UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE

CENTRO DE ESTUDOS SOCIAIS APLICADOS

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO

EVELINE BERTINO ALGEBAILE

ESCOLA PÚBLICA E POBREZA:

expansão escolar e formação da escola dos pobres no Brasil

NITERÓI
2004
 EVELINE BERTINO ALGEBAILE

ESCOLA PÚBLICA E POBREZA:

expansão escolar e formação da escola dos pobres no Brasil

Tese apresentada ao Curso de Pós-Graduação

em Educação da Universidade Federal
Fluminense, como requisito parcial para
obtenção do Grau de Doutor. Campo de
Confluência: Movimentos Sociais e Políticas
Públicas.

Orientador: Profº. Dr. VICTOR VINCENT VALLA

NITERÓI
2004
 EVELINE BERTINO ALGEBAILE

ESCOLA PÚBLICA E POBREZA:

expansão escolar e formação da escola dos pobres no Brasil

Tese apresentada ao Curso de Pós-Graduação em

Educação da Universidade Federal Fluminense,
como requisito parcial para obtenção do Grau de
Doutor. Campo de Confluência: Movimentos
Sociais e Políticas Públicas.

BANCA EXAMINADORA

______________________________________________
Profº Dr. Victor Vincent Valla – Orientador
Universidade Federal Fluminense

______________________________________________
Profº Dr. Gaudêncio Frigotto
Universidade Federal Fluminense

______________________________________________
Profº Dr. Nicholas Davies
Universidade Federal Fluminense

______________________________________________
Profª Drª Ana Clara Torres Ribeiro
Universidade Federal do Rio de Janeiro

______________________________________________
Profº Dr. Roberto Leher
Universidade Federal do Rio de Janeiro

NITERÓI
2004
 À Marina,
sempre,
pela pessoa linda que ela é
e pela pessoa melhor que ela me faz ser
a cada dia.
 AGRADECIMENTOS

O ingresso no doutorado e a conclusão desta tese inscrevem-se em uma longa história

de apoios que, na medida do possível, procuro aqui registrar.
As alegrias e apoios que recebi de meus avós e de minhas tias Veva, Emília e Rosa (in
memorian), tia Aziza, minha madrinha tia Gina, meus padrinhos Neyf e Júlia, meus demais
tios e tias, primos e primas, sobrinhos e sobrinhas, minha sogra Neusa e meus cunhados,
especialmente minha cunhada-irmã Nê, estão em tudo que faço, sendo minha fonte de vida. A
presença carinhosa de Marlene me deu serenidade para as tarefas de cada dia.
Institucionalmente, foi importante poder contar com o Programa de Apoio à
Capacitação Docente da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ), que me permitiu
afastamento em parte do período de pesquisa e redação da tese.
Na Faculdade de Formação de Professores da UERJ, o suporte dado por Mariza Assis
e Vera Muniz desde meu ingresso na instituição, as trocas com todos os colegas do
Departamento de Educação, o acesso a documentos preciosos por parte de Marta Hees, a
ajuda de Márcia Alvarenga, assumindo parte de minha carga horária, o suporte das
funcionárias Márcia e Edna, são apenas alguns exemplos do conjunto e da variedade de
apoios com os quais pude contar. O trabalho sério e a amizade das monitoras Karla Gomes e
Marcelle Mariosa, bem como o apoio de Yara Silva para minha pesquisa, são representativos
da riqueza e das alegrias proporcionadas pelos alunos.
Agradeço à equipe do Programa Bolsa Escola Federal em São Gonçalo e,
particularmente, aos colegas do Conselho de Acompanhamento e Controle Social do
Programa, conselheiros Cecy, Rosita e Andrelino Campos, cuja experiência conjunta me abriu
caminhos de pesquisa, antes, insuspeitos.
Na Universidade Federal Fluminense, pude contar com os professores Giovanne
Semeraro, Maria Ciavatta, Gaudêncio Frigotto, Célia Linhares e, ainda, Regina Leite Garcia,
cujo incentivo para meu ingresso no doutorado foi fundamental, e Osmar Fávero, que sempre
atenciosamente me ajudou no rastreamento de textos e documentos. Agradeço imensamente a
Gaudêncio Frigotto a oportunidade de dar continuidade a uma interlocução iniciada no
mestrado. A Nicholas Davies agradeço, especialmente, a gentileza no envio de textos que
foram essenciais nas minhas discussões. Pelos nomes de Isabela, Marilda e Vanda, agradeço o
acolhimento, sempre afetuoso, das funcionárias do Programa de Pós-Graduação em Educação.
Quanto à minha turma, basta dizer que foi mesmo uma Turma, tornando possível
aquela coisa simples sem a qual o conhecimento não se forma e não tem sentido: o
compartilhamento. Estar com Andréia Silva, Marcelo Lima, Marco Antonio Santos, Eugênia
Foster, Noval Benaion e Ana Lúcia Heckert foi um acontecimento especial. Estar com
Haydée da Graça de Figueiredo e vê-la partir nos encheu de dor e nos ensinou novas medidas
sobre a vida. As reuniões de orientação com Lana Cláudia, Maxwel e Wagner Mattos, sob o
“comando” do professor Victor Valla, foram também momentos dos mais importantes.
As disciplinas da professora Ana Clara Torres Ribeiro, no Instituto de Planejamento
Urbano e Regional da UFRJ, foram inesquecíveis e inestimáveis, além de enriquecidas pela
participação de colegas como Cátia Antônia da Silva, Cláudio Barbosa, Renato Emerson e
Floriano de Oliveira. À professora Ana Clara, agradeço, ainda, as orientações preciosas e o
acolhimento afetuoso, com os quais venho contando desde o mestrado.
 Na Escola Nacional de Saúde Pública da Fiocruz, a disciplina sobre Pobreza com os
professores Victor Valla, Eduardo Stotz e Rosely Oliveira, e as discussões do grupo de estudo
sobre o tema, do qual também participaram Wagner Matos, Homero Carvalho, Maria Beatriz
Lisboa Guimarães e André Mourthé, deram importantes bases para minhas discussões.
Ao professor Roberto Leher, agradeço a preciosa ajuda na discussão de pontos
essenciais para a elaboração desta tese.
Algumas presenças foram da ordem da cumplicidade. E como cumplicidade não se
agradece, cabe denunciar que tive cúmplices de diversas categorias, que não são responsáveis
pelos delitos que cometi, mas encontram-se comprometidos pelas formas especiais como
estiveram junto a mim.
A começar por minha mãe Thereza, que, com meu pai Faid, enquanto ele esteve nesta
vida, lançaram mão de todos os seus trunfos para me fazer feliz e para realizarmos o que
jamais sonhamos, porque nosso horizonte de classe não nos permitia: a faculdade, o mestrado
e, agora, esse doutorado. Meus irmãos Tonico, Eduardo e Didi, companheiros inclusive no
que “não presta”, também são responsáveis pelas alegrias e suportes que me movimentam.
Maria Emília Bertino Algebaile, a Didi, discutiu comigo esta tese mesmo antes que eu a
escrevesse.
A interlocução com Estela Scheivar, tornada possível desde seu ingresso na FFP, seu
companheirismo no trabalho e a amizade, que hoje inclusive aproxima nossas famílias, foram
conquistas de grande valor.
Devo a Ana Lúcia Coelho Heckert parte importante dos rumos tomados nesta tese e
dos estímulos e ajudas que me reergueram nos momentos mais difíceis. Sua amizade, que
também transbordou para o âmbito familiar, foi um presente especial.
A orientação do professor Victor Vincent Valla, sua ética, compromisso político,
coragem intelectual, força e sensibilidade, foram minhas mais sólidas referências. Sua
interlocução e amizade foram meu chão. Por isso denuncio o privilégio humano que
representa, para mim, tê-lo como orientador e amigo.
E tudo isso tendo Marina e Clarissa a meu lado, e a presença forte de Floriano,
confabulando comigo esta tese, o amor e a vida e experimentando, das mais diversas formas,
o desafio de conciliar cumplicidade e autonomia.
 LISTA DE SIGLAS

ABE Associação Brasileira de Educação

ADTC Ato das Disposições Transitórias Constitucionais
BPC Benefício de Prestação Continuada
BM Banco Mundial
CBPE Centro Brasileiro de Estudos Pedagógicos
CEF Caixa Econômica Federal
CIEP Centro Integrado de Ensino Público
CIAC Centros Integrados de Atendimento à Criança
EUA Estados Unidos da América
FMI Fundo Monetário Internacional
FNDE Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
FUNDEF Fundo Nacional de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização
do Magistério
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
INEP Instituto Nacional de Ensino e Pesquisa
IPEA Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas
IPTU Imposto Predial e Territorial Urbano
LDB Lei de Diretrizes e Bases
LOAS Lei Orgânica de Assistência Social
MEC Ministério da Educação
MST Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra
PCN Parâmetros Curriculares Nacionais
OIT Organização Internacional do Trabalho
ONG Organização Não Governamental
PCN Parâmetros Curriculares Nacionais
PDDE Programa Dinheiro Direto na Escola
PDT Partido Democrático Trabalhista
PETI Programa de erradicação do trabalho infantil
PFL Partido da Frente Liberal
PGRM Programa de Garantia de Renda Mínima
PMDB Partido do Movimento Democrático Brasileiro
PNAD Pesquisa Nacional de Amostra Domiciliar
PNE Plano Nacional de Educação
PRODASEC Programa Nacional de Ações Sócio-Educativas e Culturais para as Populações
Carentes Urbanas
PRONASEC Programa Nacional de Ações Sócio-Educativas e Culturais para o Meio Rural
PSDB Partido da Social Democracia Brasileira
PT Partido dos Trabalhadores
RBEP Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos
RMV Renda Mensal Vitalícia
SEES Serviço de Estatística da Educação e Saúde
SEE Secretaria Estadual de Educação
SME Secretaria Municipal de Educação
UERJ Universidade do Estado do Rio de Janeiro
USAID US Agency for International Development
 LISTA DE TABELAS

TABELA 1 Pessoas de 10 anos ou mais de idade, variação percentual e

percentual acumulado, por grupos de anos de estudo – Brasil –
88
1991/2000
TABELA 2 Distribuição das pessoas com 10 anos ou mais de idade com
rendimento e variação percentual por classe de rendimento nominal
188
mensal – Brasil – 1980 / 2000
TABELA 3 Distribuição do rendimento nominal, segundo as classes de
percentual das pessoas de 10 anos ou mais de idade, em ordem
189
crescente de rendimento – 1960/2000
TABELA 4 Matrículas no ensino fundamental regular por dependência
administrativa, segundo o ano inicial das três últimas gestões do 223
governo federal – Brasil/Regiões – 1995/2003
TABELA 5 Matrículas no ensino fundamental regular no Brasil e variação
percentual, por série, segundo o ano inicial das três últimas gestões 226
do governo federal – Brasil – 1995/2003
TABELA 6 Número de turmas no ensino fundamental regular e variação
percentual por série – Brasil – 1997/2003
226
 LISTA DE GRÁFICOS

GRÁFICO 1 Pessoas de 10 anos ou mais de idade, variação percentual por

grupos de anos de estudo – Brasil – 1991/2000 89
GRÁFICO 2 Distribuição das pessoas de 10 anos ou mais de idade, com
rendimento, por classe de rendimento - Brasil - Salários
187
Mínimos – 1980/2000
GRÁFICO 3 Distribuição do rendimento, segundo as classes de percentual
das pessoas de 10 anos ou mais de idade com rendimento -
190
Brasil (%) – 1981/2000
GRÁFICO 4 Freqüência à escola, por grupo de idade e classes de
rendimento familiar per capita (salário mínimo) – Brasil – 192
2000
GRÁFICO 5 Proporção de matrícula no ensino fundamental por
dependência administrativa – Brasil – 1995/2003 (%) 225
GRÁFICO 6 Matrícula no ensino fundamental regular por série – Brasil –
1995/2003 (%) 227
GRÁFICO 7 Turmas no ensino fundamental regular por série – Brasil –
1997/2003 (%) 227
GRÁFICO 8 Matrículas no ensino fundamental regular por série nas
Regiões Nordeste e Sudeste – 1995 (%)
228
GRÁFICO 9 Matrículas no ensino fundamental regular por série nas
Regiões Nordeste e Sudeste – 1999 (%)
228
GRÁFICO 10 Matrículas no ensino fundamental regular por série nas
Regiões Nordeste e Sudeste – 2003 (%) 229
 LISTA DE FIGURAS

Quadro 1 Taxas de atendimento, escolarização bruta e escolarização

líquida relativas ao ensino fundamental e à faixa etária de
93
7 a 14 anos - Brasil – 1980 a 2000 (%)
Quadro 2 Estabelecimentos públicos de ensino fundamental – Brasil
– 2003
245
Foto 1 Foto 1: Antiga escola isolada no Município de
Castilho/SP, bairro de Três Pontas. 110
Foto 2 Foto 2: Escola pública no interior do estado do Piauí.
173
Foto 3 Foto 3: Escola pública municipal no município de
Mariluz/Paraná. 261
 RESUMO

A partir da discussão de alguns tipos de utilização da escola pública elementar, no

Brasil, em diferentes contextos, em atendimento a propósitos ao menos parcialmente externos
à esfera educacional – como os programas de saúde escolar e as instituições peri-escolares, na
primeira metade do século XX, os programas assistenciais de caráter compensatório, na
segunda metade do Regime Militar, e programas como o Bolsa Escola, na década de 1990 –,
são analisadas as funções de mediação que essa escola passa a cumprir para o Estado, nas suas
relações com a pobreza, especialmente no contexto da reforma educacional realizada ao longo
das duas gestões presidenciais de Fernando Henrique Cardoso (1995-1998 e 1999-2002).
É assinalada a utilização da escola pública como uma espécie de posto avançado do
Estado, que permite, a este, certas condições de controle populacional e territorial, novos
canais de negociação do poder em diferentes escalas e certa “economia de presença” em
outros âmbitos da vida social, particularmente na política social.
Discute-se, nesse caso, que a ampliação instrumental das funções da escola,
especialmente mediante a migração de tarefas do âmbito da política social, que muitas vezes
têm sentido apenas simbólico, é feita em detrimento tanto de aspectos fundamentais a uma
educação escolar de qualidade, quanto da expansão da esfera pública em outros âmbitos de
ação do Estado.
No interior dessas questões, discute-se a expansão escolar como um fenômeno de
complexa configuração, no qual a lenta expansão da oferta no nível mais elementar do ensino
se mostra implicada com certo tipo de “robustecimento” da escola, ou seja, com uma
expansão da esfera escolar que, na verdade, permite ao Estado dissimular suas ausências e
omissões e operar novas perdas de direitos sociais e, particularmente, do direito à educação.
 SUMÁRIO

INTRODUÇÃO 13

1 - A ESCOLA BRASILEIRA: PRIMEIRAS APROXIMAÇÕES 21

1.1 – As duas filas 22

1.2 – Sobre as possibilidades de falar em uma “escola brasileira” 24
1.2.1 – Forma histórica e sistema 31
1.3 – O sentido das mudanças 36
1.3.1 – Os encantamentos da modernização 38
1.3.2 – A crise da escola 48
1.3.3 – Reforma e correção 55
1.4 – Elos perdidos 65

2 - A EXPANSÃO DA OFERTA EDUCACIONAL 67

2.1 – A oferta educacional 68

2.2 – Os mínimos em educação 70
2.2.1 – A educação mínima no Brasil 72
2.2.2 – O tempo de escolarização 86
2.3 – Entre a expansão e o encurtamento 88
2.4 – Que escola para quem? 92
2.4.1– É preciso construir escolas 94
2.4.2 – Uma capacidade inesgotável de produzir desigualdades 100
2.4.2.1 – As “soluções de emergência” 103
2.5 – É preciso construir escolas? 108

3 - O ROBUSTECIMENTO DA ESCOLA 111

3.1 – Os “deslimites” da expansão 112

3.2 – Política social e expansão escolar 117
3.3 – As utilizações da escola: entre o pioneirismo e a conciliação 123
3.3.1 - A saúde escolar 133
3.3.2 – As “aberturas” da escola 141
3.3.3 – As “instituições escolares” 147
3.4 – A escola como “excedente de poder” e os “problemas da fé” 155
3.5 – A expansão escolar como robustecimento 166

4 - O NOVO CICLO DE EXPANSÃO 174

4.1 – A escola pública à brasileira 175

4.2 – A “prágmática das portas”: política social e pobreza na década de 1990 179
4.2.1 – O contexto mundial das mudanças 181
4.2.2 – Novas forças sociais e pobreza no Brasil dos anos 1980 e 1990 186
4.2.3 – A retração dos direitos nos anos 1990 195
4.2.4 – Os sentidos da focalização 205
4. 3 – As mudanças na política educacional 209
4.3.1 – A reforma em linhas gerais 213
4.3.1.1 – A “reforma curricular” 216
4.3.1.2 – A “reforma financeira” 220
4.3.2 – Novos impulsos à “expansão da oferta” 223
4.3.3 - “Pequenas” manipulações do tempo 230
4.3.4 - “Pequenas” manipulações do espaço 235
4.3.5 - Escolas invisíveis 242
4.4 – Velhas novas utilizações da escola 247
4.4.1 – Os programas de renda mínima e a escola 248
4.4.2 – O Bolsa Escola Federal e a migração de tarefas 251
4.4.3 – O cadastramento dos pobres 256
4.5 – Uma escola pobre para os pobres 259

5 - Considerações Finais: A escola pública como “Estado dos pobres” no Brasil 261

6 - Referências bibliográficas 271

 INTRODUÇÃO

No dia 08 de maio de 2002, a divulgação de um relatório do IBGE, sobre os

indicadores sociais do Censo Demográfico de 2000, foi matéria de destaque de diversos
telejornais, tendo em vista os dados que, em relação aos dez anos precedentes, apontavam a
persistência ou agravamento de inúmeros problemas relacionados à pobreza. Em meio aos
debates suscitados pela divulgação do relatório, o então Presidente da República, Fernando
Henrique Cardoso, entrevistado por diversas emissoras e questionado a respeito dos dados e
das análises não favoráveis ao governo federal, daria a seguinte resposta: “Não vamos ser
pessimistas nem otimistas. Vamos ser realistas: nós diminuímos a pobreza no Brasil. E ponto!
(...) Nós ampliamos o acesso à escola e o acesso à comida na escola.”
Essa vinculação tão direta entre redução da pobreza e acesso à escola expunha um
aspecto que penso ser central na configuração da escola pública elementar no Brasil. A
utilização dessa escola como uma espécie de posto de realização de ações assistenciais, de
caráter compensatório, englobando programas governamentais e ações “voluntárias”, havia se
tornado uma marca forte da segunda gestão de Fernando Henrique, mas não era uma forma de
utilização de todo estranha. A história da educação e minha própria experiência com a escola
pública, como aluna, professora e, mais tarde, por meio de outras formas de atuação,
forneciam muitos exemplos de ações – a saúde escolar, as instituições peri-escolares, as ações
sócio-educativas da segunda metade do Regime Militar – cujas familiaridades com os
“novos” programas não pareciam acidentais. Vários indícios apontavam continuidades entre
“velhas” e “novas” ações, praticamente confirmando a inscrição das mudanças recentes da
escola em um processo de longa duração, de formação da escola pública elementar brasileira.
Mais um bom tempo de pesquisas, estudos, consultas e ajustes e essas questões
ganhariam a forma desta tese, que, enfim, apresento à avaliação e ao debate. Nela, proponho
uma interpretação da escola pública brasileira que tem, como foco, as implicações entre
escola pública elementar, Estado e pobreza, advertindo que não é (ao menos não pretende ser)
um trabalho sobre a escola e a pobreza como “acontecimentos” específicos que se
relacionariam pontualmente, um supostamente agindo sobre o outro. Em um país como o
Brasil, onde a pobreza, não sendo residual nem transitória, é tratada permanentemente como
se o fosse, e onde o nível de ensino mais elementar atravessa todo um século sem jamais
completar sua saga de universalização, é válido pensar que escola pública e pobreza se fazem,
a ponto de suas histórias resultarem, em boa parte, de um profundo e mútuo atravessamento.
Fica apresentada, então, desde já, a tese que se buscará afirmar ao longo deste
trabalho: que a escola pública elementar, no Brasil, tendo em vista as funções de mediação
que passa a cumprir para o Estado, nas suas relações com os contingentes populacionais
pobres, tornou-se uma espécie de posto avançado, que permite, a esse Estado, certas
condições de controle populacional e territorial, formas variadas de negociação do poder em
diferentes escalas e certa “economia de presença” em outros âmbitos da vida social.
Essa condição de posto avançado do Estado é compreendida, aqui, como expressão de
um fenômeno de expansão escolar de complexa configuração, no qual a lenta expansão da
oferta no nível mais elementar do ensino aparece implicada com o “robustecimento” da
escola, ou seja, com uma expansão da esfera escolar que, no entanto, implica perdas
incalculáveis em termos do direito à educação e de outros direitos sociais. Essa expansão da
esfera escolar decorre da permanente migração de “tarefas” para a escola, permitindo a
contenção da expansão do Estado em outros setores de ação, constituindo-se, assim, como
uma forma de expansão à qual correspondem encurtamentos na esfera pública em pelo menos
dois sentidos, relativos às reduções operadas na política social e nas dimensões e condições
formativas da escola.
Quanto às “tarefas” que migram para a escola, convém, ainda, esclarecer que não se
trata necessariamente de ações concretas plenamente realizadas. Em geral, são arremedos de
ação, cujos efeitos principais são: o deslocamento do ensino de sua posição central na escola e
a dissimulação da ausência e das omissões do Estado, de maneira a parecer que problemas
sociais, econômicos e de saúde, entre outros, decorrem da “carência educacional e cultural do
povo”.
Meu objeto, neste trabalho, é a formação dessa escola, nessa chave, entendendo que,
ao longo dessa formação, certas características relativas às suas formas e funções foram se
mostrando oportunas a projetos de sentidos diversos, sendo, portanto, mantidas e persistindo
até o ponto de se tornarem parte da estrutura de uma escola pública à brasileira.
 A idéia de uma escola “à brasileira” é inspirada na discussão de Luiz Werneck Vianna
(1997) sobre a forma particular como ocorreria, no Brasil, o tipo de mudança categorizado por
Gramsci como “revolução passiva”. A formulação sobre a revolução passiva à brasileira
assenta na constatação de que a revolução burguesa autocrática, no Brasil, teria se realizado
em um processo de longa duração, no qual orientações políticas, em princípio, distintas e
vistas comumente como portadoras de ideais até mesmo contrapostos, teriam realizado uma
complexa fusão.
Minha compreensão da formação da escola pública brasileira, além de acentuar a
referência à longa duração, também assenta na idéia de que a configuração atual dessa escola
não resulta de um projeto único e intencionalmente dirigido a um fim claramente traçado, mas
da complexa fusão, em alguns pontos essenciais, de projetos, em princípio, distintos e até
mesmo antagônicos. Daí a tomada de empréstimo do termo à brasileira.
Há pontos importantes a se destacar, aqui, a respeito das modulações sutis que podem
estar implicadas em tal formulação.
De um lado, penso ser necessário afirmar que a escola que chega aos pobres não é o
resultado direto de um projeto intencionalmente traçado com esse fim. As formas históricas
assumidas pelas instituições sociais são irredutíveis aos projetos a elas dirigidos. Elas são
sempre expressão do encontro e do choque entre múltiplos projetos e ações, que nem sempre
se dirigem à sua organização, mas que ainda assim participam da sua produção. Essa não
subordinação absoluta das instituições aos projetos é o que abre a possibilidade de disputa de
seus sentidos. Daí a necessidade de afirmar essa perspectiva na investigação e na análise da
escola.
Por outro lado, a escola que chega aos pobres também não pode ser compreendida “em
negativo”, como mero resultado do malogro de projetos. Ela deriva, em boa medida, de uma
certa funcionalidade que vai adquirindo para o Estado brasileiro em formação, e o “insucesso”
de projetos, a insuficiência de investimentos, o descompasso entre quantidade e qualidade,
dentre outros aspectos, não são causas da não realização, no Brasil, de uma escola pública
próxima à que se formou nos países de capitalismo avançado, mas expressões do lugar
secundário que as funções educativas ocupam na formação da escola pública brasileira, tendo
em vista o papel que ela passa gradualmente a assumir na gestão da pobreza.
Não há aqui, portanto, qualquer defesa de que a forma da escola decorreria da pura
contingência da história, da “força do destino”. Ao contrário, o que se quer é afirmá-la e
entendê-la como expressão de relações mais amplas, que penetram e excedem os projetos
formais que são apresentados como seus produtores. A especificidade da escola brasileira não
pode ser dissociada de um conjunto de relações políticas, econômicas e sociais implicadas
com a formação societária brasileira e com um processo de formação do Estado
incompreensível, se não se leva em conta a forma de inserção do Brasil em uma formação
econômico-social de largo espectro, capitalista.
Afinal, como já havia mostrado Florestan Fernandes, em análises feitas na década de
1970, trata-se de um Estado fortemente orientado por projetos de inserção econômica e
cultural mundial que acabam por renovar e aprofundar continuamente uma condição
capitalista dependente, sustentadora de uma elite que, para atualizar seu poder, precisa
garantir, de forma regular, uma integração parcial – por vezes absolutamente residual – de
imensas parcelas sociais.
Essa “integração”, está sendo realizada, em boa parte, e talvez principalmente, via
escola pública, para uma parcela da população que jamais participará de qualquer inserção
mais ampla. Daí a atenção obrigatória às relações sociais que atuam na produção da escola e,
conseqüentemente, à sua apreensão não apenas no interior da organização sistêmica própria
do setor educacional, mas também da política social e, ainda, de uma esfera mais ampla de
relações a partir das quais são engendrados usos e utilizações da escola que acabam se
tornando elementos ativos (Gramsci, 2000b) em sua formação histórica.
A apreensão da formação da escola sob essa perspectiva implicou ênfase nas suas
inserções tanto em âmbitos bem mais amplos que a “política educacional” quanto em
processos de mais longa duração, exigindo escolhas, bastante difíceis, de processos, eventos e
fenômenos a partir dos quais fosse possível rastrear essas inserções e seus “efeitos” para a
formação da escola. O foco na questão da pobreza foi o que orientou essas escolhas e o
resultado é uma interpretação da escola pública elementar brasileira a partir das tentativas de
sua utilização em sentidos que excedem o âmbito “educativo escolar”.
A tentativa de apreender a inscrição de processos recentes em processos de longa
duração impediu a adoção de periodizações precisas. No entanto, ao longo do
acompanhamento de processos variados, caracterizados por andamentos e marcos temporais
convergentes sob certos aspectos, e dissonantes sob outros, foram se destacando alguns
momentos de referência que, sem engessar a análise em fronteiras temporais rígidas,
permitiram contextualizar os processos e situá-los uns em relação aos outros. Os períodos que
correspondem, respectivamente, à gestão prolongada de Getúlio Vargas na presidência da
República (de 1930 a 1945), ao Regime Militar e às duas gestões de Fernando Henrique
Cardoso (de 1995 a 2002) tornaram-se os pontos de referência, especialmente porque a maior
duração dessas gestões permitiu a consolidação de linhas de ação e projetos cujo sentido de
conjunto ajuda o rastreamento de nexos entre as mudanças econômicas, no Estado e na escola.
A esse respeito, é importante reconhecer que tenho certa consciência dos riscos (fico
com a ilusão de que se a consciência fosse completa eu não os correria...) compreendidos em
uma interpretação debruçada sobre uma tal extensão de tempo e, no seu interior, sobre três
momentos de tão complexa definição. Como ré confessa, porém, limito-me a argumentar, em
minha defesa, que não busquei, por esse meio, apresentar uma erudição, que certamente não
tenho. Percorrer processos tão amplos e complexos, entrando em terrenos tão desconhecidos,
como é para mim, por exemplo, a economia, foi um duro exercício de aprendizagem.
Inúmeras passagens desta tese decorrem, exatamente, de minha tentativa de entendimento, e
não de minha capacidade de explicação.
De toda forma, admito que não sou portadora de nenhuma santidade, de maneira que
também é importante assinalar que, apesar de meus limites nesses percursos, não me furtei a
certo sentimento de insurgência, ao entrar, ainda que com limites, em áreas “não-autorizadas”.
São imprudências que, certamente, me causam medo, mas que assumo com alegria,
especialmente porque foram o meio de eu dispunha para entender melhor um problema de tão
complexa definição e tão central, de meu ponto de vista, no próprio debate político e social
brasileiro.
Quanto à referência a uma escala nacional, busquei resolvê-la por dois principais
meios. De um lado, a análise está centrada nas políticas de alcance nacional e na legislação
federal, assim como em dados estatísticos referentes à mesma escala. De outro lado, o
rastreamento de significados mais profundos dos fenômenos e fatos selecionados nessas
fontes amplas foi tentado por meio de outras fontes, como relatos orais, matérias jornalísticas
e documentos de instituições locais, a partir das quais tive acesso a casos que, a rigor, não
podem ser generalizados, mas são representativos da variedade de formas de manifestação de
um mesmo fenômeno ou de fenômenos próximos.
Concorreram para o acesso a essas fontes duas práticas irredutíveis ao trabalho de
pesquisa: minha atuação como professora e como membro representante da Universidade do
Estado do Rio de Janeiro (UERJ) no Conselho de Acompanhamento e Controle Social do
Programa Bolsa Escola Federal, no município de São Gonçalo. Inúmeros aspectos tratados
nesta tese, como os casos dos “anexos escolares” e dos “turnos da fome”, só se tornaram
visíveis a partir dos relatos de alunos e alunas – muitos dos quais já são professores e, ainda,
trazem a rica e dolorida vivência de pais de alunos de escolas públicas comuns – durante as
aulas de Estrutura e Funcionamento do Ensino, Políticas Públicas e Prática Pedagógica,
disciplinas lecionadas por mim na Faculdade de Formação de Professores da UERJ, em São
Gonçalo/RJ. A atuação no Conselho, por sua vez, não só me propiciou a vivência direta de
situações impressionantes que brotam das novas tarefas da escola na gestão da pobreza, como
me forneceu pistas a partir das quais foi possível rastrear informações institucionais relativas a
outros municípios. A essas duas experiências e às pessoas nelas envolvidas devo, talvez, a
parte mais importante das informações que vieram a dar vida e sentido aos dados “sem dor” –
como disse uma vez Mário Quintana a respeito da Matemática e das informações quantitativas
– extraídos de documentos governamentais e estatísticos. Algumas informações, inclusive, me
permitiram importante reorientação na pesquisa desses documentos.
Essas informações e sua discussão ganharam, na tese, a disposição que passo a expor.
No capítulo inicial – A escola brasileira: primeiras aproximações –, busco traçar um
quadro geral da discussão do problema, apresentando as referências teóricas que me permitem
delinear alguns marcos conceituais e metodológicos, bem como o percurso investigativo e
analítico. Não se trata, porém, de um “capítulo teórico”. Primeiro, porque a discussão se
desdobra, desde o primeiro momento, do quadro geral mais recente das mudanças no campo
escolar, relacionadas à “reforma educacional” no governo de Fernando Henrique Cardoso,
ponto de partida e de chegada de toda a investigação. Segundo, porque o capítulo não esgota
nem antecipa por completo as referências e construções conceituais e analíticas que, a rigor,
continuam a se desenvolver ao longo dos demais capítulos. Nesse capítulo, discutindo as
tensões e irredutibilidades entre escola e educação escolar, procuro levantar aspectos
indicativos de que a reforma educacional realizada ao longo do governo de Fernando
Henrique Cardoso filia-se a antigos ideários de modernização que, por meio de discursos e
ações aparentemente centrados na eficiência e produtividade da escola, dissimulam sua
utilização instrumental para outros fins, aprofundando sua desqualificação para as funções
educativas.
No segundo capítulo – A expansão da oferta educacional –, apresento alguns dos
principais traços do sistema educacional brasileiro, com foco no nível de ensino mais
elementar (hoje, o ensino fundamental, de duração mínima de oito anos), na expansão dos
marcos que definem a “educação mínima” e a sua oferta pública e na expansão de seu alcance
populacional. Essa discussão é inicialmente referida aos marcos estabelecidos na legislação
federal, em termos dos direitos e responsabilidades relativos à escolarização, e aos dados
gerais de expansão da oferta, no que diz respeito à cobertura populacional. São dados, porém,
complementados por análises sobre o tipo de escola que chega à maioria da população
brasileira, particularmente os grandes contingentes populacionais pobres.
 No terceiro capítulo – O robustecimento da escola –, a discussão da expansão é
retomada, só que sob a ótica da configuração da esfera escolar para além dos aspectos
referentes ao processo educativo, em sentido restrito, expresso principalmente, ainda que não
exclusivamente, nas atividades de ensino. É nesse capítulo que são discutidas, em uma
perspectiva histórica, algumas utilizações da escola, exemplares do esgarçamento progressivo
da esfera escolar para além do ensino e em seu detrimento. É onde abordo, portanto, a política
social brasileira, sua significativa subordinação à política econômica e sua participação na
configuração da escola como uma espécie de posto avançado, que permite às forças políticas
dominantes um canal privilegiado de negociação e recomposição do poder.
No quarto e último capítulo – O novo ciclo de expansão –, abordo o quadro amplo de
mudanças mundiais, a partir da década de 1970, e suas implicações com as mudanças na
educação, na década de 1990. Nesse capítulo, retomo a discussão da reforma educacional
empreendida no governo de Fernando Henrique Cardoso, apresentando algumas de suas
principais medidas, bem como alguns de seus desdobramentos e derivas, com o objetivo de
analisar os sentidos da expansão escolar que então se realiza, tendo em vista sua subordinação
e suas instrumentalidades ao ajuste estrutural do Estado e à reorientação da política social.
Nas considerações finais, busco agregar os aspectos que permitem perceber o
funcionamento da escola pública fundamental como uma espécie de “Estado dos pobres”.
Discuto, nesse sentido, o quanto a “ampliação” da esfera escolar acaba sendo um meio de
operar, conforme uma dinâmica de “revolução passiva”, um encurtamento da esfera pública
no campo educacional e no campo da política social.
Gostaria de assinalar que todo o meu esforço se dirigiu para o desvendamento do que
chamo de “segundo eixo” de produção da escola, o eixo que se forma a partir da migração de
tarefas que têm por fim realizar alguma gestão da pobreza. O objetivo, nesse caso, não foi
tratar esse eixo como parte legítima da escola, mas reconhecê-lo como sua parte orgânica e
deixá-lo mais exposto a outros olhares que, atentos aos efeitos que ele opera, devido a essa
condição orgânica, proponham, com mais clareza, os caminhos para sua superação. Se, em
diversos aspectos, não foi possível avançar, a não ser levantando indícios que dessem algum
suporte à argumentação, penso, no entanto, que os passos dados já permitem contribuir com o
debate e as lutas, que haverão de se tornar mais densas, alargando os espaços de disputa pela
democratização da escola e abrindo novos caminhos para que o Brasil possa ser pensado e
vivido plenamente pelos mais profundos estratos da sociedade.
 CAPÍTULO 1

A ESCOLA BRASILEIRA:
PRIMEIRAS APROXIMAÇÕES
1 - A ESCOLA BRASILEIRA: PRIMEIRAS APROXIMAÇÕES

1.1 - As duas filas

De longe era possível perceber a escola onde seriam entregues os cartões. Mesmo que
não se pudesse ainda ver o prédio, era tão grande a fila que serpenteava a partir de certo ponto
da rua, e tão grande o burburinho de homens, mulheres e crianças, e mais os carros passando
devagar diante daquela movimentação, que seria impossível não deduzir que se tratava da fila
para o recebimento dos cartões do Programa Bolsa Escola Federal.
Era final do ano de 2001. Após a primeira etapa do cadastramento de famílias, mais
uma prefeitura “inaugurava” o programa com um grande evento, a exemplo do que vinha
ocorrendo em outros municípios brasileiros. Por isso aquele mundaréu de gente, que não só
inundava a rua como apinhava cada pedacinho da escola. Do portão da frente, controlado por
policiais, passando pelo primeiro pátio, entrando pelo saguão, atravessando o pátio dos
fundos, tudo era fila. Até que se chegava na quadra de esportes, onde pais e crianças, filtrados
por uma fresta de portão, encontravam mais dez filas paralelas que se dirigiam para dez
mesinhas escolares, espécies de balcões de atendimento onde um funcionário checava o
cadastro familiar e entregava o cartão. Ali, as pessoas enfileiradas esperavam pacientemente,
formando uma platéia involuntária para políticos que discursavam sob as luzes de fotógrafos e
operadores de vídeo, no pedaço de quadra que sobrava por detrás das mesinhas. E isso durava
até que cada família, de posse do cartão, alforriada do suplício, seguisse para o fundinho da
quadra, retirasse o dinheiro da Bolsa em uma das caixas eletrônicas da Caixa Econômica
Federal, instaladas especialmente para a ocasião, e alcançasse a dignidade de uma saída
discreta pelo portão dos fundos.
Aquela seqüência de filas agitadas, arabescos que se movimentavam em todas as
direções, me fez lembrar imagens cuja semelhança de forma induzia a pensar em uma também
semelhança de significação: imagens da movimentação de formigas na busca e guarda de
alimento, das fileiras de homens enlameados nas minas de Serra Pelada e de outras filas no
entorno e no interior de escolas, em tempos distantes e recentes, com pais acampados às vezes
ao longo de noites, na tentativa de vaga escolar para os filhos.
Essa última imagem, porém, parecia não pertencer ao mesmo conjunto, sinalizando
que a forma semelhante podia apenas iludir quanto à semelhança de conteúdos. O que
diferenciava esses dois tipos de fila e o que essa diferenciação enunciava a respeito da escola?
Quando isso ocorreu, há tempos a “questão da escola brasileira” já tomava toda a
minha atenção. A cena das filas não era um ponto de partida, de instigação do tema, mas uma
espécie de síntese viva, em movimento, de uma problemática que eu vinha perseguindo e que
se mostrava rebelde a certas simplificações. Eu vinha juntando peças, desembaraçando fios e,
de repente, era como se as coisas se encaixassem e tomassem a forma de um drama humano
que, encenado no cotidiano daquele lugar, contava uma realidade representativa do que
acontecia Brasil afora.
Eram mesmo filas de sentidos diversos. As filas por vaga, filas por escola, por mais
que retratassem a situação precária que ainda marca o acesso à educação escolar no Brasil,
faziam pensar em um estado de coisas no qual a empreitada da vida se dirige, em alguma
medida, para algo além da sobrevivência – previsão. As outras filas, as do Bolsa Escola,
pareciam ser apenas filas na escola, falando de vidas definidas pelas urgências do presente.
Seu sentido forte era, inconfundivelmente, a provisão1.
Seria possível pensar esse segundo sentido, de provisão, como um sentido estrangeiro
à escola, algo transitório e, portanto, não influente na sua formação. Eu estaria, assim,
compatível com boa parte do debate sobre os problemas contemporâneos da escola, que
centra a atenção no processo educativo e nas funções formativas, analisando os mecanismos
das políticas educacionais, as formas de organização dos sistemas de ensino, o funcionamento
dos estabelecimentos escolares ou o preparo docente, entre outros assuntos, com o objetivo de
discutir as formas e condições de realização desse processo e dessas funções. Estudar a escola
estudando a educação que ali se faz ou não.
Mas já não era possível, para mim, pensar a escola brasileira fora da tensão entre os
dois movimentos que se enunciavam naqueles dois tipos de fila: a projeção, a vida adiante
pensada desde já; e a imersão no presente, não pela incapacidade de se pensar a vida adiante,

1
A respeito da relação entre previsão e provisão na organização da vida das classes populares remeto a VALLA,
Victor Vincent. Procurando compreender a fala das classes populares. In: VALLA, V.V. (Org.) Saúde e
educação. Rio de Janeiro, DP&A Editora, 2000.
mas porque as urgências, quando se repetem sempre, ensinam a não se esperar novidades do
futuro. Seria preciso, para estudar a escola, estudar o que se faz nela, por meio dela, na
relação com ela, seja isso educação ou não.
Uma pequena descoberta me impulsionou ainda mais nesse caminho. Em seu livro
sobre “As metamorfoses da questão social”, Castel (1999, p. 69) conta que o termo matrícula,
que data do século VI, designava, originalmente, a lista nominal dos pobres que seriam
mantidos pela igreja local. Pensei no tanto de coisa que aconteceu até que matrícula viesse a
designar, genericamente, a inscrição formalizada em tipos diversos de instituição. E até que
viesse a representar, para quem atua no campo educacional, mais que o estabelecimento de
um vínculo formal entre a instituição escolar e o usuário de seus serviços, o ingresso em um
conjunto de relações e processos que apontam para diversos desdobramentos da vida: relações
de classe e de amizade, relações com novas organizações do tempo e do espaço, com o
conhecimento e o trabalho, com o Estado e outras instituições. O processo de inscrição no
Bolsa Escola parecia, agora, ressuscitar aquele significado original, a matrícula como
inscrição formal em um programa de assistência, como marca de uma dependência e um
assujeitamento. E o fato de que a instituição responsável por isso seja, então, a escola, informa
mais sobre a formação de seus sentidos e funções do que poderia parecer à primeira vista.
Defender que esse sentido de imersão no presente não é estrangeiro nem transitório na
escola brasileira – que ele a constitui, dando-lhe estrutura, forma e funções particulares,
esgarçando a escola para funções outras que não a educação e a formação nos seus
significados “clássicos”, de um modo que até mesmo seus sentidos educativos e formativos se
vêem modificados – confirmava-se como caminho possível e necessário de abordagem da
“questão escolar”. Isso exigia, no entanto, o rastreamento de nexos entre os elementos que
comumente se trata como “próprios da escola” e aqueles que tendem a ser apresentados como
“não-escolares”.

1.2 – Sobre as possibilidades de falar em uma “escola brasileira”

Preliminarmente seria necessário, para tanto, explorar ao máximo os sentidos do termo

“escola”. Este, no seu significado mais comum, designa instituições ou estabelecimentos
caracterizados pela centralidade das funções educacionais. Pode, no entanto, também fazer
referência a um modelo pedagógico (Escola Nova, Escola Ativa), um modelo institucional ou
um sistema de ensino definido conforme um gênero de organização (escola pública ou
privada, escola mista ou especial) ou, ainda, a partir de um máximo de especificidade
histórica, designar a forma histórica particular assumida pelas instituições escolares em um
determinado território (escola francesa, escola americana), o que pode incluir desde a forma
jurídica do sistema escolar até os delineamentos pedagógicos produzidos no contexto de sua
formação.
Trata-se, como é possível perceber, de objetos diferentes. E de tal modo que, no plano
da investigação, a cada delineamento do objeto “escola”, tendem a corresponder certas
possibilidades de reconhecimento dos sujeitos, ações e processos atuantes na produção do que
se considera “esfera escolar”, bem como certas variações de ênfase na abordagem de cada um
desses elementos, o que representa, em alguma medida, também variações no reconhecimento
dos movimentos que modulam essa produção.
Apesar dessa diferença, há sempre uma tendência a se aproximar ao máximo esses
objetos, tratando-os como variações de escala de algo que, na verdade, pertenceria a uma
“mesma família”, tendo em vista a centralidade das funções educacionais, em sentido estrito,
na sua definição. E isso se torna um problema quando se suspeita que o sentido de conjunto
que permite falar em “escola brasileira” é definido por aspectos mais amplos que os
circunscritos nessas funções educacionais.
Para avançar nessa definição, no entanto, é realmente necessário reconhecer,
inicialmente, que a escola, em uma perspectiva ampla, é uma “instituição social
especializada” à qual cabe realizar uma forma determinada de educação. Uma instituição
especializada pode ser definida, genericamente, como aquela à qual cabem certas funções
específicas, cuja realização sistemática exige um conjunto de condições permanentes,
relativas a sua organização e aos recursos e meios utilizados. E essa definição pode,
certamente, ser atribuída à escola, tendo em vista se tratar de uma instituição social cuja
constituição histórica está inevitavelmente implicada com a especialização da função de
“educar as novas gerações”.
No entanto, se a educação pode ser entendida como processo e como prática social
que assume diferentes formas e se realiza conforme diferentes condições em diferentes
tempos e lugares; e a educação escolar pode ser entendida como uma dessas formas,
caracterizada por forte organização e sistematicidade, além de intensa difusão, especialmente
no mundo moderno; a definição da escola como instituição social requer o reconhecimento de
que ela é também constituída por elementos não necessariamente orientados para a função de
educar e para o processo educativo que nela se realiza. Quero ressaltar, com isso, que o
entendimento da escola como instituição social, nos seus sentidos mais profundos, requer que
se explore o caráter histórico de suas “especializações”, o que implica evidenciar a
multiplicidade de relações que concorrem para sua produção.
Trata-se, em princípio, de relações inscritas em processos de longa duração, bastante
difusos no tempo e no espaço, como os referidos por Canário (2003, p.1-2), implicados com o
surgimento da relação mestre-aluno como “uma forma inédita de relação social”; com sua
gradativa autonomização em relação a outras relações sociais; com a “passagem de uma
relação dual (mestre-aluno) para uma relação mestre-classe”; e, ainda, com as necessidades
“de adaptar modos de gerir o espaço, os tempos, os modos de agrupamento dos alunos e os
saberes disciplinares” implicadas nessa passagem do ensino individual para o ensino coletivo
simultâneo. Mas também de relações inscritas em outras formas de uso e utilização2 da
instituição escolar, que participam de diversos modos de sua consolidação, expansão e
mudança.
O que tenho em vista, aqui, é que os processos implicados com a organização
sistemática das tarefas atribuídas à escola, com a produção de um corpo de normas jurídicas
reguladoras das suas formas de execução, com a designação de demarcações espaciais e
temporais próprias para a sua realização e de um corpo funcional autorizado e preparado para
tal, não são processos que simplesmente viabilizam uma função dada desde a origem das
instituições possíveis de serem chamadas de “escolares”. São processos no interior dos quais
as “funções escolares” podem ser criadas, modificadas e moduladas conforme novas
finalidades, ou ainda coadunadas com outras funções não necessariamente inscritas na esfera
educativa escolar. Trata-se, portanto, de finalidades e funções que não resultam pura e

2
O sentido empregado aos termos “utilização” e “uso”, ao longo desta tese, referencia-se, especialmente, nas
diferenciações estabelecidas por Lefebvre a respeito de dois sentidos orientadores das relações sociais: de
propriedade e de apropriação. O sentido de propriedade se expressa pelo predomínio de uma perspectiva
racional, mais precisamente, uma razão instrumental, estando, segundo Seabra (1996, p 72-73), relacionado à
“dominação pela técnica, pelos instrumentos, pela lógica”, e a “procedimentos práticos e teóricos de medir,
quantificar, comparar, igualar”, por meio dos quais são prescritas as atividades humanas. Nas relações de
propriedade, se busca sobrepor às coisas, às suas relações, ao seu funcionamento e aos seus usos, prescrições
calculadas conforme interesses específicos; por isso, é a esse tipo de relação que vinculo a noção de utilização,
que, de meu ponto de vista, permite ressaltar as tentativas de manejo e domínio instrumental das práticas, das
relações, das instituições. Já as relações de apropriação, que incluem “o afetivo, o imaginário, o sonho, o corpo,
o prazer”, relacionam-se aos usos que, implicando modos de ser e inserindo-se nos costumes, carregam “resíduos
irredutíveis ao domínio da lógica, da razão” (Seabra, 1996, 71), implicando, portanto, a possibilidade de
resistências e insurreições. É nesse sentido que emprego o termo uso, buscando ressaltar as relações em que não
predominam as tentativas de propriedade, mas de apropriações não dirigidas ao estabelecimento de normas e
prescrições, não dirigidas, portanto, ao cerceamento de outras formas de uso. Penso que é essa idéia de uso,
desenvolvida por Lefebvre, a que mais se aproxima da noção de utilização empregada por Hogart (1973), na sua
belíssima discussão sobre “As utilizações da cultura”, na qual também encontrei importantíssimas referências
para pensar o que, aqui, chamo de uso, ainda que não me reporte mais sistematicamente a esse autor nesta tese.
O fato de que um mesmo termo designe conceitos diferentes, nesses dois autores, nos quais encontrei
importantes referências, exigiu esse esclarecimento.
simplesmente das determinações contidas em projetos orientados para ordenar a escola, mas
que, muitas vezes, derivam do choque3 entre essas tentativas de ordenação e os usos,
utilizações e expectativas que, em alguma medida, constituem o “caos” que se busca ordenar
por meio de medidas reguladoras (Lefebvre, 1980).
Quero enfatizar, com isso, que a acentuação de uma função específica, abstratamente
definida, ou mesmo a acentuação do grau de sistematicidade que a função educativa adquire
na escola, em contraste com a educação realizada pela família e outras instâncias da vida
social, bem como a sua imposição sobre estas “formas básicas de educação” (Petitat, 1994,
p.194-200), pode ajudar pouco na definição da escola quando se constata que, às ações
propriamente educativas da instituição escolar, agregam-se outras, relacionadas ao seu modo
de presença na vida social, particularmente às suas funções em relação ao sistema produtivo
(Frigotto, 2001) e à sua posição na estrutura estatal. Ações que, mesmo apresentando uma
“dimensão educativa”, são irredutíveis ao processo educativo escolar, em sentido estrito, e
mesmo à função de educar, em sentido amplo.
A materialidade da escola como equipamento de uso coletivo e como lugar de
encontro, a cotidianidade de seu uso, sua vinculação implícita ou explícita a outras
instituições, entre outros aspectos, fazem da escola uma instituição social saturada de
significações e dimensões que extrapolam certos limites de sua “especialização”
convencional. E a análise da formação histórica da escola deve considerar isto sob pena de
não apreender a modulação de seus sentidos até mesmo no plano educacional.
A tendência a se tratar como equivalentes o “escolar” e o “educativo” dificulta a
apreensão e a análise nessa perspectiva. Pode, por um lado, representar sérias reduções
conceituais e analíticas, na medida em que implique reconhecer como constitutivo da escola
apenas o que puder ser reconhecido claramente como educativo ou, em um sentido mais
restrito, pedagógico, deixando de fora o que não se encaixar nessas categorias. Mas pode
também, em um sentido oposto, representar um alargamento indiscriminado do significado de
educativo e de pedagógico, na medida em que a todo e qualquer elemento observado na
investigação da escola seja atribuído um sentido educativo que, apesar de ser apenas
secundário ou, muitas vezes, fortuito e remoto, é deslocado para o centro da análise,
3
A referência de fundo, aqui, é a formulação a respeito do processo histórico, de suas contingências e
irredutibilidades às intencionalidades dos indivíduos e dos projetos, tal como contida na passagem dos
Grundrisse, de Marx, lembrada por Gruppi (2000, p.135): “Portanto, embora a totalidade desse movimento
apareça como processo social, e embora os momentos singulares do mesmo tenham sua origem na vontade
consciente e nos objetivos particulares dos indivíduos, a totalidade do processo aparece como um contexto
objetivo que surge espontaneamente. Tal movimento se produz certamente a partir do choque recíproco dos
indivíduos conscientes, mas nem se encontra na consciência deles, nem eles o subsumem a si enquanto
totalidade”.
contribuindo pouco para sua explicação. Daí a importância de se esclarecer o que se entende,
aqui, por cada um desses termos.
Penso que, na análise da escola, estes dois termos apresentam abrangências e
características razoavelmente distintas, equivalendo a diferentes planos de investigação e
análise. O plano educativo comporta, por certo, as ações mais direta e sistematicamente
dirigidas para o processo de ensino e aprendizagem, em sentido estrito, previsto
programaticamente e, portanto, referido ao planejamento e ao controle das ações que se
constituem como meios específicos para sua consecução. Envolve, porém, outros conjuntos
de ações e práticas orientadas para fins diversos, não necessariamente para o processo
sistemático de ensino e, no entanto, portadoras de intenções e de potencialidades para
produzir certos “efeitos” educacionais. Exemplo disso são as medidas disciplinares de caráter
geral que, em princípio, podem ter apenas o objetivo de ordenação e controle das práticas e
das relações escolares com vistas ao funcionamento rotineiro da instituição, mas que,
subsidiariamente, repercutem na formação de hábitos e formas de conduta, na incorporação de
códigos morais e hierarquias relativas à cultura ou à autoridade institucional.
Já o plano escolar4, parece-me ainda mais amplo, contendo o educativo como
elemento forte de sua estrutura, mas abrangendo outros elementos irredutíveis a esse plano,
ainda que repercutam forte ou remotamente em termos educativos. Estão implicadas, neste
caso, variações históricas importantes a respeito de diferentes usos e utilizações do aparato
institucional escolar para finalidades não inscritas nos conjuntos de meios e fins pertinentes ao
plano educativo. A instalação de postos de atendimento médico dentro do estabelecimento
escolar, ou a utilização do aparato institucional escolar para a implantação de um programa
assistencial, por exemplo, ilustram bem esse caso, especialmente quando tal utilização se
estende a ponto de atingir a estrutura da escola, inserindo-se nela de forma orgânica e,
portanto, influindo no conjunto dos seus sentidos e em todo o seu modo de operar.
A apreensão dessa multiplicidade de sentidos – impalpável em uma definição genérica
de escola – implica a consideração de especificidades só reveladas por meio de aproximações
de uma gama muito variada de processos atuantes na sua formação. Daí a necessidade de
situá-la histórica e geograficamente. Mas as definições construídas sobre recortes de tempo e
espaço excessivamente amplos podem também representar limites que devem ser observados.

4
A hierarquia aqui proposta não é válida, certamente, para a análise de qualquer objeto. Na análise de práticas
sociais diversas, por exemplo, parece-me claro que o plano mais amplo é o educacional, já que referente a
processos, práticas e ações que se põem além e englobam a ação educativa escolar. Na análise da escola, no
entanto, especialmente da escola brasileira, a proposição do plano escolar como plano analítico mais amplo
permite abarcar aspectos fundamentais que ficariam de fora se todo o percurso analítico fosse referido ao plano
educacional.
 É o que ocorre com a categorização “escola ocidental moderna”, usada na
historiografia educacional para fazer referência às formas históricas de escola que tiveram
curso, no mundo ocidental, com a formação do Estado moderno, a revolução industrial e a
urbanização, fenômenos em relação aos quais se encontra fortemente vinculado o surgimento
dos sistemas de ensino dos Estados nacionais. Trata-se de uma categorização que só ajuda na
definição da escola se não resvalar para a atribuição de uma suposta homogeneidade de
forma, estrutura e função a conjuntos de instituições escolares extremamente variados, porque
formados em circunstâncias econômicas, culturais e societárias particulares. Na verdade, a
validade de uma categoria de tal grau de generalidade só é assegurada, a meu ver, se ela atuar
como uma referência de fundo que, ao ajudar, de um lado, a assinalar traços comuns devidos a
processos históricos amplos e fortemente disseminados, possibilite, de outro, acentuar, por
contraste, particularidades devidas a processos mais específicos, lembrando que por
“específico”, aqui, não faço referência a processos supostamente determinados apenas por
acontecimentos próprios de um lugar, mas ao modo particular como, numa escala mais
precisa – de uma cidade, uma região, um país – são conjugados ou entram em tensão ações,
forças sociais e acontecimentos locais e globais.
Dito de outra forma, a referência a uma “escola ocidental moderna” deve, no mínimo,
suscitar um movimento analítico de mão dupla, por meio do qual seja possível reconhecer,
por um lado, nas instituições escolares de diferentes países ocidentais, particularmente sob o
modo de produção capitalista, alguns elementos mais fortemente disseminados que permitem
perceber, em meio às variações devidas à história de cada lugar, certos traços comuns que lhes
dão algum sentido de conjunto, quando comparadas com instituições escolares inscritas em
outros modos de produção e outras formações societárias. De outro lado, no entanto, o ponto
de chegada desse movimento não pode ser o desenho de um “modelo” que, projetado sobre
escalas de tempo e espaço menos amplas, impeça a apreensão de importantes particularidades
na configuração de formas históricas que a escola adquire em face de percursos econômicos,
culturais e societários peculiares, como no caso de um país ou uma região. No contexto
ocidental moderno, mesmo aquelas características mais disseminadas das instituições
escolares delineiam-se conforme esses percursos, constituindo particularidades que não são
simples variações superficiais de um mesmo modelo, nem simples elementos acessórios a
uma estrutura sem variações. São particularidades que designam produções de sentido diverso
e é isto que deve interessar à análise.
A importância analítica tanto desses traços mais difundidos quanto dessas
particularidades, que aproximam e distanciam conjuntos diversos de instituições escolares, de
modo algum se restringe à compreensão da “escola em si”. Ao contrário, se desdobra sobre a
própria realidade social na qual ela é produzida, de tal modo que a análise da escola pode se
constituir uma forma de entrada na compreensão dessa realidade, possibilitando rastrear as
forças mais atuantes, os processos mais disseminados, os valores mais enraizados em cada
escala de tempo e espaço. O estudo dos aspectos particulares, inclusive, pode auxiliar na
apreensão de movimentos na estrutura mais ampla, na medida em que esses sejam expressão
de formas de resistência às forças, processos e valores mais disseminados, resistências que
podem se manifestar como oposição a um modo instituído – pelo menos sempre que
assumirem a forma de um enfrentamento direto, um confronto – ou como afirmação de outro
modo de agir ou operar (Heckert, 2004), por meio, por exemplo, da instauração de um uso
transformador ou da atribuição de um sentido novo (Ribeiro, 2000) a um mecanismo
produzido para cumprir uma função instrumental no interior de uma lógica dominante5.
A acentuação das particularidades, de todo modo, remeterá para o reconhecimento de
formas históricas de escola cujo sentido de conjunto não é dado simplesmente por uma
coerência formal interna do grupo de instituições sob estudo, por sua aparente unicidade de
forma ou pela complementação funcional entre seus diversos elementos. Por certo,
concorrem, para esse sentido de conjunto, reiterações, regularidades e complementaridades,
mas não apenas no sentido das coesões. A apreensão da persistência e reiteração (inclusive
por meio de atualizações) de contradições, resistências e tensões pode falar mais a respeito do
sentido de conjunto de um grupo de instituições do que o detalhamento de suas
conformidades. A atenção nas tensões e contradições ajuda a lembrar que um conjunto não é
necessariamente um agrupamento estável em uma estrutura estável. Inclusive, a condição de
persistência de alguns de seus traços pode ser exatamente a instabilidade, de maneira que seu
aparente desaparecimento ou atenuação, seu esquecimento temporário, é o que permite seu
“reaparecimento”, fortalecido, em outra conjuntura (Gramsci, 2002). Por isso a apreensão de
um sentido de conjunto requer obrigatoriamente que seus possíveis traços constitutivos sejam
rastreados na história, não apenas porque eles se modificam ao longo do tempo, mas porque
alguns só se revelam como tais quando vistos em movimento.
Para além disso, por fim, será necessário considerar que tal sentido não se constitui
apenas a partir de elementos “internos” à própria escola ou a um campo escolar. Contam aqui

5
A menção às resistências, aqui, comporta duas acepções igualmente importantes: de contraposição ou de
afirmação de uma perspectiva de ação diferente das perspectivas instituídas. A respeito da resistência como
afirmação de um modo diverso de agir ou de valores diversos dos instituídos, reporto a RIBEIRO, Ana Clara
Torres. A natureza do poder: técnica e ação social. Interface – Comunicação, Saúde, Educação, v.4, nº 7, p.13-
24, 2000; e HECKERT, Ana. Memórias de lutas e políticas do esquecimento. Tese de Doutorado em Educação.
Universidade Federal Fluminense. 2004.
também, fortemente, os elementos que só se desenham nas relações entre a escola e outras
instituições, campos ou mesmo práticas sociais. O que significa dizer (e com isto retorno ao
início desta discussão) que não se reconhece uma instituição especializada apenas por sua
estrutura organizacional “interna”, mas obrigatoriamente por sua situação em uma estrutura
mais ampla, no interior da qual, mesmo as instituições “especializadas” acabam por se definir
por um conjunto de funções que nem sempre são perceptíveis de imediato e que, por vezes, se
conflitam, só sendo apreensíveis se for considerada a forma histórica que tal instituição vai
adquirindo em face das relações implicadas nos seus usos e utilizações, nas disputas de
projetos que aí se enunciam, nos “ajustes” de funções em face da sua posição num sistema
mais abrangente de instituições, dentre outras relações. Sendo formada nas relações
implicadas nos projetos que para ela se dirigem, nos seus usos e utilizações e, ainda, nas
relações com outras instituições, só por meio do desvendamento dessas relações se pode
compreender uma instituição especializada, inclusive no caráter da sua “especialização”.
É neste contexto de problematizações que se pode reconhecer uma “escola brasileira”
sem, com isso, postular uma unicidade de forma. Seu sentido de conjunto, nesse caso, não é
definido simplesmente por sua condição jurídico-institucional – relativa ao fato de se situar
em território brasileiro e de se constituir conforme as normas legais do país – mas,
principalmente, pela especificidade dos traços comuns, complementariedades e contradições
que demarcam tanto sua estrutura organizacional interna, quanto sua situação e sua forma de
presença no contexto da vida social do país e, portanto, em um conjunto de relações bem mais
amplas. São traços que permitem agregar, sem homogeneizar, instituições escolares diversas e
aspectos diversos que participam da sua constituição, reconhecendo entre eles conexões
dotadas de especificidade histórica.

1.2.1 – Forma histórica e sistema

É importante, neste ponto, assinalar algumas diferenças entre a formulação aqui

apresentada e alguns conceitos bastante usados no campo educacional, a fim de se evitar que
eles sejam tomados como similares. Um desses conceitos é o de forma escolar, que, ao
contrário da noção de forma histórica da escola, aqui explorada com o intuito de acentuar as
diferenciações que derivam do caráter histórico da sua formação como instituição social
especializada, comumente designa uma forma de realização da educação, indissociável da
emergência do ensino coletivo simultâneo e da sua gradual imposição (sem substituir por
completo) sobre outras formas educativas, como as que ocorrem por meio das relações
familiares ou em outras instâncias da vida social (Petitat, 1994). Seus traços característicos,
mais facilmente identificáveis na forma organizacional peculiar que o processo educativo
adquire – envolvendo o ordenamento da relação professor-alunos, dos procedimentos de
ensino e aprendizagem, do tempo e do espaço, bem como a organização seletiva do
conhecimento acumulado, dentre outros aspectos – remetem, certamente, a mudanças
societárias importantes, como “a constituição de um universo separado para a infância”
(Vincent, Lahire e Thin, 1994 apud Canário, 2003), a intensificação da organização racional
do tempo mediante sua extensão para processos formativos socialmente abrangentes, a
emergência de uma instância de socialização sobreposta a outras instâncias formativas menos
abrangentes. No entanto, mesmo essas mudanças tendem a ser consideradas nos seus traços
mais generalizáveis, confirmando a tendência de utilização do termo forma escolar para
designar uma categoria genérica, um gênero de relação educativa cujas características
centrais podem ser observadas numa variedade muito grande de formas históricas de
realização de tais relações.
Note-se, ainda, certa autonomia do termo em relação ao conceito de instituição
escolar. Certamente, a emergência de uma “forma escolar” é indissociável do surgimento de
instituições educativas especializadas, às quais cabe realizar um tipo particular de formação.
No entanto, tão logo essa forma de relação educativa se constitui como um gênero próprio,
torna-se “utilizável” na consecução de processos educativos não necessariamente realizados
por tais instituições. De outro lado, é possível, ainda, também postular que a definição de
instituição escolar, se não chega a independer da definição de forma escolar, ao menos não é
redutível a ela. Todos esses aspectos diferenciam essa formulação, em pontos essenciais, da
que se busca elaborar aqui por meio da discussão da formação histórica da escola brasileira.
Outro conceito em relação ao qual é necessário estabelecer diferenciações é o de
“sistema de ensino” (ou, ainda, sistema escolar ou educacional), que tentei evitar sempre que
o objetivo era fazer referência ao sentido de conjunto de um grupo de instituições escolares,
histórica e geograficamente situadas. Os motivos disto, no entanto, foram diferentes do
primeiro caso. No campo educacional, o termo “sistema” encontra-se fortemente vinculado à
forma jurídico-institucional que define, a partir do âmbito estatal, as regras pertinentes à
realização da educação escolar. Falar em “sistema de ensino” ou “sistema escolar”, no campo
educacional, remete muito diretamente às normas que regem o ensino regular, dispondo a
respeito das condições de sua realização em termos do seu ordenamento interno
(seqüenciamento, hierarquizações e variações dos níveis e modalidades de ensino), à
organização e funcionamento dos estabelecimentos escolares, às regras de acesso, aos
requisitos relativos à função docente e demais funções especializadas, dentre outros aspectos.
Como a referência à escola, nesta tese, busca exatamente considerar aspectos que estão além
do processo educativo e da sua normatização oficial, o uso do termo sistema, na designação
da escola, mostrou-se desde o início problemático, já que poderia induzir a um entendimento
diverso do pretendido.
Seria temerário, no entanto, desprezar as possibilidades conceituais e analíticas
contidas tanto na noção de sistema de ensino quanto na noção sociológica, mais ampla, de
sistema. No caso do “sistema de ensino”, é preciso ter em conta que a ordem jurídica,
certamente, tem importância elevada na determinação e compreensão de aspectos relevantes
da formação da escola. Essa relevância, no entanto, não se deve apenas ao fato dessa ordem
atuar sobre a formação da escola, no sentido de sua conformidade a certos parâmetros. Deve-
se, também, ao fato de que uma ordem jurídica é expressão de práticas sociais e relações de
forças que antecedem e atravessam seu estabelecimento formal.
Há sempre o risco, porém, de que o estudo da escola, como estudo do sistema de
ensino, valorize apenas os aspectos das práticas sociais que, em algum momento, assumiram
uma forma jurídica, deixando em segundo plano os demais aspectos. E, no entanto, o fato de
que certos elementos contidos nas práticas não tenham tomado a forma de uma disposição
jurídica não representa que eles sejam irrelevantes na formação da escola. Ao contrário, há
inúmeros traços relevantes do ponto de vista da formação histórica de uma instituição que
podem ser irrelevantes do ponto de vista da sua definição jurídica6, o que remete à
necessidade de que o estudo da organização sistêmica da escola não se restrinja ao plano
jurídico-institucional.
De fato, em uma perspectiva sociológica ampla, um sistema será sempre mais que os
elementos contidos na sua normatização oficial. Um sistema social, tenha ele um caráter geral
ou específico, referente a uma unidade da vida social (uma instituição, por exemplo), é
constituído por elementos que atuam no ordenamento das ações, processos e relações sem
que, para isso, tenham sido objeto de alguma regulação formal. É nesse sentido, inclusive, que
Gramsci propõe a própria ampliação do conceito de “direito”, de modo a incluir

6
Sigo, a esse respeito, um princípio enunciado em Weber (2001, p. 250). Weber alerta para o fato de que, ainda
que a ordem jurídica tenha importância elevada na determinação e compreensão de fatos relevantes sob outro
ponto de vista (econômico, por exemplo), e ainda que ela represente, de alguma maneira, um certo ponto de
chegada das práticas sociais, de modo algum deve ser tratada como se fosse idêntica a uma outra ordem ou ao
âmbito mais amplo da vida social em que essa ordem se inscreve.
 aquelas atividades que hoje são compreendidas na fórmula ‘indiferente
jurídico’ e que são de domínio da sociedade civil, que atua sem ‘sanções’ ou
‘obrigações’ taxativas, mas que nem por isso deixa de exercer uma pressão
coletiva e de obter resultados objetivos de elaboração nos costumes, nos
modos de pensar e de atuar, na moralidade, etc. (2000b, p. 23-24 )

Tendo-se isso como referência, mesmo em uma análise circunscrita ao âmbito estatal
será possível reconhecer que parte da organização sistêmica de uma instituição social não
resulta de suas regulações oficiais, mas de atividades, práticas e utilizações que, apesar de não
previstas nas normas legais, têm a força de uma lei. É nesse sentido que a menção à
organização sistêmica de qualquer âmbito da vida social não deve se ater aos elementos que
compõem sua organização oficial, mas envolver os demais elementos e conexões que
concorrem para sua forma predominante de realização, orientada para determinados fins.
É preciso ainda, no entanto, atenção para o fato de que a totalidade sob investigação
será sempre algo mais amplo que sua organização sistêmica. Ganha sentido, aqui, o alerta de
Lefebvre (1980) a respeito da utilização indiscriminada do conceito de sistema e dos riscos de
sua redução a uma forma modelar, indutora da busca de regularidades e coerências estáticas
que, enfatizadas, tendem a destacar cristalizações onde se trata de flagrar movimentos. Na
perspectiva que reduz tudo à organização sistêmica, a ênfase pode recair com tal intensidade
sobre as coesões, que o movimento contraditório no qual inúmeras diferenças são produzidas
é apagado, de modo que, da diferença, só aparece o que foi capturado e incorporado à
organização sistêmica como um elemento subordinado e instrumental. O mesmo se pode dizer
das complementariedades, que em geral aparecem como dadas, apagando-se as tensões que
precedem os ajustes, regulações e planejamentos. As tensões, assim, só aparecem como
disfunções a serem superadas.
Há o risco, portanto, de um apagamento ou atenuação do movimento histórico que
forma e modifica a própria organização sistêmica. Esta, na sua versão modelar, tendo em vista
o grau de coerência que lhe é atribuído, torna-se fortemente impositiva. Projetada sobre o
processo histórico, pode fazer pensar o sistema como “bem constituído desde a sua formação,
com todos os seus órgãos” (Lefebvre, 1980, p.235) quando, na verdade, sob a ótica da vida
social, “nunca existe um sistema acabado, mas esforço no sentido da sistematização – no
sentido da coerência e da coesão – a partir das relações de produção e das suas contradições”
(Lefebvre, 1980, p. 235). São esforços que se dirigem à tentativa de “extrair uma coesão do
caos das contradições, apoiando-se nos mecanismos reguladores” (Lefebvre, 1980, p.235-
236), remetendo, portanto, ao estabelecimento de ordenações que implicam a seleção e a
normatização de seqüenciamentos, segmentações, conexões, hierarquias. Por meio deles, se
busca regular ações, induzir processos, reconhecer ou invalidar direitos e deveres e, com isso,
controlar e reduzir conflitos, atenuar suas conseqüências, como forma de garantir a
“governabilidade” dos processos.
Tudo isso serve de alerta a respeito dos caminhos a serem tomados na investigação e
análise da forma assumida pela escola em um determinado país, região, cidade. Em primeiro
lugar, para não reduzi-la a sua organização sistêmica. Em segundo lugar, para que seja
possível considerar sua própria organização sistêmica como inscrita em uma problemática
societária, econômica e política, o que pressupõem entendê-la como inacabada e aberta,
sujeita a contradições, muitas vezes resultantes dos próprios mecanismos originalmente
criados com a finalidade de ajustar e regular o sistema, mas que apresentam desdobramentos
não previstos, capazes, inclusive, de levar o sistema a uma situação de crise e explosão.
Senão, como explicar a escola em seu movimento histórico (e portanto sempre inacabado) de
formação e mudanças, se a busca das coesões vier a abafar os choques, as contradições, as
tensões que provocam parte fundamental de seus movimentos? Como apreender os “pontos
comuns” que se formam não apenas no sentido da conformidade a um único fim, mas no
sentido da agregação de resistências e da produção de novas finalidades que concorrem com
outras já instituídas? Como, por fim, entender as complementariedades, para além de seus
sentidos instrumentais, como resultado de aproximações históricas atravessadas por múltiplos
processos e saturadas de múltiplas significações?
A tentativa de pensar as formas históricas assumidas pela escola, a partir dessas
questões, parece exigir uma recusa de sua identificação direta com os “sistemas de ensino”,
mas, ao mesmo tempo, também o reconhecimento de que, para a produção histórica dessas
formas, concorrem, entre outros impulsos, aqueles implicados com os esforços dirigidos à sua
sistematização. Diferentemente da ênfase no “sistema” como modelo acabado, a consideração
dos “esforços de sistematização” pode melhor permitir, quando necessário, deslocar o foco da
análise para o que está além do regulamento e é irredutível a ele, o que só é explicável se for
levado em conta o que resulta não apenas da vontade e dos objetivos dos indivíduos e grupos,
mas, como já foi dito, do choque entre eles.
Nesse sentido, mesmo que o estudo da escola se debruce sobre os esforços de
sistematização, e não, por exemplo, sobre seus usos, ainda assim os usos, em alguma medida,
se farão visíveis, pois os esforços de sistematização, como tentativas de domínio que são,
sempre indiciam algo sobre a realidade que se quer ver domada. Um estudo da escola, nessa
perspectiva, não será nunca um estudo pura e simplesmente das ações “do Estado”, mas das
forças que mais intensamente participam na conformação dessas ações e de outras forças que,
deliberadamente ou não, afirmam ou indiciam ações em outras direções, pondo-se em franca
contraposição ou apenas em posição de tensão e, em alguns casos, inclusive apontando
tentativas de sistematização de sentido diverso daquele proposto nas ações estatais.
A delimitação de diferenças entre as formas históricas da escola, sua organização
sistêmica ampla e os sistemas formais de ensino, que, no mínimo, são diferenças de
abrangência, são feitas, aqui, com o intuito de explicitar que a investigação do nível mais
amplo implica considerar os outros dois níveis na sua composição. Nesse sentido, a opção
pelo termo forma histórica de escola parte do entendimento de que ele comporta a
organização sistêmica assumida pela escola, que é dinâmica, mas se abre para aspectos não
necessariamente contidos nessa organização, que podem apontar, inclusive, para os
movimentos que se formam no sentido de modificações não instrumentais ao sistema vigente.
Não quero, com estas observações, invalidar orientações analíticas que permitem
outras formas de “entrada” na problemática contemporânea da escola. Nem pretendo
desqualificar recortes feitos com o intuito de permitir a investigação mais detalhada de um
aspecto ou processo atuante em um fenômeno mais amplo. Apenas busco explicitar o rumo
tomado neste trabalho e o fato de que ele resulta de uma tentativa de construção (feita de
inúmeras apropriações) de caminhos que me pareceram melhor garantir a aproximação de
uma forma histórica de escola dotada de especificidades e contradições. São caminhos que se
mostram oportunos frente o interesse de entendimento não só dos impasses e desafios da
escola “em si”, mas da própria formação societária e política brasileira que com essa escola
está implicada, tendo em vista, como já foi apontado, que o estudo da escola no Brasil pode
representar a interpretação de processos e fenômenos que têm papel nuclear na própria
organização social e política brasileira.

1.3 – O sentido das mudanças

Feitas essas observações, é preciso reconhecer que a investigação e análise da escola

brasileira conforme o movimento acima apontado, por diversas vezes, a mim mesma pareceu
perigoso. Havia o risco de estar procurando chifres em cabeça de cavalo.
A política educacional da década de 1990, especialmente a partir da primeira gestão do
presidente Fernando Henrique Cardoso, do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB),
iniciada em 1995, havia entranhado fortemente o debate sobre a escola brasileira nos
problemas da eficiência do ensino e da sua baixa produtividade. A situação do ensino não era
mesmo de se negligenciar. Transcorridos mais de 20 anos do início da última grande reforma
educacional de abrangência nacional, conduzida pela Lei 5.692/71, o que se destacava no
panorama da escolarização nacional era a persistência de antigos problemas relativos ao
ingresso, permanência e formação escolar. Ficando apenas nas informações relativas ao
rendimento escolar, pelos dados do Censo Escolar de 1994, realizado pelo Ministério de
Educação (MEC), dos 31.910.974 de alunos matriculados no ensino fundamental, apenas
67,2% haviam sido aprovados, 16,12% haviam sido reprovados e os demais 16,67%
formavam um conjunto provavelmente composto por matrículas duplicadas ou transferências,
mas também, e principalmente, por alunos evadidos, muitas vezes por terem como certa a
reprovação. Na primeira série desse nível de ensino esse índice era ainda pior: apenas 57,49%
haviam obtido aprovação.
Somando-se a isso a maior visibilidade de problemas como a violência, a indisciplina
e a depredação do espaço escolar – fenômenos comumente associados, dentre outros
problemas, ao recrudescimento da pobreza, ao quadro de degradação da vida urbana e à
deterioração dos serviços públicos essenciais –, tudo levava a crer que a escola passava por
uma profunda crise, expressa principalmente na sua incapacidade de realizar as funções
formativas entendidas como suas, que envolvem desde a transmissão da cultura e a formação
de capacidades e habilidades, até a formação moral, responsável pela inscrição das novas
gerações em um código de civilidade essencial à organização da vida social contemporânea.
Daí, o impasse: tanto a se discutir sobre a educação escolar e eu querendo buscar o não-
educacional para falar da escola...
Esse foco na eficiência do ensino e na produtividade da escola, porém, tinha
significados mais profundos. Não era a expressão simples do privilegiamento de campos de
ação. Ao contrário, era a expressão complexa da dissimulação de escolhas relativas tanto aos
campos verdadeiramente privilegiados para a ação quanto a campos de esquecimento.
A ênfase na eficiência e na produtividade reabilitava um ideário modernizador que já
havia tido largo espaço nos debates social e educacional brasileiros sob a vigência da
ideologia do desenvolvimento. Um ideário cuja sustentação na identificação fechada entre
modernização e racionalização técnica era o que havia permitido deixar na sombra as relações
que efetivamente produziam o quadro de “atraso” econômico, político, social e educacional
que se dizia urgente superar. Não era, portanto, uma opção ingênua nem um acidente.
Tratava-se de uma reabilitação construída, uma “restauração” de sentidos e posições por meio
da atualização de idéias e práticas no sentido da sua instrumentalidade a novas finalidades.
Cabia, portanto, perguntar quais eram as novas finalidades que se tornavam alcançáveis por
meio dessa atualização; o que ela permitia realizar; o que ela permitia esquecer.
Vale lembrar que as lacunas desse ideário já haviam sido objeto de discussões
profundas por parte do pensamento social e educacional brasileiro desde, pelo menos, a
década de 1960. De maneira que a recuperação de ao menos alguns aspectos do pensamento
crítico então formulado pode ajudar a dar visibilidade às utilidades que a retomada do
discurso modernizador teria na década de 1990.

