao de uma humanidade que se perceba
plural.
159

Muitas dessas formas de resistncia tm no processo de globalizao
no sua razo de ser, mas sua estratgia de mobilizao e disseminao.
Em parte o esforo produzido pelos movimentos de articulao entre aqueles
que vivem realidades distantes, mas no necessariamente diferentes do
ponto de vista das dificuldades que demarcam a vida urbana na
contemporaneidade, revela a necessidade do estabelecimento de redes
onde a discusso e a troca de experincias aproxime-os, constituindo
territrios que tenham uma dimenso educadora no prprio esforo de
articulao da realidade local dinmica global sobre princpios que
ultrapassem a lgica desumanizante de nosso tempo.

2.3 As polticas da infncia e a infncia da poltica.

Para todos aqueles que trabalham no campo das polticas pblicas,
em particular na de educao, a infncia constitui numa referncia constante.
Diferentes imagens sobre a infncia habitam os discursos oficiais, os
currculos, as prticas pedaggicas e as relaes da escola com a famlia em
temporalidades distintas, como memria ou projeto. Elas ressaltam a
necessidade de pensarmos a infncia no plural considerando que cada tipo
de produo sobre a infncia: artstica, ideolgica ou terica revela como que
em determinado momento histrico a infncia foi percebida, pensada,
desejada, esquecida, negada e reconhecida. Ao concebermos a infncia
como uma categoria social que se forja a partir de processos sociais
concretos tambm suas imagens devem ser assim compreendidas. A
infncia uma construo social, uma produo histrica, ou seja, uma
dimenso constitutiva da nossa condio humana e que no se reduz
delimitao cronolgica de uma fase da vida. Ela se inscreve no mbito das
prticas, dos saberes e dos discursos produzidos sobre um modo de ser, o
que lhe impregna de significados muitas vezes restritivos, negativos, mas
tambm criadores e plenos de devir.
160

Ao nos interrogarmos sobre qual infncia tratam os filsofos, os
socilogos, os psiclogos e os educadores, talvez a resposta precise ser
construda recorrendo ao plural, aos interstcios, aos silncios e,
especialmente, linguagem. Manuel Sarmento (2007) chama a ateno para
o fato de que a produo de imagens sobre a infncia tem revelado mais o
conjunto de sistemas estruturado de crenas, teorias e idias em diversas
pocas histricas que a realidade dos mundos sociais e culturais das
crianas, ou seja, enquanto esclarece sobre os produtores dessas
concepes oculta a prpria realidade da infncia. Um jogo de luz e
sombras que tornou a infncia invisvel do ponto de vista histrico, cvico e
cientfico por muito tempo.
Os estudos de Philippe Aris revelam no s como a infncia passa a
ter uma visibilidade na modernidade que no fora produzida antes -
sobretudo ao analisar as artes medievais, dada a natureza iconogrfica de
sua pesquisa -, mas como que foi produzido tambm um sentimento de
infncia at ento inexistente. Contudo, os sentimentos acerca da infncia,
assim como a prpria infncia, no surgem historicamente com a
modernidade. O que podemos depreender das reflexes de Aris que
sentimento e qual infncia a modernidade produziu. Os modos de perceber e
estar no mundo so sempre condicionados pela posio de cada classe na
dinmica societria, em suas relaes com o conjunto de instituies e das
prticas sociais que atuam no processo de estabelecimento de consensos,
das formas partilhadas e internalizadas de ver, sentir, interrogar e
representar a prpria vida, conforme nos alerta Gramsci. Deste modo,
localizar as razes pelas quais na modernidade, ou em outros perodos
histricos, se produziu um tipo de percepo da infncia e que se manifesta
atravs de certos sentimentos e imagens que no existiam antes indica um
percurso metodolgico importante.
Retornando contribuio de Aris observamos que se essa no foi
sua preocupao central, de todo ela no esteve ausente em suas
abordagens como ao considerar que a partir do sculo XV, as realidades e
161

os sentimentos da famlia se transformariam: uma revoluo profunda e
lenta, mal percebida tanto pelos contemporneos como pelos historiadores, e
difcil de reconhecer. As transformaes experimentadas pela famlia no se
justificavam como uma mudana interna como destaca o prprio autor: o
fator essencial bastante evidente: a extenso da freqncia escolar (2006:
159). Porm, a mudana mais significativa se deu a partir de um perodo
no muito preciso entre o sculo XVII e o XVIII, quando as crianas, at
ento vistas como adultos em miniatura, passaram a ser retratadas numa
outra condio, na qual a famlia disps de uma organizao interna
diferente e passou a expressar por elas sentimentos que ganharam maior
visibilidade social.
As imagens sociais da infncia foram, ao longo da histria, largamente
produzidas em sua negatividade, tendo como referncia central sua condio
diante do mundo adulto. A prpria etimologia latina da palavra infans,
designando sem fala, remete aos mltiplos sentidos que a infncia teve e
que vigorou por muito tempo em diferentes sociedades, visto que a
assimetria de sua relao com o mundo adulto no s se tornou numa
constante como se expressou atravs de traos bem particulares. Deste
modo, considerando as possibilidades abertas com os estudos de Philippe
Aris, podemos reconhecer que a infncia no representa um nico modo de
ser imanente a esta categoria social, mas uma construo social mediada
pelas prticas e saberes de outras instituies sociais desde os tempos mais
remotos, conforme sublinha Walter Kohan:

Um detalhe interessante, ainda oferecido pela etimologia, que
os gregos antigos, os que inventaram a filosofia na forma em que hoje a
pensamos e praticamos; os mesmos que inventaram a paidia e tantas
outras coisas e tantas outras palavras, no inventaram a palavra
infncia. No um dado menor. Inclusive os filsofos, que gostavam de
inventar palavras para coisas que s eles percebiam no sentiram
necessidade de inventar uma palavra para a infncia. (...)
De modo que, para chamar s crianas, os gregos recorreram
a trs campos semnticos: um estava ligado ao nascimento; outro estava
ligado alimentao e um terceiro estava ligado criao, mudana ou
novidade. De nenhum desses trs campos tiraram um substantivo
abstrato como poderiam ter sido tekna, paida ou nea. Talvez por
162

respeito ao fato das crianas no nascerem apenas de palavras ou delas
providos, deixaram a prpria infncia sem palavra. Porm, no a
deixaram sem conceitos, sem idias, sem filosofia. Muito menos sem
educao. Assim, na Grcia Clssica h uma bateria de discursos
pedaggicos e filosficos que supem ou explicitam um conceito de
infncia e um lugar para ela, no pensamento e nas instituies (2008:
43).

Assim, na antiguidade as imagens construdas sobre a infncia como
possibilidade, inferioridade, outro rechaado e material da poltica
revelavam na filosofia marcas de uma infncia que se encontrava entre a
poltica e a educao (IBIDEM, 2005). Identifica o autor, em sua anlise da
relao entre a filosofia e a infncia na Grcia Antiga, particularmente em
Plato, os elementos bsicos de uma clssica pedagogia formadora
assentados em uma educao voltada para desenvolver certas disposies
que se encontram em estado bruto no sujeito a educar como tambm a
inteno de conformar, de dar forma, a esse sujeito, a partir de um modelo
estabelecido previamente. A educao teria uma funo normativa, seria
uma tarefa moral com a inteno de ajustar o que a um dever ser, posto
que a educao de A Repblica um modelo de plis justa, trata-se
tambm ou, sobretudo, de uma normatividade e de uma tarefa poltica
(IDEM: 57-8).
Ao afirmarmos que no faz sentido referirmos a um tipo de infncia
imanente, sem historicidade, o que dizer das instituies que socialmente
organizam as prticas de cuidado, de proteo, controle e de socializao
que reafirmam ou negam as diferentes percepes da infncia? Com certeza
a famlia desempenha e sempre desempenhou funes destacadas no
processo de construo social da infncia, mas no necessariamente as
mesmas. Ao se resgatar na antiguidade, no medievo ou na modernidade o
lugar da infncia na dinmica social no se focalizar isoladamente as
crianas, mas prticas sociais que em maior ou menor amplitude esto
vinculadas famlia e s demais instituies sociais. Se na antiguidade
clssica a filosofia foi capaz de ao pensar a infncia apontar sua dimenso
poltica em funo da vida na plis, na modernidade a produo de um
163

sentimento de infncia teve na famlia seu terreno de fertilizao, entretanto,
foi em uma nova instituio que ela encontrou as condies da disseminao
desse sentimento para toda a sociedade: a escola.
As mudanas no mbito das relaes familiares e a produo de um
sentimento novo de infncia passam a ser dinamizados, na sociedade
capitalista, pela ampliao das funes ideolgicas e disciplinadoras de
outras instituies como a medicina, a escola e, posteriormente, o prprio
Estado com as polticas pblicas. Cabe destacar que nesse percurso se
produziu um particular deslocamento da infncia do espao pblico para o
privado.

Acresce a isto o fato de a Modernidade ter confinado as
crianas ao espao privado, ao cuidado da famlia e ao apoio de
instituies sociais creches, reformatrios, asilos de menores,
orfanatos cujo impulso eugenista inicial se caracteriza exatamente por
retirar da esfera pblica os cidados mais jovens, especialmente se
apresentam indicadores potenciais de desvincia ou se a indigncia
econmica os remete par cuidados assistenciais. A privatizao da
infncia no opera um efeito de ocultamento e invisibilizao da
condio social da infncia - como acontece por exemplo, de forma
idntica, com o trabalho domstico da mulher, no tematizado como
atividade social e no referenciado como tradicionalmente como
atividade econmica como concita um tipo especfico de olhar
cientfico: a das cincias do indivduo, da pessoa, da esfera privada e da
intimidade, especialmente a Psicologia e algumas das suas derivaes,
nomeadamente a Psicopedagogia, a Puericultura, a Pedopsiquiatria,
etc. (SARMENTO, 2008: 19).


Aponta o autor que a forma institucional como as crianas foram
cuidadas e protegidas, pelos adultos, teve como conseqncia o
entendimento generalizado de que elas estavam naturalmente privadas do
exerccio de direitos polticos. Concorreram para esta concepo a dimenso
de incompletude, imaturidade e carncia, ou seja, daquilo que a criana
no dispe em relao a um mundo centrado no adulto, assim como a
concepo de cidadania ancorada na tradio liberal, classificada por
Marshall (1967) como o conjunto de direitos civis, polticos e sociais. Neste
caso, a cidadania da infncia, tal como a prpria criana, estaria incompleta,
164

visto que, sobretudo no campo poltico, ela no pode votar e nem ser votada.
O alcance da cidadania plena esbarrava na condio de imaturidade social
e poltica, para a qual a modernidade forjou o caminho institucional a ser
trilhado: o da escolarizao. A escola passou a representar,
contraditoriamente, o caminho de acesso cidadania e a via de separao
das crianas do espao pblico. A escola se tornou o lugar central onde a
infncia adquiriu a dimenso de futuro, onde o presente se tornou apenas
uma etapa de preparao para a cidadania que vir.
A luta pelo reconhecimento da cidadania plena da infncia se deu
como parte integrante das lutas sociais que atravessaram o final do sculo
XIX e todo o sculo XX, portanto, no deve ser analisada de forma
desvinculada das lutas pela reduo da jornada de trabalho, contra a
explorao dos trabalhadores, particularmente das crianas e mulheres, pela
universalizao do direito ao voto, pelo reconhecimento por parte do Estado
dos direitos humanos e sociais de vrios segmentos sociais e contra uma
srie de injustias sociais. E no poderia ser de outro modo se
consideramos a infncia enquanto uma categoria social justamente em
razo de sua vinculao dinmica da vida social. Deste modo, no se trata
de uma conquista descolada das mudanas e lutas em outras esferas da
sociedade, o que no significa desconsiderar as suas particularidades,
principalmente em funo da fora das imagens e das prticas sociais
produzidas sobre a infncia. Segundo Sarmento, a cidadania da infncia
sofreu uma redefinio em razo da mudana de paradigmas na prpria
concepo de infncia, da construo de um arcabouo jurdico renovado e
da ampliao das formas de cidadania resultante da atuao contra-
hegemnica de agentes e ONGs centradas na infncia.

A cidadania da infncia, neste contexto, assume um significado
que ultrapassa as concepes tradicionais, na medida em que implica o
exerccio de direitos nos mundos de vida, sem obrigatoriamente estar
subordinada aos dispositivos da democracia representativa (ainda que
estes no sejam, por esse facto, menos importantes). To pouco, o
reconhecimento dos direitos de cidadania em que a dimenso da
165

participao das crianas assume um relevo crescente implica, por
esse facto, uma restrio nas experincias de proteo das crianas
pelos adultos, nomeadamente pelas famlias e pelo Estado (2007: 42).

Neste sentido, a prpria delimitao etria se tornou um componente
importante dos processos de construo social da infncia. A imediata
vinculao entre infncia e criana, to usual, expresso de um tipo de
identificao entre a infncia enquanto categoria social e o sujeito concreto
que tem lhe conferido maior visibilidade. A Conveno sobre os Direitos da
Criana das Naes Unidas, de 1989, estabeleceu como limite da infncia
os 18 anos, o que implicou no reconhecimento de um amplo leque de
instituies e prticas sociais como necessrias para se assegurar esses
direitos. Muito embora tenha sido uma importante referncia nos processos
de regulamentao dos direitos das crianas no Brasil, o Estatuto da Criana
e do Adolescente (ECA), Lei n 8.069/90, aprovado no ano seguinte,
estabeleceu uma distino etria, reconhecendo dentro daquela faixa etria
tanto as crianas quanto os adolescentes. No se tratou de um preciosismo
ou de uma subordinao ao estabelecimento de ciclos e fases dentro dos
ciclos da vida
26
que a especializao progressiva das cincias sociais e da
sade produz, mas da considerao dos efeitos polticos de sua adoo em
uma conjuntura ainda fortemente marcada pelo paradigma da infncia
irregular e pela tendncia crescente de criminalizao da pobreza. No
podemos ignorar que os dispositivos legais e institucionais criados no campo

26
A progressiva delimitao dessas fases (primeira infncia, segunda infncia, pr-adolescncia,
adolescncia e adolescentes-jovens caracterizao decorrente da Poltica Nacional de Juventude que
aponta alm deste segmento outros dois: jovens-jovens e adultos-jovens) tem levado a um tipo de
abordagem, do que antes estava reunido na idia de infncia, que exige cada vez mais
conhecimentos especializados e que produz recortes cujas fronteiras nem sempre so facilmente
identificveis. Esta tendncia diminui consideravelmente o campo de investigao sobre a infncia.
Aliado a este fator, as baixas taxas de crescimento demogrfico nesse segmento, decorrente da queda
da taxa de natalidade nos pases europeus tem levado a ponderaes sobre o fim da infncia. Ao
referir-se produo desse tipo de afirmao Sandra Corazza (2000) a situa, junto com tantas outras
que analisa sobre a infncia, como constitutivas de campos de saber e poder que fazem a questo do
infantil ser to problemtica at se tornar uma experincia fundamental. Provocativamente, em
funo das diferentes perspectivas de produo de discursos sobre a infncia e seus usos, ela altera os
termos iniciais da questo sobre o fim da infncia elaborando uma reflexo crtica sobre o que tem
determinado uma histria da infncia sem fim.
166

da infncia esto diretamente relacionados dinmica das classes sociais,
produzindo padres normativos que espelham a imagem hegemnica de
infncia, vinculada s classes dominantes, e formas de controle e represso
que incidem diretamente sobre as fraes da classe trabalhadora.
Assim, no Brasil as prticas institucionais dirigidas infncia
percorreram um longo e conflituoso percurso histrico determinado pela
dinmica de uma sociedade profundamente desigual. As imagens
produzidas acerca da infncia abandonada, perigosa, irregular,
criminosa, institucionalizada, assistida e tutelada tiveram enorme
significado na formulao das aes governamentais, assim como foram, em
larga medida, por elas consolidadas. At atingir um novo ordenamento
jurdico e institucional, expresso sobre o princpio da proteo integral,
conforme consta no Estatuto, as lutas sociais pelo reconhecimento da
cidadania da infncia foram intensamente travadas tanto na esfera
internacional quanto no pas. Muitas das tenses e dificuldades que hoje
encontramos na efetivao desta nova concepo so resultantes de seu
confronto com as marcas ainda presentes das imagens e prticas sociais
produzidas em outros momentos histricos. Para compreendermos a
dimenso da ruptura que se desejou provocar com a aprovao do ECA
basta verificarmos a radicalidade de sua proposio se comparada aos
principais marcos da trajetria das aes dirigidas infncia no Brasil.
Atravessando trs regimes de nossa histria a primeira e mais longa
experincia de enfrentamento dos problemas relacionados infncia
abandonada, a Roda dos Expostos
27
, evidencia uma marca que se mantm
at os dias atuais: a forte presena das instituies religiosas no trato desta
situao. A Confraria da Misericrdia que foi incumbida dos expostos em
Lisboa transps para as Santas Casas na colnia a mesma tradio, muito

27
A Roda dos Expostos se institucionalizou na Europa como uma forma de abandono de crianas. O
nome deriva da forma cilndrica de um mecanismo, dividido ao meio atravs de uma espcie de tampa
de madeira, fixado no muro ou janela de uma instituio que recebia os bebs abandonados. As
crianas eram depositadas no compartimento inferior e externo ao muro. Depois se rodava tal
mecanismo at a criana estar do lado do outro lado do muro. Ento se puxava uma corda com uma
sineta avisando ao vigilante da instituio que uma criana acabava de ser abandonada.
167

embora nem todas as experincias de Roda dos Expostos no Brasil tenham
sido vinculadas a esta ordem. O que cabe destacar que durante todo o
perodo de sua existncia essa prtica representou uma cobertura
minoritria em relao ao conjunto da infncia abandonada no pas. A
diversificao de instituies passa a ocorrer a partir dos anos de 1860, mas
ainda restritas esfera filantrpica (MARCLIO, 2001).
Durante os primeiros anos da Repblica essa situao no se alterou.
Para um pas que transitou de uma forma de produo da riqueza assentada
no trabalho escravo para o trabalho assalariado organizado a partir da
constituio de uma fora de trabalho imigrante em sua maioria, o descaso
social com a parcela mais explorada da sociedade se acirrava cada vez
mais. A formao da classe trabalhadora urbana foi uma condio histrica e
poltica fundamental para a emergncia da questo social no Brasil.
Compreendida como caso de polcia expressou um conjunto de respostas
organizadas pelo Estado, com um forte componente repressivo, em relao
s demandas da classe trabalhadora. nesse contexto que comeou a ser
desenhado um aparato jurdico e institucional voltado para o enfrentamento
dos problemas relativos infncia abandonada; ampliada com o
agravamento das desigualdades sociais e, portanto, j no restrita
situao dos expostos. A criao do Servio de Assistncia e Proteo
Infncia Abandonada e Delinquente em 1921, do primeiro Juzo de Menores
do pas no Rio de Janeiro em 1923 e a aprovao do primeiro Cdigo de
Menor em 1927 ao mesmo tempo em que apontam as primeiras iniciativas
do Estado, representando para o perodo o reconhecimento da dimenso
social da questo da infncia, tornaram-se estruturas centrais na produo
de uma infncia delinqente, irregular e perigosa que marcou
profundamente a histria das crianas dos extratos mais pobres da classe
trabalhadora como menores.
As questes afetas infncia no incio do sculo XX passaram a ter
uma complexidade cada vez maior em razo das prprias condies em que
se operou o processo de urbanizao e industrializao, devido s precrias
168

condies de moradia e higiene, a falta de servios pblicos essenciais,
entre eles a educao pblica, e a intensa explorao do trabalho infantil. A
situao de abandono ganhou uma dimenso pblica ainda mais visvel e
variada, requerendo que a ao do Estado tambm tivesse maior amplitude.

Em seu nome justificar-se- a criao de um aparato mdico-
jurdico-assistencial, cujas metas eram definidas pelas funes de
preveno, educao, recuperao e represso. Em discurso
caracterizado pela dualidade ora em defesa da criana, ora em defesa
da sociedade estabelecem-se os objetivos para as funes acima: de
preveno (vigiar a criana, evitando a sua degradao, que contribuiria
para a degenerao da sociedade); de educao (educar o pobre,
moldando-o ao hbito do trabalho e treinando-o para que observe as
regras do bem-viver); de recuperao (reeducar ou reabilitar o menor,
percebido como vicioso, atravs do trabalho e da instruo, retirando-o
das garras da criminalidade e tornando-o til sociedade; de represso
(conter o menor delinquente, impedindo que cause outros danos e
visando a sua reabilitao, pelo trabalho) (RIZZINI, 2008:26).

A partir dos anos 30 as medidas oficiais em relao infncia se
diversificaram em razo da prpria complexidade que a realidade assumiu
quanto em funo da organizao de um aparato estatal que se estruturou
em uma amplitude j com algumas distines em relao quela que existia
at ento. No campo educacional a criao do Ministrio da Educao e da
Sade Pblica em 1930, do Conselho Nacional de Educao, da
organizao do ensino secundrio e superior e a criao da Universidade do
Rio de Janeiro, que constituram o escopo da chamada reforma Francisco
Campos em 1931, e o lanamento do Manifesto dos Pioneiros da Educao
Nova em 1932, so ilustrativos de como que a educao foi se tornando um
campo de disputa entre as principais forcas sociais e polticas no perodo:
educadores de inspirao liberal, Igreja Catlica, movimentos sindicais e as
duas principais fraes da burguesia, a agro-exportadoras e a industrial,
sobretudo, pela centralidade que passou a ter na construo de um projeto
de nao, como elemento estratgico na produo de uma identidade
nacional que a vida republicana no havia ainda conseguido forjar, quer no
plano administrativo da federao, quer no campo cultural (MONARCHA,
169

1989). Nesse processo de disputa a infncia ocupou um lugar de destaque,
em particular na organizao de um sistema educacional pblico
28
. As
disputas sociais e o antagonismo de classe se revelaram tambm com a
criao, no mesmo perodo, do Ministrio do Trabalho (1932), compondo um
quadro institucional onde o campo da regulao social ganhou novos
contornos com a atuao mais incisiva por parte do Estado.
Esse novo arcabouo do aparato estatal foi forjado em sintonia com a
feio corporativista que o Estado foi assumindo. Para tanto, o governo
Getlio Vargas adotou nos anos 40 uma srie de medidas de alcance
nacional como parte de um esforo de retirar da rbita da relao entre
capital e trabalho os conflitos de classe, levando para dentro do Estado os
canais de negociao dos conflitos sociais e impregnando-as com sua
marca populista. Relacionadas infncia destacamos: a organizao de
aparelhos nacionais que combinavam a coordenao e financiamento por
parte do Estado com o conjunto de instituies privadas existentes como o
Conselho Nacional de Servio Social (CNSS, 1940), o Servio de
Assistncia a Menores (SAM, 1941) e a Legio Brasileira de Assistncia
29

(LBA, 1942). Esta nova estrutura revelava uma diviso de competncias e
aes dirigidas infncia e, em particular, infncia da classe da
trabalhadora: a educao pblica a cargo do Ministrio de Educao, o
estmulo criao das creches passou a contar com a ao da LBA junto
como o Departamento Nacional da Criana (DNCr), enquanto o SAM teve
sua atuao voltada para a ordem social.

28
Para Irene Rizzini (2009) a questo da infncia passou a ter uma dimenso poltica no que se
denominou de ideal republicano. Tal centralidade se deu no sentido de se produzir com urgncia
intervenes que apontavam tanto para o sentido educacional, reforando a concepo da criana como
futuro da nao, quanto no sentido correcional, neste caso focalizando os menores.
29
Cabe frisar que a LBA no surgiu como instituio pblica. Ela surgiu como uma instituio privada
mobilizadora da populao para o esforo de guerra decorrente do ingresso do Pas no conflito mundial
de 1940 (2 Guerra Mundial). Ela foi reconhecida como rgo de colaborao com o Estado a partir do
Decreto n 4.830 de 15 de outubro de 1942. Em razo de sua ampla e penetrante ao assistencial em
todo territrio nacional, voltada para as famlias dos soldados envolvidos no conflito, e de sua forte
atuao ideolgica, o governo de Getlio Vargas se apropriou desta estrutura para dinamizar o campo
assistencial. Na prtica as funes do CNSS foram assumidas pela LBA, dada a sua maior e mais gil
capacidade de ao no campo assistencial.
170

A atuao da LBA foi decisiva para a expanso das creches em todo
o territrio nacional e se tornou ainda mais emblemtica para a forte
vinculao da pr-escola ao campo assistencial. Em 1967 o DNCr elaborou
um plano de amplitude nacional com o objetivo de desenvolver uma poltica
de assistncia pr-escolar, o que no significou uma poltica de educao
para a pr-escola. Como desdobramento desse plano foi desenvolvido nos
anos 70 o Projeto Casulo, implantado pela LBA e que a partir de uma srie
de aes destinadas maternidade e infncia se configurou como um
efetivo programa de educao pr-escolar de massa (ROSEMBERG, 2001).
A atuao da LBA no apoio s creches e no campo da assistncia social
acabou consolidando durante mais de 50 anos, at sua extino no Governo
Fernando Henrique Cardoso, em 1995, uma cultura da pr-escola distante
das questes mais afetas ao campo educacional.
O SAM que surgiu com a funo de orientar a poltica para a infncia
teve seu campo de atuao redefinido pelo Decreto Lei n 6.865 de 1944.
Sua vinculao ao Ministrio da Justia e aos juzos de menores acabou
determinando outro campo de competncia. Dentre suas atribuies
podemos situar: a orientao e fiscalizao de educandrios particulares, a
investigao dos menores para fins de internao e ajustamento social, a
realizao do exame mdico-psicopedaggico, o abrigamento e a
distribuio dos menores pelos estabelecimentos, o incentivo iniciativa
particular de assistncia aos menores e o estudo das causas do abandono
(FALEIROS, 2009).
De acordo com Irma Rizzini (2007 e 2009), em um contexto ditatorial,
com o aumento progressivo do nmero de internao de menores,
desvalidos, delinqentes e transviados, com a feio cada vez mais
clientelista da poltica de indicao de quadros gestores e as denncias de
utilizao dos internos como mo-de-obra explorada, maus-tratos e
corrupo, o SAM ganhou no imaginrio popular, sobretudo a partir dos anos
50, a representao de uma verdadeira Fbrica de Criminosos. O
desenvolvimento de funes restritas triagem e internao de menores
171

encaminhados pelo Juzo de Menores caracterizou as aes do SAM,
durante 23 anos, como um tipo de atendimento no campo da infncia que
sequer chegou perto de uma poltica preventiva ou educativa, como se
clamava nos meios jurdicos poca.
As crticas formuladas falncia da estrutura assistencial em torno do
SAM e o agravamento das condies sociais e institucionais nas quais os
menores se encontravam acabou por determinar a organizao de uma
nova estrutura: a Fundao Nacional para o Bem Estar do Menor
(FUNABEM), regulamentada pela Lei n 4.513 de 01 de novembro de 1964 e
que tinha como objetivos:

(...) assegurar prioridades aos programas que visem
integrao do menor na comunidade, atravs da assistncia na prpria
famlia e da colocao em lares substitutos, a apoiar instituies que se
aproximem da vida familiar, respeitar o atendimento de cada regio
(FRAGOSO apud FALEIROS, 2009: 65).

Muito embora a idia de se criar uma nova estrutura tenha sido
amadurecida durante um breve perodo de vida democrtica, marcado por
intensas mobilizaes sociais em torno das reformas de base que pudessem
promover uma condio de maior justia social, a implantao da FUNABEM
e das Fundaes Estaduais de Bem-Estar do Menor (FEBEM) ocorreu
durante a ditadura militar. As marcas centrais da ditadura no plano
ideolgico e organizacional no tardaram a produzir fortes impactos nos
processos de gesto e nas formas de conduo das prticas institucionais
dessas unidades. A larga disseminao da ideologia da segurana
nacional, fortemente amparada do ponto de vista legal e do aparato
repressivo do regime militar, associada perspectiva tecnocrtica que
engendrou e orientou a dinmica de funcionamento da burocracia estatal,
tiveram forte incidncia na estruturao da FUNABEM e das fundaes
estaduais. Desde a arquitetura dos prdios onde funcionavam essas
unidades, que no guardava qualquer diferena com as unidades prisionais,
at a consolidao do binmio segurana-disciplina como eixo condutor das
172

aes institucionais, a FUNABEM tambm incorporou as prticas de maus-
tratos e tortura que marcaram de forma trgica o perodo de maior
recrudescimento da ditadura militar, entre o final dos anos 60 e meados dos
anos 70.
A lgica tecnocrtica acabou presidindo tambm o conjunto de
reformas educacionais, aprovada atravs da Lei n 5.692 de 1971 que
organizou o ensino de 1 e 2 grau com uma forte nfase na formao
tcnica voltada para o mundo do trabalho. O reconhecimento da condio de
aprendiz a partir dos 12 anos de idade, introduzido na Constituio de 1967,
aliado nfase numa formao tecnicista, favoreceram, em muito, a
disseminao da perspectiva de ingresso precoce no mundo do trabalho
como a principal alternativa educativa de preveno da condio de
marginalidade dos menores. As aes para a infncia sob a ditadura
militar contriburam para a consolidao de algumas tendncias histricas e
o acirramento de outras. A educao pblica se consolidava como elemento
de afirmao da dimenso moral do trabalho como perspectiva de ingresso
na vida adulta enquanto que o aparato ligado ordem social potencializou
ainda mais a perspectiva de institucionalizao das prticas de atendimento,
valorizando e reforando o relacionamento com a prpria instituio em
detrimento dos vnculos de convivncia com a famlia e a comunidade.
A promulgao em 10 de outubro de 1979 do novo Cdigo de Menor,
Lei n 6.697, conservou a denominao que particularizou a condio social
e poltica da infncia no Brasil durante quase todo o sculo XX e incorporou
expressamente a doutrina da situao irregular. Os fatores que poderiam
provocar ou favorecer atos e condutas irregulares eram imputados s aes
dos pais ou dos prprios menores. Aqueles que eram sentenciados como
irregulares em funo das situaes de: desestruturao familiar,
abandono, carncia econmica da famlia, conduta antissocial, ou,
ainda, por cometerem alguma infrao, por trabalharem ou ficarem na rua
em decorrncia de terem evadido da escola ou fugido do lar, eram enviados
s instituies de recolhimento, triagem, ressocializao ou guarda. A
173

dinmica da institucionalizao do atendimento era fortemente justificada a
partir do entendimento de que se a famlia no pode exercer ou no falha
no cuidado e proteo, o Estado toma para si esta funo (ARANTES,
2009: 195). Um dos aspectos que o novo Cdigo alterou diz respeito
facilitao do processo de adoo. No entanto, no promoveu nenhuma
mudana significativa em relao s prticas de atendimento j
desenvolvidas pelo complexo de instituies da FUNABEM. O quadro
poltico e institucional no era favorvel adoo de medidas com um
escopo ideolgico muito diferenciado do que marcou o incio de uma
transio, lenta e gradual, conforme impuseram os dois ltimos governos
do perodo de ditadura militar dos generais Ernesto Geisel e Joo Baptista
de Figueiredo.
O fim da ditadura, contudo, no ocorreu exatamente sob o formato
que o comando militar desejava, seja pelas disputas internas nesse mbito,
expresso em situaes de terrorismo como os atentados no show em
comemorao ao dia do trabalhador no Riocentro, na cidade do Rio de
Janeiro, e nas exploses de bombas em diferentes estabelecimentos
pblicos, seja pela capacidade de organizao de determinados segmentos
sociais que atuaram de forma decisiva na resistncia ditadura e no
processo de afirmao da sociedade civil como espao de negociao e de
disputas ideolgicas. A intensa mobilizao de diferentes foras sociais foi
um fator decisivo para que uma nova institucionalidade pudesse ser debatida
e construda na dinmica contraditria da sociedade civil que emergiu no
processo de redemocratizao no incio dos anos 80.
A atuao da Pastoral da Criana, vinculada Igreja Catlica, as
aes do UNICEF e de grupos de defesa dos direitos humanos e das
crianas, em especial no plano internacional, a mudana de paradigmas no
campo jurdico, o embate travado no congresso e, sobretudo, na sociedade
civil pelos partidos polticos de esquerda, a atuao de algumas ONGs no
campo do atendimento e da assessoria aos movimentos sociais e os
prprios movimentos sociais em defesa dos direitos da infncia, com
174

particular destaque ao Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua
(MNMMR) exerceram forte presso social para a discusso da questo dos
direitos da infncia sob novas bases e contriburam, sobremaneira, para a
aprovao do Estatuto da Criana e do Adolescente em 1990. O cenrio
institucional tambm se mostrava mais favorvel diante da valorizao da
cidadania, dos direitos humanos e sociais constantes da Nova Constituio
Federal de 1988 e que j pautavam a agenda de mobilizao e discusso de
vrios daqueles grupos, tambm no processo constituinte.
Particularmente no Estado do Rio de Janeiro teve incio em 1987 uma
experincia de desinstitucionalizao do atendimento no bojo das
discusses que culminariam na aprovao do ECA. A criao dos Centros
de Recursos Integrados de Atendimento ao Menor (CRIAM) fez parte do
esforo de diminuir as escolas de internao. A expanso desses
equipamentos a partir da criao do Departamento Geral de Aes Scio-
Educativas, em substituio antiga FEBEM, acabou por representar uma
mudana parcial, visto que aps a aprovao do ECA se consolidaram como
unidades de cumprimento de medidas de semi-liberdade e liberdade
assistida, o que no foi suficiente para substituir as instituies de internao
que continuaram a existir. O potencial contido na proposta do CRIAM, em
um contexto de transio para o Estatuto, no foi suficiente para reverter as
prticas institucionais que se desejava alterar com as aes que seriam
realizadas sob uma nova perspectiva pelo ento novo quadro de agentes
educacionais. Seja por causa das condies nas quais a proposta foi de
fato implantada, diferentes das previstas (SALLES FILHO, 2004), ou porque
as dificuldades no se localizavam no mbito da qualificao ou tipo de
funcionrios, mas na natureza do prprio sistema correcional (VOLPI,
1997).
Os primeiros anos de vigncia do ECA foram marcados por
mudanas institucionais que no tiveram longa durao como a criao da
Fundao Centro Brasileiro para a Infncia e Adolescncia (CBIA) aprovada
pela Lei n 8.029 de 12 de abril de 1990, dos Centros Integrados de
175

Atendimento s Crianas (CIACs) e que depois passaram a atender pelo
nome de Programa de Atendimento Integral Criana (PRONAICA), criado
no governo Itamar Franco pela Lei n 8.642 de 31 de maro de 1993, sob a
coordenao do Ministrio da Educao, mas que manteve a estrutura dos
CIACs do governo Collor de Mello. A mudana institucional mais significativa
ocorreu um ano aps a aprovao do ECA com a criao do Conselho
Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (CONANDA), atravs da
Lei n 8.242 de 12 de outubro de 1991, e que em uma longa trajetria de
lutas sociais se consolidou como um rgo de fato paritrio na forma de
representao da sociedade civil e do governo, exercendo funes
importantes no processo de gesto e controle das polticas voltadas para as
crianas e os adolescentes.
A afirmao do novo princpio da proteo integral como orientao
das aes no campo da infncia e da juventude exigiu o reordenamento das
instituies do judicirio, com a extino dos Juizados de Menores e a
criao dos Juizados da Infncia e da Juventude, a atuao do Ministrio
Pblico (MP) e a criao das Promotorias da Infncia e da Juventude, a
criao das Delegacias de Proteo Criana e ao Adolescente (DPCA), a
criao dos Conselhos Estaduais e Municipais de Direitos da Criana e do
Adolescente (CEDCA e CMDCA) e dos Conselhos Tutelares (CTs). A partir
destas instncias a poltica para criana e para o adolescente caminhou com
muitas lutas, resistncias e dificuldades de vrias ordens, para a sua
efetivao na esfera local, tambm se sintonizando tendncia de
descentralizao impulsionada pelos novos desenhos institucionais das
polticas pblicas aps a aprovao da Constituio Federal de 1988.
Compem tambm este novo quadro institucional os Fruns Permanentes
de Entidades No-Governamentais de Defesa dos Direitos da Criana e
Adolescente (Frum DCA) de mbito nacional, estadual e municipal que
atuam no processo de mobilizao e participao nas instncias de controle
social das instituies da sociedade civil que atuam com a poltica de
atendimento.
176

A implantao do ECA, assim como das demais polticas pblicas que
tiveram sua arquitetura institucional modificada pelos novos dispositivos
constitucionais, como ocorreu na sade com a aprovao da Lei Orgnica
da Sade (LOS, Lei n 8.080 de 19 de setembro de 1990), na assistncia
social atravs da Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS, Lei n 8.742 de
07 de dezembro de 1993) e com a prpria educao a partir da aprovao
da LDB em 1996, se deu em um contexto extremamente contraditrio,
conforme j sinalizamos, haja vista a traduo das conquistas sociais no
plano legal ter ocorrido em um perodo histrico marcado pelo pleno avano
do iderio neoliberal, que redesenhou numa direo oposta as funes do
Estado na garantia dos direitos sociais. A questo do financiamento das
polticas pblicas se tornou um elemento central para todos aqueles que
direta e indiretamente estavam envolvidos com as polticas pblicas,
revelando, no entanto, lgicas e tratamentos completamente diferenciados.
De um lado a adoo de racionalidades de financiamento ancoradas nos
diagnsticos e orientaes dos organismos multilaterais, como no caso da
poltica de educao, e, de outro, a ausncia de vinculaes fixas receita
como no caso da poltica para a infncia e para a juventude.

(...) O governo federal sai de cena, de forma unilateral, e reduz
drasticamente a dotao de recursos para o setor. O fim da Funabem-
CBIA e a LBA acompanhado da progressiva diminuio de repasses
para estados da Federao, fundaes ou entidades privadas. Tambm
as organizaes europias, que no momento da elaborao do Estatuto
tinham relevante papel estimulando novas estratgias ou programas de
interveno, passam, aps a queda do Muro de Berlim, a subsidiar
fortemente o Leste de seu prprio continente. E ainda o Unicef Fundo
das Naes Unidas para a Infncia e a Adolescncia passa por
profunda crise, com cortes de recursos.
Ora, os fundos que, previstos pelo Estatuto, teriam por origem
contribuies como doaes ou recursos provenientes do oramento de
estados e municpios, encontram-se de fato esvaziados. No foi pensado
em fontes fixas, alquotas de arrecadao ou taxas e impostos para
cobrir custos de sua implantao. Assim, estamos diante do
empobrecimento da rea. Os programas e projetos deixam de ter
continuidade. Vivemos a desresponsabilizao e a descontinuidade, a
institucionalizao do provisrio (BAZLIO, 2006: 27).

177

As bases ticas, jurdicas, polticas e sociais da poltica para a
infncia consolidadas no Estatuto apontavam para a superao de muitas
das heranas dos Cdigos de Menores, em particular no que se refere
judicializao das questes referentes infncia. A grande inovao, neste
sentido, se deu a partir da criao de uma instncia no jurisdicional,
permanente e autnoma, vinculada sociedade civil com a finalidade de
zelar pelo cumprimento dos direitos das crianas e dos adolescentes, como
consta no artigo 131 do Estatuto, o Conselho Tutelar. Sob o prisma da
garantia dos direitos e da assessoria ao poder local na elaborao de
proposta oramentria para a conduo de planos e programas de
atendimentos - conforme consta do artigo 136 que trata das suas atribuies
-, os Conselhos Tutelares possuem uma forte dimenso propositiva. Muito
embora a concepo que orienta sua atuao seja a de maior envolvimento
da sociedade civil, criando um espao pblico de intermediao entre as
situaes identificadas no cotidiano das cidades e a rede de servios sociais,
a consolidao de uma larga tradio cultural autoritria e centrada em
interesses privados, produziu uma srie de distores no trato cotidiano das
situaes de conflito que chegam a essa instncia.
A partir do Estatuto se reconheceu, pela primeira vez na trajetria das
aes dirigidas infncia, a sua cidadania, particularmente atravs de um
conjunto de artigos que afirmam os direitos sociais e individuais das crianas
e adolescentes como pessoas em condio particular de desenvolvimento.
Como tambm se avanou de forma inovadora em relao ao tratamento
das questes relativas poltica de atendimento, s medidas protetivas, aos
atos infracionais e suas correspondentes medidas socioeducativas, como
tambm quanto s responsabilidades dos pais, do judicirio, do Ministrio
Pblico e do Conselho Tutelar, detalhando um conjunto de medidas e
procedimentos de forma a no propiciar brechas que possam colocar em
risco a garantia dos direitos prescritos. Englobou, ainda, preocupaes
relativas garantia de acesso s polticas sociais bsicas, municipalizao
do atendimento e ao direito convivncia familiar e comunitria,
178

confrontando com aspectos cruciais e duramente criticados na conduo das
polticas menoristas.
As mudanas conceituais, pedaggicas e institucionais presentes no
Estatuto esbarraram em uma srie de obstculos que vo desde a arraigada
cultura de institucionalizao do atendimento, equipamentos inadequados
face s novas exigncias legais, at a falta de clareza sobre o significado e
alcance das medidas socioeducativas. Assim, muitos dos programas
dirigidos aos adolescentes visando a qualificao para o trabalho, a melhoria
das condies de escolarizao e a valorizao da cultura jovem, ainda
esbarram na descontinuidade das aes governamentais, no distanciamento
das demais polticas pblicas, assim como na falta de subsdios que de fato
favoream o desenvolvimento das atividades laborativas e de exerccio da
cidadania tal como previstas em suas proposies originais (LEAL, 2004).
Deste modo, se inegvel o avano provocado pelo ECA em termos
da alterao de rumos proposta para a poltica da infncia, tambm no se
pode ignorar as adversidades que tanto as condies institucionais herdadas
quanto as produzidas no percurso de sua implementao tm determinado.

Temos de olhar com objetividade as aes e, sem meias
palavras, afirmar: nas unidades federadas mais populosas, a prtica das
medidas socioeducativas (ou o que se faz em nome delas) no est
produzindo os efeitos desejados: a) a violncia institucional no foi
reduzida o fantasma padro Febem est longe de ser eliminado; b)
do ponto de vista ideolgico, grande parte do Judicirio e demais atores
envolvidos mantm opo pela criminologia moderna (positivista),
desejam apenao e proporcionalidade ao delito cometido e buscam
brechas na legislao e trmites administrativos para assegurar a
merecida punio; c) boa parte das instituies de internao encontra-
se desequipada, com quadros insuficientes e/ou malformados ou, ainda,
atuando numa perspectiva corporativista que unicamente prioriza seus
interesses no desejo confundir sadias prticas sindicais que
promovem o respeito do trabalhador com algumas atitudes tomadas para
garantir a continuidade dos mecanismos de corrupo e privilgios no
interior destas instituies; d) os programas de liberdade assistida no
contam com investimentos suficientes e, portanto, no conseguem bom
desempenho ou credibilidade para se constiturem em alternativas
eficazes, reduzindo o tempo de internao (BAZLIO, 2006: 49).


