DIREITO ADMINISTRATIVO

ATOS ADMINISTRATIVOS
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SUMÁRIO

1 - CONSIDERAÇÕES INICIAIS ............................................................................................................ 3

2. ELEMENTOS OU REQUISITOS DO ATO ADMINISTRATIVO ............................................................... 4
2.1. Competência .......................................................................................................................... 5
2.2. Forma..................................................................................................................................... 7
2.3. Motivo ................................................................................................................................... 9
2.4. Objeto .................................................................................................................................. 11
2.5. Finalidade ............................................................................................................................ 12
3. VINCULAÇÃO X DISCRICIONARIEDADE ......................................................................................... 13
4. ATRIBUTOS (CARACTERÍSTICAS) .................................................................................................. 15
4.1. Presunção de legitimidade .................................................................................................... 16
4.2. Autoexecutoriedade ............................................................................................................. 16
4.3. Imperativo ........................................................................................................................... 17
4.4. Tipicidade............................................................................................................................. 17
5. CLASSIFICAÇÃO ........................................................................................................................... 17
5.1. Quanto aos destinatários ...................................................................................................... 18
5.2. Quanto ao alcance ................................................................................................................ 18
5.3. Quanto ao grau de liberdade ................................................................................................ 18
5.4. Quanto à formação:.............................................................................................................. 18
6. MODALIDADES OU CLASSIFICAÇÃO QUANTO AOS EFEITOS ......................................................... 19
7. VALIDADE/EFEITOS DOS ATOS .................................................................................................... 20
8. EFEITOS ...................................................................................................................................... 21
9. EXTINÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO ......................................................................................... 21
DISPOSITIVOS PARA CICLOS DE LEGISLAÇÃO ................................................................................... 26
BIBLIOGRAFIA UTILIZADA ............................................................................................................... 26
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ATUALIZADO EM 14/06/2019

ATOS ADMINISTRATIVOS

1 - CONSIDERAÇÕES INICIAIS

Fato jurídico é uma ocorrência que interessa ao Direito, ou seja, que tenha relevância jurídica. O fato
jurídico lato sensu pode ser natural, denominado fato jurídico stricto sensu. Esse pode ser um fato ordinário ou
extraordinário. Pode o fato ser ainda humano, surgindo o conceito de fato jurígeno. FÓRMULA. Fato jurídico =
Fato + Direito.
Se atingir dentro do mundo jurídico, especificamente, a fatia do direito administrativo, será fato
administrativo. Ex.: morte – abertura da sucessão. É um fato jurídico. Ex.: morte de servidos público – vacância. É
fato jurídico administrativo. Fato é diferente de ato.
Ato é uma manifestação de vontade. Trata-se de um fato jurídico com elemento volitivo e conteúdo lícito.
Se a manifestação de vontade atingir a órbita do direito, será ato jurídico. Se atingir a fatia do direito
administrativo – ato administrativo. O silêncio é considerado fato jurídico administrativo – não há manifestação
de vontade, mas pode produzir efeitos.
*Há quem entenda que os atos ilícitos não são jurídicos, por serem contra o direito. Essa é a posição de
Flávio Tartuce e Rodolfo Pamplona Filho. Todavia, a questão não é pacífica, pois doutrinadores como Pontes de
Miranda sustentam que o ato ilícito também é ato jurídico.
ATOS ADMINISTRATIVOS são espécies do gênero “atos jurídicos”, porque são manifestações humanas,
voluntárias, unilaterais e destinadas diretamente à produção de efeitos jurídicos. O que os peculiariza no âmbito
do gênero “atos jurídicos” é o fato de serem manifestações ou declarações da administração pública, agindo nesta
qualidade, ou de particulares investidos em funções públicas, que estejam exercendo prerrogativas públicas. O
fato de serem praticados no exercício de atribuições públicas faz com que sejam os atos administrativos
submetidos a regime de direito público.

1. É a manifestação de vontade do Estado ou de quem o represente. Ex.: concessionária.

2. Vai criar, modificar ou extinguir direitos, tendo por objetivo satisfazer o interesse público.
3. Regime jurídico público.
4. É complementar e inferior à lei.
5. Sujeito a controle de legalidade.

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As FUCS são constantemente atualizadas e aperfeiçoadas pela nossa equipe. Por isso, mantemos um canal aberto de diálogo
(setordematerialciclos@gmail.com) com os alunos da #famíliaciclos, onde críticas, sugestões e equívocos, porventura
identificados no material, são muito bem-vindos. Obs1. Solicitamos que o e-mail enviado contenha o título do material e o
número da página para melhor identificação do assunto tratado. Obs2. O canal não se destina a tirar dúvidas jurídicas acerca
do conteúdo abordado nos materiais, mas tão somente para que o aluno reporte à equipe quaisquer dos eventos
anteriormente citados.
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#ATENÇÃO - Obs.: Ato da administração: A doutrina costuma utilizar a expressão “ATOS DA ADMINISTRAÇÃO”
para se referir aos atos que a administração pública pratica quando está despida de prerrogativas públicas,
quando está atuando em igualdade jurídica com os particulares, o que decorre, por exemplo, quando ela atua
como agente econômico. Os “atos da administração” são regidos predominantemente pelo direito privado.

*#OUSESABER: Qual a diferença entre ato administrativo, ato político e ato de gestão?
Os atos administrativos caracterizam-se como manifestações unilaterais do Estado ou de quem lhe faça as vezes,
sob o regime jurídico de direito público, voltado à produção de efeitos jurídicos (criativos, modificativos ou
extintivos), sendo tais atos passíveis de controle pelo Poder Judiciário. Os atos praticados pela Administração
Pública podem ser atos administrativos, atos políticos ou atos de gestão. Os primeiros, já conceituados acima, são
praticados em fiel observância à lei, estando a ela subordinados, sendo regidos pelo regime jurídico de direito
público.

Os atos políticos são aqueles atos praticados com fundamento direto na Constituição, com alto grau de
discricionariedade, atinentes ao comando da nação, representando muitas vezes opções ideológicas, como, por
exemplo, se dá com o veto de uma lei e a declaração de guerra.

Atos de gestão, por sua vez, são os praticados pela Administração em posição de igualdade com os particulares,
despindo-se, portanto, do poder de império. Podem ser dados como exemplo, a alienação de um imóvel público
inservível, ou a doação sem encargo de determinado bem não destinado às finalidades do órgão.

2. ELEMENTOS OU REQUISITOS DO ATO ADMINISTRATIVO

A doutrina majoritária toma como base a Lei de Ação Popular (4717/65).

#DIVERGÊNCIA: Celso Antônio diz que os elementos do ato não podem ser organizados dessa maneira. Para ele
os atos administrativos contam com duas exigências: elementos existência (condição para existir ato jurídico. Ex.
manifestação de vontade) e pressupostos, que se dividem em pressupostos de existência – conteúdo, forma e
pertinência administrativa – o ato será inexistente se faltar algum (condição para existir ato administrativo e não
apenas jurídicos como eram os elementos. Ex.: ter um assunto de direito adm.) e pressupostos de validade
(condição para sua validade. Ex: formalidade).

*À semelhança do Direito Civil, alguns administrativistas costumam dividir os elementos dos atos
administrativos em essenciais (competência/sujeito, finalidade, forma, motivo e objeto) e acidentais ou
acessórios; os primeiros são necessários à validade do ato e compreendem os cinco elementos já indicados; os
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segundos são os que ampliam ou restringem os efeitos jurídicos do ato e compreendem o termo, a condição e o
modo ou encargo. Os elementos acidentais referem-se ao objeto do ato e só podem existir nos atos
discricionários, porque decorrem da vontade das partes (tema cobrado no concurso de Delegado/SP).

Todavia, vamos estudar com base na doutrina majoritária:

2.1. Competência

Alguns autores chamam de sujeito. Chamemos de sujeito competente. O sujeito do ato administrativo nada
mais é que o agente público. Agente público é todo aquele que exerce função pública, de forma temporária ou
permanente, remunerada ou não. Os critérios definidores da competência: matéria; território; grau hierárquico;
tempo (até criar um órgão competente).

