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GESTÃO DE RISCO DE ACIDENTES INDUSTRIAIS COM PRODUTOS QUÍMICOS

PERIGOSOS INTEGRADA AO PLANEJAMENTO TERRITORIAL: UM OLHAR PARA
O POLO PETROQUÍMICO DO ABC PAULISTA

Thesis · November 2020

DOI: 10.13140/RG.2.2.32323.32800

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1 author:

Elizabeth Nunes Alves

Universidade Federal do ABC (UFABC)
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the crime of theft of oil products from pipelines: risk culture and the current situation in the Brazilian scenario View project

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 UNIVERSIDADE FEDERAL DO ABC
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM PLANEJAMENTO E GESTÃO
DO TERRITÓRIO

ELIZABETH NUNES ALVES

GESTÃO DE RISCO DE ACIDENTES INDUSTRIAIS COM PRODUTOS

QUÍMICOS PERIGOSOS INTEGRADA AO PLANEJAMENTO
TERRITORIAL:
UM OLHAR PARA O POLO PETROQUÍMICO DO ABC PAULISTA

São Bernardo do Campo – SP

2020
 ELIZABETH NUNES ALVES

GESTÃO DE RISCO DE ACIDENTES INDUSTRIAIS COM PRODUTOS QUÍMICOS

PERIGOSOS INTEGRADA AO PLANEJAMENTO TERRITORIAL:
Um olhar para o Polo Petroquímico do ABC Paulista

Tese apresentada ao Programa de Pós-

Graduação em Planejamento e Gestão do
Território da Universidade Federal do ABC, como
requisito para obtenção do título de Doutor em
Planejamento e Gestão do Território.

Orientadora: Profa Dra. Katia Canil

São Bernardo

2020
O presente trabalho foi realizado com apoio da Coordenação de Aperfeiçoamento de
Pessoal de Nível Superior - Brasil (CAPES) - Código de Financiamento 001
Em memória aos meus maiores incentivadores: meus pais
 AGRADECIMENTOS

Início agradecendo minha orientadora Profa. Katia Canil, que com a sua
competente visão das ciências socias me ajudou a enxergar o contexto do
planejamento territorial nas questões dos acidentes industriais. Seus valiosos
comentários me fizeram refletir e trilhar um novo caminho para discutir questões que
antes, como engenheira, só conhecia de forma pragmática e racional. Igualmente,
agradeço aos professores do PGT que contribuíram na construção do meu
conhecimento sobre teorias e práticas de planejamento territorial e de pesquisa.
Agradeço o suporte do Prof. Pedro Roberto Jacobi que tornou possível meu sonho de
conhecer especialistas dos Países Baixos, por meio do Programa Ciências Sem
Fronteiras da CAPES. Nessa ocasião pude conhecer os professores Jeroen Warner
e Robert Coates da Universidade de Wageningen, com os quais participei do artigo ‘O
Queijo Suíço no Brasil: cultura de desastres versus cultura de segurança’. Sem
dúvida, esse artigo fundamentou minha proposta de gestão de risco no âmbito do
PGT. Não posso deixar de agradecer os integrantes da banca, titulares e suplentes,
que contribuíram de diferentes formas para a concretização deste trabalho; seja com
informações, orientação e sugestões. Profunda gratidão a todos.

Agradeço aos integrantes das Prefeituras de Mauá, Santo André e São Paulo,
que gentilmente me receberam e mostraram a difícil realidade da gestão pública, que
se apresenta desafiadora aos bem intencionados. Precisamos mudar essa situação.
Acredito que compartilhar conhecimento seja a primeira etapa.

Não posso deixar de agradecer ao Francisco Ruiz do COFIP ABC e ao

coordenador do PAM Capuava, Valdemar Conti, que me acolheram e convidaram
para participar do simulado do PPABC ocorrido em dezembro de 2019. Agradeço
também ao Rafael Antônio T. Neves; coordenador do Grupo de Trabalho de Gestão
de Riscos do Consórcio Intermunicipal do Grande ABC que me acolheu nas reuniões
do P2R2 e com o qual pude discutir várias questões.

Agradeço especialmente a Alice Ferreira da Silva Paixão, que me auxiliou na

elaboração dos mapas aqui apresentados. Sem ela eu não teria alcançado tal
qualidade e perfeição. Cabe um agradecimento a Carla Mitie Teruya, colega e amiga
com quem sempre troquei ideias sobre análise de risco. Não poderia esquecer da
minha colega Cristina Boggio, com quem dividi minhas dúvidas e ansiedades nas
disciplinas do curso e na elaboração da tese.

Agradeço as minhas filhas que sempre foram minha inspiração e estimulo na

busca de conhecimento e sabedoria. Obrigada Isabelle pela revisão do texto, foi muito
útil. E por fim agradeço ao meu querido esposo Moacyr, que de forma tão
compreensiva ouviu minhas questões (e alguns delírios também) e me apoiou nos
meus momentos mais difíceis. Não poderia deixar de agradecer os meus pais, que
certamente ficariam orgulhosos por essa minha conquista. A vocês eu devo eterno
amor e gratidão.
 RESUMO

Esta pesquisa aborda a Gestão do Risco de Acidente Industrial (GRAI) integrada ao

Planejamento e Gestão do Território (PGT), frente aos acidentes com produtos
químicos perigosos que possam resultar em incêndio, explosão e nuvem tóxica,
causando fatalidades, danos ao meio ambiente e perda material. Partindo-se da
premissa que não há uma gestão de risco integrada entre o setor industrial e o setor
público que efetivamente diminua a vulnerabilidade da população e do meio ambiente
exposto, propõe-se uma abordagem metodológica para a inserção da GRAI no PGT
e Emergência. Tal abordagem baseia-se na hipótese de que é possível utilizar
informações dos Estudos de Análise de Risco (EAR); atualmente utilizados nos
licenciamentos ambientais; para definir mapas com zonas de risco de fácil
compreensão. A partir do reconhecimento das camadas de proteção existentes para
gerenciar os riscos, propõe-se implantar camadas adicionais para diminuir a chance
da trajetória de um desastre por entre as falhas do sistema de gestão de risco. A
metodologia da pesquisa consistiu em análise documental, pesquisa em banco de
dados de acidentes, levantamento de informações em bases de dados
georreferenciadas, coleta de dados por meio de questionário e entrevistas nos Países
Baixos e Brasil, compondo assim uma pesquisa qualitativa, exploratória, analítica e
comparativa. O modelo foi aplicado à realidade do estudo de caso no Polo
Petroquímico do ABC (PPABC) situado nos municípios de Mauá e Santo André,
escolhido por apresentar importância histórica no desenvolvimento industrial, alta
concentração de indústrias, alto grau de urbanização e a presença de Zona Especial
de Interesse Ambiental (ZEIA) e de Zona Especial de Interesse Social (ZEIS). Espera-
se proporcionar um canal inovador de articulação e comunicação entre os diferentes
atores, contribuindo para o planejamento territorial com vistas à tomada de decisão
quanto ao zoneamento, implementação de sistemas de proteção externos à indústria
e comunicação de risco.

Palavras-chave: acidentes industriais com produtos químicos perigosos, Polo

Petroquímico do ABC, mapeamento de risco, planejamento territorial, planejamento
urbano, estudo de análise de risco.
 ABSTRACT

This research addresses Industrial Accident Risk Management (IARM) integrated

within Land Use Planning (LUP), in the face of accidents with dangerous materials that
can result in fire, explosion and toxic cloud, causing fatalities, damage to the
environment and material loss. Based on the premise that there is no integrated risk
management involving the industrial sector and the public sector that effectively
reduces the vulnerability of the population and the exposed environment, a
methodological approach is proposed for the insertion of IARM in the LUP and
Emergency. Such an approach is based on the hypothesis that it is possible to use
information from Quantitative Risk Analysis; currently used in environmental
permission process; to define maps with easily understand risk zones. Based on the
recognition of the existing protection layers to manage risks, it is proposed to
implement additional layers to reduce the chance of a disaster trajectory through the
failures of the risk management system. The research methodology consisted of
document analysis, research in accident databases, survey of information in
georeferenced databases, data collection through questionnaire and interviews in the
Netherlands and Brazil, thus composing a qualitative, exploratory, analytical and
comparative research. The model was applied to the case study at the Petrochemical
Complex of ABC sited in the municipalities of Mauá and Santo André, chosen for its
historical importance in industrial development, high concentration of industries, high
degree of urbanization and the presence of Special Zone of Environmental Interest
and Special Zone of Social Interest. It is expected to provide an innovative channel of
articulation and communication among the different actors, contributing to territorial
planning with a view to decision making regarding zoning, implementation of safety
systems outside the industry and risk communication.

Key-words: hazardous materials, industrial accident, land use planning,

petrochemical complex of ABC, risk mapping, quantitative risk analysis.
 LISTA DE FIGURAS

Figura 1 – Características locacionais dos principais Polos Petroquímicos no Brasil ........... 23