1.3.1 - Os encantamentos da modernização

A centralidade do tema da modernização econômica, cultural e política no debate

social brasileiro não é recente, constituindo, de certo modo, como já apontou Ortiz (1988),
uma “tradição”. Porém, sob a ideologia do desenvolvimento, que toma a cena nas décadas de
1950 a 1970, o tema assumiria uma posição inédita, especialmente em face da difusão que
uma concepção positivada de modernização teria mesmo em formulações de um campo
progressista.
No contexto do nacional-desenvolvimentismo, a situação econômica, social e política
do Brasil era com freqüência associada à persistência de relações arcaicas que teriam sido
herdadas do período colonial. Tais relações impediriam a modernização e, assim, a ascensão
do país a um estágio mais adiantado de desenvolvimento. Conforme Milton Santos (1979a),
cujas formulações seriam expressivas do pensamento crítico formado naquele momento, a
sociedade e a economia eram vistas como “divididas em dois setores: um moderno, aberto às
transformações baseadas na modernização e outro, tradicional, incapaz de assimilação e de
participação” (Santos, 1979a, p. 18). Acreditava-se que esse setor tradicional, o qual
desempenharia “o papel de freio por suas estruturas mentais e econômicas”, seria o
“responsável por atos e atitudes que corroem e minam o progresso do país”, impondo “um
crescimento falho, lento e retardado da economia” (Santos, 1979a , p. 18) . Esse tratamento
positivado da modernização impedia a visibilidade do sentido instrumental que o “atraso”
havia adquirido no processo de modernização brasileira, dificultando a apreensão dos
problemas que efetivamente deveriam ser enfrentados e, conseqüentemente, dificultando a
formulação de projetos capazes de apontar alternativas viáveis para sua superação.
 A contribuição central da perspectiva crítica7 que então se formou foi, exatamente, a
elucidação do mecanismo de reprodução do “atraso” brasileiro, mostrando o quanto esse
“atraso” não só não impedia a modernização, como era o que possibilitava seu
impulsionamento em conformidade com os interesses das classes dominantes econômica e
politicamente. O meio dessa elucidação, portanto, foi a problematização da perspectiva
dualista, segundo a qual atraso e moderno apareciam como aspectos opostos e dissociados.
O ensaio de Francisco de Oliveira (1988), “Crítica à razão dualista”, publicado
originalmente em 1972, foi exemplar dessa problematização, especialmente no que diz
respeito às relações e práticas econômicas. Na perspectiva dualista, o subdesenvolvimento
econômico brasileiro era reputado especialmente à incompletude da modernização. Avaliava-
se que a expansão urbano-industrial não teria se dado em medida e intensidade suficientes
para varrer do país, ou ao menos tornar residuais, as formas arcaicas de relações e práticas
econômicas e políticas próprias de contextos bem anteriores, que seriam as responsáveis por
uma baixa produtividade do sistema. Essa baixa produtividade, por sua vez, era deduzida do
fato de que o sistema econômico-social não atingia os patamares de produção e de
reordenação social que se achava essenciais na definição do capitalismo moderno. O sistema
produtivo mostrava-se capaz de produzir um excedente suficiente para impulsionar
progressivamente a economia, mas isto parecia não ocorrer porque, em face da persistência
das formas atrasadas, parte do excedente era apropriada pelo exterior e a outra parte não era
suficientemente absorvida, internamente, de modo produtivo, ou seja, não era suficientemente
reinvestida na expansão da produção moderna.
Analisando as mudanças relativas à passagem, no Brasil, de uma economia agrário-
exportadora para uma economia de base urbano-industrial, Francisco de Oliveira questionaria
alguns dos principais pressupostos dessas formulações: a oposição entre o setor “atrasado” e o
setor “moderno” da economia; a “improdutividade” do sistema; a persistência do atraso como

7
Trata-se, a meu ver, não de uma tendência específica de pensamento, mas de uma perspectiva plural, não
convergente em todos os pontos, mas em pontos essenciais, expressos, de meu ponto de vista, em formulações
como as de Francisco de Oliveira (1988), Florestan Fernandes (1974 e 1975) e Milton Santos (1979a e 1979b).
Em seu ensaio “Crítica à razão dualista”, de 1972, Francisco de Oliveira enfatizou o sentido de ruptura de
trabalhos como o seu e como “Empresário industrial e desenvolvimento econômico”, de Fernando Henrique
Cardoso (São Paulo, Difel, 1965), com relação à perspectiva “dualista” presente nas formulações da Cepal
(Comissão Econômica para a América Latina). Em breves mas esclarecedoras passagens de artigos mais recentes
(A vanguarda do atraso e o atraso da vanguarda. In: Os direitos do antivalor: a economia política da hegemonia
imperfeita. Petrópolis: Vozes, 1998 e O ornitorrinco. In: Crítica à razão dualista – O ornitorrinco. São Paulo,
Boitempo, 2003), Oliveira abriu um importante caminho para a compreensão do caráter amplo e complexo da
formação da via analítica que possibilitaria a apreensão das vinculações orgânicas entre atraso e moderno na
formação do capitalismo periférico, reconhecendo que ela se deve a uma construção gradual que envolve
inclusive formulações antes apresentadas por ele como situadas em um pólo oposto, como as da CEPAL, de
Celso Furtado e de Raul Prebisch, ou não mencionadas, como no caso de Florestan Fernandes.
elemento responsável pela retenção da expansão produtiva. Mostraria que as formas de
condução da industrialização brasileira por parte das elites nacionais – desde a “Revolução de
1930” até os primeiros anos do Regime Militar – não haviam levado a um baixo
desenvolvimento, mas, essencialmente, a um desenvolvimento marcado por uma forma
específica de inserção do Brasil na divisão internacional do trabalho capitalista, na qual, por
meio de uma superexploração da força de trabalho, os esforços se dirigiam para uma
maximização da produção do excedente econômico (ou seja, para a obtenção do mais alto
lucro possível) e para a máxima apropriação e controle desse excedente por parte de uma
parcela limitada da sociedade. A tese de Oliveira, aí inscrita, de que havia uma composição
orgânica entre “atrasado” e “moderno” na modernização dos países periféricos em relação ao
capitalismo avançado, assenta, principalmente, na comprovação de que os esquemas de
acumulação arcaicos haviam se tornado parte fundamental da razão de crescimento do
sistema: “o processo real mostra uma simbiose e uma organicidade, uma unidade de
contrários, em que o chamado “moderno” cresce e se alimenta da existência do “atrasado”
(1988, p. 12).
Não havia, a rigor, estagnação ou retenção do crescimento econômico. Apenas o
crescimento ocorria na medida e na direção dos interesses restritos das classes dominantes. A
distribuição desigual de renda não constituía um obstáculo ao crescimento por diversos
motivos. Primeiro, porque a realização da produção dos novos ramos industriais (de produtos
duráveis, como automóveis e eletrodomésticos), ou seja, a venda dos seus produtos, era
garantida exatamente pela existência de um nicho de consumidores capazes de pagar os altos
preços dos produtos nacionais que substituíam os produtos importados (1988, p. 66). Esse
nicho de mercado “moderno” sustentado pela concentração de renda – “estreito em termos de
população nele contida, mas grande em termos da renda disponível” (1988, p. 82)8 –, garantia
o incremento dos ramos modernos da indústria e a manutenção de seu padrão de crescimento,
ancorado em uma alta lucratividade que não dependia da expansão efetiva de seu mercado
consumidor, mas da existência de um número significativo de consumidores dispostos a pagar
alto pelos produtos e a renová-los com grande freqüência.
De outro lado, apesar dessa concentração implicar a não-expansão da renda dos
estratos mais pobres, isso não levava necessariamente à queda na capacidade de realização da
produção de setores econômicos “tradicionais”, de bens não-duráveis, que dependiam “mais

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Vale lembrar que essa estreiteza a que Oliveira se refere diz respeito ao percentual de população capaz de
consumir produtos de altos preços. Em números absolutos, esse grupo não é nada estreito, tendo em vista que
5% da população brasileira podem representar um mercado consumidor maior que a totalidade de outros
mercados nacionais, por exemplo, na Europa.
estreitamente da demanda das classes trabalhadores em geral ou dos estratos de renda baixa”
(1988, p. 82). No caso da produção de alimentos, o crescimento populacional, por si,
assegurava um aumento da massa total de renda, mesmo no caso desses estratos mais pobres,
sustentando, assim, a demanda. Já a produção de calçados, tecidos e vestuário – cujo
crescimento torna-se efetivamente mais lento devido à não-expansão da renda dos estratos
mais baixos – teria certa expansão garantida por meio da intervenção governamental que,
diante da baixa elasticidade do mercado interno, subsidiaria a expansão do mercado externo.
Outro aspecto discutido por Oliveira diz respeito ao suposto “inchaço” do Terciário
(comércio e serviços). Discutia-se que seu crescimento desmedido denotava desequilíbrios na
organização da economia que repercutiam no seu baixo crescimento. A idéia de “inchaço”
pressupunha que parte excessiva do excedente gerado no Secundário (indústria) estaria
migrando indevidamente para custear a expansão de um setor “improdutivo” (porque não
geraria valor), o que representava riscos concretos para a manutenção de um certo padrão de
reinversão de recursos essencial ao crescimento econômico.
Oliveira, em primeiro lugar, refutaria a idéia de improdutividade dos serviços,
mostrando que a idéia de produtividade não deveria se restringir às atividades capazes de
agregar diretamente valor ao produto social, mas englobar o “trabalho socialmente necessário
para a reprodução das condições do sistema capitalista” (Oliveira, 1988, p. 31). Em segundo
lugar, mostraria que o crescimento da proporção da força de trabalho no setor (de 24% para
38%, no período de 1939 a 1969), não acompanhada do crescimento da participação do
Terciário no produto interno líquido (que havia ficado entre 55% e 53%, no período)
representava que a expansão do Terciário estava se dando de forma compensatória – e não
contraditória – às necessidades da expansão industrial.
A expansão industrial requeria a formação de uma infraestrutura urbana que garantisse
a circulação e o consumo das mercadorias produzidas. O crescimento anterior a 1930, porém,
não havia assentado as bases necessárias a essa expansão. De outro lado, o excedente
econômico era primordialmente aplicado na própria expansão industrial, não se deslocando
para a expansão de um comércio e de serviços modernos que dessem conta da circulação e do
consumo da produção. Na “ausência de acumulação capitalista prévia, que financiasse a
implantação dos serviços” (1988, p. 32) na medida necessária à realização da produção, o
Terciário se expandiria utilizando-se da abundância de uma mão-de-obra desqualificada, e
portanto, barata, por meio da expansão horizontal de atividades de baixíssima capitalização,
ou seja, cuja forma de implantação praticamente não implicava investimento, de forma que
parte importante da circulação e consumo de mercadorias seria viabilizada, exatamente, por
atividades cuja forma simples e artesanal pareciam, em princípio, incompatíveis com os
requerimentos de uma modernização industrial.
Nesse contexto, também a expansão agrícola assumiria novos papéis na dinâmica
econômica: entre outros aspectos, a expansão da fronteira agrícola interna (habilitação de
novas terras para a produção agrícola) constituiria uma forma de “acumulação primitiva” que
contribuiria no custeamento da expansão industrial; a manutenção de relações arcaicas na
produção agrícola garantiria, do lado da monocultura, um sobre-lucro que também
contribuiria para o financiamento da indústria; do lado da produção de alimentos, a
manutenção dessas relações representaria uma possibilidade de barateamento dos alimentos
que ajudaria a manter baixo o custo da reprodução da força de trabalho urbano-industrial.
O Estado daria sustentação a esse processo de “modernização” de diferentes modos.
De um lado, operando de forma a transferir “recursos e ganhos para a empresa industrial,
fazendo dela o centro do sistema” (Oliveira, 1988, p. 19). Nos termos de Milton Santos
(1979b), a formação de um “circuito moderno” seria apoiada “ora abertamente, ora de modo
mais discreto”, dentre outros meios, pela

proteção concedida à concentração e aos monopólios, financiamento direto

ou indireto das grandes firmas através da construção de infraestruturas caras,
a formação profissional, a promoção das indústrias de base, os subsídios à
proteção e à exportação e todas as formas de acordo com as firmas
dominantes da economia, tais como legislações fiscais discriminatórias, leis
de investimentos e planos de desenvolvimento. (Santos, 1979b, p. 125)

Tudo isso, no entanto, em uma medida que, além de não ferir de morte as formas
“arcaicas” de produção, garantia uma margem ampla para sua sobrevivência e, mais que isso,
sua vitalidade, tendo em vista a manutenção de brechas – como as deixadas pelo baixo
alcance e pelas omissões da regulamentação do trabalho, incluída a regulação, “por baixo”, do
preço do trabalho, por meio de um salário mínimo definido por patamares de sobrevivência –
por onde a expansão do “moderno” tornava-se mais vantajosa exatamente quando sustentada
na utilização instrumental do “atraso”. A manutenção e o crescimento da pobreza e da
desigualdade, assim, não impediam o crescimento da riqueza. A base de consumo existente
era suficiente para sustentar o dinamismo da produção e o crescimento da acumulação, só que
sempre na medida e na direção dos interesses restritos das classes produtoras.
Essa composição entre atrasado e moderno, portanto, não marcaria apenas os
processos econômicos, mas também os processos políticos, que seriam regidos em
conformidade com o imperativo da conciliação de determinadas forças e interesses, visível
nas próprias formas de ocupação e utilização do Estado. De maneira que a atuação do Estado
brasileiro se caracterizaria não por uma adesão incondicional ao moderno ou, por outro lado,
por uma guarda ferrenha do tradicional, mas pelo gerenciamento, nos planos jurídico e
institucional, dessa conciliação.
As discussões de Florestan Fernandes a esse respeito são um outro importante
exemplo da crítica formada à época. Atento a processos de longa duração, e refutando a idéia
de que, no Brasil, a “revolução burguesa” teria sido “frustrada” ou “abortada” (Fernandes,
1974, p.30), Fernandes mostraria que a formação da burguesia não havia se dado por meio de
diferenciações, embates e rompimentos substanciais com as antigas oligarquias.

As crises enfrentadas pela oligarquia agrária “tradicional” ou por seus

rebentos urbano-comerciais e financeiros “modernos” no Brasil estão longe
de possuírem caráter estrutural. Nunca passaram de crises de conjuntura e
históricas, que se encerraram (ou se reabriram) através de processos de
rearticulação do poder da classe da burguesia, acomodando, assim, seus
vários setores e as elites correspondentes, sem atingir as bases propriamente
ditas da dominação burguesa (e, dentro desta, da influência da “oligarquia”).
(Fernandes, 1975, p.262)

A “nova classe”, na verdade, formara-se como praticamente um desdobramento dessas

“velhas classes”. Por isso, sua consolidação, por meio da recomposição das estruturas de
poder, não apareceria associada à promoção de mudanças econômicas e políticas que
representassem abalos nas prerrogativas e privilégios instituídos e nas antigas formas de
domínio e subordinação.
Sob o capitalismo dependente – forma histórica particular assumida pelo capitalismo
em seu processo de expansão em países periféricos, como os da América Latina – a
acumulação de capital seria institucionalizada de forma a promover a expansão simultânea
dos núcleos hegemônicos externos (as economias centrais) e internos (os setores sociais
dominantes). A renovação da dependência em relação às economias centrais tornava-se
condição e meio de renovação do poder interno nos termos já estabelecidos, já que permitia
“formas de acumulação de capital que seriam impraticáveis de outra maneira” (Fernandes,
1975, p. 52). A “vantagem estratégica do pólo econômico hegemônico” aí implicada, seria
“aceita como compensadora, útil e criadora” (Fernandes, 1975, p. 54 – grifos do autor) pelo
pólo interno, especialmente porque a parte do excedente econômico que migraria para a
economia externa seria processada “à custa dos setores assalariados e destituídos da
população, submetidos a mecanismos permanentes de sobre-apropriação e sobre-expropriação
capitalistas” (1975, p.45).
 A modernização econômica e cultural, nesse contexto, ocorreria, mas sob o controle
das classes dominantes, de forma que sua utilização dirigida rendesse o máximo possível em
termos do fortalecimento dessas classes. A articulação dependente se tornaria, nesse contexto,
“uma muleta imprescindível para assegurar a repetição das transformações do capitalismo,
ocorridas no exterior, e para garantir as expectativas econômicas ou as probabilidades de
crescimento econômico decorrentes” (1975, p. 56). A modernização seria convertida “‘em
negócio’ ou em ‘meio para outros negócios’”, de forma que as “decisões modernizadoras”
não levariam em conta os prováveis interesses das classes não envolvidas com as atividades
mais avançadas dos processos de modernização e os “‘interesses médios’ da Nação como um
todo” (1975, p.87).
Esse controle da modernização, porém, dependeria da monopolização dos centros de
decisão. É nessa perspectiva que a apropriação do Estado se tornava essencial não apenas para
fomentar a expansão dirigida do capital, por meio de financiamentos, concessões e regulações
favoráveis, mas para garantir, por meio do controle de seus recursos jurídico-institucionais e
de gestão política, um “excedente de poder” capaz de, externamente, melhorar as condições
de barganha com as economias centrais, e, internamente, garantir o controle “das pressões
internas dos setores marginalizados e das classes assalariadas” (1974, p. 28).
O aparelho de Estado seria ocupado com vistas à máxima redução de sua
permeabilidade a deslocamentos políticos do seu controle societário (1974, p. 28). Seus
diferentes recursos seriam mobilizados para atenuar e dirimir qualquer possibilidade de
mudanças espontâneas provocadas pela conscientização, organização e movimentação das
classes marginalizadas ou subordinadas na ordem social competitiva, para frear a formação de
novas forças sociais capazes de disputar os sentidos das mudanças em curso. Relações como
essas, por sua vez, fariam resultar, da modernização brasileira, em seu conjunto, um
“complexo padrão de mercantilização do trabalho”, que conjugaria agentes e formas
econômicas presas a diferentes modos de produção e anularia “as implicações que o trabalho
poderia ter como meio de classificação social, de participação sócio-econômica e cultural, ou
de integração política” (1975, p.81).
Se isso for recolocado na perspectiva de Gramsci, será possível dizer que, na forma de
uma “revolução passiva”, as mudanças políticas, econômicas e sociais ocorriam sob o
controle dos objetivos de conservação9, ao longo de processos nos quais as exigências

9
As discussões de Oliveira, Santos e de Fernandes, acima apresentadas, apesar de referenciadas no pensamento
de Marx e de autores marxistas, não fazem, naquele momento, nos estudos aqui tratados, referências textuais a
Gramsci e, particularmente, ao conceito de revolução passiva, apesar de realizarem suas análises a partir de um
formuladas pelas novas forças sociais em formação seriam “satisfeitas em pequenas doses,
legalmente, de modo reformista” (1999, p. 298-299), de forma a se evitar a formação de uma
vontade coletiva que pusesse em risco a hegemonia das forças conservadoras e o “equilíbrio
passivo” instituído por meio de seus controles (2000b, p. 18). Ações nesse sentido e no
sentido da atenuação, desarticulação ou esfacelamento das forças e composições que se
mostravam mais ameaçadoras, garantiriam uma “revolução sem revolução”, realizada por
meio de uma “modernização” social, política e econômica sem alteração das classes no poder
e, portanto, sem a superação das desigualdades e hierarquias fundamentais.
É preciso atentar para o peso da utilização ideológica da idéia de modernização, nesse
processo de equilibração entre conservação e mudança. E isso fica evidente no caso brasileiro:
enquanto a desqualificação das condições de vida das classes populares garante a reserva de
excedentes para a promoção da modernização que interessava às classes dominantes, o
encobrimento desse mecanismo e a prorrogação da sua validade são garantidos, entre outros
meios, exatamente por um discurso mistificador da modernização que, no fim das contas,
atribui a precariedade das condições de vida dessas classes a sua própria desqualificação para
a formulação e condução de um projeto de superação dessa precariedade.
É nesse sentido que as formulações sobre o papel da educação escolar na superação da
pobreza e do atraso teriam importantes funções a desempenhar no contexto do nacional-
desenvolvimentismo, como a análise realizada por Gaudêncio Frigotto, no início da década de
1980, permitira evidenciar. Em um estudo situado no mesmo campo crítico acima referido10,
Frigotto (2001) mostra que a política educacional conduzida pelo Regime Militar,
coerentemente com sua inscrição em uma orientação desenvolvimentista, se valeria
fortemente da idéia de que o progresso técnico, além de ser responsável pela geração de novos
empregos, demandaria do trabalhador “uma qualificação cada vez mais apurada”, de forma
que a ascensão a um trabalho qualificado e a níveis de renda mais altos dependeria da
“aquisição de capital humano, via escolarização e acesso aos graus mais elevados de ensino”.

quadro bastante próximo, especialmente devido à valorização analítica do binômio conservação-mudança, o que
parece se dever não apenas ao referenciamento em Marx, mas em autores como Trotski e Lênin, cujas discussões
sobre o desenvolvimento econômico (na perspectiva da compreensão do “desenvolvimento desigual e
combinado”) e sobre os processos de mudança econômica e social (no caso da mudança econômica,
especialmente o conceito de “via prussiana” de Lênin, que, segundo Gruppi, 2000, é uma formulação similar à
de Gramsci sobre revolução passiva, sendo que mais circunscrita ao plano econômico) também constituíram a
base sobre a qual Gramsci desenvolveu suas formulações sobre esse modo de andamento dos processos sociais
chamado por ele de “revolução passiva”.
10
Trata-se da Tese de Doutoramento defendida em 1983, na Pontifícia Universidade Católica de São Paulo,
publicada em 2001. FRIGOTTO, Gaudêncio. A produtividade da escola improdutiva: um reexame das relações
entre educação e estrutura econômico-social capitalista. São Paulo, Cortez, 2001.
Nesse sentido, a escola, especialmente a universidade, seria apontada como “o instrumento
básico de mobilidade, equalização e ‘justiça’ social’” (Frigotto, 2001, p.27).
Trata-se de uma formulação sustentada na teoria do capital humano que, a rigor,
constituía uma particularidade das teorias do desenvolvimento, no âmbito educacional e
pedagógico, onde se ligaria às formulações tecnicistas que se encontravam em
desenvolvimento na década de 1950 (Frigotto, 2001, p. 120-121). As expectativas difundidas
por essa formulação confrontavam-se com o estado do sistema educacional brasileiro, cuja
precariedade sinalizava seus evidentes limites na formação desse trabalhador moderno de que
o Brasil necessitaria para crescer economicamente. A própria perspectiva do capital humano,
porém, afirmando a educação como fator de produção e, portanto, reforçando a idéia de que à
escola cabia a função de produzir “capital humano” sob a forma de profissionais qualificados
para gerarem o tipo de conhecimento e trabalho necessário ao desenvolvimento produtivo,
faria parecer que a desqualificação da escola não passava de um “desvio”, enfatizando, com
isto, a necessidade de redimir o sistema educacional de sua “ineficiência”. A perspectiva
tecnicista complementaria essa fórmula, oferecendo “a metodologia ou a tecnologia
adequada” para se organizar “o sistema educacional como uma empresa” e “o processo
educacional como um investimento” (Frigotto, 2001, p.121).
Criticando a tese aí contida, de que a escola brasileira seria improdutiva (porque não
formava o trabalhador necessário ao desenvolvimento) e de que essa improdutividade
decorreria de sua desqualificação (que impediria a escola de realizar eficientemente suas
funções formativas), Frigotto (2001, p. 153) mostraria, em primeiro lugar, que o processo
educativo não tem vínculos imediatos com o processo produtivo. Como “instituição produtora
ou simplesmente sistematizadora e divulgadora do saber”, a escola, cada vez mais, tem “uma
contribuição nula ou marginal na qualificação para o trabalho produtivo material e imediato”.
Especialmente se for considerada, de um lado, a própria desqualificação progressiva do
trabalho em face dos métodos que têm levado à sua simplificação e, de outro, o fato de que o
capital, nesse âmbito, tem reduzido ao mínimo os custos com formação, resolvendo o
problema das qualificações requeridas, na maior parte das vezes, dentro da própria empresa.
A participação da escola, nesse aspecto, diz respeito mais ao fornecimento de “um
certo nível de conhecimento objetivo e elementar para a grande massa de trabalhadores” e, em
um círculo mais restrito, ao fornecimento de “um saber mais elaborado para minorias que
atuam em ocupações (...) de gerência e planejamento, supervisão, controle, e mesmo para
determinadas funções técnicas das empresas capitalistas de capital privado ou ‘público-
privado” (Frigotto, 2001, p. 153). Uma participação, no entanto, que está longe de sintetizar a
posição complexa assumida pela escola no contexto das relações capitalistas.
É nesse sentido que Frigotto faz um outro alerta. A constatação da ausência de
vínculos diretos entre o processo educativo e o sistema produtivo não deve levar a uma
formulação de sentido oposto, ou seja, de que há, nesse caso, uma desvinculação absoluta:

assim como o capital, no seu processo de acumulação, concentração e

centralização pelo trabalho produtivo vai exigindo cada vez mais,
contraditoriamente, trabalho improdutivo, como se fossem verso e anverso
de uma mesma medalha, a “improdutividade da escola” parece constituir,
dentro desse processo, uma mediação necessária e produtiva para a
manutenção das relações capitalistas de produção. (Frigotto, 2001, p. 134).

Assim, dentre as funções gerais cumpridas pela escola, seria possível destacar, por
exemplo, a abertura e ampliação de circuitos de circulação e realização que incrementam e
sustentam em boas bases diversos ramos da produção, como a construção civil, a produção e
fornecimento de alimentos (merenda escolar) e a produção de materiais e recursos vinculados
à prática educativa, como papel, mobiliário, produção gráfica e editorial, além de recursos de
tecnologia educacional, permitindo a criação de um circuito privado de apropriação dos gastos
com educação (Frigotto, 2001, p. 158-159). Destaca-se, também, a participação da escola na
formação de um exército de reserva funcional ao mercado de trabalho e, ainda, a conversão da
escolarização em uma espécie de “válvula de escape das tensões sociais”, tendo em vista a
possibilidade de que para ela possam convergir expectativas e insatisfações mais amplas, em
princípio, dirigidas a outros âmbitos e aspectos da vida social (2001, p. 224).
Nesses dois últimos casos, é inegável a função de contenção das pressões e da
organização das classes trabalhadoras que uma educação desqualificada pode cumprir. A
“ineficiência” da escola, e não sua eficiência, é duplamente funcional para a reprodução das
relações capitalistas de produção, por permitir justificar a situação de exploração dessas
classes (sua não qualificação para as formas mais rentáveis de trabalho aparece como o
motivo do seu insucesso econômico) e por limitar, por meio da negação do acesso ao saber
elaborado, sua luta contra o capital.
É em face dessas complexas relações, no interior das quais a verdadeira forma de
produtividade da escola é desenhada, que sua desqualificação “não pode ser vista apenas
como resultante das ‘falhas’ dos recursos financeiros e humanos, ou da incompetência”, e, por
outro lado, também não pode ser reputada a um plano ou conspiração. Essa desqualificação é,
na verdade, “uma decorrência do tipo de mediação que ela efetiva no interior do capitalismo
monopolista” (Frigotto, 2001, p. 134).
Ao longo da década de 1980, a desqualificação da escola e o fracasso escolar, sua
conseqüência, teriam inúmeras formulações críticas, como as de Collares e Moysés (1985),
Patto (1987) e Valla (1987) que, a partir de diferentes ângulos, abordariam os nexos entre a
desqualificação da escola e a agudização das desigualdades sociais, apreendendo, inclusive, a
dimensão ética, moral e afetiva dessa desqualificação. Estudos como esses, que repercutiriam
fortemente no meio acadêmico e, em boa medida, também seriam expressão das novas
aproximações entre a universidade, as entidades de classe e os movimentos sociais, se
somariam às inúmeras frentes de luta por escola pública de qualidade, tornando-se elementos
ativos das políticas educacionais propostas por administrações municipais de um campo
progressista, eleitas na esteira da abertura política instaurada com a agonia e o fim do Regime
Militar. Especialmente no caso das capitais dos estados, que tiveram eleições diretas para
prefeitos em 1985, haveria um significativo número de municípios onde seria possível ensaiar
novas formas de enfrentamento do sucateamento da escola (Heckert, 2004) e da precarização
das relações educativas.
As experiências aí possibilitadas, por sua vez, potencializariam também os embates
em torno da educação que confluiriam para o processo de elaboração da nova Constituição
Federal (1988) e da nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), Lei nº 9.394
de 20 de dezembro de 1996. Ao longo desses processos, as discussões sobre essa
desqualificação e o fracasso escolar assumiriam a forma de uma crítica pública mais profunda
da escola, dirigida à problematização das relações que a produziam e não simplesmente aos
aspectos “defeituosos” de seu funcionamento. No entanto, não repercutiram
significativamente sobre a política educacional de nível federal, que ficaria subordinada aos
objetivos de recomposição das forças políticas dominantes, a favor de setores mais
“modernos” a quem, no entanto, interessava atualizar, pondo sob nova direção, antigas
prerrogativas e posições. A restauração dos encantamentos da modernização teria função
importante a cumprir nesse processo.

1.3.2 – A crise da escola

Simultaneamente às formulações críticas sobre a desqualificação da escola e o fracasso

escolar, a questão da ineficiência seria retomada e atualizada por formulações que persistiram
na discussão da produtividade direta da escola para o sistema (qualificação adequada às
necessidades da produção) ou se encaminhariam para uma discussão mais “conformista”,
limitada à necessidade de uma organização do setor educacional, da escola e do ensino que
garantisse a efetivação da escolarização nos aspectos mais elementares: a aprendizagem de
conhecimentos e habilidades básicos (ler, escrever, contar) e a expansão da certificação
escolar.
Nessas formulações, que obteriam espaço nos âmbitos acadêmico, governamental e na
mídia, a desqualificação da escola seria muito correntemente definida como expressão de uma
crise circunscrita aos problemas de eficiência e produtividade do sistema. A idéia de “crise da
escola” serviria, nesse caso, para designar fenômenos de alcances, durações e sentidos que,
apesar de bastante diversos, seriam sistematicamente interpretados como sintomas das fortes
limitações da instituição escolar na realização de “suas” funções, perdendo-se de vista, nesses
casos, toda a perspectiva crítica que possibilitava ir além da discussão dos aspectos mais
aparentes da ineficiência da escola, alcançando as relações que efetivamente a produziam.
Da ênfase nos problemas de funcionamento dos estabelecimentos, modelos
institucionais ou sistemas escolares, decorreriam, inevitavelmente, propostas de intervenções
“técnicas” e “operacionais” destinadas a restituir ou instaurar o modo “normal” de operação
da escola. Até mesmo estudos que enfatizam os conflitos intraescolares resvalariam para uma
abordagem que definiria fenômenos como a indisciplina, a depredação do espaço escolar e a
violência como expressões de uma crise de outro tipo, de autoridade, também circunscrita ao
esquema interpretativo do baixo desempenho institucional, implicada com a incapacidade da
instituição escolar em controlar as condutas e relações interpessoais de forma a mantê-las
dentro de padrões adequados à realização plena de “suas funções”. O sentido de disputa dos
rumos da escola, que fenômenos como esses poderiam expressar, se manteriam, para muitos,
invisíveis como tais e, assim, não relevantes na caracterização da postulada crise.
Vale lembrar que a idéia de “crise da escola”, hoje tão presente no Brasil, não é nova e
aparece, com grande variedade de sentidos, em momentos diversos do debate educacional, em
outros contextos e sociedades, sinalizando inúmeras ordens de questões que abrem
importantes perspectivas de discussão sobre a problemática contemporânea da escola. Trata-
se, nesse caso, de análises que tanto podem aderir à idéia de crise, postulando sua validade
explicativa para o entendimento dos impasses contemporâneos dessa instituição11, como

11
Este é o caso, por exemplo, das análises que têm por base a tipologia das crises de Habermas, com ênfase nas
crises de legitimidade e motivação, conforme indicado por Afonso (2000).
apenas dialogar com essa idéia, assinalando seus limites e omissões12. São análises
importantes sob diversos aspectos, mas que, sem dúvida, não podem ser “aplicadas” sem
mediações na análise da escola brasileira, tendo em vista, especialmente, o fato de serem
formuladas em um contexto de capitalismo avançado, no qual se dá destaque aos limites
contemporâneos da escola na realização de funções que, antes, encontravam-se bastante
consolidadas e que agora se mostram abaladas, principalmente em face da fragilização de
outras instituições (como o sistema de classificações no trabalho, a inserção nas proteções
sociais), que jamais se implantaram plenamente no Brasil.
Também Gramsci, cujas reflexões sobre o sistema educacional italiano no início do
século XX são forte referência para o debate da escola brasileira, trabalhou em diversas
passagens com a idéia de crise da escola. Utilizou o termo para fazer referência,
especialmente, a aspectos que denotavam tendências limitadoras da implantação de uma
escola unitária de formação humanista, que abarcasse “todas as gerações, sem divisões de
grupos ou castas” (Gramsci, 2000a, p.36): a inadequação e insuficiência do aparato escolar
para a implantação dessa escola formativa pública; a “fratura” entre os níveis de ensino e o
conseqüente “limbo” no qual era colocada a escola primária (Gramsci, 2000a, p.42); o
descompasso entre a cultura tradicional veiculada pela escola e as novas expectativas e
dinâmicas da vida social; a “degenerescência” do sistema escolar (Gramsci, 2000a, p.49) cujo
“processo de diferenciação e particularização ocorre de modo caótico, sem princípios claros e
precisos, sem um plano bem estudado e conscientemente estabelecido” (Gramsci, 2000a,
p.33).
Gramsci advertiu, no entanto, que “a crise do programa e da organização escolar (...) é
em grande parte um aspecto e uma complexificação da crise orgânica mais ampla e geral”
(Gramsci, 2000a, p. 33), sinalizando um impasse bem mais grave que os circunscritos aos
problemas de funcionamento e produtividade da escola: a destituição do caráter público da
educação escolar que essa desorganização promove e enuncia, especialmente pela instituição
de escolas diferenciadas para segmentos diferenciados da população. Com isso, vinculou a

12
Encontram-se, nesse caso, interessantes formulações sobre o fenômeno contemporâneo da indisciplina e do
desinteresse escolar, em países europeus, que têm procurado considerar suas implicações com a quebra no
sistema de motivações que antes impeliam mais fortemente à aceitação das regras escolares. A perda de
autoridade da escola sobre a conduta dos alunos é interpretada como apenas o resultado mais visível de um
processo mais abrangente, que envolve a perda de sentido da escola na orientação da vida. Uma referência
importante, nessa perspectiva, são os estudos de Dubet (1994 e 1998), que levantam a hipótese, no caso da
França, de processos de “desinstitucionalização” da escola, vinculados às profundas mudanças societárias,
econômicas e políticas que demarcam a contemporaneidade, uma espécie de desmonte dos sentidos
institucionais antes formadores da instituição escolar, de sua legitimidade, eficácia e, portanto, autoridade.
idéia de “crise da escola” a uma formulação mais densa, que enfatizaria a crise como um
fenômeno político.
Em uma perspectiva política ampla, de fato, um estado de crise é inevitavelmente
implicado com contradições estruturais. De um lado, envolve a atuação das forças políticas
dominantes na conservação e defesa da própria estrutura, com o fim de sanar as contradições
que as colocam em risco, ainda que dentro de certos limites. Porém, nesse mesmo terreno,
formam-se forças antagonistas cuja organização “se explicita numa série de polêmicas
ideológicas, religiosas, filosóficas, políticas, jurídicas, etc., cujo caráter concreto pode ser
avaliado pela medida em que se tornam convincentes e deslocam o alinhamento preexistente
das forças sociais” (Gramsci, 2000b, p. 36-37).
As crises orgânicas, como mostra Gramsci, não são fenômenos limitados às relações
entre personalidades e grupos mais imediatamente responsáveis pelo poder. Ao contrário,
envolvem amplos estratos da sociedade, e a disseminação do dissenso sob a forma de uma
crítica histórico-social é a expressão dessa abrangência. Manifestam-se como fenômeno
político amplo, em que o modo dominante de organização da vida social é posto em cheque
em pontos essenciais, podendo envolver desequilíbrios nas relações hegemônicas em
diferentes níveis.
As crises de hegemonia dos grupos dirigentes ou das classes nas quais esses grupos se
situam expressam-se como “situações de contraste entre representantes e representados” que
podem se dever ao “não reconhecimento dos grupos dirigentes como expressão da classe ou
fração de classe que se entendia por eles representada” (Gramsci, 2000b, p.60), mas também,
em um plano mais amplo, às falhas da classe dirigente na condução dos empreendimentos
políticos que, de algum modo, foram objeto de apoios, negociações e consensos, e, portanto,
também falhas em algum empreendimento para o qual a classe dirigente “pediu ou impôs pela
força o consenso das grandes massas”. Podem, ainda, dever-se às novas reivindicações que
surgem em função da atividade política de setores sociais antes “passivos”, “reivindicações
que, em seu conjunto desorganizado, constituem uma revolução” (Gramsci, 2000b, p.60). É
nesse sentido que, para Gramsci, o que se convencionou chamar de crise de autoridade “é
precisamente a crise de hegemonia, ou crise do Estado em seu conjunto” (Gramsci, 2000b,
p.60), ou um aspecto secundário e derivado da crise hegemônica (Gramsci, 2000b, p. 96).
São muitos os pontos de aproximação entre as formulações de Gramsci e as de
Koselleck (1999), que, ao definir as crises como fenômenos pertinentes ao âmbito das
relações políticas, o faz exatamente buscando evidenciar a implicação entre crise e dissenso.
Lembrando que, na sua origem grega, as palavras “crise” e “crítica” não apresentam,
propriamente, uma distinção, Koselleck elabora um conceito de crise implicado com a
existência de situações nas quais diferentes visões sobre algo instituído emergem e se
estruturam como crítica, desdobrando-se em conflitos e, mesmo, em um julgamento ou
decisão. É neste sentido que “as crises decidem se uma coisa perdura ou não” (Brunkhorst,
1996. p.156 – grifo meu).
A ênfase no dissenso, presente em Gramsci e em Koselleck, não tem por fim
simplesmente assinalar a iminência de conflito ou a instauração do caos, mas enunciar um dos
principais movimentos implicados nas crises: a interrupção de um fluxo instituído ou a
impossibilidade de algo fluir como antes. Assinala, portanto, também, incerteza quanto ao
novo modo de fluir e, nesse sentido, a coexistência de movimentos diversos em tensão e
disputa. Os limites impostos a um modo de fluir instituído não indicam paralisia, mas
modificações nas relações de força devidas a fragilizações do movimento dominante e a
fortalecimentos de movimentos de sentido diverso. Daí a idéia de que o estado de crise
envolve situações de decisão a respeito da continuidade das coisas e dos seus sentidos.
Definida principalmente como um estado de crítica, de questionamento de algo
instituído, de instauração da polêmica e, portanto, de uma disputa de sentidos que é disputa de
poder, a idéia de crise, certamente, assinala uma situação na qual o que está instituído perde a
capacidade de realizar-se em conformidade com certos propósitos, ritmos e orientações, mas
não simplesmente porque parte do seu “mecanismo” deixa de funcionar, e sim porque as
forças sociais que participam de sua produção mudam de peso e posição, porque as relações
se modificam. Se, em uma perspectiva funcionalista, o desajuste de funcionamento é o
elemento que, por si, detona e configura a crise, na perspectiva assinalada por Gramsci e
Koselleck as mudanças no funcionamento são apenas um ponto intermediário de um processo
mais longo, expressão de mudanças nas relações e forças sociais que podem anteceder,
provocar e atravessar o “desajuste funcional”.
Como estado de crítica, uma crise envolve mudanças objetivas e subjetivas em amplos
setores e dimensões, fugindo a controles e previsões. É neste sentido que, para Koselleck,
“toda crise escapa ao planejamento, ao controle racional sustentado pela fé no progresso”
(1999, p.139). É também nesse sentido que, para Gramsci (2000b, p.184), a crise de
hegemonia instaura-se em um vazio de orientação, no qual “o velho morre e o novo não pode
nascer”. E essa condição de incerteza que caracteriza a crise não dificulta apenas a previsão
de suas formas de solução, mas também das formas e do peso que assumirão as forças nela
atuantes e suas relações. Algo que poderia ser definido pela pergunta que Rousseau formulou
a respeito da solução imprevisível do impasse que envolvia Estado e sociedade nos 1700:
“Quem saberá dizer-vos em que vos transformareis então?” (Rousseau, 1823 apud. Koselleck,
1999, p. 139).
Todos esses aspectos, acentuados na definição da crise como fenômeno político, põem
sob dúvida a pertinência da idéia de “crise da escola” na explicitação dos impasses da escola
brasileira. Se a postulação de uma “crise da escola” só se justifica se estiverem em curso
processos de crítica que impliquem a disputa em torno de seus sentidos, de tal forma que o
modo instituído de produção da escola não consiga mais fluir, cabe perguntar: a escola
brasileira está em crise?
Seria necessário lembrar, em primeiro lugar, que a existência do dissenso, sendo
necessária para caracterizar a crise, é insuficiente para designar sua ocorrência. Existem,
afinal, formas diversas de dissenso a respeito da escola brasileira que ocorrem sem que se
desenvolva uma disputa mais acirrada de seus sentidos, discordâncias que não convergem
para organizações e projetos, expressando-se ora como uma recusa difusa do instituído, ora
como afirmação de possibilidades de ação de sentido diverso do dominante que, no entanto,
na falta de uma força de coesão, podem se dispersar e anular “numa poeira impotente”, como
costumava dizer Gramsci (2000b, p.316). Trata-se, às vezes, de forças em formação cujas
formas de resistência, de não adesão ao projeto ou lógica dominante, no entanto, não chegam
a interferir mais incisivamente no fluxo predominante de produção da escola. A idéia de crise
seria adequada também aí? Ela seria capaz de explicar o que de fato ocorre, quais
movimentações são fundamentais na formação desse fenômeno, nas direções que ele assume,
nas suas derivações e combinações com outras movimentações?
O dissenso na produção da escola brasileira tem assumido formas múltiplas e
intensidades variadas. Algumas formas se destacam, evidentemente, mas o reconhecimento do
vigor de um dissenso teoricamente fundamentado e orientado por projeto, como no caso da
crítica acadêmica e sindical, não deve levar ao menosprezo de outras formas de dissenso,
como as contidas na depredação do espaço escolar, na recusa da autoridade e das regras
escolares, no “desinteresse” pela escola, que podem ser uma forma “prática” de crítica, na
medida em que denunciam a falta de sentido de uma instituição, seus limites na orientação da
vida daqueles que dela participam. Mas na medida, também, em que enunciam certa
insuficiência do alcance e da capacidade de incorporação social dos projetos que, hoje, se
põem como antagonistas ao projeto dominante.
De outro lado, a existência de críticas organizadas, contraposição de projetos e
resistências sistemáticas às regras escolares não quer dizer necessariamente que o fluxo
predominante de produção da escola tenha sido suficientemente abalado. Certamente, essas
diversas formas de crítica e recusa, organizada e difusa, têm causado impasses, mas talvez não
com a intensidade que nos permitiria falar em crise. Aliás, um dos aspectos mais intrigantes,
no caso da escola brasileira, é a relativa impermeabilidade de governos e instituições às
críticas, o que pode denotar, certamente, que a crítica não tem adquirido a força necessária
para penetrá-los. Mas é preciso reconhecer também a contra-parte disso, tão bem evidenciada
nas formulações críticas da década de 1970: com muita freqüência, as “crises” em formação
têm seus sentidos capturados e seus desfechos reorientados, de forma que possam contar a
favor dos interesses dos setores sociais que conduzem o Estado; é assim que não se
consolidam como processos críticos profundos, capazes de agregar forças dispersas e de
ampliar as possibilidades efetivas de inflexão nos rumos da escola.
Por todos esses motivos, quando são observados os elementos mais atuantes nas
mudanças da escola, tal como elas ocorrem no Brasil, é pouco provável que se reconheça nas
crises o seu principal impulso. Os processos que poderiam desdobrar-se em crises são
comumente atenuados, capturados e ressignificados como problema de disfunção escolar
antes que adensem, adquirindo um sentido político mais forte e generalizado. Há inadequação
dessa escola em relação a propósitos e expectativas? Há. Mas a insatisfação que ela suscita
não apresenta o vigor que seria necessário para uma contraposição mais acirrada de projetos e
para a interrupção do fluxo de produção da escola que ainda vigora. A crítica praticamente
coexiste com uma produção inercial de uma escola que sequer se aproxima de alguns dos
propósitos mais proclamados. Esse processo quase inercial, quase impermeável à crítica
existente, mostra uma “vitalidade” surpreendente. A “inadequação” persiste, mas as reações
que suscita parecem jamais penetrar suficientemente nos processos que a produzem.
Tudo ocorre como se houvesse um divórcio entre produção e crítica da escola, como
se esses fossem processos descolados um do outro. A própria crítica acadêmica e sindical,
muitas vezes, parece realizar-se em esfera própria, não contaminando suficientemente os
usuários da escola e não se deixando contaminar por eles. Persiste uma forte assimetria entre
as forças sociais que produzem a escola. Academia, técnicos da administração, profissionais
da educação e segmentos distintos de usuários apresentam, entre si, por vezes, um
distanciamento e mesmo um alheamento que não condiz com a história das lutas sociais por
educação e que, sem dúvida, são, em parte, expressão de ações do Estado que acabaram por
aprofundar, como diria Gramsci, “a distância entre intelectuais e povo”. Esse distanciamento
reduz a potência da penetração da crítica, influindo só secundariamente na sua produção. É
nesse sentido que a idéia de crise da escola, no caso brasileiro, parece levar a um
deslocamento da questão central, que não diz respeito à inadequação da escola para a
realização das tarefas formativas que seriam essenciais a uma sociedade moderna, mas a
como e por que a escola que está aí se tornou (e se mantém) adequada e suficiente, a ponto da
crítica não se generalizar e enraizar socialmente de forma a desestruturá-la, instaurando um
quadro mais aberto de disputa dos seus sentidos.
Não é sem motivos, no entanto, que as formulações mais superficiais de crise da
escola, que param a crítica nos problemas do seu funcionamento, difundem-se com maior
facilidade. Sabemos, no fundo, que a crise política não se instaurou. Há, porém, um outro
problema: a persistência da postulação do sentido de crise como explicativo da situação da
escola brasileira, com base em uma concepção de crise que é uma farsa ou uma ilusão,
desloca nossa atenção de processos denotativos de outras formas de mudança que deveriam
estar sendo entendidos para serem considerados nos projetos que se formula sobre a escola.
No discurso de crise que predomina, ela aparece como “prenúncio” da mudança, não em um
sentido histórico amplo, de anúncio da emergência de uma nova situação, mas em um sentido
restrito, no qual o desajuste e a desordem aparecem como justificativa para a postulação da
necessidade de reformas, em uma operação que, do mesmo modo, engessa o debate sobre as
mudanças num âmbito mais restrito que o necessário de ser considerado, representando novas
reduções problemáticas no debate.

1.3.3 - Reforma e correção

Caracterizada pela secundarização da dimensão política e pela ênfase na questão da

eficiência, a discussão da “crise da escola brasileira” tornou-se uma das ante-salas do debate
sobre a urgência e as formas mais adequadas de reforma educacional. É nesse terreno que
ganharia centralidade uma análise do problema educacional brasileiro que, mais tarde,
constituiria a base das políticas de “correção” adotadas nas gestões de Fernando Henrique
Cardoso e no âmbito de inúmeros estados e municípios.
Um artigo publicado pela revista Em Aberto, do MEC, em 1987, escrito por Philip R.
Fletcher e Sérgio Costa Ribeiro, representa uma síntese perfeita do conjunto de idéias que
viria a balizar e dar consistência aos debates do momento aqui discutido e a referenciar
propostas de maior racionalização da ação governamental no campo educacional, na década
de 199013. Mostrando preocupações com as “idéias baseadas no senso comum” que estariam
sendo “incorporadas à legislação” ou fundamentando “toda uma política educacional” que, ao
13
Essas idéias apareceriam de forma mais detalhada, especialmente, em RIBEIRO, Sérgio Costa. A pedagogia
da repetência. Estudos Avançados, Brasília, 12 (5), 1991.
longo da década de 1980, persistia na questão da ampliação do acesso à escola, o artigo se
propunha a “elucidar melhor os diversos problemas do ensino de primeiro grau” , revendo as
formas como os dados de escolarização básica estavam sendo analisados (Fletcher e Ribeiro,
1987, p.1). Seguia-se, então, uma extensa análise de dados sobre distribuição e rendimento do
ensino que, em linhas gerais, reconhecia diversos aspectos das disparidades regionais, mas se
centrava nos dados de repetência, na identificação dos altos índices de distorção idade-série e
no descompasso entre o número de anos passados na escola e o número de séries efetivamente
concluídas, para argumentar que a questão do acesso à escola não passava mais pela
ampliação de vagas, mas pela reconstituição das condições de absorção da população em
idade escolar, que tenderia a ser resolvida através da liberação do altíssimo número de vagas
retidas por alunos repetentes, principalmente nas séries iniciais.
O artigo trazia, a partir daí, uma crítica severa à prática da repetência na escola,
indicando que sua superação poderia se dar, em parte, pelo aumento da competência interna
da escola, mas, também (e isto é destacado), pela alteração dos critérios de promoção.

Se os critérios de promoção também fossem controlados haveria uma queda

nesta taxa [de repetência]. (...) Nós não acreditamos que tudo isto possa
ocorrer sem uma mudança de políticas para o setor e um investimento
maciço de recursos para melhorar a qualidade de ensino. Porém, a longo
prazo, uma certa compensação financeira poderia ocorrer. Com um melhor
rendimento interno de promoções, seria possível transferir alguns dos
recursos (escolas, salas de aula e professores) para as séries mais adiantadas.
Com isto, o mesmo número geral de matrículas oferecidas hoje serviria para
que os alunos fossem mais além em seus estudos. (Fletcher e Ribeiro, 1987,
p.10)

Essa formulação não apenas influiria na reorientação do debate sobre expansão da

oferta educacional, como também ajudaria a formar a base sobre a qual se assenta a adoção de
medidas de “correção do fluxo escolar”, que se tornariam ponto central da reforma
educacional realizada na segunda metade da década de 1990, pelo governo federal, bem como
de reformas realizadas no âmbito de diversos estados e municípios, como no caso exemplar de
Minas Gerais, analisado por Dalila Oliveira (2000).
Quanto à reorientação do debate sobre a expansão da oferta educacional, é preciso
lembrar a centralidade do tema naquele momento, tendo em vista os altos índices de
analfabetismo que persistiam e a insuficiente taxa de escolarização da população de 7 a 14
anos com relação ao ensino obrigatório. As vagas públicas não eram proporcionais à
demanda, de forma que a construção e ampliação de escolas freqüentemente polarizava as
discussões sobre o direito à educação, virando, em geral, bandeira eleitoral.
 A discussão de Fletcher e Ribeiro permitia inverter os termos da equação, dando base
à argumentação de que a falta de vagas, no nível de ensino obrigatório, não se devia a sua
inexistência, mas a sua ocupação por alunos de mais idade. Com isso, a “solução” do
problema era remetida para a eficiência do processo de escolarização, que permitiria corrigir a
capacidade de atendimento do sistema.
É importante notar, nesse caso, que o estudo de Fletcher e Ribeiro não ignora a
questão do fracasso escolar, mas a coloca de modo diverso da perspectiva crítica já
amplamente formada na época. Na perspectiva de Fletcher e Ribeiro, a questão do fracasso
escolar aparece bastante reduzida à idéia de garantia de consecução da escolarização,
envolvendo, por certo, uma dimensão pedagógica, definida como relativa ao preparo dos
professores, mas contida em uma questão gerencial, de racionalização do processo de
escolarização. O fracasso escolar aparece como um problema da ordem da eficiência do
sistema de ensino, orientando o foco da investigação e da análise principalmente para o plano
da organização e administração da oferta educacional, o que resultava na ênfase da
necessidade de racionalização administrativa como forma de produção da eficiência escolar.
Com isso, todo um ideário de modernização se atualizava, credenciando-se para disputar os
termos do debate da questão educacional e os projetos para sua mudança, de forma coadunada
às novas orientações dos organismos internacionais que apareciam como condicionalidades
vinculadas à renegociação da dívida brasileira.
A reforma empreendida ao longo dos dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso
(1995 a 1998 e 1999 a 2002), coordenada pelo ministro Paulo Renato de Souza, que se
manteve no posto pelo mesmo período, valeu-se amplamente desse senso comum. O discurso
governamental centrou-se na eficiência da gestão do setor educacional e do ensino,
enfatizando questões administrativas e pedagógicas. Não penetrou na problematização das
relações que efetivamente produziam uma “escola que não ensina” e dos limites de uma
escola assim configurada frente o agravamento do quadro social. A eficiência do ensino
dependia da modernização da administração pública, da escola e do professor. “E ponto!”
O fisiologismo, o clientelismo, a corrupção e o despreparo profissional foram
apontados como causas da ineficiência escolar, mas não tiveram seus mecanismos dissecados.
Vieram à tona, mas interpretados como doenças que representariam um tempo passado,
expressões do atraso, cujos resíduos estariam entrincheirados nas administrações locais e nas
escolas. Os vínculos orgânicos da “grande política” com a “pequena política” – nos termos de
Gramsci, entre a política relacionada às questões amplas de domínio e direção, de “ditadura e
hegemonia em alta escala”, e a “política do dia a dia”, relativa a “questões parciais e
cotidianas que se apresentam no interior de uma estrutura já estabelecida” (Gramsci, 2000b,
p.22), envolvendo “a pequena diplomacia, a estreiteza dos programas (...), o esforço imenso
para impedir qualquer mudança radical” (Gramsci, 2000b, p.345) – foram silenciados. Abriu-
se, assim, espaço para se forjar um consenso, em torno da necessidade de uma ação
profilática, na medida suficiente para formar uma base a partir da qual a reforma educacional
que convinha ao grupo dirigente seria apresentada como expressiva dos interesses da nação e
imposta às forças que se apresentavam nitidamente em oposição.
As formulações de Gramsci sobre hegemonia ajudam a dar visibilidade às relações de
força que constituíam a estrutura e conferiam dinamismo a esse jogo. Discutindo os vínculos
complexos entre as relações de dominação econômica e política, Gramsci chamou atenção
para o momento em que um grupo percebe que o desenvolvimento dos próprios interesses
corporativos depende de sua expansão para além do círculo econômico restrito, em que esses
interesses se formaram. Torna-se necessário, nesse caso, que outros grupos se sintam, em
alguma medida, também portadores desses interesses, entendendo-os como válidos e, assim,
atuando a seu favor ou, ao menos, consentindo na sua realização.

Esta é a fase mais estritamente política, que assinala a passagem nítida da

estrutura para a esfera das superestruturas complexas; é a fase em que as
ideologias geradas anteriormente [nas relações mais propriamente
corporativas] se transformam em ‘partido’, entram em confrontação e lutam
até que uma delas, ou pelo menos uma única combinação delas, tenda a
prevalecer, a se impor, a se irradiar por toda a área social, determinando,
além da unicidade de fins econômicos e políticos, também a unidade
intelectual e moral, pondo todas as questões em torno das quais ferve a luta
não no plano corporativo, mas num plano ‘universal’, criando assim a
hegemonia de um grupo social fundamental sobre uma série de grupos
subordinados.” (Gramsci, 2000b, p. 41)

A irradiação social das idéias de um grupo é condição de sua supremacia. Mas essa
irradiação não é pura expansão da idéia de um grupo em particular sobre os demais.

O fato da hegemonia pressupõe indubitavelmente que sejam levados em

conta os interesses e as tendências dos grupos sobre os quais a hegemonia
será exercida, que se forme um certo equilíbrio de compromisso, isto é, que
o grupo dirigente faça sacrifícios de ordem econômico-corporativa...”
(Gramsci, 2000b, p. 48)

Esses sacrifícios e compromissos “não podem envolver o essencial” (Gramsci, 2000b,

p.48), sob pena do próprio desmonte do projeto que se pretende hegemônico. Mas a direção
intelectual e moral por parte de um grupo implicará, sempre, em alguma medida, sua
disposição em “harmonizar seus interesses e aspirações com os interesses e aspirações de
outros grupos” (Gramsci, 2002, p.329). É nesse sentido que essa supremacia não representa
uma homogeneização da sociedade.

A hegemonia é isso: capacidade de unificar através da ideologia e de

conservar unido um bloco social que não é homogêneo, mas sim marcado
por profundas contradições de classe. Uma classe é hegemônica, dirigente e
dominante, até o momento em que – através de sua ação política, ideológica
e cultural – consegue impedir que o contraste existente entre tais forças
exploda, provocando assim uma crise na ideologia dominante, que leve à
recusa de tal ideologia, fato que irá coincidir com a crise política das forças
no poder.” (Gruppi, 2000, p.70)

Trata-se, como se vê, de uma formulação na qual a direção política mostra-se

implicada com a moral, a ideologia e a cultura (Gruppi, 2000, p. 11), envolvendo inclusive as
disputas em torno dos modos de conhecer e dos modos legítimos de ação. Uma formulação
que requer uma concepção de Estado capaz de dar visibilidade à variedade de instrumentos e
canais possíveis de serem utilizados estrategicamente nas disputas pelas posições de domínio
e direção. Como no caso da concepção ampliada do Estado, de Gramsci, em este aparece
como constituído pela sociedade política – à qual corresponde o monopólio legítimo da
repressão e da violência, o uso da força e a função de domínio – e pela sociedade civil –
relativa aos organismos “privados” por meio dos quais elaboram-se e difundem-se as
ideologias: “o sistema escolar, as Igrejas, os partidos políticos, os sindicatos, as organizações
profissionais, a organização material da cultura (revistas, jornais, editoras, meios de
comunicação de massa)” (Coutinho, 1999, p. 128).
A supremacia de um grupo implica o “domínio” dos grupos adversários, de forma que
sejam impostos limites a seus propósitos e ações que representem riscos ao projeto
dominante, e “direção intelectual e moral” (Gramsci, 2002, p.62) dos demais grupos ou
frações que compõem a classe dominante, bem como dos grupos subordinados afins ou
aliados. A função própria da hegemonia é a “direção”, mas seu exercício não elimina a
necessidade de “domínio”. Domínio e direção se complementam, especialmente nas
democracias modernas, em que o consenso de parcelas significativas da sociedade torna-se
parte fundamental da base de legitimidade a partir da qual o grupo dominante, no comando do
Estado, fortalece sua autoridade no uso dos mecanismos de coerção – a lei, a polícia, as forças
militares, o planejamento institucional – para conter a ação e limitar a difusão dos propósitos
dos antagonistas. É nesse sentido que força e consenso “se equilibram de modo variado”, mas
sempre de forma “que a força pareça apoiada no consenso da maioria, expresso pelos
chamados órgãos de opinião pública – jornais e associações – os quais, por isso, em certas
situações, são artificialmente multiplicados” (Gramsci, 2000b, p. 95).
As fronteiras entre força e consenso, porém, são, por vezes, praticamente inexistentes,
de forma que, entre eles,

situa-se a corrupção-fraude (que é característica de certas situações de difícil

exercício da função hegemônica, apresentando o emprego da força
excessivos perigos), isto é, o enfraquecimento e a paralisação do antagonista
ou dos antagonistas através da absorção de seus dirigentes, seja veladamente,
seja abertamente (em caso de perigo iminente), com o objetivo de lançar a
confusão e a desordem nas fileiras adversárias. (Gramsci, 2000, p. 95)

Essa discussão de Gramsci lança luz sobre os sentidos ocultos da “reforma

educacional” realizada ao longo das duas gestões de Fernando Henrique. A observação das
utilizações que foram feitas da “reforma” permite afirmar que a “melhoria da educação” não
constituía propriamente um fim, mas um meio a serviço de objetivos inscritos em um projeto
mais amplo de domínio e hegemonia.
A intervenção no setor educacional abria ao governo canais de atuação que permitiam
operar com objetivos administrativos e políticos de mais largo alcance. Do ponto de vista
“administrativo”, a reforma constituía um meio de ajuste do aparato estatal na medida
“necessária” ao novo programa político-econômico, permitindo reordenar gastos e ações e
redistribuir funções e encargos, desonerando a União e ampliando a carga de responsabilidade
de estados e, principalmente, municípios. Constituía, nesse sentido, um álibi por meio do qual
seria possível realizar certa intervenção nas administrações estaduais e municipais, ajustando-
as, em pontos essenciais.
Permitia, também, realizar ajustes em setores mais amplos que o educativo escolar. A
centralidade do debate na eficiência do ensino e da gestão escolar encobriu a atualização da
“segunda fila” – ou seja, do outro eixo de produção da escola, interligado ao eixo do ensino,
mas irredutível a ele – por meio da migração de novas tarefas assistenciais para o setor
educacional e da posição estratégica atribuída à escolarização fundamental no novo contexto
econômico-social. Trata-se de um eixo que, posto à margem da compreensão da escola,
permitia ao governo operar, com razoável liberdade, por meio da “política educacional”, um
leque de aspectos e ações que, a rigor, inscreviam-se em um programa, bem mais amplo, de
reforma da política social.
No plano político, em sentido amplo, a “reforma” viabilizava a ampliação da esfera de
ação do grupo dirigente na reorganização das relações políticas em diversas escalas,
fornecendo novos lastros para sua atuação nas negociações externas e internas. Em termos da
política externa, a mudança rápida nos indicadores educacionais, por exemplo, era um item
importante na negociação do ingresso do Brasil no novo cenário de relações internacionais,
que implicava políticas sociais e econômicas condizentes com os interesses do capital. Em
termos da política interna, de um lado, a reforma permitiria uma via de atuação “molecular”
que, em médio prazo, deveria repercutir em uma melhor posição relativa do grupo dirigente
na relação com a “pequena política” e com as “forças tradicionais”, com as quais não
interessava, de imediato, romper, mas enquadrar e submeter nos pontos que eram essenciais
ao novo projeto.
No que diz respeito às relações políticas internas mais amplas, a “questão
educacional” constituía uma via de entrada importante na esfera da sociedade civil: a
legitimidade do tema permitia ao governo atuar mais confortavelmente na disputa e
orientação da “opinião pública”, aumentando seu peso na definição dos pontos de pauta do
debate social, na difusão de parâmetros norteadores do debate e na sua delimitação,
facilitando o desmonte de consensos instituídos em torno de noções de direitos e a
desorganização de ações e forças que se punham em sentido contrário. Do mesmo modo, por
meio da aparência de que a escola brasileira era finalmente submetida a uma ação severa,
capaz de restituir sua função central, formativa, que a recolocava nos trilhos da sua “missão”
de modernização econômica e social, difundia-se a impressão de que as mudanças em curso
representavam uma inequívoca ruptura com as formas “tradicionais” de operar a política,
fortalecendo a posição da fração de classe que se apresentava como novo “condutor” das
mudanças nacionais. É nesse sentido que se pode dizer que a ênfase na eficiência do ensino
era uma das peças da estratégia de fortalecimento da posição de domínio e direção do novo
grupo dirigente, servindo a propósitos amplos de consolidação do projeto de hegemonia que
estava em curso.
O documento governamental “A nação convocada: compromisso nacional pela
educação básica”14, escrito pelo então ministro da educação, Paulo Renato Souza e pelo então
governador do Distrito Federal, Cristóvam Buarque (Partido dos Trabalhadores – PT),
sintetizaria parte importante das disposições da nova gestão a respeito da educação. Trata-se
14
BRASIL. Ministério da Educação e do Desporto. A nação convocada: compromisso nacional pela educação
básica. Brasília, 1996. Como não obtive acesso ao documento na íntegra, reporto-me aos trechos transcritos nos
seguintes artigos: MINTO, César Augusto, MONTEIRO, Aída e CATANI, Afrânio Mendes. A nação
convocada: subsídios para a análise de um documento governamental. Texto apresentado na 19ª Reunião Anual
da ANPEd, Caxambu, MG, 22 a 26 de setembro de 1996. Educação On Line. Disponível em:
<http://www.educacaoonline.pro.br/a_nacao_convocada.asp/>. Acesso em: 23/06/2004. SETÚBAL, Maria
Alice. Escola: espaço de encontro entre políticas nacionais e políticas locais. Educação On line. Disponível em:
<http://www.educacaoonline.pro.br/escola_espaco_de_encontro.asp/>. Acesso em: 23/06/2004.
de um documento, apresentado em março de 1996, no ato de lançamento do “Ano da
Educação”, que, partindo da constatação de que a situação da educação era intolerável,
tornando inadiável uma “ação decisiva”, conclamava uma participação ampla em torno da
construção de “uma política suprapartidária da educação nacional” e da “recuperação da
escola pública”15. Nos termos do documento, “a gravidade do problema nacional de
educação atingiu proporções que requerem ampla e organizada mobilização de forças e
energias de todo o país – do governo e da sociedade civil”16.
O “projeto de modernidade brasileira” exigia “que toda a sociedade assuma a posição
de que ser moderno é ser educado”17. Tal projeto, em que a modernização era referida à
eliminação de desigualdades sociais, à ampliação dos “espaços de participação
democrática” e à “inserção competitiva do País nos novos processos econômicos
internacionais”18, esbarrava na baixa escolarização da população brasileira, mas a educação
de qualidade, necessária à modernização, tornava-se inviabilizada devido à “baixíssima
produtividade do sistema educacional” e a suas profundas iniqüidades, exemplificadas pelos
índices de repetência e evasão elevados que “consomem quase um 1/3 do que é gasto em
educação”, pelo “elevado número de jovens e adultos analfabetos – 19,2 milhões de
brasileiros com 15 anos ou mais não sabem ler e escrever”, bem como pelas seguintes
situações:

...distribuição dos recursos com um custo aluno-ano que pode variar de R$

50,00 nas regiões mais pobres até mais de R$ 800,00 nas mais ricas;
percentual de matrículas no ensino médio dos mais baixos da América -
apenas 15% da população de 15 a 18 anos; remuneração aviltante do
magistério, sendo ainda freqüentes salários abaixo do mínimo estabelecido
pela lei. (Brasil, 1996 apud MINTO et. all, 2004)

Conforme Setúbal (2004), com base nesse quadro, o documento propunha, como
metas, a eliminação do analfabetismo, da repetência e da evasão; a qualificação progressiva
do magistério; a garantia de condições mínimas de aprendizagem, por meio de ações que
envolvessem a aquisição de livros, a produção de materiais didáticos, a difusão, nas escolas,
de recursos televisivos e a garantia de alimentação escolar; a criação de mecanismos que
permitissem um patamar mínimo de referência para um investimento aluno/ano mínimo (R$
300,00), bem como sua progressiva ampliação, e a garantia de referências similares que

15
Apud MINTO et. all, 2004
16
Apud SETÚBAL, 2004.
17
Idem.
18
Apud MINTO et. all, 2004
balizassem a remuneração digna dos professores. A maior parte dessas ações, contudo, era
referida ao ensino fundamental e a “meta-síntese”, como mostram Minto et. all (2004) era,
de fato, a garantia de escolarização mínima obrigatória a toda a população na faixa etária
correspondente, de 7 a 14 anos, e o aumento progressivo dos recursos públicos para o ensino
obrigatório, metas cuja realização requeria

uma política compartilhada da educação, coordenada pelo poder público,

mas executada em parceria com toda a comunidade brasileira: escolas,
universidades, poder legislativo, empresários, poder judiciário e tribunal de
contas, professores e especialistas em educação, pais, mães e responsáveis
pelas crianças, igrejas, sindicatos, imprensa, meios de comunicação,
organizações não-governamentais, intelectuais, artistas e cientistas.
(SETÚBAL, 2004, p.1)

Nesse contexto, o trâmite propositalmente arrastado da LDB – que se começou a

discutir em 1989, mas que só veio à luz da vigência legal em dezembro de 1996 – deu suporte
à expedição de um conjunto de medidas voltadas para o ensino cuja seqüência, muitas vezes
em ritmo de filme americano, ocupou a ação e o debate escolar o suficiente para que medidas
orientadas para outros fins merecessem menor atenção, podendo fluir como se fossem “não-
escolares”.
Centrando-se a atenção no ensino fundamental19, é possível ver que a escola foi
atingida por um emaranhado de medidas, cujo caráter indutor e interventor, com relação à
prática pedagógica, mobilizou parte importante das energias e atenções, deixando pouco
tempo para se pensar nas modificações operadas em outras dimensões e aspectos da estrutura
e da ação escolar. Medidas dirigidas à reforma curricular, à avaliação sistemática da
aprendizagem, à aceleração da escolarização de alunos repetentes, à “capacitação” de
professores, ao ingresso de segmentos ainda excluídos da escola e ao seu acompanhamento
complementar20, representaram água para o moinho do ensino, fazendo parecer que ali estava
o centro efetivo das mudanças propostas.

19
Adoto, aqui, a subdivisão e a nomenclatura de níveis de ensino conforme estabelecido pela Lei n º 9394/96. De
acordo com essa Lei, a educação escolar passa a ser composta pelos níveis Educação Básica e Educação
Superior, sendo o primeiro nível subdividido em Educação Infantil (caracterizada especialmente com relação à
faixa etária a que se destina, de 0 a 6 anos), Ensino Fundamental (correspondente ao antigo 1º Grau, até então
referente às oito primeiras séries de ensino, subdivididas em dois segmentos de quatro séries cada) e Ensino
Médio (correspondente ao antigo ensino de 2º Grau). A instituição da possibilidade de adoção de formas
diferenciadas de organização da escolarização (por ciclos, períodos semestrais, grupos não-seriados, etc.), a
critério do estabelecimento ou sistema de ensino, em substituição à forma seriada anual, não inviabilizou certa
correlação entre as etapas de ensino vigentes em diferentes conjunturas normativas do sistema nacional. O foco
no ensino fundamental se deve ao fato de ser esta a etapa de escolarização que melhor caracteriza a presença da
escola no território e na vida da população brasileira.
20
As medidas aí implicadas são apresentadas e analisadas mais detidamente no capítulo VI, especialmente nas
suas conexões. Convém explicitar desde já, porém, que se trata, principalmente, mais ou menos na seqüência
 Não que essas medidas fossem eficazes nos seus objetivos manifestos, ou que se
mostrassem legítimas e oportunas, conseguindo, de uma só tacada, convencer o professor de
que era urgente mudar currículos e práticas. Se essas medidas movimentaram as escolas, é
porque caíram sobre elas como uma avalanche e porque sua forma de intervenção foi incisiva.
Seu “mérito” principal talvez tenha sido exatamente esse: ocupar a escola, as entidades de
classe e a academia com o tema da eficiência escolar, transformado no principal ponto de
pauta da década de 1990, não porque sua pertinência fosse consensual nesses meios, mas pelo
razoável desconforto e dissenso que, instalando-se em torno do assunto, permitiu que os
outros propósitos corressem por fora, fluindo com menor atrito.
Sobre o que “corria por fora”, e que não era tão por fora assim, há pelo menos dois
pontos importantes a se considerar, sob pena de não se apreender os múltiplos sentidos das
mudanças, então, postas em curso. Primeiro: todas as medidas dirigidas ao ensino
hospedavam finalidades não-educacionais, trazendo em seu interior determinações que
repercutiam fortemente em certos aspectos da administração do setor educacional, em sentido
amplo, bem como da escola e do processo de escolarização. Segundo: simultaneamente a
essas medidas eram criados programas, instituições e normas cuja relativa (e aparente)
exterioridade em relação ao âmbito escolar era exatamente o que permitia sua infiltração
orgânica na escola21, com repercussões importantes na sua constituição.
Como se fossem aquelas bonequinhas russas guardadas umas dentro das outras (para
não usar a já sacrificada alegoria do Cavalo de Tróia que, no fim das contas, acentua o sentido
de traição do conteúdo da ação em relação à sua aparência, coisa que realmente ocorre no
caso aqui discutido, mas que não encerra os sentidos que quero acentuar), cada uma dessas
medidas, ou cada conjunto de medidas possível de se montar por meio do desvendamento de
suas conexões às vezes “clandestinas”, continha mecanismos que remetiam a formas diversas
de racionalização instrumental do setor educacional: a reorientação da ação administrativa, da
distribuição financeira e do uso do aparato institucional disponível no setor (dependências
físicas, recursos materiais e corpo funcional); a indução da expansão da oferta de vagas e, ao

temática acima apresentada, dos seguintes programas: Parâmetros Curriculares Nacionais, Parâmetros em Ação;
Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica e Exame Nacional de Cursos, Programa de Aceleração da
Aprendizagem; expedientes especiais, como no caso do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorização dos Professores (Fundef), que induzem à implementação de programas de
formação permanente de docentes; instituição de programas sócio-educativos, na forma de tempo escolar
complementar, associado a programas de renda mínima como o Bolsa Escola e o Programa de Erradicação do
Trabalho Infantil (PETI); dentre outros.
21
Pode-se listar, neste caso, a criação do PETI e o Bolsa Escola Federal, que ainda que repercutam no plano
pedagógico, e ainda que apresentem implicações educativas, dirigem-se fortemente para outras finalidades,
apresentando desdobramentos em termos da produção da escola que extrapolam nitidamente os planos mais
diretamente vinculados às suas funções educativas e formativas.
mesmo tempo, a focalização da ação; a reorientação dos sentidos do direito à educação; a
modificação dos canais relativos à expressão e à disputa em torno de direitos e aos
encaminhamentos no sentido da sua realização; a reorientação da participação social no
sentido do controle formal dos serviços educacionais, dentre outros expedientes. Vários
desses mecanismos, por sua vez, não operavam apenas dentro do setor educacional. Ao
contrário, serviam a objetivos de ajuste da política social, ajudando a redefinir limites entre
“proteção” e “assistência” e a reordenar, especialmente por meio da focalização da ação do
setor social, os compromissos do Estado em torno de direitos sociais, assunto já referido
brevemente acima e que será retomado detidamente nos capítulos subseqüentes.

1.4 – Elos perdidos

Tudo o que foi exposto sugere que, na ação do governo federal, a continuidade da
redução da “questão escolar” ao tema da produtividade foi garantida mediante o
engendramento de uma reforma que apresentava o despreparo dos professores e dos gestores
do setor educacional como causa da desqualificação “da escola” e centrava o debate nas
medidas de correção da organização escolar e da ação educacional, desviando a atenção da
verdadeira reconfiguração da escola, no sentido de seu uso instrumental em um programa de
mais largo alcance.
A sustentação do sentido aparente da reforma educacional coordenada pelo ministro
Paulo Renato Souza requeria o “esquecimento” da perspectiva crítica que havia se formado
três décadas antes e da qual o presidente Fernando Henrique participara. Para que a
modernização da escola, pautada pela racionalização administrativa, financeira e pedagógica,
aparecesse como a via por excelência da melhoria educacional, era preciso encurtar o
caminho de análise sobre o que produzia, efetivamente, a “não-escola” brasileira, ou seja, uma
escola que não ensinava. A restauração de uma perspectiva dualista e etapista caía como uma
luva nesse caso. Apresentando-se os aspectos problemáticos da escola como expressão do
“atraso”, que se perpetuava por meio de forte resistência à modernização, tornava-se possível
simplificar a discussão sobre “o que fazer” para “corrigir os rumos da escola”.
O quadro do debate, assim, ficou fortemente marcado pela ênfase no funcionamento
da escola, e não raramente tal formulação, reduzida a esquemas simplificados e subordinada à
matriz interpretativa da eficiência, deu um ar moderno a discussões que silenciavam
sistematicamente sobre o debate bem mais denso há muito formulado, mantendo na sombra as
relações que efetivamente produzem a escola brasileira, especialmente no caso do nível de
ensino mais elementar.
A tentativa do então presidente de se diferenciar do “passado” e do “atraso”
representou a quebra de seus elos com o que havia de mais denso na formulação sobre a
questão social brasileira – o campo crítico do qual participara – e a restauração de uma
ideologia modernizadora que, por meio da dissimulação das novas instrumentalidades que o
“atraso” adquire para o “moderno”, permite o aprofundamento das relações de dependência e
das profundas desigualdades econômicas, políticas e sociais. Uma ideologia à qual
correspondem práticas históricas que persistiriam e se atualizariam, na década de 1990,
viabilizando a realização à brasileira das novas exigências impostas no processo de
renovação de uma condição capitalista dependente, em conformidade com o receituário dos
organismos internacionais. É nessa chave que foi estendida a “validade” de formas de
produção da escola há muito já percebidas como determinantes de sua desqualificação:
formas que adensam, entre outros problemas, a “segunda fila”, o eixo de expansão da escola
que se realiza em detrimento do ensino.
O aprofundamento de uma forma histórica de escola em que o “escolar” ultrapassa em
muito o “educativo”, subordinando-o a outros fins, indica a necessidade de se retomar a
discussão das relações que a produzem, por meio da reconstituição de alguns dos elos que
efetivamente vingaram no novo contexto – especialmente os elos entre as inúmeras formas de
utilização da escola –, tornando-se a base de implantação das medidas de “ajustes” que
aprofundariam alguns traços e problemas constitutivos da escola brasileira. Os indícios
preliminares desses elos, no entanto, devem ser rastreados, primeiramente, a partir da própria
educação escolar, de suas delimitações e das fronteiras traçadas para seu alcance social.
Por isso, no capítulo seguinte, procuro dar início à reconstituição desses elos
exatamente a partir de uma discussão da expansão da oferta educacional referida às bases
legais e institucionais dos mínimos educacionais. Reporto-me, também, a algumas práticas,
que considero centrais na instituição de um perfil de “educação mínima”, que vigora até hoje,
ainda que com modificações, especialmente na utilização da escola como instrumento de
gestão da pobreza.
 CAPÍTULO 2

A EXPANSÃO DA OFERTA EDUCACIONAL

2 - A EXPANSÃO DA OFERTA EDUCACIONAL

2.1 – A oferta educacional

A investigação da expansão da oferta educacional constitui uma importante “porta de

entrada” na compreensão da formação de uma escola e dos sentidos que a mesma adquire em
um contexto social amplo. Trata-se, afinal, de algo que pode abarcar desde a ampliação do
acesso aos serviços educacionais existentes, mediante maior oferta de vagas escolares e maior
difusão da rede escolar no território, até a própria ampliação desses serviços, por meio da
diferenciação de níveis e modalidades de ensino, da extensão do tempo de escolarização e da
ampliação do conjunto de conhecimentos constitutivos da formação educativa escolar.
Aspectos que, apesar de parecerem simplesmente decorrentes das regulações dos sistemas de
ensino, são fortemente implicados com outros movimentos da vida social e, assim,
irredutíveis ao plano das normas e das ações estatais.
Quero lembrar, com isso, que a expansão da oferta educacional é expressão de práticas
sociais e relações de forças que antecedem e atravessam as medidas oficiais a seu respeito. É
sempre movida por impulsos que decorrem dessas práticas e relações, estando implicada,
portanto, com modificações nas expectativas dirigidas à educação escolar, com as ações que
se apresentam como respostas às novas demandas, com os novos usos e utilizações da escola
que daí decorrem e, ainda, com os esforços no sentido da sistematização da oferta e de sua
expansão.
No Brasil, a expansão da oferta educacional tem especificidades de grande
importância para a compreensão da formação do sistema nacional de ensino e das formas
como a escola se inscreve em âmbitos mais amplos de organização da vida social. Primeiro
porque a ampliação do acesso ao nível mais elementar do ensino não é parte de uma origem
remota da escola brasileira; ao contrário, atravessa por inteiro a história de sua formação,
mostrando-se todo o tempo como um dos seus principais focos dinâmicos. Segundo, porque,
no Brasil, a expansão da oferta persiste intensamente, em inúmeras conjunturas, como uma
espécie de carro que anda na frente dos bois.
Isso não se deve a uma “incapacidade” do Estado em controlar uma “realidade
rebelde”, subordinando-a a programas de ação de largo alcance. Deve-se, na verdade, ao fato
de que a parcela de “desgoverno”, observada na produção da realidade educacional, é parte
integrante de uma forma de governabilidade definida pela conciliação entre os interesses da
fração de classe que conduz a “grande política” e os programas estreitos que conduzem a ação
de frações de classe hegemonizadas ou de grupos locais de poder.
Sob esse ponto de vista, o alto grau de diversidade da oferta educacional e as imensas
disparidades entre a escola que efetivamente chega à maioria da população e as modalidades
escolares mais refinadas, que, lembrando um termo de Gramsci, atendem apenas à “espuma”
da sociedade, são praticamente uma escolha, já que implicariam uma progressiva desistência,
das classes dominantes, “de integrar a população, seja à produção, seja à cidadania” (Oliveira,
1998, p.215). Os rumos se formam e consolidam, muitas vezes, de modo difuso; nem por isso
deixam de ser a expressão de sucessivas opções que se combinam em pontos essenciais.
Essas diversidades e disparidades não são, certamente, um “privilégio” dos serviços
educacionais. Expressam a persistência e atualização de desigualdades profundas na
organização da sociedade e da vida econômica e política em território nacional. E é, em boa
parte, nesse sentido, que a expansão da oferta educacional se “antecipa” à ação planejadora do
Estado. Ela ocorre sob a forma de uma resposta mais ou menos direta às urgências da
demanda ou aos desígnios de interesses parcelares, que muitas vezes ocupam o próprio
Estado, especialmente nos níveis mais restritos ou intermediários de governo, ou seja, cargos
secundários no governo federal ou pequenos cargos de direção e coordenação de setores e
programas em municípios e estados da federação. É nesse sentido que ela parece “fugir
sistematicamente” ao controle, constituindo realidades diferenciadas, aparentemente movidas
por um dinamismo próprio que, só posteriormente, vão sendo enquadradas em um sistema
formal e, muitas vezes, sob a forma de uma adaptação formal forçada (ainda que precária e
superficial) das realidades particulares a uma organização sistêmica “de cima” e delineada
conforme uma lógica “externa” à realidade em questão.
De tudo isso também deriva uma forma particular de presença do tema da oferta
educacional na historiografia da educação brasileira. Uma presença forte, que se deve em boa
parte ao fato de se tratar de uma expansão que conjuga, permanentemente, como elementos
ativos no presente, processos de formação e mudança de aspectos da oferta que remontam a
momentos muito diferentes, dos mais antigos aos mais recentes, e que ocorrem conforme
ritmos diferenciados. A expansão do nível mais elementar – expressão clara de uma história
lenta, que nunca “se completa”, porque, na verdade, esse é seu modo particular de realização
histórica (Florestan, 1975) – está sempre na ordem do dia, compondo-se, às vezes de forma
“bizarra”, para lembrar outro termo caro a Gramsci, com os novos crescimentos e
modificações dos mais avançados níveis de ensino, das novas modalidades, dos novos campos
de formação, dos novos contornos curriculares, das novas organizações e abrangências do
tempo destinado à educação escolar.
Os modos de composição entre os mais antigos e os mais novos aspectos formadores
da oferta, por sua vez, geram uma situação problemática para um estudo de sua expansão que
dê conta de seu sentido de conjunto. Se nada passa a fazer parte do passado – tudo se atualiza,
saturando o presente de distintas temporalidades e sentidos, que parecem poder se combinar
de maneiras variadas, como nos arranjos irrepetíveis de um caleidoscópio – ou todos os
aspectos passam a ser tratados brevemente, ou se enfatiza aquilo que parece ter um papel
nuclear, mas sem desprezar as relações com os demais aspectos, tendo em vista que essas
relações também explicitam tal papel.
É o que procuro fazer neste capítulo. Entendendo que a expansão lenta, permanente e
“incompleta” do nível de ensino mais elementar (até 1971, o ensino primário de até 4 anos e,
a partir de então, o ensino de primeiro grau, até 1996, e, em seguida, o ensino fundamental, de
no mínimo oito anos letivos) tem o papel nuclear acima referido, busco discutir a expansão da
oferta educacional, nesse nível de ensino, a partir de três eixos: a definição dos limites
mínimos da educação regular como direito social e dever do Estado, a expansão do alcance
populacional dessa educação mínima e o tipo de escola que se forma para sua realização.

2.2 – Os mínimos em educação

A discussão da educação como direito deve ter por referência o debate sobre o
reconhecimento jurídico de necessidades humanas e sociais. Esse reconhecimento se dá, via
de regra, por meio da declaração de direitos relativos à satisfação dessas necessidades e por
meio da regulação de critérios e formas para seu asseguramento, implicando a discussão das
noções de “mínimo” e “básico”, às quais podem corresponder noções diferenciadas de
direitos, especialmente quanto ao alcance social das ações que visam garantir seu exercício e
quanto aos aspectos da vida social cobertos por essas ações.
 A noção de “mínimos sociais”, como lembra Pereira (2000), está vinculada aos
mínimos de subsistência, que sempre fizeram parte da pauta de regulações econômicas e
sociais de diferentes modos de produção, mas que adquiriram particular evidência no contexto
das relações capitalistas. Nesse contexto de relações, o funcionamento pleno dos esquemas de
exploração econômica passa a depender da existência de grandes contingentes populacionais
que, coagidos pela necessidade, se submetessem às mais adversas condições de trabalho e às
mais baixas remunerações. À pobreza extrema que se formaria sob essas relações, no entanto,
corresponderiam problemas diversos, que viriam a suscitar ações variadas (caritativas,
assistenciais e policiais) que, de diferentes modos, acabavam concorrendo para manter viva e
sob relativo controle aquela força de trabalho barata.
A demarcação dos mínimos de subsistência aparece, em geral, inscrita nessas ações
que se apresentavam como respostas aos problemas associados à pobreza extrema. Por isso, a
idéia de mínimo, no campo social, tende a suscitar os limites mais ínfimos da sobrevivência
física e do convívio social, aos quais correspondem patamares de satisfação de necessidades
sociais praticamente equivalentes à “desproteção” (Pereira, 2000).
A noção de “básico”, como discute a mesma autora, tem sentido diverso. Faz
referência àquilo “que serve de base de sustentação indispensável e fecunda ao que a ela se
acrescenta” (Pereira, 2000, p. 26 – grifos meus). A idéia de fecundidade, nesse caso, é o que
permite definir o básico como algo que não diz respeito simplesmente à provisão de
condições sem as quais não se vive, mas à garantia de um conjunto de condições prévias sem
as quais não se produz, com relativa autonomia, determinado modo de vida. O básico,
portanto, não se define por limites biológicos, mas por parâmetros mais amplos, sociais,
historicamente definidos, relativos ao horizonte de possibilidades que serve de referência aos
projetos de vida.
Essas duas noções interessam ao estudo da expansão da oferta por oferecerem
parâmetros para que o fenômeno da expansão seja apreendido nas suas implicações com a
instituição da educação escolar como direito social. Afinal, parte importante dos movimentos
de expansão da oferta vincula-se às disputas em torno do estabelecimento dos limites mínimos
de educação escolar em uma sociedade, tendo em vista os patamares básicos de escolarização
que se reconhece como essenciais à produção da vida nessa mesma sociedade, fronteiras
fundamentais na definição desse sentido de direito.
Formalmente, os limites mínimos de educação escolar vêm “embutidos” no próprio
reconhecimento jurídico da educação como direito. Tal reconhecimento, comumente, se dá
em dois principais patamares: o da declaração textual do direito e o da demarcação de
critérios e meios que assegurem seu exercício. A fixação de marcos legais relativos à
educação escolar obrigatória e à gratuidade, bem como a discriminação das responsabilidades
na sua realização, são, talvez, as mais elementares disposições desse segundo patamar e,
muitas vezes, são o que dá forma mais nítida ao reconhecimento jurídico efetivo da educação
escolar como direito social. Em outros termos, como ocorre fartamente na legislação
brasileira, a lei pode declarar textualmente um direito, mas se não estabelece meios e regras
para assegurar seu exercício, é como se não houvesse havido o reconhecimento.
Esse “reconhecimento” jurídico, certamente, jamais é uma simples concessão. Na
verdade, ele é apenas um momento de oficialização de um direito em formação, cuja
instituição inscreve-se em processos de longa duração, relativos às mudanças econômicas,
políticas e societárias, às disputas sociais que aí se instauram, em torno de valores e interesses
distintos, e aos processos de negociação dos conflitos por meio dos quais novas regras de
organização da vida social vão sendo firmadas, dando origem a modificações nas formulações
e nos mecanismos de realização de direitos e deveres. No decorrer desses processos, portanto,
é que vão sendo formados os sentidos de público e privado que, em boa medida, acabam por
fundamentar a atuação do Estado no campo social, o que implica a definição de um conjunto
amplo de regulamentos, ações, meios e canais jurídicos, políticos e institucionais
freqüentemente transformados em objeto de novas disputas.
É neste sentido que interessa considerar o termo “reconhecimento”. Ele deve indiciar
que a história de um direito social antecede e atravessa o momento de sua consagração
jurídica, aparecendo inscrita nos processos onde esse direito começa a ser socialmente
elaborado, nas apropriações instrumentais de suas prerrogativas para fins diversos, nos
movimentos e lutas para que ele passe a fazer parte do estatuto de uma determinada sociedade
e chegue a se realizar efetivamente no plano da vida social.

