Histria e Desventura:

O 3 Programa Nacional de
Direitos Humanos

Srgio Adorno

Resumo
Desde a Constituio de 1988 a assim chamada constitui
o cidad os direitos humanos foram assumidos como poltica de Estado no Brasil. As reaes verso mais
recente do Programa Nacional de Direitos Humanos ampliao e aprofundamento das anteriores no entanto,
procuraram associlo a um instrumento de revanche ou de violao do Estado de direito: censura, interveno estatal.
O artigo refaz o histrico da questo no Brasil e analisa o programa e sua repercusso.
Palavraschave: 3 Programa Nacional de Direitos Humanos;
direitos humanos; redemocratizao; Constituio de 1988.

Abstract
Since the 1988 Brazilian Constitution the socalled
citizens constitution human rights were considered a mandatory State policy. The reactions to the latest version of
the National Human Rights Program which developed from the earlier versions have sought, though, to associa
te it to a sort of revenge from leftleaning sectors of government and society, or to a violation of the rule of law: censor
ship, state intervention. The article retraces the Programs history of this issue in Brazil and analysis its proposals and
the reaction to it.
Keywords: 3 National Human Rights Program; human rights;
redemocratization; 1988 Constitution.

Lanado em dezembro de 2009 por fora do Decreto

7.037, o III Programa Nacional de Direitos Humanos PNDH3, o
primeiro elaborado pelo governo Lula (20032010), suscitou duras re
aes de alguns segmentos da sociedade brasileira. Certamente, como
nas edies anteriores, ambas durante o governo FHC (19942002), o
assunto teria merecido discreta ateno da mdia impressa e eletrnica
no fossem as polmicas que provocou. As duras crticas colocaram
novamente em evidncia termos de debate que pareciam superados.
Durante a transio para a democracia no Brasil (19791988) e por
quase duas dcadas, temas de direitos humanos suscitavam reaes
depreciativas, freqentemente associados, pela opinio pblica, de
fesa dos direitos de bandidos, utopia de militantes que imaginavam
uma sociedade despida de violncia e de graves violaes de direitos
humanos ou ainda sede de vingana por parte de quem havia sido
perseguido pela ditadura militar. Desde a promulgao da Constitui

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 o de 1988, muito se fez pelo avano dos direitos humanos nas esfe
ras dos governos federal e estaduais. Pouco a pouco, direitos humanos
entraram definitivamente para a agenda poltica nacional. Comparado
s edies anteriores, o PNDH3 situase na linha evolutiva das idias
e dos programas governamentais que apontam antes continuidades
do que rupturas entre os governos FHC e Lula. Alm do mais, todos
os Programas buscaram moverse dentro dos marcos constitucionais,
ainda que algumas iniciativas estivessem sujeitas interpretao des
ses preceitos.
Que as polmicas surgissem j era esperado. No poderia ser dife
rente, dada a amplitude e a abrangncia das iniciativas, dos programas
e das medidas adotadas, muitas das quais reclamando, em pleno ano
eleitoral, edio de leis e regulamentos para sua execuo. As tradi
cionais dificuldades para aprovao de projetos de lei morosidade,
excesso de trmites burocrticos, contingncias conjunturais, leque
de apoio partidrio etc. tendem a se tornar mais acentuadas, em
parte porque o congresso acaba refm das agendas eleitorais e das
expectativas dos resultados das urnas. Nada disso surpreendente,
exceto por alguns de seus aspectos. Primeiramente, o fato de que as
reaes tenham ressuscitado suas expresses mais conservadoras e
simplrias, justamente do tipo que se suspeitava superado mais
propriamente, o embate dicotmico, simplificador, entre defensores
e crticos dos direitos humanos. Em segundo lugar, o Programa trata
de questes com as quais o PT o partido no governo tem larga
afinidade. No seria equivocado dizer que esta agremiao partidria
tambm ganhou projeo poltica nacional em torno da mobilizao
e da defesa de direitos humanos. O PNDH3 esteve, assim, desde sua
concepo, identificado com essa face do PT, representada principal
mente pela figura do ministro Paulo Vannuchi, expreso poltico e
homem pblico reconhecido tanto por suas aes governamentais
neste campo poltico quanto por suas virtudes como articulador de
alianas suprapartidrias, sempre em nome de avanos e progressos
no mbito dos direitos humanos.
A despeito desse patrimnio, e de sua larga aprovao popular, o
governo Lula hesitou diante das crticas e realizou alteraes no Pro
grama original para apaziguar setores exaltados do governo, em espe
cial o segmento de defesa, ancorado nas foras armadas. O mais sur
preendente foi o silncio dos intelectuais de esquerda, principalmente
os identificados publicamente com o PT. Por razes as mais diversas,
poucos saram defesa do Programa e de suas teses. Houve, certo,
quem se manifestou atravs de blogs e abaixoassinados circulantes
em sites da internet. Salvo excees, textos densos e copiosamente ar
gumentados, como ocorrera com freqncia em passado recente, no
compareceram no espao pblico proporcionado pela mdia impressa

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 e eletrnica dominado, alis, pelas crticas. O ministro Vannuchi
ficou praticamente desprovido de apoio, o que teria suscitado rumores
de sua demisso no auge das polmicas.
Mas por que tanta polmica, se o PNDH3 no to diferente de
seus antecessores? Quais hipteses podem explicar as reaes e as re
sistncias?

