BENS PÚBLICOS

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·Domínio público do Estado = domínio patrimonial(direito de propriedade que o Estado
exerce sobre os bens que compõem o seu patrimônio) + “domínio eminente” (de natureza
política, que o Estado tem sobre todos os bens existentes no seu território, com o poder de
regulamentar ou restringir o seu uso ou até de transferi-los compulsoriamente para o patrimônio
estatal) – os bens públicos relacionam-se com o domínio patrimonial do Estado.
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·Conceito de “bens públicos” – conceito de José dos Santos Carvalho Filho: bens públicos
são somente aqueles pertencentes às pessoas jurídicas de direito público - conceito de
Hely Lopes Meirelles: bens públicos são todos aqueles pertencentes às pessoas jurídicas
de Direito Público Interno e às pessoas jurídicas de Direito Privado da Administração
Indireta - conceito de Celso Antônio Bandeira de Mello : bens públicos são todos aqueles
pertencentes às pessoas jurídicas de Direito Público (União, Estados, Distrito Federal,
Municípios, respectivas autarquias e fundações de direito público), bem como aqueles
que, embora não pertençam a tais pessoas, estejam afetados à prestação de um serviço
público - o art. 98 do Código Civil estabeleceu que “são públicos os bens do domínio
nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros
são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem”(adota a posição de Carvalho
Filho) – o STF tem entendimento correspondente à posição de Bandeira de Mello) -
conclusão: os bens das pessoas jurídicas de direito publico sujeitam-se ao regime
próprio dos bens públicos, enquanto os bens das pessoas juridicas de direito privado,
se utilizadas na prestação de um serviço publico, podem ficar sujeitos a uma ou mais
caracteristicas do regime dos bens públicos, segundo o princípio da continuidade dos
serviços públicos.
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·Classificação: quanto à titularidade: bens federais (art. 20, CF/1988); bens estaduais (art.
26, CF/1988); bens distritais e bens municipais - Assim, pertencem à União os seguintes
bens, na forma do artigo 20 da CF/88: I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem
a ser atribuídos; II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações
e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas
em lei; III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que
banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território
estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais; IV as ilhas
fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas
oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto
aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art.
26, II; V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva; VI - o
mar territorial; VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos; VIII - os potenciais de energia
hidráulica; IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo; X - as cavidades naturais
subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos; XI - as terras tradicionalmente
ocupadas pelos índios - A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar,
o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são “patrimônio nacional”(art. 225, § 4.º,
da Constituição Federal), e não bens públicos – o dispositivo constitucional hoje é
regulamentado pela Lei n. 13.123/2015 – Por sua vez, pertencem aos Estados os seguintes
bens, na forma do artigo 26 da CF/88: I - as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes,
emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras
da União; II - as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio,
excluídas aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros; III - as ilhas fluviais e
lacustres não pertencentes à União; IV - as terras devolutas não compreendidas entre as da
União.
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·Classificação: quanto à destinação: bens de uso comum do povo, ou do domínio
público em sentido estrito - aqueles que, por determinação legal ou em razão de sua própria
natureza, podem ser utilizados por qualquer indivíduo, sem necessidade de consentimento
individualizado por parte do Poder Público, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças. Não
obstante, a Administração, no exercício do seu poder de polícia, pode restringir ou até mesmo
impedir o uso dessa espécie de bem, desde que seja em razão do interesse público. A
utilização dos bens de uso comum do povo é gratuita como regra, mas é possível a exigência
de uma contraprestação (remuneração), como ocorre com a cobrança de pedágio pelo uso de
uma estrada ; bens de uso especial ou do patrimônio administrativo - aqueles destinados à
execução dos serviços públicos. São exemplos: os edifícios públicos em que estão instalados
hospitais e universidades públicas, bem como os utensílios móveis (birôs, cadeiras,
computadores, impressoras etc.) que guarnecem tais unidades – as terras tradicionalmente
