Transferências da União:

Visão Geral

1 Introdução às
Transferências da União

1
Conteudista:
Mayra Santana Gonçalves (Conteudista, 2021);

Diretoria de Desenvolvimento Profissional.

Enap, 2021

Enap Escola Nacional de Administração Pública

SAIS - Área 2-A -70610-900 - Brasília, DF

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Sumário

Apresentação e boas-vindas......................................................................................................4

Unidade 1 – Conhecendo a Plataforma +Brasil.....................................................................5

1.1 Aspectos normativos relacionados à criação da Plataforma +Brasil.............................................. 5

1.2 Caracterização do público-alvo: o concedente e o convenente........................................................ 6

1.3 Módulos da Plataforma +Brasil................................................................................................................... 7

1.4 Principais ferramentas da Plataforma +Brasil......................................................................................15

Referências..............................................................................................................................................................21

Unidade 2 - Noções Gerais da Administração Pública e dos Instrumentos Orçamentários...22

2.1 Princípios Fundamentais da Administração Pública..........................................................................22

2.2 Instrumentos Orçamentários Brasileiros................................................................................................23

Referências..............................................................................................................................................................27

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Apresentação e boas-vindas
Olá, estudante, seja bem-vindo(a) ao curso de Transferências da União: Visão Geral. Antes de iniciar seu
estudo sobre o tema, assista ao vídeo de apresentação e, logo após, retome sua leitura!

Veja o video: Apresentação do curso

O curso Transferências da União: Visão Geral está estruturado em três módulos. No primeiro, são
abordados os aspectos normativos relacionados à criação da Plataforma +Brasil, os princípios gerais da
administração pública e os principais instrumentos orçamentários brasileiros. No segundo, são abordadas
as modalidades de Transferências Obrigatórias e Discricionárias.

E, por fim, o terceiro módulo apresenta os instrumentos utilizados nas Transferências Discricionárias.

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MÓDULO

1 Introdução às Transferências da União

Esse módulo é composto por duas unidades. Nelas serão abordados conceitos relacionados à Plataforma
+Brasil, tendo em vista a melhoria dos processos de transferência da União. Além disso, será caracterizado
o público-alvo desta capacitação e serão detalhados os aspectos normativos relacionados à criação da
Plataforma +Brasil, bem como os módulos e as ferramentas que a compõem.

Unidade 1 – Conhecendo a Plataforma +Brasil

Objetivo de aprendizagem
Ao final desta unidade, você será capaz de: compreender a relevância da Plataforma +Brasil para a melhoria
dos processos de transferência da União,; caracterizar o público-alvo da capacitação; e detalhar os aspectos
normativos de sua criação, bem como, os módulos e as ferramentas que a compõem.

1.1 Aspectos normativos relacionados à criação da Plataforma +Brasil

Para iniciar seus estudos, você precisa compreender que a gestão pública é um conjunto de práticas
que conduz o Estado a atingir eficiência, eficácia e efetividade nos seus resultados. Um dos mecanismos
para que esses objetivos sejam alcançados é o desenvolvimento de ferramentas tecnológicas que
favoreçam a melhoria da gestão dos processos e das atividades da administração pública, além da
promoção de uma prestação de contas responsável e transparente.

Para que você possa compreender as normas, os conceitos e os instrumentos relacionados aos
processos de transferências discricionárias de recursos da União, você deve começar seus estudos
com a introdução básica sobre a ferramenta tecnológica responsável pela operacionalização das
transferências de recursos do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União: a Plataforma +Brasil.

Instituída pelo Decreto nº 10.035, de 1º de outubro de 2019, a Plataforma +Brasil é um

sistema integrado que busca reunir as diferentes modalidades de transferências de recursos
da União e ganha destaque como um importante instrumento de melhoria da governança
dos investimentos federais. A Plataforma representa não só um sistema de transferência de
recursos para a materialização de políticas públicas, mas também um importante mecanismo
de transparência que oferece aos(às) cidadãos(ãs) o acesso livre aos dados, com menor custo
de gestão, de forma integrada e simplificada.

Para entender a evolução da Plataforma +Brasil, é preciso voltar um pouco no tempo. Em 1º de julho de
2008, o Governo Federal lançou um sistema informatizado, no qual passaram a ser registrados todos os
processos relacionados aos convênios e aos contratos de repasse celebrados entre a União, estados, o
Distrito Federal e os municípios.

Assim, algumas etapas (como celebração, liberação de recursos, acompanhamento da execução

e prestação de contas) passaram a ser registradas em um único sistema informatizado: o Sistema
de Convênios e Contratos de Repasse (Siconv). Além de tornar mais célere a execução desses
instrumentos, os dados registrados no Sistema encontram-se, pela primeira vez, abertos à sociedade.