Histrico

primeira vista, a leitura de notcias, opinies, reportagens, en

trevistas e editorais que se disseminaram pela mdia impressa desde
dezembro de 2009 at meados do ms de fevereiro de 2010 parece
sugerir que o PNDH3 uma criao do governo Lula, razo por que
teria incorporado no apenas reivindicaes histricas de seu partido
como tambm assimilado seus traos ideolgicos. No poucos artigos
de opinio parecem respaldar essa suspeita. A senadora Ktia Abreu
(DEMTO), presidente da Confederao Nacional da Agricultura e
Pecuria do Brasil (CNA), em artigo no jornal Folha de S. Paulo, no qual
critica o tratamento conferido ao agronegcio pelo Programa, que ela
julga preconceituoso, e destaca os programas do governo anterior, re
ferenda esse ponto de vista ao afirmar que

[] no novo Programa Nacional dos Direitos Humanos, PNDH3, o dese

nho outro: saem a democracia, a justia, a tolerncia e o consenso e entra a
velha viso esquerdista e ideolgica que a humanidade enterrou sem lgri
[1] Abreu, K. Direitos humanos mas nas ltimas dcadas, depois de muito sofrimento e muita misria1.
ou gato por lebre?. Folha de S. Paulo,
Opinio, 12/01/2010.
Na mesma direo, Ives Gandra da Silva Martins, jurista e pro
fessor emrito da Universidade Mackenzie, critica em artigo publi
cado no mesmo jornal o que chama de vis ideolgico ditatorial,
supostamente presente no plano. De to afirmativo, vale a pena
transcrevlo parcialmente:

O Programa Nacional de Direitos Humanos, organizado sob inspirao

dos guerrilheiros pretritos [] uma reproduo dos modelos constitucio
nais venezuelano, equatoriano e boliviano, todos inspirados num centro de
polticas sociais espanhol para o qual o Executivo o nico Poder, sendo o
Judicirio, o Legislativo e o Ministrio Pblico Poderes vicrios, aclitos, su
bordinados. No programa, pretendese fortalecer o Executivo, subordinar o
Judicirio a organizaes tuteladas por amigos do rei, controlar a impren
sa, pisotear valores religiosos, interferir no agronegcio, afastar o direito de
propriedade, reduzir o papel do Legislativo e aumentar as consultas popula
res, no estilo dos referendos e plebiscitos venezuelanos, alm de valorizar o ho
micdio do nascituro e a prostituio como conquistas de direitos humanos.

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 Quem ler a Constituio venezuelana verificar a extrema semelhana entre
os instrumentos de que dispe Chvez para eliminar a oposio e aqueles que
o PNDH3 apresenta, objetivando alterar profundamente a lei brasileira2. [2] Silva Martins, I. G. Guerrilha e
redemocratizao. Folha de S. Paulo,
Tendncias/Debates, 22/01/2010.
Vrias outras anlises, disseminadas por outros veculos de im
prensa, revelam inclinao semelhante. Identificam o programa
com uma espcie de populismo de esquerda, nostalgia ideolgica
de exmilitantes polticos que reclamam a vingana dos vencidos
contra os vencedores. Ainda que de forma caricatural, relembram em
parte o mesmo clima de polarizao ideolgica prgolpe de Estado
em maro de 1964.
Todavia, essas suspeitas no resistem aos fatos. A histria dos di
reitos humanos no Brasil de suas origens contemporaneidade
ainda est por ser reconstruda. H poucas menes na historiografia
a reivindicaes de direitos humanos nos primrdios do regime re
publicano e mesmo no curso das sucessivas interrupes da normali
dade constitucional, por exemplo entre 1937 e 1945. Tudo indica que
os direitos humanos emergem como tema na arena pblica e poltica
apenas no contexto das lutas contra a ditadura militar (19641985),
fortemente inspiradas pela Declarao Universal de 1948 e de seus
desdobramentos. No processo de transio democrtica, assistiuse
constituio de movimentos de defesa de direitos humanos por todo
o pas, em especial em cidades como So Paulo, Rio de Janeiro, Belo
Horizonte, Recife e Porto Alegre, em parte por influncia de presses
externas, como a da Liga dos Direitos Humanos da Frana e a poltica
de direitos humanos do governo Carter (19771981).
A despeito das desconfianas em relao poltica externa da ad
ministrao Carter, grupos tradicionalmente sensveis mobilizao
poltica como profissionais liberais, jornalistas, professores uni
versitrios, estudantes, lideranas sindicais , ainda que motivados
por distintas orientaes polticoideolgicas, foram progressiva
mente articulando suas lutas com as organizaes internacionais de
direitos humanos. No curso dos acontecimentos, eclodiram a luta pela
anistia ampla, geral e irrestrita (19781979) e a Campanha pelas Diretas
J (1984). Na mesma poca, foras polticas conservadoras, compro
metidas com a herana deixada pelo regime autoritrio, opuseramse
tenazmente aos avanos democrticos nessa direo, entre outras ra
zes porque cuidaram de evitar que denunciados por crimes contra os
direitos humanos viessem a ser julgados por tribunais civis e fossem,
ao final, condenados. A lei da anistia , por certo, um dos resultados
desses embates.
Qualquer que seja a interpretao que se possa atribuir aos ru
mos da democracia no Brasil pstransio, inegvel que os direitos
humanos constituem a espinha dorsal da Constituio de 1988. Ela