Figura 2 - Macro localização do Polo Petroquímico do ABC Paulista na RMSP................... 24
Figura 3 - Localização do Grande ABC na RMSP, com destaque para o Rodoanel e município
de Mauá............................................................................................................................... 26
Figura 4 - Localização do Polo Petroquímico do ABC Paulista ............................................ 27
Figura 5 - Busca por registros de acidentes industriais no Sistema Integrado de Informações
sobre Desastres (S2iD) ........................................................................................................ 37
Figura 6 – Distribuição geográfica da população e número de estabelecimentos industriais de
transformação no Brasil em 2017 ........................................................................................ 45
Figura 7 – Evolução da participação da indústria de transformação brasileira no PIB, entre
1947 e 2018......................................................................................................................... 47
Figura 8 - Análise crítica da aplicação do conhecimento das ciências exatas e ciências sociais
na GRAI no âmbito do PGT ................................................................................................. 49
Figura 9 - Modelo ‘Queijo Suíço’ de Reason com a trajetória do desastre pelas camadas de
proteção............................................................................................................................... 59
Figura 10 - Camadas de proteção para segurança de processos químicos ......................... 60
Figura 11 – Distribuição do número de casos de acidentes industriais por ano no período entre
1980 e 2019, conforme EM-DAT.......................................................................................... 70
Figura 12 – Distribuição do número de casos entre os diversos tipos de acidentes industriais
no período entre 1980 e 2019 .............................................................................................. 71
Figura 13 – Distribuição do número de acidentes graves com produtos químicos perigosos,
segundo o tipo de instalação. Período de 2006 a 2010........................................................ 72
Figura 14 – Distribuição do número de acidentes graves com produtos químicos perigosos,
segundo o tipo de produto químico. Período de 2006 a 2010 .............................................. 72
Figura 15 - Análise crítica da atuação do setor industrial na GRAI....................................... 78
Figura 16 - Análise crítica da atuação do setor público na GRAI ......................................... 78
Figura 17 - Mapa da Capitania de São Vicente e Adjacências (1553-1597) com destaque para
a trilha Tupiniquim entre São Vicente e São Paulo de Piratininga ........................................ 92
Figura 18 - Mapa com o traçado da ferrovia Santos-Jundiaí em 1954 ................................. 94
Figura 19 - Imagem do vídeo-reportagem ‘Construção da Refinaria de Capuava’ ............... 96
Figura 20 - Inauguração da Petroquímica União (PQU) em 1972 ........................................ 97
Figura 21 - Vista do PPABC em 1972*. À direita a Av. Pres. Arthur da Costa e Silva .......... 97
Figura 22 - Vista da Refinaria União em 1972*. Ao fundo, bairros de Santo André .............. 98
Figura 23 - Registro histórico do oleoduto entre Santos e São Paulo .................................. 99
Figura 24 - Ano de abertura de loteamentos no entorno do PPABC .................................. 101
Figura 25 - Vista da Avenida Presidente Costa e Silva em 1970 ....................................... 103
Figura 26 - Vista da Avenida Presidente Costa e Silva em agosto de 2019 ....................... 103
Figura 27 - Situação Atual de Uso e Ocupação do Solo na região do PPABC ................... 105
Figura 28 – Conjunto Habitacional Avenida dos Estados, Santo André, em julho de 2019 com
destaque para a ocupação na faixa da linha de transmissão ............................................. 106
Figura 29 – Jardim Oratório, Mauá, em agosto de 2019 com destaque para a ocupação
desordenada em topo de morro ......................................................................................... 106
Figura 30 – Loteamento irregular localizado nos bairros Parque São Rafael e Jardim São
Francisco em São Paulo .................................................................................................... 107
Figura 31 – Zoneamento na área do PPABC conforme Plano Diretor de Mauá ................. 108
Figura 32 - Zoneamento na área do PPABC conforme Plano Diretor de Santo André ....... 109
Figura 33 - Faixa de dutos no PPABC construída entre maio e julho de 2018 ................... 111
Figura 34 - ZEIS e ZEIA na região do PPABC em maio de 2007 ....................................... 112
Figura 35 - ZEIS, ZEIA e novas áreas urbanizadas na região do PPABC, junho de 2019 . 112
Figura 36 – Localização das indústrias do PPABC e bairros nas imediações .................... 116
Figura 37 – Setor de atuação profissional do entrevistado (50 entrevistados) ................... 133
Figura 38 – Área de atuação do profissional do Setor Público (24 entrevistados) .............. 133
Figura 39 – Área de atuação do profissional do Setor Industrial (14 entrevistados) ........... 134
Figura 40 – Departamento de atuação do profissional do Setor Industrial (14 entrevistados)
.......................................................................................................................................... 134
Figura 41 – Área de atuação do profissional do Setor de prestação de serviço (10
entrevistados) .................................................................................................................... 134
Figura 42 – Já teve contato com Estudo de Análise de Risco elaborado conforme norma
P4.261 da CETESB? (50 entrevistados) ............................................................................ 135
Figura 43 – Qual das opções (resultados de um EAR) você acredita ser mais adequado para
considerar no planejamento urbano e nos planos de contingência da defesa civil? (50
entrevistados) .................................................................................................................... 137
Figura 44 – Fotos das ruas no bairro Capuava em Mauá .................................................. 143
Figura 45 – Detalhe da ocupação na rua Santo André Avelino, Parque São Rafael em São
Paulo, SP, em 2020 ........................................................................................................... 144
Figura 46 – Modelo de camadas de proteção para GRAI no âmbito do PGT e Emergência
.......................................................................................................................................... 152
Figura 47 - Camadas de proteção identificadas no PPABC .............................................. 152
Figura 48 – Proposta de mapeamento de risco na área do PPABC e seu entorno ............ 156
 LISTA DE TABELAS

Tabela 1 - Artigos acadêmicos selecionados em periódicos pelo critério de palavras-chave e

refinamento, complementado com busca direcionada ......................................................... 32
Tabela 2 - Quantidade de artigos e Classificação Qualis dos periódicos selecionados ........ 33
Tabela 3 - Distribuição dos artigos acadêmicos selecionados por continente que tratam de
estudos quantitativos de risco e o planejamento do território ............................................... 34
Tabela 4 - População e número de estabelecimentos industriais de transformação por regiões
do Brasil em 2017 ................................................................................................................ 46
Tabela 5 - Perfil epidemiológico dos diversos tipos de desastres tecnológicos entre janeiro de
2005 a julho de 2019, conforme EM-DAT ............................................................................ 69
Tabela 6 - Dados demográficos de Mauá distribuído por décadas, de 1940 até 2010 ....... 100
Tabela 7 – Evolução da população de Santo André entre 1960 e 2012 ............................. 100
Tabela 8 - Distribuição das áreas do PPABC por atividade de uso e ocupação do solo em
2019 .................................................................................................................................. 108
Tabela 9 - Distribuição da área do PPABC por município e tipo de zoneamento ............... 110
Tabela 10 - Número de casos de emergência atendidos pela CETESB nos municípios do
Grande ABC e comparativo com o Estado de São Paulo, no período de 01/01/1978 a
31/12/2019......................................................................................................................... 126
Tabela 11 - Número de vítimas nos casos de emergência atendimentos pela CETESB nos
municípios do Grande ABC e comparativo com o Estado de São Paulo, no período de
01/01/1978 a 31/12/2019 ................................................................................................... 126
Tabela 12 - Número de casos de emergência química atendidos pela CETESB no transporte
rodoviário nos municípios do Grande ABC, no período de 01/01/1978 a 31/12/2019 ........ 128
Tabela 13 – Escala de importância dos quesitos para a GRAI no PGT e Emergência na visão
dos entrevistados (50 entrevistados) ................................................................................. 136
 LISTA DE QUADROS

Quadro 1 - Buscas por artigos acadêmicos no Portal da CAPES que foram descartados ... 35
Quadro 2 - Instituições visitadas nos Países Baixos ............................................................ 38
Quadro 3 - Classificação dos desastres tecnológicos conforme banco de dados EM-DAT .. 62
Quadro 4 - Classificação dos desastres relacionados a produtos perigosos conforme
Codificação Brasileira dos Desastres - COBRADE .............................................................. 63
Quadro 5 - Principais acidentes industriais que marcaram a história desde 1970 ................ 65
Quadro 6 - Diferentes abordagens metodológicas para mapeamento de risco e aplicação no
PGT ..................................................................................................................................... 91
Quadro 7 - Principais usos e ocupação do solo encontradas nos arredores PPABC ......... 104
Quadro 8 – Informações sobre as indústrias encontradas na área do PPABC .................. 114
Quadro 9 - Descrição dos temas tratados pela Comissão Temática de SSMA do COFIP ABC
.......................................................................................................................................... 120
Quadro 10 – Histórico de atendimentos da CETESB nas proximidades do PPABC, no período
de maio de 1992 a fevereiro de 2019................................................................................. 129
Quadro 11 – Histórico de acionamentos do PAM Capuava de janeiro de 1989 a fevereiro de
2019 .................................................................................................................................. 131
Quadro 12 - Critério para definição dos recuos e medidas de proteção para acidentes
industriais .......................................................................................................................... 154
 LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

AQR – Análise Quantitativa de Risco

CETESB – Companhia Ambiental do Estado de São Paulo
CCIGABC - Consórcio Intermunicipal do Grande ABC
COBRADE - Codificação Brasileira dos Desastres
EAR – Estudo de Análise de Risco
GRAI - Gestão do Risco de Acidente Industrial
PAE – Plano de Ação de Emergência
PAM – Plano de Auxílio Mútuo
PDUI - Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado
PGT - Planejamento e Gestão do Território
PGR – Programa de Gerenciamento de Risco
PNPDEC - Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
PPABC – Polo Petroquímico do ABC
P2R2 - Plano Nacional de Prevenção, Preparação e Resposta Rápida em Emergências
Ambientais com Produtos Químicos Perigosos
RI – Risco Individual
RS – Risco Social
RMSP - Região Metropolitana de São Paulo
ZEIA - Zona Especial de Interesse Ambiental
ZEIS - Zona Especial de Interesse Social
 SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................................ 19
1.1 Hipótese ....................................................................................................................... 25
1.2 Objetivos ....................................................................................................................... 25

2 MATERIAIS E MÉTODOS .............................................................................................................. 26

2.1 Área de Estudo ............................................................................................................. 26
2.2 Caracterização da área de estudo ................................................................................ 28
2.3 Atividades desenvolvidas .............................................................................................. 30
2.4 Banco de dados de registros de acidentes industriais ................................................... 35
2.5 Entrevistas .................................................................................................................... 37
2.5.1 Entrevistas nos Países Baixos .................................................................................... 37
2.5.2 Entrevistas no Brasil ................................................................................................... 41

3 REFERENCIAL TEÓRICO ............................................................................................................. 43

3.1 A industrialização e a urbanização: é possível uma relação sustentável? ..................... 43
3.2 Por que discutir os acidentes industriais no âmbito do planejamento territorial? ........... 47
3.3 Entendendo risco, vulnerabilidade e desastres ............................................................. 55
3.4 Os acidentes industriais: o despertar da consciência .................................................... 64
3.5 As lições aprendidas com os acidentes industriais ........................................................ 74
3.6 A Diretiva Seveso: a imposição ao diálogo ................................................................... 79
3.7 As regulamentações sobre acidentes industriais e PGT no Brasil ................................. 81
3.8 O que são Estudos de Análise de Risco (EAR)? ........................................................... 87
3.9 As abordagens metodológicas para planejamento do território ..................................... 88

4 RESULTADOS................................................................................................................................ 92
4.1 Histórico da ocupação da região do PPABC ................................................................. 92
4.2 Situação atual de uso e ocupação do solo na área do PPABC ................................... 102
4.3 Informações sobre as indústrias localizadas no PPABC ............................................. 113
4.4 Ações e iniciativas das indústrias do PPABC .............................................................. 118
4.4.1 Comitê de Fomento Industrial do Polo Petroquímico do ABC ................................... 119
4.4.2 Plano de Auxílio Mútuo do PPABC ........................................................................... 121
4.4.3 Consórcio Intermunicipal do Grande ABC ................................................................ 123
4.5 A epidemiologia dos acidentes industriais no Grande ABC e no PPABC .................... 125
4.6 Resultado do questionário sobre a abordagem metodológica ..................................... 132