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 Ao longo dos anos, o Siconv passou por muitas evoluções e tornou-se fundamental para o início de um
projeto maior, que envolveria todas as transferências da União – a Plataforma +Brasil.

Assim, o robusto conjunto de informações consolidadas ao longo dos anos no Siconv foi o primeiro
a ser introduzido na Plataforma. O intuito é que a Plataforma +Brasil reúna dados e modalidades de
todas transferências da União.

1.2 Caracterização do público-alvo: o concedente e o convenente

A caracterização do público-alvo na Plataforma +Brasil se divide em dois perfis de usuário que são os atores
centrais do processo de transferências de recursos:

concedente/repassador convenente/recebedor

Ambos os perfis são responsáveis por alimentar o sistema com informações e por realizar a gestão dos recursos
transferidos entre a União e os estados, o Distrito Federal e os munícipios. Esses dois diferentes atores, usuários
do sistema, têm a oportunidade de visualizar as operacionalizações relativas às diversas modalidades de
transferências, por ambos possuírem interesses mútuos e comuns sobre os recursos financeiros, a fim de atingir
a máxima eficiência e transparência em suas ações.

Agora, veja abaixo para conhecer melhor esses dois atores fundamentais para a execução das políticas públicas:

órgão ou entidade da Administração Pública Federal, direta ou indireta, responsável

pela transferência dos recursos financeiros e pela descentralização dos créditos
orçamentários destinados à execução de uma política pública.

Concedente/repassador

órgão ou entidade da Administração Pública direta ou indireta, de qualquer esfera de

governo, Organização da Sociedade Civil (OSC), consórcios públicos ou entidades
privadas sem fins lucrativos (filantrópicas e Serviços Sociais Autônomos – S.S.A),
com o qual a administração pública federal pactua a execução de programas,
de projetos e de atividades de interesse recíproco. O proponente passa a ser
qualificado como convenente após a celebração do instrumento, e é quem recebe
recursos financeiros do órgão concedente para a execução da política pública.
Convenente/
proponente/recebedor

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1.3 Módulos da Plataforma +Brasil

A Plataforma +Brasil está hospedada no Portal: http://plataformamaisbrasil.gov.br/. No portal, além de acessar o

ambiente, é possível encontrar os aplicativos +Brasil, os painéis gerenciais, o ambiente de treinamento para
operacionalização da Plataforma, as notícias, as legislações relacionadas às transferências da União, entre
outras funcionalidades.

Tela inicial do Portal Plataforma +Brasil

Veja, na lista e na figura, os módulos que a Plataforma +Brasil reúne:

1 Módulo de Cadastro

2 Módulo Empresas

3 Módulo de Transferências Especiais

4 Módulo de Transferências Fundo a Fundo

5 Módulo de Transferências Discricionárias e Legais

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 1 2 3 4

Tela inicial da Plataforma +Brasil

1 Módulo de Cadastro

No Módulo de Cadastro, como é possível visualizar na figura abaixo, os usuários podem consultar as principais
informações dos órgãos e das entidades da Administração Pública Federal, Estadual e Municipal e dos
usuários cadastrados na Plataforma +Brasil. Assim, por meio do acesso livre, qualquer cidadão pode obter
dados básicos relacionados às instituições cadastradas e aos fundos vinculados a essas instituições.

Ambiente de navegação do Módulo de Cadastro

Por sua vez, os usuários que possuem acesso restrito à Plataforma, por meio de CPF e senha, podem, além de
consultar os dados, realizar o gerenciamento de perfis de acesso à Plataforma, ou, ainda, cadastrar novos fundos.

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2 Módulo Empresa

O Módulo Empresa permite o acompanhamento e a comprovação do andamento das obras relacionadas a

instrumentos operacionalizados na Plataforma +Brasil, de forma eletrônica e automática.  Com a implementação
desse módulo, as empresas passaram a acessar a Plataforma +Brasil para inserir as medições realizadas e as
Planilhas de Levantamento de Eventos (PLE) nas obras geridas com recursos do Governo Federal.

Dessa forma, o acompanhamento da execução das obras que antes era realizado em papel, passa a ser
realizada de forma on-line, otimizando as etapas de projeto básico, licitação, contratos e acompanhamento
das obras. A inserção do Módulo empresas na Plataforma +Brasil proporciona benefícios como celeridade e
transparência aos empresários que participam das licitações públicas realizadas a partir de transferências da
União, em todas as etapas de contratação.