 A competência administrativa está prevista na lei ou na CF (princípio da legalidade).

 De exercício obrigatório. É um dever
 Irrenunciável.
 Imodificável
 Não admite transação. Inderrogável – não se transfere por acordo entre as partes.
 Não admite prorrogação, como ocorre no processo civil, em razão do interesse público.
 Imprescritível. Durante dez anos não houve infração funcional, e a autoridade competente não exercitou
sua competência. Ele não deixa de ser competente.
 Delegação e avocação – são excepcionais e motivadas. Art. 11 a 15 da Lei 9784/99. Não pode ser objeto
de delegação: competência exclusiva; decisão de recurso administrativo; competência normativa. Obs.:
delegação/avocação. Delegação: não perde a competência; continua competente de forma concorrente.
Delega para subordinado ou de mesma hierarquia. É temporária, mas por tempo determinado. Agente
delegado responde pelo ato. Avocação: retirar competência dada por lei de subordinado. Temporária e
por tempo determinado. Excepcional e motivada. Ex. avocação de processos administrativos pelo CNJ.

Art. 11. A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi atribuída como própria,
salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos.

Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento legal, delegar parte da sua
competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando
for conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial.
Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo aplica-se à delegação de competência dos órgãos colegiados
aos respectivos presidentes.
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Art. 13. Não podem ser objeto de delegação:
I - a edição de atos de caráter normativo;
II - a decisão de recursos administrativos;
III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.

Art. 14. O ato de delegação e sua revogação deverão ser publicados no meio oficial.
§ 1o O ato de delegação especificará as matérias e poderes transferidos, os limites da atuação do delegado, a
duração e os objetivos da delegação e o recurso cabível, podendo conter ressalva de exercício da atribuição
delegada.
§ 2o O ato de delegação é revogável a qualquer tempo pela autoridade delegante.
§ 3o As decisões adotadas por delegação devem mencionar explicitamente esta qualidade e considerar-se-ão
editadas pelo delegado.

Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, a avocação
temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente inferior.

#ATENÇÃO - A transferência da execução do serviço público pode ser feita por OUTORGA ou por DELEGAÇÃO.
 OUTORGA: implica na transferência da própria titularidade do serviço.
Quando, por exemplo, a União cria uma Autarquia e transfere para esta a titularidade de um serviço
público, não transfere apenas a execução. Não pode mais a União retomar esse serviço, a não ser por lei. Faz-se
através de lei e só pode ser retirada através de lei.
Outorga significa, portanto, a transferência da própria titularidade do serviço da pessoa política para a
pessoa administrativa, que desenvolve o serviço em seu próprio nome e não no de quem transferiu. É sempre
feita por lei e somente por outra lei pode ser mudada ou retirada.
 DELEGAÇÃO: implica na mera transferência da execução do serviço. Realiza-se por ato ou contrato
administrativo. São as concessões e permissões do serviço público.

#APROFUNDAMENTO – EXCESSO DE PODER, FUNÇÃO DE FATO E USURPAÇÃO DE FUNÇÃO

Ocorre EXCESSO DE PODER quando o agente público atua fora ou além de sua esfera de competência,
estabelecida em lei. O excesso de poder é uma das modalidades de “abuso de poder” (a outra modalidade é o
desvio de poder, que corresponde a vício no elemento finalidade dos atos administrativos).
O VÍCIO DE COMPETÊNCIA (excesso e poder), entretanto, nem sempre obriga a anulação do ato. O vício
de competência admite convalidação, salvo se se tratar de competência em razão da matéria ou de competência
exclusiva.
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A USURPAÇÃO DE FUNÇÃO é crime, e o usurpador é alguém que não foi por nenhuma forma investido
em cargo, emprego ou função pública; não tem nenhuma espécie de relação jurídica funcional com a
administração.
Diferentemente, ocorre a denominada FUNÇÃO DE FATO quando a pessoa foi investida no cargo, no
emprego público ou na função pública, mas há alguma ilegalidade em sua investidura ou algum impedimento
legal para a prática do ato. Ex. Servidor que continua em exercício após a idade limite para aposentadoria
compulsória.
Na hipótese de função de fato, em virtude da “teoria da aparência” (a situação tem aparência de
legalidade), o ato é considerado válido, ou, pelo menos, são considerados válidos os efeitos por ele produzidos
ou dele decorrentes. Na hipótese de usurpação de função, a maioria da doutrina considera o ato inexistente.

*#DEOLHONAJURIS#DIZERODIREITO#STF.
CTB pode exigir a quitação do pagamento dos tributos, encargos e multas como condição para que o veículo possa
circular O CTB prevê que só poderá ser expedido novo certificado de registro de veículo e novo certificado de
licenciamento anual se ficar comprovado o pagamento dos débitos relativos a tributos, encargos e multas
vinculadas ao veículo, independentemente da responsabilidade pelas infrações cometidas (arts. 124, VIII, 128, e
131, § 2º). Tais dispositivos são constitucionais e não limitam o direito de propriedade. Além disso, não se
constituem em sanções políticas. STF. Plenário. ADI 2998/DF, rel. Min. Marco Aurélio, red. p/ o ac. Min. Ricardo
Lewandowski, julgado em 10/04/2019 (Info 937).

Resolução do CONTRAN não pode estabelecer penalidades, devendo as sanções ser previstas em lei em sentido
formal e material O art. 161 do CTB prevê que: Art. 161. Constitui infração de trânsito a inobservância de qualquer
preceito deste Código, da legislação complementar ou das resoluções do CONTRAN, sendo o infrator sujeito às
penalidades e medidas administrativas indicadas em cada artigo, além das punições previstas no Capítulo XIX.
Parágrafo único. As infrações cometidas em relação às resoluções do CONTRAN terão suas penalidades e medidas
administrativas definidas nas próprias resoluções. O STF conferiu interpretação conforme a Constituição, para
declarar inconstitucional a possibilidade do estabelecimento de sanção por parte do CONTRAN, como se órgão
legislativo fosse, visto que as penalidades têm de estar previstas em lei em sentido formal e material. Além disso,
o Tribunal declarou a nulidade da expressão “ou das Resoluções do Contran” presente neste artigo. STF. Plenário.
ADI 2998/DF, rel. Min. Marco Aurélio, red. p/ o ac. Min. Ricardo Lewandowski, julgado em 10/04/2019 (Info 937).

2.2. Forma

A FORMA é o modo de exteriorização do ato administrativo. Todo ato administrativo é, em princípio,

formal, e a forma exigida pela lei quase sempre é a escrita (no caso dos atos praticados no âmbito do processo
administrativo federal, a forma é sempre e obrigatoriamente a escrita).
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Existem, porém, atos administrativos não escritos, ex. ordens verbais do superior ao seu subordinado;
gestos, apitos e sinais luminosos no trânsito, etc. A doutrina tradicional costumava classificar a forma dos atos
administrativos como um elemento vinculado. Atualmente, esse tema é controverso.

 O Estado precisa exteriorizar a vontade

 Atender às formalidades específicas. Aqui vigora o princípio da solenidade, ou seja, a regra é de que o ato
seja praticado por escrito, registrado e publicado (eficácia). É nulo e de nenhum efeito o contrato verbal,
salvo de pronta entrega, pronto pagamento e até R$ 8.800 reais (art. 60 da Lei nº 8.666 – Vide Decreto nº
9.412/2018, que atualizou os valores). Está sujeito a penalidades específicas.
 O silêncio administrativo é nada jurídico, salvo no caso em que se a lei determinar algum efeito ao silêncio.
É possível controle pelo Pode Judiciário. E cabe MS – direito líquido e certo de petição (direito de pedir e
de obter a resposta). O Poder Judiciário irá estabelecer medida de coerção, mas não pode substituir a
vontade do administrador, resolvendo a questão, segundo entendimento dominante. Celso diz que se for
ato de mera conferência de requisitos de ato estritamente vinculado, o juiz poderia resolver a questão,
substituindo a atuação do administrador. Carvalho – silêncio é fato administrativo. 1. Silêncio com
consequência prevista em lei – anuência ou negação. Se for negação, o administrado pode postular a
invalidação do ato por eventual vício (decisão desconstitutiva). 2. Silêncio sem consequência prevista –
administrado pode requerer o pronunciamento da Adm. com base no direito de petição. (Decisão
mandamental. Não podendo o judiciário adentrar ao mérito administrativo). Obs. Pode haver reclamação
em face de omissão, obedecido ao esgotamento da via administrativa.
*#OUSESABER: O entendimento majoritário da doutrina é no sentido de que o silêncio administrativo
produz efeito de anuência ou denegatório apenas quando a lei assim dispuser. Certo ou errado?
O silencio administrativo é sempre cobrado em provas de concurso. Aliás, na recente prova da PGM Fortaleza,
realizada pelo CESPE, este tema foi novamente cobrado.