5 DISCUSSÃO DOS RESULTADOS .............................................................................................. 141

6 PROPOSTA DE GRAI NO ÂMBITO DO PGT ............................................................................. 150

6.1 Camadas de proteção para a GRAI ............................................................................ 150
6.2 Camadas de proteção identificadas no PPABC para a GRAI ...................................... 151
6.3 Mapa de Risco de Acidentes Industriais ..................................................................... 153

7 CONSIDERAÇÕES FINAIS .......................................................................................................... 157

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS................................................................................................... 160

APÊNDICES ...................................................................................................................................... 171

Apêndice I – Resumo da metodologia para elaboração de EAR e PGR ............................ 172
Apêndice II - Base de dados - Artigos acadêmicos da pesquisa exploratória ..................... 185
Apêndice III - Identificação das indústrias encontradas na área do PPABC ....................... 191
Apêndice IV – Questionário sobre Abordagem Metodológica para Planejamento Territorial e
Emergência com Produtos Químicos Perigosos ................................................................ 194

ANEXO ............................................................................................................................................. 199

Anexo I - Lista da Classificação e Códigos dos Desastres Tecnológicos de Acordo com
COBRADE ......................................................................................................................... 200
 19

1 INTRODUÇÃO

O desenvolvimento urbano descontrolado que vem ocorrendo no entorno de

plantas industriais e de rotas de dutos, principalmente na área de influência de
grandes centros urbanos, constitui-se em ameaça à vida das pessoas e ao meio
ambiente. Embora as empresas sejam obrigadas a apresentar Estudos de Análise de
Risco (EAR)1 durante processos de licenciamento ambiental, não se identifica no
Brasil até o momento, um compartilhamento efetivo das informações de risco entre o
setor industrial, o setor público e a população vulnerável, consequentemente há um
prejuízo na prevenção e mitigação de acidentes, uma vez que há registros de vários
casos históricos de vazamentos de produtos químicos inflamáveis e tóxicos que
resultaram em perdas de vida, danos materiais e ambientais. Entre os casos mais
relevantes de desastres dessa natureza, pode-se citar Bhopal na Índia com 4 mil
mortes, Cidade do México com 650 mortes e Vila Socó em Cubatão com 100 mortes,
todos ocorridos no ano de 1984 (LEES, 2005).

Apesar da queda mundial do número de registros de acidentes industriais após

2005 apontado pelo Centro de Pesquisa em Epidemiologia do Desastre 2, as
fatalidades que lhe são atribuídas somam mais de 15 mil mortes, 16 mil feridos e 51
mil desabrigados desde 2005 (CRED, 2019). Portanto, não se pode desprezar o
potencial danoso dos incêndios, explosões e nuvens tóxicas. Por consequência, a
redução e a mitigação de desastres são reconhecidas como objetivos estratégicos e
essenciais, tanto para a preparação e resposta à emergência, quanto para o

1 As indústrias que produzem, armazenem ou processem os produtos químicos listados nos anexos
da norma P4.261 da CETESB (2014) devem apresentar a este órgão ambiental, um Estudo de
Análise de Risco (EAR) com os raios de alcance das consequências dos acidentes (mapas de
vulnerabilidade) e os indicadores de risco quantitativo denominados: Risco Individual e Risco Social.
Tais indicadores são utilizados para a tomada de decisão quanto a tolerabilidade dos riscos
extramuros da empresa. O EAR é conhecido na literatura da área das engenharias por Quantitative
Risk Analysis (RIVM, 2009) ou Safety Report (CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA, 1996). O
Apêndice Apêndice I apresenta a metodologia para elaboração de EAR e uma lista com os principais
produtos químicos perigosos.
2 O CRED (Centre for Research on the Epidemiology of Disasters); instituição localizada na Escola de
Saúde Pública da Universidade Católica de Louvian; promove pesquisa, treinamento e conhecimento
sobre emergências e epidemiologia de desastres. O CRED mantém o banco de dados EM-DAT
Emergency Events Database, com mais de 20 mil registros de desastres naturais e tecnológicos
ocorridos desde 1900. Os acidentes industriais foram classificados no relatório de 2007 do CRED,
como um subtipo do grupo denominado desastres tecnológicos (CRED, 2008) e considera
vazamentos químicos, colapso de estruturas, explosões, incêndios, vazamentos de gás,
envenenamentos, radiação e outros.
 20

Planejamento e Gestão do Território (PGT), e vem desafiando o setor público, o setor

privado e a sociedade a buscarem medidas técnicas e políticas públicas para proteger
a população e o meio ambiente vulnerável.

O que se nota na literatura é um vasto e consolidado conhecimento centralizado

na área das engenharias discutindo segurança dos processos químicos e modelos
matemáticos que são utilizados nos EARs, tanto para estimar o número de fatalidades,
quanto para determinar probabilidades de falhas e consequências de um acidente.
Certamente as associações de engenheiros químicos dominam o desenvolvimento de
estudos, pesquisas e treinamentos em assuntos relacionados com produtos químicos
perigosos, podendo-se citar como referência o Centro de Segurança de Processo
Químico (CCPS3 - Center for Chemical Process Safety) do Instituto Americano de
Engenheiros Químicos (AiChE - American Institute of Chemical Engineers) e o
Instituto dos Engenheiros Químicos do Reino Unido e Austrália (IChemE – Institution
of Chemical Engineers). Há também centros de pesquisas científicas independentes,
tal como, o INERIS4, o TNO5 e o Departamento de Riscos de Acidentes Graves (Major
Accidents Hazards Bureau - MAHB) do Centro Comum de Pesquisa da Comissão
Europeia (European Commission´s Joint Research Centre - JRC). Há ainda o Health
and Safety Executive6, que desenvolveu a metodologia PADHI - Planning Advice for
Development near Hazardous Installations (HSE, 2011), usada para o planejamento
territorial no entorno de instalações químicas perigosas. Embora existam várias ações
técnico-científicas para avaliar e tratar os riscos de acidentes com produtos químicos
perigosos, o que se nota é que essas ações são pouco aproveitadas no âmbito do
PGT.

3 O CCPS é um centro de referência na área de segurança de processo químico, com diversas

publicações técnicas reconhecidas internacionalmente (nota da autora).
4 O INERIS (Institute for Industrial Environment and Risks) foi fundado pelo governo francês em 1990
para ser um centro nacional de competência em segurança industrial e proteção ambiental. O INERIS
desenvolve conhecimentos especializados nas áreas de riscos crônicos e perigosos.
5 O TNO, organização dos Países Baixos que publicou entre 1988 e 2005 os conhecidos “livros
coloridos”: Purple (VROM, 2005), Green (TNO, 1992), Red (VROM, 1988) e Yellow book (VROM,
1988) que se tornaram referências para a elaboração de Análises Quantitativas de Risco (AQR),
denominadas Quantitative Risk Assessment (QRA) em inglês.
6 O HSE é uma instituição reguladora independente do Reino Unido que atua na área da saúde,
segurança e bem-estar no ambiente do trabalho. O HSE publicou em 1989 um documento com
critérios de risco e distâncias seguras para o planejamento territorial na vizinhança de instalações
industriais perigosas (1989).
 21

A escassez de informação de risco, a falta de regulamentação para o

ordenamento do território e a ocupação irregular de áreas de risco se firmam como
elementos que aumentam as consequências dos acidentes industriais. Há, portanto,
um hiato nessa questão, seja para definir a abordagem metodológica mais adequada
para traçar os mapas de risco e considerá-los em planos diretores e planos públicos
de contingência7, seja para identificar os obstáculos que impedem a efetivação de
uma regulamentação para a Gestão de Risco de Acidentes Industriais (GRAI) mais
participativa.

Os EARs contêm informações sobre os alcances dos acidentes e de zonas de

risco que poderiam ser utilizadas no PGT, porém não se identificam no Brasil e em
vários países no mundo, canais de comunicação efetivos entre os setores públicos e
privados, o que acaba por inviabilizar a utilização dessa fonte de informação. A
questão é: por que as informações dos EARs não são incorporadas na discussão do
planejamento territorial? Esse quadro pernicioso acaba por prejudicar os processos
de tomada de decisão nas questões de GRAI, principalmente por falta de visão
holística8 do acidente, que efetivamente incorpore a atuação dos diferentes atores
envolvidos.

Partindo-se da premissa que existe uma relação restrita entre os setores

industrial e público, e que a população encontra-se excluída dos processos de
tomadas de decisão, conclui-se que não há uma gestão integrada que efetivamente
diminua a vulnerabilidade da população e proteja o meio ambiente exposto, frente aos
acidentes industriais que resultem em incêndios, explosões e nuvens tóxicas9.

Dado o problema de investigação, as questões norteadoras da pesquisa foram:

Qual a abordagem metodológica para o mapeamento de áreas de risco que utilize os

7 A Lei 12.608 de 2012 que trata da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil, adota o termo ‘Plano
de Contingência’ para definir as ações de prevenção, mitigação, preparação, resposta e recuperação
voltadas à proteção e defesa civil em desastres naturais, antropogênicos e mistos de maior
prevalência no país (BRASIL, 2012).
8 A abordagem holística dos desastres vem sendo sugerida por estudiosos como uma prática
abrangente para tratar de questões complexas, já que a mesma observa o fenômeno em sua
totalidade e globalidade, tal como proposto na Nova Agenda Urbana 2016 promovida pela ONU-
Habitat para alcançar os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) da Agenda 2030 (ONU-
HABITAT, 2016).
9 Os cenários acidentais industriais que resultem em incêndios, explosões e nuvens tóxicas com
produtos químicos perigosos são o foco deste estudo.
 22

resultados dos EARs e que melhor se traduza em prática para o ordenamento do

território? Quais camadas de proteção a GRAI deve ter para evitar a trajetória de um
desastre?

Pressupõe-se que a identificação e delimitação de diferentes zonas de risco

possibilita a tomada de decisão quanto ao zoneamento e sistemas de proteção (a
serem implementadas pelo setor privado em parceria com o setor público). Será
possível definir com mais precisão, não só quais os moradores deverão participar de
simulados de emergência, como também quais sistemas e equipamentos de proteção
e resposta à emergência devem ser instalados nas diferentes zonas de risco, a dizer,
barreiras físicas, birutas, pontos de encontro, rotas de fuga, abrigos e sistemas de
alerta. Em casos extremos, quando for constatado nos EARs a existência de
indicadores de risco intolerável10 em áreas externas à empresa onde haja população
vulnerável, a remoção dessas pessoas poderá ser considerada como alternativa de
proteção mais efetiva.