2.2.1 – A educação mínima no Brasil

Um razoável panorama, ainda que parcial, do percurso da instituição jurídica da

educação como direito, no Brasil, pode ser extraído das principais peças legislativas que
regulam a educação em nível nacional: as Constituições e as Leis Complementares que
dispõem sobre as diretrizes, as bases e a organização dos sistemas de ensino22. Por meio do

22
Considero, aqui, as Constituições de 1824, 1891, 1934, 1937, 1946, 1967 e 1988, a Emenda Constitucional nº
1 de 17-10-69, a Lei Orgânica do Ensino Primário, de 1946, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional de
1961, a Lei nº 5692 de 1971, que reformou a LDB de 61 na matéria referente aos níveis de ensino primário,
exame dessas leis, é possível notar que se trata de um percurso lento e oscilante, em que as
mudanças, muitas vezes, não constituem “avanços”, mas perdas importantes em relação a
conquistas já aparentemente encaminhadas.
No Brasil, a declaração textual da educação escolar como direito antecede em muito o
estabelecimento de marcos minimamente precisos sobre uma oferta educacional capaz de
garantir seu exercício pela maioria dos brasileiros. A multiplicidade de significados e alcances
atribuídos à obrigatoriedade e à gratuidade do ensino primário dá uma boa visibilidade do
modo como, no plano das leis, tem sido possível manter distantes, por tempo
extraordinariamente longo, a declaração do direito e o seu asseguramento.
A menção à instrução primária e gratuita para todos os cidadãos e à oferta de colégios
e universidades aparece já na nossa primeira Constituição, a do Império, de 1824, como parte
dos meios que deveriam garantir a inviolabilidade dos direitos civis e políticos dos cidadãos
brasileiros23. Essa determinação teve como desdobramento uma lei imperial, de 15 de outubro
de 1827 que estabelecia a implantação de “escolas de primeiras letras que forem necessárias
(...) em todas as cidades, vilas e lugares populosos”. Porém, o Ato Adicional à Constituição
do Império, de 1834, ao dispor sobre a competência das Assembléias provinciais para
legislarem sobre instrução pública, praticamente desencarregou a União da responsabilidade
de planejar e controlar a oferta da instrução primária, deixando esse nível de ensino
dependente das disposições de um nível de governo ainda precariamente organizado em
termos institucionais e financeiros.
Essa tendência se consolidaria com o silêncio da primeira Constituição republicana, de
1891, sobre o ensino primário, sua gratuidade e as responsabilidades com relação à sua oferta.
Nessa Constituição, as disposições sobre educação, além de não aparecerem associadas a
qualquer declaração de direito, fazem referência apenas à incumbência não privativa do

secundário e médio, e a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional de 1996. Inúmeros parâmetros
estabelecidos nessas leis foram objeto de outras medidas legislativas. Como o objetivo deste tópico é traçar um
quadro geral da instituição desses parâmetros, optei por limitar a discussão a determinados dispositivos dessas
leis mais sólidas, ou seja, aquelas de caráter mais geral, maior alcance e menor tendência a rápidas e freqüentes
modificações. Cabe ainda esclarecer que, mesmo na discussão dessas Leis, não me detive na apresentação e
análise dos contextos nos quais foram elaboradas e mesmo do seu caráter geral, limitando-me à discussão de
alguns dispositivos que demarcavam juridicamente o que se poderia chamar de “mínimos” em educação. Dentre
as obras que abordam esse conjunto de leis, analisando mais detidamente cada uma delas e seus contextos e
processos de elaboração, bem como seus desdobramentos, é pertinente destacar pelo menos três bastante
conhecidas no campo educacional: FÁVERO, Osmar (Org.). A Educação nas constituintes brasileiras.
Campinas, SP: Autores Associados, 1996; SAVIANNI, Dermeval. A nova Lei da educação - LDB – Trajetória,
limites e perspectivas. Campinas, SP: Autores Associados, 1999; e ROMANELLI, Otaíza. História da Educação
no Brasil. Petrópolis, RJ: Vozes, 1993.
23
Constituição Política do Império do Brasil, de 25 de março de 1824, artigo 179, incisos XXXII e XXXIII.
Congresso Nacional de criar instituições de ensino superior e secundário nos estados e de
prover a instrução secundária no Distrito Federal24.
Não há qualquer menção sobre a oferta ou o controle do ensino primário por parte da
União ou do Congresso Nacional, ficando apenas presumido que caberia aos estados qualquer
iniciativa de regulação e implementação da oferta desse nível de ensino, tendo em vista as
disposições anteriores a esse respeito e o fato de que os estados, naquele momento, eram os
únicos entes da federação com alguma capacidade para tarefas desse tipo. A falta de
disposições claras sobre as responsabilidades dos estados no campo educacional e de qualquer
parâmetro ou controle por parte da União, no entanto, expressa, em alguma medida, certas
escolhas a respeito de uma forma de governabilidade que pressupunha acordos que
garantissem a autonomia dos estados, uma espécie de “carta branca” para que estes atuassem
conforme os limites, os ventos e as vontades dominantes locais.
O quadro de atuação do Poder Público aí delineado – de baixíssima responsabilização
jurídica pela realização da oferta do nível de ensino mais elementar a parcelas mais
significativas da população – se confirmaria, na prática, nas décadas seguintes, mostrando
que, no Brasil, o silêncio da lei funciona melhor que qualquer determinação expressa. E de tal
modo que as reformas educacionais promovidas pela União, nas quatro décadas seguintes, ou
se mantiveram comodamente circunscritas ao Distrito Federal ou, nos raríssimos casos em
que se ousou mexer com esse alcance, jamais se tornaram objeto de efetiva implementação.
Só cerca de 40 anos depois, na Constituição de 193425, seria delineado algum sentido
de dever na caracterização da atuação do Estado na oferta educacional. Literalmente, pela
primeira vez a educação foi definida como um “direito de todos”, que deve ser proporcionado
“pela família e pelos Poderes Públicos” (art. 149). Houve maior detalhamento da competência
e de algumas obrigações da União quanto ao estabelecimento de diretrizes, planejamento,
controle e fiscalização da educação nacional, o que se repetiria nas Constituições seguintes.
As responsabilidades diretas da União com a organização e manutenção do ensino foram
também ampliadas, estendidas à manutenção dos sistemas de ensino dos Territórios e à “ação
supletiva, onde se faça necessária, por deficiência de iniciativa ou de recursos” (art. 150,
alínea d).
Também foram definidas competências e responsabilidades dos estados e do Distrito
Federal na organização e manutenção dos sistemas educativos nos territórios respectivos, no
sentido da difusão da instrução pública em todos os seus graus (art. 10, VI), o que concorria

24
Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 24 de fevereiro de 1891, especialmente artigo 35.
25
Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 16 de julho de 1934.
para “amarrar”, senão as ações, ao menos a idéia de que a obrigatoriedade do ensino implica
certas responsabilidades do Poder Público quanto à oferta educacional. A tendência à
regulação e expansão da oferta pública transparece de imediato no maior volume de
disposições a esse respeito. A educação regular aparece em um capítulo próprio, no qual se
dispõe sobre a freqüência obrigatória ao ensino primário integral gratuito e a “tendência” à
gratuidade da “educação ulterior ao primário”. Tais disposições, no entanto, não aparecem
como normas instituídas, mas como referências que deviam balizar uma normatização que
ainda estava por acontecer, ou seja, eram referências que a Constituição determinava que
fossem observadas na elaboração do plano nacional de educação pelo Conselho Nacional de
Educação, de forma a tornar o ensino mais acessível.
Não há item que disponha claramente sobre a extensão concreta desse ensino
obrigatório e gratuito a todos. Em algumas passagens, inclusive, a idéia de obrigatoriedade
nitidamente “transborda” para a participação de setores civis na realização de uma tarefa que,
à época, já era defendida por muitos como própria do Estado26. Mas os inúmeros dispositivos
que demarcam a consolidação de um aparato estatal voltado à administração e ao
planejamento da educação escolar – o que é claro no caso da consolidação do Conselho
Nacional de Educação27, por meio da determinação de atribuições constitucionais, da
referência à instituição dos Conselhos Estaduais e da regulação de alguns aspectos da carreira
docente – sinalizam a tendência à sua expansão.
Um dos principais avanços, nesse sentido, aparece nas disposições sobre o
financiamento da educação. Aliás, são os itens relativos ao financiamento que mais
claramente sinalizam, ainda que precária e contraditoriamente, a tendência a um maior
alcance da oferta pública. Determina-se a cada nível de governo a aplicação de percentuais da
arrecadação de impostos em “manutenção e desenvolvimento dos sistemas educativos”: um
mínimo de 10 %, para a União e os Municípios, e de 20%, para os Estados e o Distrito

26
Este é, precisamente, o caso da determinação de que as empresas industriais e agrícolas situadas “fora dos
centros escolares, e onde trabalharem mais de cinqüenta pessoas, perfazendo estas e os seus filhos, pelo menos,
dez analfabetos” proporcionassem a estes ensino primário gratuito (art. 139 – grifos meus).
27
A criação do Conselho Nacional de Educação (CNE) se deu três anos antes da Constituição de 1934, pelo
Decreto nº 19.850, de 11 de janeiro de 1931, uma das primeiras peças legislativas da chamada Reforma
Francisco Campos. O Ministério de Educação e Saúde Pública havia sido instituído em 1930 como parte da nova
estrutura institucional criada pelo Governo Provisório. Francisco Campos foi o primeiro titular desse Ministério
e, já nos primeiros meses de 1931, expediu um conjunto de decretos, que constituiriam a referida Reforma,
dispondo sobre a criação do Conselho, o ensino superior, o ensino secundário e o ensino comercial. O decreto
que criou o CNE previa a formulação de diretrizes gerais para o ensino primário, secundário, técnico e superior
como uma de suas principais atribuições. Ainda que isso não tenha se desdobrado efetivamente na formulação de
medias de alcance nacional a respeito do ensino primário, deve-se considerar que a atribuição constitucional de
elaboração do plano nacional de educação reforça e dá mais precisão às atribuições do CNE nesse campo,
concorrendo para consolidar o papel dessa instituição na organização do setor educacional.
Federal. Compromete-se a União com a realização do ensino nas zonas rurais, mediante
dispositivo que obriga a aplicação, para este fim, de no mínimo 20% das cotas destinadas à
educação no orçamento anual. Determina-se, ainda, a criação de fundos especiais, na União,
nos Estados, Distrito Federal e Municípios, para o financiamento do ensino. Conhecemos
bem, hoje, um razoável rol de truques usados no âmbito da administração pública para
maquiar a não aplicação desses percentuais na educação regular. Mas não se pode deixar de
assinalar que a demarcação, em lei, dessas obrigações orçamentárias constitui uma referência
importante no lento processo de instituição do direto à educação.
De todo modo, a Constituição do Estado Novo28, de 1937, viria a diluir o sentido de
dever do Poder Público que aí se formava, atribuindo ao Estado uma função apenas
coadjuvante na escolarização “obrigatória”. Nessa Constituição, a declaração do direito à
educação aparece, primeiramente, no capítulo que versa sobre a Família. Ali, a “educação
integral da prole” é definida como dever e direito natural dos pais, cabendo ao Estado
colaborar “de maneira principal ou subsidiária, para facilitar a sua execução ou suprir as
deficiências e lacunas da educação particular” (art. 125 – grifo meu). Mesmo as formulações
sobre a infância e a juventude (art. 127), que aparecem como “objeto de cuidados e garantias
especiais por parte do Estado”, servem de reforço ao papel apenas coadjuvante do Estado, já
que a “proteção do Estado” quanto à subsistência e educação da prole aparece como
dispositivo assistencial relacionado às situações de abandono e miserabilidade.
O capítulo que versa sobre Educação e Cultura reforça essa idéia. São afirmadas a
obrigatoriedade e a gratuidade do ensino primário (art. 130), mas os termos da
obrigatoriedade não são definidos e a oferta educacional do Estado é sempre apresentada em
uma perspectiva suplementar à ação da família, especialmente nos casos em que esta se
mostrasse sem condições de fazê-lo. Nada se fala sobre financiamento da educação e até a
gratuidade é relativizada, pois a Constituição prevê a possibilidade de cobrança de “quantia
módica” para a caixa escolar.
Por fim, mesmo no caso daqueles a quem “faltam recursos”, a ênfase quanto à ação do
Estado recai não sobre a educação regular, mas sobre “uma educação adequada às suas
faculdades, aptidões e tendências vocacionais”. É o “ensino pré-vocacional profissional
destinado às classes menos favorecidas” (grifo meu) que constitui, “em matéria de educação o
primeiro dever de Estado”, a quem cumpre “dar execução a esse dever, fundando institutos de
ensino profissional e subsidiando os de iniciativa dos Estados, dos Municípios e dos

28
Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 10 de novembro de 1937.
indivíduos ou associações particulares e profissionais” (art. 129). A forma jurídica do direito à
educação, portanto, longe de se dirigir para parâmetros igualitários, torna-se, exatamente, o
lugar da formulação da desigualdade, na medida em que concorre para oficializar a tendência
já existente de se instituir ensino profissional “como ensino destinado aos pobres”, como
apontado por Romanelli (1993, p.153).
Antes que chegasse a Constituição de 194629, aparece a primeira regulação ampla do
ensino primário em nível nacional, cujo peso, à época, tendo em vista a inexistência de
dispositivos abrangentes de regulação federal nesse nível de ensino, pode ser equiparado,
ainda que só parcialmente, ao de uma Lei de Diretrizes e Bases. Trata-se da Lei Orgânica do
Ensino Primário30, de 1946, que normatiza a estrutura do ensino primário31, estabelecendo
parcialmente a forma de sua gratuidade. O ensino primário elementar, de quatro anos de
duração, é definido como obrigatório para crianças na idade de sete a doze anos, no que diz
respeito à matrícula e à freqüência, e é fixada a duração do ano escolar (assunto que será
discutido mais adiante).
No entanto, ainda que seja delegado à administração dos Estados, Territórios e Distrito
Federal o controle do cumprimento da obrigatoriedade, ela é fundamentalmente definida
como responsabilidade civil. Isso pode ser depreendido do artigo 43, que demarca a
responsabilização penal dos pais “que infringirem os preceitos da obrigatoriedade escolar”32,
e do artigo 44, que indica a necessidade de cooperação dos proprietários agrícolas e das
empresas, “em cuja propriedade se localizar estabelecimento de ensino primário”, no sentido
de “facilitar e auxiliar as providências que visem a plena execução da obrigatoriedade

29
Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 18 de setembro de 1946.
30
Decreto-lei nº 8.529 – 2 de janeiro de 1946. Ainda que entrando em vigência em 1946, essa Lei comumente é
entendida como parte da Reforma Capanema tendo em vista ter sido prevista como um dos itens a serem
regulados ainda sob o Estado Novo. De 1942 a 1946 foram expedidos diversos decretos-lei parcelares, as Leis
Orgânicas do Ensino, que regulamentariam diferentes ramos e níveis de ensino. Esses decretos, em conjunto,
constituíram uma espécie de reforma que abrangeu o ensino primário, secundário, profissional e normal
(formação de professores). A primeira parte da reforma, realizada por Gustavo Capanema, Ministro da Educação
do Estado Novo, não chegou a abranger o ensino primário, regulamentando apenas o ensino industrial, comercial
e secundário e criando o SENAI (Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial). A segunda parte, realizada após
a queda de Vargas e durante o Governo Provisório de José Linhares, cujo Ministro da Educação era Raul Leitão
da Cunha, abordou o ensino primário, ensino normal e ensino agrícola e criou o SENAC (Serviço Nacional de
Aprendizagem Comercial). A respeito, ver Romanelli, Otaísa. História da Educação no Brasil. Petrópolis:
Vozes,1993.
31
Na forma do art. 2º, o ensino primário abrange duas categorias: o ensino primário fundamental, destinado às
crianças de sete a doze anos e ministrado em dois cursos sucessivos – o elementar, com quatro anos de estudos, e
o complementar, com um ano de estudo; e o ensino primário supletivo, destinado aos adolescentes e adultos,
com dois anos de estudos.
32
Conforme o art. 43, “Os pais ou responsáveis pelos menores de sete a doze anos que infringirem os preceitos
da obrigatoriedade escolar, estarão sujeitos às penas constantes do art. 246, do Decreto-lei nº 2.848, de 7 de
dezembro de 1940” (Código Penal).
escolar”, fazendo parecer que o baixo ingresso na educação escolar decorria não da
insuficiência da oferta educacional, mas apenas dos impedimentos criados pela sociedade para
sua realização plena.
Há diversas disposições que sinalizam para a ampliação da atuação do Estado na
oferta educacional. É o caso das formulações sobre a organização e o planejamento dos
sistemas de ensino primário nos Estados, Territórios e no Distrito Federal (art. 25). Afirmando
que o planejamento dos serviços de ensino deve ser feito anualmente de modo “que a rede
escolar primária satisfaça as necessidades de todos os núcleos da população”, a Lei determina
que, na organização desses sistemas, se atenda à necessidade de “cumprimento progressivo de
um plano de construções e aparelhamento escolar”, de organização da carreira docente, de
preparo de professores e profissionais administrativos conforme o número de unidades
escolares e sua distribuição geográfica, da organização de órgãos técnicos para direção,
orientação e fiscalização das atividades do ensino, dentre outros assuntos.
Outro caso é o da retomada do tema do financiamento. A Lei dispõe sobre a previsão
de recursos para implantação do “sistema de educação primária”, por meio da contribuição
dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios para a formação de um Fundo Nacional do
Ensino Primário. Também estabelece normas a respeito da redistribuição de recursos por parte
da União. Nos dois casos, no entanto, não são traçados parâmetros nítidos que permitam falar
em demarcação de mínimos. A demarcação de percentuais das receitas de impostos para
aplicação obrigatória em Educação, que representaria limites mais precisos, só voltaria a
aparecer na Constituição que passa a ter vigência no final do mesmo ano, 1946.
A Constituição de 1946 manteve a obrigatoriedade restrita ao ensino primário mas, por
meio de pequenas alterações na redação legislativa, estabeleceu uma nova definição da
gratuidade. Até então, a legislação havia sido bastante imprecisa sobre a gratuidade do ensino
obrigatório. A afirmação de que “o ensino primário é gratuito” permitia várias interpretações:
isolada, podia fazer pensar que se tratava de uma determinação geral, mas, considerando-se o
contexto de cada lei, era possível perceber que essa generalidade era impossível, já que as
próprias leis acabavam fazendo referências, ainda que às vezes só implícitas, à existência de
estabelecimentos particulares que ofereciam ensino primário pago.
Na Constituição de 1946 essa imprecisão não se repete. O artigo 168, nos seus incisos
I e II, determina que a legislação do ensino adotará, como princípio, que “o ensino primário é
obrigatório” e que “o ensino primário oficial é gratuito para todos”. Mesmo a disposição sobre
a gratuidade do “ensino ulterior ao primário” é definida nesses novos termos: “o ensino oficial
ulterior ao primário sê-lo-á para quantos provarem falta ou insuficiência de recursos”. Essa
definição praticamente isenta o Estado de consolidar o nível mais elementar do ensino como
um direito social na sua mais ampla acepção, ou seja, garantido a todos sob a forma plena de
um serviço público gratuito, especialmente porque as disposições sobre o ensino oficial não
são minimamente precisas sobre o seu alcance.
São reafirmadas algumas responsabilidades da União quanto ao caráter supletivo de
seu sistema de ensino e quanto à sua cooperação financeira para o desenvolvimento dos
demais sistemas. São também retomadas as disposições sobre os percentuais mínimos das
receitas de impostos em educação, mantendo-se as marcas de 10% para a União e de 20%
para Estados e Distritos Federais, e ampliando-se a marca dos Municípios para 20%. Mas
nada que permita precisar um asseguramento mais claro do acesso ao nível de ensino
obrigatório.
Em sentido diverso, amplia-se e se torna mais preciso certo aspecto da
responsabilização civil na realização da obrigatoriedade, por meio da regulação de formas
específicas de oferta educacional vinculadas à organização do trabalho. O inciso III do mesmo
artigo 168, que dispõe sobre a obrigatoriedade, determina que em empresas industriais,
comerciais e agrícolas, em que trabalhem mais de cem pessoas, seja mantido o ensino
primário gratuito para os seus servidores e os filhos destes33, o que intensifica a tentativa de
transferir parte da expansão da escolarização gratuita para a esfera do trabalho formal urbano
que então se ampliava, tentativa que não fortuitamente parece se coadunar com a idéia de
“cidadania regulada”, formulada por Wanderley Guilherme dos Santos (1987).
De acordo com a formulação de Santos (1987), o sistema de serviços e benefícios
“sociais” que se começava a implantar nas décadas de 1930 e 1940 não se pautava na oferta
universalizada e na garantia de acesso igualitário. O ingresso no mercado de trabalho
funcionava como um filtro, regulando o acesso aos “direitos” então instituídos. E isso de tal
forma que a condição de cidadão só era conferida aos “membros da comunidade que se
encontram localizados em qualquer uma das ocupações reconhecidas e definidas em lei”
(Santos, 1987, p. 68), e mesmo assim de forma desigual, tendo em vista que os serviços e
benefícios diferiam conforme o lugar ocupado por uma profissão dentro da hierarquia
ocupacional vigente.

33
O que representa uma razoável expansão de responsabilidades, tendo em vista que a Constituição de 1934,
conforme já tratado páginas acima, apesar de estabelecer a responsabilidade de oferta do ensino primário gratuito
para as empresas com mais de 50 pessoas, “perfazendo estas e os seus filhos, pelo menos, dez analfabetos”,
determinava tal responsabilidade apenas para as empresas industriais e agrícolas que se situassem fora dos
centros escolares.
 A tentativa de “anexação” das empresas com mais de cem empregados ao processo de
expansão da escolarização obrigatória gratuita pode ser interpretada, em boa parte34, nessa
perspectiva. Tal anexação, antes de representar maior ação estatal na regulação de direitos,
representa, na verdade, uma forma de contenção efetiva do ritmo de expansão dos direitos
sociais. Isso ocorre na medida em que o Estado, além de reduzir concretamente seus encargos
diretos na empreitada da obrigatoriedade escolar, também atenua a percepção pública do
sentido de dever que deveria presidir sua atuação nesse campo. Não se pode desprezar, afinal,
os desdobramentos ideológicos de uma determinação como essa, tendo em vista o sentido
restrito de “direito à educação” que tende a resultar da vinculação, ainda que parcial, entre o
acesso à educação regular e o ingresso no trabalho regulado.
Na Lei de Diretrizes e Bases de 1961, a responsabilidade do Estado para com a
educação obrigatória volta a ser definida com especificidade apenas “quando provada a
insuficiência de meios” da família e “dos demais membros da sociedade” para arcarem como
os “encargos educacionais” (art. 3º, inciso II). Mantém-se a obrigatoriedade circunscrita ao
ensino primário de 4 anos, “a partir dos sete anos”. As normatizações sobre duração de ano
letivo (que já haviam sido objeto da Lei Orgânica do Ensino Primário, de 1946) e carga
horária são feitas apenas para o ensino médio, ficando presumido que as regulamentações
desse tipo quanto ao ensino primário cabiam aos estados. Persiste, assim, uma tendência a
situar a obrigatoriedade escolar como responsabilidade principal da família.
A Lei certamente avança na regulação da oferta e na indução da sua expansão, por
meio da instituição ou ampliação de mecanismos como os de financiamento. É reiterado o
percentual mínimo de 20% das receitas de impostos para aplicação na educação, por parte dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e aumentado o percentual da União para 12%.
Avança-se, também, na normatização dessa aplicação por meio da conceituação de
“manutenção e desenvolvimento do ensino” e da definição do que pode ou não ser
considerado “despesas com o ensino”.
Mas a responsabilização efetiva do Estado, no que diz respeito à realização da
obrigatoriedade, não ocorre. Não há nenhuma referência textual à obrigação de oferta de
vagas a todos, ficando subentendido que a medida de suficiência da oferta é dada pelo
atendimento das famílias à chamada pública, efetuada pelo Estado, para a matrícula. Inúmeros
mecanismos da regulação da oferta mantêm-se vagos ou abrem brechas para a não efetivação

34
Digo “em boa parte” porque, na verdade, não podem ser desconsideradas as ambigüidades de uma disposição
como essa que, entre outros sentidos, também representa uma tentativa concreta de transferir para o capital parte
do ônus com a reprodução da força de trabalho de que este necessitava e que constitui parte fundamental de sua
acumulação.
da oferta pública ampla como prioridade, como se pode depreender da própria normatização
das “despesas com ensino”, que acaba funcionando como álibi para a instituição de inúmeros
mecanismos de autorização para o “suprimento” de parte da insuficiência de vagas públicas
por meio de bolsas de estudo que, como se sabe, atendia menos aos objetivos de garantia do
direito à educação e mais ao repasse de verbas públicas para as escolas privadas.
De toda forma, mesmo a responsabilização da família é atenuada. Ela parece apenas
servir como uma espécie de disfarce de rigor e empenho da lei na realização da
obrigatoriedade, na medida em que, diferentemente do tom imperativo da responsabilização
penal presente na Lei Orgânica de 1946, fala-se apenas na restrição ao exercício de função
pública para o pai de família ou responsável por criança em idade escolar que comprovasse a
matrícula desta em estabelecimento de ensino ou a realização da educação no lar. E tudo isso
cai no vazio, já que essa disposição é praticamente anulada no parágrafo único do mesmo
artigo, que dispõe sobre a isenção de exigência da prova do cumprimento da obrigatoriedade
de matrícula nos casos em que se comprove estado de pobreza do pai ou responsável,
insuficiência de escolas, matrícula encerrada ou doença ou anomalia grave da criança. Ou
seja, praticamente na maioria dos casos.
Em termos dos mínimos educacionais, a principal “novidade” da Constituição
promulgada sob o Regime Militar (1964 a 1985), em 196735 (e que, entre outros problemas,
não mencionava a vinculação de percentuais da receita de impostos à educação), é a
ampliação da obrigatoriedade do ensino da faixa etária de 7 a 12 anos para a faixa de 7 a 14.
Diversamente das leis anteriores – onde a obrigatoriedade era principalmente relacionada ao
nível de ensino (no caso, o ensino primário) e as informações sobre número de anos de ensino
obrigatórios e sobre faixa etária podiam, inclusive, não aparecer – a Constituição de 1967
inova exatamente por vincular a obrigatoriedade diretamente à faixa etária e a gratuidade ao
ensino, para a mesma faixa, em “estabelecimentos primários oficiais”. A esse respeito, pouco
tempo depois, a Emenda Constitucional nº 1 de 1969 apresentaria, em seu art. 176, § 3º,
inciso II, a seguinte redação: “O ensino primário é obrigatório, para todos dos 7 aos 14 anos,
e gratuito nos estabelecimentos oficiais”.
É essa redação – que reconduz a definição de obrigatoriedade ao ensino primário,
reitera essa obrigatoriedade para a faixa etária de 7 a 14 anos e ratifica a vinculação estrita da
gratuidade aos estabelecimentos oficiais – que se tornaria a base da posterior extensão da
obrigatoriedade e da gratuidade para oito anos de ensino, por meio da Lei 5.692 de 1971. Essa

35
Constituição do Brasil, de 24 de janeiro de 1967.
Lei, que reformou a LDB de 1961, quanto aos níveis de ensino correspondentes ao primário,
ao secundário e ao nível médio, agregou o ensino secundário (que antes aparecia como um
nível próprio) ao ensino primário, criando um novo nível “elementar” de ensino, o primeiro
grau, composto de oito séries, subdividas em dois segmentos de quatro séries cada. Foi esse
processo de agregação que permitiu a expansão formal imediata da obrigatoriedade de quatro
para oito anos. Sob o argumento de que o primeiro grau, de oito séries, tornava-se o novo
equivalente do ensino primário – nível de ensino definido pela Emenda de 1969 como
obrigatório para a faixa de 7 a 14 anos – estendeu-se, compulsoriamente, a obrigatoriedade
de quatro para oito anos letivos.
Não foram poucas, no entanto, as imprecisões ou restrições que limitaram a definição
do asseguramento do acesso a esse novo patamar educacional mínimo, de oito anos letivos.
Do lado das responsabilidades civis, houve um maior detalhamento quanto à obrigatoriedade
de participação de empresas na oferta educacional. Nada menos que cinco artigos (47 a 51)
foram reservados ao estabelecimento de obrigatoriedades das empresas na oferta educacional,
seja em termos de oferta direta de ensino de primeiro grau para empregados e seus filhos de 7
a 14 anos, seja sob a forma de contribuição financeira nos termos da Lei nº 4.440, de 27 de
outubro de 1964, que havia instituído o salário-educação, seja quanto à obrigatoriedade de
facilitar o acesso de empregados e filhos à escola, quanto ao asseguramento de qualificação
profissional, ou, ainda quanto à instalação e manutenção de receptores de rádio e televisão
educativos para empregados residentes nas dependências de empresas de qualquer tipo.
No que diz respeito à oferta por parte do Estado, pode-se observar os seguintes pontos.
Em primeiro lugar, em um contexto educacional no qual a baixa qualidade e a oferta
insuficiente de educação escolar, bem como os problemas estruturais do país, estavam
fortemente implicados com o atraso da escolarização dos que conseguiam ingressar no
sistema público, a disposição sobre a gratuidade culpabilizava, mais uma vez, as vítimas, já
que a garantia de gratuidade do ensino de primeiro grau em estabelecimentos oficiais
limitava-se à faixa etária de 7 a 14 anos. Essa disposição não resultou na instituição de
cobrança aos alunos que excediam 14 anos, mas certamente deu sustentação à tendência,
observada ainda hoje, de produção de mecanismos variados de exclusão dos “atrasados” do
ensino regular. Em segundo lugar, parcialmente em conformidade com a desvinculação entre
os gastos com educação e a receita de impostos (feita desde a Constituição de 1967), e de
acordo com as disposições de transferência progressiva de responsabilidades educacionais
para os municípios, a Lei nº 5.692/71, além de manter aberta a possibilidade de repasse de
verbas públicas para escolas privadas e de dar sustentação à política de bolsas de estudo,
dispôs apenas sobre a obrigatoriedade dos municípios aplicarem, no primeiro grau, um
mínimo de 20% de sua receita tributária e das transferências financeiras feitas pela União.
Nenhum percentual foi estipulado para os estados e a União.
É desnecessário lembrar que as imprecisões das medidas legais, sobre as
responsabilidades do Estado na oferta educacional, não eram meros equívocos de redação
legislativa, mas o equivalente jurídico da baixa disposição das classes dirigentes em assumir
compromissos no campo social claramente delineados, especialmente quanto à
universalização efetiva dos direitos sociais. Daí que tais referências jamais se traduziam em
realização concreta das condições mínimas do acesso à escola, mesmo no nível mais
elementar, considerado obrigatório.
Quanto à instituição de mecanismos que permitissem ao cidadão algum controle mais
direto do direito declarado em lei, é interessante observar que só bem mais tarde, na
Constituição Federal de 198836 e na LDB de 1996, seriam estabelecidos avanços concretos,
com a criação de dispositivos legais que permitem a cobrança jurídica do direito social à
educação37. Tal avanço, no entanto, mesmo que represente a abertura de um novo canal de
ação para as lutas sociais por melhorias no acesso à educação, ainda não se consolidou
plenamente, se forem considerados os efeitos que pode propiciar se usado de forma mais
intensa e sistemática.
De todo modo, a Constituição Federal de 1988 e a LDB de 1996, Lei nº 9.394/96,
avançariam em diversos outros aspectos do “reconhecimento” do direito à educação, no que
diz respeito à sua declaração e aos novos termos de seu asseguramento. Quanto à
obrigatoriedade e à gratuidade, a Constituição de 1988 amplia, em alguns pontos importantes,
os termos até então definidos pela Lei 5692/71. A declaração do dever do Estado com a
educação e a garantia de ensino gratuito em estabelecimentos oficiais ganham precisão. A
declaração da gratuidade do ensino obrigatório não aparece mais vinculada a uma faixa etária
específica. A progressiva extensão da obrigatoriedade e da gratuidade do ensino médio, o
atendimento educacional especializado para os portadores de deficiência, o atendimento em
creche e pré-escola às crianças de 0 a 6 e a oferta de ensino regular noturno aparecem também

36
Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988.
37
No caso da Constituição Federal de 1988, trata-se do definido nos §§ 1º e 2º do art. 208, segundo os quais “O
acesso ao ensino obrigatório e gratuito é direito público subjetivo” e “O não-oferecimento do ensino obrigatório
pelo Poder Público, ou sua oferta irregular, importa responsabilidade da autoridade competente”. No caso da
LDB de 1996, trata-se do definido no art. 5º: “O acesso ao ensino fundamental é direito público subjetivo,
podendo qualquer cidadão, grupo de cidadãos, associação comunitária, organização sindical, entidade de classe
ou outra legalmente constituída, e, ainda, o Ministério Público, acionar o Poder Público para exigi-lo”. Esse
mesmo artigo, em seus 5 parágrafos, dispõe sobre meios e forma de responsabilização do Poder Público e
reclamação judicial.
como dever do Estado com a educação, disposição que não garante efetivamente a oferta
desses níveis e modalidades de ensino para todos, mas que, sem dúvida, representa um
avanço, especialmente no que diz respeito às ambigüidades das leis anteriores sobre as
responsabilidades relativas à oferta de ensino.
Outros avanços, ainda, podem ser identificados na retomada e ampliação dos
percentuais mínimos das receitas de impostos e transferências para aplicação obrigatória na
manutenção e desenvolvimento do ensino (art. 212) – 18%, União, 25%, Estados, Municípios
e DF – e na especificação de certas delimitações a respeito do tipo de despesas que podem ser
consideradas dentro desse percentual38. Mas a Emenda Constitucional nº 14, de 12 de
setembro de 199639 (EC nº 14/96), reduziria em diversos aspectos esses avanços.
De fato, essa Emenda estabelece mecanismos e parâmetros mais rigorosos para a
aplicação financeira, especialmente, no nível de ensino obrigatório, o ensino fundamental. No
entanto, é marcada por forte ambigüidade, já que, como mostra Davies (2001), além de
suprimir ampliações instituídas no texto original da Constituição, a EC nº 14/96 acena com
novas ampliações cuja efetivação, no entanto, tende a ser contida pelas regras de aplicação
financeira instituídas pela mesma emenda.
Quanto à supressão de ampliações instituídas, a redação original do artigo 60 do Ato
das Disposições Transitórias Constitucionais (ADTC) da CF de 1988 determinava, nos dez
primeiros anos da promulgação da Constituição, a aplicação, por parte “do Poder Público”
(portanto, da União, Estados, Municípios e Distrito Federal), de pelo menos 50% dos recursos
previstos no artigo 212, para “eliminar o analfabetismo e universalizar o ensino fundamental”.
A EC nº 14/96, ao dar nova redação a esse artigo, em primeiro lugar, simplesmente suprime o
termo “Poder Público”, substituindo-o por “Estados, Municípios e Distrito Federal”, deixando
de fora a União. Em segundo lugar, amplia para 60% o percentual que deve ser destinado
pelos Estados, Municípios e DF “à manutenção e ao desenvolvimento do ensino fundamental,

38
A LDB de 1996 detalharia mais esse ponto, mas, de toda forma, isto já aparece no texto constitucional no
indicativo de que a distribuição dos recursos deve se dar de forma a assegurar a prioridade ao atendimento do
ensino obrigatório e na disposição sobre a não inclusão dos programas suplementares de alimentação e
assistência à saúde nesse percentual (os mesmos deveriam ser financiados por contribuições sociais ou outros
recursos orçamentários). Restrições como a desse segundo caso já vinham sendo objeto de legislações anteriores,
mas só em 1988 tornam-se matéria constitucional, ganhando, portanto, maior força.
39
Trata-se de uma Emenda Constitucional que modificou os artigos 34, 208, 211 e 212 da Constituição Federal e
deu nova redação ao artigo 60 do Ato das Disposições Transitórias Constitucionais, criando um fundo de
natureza contábil, o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do
Magistério, implicado com o estabelecimento de uma subvinculação (a favor do ensino fundamental) de parte
dos recursos orçamentários de aplicação obrigatória em manutenção e desenvolvimento do ensino e com o
estabelecimento de uma nova dinâmica de distribuição desses recursos – reduziria em diversos aspectos esses
avanços. Sua regulamentação se deu logo após, por meio da Lei nº 9.424, de 24 de dezembro de 1996, que
dispõe sobre a organização, implantação e funcionamento do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do
Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério.
com o objetivo de assegurar a universalização de seu atendimento e a remuneração condigna
do magistério”, deixando de mencionar a eliminação do analfabetismo. Esses dois pontos
suprimidos – a participação financeira da União nos termos estabelecidos na CF 88 e a
eliminação do analfabetismo – reaparecem em um parágrafo à parte (§ 6º), o qual estabelece
que a União deverá aplicar, “na erradicação do analfabetismo e na manutenção e
desenvolvimento do ensino fundamental”, no mínimo, o equivalente a 30% dos 18% da
receita de impostos que obrigatoriamente devem ser aplicados em manutenção e
desenvolvimento do ensino (Davies, 2001).
Quanto à ambigüidade da nova ampliação, a EC nº 14/96 estende a atuação prioritária
dos Municípios para a “educação infantil” (o termo usado antes era “pré-escolar”)
coadunando o texto constitucional à LDB, que só seria promulgada em dezembro – três meses
depois. No entanto, é de se lembrar que tal extensão se deu na mesma medida legislativa que
subvinculou ao ensino fundamental a maior parte do percentual de aplicação obrigatória dos
municípios (60% dos 25%) em manutenção e desenvolvimento do ensino, o que, entre outros
aspectos, concorreu para limitar o investimento municipal em outros níveis de ensino. Não
faltaram argumentos, à época, de que essa sub-vinculação não impedia que os Municípios
aplicassem recursos em educação infantil, tendo em vista poderem dispor, para esse fim, da
parte não sub-vinculada dos 25% e, mesmo, de recursos orçamentários para além desse
percentual. Mas em um país com a baixa disposição para investimento em educação, como o
Brasil, e com uma tradição forte de desvio de verbas nesse campo, é realmente estranho que
se esperasse, sinceramente, a disseminação de atitudes nesse sentido.
A LDB de 1996, porém, abriria a possibilidade de outras ampliações. De modo geral,
ela reafirma os principais pontos já previstos na Constituição de 1988, aprofundando-os, em
alguns casos. Reitera a “gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais” como um
princípio geral; dispõe sobre o “dever do Estado com educação escolar pública”, praticamente
reafirmando as garantias constitucionais40, reforça, em diversos itens, as responsabilidades do
Poder Público com o atendimento prioritário da escolaridade obrigatória e, conforme já visto,
dispõe sobre a efetivação do acesso ao ensino fundamental como direito público subjetivo.
No entanto, para além das reiterações e desdobramentos circunscritos aos termos da
Constituição e da EC nº 14/96, essa Lei acaba permitindo ou consolidando avanços em alguns

40
A esse respeito, LDB de 1996 acrescenta dois incisos aos sete já constantes na redação original da CF 88. São
incisos relativos à oferta de educação escolar regular para jovens e adultos, com características e modalidades
adequadas às suas necessidades e disponibilidades, e ao estabelecimento de padrões mínimos de qualidade de
ensino. Outra modificação diz respeito ao atendimento dos educandos por meio de programas suplementares
que, conforme a CF 88, destina-se ao ensino fundamental e, conforme a LDB, destina-se ao ensino fundamental
público.
aspectos bastante interessantes. Em primeiro lugar, o ensino fundamental tem sua duração
fixada em no mínimo oito anos, representando uma abertura para a extensão do número de
anos do ensino obrigatório41. Além disso, a Lei dá maior especificação à forma de aplicação
dos percentuais mínimos das receitas de impostos em educação, detalhando o que pode e o
que não pode ser considerado como despesas com “manutenção e desenvolvimento de
ensino” (artigos 70 e 71). Outro ponto a destacar é que, no artigo 89, das Disposições
Transitórias, a Lei estabelece prazo de três anos, a partir da sua publicação, para que as
creches e pré-escolas fossem integradas aos respectivos sistemas de ensino, concretizando a
implantação de uma nova etapa de ensino que, por seu delineamento (atendimento de 0 a 6
anos), realiza a ampliação do sistema de ensino “para baixo”, incorporando à esfera da
educação uma faixa da infância (0 a 3 anos) cujos direitos, até então, só haviam sido
formulados em termos da assistência à saúde e da assistência social.
Há, por fim, uma outra ordem de avanços que não se ampara em disposições
constitucionais, mas que são igualmente importantes. Trata-se de algumas modificações
relativas a outros aspectos do tempo de escolarização.

2.2.2 - O tempo de escolarização

Quando se analisa, no longo período acima considerado, outros aspectos referentes à

expansão do tempo de escolarização, percebe-se o mesmo ritmo lento e oscilante, tendo em
vista as imprecisões da lei e sua manipulação conforme interesses parcelares. O que chamo de
“tempo de escolarização” pode comportar vários aspectos da duração da educação escolar,
como a duração de cada nível de formação (número mínimo de etapas e anos de estudo), o
número de dias letivos e de total (anual ou por nível de ensino) de horas de atividade escolar,

41
Esse pequeno detalhe é importante, especialmente porque se torna uma das bases, atualmente, em alguns
estados e municípios, para progressiva anexação das Classes de Alfabetização (CA) ao ensino fundamental, que
passa a se realizar em nove anos. Os CAs, como ainda hoje ocorre em muitos lugares, formaram-se como uma
espécie de classe preparatória para o ingresso no nível de ensino elementar, sendo concebida como uma classe
integrada ao pré-escolar ou intermediária, entre este e o ensino elementar. Conforme Vieira (1996), sua anexação
ao ensino fundamental chegou a ser debatida, durante o processo de elaboração da LDB, como uma forma de
ampliação da escolarização obrigatória para nove anos. Não foi, porém, incorporada como norma geral, restando
apenas, desse debate, a inclusão do termo “no mínimo oito anos” como indicativo do reconhecimento dessa
ampliação, no caso dos sistemas de ensino que assim deliberassem. A regulamentação do Fundef, porém,
estabeleceu restrições a essa incorporação para fins da aplicação dos recursos do fundo, reacendendo o debate.
Lançado-se mão de um outro dispositivo da LDB, que permite a organização do ensino fundamental em ciclos, a
anexação foi se dando ao longo do mesmo processo de luta por seu reconhecimento legal na regulamentação do
Fundef, resultando em uma interessante forma de ampliação do ensino fundamental “para baixo”, já que tal
incorporação representa, além do acréscimo de um ano letivo ao ensino obrigatório, uma antecipação efetiva do
ingresso no nível de ensino elementar.
os marcos referentes à obrigatoriedade educacional, os mínimos fixados em termos da jornada
escolar diária e, ainda, o tempo geral de escolarização possibilitado por um sistema, o que, no
que diz respeito à expansão, pode envolver a ampliação da duração de cada nível ou etapa de
ensino e a criação de novos níveis ou etapas de ensino na hierarquia educacional.
No que interessa à análise dos mínimos educacionais, é importante lembrar que a
primeira regulação a respeito da duração do ano letivo, em uma lei federal de largo alcance,
aparece na Lei Orgânica do Ensino Primário, de 1946, na qual se estabelece que o ano escolar
teria a duração de dez meses, divididos em dois períodos letivos separados por vinte dias de
férias, além de mais dois meses de férias de um ano para outro. Sabe-se, porém, que essa
duração foi interpretada de forma bastante variada quanto ao total de dias de aula
correspondente aos períodos fixados, ainda mais se for levada em conta a abertura da lei para
que o calendário escolar fosse fixado segundo as conveniências regionais, indicadas pelo
clima ou pelas necessidades dos “períodos de fainas agrícolas”, o que concorreu
inevitavelmente para a implantação de durações variadas no território nacional.
A LDB de 1961, no entanto, sequer tocou no assunto, apesar de dispor com exatidão
sobre a duração mínima do período escolar no caso do ensino de grau médio42: cento e oitenta
dias de trabalho escolar efetivo, não incluído o tempo reservado a provas e exames, e vinte e
quatro horas semanais de aulas para o ensino de disciplinas e práticas educativas. Na
ausência de delimitações federais sobre a duração do ensino primário, manteve-se sua
regulação pelos estados e, nesse sentido, sua subordinação às injunções e condições locais.
Só na Lei 5.692/71 a duração do ano escolar do então ensino de primeiro grau teria
uma formulação mais detalhada. Mesmo no caso da abertura para que os estabelecimentos da
zona rural pudessem organizar os períodos letivos conforme as necessidades das atividades
agrícolas, a determinação de que o ensino de primeiro grau compreendesse “anualmente, pelo
menos 720 horas de atividade” (art. 18) e de que o ano e o semestre letivos tivessem
“independentemente do ano civil, (...) no mínimo, 180 e 90 dias de trabalho escolar efetivo,
respectivamente, excluído o tempo reservado às provas finais, caso estas sejam adotadas” (art.
11 – grifos meus), sinalizava a possibilidade de um maior controle e inibição das disparidades
de duração dos períodos escolares em território nacional.
A LDB de 1996 realizou ampliações e detalhamentos importantes a esse respeito. Em
seu artigo 24, definiu a carga horária mínima anual do ensino fundamental e médio (800

42
O ensino médio, na forma da Lei nº 4.024/61, englobava dois ciclos, o ginasial e o colegial, que podem ser
vistos como correspondentes, respectivamente, à etapa de 5ª a 8ª série do Ensino Fundamental e ao Ensino
Médio, conforme a organização do ensino definida pela LDB de 1996.
horas) e o número mínimo de dias “de efetivo trabalho escolar” (200), excluído o tempo
reservado aos exames finais. Além disso, estabeleceu, no artigo 34, uma duração mínima para
a jornada escolar diária. Os termos dessa definição – “a jornada escolar no ensino
fundamental incluirá pelo menos quatro horas de trabalho efetivo em sala de aula” (grifos
meus) – além de evidenciarem a vigência de jornadas bastante reduzidas em território
nacional, indiciam o quanto a composição dessas jornadas se realizava, ao longo de todo esse
tempo, conforme parâmetros que podiam significar importantes perdas para as atividades de
ensino. Tudo isso mostra que a história da expansão compreende uma face de reduções e
encurtamentos que não pode ser desprezada.

2.3 – Entre a expansão e o encurtamento

A reconstituição da instituição dos marcos mínimos da escolaridade obrigatória e

gratuita ajuda a rastrear importantes aspectos da definição da educação mínima no Brasil.
Trata-se de um mínimo educacional que, por tempo extraordinariamente longo, manteve-se
associado ao antigo ensino primário, composto, em geral, de no máximo quatro séries,
oferecidas de forma irregular quanto à continuidade, ao alcance populacional e às condições
físicas, materiais e funcionais para sua realização, dentre outros problemas. Os “avanços
legais”, que em si representam uma lenta expansão do mínimo educacional formal, retratam,
portanto, um quadro até animador, se forem consideradas as condições efetivas de sua oferta e
exercício. O dados de escolaridade da população do Censo Demográfico de 1991 (portanto, de
20 anos após a extensão da obrigatoriedade do ensino para oito anos letivos), permitem
perceber que, na prática, para grandes parcelas da população, continuou a existir, como
referência de mínimo educacional, um “nível de ensino” clandestino, equivalente às quatro
séries iniciais do então primeiro grau, ou seja, ao antigo ensino primário.
TABELA 1
Pessoas de 10 anos ou mais de idade, variação percentual e percentual acumulado,
por grupos de anos de estudo – Brasil – 1991/2000.
S/ instrução e 1a3 4a7 8 a 10 11 a 14 15 anos Não deter-
Ano Total menos de 1 ano anos anos anos anos ou mais minado
1991 112.860.234 21.930.053 24.790.516 38.082.401 12.410.761 11.547.768 4.022.267 75.468
100 19,43 21,97 33,74 11,00 10,23 3,56 0,07
(21,40) (75,14) (86,14) (96,37) (99,93) (100)
2000 136.910.358 14.994.412 25.853.415 46.955.747 21.034.423 20.957.396 5.911.119 1.203.845
100 10,95 18,88 34,30 15,36 15,31 4,32 0,88
(29,84) (64,13) (79,50) (94,80) (99,12) (100)
Fonte: IBGE, Censo Demográfico de 1991 e 2000.
 GRÁFICO 1
{ EMBED Excel.Chart.8 \s }

Ainda que se considere que o contingente de crianças na faixa de 10 a 14 anos de

idade (cerca de 15% da população de 10 anos ou mais) se situa, “naturalmente”, na faixa de 4
a 7 anos de estudo, chama atenção que 75,14%, ou seja, 3/4 da população de 10 anos ou mais,
ou, ainda, 60% da população de 15 anos ou mais não tivessem concluído o nível de ensino
“obrigatório”. Esse percentual se mostraria bem menor, em 2000, mas ainda assim bastante
alto (64,13%), e, de todo modo, como se pode notar no Gráfico 1, a faixa de 4 a 7 anos de
estudo parece constituir uma barreira que contém parte da população abaixo da conclusão do
nível mais elementar de ensino. Isso permite reafirmar o que já foi dito acima: na prática, para
grandes parcelas população, a formação de 1ª a 4ª séries continuou a existir como referência
de mínimo educacional.
A querela impulsionada pelo então senador Darcy Ribeiro, durante a elaboração da
LDB que entraria em vigor em 1996, dá uma amarga visibilidade disso. Cabe lembrar que
todo o debate da LDB vinha se dando, desde 1988, em torno de um projeto resultante da
ampla participação de entidades da sociedade civil, quando, a partir de 1992, atropelando esse
processo, o senador Darcy Ribeiro apresentou um projeto de LDB próprio, que reduzia a
duração da escolaridade obrigatória de 8 (vigente desde 1971) para 5 anos. Em seus
argumentos, o senador apoiava-se na constatação de que esse seria o período de escolarização
efetivamente cursado pela maioria da população brasileira (Oliveira, 1996) e que a estipulação
de um período maior representava a impossibilidade de acesso a um diploma de escolaridade
para a maioria. Fortemente combatida, essa proposta foi amenizada nas versões posteriores do
projeto, nada restando a respeito dessa terminalidade no segundo projeto apresentado pelo
senador, que se tornaria, mais tarde, a nova LDB43. Mas a polêmica gerada em torno dela deu
visibilidade ao caráter dramático que ainda marcava o acesso à escolarização no Brasil.

43
O primeiro projeto de LDB, PL nº 1.258/88, oriundo da Câmara Federal, tramitou na Câmara de 1988 a 1993
e, no Senado, de 1994 a 1995. Ali, na Comissão de Educação e Cultura, recebeu modificações configuradas em
um projeto Substitutivo, organizado pelo senador Cid Sabóia (PMDB-CE), com o apoio da maioria das entidades
que participavam de seu debate desde o início. Esse Substitutivo, apesar de aprovado em todas as comissões do
Senado, não chegou a ser votado em plenário, devido a manobra regimental em torno de projeto do Senador
Darcy Ribeiro. O projeto do senador Darcy Ribeiro (PDT-RJ, PLS nº 67/92), apresentado em conjunto com os
senadores Marco Maciel (PFL-PE) e Maurício Corrêa (PDT- DF), em 1992, foi derrotado no Senado, na mesma
legislatura (1991-1994). Na legislatura seguinte, de 1995-1998, o senador apresentou um novo projeto que,
colocado à frente do Substitutivo Cid Sabóia, acabou sendo aprovado pelo Senado e encaminhado à Câmara dos
Deputados. Após sua aprovação final, com modificações nitidamente em conformidade com a perspectiva do
Governo Federal, tornou-se a nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, Lei 9.394/96, sendo
chamada, por encaminhamento do próprio Presidente Fernando Henrique Cardoso, de “Lei Darcy Ribeiro”.
 Essa tentativa de “ajustar a Lei à realidade”, a recusa de seu sentido de antecipação e
impulsionamento de novas realidades, expunha um absoluto descrédito em relação à
possibilidade de que a Administração Pública brasileira, nos diferentes níveis de governo,
atuasse conforme as determinações legais mais avançadas. Parecia haver o reconhecimento de
que as forças conservadoras que ocupavam o Estado eram praticamente incontroláveis,
exigindo maior realismo na formulação das políticas.
Esse excessivo “realismo”, que chega a beirar perigosamente o conformismo, acabou
ampliando a visibilidade sobre a força e a vitalidade de um certo modo de produção da escola
brasileira. A discussão gerada em torno disso expôs aspectos importantes dos limites da
expansão dos mínimos educacionais no Brasil. A expansão do mínimo formal de
escolarização para oito séries, de fato, não havia se dado. A força da lei, estendendo a
obrigatoriedade, fora insuficiente frente às forças inscritas nas práticas e nas relações que
efetivamente produziam a escola. As quatro séries iniciais do novo nível de ensino (o primeiro
grau) continuavam compondo um conjunto próprio, equivalente ao antigo ensino primário.
Esse sentido de conjunto persistia, mesmo que a ele não mais correspondesse uma
terminalidade formal. A conclusão das quatro séries não mais conferia uma titulação, um
diploma, mas, após 20 anos da implantação dessa mudança, simbolicamente, era esse o
mínimo que, quando muito, seria o máximo para uma parcela muito significativa da
população brasileira: na prática, o primeiro segmento (1ª a 4ª série) continuou operando como
um “equivalente” simbólico do primeiro grau para os muitos brasileiros que não dariam
continuidade aos estudos. E mesmo depois da LDB de 1996, como é possível deduzir dos
dados de 2000, é esse “nível” extra-oficial de ensino que permanece, para grandes parcelas,
como referência de mínimo educacional.
A atual LDB, aliás, ilustra de forma clara a tendência brasileira de utilizar a noção de
básico como referência do direito à educação no plano do discurso e da sua declaração
textual, enquanto a noção de mínimo é a que prevalece quando se trata de explicitar as formas
de asseguramento jurídico do direito. Nessa LDB, atribui-se às três primeiras etapas do ensino
regular – Educação Infantil (de 0 a 6 anos), Ensino Fundamental (de duração mínima de oito
anos) e Ensino Médio – o status de um nível de ensino próprio, a “Educação Básica”,
enquanto a obrigatoriedade e a possibilidade de cobrança jurídica do direito é estabelecida
apenas para o Ensino Fundamental, de forma que a estipulação de um “nível básico” não
acarreta maiores efeitos concretos em termos da oferta.
E isso se dá por dois motivos principais. Primeiro, porque a própria Lei 9.394/96, além
de manter a obrigatoriedade restrita ao ensino fundamental, dispõe de forma insuficiente sobre
as responsabilidades na realização das outras duas etapas (educação infantil e ensino médio).
Segundo, porque a legislação complementar, anterior, simultânea ou imediatamente posterior
à LDB, induz a uma forma de concentração de esforços no ensino fundamental que, na
prática, implica um duplo desestímulo ao investimento na expansão e manutenção das outras
duas etapas de ensino, tendo em vista, por um lado, as vantagens em termos de financiamento
e de abertura de frentes de ação exclusivamente associadas ao incremento do ensino
fundamental e, de outro lado, a redução real nas condições financeiras e institucionais para
manutenção e incremento da educação infantil e do ensino médio, como decorrência da fatia
de recursos direcionada para o ensino fundamental.
De tudo isso resulta uma forma de expansão do alcance da educação mínima que
comporta movimentos internos fortemente contraditórios. Não raramente, a ampliação do
alcance populacional da educação mínima – definida em termos do nível de ensino
obrigatório, do número de anos de estudo de freqüência obrigatória e da faixa etária
correspondente – foi viabilizada por meio da manipulação de outras regulações que, a rigor,
também delimitam patamares mínimos para a realização do nível de ensino obrigatório, ou
seja, as regulações sobre o número de dias letivos anuais, a carga horária mínima anual e o
número de horas da jornada escolar diária. A maior oferta de vagas no nível de ensino
obrigatório teve como contrapartida “pequenos ajustes” locais que, em geral, representaram
“encurtamentos” no tempo e no espaço educativo escolar.
Isso será discutido de forma mais detida um pouco adiante. Essa breve apresentação da
questão, porém, ajuda a assinalar que a marca forte da expansão dos mínimos educacionais no
Brasil parece ser a combinação de certas ampliações com novos “encurtamentos” e com
formas diversas de revalidação formal ou informal de marcos anteriores mais restritos. De
maneira que, mesmo os mínimos, definem-se conforme normas superpostas, originárias de
diferentes contextos e pertencentes a diferentes âmbitos sistêmicos. Ou seja, normas que
podem pertencer a diferentes instâncias reguladoras do sistema educacional, em sentido
estrito, e, ainda, à organização sistêmica mais ampla da educação escolar, que decorre da
inserção da educação escolar tanto em outras esferas de organização das políticas
governamentais quanto em outras esferas de organização das relações e das práticas políticas
e econômicas. Muitas dessas normas, de fato, não são sequer normas oficiais dos sistemas
locais de ensino, mas normas “clandestinas”, normas de fato.
Por isso, o sentido de conjunto dessa escola é inexplicável se tivermos como base
apenas o sistema jurídico-institucional vigente. Ele só se explicita quando são rastreados os
vínculos entre as “normas de fato” e as “normas legais”, suas formas de combinação e os
sentidos instrumentais desses dois tipos de normas na organização sistêmica da atuação do
Estado no campo social e nas recomposições das relações de poder entre sociedade política e
sociedade civil, entre os diferentes níveis de governo e entre a “grande política” e a “pequena
política”.
Mas esses vínculos e implicações só se explicitam nos movimentos da história. Daí a
necessidade de entender a expansão dessa escola mínima no que diz respeito aos caminhos
complexos da ampliação do seu alcance populacional.

2.4 – Que escola para quem?

Em todo o longo período aqui considerado, a expansão do alcance populacional da

escola elementar foi um movimento contínuo e de significativa intensidade. Porém, mesmo
que os índices de crescimento de matrícula, a partir da década de 1930, fossem, em geral,
superiores aos índices de crescimento populacional, representando um maior alcance
populacional da escola, em termos gerais e em termos dos segmentos sociais a ela
incorporados, como já mostravam Abreu e Cunha (1966), acerca do período de 1932 a 1964,
os acúmulos históricos de exclusão escolar eram tão grandes, e a precariedade de parte
importante da escolarização era tão intensa, que esse crescimento era sempre insuficiente
frente o universo a ser coberto. Não por acaso, os índices de analfabetismo44 teriam queda
(passando, por exemplo, de 54,5%, em 1940, para 33,6%, em 1970, e para 12,9%, em 2000)
mas uma queda lenta e que, ainda assim, nem sempre representava uma redução significativa
nos números absolutos de população não alfabetizada.
Outros dados indicativos dessa insuficiência da expansão seriam as taxas de
atendimento e as taxas brutas e líquidas de escolarização, que, conforme disposição no
Quadro 1, teriam a seguinte evolução de 1980 a 2000:

QUADRO 1
Taxas de atendimento, escolarização bruta e escolarização líquida relativas ao ensino
fundamental e à faixa etária de 7 a 14 anos - Brasil – 1980 a 2000 (%)
1980 1991 2000
Taxa de atendimento da população 80.9 89.0 96.4
(1)
de 7 a 14 anos
Taxa de escolarização líquida do 80.1 83.8 94.3
(2)
ensino fundamental
Taxa de escolarização bruta do 98.3 105.8 126.7

44
Conforme dados dos Censos Demográficos do IBGE, relativos à população de 15 anos ou mais de idade.
ensino fundamental (3)
Fonte: Quadro elaborado a partir de dados do MEC/INEP e do IBGE disponíveis no site do INEP: <http//www.inep.gov.br/>.
(1) A taxa de atendimento é relativa ao percentual da população em idade escolar que freqüenta a escola,
independentemente do nível ou modalidade de ensino;
(2) A taxa de escolarização líquida expressa a proporção de alunos de uma determinada faixa etária matriculada no nível de
ensino adequado a essa faixa etária;
(3) A taxa de escolarização bruta expressa a relação proporcional entre o número total de matrículas em um determinado
nível de ensino e a população na faixa etária adequada a esse nível.

Esses dados permitem observar, primeiramente, a persistência da exclusão escolar para

frações significativas da população de 7 a 14 anos: só na década de 1990 a escolarização da
população nessa faixa etária ultrapassaria a marca de 90%. A taxa de escolarização líquida,
porém, permite perceber que a “boa” marca de 96.4%, de atendimento das crianças de 7 a 14
anos, se vale um pouco da contabilização de frações dessa população que se encontram
matriculadas em outros níveis de ensino. Por fim, a taxa de escolarização bruta permite
perceber por que a ilusão de universalização do ensino fundamental ganha tanto espaço desde
a década de 1980: desde então, quando o número de matrículas no primeiro grau era quase
equivalente a 100% da população de 7 a 14 anos, essa taxa se manteve em crescimento,
apresentando, em 2000, a marca nada desprezível de 126.7%, ainda que esse crescimento não
representasse a superação da exclusão de frações importantes da população de 7 a 14 anos do
nível de ensino obrigatório, especialmente os mais evidentemente excluídos que compõem o
índice de quase 4% de crianças dessa faixa etária não matriculadas em nenhum nível de
ensino.
Ainda que expressivos, porém, os dados de matrícula divulgados pelos órgãos oficiais
fornecem apenas um quadro quantitativo da condição formal de escolarização, informando
pouco sobre as modificações nas condições de acesso à escola e sobre o tipo de escola que
efetivamente “alcança” os diversos segmentos populacionais. Se tivermos em conta que a
ampliação do acesso à escola não se resume ao aumento da oferta de vagas, envolvendo as
mudanças na organização dessa oferta, o que inclui, entre outros aspectos, as formas de
distribuição territorial das vagas, os dados de matrícula serão insuficientes. Quando muito,
fornecerão indícios que, bem aproveitados, podem vir a auxiliar na reorientação da
investigação no sentido da utilização de outras categorias de dados (sobre os prédios
escolares, por exemplo) e outras fontes que auxiliem na reconstituição de processos capazes
de informar os múltiplos sentidos desse alcance.
A história da produção da escola como um equipamento público, de fato, acrescenta
informações sobre a educação mínima e sobre o seu alcance populacional que nem de longe
são apenas complementares. Elas abrem importantes caminhos para a reconstituição de
processos diversos envolvidos com a persistência dos baixos marcos mínimos da educação
escolar, dando visibilidade à sua duração, difusão e regularidade, permitindo problematizar a
idéia ainda corrente de que a escola precária, pouco estruturada em termos físicos, materiais e
funcionais, seria produto e resquício do passado. Possibilita, assim, melhor qualificar o
alcance populacional dessa educação mínima, invertendo a análise no sentido de tirar o foco
dos resultados educacionais (evasão, repetência) e reorientá-lo para as relações que estão na
base da sua produção e reiteração.

2.4.1 – É preciso construir escolas

A persistência da idéia de que a produção de uma escola materialmente precária e

pedagogicamente ineficiente seja resquício de um tempo passado, expressão de um “atraso”
que impede a plena “implantação” de uma escola eficiente, não é de todo injustificada. Ela
tem por base uma forma de abordagem do problema da expansão escolar no Brasil que não
considera e não explora analiticamente a organicidade entre as duas principais vias de
produção da escola. A produção de uma escola pobre para os pobres parece despregada da
produção de escolas modernas, “de primeiro mundo”, que desde os tempos da colônia se
prova que é possível produzir por aqui.
Até o início do século XX, o crescimento da oferta educacional era quase vegetativo,
em geral acompanhando o crescimento de um rol restrito de segmentos sociais. É, de fato,
apenas nas primeiras décadas desse século que a idéia de uma escola que cheguasse “a todos”
começa a ter presença significativa no debate nacional e a orientar parte representativa das
ações governamentais de alguns estados. A expansão que efetivamente começou a ocorrer, a
partir daí, no entanto, não foi, certamente, um resultado direto dos projetos modernizadores
que defendiam sua importância estratégica na formação da nação e do desenvolvimento
nacional. Foi uma combinação entre esses projetos, os limites efetivos de sua realização e
outros impulsos, de sentidos diversos, de maneira que a expansão que efetivamente daí se
desdobra configura-se como um fenômeno de complexa definição, tendo em vista a lenta mas
decisiva consolidação de uma via específica de produção da escola para os novos segmentos
que começam a ser incorporados.
A expansão escolar no Brasil constitui-se, de fato, com essa marca. A produção de
uma escola precária para o atendimento dos segmentos sociais mais pobres, comumente vista
como uma “expansão desordenada”, é orgânica ao baixo alcance dos projetos inovadores, do
fato de que os mesmos, ainda que fossem concebidos para chegar a todos, jamais chegariam,
pois seu alcance não dependia da vontade de quem produzia os projetos, mas das relações que
formavam a base real da sua implementação. A função real assumida por esses projetos
implica que eles se realizem como uma chance para poucos e uma promessa para muitos, e
sua eficácia depende da omissão desse horizonte restrito, da ilusão de que as limitações da
escola “de primeiro mundo” vêm de fora, da força inexorável do “atraso” da escola de baixa
categoria que se reproduz “sem controle”.
Definida como um “câncer” a ser extirpado, a escola precária passa a ser tratada como
algo pertencente a um tempo passado, que cresceu desordenadamente, sem planejamento, e
cuja superação depende da progressiva implantação de uma escola moderna, propagandeada
em novos e mirabolantes projetos. Com isso se omite que as práticas de planejamento não
eram todas orientadas para uma oferta igualitária da educação escolar. Tais práticas também
se formavam segundo uma lógica de alcance diferenciado da escola, uma espécie de
modernização à brasileira, que não se constituiu como um fluxo tendente à extensão do
padrão mais moderno a todo o sistema, mas como expansão diferenciada das oportunidades
educacionais.
De fato, até o início do século XX, a expansão do acesso à escola não chegou a ser
objeto de formulações mais aprofundadas. Ainda que a necessidade dessa expansão fosse
apresentada em alguns debates como problema nacional, o desafio político-administrativo que
ela representava era apenas genericamente abordado, não se tornando objeto efetivo de
formulações e ações abrangentes do Estado em formação. A oferta escolar acontecia
conforme parâmetros e impulsões locais. Não havia, como foi visto, regulamentação de
abrangência nacional sobre a oferta e a organização do ensino nos diferentes níveis. Também
não havia, da parte do governo central, a produção de informações e orientações que
servissem de base a práticas sistemáticas de diagnóstico e planejamento dessa oferta. O ensino
primário oficial, com duração irregular, predominantemente sob jurisdição estadual, existia
sob condições institucionais e financeiras desiguais, na maioria dos casos, bastante
incipientes. E as referências orientadoras da expansão eram igualmente diversificadas.
No estado de São Paulo, que, para o padrão da época, apresentava um dos melhores
“desempenhos” em termos de expansão escolar, a crescente oferta de vagas, durante os 30
primeiros anos republicanos, parecia apontar para relações claras com os avanços da
urbanização. A chegada da escola aos lugares “mantinha correlação com a densidade
demográfica e com a idade das regiões geográficas que atingiu” (Lima, 1983, p.80). Mas isso
não significava que o mesmo tipo de escola chegava a todos os lugares.
 O caso do município do Rio de Janeiro – na época, Distrito Federal, e que por sua
condição política privilegiada faria supor um quadro educacional mais estruturado – mostra
que a relação entre expansão urbana e expansão da escola não podia ser considerada coerente
e proporcional, mesmo em lugares econômica e politicamente favorecidos. Estudos como os
de Nunes (1996) mostram que a escola, como equipamento público estruturado, era uma
realidade apenas em uns poucos prédios localizados no Centro da cidade. O que predominava
era a política precária de aluguel de casas (os últimos prédios construídos datavam do
Império) para o funcionamento das escolas, mesmo em bairros próximos ao Centro. Como a
localização das escolas era fortemente orientada pelos interesses dos proprietários de imóveis,
via-se de tudo: escolas funcionando em locais com condições insalubres graves, como, por
exemplo, sobre açougues, salas de aula funcionando em cômodos de casas ocupadas para
moradia e despejos inesperados da escola por motivos de venda dos prédios.
Outro aspecto importante é que a expansão das escolas primárias gratuitas, naquele
momento, não era necessariamente expressão da expansão da ação do Estado. Em algumas
freguesias, a ausência do Estado era tão marcante que a construção de equipamentos e a oferta
de serviços, dentre eles, os escolares, ficavam a cargo de outros agentes, como igrejas,
indústrias ou outras instituições (Oliveira, 1994).
A oferta de ensino, assim, era precária não apenas quanto ao alcance populacional,
mas também quanto ao tipo de escola que chegava para boa parte da população. Por isso, nos
estados mais estruturados, a idéia de “reforma educacional”, ainda que fortemente referida em
um movimento de renovação pedagógica, aparecia vinculada inevitavelmente à necessidade
de construção de prédios escolares.
Na virada do século, começam a ser mais freqüentes os estudos a esse respeito, o que
não chega, no entanto, a representar mudanças mais consistentes nas ações governamentais,
até porque uma política de ampliação sistemática da rede oficial de escolas, por meio da
construção de prédios escolares, tendia a ferir interesses particularistas, como no caso dos
interesses implicados na política de aluguéis e na prática de cessão de prédios para
funcionamento de escolas. Na década de 1920, no entanto, a questão começa a ter um
tratamento mais pormenorizado nos estados onde era possível alguma ação mais decisiva para
a elaboração de um novo perfil de atuação da Administração Pública. As experiências aí
realizadas geraram alguns dos exemplos mais relevantes, até aquele momento, de uma ação
estatal no campo educacional orientada pela produção de dados e pelo planejamento
sistemático45.
Ainda que com reconhecidos limites, tais reformas produziram experiências e
interlocuções que formaram uma importante base para um debate mais disseminado sobre a
urgência de uma ação planejadora em nível nacional. E é a ampliação dos espaços e da
freqüência da interlocução46 realizada por esses reformadores, o que, em alguma medida,
favoreceria a formação de uma pauta de dispositivos, voltados para a organização do setor
educacional, que só muito lentamente passariam a compor efetivamente a estrutura
organizacional do Estado.
São exemplos desses dispositivos, a produção e disseminação sistemática de dados
unificados, a regulamentação de carreiras docentes e administrativas e as normatizações da
arquitetura escolar. Outro exemplo importante é a incorporação da distribuição espacial das
escolas como elemento estratégico para o planejamento da expansão da oferta de vagas,
podendo-se destacar, a esse respeito, os estudos realizados quando da formulação da reforma
educacional do Distrito Federal, realizada por Fernando de Azevedo, em 1927 (Câmara,
1997).
Esse novo modo de pensar a expansão escolar, no entanto, não chegava a abalar “o
outro modo”, já largamente instituído. Ao contrário, é possível observar, já àquela época, a
consolidação dessas duas vias de produção da escola. Uma que se dá conforme emergências,
interesses e acordos locais, e que acaba por resultar na reprodução de uma escola mínima,
precária ou insuficiente física, material, funcional e pedagogicamente. Outra que tem por base
uma detalhada elaboração institucional da escola, inserindo a construção do estabelecimento
escolar em um programa de ação que põe em revista todo o arcabouço legal, institucional,
administrativo e pedagógico que define organicamente o papel da escola em relação às
necessidades de expansão planejada do Estado, no sentido de uma mudança substancial de sua
escala. Nesse segundo caso, as disposições sobre a nova estrutura organizacional escolar
deixam antever finalidades equivalentes a respeito de uma nova estrutura organizacional do
Estado, e as discussões sobre a modernização da escola tornam-se uma importante ocasião de
debate sobre variadas possibilidades de modernização do Estado. São duas vias cuja

45
Trata-se, principalmente, das reformas estaduais empreendidas por educadores implicados com as idéias
escolanovistas, especialmente Lourenço Filho, Carneiro Leão, Fernando de Azevedo e Anísio Teixeira, dentre
outros.
46
A ampliação dessa interlocução evidencia-se, especialmente, pela criação de associações e eventos públicos
dirigidos ao debate do problema educacional. Dentre outras realizações, é importante listar, nesse caso, a criação
da Associação Brasileira de Educação (ABE), em 1924, a realização das Conferências Nacionais de Educação e
a produção do Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova (1932).
realização, conforme lógicas distintas, reforça a ilusão de não organicidade a um mesmo
conjunto de relações.
Na esfera federal, a implantação de dispositivos como os utilizados nas reformas da
década de 1920 dependeria de novas condições institucionais, que só começariam a ser
produzidas no início da década de 1930, na gestão de Getúlio Vargas, ainda sob a vigência do
Governo Provisório. A criação do Ministério de Educação e Saúde Pública, naquele ano, e do
Conselho Nacional de Educação, em 1931, a regulamentação nacional da carreira de Inspetor
de Ensino e a estruturação de um sistema de inspeção escolar explicitam importantes aspectos
da ampliação e complexificação da organização estatal que passaria a existir como base para o
planejamento e a ação governamental, em nível nacional, no setor da educação.
Os termos de criação do Convênio Interadministrativo, firmado entre a União Federal
e as unidades políticas da Federação, em 1931, para a produção sistemática de dados
estatísticos sobre educação, também esclarecem pontos importantes da nova estrutura
organizacional do Estado que então se formava. O Convênio estabelecia uma unificação de
métodos e de indicadores, bem como um trabalho sistemático e regular de coleta de dados a
partir das repartições regionais. A produção de dados padronizados era apresentada, então,
como importante condição para o

...esclarecimento dos problemas fundamentais cuja consideração já se vai

impondo às argúcias dos nossos estadistas empenhados em remover, pelo
menos no que concerne aos aspectos administrativos, as causas da
contradição ocorrente entre a constante expansão da rede escolar brasileira
e a debilidade de sua ação construtiva. (Teixeira de Freitas, 1943, p. XI -
grifos meus)

Com isso, em 1932, tem início o registro sistemático de aspectos pormenorizados da

educação escolar em território nacional. Tal registro, realizado a partir do SEES, Serviço de
Estatística da Educação e Saúde (o IBGE, Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, seria
criado apenas em 1936), passa a ser objeto de um tipo específico de publicação regular ao
longo de 18 anos: uma série intitulada “O Ensino no Brasil”, cujos volumes vinham sempre
abertos por uma análise geral dos dados realizada pelo Diretor do SEES, Teixeira de Freitas.
Essa publicação apresenta interesse não apenas pelo quadro quantitativo da educação
nacional que permite traçar, a partir dos dados estatísticos que apresenta (e que, apesar das
imprecisões, fornece as informações nacionais mais detalhadas, até então), mas também pelo
que permite inferir a respeito de expectativas relativas à presença da escola no território e na
vida nacional, a partir de informações menos evidentes, como as categorizações utilizadas no
levantamento e na apresentação dos dados.
As escalas do território que são privilegiadas na agregação dos dados, os aspectos que
detalham as condições físicas e materiais das escolas e os componentes da ação escolar
destacados são informações que, apesar de apenas implícitas nos indicadores escolhidos,
acabam permitindo avançar na apreensão das preocupações que rondavam a discussão da
expansão escolar naquele momento. Ainda mais se for dada atenção ao fato de que tais
indicadores não se restringiam aos itens exigidos em nível internacional, incluindo
informações que, por serem peculiares ao Brasil, deveriam favorecer a compreensão dos
problemas nacionais e a conseqüente formulação de soluções (Teixeira de Freitas, 1950).
A informação que mais imediatamente se destaca nessas publicações é a da rápida
expansão das redes de ensino. De 1933 a 1941, registrou-se um aumento de 48,7% no número
total de unidades de ensino de todos os níveis e tipos. A quantidade de unidades escolares que
ofereciam, exclusivamente ou não, o ensino primário superava em muito o número de
unidades que ofereciam os demais níveis de ensino. Em 1933, eram 29.553 unidades (91,1%
do total de unidades); em 1941, eram 43.134 (89,5%). A evolução dos dados de matrícula
geral nesse nível de ensino, no mesmo período (de 2.221.904 para 3.347.642, representando
um aumento de 50,67%), confirmava um forte equilíbrio entre expansão de unidades
escolares e expansão de vagas. Em outros termos, a expansão da oferta ocorria como um
fenômeno de duplo sentido: maior ingresso na escola e maior presença da escola no território.
Mas, na ausência de parâmetros e de mecanismos reguladores, expandiam-se,
igualmente, os problemas. As disparidades de toda ordem eram imensas, especialmente em
termos regionais. Tais disparidades – entre regiões e, dentro destas, entre capital e interior,
área urbana e área rural – expressavam-se nos índices de população em idade escolar
alcançada pela oferta de vagas, na estrutura escolar oferecida, em termos físicos e funcionais
e, conseqüentemente, nas condições e resultados educacionais.
2.4.2 – Uma capacidade inesgotável de produzir desigualdades

Na década de 1950, é possível observar alterações significativas na elaboração crítica a

respeito dos problemas educacionais e os embates em torno da nossa primeira Lei de
Diretrizes e Bases fornecem um importante material para isso. Não cabe, aqui, retomar em
detalhes o processo de elaboração, discussão e aprovação dessa LDB47, mas é importante

47
A esse respeito, ver, particularmente, de Roque Spencer Maciel de Barros, (Org.). Diretrizes e bases da
educação nacional. São Paulo: Livraria Pioneira Editora, 1960.
lembrar ao menos dois aspectos. Primeiro, sua duração: tendo sua formulação prevista na
Constituição de 1946, o primeiro projeto – elaborado a partir de 1947 por uma comissão
nomeada pelo ministro da Educação Clemente Mariani e encaminhado à Câmara Federal em
1948 – tramitou na Câmara Federal e no Senado por longos 13 anos, tendo recebido inúmeras
emendas, dois substitutivos e reformulações realizadas por comissões legislativas, tendo sido
aprovado apenas em 1961 e com uma feição “conciliadora” dos dois principais projetos em
disputa. Segundo, as próprias implicações dessa duração. A discussão do projeto atravessa um
período marcado por importantes mudanças, expressas na reordenação de forças políticas e
sociais, que começam com o fim do Estado Novo e vão desaguar no Golpe Militar de 1964.
Portanto, o segundo aspecto, interligado ao primeiro, é que, pela situação atípica de
sua tramitação, a LDB se torna o elemento em torno do qual se reestruturam o debate e a luta
pela educação nacional que, na vigência do Estado Novo, tinham sido sufocados de diferentes
modos. Não que a LDB, em si, tenha importância menor. Mas sem dúvida ela é o ponto de
convergência de questões e ações que estavam para além dos alcances de uma lei, e é neste
sentido que o debate que se dá em torno dela interessa: pela visibilidade que dá ao
aprofundamento das formulações sobre debilidades da formação do sistema educacional
nacional, que remontam a momentos bem anteriores.
Esse aprofundamento, por sua vez, não resulta simplesmente de uma suposta
“evolução” na discussão do problema, mas de modificações fundamentais no próprio quadro
societário, institucional e intelectual em que tal discussão passa a se dar. As manifestações
produzidas ao longo da discussão da LDB, como a organização da Campanha em Defesa de
Educação Pública48, na década de 1950, e o lançamento do “Manifesto dos educadores mais
uma vez convocados”, em 1959, são acontecimentos de significado bastante amplo.
Expressam tanto os vínculos entre as lutas e debates daquele momento e os ocorridos entre as
décadas de 1920 e 1930, quanto as novas condições de debate que se dão em um quadro de
ação marcado por uma conjuntura econômica e política bem diferente da conjuntura de 1932,
porém, com a persistência e agravamento de inúmeros aspectos relativos à organização social
brasileira e à estruturação das políticas educacionais.

48
A Campanha em Defesa da Escola Pública, criada em 1959, consistiu em um movimento organizado com
vistas a difundir o debate sobre as manipulações que estavam sendo realizadas no conteúdo da Lei de Diretrizes
e Bases, comportando estudos que ajudassem a aclarar as implicações de tais manipulações, a redação de artigos
em linguagem acessível para circulação na imprensa, a realização de debates em organizações da sociedade civil,
como sindicatos, associações estudantis e outras, e a realização de manifestações públicas.
 O Manifesto de 1959, tal como o Manifesto de 1932, foi redigido por Fernando de
Azevedo e publicado em diversos jornais49, com inúmeros signatários do primeiro manifesto e
nomes que representavam duas novas gerações de intelectuais, como Florestan Fernandes,
Antonio Cândido e Fernando Henrique Cardoso. A diferença fundamental entre os dois
manifestos é que o primeiro, apesar do tom de exortação política a favor de uma ação forte na
estruturação da educação nacional, pode ser principalmente caracterizado por sua intenção
propositiva e programática. Dele se extraía uma “política educacional” que chegou a
referenciar inúmeros debates e ações posteriores, inclusive o próprio texto de duas
Constituições (1934 e 1946)50. Já o Manifesto de 1959, é principalmente marcado pelo tom
político, mantendo como válidas as proposições apresentadas no primeiro.
Apesar da parte mais visível do debate, naquele momento, reforçar a idéia de um
consenso em torno da análise e das proposições a respeito da educação nacional, existiam
formulações bem diferenciadas cuja reconstituição permite a apreensão de importantes
aspectos do quadro educacional da época.
Um veio importante de recuperação dessas diferenças é a interlocução forte entre
atores atuantes no primeiro Manifesto, de 1932, e novos atores que expressam o novo alcance
social das reivindicações então apresentadas. A atuação de Florestan Fernandes nesse
processo traz importantes indicativos sobre a emergência, naquele momento, de novas forças
sociais e novas formas de ação política que resultam dos esforços de interlocução entre essas
forças. Se Anísio Teixeira e Fernando de Azevedo, por exemplo, no plano da atuação política,
buscavam uma ação direta dentro das instituições governamentais (a investigação sendo posta
a serviço da elaboração de projetos concretos de reformas), Florestan Fernandes compreende
a atuação do intelectual como orientada para dar suporte analítico à ação dos educadores
(Fernandes, 1960), à organização das lutas e à construção de condições de participação social
ampla no acompanhamento constante da questão educacional (Fernandes, 1960a). Por isso,
sua atuação na Campanha é marcada por uma obstinada peregrinação, dentro do estado de São
Paulo e em diversos outros estados, em universidades, sindicatos e outras organizações da
sociedade civil, onde realiza conferências sobre os problemas em torno da aprovação do
projeto de LDB (Barros, 1960, p. XXIII) e participa de manifestações.
Há, entre os signatários do Manifesto, uma mesma indignação com o descompasso
entre a formulação intelectual possível naquele momento, a respeito da educação nacional, e a

49
Em 1º de julho de 1959, publicado pela primeira vez e simultaneamente pelo O Estado de São Paulo e no
Diário do Congresso Nacional e, posteriormente, reproduzido pelo Diário de Notícias e pelo Jornal do
Commércio, no Rio de Janeiro.
50
Conforme o próprio texto do “Manifesto dos educadores mais uma vez convocados”, 1960, p. 63.
ação governamental, que parece ser sempre impermeável às questões postas por uma esfera
social civil mais ampla. Quanto aos sentidos da educação escolar implicados nessa luta, no
entanto, algumas diferenças foram silenciadas estrategicamente, com vistas a garantir a
unidade da luta e o seu maior alcance possível. A ampla defesa de acesso irrestrito à educação
pública, feita por Florestan Fernandes, por exemplo, contrastava com a visão mais restritiva
que bem se pode apreender destas duas passagens de uma conferência realizada por Anísio
Teixeira, em 1957.

Poderá parecer isto algo reacionário. Na realidade não o é. A educação

escolar é uma necessidade, em nosso tipo de civilização, porque não há nível
de vida em que dela não precisemos para fazer bem o que, de qualquer
modo, teremos sempre de fazer. Deste modo, a sua função é primeiro a de
nos permitir viver eficientemente em nosso nível de vida e somente em
segundo lugar, a de nos permitir atingir um novo nível, se a nossa
capacidade assim o permitir. Se toda educação escolar visa sempre à
promoção social, a escola se tornará de certo modo, repito, um instrumento
de desordem social, empobrecendo, por um lado, os níveis mais modestos de
vida e, por outro lado, perturbando excessivamente os níveis mais altos,
levando-lhes elementos que, talvez, não estejam devidamente aptos para o
novo tipo de vida que a escola acabou por lhes facilitar. (Teixeira, 1979, p.
397 – grifos do autor)

Façamos do nosso sistema escolar um sistema de formação do homem para

os diferentes níveis da vida social. Mas com um vigoroso espírito de justiça,
dando primeiro aos muitos aquele mínimo de educação, sem o qual a vida
não terá significação nem poderá sequer ser decentemente vivida, e depois,
aos poucos, a melhor educação possível, obrigando, porém, a esses poucos a
custear, sempre que possível, pelo menos parte dessa educação... (Teixeira,
1979, p. 412 – grifos do autor)

As compreensões distintas dos sentidos da educação pública, no entanto, assentavam

em diagnósticos sobre a expansão da oferta escolar que apresentavam pontos comuns
importantes. Em primeiro lugar, havia o reconhecimento de que a rede de escolas havia
crescido bastante, representando um importante esforço. Tal crescimento, no entanto, além de
ainda insuficiente numericamente, mantinha-se “desordenado” e sem o suporte de condições
institucionais fundamentais à realização de uma educação de qualidade.

O “mundo do ensino primário” era

algo informe e desordenado, compreendendo (...) escolas estaduais,

congestionadas e funcionando em dois, três e até quatro turnos de matrículas,
escolas municipais, com instalações geralmente inadequadas e com
professores despreparados, e escolas particulares livres, todas ou de simples
 alfabetização ou de caráter (...) propedêutico e seletivo... (Teixeira, 1960, p.
394)

Em contrapartida, ainda nos termos de Anísio Teixeira (1960, p.394), o ensino

secundário não era “apenas um novo nível, mas novo reino”, tendo em vista seu alcance
restrito e seu caráter fortemente seletivo. Na expansão do ensino secundário e do ensino
superior, a ampliação do número de vagas aparecia implicada com mudanças planejadas na
educação oferecida. A expansão das vagas não era um mero aumento da educação que já
existia, mas resultado das diferenciações operadas na formação escolar, por meio da criação
de novos ramos de ensino e de novos mecanismos de vinculação e acesso entre o nível
secundário e o superior. No ensino primário, a “expansão quantitativa” atropelava as
mudanças na educação.
A discussão, à época, sobre a necessidade de ampliação da duração do ensino
primário, de quatro para seis séries, e a inclusão desse ponto na pauta de estudos e ações do
Estado, em nível federal, expressam as tentativas de redimensionamento da empreitada da
expansão de forma a conjugar a discussão sobre a universalização do acesso ao ensino
primário com a melhoria da formação oferecida por esse nível de ensino. O Centro Brasileiro
de Estudos Pedagógicos (CBPE) chegou a realizar um estudo com o fim de subsidiar o
planejamento de um programa de organização e desenvolvimento da escola primária de seis
séries. Mas, tal estudo não saiu do papel. As ações do Estado, nos diferentes níveis de
governo, permaneceram fortemente impermeáveis aos apelos contidos no debate e as
desigualdades educacionais continuaram a ser produzidas.