Discorrendo sobre o tema, Fernanda Marinela assim relata: “Para a doutrina majoritária, o silêncio
administrativo não produz nenhum efeito, salvo quando a lei – reconhecendo o dever da Administração de
agir, atribui esse resultado, admitindo-se, nesse caso, a possibilidade de uma anuência tácita, ou até, de efeito
denegatório do pedido, contrariando o interesse de peticionário. Nessas hipóteses – em que a lei atribui efeito
ao silêncio – o mesmo não decorre do silêncio, e sim da previsão legal.
Segundo essa orientação, o silêncio não é ato jurídico e, por conseguinte, não é ato administrativo, porque
ambos dependem de uma declaração jurídica, de uma manifestação, faltando, assim, a condição para a sua
existência, que é a exteriorização da vontade.” (Direito Administrativo, 11 ed., pág. 344)

 Processo administrativo prévio. Fundamental justificar. Modelo constitucional (ampla defesa +

contraditório).
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 Motivação: Dever de motivar os atos. Fundamentar. É o raciocínio lógico entre os elementos e a previsão
legal. É diferente do motivo (fato + fundamento jurídico). A motivação vai além. A motivação é
obrigatória? SIM, e deve ocorrer antes ou durante a prática do ato. José dos Santos tem posição
minoritária, em que defende que a motivação é facultativa, sendo obrigatória em algumas situações. Ele
afirma que o art. 93, CF diz que os atos administrativos do poder Judiciário devem ser motivados. Se o
nosso constituinte diz que os atos administrativos do Judiciário devem ser motivados, é porque os atos
de outros poderes não precisam ser. Art. 50 da Lei 9784/99 diz que a motivação é obrigatória nos
seguintes atos... e traz uma lista. Já a maioria dos autores assevera que a motivação é obrigatória como
regra, para tanto, se fundamentam no art. 1º CF – direito à cidadania e poder emana do povo. É justo que
o titular do poder tenha consciência do que os seus representantes estão praticando? Claro. Além disso,
na forma do art. 5ª, XXXV, a motivação é necessária para que possa ocorrer o controle judicial. Art. 5ª,
XXXIII – motivação é garantia de informação; art. 93, X, CF - atos administrativos do Judiciário foram
enfatizados por ser função atípica; e, art. 50 9784/99 – o rol é amplo, de forma que abarca tudo, sendo,
portanto, regra.

#Vício de forma:
a) Defeito = mera irregularidade. É um vício de padronização. Ex.: tudo de caneta azul. De caneta preta é
inválido? Não. Esse tipo de vício não compromete a validade do ato.
b) Vício sanável = anulável. Admite convalidação. Anulável.
c) Vício insanável. Não admite convalidação. Nulo.

2.3. Motivo

MOTIVO é a causa imediata do ato administrativo. É a situação de fato e de direito que determina ou
autoriza a prática do ato, ou, em outras palavras, o pressuposto fático e jurídico (ou normativo) que enseja a
prática do ato. A doutrina, por vezes, usa o vocábulo “causa” para aludir ao elemento motivo. Os atos
administrativos são praticados quando ocorre a coincidência, ou subsunção, entre uma situação de fato e uma
hipótese descrita em norma legal.
 Legalidade do motivo: a) materialidade: ser motivo verdadeiro. Ocasiona a ilegalidade do ato. b) motivo
alegado deve ser compatível com motivo legal. Demissão aplicada para infração leve. A lei determina o
motivo para a demissão. Não posso ir de encontro a esse motivo estabelecido. Ex. remoção por falta
disciplinar – não é possível, apenas no MP ou JF. c) motivo declarado deve ser compatível com o resultado
do ato
 Teoria dos motivos determinantes. O administrador está vinculado ao motivo declarado, que deve ser
cumprido, mesmo no caso de exoneração ad nutum. Mesmo que o ato não necessite de ser motivado,
caso a administração motive esse ato, este ficará sujeito à verificação da existência e da adequação do
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motivo exposto. Não precisa de motivação, mas se ela for dada, vincula o administrador. Motivo ilegal
viola a Teoria dos motivos determinantes. O motivo ilegal não pode vincular.

#ATENÇÃO - Obs. Tredestinação é uma mudança de motivo permitida pelo ordenamento. É lícita quando a
desapropriação tem sua mudança de motivo realizada, em razão da manutenção do interesse público. ex.
desapropriei para construir um hospital, mas acabo construindo uma escola.

Obs.: deve haver congruência entre o motivo e o objeto do ato. Proporcionalidade. Revogar várias autorizações
de porte de arma, porque uma pessoa matou outra. Não é razoável.

#APROFUNDAMENTO – Vícios do Motivo

O vício de motivo sempre acarretará a nulidade do ato. Duas variantes do vício de motivo:
a) Motivo inexistente: Melhor seria dizer fato inexistente. Nesses casos, a norma prevê: somente quando
presente o fato “x” deve-se praticar o ato “y”. Se o ato “y” é praticado sem que tenha ocorrido o fato “x”, o ato é
viciado por inexistência material do motivo.
b) Motivo ilegítimo (ou juridicamente inadequado): Nessas hipóteses, existe uma norma que prevê: somente
quando presente o fato “x” deve-se praticar o fato “y”. A administração, diante do fato “z”, enquadra-o
erroneamente na hipótese legal, e pratica o ato “y”. Há incongruência entre o fato e a norma. A diferença dessa
situação para a anterior é que, na anterior, não havia fato algum.
De acordo com Ricardo Alexandre, o vício de motivo ocorre nas seguintes situações:
a) quando o motivo é inexistente;
b) quando o motivo é falso;
c) quando o motivo é inadequado (incongruência entre o motivo e o resultado do ato).
A título de exemplo, se a Administração anula uma licitação fundamentando tal providência em
irregularidade que não se verificou no mundo concreto, o motivo é inexistente. Se havia uma irregularidade
diversa daquela mencionada no ato, o motivo era falso. Por fim, se havia apenas uma pequena falha na licitação,
insuficiente para determinar a sua anulação, diz-se que o motivo era inadequado para a edição do ato.

#NÃOCONFUNDIR:
 Não confundir motivo com motivação, pois esta é a exposição dos motivos. Motivação é dispensável em
alguns atos (ex.: exoneração do comissionado – ad nutum).
 Motivo: é a situação de fato e de direito que determina ou autoriza a prática do ato.
 Mesmo que a motivação seja dispensável, no momento em que é feita, passa a integrar o ato
administrativo. Assim, se a motivação for falsa ou viciada, também será viciado o ato: é a teoria dos motivos
determinantes.
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Não se decreta a invalidade de um ato administrativo quando apenas um, entre os motivos
determinantes, não está adequado à realidade fática (os demais motivos sustentam o ato).
 Motivação “aliunde”: ocorre todas as vezes que a motivação do ato remete à motivação de ato anterior
que o ensejou. Ex.: anular um contrato com base na motivação esposada em determinado parecer.

*#OUSESABER: o móvel dos atos administrativos é a situação real que justifica a edição legítima do ato
administrativo. Certo ou errado?