Importante mencionar que a indústria química brasileira ocupa lugar de

destaque no mercado nacional e internacional. Em 2017 obteve faturamento líquido
de 104 bilhões de dólares e conquistou a 6ª posição no ranking mundial, precedido
pela China, Estados Unidos, Japão, Alemanha e Coreia do Sul (ABIQUIM, 2020).
Apesar dessa colocação, a balança comercial do setor de produtos químicos
apresenta déficit crescente entre importações e exportações desde 1991, alcançando
em 2018 o déficit de 29 bilhões de dólares. No mercado interno, a participação do
setor da indústria química no Produto Interno Bruto (PIB) entre as indústrias de
transformação foi de 12% (3ª posição) em 2016 (a indústria de alimentos e bebidas
ficou em 1º lugar com 24.8% do PIB, enquanto que a indústria do petróleo e
biocombustíveis ficou em 2ª lugar com 16,7% do PIB) (ABIQUIM, 2020). As indústrias
de maneira geral apresentam uma tendência à concentração geográfica, devido a
fatores como mercado consumidor, disponibilidade de matéria-prima e mão de obra.
Essa tendência acaba por formar polos industriais, que quando situados no entorno
de refinarias de petróleo levam a denominação de ‘Polo Petroquímico’. Klein (2011)

10 Os EARs apresentam resultados de cálculos termodinâmicos, probabilísticos e matemáticos para a

avaliação da tolerabilidade dos riscos; a dizer, Risco Social (um gráfico) e Risco Individual (curvas
com o contorno do isorrisco – mesmo valor de risco individual - desenhadas sobre mapa geográfico);
que são comparados com índices considerados toleráveis (CETESB, 2014).
 23

define Polo Petroquímico como “um conjunto de empresas, que, em uma mesma
localização geográfica, formam uma cadeia petroquímica. Basicamente, essas
indústrias usam petróleo, gás natural ou seus derivados como matéria-prima” (KLEIN,
2011, p. 11). A Figura 1 apresenta características que influenciaram a localização de
alguns dos polos petroquímicos brasileiros desde 1972.

Figura 1 – Características locacionais dos principais Polos Petroquímicos no Brasil

Fonte: Klein (2011)

A área de estudo escolhida para esta pesquisa é o Polo Petroquímico do

Grande ABC, também conhecido por: Polo Petroquímico do ABC, Polo Petroquímico
de Capuava, Polo de Capuava, Polo do Grande ABC ou Polo do ABC. Para efeito da
escrita será utilizado o termo Polo Petroquímico do ABC Paulista com a sigla PPABC.
O PPABC foi selecionado por apresentar importância histórica no desenvolvimento
industrial da região do Grande ABC, alta concentração de indústrias químicas11
instaladas em área urbanizada12, além da presença de uma Zona Especial de
Interesse Ambiental (ZEIA)13 e de Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) no
entorno. Ele está situado na sub-região Sudeste da Região Metropolitana de São

11 O PPABC é formado por diversas indústrias químicas. Em 2018 obteve faturamento de 9,7 bilhões
de reais e gerou 2550 empregos formais diretos e 7350 indiretos (COFIP ABC, 2020).
12 O PPABC iniciou suas atividades em 1954 e desempenhou importante papel na história petroquímica
brasileira (KLEIN, 2011). Conforme Klein (2011) há 80 mil moradores nos arredores do PPABC.
13 Conforme informação cartográfica da Prefeitura de São Paulo, a área onde encontra-se a ZEIA é de
propriedade da PETROBRAS (PREFEITURA DE SÃO PAULO, 1988).
 24

Paulo (RMSP), especificamente nos municípios de Mauá e Santo André do Grande

ABC, fazendo divisa com o município de São Paulo (Figura 2).

Figura 2 - Macro localização do Polo Petroquímico do ABC Paulista na RMSP

Fonte: elaborado pela autora

Espera-se que o mapeamento de risco e demais elementos do modelo proposto

aumentem as camadas de proteção contra a ocorrência de um desastre. O modelo a
ser proposto poderá ser aplicado em outros municípios onde existam plantas ou
complexos industriais, que armazenem, processem ou manuseiem produtos
perigosos que possam resultar em incêndios, explosões e nuvens tóxicas. Portanto,
pretende-se, contribuir, não só para a inclusão de zonas de risco de acidentes
industriais em planos diretores municipais por meio de diretrizes para a
regulamentação e o zoneamento; como também subsidiar planos públicos de
contingência da defesa civil com informações detalhadas que auxiliem na prevenção,
preparação e resposta rápida ao desastre.
 25

Desta forma, objetiva-se abrir um caminho inovador para o fluxo de informações

de risco entre o setor industrial e o setor público, possibilitando maior segurança para
a população vulnerável e uma relação mais consistente, coesa e participativa entre
estes atores.

1.1 Hipótese

A identificação de zonas de risco de incêndios, explosões e nuvens tóxicas em

áreas externas às indústrias é necessária para a adoção de camadas de proteção que
diminuam o risco de um acidente industrial de grandes proporções e proteja a
população e meio ambiente vulnerável. As zonas de risco estão baseadas nas
informações existentes nos Estudos de Análise de Risco (EAR) e podem ser aplicadas
no Planejamento e Gestão do Território (PGT).

1.2 Objetivos

O principal objetivo dessa pesquisa é apresentar uma proposta de abordagem

metodológica para a GRAI no âmbito do PGT baseado em camadas de proteção e
mapas com as áreas de risco à acidentes industriais com produtos químicos
perigosos, de forma a contribuir com diretrizes para a estruturação de políticas
públicas setoriais no âmbito do PGT e planos públicos de contingência.

Por objetivos específicos destacam-se:

a) Caracterizar o contexto urbano, de infraestrutura, demográfico e ambiental

no entorno do Polo Petroquímico do ABC, de forma a gerar mapas
georreferenciados e um banco de dados que possam ser sistematicamente
atualizados, servindo de base de dados com informações das indústrias
para futuras pesquisas;
b) Identificar e sistematizar parâmetros e métodos baseados em camadas de
proteção e nos resultados dos EARs, para desenho do mapeamento de
zonas de risco de acidentes industriais para aplicação no PGT e planos de
contingência da Defesa Civil; e
c) Propor critérios para a adoção de infraestruturas protetivas para a
população e meio ambiente vulnerável, que deverão ser providenciadas
pelas indústrias em conjunto com a CETESB, defesa civil e planejamento
urbano dos municípios.
 26

2 MATERIAIS E MÉTODOS

2.1 Área de Estudo

O PPABC caracteriza-se por um aglomerado de indústrias; a grande maioria

do segmento petroquímico, além da refinaria de Capuava da Petrobras considerada
indústria do petróleo14. O PPABC está localizado nos municípios de Santo André e
Mauá na sub-região Sudeste da RMSP (Figura 3), fazendo limite com a Zona Leste
do município de São Paulo, estado de São Paulo (Figura 4). A sub-região Sudeste da
RMSP, também conhecida por Grande ABC, é constituído por sete municípios:
Diadema, Mauá, Ribeirão Pires, Rio Grande da Serra Santo André, São Bernardo do
Campo e São Caetano do Sul.

Figura 3 - Localização do Grande ABC na RMSP, com destaque para o Rodoanel e

município de Mauá

Fonte: Prefeitura do Município de Mauá (2020)

14 Faz-se necessário esclarecer que a Indústria do Petróleo (que refina petróleo cru para a produção
de derivados, como o caso da Refinaria de Capuava do PPABC) não é considerada indústria
química, no entanto, a Indústria Petroquímica, por utilizar derivado do petróleo ou outra matéria-
prima de origem não fóssil, é considerada indústria química (ABIQUIM, 2020).
 27

Figura 4 - Localização do Polo Petroquímico do ABC Paulista

 28

As informações das indústrias instaladas no PPABC (razão social, endereço,

CNPJ, código CNAE e outros dados) foram identificadas por meio da pesquisa no
Google®, Google Maps® e site da Receita Federal (2018). A base de dados gerada
com as informações encontra-se apresentada no Anexo III.

A busca por EARs das indústrias do PPABC foi realizada na Agência Ambiental
do ABC 1 da CETESB localizada na Rua dos Vianas, 625, São Bernardo do Campo,
complementada na Agência da CETESB localizada na Av. Prof. Frederico Hermann
Jr., 345, São Paulo. Dar vistas aos processos de licenciamento ambiental foi
fundamental para obter os resultados dos EARS e compreender se é possível traçar
distâncias de risco em mapas georreferenciados que possam ser utilizados no PGT.

A atribuição de coordenadas ao endereço de cada indústria foi necessária para

georreferenciar os estabelecimentos e localizá-los espacialmente. O aplicativo
ezGeocode® (gratuito) foi utilizado para obter as coordenadas geográficas por
endereços ou nome de estabelecimentos. O ezGeocode® é disponibilizado no G Suíte
Marketplace (GOOGLE, 2020), loja online de aplicativos para desenvolvimento em
ambientes do Google Apps. As informações de endereço e nome das indústrias foram
importadas para o Google Planilhas, com o propósito de executar a função do
ezGeocode. Após a obtenção da latitude e longitude, estas informações foram
exportadas para a Planilha Excel novamente e a nova tabela com as coordenadas
geográficas foi importada para o QuantumGIS para gerar as coordenadas UTM
(Universal Transversa de Mercator) Zona 23S e o shapefile. Desta forma foi possível
espacializar as empresas do PPABC.

2.2 Caracterização da área de estudo

No que se refere a área de estudo, o método empregado para compreender a

dinâmica territorial e demográfica baseou-se primeiramente em reconstruir a história
de formação do PPABC e da ocupação nas cercanias, o que foi desenvolvido por meio
de pesquisa exploratória.

O levantamento do histórico de instalação do PPABC e análise da ocupação

do território permitiu estabelecer uma leitura das relações que foram sendo
construídas ao longo do tempo entre as indústrias, a gestão pública e a população.
 29

Com o objetivo de explorar e construir conhecimento sobre a área de estudo

foram elaborados mapas georreferenciados. O método utilizado consistiu na
sobreposição de dados digitais geográficos da área, também conhecidos por
shapefiles, sobre as imagens de satélite disponibilizadas no Google Earth Pro® versão
7.3 (2020).

