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PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM CIÊNCIA DA INFORMAÇÃO

DOUTORADO EM CIÊNCIA DA INFORMAÇÃO

CONVÊNIO

UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE

INSTITUTO DE ARTE E COMUNICAÇÃO SOCIAL (UFF)

INSTITUTO BRASILEIRO DE INFORMAÇÃO EM CIÊNCIA E TECNOLOGIA

SÉRGIO CONDE DE ALBITE SILVA

A PRESERVAÇÃO DA INFORMAÇÃO ARQUIVÍSTICA GOVERNAMENTAL NAS

POLÍTICAS PÚBLICAS DO BRASIL

Niterói

Rio de Janeiro

2008
A PRESERVAÇÃO DA INFORMAÇÃO ARQUIVÍSTICA GOVERNAMENTAL NAS

POLÍTICAS PÚBLICAS DO BRASIL


SÉRGIO CONDE DE ALBITE SILVA

A PRESERVAÇÃO DA INFORMAÇÃO ARQUIVÍSTICA GOVERNAMENTAL NAS

POLÍTICAS PÚBLICAS DO BRASIL

Tese apresentada ao Programa de Pós-Graduação em


Ciência da Informação da Universidade Federal
Fluminense em convênio com o Instituto Brasileiro de
Informação em Ciência e Tecnologia como parte dos
requisitos necessários à obtenção do grau de Doutor em
Ciência da Informação.

Orientador: Professor Doutor José Maria Jardim

Niterói

Rio de Janeiro

2008
FOLHA DE APROVAÇÃO

TÍTULO: A preservação da informação arquivística governamental nas políticas públicas do


Brasil
AUTOR: Sérgio Conde de Albite Silva
Tese de doutorado do Programa de Pós-Graduação em Ciência da Informação da
Universidade Federal Fluminense em convênio com o Instituto Brasileiro de Informação em
Ciência e Tecnologia.
ORIENTADOR:
Professor Doutor José Maria Jardim
Universidade Federal Fluminense - UFF
Doutor em Ciência da Informação / UFRJ-IBICT

BANCA EXAMINADORA

Doutora Maria Luisa Ramos de Oliveira Soares


Fundação Casa de Rui Barbosa - FCRB
Doutora em Conservação-Restauração – Universidade Politécnica de
Valência, Espanha.

Doutora Maria Celina Soares de Mello e Silva


Museu de Astronomia e Ciências Afins - MAST
Doutora em História Social / USP

Professora Doutora Lídia Silva de Freitas


Universidade Federal Fluminense - UFF
Doutora em Ciência da Informação / UFRJ-IBICT

Professora Doutora Sandra Lucia Rebel Gomes


Universidade Federal Fluminense - UFF
Doutora em Ciência da Informação / UFRJ-IBICT

SUPLENTES:

Professora Doutora Nailda Marinho da Costa Bonato


Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro - UNIRIO
Doutora em Educação / UNICAMP

Professor Doutor Carlos Henrique Marcondes


Universidade Federal Fluminense - UFF
Doutor em Ciência da Informação / UFRJ-IBICT
À minha mãe, Edith, e ao meu pai, José (in memoriam).
AGRADECIMENTOS

Agradeço

a todos os administrativos, técnicos e docentes do PPGCI que me acolheram nestes


anos, em especial à bibliotecária Sonia Regina Burnier de Souza, sempre disponível;

mais especificamente, aos professores


Maria Nélida Gonzáles de Gomes
Lena Vania Ribeiro Pinheiro
Gilda Olinto de Oliveira
Carlos Henrique Marcondes,
Rosali Fernandez de Souza
Sarita Albagli
Liz-Rejane Issberner Legey
pelas disciplinas ministradas.

a todos os colegas de curso e, em especial, a Rafael Simone Nharreluga


companheiro constante nas leituras.

aos parceiros de doutorado


Luisa Maria Gomes de Mattos Rocha,
Luciana de Souza Gracioso
Cláudio José Silva Ribeiro
pelos debates e pelos momentos de descontração;

aos professores da banca de qualificação,


Maria Odila Kahl Fonseca (in memoriam)
Sandra Rebel Gomes
Lídia Silva de Freitas

ao professor José Maria Jardim porque, mais que o orientador deste meu
doutoramento, tem sido uma referência profissional desde o início de meus estudos na
graduação em Arquivologia. Agradeço, ainda, porque a sua orientação acadêmica é inspirada
e inspiradora. E, além de tudo, agradeço ao professor José Maria Jardim por repartir o seu
conhecimento de forma generosa e bem humorada.

à minha mulher, Rosiane, pela paciência com que me ouviu e pelas inúmeras
sugestões de redação, sempre acompanhadas das respectivas explicações e justificativas
baseadas na norma culta do idioma.
Deus pode fazer o que quiser. Para ele não há compreensão nem crítica. É a
entrega pura e simples do escravo. (...) É o diabo quem inspira aos homens o
desejo da ciência e foi esse desejo que causou o pecado original. (...) A ciência
e a técnica procuram produzir na terra o céu longa e desanimadoramente
prometido pelo messianismo.
Oswald de Andrade, A Crise da Filosofia Messiânica. Tese para
concurso da cadeira de Filosofia da Faculdade de Filosofia,
Ciências e Letras da Universidade de São Paulo, 1950.

O espírito científico deve formar-se contra a Natureza, contra o que é, em nós e


fora de nós, o impulso e a informação da Natureza, contra o arrebatamento
natural, contra o fato colorido e corriqueiro. O espírito científico deve formar-
se enquanto se reforma. (...) Na construção da ciência, só se ama aquilo que se
destrói, só se pode continuar o passado, negando-o, só se pode venerar ao
mestre, contradizendo-o.
Gaston Bachelard, A Formação do Espírito Científico, 1938.

Tempo: o devorador de todas as coisas.


Ovídio, Romano, 43-17 a.C
RESUMO

Investiga a preservação da informação arquivística do Poder Executivo federal brasileiro entre

1995 e 2005 em sua relação com as políticas públicas arquivísticas. A preservação da

informação arquivística é entendida como necessariamente contínua e de longo prazo e como

um dos procedimentos operacionais da gestão de documentos, e sua implementação está

condicionada pela formulação de políticas públicas pertinentes. Foram tomadas como

referências as ações do Conselho Nacional de Arquivos e do Arquivo Nacional no período.

Conclui que sem políticas públicas arquivísticas é menor a possibilidade de preservação e de

acesso à informação do Poder Executivo federal. Conclui também que um conjunto de

intervenções de preservação isoladas e intermitentes não é capaz de assegurar permanência e

durabilidade à informação arquivística governamental. E que políticas públicas arquivísticas

que contemplem a preservação da informação governamental não se concretizam sem

recursos financeiros orçamentários.

Palavras-chave: preservação, informação arquivística, políticas públicas, Conselho Nacional

de Arquivos, Arquivo Nacional.


ABSTRACT

This research investigates the preservation of the governmental information (records and

archives) of the Brazilian federal Executive Branch between 1995 and 2005 in its relationship

with an Archival public policy. The preservation of the archival information stated-owned,

understood as necessarily continuous and in a long term and as a records management’s

procedure, is conditioned by the formulation of a pertinent public policy. This thesis studies

the actions developed by the Brazilian National Archives Council and the National Archives.

It concludes that without an Archival public policy will be more difficult to preserve and to

offer access to the governmental information of the Executive Branch. It also concludes that a

group of isolated and intermittent preservation actions is not capable to assure permanence

and durability to the governmental, and that an Archival public policy is not rendered without

financial resources.

Key-words: archives preservation, public records custody, public policy, governmental

information.
SUMÁRIO
página

1 INTRODUÇÃO............................................................................................... 21

2 ESTADO, SOCIEDADE CIVIL, DEMOCRACIA E INFORMAÇÃO..... 40


2.1 O ESTADO COMO CONCEITO E O CONCEITO DE ESTADO................. 44
2.2 SOCIEDADE CIVIL NA REALIDADE HISTÓRICA BRASILEIRA........... 51
2.2.1 Regime político......................................................................................... 52
2.3 DEMOCRACIA E CIDADANIA – DOIS CONCEITOS, UM MESMO
SENTIDO.......................................................................................................... 54
2.4 INFORMAÇÃO – DO ARTEFATO AO MENTEFATO................................ 55
2.4.1 Informação, Estado e políticas.................................................................. 58
2.4.2 Informação arquivística............................................................................. 63

3 POLÍTICAS PÚBLICAS................................................................................ 67
3.1 POLÍTICAS PÚBLICAS: CONCEITUAÇÃO GERAL E HISTÓRICA......... 68
3.2 ANÁLISE DAS POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL................................. 80
3.3 A QUESTÃO POLÍTICA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS............................... 89

4 PRESERVAÇÃO NOS ARQUIVOS E NA ARQUIVOLOGIA................. 100


4.1 A PERSPECTIVA DA LITERATURA INTERNACIONAL.......................... 103
4.2 PRESERVAÇÃO NO BRASIL – UM DEBATE EM ABERTO..................... 121
4.3 PRESERVAÇÃO COMO FUNÇÃO ARQUIVÍSTICA.................................. 130
4.3.1 No cenário arquivístico internacional........................................................ 131
4.3.2 No cenário arquivístico nacional................................................................ 137

5 ORÇAMENTO, POLÍTICAS PÚBLICAS E PRESERVAÇÃO................ 148


5.1 SOBRE O ORÇAMENTO................................................................................ 149
5.1.1 Aspectos metodológicos............................................................................ 150
5.2 O ORÇAMENTO GERAL DA UNIÃO ENTRE 1995 E 2005........................ 152
5.3 AS INSTITUIÇÕES DE PRESERVAÇÃO E RESPECTIVOS
ORÇAMENTOS................................................................................................ 158
5.4 O ARQUIVO NACIONAL NO ORÇAMENTO GERAL DA UNIÃO........... 169

6 O CONSELHO NACIONAL DE ARQUIVOS E O ARQUIVO


NACIONAL..................................................................................................... 190
6.1 O CONSELHO NACIONAL DE ARQUIVOS – CONARQ........................... 193
6.1.1 Preservação e política nas atas e resoluções do CONARQ........................ 199
6.1.1.1 As atas do CONARQ............................................................................ 201
6.1.1.2 Preservação, política e financiamento................................................. 207
6.1.1.3 As resoluções do CONARQ.................................................................. 217
6.2 O ARQUIVO NACIONAL............................................................................... 219
6.2.1 O relato das atividades............................................................................... 224

7 AS ENTREVISTAS......................................................................................... 240
7.1 CONARQ, POLÍTICA NACIONAL DE ARQUIVOS E PRESERVAÇÃO... 245
7.2 PRESERVAÇÃO, POLÍTICAS E GESTÃO DE DOCUMENTOS................ 253
7.2.1 A questão conceitual da preservação......................................................... 253
7.2.2 A preservação e a gestão de documentos................................................... 257
7.2.3 A preservação e as políticas, públicas e institucionais............................... 260
7.2.4 O significado da expressão “acervo preservado”...................................... 262
7.3 O ARQUIVO NACIONAL E A PRESERVAÇÃO DA INFORMAÇÃO
ARQUIVÍSTICA DO EXECUTIVO FEDERAL............................................. 264
7.4 PRESERVAÇÃO, ARQUIVO NACIONAL E OS RECURSOS
ORÇAMENTÁRIOS......................................................................................... 267

8 REFLEXÕES FINAIS.................................................................................... 273

REFERÊNCIAS.............................................................................................. 281

APÊNDICES.................................................................................................... 297
A – Síntese dos Relatórios da Execução Orçamentária do Governo
Federal por órgão e unidade orçamentária..................................... 297
B – Síntese dos Relatórios da Execução Orçamentária do Governo
Federal por programa.................................................................... 307
C – Planos Plurianuais – programas de preservação de acervos
documentais.................................................................................... 325
D – Sites do Governo que apresentam as dotações orçamentárias dos
programas e ações analisados......................................................... 339
E – Datas das atas e resoluções CONARQ entre 1995 e 2005............. 343
F – Os conselheiros do CONARQ, as instituições que representam e
a freqüência de participação nas plenárias..................................... 344
G – Síntese das atas e resoluções do CONARQ................................... 346
H – Comunicações em Congressos, artigos de periódicos e
dissertações e teses que abordam o tema pesquisado..................... 390
I – A íntegra das entrevistas................................................................ 398
1 INTRODUÇÃO
A pergunta mais difícil de ser respondida é aquela
cuja resposta é óbvia.
Bernard Shaw

Esta tese de doutorado foi desenvolvida na linha de pesquisa “Informação,

Conhecimento, Sociedade” na área de concentração “O Conhecimento da Informação e a

Informação para o Conhecimento” e tem como objeto a preservação da informação

arquivística governamental, especialmente aquela produzida pelo Poder Executivo federal

brasileiro, tendo em vista a formulação e implementação de políticas públicas no Estado

brasileiro, entre 1995 e 2005.

Apresentam-se aqui, a circunstância que levou ao problema de pesquisa, a questão de

pesquisa em si e os respectivos marco teórico-conceitual, campo empírico, objetivos,

hipóteses e metodologia. Um breve resumo do conteúdo de cada um das seções da tese

encerra a introdução.

A preservação, hoje em dia, reúne uma série de procedimentos e intervenções de

tratamento que tendem a considerar não apenas o documento, mas principalmente a função

social da informação materialmente registrada no suporte. A questão não é mais como

preservar, mas o que e por que preservar. Esta tese pretende analisar o estágio atual das

questões que tratam da preservação da informação arquivística governamental, procurando

identificar limites e interseções possíveis entre a preservação dessa informação, a

Arquivística, a Ciência da Informação e os aspectos políticos relacionados. Isto significa a

necessidade de se considerar mudanças que alteram a ênfase da preservação do suporte para

as garantias de processabilidade da informação no tempo e no espaço. Nesse sentido, esta

pesquisa aponta para o papel crescente que as políticas públicas podem passar a desempenhar

na preservação da informação governamental produzida e acumulada hoje, seja ela em


22

formato e suporte tradicional (manuscrita, impressa, gravada, em papel, fotografias, filmes,

fitas magnéticas etc.) ou em registros eletrônicos/digitais em suportes óticos/magnéticos.

A preservação da informação arquivística governamental registrada em suporte

convencional e acumulada há décadas não é ainda uma questão resolvida no Brasil. Ou seja,

os arquivos públicos brasileiros ainda têm sérios problemas de preservação dos documentos

tradicionais sob sua custódia, que vão desde ataques de fungos, térmitas, anóbios, acidez do

papel, até a inexistência ou inconsistência nos procedimentos de avaliação, levantamento e

controle de acervos, além de carência de inventários, de recursos humanos e orçamentários

etc. De outro lado, o advento dos documentos digitais na administração pública tem sido um

fator adicional que complica ainda mais a preservação da informação arquivística

governamental. Em um primeiro momento, as perdas dos registros eletrônicos/digitais em

suportes óticos/magnéticos se dão da mesma forma que as perdas dos registros nos

documentos analógicos/convencionais. Como nos documentos convencionais, ocorrem no

universo microscópico, em um processo lento, silencioso, sendo, no início, imperceptíveis. O

diferencial agravante é que a preservação dos registros eletrônicos/digitais não contempla a

possibilidade do acaso, pois depende de escolhas e decisões anteriores, que remetam ao

momento em que a informação é produzida.

Tanto em um caso com no outro, o conhecimento e os recursos financeiros disponíveis

e as estratégias adotadas não têm sido suficientes e eficazes para assegurar durabilidade e

permanência às informações arquivísticas governamentais de forma contínua e a longo prazo.

Partindo desse pressuposto e circunstância, esta pesquisa tratou de aprofundar os

estudos nesses aspectos. Para isso, adotou-se o entendimento de que a preservação da

informação arquivística do Executivo federal deve ser tratada como uma questão de Estado e

de governo. Uma questão de Estado, porque é no ambiente relacional do Estado que o

indivíduo (sociedade civil, no conceito ampliado de Estado de Gramsci) terá, pelo menos de
23

forma potencial, a possibilidade de, por meio do acesso à informação produzida e preservada

pelo Estado (sociedade política, no sentido estrito, no mesmo conceito de Gramsci), buscar e

exigir direitos fundamentais de liberdade pessoal, política e econômica e direitos sociais de

participação política e distribuição da riqueza social. Seria essa, pois, uma função de Estado

que, em um ambiente democrático, teria a sociedade como co-partícipe (JARDIM, 2003, p.

40). Uma questão de governo porque o exercício cotidiano do poder e o funcionamento

institucional burocrático dependem da informação produzida, recebida e acumulada pelo

governo. E é a preservação dessa informação arquivística que poderá garantir, tanto esse

exercício cotidiano do poder, como ainda possibilitar a recuperação da memória de atos e

decisões governamentais ao longo do tempo.

Para compreender como o Estado e o governo brasileiros têm atuado em relação ao

tema e em que grau e extensão têm investido em políticas públicas voltadas para a

preservação da informação arquivística do Executivo federal, elegeu-se, como principais

referências de estudo, as ações empreendidas pelo Conselho Nacional de Arquivos -

CONARQ, órgão nacional colegiado com representantes do governo e da sociedade, e pelo

Arquivo Nacional - AN, órgão federal integrante da estrutura da Casa Civil da Presidência da

República, entre os anos 1995 e 2005.

Considera-se que a informação arquivística governamental é um recurso estratégico

para as tomadas de decisão na administração pública e para a consolidação da cidadania. A

preservação dessa informação é entendida nesta pesquisa como um elemento fundamental

para o desenvolvimento individual e da sociedade. Privilegiou-se, portanto, uma visão de

preservação que leva em conta o uso e o acesso dos registros informacionais do Estado e do

governo capazes de garantir direitos sociais e individuais em detrimento da preservação de

sentido cultural e de memória, que ainda predomina no Brasil.


24

Espera-se que as verificações produzidas e apontadas nesta tese possam oferecer

algum tipo de contribuição à compreensão do tema e contribuir para a preservação da

informação arquivística governamental.

Quivy e Campenhoudt (2003, p. 31) ensinam:

O primeiro problema que se põe ao investigador é muito


simplesmente o de saber como começar bem o seu trabalho. [...] Uma
investigação é, por definição, algo que se procura. É um caminhar
para um melhor conhecimento e deve ser aceite como tal, com todas
as hesitações, desvios e incertezas, que isso implica. Muitos vivem
esta realidade como uma angústia paralisante; outros, pelo contrário,
reconhecem-na como um fenômeno normal e, numa palavra,
estimulante.

O desenvolvimento de uma área de conhecimento envolve, para além dos recursos

materiais, uma intensa atividade intelectual, que não acontecerá anonimamente nem de uma

hora para outra. Os atores devem se apresentar e o produto será resultado de um processo de

construção. A Arquivologia e a Ciência da Informação, como áreas do conhecimento das

Ciências Sociais Aplicadas, nas quais se estruturam histórica e conceitualmente, configuram-

se como o lócus adequado para obterem-se os referenciais epistemológicos necessários à

compreensão do problema e às possíveis diretrizes que apontem para a integridade dos

registros e subseqüente uso seguro da informação governamental, nesse processo de

construção. A compreensão teórica dessa realidade reforça as possibilidades da preservação

da informação arquivística governamental. Assim, o estudo desenvolvido nesta pesquisa é de

caráter interdisciplinar e envolve, principalmente, aspectos da Arquivologia e da Ciência da

Informação, se estende à Análise das Políticas Públicas e a alguns aspectos da Sociologia e da

Administração.

Sobre a proximidade entre a Arquivologia e a Ciência da Informação, Fonseca (2005,

p. 101) percebeu que as relações interdisciplinares entre essas áreas do conhecimento são

mais fortes no Brasil do que no restante do mundo. A homogeneidade com que teses e
25

dissertações com temáticas arquivísticas são acolhidas em diferentes programas de pós-

graduação em Ciência da Informação no Brasil ratifica a existência de efetivas relações

interdisciplinares entre ambas as áreas.

Os anteparos teóricos recolhidos nas disciplinas mencionadas subsidiaram o

pesquisador no complexo universo das idéias e dos sentidos. A questão conceitual foi

recorrente em todo o trabalho. Isto é, aparece nesta tese em vários momentos e em diferentes

graus de profundidade. Está nas seções iniciais, que dão forma ao quadro teórico-conceitual, e

estende-se até às entrevistas, que encerram o estudo do campo empírico. Preservação e

políticas públicas são os temas enfatizados.

A preservação da informação, do ponto de vista das políticas públicas, é um tema que

vêm ocupando com cada vez mais freqüência e abrangência a pauta de organismos

internacionais. A atual diversidade dos suportes e a proliferação dos meios de produção,

controle, armazenamento e distribuição da informação ratificam a necessidade de ampliação

proporcional do conhecimento, do desempenho e da participação efetiva do profissional da

informação nas questões relativas à preservação, no Brasil e no mundo.

Em documento intitulado “Diretrizes políticas para o desenvolvimento e a promoção

da informação governamental de domínio público” 1, resultado da Conferência Geral da

Organização das Nações Unidas para a Educação, Ciência e Cultura – UNESCO 2, realizada

em Paris, em 1997, cuja versão final foi compilada e redigida em 2004 3 por Paul F. Uhlir, são

1
No original: Policy guidelines for the development and promotion of governmental public domain information.
A informação governamental de domínio público é aquela parcela da informação do Estado que é publicamente
acessível e cuja utilização não infringe quaisquer restrições de segurança do Estado, da sociedade e da vida
privada, nem qualquer direito legal ou obrigação de confidencialidade (UHLIR, 2006, p. 28).
2
Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura - fundada em 1945, é uma agência
especializada das Nações Unidas, que, por meio da Educação, Ciências Sociais e Naturais, Cultura e
Comunicação, funciona como um laboratório de idéias e como uma agência de padronização para formar
acordos universais nos assuntos éticos emergentes. A UNESCO também serve como uma agência do
conhecimento – para disseminar e compartilhar informação e conhecimento – enquanto colabora com os
Estados-membro na construção de suas capacidades humanas e institucionais em diversos campos. Em suma, a
UNESCO promove a cooperação internacional entre seus 191 Estados Membros e seis Membros Associados
nas áreas de educação, ciências, cultura e comunicação. Disponível em:
<http://www.unesco.org.br/unesco/nomundo/index_html/mostra_documento>. Acesso em: 13 set. 2006.
3
A tradução brasileira é de 2006.
26

apresentadas orientações aos Estados membros sobre as políticas destinadas a elaborar e

promover informação de domínio público 4, levando em conta as necessidades dos países e os

procedimentos utilizados no plano internacional. Sobre uma primeira minuta, apresentada em

2003, manifestaram-se as comissões nacionais da Alemanha, Eslováquia, Espanha, Finlândia,

França, Geórgia, Israel, Itália, Japão, Jordânia, Lituânia, México, Países Baixos e Paquistão, o

governo dos Estados Unidos, a Organização Mundial da Propriedade Intelectual e

especialistas da Universidade de Buenos Aires – Argentina, da Universidade de Oxford – UK,

do National Commission on Libraries and Information Science (NCLIS) – EUA, o Ministro

da Educação, Cultura e Ciência dos Países Baixos, o Departamento para o Desenvolvimento

Internacional do UK, o Ministro de Ciência, Tecnologia e Inovação da Dinamarca e a

National Academy of Engineering dos EUA. O Brasil, apesar de país membro, não se

manifestou.

Nesse documento, entre outros aspectos, constam dez princípios considerados

essenciais e básicos para elaborar e promover informação governamental de domínio público,

dos quais destacam-se os cinco a seguir reproduzidos e analisados:

a) A informação do setor público é um recurso nacional valioso. A


disponibilidade dessa informação, reconhecida por lei, ajuda a
assegurar a liberdade de expressão dos cidadãos, bem como a
responsabilidade do governo e de seus órgãos públicos em gerir as
operações governamentais, manter o desempenho saudável da
economia e prover os serviços essenciais à sociedade. A
maximização do fluxo aberto e irrestrito de informação entre o
governo e o público é um aspecto fundamental para uma sociedade
democrática e para a promoção de uma boa governança5 (UHLIR,
2006, p. 37) .

4
A informação de domínio público refere-se à informação publicamente acessível, cuja utilização não infringe
qualquer direito legal, ou qualquer obrigação de confidencialidade. Refere-se, portanto, por um lado, ao
domínio de todos os trabalhos, ou objetos de direitos relativos, que podem ser explorados por todos sem
qualquer autorização, por exemplo quando a proteção não é concedida por lei nacional ou internacional, ou
devido à expiração do termo de proteção. Refere-se, por outro lado, a dados públicos e informações oficiais
produzidos e voluntariamente disponibilizados por governos ou organizações internacionais (UHLIR, 2006, p.
12).
5
“[...] a discussão mais recente do conceito de governance ultrapassa o marco operacional para incorporar
questões relativas a padrões de articulação e cooperação entre atores sociais e políticos e arranjos institucionais
que coordenam e regulam transações dentro e através das fronteiras do sistema econômico (Hollingsworth,
Schmitter e Streeck apud Melo, 1999). Incluem-se aí, não apenas os mecanismos tradicionais de agregação e
27

Não é por acaso que o reconhecimento da informação como um recurso nacional

valioso aparece como a frase inicial do primeiro princípio do documento da UNESCO. Nas

sociedades democráticas, um dos aspectos que mais caros à cidadania é a prestação de contas

dos governos à sociedade. Quando a UNESCO, uma instituição prioritariamente dedicada à

educação, à ciência e à cultura, reconhece que a informação governamental é um fator

fundamental para a boa governança e para o controle dos governos, evidencia sua disposição

de ampliar suas responsabilidades com a preservação e acesso da informação governamental.

Ao explicitar que a informação governamental é também um recurso estratégico para o

desenvolvimento social e econômico, a UNESCO aponta novos usos e possibilidades para a

informação produzida pelos governos. O reconhecimento da informação governamental como

recurso e meio para, por exemplo, aumento de receita e de investimentos de um país, com

uma subseqüente melhora nos serviços sociais prestados, pode e deve ser considerado não

apenas por seus aspectos de ordem prática, mas também pelo componente político desse fato.

Ou seja, a informação governamental se torna explicitamente uma variável endógena da

economia e das decisões econômicas. Ganha visibilidade social, estratégica e econômica,

serve à democracia, antes mesmo de atender as demandas da construção da memória e da

história. Entre as diversas alterações metodológicas, técnicas, científicas e políticas sugeridas,

a UNESCO salienta a necessidade de os governos aumentarem o financiamento e o

investimento nas rubricas orçamentárias para a preservação da informação governamental.

Investir na preservação da informação governamental não é exatamente uma idéia nova, mas,

nos termos acima apresentados, pode tornar-se um fator decisivo para a recomposição dos

articulação de interesses, tais como partidos políticos e grupos de pressão, como também redes sociais
informais (de fornecedores, famílias, gerentes), hierarquias e associações de diversos tipos.” (SANTOS, 1997)
Ou ainda: “Governança refere-se à capacidade governativa em sentido mais amplo ‘envolvendo a capacidade
da ação estatal na implantação das políticas e na consecução das metas coletivas’, incluindo ‘o conjunto dos
mecanismos e procedimentos para lidar com a dimensão participativa e plural da sociedade’”(DINIZ, 1996, p.
12-13 apud JARDIM, 2000a, grifo do autor).
28

investimentos na área e um sinal da viabilidade financeira de uma política pública de

informação, ou de arquivos.

O segundo princípio registra:

b) Em quase todos os países, o setor público é o maior produtor


individual, coletor, consumidor e disseminador de informação.
Devido à extensão das atividades de informação do setor público e
da dependência dessas atividades da cooperação pública, a gestão
dos recursos de informação do setor público é uma questão de
importância contínua para todas as entidades governamentais e
para o público (UHLIR, 2006, p. 37).

O volume de informação produzida pelo governo e a utilização dessa informação não

apenas pelo público, mas pelo próprio governo, indicam, segundo a UNESCO, a necessidade

da adoção de intervenções técnicas no tratamento da informação de forma contínua e

permanente. De que maneira tais características poderiam ser asseguradas, fora de uma

política pública? Simples mudanças ou ajustes na gestão governamental seriam capazes de

substituir a descontinuidade e efemeridade, observadas historicamente na preservação e

acesso da informação governamental, pela permanência e continuidade?

O quinto princípio do documento da UNESCO refere-se à gestão e à preservação.

e) A gestão estratégica e sistemática dos registros oficiais de


organizações públicas é essencial. A preservação desses dados a
longo prazo protege os registros históricos de entidades públicas,
ajuda a garantir a responsabilidade pública e protege os direitos
legais e financeiros do setor público e do público em geral
(UHLIR, 2006, p. 38).

O documento da UNESCO considera essencial que a gestão e a preservação da

informação governamental se dê de maneira sistemática. E não apenas por seus aspectos

históricos e de memória, mas por que protegeria direitos legais e financeiros. A destinação de

verbas públicas orçamentárias para a preservação da informação governamental, arquivística

ou não, obedece a critérios econômicos e financeiros, mas também depende de decisões

políticas que a viabilize. Isto é, a materialização da preservação estratégica e sistemática da


29

informação arquivística governamental no escopo de uma política pública de arquivos

depende da disposição do governo de, entre outras escolhas, destinar-lhe recursos financeiros

também de forma sistemática e contínua. É, portanto, uma escolha política. Inclusive, para

suprir as necessidades de infra-estrutura técnica, como bem salienta o último princípio do

documento da UNESCO.

j) É fundamental que o governo esteja disposto a promover o acesso à


informação e a estabelecer uma política compreensiva. Contudo,
uma política de informação pública 6 eficiente e moderna requer a
implementação de uma infra-estrutura técnica de informação em
nível nacional (UHLIR, 2006, p. 39).

A indicação de que a adoção de uma política abrangente depende da disposição do

governo remete ao componente político dessa decisão. Da mesma forma, o alerta de que uma

política de informação requer uma infra-estrutura técnica, o que implica verbas, investimentos

e financiamentos, remete ao papel que o orçamento de um país tem nessa circunstância. O que

implica compreender o universo das políticas públicas formuladas e as decisões e escolhas

feitas para a sua implementação.

O enfoque dado nesta pesquisa deriva dos pressupostos acima arrolados. Isto significa

que, nesta tese, a preservação da informação governamental foi analisada, prioritariamente,

sob a ótica das escolhas e decisões epistemológicas, orçamentárias e políticas produzidas para

preservar a informação arquivística do Poder Executivo federal brasileiro. As políticas

públicas de preservação ficaram como pano de fundo do estudo.

A revisão da literatura proporcionou a delimitação de um marco teórico-conceitual que

embasou a investigação sobre as relações entre as políticas públicas e a preservação da

6
A UNESCO define apenas “informação do setor público” como sendo qualquer informação que seja produzida
por uma entidade do setor público. Por entidade do setor público, a UNESCO entende todo órgão
governamental de nível nacional, regional ou local, salientando que a noção de setor público difere de país para
país, profundamente influenciada pelas respectivas cultura e história. Assim, podem abranger desde
organizações encarregadas por lei com autoridade estadual ou funções de serviço público; por organizações
especificamente definidas para fazer parte do setor público em uma lei específica; ou por todos os órgãos
substancialmente financiados com recursos públicos (UHLIR, 2006, p. 25).
30

informação arquivística do Executivo federal, objeto desta pesquisa. São abordados, portanto,

no âmbito do marco teórico-conceitual desta tese, o conceito de Estado; a sociedade civil na

realidade histórica brasileira e a noção de regime político; democracia e cidadania;

informação; informação, Estado e políticas; informação arquivística e preservação nos

arquivos e na Arquivologia.

O campo empírico escolhido ofereceu a possibilidade de se verificar como, entre 1995

e 2005, a preservação da informação arquivística do Poder Executivo federal se apresenta no

Estado brasileiro, considerado este em sua dimensão informacional. Para isso, elegeram-se

documentos oficiais, atores e narrativas que materializaram as ações empreendidas pelo

Conselho Nacional de Arquivos, órgão nacional colegiado com representantes do governo e

da sociedade, e pelo Arquivo Nacional, órgão federal integrante da estrutura da Casa Civil da

Presidência da República. Assim, atas, relatórios de atividades, instrumentos legais (portarias,

resoluções, instruções normativas), documentos relativos a programas e projetos, relatórios

com recursos orçamentários recebidos e aplicados, bem como as falas de conselheiros do

Conselho Nacional de Arquivos e de dirigentes do Arquivo Nacional foram analisados e

criticados.

O objetivo geral da pesquisa foi refletir sobre a preservação da informação arquivística

do Executivo federal, mapeando o papel do Estado brasileiro na questão a partir da atuação do

CONARQ e do Arquivo Nacional, entre 1995 e 2005. O objetivo geral desdobrou-se em seis

objetivos específicos:

1 Identificar como, no Estado brasileiro, a preservação da informação arquivística

governamental, especialmente, a do Poder Executivo federal, se apresentou entre

1995 e 2005;
31

2 Mapear as ações e os “vazios” na atuação do CONARQ e do Arquivo Nacional

entre 1995 e 2005 para confrontar com os eventuais resultados obtidos na

preservação da informação arquivística do Executivo federal brasileiro;

3 Levantar os argumentos e narrativas dos membros do CONARQ e dos dirigentes

do AN que atuaram entre 1995 e 2005 e explicitar o entendimento da questão da

preservação da informação arquivística do ponto de vista dessas instituições;

4 Incluir a análise quantitativa e qualitativa do Orçamento Geral da União no período

demarcado como um dos elementos para o estudo da preservação da informação

arquivística do governo federal no Brasil;

5 Identificar possíveis estruturas conceituais e metodológicas que articulem a

Arquivologia, a Ciência da Informação e a Preservação, com vistas à ampliação

da pesquisa sobre a preservação da informação arquivística governamental;

6 Reforçar o vínculo entre a preservação da informação arquivística governamental e

o campo das políticas públicas no Brasil.

A tese que norteia esta pesquisa é que a preservação contínua e a longo prazo da

informação arquivística produzida e acumulada pelo Poder Executivo federal do Brasil está

condicionada à formulação e implementação de políticas públicas. Sem políticas públicas

arquivísticas, tende a ser menor a possibilidade de se preservar, de forma contínua, a

informação arquivística governamental, como tende a ser maior a dificuldade de se garantir o

seu acesso a longo prazo. As ações empreendidas entre os anos 1995 e 2005 pelo Arquivo

Nacional (órgão federal integrante da estrutura da Casa Civil da Presidência da República) e

pelo Conselho Nacional de Arquivos (órgão nacional colegiado com representantes do

governo e da sociedade) mostraram-se insuficientes para garantir a preservação e o acesso dos

registros informacionais arquivísticos produzidos pelo Executivo federal do Brasil.


32

Identifica-se a existência de um discurso no Brasil que afirma que preservar é

fundamental. Esse discurso é manifestado de diferentes formas e em diferentes lugares.

Aparece tanto em setores da sociedade política como em parte da sociedade civil. Surgiu nos

últimos 20 anos. Pode ser associado, portanto, à democratização do país. Está presente em

movimentos sociais 7 que defendem a preservação do meio-ambiente e a proteção de matas e

de animais ameaçados de extinção. Passa pela arquitetura urbana com argumentos prós e

contras as APACs (Área de Proteção ao Ambiente Cultural) das grandes cidades. O

tombamento de monumentos e cidades históricas cada vez mais ocupa espaço na mídia e

freqüenta as discussões cotidianas dos cidadãos. Faz parte das preocupações de técnicos de

arquivos, bibliotecas e museus, responsáveis pela conservação de acervos. A preservação

consta da legislação brasileira, integra muitos pronunciamentos de governos e de políticos,

está redigida em estatutos de muitas instituições públicas e é identificada como uma das

funções das agências governamentais. Pode-se afirmar, portanto, que a preservação é um

valor reconhecido, tanto pelo Estado (sociedade política, conforme Gramsci) como pela

sociedade civil. Verifica-se que o discurso da democratização da informação tende a carregar

junto o discurso da preservação da informação. Percebe-se, ainda, um certo grau de unidade e

coesão nessas narrativas. Mas as ações de preservação empreendidas no Estado brasileiro,

capitaneadas pelas agências governamentais e instituições públicas, são realizadas de maneira

intermitente. Raramente são avaliadas.

Especificamente em relação à informação arquivística governamental, o Estado

brasileiro tem sido incapaz, historicamente, de garantir a sua preservação, apesar de suas

responsabilidades legais e operacionais na questão. Ou seja, o Estado brasileiro tem

legislação para o tema, da Constituição federal de 1988 à Lei no 8.159, de 1991, entre tantas

7
Entendidos como tentativas fundadas num conjunto de valores comuns e destinadas a definir as formas de ação
social e a influir nos seus resultados. (BOBBIO; MATTEUCCI; PASQUINO, 2004, p. 787).
33

outras. Destina anualmente recursos do Orçamento Geral da União8 para programas e projetos

de preservação. Eventualmente, contrata e treina técnicos e especialistas na área. Apesar

disso, constata-se que a informação arquivística governamental não tem assegurada a sua

preservação e acesso.

O retorno da democracia em 1985, a “Constituição cidadã” de 1988 e a criação do

Conselho Nacional de Arquivos em 1991, não foram capazes de alterar esse quadro. O Estado

brasileiro continua sem promover políticas públicas que contemplem a preservação da

informação arquivística governamental. Dessa forma, constata-se a vocação histórica do

Estado brasileiro de tratar a questão de forma periférica. Realidade que não se verifica em

países como, por exemplo, a França e os Estado Unidos, onde a preservação é uma questão de

Estado.

A persistir nessa forma, o Estado brasileiro tende a sacramentar, no século XXI, os

mesmos processos de decomposição e de perda irreversível da informação, negando, a priori,

um dos elementos fundamentais para a consolidação da cidadania e da democracia

contemporâneas: uma informação governamental preservada e passível de ser acessada. A

ausência de uma política pública de arquivos dificulta a preservação contínua e a longo prazo

da informação arquivística do governo federal do Brasil. Registre-se que a informação

governamental nos estados e municípios passa pelos mesmos problemas.

Para compreender essa circunstância foram consideradas para este estudo

• uma dimensão histórica relacionada com a trajetória do Estado brasileiro na

última década, representada pela atuação do CONARQ e do AN entre 1995-

8
O Orçamento-Geral da União é o instrumento utilizado pelo Governo Federal para definir como os recursos
arrecadados dos cidadãos por meio dos tributos (impostos, taxas etc.) são aplicados em projetos e políticas
públicas, que visam melhorar a vida do brasileiro, pelo atendimento de necessidades ou de demandas da
sociedade. No conjunto do Orçamento-Geral da União, cada órgão federal é beneficiado com orçamento
próprio, para que possa desenvolver aquelas atividades relacionadas à sua área de atuação.
(Advocacia Geral da União. Disponível em:
<http://www1.transparencia.gov.br/TransparenciaCliente/execucao.jsp?CodigoOrgao=20114&TipoOrgao=2>.
Acesso em: 15 nov. 2006.
34

2005. Considerou-se o Estado como um campo informacional, e neste, a

preservação da informação arquivística do Poder Executivo federal;

• uma dimensão política, na qual a análise das políticas públicas, ou da sua

ausência expressa em ações isoladas, será enfocada em seus aspectos políticos,

cognitivos e institucionais.

Para alcançar os objetivos anteriormente referidos recorreu-se a recursos

metodológicos e operacionais que nortearam o percurso para a produção desta tese. A

metodologia de pesquisa é uma escolha e, assim, uma construção de quem investiga.

Na visão de Megale (1989, p. 66), a metodologia abrange o método – conjunto de

referências teóricas e idéias que orientam a investigação de um problema – e as técnicas de

pesquisa – conjunto de instrumentos de coleta, tabulação, análise e interpretação de dados. Já

para Lakatos e Marconi depreende-se que metodologia científica é o conjunto de teorias,

hipóteses, variáveis, conhecimento e métodos científicos para planejar e executar uma

pesquisa, e o método científico é

[...] o conjunto de atividades sistemáticas e racionais que, com maior


segurança e economia, permite alcançar o objetivo – conhecimentos
válidos e verdadeiros –, traçando o caminho a ser seguido, detectando
erros e auxiliando as decisões do cientista (LAKATOS; MARCONI,
1983, p. 41).

A abordagem e a perspectiva metodológicas utilizadas nesta tese recorreram de forma

combinada, basicamente, a dispositivos e recursos qualitativos, ainda que elementos

quantitativos tenham sido utilizados para subsidiar as interpretações realizadas. Serão

expostos a seguir alguns elementos específicos dos métodos e das técnicas de pesquisa que

subsidiaram este trabalho. Antecipa-se, entretanto, que nas seções da tese discorre-se sobre

outros elementos metodológicos, específicos e complementares.


35

Os métodos e as técnicas que compuseram a metodologia da pesquisa foram a análise

bibliográfica, a análise documental e a entrevista.

A análise bibliográfica, realizada na forma de uma revisão de literatura sobre o tema,

configurou e consubstanciou o quadro teórico-conceitual que sustentou a investigação do

problema. Além da literatura técnica e científica, foram ainda analisadas a Constituição

federal e a legislação que trata do tema. A par da revisão da literatura, levantou-se a

quantidade da produção bibliográfica acadêmica disponível sobre o tema no Brasil. A leitura

de 2.231 títulos de artigos de periódicos, comunicações em Congressos, dissertações e teses

de Programa de Pós-Graduação brasileiros, na área da Arquivologia e da Ciência da

Informação, entre 1972 (ano do I Congresso Brasileiro de Arquivologia) e 2007, revelou

quantos trabalhos abordaram a relação entre preservação/políticas,

arquivo/informação/políticas e preservação/conservação/restauração. O resultado do

levantamento com 165 trabalhos identificados está no Apêndice H desta tese.

A análise documental abrangeu três universos: o Orçamento Geral da União, o

CONARQ e o Arquivo Nacional.

Com o estudo do Orçamento Geral da União, tratou-se de conhecer a qualidade e

quantidade dos recursos públicos distribuídos para a preservação de acervos custodiados em

cinco instituições públicas federais: Arquivo Nacional, Fundação Biblioteca Nacional,

Fundação Casa de Rui Barbosa, Fundação Nacional de Artes e Instituto do Patrimônio

Histórico e Artístico Nacional. Algumas dificuldades surgiram na análise do OGU. Para

examinar o conteúdo dos relatórios orçamentários foi necessário recorrer-se a conhecimentos

e aspectos da Contabilidade. Além disso, a forma como os relatórios orçamentários são

produzidos em nada facilita a tarefa de quem se dedica a compreendê-los. De um ano para o

outro são muitas e variadas as alterações de forma e de conteúdo. À dificuldade de lidar com

números e cifras contábeis se juntam as constantes mudanças nas denominações utilizadas nas
36

tabelas orçamentárias: o que era “dotação”, passa a ser “dotação anual”, depois, “dotação do

exercício” ou “dotação para o exercício”; “execução” passa a ser “despesa liquidada”, a qual é

acrescido “valor pago” etc. Um outro problema é que, à medida que se retroage no tempo, fica

mais difícil ter acesso aos relatórios orçamentários do governo. Os relatórios a partir do ano

de 1999 estão quase todos disponíveis em sites dos Ministérios, na internet. O mesmo já não

ocorre com aqueles dos anos anteriores. Exemplo disso, têm-se em relação aos dois principais

tipos de relatórios analisados: o Relatório da Execução Orçamentária do Governo Federal,

produzido pelo Ministério da Fazenda - MF; e o Relatório de Acompanhamento dos Planos

Plurianuais, produzido pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - MPOG. Os do

primeiro tipo (Execução Orçamentária - MF) estão disponíveis em sites do governo federal

desde 1995. Já os relatórios do PPA (MPOG) estão disponíveis somente a partir do segundo

Plano (1996-1999). Mesmo assim, são inúmeras as lacunas existentes.

Um outro problema diz respeito a algumas cifras e valores apresentados, que nem

sempre coincidem. Há cifras nos relatórios do Ministério da Fazenda, que, apesar de se

referirem à mesma rubrica, apresentam valores diferentes das registradas nos relatórios do

Ministério do Planejamento. O mesmo acontece com os dados dos relatórios institucionais,

que nem sempre batem com os dos Ministérios. De todo modo, apesar dessas e outras

dificuldades, este estudo foi facilitado pelo recurso da internet. Os dados e cifras das rubricas

orçamentárias consideradas mais relevantes para a pesquisa foram relacionadas

quantitativamente e expressas em termos absolutos e percentuais, o que resultou em quadros e

gráficos que, por sua vez, subsidiaram as abordagens qualitativas dos dados do OGU. A opção

pelo recurso quantitativo em uma pesquisa essencialmente qualitativa justifica-se pelo

subsídio que as relações quantitativas nas contas públicas proporcionam à análise qualitativa

das políticas públicas.


37

Em relação ao CONARQ e ao Arquivo Nacional, a análise documental foi realizada

em fontes primárias e secundárias, arquivísticas e bibliográficas, constituídas pelas atas,

relatórios, portarias, resoluções, instruções normativas, programas e projetos produzidos e

disponibilizados pelos dois organismos. O estudo desses documentos possibilitou conhecer,

reconhecer e analisar as estruturas e as ações do CONARQ e do Arquivo Nacional.

A leitura das atas e das resoluções do CONARQ iniciou-se com a busca das palavras-

chave “preservação” e “política”. O anteparo teórico-metodológico que apontou para os dois

termos escolhidos levou em consideração que ambos configuram e delimitam a essência do

que se investiga e são fundamentais para a defesa da tese. Todas as atas e resoluções do

CONARQ estão disponíveis na internet. Isso possibilitou o uso de ferramenta digital na busca

das palavras-chave. Quadros e gráficos com números absolutos e percentuais apresentam o

resultado quantitativo do levantamento, revelando algumas linhas de tendência. Após a

localização e a quantificação das palavras-chave, partiu-se para a identificação do sentido em

que tais palavras foram usadas e para a interpretação do contexto a que se referiam. Com isso

foi possível criticar tais documentos. As frases das atas do CONARQ consideradas mais

importantes para a pesquisa foram transcritas na seção. Dessa forma, deixou-se explícito o

contexto frasal em que cada palavra-chave aparece. No Apêndice G desta tese há uma síntese

das atas e resoluções do CONARQ com os parágrafos das palavras-chave levantadas.

Os relatórios de atividades do AN referentes ao período 1995-2005 foram

disponibilizados pelo próprio Arquivo Nacional na forma de impressos sobre papel. São onze

relatórios anuais com um total de 348 páginas seqüenciais, constituindo uma unidade de

arquivamento 9 da instituição. O Arquivo Nacional permitiu e providenciou a reprodução

xerográfica dos relatórios. Como os relatórios não mantêm um padrão na forma e no

conteúdo, foi necessário, inicialmente, identificar as diferentes formas em que foram

9
“Documento(s) tomado(s) por base, para fins de classificação, arranjo, armazenamento e notação” (ARQUIVO
NACIONAL, 2005, p. 167).
38

estruturados, para depois selecionar, interpretar e criticar os dados de interesse para a

pesquisa. A redação da seção reproduz esse percurso.

As entrevistas realizadas foram do tipo semi-estruturado. Entrevistaram-se cinco

profissionais que atuaram no CONARQ e/ou no Arquivo Nacional no período delimitado pela

pesquisa. Os detalhes de seus cargos e funções estão descritos na respectiva seção. As

entrevistas basearam-se em um roteiro previamente elaborado que orientou o pesquisador no

encontro com os entrevistados e foram gravadas com a aquiescência de todos, resultando em

mais de 5 horas de gravação. A íntegra das entrevistas conta do Apêndice I.

Com o tema circunscrito e o objeto de pesquisa exposto, cabe agora detalhar a

estrutura redacional da tese. Esta tese compõe-se de seis seções: as três primeiras seções

apresentam o marco teórico-conceitual delimitado pelo pesquisador e as três últimas, o campo

empírico perquirido.

A seção dois trata do universo em que se deu a pesquisa – Estado, Sociedade Civil,

Democracia e Informação –, e a três, concentra-se na análise das políticas públicas, buscando,

em ambas, relacionar, teórica e conceitualmente, as escolhas feitas na revisão de literatura

realizada e trazer as questões para o campo dos estudos da informação. A seção quatro

apresenta o estado da arte da preservação no Brasil e no mundo e circunstancia os aspectos

que relacionam preservação e políticas públicas, concluindo com a preservação da informação

arquivística.

A seção cinco aborda o Orçamento Geral da União do Brasil e compara os recursos

públicos aplicados na preservação de acervos custodiados por cinco instituições nacionais

(Arquivo Nacional, Biblioteca Nacional, Fundação Casa de Rui Barbosa, Fundação Nacional

de Artes e Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional), detalhando a situação do

Arquivo Nacional. A seção seis apresenta o Conselho Nacional de Arquivos - CONARQ e o

Arquivo Nacional, órgãos responsáveis, respectivamente, pela formulação da Política


39

Nacional de Arquivos públicos e privados e pela gestão e recolhimento dos documentos

produzidos e recebidos pelo Poder Executivo federal brasileiro. A exposição e análise de

dados e fatos registrados nas atas, resoluções, relatórios de atividades e orçamentos fornecem

o grau de concretude necessário para a pesquisa. A seção sete explicita, criticamente, o

resultado das entrevistas com membros do CONARQ e com dirigentes do Arquivo Nacional,

revelando a fala de seus principais atores e tratando de identificar o que dizem e fazem e o

que dizem, mas não fazem.

As Reflexões Finais, com uma abordagem retrospectiva e prospectiva, recapitulam o

percurso, recolocam as questões, projetam o problema e sugerem alternativas e possibilidades

para a questão da preservação da informação arquivística governamental, com especial

atenção à do Poder Executivo federal.


2 ESTADO, SOCIEDADE CIVIL, DEMOCRACIA E INFORMAÇÃO

Estudar a informação nas formações políticas modernas e contemporâneas significa

conhecer o papel do Estado e de suas agências de informação e reconhecer a existência de

mediação informacional nas relações entre Estado e políticas públicas. Mesmo que a relação

entre Estado e políticas públicas esteja evidente para aquele que se propõe a tratar do tema, é

necessário estabelecer os conceitos e fundamentos teóricos pertinentes, que devem antecipar a

pesquisa em si. Nem tão evidente é a relação de dependência entre a formulação do quadro

teórico-conceitual com as escolhas do pesquisador e a delimitação do objeto empírico e

construção da metodologia da pesquisa. O propósito desta seção é equacionar essa

circunstância.

Diversos autores (Castells, Giddens, Bobbio, Nogueira, Habermas, entre outros)

identificam hoje uma certa flexibilidade nas fronteiras territoriais tradicionais e nas políticas

convencionais das nações que acabam afetando a noção que se tem de Estado. Entre outros,

um dos elementos causadores disso é o advento e o crescimento no uso das novas tecnologias

de informação e comunicação - TICs, tanto pela sociedade civil como pelos governos. O uso

das TICs na mobilidade de capitais faz com que as nacionalidades sejam cada vez mais

entendidas em sua dimensão cultural e menos em sua dimensão econômica. Tal circunstância,

de um lado, dá uma boa medida do que é conhecido como a crise do Estado-nação, e de outro,

faz com que o papel das políticas públicas de cada país ganhe relevância no atendimentos dos

interesses e necessidades da sociedade.

Assim, nesta tese, o Estado é ponto de partida e de chegada.

De partida, por que o Estado pode e deve ser entendido como o terreno onde

interesses, fragmentos e segmentos se entrechocam, disputam, compartilham e cooperam. É


41

nesse cenário de luta que a definição das questões podem ser buscadas e onde posições

hegemônicas se alternam na busca de influência e domínio. Estão aí envolvidas dimensões

como legitimação 1 e consenso, coação e consentimento, sociedade política e sociedade civil,

todos conceitos circunscritos e delimitados pela idéia de Estado.

De chegada, por que a formulação de políticas públicas pode ser percebida como

resultado e produto desses embates. Sua efetiva implementação se dará também nesse terreno.

Terreno este onde deverão ser ainda avaliadas. É o caso das políticas públicas arquivísticas

que trazem em seu bojo a questão da preservação da informação.

Tratar do Estado como campo informacional remete ao entendimento de que a

informação, cf. Jardim, é um recurso estratégico para as tomadas de decisão na administração

pública e para a consolidação da cidadania, sendo, pois, um recurso fundamental para o

desenvolvimento individual e das sociedades.

Jardim (1999, p. 33) afirma que há

[...] uma relação profunda entre a gestão da informação arquivística 2


como um recurso e a qualidade dos serviços prestados pelo Estado à
sociedade civil. [...] Essa complexa relação envolvendo os agentes do
Estado e a sociedade civil mediados pela informação arquivística,
remete-nos necessariamente a uma abordagem teórica do Estado,
visando à sua compreensão como campo informacional. [...] A
abordagem do Estado insere-se num conjunto de referências teóricas
cuja escolha pelo cientista social implica diretamente na construção do
seu objeto.

A compreensão do Estado como campo informacional e a análise da configuração das

políticas públicas abrem a possibilidade de identificar que elementos levam o Estado a agir

1
Atributo do Estado, que consiste na presença, em uma parcela significativa da população, de um grau de
consenso capaz de assegurar a obediência sem a necessidade de recorrer ao uso da força, a não ser em casos
esporádicos” (BOBBIO; MATTEUCCI; PASQUINO, 2004, p. 675).
2
O Dicionário brasileiro de terminologia arquivística publicado pelo Arquivo Nacional em 2005 não inclui o
verbete “gestão da informação”. No entanto, é cada vez mais freqüente na literatura arquivística o uso de
“gestão da informação arquivística”. Isso deriva das discussões sobre o objeto da Arquivologia ser os arquivos,
os documentos de arquivo ou, mais recentemente, a informação arquivística. Autores como Jardim (1999, p.
29), Fonseca (2005, p. 59), Couture e Rosseau (1998, v. 30, p. 24, 64-67) e Thomassen (1999), entre outros,
abordam o tema. O próprio CONARQ, na Carta para Preservação do Patrimônio Arquivístico Digital, utiliza
tanto o termo “informação arquivística” como “documento arquivístico”. É usual ainda a expressão “gestão
documental”
42

como age, ou a não agir, na preservação da informação arquivística. Mapear as ações e os

“vazios” da atuação das agências governamentais responsáveis pela preservação desses

conjuntos informacionais no Estado contemporâneo (1995-2005) é um dos caminhos para se

compreender essa relação no Brasil.

Em linhas gerais, as reflexões realizadas por Jardim em relação às políticas

informacionais e arquivísticas servirão de base para verificar se a preservação da informação

arquivística do Executivo federal brasileiro é também uma manifestação da opacidade do

Estado. O direito de acesso à informação passa pela preservação física da informação a ser

acessada. Verificar se no Estado brasileiro há algum tipo de controle sobre a informação

arquivística governamental do Executivo federal do ponto de vista de sua preservação se

impõe como um dos aspectos a ser perscrutado. A opacidade do Estado, observada por

Jardim, pode se dar, também, pela inexistência material dos registros.

A questão de partida que tem norteado esta pesquisa pode ser assim expressa: Por que

o Estado brasileiro tem sido, historicamente, incapaz de preservar a informação arquivística

governamental? Se o Estado brasileiro é historicamente negligente com seus registros

informacionais, que elementos levariam a uma nova postura que assegure a preservação da

informação arquivística do Executivo federal?

A preservação da informação arquivística governamental não pode mais ser

considerada apenas como um recurso potencial para prover um possível celeiro da memória

social. Deve, primeiramente, ser considerada como um componente estratégico na gestão do

Estado.

Ao comentar que o direito à informação é um direito civil e um direito político, Jardim

acrescenta ser também um direito social e difuso:

Dado que o direito à informação pressupõe a existência de serviços


públicos responsáveis pelo atendimento ao cidadão, trata-se também
de um direito social. E, por trazer em si, elementos dos direitos civis,
políticos e sociais, trata-se também de um ‘direito difuso’, uma
43

dimensão historicamente nova da cidadania (JARDIM, 1999, p. 69,


grifo do autor).

A análise das decisões e das não-decisões de Estado em relação à preservação da

informação arquivística governamental ocupa papel central nesta tese em virtude do

significado que a informação assume nas relações entre sociedade política e sociedade civil. O

estudo das relações entre o Estado (no caso, o Estado brasileiro) e as estruturas e agências

estatais de informação possibilita identificar o grau de influência e domínio que decorre dessa

circunstância.

E, se, como afirma Jardim (1999, p. 24), as políticas públicas de informação são um

tema contemplado em menor escala na Ciência da Informação, a preservação da informação e

as políticas públicas para a preservação da informação para a gestão do Estado são temas

raros na Ciência da Informação e nas Ciências Sociais em geral. Portanto, o estudo da

preservação da informação governamental, a partir da Ciência da Informação e da

Arquivologia, pode contribuir para a compreensão do papel do Estado, do governo e das

agências e estruturas informacionais com vista ao direito de acesso à informação arquivística

no Brasil.

No âmbito desta tese, prioriza-se o conceito de Estado, ainda que em muitos

momentos se tenha feito menção a assuntos e aspectos de governo. Apesar de diferentes, é

comum na literatura a associação entre o conceito de governo o de Estado. Aqui, entende-se

governo como o conjunto de pessoas que exercem o poder político, bem como o complexo

dos órgãos que institucionalmente têm o exercício do poder. Os órgãos do governo são, entre

as instituições estatais que organizam a política da sociedade, aqueles que têm a missão de

exprimir a orientação política do Estado. (BOBBIO; MATTEUCCI; PASQUINO, 2004, p.

553)
44

2.1 O ESTADO COMO CONCEITO E O CONCEITO DE ESTADO

Mesmo considerado de forma abstrata e geral, o Estado é uma


forma muito complexa de organização política para permitir
conclusões simples.
Christopher W. Morris, 2005.

A que Estado estamos nos referindo? A questão do Estado é uma necessária escolha

teórica, mas também política daquele que investiga. Distinguir o que é o discurso dos agentes

de Estado e o que é o discurso do sujeito que investiga é parte do processo.

Para Bordieu (2005, p. 91), de uma forma ou de outra, em maior ou menor grau, todos

são “estatais” e, portanto, corre-se o risco de “não compreender a verdade mais fundamental

do Estado”. Bordieu diz que uma ruptura é, ao mesmo tempo, necessária e difícil e que o

cientista social deve estar atento para isso quando trabalhar com a questão do Estado.

Para Bordieu (2005, p. 95) “é no domínio da produção simbólica que particularmente

se faz sentir a influência do Estado: as administrações públicas e seus representantes são

grandes produtores de ‘problemas sociais’”.

O pesquisador funcionário estatal tem seu pensamento atravessado pela representação

oficial do oficial, ou seja, pela representação de Estado. Bordieu sugere que quando se pensa

o Estado, ou “sob a aparência de pensá-lo”, se está participando da construção do pensamento

de Estado, e que, em última análise, o cientista social deve “usar contra o Estado a liberdade

(relativa) que o próprio Estado lhe garante”. Para Bordieu, além da violência física do Estado

(Weber), a violência simbólica está encarnada nas mentes e em esquemas de percepção e de

pensamento. (BORDIEU, 2005, p. 97) O que leva a Jardim (1999, p. 44) observar que a

violência simbólica tende a não ser reconhecida como uma violência.

É evidente para Bordieu (2005, p. 117-121) que as injunções do Estado só se impõem

de maneira tão poderosa por que é o próprio Estado que aponta as estruturas cognitivas

segundo as quais é percebido. O reconhecimento da legitimidade, portanto, não é um ato livre


45

de consciência esclarecida, como era para Weber, mas está enraizada em estruturas

incorporadas e inconscientes, possibilitando aos dominantes imporem a sua dominação. Em

síntese, o que se aprende com Bordieu é que para estudar a dimensão simbólica do poder

estatal é preciso estudar o funcionamento específico do microcosmo burocrático e analisar a

gênese e a estrutura do universo dos agentes de Estado.

Pois, como afirma

O espaço me engloba como um ponto. Mas esse ponto é um ponto de


vista, princípio de uma visão assumida a partir de um ponto situado no
espaço social, de uma perspectiva definida em sua forma e em seu
conteúdo pela posição objetiva a partir da qual é assumida. O espaço
social é a realidade primeira e última já que comanda até as
representações que os agentes sociais podem ter dele (BORDIEU,
2005, p. 27, grifos do autor).

É por isso mesmo que Bordieu (BORDIEU, 2005, p. 92) alerta que nunca duvidamos

demais quando pensamos na questão do Estado. Esse ponto de vista é também um ponto de

vista formado no e pelo Estado, o que implica na possibilidade perigosa, segundo Bordieu

(BORDIEU, 2005, p. 91), de sermos pensado por um Estado que acreditamos pensar.

Munido da relativa liberdade que o Estado garante ao pesquisador que pensa o Estado

(BORDIEU, 2005, p. 97), o Estado e, no caso deste trabalho, o Estado brasileiro, se apresenta

como um universo e circunstância de observação do sujeito que investiga ao mesmo tempo

em que tal é sujeito e objeto do universo investigado. Nesta tese, considera-se o Estado

brasileiro como o conjunto das estruturas burocráticas com o poder de coerção (sociedade

política) e dos ambientes ideológico, cultural e epistemológico (sociedade civil), como será

visto adiante, no qual o autor está inserido.

A fina linha fronteiriça entre o tratamento político de uma questão que é e quer ser

epistemológica, um ponto metodológico essencial a ser esclarecido, conforme Bordieu (2005,

p. 92-93), não pode ser desconsiderada. O que se quer esclarecer é que a necessária e difícil

ruptura com o pensamento de Estado, a desnaturalização das coisas, fatos e idéias de Estado e
46

o esforço epistemológico de compreender essa circunstância, não excluem o componente

político do processo.

É o caso deste estudo. O pesquisador, que estuda as políticas públicas e a preservação

da informação arquivística no Estado brasileiro a partir das ações do Conselho Nacional de

Arquivos – CONARQ e das atividades do Arquivo Nacional, instituições públicas de

informação, é funcionário público federal, e realiza sua pesquisa no âmbito de uma

Universidade pública federal brasileira.

Isto posto, parte-se para conhecer o conceito de Estado. Como ensina Bornheim (2003,

p. 217), “O Estado, entre tantas coisas, é principalmente isto: um conceito”.

A abordagem de Bornheim para Estado é bastante peculiar. O Estado no século XX

volta a assumir, para Bornheim (BORDIEU, 2005, p. 225), um caráter absolutista com a

proliferação das ditaduras, inclusive, as de esquerda, indo além das “violências simbólicas”

de Bordieu e ostensivamente assumindo a violência física, chegando mesmo a “desrespeitar

todos os limites”. A perplexidade política em decorrência disso provocou, segundo Bornheim,

uma espécie de paralisia na revisão dos entendimentos e conceitos de Estado, nação,

nacionalismo, capitalismo, capitalismo de Estado etc, que caracterizam a crise do Estado.

Bornheim pergunta: o Estado se tornará dispensável?

Morris (2005, p. 89) lembra de uma tradição na filosofia política: tende-se a escrever

sobre formas particulares de organização política no momento em que elas começam a

morrer. Por isso diz que é possível que a atenção dada hoje ao Estado seja um prenúncio de

que seu crepúsculo não esteja muito distante. De qualquer forma, o que importa para Morris é

que se busque uma justificativa para a existência do Estado moderno. Para isso, entende ser

necessário desnaturalizar o conceito de Estado e reconhecer que o Estado moderno é uma

forma de organização política que “varreu o mundo”, mas que nem sempre foi assim. “Por
47

que deveríamos organizar a nossa comunidade da forma como fazemos, em Estados?”,

pergunta Morris (2005, p. 33).

Morris (2005, p. 23) tem uma concepção instrumental de Estado. Concebido de forma

“artificial”, o Estado “deve ser entendido como criado para nossos fins, nossa proteção e

defesa”. Isso pressupõe a existência de um direito natural anterior a essa criação artificial de

Estado. Morris denomina tais direitos naturais de “direitos prévios”, no sentido de que os

“direitos prévios” existem antes e independentemente do Estado e seus sistemas legais.

“muitos negam a existência de tais direitos e supõem que todos os direitos são criados pelo

Estado”. (MORRIS, 2005, p. 26-27) O que leva Morris (2005, p. 41) afirmar que “não

podemos supor que exista uma única noção de Estado”. Assim, Estado, para Morris (2005, p.

45, 77 – grifo do autor), é, antes de tudo,

uma particular forma de organização política. [...] formas territoriais


características de organização política, características da modernidade,
que reivindicam soberania sobre seus domínios e independência dos
outros Estados.

Em Giddens (2001, p. 33), o Estado se apresenta como poder e dominação. “Ser

humano é ser um agente e ser um agente é ter poder. O poder significa a capacidade

transformadora, a capacidade de intervir em um determinado cenário de eventos de forma a

alterá-los”. Os sistemas sociais são sistemas de poder. Daí ser necessário estudar os modos de

dominação para investigar o poder. Para Giddens (2001, p. 35, 72), o poder pode ser

alarmante quando utilizado como represália, mas é mais intenso e durável quando se faz

presente, silenciosamente, na repetição das práticas institucionais. Todos os sistemas sociais

envolvem uma mediação institucional de poder. A sistematização e o uso da informação com

propósitos administrativos é um dos recursos políticos de controle e poder.

Nesse sentido, um dos conceitos mais utilizados nas Ciências Sociais é o conceito de

Gramsci, que, no entanto, como alerta Jardim (1999, p. 33), não dedicou qualquer de seus
48

estudos para tratar especificamente do conceito de Estado. É ao discutir as relações

conceituais entre Sociologia e Ciência Política, que Gramsci (1968, p. 87) afirma que o

Estado

[...] é todo o complexo de atividades práticas e teóricas com as quais a


classe dirigente (sociedade política = Estado sentido estrito) justifica e
mantém não só o seu domínio, mas consegue obter o consentimento
ativo dos governados [...].

Ao tratar da concepção “do Estado gendarme-guarda noturno” e “da confusão entre

sociedade civil e sociedade política”, Gramsci (1968, p. 149) produz o que ficou conhecido

como conceito ampliado de Estado (em relação ao conceito de Marx):

[...] na concepção geral de Estado entram elementos que também são


comuns à noção de sociedade civil (neste sentido, poder-se-ia dizer
que Estado = sociedade política + sociedade civil [= sentido
ampliado], isto é hegemonia revestida de coerção).

O entendimento de Gramsci para sociedade civil é registrado na literatura como um

alargamento à concepção de Marx, para quem a sociedade civil era sinônimo de sociedade

burguesa, isto é, uma sociedade emancipada do Estado, formada por sujeitos independentes,

na esfera das relações econômicas. O conceito de Gramsci, que não abandona a concepção

econômica de Marx, oferece algo mais que o complexo dessas relações materiais, ao

acrescentar que a sociedade civil compreende todo o complexo das relações ideológico-

culturais. As instituições e “organismos vulgarmente denominados privados”, como os meios

de comunicação, as escolas, as editoras, institutos culturais e científicos, a Igreja, teriam por

finalidade a transmissão dos valores, por meio dos quais a classe dominante exerce a

hegemonia. Sociedade política em Gramsci é “a função de hegemonia que o grupo dominante

exerce em toda a sociedade, e ao domínio direto ou de comando que se expressa no Estado ou

no Governo jurídico”. O que Gramsci pretende é salientar o papel da sociedade civil na


49

hegemonia, distinguindo o momento de direção cultural do momento de simples domínio

político (BOBBIO; MATTEUCCI; PASQUINO, 2004, p. 1.210).

Os dois elementos do conceito de Gramsci evidenciam uma relação dialética e não

uma dicotomia, uma vez que a “sociedade civil” é uma das partes na luta pelo poder

hegemônico e, ao mesmo tempo, provedora do “consentimento ativo” de dominação. Assim,

Gramsci (apud JARDIM, 1999, p. 34) deixa claro que “o Estado não se reduz a uma simples

máquina de opressão”, mas que a sociedade dos homens, como um todo, é parte indissociável

e co-responsável pelos feitos do e no Estado.

O papel da sociedade civil em relação ao conceito de Estado é retomado em outros

termos por Nogueira (2004, p. 87, grifo do autor), para quem a questão do Estado aparece

vinculada às perspectivas e possibilidades da sociedade civil expressa na frase “Um Estado da

e para a sociedade civil”.

Para Nogueira (2004), a crise do Estado é uma crise essencialmente política porque

deriva de opções políticas e de projetos de hegemonia e dominação. Um projeto democrático

supõe soberania popular, regras para todos, livre competição política e participação nas

tomadas de decisão. Em tese, os cidadãos organizados participam e controlam seus governos.

Mas este tipo de cidadão não é um cidadão “natural”. Pelo contrário, é constantemente

“criado” e “organizado”. O que significa materializar pressupostos teóricos e filosóficos em

instituições, estruturas e procedimentos para governar, para organizar o poder, para realizar a

cidadania. A idéia de Nogueira de um “Estado para uma sociedade civil” depende de que a

sociedade civil se valorize de tal forma que passe de coadjuvante despolitizada em

protagonista politizada, mais longe das amarras dos interesses particulares, e próxima dos

interesses gerais. Isto é, dos interesses do Estado, conforme o sentido ampliado de Gramsci.

Nogueira salienta que sem Estado, sem vínculo com o Estado e sem uma perspectiva de

Estado, não há sociedade civil, nem hegemonia. Nenhuma sociedade civil é imediatamente
50

política. A dimensão política da sociedade civil existirá se for também construída. E a

sociedade civil, por ser um “território de interesses” tanto do tipo “bons e justos” como dos

escusos, perversos, egoísticos, deve ser percebida como um campo de resistência não-unitário

e múltiplo. Tal projeto democrático implica em gestão participativa com papel preponderante.

Assim, a participação democrática direta, representativa ou deliberativa, o espaço público, a

reforma do Estado surgem como questões pautadas quer pela insatisfação social e decepção

com a gestão pública, quer como resultado da “desmontagem” do Estado pelo projeto

neoliberal (NOGUEIRA, 2004, p. 90-122).

Para encerrar a discussão sobre o conceito de Estado, e antes de apontar algumas

característica da sociedade civil brasileira, buscou-se na legislação do país, o entendimento de

Estado.

O Estado, na lei do Brasil, é um ente personalizado ou, de acordo com o Código Civil,

uma pessoa jurídica de Direito Público, formado por três elementos indissociáveis e

indispensáveis: população, território e governo soberano. A Constituição federal brasileira de

1988 registra, no seu preâmbulo, ter instituído um Estado democrático de direito a que

denomina República Federativa do Brasil. A partir do seu Título III “Da organização do

Estado”, a Constituição federal passa a usar o termo União para designar a República

Federativa do Brasil. Jorge Miranda (1990, p. 138 apud MORAES, 2003, p. 35), ao definir

Direito Constitucional, preceitua que o Estado é comunidade e poder.


51

2.2 SOCIEDADE CIVIL NA REALIDADE HISTÓRICA BRASILEIRA

De forma semelhante ao Estado, o conceito de sociedade civil também abrange

diferentes significados. Interessa aqui discuti-lo a partir da perspectiva recente com que se

apresentou no Brasil, no bojo do processo de redemocratização, na década de 1980.

Coutinho 3 lembra que o conceito de “sociedade civil” começa a ganhar evidência no

Brasil no ocaso da ditadura militar, iniciada em 1964. Surge, então, com forte sentido de

oposição ao Estado ditatorial, contrapondo a noção de “civil” a de “militar”. É nessa

circunstância e tempo que os movimentos sociais (principalmente, sindicatos do ABC)

recuperam o conceito Gramsci para sociedade civil, ainda que este muitas vezes tenha sido

usado e aplicado de forma equivocada, assumindo “traços de uma dicotomia radical, marcada

ademais por uma ênfase maniqueísta.”. Isso, que Coutinho chama de “deslizamento

conceitual”, acabou por resultar, de um lado, em uma compreensão simplificada das relações

sociais e no obscurecimento do caráter contraditório de formação da sociedade civil no Brasil,

e, de outro, abriu espaço para a hegemonia das forças liberais na reconstrução da democracia,

produzindo o que se veio a conhecer por “demonização do Estado”.

Para Coutinho, a

sociedade civil de Gramsci é uma arena privilegiada da luta de classe,


uma esfera do ser social onde se dá uma intensa luta pela hegemonia;
e, precisamente por isso, ela não é o ‘outro’ do Estado, mas -
juntamente com a ‘sociedade política’ ou o ‘Estado-coerção’ - um dos
seus inelimináveis momentos constitutivos. 4

Este quadro é percebido também por Sorj (2004, p. 68-71), para quem o debate sobre

“sociedade civil” no Brasil foi promovido por cientistas sociais para introduzir uma dimensão

sociológica no momento da redemocratização. A valorização e a expansão de organizações

3
Em crítica ao livro Gramsci e a sociedade civil, de Giovanni Semeraro (2006). Disponível em:
<http://www.artnet.com.br/gramsci/arquiv93.htm>. Acesso em: 22 ago. 2006.
4
Disponível em: <http://www.artnet.com.br/gramsci/arquiv93.htm>. Acesso em: 22 ago. 2006.
52

que se autodefiniam, então, como “sociedade civil” resultou em uma espécie de sacralização

da noção, fazendo com a “sociedade civil” ocupasse o imaginário social e político como a

única portadora de virtudes. A dificuldade de projetos políticos contemplarem consenso social

e políticas sociais implicou na dissociação, entre outros aspectos, da administração do Estado

da produção de ideais morais. A “sociedade civil” assim concebida passou a ocupar o

imaginário social e político em detrimento das instituições de representação política, passando

a ser entendida como a autêntica representação da sociedade frente a um sistema político

deslegitimado. Quer dizer, por oposição a um Estado violento e corrupto se contrapõe uma

virtuosa e monolítica “sociedade civil”. No entanto, Sorj alerta que na vida social, as virtudes

e os vícios nunca são monopólios de instituições precisas. Em última instância, corre-se o

risco de se criar a ilusão de uma “sociedade civil” que poderia existir voltando as costas para

o Estado, separada do sistema político, dos partidos, do parlamento representativo etc. (SORJ,

2004, p. 71)

Assim, no escopo deste trabalho, a noção de sociedade civil é considerada como um

dos elementos do conceito de Estado ampliado de Gramsci. Caracteriza-se pelas relações

ideológicas, epistemológicas, políticas e culturais do momento, e pelas forças contraditórias,

internas e próprias, que a compõem. Relações e forças na luta pelo poder. Compõe, assim,

com a noção de Estado trabalhada anteriormente.

2.2.1 Regime político

Regime político é definido por Bobbio, Matteucci e Pasquino (2004, p. 1081) como

um conjunto de instituições que regulam a luta pelo poder e pelo seu exercício, bem como a
53

prática dos valores que animam tais instituições. A escolha de um regime político implica na

escolha de determinados valores. A escolha da classe dirigente e de sua organização

determinam a formação da vontade política e a realização desses valores. A composição

hegemônica do poder, quer pela força, quer pelo consenso buscado, é exercido pela classe

dominante em função de tais valores terem sido propalados e incorporados pela sociedade

civil, dentro do complexo de relações ideológico-culturais.

Evidentemente, que as políticas públicas formuladas em um regime político, na esfera

de uma sociedade civil, no escopo de um Estado, não podem refletir senão esses valores

dominantes.

Melo (1999, p. 65 – nota 10) registra que os estudos universitários no Brasil, que

relacionam o regime político com a produção de políticas, foram alimentados também pela

democratização dos anos 80 no país. Na perspectiva de que o processo de democratização

influenciara a formulação de políticas públicas, Melo (1999, p. 80) constata que a pesquisa

acadêmica universitária produzida então passa a abastecer o que chama de “projeto reformista

da Nova República”. É nessa situação que começam a aparecer expressões, e seus respectivos

problemas, como transparência, participação, organização comunitária, provocando uma

valorização dos elementos formais da democracia. Mas, ao mesmo tempo, Melo observa que

o fim do regime autoritário não foi suficiente para superar os problemas de desigualdade e

pobreza, nem para fomentar a implementação de políticas sociais (MELO, 1999, p. 81), o que

reforça o quadro acima desenhado por Coutinho. Mudou o regime político brasileiro, mas o

Estado continuou sendo visto pela própria sociedade como algo a que a sociedade civil deve

se opor. Dessa forma, a sociedade civil continua percebendo-se como algo estranho ao

Estado, e não como parte do Estado.


54

2.3 DEMOCRACIA E CIDADANIA – DOIS CONCEITOS, UM MESMO SENTIDO

Lembra-nos Dahl (2001, p. 61) que, antes de tudo, uma democracia pressupõe que

todos os membros sejam considerados politicamente iguais, isto é, reconhecidos como

capazes de participar da tomada de decisões. Dahl (2001) atenta para os binômios da

igualdade/desigualdade, da justiça/injustiça, do poder/direito querendo dizer que “O poder da

maioria não faz o direito da maioria”. A democracia é um sistema de direitos fundamentais:

direito de participar, de se expressar, de votar, de escolher, de decidir etc. Cabe-lhe garantir a

seus cidadãos uma liberdade pessoal mais ampla, a possibilidade do consenso e do dissenso,

o exercício da autodeterminação, a proteção dos interesses fundamentais e o desenvolvimento

humano amplo. Países democráticos, ao formarem uma força de trabalho instruída, têm mais

possibilidades de prosperar economicamente. E, como a economia moderna depende em

grande parte da comunicação, é mais fácil procurar e trocar informação em uma democracia

(DAHL, 2001, p. 62-72).

Para Jardim (1999, p. 81) a cidadania está relacionada à luta contra as desigualdades e

à ampliação dos direitos. O cidadão mantém um vínculo com o Estado, que lhe garante uma

nacionalidade, estrutura e aparatos jurídicos reguladores de direitos e deveres. Mas, além

dessa cidadania passiva (BENEVIDES, 1994, p. 14 apud JARDIM, 1999, p. 83) outorgada

pelo Estado, há uma cidadania ativa, onde o cidadão é criador de direitos. Jardim observa que

a participação política é fundamental para a cidadania, o que significa que a participação

política depende, pelo menos em parte, de educação política. A informação é perpassa todos

esses aspectos. A informação, em uma sociedade urbana, industrializada e democrática, é

parte fundamental das atividades humanas aí desenvolvidas.


55

A defesa do Estado constitucional de direito e a defesa dos direitos públicos, entre eles

o direito à informação, implicam na compreensão da relação entre direito, política e sociedade

civil. A vontade política racional expressa em políticas públicas quase sempre é resultado do

processo de argumentação e negociação públicas em uma sociedade educada e informada.

Ainda que o Estado constitucional de direito seja reconhecido como uma realidade dada,

políticas públicas, que sejam capazes de contemplar o interesse geral e promover

regulamentações igualitárias, dependem em grande medida da participação democrática da

sociedade. O cidadão, consciente de seus direitos e deveres, participa democraticamente da

construção do Estado e controla as ações dos governos. A informação governamental é um

dos aspectos desse processo.