ERRADO. O móvel é a vontade pessoal, psíquica, não real como prevê o item, que move o agente público na
elaboração dos atos administrativos. A distinção do móvel para o motivo é evidente, visto que neste há a
explicitação real da situação que justifica a edição do ato, ao passo que o móvel implica na motivação pessoal,
que nem sempre se coaduna com o real desiderato do ato administrativo.

No entendimento de Celso Antônio Bandeira de Mello, o móvel é importante apenas para os atos discricionários
que exigem a análise subjetiva do agente na escolha entre as opções de atuação conferidas pela legislação. A
contrario sensu, o móvel seria irrelevante para os atos vinculados, pois a validade desses atos dependeria
apenas da compatibilidade formal entre os elementos do ato e aqueles que foram enumerados na lei. Rafael
Rezende discorda desse entendimento, defendendo que o móvel seria apto a invalidar também os atos
vinculados, pois mesmos nestes haveria uma mínima margem de escolha do gestor a ser colmatada pelo móvel.

2.4. Objeto

O OBJETO é o próprio conteúdo material do ato. O objeto do ato administrativo identifica-se com o seu
conteúdo, por meio do qual a administração manifesta sua vontade, ou atesta simplesmente situações
preexistentes. Pode-se dizer que o objeto do ato administrativo é a própria alteração no mundo jurídico que o ato
provoca, é o efeito jurídico imediato que o ato produz.
Assim, é objeto do ato de concessão de uma licença a própria concessão da licença. Nos atos vinculados,
a um motivo corresponde um único objeto; verificado o motivo, a prática do ato (com aquele conteúdo
estabelecido na lei) é obrigatória.
Nos atos discricionários, há liberdade de valoração do motivo e, como resultado, escolha do objeto,
dentre os possíveis, autorizados na lei; o ato só será praticado se e quando a administração considerá-lo oportuno
e conveniente, e com o conteúdo escolhido pela administração, nos limites da lei.
Deve ser:
 Lícito: previsto/autorizado por lei
 Possível: material e juridicamente. Ex. promoção de servidor falecido – impossível. Só o militar.
 Determinado ou determinável.

*Aqui, também à semelhança do negócio jurídico de direito privado, o objeto do ato administrativo pode
ser natural ou acidental.
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Objeto natural é o efeito jurídico que o ato produz, sem necessidade de expressa menção; ele decorre
da própria natureza do ato, tal como definido na lei.
Objeto acidental é o efeito jurídico que o ato produz em decorrência de cláusulas acessórias apostas ao
ato pelo sujeito que o pratica; ele traz alguma alteração no objeto natural; compreende o termo, o modo ou
encargo e a condição.
Pelo termo, indica-se o dia em que inicia ou termina a eficácia do ato.
O modo/encargo é um ônus imposto ao destinatário do ato.
A condição é a cláusula que subordina o efeito do ato a evento futuro e incerto; pode ser suspensiva,
quando suspende o início da eficácia do ato, e resolutiva, quando, verificada, faz cessar a produção de efeitos
jurídicos do ato.

2.5. Finalidade

A FINALIDADE é estudada, também, não apenas como elemento dos atos administrativos, mas também
como uma das facetas (a mais tradicionalmente comentada) do princípio da impessoalidade. Os estudos
obviamente se sobrepõem; afinal, a finalidade como princípio de atuação da administração pública é a mesma
finalidade descrita como elemento ou requisito dos atos administrativos.
A finalidade é um elemento sempre vinculado. Nunca é o agente público quem determina a finalidade a
ser perseguida em sua atuação, mas sim a lei.
Podemos identificar nos atos administrativos:
a) Uma finalidade geral ou mediata, que é sempre a mesma, expressa ou implicitamente estabelecida na lei:
a satisfação do interesse público;
b) Uma finalidade específica, imediata, que é o objetivo direto, o resultado específico a ser alcançado,
previsto na lei, e que deve determinar a prática do ato. Assim, a finalidade específica de uma multa de
trânsito é punir um infrator, sendo lídimo imaginar que tal punição desestimula as infrações, colaborando
com a melhoria do trânsito e, por conseguinte, com a finalidade geral que é o bem comum (interesse
público).

#APROFUNDAMENTO – Desvio de Finalidade

O desatendimento a qualquer das finalidades de um ato administrativo – geral ou específica – configura
vício insanável, acarretando a nulidade do ato. O vício de finalidade é denominado pela doutrina como DESVIO
DE PODER (ou desvio de finalidade) e constitui uma das modalidades do denominado abuso de poder (a outra é
o excesso de poder, vício relacionado à competência).
Conforme seja desatendida a finalidade geral ou específica, temos duas espécies de desvio de poder:
a) O agente busca uma finalidade alheia ou contrária ao interesse público (ex. um ato praticado com o fim
exclusivo de favorecer ou prejudicar alguém);
b) O agente pratica um ato condizente com o interesse público, mas a lei não prevê aquela finalidade
específica para o tipo de ato praticado (ex. a remoção de ofício de um servidor, a fim de puni-lo por indisciplina;
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será desvio de finalidade, ainda que a localidade para a qual ele foi removido necessitasse realmente de pessoal;
isso porque o ato de remoção, nos termos da lei, não pode ter o fim de punir, mas, unicamente, o de adequar o
nº de agentes de determinado cargo às necessidades de pessoal das diferentes unidades administrativas em que
esses agentes estejam lotados).
Seja qual for o caso, o vício de finalidade não pode ser convalidado, e o ato que o contenha é SEMPRE
NULO!

3. VINCULAÇÃO X DISCRICIONARIEDADE

ATOS VINCULADOS são os que a administração pratica sem margem alguma de liberdade de decisão, pois
a lei previamente determinou o único comportamento possível a ser obrigatoriamente adotado sempre que se
configure a situação objetiva descrita em lei. Não cabe ao agente público apreciar a oportunidade ou conveniência
administrativas quanto a edição do ato. Uma vez atendidas as condições legais, o ato tem que ser praticado,
invariavelmente.

Temos um ato vinculado quando a lei faz corresponder a um motivo objetivamente determinado uma
única e obrigatória atuação administrativa. Ex.: concessão de licença-paternidade.

ATOS DISCRICIONÁRIOS são aqueles que a administração pode praticar com certa liberdade de escolha,
nos termos e limites da lei, quanto ao seu conteúdo, seu modo de realização, sua oportunidade e sua conveniência
administrativa. Essa é a definição tradicional.

Enquanto o agente público está rigidamente adstrito a lei quanto a todos os elementos de um ato
vinculado (competência, finalidade, forma, motivo e objeto), ao praticar um ato discricionário possui ele certa
liberdade (dentro dos limites da lei) quanto a valoração dos motivos e escolha do objeto (conteúdo), segundo os
seus privativos critérios de oportunidade e conveniência administrativa.

#APROFUNDAMENTO: A doutrina tradicional só reconhece a existência de discricionariedade quando a lei

explicitamente a confere. A doutrina mais moderna, entretanto, reconhece a existência de discricionariedade
nesses casos e, também, quando a lei usa CONCEITOS JURÍDICOS INDETERMINADOS na descrição do motivo que
enseja a prática do ato. Portanto, segundo essa corrente, atualmente dominante, a discricionariedade existe:
a) Quando a LEI expressamente dá à administração liberdade para atuar dentro de limites bem definidos; Ex.
licença para tratar de interesses particulares (art. 91, Lei 8.112/90) – esse é um ato previsto em lei, mas sempre
fica a critério da administração conceder ou não.
b) Quando a lei emprega conceitos jurídicos indeterminados – tais como “boa-fé”, “conduta escandalosa”,
“moralidade pública” – na descrição do motivo determinante da prática de um ato administrativo e, no caso
 14
concreto, a administração se depara com uma situação em que não existe possibilidade de afirmar, com certeza,
se o fato está ou não abrangido pelo conteúdo da norma; nessas situações, a administração, conforme o seu juízo
privativo de oportunidade e conveniência administrativa, tendo em conta o interesse público, decidirá se
considera, ou não, que o fato está enquadrado no conteúdo do conceito jurídico indeterminado empregado no
antecedente da norma e, conforme essa decisão, praticará, ou não, o ato previsto no respectivo consequente; o
P. Judiciário não pode substituir a administração nesse juízo de valor (porque se trata de mérito administrativo).