Os mapas foram produzidos na plataforma de Sistema de Informação

Geográfica, com o uso do software gratuito Quantum GIS® versão Coruña 3.10.1,
para a elaboração de arquivos vetoriais georreferenciados no formato shapefile e
demais arquivos auxiliares para armazenamento das informações e atributos dos
dados (.cpg, .dbf, .prj, .sbn, .sbx, .xml, .shx). A interface para uso das imagens do
Google Satélite no software Quantum foi realizada por meio do plugin Quick Map
Services (QGIS, 2020). Foi utilizado o datum SIRGAS 2000 como sistema de
referência de projeção das informações espaciais e unidade métricas para formatação
das coordenadas, na Zona 23 Sul (específica para o estado de São Paulo).

As bases de dados georreferenciados do Instituto Brasileiro de Geografia e

Estatística (IBGE, 2016) e do portal DataGeo estado de São Paulo (DATAGEO, 2017)
foram utilizadas para indicar os limites dos municípios e definir a hidrografia da área
de interesse respectivamente, tendo sido utilizada a carta da ‘Unidade de
Gerenciamento de Recursos Hídricos UGRHI 06 – Alto Tietê’. As informações
georrefenciadas da malha de dutos foi obtida na base de dados da Empresa
Pesquisas Energéticas, que presta serviços para o Ministério de Minas e Energia
brasileiro (EPE, 2020).

A delimitação da área do PPABC foi realizada após análise crítica dos arquivos
digitais georreferenciados fornecidos pela equipe de Planejamento e Projetos Urbanos
do Departamento de Desenvolvimento e Projetos Urbanos da Unidade de
Planejamento e Assuntos Estratégicos da Prefeitura de Santo André, além dos mapas
temáticos disponíveis no site do Google Maps® (GOOGLE MAPS, 2019) e no site da
Prefeitura de Mauá (2020), a dizer: Regiões de Planejamento, Zonas Especiais de
Interesse Ambiental, Zonas Especiais de Interesse Social e Zoneamento.

A distribuição da área do PPABC por atividade de uso e ocupação do solo foi

realizada por meio de análise interpretativa da imagem resultante das sobreposições
das bases de dados apresentada na Figura 27.
 30

A espacialização das áreas contaminadas encontradas no PPABC foi realizada

utilizando-se as coordenadas indicadas no relatório de Áreas Cadastradas no Estado
de São Paulo (CETESB, 2019).

A análise comparativa das imagens históricas de satélite disponíveis no Google

Earth Pro, desde 2004 até 2019, possibilitou identificar as alterações no uso e
ocupação do solo na região do Polo ao longo desse período, tais como: a construção
de uma faixa de dutos construída em 2018 e novas áreas urbanizadas na região do
PPABC.

2.3 Atividades desenvolvidas

A pesquisa teve caráter epistemológico e foi desenvolvida em partes distintas,

a dizer: pesquisa exploratória, caracterização da área de estudo, entrevistas, análise
crítica e proposta do modelo de gestão.

A pesquisa exploratória consistiu em análise documental para levantamento de

dados e construção de um referencial teórico fundamentado em artigos acadêmicos
publicados em periódicos científicos. A leitura e reflexão sobre teorias e práticas
existentes que relacionam os Estudos Quantitativos de Risco (Quantitative Risk
Assessment, em inglês) e o PGT15 (land use planning, em inglês) possibilitou
compreender e discutir tópicos relevantes, tais como: abordagens metodológicas para
o mapeamento de risco, aspectos culturais, regulamentação, entre outros.

O Portal de Periódicos da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de

Nível Superior (CAPES) e da Wiley Online Library foram as principais plataformas
utilizadas na pesquisa exploratória. O Portal Periódicos da CAPES possui um acervo
significativo de publicações e é uma importante fonte de informação científica e
tecnológica disponível na Internet para estudantes de pós-graduação. A pesquisa no
Portal da CAPES foi personalizada com a seleção das áreas relacionadas ao tema, a
dizer, ciências da terra, física, matemática, química, ciências sociais, ciências
políticas, geografia, comunicação, saúde pública, sociologia e engenharias. O
levantamento de dados consistiu em selecionar artigos publicados em qualquer língua

15 Na literatura são encontrados diferentes termos para designar ‘Planejamento e Gestão do Território’
(land use planning), tais como: planejamento espacial (spacial planning), planejamento urbano
(urban planning) e planejamento territorial (territorial planning) (nota da autora).
 31

entre 2000 e 2017; em oposição a teses, dissertações, resenhas e outros. A seleção

dos artigos foi realizada primeiramente por meio da leitura dos títulos, resumos,
introdução e conclusão, apoiada posteriormente pela leitura completa dos artigos de
maior interesse. A base de dados de resumos Scopus, da Editora Elsevier Science foi
priorizada na pesquisa, mas não se limitou a ela, visto que artigos de interesse em
outras coleções foram identificados. As buscas avançadas foram conduzidas
utilizando-se combinações de palavras-chaves relacionadas com o tema, conforme
apresentadas na Tabela 1. Com exceção da Busca 1, a palavra-chave ‘land use’ foi
mantida nas combinações de pesquisa. O refinamento dos elementos identificados na
pesquisa inicial consistiu em excluir os tópicos que não eram de interesse. As buscas
com os artigos selecionados foram salvas no ‘Meu Espaço’ do Portal da CAPES,
totalizando oito buscas conforme apresentado na Tabela 1. A Busca 9 resume a
pesquisa complementar realizada no portal da Wiley Online Library (2019), enquanto,
que a Busca 10 e a Busca 11 foram realizadas diretamente em periódicos previamente
selecionados, sem refinamento de busca. Todos os artigos selecionados foram
organizados de forma a se obter um mapeamento do tema, tendo sido registradas as
informações consideradas relevantes. O Anexo II apresenta os 45 artigos acadêmicos
de interesse para esta pesquisa.

Vale notar que este estudo não se limitou aos 45 artigos selecionados na
pesquisa exploratória na plataforma CAPES e Wiley, visto que outras literaturas foram
consultadas e encontram-se referenciadas na bibliografia deste documento.
 32

Tabela 1 - Artigos acadêmicos selecionados em periódicos pelo critério de palavras-

chave e refinamento, complementado com busca direcionada
Busca Palavras-chave Itens antes Itens depois Itens
do do selecionados
refinamento refinamento
1 Risk mapping hazardous materials 22 7 2
+ Hazardous substances
2 Mapping hazardous materials + 19 12 2
Land use
3 Mapping major industrial hazard 115 30 8
accident + Land use
4 Transportation hazardous Materials 100 50 3
+ Land use
5 Risk assessment technological 19 8 5
industrial accident + Land use
6 Hazardous Materials environmental 12 7 1
justice + Land use
7 Risk assessment hazardous 75 25 4
materials + Land use
8 Quantitative risk assessment 41 19 4
industrial + Land use
9 Mapping major industrial hazards 79 6 6
accident + land use Nota 1
10 Busca direta por autor em - - 9
periódicos selecionados Nota 2
11 Busca direta por assuntoNota 3 - - 1

9 Total 482 164 45

Notas:
(1) Pesquisa realizada no portal da Wiley Online Library considerando palavras-chaves e por meio de
busca direta pelo autor e título do trabalho.
(2) Pesquisa realizada diretamente por autor em periódicos previamente selecionados.
(3) Pesquisa realizada para buscar artigos que tratassem dos acidentes da Vila Socó e da Cidade do
México, conjuntamente com o tema de planejamento territorial.

A maior parte dos artigos selecionados foi publicada no Journal of Hazardous

Materials, com 36% do total de artigos selecionados (Tabela 2). Isto pode ser
explicado pela própria natureza do tema que aborda materiais perigosos, tais como,
produtos químicos inflamáveis, materiais explosivos, gases tóxicos e materiais
nucleares.
 33

Tabela 2 - Quantidade de artigos e Classificação Qualis dos periódicos selecionados

Classificação Quantidade
Periódico Área do conhecimento
Qualis de artigos
Biodiversidade, Ciências Agrárias,
Advances in Environmental
Ciências ambientais, Geociências e A1 e B1 1
Sciences
Geografia
Biodiversidade, Ciências ambientais,
Applied geography A2, B1 e B2 1
Engenharias, Geociências
Arquitetura, Urbanismo e Design,
Futures A1, B2 1
Engenharias
Journal of Environmental Administração, Ciências ambientais,
Assessment Policy and Ciências Contábeis, Engenharias e B1 e B2 1
Management Turismo
Biodiversidade, Biotecnologia,
Journal of Hazardous Ciências Agrárias/ Ambientais/
A1 e A2 16
Materials Biológicas, Engenharias, Farmácia,
Materiais, Medicina e Química
Ciências ambientais, Engenharias,
Journal of risk research B1, A2 1
Sociologia
Loss prevention in the
Engenharias A2 e B1 8
process industries
Ciências ambientais, Geociências,
Natural Hazards and Earth
Geografia, Matemática, Probabilidade A2, B2 e B1 3
System Sciences
e Estatística
Process Safety and
Engenharias, Geociências, Materiais A1, B1 e B3 1
Environmental Protection
Ciências da computação, Economia,
Reliability Engineering &
Engenharia, Probabilidade e A1, B2, B3 1
System Safety
estatística
Risk Analysis: an Biodiversidade, Ciências da
A2, B1 e B3 5
International Journal computação e Engenharias
Safety Science Engenharia, Saúde coletiva A1 e B1 4

Spatium Arquitetura e urbanismo B5 1

Transportation Research,
Ciências ambientais e Engenharias A1 e B1 1
Part D
Total 45
Fonte: Plataforma Sucupira da CAPES (2019)

As Engenharias centralizam os debates, destacando-se o Journal of Loss

Prevention in the Process Industries, Risk Analysis e Reliability Engineering and
System Safety. A utilização de modelos matemáticos para a estimativa das
consequências dos vazamentos de produtos perigosos e das distâncias de risco, além
da aplicação de cálculos probabilísticos e determinísticos envolvidos nas Análises
Quantitativa de Risco (Quantitative Risk Analysis) podem explicar a centralização das
discussões na área das Engenharias. Tais métodos de cálculos exigem
conhecimentos específicos de matemática, física, química, termodinâmica e
estatística. Outro item observado nos artigos é a aplicação de Sistema de Informação
 34

Geográfica (SIG) para elaboração de mapas de risco, recurso amplamente utilizado

nas áreas da Ciência Agrária, Geociências e Geografia.

Os artigos selecionados foram produzidos em diferentes países, sendo a Itália

e a França os países que mais trataram do assunto em publicações de periódicos,
desde o ano 2000. Os países da Europa dominam a discussão acadêmica sobre
mapeamento de risco e sua aplicação no planejamento territorial, bem como na
preparação e resposta a emergência, com 73,3% dos artigos selecionados (Tabela 3).