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[3] A Cpula do Milnio das Naes
Unidas teve lugar em Nova York, de
6 a 8 de setembro de 2000. Resultou
na Declarao do Milnio das Naes
Unidas (2000), que estabeleceu
metas para reduo da misria, da
pobreza e das desigualdades sociais.
Contempla metas para reduo da
incidncia de epidemias e endemias,
da mortalidade infantil e mortalida
de materna, da proporo de pessoas
vivendo com rendimentos que a clas
sificam como miserveis e pobres; e
para expanso da alfabetizao (fe
minina e masculina), do acesso gua
e ao saneamento bsico, de acesso ao
telefone e ao computador. Ver Biblio
teca Virtual de Direitos Humanos
(USP), <http://www.direitoshuma
nos.usp.br>.
[4] A Declarao da Conferncia
Mundial de Viena recomendou que
cada Estado considerasse a oportu
nidade de elaborao de um plano de
ao nacional voltado para promoo
e proteo dos Direitos Humanos. Em
outras palavras, no mbito da ONU,
reconheciase esse plano como pol
tica pblica. Ao mesmo tempo, a De
clarao pondera a responsabilidade
dos Estados na implementao dos
Direitos Humanos, particularmente
quando envolvem convenes inter
nacionais firmadas. Nessa medida, os
Programas so tanto planos governa
mentais como polticas de Estado.
[5] Nunca demais lembrar, o lan
amento deuse durante conjuntura
bastante conturbada: a do trauma
nacional motivado pelo massacre de
Eldorado dos Carajs, no Par.
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afirma que a Repblica Federativa do Brasil constitui um Estado de
mocrtico de direito, fundado, alm da soberania e da cidadania, na
dignidade da pessoa humana e no pluralismo poltico. Sob o ponto de
vista das relaes internacionais, orientase por inmeros preceitos
inscritos na Declarao Universal de 1948, tais como independncia
nacional, prevalncia dos direitos humanos, autodeterminao dos
povos, nointerveno, igualdade entre Estados, defesa da paz, solu
o pacfica de conflitos, repdio ao terrorismo e ao racismo, coope
rao entre os povos para o progresso da humanidade e concesso de
asilo poltico. A Constituio atribui ao Estado a tarefa de promover,
mediante polticas pblicas, a universalizao do acesso aos direitos
econmicos, sociais, polticos e culturais e de elaborar e executar po
lticas conseqentes que assegurem a distribuio eqitativa do di
reito educao, sade, habitao, ao transporte pblico, ao meio
ambiente saudvel, ao lazer e livre produo cultural, metas afinadas
tanto com a agenda internacional dos direitos humanos como com os
Objetivos do milnio3.
A bem da verdade, os governos civis psredemocratizao deram
incio incorporao de direitos humanos nas polticas governamen
tais. Todavia, foi no governo FHC que o tema entrou definitivamen
te para a agenda poltica nacional, em parte graas a uma conjuntura
internacional favorvel, em parte devido presena mais destacada
no governo de lideranas reconhecidas e identificadas com direitos
humanos, como os ministros Jos Gregori e Paulo Srgio Pinheiro.
Ainda assim, bom lembrar, no se pode dizer que a composio de
foras e alianas de sustentao do governo FHC fosse inteiramente
simptica agenda, sobretudo quando em pauta estavam iniciativas
que visassem exercer frreo controle civil sobre as foras policiais mi
litares, ou que pretendessem reparao diante das graves violaes de
direitos humanos ocorridas no curso da ditadura militar. Quando isto
aconteceu, as reaes e as crticas no passaram em branco.
A idia de Programas Nacionais de Direitos Humanos nasceu
na Conferncia Mundial dos Direitos Humanos (Viena, 1993). Nessa
Conferncia, decidiuse recomendar aos pases presentes que elabo
rassem programas nacionais com o propsito de integrar a promoo
e a proteo dos direitos humanos como programa de governo4. Em 7
de setembro de 1995, o governo FHC anunciou sua inteno de propor
um plano de ao para os direitos humanos.
Contendo 228 propostas, o PDDH1 foi lanado em 13 de maio de
1996, primeiro documento do tipo na Amrica Latina e um dos primei
ros no mundo, a exemplo de Austrlia, frica do Sul e Filipinas5. Seis
anos depois, ainda no governo FHC, foi lanado o PNDH2, resultado
de reviso e aperfeioamento do primeiro programa vista das crticas
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 e recomendaes da IV Conferncia Nacional dos Direitos Humanos
(1999). O PNDH3 inserese, por conseguinte, nessa mesma linha de
orientao. Tratase de uma reviso, aperfeioamento e ampliao do
elenco de direitos humanos a serem protegidos e promovidos. A pro
psito, no texto introdutrio ao PNDH2, afirmase que

[] embora a reviso do Programa Nacional esteja sendo apresentada

sociedade brasileira a pouco mais de um ano da posse do novo governo, os
compromissos expressos no texto quanto promoo e proteo dos direitos
humanos transcendem a atual administrao e se projetam no tempo, in
dependentemente da orientao poltica das futuras gestes (Introduo,
Decreto n 4.229, de 13 de maio de 2002).

Os Programas Nacionais de Direitos so, antes de medidas gover

namentais, polticas de Estado. Resultam de uma histria recente de
consolidao das instituies democrticas na sociedade brasileira.
Tm por referncia a Constituio de 1988, conhecida como Consti
tuio cidad6. O PNDH3 no , sob essa perspectiva, uma iniciativa [6] A Constituio de 1988 deno
minada cidad porque, pela primei
absolutamente nova, tampouco um tresloucado gesto de militantes ra vez na histria republicana, no
polticos da velha esquerda ou de guerrilheiros do passado, hoje con se limitou a enunciar formalmente
direitos. Alm de estender o elenco
vertidos s regras da sociedade poltica democrtica. Ao sancionar dos direitos individuais e coletivos,
o Decreto 7.037, de 21 de dezembro de 2010, o presidente Lula agiu inscrevlos no terreno dos direitos
humanos, indicou instrumentos
como chefe de Estado, tal como seu predecessor o fizera, represen para sua garantia e efetividade. Os
tando todos os poderes constitucionais. Era o que se esperaria de seu instrumentos ampliaram a participa
o dos cidados na formulao e na
papel constitucional. implementao de polticas pblicas,
atravs por exemplo dos conselhos
consultivos e deliberativos.
Continuidades e inovaes