2.4 INFORMAÇÃO: DO ARTEFATO AO MENTEFATO

Informação é um recurso social vital. Do acesso à informação, de


seu processamento pelos mais variados meios, de sua distribuição
eficiente, depende toda e qualquer decisão de grupos ou
instituições sociais nas sociedades modernas.
Deputada Cristina Tavares
Assembléia Nacional Constituinte, 1987

A literatura contemporânea registra com freqüência que “informação” é um termo

polissêmico. Na própria Ciência da Informação, não há consenso tanto em relação ao conceito

em si do termo, como na definição de que informação é seu objeto de estudo.

Em trabalho publicado como um ensaio epistemológico para um novo modelo

curricular do curso de graduação em Ciência da Informação da Universidade do Porto,

Portugal, Silva e Ribeiro (2002) propõem uma definição para o termo “informação”.

Entendem este como um fenômeno humano e social, possível de ser conhecido

cientificamente.
56

Para Silva e Ribeiro (2002, p. 37), informação é o

[...] conjunto estruturado de representações mentais codificadas


(símbolos, significantes) socialmente contextualizadas e passíveis de
serem registradas num qualquer suporte material (papel, filme, banda
magnética, discos compacto, etc.) e, portanto, comunicadas de forma
assíncrona e multidireccionada.

A informação envolve, assim, o processo cognitivo, as idéias, as impressões, os

assuntos formalizados e expressos por um código lingüístico, mas não se confunde com este

nem a com a sua comunicação. A língua é um produto simultaneamente

psicológico/individual e coletivo/social e a comunicação existe como potência que só emerge

no processo de trocas entre relações interindividuais e coletivas. “A ‘matéria’ dessas trocas e

relações é outra ‘coisa’ distincta e precedente – é a Informação” (SILVA; RIBEIRO, 2002, p.

26).

Ao que perguntam:

[...] pode conceber-se o suporte material ou tecnológico como estando


ao mesmo nível ontológico que o discurso codificado nele contido?
Pode classificar-se o fenômeno discursivo como similar do fenômeno
tecnológico da impressão tipográfica ou da gravação sonora em banda
magnética? Pode-se, em suma, reduzir-se a Informação à
Documentação? (SILVA; RIBEIRO, 2002, p. 27).

Ambos tentam, assim, traçar a linha que separa a “essência” (informação) de sua mera

base instrumental.

O registro material ou físico faz a informação existir, mas não a faz


ser. A sua ‘essência’ é de raiz psíquica e social, ou seja, radica, por
um lado, na mente humana e, por outro, na interacção dos sujeitos
com o meio natural e entre si, interacção esta ‘coisificada’ num
código, como a língua, que é parte integrante do fenômeno, e do qual
difere a materialização num suporte físico externo à pessoa humana
(SILVA; RIBEIRO, 2002, p. 38).
57

A identificação da informação como um recurso “não-material” implica e aumenta a

dificuldade de se reconhecer que a informação, nesse sentido, seja capaz de portar valores

econômico e financeiro.

A esse respeito, Marques (1999, p. 196) é claro quando exemplifica o momento em

que o “virtual” supera o real na atividade econômica.

Quando o consumidor vai ao mercado, compra e paga um produto, ele


está supostamente cobrindo, além da margem de lucro do produtor e
do comerciante, os custos tanto do material quanto da informação ali
incorporada. Não há novidade nisto e pode-se bem dizer que, pelo
menos no capitalismo, sempre foi assim. Ao pagar por um jornal ou
um livro, paga-se pelo material, papel e tinta, e paga-se pela
informação ali contida. Ao comprar um refrigerante, paga-se pelo
líquido (material) e pela publicidade (informação). Ao comprar um
carro, também paga-se pelo material (as subestruturas materiais que
estão ali fisicamente montadas) e pela informação (as subestruturas
matemáticas que combinadas logicamente constituem o projeto do
carro e de sua fabricação — números, tabelas, desenhos, instruções
que compõem o planejamento, marketing, pesquisa e desenvolvimento
do produto e de seu processo de produção e circulação). A novidade
das últimas décadas, principalmente da de 1970 para cá, é a aceleração
do aumento do trabalho sobre a informação em relação ao aumento do
trabalho sobre a matéria. É o resultado dessa aceleração que faz com
que hoje não seja mais claro se, ao comprarmos um carro, não
estejamos pagando mais pela informação do que pelo material. Pelo
menos para muitas pessoas, pagar mais pela informação do que pelo
material parece claro e natural no caso do livro, mas obscuro e
surpreendente no caso do carro.

Quando essa circunstância é estendida à informação governamental, uma informação

pública, a sociedade também tem dificuldades de perceber o papel econômico e estratégico

dessa informação. Não percebe, em linhas gerais, que a informação governamental é pública e

que, portanto, lhe pertence. Serve, entre outras coisas, tanto para garantir a sua própria

cidadania, como para a administração do país em que vive. A ameaça à informação pública,

de alguma forma, ameaça os próprios alicerces da democracia, ou como afirma Schiller (1986

apud DANTAS, 1999, p. 257) “Com a destruição da informação pública, as bases da

democracia desaparecem”.
58

2.4.1 Informação, Estado e políticas

A análise que segue circunstancia a relação entre informação, Estado e decisões

políticas. Pretende-se com isso contextualizar o problema da informação no Estado

contemporâneo e introduzir alguns aspectos mais gerais das políticas de informação. Dessa

forma, prepara-se o terreno para a discussão mais específica sobre informação dos itens

seguintes.

Como visto, o uso da informação é parte do processo de construção democrática, de

novas formas de organizar a vida, de controlar o poder, e de compartilhar destinos. A

informação, ou a sua inexistência, ou ainda a sua indisponibilidade, é um elemento

fundamental para a participação democrática. Os diversos enfoques dados pelos autores

citados a seguir proporcionaram a construção de um panorama da questão.

Marilena Chauí, no programa Observatório da Imprensa do dia 18 de outubro de 2005,

na TV Cultura, afirmou que

Nós não vivemos mais no mundo da possibilidade da democracia


direta, mas a democracia representativa pode incluir momentos de
democracia participativa e, sob esse aspecto, o direito à informação.
Recebê-la, produzida e analisá-la é decisivo. Desse ponto de vista
acho que há uma discussão importante... Nós temos novos meios
tecnológicos que permitiriam, efetivamente uma ampliação, um
alargamento do direito à informação. Ao mesmo tempo eles têm
controles e formas de circular e de interpretar essa informação que
podem ser desinformadoras. Então é um problema fascinante que nos
concerne a todos porque isso está ligado ao destino da democracia.

Giddens (2001) produziu uma interessante retrospectiva histórica do uso e recursos

informacionais na formação do Estado moderno. Para Giddens (2001), o poder administrativo


59

do Estado-nação ocorreu antes do advento da comunicação eletrônica. As sociedades

modernas foram desde o início “sociedades de informação”, assim como todos os Estados

também foram “sociedades de informação”.

[...] a geração do poder de Estado supõe um sistema de reprodução


reflexivamente monitorado, envolvendo a reunião regularizada,
armazenamento, e controle da informação voltados para fins
administrativos (GIDDENS, 2001, p. 199).

Ao tratar da comunicação e do armazenamento da informação como base para a

formação do poder administrativo do Estado-nação, poder este diretamente influenciado pelo

advento do industrialismo e urbanismo, Giddens diz que a consolidação da unidade

administrativa desse Estado está “profundamente envolvida” com a comunicação. Entre os

diversos fatores que contribuíram para isso estão a

[...] mecanização do transporte; a separação entre comunicação e


transporte pela invenção da mídia eletrônica; e a expansão das
atividades ‘documentais’ do Estado, envolvendo uma reviravolta na
coleção e confrontação de informações dirigidas a propósitos
administrativos (GIDDENS, 2001, p. 194).

Para analisar o impacto da inovação no transporte, Giddens (2001) recorre à noção de

convergência de tempo-espaço de Janelle. Apesar de as estradas de rodagem capazes de

diminuir o tempo necessário para percorrer trajetos de um ponto a outro existirem desde o

século XVIII, foi apenas no fim do século XIX que uma rede de estradas organizadas

proporcionou um transporte comercial ágil e barato. Foi também nesse momento que surgiram

os meios de transporte com horários coordenados e controlados. Giddens reconhece, via

Zerubavel, que “O horário é um instrumento de ordenação do tempo-espaço5 que está no

centro das organizações modernas”. Mesmo assim, os efeitos da mecanização dos transportes

seriam mais limitados sem a invenção do telégrafo e das demais comunicações eletrônicas.

5
O padrão mundial de tempo foi criado em 1884, mas apenas na conferência Internacional sobre o Tempo, em
Paris, em 1912 é que se definiu um método uniforme de especificar sinais de tempo e transmiti-los pelo mundo
(GIDDENS, 2001, p. 196-197).
60

Ou seja, foi a separação da comunicação em relação ao transporte, pelo advento do telégrafo,

que iniciou o processo de redução do tempo gasto em percursos de longa distância,

diminuindo ainda despesas de custos e esforços. É a comunicação instantânea. Assim, a

comunicação da informação passava a não mais depender dos transportes (GIDDENS, 2001,

p. 195-196).

Três aspectos chamam atenção na abordagem de Giddens: o primeiro, o

reconhecimento explícito da tecnologia, sentido amplo, como fator importante na

configuração do Estado moderno; o segundo, o transporte como elemento a ser observado na

comunicação; e o terceiro, o encurtamento do tempo necessário para comunicar e a

possibilidade de a comunicação chegar a “todos” os espaços.

Innis (1950, p. 7 apud GIDDENS, 2001, p. 199), ao discutir os Estados tradicionais

(aqueles que precedem os Estados-nação) faz uma distinção entre meios de comunicação que

“enfatizam o tempo” e os que “enfatizam o espaço”. Os meios de comunicação que

“enfatizam o tempo” são mais duráveis, mas mais pesados (pedra, cerâmica, pergaminho).

Isto é, são materiais difíceis de transportar, mas mais resistentes fisicamente às ações do

tempo. Possibilitam a durabilidade e a permanência dos registros por longos períodos de

tempo, mas não contribuem para a geração de poder administrativo se utilizados em vastas

extensões de espaço. Os meios de comunicação que “enfatizam o espaço” não têm tanta

durabilidade e permanência, mas, por serem mais leves, possibilitam o seu transporte de

maneira mais fácil, são mais facilmente reproduzíveis e têm maior alcance espacial (são

chamados na preservação de “suportes de matéria branda”). Estes últimos, possibilitam a

geração de maior poder administrativo por vastas extensões de espaço.

O primeiro grande passo para a mecanização da comunicação foi a imprensa de

Guttemberg. Com a imprensa de Guttemberg e o subseqüente aumento na manufatura dos

suportes de matéria branda, principalmente o papel, ocorreu o alargamento da esfera do


61

político. Para Giddens (2001, p. 200), o crescimento da esfera pública da administração do

Estado é inseparável da organização textualmente mediatizada. A imprensa produziu um

avanço profundo nas operações de vigilância do Estado e foi essencial para o Direito. As leis

passaram a ser mais difundidas. Os códigos de leis impressos, então, em um ambiente cultural

mais letrado, aumentaram a integração da interpretação do Direito nas práticas administrativas

do Estado, ampliando a padronização nos procedimentos jurídicos. Giddens (2001) observa

mudanças para além da esfera das leis, pois registros, relatórios e coleta rotineira de dados

passaram a fazer parte das operações diárias do Estado. Surgiram as estatísticas oficiais,

principalmente, as de finanças e impostos, e a de população. Tais estatísticas oficiais, a partir

da metade do século XVIII, passaram a ser guardadas por todos os Estados. Giddens (2001)

afirma que “O poder administrativo gerado pelo Estado-nação não poderia existir sem a base

de informação que são os meios de sua auto-regulação reflexiva”. Há inclusive reflexos nas

Ciências Sociais, que passaram a usar as estatísticas oficiais para interpretar processos sociais.

Giddens salienta que as estatísticas oficiais não são apenas um universo de objetos e eventos

sociais, mas partes constitutivas destes. Isto leva a uma persistente relação ente as Ciências

Sociais e o fenômeno que estas se propõem a estudar. Assim, no século XIX, a economia, a

sociologia e a psicologia acabam profundamente envolvidas com o surgimento do poder

administrativo do Estado-nação. O desenvolvimento do capitalismo industrial, os processos

de pacificação interna, a vigilância que mobiliza o poder administrativo por meio do

armazenamento e o controle da informação são considerados por Giddens como o meio básico

de concentração de recursos políticos envolvidos na formação do Estado-nação (GIDDENS,

2001, p. 199-202).

Giddens (2001, p. 205) vincula a lei e a ordem aos desvios para dizer que o “poder

disciplinatório”, como descrito por Foucault, “depende basicamente da vigilância, no sentido

de manutenção da informação especialmente na forma de registros pessoais de história de


62

vida mantidas pelas autoridades administrativas”. O poder disciplinatório soma, portanto, a

vigilância, no sentido de supervisão direta, a violência física, como prerrogativa do Estado à

manutenção da informação. A prerrogativa do Estado no uso manifesto da violência é em

parte transferida para o uso abrangente do poder administrativo.

Na sociedade contemporânea, o controle do capital informacional do Estado – do qual

os arquivos constituem parte significativa – continua como um fator decisivo para a produção

e reprodução de hegemonia. A transparência e a opacidade do Estado e os usos e desusos da

informação governamental são partes do projeto de gestão hegemônica, como afirma Jardim

(1999, p. 47). Ao analisar a questão, Sorj (2001, p. 84) pensa que, no Brasil, a limitada

capacidade de absorção de informação pela população é uma das razões da fragilidade da

representação política e da cultura política. Ao referir-se a América Latina e a seus Estados-

nação periféricos, Cubillo (2003) diz que se o terreno das políticas públicas em geral é frágil,

ainda maior é a fragilidade no terreno das políticas públicas de informação. As políticas

públicas de informação foram e são preteridas pelos governos, desprestigiadas pelas

organizações e instituições e desconhecidas da população. Nesse sentido, Araújo e Gomes

(2005) constatam uma carência de textos teórico-conceituais produzidos em países da

América Latina como Argentina, Brasil, Chile e México, o que faz com que se recorra a

textos e autores de países centrais. Isso nem sempre produz os resultados esperados, uma vez

que as estruturas organizacionais e orçamentárias, a educação e a cultura política desses

países são muito diferentes. A simples relativização dos conceitos utilizados não é garantia de

acerto. Compreender a questão do Estado depende da compreensão do contexto em que o

Estado é pensado. Sem o estudo das características peculiares e específicas da sociedade

política e da sociedade civil em que as questões se inserem, as chances de resultados

satisfatórios diminuem consideravelmente.


63

Ao analisar mais especificamente as políticas arquivísticas no Brasil, percebidas como

um das dimensões das políticas públicas informacionais, Jardim (2003, p. 39) entende que a

sua definição e implementação requerem atuação política. Ou seja, a formulação e

implementação de políticas arquivísticas exige um conjunto de conhecimentos

simultaneamente técnico-científicos e legais, uma vez que tais políticas existem para

responder a problemas políticos no campo dos arquivos.

Como visto, a informação, o controle, o armazenamento e o uso da informação estão

nas raízes da formação do Estado moderno. A comunicação, a informação e a comunicação

das informações são partes constituintes do Estado, quer como referenciais teóricos e

conceituais que podem contribuir para a compreensão de processo, quer como possibilidades

e alternativas a serem consideradas na análise das políticas públicas. A formulação e a

implementação de políticas públicas que contemplem a preservação da informação como um

dos aspectos da gestão da informação e do controle do fluxo informacional apresentam-se

como uma condição para a visibilidade do Estado, conforme Jardim, e um recurso para

corrigir distorções informacionais em uma democracia. Especialmente, aquelas que venham a

se referir à informação arquivística.

2.4.2 Informação arquivística

No fim da década de 1990, Jardim (1999, p. 29) constatava que a noção de informação

arquivística, recente na literatura da área, carecia de aprofundamento teórico. Apesar de a

Arquivologia continuar, de forma predominante, a considerar os arquivos como seu objeto, a


64

expressão informação arquivística vinha aparecendo com maior freqüência nos discursos e

publicações na área, ainda que sem a reclamada verticalização teórica e conceitual.

É o que constata, em 2005, Fonseca (2005, p. 10) quando afirma que a informação não

é considerada como objeto privilegiado da Arquivologia 6, aparecendo na literatura da área

apenas como conseqüência do documento de arquivo. Fonseca registra o esforço do Groupe

Interdisciplinaire de Recherche em Archivistique, da Universidade de Montreal, em construir

um conceito de informação arquivística, que denominam de “informação registrada orgânica”:

[...] a arquivologia parece, hoje, como uma disciplina cuja razão de ser
situa-se no seio da gestão da informação, recurso vital das
organizações. Todos os membros da organização têm necessidade de
informação para cumprir suas funções respectivas. As informações
necessárias serão buscadas no interior ou no exterior da organização.
Estas informações podem ser verbais ou registradas sobre suportes
como, por exemplo, o papel, a fita magnética, o disco ótico ou o
microfilme. Podem ser orgânicas, quer dizer, elaboradas, expedidas
ou recebidas nos quadros das funções do organismo, ou não
orgânicas, quer dizer, produzidas fora do quadro das funções do
organismo. As informações registradas orgânicas nascem no arquivo
do organismo (COUTURE; ROUSSEAU; DUCHARME, 1998, P. 53-
54 apud FONSECA, 2005, p. 11, grifo do autor).

Mesmo reconhecendo um certo grau de renovação nas questões pautadas pela

Arquivologia contemporânea, nacional e internacional, Fonseca (2005, p. 98) considera a

questão terminológica da área um “território bastante delicado, uma vez que a relação entre

termo e conceito nem sempre é clara e ‘amigável’”.

Malheiro da Silva, no I Seminário Internacional de Arquivos de Tradição Ibérica,

realizado pelo Arquivo Nacional do auditório do BNDES, Rio de Janeiro, em 2000, dizia não

que o “salto semântico” da expressão “documento de arquivo” para a ‘informação

arquivística” (ou informação de arquivo) não é irrelevante. Pelo contrário, pois pressupõe uma

A expressão “informação arquivística” não consta na Lei no 8.159, conhecida com a Lei de Arquivos, de
666

1991, nem é verbete do Dicionário Brasileiro de Terminologia Arquivística, publicado em 2005, pelo Arquivo
Nacional, apesar de o principal programa orçamentário do Arquivo Nacional intitular-se Democratização do
Acesso à Informação Arquivística Governamental.
65

nítida predominância do conteúdo sobre o suporte. Na hipótese de Silva (2000, p. 3), a

Ciência da Informação incorpora a Arquivologia e a Biblioteconomia e acaba com a distinção

entre “informação arquivística” e “informação bibliográfica”. Para Silva, o fato é que a falta

de uma conceituação mais sólida da expressão “informação arquivística” exige cuidados na

sua aplicação, ao mesmo tempo em que desautoriza a crescente proliferação de seu uso na

Arquivologia contemporânea.

Tais cuidados são tomados por Jardim quando discute o tema. Ao abordar a noção de

informação arquivística, para Jardim, o que Ampudia Mello (1988) chama de “informação

institucional”, Couture, Ducharme e Rousseau (1998) denominam “informação orgânica

registrada”. Portanto, os arquivos expressam o conjunto dessas informações orgânicas,

produzidas e acumuladas em decorrência das ações de uma organização ou pessoa física

(JARDIM, 1999, p. 30).

Dois elementos são comuns às mais variadas e diversificadas definições de

“documento de arquivo” ou de “informação de arquivo” existentes na literatura: a sua

natureza orgânica e a sua natureza funcional. A natureza orgânica da informação arquivística

se relaciona ao fato de que tal informação é produzida a partir de uma estrutura organizacional

com setores, departamentos e divisões interdependentes com objetivos comuns, e a natureza

funcional diz respeito às diferentes funções e usos dessas informações produzidas.

Entende-se, portanto, no escopo deste trabalho, informação arquivística como aquela

produzida, recebida e acumulada por um organismo em razão das competências e atividades

necessárias para a realização de seus objetivos.

Não foi identificada na literatura analisada qualquer conceito para informação

arquivística governamental.

Por informação arquivística governamental entende-se a informação acumulada pelo

Estado, registrada em qualquer suporte material, produzida e recebida em razão de atividades


66

próprias e específicas de governo e em atenção às respectivas competências e funções das

estruturas administrativas e burocráticas existentes para a realização dos objetivos de governo.


3 POLÍTICAS PÚBLICAS

Estudar o problema da preservação da informação arquivística governamental

brasileira em suas relações com as políticas públicas não deixa ao pesquisador da Ciência da

Informação alternativa que correr o risco de se aventurar por conceitos de outras áreas. Isto

implica reconhecer que essas questões são objeto específico de estudo e estão contempladas

em áreas do conhecimento mais bem munidas de artefatos teóricos, conceituais e

metodológicos, como a Sociologia e a Ciência Política, por exemplo. Entretanto, a Ciência da

Informação, por sua característica interdisciplinar, ao mesmo tempo em que justifica tal

incursão, poderá vir a se beneficiar dos resultados obtidos. Assim, a idéia central que esta

seção tem em perspectiva é o reconhecimento do objeto de pesquisa e sua respectiva

delimitação teórico-conceitual, baseada na revisão de literatura empreendida.

A questão do Estado, do regime político, da democracia, da cidadania e da sociedade

civil são aspectos incontornáveis e alicerce para uma análise deste tipo. Ao privilegiar-se com

uma seção exclusiva o universo teórico e conceitual das políticas públicas pretendeu-se

sinalizar o grau de relevância que o tema tem para a pesquisa em curso, mas, principalmente,

apresentar o que se entende como política pública.

Por isso, o enfoque aqui adotado se aproxima do que Muller e Surel (2004, p. 10)

chamam de “descentramento da questão do Estado em si” para um “centramento” na questão

do “Estado em ação”, isto é, as políticas públicas. No caso específico desta tese, tais políticas

públicas foram pensadas tendo como pano de fundo a preservação da informação arquivística

do Poder Executivo federal brasileiro.

Nesse sentido, retomamos a abordagem de Jardim em que o Estado se apresenta como

cenário e campo informacional e, portanto, pode ser entendido como uma unidade de análise.
68

Assim, se a informação governamental é um recurso estratégico para a tomada de decisões,

para a gestão dos negócios de Estado e para a consolidação da democracia, a preservação da

informação arquivística governamental passa a ser um elemento de análise a ser considerado.

Assim, pressupõe-se que a preservação da informação arquivística do Executivo

federal brasileiro está diretamente relacionada à formulação e implementação de políticas

públicas, uma vez que é no âmbito destas que a preservação contínua e a longo prazo melhor

se aloca. Nesses termos, a preservação se efetivará se for pensada e implementada através de

um planejamento estratégico abrangente, configurado no escopo de uma política pública.

Para compreender como o Estado e os governos brasileiros se posicionam em relação à

preservação da informação arquivística governamental e em que grau e forma recorrem às

políticas públicas para isso, implica, de um lado, a construção de um quadro teórico-

conceitual que sustente uma investigação sobre políticas públicas e, de outro, a identificação

dos elementos políticos que compõem uma política pública e, assim, pensar as conseqüências

práticas da questão teórica.

3.1 POLÍTICAS PÚBLICAS: CONCEITUAÇÃO GERAL E HISTÓRICA

O estudo das políticas públicas se insere, hoje, nos esforços para compreender o papel

do Estado e o seu tamanho na sociedade contemporânea. Isto significa observar as lógicas

existentes nas diferentes formas de mútua intervenção entre Estado e sociedade, identificar as

relações existentes entre os diversos atores e compreender a dinâmica da ação pública. Apesar

de ser relativamente recente 1, o estudo atual das políticas públicas já comporta uma mudança

1
A literatura da área dá os anos de 1950, nos Estados Unidos, como a data e local quando e onde as políticas
públicas passaram a ser objeto de preocupação e estudo.
69

importante na forma de abordar o tema: a tendência que se afasta da orientação operacional

inicial para aproximar-se de uma abordagem cognitiva, na qual as políticas públicas são

entendidas com o “Estado em ação”, conforme Muller e Surel (2004, p. 11):

[...] a ação do Estado pode ser considerada como o lugar privilegiado


em que as sociedades modernas, enquanto sociedades complexas, vão
colocar o problema crucial de sua relação com o mundo através da
construção de paradigmas ou de referenciais, sendo que este conjunto
de matrizes cognitivas e normativas intelectuais determina, ao mesmo
tempo, os instrumentos graças aos quais as sociedades agem sobre
elas mesmas e os espaços de sentido no interior das quais os grupos
sociais vão interagir.

Com isso, passa-se a trabalhar novos elementos de análise considerados dentro de um

complexo de relações de conflito e de busca de consenso à medida que a sociedade, ou pelo

menos, parte dela, por meio da informação e do conhecimento, tende a apropriar-se de novas

formas de manifestação e de influência nas decisões e ações públicas.

Expressões como “política” e “políticas públicas” comportam variadas acepções,

concepções e definições. Se há algo em comum a elas, é justamente o seu caráter polissêmico.

A língua inglesa recorre a três termos para identificar as nuances do tema: polity, para a esfera

da política e para diferenciar o mundo da política da sociedade civil 2; politics, como a

atividade política na disputa por cargos políticos, o debate partidário etc.; policies, para a ação

pública, ou seja, os processos que elaboram e implementam programas e projetos públicos

(MULLER; SUREL, 2004, p. 13).

Dagnino (2002) reconhece essa circunstância e, junto com outros autores, se esforça

para formular um conceito de política. Cita Easton (1953, p. 130) que afirma ser uma política

(policy) “uma teia de decisões que alocam valor”; Heclo (1972, p. 84-85) entende que “uma

política [policy] pode ser considerada como um curso de uma ação ou inação (ou ‘não-ação’),

mais do que decisões ou ações específicas”; para Jenkins (1978, p. 15) é um “conjunto de

2
Do conceito de Gramsci de “Estado ampliado” formado pela sociedade política mais a sociedade civil.
70

decisões inter-relacionadas, concernindo à seleção de metas e aos meios para alcançá-las,

dentro de uma situação especificada”; para Wildavsky (1979, p. 387) é “um processo de

tomada de decisões, mas, também, o produto desse processo” e para Ham e Hill (1993, p. 13)

uma “política envolve antes um curso de ação ou uma teia de decisões que uma decisão”

(DAGNINO, 2002, p. 2).

No Brasil, Eisenberg (2000), em palestra proferida na Escola do Legislativo de Minas

Gerais, dizia ser a política

um conjunto de atividades que constituem a formação de consensos


deliberativos no seio da sociedade [...] a política é mais bem entendida
como um conjunto de relações de adjudicação de conflito em
sociedade e de formação de consensos, consensos que possam ser
convertidos depois em decisões, em deliberações, que se convertem,
subseqüentemente, em políticas públicas — maneiras pelas quais o
Estado, nas suas diversas dimensões, age sobre a sociedade, intervém
na sociedade, reorganiza relações sociais.

Para Muller e Surel (2004), uma política é, simultaneamente, um constructo social e

um constructo de pesquisa. Assim, se o objeto científico de investigação é uma construção, é,

também, uma representação. Ao construir um objeto científico, ganha-se muito em precisão e

clareza se essa construção for explicitada também como uma representação do pesquisador.

Isso obriga o pesquisador a definir e expor claramente o que entende por política.

Da mesma forma, as políticas públicas. Na literatura analisada, foi identificada uma

gama de expressões que buscavam situar a questão das políticas públicas em termos

científicos, mas que muito mais sinalizam para o que o termo tem ainda de contraditório e de

indefinido. As “políticas públicas”, ou melhor, o estudo das políticas públicas, também

chamado de “análise de políticas públicas”, foram consideradas e referidas na literatura

revisada como: área, campo disciplinar, disciplina, subdisciplina, tema, objeto, especialização,

ciência, subárea, campo de pesquisa, programa, subárea disciplinar, supradisciplina e

disciplina científica.
71

É preciso ressaltar que a literatura que trata do tema o faz quase em sua totalidade do

ponto de vista do que é denominado de “análise das políticas públicas” e não das políticas

públicas como objeto cognoscível em si mesmo. Isso sugere que as preocupações dos

estudiosos de políticas públicas referem-se muito mais aos efeitos de políticas formuladas e

implementadas, e assim objetos tangíveis de avaliação, do que ao estudo do processo político

e da circunstância política em que estas são pensadas e decididas. Ou seja, tal abordagem se

concentra na identificação do que é considerada uma política pública e nos custos e efeitos

por ela produzidos ou não. E traz uma conseqüência: uma extensa gama de citações apud que

confirma o caráter incipiente dos estudos na área e que se estende também ao conceito de

“políticas públicas”.

Dagnino (2002, p. 4), por exemplo, não conceitua “políticas públicas”, mas sim a

“análise de políticas públicas” como o “conjunto de conhecimentos proporcionado por

diversas disciplinas das ciências humanas utilizados para buscar resolver ou analisar

problemas concretos em política (policy) pública”. Da mesma forma, isso aparece nos autores

citados por Dagnino, como Wildavsky (1979), para quem a análise da política tem o propósito

de “interpretar as causas e conseqüências da ação do governo, em particular, ao voltar sua

atenção ao processo de formulação de política”; para Dye (1976), “fazer ‘Análise de Política é

descobrir o que os governos fazem, porque fazem e que diferença isto faz’. Para ele, ‘Análise

de Política é a descrição e explicação das causas e conseqüências da ação do governo’”.

Para Ferri Durá (2004), Baena define políticas públicas ao afirmar serem estas “toda

decisão conformadora, em princípio de caráter inovador, que é acompanhada das medidas

necessárias para a sua continuidade e execução”. No entanto, Ferri Durá percebe que, por sua

vez, Subirats não chega a produzir uma definição concreta, pois apenas lista as características

e qualidades de uma política pública ao afirmar que uma política pública “Normalmente

implica uma série de decisões. Decidir que existe um problema. Decidir que se deve tentar
72

resolver. Decidir a melhor maneira de resolver. Decidir legislar sobre o tema”. O mesmo

ocorre quando Ferri Durá cita Mény e Thoening, para dizer que a doutrina francesa prefere

atribuir características a definir políticas públicas. Entretanto, Mény e Thoenig, no trecho

citado por Ferri Durá (2004), consideram uma “definição teórica” a que fazem para política

pública

Uma política pública se apresenta como um programa de ação


governamental em um setor da sociedade ou em um espaço
geográfico: a segurança, a saúde, os trabalhadores imigrantes, a cidade
de Paris, a Comunidade Européia, o oceano Pacífico etc.

Kostka Fernández (2004) confirma esse panorama ao dizer que as políticas públicas

têm um acentuado caráter polissêmico. Considera que a tradução da expressão anglo-saxônica

public policy para “políticas públicas” em Espanhol (como em Português) é, no mínimo, um

equívoco etimológico. Kostka Fernández (2004, p. 1) apresenta a definição de Yehezekel

Dror para quem as políticas públicas são “uma supradisciplina orientada para a busca do

aproveitamento da elaboração de políticas”. Ou seja, uma disciplina científica com o objetivo

de prover informação útil para a tomada de decisão e para resolver problemas em

circunstâncias políticas concretas.

Garcia Palácios (2005) apresenta a definição de políticas públicas de Peters (1978)

recolhida por Frances Pallares, na qual consta que as políticas públicas são “o conjunto de

atividade das instituições de governo, atuando diretamente ou através de agentes, e que são

direcionadas a ter uma influência sobre a vida dos cidadãos”, para imediatamente explicar

que, segundo Pallares, essa “concepção genérica” exige que lhe sejam acrescentadas algumas

considerações complementares, logo a seguir arroladas.

Raras são as abordagens que vão a busca de regularidades e propriedades específicas

das políticas públicas. Isso implica que muitos autores afirmem que as políticas públicas são

meras “categorias analíticas” (JONES, 1970 apud MULLER; SUREL, 2004, p. 15)
73

construídas pelos pesquisadores que dela se ocupam ou pelos atores políticos envolvidos na

sua formulação e implementação. Ou seja, a definição precisa do que venha a ser políticas

públicas não fica estabelecida. Pelo contrário, a própria natureza do tema é identificado como

provocador das dificuldades em se definir políticas públicas.

Afirmando que intuitivamente todos têm uma noção do que pode ser uma política

pública, Muller e Surel (2004, p. 38) chamam atenção para uma certa tendência em se

associar políticas públicas com textos legislativos e reguladores. Um conjunto de textos legais

ou reguladores de uma determinada atividade ou setor não é suficiente para caracterizar uma

política pública. Jardim reconhece na legislação um dos fundamentos das políticas públicas

(no caso, arquivísticas), mas para que aquela não acabe em “letra morta”, a legislação deve

ser, simultaneamente, instrumento e objeto de uma política.

Os objetivos e procedimentos estabelecidos nesses textos legais e reguladores podem

ser questionados e prejudicados em seus efeitos por uma declaração precipitada de uma

autoridade do setor, por exemplo. Ou seja, o texto legal regulador poderia ter os seus

objetivos e preceitos alterados, em razão de uma intervenção não programada (MULLER;

SUREL, 2004, p. 15). O registro literal de uma lei, regulamento ou norma, impresso e

publicado em qualquer meio não tem o caráter e o componente dinâmicos de uma política

pública. A letra “morta” da lei possibilita interpretações múltiplas, o que exige, com

freqüência, mediação. Tende, assim, a se afastar daquilo que se entende por política pública.

Por outro lado, mesmo na ausência de uma estrutura governamental especializada para

a formulação e implementação de uma política pública, esta pode existir. As políticas de meio

ambiente existiam antes da criação dos ministérios do meio ambiente (MULLER; SUREL,

2004, p. 15).

Observa-se, assim, que muitas vezes aquilo que é denominado, inclusive, pelos

próprios governos que a formulam, como uma política pública, nem sempre configura-se
74

como tal e, de outro lado, alguns programas e projetos governamentais, com todas as

características de uma política pública não são assim anunciados ou assumidos pelos governos

que os implementam.

Em algumas das leituras realizadas, observou-se a tendência de se estudar apenas os

resultados práticos e efetivos das políticas públicas, privilegiando e expondo seus aspectos

descritivos, operacionais, pragmáticos e resultados quantitativos, desvalorizando, dessa forma,

aspectos qualitativos da circunstância e do contexto de formulação de tais políticas.

Dagnino (2002) enxerga uma tensão entre o descritivo e o prescritivo na análise das

políticas públicas e apresenta uma classificação formulada em 1993 por Ham e Hill, na qual

as abordagens e perspectivas dos estudos de análise política são divididas em duas categorias:

• a análise que tem como objetivo desenvolver conhecimentos sobre


o processo de elaboração políticas (formulação, implementação e
avaliação) em si mesmo - estudos sobre as características das
políticas e o processo de elaboração de políticas – que revelam,
portanto, uma orientação predominantemente descritiva;
• a análise voltada a apoiar os fazedores de política, agregando
conhecimento ao processo de elaboração de políticas, envolvendo-
se diretamente na tomada de decisões, revelando assim um caráter
mais prescritivo ou propositivo.

Ainda que uma classificação desse tipo possa indicar elementos objetivos importantes

de serem considerados na análise de políticas públicas é preciso considerar os aspectos

conflitantes, próprios da realidade humana e social em que são pensadas e produzidas as

políticas públicas e que, portanto, são também partes dessas políticas públicas. A análise de

uma política pública tem, portanto, uma dimensão política, uma vez que o processo de

formulação de uma política é, acima de tudo, um processo político.

Nessa circunstância, alguns autores entendem que os estudos das políticas públicas são

muito mais uma “categoria analítica” do que um objeto em si, cuja análise e compreensão

depende, ou da atuação do pesquisador, ou da atuação dos atores políticos envolvidos,

relativizando a necessidade de um verbete conceitual definitivo. Isso sugere e implica que,


75

para equacionar o problema, o estudioso do tema se concentre na investigação dos

mecanismos de construção e no contexto de formulação das políticas públicas em seu trabalho

de investigação. Analogamente ao que escreveu Habermas sobre as leis, poderíamos dizer que

no estudo das políticas públicas em uma democracia importa mais saber como essas políticas

são feitas do que o que exatamente são.

Apesar do seu caráter indefinido e contraditório, parece ser possível identificar

algumas características comuns às políticas públicas ainda que estas ocorram em diferentes

graus: relações de poder e legitimidade, espaços de trocas, elementos de valor e

conhecimento, normas, regulamentos e procedimentos, necessidades de escolhas, sentidos e

valores culturais, uma ideologia que a gere e a sustente; planejamento orçamentário;

organograma e estrutura organizacional hierárquica setorial; integração e inter-relacionamento

entre seus vários aspectos e níveis (federal, estadual e municipal); programas e projetos

específicos; dinamismo para as necessárias atualizações; participação dos setores

interessados; representação democrática da sociedade na sua formulação e implementação;

atendimento de diferentes demandas; critérios de aferição e avaliação de seus resultados;

atenção para as correções necessárias ao longo de sua trajetória (SILVA, 1998a).

Uma política pública é, portanto, dinâmica e mutante. Isto significa que ela tende a ir

alterando-se ao longo do tempo, redefinindo diretrizes e propondo novos objetivos.

Dagnino (2002) sintetiza em um decálogo o que é necessário para se entender o

conceito de “política”:

1 a distinção entre política e decisão: a política é gerada por uma série


de interações entre decisões mais ou menos conscientes de
diversos atores sociais (e não somente dos tomadores de decisão)
2 a distinção entre política e administração
3 que política envolve tanto intenções quanto comportamentos
4 tanto ação como não-ação
5 que pode determinar impactos não esperados
6 que os propósitos podem ser definidos ex post: racionalização
7 que ela é um processo que se estabelece ao longo do tempo
8 que envolve relações intra e inter organizações
76

9 que é estabelecida no âmbito governamental, mas envolve múltiplos


atores
10 que é definida subjetivamente segundo as visões conceituais
adotadas.

Muller (2004, p. 22), por sua vez, recorre a Yves Mény e a Jean-Claude Thoenig para

apontar cinco elementos que possibilitam identificar uma “política pública”:

1 existência de um conjunto de medidas concretas;


2 decisões de natureza mais ou menos autoritária;
3 estar inscrita em um quadro geral de ação, nunca é uma ação
isolada;
4 possuir sempre um público;
5 possuir objetivos definidos.

A identificação e exposição das lógicas utilizadas no processo de formulação e

implementação das políticas públicas, é o caminho apontado por Muller e Surel (2004, p. 20)

para que o pesquisador consiga superar dois impasses teórico-metodológicos observados nos

estudos de políticas públicas:

O primeiro consiste em considerar que somente se está na presença de


uma política pública a partir do momento em que as ações e as
decisões estudadas formam um todo coerente, o que não acontece
jamais. O segundo consiste em negar qualquer racionalidade da ação
pública, em vista das múltiplas incoerências que ela manifesta.

Os dois extremos acima mencionados antecedem e se reproduzem na ação do Estado,

sinalizando ao pesquisador de políticas públicas a necessidade de estender essa compreensão

no estudo das políticas públicas e do Estado em ação.

Ao sugerirem uma abordagem cognitiva das políticas públicas, Muller e Surel (2004,

p. 34-41) reconhecem que a questão do Estado voltou à pauta pelo viés das políticas públicas.

Esses autores percebem duas perspectivas no campo da teoria do Estado: “a abordagem estatal

ou a sociedade produzida pelo Estado” e “a abordagem pluralista ou o Estado produzido pela

sociedade”. Essas duas abordagens apresentariam uma compreensão da verdade do Estado e

do Estado em ação, nas quais o Estado expressaria, ao mesmo tempo, “a unidade e a


77

diversidade da sociedade, sua existência enquanto totalidade pensada e sua tendência

inevitável à explosão.” Por isso, propõem uma via alternativa a esses dois extremos como

forma de dar conta da complexidade da ação pública.

A abordagem cognitiva, considerada como uma corrente de análise, “se esforça para

apreender as políticas públicas como matrizes cognitivas e normativas, construindo sistemas

de interpretação do real, no interior dos quais os diferentes autores públicos e privados

poderão inscrever sua ação.” Essa linha de investigação prioriza em sua análise o peso das

idéias, dos preceitos gerais e das representações sobre a evolução social, partilhando de “um

ponto comum essencial, que é o de estabelecer a importância das dinâmicas de construção

social da realidade na determinação dos quadros e das práticas socialmente legítimas num

instante preciso” (MULLER; SUREL, 2004, p. 47). Trata-se de um processo cognitivo que

possibilita compreender a realidade em sua complexidade e um processo prescritivo que

possibilita agir sobre a realidade.

Bordieu de alguma forma corrobora essa idéia quando ensina que o “real é relacional”

(2005, p. 16). O modelo que apresenta trata de prevenir contra uma leitura substancialista (o

modo de pensar do senso comum), adjetivada como “ingenuamente realista”, toda a vez que

uma atividade humana é considerada por si mesma ou em si mesma, numa relação mecânica

e direta, desprezando-se os múltiplos nuances de uma sociedade complexa e tomando algumas

preferências de indivíduos ou grupos como “uma espécie de essência biológica ou cultural”,

nas palavras de Bordieu.

Muller (2004, p. 5-7, tradução nossa) formula três questões de pesquisa, entre outras,

que pareceram pertinentes. A primeira tem um sentido mais geral, aborda a relação do Estado

com as políticas públicas e procura saber o que levou ao advento do problema das políticas

públicas na contemporaneidade:

em que a transformação nos modos de agir do Estado no curso dos


últimos cinqüenta anos modificou o lugar e papel dessa ação nas
78

sociedades industriais ocidentais? Ou posto de outra forma, as


políticas públicas mudaram a política? (MULLER, 2004, p. 5)

A segunda pergunta considera que as sociedades contemporâneas são basicamente

sociedades reguladas e busca identificar as transformações que originaram a multiplicação das

políticas públicas:

Quais transformações produziram a multiplicação das intervenções


públicas às quais a análise das políticas públicas procura dar conta?
(MULLER, 2004,, p. 7)

A terceira questão trata de identificar a origem intelectual e metodológica da análise

das políticas públicas:

De qual corrente de pensamento, de quais interrogações sociológicas


ou filosóficas são elas [as análises de políticas públicas] herdeiras?
(MULLER, 2004, p. 7)

Muller e Surel (2004) entendem ser possível esclarecer a influência exercida pelas

normas sociais globais sobre os comportamentos sociais e sobre as políticas públicas. O

modelo proposto se firma sobre a convicção de que é possível identificar valores e princípios

gerais que definem uma visão de mundo, bem como identificar princípios específicos que

permitiriam operacionalizar esses valores gerais, como também identificar as escolhas

instrumentais. Dessa forma, Muller e Surel (2004, p. 50) entendem ser possível “isolar,

analiticamente, os processos pelos quais são produzidas e legitimadas as representações, as

crenças, os comportamentos, principalmente sob a forma de políticas públicas particulares no

caso do Estado”.

Com isso, seria possível colocar à luz a existência de uma matriz cognitiva e

normativa capaz de produzir uma “consciência coletiva”, um certo sentimento subjetivo de

pertença, produtor, portanto, de uma identidade específica, o que facilitaria a identificação de

grupos ou organizações envolvidos no processo de formulação de políticas públicas. Isto


79

permitiria ainda mapear as mobilizações de tais grupos identitários no momento de crise de

uma política de seu interesse. Um outro aspecto dessa matriz cognitiva seria a possibilidade

de observação das lógicas de poder no processo de elaboração de uma política pública,

quando e onde determinados atores fariam valer seus interesses.

Muller e Surel (2004, p. 53) sugerem que a abordagem cognitiva possibilitaria

ultrapassar o dilema do determinismo e do voluntarismo ao combinar aspectos de ambos em

uma grade de análise que

combina uma certa forma de determinismo estrutural (os atores não


são totalmente livres de suas escolhas) e uma certa forma de
voluntarismo (as escolhas políticas não são totalmente determinadas
pelas suas estruturas).

A abordagem cognitiva estudaria as políticas públicas como um processo de

interpretação do mundo a ser percebido pelo pesquisador, o que lhe permitiria compreender as

relações aí estabelecidas, os conflitos expostos e o contexto em que as políticas públicas são

formuladas e implementadas.

Por sua vez, para caracterizar, latu sensu, as políticas públicas, Melo (1999, p. 3) vai à

idéia de Jobert e Muller (1989) de “o Estado em ação”, chamando atenção para que essa linha

de pensamento recorre ao conhecimento social como forma de equacionar os problemas de

governo. Da mesma forma que os anteriormente citados Muller e Surel, Melo entende que é

difícil defender a análise das políticas públicas como uma disciplina acadêmica, stricto sensu.

No entanto, discorda de ambos, quando diz que, ao contrário do que “um conjunto influente

de autores” afirma, não se pode falar em volta do tema Estado nas preocupações acadêmicas

das Ciências Sociais. Melo recorre ao caso do Brasil para dizer que a história do pensamento

político e a questão do Estado se confundem ao longo do século XX. O que Melo percebe é

uma alteração cognitiva na abordagem do Estado, pelo menos no caso brasileiro, que passa de

uma compreensão monolítica do Estado para uma visão mais flexível, não globalizante, na
80

qual as políticas públicas são privilegiadas. Atribui a isso uma maior especialização na

produção científica e ao advento do liberalismo, mas não considera que isso signifique uma

retomada do tema Estado.

3.2 ANÁLISE DAS POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL

Ao passar a tratar das políticas públicas, Melo (1999, p. 65) assegura que a recente

difusão e popularização da expressão “políticas públicas” vem a reboque dos processos de

democratização e da institucionalização liberal. E alerta que, conforme Lowi (1994), a própria

expressão seria resultado direto da onda liberal que cunhou um “termo engenhoso” para

sugerir uma aproximação entre governo e sociedade, justamente por ser uma expressão mais

palatável do que leis, estatutos e éditos. Mesmo assim, a popularização do tema “políticas

públicas”, com reflexos na academia, revela, para Melo (1999), novos valores na cultura

política, como a noção de necessidade de publicização das decisões e a distinção entre esfera

pública e esfera estatal. A essa constatação, poderíamos acrescentar ainda como novos valores

da cultura política com reflexos na universidade, as noções de transparência e accountability 3,

3
De acordo com o Tribunal de Constas da União: “A troca de informações entre governo e sociedade deve ser
um processo contínuo, uma via de mão dupla, com o intuito de defender o Erário e cobrar dos gestores de
recursos públicos uma aplicação eficiente, eficaz e efetiva dos recursos da sociedade. Portanto, a
Administração Pública tem o dever de prestar contas perante a sociedade e esta tem o direito de controlar a
ação do governo. Este é exatamente o conceito de accountability, próprio do sistema anglo-saxão, que
contribui fortemente para as discussões do controle social e, embora sem possuir uma tradução exata para a
língua portuguesa, tem por finalidades fundamentais:
a. direcionar e orientar a ação administrativa;
b. aferir o desempenho e os resultados da gestão pública; e
c. garantir sua probidade e integridade.
O conceito pressupõe, ainda, a integração dos meios de controle formais e informais e a soma das
prestações de contas oficiais exercidas pelas casas legislativas e pelos tribunais de contas com a fiscalização
direta da sociedade. Os dois tipos de controle devem ser sobrepostos, de modo que ocorra uma superexposição
da administração pública, e esta deve ter suas contas submetidas anualmente ao exame dos fiscais, em
linguagem técnica e, também diariamente, a toda a população, por meio de demonstrativos de fácil
compreensão. [...] Accountability é, então, o processo pelo qual os indivíduos responsáveis pelas entidades do
81

que passaram a freqüentar as universidades, em um primeiro momento, e os jornais diários e

revistas semanais, logo a seguir.

Um segundo alerta faz Melo (1999, p. 66), em nota de rodapé, quando registra que no

Brasil, a análise das políticas públicas está, em grande medida, restrita à burocracia pública

por esta deter um virtual monopólio em relação ao acesso às informações relevantes.

Reconhece que isso vem diminuindo, ainda que de maneira insuficiente, pelo advento das

novas tecnologias de informação e comunicação. Este registro é mais um viés a ser

considerado e contornado pelo pesquisador que se aventura a investigar as políticas públicas

brasileiras.

Ao apresentar uma análise da literatura brasileira, cujos trabalhos tratam da conexão

entre o Estado e as políticas públicas, Melo (1999, p. 67) arrola três subconjuntos:

1 as pesquisas que têm como objeto o regime político 4, as instituições políticas ou o

Estado brasileiro, e o estudo de uma política específica, realizadas a partir de comparações ou

estudos de caso como forma de se compreender uma problemática política e institucional;

2 os trabalhos sobre políticas setoriais e suas circunstâncias, nos quais predomina a

identificação do padrão de intervenção do Estado, envolvendo temas como cidadania,

participação política, grupos de interesses, e disciplinas com a Sociologia e a Ciência Política;

3 a análise de avaliação de políticas, com predomínio de trabalhos de especialistas

setoriais da burocracia pública, sem maiores preocupações políticas e institucionais.

Fiel ao título geral da obra (O que se ler na Ciência Social brasileira 1970-1995), Melo

(1999, p. 75), entre outras citações, menciona o trabalho de Wanderley G. dos Santos que

setor público são chamados a prestar contas de todos os aspectos de seu desempenho como administradores
públicos. Essa obrigação do administrador de prestar contas pela responsabilidade que lhe é conferida como
gestor público é, também, um direito do cidadão comum, ou seja, é o exercício pleno da cidadania.” Disponível
em: <http://www2.tcu.gov.br/portal/page?_pageid=33,494540&_dad=portal&_schema=PORTAL>. Acesso
em: 5 jan. 2008.
4
Regime político é definido no Dicionário de Política de Bobbio, Matteucci e Pasquino (2004, p. 1081) como um
conjunto de instituições que regulam a luta pelo poder e pelo seu exercício, bem como a prática dos valores que
animam tais instituições. A escolha de um regime político implica na escolha de determinados valores e a
organização e a seleção da classe dirigente determinam a formação da vontade política.
82

trata da formação da cidadania no Brasil (trabalho que introduziu o conceito de “cidadania

regulada”), salientando que, no trabalho de Santos, ganha importância na estrutura de sua

argumentação a combinação dos conceitos relativos ao tempo do desenvolvimento político e

mecanismos de estruturação de demandas. Com esses mecanismos, a expansão da cidadania

social é balizada pelo reconhecimento por parte do Estado de demandas da sociedade.

Naquele momento (1979), tais demandas estavam centradas nos direitos das profissões e na

regulamentação estatal das profissões, e resultariam em iniciativas governamentais na

promoção da eqüidade.

Por que alguns tipos de demanda sociais resultam em políticas públicas e outras não?

Quais são as características dessas demandas que resultam em políticas públicas? Ou mais

radicalmente, por que a preservação da informação arquivística governamental não é, ainda,

no Brasil, objeto de uma política pública?

Empiricamente, e de forma análoga, a questão do direito à informação começa a

despontar como uma nova demanda social. De um lado, uma pequena parcela da sociedade

começa a exigir transparência do governo no tema, e, de outro, o Estado trata de regular a

questão do acesso aos documentos públicos. Alguns sinais dessa situação podem ser

observados na produção bibliográfica acadêmica sobre o assunto, ou nas reivindicações pela

abertura dos arquivos da repressão 5, ora em pauta, apesar dos percalços intermitentes.

Mesmo reconhecendo a existência de uma maior produção acadêmica sobre políticas

públicas, Melo (1999, p. 79) estranha o pouco uso da literatura da sociologia das organizações

para os estudos no Brasil das políticas públicas, salientando que, mesmo os estudos sobre a

burocracia pública e agências burocráticas não fizeram uso dessa literatura. Isto pode ser

considerado como um terceiro alerta, e ser interpretado como uma janela metodológica para

quem se envolve com a pesquisa acadêmica do tema.

5
Sem apresentar resultados, a Justiça Militar brasileira encerrou o inquérito que apurava a incineração de
documentos do período da ditadura militar (1964-1985) na Base Aérea de Salvador (O Globo de 21/11/2006, p.
9).
83

Da mesma forma, é interessante quando Melo (1999) registra que os estudos que

relacionam o regime político com a produção de políticas foram alimentados pela

democratização dos anos 80. Apesar de estar se referindo apenas ao Brasil, é possível

perceber que essa relação ocorre na América Latina mais ou menos nos mesmos parâmetros,

conforme será visto e comentado mais adiante, a partir de texto de Pedro Medellín. Na

perspectiva de que o processo de democratização influenciara a formulação de políticas

públicas no Brasil, Melo (1999) constata que a pesquisa produzida então passa a abastecer o

que chama de “projeto reformista da Nova República”. É nessa situação que começam a

aparecer expressões e seus respectivos problemas como transparência, participação,

organização comunitária, o que acaba provocando uma valorização dos elementos formais da

democracia. Mas, ao mesmo tempo, Melo observa que o fim do regime autoritário não é

suficiente para superar os problemas de desigualdade e pobreza e fomentar a implementação

de políticas sociais. A constatação desse fato estimula, mais uma vez, os estudos sobre

políticas naquele momento (MELO, 1999, p. 81).

A questão da cultura política não tarda a aparecer, e vem expressa, por exemplo, na

pergunta que tenta saber se é a cultura política que determina o desenho institucional ou se é o

contrário, se são as instituições que determinam a cultura política. Ou então, se a questão da

cultura política aparece quando se analisa a participação da sociedade em uma democracia

incipiente 6. Ao abordar esse tema, muitos são induzidos a uma visão simplista das relações de

poder. Qualificando este tipo de reflexão como “apressada e ‘redentora’ da sociedade civil”,

Melo (1999, p. 82) lembra que isso chegou a levar Boschi (1999) a cunhar a frase “a quem

pode o poder, a quem não pode a participação”.


6
Um estudo da revista britânica “The Economist” (The World in 2007) coloca o Brasil no 42º lugar em um
ranking do status democrático de 167 países analisados em 2006. As 28 primeiras nações (Na América Latina,
Costa Rica em 25º e Uruguai em 27º) no ranking foram consideradas completamente democráticas com base
em 60 critérios sócio-político-econômicos utilizados na pesquisa. O Brasil foi classificado como uma
“democracia falha”, obtendo nas cinco categorias principais as seguintes notas: pluralismo eleitoral – 9,58;
eficiência governamental – 7,86; participação política – 4,44; cultura política – 5,63; liberdades civis – 9,41.
Disponível em:<http://www.economist.com/media/pdf/DEMOCRACY_INDEX_2007_v3.pdf>. Acesso em: 20
abr. 2007.
84

Para Melo (1999), falta à análise das políticas públicas um programa normal de

pesquisa no sentido de Kuhn. A expansão horizontal da área, com o advento de novos objetos

empíricos, é desproporcional à sua verticalização teórica. Melo chama também atenção para a

proximidade da disciplina com órgãos do governo, o que pode levar a agenda de pesquisa ser

pautada pela agenda do governo, o que lembra Bordieu (2005, p. 91) para quem corremos o

risco de sermos “pensados por um Estado que acreditamos pensar”.

Medellín (2004, p. 7-8) também propõe um modelo teórico-metodológico para o

estudo das políticas públicas em países de frágil desenvolvimento político e institucional. Para

Medellín, as políticas públicas não devem ser estudadas de forma independente dos regimes

políticos, principalmente, se o pesquisador entender que as políticas públicas existem para

melhorar a vida dos cidadãos. O pesquisador de políticas públicas que estuda o regime

político em que elas são produzidas, tem a possibilidade de perceber o grau de persistência e

consistência da democracia que o envolve. De outro lado, ao investigar a função

governamental, o pesquisador será capaz de dimensionar a capacidade estrutural do Estado

em produzir tais políticas públicas. Medellín (2004, p. 5) parte da hipótese de que “a natureza

específica de um regime político determina, de maneira crucial, a estruturação das políticas

públicas”. Dialeticamente, a estruturação das políticas públicas determinaria, também, o teor

dos regimes políticos. É o que se pode depreender do que Medellín (2004, p. 31) diz:

É importante observar que os processos de estruturação das políticas


públicas não apenas modificam os contextos dos governados.
Também devem modificar os contextos em que atuam os governantes.
Tanto os que conduzem o governo como os que realizam as tarefas
concretas da ação públicas. [...] Na estruturação das políticas públicas,
cada avanço da política se produz de acordo com cada novo contexto
gerado. [...] Mas os contextos não são permanentes.

A estruturação de políticas públicas nos países com sólidas estruturas políticas e

instituições regidas de maneira formal são completamente diferentes da estruturação de

políticas públicas em países com estruturas políticas frágeis e instituições arbitradas pela
85

informalidade. Nesse sentido, a primeira dificuldade que se apresenta ao pesquisador é

simplesmente a de se abordar uma questão com alto grau de complexidade em um país cuja

dinâmica política pauta-se pela precariedade e onde as instituições públicas atuam na

informalidade. Nesse ambiente e circunstância, é menor a possibilidade de que as políticas

públicas consigam modificar a vida política. Medellín (2004, p. 8) chama atenção para a

tendência em países subdesenvolvidos e periféricos de “importar” a produção intelectual

sobre o tema, realizada pelos países centrais. Seria possível falar em políticas públicas em

países com estruturas frágeis da mesma forma que se trata do assunto em países com

instituições consolidadas? Essas políticas são as mesmas em um e outro país?

As políticas não podem ser entendidas senão da perspectiva do tipo de


regime político e da ação do governo de que emergem. Não são
variáveis independentes que possam ser explicadas de maneira alheia
ao conjunto de fatores políticos e institucionais em que se estruturam.
As políticas públicas têm de ser examinadas a partir do regime
político e do governo (MEDELLÍN, 2004, p. 8).

A importância de se estudar as políticas públicas a partir do regime político reside no

fato de que este marca os limites e as possibilidades de estruturação das políticas públicas,

determina a natureza e o caráter do ambiente em que são formuladas as políticas públicas, o

que proporciona uma compreensão melhor da democracia que as origina, bem como

possibilita que se perceba a capacidade estrutural do Estado e dos governos de atender as

demandas da sociedade. O regime político é o ordenamento que confere materialidade e

identidade à idéia “abstrata” de Estado (o Estado é um conceito). O regime político normaliza

as relações sociais por meio do ordenamento constitucional, de princípios, códigos e normas e

estrutura hierarquicamente o poder que rege e regula a ação do Estado. É o regime político

que garante a ordem interna e externa do Estado. É por meio do regime político que o Estado

confere poder e autoridade formal aos governantes para que estes decidam, fiscalizem e

apliquem recursos públicos humanos, técnicos e financeiros (MEDELLÍN, 2004, p. 14).


86

O reconhecimento das características de regime político, governo e Estado, de um

lado, justificativa a proposta metodológica de Medellín (2004), e de outro, ilustra alguns

limites entre um e outro.

Estudar políticas públicas implica ainda compreender os governos, uma vez que é o

governo que articula os regimes políticos e as políticas públicas. Isto é, o governo é a forma

concreta pela qual os regimes políticos se expressam e exercem o poder político, definem as

prioridades e tentam conduzir a sociedade por meio das políticas públicas. Assim, nos estudos

das políticas públicas tão importante quanto perceber que as políticas públicas dependem da

natureza do regime político e da função governamental, é também identificar o grau dessa

relação de interdependência. Em sua forma institucional, os regimes estabelecem os laços que

une governantes e o aparato de governo, o campo de ação entre os governantes e os

governados, a forma como os governantes podem ascender ao governo, e a forma de atribuir

poder institucional ao governante para que suas decisões sejam aceitas pelos governados. Em

relação ao modo de governar, como prática cultural, estão implicados tanto a cultura como o

projeto político que prevalece em determinada sociedade. Essa cultura política e institucional

se manifesta na maneira como se dá o diálogo entre governantes e governados em relação a

definição e gestão dos assuntos políticos e institucionais, no modo como são adotadas táticas e

estratégias governativas para alcançar certos objetivos e no grau de consenso e repressão

exigido para realizar os propósitos definidos. No limite, o exercício do governo sinaliza para a

consistência ou não da democracia existente, e as políticas públicas para o nível de

democracia alcançado.

Ainda de acordo com Medellín, as políticas públicas são os dispositivos que o governo

tem para tocar a máquina governativa e para resolver, em certo grau, conflitos sociais. E é

assim que as políticas públicas acabam sendo determinadas pelo modo como os governos

decidem usar e usam os recursos institucionais e culturais na sua relação com a sociedade
87

(MEDELLÍN, 2004, p. 16). A comunicação e a informação são exemplos desses recursos, das

quais surgem questões como accountability, transparência, e o uso das novas tecnologias de

informação.

Em sua relação com a sociedade civil, as políticas públicas se


constituem em um poderoso instrumento de comunicação. E em sua
relação com o exercício de governo se constituem no dispositivo
crucial através do qual os governantes conseguem impor um rumo
definido ao Estado e às sociedades que governam (MEDELLÍN, 2004,
p. 17).

Medellín (2004, p. 47) conclui que compreender as políticas públicas a partir do

estudo dos regimes políticos possibilita:

1 tomar a ação governativa (ou a governança, ou ainda, a capacidade governativa,

conforme SANTOS, 1997 apud Jardim, 2000a) como referencial único e concreto na

formulação, implementação e avaliação das políticas públicas em razão das conexões

existentes entre os estudos das políticas com o estudo do Estado. Ou seja, estudar as políticas

públicas a partir da ação governativa possibilita conhecer o sentido, o alcance, a natureza das

políticas pública e diferenciar as relações entre Estado e sociedade.

2 que se compreenda melhor os problemas de governança e governabilidade 7, dos

problemas da centralização ou descentralização do poder político e dos problemas da

capacidade de regulação e controle social por parte do governo.

3 recuperar o conceito de público, o que reafirma a natureza pública das políticas

públicas, ou seja, o objeto das políticas públicas está situado na relação entre sociedade e

Estado, diferenciando-se das políticas estatais e das políticas privadas 8.

7
Governança: capacidade de implementar políticas públicas; Governabilidade: condições institucionais de
legitimação (NOGUEIRA, 2004, p. 41).
8
De uma maneira geral, a bibliografia lida considera esses termos como equivalentes. Apenas em Londres
Fonseca (1997, p. 21 e na nota 11 de fim de capítulo) a autora faz distinção entre os dois termos, construído por
ela como um “recurso analítico para esclarecer certos aspectos da questão do patrimônio”. Essa distinção
apresenta-se como um “pressuposto fundamental” para Londres Fonseca. Política estatal seria a atividade
concentrada e conduzida no interior do aparelho estatal e política pública, uma atividade vinculada aos
interesses múltiplos da sociedade, articulada por mecanismos informais e formais. O que Fonseca pretende com
essa distinção é, ao trabalhar com políticas públicas de preservação do patrimônio nacional (ou, como no
88

4 estabelecer que a produção de políticas públicas é um processo permanente de

produção de contextos, nos quais interesses, tensões e conflitos estão sempre mudando.

Caminha-se, assim, para estender o estudo das políticas públicas em países de “frágil

desenvolvimento político e institucional” como o Brasil ao conhecimento da circunstância

histórica e do modo de atuação do regime político existente no marco temporal delimitado

pela pesquisa. A Constituição federal brasileira de 1988 antecede e prepara o ambiente da

pesquisa (1995-2005) ao iniciar e regular o processo de democratização de então. O regime

político e a própria Constituição se apresentam, neste estudo de políticas públicas, como a

substância na qual se travam os conflitos e a busca de consenso, mencionados anteriormente,

bem como a razão de ser das políticas públicas. A compreensão da extensão e do alcance

dessa substância contrabalança-se com o entendimento das particularidades dos fenômenos e

processos desenvolvidos na sociedade, mais especificamente, na atuação do CONARQ, órgão

nacional colegiado formado por representantes do governo e da sociedade e responsável pela

formulação das políticas públicas arquivísticas e do Arquivo Nacional, órgão federal,

integrante da estrutura básica da Casa Civil da Presidência da República, e responsável pela

gestão e recolhimento dos documentos produzidos e recebidos pelo Poder Executivo Federal,

pela preservação e acesso dos documentos sob sua guarda, e por acompanhar e implementar a

Política Nacional de Arquivos.

O estudo do viés político das políticas públicas possibilitará ao pesquisador analisar

um fenômeno por outro fenômeno, ou um processo por um outro processo.

subtítulo do livro, “política federal de preservação no Brasil”), que estas sejam consideradas não apenas do
ponto de vista daquilo que é formulado e implementados pelo aparato estatal (sociedade política, em Gramsci)
mas também, e principalmente, do ponto de vista daquilo que é mais caro à sociedade, ou seja, aquelas
representações da diversidade cultural brasileira efetivamente apropriadas pela sociedade. Em síntese, para
Londres, uma política estatal de preservação do patrimônio histórico e artístico nacional se tornaria em uma
política pública de preservação do patrimônio histórico e artístico nacional quando estas estivessem
diretamente relacionadas às práticas sociais e à construção das identidades coletivas, com os inerentes
interesses conflitantes, entre si e entre o projeto estatal. Em outras palavras, o sentido dado por Londres
Fonseca a essa distinção remete que uma política estatal de preservação teria como objeto aquilo que o Estado,
sentido estrito, estabelece como patrimônio oficial e uma política pública de preservação contemplaria o
patrimônio das realizações ordinárias da sociedade.
89

3.3 A QUESTÃO POLÍTICA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Ao analisar criticamente o pluralismo 9, Habermas (1992, p. 59) ensina que este

compreende a política como um instrumento do poder social, manifestado no poder

administrativo e político, o que formaria o elo entre o modelo liberal de democracia e a

realidade social. O poder social seria medido pela capacidade de impor seus interesses

organizados, por meio dos partidos e de eleições. O poder político implementaria as políticas

nascidas desse jogo social. Os interesses organizados teriam a capacidade de influenciar na

formação da política e no uso do poder administrativo para, assim, também influenciar a

vontade parlamentar, em um processo circular. Na análise de Habermas (1992), a teoria

pluralista entenderia que todos os atores coletivos organizados teriam a mesma chance de

influir nos processos de decisão que lhes interessam. Esse equilíbrio social do poder faria

pressupor que a política levaria em consideração “um amplo leque de interesses simétricos”.

Habermas sugere que a revisão dessa circunstância levou à teoria da elite, isto é, que a luta

pelo poder é uma luta entre as elites, e que o papel do processo democrático fica reduzido à

escolha plebiscitária entre dirigentes, ou restrito a uma “seleção de condutores”. Com os

eleitores passivos no processo, “a única garantia de que as funções do Estado visam ao bem

comum reside na racionalidade das elites capazes de decidir”. A sociologia vê que “nasce

aqui um sistema de administração relativamente independente da sociedade [...] que

determina, de forma mais ou menos própria, as funções e fins políticos”. Para atender as

9
Pluralismo é a “concepção que propõe como modelo a sociedade composta de vários grupos ou centros de
poder, mesmo que em conflito entre si, aos quais é atribuída a função de limitar, controlar e contrastar, até o
ponto de eliminar, o centro do poder dominante, historicamente identificado com o Estado” (BOBBIO;
MATTEUCCI; PASQUINO, 2004, p. 928).
90

expectativas sociais, ocorreria uma sensibilização do Estado para as necessidades públicas

relevantes, uma vez que o Estado não seria dirigido pelo poder social. Assim, o sistema de

administração passaria a ser independente da sociedade. A partir de 1960, uma terceira

concepção surge e evidências passam a indicar que o sistema administrativo operaria num

espaço muito estreito e agiria “mais no nível reativo de uma política que tenta contornar crises

do que de uma política que planeja” (HABERMAS, 1992, p. 60-61).

Empiricamente, observa-se que muitas ações empreendidas por diversas instituições

públicas brasileiras não podem ser consideradas como políticas públicas, stricto sensu,

justamente porque são, na maioria das vezes, intervenções específicas e singulares,

intermitentes e de curto alcance, formuladas e promovidas de forma não sistemática e restrita.

Tentam resolver problemas imediatos e emergenciais em curto prazo, em um processo reativo

a uma situação posta.

Uma política pública não é apenas um conjunto de decisões. Uma política pública é

concebida, formulada e implementada a partir de personagens que se relacionam, que se

influenciam mutuamente, em um ambiente de conflitos e consensos. Se, para Muler e Surel

(2004) estudar uma política pública pressupõe levar “em conta o conjunto dos indivíduos,

grupos ou organizações cuja posição é afetada pela ação do Estado”, naquilo que Cobb e

Elder (1983) chamaram de o “público” de uma política, por extensão, estudar uma política

pública significa também estudar os “indivíduos e/ou grupos, que são os atores, homens

políticos, funcionários de todos os níveis, grupos de interesse”, um espaço de relações

interorganizacionais que ultrapassa a visão estritamente jurídica (MULER; SUREL, 2004, p.

22).

[...] uma política pública constitui uma “ordem local”, isto é, um


“constructo político relativamente autônomo que opera, em seu nível,
a regulação dos conflitos entre os interessados, e assegura entre eles a
articulação e a harmonização de seus interesses e seus fins individuais,
assim como dos interesses coletivos” (FRIEDBERG, 1993 apud
MULER; SUREL, 2004, p. 22).
91

Jardim percebe que as políticas públicas acontecem em territórios de divergências e

tentativas de convergências, ao comentar o entendimento equivocado de que a legislação

arquivística poderia controlar as políticas arquivísticas de um país.

Políticas públicas são exercidas num território de divergências e de


tentativas de convergências. Podem e devem ser balizadas pela lei,
mas não são integralmente ‘controladas’ naquilo que constitui a
dinâmica própria do jogo político democrático. São tais processos
políticos que ocasionam freqüentemente a emergência de novas
alternativas legais (JARDIM, 2003, p. 38).

Assim, temos, de um lado, uma realidade que é relacional (BORDIEU, 2005, p. 16) e,

de outro, mas complementar, um território que é político, algo mais que formular e aprovar

leis e regulamentos, elaborar planos e distribuir responsabilidades. É nessa circunstância

dinâmica que a noção de público remete tanto aos beneficiários de uma política como aos

atores envolvidos na ação pública. O modo e a intensidade de participação de uns e outros

variam no tempo e no espaço, assim como a sua capacidade de influenciar. Os fatores que

determinam essa capacidade podem ser estruturais ou de mobilizar recursos.

A aptidão de um ator coletivo, para influir no conteúdo ou na


implementação de uma política pública, pode, com efeito, variar
fortemente em função do grau de mobilização que é capaz de suscitar
[...]. [...] Um dos desafios da análise da ação do Estado será, assim, o
de constituir e construir o continuum dos modos de ação dos grupos
sociais no quadro das políticas públicas, partindo dos grupos mais
difusos, dos menos organizados, que intervêm, eventualmente, no
campo de certas políticas, até grupos mais estáveis [...] (MULER;
SUREL, 2004, p. 23).

Assim, a questão da formulação e implementação das políticas públicas é também uma

questão política que, como vimos, implica e relaciona confiança, influência, divergências e

convergências.
92

Habermas (1992, p. 95) lembra que foi Parsons (1967) quem introduziu a ‘influência”

como uma forma simbolicamente generalizada de comunicação que regula interações através

da convicção ou da persuasão e que é possível entender-se a influência como uma

[...] forma simbólica de comunicação que regula interações através da


convicção e da persuasão. [...] opiniões públicas representam potenciais de
influência política, que podem ser utilizados para interferir no
comportamento eleitoral das pessoas ou na formação da vontade nas
corporações parlamentares, governos e tribunais. A influência publicitária,
apoiada em convicções públicas, só se transforma em poder político, ou
seja, num potencial capaz de levar a decisões impositivas, quando se
deposita nas convicções de membros autorizados do sistema político [...] Do
mesmo modo que o poder social, a influência político-publicitária só pode
ser transformada em poder político através dos processos
institucionalizados. Na esfera pública 10 luta-se por influência, pois ela se
forma nessa esfera. Nessa luta não se aplica somente a influência política já
adquirida (de funcionários comprovados, de partidos estabelecidos ou de
grupos conhecidos...) mas também o prestígio de grupos de pessoas e de
especialistas que conquistaram sua influência através de esferas públicas
especiais (HABERMAS, 1992, p. 95).

Habermas (1992, p. 96) chama atenção para a diferença entre atores que surgem na

esfera pública e para os atores que já ocupam uma esfera pública constituída. Estes últimos

atuariam com o fim oportunista, com a intenção de influenciar o sistema político por meio da

esfera pública.

Para contabilizar seu poder social em termos de poder político, eles


têm que fazer campanha a favor de seus interesses, utilizando uma
linguagem capaz de mobilizar convicções, como é o caso, por
exemplo, dos grupos envolvidos com tarifas, que procuram esclarecer
a esfera pública sobre as exigências, estratégias e resultados de
negociações.

Mas Habermas (1992, p. 97) sabe que

[...] nenhuma esfera pública pode ser produzida a bel-prazer. Antes de


ser assumida por atores que agem estrategicamente, a esfera pública
tem que reproduzir-se a partir de si mesma [...] E essa regularidade,
que acompanha a formação de uma esfera pública [...] só reaparece
nos momentos em que uma esfera pública é mobilizada.

10
“A esfera pública pode ser descrita como uma rede adequada para a comunicação de conteúdos, tomadas de
posição e opiniões; nela os fluxos comunicacionais são filtrados e sintetizados a ponto de se condensarem em
opiniões públicas enfeixadas em temas específicos” (HABERMAS, 1992, p. 92).
93

Habermas (1992, p. 104-105) recorre a Cohen e Arato (1992), para lembrar que, na

esfera pública liberal, “os atores não podem exercer poder político, apenas influência” e que

“essa influência pública e política tem que passar antes pelo filtro dos processos

institucionalizados da formação democrática da opinião e da vontade, transformar-se em

poder comunicativo e infiltrar-se numa legislação legítima [...]” para só depois ser capaz de

legitimar decisões políticas.

E acrescenta

Ora, a soberania do povo, diluída comunicativamente, não pode


impor-se apenas através do poder dos discursos públicos informais
[...]. Para gerar um poder político, sua influência tem que abranger
também as deliberações de instituições democráticas da formação de
opinião e da vontade, assumindo uma forma autorizada (Habermas,
1992, p. 105).

Habermas (1992, p. 106) comenta que essa autolimitação da sociedade civil não

significa perda de autonomia, e que o saber necessário para a regulação política em

sociedades complexas é raro.

E a administração estatal não detém o monopólio do saber relevante


necessário, tendo que extraí-lo do sistema das ciências ou de outras
agências. Por isso, a sociedade civil, [...] tem a chance de mobilizar
um saber alternativo de preparar traduções próprias, apoiando-se em
avaliações técnicas especializadas. O fato de o público ser composto
de leigos e de a comunicação pública se dar em uma linguagem
compreensível a todos não significa necessariamente um
obscurecimento das questões essenciais ou das razões que levam a
uma decisão. Porém, a tecnocracia pode tomar isso como pretexto
para enfraquecer a autonomia da esfera pública, uma vez que as
iniciativas da sociedade civil não conseguem fornecer um saber
especializado suficiente para regular as questões discutidas
publicamente, nem traduções adequadas.

O que, em suma, aumenta a responsabilidades das instituições públicas na formulação

das políticas públicas com vistas aos interesses do Estado.


94

A promoção de políticas públicas de longo prazo, ou seja, políticas públicas numa

perspectiva temporal mais estendida, implica na mudança do comportamento dos políticos e

em novos arranjos institucionais nas atitudes de governo. Isto significa que o foco se desloca

do atendimento das necessidades dos diferentes órgãos da administração pública para as

tentativas de solucionar os problemas da sociedade, como entendem Cunha; Resende (2005,

p. 65).

Reconhecida a realidade e a circunstância em que as políticas públicas são formuladas

e pretendem surtir efeito, sua implementação depende de planejamento estratégico, o que, por

sua vez, significa também atuação política sustentada e prolongada no tempo. Este é um

elemento fundamental para as políticas públicas que visem a preservação da informação

arquivística governamental.

A questão do planejamento como um elemento basilar da política aparece em estudo

de Oliveira (2006) que analisa a relação entre planejamento e políticas públicas. Oliveira

(2006, p. 190) parte da pergunta/título do estudo “Repensando as políticas públicas: por que

freqüentemente falhamos no planejamento?” para afirmar que o planejamento em políticas

públicas deve ser visto como um processo e não como um produto técnico somente. Para

Oliveira, somente a partir da década de 1970 o conceito de planejamento começa a se

transformar, deixando de ser entendido como um instrumento técnico para ser um instrumento

político, capaz de moldar e articular os interesses envolvidos no processo de intervenção de

políticas públicas. De um lado, o planejador passa a ser o mediador dos interesses da

sociedade no processo, cujo resultado seria obtido por consenso e, de outro, o planejamento

passa a ser um processo acoplado às interações dos atores envolvidos e um processo de

construção de confiança nas decisões sobre políticas públicas. O planejamento passa a

depender da maneira como são estabelecidas as relações de confiança entre as partes

interessadas e influenciadas pelas decisões. Com isso, Oliveira (2006, p. 200) assegura que o
95

planejamento deixa de ser encarado como uma ferramenta para prever e controlar o futuro e

consolida-se com um “processo político que depende de informações precisas, transparência,

ética, temperança, aceitação de visões diferentes e vontade de negociar e buscar soluções.”.

Produto, portanto, de uma ação política.

Uma política pública com vistas à preservação não surtirá efeito no curto prazo, o que

resulta num complicador nas decisões políticas sobre políticas públicas. Isto é, os benefícios

dos investimentos em preservação eventualmente feitos agora somente serão obtidos no longo

prazo. Assim, uma política pública nesses moldes, requer investimentos e recursos de

variados tipos. Como já mencionado anteriormente, ao investigar a função governamental, o

pesquisador deverá ser capaz de dimensionar a capacidade estrutural do Estado em produzir

tais políticas públicas. Um desses elementos estruturais é a capacidade e a decisão do Estado

em investir dinheiro público de forma perene em função de políticas públicas planejadas e

implementadas no longo prazo. Ainda que uma política pública seja muito mais que apenas

investimento financeiro, este é um elemento a ser considerado na análise das políticas

públicas. Investimentos financeiros específicos em ações de preservação podem ocorrer e

ocorrem fora do âmbito de uma política pública, mas uma política pública para a preservação

da informação não se concretiza sem recursos financeiros. A obtenção desses recursos se dá

na arena política, onde, mais uma vez, a capacidade de influenciar aparece. Em países de

desenvolvimento lento, a distribuição dos poucos recursos orçamentários que não estão de

antemão comprometidos constitucionalmente, dificulta investimentos em políticas públicas,

principalmente, naquelas que, ou ainda não foram sequer formuladas, ou naquelas carentes de

planejamento 11.