Além da verificação do processo licitatório ser realizada de forma eletrônica, a ferramenta armazena os dados
de cadastro da empresa contratada, permitindo que o membro da empresa, por meio de um perfil específico
de acesso, passe a gerir o contrato vinculado à obra, podendo incluir documentações, medições, submetas
do projeto básico, entre outras informações. Ao longo da execução da obra, a empresa registra as etapas
realizadas, indicando, por exemplo, se os serviços preliminares foram realizados, se a pavimentação de uma
determinada obra foi concluída, se a rampa de acessibilidade foi finalizada, entre outras etapas.

3 Módulo de Transferências Especiais

Para começar a conhecer o Módulo de Transferências Especiais, você deve, antes de tudo, entender o
conceito dessa modalidade de transferência.

A transferência especial é uma modalidade de transferência de recursos de emendas individuais

impositivas incluídas na lei orçamentária anual da União, quando destinados aos demais entes da federação,
nas condições previstas no art. 166-A da Constituição, incluído pela Emenda Constitucional nº 105, de 12 de
dezembro de 2019.

Veja como essa modalidade de transferência está expressa em lei, a seguir.

Art. 166-A. As emendas individuais impositivas apresentadas ao projeto de lei orçamentária anual
poderão alocar recursos a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios por meio de:
I – transferência especial; ou
II – transferência com finalidade definida.

§ 1º Os recursos transferidos na forma do caput deste artigo não integrarão a receita do Estado, do
Distrito Federal e dos Municípios para fins de repartição e para o cálculo dos limites da despesa com
pessoal ativo e inativo, nos termos do § 16 do art. 166, e de endividamento do ente federado, vedada,
em qualquer caso, a aplicação dos recursos a que se refere o caput deste artigo no pagamento de:
I – despesas com pessoal e encargos sociais relativas a ativos e inativos, e com pensionistas; e
II – encargos referentes ao serviço da dívida.

§ 2º Na transferência especial a que se refere o inciso I do caput deste artigo, os recursos:

I – serão repassados diretamente ao ente federado beneficiado, independentemente de celebração
de convênio ou de instrumento congênere;
II – pertencerão ao ente federado no ato da efetiva transferência financeira; e
III – serão aplicadas em programações finalísticas das áreas de competência do Poder Executivo do
ente federado beneficiado, observado o disposto no § 5º deste artigo.

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Sobre as emendas individuais impositivas, vale explicar brevemente do que se tratam:

Anualmente, o Poder Executivo envia, ao Poder Legislativo, um Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA)
com toda a programação orçamentária para o exercício financeiro seguinte.

Essa proposta consiste em um conjunto de ações, agrupadas em programas, que contemplam os montantes
previstos para os gastos nas diversas áreas de atuação estatal. A propositura de emendas é facultada aos
parlamentares, com a finalidade de alterar a destinação de recursos planejada pelo Poder Executivo.

Com essa faculdade, o parlamentar possui o poder de escolher e de indicar aplicações de determinada
cota dos recursos públicos, em um elo que representa a união dos poderes em prol do interesse público,
empregando-os naquilo que é escolhido como prioritário.

A obrigatoriedade de execução das programações incluídas por emendas individuais obriga o gestor a adotar
todos os meios e as medidas necessários à entrega dos bens e dos serviços objetos da programação.

A transferência especial, por sua vez, ocorre quando um parlamentar encaminha recursos para um estado,
Distrito Federal ou um munícipio sem destinação definida.

De acordo com a Constituição, essa modalidade de transferência deve ser utilizada em programas finalísticos
das áreas de competência do Poder Executivo do ente federado beneficiado, que atendam diretamente o
cidadão, com ações voltadas para infraestrutura, saúde, educação e, até mesmo, artesanato.

Os recursos são repassados diretamente ao ente federado beneficiado, independentemente de celebração de

convênio ou de instrumento congênere.

Cabe ressaltar que a transferência especial não pode ser utilizada em despesas com pessoal e encargos
sociais relativos a servidores ativos, inativos e pensionistas. Além disso, não pode ser usada em encargos
referentes ao serviço da dívida.

Dito isso, é hora de conhecer quais informações estão disponíveis no Módulo de Transferências Especiais.

Na aba “Programa” (destaque 1 da figura abaixo), observe que é possível visualizar dados básicos disponíveis
para recebimento de indicação de emendas.

No caso das transferências especiais, como não há finalidade definida para efetivar a transferência dos
recursos, o Ministério da Economia é o único órgão que disponibiliza um único programa, sem incluir uma
política pública específica como objeto (destaque 2 da mesma figura).