179

A implementao do Estatuto tem se dado, ao longo de seus quase
vinte anos, atravs de intensas disputas travadas no interior das instituies
de atendimento, no campo jurdico, no legislativo - especialmente no que
tange s sempre recorrentes propostas de diminuio da idade penal, nas
instncias de controle social -, nos trs nveis de governo com certa nfase
nas dificuldades de se viabilizar a municipalizao das medidas
socioeducativas - e naquelas instituies que tiveram sua dinmica alterada
em funo das necessidades desse sistema de garantia de direitos. Cabe
destacar que a partir do Estatuto as aes dirigidas infncia ganharam o
status de uma poltica pblica cuja gesto e execuo se particulariza pela
necessidade de combinar esforos envolvendo as polticas das outras reas
sociais. Historicamente organizadas de forma setorial a partir de dois
recortes centrais - o temtico, como ocorre com as polticas de sade,
assistncia e educao, e por segmento social, como nas polticas para a
juventude, o idoso e a mulher, entre outras -, invariavelmente, as polticas
pblicas, a partir do novo quadro constitucional, na sua prpria estrutura
apontam a necessidade de algum grau de articulao intersetorial, seja no
mbito da gesto, da execuo ou em ambos. A poltica voltada para a
infncia ganhou, neste sentido, uma dimenso plural, envolvendo as aes e
programas das polticas de educao, de assistncia social, de sade, de
lazer, de esporte e de cultura que se dirigem a esta categoria social.
A perspectiva de intersetorialidade no campo das polticas da infncia
est posta, preliminarmente, como um princpio estruturador, o que no
significa, necessariamente, seu desdobramento para o campo da gesto ou
da execuo. A sua garantia em todas as dimenses que envolvem uma
poltica pblica se tornou, a bem da verdade, mais um dentre os vrios
desafios postos para aqueles que atuam nesta rea. A mutabilidade da
vinculao da gesto das polticas dirigidas infncia entre e dentro das
diferentes secretarias, subsecretarias, secretarias especiais, coordenaes e
divises da gesto governamental, particularmente nas esferas estaduais e
180

municipais, tem sido bastante ilustrativa de como a infncia tem sido tratada
mais como poltica de governo do que de estado.
No mbito da execuo as dificuldades no so menores, sendo
acentuadas pela tendncia de deslocamento para a esfera privada, pessoal
e familiar, de questes que so de natureza pblica, tencionando as
relaes interinstitucionais que envolvem as unidades de atendimento, as
instituies responsveis pelo cumprimento de medidas socioeducativas, as
unidades de sade, os Centros de Referncia da Assistncia Social (CRAS)
e, particularmente, os Conselhos Tutelares e a escola (SCHEINVAR, 2005).
Tenses que revelam que h ainda um amplo caminho a ser percorrido no
sentido da incorporao do princpio da proteo integral e dos direitos da
infncia enquanto responsabilidade de um amplo leque de instituies que
precisam atuar de forma articulada.
Historicamente as aes dirigidas infncia consolidaram um tipo de
setorializao da realidade, destacadamente, a partir de suas dimenses
educacionais, assistenciais e jurdicas, cujos efeitos ainda esto presentes
na dinmica de vrias instituies. Romper com as prticas setoriais que
mantm fortes vnculos com a noo de menor, e todas as adjetivaes
dela derivadas, se coloca como uma tarefa poltico-pedaggica das mais
urgentes. Neste sentido, a intersetorialidade no se circunscreve apenas ao
campo das aes governamentais e das polticas pblicas, adquire o sentido
de conhecimento da realidade e se constri tambm nas relaes com a
sociedade civil. A conquista da cidadania da infncia tem nas polticas a ela
dirigidas um marco central, mas no se restringe s mesmas, tendo em vista
o significado histrico e a dimenso estrutural das prprias polticas na
sociedade capitalista. Tanto as polticas pblicas como as instituies que as
materializam so determinadas, em ltima instncia, pelas contradies que
particularizam a dinmica social, mas tambm, como instncias mediadoras
da prpria vida social acabam por atuar na sua reproduo. Portanto, a
produo social de outra forma de tratar, pensar e se relacionar com a
infncia no ocorre a despeito da dinmica da realidade, das prticas
181

hegemnicas que se reproduzem, destacadamente, naquelas instituies
em que a infncia significa mais do que um discurso ou uma imagem, mas
uma vivncia concreta.

A criana, ao nascer, necessariamente ingressa no mundo dos
adultos, que na realidade um mundo em que existem pessoas de
diferentes idades. Se os adultos exercem a hegemonia dos processos
sociais, h que se pr em questo os processos como so recebidos os
novos membros da humanidade na vida social, nos diferentes lugares,
momentos, grupos sociais, etc. A defesa da necessidade da educao
fundada nas instituies familiar e escolar fez dessas instituies o novo
mundo dos adultos pelo qual elas deveriam passar (KUHLMANN JR. e
FERNANDES, 2004: 22).

Considerando as funes ideolgicas e as prticas pedaggicas que
particularizam a famlia e a escola em nossa sociedade, assim como as
contradies que as determinam e aquelas que so reproduzidas pela
mediao delas, a construo social de uma da cidadania da infncia ao
mesmo tempo uma condio, resultado de conquistas sociais importantes,
mas tambm um projeto, um horizonte de possibilidades que ainda no
fazem parte integralmente da vida cotidiana. Por essa razo, as polticas
pblicas para infncia, na sociedade atual, tm na famlia e na escola duas
instituies centrais no processo de reproduo das imagens e prticas
hegemnicas e de produo de uma contra-hegemonia que tem fortalecido a
concepo de cidadania que se constri no presente e no aquela que se
educa apenas para o futuro.
O entrelace entre a famlia e a escola nas polticas pblicas para a
infncia tem marcado profundamente o campo da educao, mas em
particular a educao infantil. H dcadas verificamos a mobilizao social
para que as creches e as pr-escolas sejam equipamentos pblicos
presentes na maioria das comunidades. Uma trajetria que delimita hoje um
campo terico e poltico repleto de conflitos, polmicas e desafios em torno
do crescimento mais comunitrio do que pblico de seus estabelecimentos,
da dualidade entre as redes pblicas e privadas aqui tomada em toda a
sua diversidade: comunitria, filantrpica religiosa e empresarial -, da sua
182

trajetria assistencial e da transferncia para a rea de educao, do
confronto e da articulao entre o cuidar e o educar no cotidiano dos
profissionais da educao, da municipalizao de sua oferta, da indefinio
insuficincia das fontes de financiamento, da relao com o ensino
fundamental e da construo do projeto poltico-pedaggico. A cidadania da
infncia tem se forjado tambm na luta pela consolidao e ampliao da
educao infantil como poltica pblica, o que na histria da educao
representa um grande esforo coletivo voltado para dar visibilidade a uma
prtica nem sempre reconhecida nas esferas governamentais.

Ausncia de legislao, no entanto, no significa ausncia de
poltica. Ao contrrio, ela caracteriza a poltica educacional voltada para
o pr-escolar como estagnada e omissa, plena de medidas concretas de
amplo alcance. Nesse contexto onde escasseiam os recursos e o apoio
pblico, alternativas de diversos grupos espalhados por todo o Pas no
podem ser ignoradas, como no se pode ignorar a grande massa
excluda de seu atendimento por falta no s de legislao, mas
tambm, e principalmente, de medidas prticas que a efetivem
(KRAMER, 1992:94).

O acesso educao infantil um dos direitos a serem assegurados
a partir das aes do poder pblico municipal e que, apesar de constar em
diferentes legislaes, ainda no adquiriu a condio de um componente
inscrito no cotidiano da maioria absoluta das cidades brasileiras. Diante da
insolvncia de grande parte dos municpios no Brasil, que no conseguem
sobreviver sem os recursos oriundos de diferentes fundos, visto no terem
arrecadao suficiente para arcarem com sua folha de pagamentos e,
menos ainda, para desenvolverem aes prprias, as polticas para a
infncia, de um modo em geral, e as de educao infantil, em particular,
acabam se restringindo s desenvolvidas pelo conjunto de instituies de
natureza filantrpica ou comunitria. A aprovao do FUNDEB embora tenha
representado um avano, com a incorporao da educao infantil, no
significou, de imediato, a possibilidade de reverso deste quadro; muito ao
contrrio, pois permitiu, por quatro anos a contar de sua aprovao, o
repasse de recursos para as unidades de educao infantil de natureza
183

filantrpica e comunitria, conforme consta dos pargrafos 1, 3 e 4 do
artigo 8 da Lei n 11.494
30
, o que, nessas condies, representa a
consolidao e a expanso de uma rede onde os estabelecimentos pblicos
no necessariamente se tornaro o padro de referncia de sua
organizao. Nicolas Davies aponta a inconstitucionalidade desse repasse
por duas ordens de fatores: primeiro porque no se tratam de instituies
pblicas, enquanto que o FUNDEB se destina a financiar instituies
pblicas e, em segundo lugar, pelo fato delas no integrarem nem as redes
estaduais e municipais, embora faam parte dos sistemas estaduais e
municipais de educao conforme consta da LDB (2008).
Garantir o acesso educao infantil to crucial quanto assegurar
sua qualidade, o que, por seu turno, exige outra gama de enfrentamentos e
investimentos. Embora se relacionem tambm diretamente questo dos
recursos financeiros no se reduzem a eles. A necessidade de processos
contnuos de formao e qualificao dos profissionais da educao infantil
um desafio que assume propores ainda maiores diante das marcas
histricas de desenvolvimento da dimenso assistencial que se revestiu a
pr-escola no Brasil, como tambm pela cambiante institucionalizao dos
processos de formao em nvel superior para os professores da Educao
Bsica previstas na LDB (LINHARES e SILVA, 2003).

30
Constam dos pargrafos em questo que 1
o
Admitir-se-, para efeito da distribuio dos
recursos previstos no inciso II do caput do art. 60 do ADCT, em relao s instituies comunitrias,
confessionais ou filantrpicas sem fins lucrativos e conveniadas com o poder pblico, o cmputo das
matrculas efetivadas na educao infantil oferecida em creches para crianas de at 3 (trs) anos. (...)
3
o
Admitir-se-, pelo prazo de 4 (quatro) anos, o cmputo das matrculas das pr-escolas,
comunitrias, confessionais ou filantrpicas, sem fins lucrativos, conveniadas com o poder pblico e
que atendam s crianas de 4 (quatro) e 5 (cinco) anos, observadas as condies previstas nos incisos I
a V do 2
o
deste artigo, efetivadas, conforme o censo escolar mais atualizado at a data de publicao
desta Lei. (...) 4
o
Observado o disposto no pargrafo nico do art. 60 da Lei n
o
9.394, de 20 de
dezembro de 1996, e no 2
o
deste artigo, admitir-se- o cmputo das matrculas efetivadas, conforme
o censo escolar mais atualizado, na educao especial oferecida em instituies comunitrias,
confessionais ou filantrpicas sem fins lucrativos, conveniadas com o poder pblico, com atuao
exclusiva na modalidade. (BRASIL, 2007).

184

Formao que tem se desenhado no sentido de conjugar o cuidar e o
educar como uma particularidade do trabalho dos profissionais da educao
infantil e que, no deixando de reconhecer as aes no campo da
assistncia social e da sade como direitos sociais importantes e
necessrios cidadania da infncia, quem deve orientar as aes
pedaggicas nas creches e pr-escolas. Uma concepo que provocou
grande polmica, no apenas pela demarcao de fronteiras com as demais
polticas setoriais e seus respectivos profissionais, mas, sobretudo, dentro
da prpria rea de educao. E que, para Snia Kramer, tem um forte
componente poltico, na medida em que o questionamento em relao
afirmao de um trabalho pedaggico na educao infantil se deu no
momento em que a populao antes excluda da educao infantil,
comeou a freqent-la, vivenciando uma experincia educativa de
ingresso no mundo da leitura e da escrita. Deste modo, tambm com forte
nfase poltica, reconhece a autora que a educao infantil no pode se
reduzir a uma antecipao/preparao para o ensino fundamental como
muitos desejam.

Lembro que infans etimologicamente significa sem voz e
alumni quer dizer sem luz. Ora, no nos interessa que a criana passe
de uma situao onde est sem voz para outra onde permanece sem
luz, como se em ambas fosse depositria passiva da fala do outro, da
razo, do esclarecimento, tendo a creche, a pr-escola ou a escola a
funo de dar a luz! No podemos continuar a olhar as crianas como
aqueles que no so sujeitos de direitos. Precisamos aprender com as
crianas, olhar seus gestos, ouvir suas falas, compreender suas
interaes, ver suas produes (2006:80).

A educao infantil como componente importante de consolidao da
cidadania da infncia deve estar voltada para a possibilidade de
aprendizagem da criana, de seu ingresso no mundo da escrita e da leitura
enquanto imerso e produo na/da cultura.

Polticas para a infncia tm o papel de garantir que o
conhecimento produzido por todos se torne de todos. importante
fortalecer tradies e laos culturais dos diversos grupos, mas graas ao
185

conhecimento universal poderemos escapar do isolamento, do
estreitamento das relaes, da perda de humanidade. Polticas para a
infncia podem exercer importante papel ao reconhecer as diferenas
combatendo a desigualdade, ao garantir a posse do conhecimento,
questo central distribuio do poder. O conhecimento universal e a
compreenso da histria possibilitam superar a particularidade. Falar de
conhecimento falar de cidadania (IDEM, IBIDEM: 98-9).

A educao infantil adquire assim uma dimenso no restrita s
prticas pedaggicas que se organizam no interior dos seus
estabelecimentos e nem esfera privada dos relacionamentos das famlias
com as creches e pr-escolas, tornando-se um componente imprescindvel
construo da cidadania da infncia a partir de seu reconhecimento como
poltica pblica e da conseqente interface, em outro patamar, com as
demais polticas para a infncia. A idia de que, desde cedo, a criana se
relacione com o acervo cultural acumulado pela humanidade ressalta nesta
concepo de educao infantil sua dimenso pblica, como condio de
mudana de rumo de um percurso histrico que transformou a escolarizao
em um afastamento desta esfera, tomando a socializao como uma prtica
circunscrita ao espao do privado. evidente que em uma sociedade
marcada por profundas desigualdades sociais essa perspectiva se coloca
como mais um dos desafios no processo de consolidao da cidadania da
infncia e que no est descolada das lutas travadas pelos demais
segmentos sociais.
A possibilidade de ao acessar a cultura de nosso tempo como parte
do processo de aprendizado representa a construo de uma experincia
que confronta, necessria e pedagogicamente, realidades, modos de vida
distintos. Inscreve-se como prtica pedaggica em um leque de outras
prticas educativas que as polticas pblicas, as instituies sociais e a
cidade tambm produzem. Requer um esforo de ressignificao que
indique a direo e o modo desses relacionamentos: um projeto poltico-
pedaggico.

186

Para ns, no h sombra de dvida em torno do direito que as
crianas populares tm de, em funo de seus nveis de idade, ser
informadas e formar-se de acordo com o avano da cincia.
indispensvel, porm, que a escola, virando popular, reconhea e
prestigie o saber de classe, de experincia feito, com que a criana
chega a ela. preciso que a escola respeite a acate certos mtodos
populares de saber coisas, quase sempre ou sempre fora dos padres
cientficos, mas que levam ao mesmo resultado. preciso que a escola,
na medida mesma em que v ficando mais competente, se v tornando
mais humilde. O conhecimento que se produz social e historicamente,
tem historicidade. No h conhecimento novo que, produzido, se
apresente isento de vir a ser superado (FREIRE,2005: 45).

A educao infantil, no mbito da educao bsica, se torna um dos
pilares da valorizao da infncia que vem sendo construda como parte de
um processo social mais amplo e para o qual contribuiu de forma singular a
aprovao do ECA e o reconhecimento da assistncia social como poltica
pblica integrante da seguridade social, sobretudo a partir da aprovao da
LOAS, em 1993, e da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) que
cria o Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), em 2004
31
. Pois, so
essas as condies institucionais que podem garantir a proteo integral da
infncia como um direito de fato. O desenho assumido pelas polticas da
infncia ganha, assim, tonalidades cada vez mais intersetoriais.
A experincia da infncia na cidade, em uma sociedade dinamizada
por contradies sociais to gritantes, tem sido mediada por um leque de
instituies pblicas e privadas que tanto fortalecem quanto esvaziam o
contedo poltico e pedaggico de construo de sua cidadania. A infncia
que se esconde sobre as tramas da vida privada e nelas se busca as causas
e as razes de seu porvir no a mesma que tem nos espaos e na esfera
pblica sua possibilidade real e concreta de reconhecimento, visibilidade e
educao.

31
A assistncia social como poltica pblica envolve um conjunto de garantia de direitos de preveno
e proteo social que se estrutura a partir da PNAS e do SUAS em uma rede de proteo social bsica
e especial fundada na cidadania, na proviso de um conjunto de seguranas (acolhida, de convvio
social, de autonomia e rendimento, de equidade e de travessia) e num sistema de monitoramento de
riscos e de defesa de direitos, realizados atravs de servios, benefcios, programas, projetos,
monitoramento e do trabalho social (SPOSATI, 2004).
187

A infncia que se forja no entrelace das polticas pblicas, na
articulao interinstitucional entre a escola, os Conselhos Tutelares, os
conselhos municipais de polticas pblicas, os organismos de cultura e a
vida comunitria a aquela que afirma os direitos individuais e sociais como
resultante de um processo histrico e de aes poltico-pedaggicas que se
confrontam com a hegemonia do consumo, do individualismo exacerbado e
da subordinao incondicional a uma vida urbana alienada de
pertencimentos e desejos. Por esse motivo, algumas das experincias mais
marcantes no relacionamento dos viventes com a cidade, como as da
Cidade Educadora, o movimento da Escola Cidad e do Oramento
Participativo, visto que sublinham na vida cotidiana e seus problemas as
perspectivas de enfrentamento como um processo no s coletivo, mas
poltico e educativo acabaram convergindo em uma singular experincia de
construo da cidadania da infncia, a do Oramento Participativo-Criana
da cidade de So Paulo, realizada durante a gesto de Paulo Freire frente
da Secretaria de Educao no incio final dos anos 80.

Para a maioria das crianas, a escola que marca o incio da
sua atuao pblica. na escola que muitas delas vivenciam o primeiro
encontro com a sociedade organizada e tm a oportunidade de, por meio
da participao, comear a construir sua autonomia. Dessa forma,
educar na e pela democracia pressupe cuidar dos discursos e das
prticas cotidianas da escola de modo a oferecer oportunidade s
crianas e jovens de se construrem como cidados e cidads para uma
Cidade Educadora e para a construo de urna "rede de proteo social"
com a ntima presena e contribuio das crianas e da juventude.
Pressupe, ainda, cuidar da construo de valores, respeito e
responsabilidade frente aos espaos pblicos e frente s relaes
democrticas de convivncia. Oferecer oportunidades de aprender a
decidir coletivamente, de vivenciar e experimentar a validade do dilogo
crtico como mediador dos conflitos, a construir, em grupo, acordos
provisrios ou mais duradouros, a impacientar-se diante da divergncia
ou discordncia, mas manifestar-se com respeito e justia, a definir
prioridades diante de tantas escolhas. Educar para e pela cidadania e
democracia pressupe criar condies para que o cidado e a cidad se
construam no cotidiano da escola, nas pequenas aes e relaes do
dia-a-dia.
O Oramento Participativo-Criana um indito vivel (Paulo
Freire) porque prope uma nova forma de governar, proporcionando s
crianas, jovens e adolescentes a oportunidade de vivenciar os
princpios da cidadania que defendemos. Os alunos so convidados a
188

pensar sobre si mesmos, sobre a escola, a comunidade, sobre seus
desejos e expectativas, sobre seu projeto de vida, sobre o projeto de
cidade. So convidados a observar seu entorno e apresentar demandas,
justific-las, discuti-las, or-las, prioriz-las. So educados para
entender que projetos tm custos, exigem planejamento e tomada de
decises (GADOTTI, 2005:3) (grifos do autor).

A cidadania da infncia requer no s um conjunto articulado de
polticas pblicas, ela necessita de prticas diferenciadas que as team das
tramas da vida social, constituindo outras possibilidades de vida urbana a
partir da prpria realidade, das condies alienantes da hegemonia do
capital. neste sentido que as reflexes de Walter Benjamin abrem uma
nova perspectiva para se pensar a infncia. Recorrendo a algo valioso em
sua construo metodolgica: as reminiscncias, ele resgata em seus
escritos um conjunto de recordaes que se singularizam no por serem as
suas lembranas, no por indicarem a perspectiva ou o modo de olhar de
uma criana, mas por representarem um momento histrico, um modo de
compreender a sociedade no qual o individual no se desvincula do coletivo.
Nele a infncia no se reduz a um tempo passado, no se esgota numa
linearidade temporal, ao contrrio, ganha sentido por fundar a histria do
homem. A infncia para Benjamin no um esquecimento ou uma memria
aprisionada em um tempo, mas a prpria possibilidade de se ter uma
histria.
As dimenses do infantil na criao, no ato de brincar, de dar e mudar
os nomes, de colecionar brinquedos e de manusear os vestgios e os restos
instigando a imaginao, vo sedimentar uma concepo de infncia que
no se limita ao determinismo etrio, no se enclausura numa nica etapa
da vida humana, pois se torna uma condio da vida humana, da sua
capacidade de mudar e dar significado s coisas, prpria vida. O infantil
em Benjamin no carrega a pecha do que ficou para trs na histria do
crescimento do homem, ele descortina a possibilidade dele romper com a
linearidade das noes de tempo e impregna a viso triunfalista do
progresso.
189


(...) Com efeito, toda experincia profunda deseja,
insaciavelmente, at o fim de todas as coisas, repetio e retorno,
restaurao de uma situao original, que foi seu ponto de partida. Tudo
seria perfeito, se pudssemos fazer duas vezes as coisas: a criana age
segundo essas palavras de Goethe. Somente, ela no quer fazer a
mesma coisa apenas duas vezes, mas sempre de novo, cem e mil
vezes. No se trata apenas de assenhorear-se de experincias terrveis
e primordiais pelo amortecimento gradual, pela invocao maliciosa, pela
pardia; trata-se tambm de saborear repetidamente, do modo mais
intenso, as mesmas vitrias e triunfos. O adulto alivia seu corao do
medo e goza duplamente sua felicidade quando narra sua experincia. A
criana recria essa experincia, comea sempre tudo de novo, desde o
incio. Talvez, seja esta a raiz da palavra alem Spielen (brincar e
representar): repetir o mesmo seria seu elemento comum. A essncia da
representao, como da brincadeira, no fazer como se, mas fazer
sempre de novo, a transformao em hbito de uma experincia
devastadora (BENJAMIN, 1985:253).

Porm a sociedade capitalista condiciona a repetio a um hbito
cujos condicionantes so externos ao prprio sujeito. A repetio se torna
uma condio da vida cotidiana e de um modo de produzir essa vida, mas
que no expressam a capacidade de criar e recriar, retiradas da produo
como condio humana. Trata-se de uma produo que no liga e religa o
sujeito em seu ato de criao ao produto do seu trabalho, antes o separa,
produzindo uma negao da experincia, da construo de uma apropriao
e recriao da produo da prpria vida. Para Benjamin, ficamos pobres,
em virtude de um padro de vida que esvazia de sentido a perspectiva de
comunicao humana, pelo fator dela ter devorado tudo, a cultura e os
prprios homens: abandonamos uma depois da outras todas as peas do
patrimnio humano, tivemos que empenh-las muitas vezes a um
centsimos de seu valor para recebermos em troca a moeda mida do
atual (IBIDEM: 119).
Seguindo esta mesma trilha Giorgio Agamben desenvolve uma
ontologia da infncia a partir de sua posio central na relao entre
experincia e linguagem. Reconhecendo a fora da argumentao de
Benjamin sobre a pobreza da experincia afirma que nosso esforo no
deve ser o de negar a existncia de experincias, mas o de reconhecer que
190

elas se efetuam hoje fora do homem, como uma conseqncia de uma
dinmica social que reproduziu no campo da cincia - ao retirar a condio
de experimentao do homem e coloc-la no experimento - a mesma
separao que fez no homem em relao ao seu trabalho e ao produto que
dele deriva.

E como, na mercadoria, a separao faz parte da prpria forma
do objeto, que se distingue em valor de uso e valor de troca e se
transforma em fetiche inapreensvel, assim agora tudo o que feito,
produzido e vivido tambm o corpo humano, tambm a sexualidade,
tambm a linguagem acaba sendo dividido por si mesmo e deslocado
para uma esfera separada que j no define nenhuma diviso
substancial e na qual todo uso se torna duravelmente impossvel. Esta
esfera o consumo, Se, conforme foi sugerido, denominamos a fase
extrema do capitalismo que estamos vivendo como espetculo, na qual
todas as coisas so exibidas na sua separao de si mesmas, ento
espetculo e consumo so as duas faces de uma nica impossibilidade
de usar (2007:71).

Se a experincia se tornou algo estranho ao homem, empobrecendo-
o, a decorrncia tambm o empobrecimento da linguagem, da condio de
se comunicar, de transmitir algo que foi experimentado, vivido, na medida
em que a vida tem se convertido numa repetio de eventos, de situaes
que no precisam ser comunicveis, pois no nos dizem respeito, no nos
tocam (LARROSA, 2002). O homem ao perder a condio de elaborar sua
prpria experincia, perde a condio de falar de si mesmo, perde sua
particularidade como vivente, de dar significado ao prprio falar e prpria
linguagem. Segundo Walter Kohan (2005) se a infncia o momento do
infans, do inefvel, da ausncia de linguagem, no menos verdadeiro que
a adultez a ausncia da possibilidade de se inscrever na linguagem,
porque j se est dentro dela, deste modo a aprendizagem da linguagem
est ligada a uma disposio infantil e se abandonarmos a infncia tambm
renunciamos possibilidade de entrar na linguagem. A negao da
experincia e o abandono da condio infantil determinam o aprisionamento
da linguagem a uma temporalidade linear na qual nem o passado e nem o
191

presente fornecem qualquer condio para que o homem possa alterar o
curso de sua vida enquanto sujeito.

A idia de uma infncia como uma substncia psquica pr-
subjetiva revela-se ento um mito, como aquela de um sujeito pr-
lingstico, e infncia e linguagem parecem assim remeter uma outra
em um crculo no qual a infncia origem da linguagem e a linguagem a
origem da infncia. Mas talvez seja justamente neste crculo que
devemos procurar o lugar da experincia enquanto infncia do homem.
Pois a experincia, a infncia que aqui est em questo, no pode ser
simplesmente algo que precede cronologicamente a linguagem e que, a
uma certa altura, cessa de existir para versar-se na palavra, no um
paraso que, em um determinado momento, abandonamos para sempre
a fim de falar, mas coexiste originalmente com a linguagem, constitui-se
alis ela mesma na expropriao que a linguagem dela efetua,
produzindo a cada vez o homem como sujeito (AGAMBEN, 2005:59).

A infncia, nesta perspectiva, no o incio da histria do homem que
depois se desenvolve, tendo no infantil apenas o seu ponto de partida, como
as concepes adultocntricas e pautadas nos ciclos da vida
hegemonicamente sustentam. No se trata de conceber a infncia como um
momento infans a partir do qual o homem acessa a palavra, experimenta a
linguagem e depois se v acessado por ela, deixando para trs tanto a
infncia quanto a experincia, como momentos de um percurso em direo
vida adulta. Uma concepo to forte que retira do infantil sua dimenso de
presente, visto que ressalta apenas o futuro pois a ele que se dirige e
esvazia o passado de sua potncia, restando apenas como lembrana.
Como so fortes e presentes as justificativas familiares, polticas,
governamentais e no governamentais que atestam a importncia da
educao hoje para as crianas porque ela vai ser importante um dia! Por
que a educao no pode servir hoje? Ser atrativa e importante para o tempo
presente? Talvez porque a educao da infncia no seja ela mesma ainda
infantil.
A infncia que Agamben afirma a partir de Benjamin aquela que
junto com a experincia fundam a nossa humanidade, pois no existe a
possibilidade de existirmos como seres humanos, como seres sociais sem
192

elas. A nossa condio de sujeito, a nossa humanidade, se constri e se
afirma com o uso da linguagem, de nossa capacidade de dizermos coisas,
de darmos significado s coisas e vida, inscrevendo nossas aes no curso
da histria, de uma histria que revele nossa humanizao e no nossa
desumanizao, nosso silncio e no pertencimento. A nossa histria s
adquire este sentido se formos capazes de usarmos a linguagem na
condio de sujeito, a utilizando de forma criadora e no subsumida, atravs
de uma infncia que permanece como particularidade de nossa prpria
humanidade.
Essa permanncia da infncia se coloca em um campo
completamente diferenciado daquelas concepes que se limitam a um
sujeito concretamente determinado por fixaes etrias, ciclos de vida ou
sentidos de incompletude diante da vida adulta. Trata-se de uma concepo
que no deixa de considerar a infncia como uma experincia humana, como
fundante desta mesma condio, e que por essa razo tem um ancoramento
na realidade, pressupondo uma categoria social que lhe corporifique histrica
e socialmente, mas que tambm alarga essa concepo, uma vez que a
partir desta dimenso concreta, real, que podemos reconhecer os processos
mais universais, abstratos, que particularizam a nossa humanidade.
Neste sentido, as aes dirigidas infncia, enquanto categoria social,
a partir da interface das polticas pblicas, em particular aquelas advindas da
de educao, podem expressar uma experincia instituinte, uma
possibilidade de se inscrever na experincia da cidade com relao s suas
polticas pblicas como momento de uma infncia da poltica, como
possibilidade de ressignificar as prticas profissionais e sociais, de criao
das polticas pblicas a partir de uma linguagem coletiva. Julgamos que,
mais do que examinar que infncia se quer educar, proteger, assistir ou
cuidar setorialmente, seja necessrio hoje pensarmos quais as infncias que
esto sendo construdas a partir das polticas pblicas. A sociedade urbana
que se expande sob a lgica do capital, subtraindo da educao sua
dimenso poltica e subordinando-a ao imperativo das relaes mercantis e
193

de consumo, que fragmenta a realidade a partir de polticas de ao
setorializadas e que traz para o cotidiano da cidade preocupaes
contbeis aos processos de acompanhamento das instncias de controle
social, com certeza necessita de um tipo de socializao que permita a
reproduo em larga escala de um modo de vida tutelado, desde a infncia.
Mas as experincias instituintes que se gestam na contramo deste
processo, no como prticas que se do em contextos alternativos ou
apenas em condies propcias, mas que se constroem nas prprias tramas
desse extensivo processo de desumanizao, afirmando o contrrio, ou seja,
uma educao que tenha no homem sua centralidade, no s sugerem outra
perspectiva de infncia como se afirmam infantis, capazes de criar e no
apenas reproduzir.


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Captulo 3 Educao e infncia na cidade de Niteri.
3.1- As dualidades da cidade das guas escondidas

Apresentar a cidade sempre um processo que nos coloca diante de
opes sobre as formas de tratar as informaes e conhecimentos
disponveis e o grau de envolvimento que temos ou no em relao a eles.
As tradicionais abordagens scio-demogrficas iniciam pela abrangncia da
rea geogrfica, suas divisas municipais, a populao e uma srie de dados
estatsticos que, embora relevantes, dizem pouco do modo de vida de uma
cidade. Nas perspectivas historiogrficas, daquelas que aprendemos em
certa poca na escola, nos contam sobre as datas, os personagens, os
monumentos e os smbolos. As duas possibilidades no so suficientes para
apresentar a cidade como uma totalidade viva. Tambm abrem poucas
possibilidades para que o prprio processo de abordagem revele as
particularidades da relao e entre o sujeito que investiga e suas
preocupaes com a dinmica da realidade. Nessa pesquisa dois
movimentos foram determinantes no processo de aproximao cidade de
Niteri: a perspectiva de perder-me na cidade, seguindo a advertncia de
Walter Benjamim, conforme consta na epgrafe da apresentao desta tese,
e a de ser conduzido pelos profissionais e sujeitos polticos que atuam nas e
com as polticas pblicas, no processo de descoberta de como as tramas da
infncia e da educao se entrelaam na cidade.
No primeiro sentido a busca combinou memria e experincia, visto
que sempre vivi em Niteri, construindo uma relao ao mesmo tempo de
pertencimento e de distanciamento. Contudo, o envolvimento com os
processos que me interessou pesquisar havia se transformado em
conhecimento e experincia em outras localidades. Para avanar para alm
deste patamar no pude deixar de olhar para o que me singulariza neste
processo de descobertas e reconhecer em minhas memrias os traos de
um modo de vida citadino, cujas marcas revelam pertencimentos familiares,
de classe e de formao intelectual, marcados por aqueles que derivam de
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nosso tempo, das relaes pelas quais a vida na cidade foi profundamente
fermentada pela dinmica particular da poltica, da produo e da reproduo
social no contexto do capitalismo mundial e no Brasil ao longo das ltimas
dcadas.
Em relao ao segundo movimento procurei construir uma relao em
que pertencimento e distanciamento se invertessem, possibilitando o prazer
e a riqueza de descobertas conduzidas pelas narrativas dos profissionais e
sujeitos polticos que forjaram atravs de seus trabalhos e de suas aes
algumas das objetivaes das polticas pblicas em Niteri. Nesse percurso
o pertencimento foi se revelando a partir da ressignificao das palavras e
das memrias dos narradores, possibilitando entender como o
distanciamento que tinha da cidade era algo que me dizia respeito tanto
quanto ao tempo em que vivemos. Era singular porque continha os traos de
um processo universal. Era distanciamento porque revelava tanto o no
pertencimento prprio vida urbana sob a hegemonia do consumo e da
fluidez das relaes sociais, como os pertencimentos que profissional e
politicamente foram produzidos como parte do processo de alargamento de
meu territrio de vida.
Deste modo, apresentar a cidade, nos marcos desta pesquisa,
significa abordar como um determinado territrio foi sendo delimitado pela
dinmica da produo, da reproduo social e da poltica, produzindo modos
de vida a partir das relaes de classe e das particularidades do
relacionamento entre a sociedade poltica e a sociedade civil na esfera local,
sem perder de vista os processos mais abrangentes que os fomentam. Um
territrio no qual se constroem imagens, sentimentos e prticas sociais
relativas s diferentes dimenses da vida social, articulando o local e o global
de maneira singular, ou seja, produzindo e reproduzindo as contradies e
as possibilidades da vida urbana na cidade, em Niteri.
Uma cidade cuja histria marcada poltica, econmica e
culturalmente por processos bem singulares. Quem dentre os habitantes de
Niteri algum dia no se fez a pergunta sobre o que teria acontecido se ao
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invs das caravelas portuguesas terem atracado do lado esquerdo da Baa
de Guanabara tivessem vindo para o lado direito? Esta curiosidade no
habitou o imaginrio niteroiense sem algum sentido. Viver em Niteri
significou para milhares de pessoas e em diferentes pocas construir na
cidade um modo de vida que pela proximidade do Rio de Janeiro, e em
virtude da posio que alcanou no cenrio brasileiro e mundial, teve fortes
implicaes na construo de sua prpria identidade. Como abordar as
polticas pblicas em Niteri sem levar em considerao a histria de um
lugar que do ponto de vista econmico, poltico e cultural teve na dinmica
de uma cidade to prxima e to conhecida uma forte influncia no seu
prprio modo de vida, na definio dos rumos de seu lugar no cenrio
fluminense e nacional e na produo social de um leque de sentimentos
compartilhados por geraes?

A escolha localizando na margem ocidental da baa de
Guanabara o ncleo urbano que ter um papel importante na
consolidao do territrio portugus j instiga a formulao de hipteses
com relao ocupao de Niteri. A razo da preferncia por localizar,
na margem ocidental da baa, a cidade do Rio de Janeiro pode ser
aventada: na margem oriental os vales eram mais estreitos, os
mananciais de gua menos generosos e sol poente era mais inclemente.
A posse das terras da atual Niteri foi um processo lento. Primeiramente
Mem de S a destinou ao fidalgo portugus Antnio Mariz que serviria
tambm nas guerras contra tamoios e franceses, morrendo varado por
flechas desfechadas pelos ndios no Rio de Janeiro. A sesmaria
compreendendo uma lgua de terras ao longo do mar por duas do serto
na Banda dAlm, comeando nas Barreiras Vermelhas no foi
registrada. Mas em 1568, o fidalgo e sua mulher fez lavrar a escritura de
desistncia dessas terras para que o governador pudesse passar essa
data a Araribia, pelos muitos servios prestados durante a expulso
dos franceses. Documentos enviados a Roma, como a carta do jesuta
padre Gonalo de Oliveira, datada de 1570, mostra a existncia da
aldeia nessa poca (AZEVEDO, 1997:21).

A Banda dAlm no chegou a vingar como uma identificao que se
perpetuasse no imaginrio da cidade, mas no deixa de ser um trao na
construo da histria da cidade se tomada a partir de uma memria
profundamente marcada pelo sentimento de menor importncia ou
provinciano como os que marcaram as auto-representaes e
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representaes dos e sobre os niteroienses, respectivamente, durante
dcadas ao longo do sculo XX. As origens desses sentimentos podem ser
argumentadas a partir da combinao de diferentes processos histricos
que, exatamente por serem histricos, expressam as contradies e os
hibridismos da dinmica social.
Talvez um dos marcos mais emblemtico desses hibridismos,
sobretudo no plano cultural, seja a histria da fundao da cidade por
Araribia, que significa cobra feroz, um ndio tupimin (ou temimin),
nascido por volta de 1523, cuja tribo habitava a Ilha de Paranapu ou dos
Maracajs (gatos bravos), mais tarde conhecida como Ilha do Governador
pelo fato de ter sido dada de sesmaria a Salvador Corra de S, sobrinho de
Mem de S, e que veio a ser governador do Rio de Janeiro. Fortemente
hostilizado pelos ndios tamoios Araribia e sua tribo migraram no ano de
1555 para o norte, para a capitania do Esprito Santo. Recebidos pelos
portugueses Araribia foi catequizado e batizado com o nome de seu
padrinho, Martim Afonso de Sousa. Em fins de 1564, vindo da Bahia, o
Capito-Mor Estcio de S, tambm sobrinho de Mem de S, passou pela
capitania do Esprito Santo em direo Guanabara para tentar desalojar
definitivamente os franceses e os seus aliados, os tamoios. L conheceu
Araribia e seu povo, com quem passou a contar naquela empreitada. Como
a investida no foi possvel de imediato foi buscar ajuda em So Vicente e
retornou em 1565, fundando em primeiro de maro do mesmo ano aquela
pequena povoao como a Cidade de So Sebastio do Rio de Janeiro. A
segunda investida contra os franceses (a primeira foi em 1560) e tambm
contras os tamoios ocorreu entre os anos de 1566 e 1567, com o apoio de
Araribia e o reforo dos navios enviados por Mem de S. Em 1568
Araribia transferiu-se com seu povo para as terras da Banda dAlm, no
retornando nem para a ilha onde ele nasceu e de onde foram expulsos tanto
os franceses quanto os tamoios, e nem para a capitania do Esprito Santo
(WEHRS, 1984).
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As terras do outro lado da baa passaram a ter um significado
estratgico contra futuras invases. Araribia recebeu de forma solene a
posse daquelas terras em 22 de novembro de 1573, que ficou sendo a data
oficial da fundao da cidade de Niteri, considerada feriado municipal
desde 1909. Assim teve incio a Aldeia de So Loureno dos ndios que foi
alada a condio de Vila Real de Paria Grande em 1819, aps apelo feito a
Dom Joo VI, em virtude de sua visita Vila em 1816. E atravs da Lei
Provincial n 6 de 28 de maro de 1835 a capital da provncia era elevada
condio de cidade, sendo denominada Nictheroy, nome j utilizado pelos
ndios ao se referirem a essa parte da baa de Guanabara, que originalmente
significava Y-i-teroy, ou seja, gua que se esconde.

Mas, aps o desaparecimento de Araribia, sua aldeia
comeou a decair, talvez por no oferecer local adequado para expandir-
se, e situar-se um pouco distante da povoao maior, que era o Rio de
Janeiro. O progresso que vinha do outro lado da Baa de Guanabara
localizou-se na parte mais plana, mais fcil de ser alcanada por mar, e
sem a necessidade de atravessar os terrenos pantanosos junto
Enseada de S. Loureno. Assim surgiram os ncleos de S. Domingos,
Praia Grande, S. Joo de Icara, S. Sebastio de Itaip e S. Gonalo,
todos eles acessveis por via martima, e que, lentamente foram-se
desenvolvendo (IBIDEM, IDEM: 36).

Araribia se tornou um smbolo para Niteri, cujo busto em bronze no
centro da cidade, em frente Estao das Barcas, h dcadas contribui para
a consolidao no imaginrio popular de um ndio guerreiro. Sua histria
emprestou cidade alm da simbologia que foi til para a colonizao
portuguesa, as marcas da resistncia e da assimilao de um povo. Os
conflitos com os tamoios, as andanas por terras que no mais pertenciam
aos nativos, o confronto com os franceses em nome de uma causa
estrangeira, o reconhecimento perante a Igreja e a Corte a partir de um novo
nome e a fundao de uma aldeia da qual se desenvolveu a cidade que
mais tarde lhe transformaria em heri, revelam no uma histria qualquer,
mas como que naqueles tempos coloniais a vida se organizava entre o poder
da cruz e o das armas. As palavras comeavam a ser ressignificadas na vida
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e nos nomes das aldeias, vilas e cidades, como possibilidades de construo
de uma nova linguagem, forjada pelos interesses mercantis e exploratrios
que brancos europeus impunham pela fora das armas ou da converso
pela f, mas tambm pelas resistncias, fugas e a mestiagem cabocla
como condio de vida dos ndios.
Da Aldeia de So Loureno (1573) Vila Real da Praia Grande
(1819), composta pelas povoaes de So Domingos, Praia Grande e das
freguesias vizinhas de So Joo de Carahy, So Sebastio de Itaip, So
Loureno dos ndios e So Gonalo, o embrio da cidade de Nictheroy, a
populao j atingia 13 mil habitantes. A forte presena da Igreja, atravs
dos jesutas, foi moldando a vida nas aldeias e freguesias, seja pelos
prprios nomes das localidades como pelas construes de capelas e
igrejas. A cidade foi talhada nas pores de terra litorneas pelas
construes religiosas e pelas fortalezas, estrategicamente construdas ao
longo da entrada da Baa de Guanabara, tanto no lado ocidental quanto no
lado oriental. Muitas dessas construes, ainda presentes na cidade,
deixaram heranas diversas na cultura, na poltica e at na preservao
ambiental das reas praianas prximas s encostas onde se localizam as
fortalezas
32
.
O sculo XIX extremamente significativo para a compreenso de
como se deu o processo de urbanizao de boa parte da cidade e cujos
traos produziram significativos impactos no modo de vida da cidade,
permanecendo, em alguma medida, at os dias atuais. O Plano de
Edificao da Vila Real da Praia Grande (1833) projetava a criao de oito
ruas como prolongamento da Praia Grande em direo aldeia de So

32
Todos os fortes da cidade, Imbu, Baro do Rio Branco, Santa Cruz, So Luiz, do Gragoat e da Boa
Viagem (apenas runas) so administrados pelas foras armadas e, na sua grande maioria (com exceo
do Forte do Gragoat) so abertos visitao, ou seja, foram incorporados ao circuito turstico da
cidade. Constituem reas que por razes de segurana impediram a urbanizao nas encostas
litorneas, o que produziu um impacto preservacionista importante nas regies em que se localizam,
muito embora o acesso praia do Forte tenha adquirido uma dimenso privada, restrita aos militares e
seus familiares. A dimenso poltica dessa herana que marca negativamente a histria da cidade,
visto que em vrios perodos os fortes serviram de priso para os opositores dos diferentes regimes e,
em particular, da ditadura militar.
200

Loureno dos ndios, So Domingos (j com edificaes da poca da visita
de Dom Joo VI) e So Joo de Icara e Santa Rosa, formando o que hoje
o centro da cidade de Niteri. J o Plano da cidade nova de Icara (1841)
organizava as ruas de Icara e Santa Rosa num formato de tabuleiro de
xadrez, tendo ao centro o Campo de So Bento. Os dois planos
expressavam intervenes urbansticas bastante significativas e avanadas
para o perodo. A proximidade do Rio de Janeiro mantinha-se como
elemento central de dinamizao da economia e da expanso da cidade. Um
dos marcos desse perodo foi a diminuio do tempo (para pouco mais de
meia hora) e a regularidade da travessia da baa pelas barcas, o que
favoreceu a transformao do terminal hidrovirio em elemento irradiador do
sistema virio local at a construo da Ponte Rio-Niteri em 1974
(AZEVEDO, 1997). A vida econmica da cidade, no entanto, tomou grande
impulso com a instalao da indstria naval pelo Baro de Mau, em 1845.