Obs. Celso Antônio diz que a forma e a finalidade podem ser elementos discricionário, mediante autorização legal,
quando a lei der opções. O art. 62 da lei 8666 é um exemplo.

Art. 62. O instrumento de contrato é obrigatório nos casos de concorrência e de tomada de preços, bem como
nas dispensas e inexigibilidades cujos preços estejam compreendidos nos limites destas duas modalidades de
licitação, e facultativo nos demais em que a Administração puder substituí-lo por outros instrumentos hábeis, tais
como carta-contrato, nota de empenho de despesa, autorização de compra ou ordem de execução de serviço.

Elementos Ato Vinculado Ato Discricionário

Competência Vinculado Vinculado
Finalidade Vinculado Vinculado

Forma Vinculado Vinculado

Motivo Vinculado Discricionário

Objeto Vinculado Discricionário Mérito

Obs.: O mérito administrativo consiste, conforme Hely Lopes “na valoração dos motivos e na escolha do objeto
do ato, feitas pela Administração incumbida de sua prática, quando autorizada a decidir sobre a conveniência,
oportunidade e justiça do ato a realizar”.

 A conveniência e a oportunidade somente podem ser revistas pelo Judiciário se ferirem o princípio da
razoabilidade e proporcionalidade, no controle de juridicidade (STJ). Isso porque, no caso dos atos
discricionários, o legislador entende que o administrador é quem tem melhores condições de avaliar os
aspectos envolvidos na situação concreta e decidir pela atuação mais satisfatória ao interesse público.
Nesse sentido, o controle de juridicidade vai implicar na nulidade do ato, e não em sua revogação (só a
Administração revoga).

* #SELIGANOEXEMPLO #DEOLHONAJURISPRUDÊNCIA: Vejamos um exemplo recente analisado pelo STJ sobre a

possibilidade do Poder Judiciário intervir na discricionariedade administrativa, que, segundo o referido Tribunal,
não é uma garantia absoluta.
 15

* A decisão judicial que impõe à Administração Pública o restabelecimento do plantão de 24 horas em Delegacia
Especializada de Atendimento à Infância e à Juventude não constitui abuso de poder, tampouco extrapola o
controle do mérito administrativo pelo Poder Judiciário. STJ. 1ª Turma. REsp 1.612.931-MS, Rel. Min. Napoleão
Nunes Maia Filho, julgado em 20/6/2017 (Info 609). Deve-se lembrar de que a discricionariedade administrativa
não é absoluta e seus abusos podem e devem ser submetidos à apreciação do Poder Judiciário, a quem cabe o
controle de sua legalidade, bem como dos motivos e da finalidade dos atos praticados sob o seu manto. Assim, o
STJ considerou que, ao não se oferecer plantão 24 horas na Delegacia especializada de apuração dos atos
infracionais, houve violação à CF/88, ao art. 172 do ECA e também ao item 12.1 das Regras de Beijing
considerando que, fora do horário de funcionamento da Delegacia, os jovens infratores serão submetidos às
unidades policiais comuns, onde estarão expostos ao contato com presos maiores de idade. A decisão
governamental de encerrar o plantão na Delegacia não é uma escolha aceitável do Estado sob os aspectos moral
e ético, representando induvidosa preterição de uma prioridade imposta pela Constituição Federal, além de
conduta contrária à lei e ao tratado internacional, constituindo, portanto, hipótese na qual se admite que o
Poder Judiciário intervenha legitimamente no caso mesmo em se tratando de um ato discricionário.

#NÃOCONFUNDIR: o ato praticado sem a motivação devida contém um vício no elemento forma. Com efeito,
devem ser analisadas duas hipóteses diversas, a saber:
 O ato administrativo foi praticado com a devida motivação, no entanto, os motivos apresentados são
falsos ou não encontram correspondência com a justificativa legal para a prática da conduta. Nestes casos, pode-
se definir que o ato é viciado, por ilegalidade no elemento motivo.
 O ato é praticado em decorrência de situação fática verdadeira, revista em lei como ensejadora da
conduta estatal, todavia, o administrador público não realizou a motivação do ato, apresentado as razões que
justificaram sua edição. Trata-se de ato com vício no elemento forma.

4. ATRIBUTOS (CARACTERÍSTICAS)

Presunção de Legitimidade

Autoexecutoriedade

Tipicidade

Imperatividade

#DICA: dois deles começam com CONSOANTE e dois deles começam com VOGAIS.
"Todos" - Começa com CONSOANTE.
"Alguns" - Começa com VOGAL.
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4.1. Presunção de legitimidade

(Presunção de legitimidade + presunção de legalidade + presunção de veracidade).

São presumidamente legítimos, legais, verdadeiros. Presunção é relativa (juris tantum). O ônus da prova
cabe a quem alega. A consequência prática é a aplicação imediata do ato. Tem como consequência a própria
autoexecutoriedade.

Obs.: A presunção de legitimidade diz respeito à conformidade do ato com a lei; em decorrência desse atributo,
presume-se, até prova em contrário, que os atos administrativos foram emitidos com observância na lei. A
presunção de veracidade diz respeito aos fatos; em decorrência desse atributo, presumem-se verdadeiros os fatos
alegados pela Adm.

A presunção de legitimidade autoriza a imediata execução ou operabilidade dos atos administrativos, mesmo que
arguidos de vícios ou defeitos que os levem à invalidade.

4.2. Autoexecutoriedade

Não é necessário o controle prévio do judiciário para praticar o ato. CF /88 restringe o seu alcance ao
prestigiar o contraditório e a ampla defesa. A tutela preventiva ou cautelar judicial pode suspender a eficácia do
ato administrativo. Hoje se divide em dois enfoques diferentes:

(1) Exigibilidade – decidir sem o Poder Judiciário. Poder de coerção indireto. Ex. fechar estabelecimento, embargar
obra. Todo ato administrativo tem esse atributo.

(2) Executoriedade – executar sem a intervenção do PJ. Está presente em situações autorizadas por lei e situações
de urgência. Nem todo ato tem executoriedade (ex. sanção pecuniária e desapropriação). O ato tem de atender
a formalidade de toda forma.
 Autoexecutoriedade e princípio da legalidade objetiva: "Segundo o princípio da legalidade objetiva, a
autoridade administrativa deve aplicar a lei de ofício, cumprindo-a ou fazendo cumpri-la, de modo
objetivo e desinteressadamente, agindo em prol do interesse público, em detrimento de qualquer direito
subjetivo ou interesse próprio.".
 Para o ato ser autoexecutório precisa de previsão legal OU ser uma medida urgente.

Ela só é possível:
1. Quando expressamente prevista em lei. Em matéria de contrato, por exemplo, a Administração Pública dispõe
de várias medidas autoexecutórias, como a retenção da caução, a utilização dos equipamentos e instalações do
contratado para dar continuidade à execução do contrato, a encampação etc; também em matéria de polícia
 17
administrativa, a lei prevê medidas autoexecutórias, como a apreensão de mercadorias, o fechamento de casas
noturnas, a cassação de licença para dirigir;

2. Quando se trata de medida urgente que, caso não adotada de imediato, possa ocasionar prejuízo maior para o
interesse público; isso acontece, também, no âmbito da polícia administrativa, podendo-se citar, como exemplo,
a demolição de prédio que ameaça ruir, o internamento de pessoa com doença contagiosa, a dissolução de
reunião que ponha em risco a segurança de pessoas e coisas.

4.3. Imperativo

São obrigatórios, coercitivos, cogentes. Todo ato administrativo goza de imperatividade? Falso. Está
presente apenas em atos administrativos que impõem obrigações. Ex. no ato enunciativo não há imperatividade.
 Poder extroverso = imperatividade.

4.4. Tipicidade

O ato corresponde a uma figura definida, determinada.

#APROFUNDAMENTO #OUSESABER: Aplica-se o venire contra factum proprium aos atos da Administração?
Quais são os requisitos?