Ambiente de navegação do Módulo de Transferências Especiais

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 Assim, um ente que tenha interesse em receber o recurso pode acessar o Módulo de
Transferências Especiais para dar ciência à emenda indicada. Em seguida, o ente beneficiário
registra a abertura da conta bancária para o recebimento do recurso. Além disso, o módulo
dispõe da geração automática do plano de ação, permitindo, ao beneficiário, ter conhecimento
dos valores exatos disponíveis em capital e corrente, além de conferir transparência à sociedade
que também pode ter acesso às informações.

Como demonstrado no destaque 1 da figura abaixo, é possível, por meio do acesso livre, visualizar os dados
básicos do Programa e, também, pesquisar, na subaba “Beneficiários”, quais entes foram contemplados com
indicações de emendas.

Os campos “CNPJ do Beneficiário”, “Nome do Beneficiário” e “Emenda Parlamentar” (destaque 2 da mesma

figura) são outras formas de buscar os beneficiários de emenda. Assim, qualquer cidadão pode localizar o
nome do ente, o número da emenda, o autor da emenda e o valor do recurso repassado ao ente.

Ambiente de navegação do Módulo de Transferências Especiais

4 Módulo de Transferência Fundo a Fundo

O Módulo de Transferências Fundo a Fundo representa um instrumento de descentralização de recursos

disciplinados em leis específicas que se caracterizam pelo repasse direto de recursos provenientes de
fundos da esfera Federal para fundos da esfera estadual, municipal e do Distrito Federal, dispensando a
celebração de convênios.

Atualmente, a Plataforma +Brasil opera fundos como:

• Fundo Nacional Antidrogas (Funad).,

• Fundo Nacional de Segurança Pública (FNSP).,

• Fundo Penitenciário Nacional (Funpen).,

• Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), entre outros.

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Na imagem, a seguir, você pode ver como está organizado o ambiente de navegação do Módulo de
Transferência Fundo a Fundo.

Ambiente de navegação do Módulo de Transferências Fundo a Fundo

Neste módulo, os gestores vinculados aos órgãos descentralizadores do recurso e os vinculados aos entes
recebedores do recurso, por meio de CPF e senha, podem cadastrar, conforme seu perfil de acesso, as
informações do fundo, do programa, dos beneficiários, dos planos de ação e do termo de adesão.

Assim, por meio do acesso livre, é possível visualizar informações sobre os programas vinculados ao Módulo
Fundo a Fundo, incluindo:

• o objetivo do programa;

• o plano de ação;

• o valor global do programa;

• o valor de cada ação orçamentária;

• as metas;

• os beneficiários da ação;

• o termo de adesão; entre outras informações.

5 Módulo de Transferências Discricionárias e Legais

Neste módulo, o ambiente de navegação se difere dos demais. Por meio da inserção do CPF e da senha,
o concedente/repassador e o convenente/recebedor irão realizar a operacionalização da transferência
de recursos vinculados a essa modalidade de transferência, desde o cadastramento de uma proposta de
política pública até a prestação de contas.

Nas figuras abaixo, você poderá visualizar a tela de acesso e o ambiente de navegação do módulo de
Transferências Discricionárias. Para navegar entre as imagens, basta clicar na seta lateral do recurso.

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 Acesso restrito aos Concedentes/
repassadores e convenentes/
recebedores

Acesso livre

Tela de acesso ao Módulo de Transferências Discricionárias e Legais

Ambiente de navegação do Módulo de Transferências Discricionárias e Legais

Para navegar e acessar os dados na Plataforma +Brasil, a depender da finalidade da consulta, você vai
precisar de algumas informações. São elas:

Consulta de Programas: Ao consultar os programas disponibilizados, é necessário saber o código do

órgão de interesse ou alguma informação que permita que o sistema identifique o programa.

Consulta de Propostas: Caso a consulta seja relacionada a uma proposta, é possível realizar a pesquisa
por ente, no entanto, caso seja uma proposta específica, é preciso saber o número da proposta.

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 Consultas de Usuários Externos: Para o usuário externo, o sistema apresenta informações detalhadas
relacionadas, por exemplo, a uma determinada proposta de política pública cadastrada pelo proponente.
É possível visualizar o instrumento utilizado (convênio, contrato de repasse, termo de parceria etc.), o
público-alvo, os resultados esperados, a caracterização dos interesses recíprocos, o valor repassado, o
cronograma de desembolso, entre outras informações.

Consulta de Gestores: O gestor, sendo ele concedente ou convenente, irá utilizar o sistema tanto para
efetuar consultas quanto para realizar o processo de gestão dos recursos operacionalizados nessa
modalidade de transferência.

A seguir, conheça os painéis gerenciais que conferem mais transparência às transferências da União.