Uma breve comparao entre os PNDHs refora ainda mais as li

nhas de continuidade. As trs edies tm caractersticas comuns. Em
primeiro lugar, sua natureza suprapartidria. Como aponta a literatura
especializada, cada vez mais o respeito, a proteo e a promoo dos
direitos humanos tm se convertido em requisito para consolidao
das instituies democrticas. A despeito de sua jovem democracia,
em comparao com outras experincias do mundo ocidental, a socie
dade brasileira est imersa nesta mesma tendncia. Em segundo lugar,
os programas pretendem enfrentar a desarticulao entre instncias
decisrias do aparato de Estado e de governo bem como entre gover
nantes e governados, representados na esfera civil pelas organizaes
nogovernamentais (Ongs). Os programas cuidam no apenas de
promover articulaes entre poderes, como entre ministrios e seus
mais distintos organismos e, sempre que possvel, entre governos fe
deral, estaduais e municipais. Do mesmo modo, convocam parcerias
entre governos e Ongs para alm de um mero contrato de confiana.

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 No sem razo, as edies indicam rgos responsveis pela execuo
do programa, assim como parceiros. Ao mesmo tempo, sempre que a
execuo de medidas envolva governos estaduais e municipais, o Pro
grama mantm cautelas em respeito ao pacto federativo, motivo pelo
qual optam pelo formato de recomendaes.
As trs edies incorporam, tambm, uma nova concepo de di
reitos humanos. Seguindo a orientao da Conferncia Mundial de
1993, reconhecese a indivisibilidade dos direitos humanos: direitos
humanos no so apenas direitos civis e polticos, mas tambm direi
tos econmicos, sociais, culturais e coletivos, o que uma grande no
vidade na histria social e poltica republicana no Brasil. Por fim, todas
elas resultam de consultas sociedade civil, em praticamente todo o
territrio nacional, seja sob a forma de seminrio para acolhimento de
propostas e sugestes (PNDH1), seja sob a forma de Conferncias
Nacionais de Direitos Humanos (como nos PNDH 2 e 3).
Sob esta perspectiva, as trs edies compreendem metas (de curto
e mdio prazos) com objetivos claros e precisos, consubstanciados em
medidas e aes que se irradiam em mltiplas direes e com distintos
alcances. O propsito final traduzir direitos, consagrados tanto na
Constituio como em acordos internacionais de que o Brasil signa
trio, em planos visando reduzir desigualdades sociais de toda espcie
e assegurar o exerccio das liberdades civis e pblicas. Em ltima ins
tncia, pretendem conferir maior consistncia e integrao s aes
governamentais capazes de promover e garantir direitos.

A comparao entre as trs edies indica continuidades, aperfei

oamentos e inovaes. No PNDH1, o maior foco residiu no combate
s injustias, ao arbtrio e impunidade, nomeadamente daqueles en
carregados de aplicar leis. O Programa cuidou da proteo do direito
vida, do direito liberdade, do tratamento igualitrio das leis di
reitos humanos para todos , dos direitos de crianas e adolescen
tes, das mulheres, da populao negra, das sociedades indgenas, dos
estrangeiros, refugiados e migrantes, e das pessoas portadoras de de
ficincia, assim como se props lutar contra a impunidade. Abordou
igualmente a educao para os direitos humanos com vistas a fomen
tar uma cultura de respeito e de promoo. Sinalizou para aes inter
nacionais, inclusive ratificao de convenes internacionais de que o
pas signatrio. Referiuse ainda ao apoio s organizaes de defesa
dos direitos humanos, bem como ao monitoramento dos programas.
Silenciou quanto aos direitos livre orientao sexual e s identidades
de gnero, o que motivou protestos do movimento LGBT.
Os principais resultados foram alcanados no campo da segurana
pblica, entre os quais se destacam: transferncia da competncia, da
Justia Militar para a Comum, para julgamento de policiais militares

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 acusados de crimes dolosos contra a vida; tipificao do crime de tortura
com a fixao de penas severas; criminalizao do porte ilegal de armas e
criao do Sistema Nacional de Armas (Sinarm); aprovao do Estatuto
dos Refugiados; criao da Secretaria Nacional de Direitos Humanos;
regulamentao da escuta telefnica (artigo 5 da Constituio federal).
Outra medida, com repercusso, foi a gratuidade do registro de nasci
mento, vista da existncia de parcela no desprezvel de brasileiros des
provida desse ttulo, que assegura nacionalidade e cidadania.
O PNDH2 manteve essas orientaes e ampliou o escopo de di
reitos a serem protegidos. Compreendeu 518 medidas. Em face das
crticas que o anterior mereceu, este incorporou os direitos de livre
orientao sexual e identidade de gnero, assim como proteo dos
ciganos. Conferiu maior nfase violncia intrafamiliar, o combate ao
trabalho infantil e ao trabalho forado, bem como luta para incluso
dos cidados que demandam cuidados especiais (pessoas portado
ras de deficincia, conforme o texto do programa).
Para alm desses avanos, o PNDH2 reconhecido por dois enfo
ques: a incorporao dos direitos econmicos, sociais e culturais que,
por razes polticas, haviam sido sombreados no PNDH1, e os direi
tos de afrodescendentes. De fato, anteriormente, a rea econmica do
governo FHC, sobretudo no primeiro mandato, manteve sob frreo
e cerrado controle a poltica econmica e sua execuo oramentria.
Essa poltica de controle fiscal, visando garantir a estabilidade mone
tria e os indicadores macroeconmicos, exerceu uma espcie de in
terdito a todas as demais iniciativas governamentais que demandas
sem aplicao de recursos extraoramentrios. Da porque o PNDH1
no pde, na prtica, aplicar o preceito de indivisibilidade dos direitos,
tal como anunciado na Cpula Internacional de Viena e incorpora
do agenda poltica brasileira. No PNDH2, foi possvel incorporar
aqueles direitos. A economia apresentava sinais de maior estabilidade,
a despeito da crise de desvalorizao monetria ao final do segundo
mandato do governo FHC. Por isso, o PNDH2 detalhou a proteo
de direitos educao, sade, previdncia e assistncia social,
sade mental, aos dependentes qumicos e portadores de HIV/Aids,
ao trabalho, ao acesso terra, moradia, ao meio ambiente saudvel,
alimentao, cultura e ao lazer.
O segundo enfoque diz respeito aos direitos de afrodescenden
tes. Pela primeira vez, o Estado brasileiro reconhece a existncia do
racismo e aponta iniciativas visando promover polticas compensat
rias com o propsito de eliminar a discriminao racial e promover a
igualdade de oportunidades. Tratase de medidas de ao afirmativa,
que contemplaram possibilidades de reparao diante da violao sis
temtica de direitos humanos contra essa populao, ampliao do
acesso dos afrodescendentes justia, cadastramento e identificao