Primeiramente, há se destacar que se aplica o princípio venire contra factum proprium contra os atos da
Administração Pública, pois a boa-fé objetiva irradia seus efeitos para todo o ordenamento jurídico. É esse,
inclusive, o entendimento do STJ, consoante divulgado no julgado do RMS 20572/DF, de Rel. Min Laurita Vaz.
Consoante Rafael Carvalho, possui 3 requisitos: a) identidade subjetiva e objetiva: o ato anterior e o ato posterior
emanam da mesma Administração e são produzidos no âmbito da mesma relação jurídica; b) a conduta anterior
é válida e unívoca: capaz de gerar a confiança (expectativa legítima) na outra parte da relação jurídica; e c)
atuação contraditória: incompatibilidade do ato posterior com o ato anterior. É possível mencionar alguns
exemplos de aplicação da teoria dos atos próprios no Direito Administrativo: nulidade da imposição de multa de
trânsito por irregularidade no veículo, constatada em fiscalização realizada pela Secretaria de Trânsito na saída
do pátio de DETRAN, logo depois de o veículo ser vistoriado e devidamente licenciado; imposição ao Município
de proceder ao loteamento dos imóveis alienados pelo próprio Ente municipal aos particulares, sendo descabida
a pretensão de anulação dos contratos de compra e venda.

5. CLASSIFICAÇÃO
 18
5.1. Quanto aos destinatários

a) atos gerais – são atos abstratos, impessoais. Atingem a coletividade como um todo. Atos com finalidade
normativa. Prevalecem sobre os atos individuais. Ex. regulamentos, instruções normativas.

b) atos individuais – atos especiais. São atos que se dirigem a destinatários determinados. Pode ser ato individual
singular (único destinatário) ou plúrimo (múltiplos destinatários).

5.2. Quanto ao alcance

a) internos – produzem efeitos dentro da Administração. Independem de publicação oficial; basta comunicação
interna. Ex. instruções de serviços.

b) externos - produzem efeitos para fora da Adm. Dependem de publicação no diário oficial.

5.3. Quanto ao grau de liberdade

a) atos vinculados
b) atos discricionários

5.4. Quanto à formação:

a) ato simples – basta uma única manifestação de vontade. Essa manifestação pode ser singular (única
autoridade) ou colegiada.

b) ato compostos - duas manifestações de vontade no mesmo órgão, em patamar de desigualdade. A primeira é
principal e a segunda é secundária. Ex. atos dependentes de visto do chefe. José – não são vontades autônomas,
pois uma delas é meramente instrumental, pois se limita à verificação de legitimidade do ato.

c) atos complexos – duas manifestações de vontade, em órgãos diferentes, em patamar de igualdade. Ex.
nomeação de dirigente de agência reguladora, concessão de aposentadoria.
Obs. José – revogáveis (regra. autorização) e irrevogáveis (licença para exercer profissão). Revogáveis são os atos
que podem ter seus efeitos cessados por razões de conveniência e oportunidade.

*#DEOLHONAJURISPRUDÊNCIA: A portaria interministerial editada pelos Ministérios da Educação e do

Planejamento demanda a manifestação das duas Pastas para a sua revogação. Ex: o art. 7º do Decreto 6.253/2007
determinou que os Ministérios da Educação e da Fazenda deveriam editar um ato conjunto definindo os valores,
 19
por aluno, para fins de aplicação dos recursos do FUNDEB. Atendendo a este comando, em março de 2009, os
Ministros da Educação e da Fazenda editaram a Portaria interministerial 221/2009 estipulando tais valores.
Ocorre que alguns meses depois, o Ministro da Educação editou, sozinho, ou seja, sem o Ministro da Fazenda, a
Portaria 788/2009 revogando a Portaria interministerial 221/2009 e definindo novos valores por aluno para
recebimento dos recursos do FUNDEB. O STJ concluiu que esta segunda portaria não teve o condão de revogar a
primeira. A regulamentação do valor por aluno do FUNDEB exige um ato administrativo complexo que, para a sua
formação, impõe a manifestação de dois ou mais órgãos para dar existência ao ato (no caso, portaria
interministerial). Por simetria, somente seria possível a revogação do ato administrativo anterior por
autoridade/órgão competente para produzi-lo. Em suma, o primeiro ato somente poderia ser revogado por outra
portaria interministerial das duas Pastas. STJ. 1ª Seção. MS 14.731/DF, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho,
julgado em 14/12/2016 (Info 597).

6. MODALIDADES OU CLASSIFICAÇÃO QUANTO AOS EFEITOS

a) atos normativos – é exercício de poder regulamentar ou normativo. Traz um comando geral para concreta
aplicação da lei. Regulamentos regimentos, deliberações, resoluções.

b) atos ordinatórios – é exercício de poder hierárquico. Visa disciplinar o funcionamento da Adm. e a conduta
funcional dos agentes. Escalonar. Estruturar. Organizar. Instruções, circulares, ordens de serviço.

c) atos negociais – manifestação de vontade da Adm. coincidente com a pretensão do particular. Ex. Licença,
autorização, permissão de uso.

d) atos enunciativos – aquele que se limita a certificar, atestar ou emitir uma opinião. Ex. certidão, atestado,
parecer.

#OLHAOGANCHO – RESPONSABILIDADE DO PARECERISTA – MIN. JOAQUIM BARBOSA

FACULTATIVO OBRIGATÓRIO VINCULANTE

O Administrador NÃO é obrigado a O administrador É obrigado a

O administrador É obrigado a solicitar
solicitar o parecer do órgão solicitar o parecer do órgão
o parecer do órgão jurídico.
jurídico. jurídico.

O administrador pode discordar da O administrador pode discordar da O administrador NÃO pode

conclusão exposta pelo parecer, conclusão exposta pelo parecer, discordar da conclusão exposta
desde que faça desde que faça fundamentadamente, pelo parecer.
fundamentadamente. com base em um novo parecer.
 20
Ou o administrador decide nos
termos da conclusão do parecer,
ou, então, não decide.

Há uma partilha do poder de

decisão entre o administrador e o
Em regra, o parecerista não tem
Em regra, o parecerista não tem parecerista, já que a decisão do
responsabilidade pelo ato
responsabilidade pelo ato administrador deve ser de acordo
administrativo.
administrativo. com o parecer.
Contudo, pode ser
Contudo, pode ser responsabilizado se Logo o parecerista responde
responsabilizado se ficar
ficar configurada a existência de culpa solidariamente com o
configurada a existência de culpa
ou erro grosseiro. administrador pela prática do ato,
ou erro grosseiro.
não sendo necessário demonstrar-
se culpa ou erro grosseiro.

e) atos punitivos – contém uma pena, sanção. Pune as infrações administrativas e os comportamentos irregulares
dos servidores ou particulares. Pode revelar o exercício do poder de polícia ou disciplinar.

7. VALIDADE/EFEITOS DOS ATOS

a) Ato perfeito: o ato percorreu sua trajetória. Seu ciclo de formação. Completou o processo constitutivo.

b) Ato válido: é aquele que atende a todos os requisitos. Compatibilidade com a lei ou ato mais elevado.

c) Eficaz: produz todos os seus efeitos. Completou-se seu ciclo de formação é eficaz. É diferente de exequibilidade,
que é a efetiva disponibilidade que tem a Administração para dar operatividade ao ato, executá-lo em toda
inteireza. Ex. uma autorização dada em dezembro para o mês de janeiro. É efetiva mas não possui exequibilidade
naquele mês.

d) Perfeito/válido/ineficaz/inexequível: ex.: art. 61, parágrafo único, da lei 8666/93. Publicação – condição de
eficácia.

e) Perfeito/inválido/eficaz/exequível: Um ato administrativo inválido produz todos os efeitos como se válido

fosse, até a declaração de invalidade.
 21
f) Perfeito/inválido/ineficaz/inexequível: Dispensa de licitação indevida e não publica para ninguém ficar
sabendo. Parte da doutrina fala em ato inexistente, mas tem o mesmo efeito do ato inválido. Pode ser eficaz e
inexequível.