2.4.2.1 – As “soluções de emergência”

Os dados do primeiro Censo Escolar do Brasil, de 1964, sob a responsabilidade do

IBGE (1964) e do Instituto Nacional de Ensino e Pesquisa (INEP), indiciam que a
coexistência de contrastantes condições escolares, por sua persistência no tempo, estava se
constituindo o padrão brasileiro.
Em 1964, dos 107.411 prédios escolares que ofereciam ensino primário, apenas
49.024 haviam sido especialmente construídos com essa finalidade e 65.414 não eram prédios
próprios (8.974 eram alugados e 56.440 eram cedidos). A transformação de um prédio comum
em escola, na maior parte das vezes, não implicava trabalho nem despesas extras: dentre os
prédios não construídos originalmente como escolas, apenas 18.392 haviam passado por
adaptações. Isso talvez explique por que, em 42.808 prédios, as atividades eram mistas, ou
seja, a educação escolar ainda dividia espaço com atividades regulares de outra natureza.
Talvez também explique a grande diversidade de condições físicas das escolas.
Contrariando o aspecto glamouroso que marca boa parte das representações da escola
da década de 1960, especialmente na mídia, cujas expressões mais conhecidas são o Colégio
Militar e o Instituto de Educação, no Rio de Janeiro, as escolas brasileiras, no seu conjunto,
formavam um quadro bem diverso. Metade dos prédios escolares era ainda de adobe, madeira,
taipa ou material similar; 13.946 tinham piso de terra; 79.604 não tinham qualquer tipo de
abastecimento de água (nem mesmo poço ou nascente, informação indicativa de que prédios
com postos ou nascentes nas suas cercanias eram considerados com abastecimento); 61.324
não tinham instalações sanitárias e 52.136 não tinham área para recreio.
E esse quadro não era expressão apenas de formas “antigas” de produção da escola,
pelo simples aproveitamento de estruturas físicas já existentes. Estas formas, ao que parece,
eram permanentemente reabilitadas. Prova disso é que, dos 23.402 prédios construídos
especialmente para funcionarem como escolas e que eram utilizados exclusivamente para o
ensino primário, 13.394 tinham apenas uma sala, 12.672 não tinham abastecimento de água,
6.248 não tinham sanitários. Também não eram características apenas das áreas rurais: dos
28.679 prédios que ofereciam ensino primário em áreas urbanas, só a metade havia sido
construída com essa finalidade, 9.222 abrigavam atividades estranhas à educação escolar,
12.198 tinham apenas uma sala, mais de 7.000 eram de outros materiais que não alvenaria,
13.219 não tinham abastecimento de água, 928 tinham piso de terra.
A persistência de práticas como essas parecia sinalizar que nossa capacidade de
produzir desigualdades era inesgotável. Os casos contados no simpósio sobre “Educação nos
Territórios”, promovido pelo Conselho Nacional de Educação, em 1966, e discutidos por
Jaime Abreu, em texto de 1968, ilustram bem isso. Enquanto “escolas primárias
modernamente concebidas e instaladas para ministrar educação integral”, mantidas pelo
INEP, atestavam a capacidade brasileira de produzir altos padrões escolares, em Roraima, a
inexistência de condições higiênicas e pedagógicas mínimas precisava ser ignorada para que
as escolas rurais continuassem existindo. No Amapá, várias escolas não tinham sequer papel e
lápis e os professores, que moravam na escola e “pescavam seu sustento” após as aulas,
precisavam transferir-se de local ao final de cada ano, por não terem como pagar seus débitos
nas vendas locais. Em Rondônia, muitas crianças tinham que navegar por até quarenta
minutos para chegar às escolas, que eram do tipo tapiris (quatro esteios de madeira cobertos
de palha), sem cadeiras nem mesas (Abreu, 1968, p. 16 e 17).
 Em um contexto fortemente marcado pelas idéias desenvolvimentistas, a persistência
dessas disparidades aparecia como algo difícil de se explicar por qualquer outro esquema que
não o dualista, em que os elos entre o “arcaico” e o “moderno” mantinham-se invisíveis. O
fato de que a crítica densa e insistente então existente não arranhasse nem de longe aquela
forma de produção da escola aparecia como confirmação da existência de duas nações dentro
de um mesmo país. O fato de que a ação planejadora racional do Estado central não impusesse
limites significativos às práticas mais espúrias, que ocorriam lá na ponta, nas instâncias locais
de governo, suscitava interpretações que, com freqüência, categorizavam essas instâncias
locais como uma espécie de “não-Estado” que, exatamente por esta condição, apresentava-se
impermeável aos apelos da “razão”. A relação capilar entre a grande política e a produção de
uma escola na medida das necessidades particulares de rearranjos no poder local e de
revitalização desse poder, mediante ocupação dos postos periféricos do Estado, mantinha-se
difícil de decifrar.
Ao longo de todo esse tempo, a escola havia sido objeto de lutas sociais que, longe de
se restringirem à reivindicação da ação do Estado, eram também constituídas por ações de
produção direta de formas alternativas de atendimento escolar. Porém, na contra-mão desses
acontecimentos, em que a produção da escola por parte da sociedade civil induzia o
alargamento das noções de direito e da esfera pública no campo da educação, o Estado parecia
se apropriar da face precária da escola assim produzida para se isentar de produzi-la de modo
diverso. Enquanto a escola simples, comunitariamente produzida, tinha na sua simplicidade a
afirmação de uma transitoriedade, o Estado brasileiro se encarregava de produzir uma escola
precária que permaneceria como prática de contenção da expansão do direito à educação e da
própria esfera pública. Não eram forças estranhas ao Estado que faziam isso, eram forças que
o compunham.
Essa contenção não se deu simplesmente por um não-atendimento da demanda. Ao
contrário, a expansão da escola foi seu melhor álibi. A manutenção de um certo ritmo de
atendimento crescente da demanda foi garantida mediante a captura e reformulação, em outra
ótica, dos sentidos de expansão que orientavam a busca, reivindicação e produção “extra-
escolar” da escola. Em inúmeros contextos, lançando mão de diferentes tipos de ação, a
administração pública de diversos níveis passa a atuar, sistematicamente, por meio de
“soluções de emergência” (Beisegel, 1974, p. 9) que, longe de representarem formas
transitórias a que se recorria para responder temporariamente ao aumento da demanda por
escola, tornava-se um recurso de ação fartamente utilizado nos mais diferentes cantos do
território nacional e em variados contextos.
 As “soluções de emergência” eram constituídas de mecanismos de adequação rápida
da rede existente ao aumento gradual da demanda. Consistiam em manipulações do tempo e
do espaço escolar de forma a garantir uma rápida ampliação da capacidade da administração
pública em absorver, quase imediatamente, parte do aumento de procura de escola. Recursos
já utilizados em 1905, no governo de Washington Luiz, no Estado de São Paulo, como a
redução da jornada escolar diária, que abria espaço à ampliação do número de turnos, ou a
redução da própria duração do curso primário, permitindo a abertura de novas turmas pela
simples “expulsão” de um certo contingente de alunos que “concluiria” mais rapidamente os
estudos, longe de se apresentarem como ações isoladas, fragmentárias, mostram-se
amplamente difundidas na administração pública brasileira, nos diversos níveis de governo.
Não eram desvios, mas um padrão de ação.
Tudo, em princípio, torna-se passível de alteração. As normas de composição das
turmas davam lugar à flexibilização dos limites máximos de número de alunos, que se
tornavam bastante elevados. Esses limites máximos, por sua vez, assim alterados,
gradualmente passavam a ser vistos como plausíveis, vindo a se consolidar mesmo em face da
emergência de concepções pedagógicas cujas compreensões do processo de conhecimento
seriam incompatíveis com salas superlotadas. Quando as classes comuns das escolas
existentes não comportavam os pedidos de matrículas, podia-se criar “classes de emergência”
através do “tresdobramento” dos turnos, da improvisação de salas de aula em locais
inadequados (Beisegel, 1974) ou da criação de rodízios na ocupação das salas.
A criatividade na “refuncionalização” do espaço escolar, com vistas a reabilitá-lo para
a incorporação de novas turmas, tornava-se ilimitada. Antigas conquistas, relativas à
ampliação dos prédios escolares para a realização de novas funções administrativas ou
pedagógicas, podiam ruir de um governo para outro, ou até dentro de um mesmo governo, a
fim de garantir a absorção da demanda. Com muita facilidade, bibliotecas, cantinas,
almoxarifados, despensas, salas de orientação ou supervisão pedagógica, salas de reprografia,
salas de professores, gabinetes dentários, salas de artes ou laboratórios e até mesmo banheiros
e vestuários podiam ser transformados em salas convencionais. Quadras de esportes, garagens
ou jardins podiam servir à construção de “puxadinhos” que abrigariam novas turmas. O
horário da merenda podia ser encurtado para que os refeitórios fossem incorporados nos
rodízios das turmas.
Isso não quer dizer que os mecanismos de pronta reação à procura escolar
substituíssem indefinidamente a construção de escolas. Ao contrário, essas duas formas de
expansão da oferta coexistiam e é exatamente essa permanente coexistência que parece
constituir um padrão de produção da escola no Brasil. É daí que resulta a capacidade
inesgotável de produzir desigualdades, marca da atuação do Estado brasileiro no campo
educacional. Essas desigualdades não são expressão, apenas, da coexistência de padrões
escolares díspares, mas também do fato de que, a uma permanente construção do moderno e
do bem equipado, em termos educacionais, correspondem práticas simultâneas de
desconstrução e desmontagem de conquistas já efetuadas.
Em muitos casos, a desmontagem ou a produção direta de escolas precárias é o que
garante, a uma determinada gestão governamental, a “reserva” financeira que torna possível a
produção de um número reduzido de escolas-modelo. Estas, simbolicamente, cumprem uma
dupla função. De um lado, servem como propaganda, dando visibilidade à ação
governamental no campo educacional e “atestando” sua qualidade. De outro, atenuam o
desconforto em relação às escolas degradadas, porque as tornam menos visíveis (as escolas-
modelo, definitivamente, sempre se destacam na paisagem, impondo-se como principal
representação “da escola”, em seu conjunto) e porque, funcionando na mesma lógica da
“ilusão do desenvolvimento”51, fazem parecer que a realidade precária é apenas transitória e
que sua superação é apenas uma questão de tempo.
A consideração desse quadro mostra a insuficiência da polarização quantidade X
qualidade como esquema explicativo da expansão escolar no Brasil e como figura-síntese da
escola pública brasileira. Os recursos de ação usados para garantir a expansão da oferta de
vagas mostram que tal expansão não reproduziu simplesmente um modelo inadequado de
escola, mas esteve implicada na produção de uma escola a qual passavam a caber funções
diversas das que nos acostumamos a tratar como “próprias da escola”.
Resulta daí uma necessidade de reconstrução conceitual da idéia de expansão que não
pode ser desprezada, tendo em vista que, no Brasil, mais que significar a ampliação da
presença da escola na vida nacional, através da ampliação de vagas e da diversificação dos
níveis e modalidades de ensino, a expansão é um fenômeno central na formação de uma
escola estruturalmente distinta dos modelos formativos que nos habituamos a tratar como “a

51
A referência de fundo, aqui, é principalmente o estudo de Giovanni Arrighi sobre “A ilusão do
desenvolvimento” (1997). De modo geral, a discussão crítica sobre a ideologia do desenvolvimento dá elementos
suficientes para a compreensão do papel estratégico que as ações modelares cumprem na formação de um certo
consenso em torno do projeto que se apresenta como via de transformação abrangente de um determinado estado
de coisas. Os estudos de Arrighi ajudam a refinar a compreensão das formas como essas ações modelares se
impõem. Não se trata, de fato, apenas de uma promessa solta no ar. Há a produção de uma experiência concreta
que, apesar de restrita, impregna a percepção da realidade mais ampla, em termos espaciais ou temporais,
esfacelando acúmulos e nexos, entre lugares e gerações, que permitiriam perceber o sentido parcial e temporário
da melhora que se apresenta como “tendência”. A melhora parcial existe, é concreta: realiza parte da demanda e
atende seletivamente a uma parte da sociedade. Daí sua eficiência como isca, atraindo o consenso necessário
para que os padrões não igualitários possam se renovar.
escola” por excelência, e que polarizam as leituras em negativo da escola pública brasileira.
Trata-se de um fenômeno porque ocorre como expressão de ações não necessariamente
orientadas pelos mesmos motivos e para os mesmos fins, que podem inclusive entrar em
choque ou combinar-se bizarramente, como diria Gramsci, mas que acabam por convergir
para algo ao qual é possível atribuir-se um sentido de conjunto que, no entanto, é irredutível a
qualquer plano de ação que tenha participado de sua produção.

2.5 – É preciso construir escolas?

No início da década de 1980 a rede escolar pública estava bastante ampliada. O

número de estabelecimentos escolares que ofereciam o primeiro grau aproximava-se de
200.000, alcançando um patamar que se manteria até metade da década de 1990. O número de
matrículas, no mesmo nível de ensino, chegava a mais de 20.000.000 e a distribuição desses
dois dados, conforme as regiões ou áreas (urbana e rural), indica que, apesar da visível
persistência das desigualdades na oferta educacional, podia-se dizer que o território nacional
estava pulverizado de escolas.
Dizia-se que “o ingresso na primeira série do primeiro grau” era “quase universal no
Brasil” (Fletcher e Ribeiro, 1987, p. 1). Só que essa suposição – em princípio, reforçada pelos
dados de matrícula e pelo impressionante número de estabelecimentos escolares – não “batia”
com a mobilização de discursos e ações governamentais em torno da abertura de novas
escolas, e com a recepção positiva dessas expectativas por boa parte da sociedade, suscitando
um debate inédito em termos de expansão escolar, no Brasil.
A crítica central à repetência escolar e a indicação de que sua superação se daria pelo
aumento da competência da escola e pela alteração dos critérios de promoção tornam-se
argumentos que, simultaneamente, formam a base para a adoção de medidas de “correção do
fluxo escolar” e para a crítica às propostas e ações que, sob quaisquer argumentos,
representassem alguma defesa da necessidade de construir escolas.
É possível notar, nesse momento, a desqualificação e o desprestígio do tema da
“expansão escolar” no meio acadêmico. É aí, inclusive, que o tema da qualidade e do sucesso
escolar seria praticamente desvinculado do tema da expansão, reduzido a um tratamento
quantitativo, em geral restrito aos dados de matrícula. O “problema educacional brasileiro”
não estaria referido à ampliação de vagas, pois, resolvidos os problemas da repetência e da
evasão, estas sobrariam. O problema estava na qualidade da educação oferecida, e esta se
definia como um problema pedagógico e administrativo, implicado com a eficiência e a
organização escolar.
É importante lembrar as questões que, nessa discussão, começaram a ficar de fora.
Não se pergunta que escola é essa que se formou por meio dessa história particular de
expansão. Identifica-se que a educação escolar tem baixa qualidade, mas as soluções para a
baixa qualidade aparecem, em boa medida, “despregadas” da escola real, como se ela fosse
um continente cujo conteúdo apenas flutua em seu interior, podendo, portanto, ser trocado por
outro mais adequado, sem que para isso seja necessário mexer naquilo que se pensa ser o
simples suporte material e institucional de uma prática e uma ação. As “políticas” propostas a
partir dessa perspectiva praticamente não se assentam em uma discussão sobre as relações que
produzem uma escola “que não ensina”. Por isso, a “mudança” vislumbrada é apenas aquela
que decorre de uma intervenção voltada à correção de rumos, à colocação do ensino “nos
trilhos”, como se ele não fosse um elemento orgânico do que a escola se tornou nesse
processo arrastado de expansão.
Apesar dessa desqualificação e do esvaziamento do tema, a escola continuou se
expandindo. Ora por meio da atualização da expansão precária, ora por meio da “recriação”,
em nova escala, de modelos “modernos” de escola, que serviriam para suprir a demanda da
“espuma” da sociedade por escola de boa qualidade ou para atender, residualmente, parcelas
ínfimas das classes populares, instaurando a ilusão de que aquele tipo de escola chegaria a
todos, no futuro. Vista como transitória, a escola precária se tornaria mais suportável.
Algumas propostas de escola de tempo integral, nos anos 1980, seriam, talvez, um
exemplo extremo dessa recriação. No entanto, na própria “concepção ampliada” do espaço e
das “funções” escolares que esses projetos traziam (a escola “com banho tomado”)52, é
possível notar que há uma mutação na forma da escola, de maneira que a idéia de uma escola
de qualidade para os pobres não se resumiria mais à extensão do modelo escolar das elites
para o conjunto dos despossuídos. A “boa escola” para os pobres seria a que desse conta de
outras funções: as mudanças no tempo e no espaço escolar não deveriam resultar,
necessariamente, em mais educação escolar, mas apenas resultar em mais coisas através da

52
A referência óbvia, aqui, são escolas do tipo dos Centros Integrados de Educação Pública (CIEPs),
implantados no Estado do Rio de Janeiro na década de 1980, especialmente na primeira gestão do governador
Leonel Brizola, e conforme projeto coordenado pelo professor Darcy Ribeiro. Trata-se de uma experiência que
não será discutida nesta tese tendo em vista, especialmente, constituir-se uma política estadual específica,
quando o objetivo da tese é percorrer as utilizações mais disseminadas da escola comum, que representa a grande
maioria das escolas em território nacional . É importante registrar, porém, que escolas como os CIEPs parecem
ser uma das mais bem acabadas formas de “escola dos pobres”, tendo em vista constituir-se, integralmente
(tempo, espaço, currículo) em função da “clientela” especial a que se destina.
escola, sinalizando que a expansão escolar era um fenômeno bem mais complexo que a
expansão da oferta educacional.
Esse outro eixo, obscuro, da expansão escolar, que se forma especialmente por meio
da migração concreta ou simbólica de novas “tarefas” para a escola, de novas utilizações da
escola a partir de certas “invasões” de outras políticas setoriais e de apropriações da escola
como “excedentes de poder”, é objeto do próximo capítulo.
 CAPÍTULO 3

O ROBUSTECIMENTO DA ESCOLA
3 – O ROBUSTECIMENTO DA ESCOLA

3.1 – Os “deslimites” da expansão

Um rastreamento das abordagens da expansão escolar no pensamento educacional

brasileiro mostra que o tema já teve lugar destacado em estudos que hoje podem ser
considerados clássicos. É o caso tanto das discussões dos reformadores do ensino na década
de 1920, como Anísio Teixeira e Fernando de Azevedo, quanto dos aprofundamentos
analíticos realizados por autores de outras gerações, como Florestan Fernandes (1960 e
1960a), nas décadas de 1950 e 1960, e Celso de Rui Beisegel (1974) e Otaíza Romanelli
(1978), na década de 1970. Simultaneamente aos estudos críticos, o tema também teria lugar
cativo nas áreas de administração escolar e planejamento educacional, onde, com freqüência,
ficaria circunscrito a uma abordagem “técnica” orientada para subsidiar as ações
governamentais e seus álibis, não ensejando maiores formulações teóricas. Em qualquer
dessas perspectivas, até a década de 1980, a expansão escolar, como expansão da oferta
educacional, apareceria, via de regra, como um ponto central no debate sobre democratização
do ensino.
Exatamente na década de 1980, no entanto, ocorreriam importantes modificações na
abordagem do tema. Sua intensa presença no debate político do início da década53 entraria em
contraste com sua desqualificação a partir de novos estudos, fortemente referenciados em
dados estatísticos, que colocariam em xeque a necessidade real de mais escolas. Nessa
perspectiva, principalmente representada pelas análises de Fletcher e Ribeiro (1987), o
problema do ensino público, no Brasil, não seria mais de quantidade da oferta, mas de
racionalidade da gestão e de qualidade do ensino: o acesso à escola elementar estava quase
universalizado e, mediante ajustes administrativos e reorientação pedagógica, que dessem
solução a problemas “endêmicos” como os de evasão e repetência, as vagas existentes seriam
suficientes para acolher toda a população na faixa etária de escolaridade obrigatória (7 a 14
anos). Por caminhos não previstos, essa interpretação se somaria a discussões, em outras
perspectivas, sobre o fracasso escolar, que passaria ao centro do debate sobre a

53
Essa presença se dá tanto como ponto de pauta das reivindicações dos novos movimentos sociais urbanos que
apareciam na cena política após o longo silenciamento da participação civil promovido pelo Regime Militar,
quanto como bandeira acenada na nova arena eleitoral, particularmente “inaugurada” pelas eleições diretas para
governadores dos estados, em 1982.
democratização do ensino, enquanto o tema da expansão entraria em desprestígio acadêmico,
passando a ser identificado com as visões tecnicistas e burocráticas ou com o oportunismo
político-eleitoral.
Nesse meio-tempo, porém, a oferta educacional no Brasil continuaria a se expandir e,
na esteira desse movimento de expansão, seria possível perceber modificações na escola que
só superficialmente poderiam ser explicadas por medidas administrativas e pedagógicas
vinculadas ao ensino. A ampliação da oferta da educação escolar mínima mostrava-se
vinculada a outras ampliações da escola, sugerindo a necessidade de se pôr em revista o
próprio conceito de expansão escolar, de forma que fosse possível pensá-la não como
processo de extensão de uma instituição já constituída, mas como fenômeno implicado com a
formação histórica dessa instituição, compreendidos, aí, os múltiplos sentidos que a mesma
adquire em face de sua forma particular de presença na vida social.
Ao longo de toda a história da expansão da oferta educacional elementar no Brasil, um
dos seus mais importantes aspectos diz respeito ao fato de que a ampliação do acesso levou
gradualmente para a escola segmentos populacionais cuja integração aos núcleos mais
modernos da vida social e econômica do país não apenas não havia se dado, como, em alguma
medida, não estava efetivamente “prevista”. A expansão da oferta não se transforma, a partir
de certo momento, em um acompanhamento do crescimento populacional. Persiste e atualiza-
se como uma saga de inserção social lenta e precária de segmentos populacionais “pouco
integráveis”, cujo perfil tem sido parcialmente redefinido a cada nova conjuntura econômica e
política, mas cuja presença na formação societária brasileira é estrutural e está longe de ter
peso apenas residual.
É nesse sentido que a expansão da oferta vem “atingindo” a escola sob pelo menos
dois aspectos. Em primeiro lugar, as referências sócio-culturais e as expectativas que esses
segmentos levam para a escola são bastante distantes dos valores que fundamentam as ações e
funções convencionadas como “próprias” da educação escolar, o que resulta em
estranhamentos e dificuldades de interlocução que, muitas vezes, têm sido simplesmente
interpretados como resultado do despreparo dos professores para a nova “clientela” ou da
incapacidade dos novos segmentos para a empreitada da formação escolar. Em diferentes
contextos, o “fracasso escolar” foi interpretado, por muitos, desse modo, ou seja, abordado
pela sua superfície, sem que as relações que produzem a distância entre instituição escolar e
vida social fossem de fato analisadas.
Mas essa integração marginal promovida pela escola – e esse é o segundo ponto da
questão – bem cedo se mostra útil ao Estado em formação. Enseja a formulação de propósitos
e tarefas dirigidos à escola que, de um ponto de vista educacional, reorientam os sentidos
formativos, e, de um ponto de vista mais amplo, agregam a essa instituição possibilidades de
ação não inscritas no plano propriamente educacional, mas bastante úteis ao trabalho de
domínio populacional e territorial que se fazia necessário nesse processo de formação do
Estado.
Essa tendência persiste até hoje. A reforma educacional engendrada ao longo dos dois
mandatos do presidente Fernando Henrique Cardoso é repleta de mecanismos que
impulsionam modificações desse tipo na escola, e são essas as modificações que tentei
assinalar quando, na abertura do primeiro capítulo, chamei atenção para os sentidos da
“segunda fila”. São modificações que, quando vistas em conjunto, e como peças inscritas no
longo e complexo percurso da expansão escolar no Brasil, apresentam importantes
possibilidades de compreensão da problemática da escola pública brasileira.
A discussão realizada neste capítulo busca abordar a expansão escolar por esse
ângulo, que, predominantemente, ou tem passado despercebido ou tem sido tratado como
“desvio” da escola. Trata-se de um importante eixo de expansão que decorre das múltiplas e
persistentes tentativas de utilização, concreta ou simbólica, da escola; utilizações que
repercutem na sua constituição, tornando-a, sob certos aspectos, mais robusta, ainda que isto
represente sua fragilização em aspectos que deveriam ser essenciais.
A idéia de “deslimites”, tomada de empréstimo do poeta Manoel de Barros, é uma das
que me orientam nessa formulação da expansão. No seu “Livro das Ignorãças” (1993),
Manoel de Barros conta a história de um canoeiro que, durante uma enchente, após ficar “três
dias e três noites por cima das águas, sem comer sem dormir”, tem um “delírio frásico”,
fazendo, em uma caderneta de armazém, anotações que denotariam “uma ruptura com a
normalidade”. Nas palavras do poeta, “o canoeiro voou fora da asa”. Mas os “deslimites da
palavra” que resultam de seu delírio acabam dando visibilidade a certos sentidos sutis das
coisas por ele observadas, sentidos que seriam impalpáveis e indizíveis em um código
“frásico”, digamos assim, pautado na “normalidade”.
Minha compreensão da expansão escolar no Brasil é orientada por essa idéia de
“deslimites”: o esforço se dá no sentido de entender como parte orgânica da expansão o que,
sob um outro código de observação, não seria reconhecido como “escolar”. A escola, no
Brasil, realizou-se de um modo imprevisto; “voou fora da asa”. E ainda que esse “vôo” não
tenha a dimensão poética do vôo do canoeiro, ainda que ele remeta a um panorama
melancólico, ainda assim é criador de uma realidade original, definindo o “deslimite” da
expansão como um eixo fundamental de produção dessa escola.
 A abordagem desse “deslimite”, sem dúvida, requer cuidados. Implica, em primeiro
lugar, considerar a escola a partir das relações entre a política educacional e outras políticas
setoriais, bem como outras esferas de organização da ação estatal, particularmente, no caso
desta tese, a política social. Tendo em vista, porém, o campo amplo que se forma em
decorrência dessa opção, o desafio principal consiste em discernir sobre as relações mais
orgânicas, aquelas que, no mínimo, delimitam e hierarquizam campos de ação, impulsionam
ênfases e induzem esquecimentos, estabelecendo certos contornos a partir dos quais a política
educacional vai sendo desenhada.
Em segundo lugar, não se pode esquecer que, nem essas políticas funcionam como um
campo de decisão “a salvo” dos movimentos da vida social, nem a escola é um simples ponto
de chegada de suas determinações. Malgrado os limites e direções postos pelas políticas
governamentais, a escola, definitivamente, não é um mero resultado direto das intenções ali
traçadas. Ao contrário, especialmente por sua forma de presença no espaço social e na vida
cotidiana, a escola é um lugar e um tempo permeáveis a questões, expectativas e interesses
que não participam de sua formação apenas topicamente, mas disparando novas relações ou
reorientando relações já instituídas.
Tudo isso leva a um panorama de aspectos e relações bastante amplo, impondo
escolhas que, sem apagar a riqueza dessa movimentação produtora da escola, permitam a
visibilidade de aspectos relevantes na definição desse fenômeno difuso que é a expansão
escolar. Tentei ter isso em conta na escolha dos aspectos explorados neste capítulo.
Em primeiro lugar, tento apreender alguns movimentos de robustecimento da escola a
partir da posição ocupada pela política educacional no contexto da política social. A hipótese
que me orientou nesse sentido é de que o “segundo eixo” de expansão da escola pública
elementar se delineia, especialmente, a partir dessa esfera mais ampla, onde se define parte
importante da gestão dos direitos e conflitos sociais. Em segundo lugar, foco a análise em
algumas “utilizações” da escola que, de meu ponto de vista, assinalam, de forma mais clara,
um importante ponto de vinculação orgânica entre os “dois eixos” de expansão: é o sentido às
vezes dramático que a presença da escola adquire em um território tão vasto, diverso e
desigual, como o brasileiro, que me parece ser um dos principais pontos de aproximação entre
ações, acontecimentos e ocorrências que, sob outros ângulos, poderiam parecer fragmentos
incomunicáveis.
A ênfase, portanto, recai sobre algumas “utilizações” da escola que parecem
fortemente suscitadas por sua difusão no território. Tendo como “ponto de apoio”, neste
capítulo, o período de 1930 a 1945, correspondente à gestão de Getúlio Vargas – que constitui
um momento de forte organização da ação e do aparato do Estado – procuro discutir a
migração de algumas tarefas para a escola pública elementar e os sentidos que essa migração
adquire para o Estado brasileiro em formação. Trata-se, de meu ponto de vista, de um
momento de instauração de uma tendência que viria a atravessar toda a história da educação
escolar brasileira dirigida aos “pobres”, tomando a forma de um fluxo contínuo de propostas
de utilização da escola que, ainda que não se concretizem, realizam a função principal de
transmutar as ausências do Estado em problemas de educação do povo.
Inúmeros aspectos implicados com a presença da escola no território foram enunciados
no capítulo anterior, quando busquei trazer à cena dados referentes aos prédios e
estabelecimentos escolares. Neste capítulo, no entanto, eles serão desdobrados com vistas à
análise dos sentidos da presença de um equipamento como a escola em um território afeito,
por sua vastidão e pela história de sua ocupação, a formas capilares de organização e
revitalização do poder. Há, aqui, a tentativa de apontar nexos entre movimentos que, à
primeira vista, parecem orientar-se em sentidos contrários: o movimento de expansão
“desordenada” da oferta, que implica a produção sempre reiterada de escolas precárias em
termos físicos e funcionais, e o remetimento permanente de novas “tarefas” para o processo
educativo e a ação escolar.
O período de 1930 a 1945 apresenta-se como referência forte diante da necessidade de
rastrear implicações históricas entre ocorrências que, definitivamente, seriam inexplicáveis
nos seus sentidos mais profundos se não fossem apreendidas nas suas inscrições em processos
de mais longa duração. Trata-se, porém, de implicações que, apesar de ganharem importante
definição nesse período, o excedem. É dentro desses limites que se justifica esse capítulo. Ele
tem por objetivo fornecer, ainda que com lacunas, um chão histórico e teórico a partir do qual
são elaboradas questões retomadas no último capítulo, sobre o novo ciclo de expansão escolar
da década de 1990, onde tento demarcar não apenas os novos sentidos do “robustecimento” da
escola, mas sua filiação a possibilidades tecidas em contextos bem anteriores.

3.2 – Política social e expansão escolar

Entendida não como expressão direta de uma política de Estado, mas como fenômeno
formado pela convergência, fusão ou choque entre uma multiplicidade de processos, a
“expansão escolar” se mostra irredutível aos elementos comumente listados na sua
caracterização. A política educacional, especialmente no que diz respeito à ampliação da
oferta de vagas, à diferenciação de níveis, ramos e modalidades de ensino e às ampliações do
tempo e do currículo escolar, mostra-se uma fonte insuficiente para o esclarecimento dos
novos alcances da escola – o tipo de alcance que resulta da expansão das funções realizadas
por meio da escola, o que só começa a se revelar mais claramente quando se leva em conta a
atuação do Estado nos campos econômico e social. Política econômica e política social,
portanto, são âmbitos nos quais se forma parte dos sentidos da escola. Daí a necessidade de
considerá-las na análise de sua formação.
A política social, tal como definida por Marshall (1967, p.7), pode ser entendida,
preliminarmente, como a “política dos governos relacionada à ação que exerça um impacto
direto sobre o bem-estar dos cidadãos, ao proporcionar-lhes serviços ou renda”. A assistência
social, as “proteções” trabalhistas (como a previdência) e as políticas setoriais de educação,
saúde e saneamento, constituiriam seu núcleo, sob a forma de ações e serviços que
garantiriam, ao conjunto da sociedade, um patamar básico de vida que funcionaria como uma
espécie de “ponto de largada”, a partir do qual os diferentes grupos e classes sociais,
independentemente da posição ocupada nas relações econômicas, atuariam, em condições
menos desiguais, na vida política e social.
Note-se, nessa formulação, que a política social, apesar de não se dirigir
exclusivamente para os segmentos populacionais mais pobres, cumpre importante papel com
relação a tais segmentos. Não necessariamente por ser uma esfera de ação que, em tese, supre
o que não é garantido pela inserção econômica. Mas porque, ao reforçar a idéia de que o
Estado garante uma espécie de contra-peso a favor dos “menos favorecidos”, cria a impressão
de alguma igualdade, favorecendo a formação de um certo consenso acerca da validade das
regras que regem a vida social, política e econômica.
É por conta disso que autores de perspectivas críticas, como Castel (1999), Anderson
(1995) e Oliveira (1995 e 1998) alertam para as lacunas que algumas definições comportam,
especialmente no que diz respeito à aparência de autonomia, ou até mesmo antagonismo,
entre política social e política econômica. Um primeiro cuidado no entendimento dos sentidos
assumidos pela política social em um dado sistema, portanto, é o de não reduzi-la aos
“serviços e proteções” realizados pelo Estado. O que se chama de Política Social – dando a
impressão de um setor portador de um programa específico, no qual apareceriam delineadas
claramente as formas de atuação do Estado no provimento de condições para a realização da
vida social – diz respeito, na verdade, a um conjunto amplo de regulamentos, ações, meios e
canais jurídicos, políticos e institucionais, relacionado, é verdade, com a formulação e a
garantia dos direitos de cidadania, mas implicado com questões que vão muito além do
asseguramento dos direitos formulados.
 É nesse sentido, por exemplo, que, além dos serviços “básicos” já citados, deve-se
considerar, na caracterização da política social de um determinado país ou período, medidas
tão diferentes quanto a regulação das relações de trabalho e das atividades econômicas, a
participação da sociedade na decisão e controle de políticas e programas sociais e o suporte do
Estado a atividades da sociedade civil. Trata-se de um campo de ação irredutível às fronteiras
de uma política setorial e, mesmo, às fronteiras da política já formulada, expressa em leis e
projetos. A apreensão dos sentidos e do alcance efetivo da política social requer que sejam
considerados certos movimentos envolvidos na sua produção; relações, ações coletivas e
processos de negociação dos conflitos por meio dos quais novas delimitações do “social” e do
“público”, bem como novas formulações e mecanismos de realização de direitos vão sendo
definidos.
É nessa perspectiva que os vínculos entre a política social e o fenômeno da pobreza
constituem um importante campo de problematização. A noção contemporânea de pobreza,
em um sentido comum, tende a indicar um estado de privação material, caracterizado pela
impossibilidade de manutenção de um padrão de vida considerado básico em uma
determinada sociedade, devido à insuficiência de renda, na forma monetária, ou de outros
meios para a produção dos bens capazes de suprir as necessidades individuais e familiares. As
formas mais agudas dessa privação são as que põem em risco permanente a subsistência,
configurando as situações de miserabilidade. Há casos, no entanto, em que a garantia de
subsistência é associada a profundas relações de dependência, de forma que a condição de
pobreza não é diretamente definida pela privação material, mas pela falta de autonomia no
suprimento de necessidades, tendo em vista a ameaça permanente de privação caso cesse o
suprimento realizado por outro.
Como se vê, a definição comum não dá conta dos múltiplos sentidos do fenômeno da
pobreza, implicados com os diferentes modos como são produzidas, em uma sociedade, as
situações de privação material e sua relação com outras privações, limites e desigualdades
relativos à participação econômica, política e social. Contam, ainda, as desigualdades no
acesso aos direitos civis, políticos e sociais que, em diversos casos, apesar de declarados
juridicamente, não são necessariamente garantidos para toda a sociedade, ou o são, mas
conforme padrões diferenciados.
Devido a implicações como essas, o fenômeno da pobreza é indissociável das relações
econômico-sociais gerais. Resulta da forma como a produção da existência se organiza em
uma sociedade, sendo parte orgânica das condições de vida ali produzidas, em face das
relações que são travadas internamente e com outras sociedades54. Não é algo, portanto, que
exista “fora” da sociedade. No entanto, a tendência a abordar a pobreza como uma situação
externa a um certo núcleo da vida social, tratado como a sociedade por excelência, aparece
em diferentes contextos, sendo uma marca forte das sociedades capitalistas. A recuperação de
alguns traços gerais das vertentes de ação que viriam a estruturar o que se entende hoje como
política social, ajuda a dar uma melhor visibilidade a essa tendência e ao peso que a mesma
continua tendo nas disputas mais atuais em torno dos direitos sociais55.
Algumas das principais ações contemporâneas do Estado no campo social têm raízes
na Idade Média, quando certas formas de organização da vida e do trabalho começaram a
apontar o surgimento do modo de produção capitalista. Em um contexto de crescimento das
cidades e do comércio, de surgimento da classe burguesa e de tendência à unificação do poder
político em territórios amplos (Estados nacionais), a intensificação da pobreza sinalizava
conflitos que ameaçavam a ordem política e econômica em expansão, levando a sociedade e
as instâncias de poder político a realizarem ações de motivações diversas, como os
sentimentos de caridade, a busca de prestígio social, as noções de justiça ou os interesses de
controle das tensões sociais que pudessem gerar obstáculos ao poder instituído.
Robert Castel (1999) destaca duas vertentes de ação nesse sentido: a assistência social
e a regulação das relações de trabalho. A assistência social é um campo de ações dirigidas a
indivíduos e grupos impossibilitados de assegurarem sua sobrevivência e de sua família com o
próprio trabalho. Ao longo da história, tais ações realizaram-se conforme formatos e critérios
bastante diversos. Muitas vezes, a assistência foi praticada como uma concessão: não

54
Inúmeros autores chamam atenção para aspectos mais difusos da configuração da pobreza, como o sentimento
de pobreza e suas implicações culturais. Tais referências são, de fato, fundamentais, especialmente no
entendimento das formas diferentes de abordagem das situações de privação em diferentes sociedades. Elas não
são, no entanto, dissociadas das relações econômico-sociais internas e externas. Apenas não são simplesmente
explicadas por elas. Situações de pauperismo decorrentes de conjunturas específicas, como a crise de 1929, nos
EUA, e a recente crise na Argentina, determinadas pelas relações internas e externas, podem apresentar aspectos
inusitados, como o empobrecimento brusco de classes médias que, por sua posição nas relações econômicas
internas, estariam, em situações “normais”, sempre fora da linha a partir da qual o problema da privação material
apresenta-se como ameaça constante. Tais situações, no entanto, obviamente são fortemente determinadas pelo
processo econômico. Apenas o pauperismo derivado de ocorrências mais desvinculadas do processo econômico,
como no caso de intempéries que assolam regiões, destruindo os meios de produção da vida já instalados,
poderia ser abordado de forma mais desligada da estrutura econômico-social. Ainda assim, mesmo nas situações
mais absolutamente fortuitas e conjunturais, fica claro que têm maiores possibilidades de reverter a situação
adversa aqueles que, por sua posição na estrutura econômico-social, dispõem de certa capacidade de mobilizar
outros meios e recursos para a reconstrução da vida.
55
A discussão sobre política social que se segue ampara-se no
artigo, de minha autoria, As ações da sociedade civil e do
Estado diante da pobreza. In.: VALLA, V., STOTZ, E. e
ALGEBAILE, E. Para compreender a pobreza no Brasil. Rio
de Janeiro: Contraponto . Prelo.
representava qualquer obrigação para quem a realizava e não constituía um direito para quem
a recebia. Diversas vezes, também, ficou restrita aos que se encontrassem incapacitados para
o trabalho, devido à idade (crianças ou idosos) ou às condições de saúde (problemas físicos ou
mentais). Mas esses critérios também foram alargados em outros contextos, permitindo que a
assistência viesse a ser reconhecida como direito social e legitimando a incorporação de
categorias de pessoas que obtinham rendimentos insuficientes por meio do trabalho ou que,
apesar de capacitadas física e mentalmente, encontravam-se impossibilitadas de trabalhar, seja
porque a situação familiar era impeditiva (caso das mulheres sozinhas com filhos pequenos),
seja porque as oportunidades de trabalho eram insuficientes ou inadequadas.
As regulações do trabalho envolvem ações também variadas. Para que as relações
econômicas capitalistas se expandissem, era preciso que um número crescente de pessoas
aceitasse trabalhar, mesmo sob condições de forte exploração, e parte importante dessa
“aceitação” se deu por meio de leis e ações que, na verdade, coagiam as pessoas nesse
sentido. Com a incorporação de segmentos sociais cada vez maiores a essa lógica, outras
questões foram surgindo, levando ao estabelecimento de sistemas complexos de regras que
passaram a regular aspectos diversos das relações de trabalho, abrangendo desde as
obrigações e direitos de patrões e empregados até o controle dos salários. É importante
lembrar, também, que diversos serviços hoje compreendidos como direitos sociais (saúde,
habitação, educação, etc.) surgiram de forma associada à assistência ou às “proteções”
trabalhistas, representando uma espécie de complemento às condições de vida que as pessoas
tinham em função de sua situação no mundo do trabalho.
Penso ser pertinente acrescentar, a essas duas vertentes propostas por Castel, uma
terceira – a educação sistemática – tendo em vista o papel estratégico que esta assume,
constituindo-se como uma forma complementar de integração de segmentos sociais
diferenciados, econômica e culturalmente, num mesmo código social. Não se trata, nesse
caso, apenas da educação escolar, mas de um amplo conjunto de práticas educativas que
atravessam áreas como as de saúde, formação profissional, assistência etc., possibilitando a
difusão sistemática de certas formas de compreensão e aceitação das regras de convívio social
essenciais à manutenção e expansão da ordem econômica e social dominante.56

56
A educação não tem, certamente, um papel de mera reprodução das relações sociais dominantes. Como
mostrava Gramsci (1999 e 2000a), trata-se de um campo marcado por intensas contradições e, nesse sentido,
sempre aberto, em alguma medida, a práticas, idéias e lutas capazes de impor limites aos projetos dominantes e
mesmo de instituir novas direções. É importante, no entanto, que o reconhecimento dessa abertura não impeça a
percepção dos modos variados como a educação sistemática acaba por permitir formas diversas de controle e
integração social.
 Essas três vertentes estruturam, ainda hoje, a atuação do Estado no campo social,
congregando ações diversas conforme a época e o país. Mas seu processo de
institucionalização foi longo e complexo. Durante muito tempo, elas foram realizadas de
forma fragmentada e pontual e só no final do século XIX, com a Industrialização e a
organização da classe operária em movimentos por melhores condições de trabalho e de vida,
começaram a ocorrer modificações significativas nesse campo.
Primeiro, porque os próprios trabalhadores passaram a propor e realizar ações voltadas
à redução das inseguranças próprias das condições precárias de trabalho e de vida associadas
à expansão capitalista. A previdência social, por exemplo, uma das mais consolidadas
instituições do campo das regulações do trabalho, teve sua origem nas ações de ajuda mútua e
nas caixas de pensões criadas pelos trabalhadores para garantir certas condições de renda
àqueles que, devido à idade ou problemas de saúde, ficavam impossibilitados de trabalhar. Do
mesmo modo, ações antes utilizadas, predominantemente, para o controle social, por parte das
classes dominantes, começaram a ser reinterpretadas sob a ótica dos direitos dos trabalhadores
e reivindicadas como serviços acessíveis a todos e realizados com regularidade.
De outro lado, a expansão e regularização da oferta estatal de alguns serviços também
interessava ao capitalismo industrial, já que a oferta pública sistemática de educação, saúde e
saneamento, por exemplo, forma uma espécie de “salário indireto” (Oliveira, 1998, p. 22) que,
além de isentar o capital de boa parte do investimento em diversos aspectos da formação e
reprodução da força de trabalho de que necessita, permite “liberar” parte do salário direto para
o consumo de massa e, mesmo, atenuar a pressão por elevação de salários, o que concorre
tanto para a ampliação da produção quanto da margem de margem de lucro do capital. É nesse
sentido que os serviços públicos se situam em uma faixa delicada de interesses conflitantes,
sendo reivindicados como direito social, pelos trabalhadores, e utilizados como um meio
indireto de financiamento da acumulação de capital (Oliveira, 1998). Devido a essa dupla
pressão, os serviços sociais surgidos ou estruturados nesse período (seguros sociais, saúde e
educação) começaram a ser cada vez mais assumidos pelo Estado e a se propagar por
diferentes países, cobrindo parcelas cada vez maiores das suas populações.
Só no século XX, surgiria uma forma política de Estado caracterizada pela tendência à
oferta universalizada e sistemática desses serviços, o chamado Estado de bem-estar social,
como expressão, especialmente, das novas necessidades da acumulação capitalista (Oliveira,
1998a)57, mas também das lutas por direitos das classes trabalhadoras. Porém, mesmo antes

57
Para Oliveira, o chamado Welfare State acabou por se constituir no “padrão de financiamento público da
economia capitalista”, um padrão que “pode ser sintetizado na sistematização de uma esfera pública onde, a
que tais ações viessem a adquirir a organicidade e sistematicidade que devem caracterizar
uma “política”, fica claro que a atuação de instituições diversas, e particularmente do Estado,
no campo social, não decorre de uma definição do “social” despregada do jogo de interesses e
forças econômicas e políticas. Quanto mais os Estados nacionais se encontram estruturados,
mais a política econômica se torna um dos principais lugares de elaboração da política social.
É por meio da política econômica que são delineados alguns dos principais e preliminares
limites e orientações das regulações da produção, da propriedade e do trabalho que
constituirão uma fronteira e uma especificação do “social”, sendo este também o momento de
definição do espaço reservado à abordagem da pobreza, no sentido do seu reconhecimento ou
não – e dos limites desse reconhecimento – como um problema que diz respeito à organização
das relações sociais e econômicas no seu conjunto.
É no interior da política econômica, portanto, que se define efetivamente a relação
entre Estado e pobreza, no sentido da sua consideração como questão afeta ao conjunto da
sociedade ou do escamoteamento disso. A política social, em seus sentidos amplos, deriva, em
boa parte, das opções expressas na política econômica, resultando, portanto, não
necessariamente em uma esfera de definição do “social” – no que diz respeito aos aspectos da
organização da vida considerados na agenda pública, para efeitos da disputa, discussão e
implementação de direitos e deveres – mas, muito freqüentemente, em uma política de gestão
dos aspectos da vida social circunscritos a uma fronteira que é estabelecida a partir de âmbitos
e relações mais amplos. Em outros termos, ainda que a “política social” seja um lugar de
disputa de direitos e garantias, não é, na dinâmica estatal, o lugar de definição efetiva desses
direitos. É apenas o lugar de sua realização em conformidade com certos limites relativos ao
alcance populacional (a que segmentos se dirigem as ações) e ao escopo e qualidade das ações
(o que chega a que segmentos) que, muitas vezes, não são “visíveis” nas demarcações
jurídicas dos direitos.
A expansão escolar, no Brasil, é fortemente implicada com os diversos delineamentos
do “social”, a partir das relações econômicas, e com as formas (estratégicas ou fortuitas, às
vezes resultantes de “escolhas” indiretas) de gestão desse social, formuladas no interior da
política social. Trata-se, porém, de uma implicação tão forte, que suas ampliações, como já foi
afirmado, não se restringem ao maior alcance populacional e territorial de uma escola definida

partir de regras universais e pactuadas, o fundo público, em suas diversas formas, passou a ser o pressuposto do
financiamento da acumulação de capital, de um lado, e, de outro, do financiamento da reprodução da força de
trabalho, atingindo toda a população por meio dos gastos sociais” (1998a, p. 19-20). As disputas do capital pelo
fundo público, nessa perspectiva, orientam-se tanto para a garantia de maiores fatias destinadas ao financiamento
direto da acumulação, quanto para o controle dos gastos sociais no limite dos interesses da acumulação.
por um perfil “clássico” – uma escola formativa, ainda que de baixa qualidade. Envolvem a
própria modificação desse perfil.
Essa face da expansão – que se dá pelo próprio esgarçamento da esfera escolar – é
fortemente vinculada à “primeira face”: o maior alcance populacional e territorial. Só que não
se “esperou” que a escola elementar chegasse a parte significativa da população para, por
meio de um programa de ação, se agregar a ela uma outra ordem de ações e sentidos. As duas
faces “se formaram” mútua e quase simultaneamente e, ao que tudo indica, o ritmo lento da
expansão da oferta concorreu fortemente para isto. A análise de alguns aspectos da expansão
escolar na primeira metade do século XX, especialmente nas décadas de 1930 e 1940 – que é
quando ela passa a ocorrer com intensidade, regularidade e difusão territorial características
de um fenômeno de alcance nacional –, permite uma boa visibilidade disso.

3.3 – As utilizações da escola: entre o pioneirismo e a conciliação

Até a década de 1920, a economia brasileira definia-se pelo predomínio da atividade

agrário-exportadora, cuja hegemonia impunha claros obstáculos à plena formação de uma
economia urbana mais dinâmica. A oligarquia rural, em especial a vinculada à produção
cafeeira do sudeste, mantinha forte domínio do poder político, subordinando a atuação do
Estado à sustentação de uma economia agrária que limitava a expansão do setor industrial,
contendo, com isso, a diversificação das atividades econômicas. A essa composição do poder
político, correspondia um aparato de Estado incapaz de atuar sobre diversos âmbitos da vida
social e econômica, em relação aos quais se reclamava regulações e ações. Eram poucos e
pouco definidos os setores de atuação estatal, bem como as instituições e os quadros de
funcionários necessários à realização de ações planejadas.
Mesmo dentro desses limites, porém, a urbanização se intensificava e as atividades
econômicas alcançavam alguma diversificação, implicando mudanças na composição
societária. A população urbana crescia e mudava de perfil. A diversificação dos setores
burgueses e as modificações na composição das classes trabalhadoras, especialmente devido à
expansão das relações assalariadas, acabavam por desencadear a formação de novas forças
sociais que, no entanto, não logravam espaço político equivalente para disputar o sentido da
organização econômica, política e social.
A chegada de Vargas ao poder, em 1930, associa-se à crise política decorrente desse
quadro. A Revolução de 1930 é um momento de culminância de inúmeros movimentos
contrários à política até então vigente e ao predomínio da oligarquia cafeeira na condução do
Estado. No entanto, a longa gestão de Vargas – de 1930 a 1945, a partir de 1937, sob a forma
de uma ditadura, o Estado Novo – não se orientaria para o rompimento com essa oligarquia,
mas para uma forma de conciliação que garantisse, por meio da recomposição das forças
políticas dominantes em torno de uma nova classe dirigente, a burguesia industrial, o
redirecionamento da economia a favor da industrialização e a “construção” do Estado no
limite das necessidades dessa nova orientação econômica.
Trata-se, nos termos já definidos por Francisco de Oliveira (1988, p. 14), da
introdução de um novo modo de acumulação por meio de mudanças que implicam “a
destruição das regras (...) segundo as quais a economia se inclinava para as atividades
agrário-exportadoras e (...) [a] criação das condições institucionais para a expansão das
atividades ligadas ao mercado interno” (grifos no original). Um redirecionamento que
envolvia um novo tipo de integração da economia brasileira no cenário internacional.
A criação do novo tipo de ação e de aparato estatal posto a serviço dessas finalidades
envolveu medidas bastante variadas. No campo econômico, em sentido estrito, seria
produzida uma estrutura estatal bem mais complexa, envolvendo a criação de setores
governamentais e instituições que cumpririam papel estratégico na organização e
desencadeamento da ação orientada para impulsionar especialmente as atividades econômicas
centrais ao novo modo de acumulação. Para além dessa construção institucional, vale destacar
que toda a lógica de financiamento da produção foi modificada, de forma que o investimento
na indústria se tornasse relativamente mais vantajoso (Oliveira, 1988, p.14).
A tentativa de dinamizar a economia brasileira, especialmente por meio de uma
intensificação da industrialização, requeria ainda outras medidas que favorecessem o
direcionamento do investimento produtivo para novos setores. O Estado passaria a atuar na
ampliação de infraestrutura para a instalação de novas indústrias (como na área de energia
elétrica) e para a circulação de mercadorias (estradas, portos etc.), bem como na produção de
matérias primas beneficiadas. Daí a criação de indústrias que serviriam de base à produção de
bens intermediários (máquinas e equipamentos) e de consumo, como no caso das empresas
estatais criadas no setor siderúrgico e de mineração, como a Companhia Siderúrgica Nacional
e a Companhia Vale do Rio Doce.
Por outro lado, não haveria uma nova economia – dirigida para e pela industrialização
– se não houvesse uma força de trabalho de novo padrão, urbana e industrial, capaz de dar
sustentação não apenas ao crescimento da produção industrial, mas à diversificação crescente
das atividades econômicas que tenderiam a ser dinamizadas com o crescimento da indústria.
O eixo central da política econômica de Vargas dependia da intensificação de certas
mudanças societárias necessárias aos objetivos de industrialização, o que implicava, naquele
momento, uma atuação sistemática do Estado também sobre certos aspectos da vida social
vinculados a essas mudanças.
É nesse sentido que a reorientação econômica do Estado promoveria uma primeira e
importante delimitação do “social”. As mudanças societárias que ocorrem ao longo da gestão
de Vargas não apenas “decorrem” de uma nova dinamização da economia via
industrialização. São, em certa medida, também “produzidas” pelo próprio Estado. O
crescimento da classe assalariada e a consolidação de novos setores burgueses, na proporção
em que estes se deram, seriam impensáveis sem o suporte financeiro e institucional que
concorre indiretamente ou é diretamente posto a serviço da aceleração direcionada desse
crescimento.
Também nessa esfera, portanto, ocorrem modificações fundamentais no Estado, com a
especialização de um setor governamental orientado para a regulamentação das relações e da
força de trabalho e com a ramificação de algumas das finalidades aí inscritas para outros
“setores” governamentais que, ou existiam embrionária e fragmentariamente, como no caso
da educação, ou começam a existir quando uma certa delimitação do “social” torna-se
essencial ao econômico. É nesse escopo que se criam os primeiros delineamentos de uma
“política social” que deveria repercutir de diferentes modos no incremento da economia, seja
por realizar o financiamento de parte da reprodução da força de trabalho, por meio de
políticas previdenciárias, de saúde e educação, que constituiriam uma espécie de salário
indireto para os trabalhadores, abaixando o custo da força de trabalho empregada no setor
mais dinâmico da economia; seja pela utilização do “social” como meio de dinamização direta
de certos setores econômicos, caso da política habitacional, cuja forma de organização
orientou-se nitidamente para a dinamização do setor da construção civil.
É importante notar que vários aspectos das relações de trabalho vinham sendo objeto
de alguma regulação desde o final do século XIX. Eram, no entanto, regulações dispersas e
setoriais, que não constituíam uma legislação social abrangente, predominando medidas de
repressão à organização e às lutas dos trabalhadores. Só em 1930 tem início a montagem de
um sistema de regulação das relações de trabalho. São instituídos, nesse período, a carteira
profissional obrigatória para trabalhadores urbanos (1931); a jornada de trabalho de 8 horas
diárias; uma regulamentação do trabalho feminino; programas previdenciários para algumas
categorias profissionais; direito de férias e a regulamentação de outros direitos e deveres que,
mais tarde (1943), seriam reorganizados de forma mais sistemática na Consolidação das Leis
do Trabalho (CLT).
É esse núcleo de ações, caracterizado como uma espécie de rede de “compensações”
vinculadas ao trabalho, que constitui o primeiro desenho brasileiro de “política social”. Trata-
se, como definiu Santos (1987), de um sistema de cidadania regulada. Os serviços e
benefícios instituídos não se pautavam na oferta universalizada e na garantia de acesso
igualitário. O ingresso no mercado de trabalho funcionava como um filtro: primeiro, porque a
condição de cidadão só era conferida aos “membros da comunidade que se encontram
localizados em qualquer uma das ocupações reconhecidas e definidas em lei” (1987, p. 68);
segundo, porque os serviços e benefícios eram diferenciados conforme o lugar ocupado por
uma profissão dentro da hierarquia ocupacional vigente.
A ênfase na formação de uma política social restrita aos que ingressavam no trabalho
formal confirma-se, entre outros aspectos, também pelo fato de que, mesmo políticas como de
saúde e educação, que num modelo “clássico” tenderiam ao atendimento universalizado,
estruturam-se, no Brasil, de forma bastante subordinada aos interesses de consolidação do
novo modo de acumulação, que não incluíam a pretensão de incorporar o conjunto da
população. Parte importante do atendimento à saúde era vinculada ao sistema previdenciário:
só tinha acesso aos principais serviços quem contribuísse financeiramente para a previdência.
Também a política habitacional era restrita aos trabalhadores sindicalizados, já que as
“carteiras hipotecárias”, que financiariam a casa própria, passam a ser autorizadas, a partir de
1937, apenas aos sindicatos e institutos previdenciários.
Essas são algumas das ações que permitiriam compatibilizar, a cada momento, as
mudanças na economia e na composição societária com a recomposição das forças políticas,
especialmente no que diz respeito aos reajustamentos entre os “novos setores” sociais e o
“setor tradicional”, e entre esses e o “setor internacional”. Nada disso, certamente, foi
conseguido sem contradições e resistências. No entanto, o saldo, inegavelmente, é de um
grande fluxo de mudanças no sentido contido nas ações de Vargas.
Para quem discute políticas de educação, o estudo sobre esse período traz sempre
alguma perplexidade, tendo em vista o contraste entre a grandiosidade desse projeto e as
ações no campo educacional. A forte presença da “questão educacional” como questão vital
para a formação da nação, nos embates que antecedem a gestão de Vargas, e as indiscutíveis
proximidades entre o potencial “civilizador” da escola e as expectativas de modernização da
sociedade e de formação da nova força de trabalho, fariam supor que, à educação escolar, em
todos os níveis, seria atribuído um papel central naquele contexto de mudanças. No entanto,
ao longo de toda a gestão de Vargas, a ênfase recairia no ensino secundário, profissional e
superior, que eram acessíveis a uma parcela muito reduzida da população. O ensino primário,
que poderia se a base ampliada a partir da qual se promoveria uma formação geral da
população e de onde surgiriam os novos impulsos à escolarização nos outros níveis de ensino,
não foi objeto de ações incisivas por parte do governo central, de forma que sua organização e
realização, a cargo dos estados, ficaram reféns, por tempo extraordinariamente longo, de
orientações políticas locais que não contemplavam finalidades mais amplas, de alcance
nacional.
Mas esse “descompasso” deve merecer atenção especial. Ainda mais porque ele não
ocorre sob a forma de um absoluto descaso do governo central com o ensino primário. Ao
contrário, a ausência de intervenção incisiva do governo central na reordenação desse nível de
ensino é como que “compensada” pela presença persistente de um conjunto de ações que
parecem querer cercar o planejamento dos sistemas de ensino e a ação escolar, no nível
primário, de referências modelares, indiciando uma tentativa de contemporização entre
interesses e projetos distintos que, a essa altura, já atuavam na produção da escola.
Por parte de importantes grupos políticos e setores intelectuais, à educação primária já
vinha sendo atribuída, havia um bom tempo, uma função “pioneira”. Em um território onde a
modernização das relações de produção ocorria de modo incipiente e localizado, dificultando
a difusão de novas referências capazes de “modernizar a sociedade”, reorientando os valores e
os modos de pensar e de agir, a escola passava a ser percebida como instrumento
antecipatório da construção de uma nova mentalidade. A expansão territorial dos sistemas
escolares cumpriria uma espécie de função compensatória: as instituições e as ações escolares,
impregnadas de conteúdos normatizadores da conduta social, imprimiriam certas
possibilidades de racionalização do modo de vida e das relações nos lugares onde o trabalho
“ainda” não cumpria essa função.
Vale lembrar, a respeito da idéia de pioneirismo, que ela já se encontrava fortemente
vinculada, na época, à figura do pioneiro americano, visto como desbravador de terras ainda
não alcançadas pela vida “civilizada”. É nesse sentido que os reformadores da década de 1920
se autodenominam “Pioneiros da Educação Nova”. O sentido pioneiro da escola se define
nessa chave: implica a afirmação de que à escola cabe realizar o avanço da racionalidade
sobre um território selvagem. Para cumprir esses desígnios mais amplos, porém, a expansão
escolar não podia se dar de qualquer modo. Daí os projetos que, desde o início do século,
dispunham não apenas sobre o conteúdo do ensino, mas sobre o sentido educativo das
práticas, dos objetos escolares, das organizações do tempo e do espaço escolar. A forma
arquitetônica da escola foi objeto de inúmeros projetos que intentavam, por meio da
ordenação do espaço, determinar as condutas escolares. A distribuição territorial das escolas
tornou-se objeto de estudos e discussões: pretendia-se que a localização das escolas
favorecesse a ocupação de áreas relegadas à doença e à desordem, constituindo um marco a
partir do qual seriam difundidas e exercitadas regras de viver que, multiplicadas no seio
familiar, concorreriam para a formação física e moral do povo, e, nesse sentido, para a
formação do sentido de nação e para sua modernização. A escola se tornou, assim, um campo
de formulações para onde convergiam as mais diversas vertentes modernizadoras e
nacionalistas, dentre as quais destaco, tendo em vista os desdobramentos desta tese, o
higienismo e o cooperativismo.
No entanto, ainda que o debate e as formulações em torno dessa forma de utilização da
escola fossem intensos, o Estado brasileiro em formação de modo algum era o paraíso dessa
racionalidade. Apresentava-se, ao contrário, constituído por relações e formas de poder
patrimonialistas que limitavam a expansão das formas mais “racionais”, inclusive
subordinando-as, tornando-as instrumentais a interesses de outro tipo (Fernandes, 1974 e
1975). Do centro do poder nacional às mais ínfimas ramificações, o “Poder Público” e o seu
aparato burocrático eram constituídos por forças cuja agregação em torno das finalidades dos
grupos hegemônicos implicava a persistência de formas de ação nas quais essas referências
modernizadoras ou não teriam qualquer influência ou seriam consideradas apenas de forma
superficial ou instrumental a outros fins.
Por isso, o próprio debate sobre a urgência de uma ampla reforma educacional não se
dirigia exclusivamente para as necessidades de modernização da “sociedade”, ou, mais
precisamente, da parcela da população que, por seu distanciamento em relação à forma de
vida mais característica dos núcleos mais modernos no país, ainda não era propriamente vista
como “sociedade”. Para muitos, a reforma educacional era também um “meio” de reforma de
parte do que constituía a sociedade política à época. A difusão da escola no território só
realizaria o avanço da racionalidade sobre as populações alijadas do processo “civilizatório”
se ela se desse sob o controle de um programa de ação capaz de subordinar, a novas e amplas
finalidades, certas instâncias de poder político que, incrustadas no domínio territorial,
funcionavam como um Midas às avessas, transformando em metal vulgar os meios
institucionais (como a escola) que, pautados pela racionalidade técnica e científica, por uma
visão moderna e por ideais menos restritos, valeriam como ouro, propiciando a realização dos
amplos ideais de construção da nação.
 Essa dupla finalidade – modernizar o povo e as práticas políticas – se ancorava em
uma leitura bastante realista, sob certos aspectos, da realidade educacional brasileira. A
expansão da oferta educacional, à época, já ocorria com razoável intensidade, mas atendendo
a objetivos muito distintos. Os projetos orientados para a “formação do povo e da nação”
conviviam com práticas disseminadas de instalação de escolas precárias com fins apenas de
renovação e ampliação das formas locais de poder. A abertura de uma escola, além de
funcionar como uma espécie de comprovação da força e da influência de um político local
sobre esferas de poder mais altas, revertendo-se quase de imediato em maior prestígio pessoal,
também garantia certos ganhos diretos, especialmente em termos da renovação de formas de
dependência política, seja devido à possibilidade de habilitação de novos contingentes de
eleitores, por meio da alfabetização, seja devido à manipulação clientelista do acesso às vagas
e aos empregos escolares. E isso não era um fato apenas nas áreas rurais. Mesmo em cidades
grandes, como Rio de Janeiro e São Paulo, a expansão da oferta, como já discutido no
capítulo anterior, conjugava as mais modernas formas de produção da escola com a reiteração
de práticas “emergenciais” (Beisegel, 1974 e Lima, 1983).
O “X” da questão instala-se neste ponto: ainda que em inúmeras discussões a
“expansão planejada” aparecesse como o pólo antagônico à “expansão desordenada”,
começava a ficar claro que a persistência dessa lógica “desordenada” não era assim tão
fortuita. A “convivência” dessas lógicas distintas já havia se tornado instrumental a
importantes forças que constituíam o Estado em diferentes níveis, sendo o expediente que
possibilitava a negociação diferenciada das “atenções” de cada esfera desse Estado para com
cada setor e força social.
As práticas a que diversas análises atribuíam um sentido de desordem e deriva eram,
na verdade, a forma assumida por outras ordens que, apesar de não reconhecidas como tal,
nos discursos dos mais altos círculos da direção político-governamental, eram, no fundo,
ordens admitidas e negociadas. Sua renovação no nível local era um preço que se pagava sem
muitos conflitos, já que era uma das condições da manutenção das forças políticas que
ocupavam as altas esferas do poder.
A discussão de Gramsci (2000b) sobre “grande política” e “pequena política” permite
importantes possibilidades de entendimento dessas relações. Para Gramsci, a “grande
política”, que “compreende as questões ligadas (...) à luta pela destruição, pela defesa, pela
conservação de determinadas estruturas orgânicas econômico-sociais” (2002, p.21), delimita
uma certa esfera de atuação política centrada nas “questões de ditadura e de hegemonia em
ampla escala, isto é, em toda a área estatal” (2002, p. 22).
 A hegemonia, porém, como já foi possível discutir no capítulo inicial, pressupõe “que
sejam levados em conta os interesses e as tendências dos grupos sobre os quais a hegemonia
será exercida” (Gramsci, 2000b, p 48). A direção do outro implica a incorporação de algumas
de suas expectativas, de forma que ele se reconheça, em alguma medida, nas idéias e nas
ações implementadas pelo grupo dirigente. O “consenso” acerca das diretrizes gerais de ação
do grupo hegemônico, nesse caso, não depende de que estas sejam as únicas consideradas
válidas. Apenas implica o entendimento de que, dentre outras formas possíveis de ação, tais
diretrizes são as que permitem, em um determinado contexto, o melhor saldo de perdas e
ganhos, seja em termos de interesses, seja em termos de valores.
Daí que o exercício da “grande política” não é coisa do Olimpo. Envolve negociações
em diferentes esferas e escalas e, portanto, inevitáveis inserções entre “grande política” e
“pequena política”. A “pequena política”, em princípio, desenvolve-se em esfera diversa. É a
“política do dia a dia, política parlamentar, de corredor, de intrigas” (Gramsci, 2000b,
p.21/22). Diz respeito às “questões parciais e cotidianas que se apresentam no interior de uma
estrutura já estabelecida em decorrência de lutas pela predominância entre as diversas frações
de uma mesma classe política” (2000b, p.21). Envolve, portanto, as questões “que surgem no
interior de um equilíbrio já constituído e que não tentam superar aquele equilíbrio para criar
novas relações” (2000b, p.22). Trata-se, por isso, de uma “política de equilíbrio, de
conservação, mesmo em se tratando de conservar uma situação miserável”. Daí que sua marca
seja “a estreiteza dos programas” (2000b, p.345).
Para o grupo hegemônico, a “grande política” fica inviabilizada sem os arranjos,
ajustes e acordos que, em alguma medida, compatibilizem os esforços pela conservação de
estruturas já constituídas com “as questões parciais e cotidianas” das forças que dão
sustentação ao grupo dirigente. Os sacrifícios de ordem econômico-corporativa são
inevitáveis,
mas também é indubitável que tais sacrifícios e tal compromisso não podem
envolver o essencial, dado que, se a hegemonia é ético-política, não pode
deixar de ser também econômica, não pode deixar de ter seu fundamento na
função decisiva que o grupo dirigente exerce no núcleo decisivo da atividade
econômica. (2000b, p. 48)

Uma negociação “que não envolva o essencial” requer, por outro lado, certa
preservação da alta política, de forma que se mantenha sua aura de autoridade. Parte da força
do grupo hegemônico reside na sua capacidade de pautar a “grande política”, definir suas
áreas, seus temas, seus alcances, reduzindo ao máximo não a comunicação com a “pequena
política”, mas a visibilidade desse contato, dessa comunicação. É pela delimitação da alta
política que o grupo hegemônico dispõe sobre o que entra e o que não entra no jogo das
negociações. É essa aparência de distanciamento, portanto, que permite, ao grupo
hegemônico, atribuir a suas ações o caráter de alta política, relegando à outra escala o que não
interessa pôr em questão.
Por isso, de um lado, “é grande política tentar excluir a grande política do âmbito
interno da vida estatal e reduzir tudo a pequena política”; enquanto que, de outro lado, “é
coisa de diletantes pôr as questões de modo tal que cada elemento da pequena política deva
necessariamente tornar-se questão de grande política, de reorganização radical do Estado”.
(Gramsci, 2000b, p. 21-22)
O processo de formação do Estado brasileiro, como é possível depreender de estudos
como os de Florestan Fernandes (1974, 1975 e 1981), é intensamente marcado pelo peso da
“pequena política” na negociação da manutenção da estrutura econômico-social, permitindo
suspeitar que a baixa intervenção efetiva do Estado brasileiro nas ordens locais de produção
da escola não era (não é) pura expressão de uma incipiência ou incapacidade. A equação, para
ficar correta, tem que ter os termos invertidos. Parte importante da “incipiência” do Estado
central derivava de sua composição por forças políticas a quem não interessavam formas de
“modernização” que não servissem à manutenção e atualização das formas de poder já
instituídas.
Em uma sociedade, como a brasileira, que se caracterizava pela imprecisa separação
entre as esferas econômica e política, e em que “a busca do poder político não pode ser
interpretada como decorrente de interesses autônomos e articulados”, obedecendo, ao
contrário, “à lógica do controle direto de uma fonte substancial de riqueza em si: o próprio
aparelho estatal” (Souza, 1999, p.39), as questões “parciais e cotidianas”, os programas
estreitos, adquirem forte peso nas definições políticas gerais. “Grande política” e “pequena
política” não se diferenciam suficientemente no processo de organização do poder político
nacional. Realizam-se como praticamente uma mesma coisa, permutando-se nas mais diversas
situações.
Ainda que a busca do poder político, nas décadas de 1930 e 1940, não pudesse ser toda
definida nessa chave, é possível reconhecer que ela define boa parte não apenas dos
“políticos”, mas da ação política, constituindo uma espécie de “área”, formada por certos
atores e por parte das ações de outros conjuntos de atores não totalmente inscritos na mesma
lógica, em que a ação política aparece fortemente subordinada a interesses particularistas. A
ocupação do Estado, nesse caso, como já mostrou Fernandes (1974, p. 28), não tem por fim
apenas a sua utilização para fins econômicos diretos. Ela se destina também à produção de
uma espécie de “excedente de poder” político que é posto a serviço da renovação intermitente
dos privilégios de classe. É esse “excedente de poder” que permite a neutralização das
pressões realizadas pelos setores marginalizados e pelas classes assalariadas; a defesa dos
interesses econômicos das classes dominantes nas negociações com os setores hegemônicos
internacionais; a própria “defesa” contra as pressões que se formam por dentro do próprio
Estado, tendo em vista sua expansão e, nesse processo, a possibilidade de “deslocamentos
políticos no controle societário da maquinaria estatal”. Enfim, a renovação das condições que
asseguram o monopólio do poder tanto econômico como político.
Essa forma de relação com o Estado define fortemente a política brasileira, ainda que
não seja a única forma e ainda que contra ela se interponham formas diversas e até mesmo
opostas – bem representadas, na década de 1930, pelas idéias e ações de Fernando de
Azevedo e Anísio Teixeira. E, nela, a manutenção do peso da “pequena política” se dá não
apenas porque, para certos setores, pequena e grande política são coisas indiferenciadas, mas
porque, mesmo para alguns setores a quem interessa certa racionalização do Estado, a
“pequena política”, por seu alto grau de infiltração, se torna uma espécie de “preço a pagar”
para que outros projetos possam fluir. No embate entre a “mudança” e a “conservação”, a
“mudança” é sempre parcial, porque ela não se dá sem algum nível de conciliação com as
forças que, em tese, deveria suprimir.
O movimento central da ação política, nesse caso, não é a conservação nem a
mudança, mas sua conciliação. E de tal forma que a necessidade permanente de conciliar
forças políticas orientadas por interesses distintos acaba por consolidar, como ordens
negociadas, duas ordens distintas de utilização da escola, que persistiriam intensamente, ainda
que não sem modificações, por um longo tempo.
De um lado, observa-se uma ordem orientada por um ideário de pioneirismo, pautada
em tentativas de transformar a escola em uma espécie de posto avançado do Estado, para onde
convergiriam ações civilizatórias, como as que iriam tomar corpo na institucionalização da
saúde escolar e na tentativa enfática de disseminação das instituições intra e peri-escolares.
De outro lado, mantém-se uma ordem orientada para a atualização das formas locais e
particularistas de poder: a escola torna-se um dos meios de produção de “excedente de poder”,
sendo operada segundo uma lógica do favor e da dependência, e expandindo-se,
predominantemente, sempre que essa expansão possibilita renovar uma forma patrimonialista
de relação com o aparato e a ação do Estado. Nos dois casos, a expansão da educação escolar
não resulta de sua definição como “direito social”, mas de impulsos vinculados a tentativas
distintas de controle ou dominação populacional e territorial.
 Essas duas ordens de utilização da escola são melhor compreendidas por meio da
análise de algumas práticas concretas. As tentativas de utilização da escola como posto
avançado do Estado podem ser percebidas nos projetos e nas práticas de saúde escolar, assim
como nas ações dirigidas à difusão das instituições intra e peri-escolares, que ocorrem no
Brasil especialmente nas décadas de 1920 a 1940. As apropriações da escola como excedente
de poder são visíveis nas práticas de cessão de prédios para funcionamento de escolas. A
análise dessas utilizações permite rastrear nexos entre grande política e pequena política, e
entre política social e política “escolar”, nexos que me parecem centrais na produção histórica
da escola brasileira.

3.3.1 - A saúde escolar

No campo médico, a “saúde escolar” constitui uma área de estudo e ação voltada para
a saúde da criança no período de freqüência à escola. Na forma institucional que veio a
assumir no Brasil, a saúde escolar constituiu um programa permanente, vinculado
predominantemente às pastas de educação e ao qual seriam atribuídas tarefas relativas à
educação higiênica, à assistência a certos aspectos da saúde das crianças escolarizadas e à
inspeção e orientação a respeito da salubridade do espaço escolar, que concorreriam, em tese,
para a criação das condições necessárias à aprendizagem (Collares e Moysés, 1985). Trata-se
de um tipo de programa que compõe ainda hoje, de forma secundária, a estrutura
organizacional do setor de educação em estados e municípios, mas que, em seu período forte
de institucionalização, nas décadas de 1930 e 1940, exerceu significativa influência sobre as
formulações e ações relativas à escola e ao escolar. A compreensão do perfil e do peso então
assumidos pela institucionalização dessa área de ação, para a escola brasileira, requer que se
remonte ao menos parte da história das idéias e práticas que estão na sua origem.
As primeiras formulações sobre saúde escolar surgem no século XVIII, na Europa, em
um contexto de forte expansão industrial, intensificação das concentrações urbanas e
pauperização das populações recém-urbanizadas. Nesse ambiente, a clara degradação das
condições de vida das classes pobres, a conseqüente propagação de epidemias e as altas taxas
de mortalidade passam a representar riscos tanto para as classes mais abastadas quanto para o
crescimento populacional geral de que o capitalismo necessitava para se expandir, suscitando
modificações na atuação do Estado sobre a vida social. A medicina cumpriria, nesse processo,
um importante papel, sendo que o que ocorre, a rigor, não é uma generalização do cuidado
médico, mas “uma extensão do campo da normatividade da medicina”, por meio “da
definição de novos princípios referentes ao significado da saúde e da interferência médica na
organização das populações e de suas condições gerais de vida” (Donnangelo, apud. Lima,
1983, p.89).
Uma das primeiras vertentes de atuação médica nessa perspectiva é a “polícia
médica”, caracterizada por um policiamento das condições de propagação das doenças que
compreendia, como objeto de controle “médico”, diversos aspectos físicos e morais das
práticas individuais e sociais e da vida privada e pública58. Nesse momento, já ocorrem
discussões sobre a necessidade de preceitos e ações médicas que garantissem a salubridade
das crianças escolarizadas e do espaço escolar, bem como permitissem, a partir da escola,
alcançar instâncias mais amplas da vida social, como a família, submetendo-as à orientação
higiênica. É nesse sentido que as formulações da “polícia médica” constituiriam uma das
primeiras bases da área posteriormente identificada como “saúde escolar”.
Os conceitos formulados na perspectiva da “polícia médica” se difundiriam
amplamente na Europa, mas mesclando-se a conceitos formulados em outras áreas, já que os
processos históricos de cada país trariam à cena outras orientações. As discussões sobre a
atenção médica e, nessa chave, sobre a saúde escolar, estariam presentes em um campo de
debate bem mais amplo sobre os problemas sociais, tensionado tanto por idéias de igualdade
quanto por propósitos de uma integração social apenas orientada para a atenuação dos
problemas e conflitos que a degradação da vida de trabalhadores e não-trabalhadores
começava a disparar.
Formam-se, nesse contexto, outros ramos de formulação e ação fortemente orientados
por uma perspectiva higienista do controle social. O higienismo pode ser definido como um
movimento ao qual corresponde um pensamento sustentado no saber médico e de todo um
conjunto de práticas interventoras sobre os mais diversos âmbitos da vida social, com vistas
ao seu controle e organização conforme padrões higiênicos fortemente ancorados em
preceitos morais (Scheinvar, 2004). Seu ideário orientou formulações e ações em diversos
campos profissionais – educação, urbanismo, arquitetura, assistência social, etc. –, bem como
influenciou a institucionalização dessas áreas no âmbito do Estado. Dentro do próprio campo
médico, apesar da sua consolidação em um ramo próprio, a higiene social, o higienismo

58
Os assuntos abordados em uma das mais importantes obras de Polícia Médica da época, um sistema de ação
formulado pelo alemão Johann Peter Frank para servir como um “guia” para os funcionários do Estado
Absolutista, dão um exemplo claro disso: “higiene pública e individual (...), demografia, casamento, procriação,
puerpério, saúde infantil, o vestuário, problemas sanitários de habitação, esgotos e suprimento de água,
prevenção de acidentes, medicina militar, doenças epidêmicas, transmissíveis e venéreas e medicina escolar”
(Lima, 1983, p. 93).
encontra-se presente na formação e consolidação de outros ramos especializados, como o
sanitarismo (conjunto de técnicas dirigidas ao controle da salubridade e da saúde pública) e a
puericultura (conjunto de saberes e práticas orientadas para o asseguramento do
desenvolvimento físico, mental e moral das crianças, da gestação à puberdade), que
influenciariam claramente a saúde escolar.
É nesse sentido que o higienismo representa não apenas a politização do campo
médico, mas também uma maior influência da medicina na política. A medicalização da
sociedade apresenta-se como um dos meios de formulação e realização de uma maior
interferência do Estado na vida social. Os dispositivos de normatização higiênica
possibilitariam uma nova forma de controle social, diversa da coerção direta realizada por
ações policiais. A higiene torna-se uma espécie de álibi por meio do qual se organizam novas
formas de disciplinarização dos mais diversos aspectos da vida social, especialmente das
massas pauperizadas. A habitação, as relações familiares, os cuidados com as crianças, a
educação escolar, a alimentação, o trabalho infantil e da gestante tornam-se meios por onde o
Estado passa a dispor, de forma mais sistemática, sobre as novas forças sociais que então
emergem e sobre os conflitos que sua consolidação anuncia (Costa, 1987).
É interessante notar que a abordagem “social” da saúde que aí se formou não
pressupunha qualquer reconhecimento de que os novos riscos à saúde da população decorriam
do modo de organização da vida social, em seu conjunto. Ao contrário, a “sociedade”, em
geral, era vista como apenas um ponto de chegada das doenças disseminadas, cujo surgimento
e propagação eram, na verdade, atribuídos às práticas individuais e à conduta familiar de
grupos que não eram, propriamente, vistos como parte dessa “sociedade”. “As altas taxas de
morbi-mortalidade, sempre mais altas no meio operário, passaram a ser encaradas como de
responsabilidade das famílias operárias” (Lima, 1983, p.99), daí as prescrições educativas:
tratava-se de educar os “propagadores” das doenças, ensinar-lhes a cuidar da higiene pessoal e
da prole, ensinar-lhes a cuidar do ambiente de vida e a viver conforme regras que garantissem
a saúde.
Ao longo do século XIX, a oferta escolar, em plena expansão na Europa e nos EUA,
impulsionaria a consolidação da “higiene escolar”, uma importante vertente do que mais tarde
seria denominado de “saúde escolar”. Tendo em vista o contexto de sua formação, a higiene
escolar, longe de se constituir simplesmente como uma área especializada de ação médica,
acabou sendo pensada de forma orgânica ao conjunto de medidas voltadas ao controle da vida
social, formuladas à mesma época. Por isso, quando finalmente se acelera sua
institucionalização, na virada do século XIX para o século XX, e ela passa a acontecer “em
todos os países da Europa, nos Estados Unidos, no Japão, nos países da América Latina, na
Austrália” (Lima, 1983, p. 101), já é possível notar que a higiene escolar não havia reservado
à escola um papel de mera hospedeira de uma educação higiênica de seus usuários. Seus
objetivos eram mais amplos, e os preceitos higiênicos influiriam na própria concepção do
espaço, das funções, dos conteúdos e das ações escolares.
As primeiras tentativas de interferência do Estado brasileiro com relação à saúde nas
escolas ocorreram a partir de meados do século XIX, sob a forma de medidas esparsas,
relacionadas à construção de prédios públicos ou à fiscalização da higiene das escolas, mais
motivadas por interesses sanitaristas e não de reforma social por meio da higiene. Eram, de
todo modo, proposições incompatíveis com as reais condições institucionais para sua
realização e restritas ao objetivo de controle de epidemias: além de ser um local de reunião de
pessoas, o que a tornava objeto óbvio das medidas sanitárias, a escola permitia uma redução
do tempo usado na detecção de casos de doenças, apresentando, por essa via, certa
instrumentalidade para o saneamento (Lima, 1983).
Mas as primeiras discussões e propostas orientadas pelo ideário da higiene escolar só
ocorreriam na virada do século, em meio à “euforia higiênica” que demarcava a hegemonia do
pensamento higienista no Brasil. Só que, inscrita no projeto burguês de civilidade e
modernidade que toma a cena das grandes cidades brasileiras naquele momento (Costa,
1987), a higiene escolar não seria abordada como um instrumento de ampla intervenção na
vida nacional. Tendo por referência os países mais modernos, onde a urbanização era um
fenômeno representativo da organização da vida no território nacional e onde a maioria das
crianças “em idade escolar” estava na escola, a defesa da implantação da higiene escolar
dirigiu-se, inicialmente, apenas para os núcleos mais modernos da vida nacional, como se ali
se concentrasse a essência da nação. A realidade rural foi sistematicamente silenciada e,
apesar da diversidade de doenças que atingiam a população, tanto das capitais quanto do
interior, o problema “sanitário” do país foi resumido aos problemas que mais diretamente
tocavam as áreas urbanas onde vivia e circulava a burguesia.
O discurso da higiene escolar que se formou, portanto, de modo algum era orientado
para a “civilização” de toda a população nacional. Ao focar a discussão da higiene escolar no
urbano, e em um determinado urbano, ele deixava fora uma parcela gigantesca do território e
da população nacional, representada pelo predomínio rural e por um número grande de
pequenas cidades. Na mesma linha, ao focar a assistência à saúde das crianças em idade
escolar nas crianças escolarizadas, deixava de fora do atendimento à saúde a grande maioria
das crianças, que não estava na escola.
 A esse respeito, é interessante observar as diferentes delimitações do “social” que
decorrem da aplicação de um mesmo conceito técnico ou científico a realidades sociais
distintas. Segundo Lima (1983), na pediatria, a infância e a puberdade são subdivididas em
grupos de idade definidos por características fisiológicas e anatômicas associadas aos aspectos
que mais requerem atenção médica, em cada fase: caso da idade neonatal (0 a 28 dias), da
primeira infância, correspondente ao período de lactação (29 dias a 2 anos), da idade pré-
puberal (10 a 12/14 anos) e daí em diante. Destoando dessa lógica, os problemas de saúde
mais comuns nas crianças de 2 a 10 anos não decorrem diretamente dos aspectos fisiológicos
e anatômicos próprios dessas idades. Eles aparecem, em geral, associados ao ingresso na
escola, já que esse ingresso dá maior visibilidade, por exemplo, a deficiências visuais,
auditivas e cognitivas e ao contágio de certas doenças de propagação comum na infância. Por
isso, a pediatria adota, para essa faixa etária, subdividida em duas “idades” – idade pré-
escolar (2 a 7 anos) e idade escolar (7 a 10 anos) – uma categorização referenciada em algo
que é externo ao corpo das crianças: uma instituição social, a escola.
A adoção da “idade escolar” como uma categoria norteadora de uma ação específica
no campo da saúde, em países onde a maioria das crianças estava na escola, pode ser
considerada como uma forma justificável de direcionar a ação em saúde para onde ela se fazia
mais abrangente. Em um país como o Brasil do início do século XX, no entanto, onde a
maioria das crianças estava fora da escola, a adoção da higiene escolar como via principal de
assistência à saúde das crianças na faixa etária de freqüência à escola tornava-se uma espécie
de “truque” que permitiria uma razoável “economia de ação” para o Estado.
É em meio a contradições como essas que se difundem as idéias de saúde escolar no
Brasil. Figuras expressivas, como o médico Moncorvo Filho, difundem o ideário da higiene
escolar por meio de publicações e congressos nos quais se conclama a necessidade de
introdução de sistemas de instrução higiênica nas escolas, como a que se daria por meio dos
“pelotões de saúde” (Costa, 1987). Também se busca essa difusão por meio da criação de
instituições filantrópicas privadas, que passam a realizar diretamente alguns dos “serviços”
prescritos e cuja atuação serve como referência e bandeira de luta pela institucionalização da
higiene escolar também no âmbito do Estado (Lima, 1983).
As idéias então difundidas associavam-se a visões “modernizadoras” de diferentes
filiações, que tinham em comum o fato de atribuírem à escola uma missão “civilizadora”,
orientada para “a transformação da sociedade através da ação educativa em prol da saúde, a
constituição da raça, o fortalecimento moral do povo, o aumento da produção e
engrandecimento da pátria” (Lima, 1983, p.142-143). E é por aproximações como essas que o
campo de debates sobre a escola, então formado, tornou-se um fértil terreno para a presença
do setor médico, que, por diferentes meios, se revestiu de autoridade para discutir e dispor
sobre o escolar, a escola e a reforma da sociedade por meio da escola.
Em alguns segmentos e vertentes, o horizonte de alcance das idéias modernizadoras se
tornava mais amplo e algumas propostas de reforma educacional, surgidas nesse contexto,
ilustram bem tanto a influência do higienismo quanto o alargamento da esfera de ação na qual
a escola aparece como instituição estratégica. Trata-se de propostas de reforma que atribuem
papel central à construção de prédios escolares e à sua distribuição territorial. O caso do
projeto de construção de edifícios escolares, encomendado pelo prefeito Bento Ribeiro
Carneiro Monteiro (1910-1914), no Distrito Federal, exemplifica bem isso. Além de conceber
os prédios escolares, quanto à arquitetura e ao aparelhamento, como uma espécie de
organismo orientado para a formação de hábitos de higiene e de ordem, o projeto trazia uma
pormenorizada discussão sobre a localização das escolas e suas vantagens e limites,
considerando, inclusive, as possíveis contradições entre os critérios de localização pautados
por referenciais administrativos e aqueles mais adequados à realização plena das finalidades
formativas atribuídas a um tal tipo de escola (Nunes, 1996).
A distribuição territorial das escolas em projetos como esse e, mais tarde, como o
projeto de reforma educacional do Distrito Federal, formulado pelo então Inspetor de
Instrução Pública, Fernando de Azevedo (Câmara, 1997), em fins da década de 1920, já
apresentava uma dupla funcionalidade, nem sempre possível de combinar: devia favorecer a
racionalização do aparato institucional e das ações da administração pública, mas, de outro
lado, devia igualmente servir ao controle daquilo que fugia a um Estado ainda embrionário em
termos institucionais: boa parte da população e do território. Nota-se, nesse caso, que a
organização sistêmica da oferta de escolarização já figurava como um elemento orgânico da
expansão do alcance do Estado. A escola não era importante apenas “por si”, ou seja, pela
função especializada de ensino que desempenhava; ela se tornava tanto mais importante
quanto mais era vista como orgânica a um horizonte mais amplo de propósitos e a um sistema
mais amplo de instituições e ações. É, portanto, também nesse sentido que a elaboração de
projetos de reforma educacional torna-se uma espécie de canal por meio do qual as idéias
higienistas tentavam novas formas de institucionalização, para além das associações
filantrópicas privadas.
Mas a institucionalização efetiva da higiene escolar só começaria a se consolidar a
partir da década de 1920, em face do movimento escolanovista. Esse movimento – ao qual
associavam-se os educadores responsáveis pelas principais mudanças no campo educacional
nessa década, relativas à criação de novos e regulares espaços de debate público da educação
e à formulação e implementação de reformas educacionais nos estados, orientadas por ideais
modernizadores da escola, das cidades e da nação – não foi simplesmente influenciado por
idéias higienistas, mas composto por importantes higienistas, como Almeida Junior59. Ainda
que certa institucionalização da higiene escolar já viesse ocorrendo desde os anos 1910,
(Collares e Moysés, 1985), é nos anos 1920 que tal institucionalização começaria a se dar de
forma mais efetiva, influenciando a legislação escolar, bem como a organização do ensino e
da escola nos estados. Nesse momento, para além da criação de órgãos específicos
encarregados da inspeção sanitária escolar e de outras tarefas concernentes à assistência à
saúde das crianças escolarizadas – como a assistência oftalmológica, nutricional, odontológica
e clínica, para as quais, em certos casos, eram montados gabinetes próprios nas escolas –
observa-se a formação de profissionais especializados para a realização de atividades
educativas de caráter sanitário e a inclusão da formação higiênica no currículo dos cursos
destinados à formação docente.
Na discussão apresentada no Terceiro Congresso Brasileiro de Higiene, em São Paulo,
em 1926, Almeida Júnior fixa três pontos essenciais para a “catequese” dos educadores no
sentido da implantação da higiene escolar. Esses três pontos não apenas dão visibilidade às
finalidades que então eram formuladas a respeito da higiene escolar, como também
evidenciam a clareza desses atores, os higienistas, a respeito do papel estratégico que a escola
poderia desempenhar, expandindo-se para incorporar, como suas, certas tarefas que, a rigor,
deveriam ser de responsabilidade de outras áreas de ação.