11
Tratando do caso específico das emendas individuais ao orçamento da União, o deputado José Carlos Aleluia,
líder da minoria, no jornal O Globo de 3/8/2006, p. 2, diz que “Emendas só podem ser feitas, como é prática
em outros países, dentro de um programa, uma política pública em execução, obedecendo a planejamento,
diagnóstico de necessidade e benefício”.
96

O estudo de políticas públicas no âmbito da Ciência da Informação possibilita trazer

para essa circunstância política o processo e o fenômeno da preservação da informação.

Estudar a preservação da informação arquivística do Executivo federal brasileiro implica

observar o grau de sustentabilidade e fragilidade das instituições públicas da área, as ações

dos governos e o regime político dentro do marco temporal traçado como parâmetro para

verificar a capacidade do Estado na preservação da informação arquivística governamental. É

possível observar empiricamente que a fragilidade e a informalidade das instituições

arquivísticas no período republicano brasileiro está reproduzido na preservação dos registros

arquivísticos governamentais produzidos e acumulados ao longo da história. Essa fragilidade

institucional é decorrência de um Estado fortemente patrimonialista, no qual se confunde, no

macro e no microcosmo, aquilo que é público com o que é privado. A soma de uma cultura

política frágil, ainda dependente de uma formação educacional regulamentar generalizada,

com uma democracia incipiente e insipiente, resulta em um governo no qual predomina a

opacidade administrativa, a inexistência de accountability, e onde a participação política do

cidadão resume-se ao voto obrigatório.

Do lado do governo, a norma é a descontinuidade de programas governamentais,

explicitada, entre inúmeros outros aspectos, pelo alto índice de renovação de funcionários

públicos a cada eleição. Isto leva à desvalorização das agências e instituições públicas e a

desprofissionalização do servidor público, resultando num dos elementos que compõe a

fragilidade e informalidade institucional. Assim, não há de se estranhar que a questão

informacional não esteja contemplada nem pelo governo, nem pela sociedade, nem pelo

Estado.

Se a consolidação de um regime político é resultado de um processo histórico que

demanda tempo e educação e se observarmos que as políticas públicas surgem e consolidam-

se nos Estados capitalistas centrais e não nos países periféricos de frágil cultura política,
97

conclui-se que os problemas e respectivas soluções tendem a ser produtos da história e da

cultura de cada país.

Pesquisar sobre políticas públicas no Brasil implica perceber, para escapar da

abordagem determinista e mecanicista, a diferença entre a análise das políticas públicas e a

análise política das políticas públicas. Uma coisa é avaliar e descrever os resultados

quantitativos de políticas públicas implementadas, e outra é avaliar politicamente o contexto

social, cultural e político em que foram formuladas as políticas públicas sob análise.

Contexto este em que se inclui a questão da informação: da informação arquivística,

da preservação da informação e das políticas públicas relacionadas.

Sylvia Andrychuk (2004, p. 3) percebe, a partir de Hernon e Relyea (1991), a natureza

complexa das políticas 12 de informação:

Hernon e Relyea também observam a sua natureza complexa:


“políticas de informação tendem a focar questões específicas e, às
vezes, a serem fragmentadas, sobrepostas e contraditórias.”
Reconhecendo que não existe “uma única política (policy) que
abarque tudo,” Hernon e Relyea apresentam uma definição funcional
da qual se visualiza o conceito:
“Política de informação tem sido definida como um conjunto
de princípios, leis, diretrizes, regras, regulamentos e
procedimentos inter-relacionados que orientam a supervisão e
gestão do ciclo vital da informação: a produção, coleção,
organização, distribuição/disseminação, recuperação, uso e
preservação da informação” (tradução nossa). 13

12
Muller (2004, p. 3) diz que a tradução literal para o Francês da expressão inglesa public policy soa como um
pleonasmo, uma vez que, para os franceses as políticas seriam sempre públicas.
13
No original: “Hernon and Relyea also note its complex nature: ‘information policies tend to address specific
issues and at times, to be fragmented, overlapping, and contradictory.’ Recognizing that there is ‘no single all-
encompassing policy,’ Hernon and Relyea do present a good working definition from which to view the
concept: ‘Information policy has been defined as a set of interrelated principles, laws, guidelines, rules,
regulations, and procedures guiding the oversight and management of the information life cycle: the creation,
collection, organization, distribution/dissemination, retrieval, use and preservation of information. No artigo de
Andrychuk, a referência bibliográfica dessa citação, sem a data, é “Peter Hernon and Harold C. Relyea,
“Information Policy”, in Encyclopedia of Library and Information Science, 2nd ed.: 1300”. É provável que a
citação completa seja “Peter Hernon and Harold C. Relyea, "Information Policy," in DRAKE, Miriam A.
Encyclopedia of Library and Information Science. New York: Marcel Dekker, 2003. 2nd ed., p. 1300”.
Disponível em:
<http://www.slais.ubc.ca/courses/libr559f/03-04-wt2/projects/S_Andrychuk/Content/InformationPolicy.pdf>.
Acesso em: 19 dez. 2006.
98

Uma segunda definição dos mesmos autores para Information policy aparece em outra

obra. Observe-se que a palavra preservation não consta desta segunda definição, na qual é

acrescentada a expressão “access to information”.

Política de informação constitui então um conjunto de princípios, leis,


diretrizes, regras, regulamentos e procedimentos inter-relacionados
que orientam a supervisão e gestão do ciclo vital da informação: a
produção, coleção, organização, distribuição/disseminação,
recuperação e eliminação da informação. Política de informação
compreende o acesso à, e uso da informação (HERNON; RELYEA,
1991, p. 176, tradução nossa). 14

Ao afirmar que as políticas públicas arquivísticas constituem uma das dimensões das

políticas públicas de informação, Jardim (2003, p. 40) observa que, no Brasil, ambas se

ignoram e se desconhecem e estranha que assim seja, por entender que políticas públicas em

geral, ou uma política pública de informação, em particular, podem ser difusas, mas devem

ser explícitas. A não ser que, tornar uma política pública implícita, seja uma “política”, como

observa Briquet de Lemos citado por Jardim. Por reconhecer que as políticas públicas de

informação devem envolver as questões relacionadas aos arquivos, às bibliotecas e às

tecnologias da informação, Jardim conclui que uma política pública de arquivo é assim parte

de uma política pública de informação. Isto significa que ambas as políticas, apesar de

algumas particularidades e especificidades, estão imbricadas uma na outra, são

complementares e co-relacionadas. A imbricação entre a política pública de arquivo e a

política pública de informação se dá tanto pelas especificidades de cada uma dessas políticas

públicas como pelos elementos em comum.

Jardim (2003, p. 38) não somente reconhece como entende ser a preservação um

elemento integrante das políticas públicas arquivísticas, para quem estas são

14
No original: “Information policy then is a set of interrelated principles, laws, guidelines, rules, regulations, and
procedures guiding the oversight and management of the information life-cycle: the production, collection,
distribuition/dissemination, retrieval, and retirement of information. Information policy also embraces access
to, and use of, information” (HERNON; RELYEA, 1991. p. 176-204).
99

[...] o conjunto de premissas, decisões e ações – produzidas pelo


Estado e inseridas nas agendas governamentais em nome do interesse
social – que contemplam os diversos aspectos (administrativo, legal,
científico, cultural, tecnológico etc.) relativos à produção, uso e
preservação da informação arquivística de natureza pública e privada.

Jardim (2003, p. 39) enumera outras características de uma política pública de arquivo,

como o “alto grau de transversatilidade, ou seja, interseção com outras políticas públicas”; a

existência de políticas públicas de arquivo como resposta a problemas políticos do campo dos

arquivos, o que exige, “conhecimentos simultaneamente técnico-científicos e políticos.”; e

que sistemas arquivísticos são produto e não causa de políticas arquivísticas.

Ao analisar as relações entre legislação e políticas públicas de arquivos, Jardim (2003,

p. 38) percebe que não são raros os equívocos que levam a acreditar que uma legislação

arquivística anteceda e controle uma política pública de arquivo. Pelo contrário, Jardim

entende que as políticas públicas se desenvolvem entre divergências e esforços de

convergências no ambiente democrático. E que mais do que controlar uma política pública, a

legislação pertinente é muitas vezes produto de uma política. Jardim indica ainda que, mesmo

assim, uma legislação somente provoca impactos quando vai além de princípios conceituais

ou redefinições institucionais. Reconhece a legislação como um dos fundamentos para a

definição e implementação de políticas públicas arquivísticas, mas alerta que tal legislação

acabaria comprometida se não fosse, simultaneamente, instrumento e objeto de uma política

arquivística.
4 PRESERVAÇÃO NOS ARQUIVOS E NA ARQUIVOLOGIA

Historicamente, a intervenção ou a aplicação específica de tratamento em documentos

ou monumentos, com o sentido de recuperação física de suporte, surge nos museus como

restauração e assume um sentido de intervenção estética, concentrado nas obras de arte e nos

monumentos arquitetônicos.

Com a passagem do tempo, as técnicas de recuperar ou prolongar a vida útil dos

monumentos e documentos experimentaram um alto grau de desenvolvimento. Hoje, há um

sofisticado conjunto de conhecimento técnico, equipamentos e materiais específicos para

aplicação nas intervenções de preservação, conservação e restauração. No entanto, o mesmo

não ocorreu em relação ao seu quadro teórico-conceitual. As poucas abordagens teóricas

sobre preservação versam sobre a proteção de monumentos arquitetônicos, do patrimônio

artístico, da memória e da herança cultural dos povos. Raras são as que contemplam a

preservação da informação, estrito senso. Menos ainda a preservação da informação

arquivística. O reflexo mais evidente disso é que a terminologia da área mantém-se com um

considerável grau de nebulosidade.

Ward (1992, p. 67) chama atenção para os limites e significados poucos nítidos entre

os termos “preservação, conservação e restauração”. Conservación (em Espanhol)

corresponde a conservation/preservation (no Inglês) e a conservation (em Francês). Já o

especialista en conservación (em Espanhol) tem como correspondente (em Inglês)

conservator/conservation scientist, ou professionnel de la conservation (em Francês). Um

conservator atua tanto na conservação, como na preservação, e o restorer, apenas na

restauração.

Zúñiga (2005, p. 29) confirma que


101

O quadro conceitual que envolve procedimentos do que se


convencionou chamar de preservação só recentemente começa a se
delinear de forma mais clara, com a adesão de alguns países europeus,
como a França e a Inglaterra, aos métodos e técnicas preconizados
pela chamada conservação preventiva. Aos poucos, seguindo linha de
trabalho desenvolvida a partir dos Estados Unidos, em oposição à
nossa matriz cultural européia, vão se firmando os conceitos
referentes à preservação, conservação e restauração de bens culturais
móveis, bem como o de conservação preventiva, o mais recente de
todos.

O Dicionário Brasileiro de Terminologia Arquivística (ARQUIVO NACIONAL,

2005, p. 135) define preservação como a “Prevenção da deterioração e danos em documentos,

por meio do adequado controle ambiental e/ou tratamento físico ou químico”. Quando inclui

explicitamente o “tratamento físico e químico” como um dos meios de prevenção a danos de

documentos de arquivo, o verbete retoma a idéia de preservação como conservação-

restauração para documentos de arquivo, deixando de lado a tendência mundial que considera

a preservação no seu sentido amplo e abrangente. Isto é, um conjunto de decisões estratégicas,

que envolve opções políticas e tecnológicas, como, por exemplo, a reformatação de suporte

por meio da microfilmagem e da digitalização.

Para Conway (2001, p. 14), a preservação, hoje, é uma noção que abarca inúmeras

políticas e opções de ação, inclui os tratamentos de conservação, a aquisição, a organização, a

distribuição e a operacionalização de recursos humanos, financeiros e materiais para a devida

proteção às fontes de informação, com o objetivo de retardar o início da deterioração e de

renovar a possibilidade de utilização dos acervos dentro do que chama de gerenciamento de

preservação. A preservação se preocupa com os suportes, mas em função do seu uso e

conteúdo intelectual.

A essência do gerenciamento de preservação está na alocação de


recursos. Pessoas, fundos e materiais devem ser requeridos,
organizados e postos em operação para assegurar que será dada
proteção adequada às fontes de informação. A Preservação preocupa-
se com os objetos propriamente ditos e com a evidência - que Michael
Buckland (1991) chama de ‘informação enquanto coisa’ - embutida no
102

conteúdo intelectual dos objetos. Investimentos eficazes em processos


de preservação não podem ser adotados sem um compromisso com a
obtenção de resultados ideais. O gerenciamento de preservação
compreende todas as políticas, procedimentos e processos que, juntos,
evitam a deterioração ulterior do material de que são compostos os
objetos, prorrogam a informação que contêm e intensificam sua
importância funcional. A distinção entre a importância do conteúdo e
a importância do artefato está no centro vital de um processo de
tomada de decisão que, por si só, é fundamental para um
gerenciamento eficaz (CONWAY, 2001, p. 14).

Desse modo, os conceitos, as noções e as estratégias técnicas, científicas e políticas

apresentadas ao longo desta seção procuram refletir, prioritária, mas não exclusivamente, o

“estado da arte” da preservação nos arquivos. A seção está dividida em três partes. A primeira

parte aborda a preservação em arquivos do ponto de vista de diversos autores estrangeiros. A

segunda parte da seção trata das políticas públicas de preservação no Brasil, em seu sentido

amplo. Na terceira e última parte, a discussão é verticalizada: trata a preservação da

informação arquivística como uma função específica da Arquivologia e a situa no cenário

arquivístico internacional e nacional.

Foram analisados textos de conferências e comunicações publicados nos Anais da

International Conferences of the Round Table on Archives – CITRA, uma reunião anual de

diretores de arquivos nacionais e presidentes de associações profissionais de arquivistas de

todo o mundo, promovida pelo International Council of Archives – ICA. Pesquisou-se em

periódicos como o COMMA, também do ICA, além de periódicos brasileiros como a Revista

Acervo, do Arquivo Nacional, e a Revista Arquivo e Administração, da Associação dos

Arquivistas Brasileiros.

As obras analisadas têm diversas origens, realidades e escolas. Procurou-se identificar

os aspectos mais relevantes para esta pesquisa. A interpretação dos trechos citados levou em

conta o contexto em que foram produzidos ou aos quais se referiam. A riqueza dos relatos e

noções está, portanto, vinculada à conjuntura em que foram formulados e às experiências dos
103

autores citados. A revisão de literatura foi dos aspectos mais amplos e genéricos da questão à

compreensão de alguns de seus elementos singulares e específicos. A apreciação crítica dos

textos resultou em um quadro comparativo dos enfoques, conceitos e entendimentos sobre a

preservação nos arquivos.

O pressuposto de que a preservação é componente indissociável do fazer e do pensar

arquivísticos deriva da idéia de que somente é possível classificar, avaliar, organizar,

descrever, recuperar, disseminar e dar acesso à informação arquivística que esteja registrada e

preservada em algum suporte material.

4.1 A PERSPECTIVA DA LITERATURA INTERNACIONAL

Uma pesquisa realizada internacionalmente no fim da década de 1990 sobre políticas

de preservação em arquivos nacionais revelou que muitos desses arquivos consideravam que a

existência de legislação de arquivos em seus países ou até mesmo a simples existência de uma

instituição de arquivo era prova de que alguma política de preservação havia sido

implementada. Na verdade, essa pesquisa apenas confirmou algo possível de ser observado

empiricamente, inclusive no Brasil (FORDE, 1999, p. 21).

Para Forde, o aspecto essencial na preservação de arquivos é o estabelecimento de um

gerenciamento de preservação capaz de prover o acesso contínuo da informação, o que requer

investimento financeiro de longo prazo. E essa é ainda uma questão delicada. Mesmo em um

país de capitalismo e democracia desenvolvidas, com um regime político estável e uma

reconhecida cultura política, como o Reino Unido, essa não é uma idéia facilmente aceita,

frente à disputa por verbas para a educação e saúde, por exemplo. A questão pode ser
104

equacionada a partir de dois pontos. De um lado, o gerenciamento de preservação deve

quantificar custos e prover benefícios de uma forma mais sofisticada e precisa para

demonstrar a importância da preservação dos acervos. De outro lado, os políticos têm de

entender que o acesso à informação é um valor não apenas monetário. E que manter a

informação acessível tem um custo a ser pago, de um jeito ou de outro. É nesse sentido que

Forde percebe que a preservação está inexoravelmente associada a todas as outras funções de

um arquivo. Sem estratégias de preservação, o acesso aos documentos não será possível e

estes, ao deixarem de existir, direitos humanos básicos seriam negados. Quando os

profissionais, do primeiro ao último escalão, entenderem isso, as medidas de preservação

serão muito mais eficazes (FORDE, 1999, p. 21-29).

Na essência, preservar documentos de arquivos não é reagir ou agir em função de algo,

nem mesmo reparar documentos danificados. Preservar, como a própria origem latina 1 do

termo sugere, é antecipar, proteger ou evitar os perigos das perdas e da deterioração, entende

Grimard (1999, p. 31). No enfoque de Grimard, o gerenciamento de preservação não se

restringe apenas à informação de valor permanente, mas deve considerar todo o ciclo vital da

informação.

Gordon Neavill (1991, p. 47 apud GRIMARD, 1999, p. 32), retoma a comparação

entre as tecnologias de comunicação, a preservação e as relações de tempo e espaço, em

termos semelhantes a Innis (1950, p. 7 apud GIDDENS, 2001, p. 199), como registrado

anteriormente.

Muitas das tecnologias de informação que surgiram nos séculos XIX e


XX, como telégrafo, telefone, rádio e a televisão, relacionavam-se
básica ou exclusivamente com a transmissão através do espaço. [...] A
preservação está muito mais relacionada à transmissão da informação
no tempo do que no espaço.

1
Praeservare: prae (antes); servare (salvar) (GONZÁLES-VARAS, 1999, p. 543)
105

Assim, de acordo com tais entendimentos desta tese, a preservação reúne medidas para

garantir a transmissão da informação através dos tempos, e, a partir dessas medidas, assegurar

que, ao longo do tempo, a informação seja transmitida e comunicada através do espaço,

estando disponível para todos que a queiram usar. Estes elementos têm aparecido nas

definições de “informação” produzidas nos últimos anos, como, por exemplo, no conceito de

Silva e Ribeiro citado anteriormente. 2

Para Grimard, a razão de ser da preservação pode ser resumida em quatro palavras:

continuidade, acessibilidade, autenticidade e confiabilidade. Três estruturas compõem, hoje, o

universo da preservação: a estrutura legal (legal framework), a ética e a tecnológica. Legal

framework é “tanto o aparato judicial como o arsenal de normas e padrões que regulam a

prática e definem os limites e os termos dessa constelação de atividades que é a preservação”.

(GRIMARD, 1999, p. 32, tradução nossa). Ou seja, os acordos internacionais, protocolos e

convenções que objetivam a proteção do patrimônio cultural, bem como os regulamentos e a

legislação dos arquivos nacionais. Acrescente-se a isso os padrões da preservação, tanto em

relação a normas técnicas para a fabricação de acessórios e equipamentos para a preservação

da informação, como em relação a práticas de específicas formas de preservação. Grimard

(1999, p. 33) chama atenção que, em geral, na legislação referente aos arquivos nacionais, a

preservação não consta tão explicitamente quanto outras funções arquivísticas, lembrando que

Ketelaar já afirmava em 1986 que a atenção dada à conservação nas legislações em vigor

estava na razão inversa da importância dessa função primordial da arquivística. Assim, além

de leis, regulamentos e procedimentos, essas estruturas legais devem contemplar normas e

padrões de preservação que orientem as práticas governamentais para a preservação. Esses

são elementos capazes de proporcionar resultados satisfatórios (GRIMARD, 1999, p. 35).

2
“Informação é o conjunto estruturado de representações mentais codificadas (símbolos significantes)
socialmente contextualizadas e passíveis de serem registadas num qualquer suporte material (papel, filme,
banda magnética, disco compacto, etc.) e, portanto, comunicadas de forma assíncrona e multidireccionada”
(SILVA; RIBEIRO, 2002, p. 37).
106

Quando aborda a questão da ética na preservação, Grimard considera que a mais

significativa mudança se deu nas práticas profissionais, alteradas com o advento da

conservação preventiva. O desafio passou a ser não mais produzir uma “obra-prima de

restauro”, mas conceber e implementar políticas e estratégias que possibilitassem transformar

uma multiforme massa de informação em uma “obra-prima de preservação”. A conservação

preventiva, por ser um tratamento que leva em conta a massa e o conjunto do acervo, é

desenvolvida de forma contínua. Visa retardar a degradação dos materiais que contêm a

informação, por meio da melhoria das condições do meio ambiente nas áreas de guarda de

acervo, dos meios de armazenagem, da educação e treinamento de usuários e técnicos. Evita o

recurso extremo da restauração, uma intervenção corretiva (realizada após o dano ter

ocorrido), com altos custos financeiros e que demanda tempo de execução (GRIMARD, 1999,

p. 37).

A terceira e última estrutura, que Grimard (1999, p. 39, tradução nossa) denomina de

“contexto teconológico”, trata da fragilidade da tecnologia eletrônica/digital. Mas Grimard

não sucumbe ao discurso que tende privilegiar a preservação dos documentos digitais. Pelo

contrário, procura relativizar e contextualizar a tecnologia com o tempo histórico de seu

surgimento. Para Grimard (1999), a fragilidade da tecnologia eletrônica/digital não é algo

exatamente novo e que os desafios hoje enfrentados em relação à preservação dos documentos

digitais também não são inteiramente novos. Grimard (1999) cita um artigo do The New

Yorker em que Alexander Stille 3 apresenta “duas verdades” sobre a questão. A primeira, é

que há uma relação direta entre o surgimento de uma nova tecnologia e a sua fragilidade. Isto

3
Stille é um escritor e jornalista norte-americano especializado em política e sociedade italianas, com livros
premiados (Benevolence and Betrayal: Five Italian Jewish Families under Faciscm, 1992), que escreve
regularmente para jornais como The Boston Globe, The New Yor Times e The New Yorker e que publicou em
2002 o livro “The future of the past” um extenso estudo sobre vários aspectos que envolvem a herança cultural
da humanidade, com reflexões sobre memória, esquecimento, permanência e transitoriedade.
107

é, toda nova tecnologia tem aspectos frágeis exatamente por ser nova. 4 A segunda, é que a

tecnologia digital, por ser baseada em um código matemático preciso, ou funciona

perfeitamente ou não funciona de jeito algum. Este segundo elemento tem sido motivo de

preocupação nas instituições que utilizam a informática para produzir e gerenciar informações

(GRIMARD, 1999, p. 39-41).

Como não há a possibilidade do acaso na preservação dos registros produzidos em

suporte ótico/magnético em formato digital, isto exige, do ponto de vista da preservação da

informação, que se antecipe o risco da deterioração da informação registrada, o que pressupõe

planejamento. Estas são medidas que devem ser assumidas de forma contínua e a longo prazo,

o que demanda decisão política, conhecimento técnico-científico, rubricas orçamentárias

permanentes, instituições públicas sólidas, combinados e fornidos em regimes políticos

consolidados. Em síntese, políticas públicas.

Krikhaar (1999, p. 109), ao analisar o Plano Delta 5, registra que a preservação somente

tornou-se um objeto de uma política governamental na Holanda quando The Auditot

General’s Office foi encarregada de verificar a correta aplicação do dinheiro vindo dos

impostos. O relatório da auditoria foi publicado em 1988 e apresentou uma avaliação nada

favorável da situação verificada em 19 museus estatais e suas instituições financiadoras. O

gerenciamento era frágil, havia poucos instrumentos administrativos que dessem suporte às

políticas e as coleções encontravam-se em diversos níveis de negligência. Dois foram os

fatores apontados por Krikhaar (1999) para o surgimento do Plano Delta. O primeiro,

diretamente vinculado a uma dimensão política, produto de uma circunstância política: o

relatório surgiu pouco antes de uma eleição e da subseqüente formação de um novo governo.

Conseqüência disso foi um aumento no orçamento da área cultural. O segundo fator estava

4
A respeito disso e como exemplo Grimard relata as preocupações de um monge beneditino com a durabilidade
do papel que, com o advento da imprensa no séc. XV, começava a substituir o pergaminho nos mosteiros
(GRIMARD, 1999, p. 41).
5
O Plano Delta foi desenvolvido na Holanda entre 1990 e 2000 para preservar o patrimônio cultural holandês e
durante essa década foi o tema central na política governamental para arquivos e museus.
108

vinculado à atuação dos técnicos e funcionários dos arquivos e museus. Isto é, o relatório

revelou algo que os técnicos de museus e arquivos já sabiam: o péssimo estado de

conservação dos acervos. Assim, como o assunto já era conhecido pelos especialista técnicos,

foi mais fácil e rápido fazer um mapeamento das dimensões do problema, bem como apontar

as soluções (KRIKHAAR, 1999, p. 110).

O Plano Delta teve dois objetivos principais: 1) Eliminar a defasagem na conservação

dos acervos do patrimônio cultural da Holanda; 2) Salientar a importância da preservação

entre os administradores de coleções para evitar futuras defasagens. Um alto investimento

financeiro com dinheiro público foi obtido. O State Archive Division holandês se empenhou

na execução do Plano Delta e praticamente todos os objetivos foram alcançados.

Armazenamento adequado, controle ambiental, acondicionamento ou re-acondicionamento

em 140 de 170 km de documentos foram realizados; pesquisas foram desenvolvidas; foi dada

maior atenção por parte dos arquivistas, funcionários públicos, à conservação dos acervos;

um maior número de pessoas e mais bem treinadas passaram atuar na conservação dos

documentos, e foram estabelecidos padrões de atuação. Até o Ministério da Habitação e da

Construção participou do Plano Delta investindo dinheiro na construção de edifícios de

arquivos. Entretanto, em 1998, um novo ministro da cultura assumiu a pasta e mudou as

prioridades originais do Plano Delta. Entre as novas prioridades, a conservação não constava.

Duas outras questões surgiram então: como preservar os ganhos obtidos com o Plano Delta e

como lidar com novos problemas de conservação que adviriam. A conclusão de Krikhaar é

que dinheiro ajuda muito, mas mais que isso, é fundamental que os administradores de

acervos tenham condições de seguir uma equilibrada e integrada política de coleções. Esta é

uma atuação que não pode ocorrer de forma isolada: a preservação deve ser parte de uma

política institucional (KRIKHAAR, 1999, p. 110-113).


109

Apesar do sucesso do Plano Delta, os seus dez anos de existência revelam que ele não

passou de um plano com prazo de execução e orçamento delimitados. No sentido do que se

tem tentado referir, e mesmo considerando ser a Holanda um país de capitalismo e regime

político desenvolvidos e uma democracia consolidada, o Plano Delta tampouco, nos moldes

do que já foi referido em relação à atuação do Arquivo Nacional e do CONARQ no Brasil,

pode ser considerado uma política pública de preservação assumida no e pelo Estado. Isto por

que, apesar dos altos investimentos financeiros de recursos públicos, no momento em que

muda o ministro, mudam as prioridades, as estratégias e os orçamentos têm outros destinos. O

que, em um primeiro momento pode denotar pessimismo em relação à preservação, deve ser

interpretado como sinal da importância de se consolidar politicamente as decisões antes de

implementá-las. Uma vez definidas, por exemplo, em uma política pública de arquivo, mais

difícil seria alterar prioridades politicamente consolidadas.

Na Hungria, segundo Albrecht-Kunszeri (1999), não há uma política nacional de

preservação a qual os arquivos possam seguir. Mesmo assim, e apesar de não estarem escritas,

políticas de preservação existem na forma de normas e diretrizes básicas criadas por arquivos

e bibliotecas nacionais. Ao contrário da Holanda, um levantamento realizado nos arquivos do

país mostrou que a maioria das equipes dos arquivos desconhecia ou estava desatualizada em

relação aos problemas e medidas de preservação. A constatação de que maioria dos danos aos

documentos de arquivos era resultado da ignorância, tornou evidente que a formulação e a

implementação de qualquer política de preservação na rotina dos arquivos somente seria

possível se a equipe de técnicos fosse atualizada sobre as principais questões da preservação.

O treinamento em preservação tornou-se, então, a prioridade (ALBRECHT-KUNSZERI,

1999, p. 121).

Albrecht-Kunszeri (1999) relata que foi a Associação dos Arquivistas Húngaros que

optou por fazer um amplo levantamento para identificar inadequações e necessidades nos
110

arquivos. Mais do que estabelecer prioridades de investimento, a opção foi conhecer as

carências de preservação. A partir da aplicação de um questionário bastante completo, havia a

expectativa de que as respostas ajudariam tanto no desenvolvimento de uma política nacional

como na formulação de políticas e estratégias institucionais. O resultado do levantamento foi

uma longa e diversificada lista de providências a serem tomadas, com custos diversos. Muitos

dos problemas apontados pela pesquisa, vieram não da falta de orçamento, mas da lacuna no

conhecimento sobre preservação. O resultado imediato dessa movimentação nacional foi uma

maior aceitação por parte dos políticos da importância da preservação do patrimônio cultural.

Houve um aumento no orçamento da área e um colégio de arquivistas notáveis recebeu a

responsabilidade de avaliar as solicitações de verbas. Ainda sem uma política formal (escrita)

nacional, ou mesmo institucional, de preservação, muitas providências foram tomadas. A

destacar, a ampliação dos recursos destinados à aplicação de medidas de preservação e um

programa contínuo de treinamento implementado pelo Arquivo Nacional da Hungria

(ALBRECHT-KUNSZERI, 1999, p. 122-126).

Teygeler, Bruin, Wassink e Zanen (2001, p. 50, tradução nossa), no estudo que

apontou problemas em arquivos de países de clima tropical na Ásia e ilhas do Pacífico,

ressaltam a lacuna no reconhecimento da necessidade de preservação por parte dos governos.

Os governos devem reconhecer a importância dos arquivos e


bibliotecas e a necessidade de preservar o patrimônio cultural da
nação antes que efetivos programas de preservação venham a ser
desenvolvidos. Os recursos financeiros para as atividades de uma
biblioteca estão vinculados ao sistema político em operação. Os
orçamentos de bibliotecas e arquivos são muitas vezes tão pequenos
que não há como adquirir os materiais necessários [...] a preservação é
vista como um luxo. Mesmo nos países desenvolvidos os orçamentos
de bibliotecas e arquivos diminuem e as atividades de preservação são
freqüentemente cortadas. Nesse sentido, os problemas de preservação
na América Latina, na verdade, não são tão diferentes da América do
Norte.
111

Teygeler, Bruin, Wassink e Zanen (2001, p. 52) afirmam que uma das razões

específicas para a preservação dos arquivos é que eles contribuem para a boa governança por

meio da manutenção dos documentos e que isso é essencial para um efetivo e eficaz sistema

de administração pública. Teygeler, Bruin, Wassink e Zanen (2001, p. 52) chamam atenção

para o importante papel dos levantamentos e pesquisas nacionais e internacionais que podem

indicar as necessidades de conservação dos arquivos nacionais ao fornecer dados qualitativos

e quantitativos do estado da arte na conservação, pré-requisito para qualquer programa de

preservação. Dão como exemplo as pesquisas realizadas entre 1978 a 1999, em países do

Oriente Médio, da Ásia, da África e da América Latina que constataram que poucos países

tinham uma política de preservação para materiais de arquivos e bibliotecas. Em uma outra

pesquisa, com os países membros do CIA – Conselho Internacional de Arquivos, em 1993

ficou claro “[...] que fatores como forças econômicas, acontecimentos políticos e desastres

naturais, eram os de maior impacto no desenvolvimento dos arquivos” (TEYGELER;

BRUIN; WASSINK; ZANEN, 2001, p. 53, tradução nossa).

Teygeler, Bruin, Wassink e Zanen (2001) reconhecem o problema conceitual e

terminológico da área, a que denominam de uma verdadeira Torre de Babel. Por isso dizem

que é importante que autores e conservadores definam seus próprios termos de forma clara

para que todos possam entender o que querem dizer. Teygeler, Bruin, Wassink e Zanen

(2001) apresentam dois conjuntos de conceitos.

O primeiro, são os conceitos de MacKenzie (1996 apud TEYGELER; BRUIN;

WASSINK; ZANEN, 2001, p. 59, tradução nossa):

preservação: o sentido atualmente mais aceito no mundo dos arquivos


refere-se a tudo aquilo que contribui para o bom estado das coleções;
conservação: ou a intervenção física direta no material, é apenas uma
parte da preservação;
preservação indireta: inclui o edifício, os métodos de armazenamento
em arquivo, segurança contra sinistros e manuseio;
112

preservação de substituição ou reformatação: significa a cópia dos


registros, normalmente em microfilme, e o uso das cópias no lugar dos
originais, reduzindo o uso e o desgaste.

O segundo, são os do programa “Memória do Mundo” 6, da UNESCO:

preservação: é a organização e a programação de todos os tipos de


atividades referentes à conservação das coleções em geral;
conservação: é um conceito que inclui a conservação preventiva que
objetiva reduzir os riscos de deterioração: controle ambiental,
manutenção regular e proteção das coleções pelo uso de tratamento
apropriado, esquema antifurtos e criação de documentos substitutos
(reformatação) para os documentos originais muitos utilizados.
(TEYGELER; BRUIN; WASSINK; ZANEN, 2001, p. 59, tradução
nossa)

Ainda que o sentido tenha sido o de esclarecer aspectos terminológicos e conceituais,

Teygeler, Bruin, Wassink e Zanen (2001) acabam confirmando e reforçando a tendência da

área de, a cada vez que o tema vem à tona, apresentar ou promover mais um novo termo ou

conceito. Preservação indireta ou preservação de substituição e reformatação são funções,

geral e amplamente aceitas, como elementos típicos da conservação preventiva.

Os Arquivos Nacionais da Holanda ofereceram a Teygeler, Bruin, Wassink e Zanen

(2001, p. 60, tradução nossa) o conceito de conservação preventiva:

conservação preventiva: É constituída por todos os passos diretos ou


indiretos e providências que otimizarão as condições ambientais, a
preservação e o acesso do objeto no sentido de prolongar o seu tempo
de vida. Começa por traçar uma clara linha política que inclui
treinamento e profissionalização da equipe.

Teygeler, Bruin, Wassink e Zanen (2001, p. 66) dizem que o Estado somente investirá

na salvaguarda do patrimônio nacional quando a sociedade civil reconhecer o significado de

sua tradição escrita. E que o conhecimento técnico é um pequeno fragmento do processo, pois

a preservação é, basicamente, uma questão de administrar situações políticas e econômicas.

6
O Programa Memória do Mundo da Unesco tem por objetivo identificar documentos ou conjuntos documentais
considerados em situação de risco que tenham valor de patrimônio documental da humanidade. Disponível em:
<http://www.arquivonacional.gov.br/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm>. Acesso em:10 jan. 2008.
113

Para Lavoie (2005), a rápida proliferação das tecnologias digitais e a disseminação da

informação provocaram uma nova crise na preservação. Lavoie (2005, p. 43, tradução nossa)

reconhece algum grau de semelhança com o problema da degradação dos suportes

tradicionais, mas constata que “Um conjunto significativo de materiais caiu em um estado de

degradação devido à incapacidade de antecipar a necessidade de dar passos para assegurar a

sua retenção a longo termo”.

Long-term retention é definida por Lavoie como o “[...] desenvolvimento e

refinamento de técnicas pelas quais seja possível manter essas matérias frágeis por longos

períodos de tempo”, mas adverte que os processos técnicos são apenas um aspecto que

sustentam as atividades de preservação. O processo de preservação dos documentos digitais,

“precisa começar no momento da criação e se desenvolver como um processo contínuo ao

longo do tempo, sem desvincular-se do gerenciamento cotidiano dos materiais coletados”.

(LAVOIE, 2005, p. 44, tradução nossa)

O advento e a rápida proliferação das novas tecnologias digitais de informação e

comunicação acabou produzindo uma adjetivação do termo e uma complementação do

conceito de preservação: a preservação contínua e a longo prazo. Por preservação contínua e a

longo prazo entende-se o conjunto de ações implementadas para garantir durabilidade e

permanência aos suportes que contêm a informação. Tais ações constituem um amplo

espectro de atividades, estratégias e decisões que reúnem desde as possibilidades oferecidas

pela plataforma tecnológica disponível (intervenções de conservação física, microfilmagem,

digitalização, reformatação e reprodução etc.) até planejamentos, programas e projetos que

envolvem responsabilidades técnicas, administrativas, recursos financeiros e humanos. A

preservação é caracterizada por ser uma intervenção abrangente e que requer continuidade no

tempo. Isso se torna premente com as novas tecnologias de informação e comunicação, por

que a recuperação da informação registrada nesses novos suportes exige que, além da
114

preservação desses novos materiais 7, sejam preservados também os respectivos elementos

lógicos (software, aplicativos, sistemas operacionais, redes etc.). Para isso, a preservação não

pode mais ser realizada de forma intermitente e inconstante. A preservação contínua e a longo

prazo precisa acontecer no momento da produção da informação e acompanhá-la ao longo de

todo o seu percurso funcional, de trâmite e de utilização.

Por isso, para Lavoie (2005), a preservação no século XXI apresentará uma ruptura

com as práticas tradicionais vigentes. Os processos técnicos deverão estar concatenados com

os processos econômicos no controle e organização dos recursos necessários para alcançar os

objetivos da preservação. Lavoie (2005, p. 44) prevê que, de uma perspectiva econômica, a

preservação do século XXI será redefinida em três áreas: 1) responsabilidades, 2) incentivos

e 3) organização.

1 Responsabilidades: A preservação deverá ser construída como uma atividade

econômica, no sentido de que os tomadores de decisões avaliem os custos e benefícios, e, à

luz dos resultados alcançados, determinem o nível dos recursos, quando e se estes forem

definidos. Abstrai-se daí que a destinação de recursos em diferentes níveis para a preservação

seja uma escolha política, o que é sugerido, inclusive, pelo uso da expressão “if any” (se

algum), uma vez que o autor insinua que a decisão poderá ser por nenhum recurso à

preservação.

7
Os materiais de que são compostos e com os quais são fabricados os suportes da informação, tanto os
considerados suportes analógicos/convencionais – pergaminho: produzido do couro de animais; papel:
produzido de fibras de celulose de plantas têxteis ou de árvores; tintas: corantes e pigmentos; fotografia:
gelatina e sais de prata; filmes e fitas: produzidas, inicialmente, de celulose quimicamente modificada, e,
depois, de matéria plástica (policloreto de vinila) com micro-agulhas de ferro e cromo etc. –, como os suportes
óticos/magnéticos – fitas-rolo magnéticas (inicialmente): produzidas com matéria plástica (policloreto de
vinila) e micro-agulhas de ferro e cromo; CDs e DVDs: plástico transparente (policarbonato), alumínio, silício,
ouro, prata, acrílico e corantes como cianina e ftalocianina; HDs: alumínio, vidro e ferro magnetizável
(Disponível em: <http://www.itl.nist.gov/div895/carefordisc/CDandDVDCareandHandlingGuide.pdf>. Acesso
em: 10 set. 2006) – são passíveis de decomposição química e física ocasionadas pelo manuseio, por fatores
intrínsecos (manufatura/industrialização na origem) e extrínsecos (fatores ambientais como temperatura,
umidade do ar, luz e poluentes do ambiente de guarda), pela passagem do tempo, o que, em última análise, põe
em risco a informação ali registrada. Nos caso dos suportes óticos/magnéticos, a deterioração da informação
produzida em formato eletrônico/digital pode ocorrer com a decomposição ou com as obsolescências dos
elementos lógicos usados na sua produção (softwares), de forma independente ou simultânea com a degradação
do suporte físico.
115

Lavoie (2005, p. 46, tradução nossa) apresenta uma declaração conjunta da

International Federation of Library Associations Institutions-IFLA e da International

Publishers Association-IPA de 2002 na qual estes organismos observam que:

Bibliotecas costumam tradicionalmente cuidar das publicações que


adquirem, e têm salvado artefatos físicos para salvaguardar a
informação neles contidas. Com a informação digital, a salvaguarda
do conteúdo vai além das co-responsabilidades do produtor e do
acumulador (colletor) da informação.

O que Lavoie (2005) sugere é que as responsabilidades de preservar a informação

digital envolverão mais do que as duas partes tradicionais do processo: (a) as instituições

responsáveis pelo recolhimento e custódia dos documentos e (b) os produtores de informação.

Nesse sentido e especificamente nos arquivos, tende a desaparecer a divisão entre records

management e archives (gestão de documentos/arquivo corrente e arquivos

permanentes/históricos).

2 Incentivos: considerando que a preservação hoje não pode mais ficar restrita a

intervenções específicas; considerando que a preservação hoje deve fazer parte da

administração profissional e do planejamento do ciclo da criação, gerenciamento e

perpetuação da informação e considerando haver maiores e mais co-responsabilidades, Lavoie

(2005) defende que cada tomador de decisão deverá ser incentivado a participar do processo

de preservação. A preservação passa a ser entendida como um processo contínuo e não mais

uma atividade exercida em intervalos irregulares. Conclui que a preservação é um processo e

não um evento (LAVOIE, 2005, p. 46). A expressão “incentivos” é usada por Lavoie (2005)

no sentido de uma preservação proativa, gerenciada e planejada e não uma preservação

reativa, baseada em esforços informais.

Isto implica em dois caminhos: de um lado, o aumento dos recursos a serem aplicados

em preservação; de outro, tornar esses recursos disponíveis de forma contínua e não mais de

forma ocasional. As motivações subjacentes que coletivamente induzem uma instituição ou


116

um conjunto delas a contribuir para alcançar os objetivos da preservação, devem refletir esses

dois novos imperativos. Lavoie (2005, p. 47) chama atenção para que embora seja cada vez

mais importante demonstrar aos que decidem a importância de preservar, no sentido da

obtenção de mais e maiores aplicações de recursos na preservação em bases contínuas, esses

recursos são cada vez menos certos e garantidos. Isto é, antes, com os acervos tradicionais,

uma instituição era a titular, a proprietária ou recebia para custódia um acervo. Dessa forma,

promovia o acesso a esse acervo, garantida pelos direitos legais de propriedade e uso do

acervo. Hoje, as Tecnologias de Informação e Comunicação - TICs criaram uma brecha entre

os incentivos à preservação e os incentivos para realizá-los. Antes, os incentivos para

preservar um acervo tradicional e os direitos de preservar estavam restritos a uma mesma

instituição. Com o aumento de coleções em que diversas instituições podem promover o

acesso e a sua disseminação (websites, redes, bases de dados), mas não necessariamente têm

sua posse física, os incentivos para preservar e os direitos de preservar têm de ser distribuídos,

e envolvem múltiplas instituições. Assim, para que um acervo ameaçado seja realmente

preservado é necessário analisar a forma e o grau dos incentivos para preservar que os que

decidem recebem como partes interessadas (no Inglês, stakeholders) 8 na preservação desses

acervos. Quer dizer, para preservar um acervo, é preciso conhecer os incentivos que os que

decidem, ou não, pela preservação, recebem. Nesse sentido, Lavoie (2005) lista 3 aspectos

determinantes na tomada de decisão: a necessidade de preservar, no sentido de reconhecer um

valor para assegurar a retenção de longo termo ao material em questão; a vontade de

preservar, no sentido de estabelecer e administrar o processo de preservação necessário; o

direito de preservar, no sentido de estar investido da autoridade para permitir (ou não

permitir) o desenvolvimento do processo de preservação.

8
Nas Ciências Sociais, este neologismo algumas vezes é traduzido como “partes interessadas” e outras como
“grupos de interesses”. Grupos de interesses é, segundo Truman (1951 apud BOBBIO; MATTEUCCI;
PASQUINO, 2004, p. 564) “qualquer grupo que, à base de um ou vários comportamentos de participação, leva
adiante certas reivindicações em relação a outros grupos sociais, com o fim de instaurar, manter ou ampliar
formas de comportamento que são inerentes às atitudes condivididas.”
117

3 Organização: além dos incentivos, é fundamental organizar os recursos existentes e

disponíveis para realizar os objetivos da preservação da maneira mais eficiente. (LAVOIE,

2005, p. 48) Lavoie sugere, a partir de Darnton (2002), a criação de uma agência nacional

capaz e com a responsabilidade de manter preservados todos os tipos de registros na esfera

pública. Uma idéia típica e recorrente, concebida e implementada no formato neoliberal de

governo, no qual as instituições públicas tradicionais cedem espaço e poder de decisão para

agências nacionais.

O meio em que a informação é registrada vem se tornando cada vez mais sofisticado e

funcional, mas também mais frágil e dependente da tecnologia. Por isso, o horizonte de tempo

da preservação encolhe. Isto significa que a preservação estará em todos os lugares da

administração e exigirá mais orçamentos. Assim, é razoável imaginar a preservação

transformando-se em algo como uma pequena indústria, sustentada por um pequeno grupo de

pessoas altamente treinado. Muitas organizações, instituições, empresas e indivíduos passarão

a se ver como responsáveis pelos processos de preservação. A maior freqüência e a maior

escala das atividades de preservação encorajarão o desenvolvimento de um consenso do que

seja uma preservação de sucesso em relação a tipos particulares de fontes informacionais. A

emergência desse consenso eliminará muito da natural idiossincrasia que hoje caracteriza a

preservação dos complexos materiais digitais, levando os processos de preservação que

estejam consolidados e padronizados para muitas comunidades e partes interessadas na

preservação dos acervos. Isso resultará em vantajosas infra-estruturas comuns, custos

menores, e eliminação de redundâncias (LAVOIE, 2005, p. 49-50).

O que Lavoie (2005) observa é que as instituições públicas, principalmente, as de

nível nacional, ainda não conseguiram equacionar como evitar a preservação duplicada de

acervos, com custos e esforços produzidos e reproduzidos, equivocadamente, duas ou mais

vezes. É o que se denomina “duplicação de acervos”. Ou seja, sem uma coordenação


118

centralizada, diversas instituições públicas realizam, quase sempre com financiamento público

direto ou via incentivo fiscal, programas e projetos de preservação, reproduzindo, por meio da

microfilmagem ou da digitalização, exatamente o mesmo acervo.

De toda maneira, a preservação sempre será uma atividade cara. Deverá ser vista como

um investimento a longo prazo, cuja relação custo/benefício poderá levar décadas para ser

conhecida. Os riscos de fracasso são potencialmente enormes, não somente no sentido

monetário, mas em relação às incalculáveis perdas na destruição de parte dos acervos que não

resistiram até à chegada da preservação. As instituições que desejam investir em preservação

necessitarão assegurar que esses investimentos sejam garantidos ao longo dos anos (LAVOIE,

2005, p. 50).

Schouten (2005) analisa um outro programa desenvolvido na Holanda com

investimentos públicos. É o Programa Nacional Holandês para Preservação do Patrimônio em

Papel, que começou em 1997 e que baseia-se, principalmente, na reformatação via

microfilmagem e digitalização dos acervos escolhidos para serem preservados em arquivos e

bibliotecas, sob a coordenação da Biblioteca Nacional e do Arquivo Nacional holandeses.

Schouten (2005, p. 200) registra que a Holanda é o único país do mundo em que o governo

financia praticamente todos os custos de um programa nacional de preservação de papel.

Schouten (2005, p. 201, tradução nossa) ratifica a importância que o investimento

público e governamental têm na preservação da informação.

Um fundo substancial para lidar com problemas de preservação em


nível nacional é necessário. Fundos privados ou institucionais
dificilmente são suficientes. Assim, um fundo governamental tem de
ser obtido. Isto significa que o problema deve ser incluído firmemente
na agenda política. Isso também foi uma tarefa do NPO [National
Preservation Office].

Schouten (2005) lista diversos outros aspectos que influem na preservação dos acervos

(alertar as instituições de que os acervos estão necessitando de preservação; as instituições


119

envolvidas devem compartilhar conhecimentos; métodos de preservação aplicados

anteriormente devem ser avaliados por especialistas para verificar o que houve de bom e de

ruim; a necessidade de infra-estrutura e logística; pesquisas técnicas sobre a acidez do papel,

por ex.; produção de inventários; criação de uma plataforma na internet para discutir o

assunto; a cooperação entre a Biblioteca Nacional e o Arquivo Nacional; realização de

encontros, oficinas, conferências e relatórios) e que foram e têm sido desenvolvidos na

Holanda por muitos anos, o que acaba chamando atenção dos políticos. Schouten reconhece

que, no início dos anos 90, havia na Holanda um certo grau de preocupação da política e dos

políticos com a preservação do patrimônio em papel. O Ministério da Educação e Cultura

holandês deu algum recurso para pesquisa e para a produção de inventários. Para a

preservação dos arquivos e museus surgiu o Plano Delta com grandes recursos públicos. Em

1996, este cenário estava construído e decisões políticas foram tomadas: o ministério proveu 8

milhões de euros para o Programa Nacional de Preservação a ser desenvolvido em 4 anos.

Mas para isso, o ministério exigia saber o número exato de quantas obras seriam preservadas

em 4 anos e qual seria o quadro depois da conclusão do projeto. Somente instituições que já

possuíam algum tipo de serviço e de política de preservação puderam participar

(SCHOUTEN, 2005, p. 205).

Um dos fatores de sucesso do Programa foi a sua divulgação. Duas equipes dedicavam

seu tempo a produzir boletins, a manter os websites e as listas de discussão atualizadas, a

escrever artigos, organizar oficinas, conferências e seminários e a promover o Programa de

forma constante. Schouten relata que explicar a necessidade do Programa apenas uma vez não

foi suficiente. Foi preciso contar a mesma história muitas vezes às instituições do patrimônio,

aos políticos e ao público em geral. O Programa foi desenvolvido em parceria com o Fundo

Nacional de Bibliotecas, um influente grupo de antigos políticos e administradores que

fizeram um bem sucedido lobby em nome do Programa (SCHOUTEN, 2005, p. 206).


120

Os problemas identificados pelo Programa foram: dificuldades dos participantes de

organizar e administrar o projeto; a pouca precisão dos dados levantados; a extrapolação do

prazo estabelecido; a dificuldade da contrapartida de 30% das instituições; e a qualidade dos

microfilmes e da digitalização, produzidas por firmas contratadas, o que acabava exigindo

mais tempo e maior atenção dos técnicos, que acabavam deixando de lado outras atividades

(SCHOUTEN, 2005, p. 207).

Schouten conclui que alguns fatores devem ser levados em conta em um programa de

preservação. Entre outros, o de que é preciso obter recursos do governo e que, para isso, é

preciso selecionar e estabelecer prioridades de forma clara e objetiva. “Nenhum governo

proverá bilhões de Euros e nenhum governo financiará um projeto que não esteja bem

delimitado” (SCHOUTEN, 2005, p. 207, tradução nossa). Manter informadas, de forma

permanente e constante, as instituições, os políticos e o público também é apontado por

Schouten como importante. Os resultados alcançados pelo programa devem ser claros,

tangíveis e visíveis e capazes de explicar de maneira clara ao governo o que foi feito com o

dinheiro aplicado, através de números e percentuais (SCHOUTEN, 2005, p. 208).

Apesar de um certo caráter prescritivo dessas observações, elas são elementos a serem

considerados tanto quando da realização de um programa de preservação como,

principalmente, no diálogo com os políticos e na influência para as decisões políticas a serem

tomadas.
121

4.2 PRESERVAÇÃO NO BRASIL – UM DEBATE EM ABERTO

As políticas públicas de preservação são analisadas por Fonseca (1997) do ponto de

vista patrimonialista e cultural e tratadas a partir, principalmente, da atuação do IPHAN. Diz

Fonseca (1997, p. 249):

Procurei analisar de um ponto de vista sociológico, as noções de


patrimônio e de preservação, partindo do pressuposto de que a prática
de proteção aos bens culturais constitui, nas sociedades modernas do
Ocidente, um fato social [...]. No Brasil, essa questão emergiu no bojo
do movimento modernista, e foram intelectuais vinculados a esse
movimento cultural que implementaram, na administração federal,
uma política pública que tinha como objetivo a proteção do
patrimônio histórico e artístico nacional.

Fonseca (1997) reconhece no Decreto no 25 de 1937, que instituiu a figura do

tombamento no Brasil, uma política pública de preservação. Fonseca (1997) usa diversas

expressões em seu livro (política de preservação, política cultural, política pública de

preservação, política federal de patrimônio, política pública, política estatal e política federal

de preservação), mas apenas distingue política pública e política estatal.

Essa distinção é, para Fonseca (1997, p. 21, 24), um “pressuposto fundamental” de sua

reflexão, construída como um “recurso analítico para esclarecer certos aspectos da questão do

patrimônio”. Política estatal seria a atividade concentrada e conduzida no interior do aparelho

estatal e política pública, uma atividade vinculada aos interesses múltiplos da sociedade,

articulada por mecanismos informais e formais. O que Fonseca (1997) pretende com essa

distinção é, ao trabalhar com políticas públicas de preservação do patrimônio nacional, ou,

como no subtítulo do livro, “política federal de preservação no Brasil”, que essas sejam

consideradas não apenas do ponto de vista daquilo que é formulado e implementado pelo

aparato estatal (sociedade política, em Gramsci) mas também, e principalmente, assumidas do


122

ponto de vista daquilo que é mais caro à sociedade, ou seja, as representações da diversidade

cultural efetivamente apropriadas pela sociedade. Em síntese, uma política estatal de

preservação do patrimônio histórico e artístico nacional se tornaria em uma política pública de

preservação do patrimônio histórico e artístico nacional quando estas estivessem diretamente

relacionadas às práticas sociais e à construção das identidades coletivas, com os inerentes

interesses conflitantes, tanto entre si como com o projeto estatal. O sentido dado por Londres

Fonseca a essa distinção remete a que uma política estatal de preservação teria como objeto

aquilo que o Estado, sentido estrito, estabelece como patrimônio oficial. Uma política pública

de preservação contemplaria o patrimônio das realizações ordinárias da sociedade.

Fonseca (1997, p. 11) percebe que a constituição dos patrimônios históricos e

artísticos nacionais é uma prática característica dos Estados modernos que delimitam um

conjunto de bens no espaço público em função do valor que lhes é atribuído como

manifestação cultural ou símbolos da nação. Por isso, seriam merecedores de proteção, de tal

forma que chegassem às gerações futuras.

Nesse sentido, as políticas de preservação se propõem a atuar,


basicamente, no nível simbólico, tendo como objetivo reforçar uma
identidade coletiva, a educação e a formação de cidadãos. Esse é, pelo
menos, o discurso que costuma justificar a constituição desses
patrimônios e o desenvolvimento de políticas públicas de preservação.
Aparentemente, essas políticas alcançaram um alto grau de eficácia
simbólica: é muito raro ocorrerem contestações quanto ao valor dos
monumentos que são objetos de proteção.

Fonseca (1997, p. 13) alerta para o alcance limitado desse poder simbólico que, apesar

de se referir a toda a sociedade nacional, o campo de sua produção é bastante restrito.

Em geral, as políticas de preservação são conduzidas por intelectuais


de perfil tradicional (historiadores, artistas, arquitetos, escritores etc.)
que se propõe a atuar no Estado em nome do interesse público, na
defesa da cultura, identificada aos valores das camadas cultas.
123

Para Fonseca (1997, p. 14), o IPHAN surge nessa e dessa circunstância que vigorou,

sem maiores contestações, até a década de 1970, quando o seu caráter nacional e elitista

começou a ser contestado. Isso provocou a politização da prática de preservação no Brasil,

com o surgimento de agentes institucionais que assumiram o papel de mediadores entre os

grupos sociais marginalizados e o Estado. Fonseca (1997, p. 16) vê aí que “[...] o grande

desafio, ainda hoje [1997], de uma política federal de preservação no Brasil é desenvolver,

numa sociedade como a brasileira, uma política de patrimônio que seja, efetivamente, uma

política pública”. Fonseca questiona se tais políticas não teriam funcionado como uma forma

de o Estado obter consenso para legitimar um projeto nacional do próprio Estado.

A proteção da integridade dos bens patrimoniais não é por si só


suficiente para sustentar uma política pública de preservação. Isso por
que a leitura de bens enquanto bens patrimoniais pressupõe as
condições de acesso a significações e valores que justifiquem sua
preservação (FONSECA, 1997, p. 38).

Fonseca (1997, p. 16-18) observa que a questão cultural raramente aparece na agenda

dos partidos políticos e nos discursos dos candidatos e que os cargos públicos da área não

despertavam maiores interesses na classe política. O próprio tema do patrimônio e a questão

das políticas de preservação despertam “pouquíssimo interesse entre os cientistas sociais” no

Brasil.

A abordagem das políticas públicas de preservação em Fonseca, como visto, se dá

pelo viés cultural e do patrimônio em seu sentido amplo. Não se refere, especifica e

explicitamente, ao universo dos arquivos. No entanto, tal abordagem proporcionou a esta tese

um panorama que circunstancia e introduz a questão da preservação em arquivos no Brasil,

que passa a ser analisada.

Em 1984, o Ministério da Educação e Cultura, via Serviço do Patrimônio Histórico e

Artístico Nacional – SPHAN, hoje, IPHAN, lança o Pró-Documento, um programa que tinha

“por finalidade preservar, em todo o território nacional, os acervos documentais privados de


124

valor permanente. [...] Isso se fará através de uma política nacional, que está consubstanciada

neste programa” (FUNDAÇÃO NACIONAL PRÓ-MEMÓRIA, 1984, p. 3-4). Assim, é

possível perceber que o próprio Pró-Documento considera-se uma política nacional, o que

permite subentender-se que, para o Pró-Documento, os termos programa e política são

consideradas como sinônimos ou equivalentes.

O Pró-Documento salienta a atuação do Estado brasileiro na defesa da documentação

dos arquivos privados de interesse público, mas também reconhece e explicita que, apesar da

“legislação citada, nem o Estado nem a sociedade civil ofereceram uma proteção efetiva” à

essa documentação (FUNDAÇÃO NACIONAL PRÓ-MEMÓRIA, 1984, p. 6).

Para o Pró-Documento

Há duas formas de se conduzir uma política de preservação


documental, no que diz respeito às relações entre o Estado e as
instituições da sociedade: ou o Estado amplia o seu controle por meio
de legislação específica de uma política de estímulo à doação e ao
depósito; ou reconhece às instituições civis o direito e o dever de
conservar seus arquivos permanentes, com o apoio do Estado,
garantindo-se, em contrapartida, o acesso para a consulta.
(FUNDAÇÃO NACIONAL PRÓ-MEMÓRIA, 1984, p. 7)

No sentido contrário da literatura até aqui analisada, o Pró-Documento preconiza que a

condução de uma política de preservação implica que o Estado, por meio da legislação,

controle e determine o recolhimento às instituições públicas de custódia (Biblioteca Nacional

e Arquivo Nacional, entre outras) de acervos privados de interesse público. Como alternativa,

sugere que o Estado financie a conservação dos acervos no seu local de produção. Apesar de o

Pró-Documento afirmar que seu “objeto básico, a documentação privada, origina-se da

própria sociedade civil” não há, no entanto, menção no Pró-Documento a qualquer instituição,

empresa ou organismo da sociedade civil. Todos os órgãos citados são públicos e estatais

(FUNDAÇÃO NACIONAL PRÓ-MEMÓRIA, 1984, p. 9). O Pró-Documento segue as

diretrizes gerais da Secretaria de Cultura do MEC para o setor cultural com a tarefa de
125

operacionalizar a política cultural do Ministério. Ora, isso sugere que o Pró-Documento, na

verdade, assume-se, não como uma política nacional em si, mas como um recurso para

operacionalizar a política cultural do MEC.

Apesar de reconhecer o papel fundamental da população na “produção, usufruto e

gerência dos bens culturais [...] que lhe pertence” e de que “é adequado chamar-se devolução

à orientação que deve presidir os trabalhos”, não há qualquer sinal no Pró-Documento que

indique a participação da sociedade na concepção, discussão ou formulação do Pró-

Documento (FUNDAÇÃO NACIONAL PRÓ-MEMÓRIA, 1984, p. 11).

Pelo contrário, a leitura do programa revela o seu caráter normativo, estatal e tutelar,

no sentido de que partiram da sociedade política (MEC, SPHAN, Pró-Memória) as diretrizes e

os objetivos formulados e registrados no Pró-Documento, chegando mesmo a definir quais

“grupos documentais” o Pró-Documento deveria atuar prioritariamente (FUNDAÇÃO

NACIONAL PRÓ-MEMÓRIA, 1984, p. 19).

Por fim, o Pró-Documento apresenta-se como “[...] um conjunto de ações destinadas à

preservação[...]” e imediatamente a seguir como “[...] uma política preservacionista” de uso

social, revestido de um “caráter essencialmente civilizatório” (FUNDAÇÃO NACIONAL

PRÓ-MEMÓRIA, 1984, p. 40). Não há no documento qualquer definição, conceito ou noção

do que é entendido como preservação nem como política preservacionista.

Em uma mesa-redonda realizada em 1987, portanto três anos após a criação do Pró-

Documento, Jaelson Bitran Trindade, então no SPHAN e na Pró-Memória, reconhece que as

políticas de preservação no Brasil, sejam elas institucionais, estatais ou públicas não têm

avançado (ANTUNES; TRINDADE; JARDIM; DREIFUSS, 1987, p. 173).

Jardim (ANTUNES; TRINDADE; JARDIM; DREIFUSS, 1987, p. 181), na mesma

mesa, lembra que a Comissão de Preservação do Acervo Documental formada por


126

profissionais de arquivos, bibliotecas e museus, ao fazer um diagnóstico nas respectivas áreas,

reconheceram que

[...] jamais se estabeleceu uma política arquivística ou uma política


bibliográfica ou museológica dentro da administração federal, para daí
se chegar à conclusão de que jamais houve uma política de
informação dentro da administração federal.

Jardim (ANTUNES; TRINDADE; JARDIM; DREIFUSS, 1987) chamava a atenção

para uma questão crucial da preservação não apenas dos acervos recolhidos, mas também dos

que estão sendo e que serão produzidos. Ainda hoje, 20 anos depois, essa questão não só não

foi resolvida, como se agravou em função do aumento na quantidade de documentos

arquivísticos digitais 9 produzidos.

[...] por que, quando você levanta o problema da preservação do


acervo, você levanta o problema da quantidade e da qualidade dos
documentos que são produzidos hoje. Enfim, você tem que, por um
lado, fazer um corte para impedir a reprodução ad aeternum dessa
situação, ter também, por outro lado, um equilíbrio muito grande em
termo de iniciativas para prover a preservação do que está acumulado
e do que está sendo produzido hoje. E entra aí, uma questão da teoria
da gestão de documentos, que se volta para tudo o que se refere a
produção, uso e tramitação de documentos na sua fase corrente e
intermediária (ANTUNES; TRINDADE; JARDIM; DREIFUSS,
1987, p. 181).

Em 1995, o Museu de Astronomia e Ciências Afins – MAST, do Ministério da Ciência

e Tecnologia, publicou um documento de 35 páginas intitulado “Política de preservação de

acervos institucionais”. Esta publicação foi desenvolvida por profissionais de diversas

instituições entre junho e novembro de 1995. Tinha como “finalidade servir de base para que

cada instituição cultural crie sua própria política de preservação.” Sua formulação partiu “[...]

9
Documento arquivístico codificado em dígitos binários, produzido, tramitado e armazenado por sistema
computacional. São exemplos de documentos arquivísticos digitais: textos, imagens fixas, imagens em
movimento, gravações sonoras, mensagens de correio eletrônico, páginas web, bases de dados, dentre outras
possibilidades de um vasto repertório de diversidade crescente (Câmara Técnica de Documentos Eletrônicos do
CONARQ). Disponível em:
<http://www.documentoseletronicos.arquivonacional.gov.br/Media/publicacoes/2007glossario_set2007__reuni
o_ctde.pdf>. Acesso em: 31 out. 2007.
127

da experiência dos profissionais no campo da preservação” que dela participaram. O

documento justifica sua formulação por constatar a “inexistência de documentos que

orientassem e/ou normalizassem as ações ligadas à preservação da integridade dos bens

culturais”. O documento objetivava “a formulação de uma política que auxiliasse outras

instituições na elaboração de normas e critérios gerais” em relação à preservação do bem

cultural (MUSEU DE ASTRONOMIA E CIÊNCIAS AFINS, 1995, p. 11).

As quinze instituições que participaram da elaboração desse documento (predominam

os museus) são todas públicas (federais, estaduais ou municipais). Apesar da publicação trazer

um capítulo chamado “Princípios gerais” e um “Glossário”, em nenhum dos dois defini-se

“política de preservação”.

Bellotto (2002), por sua vez, entende que os arquivos têm também uma função cultural

e defende uma política cultural e educativa para divulgação cultural dos acervos arquivísticos.

Citando Vasquez (1991), Bellotto (2002, p. 14) indica que objetivos específicos de uma

política governamental de arquivos

deveriam atender tanto a vertente administrativa dos arquivos (na qual


os grandes objetivos seriam os direitos e deveres, a transparência
administrativa e a racionalização da informação) como a vertente de
patrimônio cultural dos arquivos (conservação, regulamentação,
dinamização da informação de ordem cultural).

Bellotto (2002, p. 14) relembra o documento final do Congresso “Patrimônio Histórico

e Cidadania” de 1992, publicado na obra “O direito à memória: patrimônio histórico e

cidadania”, onde consta que

as instituições que atuam na área de preservação do patrimônio


histórico e cultual devem promover uma política de divulgação de
suas atividades e de esclarecimento de suas práticas e instrumentos de
ação a fim de estabelecer amplos canais de comunicação com todos os
segmentos da sociedade, de modo claro e direto.

Para Chauí (1992, p. 39 apud Bellotto, 2002, p. 15)


128

Ao definirmos a política cultural como cidadania cultural e a cultura


como um direito, estamos operando com dois sentidos de cultura:
como um fato ao qual temos direito como agentes ou sujeitos
históricos; como um valor ao qual todos têm direito numa sociedade
de classes que exclui uma parte de seus cidadãos do direito à criação e
à fruição das obras do pensamento e das obras de arte [...] a cultura é
simultaneamente um fato e um valor, a enfrentar o paradoxo no qual a
cultura é o modo de ser dos humanos e, no entanto, precisa ser tomada
como um direito daqueles humanos que não a podem exercer
plenamente[...]

Bellotto conclui que, assim, uma política cultural, não pode ignorar o papel do

arquivo:

O objetivo de organizar e conservar adequadamente os arquivos


adquire toda a sua dimensão cidadã, se assumirmos que estes centros
colaboram muito diretamente no crescimento, entre outros, dos
valores do patrimônio público, memória, identidade e conhecimento,
os quais, e não por acaso, se associam normalmente às finalidades
irrenunciáveis o moderno conceito de cultura (FULGUERAS, 2001, p.
13 apud BELLOTTO, 2002, p. 16).

Zúñiga (2005), em tese de doutorado defendida neste programa, aborda o problema

dos documentos como objeto de políticas públicas em preservação e o acesso à informação

em bibliotecas e arquivos. A questão principal de sua tese concentra-se na “análise das

tentativas de implantação de políticas de preservação no âmbito do Ministério da Cultura e

seus antecessores, responsáveis pela salvaguarda de acervos de bibliotecas e arquivos”

(ZÚÑIGA, 2005, p. 1). Registre-se que os acervos de bibliotecas e arquivos, cuja preservação

é considerada por Zúñiga (2005, p. 51) como responsabilidade do MinC, são tratados nessa

tese como acervos culturais, protegidos sob a ótica do patrimônio, sendo o Estado um “agente

cultural”. No entanto, Zúñiga (2005, p. 71) constata que “No Brasil as políticas públicas

voltadas para a preservação de materiais de bibliotecas e arquivos não conseguiram, salvo

raras exceções, desenvolver-se de forma eficaz [...]”, e que a Fundação Vitae, ao atuar

sistematicamente junto a arquivos, bibliotecas e museus públicos e privados ocupa “o vazio


129

deixado pelos poderes públicos” e acaba, na prática, por implementar o que seria uma política

de preservação.

Ao mesmo tempo, considera que o direito à memória, nos termos do Congresso

realizado em 1991 em São Paulo 10, constitui uma dimensão fundamental da cidadania e está

implicado nas políticas públicas de preservação do patrimônio histórico e cultural (ZÚÑIGA,

2005, p. 54). A memória da identidade de um povo, a questão do patrimônio cultural, a

política de proteção aos bens culturais, a preservação da identidade cultural são considerados

conceitos inter-relacionados e diretamente vinculados à consolidação da cidadania. Para tal é

preciso “saber quem somos” (TOLEDO, 1984, p. 29 apud ZÚÑIGA, 2005, p. 57).

A partir desses pressupostos, Zúñiga (2005) sinaliza que uma política de preservação

seria basicamente um programa de escolhas e decisões ante a impossibilidade de se preservar

tudo o que o homem produz, em termos culturais. Segundo sua interpretação, isso ocorre tanto

nos EUA, onde há a força do associativismo, como na França, onde o Estado é mais presente,

ambos países estudados em sua tese.

Ao historiar as instituições brasileiras responsáveis pela preservação de acervos,

Zúñiga (2005, p. 92-93) verificou que a tentativa do SPHAN de implantar uma política

cultural em 1937 é a mais conhecida, e, de acordo com Miceli (1987, p. 44) a mais bem

sucedida. No entanto, Zúñiga (2005) afirma que uma política de Estado voltada à preservação

do acervo documental nunca chegou a ser formulada no Brasil e que apenas “políticas

específicas ou técnicas de preservação” foram propostas e implantadas de forma segmentada,

por iniciativa de distintas instituições. (ZÚÑIGA, 2005, p. 197) Ao mencionar a “preservação

de acervos documentais”, Zúñiga (2005, p. 204) informa que as atividades do CONARQ não

foram tratadas em sua tese porque estão fora dos marcos da pesquisa, mas identifica a criação

do CONARQ como uma manifestação do “Estado em ação” para a preservação.

10
“Congresso do Patrimônio Histórico e Cidadania”. A esse respeito ver São Paulo (1992).
130

4.3 PRESERVAÇÃO COMO FUNÇÃO ARQUIVÍSTICA

Apesar de citada como uma das responsabilidades dos arquivos ou mesmo como

objeto de pesquisa na Arquivologia, ainda é escassa, na literatura da área, a produção sobre a

preservação como uma das funções arquivísticas específicas. Os estudos que associam a

preservação da informação arquivística à gestão de documentos, à eficácia administrativa ou

ao acesso e uso social das informações apenas começam a serem produzidos. Sem ocupar uma

posição de destaque na produção acadêmica da área, a preservação da informação

arquivística, no entanto, tem sido mencionada, com relativa freqüência, em artigos que tratam

de outras funções arquivísticas. Tanto no cenário arquivístico internacional como nacional.

No Brasil, há um outro dado relevante. Observa-se empiricamente que são raros os

profissionais oriundos da Arquivologia que atuam no setor de preservação dos arquivos.

Estima-se que a maioria desses profissionais seja formada em outras áreas do conhecimento,

como Museologia, História, Belas Artes, Biblioteconomia, Química etc. De outro lado, só

recentemente começaram a ser incluídos nos currículos dos cursos universitários brasileiros

de Arquivologia aspectos do planejamento e gerenciamento de preservação, e elementos da

conservação preventiva. 11

11
A respeito desse tema, consultar a dissertação de mestrado “O ensino da preservação documental nos cursos de
arquivologia e biblioteconomia: perspectivas para formar um novo profissional”, de Ingrid Beck, desenvolvida
neste Programa em 2006.
131

4.3.1 No cenário arquivístico internacional

Ao explorar as relações entre a pós-modernidade e a Arquivística, Cook (2000, p. 12)

identifica um rompimento paradigmático e a necessidade de novas abordagens na área, de tal

forma que a Arquivística dê conta da análise das propriedades e características dos

documentos, de suas funções, processos e transações no século XXI. Lembra que o pós-

modernismo se preocupa também com a preservação dos arquivos, mas chama atenção para

um fator adicional a ser preservado nos arquivos: o contexto e a ordem original dos

documentos de arquivo. Com isso, Cook (2000) vai além da preocupação com a preservação

dos aspectos físicos dos documentos ou da informação registrada nos documentos. Ao apontar

para a necessidade de se preservar um tipo de informação que, apesar de não estar registrada

em nenhum suporte, é parte essencial do arquivo, Cook (2000) explicita a preservação como

uma função arquivística. Cook refere-se ao contexto em que os documentos de arquivos são

produzidos e à sua ordem original. A preservação desse contexto e dessa ordem é considerado

por Cook como mais um dos objetivos da preservação nos arquivos. Ora, nesse sentido, o

papel do arquivista e do conhecimento técnico-científico específico da disciplina passam a ser

fundamentais para essa preservação.

Em outro artigo, Cook (1997b, tradução nossa) esclareceu melhor esse aspecto.

Os métodos tradicionais de preservação de documentos de arquivo


eram baseados em padrões apropriados de reparos, restauração,
armazenagem e uso dos seus suportes físicos. Com os documentos
eletrônicos, os suportes físicos tornam-se quase que totalmente
irrelevantes, na medida em que os documentos terão seus conteúdos
migrados muito antes da deterioração física de seus suportes. O que
passa a ser importante é a reconfiguração do documento original em
132

relação à sua funcionalidade, proveniência e originalidade, e é sobre


estes problemas que os arquivistas deverão focar a sua atenção.

Cook (2000, p. 13) chama também atenção para a alteração das intervenções de

preservação em um mundo de documentos digitais, onde a função “avaliação arquivística”12

ganha destaque. Pensa que a preservação tradicional deverá ser substituída por uma que

garanta a permanência da leitura, uso e compreensão com o passar do tempo também dos

documentos digitais. O suporte perde importância. O foco da preservação desloca-se dos

reparos, da conservação ou da guarda do meio físico (suporte), para a migração contínua dos

virtual records and virtual fonds e para novos programas e aplicativos.

Os arquivistas passaram, durante o último século, de guardiões


passivos de um resíduo documentário, deixado pelos produtores de
documentos, a criadores e formadores do patrimônio arquivístico.
Evoluíram de ascéticos e imparciais guardiões de uma herança
documental para se transformarem em agentes intervenientes, que
determinam padrões de manutenção e gestão, selecionando para
preservação somente uma minúscula parcela do grande universo de
informações registradas. Arquivistas transformaram-se, dessa forma,
em ativos construtores de suas ‘casas de memória’. Assim, devem
estar atentos, a cada dia, com o exame das suas políticas nos processos
de criação e formação da memória arquivística (COOK, 1997b –
tradução nossa).

O que Cook propõe é a necessidade e a urgência de modificações nos dispositivos

metodológicos da área e na atuação dos arquivistas. A dimensão política do fazer arquivístico

é um aspecto importante nesse processo.

Outros autores reforçam a perspectiva desta tese.

Em uma ampla revisão da literatura produzida em Francês e Inglês sobre a pesquisa

arquivística, Couture e Ducharme (1998-1999) observam que a Arquivologia divide-se entre o

privilégio à conservação da memória, o acesso à informação e à eficácia administrativa. Nesse

quadro, a conservação aparece como uma função arquivística específica, junto à avaliação e à

12
Segundo o Dicionário Brasileiro de Terminologia Arquivística, a avaliação, um dos procedimentos da gestão
de documentos, é o “Processo de análise de documentos de arquivo, que estabelece os prazos de guarda e a
destinação, de acordo com os valores que lhes são atribuídos” (ARQUIVO NACIONAL, 2005, p. 41).
133

difusão e é reconhecida como um campo de pesquisa da Arquivologia. Entre os diversos

autores mencionados na revisão de literatura realizada por Couture e Ducharme (1998-1999),

Richard Cox tem papel de destaque. Para Cox, as funções arquivísticas de avaliação e seleção

são a base para a preservação na Arquivologia. Muito mais do que apenas preocupar-se com

os prazos e a sua relação com as idades do ciclo documental, Cox preocupa-se com a

qualidade da pesquisa a ser feita para identificação dos documentos que receberão os

privilégios da preservação. A reformulação metodológica da avaliação de documentos para a

preservação pressupõe, entre outros aspectos:

• reavaliar os conceitos de coleção e de preservação com ênfase


mais na qualidade da informação do que na quantidade;
• desenvolver estudos de usuários nos quais a utilização da
informação sirva de instrumento para a preservação de
documentos;
• desenvolver os sistemas automatizados para facilitar a
identificação e a análise do valor da informação;
• incentivar a interação ente os diferentes especialistas da
informação para resolver os problemas da preservação dos
documentos;
• avaliar o impacto da reformatação dos programas informáticos
utilizados na gestão da informação (COX, 1990, p. 256-257 apud
COUTURE; DUCHARME, 1998-1999, p. 19, tradução nossa).

Em outro estudo, Couture e Martineau (2000) tratam da questão do ensino, da

docência e da Universidade. Para estes autores, a Arquivologia tende a se tornar uma

disciplina autônoma, mais próxima, da Ciência da Informação do que da abordagem

historicista até então predominante. 13 Nessa circunstância, Couture e Martineau (2000)

constatam, em relação ao ensino da conservação-preservação, duas situações: uma,

generalista, apregoa que a disciplina conservação-preservação deveria ser parte integrante do

programa de um curso de Arquivologia e uma outra, tecnicista, propõe que a conservação-

preservação seja motivo de uma especialização à parte.

13
A respeito dessa relação no Brasil, ver Fonseca (2005).
134

Não se discute que a preservação desempenha um papel central na manutenção dos

acervos arquivísticos. Nem que deva constar da grade curricular dos cursos de Arquivologia,

como sugerido por Couture e Martineau (2000). No entanto, uma vez considerada como uma

função arquivística (tanto quanto a classificação e a avaliação, por exemplo), como frisou Cox

anteriormente, a preservação ensinada nos cursos de Arquivologia deve voltar-se mais para os

aspectos de sua administração e planejamento do que para as intervenções na estrutura dos

suportes materiais. Estas, devem ser reservadas aos conservadores. Aos arquivistas cabe

atender a expectativa lógica da instituição arquivo e da sociedade em geral em relação às

demandas informacionais. Para a sociedade, pouco importa o processo. Importa que a

informação arquivística, principalmente, a governamental, esteja preservada e acessível.

Nessa linha, Thomassen (2001, p. 375) salienta o papel da sociedade na preservação

da informação arquivística ao dizer que apesar de a sociedade, como ente coletivo, não criar

documento algum, incentiva a criação e a preservação dos documentos porque percebe que

eles têm a função de registrar a “memória dos indivíduos, das organizações e da sociedade” e

que é por isso que devem ser preservados.

Por fim, na visão de Delmas (2001, p. 29, 36) as expectativas da sociedade alteraram,

com o passar do tempo, os objetivos da preservação nos arquivos. Há novos usos dos

arquivos, lembra Delmas. Originalmente, a preservação nos arquivos visava a manutenção de

títulos de propriedade e de direitos; depois, passou a preocupar-se com a memória

institucional; mais tarde, passou a fonte da história. Hoje, o uso dos arquivos remete a uma

enorme gama de possibilidades, e a preservação somente tem sentido se for para assegurar a

comunicação da informação. Passa-se a considerar a preservação independentemente do

suporte da informação. Isso implica que as diferenças de suporte não são mais determinantes

para a preservação. A expectativa é que a informação seja preservada.