8. EFEITOS

a) Efeito típico: é o efeito principal.

b) Efeito atípico: secundário. Há dois: reflexo e preliminar

 Efeito atípico reflexo – atingem terceiros estranho à prática do ato. Não era esse o objetivo. Ex.
desapropriação que atinge locatário. O efeito principal é com o proprietário.
 Efeito atípico preliminar – acontece nos atos administrativos que dependem de duas manifestações de
vontade. E configura com o dever da segunda autoridade se manifestar quando a primeira já o fez. É um
efeito secundário que ocorre antes do aperfeiçoamento do ato. O ato só se torna perfeito se tiver as duas
manifestações de vontade e a manifestação inicial gera um dever de manifestação posterior. Surge um
dever de manifestação. Nomeação de dirigente da agência reguladora. SF e PR. O efeito principal é
preencher o cargo e o efeito secundário é o dever de manifestação, que ocorre antes do aperfeiçoamento
do ato. É chamado por Celso Antônio de efeito prodrômico.

9. EXTINÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO

a) Pelo cumprimento dos efeitos – é o caminho natural. Ex. gozo de férias, licença. Seja pelo (1) Esgotamento do
conteúdo jurídico (2) pela execução material ou (3) pelo termo final previsto.

b) Desaparecimento do sujeito (extinção subjetiva) ou do objeto (extinção objetiva). Ex. falecimento de

nomeado. Enfiteuse em terreno de marinha, tendo o mar avançado e destruído a casa. O terreno de marinha
deixou de existir e a enfiteuse também.

c) Renúncia do interessado – o interessado abre mão do direito.

d) Retirada do ato pelo poder público. Revogação, anulação, caducidade, cassação e contraposição.
 22
 Cassação – retirada do ato pelo poder público em razão do descumprimento das condições inicialmente
impostas. Ex. a licença dada para hotel e foram criados motéis. O poder público cassou.
 Caducidade – retirada de um ato administrativo em razão da superveniência de uma norma jurídica que
é com ele incompatível. Ex.: permissão de uso para circo por superveniência de lei do plano diretor que
cria rua naquele lugar.
 Contraposição – dois atos administrativos que decorrem de competências diferentes, em que o segundo
eliminar os efeitos do primeiro.
 Anulação: é a retirada de um ato administrativo que é ilegal. Pode ser anulado pela própria administração
pública, como pelo Poder Judiciário – reclamação ao STF após o esgotamento, MS, ação popular, ação
civil pública. Anulam-se atos vinculados e discricionários. É um controle de legalidade. A Adm. quando
anula está exercendo o poder de autotutela, previsto nas sumulas 346 e 473 do STF. A Adm. tem quanto
tempo para anular? Quando produzir efeitos favoráveis, o prazo para anular será de 05 anos. Art. 54 da
Lei 9784/99. Essa anulação produz efeitos ex tunc, como regra. Há aqui divergência. A anulação melhorou
ou piorou a situação do interessado? Celso Antônio entende que será ex nunc se a anulação for para
restringir direitos e ex tunc se a anulação for para ampliar direitos. (Anular ato de indeferimento ilegal de
direito).
*#SELIGA #SÚMULASAINDODOFORNO #STJ Súmula 633: A Lei 9.784/99, especialmente no que diz respeito ao
prazo decadencial para revisão de atos administrativos no âmbito da administração pública federal, pode ser
aplicada de forma subsidiária aos Estados e municípios se inexistente norma local e específica regulando a
matéria.

#PERGUNTADEPROVA: PRAZO DECADENCIAL DO ART. 54 DA LEI 9.784/992

 Qual o prazo de que dispõe a Administração Pública federal para anular um ato administrativo ilegal?
O prazo é de 5 anos, contados da data em que o ato foi praticado (art. 54 da Lei 9.784/99) A Lei 9.784/99 entrou
em vigor em 01/02/1999. Se o ato administrativo tiver sido praticado antes da vigência dessa Lei, qual será o
prazo e a partir de quando ele é contado? O STJ possui o entendimento de que o prazo decadencial previsto no
art. 54 da Lei n. 9.784/99, quanto aos atos administrativos anteriores à sua promulgação, inicia-se a partir da
data de sua entrada em vigor, ou seja, na data de sua publicação, em 1/2/99. Assim, caso o ato ilegal tenha sido
praticado antes da Lei n. 9.784/1999, a Administração tem o prazo de 5 anos a contar da vigência da aludida
norma para anulá-lo. STJ. 2ª Turma. REsp 1.270.474-RN, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 18/10/2012 (Info
508).
 O disposto no art. 54 da Lei 9.784/99 aplica-se às hipóteses de auditorias realizadas pelo TCU em âmbito
de controle de legalidade administrativa. Em outras palavras, ao realizar controle de legalidade administrativa,

2
Foi considerada correta, na prova do TRF4/2016, a seguinte alternativa: “O prazo decadencial para que a Administração
anule ou revogue os próprios atos, previsto na Lei nº 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da
Administração Pública Federal, não se consuma no período compreendido entre a concessão de aposentadoria ou
pensão e o posterior julgamento de sua legalidade e registro pelo Tribunal de Contas da União.”
 23
o TCU somente poderá questionar a validade de atos que não tenham mais de 5 anos. Passado este prazo, verifica-
se a decadência. STF. 1ª Turma. MS 31344/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, julgado em 23/4/2013 (Info 703)3.

*#OUSESABER: O TCU tem competência para realizar o controle de legalidade dos atos administrativos, desde
que o faça dentro do prazo de cinco anos a contar da emissão do ato pela administração pública federal. Certo
ou Errado?
CERTO! Amigos, o TCU tem competência para fazer o controle de legalidade dos atos administrativos. Ocorre que,
segundo o entendimento do STJ, essas auditorias realizadas pelo TCU têm um limite temporal, ou seja, o TCU só
pode auditar os atos praticados pela Administração até, no máximo, cinco anos, prazo este tirado do art. 54 da
Lei n.º 9.784/99. Disse o STJ:
TRIBUNAL DE CONTAS. ATUAÇÃO. NATUREZA. A atividade do Tribunal de Contas é exercida no campo
administrativo. CONTRADITÓRIO. PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL. ADEQUAÇÃO. A exigibilidade do contraditório
pressupõe o envolvimento, no processo administrativo, de acusado ou de litígio. Descabe observá-lo em
julgamento implementado pelo Tribunal de Contas da União ante auditoria realizada em órgão público.
DECADÊNCIA. ARTIGO 54 DA LEI Nº 9.784/99. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS. ADEQUAÇÃO. Aplica-se à atuação
do Tribunal de Contas o disposto no artigo 54 da Lei nº 9.784/99, presente situação jurídica constituída há mais
de cinco anos. (MS31344/DF) Resumidamente: o TCU somente poderá realizar o controle de legalidade dos atos
administrativos emitidos até, no máximo, cinco anos, sob pena de decadência, conforme previsto no art. 54 da
Lei n.º 9.784/99.