1º A educação higiênica é essencialmente a aquisição de um sistema de

hábitos, integrados na vida cotidiana do indivíduo, e tendentes a favorecer-
lhes a saúde, bem como a preservar os que o cercam. 2º A melhor época,
senão a exclusiva, para a realização da educação higiênica, é a infância,
graças à maleabilidade psicológica do indivíduo. 3º Isso posto, facilmente se
deduz que o único aparelho em condições de difundir econômica e
eficazmente a educação higiênica é a escola primária, por meio do respectivo
professor. São possíveis e úteis as organizações auxiliares, ao lado e depois
dela, mas a escola primária constitui o agente fundamental de tão
considerável tarefa. 60

Nas duas décadas seguintes, a saúde escolar seria fortemente institucionalizada. Essa
institucionalização, porém, não representaria, propriamente, uma grande ampliação de seu

59
Almeida Júnior foi Assistente do Instituto de Higiene de São Paulo, Professor de Higiene da Escola Normal do
Brás e um dos signatários do Manifesto dos Pioneiros da Escola Nova, de 1932.
60
Almeida Junior, A. A formação de hábitos sadios nas crianças. Anais do Terceiro Congresso Brasileiro de
Higiene, 3:819-827, 1929. Apud. Lima, G.Z., 1983.
alcance populacional direto. A rigor, as classes médias é que acabaram se tornando seu alvo
principal, já que eram essas as classes que formavam a clientela das escolas normais e dos
colégios de aplicação, onde a atuação da saúde escolar foi mais intensa. Aliás, a difusão das
concepções da saúde escolar parece ter cumprido uma função específica junto a essas classes,
já que concorreu para sua maior adesão aos valores e práticas da classe dominante (Lima,
1983, p. 196). De todo modo, ainda que essa institucionalização se desse, principalmente, no
âmbito dos estados, a gestão de Vargas representaria uma razoável abertura de espaço para
esse campo, na formulação da política educacional, bem como um impulso a sua
institucionalização.
A criação do Ministério da Educação e da Saúde Pública, em 1930, e a gradual
complexificação de sua estrutura organizacional e de seu aparato, expressam a intensificação
da liderança do governo central no campo social e a emergência e consolidação de temas que,
ainda que não se traduzissem em direitos assegurados em lei, começavam a receber, por
outros meios, algum suporte. A criação da Diretoria de Proteção à Maternidade e à Infância,
em 1934, e a criação do Instituto Nacional de Puericultura, em 1937, são dois momentos
importantes desse processo. Representam a criação de espaços institucionais especializados
que viriam a dispor sobre esse público específico, induzindo, por meio de normas setoriais e
da instituição de um fluxo regular de interlocuções com os setores de educação e saúde dos
governos estaduais, ações de “proteção à criança e à maternidade” que tomariam forma, entre
outros, nos serviços de saúde escolar.
Em segundo lugar, é preciso lembrar que, a partir de 1937, com a instauração do
Estado Novo, o governo dos estados passa a ser ocupado por interventores. Dessa forma, nos
aspectos que interessavam ao governo central, os governos estaduais se tornavam uma espécie
de braço de realização de políticas, nacionais ou de localização seletiva, sem que fosse
necessário, para isso, expedir leis gerais61. As orientações e induções a respeito da

61
O caso da determinação de normas gerais de funcionamento de escolas maternais e jardins de infância, no
estado do Rio de Janeiro, permite observar esse processo por um ângulo interessante. Conforme Hees (2000),
normatizações anteriores a esse respeito já previam a instalação de “institutos de educação preliminar”,
preferencialmente nas proximidades de indústrias, a fim de que fossem atendidas as crianças pobres, filhas de
operários ou domésticos. Na década de 1930, a nova normatização estadual dessa matéria, realizada pelo
interventor Ari Parreiras (1931 a 1935), funcionaria como uma espécie de canal por onde escoariam orientações
não necessariamente novas a respeito do tipo de atuação de tais instituições e do seu alcance populacional,
porém mais precisas e adaptadas aos termos representativos das idéias mais “modernas”, como as defendidas no
Manifesto de 1932, bem como mais adequadas aos objetivos de disseminação branda de referências para as
modificações do ensino nos níveis não regulamentados pelo governo central. O Decreto nº 2.930/33 determinava
que “as instituições pré-escolares” fossem instaladas “nos bairros operários, próximos às próprias fábricas”, que
a formação e os concursos para professores dessas instituições exigissem saberes na área de Higiene e
Puericultura, e que tais instituições tivessem “a mais íntima relação com as famílias das crianças, de modo a
implantação de serviços de saúde escolar nos estados, por exemplo, escoariam por meios
diversos, sob a forma de itens de regulamentações relativas a matérias mais amplas, de
difusão de modelos de instituições peri-escolares de saúde e de promoção de novos espaços
de interlocução e difusão das idéias e das experiências nesse campo, como a realização,
coordenada pelo governo federal, do I Congresso Nacional de Saúde Escolar, em São Paulo,
em 1941.
Essa institucionalização no âmbito dos estados se desdobraria nas décadas seguintes.
Só a partir dos anos 60, com a expansão da assistência médica e dos serviços de saúde
pública, se esvaziaria a importância e a autoridade da saúde escolar. Sua forma de presença no
campo escolar até então, porém, já havia marcado a escola profundamente. A saúde escolar
construíra “aberturas” para que a autoridade médica transbordasse do âmbito da educação
higiênica e passasse a se realizar sobre o campo pedagógico, dispondo sobre a aprendizagem,
e para que as ausências do Estado, na promoção de condições de vida capazes de assegurar a
saúde das classes populares, fossem transmutadas em falta de educação do povo, modificando
organicamente a escola.

3.3.2 – As “aberturas” da escola

Todo esse percurso de consolidação da saúde escolar, acima apresentado, mostra que a
entrada potencial ou efetiva de novos segmentos populacionais na escola, bem como sua
chegada a domínios territoriais não alcançados pelo Estado, passavam a suscitar utilizações
que transbordavam o domínio do ensino. Modificavam-se, nesse contexto, tanto os sentidos
da educação escolar quanto os sentidos da escola.
Subordinada às necessidades da conciliação política, a expansão escolar teria um
desdobramento peculiar, inclusive quanto aos papéis que assumiria no interior da “política
social” em formação. As delimitações do “social”, produzidas principalmente a partir dos
anos 1930, subdividiam a população em grupos aos quais caberiam formas diferenciadas de
integração. A parte principal da política social era orientada para a estruturação de um núcleo
e para a gestão das relações dentro desse núcleo. A outra parte era orientada para a gestão dos
problemas mais urgentes dos segmentos populacionais cujo ingresso no núcleo não estava
previsto. Essa outra parte da política social, formada por medidas dispersas e residuais, se
realizaria, a partir de diversas políticas setoriais, por meio da abordagem tópica dos problemas

estender sua ação educativa até as mesmas e nelas buscar os elementos de melhor compreensão dos caracteres
das crianças que as freqüentam” (Hees, 2000, p. 92-93).
sociais mais evidentes e mais ameaçadores da ordem social. Cumpririam importante papel,
nesse caso, as ações coercitivas, assistenciais e “educativas”.
As “ações educativas”, a rigor, não formavam um conjunto bem definido. Uma grande
quantidade de ações dos mais diversos setores podia ser incluída nessa “categoria” por se
dirigirem nitidamente para finalidades de reorientação da conduta social, especialmente, dos
pobres. Inúmeros problemas que hoje seriam reconhecidos como “próprios” do setor da
saúde, do saneamento, da cultura, do trabalho ou da assistência, eram formulados como
problema de educação do povo, suscitando ações que, apesar de assumirem a forma de uma
intervenção concreta nas condições de vida, eram, como intervenção efetiva, restritas,
predominando seu sentido modelar e indutor de condutas.
À escola, porém, especialmente à escola primária, caberia a realização da parte mais
abrangente dessas ações, não necessariamente sob a forma de modificações no ensino. A
expansão da oferta educacional dava visibilidade a problemas sociais que, sem a escola como
palco, não passariam de acontecimentos dispersos. Essa nova condição de visibilidade, porém,
não modificaria, da noite para o dia, as formas de formulação desses problemas. Eles seriam
interpretados principalmente como problemas individuais e, nessa perspectiva, sua solução
dependeria de esforços generalizados de sentido educativo, para os quais se conclamava a
ação tanto do Estado quanto da “parte civilizada” da sociedade. Pois bem, se a escola primária
era o palco onde se manifestavam os problemas da população, nada mais óbvio que se
dirigisse para ela a maior parte das ações necessárias a sua correção. Para isso, no entanto, a
escola precisava se modernizar, sair de seu isolamento, abrindo-se para incorporar e
potencializar ações e energias que já existiam fora dela, mas de forma dispersa.
Quando, no início da década de 1930, a primeira reforma federal do ensino do governo
Vargas, encaminhada pelo então Ministro da Educação e da Saúde Pública Francisco Campos,
reitera o silêncio sobre o ensino primário e o ensino normal, fica evidente, para os que
conclamavam a modernização da escola, que uma importante batalha havia sido perdida. A
não-intervenção federal nos rumos da escola primária representava a manutenção do domínio
das ordens locais na sua produção, o que decretava seu fechamento aos movimentos
modernizadores da sociedade.
O Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova62 (2003), de 1932, apresenta essa
questão de forma absolutamente clara. Opondo-se à “velha estrutura do serviço educacional,

62
Entre outras publicações, o texto do Manifesto, na íntegra, pode ser encontrado em TEIXEIRA, Anísio. O
manifesto dos pioneiros da educação nova. Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos. Brasília, v.65, n.150,
maio/ago. 1984. p.407-425. A publicação utilizada aqui, porém, foi a encontrada na Biblioteca Virtual Anísio
artificial e verbalista”, o Manifesto questiona o isolamento da escola, atribuindo a isso uma
menor capacidade de influir sobre o meio social. Lembrando a modernização da escola nos
países mais avançados e mesmo em países latino-americanos, pergunta:

Por que a escola havia de permanecer, entre nós, isolada do ambiente, como
uma instituição enkystada no meio social, sem meios de influir sobre elle,
quando, por toda a parte, rompendo a barreira das tradições, a acção
educativa já desbordava a escola, articulando-se com as outras instituições
sociaes, para estender o seu raio de influencia e de acção? (2003, p. 3 -
grifos meus)

A expansão do “raio de influência e ação” da escola dependia da articulação da “ação

educativa” com as “outras instituições sociais”. A ação educativa devia “desbordar” da escola,
ou seja, transcender suas bordas, infiltrando-se nas outras instituições sociais de forma a
incorporar como seus os alcances e enraizamentos já realizados por essas instituições. Mas,
como realizar essa “articulação” de forma que os alcances sociais dessas instituições se
tornassem orgânicos à própria escola? Reorganizando a escola “como um organismo
malleavel e vivo, apparelhado de um systema de instituições susceptiveis de lhe alargar os
limites e o raio de acção” (2003, p. 17).
Define-se, aí, um tipo específico de “instituição”. Não se trata apenas da articulação
com instituições já existentes, mas da recriação da escola de forma que ela passe a conter,
como parte orgânica sua e, portanto, como algo suscetível de operar conforme sua direção,
diversas ações da sociedade que se realizam de forma relativamente autônoma e dispersa.

As instituições periescolares e postescolares, de caracter educativo ou de

assistencia social, devem ser incorporadas em todos os systemas de
organização escolar para corrigirem essa insufficiencia social, cada vez
maior, das instituições educacionaes. Essas instituições de educação e
cultura, dos jardins de infancia ás escolas superiores, não exercem a acção
intensa, larga e fecunda que são chamadas a desenvolver e não podem
exercer senão por esse conjuncto systematico de medidas de projecção
social da obra educativa além dos muros escolares. (2003, p. 17 – grifos
meus)

Para que as instituições educacionais realizassem plenamente “a ação intensa, larga e

fecunda que são chamadas a desenvolver”, era preciso que a “obra educacional” se fizesse por
meios mais amplos que o ensino, sendo necessário, para isso, que a escola se tornasse
permeável a diversas formas de ação, “Pois, é impossível realizar-se em intensidade e
extensão, uma solida obra educacional, sem se rasgarem á escola aberturas no maior numero

Teixeira – Prossiga – CNPQ. Disponível em: http://www.prossiga.br/anisioteixeira/artigos/mapion.htm Acesso

em: 23/05/2003.
possivel de direcções” (2003, p. 17 – grifos meus). Essas “aberturas” porém, não deviam
existir apenas para que as ações e movimentações da vida social atravessassem a escola. Elas
permitiriam multiplicar os “pontos de apoio” de que a escola necessitava “para se
desenvolver”.
Note-se que a incorporação de ações e obras da sociedade civil aparece como elemento
estratégico para uma expansão escolar composta de múltiplas dimensões. Deve-se recorrer
a communidade como á fonte que lhes ha de proporcionar todos os
elementos necessarios para elevar as condições materiaes e espirituaes das
escolas. A consciência do verdadeiro papel da escola na sociedade impõe o
dever de concentrar a offensiva educacional sobre os nucleos sociaes, como
a familia, os agrupamentos profissionaes e a imprensa, para que o esforço da
escola se possa realizar em convergência, numa obra solidaria, com as outras
instituições da communidade. Mas, além de attrahir para a obra commum as
instituições que são destinadas, no systema social geral, a fortificar-se
mutuamente, a escola deve utilizar, em seu proveito, com a maior amplitude
possivel, todos os recursos formidaveis, como a imprensa, o disco, o cinema
e o radio, com que a sciencia, multiplicando-lhe a efficacia, acudiu á obra de
educação e cultura e que assumem, em face das condições geographicas e da
extensão territorial do paiz, uma importancia capital. (2003, p. 17 – grifos
meus)

É o aparelhamento da escola, nesse sentido amplo, ou seja, com todos esses recursos
de ação, que constituirá sua modernização.
A' escola antiga, presumida da importancia do seu papel e fechada no seu
exclusivismo acanhado e esteril, sem o indispensavel complemento e
concurso de todas as outras instituições sociaes, se succederá a escola
moderna apparelhada de todos os recursos para estender e fecundar a sua
acção na solidariedade com o meio social, em que então, e só então, se
tornará capaz de influir, transformando-se num centro poderoso de creação,
attracção e irradiação de todas as forças e actividades educativas. (2003, p.
18 – grifos meus)

Certas “aberturas”, na verdade, há muito já vinham ocorrendo. Já se realizavam, por

exemplo, a partir das demandas e ações que para a escola se dirigiam por meio das
associações privadas de filantropia, a partir de novas utilizações engendradas informalmente
ao longo do processo de expansão da oferta e, mesmo, a partir das políticas estaduais que, em
diversos casos, tornavam-se os veículos de institucionalização das práticas “informais” que
iam ganhando espaço. Não tinham, porém, o mesmo sentido impresso no Manifesto. Em certa
medida, ainda que tornassem a escola mais robusta, porque composta de novos elementos,
não a tornavam mais forte. A rigor, em grande parte dessas utilizações, não era o poder da
escola que se ampliava sobre o âmbito social. O que acabava se fortalecendo era o poder dos
grupos sociais que dirigiam tais utilizações: a ampliação de seu poder sobre a escola e, por
meio dela, sobre certas instâncias da vida social, garantia a produção de um “excedente de
poder” de bastante serventia na negociação das recomposições das forças políticas.
O poder político instituído valia-se dessa via de ação também com outras finalidades.
As utilizações da escola, como já se discutiu no caso da saúde escolar, permitiam certa
“economia de ações” no campo social, tornando-se uma das formas de regulação da expansão
da atuação e do aparato do Estado nesse campo. A expansão da escola nesses seus dois
sentidos constitutivos – expansão da oferta e incorporação “atenuada” de tarefas – tornava-se
uma importante via de contenção e adiamento da expansão do Estado no campo social.
É nesse sentido que a década de 1930 é importante para o estudo da educação atual.
Não apenas porque ali se desenha uma política orientada para a formação do sistema
educacional com características que persistiriam ainda hoje, em importantes aspectos, mas
porque ali se constitui um Estado no interior do qual a política educacional assumiria um
lugar e funções que também persistem, um lugar no qual a expansão escolar assume a forma
de uma política de contenção social, de contenção de demandas diversas (não só por
educação) e, nesse sentido, de contenção da expansão do próprio Estado. É o lugar da política
educacional como política “escolar”, ali constituído, e as tarefas que essa política pode passar
a cumprir dentro da política social, que determinam a forma peculiar da escola brasileira. O
que a define não é sua realização concreta como posto avançado do Estado, mas essa
virtualidade permanente, que a põe permeável às mais diversas utilizações e que desloca seu
centro, do ensino, para outras finalidades.
Na década de 1930, além de ações no campo da saúde, a escola já incorporava certa
responsabilidade sobre a realização, ainda que “frouxa”, de uma série de ações possíveis de
serem categorizadas como de “assistência”. Essas ações não constituiam um corpo claro e
bem definido. Também não havia suficiente precisão sobre seus objetivos, os direitos
implicados, seu alcance e regularidade, as responsabilidades (quem realiza) e as condições
(por meio de que formas e que aparato) de sua realização. Ficava sempre claro, no entanto, a
quem se destinavam, como se pode perceber no texto da Constituição de 1934, inicialmente,
no artigo 138 que, em linhas gerais, definia imprecisamente um campo de ação possível de ser
categorizado como de assistência social.

Art 138 - Incumbe à União, aos Estados e aos Municípios, nos termos das leis
respectivas:
a) assegurar amparo aos desvalidos, criando serviços especializados e animando os
serviços sociais, cuja orientação procurarão coordenar;
b) estimular a educação eugênica;
c) amparar a maternidade e a infância;
 d) socorrer as famílias de prole numerosa;
e) proteger a juventude contra toda exploração, bem como contra o abandono físico,
moral e intelectual;
f) adotar medidas legislativas e administrativas tendentes a restringir a mortalidade e a
morbidade infantis; e de higiene social, que impeçam a propagação das doenças
transmissíveis;
g) cuidar da higiene mental e incentivar a luta contra os venenos sociais.

Por esse artigo, depreende-se, em primeiro lugar, que a assistência, como “amparo aos
desvalidos”, é pensada como um campo que congrega ações do Estado e da sociedade: União,
Estados e Municípios deveriam realizar “serviços especializados” e animar “serviços
sociais”. Observa-se, também, uma tentativa de agregar as ações da sociedade às ações do
Estado, não no sentido do seu encampamento como ação estatal, mas no sentido da sua
inserção em uma mesma orientação.
O público dessas ações, os “desvalidos”, é constituído por pessoas impossibilitadas de
trabalhar – gestantes e mães de filhos pequenos (amparo à maternidade) e crianças – e por
pessoas que, em princípio, podem trabalhar – jovens e adultos –, mas cuja situação torna a
inserção no trabalho insuficiente para garantir certas condições de vida: o jovem abandonado
física, mental e intelectualmente pode se tornar presa de exploração; o trabalho do adulto pode
não render o necessário para suprir as necessidades de uma prole numerosa.
Note-se que não há qualquer menção textual aos idosos e aos inválidos por motivos de
doenças físicas ou mentais, dois segmentos sociais cuja óbvia vulnerabilidade suscita
historicamente ações caritativas, filantrópicas e assistenciais. Esse silêncio parece ganhar
sentido quando se nota que o artigo não define as formas que deverão ser usadas pelo Estado
para “amparar”, “proteger” e “socorrer” os desvalidos. As únicas ações especificadas são as
de educação e saúde, não por acaso, em uma perspectiva higienista e, mais que isso,
eugênica63, como se pode depreender das alíneas b), f) e g). O público principal é aquele que

63
Segundo Costa (1987, p. 19), o eugenismo, como ideologia, surgiu nos países capitalistas no final do século
XIX e início do século XX. Organizando-se conforme um ramo da ciência voltado para o estudo das condições
de reprodução e “melhoramento” da raça humana, a ideologia eugenista valeu-se dessa “máscara de
cientificidade” para justificar geneticamente a superioridade das classes altas e médias sobre as classes “baixas”
e, nesse sentido, a necessidade de seu controle. A ameaça que a “agitação igualitária socialista” passa a
representar para as classes dominantes é respondida, nesse caso, por uma doutrina que tenta situar a sexualidade
como negócio de Estado, pleiteando a autoridade deste sobre a família a fim de se impedir “a reprodução dos que
considerava indesejáveis, prevenir a ‘degenerescência’, impedir a multiplicação dos inaptos e favorecer a
reprodução dos mais aptos”. Na Europa, tal pensamento tornou-se a base de práticas discriminatórias que
tiveram por alvo os homossexuais, os delinqüentes, os doentes mentais e os alcoólatras. Orientou, igualmente, o
anti-semitismo e o combate ao crescimento de populações consideradas “inferiores”. No Brasil, tal ideologia se
difundiu fortemente entre os higienistas e se consolidou, entre outros expedientes, por meio da participação ativa
destes em instituições do campo médico e da criação de organizações, como a Liga Brasileira de Higiene Mental
(1923), a partir das quais se defenderia a atuação coercitiva do Estado com vistas ao controle higiênico das
classes pobres, especialmente nos aspectos relacionados a sua reprodução e educação, e se buscaria intervir na
continuará constituindo a nação e que dela poderá participar produtivamente, em algum
momento, e que, portanto, deve ser objeto de ações profiláticas e educativas de caráter físico,
intelectual e moral.
Mais adiante, no artigo 157, que dispõe sobre a formação de fundos financeiros para a
aplicação em educação, define-se, no § 2º, que parte dos fundos “se aplicará em auxílios a
alunos necessitados, mediante fornecimento gratuito de material escolar, bolsas de estudo,
assistência alimentar, dentária e médica”. Note-se que, com essa formulação, não apenas se
define uma forma de asseguramento da escolarização, via fornecimento de material escolar e
bolsa de estudo aos “alunos necessitados”. É também construída, por meio da “abertura” da
escola para realização de outros serviços, uma forma de realização parcial do atendimento à
saúde, por meio da “assistência alimentar, dentária e médica” como assistência social, já que
são serviços textualmente vinculados “aos alunos necessitados”.
A escola se apresentava, nesse caso, como uma via de acesso ao suprimento de uma
necessidade (alimentar) e a serviços (odontológico e médico) que, fora da escola, não eram
oferecidos amplamente pelo Estado. Mesmo adiante, quando os serviços de saúde
começariam a ser oferecidos mais sistematicamente, apareceriam vinculados aos direitos
previdenciários e, portanto, como uma política contributiva, ou seja, condicionada à
contribuição financeira regular vinculada, naquele momento, à inserção no trabalho formal.
A realização (ou apenas sua promessa) via escola de serviços como esses representava
concretamente a possibilidade de uma contenção e de um adiamento da expansão da atuação
do Estado no campo da saúde e da assistência. Sua alocação na escola permitia pré-delimitar
seu alcance populacional, em termos da faixa etária e, no interior desta, dos contingentes que
formariam sua demanda regulada. A escola funcionava, assim, como um filtro, tal como o
ingresso no trabalho formal funcionava em termos do acesso às proteções previdenciárias.

3.3.3 – As “instituições escolares”

As instituições peri-escolares e pós-escolares reivindicadas pelo Manifesto, portanto,

seriam implantadas, mas não como expressão límpida de um projeto modernizador e sim
como produção histórica, ou seja, resultante de tais projetos, mas também de seu choque e
encontro com outros projetos, finalidades e práticas. No âmbito dos estados, elas seriam
previstas em algumas reformas. No âmbito federal, elas constituiriam principalmente um

política imigratória, de modo a favorecer a “formação de um ‘tipo nacional” conforme ao padrão racial
entendido como superior. Tais temas lograram espaço, inclusive, na Constituição de 1934.
conjunto de “sugestões” pouco normatizadas, mas bastante difundidas e incentivadas,
tornando-se parte das medidas usadas para “cercar” o ensino primário de referências
modelares para a ação.
As publicações do Serviço de Estatística Educacional e Saúde (SEES) permitem uma
interessante visibilidade nesse sentido. Em geral, elas trazem importantes detalhamentos a
respeito da matrícula, dos estabelecimentos de ensino, dos prédios e equipamentos escolares,
do alunado, das funções e formação docentes. Todos esses dados, habitualmente vistos e
usados nos estudos sobre oferta educacional, dizem respeito às condições estruturais e
funcionais da escola, falando pouco ou só genericamente sobre a “ação escolar” em suas
formas concretas, sobre os sentidos ideológicos dessas ações, os valores que as orientam, as
tramas de poder nelas implicadas. Falam pouco, portanto, sobre certas modulações das
mudanças da escola que não são explicáveis por seus aspectos físicos mais quantificáveis, já
que envolvem redimensionamentos por vezes sutis de seus sentidos. Os dados sobre
“instituições escolares”, presentes desde a primeira publicação do SEES, em 1932, destoam
dos demais porque sugerem fluxos de valores e idéias atravessando e adensando as ações,
relações e sentidos da escola.
É preciso antes explicar que, nas estatísticas educacionais daquele momento, o termo
“instituições escolares” não designava estabelecimentos ou prédios, mas atividades ou
organizações permanentes, de caráter complementar à educação escolar e não obrigatório, ou
seja, instituições nos moldes enunciados no Manifesto de 1932. A julgar pela variedade e
diversidade de categorias que aparecem listadas nas estatísticas da época, sob essa rubrica,
tais “instituições” podiam ser organizações, associações, atividades permanentes, serviços e,
até mesmo, instalações físicas das escolas. Quanto às atividades realizadas, tinham, em geral,
caráter complementar à educação escolar, em sentido estrito, ou compensatório, com relação
às condições de vida dos alunos e de suas famílias.
As diferentes “instituições” foram agrupadas em duas categorias, as intra-escolares e
as peri-escolares, conforme fossem organizadas principalmente por membros internos à
escola, no primeiro caso, ou por membros internos e externos, no segundo caso. Dentre as
intra-escolares, são listados clubes de leitura, auditórios, pelotões de saúde, organizações de
escotismo, clubes desportivos, ligas da bondade e, a partir dos anos 1940, orfeões, jornais
escolares, clubes agrícolas e serviço de assistência alimentar. Sob a rubrica “diversos”
apareciam, ainda, grêmios culturais, centros cívicos, centros estudantis, clubes pan-
americanos, ligas pró-língua nacional, correios escolares, clubes de saúde, cooperativas, jogos
desportivos, formiga64, jardins cultivados por alunos, hortas cultivadas por alunos, jardins e
hortas, criação de animais.
Dentre as instituições peri-escolares são listadas associações de pais e professores,
conselhos escolares, caixas escolares, fundos escolares e, a partir dos anos de 1940,
assistência dentária, assistência médica, serviços de assistência alimentar e cooperativas.
Também sob a rubrica “diversos” agregava-se ainda uma grande diversidade de
“instituições”: jornais escolares, correio escolar, parques infantis, colônias de férias, gabinetes
dentários e caixas econômicas. Por fim, sob a rubrica “outros”, apareciam, ainda, mais 237
instituições intra-escolares e 52 instituições peri-escolares que, ao que tudo indica, deviam
ser, predominantemente, variações das categorias já listadas.
O caráter e as funções atribuídos a essas instituições têm sentidos diversos. Chama
atenção, porém, a reiteração de alguns gêneros e o aumento progressivo do número de
instituições, de diferentes tipos, nas unidades da federação. Quanto aos gêneros, considerando
o que é possível inferir, de imediato, dos nomes atribuídos a essas “instituições”, seria
possível agrupá-las, para efeito de análise, por “setor de atividade”, em quatro categorias:
instituições de saúde e higiene; de cultura e civismo; de fins participativos; e de caridade e
cooperativismo.
Como instituições de saúde e higiene é possível listar os pelotões e clubes de saúde, os
serviços de assistência alimentar, a assistência médica e dentária. Havia, ainda, “instituições”,
como o cultivo de hortas, a criação de animais e as atividades de caráter recreativo e
desportivo, que podiam ser consideradas no mesmo grupo, tendo em vista se inscreverem, à
época, em um quadro de atividades que, para além do suprimento concreto de algumas
necessidades da criança, da escola ou da família, tinham por função a formação de hábitos
“higiênicos” de sentido físico e moral.
No caso da cultura e civismo, é possível agrupar “instituições” orientadas para a
“difusão da cultura” como via de difusão de valores morais e cívicos formadores da nação. É
o caso dos centros cívicos, os clubes pan-americanos, os grêmios culturais, os orfeões e as
ligas pró-língua nacional (que, em 1945, existiam em 1.009 escolas!). As instituições de
caráter participativo seriam aquelas mais diretamente relacionadas com processos
participativos permanentes, formalmente instituídos como parte do organismo escolar. É o
caso das associações de pais e mestres, dos conselhos escolares e dos centros estudantis. Por

64
As informações colhidas a respeito não permitem precisar a atividade desempenhada por esta “instituição”,
mas indiciam tratar-se de organização similar aos pelotões da saúde, mas voltados ao controle da economia
escolar e doméstica, estando mais claramente inscrito, neste caso, no quadro de ações orientadas pelo ideário do
cooperativismo, que será tratado adiante.
fim, as de caráter caritativo ou cooperativista seriam as marcadas, principalmente, por ações
orientadas por princípios assistenciais ou de ajuda-mútua, incluindo-se, nesse caso, as ligas de
bondade, as cooperativas, caixas escolares, caixas econômicas e suas variações.
Mas um exame um pouco mais detido do caráter atribuído a cada “instituição”, nos
programas que as oficializam ou nos discursos que as difundem, bem como um cotejo disso
com certas finalidades e ações enfatizadas nas propostas oficiais de organização da política
social e dos serviços educacionais, à época, pode mostrar que o agrupamento por tipos de
atividades explica pouco sobre seus sentidos. Todas eram tão saturadas de intenções
formativas, que categorias em princípio percebidas como distantes acabam se mostrando
extremamente próximas, sinalizando um sentido de conjunto que não pode ser desprezado.
Um exame das intenções formativas embutidas nas cooperativas escolares, por
exemplo, fornece um quadro interessante dessas aproximações e, mesmo, equivalências de
conteúdos e finalidades. Tomo como ponto de referência uma conferência realizada sobre o
tema no “Círculo de Paes e Professores” do Grupo Escolar Professor Visitação, em setembro
de 1932. O conferencista, Fábio Luz Filho65 (1933), iniciava enaltecendo as excelências dos
princípios de ação coletiva contidos no cooperativismo, que repercutiriam na formação do
espírito de corpo, na reordenação da economia sob princípios de entendimento mútuo,
eqüidade e racionalização, no controle do mercado e no afastamento do “espirito de lucro e o
egoísmo sem freio” (Luz Filho, 1933, p. 5). Desfiava, em seguida, uma série de argumentos
sobre suas dimensões formativas da saúde e da coesão social, bem como do caráter pessoal.

A cooperativa educa ao fazer do consumidor seu próprio productor e elimina

o antagonismo que existe entre o vendedor e o comprador. Moraliza, uma
vez que não póde enganar. Torna altruístas os seus componentes, pois que
terão interesse em augmentar o numero dos cooperadores para que gosem
dos mesmos benefícios. Emancipa, ao fomentar a economia, devolvendo os
lucros, ou o excedente, do preço cobrado, e ao exigir de cada cooperador sua
parte para a contribuição social, tornando-o dono dos productos que lhe são
necessários. Capacita, ao dar intervenção no manejo da sociedade aos
cooperadores e ao selecionar para a direcção os melhores. Democratiza, ao
dar a todos os associados eguaes direitos e deveres, e ao fazer compreender
que o interesse da cooperativa é o mesmo que o dos consumidores e com elle
se confunde, contrariamente ás sociedades ou entidades commerciaes, cujos
interesses são opostos aos dos consumidores. (...) Defende a saúde, ao zelar

65
Egresso da Escola Superior de Agricultura e Medicina Veterinária, Fábio Luz Filho coordenou uma
importante seção da Diretoria do Serviço de Cooperativismo, do Ministério da Agricultura, (conforme a reforma
de 1931), à qual coube conduzir um projeto de intervenção no “mundo rural”, por meio da cooperativização do
campo. Pelo conteúdo e pela variedade de locais onde realizava suas palestras, percebe-se o sentido
“missionário” segundo o qual organizava-se parte das ações voltadas à difusão do cooperativismo.
 a qualidade e a pureza dos produtos. (Luz Filho, 1933, p. 9 – grifos no
original)

Seguia-se uma série de exemplos das manifestações do instinto de ajuda-mútua no

reino animal, típica das formulações positivistas; uma apresentação de reflexões de autores
estrangeiros que, discorrendo sobre diferentes processos históricos, demonstravam o caráter
destruidor do espírito conquistador; exemplos do auxílio-mútuo entre os vegetais (!); um
histórico do movimento cooperativista mundial; para, enfim, chegar-se a uma defesa das
proximidades entre a pedagogia moderna e “o alcance educativo dos principios do
cooperativismo puro aplicados á escola”.

Esse espirito novo torna a escola um nucleo de dynamismo e de

aperfeiçoamento de aptidões que se revelam no trato escolar quotidiano,
aptidões physicas, moraes e de intelligencia. (...) [as sociedades cooperativas
escolares] Pela sua estructura democratica, nivela a todos, nella actuando,
em um mesmo pé de egualdade, tanto o alumno que tem progenitores
pecuniosos, como o alumno pobrezinho a quem a escola doou uma acção.
(Luz Filho, 1933, p.18-19 – grifo meu)

Muito mais era apresentado e discutido, como aspectos particulares da origem do

cooperativismo escolar no Brasil ou aspectos da normatização de cooperativas escolares em
diferentes países, tendentes mais à dimensão econômica ou às potencialidades formativas
mais amplas. Dessas discussões, certos conteúdos formativos, para além dos já apresentados,
eram destacados, como a formação do espírito de previdência e das práticas participativas, de
pais e alunos, em diferentes instâncias da vida escolar.
Mas chama a atenção um trecho, já quase ao final da conferência, em que o autor
apresenta o cooperativismo como princípio fomentador de outras instituições peri-escolares.
Fazendo referência à França, chega a listar diferentes atividades cooperativas que poderiam
ser empreendidas nos diferentes meses do curso escolar.

Outubro: limpeza e embellezamento do local. Novembro: mobiliário escolar

e cozinha cooperativa. Dezembro: enriquecimento da biblioteca. Janeiro:
limpeza corporal e cuidado da bocca. Fevereiro: trabalhos manuaes e
pequenas reparações de que necessite a escola. Março: instalações de
pequeno jardim e plantação de árvores. Abril: proteção aos ninhos. Maio:
destruição dos insectos damninhos. Junho: organização de uma liga da
bondade e uma secção da Cruz Vermelha da juventude.

Estava aí, em linhas gerais, todo o leque de instituições listadas nas estatísticas dessa
mesma década, sinalizando que as diferenças de atividades poderiam ser, em parte, variações
internas a um ideário de formação de hábitos, atitudes e mentalidades, de caráter
“civilizatório”, fortemente inscrito no quadro higienista, que procurava influenciar o
pensamento e da ação governamental da época.
Ao longo das décadas de 1930 e 1940, os intuitos de generalização dessas instituições
no interior das escolas, em âmbito nacional, transparecem a partir de diferentes ações
governamentais e mesmo da sociedade civil. De um lado, seus impulsos parecem ter origem
nas próprias instituições filantrópicas privadas, que se formavam com o objetivo de instaurar
campos de ação que, inicialmente, permitiriam o desenvolvimento e a difusão de idéias e
experiências e, gradualmente, constituiriam modelos utilizados na luta pela institucionalização
desses campos no âmbito do Estado.
Do lado do Estado, por sua vez, os impulsos à implantação de instituições peri-
escolares aparecem em medidas diversas. A determinação clara sobre essa implantação nas
escolas primárias, em legislação federal geral do ensino, só apareceria na Lei Orgânica do
Ensino Primário, em 1946, sendo, a partir daí, repetida na LDB de 1961 e na reforma de
ensino configurada pela Lei 5692/71. Nesse meio-tempo, porém, apareceriam menções a esse
respeito em medidas legislativas relacionadas a campos diversos como a agricultura, o
trabalho, a assistência66, e em materiais não normativos no campo educacional.
As estatísticas educacionais, por exemplo, apresentadas como instrumento técnico
fundamental à elaboração de projetos voltados ao enfrentamento da situação precária da
educação escolar, não se limitavam à apresentação de dados para subsidiar o planejamento.
Ao contrário, eram claramente utilizadas para a difusão de modelos a serem seguidos. Como
se pode depreender das análises de Teixeira de Freitas (1946, p. XXII), que sempre precediam
os dados estatísticos nas publicações do SEES, uma das finalidades da difusão desses dados
era mostrar os estados que “lideravam o progresso educacional do país”. Esses, “com mais
algum esforço em prol do aperfeiçoamento dos respectivos sistemas escolares”, ofereceriam,
aos outros estados, “os melhores paradigmas de eficiência para uma organização do ensino
capaz de resolver, pelo menos, os problemas que já foram objeto, no próprio meio nacional,
de experiências felizes”.

66
A implantação de instituições peri-escolares apareceu marginalmente em medidas legislativas de diversas
áreas, como agricultura, trabalho e assistência. As cooperativas escolares chegaram a ser instituídas legalmente
pelo Decreto nº 22.239, de 19 de dezembro de 1932, baixado pelo Governo Provisório em substituição ao
Decreto Legislativo nº 1.637, de 5 de janeiro de 1907, que regulava a organização de sindicatos profissionais e
sociedades cooperativas. O Decreto 22.239/1932 regulamentava detalhadamente a constituição de sociedades
cooperativas, especificando seus tipos (consumo, produção, crédito e seguro) e discriminando os objetivos de
cada espécie. Os estudos que deram origem ao Decreto foram realizados pelo Ministério da Agricultura, o que
aponta implicações da adoção do ideário cooperativista com polêmicas em torno do desenvolvimento rural que,
naquele momento e em momentos posteriores, apareceria como uma das chagas do desenvolvimento da nação.
 A expansão quantitativa dessas instituições era estimulada nessa perspectiva e, a julgar
pelos dados divulgados, obteve-se algum sucesso. Entre 1937 e 1945, seu número total
praticamente duplicou, passando de 12.470 para 24.585. Essa difusão foi mais forte nos
estados que hoje compõem as Regiões Sul e Sudeste, mas as instituições aparecem, ainda que
residualmente, em praticamente todos os estados e territórios.
A análise dos dados sobre os tipos de “instituições” que mais se expandiram permite
também perceber interessantes aspectos da formação da estrutura organizacional das escolas e
da definição das ações escolares. Dentre aquelas “instituições” que viriam a se tornar
praticamente parte da estrutura funcional da escola, por um longo tempo, é interessante notar
o contraste entre a tímida presença dos conselhos escolares (de 32, em 1937, para 355, em
1945) e a intensa disseminação das caixas escolares (que, em 1937, já eram 2.347 e, em 1945,
chegavam a 7.058, o que é muito significativo em um universo de 41.202 estabelecimentos
que ministravam ensino primário).
As “instituições” vinculadas à saúde também apresentaram grande expansão. Os
pelotões de saúde, que em 1937 existiam em 477 unidades escolares, chegam a 1.701, em
1941, e a 2.495, em 1945. Comparando com os dados sobre os clubes desportivos (de 286
para 571) e as ligas da bondade (437 – 833), cuja expansão dependia mais diretamente dos
interesses de participação dos usuários da escola e de certos setores da sociedade, o aumento
dos pelotões da saúde, muito mais expressivo, indica certamente o empenho do Estado na
indução da multiplicação de instituições de um determinado tipo. Não se deve esquecer, no
entanto, que esse maior “empenho” expressa o fortalecimento do setor da saúde que, por outro
lado, se deve em boa parte à força e à infiltração do higienismo, como foi possível ver na
discussão sobre a consolidação do campo da saúde escolar.
O aumento e a diversificação das instituições intra e peri-escolares sinalizam o
progressivo adensamento do conjunto de assuntos que iam ficando a cargo da escola. E de tal
forma que é possível dizer que, a essa altura, a ação escolar já se organizava conforme duas
faces complementares. Uma primeira face, a mais visível, pode ser situada num conjunto de
ações que constituem o processo de ensino, aparecendo, em geral, vinculadas às disciplinas
escolares, mesmo que sob a forma de atividades extra-escolares. E uma outra face, por vezes
vinculada ao processo de ensino e às disciplinas escolares, mas que geralmente se realiza,
para além dessa vinculação, com uma significativa autonomia, atravessando o processo
educativo escolar sem dele fazer parte como um “componente curricular” explicitamente
situado.
 As instituições aqui discutidas compõem esse segundo grupo de ações. Elas existem e
se realizam na e por meio da escola, mas não podem ser postas na conta da formação
educativa, em sentido estrito, pois se realizam exatamente como algo que a excede e
complementa. Seu caráter formativo é evidente. Mas ele se realiza, principalmente naquele
momento, de modo bastante distinto da formação realizada por meio do ensino. A presença de
tais atividades na escola parece falar de uma série de “ausências” na vida extra-escolar e de
certos intuitos de que a escola venha a propiciar algumas mudanças de hábitos, atitudes e
mentalidades que a vida, em geral, não propicia para inúmeros segmentos.
A incorporação de todas essas atividades na vida escolar, porém, ainda que não
alterasse profundamente a formação escolar, no seu sentido estrito, a alterava fortemente em
sentido amplo, ou seja, no sentido do alcance da escola sobre a vida social e da sua
permeabilidade a intenções não situadas no núcleo do ensino. Parte importante do que a
escola realizava concreta ou simbolicamente através dessas instituições dizia respeito a algo
que se punha para além do ensino ou em detrimento dele, na produção de uma espécie de
“formação” que, longe de simplesmente “expandir” o alcance da formação escolar no seu
sentido clássico, a modificava estruturalmente, dotando-a de um caráter “civilizatório”
específico, que, diversas vezes, não parecia requerer necessariamente uma “educação de
qualidade”, já que uma outra espécie de educação parecia antecedê-la em importância e,
mesmo, apresentar-se como pré-requisito para que ela se justificasse.
É possível encontrar esse tipo de ação em instituições escolares de diferentes
sociedades e momentos históricos. O que chama atenção, no caso do Brasil, é a freqüência e a
intensidade com que ações desse tipo, dirigidas a essa espécie de educação prévia, disputam e
se sobrepõem à ação educativa no seu sentido menos instrumental, podendo ser observadas no
destaque dado à saúde escolar, nas “instituições escolares” e, ainda, nas “missões culturais”,
nas décadas de 1930 a 1950; nas ações sócio-educativas embutidas em programas dirigidos
aos “carentes”, durante o Regime Militar; nas “funções ampliadas” da escola de tempo
integral, na década de 1980, e na nova leva de ações sócio-educativas embutidas em
programas de renda mínima vinculados à educação, na década de 1990, assuntos que serão
tratados ainda neste e no próximo capítulo.
Importa reter, aqui, que isso tudo permite perceber que a “expansão escolar” já
incorporava, naquele momento, para além da ampliação da oferta de vagas, um certo
robustecimento da ação escolar, expresso nas utilizações concretas da escola e nas tentativas
de ampliação de seu alcance na orientação da vida social, ainda que a isso correspondessem
outros esvaziamentos, da escola e da esfera pública no campo social.
3.4 – A escola como “excedente de poder” e os “problemas da fé”

Foi dito, acima, que as “aberturas” previstas no Manifesto de 1932 acabaram

ocorrendo, mas não necessariamente no sentido previsto naquele documento. Isto não se deve
apenas à ausência de determinações precisas, por parte do governo central, sobre o caráter de
tais aberturas. Ao contrário, essa “ausência de determinações” é que parece ter decorrido da
necessidade de se manter, como parte da política de Estado, uma razoável margem de
liberdade para a atuação dos estados.
O tratamento da educação como direito, ou mesmo sua utilização em uma “missão
modernizadora” de alcance mais amplo, implicava impor limites a um Estado patrimonialista.
Porém, a liberdade relativa do governo central para implementar os pontos centrais de seu
projeto dependia de que a autonomia das relações políticas locais fosse, em alguma medida,
preservada. É nesse sentido que se pode dizer que as “derivas” da escola primária foram
“consentidas”: a estipulação de padrões escolares que norteassem a expansão da oferta do
nível de ensino mais elementar representava uma exigência forte demais para a maioria dos
estados, não só devido ao suporte financeiro e institucional que pressupunha (o que
significava mexer em prioridades), mas também aos enfrentamentos e renegociações políticas
que exigia, pondo em risco equilíbrios já constituídos.
Por outro lado, mais escolas e escolas que ensinassem melhor podiam representar uma
ampliação não desejada da demanda, já que haveria maiores contingentes populacionais com
formação suficiente para pleitear novos níveis de ensino e, quiçá, outros direitos. A “omissão”
sobre o tema, portanto, era a política mais adequada. Boa parte das escolas, assim, continuaria
sendo produzida na medida e nos padrões ditados pelas impulsões e interesses locais, o que
não quer dizer que tais escolas se mantivessem “fechadas” a toda e qualquer “influência do
meio”. Nelas também se “rasgariam aberturas”, só que de sentido diverso do preconizado no
Manifesto.
A esse respeito, é importante notar, portanto, em primeiro lugar, que
“conservadorismo” e “modernização” podiam apresentar, nesses processos, fronteiras
absolutamente imprecisas, sendo, inclusive, em vários casos, dimensões constitutivas de um
mesmo movimento. Propostas a que se atribui um caráter modernizador, porque pautadas pela
utilização de uma racionalidade técnica e científica como referência modeladora de novos
modos de agir e pensar, podiam ter toda uma dimensão conservadora que se manifestava,
inclusive, na própria tentativa de conformação de grupos sociais desiguais a uma mesma
moralidade. Princípios “científicos”, moldados a interesses de determinados grupos ou
classes, foram com freqüência postos a serviço de práticas discriminatórias, segregadoras e
tutelares saturadas de conservadorismo moral e político. Por meio do enquadramento dos
modos de pensar e agir, realizava-se, também, atualizações das hierarquias sociais
constituídas e das posições de comando correspondentes.
Propostas como a de implantação de instituições intra e peri-escolares, que inclusive
buscavam agregar ações e formas organizacionais já existentes, eram apropriadas de
diferentes modos e por diferentes forças e setores, de maneira que sua realização jamais era a
aplicação exata de um projeto e expressão de uma intenção “pura”. Do mesmo modo, a
realização de projetos como os das missões culturais no Rio de Janeiro, nas décadas de 1940 e
1950, podia implicar outras formas de indiferenciação entre propósitos de conservação e de
mudança. De fato, as caravanas das missões, compostas por professores, médicos e outros
profissionais imbuídos de propósitos modernizadores, eram, como mostra Hees (2000),
recepcionadas localmente com eventos cívicos promovidos pelas prefeituras, de cuja
organização participavam “autoridades” relacionadas a outras formas de poder local, como
ligas da bondade, igrejas ou grandes proprietários, de forma que os principais representantes
das relações locais que produziam a escola precária eram os mesmos que abriam as portas da
municipalidade e dessas escolas para as preleções civilizatórias, apresentando-se, naquele
momento, como agentes irmanados pelos ideais de modernização.
Em segundo lugar, é necessário lembrar que também se produziam formas de
utilização da escola orientadas pelo conservadorismo puro e simples, de maneira que as
“aberturas rasgadas” ocorriam inclusive como aberturas seletivas, orientadas para formas bem
mais restritas de utilização. As implicações entre a expansão escolar e os propósitos de
controle populacional e territorial, tão cristalinas nas propostas modernizadoras, não eram,
porém, seu monopólio. Esses propósitos também moviam as formas mais conservadoras de
expansão escolar e a instalação de uma escola, longe de simplesmente representar o avanço de
novos valores, atitudes e mentalidades, podia apenas representar uma oportunidade de
revigoramento de posições políticas não mais sustentadas suficientemente pelas práticas e
instituições tradicionais. A seleção rígida das instituições e dos setores que teriam entrada na
escola, para difundir idéias, propor ações e coordenar atividades, tornava-se também um meio
de compartilhamento do poder que aumentava a eficácia da utilização da escola como
instrumento de atualização do prestígio político e de renovação dos laços de dependência.
 As práticas de cessão de prédios para funcionamento das escolas também dão
importante visibilidade a isso. Especialmente porque se trata de práticas que não ficaram
circunscritas aos momentos iniciais de expansão escolar, como se pode perceber dos dados
sobre prédios cedidos no I Censo Educacional do Brasil, de 1964, sob a responsabilidade do
IBGE e do INEP. O alto número de prédios cedidos para funcionamento do ensino primário,
56.440 (!), cerca de 52% do total de 107.411 prédios que ofereciam ensino nesse nível,
permite levantar questões importantes. A cessão de um prédio era um “gesto” que facilitava a
utilização privada do Estado e, como tal, era uma prática dotada de sentido político forte para
a classe dominante, constituindo-se num patrimônio de saber que passava a orientar a ação
dessas classes. Quero dizer com isso que a “expansão desordenada” não deve, de fato, ser
posta na conta de “práticas locais fragmentárias”. Sua forma disseminada no território
nacional e sua persistência no tempo devem nos impedir de cair na tentação dessa
interpretação simplificadora, pois sinalizam uma espécie de “programa de ação” fortemente
inscrito nas práticas de dominação territorial.
A cessão de prédios para funcionamento de escolas era praticamente uma política.
Constituía-se um instrumento de re-inserção das “velhas forças” nos novos espaços políticos
representados pelos novos ramos e canais que espraiavam o aparato e a ação do Estado. E não
se trata de um recurso utilizado apenas para a reestruturação local dessas “velhas forças”, já
que ações como essa repunham e revigoravam a participação das relações locais na trama
mais ampla do poder. Por esse meio, as “forças locais”, longe de serem feridas de morte pela
expansão da esfera estatal, “expandiam-se” quase que na mesma medida. Inclusive, a
“expansão do Estado”, em muitos casos, não era mais que a própria expansão dessas forças.
Revestidas de nova formalidade, elas se “modernizavam”, habilitando-se para jogar o jogo do
poder num novo patamar.
Trata-se, portanto, de práticas de concessões e negociações de poder que, por vezes,
permitem remontar a história de uma expansão do Estado desvinculada da expansão do
público. Para donos de terras, industriais, empresários, igrejas e mesmo certos setores da
própria Administração Pública, ceder um prédio ou uma sala para a instalação de uma escola
podia representar a ampliação concreta do controle sobre uma área e sua população. Podia,
também, fortalecer a posição de uma pessoa, instituição ou grupo não apenas dentro do setor
educacional, mas de uma esfera governamental mais ampla, garantindo uma maior
participação até mesmo nos canais de negociação mais amplos que forneceriam a chave para
outros tipos de concessões do Poder Público. Era um gesto, portanto, que funcionava em dois
sentidos: permitindo maior enraizamento no nível local, e religando o local a outros âmbitos e
escalas de relações, por meio de canais mais eficientes.
A disseminação de escolas no território, assim, realizava um modo singular de
enraizamento do Estado no território nacional e, por esse meio, um modo igualmente singular
de alcance populacional do Estado. Trata-se, porém, de um Estado produzido, passo a passo,
por forças e projetos distintos, que ora se batem, ora se compõem ou fundem, mas que, no
saldo das relações, mantém-se predominantemente controlado por classes pouco dispostas a
estender o aparato e as ações estatais a todos, na mesma medida. A expansão da escola torna-
se, nesse contexto de relações, uma oportunidade de negociação das presenças e das ausências
do Estado. O que não se daria, certamente, sem fortes contradições.
Apesar de todos os limites acima apontados, é importante reconhecer que a expansão
da oferta educacional ia se realizando, efetivamente, como maior distribuição da escola no
território e, nesse sentido, maior incorporação de novos segmentos populacionais, que
levavam para a escola referências pouco familiares ao seu conjunto de saberes, práticas e
normas. Os estranhamentos daí decorrentes, por sua vez, passavam a ganhar mais espaço nos
debates à medida que a escola se disseminava e seus problemas se tornavam mais intensos e
visíveis.
Nas décadas de 1950 e 1960, a questão que já atravessara toda a primeira metade do
século XX – a possibilidade da escola atuar como um instrumento de promoção de mudanças
sociais que concorressem para a modernização da nação – seria reeditada tendo por base a
ideologia desenvolvimentista que gradualmente se consolidava. A idéia de que a escola
deveria assumir o papel de “agente propulsionador” do desenvolvimento esbarrava na
persistência de uma expansão “desordenada” e na conseqüente ineficiência do ensino,
ensejando as mais diversas discussões sobre os motivos da persistência de tal “atraso” em um
contexto de tanta aclamação da necessidade de modernização.
Um dos principais equívocos dessa discussão já foi abordado no primeiro capítulo.
Consiste, como mostra Frigotto (2001), na atribuição, à escola, de um papel no sistema
produtivo que ela não tem. Por isso sua falta de qualidade é reputada ao atraso, e não
compreendida como parte orgânica da forma de modernização que veio a se produzir nos
países periféricos. Isso, no entanto, não era suficientemente percebido naquele momento e os
atrasos da escola eram, assim, atribuídos à “falta de fé” na educação, um termo que não chega
a ser estranho, em um debate de cunho modernizador, se for lembrado que o encantamento
com a modernização, naquele momento, era similar a uma devoção.
 A idéia de “falta de fé”, que correspondia a uma baixa consciência da importância da
educação, dos seus “poderes construtivos” (em termos pessoais, sociais, nacionais), não
raramente penalizava as classes populares sob diversos aspectos. As “baixas exigências
educacionais” dessas classes apareciam como um dos motivos centrais da baixa qualidade do
ensino e, mesmo entre autores que questionavam essa posição – bem representados, por
exemplo, por Jaime Abreu, para quem a “falta de fé”, se existia, era um problema de conduta
da classe dirigente, que não apresentava “crença real na conveniência da educação como
agente propulsionador de um desenvolvimento integrado da sociedade nacional” (Abreu,
1968, p.26) – persistia, como pano de fundo, certa reiteração da idéia de que as classes
populares não dispunham de condições para conduzir com propriedade reivindicações por
uma escola de qualidade.
Assim, ficavam na sombra as razões que orientavam as atitudes dessas classes com
relação à escola, deslegitimando-as a priori. Um primeiro problema nesse caso residia na
própria consideração das “classes populares” como um conjunto internamente indiferenciado.
A não consideração da diversidade de referências sócio-culturais, de condições de vida e de
situação ocupacional dos diferentes grupos e segmentos sociais que podem ser entendidos
como componentes dessas classes levava, comumente, a uma leitura simplificadora também
de suas ações.
As recusas das normas escolares e as tentativas de afirmação de outros caminhos para
a relação com a escola e o conhecimento eram submetidas a um código que reduzia tudo a
problemas de indisciplina, incivilidade ou alheamento. Como mostra Valla (1986), as próprias
descrições dos “problemas da escola”, muitas vezes, detinham-se em uma leitura em negativo
das condutas das classes populares no contexto escolar. As crianças eram desinteressadas,
dormiam durante a aula, não respeitavam as normas escolares, eram desleixadas com o
próprio material, eram sujas, não faziam o dever de casa, trocavam os estudos por qualquer
atividade. Os pais não mandavam as crianças à escola, quando mandavam, não exigiam delas
bom desempenho, não reservavam tempo para seus estudos após as aulas nem orientavam
seus deveres de casa, não participavam da vida escolar dos filhos, não exigiam melhorias
educacionais.
É interessante notar que essa forma de interpretação era representativa do ponto de
vista de grande parte de instituições e órgãos que lidavam com serviços básicos, assistência
social e ações de desenvolvimento comunitário, difundidos especialmente a partir da década
de 1940. Nessa perspectiva, as classes populares eram portadoras de comportamentos
denotativos de uma incompreensão sobre a importância da educação na transformação de suas
vidas e da vida do país. E de tal forma que, para alguns, sem submeter essas classes a uma
“re-educação”67 a respeito da importância da educação e das formas adequadas de usar a
escola, não adiantava ampliar vagas e melhorar o ensino.
De certo modo, tais leituras abstraíam ou secundarizavam o desafio que a empreitada
educacional podia representar para a maioria das famílias pobres. Persistir na escola podia
exigir o enfrentamento de uma via crucis de desestímulos e perdas que pareciam indicar o
portão de saída como o melhor caminho. As sucessivas reprovações e repreensões, a
precariedade da escola, as sinalizações de que o aluno “não tinha futuro” e de que o
acompanhamento dos pais deixava a desejar, eram aspectos levados em conta por pais e
alunos na realização de seus balanços sobre a pertinência ou não de empenharem-se no
processo de escolarização. Mas a recusa ou o desinteresse difuso por uma educação desligada
da vida, culpabilizadora e punitiva, eram interpretados, genericamente, como desinteresse
pela educação, criando-se uma zona de sombra que impedia a percepção de um razoável
realismo dessas classes a respeito do baixo impacto daquela educação em suas vidas.
De outro lado, havia todo um conjunto de ações representativas do interesse pela
escola que não eram tratados como tal. Diversas lutas, que nem sempre se restringiam a
reivindicações, mas que às vezes tomavam a forma de uma produção direta da escola (Valla,
1996) – produção de alternativas educacionais que acabam por funcionar no sentido da
provisão temporária de um serviço que ainda não era oferecido pelo Estado, sinalizando,
desse modo, a necessidade de sua oferta – eram silenciadas.
É verdade que as análises feitas naquele momento se debruçavam sobre um contexto
em que as ações das classes populares eram bastante difusas, tornando-se praticamente
invisíveis diante da concretude das ações do Estado. Mas há inúmeras ações atuais que nos
permitem retomar as ações daquele momento sob outra ótica, para nelas perceber aspectos das
relações das classes populares com a escola que indiciavam expectativas amplas e legítimas,
merecedoras de atenção se o que se pretende é o entendimento dos múltiplos propósitos
contidos nas diversas tentativas de sua utilização.

67
A idéia da necessidade de “re-educar” as classes populares como pré-requisto para se poder trabalhar com elas
é identificada por Valla (1986 e 1996) em diversos aspectos das relações entre o Estado e as classes populares.
Valla adverte para a forma como a escola das classes populares desloca suas ações das finalidades educativas
amplas para funções educativas que se equiparam às realizadas por outras instituições e ações governamentais,
ou seja, funções de direção e controle da conduta das classes populares, que assumem o caráter de uma
reeducação. O termo reeducação não faz referência a um programa explícito com ações sucessivas no tempo,
mas, ao contrário, a um programa difuso, que parece se infiltrar em inúmeras práticas escolares e nos valores que
a elas aparecem agregados. Ela tem um caráter compensatório de supostos pré-requisitos necessários para que a
“educação” ocorra.
.
 A escola hoje produzida pelo Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST)
é um exemplo importante de uma forma de luta por escola não restrita à reivindicação. É uma
luta que se realiza por meio da produção direta da escola sem que, com isso, o Estado seja
eximido de seu dever nesse campo. A escola do MST, em primeiro lugar, assinala a ausência
do Estado e, ao fazê-lo, instaura um tipo novo de pressão pelo alargamento da oferta estatal.
Em segundo lugar, ao propiciar a experimentação de um tipo de escola diverso daquele que
seria produzido pelo Estado para os assentados, põe em questão a capacidade desse Estado de
decidir, como se fosse uma instância “acima da sociedade”, sobre o que é melhor para eles.
Efetiva, assim, um alargamento da esfera pública por meio da criação de um espaço inédito de
dissenso sobre a educação escolar que é dada aos “pobres”.
Essa não é uma experiência representativa apenas dos tempos mais recentes. Na
verdade, ela explicita uma forma de presença da sociedade civil, na luta por escola, que serve
de lastro para se suspeitar das ausências de ação atribuídas ao passado. Ajuda na formulação
de critérios para o reconhecimento de ações diferentes das mais convencionais, permitindo
melhor perceber o que existia, mas que parecia não existir, porque estava sob a avalanche de
um outro tipo de ação, de presença mais impositiva, ou porque se situava fora do núcleo de
vida social que se considerava como a sociedade por excelência. E serve como referência
porque não é uma experiência despregada de outras lutas por educação. Tem, como
fundamento, não apenas as formulações críticas a respeito da escola, mas um rastro de
tentativas que, apesar de difusas e dispersas, constituem um acúmulo histórico insubstituível
na orientação da ação que hoje se desenha. O fato de que essas tentativas fossem difusas e
dispersas, afinal, não as tornava de todo incomunicáveis (Thompson, 1999)68 e, certamente,

68
Vale lembrar a esse respeito, o papel que Thompsom (1999) atribui ao compartilhamento da

experiência na formação da classe operária inglesa, não apenas nas relações diretas, mas nas

relações mediadas pela memória, pelos costumes em comum, pelas tradições persistentes. Um

compartilhamento que, no caso das lutas por educação, se dá, inúmeras vezes, por meio de

uma memória familiar, dos moradores de um mesmo lugar ou de diferentes gerações de uma

mesma categoria profissional, que fala tanto de uma experiência escolar pontuada por

desencantos quanto das lutas que, apesar dos pesares, acabam se enunciando e formando uma
nesse terreno difuso, germinariam experiências mais tarde agregadas e adensadas em projetos
mais amplos (Gramsci, 2001).
É nesse sentido que a consideração de uma experiência recente pode criar novas
condições de reconhecimento das ações do passado. Pode permitir perceber, por exemplo, que
a “Educação Infantil” de 0 a 6, alçada, hoje, ao patamar de um nível de ensino juridicamente
definido, não é um simples resultado histórico das formulações científicas e das experiências
pedagógicas que, desde o século XIX, vêm dispondo sobre a educação sistemática das
crianças dessa faixa etária. Nem um desdobramento “natural”, sob a forma de uma
“popularização”, das creches e pré-escolas privadas de classe média, criadas como nova fatia
de mercado educacional devido às novas condições de inserção dessa classe no trabalho. Esse
novo estatuto da Educação Infantil se deve, também, às creches precárias criadas pelos
sindicatos ou pelas mães trabalhadoras na base da ajuda mútua, como forma de suporte às
necessidades de um ingresso no trabalho em condições que pouco tinham a ver com a
“emancipação da mulher”. E, mais recentemente, às creches comunitárias criadas nas favelas
e bairros pobres para fazer frente à absoluta ausência do Estado nesse campo. Foi necessário
que essas creches se disseminassem e aparecessem como “desordem” para que sua
necessidade deixasse de ser tratada como drama individual e fosse reconhecida como
problema da vida pública do país (Telles, 2001).
Na mesma linha, pode-se lembrar que parte importante da reflexão crítica sobre
educação foi possibilitada pela experiência em escolas de nível fundamental e médio criadas
por sindicatos e em projetos comunitários de alfabetização criados por associações, sindicatos
e igrejas. Pode-se lembrar da prática, entre moradores de áreas populares, de contratar
coletivamente “explicadoras” para orientar o dever de casa, reforçar a aprendizagem e
preparar para os concursos para as escolas de melhor qualidade, tendo-se em conta que a
busca de “reforço escolar” por parte das famílias pobres também denota “a desconfiança de
que a escola pública (...) não trabalha a favor de seus filhos” (Valla, 1996, p.82). Por fim, não
se deve esquecer as diferentes formas de organização dos pais em torno da escola para
“administrar” algumas de suas falhas, por meio da participação em festas voltadas para a
arrecadação de recursos financeiros para a escola, da criação de caixas escolares, da

referência que, com o tempo, poderá permitir a formulação de formas de luta mais densas,

saturadas de propósitos mais claramente elaborados.

realização de rifas ou bingos para compra de equipamentos e dos mutirões para limpeza e
pintura das dependências da escola (Valla, 1996).
Não se põe em dúvida, aqui, que ações como essas sejam utilizadas como forma de
barateamento dos serviços escolares ou sejam manipuladas ideologicamente (“cada um deve
fazer a sua parte”) com a finalidade de redução das cobranças a respeito do dever do Estado
para com a educação. Essas utilizações e manipulações, porém, não são “atributos” dessas
ações, nem essas são simples expressão de ingenuidade e de falta de visão política das classes
populares. Trata-se de ações que, independentemente de seus “efeitos”, devem ser entendidas
também a partir das motivações e razões internas aos grupos que as realizam. Sendo
analisadas somente a partir de parâmetros e propósitos que lhes são externos, aparecerão
apenas nas suas faces de dependência e insuficiência e, com isso, não se tornará visível que,
apesar de atenuadas nas suas potencialidades (não só pelos controles externos a que são
submetidas, mas também pelos controles internos, já que, a partir de um balanço realista, a
ação é orientada no sentido da redução de perdas e da garantia de algum ganho), tais ações
não são meras reações e respostas a situações específicas, mas afirmações de desejos e
possibilidades, bem como expressões de “negociações” construídas com alguma autonomia.
Não se trata, aqui, de enaltecer as ações das classes populares, o que seria inócuo.
Mas se o que se pretende é entendê-las nos seus sentidos, como um dos modos de também
melhor desvendar suas formas de controle e dominação, então, como mostra Gramsci (2002),
será necessário atentar para que não se encubram seus traços de autonomia, sob pena de
ficarem também menos claras as formas efetivas de dominação que logram êxito na sua
atenuação e no rompimento de suas possibilidades de unificação e adensamento. A
dominação, nesse caso, definitivamente, não persiste devido à falta de resistência, mas às
formas usadas para neutralizar sua força e desfazer reiteradamente suas possibilidades de
agregação em projetos mais amplos.
Pois bem: todas essas ações, apesar de bastante diversas daquelas a que se atribui
maior eficácia política, constituem um patrimônio de experiências que afirma a busca por
escolarização de qualidade e a atribuição de uma “importância” à educação, certamente em
uma perspectiva diversa da lógica própria das classes integradas ao núcleo mais “avançado”
da vida civil e econômica. Não são ações realizadas por todos, nem mesmo pela maioria. Mas
constituem um rol de experiências, com relação à escola, que não podem ser simplesmente
definidas pela passividade e pelo alheamento. Mesmo porque, as tensões que surgem no seu
interior ou no seu entorno permitem ampliar a questão das “baixas expectativas” para além da
questão da “importância da educação”, abrindo espaço para que se explore os múltiplos
sentidos e a possível legitimidade das recusas ou das buscas por escola motivadas por outras
“importâncias”.
Este talvez seja o aspecto mais interessante de toda essa história: o fato de que, apesar
de tudo o que pesa contra, a escola continue, para muitos, como um objeto de luta de
múltiplas dimensões. Em primeiro lugar, a luta por escola pode implicar a percepção de que
sua chegada aos lugares viabiliza outras aquisições que, por outros meios, tenderiam a tardar
mais: iluminação pública, saneamento, segurança, não necessariamente sob a forma de um
serviço permanente e para toda a área, mas na medida “suficiente” para que, do embrião
formado, daquele nicho de urbanidade, seja possível desdobrar novas conquistas.
As lutas que deixam transparecer esses propósitos são, muitas vezes, interpretadas
como movidas por um interesse espúrio, porque não focado no que seria o centro e a “virtude”
da escola: a formação educacional. Comprovariam o baixo interesse das classes populares por
educação e, portanto, sua desqualificação para atuarem como sujeitos políticos “autorizados”
a disporem acerca de suas necessidades educacionais. E é interessante notar que tais
interpretações constituem talvez o principal fundamento, ainda que parcialmente oculto, dos
projetos que, por meio dessa desautorização política dos pobres, ganham impulso para
proporem utilizações redutoras da escola, ações de “reeducação” que permitem ao Estado
razoável “economia” na expansão de outros serviços. Tais lutas, porém, apenas afirmam
legitimamente a insuficiência do acesso à educação diante do quadro de carências diversas e
evidenciam a percepção das classes populares a respeito da utilização reiterada da escola para
além da educação. Não são lutas em detrimento do ensino. Apenas são a favor de que o
“extra-educacional”, que vem como um contra-peso agregado à escola, tenha sentido e
vincule-se às necessidades e expectativas daqueles que a usam.
De todo modo, as expectativas relacionadas à escola jamais se restringem a isso. A
chegada da escola também representa a conquista de um lugar de encontro para o
desenvolvimento cotidiano de relações que antes só podiam existir de forma difusa, a
possibilidade de convergência de atividades dispersas, a reposição, em espaço público, de
atividades antes vividas de modo privado, favorecendo sua troca e sua recriação coletiva e,
nesse sentido, a explicitação de outras faltas e ausências. Longe de terem sentido meramente
utilitário, as motivações aí presentes permitem perceber o quanto a escola pode agregar
questões implicadas com a elaboração da vida de um modo mais abrangente.
É nesse sentido que apreendo a discussão de Spósito (1993) a respeito das lutas por
escola. Tais lutas, que às vezes começam movidas por necessidades mais elementares (um
lugar seguro para que os filhos se ocupem e não caiam na bandidagem) ou por expectativas
mais convencionais (como as orientadas pelo mito da mobilidade social), acabam por ativar
relações, alargando os próprios horizontes da luta para objetivos mais amplos, que se
desdobram em novas frentes e formas de ação. Há, aqui, um processo de formação civil,
irredutível a uma “formação de consciência” promovida pela escola ou por qualquer outro
meio, cuja principal riqueza talvez resida, exatamente, em que a escolarização seja percebida
como insuficiente para a reorientação da vida.
Esse sentido de alargamento do horizonte de atuação civil não surgiu, da noite para o
dia, nos movimentos mais consolidados que se formariam em fins da década de 1970. Ele
veio se formando “molecularmente”, por meio de diversas experiências, e chegou a ser parte
importante do “fermento” de projetos cuja viabilidade se daria por meio da disputa e
ocupação de postos no Estado ou em outras instituições.
As experiências coordenadas por Paulo Freire e por Moacyr de Góes69, nas décadas de
1950 e 1960, são exemplos disso. Assumiu-se, nesses projetos, o risco da produção de uma
“escola precária” como forma de aceleração da expansão da esfera pública no campo
educacional. Tal expansão, nesse caso, não se resumia a “mais escolas”. Tratava-se da
produção de escolas abertas ao dissenso, ao debate sobre a educação que se deseja e sobre a
organização da vida. E uma expansão desse tipo não se desdobra apenas em “aumento de
demanda”. Modifica-a substancialmente. A forma precária da escola torna-se um meio
duplamente válido: de um lado, ela é o que viabiliza a expansão ampla e rápida da nova oferta
educacional; de outro, por meio dela se expande sistematicamente o debate sobre os direitos
sociais e os deveres do Estado nesse campo. É fundamental, nesse caso, a ênfase no caráter
transitório da forma precária de escola, pois é por esse meio que se explicita o papel
estratégico daquela “primeira conquista” dentro de um projeto mais amplo, que só surge
efetivamente como expressão da agregação de lutas no sentido da formação de novas forças
sociais.
Esse “a mais” da escola não foi ignorado pelas forças políticas conservadoras. Por
isso, em sentido diverso ao afirmado por esses acontecimentos, as forças que
predominantemente ocupavam o Estado disputaram ponto a ponto o sentido de cada nova
“abertura” ou “concessão” viabilizada por meio da escola e se utilizaram largamente da
produção de escolas precárias, valendo-se delas e da ilusão de sua transitoriedade para
isentarem-se de produzi-la de modo diverso. Enquanto a simplicidade da escola produzida
comunitariamente afirmava o alargamento do acesso à educação, a precariedade da escola

69
A respeito ver, especialmente, GÓES, Moacyr. De pé no chão também se aprende a ler: 1961-1964 – uma
escola democrática. São Paulo: Cortez, 1991.
produzida pelo Estado brasileiro sinalizava um movimento de sentido oposto, de retenção da
expansão do direito à educação e de contenção da esfera pública.