135

Esses são indícios que permitem afirmar que a preservação da informação arquivística

começa a superar diretrizes metodológicas tradicionais que têm reduzido o campo de suas

intervenções, restringindo-as à manutenção das fontes históricas e da memória social, de

sentido patrimonialista e cultural. A preservação da memória contida nos documentos de

arquivos produzidos hoje, será resultado mais da gestão de documentos e do controle do fluxo

informacional, independentemente do lugar e do suporte em que a informação tenha sido

produzida, recebida e acumulada, do que da conservação de acervos. Ou seja, a possibilidade

mais concreta e eficaz de preservação está hoje vinculada à aplicação de critérios e

parâmetros da gestão de documentos. Com a gestão, preserva-se a memória, a história, as

questões do Estado, a comprovação dos direitos, o atendimento dos objetivos da

administração pública, a possibilidade do accountability, e a atuação dos governos. Preserva-

se a informação social, tecnológica, científica, cultural...

Na hipótese de Silva e Ribeiro (2002), a Arquivística é entendida no âmbito da

Ciência da Informação. Em 2002, ambos entendiam que a preservação não seria uma função

arquivística, mas produto de uma cooperação interdisciplinar.

No sector preventivo e prático da conservação e restauro, a pesquisa é


liderada por físico-químicos e biólogos no que concerne aos suportes
tradicionais (pergaminho, papel, madeira...) e por engenheiros
mecânicos, electrotécnicos e da computação no que respeita a novos
suportes (filme, fotografia, microfilmagem, audiovisual e electrónico-
digital), colhendo aí o especialista em C. I. dados ricos, variados e
densos a integrar no seu conhecimento essencialmente prático face às
necessidades de conservação e durabilidade da informação
armazenada (SILVA; RIBEIRO, 2002, p. 127).

No enfoque acima, a preservação da informação não consta entre os interesses e

responsabilidades do arquivista/cientista da informação, uma vez que é compreendida apenas

como intervenção na estrutura material dos suportes. Dessa forma, a esse cientista da

informação caberia a cooperação e a atuação interdisciplinar com as outras áreas

mencionadas.
136

Quatro anos depois, essa compreensão se amplia. Silva passa a considerar que as

estratégias e procedimentos com vista a garantir a preservação da informação estariam,

também, afetas ao cientista da informação. Incluiriam uma abordagem política e a

preservação da organicidade da informação arquivística, nos moldes defendidos também por

Cook em relação ao contexto em que os documentos de arquivos são produzidos.

Na óptica da Ciência da Informação preservação implica três planos


distintos: a conservação e o restauro do suporte, sendo este plano
dominado pelo contributo de Ciências Naturais com suas técnicas e
procedimentos testados e padronizados, gerando-se potenciais
estratégias interdisciplinares; a adopção de medidas de gestão
(políticas públicas) através de legislação e de organismos
regulamentadores e fiscalizadores; e a intencionalidade orgânica de
preservar para usar face a necessidades e imperativos orgânico-
funcionais vários. Só este terceiro plano entra no objecto de estudo
próprio ou exclusivo da Ciência da Informação e liga-se a outros
tópicos fundamentais como a Memória orgânica, a Organicidade e o
Sistema de Informação (SILVA, 2006, p. 159).

Se, na Ciência da Informação proposta por Silva, a preservação estaria apenas nesse

terceiro plano, na Arquivologia, entendida como disciplina autônoma, relacionada e próxima

da Ciência da Informação, autores como Terry Cook, Theo Thomassen, Carol Couture, Daniel

Ducharme, Bruno Delmas, Jocelyne Martineau, Eric Ketelaar, Maria Odila Fonseca, José

Maria Jardim afirmam que a preservação é um dos elementos do fazer e pensar arquivísticos.

A preservação, como função arquivística contemplada pela Arquivologia, envolve elementos

técnico-científicos e políticos, e está entre as responsabilidades profissionais dos arquivistas.

Dessa forma, diferentemente do que propõe Malheiro da Silva, não apenas o último, mas os

dois últimos “planos” fariam parte da Arquivologia, entendida esta como uma área do

conhecimento autônoma. Assim, os arquivistas, além de atuarem interdisciplinarmente,

cooperando com conservadores e restauradores, participariam na formulação e implementação

de políticas públicas e na preservação da organicidade dos conjuntos arquivísticos.


137

4.3.2 – No cenário arquivístico nacional

Um levantamento realizado por esta pesquisa em outubro de 2007 evidenciou que a

produção científica sobre temas como “Preservação e Políticas”, “Arquivo, Informação e

Políticas” e “Preservação, Conservação e Restauração” nas áreas da Arquivologia e da

Ciência da Informação no Brasil ainda é de pequena monta. Foram analisados 2.231 títulos e

respectivos subtítulos 14 de diversos tipos de trabalhos (Quadro 1), tais como:

• conferências, palestras e comunicações apresentadas em Congressos de

Arquivologia no Brasil;

• artigos publicados na Revista Arquivo & Administração 15 e na Revista Acervo 16; e

• teses e dissertações desenvolvidas em nove programas de pós-graduação em

Ciência da Informação em Universidade brasileiras.

Dos sete títulos 17 que relacionam “preservação, políticas”, quatro são dissertações e

teses, três foram trabalhos apresentados em congressos e apenas um artigo publicado na

Revista Acervo, do Arquivo Nacional. Os cento e vinte e seis títulos de trabalhos sobre

“preservação/conservação/restauração” (total da coluna 3 do Quadro 1) referem-se a

intervenções técnicas de reparos e recuperação de materiais, evidenciando a pouca abordagem

da preservação sob o ponto de vista das políticas, uma vez que do total de 134 trabalhos sobre

14
A metodologia do levantamento consistiu na leitura dos títulos e subtítulos registrados nos sumários com a
programação dos Congressos e nos sumários das revistas pesquisadas. Em relação aos Programas de Pós-
Graduação, a busca foi feita nos sites de cada programa em links que listam as dissertações e teses defendidas.
Os títulos e subtítulos com a expressão “política de preservação” não foram considerados na contagem para a
identificação da ocorrência dos termos “preservação/conservação/restauração”.
15
Publicada pela Associação dos Arquivistas Brasileiros – AAB.
16
Publicada pelo Arquivo Nacional.
17
Para conhecer a lista completa dos 134 trabalhos identificados, ver Apêndice H desta tese.
138

preservação, sentido amplo (“preservação, políticas + “preservação/

conservação/restauração”), apenas 5,2% relacionam preservação com políticas. Dos trinta e

dois trabalhos que relacionam “arquivo, informação, políticas”, 40,6% (13 títulos) aparecem

em apresentações do Congresso Brasileiro de Arquivologia e 28,1% (9 títulos) são

dissertações e teses de programas de pós-graduação em Ciência da Informação. Quando

considerado o montante da produção analisada (2.231 trabalhos), o total dos títulos (165) que

abordam um ou mais dos temas (“preservação, políticas, arquivo, informação, conservação,

restauração”) representa 7,39% do universo pesquisado.

Em 1976, no 3º Congresso Brasileiro de Arquivologia, dois trabalhos apresentados

então, introduzem o tema das políticas brasileiras de arquivos, que só volta dez anos depois,

em 1986, no 6º Congresso Brasileiro de Arquivologia agora já como Política Nacional de

Arquivos. Em 1998, no 12º Congresso Brasileiro de Arquivologia é apresentado, o trabalho

“Atividades de preservação do acervo do Arquivo Público Mineiro: uma política de

conservação preventiva” que relaciona, pela primeira vez, preservação e política. O primeiro

artigo sobre política arquivística foi publicado em 1987, na revista Acervo (“Política

municipal de arquivos: considerações sobre um modelo sistêmico para a cidade do Rio de

Janeiro”) e sobre preservação e política, foi publicado em 2004, na mesma revista (“Ciência e

tecnologia na preservação da informação: um desafio político”).


139

Quadro 1

Levantamento em sumários de programas de congressos e de periódicos de Arquivologia e nas listagens dos


Programas de Pós-Graduação em Ciência da Informação de Universidades brasileiras de títulos de trabalhos que
relacionam “Preservação, Políticas”, “Arquivo, Informação, Políticas” e
“Preservação/Conservação/Restauração”
Arquivo Preservação
Títulos Preservação
Eventos Informação Conservação
analisados Políticas
Políticas Restauração
Congresso Brasileiro de Arquivologia – AAB - 11
535 1 13 73
eventos, realizados entre 1972 e 2006*
Congresso Nacional de Arquivologia – 2 eventos,
184 1 7 24
realizados em 2004 e em 2006
Revista Arquivo & Administração / AAB – 39
210 0 1 10
números publicados entre 1973 e 2006
Revista Acervo / Arquivo Nacional – 24 números
211 1 2 7
publicados entre 1986 e 2006
Programas de Pós-Graduação em Ciência da
Informação
UFRJ-IBICT (dissertações 18 e teses 19 1972-2005) 416 1 7 2
UnB (dissertações e teses 20 1978-2005) 68 1 - 1
UFMG (dissertações 21 e teses 22 1978-2005) 249 1 2 2
UNIRIO** (dissertações 23 1991-2005) 179 1 - 6
UFRGS*** (dissertações e teses 24 1996-2005) 95 - - -
USP-ECA (dissertações e teses 25 1998-2005) 15 - - -
UNESP Marília (dissertações 26 2001-2005) 44 - - 1
UFBA (dissertações 27 2001-2005) 16 - - -
UFSC (dissertações 28 2003-2005) 9 - - -
Total 2.231 7 32 126
* Não foram localizados o programa oficial do 2º e 5º CBA.
** O Programa de Pós-Graduação da UNIRIO é em Memória Social.
*** O Programa de Pós-Graduação da UFRGS é em Comunicação e Informação.
Fonte: O autor.

Em relação a teses e dissertações, o primeiro trabalho produzido cujo título relaciona

preservação e política é a dissertação de mestrado “Subsídios para uma política de

preservação e conservação de acervos em bibliotecas universitárias brasileiras”, apresentada

18
Disponível em: <http://www.ibict.br/anexos_secoes/rel.diss.atual.2004nov.doc>. Acesso em: 02 nov. 2007.
19
Disponível em: <http://www.ibict.br/anexos_secoes/teses.doutor.atual2005.doc>. Acesso em: 02 nov. 2007.
20
Disponível em: <http://bdtd.bce.unb.br/tedesimplificado/tde_busca/resultado-tdes-
prog.php?ver=1&programa=1&ano_inicio=&mes_inicio=&mes_fim=&ano_fim=2007&grau=Todos>. Acesso
em: 02 nov. 2007.
21
Disponível em: <http://www.eci.ufmg.br/ppgci/?Teses_e_Disserta%E7%F5es:Disserta%E7%F5es>. Acesso
em: 02 nov. 2007.
22
Disponível em: <http://www.eci.ufmg.br/ppgci/?Teses_e_Disserta%E7%F5es:Teses>. Acesso em: 02 nov.
2007.
23
Disponível em: <http://www.unirio.br/memoriasocial/estante/dissertacoes/dissert.htm>. Acesso em 02 nov.
2007.
24
Disponível em: <http://www.ppgcom.ufrgs.br/ted.php>. Acesso em: 02 nov. 2007.
25
Disponível em: <http://www.teses.usp.br/area_pesquisa.php?area=27143>. Acesso em: 02 nov. 2007.
26
Disponível em: <http://polo1.marilia.unesp.br/pos-
graduacao/stricto_sensu/ci/index.php?Meio=dissertacoes.php>. Acesso em: 02 nov. 2007.
27
Disponível em: <http://www.posici.ufba.br>. Acesso em: 02 nov. 2007.
28
Disponível em: <http://www.cin.ufsc.br/pgcin/pgcin.htm>. Acesso em: 02 nov. 2007.
140

no Programa de Pós-Graduação em Ciência da Informação da UnB, em 1991. A leitura do

trabalho, entretanto, evidencia que o conceito de política utilizado prende-se a normas e

orientações gerais para intervenções técnicas de reparos e controle climático, distanciando-se

do conceito de política defendido nesta tese. O segundo, em 1992, é também uma dissertação

de mestrado do Programa de Pós-Graduação em Ciência da Informação da UFMG cujo título

praticamente reproduz o da dissertação da UnB: “Subsídios para a formulação de políticas de

preservação de acervos de bibliotecas: um estudo de caso”, e ao qual não se teve acesso. O

terceiro e último, é a tese defendida em 2005 neste Programa, intitulada “Documentos como

objeto de políticas públicas em preservação e o acesso à informação: o caso das bibliotecas e

arquivos”, de Solange Zúñiga, citada no primeiro item desta seção.

Uma das conclusões que Fonseca (2005, p. 98) chega em sua tese de doutorado é que a

Arquivologia não pensa a Arquivologia, ou seja, que “os limites e a configuração disciplinar

da Arquivologia não são objeto de suas investigações”. Se a Arquivologia brasileira ainda

carece de reflexões mais profundas sobre si mesma, a preservação, entendida como uma

função arquivística, é parte dessa circunstância.

Ao observar que a “Arquivologia foi profundamente marcada, em suas origens, pelos

seus aspectos pragmáticos, vinculado às práticas burocráticas, visando a eficácia e eficiência

na guarda e preservação de arquivos, notadamente os públicos”, Fonseca (2005, p. 55), a um

só tempo, reconhece que a preservação é uma função basilar da área, indica que o

conhecimento arquivístico ganha contornos formais a partir das atividades e funções

desenvolvidas nos arquivos públicos e salienta a influência do pragmatismo na construção da

área.

A influência do pragmatismo na construção da Arquivologia como área do

conhecimento mencionado por Fonseca manifesta-se também na preservação da informação

arquivística, fazendo com que a preservação nos arquivos acabe sendo percebida,
141

principalmente, em sua dimensão técnica. Isto é, os aspetos teórico-conceituais da

preservação e, principalmente, os políticos, ficam diluídos em razão dos apelos visuais

proporcionados pelas técnicas de intervenção direta (conservação, restauração). Uma das

estratégias utilizadas para isso é a comparação do estado do acervo antes e depois do

tratamento de conservação, por exemplo. Este recurso equivocado é ainda bastante utilizado

nos arquivos para demonstrar a importância da conservação-restauração, e para, desse modo,

obter mais visibilidade ou melhorar a quantidade e a qualidade dos investimentos na área. A

combinação de tais critérios e estratégias de influência reforçam a noção de que a preservação

nos arquivos é sinônimo de intervenção na estrutura material dos documentos. No entanto,

sabe-se os melhores resultados são obtidos quando investe-se na preservação, sentido amplo,

e na gestão de documentos como processos combinados e interdependentes capazes de

garantir acesso contínuo e a longo prazo.

Essa circunstância começou a ser alterada pelo advento das novas tecnologias de

informação e comunicação. A partir dos anos 1990, a enorme produção de documentos

arquivísticos digitais iniciou um processo de questionamento de diversas atividades e funções

desenvolvidas nos arquivos, entre elas, a preservação, o que levou a comunidade arquivística

a discutir alterações nos dispositivos metodológicos tradicionais utilizados até então.

Jardim (2000b) produz uma análise conjuntural sobre isso:

A Arquivística estaria atualmente sob uma era pós-custódia: sem


excluir o foco tradicional do arquivista sobre o documento físico, a
ênfase estaria deslocada para o contexto da produção da informação,
suas inter-relações, seu produtor, independentemente do local físico
onde tal ocorra. Este etapa pós-custodial encontra relações com as
novas formas de produção da informação arquivística, especialmente
no que se refere aos chamados documentos eletrônicos e seus
impactos:
• Novos formatos físicos
• Novas formas de organização dos documentos
• Novas formas de transferência da informação
142

De acordo com Jardim (2000b), o acesso à informação nessa nova circunstância exige

reconsiderar o conceito de “lugar”, que torna-se secundário. Arquivos e bibliotecas teriam

necessidade de renovar funções históricas, uma vez que a ênfase na gestão da informação

desloca-se do acervo para o acesso e do estoque para o fluxo da informação.

Nogueira (2004, p. 123) descreve com propriedade essa circunstância quando indica

que a inovação tecnológica é fator importante que pressiona fortemente a gestão pública,

determinando o surgimento de uma espécie de “obsolescência prematura generalizada”. Mais

do que a substituição de equipamentos, de novas formas de trabalho e de conhecimentos, isso

significa o advento de um novo ritmo de vida e atuação, acelerado, multifacetado, com

diversas conseqüências, entre elas, a amplificação das informações. O governo eletrônico 29,

por exemplo, surge nessa circunstância e pode ser entendido como uma forma adotada pelo

Estado na tentativa de acompanhar a tal aceleração no ritmo de vida. Nogueira (2004) afirma

que o alvo principal do governo eletrônico é “acelerar o acesso a certas informação e

serviços” para dar conta da impaciência e pressa decorrentes dessa aceleração de ritmo de

vida.

Jardim (2000b) alerta que a discussão e a preocupação com os acervos arquivísticos

digitais e a abordagem pós-custodial não devem desconsiderar a existência de milhares de

quilômetros lineares de documentação convencional já recolhida aos depósitos arquivísticos e

ainda com sérios problemas de deterioração. Por isso, para Jardim (2000b), não basta a

simples adoção de uma abordagem pós-custodial nos arquivos. Também é fundamental que os

arquivos se movam dos “‘arquivos direcionados para os arquivistas’ para ‘arquivos

direcionados para os usuários’, enfatizando, cada vez mais, que arquivistas não servem aos

arquivos, mas à sociedade e seus diversos agentes”.

29
“Governo Eletrônico é uma noção que ainda carece de maior aprofundamento teórico. Na literatura a respeito,
é freqüentemente identificado com a estratégia pela qual os governantes fazem usos das novas tecnologias para
oferecerem à sociedade melhores condições de acesso à informação e aos serviços governamentais” (JARDIM,
2004, p. 13).
143

Grande parte dos nossos arquivos carece ainda da devida custódia. As


soluções dos países centrais estão calcadas em conceitos e práticas
informacionais que pressupõem graus de gestão da informação
periféricos entre nós. [...] A realidade latino-americana confronta-se
com a perspectiva de era arquivística pós-custodial, tendo em conta
que a maior parte das nossas instituições arquivísticas sequer realiza
as atividades custodiais clássicas (JARDIM, 2000b).

Como, por exemplo, a avaliação arquivística. Ou seja, muitos dos acervos recolhidos

aos arquivos públicos receberam a denominação de “arquivos permanentes” a posteriori.

Uma vez considerados “arquivos permanentes”, passaram a ser considerados também como

patrimônio arquivístico, pelo simples fato de fisicamente terem sido depositados em arquivos

públicos, sem que ter sido avaliados e selecionados anteriormente. Isto é, foram “tornados”

patrimônio arquivístico à revelia de procedimentos consolidados pela Arquivologia.

Jardim (1995a, p. 7) chama atenção para o assunto, pelo menos, desde 1995:

As instituições arquivísticas públicas brasileiras apresentam aspectos


comuns no que se refere às suas características fundamentais. Trata-se
de organizações voltadas quase exclusivamente para a guarda e acesso
de documentos considerados, sem parâmetros científicos, como de
valor histórico, ignorando a gestão de documentos correntes e
intermediários na administração que os produziu. A lógica de
constituição desses acervos de valor “permanente” resulta, em geral,
menos de uma política de recolhimento por parte dos arquivos públicos
do que de ações isoladas, associadas a determinadas situações, como a
extinção de órgãos públicos, falta de espaço físico em determinadas
repartições etc. A prática de avaliação é quase sempre desconhecida
por parte das instituições arquivísticas, quando ocorrem estes
recolhimentos. Após o recolhimento, atividade pouco freqüente nos
arquivos públicos brasileiros, a salvaguarda dos documentos na
instituição confunde-se com um processo de sacralização que implica
sua transmutação em acervo ‘histórico’. Paralelamente, quilômetros de
documentos tendem a ser acumulados sem critérios junto aos serviços
arquivísticos da administração pública, dada a inexistência de
programas básicos de avaliação, eliminação e recolhimento às
instituições arquivísticas.
144

Do ponto de vista da preservação, mais do que produto de uma intervenção técnica,

esses acervos são resultado de uma decisão política: uma decisão pela inação ou “não-ação”,

conforme Heclo (1972 apud DAGNINO, 2002). 30

A concepção de patrimônio, produto do Estado moderno pós-século XIX, reúne

aspectos, marcas e sinais do contexto histórico, político e técnico-científico em que foi

formulada. No Brasil, a idéia de patrimônio se consolida em meados do século XX como uma

concepção estatal, materializada em um discurso oficial, veiculada e assumida, a partir de

narrativas que se perpetuam no tempo. Concepção veiculada e assumida, em certa medida,

também pelas instituições arquivísticas públicas. Para Gonçalves (2002, p. 8), analisar o

patrimônio significa não tratá-lo como um dado histórico, cultural ou natural, mas como uma

categoria de pensamento, como um discurso, como uma narrativa.

João Reginaldo Gonçalves (2002) associa a noção de “patrimônio” à de “apropriação”

para constatar que a noção de “apropriação” desempenha uma função central nos discursos do

patrimônio. Apropriar-se de alguma coisa implica uma atitude de poder, de controle sobre

aquilo que é objeto dessa apropriação. Apropriar-se seria, assim, sinônimo de preservação.

Preservar um patrimônio pressupõe que alguém, algum sujeito individual ou coletivo, esteja

agindo em relação a isso como uma propriedade. (GONÇALVES, 2002, p. 63-65)

O que significa “patrimônio arquivístico”? A que nos referimos quando falamos de

“preservação do patrimônio arquivístico”?

A literatura brasileira que aborda a concepção de patrimônio arquivístico tem servido

de referência para a preservação da informação arquivística no Brasil. Os acervos

considerados como “patrimônio arquivístico” nessa literatura são aqueles tidos como de valor

histórico, cultural e de memória, recolhidos a instituições arquivísticas, quase sempre

públicas, onde supostamente recebem proteção. Não há evidências da existência dos critérios

30
A esse respeito, ver a seção Políticas Públicas desta tese.
145

que determinam quais acervos formam tal “patrimônio arquivístico”. Como não são claros os

métodos de recolhimento, forma de armazenamento e condições de guarda a que são

submetidos esses acervos. De um modo geral, basta que alguma instituição arquivística se

“aproprie” (conforme Gonçalves) de um conjunto de documentos arquivísticos para que este

passe a ser considerado “patrimônio arquivístico”.

O Dicionário brasileiro de terminologia arquivística define “patrimônio arquivístico”

como “o conjunto de arquivos de valor permanente, públicos ou privados, existentes no

âmbito de uma nação, de um estado ou de um município” (ARQUIVO NACIONAL, 2005, p.

130, grifo do autor). O Dicionário registra ainda um verbete para “patrimônio arquivístico

comum”, cuja definição é: “Arquivo que constitui o patrimônio arquivístico de duas ou

mais unidades territoriais, não podendo ser dividido sob pena de perda de sua integridade”.

(ARQUIVO NACIONAL, 2005, p. 130, grifo do autor)

O CONARQ (2004) na “Carta para a Preservação do Patrimônio Arquivístico Digital -

Preservar para garantir o acesso” propõe a noção de “patrimônio arquivístico digital” nos

seguintes termos: “[...] a informação arquivística, produzida, recebida, utilizada e conservada

em sistemas informatizados, vem constituindo um novo tipo de legado: o patrimônio

arquivístico digital;”.

A noção de patrimônio arquivístico, bem como os atos, os fatos e os discursos que a

envolvem, não tem se apresentado, historicamente no Brasil, como a melhor opção para

preservar e dar acesso à informação arquivística. Classificar os conjuntos arquivísticos sob a

rubrica genérica de “patrimônio” compromete o seu potencial de uso. A informação

arquivística contemporânea é considerada hoje um recurso fundamental para o

desenvolvimento da cidadania e da sociedade democrática. Tem, portanto, possibilidades de

uso bem mais amplas que as tradicionalmente associadas ao “patrimônio arquivístico”,

aquelas que remetem à memória, à história, à erudição ou à identidade cultural. No entanto,


146

ainda mais grave, é continuar, hoje, a tratar a informação arquivística digital, como

“patrimônio arquivístico”. Isso pode se constituir em um risco sério para a sua preservação,

uma vez que não há mais como esperar pela acumulação de documentos, nem, sequer, pela

avaliação de documentos.

A preservação da informação arquivística governamental, produzida e utilizada para a

administração do Brasil, considerada, portanto, de valor instrumental e estratégico, requer que

os riscos de sua deterioração sejam, de um lado, percebidos antecipadamente, e, de outro,

preservados de forma contínua e a longo prazo.

O fato é que, no Brasil, a preservação raramente aparece associada, pelo menos, de

forma explícita, à gestão de documentos. Permanece entendida como uma operação típica dos

arquivos permanentes, logo, de proteção ao chamado patrimônio arquivístico, em que pese os

riscos de deterioração advindos com o uso das tecnologias de informação e comunicação

eletrônicas/digitais na produção da informação arquivística digital.

Os elementos analisados se articulam e justificam os pressupostos desta tese que

relacionam a preservação da informação arquivística governamental com as políticas públicas,

ou melhor, com a ausência de políticas públicas de arquivos no Brasil .

Jardim (2000b) observou que “O uso das diversas possibilidades das tecnologias da

informação têm como requisito políticas públicas de informação. Caso contrário, todo aparato

tecnológico tende a reconfigurar novas formas de periferização real e virtual.” Ou seja, a

discussão sobre a custódia e a pós-custódia não dispensa a formulação e implementação de

políticas públicas de informação ou de políticas públicas arquivísticas. Ou corre-se o risco de

se reproduzir com os acervos arquivísticos digitais o que foi feito com os acervos

convencionais.

Entende-se, portanto, que a preservação da informação arquivística governamental

contemporânea está mais afeta e dependente de uma política pública de informação ou de


147

arquivos do que de políticas culturais. Dito de outra forma, as atenções direcionadas à

preservação dos documentos de arquivo apenas quando considerados “históricos” e integrados

ao “patrimônio arquivístico” devem voltar-se para a preservação da informação arquivística

de uso corrente, administrativo, funcional e estratégico na expectativa de atender, no presente

e no futuro, a sociedade e o Estado. Isso implica que as orientações técnico-científicas da

preservação efetivamente acompanhem as da gestão de documentos. Com a gestão de

documentos, preservam-se todos os demais possíveis valores potenciais, inclusive aqueles

preconizados na Constituição federal e nas leis aqui referidas (o valor histórico, probatório,

informativo, cultural e de memória). Sem a gestão de documentos, corre-se o risco de se

perder em ambos os aspectos.

Em relação à definição de uma política pública de arquivos, é útil que se conheçam o

contexto e as razões nas quais se baseiam as decisões administrativas e políticas (ou as não-

decisões) de governo, quando das escolhas para a preservação. Em outras palavras: conhecer

como e por que os governos decidem ou não pela preservação dos registros informacionais,

pode evidenciar, por exemplo, que as prioridades naquele momento histórico são outras. As

rubricas do Orçamento Geral da União e a respectiva distribuição dos valores é um desses

elementos a ser conhecido.


5 ORÇAMENTO, POLÍTICAS PÚBLICAS E PRESERVAÇÃO

Esta seção apresenta uma análise quantitativa e qualitativa do Orçamento Geral da

União - OGU no período entre 1995 e 2005 com o objetivo de demonstrar que o estudo do

OGU é um dos elementos que podem contribuir para a compreensão do que ocorre com a

preservação da informação arquivística do Poder Executivo federal no Brasil.

Como visto anteriormente, as intervenções de preservação somente têm sentido se

implementadas de forma contínua. Isto significa que os benefícios dos investimentos em

preservação eventualmente feitos no presente somente serão obtidos e visíveis no longo prazo.

Tem-se tentado demonstrar que essa circunstância vincula a preservação às políticas públicas,

o que requer, entre outros elementos, investimentos e recursos financeiros. Assim, estudar a

capacidade estrutural do Estado em produzir políticas públicas nesses moldes, significa

conhecer a capacidade e a disposição do governo em investir dinheiro público de forma

perene. Sabe-se que uma política pública é muito mais do que investimento financeiro, mas

defende-se que este é um elemento a ser considerado na análise das políticas públicas de

arquivos que contemplem a preservação como um de seus aspectos. Como mencionado

anteriormente, investimentos financeiros específicos em ações de preservação podem ocorrer

e ocorrem fora do âmbito de uma política pública, mas a preservação contínua e a longo prazo

da informação arquivística depende de uma política pública de arquivo, e assim, ambas, a

preservação e a política, não se concretizarão sem recursos financeiros.

Justifica-se, dessa forma, a inclusão da análise sobre o orçamento público brasileiro

nos termos desta seção.


149

5.1 SOBRE O ORÇAMENTO

O Orçamento Geral da União é definido pela Advocacia Geral da União como:

[...] o instrumento utilizado pelo Governo Federal para definir como


os recursos arrecadados dos cidadãos por meio dos tributos (impostos,
taxas etc.) são aplicados em projetos e políticas públicas, que visam
melhorar a vida do brasileiro, pelo atendimento de necessidades ou de
demandas da sociedade. No conjunto do Orçamento-Geral da União,
cada órgão federal é beneficiado com orçamento próprio, para que
possa desenvolver aquelas atividades relacionadas à sua área de
atuação (ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO). 1

No Brasil, o orçamento é elaborado, anualmente, pelo Poder Executivo e a aprovado

pelo Poder Legislativo na forma de três leis orçamentárias: o Plano Plurianual - PPA, a Lei de

Diretrizes Orçamentárias - LDO e a Lei Orçamentária Anual - LOA.

A Constituição federal de 1988 determina que ao Poder Executivo cabe estabelecer:

Art. 165 – Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:


I – o plano plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
§1º – A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de
forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração
pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e
para as relativas aos programas de duração continuada.
§ 2º – A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e
prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de
capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração
da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação
tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências
financeiras oficiais de fomento (BRASIL, 2007, p. 120).

Para Freitas (2003, p. 19)

Tanto o Plano Plurianual como a Lei de Diretrizes Orçamentárias são


instrumentos legais superordenadores da lei orçamentária anual,
cabendo ao primeiro a explicitação das diretrizes, objetivos e metas na

1
Disponível em:
<http://www1.transparencia.gov.br/TransparenciaCliente/execucao.jsp?CodigoOrgao=20114&TipoOrgao=2>.
Acesso em: 15 nov. 2006.
150

perspectiva do planejamento de médio prazo e ao segundo


instrumento, como articulador, constituir-se numa ponte
programático-legal entre o planejamento de médio prazo (PPA) e o
planejamento de curto prazo (Lei Orçamentária Anual).

Freitas (2003, p. 19) chama atenção para outro aspecto importante estipulado também

pela Constituição de 1988: a integração entre planejamento e orçamento, reforçado pela

instituição dos Planos Plurianuais. No Brasil, os PPAs foram concebidos com a duração de

quatro anos. Assim, o primeiro Plano Plurianual referia-se ao planejamento para o período

1992-1995; o segundo, a 1996-1999, o terceiro, 2000-2003 e o quarto PPA, para 2004-2007.

5.1.1 Aspectos Metodológicos

O OGU foi analisado nesta tese sob a circunstância e perspectiva de que é um

instrumento político cuja obtenção dos recursos orçamentários e definição das rubricas

financeiras se dão na arena política.

Os dados orçamentários analisados foram obtidos em dois tipos de relatórios

produzidos pelo governo federal: Relatório de Avaliação dos PPAs e Relatório da Execução

Orçamentária do Governo Federal. 2 Os Relatórios de Avaliação dos PPAs, produzidos pelo

Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, além de apresentar cifras e valores

absolutos e percentuais em suas respectivas tabelas, contêm comentários, análises, resultados

obtidos e recomendações. Já os Relatórios da Execução Orçamentária do Governo Federal,

2
Observou-se a falta de padrão na forma e no conteúdo dos relatórios consultados, disponíveis na Internet em
sites do governo. Os relatórios de 1995 e 1996, por exemplo, estão disponíveis na Internet na forma de imagem
de documento, ou seja, o documento original foi datilografado e depois escaneado. Há, inclusive, páginas
escaneadas fora da ordem seqüencial. Há relatórios com pouco mais de 40 páginas e relatórios com quase duas
mil páginas. Alguns têm poucas dezenas de KB outros chegam a mais de 50 MB. Alguns estão em formato
PDF outros em HTML. Os títulos e os conteúdos das colunas da tabelas dos relatórios variam, de ano para ano,
como também varia o uso de um ou dois zeros após a vírgula nas colunas com percentuais.
151

produzidos pelos setores de contabilidade do Ministério da Fazenda, recorrem a tabelas e

gráficos para listar os valores autorizados, corrigidos, executados e os respectivos percentuais

dos gastos da União.

Dos Relatórios de Avaliação dos PPAs, usou-se, basicamente, as tabelas com os dados

da execução financeira dos programas, subprogramas (ou projetos) e ações (ou atividades)

desenvolvidas. Dos Relatórios da Execução Orçamentária do Governo Federal, foram usados

os dados das tabelas denominadas “Demonstrativo da Execução das Despesas por Unidade

Orçamentária” e “Demonstrativo das Despesas da União por Programa”. 3

Execução orçamentária e execução financeira são lados de uma mesma moeda.

Execução orçamentária é a previsão de gastos autorizados pelo Congresso pela Lei de

Diretrizes Orçamentárias (LDO) e pela Lei do Orçamento Anual (LOA) e execução financeira

é o gasto efetivo do dinheiro de acordo com a previsão orçamentária. Assim, se não houver

previsão de gasto no orçamento, mesmo que haja dinheiro, este não poderá ser realizado. A

expressão “Orçamento Fiscal e da Seguridade Social” encabeça todas as tabelas pesquisadas

em ambos os tipos de relatórios. Orçamento Fiscal e da Seguridade Social é o conjunto de

dotações estabelecidas para as unidades orçamentárias, de acordo com a Lei Orçamentária

Anual, acrescidas dos créditos adicionais abertos e reabertos até 31 de dezembro. 4

Um dos objetivos específicos desta pesquisa é apresentar elementos que possibilitem

incluir a análise orçamentária como uma referência para o estudo da preservação da

informação arquivística do Poder Executivo federal brasileiro. Assim, com a análise do

Orçamento Geral da União foi possível verificar algumas prioridades e opções do Estado

3
Programa, subprograma ou projeto, atividade ou ação são subdivisões dos níveis orçamentários. Assim, um
programa pode ser composto por mais de um subprograma, que, por sua vez, pode ser composto por várias
ações ou atividades. No entanto, nos relatórios estudados, uma mesma atividade aparece denominada de ação
ou mesmo de subprograma, sugerindo que todas essas denominações indicariam um mesmo nível
orçamentário. Apenas com o passar do tempo essa nomenclatura se consolida e se uniformiza, como de resto
acontece com os relatórios em si.
4
Notas Explicativas, p. 6 do Relatório da Execução Orçamentária do Governo Federal de 2005. Disponível em:
<http://www.planejamento.gov.br/arquivos_down/spi/relatorio_anual_2006/Volume1.pdf>. Acesso em: 23
mar. 2007.
152

brasileiro, em relação à preservação dessa informação entre 1995 e 2005. Parte-se do

pressuposto de que a formulação e implementação de uma política pública que contemple a

preservação dependem, entre outros aspectos, de disponibilidade orçamentária.

Dessa forma, a análise orçamentária nesta seção está dividida em quatro partes:

• a primeira parte traz uma breve visão geral do orçamento brasileiro entre

1995 e 2005, onde procurou-se apresentar a evolução tanto no

surgimento dos programas como nos respectivos recursos financeiros;

• a segunda parte apresenta e compara os recursos orçamentários

destinados a cinco instituições públicas federais brasileiras que têm

como missão institucional, entre outros aspectos, a preservação de

acervos;

• a terceira parte trata especificamente dos programas, subprogramas e

atividades/ações do Arquivo Nacional, contemplados no OGU no

período;

• encerra-se a seção com um resumo do percurso feito.

5.2 O ORÇAMENTO GERAL DA UNIÃO ENTRE 1995 E 2005

Após a leitura completa de todos os documentos selecionados sobre o OGU, o

primeiro passo exploratório dos relatórios referidos consistiu na identificação da ocorrência de

algumas palavras-chave significativas para esta pesquisa. Os termos procurados na leitura dos

relatórios foram:

• Política
153

• Preservação

• Conservação

• Restauração

• Patrimônio Histórico

• Patrimônio Cultural

• Documentação(ões)

• Informação(ões)

Com a identificação de tais palavras-chave foi possível conhecer a denominação das

rubricas orçamentárias e as respectivas instituições a que estavam subordinadas, bem como os

programas, subprogramas e atividades/ações contempladas com recursos financeiros públicos.

O Quadro 2 abaixo sintetiza os dados levantados. A segunda linha do quadro apresenta

a variação no número total de programas contemplados com recursos orçamentários do

governo federal em cada ano pesquisado. A terceira linha registra a dotação orçamentária

total a cada ano e a quarta linha o aumento ou a diminuição, em termos percentuais, da

dotação orçamentária total em relação ao ano anterior. Desse modo, é possível acompanhar a

evolução da quantidade de programas no período e ter uma ordem de grandeza do montante

total de recursos financeiros distribuídos no orçamento federal.

Quadro 2
Evolução na quantidade total de programas na dotação orçamentária anual existente nos Relatórios da Execução
Orçamentária do Governo Federal entre 1995 e 2005
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Total de programas 58 59 57 57 57 360 360 360 360 369 267
Dotação
orçamentária total 357 221 338 345 363 393 438 468 560 646 698
em bilhões de Reais
Variação da dotação
- -38% +53% +2% +5% +8% +11% +7% +20% +15% +8%
orçamentária
Fonte: O autor.
154

Nos dois primeiros Relatórios da Execução Orçamentária do Governo Federal

analisados (1995 e 1996), a busca das palavras-chave (grifadas em negrito) resultou na

identificação de apenas três programas 5:

• Preservação de Recursos Naturais Renováveis;

• Serviços de Informações 6;

• Política Exterior.

Os três programas foram desconsiderados por esta análise porque não dizem respeito

ao objeto de pesquisa. No entanto, evidenciam a variedade dos temas e a amplitude dos

respectivos programas contemplados pelo OGU.

Nos Relatórios da Execução Orçamentária do Governo Federal dos três anos seguintes

(1997, 1998 e 1999), a tabela de programas foi desdobrada em uma tabela de subprogramas.

Assim, além dos três programas acima citados, a busca pelas palavras-chave resultou na

identificação de oito subprogramas:

• Documentação e Bibliografia 7

• Informação Científica e Tecnológica

• Execução da Política de Preços Agrícolas

• Conservação do Solo

• Serviços de Informação e Contra-Informação

• Patrimônio Histórico, Artístico e Arqueológico

• Conservação de Rodovias

5
Ver Apêndice B desta tese para conhecer a lista completa dos programas identificados pela pesquisa e suas
respectivas dotações orçamentárias.
6
A rubrica Serviços de Informações à época referia-se às chamadas “atividades de inteligência” da Secretaria de
Assuntos Estratégicos (SAE) que, em 1990, sucedeu ao Sistema Nacional de Informações (SNI). Hoje, essas
atividades são desenvolvidas pela Agência Brasileira de Inteligência (ABIN).
7
Nos Relatórios de Acompanhamento dos PPAs (produzidos pelo Ministério do Planejamento) o “subprograma
Documentação e Bibliografia” é denominado de “ação Documentação e Bibliografia”, em mais um sinal da
falta de padrão nos relatórios governamentais, como mencionado anteriormente.
155

• Restauração de Rodovias

Destes, apenas o subprograma “Documentação e Bibliografia”, desenvolvido pelo

Arquivo Nacional, relaciona-se diretamente com o objeto da pesquisa. 8

No ano 2000, há um salto na quantidade total de programas registrados no Relatório

da Execução Orçamentária do Governo Federal 9: nesse ano, o OGU distribuiu recursos para

360 programas, o que significa um aumento de 631,57% em relação ao número total de

programas do relatório do ano anterior (1999, com 57 programas). No entanto, a dotação

orçamentária total do país em 2000 teve um aumento de apenas 8%. Ou seja, passou de R$

363 bilhões (1999) para apenas R$ 393 bilhões (2000). A desproporção entre o aumento no

número de programas listado pelo relatório (631,57%) e o aumento no montante dos recursos

orçamentários do país (8%) sugere uma alteração na metodologia e na configuração dos

Relatórios da Execução Orçamentária do Governo Federal a partir do ano 2000, mas não a

ampliação efetiva na quantidade de programas.

Acompanhando esse aumento no número total de programas em 2000, aumentou

também a quantidade de programas com uma das palavras-chave pesquisadas. Foram

identificados no Relatório da Execução Orçamentária do Governo Federal de 2000, 31

programas com uma das palavras-chave procuradas. Desses 31, vinte e quatro programas

usavam o termo “Política” (Gestão da Política de Saúde - Gestão da Política Fundiária,

Gestão da Política de Direitos Humanos, Gestão da Política de Regulação de Mercados etc.).

O aumento significativo do uso do termo “Política” na denominação dos programas do OGU

indica, por si só, uma alteração instigante na forma e conteúdo do orçamento, e sugere uma

janela de pesquisa.

8
Este subprograma/ação é detalhadamente abordado mais adiante ainda nesta seção no item “5.4 O Arquivo
Nacional no Orçamento Geral da União”.
9
Disponível em:
<http://www.tesouro.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/execucao_orcamentaria_do_GF/Balancos_
Demonstracoes/Quadros_Demonstrativos/Conjunto2000.PDF>. Acesso em: 18 mar. 2007. 74 páginas –
798,85 KB.
156

Os outros sete programas com uma das palavras-chave pesquisadas que completam a

lista de trinta e um programas são:

• Conservação de Solos na Agricultura;

• Brasil Patrimônio Cultural;

• Sociedade da Informação-Internet II;

• Conservação Ambiental de Regiões Mineradas;

• Informações Estatísticas e Geográficas;

• Informação e Conhecimento em Políticas Públicas;

• Monumenta - Preservação do Patrimônio Histórico.

É sob a rubrica do programa “Brasil Patrimônio Cultural” que ações de preservação de

acervos do Arquivo Nacional foram desenvolvidas entre 2000 e 2003, como será visto mais

adiante.

Não há alterações significativas nos Relatórios da Execução Orçamentária do Governo

Federal dos anos de 2001, 2002 e 2003.

No Relatório da Execução Orçamentária do Governo Federal de 2004 10, novamente

constatou-se um aumento significativo no uso da palavra política na listagem com a

denominação dos programas do OGU. Do total de 369 programas listados, 51 programas têm

em seu título pelo menos uma das palavras-chave pesquisadas, ou seja, vinte programas a

mais do que em 2000. Entre esses 51 programas, o termo “Política” está presente em 38, isto

é, são 14 programas a mais que em 2000 que recorrem ao termo para batizar suas atividades, o

que confirma a tendência ao uso do termo “política” no OGU, iniciada em 2000.

Há ainda outros treze programas com as palavras-chave pesquisadas:

• Brasil Patrimônio Cultural;

10
Disponível em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/hp/downloads/lei_responsabilidade/RROdez2004.pdf>.
Acesso em: 16 mar. 2007.
157

• Manejo e Conservação de Solos na Agricultura;

• Sociedade da Informação;

• Conservação, Uso Sustentável e Recuperação da Biodiversidade;

• Informações Estatísticas e Geocientíficas;

• Monumenta - Preservação do Patrimônio Histórico;

• Democratização do Acesso à Informação Arquivística

Governamental;

• Democratização do Acesso à Informação Jornalística, Educacional e

Cultural;

• Conservação e Uso Sustentável de Recursos Genéticos;

• Democratização do Acesso à Informação Legislativa;

• Conservação, Uso Racional e Qualidade das Águas;

• Conservação e Recuperação dos Biomas Brasileiros;

• Revitalização de Bens do Patrimônio Histórico Nacional.

Além do mencionado Brasil Patrimônio Cultural, chamam atenção os programas

Sociedade da Informação, Democratização do Acesso à Informação Jornalística, Educacional

e Cultural e Democratização do Acesso à Informação Legislativa, que, apesar de não estarem

contemplados no objeto desta pesquisa, relacionam-se com o universo temático estudado. Mas

é com o advento do programa do Arquivo Nacional “Democratização do Acesso à Informação

Arquivística Governamental” que o termo “arquivística” (ou mesmo o radical “arquiv”)

aparece pela primeira vez no OGU.

Apesar do termo política aparecer no OGU diversas vezes para batizar programas

com variados objetivos, estranha-se que não haja no OGU, no período pesquisado, qualquer

referência explícita a uma política de informação ou a uma política arquivística. A ausência de


158

um programa de política de informação, de uma política arquivística, ou mesmo, para usar a

terminologia do OGU, de um programa de “Gestão de uma política de informação” ou de

“Gestão de uma política de arquivos” (como nas rubricas orçamentárias da Gestão da Política

de Saúde, Gestão da Política de Transportes, Gestão da Política de Energia, Gestão da Política

Agropecuária, Gestão das Políticas de Esporte e de Lazer, Gestão da Política de Comunicação

de Governo..., entre outras tantas), não pode ser desprezada. Pelo contrário, permite abstrair o

grau de importância dado pelo Estado à questão da informação governamental, arquivística ou

não.

Tendo assim apresentado, em linhas gerais, o universo do OGU pesquisado, parte-se

para a identificação e análise comparativa de unidades orçamentárias do governo federal com

responsabilidade e atuação no trato da informação pública na tentativa de reconhecer as

escolhas que resultaram na destinação de recursos orçamentários para a preservação.

5.3 AS INSTITUIÇÕES DE PRESERVAÇÃO E RESPECTIVOS ORÇAMENTOS

Foram escolhidas para o estudo comparativo que segue, além do Arquivo Nacional,

principal instituição arquivística do Brasil, e, nessa condição, protagonista no universo desta

pesquisa, outras quatro instituições da Administração pública federal brasileira, consideradas

referências na preservação de acervos: Fundação Biblioteca Nacional - FBN, Fundação Casa

de Rui Barbosa - FCRB, Fundação Nacional de Artes - FUNARTE e Instituto do Patrimônio

Histórico e Artístico Nacional - IPHAN. Estas cinco instituições têm a missão regimentar de

preservar ou fazer preservar o chamado patrimônio documental público. Delas emanam

normas, regulamentações e procedimentos técnicos de preservação, adotados intra e


159

extramuros. Possuem, ainda, importantes acervos públicos e privados sob sua custódia, o que

significa que, direta ou indiretamente, a preservação ou não desses acervos dependem em

grande parte, dos recursos públicos orçamentários a elas destinados.

O Arquivo Nacional – AN é um órgão da administração pública federal, integrante da

estrutura básica e subordinado à Secretaria-Executiva da Casa Civil da Presidência da

República 11 (até junho de 2000, o Arquivo Nacional fazia parte da estrutura do Ministério da

Justiça). De acordo com o seu Regimento Interno 12, o Arquivo Nacional tem por finalidade

implementar e acompanhar a Política Nacional de Arquivos, definida pelo Conselho Nacional

de Arquivos - CONARQ, por meio da gestão, do recolhimento, do tratamento técnico, da

preservação e da divulgação do patrimônio documental do País 13, garantindo pleno acesso à

informação, visando apoiar as decisões governamentais de caráter político-administrativo, o

cidadão na defesa de seus direitos e de incentivar a produção de conhecimento científico e

cultural.

A Fundação Biblioteca Nacional – FBN também é uma fundação pública, constituída

com base na Lei nº 8.029, de 12 de abril de 1990, vinculada ao Ministério da Cultura,

responsável pela execução da política governamental de recolhimento, guarda e preservação

da produção intelectual do País, tem por finalidade adquirir, preservar e difundir os registros

da memória bibliográfica e documental nacional; promover a difusão do livro, incentivando a

criação literária nacional, no País e no exterior, em colaboração com as instituições que a isto

se dediquem; atuar como centro referencial de informações bibliográficas; registrar obras

11
Disponível em: <http://www.arquivonacional.gov.br/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm>. Acesso em: 17 abr. 2007.
12
Disponível em: <http://www.portalan.arquivonacional.gov.br/Media/RegimentoInterno.pdf>. Acesso em: 17
abr. 2007.
13
Jardim (1999, p. 124, em nota de rodapé) chama atenção para o que sugere ser “um equívoco, no mínimo,
jurídico” entre o Art. 1º da Portaria no 496, de 06 de agosto de 1996 e o Art. 18 da Lei no 8.159, de 08 de
janeiro de 1991, uma vez que “a função de gestão e recolhimento do Arquivo Nacional refere-se
exclusivamente à documentação do Poder Executivo Federal” e não do patrimônio documental do País. A
versão do Regimento Interno do AN, atualmente “em tramitação na Casa Civil da PR [Presidência da
República]”, como informa o site do AN, mantém os mesmos termos da Portaria 496, criticada por Jardim.
Disponível em <http://www.portalan.arquivonacional.gov.br/Media/RegimentoInterno.pdf>. Acesso em: 26
jun. 2007.
160

intelectuais e averbar a cessão dos direitos patrimoniais do autor; assegurar o cumprimento da

legislação relativa ao Depósito Legal; coordenar, orientar e apoiar o Programa Nacional de

Incentivo à Leitura de que trata o Decreto nº 519, de 13 de maio de 1992; coordenar o Sistema

Nacional de Bibliotecas Públicas de que trata o Decreto nº 520, de 13 de maio de 1992;

elaborar e divulgar a bibliografia nacional; e subsidiar a formulação de políticas e diretrizes

voltadas para a produção e o amplo acesso ao livro. 14

A Fundação Casa de Rui Barbosa – FCRB é uma fundação pública vinculada ao

Ministério da Cultura, que tem por finalidade o desenvolvimento da cultura, por meio da

pesquisa, do ensino, da preservação e da difusão, cumprindo-lhe, especialmente promover o

conhecimento da vida e da obra de Rui Barbosa, manter, ampliar e preservar os acervos

museológicos, bibliográficos, arquivísticos e iconográficos de Rui Barbosa e da cultura

brasileira, sob sua guarda, por intermédio de ações exemplares continuadas de conservação,

preservação e acesso aos bens culturais; e promover estudos e cursos sobre temas pertinentes

à sua área de atuação e que visem ao estabelecimento de padrões de eficiência e qualidade na

área de conservação, preservação e acesso a bens culturais, assim como na elaboração de

normas, tecnologias e procedimentos técnicos relacionados à gestão de seu patrimônio

cultural. 15

A Fundação Nacional de Artes – FUNARTE é outra fundação pública, constituída

com base na Lei nº 8.029, de 12 de abril de 1990, vinculada ao Ministério da Cultura, tem por

finalidade promover e incentivar a produção, a prática e o desenvolvimento das atividades

artísticas e culturais no território nacional; formular, coordenar e executar programas de apoio

aos produtores e criadores culturais, isolada ou coletivamente, e às demais manifestações

artísticas e tradicionais representativas do povo brasileiro; promover ações destinadas à

14
Conforme os artigos 1º e 2º do Estatuto da FBN aprovado pelo Decreto nº 5.038, de 7 de abril de 2004 -
Disponível em: <http://www.dji.com.br/decretos/2004-005038/2004-005038.htm>. Acesso em: 26 jun. 2007.
15
Conforme os artigos 1º e 2º do Estatuto da FCRB aprovado pelo Decreto nº 5.039, de 7 de abril de 2004 -
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil/_Ato2004-2006/2004/Decreto/D5039.htm>. Acesso em:
26 jun. 2007.
161

difusão do produto e da produção cultural; prestar orientação normativa, consulta e assistência

no que diz respeito aos direitos do autor e direitos que lhe são conexos; prestar orientação

normativa referente à produção e exibição cinematográfica, videográfica e fonográfica. No

âmbito de suas competências, a FUNARTE adotará linhas programáticas de ação que atendam

às necessidades do teatro, do circo, da ópera, da dança, das artes plásticas, do folclore, da

música, das atividades audiovisuais e demais atividades artísticas e culturais; mecanismos de

coordenação e articulação institucional que lhe assegurem a efetiva integração com o

Ministério da Cultura e demais entidades vinculadas; descentralização do apoio à produção

artística e cultural; linhas de apoio e incentivo à produção, pesquisa e conservação da

documentação, no campo das atividades artísticas e culturais, visando à identidade cultural do

País. 16

O Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional – originalmente criado em

1937, sob a denominação de Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, o IPHAN

é uma autarquia federal constituída pelo Decreto nº 99.492, de 3 de setembro de 1990 e pela

Lei no 8.113, de 12 de dezembro de 1990, com base na Lei nº 8.029, de 12 de abril de 1990. É

vinculado ao Ministério da Cultura, com a finalidade institucional de proteger, fiscalizar,

promover, estudar e pesquisar o patrimônio cultural brasileiro, e, especialmente coordenar a

execução da política de preservação, promoção e proteção do patrimônio cultural, em

consonância com as diretrizes do Ministério da Cultura; desenvolver estudos e pesquisas,

visando a geração e incorporação de metodologias, normas e procedimentos para preservação

do patrimônio cultural; e promover a identificação, o inventário, a documentação, o registro, a

difusão, a vigilância, o tombamento, a conservação, a preservação, a devolução, o uso e a

16
Conforme os artigos 1º, 2º e 3º do Estatuto da FUNARTE, aprovado pelo Decreto nº 2.323, de 9 de setembro
de 1997. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/CCivil_03/decreto/1997/D2323.htm>. Acesso em: 28
jun. 2007. A FUNARTE foi instituída em virtude da Lei nº 6.312, de 16 de dezembro de 1975, conforme o
Decreto no 77.300, de 16 de março de 1976 - Disponível em:
<http://www6.senado.gov.br/legislacao/ListaPublicacoes.action?id=206417>. Acesso em: 28 jun. 2007.
162

revitalização do patrimônio cultural, exercendo o poder de polícia administrativa para a

proteção deste patrimônio. 17

O Quadro 3 sintetiza a subordinação hierárquico-administrativa e a natureza jurídica

das cinco instituições governamentais responsáveis pela preservação de parcela do acervo

público nacional analisadas nesta tese.

Quadro 3
Subordinação hierárquico-administrativa e a natureza jurídica das instituições públicas de preservação
pesquisadas
NATUREZA
INSTITUIÇÃO SUBORDINAÇÃO JURÍDICA
Arquivo Nacional Presidência da República Administração direta
Fundação Biblioteca Nacional Ministério da Cultura Fundação pública
Fundação Casa de Rui Barbosa Ministério da Cultura Fundação pública
Fundação Nacional de Artes Ministério da Cultura Fundação pública
Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional Ministério da Cultura Autarquia federal
Fonte: O autor.

O levantamento e a identificação das dotações orçamentárias recebidas por essas

estruturas organizacionais ao longo dos 11 anos estudados nesta pesquisa foram considerados

elementos importantes para se conhecer o quanto de investimentos públicos na preservação de

acervos também públicos foram feitos pelo governo federal do Brasil no período. Observe-se

que quatro dessas cinco instituições são subordinadas ao Ministério da Cultura. Apenas o

Arquivo Nacional é órgão da administração direta e, de acordo com o seu Regimento Interno

e respectiva Portaria, tem sob sua responsabilidade acervos tais que devem ser preservado,

visando à proteção do “patrimônio documental do País” e a “apoiar as decisões

governamentais de caráter político-administrativo”. Esta observação ganha relevância em

vista de que, nesta tese, defende-se que a preservação da informação arquivística do

Executivo federal brasileiro é um dos procedimentos da gestão de documentos arquivísticos

(como visto na seção anterior), e não restrita aos arquivos permanentes, de sentido e uso

cultural, histórico e de memória.

17
Conforme os artigos 1º e 2º da Estrutura regimental do IPHAN - Disponível em:
<http://www.planejamento.gov.br/arquivos_down/seges/decretos_estruturas/dec_4811_190803_anexo_I.pdf>
. Acesso em: 26 jun. 2007.
163

O levantamento do montante de recursos orçamentários destinados a essas cinco

instituições ao longo do período estudado evidenciou alguns aspectos que apontam para o que

se tenta demonstrar.

O Quadro 4 mostra a evolução da execução orçamentária das cinco unidades

orçamentárias analisadas pela pesquisa entre 1995 e 2005. Os dados demonstram que no

período, o setor obteve uma melhora, em termos gerais, no volume das dotações

orçamentárias por unidades orçamentárias, sem que isso significasse a superação dos graves

problemas de preservação que persistem na informação pública.

Quadro 4
Valores da dotação por unidade orçamentária e sua variação percentual em relação ao ano anterior com os
respectivos totais
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 TOTAL
R$ mi 10,9 9,2 9,6 9,6 11,3 11,1 13,3 30,3 18,2 21,6 26,1 171,2
AN
% -6,4 +4,3 0 +17,7 -1,7 +19,8 +127,8 -39,6 +18,6 +20,8

R$ mi 18,5 22,2 26,3 22,0 24,6 26,1 27,0 30,9 32,9 38,4 62,5 331,4
FBN % +20,0 +18,4 -16,3 +11,8 +6,0 +3,4 +14,4 +6,4 +16,7 +62,7

R$ mi 4,8 6,7 7,1 8,6 9,0 9,8 11,8 13,0 13,1 16,6 17,3 117,8
FCRB
% +39,5 +5,9 +21,1 +4,6 +8,8 +20,4 +10,1 +0,7 +26,7 +4,2

FUN R$ mi 20,7 20,6 33,2 25,5 24,9 24,6 31,7 29,1 32,2 33,5 34,8 310,8
ARTE % -0,48 +61,1 -23,1 +2,3 -1,2 +28,8 -8,2 +10,6 +4,0 +3,8

R$ mi 58,2 65,6 92,5 62,2 67,2 64,6 74,1 82,6 90,2 103,6 111,3 872,1
IPHAN
% +12,7 +41,0 -32,7 +8,0 -3,8 +14,7 +11,4 +9,2 +14,8 +7,4

R$ mi 113,1 124,3 168,7 127,9 137,0 136,2 157,9 185,9 186,6 213,7 252,0 1.803,3
TOTAL
% +9,9 +35,7 -24,1 +7,1 -0,58 +15,9 +17,7 +0,37 +14,5 +17,9
Fonte: O autor.

Em 11 anos (1995 a 2005), as dotações orçamentárias das instituições pesquisadas

totalizaram mais de 1,8 bilhão de reais. Observou-se, ao longo desses anos, algumas variações

nas dotações orçamentárias por unidade. Em termos gerais, apenas os anos de 1998 e de 2000

apresentaram totais menores na soma das dotações das cinco instituições analisadas em

comparação aos respectivos anos anteriores. Em 1998, a dotação total teve um recuo

significativo em relação a 1997, tendo sido 24,1 % menor. Em 2000, o recuo foi de apenas

0,58 %.
164

Quando se consideram as dotações individuais das unidades orçamentárias, percebe-se

que em 1996 (AN e FUNARTE), em 1998 (FBN, FUNARTE e IPHAN) e em 2000 (AN e

IPHAN) apresentaram diminuição nos valores de suas respectivas dotações orçamentárias.

Em 1996, o orçamento do Arquivo Nacional caiu 6,4% em relação a 1995, e o da

FUNARTE diminuiu em menos de meio ponto percentual.

Em 1998, apenas a FCRB teve um aumento nos valores de sua dotação orçamentária

(mais 21,1% sobre 1997). Todas as outras três instituições tiveram um decréscimo nos

respectivos orçamentos, sendo que o Arquivo Nacional recebeu a mesma dotação de 1997.

Em 2000, o Arquivo Nacional (menos 1,7%), o IPHAN (menos 3,8%) e a FUNARTE

(menos 1,2%) tiveram suas dotações orçamentárias diminuídas.

Em 2003, o percentual de menos 39,6 % na dotação do Arquivo Nacional deveu-se às

verbas aplicadas em 2002 na restauração do prédio da nova sede do AN.

Os dados do Quadro 4 mostram ainda que, nos 11 anos analisados, a FCRB foi a única

instituição das cinco analisadas que não teve diminuição nos valores de sua dotação

orçamentária no período. Por quatro vezes (1996, 1998, 2000 e 2002), a FUNARTE, e, por

duas vezes, o IPHAN (1998 e 2000), tiveram seus orçamentos diminuídos. A dotação

orçamentária do Arquivo Nacional foi minorada em duas vezes: 1996 (6,4 % em relação a

1995) e em 2000 (menos 1,7 % do que em 1999), sendo que em 1998 a sua dotação

orçamentária não se alterou, nem para mais nem para menos, em relação a 1997.

Entre 1995 e 2005 (Quadro 5), foram gastos, portanto, mais de um bilhão e oitocentos

milhões de Reais apenas nestas cinco instituições. Ao comparar os recursos orçamentários de

1995 com os recursos destinados onze anos depois (2005), novas constatações são possíveis.

O aumento percentual do valor total da Execução Orçamentária do Governo Federal,

considerando-se os anos de 1995 e 2005 foi de 95,75%.


165

Quadro 5
Variação entre as dotações orçamentárias do ano de 1995 e a do ano de 2005 na Execução Orçamentária do
Governo Federal nas unidades orçamentárias analisadas pela pesquisa.
1995 2005 Variação
Unidades Unidades
R$ bilhões Orçamentárias R$ bilhões Orçamentárias R$ bilhões %
Governo Federal 357,06 355 698, 95 370 + 341,89 + 95,75

1995 2005 Variação


R$ milhões R$ milhões R$ milhões %
Arquivo Nacional 10,9 26,1 + 15,2 + 139,4
FBN 18,5 62,5 + 44,0 + 237,8
FCRB 4,8 17,3 + 12,5 + 260,4
FUNARTE 20,7 34,8 + 14,1 + 68,1
IPHAN 58,2 111,3 + 53,1 + 91,2
Total 113,1 252,0 + 138,9 + 112,8
Fonte: O autor.

A última coluna do Quadro 5 demonstra que todas as cinco unidades orçamentárias

analisadas tiveram suas dotações aumentadas no período. A maior variação percentual foi a da

FCRB, majorada em 260,4%, e o menor percentual de aumento foi o da FUNARTE, com

68,1% a mais, no intervalo de 11 anos.

Comparadas as dotações orçamentárias do Arquivo Nacional nos anos de 1995 e 2005,

a variação foi de 139,4% a mais de recursos, sendo, portanto, 43,65 pontos percentuais maior

do que a evolução do valor total da Execução Orçamentária do Governo Federal, mas menor

que o aumento na dotação orçamentária da FCRB (260,4%) e da FBN (237,8%). Constata-se

que o conjunto das dotações orçamentárias dessas unidades no período não apenas

acompanharam o crescimento do total de recursos do governo federal, entre 1995 e 2005,

como, proporcionalmente, tiveram aumentos maiores do que a variação do total dos recursos

do governo (112,80% contra 95,75%), como se observa ainda no Quadro 5.

Os dados evidenciam a ampliação considerável da participação relativa da FCRB que

multiplicou em mais de três vezes e meia os valores ali investidos, considerados os anos de

1995 e 2005, apesar de ser esta instituição a menor estrutura entre as cinco analisadas, com
166

116 servidores efetivos 18, atuando em uma única sede localizada à rua São Clemente na

cidade do Rio de Janeiro. Assim, observa-se que a Fundação Casa de Rui Barbosa - FCRB:

(1) foi a única instituição que em nenhum dos anos do período analisado teve sua dotação

orçamentária diminuída; (2) foi a instituição com o maior aumento percentual de seu

orçamento entre as cinco analisadas.

A Fundação Biblioteca Nacional – FBN também teve significativo aumento, tendo, em

2005, multiplicado em 3,3 vezes os recursos recebidos em 1995.

A evolução das dotações orçamentárias acima analisadas pode ser constatada

visualmente no Gráfico 1. As linhas tornam claro, graficamente, o aumento das dotações por

unidade orçamentária. Além dos aspectos relatados acima, evidenciam o acentuado

crescimento do orçamento da Fundação Biblioteca Nacional, principalmente, de 2004 para

2005, bem como a uma acentuada tendência de crescimento na dotação orçamentária do

IPHAN a partir de 2000. O IPHAN é a instituição com a maior dotação orçamentária em

termos absolutos, o que a distancia, consideravelmente, das demais, como demonstra o

Gráfico 1. De forma menos acentuada, mas também com tendência crescente, a dotação

orçamentária do Arquivo Nacional aproxima-se, em 2005, dos valores orçamentários de 2002,

ano em que foram substancialmente reforçados para as obras de conclusão da restauração da

sua nova sede. Comparada com a dotação de 1995, o Arquivo Nacional teve a sua dotação

orçamentária multiplicada por quase duas vezes e meia em 2005. A FUNARTE, entre as

cinco instituições analisadas, foi a que se manteve, principalmente, entre 2001 e 2005, com as

menores variações dos valores investidos, mas ainda assim, em uma tendência crescente.

18
Disponível em:
<http://www.casaruibarbosa.gov.br/dados/DOC/ralat_gest/FCRB_Relatorio_de_Gestao2006.pdf>. Acesso
em: 02 jul. 2007. Dados de 2006.
167

Gráfico 1
Evolução das dotações por unidade orçamentária entre 1995 e 2005 em milhões de Reais
115,0
110,0
105,0
100,0
95,0
90,0
85,0
80,0
75,0
70,0 AN
65,0 FBN
60,0 FCRB
55,0 FUNARTE
50,0 IPHAN
45,0
40,0
35,0
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Fonte: O autor.

A seguir, o Gráfico 2 permite comparar, com os mesmos dados anteriores, a proporção

das dotações de cada unidade orçamentária, ano a ano. Percebe-se que a dotação orçamentária

do Arquivo Nacional fica, em média, à metade da dotação da Biblioteca Nacional, exceto em

2002, quando há o mencionado reforço orçamentário para a conclusão das obras de

restauração da nova sede do Arquivo. Mesmo assim, permanece, em 2002, um pouco abaixo

do orçamento da BN (cerca de R$ 600 mil – ver Quadro 4). O Gráfico 2 permite perceber com

mais facilidade do que no Gráfico 1 a proporção significativa do aumento da dotação

orçamentária da Fundação Casa de Rui Barbosa, se comparados os anos de 1995 e o de 2005.

Gráfico 2
Comparação proporcional das dotações de cada unidade orçamentária entre 1995 e 2005
115,0
110,0
105,0
100,0
95,0
90,0
85,0
80,0
75,0
70,0
65,0
60,0 AN
55,0
50,0 FBN
45,0 FCRB
40,0 FUNARTE
35,0
30,0 IPHAN
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Fonte: O autor.
168

Em síntese, percebe-se que, apesar de algumas variações, os recursos orçamentários

destinados às cinco instituições analisadas cresceram entre 1995 e 2005. E cresceram mais do

que cresceu o montante total do OGU. No entanto, as dificuldades de preservação dos

respectivos acervos se mantêm. Isso permite abstrair que as prioridades institucionais para a

destinação dos recursos são de outro tipo que não a preservação dos acervos. Ou então, como

se defende nesta tese, que os recursos destinados acabam pulverizados em ações de

preservação fragmentadas e descontínuas, pensadas e desenvolvidas à revelia de políticas

públicas pertinentes.

É o que sugere o Relatório de Acompanhamento de 2005 19 do Plano Plurianual 2004-

2007. Esse relatório reforça de maneira explícita e direta a vinculação entre recursos

orçamentários, políticas e preservação. O relatório é enfático ao salientar que não é possível

implementar uma política de preservação com recursos orçamentários insuficientes.

O IPHAN passa por problemas relacionados ao seu orçamento, tendo


em vista a amplitude e diversificação de suas atribuições. As
deficiências são inúmeras [...].
A atuação da unidade ocorre, primordialmente, por intermédio
de ações emergenciais, e não há como implementar uma política
permanente de recuperação e de preservação patrimonial com o
atual orçamento. O risco de perdas e danos irreparáveis ao
patrimônio histórico do país é uma realidade concreta, que decorre,
basicamente, das precárias condições do IPHAN (grifo nosso).

O relatório do PPA de 2005 reconhece que as instituições diretamente subordinadas ao

MinC, como a Fundação Biblioteca Nacional, a Fundação Nacional de Artes e a Casa de Rui

Barbosa têm desenvolvido ações de preservação de acervos culturais que apresentaram

desempenho conforme o previsto no PPA. No entanto, uma das Recomendações que encerra

o relatório do PPA, volta a afirmar ser necessário

Desenvolver e gerir políticas com os demais Ministérios, visando a


incluir a preservação no planejamento das ações de Governo,
prevendo destinação orçamentária, de forma a evitar desgastes
19
Disponível em: <http://www.planejamento.gov.br/arquivos_down/spi/relatorio_anual_2006/Volume1.pdf>.
Acesso em: 23 mar. 2007. p. 262-264.
169

previsíveis, quando da implantação de projetos de grande porte que


impliquem em impacto ambiental (grifo nosso).

Essa relação de dependência entre o desenvolvimento e gerenciamento de políticas, a

preservação e o orçamento, relatada acima, é um dos aspectos que se tem tentado demonstrar

nesta tese. Um outro aspecto implícito é a relevância da análise das questões orçamentárias

para a compreensão da preservação, ou seja, o estudo da preservação de acervos em

instituições públicas fica comprometido se a questão orçamentária não for considerada.

Muitos e variados são os exemplos e fatos ocorridos nos últimos anos 20, fartamente noticiados

pelos meios de comunicação, que resultaram em graves prejuízos na preservação de acervos

públicos brasileiros. Em todos eles, a carência de recursos orçamentários é apontada como

uma das principais causas.

5.4 O ARQUIVO NACIONAL NO ORÇAMENTO GERAL DA UNIÃO

O quadro geral orçamentário apresentado até aqui, ao situar, comparativamente, as

dotações orçamentárias das instituições analisadas, antecipa e oferece elementos que ajudam a

elucidar e a perceber de que forma foram distribuídas as dotações orçamentárias dos

programas, subprogramas e ações especificamente desenvolvidas pelo Arquivo Nacional entre

1995 e 2005. Segue, assim, uma análise dos programas do Arquivo Nacional em função de

suas respectivas rubricas orçamentárias.

Os dois próximos quadros (Quadro 6 e Quadro 7) apresentam uma síntese do conjunto

de programas, subprogramas e ações desenvolvidas pelo Arquivo Nacional e os recursos

20
Furtos no Arquivo Geral da Cidade do Rio de Janeiro, na Biblioteca Nacional, na Mapoteca do Itamarati, no
Museu Chácara do Céu e no Museu de Arte de São Paulo, entre muitos outros no interior do Brasil.
170

orçamentários recebidos. O Quadro 6 mostra as diferentes denominações de subprogramas ou

ações empreendidas pelo Arquivo Nacional ao longo dos 11 anos analisados, os programas a

que essas ações estavam subordinadas e os respectivos vínculos orçamentários. Esse quadro

oferece, portanto, um panorama da evolução das atividades finalísticas do Arquivo Nacional

contemplada com verbas públicas no período.

Quadro 6
As principais ações/atividades finalísticas do Arquivo Nacional ente 1995 e 2005
Subprograma / Atividade / Ação Tema / Programa Vínculo
1995 Serviços de Documentação e Comunicação Ministério da Justiça AN-MJ
1996 Documentação e Bibliografia Justiça. Segurança e Cidadania AN-MJ
1997 Documentação e Bibliografia Justiça. Segurança e Cidadania AN-MJ
1998 Documentação e Bibliografia Justiça. Segurança e Cidadania AN-MJ
1999 Documentação e Bibliografia Justiça. Segurança e Cidadania AN-MJ
2810 - Preservação do Acervo do Arquivo
2000 0167 - Brasil Patrimônio Cultural AN / MinC
Nacional
2810 - Preservação do Acervo do Arquivo
2001 0167 - Brasil Patrimônio Cultural AN / MinC
Nacional
2810 - Preservação do Acervo Documental de
2002 0167 - Brasil Patrimônio Cultural AN / MinC
Interesse Público
2810 - Preservação do Acervo Documental de
2003 0167 - Brasil Patrimônio Cultural AN / MinC
Interesse Público
1030 - Democratização do Acesso à
2004 2810 - Preservação do Acervo Nacional AN-CC-PR
Informação Arquivística Governamental
1030 - Democratização do Acesso à
2005 2810 - Preservação do Acervo Nacional AN-CC-PR
Informação Arquivística Governamental
Legendas: AN-MJ – Arquivo Nacional - Ministério da Justiça
AN / MinC – Arquivo Nacional e Ministério da Cultura
AN-CC-PR – Arquivo Nacional - Casa Civil da Presidência da República
Fonte: O autor.

O Quadro 7, abaixo, apresenta as dotações orçamentárias desses programas,

subprogramas e ações. Na segunda coluna, estão os valores totais dos recursos recebidos pelo

Arquivo Nacional a cada ano. Na terceira coluna, estão as dotações da atividade Serviços de

Documentação e Comunicação e do subprograma/ação Documentação e Bibliografia, e da

Ação 2810, em suas diferentes denominações. Na quarta coluna, constam, em números

percentuais, as variações, para mais ou para menos, das dotações orçamentárias dos

subprogramas ou ações do AN de um ano para outro. A quinta coluna apresenta a proporção

que os recursos dos subprogramas e ações representaram em relação ao total orçamentário

recebido, anualmente, pelo Arquivo Nacional. Por fim, a sexta coluna registra o total dos

recursos recebidos pelo “Programa Brasil Cultural” e pelo “Programa Democratização do


171

Acesso à Informação Arquivística Governamental” nos anos em que passaram a existir (2000

e 2004, respectivamente.

Quadro 7
Valores orçamentários dos programas, subprogramas e ações do Arquivo Nacional
valores em Reais
Variação Percentual
percentual da entre as
Arquivo dotação do dotações dos
Nacional Subprograma / subprograma/ação subprogramas Programas
Atividade / Ação sobre o ano / atividades /
anterior ações e as do
AN
Serviços de
Documentação e
Comunicação
1995 10.935.000,00 19.000,00* -- 0,17 % -
Documentação e
Bibliografia
1996 9.267.000,00 140.826,00** + 641,18% 1,51 % -
1997 9.637.000,00 670.000,00 + 375 % 6,95 % -
1998 9.662.000,00 126.000,00 - 81 % 1,30 % -
1.565.000,00 / + 1.142 % 13,78 %
1999 11.353.000,00 437.564,00 + 247 % 3,85 % -
0167 Brasil
Ação 2810 Patrimônio
Cultural
2000 11.146.000,00 628.239,00 - 60 % / + 43 % 5,63 % 21.041.000,00
2001 13.362.000,00 246.959,00 - 60 % 1,84 % 33.986.000,00
2002 30.330.000,00 1.310.018,00 + 430 % 4,31 % 39.123.000,00
2003 18.280.000,00 373.230,00 - 71 % 2,04 % 57.776.000,00
1030
Democratização
do Acesso a
Informação
Arquivística
Governamental
2004 21.666.000,00 1.120.507,00 + 200 % 5,17 % 19.652.000,00
2005 26.110.000,00 961.956,00 - 14 % 3,68 % 23.938.000,00

* SIAFI/Arquivo Nacional-Tesouro Nacional.


**Disponível em: <http://aplicativos.planejamento.gov.br/Siappa1997.nsf> Dados Financeiros >
Objetivo > Justiça, Segurança e Cidadania > Documentação e Bibliografia > Criar Condições
Estruturais e Técnicas para o Desenvolvimento das Atividades do Arquivo Nacional... > Resumo
1996. Acesso em: 28 mar. 2007.
Fonte: O autor.
172

O PPA 1991-1995 21 registra que a “Constituição [de 1988] e a reforma administrativa

em curso atribuíram novas responsabilidades e funções ao Ministério da Justiça”, entre outras,

a “documentação, publicação, divulgação e arquivo de atos oficiais”. Em “Objetivos e Metas”

ganham destaque a segurança pública, o trânsito e a questão indígena. Entre os “principais

subprogramas” aparecem projetos da Polícia Civil (“Reequipamento da Política Federal”), da

Funai (“Assistência ao silvícola – demarcar áreas indígenas”) e da Radiobrás

(“Implementação da Agência Brasil – melhoria da agência oficial de notícias do governo

brasileiro”). O Arquivo Nacional é citado apenas no tópico “Diretrizes” no item sobre

propriedade industrial e metrologia, onde consta:

f) na área de propriedade industrial e metrologia:


[...]
- implementação de um programa de regionalização das
atividades do Arquivo Nacional, assim como de recolhimento de
documentos”. 22

Assim, no PPA 1991-1995, não há qualquer menção a programas, subprogramas ou

ações do Arquivo Nacional. Estranha-se ainda que o Arquivo Nacional apareça em um item

cujo título (“área de propriedade industrial e metrologia”) indica atividades diferentes e

distantes de suas funções arquivísticas.

Entre 1996 e 1999, segundo o Relatório de Acompanhamento do PPA, a principal

ação desenvolvida pelo Arquivo Nacional denominava-se “Documentação e Bibliografia” e

tinha como objetivo

21
A Lei no 8.173 (Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8173.htm>. Acesso em: 04 jan.
2008), de 30 de janeiro de 1991 (publicada no Diário Oficial da União em 31/01/1991), que “Dispõe sobre o
Plano Plurianual para o qüinqüênio 1991-1995” (este PPA foi o único cujo planejamento considerou o
período de 5 anos), é um dos raros documentos disponíveis sobre o primeiro PPA do Brasil. Não foram
localizados Relatórios de Acompanhamento do PPA 1991-1995. Dessa forma, a Lei no 8.173 e a Lei no 8.931
(de 22 de setembro de 1994, publicada no Diário oficial da União de 23/09/1994) foram os principais
documentos de análise do ano de 1995, último ano do primeiro PPA e primeiro ano do marco temporal desta
pesquisa. É importante lembrar que entre 1991 e 1995 o Brasil teve três Presidentes da República (Fernando
Collor de Melo, Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso) e três moedas (Cruzeiro: de 16/03/1990 a
31/07/1993; Cruzeiro Real: de 01/08/1993 a 30/06/1994; e Real: desde 01/07/1994. Banco Central do Brasil.
Disponível em: http://www.bcb.gov.br/?MCEDMOEBR>. Acesso em 05 jan. 2008).
22
Páginas 121 a 127 do Anexo II da Lei 8.173, de 30 de janeiro de 1991. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/1989_1994/anexo/ANL8173-1991.pdf>. Acesso em: 04 jan. 2008.
173

Criar Condições Estruturais e Técnicas para o Desenvolvimento das


Atividades do Arquivo Nacional, Inclusive para Permitir a
Incorporação de Acervos Governamentais Inadequadamente
Arquivados ou Por Incorporar, Gerando Facilidades para Pesquisa e
para o Desenvolvimento Social-Cultural do País. 23

Entre essas “condições estruturais e técnicas” estava a preservação, como pode ser lido

no item “Análise Temática” do relatório referido:

[...] De igual modo, visando a preservação da memória oficial do País, a


disseminação das informações contidas no acervo documental e o apoio ao
processo decisório do governo, mediante a facilitação de pesquisas, foram
realizadas ações de adequação das condições de armazenamento de,
aproximadamente, dez km lineares de documentos, bem como a conexão das
bases de dados do Arquivo Nacional à Internet 24 (grifo nosso).