(...) Ela pode ser identificada como a primeira indstria
brasileira nos moldes da revoluo industrial, pela sua dimenso e
organizao da produo. Dez anos depois ela j contava com 411
operrios (130 escravos) e dois anos mais tarde, 667. A indstria
fabricava peas de artilharia, barcos a vapor, pontes, pequenas
embarcaes, mquinas e instrumentos agrcolas, navios de guerra etc,
implantando na Ponta dAreia, o que viria a constituir o plo da indstria
naval brasileira (IDEM, IBIDEM: 37)

A fabricao de barcos, de bebidas, rap e cigarros alm das vrias
serrarias e olarias indicavam uma dinmica pr-industrial voltada para
atender s exigncias das demais atividades econmicas e de consumo da
cidade e das localidades mais prximas. A indstria naval e o complexo
instalado na Ponta dAreia em torno dela, com atividades de fundio,
galvanizao e de algumas operaes qumicas no configurou um
processo de industrializao assentado na produo de bens de capital, mas
representou um esforo no sentido de copiar e construir mquinas e
ferramentas (HONORATO e BEAUCLAIR, 1997). A instalao da indstria
naval foi um fator decisivo para a dinmica econmica e poltica da cidade na
201

medida em que representou as condies histricas para a organizao de
uma classe trabalhadora urbana ligada ao setor industrial e que teve ao
longo do sculo seguinte uma presena ativa em algumas das lutas sociais
travadas pelos movimentos sindicais no pas. Em que pese a envergadura
desse esforo, Niteri no se transformou numa cidade tipicamente
industrial, haja vista que a principal caracterstica da cidade estava centrada
no comrcio e nos servios, na sua grande maioria vinculados ao governo,
como os que so caractersticos de uma sede de provncia e,
posteriormente, do governo estadual.
O advento da Repblica foi marcado por um episdio que transformou
a cidade em uma praa de guerra com a Revolta da Armada entre 1893 e
1894. Liderada pela marinha que exigia a renncia de Floriano Peixoto da
presidncia a mesma foi rechaada em Niteri, que foi bombardeada, teve o
comrcio fechado e as comunicaes cortadas. A vida na cidade ganhava
contornos cada vez mais urbanos com a instalao de sedes de bancos,
jornais locais e atividades vinculadas ao lazer, especialmente para a regio
que se expandiu a partir das reas banhadas pela baa. No incio do sculo a
cidade comeou a ser dotada de uma rede de servios educacionais e de
sade com a passagem para o municpio de dois hospitais, a criao de
cinco escolas primrias, a cesso de um terreno para a instalao do Colgio
Brasil e de terreno para a Faculdade de Farmcia e Odontologia (AZEVEDO,
1997).
Nas primeiras dcadas do sculo XX comeava a ficar mais bem
delineado os diferentes territrios que compunham a cidade. Conforme
temos abordado, uma cidade no expressa um territrio homogneo e as
transformaes no seu espao guardam relao direta com a diviso social e
tcnica do trabalho (SANTOS, 2002). Espaos que foram valorizados no
passado entram em declnio e novas reas surgem como expresso dos
tambm novos processos econmicos e das formas de acomodao das
fraes de classe. Em relao Niteri o formato que seu territrio foi
tomando revelava algumas tendncias importantes na construo dos modos
202

de vida de diferentes segmentos sociais. Os bairros comeavam a expressar
a composio diversificada das classes e suas fraes, assim como das
atividades culturais e econmicas que imprimiram a feio que a cidade teve
ao longo de boa parte do sculo XX, seguindo um modelo muito prximo ao
que se deu no Rio de Janeiro, com a localizao do centro em frente a essa
cidade e a expanso territorial a partir dele por faixas de renda.

A ocupao urbana de Niteri j estava configurando o
distanciamento entre a zona norte e zona sul, tendo o Centro
multifacetado e multifuncional como divisor de guas. A zona norte se
expandia em direo ao Barreto/So Gonalo, de uso industrial, com
uma populao predominantemente operria. Os bairros novos como o
Fonseca, fruto da abertura da Alameda So Boaventura atraa
moradores de renda alta e mdia por oferecer vantagens de localizao
como clima, colgios e transportes. No Centro tambm era expressivo o
uso residencial de alta e mdia renda, com a construo de palacetes,
chals, casas e vilas de aluguel, e a vantajosa proximidade dos melhores
servios e do centro do Rio de Janeiro. A zona sul, onde Icara se
sobrepunha pelo traado planejado e regular era tambm local de
veraneio, de ocupao sazonal. A populao permanente era dispersa,
de renda mdia e alta, com alguns estrangeiros que buscavam as
amenidades do clima e da paisagem. A legislao de incentivos para a
implantao do Cassino Icara e de balnerios nas praias de Icara,
Flechas e So Francisco evidencia a funo dessa regio costeira como
zona preferencial de lazer (Del. 241/1913) (AZEVEDO, 1997: 43-4).

A vida poltica da cidade foi decisivamente marcada pela sua
condio de capital da provncia e depois do Estado do Rio de Janeiro, alm,
evidentemente, das mudanas na vida poltica na cidade do Rio de Janeiro.
Assim entre 1835 e 1975, com um pequeno interstcio entre 1894 e 1903,
Niteri se constituiu como um importante centro poltico e conviveu a maior
parte deste perodo com duas instncias de poder: as sedes do governo
municipal (a partir de 1904) e estadual (antes da proclamao da repblica
como sede da provncia). Durante a Repblica Velha at a instaurao do
Estado Novo a vida poltica da cidade foi marcada pela intensa proximidade
da dinmica e dos acontecimentos na capital do pas. A Revolta da Vacina e
a reforma urbana de Pereira Passos no Distrito Federal tiveram grande
impacto na cidade que tambm sofreu com os processos de controle sobre
as manifestaes populares e que sob o governo estadual de Nilo Peanha
203

(1903-1906) teve uma reforma urbana aos moldes daquela experimentada
na cidade vizinha, da qual originou a reconstituio da Cmara Municipal, a
inaugurao do teatro Joo Caetano, a criao de um centro de servios
municipais, a dinamizao dos servios de transportes (bonde e barcas), a
substituio do sistema de iluminao de gs pelo de luz eltrica e a
instalao da sede do governo no Palcio do Ing. A proximidade da vida
poltica no Distrito Federal era vista na poca como impeditiva de uma maior
autonomia municipal, haja vista que as aes do governo estadual
expressavam os interesses de extenso do poder poltico da repblica no
estado, produzindo efeitos de largo alcance na cidade (FERREIRA, 1997).
Foi a partir da decretao do Estado Novo que, contraditoriamente, Niteri
passou a ter as condies de consolidao de seu papel de centro poltico
do estado, tendo em vista que a nomeao de Ernani do Amaral Peixoto
como interventor do estado se estendeu de 1937 at 1945. Alm de
neutralizar os conflitos internos, a poltica desenvolvida pelo interventor
pautou-se na direo de consolidar a cidade como centro do poder poltico
do estado.
O longo perodo em que Amaral Peixoto esteve frente do executivo
estadual com certeza serviu para a criao de bases polticas cujo alcance
ultrapassou o perodo do Estado Novo. As marcas desse legado poltico
puderam ser sentidas dcadas mais tarde com a eleio de Wellington
Moreira Franco, seu genro, ao governo municipal. As estratgias repressivas
e de cooptao das bases sindicais da ditadura varguista manteve a vida
poltica local em torno dos acontecimentos e decises do governo estadual.
As aes federais no campo assistencial na dcada de 40 produziram um
importante efeito na cidade, com o incentivo da LBA foi criada a primeira
Escola de Servio Social da cidade (1945)
33
, mais tarde integrada
Universidade Federal Fluminense (UFF). Tratava-se de um componente
estratgico no processo de tecnificao da assistncia social (IAMAMOTO e

33
A criao da Escola decorrente de aes da LBA no Estado do Rio de Janeiro, tendo frente
Alzira Vargas, filha de Getlio Vargas e primeira dama do governo estadual na poca.
204

CARVALHO, 1982), ou seja, da necessidade de quadros qualificados, nas
condies possveis e particulares poca, de constituio de novos
padres no enfrentamento da pobreza.
Ao longo dos anos 50 e 60 a cidade passou por profundas mudanas
no mbito da superestrutura. A presena da sede do governo estadual havia
se tornado um fator decisivo para a consolidao de uma rede de
equipamentos pblicos federais e estaduais de sade e educao que
atenderam s necessidades, sobretudo, das camadas mdias urbanas. O
fluxo migratrio para a cidade passou a ter a concorrncia da Baixada
Fluminense e das cidades vizinhas em funo das presses exercidas sobre
o governo estadual e do conseqente incentivo ao crescimento industrial
dessas regies. A cidade passou a experimentar um processo da expanso
da sua rede de ensino privado com a criao de colgios que viriam a se
tornar referncias na formao das diferentes fraes da burguesia e dos
segmentos mdios que compunham a classe trabalhadora vinculada ao
setor de servios, fortemente dinamizado pela burocracia estatal. Foi
tambm um perodo marcado pela unificao de vrias faculdades isoladas
que passaram a constituir a UFF, fundada em 1960
34
(WEHRS, 1984).
Compe ainda este quadro a criao de associaes e instituies
filantrpicas vinculadas ao atendimento a diferentes categorias sociais, mas,
sobretudo, s pessoas com algum tipo de deficincia e que consolidaram
uma rede se servios especializados
35
com forte impacto nas polticas
pblicas.

34
A UFF foi criada pela Lei n 3.848 de 18 de dezembro de 1960 a partir da incorporao de cinco
faculdades federais j existentes na cidade (Faculdade de Direito de Niteri, Faculdade Fluminense de
Medicina, Faculdade de Farmcia e Odontologia, Escola de Odontologia e Escola de Medicina
Veterinria), de estabelecimentos de ensino estaduais (Escola de Enfermagem do Estado do Rio de
Janeiro, Escola Fluminense de Engenharia e Escola de Servio Social do Estado do Rio de Janeiro) e
dois estabelecimentos privados (Faculdade Fluminense de Filosofia e Faculdade de Cincias
Econmicas de Niteri). Inicialmente denominou-se Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro
(UFERJ), passando a ser reconhecida como Universidade Federal Fluminense em 1965.
35
Estamos nos referindo criao da Associao Pestalozzi de Niteri em 1948, da Associao
Fluminense de Reabilitao (AFR) em 1958, do Centro Juvenil de Orientao e Pesquisa (CEJOP) em
1960, da Associao de Pais e Amigos dos Excepcionais (APAE) em 1965 e da Associao de Pais de
Amigos dos Deficientes da Audio (APADA) em 1970.
205

O movimento sindical passou a ter uma forte atuao no cenrio
nacional, como na organizao da Greve Geral dos Martimos em 1953, nas
conquistas trabalhistas, em relao questo da insalubridade e da
extenso da semana inglesa a todos os martimos, alm da manifestao de
apoio a Cuba no final dos anos 50. Entre 1953 e 1964 as conquistas desse
segmento da classe trabalhadora consolidaram o que se denominou de
poca dos operrios navais atingindo um patamar de conquista de direitos
que poucas categorias haviam conseguido no pas e impactando em um
modo de vida que se particularizou no cotidiano da cidade.

(...) nessa poca dos operrios navais (como a tradio do
setor a cunhou), os trabalhadores certamente viveram experincias de
insero social e poltica bem mais gratificantes. Os mais velhos, e suas
mulheres, recordam esse tempo com satisfao e orgulho, em virtude da
importncia poltica de que a categoria gozava, mas tambm por causa
dos privilgios desfrutados em termos de uma vida financeiramente
mais folgada. Nesses anos, por exemplo, em Niteri, eles adquiriram ou
construram casas prprias em bairros prximos aos estaleiros (como a
Ilha da Conceio) e levantaram a espaosa sede do sindicato, com
seus prprios recursos, no bairro do Barreto. Apareciam de tal forma
como camada privilegiada dos trabalhadores manuais urbanos que, nos
bairros populares da cidade a adjetivao como de martimo era
aplicada para indicar a melhor qualidade dos produtos e servios
consumidos: falava-se de carne de martimo, por exemplo, quando se
queria uma carne especial... (PESSANHA, 1997: 153).

Desde a deciso da transferncia da capital federal para Braslia no
final dos anos 50 teve incio o debate sobre os rumos da cidade do Rio de
Janeiro e do Estado da Guanabara e a conseqente fuso desse estado
com o Estado do Rio de janeiro, o que veio a ocorrer em 1975 de forma
atropelada pelos governos militares. Assim, durante um breve perodo de
tempo compreendido entre meados dos anos 50 e 60, Niteri teve a
perspectiva de, por um longo perodo, manter-se como centro poltico, o que
foi reforada com a eleio ao governo do estado de Roberto Silveira em
1958, pelo Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), cujas bases polticas
estavam fincadas na cidade e na Baixada Fluminense, e com a transferncia
da capital para Braslia em 1960. A morte prematura do ento governador
206

em um acidente de helicptero causou uma comoo na cidade, produzindo
um sentimento de perda e frustrao que acabou impactando na vida poltica
da cidade por um longo perodo. Assim, nos anos 80, seu filho Jorge
Roberto Silveira conseguiu mobilizar essa memria ao mesmo tempo poltica
e afetiva em torno de sua candidatura prefeitura da cidade, inaugurando
uma fase profundamente marcante na vida da cidade.
A vida poltica e cultural da cidade no incio dos anos 60 teve um
impulso em funo das heranas deixadas por uma poca de retomada da
democracia e de intensa disputa poltico partidria, das mobilizaes do
movimento sindical e da dinamizao da vida educacional, em especial com
a criao de uma universidade federal. O campo da superestrutura se
ampliava e apontava para uma perspectiva cultural menos dependente do
Rio de Janeiro, porm bastante articulada, o que se expressou no plano
cultural e na perspectiva de uma produo tcnica e cientfica irradiada a
partir da cidade. Contudo, o perodo da ditadura militar no poupou a cidade
das atrocidades cometidas em nome da ideologia da segurana nacional.
As intervenes na organizao sindical, na administrao da vida
universitria e nos governos estaduais e municipais se sucederam
determinando um perodo de silncio e medo, o que no foi exclusividade da
cidade, mas que foi talvez mais sentido do que em outras cidades brasileiras
em funo da efervescncia cultural e poltica que caracterizou o Rio de
Janeiro ao longo dos anos 60, particularmente protagonizadas pelo
movimento estudantil (ALMEIDA, 1996).
A ditadura militar, no incio dos anos 70, fez a cidade ganhar um
smbolo com a destruio da Praa da Repblica
36
, parte de um conjunto
arquitetnico do incio do sculo onde se localizam a Cmara de
Vereadores, o Palcio da Justia e a Biblioteca Municipal, para a construo

36
No bastasse a insensatez de construir o prdio no meio de um conjunto arquitetnico culturalmente
importante para a cidade, as peas que compunham o monumento foram atiradas em um vazadouro de
lixo em Vioso Jardim e as demais em terrenos situados perto de uma favela na Avenida Feliciano
Sodr, sendo resgatadas, anos mais tarde, por um prefeito que as colocou no fundo de uma repartio
municipal (WEHRS, 1984).
207

de um prdio que deveria alojar o novo palcio da justia que nunca foi
concludo, deixando por anos no lugar um esqueleto de concreto cercado
de mato e tapumes. Encravado no meio daquele belo conjunto arquitetnico
aquela estrutura de concreto no deixou a cidade esquecer a fora do
arbtrio provocada pela inscrio fora do pas na nova dinmica de
expanso do capital internacional que em todo o pas foi sentida nas vidas
emudecidas e subtradas do convvio cotidiano de centenas de famlias e
cidades. Em 1982, j em pleno processo de redemocratizao, o Instituto
Estadual do Patrimnio Artstico e Cultural tombou aquele conjunto
assegurando a permanncia do conjunto de prdios. Em 1989, no centenrio
da repblica, a partir de movimentos locais e de alguns interesses polticos
ocorreu a imploso do prdio o que possibilitou a restaurao da praa.
Conforme destaca Lefebvre (2004) uma cidade um contnuo
processo de produo de valores de uso. Sua dimenso produtiva sempre
visvel pelas transformaes que provoca no espao, seja atravs dos
monumentos, dos prdios, das ruas, ou seja, do conjunto dos equipamentos
necessrios vida na cidade. Niteri pode ser caracterizada como uma
cidade na qual as intervenes urbanas, aquelas que organizam, mediante
alguma racionalidade econmica e poltica, modificaes projetadas sobre o
espao habitado, produzem tambm fortes mudanas culturais, na forma de
sentir e se relacionar com a vida na cidade. No que isso lhe seja um trao
exclusivo, mas o fato que a histria da cidade revela no s uma constante
preocupao com planos organizadores do espao, como o impacto que
eles e outras modalidades de interveno produziram sobre os sentimentos
que so compartilhados na cidade. Deste modo, as dcadas seguintes (a
partir dos anos 70) possuem particularidades no tipo de interveno urbana
que foram decisivas para uma srie de mudanas territoriais, que alteraram
no s o espao habitado, mas tambm as formas de sentir e viver a
cidade (SANTOS, 1997a). Mudanas que impactaram nas formas de
convivncia e percepo da proximidade com o Rio de Janeiro e no que diz
respeito relao entre sociedade poltica e sociedade civil na cidade em
208

um contexto indito at ento, pois Niteri deixou de ser a sede do governo
estadual, transferida para a cidade do Rio de Janeiro, que, por seu turno, j
no era mais a capital federal e nem a sede de um estado que
geograficamente coincidia com a prpria cidade: a Guanabara.
A principal interveno urbana do perodo, bastante estratgica para o
processo de fuso dos dois estados, foi a construo da Ponte-Rio Niteri,
inaugurada em maro de 1974. A obra assumiu propores gigantescas
para a poca, adquirindo por anos o status de maior ponte do mundo em
alguns quesitos. Obviamente, considerando as condies de vida atuais tal
construo j se mostra defasada para os fluxos de deslocamento que a
rotina no s das duas cidades demandam. Mas nos anos 70 o impacto de
tal empreitada foi imediatamente sentido em Niteri, cuja infraestrutura viria
pouco foi modificada para adequar-se quela nova ligao. Entrou, desde
ento, para a rotina da cidade um acentuado volume de carros e
engarrafamentos nos finais de semana e nas segundas-feiras. J no
primeiro final de semana aps a inaugurao da ponte a cidade parou por
conta de um enorme congestionamento. Durante anos o sentimento de
menor estima da cidade em relao cidade vizinha foi acentuado pela
provocao bem humorada de que se tratava da ponte do sculo, pois se
saa do sculo XX, no Rio de Janeiro, e se chegava ao sculo XIX em
Niteri. A ponte alm de representar uma ligao viria importante favoreceu
uma maior integrao entre as dinmicas das duas cidades, se constituindo
em um smbolo de uma relao histrica e geogrfica que comeava a
ingressar em uma nova fase.
Os impactos da ponte no cotidiano dos processos de deslocamento
na cidade vm revelando ao longo dos anos as novas composies do perfil
e do fluxo de diferentes segmentos populacionais entre as duas cidades,
ainda que na sua maioria composto por trabalhadores. O transporte
hidrovirio viveu oscilaes importantes desde ento, aumentando
numericamente e numa proporo que no foi acompanhada de
investimentos da ampliao das condies de oferta desse servio, mesmo
209

aps sua privatizao em 1997, sendo, nos ltimos anos, visvel a falta de
atendimento com qualidade desse servio. A ponte, privatizada em 1995,
teve um aumento significativo de volume de carros particulares e das linhas
de nibus intermunicipais que diminuram o fluxo de passageiros que iam
das cidades circunvizinhas para o Rio de Janeiro utilizando os servios de
barcas. Alm do fato de que o transporte ferrovirio entre Niteri e as
cidades vizinhas foi desativado h dcadas como meio regular de
locomoo. Como conseqncia a cidade teve seu desenho virio
modificado revelando a nfase no transporte particular e o pouco
investimento nos transportes de massa o que onerou duplamente os
trabalhadores: em termos do tempo e do custo do deslocamento, o que tem
determinado um fator importante nos processos de territorializao da
pobreza, conforme destaca Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro:

O conjunto de dados em pesquisas realizadas pelo Instituto de
Desenvolvimento e Informao sobre Transportes tem evidenciado a
relao entre crise de mobilidade vigente nas reas metropolitanas e
suas conseqncias na constituio de bolses de pobreza. A parcela
mais carente (classes D e E) da populao a que encontra maior
dificuldade para realizar deslocamentos. Esse segmento corresponde a
quase 45% da populao total das metrpoles nacionais, mas representa
menos de 30% dos usurios de nibus urbanos; por outro lado, o
segmento que apresenta maior dependncia do trem urbano, fato que
indica as longas distncias que essa populao tem que percorrer, como
tambm permite interferir sobre as condies desse transporte, pois
trata-se de rea que sofreu, nas ltimas dcadas, com falta de
investimentos (2007: 32).

A relao entre as duas cidades passou a ser bastante modificada
pelo deslocamento de vrias reparties pblicas de Niteri para o Rio de
Janeiro aps o processo de fuso. Esse fato no s implicou na perda de
referncia da cidade como sede do poder estadual como tambm deu outra
dimenso ao histrico deslocamento de parte significativa de trabalhadores
para o Rio de Janeiro. At os anos 70 tanto Niteri quanto So Gonalo
37
e

37
So Gonalo constitua uma das freguesias de Niteri e foi elevada condio de Vila em 1890,
fazendo com que a cidade perdesse quase 2/3 de seu territrio, composto essencialmente por reas
210

outras cidades do entorno do Rio de Janeiro eram consideradas como
cidades dormitrios, dada o percentual da populao de trabalhadores que
se deslocavam cotidianamente para trabalhar no Rio de Janeiro. Embora
parte do aparato burocrtico do estado permanecesse em Niteri a cidade
teve que lidar com uma nova realidade de mudanas, ocupao e
desocupao de prdios pblicos, incluindo o Palcio do Ing, sede do
executivo estadual.
Em meio s mudanas administrativas a cidade passou a lidar com
uma situao que no final do sculo XX iria adquirir outra magnitude: a rede
de servios educacionais e de sade localizadas no municpio, mas que
administrativamente estavam vinculadas ao governo estadual e, em alguns
casos, ao governo federal. Este fato passou a ter maior peso em funo das
tendncias de descentralizao e municipalizao das polticas pblicas e da
maior autonomia que os municpios passaram ater em funo do
reordenamento institucional provocado pela aprovao da nova Constituio
Federal em 1988. Deste modo, em um primeiro momento a presena de
uma extensa rede de servios pblicos, sobretudo estadual, na cidade foi um
fator que favoreceu a consolidao das polticas pblicas, mas que se
revelou, com o tempo, insuficiente para o atendimento do crescimento da
populao pobre da cidade por algumas razes:
i- a localizao dessas unidades seguiu um padro de urbanizao de
dcadas anteriores em que a heterogeneidade da composio de classes
sociais da cidade foi atendida mediante os investimentos estaduais e
federais
38
, mesmo no distantes de onde se deu o crescimento da pobreza

rurais. Contudo a subordinao aquela localidade continuou subordinada Comarca de Niteri at
1921 (WEHRS, 1997).
38
Ao analisarem a experincia de Niteri no que se refere localizao das escolas pblicas, Pizzolato
et alli apontam que: Quanto distribuio espacial das escolas, a avaliao do estudo resultou em um
diagnstico muito favorvel, mas recomendando cuidadoso acompanhamento gerencial, decorrente do
fluxo de estudantes de outros municpios, no devidamente compreendido, e do rpido
desenvolvimento de Itaipu, segundo distrito de Niteri, que vem crescendo a taxas superiores a 10%
a.a. Por outro lado, foram destacadas algumas reas em que haveria pequenos desequilbrios de vagas e
reas com absoluta escassez de vagas, mas em que predomina a populao de renda elevada.
Naturalmente, se tais segmentos mais privilegiados optarem pela escola pblica, poder haver forte
211

na cidade elas j no ofereciam condies de acompanhar o aumento da
demanda sem novos investimentos na ampliao da rede;
ii- o crescimento da pobreza se deu em uma conjuntura de retrao da
capacidade de arrecadao da cidade, sobretudo com o declnio da indstria
naval nos anos 80, e de valorizao das aes pblicas municipais no
desenvolvimento das polticas pblicas;
iii- por conta de uma central contradio da cidade que em funo dessas
condies histricas criou as bases para o desenvolvimento de um padro
de vida das camadas mdias e de grande parte da populao assalariada
urbana bastante satisfatrio em termos de servios pblicos, sobretudo se
comparado com a maior parte dos municpios brasileiros, o que possibilitou a
disseminao da falsa idia de que a cidade no tem uma populao pobre
em proporo elevada que justificasse o investimento pblico municipal em
polticas pblicas e equipamentos urbanos para esses segmentos.
As demais intervenes urbanas dos anos 70 contriburam para a
consolidao dessa forma de percepo, ou melhor, de no percepo da
pobreza na cidade. Na gesto de Moreira Franco
39
, a ltima antes do fim da
ditadura, os investimentos centrais foram dirigidos para a construo do
tnel novo de ligao dos bairros de Icara e So Francisco, o aterro e a
duplicao das pistas da Avenida Rui Barbosa nas orlas de So Francisco e
Charitas, os acessos s praias ocenicas de Piratininga, Itaip e Itacoatiara
e a ampliao das galerias de guas pluviais dos bairros mais nobres da
cidade. Tratou-se de um montante de investimentos assegurados em parte
pelo governo federal, em particular por interesses eleitorais do ento Ministro

demanda reprimida (2004: 124). Conforme ser abordado no prximo captulo, de fato a rede pblica
acabou sofrendo uma expanso nos anos 90 e que, pelas anlises dos autores, foi capaz de manter um
certo equilbrio na distribuio territorial das escolas.

39
Moreira Franco foi o primeiro prefeito eleito de Niteri, em 1976, pelo ento Movimento
Democrtico Brasileiro (MDB), com a Reforma Partidria de 1979 que extinguiu o bipartidarismo, ele
seguiu seu sogro Amaral Peixoto filiando-se ao Partido Democrtico Social (PDS), para onde migrou
boa parte dos polticos vinculados antiga Aliana Renovadora Nacional (ARENA) e que apoiavam o
regime militar. Anos mais tarde Moreira Franco se filiou ao Partido do Movimento Democrtico
Brasileiro (PMDB).
212

do Interior Mrio Andreazza e do prprio prefeito Moreira Franco, que se
candidatou ao governo do estado nas eleies de 1982. Algumas
intervenes passaram a ocorrer nas regies onde a populao pobre se
concentrava, mas sempre a partir do vetor das obras fsicas de urbanizao
das vias de acesso e logradouros. O crescimento da populao residente em
favelas se constituiu em um fenmeno que revelava exatamente a ausncia
de uma poltica habitacional dirigida a esses segmentos populacionais
urbanos. Pela topografia da cidade o crescimento da populao pobre se
deu particularmente no perodo nas regies de encostas, mas em um ritmo
no acelerado e de certo modo perceptvel ao poder pblico que produziu
essas intervenes mais pontuais e no estruturais. Em funo da dimenso
reduzida do territrio da cidade servido com uma infraestrutura bsica
(transporte, gua, luz e esgoto) a alternativa deflagrada foi a construo de
alguns conjuntos habitacionais em bairros residenciais da cidade
40
, cujo
pblico-alvo no era o de segmentos moradores de favelas, tambm no
ocorrendo a prtica das remoes, como se deu em larga escala na cidade
do Rio de Janeiro.
As intervenes produzidas entre os anos 70 e 80 seguiram um
padro bastante parecido de irradiao do crescimento urbano no Rio de
Janeiro e em Niteri em direo Barra da Tijuca e Regio Ocenica,
respectivamente (ver mapa no Anexo 2). Em busca de novos padres e
condies de vida, sobretudo aquela proporcionada pelo fato de morar longe
do centro e de bairros muito saturados em termos de densidade demogrfica
e problemas urbanos, famlias da classe mdia e classe mdia alta migraram
para estas regies das duas cidades. Em Niteri o processo foi favorecido
pela melhoria das condies de acesso regio ocenica e pelo lanamento
de condomnios fechados com uma enorme atratividade em torno do
trinmio segurana-privacidade-lazer.

40
Parte dos conjuntos foi construda a partir de financiamentos do extinto Banco Nacional de
Habitao (BNH) e pelo Instituto de Orientao s Cooperativas Habitacionais (INOCOOP-Rio)
fundado em 1966.
213

Parte do processo de expanso da regio no se deu exatamente nas
reas litorneas, abrangendo tambm uma regio intermediria formada por
grandes reas verdes, stios, posses, loteamentos que no vingaram e que
se caracterizavam pela baixa quantidade de moradias e construes, e parte
da zona rural da cidade. Esse contexto de expanso iniciado entre o final
dos anos 70 e incio dos anos 80 se consolidou em fases, produzindo em um
primeiro momento a criao dos condomnios fechados em nmero limitado
e com caractersticas de veraneio, depois com um novo conjunto de
reformas nas vias de acesso, com ampliao das principais avenidas que
cortam toda a regio ocenica e rural da cidade, a ocupao passou a se
dar pelos diferentes extratos de classe, configurando a combinao to
caracterstica de nossas cidades e de nosso modelo econmico que a de
que o percurso da territorializao da pobreza acompanha o da riqueza, e a
terceira e atual fase diz respeito ao crescimento acelerado da regio,
fortemente dinamizado pela especulao imobiliria e pela sedimentao de
reas de extrema pobreza incrustadas no meio das reas nobres.

A combinao da segmentao do mercado de trabalho com
imobilidade urbana e a ausncia de polticas efetivas de proviso de
moradia gera segmentao scio-territorial das metrpoles, cuja
evidncia a presso pela ocupao das reas mais centrais. O
fundamento dessa presso a continuidade da concentrao nos
municpios plos da riqueza e da renda, espaos onde os trabalhadores
mais precarizados tentam se infiltrar (RIBEIRO, 2007: 33).

A expanso da regio ocenica nas condies descritas comps um
cenrio novo no contexto da cidade: a criao de condomnios e
loteamentos que atraram a migrao de contingentes populacionais
oriundos dos bairros residenciais de Niteri e at do Rio de Janeiro, que
encontravam aqui melhores condies econmicas para arcar com um novo
padro de vida. A regio com trs praias ocenicas se tornou a principal
opo de lazer da cidade nos finais de semana. Contudo essa expanso no
foi acompanhada de investimentos na infraestrutura urbana e parte
considervel da regio continua at hoje sem asfalto, calamento e rede de
214

coleta de esgoto. Acabou abrindo oportunidades de sobrevivncia para a
parcela da classe trabalhadora residente na regio em ocupaes de baixa
qualificao e, na maioria, sem a segurana do trabalho formal: caseiros,
domsticas, vendedores ambulantes e trabalhadores da rede de comrcio
local organizada inicialmente em torno das atividades de veraneio. H de se
destacar a emergncia de localidades constitudas pela parcela da
populao mais pobre e migrante de diversas regies do estado e do pas
com graves problemas relacionados violncia, em todas as suas formas de
expresso, especialmente as decorrentes do alcoolismo e do trfico e
consumo de drogas, o que em certa medida justificar a atuao de vrias
instituies filantrpicas nesta regio.
A principal decorrncia desse tipo de crescimento urbano foi a
ausncia de polticas pblicas por parte do governo municipal em razo de
que essa necessidade no se colocava para a populao com altos
rendimentos enquanto que as necessidades da populao das localidades
mais pobres esbarrava na particularidade que se forjou em Niteri
decorrente da combinao de um alto padro de qualidade de vida, medido
pelo ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), com uma pobreza que no
tinha muita visibilidade na cidade, visto que seu circuito de deslocamento
territorial foi extremamente reduzido s prprias reas de moradia, seja por
razes econmicas ou culturais (medo e segregao
41
). Para uma regio
afastada e mal servida de transportes pblicos o deslocamento se tornou em
forte elemento de diferenciao das condies de vida das classes sociais. A
populao com maiores rendimentos no se ressentia dessa distncia e

41
Faz parte do modo de ver e sentir a cidade de alguns segmentos sociais, sobretudo os moradores dos
morros e regies mais afastadas do centro, h dcadas, a referncia aos deslocamentos entre seus locais
de moradia e o centro da cidade como se fosse a um espao que representasse uma enorme diferena
em relao ao local de residncia. Assim foi e continua sendo muito comum ouvirmos eu vou
cidade, eu vou l em Niteri, como se essas pessoas no estivessem de fato na cidade de Niteri.
Tais discursos revelam que em alguma medida h um sentimento de no pertencimento cidade, como
se a cidadania no tivesse, de fato, um componente territorial. Embora tenha crescido na cidade
ouvindo isso com algum estranhamento, me surpreendi com as narrativas de muitos profissionais que
atuam junto s escolas pblicas, nos CRAS e nas unidades de sade reiterando a fora da presena
desse discurso na populao, particularmente as crianas.
215

deslocamento, pois dispunha de veculos prprios. Tal fato s se tornou uma
questo central nos anos 90 com a acelerao do crescimento da regio, o
que gerou a organizao de uma rede privada de servios (comrcio,
educao e sade) que favorecessem o atendimento de certas demandas
na regio.
O impacto da combinao entre o aumento da populao com altos
rendimentos e de acirramento das condies de pobreza transformou a
regio ocenica em um lugar com expresses bastante acirradas da questo
social: degradao ambiental, explorao do trabalho infantil, violncia
domstica, negligncia e maus-tratos contra crianas e prostituio infantil. A
regio produziu respostas diversas ao longo das ltimas trs dcadas. Nos
anos 80 se constituiu na regio um importante movimento de organizao
social em torno das questes ambientais, visto que uma regio privilegiada
em termos de ecossistema composto de mata atlntica original, morros,
duas lagoas, mangues e restinga. Essa mobilizao esteve associada
questo da terra e da moradia, sendo protagonizada por associaes de
moradores e que convergiu, em um determinado momento, para a formao
de uma das bases de sustentao do Partido dos Trabalhadores na cidade.
J nos anos 90 se verificou a forte presena e atuao das instituies
religiosas, em grande parte ligada ao movimento neopentecostalista e que
vai servir de base para a organizao de um amplo leque de instituies com
atuao na rea social. E nos anos 2000 o esboo de uma ao pblica com
a criao do Frum da Regio Ocenica, do 2 Conselho Tutelar da cidade,
com a expanso dos programas sociais, o fortalecimento da atuao das
ONGs e a constituio de redes sociais.
O crescimento da Regio Ocenica de Niteri embora represente um
aspecto decisivo para a compreenso da particularidade de como a
distribuio da riqueza se expressa na cidade, no deve ser vista em
separado da dinmica das demais regies. Deste modo o crescimento da
pobreza determinou um processo acelerado de aumento da populao
residente em favelas no Centro, em Icara, Ing, Santa Rosa, Fonseca e em
216

quase todas as regies da cidade. Segundo reportagem publicada no jornal
O Globo, em 21 de janeiro de 2009, Niteri vivenciou em quatro anos, no
perodo compreendido entre 2004 e 2008 o surgimento de 30 novas favelas
e ao longo da dcada a cidade pulou de 43 para 130, o que representa hoje
cerca de 20% do total da populao, ou seja, 95 mil pessoas morando em
reas de grande concentrao de pobreza. Apesar de este processo ficar
mais evidente na dinmica da cidade com o crescimento visvel das favelas,
do aumento da criminalidade e da violncia, a imagem que se construiu da
cidade para parte dos habitantes e para fora foi outra: a de uma cidade com
excelente qualidade de vida, assentadas particularmente na divulgao de
alguns indicadores.
No obstante o IDH de Niteri ter aumentado ao longo da ltima
dcada e hoje ser o maior do Estado do Rio de Janeiro e o terceiro do Brasil
com 0,886 e o ndice de Gini que mede a desigualdade de renda ser de 0,46
e estar abaixo da mdia nacional em torno de 0,56, segundo levantamentos
realizado pelo PNUD em 2003, a cidade tem um percentual de incidncia da
pobreza de 12,47% (IBGE, 2008). Diante das condies econmicas da
cidade as estratgias de enfrentamento da pobreza j mereciam uma ao
governamental mais consistente e articulada, sobretudo no que se refere s
questes relativas s condies de habitao e transporte de massa.
Em relao esfera poltica, ao longo dos anos 80 a cidade
experimentou um novo arranjo poltico em virtude do processo de
redemocratizao. Ao mesmo tempo em que se fortaleceram os movimentos
associativos que imprimiram dinmica da sociedade poltica local a
necessidade de dilogo com personagens fora do circuito poltico partidrio
tradicional, polarizados por quadros polticos oriundos da conjuntura do
bipartidarismo da ditadura e das clssicas foras polticas do estado, se
esvaziou gradativamente a fora poltica do sindicato dos martimos pela
profunda crise que o setor viveu naquela dcada, inclusive com o
217

fechamento de estaleiros e demisses
42
. A dinmica partidria apresenta um
alto grau de renovao, ainda que as alianas com os setores tradicionais da
poltica estadual se mantenham nos arranjos pr e ps-eleitorais nas
sucessivas gestes municipais vinculadas ao Partido Democrtico
Trabalhista (PDT). Muito embora essa hegemonia no campo da gesto
municipal tenha se desenhado mais em torno da figura de Jorge Roberto
Silveira do que do prprio partido, no podemos deixar de considerar o peso
que teve a eleio de Leonel Brizola ao governo estadual em 1982,
ganhando do ex-prefeito de Niteri Moreira Franco num pleito
disputadssimo e marcado por denncias de tentativa de manipulao dos
resultados. Alm claro, como se deu em todo o pas, com a criao do PT.
Desde as primeiras eleies para o municpio o PT lanou candidato prprio
o sindicalista e professor Godofredo Pinto que duas dcadas mais tarde viria
a ser prefeito da cidade.
As gestes de Jorge Roberto Silveira e Joo Sampaio pelo PDT
durante 14 anos
43
produziram marcas expressivas na cidade. O dilogo com
os movimentos sociais de certa forma se construiu oscilando entre as bases
que particularizam historicamente o PDT, ou seja, h um reconhecimento
dos interlocutores vinculados aos movimentos sociais, mas que no avana
para uma perspectiva de gesto mais participativa, e as presses
decorrentes do fortalecimento das mobilizaes e reivindicaes dos
movimentos sociais, em particular no mbito da questo urbana (creches,
sade e urbanizao e regulao fundiria das reas de favela), do meio
ambiente (sobretudo ligadas regio ocenica e instalao do Lixo no

42
A crise vivida pelo setor naval pode ser tomada como expresso de como as mudanas no contexto
internacional produz impactos nas cidades que tm algum ramo da atividade econmica integrada aos
processos de mundializao da economia.
43
As eleies municipais de Niteri tm apontado para um quadro de alternncia partidria no poder
muito restrito ao longo das ltimas trs dcadas, ou seja, desde que se retomou o processo de eleio
direta para prefeito apenas trs partidos polticos tiveram seus candidatos eleitos, com largo
predomnio do PDT: Moreira Franco (MDB/PDS, 1977-1982); Waldenir Bragana (PDS, 1983-1988);
Jorge Roberto Silveira (PDT, 1989-1993); Joo Sampaio (PDT, 1993-1997); Jorge Roberto Silveira
(PDT,1997-2001); Jorge Roberto Silveira (PDT, 2001-2002); Godofredo Pinto (PT, 2002-2005);
Godofredo Pinto (PT, 2005-2008); Jorge Roberto Silveira (PDT, 2009-2012).
218

bairro do Caramujo
44
), da infncia e da violncia. A Federao das
Associaes de Moradores de Niteri (FAMNIT) foi se constituindo em um
dos principais interlocutores no mbito da sociedade civil, passando a
ocupar espaos importantes em quase todas as instncias de controle social
da cidade.
As intervenes urbanas produziram uma forte reverso no
sentimento de menos valia da cidade. Jorge Roberto a partir da contratao
de vrios projetos ao renomado arquiteto Oscar Niemeyer mexeu com
elementos estticos e simblicos importantes para a consolidao da
imagem da cidade, sendo o mais importante e conhecido o do Museu de
Arte Contempornea (MAC), construdo em 1996. Os elevados ndices que
aferiam a qualidade de vida, a modificao da paisagem urbana da cidade
com a extenso territorial das reas onde residem os segmentos
populacionais com altos rendimentos e a construo de novos smbolos
que mexeram com imaginrio da populao e que passaram a ser
conhecidos no mundo inteiro foram decisivos para que se modificasse a
auto-imagem da cidade e a forma como ela passou a ser tratada na mdia.
Contudo, se as sucessivas gestes municipais impactaram,
indubitavelmente, na imagem da cidade, no podemos deixar de destacar
alguns processos que tambm foram decisivos para as polticas pblicas
contriburem para o reconhecimento da cidade no campo social. A forte
tradio no campo dos servios pblicos reforada pela condio de capital
deixou mais do que uma herana em equipamentos, mas tambm uma
cultura de gesto de polticas que combinada com a dinmica das atividades

44
A instalao do aterro sanitrio onde despejado o lixo recolhido da cidade no bairro do Caramujo,
mais especificamente no Morro do Cu teve um profundo impacto na regio, visto que determinou
condies de vida e de sade muito ruins para a populao local assim como o desenvolvimento de
uma extensa rede de catadores envolvendo homens, mulheres e crianas que passavam a viver do lixo.
Com o aprofundamento das relaes privadas e clientelistas que passaram a dominar as favelas do Rio
de Janeiro de Niteri, a prpria atividade econmica em torno da indstria do lixo tambm passou a
ficar subordinada ao poder exercido pelo narcotrfico. A questo que envolve a regio passou a ser
alvo de mobilizaes sociais por parte da populao e objeto das propagandas de diferentes partidos
polticos nos pleitos eleitorais do municpio.
219

intelectuais e profissionais que a forte presena da universidade pblica
45

imprimiu ao cotidiano da cidade possibilitou que em diferentes reas a
cidade fosse assumindo uma posio de vanguarda ou, ao menos
destacada, como no caso do cinema, da sade pblica, da sade mental, da
cultura, da assistncia social e da educao. O reconhecimento dessa
atuao no pode ser creditado exclusivamente a uma nica gesto
municipal, mas preciso reconhecer que em 14 anos de gesto de um
partido, em maior ou menor grau, com avanos e retrocessos, essa
construo foi fomentada a partir de importantes aes e polticas
municipais. O exemplo mais conhecido o do Mdico de Famlia
46
, fruto de
um convnio firmado com Cuba e que desde 1992 desenvolvido na cidade
com importantes impactos na organizao da sade pblica.

Em 1989/90, em decorrncia da segunda epidemia de Dengue,
na iminncia do surgimento de casos de Febre Hemorrgica e de outros
surtos recorrentes de Meningite Meningoccia no estado do Rio de
Janeiro, iniciaram-se uma srie de contatos com o Ministrio da Sade
Pblica de Cuba, na inteno de intercambiar experincias e tecnologias
para a resoluo da situao epidemiolgica em andamento.
Esta aproximao permitiu melhor conhecimento sobre a
aplicao do plano de Medicina Familiar, implantado com sucesso
naquele pas desde 1984, resultando em um acordo de assessoria
tcnica para estudo de viabilidades de adaptao realidade municipal,
com grande empenho dos gestores locais, considerando que a proposta
em questo era compatvel com as mudanas interpostas pelo processo
de municipalizao, ampliando a estratgia de regionalizao dos
servios, estabelecendo facilidade de acesso populaes situadas em
rea de risco definidas pelo Diagnstico ambiental de Niteri elaborado
poca (FUNDAO MUNICIPAL DE SADE DE NITERI, 1992:4).