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1.4 Principais ferramentas da Plataforma +Brasil

Como visto anteriormente, além dos módulos em que são operacionalizadas as transferências da União, o Portal
Plataforma +Brasil oferece, também, ferramentas de transparência para que a sociedade acompanhe a gestão
das políticas públicas executadas pelo governo. No Portal, são encontrados os quatro Painéis Gerenciais +Brasil
que se dividem em:

1 Painel de Transferências Abertas +Brasil

2 Painel de Obras +Brasil

3 Painel de Indicadores +Brasil

4 Painel Parlamentar +Brasil

Na figura abaixo, verifique como que os painéis ficam dispostos na plataforma:

Tela de apresentação dos Painéis Gerenciais +Brasil

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1 Painel de Transferências Abertas +Brasil

Este é um painel online do governo federal que amplia o controle social dos convênios, contratos de repasse,
termos de parceria, termos de fomento e termos de colaboração entre União e estados, Distrito Federal,
municípios e Organizações de Sociedade Civil (OSCs).

No Painel, é possível monitorar cada fase do ciclo de vida dos instrumentos, de forma simples e intuitiva, o que
fornece, ao gestor, um importante instrumento para tomada de decisão, como pode ser visto na figura a seguir.

Tela inicial do Painel de Transferências Abertas +Brasil

Antes da existência desse painel, o usuário precisava extrair as informações em grandes bancos de
dados, sem a possibilidade de cruzamentos e de comparações.

Com o Painel Transferências Abertas +Brasil, é possível utilizar filtros como ano, região, estado e
município. A ferramenta mostra, ainda, dados sobre valores contratados, liberados, saldos em conta,
valores devolvidos, percentual de propostas aprovadas, se o instrumento está em andamento ou foi
cancelado, se houve ou não prestação de contas, etc.

As buscas podem ser abrangentes ou personalizadas, de acordo com o interesse do usuário. O cidadão pode
visualizar, por exemplo, o andamento da obra de construção de uma determinada creche em seu município
ou quantas ambulâncias foram compradas para atendimento de urgência e de emergência no estado.

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2 Painel de Obras +Brasil

Este painel conta com atualização diária de informações de investimentos oriundos das transferências
de recursos operacionalizados na Plataforma +Brasil, além de outros empreendimentos executados
com recursos do Governo Federal registrados em outros sistemas gerenciais.

As informações publicadas contemplam dados básicos da obra (endereço, ente executor, por exemplo),
valor empenhado e executado, fontes do recurso, data de início da obra, previsão de entrega, entre outros.
Também, é possível consultar a situação das obras, se estão canceladas, em execução ou concluídas.

Os dados de investimentos públicos disponibilizados de forma centralizada no Painel de Obras

oferecem não só transparência à sociedade como também suporte à tomada de decisão dos gestores
públicos, como ilustra a figura abaixo.

Tela inicial do Painel de Obras +Brasil

Para conhecer esse painel, acesse: https://paineldeobras.economia.gov.br/.

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3 Painel de Indicadores +Brasil

Este painel apresenta o Índice de Desempenho da Gestão das Transferências Voluntárias da União
(IDTRV), um indicador de acompanhamento contínuo que objetiva avaliar o desempenho do convenente/
recebedor quanto à qualidade das suas propostas e o processo de gestão dos instrumentos firmados
com a União. Veja a interface desse painel no figura abaixo.

Tela inicial do Painel de Indicadores +Brasil

Para verificar o IDTRV de um convenente/recebedor, basta selecionar um estado, município ou grupo de

municípios (que apresentem um porte e um PIB Per Capita similar). Assim, o painel gera uma tabela detalhada
com o cálculo do IDTRV por município, apresentando dados como população, percentual de sucesso das
propostas e de instrumentos executados, desempenho médio de custos, entre outras informações.

Para conhecer esse painel , acesse: https://www.transferenciasabertas.planejamento.

gov.br/QvAJAXZfc/opendoc.htm?document=painelcidadao.qvw&lang=en-US&host=Q
VS%40srvbsaiasprd01&anonymous=true

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4 Painel Parlamentar +Brasil

Neste painel, qualquer cidadão pode acompanhar, por meio de filtros personalizados, as informações
atualizadas sobre a situação das emendas parlamentares. Veja, na figura a seguir, como as informações
estão dispostas no painel.

Tela inicial do Painel Parlamentar +Brasil

Na interação com o painel, é possível visualizar (de acordo com o autor da emenda, o ano, o município,
o número da emenda ou do órgão concedente), qual o quantitativo das emendas disponibilizadas, tanto
aquelas com finalidade definida quanto as especiais, o quantitativo de beneficiários, a situação dos
instrumentos assinados com emenda (se em execução, finalizadas ou em prestação de contas) e a
situação dos planos de ação (se em execução ou finalizados).