Dois aspectos chamam atenção. O primeiro, os termos escolhidos para denominar o

subprograma/ação: Documentação e Bibliografia, termos que, por si só, são, no mínimo,

imprecisos, se forem considerados os seus objetivos e a instituição responsável por sua

implementação. O segundo aspecto, é que não há, nos relatórios analisados da Execução

Orçamentária do Governo Federal ou nos Relatórios de Acompanhamento dos PPAs (onde o

subprograma é denominado de “ação”), qualquer menção a um programa a que estivesse

subordinado o subprograma ou a ação “Documentação e Bibliografia”. Estranha-se ainda que

o subprograma ou a ação Documentação e Bibliografia também não tenha sido mencionado

em qualquer dos Relatórios de Atividades do Arquivo Nacional analisados. Além disso, a

dotação do subprograma/ação Documentação e Bibliografia de 1996 aparece única e

exclusivamente no Relatório de Acompanhamento do PPA 1996-1999, no site do Ministério

do Planejamento. Não há registros desse subprograma/ação nos relatórios do Tesouro

Nacional – Ministério da Fazenda.

23
Disponível em: <http://aplicativos.planejamento.gov.br/Siappa1997.nsf> Dados Financeiros > Objetivo >
Justiça, Segurança e Cidadania > Documentação e Bibliografia > Criar Condições Estruturais e Técnicas para o
Desenvolvimento das Atividades do Arquivo Nacional... > Resumo 1996. Acesso em: 28 mar. 2007.
24
Disponível em: <http://aplicativos.planejamento.gov.br/Siappa1997.nsf >Análise Temática > Tema > Justiça,
Segurança, Cidadania. Acesso em: 28 mar. 2007.
174

Em relação às dotações orçamentárias obtidas, estranharam-se as grandes variações

nas cifras registradas. Na comparação dos valores nos dois primeiros anos analisados

contatou-se que o valor destinado, em 1996, à ação Documentação e Bibliografia foi 641,18

% a mais do que a destinada à atividade finalística “Serviços de Documentação e

Comunicação” (de R$ 19 mil para mais de R$ 140 mil). Em 1997, o subprograma/ação

Documentação e Bibliografia recebeu uma dotação orçamentária de R$ 670.000,00, ou seja,

375% a mais que em 1996, mas executou R$ 186.000,00, o que significa a realização de

apenas 27,7% da dotação prevista. 25 O valor executado de centro e oitenta e seis mil reais,

bastante próximo da dotação de 1996, que havia sido de pouco mais de centro e quarenta mil

reais, parece ser bem mais realista do que a dotação orçamentária prevista de 670 mil reais.

Aceitando-se que os valores tenham sido registrados corretamente no relatório, é de se

questionar o porque de um aumento dessa proporção na previsão orçamentária. A dotação

orçamentária do subprograma para o ano seguinte reforça essa percepção: em 1998, a dotação

do subprograma/ação Documentação e Bibliografia foi de 126 mil reais.

No relatório da Execução Orçamentária do Governo Federal de 1999 constatou-se que

os valores da dotação orçamentária do subprograma/ação Documentação e Bibliografia são

ainda mais discrepantes. Segundo o relatório, o Arquivo Nacional recebeu, em 1999, na

rubrica do subprograma Documentação e Bibliografia, uma dotação de R$ 1.565.000,00 (um

milhão, quinhentos e sessenta e cinco mil reais) 26, o que significa 1.142% a mais do que em

1998, um salto que alçou o subprograma à casa do milhão de reais. A realização orçamentária

também alcançou os sete dígitos, chegando a R$ 1.320.000,00, o que equivale a 84,3% da

25
Disponível em:
<http://www.tesouro.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/execucao_orcamentaria_do_GF/Balancos_
Demonstracoes/Quadros_Demonstrativos/Conjunto97.PDF>. Acesso em: 19 mar. 2007 - 57 páginas – 522,96
KB – p. 36.
26
Disponível em:
<http://www.tesouro.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/execucao_orcamentaria_do_GF/Balancos
_Demonstracoes/Quadros_Demonstrativos/Conjunto99.PDF>. Acesso em: 19 mar. 2007 - 66 páginas – 510,6
KB – p. 43.
175

dotação prevista. O ano de 1999 é o último ano do subprograma/ação Documentação e

Bibliografia (que desaparece do orçamento federal em 2000) e é também o último ano do

segundo Plano Plurianual. A consulta ao Relatório de Acompanhamento do PPA 1996-1999

do Ministério do Planejamento referente ao ano de 1999 revelou outros valores orçamentários

na rubrica do subprograma/ação Documentação e Bibliografia: R$ 437.564,00 (quatrocentos e

trinta e sete mil, quinhentos e sessenta e quatro reais) 27, uma diferença de R$ 1.127.436,00

(um milhão, cento e vinte e sete mil, quatrocentos e trinta e seis reais) para os dados do

relatório do Ministério da Fazenda.

As discrepâncias aparecem também na relação percentual que mede a proporção entre

a dotação orçamentária total do Arquivo Nacional e a dotação do subprograma/ação

Documentação e Bibliografia. No ano de 1997, a dotação do subprograma/ação atinge a

6,95% do orçamento total do Arquivo Nacional, o que significa um aumento de mais de

quatro vezes e meia, ou de 5,44 pontos percentuais em relação a 1996. Em 1999,

considerando o valor informado pelo Ministério da Fazenda (R$ 1.565.000,00), a variação

percentual da dotação do subprograma/ação Documentação e Bibliografia é ainda maior,

chegando a 13,78% da dotação total do Arquivo Nacional. Se considerar-se o valor informado

pelo Ministério do Planejamento (R$ 437.564,00), percebe-se que a discrepância é menor,

mas ainda significativa, uma vez que os recursos destinados ao subprograma/ação chega a

3,85% da dotação total do Arquivo Nacional, um aumento de praticamente três vezes em

relação ao percentual de 1998 (que foi 1,30 pontos percentuais). Nada foi encontrado que

pudesse explicar esses números.

Em 2000, o subprograma/ação Documentação e Bibliografia desaparece. É neste ano

que surge o Programa Brasil Patrimônio Cultural, vinculado ao Ministério da Cultura. E é a

esse programa e Ministério que, nos anos 2000, 2001, 2002 e 2003, a principal ação de

27
Disponível em: <http://aplicativos.planejamento.gov.br/Siappa1999.nsf> Dados Financeiros > Objetivo >
Justiça, Segurança e Cidadania > Documentação e Bibliografia > Criar Condições Estruturais e Técnicas para
o Desenvolvimento das Atividades do Arquivo Nacional... > Resumo 1999. Acesso em: 28 mar. 2007.
176

preservação (Ação 2810) desenvolvida pelo Arquivo Nacional esteve subordinada. O número

identificador da ação (2810) permanece o mesmo até hoje, mas a sua denominação variou

nesses anos.

Em 2000 e 2001, essa ação teve o nome de “Ação 2810 - Preservação do Acervo do

Arquivo Nacional”. A primeira dotação orçamentária da Ação 2810 (ano 2000 28) foi de 628

mil reais, ou seja, 43% a mais do que o ano anterior. Isso, se for considerada para comparação

a cifra mais conservadora do subprograma/ação Documentação e Bibliografia (437.564,00 em

1999) como consta do Relatório de Acompanhamento do PPA, produzido pelo Ministério do

Planejamento. Se for tomada para comparação o valor de 1999 informado pelo Ministério da

Fazenda (R$ 1.565.000,00) a dotação orçamentária para a Ação 2810 corresponde a cerca de

40% desse montante, ou 60 % menos.

No ano 2001, apesar de um aumento de 62% na dotação destinada ao Programa Brasil

Patrimônio Cultural, os recursos destinados à Ação 2810 - Preservação do Acervo do Arquivo

Nacional diminuíram, tanto em relação à dotação do Programa Brasil Patrimônio Cultural, ao

qual estava subordinada, como em relação à dotação total do Arquivo Nacional no ano

(2001) 29 como ainda em relação à dotação no ano anterior (2000). Em termos percentuais, a

dotação da Ação 2810 passou de 3% (em 2000) para 0,72% (em 2001) do total do Programa

Brasil Patrimônio Cultural.

Observa-se o mesmo em relação à dotação do Arquivo Nacional. O Quadro 7 mostra

que, nos dois anos em que Ação 2810 foi denominada Preservação do Acervo do Arquivo

Nacional, a relação entre os recursos investidos na Ação para o tratamento do acervo e o total

dos recursos orçamentários do Arquivo Nacional foi desproporcional. Enquanto que a dotação

orçamentária do AN aumentou 19,8% de 2000 para 2001, os recursos destinados à Ação 2810

28
Em junho de 2000, o Arquivo Nacional deixava a estrutura administrativa do Ministério da Justiça e passava a
fazer parte da Presidência da República.
29
Disponível em: <http://www.abrasil.gov.br/avalppa/site/content/av_prog/07/02/prog0702_anexo1.htm>.
Acesso em: 13 mar. 2007.
177

foram 60% menores, passando de 5,63% em relação ao total do AN em 2000 para 1,84% em

2001. Em valores absolutos, em 2001, o Arquivo Nacional recebeu dois milhões duzentos e

dezesseis reais a mais do que em 2000, e a Ação 2810 Preservação do Acervo do Arquivo

Nacional recebeu trezentos e oitenta e um mil duzentos e oitenta reais a menos do que em

2000, como consta do Quadro 7.

Em 2002 e 2003, a Ação 2810 desenvolvida pelo Arquivo Nacional passou a

denominar-se Preservação do Acervo Documental de Interesse Público, permanecendo

vinculada ao programa Brasil Patrimônio Cultural do MinC.

A Ação 2810 executou, em 2002, um orçamento de R$ 1.310.018,00 30, valor que

representa 3,34% do Programa Brasil Patrimônio Cultural e 4,31% da dotação total que o

Arquivo Nacional recebeu em 2002. Em termos percentuais, as flutuações das dotações

orçamentárias da Ação 2810 continuaram. O valor recebido em 2002 significou um aumento

de 430% em relação ao valor recebido em 2001. Neste ano, o Arquivo Nacional recebeu a sua

maior dotação orçamentária, em razão das obras de restauração de sua nova sede. Foram trinta

milhões, trezentos e trinta mil reais, dos quais quinze milhões e seiscentos mil repassados pela

UNESCO no Projeto Modernização do Arquivo Nacional, como consta da página 16 do

Relatório de Atividades do Arquivo Nacional de 2002. 31 Dessa dotação total (R$

30.330.000,00), o Arquivo Nacional destinou R$ 4.495.647,00 a várias atividades, projetos e

operações especiais, entre elas, a Ação 2810 Preservação do Acervo Documental de Interesse

Público. O valor destinado à Ação 2810 (R$ 1.310.018,00) representou 29,14% desses R$

4.495.647,00, destinados às demais atividades técnicas de tratamento de acervos do AN. Isto

30
Disponível em:
<http://www.abrasil.gov.br/avalppa/RelAvalPPA2002/content/av_prog/089/prog089_anexo1.htm>. Acesso em:
13 mar. 2007.
31
Aqui, torna-se necessário um esclarecimento. Em relação aos dados do próximo parágrafo, deixa-se de lado os
relatórios até então citados como fonte (Relatório da Execução Orçamentária do Governo Federal e Relatório
de Acompanhamento do PPA) para recorrer-se ao Relatório de Atividades do Arquivo Nacional de 2002.
Justifica-se essa decisão por que é no Relatório de Atividades do Arquivo Nacional que as cifras do ano 2002
aparecem detalhadas, o que contribui decisivamente para o que está se pretendendo analisar. Para mais detalhes
sobre o relatório de Atividades do Arquivo Nacional do ano de 2002, ver a próxima seção desta tese.
178

significa que quase 1/3 dos recursos para tratamento do acervo do AN foram destinados à

preservação.

Os altos valores orçamentários destinados à Ação 2810 em 2002 (R$ 1.310.018,00)

fizeram com que a dotação da Ação em 2003, de R$ 373.230,00, fosse 71,5% menor,

ratificando a grande variação nos valores orçamentários destinados à preservação.

Em 2004, é criado o Programa 1030 Democratização do Acesso à Informação

Arquivística Governamental 32, e o Arquivo Nacional é a unidade administrativa responsável

pelo seu desenvolvimento. O Programa 1030 tem sob sua responsabilidade orçamentária,

entre outros projetos e ações, a Ação 2810, que passa, então, a ser denominada Preservação do

Acervo Nacional.

O objetivo do Programa 1030 Democratização do Acesso à Informação Arquivística

Governamental é

Garantir o pleno acesso à informação arquivística governamental com


a finalidade de apoiar as decisões governamentais de caráter político-
administrativo e o cidadão na defesa dos seus direitos, bem como
contribuir para a produção de conhecimento científico e cultural. 33

Com a instituição do Programa 1030 - Democratização do Acesso a Informação

Arquivística Governamental, as ações de preservação de acervo vinculadas ou desenvolvidas

pelo Arquivo Nacional deixam o Programa Brasil Patrimônio Cultural do Ministério da

Cultura e passam a integrar um programa próprio e específico subordinado à Presidência da

República, tendo o Arquivo Nacional como a unidade administrativa responsável. Com isso, o

Arquivo Nacional passa a ser a unidade administrativa responsável também pelas respectivas

dotações orçamentárias.

32
Nos onze anos analisados de relatórios com a Execução Orçamentária do Governo Federal, o Programa 1030 é
o único cuja denominação faz referência explícita a um termo relativo a arquivos.
33
Disponível em:
<http://www.planejamento.gov.br/arquivos_down/spi/Relatorio_Anual_Avaliacao_ex2005/000_PR.pdf>.
Acesso em: 27 mar. 2007. p. 70.
179

Nessa nova configuração, a dotação orçamentária do Programa 1030 Democratização

do Acesso a Informação Arquivística Governamental em 2004 foi de R$ 19.652.000,00 34, e a

dotação prevista para a Ação 2810 Preservação do Acervo Nacional foi de R$ 1.120.507,00

(5,17% do Programa), tendo sido realizado R$ 1.101.729,00 35, o que significou um saldo não

utilizado de R$ 18.778,00.

A criação de um primeiro programa orçamentário cujo título faz referência explícita à

informação arquivística governamental (Programa 1030 Democratização do Acesso a

Informação Arquivística Governamental) exige alguns esclarecimentos adicionais.

O Programa 1030 - Democratização do Acesso à Informação Arquivística

Governamental, implantado em 2004, é formado por nove ações propostas pelo Arquivo

Nacional à Comissão Mista do Orçamento da Câmara Federal e são apresentadas no

“Mapeamento das Ações Orçamentárias Integrantes da Proposta Orçamentária para 2005”

pela Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

Apesar de indicar como público alvo o governo e a sociedade e ter como indicador o

“atendimento à demanda de acesso à informação por parte dos cidadãos e órgãos públicos”,

das nove ações orçamentárias propostas, cinco solicitam recursos orçamentários para atender

custeio da previdência dos servidores, assistência médica e odontológica, assistência pré-

escolar, auxílio transporte e auxílio alimentação de servidores, empregados e dependentes.

Uma outra ação orçamentária mescla solicitação de recursos para a manutenção da frota de

veículos e de imóveis e despesas com viagens e locomoção à aplicação de tecnologias de

informação e formulação e divulgação de políticas de informação. Apenas as últimas três

ações propostas tratam da preservação do acervo, da assistência ao usuário e da capacitação

dos técnicos do Arquivo Nacional, respectivamente.

34
Disponível em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/hp/downloads/lei_responsabilidade/RROdez2004.pdf>.
Acesso em: 16 mar. 2007. p. 85.
35
Disponível em:
<http://www.planejamento.gov.br/arquivos_down/spi/Relatorio_Anual_Avaliacao_ex2005/001_AnexoI.pdf>.
Acesso em: 22 mar. 2007. 1.924 páginas – 4,84 MB – p. 604.
180

Quadro 8
Identificação das ações orçamentárias que compuseram o Programa 1030 - Democratização do Acesso à
Informação Arquivística Governamental em 2004 36
Ações
Contribuição da União, de suas Autarquias e Fundações para o Custeio do Regime de Previdência dos
1
Servidores Públicos Federais
2 Assistência Médica e Odontológica aos Servidores, Empregados e seus Dependentes
3 Assistência Pré-Escolar aos Dependentes dos Servidores e Empregados
4 Auxílio-Transporte aos Servidores e Empregados
5 Auxílio-Alimentação aos Servidores e Empregados
6 Gestão e Administração do Programa
7 Preservação do Acervo Nacional
8 Sistema de Atendimento ao Usuário
9 Capacitação de Recursos Humanos na Área de Informação Documental
Fonte: O autor.

Quando o PPA 2004-2007 foi concebido, o Arquivo Nacional já integrava a estrutura

da Casa Civil da Presidência da República. Assim, no Relatório de Acompanhamento do PPA

do ano de 2004, a Casa Civil relata que o Programa 1030 - Democratização do Acesso à

Informação Arquivística Governamental produziu um dos cinco principais resultados entre

todos os demais programas sob a responsabilidade da Casa Civil, qual seja:

Melhoria das condições de acesso à informação arquivística ao Estado


e ao cidadão, por meio da instalação no Rio de Janeiro da Nova Sede
do Arquivo, a qual conta com requisitos adequados para controle,
preservação e difusão de informações, tais como modernos sistemas
de segurança e detecção de sinistros e pleno funcionamento de sua
rede de fibra ótica (viabilizando o intercâmbio de dados e imagens).
Tal fato permitiu o aumento da eficácia no controle das informações
contidas nos acervos sob custódia do Arquivo Nacional. 37

Além disso, consta que o Programa 1030 possibilitou:

Aumento da eficácia no controle das informações contidas nos


acervos sob custódia do Arquivo Nacional (AN), por meio da
preservação do acervo, a qual possibilitou ao usuário acesso a uma
gama maior de serviços, tanto pelo uso de suas bases de dados, quanto
pela adequada utilização da tecnologia de informação aplicada aos
arquivos, como, por exemplo, os modernos equipamentos de
microfilmagem e digitalização de imagens.
[...]

36
Disponível em: <http://sidornet.planejamento.gov.br/docs/cadacao/cadacao2004/downloads/1030.PDF>.
Acesso em: 29 out. 2007.
37
Disponível em:
<http://www.planejamento.gov.br/arquivos_down/spi/Relatorio_Anual_Avaliacao_ex2005/000_PR.pdf>.
Acesso em: 27 mar. 2007. p. 5.
181

Aperfeiçoamento das atividades de gestão documental nos diversos


órgãos e entidades do poder executivo federal, por meio da criação do
SIGA (Sistema de Gestão de Documentos de Arquivo, decreto n
4915), o qual facilitou a ação do Arquivo Nacional, como órgão
central do sistema. Em decorrência da criação do Siga, criaram-se
canais de comunicação do Arquivo Nacional com as unidades
setoriais do sistema nos diversos ministérios, o que possibilitou a
prestação de assistência técnica para o acompanhamento de programas
de gestão de documentos em 58 órgãos e entidades da Administração
Pública Federal. 38

No entanto, o mesmo relatório (Relatório de Acompanhamento do PPA - ano 2004)

frisa que a avaliação dos resultados fica comprometida pela impossibilidade de aferição mais

precisa do Programa 1030. O Relatório informa que a instalação da nova sede do Arquivo

Nacional no Rio de Janeiro significou melhorias nas “condições de acesso à informação, de

preservação e segurança dos documentos, devido à instalação de modernos sistemas de

segurança e detecção de sinistro” e que a disponibilidade de “modernos equipamentos de

microfilmagem e digitalização de imagens demais” ampliou a gama de serviços oferecidos

aos usuários. Mesmo assim, o relatório indica “a necessidade de construção de um mecanismo

formal que avaliasse de forma mais apurada a satisfação dos seus beneficiários, o que

possibilitaria uma melhor avaliação do alcance dos objetivos do programa.”.

O relatório do PPA de 2004 aponta, ainda, a “necessidade de se construir uma ação

específica referente à atuação do Arquivo Nacional como agente de modernização dos

serviços arquivísticos governamentais” uma vez que, apesar de constar na Lei 8.159/91 e no

Decreto 4.073/2002, essa atividade não aparece explicitada no conjunto atual de ações do

programa. Da mesma forma, aponta para a necessidade de se criar uma ação específica que

abranja as atividades de divulgação do acervo, que não se confunde com as atividades de

acesso e atendimento ao usuário.

38
Disponível em:
<http://www.planejamento.gov.br/arquivos_down/spi/Relatorio_Anual_Avaliacao_ex2005/000_PR.pdf>.
Acesso em: 27 mar. 2007. p. 70.
182

Abstrai-se que o relatório do PPA de 2004, ao apontar a necessidade de o Programa

1030 criar novas ações em razão das funções sociais e legais do Arquivo Nacional, esteja

abrindo uma janela orçamentária para investimentos de recursos públicos nessas novas ações.

Até onde alcançou esta pesquisa, essas novas ações não foram criadas.

O mesmo relatório destaca que entre as atribuições do Arquivo Nacional está a de

orientar e supervisionar os órgãos e entidades da Administração Pública Federal na aplicação

de normas e procedimentos técnicos relativos à gestão e acesso da informação pública, o que

exige que se aperfeiçoe a forma de articulação com outros Ministérios por meio do

aprimoramento do Sistema de Gestão da Administração Pública Federal (SIGA). Para que o

Arquivo Nacional se articule com estados e municípios, o relatório do PPA indica ser

“necessário consolidar uma rede de instituições arquivísticas para implementar políticas

definidas pelo Conselho Nacional de Arquivos (CONARQ)”. No entanto, essa indicação do

relatório fica comprometida uma vez que o CONARQ ainda não formulou tais políticas,

impossibilitando a implementação sugerida.

Um outro aspecto causa também estranheza. Apesar de apontar a necessidade de

“aperfeiçoamento dos instrumentos de gestão para a racionalização da execução

orçamentária”, o relatório PPA de 2004 registra que, em relação à preservação do acervo

(Ação 2810 - Preservação do Acervo Nacional) e ao atendimento do usuário (Ação Sistema

de Atendimento ao Usuário), o Arquivo Nacional foi além das metas traçadas, utilizando um

volume de recursos menor do que o inicialmente previsto. Ou seja, o relatório informava que

o Arquivo Nacional preservou mais com menos recursos. Esta observação acaba provocando

um efeito perverso, uma vez que pode ser interpretada como um sinal de que não há

necessidade de tantos recursos para a preservação do acervo do Arquivo Nacional. Ou então,

que o Arquivo Nacional superestimou a projeção dos recursos necessários no momento de

formular o orçamento e subestimou as metas de preservação do acervo. Em ambos os casos, e


183

a par da realidade precária em relação à preservação dos acervos sob sua custódia, tal

constatação acaba por ser uma ameaça a mais à preservação dos acervos em pauta.

Não por coincidência, o Relatório de Atividades do Arquivo Nacional do mesmo ano,

2004, na página 35, informa que R$ 113.000,00 foram remanejados da atividade Preservação

do Acervo para reforçar os auxílios alimentação e transporte aos servidores do Arquivo

Nacional (Lei no 11.010 de 17 de dezembro de 2004, que aprovou um crédito suplementar

nesse valor) 39.

Por fim, em 2005, em seu segundo ano de existência, o Programa 1030

Democratização do Acesso a Informação Arquivística Governamental recebeu uma dotação

21,8% maior do que em 2004, perfazendo R$ 23.938.000,00. 40 No entanto, a Ação 2810

Preservação do Acervo Nacional recebeu 14% a menos do que em 2004, isto é, R$

961.956,00 41 (3,68% do Programa), tendo realizado R$ 892.245,00, deixando de utilizar,

portanto, a quantia de R$ 69.711,00. Assim, pelo segundo ano consecutivo do novo programa,

a Ação 2810 de preservação não utilizou todos os recursos orçamentários disponíveis,

confirmando, de alguma forma, que o OGU tem destinado mais recursos para a preservação

do que o necessário, ou, pelo menos, mais do que a capacidade do Arquivo Nacional em

utilizá-los.

Nos onze anos estudados, foram destinados mais de cento e setenta e um milhões de

reais de recursos públicos orçamentários para o Arquivo Nacional, que, por sua vez, desse

montante, destinou pouco mais de seis milhões de reais para ações de preservação do acervo

no mesmo período. Esses valores revelam um investimento médio em preservação de acervo

39
O diretor-geral do Arquivo Nacional, entrevistado nesta pesquisa, explicou o fato, como pode ser lido na
página 271 desta tese.
40
Disponível em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/hp/downloads/lei_responsabilidade/RROdez2005.pdf>.
Acesso em: 16 mar. 2007. 100 páginas – 6,54 MB – p. 86.
41
Disponível em: <http://www.planejamento.gov.br/arquivos_down/spi/relatorio_anual_2006/Volume2.pdf>.
Acesso em: 23 mar. 2007. 863 páginas – 61 MB – p. 516.
184

de 548 mil reais por ano. Isso significa que, nesses onze anos, apenas 3,51% da dotação total

recebida pelo AN no período foi destinada ao tratamento do acervo.

O Quadro 9 mostra o total da soma de todos os valores recebidos pelo Arquivo

Nacional e o total da soma dos valores destinados à preservação do acervo institucional.

Quadro 9
Soma das dotações orçamentárias do Arquivo Nacional e das diferentes ações de preservação ao longo de 11
anos, entre 1995 e 2005
Total 1995-2005
Arquivo Nacional 171.748.000,00
Ações de Preservação 6.034.309,00
Proporção 3,51%
Fonte: O autor.

O Gráfico 3 permite enxergar a distância e a evolução dos recursos totais aplicados no

AN e aqueles destinados a ações para tratamento do acervo, representados pelo subprograma

Documentação e Bibliografia e pela Ação 2810. Observa-se que apesar do aumento na

dotação do Arquivo Nacional em 2004 e 2005, os recursos orçamentários destinados à Ação

2810 nesses anos permanecem praticamente os mesmos, com uma tendência de queda, como

pode ser visto com mais nitidez no Gráfico 4, logo a seguir.

Gráfico 3
Linhas comparativas da evolução e da proporção da dotação orçamentária do Arquivo Nacional e dos recursos
aplicados nas ações de preservação.
32
31
30
29
28
27
26
25
24
23
22
21
20
19
18
17
16
15
14
13
12
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
-1
-2
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

AN
Documentação e Comunicação / Documentação e Bibliografia / Ação 2810
Fonte: O autor.
185

Quando os recursos da dotação orçamentária do AN aplicados no tratamento do seu

acervo são transpostos para um gráfico em separado, onde a unidade principal da escala do

eixo dos valores (Y) tem um intervalo maior, a flutuação dos valores destinados ao

subprograma Documentação e Bibliografia e à Ação 2810 fica visualmente mais nítida. O

Gráfico 4 mostra que essas oscilações são constantes e significativas. Apenas entre 1998 e

2000 houve uma breve seqüência contínua de aumentos na dotação orçamentária da ação (de

126 mil para 437 mil e para 628 mil reais). No restante do período, as dotações oscilam,

alternadamente, entre mais verbas e menos verbas. Analisando todos os valores do período,

observa-se uma leve tendência de aumento nos recursos destinados ao subprograma e à ação,

principalmente, a partir do ano 2001, quando o patamar mais baixo foi de 247 mil reais,

sendo, a partir daí, sempre maior. Isto parece indicar que, de qualquer forma, ainda que com

oscilações acentuadas e constantes, os recursos destinados ao tratamento do acervo do AN

têm sido e tendem a ser maiores com o passar do tempo, ainda que não acompanhem

proporcionalmente, os aumentos na dotação orçamentária total da instituição.

Gráfico 4
Variação das dotações orçamentárias dos subprogramas / ações Serviços de Documentação e Comunicação e
Documentação e Bibliografia, e da Ação 2810, realizadas pelo Arquivo Nacional (valores R$ mil)

1400
1300 1.310
1200
1100 1.120
1000 962
900
800
700 670
600 628
500
400 437
373
300
247
200
100 141 126
19
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Atividade Serviços de Documentação e Comunicação


Subprograma/Ação Documentação e Bibliografia
Ação 2810
Fonte: O autor.
186

Nos países periféricos, como o Brasil, onde os recursos financeiros públicos

disponíveis são desproporcionais às necessidades da sociedade e da administração

governamental, a disputa por mais e maiores dotações orçamentárias se repete a cada ano.

Mercê dessa disputa, estão as políticas públicas, que dependem de investimento financeiro, se

não para a sua formulação, certamente, para a sua implementação. Em relação à preservação,

a simples decisão legal (Lei de Diretrizes Orçamentárias, Lei Orçamentária Anual, Planos

Plurianuais) com a previsão e a efetiva destinação de recursos públicos para unidades,

programa ou ações orçamentárias governamentais não tem se mostrado suficiente. No caso

específico da preservação da informação arquivística, há um outro aspecto a ser considerado,

como se tentou demonstrar: a preservação deve ser contínua, e isso depende de planejamento.

Planejar significar considerar o médio e o longo prazo, o que remete, por sua vez, à

formulação e implementação de políticas públicas. Quando recursos públicos orçamentários

previstos e disponibilizados ficam à mercê de oscilações como as demonstradas, o

planejamento de preservação tende à fragmentação e à descontinuidade e a informação

arquivística corre mais riscos de se deteriorar.

Esquadrinhar o OGU não foi uma tarefa simples. Da falta de padrão na apresentação

dos dados apresentados a cada ano ao intricado conjunto de números, valores e cifras, cujas

parcelas nem sempre coincidem com os totais, aumentaram os riscos de quem se aventurou

em um percurso desse tipo. Por isso, a opção de encerrar a seção com uma síntese, onde

algumas das principais lacunas registradas e estranhamentos observados fossem listados, se

impôs como o melhor caminho a ser deixado.

A primeira questão surge quando se trata de saber se é possível quantificar a

preservação de acervos. Nos relatórios do governo federal, para prestar contas do resultado

alcançado com a destinação de recursos públicos para a preservação, usa-se a expressão

“acervo preservado” ou “bem preservado” na coluna “Produto” da tabela com as cifras dos
187

investimentos financeiros realizados. O que é um “acervo preservado” ou um “bem

preservado”? Como discriminar e quantificar os acervos ou os bens preservados? Como ou

quando pode se considerar que um acervo está preservado, sem desconsiderar que a passagem

do tempo e o cumprimento da função social da informação por meio do acesso são fatores

permanentes e contínuos de deterioração dos acervos? 42

A segunda, diz respeito ao entendimento de que a questão orçamentária para a

preservação da informação arquivística do Executivo federal sob responsabilidade técnica e

estratégica do Arquivo Nacional não deve ser vista ou considerada fora da capacidade

institucional de influenciar politicamente. Ou seja, é na arena política que a obtenção contínua

de recursos financeiros necessários para a preservação também contínua dessa informação se

dá.

A destinação de recursos para a execução de programas e ações pelo Arquivo Nacional

comporta um outro elemento a ser considerado: a gestão administrativa-financeira e a

avaliação do próprio empreendimento. É provável que esta seja a melhor maneira de se

garantir a aplicação dos recursos obtidos pelo Arquivo Nacional. Uma metodologia assim

integrada pode proporcionar um protagonismo à área em relação ao OGU, abrindo espaço

político para a manutenção nos níveis dos recursos destinados ao tratamento da informação

arquivística. Os investimentos, mesmos os públicos, tendem a crescer quando comprova-se

que os agentes beneficiados são elementos de desenvolvimento e transformação social. Nesse

sentido, o papel de uma política pública de arquivos que concatene e explicite conceitos,

diretrizes e objetivos envolvidos é central.

Assim, recapitulando alguns dados, pode-se perceber as distorções mais significativas:

• em 1997, o subprograma/ação Documentação e Bibliografia executou apenas

27,7% da dotação orçamentária obtida;

42
Essa questão é um dos aspectos levantados nas entrevistas realizadas por esta pesquisa (ver seção 7).
188

• em 1998, 2001, 2003 e 2005, os recursos destinados ao tratamento do acervo

foram menores que nos anos anteriores;

• em 2004, a Ação 2810 - Preservação do Acervo Nacional e a Ação Sistema de

Atendimento ao Usuário foram além das metas traçadas utilizando um volume de

recursos menor do que o inicialmente previsto;

• ainda em 2004, R$ 113.000,00 foram remanejados da atividade Preservação do

Acervo para reforçar os auxílios alimentação e transporte aos servidores do

Arquivo Nacional (Lei 11.010 de 17/12/2004).

• Por fim, o acentuado grau de oscilação percentual e a enorme variação nas cifras

orçamentárias absolutas destinadas a cada ano às ações de preservação dificultam a

efetiva preservação contínua da informação arquivística governamental sob

responsabilidade do Arquivo Nacional.

São conhecidas e reconhecidas as causas dessas oscilações e escolhas orçamentárias?

Os recursos orçamentários disponíveis para a preservação dos acervos do Arquivo Nacional

são suficientes? Não utilizar todos os recursos financeiros disponíveis e, mesmo assim,

ultrapassar as metas traçadas, significa que os recursos financeiros para a preservação do

acervo são excessivos? A carência de recursos orçamentários do Arquivo Nacional refere-se

apenas à infra-estrutura institucional?

Mesmo reconhecendo avanços em termos absolutos e percentuais entre as dotações

orçamentárias de 1995 e 2005 destinadas ao Arquivo Nacional, há que se registrar que a

preservação da informação arquivística, principalmente, a produzida e acumulada pelo

Executivo federal brasileiro não está devidamente assegurada, entre outros motivos, pela

descontinuidade e fragmentação dos recursos financeiros destinados pelo OGU. Entende-se

que, ao assim problematizar a questão orçamentária da área, atingiu-se o objetivo de incluir a

análise do OGU como um dos elementos a ser considerado na preservação da informação


189

arquivística do Poder Executivo, bem como o de reforçar o vínculo entre orçamento,

planejamento e políticas públicas.


6 O CONSELHO NACIONAL DE ARQUIVOS E O ARQUIVO NACIONAL

O Conselho Nacional de Arquivo - CONARQ e o Arquivo Nacional - AN configuram

o marco empírico da pesquisa. A análise apresentada nesta seção toma como referência as

ações e os discursos de ambos, materializados nas atas e resoluções do CONARQ e nos

Relatórios de Atividades do AN. Relaciona e interpreta os relatos registrados nesses

documentos na tentativa de compreender como atuaram em relação à preservação da

informação arquivística governamental, produzida e acumulada pelo Poder Executivo federal

brasileiro.

O recorte pela informação arquivística do Executivo federal se justifica não apenas por

exigência da natureza da própria pesquisa, mas, principalmente, porque considera-se que o

Poder Executivo no Brasil é, dos três poderes, o que maior influência exerce sobre os

demais 1. O Executivo é, especialmente, influente sobre o Poder Legislativo. A forte influência

do Executivo sobre o Legislativo brasileiros resulta no que Pereira e Muller (2000, p. 46)

denominaram de Teoria da predominância do Poder Executivo, em um estudo sobre o papel

das comissões da Câmara Federal. Para esses autores,

[...] a existência e o funcionamento do sistema de comissões estão


subordinados às preferências do Executivo. Ou seja, se as comissões
estão prestando algum papel no processo legislativo, este não pode ser
contrário aos interesses do Executivo [...].

Pereira e Muller (2000) entendem que o Executivo brasileiro detém significativo poder

de influenciar o processo legislativo para assegurar resultados consistentes com suas

1
O líder do PSB, Alexandre Cardoso, constatou que na legislatura 2002-2006, na Câmara federal, os deputados
apresentaram cerca de 7.500 propostas de lei, tendo sido aprovadas apenas 70 delas (0,93%). O Executivo
federal apresentou 400 propostas e aprovou duzentas (50%). Concluiu o deputado: “Na verdade, o Executivo
executou e legislou” (O GLOBO, 05/12/2006, p. 2).
191

preferências. Entre muitos outros dados e estatísticas, Pereira e Muller (2000, p. 47) informam

que

Do total de 805 propostas que tramitaram no Congresso brasileiro


entre 1995 e 1998, 648 (80,49%) foram iniciadas pelo Executivo, 141
(17,51%) foram iniciadas pelo Legislativo e apenas 16 (1,98%) pelo
Judiciário. (Como foi mostrado por Figueiredo e Limongi (1995), este
padrão de controle do Executivo sobre a agenda do Legislativo não é
privilégio do atual governo. Presidentes dominam o processo
legislativo desde 1989. De 1.259 leis aprovadas entre 1989 e 1994,
997 foram iniciadas pelo Executivo, contra 176 iniciadas pelos
legisladores e 86 pelo Judiciário.). O tempo médio para uma proposta
do Executivo ser sancionada pelo Congresso foi de 183 dias; no caso
das propostas iniciadas pelo Legislativo e pelo Judiciário, este prazo
estendeu-se para 1.194 e 550 dias, respectivamente.
A situação assim descrita mostra que há uma clara divisão de
trabalho dentro do Congresso determinando quem legisla sobre cada
tema. Das 648 propostas iniciadas pelo Executivo, 484 (74,69%) são
sobre temas ligados diretamente à economia, 110 (16,97%) são
administrativas, e só 54 (8,33%) são relacionadas a temas políticos ou
sociais. Por outro lado, das 141 propostas iniciadas pelos próprios
parlamentares, 79 (56,02%) são das áreas política e social, 42
(29,78%) são administrativas e 20 (14,18%) são sobre a área
econômica. Observa-se, assim, que a área de atuação do Congresso é
restringida pela agenda do presidente.

Se levarmos em conta que a informação arquivística, objeto deste trabalho, tem origem

nas atividades próprias e específicas de governo para a realização dos objetivos de governo e

de Estado, a predominância do Executivo federal sobre o Legislativo federal, nos termos

acima, justifica e reforça o marco empírico da pesquisa concentrado no CONARQ e no

Arquivo Nacional.

As seções anteriores desta tese evidenciaram que, em linhas gerais, as más condições

de preservação dos acervos podem ser caracterizadas, entre outros aspectos, pela guarda ou

acondicionamento inadequados ou inexistentes e pelo descompasso entre a velocidade com

que se confeccionam inventários e instrumentos de controle e a produção e acumulação da

informação dos documentos arquivísticos custodiados por instituições públicas com essa

função específica (arquivos públicos municipais e estaduais e, no nível federal, o Arquivo


192

Nacional). Além disso, viu-se que são insuficientes as rubricas e parcos os recursos do

Orçamento Geral da União destinados à preservação da informação arquivística

governamental de forma fragmentada e com valores que oscilam de ano para ano. Instituições

como o Arquivo Nacional, a Biblioteca Nacional, a Fundação Casa de Rui Barbosa etc.,

protagonistas em termos de preservação, acabam, por necessidade, indo à busca de recursos

financeiros privados, na forma, por exemplo, de mecenato 2, para financiar as intervenções de

preservação de uma informação que é pública, produzida pelo governo federal e custodiada

pelo Estado.

Parcelas consideráveis da sociedade política e da sociedade civil brasileiras parecem

reconhecer que, em sentido geral, é importante preservar. Existem leis que tratam da questão.

Mais especificamente, em relação à preservação dos arquivos e às políticas arquivísticas, há

um conselho nacional para tal, o Arquivo Nacional existe desde 1838, diversas ações isoladas

são periodicamente desenvolvidas, há razoável conhecimento técnico disponível, mas não há

políticas públicas voltadas para a preservação da informação arquivística governamental. Ou

seja, a preservação da informação arquivística governamental freqüenta o discurso do Estado

e tem sido objeto de ações no Estado, mas isso não se configura em políticas públicas que

contemplem a sua preservação.

O tema central desta seção é a inexistência de políticas públicas arquivísticas no Brasil

e as conseqüências para a preservação da informação arquivística, a partir da análise da

atuação do CONARQ e do Arquivo Nacional. O texto que segue divide-se em três partes: a

primeira, começa com a apresentação do CONARQ e continua com a análise de suas atas e

2
O mecenato é um mecanismo da Lei Federal de Incentivo à Cultura (Lei nº 8.313/91), conhecida como Lei
Rouanet. A Lei Federal de Incentivo à Cultura permite o investimento em projetos culturais mediante doações,
patrocínios, ou contribuições ao Fundo nacional de Cultura, com a possibilidade do abatimento no imposto de
renda devido do contribuinte investidor. O contribuinte pessoa física pode aplicar até 6% e o contribuinte
pessoa jurídica até 4% do imposto de renda devido.
(Secretaria de Fomento e Incentivo à Cultura do MinC. Disponível em:
<http://www.cultura.gov.br/apoio_a_projetos/lei_rouanet/index.php?p=233&more=1&c=1&pb=1>. Acesso
em: 16 nov. 2006.
193

resoluções. A segunda parte, apresenta a estrutura e competências do Arquivo Nacional e o

esquadrinhamento de seus relatórios de atividades. Conclui-se a seção com uma síntese crítica

dos registros e observações produzidas.

6.1 O CONSELHO NACIONAL DE ARQUIVOS - CONARQ

O Conselho Nacional de Arquivos – CONARQ, criado em 1991 pela Lei 8.159,

começou a funcionar regulamente em dezembro de 1994. É um órgão nacional colegiado,

incumbido de formular a Política Nacional de Arquivos e de exercer orientação normativa,

visando à gestão de documentos e à proteção especial aos documentos de arquivo. No entanto,

nos 13 anos de sua existência e atuação, o CONARQ não formulou a Política Nacional de

Arquivos, sob a qual deveriam estar contempladas diretrizes para a preservação da informação

arquivística do Executivo federal.

O CONARQ é formado por seis Câmaras Técnicas 3 e, de acordo com o seu

regimento 4, compete ao CONARQ,

I - estabelecer diretrizes para o funcionamento do Sistema Nacional de


Arquivos - SINAR, visando à gestão, à preservação e ao acesso
aos documentos de arquivos;
II - promover o inter-relacionamento de arquivos públicos e privados
com vistas ao intercâmbio e à integração sistêmica das atividades
arquivísticas;
III - propor ao Chefe da Casa Civil da Presidência da República
normas legais necessárias ao aperfeiçoamento e à implementação
da Política Nacional de Arquivos públicos e privados;
IV - zelar pelo cumprimento dos dispositivos constitucionais e legais
que norteiem o funcionamento e acesso aos arquivos públicos;

3
Câmara Técnica de Normalização da Descrição Arquivística - Câmara Técnica de Classificação de Documentos
- Câmara Técnica de Avaliação de Documentos - Câmara Técnica de Documentos Eletrônicos - Câmara
Técnica de Conservação de Documentos - Câmara Técnica de Capacitação de Recursos Humanos.
4
Disponível em: <http://www.arquivonacional.gov.br/conarq/legisla/casacivil-port5.htm>. Acesso em: 19 dez.
2006.
194

V - estimular programas de gestão e de preservação de documentos


públicos de âmbito federal, estadual, do Distrito Federal e
municipal, produzidos ou recebidos em decorrência de suas
funções executiva, legislativa e judiciária;
VI - subsidiar a elaboração de planos nacionais de desenvolvimento,
sugerindo metas e prioridades da Política Nacional de Arquivos
públicos e privados;
VII - estimular a implantação de sistemas de arquivos nos Poderes
Executivo, Legislativo e Judiciário da União, nos Estados, no
Distrito Federal e nos Poderes Executivo e Legislativo dos
Municípios;
VIII - estimular a integração e modernização dos arquivos públicos e
privados;
IX - propor ao Presidente da República, por intermédio do Chefe da
Casa Civil da Presidência da República, a declaração de interesse
público e social de arquivos privados, nos termos do art. 12 da
Lei nº 8.159, de 1991, e do art. 23 do Decreto nº 4.073, de 2002;
X - estimular a capacitação técnica dos recursos humanos que
desenvolvam atividades de arquivo nas instituições integrantes
do SINAR;
XI - recomendar providências para a apuração e a reparação de atos
lesivos à Política Nacional de Arquivos públicos e privados;
XII - promover a elaboração do cadastro Nacional de arquivos
públicos e privados, bem como desenvolver atividades
censitárias referentes a arquivos;
XIII - manter intercâmbio com outros conselhos e instituições cujas
finalidades sejam relacionadas ou complementares às suas, para
prover e receber elementos de informação e juízo, conjugar
esforços e encadear ações;
XIV - articular-se com outros órgãos do Poder Público formuladores
de políticas nacionais nas áreas de educação, cultura, ciência e
tecnologia, informação e informática.

O CONARQ é constituído por dezessete membros conselheiros, sendo:

I - o Diretor-Geral do Arquivo Nacional, que o presidirá;


II - dois representantes do Poder Executivo Federal;
III - dois representantes do Poder Judiciário Federal;
IV - dois representantes do Poder Legislativo Federal;
V - um representante do Arquivo Nacional;
VI - dois representantes dos Arquivos Públicos Estaduais e do Distrito
Federal;
VII - dois representantes dos Arquivos Públicos Municipais;
VIII - um representante das instituições mantenedoras de curso
superior de Arquivologia;
IX - um representante de associações de arquivistas;
X - três representantes de instituições que congreguem profissionais
que atuem nas áreas de ensino, pesquisa, preservação ou acesso a
fontes documentais.”
195

O mandato dos conselheiros é de dois anos, permitida uma recondução.

O CONARQ tem como sua estrutura básica o Plenário, as Câmaras Técnicas (entre

elas, a Câmara Técnica de Conservação de Documentos, que foi criada e passou a atuar em

agosto de 1995), as Câmaras Setoriais 5 e as Comissões Especiais. Os integrantes das câmaras

e das comissões são designados pelo Presidente do CONARQ, ad referendum do Plenário.

O CONARQ não aparece em qualquer rubrica orçamentária do OGU. O

gerenciamento rotineiro das atividades do CONARQ, suas instalações físicas e sua

manutenção administrativa e seu pessoal de apoio são providenciados e mantidos pelo

Arquivo Nacional. O Decreto no 4.073, de 3 de janeiro de 2002, que regulamenta a Lei no

8.159, determina em seu Art. 4º que “Caberá ao Arquivo Nacional dar o apoio técnico e

administrativo ao CONARQ.”, e o parágrafo primeiro do Art. 5º preceitua que “O CONARQ

funcionará na sede do Arquivo Nacional.” No Art. 8º do mesmo decreto consta que “É

considerado de natureza relevante, não ensejando qualquer remuneração, o exercício das

atividades de Conselheiro do CONARQ e de integrante das câmaras e comissões.”. 6

Administrativamente, o CONARQ funciona através da Coordenação de Apoio ao CONARQ

– COACO, uma pequena estrutura administrativa que ocupa uma sala no segundo andar do

edifício-sede do AN, e tem como função assessorar o Diretor-Geral do AN no planejamento,

na coordenação, na supervisão, no acompanhamento e na avaliação das atividades do

CONARQ 7. A equipe do COACO é constituída pela coordenadora (cargo de confiança

remunerado por DAS) e por outros sete funcionários do AN. A COACO aparece no

5
Câmara Setorial sobre Arquivos Privados - Câmara Setorial sobre Arquivos de Empresas Privatizadas ou em
Processo de Privatização - Câmara Setorial sobre Arquivos Médicos - Câmara Setorial sobre Arquivos do
Judiciário - Câmara Setorial sobre Arquivos Municipais.
6
Disponível em: <http://www.conarq.arquivonacional.gov.br/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm>. Acesso em: 23 out.
2007.
7
Disponível em: <http://portalan.arquivonacional.gov.br/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm?infoid=5&sid=24>. Acesso
em: 23 out. 2007.
196

organograma 8 do AN no mesmo nível do Gabinete da Direção Geral – GABIN, ambos

subordinados diretamente à Direção-Geral do AN.

Em síntese, compete ao plenário do CONARQ, entre outras funções, definir a Política

Nacional de Arquivos Públicos e Privados; baixar normas necessárias à regulamentação e

implementação da Política Nacional de Arquivos e do SINAR, e decidir sobre os assuntos

encaminhados à sua apreciação pelas câmaras técnicas, câmaras setoriais, comissões

especiais, conselheiros e representantes da sociedade civil.

O plenário se reúne, pelo menos, a cada quatro meses. As Câmaras Técnicas são de

caráter permanente e visam a elaborar estudos e normas necessárias à implementação da

Política Nacional de Arquivos públicos e privados e ao funcionamento do SINAR. São

integradas por especialistas, conselheiros ou não, designados pelo presidente do CONARQ,

ad referendum do plenário. As Câmaras Setoriais são também de caráter permanente e visam

a identificar, discutir e propor soluções para questões temáticas em relação a estrutura e

organização de segmentos específicos de arquivos. São integradas por especialistas,

conselheiros ou não, designados pelo presidente do CONARQ, ad referendum do Plenário. As

Comissões Especiais são de caráter temporário e têm a função de examinar assuntos

específicos. As Câmaras Técnicas, as Câmaras Setoriais e as Comissões Especiais se reúnem

de acordo com o cronograma estabelecido por seus membros. De cada reunião do plenário,

das Câmaras Técnicas, das Câmaras Setoriais e das Comissões Especiais será lavrada uma ata

que, após aprovação, é arquivada pelo CONARQ.

Apesar de a idéia de preservar constar de inúmeros documentos e atividades

desenvolvidas pelo CONARQ e de ser uma preocupação constante em suas manifestações, a

informação arquivística do governo federal continua o seu processo de deterioração, entre

outros fatores, por ainda não haver sido formulada e implementada uma política pública

8
Disponível em: <http://portalan.arquivonacional.gov.br/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm?sid=24>. Acesso em: 25
out. 2007.
197

arquivística que contemple a preservação dessa informação. A demora na formulação e

implementação de tal política implica na perda e deterioração de forma irreversível de grande

quantidade de informação arquivística produzida, recebida e acumulada pelo governo federal

brasileiro. Assim, as legítimas e apropriadas preocupações com o direto à informação, o

direito à memória e a eficiência do aparelho de Estado acabam submetidas à permanência

material dos registros arquivísticos.

Como, no Brasil, não existe uma política pública de informação, e a Política Nacional

de Arquivos não foi ainda formulada, a preservação da informação arquivística

governamental, na qual se inclui a do Poder executivo federal, fica ao sabor de intervenções

específicas e singulares, intermitentes e de curto alcance, executadas e promovidas de forma

não sistemática e restrita, que tentam, na maioria das vezes, resolver problemas imediatos e

emergenciais a curto prazo.

Exemplo recente dessa circunstância é a Carta de Preservação do Patrimônio

Arquivístico Digital do CONARQ produzida pela Câmara Técnica de Documentos Digital e

aprovada pelo plenário do CONARQ. A apresentação da Carta registra que esta

[...] tem o objetivo de conscientizar e ampliar a discussão sobre a


instabilidade do legado digital, que se encontra em perigo de perda e
de falta de confiabilidade. Manifesta ainda a necessidade de
estabelecer políticas, estratégias e ações, que garantam a
preservação de longo prazo e o acesso contínuo aos documentos
arquivísticos digitais 9 (grifo nosso).

Apesar de reconhecer a necessidade e a importância do estabelecimento de políticas

para a preservação da informação arquivística digital e explicitar isso em oito tópicos nas

cinco páginas da Carta, registrando, inclusive, que cabe ao CONARQ a formulação de tais

políticas, a Câmara Técnica e o próprio CONARQ não indicam ou situam a Carta em

qualquer política pública. Ou seja, a Carta não tem uma política a que esteja referida.

9
Disponível em:
<http://www.arquivonacional.gov.br/conarq/cam_tec_doc_ele/preservacao/cartapreservacao.asp>. Acesso em:
15 nov. 2006.
198

A Carta de Preservação do Patrimônio Arquivístico Digital do CONARQ tornou-se

pública em 2004 e teve como base a Carta para a Preservação do Patrimônio Digital da

UNESCO de 2003. Seu objeto é, exclusivamente, a informação arquivística digital. Ao

aprovar a Carta, o CONARQ permite abstrair que a preservação dos demais tipos

documentais produzidos e acumulados ao longo de décadas, muitos deles custodiados pelo

próprio Arquivo Nacional, seria uma questão resolvida. Não é. Ao mesmo tempo em que o

CONARQ não se refere à preservação da informação arquivística registrada em qualquer

suporte, o próprio texto da Carta salienta e confirma que cabe ao CONARQ definir a Política

Nacional de Arquivos públicos e privados, independentemente do suporte em que a

informação está registrada. Ao reconhecer a necessidade de políticas, observa que isso “só

será possível se houver uma ampla articulação entre os diversos setores comprometidos com a

preservação do patrimônio arquivístico digital...”. Em um item intitulado “Elaboração de

estratégias e políticas”, a Carta apresenta uma série de indicações, mas não chega a definir o

que chama de “estratégias e políticas”, como também não diferencia umas das outras, nem diz

o que são ou como podem ser aplicadas. O documento se encerra, registrando que

O CONARQ reafirma o seu compromisso com a aplicação de


políticas públicas voltadas para a preservação do patrimônio
arquivístico digital... condição fundamental para a democratização da
informação arquivística em nosso país e a preservação da memória
nacional (ROCHA; SILVA, 2004, p. 12 - grifo nosso).

Entretanto, as políticas públicas, com as quais o CONARQ reafirma o seu

compromisso de forma explícita na Carta, não foram ainda formuladas. Constata-se isso com

a leitura das atas de suas reuniões plenárias e das resoluções emitidas.


199

6.1.1 Preservação e política nas atas e resoluções do CONARQ

Os dados coletados nas atas e resoluções do CONARQ entre 1995 e 2005 e

relacionados sistematicamente neste texto pretendem subsidiar uma análise que permita

compreender as ações e as omissões do CONARQ em relação à formulação da Política

Nacional de Arquivos, uma política pública em cujo escopo deveria estar contemplada, entre

outros aspectos, a preservação da informação arquivística produzida, recebida e acumulada

pelo Executivo federal do Brasil.

Dentro do marco temporal estabelecido pela pesquisa (1995-2005) foram realizadas 39

reuniões plenárias do CONARQ (entre 25 de maio de 1995 e 18 outubro de 2005) de um total

de 44 reuniões entre a primeira reunião em 15 de dezembro de 1994 e a mais recente realizada

em 5 de dezembro de 2006. Atualmente, o CONARQ se reúne duas vezes por ano, na sede do

Arquivo Nacional. 10 Foram produzidas e estão disponíveis no site institucional 42 atas dessas

reuniões, sendo que as atas da 17ª e 18ª reunião são apenas extratos das atas. 11 No mesmo

período de tempo (1995-2005), o CONARQ produziu vinte e duas resoluções. Todas estão

disponíveis no site, inclusive as revogadas. 12

A análise das atas e resoluções do CONARQ se iniciou com a identificação da

extensão e grau com que os termos “preservação” e “política” aparecem nas atas das reuniões

plenárias e nas resoluções emitidas pelo CONARQ entre 1995 e 2005. Como todas as atas e

resoluções estão em formato digital, optou-se por fazer uma busca automática via

10
Disponível em: <http://www.conarq.arquivonacional.gov.br/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm> Reuniões do
CONARQ. Acesso em: 11 abr. 2007.
11
Disponível em <http://www.conarq.arquivonacional.gov.br/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm> Reuniões do
CONARQ > Atas. Acesso em: 10 abr. 2007.
12
Disponível em: <http://www.conarq.arquivonacional.gov.br/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm> Legislação
Arquivística Brasileira > Resoluções do CONARQ. Acesso em: 10 abr. 2007. O Apêndice E desta tese
apresenta um quadro resumido com as datas das reuniões plenárias e das resoluções do CONARQ.
200

microcomputador. Para isso, foram digitadas no instrumento de busca do equipamento os

radicais das palavras-chave preservação e política, como consta do Quadro 10.

Quadro 10
Palavras-chave e suas derivações pesquisadas
Palavra-Chave Radical Pesquisado
Preservação
Preservada(s) Preserva
Preservado(s)

Política(s)
Polític
Político(s)
Fonte: O autor.

Dessa forma, pretendeu-se abranger todas as possibilidades de uso das palavras-chave

e assim identificar o número de vezes que esses termos e suas derivações aparecem nas atas e

nas resoluções analisadas, bem como conhecer o sentido e o contexto em foram produzidas e

a relação entre ambas. Entendeu-se que a identificação de tais palavras-chave indicaria com

um mínimo de segurança aqueles momentos registrados em ata em que foram tratados os

temas pesquisados. Após a busca automática das palavras-chave, foi realizada a leitura

integral de cada ata e resolução, na tentativa de identificar aspectos relevantes para a pesquisa

eventualmente não apontados pela pesquisa das palavras-chave.

Produto desse trabalho, o texto a seguir compõe-se, primeiramente, dos dados que

revelam a quantidade de vezes que as palavras-chave aparecem nas atas do CONARQ e da

classificação dessas palavras-chave de acordo com os temas ou assuntos em que foram

utilizadas. Logo a seguir, identificam-se os conselheiros que participaram das reuniões

plenárias do Conselho e os respectivos organismos e instituições que representavam, para, a

partir daí, analisar aquelas falas que, registradas em ata, abordaram a questão da preservação

da informação arquivística, da Política Nacional de Arquivos e a relação entre ambas.


201

6.1.1.1 As atas do CONARQ

O Quadro 11 apresenta a quantidade de vezes que as palavras-chave pesquisadas

foram grafadas nas atas do CONARQ a cada ano. Os algarismos entre parênteses indicam o

número de reuniões realizadas naquele ano, e, subseqüentemente, o número de atas

produzidas.

Quadro 11
Totalização das expressões pesquisadas nas Atas do CONARQ
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Total
(3) (3) (3) (2) (4) (4) (4) (4) (4) (4) (4) (39)
Preserva
(cão/do/da) 6 21 21 10 7 3 17 21 17 11 12 146
Polític (o/a) 7 15 10 3 9 11 15 9 3 0 6 88
Totais 13 36 31 13 16 14 32 30 20 11 18 234
Fonte: O autor.

A distribuição do uso da palavra-chave “preservação” nas plenárias do CONARQ ao

longo de onze anos mantém-se praticamente estável, apenas com leve aumento nos últimos

anos como mostra o Gráfico 5. Os anos de 1996, 1997 e 2002 foram aqueles em que a

palavra-chave “preservação” mais vezes foi usada (21 vezes), sendo que em 1996 e 1997

ocorreram três reuniões do CONARQ e em 2002, quatro reuniões. Em 2000, a palavra

preservação aparece apenas três vezes nas quatro reuniões realizadas então. A média do

emprego do termo foi de 3,7 por reunião. No entanto, essa média cai para 2,7 quando se

considera que pelo menos uma vez por reunião a palavra preservação é grafada para indicar a

presença do conselheiro-representante da área na plenária, como revela o Quadro 11.


202

Gráfico 5
Linha de tendência do uso da palavra-chave “Preservação” nas Atas do CONARQ

22
21
20
19
18
17
16
15
14
13
12
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
(3) (3) (3) (2) (4) (4) (4) (4) (4) (4) (4)

Pre se rvação Line ar (Pre se rvação)

Fonte: O autor.

Constata-se assim que o tema preservação, de alguma maneira, freqüenta com uma

certa regularidade os assuntos discutidos nas plenárias do CONARQ.

A palavra-chave “política” aparece 15 vezes citada em 1996 e em 2001. Em 2002,

passa para nove citações, depois para três vezes em 2003, e em 2004, em quatro reuniões

realizadas, a palavra-chave “política” não foi registrada em ata alguma, voltando, em 2005, a

ser citada seis vezes. A média de emprego do termo foi de 2,2 por reunião, portanto inferior à

média do uso da palavra preservação. Apesar de nos dois últimos anos analisados o uso do

termo ter aumentado, o Gráfico 6, por considerar todo o período, indica uma clara linha de

tendência decrescente no uso do termo.


203

Gráfico 6
Linha de tendência do uso da palavra-chave “Política” nas Atas do CONARQ

22
21
20
19
18
17
16
15
14
13
12
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
(3) (3) (3) (2) (4) (4) (4) (4) (4) (4) (4)

Política Line ar (Política)


Fonte: O autor.

Ao compararem-se os Gráficos 5 e 6, percebe-se que, apesar de a linha de tendência do

Gráfico 5, referente ao uso da palavra-chave “preservação”, manter-se ao longo do tempo

praticamente no mesmo nível, apenas com um leve crescimento ao fim do período, a linha de

tendência do Gráfico 6, referente ao uso da palavra-chave “política” nas plenárias do

CONARQ, mostra, nitidamente, uma diminuição acentuada do uso do termo, o que pode ser

interpretado como um indicador de que o tema “política” tenha sido menos debatido nas

plenárias do CONARQ com o passar do tempo. Outra leitura sugere e permite abstrair que a

preservação é um tema constante, mas raramente relacionada à política.

Para tentar esquadrinhar o contexto em que foram utilizadas as palavras-chave

pesquisadas e identificar o sentido em que foram aplicadas, optou por uma classificação a

partir da leitura da ata e da análise da frase em que a palavra foi empregada. Como toda

classificação, esta também tem um grau de arbitrariedade. No entanto, considera-se que esta é

apenas uma entre outras estratégias metodológicas utilizadas pela pesquisa para tentar

conhecer de que maneira as plenárias do CONARQ abordaram o tema, e que, portanto, não
204

chega a comprometer o esforço feito. A consulta ao Apêndice G desta tese possibilita que se

leia na íntegra todos os parágrafos selecionados por conterem as palavras-chave pesquisadas.

Nos Quadros 12 e 13 estão os números de vezes que as respectivas palavras-chave

preservação e política aparecem nas atas do CONARQ de acordo com o sentido ou o contexto

em que são usadas e o que cada um desses usos representam percentualmente em relação ao

total do número de vezes em que a palavra foi registrada.

Quadro 12
Contexto e sentidos em que aparece a palavra-chave Preservação 13
Contexto / sentido Quantidade Percentual
1 Presença de representantes e/ou profissionais da área de preservação 39 26,71 %
2 Preservação como prescrição legal, normativa, regimental 33 22,60 %
3 Preservação de patrimônio / acervo / documento / informação 25 17,73 %
4 Preservação como função técnica 13 8,90 %
5 Carta de Preservação do Patrimônio Digital 11 7,53%
6 Preservação e memória 7 4,79 %
7 Preservação e orçamento / financiamentos / investimentos 4 2,73 %
8 Instituições de preservação 4 2,73 %
9 Preservação e acesso 3 2,73 %
10 Preservação e tecnologia 3 2,05 %
11 Preservação, política e financiamento 2 1,36%
12 Preservação e política 1 0,68 %
13 Preservação como conceito 1 0,68 %
Total 146 100 %
Fonte: O autor.

A palavra-chave Preservação foi utilizada 146 vezes nas 37 atas do CONARQ

analisadas, com treze sentidos ou contextos diferentes. O maior número de vezes do termo

Preservação (39 vezes – 26,71%) é utilizado para identificar a(s) pessoa(s) da área que

participa(m) da reunião, seja na lista de presenças (“...estando presentes os seguintes

Conselheiros: [...] representantes de entidades não-governamentais da área de ensino,

pesquisa, preservação ou acesso a fontes documentais”), seja em alguma intervenção

proferida por esse representante ou profissional, cuja fala foi identificada com de um

representante da área de preservação. Logo a seguir, o termo Preservação aparece trinta e três

vezes (22,60%) em textos de leis, normas e regimentos (“...face ao disposto no Cap. III, arts.

12 e 15, da Lei nº 8.159, de 8 de janeiro de 1991, e da Lei nº 8.394, de dezembro de 1991, que

13
Para conhecer as frases das atas na íntegra, ver Apêndice G desta tese onde os parágrafos com a palavra-chave
“preservação” foram reproduzidos.
205

dispõe sobre a preservação, organização e proteção dos acervos documentais dos presidentes

da República... etc.”) discutidos, citados e mencionados nas reuniões ou reproduzidos como

anexo às atas do CONARQ. Em outras 26 vezes (17,8%) a palavra preservação é utilizada

para indicar a preservação de um patrimônio, ou de um acervo, documento ou informação

(“...concretizar uma proposta específica do Judiciário, no sentido de preservar seu patrimônio

documental.”). Outras treze vezes (8,90%), a palavra é usada para indicar a função técnica de

preservar (“...envolvendo, também, os arquivos municipais, que poderiam contribuir nesse

trabalho de preservação.”). Por onze vezes (7,53%), o termo preservação aparece quando a

Carta de Preservação do Patrimônio Digital é mencionada nas atas.

O resultado da identificação do contexto ou sentido em que a palavra-chave “política”

aparece nas atas do CONARQ está no Quadro 13.

Quadro 13
Sentido em que aparece a palavra-chave Política 14
Contexto / sentido Quantidade Percentual
1 CONARQ e a Política Nacional de Arquivos 17 19,31 %
2 CONARQ e política 11 12,50 %
3 Política na legislação 10 11,36 %
4 “Subsídios para a implantação de uma política municipal de arquivos” 10 11,36 %
5 Política municipal de arquivos 8 9,09 %
6 Política, Arquivística/Arquivologia, arquivos 5 5,68 %
7 Política e informação 4 4,54 %
8 Política, movimentos e organizações 3 3,40 %
9 Política nacional de saúde 3 3,40 %
10 Relação “político-administrativa” 3 3,40 %
11 Política e gestão de documentos 2 2,27 %
12 Política e governo 2 2,27 %
13 Política, preservação e financiamento 2 2,27 %
14 Política e preservação 1 1,13 %
15 Política e técnica 1 1,13 %
16 Política e profissões 1 1,13 %
17 Projeto político 1 1,13 %
18 Objetivos de uma Política Nacional de Arquivos 1 1,13 %
19 Política e tecnologias 1 1,13 %
20 Configuração política do Estado 1 1,13 %
21 Exploração política 1 1,13%
Total 88 100 %
Fonte: O autor.

14
Para conhecer as frases das atas na íntegra, ver Apêndice G desta tese onde os parágrafos com as palavras-
chave “política” foram reproduzidos.
206

A palavra-chave “política” foi utilizada 88 vezes nas 37 atas do CONARQ analisadas,

com vinte e um sentidos ou contextos diferentes. O maior número de vezes do termo Política

(17 vezes – 19,31%) é utilizado para reafirmar o principal objetivo e função do CONARQ,

isto é, a Política Nacional de Arquivos (“...tendo presente que o Conselho é responsável pela

definição da Política Nacional de Arquivos...”). Logo a seguir, a palavra-chave “política”

aparece também vinculada ao CONARQ, mas, dessa vez, chamando atenção para o papel

político (11 vezes – 12,50%) do CONARQ (“A seguir, informou sobre as ações políticas que

empreendeu, na qualidade de Presidente do CONARQ, junto ao governo do Estado de São

Paulo...” ou “A Conselheira [...] sugeriu que o CONARQ desenvolva ações políticas junto às

autoridades estaduais e municipais com o objetivo de sensibilizá-las sobre a importância dos

arquivos...”). Em dez vezes (11,36%) o termo “política” está registrado nas atas do CONARQ

na legislação citada ou transcrito nas atas (Art. 1º - [...] Parágrafo único - Integram

necessariamente esta categoria de instituição as empresas públicas, as sociedades de economia

mista, as fundações privadas instituídas por entes políticos territoriais e as concessionárias e

permissionárias de serviços públicos.”). Em outras dez vezes, a palavra-chave “política” é

computada quando o documento “Subsídios para a implantação de uma política municipal de

arquivos” é citado.

O Poder Executivo Federal se fez representar por 17 diferentes conselheiros oriundos

de nove órgãos de sua estrutura administrativa, o que totaliza 67 presenças nas reuniões

plenárias do Conselho; o Poder Judiciário Federal teve 13 representantes de 4 tribunais que

estiveram presentes em 64 reuniões; e o Poder Legislativo Federal, 11 representantes divididos

entre a Câmara dos Deputados e o Senado Federal, com 66 participações 15.

Entre os 18 conselheiros com o maior percentual de presença nas reuniões plenárias do

CONARQ, apenas dois são representantes do Poder Executivo Federal: o representante do

15
Para conhecer nominalmente os conselheiros, os organismos que representavam e o número de reuniões nas
quais estiveram presentes, ver Apêndice G desta tese.
207

IPHAN, estando presente em 14 (37,8%) reuniões, e o representante do Ministério do

Planejamento, Orçamento e Gestão, presente em dez reuniões (27%). Todas as reuniões foram

presididas pelo Diretor-geral do Arquivo Nacional.

Quadro 14
Os conselheiros com o maior número de presença nas plenárias do CONARQ entre 1995 e 2005
Conselheiro Órgão Freqüência
Jaime Antunes da Silva Presidente do Conselho Nacional de Arquivos 37 - (100%)
Maria Izabel de Oliveira Arquivo Nacional 36 - (97,2%)
Célia Maria Leite Costa Centro de Pesquisa e Documentação de História 18 - (48,6%)
Contemporânea do Brasil da Fundação Getulio Vargas
Ivana Denise Parrela Arquivo Público da Cidade de Belo Horizonte 16 - (43,2%)
Francisco Maurício da Paz Senado Federal 15 - (40,5%)
Francisca Helena Barbosa Lima Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional 14 - (37,8%)
Júnia Guimarães e Silva Arquivo Geral da Cidade do Rio de Janeiro 13 - (35,1%)
Rosemary de Almeida Supremo Tribunal Federal 12 - (32,4%)
Antonio Alberto de Carvalho Senado Federal 12 - (32,4%)
Maria Hilda Pinto de Araújo Associação dos Arquivistas Brasileiros 12 - (32,4%)
Ismênia de Lima Martins Associação Nacional dos Professores Universitários de 12 - (32,4%)
História
Geraldo Mártires Coelho Arquivo Público Estadual do Pará 11 - (29,7%)
Mariza Bottino Associação dos Arquivistas Brasileiros 11 - (29,7%)
Maria Odila Kahl Fonseca Universidade Federal Fluminense 11 - (29,7%)
Lana Lage Gama Lima Associação Nacional dos Professores Universitários de 11 - (29,7%)
História
Maria Celina D'Araújo Associação Nacional de Pós-Graduação em Pesquisa e 11 - (29,7%)
Ciências Sociais
Oswaldo Noman Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão 10 - (27,0%)
Eliane Braga de Oliveira Universidade de Brasília 10 - (27,0%)
Fonte: O autor.

Esquadrinhada as atas do ponto de vista quantitativo, partiu-se, então, para a análise

qualitativa das diferentes manifestações de diversos conselheiros, a partir dos registros

existentes nas atas das reuniões plenárias do CONARQ entre 1995 e 2005.

6.1.1.2 Preservação, política e financiamento

As falas de conselheiros consideradas mais significativas para esta pesquisa foram

aquelas que relacionaram a preservação a aspectos políticos e financeiros. Estas falas estão

transcritas e analisadas a seguir. As demais falas abordam a preservação do ponto de vista


208

estritamente técnico de intervenção, que apesar de importante, não é objeto desta pesquisa.

Foram, por isso, desconsideradas.

As intervenções de conselheiros que relacionam preservação, políticas e

financiamento, registradas nas atas do CONARQ no período, são raras (apenas 7 vezes) e

intermitentes (uma, em 1995, outra em 1996, duas em 2001, duas em 2002 e uma em 2003),

como pode ser visto no Quadro 15.

Quadro 15
Cronologia dos registros em ata que relacionam preservação, políticas e financiamento
Ano Reunião Assunto
1 1995 4ª Preservação e prejuízos financeiros
2 1996 5ª Preservação e dotação orçamentária
3 24ª Preservação e obtenção de recursos financeiros
4 2001 24ª Preservação, política e obtenção de recursos financeiros
5 25ª Preservação, políticas públicas e linhas de financiamento
6 2002 25ª Preservação e políticas públicas
7 2003 29ª Preservação e investimentos a serem aplicados
Fonte: O autor.

Na Ata da 4ª reunião, de 14 de dezembro de 1995, o conselheiro Pedro Paulo Lemos

Machado, representante do Ministério da Administração e Reforma do Estado – MARE,

salientou a importância da Tabela de Temporalidade elaborada pelo CONARQ para a

preservação de documentos governamentais relevantes. Afirmou que essa documentação, por

falta de regulamentação específica não vinha recebendo tratamento adequado e muitos

documentos se perdiam ao longo do tempo, causando, inclusive, “prejuízos financeiros

elevados para a Administração Pública”. Ao vincular a ameaça da perda de documentos a

“prejuízos financeiros elevados”, a fala do conselheiro indicaria a necessidade de se investigar

a relação custo/benefício entre investimentos orçamentários e a preservação ou não da

informação arquivística do governo federal, nos termos aqui defendidos. A proposta de

mensurar metodologicamente os recursos públicos investidos na preservação de acervos

arquivísticos governamentais é uma das possibilidades de conhecer a relação custo/benefício e

assim tentar demonstrar a necessidade ou não de aumentar o valor das rubricas orçamentárias

para a preservação. No entanto, tal metodologia ainda não existe e sequer é motivo de
209

discussão. Usada nos relatórios financeiros para indicar o produto realizado (como visto na

seção anterior e como pode ser lido na próxima seção), a noção de “acervo preservado”

mostrou-se inconsistente e insuficiente para quantificar a preservação de acervos.

Em 1996, novamente, o conselheiro Pedro Paulo Lemos Machado, do MARE, vincula

preservação a finanças ao citar explicitamente a necessidade de dotação orçamentária para a

preservação e acesso de acervos:

O Conselheiro Pedro Paulo Lemos Machado concordou com o parecer


elaborado por técnicos do Arquivo Nacional, e que, para custódia de
tão importante acervo, a instituição terá que dispor de instalações
adequadas e corpo técnico especializado para preservação e dotação
orçamentária necessários à preservação e disponibilização do
acervo para consulta, pré-requisitos que o recém criado Arquivo
Municipal de Ouro Preto, parece não dispor (CONARQ, Ata da 5ª
reunião – 21 de maio de 1996, grifo nosso).

Em 2001, após um hiato de 4 anos e 18 reuniões plenárias, volta-se a mencionar a

relação da preservação com financiamento. O conselheiro Antônio Carlos de Souza Lima, da

ANPOCS, ao tratar dos cursos de formação e capacitação para organização de arquivos,

lembrou as dificuldades encontradas pelo CONARQ na obtenção de recursos financeiros e

Célia Corsino, do IPHAN, organismo que viria a integrar o CONARQ representando o Poder

Executivo federal, e que participava dessa reunião como convidada, ponderou que “a questão

relativa à obtenção dos recursos é política”, e que o argumento a ser utilizado para a obtenção

desses recursos deveria ser a “preservação do acervo cultural, que é ação do governo por estar

inserida no projeto de modernização do Estado Brasileiro” (CONARQ, Ata da 24ª reunião, 11

de dezembro de 2001).

Seis meses depois, o tema que relaciona preservação e obtenção de recursos

financeiros, voltou à pauta da plenária do CONARQ, na 25ª reunião, realizada em 3 de julho

de 2002, ratificando, mais uma vez, a relação entre preservação, orçamento e política. Isso

ocorreu no momento em que foi discutida a constituição de uma Comissão Especial para
210

elaborar estudo sobre linhas de financiamento com vistas à criação e modernização de

arquivos públicos.

Constituição da Comissão Especial para elaborar estudo referente à


proposição de linhas de financiamento com vistas à criação e/ou
modernização de arquivos públicos. O Presidente esclareceu que a
proposta visa a estimular os arquivos públicos na elaboração de
projetos para as agências de financiamento. Esta Comissão Especial
tem como objetivo verificar, junto às agências de fomento nacionais e
internacionais, as linhas de financiamento a projetos na área de
arquivo, os prazos para entrega e preenchimento dos formulários,
além de divulgar técnicas para elaboração de projetos e estimular a
criação de linhas de financiamento a projetos na área de políticas
públicas nas várias agências de fomento que não atendem a esta
demanda, muitas vezes por desconhecimento da importância da
preservação do patrimônio público (CONARQ, Ata da 25ª reunião –
3 de julho de 2002, grifo nosso).

Sobre isso, e após os esclarecimentos do presidente do CONARQ, a conselheira Ana

Célia Rodrigues, do APM Campinas-SP, informou que o Banco Nacional de

Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES e o Banco Interamericano de

Desenvolvimento – BID tinham aberto linhas de financiamento na área de gestão no serviço

público. No entanto, nas 15 atas seguintes, até 40ª reunião em dezembro de 2005, não há

qualquer registro que informe se essas linhas de financiamento foram obtidas ou não. Nem

mesmo se a Comissão Especial alcançou o seu objetivo de “estimular os arquivos públicos na

elaboração de projetos para as agências de financiamento.”.

Há, ainda, mais uma ocorrência que relaciona as palavras-chave “preservação” e

“política”. No entanto, como é possível ler abaixo, essa relação é fruto de uma mera citação

do regimento do Conselho Estadual de Arquivos do Rio de Janeiro:

[...] alertando sobre a importância do Conselho Estadual de Arquivos -


CONEARQ, órgão colegiado, vinculado ao Gabinete Civil do Estado,
que tem por finalidade elaborar e implementar políticas públicas
voltadas para gestão, preservação e acesso aos documentos oriundos
do Poder Executivo Estadual [...] (CONARQ, Ata da 25ª reunião – 3
de julho de 2002 – grifo nosso).
211

Por fim, em 2003, na reunião plenária do CONARQ em que é apresentada a Câmara

Setorial sobre Arquivos de Empresas Privatizadas ou em Processo de Privatização uma das

atividades listada pela presidente da Câmara é a de “dimensionar os investimentos a serem

aplicados visando à preservação dos acervos” (CONARQ, Ata da 29ª reunião – 19 de maio

de 2003, grifo nosso).

As sete citações destacadas por esta pesquisa não apenas deixam clara a relação entre

políticas públicas e preservação, como ratificam e salientam a necessidade de recursos

financeiros, orçamentários ou não, para a preservação dos acervos. No entanto,

contraditoriamente, a discussão sobre o tema não progride nas reuniões do CONARQ. Diga-se

a propósito, que a análise das atas das reuniões plenárias do CONARQ possibilitou perceber

uma certa tendência de o plenário não retomar as discussões sobre temas que ficaram

pendentes. A descontinuidade e a não conclusão de assuntos relevantes não são características

exclusivas das discussões sobre a preservação de acervos. Raras são as vezes que uma

discussão inacabada sobre qualquer assunto é retomada nas reuniões subseqüentes e, em

algum momento, dada como concluída.

É também o que acontece com a Política Nacional de Arquivos.