Tabela 3 - Distribuição dos artigos acadêmicos selecionados por continente que

tratam de estudos quantitativos de risco e o planejamento do território

Continente Quantidade de artigos Distribuição

Europa 33 73,3%
América do Norte 7 15,6%
Ásia 4 8,9%
América Latina 1 2,2%
Total 45 100,0%
Fonte: elaborado pela autora

Nota: A Turquia e a Sérvia foram consideradas localizadas na Europa, visto que são
candidatas a pertencer a União Europeia (UNIÃO EUROPEIA, 2019).

Apesar da pesquisa exploratória não ter restringido a busca por países,

somente um artigo foi encontrado na América Latina, embora haja registros de
acidentes com consequências graves para a população na circunvizinhança de
oleodutos e estabelecimentos químicos que poderiam ter estimulado a produção
acadêmica, como os desastres da Vila Socó em Cubatão e o da Cidade do México.

As buscas realizadas no Portal da CAPES e que não foram salvas no ‘Meu

Espaço’, por não estarem relacionadas diretamente com o objeto da pesquisa, foram
registradas de forma a analisar posteriormente se essas informações poderiam trazer
alguma contribuição (Quadro 1).
 35

Quadro 1 - Buscas por artigos acadêmicos no Portal da CAPES que foram

descartados
Itens após
Palavras-chave refinamento Observação
da pesquisa
Descartado, pois tratavam do mapeamento de
Risk mapping + land use 821
áreas de risco suscetíveis a desastres naturais.
Risk mapping + leak Descartado, pois tratavam do mapeamento e
89
hazardous chemicals gestão de riscos internos às indústrias.
Risk mapping + Descartado, pois tratavam do mapeamento de
10
hazardous materials áreas contaminadas
Fonte: tabelado pela autora com base na pesquisa no Portal de Periódicos da CAPES (2019)

Desse levantamento foi possível concluir que o mapeamento de risco

demonstra ser uma prática comum e de longa data para a identificação das áreas
propensas e vulneráveis a desastres naturais, mais do que para os acidentes
industriais, haja vista a quantidade de artigos encontrados utilizando-se as palavras
‘mapas de risco’ (risk mapping) e ‘uso e ocupação do solo’ (land use planning). Áreas
contaminadas com produtos perigosos, tais como, metais, solventes, biocidas e
dioxinas também são mapeadas cartograficamente e os métodos para remediá-las
são discutidos em vários artigos. Apesar de haver áreas contaminadas no PPABC
(indicadas no Quadro 8 e na Figura 36), esta questão não será desenvolvida, pois
não é o foco desta pesquisa.

2.4 Banco de dados de registros de acidentes industriais

Com o objetivo de compreender a epidemiologia16 dos acidentes industriais

com produtos inflamáveis e tóxicos foram consultados os bancos de dados EM-DAT
(CRED, 2019) e SIEQ (CETESB, 2020). Os registros de atendimento à emergência
do PAM Capuava também foram consultados e analisados.

O Emergency Events Database (EM-DAT) mantido pelo Centro de Pesquisa

em Epidemiologia de Desastres (CRED) conta com mais de 20 mil registros de
desastres naturais e tecnológicos ocorridos desde 1900.

16 O termo ‘epidemiologia dos desastres’ é utilizado na área da Saúde Pública para estudar taxas de
mortalidade e incidências de doenças desencadeadas por desastres naturais e tecnológicos, bem
como desenvolver conhecimento técnico-científico para gestão do risco, preparação e resposta a
emergências (SECRETARIA DE VIGILÂNCIA EM SAÚDE, 2018; CARMO; PENNA; OLIVEIRA,
2008).
 36

Já o ‘SIEQ – Sistema de Informações sobre Emergência Químicas’ é um banco

de dados com mais de 11600 registros organizados e mantidos pela CETESB (2020).
Os registros do SIEQ referem-se aos atendimentos realizados pelo Setor de
Atendimento a Emergências da CETESB desde 1978, notadamente no estado de São
Paulo. Os dados estão organizados por data, município, atividade, produto químico e
seu número de registro na Organização das Nações Unidas (ONU), classe de risco
segundo a ONU17, causa, meios atingidos (ar, água, solo ou fauna), UGRHI e número
de vítimas. As atividades elencadas no SIEQ são: armazenamento (terminais
químicos ou petroquímicos), descarte de produtos químicos em vias públicas,
indústria, mancha órfã (mancha oleosa de origem não identificada), postos e sistemas
retalhistas de combustíveis, transporte aquaviário (marítimos e fluvial), duto,
ferroviário e rodoviário. Há também registros de ‘Nada Constatado’ (ao chegar no local
da ocorrência indicado pelo reclamante o técnico nada registrou), ‘Não Identificado’
(fonte poluidora não foi identificada) e ‘Outras fontes’ não citadas anteriormente
(CETESB, 2020).

O Sistema Integrado de Informações sobre Desastres (S2iD) mantido pela

defesa civil municipais e estaduais também foi consultado, porém não há informações
sobre acidentes industriais do tipo: incêndios em plantas e distritos industriais ou
liberação de produtos químicos, já que a pesquisa realizada no site do S2iD retornou
o mapa do Brasil vazio (Figura 5). Algumas secretarias municipais de Defesa Civil
mantém registros de vazamentos de produtos químicos no transporte rodoviário,
porém não é o objeto desta pesquisa.

17 As classes de risco dos produtos químicos perigosos segundo a ONU são: (1) explosivo, (2) gases,
(3) líquidos inflamáveis, (4) sólidos inflamáveis, substâncias sujeitas a combustão espontânea,
substâncias que em contato com água emitem gases inflamáveis, (5) substâncias oxidantes e
peróxidos orgânicos, (6) substâncias tóxicas e substâncias infectantes, (7) materiais radioativos, (8)
substâncias corrosivas, substâncias e artigos perigosos diversos.
 37

Figura 5 - Busca por registros de acidentes industriais no Sistema Integrado de

Informações sobre Desastres (S2iD)

Fonte: Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil (2020)

2.5 Entrevistas

As entrevistas foram realizadas em dois momentos diferentes da pesquisa:

durante a estadia na Universidade de Wageningen, nos Países Baixos em 2017, e na
fase de consolidação das informações no Brasil entre 2018 e 2020.

2.5.1 Entrevistas nos Países Baixos

O desenvolvimento da pesquisa no período vivenciado na Universidade de

Wageningen, nos Países Baixos, entre 22 de julho a 21 de novembro de 2017 como
estudante de pós-graduação visitante no Programa Ciências Sem Fronteiras da
CAPES, trouxe importantes contribuições para as discussões aqui apresentadas. Foi
possível entrar em contato com instituições e especialistas e compreender alguns
tópicos de interesse relacionados com PGT e acidentes industriais, tais como, quadro
jurídico local e europeu, cultura de segurança, cultura de desastres e gestão de
riscos/desastres. As atividades desenvolvidas nos Países Baixos foram:
 38

• reuniões com supervisores: Dr. Jeroen Warner e Dr. Robert Coates,

Universidade de Wageningen;
• pesquisa exploratória, pesquisa analítica e comparativa;
• entrevistas com especialistas;
• participação de discussões em grupos de pesquisa; e
• preparação de artigos acadêmicos, tendo sido publicado o artigo ‘O queijo
suíço no Brasil: cultura de desastres versus cultura de segurança’ nas
línguas portuguesa e inglesa (WARNER; ALVES; COATES, 2019).

As instituições apresentadas no Quadro 2 foram visitadas nos Países Baixos

durante estadia na Universidade de Wageningen.

Quadro 2 - Instituições visitadas nos Países Baixos

Instituição Apresentação da instituição

Wageningen Fundada em 1876. Encontra-se entre as 64 melhores universidades do
University & mundo conforme Times Higher Education World University Ranking. A
Research (WUR) – WUR ocupa posição de destaque com publicações nas áreas de
Sociology of alimentos, agricultura e meio ambiente. Possui 6500 docentes e 12 mil
Development and discentes, sendo 29% dos estudantes de diferentes países.
Change, Wageningen www.wur.nl/en.htm
RIVM – Instituto Agência governamental que coleta e compartilha o conhecimento entre
Nacional para Saúde centros de pesquisa, órgãos intergovernamentais e público em geral de
Pública e Meio todo o mundo. Missões: apoio político, coordenação nacional,
Ambiente do elaboração de programas de prevenção e intervenção, fornecimento de
Ministério da Saúde, informações a profissionais e público geral, desenvolvimento e
Bem-Estar e Esporte pesquisa de conhecimento e apoio a inspetores. www.rivm.nl.
PBL Netherlands Instituto nacional de análise de políticas estratégicas nos domínios do
Environmental meio ambiente, da natureza e do ordenamento do território. O PBL
Assessment Agency, contribui na melhora da qualidade da tomada de decisões políticas e
Den Haag administrativas por meio da realização de estudos prospectivos,
análises e avaliações utilizando uma abordagem integrada.
www.pbl.nl/en/aboutpbl.
TNO, Utrecht Fundada em 1932 é uma organização de pesquisa independente. Tem
por missão conectar pessoas e conhecimento para criar inovações que
promovam força competitiva sustentável para a indústria e bem-estar
da sociedade, valorizando a criação conjunta de valor econômico e
social. Desenvolve os softwares EFFECTS para cálculo de
consequências e RISKCURVES para cálculo do risco quantitativo.
www.tno.nl.
LANDac Netherlands Fundada em 2010 pelo Ministério dos Negócios Estrangeiros dos
Academy for Land Países Baixos. Associada à Universidade de Utrecht. Discute e
Governance, Utrecht compartilha conhecimento sobre conflitos relacionados com o território
e desigualdade, por meio de uma abordagem inclusiva de governança,
abordando teorias e práticas. Reúne pesquisadores acadêmicos,
representantes do setor privado e sociedade civil.
www.landgovernance.org.
 39

A maioria dos entrevistados nos Países Baixos são de universidades e centros

de pesquisas das áreas de estudos quantitativos de risco, ciências sociais e
planejamento e gestão do território. A seguir é apresentada uma breve descrição do
perfil dos entrevistados.

✓ Dr. Jeroen Warner, Wageningen University

Professor associado da Universidade de Wageningen. MSc em Relações
Internacionais, Amsterdam; PhD Estudos de desastres, Wageningen. Ensina, treina e
publica sobre conflitos de água, desastres, gerenciamento de recursos participativos
e questões de governança. Suas especialidades são: análise de risco; desastres;
políticas; conflitos e segurança. Seus principais interesses de pesquisa são: desastres
e resiliência social. Jeroen.warner@wur.nl.