Dessa forma, a sociedade, os órgãos de controle e os parlamentares podem verificar como a emenda
está sendo aplicada, medindo a efetividade, a celeridade e, principalmente, quais políticas públicas
estão sendo encaminhadas com recursos repassados por meio de emendas.

Para consultar esse painel, acesse: https://painelparlamentar.economia.gov.br/

extensions/painel-parlamentar/painel-parlamentar.html

Para navegar nos painéis e obter maiores informações, acesse: http://www.

plataformamaisbrasil.gov.br/paineis-gerenciais-maisbrasil

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Aplicativos +Brasil

Além das ferramentas citadas, a Plataforma +Brasil permite a integração de tecnologias por meio dos
Aplicativos +Brasil. Assim como os painéis gerenciais, os aplicativos Cidadão +Brasil, Fiscalização +Brasil
e Gestão +Brasil têm a finalidade de fornecer mais transparência sobre a aplicação dos recursos públicos
transferidos por meio da Plataforma.

Eles apresentam, de forma intuitiva, informações sobre os instrumentos de repasses de recursos celebrados
que permitem o envio de fotos com sistema georreferencial para a fiscalização de obras e para indicar
necessidades de políticas públicas nos municípios, entre outros recursos. Todos os aplicativos estão
disponíveis nos sistemas IOS e/ou Android e podem ser baixados para o seu celular.

Para conhecer melhor cada um desses aplicativos, veja abaixo:

Cidadão +Brasil:

busca fornecer transparência sobre as transferências de recursos públicos

operacionalizadas por meio da Plataforma +Brasil.

Fiscalização +Brasil:

busca apoiar fiscais e agentes públicos na gestão de vistorias em instrumentos

advindos da Plataforma +Brasil.

Gestão +Brasil:

busca apoiar os gestores nas transferências de recursos operacionalizadas por

meio da Plataforma +Brasil.

Você chegou ao final desta Unidade de estudo. Caso ainda tenha dúvidas, reveja o conteúdo e se aprofunde
nos temas propostos.

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Referências

BRASIL. Constituição (1988). Emenda Constitucional nº 105, de 12 de dezembro de 2019.

Brasília, DF: Presidência da República, 2019a. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc105.htm. Acesso em: 25 maio 2021.

BRASIL. Decreto nº 10.035, de 1º de outubro de 2019. Institui a Plataforma +Brasil no

âmbito da administração pública federal. Brasília, DF: Presidência da República, 2019b.
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/decreto/
D10035.htm. Acesso em: 25 maio 2021.

BRASIL. Ministério da Economia (ME). Portal Plataforma +Brasil, Brasília, DF, [s.d.].
Disponível em: http://plataformamaisbrasil.gov.br/. Acesso em: 25 maio 2021.

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Unidade 2 - Noções Gerais da Administração Pública e
dos Instrumentos Orçamentários
Objetivo de aprendizagem
Ao final desta unidade de estudos, você poderá descrever os aspectos gerais dos normativos e dos conceitos
relacionados aos princípios da administração pública e aos instrumentos orçamentários.

2.1 Princípios Fundamentais da Administração Pública

Antes de adentrar especificamente nos conceitos
relacionados às Transferências Discricionárias da
União, você deve conhecer as etapas que antecedem,
que fundamentam e que regulam essa temática.
Para começar sua jornada de conhecimento, é
importante compreender os princípios e as regras
que regem a Administração Pública Federal e que,
consequentemente, são características essenciais
de cada instrumento de transferência da União.
As regras realizam-se mediante atos legais e
normativos. Já os princípios são fundamentados
em valores que permeiam a administração pública
e que estão explicitados em normas, como
diversos princípios constitucionais e legais ou são
depreendidos dessas próprias normas.
De forma geral, pode-se afirmar que as regras têm
natureza concreta, enquanto que os princípios
têm natureza mais abstrata, estes, ainda, são
providos de alto grau de generalidade e, por isso,
mais abertos a interpretações. Por meio dessas
interpretações, então, é possível aplicar o princípio
ao caso concreto.
Os princípios básicos constitucionais que regem
a Administração Pública Federal encontram-se
no dia a dia da gestão pública e estão presentes
no artigo 37 da Constituição de 1988. Esses
princípios regem todos os atos praticados pelos
agentes públicos. Entre outros, destacam-se os
princípios da legalidade, da impessoalidade, da
moralidade, da publicidade e da eficiência.