Na Ata da 3ª reunião do CONARQ de 27 de setembro de 1995, o Presidente do

Conselho lembrava que o CONARQ era “responsável pela definição da Política Nacional de

Arquivos e pela gestão do Sistema Nacional de Arquivos - SINAR” e os Conselheiros Pedro

Paulo Lemos Machado [MARE], Célia Maria Leite Costa e Priscila Moraes Varella Fraiz

[CPDOC-FGV] observavam que verdadeira finalidade do CONARQ “é exercer orientação

normativa, bem como articular e estimular ações que visem ao desenvolvimento da Política

Nacional de Arquivos.” A expressão “articular e estimular ações que visem ao

desenvolvimento da Política Nacional de Arquivos” leva ao entendimento que, pelo menos

para essas conselheiras, a Política Nacional de Arquivos estaria ainda por ser desenvolvida.
212

Mas é na fala de Milton Seligman, Secretário Executivo do Ministério da Justiça,

representante do Ministro de Estado da Justiça, Nelson Jobim, como consta da Ata da 4ª

reunião do CONARQ, realizada em 14 de dezembro de 1995, que encontra-se um nítido sinal

de que tal política ainda não havia sido até então formulada: “[...] desejando ao Arquivo

Nacional, por intermédio do CONARQ, sucesso na definição e delineamento de uma Política

Nacional de Arquivos a ser desenvolvida em parceria com a sociedade”. A Ata registra que

Milton Seligman colocou-se “pessoalmente, e o Ministério da Justiça à disposição para

colaborar nessa missão”. Assim, até o primeiro aniversário do CONARQ (dezembro de 1995),

data das manifestações acima, o plenário reconhecia que a Política Nacional de Arquivos

ainda estava por ser formulada.

Na Ata da 5ª reunião do CONARQ de 21 de maio de 1996, o presidente do Conselho,

ao comentar a sua participação no XVII Fórum Nacional de Diretores de Arquivos Públicos

Estaduais, informou que nesse evento “foram divulgadas as ações desenvolvidas pelo

Conselho desde a sua instalação, em dezembro de 1994, em prol do delineamento e

implementação da Política Nacional de Arquivos.”. No entanto, tais ações não aparecem na

Ata e nem foram explicitamente citadas em qualquer outro documento estudado.

Em um parecer técnico solicitado pela Secretária de Estado da Cultura de Minas

Gerais ao Conselho Nacional de Arquivos, sobre a devolução, ao Município de Ouro Preto,

dos documentos produzidos e acumulados pela sua Câmara Municipal, nos séculos XVIII e

XIX, e que estavam sob a guarda do Arquivo Público Mineiro, em Belo Horizonte, consta

que

Uma Política Nacional de Arquivos precisa ter por objetivo menos a


revisão de ações passadas do que o estabelecimento de uma
metodologia unificada de gestão e controle de documentos, que
racionalize a produção documental e possibilite ao usuário obter a
informação desejada, esteja onde estiver (CONARQ, Ata da 5ª
reunião, 21 de maio de 1996 – grifo nosso).
213

A frase contém uma das raras afirmações explícitas formuladas no CONARQ sobre o

que seria o objetivo de uma Política Nacional de Arquivos. Resta saber se, hoje, esse

entendimento permanece. Ou posto de outra forma, o objetivo da Política Nacional de

Arquivos é estabelecer uma “metodologia unificada de gestão e controle de documentos, que

racionalize a produção documental” e possibilite o acesso?

Sobre esse aspecto, um parecer elaborado pela Conselheira Marisa Delapievi Rossi, da

[ABADI], ainda sobre a referida disputa pela custódia dos documentos de Ouro Preto,

confirma a carência de material que fundamente as decisões a serem tomadas.

[...] as considerações apresentadas não representam ‘conclusões


decorrentes de uma análise jurídica e legal aprofundada’, uma vez que
são fundamentadas a partir do pouco material disponível sobre a
matéria, enviado pela Coordenação do CONARQ. A Conselheira
afirmou não caber questionamentos quanto à custódia efetuada no
passado, pelo Arquivo Público Mineiro, sobre a qual não pairam
dúvidas, uma vez que a Lei nº 126/95 é clara. Trata-se, isto sim, de
avaliar se seus dispositivos ainda estão em vigor’, diante da legislação
vigente, avaliando, igualmente, ‘a melhor forma, no que respeita a
custódia do fundo, de serem atingidos os objetivos de organização,
preservação e de garantia de amplo acesso pela coletividade’. A Lei nº
8.159/91, afirma, “impõe os limites de competência dos arquivos
públicos segundo as respectivas esferas de atuação dos diferentes
órgãos, isto é, federal, estadual, municipal e Distrito Federal. Resta
saber, se a incidência de norma desse quilate retroage, para suportar a
alteração das situações de fato anteriores, como a do caso em tela.
Essa questão não é simples, mas é capaz de motivar as mais profundas
e acirradas indagações de ordem legal e doutrinária” (CONARQ,
Ata da 5ª reunião – 21 de maio de 1996 – grifo nosso).

A conselheira Célia Maria Leite Costa (CPDOC-FGV) afirmou, ao considerar o

interesse do município pela preservação de sua memória local, ser esta questão “de ordem

política e não de ordem técnica” (CONARQ, Ata da 5ª reunião – 21 de maio de 1996).

Muito mais do que uma indagação de ordem legal, doutrinária, técnica ou mesmo

política, a situação registrada na Ata indica as lacunas deixadas pela ausência de uma política

arquivística de alcance nacional. Indagações de ordem legal e doutrinária tendem a ganhar


214

destaque em um ambiente onde uma política pública de arquivos não foi ainda formulada e

implementada. Isto é, recorre-se à lei quando não há entendimento político.

Mas esse tipo de contradição não é atípico, nem exclusivo das reuniões do CONARQ.

Em 2003, Jardim dizia que a legislação e as políticas públicas andam juntas e se influenciam

mutuamente e que muitas vezes são os processos políticos que ocasionam o surgimento de

alternativas legais.

A idéia de que a legislação arquivística normaliza e controla as


políticas públicas no campo dos arquivos sinaliza equivocadamente a
perspectiva de que estes territórios são, no mínimo, paralelos.
Políticas públicas são exercidas num território de divergências e de
tentativas de convergências. Podem e devem ser balizadas pela lei,
mas não são integralmente ‘controladas’ naquilo que constitui a
dinâmica própria do jogo político democrático (JARDIM, 2003, p.
38).

Aspectos legais, doutrinários, técnicos e políticos são elementos distintos, mas formam

uma única realidade.

Ainda na 5ª reunião e Ata, o Conselheiro Pedro Paulo Lemos Machado, do MARE,

lembra que a instituição que custodiar o acervo terá que dispor, além de instalações adequadas

e de corpo técnico especializado, uma “dotação orçamentária” compatível com a preservação

e o acesso do acervo em disputa. Antes de se encerrar a discussão, o próprio CONARQ

registra o aumento no número de solicitações de assistência técnica vindas de municípios

brasileiros, preocupados com a preservação de sua memória, o que pode ser interpretado

como um sinal da crescente expectativa social de uma Política Nacional de Arquivos, cuja

formulação acaba por ser sempre postergada.

Em 1997, três anos após a instituição do CONARQ, na Ata da 10ª reunião do

CONARQ de 4 de dezembro de 1997, ao discutir-se a questão dos documentos do judiciário, a

Conselheira Maria das Graças Nascimento, do STF, disse que “o presidente do STF está

sensível à questão documental e tem demonstrado toda a sua preocupação com a preservação
215

dos documentos” ao mesmo tempo em que a Conselheira Angela Castro Gomes, da SBPC,

propôs que o Fórum Nacional sobre Arquivos do Poder Judiciário desenvolva uma reflexão

“sobre o que é a própria Política Nacional de Arquivos”, sinalizando que a Política Nacional

de Arquivos, na interpretação do Poder Judiciário, no mínimo, não estava bem definida. Mais

uma vez, sinaliza-se para a inexistência da Política Nacional de Arquivos e, paradoxalmente,

para a necessidade premente de sua formulação e implementação.

Mais tarde, na 12ª reunião, em 12 de agosto de 1998, o presidente do CONARQ

ressaltou que os pareceres sobre assuntos específicos produzidos individualmente pelos

conselheiros seriam fundamentais para consolidar “progressivamente, a Política Nacional de

Arquivos”. A fala do presidente do CONARQ permite deduzir que, de um lado, a Política

Nacional de Arquivos já havia sido formulada e implementada e que era preciso, então,

apenas consolidar essa política e, de outro lado, que pareceres individuais de conselheiros

fariam parte de uma Política Nacional de Arquivos. Uma política nacional pode ser

consolidada a partir dos pareceres individuais?

Em 11 de junho de 2001, conforme consta da Ata da 21ª reunião do CONARQ, o

presidente do CONARQ afirmou que a terceirização dos serviços de arquivos públicos não

encontra amparo legal, e que, para afirmar isso, baseou-se nos “aspectos legais vigentes, não

só da norma constitucional como dos dispositivos regulamentadores da Política Nacional de

Arquivos”. Deduz-se que, para o presidente do CONARQ, a Política Nacional de Arquivos

era uma realidade em junho de 2001.

Passados seis meses, na Ata da 23ª reunião do CONARQ, de 10 de dezembro de 2001,

ao apresentar os novos membros da Câmara Técnica de Documentos Eletrônicos, o presidente

do CONARQ agradeceu aos conselheiros

[...] a colaboração relevante que vêm prestando para a construção da


Política Nacional de Arquivos, criando instrumentos legais, visando à
preservação da documentação de interesse, não só para a nossa
história como também para a administração pública, garantindo a
216

defesa dos direitos do cidadão e a preservação do patrimônio


documental do nosso país (CONARQ, Ata da 23ª reunião, 10 de
dezembro de 2001).

Da forma como está registrada a manifestação do presidente, subentende-se que a

Política Nacional de Arquivos, no fim de 2001, estava em construção e que instrumentos

legais criados então seriam elementos importantes dessa construção, o que não confere com o

dados recolhidos.

Na Ata da 26ª reunião do CONARQ, de 3 de julho de 2002, sete anos e meio após a

instituição do CONARQ, consta que a Plenária discutiu sobre a “alteração da estrutura e

funcionamento do CONARQ, transformando-o em órgão político, visto que suas funções

técnicas foram concluídas.” O entendimento do presidente era que o CONARQ, ao ser

transformado em órgão político e deixar de ser vinculado ao Arquivo Nacional, passando a ser

vinculado à Casa Civil da Presidência da República, sairia fortalecido como “órgão político e

não técnico, na definição e implementação da Política Nacional de Arquivos.” Depreende-se

de tal proposta que, para o seu presidente, o CONARQ não formulara a Política Nacional de

Arquivos por não ser um órgão político e por estar vinculado ao Arquivo Nacional. Contrária

à proposta, a conselheira Maria Odila Fonseca, da Universidade Federal Fluminense,

ponderou que “o Conselho cumpre sua finalidade na definição da Política Nacional de

Arquivos, demonstrada pela edição de vários decretos e resoluções”. O Presidente do

CONARQ propôs então que o plenário estudasse a questão e que voltasse à discussão. Não foi

localizado nas atas analisadas qualquer registro de retomada da discussão. Mais uma vez, as

atas do CONARQ não revelam o desfecho para uma matéria de relevância como essa. Fica-se

sem saber se os estudos propostos pelo presidente foram realizados. E, em caso de terem sido

realizados, quais as conclusões que tais estudos chegaram.

Na Ata da 30ª reunião do CONARQ de 20 de maio de 2003, o presidente do

CONARQ, ao tratar do Decreto nº 4.553, de 2002, que dispõe sobre a salvaguarda de dados,
217

informações, documentos e materiais sigilosos de interesse da segurança da sociedade e do

Estado, no âmbito da Administração Pública Federal, e dá outras providências, diz que entre

as competências do Conselho está a de propor ao Chefe da Casa Civil da Presidência da

República “normas legais necessárias ao aperfeiçoamento e à implementação da Política

Nacional de Arquivos públicos e privados”. O uso do termo “aperfeiçoamento” sugeriria que

a Política Nacional de Arquivos já havia sido formulada, faltando, apenas, ser implementada.

Isso não confere com o que foi constatado nesta pesquisa. E, se o estudo das atas do

CONARQ indica que a Política Nacional de Arquivos não foi formulada, resta buscar nas

resoluções emitidas alguma pista, nesse sentido.

6.1.1.3 As resoluções do CONARQ

Entre 1995 e 2005, o CONARQ produziu vinte e duas resoluções, mas nenhuma

refere-se à preservação ou à Política Nacional de Arquivos.

No Quadro 16, consta a quantidade de vezes que as palavras-chave pesquisadas foram

registradas nas resoluções do CONARQ em cada ano. Os algarismos entre parênteses indicam

o número de resoluções produzidas no ano.

Quadro 16
Totalização das expressões pesquisadas nas Resoluções do CONARQ
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Total
(3) (2) (4) (0) (3) (0) (2) (1) (4) (2) (1)
Preserva
(cão/do/da) 5 0 0 0 0 0 0 0 2 8 0 15
Polític (o/a) 0 0 1 0 0 0 3 0 1 2 1 8
Totais 5 0 1 0 0 0 3 0 3 10 1 23
Fonte: O autor.

Em dois anos (1998 e 2000), nenhuma resolução foi emitida pelo CONARQ. Das 22

resoluções produzidas entre 1995 e 2005, seis resoluções foram revogadas, as de no 4, 8, 9,


218

11, 12 e 18. Em 2005, portanto, vigoravam 16 resoluções, sendo que a Resolução no 15

apenas revogava a Resolução no 9.

Quadro 17
Apresenta os assuntos das resoluções do CONARQ em vigor
Dispõe sobre Quantidade Resolução
Código de Classificação de Documentos e Tabela de Temporalidade 3 no 1, 14, 21
Eliminação de documentos 2 no 5, 7
CONARQ 2 no 3, 16
Transferência e recolhimento de acervos 1 no 2
Terceirização de serviços arquivísticos 1 no 6
Microfilmagem (sinaléticas ISO) 1 no 10
Política municipal de arquivos, construção de arquivos e websites 1 no 13
Arquivos privados 1 no 17
Documentos digitais 1 no 20
Avaliação de documentos de instituições de saúde 1 no 22
Documentos de empresas desestatizadas 1 no 19
Revoga resolução 1 no 15
Total 16
Fonte: O autor.

Assim, entre as 22 resoluções emitidas pelo CONARQ em 11 anos de atuação,

nenhuma dispôs, especificamente, sobre preservação, seja da informação arquivística, sentido

amplo, seja da informação arquivística governamental, apesar de o tema “preservação” ter

sido freqüente nas reuniões plenárias do CONARQ.

Esta pesquisa teve acesso ainda a um documento denominado Relatório de Gestão

1994-2004, produzido pelo CONARQ no qual consta um breve histórico do CONARQ, as

suas competências, a sua composição e as suas principais atividades. De acordo com esse

relatório, o CONARQ realizou 35 reuniões plenárias, produziu 22 resoluções, elaborou e

apresentou para sanção presidencial 7 Decretos e 3 Projetos de Lei, promoveu 14 cursos,

seminários e mesas-redondas, editou diversas publicações e desenvolveu vários projetos,

convênios e exposições, mas não formulou ou instituiu a Política Nacional de Arquivos.

Confirma-se, seis anos mais tarde, o que Jardim constatou em 1999: a atuação do

CONARQ continua privilegiando a sua dimensão técnica em detrimento de sua dimensão

política (JARDIM, 1999, p. 144), o que acaba refletido e expresso na inexistência da Política
219

Nacional de Arquivos e, como conseqüência, na fragmentação das intervenções de

preservação.

6.2 O ARQUIVO NACIONAL

O Arquivo Nacional é a mais importante e antiga estrutura arquivística pública do

país. Tem suas responsabilidades e competências expressas em lei. Desempenha um

importante papel como órgão irradiador de normas, procedimentos e diretrizes técnicas que

servem de parâmetro para arquivos públicos (e privados) em praticamente todas regiões do

país.

A preservação da informação arquivística produzida pelo Poder Executivo do governo

federal é competência do Arquivo Nacional, órgão subordinado à Casa Civil da Presidência

da República. O Arquivo Nacional tem como missão o recolhimento e a gestão dos

documentos produzidos e recebidos pelo Poder Executivo Federal, bem como o

acompanhamento e implementação da Política Nacional de Arquivos, na forma do disposto no

art. 2o do Decreto no 3.843, de 13 de junho de 2002, e de acordo com a Portaria no 42, de 8 de

novembro de 2002 e com o artigo 18 da Lei no 8.159, de 8 de janeiro de 1991.

Atualmente, a estrutura organizacional do Arquivo Nacional 16 é composta por:

Diretoria-Geral
Gabinete da Diretoria-Geral
Coordenação de Gestão de Documentos - com a competência de
prestar orientação técnica a órgãos e entidades da Administração Pública
Federal quanto à implantação de programas de gestão, analisar códigos
de classificação, tabelas de temporalidade e destinação de documentos.

16
Disponível em: <http://www.arquivonacional.gov.br>. Acesso em: 23 dez. 2006.
220

Coordenação-Geral de Processamento e Preservação do Acervo com


a competência de supervisionar e executar as atividades de tratamento
técnico e preservação dos documentos sob sua guarda.
• Coordenação de Documentos Escritos
• Coordenação de Documentos Audiovisuais e Cartográficos
• Coordenação de Preservação do Acervo

Coordenação-Geral de Divulgação e Acesso à Informação


Documental com a competência de realizar pesquisa histórico-culturais
com vistas à divulgação do acervo, e promover atendimento a
consultas de usuário.
• Coordenação de Pesquisa e Difusão Cultural;
• Coordenação de Atendimento ao Usuário

Coordenação-Geral de Administração com a competência de


supervisionar atividades de administração de recursos humanos, de
recursos logísticos, de orçamento e finanças e de tecnologia da
informação.
• Divisão de Recursos Humanos
• Divisão de Recursos Orçamentários e Financeiros
• Divisão de Recursos Logísticos
• Divisão de Tecnologia da Informação

Coordenação Regional no Distrito Federal

Os dados coletados nos relatórios Anuais de Atividades do Arquivo Nacional entre

1995 e 2005 e sua respectiva análise possibilitaram conhecer, de uma maneira geral, as

atividades desenvolvidas pelo Arquivo Nacional no período, mas também possibilitou

identificar que tipo de dados e informações foi privilegiado pela instituição para constar de

seus relatórios anuais. A análise dos Relatórios de Atividades do Arquivo Nacional teve por

objetivo conhecer a forma e o grau de relevância que têm a preservação da informação

arquivística (principalmente, aquela produzida, recebida e acumulada pelo Executivo federal

do Brasil) entre as suas múltiplas e variadas atividades, programas e projetos desenvolvidos

pelo Arquivo Nacional e relatados pela instituição. Foram analisadas as versões finais 17 dos

Relatórios de Atividades do Arquivo Nacional (às vezes, denominados Relatório Anual ou

Relatório de Gestão), ou seja, aquelas enviadas a estrutura administrativa a qual o Arquivo

17
Conforme a assistente da direção-geral do AN, Maria Elisa Bustamante.
221

Nacional estava subordinado: o Ministério da Justiça (1995-1999), e à Casa Civil da

Presidência da República (2000-2005).

Optou-se por apresentar, inicialmente, um panorama geral dos relatórios, com os tipos

de estrutura utilizados e os principais elementos que os compõem 18, para somente então expor

aquelas atividades e dados considerados relevantes para esta pesquisa. Tal panorama

possibilita que se tenha uma noção de todos os temas abordados nos relatórios, as

classificações adotadas e as alterações que a estrutura dos relatórios sofreu ao longo do tempo.

A configuração dos onze Relatórios de Atividades do Arquivo Nacional analisados varia entre

as 3 páginas do relatório de 2000 e as 79 páginas do relatório de 1999, como também variam

as suas formatações e conteúdos.

Os relatórios de 1995 a 1999 repetem a estrutura descrita abaixo, com variações


mínimas. As atividades do Arquivo Nacional foram classificadas, nesses relatórios, em
Programas Institucionais, subdivididos em subprogramas, como segue.
1. POLÍTICA NACIONAL DE ARQUIVOS
1.1 Subprograma Coordenação do Conselho Nacional de Arquivos
1.2 Subprograma Sistema Nacional de Arquivos – SINAR
1.3 Subprograma Salvaguarda e Divulgação do Patrimônio Documental

2. ASSISTÊNCIA TÉCNICA

3. GESTÃO DE DOCUMENTOS
3.1 Subprograma Gestão de Documentos Federais
3.2 Subprograma Avaliação e Seleção de Documentos
3.3 Subprograma Entrada de Documentos

4. ORGANIZAÇÃO E DESCRIÇÃO DA INFORMAÇÃO


4.1 Subprograma Tratamento da Informação: arranjo e descrição
4.2 Subprograma Gestão de Depósitos

5. CONTROLE E DISSEMINAÇÃO DA INFORMAÇÃO


5.1 Subprograma Informatização do Arquivo Nacional
5.2 Subprograma Alimentação, Manutenção e Desenvolvimento de Bases
de Dados
5.3 Subprograma Atendimento ao Usuário

6. CONSERVAÇÃO DE DOCUMENTOS

18
Foram desconsiderados itens dos relatórios como Sumário, Apresentação, Introdução, Histórico da Instituição,
Missão etc.
222

6.1 Subprograma Preservação de Documentos


6.2 Subprograma Restauração e Desenvolvimento Técnico
6.3 Subprograma Reprodução de Documentos

7. PESQUISA, DIVULGAÇÃO E PROMOÇÕES CULTURAIS


7.1 Subprograma Pesquisa
7.2 Subprograma Editoração
7.3 Subprograma Divulgação

8. SERVIÇOS ADMINISTRATIVOS
8.1 Subprograma Segurança, Manutenção e Melhorias das Instalações
8.2 Subprograma Ampliação da área de Estocagem
8.3 Subprograma Gestão de Recursos Humanos

Nos relatórios de 2000 e 2001, as atividades desenvolvidas pelo Arquivo Nacional

foram classificadas como “Ações Institucionais” da seguinte forma:

4. AÇÕES INSTITUCIONAIS
4.1 Preservação do Acervo (em 2000) e Preservação do Acervo Documental de
Interesse Público (em 2001)
4.2 Implantação de Sistema de Informações Arquivísticas
4.3 Capacitação de Recursos Humanos na Área de Informação Documental
4.4 Reaparelhamento do Arquivo Nacional
4.5 Sistema de Atendimento ao Usuário
4.6 Restauração do conjunto Arquitetônico Tombado
4.7 Divulgação do Acervo Documental

5. SERVIÇOS ADMINISTRATIVOS

No item “5. Serviços Administrativos” do relatório de 2001, pela primeira vez foram

apresentados dados da execução financeira do Arquivo Nacional em uma tabela denominada

Execução Financeira. Por outro lado, o item intitulado “Política Nacional de Arquivos”,

existente nos relatórios dos quatro anos anteriores, não consta dos relatórios de 2000 e 2001.

Nos relatórios de 2002, 2003 e 2004, as atividades foram divididas em “Ações

Institucionais: projetos e atividades” e “Ações Administrativas”, e trouxeram de volta o item

“Política Nacional de Arquivos”.

2. AÇÕES INSTITUCIONAIS: PROJETOS E ATIVIDADES


2.1 Política Nacional de Arquivos
2.2 Gestão de Documentos
2.3 Preservação do Acervo Documental de Interesse Público
223

2.4 Divulgação do Acervo Documental


2.5 Sistema de Atendimento ao Usuário
2.6 Implantação de Sistemas de Informações Arquivísticas
2.7 Capacitação de Recursos Humanos na Área de Informação Documental
2.8 Restauração do conjunto Arquitetônico Tombado
2.9 Reaparelhamento do Arquivo Nacional

3. AÇÕES ADMINISTRATIVAS

Não há dados da Execução Financeira nos relatórios de 2002, 2003 e 2004. Os dados

financeiros relatados se restringiram à cifra da dotação orçamentária total e à menção de três

decretos e seus respectivos valores de crédito suplementar.

O Relatório de Atividades de 2005 é o primeiro relatório disponível no site do Arquivo

Nacional 19. Neste relatório, todas as atividades desenvolvidas pelo Arquivo Nacional estão

relatadas sob o item “Programa 1030 – Democratização do Acesso à Informação Arquivística

Governamental” que, por sua vez, está subdividido em “Ações Institucionais Orçamentárias”

e “Ações Institucionais Não Orçamentárias” (o relatório não explica ou justifica essa

classificação), da seguinte forma:

2. OBJETIVOS E METAS
2.1 PROGRAMA: 1030 - DEMOCRATIZAÇÃO DO ACESSO À
INFORMAÇÃO ARQUIVÍSTICA GOVERNAMENTAL
2.1.1 - Ações Institucionais Orçamentárias
Ação: 2810 – Preservação do acervo nacional
Ação: 4900 – Capacitação de recursos humanos na área de informação
documental
Ação: 4282 – Sistema de atendimento ao usuário
Ação: 2272 – Gestão e administração do programa

2.1.2 – Ações Institucionais Não Orçamentárias


2.1.2.1 – Política Nacional de Arquivos
2.1.2.2 – Gestão de documentos
2.1.2.3 – Divulgação do acervo documental
2.1.2.4 – Promoções de eventos
3. CONCLUSÃO.

19
Disponível em: <http://www.portalan.arquivonacional.gov.br/Media/Relatoriodeatividades2005.pdf>. Acesso
em: 29 mar. 2007.
224

6.2.1 O relato das atividades

Em linhas gerais, considerando-se as estruturas dos relatórios acima, percebe-se que a

Política Nacional de Arquivos aparece como “programa institucional” ou como “ação

institucional” do Arquivo Nacional e o CONARQ como um subprograma dessa política. Não

há qualquer explicação ou justificativa sobre a adoção dessa classificação. Os relatórios do

AN consideram a preservação como uma das linhas de ação do Arquivo Nacional, cujas

atividades contemplam da “restauração, encadernação, microfilmagem e reprodução

fotográfica” a “pesquisas técnico-científico” em química, entomologia e microbiologia. Não

há qualquer menção à dimensão política da preservação.

Ao estudar cada um dos relatórios anuais do Arquivo Nacional algumas

particularidades sobressaem.

No relatório de 1995, o Sistema Nacional de Arquivos – SINAR aparece como um

subprograma. No entanto, ao ler o respectivo texto, percebe-se que todas as atividades

relatadas como do SINAR se referem a atividades do CONARQ, apesar deste constar em item

próprio no relatório. Entre as atividades do SINAR consta, por exemplo, resoluções e

normas 20 que foram produzidas pelo CONARQ ou por suas Câmaras Técnicas. Tais

resoluções e normas emitidas pelo CONARQ foram consideradas pelo relatório como de

“significativa importância para a Política Nacional de Arquivos”. (ARQUIVO NACIONAL,

Relatório de Atividades de 1995, p. 1/40) 21 Entretanto, o relatório não explica ou justifica por

20
Resoluções no 1, 2 e 3 e Código de Classificação e Tabela de Temporalidade da Atividade-meio da
Administração Pública.
21
Os Relatórios de Atividades do Arquivo Nacional, disponibilizados para esta pesquisa, têm duas numerações
de páginas: a original, impressa, iniciada a cada relatório; e uma atribuída posteriormente, manuscrita, e que
numera em seqüência contínua todas as páginas de todos os relatórios (1995 a 2005) de 1 a 348. Optou-se,
neste trabalho, fazer referência às duas numerações separadas por uma barra, onde o primeiro algarismo é o da
página original e o segundo, a numeração atribuída posteriormente à subsérie arquivística.
225

que o CONARQ aparece sob a rubrica do SINAR, nem por que essas resoluções e normas

foram consideradas de “significativa importância” para a Política Nacional de Arquivos.

O relatório de 1996 afirma que o Arquivo Nacional é um “agente de modernização da

máquina administrativa do Estado, com ênfase na organização da documentação

governamental”, nos “direitos da cidadania” e no “acesso e democratização da informação”

com competência para implementar a “política arquivística do Governo Federal”. Segundo o

relatório, para implementar tal política, o Arquivo Nacional teria “amparo legal para

desenvolver amplo programa de ação técnica junto aos órgãos e entidades da Administração

Pública Federal” para orientar no gerenciamento de seus arquivos. Mais adiante, o relatório

registra que o Arquivo Nacional tem, como a sua primeira linha de ação, a “interveniência

técnico-normativa no acompanhamento da Política Nacional de Arquivos”. Duas observações

emergem: (1) o uso da expressão “acompanhamento da Política Nacional de Arquivos” sugere

que essa política já existia então, necessitando apenas ser acompanhada. Como se tem tentado

demonstrar, ainda hoje não há uma Política Nacional de Arquivos; (2) o relatório não faz

qualquer distinção conceitual entre a chamada “política arquivística do Governo Federal” e a

Política Nacional de Arquivos, o que torna inevitável questionar se são políticas diferentes ou

não.

Ao detalhar as atividades desenvolvidas em 1996 pelo “Programa Política Nacional de

Arquivos”, o relatório ratificou que “as ações com vistas à consolidação da Política Nacional

de Arquivos deverão ser emanadas do Conselho Nacional de Arquivos”. Informou que a

Câmara Técnica de Conservação de Documentos do CONARQ produziu em 1996 o texto

“Recomendações para a Construção de Arquivos” e que o Projeto Conservação Preventiva de

Documentos proporcionou “Assistência técnica para a preservação de acervos documentais de

18 instituições públicas”. No item sobre o “Programa Conservação de Documentos”, além das

atividades rotineiras típicas da área, consta a tradução, revisão e editoração de 52 textos, a


226

construção de um banco de dados e o planejamento de cinco seminários regionais para a

disseminação do conhecimento de preservação. 22

Nos relatórios de 1997 e de 1998 não foram percebidos quaisquer fatos que

justificassem uma menção nesta tese.

O relatório de 1999, denominado de Relatório de Gestão, foi o primeiro a se referir a

um Plano Plurianual para informar que as ações e projetos implementados pelo Arquivo

Nacional e pelo Conselho Federal de Arquivos estavam inseridos em quatro Programas do

Plano Plurianual do Governo Federal:

• Programa Brasil Patrimônio Cultural;

• Programa Relações do Brasil com Estados Estrangeiros e Organizações

Internacionais;

• Programa de Apoio Administrativo;

• Programa Previdência de Inativos e Pensionista da União.

Em todos os onze relatórios analisados, esta foi a única menção feita ao Programa

Brasil Patrimônio Cultural. No item sobre a Política Nacional de Arquivos, informa-se que o

CONARQ funciona

[...] por intermédio de suas Câmaras Técnicas, Comissões Especiais e


Grupos de Trabalho que, após examinarem as questões que lhes são
propostas, elaboram e submetem ao Plenário do Conselho minutas de
decretos, resoluções, instruções normativas e outros instrumentos de
trabalho que viabilizam as atividades arquivísticas (ARQUIVO
NACIONAL, Relatório de Atividades de 1999, p. 3/146).

O relatório de 1999 considera como parte da Política Nacional de Arquivos as

“atividades desenvolvidas pelo CONARQ” os “estudos sobre a definição de estratégias para a

institucionalização e implantação de arquivos municipais e estratégias para a criação e

22
Estas foram atividades do Projeto Conservação Preventiva em Bibliotecas e Arquivos – CPBA, fruto da
cooperação interinstitucional entre o Arquivo Nacional, FUNARTE, Fundação Getulio Vargas, com
financiamento da Fundação Vitae, do Brasil e a The Andrew Mellon Fundation e a Commission on
Preservation and Access, dos Estados Unidos.
227

implantação de arquivos do Poder Judiciário”, com vista à modernização dos arquivos

públicos integrantes do SINAR (ARQUIVO NACIONAL, Relatório de Atividades de 1999,

p. 3/146). Em relação à preservação, as atividades relatadas são as de rotina técnica, como

microfilmagem, restauração, encadernação, desenvolvimento de papéis e implantação de

controle ambiental. Na conclusão do relatório, o diretor-geral do Arquivo Nacional informa

que o CONARQ, por meio de suas Câmaras Técnicas e Comissões Especiais, produziu “uma

série de instrumentos normativos que vêm contribuindo, progressivamente, para a

consolidação de uma Política Nacional de Arquivos no país”, o que, novamente, sugere a

existência de tal política. Informa ainda que o Arquivo Nacional tem investido na sua

homepage para que ela se transforme em instrumento de disseminação de informações e de

prestação de serviços na intenção de que “os serviços arquivísticos de todos os Ministérios,

nos informem, via WEB, dados estratégicos sobre os acervos públicos por eles gerados e

custodiados, facilitando assim o acesso às informações fundamentais para a consolidação da

política federal de arquivos.” Frisa que outra estratégia importante para a “consolidação de

uma política de governo na área de gestão documental” é tornar obrigatório o preenchimento

anual, “via WEB”, do Cadastro Nacional de Arquivos Federais. Mesmo assim, o diretor-geral

do AN reconhece, nesse relatório, que estudos para viabilizar a contratação de serviços na

área de informática não foram desenvolvidos, entre outros fatores, por questões

orçamentárias, e que o Arquivo Nacional é a “menor unidade orçamentária do Ministério da

Justiça” (ARQUIVO NACIONAL, Relatório de Atividades de 1999, p. 10/152, 11/153).

Em 2000, o Arquivo Nacional passou a integrar a estrutura administrativa da Casa

Civil da Presidência da República. No relatório de atividades desse ano, a preservação do

acervo é considerada como uma atividade que “visa à gestão de documentos junto aos órgãos

e entidades do Poder Executivo Federal, objetivando o planejamento e controle” (ARQUIVO

NACIONAL, Relatório de Atividades de 2000, p. 9/215 – grifo nosso) das atividades de


228

produção, tramitação, avaliação, arranjo, descrição e conservação do acervo. Ao

explicitamente incluir a preservação como uma atividade da gestão de documentos, o relatório

acaba reforçando o argumento defendido nesta tese de que a preservação é um dos

procedimentos da gestão de documentos, ainda que na Lei no 8.159 conste de modo diferente.

Ainda no relatório do AN de 2000, registra-se que o Plano Diretor da Informática e a

contratação de serviços de informática novamente não foram realizados por “insuficiência

orçamentária”. Em relação ao CONARQ, este é citado uma única vez no relatório para

informar sobre a publicação de dois livros: Recomendações para a construção de arquivos,

produzido pela Câmara Técnica de Conservação de Documentos do CONARQ, e Subsídios

para Implantação de uma Política Municipal de Arquivos: o arquivo municipal a serviço dos

cidadãos, aprovado e distribuído pelo CONARQ como uma “estratégia para a divulgação do

tema junto às Prefeituras e Câmaras de Vereadores dos mais de 5.507 municípios brasileiros,

visando à criação de instituições arquivísticas públicas municipais” (ARQUIVO

NACIONAL, Relatório de Atividades de 2000, p. 2/216). No relato sobre a ação institucional

“Reaparelhamento do Arquivo Nacional”, registra-se a “insignificância da dotação

orçamentária inicialmente atribuída”, o que impediu a aquisição do mobiliário e equipamentos

necessários, somente realizada posteriormente com o “remanejamento de recursos

orçamentários”. O relatório se encerra dizendo que, em 2000, foi destinado ao AN um

“orçamento reduzido em 12,62% em relação às necessidades apresentadas” (ARQUIVO

NACIONAL, Relatório de Atividades de 2000, p. 3/217). Aqui, fica claro, primeiramente, a

importância dos recursos orçamentários para o alcance dos objetivos traçados, e depois, que

esses recursos, em 2000, não foram suficientes para o desempenho pretendido.


229

O Relatório de Gestão de 2001 apresenta diversos e variados dados orçamentários e

financeiros, traz o quadro de funcionários da instituição 23 e relaciona as ações institucionais

do Arquivo Nacional ao Plano Plurianual 2000-2003. Na Ação Preservação do Acervo

Documental de Interesse Público, o relatório assinala que “os recursos investidos priorizaram

a renovação dos equipamentos do laboratório de microfilmagem e a implantação de um

laboratório de digitalização de imagens” e alerta que os “dados físicos previstos para essa

atividade no PPA 2000/2003 foram subestimados quando este foi elaborado, em 1999”

(ARQUIVO NACIONAL, Relatório de Atividades de 2001, p. 2/219).

Ou seja, em 1999, quando o PPA 2000/2003 foi concebido, previu-se preservar 9.500

documentos em 4 anos (de 2000 a 2003) a um custo total previsto para os 4 anos do PPA de

R$ 766.151,00 (setecentos e sessenta e seis mil cento e cinqüenta e um reais). Segundo o

relatório do Arquivo Nacional, apenas nos dois primeiros anos do PPA (2000 e 2001) foram

“preservados” 402.724 documentos, ou seja, 4.239 % a mais do que os 4.100 documentos

inicialmente previstos, para o que foram gastos R$ 946.262,00 (novecentos e quarenta e seis

mil duzentos e sessenta e dois reais), ou seja, 296,54% a mais do que os R$ 319.106,00

(trezentos e dezenove mil cento e seis reais) previstos. Se for considerado somente o ano de

2001, a discrepância dos números apresentados é ainda maior. Segundo o relatório, em 2001

foram “preservados” s 400.796 documentos, quando fora previsto a preservação de 2.100

documentos, o que significa que foram “preservados” 19.085 % a mais de documentos. Os

recursos financeiros inicialmente previstos para a preservação dos 2.100 documentos era de

R$ 263.478,00 (duzentos e sessenta e três mil quatrocentos e setenta e oito reais). Entretanto,

segundo o relatório, foram gastos R$ 246.958,83 (duzentos e quarenta e seis mil novecentos e

cinqüenta e oito reais e oitenta e três centavos), o que significa que foram utilizados cerca de

6,27 % a menos que o previsto.

23
Segundo o relatório, em 2001, o Arquivo Nacional tinha 286 funcionários ativos (11 funcionários a menos que
em 2000), sendo 3 arquivistas, 11 técnicos de arquivo e 43 agentes administrativos. (ARQUIVO
NACIONAL, 2001, p. 13-15).
230

Repetindo, em síntese, no ano de 2001, o AN previu que seriam “preservados” 2.100

documentos ao custo de R$ 263.478,00, mas foram “preservados” 400.796 documentos

(19.085% a mais do que o previsto) a um custo de R$ 246.958,83, isto é, R$ 16.519,17

(dezesseis mil quinhentos e dezenove reais e dezessete centavos) a menos do que o previsto.

Ou seja, o relatório informa que, em 2001, apesar de se ter “preservado” 398.696 documentos

a mais, gastou-se cerca de 6,27 % menos dinheiro do que o previsto. 24

O alerta feito pelo Arquivo Nacional de que os dados “foram subestimados” minimiza

a questão, uma vez que a dimensão e a proporção das diferenças é muito grande, como

demonstram os números apresentados pelo relatório de 2001, sistematizados no Quadro 18.

Além disso, os relatórios do Arquivo Nacional são documentos públicos e para o consulente

comum que acessar tais relatórios essa circunstância permanecerá obscura.

Quadro 18
A ação “Preservação do Acervo Documental de Interesse Público” 2000 e 2001 no Plano Plurianual 2000-2003
Previsto Realizado
Físico/Documentos Financeiro/Reais Físico/Documentos Financeiro/Reais

2000-2003 9.500 766.151,00 - -

1.928 699.303,17
2000 2.000 55.628,00 - 3,6 % + 1.157,10 %

400.796 246.958,83
2001 2.100 263.478,00 + 19.085 % - 6,27 %

402.724 946.262,00
2000-2001 4.100 319.106,00 + 4.239,20 % +296,54 %
Fonte: O autor.

Ainda em 2001, o relatório salientou que o orçamento do Arquivo Nacional foi

suplementado com financiamentos via Mecenato obtidos por convênios entre o Ministério da

Cultura e a Associação Cultural do Arquivo Nacional – ACAN, o que permitiu a

informatização do AN e a “democratização do acesso às bases de dados do órgão e a

preservação dos originais” (ARQUIVO NACIONAL, Relatório de Atividades de 2001, p.

3/220) uma vez que o acesso aos documentos passaria a ser feito pelas reproduções

24
A respeito desse assunto, ver a seção 7 desta tese.
231

microfilmadas e digitalizadas. Sem dúvida, essa é uma importante estratégia de preservação.

No entanto, os relatórios não informam se isso foi efetivamente alcançado, nem qual a

proporção do acervo está disponível para ser acessado por meio de reproduções

microfilmadas e digitalizadas.

O Relatório de Atividades de 2002 é rico em dados quantitativos sobre acesso,

consulta e divulgação do acervo, mas sintético sobre o orçamento financeiro, informando,

apenas, que a dotação orçamentária do Arquivo Nacional foi de R$ 30.329.545,00 25 assim

distribuídos:

Atividades, projetos e operações especiais


(Lei 10.407, 10/01/2002): R$ 4.495.647,00
Despesas com pessoal
(Lei 10.407, 10/01/2002): R$ 7.860.898,00
Projeto de Modernização do Arquivo Nacional
(Lei 10.502, 08/07/2002): R$ 15.600.000,00
Crédito suplementar, sem especificação
(Decreto de 11/10/2002): R$ 160.000,00
Crédito suplementar para despesas com pessoal
(Decreto de 27/12/2002): R$ 1.250.000,00
(ARQUIVO NACIONAL, Relatório de Atividades de 2002, p.
16/250)

As atividades relatadas na ação “Preservação do Acervo Documental de Interesse

Público” são todas intervenções técnicas rotineiras de conservação ou reprodução de acervo.

Em 2003, o Arquivo Nacional anuncia a criação do Sistema de Gestão de

Documentos de Arquivo da Administração Pública Federal – SIGA, mas duas informações

chamam atenção e, em conseqüência, duas questões se impõem. A primeira informação indica

que o Projeto Censo de Arquivos Brasileiros Públicos e Privados, vinculado à ação

institucional Gestão de Documentos, visa a

reunir informações quantitativas e qualitativas sobre a situação das


instituições arquivísticas e seus acervos, permitindo a formulação de
políticas de organização, preservação, avaliação e capacitação de

25
Observou-se que a soma das parcelas e o total apresentado pelo Relatório do AN não conferem. A totalização
das parcelas que constam do relatório resulta em R$ 29.366.545,00, uma diferença a menos de R$ 963.000,00
(ARQUIVO NACIONAL, 2002, p.16/250).
232

profissionais, além de sugerir investimentos operacionais mínimos


que viabilizem a implementação dessas políticas (ARQUIVO
NACIONAL, Relatório de Atividades de 2003, p. 10/261).

Não há aqui uma coincidência, uma sobreposição e uma duplicação de esforços em

relação a uma possível Política Nacional de Arquivos, uma vez que o Censo refere-se a

arquivos brasileiros públicos e privados e visa a formular políticas de organização,

preservação e avaliação de documentos de arquivo?

A segunda informação está relatada na ação institucional “Promoção de Eventos”,

trata da realização da Reunião da Comissão Especial de Preservação da Memória da Ciência e

Tecnologia, da qual participaram as principais instituições de guarda e preservação de acervos

situadas no Rio de Janeiro com o “objetivo de apresentar proposta de política nacional de

preservação da memória da ciência e tecnologia” (ARQUIVO NACIONAL, Relatório de

Atividades de 2003, p. 16/267).

Considerando que a ação Promoção de Eventos é uma das ações institucionais do

Arquivo Nacional; considerando que essa ação tem por “objetivo a realização de eventos

institucionais tanto interna como externamente, reforçando a imagem pública, na área

arquivística, e o diálogo da instituição com seus usuários”; e considerando-se que a produção

científica e tecnológica somente acontece institucionalmente, ou seja, não se produz ciência e

tecnologia no vácuo, mas em um organismo ou instituição, a proposta de “apresentar uma

política nacional de preservação”, novamente, não se sobreporia a uma Política Nacional de

Arquivos, que deveria dar conta dessas expectativas?

As duas situações são exemplos nítidos de possíveis ou potenciais problemas da área

provocados pelas lacunas deixadas pela não formulação e implementação da Política Nacional

de Arquivos.
233

Em 2004, é criado o Programa 1030 26 – Democratização do Acesso à Informação

Arquivística Governamental, o primeiro sob responsabilidade técnica, administrativa e

orçamentária exclusiva do Arquivo Nacional, sendo seu objetivo:

Garantir o pleno acesso à informação arquivística governamental com


a finalidade de apoiar as decisões governamentais de caráter político-
administrativo e o cidadão na defesa dos seus direitos, bem como
contribuir para a produção de conhecimento científico e cultural.

No entanto, não há uma única menção ou referência ao Programa 1030 no Relatório de

Atividades de 2004 do Arquivo Nacional.

Esse relatório destaca a implantação do Sistema de Gestão de Documentos de Arquivo

da Administração Pública Federal - SIGA, criado pelo Decreto no 4.915 de 12 de dezembro de

2003 que tem, entre outras finalidades, “preservar o patrimônio documental arquivístico da

administração pública federal”. O SIGA, da mesma forma que o CONARQ, é presidido pelo

diretor-geral do AN. Assim, três organismos passam a orbitar o Arquivo Nacional: o Sistema

Nacional de Arquivos – SINAR; o Conselho Nacional de Arquivos – CONARQ e agora o

Sistema de Gestão de Documentos de Arquivo da Administração Pública Federal – SIGA. Ou

seja, o órgão central do SINAR é o CONARQ. O CONARQ, por sua vez, é vinculado ao

Arquivo Nacional e presidido pelo diretor-geral do Arquivo Nacional que, em 2004, passa

também a presidir a Comissão de Coordenação do SIGA, do qual o Arquivo Nacional é

também o órgão central. Assim, o Arquivo Nacional centraliza poder e influência sobre os

três principais organismos existentes no Brasil para tratar da questão dos arquivos públicos

brasileiros. Essa concentração de poder é proficiente? Como fica o Arquivo Nacional no

centro dessas órbitas? Como visto anteriormente, o próprio diretor-geral do Arquivo Nacional,

na 26ª reunião do CONARQ, de 3 de julho de 2002, propôs a desvinculação do CONARQ ao

Arquivo Nacional, o que foi rejeitado pelo plenário.

26
Disponível em:
<http://www.planejamento.gov.br/arquivos_down/spi/Relatorio_Anual_Avaliacao_ex2005/000_PR.pdf>.
Acesso em: 27 mar. 2007. p. 70.
234

O relatório de 2004 é rico em dados quantitativos sobre acesso, consulta e divulgação

do acervo (constam do relatório 26 atividades técnicas rotineiras de preservação), mas

sintético sobre o orçamento financeiro. Informa que a dotação orçamentária do AN em 2004

foi de R$ 21.665.939,00, assim distribuídos:

Atividades, projetos e operações especiais


(Lei 10.837, 16/01/2004): R$ 9.000.000,00
Despesas com pessoal
(Lei 10.837, 16/01/2004): R$ 11.686.640,00
Crédito suplementar para despesas com pessoal
inativo e pensionistas
(Decretos de 25/10/2004 e 16/12/2004): R$ 979.299,00
(ARQUIVO NACIONAL, Relatório de Atividades de 2004, p.
35/315)

Neste item, o relatório de 2004 informa ainda que a Lei no 11.010, de 17 de dezembro

de 2004 aprovou um “crédito suplementar no valor de R$ 113.000,00, sendo o mesmo

remanejado da atividade Preservação do Acervo, para reforçar os auxílios alimentação e

transporte aos servidores do Arquivo Nacional.”. Essa decisão exige que se pergunte quais os

critérios que levaram a essa escolha e decisão? Por que a rubrica escolhida foi a de

Preservação do Acervo? Isso significa que há excesso de recursos para a preservação ou então

que os acervos do Arquivo Nacional estão todos preservados? 27

O Relatório de Atividades de 2005 inova ao classificar as ações institucionais do

Programa 1030 – Democratização do Acesso à Informação Arquivística Governamental em

Ações Institucionais Orçamentárias e Ações Institucionais Não Orçamentárias. A primeira das

ações institucionais orçamentárias relatada é a Ação 2810 – Preservação do Acervo Nacional,

onde consta que a ação “reúne uma série de atividades que visam criar condições técnicas que

permitam disponibilizar os documentos à consulta pública, viabilizar o acesso às informações

e garantir a preservação do acervo custodiado pelo Arquivo Nacional.” O relatório considera

como “atividades técnicas de processamento e preservação”:

27
A respeito desse aspecto, ver a seção 7 desta tese.
235

• a organização e tratamento arquivístico de documentos textuais,


cartográficos, iconográficos, sonoros e de imagens em movimento;
• o monitoramento ambiental nos depósitos de guarda;
• a higienização e a conservação preventiva do acervo;
• a restauração e a encadernação de documentos;
• a produção de negativos e ampliações fotográficas;
• a reprodução de documentos textuais e audiovisuais;
• a digitalização e a microfilmagem do acervo;
• a guarda e a preservação de matrizes e de microfilmes de
segurança;
• o desenvolvimento de estudos e pesquisas nas áreas de
entomologia, microbiologia, química, e na produção de papéis
especiais, aplicáveis à conservação de documentos
(ARQUIVO NACIONAL, Relatório de Atividades de 2005, p. 1/318).

Segundo o relatório, os investimentos em 2005 na Ação 2810 – Preservação do

Acervo Nacional priorizaram a execução de serviços especializados, que foram contratados

com recursos do Projeto de Cooperação Técnica entre o Governo Brasileiro e a Organização

das Nações Unidas para Educação, Ciência e a Cultura – UNESCO, mas alerta que

Em razão da mudança de metodologia para a contratação de serviços


via UNESCO, alguns serviços sofreram solução de continuidade, que
resultou no não atingimento da meta prevista no PPA, notadamente
aqueles voltados para o preparo, a microfilmagem e digitalização de
documentos (ARQUIVO NACIONAL, Relatório de Atividades de
2005, p. 2/319).

Mesmo assim, os dados são realistas e proporcionais, o que não ocorreu em 2001,

como visto. Em 2005, estavam previstas a preservação de 245.233 unidades documentais,

tendo sido preservadas 220.141 unidades (89,77% do previsto), ao custo de R$ 892.244,00

(oitocentos e noventa e dois mil duzentos e quarenta e quatro reais), 92,75% do total previsto

de R$ 961.956,00.

Apesar de a Política Nacional de Arquivos e as atividades do CONARQ estarem

relatadas em “Ações institucionais não orçamentárias”, o relatório informa que a Ação 2272 –
236

Gestão e Administração do Programa 28 tem a finalidade de assegurar as condições mínimas

para a manutenção e o funcionamento satisfatório do Arquivo Nacional e dar “suporte

financeiro para que sejam empreendidas atividades de suma importância para a instituição

como as executadas pelo Conselho Nacional de Arquivos – CONARQ, seu Plenário e suas

Câmaras Técnicas e Setoriais;” (ARQUIVO NACIONAL, 2005, p. 13/330). Esta foi a única

referência encontrada em todos os estudos feitos e documentos analisados nesta pesquisa que

menciona a necessidade de suporte financeiro para as atividades do CONARQ.

Por fim, o relatório registra que o total da dotação orçamentária do AN em 2005 foi de

R$ 26.109.779,00 29 assim distribuídos:

Dotação orçamentária
(Lei no 11.100 de 25/01/2005): R$ 25.092.544,00
Crédito suplementar para remuneração de
pessoal (Decreto de 26/10/2005): R$ 1.015.000,00
Crédito suplementar para remuneração de
pessoal (Decreto de 03/11/2005): R$ 1.832,00
(ARQUIVO NACIONAL, Relatório de Atividades de 2005, p. 13/330
e p. 14/331)

Mais uma vez, ressente-se a falta de detalhes sobre a destinação e aplicação de verbas

orçamentárias públicas recebidas pela instituição. Isto é, os relatórios de atividades do AN são

parcimoniosos nesse sentido, o que dificulta, paradoxalmente, o acesso a esse tipo de

informação, tanto por parte do pesquisador como do cidadão/contribuinte.

De qualquer forma, a análise das atas e resoluções do CONARQ e dos relatórios de

atividades do AN possibilitou que se construísse um conjunto de observações, gerais e

específicas, inter-relacionadas, retomadas aqui em vista de sua relevância para esta tese.

28
Mesmo não estando explícito no relatório, é possível se deduzir que a Ação 2272 refere-se à gestão e
administração do Programa 1030 – Democratização do Acesso à Informação Arquivística Governamental que
encerra e engloba todas as atividades do AN desenvolvidas em 2005 e apresentadas no respectivo Relatório de
Atividades.
29
Novamente, há um erro na soma, pois o total das parcelas apresentadas resulta em R$ 26.109.376,00, uma
diferença de menos R$ 403,00 (ARQUIVO NACIONAL, Relatório de Atividades de 2005, p. 13/330 e p.
14/331).
237

O uso persuasivo da linguagem e da retórica é um componente clássico no universo

que envolve escolhas e decisões políticas. Embora essa maneira de se posicionar na arena

política não seja necessariamente improdutiva, é preciso considerar que os discursos carregam

consigo doses de conteúdo ideológico que, muitas vezes, acabam por contaminar as próprias

ações que se está discutindo. Isso foi constatado nas atas do CONARQ quando diversas vezes

as falas sugerem a existência de uma Política Nacional de Arquivos, muitas vezes referindo-se

a ela como se efetivamente existisse. De fato, na ausência de tal política, o CONARQ acaba

por desenvolver uma espécie de assistencialismo técnico, tratando de questões específicas, o

que, em conseqüência, contamina e dificulta a formulação da Política Nacional de Arquivos.

Um dos mais recentes reflexos dessa circunstância é a Carta de Preservação do

Patrimônio Arquivístico Digital, produzida antes e à revelia da Política Nacional de Arquivos.

A Carta privilegia o documento arquivístico digital, desconsiderando que a questão da

preservação dos documentos convencionais/analógicos não é uma questão resolvida no Brasil.

A iniciativa da Câmara Técnica do CONARQ que formulou a referida carta é elogiável. Essa

era e é a sua competência, e o papel regimentar assumido foi cumprido. O problema é que

uma ação desse tipo, com um razoável grau de visibilidade e glamour, tende a se sobrepor à

lacuna deixada pela inexistência da Política Nacional de Arquivos, desviando a atenção e

esforços para outras ações e confirmando a preferência do CONARQ por ações de sentido

assistencialista, acima referido. Continua-se, dessa forma, preso a estratégias do tipo “apaga

incêndio” com prejuízo dos debates e esforços para a formulação da Política Nacional de

Arquivos que contemple documentos de todos os tipos, independentemente dos suportes ou

técnicas de produção.

Em relação ao Arquivo Nacional, o estudo dos relatórios de atividades da instituição

também provocou alguns estranhamentos.


238

A preservação aparece referida apenas aos tipos de intervenções técnicas adotadas e à

quantificação dos itens tratados. Os relatórios não registraram, explicitamente, relações entre

as ações de preservação de acervo desenvolvidas com diretrizes políticas ou com políticas

públicas arquivísticas. Raras foram as referências aos programas que constam do Orçamento

Geral da União e que são levados em conta no momento da destinação de recursos

orçamentários, inclusive para a preservação, especificamente. Com exceção dos relatórios de

1995 e 1996, em todos os demais há um item denominado “Conclusão” ou “Considerações

Finais” 30, nos quais o diretor-geral do Arquivo Nacional relata, na primeira pessoa do

singular, suas impressões sobre as atividades institucionais desenvolvidas. Em três dos onze

relatórios (1997, 1999 e 2000), produzidos com o Arquivo Nacional ainda sob a hierarquia do

Ministério da Justiça, o diretor-geral do AN fez menção à insuficiência dos recursos

orçamentários destinados à instituição. A partir de 2001, quando o AN encontrava-se já

plenamente estabelecido na estrutura administrativa da Casa Civil, as menções sobre as

carências orçamentárias do Arquivo Nacional no item “Conclusão” nos cinco relatórios do

período (2001, 2002, 2003, 2004 e 2005) desapareceram.

Nesse sentido, algumas questões tomaram forma no decorrer da análise. Ainda que

não se tenha a pretensão de responder especificamente a cada questão, as dúvidas que

suscitaram acabaram confirmando o acerto na adoção da estratégia metodológica de

entrevistas.

Assim, indaga-se:

• Para os conselheiros do CONARQ a Política Nacional de Arquivos existe? Se

existe, o que é a Política Nacional de Arquivos? O CONARQ considera a Lei

8.159 que “Dispõe sobre a Política Nacional de Arquivos públicos e privados e dá

outras providências” a própria a Política Nacional de Arquivos?

30
O item “Considerações Finais” do Relatório de 1997 está em branco.
239

• Se não há uma Política Nacional de Arquivos no Brasil, por que não há, após 13

anos da implantação do CONARQ? Propor a transformação do CONARQ em

órgão político desvinculado do Arquivo Nacional, significa que o CONARQ não

formulou a Política Nacional de Arquivos por que ser um órgão técnico e não

político? O CONARQ privilegiou as suas ações técnicas em detrimento de sua

atuação política?

• O CONARQ reconhece que sem a Política Nacional de Arquivos, a preservação da

informação arquivística, inclusive e principalmente, a produzida pelo Executivo

federal brasileiro, responsabilidade legal e direta do Arquivo Nacional, tende a não

ser devidamente preservada e acessada?

• Para o CONARQ, um conjunto múltiplo e variado de normas e regulamentações

pode ser considerado a Política Nacional de Arquivos? A Política Nacional de

Arquivos tem de necessariamente se plasmar em um texto legal específico? A

Política Nacional de Arquivos pode ser constituída por decretos e resoluções?

• É possível quantificar a preservação de acervos? O que é um “acervo preservado”?

• É possível conceber-se a preservação contínua e a longo prazo fora de uma política

pública de arquivo?

• O que mudou em relação aos recursos financeiros orçamentários do AN com a sua

subordinação à Casa Civil em 2001? Os recursos orçamentários destinados ao AN

foram considerados suficientes a partir de então?

As entrevistas realizadas com membros do CONARQ e do AN, cujas respostas estão

na próxima seção desta tese, trataram de buscar esclarecimentos para algumas dessas lacunas

e dúvidas.
7 AS ENTREVISTAS

Cada qual é livre para dizer o que quer, mas sob a condição de
ser compreendido por aquele a quem se dirija. A linguagem é
comunicação, e nada é comunicável se o discurso não é
compreendido. Toda mensagem deve ser inteligível.
Jean Cohen, Structure du langage poétique

As entrevistas desta pesquisa foram realizadas na expectativa de conhecer a visão do

“lado de dentro” em relação às atividades e decisões tomadas nas respectivas instituições onde

os entrevistados atuavam e elucidar alguns aspectos levantados ao longo da pesquisa.

A entrevista é uma ferramenta própria da metodologia de pesquisa qualitativa que

possibilita avaliar, qualificar e confrontar as narrativas dos entrevistados com os documentos

estudados. Nessa circunstância, entende-se que a entrevista é um recurso essencial para o

levantamento de dados e de valores capazes de pôr à prova a hipótese formulada.

Haguette (1990, p. 75-76 apud RIBEIRO, 1992, p. 36) diz que

A entrevista pode ser definida como um processo de interação social entre


duas pessoas na qual uma delas, o entrevistador, tem por objetivo a
obtenção de informações por parte do outro, o entrevistado. As informações
são obtidas através de um roteiro de entrevista contando de uma lista de
pontos ou tópicos previamente estabelecidos de acordo com uma
problemática central e que deve ser seguida. O processo de interação contém
quatro componentes que devem ser explicitados, enfatizando-se suas
vantagens, desvantagens e limitações. São eles: a) o entrevistador; b) o
entrevistado; c) a situação da entrevista; d) o instrumento de captação de
dados, ou roteiro de entrevista. [...] deve-se ter em mente que nenhum dos
elementos ‘faz sentido’ separado da totalidade. Cada um está em ‘relação’ a
um outro. [...] a entrevista, como qualquer outro instrumento, está
submetido aos cânones do método científico, um dos quais é a busca de
objetividade, ou seja, a tentativa de captação do real, sem contaminações
indesejáveis, nem da parte do pesquisador, nem de fatores externos que
possam modificar aquele real original.

Se o método da entrevista proporciona, de um lado, contato direto entre o pesquisador

e seu interlocutor, possibilitando a obtenção de informações e elementos de reflexão ricos e

matizados, de outro, exige que o espírito teórico do pesquisador permaneça continuamente


241

atento, de modo que as suas intervenções provoquem reações que tragam elementos de análise

os mais fecundos possíveis (QUIVY; CAMPENHOUDT, 2003, p. 192).

As entrevistas realizadas nesta pesquisa foram do tipo semidirigidas (ou semi-

estruturadas), reconhecidas como as mais usadas na investigação social. É semidirigida por

não ser inteiramente aberta, nem com grande número de perguntas precisas, mas sim

constituída de perguntas-guia, sem importar a ordem em que serão feitas (QUIVY;

CAMPENHOUDT, 2003, p. 192). Esse tipo de entrevista caracteriza-se pelo entrevistador

manter o controle do processo. A entrevista semi-estruturada aproxima-se, em linhas gerais,

segundo Powney e Watts, da entrevista clínica, pois ambas são orientadas para a resposta, isto

é, o investigador pautado “por questões ou hipóteses de investigação, tenta suscitar, à medida

que as entrevistas se desenrolam, a revelação que lhe permita testar as hipóteses que

formulou” (LESSARD-HÉBERT; GOYETTE; BOUTIN, 1994, p. 164).

Nesta tese, foram entrevistados cinco profissionais que tiveram participação nos

processos decisórios do CONARQ e/ou do Arquivo Nacional entre 1995 e 2005. São eles 1:

• Jaime Antunes da Silva (JAS): presidente do CONARQ e diretor-geral do Arquivo

Nacional, com formação em História e em Arquivologia - Entrevista realizada em

14/11/2007, das 16h às 17h20 (80 minutos) na sede do Arquivo Nacional, no Rio de

Janeiro;

• Célia Maria Leite Costa (CMC): conselheira do CONARQ entre 1995 e 2006,

representando o Centro de Pesquisa e Documentação Histórica da Fundação Getulio

Vargas do Rio de Janeiro na quota das instituições que congregam profissionais que

atuem nas áreas de ensino, pesquisa, preservação ou acesso a fontes documentais. É

graduada em Serviço Social, especialista em Arquivos, mestre em Sociologia e

doutora em História Social. Atuou durante 30 anos no CPDOC-FGV e atualmente é

1
As siglas entre parênteses reúnem as iniciais dos nomes dos entrevistados e identificam as falas citadas mais à
frente.
242

diretora técnica do Museu da Imagem e do Som do Estado do Rio de Janeiro – MIS -

Entrevista realizada em 21/11/2007, das 14h20 às 14h58 (38 minutos) na sede Lapa do

MIS, no Rio de Janeiro;

• Marilena Leite Paes (MLP): foi assessora do diretor-geral do Arquivo Nacional para a

implantação do CONARQ e atualmente é coordenadora da Coordenação de Apoio ao

CONARQ - COACO. Tem formação em Biblioteconomia e atuou como arquivista da

Fundação Getulio Vargas durante 38 anos - Entrevista realizada em 14/11/2007, das

14h05 às 15h31 (86 minutos) na sede do Arquivo Nacional, no Rio de Janeiro;

• Ingrid Beck (IB): foi chefe do Laboratório de Conservação e Restauração do Arquivo

Nacional e coordenadora da Coordenação de Preservação do Acervo do Arquivo

Nacional até 2000 e é presidente da Câmara Técnica de Conservação de Documentos

do CONARQ desde 1995. É bacharel em Museologia, especialista em conservação e

restauração de documentos e mestre em Ciência da Informação - Entrevista realizada

em 13/11/2007, das 10h45 às 11h35 (50 minutos), em sua residência particular, no Rio

de Janeiro;

• Adriana Cox Hollós (ACH): foi chefe do Laboratório de Conservação e Restauração

do Arquivo Nacional, assistente da coordenadora e, mais tarde, coordenadora da

Coordenação de Preservação de Acervo do Arquivo Nacional. Atualmente é assistente

da Coordenação de Apoio ao CONARQ. É museóloga, especialista em Educação e

mestre em Memória Social - Entrevista feita em 22/11/2007, das 14h15 às 15h17 (62

minutos) na sede do Arquivo Nacional, no Rio de Janeiro.

A escolha dos cinco entrevistados baseou-se na relevância e constância de sua

participação e atuação em ambos os organismos no período correspondente ao marco

temporal da pesquisa.

Dois dos entrevistados ocupam cargo de direção no CONARQ desde 1995:


243

• Jaime Antunes da Silva: presidente do CONARQ e diretor-geral do Arquivo Nacional;

• Ingrid Beck: presidente da Câmara Técnica de Conservação de Documentos do

CONARQ. Foi, também, Coordenadora da Preservação de Acervos do Arquivo

Nacional até o ano 2000.

O terceiro entrevistado, Célia Maria Leite Costa, atuou no CONARQ como

representante da sociedade civil, tendo sido o segundo conselheiro com maior freqüência 2

(48,6%) nas reuniões plenárias do CONARQ. Marilena Leite Paes, o quarto entrevistado,

além de ter atuado como assessora da direção-geral do Arquivo Nacional para a implantação

do CONARQ e ser a coordenadora de Apoio ao CONARQ, participou em 37 das 39 reuniões

plenárias do CONARQ estudadas pela pesquisa, seja secretariando as reuniões, seja redigindo

as respectivas atas. O quinto entrevistado, Adriana Cox Hollós, coordenou a Preservação de

Acervos do Arquivo Nacional de 2000 a junho de 2007.

O tempo total das entrevistas foi de 5h26min de gravação, o que dá, em média, pouco

mais de uma hora (1h05min) por entrevistado. Foi produzido um roteiro norteador que desse

conta de encaminhar as questões concebidas para as entrevistas. No entanto, as perguntas

apresentadas não necessariamente foram as mesmas para todos os entrevistados. O roteiro

referido foi formado pelos seguintes tópicos 3:

• CONARQ, Política Nacional de Arquivos e Preservação – as entrevistas iniciaram-

se procurando saber de quatro dos entrevistados (um dos entrevistados não havia

atuado no CONARQ) se, no seu entendimento, o CONARQ havia cumprido com a sua

finalidade de formular a Política Nacional de Arquivos. Solicitou-se uma avaliação do

papel do CONARQ em relação à preservação da informação arquivística contrapondo

que o CONARQ emitiu 25 resoluções, mas nenhuma sobre preservação.

2
Para conhecer a freqüência dos conselheiros, ver o Quadro 14 na página 207 desta tese.
3
As perguntas e a íntegra de cada uma das entrevistas encontram-se no Apêndice I desta tese.
244

• Preservação, políticas e gestão de documentos – solicitou-se que os entrevistados

comentassem sobre a relação entre preservação, políticas públicas e gestão de

documentos. Argumentou-se que a Lei no 8.159, de 1991, o Decreto no 4.915 (SIGA),

de 2003, e a mais recente Resolução do CONARQ, a de no 25, de 2007, não incluem a

preservação no conjunto de procedimentos e operações técnicas da gestão de

documentos e que é rara na literatura da área a relação entre preservação e políticas

públicas,

• Sobre “acervos preservados” – indagou-se dos dois especialistas em preservação

entrevistados qual o significado da expressão “acervo preservado”, informando que os

Relatórios de Atividades do AN e do OGU usam a expressão “acervo preservado” ou

“documento preservado” para se referirem aos resultados alcançados.

• O Arquivo Nacional e a preservação da informação arquivística do Executivo

federal – perguntou-se se o Arquivo Nacional cumpre com a sua finalidade

regimentar de preservar e dar acesso à informação arquivística do Executivo federal.

Solicitou-se uma avaliação da situação da informação arquivística do Executivo

federal brasileiro do ponto de vista de sua preservação, bem como sobre a mudança da

vinculação hierárquico-administrativa do Arquivo Nacional para a Casa Civil.

• Preservação, Arquivo Nacional e recursos orçamentários – solicitou-se aos

entrevistados que comentassem sobre os recursos orçamentários disponíveis para a

preservação dos acervos do Arquivo Nacional, indagando, por exemplo, se os recursos

eram suficientes. Teve-se ainda a oportunidade de solicitar o esclarecimento de

algumas lacunas e contradições existentes nos relatórios orçamentários estudados.

O recurso metodológico das entrevistas possibilitou conhecer o que pensam e dizem

sobre o problema da preservação da informação arquivística do Executivo federal alguns dos

mais importantes e ativos membros do CONARQ e do Arquivo Nacional. Possibilitou, ainda,


245

evidenciar alguns aspectos que confirmam a insuficiência nas ações do CONARQ e do

Arquivo Nacional para garantir a preservação e o acesso dos registros informacionais

arquivísticos produzidos pelo Executivo federal do Brasil.

A seguir, apresenta-se o que se obteve dos entrevistados: o que dizem e fazem; o que

dizem e não fazem e o que não dizem e fazem.

7.1 CONARQ, POLÍTICA NACIONAL DE ARQUIVOS E PRESERVAÇÃO

Quando perguntados se o CONARQ havia cumprido com a finalidade de formular a

Política Nacional de Arquivos, quatro dos entrevistados iniciaram suas respostas falando

sobre as funções, a produção e as principais características do Conselho Nacional de Arquivos

para, logo a seguir, manifestarem insatisfação em relação ao modo com que foi implantado o

CONARQ. Isto é, na visão dos entrevistados, o CONARQ teria sido concebido originalmente

como um órgão de natureza política, subordinado à Casa Civil, mas foi implantado com um

perfil predominantemente técnico, vinculado ao Arquivo Nacional. Ainda que essa

circunstância (contrária ao projeto original) não tenha impedido a instalação e o

desenvolvimento das atividades do CONARQ, dois dos entrevistados a consideram como um

dos motivos que levaram à não formulação da Política Nacional de Arquivos.

A visão era um Conselho Superior de Arquivos do qual participava o


ministro-chefe da Casa Civil, e teria representantes dos ministérios, e
dos tribunais, e dos outros, mas num nível político. [...] Isso não
aconteceu, e aí [o CONARQ] virou um órgão técnico [...] Então,
embora conscientes disso, nós tínhamos de fazer o besouro voar. Por
que o besouro, na aerodinâmica do vôo, ninguém imagina que aquilo
possa voar. Um treco redondo, asinha curta, barrigudinho, pesado...
como é que aquilo balança a asa e voa? Nós tínhamos que fazer voar,
de qualquer maneira, mesmo sabendo que o ideal era termos um órgão
político. [...] Mas eu propus [à plenária do CONARQ, em 2003, que o
246

Conselho se desvinculasse do Arquivo Nacional] o CONARQ ser [um


órgão “político”], por que eu acho que era o caminho, ainda acho que
é o caminho. (JAS)

O CONARQ seria um órgão mais político, teria essa representação


política, que é importantíssima. Com a secretaria-executiva e com as
suas Câmaras etc., você faria a parte técnica. Esse é um sonho que eu
também tenho. [...] Quer dizer, a cúpula ser mais política, depois você
ter os órgãos mais técnicos. Teríamos órgãos técnicos. E esses órgãos
produziriam os trabalhos técnicos. Aí sim, nós produziríamos uma
política de alto nível para levar à plenária do CONARQ, que seria
constituída dessas personalidades, que aí teriam uma penetração muito
maior nos órgãos públicos. (MLP)

A vinculação do CONARQ ao AN é apontada como um dos elementos que tem

dificultado a atuação política do CONARQ e o seu desempenho na formulação da Política

Nacional de Arquivos. Essa questão volta à discussão quase oito anos depois da implantação

do CONARQ. O plenário não chega a uma conclusão, e o presidente propõe que se analise o

assunto e se volte a discuti-lo. 4

O plenário resiste. Houve posições que achavam que podia ser um


risco. Que bem ou mal, o CONARQ, subordinado ao Arquivo, tinha
avançado em tantas coisas, que a sua desvinculação do Arquivo podia
ser um risco. [...] Embora a vinculação do Conselho Nacional de
Arquivos ao Arquivo Nacional seja uma excrescência normativa.
(JAS)

Eu nunca vi com bons olhos essa vinculação. O Arquivo Nacional


pode até ocupar a presidência do Conselho, como instituição cabeça
do sistema, mas não do jeito que é, que a legislação vincula. (CMC)

Ainda sobre a estrutura hierárquica e subordinação administrativa do Conselho, a falta

de uma rubrica orçamentária exclusiva para o CONARQ é apontada também como um

problema. Transparece das falas que a inexistência de tal rubrica orçamentária determina a

falta de autonomia do CONARQ, com conseqüências em suas responsabilidades operacionais.

Ou seja, quando perguntados se o CONARQ havia cumprido com sua função regimentar de

formular a Política Nacional de Arquivos, argumenta-se que, se o CONARQ não tem

4
Ata da 26ª reunião do CONARQ – 3 de julho de 2002.
247

orçamento e estrutura operacional próprios, não opera satisfatoriamente, isto é, não formula a

Política Nacional de Arquivos.

Talvez, seja... pegar o CONARQ e vincular à Casa Civil, à ministra, à


ministra da Casa Civil e criar uma espécie de secretaria-executiva,
com orçamento, com área de pessoal etc. [...] E aí você teria
autonomia. [...] Eu acho, primeiro, o CONARQ não tem orçamento.
Então, como é que você vai fazer um certo tipo de planejamento?
Você conta com que? Tem que contar com a boa vontade do Arquivo
que tem pela Lei a obrigação de nos dar assistência. Nós não temos
quadro de pessoal. Os funcionários são do Arquivo Nacional colocado
à disposição do CONARQ. (MLP)

E eu acho que nós temos de ter uma outra estrutura no CONARQ para
trabalhar. Eu senti uma enorme dificuldade depois que eu saí do
Arquivo Nacional para continuar trabalhando. Em vários momentos
eu sugeri que a presidência [da Câmara Técnica de Conservação de
Documentos] do CONARQ voltasse para uma pessoa de dentro do
Arquivo Nacional [...] Eu poderia colaborar perfeitamente como
membro da Câmara Técnica, mas, como presidente, não estando
dentro do Arquivo, eu não tenho mais acesso a uma série de
facilidades que eu tinha antes para levar esse trabalho à frente. [...] Eu
acho que a estrutura não é adequada. Não é satisfatória. A gente não
tem o apoio. Nós estamos realmente trabalhando com orçamento zero.
É o meu e-mail, é o meu telefone, é o meu papel, é tudo meu, meu e
dos meus colegas [de Câmara Técnica] [...] Se o CONARQ é
nacional, ele deveria ter uma estrutura diferente, de não estar só com o
apoio do Arquivo Nacional. (IB)

O CONARQ revelado nas principais falas dos entrevistados é o lócus da “não

formulação” da Política Nacional de Arquivos. Quando confrontados com a afirmação de que

o CONARQ não formulou a Política Nacional de Arquivos, as respostas insistem em justificar

a existência e atuação técnica do CONARQ, salientando as realizações do Conselho

(resoluções, normas, portarias, consultorias). No entanto, essa não é a questão. O que está em

pauta é a formulação da Política Nacional de Arquivos, conforme estabelecido em lei, sob a

qual estaria abrigada, entre outros elementos, a preservação contínua da informação

arquivística governamental. No Brasil, certo ou errado, justificada ou não, adequada ou não,

há uma lei que determina que o CONARQ formule a Política Nacional de Arquivos e que o

Arquivo Nacional a implemente.


248

Ainda que não tenha cumprido a sua principal finalidade regimentar, isto é, a de

formular a Política Nacional de Arquivos, a atuação do CONARQ é vista como proficiente,

inclusive, em relação à preservação.

[...] mas que assim mesmo, cumpriu uma função importantíssima,


para o momento de ausência de instrumentais básicos de avaliação de
documentos, de uma normativa mais adequada para a microfilmagem,
de metodologias para destinação de acervos, ao mesmo tempo,
questões voltadas para as questões de preservação lato sensu, às
questões ligadas à gestão de documentos eletrônicos... [...] A partir
dessas questões todas, saíram resoluções sobre sinaléticas de
microfilme, textos sobre preservação. Isso, de alguma maneira, criou
um conjunto de indicativos técnicos que delineiam as diretrizes que
estão na competência do CONARQ para a Política Nacional de
Arquivos, no que tange à gestão, à preservação, e aos mecanismos de
difusão da informação. [...] O Conselho Nacional de Arquivos, nesse
período, eu não tenho dúvida de que ele foi e tem sido um instrumento
extremamente importante para a gestão da informação pública do país.
[...] Mas, eu não tenho dúvida, que, mesmo sendo um órgão técnico
que tem que definir a base da política, ele fez um trabalho meritório
para as questões voltadas para as normas gerais, as diretrizes gerais da
gestão da informação arquivística [...]. (JAS)

O que a Lei no 8.159, de 1991 e o Decreto no 4.073, de 2002 determinam é que o

CONARQ tem de definir a Política Nacional de Arquivo e não a base dessa política.

De uma maneira geral, as falas obtidas com as entrevistas manifestam uma posição

bastante próxima da constatada nos registros textuais das atas das reuniões plenárias do

Conselho, analisadas na seção anterior desta tese. As falas dos entrevistados oscilam entre o

reconhecimento explícito da inexistência da Política Nacional de Arquivos e as justificativas

para as conseqüências dessa lacuna. Isto é, não afirmam explicitamente que não há uma

Política Nacional de Arquivos, mas justificam a atuação técnica do CONARQ.

O Conselho não tem no papel [a Política Nacional de Arquivos], mas


tem na prática, as diretrizes que tem que ser acompanhadas e seguidas
para a implantação das questões determinadas em lei, para que haja
cumprimento da norma. [...] Então, o que eu percebo, e que é a nossa
missão 2008, é uma sistematização de todas essas questões, voltadas
em um texto que seja a... a... de que forma esses instrumentais todos
se aplicam dentro de uma política de arquivos, para que a gente tenha
um documento basilar que sirva de referência. [...] Então, isso é a
249

missão do CONARQ em 2008, é a produção de um grande texto que


seja a Política Nacional de Arquivos a serviço da visibilidade do
próprio Estado. Além de avançar nas questões que estão pendentes,
dos instrumentais, [...] é traçar uma série de textos que culminem,
primeiro, com a questão da Política [Nacional] de Arquivos e o uso da
informação pública, a serviço do Estado e do cidadão, como
instrumental democrático, e resgate da função social dos arquivos, as
questões voltadas para sistematizar dados ligados à preservação, à
segurança, à gestão... (JAS)

[...] E o que a gente precisa agora, no âmbito da Câmara Técnica de


Capacitação, é pensar qual a melhor estratégia para alcançar um
número maior de arquivos em termos de uma política que está
delineada através dos trabalhos e das próprias Câmaras Técnicas. Mas
elas não estão articuladas para dizer que existe uma política, uma
Política Nacional de Arquivos. Tem aí um campo fértil muito grande
no CONARQ [...]. (ACH)

Eu acho que a gente saiu de um estado de total ausência de uma


política pública nesse setor [...]. Eu acho que a gente andou léguas,
mas tem muito para fazer ainda. Eu penso que a gente começou,
engatinhou, está engatinhando, ainda, no sentido de estabelecer
políticas públicas, de definir uma Política Nacional de Arquivos [...].
Eu acho que [a Política Nacional de Arquivos] é precária, ainda.
Ainda é precária. Precisa fortalecer. Sobretudo, eu acho que a gente
precisa conscientizar o Estado da importância de uma Política
Nacional de Arquivos, importância do Arquivo Nacional como
instituição dentro do Estado. Ainda tem que fazer muito, mas o
trabalho está começando, mas eu acho que existe. [...] Então, eu acho
que o papel do CONARQ, nesses dez anos... Trabalhou como um
louco, fez muita coisa. Mas não há uma política sistemática, apesar de
existir legislação [...] Quando a gente começou a pensar em políticas
de arquivos neste país, a gente estava com duzentos anos de atraso.
Então, em dez, em quinze, que seja, não dá para se fazer grandes
coisas. Eu acho que a gente saiu, assim, do limbo. (CMC)

Para um dos entrevistados, a definição de “política” aparece como um imperativo e

condição.