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 de comunidades remanescentes de quilombos, preservao da me
mria e da cultura afrodescendente, participao equilibrada desses
grupos sociais nas propagandas governamentais e em matrias e cam
panhas publicitrias em geral e reviso dos livros didticos de modo
a resgatar a contribuio de afrodescendentes para a construo da
identidade nacional.
O PNDH3 cuidou de aprofundar e ampliar o elenco de direitos. Ele
responde, em grande medida, s demandas nascidas de cinqenta con
ferncias temticas realizadas desde 2003 (segurana alimentar, educa
o, sade, igualdade racial, direitos da mulher, crianas e adolescentes,
habitao, meio ambiente, entre outras) e s concluses da XI Confern
cia Nacional de Direitos Humanos (realizada em dezembro de 2008),
precedida de amplo processo consultivo por meio de conferncias pr
vias (Conferncias Livres), conferncias estaduais e distritais, que
elegeram 1.200 delegados e indicaram 800 observadores e convidados.
Comparado aos anteriores, mais extenso e com organizao dis
tinta. Est estruturado em torno de seis eixos interao democr
tica entre Estado e sociedade civil; desenvolvimento e direitos huma
nos; universalizao de direitos em contexto de desigualdades sociais;
segurana pblica, acesso justia e combate violncia; educao e
cultura em direitos humanos; e direito memria e verdade. Esses
eixos esto subdivididos em 25 diretrizes, 82 objetivos estratgicos e
521 aes programticas. Sua redao identifica organismos respon
sveis pela execuo e parcerias. flagrantemente mais extenso do que
as edies anteriores, mas sua linguagem e mesmo redao no se di
ferenciam substantivamente.
As aes programticas gravitam em torno de um universo lxico:
apoiar, fomentar, criar mecanismos, aperfeioar, estimular, assegurar
e garantir, articular e integrar, propor, elaborar, definir, ampliar, expan
dir, avanar, incentivar, fortalecer, erradicar, promover, adotar (medi
das), desenvolver, produzir (informaes, pesquisas), instituir (cdi
go de conduta), incluir, implementar. Opinies veiculadas na mdia
impressa e eletrnica observaram que os direitos foram anunciados
nos PNDHs 12 em linguagem mais contida, enquanto no PNDH3
a linguagem mais direta, desabrida como lembrou o exministro
da Justia Jos Gregori, cujo ministrio foi responsvel pela primeira
edio. A despeito desses reparos, em essncia, o PNDH3 conserva as
aes programticas das edies anteriores, porm com maior deta
lhamento. Igualmente, como nas anteriores, algumas medidas depen
dem de leis e inclusive de mudanas constitucionais.

Todavia, foroso reconhecer, o PNDH3 introduziu vrias inova

es, como respostas s crescentes demandas da sociedade civil. Entre
elas, algumas provocaram ruidosa polmica, como a proposta de cria

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 o da Comisso Nacional de Verdade, a descriminalizao do aborto, a
unio civil entre pessoas do mesmo sexo, o direito de adoo por casais
homoafetivos, a interdio ostentao de smbolos religiosos em es
tabelecimentos pblicos da Unio, o controle da mdia e a adoo de
mecanismos de mediao judicial nos conflitos urbanos e rurais,

[] priorizando a realizao de audincia coletiva com os envolvidos, com

a presena do Ministrio Pblico, do poder pblico local, rgos especializa
dos e Polcia Militar, como medida preliminar avaliao da concesso de
medidas liminares, sem prejuzo de outros meios institucionais para soluo
de conflitos (Eixo IV, diretriz 17, objetivo estratgico VI Acesso justia
no campo e na cidade).