*#AJUDAMARCINHO #ENTENDIMENTOJURISPRUDENCIAL: Auditoria do TCU e desnecessidade de participação

dos terceiros reflexamente prejudicados Em auditoria realizada pelo TCU para apurar a gestão administrativa do
órgão, os terceiros indiretamente afetados pelas determinações do Tribunal (ex: pensionistas) não possuem
direito de serem ouvidos no processo fiscalizatório. Não existe, no caso, desrespeito ao devido processo legal.
Nessa espécie de atuação administrativa, a relação processual envolve apenas o órgão fiscalizador e o fiscalizado,
sendo dispensável a participação dos interessados. O contraditório pressupõe a existência de litigantes ou
acusados, o que não ocorre quando o Tribunal de Contas atua no campo da fiscalização de órgãos e entes
administrativos. O contraditório deve ser garantido pelo órgão de origem, a quem cabe o cumprimento da
determinação do Tribunal de Contas. Não aplicação do art. 54 da Lei nº 9.784/99 para as fiscalizações realizadas
pelo TC na forma do art. 71, IV, da CF/88. Em casos de “fiscalização linear exercida pelo Tribunal de Contas”, nos
termos do art. 71, IV, da CF/88, não se aplica o prazo de decadência previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/99. Isso
porque em processos de “controle abstrato”, o Tribunal de Contas não faz o exame de ato específico do qual

3
Confirmando a importância deste entendimento, a prova do TRF3/2016 (Banca própria) considerou incorreta a seguinte
alternativa: “O STJ tem entendimento no sentido de que, no tocante à incidência da decadência prevista no art. 54 da Lei nº
9.784/1999, não cabe à Administração proceder à revisão do ato de aposentadoria de servidor público federal quando
transcorrido, entre a data da aposentação e a da decisão do TCU que julgou no sentido de sua ilegalidade, lapso temporal
superior a cinco (cinco) anos.”.
 24
decorre efeito favorável ao administrado. A Corte está examinando a regularidade das contas do órgão e a
repercussão sobre eventual direito individual é apenas indireta. STF. 1ª Turma. MS 34224/DF, Rel. Min. Marco
Aurélio, julgado em 15/8/2017 (Info 873).

#ATENÇÃO: Obs. Teoria das nulidades no Direito Administrativo. Teoria monista – todos os atos eivados de
ilegalidade são nulos, pelo interesse público existente. Teoria dualista (Carvalho Filho) – há atos nulos e anuláveis
(podem ser convalidados), mas a regra deve ser a nulidade, pelo interesse público existente.

Obs.: a regra é que a adm. é obrigada a anular o ato ilegal. Exceções – decurso do tempo (decadência de 5 anos)
ou a consolidação dos efeitos produzidos (Teoria do fato consumado).

 Revogação: retirada de um ato administrativo por motivos de conveniência e oportunidade. O Poder

Judiciário não poder rever mérito/conveniência e oportunidade. Judiciário não pode revogar atos de
outros poderes. Tem efeitos ex nunc. Prazo: não tem prazo, mas tem limite material. Ex. ato
administrativo não pode ser revogado quando a lei o declarar irrevogável, atos vinculados, atos
administrativos que geraram direitos adquiridos, atos enunciativos, atos adm. que já exauriram seus
efeitos.

A revogação4 não tem limite temporal, mas apenas limite material, ou seja, não se fala em revogação nos casos
de atos vinculados, atos com efeitos exauridos, ato que não está na órbita de competência, nos casos de direito
adquirido, etc.

Obs.: mera irregularidade é vício de padronização que não compromete a validade do ato.

Obs.: há vícios que comprometem a validade do ato, mas são sanáveis. Em geral, são vícios de forma e
competência. Podem ser convalidados. Apesar do vício sanado, o ato permanece o mesmo.

Obs.: convalidação não se confunde com conversão (sanatória), pois neste último caso, há aproveitamento do
ato, porém, é convertido em outro mais simples.

Conversão Convalidação
É a transformação de um ato em outro, para Correção feita no ato, que continua a ser o mesmo.
aproveitar o que for válido. Ex tunc (retroativo).
Ex tunc (retroativo).

4
A seguinte assertiva foi considerada correta (TJPR – 2017): A revogação de um ato administrativo deve apresentar os seus
motivos devidamente externados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos.
 25

Obs.: se o vício é insanável, há de ser feita ponderação; perceber se a anulação causa mais prejuízos do que a
manutenção do ato. Se anulação gerar mais prejuízos do que a manutenção, é melhor fazer a estabilização dos
efeitos do ato (STJ). - ato nulo.

#DEOLHONAJURISPRUDÊNCIA: No julgamento do Recurso em Mandado de Segurança nº 18.780?RS, que ocorreu

em 12/04/2012, o Superior Tribunal de Justiça ratificou o entendimento de que “é incabível a restituição ao
erário dos valores recebidos de boa-fé pelo servidor público em decorrência de errônea ou inadequada
interpretação da lei por parte da Administração Pública. Em virtude do princípio da legítima confiança, o
servidor público, em regra, tem a justa expectativa de que são legais os valores pagos pela Administração
Pública, porque jungida à legalidade estrita”

Obs.: Extinção com reflexo em interesses individuais – tem de haver processo administrativo prévio com
contraditório e ampla defesa.

É possível a Convalidação apenas quando o vício se inserir no conceito de “defeitos sanáveis”, ou seja, naqueles
que se referem à Competência (desde que não se trate de competência exclusiva) e à Forma (desde que não se
trate de forma essencial – motivação, p. ex. - e, portanto, seja viável a renovação da forma correta). Todavia não
podem ser convalidados os vícios que alcançam os elementos Finalidade (desvio de finalidade), Motivo
(inexistência ou incongruência dos motivos) e Objeto (ilicitude lato sensu do objeto).

#RESUMINDO: São insanáveis e não passíveis de convalidação (manutenção do ato) os vícios de

finalidade/motivo/objeto. No que tange à competência e à forma, só será sanável se aquela não for exclusiva e
essa não for essencial.

Vícios na finalidade/motivo/objeto Vícios na competência Vícios na forma

INSANÁVEIS. Por quê? SANÁVEIS, salvo competência SANÁVEIS, salvo forma
exclusiva. essencial.
Finalidade está atrelada ao interesse
público. Logo, não é tolerável Isso porque a competência Isso porque se a lei determina
qualquer violação a esse interesse. exclusiva não cabe a um tipo de forma, não possível
Ex: tredestinação ilícita (direito à manutenção. Até porque aproveitar nada.
retrocessão). competência exclusiva sequer é
Motivo é insanável, já que todo e passível de delegação.
qualquer ato deve corresponder a
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um elemento de fato e de direito.
Não cabe exteriorização de um ato
sem motivo.
Objeto é insanável, já que o ato não
pode, em hipótese alguma, ser
ilícito/impossível/indeterminado.

Obs.: Divergência. Princípio da legalidade não é absoluto. Todos os princípios da ordem devem ser respeitados.
Se a anulação comprometer outros princípios da ordem jurídica, é preciso ponderar. Se a anulação causar mais
prejuízos que a manutenção do ato é melhor manter. Em nome da segurança jurídica e boa fé. Estabilização dos
efeitos do ato. - 5 anos, conforme art. 54, da Lei nº 9784/99. Art. 54. O direito da Administração de anular os atos
administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data
em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.

*#DEOLHONAJURIS #DIZERODIREITO #STF:

Não é inconstitucional medida provisória que, ao tratar sobre os órgãos vinculados à Presidência da República, confere
status de Ministro de Estado ao chefe da Secretaria-Geral da Presidência da República, ainda que seu titular a ser
nomeado, venha a ter foro por prerrogativa de função no STF.

Não há desvio de finalidade na edição deste ato. A norma, ao estabelecer a organização básica dos Ministérios e
demais órgãos ligados à Presidência da República, é matéria que está no âmbito decisório do chefe do Poder Executivo da
União. Não se sustenta, do ponto de vista jurídico, o argumento de que a criação da Secretaria-Geral com status de Ministério
de Estado implicaria burla aos postulados constitucionais de moralidade e probidade na Administração, porque a criação
ou extinção de ministérios e órgãos da Presidência também está no campo de decisão do chefe do Poder Executivo. A
nomeação de determinada pessoa para o cargo de Ministro de Estado é um ato subsequente e que, em princípio, está na alçada
político-administrativa do Presidente da República (art. 84), desde que presentes os requisitos do art. 87 da CF/88. STF.
Plenário. ADI 5717/DF, ADI 5709/DF, ADI 5716/DF e ADI 5727/DF, Rel. Min. Rosa Weber, julgados em 27/3/2019
(Info 935).

DISPOSITIVOS PARA CICLOS DE LEGISLAÇÃO

Não se aplica.

BIBLIOGRAFIA UTILIZADA

CARVALHO, Matheus. Manual de Direito Administrativo. Salvador: Juspovidm, 2015.

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GUEDES, Danilo. Ponto a Ponto Concursos - Anotações Pessoais.

FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2015.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2014.

OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Método, 2016.