Essa é uma pergunta que não está acabada. Acho que esta pergunta
não está pronta para ser respondida. [...] Eu estou colecionando
definições sobre política. [...] Eu já tenho em casa algumas definições.
[...] Porque até hoje eu não consegui achar nenhuma definição que me
satisfizesse. Por que? A gente abre a televisão e você vê... qualquer
coisa neste país que está com dificuldade, que é difícil, que não anda,
eles dizem que é falta de uma política de. Então, você não tem uma
política de transporte, por isso que as estradas estão do jeito que estão,
você não tem uma política de educação, por isso que a educação está
250

nessa situação, não tem política de saúde, por isso a saúde está
péssima... Tudo o que não dá certo, é por que falta uma política. Aí eu
pergunto: o que é política? Por isso é que eu estou colecionando.
(MLP)

Há antecedentes que exemplificam processos de definição de políticas públicas no

Brasil que podem inspirar decisões no momento da formulação da Política Nacional de

Arquivos, tais como: a Política Nacional de Alimentação e Nutrição, aprovada pela Portaria

n.o 710, de 10 de junho de 1999, do Ministério da Saúde 5; a Política Nacional de Defesa Civil

do Ministério da Integração Nacional 6; a Política Nacional de Assistência Social do

Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome produzida pelo Conselho Nacional

de Assistência Social – CNAS 7; a Política Nacional de Desenvolvimento Regional do

Ministério da Integração Nacional 8; Política de Segurança da Informação nos órgãos e

entidades da Administração Pública Federal (Decreto 3.505, de 13 de junho de 2000) 9, e a

Política Nacional de Museus – memória e cidadania 10, entre outras. No exterior, os Arquivos

Nacionais do Reino Unido 11, (Austrália 12 e Canadá 13) e da Nova Zelândia 14 possuem material

que também pode ser tomado como referência e modelo.

5
Disponível em: <http://sisvan.datasus.gov.br/documentos_sisvan/pnan.pdf> ou em: <http://www.anvisa.gov.br/
legis/portarias/710_99.pdf>. Acesso em 23 out. 2007.
6
Disponível em:
<http://www.defesacivil.gov.br/download/download.asp?endereco=/publicacoes/publicacoes/pndc.pdf&nome_
arquivo=pndc.pdf>. Acesso em 23 out. 2007.
7
Disponível em: <http://www.mds.gov.br/institucional/conselhos1/conselho-nacional-de-assistencia-social-cnas-
1/resolveUid/775358a172747cc5b2ec731e9e898027>. Acesso em: 23 out. 2007.
8
Disponível em:
<http://www.integracao.gov.br/download/download.asp?endereco=/pdf/desenvolvimentoregional/pndr.pdf&no
me_arquivo=pndr.pdf>. Acesso em: 23 out. 2007.
9
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/decreto/D3505.htm>. Acesso em: 28 out. 2007.
10
Disponível em: <http://www.museus.gov.br/politica_apresentacao.htm>. Acesso em: 07 ago. 2007.
11
Disponível em: <http://www.nationalarchives.gov.uk/documents/preservation_pol.pdf>. Acesso em: 22 nov.
2007.
12
Disponível em: <http://www.naa.gov.au/images/naa%20rk_policy%202005_tcm2-4905.pdf>. Acesso em: 22
nov. 2007.
13
Disponível em: <http://www.collectionscanada.gc.ca/preservation/1304_e.html>. Acesso em: 22 nov. 2007.
<http://www.collectionscanada.gc.ca/preservation/1304/docs/preservationpolicy_e.pdf>.
Acesso em: 22 nov. 2007.
<http://www.tbs-sct.gc.ca/pubs_pol/ciopubs/tb_gih/pim-pgi01_e.asp#pim-pgi1>. Acesso em:
22 nov. 2007.
14
Disponível em: <http://www.natlib.govt.nz/about-us/policies-strategy/our-policy-about-preservation>. Acesso
em: 22 nov. 2007.
251

Para outro entrevistado, o problema da indefinição em relação à Política Nacional de

Arquivos, além de conceitual, é também operacional.

Por que as instituições não conseguem estabelecer políticas? Por que


eles não conseguem escrever? Não conseguem. Por que existe,
realmente, um desconhecimento do próprio conceito. Quando o
CONARQ diz que a sua função é criar a Política Nacional [de
Arquivos], por que ele até hoje não escreveu a Política Nacional? Por
que não? Não escreveu por que não entende o que é política. Não
existe um consenso do que é política. Só que já existe um consenso
internacional... já existe clareza do que é uma política. Esses termos...
É só abrir um dicionário que se vê o que é política. Mas nós não
conseguimos transferir isso para a nossa realidade. É muito mais fácil
você trabalhar no miudinho, viu? É muito mais fácil. E nós estamos
todos trabalhando no miudinho. Mas se a gente não tiver esse macro...
que seria praticamente uma norma, uma normalização, uma
padronização de procedimentos... Se nós não tivermos uma
padronização de entendimento e de procedimentos, de conceitos, a
gente não pode ter uma política. (IB)

As dificuldades encontradas para definir a Política Nacional de Arquivos extrapolam

os limites teóricos e objetivos do conhecimento acadêmico para se projetarem na vontade e

desejo dos indivíduos envolvidos no esforço de melhorar a situação dos acervos arquivísticos

no Brasil.

Isso aqui você tem de misturar em um panelão, para fazer depois... eu


não tenho também a definição de política. A minha cabeça está aberta.
Para mim, na minha cabeça... isto é puramente meu, não está baseado
em nada cientificamente. É um sentimento que eu tenho. Para mim,
uma política não é uma missão, não é só diretriz, não é só norma, nada
disso... Não é nem missão, eu acho que é... Política para mim é um
conjunto, é quase um sonho, sabe? Na minha cabeça, é quase que um
sonho. Porque o sonho... ele tem... você quer traçar um objetivo... é
difícil você dizer quais são essas partes que compõem o sonho, as
várias etapas do sonho. Para mim, quase que um sonho. Por que,
realmente, é difícil. [...] a pergunta objetivamente que você fez, eu
não sei responder, se a gente está cumprindo, se não está [...]. Eu
também acho que não tem um consenso muito grande. Tudo o que eu
já li de política... Eu confesso a você que eu termino como comecei,
sem tirar conclusões que me satisfaçam. [...] Agora, eu acho que é
importante a teoria, mas às vezes, a gente é obrigada a dar mais
atenção até para a prática do que para a teoria para salvar os acervos.
Porque tem muita coisa para fazer. Eu não tenho a menor dúvida.
Agora, eu continuo pesquisando o que é a política arquivística. (MLP)
252

Uma das percepções é de que a preservação dos acervos está vinculada,

necessariamente, às políticas, mas que este tema é ainda pouco explorado e compreendido, e

que o papel do CONARQ aumenta com o passar do tempo.

Eu posso falar da minha área [da preservação]. Eu vejo toda essa


demanda não atendida. Não estou nada satisfeita. Nós estamos apenas
começando. A dificuldade é enorme. [...] Agora, eu sei que a sua
preocupação está com a política. E eu acho que nesse ponto o
CONARQ ainda não fez muita coisa. Eu não sei se... por exemplo, a
parte de preservação documental, você acha que a política está
contemplada? Uma política de preservação documental? Você
considera satisfatório? Pois é... então, da minha parte, eu posso te
dizer que nós [da Câmara Técnica] tivemos dez anos em que nós
trabalhamos não só pelo CONARQ, mas pelo Projeto Conservação
Preventiva em Bibliotecas e Arquivos..., fizemos um trabalho de
conscientização... Hoje em dia existe uma consciência de preservação,
as pessoas entendem melhor o que é preservação, no sentido mais
amplo... Mas não sabem como implementá-la. Mesmo essas ações...
eu sinto a dificuldade enorme, mesmo que elas estejam de fato
associadas à metodologia que garantiria uma certa orientação para a
aplicação, monitoramento de condições ambientais, que leva à
melhoria de condições ambientais... Mas atrás disso tem de haver, por
parte da instituição, uma política, que oriente essas ações, que
estabeleça parâmetros, que estabeleça diretrizes, que dê uma
normalização adequada à realidade da instituição, que seria a política
institucional. E o CONARQ ainda não trabalhou nessa questão. [...]
Pergunte às pessoas o que é uma política. [...] porque as pessoas não
sabem sequer... confundem política com estratégia, com programa,
com projeto, com plano... Esses conceitos precisam primeiro ser
trabalhados. Talvez o CONARQ deveria partir do trabalho, da
conceituação, de tudo o que ela denomina ali, para que a gente tenha
clareza do que é política. Você tem uma política, CONARQ? Você
produziu uma política para preservação de arquivos, ou para a gestão?
[...] até para que nós tenhamos uma diretriz de produção. Porque o
conceito de política não está ainda incorporado por ninguém, por
ninguém. (IB)

As dificuldades conceituais manifestadas acima não dizem respeito apenas ao conceito

de “política”. Extrapolam essa circunstância e estendem-se também à preservação. Tem-se,

portanto, um problema conceitual.

O próximo item trata de circunstanciar os conceitos e fazeres entre preservação,

políticas e gestão de documentos na visão dos entrevistados.


253

7.2 PRESERVAÇÃO, POLÍTICAS E GESTÃO DE DOCUMENTOS

As dificuldades da área de preservação em produzir um quadro conceitual consistente

(como registrado anteriormente nesta tese) acabam refletidas nos depoimentos dos

entrevistados. Evidentemente, que a nebulosidade em torno de conceitos centrais como os de

política, preservação, gestão, que aqui se está tratando, acaba por reduzir as possibilidades de

sucesso nas ações empreendidas, evidenciando a insuficiência dos esforços no sentido de

garantir a durabilidade e permanência dos registros informacionais arquivísticos, entre eles, os

do Poder Executivo federal brasileiro. No entanto, o diagnóstico de qualquer situação pode ser

entendido como o primeiro passo para a reversão dos problemas de uma área. Em outras

palavras, constatada e reconhecida a dificuldade conceitual e terminológica, abre-se a

possibilidade de superação dos entraves na questão.

Os três subitens a seguir reúnem trechos das falas dos entrevistados sobre o conceito e

entendimento de preservação, sobre as relações entre a função “preservação” e os

procedimentos e operações da gestão de documentos e sobre a vinculação entre preservação e

as políticas, públicas e institucionais.

7.2.1 A questão conceitual da preservação

A preservação da informação arquivística é um tema que freqüenta as preocupações

dos entrevistados. É o que se constata na falas. Mesmo que tratada com relativa imprecisão, a
254

preservação é percebida como uma necessidade. No entanto, essa percepção não tem sido

suficiente para a concretização de estratégias que venham a garantir a preservação contínua

dos registros informacionais arquivísticos produzidos pelo governo brasileiro. A preservação

dessa informação, por exigir continuidade e alcance a longo prazo, terá mais possibilidades de

sucesso se implementada no escopo de uma política pública perene, ainda que dinâmica. No

processo que envolve a formulação e implementação de uma política pública de arquivos que

abarque a preservação da informação arquivística, conhecer os conceitos envolvidos com um

certo grau de precisão é uma das condições iniciais. No entanto, verificou-se que, mesmo na

visão dos entrevistados, essa não é uma questão resolvida.

Eu acho interessante que a preservação é um termo, um conceito que


está presente em nossa vida em tudo. Todo o dia você liga a televisão
e todo o dia você ouve a palavra preservação. Porque, cada vez mais,
estão todos preocupados com o aquecimento global, a preservação da
natureza, a questão da água, é a questão da vida... A preservação é um
termo muito forte, muito presente, na vida de qualquer criança, de
qualquer adulto. É um termo muito fácil de ser assimilado pelas
pessoas. Eu não vejo nenhum texto do Arquivo Nacional que não saia,
como sua missão precípua a divulgação e a preservação como os dois
grandes desafios. A missão do Arquivo é preservar e divulgar o
acervo arquivístico nacional. No entanto, na hora que você transpõe
esse termo, que é um termo cotidiano, para uma situação de uma
organização que trabalha com a preservação dos acervos, você
percebe que existe uma tentativa de manter uma atividade no nível
operacional, no nível técnico-operacional. (ACH)

Há dez anos atrás o projeto Conservação Preventiva em Bibliotecas e


Arquivos tratou disso exatamente para abrir esse conceito, mostrar o
que é preservação, a preservação nas suas diferentes ações, a
importância da conservação preventiva, como o único meio de você
salvaguardar os acervos a longo prazo. Se isto ainda não está
entendido pelos dirigentes é por que falta o conceito. Você escrever
uma política e não fechar o conceito você também não tem essa
política assegurada. Cada um vai entendê-la de uma maneira diferente.
E a preservação, novamente, vai ser compreendida de uma maneira...
Um vai entender preservação como restauro, outro vai entender
preservação como microfilmagem, ou isso, ou aquilo, ou apenas como
práticas e não como uma necessidade de se tentar preservação dentro
de um escopo bem mais amplo, dentro das atividades dentro de uma
política arquivística, mesmo. (IB)
255

As dificuldades que a própria área da preservação tem em formular conceitos e

consolidar uma terminologia minimamente precisa acabam provocando conflitos e dúvidas

nos entendimentos, e aparecendo nas falas dos entrevistados.

Se você está falando de avaliação, você está falando de preservação.


Ou não? Você está falando de preservação física? Aí você tem que
falar com uma especialista da área. Você fala da preservação em que
sentido? Da Preservação física? Do documento? Climatização? Essas
coisas? [...] Especificamente, no sentido de: os arquivos devem ser
climatizados, devem ter tanto de temperatura, resolução, nesse
sentido, eu acho que a gente não tem [uma resolução do CONARQ
específica sobre preservação]... Mas nós temos um livrinho sobre isso.
Eu acho que isso vai crescendo de acordo com a evolução da
mentalidade sobre gestão de documentos. A preservação... a gente não
pode dizer que uma é mais que a outra... eu acho que elas têm de
caminhar juntas. (MLP)

Eu estou entendendo a preservação, assim como você está colocando,


como medidas políticas. Impedir que a documentação vá para o brejo.
[...] E há a outra preservação, a preservação física ela é objeto,
inclusive, de uma Câmara Técnica. [...] A preservação está tão
presente, que, para mim, quando a gente fala especificamente em
preservação, eu estou pensando no ato de preservar fisicamente. Da
outra forma, a preservação da informação, ela faz sentido para mim
automaticamente. Quer dizer, minha preocupação com o acesso
sempre foi enorme, mas é claro que a gente não pode acessar o que
não está preservado, e que você preserva para acessar, para
disponibilizar. (CMC)

De forma explícita, um dos entrevistados, profissional da área, condiciona a

preservação e a formulação de políticas à construção de um quadro conceitual.

Voltando ao texto da política de preservação do Arquivo Nacional do


Canadá, tem um caderno com ‘n’ número de folhas só com a conceituação, o
que é preservação, todos os seus diferentes entendimentos de preservação. A
política só é possível de ser estabelecida se você associa a ela a conceitos.
Porque você pode ter uma política escrita, maravilhosa, mas se ela não se
refere a um único conceito, se cada um entende preservação de um jeito, é
impossível implementar de uma maneira uniforme essa política. [...] Eu acho
que, assim, como há dez anos atrás, nós não sabíamos sequer o que era
preservação, só se entendia uma palavra chamada 'restauro'... Hoje em dia a
gente entende a preservação como uma ação completamente abrangente, e
impregnada dentro das diferentes ações da Arquivística... Nós ficamos na
questão da prática, da boa prática, do fazer, e não estamos preocupados... E
não vamos conseguir implementar nada disso, na verdade, porque nós não
cuidamos de uma outra questão que se chama ‘política’. [...] Você, no
256

momento em que trabalha com a gestão você está fazendo preservação. No


momento em que você dá acesso, você está trabalhando com preservação.
Você não justifica um trabalho de preservação se você não tem uma
finalidade, que é o acesso. Tudo isso é um grande plano. É algo completo, é
um conjunto. (IB)

Para um dos entrevistados, a preservação, entendida como um conjunto de

procedimentos gerais e abrangentes, está condicionada à obtenção de poder (empoderamento,

é a palavra usada pelo entrevistado). Isto é, a preservação em seu sentido amplo, que reúne

desde elementos tecnológicos, conhecimento e aspectos políticos depende da capacidade que

as pessoas envolvidas têm de influenciar nas decisões, tanto nas escolhas técnicas, como, e

principalmente, nas políticas e administrativas. E esse empoderamento da preservação é

considerado pelo entrevistado ainda mais importante quando trata-se de preservar acervos

arquivísticos.

Nós entendemos a preservação documental como um grande guarda-


chuva que inclui, inclusive, o processamento técnico. O
processamento técnico é uma atividade subordinada à preservação.
Isso não quer dizer que seja subordinada ao conservador. Não é isso.
Mas a uma atividade que vai buscar um ambiente favorável para que
aquele documento dure o máximo tempo possível e esteja acessível ao
maior número de pessoas interessadas. Como é que você faz isso em
uma coordenação, em uma estrutura que você não tem o
reconhecimento das atribuições que lhe são pertinentes? [...] O que eu
acho que precisa ser feito é o empoderamento da preservação
documental, não dos conservadores, mas da preservação de uma
forma que ela possa ter cada vez mais uma atuação mais sistêmica,
abrangente. Porque não há outra forma de você garantir. O tempo todo
você tem que estar olhando o todo. Não tem outra possibilidade de
você... Eu sempre disse que dirigir um departamento como o da
COPAC [Coordenação de Preservação do Acervo] era como dirigir
um carro, onde você não pode olhar só para frente, você tem de estar o
tempo todo, olhando pelo retrovisor, vendo o que está à sua volta,
quem está dirigindo ali... Tem de ficar o tempo todo ligado no que
está à sua volta. Ou a gente corre o risco de voltar a ser um balcão de
serviço, onde a gente está tão bem equipado, tão bem aparelhado, que
seremos capazes de fazer um milhão de folhas a cada ano, e digitalizar
outros tantos, e microfilmar outros tantos e ficar em um trabalho
muito... bitolado. [...] Arquivo é uma lógica diferente, por esse todo
orgânico, pelo volume documental com que a gente trabalha. A gente
tem que ter uma abordagem diferente e menos estética, menos
257

preciosista, a gente tem que ser muito pragmático nessa


administração. E isso não me parece bem entendido. (ACH)

Dessa forma, é possível afirmar que, em linhas gerais, os entrevistados percebem a

necessidade de fortalecer a produção de conhecimento científico na área.

Então, eu acho que os instrumentos que o Conselho vem aprovando,


vem nos possibilitando que se aplique, para determinados segmentos,
a sua incorporação dentro do cotidiano dos diversos profissionais,
normas e reflexão, que são os produtos de pesquisa arquivística e de
produção de conhecimento arquivístico. O negócio não surge assim.
Surge por que tem equipes que se dedicam, estudam, produzem,
elocubram e estão fazendo pesquisa arquivística, como você
desenvolve qualquer produto científico para a sua aplicação. Então, eu
vejo nisso, que todos os instrumentos produzidos no âmbito do
Conselho, de alguma maneira, eles têm, no seu escopo, a questão da
preservação e do acesso. Porque não adianta você ter acesso sem ter a
preservação, e também você tem que preservar com vista a
instrumentalizar melhor esse acesso. (JAS)

Nesse sentido, um dos aspectos que necessita ainda ser mais bem explorado é

justamente a forma como a preservação se apresenta na gestão de documentos.

7.2.2 A preservação e a gestão de documentos

A preservação nos arquivos continua marcada por duas características: de um lado,

ainda é predominantemente entendida como uma intervenção meramente técnica e de

tratamento físico dos suportes; e, de outro, ela permanece restrita aos arquivos permanentes (a

terceira e última fase do ciclo vital de documentos 15).

15
O Dicionário Brasileiro de Terminologia Arquivística define ciclo vital de documentos como as “Sucessivas
fases por que passam os documentos de um arquivo, da sua produção à guarda permanente ou eliminação”
(ARQUIVO NACIONAL, 2005, p. 47).
258

Ora, o advento e o uso das tecnologias digitais na produção de documentos

arquivísticos contemporâneos de há muito sinalizam para a alteração desse quadro. Hoje, de

forma quase hegemônica no mundo inteiro, compreende-se que a preservação contínua e a

longo prazo da informação arquivística digital somente tem alguma chance de acontecer se as

estratégias, as escolhas e as decisões de preservação forem implementadas já no início do

processo documental, no momento da criação do documento (a primeira fase do ciclo vital de

documentos).

No entanto, contraditoriamente, a preservação continua a não constar explicitamente

entre os procedimentos e operações da gestão de documentos, a função arquivística

encarregada de acompanhar a produção da informação arquivística desde a sua concepção e

registro.

Todos os entrevistados reconhecem que, a princípio, a preservação é um dos

procedimentos da gestão de documentos, mas também reconhecem que isso não é explicitado.

É por que na gestão entra a preservação. Não está explícito na


definição, mas deveria estar explícito. A preservação é uma etapa, é
uma operação, vamos dizer assim, da gestão. [...] na definição da Lei
tem, entra preservação, quase como se fosse uma coisa natural. Eu sei
que você está dizendo que teria de ser uma coisa específica. A nossa
preocupação muito grande é com a avaliação, que acaba dando, vai
bater na preservação do acervo, mas não nesse sentido físico. A
preservação do acervo para guarda. Então realmente, isso... mas não é
que não seja dado importância. O Arquivo Nacional trabalha muito
nessa área de preservação... integrada à gestão. [...] Eu não sei bem o
que você está pensando... Eu acho que esse conjunto de resoluções,
mesmo que não esteja explicitamente citado isso, no fundo, no fundo,
a intenção disso é o cuidado de preservar a memória nacional, nesse
sentido. [...] Mas tudo que a gente faz no CONARQ, a nossa idéia é a
preservação do patrimônio documental. O nosso interesse nos
arquivos municipais, uma cartilha que nós fizemos, é a preservação,
sempre voltada para a preservação do patrimônio documental do país.
Pode não estar escrito lá na resolução que a preservação..., mas todas
as ações são voltadas para preservar. O medo e o perigo que os órgãos
estão correndo se não preservarem a documentação. É a preservação...
então, tudo o que tem que ser feito, é para a preservação. A
preservação é o principal. Você tem que preservar para dar acesso.
Para mim, esse é o ponto chave, dar acesso. [...] Eu acho que a palavra
‘arquivamento’ não devia ser usada, devia ser ‘achamento’. Porque eu
259

acho que tudo que se faz em matéria de arquivo só tem um objetivo:


preservar para dar acesso. Preservar e, quando eu digo preservar,
inclui, preservar, descrevendo corretamente, para dar acesso, a
disponibilização pelos meios de divulgação que a gente tem hoje
disponíveis. Então, às vezes, é difícil você definir, porque eu não vejo
preservação separada. Eu vejo junto. Acho que precisava ficar
explícito. [...] Eu vejo tudo muito junto. Mas eu priorizo o acesso.
Quer dizer, você preserva, preserva bem para você dar acesso. [...]
Existem muitos documentos... quando a gente escreve, quando a gente
fala, fala muito nisso, a preservação do patrimônio documental do
país. [...] É a questão da coisa implícita. Quer dizer, você faz a
eliminação, elimina aquilo que já é considerado, aquilo que não tem
mais interesse, e você recolhe aquilo que é para ser guardado, porque
é patrimônio documental. [...] Tem que ter preservação. Com certeza.
Isso tem na nossa cabeça, mas não está materializada em uma coisa
escrita. [...] Em alguns trabalhos que a gente faz, a gente fala muito na
preservação do patrimônio documental como objetivo final. O
objetivo é preservar para você poder dar o acesso. (MLP)

Eu não sei se eu entendi bem o seu questionamento. O que você


coloca é que a visão de preservação não fica muito clara nos atos. Nós
trabalhamos, nós baixamos resoluções de textos técnicos que levam à
preservação e eles são baixados por resolução. Porque o próprio texto
é a norma. O dado final, seja do processo, é a preservação e a difusão.
[...] O objetivo da gestão é a preservação. [...] Por que a Lei de
Arquivos e a Lei do Meio-Ambiente definem, com clareza, que
documentos de valor permanente tem que ser preservados
indefinidamente e não pode haver mudança de suporte, da mesma
forma que a Lei de Microfilme, que define isso. Então, também no
escopo da gestão, embora não explícita a palavra preservação, quando
se fala recolhimento para a guarda permanente, está subentendido que
na guarda permanente você tem um conjunto de ações, inclusive,
guarda, preservação, tratamento e difusão desses acervos.
Logicamente, a preservação está, pode ser que seja muito subliminar,
mas está presente nisso, porque, quando você usa os bons recursos, e
de forma adequada, a tecnologia da informação aplicada aos arquivos,
você tem uma meta da preservação e da difusão [...]. (JAS)

Eu não sei te dizer por que a palavra [preservação] não aparece, mas
se você for pegar cada uma [resoluções e portarias do CONARQ],
certamente, a preservação vai estar presente. [...] A preservação está
presente em tudo. Se você for ler os capítulos das leis, dos decretos,
está lá: preservar a informação, etc e tal... creio eu. Não precisa estar
no enunciado... acho eu. Porque, no final das contas, tudo isso que se
faz visa a preservar. [...] É, de fato, eu não sei te dizer por que [a
preservação] não aparece explicitamente. Eu sei que a preocupação
está presente. Por que você faz isso tudo? É claro que é para preservar.
[...] Eu estaria mentido se eu dissesse que essa questão, do jeito que
você está explicitando, tenha sido uma preocupação minha em algum
momento. Está tão embutido na minha cabeça. Eu estou dizendo que
260

eu nunca pensei. Você está me colocando uma questão que eu vou


começar a pensar agora. É possível que a gente pare para pensar e veja
que, de fato, é preciso que a gente coloque isso na ordem do dia.
(CMC)

Assim, ainda que a preservação da informação arquivística não esteja explicitada

como um procedimento da gestão de documentos e que ainda não esteja implantada como

prática cotidiana dos setores de arquivos correntes das instituições do governo federal

brasileiro, se reconhece que a preservação deveria estar presente desde o momento da

produção da informação arquivística até à sua destinação final.

7.2.3 A preservação e as políticas, públicas e institucionais

Quando se questiona sobre a relação entre preservação e políticas, as respostas tendem

a reproduzir o que foi dito sobre a relação entre preservação e gestão de documentos. A

relação é reconhecida pelos entrevistados, embora não esteja explicitada. Isto é, para os

entrevistados, a preservação também aparece vinculado às políticas institucionais, às decisões

políticas e até à Política Nacional de Arquivos.

Você fala da política. Eu acho que nós temos de ter, em primeiro


lugar, por parte do CONARQ, uma orientação para que todas as
Câmaras Técnicas trabalhem nisso [na política]. Não adianta eu,
sozinha, preparar uma política de preservação, se ela não abrange
apenas o campo da preservação, mas permeia todas as atividades da
Arquivística. Se você lê o que é a política de preservação, por
exemplo, do Arquivo do Canadá, ele te dá os conceitos, em que ele
coloca preservação... E ele não diz ‘preservação digital é isso,
preservação de documentos textuais é aquilo’, ele diz que
‘preservação é isto, isto e isto”, e pega o escopo todo da preservação.
E aí você vê como nós temos que trabalhar. Se não, não tem sentido.
Vamos voltar, novamente, para a boa prática se a gente não tiver
como pano de fundo uma política institucional. Agora, como
implementá-la? Como as instituições implementam uma política?
261

Então você veja que isso é uma coisa que a gente vê muito também
como um reflexo do que é o CIA, que também publica, tem as suas
Câmaras Técnicas para preparar os manuais de boas práticas. E isto
pode ser muito importante, desde que você tenha, antes disso, uma
política institucional. Se não, você não consegue nem implementar
isso. [...] Preservação, então, passa a ser apenas possível se você tem
um planejamento. Um planejamento abrangendo todos os tipos de
acervos, as urgências em cima das fragilidades, fator risco, fator
segurança, fator risco de perda de informação... Então, em cima disso
você tem que ter um plano de ações, uma conversa conjunta, um
acordo conjunto do planejamento... Isso aí, você só consegue fazer se
você tem uma política institucional. O programa institucional só vai
acontecer no momento em que você tiver uma política implementada.
Então, você acha que deveria o CONARQ parar toda essa parte da
prática do bom fazer e pensar, talvez, em trabalhar em política,
discutir uma política [...] A preservação está dentro da Política
Nacional de Arquivos. [...] Mas eu acho que ainda nos falta em todos,
em todos os setores da Câmara Técnica falta exatamente essa questão
da política. Eu acho que isso tem que ser muito bem enfatizado. (IB)

A própria Política de Arquivos é uma política de preservação. E


acesso. A questão do acesso, essa sim, aparece bastante, é bastante
contemplada. E você não dá acesso sem preservar. E você acha que
isso [a preservação não aparecer explicitamente] nas políticas de
arquivos interfere? Eu nunca pensei sobre isso, para ser honesta. Para
mim é tão óbvio que você trabalha no sentido de preservar... (CMC)

Política de preservação... A gente fala da Política Nacional de


Arquivos... Se não tem uma Política Nacional de Arquivos, tampouco
tem uma política de preservação. O que tem são iniciativas, que foram
tomadas pelo grupo de conservadores do Arquivo Nacional, em inter-
relação, porque gente não vive sozinho, com todas as outras áreas do
Arquivo e em uma permanente negociação... Então, nós temos hoje
um programa compreensível da preservação, um programa interno. E
que também não está escrito. [...] O que eu vejo, é que a preservação
não entendeu. A gente está bem equipado, tem material de consumo,
recursos humanos... O que falta para gente é uma questão muito mais
política, de um empoderamento, de uma responsabilização da área de
preservação, para poder atuar de uma forma mais autônoma em
relação ao todo e, ao mesmo tempo, integrada. (ACH)

As falas evidenciam que os entrevistados reconhecem a existência de uma relação

entre preservação e políticas públicas de arquivo e, ainda que não literalmente, indicam que

tais políticas também não existem. Na ausência de políticas públicas, a preservação restringe-

se a intervenções fragmentadas de “boas práticas”, como apontou um dos entrevistados. Ou


262

seja, um procedimento de alcance limitado e reduzidas possibilidades de garantir a

manutenção da informação e dos documentos arquivísticos governamentais de modo contínuo

e a longo prazo.

7.2.4 O significado da expressão “acervo preservado”

Solicitou-se aos dois entrevistados que são especialistas em preservação que

comentassem o uso da expressão “acervo preservado”, recorrente nos relatórios orçamentários

(OGU e PPA) e de atividades (AN), na tentativa de verificar se o sentido dado a essa

expressão reflete a realidade dos fatos. Essa preocupação decorre do entendimento que a

passagem do tempo e o uso social dos acervos impossibilita que um conjunto documental seja

dado como “preservado”. As implicações de um entendimento desse tipo são muitas, mas no

caso desta pesquisa, referem-se, essencialmente, à necessidade de investimentos financeiros

contínuos, estáveis e permanentes, orçamentários ou não, para que a preservação da

informação arquivística seja concretizada. Ou seja, a noção de que um determinado acervo

possa ser dado como “preservado” pode levar à compreensão de que, tendo-se alcançado o

objetivo de produzir um “acervo preservado” (como consta dos relatórios), não haja mais

necessidade de destinar e investir recursos financeiros na proteção desse acervo. Ambos

entrevistados abordaram uma questão também relevante, relacionada e complementar ao

significado de “acervo preservado”: a de como quantificar o produto da preservação.

É absurdo que a gente ainda pense em preservação como unidades,


como itens. Você está ainda naquela que preservado é aquele
documento que você lavou, planificou, prensou, encadernou,
melhorou, fez fisicamente melhorias. Isso é ‘tantos documentos
preservados’. Eu acho que não. Eu acho que, em primeiro lugar, não
são dois mil, você não pode quantificar. [...] Se você pensa que
263

preservar é só restaurar 2 mil itens... cadê o orçamento para manter as


condições... isso é preservação... o orçamento para manter a
estabilidade, o monitoramento, a melhoria das condições através de
ventiladores, de desumidificadores, embalagens especiais... O
benefício de uma embalagem de boa qualidade é tão grande, tão
enorme... você cria uma estabilidade, dentro de uma embalagem,
fantástica, que você poderia apenas com investimento em um bom
sistema de acondicionamento... você reduz, assim, em décadas, o
processo de envelhecimento de um acervo, talvez até mais. Então, eu
acho que nós estamos completamente equivocados em todo o conceito
de preservação. (IB)

A imprecisão da expressão “acervo preservado” retoma o problema conceitual e

terminológico detectado anteriormente.

Existe aí, também uma questão conceitual, que foi também o que me
mobilizou a fazer o mestrado, que foi uma busca de uma linguagem
comum, que não existe até hoje no Arquivo Nacional. As pessoas
continuam se referindo à área de preservação como sendo restauração,
como sendo conservação... Quer dizer, as pessoas não sabem
exatamente como aplicar adequadamente o conceito. Eu concordo
com você que o documento preservado é um termo muito “megalô”,
porque o “preservar” é aquela história que eu discuto na minha
dissertação, é o “para sempre” e o “para sempre” não existe. Então, na
verdade, esse conceito de sustentabilidade me parece bem porque ele
denota uma continuidade, um processo, uma coisa que está sempre em
curso. Eu acho que é a Conservação Preventiva que nos dá esse
fôlego. [...] Durante muitos anos, os nossos relatórios eram numéricos,
eram quantitativos. Ainda é assim, mas você já consegue explicitar
melhor no que consiste aquele trabalho. Quando você dá uma palestra
para conscientizar os funcionários que eles não devem se alimentar
nas salas de trabalho, não devem fumar no interior do edifício, que
eles devem observar se tem algum tipo de contaminação, avisar a
área... Isso tudo é trabalho que você não quantifica em itens de
documentos preservados. Isso é uma questão que é do próprio governo
federal que, desde o Fernando Henrique, estipulou uma metodologia
de planejamento, o famoso Plano Plurianual, que é como uma camisa
de força que agente tem de se encaixar ali. (ACH)

Não menos importante, é conhecer como os entrevistados vêem a atuação do Arquivo

Nacional na preservação da informação arquivística do Poder Executivo federal.


264

7.3 O ARQUIVO NACIONAL E A PRESERVAÇÃO DA INFORMAÇÃO

ARQUIVÍSTICA DO EXECUTIVO FEDERAL

A edição da Resolução no 4 do CONARQ, de 20 de março de 1996 16, revogada pela

Resolução no 14, de 24 de outubro de 2001 17, que dispõe sobre o Código de Classificação é

considerada um marco no tratamento da informação arquivística do Poder Executivo federal

brasileiro.

A partir daí, o Arquivo começa a receber não mais o que a


administração queria mandar para cá, mas sim a gente começou a ter
contato com o que a administração estava produzindo na sua fase
corrente. Havia uma coisa dicotômica: o corrente era antagônico do
intermediário e do permanente, e não a coisa encarada como um único
fluxo informacional do processo de documentar, do processo
arquivístico. [...] Então, a partir daí, começa a se criar uma nova
relação mais orgânica, com uma identificação mais clara, do que cabia
ao Arquivo Nacional no processo de promover a gestão documental
dos órgãos e entidades do Poder Executivo federal. (JAS)

A dicotomia explicitada na fala registrada acima remete às questões tratadas

anteriormente nesta tese como a questão da formação do patrimônio arquivístico e da

preservação como uma função arquivística vinculada à gestão de documentos, aplicada desde

os arquivos correntes e não destinada exclusivamente aos documentos recolhidos aos arquivos

permanentes.

16
“Dispõe sobre o Código de Classificação de Documentos de Arquivo para a Administração Pública:
Atividades-Meio, a ser adotado como um modelo para os arquivos correntes dos órgãos e entidades
integrantes do Sistema Nacional de Arquivos - SINAR., e aprova os prazos de guarda e a destinação de
documentos estabelecidos na Tabela Básica de Temporalidade e Destinação de Documentos de Arquivo
Relativos às Atividades-Meio da Administração Pública.”
17
“Aprova a versão revisada e ampliada da Resolução nº 4, de 28 de março de 1996, que dispõe sobre o Código
de Classificação de Documentos de Arquivo para a Administração Pública: Atividades-Meio, a ser adotado
como modelo para os arquivos correntes dos órgãos e entidades integrantes do Sistema Nacional de Arquivos
(SINAR), e os prazos de guarda e a destinação de documentos estabelecidos na Tabela Básica de
Temporalidade e Destinação de Documentos de Arquivo Relativos as Atividades-Meio da Administração
Pública.”
265

Por que a meta era isso: ‘Livre-se dos fungos, livre-se dos ácaros,
antes. Se você não pode ter ambiente empoeirado, não tem mais
espaço, microfilme que os seus arquivos estão organizados’. O que era
um blefe, mas, tudo o que é ‘muderno’ em tecnologia, o administrador
embarca, como se aquilo fosse a panacéia de todos os males e
resolução de todos os problemas. Como acontece, também, com o uso
da digitalização, que é o mesmo processo. [...] O que é melhor para a
preservação? O que é melhor para a retenção e preservação do
acervo? E o que é melhor em termo de custo/benefício para a própria
administração? [...] O que a gente vem percebendo, é que
progressivamente, os ministérios começam a implantar os seus
programas de gestão documental, alguns mais avançados, outros
menos. (JAS)

Para descrever a situação atual da preservação da informação arquivística do Poder

Executivo federal brasileiro, alguns ministérios são mencionados como exemplos de

intervenção bem sucedida, ainda que a preservação, estrito senso, não esteja entre os

procedimentos listados. Ou seja, destacam os procedimentos típicos da gestão de documentos,

como classificação e avaliação, mas a preservação nos arquivos correntes não é mencionada.

Por exemplo, no Ministério da Saúde [...] eles vêm implantando


programas e tabelas e códigos que atendam não só a atividade-meio,
como a atividade finalística do órgão. O Ministério do Planejamento
também empreendeu ações nesse sentido [...]. O Ministério da Defesa
implanta, junto com os comandos militares uma série de ações
voltadas para gestão da documentação meio e da documentação
finalística. Hoje, há uma série de encontros, e a gente espera que até o
ano que vem, tenhamos um código de classificação e uma tabela de
temporalidade da produção documental das universidades federais.
[...] Há uma proposta do Ministério da Saúde de fazer a mesma coisa
com os hospitais federais em conjunto com a Câmara Setorial de
Arquivos Médicos, o Arquivo Nacional e o Conselho [Nacional de
Arquivos] [...]. Há uma discussão com o setor elétrico de encaminhar
questões semelhantes, de buscar junto com a Memória da Eletricidade,
algo que seja comum e que venha a virar um certo padrão, que facilite
o trabalho de avaliação e de destinação. (JAS)

Em que condição estarão esses documentos quando forem recolhidos ao Arquivo

Nacional? E em relação à preservação da informação arquivística produzida em meio

eletrônico/digital? Isso está sendo pensado? Os responsáveis pela informação arquivística

corrente conhecem ou tem acesso aos procedimentos de preservação necessários?


266

A re-alocação administrativa e hierárquica do Arquivo Nacional, a legislação, as

resoluções e uma mudança de mentalidade são apontados como sinais de transformação em

relação ao estágio em que se encontra a preservação da informação arquivística do Poder

Executivo federal.

O Arquivo Nacional não tinha fôlego nem competência para enfrentar


aquilo. Hoje, bem ou mal, o Arquivo ocupa esse espaço. Tem
dificuldades, porque ainda não tem um quadro técnico suficiente
para... Eu acho que ainda não ocupa uma posição de força na
constelação do poder, mas acho que já é muito mais ouvido, muito
mais chamado para... E tem uma legislação em curso que está sendo...
Tem coisas para serem feitas ainda, mas eu acho que a gente andou.
Resoluções, portarias, que são muitas. [...] Quer dizer, a gente pode
fazer mil críticas, pode melhorar, mas não dá para dizer que não
existe... um interesse, hoje, nessas questões. (CMC)

Ao mesmo tempo em que se confirma uma nova posição do Arquivo Nacional, surgem

outras questões e problemas a serem enfrentados na preservação dessa informação. Questões

que vão desde o uso de novas tecnologias, de formação de uma mentalidade mais engajada,

até um novo modelo de gestão, sentido amplo, isto é, de gerenciamento público.

Olha, eu acho que isso ainda não está resolvido, não só no âmbito do
Arquivo Nacional, mas em termos da tecnologia em si. Nós temos
hoje um sistema de armazenamento que é o ponto vulnerável de
qualquer projeto, de qualquer programa de digitalização, que é o
armazenamento. [...] Existe uma falta de visão dos nossos
governantes. Acho que o Arquivo Nacional tem sido bastante pró-
ativo, em se fazer visível, em se fazer reconhecido. Acho que existe
um trabalho, um crescimento institucional muito grande do Arquivo
Nacional nos últimos anos, mas, de forma alguma, ainda não é
suficiente para nada. [...] O que realmente impressiona, é o charme
que é a preservação, o charme que é o Arquivo Nacional, cada visita
que vem aqui, de ministros a Clara Sverner [pianista famosa], todos
ficam absolutamente encantados com essa coisa da memória... Tem
um apego das pessoas a esse trabalho da gente, existe toda uma magia
que cerca o Arquivo Nacional... Mas eu acho que aquele projeto de
modernização, que foi tão falado na época da Celina Vargas [diretora-
geral do Arquivo Nacional entre 1980 e 1990] ainda não alcançou a
cabeça das pessoas, a forma de trabalhar, os métodos... Isso não é uma
questão do Arquivo Nacional... Eu acho que existe uma grande crise
nas instituições... [...] Falta um novo modelo de gestão. Não estou
falando de Arquivo Nacional, estou falando em termos, realmente, de
Brasil. (ACH)
267

Em relação à preservação da informação arquivística do Poder Executivo federal

brasileiro, o SIGA – Sistema de Gestão de Documentos de Arquivo da Administração Pública

Federal é apontado como um fator diferencial, capaz de concretizar o que não foi conseguido

até então, uma vez que é entendido como um elemento catalisador da Lei no 8.159.

Em algum momento poderemos implementar, via o SIGA, os códigos


de classificação da atividade-meio, que já os temos, das atividades-
meio mais específicas, como é o caso do pessoal militar, mas para que
os documentos possam nascer codificados e temporalizados. [...] E
com isso, o SIGA é o instrumento importante. Porque a nossa relação
com a administração pública se fazia na determinação dos ditames da
Lei no 8.159 e um pouco no varejo. Agora, não. A gente tem uma
comissão do SIGA, uma comissão de coordenação que define uma
série de questões voltadas para o interesse dos arquivos da
administração pública federal. (JAS)

Assim, há no Brasil quatro organismos com objetivos e funções muito semelhantes

para equacionar a questão dos arquivos: o Arquivo Nacional e o SIGA – Sistema de Gestão de

Documentos de Arquivo da Administração Pública Federal, no âmbito federal; e o CONARQ

– Conselho Nacional de Arquivos e o SINAR – Sistema Nacional de Arquivos, de alcance

nacional. É possível que com o advento do SIGA a gestão e a preservação da informação

arquivística do governo federal do Brasil avance. Entretanto, a simples criação de mais uma

estrutura governamental não tem se mostrado a melhor solução para enfrentar o problema.

Principalmente, se considerar-se a disponibilidade orçamentária para área, nos termos

apresentados neste trabalho.

7.4 PRESERVAÇÃO, ARQUIVO NACIONAL E OS RECURSOS ORÇAMENTÁRIOS

As falas que seguem confirmam que o orçamento, independentemente do grau de

investimento feito, é um fator importante na adoção de uma preservação contínua e de longo


268

prazo. Do ponto de vista dos dois especialistas em preservação, o orçamento público é tido

como uma condição inicial para a preservação e entendido como um processo que não admite

interrupções.

Você veja, nos EUA, o Arquivo Nacional dos EUA, toda a questão
normativa está dentro do Arquivo Nacional dos EUA. O Arquivo
Nacional dos EUA assina os termos de qualidade técnica dos serviços,
ele é responsável pela normalização. Eu acho que o Arquivo Nacional
[do Brasil] poderia fazer isso no âmbito federal, desde que ele tivesse
realmente um orçamento, uma estrutura mais adequada para isso. [...]
O orçamento não é entendido para a preservação como um orçamento
que cuida da questão profilática, o orçamento não é planejado, no
sentido da preservação, no sentido da profilaxia... Porque, no Brasil,
com essas condições, só é aceitável um investimento de preservação
na forma de profilaxia. Eu estou me referindo à conservação
preventiva, mesmo. Só ela é possível economicamente, ela tem um
resultado, um benefício, uma eficácia a longo prazo, muito mais
justificável... Ela só implementada a partir de um planejamento que
depende de uma política estabelecida. (IB)

Eu acredito que o Arquivo Nacional talvez seja uma das instituições


brasileiras, hoje, que esteja mais bem aparelhada em termos de infra-
estrutura, de pessoal... são 70 conservadores trabalhando na COPAC
[Coordenação de Preservação do Acervo]. Existe uma prioridade, por
parte da seleção, muito grande nessa área de preservação, inclusive
com investimentos altos. Eu acredito que, nestes sete anos [2000-
2007], mais de 5 milhões de reais tenham sido investidos no
aparelhamento da preservação [...] Agora, essa questão da
sustentabilidade, que é um termo que está em moda, que é de que
maneira que a pessoa pode garantir que o seu investimento em uma
plataforma digital, entre aspas, porque eu não acredito nisso, “dure
para sempre”? É uma questão que você tem que estar o tempo todo
negociando com a direção investimentos para atualizar todo o seu
ambiente tecnológico para garantir que você não fique atrasado em
relação aos novos lançamentos. Então, é uma questão que você tem
que estar sempre muito atento e com um poder de barganha na
administração pública para você manter esse investimento. [...] [O
Arquivo Nacional] Continua tendo robustez, continua tendo
investimentos... Agora, com o Centro de Memórias Reveladas, que é
um projeto do governo para dar acesso à sociedade aos documentos do
período da ditadura, a gente está recebendo mais investimentos para
poder ampliar o nosso parque de equipamentos. Agora, eu, realmente,
sempre tive e sempre vou ter um receio que, se muda a direção, se
muda a política, se muda o status quo, a gente pode ficar 5 anos sem
investimentos na área digital e isso vai ser suficiente para a gente
caducar. E aí, os investimentos todos desses anos correm um sério
risco. (ACH)
269

Quando questionados sobre aspectos mais específicos na administração dos recursos

orçamentários destinados ao Arquivo Nacional para a preservação do acervo sob sua custódia,

dois depoimentos são significativos para se entender a aplicação dos recursos financeiros

destinado ao AN. No primeiro caso, mais genérico, aparece o problema da forma como os

recursos devem ser aplicados, o que nem sempre atende às expectativas da área.

[...] Eu não diria que [os recursos orçamentários] foram insuficientes


[em sua gestão 2000-2007], mas não foram suficientes para fazer tudo
o que precisava fazer. [...] Você veja o PAC [Plano de Aceleração do
Crescimento do Governo Federal], eles têm lá o dinheiro e as pessoas
não conseguem gastar. Por que? São tantos impedimentos. É projeto
básico que você tem de fazer, você tem que ter uma descrição
pormenorizada de cada item. Por exemplo, nós tivemos isso para
comprar um escaner de negativos de multiformato. Fizemos tudo, todo
o dever de casa perfeito. Conseguimos. Porque era o único
equipamento existente no mercado, nós fizemos uma descrição muito
detalhada do projeto básico, que é aquilo que vai instruir o processo
de licitação. E quem ganhou não foi o revendedor autorizado, vamos
dizer assim. Foi alguém que recomprou e que agora não é capaz de
dar a assistência técnica. Então, tem pequenas armadilhas no serviço
público, que, por mais que você queira o seu trabalho bem feito, você
tem dificuldades de conseguir as coisas. É complicado. (ACH)

Em outra situação, mais específica, mas que também remete a um certo grau de

engessamento na distribuição dos investimentos públicos, observa-se a necessidade de um

certo malabarismo administrativo e estratégico na aplicação dos recursos solicitados e

disponibilizados. Ao explicar por que e como recursos originalmente destinado à preservação

de acervos acabam sendo remanejados para atender outras demandas fora dessa área18, revela-

se um problema de planejamento, algo relativamente comum na administração pública

brasileira: o remanejamento de verbas.

Havia uma previsão feita pela área de preservação de uma quantidade


de recursos para contratação de serviços de terceiros. [...] Então, como
esse recursos, nós tínhamos certeza que nós não iríamos utilizar
voltados para esse fim, porque as equipes foram contratadas pela

18
O Relatório de Atividades do Arquivo Nacional de 2004, à página 35/315, registra que R$ 113.000,00 foram
remanejados da atividade Preservação do Acervo para reforçar os auxílios alimentação e transporte aos
servidores do Arquivo Nacional (Lei no 11.010 de 17 de dezembro de 2004, que aprovou um crédito
suplementar nesse valor).
270

UNESCO. Então, o dinheiro da UNESCO supriu esse recurso que


estava na preservação e que nós não poderíamos executar. Então,
remaneja-se e vai para a gestão e administração do programa, o que é
melhor do que perder. A gente tem análise progressiva da aplicação
orçamentária e a área que está com uma certa dificuldade de uso, ou
por que aquilo foi planejado além do que se podia, a gente tem que
promover... [...] Por isso, há um remanejamento sempre que
necessário para que não haja perda [...] Por isso que o remanejamento
foi da área de preservação. Não que eles foram desfalcados, porque,
na realidade eles já estavam supridos, por outro mecanismo e nós
precisávamos reforçar todas. Não foi ‘guindou da preservação’. Saiu
da preservação porque havia... a área estava suprida e não teria
capacidade operacional de gastos e a gente remaneja para que não haja
perda. (JAS)

Uma terceira situação chancela a estreita vinculação entre preservação e orçamento. O

salto gigantesco de mais de dezenove mil por cento19 na previsão inicial para a preservação de

acervo do AN em 2001 é computado ao trinômio “dinheiro, equipamento e gente”.

Em 2001, nós tivemos um grande investimento feito pelo Ministério


da Cultura em equipamentos de microfilmagem. É quando o Arquivo
adquire microfilmadoras Zeutschel e havia possibilidade de
contratação de equipes que foram treinadas para a microfilmagem. A
microfilmagem entra como um item de preservação. E aí, as máquinas
obsoletas saíram do ar e entraram máquinas com muito mais
capacidade operacional. [...] foram contratadas equipes de
microfilmadores, equipes de higienizadores, equipe de preparo de
microfilmes, e aí foi um boom. O mistério está aí: dinheiro,
equipamento e gente. E aí, pôde-se organizar acervos, botar acervo em
seqüência, microfilmagem em conjunto, em série, assim, numa linha
de montagem. Tinha equipes para organizar, equipes para preparar,
controlar intelectualmente, e tome máquina. Por que as
microfilmadoras modernas tinham compensação de lombadas, o que
era códice, se microfilmava com muito mais agilidade. Nós tínhamos
câmaras planetárias para digitalizar mapas de até um metro e meio... E
aí, foi o boom. [...] Na realidade, foi um crescimento espetacular, mas
não foi milagre. Foi à custa de investimento mesmo [...]. (JAS)

A importância da questão orçamentária para o Arquivo Nacional e para a preservação

da informação arquivística é retomada quando os entrevistados são solicitados a comparar o

19
A esse respeito, ver página 230 desta tese.
271

status do Arquivo Nacional quando subordinado ao Ministério da Justiça e depois, sob a Casa

Civil da Presidência da República.

Para dois dos entrevistados, ao passar para a estrutura da Casa Civil, o Arquivo ganha

visibilidade, aproxima-se do poder e adquire novas responsabilidades técnicas.

Eu não tenho dúvida, como já não tinha na década de 80, que uma
instituição se projeta se ela está no centro do comando, junto com
quem tem poder, para bater na chapa e dizer: é isso. [...] aqui [na Casa
Civil], o Arquivo promove a gestão, e isso é um braço importante
político para a própria Casa Civil, na medida em que o Arquivo tem
tentáculos em todos os ministérios. (JAS)

[...] agora, neste momento da Dilma [Rousseff, ministra da Casa Civil]


eu acho que o CONARQ e o Arquivo Nacional estão um pouco mais
fortalecidos. É a impressão que me dá. (CMC)

Mas é o aumento nas verbas orçamentárias o elemento mais citado na análise da sua

mudança de hierarquia na estrutura administrativa do governo (grifo nosso).

Na Casa Civil, a gente vem experimentando, até hoje, um processo de


investimento, que nós não teríamos se tivéssemos ido parar, seja no
Ministério do Planejamento, seja no Ministério da Cultura [...]. Então,
para o Arquivo Nacional, orçamentariamente, de visibilidade, eu não
tenho dúvida de que nós não estaríamos neste patamar, hoje, se nós
continuássemos no Ministério da Justiça. Efetivamente. [...] Você
pode estar no ministério mais forte, ter o melhor orçamento, se você
não tem visão, perspectiva do que você quer atingir, também não
adianta nada. [...] A gente tem de estar sempre buscando o melhor, a
melhoria, as condições de melhoria. Por exemplo, todos os
investimentos que começam a ser feitos agora no F [prédio F] é para
transformar os depósitos para que eles tenham mais qualidade de
preservação. E está dentro do escopo do programa de modernização
do Arquivo, que é esse projeto que está gerido com a UNESCO, que
termina, infelizmente, em dezembro de 2008. [...] Mas aí, o Arquivo
já terá feito os investimentos necessários para que ele possa ir
conquistando, progressivamente, ampliação orçamentária. Embora
seja disputado no tapa, o orçamento, dentro da Casa Civil também,
mas é substancial a nossa melhoria orçamentária em relação ao que
se tinha dentro do Ministério da Justiça. Todos os ministros adoravam
o Arquivo, mas dinheiro que é bom, nada. (JAS)

Em síntese, o conjunto das falas evidenciou desde dificuldades conceituais em relação

ao entendimento de “preservação” e de “políticas”, até o reconhecimento da necessidade de


272

recursos orçamentários contínuos para a preservação. Em diversos momentos ao longo das

entrevistas, quando questionados sobre a falta de definição da Política Nacional de Arquivos,

os entrevistados chamaram atenção para o avanço nas técnicas, nas operações e na legislação

arquivísticas nas últimas décadas. No entanto, esses avanços não têm sido suficientes para

garantir a preservação contínua e a longo prazo da informação arquivística do governo federal

e nem eximem o CONARQ de cumprir a lei, isto é, formular a Política Nacional de Arquivos.
8 REFLEXÕES FINAIS

Refletir sobre a preservação da informação arquivística governamental no Brasil

significa entrar em uma área de pouca visibilidade. Mais problemático ainda é abordar essa

questão do ponto de vista das políticas públicas.

Para retomar o problema de pesquisa, aponta-se que os diversos aspectos, gerais e

específicos, expostos em diferentes graus de profundidade e amplitude ao longo desta tese,

demonstraram que a preservação da informação arquivística governamental, principalmente, a

produzida e acumulada pelo Poder Executivo federal, estudada a partir da atuação do

CONARQ e do Arquivo Nacional, entre 1995 e 2005, terá possibilidades de ser alcançada a

partir da formulação e implementação de políticas públicas de arquivos. Ou seja, até prova em

contrário, a preservação, do tipo contínua, tida de forma praticamente hegemônica no mundo

todo, porque capaz de dar acesso a longo prazo à informação arquivística governamental,

depende de uma política pública de arquivos.

Em vista dos objetivos traçados nesta tese, as reflexões finais aqui expostas trazem dois

tipos de abordagem: uma retrospectiva e outra prospectiva, como segue.

Retrospectivamente, verificou-se que, no Estado brasileiro, a preservação da informação

arquivística do governo federal entre 1995 e 2005 baseou-se:

• na aplicação de intervenções técnicas intermitentes:

• no atendimento descontínuo de demandas emergenciais;

• no uso de recursos orçamentários cujas somas foram instáveis e oscilantes;

• na adoção de estratégias de curto prazo;

• na ausência de planejamento de longo prazo.


274
Todos esses procedimentos foram executados à revelia de qualquer política pública

arquivística.

Nesse sentido, entende-se que as inúmeras ações do CONARQ (leis, resoluções,

pareceres, consultorias, portarias, instruções normativas e publicações técnicas etc.) e do

Arquivo Nacional (gestão de documentos, aquisição de equipamentos, publicações técnicas,

assessorias e visitas técnicas etc.) entre 1995 e 2005 não foram suficientes para alterar

significativamente o “vazio” na preservação da informação arquivística do Executivo federal

provocado pela inexistência da Política Nacional de Arquivos. Os documentos analisados

(relatórios, atas e resoluções) e os argumentos e narrativas dos membros do CONARQ e dos

dirigentes do AN entrevistados explicitam e ratificam, do ponto de vista dessas instituições, tal

quadro.

A análise qualitativa dos recursos orçamentários públicos aplicados em preservação no

período demarcado evidenciou ser este um elemento relevante para a compreensão da

preservação da informação arquivística governamental. O vínculo entre a implementação de

políticas públicas (no caso, políticas públicas de arquivo) e a disponibilidade orçamentária

reforça a proposta defendida nesta tese de que a questão orçamentária é um dos elementos a ser

considerado no estudo do tema.

Ações isoladas de preservação podem ser desenvolvidas e implementadas com pouco ou

nenhum suporte financeiro, mas a formulação e implementação de uma política pública têm

profundos vínculos com algum suporte financeiro. Ainda que uma política pública seja muito

mais do que apenas investimento financeiro, este é um elemento a ser considerado na análise

das políticas públicas. Investimentos financeiros específicos em ações de preservação podem

ocorrer e ocorrem fora do âmbito de uma política pública, mas uma política pública que tenha

como um dos seus objetivos a preservação da informação não se concretiza sem recursos

financeiros. O governo federal brasileiro nos últimos 10 anos (1995-2005) não formulou

políticas públicas de arquivos que contemplassem a preservação da informação arquivística


275
governamental. E mesmo as ações de preservação desenvolvidas de forma isolada, receberam

poucos, variáveis e inconstantes recursos financeiros públicos.

Quando da distribuição e disputa de recursos e rubricas orçamentárias na votação do

Orçamento Geral da União no Congresso Nacional, as verbas orçamentárias destinadas à

preservação da informação, em quantidade e qualidade, são insignificantes, em comparação

com áreas consideradas vitais como saúde, educação e segurança públicas. Ainda assim, algum

recurso é destinado. No entanto, pouco se sabe quanto do Orçamento da União é

especificamente destinado à preservação da informação arquivística do governo federal

brasileiro. Raras são as informações sobre como são e em que são aplicados tais recursos, ou

ainda quais são os resultados obtidos e qual a relação custo/benefício entre os recursos

aplicados e os efeitos obtidos. Esta avaliação também não é uma questão posta na área. Se

relatórios existem, dando conta desses números, eles não são divulgados. A avaliação dos

resultados obtidos com a aplicação dos recursos orçamentários em preservação também é um

ponto problemático. É difícil quantificar a preservação. A passagem do tempo é inexorável

também para os documentos. Isso exige continuidade nos investimentos.

Na já referida “Carta para a Preservação do Patrimônio Arquivístico Digital - Preservar

para garantir o acesso”, produzida pelo CONARQ consta:

A preservação de documentos digitais pressupõe uma constante


atualização de suporte e de formato, além de estratégias para
possibilitar a recuperação das informações, que passam pela
preservação da plataforma de hardware e software em que foram
criados, pela migração ou pela emulação. Estas são algumas iniciativas
que vêm sendo tomadas, mas que não são ainda respostas definitivas
para o problema da preservação de longo prazo. Não há soluções únicas
e todas elas exigem investimento financeiro elevado e contínuo em
infra-estrutura tecnológica, pesquisa científica aplicada e capacitação de
recursos humanos” 1 (grifo nosso).

As ações do CONARQ e do Arquivo Nacional foram muitas e diversificadas,

abrangentes e específicas, e, no seu conjunto, alteraram a situação dos arquivos no Brasil, na

1
Disponível em:
<http://www.conarq.arquivonacional.gov.br/Media/publicacoes/cartapreservpatrimarqdigitalconarq2004.pdf>.
Acesso em: 08 dez. 2007.
276
maioria das vezes para melhor, mas, ainda assim, não são suficientes para garantir a

preservação contínua e a longo prazo da informação arquivística governamental já produzida e

acumulada e a que continua sendo produzida e acumulada ininterruptamente. As ações

fragmentadas e descontínuas de preservação de acervos empreendidas pelo CONARQ e

Arquivo Nacional não devem ser consideradas como políticas públicas. A simples soma de

ações de agências governamentais não constitui uma política pública que garanta a preservação

da informação arquivística governamental, nos moldes do que frisou Jardim (2003, p. 40) em

relação a uma política de informação.

Desde a sua criação em 1991 e de sua instalação em 1994, o CONARQ, na prática, mais

subordinado do que vinculado ao Arquivo Nacional, tem, por lei, a responsabilidade de

formular da Política Nacional de Arquivos. O CONARQ tem se auto-apresentado como um

núcleo de reflexão, de estudos e de pesquisa sobre arquivos no Brasil. No entanto, não

formulou a Política Nacional de Arquivos. Como visto, as carências são múltiplas e resistentes,

mas a ameaça de deterioração da informação governamental é um dado concreto, o que exige

ações claras e urgentes, entre elas, a definição de uma política pública de arquivos.

A análise das atas do CONARQ levou à percepção de que vários assuntos tratados nas

reuniões plenárias do Conselho inscreveram-se muito mais como um conjunto de intenções

declaratórias do que de ações, e assim permaneceram. Entre elas, a principal missão

institucional do CONARQ estabelecida em lei: formular a Política Nacional de Arquivos. Ou

seja, em relação à Política Nacional de Arquivos, os conselheiros foram pródigos em discursos

e parcimoniosos nas decisões.

Sem definir a Política Nacional de Arquivos, não há o que se implementar, função que,

por lei, cabe ao Arquivo Nacional. Da mesma forma, sem uma política pública de arquivo não

há como se preservar de forma contínua e a longo prazo a informação arquivística produzida

pelo governo federal brasileiro. O reconhecimento e o enfrentamento desse quadro, bem como

o exame aprofundado dos limites e possibilidades do CONARQ e do Arquivo Nacional


277
fortalecem a ambos os organismos e a comunidade arquivística brasileira. É nesse sentido que

esta tese, dentro de suas enormes limitações, se propõe a colaborar.

Assim, prospectivamente, são três os aspectos a serem considerados: orçamentário,

institucional e conceitual.

São fortes os indícios detectados pela pesquisa que apontam para a necessidade do

orçamento público destinado à preservação da informação arquivística e sua execução

deixarem de ser concebidos e realizados a partir de necessidades fragmentadas para se tornarem

integrados, contínuos e estáveis, visando à preservação e ao acesso dessa informação. O

sucesso na disputa por recursos orçamentários para a preservação dos acervos, quase sempre

menores do que as necessidades, destinados de maneira irregular e com grandes variações nos

valores programados entre um ano e outro, poderá ser alcançado se pensado no escopo de

estratégias mais abrangentes, de maior alcance, cujos objetivos sejam mais nítidos e

explicitamente apresentados. A escassez e a flutuação dos recursos orçamentários públicos

podem diminuir se planejadas a partir da visão integradora de uma política pública de arquivos.

Os recursos orçamentários para atender às demandas e investimentos necessários são e serão

proporcionais à capacidade de influenciar politicamente. Principalmente, no momento da

definição do Orçamento Geral da União.

Outro desafio é a institucionalização da preservação da informação governamental. Até

hoje, nem o CONARQ nem o AN tornaram-se o que deveriam ser em suas respectivas

competências e campo de ação: a autoridade institucional com o poder de preservar a

informação arquivística governamental a partir, respectivamente, da formulação e

implementação da Política Nacional de Arquivos. Ou a preservação se institucionaliza a partir

da formulação e implementação da Política Nacional de Arquivos ou continua-se a postergar a

preservação contínua e a longo prazo da informação arquivística governamental com todos os

riscos decorrentes. Um dos aspectos dessa fragilidade institucional explicita-se na relação entre

o CONARQ e o Arquivo Nacional. Quando o CONARQ, formal e praticamente, assume a sua


278
subordinação ao Arquivo Nacional, revela uma opção política e conceitual, deixando assim de

atuar como uma instituição de assessoramento do Estado em relação aos arquivos públicos e

privados. Pela lei, o papel do CONARQ e do AN está dado. Cabe tão somente que ambos,

respectivamente, formulem e implementem a Política Nacional de Arquivos. Dessa forma,

ambos se fortalecerão institucionalmente. E, ao regularem, de forma eficaz, a área sob suas

respectivas responsabilidades, melhorando a qualidade dos serviços, defendendo os interesses

do governo e da sociedade, contribuem para o aperfeiçoamento da democracia no Brasil.

Em relação à questão conceitual, são três os elementos a serem pensados: a noção de

“acervo preservado”, a preservação como função arquivística da primeira fase da gestão de

documentos e a definição de políticas públicas.

A noção de “acervo preservado” ou de “documento preservado” como constam nos

relatórios do Arquivo Nacional e do Orçamento Geral da União é uma impossibilidade em si.

Não há “acervo preservado”. Não há como se considerar uma intervenção de preservação como

um fato conclusivo ou concluído. O tempo e o uso são devoradores de todas as coisas. A

preservação, por ser necessariamente contínua, vincula-se hoje muito mais ao planejamento e

às decisões e escolhas políticas do que a intervenções pontuais para a recuperação de danos nos

acervos. A compreensão disso faz a diferença naquilo que se entende e se pretende como

preservação. A preservação está muito mais próxima dos que tomam as decisões, promovem as

políticas e disputam os orçamentos do que daqueles que intervêm nos acervos.

O segundo ponto refere-se aos procedimentos e operações técnicas da gestão de

documentos. Ora, a maior parte das referências à preservação de documentos arquivísticos

digitais disponíveis na literatura internacional e nacional, inclusive em publicações do

CONARQ, afirma ser fundamental preservá-los desde a sua produção. Ou, na terminologia

arquivística, desde a idade corrente do ciclo vital de documentos. Isto pode e deve ser estendido

a todos os demais tipos de documentos. No entanto, há indicadores de que tal não ocorre nos

arquivos correntes da administração pública federal. A preservação não está sendo aplicada e
279
nem é percebida como uma função arquivística que deve iniciar-se nos arquivos correntes e

acompanhar todo o ciclo vital dos documentos. Isso não acontece com a informação

arquivística digital do governo federal brasileiro, hoje, como raramente aconteceu ao longo do

tempo com os outros tipos de documentos. A preservação tem sido entendida como uma

operação restrita aos arquivos permanentes. A alteração desse quadro passa por tratar,

explicitamente, a preservação como uma função da gestão de documentos tanto quanto a

classificação, a avaliação, a seleção e o arquivamento.

De outro modo, a preservação permanece fragmentada nas intervenções e inócua em

suas intenções. Em conseqüência, diminui-se a possibilidade de permanência e durabilidade da

informação arquivística governamental na mesma proporção em que se aumenta a dificuldade

de acessá-la no futuro.

Por fim, o terceiro elemento conceitual desta abordagem prospectiva é o que envolve a

noção de política pública, e, por extensão a de Política Nacional de Arquivos. Essa não é uma

questão nova. Em 1995, Jardim (1995b, p. 142), ao analisar o Sistema Nacional de Arquivos,

constatou uma “escassa densidade teórica na abordagem de alguns tópicos.”, entre estes, a

noção de Política Nacional de Arquivos. Quatro anos mais tarde, em 1999, ao estudar a

transparência e a opacidade informacional do Estado brasileiro, uma das conclusões a que

Jardim chegou foi que “A discussão sobre as políticas públicas de informação encontra-se

praticamente ausente da agenda política dos governos pós-85, além de ignoradas pela sociedade

civil” (JARDIM, 1999, p. 197). Em 2007, contata-se que, em ambos os casos, pouco se

avançou no Brasil.

Em um país onde são crescentes e múltiplas as demandas sociais, a preservação da

informação governamental não ocupa lugar de destaque. No entanto, isso não significa menor

relevância da questão. Pelo contrário. Cabe aos agentes e instituições responsáveis pela

preservação da informação governamental, no caso específico estudado, o CONARQ e o

Arquivo Nacional, deixar de ver a preservação como momentos ou fragmentos, para começar a
280
construí-la de maneira permanente. Atuar politicamente também significa demonstrar

claramente que os resultados dos investimentos financeiros, humanos e tecnológicos feitos hoje

em preservação, serão conhecidos no futuro. Por isso é necessário que se aprofunde o

conhecimento sobre políticas públicas.

Estas reflexões, longe de serem conclusivas, são, na verdade, preliminares e provisórias,

e exigem mais pesquisa. Exemplo disso é a questão que relaciona preservação, patrimônio

arquivístico, gestão de documentos e arquivos permanentes, nos termos explorados nesta tese.

São também escassos os estudos produzidos no Brasil sobre a preservação da informação

arquivística e políticas públicas. Há, portanto, um amplo campo a ser explorado. A

proximidade interdisciplinar entre a Ciência da Informação e a Arquivologia subsidia um

aparato epistemológico necessário para o desenvolvimento de estudos sobre o objeto

compartilhado por ambas as disciplinas: a informação. Circunstância que, em última análise,

também favorece o ensino, um fator crítico para o desenvolvimento tanto da Arquivologia

como da Ciência da Informação.


281
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informacional como sustentação das ações de combate à corrupção. CONCURSO
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ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, 18., Caracas, 2004-2005. Primer Premio del….
Disponível em: <http://www.clad.org.ve/fulltext/0052001.pdf>. Acesso em: 06 out.
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informação: um exercício metodológico para seu entendimento. 1992. Dissertação
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criação de capacidade governativa e relações executivo-legislativo no Brasil pós-
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mundo contemporâneo. São Paulo: Augurium, 2004.

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ciência da informação: ensaio epistemológico para um novo modelo curricular.
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171. SILVA, Sérgio Conde de Albite. Ciência e tecnologia na preservação da informação:


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172. SILVA, Sérgio Conde de Albite. Políticas públicas de preservação e tecnologias de


informação: o Plano Nacional de Microfilmagem de Periódicos Brasileiros. 1998b.
Dissertação (Mestrado em Memória Social)- Universidade Federal do Estado do Rio
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178. SOUZA, Celina. “Estado do campo” da pesquisa em políticas públicas no Brasil.


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299

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Política, Buenos Aires, 2003. Disponível em:
<http://www.ciudadpolitica.com/modules/news/article.php?storyid=225>. Acesso em:
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190. ZÚÑIGA, Solange Sette Garcia de. Documentos como objeto de políticas públicas
em preservação e o acesso à informação: o caso das bibliotecas e arquivos. 2005.
Tese (Doutorado em Ciência da Informação)-Instituto Brasileiro de Ciência e
Tecnologia, Universidade Federal Fluminense.
297

APÊNDICES
Todos os apêndices desta tese são partes de documentos originais e foram produzidos
durante esta pesquisa e no seu interesse. Isto significa que tais apêndices não existem em
qualquer outro lugar na forma como estão aqui. Eles reúnem as partes mais significativas dos
documentos originais consultados. São, portanto, frutos da escolha do pesquisador. Optou-se
por integrá-los a esta tese por conterem informações complementares relevantes e, muitas
vezes, contextualizarem os fragmentos citados.

Apêndice A
Síntese dos Relatórios da Execução Orçamentária do Governo Federal por órgão e unidade
orçamentária

RELATÓRIO DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA DO GOVERNO FEDERAL


1995 a 2005
(Disponível em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/gestao_orcamentaria.asp.
Acesso em: 15/03/2007)
DEMONSTRAÇÃO DA EXECUÇÃO DAS DESPESAS POR PODER E ÓRGÃO E POR UNIDADE
ORÇAMENTÁRIA

1995
MINISTÉRIO DA FAZENDA - MF
SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL - STN
COORDENAÇÃO-GERAL DE CONTABILIDADE - CCONT
DIVISÃO DE INFORMAÇÕES CONTÁBEIS - DINCO
Execução orçamentária do Governo Federal
Portaria no 064 de 26 de fevereiro de 1996.
(Disponível em:
http://www.tesouro.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/execucao_orcamentaria_do_GF/Balancos_De
monstracoes/Quadros_Demonstrativos/Conjunto95.PDF. Acesso em: 15/03/2007 – 43 páginas – 3,30 MB.)

DEMONSTRAÇÃO DA EXECUÇÃO DAS DESPESAS POR FUNÇÃO*


ORÇAMENTO FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL
JANEIRO A DEZEMBRO 1995
* Na Execução Orçamentária do Governo Federal dos anos de 1995 e 1996, não há registro dos dados por Poder
e Órgão. Apenas em 1997 a Execução Orçamentária do Governo Federal passa a apresentar tabelas com
dados por Poder e Órgão. No ano 2000, também não há registro de dados por Poder e Órgão. Nesse ano, os
dados foram novamente apresentados por função (como em 1995 e 1996) e, ainda, por subfunção.
R$ mil
DENOMINAÇÃO DOTAÇÃO EXECUÇÃO (B) B/A
(A) VALOR % %
(...)
Judiciária (p. 27) 3.201.067 2.968.123 1,3 92,7
Educação e Cultura (p. 27) 11.345.602 9.373.431 4,2 88,5
(...)
FONTE: SIAFI - CCONT/STN
Total de Funções da tabela: 17
Total da Dotação de todas as Funções da tabela: R$ 357.065.745.000,00

DEMONSTRAÇÃO DA EXECUÇÃO DAS DESPESAS POR UNIDADE ORÇAMENTÁRIA


ORÇAMENTO FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL
JANEIRO A DEZEMBRO 1995
R$ mil
DENOMINAÇÃO DOTAÇÃO EXECUÇÃO (B) B/A
298

(A) VALOR % %
(...)
Arquivo Nacional (p. 24) 10.935 10.409 0,0 95,2
Fundação Casa Rui Barbosa (p. 25) 4.873 4.731 0,0 97,1
Biblioteca Nacional (p. 25) 18.546 18.195 0,0 96,1
Instituto Brasileiro do Patrimônio Cultural* (p. 25) 58.279 53.535 0,0 91,9
Instituto Brasileiro de Arte e Cultura** (p. 25) 20.794 19.189 0,0 92,3
(...)
FONTE: SIAFI - CCONT/STN
* Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional – IPHAN, a partir do Orçamento de 1997.
** Fundação Nacional de Artes – FUNARTE, a partir do Orçamento de 1997
Total de Unidades Orçamentárias da tabela: 355
Total da Dotação de todas as Unidades Orçamentárias da tabela: R$ 357.065.745.000,00

1996
MINISTÉRIO DA FAZENDA - MF
SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL - STN
COORDENAÇÃO-GERAL DE CONTABILIDADE - CCONT
DIVISÃO DE INFORMAÇÕES CONTÁBEIS - DINCO
Execução orçamentária do Governo Federal
Portaria no 86 de 28 de fevereiro de 1997.
(Disponível em:
http://www.tesouro.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/execucao_orcamentaria_do_GF/Balancos_De
monstracoes/Quadros_Demonstrativos/Conjunto96.PDF. Acesso em: 15/03/2007 – 48 páginas – 5,44 MB.)