Além da Constituição Federal, que trouxe inovações à temática introduzindo novos princípios para a
administração pública, há, também, o Decreto-lei nº 200, de 1967, que aborda, entre outros temas, os
princípios fundamentais norteadores das atividades da administração pública. Nele, destacam-se os
princípios elencados em seu artigo 6º. Acompanhe cada um deles abaixo:

• Planejamento: Estudo e estabelecimento das diretrizes e metas que deverão orientar a ação governamental.

• Coordenação: Harmonização das atividades administrativas, submetendo-as ao que foi planejado, com
vistas a evitar a duplicidade de atuação, a dispersão de recursos e a divergência de soluções.

• Descentralização: Descongestionamento da Administração por meio da desconcentração, delegação

de execução do serviço público e execução indireta das obras e serviços.

• Delegação de Competência: Transferência de atribuições decisórias a subordinados, visando assegurar

maior rapidez e objetividade às decisões.

• Controle: Verificação do cumprimento das finalidades, da qualidade e do rendimento na execução das

atribuições e da observância das normas pertinentes.

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2.2 Instrumentos Orçamentários Brasileiros
Então, agora que você já conhece os princípios que norteiam as Transferências da União, chegou o momento de
compreender o processo orçamentário no qual os recursos públicos estão inseridos.

Para isso, você terá que, novamente, voltar sua atenção à Constituição de 1988, que proporcionou inovações
significativas na sistemática de elaboração e de apreciação dos instrumentos que compõem o chamado modelo
orçamentário.

É por meio do orçamento público que os governos desenvolvem funções fundamentais para direcionar o
desenvolvimento econômico e social do país como, por exemplo, nas áreas de saúde, de educação, de segurança,
de saneamento e de infraestrutura

O principal arcabouço legal do processo de planejamento e de orçamento está descrito nos artigos 165 a 169
da Constituição de 1988. Portanto, todas as leis relacionadas ao orçamento público devem estar em harmonia
com esses dispositivos constitucionais. Esse processo de planejamento e de orçamento centraliza-se em três
documentos formais, hierarquizados e que atuam como instrumentos alocativos. Veja, a seguir:

Lei do Plano Plurianual (PPA)

É editada a cada quatro anos, com vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial
subsequente. É por intermédio dessa lei que os chefes do Poder Executivo estabelecem as diretrizes, os objetivos
e as metas para os próximos quatro anos de governo. A União, os estados, o Distrito Federal e os municípios
possuem seus próprios PPAs.

O PPA tem a premissa de buscar a continuidade da execução de políticas públicas importantes. Assim, o novo
governo executa o último ano do PPA do governo anterior, tendo em vista a garantia da continuidade da ação
governamental. Veja, na Figura abaixo:

1º ANO DE
MANDATO 2º ANO DE
MANDATO 3º ANO DE
MANDATO 4º ANO DE
MANDATO

O Chefe do Poder Executivo

O Chefe do Poder Executivo
trabalha com o seu PPA
governa com o PPA de seu
aprovado pelo Poder Refere-se ao 2º ano de Refere-se ao 3º ano de
antecessor e elabora seu
Legislativo. execução de seu PPA. execução de seu PPA.
PPA para os próximos 4
É o 1º ano de prártica de
anos.
seu planejamento.

23
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

É expedida, anualmente, com vigência de apenas um exercício, com vistas a estabelecer as diretrizes para a ela-
boração da Lei Orçamentária Anual e a execução do Orçamento no exercício seguinte.

O Projeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO), na esfera federal, deve ser encaminhado pelo Poder
Executivo ao Poder Legislativo até o dia 15 de abril e devolvido para sanção presidencial até 17 de julho, data de
encerramento do primeiro período da sessão legislativa. Por fim, após a sua devida sanção e publicação, passará
a vigorar como Lei, a (LDO).

A LDO é de suma importância no estudo dos convênios e similares, pois dispõe de seções específicas para tratar
das transferências ao setor privado e das transferências voluntárias para estados e municípios, entre outras
disposições relevantes.

Lei Orçamentária Anual (LOA)

É editada para cada exercício financeiro e compreende: o orçamento fiscal referente aos Poderes da União;, o
orçamento de investimento das empresas em que a União detenha a maioria do capital social com direito
a voto; e o orçamento da Seguridade Social.

Assim, é por meio da Lei Orçamentária Anual (LOA) que o orçamento é materializado, sendo o instrumento
por meio do qual o governo estima as receitas que espera arrecadar ao longo do ano seguinte e fixa as
despesas (os gastos) a serem realizados com esses recursos. Essa lei deve ser elaborada em consonância
com os objetivos do PPA, as diretrizes da LDO, os princípios orçamentários e os dispositivos constitucionais
e legais que regem o sistema orçamentário brasileiro.