✓ Dr. Robert Coates, Wageningen University

Professor na Universidade de Wageningen. MSc Globalization & Latin
American Development (Instituto de Estudos Latino-Americanos, Universidade de
Londres, 2011); MSc Postcolonial Politics (Aberystwyth, 2003); Bacharel em relações
internacionais. Desenvolveu sua tese de doutorado em 2016 no King's Brazil Institute,
King's College London: ‘A ecologia da cidadania: compreender a vulnerabilidade no
Brasil urbano’. Seus interesses são: ecologia política; desastres; perigos e geografias
críticas da cidadania e do estado, especialmente no Brasil. robert.coates@wur.nl.

✓ Dr. Ben J. M. Ale

Professor emérito da Universidade de Delft em Ciência da Segurança e Gestão
de Desastres e professor titular de 2002 a 2012. Foi professor na Universidade de
Ghent e da EPFL em Lausanne, Suíça. Professor visitante em Gestão de Riscos na
Universidade de Antuérpia. Sua carreira teve início como cientista na Universidade de
Amsterdã e pesquisador de uma empresa química. Foi responsável pela formulação
e implementação de políticas governamentais para proteção do ser humano e meio
ambiente contra os perigos causados pelas indústrias químicas, transporte de
produtos químicos e tráfego aéreo (essas políticas ainda estão em vigor nos Países
Baixos). Iniciou e orientou o desenvolvimento de vários sistemas de apoio à decisão
e participou do desenvolvimento do reconhecido software SAFETI, amplamente
utilizado para análise de riscos quantitativos. Liderou o Centro Nacional de Segurança
Externa e a seção de pesquisa do Instituto Nacional de Incêndio Neerlandês.
 40

Atualmente participa de projetos de segurança entre outros modelos de análise de

risco quantitativos baseados em Bayesian Belief Net. Suas áreas de pesquisa são:
gestão de riscos de produtos químicos; transporte de produtos químicos; tráfego aéreo
e perigos causados pela indústria química. Foi palestrante em São Paulo no Workshop
promovido pela CETESB em 1999, quando falou sobre aceitabilidade de risco.
ben.ale@xs4all.nl.

✓ Dr. Jeroen M. M. Neuvel, RIVM/ Universidade de Saxion

Pesquisador senior e conferencista em estudos aplicados de segurança. É
colaborador do RIVM, professor associado das Ciências da Segurança e pesquisador
de gestão de riscos no Centro de Conhecimento para a Vida e Ambiente da
Universidade de Saxion. Tese: dimensões geográficas da gestão de riscos: a
contribuição do ordenamento do território e da Geo-ICT para a redução do risco, 2009.
Jeroen.neuvel@rivm.nl.

✓ Claudia Basta, PBL, Den Haag

Claudia Basta é italiana, arquiteta, mestre em planejamento urbano pela

Universidade de Arquitetura de Veneza e doutora pela Universidade de Delf em 2009.
Sua tese ‘Risco, território e sociedade: desafio para um regulamento europeu
conjunto’ foi desenvolvida sob a supervisão combinada do Centro Comum de
Pesquisa da Comissão Europeia e da Safety Science Group da Faculdade da
Universidade de Delft. Foi professora do Departamento de Planejamento e Gestão
Territorial da Universidade de Wageningen. Participou de vários grupos de pesquisa
e vem publicando artigos acadêmicos relacionados com a localização de indústrias
perigosas, cultura de risco e planejamento territorial. Atualmente trabalha como
pesquisadora da Agência de Avaliação Ambiental dos Países Baixos (PBL –
Netherlands Environmental Assessment Agency). Seus interesses são: ética
aplicada, filosofia, história contemporânea e geografia humana. Claudia.basta@pbl.nl

✓ Arjan M. C. Boxman, RIVM

Pesquisador no setor de Segurança Ambiental do RIVM. Atualmente concentra-

se no projeto de modernização da política de segurança ambiental dos Países Baixos.
Os Países Baixos resolveram repensar a forma de gerenciar os riscos de acidentes
industriais no âmbito do PGT, após o desastre em Enschede no ano 2000. Um Manual
 41

de Segurança Química está sendo desenvolvido com o propósito de ser uma

ferramenta para implementar a nova política de segurança ambiental, e oferecerá
métodos para a tomada de decisão de autoridades e partes interessadas. O Manual
não direciona decisões políticas, pois o RIVM entende que tais escolhas devem ser
democráticas. As escolhas são de responsabilidade da autoridade competente local
(município). O método baseia-se em determinar se uma área requer atenção e
proteção contra incêndio, explosão ou nuvem tóxica e quais as medidas adequadas
para proteger a população, inclusive considerando códigos construtivos de edificações
civis para a proteção pessoal. arjan.boxman@rivm.nl.

✓ Hans Boot, TNO

Pesquisador científico em segurança industrial. Responsável pelos softwares

EFFECTS e RISKCURVES do TNO. Especialista em modelagem de consequências
da liberação de materiais perigosos e avaliação quantitativa de risco. Atualmente
dedica-se ao projeto para apresentação geográfica do Risco Social (geographical
societal risk) para aplicação no planejamento e desenvolvimento urbano. O objetivo
desse projeto é promover discussões entre especialistas, autoridades e planejadores
urbanos, de forma a auxiliar na tomada de decisão quanto a relocação de população,
elaboração de planos de emergência e comunicação de risco (BOOT, 2010).

✓ Inge Trijssenaar-Buhre, TNO

Pesquisadora em segurança industrial e ambiente construído. Pesquisa sobre

análise de risco de liberação de produtos perigosos e desenvolvimento de modelos
matemáticos de evaporação e explosão. Atualmente dedica-se ao desenvolvimento
de método para auto resgate, que é a base do software ‘SeReMo – Decision-support
for self-rescue during accidents with hazardous substances’, indicado para
organizações de emergência e defesa civil na tomada de decisão de resgate em
acidentes com produtos químicos perigosos.

2.5.2 Entrevistas no Brasil

O principal objetivo das entrevistas realizadas no Brasil foi compreender a

percepção do entrevistado sobre a problemática e receber sugestões sobre qual a
melhor abordagem metodológica para a GRAI no âmbito do PGT. As entrevistas foram
realizadas em duas modalidades: presenciais e online. As entrevistas presenciais
 42

consistiram primeiramente em apresentar o projeto de pesquisa, de forma a fomentar

um debate e identificar possíveis barreiras para a implantação da proposta
metodológica. Ao final da entrevista, um questionário de 10 perguntas foi submetido
ao entrevistado com o objetivo de identificar o seu perfil e qual a melhor abordagem
metodológica para a elaboração dos mapas de risco, isto é, aquela considerada mais
compreensível pelo entrevistado para a aplicação no PGT e em planos públicos de
contingência. O questionário foi respondido pelo entrevistado espontaneamente e sem
a interferência do pesquisador. As entrevistas presenciais foram gravadas em áudio
com a permissão do entrevistado. As entrevistas com os agentes públicos dos
municípios de Santo André, Mauá e São Paulo foram presenciais.

Já o questionário apresentado no Anexo IV foi respondido online por meio de

formulário pré-formatado no Google Forms®. O formulário foi encaminhado pela
internet para grupos das áreas de planejamento urbano, defesa civil e indústria, a
dizer: Câmara Metropolitana de Gestão de Riscos (CTM-GRA), grupo dos discentes
da Pós-graduação em Planejamento e Gestão do Território da UFABC, Dinos Group18,
além de grupo de relacionamento pessoal nas indústrias de energia, química e
petróleo. As respostas do questionário online foram analisadas e tabuladas de forma
a identificar o perfil do público e a prevalência das respostas.

18 O Dinos Group é um grupo formado por veteranos brasileiros em emergência, criado após os
acidentes nas empresas Ultracargo em 2.015 e Localfrio em 2.016, ambas localizadas na baixada
santista, SP. O fundador do grupo, João Carlos Hermenegildo, percebeu que havia dificuldade dos
envolvidos nas respostas de emergência por falta de informação técnica e conhecimento prático. O
grupo reúne atualmente 96 profissionais com mais de 20 anos de experiência em diferentes áreas
da emergência, conta com regulamento e diretoria. Os novos membros devem ser indicados e
aprovados pela diretoria do grupo.
 43

3 REFERENCIAL TEÓRICO

3.1 A industrialização e a urbanização: é possível uma relação sustentável?

A industrialização é apontada na literatura como responsável por diversas

transformações no desenvolvimento e nas cidades. A revolução industrial, por
exemplo, a partir da segunda metade do século XVIII, deu início a uma série de
mudanças nas relações de trabalho e na sociedade. Lefebvre (2011), filósofo e
sociólogo francês, expõe a problemática urbana a partir do processo de
industrialização na sociedade moderna, definindo à industrialização o papel de
‘indutor’ do desenvolvimento urbano. Em sua narrativa, a industrialização e a
urbanização formam um processo dialético com aspectos inseparáveis, porém
conflitantes: crescimento e desenvolvimento, produção e vida social. Muitos
fenômenos urbanos são atribuídos à industrialização, êxodos, aglomerações e polos
de crescimento são alguns dos exemplos que levaram, entre outros efeitos, a uma
transformação morfológica das cidades (LEFEBVRE, 2011). O que se observa é que
as indústrias já ocuparam diferentes lugares no espaço e no tempo. No início do
processo de industrialização, as indústrias se fixaram fora das cidades; apesar de que
Lefebvre (2011) observou que isso não era uma lei absoluta; e muitas se aproximaram
dos centros urbanos, ou seria o contrário? As cidades cresceram sem ‘barreiras’ que
as delimitassem e acabaram se aproximando e encontrando as indústrias?

A industrialização no Brasil teve início no XIX, com a instalação de fábricas

produtoras de ferro em Minas Gerais e São Paulo, seguida de fábricas do ramo têxtil,
calçados, bebidas, fumo e outros bens de consumo não-duráveis localizadas no Rio
de Janeiro, São Paulo e Minas Gerais (LOUREIRO, 2006). A partir do início de 1920,
a indústria paulista se destaca na produção industrial nacional, inicialmente se
concentrando em Sorocaba, Itu, Salto e Jundiaí, seguido de concentração na Capital,
impulsionada por fatores como disponibilidade de mão de obra e de usinas
hidrelétricas, além da proximidade de mercados consumidores e do porto de Santos
(LOUREIRO, 2006).