Em grande parte o reconhecimento do xito dessas aes recaa, a
cada processo eleitoral, mais ainda sobre Jorge Roberto Silveira, visto que
no necessariamente os candidatos do PDT conseguiram o mesmo

45
A consolidao da UFF foi um fator decisivo para a estruturao dos servios de sade no municpio
nos anos 70 (BRASIL. CONSELHO NACIONAL DE SECRETRIOS MUNICPAIS DE SADE,
2007) e anos mais tarde nas reas de Educao, Assistncia Social e Cultura, entre outras, visto que
no s muitos quadros da administrao municipal eram oriundos da universidade, assim como parte
dos profissionais concursados e que passaram a atuar na rede municipal.
46
Niteri o nico municpio no Brasil autorizado a desenvolver esse programa ao invs do Programa
de Sade da Famlia (PSF) do Ministrio da Sade.
220

desempenho nas urnas. A cidade passou a ter um representante poltico
fortemente identificado com as mudanas que a cidade experimentava e que
conseguiu mesclar aes que mexiam com os sentimentos da cidade com
processos de valorizao da gesto na esfera municipal. Mas tambm uma
srie de alteraes nos padres de organizao das polticas pblicas que
foram se consolidando na cidade sem sofrerem com as variaes na
composio poltica das gestes municipais. Elas assumiam cada vez mais
uma feio particular cidade, resultado da combinao dos processos de
descentralizao com os de valorizao da gesto local, ampliao da
participao social e certo grau de inovao no mbito das polticas
municipais.
A partir da ltima dcada a vida poltica na cidade se alterou em
funo da conjuntura nacional. O PT adotou, em funo dos processos
eleitorais nacionais, particularmente para garantir a eleio e a reeleio de
Lula, em 2002 e 2006, respectivamente, uma poltica de alianas que teve
desdobramentos nos estados e nos municpios, muitas vezes conflitivos com
as decises dos diretrios estaduais e municipais. Em Niteri a aliana do
PDT com o PT se efetivou para o processo eleitoral de 1999, que teve Jorge
Roberto Silveira como candidato a prefeito e Godofredo Pinto como vice.
Essa aliana foi possvel tambm em funo de que o candidato a vice-
prefeito assumiria na metade do mandato quando Jorge Roberto concorreria
ao governo estadual. Mas no se manteve para os dois pleitos seguintes, o
de 2004 e de 2008, quando PT e PDT foram os principais concorrentes.
Godofredo Pinto se reelegeu em 2004 e em 2008, o candidato do PT, o
deputado estadual e ex-secretario Municipal de Integrao e Cidadania de
Niteri Rodrigo Neves
47
perdeu a eleio para Jorge Roberto Silveira que
retorna prefeitura pela quarta vez.

47
Rodrigo Neves esteve frente da Secretaria Municipal de Integrao e Cidadania durante o governo
de Jorge Roberto Silveira (1999-2000). Esta secretaria foi transformada em Secretaria de Assistncia
Social em 2003, j sob a gesto de Helosa Mesquita no governo de Godofredo Pinto. Trata-se de um
perodo central para a compreenso do processo de consolidao da assistncia social como poltica
pblica no municpio.
221

Nos seis anos de administrao petista se mantm algumas das
particularidades das gestes anteriores em termos de urbanizao e
investimento em grandes obras vinculadas ao Caminho Niemeyer
48
, ainda
que sem a centralidade das gestes anteriores. Dadas as mudanas
assumidas pelo PT para garantir a chamada governabilidade do Governo
Lula, e as frustraes causadas pelas expectativas de mudanas mais
radicais e de ruptura com o desenho neoliberal do Estado, tambm no
campo municipal se observou um processo de sada de quadros importantes
do partido, o ingresso de personagens sem nenhuma vinculao com a
histria de lutas daquela legenda e a conseqente dificuldade no
relacionamento com alguns dos movimentos sociais, particularmente com o
sindicato dos professores da rede pblica municipal. O que se observa como
elementos diferenciadores da gesto do PT foram: o esforo de estruturao
da poltica de assistncia social, a tentativa de instituir o Oramento
Participativo na cidade, uma gesto da poltica de sade centrada na sade
pblica e com maior amplitude no leque de profissionais de sade que
atuaram na gesto de suas unidades e o direcionamento das aes no
campo educacional na perspectiva de construo de uma escola cidad
afirmando os princpios das cidades educadoras. O que se observou nesse
processo que a administrao de Godofredo Pinto expressou uma coalizo
de foras polticas que no foi capaz de trazer de modo coeso e extensivo a
todas as reas da gesto municipal as marcas das administraes
municipais petistas: a nfase na rea social, a diversidade e inovao em
termos de programas sociais e a articulao com os setores mais

48
O Caminho Niemeyer faz parte de um projeto de revitalizao do centro da cidade envolvendo a
construo de uma srie de obras projetadas por Oscar Niemeyer e que se localiza numa longa faixa
litornea, com maior concentrao de instalaes entre o bairro da Boa Viagem, onde se localiza o
MAC, at a Ponta dAreia. Dentre as obras projetadas que integram o Caminho constam: o Museu de
Arte Contempornea (MAC), a Estao das Barcas de Charitas, o Teatro Popular de Niteri, a Praa
Juscelino Kubitschek e o Memorial Roberto Silveira j concludas, a Fundao Oscar Niemeyer e o
Museu do Cinema, ambas em construo, uma capela, a Catedral Batista e a Catedral Catlica e a nova
Estao das Barcas de Niteri, todas com obras ainda a serem iniciadas.
222

organizados da sociedade civil na proposio de novas modalidades de
gesto pblica.
A gesto municipal petista se deu numa conjuntura de crescimento
econmico do pas depois de um longo perodo de crise, como tambm sob
a gesto de um presidente da repblica do mesmo partido poltico, o que
favoreceu uma srie de investimentos na cidade, dentre os quais h de se
destacar a revitalizao da indstria naval com a contratao de novas
plataformas de explorao de petrleo e as obras do Programa de
Acelerao do Crescimento (PAC). Alm dos investimentos oriundos do
governo federal a arrecadao da cidade aumentou em funo do
incremento de alguns setores econmicos como o crescimento do setor de
servios que hoje representa o maior volume de recursos na composio do
Produto Interno Bruto da cidade com R$ 6.527.941,00, contra
R$1.211.871,00 da indstria e R$12.942,00 da agropecuria, sendo o 39
PIB do pas e o terceiro do Estado do Rio de Janeiro (IBGE, 2008).
Junto com o crescimento da indstria naval a cidade experimentou
forte expanso no setor privado de sade e educao, sobretudo com a
criao de novas escolas e universidades, e da construo civil que
experimenta uma alta taxa de crescimento nos empreendimentos destinados
populao com maior poder de compra, o que por seu turno tem implicado
uma profunda e rpida transformao da paisagem de alguns bairros mais
atingidos pela especulao imobiliria. O que se observa um processo de
consolidao de importantes fraes da burguesia local, vinculadas aos
setores de servios educacionais, de sade, transportes e s indstrias da
construo civil e naval que passam a atuar de forma incisiva na definio
dos padres de desenvolvimento da cidade, como bem observado no
documento de sistematizao do Plano Diretor de Niteri ao tratar das
dificuldades de incluso territorial na cidade:

Embora este trabalho no tenha suporte suficiente para
concluir a respeito das razes que levaram a esta conjuntura podemos
especular algumas possibilidades que podem ter contribudo. A diferena
223

entre o poder de presso dos segmentos imobilirios e dos movimentos
populares sobre a administrao nos parece ser a mais significativa; a
organizao das reas afetadas em movimentos organizados e
articulados ainda est por ser construda no municpio; seriam estes os
principais interlocutores a pressionar pela efetivao de aes e disputar
investimentos. A tradio da relao entre os agentes ligados ao setor
imobilirio e a estrutura administrativa outra barreira de difcil
superao. Estes dois pontos reforam a existncia de um terceiro, a
dificuldade da administrao optar pelo enfrentamento poltico na
aplicao de instrumentos inovadores na poltica urbana sem o suporte
da presso social para sua aplicao. Vimos que a presso social,
independente dos segmentos que a formulam, obteve xito tanto para
regulamentar o instrumento da OI como para retir-lo (INSTITUTO
PLIS, 2005: 48).

Se, por um lado, essas alteraes aceleradas da paisagem urbana
contrastam com os indicadores de crescimento populacional da cidade que,
se comparada a outras localidades, como So Gonalo e Rio de Janeiro,
cidades vizinhas, bem menor
49
, de outro revelam que a dinmica da
produo modifica tambm a paisagem poltica e ideolgica, na medida em
que o crescimento econmico da cidade foi acompanhado do crescimento
da capacidade de atuao daquelas fraes da burguesia em diferentes
processos de ordenamento da vida social na cidade, contribuindo
significativamente para a reproduo da imagem de Niteri em torno dos
altos padres de qualidade de vida. O fortalecimento dessa concepo e
das prprias condies de atuao poltica desses grupos econmicos
expressam o desafio que a ampliao das polticas pblicas na cidade,
seja em termos do aumento da oferta dos servios sociais, j que parte dos
recursos oramentrios vm sendo sistematicamente destinados para os
empreendimentos urbansticos que reiteram a imagem de uma Niteri
moderna e prspera, seja no sentido de se pensar as polticas pblicas no
como polticas para pobres, mas como polticas universais, para a cidade.
O contraponto a essa tendncia tem se dado a partir da maior
amplitude dos programas sociais do governo federal na esfera municipal, da

49
Niteri tem uma rea geogrfica de 129,135 quilmetros quadrados e uma populao que sofreu as
seguintes variaes nas ltimas trs dcadas: 397.123 habitantes em 1980, 436.155 em 1991, 459.461
em 2000 e uma populao estimada em 479.384 em 2009 (IBGE, 2008).
224

consolidao dos fundos pblicos e dos conselhos de polticas da cidade. O
que tem favorecido o desenvolvimento de polticas pblicas que, com as
inovaes introduzidas pela gesto petista e a tradio de desenvolvimento
de prticas profissionais que conquistaram certo grau de autonomia na
esfera local, alcanaram um patamar de institucionalidade mais elevado do
que em perodos anteriores. Contudo visvel a falta de homogeneidade nas
formas e organizao e conduo das polticas pblicas no municpio e que
se estende tambm aos processos e s instncias de controle social,
particularmente se compararmos as polticas de sade, educao e
assistncia. A organizao da rede de sade do municpio e sua articulao
com as lutas sociais em torno da Reforma Sanitria nos anos 80 criaram as
bases para a rpida consolidao na cidade de um padro de atuao
poltica e profissional bastante avanado em relao aos demais municpios
brasileiros. J a composio profissional e institucional da rea de educao
em termos mais slidos comeou a se desenhar nos anos 90, com impulsos
mais consistentes na primeira dcada deste sculo, determinado pela maior
proximidade e atuao dos quadros intelectuais da rea, oriundos da
Universidade Federal Fluminense, nos processos de gesto, assessoria e
formao de professores da rede municipal. Enquanto que a rea de
assistncia social s veio a ganhar uma feio de poltica no incio desta
dcada com a criao da Secretaria de Assistncia Social, do esforo de
implantao da Poltica Nacional de Assistncia Social no municpio e com a
realizao de concurso pblico para suprir com quadros prprios a execuo
dos programas e projetos sociais. Contudo, essas mudanas,
destacadamente importantes, esto longe de fornecer um status de
organizao institucional a essa rea prximo s das outras duas polticas,
sobretudo em funo de sua dinmica de funcionamento, envolvendo desde
a oferta de servios at os processos de gesto dos CRAS e contratao de
profissionais, ainda estar fortemente vinculada s ONGs.
A diversificao da sociedade civil tem expressado na cidade tanto a
participao de sujeitos coletivos cujas aes e interesses fortalecem a
225

constituio e consolidao de uma esfera pblica quanto queles que
forjam um neocorporativismo disfarado de associativismo e que passam a
atuar nas esferas de controle social e da gesto municipal a partir de
interesses essencialmente privados, ainda que no mercantis. A atuao
das ONGs na cidade cresceu vertiginosamente em diferentes setores, mas,
sobretudo na rea da assistncia, conformando um quadro composto tanto
por prticas sociais de cunho poltico e democrtico quanto de
refilantropizao da assistncia social
50
. Tambm a atuao das
associaes de moradores foi bastante tencionada pelas disputas entre a
lgica pblica e privada, revelando formas de representao no s dos
interesses coletivos dos moradores como dos interesses particulares de
seus diretores, dos representantes de instituies religiosas e at do
narcotrfico. A sociedade civil comporta hoje diferentes foras sociais cuja
diversidade de interesses tem determinado relacionamentos com a
sociedade poltica que tanto contribuem para a ampliao das funes
pblicas do Estado quanto para o seu progressivo loteamento entre os
grupos com maior capacidade de presso.
nesse contexto poltico, econmico e cultural que as aes
intersetoriais comearam a ganhar espao, traduzindo na esfera local as
tendncias nacionais, mas adquirindo feies particulares em virtude da
histria de organizao das polticas pblicas na cidade. As particularidades
das gestes do PT e do PDT com certeza imprimiram marcas diferentes a
esse processo, mas tambm favoreceram a continuidade de algumas aes.
Tambm perceptvel que na cidade se construiu uma cultura de
valorizao de determinadas aes profissionais que articuladas aos

50
A trajetria da poltica de assistncia social no Brasil sempre foi marcada pela forte atuao das
instituies filantrpicas, contudo, as lutas sociais que possibilitaram seu reconhecimento como
poltica pblica, no produziram uma alterao significativa no campo cultural, ideolgico e
institucional que revertesse o papel, ainda central, da filantropia em algumas instncias dessa poltica
ou como lgica distinta dela. Nesse sentido, o Estado no Brasil tem se constitudo, em seus diferentes
desenhos institucionais e polticos, em um importante fator de fortalecimento desse papel o que incide
diretamente na maior dificuldade de consolidao da assistncia social como poltica pblica
(MESTRINER, 2008).
226

processos de luta tanto na dinmica local quanto nacional se mantm apesar
das alternncias de poder, ainda que estejam longe de expressar traos que
as poderiam caracterizar como polticas de estado e no apenas de governo.
A dinmica das polticas pblicas na cidade, determinada pelo
relacionamento entre a sociedade poltica e a sociedade civil, ou seja, pelas
aes partidrias, pelas prticas profissionais, pelos movimentos sociais,
pelas ONGs, pela intensa participao da UFF em diferentes dimenses da
vida na cidade e pelos vrios grupos de presso, evidencia como que
diferentes intelectuais coletivos fizeram ressaltar de suas prprias
contradies o potencial instituinte da intersetorialidade. Apesar das
trajetrias particulares das reas de sade, educao e assistncia social na
cidade e da ausncia de deliberaes governamentais efetivas que apontem
para uma forma de articulao intersetorial, observamos que as prticas de
determinados segmentos profissionais vinculados esfera pblica municipal
e sujeitos coletivos conseguiram forjar redes sociais e tramas institucionais
que, atravessadas pelas contradies e disputas que particularizam as
relaes entre a sociedade civil e poltica, favoreceram o desenvolvimento
de experincias intersetoriais com caractersticas diferentes das que j foram
sistematizadas, at o momento, como as de Fortaleza, Belo Horizonte e
Porto Alegre, visto que no se constituram como polticas de governo, mas
como um movimento instituinte.

3.2- A construo da intersetorialidade em Niteri: diferentes pontas de
uma trama.

Recorrentemente utilizamos os indicadores educacionais com
referncia ao modo como a poltica de educao se materializa em um
determinado territrio. Trata-se, obviamente, de um esforo explicativo que
emoldura com as fronteiras geopolticas da cidade os ndices relativos rede
fsica e nmero de matrculas entre outros. Como a cidade vem sendo
tomada aqui como um territrio vivo e plural, em construo permanente pela
227

ao dos sujeitos sociais que nele vivem e nele imprimem as marcas de um
modo de vida, ao mesmo tempo em que os modos de vida da cidade
tambm so decisivos para a constituio desses sujeitos, entendemos que
a educao, tomada como dimenso da vida social e como poltica pblica,
tambm resultado desse rico e contraditrio processo de produo da
cidade como sntese de modos de vida, como articulao de territorialidades
diversas. Destarte, reconhecemos que a poltica de educao enquanto
campo de tenso se revela tanto pelos indicadores, legislaes, estruturas e
programas quanto pelas prticas profissionais e sociais, contribuindo com
diferentes possibilidades de organizao territorial da cidade.
Verificamos que a rea de educao em Niteri possui caractersticas
bem peculiares em funo do modo como foi se estruturando as relaes
entre as classes sociais na cidade a partir da consolidao de seu perfil
econmico na esfera dos servios. Ainda que a indstria naval tenha sempre
tido um peso importante no cenrio econmico e poltico da cidade, a
constituio desse segmento operrio da classe trabalhadora, por conta de
sua posio estratgica na produo e na organizao sindical, se tornou em
mais um dos elementos a reforar a organizao de um sistema escolar com
certo grau de homogeneidade, sem distines gritantes em relao s
diferentes fraes da classe trabalhadora. A afirmao da escola pblica
como uma escola voltada para os segmentos mais empobrecidos da classe
trabalhadora foi se desenhando na passagem dos anos 70 para os anos 80,
quando em todo pas afloraram as demandas pela ampliao do acesso
educao por parte dos movimentos populares em funo da incapacidade
do modelo tecnicista de educao da ditadura militar em assegurar a
universalizao da educao escolarizada em seus diferentes nveis.
Ao longo da segunda metade do sculo XX o processo de
consolidao e expanso do ensino privado na cidade acabou se
configurando como uma opo vivel de educao escolarizada para os
segmentos assalariados do setor de servios - pblicos e privados - que
dispunham de melhores oportunidades de mobilidade social, ao passo em
228

que a rede pblica consolidada foi se dirigindo progressivamente para
determinados segmentos da classe trabalhadora. J os extratos da classe
trabalhadora com pouca ou sem nenhuma qualificao e residentes nas
comunidades que apresentavam condies precrias de vida comeavam a
demandar a ampliao do acesso educao, dentre outras requisies,
instituindo um tipo de presso nova na cidade pela ampliao da rede
pblica, particularmente no mbito da educao infantil.
Tomando como base os dados constantes do Quadro II observamos
que em 2008, j com o processo de descentralizao em curso, a rede de
ensino fundamental municipal representa cerca de 25% do total de
matrculas e 14% do total de estabelecimentos, enquanto que a rede
estadual detm 38% do total de matrculas e 20% do total de
estabelecimentos e a rede privada 37% do total de matrculas e 49% do total
de estabelecimentos da cidade. Evidentemente, a educao pblica no
municpio ainda conta com forte aporte da rede estadual, haja vista que at
os anos 60 a cidade no dispunha de estabelecimentos de ensino municipal,
sendo todos os existentes de responsabilidade do governo estadual,
cabendo como principal atribuio da prefeitura o oferecimento de bolsas de
estudos para os alunos estudarem nas escolas particulares (TRINDADE,
2004). A rede municipal de educao pblica de Niteri tem, portanto, uma
histria recente e que se, por um lado, isso representa um grande desafio
para os gestores municipais, de outro, expressa um trao da educao na
cidade que o da convivncia e o da diferenciao com relao rede
estadual. As marcas dessa convivncia e referncia acabam por interferir em
vrios processos no cotidiano educacional da cidade sejam pelos encontros,
dilogos e aproximaes, como pelas comparaes, disputas e
distanciamentos. Contudo, mesmo recente, a rede municipal se constituiu
mantendo um diferencial em relao aos demais municpios, como pode ser
observado atravs de alguns indicadores que tem servido de parmetro para
229

a avaliao da educao pblica, como, por exemplo, o IDEB
51
, o que de
certa forma favoreceu a migrao de estudantes dos municpios vizinhos
para a rede local.
Tambm perceptvel que a elevao do IDH da cidade decorre de
indicadores assentados no setor privado na cidade, cuja expanso esteve
alicerada em grandes colgios vinculados a tradicionais ordens religiosas,
escolas vinculadas a grupos familiares com tradio de atuao na rea de
educao, em unidades novas que surgiram a partir dos anos 90 como
consequncia da ampliao dos cursos pr-vestibulares e, sobretudo, na
emergncia de centenas de estabelecimentos de educao infantil. A
educao no municpio, portanto, no pode ser compreendida sem
considerarmos tanto o peso de uma herana histrica dos anos em que a
cidade foi sede do governo estadual quanto do processo de expanso do
setor privado que, mesmo seguindo tendncias nacionais, adquiriu um
significado bastante estratgico para a potencializao e diversificao do
setor de servios como plo dinamizador da economia na cidade, tanto na
esfera da formao dessa parcela de trabalhadores qualificados quanto
como ramo econmico que compe aquele setor. Cabe ainda destacar a
presena das unidades educacionais federais, relativamente pequena em
termos de unidades (uma em cada nvel de ensino), mas que contribui para
os ndices de qualidade de vida alcanados pela cidade, em particular se
considerarmos que no mbito da educao superior a cidade conta coma
presena da Universidade Federal Fluminense e no ensino mdio com o
recm inaugurado (2006) Colgio Pedro II.






51
O IDEB de Niteri foi de 3,9 (2005) e 4,4 (2007) para os anos iniciais e de 3,8 (2005 e 2007) para os
anos finais, acima do IDEB do Estado do Rio de Janeiro de 3,7 (2005) e 3,8 (2007) para os anos
iniciais e de 2,9 (2005 e 2007) para os anos finais e da mdia do IDEB municipal no Brasil de 3,4
(2005) e 4,0 (2007) para os anos iniciais e de 3,1% (2005) e 3,4 (2007) para os anos finais do ensino
fundamental.
230

QUADRO II
Nmero de matrculas e de escolas por nvel de ensino e por tipo de dependncia no
Municpio de Niteri.

Fonte: Quadro elaborado a partir de dados do IBGE Cidades (2008).
Observao: os dados constantes do IBGE-Cidades no indicam valores para o total de
matrculas e nmero de creches, apenas para a pr-escola.

A rea de educao nos anos 80 comeou a experimentar uma das
grandes contradies da cidade: a elevao dos nveis de escolaridade da
populao e a indisfarvel insuficincia do atendimento das demandas por
educao pblica, sobretudo no campo da educao infantil, por parte do
poder pblico municipal
52
. Foi nesse contexto que se deu a mobilizao e a
atuao dos movimentos sociais, particularmente vinculados s associaes
de moradores. A presso pela ampliao do acesso educao, em especial
pela criao de creches, acabou encontrando eco nas gestes municipais
dos anos 90, perodo em que o municpio experimentou a maior taxa de
crescimento de sua rede fsica. Observando os dados do Quadro III
verificamos que o nmero de estabelecimentos de educao pblica em
Niteri triplicou entre 1992 e 2007, concorrendo significativamente para este
aumento a criao da maior parte das 36 creches comunitrias do municpio
que integram o Programa Criana na Creche (PCC), criado atravs do
Decreto Legislativo n 287 da Cmara Municipal de Niteri em 03 de
dezembro de 1994.

52
Mais adiante quando apresentarmos as narrativas dos conselheiros, psiclogos e assistentes sociais
que atuam nos Conselhos Tutelares da cidade poder ser observado como que essa insuficincia se
transformar em uma demanda recorrente para essa instncia.
Depend
ncia
Federal Estadual Municipal Privada Total
Nvel
de
ensino
Matrcul
as
Escol
as
Matrcul
as
Escol
as
Matrcul
as
Esco
las
Matrc
ulas
Escol
as
Matrc
ulas
Escola
s
Ensino
Pr-
escolar
12 1 649 8 3.514 33 7.141 144 11.316 186
Ensino
Funda
mental
239 1 24.959 54 16.447 37 24.543 127 66.188 259
Ensino
Mdio
540

1 12.794 29 0 0 8.435 52 21.769 82
Ensino
Superi
or
17.734 1 0 0 0 0 31.734 6 49.468 7
231

Este programa desde a sua criao at o ano de 2006 esteve
diretamente vinculado ao gabinete do prefeito, no integrando a estrutura da
Secretaria Municipal de Educao e nem da Fundao Municipal de
Educao (FME)
53
. Ao mesmo tempo em que representou uma resposta
governamental s reivindicaes das comunidades e suas associaes de
moradores, atendendo crescente demanda por creches, gerou grandes
polmicas e tenses por no ter sido de imediato incorporado estrutura de
educao infantil do municpio, constituindo, assim, para muitos, uma rede
paralela dentro da prpria prefeitura. A alternativa encontrada para promover
a aproximao do programa FME foi a aprovao do Decreto 9.748/2006
que fixou as normas e diretrizes para o seu funcionamento, vinculando sua
gesto Fundao. Nele so estabelecidos os critrios e termos a serem
adotados no estabelecimento dos convnios entre a prefeitura e as entidades
da sociedade civil mantenedoras das creches comunitrias. A partir deles
foram estabelecidos os termos desta cooperao: as creches so
gerenciadas pelas suas entidades mantenedoras (associaes de
moradores, instituies filantrpicas e religiosas) que contratam o pessoal
que ir trabalhar nelas, gerenciam os recursos repassados pela prefeitura e
se responsabilizam pelo funcionamento das mesmas, enquanto cabe FME
fiscalizar, assessorar e apoiar as aes de treinamento e qualificao das
creches. A partir dessas diretrizes as creches que passam obrigatoriamente
a contratar um coordenador pedaggico para cada unidade e a contar com o
apoio de uma equipe tcnica contratada pela Fundao para o programa.



53
A Fundao Municipal de Educao foi criada a partir do Decreto 6.172/91 com o objetivo de
garantir o aperfeioamento da gesto educacional e a autonomia necessria para a efetivao de atos
administrativos geis, especialmente no tocante aos processos relativos s unidades municipais de
educao (FME, 2007). Tal como em tantas outras reas das polticas pblicas (sade, assistncia,
cultura entre outras) a criao das fundaes se deu sob a justificativa de dar maior agilidade
gesto pblica, muito embora, no contexto de expanso do iderio neoliberal e de contra-reforma do
Estado em que ela foi amplamente utilizada acabou por representar tambm a porta de entrada dos
processos de privatizao na esfera pblica, seja em termos de contratao de pessoal sem a
necessidade de realizao de concursos pblicos, seja pela via da captao de recursos.
232

QUADRO II
Crescimento da Rede Fsica Escolar Pblica de Niteri.

Perodo Nmero de Unidades
Escolares
Municipais
Percentual de
Crescimento em
relao ao perodo
anterior
1959/1971 13 _____
1972/1975 18 38%
1975/1977 18 0%
1977/1982 21 17%
1983/1988 26 24%
1989/1992 29 19%
1993/1996 49 69%
1997/2002 63 28%
2002/2004 74 17%
2005/2007 90 22%
Fonte: Quadro elaborado a partir de dados da Fundao Municipal de Educao,
Superintendncia de Desenvolvimento do Ensino Assessoria de Estudos e Pesquisas
Educacionais 2007 (www.educacaoniteroi.com.br)
Observao: os perodos correspondem ao mandato de cada prefeito com exceo do
perodo compreendido entre 1959 e 1971 que abrange mandatos de cinco prefeitos.

O crescimento da rede fsica escolar pblica de Niteri deve ser
compreendido a partir de alguns elementos que o singulariza e que
acabaram por acentuar muitos dos desafios que a rea encerra. Em primeiro
lugar destacamos que a rede municipal se institucionalizou no mesmo
perodo histrico em que a rede privada se consolidou como uma alternativa
vivel de acesso educao escolarizada para diferentes segmentos da
classe trabalhadora e que, em alguma medida, contou com o apoio da
prpria esfera governamental. Em segundo lugar, a rede de ensino
fundamental municipal se expandiu em um cenrio com profundas marcas
deixadas por uma extensa rede estadual, at ento soberana, e pela
iniciativa privada que ao longo dos anos incorporou parte do pblico que
poderia ser atendido pela rede pblica. E, em terceiro lugar, a forte presso
pela expanso da rede fsica municipal por parte dos movimentos populares -
onde ela se mostrou com maior vigor: no campo da educao infantil -,
acabou sendo atendida por trs canais diferenciados: pela poltica de
233

assistncia social, de onde se originam parte das creches apoiadas com
recursos pblicos, sobretudo a partir dos convnios feitos com a extinta LBA,
pelo Programa Criana na Creche e atravs das Unidades Municipais de
Educao Infantil (UMEI) vinculadas Secretaria Municipal de Educao.
Em funo deste quadro a rede municipal de educao cresceu associada
educao dos segmentos mais pobres da populao, principalmente
levando-se em considerao o padro de crescimento da educao infantil.
A educao na cidade a partir dos anos 90 experimentou tanto o
crescimento do ensino privado quanto a expanso da recente rede pblica
municipal, ainda que no homogeneamente em seus nveis de ensino. Essa
dupla expanso tambm se expressou, no mesmo perodo, na composio
dos quadros dirigentes da Fundao Municipal de Educao, ora vinculados
ao setor de educao privado ora ao setor pblico. Considerando a dinmica
poltico-partidria que particularizou a gesto municipal ao longo das ltimas
duas dcadas e os traos culturais e polticos que aproximam a dinmica da
Universidade Federal Fluminense vida da cidade, no podemos deixar de
ressaltar o fato de que entre 2003 e 2008
54
a presidncia da FME e a
Secretaria Municipal de Educao foram ocupadas por dois professores da
Faculdade de Educao da UFF: a Professora Maria Felisberta Baptista da
Trindade (2003-2005) e o Professor Waldeck Carneiro da Silva (2005-2008).
A presena desses professores na administrao municipal pode ser
compreendida a partir de alguns condicionantes importantes: eram quadros
polticos do PT, vinham de uma trajetria de militncia e atuao acadmica
no mbito da educao pblica e da universidade, assim como pela
proximidade da UFF, enquanto instituio formadora e produtora de
conhecimentos, das questes que marcam o cotidiano da cidade.

54
Este perodo corresponde aos mandatos do prefeito Godofredo Pinto filiado ao Partido dos
Trabalhadores.
234

Alm de produzirem uma referncia simblica diferenciada em razo
da prpria fora do ensino privado na cidade
55
essas duas gestes
mantiveram uma linha de atuao comum, sem solues de continuidade,
embora com diferenas, em torno da incorporao de alguns princpios que
orientam as gestes petistas no campo educacional
56
e da consolidao de
uma proposta de poltica educacional que afirmasse Niteri como Cidade
Educadora. As principais aes empreendidas nesse perodo e que apontam
nessa direo foram: a instituio em 2003 dos Fruns Municipais de
Educao (Decreto 9.038/03) como modalidade de conduo do processo
de participao para a elaborao do Plano Municipal de Educao, a
realizao do I Encontro Municipal de Educao de Jovens e Adultos
(2003), a realizao de Concurso Pblico para Professores em 2003 e
2008, o I Encontro de Municipal de Educao Infantil Niteri pensando
a educao dos pequenos (2003), o I Encontro do Ensino Fundamental
(2004), a publicao do caderno contendo o Registro das Conferncias do
Plano Municipal de Educao: rumo cidade educadora
57
(2004), a

55
Durante duas gestes do Prefeito Jorge Roberto Silveira, entre 1998 e 2002, a presidncia da FME
foi ocupada pelo Professor Plnio Leite Comte Bittencourt - filiado ao Partido Popular Socialista
(PPS), vice-prefeito no perodo de 1997-2001 e ligado ao setor privado de Educao (Centro
Universitrio Plnio Leite e Colgio Plnio Leite) - e sua equipe. Esse mesmo grupo, vinculado ao setor
privado educacional, retorna em 2009 com a eleio de Jorge Roberto Silveira prefeitura para o
perodo 2009-2012.
56
As administraes municipais vinculadas ao Partido dos Trabalhadores ao longo dos anos 80 e 90,
sobretudo, a partir de experincias singulares como as desenvolvidas nas cidades de So Paulo, Santos,
Ribeiro Preto, Campinas, Fortaleza, Porto Alegre e Belo Horizonte, as mais emblemticas,
conseguiram produzir um parmetro de gesto local com todas as suas diversidades, disputas internas e
dificuldades que foi moldando um padro assentado em algumas particularidades: o esforo de
democratizao e ampliao das instncias de controle social, a inverso de prioridades no
investimento pblico, a centralidade na articulao de desenvolvimento econmico e enfrentamento
dos problemas sociais, a democratizao do processo de elaborao do oramento pblico e a inovao
no campo dos programas sociais. Em relao ao campo educacional essas marcas, expressas
particularmente nas experincias da Escola Cidad de Porto alegre e da Escola Plural de Belo
Horizonte, se caracterizam pelo compromisso com uma educao voltada para o fortalecimento da
cidadania e com as classes populares, pela valorizao da participao dos professores nas decises
polticas e pedaggicas, pela democratizao e ampliao escola pblica com qualidade e pela
interface com as demais polticas pblicas e com a dinmica social da cidade.
57
Embora os documentos faam referncia s conferncias preparatrias para a elaborao do Plano
Municipal e em alguns espaos institucionais se faa meno realizao de pr-conferncias, o fato
que Niteri s foi realizara sua primeira Conferncia Municipal de Educao em 2007. Na verdade
foram encontros importantes e com produtos que apontaram para a orientao das discusses e
deliberaes que ocorreram anos mais tarde.
235

realizao do Seminrio Ciclos em Debate (2005), a realizao da I
Conferncia Municipal de Educao de Niteri (2007), o I Frum da
Famlia da Rede Municipal de Educao de Niteri (2007) e a aprovao
do Plano Municipal de Educao de Niteri (Lei n 2.610/08).
Cabe destacar que embora a filiao poltico-partidria e a vinculao
universidade tenham se constitudo em pontos bastante diferenciadores
dessas duas gestes em relao s anteriores, em vrios textos e falas
institucionais produzidos nesse perodo, dentre os quais destacamos os
documentos elaborados pela Secretaria Municipal de Educao/Fundao
Municipal de Educao de Niteri (2003, 2004a, 2004b e 2008), h uma clara
referncia a um movimento j em curso na rede municipal, do qual, em certa
medida, as aes acima elencadas mantm vnculos importantes. Neste
sentido, so destacados: a criao da Fundao Municipal de Educao
(1991), a criao do Ncleo Integrado de Alfabetizao (1991), do
Programa Criana na Creche (1994), a implantao do Sistema de Ciclos
(Portaria FME 003/98) como componente de uma nova proposta poltico-
pedaggica em 1999, a aprovao do Plano unificado de cargos, carreiras
e vencimentos dos servidores da Fundao Municipal de Educao de
Niteri (Lei n 1.831 de 2001).
Durante o processo de realizao das entrevistas com os profissionais
da FME essas duas gestes foram sempre referidas como marcantes na
trajetria recente da poltica de educao do municpio. Considerando que
parte significativa dos professores entrevistados ocupava funes de
coordenao no interior da FME e, que por essa razo, poderiam ter algum
grau de afinidade ideolgica ou poltica com as prticas e concepes dos
referidos gestores, as menes importncia deles na conduo da poltica
no perdem seu peso, mas devem ser balizadas a partir desta condio.
Contudo, antes mesmo de iniciarmos as entrevistas esse elemento fora
observado nos contatos institucionais preliminares travados com a Fundao
e nas aproximaes realizadas junto a alguns professores da rede municipal,
alm de, evidentemente, ficarem bastante claros na documentao e na
236

natureza das aes produzidas no perodo. Contudo, as diversas narrativas
revelam um elemento que no presente estudo afirmou uma de nossas linhas
de investigao, a de que a particularidade dessas gestes no trato com os
professores e na valorizao de sua participao nos processos de
deliberao sobre os rumos da poltica municipal, guarda relao direta com
a trajetria e a vinculao dos secretrios universidade. Este fator foi
positivamente destacado e, retomando a necessidade de sua relativizao
em virtude do perfil dos entrevistados, de fato concorreu para que poltica de
educao no municpio adquirisse feies particulares, especialmente no que
se refere poltica de capacitao dos profissionais
58
, ao esforo de
sistematizao das experincias que envolveram a participao coletiva dos
professores, organizao dos ciclos de debate e seminrios, e instalao
de um debate mais consistente do ponto de vista terico em relao s
diretrizes e s questes gerenciais da rede. Torna-se ilustrativo dos
diferentes impactos dessas inovaes no cotidiano da Fundao a seguinte
narrativa:

Com a entrada dele, como que eu vou dizer..., houve um
grande choque tambm, porque ele formou a equipe dele e ele um
professor da UFF. E a eu de cara senti. At as minhas colegas falaram
assim: agora a ditadura da academia. Porque todos os
coordenadores passaram a ter mestrado, qualquer coordenador que
fosse escolhido teria que ter uma formao acadmica e isso a foi a
primeira coisa que eu senti. E eu comecei a acordar! Uma coisa que eu
nunca imaginei na minha vida, fazer um mestrado, um doutorado, em
continuar minha vida acadmica, naquele momento eu senti vontade. E
no somente isso, as reunies, os encontros, as discusses eram
realmente bem diferentes. O nvel de reflexo, o nvel de
aprofundamento das questes, o posicionamento frente a essas
questes era diferente, era um posicionamento acadmico, que eu
nunca tinha tido, at ento, acesso, nunca tinha tido essa experincia. E
a partir da entrada dele, isso foi em 2004, no, foi em 2005 que ele
entrou, tanto que eu prestei concurso para o mestrado em 2006... Foi
impressionante. Eu e todas as minhas colegas, a gente sempre quis
aquilo ali muito forte pra gente (Professora da Coordenao de Estudo e
Superviso Escolar).

58
A esse respeito cabe destacar a pesquisa realizada por Vania Laneuville Teixeira (2009) que resgata
as propostas de formao continuada realizadas por diferentes gestes desde a criao da FME em
1991 at o ano de 2008, revelando alm de uma descontinuidade nas aes a prevalncia de cursos de
formao e eventos que no chegaram a constituir de fato uma poltica de formao.
237


A vinculao da trajetria dos secretrios universidade, portanto,
implicava em mudanas na forma de gesto, sobretudo, no trato das
questes educacionais em um nvel de elaborao e reflexo diferente. No
que isso tivesse significado a transposio das prticas acadmicas para a
esfera da gesto, mas representou uma mudana de cultura que foi
percebida de distintas formas, como possibilidade e como ameaa. Mas a
proximidade da UFF dinmica da cidade tambm se revela em outros
aspectos, como nos aponta uma das professoras entrevistadas e ao qual j
nos referimos anteriormente, ou seja, o fato de que a universidade tem
sistematicamente contribudo com a formao dos quadros profissionais das
polticas pblicas em diferentes nveis, no s dos que esto na gesto, mas
tambm dos concursados que trabalham na prpria rede.

Eu acho assim essa aproximao com a UFF, tanto na questo
das aes da Secretaria hoje, de estrutura... j que teve a Felisberta que
tambm foi Diretora da Faculdade... Eu acho que na prpria
mentalidade..., meio que as escolas esto impregnadas com a formao
da UFF. Eu acho que se voc for fazer uma pesquisa dentro das
escolas, os pedagogos que a gente tem hoje nas escolas, na prpria
secretaria, so pessoas que so formadas pela UFF. No vou falar que
so pessoas que pensam iguais. No isso, mas que a gente tem
proximidade na nossa viso terica da formao. (Professora do Ncleo
de Educao e Sade Regional Fonseca - Norte).

As duas gestes sedimentaram algumas condies importantes para
que o processo de dilogo da educao com as demais polticas pblicas da
cidade pudesse caminhar na direo de uma ao intersetorial afirmando,
para tanto, traos da prpria trajetria de discusso e acmulo da rede,
independentemente de terem sido produzidas no mbito dessas gestes,
elegendo formas de participao e discusso coletivas e sintonizadas aos
princpios de uma gesto democrtica, articulando com os demais setores da
administrao pblica e da sociedade civil e, com maior destaque,
imprimindo ao percurso uma dimenso institucional com a realizao dos
Fruns, da Conferncia Municipal e com a aprovao do Plano Municipal. O
238

fio condutor deste processo, e aqui voltamos a afirmar que no se tratam de
gestes homogneas, se tornou o esforo de reconhecimento de Niteri
como uma Cidade Educadora.

Quando estabelecemos a relao intersetorial com as demais
reas de vida e de gesto pblica, ou seja, com a cultura, a assistncia
social, a sade, o meio ambiente, a cincia, a tecnologia e o urbanismo,
numa abrangncia de objetivos e prticas, com a preocupao da
garantia de vivncias saudveis para os niteroienses, estamos numa
viso concreta da Cidade Educadora (SECRETARIA MUNICIPAL DE
EDUCAO/FUNDAO MUNICIPAL DE EDUCAO DE NITERI,
2004b: 24).

Esta concepo norteou todo o pronunciamento da Professora
Felisberta, ento Secretria Municipal de Educao e Presidente da FME, na
apresentao das diretrizes que iriam nortear a construo do plano nos
encontros denominados como Conferncias do Plano Municipal de
Educao, realizados nos meses de agosto e setembro
59
de 2004. Em toda
a sua interveno so elencadas as demais secretarias da administrao e
como a educao se articulava ou deveria se articular com as mesmas
visando a construo de uma Cidade Educadora. A participao e as
apresentaes dos demais representantes do governo
60
so indicativas de
que o desenho intersetorial no se configurava at aquele momento como
uma poltica de governo, mas como um desejo que comeava a ser
alinhavado entre algumas secretarias. Do ponto de vista da gesto da rea
de educao daquele perodo a ao intersetorial foi compreendida,

59
Foram realizados 09 encontros, alm de uma palestra de abertura, versando sobre os seguintes
temas: As Diretrizes da Poltica Educacional e a Cidade Educadora; Niteri uma Cidade Educadora
para uma Cultura Democrtica; Educao para o Desenvolvimento, Trabalho e Justia Social;
Educao para uma Cidade Saudvel; Democratizao do Acesso Educao; Democratizao
da Gesto; Qualidade Social e Valorizao Profissional dos Trabalhadores da Educao;
Financiamento da Educao e As diretrizes da Poltica Educacional e a Cidade. As palestras foram
proferidas por secretrios de governo, intelectuais da rea de educao, representantes da FME, do
MEC, do CME e dos Conselhos Tutelares, representantes de entidades da sociedade civil e membros
da equipe tcnica do Plano Municipal de Educao.
60
H de se destacar dentre os representantes de governo que estiveram presentes a Secretria
Municipal de Assistncia Social Helosa Helena Mesquita Maciel e a Vice-Presidente de Ateno
Coletiva, Ambulatorial e de Famlia da Fundao Municipal de Sade Maria Clia Vasconcellos que
desempenharam funes decisivas na construo da proposta de intersetorialidade envolvendo a
educao, a assistncia social e a sade em Niteri.
239

conceitual e politicamente, como um princpio bsico para a afirmao da
proposta de uma Cidade Educadora. A explicitao e reiterao dessa
compreenso no documento que veio a registrar as propostas e reflexes
que orientariam a elaborao do plano um dado relevante de como que
toda a equipe envolvida com o aquele processo procurava construir no s
as bases tericas e polticas para a construo da condio de Cidade
Educadora como as suas condies institucionais ao articular com gestores
estratgicos no mbito da administrao municipal.
Em 2005 tem incio o segundo mandato do Prefeito Godofredo Pinto -
lembrando que o primeiro durou dois anos em virtude da sada do ento
Prefeito Jorge Roberto Silveira para concorrer ao governo estadual o que
gerou uma alterao na gesto da Secretaria Municipal de Educao e da
FME, saindo a Professora Maria Felisberta da Trindade e assumindo o
Professor Waldeck Carneiro da Silva. Este processo envolveu a composio
de uma nova equipe de gesto o que de certa forma impactou no andamento
das aes iniciadas na gesto anterior e que desembocariam na aprovao
do Plano Municipal de Educao. Os interlocutores nas demais secretarias
permaneceram apesar da mudana de gesto, com destaque para a
Secretria Municipal de Assistncia Social Helosa Helena Mesquita Maciel,
a Vice-Presidente de Ateno Coletiva, Ambulatorial e de Famlia da
Fundao Municipal de Sade Maria Clia Vasconcellos e a Coordenadora
do Programa Mdico de Famlia, tambm da Fundao Municipal de Sade,
Maria Anglica Duarte Silva, o que favoreceu o avano da proposta de
intersetorialidade. Contudo, observamos que a preocupao com a
intersetorialidade que se desenhava a partir dos esforos de construo de
uma Cidade Educadora e que tinha no Plano Municipal de Educao um de
seus pilares de sustentao acabou no se constituindo no elemento
provocador dessa iniciativa. Os investimentos na direo de uma proposta
intersetorial viriam a ser justificados com uma acentuao mais forte nas
prticas cotidianas das prprias secretarias, ou seja, das demandas
240

concretas advindas das experincias em cada campo da gesto e da
execuo das polticas pblicas.