3.5 – A expansão escolar como robustecimento

A coexistência entre a produção de uma escola precária e sua utilização como uma
espécie de “posto avançado” se realizaria de diversos modos nas décadas seguintes. Algumas
tentativas de utilização da escola chegariam, mesmo, a assumir a forma de “políticas”, nos
diversos âmbitos de governo, sendo que pelo menos uma dessas experiências deve ser
mencionada, ainda que brevemente, por ter instaurado formas de expansão da esfera escolar,
por meio da “fusão” entre política educacional e política social, que ajudam a entender
importantes aspectos das mudanças mais recentes da escola. Trata-se, nesse caso, de um
programa de educação para a “redução da pobreza” adotado em fins da década de 1970, já no
contexto da crise que resultaria no fim do Regime Militar (1964-1985).
Vale lembrar que o Golpe Militar de 1964 é expressão de uma reação de setores civis e
militares burgueses a mudanças sociais, políticas e econômicas que ameaçavam a manutenção
do padrão de dominação instituído. Durante os anos 1950, o Brasil havia aberto sua economia
às empresas multinacionais de bens de consumo duráveis (como automóveis e
eletrodomésticos), intensificando a concentração urbano-industrial na Região Sudeste
brasileira. A isso corresponderia uma sociedade civil mais complexa. As novas formas de
organização dos trabalhadores rurais e urbanos, o fluxo intenso de mobilização a favor de
reformas econômicas, sociais e políticas, o novo quadro de participação política instaurado e a
possibilidade de expansão de uma política social que respondesse aos anseios aí formulados
colocariam em risco o modelo de industrialização e desenvolvimento implantado na década
de 1950. O Golpe Militar expressa uma reação a isso, tomando a forma de um movimento de
reestruturação do poder político que sustentasse a recomposição da hegemonia burguesa e a
retomada de uma expansão capitalista coadunada à nova forma de organização do capitalismo
no plano internacional. A isso, portanto, também corresponderiam mudanças na forma
política do Estado, que, entre outros aspectos, se definiria por um regime de exceção,
ditatorial, de forte repressão e de suspensão das liberdades políticas, sustentado em uma
organização tecnocrática e centralizada.
O projeto de expansão industrial que teria curso, a partir de então, reforçaria, de um
lado, o setor da produção de bens de consumo duráveis, dominado pelas empresas
multinacionais, negligenciando a indústria de bens de produção (produção de máquinas e
equipamentos), o que concorreria para manter a dependência tecnológica e industrial do Brasil
em relação aos países centrais da economia internacional. De outro lado, face aos interesses
de maior controle territorial, seriam feitos investimentos nos setores de comunicação, energia
e indústria militar que assegurariam um desenvolvimento tecnológico direcionado aos
objetivos da política de segurança nacional. Inscrevem-se, nesse caso, por exemplo, os
investimentos na indústria aeronáutica (com a criação da Embraer), na ampliação da
capacidade de pesquisa e operação da Petrobrás e na infraestrutura de comunicação
(Embratel).
Esse padrão de industrialização – problemático por manter um modelo de
desenvolvimento ancorado na associação com o capital internacional e na permanente
dependência de tecnologia e equipamentos produzidos no exterior – era desejado, por
importantes setores da burguesia, por permitir uma rápida ampliação do capital industrial
brasileiro e o conseqüente fortalecimento desse setor na política nacional, o que garantia
maior poder de orientação da “modernização” brasileira conforme seus interesses. Esse
projeto seria viabilizado por uma política apoiada na criação de mecanismos voltados para a
sustentação da alta taxa de lucro que interessava aos setores industriais, envolvendo, entre
outros expedientes, um fluxo contínuo de subsídios às exportações, a superexploração da
força de trabalho, por meio de grande contenção salarial (Oliveira, 1988), e uma ampliação da
poupança interna que permitisse financiar esse desenvolvimento, ainda que ampliando o
endividamento. Medidas como essas, em pouco tempo, concorreriam para a produção de uma
brutal concentração de renda e, conseqüentemente, de uma intensificação das desigualdades
sociais.
De outro lado, as mudanças ocorridas na política social não chegariam a modificar
substancialmente o estatuto já consolidado de uma cidadania regulada. A reorganização
institucional nessa esfera – caracterizada especialmente por certa agregação, unificação e
centralização de programas e ações até então dispersos, pela instituição de novas áreas de
atuação, ainda que de alcance reduzido, e pela inclusão de um maior número de segmentos
nas proteções trabalhistas – não quebraria a tendência a uma política social concebida como
instrumento de reforço à acumulação70 e, nesse sentido, orientada para um alcance social

70
O favorecimento da acumulação não se daria pela utilização da “política social” como suporte à expansão
generalizada da capacidade de consumo. Ao contrário, um dos meios desse favorecimento seria a concentração
de “esforços” exatamente em ações que impulsionariam setores específicos da produção. Isto fica visível, por
exemplo, na adoção de uma política habitacional principalmente orientada para o financiamento de projetos
destinados às classes médias e altas, que daria impulso e suporte ao setor mais lucrativo da construção civil; por
delimitado (e não para a universalização do acesso aos bens e serviços) e para a recriação de
mecanismos de diferenciação de serviços e “proteções” conforme os destinatários.
Esse desenho de política social, que mantinha fora das “atenções” do Estado grandes
contingentes populacionais, se complementaria com a proposição de ações tópicas destinadas
a “atender” residualmente os grupos cuja situação precária de vida ganharia maior visibilidade
ao longo do processo em que se intensificava a concentração de renda. As ações tópicas e
residuais para os “mais pobres” apareceriam mais claramente a partir de meados da década de
1970, constituindo um eixo próprio de ação que, no entanto, não foi criado com o objetivo de
deslocar a centralidade da política social do eixo principal já instituído, e, ao contrário,
chegaria a cumprir certa tarefa na sua legitimação: era preciso certa atenção aos “pobres” para
que a política instituída pudesse fluir. A implantação dessa política, por sua vez, se deu em
um contexto de desmonte das diferentes formas de lutas dos trabalhadores, por meio da
repressão direta, abafando-se, assim, as pressões por direitos que poderiam ter minimizado o
agravamento das desigualdades sociais que, produzidas no plano econômico, intensificavam-
se diante da insuficiência da política social.
A reforma de ensino empreendida nesse contexto se coadunaria, sob diferentes
aspectos, aos principais objetivos políticos e econômicos aí firmados. Segundo Cunha
(1980)71, tal reforma seria principalmente caracterizada pela adoção de “políticas de
contenção”, nos níveis médio (o segundo grau, nos termos da Lei nº 5.692/71) e superior, e de
uma “política de liberação”, no caso do nível de ensino mais elementar (primeiro grau). Com
relação ao ensino médio e superior, Cunha (1980, p. 247) assinala que, ao longo das décadas
de 1930 e 1940, havia se firmado um sistema educacional “nitidamente diferenciado
conforme as classes sociais”. Com o fim do Estado Novo, a expansão do sistema conjugou-se
a uma progressiva desmontagem de algumas de suas barreiras internas, concorrendo para a
“ineficácia do sistema de ensino como instrumento de discriminação social” (Cunha, 1980, p.
247). O resultado mais imediato disso seria o crescimento da demanda pelo ensino superior
que, não atendida, provocaria tensões e reivindicações educacionais intensas.
O controle dessas tensões, durante o Regime Militar, seria realizado por meio de
medidas repressivas e de uma política educacional dirigida à contenção e reorientação da
demanda, inclusive mediante a criação de novos percursos de escolarização que

uma política de saúde calcada na transferência de recursos ao setor privado; e por uma política educacional
também indutora da privatização, por meio da contenção da expansão da oferta de educação pública nos níveis
médio e superior e do repasse de verbas para as instituições privadas.
71
CUNHA, Luis Antonio R. Educação e desenvolvimento social no Brasil. RJ: Francisco Alves, 1980.
“abrandassem” as expectativas de formação escolar das novas parcelas que a reivindicavam,
canalizando-as para objetivos mais restritos. A reforma universitária realizaria parte dessa
tarefa. A reorganização institucional nela prevista garantiria, de um lado, uma expansão
dirigida da graduação, por meio da criação de cursos mais simplificados que absorveriam
parte dos segmentos sociais que compunham o novo fluxo de demanda. De outro lado, a
institucionalização da pós-graduação, que conferiria a poucos um grau de ensino denotador de
prestígio e conformador de um novo critério de seleção para as profissões de maior
remuneração, permitiria a restituição do valor econômico e simbólico do ensino superior.
Em um movimento complementar a esse, a profissionalização do ensino médio
propiciaria a canalização de outra parte da demanda, contendo nesse nível de ensino parte
daqueles que pleiteavam o ingresso no ensino superior em busca de uma formação
profissional capaz de viabilizar um ingresso mais qualificado no mercado de trabalho. A
produção de centros de excelência, como os Centros de Ensino Federal Tecnológico
(CEFET), de profissionalização em nível médio e superior reforçaria essa crença genérica na
profissionalização. Medidas como essas, conjugadas, permitiriam a redução das tensões
associadas ao crescimento da demanda, a recomposição do sistema de ensino como
instrumento de discriminação social e a dissimulação desses objetivos.
De outro lado, a “política de liberação” consistia em um conjunto de medidas que, em
princípio, abririam a porta do nível mais elementar do ensino para contingentes populacionais
até então excluídos da escolarização ou submetidos a uma permanência reduzida. É nesse
sentido que se daria uma política de expansão da oferta que incluía a extensão da escolaridade
obrigatória de 4 para 8 anos e a montagem de um sistema de escolarização paralelo para os
segmentos populacionais excluídos do sistema formal, composto por uma grande campanha
de alfabetização – o Movimento Brasileiro de Alfabetização (Mobral) – e por um sistema de
cursos supletivos por rádio e televisão (Projeto Minerva).
À primeira vista, essas medidas pareciam estar em contradição com as políticas de
contenção realizadas especialmente para o ensino superior. A extensão da escolaridade e a
ampliação do ingresso no nível mais elementar de ensino tenderiam a ampliar a demanda
pelos níveis seguintes, contrariando os propósitos de contenção. Só que essa “política de
liberação” acabou ocorrendo, predominantemente, em uma medida e de uma forma que não
chegavam a por em risco, efetivamente, os limites reservados para o ingresso em outros níveis
de ensino. Realizava, desse modo, na fronteira da exclusão social, uma forma de integração
marginal que não incluía o bilhete de ingresso para o patamar seguinte.
 Essa política, por si só, formava uma nova dualidade. A ênfase do ensino na
profissionalização teria efeitos diversos para as diferentes classes sociais. De um lado, não
chegaria a afetar substancialmente as expectativas de formação escolar das classes médias e
altas, que continuariam a se dirigir para a formação superior. De outro, afetaria as classes
populares de um modo mais ideológico, reforçando o mito da ascensão social por meio de
uma educação orientada para a empregabilidade. Para essas classes, a idéia de
profissionalização promoveria uma forma de “integração” que se daria não por uma
preparação efetiva para o trabalho, muitos menos por uma alteração significativa nas
condições de ingresso no mercado, mas pela ativação “regulada” da expectativa desse
ingresso. Em outras palavras, não era a inserção efetiva nas formas mais protegidas e
qualificadas de trabalho que garantiria a “coesão social” necessária à continuidade do projeto
dominante, mas apenas a expectativa dessa inserção.
É possível identificar, nesse caso, uma forma de utilização da escola, para fins não
circunscritos a objetivos educacionais, que, no entanto, difere das formas abordadas
anteriormente – a saúde escolar e as “instituições”. O novo desenho do nível obrigatório de
ensino, de fato, incluía uma razoável “migração de tarefas” para a escola, especialmente no
que diz respeito aos objetivos de “orientação para o trabalho”, que tomariam principalmente a
forma de oficinas de “artes industriais” e de “técnicas comerciais”, de cunho mais artesanal
que industrial. Esse formato de utilização, porém, não trazia propriamente uma novidade. A
rigor, já vinha compondo outros projetos de ensino, em estados ou municípios, desde o início
do século, tendo sido inclusive uma marca importante das escolas e instituições destinadas a
órfãos e “menores” e das propostas escolanovistas. O componente efetivamente novo seria
sua adoção como elemento de uma política de alcance nacional, dirigida genericamente à
escola pública elementar (ainda que isso não resultasse em sua implantação efetiva em todas
as escolas), denotando o caráter cada vez mais “popular” dessa escola, ou seja, o crescente
predomínio de um alunado pobre.
Em fins da década de 1970, porém, as utilizações da escola para a gestão da pobreza
assumiriam nova forma. Retomando exatamente aspectos de experiências como as da saúde
escolar e das “instituições escolares”, seria criado um tipo de programa, de cunho assistencial,
cuja realização dependia da estrutura do setor educacional e cujas ações, ancoradas na
associação entre educação e redução da pobreza, operavam uma grave mutilação no sentido
educativo da escola para o pobre, similar à idéia de “reeducação” que já estava presente em
práticas como as da saúde escolar, das “instituições” e das missões culturais, bem como nas
ações de instituições e órgãos que lidavam com serviços básicos, assistência social e
desenvolvimento comunitário a partir da década de 1940.
Esse formato reabilitado e aprofundado de “educação do pobre” tomaria forma, em
1980, no Programa Nacional de Ações Sócio-Educativas e Culturais para as Populações
Carentes Urbanas (Prodasec/Urbano) e no Programa Nacional de Ações Sócio-Educativas e
Culturais para o Meio Rural (Pronasec/Rural)72. Elaborados em um contexto de forte recessão
econômica e de grandes tensões social, esses programas representariam a entrada do setor
educacional no “esforço” de abrandamento da crise, um esforço que já vinha se realizando na
esfera mais ampla da política social, desde meados da década de 1970.
A incorporação da educação nessa empreitada teria papel fundamental. Mais que a
efetivação de uma maior presença do Estado no enfrentamento da pobreza, a realização de
projetos de cunho assistencial via escola permitia, na verdade, uma mais eficiente
dissimulação da insuficiência da ação do Estado nesse campo. A entrada da escola nesse
circuito permitia, mais uma vez, transmutar as desigualdades sociais, produzidas pela própria
atuação do Estado nas esferas econômica e social, em “carência educacional e cultural do
povo”. A tentativa dessa transmutação, por certo, ocorria também por meio do viés educativo
de diversos programas tópicos que se realizavam a partir de outras políticas setoriais. Mas sua
realização sob a forma de um “robustecimento” da escola, especialmente nos momentos de
crise, mostrava-se indispensável.
O aproveitamento do aparato escolar, sempre “disponível”, garantia uma fabulosa
economia de recursos financeiros e institucionais. O alcance territorial e populacional da
escola garantia, de imediato, maior alcance das novas “ações” nela acopladas. E o peso que a
educação escolar já havia adquirido na justificação das desigualdades sociais garantia uma
realização mais completa dos verdadeiros objetivos, ideológicos, dessas “ações”. A
transmutação das ausências do Estado em problema educacional se fazia por variadas vias,
mas seu ponto de maior eficiência ocorria quando essas ausências, revestidas pela forma
escolar, passavam a ser vistas como “falta de educação” do povo.
O Prodasec/Rural e o Pronasec/Urbano foram concebidos como “programas
educacionais” que, na verdade, tornavam-se veículo de integração de programas sociais
tópicos, de alcance restrito. Previam a atuação integrada de órgãos dos setores de educação e
cultura em nível federal, estadual e municipal, bem como do “Setor Privado”, com diversos
programas no campo social, como programas de desenvolvimento de comunidade, de

72
Instituídos, respectivamente, pelas seguintes portarias: Portaria nº 1, de 2 de janeiro de 1980 e Portaria nº 2, da
mesma data, do Ministério da Educação e da Cultura.
desenvolvimento urbano, de geração de emprego, de habitação, de formação profissional,
saúde e assistência social, destinados a “atender às necessidades básicas” dos grupos pobres
urbanos e rurais.
Estruturados sobre três principais linhas de ação – educacional, sociocultural e
econômica – esses programas previam a criação de projetos orientados para o apoio ao ensino
de primeiro grau a da pré-escola (de caráter mais compensatório em termos alimentares,
sócio-econômicos e culturais), para a implementação de ações socioeducativas e culturais
(especialmente na perspectiva do “desenvolvimento de comunidades”) e para a
implementação de ações que vinculassem educação e geração de emprego e renda, a partir da
unidade educacional ou de uma unidade produtiva. A organização dessas ações seria
coordenada pelo setor educacional nos diversos níveis governamentais (órgãos federais,
estaduais e municipais de educação e cultura, que, a essa época, muito freqüentemente
compunham uma mesma estrutura) e a escola regular seria um dos principais postos de
realização dos projetos que, no entanto, deveriam se valer, igualmente, da cessão de espaços,
instalações e funcionários de outras instituições, além de trabalho voluntário.
Parte importante das atividades propostas partiam do pressuposto de que a pobreza
resultaria da não-qualificação da população para uma inserção adequada no trabalho, tanto
formal quanto informal, de maneira que diversos projetos se estruturariam no sentido da
formação para essa inserção. É possível perceber, porém, pelo conteúdo dos projetos, que o
horizonte de inserção profissional que lhe servia de referência era bastante limitado e
principalmente circunscrito ao trabalho informal. Nessa perspectiva, o Prodasec/Urbano
proporia, por exemplo, “a criação de pequenos núcleos de produção instalados em salões
paroquiais e em sociedades de bairros destinadas à população com mais de 14 anos”, com
vistas à realização de atividades de caráter mais artesanal, como marcenaria, preparação de
doces e massas, ou de cerâmicas e materiais de construção, que permitiriam tanto a formação
e treinamento técnico específico nessas atividades, como a comercialização dos produtos que,
a rigor, eram adquiridos pelas próprias comunidades ou pelas secretarias de educação, que
tentariam reempregar o material nas próprias escolas ou “núcleos de produção” (Germano,
2000, p. 258). O Pronasec/Rural tentaria realizar, por exemplo, na linha socioeducativa,
Projetos de Ação Comunitária e, na linha econômica, Escolas Hortigranjeiras Juvenis, Escolas
de Pesca e Hortas Escolares. Tudo se daria, porém, com grandes dificuldades, pois, segundo
relatório do próprio MEC, as escolas teriam pouca experiência nesse tipo de atividade (!).
É impossível não notar o quanto esses projetos reeditam e fundem ações, velhas
conhecidas da escola, que já haviam aparecido em diferentes contextos e projetos, na forma
de “instituições peri-escolares” e de oficinas presentes tanto nas escolas de órfãos ou nas
instituições de “menores”, que existiam desde o início do século, quanto na rede regular de
ensino sob a política de “orientação para o trabalho”, que seria realizada a partir da reforma de
cunho “profissionalizante” de 1971.
Segundo Germano (2000, p. 258), entre 1980 e 1982 esses programas seriam
implantados em 25 estados e no Distrito Federal e algumas ações desenvolvidas chegariam a
envolver cerca de 1 milhão e 500 mil pessoas. Vários projetos persistiriam por algum tempo
após o fim do Regime Militar, mas as limitações orçamentárias e as dificuldades institucionais
decretariam seu gradual esvaziamento mesmo antes disso.
É importante registrar o quanto esse programa parece “antecipar” uma forma de
organização de programas sociais que se tornaria central na década de 1990. O formato de
“educação para os carentes”, instituído pelo Prodasec e pelo Pronasec, faz lembrar fortemente
os programas de renda mínima que então surgiriam, especialmente o Bolsa Escola,
principalmente devido a duas características: a focalização da ação por meio de uma definição
mais precisa dos pobres que deveriam ser assistidos (nesse caso, uma definição
principalmente geográfica, já que esses programas eram claramente dirigidos aos “bolsões de
pobreza” do meio rural e das periferias urbanas) e a definição de uma categoria de ação
educativa específica, as ações socioeducativas que, na linha do desenvolvimento comunitário,
tentavam conjugar dinamização cultural e treinamento de ofícios com princípios de
organização comunitária.
Tudo faz pensar que as “aberturas” da escola e seus “deslimites” haviam chegado a
uma forma modelar, em que o “robustecimento” da escola implicava seu empobrecimento
como instituição destinada à formação, à relação com o conhecimento. Seus “deslimites”
moldariam sua prisão. A restauração dessa linha de ação molecularmente construída, bem
como seus sentidos e alcances, no contexto econômico e político mundial que demarcaria o
ajuste estrutural do Estado na década de 1990, no Brasil, são o objeto do próximo capítulo.
Foto 2: Escola pública no interior do estado do Piauí. A planta padrão, de duas salas de aula e uma secretaria, é
bastante difundida, especialmente no interior das regiões Norte e Nordeste.

Foto 1: Antiga escola isolada no município de Castilho/SP, bairro de Três Pontas.

 CAPÍTULO 4

O NOVO CICLO DE EXPANSÃO

4 - O NOVO CICLO DE EXPANSÃO

4.1 – A escola pública à brasileira

Todo o percurso até aqui discutido, de formação da escola pública brasileira, no nível
de ensino mais elementar, reforça a idéia de que sua configuração atual não se resume a um
resultado direto nem de um processo linear de evoluções, continuidades e expansões, nem das
mudanças de orientações vinculadas ao novo contexto mundial. O que se pode verificar é uma
multiplicidade de processos que demarcam tanto continuidades quanto contradições e choques
entre intencionalidades e expectativas diversas que, por sua vez, não ocorreram apenas entre
projetos formulados e conduzidos a partir do Estado e de outras instituições consolidadas
(como a Igreja e as associações filantrópicas), mas entre esses projetos e outras utilizações e
usos da escola, de sentidos variados, que nem sempre se apresentavam como projetos ou
programas de ação nitidamente delineados.
Não se trata, portanto, de uma história cristalinamente estruturada sobre embates entre
forças antagônicas que disputam os destinos da escola entre o bem e o mal, o moderno e o
atrasado, o eficiente e o desqualificado. Às modificações da escola, na verdade,
corresponderam modificações, ainda que lentas e sutis, também nas forças sociais que se
credenciavam a disputar sua forma e seus sentidos, forças que se formam e se modificam ao
longo dessa disputa, e que, além de terem suas próprias contradições, inúmeras vezes se
compuseram, fundiram e combinaram de maneiras inusitadas, dando origem a imprevistas
inovações ou atualizações. Essas fusões e combinações, inevitavelmente, propiciaram
migrações de idéias e propostas, contaminações entre projetos orientados, em princípio, por
valores e para fins diferentes, fortalecendo certas tendências de produção da escola que não
podem ser deduzidas de um projeto em particular. Por certo, nem todas as integridades foram
corrompidas, de maneira que não se pode reduzir tudo a essa área nebulosa onde os projetos
distintos se aproximam, por vezes, a ponto de se tornarem uma mesma coisa. Mas não se pode
perder essa área de vista na análise da escola.
Devido ao papel central que a tensão e a ambigüidade entre conservação e mudança
têm na formação da escola pública brasileira, e, especialmente, devido à vitalidade da
conservação, penso ser possível dizer que essa formação se realiza, em boa medida, conforme
um modo de andamento da história similar ao que Gramsci chamou de revolução passiva.
O desenvolvimento do conceito de revolução passiva, em Gramsci, é indissociável da
análise de processos de mudança política, econômica e social atuantes na formação de
Estados nacionais ou do sentido de nação em Estados já unificados territorialmente. Foi esse o
conceito que permitiu a Gramsci apreender mudanças políticas que, apesar de apresentarem
largo alcance, mantinham-se pouco perceptíveis devido ao caráter mais difuso do seu
desdobramento no tempo e da configuração das forças e ações envolvidas na sua produção.
No que diz respeito à dimensão temporal dessas mudanças, o entendimento das
revoluções passivas requer atenção às modificações moleculares, ou seja, aquelas
modificações por vezes sutis que, no entanto, tornam-se matrizes de novas e sucessivas
modificações. É especialmente aqui que o andamento da história em ritmo de revolução
passiva se mostra essencialmente diverso das mudanças políticas realizadas por revoluções
“explosivas”, como a Revolução Francesa e a Revolução Soviética.
Nas democracias modernas, como Gramsci observa, a sociedade civil, bem mais
robusta, constitui espécies de trincheiras que dificultam os levantes e as tomadas súbitas de
poder. Os limites às mudanças súbitas, porém, não representam uma paralisia do processo
histórico. A mudança ocorre, mas em outro andamento, lento, difuso, molecular, um
andamento propício à manutenção do poder instituído que, utilizando-se de inúmeras
trincheiras, atenua o impacto das pressões e reivindicações das demais forças sociais,
absorvendo-as ao poucos, atendendo-as “em pequenas doses”. É nesse sentido que esse
andamento é passivo: sua dimensão passiva não está na ausência de antagonismo, mas no fato
de que as forças que porventura poderiam se pôr como antítese ao programa vigente se
encontram em condições de formação e organização que favorecem sua captura ou atenuação
por parte das forças dominantes. É por isso que as modificações se dão, mas,
predominantemente, de forma que o pólo dominante confirme sempre seu domínio, atenuando
o ímpeto das pressões e contraposições, subordinado-as, ainda que em parte, aos interesses
dominantes, fazendo-as contar a favor do projeto que representa esses interesses.
Note-se, portanto, que, na perspectiva da revolução passiva, a formação das forças e
das ações que participam do processo de mudança também se dá molecularmente e conforme
relações bastante complexas, já que faz parte da ação hegemônica intelectual, moral e política
do grupo dirigente tentar interferir na formação dessas forças por meios diversos: absorvendo
gradual, mas continuamente, e segundo “métodos de variada eficácia”, os “elementos ativos
surgidos dos grupos aliados e mesmo dos adversários e que pareciam irreconciliavelmente
inimigos” (Gramsci, 2002, p. 63); concorrendo para a formação de fissuras ou fusões que
levem à modificação progressiva da sua composição (Gramsci, 2002, p. 317). A conciliação
entre mudança e restauração, nesse caso, torna-se mais eficaz quanto mais o transformismo
das forças em disputa se dá no sentido de seu enfraquecimento e de sua conciliação com o
projeto do grupo dirigente, permitindo a este afirmar seu domínio.
A utilização do conceito, porém, como defende Gramsci, não deve levar a uma leitura
derrotista, em que tudo pareça irremediavelmente sob o controle do poder instituído, numa
infinita afirmação da conservação sobre a mudança. “Na formulação geral do problema”, diz
Gramsci, “a concepção permanece dialética, isto é, pressupõe e até postula como necessária
uma antítese vigorosa e que ponha intransigentemente em campo todas as suas possibilidades
de explicitação” (Gramsci, 2002, p. 331-332). “Na história real, a antítese tende a destruir a
tese, a síntese será uma superação, mas sem que se possa estabelecer à priori o que será
‘conservado’ da tese na síntese, sem que se possa ‘medir’ a priori os golpes como em um
ringue convencionalmente regulado” (Gramsci, 1999, p.292). Como bem apreende Werneck
Vianna (1998) da obra de Gramsci, isso quer dizer que, se a revolução passiva constitui uma
espécie de programa de ação das classes dominantes, deve, por outro lado, servir como
critério de interpretação da história ao ator que se invista da tarefa da mudança,

capacitando-o, a partir de uma adequada avaliação das circunstâncias que

bloqueiam seu sucesso imediato e fulminante, a disputar a hegemonia numa
longa “guerra de posições”, e a dirigir o seu empenho no sentido de um
transformismo “de registro positivo”, assim desorganizando molecularmente
a hegemonia dominante, ao tempo em que procura dar vida àquela que deve
sucedê-la. (Werneck Vianna, 1998, p.9)

Esse é um dos aspectos que me motivou a usar esse conceito como referência na
análise da escola brasileira. O entendimento de seu “mecanismo” de produção “à brasileira”
não tem o intuito de afirmar a impossibilidade de ação, mas de rastrear brechas, tentar
apreender onde se situam desafios e possibilidades de mudanças. Na linha ensinada por
Gramsci, uma espécie de “pessimismo da inteligência” que, de algum modo, forneça novos
alimentos para o “otimismo da vontade”.
É certo, porém, que o conceito de revolução passiva não é “talhado” para a análise de
uma instituição social “especializada”. A idéia de seu uso na análise da escola brasileira
requer cuidados, especialmente no sentido de que o uso do conceito possa contribuir com a
análise sem que, com isso, se resvale para uma abordagem da escola como uma esfera própria
de relações equivalente ao plano mais amplo e complexo da vida social. O conceito de
revolução passiva na análise da escola, ao contrário, me parece tanto mais fecundo quanto
mais se destina a apreendê-la na sua inserção profunda em relações que extrapolam, em
muito, uma esfera “própria”.
Em outros termos, a tentativa de usar as idéias contidas no conceito de revolução
passiva, como critério de interpretação de uma instituição social como a escola, nada serve se
o intuito for o de tratar essa instituição isoladamente, atribuindo-lhe um andamento próprio.
Sua potência está exatamente na possibilidade de reportá-la, ao máximo, ao contexto de
relações onde ela se forma, a ponto de ser possível pleitear a idéia de que sequer sua “função
especializada” teria ficado a salvo diante das suas utilizações e usos.
A idéia de que a escola brasileira tenha se realizado de modo imprevisto, de maneira
que seja possível falar em uma “escola à brasileira”, fica, assim, mantida, reiterando-se, no
entanto, que essa imprevisibilidade nada tem a ver com um contingenciamento absoluto da
história, com coisas fortuitas e com a força do “destino”. Tem a ver com o modo particular
como vêm sendo confrontados e combinados, no plano concreto da história, os diferentes
propósitos dirigidos à escola, com os transformismos, fusões, restaurações, contaminações e
capturas que daí decorrem, com o conseqüente adensamento de aspectos ou possibilidades
que se tornam interessantes para projetos distintos. A utilização da escola como posto
avançado do Estado, por exemplo, mostrou-se interessante tanto para projetos que buscavam a
instituição de formas sistemáticas de controle social que levassem à aceleração de processos
“civilizatórios” (caso das “instituições peri-escolares”), quanto para projetos dirigidos para
objetivos menos “nobres”, de mera legitimação política e atenuação dos conflitos que
poderiam derivar da intensificação da pobreza (caso do Prodasec e Pronasec).
As mudanças ocorridas no contexto da reforma educacional federal, realizada a partir
da primeira gestão de Fernando Henrique Cardoso, reforçam essa idéia. Tais mudanças
apontam para um novo ciclo de modificações da escola que conjuga, de maneira tensa,
movimentos de conservação e inovação. Trata-se, sem dúvida, de um processo de forte
modernização – mais evidente no âmbito da gestão administrativa, mas que também alcança
as relações políticas – que procura compatibilizar o setor educacional com os novos
parâmetros apresentados como condicionalidades por organismos internacionais (ou seja,
portanto, como parte de uma negociação ampla que excede em muito as questões
educacionais), e que realiza essa compatibilização, em boa parte, por meio da atualização de
antigas formas de utilização da escola que, sob uma série de aspectos, intensificam as perdas
no plano dos direitos, o retraimento da esfera pública ou a conservação de sentidos restritivos
já fortemente combatidos por inúmeras lutas por escola. São processos que, reiterando
tendências há muito observadas por Florestan Fernandes (1974 e 1975) e por Francisco de
Oliveira (1988), se apresentam como dirigidos à modernização do arcaico e, no entanto, para
realizar esse intento, se valem de diferentes formas de arcaização do moderno.
Trata-se, porém, de movimentos que só se explicitam em seus mais significativos
sentidos quando observados, no mínimo, nas suas implicações com os movimentos da
reorientação da política social que ocorre no mesmo período. E é especialmente por sua nova
forma de inscrição na política social que o novo ciclo de mudanças da escola representa um
aprofundamento de relações já construídas em contextos anteriores e sua atualização frente o
novo quadro econômico-político mundial.
É nesse sentido que se organiza este capítulo. Nele, busco apresentar e analisar mais
detidamente a política educacional federal da década de 1990, abordada apenas nos seus
contornos mais gerais no capítulo inicial, com vistas à sua compreensão à luz dos seus
prováveis vínculos e implicações com utilizações da escola tecidas em diferentes contextos
históricos, esferas de ação governamental e escalas de relações políticas.

4.2 – A “prágmática das portas”: política social e pobreza na década de 1990

A história da reorientação da política social no Brasil, nas duas últimas décadas, bem
poderia ter como ponto de partida a cena do rei que, no livro “O conto da ilha desconhecida”,
de José Saramago73, tinha uma casa cheia de portas, cada uma para o atendimento de um tipo
particular de coisas. O rei da história, é claro, ficava todo o tempo sentado na porta destinada
ao recebimento de “obséquios”, de forma que, quando alguém batia à porta das petições, o rei
fingia não ouvir e só diante de muito estardalhaço dava ordem ao primeiro-secretário para
“saber o que queria o impetrante”. O primeiro-secretário reencaminhava a ordem para o
segundo-secretário e assim, sucessivamente, descendo a hierarquia dos cargos e funções, a
tarefa acabava sobrando para a “mulher da limpeza, a qual, não tendo ninguém em quem
mandar, entreabria a porta das petições e perguntava pela frincha, Que é que tu queres”.
Expresso o pedido, a informação percorria o mesmo caminho, em sentido contrário, até
chegar ao rei que, ocupado em receber os obséquios, demorava a responder, chegando às

73
SARAMAGO, José. O conto da ilha desconhecida. São Paulo: Companhia das Letras, 1998.
vezes a pedir um parecer por escrito ao primeiro-secretário, que então refazia o caminho da
hierarquia das funções, “até chegar outra vez à mulher da limpeza que despachava sim ou não
conforme estivesse de maré”. Essa “pragmática das portas”, segundo a qual “só se podia
atender um suplicante de cada vez”, tornava tão demorado o atendimento e tão improvável o
deferimento do pedido, que, por sua própria dinâmica, reduzia o número e atenuava as
expectativas dos demandantes.
O uso dessa “pragmática das portas” como metáfora da organização da política social
no Brasil ajuda a dar visibilidade a características importantes dos padrões de formulação e
acesso aos direitos sociais que se formaram em distintos momentos. Trata-se de uma política
social que, durante longo tempo, se estruturou a partir de um número restrito de portas às
quais cabia o atendimento de questões específicas, delimitadas pela própria forma e alcance
dos serviços que se apresentavam como os meios de asseguramento dos direitos e
prerrogativas reconhecidos em leis ou em matérias normativas de menor efetividade. Porém,
como essa estrutura restrita deixava de fora dos serviços e proteções regulares contingentes
populacionais muito amplos, ela passa a ser sistematicamente corrompida por utilizações e
usos que, por meio das portas existentes, tentariam realizar residualmente o atendimento de
alguns segmentos e aspectos da vida social situados à margem das atenções do Estado.
Essas tentativas, como foi possível discutir no caso das utilizações e usos da escola, se
dariam no sentido tanto do alargamento da esfera pública – por meio da pressão pela criação
de um maior número de portas e pela maior abertura do ingresso social possibilitado pelas
portas existentes –, quanto da manutenção ou atualização de uma abordagem residual de
problemas que, há muito, já deveriam ter sido alçados ao plano de direitos sociais plenamente
assegurados. Configura-se, assim, um andamento de “revolução passiva” tendo em vista que,
em grande parte das vezes, os novos alargamentos seriam capturados ou contidos,
recompondo-se a partir de uma matriz conservadora.
A Constituição Federal de 1988 representou uma importante possibilidade de inflexão
nessa tendência. Mas a perspectiva assumida pelos governos federais que vieram após sua
promulgação, a quem caberia a regulamentação ampla dos mecanismos ali definidos, acabou
por realizar uma atualização dramática da antiga “pragmática das portas”. Antigas portas que
haviam sido alargadas mediante uma redefinição dos direitos e das formas de asseguramento
que a eles correspondiam, bem como novas portas que haviam sido abertas, alçando, ao plano
do direito social, aspectos até então só abordados residualmente, tiveram seus alcances
delimitados, entre outras formas, por meio de mecanismos privatizantes, que mutilaram ações,
ou por meio da reversão de direitos em “atenções” focalizadas. Os novos critérios e a nova
dinâmica de atendimento, por sua vez, lançariam imprecisões acerca do que procurar em cada
porta, ou em que porta bater para encaminhar um problema, e isso concorreria não apenas
para diluir ou dificultar as formas coletivas de reivindicação de direitos, mas também para a
desmontagem de certezas duramente construídas sobre os direitos sociais e os deveres do
Estado para com seu asseguramento.
Essas mudanças, por certo, não são dissociadas de um quadro amplo de modificações
econômicas, políticas e sociais, de alcance mundial, que convém recuperar, ainda que
brevemente, antes que se passe à discussão da forma particular como se daria, no Brasil, esse
processo de ascensão e queda da definição e asseguramento dos direitos sociais e como se
delinearia, em seu interior, o novo papel atribuído à educação escolar e, particularmente, à
escolarização dos pobres.

4.2.1 – O contexto mundial das mudanças

O quadro mundial de mudanças econômicas, políticas e institucionais atuais se formou

especialmente a partir da crise econômica irrompida na década de 1970, que, por sua vez,
seria interpretada como um sinal de esgotamento do modelo econômico delineado em
resposta à crise da década de 1930.
A crise econômica da década de 1930 foi uma crise de superprodução que mostrou os
limites do crescimento capitalista sem mudanças econômico-sociais que dessem sustentação à
ampliação da produção, garantindo, no mínimo, novas condições e escalas de consumo. Como
resposta à crise, surgiram formulações em diversos campos, dentre as quais se destacariam as
de Keynes e de Beveridge, que vincularam o equilíbrio da economia à necessidade do Estado
assumir um papel claro na regulação das relações econômicas e no asseguramento de um
patamar de acesso a bens, proteções e serviços garantidores de certas condições de
participação na vida econômica e social.
Passa-se a discutir, nesse contexto, que o Estado deve atuar na economia por meio de
investimentos produtivos e sociais capazes de dar sustentação à recuperação do crescimento
econômico. De um lado, os investimentos produtivos do Estado permitiriam formar bases
favoráveis para o controle estratégico de condições e reservas para a atuação e dinamização
das economias nacionais. De outro, os investimentos em infraestrutura e em políticas sociais
desonerariam o capital, permitindo novas condições para a recuperação de sua “saúde
financeira” que, a rigor, traduzia-se como recuperação de um certo patamar de lucro que,
parcialmente reinvestido, garantiria a manutenção de um ritmo forte de crescimento
produtivo.
O perfil de atuação estatal decorrente desses princípios se difundiria largamente após a
Segunda Guerra, especialmente nos países de capitalismo avançado, configurando, com
variações, uma forma de Estado (o “Estado de bem-estar social” ou “Welfare State”) pautada
na realização de um conjunto de medidas voltadas à organização de novas bases sociais e de
infraestrutura que dessem suporte ao crescimento econômico. Mas essa forma de Estado
também esbarraria em novas e fortes contradições.
O tipo de atuação nela previsto implica que o Estado assuma o controle de importantes
segmentos produtivos – como comunicação e energia –, além de algum controle sobre as
relações de produção e de reprodução da força de trabalho, duas vias de “intervenção” que,
em boa medida, limitavam a liberdade do capital na exploração exacerbada de todo e qualquer
meio e recurso que maximizasse seus lucros. Por isso, quando, na virada para a década de
1970, começa a se configurar uma nova crise de acumulação – evidenciada por um novo
quadro de recessão econômica, definido por baixas taxas de crescimento e altas taxas de
inflação – e o Estado passa a enfrentar dificuldades para manter o mesmo padrão de
financiamento econômico e social, a estratégia de superação da crise, elaborada pelo próprio
capital, se ancoraria, em boa parte, no desmonte do Estado de bem-estar e na sua substituição
por um novo formato de Estado adequado às novas demandas da acumulação. É esse o quadro
e essa a interpretação que impulsionariam mudanças políticas e econômicas que, sob diversos
aspectos, representariam a possibilidade de realização de um programa de ação neoliberal
delineado teoricamente desde a década de 194074.
No que diz respeito à participação dessas mudanças no problema da pobreza e na
reorientação da política social, que interessa aqui discutir, é necessário destacar, pelo menos,
dois conjuntos de modificações. Em primeiro lugar, é relevante o fato de que, no plano do
trabalho, o aumento das taxas de lucro desejadas pelo capital se daria, entre outros aspectos,
pela incorporação de novas tecnologias que tornariam a produção mais ágil e diversificada e

74
Perry Anderson situa nessa década as origens “do que se pode definir do neoliberalismo como fenômeno
distinto do simples liberalismo clássico” (1995, p. 9), identificando tais origens com o texto “O caminho da
servidão”, de Friedrich Hayek, escrito em 1944. Segundo Anderson, o neoliberalismo seria uma reação teórica e
política ao Estado intervencionista e de bem-estar, contrária a qualquer regulação do mercado por parte do
Estado e a regulações sociais que conferissem poder aos trabalhadores e padrões de igualdade que impusessem
limites à acumulação capitalista. A organização em torno das idéias neoliberais persistiria mesmo ao longo das
décadas de 1950 e 1960, “idade de ouro” do capitalismo, quando, sob as políticas de bem-estar, a economia
apresentaria taxas de crescimento espetaculares. Tais idéias, porém, só começariam a ser realmente realizadas a
partir da crise dos anos 1970. A respeito, ver: Anderson, Perry. “Balanço do neoliberalismo”. In: Sader, E. e
Gentilli, P., Pós Neoliberalismo: as políticas sociais e o Estado democrático. São Paulo: Paz e Terra, 1995, p.p
9-23.
permitiriam um menor emprego de mão de obra. Aliás, parte da redução dos custos da
produção aí propiciada resultava, exatamente, da diminuição efetiva do número de
trabalhadores necessários à realização das atividades produtivas, acarretando a eliminação de
parte dos postos de trabalho. À situação de desemprego estrutural, disso decorrente, se
somariam os efeitos de outras modificações na organização da produção que também
concorreriam para a intensificação do quadro de instabilidades e de vulnerabilidade social. A
terceirização de parte das atividades das empresas e a intensificação da utilização de formas
de trabalho temporárias, por exemplo, implicariam a destituição das proteções trabalhistas já
convencionais em parte importante dos vínculos de trabalho.
Em segundo lugar, outras instabilidades se dariam por conta da nova organização dos
capitais, onde ocorreria uma inversão de poder entre o capital industrial e o capital financeiro.
Este último ganharia uma liberdade assustadora, passando a dirigir a associação entre capitais,
na formação dos grandes conglomerados e empresas em escala mundial, e adquirindo, com
isso, imenso poder de regulação das relações econômicas internacionais e de influência sobre
relações políticas internas e externas que haviam se consolidado como prerrogativas dos
Estados nacionais. Tudo se passa como se as nações não pudessem mais exercer, com
autonomia, a gestão sobre sua economia e seu território, de forma que as mudanças na
produção e as novas orientações econômicas, mesmo não atingindo do mesmo modo todos os
países, passariam a figurar como uma espécie de horizonte inevitável a ser alcançado pelas
sociedades que quisessem se manter minimamente integradas na ordem internacional.
Nesse contexto, seriam prescritas, ao Estado, medidas de ajuste capazes de favorecer a
nova ordem econômica que se implantava, envolvendo, entre outros aspectos, nos termos da
perspectiva neoliberal já comentada, a redução do aparato estatal e dos gastos sociais, por
meio de privatizações e do redimensionamento de políticas já consolidadas, a retirada do
Estado da regulação de parte substancial das relações econômicas, a sua atuação na garantia
da estabilização monetária, na realização de uma reforma fiscal que favorecesse os agentes
econômicos e no desmonte do poder adquirido pelos sindicatos.
A essa altura, o alcance da política social nos países europeus era bastante alto e
mantinha a tendência à expansão, sob diferentes ângulos: além da universalização da
previdência social e de serviços básicos, como educação e saúde, novos aspectos da vida
social passavam a ser cobertos por alguma política e o público usuário das proteções e
serviços tornava-se “naturalmente” maior, especialmente devido ao aumento da média de vida
da população. A isso se somaria um maior número de pessoas em situação de vulnerabilidade
social, tendo em vista o aumento do desemprego, das formas precárias de trabalho e dos
contingentes de imigrantes, saídos de países periféricos, que passam a disputar posições no
mercado de trabalho e a demandar algum tipo de “atenção” do Estado. Pois é exatamente
nesse contexto, de uma cobertura ampla bem consolidada das políticas sociais e de uma
ampliação efetiva da demanda, que se fortaleceria a defesa da redução da presença do Estado
no campo social.
As novas formas de organização da produção e de circulação financeira já apontavam
para a redução da capacidade de arrecadação de impostos dos Estados – que é a base do
investimento em políticas sociais – e já se convertiam em pressões pela redução dos gastos
sociais e pela “flexibilização” das regulamentações das relações econômicas. De acordo com
os preceitos neoliberais, esses seriam alguns dos principais fatores que destroem os níveis
necessários de lucros das empresas e desencadeiam os processos inflacionários, resultando na
crise das economias de mercado (Anderson, 1995). Nessa perspectiva, o enfrentamento da
crise deveria se dar pela recriação de condições capazes de estimular os investimentos
produtivos, o que significava, entre outros aspectos: a realização de reformas, na esfera fiscal
e na regulamentação das relações de trabalho, que beneficiassem os agentes econômicos; uma
redução dos gastos sociais que restituísse a capacidade de investimento dos Estados no
crescimento econômico; e, como conseqüência disso, a restituição de certa desigualdade
social vista como essencial para a recuperação da “vitalidade da concorrência”75.
No plano da política social, essas “orientações” pressionariam no sentido da não
manutenção dos compromissos sociais até então assumidos pelo Estado. Nos países de
capitalismo avançado, porém, o padrão de cobertura da política social, atingido nos “anos de
ouro” do Estado de bem-estar, não ruiria da noite para o dia. Em geral, haveria uma
reorientação no sentido da contenção gradual de certas garantias já instituídas76 e da criação
de programas que cobrissem, topicamente, as novas situações de vulnerabilidade criadas pela
reorganização global do capitalismo.
Os programas de garantia de renda mínima são os que melhor exemplificam essa nova
tendência de “atendimento” social. Eles começariam a ser propostos, nos países centrais,

75
Conforme Anderson (1995), a política de pleno emprego, já bastante consolidada na Europa, era vista pelo
capital como um dos fatores mais cerceadores do crescimento econômico. A ausência de um exército industrial
de reserva e o fortalecimento dos sindicatos haviam reduzido a liberdade do capital na negociação, a seu favor,
do preço da força de trabalho, elemento essencial no cálculo das taxas de lucro. A restituição de certa
desigualdade, entre outros meios, pela recriação de um exército industrial de reserva e pela fragilização dos
sindicatos, ajudaria a minar a resistência da força de trabalho organizada, favorecendo a contenção dos salários e,
com isso, garantindo a recomposição de uma das importantes bases da ampliação das taxas de lucro.
76
Um dos principais exemplos, nesse caso, são as mudanças nas regras previdenciárias, que, em diversos países,
vêm envolvendo progressivas alterações nos limites de idade ou de tempo de contribuição para efeitos de
aposentadoria, bem como mudanças relativas às responsabilidades contributivas de empregadores e empregados.
como uma forma nova de garantir um certo padrão de vida para aqueles que, apesar das
oportunidades econômicas e da cobertura do sistema de proteção social até então alcançadas,
mantinham-se em uma faixa de rendimento e em condições de vida consideradas críticas para
o próprio “equilíbrio” social e político local.
No caso dos países periféricos, a situação se daria de modo diverso. Esses países
viveriam mais intensamente a crise, tendo em vista que as novas vulnerabilidades decorrentes
das mudanças na economia e as novas restrições da política social ocorreriam sobre um
antigo, amplo e consolidado quadro de pobreza e de baixo e precário alcance mesmo das mais
clássicas proteções trabalhistas e serviços sociais considerados básicos. O modo de inserção
desses países na nova ordem econômica mundial recriava inúmeras desvantagens. Os avanços
das tecnologias de produção, dos sistemas de comunicação e de transportes vinham
permitindo às empresas maior liberdade de localização, possibilitando uma organização
mundial da produção que ampliaria o domínio dos mercados por parte das empresas
multinacionais e reforçaria a condição de dependência tecnológica, econômica e política dos
países periféricos em relação aos países centrais.
Isso fica evidente, por exemplo, na nova organização internacional do trabalho em que
as etapas de planejamento, pesquisa e gerenciamento das atividades industriais são mantidas
nos países centrais ou em grandes núcleos metropolitanos, enquanto as atividades de produção
“em si”, ou seja, fabricação de peças e, especialmente, montagem final dos produtos, são
deslocadas para os países periféricos, onde a regulação e remuneração da força de trabalho é
menor e os incentivos e isenções fiscais são maiores. Por esse exemplo é possível perceber
que o ingresso dos países periféricos nas novas relações econômicas implicava a aceitação
prévia de inúmeras desvantagens. A tentativa de atrair uma empresa que possibilitasse certa
dinamização da economia e uma maior oferta de emprego requeria um volume de
investimentos por parte do Estado que envolvia desde a produção de infraestrutura que
tornasse a localização atrativa até isenções fiscais. Tudo isso representava, portanto, maior
destinação de recursos públicos para a economia, o que por si representava menor
disponibilidade para os gastos sociais.
De outro lado, a maior dependência desses países com relação aos organismos
internacionais de financiamento fazia com que as “orientações” acerca dos novos formatos de
atuação do Estado assumissem a forma de sentenças. Elas aparecem como
“condicionalidades” antepostas às renegociações da dívida externa, resultando na imposição
de um programa de ajustes que, além de envolver reformas fiscais e controles orçamentários
dentro dos parâmetros que interessavam ao grande capital, incluíam parâmetros sobre a
reorientação da política social que levariam a mudanças em dois principais sentidos: a
redução do escopo de serviços e proteções que, apesar de não universalizados concretamente,
já haviam sido objeto de definições jurídicas nesse sentido; e a mudança na dinâmica da
atuação do Estado, que deslocaria seu foco das políticas tendentes à universalização para um
conjunto de medidas em torno de diferentes formas de privatização, de focalização da ação
em setores específicos dentro das políticas setoriais básicas já instituídas e da criação
progressiva de uma rede de programas tópicos dirigidos aos aspectos mais agudos do novo
quadro de pobreza que então se formava. Vale lembrar, nesse caso, que as mudanças sociais
mínimas, no sentido do alívio da pobreza, são, para o capital internacional, garantias de
manutenção de um mínimo de coesão social capaz de comportar em certos limites a barbárie
que, disseminada, colocaria em risco os investimentos e a acumulação ampliada do capital.
É esse o desenho geral das novas exigências que se apresentariam como condição para
a renovação da participação subordinada dos países periféricos na nova ordem político-
econômica mundial. E o caso do Brasil constitui um ótimo exemplo do sentido dramático que
o agravamento das condições sociais e o desmonte do quadro de direitos e asseguramentos já
enunciados teriam nesse processo.

4.2.2 – Novas forças sociais e pobreza no Brasil dos anos 1980 e 1990

Em um país como o Brasil, onde o crescimento da economia e da participação política

77
formal jamais foi acompanhado de um aumento similar da participação social no
crescimento econômico e em outros aspetos da vida política e social, a retração das
oportunidades econômicas e da atuação social do Estado representaria a persistência e o
agravamento de um quadro de pobreza e desigualdades há muito instalado.
A manutenção, por décadas a fio, de um padrão de forte concentração de renda,
bastante nítido no Gráfico 2, e seu reforço por meio de um padrão de atuação do Estado
reiterador, nos planos político e social, dessas desigualdades econômicas, repercutiriam na
consolidação e intensificação das fortes assimetrias entre a grande maioria da população, de
baixa renda, e a “espuma” da sociedade.

77
Conforme Santos (2001, p.1), “a participação eleitoral cresce a taxas sem precedente na história
contemporânea. Passamos de 7 milhões e meio de eleitores, em 1945, aos 82 milhões registrados no segundo
turno da eleição de Fernando Collor, em 1989, e destes aos 106 milhões inscritos nas últimas eleições federais,
as de 1998.”
 GRÁFICO 2
{ EMBED Excel.Chart.8 \s } Fonte: IBGE – Censo Demográfico, 1980, 1991 e 2000

O Gráfico 2 representa a distribuição do rendimento, em salários mínimos, das pessoas

com 10 anos ou mais de idade, com rendimento, mostrando, ao longo das duas últimas
décadas, a predominância de um baixíssimo padrão de renda. Essa predominância é
evidenciada, em primeiro lugar, pela persistência do alto índice de pessoas com rendimento de
até 1 salário mínimo (sm): o índice de 20,33%, em 1980, teve apenas uma pequena redução
para 17,92%, em 2000, não representando alteração significativa na distribuição de renda,
especialmente se for levada em conta a perda de poder de compra do salário mínimo ao longo
dessas décadas, amplamente debatida.
Em segundo lugar, quando se observa a distribuição da população nas faixas de renda
até 5 sm, mais detalhada na Tabela 2, constata-se que a pequena redistribuição de montantes
populacionais entre essas faixas não implicou alteração no padrão de concentração de renda
no país. Somando-se a população nas faixas de renda até esse limite, observa-se que os
46,83% de pessoas com rendimento de até 5 sm, em 1980, foram praticamente reiterados nos
montantes de 47,35%, em 1991, e de 46,54, em 2000, para a mesma faixa de renda.
É importante notar que esse índice, somado ao índice relativo à população “sem
rendimento”, que, pelos critérios do IBGE, envolve não-trabalhadores, trabalhadores sem
remuneração ou com remuneração sob a forma de “benefícios”, como alimentos, direito à
exploração da terra, roupas e remédios, chega-se ao índice de 93,79%, em 1980, e de 88,76%
em 2000, índices impressionantes, mesmo se for considerado que parte desses “sem
rendimento” são não-trabalhadores dependentes de trabalhadores ou pensionistas de faixas de
renda mais alta, cerca de 11,20%, se forem consideradas as faixas a partir de 5 salários
mínimos.

TABELA 2
Distribuição do rendimento das pessoas com 10 anos ou mais de idade com rendimento e
variação percentual por classe de rendimento nominal mensal – Brasil – 1980/2000
sem
Total até 1 s.m. de 1 a 2 de 2 a 3 de 3 a 5 de 5 a 10 de 10 a 20 mais de 20 rend.(1) sem decl.
1980 87.811.196 17.859.465 13.039.599 5.457.844 4.787.046 3.119.227 1.359.066 646.203 41.244.409 298.337
20,34 14,85 6,22 5,45 3,55 1,55 0,74 46,97 0,34
1991 112.860.234 23.586.108 15.745.715 7.583.800 6.551.599 5.294.342 2.242.723 1.081.201 49.709.113 1.065.633
20,90 13,95 6,72 5,81 4,69 1,99 0,96 44,04 0,94
2000 136.910.359 24.538.558 19.221.765 9.810.720 10.184.618 9.179.256 3.931.140 2.235.278 57.809.024 -
 17,92 14,04 7,17 7,44 6,70 2,87 1,63 42,22 0,00
Fonte: IBGE - Censo Demográfico, 1980, 1991 e 2000.
(1) Inclusive as pessoas que receberam somente em benefícios.

Os dados baseados em salários mínimos não são uma referência segura, devido às
variações constantes de seu poder de compra, mas, de modo geral, o quadro traçado por meio
dessa referência é confirmado, como se pode observar na Tabela 3, quando são usadas
informações acerca da distribuição de renda por decis da população, em um período mais
amplo. Pode-se observar, nesse caso, que a tendência assinalada por Francisco de Oliveira, na
década de 1970, manteve-se, em diversos aspectos, inalterada, e em outros, até agravada. Em
1960, os 40% mais pobres da população de 10 anos ou mais, com rendimento, ficavam com o
equivalente a apenas 11,2% da renda total, uma fração que chegava a ser menor que a fatia de
renda que cabia ao 1% mais rico: 11,7%. Os 10 % mais ricos ficavam com 38,9%. Essa
disparidade aumenta intensamente em 1970, auge do “milagre econômico” no contexto da
ditadura militar: os 40% mais pobres têm sua fatia de renda reduzida (para 9,1%), enquanto os
10% mais ricos retêm fatias ainda maiores (48,4%, para os 10% superiores e 17,8% para o 1%
mais rico).
A partir de então, os índices de 1960 jamais seriam recuperados. A pequena redução
do índice de concentração em 1981, já em um contexto de crise econômica, não representa a
instalação de uma tendência de redução da concentração de renda. Ao contrário, os dados de
1991 e 2000 confirmam o que Florestan Fernandes (1974 e 1975) havia afirmado com
intensidade na década de 1970: a “escolha” sem volta, por parte da burguesia brasileira, de um
caminho reiterador da concentração de renda, de poder e de privilégios. A recuperação
econômica não abalou o padrão concentrador, como fica claro nos dados de 2000: os 40%
mais pobres ficam, agora, com 8,9%, os 10% mais ricos ficam com 50,6% da renda nacional e
o 1% mais rico volta a ter a mesma fatia dos anos 1970, ou seja, 17,1%, um percentual
próximo ao que é obtido pelos 60% mais pobres, que dividem entre si (também, como se sabe,
de forma não igualitária) 18,5% dos rendimentos nacionais. A equação-síntese é simples: os
ricos ficaram mais ricos e os pobres ficaram mais pobres.

TABELA 3
Distribuição do rendimento nominal, segundo as classes de percentual das pessoas de 10 anos
ou mais de idade, em ordem crescente de rendimento – Brasil – 1960/2000
 Ano 1960(1) 1970(1) 1981(2) 1991(3) 2000(3)
% População % renda % acum % renda % acum % renda % acum % renda % acum % renda % acum
ate 10 0,9 0,9 1,06 1,06 1,0 1,0
11 a 20 1,9 2,8 1,68 2,74 2,1 3,1
21 a 30 6,4 2,9 5,7 2,13 4,87 2,5 5,6
31 a 40 4,8 11,2 9,1 3,7 9,4 3,02 7,89 3,3 8,9
41 a 50 6,5 17,7 4,7 13,7 4,7 14,1 3,92 11,81 4,4 13,3
51 a 60 7,5 25,2 6,3 20,0 5,9 20,0 5,07 16,88 5,2 18,5
61 a 70 9,0 34,2 7,2 27,2 7,7 27,7 6,98 23,86 6,8 25,3
71 a 80 11,3 45,5 9,6 36,8 10,5 38,2 9,76 33,62 9,3 34,6
81 a 90 15,6 61,6 14,8 51,7 16,0 54,2 15,67 49,29 14,8 49,4
91 a 100 38,9 100,0 48,4 100,0 45,8 100,0 50,71 100,00 50,6 100,0
5% superiores 27,4 36,3 32,7 37,43 37,5
1% superior 11,7 17,8 12,6 16,74 17,1
Fonte: IBGE. Censos Demográficos
(1) Dados extraídos de tabelas apresentadas por Francisco de Oliveira no livro “Crítica à Razão Dualista”
(Oliveira, 1988, p. 66-67); (2) Os dados referentes ao ano de 1981 foram extraídos de tabela publicada
originalmente no Anuário Estatístico do Brasil, 1994: (3) Censos Demográficos de 1991 e de 2000.

O Gráfico 3, limitado aos anos 1981, 1991 e 2000, dá uma boa visibilidade ao
movimento acima analisado, relativo aos blocos extremos da população, evidenciando, ainda,
a queda progressiva no montante de rendimentos das faixas intermediárias.

GRÁFICO 3
{ EMBED Excel.Chart.8 \s }
Fonte: IBGE. Anuário Estatístico do Brasil, 1994 e Censo Demográfico 1991 e 2000.

É importante assinalar que o sentido “positivo” da evolução de outros indicadores,

referentes ao mesmo período, relativos à expansão dos serviços básicos ou a seus efeitos –
como saneamento básico, acesso à energia elétrica, taxas de escolarização e ampliação da
expectativa de vida ao nascer – não raramente foi apontado como indicativo de certa melhora
nas condições de vida. Os melhores índices observados no período, de fato, tendem a
expressar alterações significativas que, no entanto, não podem ser suficientemente avaliadas
se não se tem em conta uma série de outras referências em relação às quais esses dados
ganham novos significados.
 É preciso lembrar, por exemplo, que esse mesmo período seria marcado pela queda na
taxa anual de crescimento populacional78, o que certamente concorreu para que a expansão
dos serviços públicos mostrasse razoável vitalidade, ainda que o crescimento fosse vegetativo.
Afinal, em uma situação de crescimento demográfico menos intenso, a simples manutenção
do ritmo anterior de expansão dos serviços (que não ocorreu) já garantiria um impacto
proporcionalmente maior. De outro lado, é preciso lembrar que o crescimento da população
urbana, de 67,59% para 81,25% do total, entre 1980 e 200079, indica que parte da expansão
dos serviços básicos se deu a partir da extensão de redes já constituídas e, portanto, em um
andamento não equivalente ao da expansão realizada até a década de 1970, cuja realização,
em grande proporção sobre áreas sem infraestrutura previamente constituída, evidentemente
requereu maior investimento de esforços e de recursos.
Não se questiona, nesse caso, que a expansão dos serviços básicos tenha permitido
mudanças na qualidade de vida, o que é evidente quando se tem em conta, por exemplo, a
queda nas taxas de mortalidade infantil. O que se questiona é que a atribuição de um sentido
de melhoria a essas mudanças, inúmeras vezes, apenas se sustenta na elevação das taxas de
cobertura dos serviços analisados, sem que sejam feitas suficientes ponderações sobre seu
caráter cumulativo. Ainda que a maior expansão dos serviços básicos tenha concorrido para
atenuar a gravidade das condições de vida de significativas parcelas da população, é
importante observar que os dados supostamente “positivos” das décadas de 1980 e 1990
refletem, em boa parte, um acúmulo sobre a expansão ocorrida com maior intensidade na
década de 1970.
Da mesma forma, a idéia de melhoria também se torna problemática se não se leva em
conta as assimetrias entre o novo padrão de vida possibilitado a parcela dos pobres e os
novos padrões universalizados para outros segmentos sociais, como as classes altas e médias,
e que, desse modo, acabam por definir novas exigências para a inserção nos núcleos mais
avançados da vida econômica, política e civil do país. O caso da escolarização é
paradigmático. A ampliação da escolarização dos mais pobres pode representar muito pouco
se, no mesmo período, modificam-se, substancialmente, as exigências educacionais capazes
de facultar uma participação menos marginal na vida do país. Um dado relevante, a esse
respeito, poderia ser a superação do padrão de acesso desigual, o que não é confirmado pelos

78
Soares (2001) assinala que a taxa anual de crescimento populacional da década de 1970, de 2,5%, caiu para
1,9% na década de 1980, e os dados do Censo Demográfico de 2000 mostram um decréscimo dessa taxa para
1,64% na década de 1990.
79
IBGE. Tendência demográficas: uma análise dos resultados do universo do Censo Demográfico 2000. V. 1.
Estudos & pesquisas, nº 10. 2002. 127 p.
dados. O Gráfico 4, construído a partir dos percentuais de freqüência à escola, por grupos de
idade e segundo as faixas de renda, permite perceber o quanto as diferenças econômicas
repercutem no padrão de acesso a serviços básicos, como a educação.
GRÁFICO 4
{ EMBED Excel.Chart.8 \s } Fonte: IBGE. Gráfico extraído da publicação “Censo Demográfico 2000.
Educação: resultados da amostra” (2003, p. 45).

De todo modo, como mostra Soares (2001), mesmo alguns estudos que apontam a
melhoria das condições de vida sinalizam suas limitações. A identificação da persistência de
grandes disparidades regionais, e entre área urbana e rural e grupos sociais, por exemplo,
permite perceber que a expansão de serviços não se deu de forma a abalar o padrão desigual,
já instituído, de atuação do próprio Estado. E as regressões em aspectos fundamentais para a
consolidação de um padrão de cobertura menos restrito, somadas à precariedade de muitos
dos serviços “expandidos” e aos efeitos da recessão econômica e da concentração de renda,
desenhariam o novo quadro de vulnerabilidades que, sob diferentes aspectos, expressaria as
múltiplas formas de combinação entre a desigualdade acumulada e as novas perdas
implicadas com as mudanças do capitalismo em nível mundial.
Outro aspecto a ressaltar é que esse debate deixa à mostra que a questão da pobreza
ganhava maior visibilidade. O novo peso que essa questão passaria a ter no debate econômico,
político e social, já insinuado nas “preocupações sociais” que emergiram na segunda metade
do Regime Militar, ficaria claro na postura assumida nos primeiros anos da gestão de José
Sarney (1985 a 1989). Vale lembrar que Sarney foi o primeiro presidente civil após vinte anos
de ditadura militar e a chapa original, oposicionista, na qual Tancredo Neves era o candidato a
presidente e José Sarney a vice, ainda que eleita indiretamente, conforme as regras impostas
pelo Regime, era depositária das expectativas construídas durante a campanha pelas eleições
diretas. A posse de José Sarney na presidência, tendo em vista a enfermidade e o posterior
falecimento de Tancredo Neves, seria marcada por um desencanto que, no entanto, Sarney
tentaria reverter mediante a apresentação de um discurso e de um programa de ação
fortemente centrado na questão da “dívida social”.
Segundo Soares (2001), ainda que as principais mudanças da gestão de Sarney nesse
campo ficassem mais restritas ao plano do discurso, não se deve subestimar seus sentidos e
impactos. A centralidade do social no discurso do Estado, bem como a incorporação, nesse
discurso e nos novos delineamentos propostos para a política social, de princípios há muito
reclamados pela sociedade, como a descentralização e a integração regional e local dos
serviços e equipamentos sociais, bem como a universalização das políticas de seguridade
social, representariam “...uma inversão da equação, até então vigente, de que o
desenvolvimento social decorre naturalmente do crescimento econômico, retirando a política
social de sua posição tradicionalmente subordinada à política econômica” (Soares, 2001, p.
212). Para Soares, é importante assinalar esse sentido de inflexão porque ele também dá uma
medida mais adequada para a análise da década de 1990, evidenciando o sentido regressivo do
novo padrão que se estabeleceria, com a introdução de um “elemento novo” na equação de
subordinação do social ao econômico: o ajuste econômico e a estabilização apareceriam como
condição a partir da qual seria possível o crescimento e, só então, o desenvolvimento social.
Por outro lado, toda essa nova visibilidade do social, bem como o novo campo de
debate e formulação sobre os direitos e a política social, que bem ou mal se instauram nos
primeiros anos da gestão de Sarney, são acontecimentos incompreensíveis se não forem
consideradas as importantes mudanças que também vinham ocorrendo na sociedade civil.
Simultaneamente ao recesso de participação política imposto pelo Regime Militar às
organizações existentes, outros campos de participação social – não mais definidos por
categorias ocupacionais, mas por interesses compartilhados, relativos a aspectos diversos da
vida social – foram se formando. Exemplos disso são as lutas que emergiram nos anos 1970 e
1980, tendo por foco os problemas gerados por um processo de crescimento da população
urbana não acompanhado suficientemente pela produção de equipamentos, bens e serviços.
Movimentos por habitação, pelo abastecimento de água e luz, pelo saneamento básico,
regularização de lotes, saúde e educação, dentre outros, concorreriam incisivamente para a
montagem de uma pauta de ações que, gradualmente seria absorvida, ainda que parcialmente,
pelo Estado.
Essas novas formas de organização, portanto, além de concorrerem para a construção
de novas pautas de reivindicação, impulsionariam novas formas de relação entre sociedade e
Estado e novas formas de conhecimento social. As irregularidades no fornecimento de água,
por exemplo, levaria grupos de moradores organizados a estudar as leis e os programas
governamentais a respeito; a levantar, por conta própria, informações locais sobre a
insuficiência da oferta; a estabelecer, com técnicos e cientistas da área e com instituições
sindicais e religiosas, inéditos diálogos e alianças. Tratava-se, portanto, de uma forma de luta
por direitos, bens e serviços que não se realizava por meio de reivindicações, pura e
simplesmente, mas da disputa de projetos, configurando uma experiência coletiva original que
se desdobraria, a partir do final da década de 1970, em novas formas de participação política e
de ação social.
 Ao fim do Regime Militar essa movimentação se ampliaria. Uma inédita possibilidade
de debate sobre o país seria propiciada pela organização dos novos movimentos em redes ou
associações de abrangência nacional, resultando na formação de movimentos amplos que
concorreriam para dar lugar de maior destaque à questão das desigualdades e de direitos
sociais, como ocorreu nos primeiros anos da gestão de Sarney, e para a instauração de um
campo de participação, debate e ação que repercutiria fortemente na elaboração na nova
Constituição Federal, promulgada em 1988. O Movimento Nacional pela Reforma Urbana,
com participação de técnicos, setores e instituições acadêmicas, associações de classe e de
moradores, além de igrejas, que se desdobrou na produção de uma Emenda Popular
apresentada à Assembléia Constituinte, é um exemplo importante das novas formas de
interlocução e ação que aproximou diferentes setores sociais e produziu novos canais
participativos. Novas práticas também se consolidaram com a formação de organizações não-
governamentais (ONGs), cuja atuação, quando vinculada às lutas sociais, favoreceu a
constituição de espaços originais de experimentação de propostas alternativas aos modos
predominantes de tratamento dos problemas sociais (Vasconcelos, 2000)
A nova Constituição Federal apresenta avanços que só podem ser entendidos se for
considerada a potência de toda essa efervescência social. No mesmo período, setores
conservadores também se reorganizaram, vencendo inúmeras disputas relativas aos princípios
e regras que constariam do texto constitucional. Mas são inegáveis as ampliações na
formulação dos direitos, os avanços na elaboração dos mecanismos jurídicos e institucionais
para seu asseguramento, bem como o alargamento dos canais democráticos para seu debate,
disputa e controle.
Vale lembrar, como faz José Paulo Netto (2000), que pela primeira vez haveria
menção textual aos direitos sociais em uma Constituição, bem como, nessa linha, o
delineamento de um arcabouço jurídico-político capaz de possibilitar a implantação de “uma
política social compatível com as exigências de justiça social, eqüidade e universalidade”
(2000, p. 77 – grifo do autor). A situação da assistência social constitui, talvez, o principal
exemplo disso: antes caracterizada como um campo de práticas fragmentárias e dispersas, a
assistência foi definida como direito social devido a todo cidadão que dele necessite,
independentemente de sua situação ocupacional e de qualquer prática contributiva que, até
então, era o único mecanismo capaz de garantir o acesso regular a um certo rol de
“proteções” (Pereira, 2002 e 2002a).
Outro exemplo importante se deu com a ampliação dos canais de participação social
no campo das políticas públicas. A obrigatoriedade de criação de conselhos consultivos de
políticas diversas representou a institucionalização de espaços há muito reivindicados pelos
movimentos sociais, que viam na formação de conselhos uma forma de reduzir o poder
indiscriminado de grupos que, por outros meios, exerciam influência sobre a administração
pública, determinando políticas que favoreciam interesses particularistas. No entanto, essas
novas condições, que tendiam a propiciar a reestruturação democrática da política social, bem
como as expectativas, aí implicadas, de enfrentamento das desigualdades, seriam frustradas já
no final da gestão de José Sarney – marcado pelo abandono das reformas que haviam sido
propostas ou iniciadas e pela redução dos gastos em diversas áreas sociais (Soares, 2001) – e
entrariam em um processo de progressivo desmonte na década de 1990.

4.2.3 – A retração dos direitos nos anos 1990

É exatamente nesse contexto que se instauraria um processo de incisiva retração do

novo quadro de direitos expresso na Constituição Federal de 1988. Ainda que o final da
gestão de Sarney já sinalizasse uma tendência à não implementação dos novos direitos sociais
definidos na Constituição Federal de 1988, esta tendência se confirmaria, mais incisivamente,
nas gestões seguintes, de Fernando Collor de Mello (1990 a 1992), Itamar Franco (1992 a
1994) e Fernando Henrique Cardoso (1995 a 1998 e 1999 a 2002). Esse desmonte se daria por
meio da adoção de preceitos neoliberais que tomariam forma, especialmente, em um
programa de reformas que levaria à redução do aparato institucional e dos gastos sociais do
Estado e, nesse sentido, ao redimensionamento e reorientação restritiva da política social. Ao
longo dessas gestões, nos discursos, o destaque do “social” seria mantido de diferentes
modos, mas sem a abrangência alcançada no fim da década de 1980. Já no plano das ações, o
campo social assumiria nitidamente um lugar secundário e contornos definidos em
conformidade com a nova forma política que se tentava imprimir ao Estado.
De acordo com Oliveira (1998), a gestão de Collor seria a depositária possível, e não
ideal, de expectativas de uma rearticulação da hegemonia burguesa, não se caracterizando por
um programa claro e “organizado” de remontagem do Estado em um formato “mínimo”, mas
por uma fúria depredadora do aparato público, por meio de demissões, privatizações e
desmonte institucional, que tinham também por meta a destruição “das organizações sociais
que eram as vanguardas das mudanças sociais progressistas” (Oliveira, 1998, p.173).
Durante a gestão de Itamar Franco, a questão da pobreza seria retomada especialmente
por meio do Plano de Combate à Fome e à Miséria, ancorado em uma ampla Campanha, com
o mesmo nome, que envolvia a mobilização e a ação articulada com a sociedade. Em torno
dessa Campanha seriam construídos e intensamente debatidos novos diagnósticos sobre as
características e a intensidade da pobreza, bem como se daria uma mobilização e organização
inédita da sociedade civil, especialmente pela diversidade de segmentos sociais agregados e
por sua impressionante difusão em todo o território nacional. Tal movimentação, porém,
ocorreria simultaneamente à montagem da política de estabilização monetária coordenada
pelo então ministro da fazenda Fernando Henrique Cardoso, apresentada como o único meio
de reverter a crise econômica brasileira. É essa política que constituiria o ponto de referência
da reorganização do Estado e em relação à qual o alerta e a mobilização em torno da miséria
se converteria em movimentos de curto alcance, aprisionados nas fronteiras das ações tópicas
e emergenciais.
A eleição de Fernando Henrique para a presidência permitiria não apenas a
continuidade do plano de “estabilização monetária”, mas a organização sistemática do ajuste
estrutural do Estado às novas regras da economia internacional. Esse “ajuste” se realizaria por
meio de uma reforma do Estado que, conforme mostra Oliveira (1999), de modo algum se
circunscreveu à reforma “administrativa” coordenada pelo então ministro da Administração
Federal e Reforma do Estado, Bresser Pereira. Para além da reforma monetária, que
representava a abdicação de uma moeda nacional, exigência da globalização, a reforma do
Estado, no seu mais amplo sentido, envolveu um programa de privatizações – que, por meio
da entrega do patrimônio público à iniciativa privada, desmontaria qualquer possibilidade de
autonomia por parte do Estado na orientação da economia conforme interesses nacionais – e
uma renegociação da dívida. Esta última implicaria o confisco pré-programado de parte
vultosa dos recursos orçamentários e a intervenção aberta na própria forma de organização do
orçamento nacional, de maneira que os organismos internacionais passam a dizer o que gastar,
quanto gastar e onde gastar. É essa a reforma que transformaria o governo brasileiro em um
executor de metas estabelecidas de fora, e é em relação a ela que a reforma coordenada por
Bresser Pereira se definiria como apenas a ponta mais exposta, o ajuste pragmático e
doméstico do aparato funcional e institucional a uma nova estrutura política redefinida em
outra instância80.

80
O alerta de Ribeiro (2002) acerca da tendência a se ocultar a dimensão política que preside toda ação
administrativa indica a necessidade de se diferenciar reforma da administração pública (que envolve os aspetos
operacionais da máquina estatal, relativos à burocracia, ao corpo técnico, ao uso de recursos financeiros) de
reforma do Estado (que é mais ampla, envolvendo o plano administrativo, mas também e principalmente a
estrutura do poder no qual ele se assenta, envolvendo redefinições do sentido de público e, nessa linha,
mudanças acerca dos métodos de decisão e formulação da política, dos princípios orientadores da ação, dos
setores de atuação considerados “próprios” do Estado, dos quadros de direitos e deveres, entre outros aspectos).
 De todo modo, convém explicitar os termos da reforma administrativa de Bresser,
tendo em vista que os mesmos constituiriam importantes princípios e meios utilizados no
redimensionamento e reorientação da política social. As medidas de privatização e de
focalização da ação e do investimento governamentais teriam, aí, uma função fundamental.
O programa de privatização envolveu ações variadas. Ocorreu, em primeiro lugar, pela
venda direta de empresas estatais81, sendo essa a forma mais visível da privatização e que veio
a cumprir funções econômicas diretas, realizando uma mutilação do Estado que, apontada
como uma forma essencial de redução dos gastos que geravam o déficit público, permitiu a
desmontagem de um aparato que, até então, servia de garantia a alguma autonomia para a
econômica nacional. Mas houve outras formas de repasse de atividades estatais para o setor
privado que foram igualmente importantes. A gradual implantação do mercado de planos de
saúde, por exemplo, foi nitidamente induzida pela intensificação dos problemas de qualidade
e de acesso ao atendimento médico e hospitalar público. A média anual de leitos hospitalares
do Sistema Único de Saúde (SUS), que era de 3,3 por mil habitantes em 1993, caiu para 2,9
em 200182, e a absoluta insegurança associada ao atendimento em rede pública, decorrente de
fatos como esse, foi empurrando amplas parcelas da população para os planos privados que,
por sua vez, já constituem um mercado bastante diversificado, com formatos variados de
planos para os segmentos de consumidores de diferentes faixas de renda.
Outra forma de ampliação da atuação privada em atividades sob responsabilidade do
Estado foi a terceirização. No setor privado, a terceirização é uma estratégia adotada com

Não que se trate de processos estanques, encerrados em esferas próprias. Mas devido ao grau diferenciado de
abrangência das ações pertinentes a cada uma dessas formas e, principalmente, devido ao caráter parcial e
subordinado de uma reforma administrativa em relação a uma reforma de Estado. Particularmente, no caso em
discussão, a diferenciação interessa principalmente devido à utilização instrumental da aparência mais “técnica”
e “neutra” da reforma administrativa como uma espécie de escudo que garantiria uma boa margem de liberdade
para a realização de uma reforma bem mais ampla, que envolvia nítida redefinição e encurtamento da esfera
pública e das noções de direitos aí implicadas.
81
O programa de privatizações, iniciado no governo Collor, mas principalmente realizado pelo governo FHC,
atingiu setores variados: telefonia, energia elétrica, mineração e siderurgia, setor petroquímico e diferentes áreas
do setor de transportes, como rodovias, portos e ferrovias, além de instituições financeiras (especialmente bancos
estaduais). De acordo com o jornalista Aloísio Biondi (1999), até 1998, pelo menos 48 empresas de grande porte
haviam sido vendidas pelos governos estaduais e federal, com perdas econômicas e resultados sociais
dramáticos, como o altíssimo número de demissões, a redução dos canais de financiamento de projetos de
interesse público e a reordenação de serviços básicos numa lógica empresarial privada (caso da energia elétrica,
por exemplo). Considerando que os governos envolvidos com o processo investiram, antes das privatizações,
altíssimas somas de recursos públicos, com o fim de garantir a alta e imediata lucratividade das empresas
privatizadas; emprestaram recursos públicos de forma absolutamente vantajosa para os compradores das
empresas; e venderam as empresas, por vezes, por preços mais baixos que o valor patrimonial e que os
investimentos realizados, Biondi estima que, aos 85,2 bilhões apresentados pelo governo como saldo das vendas
(dinheiro arrecadado + dívidas transferidas), corresponde, na verdade, um prejuízo de no mínimo 87,6 bilhões,
considerando-se apenas o dinheiro que saiu dos cofres do governo para “viabilizar” as privatizações e o dinheiro
que deixou de entrar (já que muitas das empresas eram altamente lucrativas), tendo em vista que os prejuízos
sociais diretos e indiretos são incalculáveis.
82
Conforme dados do Ministério da Saúde/SE/Datasus e IBGE/AMS, apresentados em IPEA (2003).
vistas à redução dos custos de produção. O repasse de algumas etapas do processo produtivo
para terceiros, permite, especialmente, que a empresa se desencarregue de parte da força de
trabalho necessária, direta ou indiretamente, à execução daquelas etapas, e que teria,
obrigatoriamente, o padrão de remuneração e de direitos trabalhistas adotado pela empresa
como um todo. Trata-se, nesse caso, de uma força de trabalho que, mantida pela empresa,
“encarece” a produção, de forma que parte importante do seu barateamento é conseguida pela
transferência de algumas etapas da produção para empresas que, por não manterem o mesmo
padrão de remuneração e “proteção” do trabalho, realizam as mesmas tarefas por um custo
geral bem mais baixo.
No setor público, a contratação de empresas, cooperativas ou ONGs para a realização
de parte das atividades inerentes a um serviço, sob o argumento de que isso levaria a uma
“maior eficiência”, tem sido feita, na verdade, com o mesmo objetivo de redução de custos e,
de algum modo, também das responsabilidades implicadas com a prestação dos serviços. Por
exemplo, a terceirização de uma atividade pode possibilitar a redução dos gastos estatais com
funcionalismo, permitindo ao Estado “enxugar” o corpo de funcionários em certos setores e,
com isso, reduzir gastos com direitos trabalhistas e com o investimento direto na qualificação
e aperfeiçoamento profissional.
O efeito dessa política sobre a qualidade e o alcance dos serviços sociais é
inevitavelmente grave. Problemas como a co-existência de grupos profissionais realizando
serviço similar, mas sob condições salariais e de trabalho diferenciadas, ou como o rodízio
indiscriminado de trabalhadores, impedem a integração do corpo de funcionários e a
construção de acúmulos coletivamente construídos, condições essenciais para a humanização
das relações que devem reger a prestação de serviços no campo social. A contratação de
empresas variadas também faz com que a prestação dos serviços se dê de forma fragmentada
e desigual, dificultando seu controle por parte da sociedade civil e reduzindo o contato entre o
Estado e a população usuária, já que as empresas prestadoras tornam-se “mediadores” que, na
verdade, atuam como um filtro que seleciona e dirige as informações conforme critérios
adequados a seus interesses privados.
A essas medidas, que repercutem mais diretamente na redução do aparato institucional
do Estado, somam-se outras que tornam mais intenso o processo de redução da esfera pública
estatal. Destacam-se, nesses casos, medidas regidas conforme o mecanismo da focalização:
sob o argumento de que o Estado, no campo social, além de gastar muito, gasta mal,
produzindo serviços que beneficiariam principalmente segmentos populacionais “não
necessitados”, uma série de medidas voltadas para a focalização da ação estatal nos serviços
considerados “mais essenciais” e nos segmentos sociais considerados “mais necessitados”
atingiram fortemente a concepção universalista (de um amplo conjunto de serviços para
todos) que vinha sendo afirmada como um horizonte possível na lenta montagem da política
social brasileira.
Orientações nesse sentido tomariam forma em diversas medidas, contrariando a
perspectiva de direitos sociais assinalada na Constituição de 1988 e parcialmente confirmadas
na Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS)83, que regulamentaria as disposições sobre
assistência social em 1993. O processo de regulamentação e implantação do Benefício de
Prestação Continuada (BPC), previsto como direito social na Constituição de 1988, dá uma
interessante visibilidade da forma sorrateira como um novo direito juridicamente instituído
vai sofrendo “ajustes” que acabam por reduzir seu alcance e seu sentido ou por permitir a
redução da atuação do Estado no campo social por meio da supressão dissimulada de outras
medidas às quais o “novo direito” passa a encobrir.
Em nível federal, pode-se dizer que o reconhecimento da renda mínima como direito
social, desvinculado da exigência de contribuição, tem como antecedente um antigo benefício
instituído, no âmbito da Previdência Social, pela Lei nº 6.179, de 11 de dezembro de 1974,
sob a forma de uma renda mensal no valor de meio salário mínimo, a ser concedida a maiores
de 70 anos de idade e a inválidos necessitados. Esse benefício, porém, não foi objeto de uma
ampla implantação e só na Constituição Federal de 1988 viria a ter uma formulação jurídica
que o equiparava a um direito social passível de cobrança por parte daqueles inscritos no
perfil previsto na Lei: o Inciso V do art. 203 determinou a “garantia de um salário de
benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir
meios de prover a própria manutenção ou tê-la provida por sua família”. É também nesse
momento que o valor do benefício foi ampliado, tendo em vista que a mesma Constituição,
em seu art. 5º, determinou a “equiparação do valor de todo benefício previdenciário ao valor
do salário mínimo” (Pereira, 2000, p.166).
Em geral, os mínimos anteriormente estipulados (como o salário mínimo e o salário-
família, por exemplo) se configuravam como proteções condicionadas ao exercício do
trabalho regulado e, nessa linha, à contribuição previdenciária. Mesmo o seguro-desemprego
deve ser compreendido nos marcos de uma política contributiva, já que se destina à concessão
temporária de um seguro financeiro a indivíduos “aptos” para o trabalho, que tinham vínculo
regular de trabalho (e portanto eram contribuintes) e o perderam, ficando desempregados por

83
Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993.
determinado tempo. O aspecto distintivo do novo direito consolidado na Constituição é que a
provisão de uma renda mínima passava a estender-se, de forma regular (e não eventual), e
sem exigência de qualquer contribuição prévia, a algumas categorias de pessoas
incapacitadas para o trabalho, rompendo-se, com isso, como lembra Gomes, o “tradicional e
teimoso traço de descontinuidade e incerteza que sempre caracterizou a assistência social”
(Gomes, 2002, p. 82).
No entanto, a regulamentação desse dispositivo constitucional, pela LOAS, em 1993,
restringiria seu alcance. A renda mensal, denominada de “benefício de prestação continuada”,
foi definida como “garantia de um salário mínimo mensal à pessoa portadora de deficiência e
ao idoso com 70 anos ou mais” (art. 20, caput), seguindo o texto da Constituição e indo além,
já que sua extensão para a faixa de 67 anos ou mais foi prevista nas Disposições Transitórias
da LOAS. Mas definiu a pessoa portadora de deficiência como “aquela incapacitada para a
vida independente e o para o trabalho” (art. 20 § 2º - grifos meus) e como “incapaz de prover
a manutenção da pessoa portadora de deficiência ou idosa a família cuja renda mensal per
capita seja inferior a ¼ do salário mínimo” (art. 20 § 3º - grifos meus). Por fim, foi vetada a
acumulação do benefício “com qualquer outro no âmbito da seguridade social ou de outro,
salvo o da assistência médica” (art. 20 § 4º).
Conforme Gomes (2002) e Pereira (2002), a inclusão desses critérios de elegibilidade
restritivos, circunscrevendo o benefício aos limites ínfimos da sobrevivência, e a posterior
normatização, limitariam ainda mais a procura e o acesso ao benefício. Isto se daria, entre
outros motivos, devido a definições cada vez mais estreitas de família, para fins do cálculo da
renda per capita, e de deficiência física e mental; ao estabelecimento de formas de avaliação
da deficiência limitadíssimas e à instauração de processos de avaliação e revisão dos
benefícios concedidos que permitiam aplicar retroativamente os novos critérios de
elegibilidade.
É importante também registrar que, após tentar “reduzir o valor monetário desse
benefício, desvinculando-o do salário mínimo” (Pereira, 2002, p. 72), o que não ocorreria
devido às fortes pressões em contrário, o governo de Fernando Henrique Cardoso adiaria até
1996 a implantação do BPC, tal como definido na LOAS, mantendo-se, até então, a antiga
renda mensal vitalícia, cujos critérios e processo de concessão eram ainda mais restritos e
irregulares. Com todas as suas limitações, porém, a regulamentação e implantação do BPC
assumiria a cena e seria utilizada para encobrir a não-regulamentação de “benefícios
eventuais” previstos pela LOAS e a postergação indefinida de sua implantação, enquanto
benefícios similares já instituídos no âmbito da Previdência Social, sob a forma de auxílios,
existentes desde 1954 (caso, por exemplo, do auxílio natalidade) eram cortados (no mesmo
ano, de 1996), ignorando a disposição da LOAS de que a transferência de tais benefícios para
o âmbito da Assistência Social não deveria sofrer descontinuidades (Pereira, 2002, p.114).
Exemplos como esse ajudam a dar visibilidade à multiplicidade de movimentos que
atuaram na recomposição da política social e à forma como, em conjunto, tais movimentos
permitiram dissimular parte das reduções e perdas que eram operadas. É essa movimentação
complexa, na qual uma ampliação pode ser a forma de realização de inúmeros encurtamentos,
que me parece constituir uma das principais matrizes de realização, às vezes molecular, da
reordenação da política social.
Esse é o andamento que marcaria a reconfiguração mais ampla da política social nas
duas gestões de Fernando Henrique. O redimensionamento de políticas já instituídas se
conjugaria à instituição de uma nova linha de ação tópica e difusa, aparentemente marginal ao
núcleo “clássico” da política social. No caso da nova dimensão dada a políticas setoriais já
instituídas, são exemplares os casos da reforma da previdência, que mudaria as regras de
aposentadoria, e da reforma educacional, que realizaria uma forma dissimulada de intervenção
nos níveis estadual e municipal de governo, orientada para a focalização no nível de ensino
mais elementar, para a correção pragmática de seu desempenho e para uma municipalização
fortemente induzida. No caso da instituição de uma nova linha de ação “marginal” e tópica, o
exemplo claro, de primeira hora, é o “programa” Comunidade Solidária.
Criado pela Medida Provisória nº 813, de 1º de janeiro de 1995, que dispunha sobre a
organização da Presidência da República e dos Ministérios, o Programa Comunidade
Solidária foi definido, no artigo 12 da MP, como um programa vinculado à Presidência da
República e cujos objetivos seriam “coordenar as ações governamentais visando o
atendimento da parcela da população que não dispõe de meios para prover suas necessidades
básicas, em especial o combate à fome e à pobreza”. No artigo 2º, o “Conselho do Programa
Comunidade Solidária” foi previsto como parte dos “órgãos” que compunham a estrutura
básica da Casa Civil da Presidência da República.
O Decreto nº 1.366, de 12 de janeiro de 1995, que regulamentou o programa, estipulou
que a implementação do programa deveria dar “atenção preferencial” às “ações
governamentais nas áreas de alimentação e nutrição, serviços urbanos, desenvolvimento rural,
geração de emprego e renda, defesa de direitos e promoção social” (art. 1º, Parágrafo único),
áreas, como se vê, bastante similares àquelas que vinham sendo objeto de ações assistenciais,
inclusive via escola, desde pelo menos o início do século XX, e, particularmente, no final do
Regime Militar, nos programas Prodasec e Pronasec. O mesmo decreto definiu que o
Conselho do Programa teria caráter consultivo e seria formado por 11 membros do governo
federal (10 ministros mais o secretário executivo do programa) e “por 21 membros da
sociedade, vinculados ou não a entidades representativas da sociedade civil, designados pelo
Presidente da República” (art. 2º, incisos I e II). Definiu, ainda, que ao Conselho competia, na
forma do artigo 3º:

I - propor e opinar sobre ações prioritárias na área social;

II - incentivar na sociedade o desenvolvimento de organizações que
realizem, em parceria com o governo, o combate à pobreza e à fome;
III - incentivar a parceria e a integração entre os órgãos públicos federais,
estaduais e municipais, visando à complementariedade das ações
desenvolvidas;
IV - promover campanhas de conscientização da opinião pública para o
combate à pobreza e à fome, visando à integração de esforços do governo e
da sociedade;
V - estimular e apoiar a criação de conselhos estaduais e municipais de
combate à fome e à pobreza;
VI - elaborar seu regimento interno.