ocupadas pelos índios, constitucionalmente enquadradas como bens públicos federais
(CF, art. 20, XI) são bens de uso especial; bens dominicais, dominiais ou do patrimônio
disponível: aqueles que constituem o patrimônio de uma pessoa jurídica de direito público,
como objeto de direito pessoal ou real. São todos aqueles bens que não têm uma destinação
pública específica, ou seja, não estão destinados à utilização comum da coletividade, nem se
encontram afetados a um serviço administrativo. Os bens dominicais podem ser utilizados pela
Administração para obtenção de receitas. Por exemplo: um imóvel desocupado pertencente a
qualquer ente público (considerado um bem dominical) pode ser alugado a terceiros. De acordo
com o parágrafo único do art. 99 do Novo Código Civil, também são considerados dominicais
os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de
direito privado, desde que a lei não disponha em contrário.
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·Classificação: quanto à natureza patrimonial: bens indisponíveis por natureza - aqueles
de natureza não patrimonial, por serem insuscetíveis de avaliação econômica. Em razão de sua
natureza, tais bens são inalienáveis. Nessa categoria enquadram-se os bens de uso comum do
povo de natureza não patrimonial como mares, rios, praias etc; bens patrimoniais
indisponíveis: aqueles de natureza patrimonial (possibilidade de avaliação econômica), mas
que não podem ser alienados em virtude de estarem afetados a alguma destinação pública
específica. Nessa categoria estão os bens de uso comum do povo de natureza patrimonial, por
exemplo, uma praça, e os bens de uso especial, a exemplo do imóvel público onde funcione
uma repartição governamental. Se, por acaso, algum bem patrimonial indisponível perder a sua
destinação pública específica, passará a ser considerado bem patrimonial disponível ; bens
patrimoniais disponíveis: aqueles que possuem natureza patrimonial e podem ser alienados
pela Administração, observadas as condições estabelecidas em lei, visto que não estão
afetados a uma finalidade pública específica. Nessa categoria estão os bens dominicais, como
um imóvel público desocupado.
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·Regime jurídico dos bens públicos: conjunto de normas que rege as relações de
propriedade do patrimônio do Poder Público – características: alienabilidade
condicionada(inalienabilidade); impenhorabilidade; imprescritibilidade; e não
onerabilidade – alienabilidade condicionada – como regra geral, os bens públicos não
podem ser alienados(vendidos, doados, trocados) – assim, são inalienáveis os bens de uso
comum do povo e os bens de uso especial enquanto conservarem essa condição; se
passarem esses bens à categoria de bens dominicais(desafetados), poderão ser
alienados na forma da Lei n. 8.666/1993; porém, são absolutamente inalienáveis:os bens
indisponíveis por natureza; ss terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por ações
discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas naturais(art. 225, § 5.º, da
CF/1988); as terras ocupadas tradicionalmente pelos índios(art. 231, § 4.º, da CF/1988)
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- impenhorabilidade - o procedimento judicial de penhora não se aplica aos bens públicos de
qualquer espécie, pois na execução por quantia certa contra a Fazenda Pública o pagamento
dos credores deve ser feito por meio do regime de precatórios, conforme previsto no art. 100 da
Constituição Federal - exceção à regra de pagamento por precatório: débitos de pequeno valor,
que devem ser liquidados por meio da “Requisição de Pequeno Valor – RPV (art. 100, § 3.º, da
CF). Não obstante, há casos em que, apesar de os pagamentos serem submetidos à regra
geral dos precatórios, os credores terão preferência sobre os demais - Assim, o pagamento
será feito mediante precatório, com três ordens (filas) distintas. Em primeiro lugar, serão pagos
os créditos de natureza alimentícia cujos titulares sejam pessoas com idade igual ou superior a
60 anos ou portadoras de doenças graves; posteriormente, será a vez dos demais créditos de
natureza alimentícia; por fim, serão pagos os créditos que não possuem essa natureza. Nas
três ordens os precatórios devem ser pagos na ordem cronológica da apresentação;
imprescritibilidade - os bens públicos não podem ser adquiridos por meio de usucapião
(prescrição aquisitiva) - a regra constitucional da imprescritibilidade dos bens públicos não
possui exceção, e a qualquer tempo o ente público pode reivindicar algum bem de sua
propriedade que esteja na posse de terceiros - Súmula 340/STF: “desde a vigência do Código
Civil, os bens dominicais, como os demais bens públicos, não podem ser adquiridos por
usucapião”; não onerabilidade - os bens públicos não podem ser dados em garantia para o
caso de inadimplemento de obrigação. Assim, os bens públicos não podem ser objeto de
penhor , hipoteca ou anticrese, que são espécies de direito real de garantia.