E nesse processo uma das caractersticas foi a necessidade
absoluta de intercambiar com outras reas, de compartilhar a poltica
com outras reas, por vrias razes. Primeiro porque a gente tem uma
viso moderna de gesto. Segundo, porque o fenmeno da excluso
social ele multifactico, ento muito difcil, em grande parte dos
casos, a gente abordar com uma poltica pblica a excluso sobre um
nico prisma porque difcil entender a incluso sobre o ponto de vista
da educao, da sade, do lazer, da assistncia, enfim, do desporto e
essas coisas se entrecruzam com muita facilidade. Fora o fato de que
tem de ter intencionalidade poltica de trabalhar assim. Uma das coisas
que dificultaram a intersetorialidade em Niteri foi que no havia,
partindo do chefe do executivo, uma iniciativa de articular o governo.
Ento ocorreram muitas aes articuladas, mas por iniciativa dos rgos,
enfim. Mas a gente no tinha reunio de secretariado. Eu fiquei trs anos
e dois meses como secretrio e fui a duas ou trs reunies de
secretariado em 36 meses, compreendeu?! Sequer com o secretariado
da rea social pelo menos. Ento houve um esforo em fazer uma
agenda que nunca dava. Mudava, mudava, mudava... Sempre agenda
poltica. Sempre agenda poltica. Sempre agenda poltica! Ento a
agenda da gesto ficou prejudicada e consequentemente a gente no
aprofundou uma concepo de poltica intersetorial, mas fomos assim,
ensaiando e errando. E nesses ensaios e erros ns fizemos coisas muito
relevantes no campo da sade: todo trabalho de sade e assistncia,
todo trabalho ligado preveno da dependncia qumica foi muito
importante. Aliais no s intersetorialmente do ponto de vista
governamental, mas do dialogo com a sociedade civil, com muitas
entidades da cidade que j vinham se debruando antes de ns sobre a
questo (Ex-Secretrio de Educao).

Essa compreenso situa bem o alcance da perspectiva de
intersetorialidade que se queria forjar a partir da nova gesto da Secretaria e
da FME, ou seja, como uma via de articulao no apenas interna esfera
governamental, mas que se voltava tambm para a sociedade civil. Uma
concepo que, no entanto, no se constituiu em nenhum momento como
uma poltica articulada pelo governo municipal, mas pelos secretrios e, em
especial, pelos profissionais da rede. O reconhecimento de que em vrios
campos a sociedade civil j experimentava movimentos e articulaes antes
que se desse a presena da esfera governamental reflete, de fato, como que
a dinmica de relacionamento da sociedade civil com a sociedade poltica
no homognea e varia tambm de acordo com as prprias reas das
241

polticas pblicas. J a narrativa referente experincia na rea de
assistncia social acaba enfatizando como a intersetorialidade, do ponto de
vista de ao vinculada ao campo governamental, teve um forte substrato na
prpria realidade de execuo das polticas municipais.

De alguma forma a gente j vinha trabalhando com bastante
sintonia... e que depois ganhou o desenho do SUAS, porque o Estado do
Rio de Janeiro j trabalhava na base de NAF (Ncleo de Atendimento
Famlia), que era uma experincia muito peculiar e ns j vnhamos
trabalhando a famlia. claro que a poltica veio a ajudar a dar forma,
dar o sentido e um padro nacional, a lgica. Ns j trabalhamos com as
unidades descentralizadas e buscando a interface com parceiros do
municpio, que era a melhor referncia no municpio naquela rea, onde
a gente levava o servio. Ento, por exemplo, o Morro do Cu que uma
rea de aterro sanitrio controlado da cidade, ns queramos fazer o
trabalho naquela rea e nos deparvamos com uma dificuldade fsica:
no tnhamos espao. Ento procuramos a sade, que tinha o mdico de
famlia e tinha um centro de zoonose, explicando a importncia do
trabalho para eles. Eles desocuparam uma parte do centro de zoonose e
cederam para ns. Da, comeamos a fazer o trabalho junto com o
Mdico de Famlia com as famlias do Morro do Cu e em cada lugar ns
amos buscando um parceiro. Em outros lugares a educao tinha mais
chance de ser o parceiro, mas na maior parte essa experincia era
mesmo com a sade. Depois que ns ganhamos a estrutura e
visibilidade eu acho que foi mais fcil trazer a educao. A o trabalho
melhorou. Um exemplo foi o trabalho de trazer os TELECENTROS para
onde agente tinha espao e a possibilidade de fazer um trabalho
integrado. Esses parceiros, sade e educao, so os grandes parceiros
(Ex-Secretria de Assistncia Social).

Para podermos compreender melhor o processo de construo da
experincia de intersetorialidade na cidade, tendo por base alguns dos
elementos que a narrativa acima destaca, preciso situar algumas
particularidades das trs polticas setoriais que a compe: educao, sade
e assistncia social. Conforme j vnhamos abordando a rea de educao
no municpio apesar de ter se estruturado a partir de condies que apontam
para uma rede recente e profundamente marcada pela forte presena das
redes estadual e privada, ao longo dos anos 90 cresceu significativamente,
construindo um lastro de mobilizao e discusses que serviram de base
para a construo de uma identidade nova, potencializada por duas gestes
que procuraram articular as preocupaes com a gesto democrtica com
242

compromissos intelectuais e polticos em torno da Cidade Educadora. Deste
modo, a estruturao da rede municipal, tomando como parmetro a histria
da educao na cidade, representa um esforo de democratizao do
acesso educao, o que pode ser verificado pelo perfil de sua cobertura e
composio, conforme apresentado na tabela que se segue.

QUADRO IV
Atendimento na Rede Fsica Escolar.

90 Unidades Escolares da Rede Municipal de Educao (25.900 alunos)
36 Creches Comunitrias (3.577 alunos)
18 Unidades de Educao Infantil UMEIS (4.001 alunos, includos os alunos da
Educao Infantil, matriculados nas Unidades de Ensino Fundamental)
36 Unidades com Ensino Fundamental (16.225 alunos)
Educao de Jovens e Adultos (EJA), atendida em 15 Unidades de Ensino Fundamental
(2.097 alunos)
Programa de Educao, Leitura e Escrita PELE, em 50 Instituies e/ou escolas (875
alunos)
100% das Unidades Escolares possuem alunos com necessidades especiais (cerca de
700 alunos)
Fonte: Fundao Municipal de Educao, Superintendncia de Desenvolvimento do Ensino
Assessoria de Estudos e Pesquisas Educacionais 2007 (www.educacaoniteroi.com.br)

Compem ainda a rede 05 Bibliotecas Pblicas Municipais, 01 Centro
de Formao Profissional e Cidadania,vinculado ao Programa Nacional de
Incluso de Jovens (PROJOVEM), e 19 Telecentros de Incluso Digital. Para
alm da rede fsica a Secretaria de Educao tem em sua estrutura duas
superintendncias, a de Planejamento, Oramento e Gesto e a de
Desenvolvimento de Ensino. Esto vinculadas a esta ltima a Assessoria de
Estudos e Pesquisa, a Assessoria de Formao Continuada, o Departamento
de Gesto Escolar, o Departamento de Programas e Projetos Especiais, o
Ncleo de Estgio (NEST), o Programa Criana na Creche e a Diretoria de
Polticas Pedaggicas, dentro da qual se encontram 10 coordenaes: a
Geral de Educao Infantil, de 1 e 2 Ciclos, de 3 e 4 Ciclos, de Educao
e Sade, de Informtica Educativa, de Educao Especial, de Articulao
Pedaggica, de Educao de Jovens e Adultos, de Promoo de Leitura
(PELE), de Educao e Preveno; alm do Ncleo de Educao e Sade,
do Ncleo de Educao Ambiental e da Formao pela Escola. A
243

coordenao de Educao e Sade
61
foi a instncia dentro desta estrutura
que integrou de forma mais orgnica a experincia de ao intersetorial.
Portanto, a educao pblica municipal, em suas diferentes
dimenses: rede fsica, programas, perfil da populao atendida, diretrizes e
proposta pedaggica foi se particularizando a partir da tendncia de
ampliao das formas de acesso educao escolarizada daquelas parcelas
da classe trabalhadora com dificuldades ou sem condies de acessar as
redes estadual e privada. E, nas duas ltimas gestes, essa tendncia foi
claramente assumida, conforme vinha sendo destacado nos documentos
elaborados ao longo do processo de construo do Plano Municipal de
Educao, e reafirmada na Proposta Pedaggica da Rede Municipal de
Educao de Niteri.

Essa Proposta Pedaggica afinada com uma concepo
progressista de educao prope uma organizao curricular que
considere as vozes ausentes na seleo da cultura escolar,
potencializando-os como sujeitos falantes, criativos e protagonistas de
suas prprias vidas, uma vez que reconhece a diversidade humana e
sociocultural. No s as diferentes fases da vida, ou aquelas que dizem
respeito s necessidades educacionais especiais e/ou deficincias, mas
tambm as relacionadas s diferentes etnias, gnero, grupos humanos
que vivem abaixo da linha da pobreza, classes populares e classes
mdias empobrecidas, compem o conjunto de sujeitos atendidos pela
Rede Municipal de Educao de Niteri (SECRETARIA MUNICIPAL DE
EDUCAO/FUNDAO MUNICIPAL DE EDUCAO DE NITERI,
2008: 29).

Esta opo poltica e pedaggica se expressou na organizao da
rede fsica atravs de uma lgica territorial que aproximou a educao s
demais polticas setoriais, ou seja, particularmente a expanso da rede de

61
Na estrutura da Secretaria existe uma Coordenao de Educao e Sade e um Ncleo de Educao
e Sade. Por ocasio do processo de entrevista consideramos que se tratava no de uma repetio na
estrutura, mas de uma diferena importante no entendimento e conduo das aes dessas duas
instncias: a primeira mais voltada para o trabalho de cunho intersetorial e a segunda numa ao mais
focada nas prticas de educao em sade. Imaginvamos que com a alternncia do poder municipal,
com a eleio de um novo prefeito e a possvel descontinuidade das aes intersetoriais, as duas
instncias convergissem para a existncia de uma s. Passados quase dois anos a estrutura com a
coordenao e o ncleo permanece inalterada, apesar do fim da ao intersetorial e da migrao para
outros setores da quase totalidade da equipe que compunha a coordenao, que hoje atua com as
atividades de ateno educacional s crianas hospitalizadas.
244

educao infantil, quer a partir das UMEIS ou do Programa Criana na
Creche, e a criao dos Telecentros se deu nos bairros e comunidades em
que se concentrava a populao mais pobre da cidade ou que no dispe de
acesso a esses mesmos servios pela via do mercado. A territorializao
dessas novas unidades seguiu um padro j incorporado pela sade na
definio dos plos do Programa Mdico de Famlia e da Assistncia Social,
primeiramente com os Ncleos de Atendimento s Famlias (NAF) e depois
da aprovao da PNAS com os CRAS.
Em relao rea de sade, podemos afirmar que em Niteri ela
profundamente marcada pela trajetria de participao dos profissionais da
cidade no Movimento de Reforma Sanitria e na conseqente estruturao
do SUS. Deste modo, a organizao da rede municipal guarda relao direta
com os princpios de descentralizao e regionalizao do atendimento em
sade, o que se reflete numa maior presena da rede municipal se
comparada, por exemplo, com a rea de educao. Segundo dados do IBGE
(2008) referentes a levantamento sobre os estabelecimentos de sade, em
2005 havia em Niteri um total de 272 unidades, sendo 44 pblicas e 228
privadas. Do total de estabelecimentos pblicos 04 eram federais, 07
estaduais e 33 municipais, o que expressa o peso maior das unidades de
sade vinculadas Ateno Bsica. Enquanto que dentre os
estabelecimentos da rede privada 186 tinham fins lucrativos e 42 sem fins
lucrativos, sendo que no total, 55 eram conveniados ao SUS. O que
demonstra, conforme j salientamos, que a sade privada, tal como na
educao, sofreu forte expanso na cidade, constituindo em uma rea
altamente rentvel do setor de servios. A capacidade fsica instalada no
municpio, conforme consta do Quadro V expressa a prevalncia de um
modelo assistencial pautado nos Mdulos do Mdico de Famlia que desde
1992 redesenharam o padro da sade pblica na cidade contribuindo para
o desenvolvimento de prticas de educao em sade articuladas s
particularidades de cada territrio, conforme destaca um de nossos
entrevistados sobre a sade na cidade.
245


Eu acho que Niteri se antecipou prpria historia da poltica
de sade no pas. Primeiro pelo enfoque voltado para a assistncia
bsica, rapidamente Niteri comprou a idia de movimento que j
acontecia de se abandonar esse modelo hegemnico hospitalocntrico e
partir para uma prtica mais ligada comunidade, valorizando os
determinantes sociais causadores da doena, entendendo que a sade
era uma coisa coletiva e no uma coisa individual. Ento Niteri trabalhou
muito na criao dessa idia do SUS com essas propostas que a gente
chama de ticas doutrinrias: integralidade, universalidade e eqidade.
A questo do territrio foi uma coisa que Niteri no abriu mo desde o
momento dessa questo da hierarquizao da rede, investiu nisso num
projeto piloto que projeto mdico de famlia e que questionando ou no
o prefeito da poca que era Jorge Roberto da Silveira e o Gilson
Cantarino que era o secretrio na poca junto com a Maria Clia e o
papel da Maria Clia era importantssimo, que estava na gnese do
mdico de famlia e foi a pessoa que dirigiu politicamente o projeto ao
longo desses 15 anos (Fisioterapeuta Diretor de Policlnica Territrio
Centro).

QUADRO V
Capacidade Fsica Instalada unidades ambulatoriais e hospitalares.

Total de unidades
Mdulo Mdico de Famlia 32
Unidade Bsica de Sade 10
Policlnica Regional 06
Policlnica Comunitria 02
Policlnicas Especializadas 02
Servios de Pronto Atendimento 02
Ambulatrios em Hospitais Gerais e Especializados 07
Hospitais Municipais 06
Hospitais Estaduais 02
Hospital Federal conveniado 01
Hospitais Contratados 03
Fonte: Quadro elaborado a partir de dados do Relatrio de Gesto 2007 da FMS de
Niteri (FUNDAO MUNICIPAL DE SADE DE NITERI, 2007)

Tal como na rea de educao a rea da sade tambm temos a
Fundao Municipal de Sade como rgo que procura dar agilidade
gesto da rede, sendo o Secretrio de Sade tambm o presidente da
Fundao. Alm da Fundao a Secretaria se subdivide em 02 Vice-
246

Presidncias, as de Ateno Coletiva, Ambulatorial e de Famlia e a de
Ateno Hospitalar e de Emergncia; alm de 03 Superintendncias, a
Aes Jurdicas, de Administrao e Finanas e a de Assistncia ao
Servidor; 03 Coordenadorias, a Executiva, a do Observatrio de Sade e a
de Recursos Humanos; um Departamento de Controle, Avaliao e Auditoria
e 03 Assessorias, a de Comunicao, Tcnica e de Planejamento. na Vice-
Presidncia de Ateno Coletiva, Ambulatorial e de Famlia que se
encontram o Programa Mdico de Famlia e o Ncleo de Atendimento
Especializado da Criana e do Adolescente (NAECA). A prestao dos
servios de sade nessas unidades se d em articulao com os programas
desenvolvidos na cidade de Ateno Sade da Mulher (Ateno ao Pr-
Natal, Planejamento Familiar e Preveno do Cncer Ginecolgico), Ateno
Sade da Criana, Ateno Sade do Idoso, Alimentao e Nutrio,
Sade Bucal, Assistncia em Fisioterapia, Controle e Preveno da
Hipertenso Arterial e da Diabete Mellitus, Controle de Zoonoses e de
Doenas de Transmisso Vetorial, Sade Mental (Centro de Convivncia
Oficinas Integradas, Rede de Ateno Psicossocial aos Adultos Portadores
de Transtornos Mentais Graves, Ateno aos Portadores de Transtornos
Mentais em Regime Ambulatorial, Programa de Ateno Clientela Infanto-
Juvenil, Programa de Ateno aos Usurios de lcool e Drogas).
Os investimentos no campo da Ateno Bsica acabaram contribuindo
significativamente para a constituio da lgica que prevaleceu na sade
municipal atravs dos Grupos Bsicos de Trabalho (GBT) que em 2006 eram
05 e em 2008 foram reagrupados em 04. Cada Grupo Bsico se organiza
territorialmente segundo a diviso poltico-administrativa do municpio, tendo
como critrios prioritrios: o fluxo virio, a cobertura dos servios e a
acessibilidade dos usurios s unidades de sade, compostas pelos mdulos
do Programa Mdico de Famlia e pelas Policlnicas Regionais. O PMF
dispe de uma equipe de medidos e auxiliares de enfermagem que permita a
cobertura de aproximadamente 400 famlias para cada mdico. O programa
no ano de 2008 teve percentuais de coberturas que oscilaram muito em
247

relao aos anos anteriores, o que demonstra algumas dificuldades em
relao ao trabalho de campo, enquanto a cobertura da populao
cadastrada foi bastante elevada chegando a 94,3%, ou seja, 128.584
pessoas atendidas no total de 136.321 cadastradas, englobando tanto as
consultas mdicas como outros tipos de procedimentos, a cobertura de
domiclios visitados caiu de 60,7% em 2007 para 48,0% em 2008,
demonstrando a dificuldade de se garantir a presena dos mdicos neste tipo
de trabalho (FUNDAO MUNICIPAL DE SADE DE NITERI, 2008).
Na anlise documental feita nesta pesquisa nos chamou a ateno,
em especial com relao ao Relatrio de Gesto do Programa Mdico de
Famlia - 2006, o detalhamento dos registros concernentes ao item
denominado Desenvolvimento de aes de promoo de sade e
estratgias de gesto participativa no qual so apresentados os resultados
de vrias aes referentes a cada Grupo Bsico de Trabalho, dentre elas os
Grupos Educativos e/ou Oficinas com a Comunidade, onde aparecem as
aes intersetoriais realizadas no ano. Vrias foram registradas, mas a
leitura dos temas tratados e dos participantes sugere que se tratava de uma
dinmica prpria j adotada na rea de sade, sobretudo a partir dos GBTs,
cuja lgica de estruturao dos servios j apontava na perspectiva da
intersetorialidade. A rea da sade, portanto, j possua algum acmulo
organizacional, mediante as aes desenvolvidas, que combinava as
temticas do territrio e da intersetorialidade
62
que foi decisivo para as
discusses que depois culminaram na proposta de articulao entre as trs
secretarias e definio da base territorial de atuao.

62
Cabe destacar que embora a rea de educao tenha explicitado em vrios de seus documentos a
inteno em construir uma Cidade Educadora, esforo para o qual a intersetorialidade se apresentou
como um pressuposto terico e organizacional, ainda que na ao concreta essa construo tenha sido
iniciada, sobretudo, a partir das aes da Coordenao de Educao e Sade em 2006, na rea da sade
no encontramos qualquer referncia nos documentos e textos oficiais proposta de Cidade Saudvel
(WESTPHAL e MENDES, 2001) que tambm pressupe a construo de processos de gesto e
execuo intersetoriais, muito embora, as prticas no municpio j experimentassem um desenho
intersetorial a partir dos GBTs.
248

A estruturao da poltica de assistncia social tambm
relativamente recente e tem como marcos locais importantes: a Lei Orgnica
do Municpio de Niteri aprovada em 1990, a realizao da I Conferncia
Municipal de Assistncia Social em 1998, a criao em 2003 da Secretaria
de Assistncia Social e a realizao do concurso pblico para a contratao
de assistentes sociais em 2007, alm, claro da aprovao da LOAS em
1993 e da PNAS e do SUAS em 2004, que produziram importantes
desdobramentos na esfera municipal. A trajetria da assistncia social na
cidade foi fortemente marcada, do ponto de vista histrico, pelas aes do
executivo estadual, sobretudo no perodo do interventor Amaral Peixoto,
depois pela atuao das instituies e ordens religiosas e, por ltimo, pelas
instituies filantrpicas e ONGs. Assim nos anos 90, perodo em que de fato
ocorre uma inflexo importante no conjunto das polticas pblicas na cidade,
tanto pela dinmica dessas gestes e das presses advindas dos
movimentos populares quanto pela nova arquitetura das polticas pblicas
ps-constituio de 1988, que se desenha um tipo de ao no campo da
assistncia social. Tal como aponta Yazbeck, a assistncia social brasileira
convive com ambigidades e a sua afirmao como poltica pblica est
diretamente relacionada s lutas sociais travadas pelo reconhecimento dos
direitos sociais daqueles segmentos sociais que no conseguem por si s
proverem sua sobrevivncia.

Entendida como rea especfica de poltica social, como parte
do sistema provedor, quer como conjunto de aes e provises que
esto presentes no conjunto das vrias polticas sociais, como
mecanismo direcionado a reduzir sua seletividade, a Assistncia Social
ambiguamente possibilidade de incluso social e reiterao da excluso.
Se pode ser considerada poltica estratgica nas condies de
reproduo social de seus usurios, se campo concreto de acesso a
bens, servios e recursos, se pode favorecer o protagonismo dos
excludos, pode tambm ser definidora de um lugar social margem de
uma experincia de apartao (2004: 21)

As contradies que demarcam o campo da reproduo social tm na
poltica de assistncia social uma mediao importante, adquirindo ainda
249

maior expresso de acordo com as concepes e prticas que prevalecem
em relao estruturao do campo assistencial: como poltica pblica ou
como um conjunto diversificado de aes filantrpicas, clientelistas e
assistencialistas. As tenses entre concepes to distintas no foram
ainda superadas na trajetria da assistncia social no Brasil e em Niteri elas
imprimiram feies particulares ao processo de estruturao da poltica
municipal. A prpria Lei Orgnica do Municpio ao tratar da assistncia social
o faz sob o signo da convivncia entre a nova racionalidade que deriva do
campo da seguridade social e a velha cultura poltica que sublinha as
imprecises e as indefinies sobre as suas competncias e funes na
ampla rea social. Assim, tanto afirma o papel do Municpio em um
conjunto de princpios que emergem da nova ordem constitucional quanto do
Estatuto da Criana e do Adolescente, como estabelece, com equvocos, as
suas competncias ao tratar dos equipamentos referentes educao
infantil, conforme pode ser observado nos artigos 194 e 197 da referida lei.

Art. 194 - O Municpio assegurar criana e ao adolescente,
com absoluta prioridade, a efetivao dos direitos vida, alimentao,
educao, dignidade, ao lazer, profissionalizao, cultura,
liberdade, convivncia familiar comunitria, garantindo, ainda:
I - primazia de receber proteo e socorro em quaisquer
circunstncias;
II - precedncia no atendimento por rgos pblicos de
qualquer poder;
III - prioridade nos programas de atendimento criana e ao
adolescente, na formulao e na execuo das polticas sociais bsicas;
IV - acompanhamento da gestante, a partir do pr-natal, e
estabelecimento de programas educativos, no perodo pr-nupcial;
V - verificao de casos de crianas distrficas, ou portadoras
de qualquer anomalia, em hospitais e maternidades, para uma
orientao mdica adequada imediata e especializada;
VI - indicao, encaminhamento e aplicao de vacinas
indicadas nas pocas apropriadas;
VII - promoo de palestras educativas e orientadoras para a
formao de uma mocidade consciente e preparada para a vida.
(...)
Art. 197 - O Municpio criar e manter creches e escolas
comunitrias para os filhos dos trabalhadores, preferencialmente nos
bairros onde residam, para a guarda e educao das crianas de idade
at sete anos, a fim de lhes proporcionar bom acompanhamento
biopsicossocial, mediante os seguintes critrios:
250

a) a instalao das creches e escolas comunitrias dar-se-
prioritariamente em comunidades com maior necessidade, definidas por
anterior levantamento scio-econmico, realizado pelos rgos
municipais competentes, em sintonia com as associaes comunitrias.
b) imperativo que as creches e escolas comunitrias sejam
organizadas oficialmente, sem fins lucrativos (NITERI, 1990: 50-51).

Enquanto no artigo 194 os direitos da criana e do adolescente so
incorporados como uma responsabilidade do Municpio - muito embora haja
oscilaes no texto legal sobre as atribuies do Municpio e do Poder
Pblico estamos considerando-o no como um ente abstrato, mas como um
poder constitudo -, no artigo 197 atribui-se a este poder uma competncia
que no lhe cabe, a de criar instituies sem fins lucrativos, alm de reiterar
a responsabilidade de criao de creches e de escolas para a populao
empobrecida como uma atribuio da rea de assistncia social e no como
uma prerrogativa da rea de educao. Mesmo considerando que a Lei
Orgnica do Municpio foi aprovada antes da LDB, que define e regulamenta
o campo da educao infantil, ela sofreu uma reviso em 2005 no alterando
nenhum desses dois artigos. Deste modo, ressaltamos que a ausncia de
compreenso do que de fato constitui a especificidade da poltica de
assistncia e de suas interfaces com relao s demais polticas (SPOSATI,
2004) associada a uma trajetria marcada pela presena de setores da
sociedade civil, com destaque para as instituies filantrpicas religiosas e
ONGs que desenvolvem servios de natureza social, cujas prticas e
concepes se confrontam com o reconhecimento da assistncia social
como poltica pblica, convive, no municpio, lado a lado com os esforos de
organizao desta poltica tendo como parmetro a LOAS e a PNAS.
A origem da organizao da poltica de assistncia social em Niteri
se deu a partir de meados dos anos 90 em sintonia com as discusses
promovidas pelo governo estadual, pelo governo federal e pela sociedade
civil em torno da implementao da Lei Orgnica da Assistncia Social. A
partir dos NAFs a ento Secretaria de Integrao e Cidadania passou a
oferecer servios para a populao j com centralidade no atendimento
251

famlia. Ocorre que a infraestrutura fsica e de pessoal era bastante precria
e em funo da forte presena das instituies filantrpicas, do crescimento
das ONGs com perfil de prestao de servios e do processo de contra-
reforma do Estado, que determinou em larga escala processos de
transferncia para a sociedade civil da prestao de servios sociais e a
conseqente contratao de pessoal, a organizao da poltica de
assistncia social na cidade se desenvolveu a partir de certo grau de
dependncia do setor pblico em relao ao privado.
Com a aprovao da PNAS e a criao do Sistema nico de
Assistncia Social a organizao desta poltica passa a se dar a partir da
oferta de servios, programas, projetos e benefcios que em sua grande
maioria se vinculam ao governo federal como no caso do Bolsa Famlia e do
Benefcio de Prestao Continuada que representam parte considervel dos
recursos da rea de assistncia, evidenciando a nfase dada em relao
poltica de transferncia de renda. Dependendo do grau em que se encontra
a gesto do municpio, no caso de Niteri a cidade possui gesto plena
63
,
somente os municpios com arrecadao prpria podem arcar com projetos
para alm daqueles desenvolvidos pelo governo federal. Particularmente
Niteri, pela sua arrecadao e pela condio que ocupa em termos de PIB
teria condies de desenvolver programas e projetos prprios, o que no foi
eleito como prioridade nas gestes municipais at o momento. Em
consonncia com a particularidade da trajetria da assistncia social na
cidade e a forte atuao das instituies filantrpicas aqui estamos nos
referindo no apenas s religiosas, mas, sobretudo, aquelas que
consolidaram uma rede scio-assistencial que presta servios especializados
-, o modelo adotado na cidade acabou por sedimentar uma lgica de poltica

63
Com a Gesto Plena o municpio alm das transferncias de recursos asseguradas aos nveis
anteriores (inicial e bsica) para o desenvolvimento dos programas e servios da Proteo Social
Bsica e Especial recebe recursos para a incluso produtiva. Do ponto de vista das condies de
funcionamento e de suas responsabilidades o municpio tem que ter um sistema de monitoramento e
avaliao por nvel de proteo, cumprir pacto de resultados, ter poltica de recursos humanos com
carreira para servidores pblicos, desenvolver programas e projetos de incluso produtiva e programa
ampliado de CREAS.
252

pblica fortemente ancorada no estabelecimento de parcerias com
diferentes instituies da sociedade civil.
A PNAS define dois nveis de Proteo Social: a Bsica e a Especial,
sendo que esta ltima se estrutura de acordo com o grau de complexidade,
podendo ser de mdia e alta complexidade. A Proteo Social Bsica est
voltada para a preveno de situaes de risco pessoal e social por meio do
desenvolvimento de potencialidades e aquisies, e o fortalecimento de
vnculos familiares e comunitrios e deve oferecer atravs dos CRAS: 1-
Programa de Ateno Integral s Famlias, 2- Programa de incluso
produtiva e projetos de enfrentamento da pobreza, 3- Centros de
Convivncia para Idosos, 4- Servios para crianas de 0 a 6 anos, que visem
o fortalecimento dos vnculos familiares, o direito de brincar, aes e
socializao e de sensibilizao para a defesa dos direitos das crianas, 5-
Servios socioeducativos para crianas, adolescentes e jovens na faixa
etria de 6 a 24 anos, visando sua proteo, socializao e o fortalecimento
dos vnculos familiares e comunitrios, 6- Programas de incentivo ao
protagonismo juvenil, e de fortalecimento dos vnculos familiares e
comunitrios e 7- Centros de informao e de educao para o trabalho,
voltados para jovens e adultos. J a Proteo Social Especial destinada s
famlias e indivduos que se encontram em situao de risco pessoal ou
social e atravs dos CREAS devem prestar atendimento de mdia
complexidade como: 1- Servio de orientao e apoio sociofamiliar, 2-
Planto Social, 3- Abordagem de Rua, 4- Cuidado no Domiclio, 5- Servio
de Habilitao e Reabilitao na comunidade das pessoas com deficincia,
6- Medidas socioeducativas em meio-aberto (Prestao de Servios
Comunidade PSC e Liberdade Assistida LA); e de alta complexidade
como: 1- Atendimento Integral Institucional, 2- Casa Lar, 3- Repblica, 4-
Casa de Passagem, 5- Albergue, 6- Famlia Substituta, 7- Famlia
Acolhedora, 8- Medidas socioeducativas restritivas e privativas de liberdade
(semiliberdade, internao provisria e sentenciada), e 9- Trabalho protegido
(BRASIL/MDS, 2004).
253

Niteri hoje tem 08 CRAS (Morro do Cu, Vila Ipiranga, Cubango,
Santo Cristo, Centro, Badu, Vrzea das Moas e o Ncleo do Cafub) que
foram organizados a partir das estruturas dos NAFs e obedecendo ao
princpio da territorialidade estabelecido pelo SUAS, ou seja, atendendo
prioritariamente a populao que se encontra em reas com maiores ndices
de risco e vulnerabilidade social. Neles so desenvolvidas as aes relativas
aos servios, programas e projetos da Proteo Social Bsica como as
Aes Socioeducativas em Meio Aberto (ASEMAS) que ficam a cargo das
ONGs. Cabe destacar que em Niteri o CREAS no se estruturou enquanto
uma unidade fsica diferenciada do CRAS, mantendo-se apenas como
instncia coordenadora das aes da Proteo Social Especial, o que tem
gerado muitas confuses, conforme observaremos mais adiante em algumas
narrativas. Niteri tinha em 2008 23.545 famlias registradas no Cadastro
nico da Assistncia Social (Cadnicio)
64
e 10.080 sendo beneficirias do
Bolsa Famlia. As aes desenvolvidas pela Secretaria de Assistncia Social
(Quadro VI) esto voltadas para os diferentes segmentos sociais atendidos
pela poltica de assistncia social: crianas e adolescentes, famlias, idosos,
portadores de deficincia e populao de rua.

QUADRO VI
Aes desenvolvidas pela Secretaria Municipal de Assistncia Social.

Nvel de
Proteo
Aes Segmento
Social
Atividades e projetos
Bsica Ncleo de Benefcio e Renda Famlia Planto Itinerante;
Reunies
Descentralizadas;
Cidadania par Todos;
Reunio Comit
Intergestor;
Atendimento
Psicossocial;
Reunio
Acompanhamento ao
PBF;
BPC na Escola;

64
Sistema criado para agrupar todas as informaes relativas aos beneficirios dos programas sociais
da rea de assistncia unificados a partir do Programa Bolsa Famlia.
254

Reunio Coordenadores
dos CRAS;
CAD nico;
Incluso Produtiva
Aes Voltadas para a
Juventude
Jovens Promoo Jovem;
Santo de Casa Faz
Milagre;
Oficinas Culturais-Artes;
Silkscreen;
Oficinas Esportivas;
Rdio Megafone;
Barriga Jovem;
Me v na TV;
Niteri + Ecolgica;
Rock na rampa e rock na
pista;
Avaliao
Aes Voltadas para
Pessoas Idosas
Idosos Grupos de Convincia
Aes Voltadas para
Pessoas com Deficincia
Pessoas com
deficincia
Passe Livre;
Transporte Eficiente;
Central de Intrprete;
Audioteca
Aes Voltadas ao
Fortalecimento de Vnculos
Institucionais e Comunitrios
e Condies Habitacionais
Famlias,
instituies
sociais e
Conselhos de
Polticas.
Ncleo de Aes Scio-
Habitacionais;
Aes Voltadas ao
Controle Social -
Coordenadoria dos
Conselhos;
Especial de
Mdia
Complexidade
ASEMAS Criana,
adolescentes e
famlia
Monitoramento.
Servio de abordagem
socioeducativa;
Projeto Lar para Todos
Aes de Proteo Especial
Famlias
Famlia e
criana e
adolescente
Planto Social
Casa de Passagem Paulo
Freire
Aes Voltadas para
Crianas e Adolescentes
Criana e
adolescente
Casa de Passagem de
Meninas
Aes Voltadas para a
Juventude
Jovens Projeto Scio-Educar
Especial de
Alta
Complexidade
Aes Voltadas para a
Populao de Rua
Populao de
rua
Casa da Cidadania
Florestan Fernandes
Fonte: Quadro elaborado a partir das informaes contidas no Relatrio de Gesto 2007 e
2008 da Secretaria Municipal de Assistncia Social de Niteri (SECRETARIA MUNICIPAL
DE ASSISTNCIA SOCIAL DE NITERI, 2007 e 2008).

A poltica de assistncia social em um curto perodo de tempo, entre
1999 e 2007, particularmente em funo das gestes de Rodrigo Neves e
255

Helosa Mesquita
65
, saiu de uma condio de extrema precariedade, na qual
a assistncia social era um campo sem nenhuma feio de poltica pblica,
cujas aes eram essencialmente aquelas j executadas pelas instituies
filantrpicas, para a organizao de uma rede de servios amparada nos
programas do governo federal
66
e com aes prprias ao municpio.
Contudo, essa profunda e rpida mudana no foi acompanhada de uma
infraestrutura que lhe desse suporte, sendo suprido pelo estabelecimento de
parcerias com as ONGs, o que criou um sistema hbrido e bastante
questionado por diferentes setores, inclusive pelo Ministrio Pblico e pela
Cmara de Vereadores da cidade
67
. Deste modo, a poltica de assistncia
social foi assumindo um trao comum s demais polticas pblicas da cidade:
a de se destacar pela sua concepo e dinmica junto aos demais
municpios como uma poltica bem estruturada e avanada ao mesmo tempo
em que, internamente, possui um conjunto de problemas que impedem de
fato sua efetivao a partir dos marcos e princpios legais.

A assistncia em Niteri uma das mais bem estruturadas,
apesar de no estar ainda como deveria, mas pelo que a gente sabe que
as pessoas falam a assistncia em Niteri boa e bem estruturada. Tem
gesto plena, mas mesmo assim cada CRAS tem seus problemas, como
local, nmero de pessoas e etc... Agora com o concurso, que foi cobrado
do governo federal, pelos profissionais, isso pode vir a melhorar. Mas
mesmo assim a gente terceirizada. Algumas ONGs, at para manter a

65
Helosa Mesquita assistente social e filiada ao PT, foi subsecretria por duas ocasies em Niteri,
ambas nas gestes de Rodrigo Neves at assumir a Secretaria em 2003, permanecendo at 2007
quando saiu para atuar como Superintendente de Proteo Social Bsica e Especial na Secretaria de
Assistncia Social e Direitos Humanos do Governo do Estado do Rio de Janeiro convite da
Secretria Benedita da Silva. Sua aproximao com a poltica de assistncia social do municpio se deu
a partir de sua atuao na organizao do Frum Estadual de Assistncia Social e das atividades de
assessoria que desenvolveu em funo do mesmo junto a uma srie de municpios fluminenses, dentre
os quais Niteri. Chamada inicialmente para assessorar a realizao da I Conferncia Municipal de
Assistncia Social em 1998, foi convidada no ano seguinte para ocupar a subsecretaria na gesto de
Rodrigo Neves.
66
Alm do PBF e do BPC j mencionados anteriormente Niteri tambm desenvolvia os Programas de
Erradicao do Trabalho Infantil (PETI) e o Programa Sentinela e o Programa de Ateno Integral
Famlia (PAIF) em articulao com o governo estadual.
67
Em 04 de abril de 2009 saiu publicado no Jornal O Globo no suplemento Caderno de Bairros
Niteri reportagem referente liberao pela Prefeitura de R$4,4 milhes para 37 instituies que
atuam na rea de assistncia, sendo que 11 delas figuram em processos no Tribunal de Contas do
Estado, fato que levou reao de alguns vereadores, dentre os quais o Ex-Secretrio de Educao
Waldeck Carneiro do PT.
256

gesto do espao, do material.. terceirizado. Porque nem toda a
assistncia d conta. A Secretaria falou que melhor estar gerenciando
pouco do que ter excluso do poder de gerenciar tudo. Ento ele
gerncia uma parte e as ONGs gerenciam outra. Ento tem uma ONG
que gerencia 4 CRAS que no possuem ASEMAs, que o Cubango,
Santo Cristo, Vila Ipiranga e Centro, que a Viva Mais e Melhor. A IDE
gerencia os CRAS que tem ASEMAs, que do Morro do cu e do
Preventrio. E o CAMPUS AVANADO com o pessoal da juventude.
Tais programas vo permanecer at dezembro, ento no se sabe se as
ONGs vo permanecer, ainda mais com a mudana de gesto da
Prefeitura.
Rodrigo Neves criou praticamente a Secretaria de Assistncia
social aqui em Niteri, que antes tinha outro nome, foi no governo de
Jorge Roberto em que Godofredo era Vice. Ento eu acho que a
assistncia em Niteri uma boa poltica sim, de boas intenes, no sei
daqui para frente como que vai ficar com a sada dos profissionais
(Psicloga do CRAS Vila Ipiranga - Regional do Fonseca - Norte).

Tal como as polticas de educao e de sade, a poltica de
assistncia social tambm se tornou uma referncia para a cidade com
relao sua visibilidade externa. De fato, pela conduo dada nas ltimas
gestes inegvel sua aproximao ao esforo empreendido por diferentes
setores da sociedade civil e da sociedade poltica em mbito nacional de
consolidao da assistncia social como poltica pblica. No entanto, a
vinculao com as ONGS, no apenas em termos da prestao de servios,
mas, sobretudo, em relao ao modelo de gesto compartilhada, determinou
processos institucionais nos quais as fronteiras entre interesses pblicos e
privados acabam se misturando. A alternativa encontrada pelas outras
polticas setoriais para o equacionamento dos problemas que afetam uma
rede recente e com a perspectiva de uma rpida expanso como a
realizao de concursos pblicos, qualificao e incorporao dos quadros
tcnicos nos processos de gesto, j experimentados na educao e na
sade, ainda que com mais lastro nesta ltima, sequer completou seu
primeiro ciclo na assistncia, cujo concurso data de 2007 e ainda no atende
s necessidades de atendimento das demandas da cidade.
Temos ento que a afirmao de polticas dirigidas para os segmentos
mais empobrecidos da classe trabalhadora se tornou parte do esforo de
democratizao do acesso aos servios pblicos de sade, educao e
257

assistncia social, coordenado por gestes que claramente assumiram esse
compromisso e que imprimiram uma dinmica na conduo dessas polticas
que favoreceu ora a consolidao ora a expanso das redes de servios
sociais municipais bastante heterogneas, mas como a mesma preocupao
territorial, potencializando, deste modo, o encontro entre elas e delas com as
aes intersetoriais j em curso mobilizadas pela sociedade civil, sobretudo
no cotidiano das aes institucionais e profissionais. nesse contexto que a
Ao Intersetorial ganha expresso.
difcil precisar, com base nas diversas narrativas, o incio efetivo da
Ao Intersetorial governamental na cidade. Obviamente cada grupo de
profissionais possui pontos de referncias que emprestam s suas memrias
peculiaridades prprias e que consideramos vlidas por expressarem formas
de apropriao da prpria experincia. Neste sentido, preferimos indicar no
um ponto de incio, mas as pontas que se entrelaaram, possibilitando
imprimir a essa prtica social mltiplos sentidos e significados, evitando,
assim que incorramos em demarcaes que ao atentarem para as similitudes
apagam as ranhuras, aquilo que no se encaixa, as diferenas e os traos
que tornam a experincia instituinte. Nesta direo, identificamos como
pontas deste traado: as prticas profissionais que no cotidiano das
instituies rearticulavam os territrios da sade, da assistncia e da
educao a partir de necessidades concretas que surgiam do desejo de
superar a fragmentao imposta pela lgica setorial; as experincias
produzidas em algumas regies da cidade, particularmente na Regio
Ocenica, de intersetorialidade envolvendo profissionais da rede municipal e
entidades da sociedade civil; as propostas de trabalho que foram esboadas
entre 2005 e 2006 em coordenaes, ncleos e centros das respectivas
secretarias; a articulao entre gestores das diferentes secretarias e as
articulaes interinstitucionais que convergiram para a realizao em 03 de
maio de 2006 do Seminrio Ao Intersetorial no Territrio: Sade,
Educao e Assistncia Social. Tais processos revelam como que essa
experincia adquiriu dimenses distintas visto que a intersetorialidade foi
258

sendo forjada tanto no plano da interveno cotidiana atravs de aes
articuladas pelas equipes profissionais, no nvel da gesto com a
institucionalizao do Colegiado Intersetorial formado por representantes das
reas da sade, educao e assistncia social, nas aes articuladas pelas
redes j constitudas na cidade e a partir dos esforos empreendidos pelas
secretarias para transform-la em uma efetiva poltica de governo.
A realizao do seminrio deve ser balizada como um momento chave
no sentido de que representou um investimento integrador dos demais
processos, ou seja, considerou as aes que se desenhavam no caminho da
intersetorialidade, reuniu as instncias decisrias
68
que poderiam assegurar
sua dimenso como poltica de governo e, sobretudo, instituiu um espao de
debates, exerccios e acordos que se desdobrou na conduo institucional
da ao. Os desdobramentos desse encontro apontaram para a
institucionalizao do Colegiado Intersetorial que passou a se reunir
periodicamente com a incumbncia de coordenar as aes intersetoriais,
desenvolver estudos sobre o tema e realizar o planejamento e a avaliao
dos trabalhos realizados, formado por um representante de cada secretaria:
pela sade integrou a Coordenao do Programa Mdico de Famlia
vinculado Vice-Presidncia de Ateno Coletiva Ambulatorial e da Famlia,
Maria Anglica Duarte Silva, pela assistncia a Coordenao do Ncleo de
Benefcio Renda e Cidadania e Coordenao dos CRAS, Ubirajara Bento
Marques e pela educao a Coordenao de Educao e Sade, Ana Lcia
Tarouquella Schilke. O Colegiado funcionou de 2006 a 2008, quando em
virtude do processo eleitoral e da eleio de Jorge Roberto da Silveira para a
prefeitura as aes foram interrompidas pela profunda alterao na
composio das equipes e coordenaes, assim como pelo fato de que tal
proposta no conseguiu lograr o intento de se constituir em uma poltica que
sobrevivesse alternncia de poder.