O projeto de lei orçamentária deve ser enviado ao Congresso Nacional até 31 de agosto e devolvido para sanção
até 22 de dezembro de cada ano. Conforme o artigo 165, parágrafo 5º, da Constituição, a LOA compreenderá:

• Orçamento Fiscal que abrange os Poderes da União, fundos, órgãos e entidades da Administração
direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público.

• Orçamento de investimento que abrange as empresas em que a União, direta ou indiretamente,

detenha a maioria do capital social com direito a voto. Ex.: Petrobrás e Banco do Brasil.

• Orçamento da Seguridade Social que abrange todos os órgãos e entidades a eles vinculados, da
Administração direta e indireta, bem como os fundos e fundações instituídas e mantidas pelo poder
público. O orçamento de Seguridade é um gênero composto de três espécies: Previdência Social,
Assistência Social e Saúde.

Portanto, o PPA, a LDO e a LOA são os instrumentos que concretizam o processo orçamentário. De acordo
com a Constituição Federal, esses instrumentos devem ser adotados de forma integrada pela União, pelos
estados, pelo Distrito Federal e pelos municípios.

Assim, pode-se dizer que o processo orçamentário é um processo de caráter contínuo e simultâneo, através
do qual se elabora, aprova, executa, controla e avalia a programação de dispêndios do setor público nos
aspectos físicos e financeiros.

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Na análise conjunta desses três instrumentos (PPA, LDO e LOA), verifica-se que a concepção do processo
de planejamento e de orçamento lhes confere uma atuação integrada, que pode ser assim resumida:

PLANO PLURIANUAL LEI DE DIRETRIZES LEI ORÇAMENTÁRIAS

(PPA) ORÇAMENTARIAS (LDO) ANUAL (LOA)

Define estratégias, Regras para elaborar e Estima as receitas e

diretrizes e metas da executar o orçamento do programa as despesas
administração pública ano seguinte; de cada ano, de acordo
para o período de 4 anos. com as prioridades
Define prioridades e do PPA e as regras
metas do governo. estabelecidas pela LDO.

Os programas são instrumentos de organização que articulam um conjunto de ações suficientes para enfrentar um
problema ou para aproveitar uma oportunidade, devendo seu desempenho ser passível de aferição por indicadores
coerentes com o objetivo estabelecido. Eles são classificados como:

• Programas Finalísticos são ofertados bens e serviços diretamente à sociedade e são gerados resultados
passíveis de aferição por indicadores.

• Programas de Apoio às Políticas Públicas e Áreas Especiais são voltados para a oferta de serviços ao
estado para gestão de políticas e para apoio administrativo.

Os programas são compostos por ações que são os instrumentos que contribuem para atender ao seu objetivo,
podendo este ser de ordem orçamentária ou não orçamentária. As ações orçamentárias são classificadas, conforme
a sua natureza, em:

Instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto

PROJETO de operações limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou
aperfeiçoamento da ação de governo.

Instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de

ATIVIDADE operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário
à manutenção da ação de governo.

Despesas que não contribuem para a manutenção, a expansão ou o aperfeiçoamento das

OPERAÇÃO
ações do Governo Federal, das quais não resulta um produto e não gera contraprestação
ESPECIAL
direta sob a forma de bens ou de serviços.

A forma como os programas do PPA e da LOA (figura abaixo) são elaborados facilita a identificação dos problemas
que devem ser alvo da intervenção governamental.

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Portanto, os programas são o principal instrumento que os governos utilizam para concretizar as políticas públicas
e para promover a integração entre os entes e os setores, otimizando seus recursos financeiros, humanos,
logísticos e materiais. O Governo pode tanto executar esses programas diretamente quanto transferir recursos
para outros entes para que executem determinados programas.

ESTADOS/DF e
MUNICIPIOS
PPA
LOA

UNIÃO

Recursos

Definidos no planejamento, os programas e as ações de governos serão executados, direta ou indiretamente, por
meio das transferências da União.

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Referências

BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília,

DF: Presidência da República, 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 25 maio 2021.

BRASIL. Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispõe sobre a organização da

Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras
providências. Brasília, DF: Presidência da República, 1967. Disponível em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/Decreto-Lei/Del0200.htm. Acesso em: 25 maio 2021.

BRASIL, Ministério da Fazenda (MF). Cartilhas sobre Transferências Intergovernamentais.

Brasília, DF, [2018]. Disponível em: https://www.tesourotransparente.gov.br/publicacoes/
cartilhas-sobre-transferencias-intergovernamentais/2018/26. Acesso em: 25 maio 2021.

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