De um modo ou outro, esses temas polmicos j estavam presen

tes nas edies anteriores, ainda que em formulaes mais contidas
e discretas. No caso da descriminalizao do aborto, o PNDH1 nada
disse. No PNDH2, o tema comparece, porm sob uma formulao
muito prxima de sua atual inscrio legal. Falase em direitos re
produtivos como conceito a ser disseminado e estimulado em cam
panhas de prnatal e parto humanizado, bem como na preveno
da mortalidade materna e da gravidez na adolescncia. Ao mesmo
tempo, considerou o aborto como tema de sade pblica, com ga
rantia do acesso aos servios de sade nos casos previstos em lei.
Na mesma direo, prope o desenvolvimento de programas educa
tivos de planejamento familiar, promovendo acesso aos mtodos
anticoncepcionais no mbito do SUS. Portanto, a polmica com
as igrejas j estava instaurada. No PNDH3, o tema deslocado do
mbito da sade pblica para a diretriz combate s desigualdades
estruturais (Eixo III, objetivo estratgico III Garantia dos direitos
das mulheres para o estabelecimento das condies necessrias para sua plena
cidadania). Nesta edio, propese apoiar a aprovao do projeto
de lei que descriminaliza o aborto, considerando a autonomia das
mulheres para decidir sobre seus corpos. Tratase de substantiva
mudana de enunciado. O deslocamento dse da esfera da sade
pblica (portanto, de uma esfera pblica de cuidados coletivos) para
a esfera de deciso individual e subjetiva, nem sempre considerada
pela opinio pblica como fonte legtima de direitos que envolvem
direitos de amplas maiorias. Portanto, sustentase aqui a hiptese
de que a linguagem do PNDH3 direta e, mesmo at, isenta do pu
dor poltico de que se costumam cercar os formuladores de polticas
pblicas em reas da vida associativa to sensveis a polmicas e a
valores e vises de mundo dicotmicas e polarizadas.
Como afirmado anteriormente, o PNDH1 silenciou a respeito da
livre orientao sexual e identidade de gnero. O PNDH2 incluiu es

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[7] Regulamentado pela Lei
n- 8389/91.
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ses direitos, priorizando duas diretrizes: luta contra o preconceito e
as formas de discriminao e combate violncia contra os GLTTB
(gays, lsbicas, travestis, transexuais e bissexuais). No entanto, nas
diretrizes pertinentes orientao sexual j propunha apoiar a regu
lamentao da parceria civil registrada entre pessoas do mesmo sexo e
a regulamentao da lei de redesignao de sexo e mudana de registro
civil para transexuais. O PNDH3, portanto, reafirmou esses objeti
vos, embora tenha sido mais ousado em reconhecer o direito adoo
por casais homoafetivos. Na mesma direo, as trs edies afirmam
a liberdade de culto e de crena. Combatem a intolerncia religiosa,
a veiculao de mensagens racistas e/ou xenofbicas e incentivam o
dilogo entre movimentos religiosos com vistas construo de uma
sociedade pluralista. O PNDH3 foi mais alm ao propor a extino
de smbolos religiosos das dependncias onde funcionam servios da
Unio como garantia de laicidade do Estado.
Tanto nas edies anteriores como na atual essas questes no dei
xaram de ser alvo de crticas. Afinal, o conservadorismo moral ainda
forte na sociedade brasileira, incentivado por igrejas e seitas, segmen
tos da mdia impressa e eletrnica e pelo tradicionalismo da educa
o bsica no Brasil. As mudanas custam a ser assimiladas, mesmo
quando muitos reconheam que o aborto e a homossexualidade faam
parte da realidade de muitas famlias, nas suas mltiplas formas de
organizao e associao, ou que muitos se declarem formalmente
religiosos, embora ausentes das igrejas e dos rituais cotidianos de re
afirmao da f.
Quanto ao controle da mdia, esse um tema que mereceria maior
ateno. A Constituio garante a liberdade de expresso e opinio e
veda a censura sob quaisquer formas. Nos artigos 220 e 221, estabele
ce que lei federal regular diverses e espetculos pblicos e indica os
princpios que devem reger a produo e a programao das emisso
ras de rdio e televiso, o que pode apontar para instrumentos regu
latrios. J o artigo 224 previu a instituio, no Congresso Nacional,
de um Conselho de Comunicao Social7. As fronteiras e os limites
entre regulao e restrio de direitos , por conseguinte, tnue e no
raro esto subordinados aos humores dos governantes e legislado
res. O PNDH1 apostou no dilogo entre produtores e distribuidores
visando cooperao para o cumprimento da legislao em vigor. O
PNDH2 foi mais direto: props garantir a
[] possibilidade de fiscalizao da programao das emissoras de rdio
e televiso, com vistas a assegurar o controle social sobre os meios de comu
nicao e a penalizar, na forma da lei, as empresas de telecomunicao que
veicularem programao ou publicidade atentatria aos direitos humanos.
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 O PNDH3 mantm a mesma diretriz; contudo, prope criar
um ranking nacional de veculos de comunicao comprometidos
com os princpios dos Direitos Humanos, assim como os que co
meterem violaes.
No o caso de se fazer, aqui, um debate acurado a respeito do
alcance dessas propostas. certo que os programas no pretendem
exercer controle social8 sobre toda a mdia, tosomente sobre as in [8] A noo de controle social, re
ferida nos programas, ambgua.
formaes a respeito de direitos humanos. Se isto censura, ques Quem deve exercer o controle social
to para o debate pblico e poltico. Nunca demais lembrar, como e em que consiste? a sociedade
que, por meio do debate e da crtica,
j dito antes, que direitos humanos so o alicerce da Constituio acompanha a veiculao de notcias a
federal. Podese argumentar que os programas pretendem justa respeito de direitos humanos, como,
por exemplo, a Associao Nacional
mente proteger esse alicerce contra possveis e eventuais ataques, dos Direitos da Criana (Andi) moni
o que, no limite, estaria colocando em risco a prpria estabilidade tora as informaes que circulam so
bre crianas e adolescentes? Ou ser
institucional da sociedade brasileira. Desde logo se v que o debate designado um rgo governamental
complexo justamente porque imerso no emaranhado de direitos para exercer essa tarefa, fundado em
regulamentos?
de vrias espcies, referido a distintos escopos e voltado proteo
de bens diversos.
No tocante ao acesso justia, O PNDH1 no se referiu direta
mente aos mecanismos de mediao de conflitos agrrios e urbanos.
PNDH2 referese a estes mecanismos. E mais, props apoiar a lei
complementar 88/96, que estabeleceu rito sumrio, assim como ou
tros instrumentos legais para dinamizar expropriao de terra para
fins de reforma agrria, assegurandose, para prevenir atos de violn
cia, maior cautela na produo de liminares. O PNDH3 conservou
este propsito, conquanto tenha introduzido o dilogo entre as partes
como medida preliminar concesso de liminares. Portanto, a questo
j estava presente na edio anterior. Se pertinentes, as duras crticas
da presidente da CNA e do ministro Reinhold Stephanes (Agricultu
ra, governo Lula), segundo as quais a medida provocar instabilidade
jurdica no campo, deveriam ser estendidas edio sob responsabi
lidade do governo FHC. Certamente, se h instabilidade nos conflitos
sociais no campo, eles se devem a razes mais complexas, e no se
resumem s intervenes judiciais.
Por fim, o direito memria e verdade. No o caso de historiar
a luta da sociedade brasileira, ou ao menos de seus segmentos mais
organizados, pelo acesso aos arquivos da ditadura, pelo direito a to
mar conhecimento do que se passou com aqueles que desapareceram
ou foram mortos durante a ditadura, especialmente os que estavam
sob custdia das foras repressivas, e pela responsabilizao daqueles
que cometeram graves violaes de direitos humanos. Essas reivindi
caes estiveram presentes em todos os movimentos pela reconstru
o da normalidade democrtica, desde a edio de Brasil: nunca mais,
na luta pela anistia, nas campanhas pelas Diretasj e tantos outros
movimentos de afirmao de direitos. Na transio para a democra