68
O Seminrio contou com cerca de 200 participantes entre profissionais das reas de Sade,
Educao e Assistncia Social a mesa de abertura foi formada pelo Prefeito Godofredo Pinto e pelos
Secretrios de Sade Luiz Roberto Tenrio, de Educao Waldeck Carneiro da Silva e de Assistncia
Social Helosa Mesquita.
259

Em relao ao desenvolvimento da experincia o Seminrio, que foi
gestado entre os meses de janeiro e abril de 2006, contribuiu tanto com a
deflagrao do processo de discusso conceitual sobre intersetorialidade e
territrio quanto com a definio da base territorial comum para a realizao
da ao intersetorial. Como cada poltica setorial tinha uma lgica prpria de
definio de seu territrio de atuao, no havendo uma composio
comum, optou-se por adotar a diviso territorial da sade (ver mapa no
Anexo 3) para o desenvolvimento da experincia, sem que representasse a
extino das divises anteriores que continuaram a existir como referncia
para cada rea setorial. Esta opo j trazia um sentido para o conceito de
territrio prximo ao que Milton Santos define como territrio vivido, na
medida em que a rea da sade pela experincia do Programa Mdico de
Famlia j tinha um enraizamento, prticas sociais amparadas em vnculos
comunitrios e com os prprios sujeitos coletivos do territrio. Assim em cada
territrio havia uma Policlnica Regional de referncia para vrias unidades
do PMF e das Unidades Bsicas de Sade (UBS) as quais foram
identificadas os CRAS, UMEIs e escolas, pela rede se servios municipais,
assim como as instituies da sociedade civil, divididas em cinco regionais:
1- Regional de Itaip Leste-Oeste; 2- Regional Centro Centro-Norte; 3-
Regional do Largo da Batalha Leste; 4- Regional Santa Rosa Sul - Leste;
e 5- Regional Fonseca Norte.
A atuao do Colegiado Intersetorial se deu a partir de reunies
mensais com os delegados de cada secretaria. No ano de 2006 a prioridade
foi a estruturao da prpria experincia com a organizao do seminrio, a
realizao de discusses sobre o conceito de territrio, elaborao de
estratgias de trabalho coletivo, troca de experincias relatando os xitos e
entraves das aes realizadas em cada territrio, resgate do processo
histrico do grupo e estudo sobre a abordagem do problema, estudo sobre
planejamento estratgico, apresentao dos trabalhos realizados nos
territrios e avaliao do trabalho e indicativo de metas para 2007, conforme
260

consta do Relatrio da Ao Intersetorial relativo ao ano de 2006 e do qual
extramos a concepo de territrio que passou a orientar os trabalhos.

A realidade de cada territrio est sempre em movimento e
determinada no s pelas relaes, mas tambm pelos indivduos e
grupos populacionais de cada localidade. Assim, conhecendo melhor
nossos espaos poderemos propor estratgias de ao que ultrapassem
um fazer especfico disciplinar e objetivem, em ltima instncia, estreitar
parcerias e propor alternativas para os problemas cotidianos.
A complexificao do conceito de territrio onde a escola
encontra-se circunscrita ultrapassa a idia de entender este espao
apenas como um limite geogrfico. Para alm disso, o espao
transformado constantemente pelas implicaes sociais, econmicas,
culturais, polticas, o que permite perceb-lo como produto de todas
estas relaes.
O territrio, enquanto espao que possui limites, fronteiras e
conflitos, favorece a interlocuo entre a escola e os espaos que
disponibilizam servios diversos. Mapear a rede de sade e assistncia
social, propondo uma lgica que ultrapassa a compreenso deste
espao como um dispositivo meramente geogrfico, sendo concebido,
ao contrrio, como lugar em permanente construo e reconstruo,
produto de uma dinmica social, econmica e poltica especfica e,
portanto, inacabado faz com que a escola possa, de acordo com suas
necessidades, interesses e possibilidades, interagir com atores que
compem seu encontro na busca que promovam a sade e melhoria da
qualidade de vida da comunidade escolar (NITERI-COLEGIADO
INTERSETORIAL, 2006: 2).

Muito embora a concepo de territrio aponte para sua funo
estratgica na conduo das polticas pblicas ressaltando que a delimitao
geogrfica por si s no suficiente para se pensar a dinmica de cada
poltica, as discusses sobre a melhor forma de delimitar os territrios a partir
dos quais a ao intersetorial se constituiria no se esgotou no Seminrio e
nem se deu por completa com essa sistematizao. No cotidiano dos
profissionais a realidade mostrava todo o seu dinamismo, o que exigia o
confronto permanente entre as diretrizes que foram sendo construdas e os
desafios e interrogaes que brotavam das condies particulares de cada
interveno e de cada territrio, como destaca um das profissionais
entrevistadas ao abordar como esse conceito foi tratado em sua experincia.

E de territrio a gente tambm estudou um pouquinho. Ento
territrio pensado de uma forma afetiva tambm, no s geogrfica, de
261

como as pessoas se localizam afetivamente, simbolicamente em relao
quele territrio. A gente fez essa discusso. A gente tem algumas
questes aqui com relao a territrio, por exemplo: ns temos reas do
nosso territrio que so geridas por So Gonalo. Ento ns temos
assim: alunos e famlias que estudam numa escola em frente. S que
essas famlias no podem ser atendidas pelo CRAS, porque elas so de
So Gonalo. Ento ela tem que procurar o CRAS de So Gonalo.
(Psicloga da Coordenao de Educao e Sade Regional do
Fonseca - Norte).

A dimenso afetiva e social que devem ser levadas em conta na
organizao territorial, como parte de uma concepo mais ampla que
favorecesse a realizao de aes integradas, no cotidiano esbarrava em
elementos concretos impeditivos de outro tipo de relacionamento, seja em
funo de que a expanso urbana implicou em um rompimento das fronteiras
geopolticas, tecendo outros territrios diferentes daqueles que a cartografia
oficial rascunhou para a definio do alcance de suas redes de servios, seja
porque os profissionais da escola, do CRAS ou da unidade bsica de sade
que atuavam em lado da rua no pertencem mesma rede que os que
atuavam do outro lado da mesma rua. Ao longo da pesquisa e ouvindo
atentamente s dvidas e preocupaes dos profissionais foi ficando cada
vez mais claro que as discusses sobre territrio, embora tenham avanado
significativamente em termos do debate terico e poltico, ainda careciam de
uma mediao importante sobre os novos contornos da urbanizao,
sobretudo nas regies metropolitanas, ainda que tal preocupao sirva para
qualquer regio onde a desigualdade nas condies de ofertas de servios
se traduza em fluxos populacionais em busca de condies adequadas de
atendimento.
As dificuldades no so necessariamente impedimentos realizao
da experincia, elas podem se transformar em conhecimento, em
componente pedaggico do prprio do trabalho e elemento propulsor de
mudanas e aperfeioamentos, desde que existam condies de
sistematizao da mesma. As dificuldades, em certo grau, bastante
previsveis para os que se lanaram nessa experincia, no foram
262

limitadoras das ambies do grupo em relao aos seus objetivos polticos e
culturais, conforme podemos verificar em relao aos que foram elencados.

A gesto intersetorial das polticas tem o potencial de contribuir
para construo integral entre o interno e o entorno das pessoas e a
organizao integradora dos projetos individuais e coletivos. Esta uma
poltica que materializa experincias pedaggicas e sociais que trabalha
com valores integradores, com o desenvolvimento scio-afetivo e com o
compromisso social e poltico.
Desta forma a proposta de Ao Intersetorial no
Municpio de Niteri objetiva:
Promover condies onde os cidados construam seu
projeto de emancipao e autonomia;
Promover a auto-estima e conscincia crtica do
cidado por identificar-se com sua cidade;
Contribuir para a promoo da cidade onde seus
agentes pblicos e privados tenham condies de
desenvolver toda sua potencialidade;
Promover o espao da cidade como espao de
integrao, comunicao, intersubjetividade e
convivncia;
Espaos de possibilidades de exerccio da democracia
participativa formulao e proposio de polticas
intersetoriais;
Espao de construo/fortalecimento de instituies e
organizaes que servem para agenciar movimentos
de transformao potencializando os Equipamentos
Sociais.
Espao de disputa de micropoderes;
Espao de subverso da ordem global o resgate da
cultura e das manifestaes culturais (IDEM, IBIDEM:
1-2).

Observamos que o interesse do grupo que sistematizou a proposta
era o de que a Ao Intersetorial no se resumisse a uma estratgia de
racionalizao de recursos e esforos institucionais, assim como no se
restringisse a uma experincia gerencial. Ainda que no to claramente
definido para todos aqueles que dela participaram nos vrios territrios, havia
uma conotao poltica de longo alcance e que, em certa medida,
extrapolava o prprio campo das polticas pblicas e da ao governamental.
Conceitualmente a Ao Intersetorial no se limitaria esfera governamental
e politicamente foi compreendida como espao de tenso e de disputas,
podendo configurar-se, deste modo, como um espao pblico estratgico
263

para as polticas pblicas, visto que no se voltava apenas para as
discusses sobre a sua execuo terminal, mas para o seu planejamento
coletivo e participativo. Ela foi concebida, nesses termos, como uma
experincia no apenas democrtica, mas ampliadora da democracia
participativa.
Em relao ao ano de 2007 a dinmica de encontros do Colegiado
manteve a mesma linha de atuao com a realizao de estudos sobre a
temtica da intersetorialidade, a apresentao dos trabalhos desenvolvidos
nos territrios e o acompanhamento das reunies do PBF que foi indicado o
eixo comum para o desenvolvimento das atividades em cada territrio
(NITERI-COLEGIADO INTERSETORIAL, 2007). No entanto, em 2008 o
Colegiado e as prprias aes nos territrio tiveram um forte refluxo em
funo da mudana de gesto na Secretaria de Assistncia Social com a
sada de Helosa Mesquita, a sada de alguns profissionais dos CRAS
vinculados s ONGs em funo do ingresso dos assistentes sociais
concursados e, sobretudo, da dinmica eleitoral que tomou conta da cidade.
Alm de um dos representantes do prprio Colegiado ter sado para se
candidatar ao cargo de vereador, sem que de fato fosse substitudo naquela
instncia de gesto, a prpria campanha acabou por mobilizar intensamente
vrios dos quadros profissionais das trs secretarias, no em virtude da
costumeira poltica de cooptao, mas em funo da condio de muitos
serem quadros intelectuais dos partidos envolvidos nas disputas,
particularmente os vinculados ao PT, que buscava a continuidade na gesto
da prefeitura
69
. Deste modo, seja em razo das dificuldades prprias j
percebidas de envolvimento de todos os profissionais na ao intersetorial
como em decorrncia da conjuntura poltica a experincia caminhou para um
fim de certa forma previsvel por muitos, em virtude de que a

69
O PT chegou com trs pr-candidatos em sua conveno municipal, o Deputado Estadual Rodrigo
Neves, o Secretrio de Educao Waldeck Carneiro e o Secretrio de Cultura Andr Diniz, esse ltimo
o preferido pelo grupo mais prximo ao Prefeito Godofredo Pinto. As disputas foram acirradas e o
indicado foi Rodrigo Neves que contou abertamente com o apoio do pr-candidato Waldeck Carneiro,
mas no com o do grupo do Prefeito Godofredo Pinto o que acirrou a disputa eleitoral dentro do
prprio partido, dentro da gesto e com impactos na ao intersetorial.
264

descontinuidade nas aes pblicas se tornou uma das marcas de nossa
cultura poltica, conforme situa uma das integrantes do Colegiado quando
indagamos sobre o futuro da Ao Intersetorial em plena efervescncia da
campanha eleitoral.

Eu no sei, a equipe gestora desaparece. O que vai ficar
depende se a base demandar. (...) Acho que nesses trs anos o que a
gente plantou... E ai interessante porque a gente conseguiu ficar trs
anos com idas e vindas e voc percebe isso. Aquelas pastas so ricas
nesse sentido: nmero de reunio, a temtica da reunio - tinha reunio
que no tinha, tinha reunio que tinha -, mas o fato que, mesmo tendo
essa oscilao, a gente conseguia ter momentos mais amplos e ter
momentos um pouco mais frustrantes, como da dinmica de qualquer
trabalho. Ele no uma coisa esttica, ele tem movimento. Mas foram
trs anos de movimento real. As pessoas estavam l, num dado
momento se encontravam mais, num dado momento se encontravam
menos, uma regio ia mais, uma regio ia menos, depois a gente
mudava (Membro do Colegiado Intersetorial Coordenao de
Educao e Sade).

Este relato tem um peso bastante significativo para a compreenso da
dimenso instituinte da ao intersetorial, no pelo fato de profetizar o seu
fim, mas por reconhecer essa possibilidade como um elemento bastante
plausvel para uma experincia que nem surgiu como poltica de governo e
nem conseguiu alcanar essa condio. Evidenciamos, ao contrrio, que ela
nasceu a partir de diferentes pontas de uma trama que combinou processos
em curso tanto na sociedade civil quanto na sociedade poltica na cidade e
que, em determinado momento foi potencializada pela ao poltica e
profissional de alguns quadros intelectuais que apostaram numa lgica de
organizao dos servios sociais prestados populao ancorada em
princpios de uma democracia participativa. O lugar ocupado e as condies
criadas por esse grupo de intelectuais, profissionais da rede, se tornaram
elementos centrais para dar vida ao esforo de pensar e articular sob bases
no fragmentadas as polticas pblicas em Niteri.


265

3.3- Dimenses instituintes da ao intersetorial em Niteri: a educao
que encontra a cidade.

Ao longo do processo de compreenso de como a educao se
relaciona com as demais polticas pblicas voltadas para a infncia na
cidade, descobrimos mais do que como a educao que se encontra na
cidade, nos deparamos com uma educao que encontra a cidade, com
todas as suas contradies e tenses. A preocupao com a
intersetorialidade, de certo modo, j estava presente na rea de sade,
conforme podemos observar a partir da experincia do PMF, do papel
desempenhado pelas Policlnicas, da rede voltada para o atendimento
criana vtima de abuso e violncia domstica e da rede de sade mental,
assim como tem sido pensada como um pressuposto bsico da prpria
lgica da poltica de assistncia social
70
, contudo, ela se mostrava ainda
enquanto uma possibilidade na rea de educao. Embora expressa no
desejo de consolidar Niteri como Cidade Educadora, essa proposio no
chegou a redesenhar institucionalmente o conjunto das aes no campo
educacional, o que faz ressaltar ainda mais a experincia desenvolvida no
interior da Fundao Municipal de Educao, envolvendo no s a gesto
central, mas vrias coordenaes que comearam a esboar as aes no
campo da educao infantil, da educao especial, da organizao dos
ciclos e, em particular, da Coordenao de Educao e Sade, essa
perspectiva mais ampla de pensar a educao em relao s demais
polticas pblicas. As condies propiciadas pelas gestes no perodo entre
2003 e 2007 seriam insuficientes sem que a atuao dos quadros que

70
Potyara Pereira afirma com relao poltica de Assistncia Social que justamente por ser
interdisciplinar e intersetorial que, na prtica, a poltica pblica mais afeita a estabelecer
interfaces e vnculos com as demais polticas congneres (sociais e econmicas), tendo em vista a
universalizao do atendimento das necessidades sociais no seu conjunto. Nessa articulao, suas
funes prprias ou particulares de favorecer o acesso e usufruto de bens, servios e direitos
diversificados a parcelas da populao excludas dessa possibilidade no correm o risco de se
descaracterizar ou de se dissolver no interior das outras polticas, desde que sejam bem
administradas, at porque essas funes no se encaixam no recorte das demais polticas
(2004:59).
266

assumiram funes de coordenao adquirisse uma dimenso intelectual, ou
seja, propositiva, mobilizadora e organizadora de uma outra forma de pensar
e fazer a educao. Por essa razo, afirmamos que a Ao Intersetorial, com
o papel destacado exercido pela equipe da Coordenao de Educao e
Sade, composta por professores, psicloga e assistente social, combinada
com as aes das demais coordenaes representou um movimento da
educao em direo cidade.
A Coordenao de Educao e Sade antes mesmo da consolidao
das linhas gerais do trabalho da Ao Intersetorial, pautado na experincia
de algumas das profissionais vindas da Coordenao de Educao Especial,
j havia sentido a necessidade de mapear em cada regio da cidade os
servios oferecidos e as instituies pblicas e privadas por eles
responsveis. Produziram assim o Mapeamento da rede de sade e
promoo social do municpio de Niteri que ficou conhecido como mapa
da cidadania. Esse esforo evidenciava que a preocupao com a questo
do territrio e com a importncia da articulao intersetorial j se configurava
como parte da agenda de trabalho de alguns profissionais e tomava forma a
partir da iniciativa de uma coordenao que viria a ter um papel importante
na conduo da experincia. Todos os profissionais da Coordenao de
Educao e Sade foram divididos pelos cinco territrios definidos para a
Ao Intersetorial e passaram a representar de forma institucional e atuar
nas aes planejadas a partir da rea de educao. Cabe destacar que, no
Seminrio que deflagrou a Ao Intersetorial de forma mais visvel, vrios
outros professores da Fundao, que atuavam nas demais coordenaes,
tambm participaram, ainda que no integrassem o grupo da Coordenao
de Educao e Sade.
Quando sublinhamos a importncia da Coordenao de forma alguma
subestimamos a contribuio dos demais setores e profissionais. Para a
compreenso de como a educao integrou esse experincia em condies
at bastante diferenciadas em relao aos profissionais das demais reas
preciso resgatar sua trajetria, as tenses, diferenas e como que as
267

concepes tericas ganharam significado no no interior do Colegiado
Intersetorial, mas na dinmica dos territrios. As entrevistas realizadas em
cada territrio tanto com a equipe da Coordenao de Educao e Sade
quanto com os demais profissionais foram decisivas para compreendermos
como que a construo da Ao Intersetorial foi se consolidando como uma
experincia ao mesmo tempo rica do ponto de vista das preocupaes
tericas e polticas que mobilizava quanto em relao ao reconhecimento de
como os estgios diferenciados de cada rea de poltica pblica tornou to
singular na cidade.
As atividades programadas para cada territrio guardavam relao
com as situaes que j mobilizavam a populao e os servios pblicos e
foram pensadas em um primeiro momento no como uma atividade
totalmente planejada, mas como exerccios que envolveriam dinmicas
distintas em cada territrio. Portanto, a realizao efetiva das atividades
programadas alm de servirem para confrontar as discusses tericas sobre
territrio com a dinmica prpria da realidade tambm revelou como que o
conceito de intersetorialidade adquiria complexidade frente s
particularidades do cotidiano institucional e diante das necessidades que
surgiam quanto mobilizao de setores e servios vinculados diretamente
ou no prefeitura.

uma dificuldade na ao intersetorial quando o grupo se
fecha e a ns temos que chamar o poder da prefeitura. mais fcil a
prefeitura convencer a guas de Niteri do que a gente da regional. Ns
sabemos das dificuldades, ento vamos comear a resolver. Se a gente
no tivesse feito isso, talvez no tivesse esses 70% que eu falei,
baseados nos dados do Centro de Controle. Ento so tenses que
geram conflitos. Voc v que a ao no s o setor pblico, tem
terceirizado. s vezes o privado no tem o menor interesse em ao
social e diz que bobeira e pronto. Sabe que assim que o sistema
capitalista funciona, no tenho acordo com ele, mas ele sabe que
assim que funciona. E a ns precisamos ter uma maneira de conversar
(Mdico Veterinrio Diretor de Policlnica Regional do Centro -Norte).

A Ao Intersetorial teve incio em alguns territrios sob uma forte
influncia da mobilizao na cidade contra uma nova epidemia de dengue.
268

Os altos ndices de casos da doena e de bitos causados pela dengue
hemorrgica no Estado do Rio de Janeiro e tambm em Niteri, embora a
cidade tenha tido um percentual bem mais baixo se comparado ao da cidade
do Rio de Janeiro, em 2005, foram determinantes para a escolha da dengue
como tema a ser trabalhado em alguns territrios, sobretudo o da Regional
do Centro-Norte, muito embora, a orientao geral tenha sido a de trabalhar
com o pblico do Programa Bolsa Famlia, por conta da sua prpria
dimenso intersetorial em torno das condicionalidades que devem ser
acompanhadas nas reas de sade e educao. Assim, os dados a que se
refere o relato anterior so relativos ao percentual de casos de doenas
mapeado em funo de que a gua tratada no chegava s unidades
domiciliares na regio da Ilha da Conceio no centro da cidade,
favorecendo estratgias de armazenamento prprias que aumentavam os
riscos de proliferao do mosquito, por essa razo se ressaltou a importncia
da Ao Intersetorial envolver vrias instituies como a empresa
fornecedora de gua, a privatizada guas de Niteri e a Companhia de
Limpeza Urbana de Niteri (CLIN).
A concepo de intersetorialidade tambm foi confrontada com a
realidade dos territrios, conforme vimos no relato anterior e podemos
observar tambm no prximo, ambos de diretores de policlnicas do mesmo
territrio, o Centro-Norte, quando apareceram os entraves e dificuldades
decorrentes da ausncia de um instrumento legal que, regulamentando a
experincia, conferiria melhores condies de negociao e maior unidade
na conduo das atividades nos territrios.

Uma coisa que eu acho muito seria a portaria da
intersetorialidade. Eu acho importante que exista uma presso, quer
dizer, a intersetorialidade tem que partir do territrio, em pequenos
territrios. No se faz intersetorialidade ah o secretrio de l mandou
voc se reunir com o secretrio de c. Isso besteira! Isso no vai sair
nunca! A gente tem exercitado que a Fundao de Educao, a
Fundao de Sade essas pessoas da ponta: eu, a Rosana e a Ana
resolvemos fazer isso e vamos bancar isso. Eu acho que assim
mesmo, no territrio pequeno. As grandes mudanas vo acontecer no
territrio pequeno. Agora carece de uma orientao, pelo menos de
269

gente das Secretarias para promover a intersetorialidade; e isso ficou
muito claro na minha cabea quando houve uma presso da Secretaria
de trabalhar essa questo da sade, educao e assistncia social, de
trabalhar essa questo intersetorial. Ento houve uma presso por conta
da dengue, e a coisa funcionou, agora se no tiver uma certa cobrana
as pessoas relaxam um pouco e partem para os seus castelos, o que
tradicional da nossa formao, principalmente na sade, na educao
tambm: o projeto endgeno de uma escola. O de uma universidade,
ento, absurdo (Fisioterapeuta Diretor de Policlnica Territrio
Centro).

Uma portaria instituindo a Ao Intersetorial e regulamentando a
participao dos diferentes profissionais envolvidos chegou a ser articulada
no mbito dos secretrios de governo, mas no chegou a ser aprovada e
nem parece ter sido colocada como uma prioridade no plano da
administrao central da prefeitura. Ocorreu nesse sentido, um hiato entre a
dinmica que se produzia nos territrios, e mesmo da agenda do Colegiado
Intersetorial, e a perspectiva de incorporao dessa proposta no mbito do
executivo local. Um dos elementos mais centrais no tocante aprovao da
portaria diz respeito a um princpio fundamental das experincias
intersetoriais tratados na literatura sobre o tema, em particular por Inojosa
(1998), que necessria alterao dos processos de trabalho. Pensar e
desenvolver uma experincia intersetorial que no altere o modo e as
racionalidades que orientam a prestao dos servios sociais representaria
muito pouco em termos de mudanas efetivas nas formas de se enfrentar os
problemas sociais em suas complexidades. Por essa razo, a portaria no
teria meramente um significado burocrtico e administrativo, representaria o
reconhecimento de que novas condies e processos de trabalho
precisariam ser institudos e viabilizados a partir de uma nova estrutura de
organizao dos servios, evitando-se o que ocorreu, repetidamente, em
relao sobrecarga de trabalho das equipes que mantiveram suas funes
tradicionais enquanto acresceram novas atividades que requeriam graus de
investimentos maiores e mais complexos, alm de dar um carter
voluntarista ao, conforme foi sublinhado no relatrio anual de 2007 do
Colegiado Intersetorial como um dos fatores determinantes para o
270

esvaziamento do trabalho e da ausncia de integrantes das equipes no
territrio.

De fato um programa, um projeto mesmo de ao intersetorial,
com objetivos e metas discutidas por todos ns. Metas possveis de
serem realizadas at para no gerar frustrao, porque, normalmente,
como isso feito pelos tcnicos, so horrios de trabalho do tcnico que
so tirados para isso. E quando voc tira um horrio para isso voc deixa
de fazer outra coisa, ento como se o tcnico tivesse fazendo de boa
vontade. Tambm tem de perder esse carter... Se voc coloca isso
como uma poltica intersetorial, que faz parte dentro do seu programa de
gesto, ento o trabalho do tcnico vai estar contemplado. E no a
pessoa ir base da boa vontade, porque acredita somente (Professor da
Coordenao de Educao e Sade Regional de Itaip Leste-Oeste).

As mudanas na dinmica do trabalho no se restringiram equipe
de professores da Coordenao de Educao e Sade - como tambm dos
profissionais das demais secretarias -, apesar de terem sentido mais, talvez
em virtude de se deslocarem pelos territrios para a realizao do trabalho
de acompanhamento das escolas. As alteraes nos processos de trabalhos
passaram a ser percebidas como obstculos, problemas que decorriam de
uma sobrecarga de atividades e no como uma conseqncia necessria da
mudana de concepo do prprio trabalho, de um trabalho cuja lgica no
dependia mais exclusivamente de um nico saber e de uma s prtica
disciplinar.

E depois a gente ficou pensando: Qual o tema que a gente
elege para fazer um trabalho em conjunto?. A gente elegeu, depois de
algumas reunies, o tema da violncia contra a criana e o adolescente.
S que ai a gente comeou a ter vrias dificuldades sobre ao assunto.
Tivemos vrias questes. Primeiro que era muito difcil a gente
individualmente ter agenda e comeou-se a ter um questionamento, at
mesmo assim: Poxa, ser que era a gente que tinha de fazer a ao
intersetorial? No deveria ter um grupo especifico para fazer isso?
Porque a gente assoberbada de trabalho, tem milhes de coisas para
fazer. Eu, por exemplo, trabalho em trs escolas dando formao e s
vezes ficava apertadssimo para eu ir. E ai tinha que ser no dia que eu
podia porque eu s trabalho 20 horas no municpio. Tinha de ser um dia
que o diretor da policlnica podia e que o coordenador do CRAS podia.
Era muito complicado conseguir isso. E eu senti que alguns territrios
conseguiram melhor isso, e senti que no nosso territrio foi se
desarticulando. Eu lembro tambm que teve uma discusso que algumas
pessoas do territrio puxaram que, acreditando que o territrio devia ter
271

verba para a gente fazer ao intersetorial, que precisava ter subsdio
para gente fazer eventos e tal. E ai eu acho que essa concepo no
ficou to clara, por mais que eu trouxesse isso (Psicloga da
Coordenao de Educao e Sade Regional do Fonseca -Norte).

A narrativa prossegue ilustrando como que essas mudanas
impactaram tanto na equipe quanto nas escolas. Revela tambm um
aspecto bastante polmico no que concerne s demandas apresentadas s
escolas.

Porque as escolas - uma coisa que eu tento trabalhar com os
profissionais nas escolas - esto sempre reclamando que esto isoladas,
que tm de dar conta de tudo e ai a oportunidade de dialogar com outros
parceiros, para que a gente pudesse trabalhar conjuntamente, as
escolas no iam s reunies. Eu chamava. E ai a gente chamou por
telefone, a gente chamou por ofcio, a gente chamou de todas as formas
e as escolas no iam s reunies. E tinham umas duas reunies que
eram de escola que eu estava l dentro, que por uma simpatia a mim,
eles iam. uma coisa assim: a escola recebe tanta coisa, tanto ofcio,
tanta coisa e tantas reunies. A gente aqui faz muita formao, tem
coisas para as escolas irem, que ai eu acho que era mais uma coisa, que
no cabia e as pessoas no iam. E tambm eu no sei se tinham a
compreenso, sabe?! E a no aderiram! (Psicloga da Coordenao de
Educao e Sade Regional Fonseca -Norte).

Para a prpria equipe da Coordenao de Educao e Sade que
representa a rea de educao na Ao Intersetorial a escola vive uma
situao ambgua: ela vem sendo atravessada pelas diferentes expresses
da questo social em seu cotidiano, afetando no s os alunos e suas
famlias, mas tambm os professores em suas condies de trabalho, no
tm conseguido lidar com essas situaes internamente e no consegue
produzir um movimento em direo s outras reas. A Ao Intersetorial, na
perspectiva dos entrevistados, se apresenta contraditoriamente como
alternativa de soluo e como mais um problema a se somar ao cotidiano da
escola.

Eu acho o seguinte, a escola ainda no vislumbrou isso, o
potencial esse de trabalho. No consegue fazer nesse sentido, numa
perspectiva futura, nem sei se a palavra futura a melhor, perspectiva
de futuro. Ela est muito interessada no hoje. Ento a gente quer
encontrar com a assistncia, quer encontrar com a sade para dar o
272

remdio para a criana, para resolver aquela situao da criana que o
pai bate, como se a escola no tivesse insero nessa dinmica, algo
que o outro resolve, no eu. Isso o que percebo. Nesse cenrio o que
acontece com a escola tambm que a educao, a sade e a
assistncia usam a escola muito. Como as crianas esto l todos os
dias e l que as coisas devem ser resolvidas, ento, hoje, a escola tem
uma resistncia. Tudo que campanha vai para escola, ento professor
tem que ensinar, tem que isso, tem que aquilo, tem que acompanhar,
tem que ver o Bolsa-famlia, entendeu?! Eu acho que a escola olha para
a ao intersetorial meio assustada com relao a essa histria passada,
isso uma hiptese. No tenho nada muito... so s das coisas que eu
escuto. A escola est muito cheia de afazeres que ela no sabe fazer,
uma clientela que ela no est acostumada, no se acostumou a ter at
agora. Apesar de ser nova, com uma sociedade complexa, essa
complexidade reflete l. Ela no entendeu que se no se unir no vai
resolver, eu acho isso, ento estou no olho do furaco e no avano
nisso, entendeu?! (Membro do Colegiado Intersetorial e da Coordenao
de Educao e Sade).

Em diferentes entrevistas realizadas com os mais diferentes
profissionais o lugar da escola na Ao Intersetorial sempre apareceu como
uma tenso, um problema. Ora ela aparece como local onde as atividades
sero realizadas, ora como o local de onde surgem os problemas que sero
tratados nas atividades intersetoriais ou pelos profissionais das diferentes
reas. Dificilmente a escola ganhou a dimenso de sujeito coletivo, quase
sempre a de espao. Quando referida condio de sujeito coletivo se dava
por representar algum grau de resistncia articulao intersetorial ou pela
expectativa de que ela poderia solucionar alguns de seus problemas. Esta
observao, de forma alguma, reflete a dinmica real das dezenas de escola
do municpio, constatao que exigiria outro tipo de investigao. So
perspectivas apreendidas das entrevistas realizadas e que, sem a
preocupao de atingir algum grau de generalizao, representa em alguma
medida o modo como as equipes percebem sua relao com as escolas.
Alm do que os processos de trabalho parecem apontar para aes na
escola e no com a escola, talvez em funo de que os eixos de trabalho
priorizados nos territrios estivessem mais vinculados aos programas sociais
ou situaes sociais que no emanavam da realidade educacional, embora
tivessem forte interface com ela. As entrevistas na quais as escolas, no
todas, protagonizaram alguma ao abordam as atividades que foram
273

realizadas por aquelas unidades que tinham um grau de integrao j
constitudo com as aes intersetoriais do territrio.
Os processos de trabalho variaram tambm em decorrncia da
particularidade de cada territrio. Embora a orientao do Colegiado
Intersetorial fosse a de privilegiar aes com a populao atendida pelo
Bolsa Famlia, nem todos os territrios elegeram este tema como eixo de
suas aes. Considerando que uma das particularidades do prprio conceito
de territrio como elemento dinmico e vivo a capacidade que os viventes
tm de produzir e alterar relaes, de estabelecer nexos com o espao e
com os equipamentos coletivos de acordo com sua cultura e trajetria de
vida, orientado por necessidades que lhes so prprias, tal fato no pode vir
a ser considerado um problema, mas uma particularidade da experincia. A
questo da autonomia do territrio encontra limites quando a experincia
deixa de ter uma direo construda e pactuada coletivamente. O que se
depreende das entrevistas realizadas que tal fato se deu muito em
conseqncia da conjuntura, determinada por uma preocupao geral que
tomou conta da cidade, no caso a epidemia de dengue do ano anterior e a
necessidade de uma ampla ao educativa e preventiva, e do fato de a
experincia encontrar-se ainda em construo, permitindo variaes e se
abrindo para a percepo de novas demandas como um componente
pedaggico do processo de conhecimento dos territrios e das relaes
neles travadas.

A gente estudou muito, no incio a gente estudou muito, o que
era isso, o que era intersetorialidade para tentar entender, mas cada
secretaria tem uma viso diferente do seu fazer e at a gente conseguir
juntar esses setores para comear um trabalho em si demorou um
pouco. A gente ficou um ano e pouco estudando, discutindo, teorizando
mais e depois se comeou a visitar as Unidades Bsicas, as Policlnicas.
Ns da educao que amos muito l, eles num vinham, ainda no vem
no. Ai comeou essa parceria, eu particularmente fui com a minha
equipe de referncia, todas as outras meninas da equipe fomos a
Policlnica Srgio Arouca para elas conhecerem a equipe. Tanto o
pessoal da sade quanto o pessoal da assistncia. Foi um encontro
super legal que a gente teve para conversar mesmo. Iniciamos a
tentativa de um projeto no nosso plo, onde todo mundo abria a boca
274

para discutir, assim, do que era importante numa certa faixa etria, da
escola estar ensinando, estar discutindo. Foi legal! A gente comeou
uma discusso boa, mas no deu continuidade porque teve o problema
srio de dengue ano passado e esse ano tambm. A as pessoas, tanto
da assistncia quanto da sade, ficaram muito envolvidas com o
atendimento das pessoas, com a prpria orientao e preveno mesmo
da dengue. As escolas todas, praticamente, fizeram projetos com relao
dengue. Ento nesse ano, principalmente, quase no aconteceram os
encontros. (Professora do Coordenao de Educao e Sade
Regional de Santa Rosa Sul - Leste).

A particularidade da dinmica do territrio, portanto, no pode ser
vista como um impedimento realizao das atividades previamente
planejadas sob o risco de se negar a prpria dimenso viva que se deseja
resgatar do conceito. A relao entre as aes da equipe da Coordenao
de Educao e Sade com as escolas no territrio foram decisivamente
marcadas pelas questes de sade. Ainda que a dengue tenha tido um
papel crucial naquela conjuntura cabe a interrogao se essa prevalncia
tambm no se apoiaria em outros fatores, como faz crer o relato a seguir
sobre o peso das policlnicas na conduo das aes, mesmo porque a
atuao dessas unidades no territrio j ocorria antes da incorporao de
novos profissionais a partir da Ao Intersetorial.

O nosso projeto intersetorial era trabalhar essa questo da
hepatite B, se no me engano era hepatite B. Tentar garantir a vacina
para as crianas de uma certa idade que eu no me lembro mais, de
uma certa idade em diante. (...) Mas a gente no chegou a fazer porque
veio a dengue... A gente fechou o ano com o planejamento direitinho,
com cronograma para 2007. E a 2007 j comeou com aquela febre de
dengue. No ano passado, eu me lembro, nossa primeira reunio foi em
junho, depois que passou aquela febre de dengue, ai nosso projeto no
foi adiante. Ai nesse meio tempo tambm eu deixei de ir naquela escola.
Quando eu fui reunio, j no ano passado, eu mudei de plo e a gente
ficou com outra ao nesse plo do Largo da Batalha, que foi a reunio
que teve na escola Leopoldo Fres, no Largo da Batalha. Acho que do
Estado. Ento foi uma reunio com todos os setores daqueles bairros
prximos: Largo da Batalha, Pendotiba, Macei, Sap, aqueles lugares
ali prximos que eu no sei o nome de todos, com as associaes de
moradores, o pessoal da CLIN Reciclagem, que tem uma parte l, com
as unidades bsicas desses lugares, com a prpria policlnica, que no
caso a cabea das escolas. Foram pessoas das escolas do
municpio, do estado e as escolas privadas. Ns fomos discutir as aes
que fossem interessantes naquele ano ali na redondeza. (Professora da
275

Coordenao de Educao e Sade Regional do Largo da Batalha -
Leste).

A construo intersetorial implica necessariamente em diferenas e
conflitos, como foi bem sinalizado no relatrio do Colegiado Intersetorial. E
as tenses no dizem respeito apenas relao dos profissionais com a
populao, mas internamente tambm e, sobretudo, entre profissionais com
formaes diferentes. O que torna esse tipo de experincia difcil de ser
administrada que muitas vezes as diferenas no se expressam em termos
de concepes, no se materializam apenas em debates preliminares, mas
se expressam nas formas de conduo do prprio trabalho. E as narrativas
que se seguem apontam para um determinado ponto de estrangulamento: a
relao entre o trabalho no territrio e o do comit intergestor da Ao
Intersetorial, que nos referimos at o momento como sendo o Colegiado
Intersetorial.

No funciona da forma que eu acho que deveria, porque eles
tm, parece que eles tm muitos afazeres. Ento eles no podem estar
presentes, at porque a diviso territorial deles diferente da nossa.
Eles procuraram se adequar nossa, mas tm dificuldade de pessoal
para representar. Ento, em nem todas as reunies eles esto
presentes. Muitas vezes eles convidam a gente para uma reunio l no
nvel central, aonde tm coisas idealizadas por eles e que no coincidem
com a nossa realidade, uma das coisas que eu sou muito brigona, sou
muito chatinha, de reivindicar, de tentar mostrar. Ento muitas vezes eu
digo para eles que a gente j funciona h muito tempo, antes de
comearem a ter essa viso. A gente tem aqui na regional um comit.
Comit que trabalha com a preveno de violncia contra crianas e
adolescentes, esse comit j deve ter uns cinco anos de funcionamento,
onde a gente tem reunies mensais, toda ltima tera-feira do ms com
as escolas e com representao de igrejas - seja quem queira participar -
e o Conselho Tutelar e a rede de assistncia e tal. Ento a gente j vem
desenvolvendo isso h muito tempo e quando o nvel central determina
que a gente tem de fazer tais reunies, tais dias para decidir aquilo, pra
mim muito complicado porque a gente j tem uma lgica de trabalho, o
que s vezes nem sempre coincide (Mdica Veterinria Diretora de
Policlnica Regional de Itaip Leste-Oeste).

Essa compreenso prossegue salientando um aspecto importante
que j observamos anteriormente: o da trajetria da sade na ao
intersetorial. Contudo aqui ela aparece com um significado bastante
276

diferente, no como um elemento que se soma, mas como um conflito que
se instaura entre propostas de trabalho novas e o trabalho que j vinha
sendo realizado.

Eu acho que no cresceu nada. Na minha viso que j vinha
trabalhando intersetorialidade no territrio, no cresceu. O que a gente
fazia, a gente continuou fazendo. A gente at teve algumas aes que
eles participaram, mas eu acho que o papel do nvel central no a
participao deles direta, no incentivo de que as escolas, ou
representaes das escolas participem. Tudo bem que eles possam
estar juntos, mas no um que vai fazer, quem vai fazer a rede local,
a no ser que depois eles tivessem um outro momento aonde eles
discutissem com a regional para que colocassem isso em prtica. Mas
eu no vi, sinceramente, eu no vi avano. Eu posso estar falando
diferente dos outros. Por qu? Porque a gente j fazia, ento nas
reunies no nvel central quando a gente colocava que a gente j fazia,
os outros diretores falavam: eu no conheo, eu nunca fiz. E isso at
despertou cimes. Teve momentos que a gente at pensou: no vou
falar mais! Porque eles acham que a gente no faz ou a gente fica sendo
olhado diferente (Mdica Veterinria Diretora de Policlnica Regional de
Itaip Leste-Oeste).


Este territrio, que engloba a regio ocenica da cidade, tem uma
grande particularidade na medida em que nele se construiu uma rede social
envolvendo representantes da sociedade civil e das instituies prestadoras
de servios sociais da esfera governamental visando o enfrentamento de
situaes de maus tratos e violncia contra crianas e adolescentes. A forte
presena de algumas ONGs que atuam com o atendimento s crianas
vtimas de violncia e suas famlias imprime ao territrio uma dinmica muito
peculiar e que em diferentes situaes aparecem na forma de conflitos,
decorrentes de cobranas ou expectativas com relao ao modo como cada
instituio deveria agir, conforme demonstra o depoimento que se segue.

E nem sempre a ao intersetorial da educao muito
favorvel questo do comit. No h uma linguagem to grande assim.
No falam tanto a mesma lngua, porque o comit ele surge da rede de
maus tratos contra a criana e o adolescente. Ento ele vai estar
preocupado com essa questo dos maus tratos e tal. No ano de 2006 ou
2007, se no me engano, acho que 2007, a ao intersetorial decidiu
que o foco seria em ateno s crianas que so atendidas pela
educao especial e criou-se uma ficha de encaminhamento direto para
277

a sade. Contendo todo um conjunto de situaes. Ento nem sempre
eles falam a mesma lngua. Tambm tem isso! Alm da
intersetorialidade, o problema dos feudos na intersetorialidade tambm
(Professor da Coordenao de Educao e Sade Territrio de Itaip
Leste-Oeste).

As tenses expressas nesse territrio no devem ser examinadas
como questes circunscritas apenas s relaes profissionais, ainda que
elas tenham de fato um peso importante. Trata-se de uma regio com
extrema desigualdade social e que sofreu um processo de expanso urbana
que as acirrou ainda mais. A ausncia do poder pblico sempre foi uma
marca dessa regio e a construo de aes pautadas nas ONGs acabou
por se constituir numa forte referncia para a populao e at mesmo para
algumas reas do setor pblico. Neste sentido, a construo da Ao
Intersetorial encontrou um territrio j demarcado por lutas sociais histricas,
conflitos e disputas de espaos.
O confronto entre as diferentes disciplinas profissionais compe um
momento decisivo para a avaliao das condies de sedimentao de uma
proposta de intersetorialidade que contenha um potencial interdisciplinar. E
neste territrio esse confronto foi mediado pelas tenses decorrentes de
aes intersetoriais que j se encontravam em curso com a nova proposta.
Um processo que apesar de conflituoso no impediu que se tecessem
aproximaes entre as reas e campos disciplinares.


Nem todas, eu gostaria que fossem mais, mas a gente sabe as
escolas que participam. Eles fizeram agora umas discusses sobre
doenas sexualmente transmissveis, onde eles elaboraram um
questionrio, passaram por todas as turmas de acordo com o nvel,
maior, menor e tal, para elaborar um projeto para discutir na escola. So
alunos problemas, de repente detectam tem na escola um aluno
problema, trs para o comit, discutem, tem aes. A escola, de repente
uma criana que tem um problema, seja de doena, seja de qualquer
coisa, entra em contato to isso assim, assim, a gente acolhe. A gente
trabalha muito junto com as escolas. A participao da escola muito
boa, mas eu acho que se tivesse um incentivo maior, um incentivo ou
talvez um...eu num sei exatamente o nome que a gente possa dar, mas
que a...eu acho que seria melhor ainda, embora seja bom, eu acho que
poderia ser melhor (Mdica Veterinria Diretora de Policlnica Regional
de Itaip Leste-Oeste).
278


Uma aproximao que requer maior conhecimento entre as
dinmicas e particularidades de cada rea. O esforo em direo a uma
prtica intersetorial, tomada em sua amplitude como tambm interdisciplinar,
no significa abolir as fronteiras disciplinares e setoriais como um
pressuposto para o trabalho, ao contrrio, s se torna intersetorial ou
interdisciplinar partindo do real, da existncia da prpria disciplina e do
prprio setor que precisam ser conhecidos. As entrevistas realizadas,
sobretudo junto equipe da Coordenao de Educao e Sade, revelaram
a grande preocupao desse grupo com relao ao desconhecimento em
geral dos professores com relao rea de assistncia social.
Considerando a recente afirmao da assistncia social como poltica
pblica, as mudanas decorrentes da implantao do Sistema nico de
Assistncia Social, as ambigidades que marcam a trajetria desta poltica
no cenrio nacional e local, d para se ter uma dimenso do tamanho desse
desafio para os profissionais da rea de educao. A construo da
intersetorialidade pressupunha, neste sentido, algum grau de conhecimento
e esclarecimento sobre cada rea.