·Uso do bem público: pelo critério da conformidade à destinação principal do bem, o

uso de bens públicos pode ser normal ou anormal - o uso do bem público é normal quando
está em conformidade com a destinação principal do bem e o uso anormal ocorre quando o
bem é utilizado em finalidades para as quais normalmente não são destinados(ex: uso da rua
para a realização de peça teatral ou exposição de carros); pelo critério da exclusividade, o
uso pode ser comum ou privativo - o uso comum do bem público é aquele exercido
indistintamente por todos os que compõem a coletividade. Em regra, ocorre enquanto a
Administração Pública não der ao bem outra destinação incompatível com o uso de todos.
Normalmente, é gratuito, apesar de excepcionalmente poder ser remunerado, como se verifica
no caso do uso de rodovia dependente da cobrança de pedágio - o uso privativo acontece
quando a Administração confere a pessoas físicas ou jurídicas, públicas ou privadas, a
exclusividade de uso sobre certo bem público.
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·Uso privativo de bem público - Qualquer que seja a categoria do bem público - uso comum,
uso especial ou dominical -, é possível à administração pública outorgar a particulares
determinados o seu uso privativo. Essa outorga, que exige sempre um instrumento formal, está
sujeita ao juízo éle oportunidade e conveniência exclusivo da própria administração e pode ser
feita mediante remuneração pelo particular, ou não – principais instrumentos de outorga de uso
privativo de bem público : autorização - ato administrativo unilateral (não é contratual),
discricionário (facultativo) e precário (pode ser revogado a qualquer tempo), pelo qual a
Administração consente que um particular utilize bem público com exclusividade, em regra por
um período curto de tempo, podendo ser gratuita ou onerosa; submete-se ao regime jurídico de
Direito Público. A autorização de uso não requer forma especial, não depende de lei e não exige
licitação prévia, bastando que adote a forma escrita, podendo ser revogada a qualquer tempo
pelo Poder Público. Em regra, a autorização de uso é conferida por prazo indeterminado
(simples), mas também é possível que seja concedida por prazo determinado (qualificada). A
autorização de uso somente atende remotamente ao interesse público, sendo concedida,
primordialmente, no interesse privado do autorizatário (utente), que não fica obrigado a usar o
bem público / permissão: ato administrativo unilateral (não é contratual), discricionário
(facultativo), precário (pode ser revogado a qualquer tempo), pelo qual a Administração
consente que certa pessoa utilize privativamente um bem público, de forma gratuita ou onerosa,
por prazo certo ou indeterminado, atendendo ao mesmo tempo aos interesses público e
privado. A permissão de uso é modificável e revogável a qualquer tempo unilateralmente pela
Administração, quando o interesse público exigir, dada a sua natureza precária. No entanto,
excepcionalmente, no caso de a permissão de uso ser concedida por prazo determinado, a
Administração cria uma autolimitação ao poder de revogá-la, hipótese em que a revogação
somente pode ser realizada quando a permissão se tornar incompatível com o interesse
público, ficando o Estado obrigado a indenizar o permissionário pelos prejuízos sofridos - o art.
2.º da Lei 8.666/1993 e o art. 31 da Lei 9.074/1995 exigem licitação para a permissão de
uso de bem público – diferenças entre a autorização e a permissão de uso: enquanto na
autorização predomina o interesse do particular, na permissão de uso há o atendimento ao
mesmo tempo do interesse público e do privado; a precariedade é mais acentuada na
autorização que na permissão; e na autorização, há uma faculdade de uso, ao contrário da
permissão que obriga o usuário, sob pena de caducidade do direito. / concessão: contrato
administrativo pelo qual a Administração Pública transfere ao particular a utilização privativa de
bem público, por tempo determinado, conforme a finalidade estabelecida - características: 1)
contrato administrativo (bilateral); 2) por prazo determinado; 3) discricionariedade (facultativa);
4) não há precariedade (estabilidade relativa); 5) precedida de licitação na modalidade
concorrência – art. 2., II, Lei 8687/95(exceto nos casos de dispensa e inexigibilidade); 6) pode
ser gratuita ou remunerada – a fixação de prazo para a concessão é exigência que decorre da
previsão contida no art. 57, § 3.º, da Lei 8.666/1993, que veda a existência de contrato
administrativo com prazo indeterminado. Como é outorgada sob a forma contratual e por prazo
determinado, a concessão acaba por gozar de relativa estabilidade, uma vez que o
concessionário somente poderá ser despojado de seu direito antes do prazo fixado, se houver
interesse público relevante e mediante justa indenização

·Concessão de direito real de uso(CDRU): contrato previsto no art. 7.º do Decreto-lei

271/1967, com redação dada pela Lei 11.481/2007, pelo qual a Administração transfere, por
tempo determinado ou indeterminado, como direito real resolúvel, o uso remunerado ou gratuito
de terrenos públicos ou do espaço aéreo sobre esses terrenos, com o fim específico de
regularização fundiária de interesse social, urbanização, industrialização, edificação, cultivo da
terra, aproveitamento sustentável das várzeas, preservação das comunidades tradicionais e
seus meios de subsistência ou outras modalidades de interesse social em áreas urbanas.
Quando o direito real de uso é concedido por prazo determinado, o normal é que a concessão
somente se extinga ao final do prazo contratado. Entretanto, conforme previsto no art. 7.º, § 3.º,
do Decreto-lei 271/1967, caso o concessionário descumpra cláusula contratual resolutória ou
venha a dar ao imóvel uma destinação diversa da estabelecida no contrato, a extinção será
antecipada, não lhe sendo devida indenização por quaisquer benfeitorias realizadas.
Registramos que a morte do concessionário não é causa de extinção da concessão, que é
transferível por sucessão legítima ou testamentária. A transmissibilidade, contudo, poderá ser
impedida por expressa disposição contratual, mecanismo que também pode vedar a
transferência por ato inter vivos (Decreto-lei 271/1967, art. 7.º, § 4.º).