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 cia, foram postergados para permitir o retorno ao Estado de direito
com o aval dos militares e da classe poltica que havia sustentado o
regime autoritrio. As duas primeiras edies no fizeram meno a
esses direitos, seno indiretamente quando advogaram reparaes
para graves violaes de direitos humanos. Foi com o PNDH3 que se
incorporou o tema.
Havia antecedentes. A Secretaria Nacional de Direitos vinha se
ocupando do assunto: publicou o relatrio Direito memria e
verdade (2007), reunindo resultados de pesquisas a respeito da
represso dissidncia poltica durante a ditadura. Igualmente, a
Comisso de Anistia havia alcanado a marca de 700 sesses de
julgamento. Desde 2008, patrocinava as caravanas de anistia, com
o propsito de divulgar os casos julgados em todo o pas. Reivin
dicaes nessa direo e sentido foram se fortalecendo na socieda
de brasileira h, pelo menos, uma dcada, seja em virtude da res
ponsabilizao de governantes e agentes pblicos comprometidos
com as ditaduras no Chile, na Argentina e no Peru, seja por fora da
descoberta, aqui e acol, de arquivos que se julgavam perdidos ou
destrudos. Nestas sociedades, esses casos ensejaram abertura de
processos penais em cortes civis, levando os autores condenao e
priso por penas longas.
Foi neste contexto que o PNDH3 props a criao de uma Co
misso Nacional de Verdade, composta de forma plural e supraparti
dria, com mandatos e prazos definidos, para examinar as violaes
de Direitos Humanos praticadas no contexto da represso poltica no
perodo mencionado. O Programa ousou mais ao propor legislao
de abrangncia nacional proibindo que logradouros, atos e prprios
nacionais e prdios pblicos recebam nomes de pessoas que pratica
ram crimes de lesahumanidade, bem como determinar a alterao de
nomes que j tenham sido atribudos (Eixo 6 Direito Memria e
Verdade, Diretriz 25, ao programtica c).
No necessrio esforo para compreender as razes pelas quais
essas proposies suscitaram crise no governo, ameaaram dois mi
nistros o da Defesa e o dos Direitos Humanos de demisso,
provocaram protestos de setores das foras armadas e uma torrente
de crticas contra o revanchismo do PNDH3, inclusive de segmen
tos civis da opinio pblica. Associados a exmilitantes de esquerda
com posies proeminentes no governo, a ministra Dilma Rousseff, o
ministro Franklin Martins e o prprio ministro Vannuchi, as crticas
arrastaram na sua cauda todas as demais crticas referidas anterior
mente. To contundentes foram as crticas e as tenses entre o Mi
nistrio da Defesa e a Secretaria Nacional de Direitos Humanos que o
governo se viu constrangido a rever os termos de criao da Comisso
Nacional de Verdade.

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 Se, com exceo do domnio do direito memria, existem linhas
de continuidade e de evoluo entre as trs edies do Programa Na
cional de Direitos Humanos, por que tanta celeuma? O que explicam
essas reaes to duras, que os programas anteriores no conheceram?

Razes da polmica

Certamente, a introduo do tema memria e verdade um dos

motivos9. Entre outras questes sensveis polarizao polticoideo [9] Por certo, um tratamento mais
denso e completo desta anlise exi
lgica, a apurao de responsabilidade pelas graves violaes de di giria considerar as mudanas que se
reitos humanos durante a ditadura militar permanece um divisor de verificaram no domnio dos conflitos
sociais, tanto na sociedade brasileira
guas. Neste domnio, o corporativismo mantmse forte a despeito como nas esferas internacionais que
da sucesso geracional e da renovao dos quadros militares. Aparen podem ter reascendido a polarizao
entre defensores e crticos dos direi
temente, no h fissuras, tampouco a gerao de novos comandan tos humanos.
tes parece inclinada a rever sua histria a histria dos vencedores,
como costumam dizer , o que poderia abrir as portas, para alm das
reparaes aceitas com certa resistncia, para a responsabilizao e
punio daqueles diretamente envolvidos na represso, e turvar ima
gens socialmente construdas. A ausncia de uma justia de transio,
logo aps o retorno democracia, contribuiu para a persistncia de
tabus isto , interdio de se falar livremente e em pblico a respeito
de temas delicados ou perigosos, de abordar zonas de conflitos
no resolvidos ou superados.