Eu acho que ainda muito rudimentar. Se acontecer na ponta,
ainda acontece de forma rudimentar. Por exemplo, em relao
assistncia social, mais ainda, as escolas no sabem o que CRAS.
Elas tm dificuldades. Tem de explicar dez vezes, pois no sabem. E s
vezes crianas com questes sociais gravssimas e a escola apanhando,
porque existe uma expectativa de que a escola d conta para muito alm
do que ela pode fazer. Mas a escola no sabe que ela pode acionar o
CRAS. Eu acho que ainda est distante. (Psicloga da Coordenao de
Educao e Sade Territrio do Fonseca Norte).

A articulao intersetorial colocou no cotidiano dos diferentes
profissionais, mesmo que tenha sido maior para os professores, o desafio de
conhecer as particularidades das demais reas. E quando nos reportamos s
diferentes reas ou setores nos referimos s prticas e saberes disciplinares,
mas tambm s particularidades de cada poltica setorial, ao seu modo de
funcionamento, equipamentos, diretrizes, programas, servios e linguagem
279

prpria. Deste modo, a construo da Ao Intersetorial representou mais do
que uma mudana de perspectiva nas formas de compreenso e
enfrentamento dos problemas sociais, mas a possibilidade de que os
saberes de cada rea transbordassem pelas outras, se constitussem em
novos saberes confrontados com a experincia que cada profissional ou que
a equipe tivesse acumulado. E essa possibilidade no foi amplamente
experimentada. Ela depende sempre do desejo de cada profissional em
alargar sua bagagem intelectual e, de certa forma, sua viso de mundo. a
que os quadros dirigentes podem assumir uma funo destacada, como
potencializadores desse desejo, buscando consensos possveis em torno de
algum ponto de aproximao das diferentes prticas e saberes em relao
s questes presentes na dinmica das polticas pblicas nos territrios.
O que observamos nas entrevistas que os diretores de policlnicas
tinham maior clareza dessa funo e procurava atuar nessa direo. No
que os outros profissionais no tivessem essa capacidade, mas o lugar
institucional em que eles se encontravam era diferenciado, no apenas por
ocuparem um cargo, mas por exercerem uma funo dirigente em uma rea
de poltica pblica, como a sade, que vinha valorizando a gesto
democrtica e no o monoplio da sade pelo saber mdico, tanto que a
maior parte dos diretores no era mdico. Mais uma vez a trajetria de uma
poltica pblica e a cultura profissional que ela produziu na cidade trouxe um
elemento diferenciado na construo da Ao Intersetorial.
Soma-se a esta condio efetivamente dirigente e no apenas de
chefia exercida por alguns diretores de policlnica as particularidades de cada
territrio. As prticas profissionais, a cultura institucional e a ao dos
sujeitos coletivos imprimiram dinmicas diferenciadas em cada territrio. Na
reconstruo dessa experincia identificamos relatos que fornecem alguns
elementos que auxiliam a compreenso dessas particularidades.

Hoje em dia, por exemplo, quando eu vim trabalhar na
policlnica da Engenhoca a gente deu andamento a esses trabalhos e a
gente criou um ncleo contra a violncia criana e ao adolescente. Ns
280

temos o primeiro ncleo da criana e do adolescente aqui na rea, que
como NAECA tambm, Ncleo Especial de Ateno a Criana e ao
Adolescente contra a violncia infantil e a gente trabalha juntamente com
os Conselhos Tutelares da rea. Existe toda uma equipe
multiprofissional voltada para isso, para o seguinte: a gente no resolve
o problema. O que acontece? O Conselho tutelar quando ele recebe uma
notificao de uma violncia ele encaminha pra gente, pra gente
diagnosticar, saber qual e o que a gente pode trabalhar ali naquele
conjunto de coisas que acontecem: se com a me, se com a criana
que vai ser avaliada pela psicloga, pelo psiquiatra infantil ou se a
psicloga. Ento essa equipe multiprofissional que ns montamos aqui,
um trabalho que tem uma relao direta com o Conselho Tutelar, porque
o Conselho Tutelar est a todo o momento a par dessa situao. Ento
foi atravs do trabalho da intersetorialidade que surgiu essa idia de
trabalhar contra... Ento quando vocs perguntam essa questo da
relao com a temtica da infncia que ns temos, ns temos uma
relao muito forte porque a gente conseguiu fazer aqui na regional,
justamente esse ncleo contra a violncia. O primeiro lugar em que foi
montado foi aqui na regional da Engenhoca e agora parece que l na
regio ocenica est e aqui na Zez parece que vai ser treinado tambm
par dar continuidade, porque a idia nossa que cada regional tenha um
ncleo contra a violncia da criana, ento a gente trabalha com relao
a isso (Mdico Diretor de Policlnica Regional do Largo da Batalha -
Leste).

Em relao a esse territrio a prioridade que aparece como sendo a
eleita para ser trabalhada no ano de 2007 foi a do acompanhamento das
condicionalidades do PBF, conforme consta tambm no Relatrio anual de
2007 do Colegiado Intersetorial. Contudo, como em nossas entrevistas havia
sempre uma questo dirigida para identificar as aes relativas infncia e
como que cada profissional percebia as polticas voltadas para a infncia na
cidade, este tema aflorou de uma forma particular em algumas das
narrativas, evidenciando aes que no necessariamente faziam parte da
programao da Ao Intersetorial, mas que evidenciavam claramente como
j se encontrava em curso aes intersetoriais, em particular no tocante
temtica da violncia contra crianas e adolescentes. Essas aes integram,
na verdade um grande esforo empreendido na cidade com a constituio
da Rede Municipal de Ateno Integral Criana e ao Adolescente de
Niteri, que abordaremos no prximo item, mas cujas aes ganharam a
mesma capilaridade e tramas que observamos em relao Ao
281

Intersetorial, ou seja, uma rede que se forjou a partir do encontro das suas
diferentes pontas.
A diretora da policlnica citada no relato anterior, em sua narrativa
acabou enfatizando que as aes no seu territrio de fato seguiram a
orientao do Colegiado em trabalhar com as condicionalidades do PBF,
contudo no deixou de compartilhar a mesma tendncia observada
anteriormente com relao constituio de um novo patamar de
institucionalizao do atendimento s crianas e adolescentes vtimas de
maus tratos e violncia. No entanto, o fez a partir de uma perspectiva muito
interessante de articulao entre o fato de essa situao emergir como uma
demanda da realidade, justificada pela particularidade do territrio e no
como uma solicitao do Colegiado, e o processo de descentralizao das
aes na rea da sade.

Na verdade uma poltica municipal de ampliao da cobertura
tendo em vista que a nossa rea uma rea que tem registros de
situaes em que a criana colocada realmente em risco. Ento o
municpio trabalha com a perspectiva da descentralizao. Tem por
exemplo a Policlnica da Engenhoca que j avanou mais nessa
questo, j tem o ncleo, implantou comit. E Itaipu tambm, e ns por
sermos uma regional recente ainda estamos, em algumas questes,
caminhando. Assim, a gente no elegeu a princpio, mas fomos eleitos
pelo processo descentralizao, at porque a questo da violncia ela
ficou totalmente colocada e ns sabemos que o Fonseca uma rea que
pela questo da urbanizao, pelas suas caractersticas, uma rea que
tem uma violncia muito colocada. Vrias comunidades vulnerveis. A
gente sabe que por uma srie de razes isso j est colocado, tem
acesso a algumas informaes, mas ela no veio simplesmente pela
ao local, ela vem como uma poltica mesmo de descentralizao
dessas aes (Assistente Social Diretora da Policlnica do Fonseca).

A percepo diferenciada dos diretores de policlnica de fato foi uma
descoberta muito interessante ao longo do processo de entrevista e, voltando
a destacar, guarda relao com uma cultura conquistada na rea de sade e
que foi valorizada na ltima gesto que a de democratizar o acesso aos
cargos de direo. A experincia acumulada de trabalho nas unidades
tambm se constituiu em um fator importante que observamos e que
possibilitou ainda mais a identificao das particularidades de cada territrio.
282

Se as discusses mais articuladas com os CRAS e a nfase no
acompanhamento das condicionalidades do PBF foram as principais marcas
da Regional do Fonseca, a preocupao com a formao de um ncleo de
ateno criana e ao adolescente vtima de violncia a marca da Regional
do Largo da Batalha, assim com as aes junto s escolas e a participao
ativa das associaes de moradores, em Itaip as tenses entre as lgicas
das diferentes aes intersetoriais associada aos esforos de aproximao
das instituies pblicas e privadas dinmica da escola foi uma tnica. A
Regional de Santa Rosa, em que pese o papel sempre marcante da
Policlnica Srgio Arouca na regio no avanou muito no perodo em
decorrncia de uma srie de mudanas na composio das equipes de cada
secretaria, contudo, o trabalho seguiu a direo das reunies com a
populao atendida pelo PBF. E no centro foi onde identificamos a maior
constncia na rotina de desenvolvimento das aes e de sistematizao das
atividades realizadas. No se trata aqui de hierarquizar o grau de articulao
de cada territrio, mas de sublinhar que as dinmicas so diferentes e que
essas diferenas que possibilitam de fato tomar o territrio como mediao
fundamental da intersetorialidade.
Neste sentido destacamos a narrativa do diretor de uma das
policlnicas da Regional Centro para situar como a questo do territrio
envolve processos e sensibilidades que dependem de um investimento
profissional coletivo.

A sade de Niteri est dividida em reas, cada rea est
relacionada a uma policlnica regional, ento ns trabalhamos com
policlnicas regionais, policlnicas comunitrias e unidades bsicas e
mdulos mdicos de famlia. Cada Policlnica regional tem algumas
unidades de sade, mdulos do mdico de famlia e policlnica
comunitria. Por exemplo, Carlos Antonio da Silva regional hoje, na
verdade ns temos uma policlnica comunitria na Ilha da Conceio que
est ligada ao nosso territrio, alm da unidade bsica do centro,
unidade bsica de Santa Brbara e unidade bsica do morro do Estado.
E isso muito interessante, essa compreenso do territrio porque muita
gente se admira P! Mas o que Santa Brbara tem a ver com o Carlos
Antonio da Silva, porque est l do outro lado da cidade e teria mais
acesso Policlnica do Fonseca?!. A questo do acesso ao territrio
283

uma coisa que est sempre em mutao. Territrio no uma coisa fixa,
do ponto de vista geogrfico. mas do ponto de vista da onde os atores
interagem. No , por exemplo, o corredor virio de Santa Brbara
muito mais... muito, mas no nica e exclusivamente ligado a
Policlnica Carlos Antonio da Silva. O Caramujo que um pouquinho
mas abaixo tem um corredor virio que leva direto Policlnica do
Fonseca. Santa Brbara no tem, tem que botar essa populao
vinculada especialidade, assistncia bsica no, na assistncia
bsica eles ficam em Santa Brbara, mas a eles teriam que pegar dois
nibus para estar l no Fonseca. Essa questo do territrio muito
curiosa! Eu me lembro quando criaram a Policlnica do Fonseca a gente
teve uma discusso com a associao de moradores das reas limtrofes
para que a gente no decidisse assim: voc vai para l por uma questo
geogrfica e voc vem para c, daqui at aqui fronteira, ai a gente
reuniu todas as associaes de moradores para saber o que eles
desejariam e eu me lembro que a gente estava discutindo isso: ns
temos aqui o Morro da Boa Vista - no sei se voc conhece? - e depois
de uma rua daqui o Boa Vista, ali j Juca Branco. assim mesmo! A
distncia no em sentido figurado no, e de repente o que aconteceu?
O pessoal de Juca Branco, que ali onde fica a Joo Brasil, quer ficar
ligado Policlnica do Fonseca. Eu perguntei para o pessoal das
comunidades e os diretores de l: est acontecendo alguma coisa com o
Carlos Antonio, porque to pertinho para vocs e vocs querem ficar
na policlnica longe? No porque ali Comando Vermelho e no outro
Terceiro Comando ou viceversa no necessariamente nessa ordem
e se a gente passar pela Carlos Nascimento de So Loureno a gente
pode sofrer uma represlia. Ento aquilo que era geograficamente mais
lgico, para eles estava ligado situao - sem querer entrar no mrito
da discusso da violncia e da polcia-, mas uma situao que a gente
tem que intervir rapidamente tem que est discutindo com eles, o qu
no quer dizer que fique fixo pelo resto da vida. (Fisioterapeuta Diretor
de Policlnica Territrio Centro - Norte).

A questo do narcotrfico pouco apareceu nas entrevistas, no porque
ela no tenha visibilidade ou destaque, tendo em vista ser um problema
bastante presente na realidade da cidade, mas talvez por conta da
necessidade de abordar uma srie de questes que demarcaram o cotidiano
dessas experincias a partir de um lugar especfico: o lugar profissional.
deste lugar, assim como do da gesto, que so pensados os processos de
trabalho, os modos atravs dos quais se ensina, se assiste e se cuida da
populao, o que pressupe uma ao organizada e consciente sobre a
realidade. Mas as aes intersetoriais intercambiam cuidados, assistncias e
ensino favorecendo a produo de outras prticas e outros princpios
pedaggicos. O que a narrativa do diretor da policlnica revela nos remete a
284

uma abordagem que Ruben Mattos faz do conceito de integralidade aludindo
que se trata de algo mais do que um princpio do SUS.

Nesse contexto, a integralidade emerge como um princpio de
organizao contnua do processo de trabalho nos servios de sade,
que se caracteriza pela busca tambm contnua de ampliar as
possibilidades de apreenso das necessidades de sade de um grupo
populacional. Ampliao que no pode ser feita sem que se assuma uma
perspectiva de dilogo entre seus diferentes modos de perceber as
necessidades de servios de sade. Nesse sentido, a articulao entre a
demanda espontnea e a demanda programada, desde o servio
expressa o dilogo necessrio entre dois modos privilegiados de se
apreender as necessidades de um grupo populacional. Dilogo que
serve como ponto de partida para outras tantas transformaes, que
ainda esto por percorrer (2001: 57).

A integralidade neste sentido envolve uma dimenso conceitual que
no se restringe sade e pode ser muito interessante para a experincia de
intersetorialidade se compreendida tambm pelos profissionais de outras
reas. Da mesma forma, a ao intersetorial e o territrio implicam no
apenas numa base conceitual, mas numa experincia de tipo diferenciado se
comparados s lgicas tradicionais de organizao dos servios de sade,
assistncia social e educao. A sensibilidade de pensar o servio a partir de
um ponto de vista que no seja apenas o profissional e sem abrir mo do
mesmo o desafio maior de uma experincia deste porte. A narrativa revela
uma possibilidade de pensar a organizao de um servio sob um prisma
diferente, muitas vezes inaudvel: o da populao. No seria essa a
preocupao que norteou a proposta pedaggica de Paulo Freire? No seria
esta a demanda dos movimentos sociais em defesa de uma educao
pblica de qualidade? No seria este o desejo das crianas em relao
prpria vida? A intersetorialidade no uma resposta, mas um exerccio.
Compreenso que foi apresentada pelo mesmo diretor, pelo Colegiado
Intersetorial e por vrios outros profissionais diretamente envolvidos com a
experincia. No residiria a, neste exerccio, experimentando a perspectiva
da integralidade no territrio, modificando-o, a dimenso instituinte da
experincia? Sobretudo uma experincia que no surgiu de acordos de
285

gabinetes, mas da combinao de diferentes prticas sociais e profissionais,
do desejo de vrios gestores e trabalhadores, uma prtica que nos faz
pensar que a dimenso instituinte que ela encerra esteja mais na perenidade
do que no xito. A experincia no prosseguiu no formato inaugurado pelas
gestes que as propuseram, mas ela tambm no se desfez por completo,
se forjou em experincia para muitos daqueles que permanecem na rede,
independentemente dos cargos, das coordenaes e dos setores onde hoje
se encontram.
O alcance desta ao, em particular no que se refere rea de
educao foi alm da participao ativa da equipe da Coordenao de
Educao e Sade e tambm, como nas pontas descobertas a partir de
outros processos, identificamos nas demais coordenaes dimenses
intersetoriais, algumas em curso outras como potncia. A cartografia desta
experincia revelou a importncia de uma investigao que ultrapasse as
fronteiras do formal e do que mais visvel, para buscar nas dobras das
marcas institucionais as experincias que no ganham as manchetes e as
pginas iniciais, mas que so de onde brotam os movimentos de encontro da
educao com a cidade. Como no desafio de construir uma educao infantil
que dialogue com as outras polticas sem deixar de se reconhecer as marcas
de uma cultura que se deseja superar.

Essa conversa muito nova para a educao, curiosamente
nova, mas ela imprescindvel, porque as pessoas vo assumindo, e a
gente tem uma lgica na educao infantil de muito assistencialismo.
Tudo se d um jeitinho, eu digo para as pessoas: voc ganhou o cu,
mas no potencializou a autonomia de ningum nessa histria. Ento a
gente precisa de uma aproximao com a assistncia social, com a
sade, a gente precisa de um dilogo muito prximo com o conselho
tutelar que com quem a escola fala mais frequentemente. quando ela
tem a sensao de perder o controle das coisas. Mas ainda uma
relao muito delicada. A gente saiu de uma poca de medo, quando
voc falava em uma escola que ia chamar o conselho tutelar, voc quase
apanhava. Uma vez, uma colega falou que suspeitava que aquela
criana tivesse sofrido abuso, e volta e meia tinha essa fala, um dia eu
falei em uma reunio vamos fazer uma notificao ao conselho tutelar.
Eles quase me bateram. Ento no diga que suspeita, faam alguma
coisa. Depois teve uma fase de descrdito: ai chamar pra qu? As
pessoas riam de voc na escola. Hoje isso mudou. Mas, ainda est
286

muito corroda essa relao, essa conversa. Agora quando a gente
consegue uma conversa boa, um grande parceiro. Eu no estou
falando do conselheiro ser um grande parceiro, Essa instncia, a
existncia dela. Porque voc tem situaes que, eu tive uma maior
relao com o conselho na educao especial, quando voc tem muita
criana que carece de atendimento de avaliaes e os pais no levam. O
conselho um possvel parceiro interessante. At como orientador. Mas,
ainda so relaes que no esto consolidadas (Professora
Coordenadora da Educao Infantil FME).

Particularmente as reas de educao infantil e a de educao
especial convergem para uma necessidade de trabalho intersetorial,
conforme os relatos apontam, pelo prprio perfil do pblico atendido e da
rea que envolve no mbito educacional o enfrentamento da falta de acesso
educao, do direito educao escolarizada em nveis que no esto
ainda universalizados ou que ainda no contam com servios de qualidade.
Neste sentido, apesar de terem participado do seminrio de lanamento da
Ao Intersetorial, observamos que o sentido que a ao ganha nas prticas
cotidianas no se esgota naquela experincia, revelando outros percursos
que a educao vem realizando. Nessas duas reas em especial
articulao com os Conselhos Tutelares e os Conselhos de Direitos, tanto o
da Criana e do Adolescente (CMDCA) quanto o de Defesa dos Direitos da
Pessoa com Deficincia (COMPEDE), fazem parte das aes intersetoriais
no mbito dessas coordenaes.

Bom, a partir de 2005, essa tambm foi uma outra ao muito
interessante dessa gesto administrativa, foi oficializar a ao
intersetorial no municpio. Eu acho esta ao fundamental para qualquer
gesto poltica, uma poltica pblica necessria trabalhar com a
intersetorialidade, inclusive esse um aspecto que eu venho estudando
no meu doutorado tambm, ento fiquei muito feliz quando a gente foi
convidada pelo grupo da intersetorialidade para estar fazendo parte. Por
qu? Porque voc no tem condio de trabalhar hoje com a diversidade
e com a incluso de pessoas com deficincia, e eu estou falando de
pessoas com deficincia, porque a incluso para todos, mas a eu
estou nesse lugar e todos falando especificamente das pessoas com
deficincia. No vejo condio de um sistema educacional hoje que vai
receber alunos com deficincia, como ns estamos recebendo aqui com
gravssimos comprometimentos em conseqncia da deficincia, se a
gente no tiver uma ao intersetorial com a sade e com a assistncia
social para comear. Porque eu colocaria nesse trip, hoje, o trabalho.
Mas a gente comea a dize: mas tem outras importantssimas como a
questo da justia, questo do lazer e da cultura, e dos esportes. A
287

intersetorialidade que hoje a gente tem uma ao muito afinada e que
precisa ser consolidada, mais ainda envolvendo a educao, sade e
assistncia social. Essa j um grande passo, por tudo, por vrias
razes. Primeiro pela natureza do alunado que a gente recebe, a escola
pblica maciamente de classes populares. Ainda que hoje a
secretaria municipal de educao de Niteri esteja recebendo
maciamente famlias de classes mais favorecidas, porque no
encontram outra escola que oferea esse tipo de educao para os seus
filhos, ainda um percentual muito pequeno em relao demanda que
ns temos de crianas com deficincia das classes populares. E voc
sabe, h uma relao muito direta entre pobreza e deficincia. Ento a
ao da intersetorialidade fundamental, a gente no pode trabalhar
com essas famlias se a gente no tiver um aparato da assistncia
social, no sentido de nos trazer informaes sobre a realidade social
dessas famlias, ento esse profissional que em primeiro plano traria
pra gente (Professora Coordenadora da Educao Especial - FME).


O encontro da educao com a cidade no se constitui em um
processo isento de tenses e traumas, no podendo ser interpretado como
um caminho linear. Parte dele foi trilhado como decorrncia da capacidade
de uma rede nova e profundamente marcada pela necessidade de verter-se
em alternativa de democratizao do acesso educao escolarizada no
municpio. Uma rede que em pouco tempo viveu alternncias de poder e de
concepes de educao to diferenciadas, sendo capaz de construir nesse
percurso, to caro nossa cultura poltica, as angstias da descontinuidade
das aes pblicas. Imprimiu-se nesse contexto marcas que a fizeram
sobressair no cenrio regional, incluindo a educao no elenco das polticas
que do visibilidade externa cidade enquanto padecem de visibilidade
interna para suas prprias necessidades. Uma rede que se sentiu fortalecida
e ameaada pelas gestes com forte apelo acadmico e que foi desafiada a
sair de seus espaos tensos e problemticos, mas familiares, para outros
mais tensos e muito pouco familiares.
A Ao Intersetorial teve na educao um de seus pilares, permitindo-
a se confrontar com as demais polticas e profissionais e perceber-se, a partir
do outro, na construo de propostas coletivas ambiciosas e, ao mesmo
tempo, prximas do desejo de construir uma cidade efetivamente educadora.
A experincia da intersetorialidade possibilitou para alguns profissionais da
288

rea de educao, seja na Ao Intersetorial ou nos dilogos intersetoriais
forjados nas rotinas das coordenaes e de algumas escolas, acenar para a
construo de uma nova territorialidade no s da educao, mas das
polticas pblicas.

Eu no vejo um projeto claro de ao em conjunto das trs ou
das vrias outras reas, porque ns estamos pensando intersetorial na
rea de assistncia, sade e educao, mas, por exemplo, no que tange
a poltica da pessoa com deficincia ns temos de pensar no urbanismo,
na questo do fim das barreiras arquitetnicas, ns temos que pensar na
questo do transporte na adaptao dos nibus. Ento, intersetorial no
pode ser pensando somente entre a sade, assistncia e educao, tem
de ser pensada intersetorial mesmo. Por isso os conselhos podem dar
uma ajuda muito interessante dentro dessa discusso de
intersetorialidade, porque corre o risco de ficarmos no intersetorial
entendendo apenas sade, educao e assistncia. Ou a gente pensa
de uma maneira transversal o governo com as equipes, e ai tem essa
questo do ambiente, de uma srie de coisas, ou ento a gente no vai
ter intersetorialidade, vai ter nichos de polticas envolvendo grupos
apenas (Professor da Coordenao de Educao e Sade Territrio de
Itaip Leste-Oeste).

A experincia de intersetorialidade, tomando particularmente a rea de
educao, no envolveu o conjunto de seus profissionais e talvez no tenha
atingido as escolas em propores semelhantes, mas inegavelmente
representou com interessante confronto entre o desejo e a formalizao da
concepo de Cidade Educadora e as condies objetivas de sua efetivao.
Representou um importante exerccio de construo que ultrapassou o plano
dos discursos.

3.4- As infncias que se forjam entre as polticas e as redes na cidade.

Tomando a infncia como uma produo histrica, socialmente
construda a partir de relaes concretas em uma sociedade, os modos
como os servios esto organizados, como foram pensados e de fato so
implementados na rea da infncia representam um aspecto importante para
a compreenso dessa produo. Da mesma forma, as prticas profissionais,
as aes polticas e as mobilizaes sociais emprestam significativa
289

contribuio nesta direo. De quais infncias podemos falar na cidade de
Niteri considerando suas redes? Podemos pensar, a partir das dinmicas
das polticas pblicas e das redes sociais, em uma infncia da poltica na
cidade? As interrogaes sobre a produo social da infncia em Niteri
levaram a considerao de como que em torno das polticas pblicas, a partir
de seus relacionamentos com a sociedade civil e a sociedade poltica, foram
forjadas aes intersetoriais e redes que ora estiveram prximas ora
distantes, tecendo as tramas da esfera da reproduo social na cidade.
Quando examinamos as particularidades da rea de educao em
relao s formas como a infncia vem sendo pensada e socialmente
construda na cidade a educao infantil ganha, inegavelmente, maior
destaque. Para alm dos aspectos mais evidentes, concernentes ao fato de
que se trata do nvel da educao escolarizada diretamente voltado para
esta categoria social, ressaltamos a trajetria construda no mbito da
poltica de educao como produtora de dispositivos que ilustram as tenses
e os desafios que envolvem as diferentes prticas sociais e pedaggicas em
relao a este universo. Constatamos que as discusses e os debates sobre
a educao infantil produziram importantes sistematizaes como as que
resultaram do encontro Niteri pensando a educao dos pequenos e as
que constam no documento Educao Infantil- Subsdios para o Plano
Municipal de Educao de Niteri, na Proposta Pedaggica da Rede
Municipal de Educao de Niteri Escola de Cidadania e nas metas para a
Educao Infantil do Plano Municipal de Educao.
A anlise documental revelou entre as prticas e os discursos
governamentais um esforo voltado para o reconhecimento de uma infncia
plena de direitos, para a qual a educao ao mesmo tempo expresso e
forma de alcance. Uma educao que valoriza e se apia sobre o princpio
da cidadania tem como pressuposto o acesso educao escolarizada
desde os primeiros anos de vida e, neste sentido, o grande desafio da
educao infantil em Niteri o de assegurar esta condio (SECRETARIA
MUNICIPAL DE EDUCAO/FUNDAO MUNICIPAL DE EDUCAO DE
290

NITERI, 2003). Para tanto, preciso lidar com as prprias contradies de
sua rede. Ao recuperarem as discusses do Encontro Municipal Niteri
Pensando a Educao dos Pequenos nos textos temticos relativos aos
encontros preparatrios para o Plano Municipal de Educao trs
professoras da rede municipal produziram uma reflexo provocativa sobre a
educao infantil na cidade afirmando que ela ainda muito nova para
alguns avanos e velha para batalhas ainda no ganhas e que se encontra
em um momento transitrio de um ritual de passagem onde os vrios
momentos da histria da educao infantil ocorrem numa mesma rede
pblica e no mesmo tempo histrico (SANTOS, GARCIA e SOUZA, 2003:
19). A tripla composio da rede municipal assentada em unidades com
perfis e vnculos institucionais to diferenciados como as UMEIs, as unidades
do Programa Criana na Creche e aquelas vinculadas rea da assistncia
reveladora de que o esforo de ampliao do acesso educao infantil
parte de um quebra-cabea poltico, pedaggico e social complexo para
aqueles que se encontram envolvidos com a rea, em particular, para os
gestores da rea de educao.
Nos encontros preparatrios para o Plano Municipal de Educao,
realizado em 2003, a temtica da educao infantil foi abordada por vrios
professores da rede, cujas reflexes foram sistematizadas e compuseram o
caderno contendo os Subsdios para o Plano Municipal de Educao de
Niteri Educao Infantil. As contribuies levantadas para se pensar os
desafios desta rea alm de apontarem para a pluralidade da rede, tomada
em sua trajetria vinculada educao, assistncia e ao movimento
comunitrio na cidade, sinalizaram dois aspectos bastante importantes: a
garantia de que de fato os recursos do FUNDEB fossem assegurados para a
formao de professores e melhoria da infraestrutura de trabalho e o
necessrio estabelecimento de uma ao integrada entre diversas
secretarias, no sentido de se garantir uma Poltica Pblica Intersetorial
(SECRETARIA MUNICIPAL DE EDUCAO/FUNDAO MUNICIPAL DE
EDUCAO DE NITERI, 2003).
291

A afirmao de uma infncia cidad do ponto de vista da educao
tem, portanto, um caminho a ser percorrido no que diz respeito tanto
ampliao do acesso quanto em relao forma como ele se dar. Esta
trajetria teve nas discusses da I Conferncia Municipal de Educao de
Niteri, realizada entre 19 e 21 de outubro de 2007, e na aprovao do Plano
Municipal de Educao em 31 de outubro de 2008, um ano depois, marcos
importantes. A primeira afirmao que o Plano apresenta o reconhecimento
de Niteri como Cidade Educadora e a valorizao, neste sentido, da
intersetorialidade, uma referncia central para a proposio de metas
referentes aos 07 itens que compem o documento: I- Educao Bsica; 1-
Nveis de Ensino (1.1- Educao Infantil; 1.2- Ensino Fundamental; 1.3-
Ensino mdio e Educao Profissional); 2- Modalidades de Ensino (2.1-
Educao de Jovens e Adultos e 2.2- Educao Especial); II- Educao
Superior; III- Formao e Valorizao dos Profissionais da Educao; IV-
Gesto da Educao e Sistema Municipal de Ensino; V- Financiamento da
Educao; VI- Acompanhamento e Avaliao do Plano; VII- Cidade
Educadora: Diversidade, Intersetorialidade e Transversalidade (1- Educao
Ambiental; 2- Educao e Relaes tnico-Raciais; 3- Educao e
Preveno; 4- Educao e Sade; 5- Educao e Diversidade de Gnero; 6-
Educao e Cultura; 7- Educao e Comunicao; 8- Educao Digital). No
tocante educao infantil o plano estabelece 14 metas e 22 aes a serem
alcanadas desde a vigncia do plano at o prazo mximo de 10 anos,
conforme consta da tabela que se segue.

QUADRO VII
Metas, Aes e Prazos relativos Educao Infantil no Plano Municipal de
Educao de Niteri.

Metas Aes Pr.
1. Ampliar a oferta de Educao Infantil, de forma a
atender 100% das crianas de 0 a 3 anos e 100%
das crianas de 4 e 5 anos.

1. Expanso do nmero de
matrculas na Educao
Infantil no Sistema
Municipal de Educao de
Niteri, respeitando o
nmero de alunos por
A
292

turma, de acordo com a
legislao em vigor.
2. Adequar as Unidades de Educao Infantil, do
Sistema Municipal de Ensino de Niteri, a padres
mnimos de infra-estrutura que assegurem o
atendimento s caractersticas das distintas faixas
etrias e s necessidades do processo educativo,
visando estabelecer um ambiente social e inclusivo
acolhedor.
2. Fiscalizao e
acompanhamento das
atividades das Unidades de
Educao Infantil pblicas
e privadas, pelo Poder
Pblico, incluindo o
Conselho Municipal de
Educao, com base na
legislao vigente.
C
3. Autorizar o funcionamento de Unidades de
Educao Infantil, pblicas e privadas, que
atendam ao disposto na legislao vigente.
3.1. Autorizao de
funcionamento de
Unidades de Educao
Infantil, nos termos da Lei.
3.2. Acompanhamento e
assessoramento, pelo
Poder Pblico, dos
estabelecimentos de
Educao Infantil, visando
sua regularizao.
F
4. Fiscalizar e fazer cumprir a legislao da
Educao Infantil do Sistema Municipal de Ensino.
4. Consolidao do
credenciamento de todas
as Unidades de Educao
Infantil na Cidade.
F
5. Garantir que o exerccio docente, em cada grupo
de alunos nos turnos de funcionamento da Unidade
de Educao Infantil, seja realizado pro professor
habilitado.
5- Fiscalizao de acordo
com a legislao vigente.
F
6. Garantir, por parte do Poder Pblico Municipal, a
alimentao escolar com equilbrio nutricional para
as crianas atendidas nas Unidades Educacionais
da Rede Municipal de Educao e nas instituies
conveniadas.
6. Aquisio, fornecimento
e superviso de merenda
escolar sob a
responsabilidade do
Municpio, atravs de
profissional habilitado, com
a superviso do Conselho
de Alimentao Escolar.

E
7. Mapear as demandas e as ofertas existentes na
Cidade em Educao Infantil com a finalidade de
proteger os ndices anuais de atendimento, de
modo a alcanar a meta 1.
7.1. Realizao de um
censo educacional,
mapeando demandas e
ofertas da Educao
Infantil na Cidade.
7.2. Organizao e
atualizao anual de um
sistema de informaes
sobre o atendimento
Educao Infantil no
municpio.
D
8. Atingir o atendimento em tempo integral na
Educao Infantil, em pelo menos 60% dos alunos
de 0 a 5 anos.
8.1. Promoo de debates
sobre a importncia da
educao em tempo
integral, com a participao
da comunidade escolar.
B
293

8.2. Adoo de estratgias
que possibilitem este
atendimento.
9. Municipalizar as Unidades estaduais de
Educao Infantil.
9. Ampliao dos canais de
dilogo entre Municpio e
Estado para que se
promovam as condies
necessrias
municipalizao, sem
perda de qualidade do
trabalho pedaggico e sem
prejuzo aos profissionais,
alunos e suas famlias.
F
E
E
10. Mobilizar a sociedade e ampliar os espaos de
discusso e de ao voltados para a educao das
crianas de 0 a 5 anos.
10.1. Implementao de
uma poltica intersetorial
entre os rgos pblicos.
10.2. Mobilizao dos
diferentes sujeitos
envolvidos na educao
infantil, instituies pblicas
e privadas, Conselhos
municipais e sociedade
civil, com vistas ao melhor
atendimento infncia e
ampliao do debate.
10.3. Implementao e
fortalecimento do Frum de
Educao Infantil de
Niteri.
G
11. Garantir em todas as Unidades de Educao
Infantil, do Sistema Municipal de Ensino, o horrio
de planejamento e estudo semanal includo na
carga horria contratada do professor.
11.1. Regulamentao da
meta pelo Conselho
Municipal de Educao de
Niteri.
11.2. Fiscalizao,
conforme legislao
vigente
E
12. Assegurar, em todas as Unidades de Educao
Infantil, a presena de profissional formado em
pedagogia para exercer a coordenao
pedaggica.
12.1. Contratao de
pedagogo para as escolas
pblicas atravs de
concurso pblico.

F
294

13. Implementar programa de formao em servio,
no Sistema Municipal de Educao, que contemple
as duas dimenses do atendimento criana de 0
a 5 anos: o cuidar e o educar.
13.1. Articulao e parceria
com as Instituies de
Ensino Superior para a
execuo e o
acompanhamento dos
programas de formao em
servio, voltados aos
profissionais de educao
infantil.
13.2. Criao, no Sistema
Municipal de Educao, de
programas de dos
profissionais da educao,
a serem prioritariamente
desenvolvidos como
formao em servio.
E
14. Extinguir, progressivamente, os cargos de
monitor, atendente, agente educador infantil, entre
outros, no mbito do Sistema Municipal de
Educao, mesmo que ocupados por profissionais
concursados em outras secretarias ou na secretaria
de educao, em conformidade com a Poltica
Nacional de Educao Infantil.
14.1. Fiscalizao
conforme a legislao em
vigor.
14.2.Transferncia dos
servidores pblicos para o
quadro suplementar sem
perda ou prejuzo do
trabalhador.
E
Legenda relativa ao prazo: (A) 10 anos; (B) 5 anos; (C) 3 anos; (D) 2 anos; (E) A
partir da vigncia do Plano; (F) De acordo com a legislao em vigor e (G) Permanente.
Fonte: Plano Municipal de Educao de Niteri (PREFEITURA MUNICIPAL DE
NITERI, 2008).


Observamos que as metas elencadas dizem respeito: ampliao,
adequao e autorizao de funcionamento das unidades educacionais, s
suas condies de funcionamento e fiscalizao e aos processos de
avaliao e investigao da educao infantil. Contudo, ao longo desses trs
grupos de metas alguns aspectos merecem maior ateno. O primeiro deles
diz respeito ao fato de que entre a proposta que subsidiou o debate e o que
foi de fato aprovado, algumas alteraes foram bastante significativas e
ilustram as tenses presentes na relao entre o poder pblico e a esfera
privada. Na proposta inicial no prazo de 10 anos no se teria alcanado a
universalizao da oferta de educao infantil para as crianas, seja na faixa
de 0 a 3 anos de idade, cuja meta era de 50%, seja na de 4 e 5 anos, cuja
meta j um pouco mais ambiciosa, de 80%. No Plano os dois percentuais
sobem para 100%, contudo, em uma cidade com a forte presena do ensino
privado no necessariamente o empresarial, mas tambm o filantrpico e o
295

no-governamental em que pese o estabelecimento da meta da
universalizao do acesso, no foi definido o percentual de participao da
educao pblica, referindo-se genericamente ao Sistema Municipal de
Educao que engloba o conjunto das instituies de educao infantil
privadas, conforme consta da LDB. Vale destacar que na proposta que serviu
de base para a discusso do plano na meta relativa mobilizao da
sociedade para o atendimento em educao infantil (meta 10) uma das
aes previstas era o fomento s parcerias com as instituies privadas,
alterada para a mobilizao de diferentes sujeitos e passando a incluir o
Conselho Municipal e a sociedade civil, o que desloca a nfase do
atendimento para o do controle social. Portanto, no possvel afirmar, neste
sentido, que a educao infantil pblica municipal almeje ultrapassar a sua
feio de educao voltada para os segmentos populares a partir da
universalizao do acesso, em razo de que no se qualificou quanto o
poder pblico responder por esse investimento e nem de que forma.
Um segundo aspecto que vale destacar, nesta mesma direo, a
ausncia completa de referncias ao Programa Criana na Creche. As metas
e aes no se referem ao futuro do programa, no indicando nem sua
incorporao rede e nem seu significado e peso nos processos de
ampliao e consolidao da educao infantil no municpio. Acreditamos
que essa ausncia no seja casual e expressa as dificuldades polticas e
pedaggicas dos diferentes nveis e instncias da gesto municipal em lidar
com a ambigidade de um programa que de fato expressa uma conquista
social, mas cuja permanncia e expanso ferem o princpio da
responsabilidade pblica da educao municipal para com este nvel de
educao, como ilustra tanto a fala da Coordenadora da Educao Infantil da
FME como da Coordenadora do Programa Criana na Creche.

A gente tem, na verdade a rede privada, as confessionais e as
com fins lucrativos que so acompanhados pela COESE, que tem uma
portaria que as regulamenta. E voc tem dentro da rede municipal as
pblicas e as do Programa Criana na Creche. Eu confesso que isso pra
296

mim uma conversa com a qual eu estou muito entalada: essa conversa
de que no s com Niteri porque poltica do Governo Federal. A gente
tem o programa criana na creche e tem a poltica de convnio, que tem
um dado importante nessa gesto que foi o de orientar e regulamentar
essa forma de convnio. Isso sem dvida um mrito dessa gesto.
Embora se dependesse de mim no tinha convnio, que igual a
universalizao j. Voc tem a histria do convnio j desde um bom
tempo. E a voc tem, ate uma coisa que aconteceu no encontro do MEC
que eu fui participar de uma discusso sobre isso. Voc no pode
desmerecer a luta, das associaes de moradores, nos aos 70 pelas
creches comunitrias, na Rocinha. Isso tem um valor incontestvel. S
que a gente no pode pensar sobre ele e ficar quieto. Nos anos 70 as
pessoas foram hericas, mas a gente tem que ir para alm disso. Eu no
posso fazer uma escultura a seu louvor e no andar alm do que voc
andou. S que a a gente vem em um momento, pelo qual que nesse
pas a gente j brigou um bocado e h muito tempo vem brigando, por
verba pblica para escola pblica. E a quando eu falo que o PT no
mais o mesmo, eu falo isso com muita tranqilidade, porque eu no sou
filiada ao PT, mas sou petista desde fundao, panfletei muito, militei
muito, andei muito com bandeira. Tenho muita autoridade para fazer a
crtica e estou dentro do governo hoje. Sei que as mudanas que
ocorreram no prprio partido, por vrias razes, inclusive, para chegar ao
poder. E a est tudo bem!? No d para ser a vida inteira oposio,
muito cmodo, no d mais para falar que s o outro est errado. Tem
que ir l mostrar como que se faz. Mas paga-se um preo. E esse preo
foi uma acomodao do partido a uma poltica neoliberal. Eu no tinha a
menor expectativa de que o governo do Lula fosse um governo Petista,
naquilo que a gente sonhou. Eu no esperava o socialismo no dia
seguinte. Mas assinou e deu cumprimento a todos os compromissos
polticos assinados, porque h compromissos polticos nisso. Porque se
voc no atende aos acordos na hora do financiamento no liberado.
assim que funcionam as relaes internacionais, tem os tratados daqui e
dali. Ento, o governo Lula vem dando conta direitinho desse projeto. E a
LDB, deixa margens para isso, todas as orientaes, todas as legislaes
do margem para isso, das relaes em pblico e privado. Permitindo o
financiamento pblico da escola privada. E a o que hoje o
financiamento da creche comunitria? o pblico no privado porque
todas as igrejas podem montar uma creche. timo, monta com seu
dizimo. Mas, Niteri j tinha essa prtica, que diferente daquele
movimento dos anos 70, e um outro contexto. Mas se no me engano
comeou no governo Jorge Roberto Silveira, na primeira gesto de
Godofredo h um incremento e nessa gesto tambm. O que acontece
que nessa gesto o projeto estava vinculado ao gabinete do prefeito, a o
Waldeck consegue trazer para a FME, ento o Programa Criana na
Creche passa a estar vinculado FME (Professora Coordenadora
Educao Infantil FME).

As conquista sociais aqui referidas e contextualizadas em seu tempo
histrico no devem ser negadas, mas a realidade dos prprios movimentos
comunitrios se modificou bastante e travar esse debate tem sido muito difcil
e conflituoso para aquele que esto nos espaos de coordenao de
297

estruturas to diferenciadas e que podem, em ltima instncia, levar a uma
duplicidade cada vez maior da rede de educao infantil no municpio se no
consideradas as reais diferenas dessas unidades, no apenas em relao
rede pblica, mas no interior do prprio Programa Criana na Creche cujos
vnculos institucionais e comunitrios implicam em relaes so
profundamente delicadas.

Por exemplo, as instituies religiosas. Eu sempre alertava
para que elas no levem... - a que se dava o conflito - uma
tendncia de fazer daquela creche uma extenso de sua filosofia. Isso
muito difcil de voc controlar. Tem que ser uma gesto que se comece
no incio, que diga que aquilo no delas e que elas no podem dar um
carter pessoal de filosofia religiosa porque as instituies filantrpicas
usam a creche sim para angariar mais pessoas sim para suas religies e
mais doaes para suas instituies. Tranqilo! E se o programa no
estiver atento isso vai acontecer mesmo. E nas associaes de
moradores no, por qu?! As mes brigam e cuidam das creches e elas
no deixam que os conflitos da comunidade, e nem a prpria
comunidade mesmo que ela esteja dentro de uma rea de risco e de
trfico. Quer ver, h dois meses foi assaltada a creche do morro do Ing:
Palcio. Olha s, muita coragem dos meninos que assaltaram, foram
pegos no mesmo dia. Tiveram que devolver tudo. Porque os filhos deles
estudam. As mulheres deles trabalham l. A creche comunitria um
tesouro da comunidade tem que no tem conflito que chegue perto.
Porque mesmo que seja em rea de risco eles cuidam (Coordenadora do
Programa Criana na Creche).