DEMONSTRAÇÃO DA EXECUÇÃO DAS DESPESAS POR FUNÇÃO


ORÇAMENTO FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL
JANEIRO A DEZEMBRO 1996
R$ mil
DENOMINAÇÃO DOTAÇÃO EXECUÇÃO (B) B/A
(A) VALOR % %
(...)
Judiciária (p. 28) 4.011.360 3.752.911 2,1 93,6
Educação e Cultura (p. 28) 11.140.695 9.494.946 5,3 85,2
(...)
FONTE: SIAFI - CCONT/STN

Total de Funções da tabela: 17


Total da Dotação de todas as Funções da tabela: R$ 221.293.442.000,00

DEMONSTRAÇÃO DA EXECUÇÃO DAS DESPESAS POR UNIDADE ORÇAMENTÁRIA


ORÇAMENTO FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL
JANEIRO A DEZEMBRO - 1996
R$ mil
DENOMINAÇÃO DOTAÇÃO EXECUÇÃO (B) B/A
(A) VALOR % %
(...)
Arquivo Nacional (p. 24) 9.267 8.000 0,0 86,3
Fundação Casa de Rui Barbosa (p. 25) 6.710 6.436 0,0 95,9
Biblioteca Nacional (p. 25) 22.225 20.352 0,0 91,6
Instituto Brasileiro do Patrimônio Cultural* (p. 25) 65.630 57.113 0,0 87,0
Instituto Brasileiro de Arte e Cultura** (p. 25) 20.636 13.031 0,0 62,2
(...)
FONTE: SIAFI - CCONT/STN
* Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional – IPHAN, a partir do Orçamento de 1997.
** Fundação Nacional de Artes – FUNARTE, a partir do Orçamento de 1997

Total de Unidades Orçamentárias da tabela: 340


Total da Dotação de todas as Unidades Orçamentárias da tabela: R$ 221.293.442.000,00
299

1997
MINISTÉRIO DA FAZENDA - MF
SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL - STN
COORDENAÇÃO-GERAL DE CONTABILIDADE - CCONT
DIVISÃO DE INFORMAÇÕES CONTÁBEIS - DINCO
Relatório da Execução Orçamentária do Governo Federal
Port. nr. 082, de 04 de março de 1998
(Disponível em:
http://www.tesouro.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/execucao_orcamentaria_do_GF/Balancos_De
monstracoes/Quadros_Demonstrativos/Conjunto97.PDF. Acesso em: 15/03/2007 – 57 páginas – 522,96 KB)

DEMONSTRAÇÃO DA EXECUÇÃO DAS DESPESAS POR PODER E ÓRGÃO


ORÇAMENTO FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL
JANEIRO A DEZEMBRO - 1997
R$ mil
PODER / ÓRGÃO DOTAÇÃO EXECUÇÃO (B) B/A
(A) VALOR % %
(...)
Ministério da Justiça (p. 23) 2.317.833 2.100.417 0,8 90,6
Ministério da Cultura (p. 23) 276.479 203.983 0,1 73,8
(...)
FONTE: SIAFI - CCONT/STN

Total de Órgãos da tabela: 22


Total da Dotação de todos os Órgãos da tabela: R$ 338.679.705.000,00

DEMONSTRAÇÃO DA EXECUÇÃO DAS DESPESAS POR UNIDADE ORÇAMENTÁRIA


ORÇAMENTO FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL
JANEIRO A DEZEMBRO - 1997
R$ mil
UNIDADE ORÇAMENTÁRIA DOTAÇÃO EXECUÇÃO (B) B/A
(A) VALOR % %
(...)
Arquivo Nacional (p. 29) 9.637 8.245 0,0 85,5
Fundação Casa de Rui Barbosa (p. 30) 7.163 6.285 0,0 87,7
Biblioteca Nacional (p. 30) 26.350 22.232 0,0 84,4
IPHAN (p. 30) 92.559 61.182 0,0 66,1
FUNARTE (p. 30) 33.219 26.419 0,0 79,5
(...)
FONTE: SIAFI - CCONT/STN

Total de Unidades Orçamentárias da tabela: 411


Total da Dotação de todas as Unidades Orçamentárias da tabela: R$ 338.679.704.000,00

1998
MINISTÉRIO DA FAZENDA
SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL
COORDENAÇÃO-GERAL DE CONTABILIDADE
DIVISÃO DE INFORMAÇÕES CONTÁBEIS
Relatório da Execução Orçamentária do Governo Federal
Port. n.° 052, de 25 de fevereiro de 1999
(Disponível em:
http://www.tesouro.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/execucao_orcamentaria_do_GF/Balancos_De
monstracoes/Quadros_Demonstrativos/conjunto98.PDF. Acesso em: 15/03/2007 – 64 páginas – 524,95 KB)

TABELA 12 - DEMONSTRATIVO DAS DESPESAS DA UNIÃO POR PODER E ÓRGÃO


ORÇAMENTOS FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL
JANEIRO A DEZEMBRO - 1998
R$ milhares
300

DOTAÇÃO DO EXERCÍCIO EMPENHO EMITIDO


PODER / ÓRGÃO EXECUÇÃO %
A B C % C/A
(...)
Ministério da Justiça (p. 28) 2.578.160 2.179.678 2.178.065 0,7 84,5
Ministério da Cultura (p. 28) 264.328 196.187 196.187 0,1 74,2
(...)
FONTE: SIAFI - CCONT/STN

Total de Órgãos da tabela: 34


Total da Dotação do Exercício de todos os Órgãos da tabela: R$ 345.112.614.000,00

TABELA 13 - DEMONSTRATIVO DAS DESPESAS DA UNIÃO POR UNIDADE ORÇAMENTÁRIA


ORÇAMENTO FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL
JANEIRO A DEZEMBRO - 1998
R$ milhares
DOTAÇÃO DO EXERCÍCIO EMPENHO EMITIDO
UNIDADE ORÇAMENTÁRIA EXECUÇÃO %
A B C % C/A
(...)
Arquivo Nacional (p. 35) 9.662 8.979 8.979 0,0 92,9
Fundação Casa de Rui Barbosa (p. 36) 8.626 8.074 8.074 0,0 93,6
Biblioteca Nacional (p. 36) 22.033 20.343 20.343 0,0 92,3
IPHAN (p. 36) 62.229 57.883 57.883 0,0 93,0
FUNARTE (p. 36) 25.521 23.937 23.937 0,0 93,8
(...)
FONTE: SIAFI - CCONT/STN

Total de Unidades Orçamentárias da tabela: 333


Total da Dotação do Exercício de todas as Unidades Orçamentárias da tabela: R$ 345.112.614.000,00

1999
MINISTÉRIO DA FAZENDA
SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL
COORDENAÇÃO GERAL DE CONTABILIDADE - CCONT
DIVISÃO DE INFORMAÇÕES CONTÁBEIS - DINCO
Execução Orçamentária do Governo Federal
Portaria no 81 CCONT/DINCO de 02 de março de 2000.
(Disponível em:
http://www.tesouro.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/execucao_orcamentaria_do_GF/Balancos_De
monstracoes/Quadros_Demonstrativos/Conjunto99.PDF. Acesso em: 15/03/2007 – 66 páginas – 510,6 KB)

TABELA 12 - DEMONSTRATIVO DAS DESPESAS DA UNIÃO POR PODER E ÓRGÃO


ORÇAMENTOS FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL
JANEIRO A DEZEMBRO - 1999
R$ milhares
DOTAÇÃO DOTAÇÃO DO EMPENHO
PODER / ÓRGÃO INICIAL EXERCÍCIO EMITIDO EXECUÇÃO %
A B C D % D/B
(...)
Ministério da Justiça 2.320.610 2.529.720 2.223.581 2.219.666 0,7 87,7
(p. 29)
Ministério da Cultura 263.731 266.809 228.191 226.051 0,1 84,7
(p. 29)
(...)
FONTE: SIAFI - CCONT/STN

Total de Órgãos da tabela: 34


Total da Dotação do Exercício de todos os Órgãos da tabela: R$ 363.063.344.000,00
Total de Órgãos listados pela pesquisa: 2
301

Total da Dotação do Exercício de Órgãos listados pela pesquisa: R$ 2.584.341.000,00

TABELA 13 - DEMONSTRATIVO DAS DESPESAS DA UNIÃO POR UNIDADE ORÇAMENTÁRIA


ORÇAMENTO FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL
JANEIRO A DEZEMBRO - 1999
R$ milhares
DOTAÇÃO DOTAÇÃO DO EMPENHO
UNIDADE ORÇAMENTÁRIA INICIAL EXERCÍCIO EMITIDO EXECUÇÃO %
A B C D % D/B
(...)
Arquivo Nacional (p. 36) 11.293 11.353 10.971 10.971 0,0 96,6
Fundação Casa de Rui 9.381 9.018 8.323 8.323 0,0 92,3
Barbosa (p. 37)
Biblioteca Nacional (p. 37) 24.036 24.689 24.628 24.628 0,0 99,8
IPHAN (p. 37) 64.333 67.291 66.623 66.623 0,0 99,0
FUNARTE (p. 37) 25.532 24.919 23.384 23.384 0,0 93,8
(...)
FONTE: SIAFI - CCONT/STN

Total de Unidades Orçamentárias da tabela: 373


Total da Dotação do Exercício de todas as Unidades Orçamentárias da tabela: R$ 363.063.344.000,00

2000
MINISTÉRIO DA FAZENDA
SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL
COORDENAÇÃO GERAL DE CONTABILIDADE - CCONT
DIVISÃO DE INFORMAÇÕES CONTÁBEIS - DINCO
Execução Orçamentária do Governo Federal
Portaria no 46 CCONT/DINCO de 16 de fevereiro de 2001.
(Disponível em:
http://www.tesouro.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/execucao_orcamentaria_do_GF/Balancos_De
monstracoes/Quadros_Demonstrativos/Conjunto2000.PDF. Acesso em: 15/03/2007 – 74 páginas – 798,85 KB)

TABELA 13 - DEMONSTRATIVO DAS DESPESAS DA UNIÃO POR UNIDADE ORÇAMENTÁRIA


ORÇAMENTO FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL
JANEIRO A DEZEMBRO - 2000
R$ milhares
DOTAÇÃO DOTAÇÃO P/O DESPESA DESPESA VALORES
UNIDADE INICIAL EXERCÍCIO EMPENHADA LIQUIDADA % PAGOS
ORÇAMENTÁRIA A B C D % D/B E
(...)
Arquivo Nacional* 11.146 11.146 10.667 10.667 0,0 95,7 9.076
(p. 39)
Fundação Casa de Rui 9.306 9.877 9.788 9.788 0,0 99,1 9.543
Barbosa (p. 40)
Biblioteca Nacional 24.317 26.125 25.881 25.881 0,0 99,1 23.039
(p. 40)
IPHAN (p. 40) 62.798 64.677 64.227 64.227 0,0 99,3 61.677
FUNARTE (p. 40) 24.317 24.657 23.937 23.937 0,0 97,1 23.348
(...)
FONTE: SIAFI - CCONT/STN
*Neste demonstrativo de despesas o Arquivo Nacional aparece duas vezes, na página 35, logo abaixo do Gabinete da Presidência da
República e na página 39, logo abaixo do Ministério da Justiça. Na página 35 não foram registrados quaisquer valores ao AN.

Total de Unidades Orçamentárias da tabela:


Total da Dotação para o Exercício de todas as Unidades Orçamentárias da tabela: R$ R$ 393.035.190.000,00

TABELA 14 - DEMONSTRATIVO DAS DESPESAS DA UNIÃO POR FUNÇÃO / SUBFUNÇÃO


ORÇAMENTOS FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL
JANEIRO A DEZEMBRO - 2000
R$ milhares
302

DOTAÇÃOINICIAL DOTAÇÃO P/O DESPESA DESPESA VALORES


FUNÇÃO / EXERCÍCIO EMPENHADA LIQUIDADA % PAGOS
SUBFUNÇÃO A B C D % D/B E
(...)
Função Cultura 256.560 292.603 238.219 238.219 0,1 0,0 193.113
(p. 46)
(...)
FONTE: SIAFI - CCONT/STN

[OBS.: As funções e subfunções do Ministério da Justiça estão espalhadas por vários itens da tabela,
impossibilitando a identificação com precisão daquelas que efetivamente estão subordinadas ao Ministério da
Justiça e, nessa condição, participam do orçamento total da pasta.]

Total de Subfunções da tabela: 423


Total da Dotação para o Exercício de todas as Funções e Subfunções da tabela: R$ 393.035.190.000,00

2001
MINISTÉRIO DA FAZENDA
SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL
COORDENAÇÃO-GERAL DE CONTABILIDADE
GERÊNCIA DE INFORMAÇÕES CONTÁBEIS
Relatório Resumido da Execução Orçamentária do Governo Federal
Portaria no 54 de 29 de janeiro de 2002.
(Disponível em:
http://www.tesouro.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/execucao_orcamentaria_do_GF/Balancos_De
monstracoes/Quadros_Demonstrativos/eodez01.pdf. Acesso em: 15/03/2007 – 82 páginas – 756,33 KB)

TABELA 12 - DEMONSTRATIVO DAS DESPESAS DA UNIÃO POR PODER E ÓRGÃO


ORÇAMENTOS FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL
JANEIRO A DEZEMBRO - 2001
R$ milhares
DOTAÇÃO DOTAÇÃO P/O DESPESA DESPESA VALORES
PODER / ÓRGÃO INICIAL EXERCÍCIO EMPENHADA LIQUIDADA % PAGOS
A B C D % D/B E
(...)
Gabinete da 2.043.994 2.087.044 1.467.026 1.467.026 0,4 70,3 1.463.774
Presidência da
República (p. 32)
Ministério da 339.189 365.589 316.792 316.792 0,1 86,7 314.434
Cultura (p. 32)
(...)
FONTE: SIAFI - GEINC/CCONT/STN

Total de Órgãos da tabela: 34


Total da Dotação do Exercício de todos os Órgãos da tabela: R$ 438.023.907.000,00

TABELA 13 - DEMONSTRATIVO DAS DESPESAS DA UNIÃO POR UNIDADE ORÇAMENTÁRIA


ORÇAMENTO FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL
JANEIRO A DEZEMBRO - 2001
R$ milhares
DOTAÇÃO DOTAÇÃO P/O DESPESA DESPESA VALORES
UNIDADE INICIAL EXERCÍCIO EMPENHADA LIQUIDADA % PAGOS
ORÇAMENTÁRIA A B C D % D/B E
(...)
Arquivo Nacional* 11.376 13.362 12.965 12.965 0,0 97,0 12.918
(p. 35)
Fundação Casa de Rui
Barbosa (p. 40) 11.699 11.832 10.635 10.635 0,0 89,9 10.629
Biblioteca Nacional 25.384 27.014 26.949 26.949 0,0 99,8 26.419
(p. 40)
303

IPHAN (p. 40) 67.541 74.186 72.675 72.675 0,0 98,0 71.440
FUNARTE (p. 40) 27.991 31.721 28.873 28.873 0,0 91,0 28.871
(...)
FONTE: SIAFI - ST N/CCONT /GE INC
*Neste demonstrativo de despesas, o Arquivo Nacional aparece logo abaixo do Gabinete da Presidência da
República, sinalizando para a sua nova subordinação a esse órgão.

Total de Unidades Orçamentárias da tabela: 349


Total da Dotação para o Exercício de todas as Unidades Orçamentárias da tabela: R$ 438.023.907.000,00

2002
MINISTÉRIO DA FAZENDA
SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL
COORDENAÇÃO-GERAL DE CONTABILIDADE
GERÊNCIA DE INFORMAÇÕES CONTÁBEIS
Relatório Resumido da Execução Orçamentária do Governo Federal e Outros Demonstrativos
Portaria nº 21, de 29 de janeiro de 2003
(Disponível em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/hp/downloads/lei_responsabilidade/RROdez2002.pdf.
Acesso em: 15/03/2007 – 96 páginas – 1,26 MB)

TABELA 10 - DEMONSTRATIVO DAS DESPESAS DA UNIÃO POR PODER E ÓRGÃO


ORÇAMENTOS FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL
JANEIRO A DEZEMBRO DE 2002
R$ milhares
DOTAÇÃO DOTAÇÃO P/O DESPESA DESPESA VALORES
PODER / ÓRGÃO INICIAL EXERCÍCIO EMPENHADA LIQUIDADA % PAGOS
A B C D % D/B E
(...)
Gabinete da 1.912.218 2.083.214 1.515.592 1.515.592 0,3 72,8 750.331
Presidência da
República (p. 63)
Ministério da 391.277 415.232 276.363 276.363 0,1 66,6 245.368
Cultura (p. 63)
(...)
FONTE: SIAFI - ST N/CCONT /GE INC

Total de Órgãos da tabela: 33


Total da Dotação do Exercício de todos os Órgãos da tabela: R$ 468.224.260.000,00

TABELA 11 - DEMONSTRATIVO DAS DESPESAS DA UNIÃO POR UNIDADE ORÇAMENTÁRIA


ORÇAMENTO FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL
JANEIRO A DEZEMBRO - 2002
R$ milhares
DOTAÇÃO DOTAÇÃO P/O DESPESA DESPESA VALORES
UNIDADE INICIAL EXERCÍCIO EMPENHADA LIQUIDADA % PAGOS
ORÇAMENTÁRIA A B C D % D/B E
(...)
Arquivo Nacional (p. 12.357 30.330 29.924 29.924 0,0 98,7 29.650
67)
Fundação Casa de Rui
Barbosa (p. 73) 11.544 13.085 12.385 12.385 0,0 94,7 12.150
Biblioteca Nacional 27.517 30.927 29.785 29.785 0,0 96,3 29.001
(p. 73)
IPHAN (p. 73) 73.267 82.649 76.700 76.700 0,0 92,8 75.668
FUNARTE (p. 73) 27.470 30.920 29.182 29.182 0,0 94,4 28.775
(...)
FONTE: SIAFI - ST N/CCONT /GE INC

Total de Unidades Orçamentárias da tabela: 353


Total da Dotação para o Exercício de todas as Unidades Orçamentárias da tabela: R$ 468.224.260.000,00
304

2003
MINISTÉRIO DA FAZENDA
SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL
COORDENAÇÃO-GERAL DE CONTABILIDADE
GERÊNCIA DE INFORMAÇÕES CONTÁBEIS
Relatório Resumido da Execução Orçamentária do Governo Federal e Outros Demonstrativos
Portaria nº 60, de 29 de janeiro de 2004
(Disponível em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/hp/downloads/lei_responsabilidade/RROdez2003.pdf.
Acesso em: 16/03/2007 – 96 páginas – 521,83 KB)

TABELA 10 - DEMONSTRATIVO DAS DESPES AS DA UNIÃO POR PODER E ÓRGÃO


ORÇAMENTOS FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL
JANEIRO A DEZEMBRO DE 2003
R$ milhares
DOTAÇÃO DOTAÇÃO DESPESA DESPESA VALORES
PODER / ÓRGÃO INICIAL ATUALIZADA EMPENHADA LIQUIDADA % PAGOS
A B C D % D/B E
(...)
Gabinete da 4.404.340 2.796.832 1.487.904 1.487.904 0,3 53,2 1.318.553
Presidência da
República (p. 63)
Ministério da 450.230 452.193 291.791 291.790 0,1 64,5 243.812
Cultura (p. 63)
(...)
FONTE: SIAFI - ST N/CCONT /GE INC

Total de Órgãos da tabela: 37


Total da Dotação Atualizada de todos os Órgãos da tabela: R$ 560.572.611.000,00

TABELA 11 – DEMONSTRATIVO DAS DESPESAS DA UNIÃO POR UNIDADE ORÇAMENTÁRIA


ORÇAMENTO FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL
JANEIRO A DEZEMBRO – 2003
R$ milhares
DOTAÇÃO DOTAÇÃO P/O DESPESA DESPESA VALORES
UNIDADE INICIAL EXERCÍCIO EMPENHADA LIQUIDADA % PAGOS
ORÇAMENTÁRIA A B C D % D/B E
(...)
Arquivo Nacional (p. 14.134 18.280 18.026 18.026 0,0 98,6 17.740
67)
Fundação Casa de Rui 0,0
Barbosa (p. 73) 12.916 13.199 12.589 12.589 95,4 12.308
Biblioteca Nacional 31.669 32.965 29.907 29.907 0,0 90,7 29.243
(p. 73)
IPHAN (p. 73) 83.246 90.261 86.515 86.515 0,0 95,8 82.046
FUNARTE (p. 73) 29.175 32.289 29.336 29.336 0,0 90,9 27.597
(...)
FONTE: SIAFI - ST N/CCONT /GE INC

Total de Unidades Orçamentárias da tabela: 369


Total da Dotação para o Exercício de todas as Unidades Orçamentárias da tabela: R$ 560.572.611.000,00

2004
MINISTÉRIO DA FAZENDA
SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL
COORDENAÇÃO-GERAL DE CONTABILIDADE
GERÊNCIA DE INFORMAÇÕES CONTÁBEIS
Relatório Resumido da Execução Orçamentária do Governo Federal e Outros Demonstrativos
Portaria nº 57, de 26 de janeiro de 2005.
305

(Disponível em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/hp/downloads/lei_responsabilidade/RROdez2004.pdf.


Acesso em: 16/03/2007 – 99 páginas – 550, 21 KB.)

TABELA 10 - DEMONSTRATIVO DAS DESPESAS DA UNIÃO POR PODER E ÓRGÃO


ORÇAMENTOS FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL
JANEIRO A DEZEMBRO DE 2004
R$ milhares
DOTAÇÃO DOTAÇÃO DESPESA DESPESA LIQUIDADA VALORES
PODER / ÓRGÃO INICIAL ATUALIZADA EMPENHADA Valor % % PAGOS
a b c d d/total d/b e
d
(...)
Gabinete da 6.196.027 1 .403.700 1.850.748 1.850.748 0,3 131,8 1.747.018
Presidência da
República (p. 66)
Ministério da 507.840 523.659 395.925 395.925 0,1 75,6 303.846
Cultura (p. 63)
(...)
FONTE: SIAFI - ST N/CCONT /GE INC

Total de Órgãos da tabela: 37


Total da Dotação Atualizada de todos os Órgãos da tabela: R$ 646.712.876.000,00

TABELA 11 - DEMONSTRATIVO DAS DESPESAS DA UNIÃO POR UNIDADE ORÇAMENTÁRIA


ORÇAMENTO FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL
JANEIRO A DEZEMBRO - 2004
R$ milhares
UNIDADE DOTAÇÃO DOTAÇÃO DESPESA DESPESA LIQUIDADA VALORES
ORÇAMENTÁRIA INICIAL ATUALIZADA EMPENHADA Valor % % PAGOS
a b c d d/total d/b e
d
(...)
Arquivo Nacional 20.687 21.666 20.915 20.915 0,0 96,5 19.760
(p. 70)
Fundação Casa de
Rui Barbosa (p. 76) 14.503 16.614 16.168 16.168 0,0 97,3 14.040
Biblioteca Nacional 34.993 38.438 37.815 37.815 0,0 98,4 34.618
(p. 76)
IPHAN (p. 76) 95.922 103.655 101.487 101.487 0,0 97,9 90.196
FUNARTE (p. 76) 33.662 33.563 31.464 31.464 0,0 93,7 29.129
(...)
FONTE: SIAFI - ST N/CCONT /GE INC

Total de Unidades Orçamentárias da tabela: 372


Total da Dotação Atualizada de todas as Unidades Orçamentárias da tabela: R$ 646.712.876.000,00

2005
MINISTÉRIO DA FAZENDA
SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL
COORDENAÇÃO-GERAL DE CONTABILIDADE
GERÊNCIA DE INFORMAÇÕES CONTÁBEIS
Relatório Resumido da Execução Orçamentária do Governo Federal e Outros Demonstrativos
Portaria nº 165, de 27 de janeiro de 2006.
(Disponível em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/hp/downloads/lei_responsabilidade/RROdez2005.pdf.
Acesso em: 16/03/2007 – 100 páginas – 6,64 MB)

TABELA 10 - DEMONSTRATIVO DAS DESPESAS DA UNIÃO POR PODER E ÓRGÃO


ORÇAMENTOS FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL
JANEIRO A DEZEMBRO DE 2005
R$ milhares
DESPESA LIQUIDADA
306

PODER /ÓRGÃO DOTAÇÃO DOTAÇÃO DESPESA Valor % % VALORES


INICIAL ATUALIZADA EMPENHADA PAGOS
a b c d d/total d/b e
d
(...)
Gabinete da
Presidência da
República (p. 69) 1.871.213 1.989.928 1.163.016 1.163.016 0,2 58,4 1.009.064
Ministério da
Cultura (p. 69) 633.169 670.824 523.337 523.337 0,1 78,0 385.813
(...)
FONTE: SIAFI - ST N/CCONT /GE INC

Total de Órgãos da tabela: 37


Total da Dotação Atualizada de todos os Órgãos da tabela: R$ 698.950.487.000,00

TABELA 11 - DEMONSTRATIVO DAS DESPESAS DA UNIÃO POR UNIDADE ORÇAMENTÁRIA


ORÇAMENTO FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL
JANEIRO A DEZEMBRO - 2005
R$ milhares
DOTAÇÃO DOTAÇÃO DESPESA DESPESA LIQUIDADA VALORES
UNIDADE INICIAL ATUALIZADA EMPENHADA Valor % % PAGOS
ORÇAMENTÁRIA a b c d d/total d/b e
d
(...)
Arquivo Nacional
(p. 73) 25.093 26.110 22.817 22.817 0,0 87,4 19.628
Fundação Casa de
Rui Barbosa (p. 78) 16.923 17.330 15.018 15.018 0,0 86,7 13.832
Biblioteca Nacional 62.424 62.552 54.887 54.887 0,0 87,7 31.129
(p. 78)
IPHAN (p. 78) 110.072 111.328 103.368 103.368 0,0 92,8 95.943
FUNARTE (p. 78) 34.403 34.834 32.065 32.065 0,0 92,1 29.739
(...)
FONTE: SIAFI - ST N/CCONT /GE INC
Total de Unidades Orçamentárias da tabela: 370
Total da Dotação Atualizada de todas as Unidades Orçamentárias da tabela: R$ 698.950.487.000,00
307

Apêndice B
Síntese dos Relatórios da Execução Orçamentária do Governo Federal por programa (e
subprograma)
RELATÓRIO DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA DO GOVERNO FEDERAL – 1995 a 2005
Disponível em:: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/gestao_orcamentaria.asp.
Acesso em: 15/03/2007.

DEMONSTRAÇÃO DA EXECUÇÃO DAS DESPESAS DA UNIÃO POR PROGRAMA

1995
MINISTÉRIO DA FAZENDA
SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL
COORDENAÇÃO GERAL DE CONTABILIDADE - CCONT
DIVISÃO DE INFORMAÇÕES CONTÁBEIS - DINCO

Execução orçamentária do Governo Federal


Portaria no 064 de 23 de fevereiro de 1996.
(Disponível em:
http://www.tesouro.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/execucao_orcamentaria_do_GF/Balancos_De
monstracoes/Quadros_Demonstrativos/Conjunto95.PDF. Acesso em: 19/03/2007 - 43 páginas – 3,30 MB)

DEMONSTRAÇÃO DA EXECUÇÃO DAS DESPESAS POR PROGRAMA


ORÇAMENTO FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL
JANEIRO A DEZEMBRO - 1995
R$ mil
DENOMINAÇÃO DOTAÇÃO EXECUÇÃO (B) B/A
(A) VALOR % %
(...)
Preservação de Recursos Naturais Renováveis (p. 39.631 22.276 0,0 56,2
29)
Serviços de Informações (p. 29) 1.807 1.211 0,0 67,0
Política Exterior (p. 29) 411.472 393.264 0,2 95,6
(...)
FONTE: SIAFI - CCONT/STN

Total de Programas da tabela: 58


Total da Dotação de todos os Programas: R$ 357.065.745.000,00

1996
MINISTÉRIO DA FAZENDA
SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL
COORDENAÇÃO GERAL DE CONTABILIDADE - CCONT
DIVISÃO DE INFORMAÇÕES CONTÁBEIS - DINCO

Execução orçamentária do Governo Federal


Portaria no 86 de 28 de fevereiro de 1997.
(Disponível em:
http://www.tesouro.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/execucao_orcamentaria_do_GF/Balancos_De
monstracoes/Quadros_Demonstrativos/Conjunto96.PDF. Acesso em: 19/03/2007 - 48 páginas – 5,44 MB.)

DEMONSTRAÇÃO DA EXECUÇÃO DAS DESPESAS POR PROGRAMA


ORÇAMENTO FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL
JANEIRO A DEZEMBRO - 1996
R$ mil
308

DENOMINAÇÃO DOTAÇÃO EXECUÇÃO (B) B/A


(A) VALOR % %
(...)
Preservação de Recursos Naturais Renováveis (p. 42.142 24.960 0,0 59,2
30)
Serviços de Informações (p. 30) 4.959 2.400 0,0 49,9
Política Exterior (p. 30) 449.328 417.274 0,2 92,8
(...)
FONTE: SIAFI - CCONT/STN

Total de Programas da tabela: 59


Total da Dotação de todos os Programas: R$ 221.293.442.000,00

1997
MINISTÉRIO DA FAZENDA
SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL
COORDENAÇÃO GERAL DE CONTABILIDADE - CCONT
DIVISÃO DE INFORMAÇÕES CONTÁBEIS - DINCO

Relatório da Execução Orçamentária do Governo Federal


Port. nr. 082, de 04 de março de 1998
(Disponível em:
http://www.tesouro.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/execucao_orcamentaria_do_GF/Balancos_De
monstracoes/Quadros_Demonstrativos/Conjunto97.PDF. Acesso em: 19/03/2007 - 57 páginas – 522,96 KB)

DEMONSTRAÇÃO DA EXECUÇÃO DAS DESPESAS POR PROGRAMA*


ORÇAMENTO FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL
JANEIRO A DEZEMBRO - 1997
*Nos relatórios de 1997, 1998 e 1999 há uma tabela “por Programa” e outra “por Subprograma” no item Demonstrativo das Despesas.
R$ mil
PROGRAMA DOTAÇÃO EXECUÇÃO (B) B/A
(A) VALOR % %
(...)
Preservação de Recursos Naturais Renováveis (p. 34) 46.140 34.636 0,0 75,1
Serviços de Informações (p. 34) 307 216 0,0 70,4
Política Exterior (p. 34) 465.286 449.170 0,2 96,5
(...)
FONTE: SIAFI - CCONT/STN

Total de Programas da tabela: 57


Total da Dotação do Exercício de todos os Programas da tabela: R$ 338.679.705.000,00

DEMONSTRAÇÃO DA EXECUÇÃO DAS DESPESAS POR SUBPROGRAMA


ORÇAMENTO FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL
JANEIRO A DEZEMBRO - 1997
R$ mil
SUBPROGRAMA DOTAÇÃO EXECUÇÃO (B) B/A
(A) VALOR % %
(...)
Documentação e Bibliografia (p. 36) 670 186 0,0 27,7
Informação Científica e Tecnológica (p. 36) 14.346 12.115 0,0 84,5
Execução da Política de Preços Agrícolas (p. 36) 918.345 811.495 0,3 88,4
Conservação do Solo (p. 36) 1.000 0 0,0 0
Serviços de Informação e Contra-Informação (p. 36) 307 216 0,0 70,4
Patrimônio Histórico, Artístico e Arqueológico (p. 37) 68.481 37.304 0,0 54,5
Conservação de Rodovias (p. 38) 172.450 159.101 0,1 92,3
Restauração de Rodovias (p. 38) 582.601 276.082 0,1 47,4
(...)
309

FONTE: SIAFI - CCONT/STN

Total de Subprogramas da tabela: 145


Total da Dotação do Exercício de todos os Subprogramas da tabela: R$ 338.679.705.000,00

1998
MINISTÉRIO DA FAZENDA
SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL
COORDENAÇÃO GERAL DE CONTABILIDADE - CCONT
DIVISÃO DE INFORMAÇÕES CONTÁBEIS - DINCO

Relatório da Execução Orçamentária do Governo Federal


Port. n.° 052, de 25 de fevereiro de 1999
(Disponível em:
http://www.tesouro.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/execucao_orcamentaria_do_GF/Balancos_De
monstracoes/Quadros_Demonstrativos/conjunto98.PDF. Acesso em: 19/03/2007 - 64 páginas – 524,95 KB)

TABELA 15 - DEMONSTRATIVO DAS DESPESAS DA UNIÃO POR PROGRAMA


ORÇAMENTOS FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL
JANEIRO A DEZEMBRO – 1998
R$ milhares
DOTAÇÃO EMPENHO EXECUÇÃO %
PROGRAMA DO EMITIDO
EXERCÍCIO
A B C % C/A
(...)
Preservação de Recursos Naturais Renováveis (p. 40) 69.073 43.295 43.289 0,0 62,7
Serviços de Informações (p. 40) 150 131 131 0,0 87,1
Política Exterior (p. 40) 507.778 459.666 459.666 0,2 90,5
(...)
F O N T E : S IA F I - C C O N T /S T N
Total de Programas da tabela: 57
Total da Dotação do Exercício de todos os Programas da tabela: R$ 345.112.614.000,00

TABELA 16 - DEMONSTRATIVO DAS DESPESAS DA UNIÃO POR SUBPROGRAMA


ORÇAMENTOS FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL
JANEIRO A DEZEMBRO – 1998
R$ milhares
DOTAÇÃO EMPENHO
SUBPROGRAMA DO EMITIDO EXECUÇÃO %
EXERCÍCIO
A B C % C/A
(...)
Documentação e Bibliografia (p. 42) 126 81 81 0,0 64,6
Informação Cientifica e Tecnológica (p. 42) 10.094 8.364 8.364 0,0 82,9
Execução da Política de Preços Agrícolas (p. 42) 847.493 823.630 441.929 0,1 52,1
Serviços de Informação e Contra-Informação (p. 42) 150 131 131 0,0 87,1
Patrimônio Histórico, Artístico e Arqueológico (p.
43) 63.673 26.938 26.938 0,0 42,3
Conservação de Rodovias (p. 44) 144.732 123.187 123.187 0,0 85,1
Restauração de Rodovias (p. 44) 568.423 296.631 296.625 0,1 52,2
(...)
F O N T E : S IA F I - C C O N T /S T N
Total de Subprogramas da tabela: 143
Total da Dotação do Exercício de todos os Subprogramas da tabela: R$ 345.112.614.000,00
310

1999
MINISTÉRIO DA FAZENDA
SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL
COORDENAÇÃO GERAL DE CONTABILIDADE - CCONT
DIVISÃO DE INFORMAÇÕES CONTÁBEIS - DINCO

Relatório da Execução Orçamentária do Governo Federal


Portaria no 81 CCONT/DINCO de 02 de março de 2000.
(Disponível em:
http://www.tesouro.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/execucao_orcamentaria_do_GF/Balancos_De
monstracoes/Quadros_Demonstrativos/Conjunto99.PDF. Acesso em: 19/03/2007 - 66 páginas – 510,6 KB)

TABELA 15 - DEMONSTRATIVO DAS DESPESAS DA UNIÃO POR PROGRAMA


ORÇAMENTOS FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL
JANEIRO A DEZEMBRO – 1999
R$ milhares
DOTAÇÃO DOTAÇÃO EMPENHO
PROGRAMA INICIAL DO EMITIDO EXECUÇÃO %
EXERCÍCIO
A B C D % D/B
(...)
Preservação de Recursos
Naturais Renováveis (p. 41) 30.721 42.558 30.672 30.672 0,0 72,1
Serviços de Informações (p. 41) 191 191 185 185 0,0 97,1
Política Exterior (p. 41) 249.896 405.909 410.205 410.205 0,1 101,1
(...)
F O N T E : S IA F I - C C O N T /S T N

Total de Programas da tabela: 57


Total da Dotação do Exercício de todos os Programas da tabela: R$ 363.063.344.000,00

TABELA 16 - DEMONSTRATIVO DAS DESPESAS DA UNIÃO POR SUBPROGRAMA


ORÇAMENTOS FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL
JANEIRO A DEZEMBRO – 1999

R$ milhares
DOTAÇÃO DOTAÇÃO EMPENHO
SUBPROGRAMA INICIAL DO EMITIDO EXECUÇÃO %
EXERCÍCIO
A B C D % D/B
(...)
Documentação e Bibliografia (p. 43) 1.565 1.565 1.320 1.320 0,0 84,3
Informação Cientifica e Tecnológica 9.740 11.080 10.530 10.530 0,0 95,0
(p. 43)
Execução da Política de Preços
Agrícolas (p. 43) 809.100 809.100 508.904 475.647 0,1 58,8
Serviços de Informação e Contra-
Informação (p. 43) 191 191 185 185 0,0 97,1
Patrimônio Histórico, Artístico e
Arqueológico (p. 44) 88.344 85.636 71.060 71.060 0,0 83,0
Conservação de Rodovias (p. 45) 87.617 90.927 87.100 87.100 0,0 95,8
Restauração de Rodovias (p. 45) 312.042 451.582 331.609 331.609 0,1 73,4
(...)
F O N T E : S IA F I - C C O N T /S T N

Total de Subprogramas da tabela: 143


Total da Dotação do Exercício de todos os Subprogramas da tabela: R$ 363.063.344.000,00
311

2000
MINISTÉRIO DA FAZENDA
SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL
COORDENAÇÃO GERAL DE CONTABILIDADE - CCONT
DIVISÃO DE INFORMAÇÕES CONTÁBEIS - DINCO

Relatório da Execução Orçamentária do Governo Federal


Portaria no 46 CCONT/DINCO de 16 de fevereiro de 2001.
(Disponível em:
http://www.tesouro.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/execucao_orcamentaria_do_GF/Balancos_De
monstracoes/Quadros_Demonstrativos/Conjunto2000.PDF. Acesso em: 18/03/2007 - 74 páginas – 798,85 KB)

TABELA 15 - DEMONSTRATIVO DAS DESPESAS DA UNIÃO POR PROGRAMA


ORÇAMENTOS FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL
JANEIRO A DEZEMBRO – 2000
R$ milhares
DOTAÇÃO DOTAÇÃO DESPESA DESPESA VALORES
PROGRAMA INICIAL DO EMPENHADA LIQUIDADA % PAGOS
EXERCÍCIO

A B C D % D/B E
(...)
Gestão da Política de
Saúde (P. 52) 43.768 42.668 38.403 38.403 0,00 90,0 25.215
Gestão da Política de
Educação (p. 52) 10.435 10.496 9.342 9.342 0,00 89,0 8.465
Gestão da Política de
Assistência Social (p. 52) 6.363 7.148 6.863 6.863 0,00 96,0 5.996
Gestão da Política de
Previdência Social (p. 53) 4.976
5.235 4.545 4.545 0,00 86,8 2.720
Gestão da Política de
Trabalho e Emprego (p.
53) 21.785 21.785 16.768 13.088 0,00 60,1 11.387
Gestão da Política
Fundiária (p. 53) 6.401 6.401 6.147 6.147 0,00 96,0 5.795
Gestão da Política de
Direitos Humanos (p. 53) 211 211 0 0 0,00 0,00 0
Brasil Patrimônio
Cultural (p. 53) 15.550 21.041 17.075 17.075 0,00 81,2 10.048
Gestão da Política de
Cultura (p. 53) 2.221 1.796 1.667 1.667 0,00 92,8 1.390
Gestão da Política de
Transportes (p. 54) 27.507 30.305 16.064 16.064 0,00 53,0 11.296
Gestão da Política de
Energia e Mineração (p.
54) 1.773 1.773 0 0 0,00 0,00 0
Gestão da Política de
Desenvolv. Urbano (p. 54)
2.311 2.311 1.645 1.645 0,00 71,2 1.462
Gestão da Política
Agropecuária (p. 54) 25.703 25.173 19.092 19.092 0,0 75,8 14.691
Conservação de Solos na
Agricultura (p. 54) 6.490 6.490 5.281 5.276 0,00 81,3 4.839
Gestão das Políticas de
Ind., Comércio e Serviços
(p. 55) 5.138 5.138 3.986 3.986 0,00 77,6 3.500
Gestão das Políticas de
Esporte e Turismo (p.55) 4.533 4.360 3.291 3.291 0,00 75,5 2.455
Sociedade da
Informação–Internet II
312

(p. 55) 48.476 33.374 32.381 32.381 0,00 97,0 28.819


Gestão da Política de
Ciência e Tecnologia (p.
55) 2.158 2.158 1.994 1.994 0,00 92,4 1.891
Conserv.[ação] Ambiental
de Regiões Mineradas (p.
56) 4.173 1.799 1.006 1.006 0,00 55,9 929
Gestão da Política do Meio
Ambiente (p. 56) 11.452 31.052 22.041 22.041 0,00 71,0 18.225
Gestão da Política das
Forcas Armadas (p. 56) 18.917 18.997 17.575 17.575 0,00 92,5 11.137
Gestão da Política Externa
(p. 57) 4.059 4.272 3.013 3.013 0,00 70,5 3.013
Gestão da Política na Área
da Justiça (p. 57) 905 905 730 730 0,00 80,7 347
Gestão da Política de
Comun. de Governo (p.
57) 91.956 101.436 91.522 91.522 0,00 90,2 71.618
Gestão da Política de
Integração Nacional (p.
57) 8.441 12.855 4.412 4.412 0,00 34,3 1.391
Gestão da Política
Econômica (p. 57) 290.685 364.649 303.696 303.695 0,1 83,3 108.787
Gestão/[da] Polít.[ica] de
Exec. Financ.,Contábil e
Contr. Int. (p. 57) 59.831 59.831 57.793 57.793 0,00 96,6 56.646
Gestão da Polít.[ica]
Regulação de Mercados (p.
57) 1.091 1.091 966 966 0,00 88,5 881
Informações Estatísticas e
Geográficas (p. 58) 22.998 23.798 17.335 17.335 0,0 72,8 14.880
Informação e Conhec. em
Polít.[icas] Públicas (p.
58) 19.284 18.411 13.087 13.087 0,00 71,1 13.087
Monumenta -
Preservação Patr.
Histórico (p. 58) 22.902 22.902 3.433 3.433 0,00 15,0 3.111
(...)
F O N T E : SIA F I - D I N C O /C C O N T /STN

Total de Programas da tabela: 360


Total da Dotação do Exercício de todos os Programas da tabela: R$ 393.035.190.000,00

2001
MINISTÉRIO DA FAZENDA
SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL
COORDENAÇÃO-GERAL DE CONTABILIDADE
GERÊNCIA DE INFORMAÇÕES CONTÁBEIS

Relatório Resumido da Execução Orçamentária do Governo Federal


Portaria no 54 de 29 de janeiro de 2002.
(Disponível em:
http://www.tesouro.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/execucao_orcamentaria_do_GF/Balancos_De
monstracoes/Quadros_Demonstrativos/eodez01.pdf. Acesso em: 17/03/2007 - 82 páginas – 756,33 KB)

TABELA 12 - DEMONSTRATIVO DAS DESPESAS DA UNIÃO POR PROGRAMA


ORÇAMENTOS FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL
JANEIRO A DEZEMBRO - 2001
313

R$ milhares
DOTAÇÃO DOTAÇÃO DESPESA VALORES
PROGRAMA INICIAL P/O % PAGOS
EXERCÍCIO
EMPENHADA LIQUIDADA
A B C D % D/B E
(...)
Gestão da Política de Saúde
(p. 52) 54.830 54.780 52.761 52.761 0,00 96,3 52.736
Gestão da Política de
Educação (p. 52) 15.154 15.100 12.439 12.439 0,00 82,4 12.329
Gestão da Política de
Assistência Social (p. 52) 6.829 7.912 6.594 6.594 0,00 83,3 6.536
Gestão da Política de
Previdência Social (p. 53)
16.387 16.387 15.482 15.482 0,00 94,5 11.797
Gestão da Política de Trabalho
e Emprego (p. 53)
35.731 31.731 17.429 17.429 0,00 54,9 17.166
Gestão da Política Fundiária
(p. 53) 6.916 6.916 6.476 6.476 0,00 93,6 6.433
Gestão da Política de Direitos
Humanos (p. 53) 323 323 321 321 0,00 99,4 321
Brasil Patrimônio Cultural
(p. 53) 36.671 33.986 31.134 31.134 0,00 91,6 30.363
Gestão da Política de Cultura
(p. 53) 2.194 2.239 2.076 2.076 0,00 92,7 2.039
Gestão da Política de
Transportes (p. 54) 50.674 49.857 28.243 28.243 0,00 56,6 27.430
Gestão da Política de Energia
e Mineração (p. 54)
16.868 16.819 15.611 15.611 0,00 92,8 15.611
Gestão da Política de
Desenvolvimento Urbano (p.
54) 4.099 4.099 2.820 2.820 0,00 68,8 2.703
Gestão da Política
Agropecuária (p. 54) 12.722 13.715 13.259 13.259 0,00 96,7 13.178
Conservação de Solos na
Agricultura (p. 54) 8.446 0,0 8.686 7.579 7.576 0,00 87,2 6.545
Gestão das Políticas de Ind.,
Comércio e Serviços (p. 55)
7.445 7.445 6.510 6.510 0,00 87,4 6.193
Gestão das Políticas de
Esporte e Turismo (p.55) 5.238 6.397 5.758 5.758 0,0 90,0 4.132
Sociedade da Informação-
Internet II (p. 55)
93.768 102.318 54.775 54.775 0,00 53,5 53.817
Gestão da Política de Ciência
e Tecnologia (p. 55)
14.079 11.379 7.342 7.342 0,00 64,5 6.611
Conserv.[ação] Ambiental de
Regiões Mineradas (p. 56)
2.274 0,0 2.123 1.351 1.351 0,00 63,6 1.351
Gestão da Política do Meio
Ambiente (p. 56) 28.913 28.442 23.622 23.622 0,00 83,1 23.615
Gestão da Política das Forcas
Armadas (p. 56) 50.579 54.773 45.543 45.543 0,00 83,1 43.075
Gestão da Política Externa (p.
57) 2.679 2.679 2.163 2.163 0,00 80,7 2.163
314

Gestão da Política na Área da


Justiça (p. 57) 833 833 236 236 0,00 28,3 236
Gestão da Política de Comum.
de Governo (p. 57)
119.180 124.643 115.305 115.305 0,00 92,5 111.605
Gestão da Política de
Integração Nacional (p. 57)
9.862 9.862 8.392 8.392 0,00 85,1 8.392
Gestão da Política Econômica
(p. 57) 338.018 355.443 295.675 295.675 0,1 83,2 295.653
Gestão/[da] Polít.[ica] de
Exec. Financ.,Contábil e
Contr. Int. (p. 57) 180.741 181.163 177.149 177.149 0,00 97,8 177.012
Gestão da Polít.[ica]
Regulação de Mercados (p.
57) 1.431 1.678 1.569 1.569 0,00 93,5 1.566
Gestão Polít.[ica] Controle
Interno Poder Executivo (p.
57) 10.999 10.028 9.885 9.885 0,00 98,6 9.829
Informações Estatísticas e
Geográficas (p. 58) 33.468 29.823 28.783 28.783 0,00 96,5 28.617
Informação e Conhec. em
Polít.[icas] Públicas (p. 58)
22.216 21.885 15.139 15.139 0,00 69,2 15.139
Monumenta - Preservação
Patr. Histórico (p. 58)
26.647 26.647 14.405 14.405 0,00 54,1 14.405
(...)
FONTE: SIAFI - ST N/CCONT/GEINC

Total de Programas da tabela: 360


Total da Dotação p/o Exercício de todos os Programas da tabela: R$ 438.023.907.000,00

2002
MINISTÉRIO DA FAZENDA
SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL
COORDENAÇÃO-GERAL DE CONTABILIDADE
GERÊNCIA DE INFORMAÇÕES CONTÁBEIS

Relatório Resumido da Execução Orçamentária do Governo Federal e Outros Demonstrativos


Portaria nº 21, de 29 de janeiro de 2003
(Disponível em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/hp/downloads/lei_responsabilidade/RROdez2002.pdf.
Acesso em: 17/03/2007 - 96 páginas – 1,26 MB)

TABELA 12 - DEMONSTRATIVO DAS DESPESAS DA UNIÃO POR PROGRAMA


ORÇAMENTOS FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL
JANEIRO A DEZEMBRO - 2002

R$ milhares
DOTAÇÃO DOTAÇÃO DESPESA % VALORES
PROGRAMA INICIAL ATUALIZADA PAGOS
EMPENHADA LIQUIDADA
A B C D % D/B E
(...)
Gestão da Política de
Saúde (p. 76) 61.998 79.854 73.402 73.402 0,02 91,92 68.335
Gestão da Política de
Educação (p. 77) 17.590 17.954 14.423 14.423 0,00 80,33 13.405
Gestão da Política de
315

Assistência Social (p. 77) 8.145 8.916 8.347 8.347 0,00 93,62 7.388
Gestão da Política de
Previdência Social (p. 77) 5.036
10.821 10.229 7.831 7.831 0,00 76,56
Gestão da Política de
Trabalho e Emprego (p. 22.226
78) 28.895 28.895 22.245 22.245 0,01 76,99
Gestão da Política
Fundiária (p. 78) 9.038 9.038 8.127 8.127 0,00 89,92 7.377
Gestão da Política de
Direitos Humanos (p. 78) 1.097 988 402 402 0,00 40,69 302
Brasil Patrimônio
Cultural (p. 78) 41.292 39.123 18.795 18.795 0,00 48,04 16.080
Gestão da Política de
Cultura (p. 78) 3.214 3.123 2.677 2.677 0,00 85,72 2.413
Gestão da Política de
Transportes (p. 79) 89.747 248.855 167.827 167.827 0,04 67,44 119.864
Gestão da Política de
Energia (p. 79) 11.699 12.039 825 825 0,00 6,85 733
Gestão da Política de
Desenvolvimento Urbano
(p. 79) 7.384 8.988 5.140 5.140 0,00 57,19 4.930
Gestão da Política 11.315
Agropecuária (p. 80) 11.245 11.162 11.162 0,00 99,26 10.721
Conservação de Solos na
Agricultura (p. 80) 9.720 9.720 7.985 7.724 0,00 79,47 7.259
Gestão das Políticas
Industrial, de Comércio e
de Serviços (p. 81) 7.912 7.892 6.726 6.726 0,00 85,23 6.285
Gestão das Políticas de
Esporte e Turismo (p. 81)
33.676 37.172 36.661 36.661 0,01 98,63 36.638
Sociedade da
Informação- Internet II
(p. 81) 89.270 89.270 65.473 65.473 0,01 73,34 59.896
Gestão da Política de
Ciência e Tecnologia (p.
81) 16.886 16.886 12.869 12.869 0,00 76,21 12.634
Conservação Ambiental
de Regiões Mineradas (p.
82) 2.587 2.587 1.014 1.014 0,00 39,20 934
Gestão da Política do
Meio Ambiente (p. 82) 26.870 27.762 23.937 23.937 0,01 86,22 17.820
Gestão da Política de
Defesa Nacional (p. 83) 15.740 15.787 15.340 15.340 0,00 97,17 14.431
Gestão da Política Externa
(p. 84) 3.120 3.160 1.494 1.494 0,00 47,28 1.471
Gestão da Política na Área
da Justiça (p. 84) 735 735 302 302 0,00 41,09 292
Gestão da Política de
Comunicação de Governo
(p. 84) 147.099 177.928 122.297 122.297 0,03 68,73 110.139
Gestão da Política de
Integração Nacional (p.
84) 57.929 57.929 31.210 31.210 0,01 53,88 22.000
Gestão das Políticas
Monetária, Cambial e de
Crédito (p. 84) 6.779 6.779 5.008 5.008 0,00 73,88 728
Gestão da Política de
316

Administração Financeira
e Contábil da União (p.
84) 97.763 109.963 80.704 80.704 0,02 73,39 71.114
Gestão da Política de
Regulação de Mercados
(p. 84) 7.282 7.282 4.591 4.591 0,00 63,05 4.161
Gestão da Política de
Controle Interno do Poder
Executivo Federal (p. 84)
10.835 10.835 8.815 8.815 0,00 81,36 8.631
Informações Estatísticas e
Geográficas (p. 85) 49.262 29.710 27.642 27.642 0,01 93,04 24.209
Informação e
Conhecimento em
Políticas Públicas (p. 85) 11.984 10.354 4.326 4.326 0,00 41,78 4.256
Monumenta:
Preservação do
Patrimônio Histórico (p.
85) 16.021 16.715 12.098 12.098 0,00 72,38 6.167
Governo Eletrônico (p.
85) 71.777 84.618 48.562 48.562 0,00 57,39 34.885
Gestão da Política de
Comunicações (p. 85) 5.580 5.580 0 0 0,00 0,00 0
(...)
FONTE: SIAFI - ST N/CCONT/GEINC

Total de Programas da tabela: 360


Total da Dotação Atualizada de todos os Programas da tabela: R$ 468.224.260.000,00

2003
MINISTÉRIO DA FAZENDA
SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL
COORDENAÇÃO-GERAL DE CONTABILIDADE
GERÊNCIA DE INFORMAÇÕES CONTÁBEIS

Relatório Resumido da Execução Orçamentária do Governo Federal e Outros Demonstrativos


Portaria nº 60, de 29 de janeiro de 2004
(Disponível em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/hp/downloads/lei_responsabilidade/RROdez2003.pdf.
Acesso em: 17/03/2007 - 96 páginas – 521,83 KB)

TABELA 12 - DEMONSTRATIVO DAS DESPESAS DA UNIÃO POR PROGRAMA


ORÇAMENTOS FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL
JANEIRO A DEZEMBRO - 2003

R$ milhares
DOTAÇÃO DOTAÇÃO DESPESA VALORES
PROGRAMA INICIAL ATUALIZADA % PAGOS
EMPENHADA LIQUIDADA
A B C D % D/B E
(...)
Gestão da Política de
Saúde (p. 76) 77.295 83.355 81.894 81.894 0,02 98,25 64.716
Gestão da Política de
Educação (p. 77) 19.551 17.848 12.185 12.110 0,00 67,85 10.493
Gestão da Política de
Assistência Social (p. 77) 8.550 9.098 7.370 7.371 0,00 81,02 5.324
Gestão da Política de
Previdência Social (p. 77)
19.454 14.261 3.386 3.386 0,00 23,74 1.638
317

Gestão da Política de
Trabalho e Emprego (p.
78) 20.315 16.315 9.833 9.833 0,00 60,27 9.378
Gestão da Política
Fundiária (p. 78) 9.038 9.000 7.420 7.420 0,00 82,44 7.278
Gestão da Política de
Direitos Humanos (p. 78) 1.057 1.057 0 0 0,00 0,00 0
Brasil Patrimônio
Cultural (p. 78) 58.108 57.776 40.261 40.253 0,01 69,67 21.812
Gestão da Política de
Cultura (p. 78) 3.718 4.247 2.952 2.952 0,00 69,51 1.982
Gestão da Política de
Transportes (p. 79) 131.472 189.291 152.571 152.571 0,03 80,60 126.470
Gestão da Política de
Energia (p. 79) 13.096 13.096 247 247 0,00 1,89 206
Gestão da Política de
Desenvolvimento Urbano
(p. 79) 4.655 6.369 2.997 2.997 0,00 47,06 875
Gestão da Política
Agropecuária (p. 80) 56.897 56.897 22.085 22.085 0,00 38,82 20.337
Conservação de Solos na
Agricultura (p. 80) 8.482 8.482 7.516 7.516 0,00 88,61 6.076
Gestão das Políticas
Industrial, de Comércio e
de Serviços (p. 81) 7.280 7.280 4.923 4.923 0,00 67,62 4.772
Gestão das Políticas de
Esporte e Turismo (p. 81)
34.196 38.780 35.742 35.742 0,01 92,17 35.505
Sociedade da
Informação- Internet II
(p. 81) 73.253 100.853 94.660 94.559 0,02 93,76 74.404
Gestão da Política de
Ciência e Tecnologia (p.
81) 19.846 21.346 19.582 19.582 0,00 91,74 17.983
Conservação Ambiental
de Regiões Mineradas (p.
82) 2.303 12.303 496 496 0,00 4,03 414
Gestão da Política do
Meio Ambiente (p. 82) 28.160 24.133 12.082 12.082 0,00 50,06 11.487
Gestão da Política de
Defesa Nacional (p. 83) 14.648 15.639 15.304 15.304 0,00 97,86 13.699
Gestão da Política Externa
(p. 84) 3.038 2.552 2.437 2.412 0,00 94,51 2.411
Gestão da Política na Área
da Justiça (p. 84) 1.150 1.150 228 228 0,00 19,83 77
Gestão da Política de
Comunicação de Governo
(p. 84) 111.905 109.305 70.978 70.978 0,01 64,94 50.137
Gestão da Política de
Integração Nacional (p.
84) 109.433 109.433 17.839 17.839 0,00 16,30 1.504
Gestão das Políticas
Monetária, Cambial e de
Crédito (p. 84) 11.825 8.225 6.699 6.699 0,00 81,45 6.454
Gestão da Política de
Administração Financeira
e Contábil da União (p.
84) 88.348 95.316 78.106 78.106 0,02 81,94 75.086
Gestão da Política de
318

Regulação de Mercados
(p. 84) 6.277 6.277 3.782 3.782 0,00 60,25 3.663
Gestão da Política de
Controle Interno do Poder
Executivo Federal (p. 84)
12.001 19.667 12.654 12.648 0,00 64,31 8.807
Informações Estatísticas e
Geográficas (p. 85) 26.224 26.246 26.001 26.001 0,01 99,07 25.583
Informação e
Conhecimento em
Políticas Públicas (p. 85)
57.046 61.196 56.690 56.690 0,01 92,64 56.089
Monumenta:
Preservação do
Patrimônio Histórico (p.
85) 21.078 21.078 14.517 14.417 0,00 68,40 7.239
Governo Eletrônico (p.
85) 67.986 46.894 16.879 16.879 0,00 35,99 14.255
Gestão da Política de
Comunicações (p. 85) 3.395 3.233 1.000 1.000 0,00 30,93 1.000
(...)
FONTE: SIAFI - ST N/CCONT/GEINC

Total de Programas da tabela: 360


Total da Dotação Atualizada de todos os Programas da tabela: R$ 560.572.611.000,00

2004
MINISTÉRIO DA FAZENDA
SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL
COORDENAÇÃO-GERAL DE CONTABILIDADE
GERÊNCIA DE INFORMAÇÕES CONTÁBEIS

Relatório Resumido da Execução Orçamentária do Governo Federal e Outros Demonstrativos


Portaria nº 57, de 26 de janeiro de 2005.
(Disponível em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/hp/downloads/lei_responsabilidade/RROdez2004.pdf.
Acesso em: 16/03/2007 - 99 páginas – 550,21 KB)

TABELA 12 - DEMONSTRATIVO DAS DESPESAS DA UNIÃO POR PROGRAMA


ORÇAMENTOS FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL
JANEIRO A DEZEMBRO - 2004

R$ milhares
DOTAÇÃO DOTAÇÃO DESPESA DESPESA LIQUIDADA VALORES
PROGRAMA INICIAL ATUALIZADA EMPENHADA PAGOS
(a) (b) (c) Valor % % (e)
(d) (d/total (d/b)
d)
(...)
Gestão da Política de
Saúde (p. 79) 147.008 138.612 96.367 96.367 0,02 69,52 73.814
Gestão da Política de
Assistência Social (p.
79) 8.625 6.325 5.227 5.227 0,00 82,64 4.131
Gestão da Política de
Previdência Social (p.
79) 13.871 12.892 10.225 10.225 0,00 79,31 9.633
Integração das
Políticas Públicas de
Emprego, Trabalho e
Renda (p. 79) 9.305.104 9.884.235 9.562.637 9.562.637 1,76 96,75 9.396.717
319

Gestão da Política de
Trabalho e Emprego
(p. 79) 144.805 160.369 135.787 135.787 0,02 84,67 125.761
Gestão da Política de
Desenvolvimento
Agrário (p. 79) 14.104 13.192 11.710 11.710 0,00 88,77 10.691
Gestão da Política de
Direitos Humanos (p.
79) 321 215 175 175 0,00 81,40 54
Brasil Patrimônio
Cultural (p. 80) 56.885 56.344 32.937 32.937 0,01 58,46 12.087
Gestão da Política de
Cultura (p. 80) 17.470 15.924 15.000 15.000 0,00 94,20 10.373
Gestão da Política de
Transportes (p. 80) 175.769 263.077 165.519 165.519 0,03 62,92 141.318
Gestão da Política de
Energia (p. 80) 34.597 52.597 19.671 19.671 0,00 37,40 18.287
Gestão da Política de
Desenvolvimento
Urbano (p. 81) 15.456 14.223 11.888 11.888 0,00 83,58 9.135
Gestão da Política
Agropecuária (p. 81) 21.931 28.996 25.242 25.204 0,00 86,92 23.310
Manejo e Conservação
de Solos na
Agricultura (p. 81) 5.641 5.641 3.307 3.307 0,00 58,62 2.724
Gestão das Políticas
Industrial, de Comércio
e de Serviços (p. 81) 18.742 28.742 9.203 9.203 0,00 32,02 8.006
Gestão das Políticas de
Esporte e de Lazer (p.
81) 1.744 1.694 1.254 1.254 0,00 74,03 1.143
Sociedade da
Informação (p. 82) 71.751 66 .954 65.393 65.393 0,01 97,67 57.998
Gestão da Política de
Ciência e Tecnologia
(p. 82) 24.440 23.965 21.331 21.331 0,00 89,01 20.101
Gestão da Política
Nacional de Recursos
Hídricos (p. 82) 7.401 7.951 5.398 5.398 0,00 67,89 5.078
Conservação, Uso
Sustentável e
Recuperação da
Biodiversidade (p. 82) 21.008 23.683 16.238 16.230 0,00 68,53 10.626
Gestão da Política do
Meio Ambiente (p. 84) 38.789 45.626 33.208 33.208 0,01 72,78 20.965
Gestão da Política de
Defesa Nacional (p. 10.043 23.934 23.898 23.898 0,00 99,85 19.896
83)
Gestão da Política
Externa (p. 83) 16.200 26.200 21.908 21.908 0,00 83,62 18.482
Gestão da Política na
Área da Justiça (p. 84) 2.640 1.990 867 867 0,00 43,57 404
Gestão da Política de
Comunicação de
Governo (p. 84) 118.000 146.050 135.942 135. 942 0,03 93,08 121.226
Gestão da Política de
Desenvolvimento
Regional e
Ordenamento (p. 84) 8.960 7.916 6.053 6.053 0,00 76,47 4.212
320

Gestão das Políticas


Monetária, Cambial e
de Crédito (p. 84) 16.777 15.212 10.276 10.276 0,00 67,55 10.261
Gestão da Política de
Administração
Financeira e Contábil
da União (p. 84) 487.487 542.750 234.581 234.581 0,04 43,22 233.059
Gestão da Política de
Regulação de
Mercados (p. 84) 5.082 5.082 2.835 2.835 0,00 55,79 2.692
Informações
Estatísticas e
Geocientíficas (p. 84) 34.114 32.635 30.658 30.658 0,01 93,94 25.395
Prospecção e
Avaliação de Políticas
Públicas (p. 84) 66.664 76.829 73.851 73.851 0,01 96,12 72.774
Monumenta (p. 84) 24.240 24.240 22.650 22.650 0,00 93,44 9.163
Gestão da Política de
Turismo (p. 85) 16.641 16.041 9.911 9.911 0,00 61,79 7.486
Gestão da Política na
Área de Planejamento
(p. 85) 168.701 179.506 165.526 165.526 0,03 92,21 1.708
Gestão das Políticas de
Governo (p. 85) 6.700 6.679 2.166 2.166 0,00 32,43 1.791
Gestão da Política de
Segurança Alimentar e
Nutricional (p. 85) 8.634 8.584 5.760 5.760 0,00 67,10 5.369
Democratização do
Acesso a Informação
Arquivística
Governamental (p. 19.042 19.652 19.061 19.061 0,00 96,99 17.906
85)
Democratização do
Acesso a Informação
Jornalística,
Educacional e
Cultural (p. 85) 138.153 150.686 139.301 139.301 0,03 92,44 131.993
Gestão da Política de
Educação (p. 86) 82.950 66.118 59.691 59.691 0,01 90,28 47.064
Gestão da Política de
Gênero (p. 86) 5.240 4.822 3.714 3.714 0,00 77,02 3.530
Gestão da Política
Mineral (p. 86) 26.340 25.540 17.911 17.911 0,00 70,13 14.330
Avaliação de Políticas
Sociais do Governo
Federal (p. 86) 12.000 13.028 11.717 11.717 0,00 89,94 11.709
Conservação e Uso
Sustentável de
Recursos Genéticos (p.
87) 3.001 4.072 2.663 2.663 0,00 65,40 2.297
Democratização do
Acesso a Informação
Legislativa (p. 86) 1.000 1.000 0 0 0,00 0,00 0
Gestão da Política de
Promoção da Igualdade
Racial (p. 88) 18.932 18.682 14.610 14.610 0,00 78,20 14.101
Gestão da Política
Econômica (p. 88) 1.564 2.209 1.903 1.903 0,00 86,15 1.210
Análise e Difusão da
321

Política Externa
Brasileira (p. 88) 3.937 4.358 3.759 3.759 0,00 86,26 3.215
Conservação, Uso
Racional e Qualidade
das Águas (p. 88) 27.130 26.379 10.046 10.046 0,00 38,08 1.018
Conservação e
Recuperação dos
Biomas Brasileiros (p.
88) 1.525 4.085 3.310 3.310 0,00 81,03 1.145
Revitalização de Bens
do Patrimônio
Histórico Nacional (p.
89) 500 500 0 0 0,00 0,00 0
Gestão da Política de
Comunicações (p. 89) 22.611 22.115 11.394 11.394 0,00 51,52 8.295
Governo Eletrônico
(p. 90) 42.304 61.619 55.979 55.979 0,01 90,85 36.286
(...)
FONTE: SIAFI - ST N/CCONT /GE INC

Total de Programas da tabela: 369


Total da Dotação Atualizada de todos os Programas da tabela: R$ 646.712.876.000,00

2005
MINISTÉRIO DA FAZENDA
SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL
COORDENAÇÃO-GERAL DE CONTABILIDADE
GERÊNCIA DE INFORMAÇÕES CONTÁBEIS

Relatório Resumido da Execução Orçamentária do Governo Federal e Outros Demonstrativos


Portaria nº 165, de 27 de janeiro de 2006.
(Disponível em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/hp/downloads/lei_responsabilidade/RROdez2005.pdf.
Acesso em: 16/03/2007 - 100 páginas – 6,54 MB)

TABELA 12 - DEMONSTRATIVO DAS DESPESAS DA UNIÃO POR PROGRAMA


ORÇAMENTOS FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL
JANEIRO A DEZEMBRO - 2005

R$ milhares
DOTAÇÃO DOTAÇÃO DESPESA DESPESA LIQUIDADA VALORES
PROGRAMA INICIAL ATUALIZADA EMPENHADA PAGOS
Valor % %
a b c d d/total d/b e
d
(...)
Gestão da Política de
Saúde (p. 81) 240.045 215.419 185.264 185.264 0,03 86,00 125.446
Gestão da Política de
Previdência Social
(p. 81) 149.651 41.648 31.578 31.578 0,01 75,82 26.987
Integração das
Políticas Públicas de
Emprego, Trabalho e
Renda (p. 81) 10.641.503 11.517.418 11.464.036 11.464.036 1,89 99,54 11.44
2.716
Gestão da Política de
Trabalho e Emprego
(p. 81) 147.664 158.481 149.452 149.452 0,02 94,32 144.866
Gestão da Política de
322

Desenvolvimento
Agrário (p. 81) 15.339 15.338 14.366 14.366 0,00 93,66 11.474
Gestão da Política de
Direitos Humanos (p.
81) 1.972 1.972 1.624 1.624 0,00 82,35 991
Brasil Patrimônio
Cultural (p. 81) 57.080 53.503 33.028 33.028 0,01 61,7 314.121
Gestão da Política de
Cultura (p. 82) 35.845 58.001 53.540 53.540 0,01 92,31 51.376
Gestão da Política de
Transportes (p. 82) 224.773 279.902 236.437 236.437 0,04 84,47 163.859
Gestão da Política de
Energia (p. 82) 177.270 177.270 81.355 81.355 0,01 45,89 74.196
Gestão da Política de
Desenvolvimento
Urbano (p. 82) 31.549 31.549 29.400 29.400 0,00 93,19 27.954
Gestão da Política
Agropecuária (p. 83) 54.066 53.671 43.330 43.318 0,01 80,71 37.286
Manejo e
Conservação de
Solos na Agricultura 3.655 2.251 2.046 2.046 0,00 90,89 619
(p. 83)
Gestão das Políticas
Industrial, de
Comércio e de 16.553 16.035 12.189 12.189 0,00 76,01 9.301
Serviços (p. 83)
Gestão das Políticas
de Esporte e de Lazer
(p. 83) 7.900 7.854 3.550 3.550 0,00 45,20 3.473
Sociedade da
Informação (p. 83) 106.645 105.413 96.182 96.182 0,02 91,2 481.815
Gestão da Política de
Ciência e Tecnologia
(p. 83) 31.284 26.384 21.506 21.506 0,00 81,51 19.033
Gestão da Política
Nacional de
Recursos Hídricos 7.966 7.966 6.959 6.959 0,00 87,36 6.409
(p. 83)
Conservação, Uso
Sustentável e
Recuperação da
Biodiversidade (p. 35.383 35.383 23.731 23.717 0,00 67,03 14.803
84)
Gestão da Política do
Meio Ambiente (p. 55.612 55.673 32.485 32.485 0,01 58,35 24.252
84)
Gestão da Política de
Defesa Nacional (p. 41.834 41.952 40.782 40.782 0,01 97,21 21.184
84)
Gestão da Política
Externa (p. 85) 37.261 32.890 24.974 24.974 0,00 75,93 24.206
Gestão da Política na
Área da Justiça (p. 13.374 7.821 493 493 0,00 6,30 356
85)
Gestão da Política de
Comunicação de
Governo (p. 85) 131.841 162.050 146.884 146.884 0,02 90,64 82.395
Gestão da Política de
Desenvolvimento
323

Regional e
Ordenamento (p. 85) 25.801 25.661 22.046 22 046 0,00 85,91 10.557
Gestão das Políticas
Monetária, Cambial
e de Crédito (p. 85) 18.074 18.074 8.068 8.068 0,00 44,64 8.029
Gestão da Política de
Administração
Financeira e Contábil
da União (p. 85) 307.902 333.175 172.860 172.860 0,03 51,88 168.662
Gestão da Política de
Regulação de
Mercados (p. 86) 5.891 5.891 3.488 3.488 0,00 59,21 2.910
Informações
Estatísticas e
Geocientíficas (p. 43.450 40.432 29.936 29.936 0,00 74,04 22.517
86)
Prospecção e
Avaliação de
Políticas Públicas 79.710 93.884 79.564 79.564 0,01 84,75 78.385
(p. 86)
Monumenta (p. 86) 37.240 47.240 37.880 37.880 0,01 80,19 25.725
Gestão da Política de
Turismo (p. 86) 21.270 21.137 14.606 14.606 0,00 69,10 11.916
Gestão da Política na
Área de
Planejamento (p. 86) 77.975 79.186 50.513 50.513 0,01 63,79 32.514
Gestão das Políticas
de Governo (p. 86) 8.700 8.700 3.820 3.820 0,00 43,91 3.442
Gestão da Política de
Segurança Alimentar
e Nutricional (p. 86) 37.505 38.114 37.980 37.980 0,01 99,65 37.812
Democratização do
Acesso a
Informação
Arquivística 22.920 23.938 21.347 21.3 47 0,0 89,18 18.407
Governamental (p.
86)
Democratização do
Acesso a
Informação
Jornalística,
Educacional e 157.239 161.357 140.914 140.914 0,02 87,33 136.079
Cultural (p. 86)
Gestão da Política de
Educação (p. 87) 569.998 492.943 463.651 463.651 0,08 94,06 451.916
Gestão da Política de
Gênero (p. 87) 5.155 5.155 3.275 3.275 0,00 63,53 3.091
Gestão da Política
Mineral (p. 87) 13.565 13.565 10.694 10.694 0,00 78,84 10.103
Democratização do
Acesso a
Informação 1.100 1.100 3 3 0,00 0,27 3
Legislativa (p. 87)
Avaliação de
Políticas Sociais do
Governo Federal (p. 1.300 1.300 1.300 0,00 100,00 1.300
87)
Conservação e Uso
Sustentável de
Recursos Genéticos
324

(p. 88) 2.648 2.648 2.147 2.147 0,00 81,08 1.626


Gestão da Política de
Promoção da
Igualdade Racial (p. 12.544 13.598 10.158 10.158 0,00 74,70 9.826
88)
Gestão da Política
Econômica (p. 89) 5.022 5.385 4.933 4.933 0,00 91,61 4.759
Análise e Difusão da
Política Externa
Brasileira (p. 89) 4.648 4.650 3.497 3.497 0,00 75,20 3.157
Conservação, Uso
Racional e Qualidade
das Águas (p. 89) 32.809 32.661 11.808 11.808 0,00 36,15 511
Conservação e
Recuperação dos
Biomas Brasileiros
(p. 89) 18.056 18.056 7.181 7.181 0,00 39,77 3.403
Gestão da Política
Pesqueira (p. 89) 6.166 11.566 5.3 6 7 5.366 0,00 46,39 3.219
Revitalização de
Bens do Patrimônio
Histórico Nacional
(p. 90) 20.340 20.340 2.438 2.438 0,00 11,99 0
Governo Eletrônico
(p. 90) 137.593 137.383 46.703 46.703 0,01 33,99 31.039
Gestão da Política de
Comunicações (p. 53.731 53.731 8.964 8.964 0,00 16,68 3.532
90)
(...)
FONTE: SIAFI - ST N/CCONT /GE INC
Total de Programas da tabela: 367
Total da Dotação Atualizada de todos os Programas da tabela: R$ 698.950.487.000,00
325

Apêndice C
Planos Plurianuais – programas de preservação de acervos documentais

OS PLANOS PLURIANUAIS E OS PROGRAMAS E AÇÕES DE PRESERVAÇÃO DE ACERVOS


DOCUMENTAIS 1995-2005

PPA 1992-1995
Não foram encontrados dados disponíveis sobre este PPA.

PPA 1996-1999
Brasil em Ação

1996

Dados Financeiros: FISCAL SEGURIDADE


Tema: Educação, Cultura e Desporto
Ação: Patrimônio Histórico, Artístico e Arqueológico
R$ 1,00
ANO RECURSOS DOTAÇÃO INICIAL DOTAÇÃO ATUAL EXECUTADO
1 Fiscal Seguridade 56.988.926 56.894.738 56.034.891
9
9 Estatais 0 0 0
6
Outros Recursos 0 0 0
TOTAL 56.988.926 56.894.738 56.034.891
(Disponível em: http://aplicativos.planejamento.gov.br/Siappa1997.nsf > Dados Financeiros > Ação >
Educação, Cultura e Desportos > Patrimônio Artístico, Histórico e Arqueológico > Resumo 1996. Acesso em:
28/03/2007)

Dados Financeiros: FISCAL SEGURIDADE


Tema: Educação, Cultura e Desporto
Ação: Patrimônio Histórico, Artístico e Arqueológico
Objetivo : Preservar o Patrimônio Cultural Brasileiro por Meio de Instrumentos Jurídicos, Técnicos e
Administrativos e Ações de Identificação, Pesquisa, Conservação, Revitalização e Promoção, a Fim
de Propiciar a Sociedade Conhecimento e Uso Adequado dos Bens e Manifestações Culturais

Escolha a Informação Desejada


1996 1997 1998 1999 Acumulado
Fiscal Seguridade * Clique Aqui * * Clique Aqui
Estatais * * * * *
Outros Recursos * * * * *
Resumo * Clique Aqui * * Clique Aqui
* - Sem Informação
(Disponível em: http://aplicativos.planejamento.gov.br/Siappa1997.nsf > Dados Financeiros > Objetivo >
Educação, Cultura e Desportos > Patrimônio Artístico, Histórico e Arqueológico > Preservar o Patrimônio
Cultural.... Acesso em: 28/03/2007)

Dados Financeiros: FISCAL SEGURIDADE


Tema: Justiça, Segurança e Cidadania
Ação: Documentação e Bibliografia
Objetivo: Criar Condições Estruturais e Técnicas para o Desenvolvimento das Atividades do Arquivo Nacional,
Inclusive para Permitir a Incorporação de Acervos Governamentais Inadequadamente Arquivados ou
Por Incorporar, Gerando Facilidades para Pesquisa e para o Desenvolvimento Social-Cultural do
País
R$ 1,00
ANO RECURSOS DOTAÇÃO INICIAL DOTAÇÃO ATUAL EXECUTADO
1 Fiscal Seguridade 140.836 140.836 140.836
326

9
9 Estatais 0 0 0
6
Outros Recursos 0 0 0
TOTAL 140.836 140.836 140.836
(Disponível em: http://aplicativos.planejamento.gov.br/Siappa1997.nsf > Dados Financeiros > Objetivo >
Justiça, Segurança e Cidadania > Documentação e Bibliografia > Criar Condições Estruturais e Técnicas para o
Desenvolvimento das Atividades do Arquivo Nacional... > Resumo 1996. Acesso em: 28/03/2007)
________________

1997

[Cultura]
Dados Financeiros: FISCAL SEGURIDADE
Tema: Educação, Cultura e Desporto
Ação: Patrimônio Histórico, Artístico e Arqueológico
Objetivo: Preservar o Patrimônio Cultural Brasileiro por Meio de Instrumentos Jurídicos, Técnicos e
Administrativos e Ações de Identificação, Pesquisa, Conservação, Revitalização e Promoção, a Fim
de Propiciar a Sociedade Conhecimento e Uso Adequado dos Bens e Manifestações Culturais
R$ 1,00
ANO RECURSOS DOTAÇÃO INICIAL DOTAÇÃO ATUAL EXECUTADO
1 Fiscal Seguridade 14.839.689 14.610.803 11.897.238
9
9 Estatais 0 0 0
7
Outros Recursos 0 0 0
TOTAL 14.839.689 14.610.803 11.897.238
(Disponível em: http://aplicativos.planejamento.gov.br/Siappa1997.nsf, Dados Financeiros > Objetivo >
Educação, Cultura e Desportos > Patrimônio Artístico, Histórico e Arqueológico > Preservar o Patrimônio
Cultural... > Resumo 1997. Acesso em: 28/03/2007)

[Justiça]
Dados Financeiros: FISCAL SEGURIDADE
Tema: Justiça, Segurança e Cidadania
Ação: Documentação e Bibliografia
Objetivo: Criar Condições Estruturais e Técnicas para o Desenvolvimento das Atividades do Arquivo Nacional,
Inclusive para Permitir a Incorporação de Acervos Governamentais Inadequadamente Arquivados ou
Por Incorporar, Gerando Facilidades para Pesquisa e para o Desenvolvimento Social-Cultural do
País
Escolha a Informação Desejada
1996 1997 1998 1999 Acumulado
Fiscal Seguridade Clique Aqui * * * Clique Aqui
Estatais * * * * *
Outros Recursos * * * * *
Resumo Clique Aqui * * * Clique Aqui
* - Sem Informação
(Disponível em: http://aplicativos.planejamento.gov.br/Siappa1997.nsf, Dados Financeiros > Objetivo > Justiça,
Segurança e Cidadania > Documentação e Bibliografia > Criar Condições Estruturais e Técnicas para o
Desenvolvimento das Atividades do Arquivo Nacional.... Acesso em: 28/03/2007)
______________
1998
[Cultura]
Dados Financeiros: FISCAL SEGURIDADE
Tema: Educação, Cultura e Desporto
Ação: Patrimônio Histórico, Artístico e Arqueológico
Objetivo: Preservar o Patrimônio Cultural Brasileiro por Meio de Instrumentos Jurídicos, Técnicos e
Administrativos e Ações de Identificação, Pesquisa, Conservação, Revitalização e Promoção, a Fim
de Propiciar a Sociedade Conhecimento e Uso Adequado dos Bens e Manifestações Culturais
327

R$ 1,00
ANO RECURSOS DOTAÇÃO INICIAL DOTAÇÃO ATUAL EXECUTADO
1 Fiscal Seguridade 6.854.098 6.854.098 6.854.098
9
9 Estatais 0 0 0
8
Outros Recursos 0 0 0
TOTAL 6.854.098 6.854.098 6.854.098
(Disponível em: http://aplicativos.planejamento.gov.br/Siappa1998.nsf, Dados Financeiros > Objetivo >
Educação, Cultura e Desporto > Patrimônio Histórico, Artístico e Arqueológico > Preservar o Patrimônio
Cultural... > Resumo 1998. Acesso em: 28/03/2007)

[Justiça]
Dados Financeiros: FISCAL SEGURIDADE
Tema: Justiça, Segurança e Cidadania
Ação: Documentação e Bibliografia
Objetivo: Criar Condições Estruturais e Técnicas para o Desenvolvimento das Atividades do Arquivo Nacional,
Inclusive para Permitir a Incorporação de Acervos Governamentais Inadequadamente Arquivados ou
Por Incorporar, Gerando Facilidades para Pesquisa e para o Desenvolvimento Social-Cultural do
País
Escolha a Informação Desejada
1996 1997 1998 1999 Acumulado
Fiscal Seguridade Clique Aqui * * * Clique Aqui
Estatais * *