Como se vê, “ações” de sentido “mobilizador”, aos quais se somaria a ação da

secretaria executiva, à qual caberia a articulação da ação dos Ministérios responsáveis pela
gestão dos programas setoriais de combate à fome e à pobreza e a coordenação de ações de
governo da alçada do próprio Programa, cujos casos mais conhecidos são os programas
Alfabetização Solidária e Capacitação Solidária, que teriam a forma institucional de
organizações não-governamentais, envolvendo parcerias com empresas e trabalho voluntário.
Vale ainda assinalar que as ações “próprias” do programa, bem como diversas “ações”
inscritas nos ministérios, seriam dirigidas principalmente para alguns municípios,
considerados mais pobres, segundo critérios de focalização territorial precisa, orientada por
dados relativos à pobreza produzidos pelo IBGE.
Essa descrição me parece suficiente para evidenciar que o “combate à pobreza” seria
referenciado na criação de ações tópicas e fragmentárias, de caráter mais caritativo e
filantrópico, que seriam efetivamente realizadas, em boa parte, por instâncias marginais ao
aparato social já constituído, constituindo um rol de ações variadas e de alcance populacional
difuso e baixo, cuja marca, como bem define Silva e Silva, (2002, p. 17), seria uma
“focalização conservadora”, tendo em vista suas definições de pobreza, o delineamento de
suas “ações”, os cortes territoriais e, ainda, o amparo em ações voluntárias, mediante um
“truque” que permitia o “alijamento do movimento social, embora [fosse] conclamada a
participação da sociedade civil na luta contra a pobreza.”
 A esse programa, portanto, seria somada aos poucos, ainda que sem elos bem
estabelecidos, uma série de programas tópicos cuja seqüência de implantação permitiria
perceber o quanto as ações não destinadas à universalização não eram, na verdade, marginais
à política social, constituindo um novo e importante eixo de sua organização e definição. O
Comunidade Solidária, na verdade, seria apenas um ponto de referência, especialmente em
termos de opinião pública, que daria aparência de abrangência a uma nova linhagem de
programas e ações, de formatos variados, orientados para a abordagem tópica e residual de
problemas sociais.
Interessa, nesse caso, ressaltar a instituição de programas de transferência monetária,
tendo em vista o papel central que os mesmos assumiriam na estratégia de abordagem do
problema da pobreza adotada por esse governo e o uso que seria feito da educação pública
para viabilizar sua implantação e controle. Para além do BPC, seriam criados, na seqüência: o
Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI), o Programa Bolsa Escola, que teria
duas versões, o Bolsa Alimentação e o Auxílio Gás.
O PETI, criado em 1996, destinava-se a famílias com renda per capita de até ½ salário
mínimo, com filhos de 7 a 15 anos submetidos a trabalho penoso, envolvendo o afastamento
da criança do trabalho mediante seu ingresso na escola em um sistema de “Jornada
Ampliada”, composto por ações sócioeducativas em horário complementar ao da escola
(recreação, reforço escolar, artes, música, esporte, complementação alimentar), e a concessão
de uma bolsa (Bolsa Criança Cidadã) de R$ 25,00 (zona rural) a R$ 40,00 (zona urbana) por
criança.
Inicialmente, as demarcações geográficas para sua realização eram bastante limitadas,
absolutamente vinculadas a situações específicas. Seu lançamento se deu no Mato Grosso do
Sul, com o objetivo manifesto de enfrentamento da intensa utilização de mão de obra infantil
nas atividades carvoeiras, e suas extensões, nos dois anos seguintes, se dariam nos mesmos
moldes: em 1997, o programa seria implantado em Pernambuco, nas áreas de atividade
canavieira, e na Bahia, nas áreas de atividades sisaleira; e, em 1998, seria estendido para a
região citrícola de Sergipe, para o garimpo em Rondônia e áreas de canaviais no Rio de
Janeiro. Em 1999, no entanto, o programa seria finalmente estendido para os demais estados
com vistas ao atendimento de crianças submetidas a diferentes tipos de trabalhos penosos e
degradantes, não apenas na zona rural, mas também na urbana.
A primeira versão do programa que, mais tarde, seria chamado de Bolsa Escola
recebeu o nome de Programa Nacional de Garantia de Renda Mínima (PGRM), sendo criado
por lei em 1997, mas só regulamentado em 1998 e implantado em 1999. Era um programa
dirigido apenas aos municípios mais pobres, e destinado a famílias com renda per capita de ½
salário mínimo com crianças entre 7 e 14 anos que estivessem na escola. Em 2001, foi
substituído pelo Programa de Renda Mínima Vinculado à Educação – Bolsa Escola Federal84,
dirigido a todos os municípios e destinado a famílias com renda per capita de ½ salário
mínimo, com crianças entre 6 e 15 anos na escola, envolvendo a concessão de uma bolsa no
valor de R$ 15,00 por criança, até um limite de três crianças por família.
O Programa Nacional de Renda Mínima vinculado à Saúde – Bolsa Alimentação, nos
mesmos moldes do Bolsa Escola e também instituído em 2001, foi dirigido a todos os
municípios e destinado a famílias com renda per capita de ½ salário mínimo, com gestantes,
mães amamentando filhos de até 6 meses e com crianças de 6 meses a 6 anos de idade,
envolvendo a concessão de uma bolsa no valor de R$ 15, até um limite de três bolsas por
família, bem como a associação com medidas de atendimento básico à saúde da família.
Por fim, o Auxílio-Gás, criado em 2002, para compensar os efeitos da liberação do
comércio de derivados de petróleo e a retirada do subsídio ao gás de cozinha, foi destinado a
famílias com renda per capita de até ½ salário mínimo, envolvendo a concessão de um R$
7,50 reais mensais por família, na forma de um único depósito no valor de R$ 15,00 a cada
dois meses.
A concepção e implantação desses programas sofreriam modificações ao longo das
duas gestões de Fernando Henrique Cardoso, nitidamente orientadas conforme as novas
necessidades de gestão da pobreza e dos embates sociais que ganhavam força e se projetavam
na cena pública, e também conforme as novas necessidades da agenda mais ampla de
negociações políticas. A perspectiva inicial, mais fragmentária, geograficamente pré-
delimitada e de baixíssimo alcance populacional, no padrão do Comunidade Solidária, seria
nitidamente alterada na segunda gestão de Fernando Henrique Cardoso, particularmente nos
dois últimos anos, quando, em face do novo debate público do problema da pobreza e da
necessidade de manter a legitimidade, diante da aproximação de nova eleição presidencial, os
programas seriam ampliados e reorganizados em um sistema específico.
O segundo momento, a partir de 2001, se caracterizou pela extensão dos programas a
todos os municípios e por sua agregação em uma espécie de “rede” que, conforme Silva e
Silva (2002), seria apresentada, pelo governo federal, como uma “grande rede nacional de
proteção social”. É nesse momento que esses programas se mostram como eixo central da

84
Criado pela Lei nº 10.219, de 11 de abril de 2001.
ação do governo federal no campo social, o que se confirma, entre outros aspectos, pela
utilização do setor educacional para sua viabilização e projeção.

4.2.4 – Os sentidos da focalização.

Esse esboço das medidas do governo Fernando Henrique Cardoso no campo social
permite tecer algumas considerações sobre os sentidos que o recurso da focalização assumiria
no interior do seu programa de ação. Em primeiro lugar, é importante notar que as medidas de
focalização, ao possibilitarem ao Estado a redução da infraestrutura institucional
(estabelecimentos, equipamentos, materiais e funcionários) utilizada na prestação de serviços,
complementando o processo realizado pelas medidas de privatização, permitem, ainda, a
dissolução gradual de compromissos sociais anteriormente assumidos, já que a idéia de direito
social que rege a prestação universalizada de um serviço é substituída por “critérios de
elegibilidade”, por meio dos quais o Estado arbitra, conforme referências instrumentais ao
programa em curso, o público que será atendido e o tipo de serviço oferecido.
Cabe assinalar que o princípio de focalização tem regido tanto a reforma de serviços já
consolidados85 quanto a implementação de novos serviços ou programas que, desde o início
da década de 1990, dirigem-se exclusivamente para segmentos sociais que se encontram em
situação de pobreza extrema. O exemplo principal, nesse último caso, são os programas de
“nova geração” acima apresentados, de concessão de uma renda mínima a parcelas específicas
dos segmentos populacionais mais pobres, destinados a cobrir residual, seletiva e
focalizadamente algumas das mais graves situações de marginalização econômica e social
para as quais não estão previstos encaminhamentos mais amplos e muito menos sua efetiva
superação.
É importante lembrar a esse respeito que, como já foi dito, programas desse tipo
começaram a ser propostos, nos países de capitalismo avançado, como uma forma nova de
garantir condições mínimas de vida para aqueles que, apesar das oportunidades econômicas e
da cobertura do sistema de proteção social, mantinham-se em uma faixa de renda e em
condições de vida consideradas críticas para o “equilíbrio” social e político nacional. Desde a
década de 1960, diversos países centrais vêm discutindo e, gradualmente, implantando

85
A implantação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do
Magistério (Fundef), na gestão de Fernando Henrique Cardoso, em 1996, é um exemplo importante de
focalização no campo educacional, pois induziu os estados e os municípios a canalizarem uma maior parcela de
recursos para o ensino fundamental, desestimulando o investimento na educação infantil e no ensino médio.
(especialmente a partir da década de 1980) programas desse tipo. Tais programas, que
apresentam contornos e nomes diferentes e dirigem-se a diferentes faixas da população pobre,
podendo inclusive ser cumulativos, constituem o que se tem considerado como uma “nova
geração” de programas sociais, cuja característica central seria a focalização da ação (alcance
populacional restrito, por segmentos específicos), contrariando a tendência à universalização
(alcance populacional amplo) que marcou a política social do Estado de bem-estar.
Como se sabe, esses países – especialmente os da Europa Ocidental e da América do
Norte – apresentam quadros de condições de vida muito superiores aos dos países
economicamente periféricos: neles, uma política de bem-estar social de largo alcance
populacional se encontra consolidada desde meados do século XX; a grande maioria dos
postos de trabalho tem vínculo formal, garantindo um altíssimo índice de inserção nos
sistemas de proteções trabalhistas; a economia estruturada oferece, com freqüência, um
padrão mais alto de remuneração.
Portanto, ainda que se deva considerar que a noção de pobreza não deve ficar limitada
às referências instituídas pelos restritos índices de renda, que no fim das contas são o que
baliza a maioria dos programas governamentais do tipo renda mínima, é evidente que os
contingentes de pobres dos países centrais são bem menores que nos países periféricos, onde a
pobreza é um dado estrutural de grandes proporções. De maneira que, em países onde os
reconhecidos como pobres representam grandes parcelas da população, o enfrentamento à
pobreza tende a requerer maior volume de recursos e ações e maior ímpeto nas mudanças. O
que quer dizer que as maiores tarefas, neste campo da ação, cabem exatamente àqueles países
que menos dispõem de condições para enfrentá-la, especialmente porque, na ordem política
global, os países mais pobres são os que menos dispõem de autonomia para propor seus
rumos.
Não é estranho, portanto, que, apesar das melhores condições de vida, os países de
capitalismo avançado fossem os pioneiros na formulação de programas de complementação
de renda para os pobres. Neles, as idéias a esse respeito começaram a se fortalecer,
inicialmente, no contexto de expansão do Estado de bem-estar e, posteriormente (décadas de
1970/80), se consolidaram como resposta aos transtornos vinculados às mudanças que vinham
ocorrendo na economia, no trabalho e no Estado. Num contexto de crise econômica e de
retração da ação do Estado, foram percebidos como uma proposta viável, que permitia alguma
ação do Estado na redução das situações de marginalização social que começavam a se
intensificar com a crise econômica, sem onerá-lo além dos novos limites para o gasto social
impostos no contexto de ajuste.
 A mobilização em torno da idéia de garantia de uma renda mínima, no entanto, não
pode ser credenciada exclusivamente à iniciativa estatal. Ao contrário, o debate sobre o tema,
na sociedade civil, é bastante antigo, tendo ensejado a criação de uma série de ações
organizadas, inclusive de alcance internacional. Uma expressão importante da organização
crescente dessas ações foi a criação, em 1986, da Rede Européia de Renda Básica (BIEN),
com o objetivo de estimular todas as nações a instituírem uma renda básica universal, ou seja,
para todo e qualquer cidadão. O objetivo perseguido pela BIEN seria o estabelecimento, em
cada país, de um patamar mínimo de vida que, mais do que reduzir topicamente a pobreza,
possibilitasse reduzir as desigualdades e a situação de incerteza nas quais vivem milhões de
pessoas. Diferindo, sem anular, a perspectiva contida na idéia de bem-estar social (na qual o
patamar mínimo de igualdade é principalmente definido pelo acesso universalizado a um
conjunto básico de serviços e proteções realizados pelo Estado), a idéia da renda mínima é
orientada para a garantia de certas condições de autonomia que seriam propiciadas pela
transferência direta de renda que, em tese, garantiria a qualquer cidadão a possibilidade de
gestão da vida segundo referenciais e critérios próprios.
Na forma estatal que esses programas vieram a assumir efetivamente, porém,
prevaleceu o objetivo de cobrir as lacunas que passaram a aparecer em decorrência da
reestruturação econômica em curso.
No Brasil, no entanto, programas como o PETI, o Bolsa Escola e o Bolsa
Alimentação, que, nos discursos, teriam um papel similar, tornaram-se ainda mais restritos.
Como o Brasil jamais teve uma rede de serviços básicos de qualidade e acessíveis a toda a
população, e como a reorientação da política social está se dando no sentido da redução da
expansão e do alcance desses serviços, é possível deduzir que esses novos programas estão
assumindo o papel de substitutos dos direitos sociais que jamais foram assegurados, e mesmo
assim com um alcance populacional insuficiente, já que, na maioria dos programas desse tipo
implantados no Brasil, as linhas de pobreza implícitas são muito baixas (geralmente de ½ ou
¼ de salário mínimo per capita familiar) e os recursos disponibilizados pelos governos são
limitados. Confirma-se, assim, o que foi apontado por Ribeiro (1998): “As novas funções
atribuídas às políticas sociais alteram os seus clássicos vínculos com a conquista da
legitimidade política e com mecanismos culturalmente coerentes de integração social”
(Ribeiro, 1998, p. 120).
Ao longo desse processo, portanto, à redução da estrutura material e funcional
existente para a realização da política social, corresponde um esvaziamento das noções de
direitos tão duramente ampliadas e, ainda, um desmantelamento dos canais por meio dos
quais tais direitos, e o próprio sentido da política social, podiam ser discutidos e
reivindicados. O processo de implantação dos conselhos de acompanhamento dessas políticas
mostra isso claramente. Em uma perspectiva democrática, os conselhos participativos seriam
espaços importantes de realização da descentralização das decisões a respeito das políticas
(Leher, 2004). Mas os formatos dos conselhos instituídos implicam a redução sistemática da
idéia de descentralização (política) a uma desconcentração administrativa e operacional, um
“repasse de tarefas”. E sua aparência democrática é posta a serviço da fabricação de
“consensos” (Leher, 2003).
Como mostram Davies (2004) e Algebaile (2001), as dificuldades de montagem e
funcionamento efetivo desses conselhos, bem como as tentativas de subordinação política de
seus membros por parte do Poder Executivo, têm levado inúmeras administrações a
“facilitarem” a sua constituição por meios que acabam representando, direta ou indiretamente,
uma intervenção no sistema de representatividade que justifica sua existência, de forma a
tornar menos rígidas as regras de escolha dos membros, nos aspectos que interessam ao
governo, e a aumentar a proporção de seus representantes. Exemplo disso são as “permissões”
dadas para que funcionários ou professores atuem, duplamente, como membros representantes
da categoria funcional e da categoria de pais de alunos. Os conselhos ganham atribuições
burocráticas, tornando-se instâncias subordinadas à administração pública, a quem é delegada
a tarefa de controlar a implantação de políticas decididas a partir de cima (Davies, 2004).
Todas essas modificações compõem um quadro de reorientação restritiva da política
social que abrange não apenas o escopo e a forma de prestação dos serviços sociais públicos,
mas também as definições jurídicas dos direitos, bem como o delineamento dos canais
públicos para sua disputa, reivindicação e encaminhamento (Telles, 2001). Trata-se, portanto,
de uma reorientação à qual corresponde uma nova “pragmática das portas”, definida por
incertezas e imprecisões que concorreriam decisivamente para desmontar expectativas e
horizontes de possibilidades construídos a duras penas. E os programas focalizados realizados
via educação, como o PETI e o Bolsa Escola, assumiriam um importante papel nesse
processo.

4.3 – As mudanças na política educacional

As modificações ocorridas nas políticas educacionais, especialmente no que diz

respeito à “educação mínima”, estão, de diversos modos, implicadas com esse quadro amplo
de mudanças e com os retrocessos democráticos a ele vinculados (Frigotto, 2001b). De um
lado, as mudanças na economia alteraram as condições de vida dos usuários da escola pública
e mexeram no horizonte de expectativas vinculadas à escolarização, impulsionando
modificações nas disposições e condutas relativas à escola e suscitando novos debates acerca
dos projetos educativos adequados frente às mutações da vida econômica e social e da
realidade escolar. Simultaneamente, as mudanças subsidiárias no Estado, definidas
especialmente pelo deslocamento dos seus focos de ação e por importantes reduções na sua
atuação no campo social, delineariam parâmetros que conformariam esses projetos a objetivos
mais pragmáticos. Nesse segundo caso, porém, as implicações seriam bem menos difusas e,
não raramente, assumiriam a forma de prescrições bastante precisas, encaminhadas por
instituições específicas, especialmente no caso dos organismos internacionais que já atuavam
na “orientação” das políticas sociais dos países periféricos, desde longa data.
Como é possível depreender das tentativas de utilização da escola, promovidas desde o
início do século XX, as políticas educacionais, no Brasil, há muito já sofriam influências
externas, de diversos tipos. Mas isso se tornaria mais intenso com o adensamento e
consolidação de relações internacionais orientadas para o aprofundamento da dependência
econômica e política. Especialmente a partir da década de 1950, no contexto demarcado pela
ideologia do desenvolvimento, as influências externas se tornariam progressivamente mais
freqüentes e sistemáticas e, assim, mais visíveis.
Conforme Leher (1998), “o desenvolvimento” não deve ser tomado como “um fato
econômico inexorável, regido exclusivamente por leis econômicas”, cuja realização se daria
em fases sucessivas de um processo evolutivo rumo a determinada maturidade. Ele constitui,
antes, uma ideologia produzida no pós-Segunda Guerra, implicada com a “afirmação da
hegemonia econômica e política dos EUA” (1998, p.51). A pujança econômica dos EUA
assume a forma de uma ideologia política à qual correspondem relações que ultrapassam as
fronteiras nacionais, especialmente as referidas ao domínio dos EUA sobre as frações aliadas,
nos países industrializados avançados, e sobre os países periféricos.
Porém, como também discute Leher (1998), as ideologias não são conjuntos de idéias
despregados das relações sociais concretas e, portanto, das forças sociais em sua atuação por
meio de projetos, práticas, ações e instituições. Ao contrário, só por meio dessas relações as
ideologias se engendram e se difundem, daí, inclusive, sua potência: a profunda
interpenetração entre idéias, relações e práticas não raro pode dificultar o discernimento entre
os movimentos fundamentais de organização da vida, nos seus diversos âmbitos, e as
interpretações hegemônicas desses movimentos, erigidas à condição de “fato”. Nesse sentido,
vale lembrar que a difusão da ideologia do desenvolvimento deu-se não apenas por meio da
propaganda direta, mas principalmente por meio da montagem de um aparato complexo que
envolveu instituições e projetos, de diferentes tipos, capazes de produzir e operar relações,
dentro de uma lógica específica, entre os EUA e os demais países. São exemplos disso os
acordos bi-laterais que se formariam em torno da “cooperação” técnica para o
desenvolvimento econômico-social, como a Aliança para o Progresso86 e os Acordos MEC-
USAID, que, a rigor, representariam a intervenção efetiva dos EUA na elaboração e
realização de projetos e ações no campo das políticas sociais (assistência, saúde, educação).
Outro exemplo fundamental são os organismos internacionais, como Fundo Monetário
Internacional (FMI), Banco Mundial e Unesco, derivados do sistema das Nações Unidas, que
atuariam, de forma coadunada, no estabelecimento e gestão de relações econômico-
financeiras e na indução de ações nos mais diferentes campos. No caso das relações
econômico-financeiras, cumpre destacar o papel do FMI, a quem cabe a gestão do
endividamento externo no sentido do aprofundamento da situação de dominação e
dependência, e, secundariamente, o Banco Mundial, cuja forma institucional de atuação, de
instância financiadora de projetos, garante uma forma estratégica de intervenção nas políticas
dos Estados nacionais, no sentido do controle orçamentário e da indução das ações contidas
nos acordos do FMI. A Unesco, nesse caso, cumpre papel também relevante ao atuar em uma
produção padronizada de informação, conhecimento e relações permanentes de assessoria e
orientação capazes de balizar a atuação governamental dos países no sentido das
“necessidades” definidas como próprias da escala mundial de organização social. É dessa
maneira, ou seja, encarnadas em relações, projetos e práticas, que as idéias relativas ao
desenvolvimento se infiltraram mais eficientemente nos “modos de operar” a economia, o
próprio Estado e as variadas formas de controle social.
No contexto da crise da década de 1970, os organismos financeiros internacionais
assumiriam um papel incisivo na formulação das condições de realização do ajuste estrutural
dos Estados à nova ordem econômica e política internacional, bem como na sua condução,
alcançando um grau impressionante de detalhamento não apenas no que diz respeito ao
controle do pagamento da dívida externa, mas também das ações a serem realizadas nos mais

86
Conforme Leher (1998, p. 55-56), a Aliança para o Progresso foi um programa de ajuda para a América
Latina, desenvolvido pelo governo Kennedy, amparado em um tratado firmado entre os EUA e dezenove países
latino-americanos. Foi formalmente inaugurado no Uruguai, em agosto de 1961, com a “Carta de Punta del
Este”, e extinto em 1974, tendo em vista o fim de suporte financeiro. Apesar de apresentar objetivos e projetos
específicos para o setor educacional, não chegou a implementá-los, dirigindo-se mais para projetos de curto
prazo, mais assentados na propaganda ideológica dirigida a públicos selecionados.
diversos setores estatais, dentre os quais o setor educacional. A interferência desses
organismos assumiria a forma de prescrições e condicionalidades, não apenas definidas como
pontos de um contrato, mas como orientações que migrariam também sob a forma de
assessoria técnica para a implantação de reformas nos moldes prescritos.
As prescrições acerca das reformas no setor educacional se mostrariam claramente
coadunadas às prescrições econômicas e aos parâmetros de ação estabelecidos para a política
social. No contexto desenvolvimentista, tais parâmetros já vinham conferindo razoável ênfase
ao problema da pobreza, que, porém, aparecia como uma situação capaz de ser superada
mediante a inclusão social viabilizada pelo desenvolvimento econômico. Note-se, nesse caso,
que a expectativa da inclusão, por si, tendia a reduzir as tensões sociais que poderiam ser
suscitadas pela pobreza, já que, como disse Leher (1998, p.51), “A promessa de
desenvolvimento a todos aqueles que compartilhassem do ‘mundo livre’ funcionou como um
meio de garantir a ordem social”.
No contexto orientado pela ideologia da globalização, a ênfase na pobreza persistiria,
mas sob uma abordagem bem mais restritiva, expressa na idéia de “aliviamento da pobreza”
que, a rigor, naturaliza a exclusão de parcelas imensas da população mundial para as quais
não estão previstas, de fato, formas de participação efetiva no novo sistema. Como mostra
Leher (1998, p. 52), diferentemente da situação anterior, “os chamados pobres não constituem
um ‘exército industrial de reserva’”. Sua situação não é mais compreendida como temporária
e sua superação não constitui um ponto de pauta. Os objetivos limitam-se ao “aliviamento” de
condições de privações e marginalidade que, a partir de certo limite, oferecem riscos aos
rumos traçados pelos centros do poder mundial ou, no mínimo, riscos a sua realização serena.
Essa definição teria nítidos desdobramentos nas proposições relativas à educação
escolar, a qual caberia um importante papel na dissimulação das contradições aí implicadas,
especialmente na dissimulação desse novo estatuto dos pobres. A educação continuaria a ser
apresentada como um pré-requisito fundamental para o ingresso no mundo globalizado.
Porém, diferindo das “orientações” que haviam predominado, por exemplo, na década de
1970, as universidades e os institutos de pesquisa básica passariam a não constar nas diretrizes
prioritárias da educação, mesmo no caso da formação profissional (Leher, 1998, p.226)
A educação escolar figuraria como estratégica para a redução da pobreza e para a
promoção de melhores níveis de vida e de maior sustentabilidade econômica para os países
periféricos, o que deveria ser viabilizado por meio de reformas educacionais, orgânicas ao
ajuste estrutural, que adequassem os sistemas de ensino aos novos limites impostos à atuação
social do Estado e às novas demandas formativas requeridas pelo mundo em transformação.
 Em outros termos, as reformas educacionais preconizadas para os países periféricos,
como os da América Latina, orientavam-se no sentido de uma redução de gastos,
especialmente por meio de uma reestruturação dos sistemas de ensino que definisse novas
priorizações e métodos organizacionais, tornando-os mais eficientes. Grosso modo, as novas
priorizações seriam principalmente definidas em termos da focalização dos esforços no nível
mais elementar de ensino e a eficiência seria reputada à adoção de métodos gerenciais capazes
de se sobreporem a “obstáculos” como os representados pelas resistências dos professores.
Princípios como os de qualidade e autonomia, postos como centrais, ficariam circunscritos a
essa visão gerencial, pautada na atuação da escola como instância administradora de verbas,
currículo, métodos, formas organizacionais e recursos definidos a partir de cima; na atuação
dos professores como executores das tarefas aí implicadas; e dos pais e “comunidade” como
colaboradores, especialmente no sentido da fiscalização e cobrança da atuação pré-fixada da
escola e dos professores.
A ênfase no nível mais elementar de ensino cumpriria, nesse caso, função realmente
estratégica na abordagem da pobreza. De um lado, por permitir ampliar, ainda que
precariamente, a presença do Estado junto àquelas parcelas da população para as quais não
estão previstas outras formas de integração capazes de atenuar tensões e conflitos iminentes.
Por outro, e complementarmente, por ser difusora da idéia de que a pobreza e os problemas
sociais são decorrentes da falta de educação do pobre, e que a educação escolar é o meio, por
excelência, de garantir ao pobre novas condições de empregabilidade, de aumentar sua
produtividade e de modificar seu comportamento de forma que ele se torne capaz de atuar
positivamente na melhora geral de suas condições de vida.
Conforme Leher (1998, p. 187), o Banco Mundial seria a principal organização
atuante nos diversos países no sentido de sua conversão a uma agenda de ações orientadas
para essa reconfiguração educacional, sobrepondo-se à Unesco, cuja atuação no campo
educacional, ainda que com limites, havia constituído importantes acúmulos a respeito da
democratização da educação pública.
Essas “recomendações”, de modo geral, balizariam as reformas educacionais em curso
na América Latina, na década de 1990, certamente com particularidades ou adaptações. Trata-
se, porém, de particularidades que, se não chegam necessariamente a contrariar os principais
pontos da perspectiva posta pelos organismos internacionais, implicam a produção de uma
realidade irredutível a esses pontos. A “reforma”, de fato, em seu sentido amplo, excede o
formalismo das medidas definidoras de rumos e ações. Envolve os processos disparados pelos
diferentes conjuntos formados entre as “medidas educacionais” e as medidas formuladas no
âmbito de outras políticas setoriais, ou, ainda, nos âmbitos mais amplos dos sistemas
formados pela política social e pela política econômica. Envolve, igualmente, as
renegociações internas permanentes entre os seus termos originais e as demandas dos demais
níveis governamentais responsáveis por sua realização.
É nesse sentido que os “resultados” da reforma comportam aspectos senão
imprevistos, ao menos não abordados, nos programas orientadores, com um destaque
minimamente similar ao que teriam “na prática”. Especialmente porque a parcial realização
desses programas se daria por meio da combinação de inúmeros de seus pontos com velhas
formas de utilização da escola que, em suas atualizações, representariam restrições aos
direitos sociais ainda mais graves que os contidos nas receitas do Banco Mundial.
As ações do governo federal sob as gestões de Collor de Mello (1990-1992) e Itamar
Franco (1992-1994) não contariam tanto para isso quanto as ações sob a gestão de Fernando
Henrique Cardoso, em seu dois mandatos. Não que essa última tivesse produzido, sozinha,
todas as novas medidas que reorientavam o setor educacional. Mas foi nela que um conjunto
variado de medidas, algumas novas, outras criadas bem antes, ganharam a organicidade de
uma “política educacional”, sendo potencializadas ao adquirirem estrutura mais complexa,
maior alcance e conexões mais bem construídas no sentido de sua organização sistêmica.

4.3.1 – A reforma em linhas gerais

Retomando brevemente alguns aspectos já assinalados no capítulo inicial, é importante

ter em conta, em primeiro lugar, que a reforma desenhada a partir dos primeiros momentos do
primeiro mandato presidencial de Fernando Henrique Cardoso foi fortemente ancorada em um
discurso modernizador, que buscou desvencilhar a nova gestão da produção anterior da
escola, atribuindo-a à persistência do atraso. A “questão educacional” foi definida como
questão de eficiência do sistema de ensino e esta foi fortemente referida à questão gerencial
do setor educacional e da escola. Daí o componente normatizador da ação e da vida escolar
que veio embutido nas medidas “pedagógicas”.
Em segundo lugar, vale lembrar que essa desvinculação com “o tempo passado”87 e
com os outros níveis governamentais, representativos do “atraso” e, portanto, portadores da

87
Essa tentativa de desvinculação com o passado tem suas funções mais evidenciadas quando se considera a
perspectiva adotada por Leher (1998) na análise da passagem da ideologia do desenvolvimento para a ideologia
da globalização. A desvinculação com o passado aparece sob a forma de preconização de uma nova era cuja
função ideológica é estabelecer um marco de descontinuidade com ações e processos “passados”, obscurecendo
“culpa” pelo estado da educação, teve por fim legitimar o grupo do novo presidente para
assumir o papel de condutor de uma “modernização” que consistiria na tentativa de
enquadramento das políticas estaduais e municipais às prioridades estabelecidas em nível
federal e permitiria a dissimulação da redução dos encargos do próprio governo federal no
setor educacional, repassados concreta e simbolicamente principalmente para os municípios,
mas também para a “sociedade civil”. Configura-se, assim, uma reforma que, longe de se
resumir a uma redução do Estado, se definiria pela tentativa (e pelo êxito parcial) de
centralização da elaboração e decisão política que, por sua vez, viabilizaria o repasse de
responsabilidades para os demais níveis de governo e para a “sociedade”, por meio da
descentralização apenas das responsabilidades financeiras, da execução e do controle
administrativo dessa política definida a partir de cima.
No que diz respeito às mudanças pretendidas ou provocadas na escola, trata-se de uma
reforma que envolveu muitos aspectos, dentre os quais destacarei os que mais parecem ajudar
a entender o fenômeno da expansão escolar, como já formulado no terceiro capítulo, e suas
implicações com a reorientação mais recente da política social, particularmente no que diz
respeito à abordagem da pobreza. Nesse sentido, como já foram apresentados no segundo
capítulo os aspectos gerais relativos à organização do ensino, vou me limitar, neste capítulo, à
discussão de algumas peças da reforma que, em conjunto, permitiram certa indução da ação
dos estados e municípios na direção de uma reconfiguração de seus sistemas de ensino,
envolvendo, entre outros aspectos, certa expansão da oferta do nível de ensino mais
elementar, bem como um novo tipo de “robustecimento”, especialmente no caso das novas
utilizações da escola para a realização de tarefas relativas ao problema da pobreza que
permitiriam implementar e, ao mesmo tempo, dissimular a contenção da ação do Estado no
campo social.
Cabe ressaltar, inicialmente, que as medidas constitutivas da reforma educacional
jamais tiveram a forma de uma sentença que realizasse, no campo da educação pública, uma
aplicação direta e sem mediações das orientações que presidiram o ajuste estrutural do Estado.
Jamais foram, nesse sentido, um produto ou resultado direto, constituindo-se, antes, em meios
para a realização dissimulada de objetivos diversos de uma reforma da administração pública
que complementava a reforma do Estado, de mais ampla escala. Nesse sentido, a educação foi
mais uma vez utilizada como um poderoso álibi para a realização de ações (ou para a ausência

a atualização e o aprofundamento das formas de dominação até então vigentes, bem como facilitando a
imposição de novas diretrizes orientadoras da ação na perspectiva que interessa aos grupos dominantes.
destas) que excediam o campo educacional, de tal forma que, em um andamento de
“revolução passiva”, suas expansões foram, muitas vezes, a forma de realização de
encurtamentos e cortes no próprio campo educacional e em outros campos.
A começar, inúmeras peças da reforma educacional, para além de seus objetivos
específicos, compunham, organicamente, um programa de “correção” da administração
pública no sentido apontado na reforma de Bresser e nas condicionalidades dos organismos
internacionais: uma racionalização do setor escolar que possibilitasse adequar a estrutura
disponível a um atendimento mais eficaz, cuja expressão seria o alcance de um maior
atendimento, com queda da retenção e ampliação geral da escolarização da população. Dois
conjuntos de peças – relativos ao currículo e ao financiamento – que serão abordados adiante,
dão uma boa visibilidade a isso.
Um último aspecto a destacar é a dificuldade de listar com precisão os programas e
ações compositivos daquilo que se considera, aqui, a “reforma educacional” empreendida ao
longo das duas gestões de Fernando Henrique. Essa dificuldade resulta, em primeiro lugar, da
profusão de “ações”, de diferentes portes, que foram sucessivamente “lançadas”, sem
suficientes explicitações a respeito de seu efetivo alcance e importância no interior da
reforma. Trata-se de “ações” às quais, muitas vezes, não correspondia nenhuma atividade
concreta (como no caso de alguns “programas” do “Avança Brasil”) e que eram intensamente
alardeadas, forjando uma feição concreta a medidas absolutamente virtuais. Em segundo
lugar, devido à absoluta (e intencional) confusão que caracterizou o processo de lançamento e
implantação dessas ações, marcado pela expedição de muitas e contraditórias peças
normativas, por mudanças de nomes dos programas e pela inclusão de uma mesma ação em
diversos programas, tornando difícil identificar sua origem, definir seus contornos e rastrear
seus desdobramentos.
Em estudos sobre o Fundef e sobre as estatísticas educacionais, Davies (2000 e 2001)
reconstitui inúmeros aspectos dessas “confusões”, encontradas também em programas como o
de Aceleração da Aprendizagem e o Programa Dinheiro Direto na Escola. A impressionante
reiteração da falta de clareza na apresentação dos referidos programas, em inúmeros
documentos – leis e demais peças normativas, matérias e informações veiculadas nos sites do
MEC e do INEP, manuais de orientação para a implantação dos programas e mesmo relatórios
de gestão – reforça a idéia de intencionalidade, porque o saldo efetivo dessa confusão é a
impossibilidade de mapeamento de parte importante do que foi e do que não foi feito.
Também por isso restrinjo este estudo ao levantamento de algumas peças que me
parecem fundamentais para abordar alguns traços essenciais da referida reforma, em termos
dos seus efeitos mais palpáveis na reconfiguração dos sistemas de ensino, do atendimento
escolar e da escola como instituição.

4.3.1.1 – A “reforma curricular”

Parte dos objetivos mais amplos e ocultos da reforma foram viabilizados por meio do
que se pode chamar ilustrativamente de “reforma curricular”. Os Parâmetros Curriculares
Nacionais (PCN) tiveram, nesse sentido, grande importância, não necessariamente pela
reforma efetiva do currículo, que supostamente tentava realizar, mas principalmente pelo seu
sentido de agregação em relação a outras medidas, tornadas veículos de modificação de
aspectos diversos da organização da escola e da ação escolar, que excediam o âmbito
propriamente curricular e mesmo o âmbito educacional.
Lançados em 1997, os PCN foram apresentados como um conjunto de referências para
reorientação curricular dos sistemas de ensino. Não havia uma disposição geral que obrigasse
sua adoção pelas escolas e sistemas, mas sua forma de implantação envolveu mecanismos
que, gradualmente, o impuseram como referência formal: por exemplo, a adoção da sua
perspectiva curricular tornou-se condição para a concessão de financiamento de alguns tipos
de projeto e a implantação de um programa complementar, os “Parâmetros em Ação”, em
1999, destinado a capacitar os professores para sua utilização, também concorreu, de modos
diversos, para sua adoção, ainda que formal.
A utilização dos PCN como veículo de modificação de aspectos da organização da
escola e da ação escolar fica bastante visível no tipo de processo instaurado pelo programa
Parâmetros em Ação, que se organizou conforme uma concepção de formação docente
bastante ampla, valendo-se de dois mecanismos formativos distintos na forma de realização,
nos seus alcances e finalidades: cursos convencionais de aperfeiçoamento e ações mais
prolongadas de coordenação do trabalho pedagógico realizada por coordenadores
selecionados dentre os professores das redes. O sentido formativo dessas coordenações, como
a antiga experiência da instituição das funções de Especialistas da Educação ensina, consiste
não apenas em uma capacitação dos professores por meio do acompanhamento pedagógico,
mas em “aprendizagens” mais sutis que se dão pela nova divisão do trabalho pedagógico
(Heckert e Algebaile, 2001) que o programa impõe. O programa atribuiu, a um número
reduzido de professores, funções remuneradas às quais correspondiam novas posições na
hierarquia funcional da escola e das secretarias de educação. A transformação súbita, e
conforme critérios não discutidos amplamente, de colegas de profissão em coordenadores da
implantação, em suas próprias escolas e redes de ensino, de uma política de currículo traçada
de fora, realizou uma espécie de “transformismo” que, inevitavelmente, levou a divisões e
quebras de solidariedades e, nesse sentido, à fragilização de forças em formação.
Essa imposição também é visível quando se observa a conjugação dos PCNs com o
Sistema de Avaliação da Educação Básica (SAEB – instituído desde 1990, mas bastante
ampliado a partir de 1995), o Exame Nacional de Cursos, o impopular “Provão” (1996), bem
como as regulamentações curriculares para os diversos níveis de ensino, inclusive para as
licenciaturas, e programas de premiações, como o “Professor Nota 10”. Trata-se, afinal, de
mecanismos que, para além de seus objetivos específicos de avaliação padronizada do
desempenho dos sistemas de ensino, ou de normatização do conteúdo formativo de diferentes
cursos, ajudaram a conferir força normativa aos PCN ao introduzirem processos avaliativos,
de alunos da educação básica e de futuros professores, que pressupunham a adoção da
perspectiva pedagógica e dos conteúdos de ensino nele enunciados88.
Vale lembrar, a respeito do “Professor Nota 10”, a potência sistematizadora da ação
escolar que premiações desse tipo podem ter, e que pode ser próxima à das normas legais,
tendo em vista, como lembra Gramsci (2000b, p.28), os estímulos a ações meritórias e à
produção de referências modelares que os sistemas de premiação, quando bem constituídos,
tendem a mobilizar. Não se que dizer, com isso, que o referido prêmio tenha alcançado tal
objetivo, mas não há dúvida de que ele se inscrevia nessa perspectiva.
Outra peça possível de ser inscrita nesses objetivos amplos é o programa de
Aceleração de Aprendizagem, que apareceu na pauta de ação do governo federal,
inicialmente, como um dos itens89 prioritários para assistência financeira, via Fundo Nacional

88
A regulamentação do SAEB desvincula-o dos Parâmetros, informando que os conteúdos e habilidades
avaliados resultam de consultas amplas realizadas regularmente a profissionais e instituições de ensino. A análise
dos exames, no entanto, muito facilmente permite observar a coincidência entre as orientações dos Parâmetros e
os conteúdos levantados por tal consulta. O Exame Nacional de Cursos veio a adensar esse movimento por meio
de uma dupla condição: a utilização dos Parâmetros como conteúdo dessa avaliação induzia seu estudo nos
cursos de formação de professores e os efeitos disso se intensificavam tendo em vista o aumento do ingresso, nos
cursos de nível superior, de professores já em exercício, face aos dispositivos da política que anunciavam a
tendência futura de exigência de titulação superior, mesmo para o exercício do magistério nas séries iniciais do
ensino fundamental. Assim, a linha pedagógica dos Parâmetros, os conteúdos e capacidades ali referidos, as
concepções de conhecimento e de conhecimento escolar aí implícitas, bem como os autores de referência,
penetraram inevitavelmente no universo dos professores em exercício, ainda que de forma superficial, não
apenas pela via dos novos controles da política dirigidos diretamente à escola básica, mas pela via de sua
formação universitária induzida.
89
O financiamento, nesse caso, deriva dos recursos do salário-educação, e destina-se a ações bastante variadas,
incluindo alguns tipos de ampliação e construção escolar, aquisição de equipamentos e material didático-
pedagógico, capacitação de professores, transporte escolar, programas de saúde escolar, dentre outros. Os itens
prioritários, além dos programas de aceleração de aprendizagem, eram, na ordem apresentada na referida
Resolução, ações associadas ao Programa Alfabetização Solidária, o Programa de Apoio Tecnológico (dirigido à
de Desenvolvimento da Educação (FNDE), que, nos termos da Resolução nº 5 de 26 de maio
de 1997, se estendia aos estados, Distrito Federal, municípios e organizações não-
governamentais. Tratava-se, nesse caso, do financiamento de capacitação de professores e de
impressão de material didático-pedagógico vinculados à implantação de programas de
aceleração de aprendizagem de até 10% dos alunos de 1ª a 4ª séries que se encontrassem em
quadro de distorção série/idade (ou seja, que apresentassem idade superior – 2 ou mais anos –
à considerada adequada para cada série) acima da média nacional, que era de 68,7%.
Gradualmente, seria implantado um programa específico, mais amplo, com o mesmo
nome – “Aceleração de Aprendizagem” – composto por algumas ações de assistência técnica
para a implantação de classes de aceleração. Até que, conforme definido na Lei nº 9.989, de
21 de julho de 200090, esse programa assumiria a forma oficial de uma ação denominada
“Correção do Fluxo Escolar – Aceleração de Aprendizagem”, integrante dos programas
“Avança Brasil Toda Criança na Escola” e “Escola de Qualidade para Todos”, que, conforme
o governo federal, eram orientados para a garantia de vagas escolares, para todas as crianças
na faixa etária de 7 a 14 anos, nas redes públicas de ensino fundamental, mediante ações de
assessoria e mobilização de estados, municípios e sociedade civil em torno do assunto.
Os programas de aceleração de aprendizagem destinam-se à realização, em menor
tempo, da escolarização de alunos repetentes ou com ingresso tardio no ensino fundamental,
por meio da formação de turmas especiais, com jornada escolar diária ampliada, período
letivo reduzido, reordenação (com evidente redução) dos conteúdos escolares, utilização de
material didático específico e professores capacitados para as finalidades traçadas. Essa
escolarização acelerada deve viabilizar a formação desses alunos em um mínimo de
“competências” esperadas para a série correspondente à sua idade, de forma que, ao final do
processo, o aluno possa retomar os estudos, em ritmo “normal”, na série “adequada”. Destina-
se, portanto, fundamentalmente, à “correção do fluxo escolar”, ou, mais propriamente, à
racionalização do atendimento educacional.
Outras medidas, simultâneas ou posteriores, não necessariamente promovidas pelo
governo federal, acabariam reforçando esses objetivos. É o caso das medidas previstas na
LDB/96 que autorizam a implantação de ciclos no lugar de séries e a possibilidade de

aquisição de um kit composto de televisor, videocassete, antena parabólica e caixa de fitas VHS), o censo escolar
e programas de avaliação educacional. Dentre as ações financiáveis, previa-se, também a priorização dos
municípios da Comunidade Solidária.
90
Lei do Plano Plurianual 2000/2003.
progressão continuada (Lei nº 9.394/96, art .23). A argumentação governamental91 a favor
dessas medidas, invariavelmente, ancorou-se em pressupostos pedagógicos que, no entanto,
tendem a não prevalecer no contexto precário da educação escolar, restando apenas seus
efeitos práticos numa “correção do fluxo escolar” que permite acelerar a saída dos repetentes,
modificando as estatísticas nacionais e a capacidade das redes em realizarem uma taxa de
escolarização mais alta, sem que isso se reverta em concretização da aprendizagem para os
“velhos” que saem e os “novos” que entram.
Em conjunto, essas medidas ajudariam a “disparar” processos fundamentais à
realização de finalidades de racionalização da administração pública no setor educacional.
São medidas que, em geral, representariam pouco em termos da adoção efetiva da perspectiva
curricular fomentada pelo MEC. Mas representariam muito em termos do estabelecimento de
uma pauta formal de discussões sobre a escola, de um roteiro de atividades que permitiriam
certo comando do governo federal sobre as práticas governamentais de municípios e estados e
sobre a rotina do professor, bem como da modificação do quadro de atendimento escolar no
Brasil, em aspectos amplos da organização da oferta (por exemplo, a municipalização) e em
aspectos quantitativos referentes à escolarização (por exemplo, redução de índices de
repetência e maior equilíbrio na distribuição de matrículas por séries).

4.3.1.2 – A “reforma financeira”

A reorganização da dinâmica de financiamento da educação também pode ser vista

como um objetivo capaz de articular um outro conjunto de programas. O carro-chefe, nesse
caso, foi o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorização do Magistério (Fundef), um fundo de natureza contábil, cuja criação foi definida
na Emenda Constitucional nº 14/96 (EC nº 14/96) e regulamentada pela Lei 9.424/96. Os
objetivos manifestos do Fundef eram agilizar o repasse e promover a redistribuição de parte

91
Isto se deu mais freqüentemente no âmbito dos estados e dos municípios que adotaram esses mecanismos, não
havendo, propriamente, da parte do MEC, qualquer ação específica no sentido da sua implantação. Está claro,
porém, que esses mecanismos se coadunam com as orientações contidas em programas como o de Aceleração de
Aprendizagem, concorrendo para o objetivo de “correção” do fluxo escolar que tanto mobilizou a atuação do
MEC. Cabe lembrar, ainda, que não raramente tais mecanismos constituem pontos importantes de propostas
educacionais formuladas em uma perspectiva crítica, que argumentam a favor de medidas que possibilitem uma
educação mais comprometida com o processo de aprendizagem e menos amparada na compartimentação do
tempo e das promoções escolares, nos julgamentos e sanções, bem como nas formas de poder aí implicadas. Tais
argumentações, porém, não raramente têm sido usadas, com visíveis simplificações, em reformas nas quais a
implantação formal desses mecanismos apenas cumpre função de reduzir a retenção de alunos por meio da
repetência.
dos recursos financeiros provenientes da receita de impostos vinculados à educação, bem
como concentrar a aplicação desses recursos no ensino fundamental. Vale lembrar, porém,
que, como mostra Davies (2004), sua criação nesse sentido, além de não representar
efetivamente mais dinheiro para a educação92, dissimulou, como já foi assinalado no segundo
capítulo, uma outra “redistribuição”, de encargos financeiros entre a União, estados e
municípios, já que a EC nº 14/96 “liberou” a União de parte das responsabilidades financeiras
com o ensino fundamental, estabelecidas na Constituição de 1988, e forçou que os estados e,
principalmente, municípios, assumissem maiores responsabilidades na manutenção desse
nível de ensino.
Fora isso, no que diz respeito ainda aos estados e municípios, o Fundef representaria a
possibilidade de implantação de diversos mecanismos coercitivos da ação governamental no
sentido de reforma administrativa, bem como de indução da focalização no ensino
fundamental e da expansão da oferta no sentido da sua municipalização. A estipulação de
prazos mais rígidos para o repasse das verbas, a exigência de contabilização dos rendimentos
provenientes de aplicação financeira dos recursos do Fundo, a obrigatoriedade de criação de
conselhos de controle social da arrecadação e da aplicação dos recursos, bem como a
vinculação, ainda que absolutamente confusa (Davies, 2000), de um percentual dos recursos
do Fundo à “valorização do magistério”, são mecanismos que, por certo, estabeleceram novos
limites e novas vias de controle (não necessariamente “social”) da administração dos recursos
que devem ser aplicados em educação.
Mecanismo similar pode ser identificado no Programa Dinheiro Direto na Escola
(PDDE). Implantado em 1995, com o nome de Programa de Manutenção e Desenvolvimento
do Ensino (PMDE) e parcialmente modificado em 1998, quando passaria a ser chamado de
PDDE, o programa é destinado à realização de repasses regulares de recursos financeiros para
as escolas, conforme o número de alunos, sendo que esses repasses ficam condicionados à
existência de algum tipo de associação (de pais e mestres, conselho escolar, cooperativa
escolar, etc.), constituída como pessoa jurídica de direito privado, de maneira a funcionar
como uma Unidade Executora, a quem cabe o controle da aplicação dos recursos. A
vinculação dos recursos ao número de matrículas e a criação obrigatória de uma espécie de

92
Conforme Davies (2004), “...o Fundef não traz recursos novos para o sistema educacional como um todo, pois
é apenas a redistribuição, no âmbito de cada Unidade Federativa , entre o governo estadual e os municipais, de
uma parte (15%) dos impostos já vinculados constitucionalmente à manutenção e desenvolvimento do ensino
(MDE) antes mesmo da criação do Fundef, com base no critério de número de matrículas no ensino fundamental
regular (EFR) de cada rede.”
conselho gestor dos recursos funcionam, no plano das escolas, de forma similar aos novos
controles e induções que chegaram às secretarias de educação por meio do Fundef.
Algumas mudanças na dinâmica de financiamento da educação ocorreriam, ainda, por
meio de programas, em princípio, mais circunscritos ao âmbito pedagógico, como no caso do
programa de Aceleração de Aprendizagem. No que diz respeito ao seu papel no contexto de
uma nova estratégia de financiamento, é suficiente assinalar que esse programa exemplifica
bem as diferentes formas adotadas pelo governo federal para “incentivar” maior concentração
de esforços nas ações que interessavam à sua política, orientada para a reestruturação dos
gastos e da oferta da “educação mínima” e para a modificação rápida, ainda que superficial,
de traços gerais da escolarização do país.
O programa de Aceleração de Aprendizagem foi um dos programas privilegiados para
financiamento por parte do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), que
previu a designação de recursos especiais para os municípios que apresentassem um alto
índice de distorção idade-série. Esses, mediante a instituição de programas de aceleração,
podiam firmar um convênio com o FNDE, traduzido como uma verba “extra”, além dos
recursos próprios do município de aplicação obrigatória em manutenção e desenvolvimento
do ensino (25% da arrecadação de impostos). Em outras palavras, um “grande negócio” em
tempos de ampliação da capacidade de atendimento das redes municipais (já que a saída mais
rápida dos repetentes permite maior volume de novos ingressos sem necessária ampliação da
rede) e de entrada de recursos financeiros novos.
É importante assinalar ainda, a existência de um programa de difícil definição que
agregava diversas dessas ações e outras, similares, em uma atenção focalizada em municípios
de baixa renda: o Fundo de Fortalecimento da Escola (Fundescola). Criado como um
programa do Ministério da Educação93, a ser desenvolvido em parceria com as secretarias
estaduais e municipais de educação e financiado com recursos do governo federal e de
empréstimos do Banco Mundial, o programa apresentava como objetivo o desenvolvimento
de ações para a melhoraria da qualidade das escolas do ensino fundamental, nas regiões
Norte, Nordeste e Centro-Oeste, em zonas de atendimento prioritário formadas por
microrregiões definidas pelo IBGE, a fim de ampliar a permanência das crianças nas escolas
públicas e a sua escolaridade.
A partir desses objetivos, o programa listava medidas que envolviam “ações” diversas
de desenvolvimento institucional das secretarias de educação, expedição de referências sobre

93
Conforme informações do site do programa, www.fundescola.org.br.
padrões mínimos de funcionamento das escolas, levantamento censitário das escolas públicas
de ensino fundamental regular existentes nos municípios atendidos, assessoria à expansão do
atendimento, atendimento rural, financiamento de mobiliário, aplicação de estratégias de
ensino para combater a repetência e a evasão (por meio de um programa chamado Escola
Ativa), capacitação de professores, dentre outros aspectos vinculados a mudanças
administrativas e curriculares, que seriam viabilizadas por formas diversas de “assistência
técnica” e “cooperação financeira”. Só que, em meio a essa listagem, apareciam “ações” que,
a rigor, já existiam por outras vias, como a construção de unidades escolares, já prevista, no
caso de uma categoria similar de municípios, na dinâmica de financiamento do FNDE, ou
como o PDDE, que se destinava a um universo bem mais amplo, ficando difícil de se
discernir o que era ação efetivamente nova e estruturada como parte do Fundescola, e o que
era “ação” já existente, incorporada a uma linha de atuação focalizada nos municípios
“prioritários”. De todo modo, por esse formato tão amplo quanto impreciso, além de
fantasioso, fica claro que tal programa, no mínimo, serviu como um dos meios de difusão das
medidas de reforma administrativa, de correção do fluxo escolar e de expansão da oferta no
sentido da municipalização, que eram o centro das preocupações governamentais.
Todos estes programas, portanto, representaram uma ampliação do poder de
intervenção do governo federal nas administrações estaduais e municipais, induzindo a
aplicação de recursos no ensino fundamental e a sua municipalização, bem como,
simultaneamente, criando novas linhas de contato e controle entre o governo federal e
municípios e estados. Trata-se de uma ampliação que se realiza, principalmente, pela forma
como tais programas induzem essas administrações a determinados tipos de ação, que
envolvem, obrigatoriamente, uma focalização no ensino fundamental e, nesse sentido, um
movimento de “expansão” do atendimento, através de mecanismos diversos que incluíam a
criação de novas vagas e a “liberação” de vagas retidas pelos alunos repetentes. Os
mecanismos usados pelas administrações municipais para sustentar alguma “expansão da
oferta” são analisados adiante. É necessário, antes, explicitar o perfil assumido por essa
expansão.

4.3.2 – Novos impulsos à “expansão da oferta”

Diversas peças da reforma, de fato, convergiam para uma intensificação da expansão

da oferta educacional, mas conforme determinados sentidos não evidentes de imediato. A
campanha “Toda criança na escola”, engendrada a partir de 1997 e configurada como um
“programa” na Lei nº 9.989/2000, faria aparentar que estava em curso um processo de
expansão generalizada da oferta, no sentido da universalização do acesso ao ensino
fundamental, encobrindo outros objetivos de “expansão”, estes sim, centrais, de
reconfiguração da oferta e do atendimento, especialmente no sentido da municipalização do
ensino e da “correção do fluxo escolar”, como é possível observar na Tabela 494.

TABELA 4
Matrículas no ensino fundamental regular, por dependência administrativa, segundo o ano inicial
das três últimas gestões do governo federal – Brasil/Regiões – 1995/2003
Ano/Região Total Federal Estadual Municipal Privada
1995 / Total 32.668.738 31.167 18.347.733 10.491.518 3.798.320
Norte 2.764.855 6.449 1.686.190 892.758 179.458
Nordeste 10.145.208 5.746 3.972.452 4.762.773 1.404.237
Sudeste 13.021.329 12.504 8.830.115 2.653.269 1.525.441
Sul 4.402.612 3.316 2.403.822 1.585.470 410.004
Centro Oeste 2.334.734 3.152 1.455.154 597.248 279.180
1999 / Total 36.059.742 28.571 16.589.455 16.164.369 3.277.347
Norte 3.293.266 4.810 1.555.298 1.585.154 148.004
Nordeste 12.492.156 4.112 4.119.218 7.346.418 1.022.408
Sudeste 13.187.969 14.898 7.103.028 4.554.777 1.515.266
Sul 4.472.374 2.196 2.259.046 1.848.374 362.758
Centro Oeste 2.613.977 2.555 1.552.865 829.646 228.911
2003 / Total 34.438.749 25.997 13.272.739 17.863.888 3.276.125
Norte 3.316.896 4.921 1.263.839 1.901.049 147.087
Nordeste 11.890.088 3.410 2.974.016 7.940.311 972.351
Sudeste 12.392.537 12.816 5.714.590 5.118.363 1.546.768
Sul 4.347.313 2.328 2.053.219 1.947.540 344.226
Centro Oeste 2.491.915 2.522 1.267.075 956.625 265.693
Fonte: MEC/INEP/SEEC. Censos Escolares de 1995, 1999 e 2003.

Na análise do volume geral de matrícula no ensino fundamental, o crescimento da

oferta não se confirma como movimento permanente, já que a tendência ascendente da
matrícula nesse nível de ensino, confirmada entre 1995 e 1999, não se manteve no período de
1999 a 2003, que apresentou significativa queda. De 1995 a 1999, portanto, foi mantida a
tendência ascendente que predominou largamente ao longo de todo o século XX, o mesmo
não ocorrendo no período de 1998 a 2003, que apresenta uma redução efetiva da matrícula.

94
Para a análise da política implementada por Fernando Henrique Cardoso, considerei, sempre que possível, os
dados dos Censos Escolares realizados pelo INEP, adotando como marcos os anos iniciais de cada novo mandato
– 1995 e 1999 como anos iniciais das duas gestões de Fernando Henrique e 2003 como ano inicial da gestão de
Lula –, tendo em vista que os mesmos expressam, em geral, a política da gestão anterior.
Com exceção da Região Norte, na qual é mantida a tendência ascendente, ainda que com
alguma queda na taxa de crescimento, essa análise se mantém válida para as demais Regiões,
sendo no entanto mais significativa para as Regiões Nordeste e Sudeste, equiparáveis em
termos da matrícula total nesse nível de ensino.
A queda da participação das redes estaduais na composição da matrícula e o
crescimento da participação das redes municipais, porém, são movimentos mantidos nos dois
períodos, para os dados do Brasil e das Regiões, mesmo no caso da Região Centro-Oeste,
onde o relativo aumento da matrícula estadual de 1995 para 1999 não foi suficiente para
manter a mesma taxa anterior de participação dos estados na composição da matrícula.
É importante observar, porém, que, ao longo do primeiro mandato de Fernando
Henrique, esses movimentos não se deram em intensidade suficiente para inverter a posição
de estados e municípios na composição da matrícula. Ainda que, para o Brasil, em termos
absolutos, o número de matrículas estaduais e municipais tenha se aproximado muito, e ainda
que o crescimento do número de matrículas municipais no Sudeste tenha sido bastante
intenso, tanto para o Brasil quanto para as Regiões Sudeste, Sul e Centro-Oeste foi mantida a
maior participação da matrícula estadual. A inversão, no sentido do predomínio da matrícula
municipal, só ocorreu para o Norte, que, então, se somou ao Nordeste, onde o predomínio da
matrícula municipal já estava estabelecido em 1995.
Já com relação ao segundo mandato, ainda que a maior participação da matrícula
estadual tenha se mantido nas mesmas Regiões, isso não se deu de forma a impedir que o
quadro, para o Brasil, apresentasse uma mudança de grandes proporções, como fica visível no
Gráfico 5.

GRÁFICO 5
{ EMBED Excel.Chart.8 \s } Fonte: MEC/INEP/SEEC. Censos Escolares de 1995, 1999 e 2003.

Toda essa movimentação permite perceber que o crescimento do número de

matrículas, especialmente no caso da matrícula municipal, onde esse crescimento foi
permanente, não representa simplesmente uma maior oferta. Analisando o período de 1997 a
2002, Davies (2003) já havia mostrado que o número de matrículas no ensino fundamental
regular apresentadas como “novas” pelo governo federal decorria, em boa parte, da
incorporação, no cômputo das matrículas nesse nível e modalidade de ensino, de matrículas
das Classes de Alfabetização (CA) e mesmo da Educação de Jovens e Adultos (EJA). No caso
do crescimento da participação das redes municipais na composição da matrícula, ficava
também clara a absorção, pelos municípios, de parte importante das matrículas estaduais e de
parte das matrículas em escolas privadas, que, conforme pode ser percebido na Tabela 4,
tiveram queda clara entre 1995 e 1999, confirmando que a “expansão” da oferta foi mais um
movimento de reconfiguração do atendimento e das estatísticas educacionais que,
propriamente, um movimento de crescimento geral da oferta educacional. O principal
movimento possível de se afirmar por meio desses dados de matrícula, portanto, é o de
municipalização da oferta.
Já os dados referentes à matrícula por série e ao número de turmas por série,
constantes, respectivamente, das Tabelas 5 e 6, permitem perceber que a “correção do fluxo
escolar” também foi um movimento significativo, ainda que de menores dimensões. O esforço
de correção de fluxo, especialmente por meio de medidas que aceleravam o percurso escolar,
surtiu algum efeito, reduzindo os fortes desníveis entre séries iniciais – em geral, com a maior
porcentagem de matrículas e turmas – e séries finais – com posição inversa.

TABELA 5
Matrículas no ensino fundamental regular no Brasil e variação percentual, por série,
segundo o ano inicial das três últimas gestões do governo federal – Brasil – 1995/2003
Ano Total 1ª série 2ª série 3ª série 4ª série 5ª série 6ª série 7ª série 8ª série
1995 32.668.738 6.617.859 5.180.708 4.407.917 3.847.634 4.293.896 3.423.900 2.727.685 2.169.139
100 20,26 15,86 13,49 11,78 13,14 10,48 8,35 6,64
1999 36.059.742 6.596.785 5.317.321 4.712.986 4.311.984 4.808.240 3.931.455 3.455.729 2.925.242
100 18,29 14,75 13,07 11,96 13,33 10,90 9,58 8,11
2003 34.438.749 5.575.157 4.709.176 4.434.820 4.199.969 4.691.702 3.993.340 3.560.209 3.274.376
100 16,19 13,67 12,88 12,20 13,62 11,60 10,34 9,51
Fonte:MEC/INEP, Censo Escolar de 1995, 1999 e 2003

É de se observar que há redução na participação da matrícula total, nas três primeiras

séries, e aumento nas demais séries, sendo que a maior taxa de redução ocorre na 1ª série, em
contraposição aos resultados da 8ª série, que apresenta a maior taxa de crescimento. O
mesmo movimento é observado nos dados relativos a número de turmas.
 TABELA 6
Número de turmas no ensino fundamental regular e variação percentual
95
por série – Brasil – 1997/2003
Ano Total 1ª série 2ª série 3ª série 4ª série 5ª série 6ª série 7ª série 8ª série Multiser. Aceler.
19971.171.498 203.333 155.952 134.819 128.616 127.257 105.674 88.808 76.445 150.594 -
100 17,36 13,31 11,51 10,98 10,86 9,02 7,58 6,53 12,85 -
2003 1.242.441 193.007 158.473 143.272 138.857 141.271 123.915 109.452 102.722 111.653 19.819
100 15,53 12,75 11,53 11,18 11,37 9,97 8,81 8,27 8,99 1,60
Fonte:MEC/INEP, Censo Escolar de 1997 e 2003

Os gráficos a seguir dão melhor visibilidade a esse movimento que, em geral, se

caracteriza por uma redução da proporção de matrículas e turmas das séries iniciais e um
crescimento da proporção de matrículas e turmas das séries finais do ensino fundamental.
GRÁFICO 6
{ EMBED Excel.Chart.8 \s }
Fonte:MEC/INEP, Censo Escolar de 1995 e 2003

GRÁFICO 7
{ EMBED Excel.Chart.8 \s } Fonte:MEC/INEP, Censo Escolar de 1997 e 2003

Outro movimento importante de se observar diz respeito à redução dos contrastes na

composição da matrícula entre regiões. A seqüência de gráficos com a comparação da
evolução da matrícula entre as regiões Nordeste e Sudeste, nos anos de referência, ilustra bem
esse movimento, mostrando que os objetivos do governo federal – de alteração do quadro
educacional, no que diz respeito à sua face mais superficial, expressa nos dados estatísticos –
foram, ao menos em parte, alcançados.

GRÁFICO 8
{ EMBED Excel.Chart.8 \s }Fonte: MEC/INEP. Censo Escolar de 1995.
GRÁFICO 9
{ EMBED Excel.Chart.8 \s } Fonte: MEC/INEP. Censo Escolar de 1999.

GRÁFICO 10
{ EMBED Excel.Chart.8 \s } Fonte: MEC/INEP. Censo Escolar de 2003.

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Tendo em vista os dados referentes a turmas por séries não constarem das tabelas veiculadas pelo site do
INEP, na Sinopse do Censo Escolar dos anos 1991 a 1995, optou-se pela utilização dos dados do ano de 1997,
quando as referidas informações passam a constar do conjunto de tabelas divulgadas.
 O fato de que o aumento de matrículas tenha se dado, principalmente, nas redes
públicas municipais, não reduz, em hipótese alguma, o protagonismo do governo federal
nesse processo. Ainda que se reconheça a atuação de alguns municípios na promoção da
expansão da oferta no sentido da democratização efetiva da escola pública, é evidente o papel
central que a política educacional federal cumpriu no impulsionamento e indução de ações em
nível municipal que, direta ou indiretamente, remetem a reconfigurações do atendimento
escolar que, sob diversos ângulos, incluem “expansões”, ainda que também às custas de
outras reduções.
Esse impulsionamento fica bastante claro no caso do Fundef, em que o município é
“motivado” a centrar suas ações no ensino fundamental porque um maior número de
matrículas nesse nível pode representar algum aumento na receita financeira. Mas outros
mecanismos também concorreram direta ou indiretamente para isso.
Ainda que de forma mais difusa, a Aceleração de Aprendizagem parece ter também
colaborado nesse sentido, já que a redução do número de anos de estudo usados pelos alunos
repetentes, em sua trajetória de escolarização, gera, para as redes municipais e estaduais, uma
“sobra” de vagas que passa a possibilitar a ampliação do ingresso de novos alunos, sem que
sejam necessárias alterações estruturais físicas ou funcionais nessas redes de escolas. Os
dados sobre o número de turmas nas séries inicial e final dão uma melhor visibilidade, nesse
caso. O papel impulsionador dessa outra medida federal, no entanto, tem sentido semelhante
ao do Fundef: o município é mobilizado em direção a uma modificação no quadro de oferta
de vagas, pela obtenção de certas vantagens financeiras, nos dois casos, e pela obtenção de
“vantagens” administrativas indiretas, no segundo caso, em decorrência da falsa solução (pelo
ângulo do direito dos alunos) dada ao crônico problema da repetência.
Outros programas, como o Bolsa Escola e o PETI, também parecem ter contribuído
direta ou indiretamente nesse sentido, não apenas por conta das novas matrículas levadas pelo
PETI, que, em termos numéricos, representam pouco, mas principalmente pelo foco dirigido
para as redes municipais, que deve ter reforçado o movimento de municipalização.
Especialmente no caso do Bolsa Escola, há, por uma lado, a possibilidade de criação de um
“clima” favorável a uma maior demanda, tendo em vista que o ingresso nessas redes
representava maior possibilidade de acesso ao programa. Por outro lado, é também possível
que programas desse tipo induzam a uma maior adesão dos municípios ao movimento de
ampliação de vagas – tendo em vista as vantagens financeiras e políticas que poderiam ser
operadas a partir da sua implantação – ou pelo menos a uma menor resistência, da parte das
administrações locais, no arranjo de condições para incorporar essa demanda, tendo em vista
as perdas políticas que podem decorrer da não implantação dos programas.
Esses movimentos, de um modo geral, são significativos em termos de uma expansão
da oferta que, como já discutido, não se define principalmente por uma ampliação de vagas,
mas por uma reconfiguração do atendimento. De todo modo, esses movimentos não chegam a
falar suficientemente das mudanças ocorridas na escola ao longo da década aqui discutida. Se
a expansão escolar for compreendida como um fenômeno que, para além da ampliação da
oferta de vagas, está referido às diferentes formas como a escola amplia sua presença na vida
de uma cidade, um estado, um país, torna-se necessário considerar outro tipo de dados e
informações, que favoreçam uma maior aproximação de aspectos capazes de explicitar a
“expansão escolar” nas implicações relativas aos arranjos do tempo e do espaço escolar, bem
como à espacialização da escola e à definição de suas funções. Esses aspectos falam mais de
perto sobre o “alcance” concreto e simbólico da escola como instituição social.

4.3.3 - “Pequenas” manipulações do tempo

Induzida, pelo governo federal, como um dos meios de realização da municipalização

do ensino, e “restaurada” pelas administrações municipais como um instrumento capaz de
render algum dividendo financeiro e político, a expansão da oferta se deu na mais perfeita
forma de uma “revolução passiva”. Em muitos lugares, as ampliações foram viabilizadas à
custa de novos encurtamentos e não raro os aparentes avanços serviram à revalidação de
antigas formas de utilização da escola em proveito de projetos estreitos.
É bem verdade que, entre as medidas destinadas a impulsionar a expansão, já existiam
mecanismos que sinalizavam limites e compensações dessa ordem, a ordem dos
encurtamentos, como fica claro no caso dos nexos entre a expansão da oferta e as políticas de
“correção do fluxo” que, a rigor, destinam-se a uma “depuração” do alunado. Mas o processo
amplo de formação da escola brasileira já havia produzido outros recursos de ação de seriam
mobilizados no mesmo sentido: as manipulações, de todo tipo, do tempo e do espaço escolar.
De fato, foram inúmeras as formas de manipulações do tempo e do espaço reabilitadas
em função da ampliação da oferta de vagas acima discutida. Antigos recursos, produzidos ao
longo do processo de expansão da oferta, e tão bem percebidos e analisados por Beisegel
(1974), na década de 1970, atualizaram-se de forma impressionante e foram agregados a
novos recursos de ação que, muito rapidamente, tornaram-se compartilhados por
administrações públicas de diferentes municípios e estados. Trata-se de “truques” bastante
eficientes na adaptação das imposições da reforma aos interesses das administrações locais.
O mecanismo do truque vem sendo discutido por Victor Valla a partir da observação
do modo como alguns recursos de ação são mobilizados pelas classes populares com vistas a
sanar, ainda que precariamente, certas debilidades no enfrentamento de problemas diversos.
São recursos chamados de truques porque se trata de ações que apenas dissimulam ou driblam
parcialmente a impossibilidade de enfrentamento pleno do problema, tendo, porém, o mérito
de tirar as pessoas de certo imobilismo, possibilitando que a situação seja vivida por outra
perspectiva, o que, por sua vez, produz certas possibilidades de ação originais, não antevistas.
Há bastante proximidade com a idéia de “ilusão fecunda” desenvolvida por Spósito
(1993), na qual uma ilusão inicial (e não uma tentativa de drible, de dissimulação) pode
engendrar outras conquistas: novas formas de elaboração da ação; o alargamento do horizonte
inicial de uma luta; o adensamento e a agregação de forças dispersas. Trata-se, portanto, de
dois tipos de ação que bem podem ser referidos às “modificações moleculares” discutidas por
Gramsci: modificações que se tornam matrizes de novas modificações, ocasionando
alterações significativas nas formas de organização da vida sem que se identifique
obrigatoriamente um “evento” inaugural preciso ou uma ação orientada a fins específicos
como elemento constante na sua produção.
Como os truques não são recursos exclusivos dos despossuídos, é possível observar
um mecanismo similar na sustentação de um conjunto grande e variado de ações mobilizadas,
especialmente pelas administrações municipais, diante das pressões representadas pelas
medidas da reforma empreendida pelo governo federal a partir de 1995. E a inscrição dessas
ações em processos de mais longa duração, além de permitir não “conjunturalizar”96
importantes aspectos da própria reforma ou implicados com seus desdobramentos e suas
derivas, dá ainda maior visibilidade a esses mecanismos, permitindo novas possibilidades de
apreensão de algumas ações que tenderiam a ser negligenciadas ou apenas vistas como
desvios se fossem limitadas ao presente. Vistos desse modo, tanto os aspectos da reforma,

96
A sugestão, aqui, vem de caminhos analíticos traçados por Ana Clara Torres Ribeiro e por Luiz Werneck
Vianna que, a meu ver, apresentam importantes similaridades e contribuições aos desafios de análise das
mudanças no Brasil contemporâneo. Ana Clara Ribeiro, em artigo com Amélia de Sá Barreto (2001),
reportando-se às discussões de Max Weber sobre a “relação Sociedade-Estado”, aponta os limites das discussões
que “conjunturalizam” certos aspectos dessa relação, lembrando a importância de consideração dos mecanismos
continuístas que, longe de representarem uma imutabilidade, se mantêm, exatamente, por seu diálogo com os
elementos realmente novos num dado processo, mediante certas “atualizações”. Werneck Vianna (1997),
reportando-se às idéias de “modificações moleculares” e “revolução passiva”, de Gramsci, também mostra
preocupações com a apreensão dos aspectos mais sutis das mudanças, chamando a atenção para o fato de que
estes podem resultar de complexas fusões de projetos diferentes e distantes no tempo.
quanto as ações com ela implicadas, podem se revelar como expressão de diálogos entre
truques pertencentes a tradições persistentes e orientações “modernizadoras”.
É importante não esquecer que esses truques podem ser engendrados em diferentes
escalas do poder e da ação, envolvendo dispositivos das macro-políticas educacionais;
medidas utilizadas pela administração pública local para a adequação, a seus fins, das medidas
impostas de cima; e, ainda, os recursos mobilizados pela população no intuito de tornar mais
proveitoso o uso de um “bem” ou serviço cuja forma de realização não é compatível com suas
necessidades e expectativas. É preciso atenção, inclusive, à condição “molecular” que
caracteriza a formação dos diálogos entre truques mobilizados em diferentes momentos e por
diferentes esferas de organização do poder e da vida social.
A aceleração de aprendizagem pode ser vista como um desses truques, nesse caso,
desenhado como dispositivo da macro-política educacional que configura a reforma federal
aqui analisada. Em conformidade com a proposta delineada na década de 1980, bem expressa
nas discussões de Fletcher e Ribeiro (1987), apresentadas no capítulo inicial, o programa de
aceleração se soma à implantação de mecanismos inibidores da reprovação em uma
verdadeira obra de “reengenharia” do fluxo escolar, deixando às claras o quanto tal programa
se ancora em uma visão empresarial da escola, orientada para sua organização a partir de
parâmetros de custo/benefício referidos a metas administrativas que abstraem os direitos
envolvidos na escolarização.
Se os mecanismos inibidores da reprovação começam a equilibrar gradualmente a
relação entre “o número médio de anos passados na escola (instrução recebida) e o número
médio de séries formais completadas (instrução realizada)” (Fletcher e Ribeiro, 1987, p. 5), o
programa de aceleração permite a antecipação de efeitos similares mediante o aligeiramento
da escolarização de grandes contingentes retidos na sua trajetória escolar. São, nesse sentido,
medidas complementares, em parte orientadas para diferentes gerações de alunos.
O truque operado pela implantação desses mecanismos é evidente. Há uma redução do
tempo de permanência na escola para crianças que tenderiam a cursar muitos anos de estudo
sem concluir um número equivalente de séries. Como a aceleração não representa qualquer
garantia de apropriação de conhecimentos, por parte dessas crianças, percebe-se que a
manipulação do tempo operada nesse dispositivo tem finalidades meramente administrativas,
garantindo a abertura de novas vagas a novas gerações que estarão menos sujeitas à
reprovação. Há uma manipulação do tempo de escolarização, nesse caso, que diz respeito à
oficialização de trajetórias de escolaridade distintas para crianças de uma mesma rede de
ensino, e seus nexos com truques já tradicionais ficam evidentes quando são lembradas as
discussões de Beisegel (1974), sobre as reduções na duração da escolarização que eram
realizadas, desde o início do século XX, para a garantia de “pronto atendimento da demanda”.
A aceleração da aprendizagem é um truque um pouco mais refinado. Coisa da modernidade...
Mas é da mesma família dos antigos encurtamentos.
Outro truque, bem mais visível, é o que se dá com a intensificação da ampliação do
número de turnos diurnos. Trata-se, sim, apenas de intensificação, pois esse recurso jamais
deixou de ser usado como estratégia de pronto atendimento à demanda escolar. É importante
notar, no entanto, o quanto essa medida se ancora em um dado do presente – dispositivos da
LDB/96 que, em princípio, dirigem-se à ampliação da jornada escolar e, portanto, para a
expansão dos limites mínimos de um direito – para produzir seus efeitos.
A Lei 5.692/71 previa que o ensino de primeiro e segundo graus se organizaria com
uma carga horária mínima anual de 720 horas distribuídas em 180 dias letivos. Porém, a
média de quatro horas diárias de aula, daí deduzidas, jamais se tornou generalizada, de forma
que, mesmo na década de 1990, era possível encontrar escolas funcionando em três e até
quatro turnos diurnos, oferecendo apenas três ou até menos horas de ensino por dia. As
mágicas para o desrespeito da Lei eram bastante corriqueiras e podiam incluir desde a criação
de dias de atividade letiva extra para a complementação dissimulada da carga horária, até
diferentes tipos de rodízio entre as turmas, na ocupação das salas ao longo do dia ou da
semana.
A Lei 9.394/96 consolidou a elevação do número de dias letivos anuais para 200 e o
mínimo de horas para 800 (art. 24, inciso I), para os ensinos fundamental e médio. Foi
mantida, assim, a média de quatro horas, só que uma disposição expressa define essa média
como referência mínima diária para a organização do ensino fundamental: a Lei prevê que a
jornada escolar “incluirá pelo menos quatro horas de trabalho efetivo em sala de aula, sendo
progressivamente ampliado o período de permanência na escola” (art. 34 – grifos meus).
Com o objetivo de incorporar prontamente ao menos parte da nova demanda,
inúmeros municípios reintroduziram o “tresdobramento” de turnos, reabilitando os antigos
“turnos da fome”, operando a mágica de transformar o mínimo de quatro horas de trabalho
efetivo em sala de aula em máximo de horas de atividade educativa escolar. Mesmo
municípios que já haviam implantado, ao menos em parte da rede, uma jornada escolar
superior a quatro horas diárias, recriaram o terceiro turno diurno e, com isso, reduziram a
carga horária diária do ensino fundamental e da educação infantil. Nos municípios de São
Gonçalo e Maricá, no Rio de Janeiro, por exemplo, em inúmeras escolas, onde foram
implantados três turnos diurnos, as turmas passaram a ficar quatro horas seguidas em sala de
aula, sem intervalo de recreio. A merenda escolar passou a ser servida no horário de saída,
quando as turmas do turno subseqüente já estavam instaladas nas salas de aula. Na falta de
espaço, inclusive as professoras, que deveriam cumprir uma carga horária diária de quatro
horas e meia, passaram a ser também dispensadas ao final das quatro horas de aula. E esse
recurso, nas palavras de uma professora de uma rede municipal onde isso ocorreu, “... é
apresentado para a gente, pelas secretarias da educação, como uma espécie de bônus, por
causa do esforço redobrado que é preciso fazer para manter a turma controlada por quatro
horas seguidas, trancada em sala de aula, sem intervalo”.
As perdas em termos pedagógicos são evidentes e aparecem imbricadas com outras
manipulações do tempo e do espaço que passam a atravessar a produção da escola. Nas
palavras de outra professora de escola municipal afetada pelo tresdobramento dos turnos,

a gente não tem mais tempo nem espaço para se reunir, planejar, debater.
Tudo virou sala de aula. Até no refeitório tem atividade, pois ele só funciona
no final dos turnos e, assim, no tempo que resta, alguns professores botam
parte da turma para fazer algumas atividades que precisam de mais espaço.
Acabou a aula, a gente vai embora. Trabalho de aluno tem que ser entregue
logo, porque não tem mural nem armário para tanto aluno. Fica tudo corrido,
ninguém se vê.

A ampliação de turnos não é um “acontecimento” redutível a uma conjuntura, nem

uma particularidade de alguns lugares. O tresdobramento de turnos ocorre em todo o país e
sua “restauração”, como recurso administrativo, longe de se expressar como aspecto
conjuntural, se dá como aprofundamento de certas condições estruturais que se reforçam no
interior de uma reforma educacional cujos dispositivos principais estão implicados com
alterações estruturais mais amplas, da economia e da política, no Brasil e no mundo.
Como expressão de implicações entre a estrutura da escola e condições estruturais
mais amplas, o tresdobramento de turnos acaba por derivar em certas formas que adquirem
relativa autonomia e se consolidam de modo diferente daquele previsto pela própria
administração pública na sua utilização. Exemplo disso pode ser encontrado nos sentidos
assumidos pelo “turno da fome” formado em diversas cidades.
O “turno da fome” é o que se realiza, em geral, no período de 11 às 14 ou 15 horas.
Recebeu esse nome não apenas porque seu funcionamento é no horário de almoço, mas
também porque, sendo rejeitado por grande parte dos pais devido à impropriedade do horário,
acabava sendo mais tolerado pelas famílias mais pobres, para quem o estudo do filho nesse
turno garantia uma refeição completa diária, “no horário do almoço”. No entanto, inúmeras
reportagens que têm noticiado a reimplantação desses turnos indicam que o funcionamento
das aulas nesse horário não é garantia de alimentação mais consistente, como fica claro nessa
reportagem do Correio Brasiliense (2002):

Em razão do excesso de alunos e de falta de escolas, crianças do Entorno –

região do estado de Goiás que circunda o Distrito Federal – estão entrando
nas instituições de ensino às 10:30 e saindo depois das duas da tarde. A
medida tem o objetivo de aproveitar uma brecha das aulas em horário
normal e suprir a escassez de vagas. Durante o período os estudantes
recebem apenas um lanche e não há recreio. Dos 22 municípios do Entorno,
oito têm turno da fome. (...) A diretora da Escola Municipal D. Bosco, em
Novo Gama (...), ressalta que esse turno é a única alternativa para não deixar
as crianças fora da escola: “todo mundo sabe que o horário não é apropriado.
Mas não há escolas suficientes.” (Correio Brasiliense, Educação, p. 17,
19/11/2002)

4.3.4 - “Pequenas” manipulações do espaço

Mas as manipulações do tempo escolar não foram um recurso suficiente para dar conta
da expansão, o que confirma menos a intensidade dessa expansão e mais a magnitude da
insuficiência da estrutura escolar disponível. Por isso, de diferentes modos, as manipulações
do tempo apareceriam comprometidas ou imbricadas com manipulações do espaço. E a
superlotação de escolas, especialmente em municípios e bairros periféricos aos grandes
centros metropolitanos, não apenas reacendeu a febre de refuncionalização dos espaços intra-
escolares disponíveis, como revigorou uma certa “política” de produção de “novos” espaços
escolares, extremamente complexa e diversificada, no que diz respeito a suas formas, seus
agentes, às escalas em que foi produzida e, certamente, seus efeitos.
Falo em “política”, entre aspas, para demarcar o quanto esse conjunto de ações atuais,
de rápida resposta à demanda, conjuga dispositivos típicos do planejamento técnico, racional,
de sentido modernizador, com “recursos de ação” produzidos e difundidos de modo não
sistemático e tornados parte de uma tradição (Ribeiro, 2000). Tais recursos, que parecem
compor uma espécie de “patrimônio de saber” da administração pública brasileira, inscrito em
processos de longa duração, tiveram sua vitalidade garantida por se mostrarem extremamente
úteis no novo contexto. Seu pertencimento a uma “tradição” nada tem a ver, nesse caso, com
qualquer imutabilidade. Sua utilidade decorre exatamente de sua maleabilidade, fundamental
para a realização de seu “diálogo” com os novos recursos e propósitos, e, nesse sentido, de
sua atualização, de forma a compor organicamente o rol de medidas, peças e ações que
realizariam uma modernização à brasileira da escola.
 A utilização desses recursos e sua atualização, sem dúvida, dependeram de algumas
“negociações” a respeito dos sentidos das mudanças e do seu controle. Mas a idéia de
negociação e controle não deve induzir à compreensão de que se trata o tempo todo de ações
orientadas conforme um programa claramente formulado, e que no fim se dirigia à construção
intencional de uma escola de baixa qualidade para manter o povo cativo. O termo “política”
está entre aspas também por isso: por fazer referência a um processo cujas ações são quase
totalmente conjugadas, de maneira que acabam produzindo quase “um mesmo produto”, mas
cujos “produtos” não resultam de um planejamento intencional a ele dirigido, mas da
conjugação entre planejamentos e derivas. O que quero demarcar, aqui, é que tais recursos são
produzidos e difundidos não em função dos resultados amplos que resultam de sua utilização,
mas por motivos e orientações outros, inclusive por sua instrumentalidade em relação a fins
menos amplos. O que parece manter sua vitalidade, inclusive, é a falta de finalidades amplas,
fortes e socialmente compartilhadas, o suficiente para se sobreporem a esses fins restritos.
Pois bem, diante da falta de vagas para responder à ampliação da demanda, as
manipulações do tempo escolar se somaram à refuncionalização apressada de compartimentos
escolares e à ampliação efetiva do espaço escolar, por meio de reformas de ampliação de
prédios escolares e da construção ou outras formas de incorporação (aluguel, ocupação
mediante cessão, etc.) de novos prédios à rede existente. São práticas que, efetivamente,
continuaram a coexistir, sendo possível observar em diferentes municípios o uso de todos
esses meios ao mesmo tempo. Não se espera que um desses meios se esgote para se lançar
mão de outro. Vai-se lançando mão do que é possível em cada lugar, dentro de uma mesma
rede, de forma a mostrar o “esforço” da administração e, ao mesmo tempo, fortalecer a ilusão
de que os meios mais precários têm caráter apenas provisório. A construção de novas e
modernas escolas mantém viva a ilusão de que esse é o horizonte real em relação ao qual se
organiza a política educacional, tornando a superlotação, o rodízio de turmas e os espaços
precários suportáveis, porque indiciadores de uma reforma iminente.
É devido a essas características que a realização da expansão escolar, na atualidade,
torna-se fonte de recuperação de um outro fio que atravessa toda a trama da formação da
escola pública brasileira e se mostra com extremo vigor e impressionante capacidade de
atualização. Principalmente pela forma como essa ação se realiza, em inúmeros municípios,
reeditando a produção precária de novas escolas.
Em diferentes estados, diversos municípios criaram “novas” escolas, da noite para o
dia, retomando a política de aluguéis, a cessão temporária ou permanente de prédios, o
aproveitamento de espaços disponibilizados por instituições distintas. Salas comerciais ou
casas, em condições precárias ou em locais distantes das áreas de maior demanda, foram
alugados ou comprados a partir de critérios que favoreciam os interesses dos donos dos
prédios. O fenômeno se repetiu mesmo em redes estaduais, como fica claro, nessa matéria do
Jornal Folha de São Paulo, de 27 de março de 2002.