O terceiro aspecto est relacionado com o processo de
municipalizao da rede estadual que revela a tendncia de reconhecimento
da prerrogativa do municpio quanto oferta desse nvel de ensino. Em
relao ao ltimo aspecto que desejamos sublinhar, e que envolve as metas
e aes que procuram estabelecer parmetros comuns no que tange s
coordenaes pedaggicas, contratao de professores e adoo da
proposta de tempo integral, numa clara preocupao com a garantia das
condies de desenvolvimento pedaggico das unidades
independentemente de sua natureza institucional, houve uma significativa
alterao entre a proposta e o que foi aprovado no plano. Na meta nmero
12 que trata de assegurar nas unidades de educao infantil a presena de
profissional formado em pedagogia, havia na proposta inicial uma meta que
298

previa a adoo de procedimentos padronizados, nas instituies
particulares, para a contratao de pedagogos e que no consta do Plano
aprovado. As metas 13 e 14 no constavam da proposta e s aparecem no
Plano, resultado, neste caso, diferentemente do que ocorreu com a meta 12,
do reconhecimento dos esforos empreendidos pelos profissionais da FME
de valorizao das relaes e condies de trabalho no campo da educao
infantil considerando-se a particularidade da rede pblica.
A Coordenao de Educao Infantil da FME, sobretudo a partir das
aes de capacitao e de acompanhamento pelas equipes de referncia,
tem procurado garantir que as aes desenvolvidas tanto nas UMEIs quanto
nas unidades do Programa Criana da Creche tenham as mesmas diretrizes
para o desenvolvimento do trabalho pedaggico. As referncias contidas no
plano quanto presena de um coordenador pedaggico com formao
especfica e s condies de trabalho j constituem parte do trabalho
realizado por esta coordenao ou das aes de assessoria e
acompanhamento da equipe do PCC. Esforo que busca diminuir as
distncias entre as duas modalidades de insero na rede municipal, mas
que no equaciona suas diferenas. Durante o processo de entrevista nos
chamou a ateno a composio das equipes que atuam nas unidades de
educao infantil formada por professores e pelo agente educador infantil,
neste caso, trabalhadores que atuam nessas unidades sem possurem
formao especfica, conforme determina a LDB, o que justifica a
incorporao da meta 14 no Plano Municipal de Educao na parte referente
educao infantil. Esse quadro est presente nos dois tipos de unidade,
contudo trata-se de um quadro em extino na FME, enquanto que constitui
um grupo com forte presena nas creches comunitrias. As diferenas no
se restringem ao aspecto quantitativo, elas ganham visibilidade por
representarem uma diviso social e tcnica do trabalho que dicotomiza o
educar e o cuidar na educao infantil.

Se meu aluno precisa de ajuda para comer, ele no come
sozinho por alguma razo, pela idade ou por alguma questo mais
299

especifica. Eu sou professora dele, eu o ajudo, no vou ficar esperando
que algum chegue para fazer isso. Bom, mas quando a rede assume
essa escola com essa estrutura, em horrio integral ela est assumindo
essa diviso. O cuidar do agente. Ento a gente vem amadurecendo
dessa discusso, essa combinao teve um papel muito importante.
Ainda na gesto do professor Waldeck e com o professor Armando isso
se intensifica, em 2005 e 2006, de que se no h distino entre o
educar e cuidar, ento voc no tem que ter professor em um horrio e o
agente no outro, voc tem que ter educadores o dia inteiro e o cuidar
nosso, meu e seu. E o educar tambm. Ento a gente vem em uma
discusso de que, alias no s na educao infantil no, de que todo
profissional quando passa pelo porto de uma escola ele educador; a
merendeira educadora, o servente educador o porteiro educador.
Ele no professor, mas ele est sempre em um ato educativo
(Professora Coordenadora da Educao Infantil FME).

Essa concepo que se deseja imprimir ao trabalho em todas as
unidades, segundo a ilustrao feita pela Coordenadora da Educao Infantil
da FME, esbarra em condies polticas e institucionais que no so
facilmente superveis. Nesta direo, a ausncia de referncias quanto ao
Programa Criana na Creche constitui em mais um obstculo para o
reconhecimento da cidadania da infncia em funo de que processos de
trabalhos diferenciados em relao a essa dimenso pedaggica apontam,
invariavelmente, para resultados bem distintos.
Outros itens do Plano Municipal de Educao tambm fazem
referncias infncia, como nas metas de ampliao dos programas de
preveno ao uso e abuso de lcool e outras drogas nas escolas desde a
Educao Infantil e de promoo de aes intersetoriais, no mbito do
esporte, cultura, lazer e educao, com vistas ao atendimento integral s
crianas, aos jovens e aos adultos da Cidade. Em relao ao ensino
fundamental destacamos as seguintes metas: universalizar, com qualidade
socialmente referenciada, o atendimento de todos os alunos do Ensino
Fundamental do Municpio, garantindo o acesso, a permanncia e o sucesso
escolar de todas as crianas (no perodo de 6 anos); reduzir,
gradativamente, o ndice de repetncia e evaso escolar no Ensino
Fundamental, a partir de polticas pblicas comprometidas com a
universalizao do Ensino Fundamental; atingir o atendimento integral no
300

ensino fundamental da Rede Municipal de Educao, em pelo menos, 10%
das unidades escolares (10 anos)
71
; e municipalizar o atendimento dos
anos iniciais do Ensino Fundamental (de acordo com a legislao vigente),
que ao apontarem para a municipalizao da educao em vrios nveis,
para a articulao intersetorial e para o estabelecimento de aes de
enfrentamento daqueles problemas que possam ferir o direito educao de
qualidade, evidenciando a coeso do Plano em termos da afirmao da
condio de Cidade Educadora. Muito embora algumas delas no explicitem
qual ser o peso da rede pblica municipal no processo de universalizao
do acesso educao. Considerando as particularidades que decorrem da
presena do ensino privado na cidade, em toda a sua diversificada
composio, a infncia que o poder pblico deseja produzir a partir da
educao sugere que ela no se sustente em diferenciaes significativas do
ponto de vista das orientaes polticas e pedaggicas contidas no Plano,
mesmo que genericamente apontadas. Porm, ao no indicar qualquer
alterao em relao s formas de ingresso, a educao infantil, de certo
modo, se inscreve nos processos de diferenciao das classes e suas
fraes pela via da educao.
Cabe destacar que o plano se refere educao na cidade, no
apenas educao pblica, regulando, assim, parmetros que servem para
todas as instituies educacionais independentemente de sua natureza
jurdica. Conforme j sublinhamos as diferenas no interior da educao
infantil so mais perceptveis se compararmos as condies de trabalho e
institucionais entre as UMEIs e as creches comunitrias. Mas a parcela da
educao infantil que se expande a passos largos na cidade a que est
vinculada rede privada, que mercantiliza os servios educacionais. Embora
as sua instalaes fsicas possam, em grande parte e em vrios itens,
superarem as das unidades pblicas e comunitrias o mesmo nem sempre
ocorre em relao s preocupaes pedaggicas. A nfase na educao

71
Na proposta inicial esse percentual era de 30%.
301

infantil na esfera pblica, correta e necessria, no deve representar um
descuido ou uma desateno com o que se passa nas unidades privadas.
Ocorre que o acompanhamento das unidades de educao infantil
realizado por instncias distintas dentro da FME, a Coordenao de
Educao Infantil responsvel pelas UMEIs, o Programa Criana na
Creche pelas creches comunitrias e a Coordenao de Estudo e
Superviso Escolar (COESE) pelo acompanhamento das unidades privadas,
cuja autorizao de funcionamento depende da aprovao do Conselho
Municipal de Educao, o que por vezes dificulta um maior controle social
sobre as condies de desenvolvimento do conjunto das unidades.
Para uma das professoras que atua na COESE os estabelecimentos
privados no campo da educao infantil so hoje merecedores de uma
ateno especial em razo de no cumprirem todas as exigncias
necessrias garantia de uma educao de qualidade. Sua reflexo
subverte a tradicional lgica da relao da escola pblica com os Conselhos
Tutelares ao propor um vis de relacionamento que aponta para a funo de
zelar pelas polticas dirigidas infncia, interrogando sobre as condies
desse tipo de oferta.

E outra coisa, na privada existe o cunho comercial, ento eles
no tem a preocupao com a educao, com o trabalho pedaggico,
com o bem-estar, com a sensibilizao em relao educao infantil
nesse atendimento. Eles tm preocupao com maior lucro e com
menor custo, ento voc v coisas absurdas. Ento, o que eu vejo
atualmente, voc precisa cada vez mais articular isso. Acho que o
conselho tutelar, com todas as crticas que todo mundo pode falar e
colocar, mas foi uma coisa bem bolada que criaram, existe o antes do
conselho tutelar e o depois do conselho tutelar, na escola eu vejo isso
nitidamente, qualquer dvida que eu tenha aonde que eu iria? Ele
facilita, ele articula, ele envolve o ministrio pblico, ele envolve, por
exemplo, a assistncia social, ele um articulador, ele vai fazer visita.
Lgico, tm conselheiros e conselheiros. Eu tive experincias com
excelentes conselheiros, companheiros, pessoas que eram coerentes,
equilibradas e que estavam buscando o bem-estar daquela criana e
daquele adolescente, outros no. Agora, o conselho tutelar no uma
conquista poltica? No um voto? Voc no vota como teu
representante? Ento, a gente tem que aprender a participar e a votar.
Essa a sensao que eu tenho. Acho isso. (Professora da
Coordenao de Estudo e Superviso Escolar - FME).
302


Outra meta presente no Plano relativa infncia diz respeito
garantia de que crianas e adolescentes hospitalizados tenham o direito
educao. Trata-se da continuidade e ampliao das aes do programa de
pedagogia hospitalar que so desenvolvidas pela Coordenao de Educao
e Sade. Essas aes ganharam destaque na ltima gesto e foram
sistematizadas em uma publicao organizada pela prpria equipe e da qual
extramos um trecho que aponta de forma bem clara a relao entre a
concepo que orienta esse campo de ao e as condies em que de fato
se efetiva.

A criana internada em uma unidade hospitalar est
temporariamente distante do seu grupo escolar e origem, mas no
deixou de ser sujeito de conhecimento. A escola no hospital, portanto
deve garantir que essa criana d continuidade ao processo de
construo de conhecimento e reestruture seu vnculo com sua escola
de origem, levando em conta sua nova condio. Quando a escola de
origem de cada estudante internado concebe um currculo em que
diversas temticas so discutidas para alm das aes pontuais e das
disciplinas especficas, sua relao com a escola do hospital ser mais
fcil. No haver uma ruptura to grande no modo de operar este
currculo entre as duas escolas. Todavia, o que ocorre de fato que h
uma ruptura em funo da lgica fragmentria que ainda regula a
construo curricular da escola tradicional (AROSA, RIBEIRO e
SARDINHA, 2008: 57)

A proposta da pedagogia hospitalar surgiu no bojo das prticas e
preocupaes da Coordenao de Educao e Sade com a
intersetorialidade. Integra, portanto, o conjunto das aes que passaram a
representar um movimento de aproximao da educao em relao
cidade, s demais polticas e instituies pblicas. Neste caso, em particular,
trata-se de uma aproximao que, preocupada com a fragmentao da
realidade social, se prope a enfrentar a fragmentao do processo de
aprendizado acirrada pelas condies de adoecimento das crianas e
adolescentes. Aponta, portanto, para uma perspectiva de compreenso da
infncia em suas mltiplas dimenses, no apenas a educacional, mas
envolvendo a sade e outras reas. O depoimento que se segue bastante
303

sugestivo de como se deu o percurso construdo pela equipe nos diferentes
relacionamentos institucionais e profissionais que a intersetorialidade requer.
Assim ao ser argida se identificava avanos no campo das polticas
dirigidas infncia na cidade a resposta de nossa entrevistada foi positiva,
em particular na relao entre a educao e a sade.

Percebo. As campanhas de vacinao, uma srie de
indicativos assim, eu estou dentro de um hospital peditrico, dentro do
programa de pedagogia hospitalar, o maior ndice de crianas internadas
so de crianas pequenas, quanto menor a idade maior o nmero de
internaes, eles tm at uma correlao, a criana mais velha fica
menos doente. Ento voc v toda uma proposta de humanizao dos
staffs e legislaes botando a obrigao de brinquedoteca, a prpria
escolarizao da criana internada e a questo da me acompanhando a
criana. Isso coisa recente. Eu lembro que quando eu cheguei no
Getulinho, em 1972, h dez anos atrs, eu fui fazer uma festa no
berrio e foi um problema. O Servio Social brecou de se fazer festa de
aniversrio da criana internada. Hoje em dia se a gente no fizer o
movimento eles estranham: u, no vai ter nada no, no aniversrio
de fulano?. Entende?! Isso mostra um movimento que maior e no qual
a gente est envolvida. E um movimento que local. Hoje a gente v o
Getulinho muito mais preocupado com essa criana do que com a
doena (Membro do Colegiado Intersetorial e da Coordenao de
Educao e Sade).

O enfoque na criana, apontado acima como uma mudana na cultura
institucional, tem sido um trao marcante na trajetria da educao pblica
na cidade. Tivemos a oportunidade de observar esta preocupao tanto nas
narrativas dos professores e coordenadores da FME quanto nos documentos
institucionais. Ela est presente no s na educao infantil, mas tambm na
pedagogia hospitalar, na educao especial e no ensino fundamental. Um
dos elementos justificadores, segundo nossa percepo, dessa tendncia
est relacionado ao investimento realizado no municpio, com todas as suas
tenses e divergncias, em relao adoo do sistema de ciclos. Ao propor
romper com o padro da seriao a rede municipal deflagrou uma srie de
eventos e debates que subsidiassem os professores para a discusso e
compreenso das mudanas que essa adoo implicaria. Vale sublinhar que

72
Getulinho o modo como chamado e conhecido na cidade o Hospital Peditrico Getlio Vargas
Filho.
304

este esforo contou com a assessoria de um grupo de professores da
Faculdade de Educao de Educao da UFF atravs de um projeto do
projeto de extenso universitria As artes de fazer a educao em ciclos nas
escolas da Rede Municipal de Educao de Niteri: memrias e dilogos em
processo, coordenado pela Professora Rejany dos Santos Dominick.
A proposta de ciclos tem sido geralmente abordada nos meios de
comunicao a partir de elementos muito superficiais e que atendem mais
aos interesses de desqualificao da educao pblica do que de fato buscar
alternativas poltico-pedaggicas que aproximem a educao da
complexidade da dinmica social que marca de forma bastante acentuada os
processos de ensino e aprendizagem na atualidade. A sua incluso como
componente da Proposta Pedaggica da Rede Municipal de Educao de
Niteri decorre da trajetria de debates que particularizam a dimenso
coletiva do esforo de consolidao da educao pblica municipal que, com
avanos e recuos, tem sedimentado conquistas que sobrevivem
instabilidade decorrente das alternncias de gesto da poltica local. A
Proposta Pedaggica da Rede Municipal de Educao de Niteri Escola
de Cidadania ressalta a importncia da organizao do sistema de ensino
em sintonia com as fases de desenvolvimento humano.

Os ciclos de formao se distinguiriam por considerar as fases
do desenvolvimento humano uma vez que a construo do
conhecimento ocorre de forma diversa em diferentes fases da vida
exigindo tambm prticas diversas. Tal idia pressupe uma nova
maneira de organizao do tempo escolar. Desta forma, a formao
inicial dos agrupamentos, no que se refere Educao Infantil e ao
Ensino Fundamental da Rede Municipal de Educao de Niteri, passam
a ser realizadas, predominantemente, de acordo com as fases de
desenvolvimento dos alunos: infncia, adolescncia, juventude e vida
adulta. Entendemos, entretanto, que os agrupamentos no podem ser
carcereiros do desenvolvimento humano, por isso buscamos flexibilizar
as possibilidades de formao dos grupos, reconhecendo que alm da
idade tambm ser preciso considerar caractersticas pessoais, culturais
e sociais (SECRETARIA MUNICIPAL DE EDUCAO/FUNDAO
MUNICIPAL DE EDUCAO DE NITERI, 2008: 24)

Na proposta a infncia tomada como uma referncia para a
organizao de agrupamentos no mbito da educao infantil e dos anos
305

iniciais do ensino fundamental. Ainda que em muitas situaes cotidianas
essa percepo possa no se traduzir em prticas pedaggicas
diferenciadas das tradicionais sob a organizao seriada, no se pode negar
que se trata de uma concepo e proposio que coloca o desafio de pensar
o processo educativo em uma abrangncia maior, englobando as
particularidades das diferentes categorias sociais. Os profissionais da rea
de educao adquirem a possibilidade de pensar no apenas o sujeito
concreto, mas a sua condio histrica, no apenas a educao da criana,
mas a educao da e na infncia. Ao trazer a infncia para o cerne do
debate da educao infantil, conforme tem problematizado Sonia Kramer
(2006), esse nvel de formao, comumente compreendido como uma etapa
pr-escolar, preparatria para o ensino fundamental, ganha outra
perspectiva, como um momento da sociabilidade humana cuja singularidade
repousa sobre formas prprias de ler e interagir com o mundo, forjando um
processo de aprendizagem marcadamente imaginativo e criativo.

Procura tratar a criana como cidad de direitos, agente tenta
fugir da perspectiva de que a criana um adulto em miniatura, a gente
tem muito clara essa questo, principalmente em relao educao
infantil de que ela um direito da criana e no s da me, no sentido de
que precisa trabalhar e deixar essa criana na escola, mas de que a
criana naquela faixa etria ela tem direito educao, ao brincar. A
questo do brincar, do cuidar e do educar na educao infantil, ela
muito refletida ainda porque o destaque da educao infantil ele muito
confundido ainda com a questo apenas do cuidado, enquanto a famlia
est ausente. Ento esta perspectiva de que a educao infantil ela
tambm um lugar daquela criana, trazer questes prprias e no de
preparao para o ensino fundamental, aquele um momento de
educao ele no um momento de preparao do vir a ser. (Assistente
Social do Ncleo de Educao e Sade).

A cidadania da infncia que a educao vem buscando construir como
elemento constitutivo da Cidade Educadora tem esbarrado na prpria
cidadania dos trabalhadores da rede de educao infantil, institucionalmente
diferenciada na esfera pblica, privada e comunitria. As metas do Plano
Municipal de Educao apontam para o enfrentamento parcial dessa
realidade ao buscar uma equidade nas formas de organizao do trabalho
306

pedaggico, mas no chega a propor nenhuma estratgia de superao do
hibridismo da rede, deslocando o perfil popular que sua expanso assumiu
enquanto forma de democratizao do acesso sob condies histricas
especficas a um novo patamar: o de possvel limiar da educao infantil
municipal numa cidade que produz e reproduz a idia de que no precisa
expandir a educao pblica. A infncia que a educao contribui para
produzir gesta-se, portanto, com as contradies que marcam a constituio
e consolidao da rede de educao municipal: afirmando sua cidadania em
um amplo leque de processos polticos e pedaggicos e restringindo-a diante
dos diferentes contornos privados que limitam a sua ampliao.
Contornos que alm de no estarem circunscritos ao campo da
educao infantil assumem feies diferentes em outros nveis e
modalidades da prpria educao. Niteri tem se particularizado no campo
das polticas pblicas, frente aos municpios que compem a Regio
Metropolitana do Rio de Janeiro, como uma cidade na qual a rede de
servios privados se destaca pela qualidade dos profissionais e do
atendimento, amplitude dos nveis de especializao e pelo grau de
articulao com a esfera pblica. No podemos deixar de reiterar que este
campo privado altamente diversificado, composto de instituies
filantrpicas, muitas religiosas, mas nem todas, ONGs e instituies de
cunho empresarial. Quando destacamos essa percepo, tanto interna
quanto externa cidade, evidentemente restringimos esse campo a um
conjunto no qual predominam as instituies filantrpicas que durante
dcadas oferecem servios especializados
73
na cidade e que j se
incorporaram como referncias no tipo de atendimento que oferecem, seja
para a populao em geral como para os profissionais de diferentes reas.
Parte das narrativas dos profissionais entrevistados d grande destaque a

73
Ao longo do resgate da histria da Niteri, no incio do presente captulo, mencionamos algumas
destas instituies, criadas entre os anos 1950 e 1970 e que contriburam, sobretudo, para a
consolidao de uma rede filantrpica de atendimento s pessoas com deficincia. No podemos
afirmar que este tipo de expanso chegou a ser responsvel pela inibio da criao de redes pblicas
com a mesma finalidade, mas, provavelmente, sua consolidao foi em muito auxiliada pela ausncia
de instituies pblicas e pela sua progressiva integrao rede pblica de servios sociais.
307

essa rede, evidenciando o seu significado em relao ao alcance da prpria
qualidade dos servios pblicos.

Os programas bsicos eu acho que esto muito bem
estruturados hoje, uma unidade que eu poderia dizer que atende muito
bem a criana nessa questo dos programas bsicos: imunizao,
puericultura, ns temos acompanhamento aqui dentro da instituio
desde a nutricionista, desde terapeuta ocupacional, follow up para
acompanhar esse desenvolvimento psicomotor, assistente social, tem
uma equipe multidisciplinar de ponta e no tem terapeuta ocupacional
por minha causa no quando eu cheguei aqui eles j faziam esse
trabalho. Em termos de atendimento populao referncia de toda
regional. Nossa regional ela tem esse acompanhamento de crianas que
possam vir a apresentar alguns retardos, distrbios, retardo psicomotor,
que s vezes so sanados por aqui mesmo, mas se a coisa no fluir e
atingir uma complexidade ou carecer de uma ateno maior, a gente tem
tambm o setor de atendimento conveniado, duas, trs conveniada que
AFR, a Pestalozzi e o CEJOP. Se a criana ficou cega tem a
Associao dos Cegos. Niteri tem um parque para atendimento
pessoa portadora de deficincia ou de preveno da deficincia muito
bom (Fisioterapeuta Diretor de Policlnica Territrio do Centro - Norte)

Ao ser indagado sobre as polticas voltadas para a infncia na cidade,
o diretor da policlnica destacou o papel da prpria unidade em termos da
cobertura e dos servios oferecidos e imediatamente referiu-se aos servios
da rede filantrpica que integra hoje os sistemas municipais pela via dos
convnios, sobretudo nas reas da sade, educao e assistncia social.
Para os profissionais que atuam cotidianamente com as polticas pblicas em
Niteri a vinculao dessas unidades rede pblica alm de se expressar
nas rotinas dos processos de trabalho institucionais possui uma dimenso
simblica importante, pois so percebidas no como meras instituies
privadas, mas como instituies com funes pblicas, inscritas na lgica
das redes municipais. Trata-se de um elemento que hoje compe a cultura
da cidade, ou seja, integra o modo hegemnico de pensar as polticas
pblicas na cidade.

Quando eu assumi essa coordenao h dez anos, com a
minha imaturidade nessa rea de administrar, de coordenar, o que eu vi?
Eu disse: a rede para trabalhar com aluno com deficincia. Quem
trabalha com alunos com deficincia na cidade? Onde que eu posso
buscar ajuda para essas crianas? Porque essas crianas vo precisar
de atendimento paralelo, na rede paralela. Vo para a escola que o
308

direito delas, mas paralelamente elas vo precisar de atendimento
complementar. Ento o que que eu fiz? Busquei me aproximar de
todas as instituies filantrpicas de Niteri que atendem pessoas com
deficincia e isso deu um diferencial muito grande ao em Niteri,
porque com essa rede e com a parceria com as filantrpicas de Niteri
hoje ns temos uma relao de respeito, de colaborao e de convnios.
Ns temos hoje convnio com a AFR, que um convnio
interessantssimo, pois ajuda muita gente, convnio com a Pestalozzi,
que um convnio muito antigo, a gente tem um trabalho de braos
dados com a APADA, com a AFAC, Associao Fluminense de Amparo
aos Cegos, e com o IBED, com quem estamos fazendo troca de
experincias, pois os alunos vm para a escola e a gente aprende com
relao tecnologia. Eu sempre mostro em todas as palestras a rede de
parcerias que ns construmos aqui em Niteri como um diferencial do
trabalho da coordenao de educao especial desta secretaria. Este
um diferencial importante. A gente tem uma ao no sentido de respeitar
o trabalho dessas instituies e essas instituies respeitarem o nosso
trabalho. crescer paralelamente, crescer conjuntamente. Ento, eu no
enfrento dificuldades, pelo contrrio, a gente tem uma excelente relao
da secretaria de Niteri hoje com todas as instituies filantrpicas da
cidade (Professora Coordenadora de Educao Especial).

Esta forma de pensar a rede de servios filantrpicos, centralmente no
tocante populao com deficincia
74
, manifesta pela Coordenadora da
Educao Especial significativamente ilustrativa da particularidade da
relao entre as polticas pblicas e as prticas de parcela da sociedade civil
que se mobiliza a partir da estruturao de servios especializados.
Historicamente esta mobilizao se deu atravs da filantropia e mais
recentemente a partir das ONGs, ultrapassando de modo processual a
fronteira da prestao direta e terminal dos servios sociais, articulando
novos espaos pblicos e contribuindo para se redesenhar a esfera pblica
na cidade. A presena dessas instituies tem sido bastante destacada nos
Conselhos Municipais de Direitos e de Polticas Pblicas
75
. Presena que,

74
A histria da Educao Especial encontra-se fortemente vinculada a um conjunto de instituies
filantrpicas responsveis tanto por aes educacionais quanto assistenciais, como a Sociedade
Pestalozzi, APAE, APADA, entre outras, o que contribuiu para o estabelecimento de vnculos com
essa rede em diferentes dimenses, desde a organizao das campanhas nacionais (MAZZOTTA,
1996) entre os anos 50 e 70 at a cristalizao de uma interdependncia entre as aes educacionais e
assistenciais na esfera local a partir dos anos 90, em muito potencializada pela emergncia do
paradigma da educao inclusiva.
75
Durante o perodo em que realizamos a pesquisa de campo, entre 2008 e 2009, por exemplo, a
Associao Pestalozzi de Niteri integrava o Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do
Adolescente (CMDCA), o Conselho Municipal de Assistncia Social (CMAS), o Conselho Municipal
da Pessoa com Deficincia (COMPEDE), o Conselho Municipal de Polticas e Ateno s Drogas
309

em alguma medida, tem expressado o avano do trao liberal-corporativo a
qual se refere Coutinho (2006) no processo de representao dos segmentos
vinculados sociedade civil
76
, embora os interesses variem em amplitude de
acordo com as reas das polticas pblicas e a maior ou menor tradio das
prprias instituies.
Delimitar na diversidade de relaes estabelecidas entre as
instituies pblicas e privadas as fronteiras do que seja o avano do
corporativismo ou da intersetorialidade hoje um empreendimento que
requer o desenvolvimento de pesquisas e uma vivncia muito prxima das
instncias de controle social, gesto e execuo das polticas pblicas. Ao
longo das entrevistas observamos que no se trata de um tipo de verificao
que separe o joio do trigo, apresenta-se, na verdade, como uma investigao
que exige a capacidade de compreender os processos institucionais em suas
contradies, pois as prticas intersetoriais e corporativas nem sempre se
opem com clareza na dinmica da cidade, ao contrrio, se mesclam na
organizao dos servios, nas formas de aproximao e participao nos
conselhos municipais, na distribuio dos recursos dos fundos pblicos e na
composio das instncias de gesto das polticas pblicas. Como este
intento se colocava muito alm dos objetivos de nossa investigao
preferimos prosseguir na identificao das formas de produo social da
infncia na cidade, mas destacando um aspecto que vincula este tema ao
fenmeno sinalizado e que nos levou a dissertar, anteriormente, sobre as
dualidades da cidade das guas escondidas, que o perfil de sua rede de
servios: reconhecida pela sua qualidade tcnica e diversidade de reas de
atuao, mas tambm pela precariedade das condies de funcionamento e

(COMAD) e o Conselho Municipal de Defesa dos Direitos da Pessoa Idosa (COMDEPI) e a
Associao Fluminense de Reabilitao o CMDCA, o CMAS e o COMAD.
76
Carlos Nelson Coutinho situa que as sociedades ocidentais passaram a conviver com dois modelos
principais de estruturao do poder e de representao dos interesses: um denominado de liberal-
corporativo que representa o tipo de organizao da sociedade civil americana e outro do tipo de
democracia de massas que se aproxima mais da dinmica de constituio da sociedade civil dos
pases europeus. E afirma que no Brasil, particularmente, a partir de 1985 esses dois modelos passaram
a orientar as disputas sobre as formas de organizao societria.
310

necessidade urgente de ampliao de sua capacidade de cobertura. Em
consonncia com o que j abordamos nas reas de educao infantil e de
educao especial e de como que nelas as relaes entre o pblico e o
privado forjam essas duas perspectivas, reconhecemos tambm no campo
das medidas socioeducativas e protetivas e as mesmas particularidades.

Mas o quantitativo de meninos e meninas cumprindo medidas
de internao sem nenhuma opo dentro do municpio, ou seja, o fato
de qualquer gravidade ou a pouca gravidade do ato infracional do qual
ele(a) acusado(a) o(a) levar direto internao no Rio de Janeiro,
um completo absurdo. Ento, o quantitativo de meninos e meninas
cumprindo internao por atos infracionais ou mesmo que no sejam
atos infracionais coisas absurdas, to absurdas que vocs nem
imaginam se vocs pegarem os histricos, vocs ficariam chocados,
sabe?! Nenhum envolvimento com furto, nenhum envolvimento com
drogas, um absurdo! Vou falar de um caso que, para mim,
emblemtico: um menino que cumpre uma medida scio-educativa
porque beijou uma menina dentro de uma escola, um menino de 13
anos. A menina bateu nele, todo mundo batendo nele, questes tambm
scio-econmicas envolvidas e esse menino ficou 3 anos internado. Ele
voltou o bandido. E coisas desse estilo assim. Desde furto de
alimentao at coisas absurdas! A medida scio-educativa em meio
aberto no municpio trabalha justamente com isso, a reflexo sobre as
atitudes e a produo desse envolvimento com esse menino e com essa
menina com algum ato infracional. E a ele pode cumprir uma medida
sim, como tem cumprido agora, atravs dessa central de medidas. H
uma grande dvida se vai se sofrer solues de continuidade agora
neste prximo governo, porque mesmo que haja um decreto, tem que
haver uma lei fundamentando essa medida scio-educativa em meio
aberto aqui no municpio. Ento, essa uma das coisas que a gente vem
tambm lutando para que acontea. No incomum menina cumprindo
uma internao depois de ser vtima de violncia sexual. A trajetria
dela, aps essa violncia sexual, foi para a de agresso contra o prprio
abusador, o que a fez se tornar, ao invs de uma vtima comum, a
criminosa ou o criminoso. Casos como esse no existiriam se houvesse
uma medida scio-educativa em meio aberto aqui ou se houvesse uma
poltica bastante eficaz em relao violncia sexual e explorao
sexual. Ns temos meninas aqui neste municpio, naquela Rua So
Joo ou mesmo na Av. Amaral Peixoto, onde tem casas de prostituio
com adolescentes, envolvidas com o mundo do crime e enviadas para
jogadas. (Representante ONG, Membro do Conselho Municipal da
Criana e do Adolescente e do Frum DCA).

311

Niteri tem um Centro de Recursos Integrado de Atendimento ao
Adolescente (CRIAAD)
77
para atender aos adolescentes que cumprem
medida de semiliberdade e no possui nenhuma unidade de internao o
que obriga a transferncia do adolescente para a cidade do Rio de Janeiro.
Durante o perodo de realizao da pesquisa a Sub-Secretaria de Direitos
Humanos do municpio, responsvel pela coordenao das aes
socioeducativas na cidade, no esforo de municipalizar o atendimento criou
uma Central de Medidas Socioeducativas em Meio Aberto. A precariedade
das condies de atendimento em relao questo de gnero um dos
mais srios problemas da cidade, recorrentemente mencionado durante as
entrevistas.
J as Aes Socioeducativas em Meio Aberto (ASEMA), vinculadas
Proteo Social Bsica, so coordenadas e monitoradas pela Secretaria
Municipal de Assistncia Social, mas desenvolvidas por instituies
conveniadas e, em sua grande maioria, religiosas, conforme podemos
verificar na tabela a seguir. Configuram servios socioeducativo de convvio,
cujo objetivo ampliar trocas culturais e de vivncias assim como
desenvolver o sentimento de pertencimento e de identidade, constituem,
portanto, servios voltados para o fortalecimento de vnculos familiares e do
convvio comunitrio (SECRETARIA MUNICIPAL DE ASSISTNCIA
SOCIAL, 2008). As instituies que desenvolvem as aes socioeducativas
em meio aberto para a populao infantil tambm atendem s famlias e
realizam outras atividades comprovando a marcante presena das
instituies religiosas na rea da assistncia. No se trata aqui de colocar
em questo a natureza ou o vetor ideolgico dessas aes, pois alm de no
ter se configurou em foco do presente estudo tivemos a oportunidade de
conhecer quadros dirigentes e profissionais de algumas dessas instituies e
identificar que nem sempre essa vinculao significou uma interferncia nas
diretrizes polticas do trabalho realizado, mas de argir sobre a dificuldade e

77
Denominao dada ao antigo CRIAM a partir da aprovao do Decreto 41.983/2009 do Governo do
Estado do Rio de Janeiro.
312

o desafio de organizao dos servios previstos nas polticas pblicas a
partir de equipamentos pblicos na poltica de assistncia social em Niteri.

QUADRO VIII
Relao de instituies que desenvolvem aes socioeducativas em meio aberto,
pblico atendido e rea de abrangncia.

META Instituio
Criana e
Adolescente
Famlia Jovem
rea de
Abrangncia
Grupo Esprita Paz Amor e Renovao
(GEPAR)
100 30 30 Regio
Ocenica
Oratrio Mame Margarida 265 197 --- Regio
Praias da
Baa
Regio
Ocenica
Pendotiba
Casa do Homem do Amanh 100 100 20 Pendotiba
Regio Norte
Regio Leste
Patriarca da Assistncia Social 600 400 60 Fonseca
Fundao de Assistncia Social El-
Shadai (FENASE)
50 50 --- Regio
Ocenica
Obras Sociais do Sagrado Corao 60 50 --- Municpio de
Niteri
Instituto de Desenvolvimento para a
Educao (IDE)
470 600 --- Morro do
Cu
Preventrio
Sagrada Famlia 180 384 150 Regio Norte
Associao Metodista de Ao Social
(AMAS)
343 436 20 Regio
Ocenica
Corao de Jesus 80 80 --- Viradouro
e
adjacncias
Fonte: Relatrio de Gesto 2008 da Secretaria Municipal de Assistncia Social
(SECRETARIA MUNICIPAL DE ASSISTNCIA SOCIAL DE NITERI, 2008).

A carncia de equipamentos se destaca como um dos problemas mais
srios do municpio, tendo uma dupla expresso, diretamente relacionada
com a abordagem que vnhamos apresentando, ela se expressa na falta de
instituies pblicas e na insuficincia da cobertura pelas instituies
privadas (filantrpicas e ONGs). Cabe destacar que a criao de Casa de
Passagem e abrigos para crianas e adolescentes do sexo feminino, assim
como a ampliao da rede de abrigos da cidade foram deliberaes
aprovadas j na III Conferncia Municipal dos Direitos da Criana e do
313

Adolescente que, numa perspectiva intersetorial, foi realizada conjuntamente
com a III Conferncia Municipal de Assistncia Social em 2001.

Como essa discusso agora da proteo familiar est muito em
voga eu acho que d um questionamento pblico pra isso, baseado nas
diretrizes que o Plano Nacional de Convivncia Familiar e Comunitria
aborda sobre a questo dos abrigos que est meio alarmante em Niteri,
so poucos e a demanda toda vai para abrigo sem uma anlise prvia.
Ento interessante que tenha uma equipe de emergncia nos abrigos
para pegar os casos que no se tem para onde encaminhar mesmo
naquela hora, trabalhar com a perspectiva familiar que vem sendo
deixada de lado e que faz com que as crianas sejam abrigadas com
mais freqncia. Essa questo da drogadio tambm que est
batendo bem na tecla do conselho e est o tempo todo aqui, tambm
um desafio. (Assessoria Tcnica do Conselho Municipal da Criana e do
Adolescente).

Casa de passagem a criana no pode ficar um longo tempo ali
e para onde vai encaminhar essa criana e esse adolescente? Tanto que
a gente tem uma deficincia, a Casa de meninos s aceita meninos
acima de doze anos, ou seja, os menores tm que ir para casa de
meninas, ento uma dificuldade que a gente tem aqui com relao a
isso. Ento acho assim essa assistncia, mais efetiva eu acho que par
a populao que j est em risco que o caso de usurio de drogas,
pessoas que esto envolvidas com bebidas, a questo do abrigamento
eu sinto uma necessidade muito grande (Psicloga do 3 Conselho
Tutelar).

A questo dos abrigos na cidade no possui uma condio to
diferenciada do que ocorre no pas inteiro
78
e que preocupa a sociedade civil
organizada e mobiliza determinados setores do poder pblico, principalmente
no que tange ao tempo de permanncia elevado - visto que se trata de uma
medida protetiva provisria conforme define o ECA -, s condies de
funcionamento e falta de equipe tcnica qualificada para o
desenvolvimento de aes scio-educativas e da garantia dos vnculos
familiares e comunitrios. A ausncia do poder pblico nesta rea se no
completa bastante evidente, o que recoloca a relao entre o pblico e o

78
Pesquisa realizada pelo IPEA e pelo CONANDA revela que 86,7% das crianas abrigadas no Brasil
possuem famlia, sendo que a maioria ainda mantm vnculos (52,8%) e que para 32,9% dos abrigados
o tempo de institucionalizao varia entre 2 e 5 anos. Em relao a natureza institucional dos abrigos a
pesquisa revela que 68,3% do total so no-governamentais, enquanto que 67,2% tem significativa
influncia religiosa (ANDRADE DA SILVA, 2004).
314

privado no limiar das contradies e tenses das aes corporativas e
intersetoriais. Essas tenses aparecem de forma bem ntida no depoimento
que se segue de uma profissional que trabalha em uma ONG que se
consolidou como uma referncia na cidade e, at mesmo em mbito
regional, no desenvolvimento de projetos e aes de apoio adoo,
deixando claro como que a relao entre o pblico e o privado em
determinados momentos e discursos se inverte em termos das prerrogativas
de cada instncia em relao s polticas pblicas.

Eu acho que o Quintal principalmente nesse aspecto trabalha
com a questo da reintegrao familiar. Tem de trabalhar com a
definio scio-jurdica o mais rpido possvel. A gente entra na questo
do que a prpria Secretaria traz da nova poltica, a Poltica Nacional da
Assistncia e do SUAS, Sistema nico da Assistncia Social: as medidas
de proteo especial de mdia e alta complexidade, o abrigamento entra
na de alta complexidade e a gente tenta atuar dentro dessa linha
articulando a poltica tambm. Eu acho que a Secretaria tambm age
como um grande parceiro, porque a maioria dos abrigos de Niteri no
so municipalizados, so apenas dois: a casa de passagem Paulo Freire
e a casa de passagem das Meninas que so mantidas vinculadas
Secretaria, mantidas pela Prefeitura, os outros so vinculados s
entidades sem fins lucrativos, que podem at ter convnios tambm
dessa seleo pblica de projetos, convnios com a Secretaria, mas no
so do municpio. Ento, s vezes, no tm equipe tcnica e quando tem
eu chamo de eu equipe, um profissional que vai l um pedacinho da
manh, um pedacinho da tarde e que no vai dar conta para atender
essa questo do vnculo com a famlia biolgica, da no visita dessa
famlia criana, de trabalhar essa dificuldade com a famlia. Mal
consegue dar conta da urgncia, do dia-a-dia daquela criana ali. Isso
quando tem profissional, porque s vezes o profissional vai de manh
quarta-feira e a calha de cair doente e s vai semana que vem. Ento eu
acho que a Secretaria tambm nos v como um grande parceiro em
todos os trabalhos, mas principalmente nesse por tentar entrar nessa
questo dessa medida na questo de proteo de alta complexidade,
pois de fato ns estamos tentando tirar essas crianas do abrigo. O
tempo mdio de abrigamento em Niteri de quatro anos e meio, um
tempo bem elevado e se ns formos olhar cada histria das crianas a
gente vai ver que muitas crianas de oito anos abrigadas, crianas que
entraram com um, dois aninhos e hoje tm treze anos e ainda no foram
destitudas de seu poder familiar para serem encaminhadas para adoo
ou no foram reintegradas sua famlia, ou aquele caso pingue-
pongue, que vai e volta vrias vezes e est tramitando na adoo. Ento,
entre idas e vindas, quando v est com quinze: O Quintal vai arrumar
uma famlia para voc! (Assistente Social ONG que atua com Apoio
Adoo).

315

A combinao entre a ausncia do poder pblico e a mobilizao da
sociedade civil em torno da oferta de servios especializados que se
consolidam como referncia de atendimento no campo das polticas pblicas
mais uma vez se evidencia agora no campo da assistncia social e da
ateno criana e ao adolescente. A atuao da ONG Quintal da Casa de
Ana alm de se tornar uma referncia na cidade teve rebatimentos para
alm do mbito da prestao de servios sociais. A partir do
desenvolvimento do Projeto Um lar para todos realizou um pesquisa sobre
os abrigos na cidade que revela que o tempo mdio de abrigamento na
cidade est em torno de 4 anos e meio e que os principais motivos so:
negligncia (25%), pobreza (18%), trfico nas comunidades (14%), carncia
de rede de apoio (13%), orfandade (11%), outros motivos (10%), violncia
domstica (6%) e abandono (5%) (QUINTAL DA CASA DE ANA, 2009)
constatando tal como se verifica em termos nacionais que a pobreza e as
questes a ela relacionadas constituem o principal fator de abandono das
crianas ou de sua institucionalizao.
Esta ONG foi criada em 2001 por um casal que passou pelas
dificuldades relacionadas ao processo de adoo e a marcante presena da
instituio com certeza foi um dos fatores que levou a sua fundadora
Brbara Toledo a ocupar o cargo de Secretria Municipal de Assistncia
Social no ano 2008, em substituio Helosa Mesquita. Essa mudana no
campo da gesto da poltica de assistncia social no municpio acabou por
acentuar a particularidade da relao entre a sociedade poltica e a
sociedade civil em Niteri, profundamente marcada pela presena em
diferentes espaos das instituies que se destacam pela oferta de servios
especializados
79
.

79
Em momento algum questionamos a qualidade desses servios, ao contrrio, o reconhecimento de
sua importncia no quadro de ofertas que a cidade dispe que tem determinado a sua validade social
e institucional junto populao e aos prprios trabalhadores da rede pblica. Essa particularidade da
cidade est aqui sendo considerada no apenas no sentido poltico da organizao das polticas
pblicas, mas tambm se associado ao que observamos nas redes de sade e de educao pblica,
como um trao da capacidade de oferecer respostas complexidade dos problemas sociais que
diferentes equipes profissionais conseguem produzir em Niteri.
316

As relaes entre a sociedade poltica e a sociedade civil na cidade,
contudo, no so apenas caracterizadas neste sentido, muito embora esta
seja uma das formas que mais se evidencie na constituio dos espaos
pblicos. Outras relaes tambm tm sido forjadas no sentido de contribuir
para a produo social da infncia na cidade na direo do reconhecimento
e garantia de sua cidadania. Relaes que apontam para um amplo espectro
de tenses interinstitucionais, nas quais ganham destaque, particularmente,
os Conselhos Tutelares, seja em decorrncia das dificuldades de delimitao
e compreenso do alcance de suas aes por parte de outras instituies
ligadas ao poder pblico, seja pelas dificuldades apresentadas pelos
prprios conselheiros em fazer o mesmo com relao s instituies e
instncias gover