A ausncia de uma justia de transio contribuiu igualmente para

que esses temas e talvez mesmo no seja menos verdadeiro para
outros como a descriminalizao do aborto, a unio civil entre casais
do mesmo sexo, a adoo por casais homoafetivos, o controle social da
mdia fossem abordados segundo um estilo, por assim dizer, direto,
abrupto e em direo ao confronto. Esse , ou era, em grande medida,
um estilo de fazer poltica muito prximo do partido que elegeu o pre
sidente Lula. Como se sabe, os vnculos do PT com movimentos so
ciais so embrionrios. A idia de democracia direta, baseada em am
plas consultas populares, com destacada organizao e participao
de delegados e representantes, com assento em conselhos consultivos
e diretivos, com elevada capacidade de traduzir reivindicaes em re
gulamentos e planos de ao, sempre esteve identificada com este par
tido e seus militantes. No raro, este estilo de poder caminhou no sen
tido de confrontao de idias e posies, de que resultaram protestos
coletivos sob as mais distintas formas (das greves e manifestaes de
rua, s campanhas partidrias e obstrues parlamentares).
No poder, sob a liderana do presidente Lula e com governabilida
de assegurada por um leque de alianas da extrema direita extrema
esquerda , esse estilo de fazer poltica no mais hegemnico. Tal

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 vez, mais do que o governo FHC, que dependeu de uma aliana ma
joritria entre PSDB e DEM, partidos cuja imerso nos movimentos
sociais rarefeita, o governo Lula flagrantemente menos uniforme
em seu perfil do que talvez parea. Embora a unidade no interior de go
vernos que dependem de alianas entre partidos com perfil ideolgico
distinto seja quase um mito, certo que neste governo ela aparece mais
vulnervel ao loteamento interno, disputa entre ministrios, ao en
castelamento de interesses e tudo isso a despeito das virtudes reco
nhecidas do presidente em mediar conflitos e alcanar consensos. No
o caso de repertoriar os principais embates. Basta apenas lembrar os
confrontos entre os Ministrios da Agricultura e do Meio Ambiente e,
mais recentemente, entre o Ministrio da Defesa e a Secretaria Nacio
nal de Direitos Humanos em torno do lanamento do PNDH3.
Dadas as suas caractersticas e suas relaes contidas com os movi
mentos sociais, o governo FHC tinha condies polticas mais favor
veis para exercer com pudor a oportunidade poltica de discutir temas
e questes delicados, como se viu, ainda que isto gerasse protestos e
crticas de movimentos sociais, ligados ou no ao PT. Embora livres, as
consultas populares produziam reivindicaes que eram politicamen
te tratadas. Evitouse, o quanto possvel, confrontos, conquanto as cr
ticas fossem, a par de inevitveis, necessrias. Em matria de direitos
humanos, atravessou oceanos sem grandes turbulncias.
No de se esperar que os movimentos de defesa de direitos se
jam contidos. A paixo lhes inerente, sobretudo quando se trata de
colocar, lado a lado, como se fosse um acerto de contas, as heranas
do passado e as tarefas do futuro. Todavia, essa estreita ligao entre
assemblias e decises polticas, quando transportada para a esfera
governamental, no pode deixar de trazer consigo um turbilho de
crticas. As mais exageradas viram no PNDH3 a substituio da carta
constitucional,o prenncio de uma ruptura institucional ou a anulao
do papel exercido nas democracias pelo parlamento, este espao onde
os representantes do povo votam as leis e referendam programas de
governo. Quando, alm da memria e da verdade, veio tona o tema do
controle social da mdia, o estopim estava detonado. O fantasma do
estatismo de esquerda veio novamente assombrar mentes e acender
espritos vigilantes contra ideais sepultados com lgrimas. No mais,
a conjuntura preleitoral cumpriu seu papel, tornando o espao poltico
mais sensvel e mais inclinado ao confronto do que negociao. As
sim, tambm ressuscitou o lado conservador da sociedade brasileira, em
matria de hbitos e costumes, suas tradicionais dificuldades de aceitar
diferenas, de conviver com novos padres de relacionamento, menos
hierarquizados, menos sujeitos a regras fixas e rgidas.
As crticas ao PNDH3 so bemvindas, porque necessrias vida
democrtica. As polmicas revelaramse exageradas. H mais conti

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 nuidade entre as trs edies do Programa Nacional de Direitos Hu
manos do que rupturas. Pensados na Conferncia Mundial dos Di
reitos Humanos de Viena, esses programas foram concebidos como
instrumento capaz de conferir maior unidade e coerncia proteo e
promoo desses direitos. Articulam diferentes e mltiplas iniciati
vas, em torno de objetivos comuns e metas programticas, conferindo
responsabilidades a agentes e agncias. No pretendem substituir os
instrumentos tradicionais de fazer poltica institucional, tampouco
os espaos onde a poltica debatida, negociada e as leis so votadas.
curioso, alis, que as crticas no tenham se detido em um quesito
presente nas trs edies: a exigncia de monitoramento do programa,
que deve ser feito periodicamente. Esse , de fato, o espao da crtica.
nele que se pode confrontar o ideal e o real, o que se props e o que se
fez, avanos e recuos. por meio do monitoramento que os governos
ficam sujeitos a cobranas e mais do que isto vulnerveis em suas
tarefas de proteger a espinha dorsal da constituio poltica brasileira. Recebido para publicao
em 2 de maro de 2010.
nOvOs estuDOs
Srgio Adorno professor titular do Departamento de Sociologia (FFLCH), coordenador do ceBraP
Ncleo de Estudos da Violncia (NEVCEPIDUSP) e da Ctedra Unesco de Direitos Humanos, 86, maro 2010
Educao para a Paz, Tolerncia e Democracia. pp. 520

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