O ano letivo começou de maneira improvisada para cerca de 150 mil alunos
de escolas estaduais do ensino médio e fundamental do País. Salas de aula
funcionam em igrejas, centros espíritas, casas abandonadas e até em
construções de madeirite. Pelo menos 13 Estados tiveram que adotar uma
estratégia de emergência para atender à demanda de pessoas que procuraram
o ensino público. (Folha de São Paulo, 27/03/2002, p. 4-2)

Esse recurso de ação comportou muitas variações. Em Maricá (RJ), por exemplo, uma
das novas escolas foi instalada em uma vila adquirida e desocupada às vésperas do início do
ano letivo. A “adaptação” do prédio consistiu na demolição das paredes internas de cada casa
e na remoção das louças (sanitário e pia). A partir daí, foram instalados mesas, cadeiras e um
quadro de giz, medidas tidas como suficientes para transformar as casas exíguas em salas de
aula. Nas palavras da professora que me relatou esse caso:

Não tiraram nem cobriram os ladrilhos e o piso do banheiro e da cozinha.

Não passaram nem uma mão de tinta nas paredes. A gente dá aula naquele
lugar mínimo e sujo, vendo o contorno dos antigos móveis decalcado nas
paredes, a marca da divisão dos antigos cômodos, a marca do lavatório, do
vaso sanitário, a marca do box, do chuveiro, tudo aparente. Ninguém se
sente à vontade e parece que a aula não vai.

Esses novos prédios incorporados às redes não são necessariamente “transformados”,

oficialmente, em escolas. Isso é possível através da criação dos “anexos”, um outro recurso
que tem sido usado para fins diversos. Na criação de um anexo, um conjunto de atividades
escolares regulares, de uma ou várias etapas de ensino, realiza-se em um prédio específico, ou
em parte de um prédio, sem que seja criado, para isso, um novo estabelecimento de ensino.
Sendo uma espécie de extensão de um estabelecimento de ensino, o anexo, mesmo que
apresente todos os requisitos físicos e funcionais que configuram uma escola, não tem
autonomia administrativa nem existência jurídica e institucional própria, mantendo-se
subordinado, do ponto de vista pedagógico, financeiro, funcional e organizacional, à direção
do estabelecimento de ensino cuja sede funciona em prédio próprio.
Este é, certamente, um recurso muito antigo, aparecendo, inclusive, vinculado ao
processo de formação e posterior autonomia de novas áreas de ensino superior. Seus usos
mais recentes na educação básica, no entanto, particularmente no ensino fundamental e na
educação infantil, denotam formas desrespeitosamente “criativas” de adaptação a novas
finalidades.
A esse respeito, é importante destacar, em primeiro lugar, que a formação de um
anexo pode aparecer vinculada à criação de uma nova unidade escolar sem que a mesma seja
reconhecida como tal, já que não terá nem autonomia administrativa nem existência jurídica
própria. Vale chamar atenção para o fato de que a criação de uma unidade escolar nessas
condições pode representar, para a administração pública, a agilização do processo de
expansão da oferta, já que tal criação, oficialmente, implica apenas uma extensão da estrutura
física e funcional subordinada a uma escola já existente.
Essa possibilidade tem sido largamente aproveitada pelos municípios, e mesmo pelos
estados, como uma forma de se expandir a oferta de vagas no ensino fundamental sem que,
para tanto, seja necessária uma correspondente expansão oficial da rede de escolas. O fato de
que o novo prédio e as novas vagas possibilitadas por um anexo não resultem em nova
estrutura política e administrativa representa uma importante “economia”, especialmente na
estrutura de gestão, que não sofre alterações significativas, já que não é preciso criar novos
cargos de direção e orientação pedagógica e que parte das novas necessidades funcionais e
materiais pode ser suprida por meio da extensão ou adaptação dos aparatos existentes. A
economia, nesse caso, também engloba as instâncias participativas e de controle social, ou
seja, os conselhos escolares que, atualmente, são peças oficiais obrigatórias na gestão de cada
escola, inclusive para que a mesma possa operar como uma unidade orçamentária,
possibilitando expedientes diversos, como, por exemplo, o recebimento de verbas como as do
PDDE, já anteriormente comentado.
Outro fator implicado no interesse pela criação de anexos envolve a educação infantil
e diz respeito aos truques usados para que os recursos financeiros recebidos por conta do
Fundef e, portanto, de aplicação obrigatória no ensino fundamental, possam ser mais
sutilmente aplicados na sustentação das escolas de educação infantil, sem que se desperte
maiores suspeitas. A implantação do Fundef e a obrigatoriedade de incorporação das creches
e pré-escolas aos sistemas educacionais são medidas concomitantes, datando, igualmente, de
1996. Por meio dessas medidas, a mesma reforma que estabelecia a responsabilidade dos
municípios com a educação infantil, criava um mecanismo de redistribuição financeira que
favorecia os municípios com grande número de matrículas em ensino fundamental,
desestimulando e mesmo impedindo, em alguns casos, a aplicação de recursos na educação
infantil. Por pressão do grande crescimento da demanda, vários municípios têm criado escolas
de educação infantil como anexos de escolas de ensino fundamental, facilitando a
transferência interna de recursos materiais e funcionais declarados na conta do Fundef.
Mas a criação de um anexo não envolve sempre a produção de uma nova unidade
escolar. Ela pode se dar mediante o aluguel de espaços diversos, inclusive de salas em um
prédio com outras atividades.
Em São Gonçalo/RJ, alguns anexos foram criados dessa forma e são particularmente
interessantes os contornos que o processo adquiriu em uma escola, onde o movimento de
professores era mais atuante. A proposta inicial da SME era de “tresdobramento” de turnos.
Diante da resistência dos professores, a SME reelaborou a proposta: se não era possível
aumentar o número de turnos, então a escola teria que aceitar a formação de um anexo, por
um ano, tempo no qual seriam realizadas obras de ampliação do prédio escolar. Os
professores aceitaram. Foram, então, alugadas quatro salas, em um prédio comercial bastante
precário, a cerca de dois quarteirões da escola. Ao longo do ano letivo, sucederam-se os
conflitos e as dificuldades. O anexo não tinha vida nem estrutura escolar, não havendo sequer
banheiro. A merendeira precisava se deslocar duas vezes ao dia transportando merenda em
um carrinho de supermercado, merenda essa que, por isso, só podia ser fria, ou seja, composta
de biscoitos, pães e refrescos. Os alunos e pais, profundamente insatisfeitos, faziam
enxurradas de reclamações à direção e aos professores. Dentre esses, os designados para o
anexo sentiam-se prejudicados e isolados. O que ocorreu depois fica bem claro na fala de uma
professora dessa escola:

Você conhece aquela história do bode? Todo mundo reclama da casa, que é
pequena e coisa e tal. Aí, alguém põe um bode, durante um mês, dentro da
casa. Todo mundo vai à loucura e, quando tira o bode, a casa parece um
paraíso... Então, nós aqui caímos no conto do bode. Ficamos um ano nesse
suplício com o anexo e nada da reforma. No fim do ano, a SME falou que a
reforma estava difícil de sair. Tínhamos que escolher entre ficar com o anexo
ou criar o terceiro turno diurno. Ninguém pensou duas vezes e cá estamos
nós, sem o anexo, mas com a escola nessa loucura.

Recursos como esses fizeram proliferar, em certos casos, “redes de anexos” que se
tornaram importantes vias de expansão da oferta de vagas, em diversos sentidos, precarizadas.
O caso do município de Fortaleza é bem ilustrativo, como se pode depreender do Parecer nº
046/2002, da Câmara de Educação Básica, do Conselho Estadual de Educação do Ceará
(Ceará, 2002), em resposta a uma solicitação de investigação da situação dos anexos, pela
Comissão Interinstitucional em Defesa do Direito à Educação de Qualidade Social.
 A rede municipal de ensino de Fortaleza comportava, em 2001, cerca de 250 anexos, a
maior parte composta de “prédios improvisados em sala de aula”. Conforme o parecer, desde
a explicitação das novas exigências constitucionais a respeito da educação, relatórios e
matérias divulgadas na imprensa já estariam permitindo traçar um quadro da gravidade da
questão educacional, naquela cidade. No início de 2002, no período de matrículas, voltaram à
cena “a questão da falta de vagas na escola pública, bem como as formas apressadas utilizadas
para solucionar os problemas de qualquer jeito” (Ceará, 2002, p.4).
A partir dos dados do Censo Escolar, já se constatava, a essa altura, com relação ao
estado do Ceará, um grande crescimento da matrícula na educação básica. De 1999 a 2001, as
matrículas em educação infantil haviam aumentado de 24.166 para 43.307 (79,2%!) e o
ensino fundamental de 292.178 para 319.521 (9,5%). Esse “esforço de expansão” teria sido
realizado “...com o objetivo de concretizar a campanha ‘Toda Criança na Escola’” (Ceará,
2002, p.5). A capital, no entanto, desde o início do programa de “Matrícula Única”,
implantado como dispositivo de agilização da expansão, estaria enfrentando grave “problema
de falta de escolas públicas, para atendimento das crianças que atenderam à chamada escolar”
(Ceará, 2002, p.5), sendo evidente que a situação se agravava nos bairros periféricos.
A incorporação de anexos às escolas existentes (algumas chegavam a ter três anexos!)
haveria começado a partir daí, mediante aluguel de prédios disponíveis nas comunidades.
Desde então, o acesso a vagas no ensino fundamental estaria praticamente universalizado.
Mas a utilização de muitas edificações em precárias condições, resultando “no funcionamento
de ‘anexos’, que sequer poderiam ser chamados de escolas” (Ceará, 2002, p.5), punham em
xeque o sentido dessa “universalização”.
A busca de universalização do ensino fundamental, por sua vez, estaria “dificultando a
expansão da educação infantil em ritmo mais compatível com as necessidades”, enquanto as
“soluções comprometedoras da qualidade da ação educativa, como a implantação desordenada
de ‘anexos’ sem as mínimas condições de funcionamento” (Ceará, 2002, p.5), continuavam
sendo geradas, com grande parte dos anexos implantados não atendendo minimamente aos
requisitos necessários ao seu credenciamento pelo Conselho de Estadual.
Com o fim de levantamento das condições dos anexos, visitações foram realizadas
pela Comissão Interinstitucional (em 33 anexos, 13% do total) e pelos pareceristas
designados pelo Conselho Estadual (em 6 anexos). Os dois relatos a seguir fazem referência,
respectivamente, a cada uma das visitas. Eles oferecem um quadro mais claro do que estava
sendo entendido por “condições precárias”:
 prédios com as condições de segurança, iluminação e ventilação
consideradas precárias; salas de aula pequenas, com superlotação, onde os
alunos se amontoam; péssimo estado de conservação de carteiras e lousas;
falta de livros didáticos; falta de biblioteca; fornecimento irregular da
merenda escolar; esgotos estourados; falta de professores e auxiliares de
serviço. (Ceará, 2002, p.2)

uma realidade diversificada: algumas instalações satisfatórias e outras

continuavam com grande precariedade, em que sobressaíam muito desleixo
e desorganização (carteiras quebradas e empilhadas, instalações hidráulicas e
elétricas em péssimo estado de conservação, banheiros fétidos); professores
contratados mediante concurso e outros, estagiários, mediante convênio com
a UVA (Universidade Estadual Vale do Acaraú); funcionamento de turno
intermediário com descumprimento da carga horária estabelecida em lei e
sem recreio para os alunos. Prevalece a falta de condições satisfatórias para
o desenvolvimento do ensino e da aprendizagem. (Ceará, 2002, p.2-3)

Esses casos ajudam a traçar um quadro das condições de escolarização vinculadas à

produção dos anexos, mas, ainda, não explicitam tudo. Há uma outra variação do uso do
recurso dos anexos cujo rastreamento aponta para outra forma de imbricação entre as medidas
“racionais” da reforma federal e os recursos de ação localmente acionados como resposta a
tais medidas. Refiro-me ao fato de que a “implantação” de um anexo não implica,
necessariamente, a abertura de um novo prédio escolar e de novas vagas escolares. Em
diversos casos, a “implantação” tem sido apenas um expediente formal que dá nova situação
administrativa a uma escola já existente, por meio de sua incorporação (sua anexação) a um
outro estabelecimento de ensino, de maior porte.
Esse recurso aparece vinculado, no processo recente, ao que parece ser uma nova
“política de gestão” das escolas de pequeno porte, principalmente de uma ou duas salas de
aula, que predominam vastamente não apenas em área rural, mas em muitas cidades pequenas
e médias, denotando uma forma particular de utilização do recurso dos anexos cujo
entendimento explicita importantes aspectos da formação e expansão das redes de ensino, no
país.

4.3.5 - Escolas invisíveis

Esses casos ajudam a assinalar traços importantes das condições de escolarização,

vinculados à produção dos anexos. Mas é preciso lembrar que o recurso dos anexos parece ter
servido como estratégia tanto de “pronto atendimento”, especialmente para os municípios,
quanto de “melhoria” das estatísticas educacionais, por parte do governo federal. A “criação”
de anexos, afinal, como já afirmado, não tem implicado, necessariamente, a abertura de novas
vagas: esse mesmo recurso tem sido utilizado para a incorporação administrativa de uma
escola já existente a um estabelecimento de ensino de maior porte.
Isso pode ser uma das explicações para a intensa queda no número de
estabelecimentos de ensino fundamental no período de 1995 a 2003: de 198.032, em 1995,
para 183.448, em 1999, e para 169.075, em 2003. Ou seja, no geral, menos 28.957
estabelecimentos em 8 anos (!). A queda maior ocorreu no caso dos estabelecimentos com até
30 alunos (de 87.082, em 1995, para 49.021, em 2003, ou seja, menos 38.061) e no caso dos
estabelecimentos que só ofereciam de 1ª a 4ª séries (de 154.633, em 1997, para 113.656, em
2003, ou seja, menos 40.977), indicando que parte importante desses estabelecimentos não foi
“extinta”, mas incorporada por estabelecimentos de maior porte. Não é à toa que o número de
estabelecimentos com mais de 151 alunos e que oferecem de 1ª a 8a séries apresentou, em um
movimento complementar, crescimento expressivo.
Em 2002, foi divulgada uma matéria do governo federal97 comemorando a queda no
número de estabelecimentos que ofereciam apenas de 1ª a 4ª séries (menos 12%), no período
de 1998 a 2001. Pela interpretação apresentada no documento, essa queda seria expressão da
política de correção do fluxo escolar, confirmando que as mudanças não estariam ocorrendo
simplesmente na “oferta”, mas principalmente nas “condições de escolarização”. Em outros
termos, a escola brasileira estaria mudando para melhor, e em função das políticas adotadas
pelo governo federal.
O que se infere do conjunto de informações referentes à criação de anexos, e do
cruzamento dessas informações com os dados sobre estabelecimentos escolares, é outra coisa.
Tudo indica que, quando o governo federal festejava a redução desse tipo de estabelecimento,
estava provavelmente omitindo que parte dessa redução se devia, em primeiro lugar, às
mudanças na metodologia e nos critérios de registro de informações educacionais, bem como
nos critérios de distribuição de recursos financeiros, que devem ter coibido o registro de
estabelecimentos que não estavam em funcionamento. Em segundo lugar, essa redução
também decorreu de alterações menos “nobres” nas redes públicas: alterações apenas de
caráter administrativo mediante a transformação de escolas pequenas (de uma e duas salas,
por exemplo), em anexos de estabelecimentos maiores e que ofereciam ensino de 1ª a 8ª.
É importante registrar que o Plano Nacional de Educação aprovado pela Lei nº 10.172,
de 9 de janeiro de 2001, que certamente expressa questões presentes na discussão mais ampla
em torno de sua elaboração ao longo da segunda metade da década de 1990, já fazia menção

97
Trata-se da matéria de divulgação “Censo educacional indica melhoria do fluxo escolar”, veiculada no site do
MEC.Disponível em: http://www.mec.gov.br/acs/asp/noticias/noticiasId.asp?Id=2299 Acesso em : 28/05/2002.
ao problema das escolas de pequeno porte, como é possível observar nos itens 15 e 16 dos
“Objetivos e Metas” (tópico 2.3) relativos ao Ensino Fundamental (tópico 2):

15. Transformar progressivamente as escolas unidocentes em escolas de

mais de um professor, levando em consideração as realidades e as
necessidades pedagógicas e de aprendizagem dos alunos.
16. Associar as classes isoladas unidocentes remanescentes a escolas de,
pelo menos, quatro séries completas.

As escolas unidocentes constituem, de fato, um problema antigo e sério, tendo em

vista as condições restritas de aprendizagem e convívio escolar que elas representam para
alunos, pais e professores. Funcionam, em geral, em prédios de uma ou duas salinhas de aula
e, sob diversos aspectos, a fusão administrativa dessas pequenas escolas a escolas maiores
pode apresentar possibilidades positivas de dinamização da vida e das relações escolares, bem
como de melhorias materiais e funcionais que podem decorrer das vinculações de uma escola
pequena com outra que já dispõe de melhores condições de funcionamento. A superação dos
limites que essas escolas isoladas carregam, no entanto, requer que elas não sejam tratadas
como um dado residual, que elas não sejam sub-dimensionadas na sua presença no território e
na produção da experiência escolar de milhões de brasileiros.
A invisibilidade dessas escolas, ao que tudo indica construída por recursos
administrativos equivalentes a “truques”, pelos dados estatísticos e pelo discurso
governamental, é a invisibilidade de parte fundamental do que é o país. Ela mantém o debate
educacional numa virtualidade angustiante e, com facilidade, reduz a capacidade de crítica e
estranhamento frente aos projetos modernizadores que continuam a se apresentar como
portadores da mudança. Ao reduzir as condições de compreensão da escola brasileira, no seu
conjunto, por tratar como resíduo ou fragmento aspectos que são estruturais, essa
invisibilidade nos torna também um pouco invisíveis, porque menos capazes de formular
respostas.
No que diz respeito ao nível de ensino elementar, o que se chama de “escola
brasileira”, hoje, compõe-se de um razoável número de escolas de porte grande (acima de 10
salas de aula) e médio (entre 5 e 9 salas) – muitas delas sub-utilizadas e outras tantas
superlotadas, já que é corrente, por exemplo, nos municípios da Região Metropolitana do Rio
de Janeiro, escolas com 5 salas de aula e mais de 600 alunos –, distribuídas especialmente
pelos grandes centros e por suas periferias. Mas se compõe também de um número
impressionante de pequenas escolas pulverizadas no território nacional, em cidades menores e
nas áreas rurais. É essa distribuição geral que enseja suas utilizações e é preciso ter atenção a
isto, quando se fala nos “desafios da escola brasileira”.
De todo modo, é ainda importante assinalar que todas essas estratégias não chegaram a
mascarar por completo o quadro geral da escola fundamental, como equipamento público,
como pode ser evidenciado pelos dados do Censo Escolar de 2003, apresentados no Quadro 2,
composto por uma síntese dos dados que considerei mais expressivos.
 QUADRO 2

Estabelecimentos públicos de ensino fundamental

Brasil – 2003
Estabelecimentos de ensino fundamental
Total 169.075 %
Públicos 149.968 88,73
Privados 19.107 11,30
Estabelecimentos Públicos
Total 149.968
Municipais 118.105 78,78*
Com apenas 1 sala 48.811 32,56
De 1 a até 5 salas (dados acumulados) 101.273 67,56
De 6 a 10 salas 26.525 17,69
Com mais de 10 salas 22.170 14,78
Com até 50 alunos 66.475 44,34
Com até 100 alunos (dados acumulados) 85.955 57,34
Com até 150 alunos (dados acumulados) 96.150 64,14
Com até 300 alunos (dados acumulados) 114.156 76,16
Com mais de 300 alunos 35.812 23,89
Instalações físicas dos estabelecimentos públicos
Sem abastecimento de água 3.732 2,48
Sem sanitário 16.757 11,17
Sem esgoto 17.734 11,83
Sem energia elétrica 34.641 23,10
Dependências administrativas e equipamentos
Sem microcomputadores 109.065 72,75
Sem biblioteca 115.661 77,15
Sem quadra de esportes 118.184 78,84
Sem conjunto de TV/vídeo/parabólica 129.671 86,50
Sem Sala para TV e vídeo 130.094 86,78
Sem laboratório de informática 137.030 91,41
Sem laboratório de ciências 141.908 94,66
Fonte: Quadro elaborado a partir dos dados contidos no Censo Escolar de 2003, MEC/INEP, disponível em:
<http//www.inep.gov.br/>.
* 69,88 do total geral de estabelecimentos de ensino fundamental
 Uma primeira observação: a claríssima predominância da rede pública e,
particularmente, das redes municipais, na oferta do nível mais elementar do ensino, além da
forte presença de escolas de pequeno porte na composição geral da rede de escolas que se
enraíza pelo território nacional.
Outro aspecto importante é que a persistência de problemas elementares nas
instalações físicas parece estar associada à forte presença dessas escolas de menor porte,
tendo em vista o que se sabe a respeito de suas instalações, especialmente, nas áreas rurais,
ainda que casos como o de Fortaleza indiciem que a produção de “novos” prédios escolares
não representa a garantia de padrões dignos. Deve-se considerar, por outro lado, que a
invisibilidade, no plano dos dados estatísticos, de um grande número de anexos,
provavelmente mascarou o quadro real de condições físicas das escolas, tendo em vista a
possibilidade de que as informações relativas a cada “estabelecimento escolar” tenham
resultado de uma síntese das condições do prédio principal e dos seus anexos, ou, ainda,
retratem apenas as condições do prédio principal.
Chama atenção, também, o baixíssimo índice de dependências e equipamentos que, há
muito, são correntemente tratados como constitutivos, senão da maioria, ao menos de parte
muito expressiva das escolas. É assustador, nesse caso, o baixíssimo índice de escolas com
biblioteca (22,85%) e com quadras de esportes (21,16%), ainda mais quando se observa o fato
insólito de que o número de escolas com laboratório de informática (8,59%), dependência
inequivocamente associada a políticas recentes, apesar de irrisório, é maior que o número de
escolas com laboratórios de ciências (5,34%), um tipo de dependência há muito definido
como importante na composição do espaço escolar, comprovando a persistência do que
Florestan Fernandes apontava, na década de 1970, como marca da constituição econômica,
política e social do Brasil: o sentido central da simultaneidade de tempos, em que a
instauração do “novo” não só coexiste, como se compõe organicamente com a reiteração e
reabilitação do “velho”. Ainda que se considere a probabilidade de que parte dos laboratórios
de informática tenha apenas existência formal, tendo em vista que sua “criação” oficial era
condição para que a escola adquirisse equipamentos desse tipo, o dado assusta, até porque
essa virtualidade deve abranger, ainda que em graus diferentes, as demais categorias.
Tudo isso se torna mais problemático quando se nota que essas manipulações dos
dados, do tempo e do espaço escolar estão implicadas com outras manipulações da escola e
da esfera escolar que representam modificações de diversas ordens no tempo e no espaço
reservados ao ensino, conseqüentemente nas suas condições de realização e na sua
centralidade, impondo outras formas de encurtamento do direito à educação. É o que será
abordado a seguir, por meio da discussão de outras peças da “política educacional”, que
desencadeariam uma outra série de novas utilizações da escola, vinculadas às reorientações da
política social.

4.4 – Velhas novas utilizações da escola

Se a reforma educacional do governo Fernando Henrique Cardoso for olhada em suas

conexões com a política social, será possível perceber que, na sua inscrição nessa esfera mais
ampla, o que chamamos de “política educacional” assumiu, na verdade, a forma de uma
“política escolar”. Quando suas peças são vistas em conjunto, torna-se evidente o propósito
de adaptar instrumentalmente a escola a novas funções que se tornavam estratégicas no novo
contexto econômico e político. É como se a escola fizesse as vezes do Estado onde ele não
estava suficientemente presente por outros meios. Trata-se, por certo, de uma forma pobre de
presença do Estado, mas isso não é contraditório se for considerado que essa versão pobre do
Estado destinava-se, exatamente, aos pobres.
Nesse contexto, programas como o PETI e o Bolsa Escola, que iniciaram tímidos,
lembrando os ensaios de focalização via escola realizados no final do Regime Militar,
ganhariam força tão logo se mostrassem úteis a propósitos mais amplos e capazes de atuar
sobre aspectos que não vinham sendo efetivamente controlados por meios de outras ações,
como as do Comunidade Solidária.
Vale lembrar, a respeito, que esses programas (apresentados como novidades, tendo
em vista sua face moderna, de programas de “nova geração”), na forma que assumiriam em
sua expansão, no Brasil, realizariam uma inusitada combinação entre “tradição” e “inovação”,
resultando não tanto na adoção de um novo formato de ação, mas talvez na atualização
expandida de antigas tentativas de utilização da escola. É fundamental lembrar, nesse caso,
que o “transformismo” desses programas se expressa, essencialmente, no sentido que os
mesmos vieram a adquirir no contexto de reorientação da política social brasileira, tendo em
vista que, no Brasil, longe de se constituírem como política focalizada para cobrir lacunas,
reconstituindo patamares favoráveis a alguma integração sócio-econômica, tornaram-se uma
espécie de meio de dissimulação do abandono de qualquer perspectiva séria de enfrentamento
das desigualdades, constituindo o aprofundamento e a consolidação de uma via especial de
“ação” do Estado para os pobres.
4.4.1 – Os programas de renda mínima e a escola

O entendimento do papel central que a vinculação entre os programas de renda

mínima e a educação escolar assumiria no Brasil, requer que sejam remontados alguns
aspectos do desenvolvimento do debate e das práticas relativas à implantação de programas
desse tipo pelos municípios, estados e governo federal. O debate sobre os programas de renda
mínima foi trazido para o Brasil, na década de 1970, pelo economista Antonio Maria Silveira,
mas só se difundiu plenamente na década de 1990, a partir, especialmente, da atuação do
senador Eduardo Suplicy, do Partido dos trabalhadores (PT), responsável pelo primeiro
projeto de lei sobre um programa de renda mínima de alcance nacional, associado, no caso, a
situações de desemprego e subemprego. Esse projeto, que não chegou a ser aprovado pelo
Congresso Nacional, serviu para deflagrar o debate sobre a necessidade e viabilidade de
programas de renda mínima no país, impulsionando outras iniciativas (Suplicy, 2002a e
2002b e Silveira, 2002).
A proposta de vinculação desse tipo de programa à escolarização é posterior. Segundo
Suplicy (2002a), ela teria sido feita pelo economista José Márcio Camargo, que alertou para o
fato de que, no Brasil, os problemas relacionados ao desemprego e subemprego atingem mais
duramente as crianças em idade escolar, obrigando-as a ingressar precocemente no trabalho
para ajudarem na renda familiar. A vinculação da renda mínima à escolarização favoreceria o
ingresso e permanência de crianças pobres na escola, já que o principal motivo da evasão
escolar seria resolvido com o auxílio financeiro.
Há, no entanto, outras motivações que não podem ser desprezadas. Enquanto nos
países de capitalismo avançado, a parte talvez mais significativa dos programas de
complementação de renda de diversos formatos não apresentava vinculação direta com a
escolarização, em um país como o Brasil, com baixa inserção da população em relações
oficializadas de trabalho, a associação de um auxílio financeiro à escolarização, na forma de
uma “bolsa familiar”, acenava com vantagens operacionais claras.
O uso da estrutura educacional como suporte para a realização de um programa mais
assistencial que educacional acenava com, pelo menos, duas vantagens. Uma era a
possibilidade de triagem e controle mais rigorosos dos beneficiários do programa, já que
inexistiam outras bases de dados adequadas a esta finalidade. Outra era a disponibilização
rápida de uma infraestrutura operacional imprescindível para a implementação, em grande
escala, de um programa desprovido de base institucional própria. Isso resultou, certamente,
em uma utilização instrumental da estrutura educacional pública, principalmente dos
municípios, com repercussões problemáticas na própria execução dos serviços de educação,
questão à qual voltarei adiante. Importa agora pontuar que essa conjunção de motivos está na
base da criação de um novo formato de programa de renda mínima, de certa forma, típico do
Brasil, que logo ficou conhecido como “bolsa-escola”; e que as vantagens operacionais
antevistas, sem dúvida, influíram na rápida adoção do novo formato de programa como uma
espécie de “carro-chefe” na reorientação da política social brasileira.
No Brasil, as primeiras experiências concretas de programas de renda mínima
começaram a ser realizadas, consecutivamente, em 1994, no município de Campinas/SP, e,
em 1995, no Distrito Federal (DF). Logo em seguida, inúmeros outros programas municipais
e estaduais foram criados, com formatos variados. Os programas de Campinas e do DF, no
entanto, constituem dois tipos bastante ilustrativos da diversidade posteriormente produzida.
Em Campinas, o Programa de Garantia de Renda Mínima, coordenado pela Secretaria
de Assistência Social, oferecia, a famílias com renda per capita inferior a R$ 35,00 e com
filhos entre 0 e 14 anos ou portadores de deficiência física, uma ajuda financeira temporária
(correspondente à complementação da renda familiar até o limite de R$ 35,00 por pessoa) e
uma rede de programas sociais voltados à reintegração ao trabalho e à recuperação da
capacidade familiar de gestão da própria vida. A duração do benefício era de um ano, em
casos extraordinários estendida a até dois anos. As famílias selecionadas (em 1998, já haviam
passado pelo programa 6.047 famílias) assinavam um documento onde se comprometiam a
manter os filhos na escola, assegurar a atenção à saúde e participar dos “grupos
socioeducativos” – reuniões mensais, coordenadas por um psicólogo ou assistente social, onde
eram discutidas formas possíveis de enfrentamento dos problemas vividos por cada família e
de onde saiam encaminhamentos para outros órgãos ou entidades não-governamentais.
Na experiência de Brasília, o programa Bolsa-Escola, coordenado pela Secretaria de
Educação, consistia na concessão permanente de um salário mínimo a famílias com renda per
capita de até ½ salário mínimo, que mantivessem matriculados no ensino fundamental
público todos os seus filhos com idade entre 7 e 14 anos. A permanência na escola era o foco
do programa e condição obrigatória para o recebimento do benefício. A idéia de permanência
se estendia à ampliação do número de séries cursadas pelos alunos. Daí a existência da
“Poupança-escola”, voltada a estimular a promoção anual e a conclusão dos diferentes níveis
de ensino: ao final de cada ano letivo, cada criança aprovada recebia R$100,00 em uma
caderneta de poupança, podendo retirar metade do dinheiro quando da conclusão da 4ª e da 8ª
série (e ingresso na série seguinte), sendo que só ao final do ensino médio o estudante poderia
retirar todo o dinheiro. Assim, o Bolsa-Escola garantiria a presença e a Poupança-escola
induziria a aprovação, fazendo com que a criança não abandonasse a escola quando passasse
dos 14 para os 15 anos.
Quando o governador do DF, Cristóvam Buarque (PT), deixou o governo (1997),
havia mais de 22,5 mil famílias atendidas. Esse alcance populacional, somado à sua
originalidade na vinculação central à educação, bem como às vantagens aí implicadas, deu um
bom suporte à difusão do novo formato de programa, que rapidamente se destacou no debate
nacional e, junto com a experiência de Campinas, tornou-se referência para os outros
programas que, aos poucos, passaram a ser realizados.
No nível federal, como foi visto, a idéia de renda mínima já estava presente, de algum
modo, no RMV e no seu sucessor, o BPC. Tais programas, no entanto, ainda se orientavam
em torno dos referenciais clássicos da proteção social, relacionados à incapacidade
permanente para o trabalho. Mas, na linha dos programas de “nova geração”, que passam a
atribuir um papel seletivo e discricionário do Estado na cobertura, por meio de concessão de
auxílio financeiro, por tempo indeterminado, nas situações de vulnerabilidade social mais
agudas, o primeiro programa de renda mínima implantado pelo governo federal seria o PETI
que, a rigor, apresentava características similares ao formato “bolsa-escola”: era destinado ao
público infanto-juvenil e pressupunha a inserção escolar.
O programa Bolsa Escola Federal seria criado logo depois, em 1997, em uma versão
inicial de baixo alcance, tendo em vista o corte de idade (7 a 14), os baixos recursos
financeiros e a focalização territorial. Além disso, as exigências feitas para a realização do
convênio dificultavam a participação exatamente dos municípios mais pobres, que além de
não disporem de recursos para a complementação exigida (o convênio para realização do
programa nos municípios obrigava que os mesmos arcassem com 50% do valor da bolsa),
apresentavam, em geral, precárias condições de organização administrativa e,
conseqüentemente, dificuldades no cumprimento das exigências burocráticas e das
contrapartidas. Note-se, porém, que o modelo adotado diferia claramente do modelo de
Campinas e se aproximava do programa instituído no DF: um benefício familiar condicionado
à escolarização dos filhos e não vinculado a qualquer obrigação de inserção no trabalho.
Só em 2001, no entanto, quando o governo federal criou um novo programa, com
regras menos rígidas e maior volume de verbas, se pode falar, efetivamente, em um programa
de alcance nacional. Só então, também, se passa a perceber o papel chave que os programas
de complementação de renda viriam a assumir na configuração da ação governamental, no
campo social, nesse nível de governo. No novo programa – Programa Nacional de Renda
Mínima vinculada à Educação – Bolsa Escola Federal –, a vinculação com a escolarização foi
confirmada como aspecto central e a faixa de idade atendida foi ampliada para 6 a 15 anos.
Foi também facilitada a adesão dos municípios, sendo indicada, mas não mais obrigatória, a
complementação local do benefício financeiro. Com isso, em fevereiro de 2002, as fontes
oficiais festejavam a adesão de 98% dos municípios brasileiros ao programa e o conseqüente
alcance de mais de 8 milhões de crianças (o primeiro programa só havia alcançado, em 2000,
1,7 milhão, conforme Relatório de Atividades 2001 do programa).
Seu papel de “carro chefe” na reorientação da política social ficaria mais evidente,
logo em seguida, no ano de 2002, quando o cadastramento para o Bolsa Escola se tornou o
canal de implantação do Cadastramento Único98, destinado a unificar o cadastramento dos
outros programas de complementação de renda que vinham sendo criados. Esse
cadastramento, que foi coordenado pelos órgãos gestores do Bolsa Escola em nível municipal,
geralmente vinculados às secretarias municipais de educação, e que se deu por meio do
preenchimento de fichas cadastrais familiares extremamente detalhadas, formaria uma base
centralizada de dados que serviria para a integração dos demais benefícios concedidos até
então de forma dispersa, formando uma “rede de programas” que desenharia o novo eixo da
política social brasileira99.
As características do Bolsa Escola Federal e esse papel de “carro chefe” de uma rede
de benefícios pontuais fazem com que seu impacto no setor educacional seja saturado de
sentidos não imediatamente apreensíveis, especialmente quanto ao seu papel na definição de
uma “política escolar” e do significado desta para a reorientação da política social. O
rastreamento desses sentidos, no entanto, exige um maior detalhamento do programa no seu
formato institucional e nas suas características operacionais, bem como uma análise de
importantes aspectos do seu processo de implantação nos municípios.

4.4.2 – O Bolsa Escola Federal e a migração de tarefas

O Bolsa Escola foi organizado no âmbito do Ministério da Educação (MEC),

ganhando uma Secretaria própria, que ficou responsável pelos procedimentos e decisões de
competência da União a respeito do programa, incluindo desde o estabelecimento das
prerrogativas, critérios e ações nele implicados, até a elaboração das normas de

98
Instituído pelo Decreto Nº 3.877, de 24 de julho de 2001.
99
Cabe registrar que esse Cadastramento Único, por sua vez, tornou-se a base a partir da qual o governo de Luiz
Inácio Lula da Silva implantaria, na gestão seguinte, o Programa Bolsa-Família, cujo cadastramento continua se
realizando, em grande parte, a partir do caminho já aberto pelos programas antecessores, via secretarias de
educação.
operacionalização do mesmo no âmbito dos municípios, cujas responsabilidades eram
firmadas por meio da assinatura de um “Termo de Adesão”.
Parte importante das tarefas operacionais referentes ao cadastramento e à entrega do
benefício financeiro coube à Caixa Econômica Federal (CEF), à qual, na forma do §4º do art.
1º da Lei nº 10.219/01, se atribuiu o papel de “agente operador” remunerado, responsável por
realizar o “fornecimento da infra-estrutura necessária à organização e manutenção do cadastro
nacional de beneficiários” (inciso I); “o desenvolvimento dos sistemas de processamento de
dados” (inciso II); “a organização e operação da logística de pagamento dos benefícios”
(inciso III) e “a elaboração dos relatórios necessários ao acompanhamento, à avaliação e à
auditoria da execução do programa por parte do Ministério da Educação” (inciso IV).
Essas disposições da Lei podem fazer parecer, num primeiro momento, que a
participação dos municípios na operacionalização do programa era pequena, o que não é
verdade. A implantação do programa em cada município obrigava-o previamente a uma série
de contrapartidas que variavam desde tarefas administrativas e operacionais locais, bastante
pesadas, até a adoção de ações específicas de caráter assistencial e pedagógico, especialmente
no âmbito das secretarias de educação.
As tarefas administrativas e operacionais eram principalmente vinculadas ao
cadastramento das famílias e ao controle da freqüência escolar. Com base nas
“disponibilidades” orçamentárias e em estimativas de renda familiar per capita, produzidas
pelo IBGE, o governo federal estipulava o número de famílias passíveis de serem atendidas
em cada município, cabendo aos governos municipais fazer a chamada pública dessas
famílias, orientá-las a respeito dos documentos e procedimentos necessários ao cadastramento
e realizar suas duas primeiras etapas: o recebimento da documentação, seguido do
preenchimento das fichas com os dados cadastrais; e a digitação desses dados no sistema
informatizado da CEF. Cabia, ainda, aos municípios, a organização e manutenção do cadastro,
por dez anos, a contar “do encerramento do exercício em que ocorrer o pagamento da
participação financeira da União” (Lei nº 10.219/01, art. 5º, §1º), bem como outras tarefas
associadas, como no caso da operacionalização de todo o controle da freqüência escolar das
crianças beneficiárias, conforme normas estabelecidas pelo MEC.
As ações de caráter assistencial e pedagógico foram definidas como “ações
socioeducativas”, que deviam ser realizadas pelos municípios de forma associada à
implantação do programa e conforme as orientações e critérios por ele dispostos. Previstas na
lei que criou o programa e detalhadas em regulamentações e orientações posteriores100,
expedidas pelo MEC, as ações socioeducativas foram concebidas como ações “de apoio aos
trabalhos escolares, de alimentação e de práticas desportivas e culturais em horário
complementar ao das aulas”, que poderiam ser realizadas diretamente pela administração
municipal ou “em parceria com instituições da comunidade”, com o fim de incentivar e
viabilizar “a permanência das crianças beneficiadas na rede escolar” (Lei nº 10.219/01, art. 2º,
inciso III).
A mesma lei também previa que todas as ações implicadas no cadastramento e na
implantação das atividades socioeducativas deviam ser submetidas a um controle social
permanente. A forma de realização desse controle foi vinculada à criação obrigatória de um
conselho de controle social, composto por representantes do poder público e da sociedade
civil (50% dos membros, no mínimo, não poderiam ser vinculados à administração municipal,
o que foi burlado de diferentes formas) e ao qual competia: acompanhar e avaliar a execução
do programa no âmbito municipal; aprovar a relação de famílias cadastradas pelo Poder
Executivo municipal; estimular a participação comunitária no controle da execução do
programa no âmbito municipal; elaborar, aprovar e modificar o seu regimento interno;
aprovar o relatório de controle da freqüência escolar; e apreciar e acompanhar as ações
socioeducativas propostas pelo gestor local do programa.
Esse volume nada pequeno de tarefas permanentes, pressupostas na implantação do
programa, leva a uma série de questões quanto às condições de realização dessas ações, por
parte dos municípios, e quanto às condições efetivas de seu controle social, por parte do
conselho. A esse respeito, deve-se ressaltar, inicialmente, que o maior impacto nas
administrações municipais foi causado pelo processo de cadastramento
Assinado o Termo de Adesão ao programa, cabia ao município organizar toda uma
infraestrutura material e de pessoal para a realização do cadastramento das famílias. Como se
tratava, em grande parte dos municípios, de centenas ou milhares de famílias, cujos dados e
documentos precisavam ficar acessíveis a quaisquer consultas nos anos seguintes, tal
infraestrutura implicava espaço e mobiliário de uso permanente para o arquivamento e manejo
das fichas; computadores disponíveis para a inserção dos dados no sistema da CEF; pessoal
minimamente preparado para atuar temporariamente no preenchimento e informatização das
fichas e pessoal permanente para atuar no controle e acompanhamento das mesmas.

100
Especialmente no Decreto nº 3.823, de 28/05/2001, no “Guia de orientação para os conselhos de controle
social” (2002) e no “Guia de ações sócioeducativas” ( 2002).
 Sabe-se que o setor educacional é, via de regra, o mais estruturado na maioria dos
municípios. Ao menos, pelo tipo de serviço realizado, é o setor que tende a dispor de maior
número de servidores, maior espaço físico e com maior distribuição territorial. A quantidade e
o porte das atividades locais pressupostas pelo governo federal, para a implantação do
programa, reforça a idéia de que a vinculação de uma política de renda mínima à
escolarização foi aproveitada como uma oportunidade de uso instrumental desse aparato para
a produção de resultados não alcançados nos seis anos anteriores, resultados estes não
circunscritos ao setor educacional, mas extensivos à política social, especialmente na esfera
assistencial, e à reforma de administrativa.
Voltarei a esse tema adiante. Por ora, julgo importante assinalar que parte importante
dos impasses vividos pelos municípios, ao longo da implantação do programa, está vinculada
exatamente a essa forma de utilização do aparato municipal por parte do governo federal. Da
noite para o dia, os municípios se viram às voltas com a necessidade de disponibilizarem
infraestrutura material e de pessoal para a realização de ações não inscritas nos projetos
locais e de utilizarem a infraestrutura educacional para a realização de ações saturadas de
finalidades e implicações extra-educacionais. A disponibilização dessa infraestrutura, além de
correr às custas do município, em muitos casos, ocorreu às pressas, tendo em vista os
interesses e pressões locais dirigidos à implantação do programa e a possibilidade de que
qualquer atraso aparecesse, aos olhos da opinião pública, como comprovação da
incompetência da administração municipal. Por isso, essa “agilidade”, como não poderia
deixar de ser, não raro foi viabilizada por meio de truques e rearranjos.
Na maioria dos municípios, a infraestrutura material e de pessoal das secretarias de
educação tornou-se a principal base operacional do programa. Delas saíram as salas e o
mobiliário que emergencialmente serviriam de suporte ao trabalho das equipes e à guarda de
material. Delas também veio a maioria dos profissionais temporários e permanentes:
componentes de equipes pedagógicas foram deslocados para coordenar as novas tarefas;
escolas se tornaram postos de cadastramento; professores, funcionários administrativos e
funcionários de apoio das escolas foram “emprestados” para realizá-lo.
Não é demais falar, portanto, que, em curtíssimo prazo, o setor educacional, no nível
municipal, sofreu um forte abalo político, administrativo e pedagógico, pois a subordinação
de parte da infraestrutura setorial local a finalidades determinadas por outro nível de governo
não apenas desfalcou a atuação já combalida nesse setor, como a deslocou para ações
estranhas às diretrizes localmente traçadas.
 É previsível, portanto, que a implantação do programa apresentasse uma infinidade de
problemas. A mídia deu bastante destaque a casos de fraude e de manipulações locais e, de
fato, não foram raros os casos de inscrição de parentes de políticos para o recebimento de
bolsas, de disputa local pela autoria do programa, como forma de apropriação político-
assistencialista dos seus eventuais lucros eleitorais, e de apropriação dos cartões das famílias
por comerciantes locais, como garantia de pagamento de dívidas intermitentes. Mas estes
acontecimentos foram, na verdade, expressões menores da precariedade político-institucional
que a implantação do programa revelou, que não envolvia apenas as relações políticas e as
práticas administrativas, mas, também, a incipiência do setor público na abordagem e
cobertura dos mais diferentes aspectos da questão social.
O caso da implantação das ações socioeducativas é exemplar disso. Previstas como
mecanismo de suporte à permanência escolar das crianças beneficiárias, essas ações, que têm
inegáveis traços de continuidade com as ações similares previstas no Prodasec e no Pronasec,
assumem, no interior do programa, um caráter de ação compensatória, assentada no
reconhecimento de que as crianças beneficiárias e suas famílias não dispõem das condições de
vida necessárias à formação gradual de certos conhecimentos e comportamentos considerados
pré-requisitos para a inserção e aprendizagem escolares. Trata-se, porém, de um
reconhecimento dissimulado, pois opera o “truque” da transmutação de necessidades sociais
amplas não atendidas em problema de educação, transferindo, para um plano cognitivo,
afetivo, moral e comportamental, problemas estruturais cuja produção (e enfrentamento) se dá
no plano político-econômico; transferindo para as crianças e suas famílias, sob a forma de um
deficit educacional e comportamental, uma deficiência de cobertura do Estado; e transferindo
para a escola, não exatamente a responsabilidade pela execução das ações necessárias à
cobertura dessas necessidades, mas a responsabilidade pela execução de tarefas que apenas
funcionam como um arremedo da cobertura estatal.
Diferentemente do que aconteceu com o cadastramento, cuja implantação se deu em
ritmo de urgência, a implantação das ações socioeducativas pôde ocorrer em um ritmo menos
acelerado. Ainda assim, foi possível notar que essa falta de urgência não se traduziu,
necessariamente, em maiores cuidados e aprofundamentos na elaboração e estruturação das
ações. Ao contrário, o cadastramento e as demais tarefas a ele associadas comportam um
ritmo e um volume tão intensos de trabalho que praticamente induzem a um tratamento
secundário e meramente protocolar das “ações”.
Com isso, tornou-se comum que ações já realizadas diretamente pelas escolas ou por
outros setores governamentais, muitas vezes de forma episódica, fossem incluídas nas
propostas e relatórios municipais como sendo as ações socioeducativas previstas na lei como
contrapartida dos municípios. Da mesma forma, a inclusão de voluntários na sua realização,
longe de representar um envolvimento amplo da sociedade com a problemática educacional,
possibilitou uma espécie de “álibi” para a realização de atividades irregulares e improvisadas.

4.4.3 – O cadastramento dos pobres

Mas a incipiência da atuação do Estado no campo social se tornou visível,

principalmente, ao longo do processo de cadastramento do programa Bolsa Escola e,
posteriormente, do cadastramento para concessão dos demais programas de transferência de
renda, por meio de sua agregação em um único cadastro. É importante retomar aqui a
observação, já sinalizada anteriormente, de que o abalo sofrido pelas administrações
municipais com a implementação do Bolsa Escola não se deve apenas à subordinação da
atuação municipal a finalidades traçadas em nível federal. Deve-se, também, à subordinação e
uso instrumental do setor educacional para finalidades que, em princípio, estariam inscritas
em outros setores de ação governamental. Inclui-se, aqui, o atendimento a emergências
provocadas pela incipiência da ação estatal no enfrentamento das desigualdades econômicas e
na produção de uma política social coadunada a esse enfrentamento.
Um bom exemplo disso é o fato de que o cadastramento previsto para a implantação
do programa tenha se evidenciado, desde o início, como o mais amplo cadastramento dos
pobres feito no Brasil. Havia clareza dessa “utilidade”, por parte do governo federal. Mais que
isso, é possível afirmar que havia essa intenção. Os formulários do primeiro cadastro incluíam
informações que demonstravam o interesse do governo em mapear diferentes aspectos da
pobreza que poderiam ensejar atuações posteriores, e a utilização do cadastro inicial, como
gatilho para a implantação do Cadastramento Único, destinado à produção de uma base de
dados mais ampla, que viesse a servir para outros usos, reforça essa hipótese.
O momento do cadastramento provocou a explicitação de carências profundas. A
começar, tratava-se de cadastrar muitas pessoas sem nenhum vínculo institucional ou com
vínculos apenas residuais. A apresentação dos documentos exigidos (identidade e CPF dos
responsáveis, certidão de nascimento dos filhos e dependentes, comprovante de rendimentos,
comprovante de residência, termo de tutela da criança, quando necessário) representava um
verdadeiro pesadelo para quem vivia à margem de formas oficiais de registro já
completamente naturalizadas pelas classes médias e pelas elites.
 A apresentação de comprovante de rendimentos, por parte dos responsáveis pelas
crianças, reservou surpresas por vezes insólitas. É sabido que parcelas imensas da população
não têm suas relações de trabalho formalizadas, o que tornou a comprovação da renda uma
tarefa a ser solucionada localmente, sob pena de se inviabilizar o benefício para quem mais
precisava. Diante da falta de um documento oficial de renda, uma das práticas adotadas foi a
de solicitar que os responsáveis redigissem, de próprio punho, uma declaração. O número alto
de analfabetos (ou daqueles que, mesmo tendo um razoável domínio da escrita, sentem-se
incapazes de escrever em uma situação de tal formalidade), no entanto, obrigou a criação de
uma rede de ajudas que, em alguns lugares, envolveu as próprias equipes de cadastramento na
produção de declarações padronizadas (reproduzidas em xerox ou na ainda mais típica
tecnologia de reprodução da escola pública, o mimeógrafo) que eram preenchidas e assinadas
na hora.
O cálculo da renda, que precisava constar da declaração, tornou-se outro problema. A
lógica de cálculo de renda implícita no programa é salarial, pressupondo uma estimativa
mensal. Isso parece óbvio para as classes assalariadas e mesmo para outras categorias de
padrão financeiro médio e alto que, apesar de terem renda variável, precisam considerá-las em
termos de médias mensais, pois realizam suas despesas e suas prestações de contas em uma
sociedade cuja agenda financeira é majoritariamente conformada ao sistema salarial. São
exemplos disso, a periodicidade das prestações de serviços públicos e privados, como gás, luz
e educação; o vencimento de cartões de crédito; o salário de empregados; a declaração do
Carnê Leão e tantas outras coisas que pontuam a agenda das classes médias e altas.
Essa marcação periódica, porém, não é nem um pouco óbvia para aqueles que estão à
margem do sistema salarial em dois de seus aspectos principais: a renda e o consumo.
Tratava-se de famílias cuja exposição ao desemprego e ao subemprego era tão prolongada que
as formas de cálculo vinculadas a práticas de previsão lhes pareciam totalmente estranhas,
obrigando os cadastradores a arbitrarem uma renda a partir de cálculos precários ancorados na
declaração das quantias aproximadas recebidas por biscates irregulares e nos relatos das
despesas efetuadas pela família com itens minimamente regulares, como alimentos,
transportes e luz.
No caso de famílias mais habituadas com o sistema salarial – aquelas cuja relação com
o desemprego era mais recente, ou as que eram submetidas a relações não oficializadas de
trabalho, mas estruturadas em referências do sistema salarial, como domésticas ou prestadores
de serviços sem carteira de trabalho, mas com ganho mensal regular, folgas semanais, etc. –
as formas de “comprovação de renda” podiam surpreender por outros aspectos. A leitura
corrente era que teriam direito ao benefício famílias “comprovadamente pobres”. Tratava-se,
portanto, não tanto de comprovar a renda, mas a falta de renda, o que se buscou fazer com a
apresentação de documentos que comprovavam a impossibilidade de consumir, ou seja,
comprovantes de dívidas: notificações de corte de luz ou água por falta de pagamento,
cobranças de empréstimos privados não quitados, notificações de inclusão do nome do
responsável em serviços de proteção ao cheque, etc.
Essas “comprovações”, por vezes, permitiam uma certa “economia” de documentos,
pois as cobranças e notificações eram endereçadas ao devedor, permitindo ao responsável
comprovar, em um único documento, a moradia e a situação de pobreza. Mas a comprovação
de moradia (ou impossibilidade de fazê-lo) trouxe à luz outros aspectos da pobreza não
imediatamente definidos pela renda. Muitos responsáveis não dispunham de um documento
“padrão” para comprovação de moradia, ou porque o endereço não existia oficialmente (caso
de ocupações urbanas), ou porque a família estava morando “de favor”, por tempo
indeterminado, na casa de parentes. Mais freqüente ainda era o caso de famílias que viviam
permanentemente em imóveis de algum parente próximo (irmãos, avós, tios, cunhados...), ou
que residiam em imóvel próprio irregular, ou seja, “puxadinhos” ou extensões de outro tipo
feitos nos terrenos ou sobre imóveis de algum parente.
De um modo geral, o cruzamento dos documentos de moradia com os de renda
permitia perceber a existência de um grande número de famílias cuja sobrevivência dependia
da renda (proventos de aposentadoria) e/ou do patrimônio dos avós das crianças beneficiárias,
indiciando que parte das condições de vida dos pobres atuais parecia ainda se ancorar nas
instituições promovidas por uma sociedade salarial (Castell, 1998) que, no Brasil, até a
década de 1980, continuava em seu processo lento de expansão, mas que, a partir da década
de 1990, consolidaria gradualmente uma trajetória de regressão.
Essa constatação informal do grande número de famílias progressivamente à margem
das proteções vinculadas ao trabalho regulado agravava-se com a constatação da intensidade
das formas de desestruturação familiar, depreendida das composições familiares não
convencionais e das conseqüentes dificuldades de comprovação de tutela das crianças
potencialmente beneficiárias. Por exemplo, era grande o número de sobrinhos deixados com
tias ou tios, enteados deixados com madrastas ou padrastos, netos deixados com avós, irmãos
pequenos deixados com irmãos mais velhos por tempo indeterminado. O “não convencional”,
nesse caso, não é definido simplesmente pela presença de membros estranhos aos núcleos
familiares padrão, mas principalmente pelo caráter temporário que caracteriza boa parte das
combinações familiares, acrescentando um componente de incerteza e imprecisão que se
chocava com as normas de reconhecimento legal da família, previstas na regulamentação do
programa, pautadas na permanência de laços de convívio e na possibilidade de comprovação
oficial dessa permanência.
Aos aspectos acima apontados poderiam ser acrescentados outros que, igualmente,
permitem compreender o impacto do programa sobre as administrações municipais como um
impacto bem mais complexo que o ocasionado pelo aumento de tarefas burocráticas. Uma das
questões mais relevantes parece ser o fato de que o setor educacional foi deslocado para uma
área de confronto intenso com aspectos das necessidades sociais não atendidas cuja origem e
solução não guardam relações diretas com a educação escolar.
É nesse sentido que o Cadastramento Único é um exemplo dramático da redução da
esfera pública no sentido problematizado por Telles (1999 e 2001). Diante da ausência de
canais específicos para o encaminhamento dos novos e velhos problemas, acumulados nesse
contexto de intensificação da pobreza, convergiriam para o cadastramento demandas que, por
não corresponderem às categorias de problemas previstas no formulário oficial, seriam
tratadas como dramas pessoais, privados, e não como expressão do modo de organização da
vida social e econômica no país e, portanto, como problema público para o qual se deve
buscar solução.
O fato de que a escola tenha sido um dos principais meios acionados para sua
realização, mostra o lugar que a ela coube no interior da reforma da política social, um lugar
que não é de todo novo, e que, na verdade, se atualiza e “especializa” no novo contexto, como
uma forma perversa de realização à brasileira da modernização da escola. Essa foi uma das
formas de realização do estreitamento da esfera pública por meio da instauração uma nova
“pragmática das portas”, à qual corresponde um estreitamento dos canais de discussão e
acesso a direitos delineados na Constituição de 1988 de forma mais ampla. Com isso, a escola
se tornou um lugar de provisão restrita de meios para a sobrevivência, com o agravante de ser
também o lugar para onde passaram a convergir mais intensamente problemas para os quais a
escola não tem como dar encaminhamento.

4.5 – Uma escola pobre para os pobres

A análise da reforma educacional empreendida por Fernando Henrique Cardoso

permite perceber interessantes nexos entre políticas e práticas antigas e novas, nexos que
apontam no sentido de seu aprofundamento e de sua maior sistematicidade, por meio do uso
instrumental cada vez mais expandido e organizado de utilizações da escola que, antes,
ocorriam de modo mais fragmentário e com menor alcance. São novas utilizações que
realizam a conjugação de objetivos tecidos no âmbito da política econômica e social com
objetivos restritos da política educacional, de forma que a escola pública fundamental, a
escola dos pobres, deixa de ser explicável pela política educacional e de ser entendida nos
limites do sistema de ensino, revelando-se como parte fundamental do sistema da política
social, um elemento orgânico de importante atuação nas suas definições e reorientações.
Nesse sentido, revelam-se, também, importantes nexos entre orientações amplas, dos
organismos internacionais, objetivos pragmáticos e imediatistas, próprios das
intencionalidades do nível central de governo, e os interesses mais restritos das
administrações municipais, sinalizando uma multiplicidade de formas de imbricação entre
“grande política” e “pequena política”. Nesse processo, as mudanças ocorrem, mas sob uma
matriz conservadora que permite o controle e a subordinação permanente das mudanças
operadas sempre em “pequenas doses”.
Não se trata, assim, de mera reiteração do “atraso”, mas de uma forma de
modernização, à brasileira, na qual as reincidentes apropriações da escola para fins
particularistas locais são um dos recursos que sustentam o poder das classes e frações de
classe que coordenam a modernização na medida e direção de seus interesses. O sentido de
modernização da reforma empreendida nas duas gestões de Fernando Henrique Cardoso é
exemplar disso, já que as novas e mais racionais utilizações da escola mostram-se
instrumentais à atualização de assimetrias econômicas, políticas e sociais que não constituem,
no Brasil, nenhuma novidade.
Trata-se de uma reforma que instaurou um novo ciclo de expansão escolar,
conjugando a expansão da oferta com o robustecimento da escola, de forma a prepará-la para
atuar mais incisivamente na atenuação dos conflitos potenciais vinculados ao quadro de
intensificação da pobreza, de redução de direitos e de desmonte de horizontes. As estranhas
fusões entre os objetivos da política social e as ações escolares permitem acompanhar a
produção reiterada de uma escola pobre material e pedagogicamente – porque marcada pelo
tempo curto, pela falta de recursos, pelo esgotamento dos professores – e pobre em termos do
estreitamento dos direitos e dos canais para seu debate e disputa. É nesse sentido que essa
forma de expansão remete ao conceito de revolução passiva: às ampliações da escola
corresponderam perdas em termos do direito à educação e reduções da esfera pública que
excedem em muito a esfera educativa escolar.
5 - CONSIDERAÇÕES FINAIS:
A ESCOLA PÚBLICA COMO ESTADO DOS POBRES NO BRASIL

“As coisas me ampliaram para menos”.

Manoel de Barros

No momento em que eu concluía esta tese, os jornais anunciavam uma forte queda no
ritmo de expansão do ensino médio, no país, como a confirmar o fôlego curto da política de
expansão do ensino fundamental adotada ao longo das duas gestões de Fernando Henrique
Cardoso. A história da “abertura de portas” para o ingresso no nível de ensino mais elementar,
ocorrida ao longo do Regime Militar, parece ter se repetido, como farsa, evidenciando que,
mais uma vez, a expansão do alcance populacional da educação mínima não representaria
alterações significativas no padrão de acesso à formação escolar. Parte importante dos novos
diplomados no ensino fundamental sai com a certificação, mas continua não dispondo de
condições para pressionar um crescimento do mesmo porte no ensino médio, evidenciando
que a desqualificação do ensino é, ainda, uma das mais eficientes políticas de contenção.
Essa desqualificação, por sua vez, não “nasceu sozinha”, mas como a parte mais
visível de um fenômeno amplo de “expansão escolar”, ao longo do qual, como diria Manoel
de Barros, a escola foi “ampliada para menos”. A parte mais significativa dos “deslimites”
dessa expansão não concorreu para uma escola aberta a usos criadores que levassem a uma
insurreição, a uma inflexão dos rumos. Concorreu, principalmente, para torná-la permeável a
novas e reiteradas utilizações privadas e instrumentais, empobrecedoras. Suas ampliações
foram feitas à custa de encurtamentos, e não só na educação, mas também na esfera mais
ampla da política social.
 Inúmeros traços dos processos e fenômenos analisados nesta tese reforçam a
interpretação de que, no Brasil, parte importante da desqualificação da escola é vinculada à
sua utilização para finalidades não limitadas ao campo educacional escolar. As diferentes
tentativas de utilização da escola, e mesmo as expectativas possíveis de serem depreendidas
de seus usos não prescritos, inscrevem-se nos múltiplos processos que concorreriam para a
expansão escolar. Esta comportaria duas dimensões indissociáveis e mutuamente influentes: a
expansão territorial da oferta ensejaria uma expansão da “territorialidade” da ação escolar. Os
âmbitos da vida social sobre os quais ela iria “adquirir” alguma autoridade ou licença para
atuar seriam ampliados e diversificados, predominantemente, porém, de forma instrumental a
propósitos tecidos em outras esferas.
De fato, a gradativa distribuição da escola no território nacional não ocorreria
desvinculada de contextos de organização institucional nos quais a possibilidade de
“presença” da escola ensejava definições acerca da “ausência” ou das formas de presença de
outras instituições, serviços e ações. A presença da escola, em lugares “marcados por
ausências”, acabou por conferir a essa instituição um sentido estratégico excepcionalmente
amplo.
Vale retomar Lefebvre (1983) para lembrar que o sentido de “ausência” só se torna
possível a respeito de coisas que, em alguma medida, já são conhecidas ou suspeitadas,
tornando-se, assim, de certo modo, presentes por meio da evocação. Quando falo em “lugares
marcados por ausências”, portanto, falo em lugares onde a ausência concreta de instituições e
serviços já era, de algum modo, “percebida”, ensejando algum nível de indagação e, portanto,
tornando necessária alguma “resposta”. Parte importante do sentido estratégico amplo que a
escola iria adquirir, nesse processo, se deve ao fato de que ela passa a ser utilizada para
realizar, mesmo que mal e de forma simulada, coisas que eram esperadas, ainda que
difusamente. A realização concreta ou a simulação, por meio da escola, de certas ações que,
em princípio, deveriam caber a outros setores do Estado, da sociedade, do capital, são úteis,
especialmente, porque dissimulam as omissões do Estado na oferta ampla e na regulação
dessas ações.
Essas tentativas de utilização, fortemente orientadas por interesses parcelares e por
uma razão instrumental, certamente não se dariam sem conflitos e contradições. Para a escola
iriam convergir, ao longo do tempo, expectativas e mesmo tentativas de utilização e uso de
sentido diverso, muitas das quais constituiriam belos e densos “vôos fora da asa”, fornecendo
acúmulos e forças que adensariam lutas pelo alargamento do direito à educação. A simulação
ou realização “encurtada” de ações, porém, viria a predominar, decretando essa “ampliação
para menos”, que reitera desigualdades e reinventa destituições.
Em diversas passagens, procurei deixar claro que o tipo de expansão que resulta da
intensa utilização da escola, para fins não propriamente “educacionais”, me pareceu possível
de ser indicado pelo termo robustecimento. Trata-se de um termo que, em princípio, não
parece de todo adequado, tendo em vista a possibilidade de sua identificação com ampliações
que representariam melhoramentos. Daí a necessidade de precisar que a idéia de
robustecimento, neste caso, busca indicar, principalmente, uma modificação estrutural da
escola que consiste em uma ampliação de sua esfera de atuação sem que a isto corresponda
uma ampliação concreta de uma atuação “eficiente” sobre os novos campos e temas que
passam a migrar para a escola.
É importante reafirmar, portanto, que o robustecimento de que procuro falar não
implica “melhorias” ou “ganhos” para a escola. As novas “tarefas” que migram para ela não
representam a expansão efetiva da educação escolar, mas, fundamentalmente, apenas mais
coisas por meio da escola, em geral, em detrimento do tempo, do espaço, dos recursos e das
energias que deveriam estar a serviço do conhecimento.
Outro aspecto necessário de lembrar sobre esse robustecimento diz respeito à
permeabilidade que se instaura, devido às sucessivas utilizações da escola, cuja insistência e
intensidade acabam por imprimir, como um traço orgânico, a possibilidade de sua utilização
permanente para objetivos transitórios e de curto alcance, que, não raro, se realizam, como já
dito acima, em detrimento do ensino. Essa permeabilidade é o que garante a reposição de
“trincheiras”, que funcionam de diversos modos: atendendo “em pequenas doses” as
reivindicações sociais que, amplamente reconhecidas, poriam em risco o projeto dominante;
atenuando pressões e forças que poderiam tornar mais incisivas as disputas em torno dos
sentidos da escola; dispersando atenções e, nesse sentido, dificultando coesões que viessem a
possibilitar contraposições consistentes ao poder instituído. A escola se torna uma trincheira
mais potente, exatamente porque composta de uma infinidade de novas e mutantes trincheiras
que dispersam e capturam as ações, as pressões e as forças em formação, trincheiras que
funcionam como tal porque se atualizam.
Nesse ângulo, fica claro que a escola se modifica, mas sob a forma de uma “revolução
passiva”, em que algumas inovações são capturadas e reabilitadas no sentido da conservação
de velhas prerrogativas e da restauração e aprofundamento de limites e destituições. É
possível, ainda, postular o sentido de “inovação” ao uso criativo e eficiente de velhas formas
para dar conta de novos problemas, articular novos interesses. O aspecto geral é de “atraso”,
mas o que está em curso e uma brutal e sórdida modernização. Tudo bem que é uma
modernização à brasileira, mas não deixa de ser modernização.
Outro ponto a destacar é que o sentido de conjunto e as continuidades das ações
“transitórias”, que passam a compor o âmbito escolar, só ficam efetivamente claros quando
são observadas as relações que produzem essas ações em seus contextos e, só então, se
remonta sua “sucessão”. O conjunto, de fato, não se forma pela similaridade de temas ou pela
reiteração de formas, mas pela atualização das funções. A revalidação das formas “antigas”,
seu aprimoramento no sentido de uma maior eficiência nos novos contextos, a expansão dos
seus alcances e o aprofundamento dos seus efeitos, são o que comprova os nexos históricos
entre as ações. Não se trata – como Gramsci mostrava sobre inúmeras práticas liberais, e
como Lefebvre alertava acerca do uso indiscriminado do conceito de sistema – de um
programa bem constituído desde sempre, mas de um programa que emerge como construção
histórica, inscrito nas práticas e ações, cuja forma difusa parece ser a condição de sua
expansão e consolidação.
As “instituições escolares” e a saúde escolar não instituem, de fato, uma matriz de
ação que viria a se reproduzir indefinidamente. Em um sentido rigoroso, o formato e os
propósitos característicos das instituições peri-escolares e da saúde escolar cedem lugar a
outros formatos e propósitos tão logo as necessidades de controle populacional e territorial do
Estado se modificam. Tornam-se, porém, matrizes de novas modificações. Seu traço
principal, nesse caso, é que modificam molecular e organicamente a escola, tornando-a
permeável a novas e sucessivas utilizações.
Cabe assinalar que a permeabilidade da escola é desejável, pois é ela que garante a
relação entre educação escolar e vida, relação cuja importância foi tão insistentemente
ressaltada por Gramsci. Mas, para isso, essa permeabilidade não pode se realizar em
detrimento do sentido formativo da escola. Deve ocorrer no sentido de aproximar
conhecimento e vida, e não de secundarizar o espaço reservado a uma relação ampla com o
conhecimento. As “aberturas” feitas na escola em todo esse percurso poderiam tê-la
enriquecido. Mas elas estiveram predominantemente a serviço de outros propósitos.
Tendo em vista a prevalência de objetivos restritos e sua utilização instrumental para
propósitos despregados de um projeto de sociedade efetivamente amplo e democrático, capaz
de envolver “os estratos mais profundos da sociedade”, como dizia Gramsci, a escola pública
elementar, quanto mais incorporou os pobres, tanto mais se tornou pobre. Uma pobreza, por
certo, material. Mas essa pobreza material é apenas a forma mais visível de uma pobreza mais
ampla, de objetivos. O principal empobrecimento da escola pública elementar se deu nesse
sentido: seus objetivos tornaram-se mais restritos e sua utilização para responder tópica e
seletivamente aos problemas sociais tornou inevitável sua desqualificação para o ensino.
É nesse sentido que a educação de baixa qualidade não é, em si, uma política. É o
resultado inevitável de outros propósitos postos no lugar de uma integração social pautada na
democratização ampla das relações e das instituições.
É importante observar, nesse caso, os traços e conteúdos que decorrem dessa forma de
produção da escola, apreensíveis nas formas de aprofundamento das utilizações da escola ao
longo do tempo. A análise de sucessivos programas via escola dá razoável visibilidade, por
exemplo, a movimentos graduais de maior delineamento de marcos e de critérios definidores
da pobreza, indicando que parte das mudanças propostas para a escola apenas decorria das
necessidades do Estado se fazer presente, gradualmente e sem maiores custos e
comprometimentos, para parcelas dos contingentes populacionais cuja absoluta marginalidade
punha em risco as condições de domínio e direção dos grupos dominantes.
Os projetos de sentido “civilizatório”, como os de saúde escolar e de implantação das
“instituições peri-escolares” pretendiam alcançar os pobres, mas em um momento no qual
estes constituíam um conjunto difuso e difícil de localizar. São projetos às vezes apresentados
como se fossem “para todos”. Mas, aqui ou ali, escapa que seu alvo são os “pobrezinhos”,
cuja visibilidade, localização e reconhecimento se dava por meio do ingresso na escola. A
escola, assim, tornava-se a primeira fronteira: por meio dela se demarcava os pobres que
deveriam ser “civilizados”. As ações das “instituições” e da saúde escolar ocupariam a escola
como se sua tarefa fosse o atendimento de todos, mas os verdadeiros destinatários dessas
ações eram os pobres que ingressam na escola. Os que ficavam de fora, mantinham-se como
um público disforme, definido apenas negativamente para além de uma fronteira delineada
por certo padrão de urbanidade, civilidade e inserção social e econômica.
Vale lembrar, no entanto, que tanto nos programas de saúde escolar, quanto nas
“instituições”, é possível perceber outros ensaios de delimitação do público a ser “civilizado”.
Isso acontece, por exemplo, na determinação da realização de atividades de higiene escolar
nas creches próximas às fábricas; na tentativa de utilização dos “estados mais avançados”
como modelo para implementação de políticas educacionais nos demais estados da federação
que, por dedução, seriam atrasados; no próprio percurso definido para as missões culturais, as
cidades interioranas e, nelas, as áreas rurais.
Nota-se, nesse caso, que as demarcações geográficas são o que permite dar certa
materialidade à condição de pobreza – ainda difícil de categorizar, por parte dos que
formulavam, organizavam e fomentavam tais ações – e uma delimitação precisa da ação do
Estado, no que diz respeito ao seu alcance, seus esforços e seus dispêndios. Elas permitem
“localizar”, ainda que em medida restrita, esses grupos de difusa configuração e, assim,
fornecem, ao Estado, critérios, na verdade, álibis, relativos à ordenação de ações de
incorporação dos pobres à “nação”. Para além da escola, portanto, essas demarcações
geográficas também atuariam na lenta redefinição de fronteiras de ingresso social.
Durante o Regime Militar a definição geográfica da pobreza ganharia enorme
precisão, erigindo-se, inclusive, à condição de critério de definição do público-alvo e da
alocação das ações. Referida a espaços claramente delimitados – os “bolsões de pobreza” do
meio rural e das periferias urbanas – a pobreza ganharia, por meio do Prodasec e do Pronasec,
uma definição até então inédita, em um programa federal via escola regular. Essa definição
seria reeditada na primeira versão do Bolsa Escola instituída pelo governo federal, em 1998, e
só em 2001 se chegaria à forma alcançada pela segunda e bem mais ampla versão do Bolsa
Escola que, exatamente por essa amplitude, aparentaria não mais se sustentar em critérios
geográficos, como se, finalmente, se admitisse a presença disseminada da pobreza em todo o
território nacional.
Esse “reconhecimento”, porém, não se daria sem que fossem estabelecidos critérios
capazes de firmar novas fronteiras para a ação do Estado. Tratava-se, afinal, apenas do
reconhecimento de que o fenômeno da pobreza tinha uma maior extensão, o que não quer
dizer que houvesse disposição para incorporar, como objeto de ação, de uma tacada só, um
contingente que se sabia imenso, mas em relação ao qual se tinha registro insuficiente.
Na primeira versão do Bolsa Escola, a escolarização obrigatória já havia se tornado
um critério de elegibilidade – já que os beneficiários do programa deveriam ter a faixa etária
de 7 a 14 anos, correspondente à faixa etária da obrigatoriedade escolar, e deveriam estar
matriculados em escola pública. Essa não era, porém, a fronteira principal, definida, na
verdade, geograficamente.
Na segunda versão, desfeitas as fronteiras geográficas mais evidentes, a escolarização
obrigatória se tornaria, junto com o critério de renda, a principal fronteira de realização do
programa. A escola pública, afinal, era, a essa altura, claramente uma escola de pobres e se,
de um lado, ela apresentava maior alcance territorial e populacional que qualquer outra
instituição estatal, de outro lado, as características de seu serviço especializado – uma
instituição destinada a crianças de determinada idade – já pressupunham uma delimitação
(famílias com crianças da faixa etária de escolarização obrigatória) bastante instrumental para
as metas de implantação do programa. O critério de renda, sem dúvida, imperioso, não seria,
assim, absoluto, pois a escola permitiria uma delimitação ainda maior de seu alcance já
limitado.
A escola, portanto, ao mesmo tempo em que seria uma base de realização, um “posto”,
de uma política de assistência, realizaria o papel de uma fronteira que pré-delimita a pobreza a
ser assistida. É importante, porém, ter em conta que a reabilitação da escolarização obrigatória
e a instituição da comprovação de renda, como novas fronteiras políticas, técnicas e
burocráticas da pobreza “assistida”, não representa um completo abandono dos referenciais
geográficos. Ao contrário, o que se observa é uma mais estratégica utilização do espaço como
referência da política. Os programas dirigidos a áreas pré-delimitadas seriam substituídos por
programas de alcance territorial cada vez mais amplo e a escolha da escola para sua realização
permitiria conter essa expansão e dissimular essa contenção. A escola tem uma presença
territorial e permite uma penetração que o restante do Estado não tem, nesse sentido, sua
escolha como um posto de realização do Bolsa Escola fazia parecer que o programa,
chegando a todos os lugares, chegava a todos os pobres, simulando-se, assim, uma
universalidade que o programa não tem.
É nesse sentido que a escola pública fundamental se consolidaria como Estado dos
pobres no Brasil.
Por certo, a cada nova fronteira, produzem-se novas áreas nebulosas para o
reconhecimento da pobreza. A delimitação dos pobres por uma faixa de renda, definida a
partir das “disponibilidades” financeiras do governo, é uma das formas mais visíveis disso. A
focalização em uma faixa de renda precisa instaura uma nova área onde diferentes formas e
situações de pobreza persistem, mas não são reconhecidas e, nesse sentido, não são tratadas
como “demandantes” das atenções do Estado. A delimitação por meio do critério de
escolarização, já observada nas mais antigas “medidas focalizadas” via escola, como a saúde
escolar, mostra-se tão mais eficaz quanto mais dissimula os cortes que efetivamente realiza e
quanto mais associa a pobreza à “falta de educação do povo”.
Um ponto ainda necessário de reiterar é que o sentido restritivo dessas fronteiras não
está apenas na definição de quem entra ou não entra para o rol dos assistidos, nem na
definição do limite monetário da integração (quanto ganha, que entra), mas, principalmente,
na instauração de uma esfera “sub-social” na qual grandes contingentes de assistidos e não
assistidos ficam circunscritos às fronteiras da provisão de mínimos de subsistência. O sentido
político da destituição como que condena homens, mulheres e crianças a um presente que se
perpetua e cujos sentidos cada vez menos podem ser disputados, especialmente em face da
redução do espaço e da “autorização” para sua discussão. O foco na renda como critério e
como meio de “atenção”, a focalização da ação social e a criação de canais específicos para o
atendimento dos pobres desorganizam os caminhos antes conhecidos para a reivindicação de
direitos e estilhaçam os espaços para seu debate e sua crítica pública. O “novo canal”
instituído – o Cadastramento Único – é, provavelmente, a mais dramática expressão disso,
pois funciona como um imã, atraindo, para uma sala sem portas, as questões que vinham
ganhando formas coletivas de expressão e produzindo coesões. O fato de que essa redução do
direito social a um patamar ínfimo de provisão se dê, em parte, via escola, o fato de que a
escola se torne um dos espaços desse silenciamento, torna ainda mais dramático o retrocesso
no campo das políticas “educacionais”.
Ao longo desta tese, inúmeras vezes, me questionei se não estaria resvalando para o
absoluto pessimismo e, nesse sentido, desestimulando a ação. Mas, retomando Gramsci e
Florestan, me reconciliei com o caminho tomado. Não se trata, de fato, de uma forma de
interpretação e análise de todo pessimista, especialmente porque seu objetivo é a localização
das brechas e dos desafios, dos espaços por onde agir. No atual contexto brasileiro, em que
projetos, em princípio, de campos opostos, começam a aparecer assustadoramente
indiferenciados, a análise só vence a superfície dos discursos se rastrear as mais esquecidas
raízes, percebendo os entrelaçamentos e fusões e, assim, os transformismos por meio dos
quais o “essencial” dos projetos se perde em meio às negociações.
As mudanças da escola ensinam muito sobre isso e é nesse sentido que busquei
rastrear suas raízes e fusões. Apesar de contar a história no tempo passado, penso ser
importante registrar que tanto mais me mobilizou revolvê-la quanto mais percebia – já após a
saída de Fernando Henrique Cardoso e a entrada, na presidência da república, de Luiz Inácio
Lula da Silva, uma liderança histórica dos trabalhadores – a persistência das formas de
composição entre grande política e pequena política, sempre no sentido de uma
“governabilidade” que reitera privilégios e desigualdades. Não é à toa que no novo governo a
“segunda fila”, literal e simbolicamente, continua crescendo.
De tudo, fica a certeza da necessidade de persistir na aplicação da lição de Gramsci: as
lutas para transformar requerem que se conheça como dominam os que dominam, o que
inevitavelmente exige o “pessimismo da inteligência”. O estudo das formas de renovação da
dominação não prescinde de um entendimento das resistências, que se dão por meio de
confrontos ou da afirmação de formas inusitadas de orientação da vida. Elas como que brotam
da própria análise da dominação, de forma que o pessimismo da inteligência, levado ao
máximo, de algum modo, destranca o “otimismo da vontade” e abre, então, novas
possibilidades de reconstrução da luta. Afinal, as coisas não terminam como desejava
Fernando Henrique: “E ponto!” Elas se reproduzem, mas também se desdobram, reanima-se,
recriam-se. É Florestan Fernandes (1995) quem estava certo: “Na vida tudo é sério, mas nada
é definitivo...”.
6 – REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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6.2 – Documentos normativos e estatísticos

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1891. In.: Constituições do Brasil. Org.: Antonio Mendes de Almeida. 4ª edição, Ed. Saraiva,
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1946. In.: Constituições do Brasil. Org.: Antonio Mendes de Almeida. 4ª edição, Ed. Saraiva,
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BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988. Rio de

Janeiro: Forense, 2003.

BRASIL. Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993. Lei Orgânica da Assistência Social -

LOAS.

BRASIL. Medida Provisória nº 813, de 1º de janeiro de 1995. Dispõe sobre a organização da

Presidência da República e dos Ministérios e dá outras providências.

BRASIL. Decreto nº 1.366, de 12 de janeiro de 1995. Dispõe sobre o Programa Comunidade

Solidária e dá outras providências.

BRASIL. Emenda Constitucional nº 14, de 12 de setembro de 1996. Modifica os artigos 34,

208, 211 e 212 da Constituição Federal e dá nova redação ao artigo 60 do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias.

BRASIL. Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Estabelece as Diretrizes e Bases da

Educação Nacional.

BRASIL. Lei nº 9.424, de 24 de dezembro de 1996. Dispõe sobre o Fundo de Manutenção e

Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério.

BRASIL. Lei nº 9.989, de 21 de julho de 2000. Lei do Plano Plurianual 2000/2003.

BRASIL. Lei nº 10.172, de 9 de janeiro de 2001. Aprova o Plano Nacional de Educação e dá

outras providências.
BRASIL. Lei nº 10.219, de 11 de abril de 2001. Cria o Programa Nacional de Renda Mínima
vinculada à educação - "Bolsa Escola", e dá outras providências.

BRASIL. Decreto no 3.823, de 28 de maio de 2001. Aprova o Regulamento do Programa

Nacional de Renda Mínima vinculado à educação - "Bolsa Escola", e dá outras providências.

BRASIL. Decreto nº 3.877, de 24 de julho de 2001. Institui o Cadastramento Único para

Programas Sociais do Governo Federal.

BRASIL. Medida Provisória nº 2.206-1, de 6 de setembro de 2001. Cria o Programa Nacional

de Renda Mínima vinculada à Saúde - Bolsa-Alimentação e dá outras providências.

BRASIL. Portaria nº 1, de 2 de janeiro de 1980. Ministério da Educação e da Cultura.Institui

o Programa Nacional de Ações Sócio-Educativas e Culturais para as populações carentes
urbanas.

BRASIL. Portaria nº 2, de 2 de janeiro de 1980. Ministério da Educação e da Cultura. Institui

o Programa Nacional de Ações Sócio-Educativas e Culturais para o meio rural.

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de maio de 1997. Define parâmetros referentes à assistência financeira do FNDE em favor dos
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MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO E SAÚDE. O ensino no Brasil em 1941. Serviço de

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