Há várias teorias sobre quais são os fatores que levam à localização e

concentração de indústrias no espaço geográfico. A teoria da localização de Alfred
Weber (1929, apud LAUTERT; ARAÚJO, 2007) leva em conta fatores que influenciam
a escolha locacional das indústrias em: regionais e locais. Os fatores regionais estão
 44

relacionados com a localização geográfica e influenciam o custo de transporte e da

mão de obra; enquanto, que, os ‘locais’ são fatores independentes da geografia,
classificados em ‘aglomerativos’ e ‘desaglomerativos’:

Fatores aglomerativos são vantagens de produção e comercialização

resultantes da concentração da produção em um determinado ponto, como
economias de escala (internas), economias resultantes da proximidade de
outras indústrias (externas). Fatores desaglomerativos são as vantagens
obtidas por meio da desconcentração geográfica da produção [...], como o
alto custo da terra, congestionamentos, poluição, entre outros fatores
(LAUTERT; ARAÚJO, 2007, p. 348).

Dentre os fatores ‘locais’, Lautert e Araújo (2007) apontam os incentivos fiscais

como o atributo que mais contribui para a localização das indústrias, porém como
observado por Acselrad (2001), o processo gerado por esse atributo estimula disputas
entre cidades (guerra fiscal), levando a um ‘urbanismo de resultados’, que por sua vez
contribui para aumentar as desigualdades, a degradação ambiental e exclusão da
população pobre. Como observado por Brenner (2010, p. 544) “[...] as regiões
industriais periféricas competem com os núcleos urbanos em termos de investimento
de capital, subsídios estatais e outros bens coletivos [...]”, intensificando o
desenvolvimento geográfico desigual. Água, energia e infraestrutura de transporte são
exemplos dos recursos disputados; porém é no uso da terra que a população de baixa
renda perde a disputa, pois à ela restam as “[...] áreas contaminadas por lixo tóxico,
áreas sobre gasodutos ou sob linhas de transmissão elétrica [...]” (ACSELRAD, 2001,
p. 39), enfim “[...] as terras de localização inadequada para o desenvolvimento urbano
e, consequentemente, todas as precariedades decorrentes dessa situação: exposição
ao risco e vulnerabilidade a doenças [...]” (SANTOS JR; MONTANDON, 2011, p. 49).

Quanto a concentração geográfica da indústria de transformação no Brasil,

Lautert e Araújo (2007) analisaram o cenário entre 1996 e 2001, constatando uma
tendência nacional de ‘desaglomeração’ geográfica após um período de intensa
aglomeração na Região Sudeste a partir de 1970, principalmente no estado de São
Paulo. A partir de 1980, a distribuição espacial foi influenciada, entre outros fatores,
pela redução dos incentivos estatais que acabaram por favorecer a ‘desaglomeração’,
com tendência a estabilizar-se ou mesmo regredir (LAUTERT; ARAÚJO, 2007). Mas
como é a distribuição espacial das indústrias no Brasil atualmente? Existe alguma
relação com a distribuição demográfica? Para responder essas questões utilizou-se
dados organizados pela Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (FIESP)
 45

para a indústria de transformação19 e dados demográficos do IBGE. Observa-se na

Figura 6 uma ‘aglomeração’ de estabelecimentos industriais na região Sudeste e Sul
em 2017, com 75,7% do total de indústrias de transformação do Brasil. São Paulo,
Minas Gerais e Rio Grande do Sul foram os Estados com o maior número de
estabelecimentos da indústria de transformação, com 26,3%, 12,6% e 10,4%
respectivamente do total brasileiro de 330.801 de estabelecimentos no Brasil em 2017
(FIESP, 2019).

Figura 6 – Distribuição geográfica da população e número de estabelecimentos

industriais de transformação no Brasil em 2017

27,6% hab.
8,6% hab.

3,1% ind.

13,7% ind.
7,6% hab.

7,5% ind.
41,9% hab.

45,7% ind.

14,3% hab.
30,0% ind.

Fontes: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE, 2017) e Federação das Indústrias do
Estado de São Paulo (FIESP, 2019) (dados organizados pela autora)

19 A indústria de transformação engloba os seguintes subsetores: produção mineral não metálica,

indústrias química, metalúrgica, mecânica, elétrico e comunicação, material de transporte, madeira
e mobiliário, papel e gráfica, borracha, fumo, couros, têxtil, calçados, alimentos e bebidas (FIESP,
2019).
 46

Com relação à distribuição geográfica de indústrias e população (Tabela 4),

nota-se distribuições proporcionais no Sudeste e Centro Oeste, isto é, índices
semelhantes de indústrias e população, ao passo que o Norte e Nordeste apresentam
índices de população maior do que de indústrias. Essa relação entre indústrias e
população demonstra que as regiões Centro Oeste, Sudeste e Sul são as mais
desenvolvidas industrialmente em comparação com as regiões Norte e Nordeste. A
região Sul apresenta a maior proporção de indústrias por habitantes do Brasil, sendo,
portanto, a mais desenvolvida industrialmente.

Tabela 4 - População e número de estabelecimentos industriais de transformação

por regiões do Brasil em 2017
Região População em Número de Proporção Quantidade
2017 estabelecimentos Indústrias/ 1000 hab.
industriais em 2017
Norte 17.936.201 10.273 0,6
Nordeste 57.254.159 45.460 0,8
Centro Oeste 15.875.907 24.724 1,6
Sudeste 86.949.714 151.221 1,7
Sul 29.644.948 99.123 3,3
Total 207.660.929 330.801 1,6 (média)
Fontes: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE, 2017) e Federação das Indústrias do
Estado de São Paulo (FIESP, 2019) (dados organizados pela autora)

Apesar da proporção média de 1,6 estabelecimentos industriais por 1000

habitantes no ano de 2017, o Brasil, no entanto, vem enfrentando um processo de
‘desindustrialização’. Conforme estudo realizado pelo Departamento de Economia,
Competitividade e Tecnologia da Federação das Indústrias do Estado de São Paulo
(FIESP, 2019), a evolução da participação da indústria de transformação no Produto
Interno Bruto (PIB) apresentou dois períodos distintos entre 1947 e 2018. Como pode
ser observado no gráfico da Figura 7, houve um grande crescimento da indústria no
cenário nacional até 1985, atingindo em seu ápice a marca de 21,8% de participação
no PIB, mas a partir daí a indústria declinou e alcançou em 2018 o menor nível desde
o início do governo de Getúlio Vargas em 1951, o que configura um processo de
‘desindustrialização’ no Brasil (FIESP, 2019).
 47

Figura 7 – Evolução da participação da indústria de transformação brasileira no PIB,

entre 1947 e 2018

Fonte: FIESP (2019)

Um outro fator que influencia a aglomeração de indústrias no espaço geográfico

é a presença de refinarias de petróleo. As refinarias concentram, ao seu redor,
indústrias da cadeia petroquímica e empresas distribuidoras de Gás Liquefeito de
Petróleo (GLP), como observado no PPABC.

A industrialização e a urbanização apresentam, portanto, uma relação no

desenvolvimento e na disputa pelos espaços geográficos, desta forma, o debate e a
proposição de práticas de PGT para estabelecer um nexo sustentável com a GRAI
mostram-se necessários.

3.2 Por que discutir os acidentes industriais no âmbito do planejamento

territorial?

O setor industrial tem buscado recursos no campo das ciências exatas para
aumentar sua produção com o menor custo possível. Na década de 70 do século XX
iniciou-se uma preocupação com a ameaça que estas atividades causavam às
pessoas e ao meio ambiente (LEES, 2005), porém até aquele momento sem muita
 48

expressão. Foi somente após a ocorrência de diversos acidentes graves 20 ocorridos

na década de 1980, que as empresas passaram a incorporar aos seus interesses, a
segurança pessoal e a proteção ao meio ambiente. Estas iniciativas trouxeram rápido
desenvolvimento tecnológico, que resultou no domínio de técnicas, procedimentos e
metodologias para a segurança nas áreas de petróleo, petroquímica e química, que
já eram amplamente adotadas pelas indústrias bélica, aeronáutica e nuclear
(CETESB, 2011).

No entanto, apesar de todo o acervo técnico obtido para controle do processo

produtivo e prevenção de acidentes, ainda se observam ações pouco estruturadas
das empresas com as instituições públicas para a preparação e resposta aos
acidentes graves, exíguo envolvimento das partes interessadas nos processos de
tomada de decisão e pouca atuação proativa das empresas em áreas externas à
indústria. Nessa perspectiva, há uma tendência das indústrias para agir por
‘demanda’, isto é, quando motivada pela necessidade de atendimento às
regulamentações, ou sob ‘condução coercitiva’ imposta por autoridades,
principalmente após um acidente (PATEL, 2015). Além disso, as informações de risco
não são plenamente compartilhadas e não ficam disponíveis para as partes
interessadas (SPÓSITO; POFFO, SALVI; 2016, MERAD; RODRIGUES, 2005).

Por outro lado, os gestores do território que se fundamentam nas ciências

humanas aplicadas, utilizam o amplo e sólido arcabouço teórico tanto para discutir,
analisar e propor políticas e práticas em busca de cidades mais justas (FAINSTEIN,
2005) e sustentáveis (MEADOWCROFT; LANGHELLE; RUUD, 2012; ACSELRAD,
2001), quanto para compreender as dinâmicas territoriais e a vulnerabilidade
socioambiental em suas diversas dimensões e escalas (WATSON, 2009). Entretanto,
apesar dos grandes avanços teóricos e práticos adquiridos, ainda há muitos
problemas identificados e não resolvidos, particularmente aqueles relacionados com
a gestão dos riscos urbanos (STOJANOVIć; JOVAšEVIć-STOJANOVIć, 2006),
ademais o planejamento territorial não incorpora as discussões sobre os riscos de

20 ‘Acidente grave’ é definido na Diretiva da União Europeia, conhecida por Seveso III (PARLAMENTO
EUROPEU E DO CONSELHO, 2012) “[...] como um acontecimento, tal como uma emissão, um
incêndio ou uma explosão de graves proporções resultantes do desenvolvimento não controlado
durante o funcionamento de um estabelecimento abrangido pela presente diretiva, e que provoque
um perigo grave, imediato ou retardado, para a saúde humana ou para o meio ambiente, no interior
ou exterior de um estabelecimento, e que envolva uma ou mais substâncias perigosas”. A Diretiva
Seveso II apresenta uma lista de substâncias perigosas que definem a aplicação da mesma.
 49

acidentes industriais. Basta21 (2009), por exemplo, relata em seu livro sobre ‘Risco,
Território e Sociedade’, que as contribuições na literatura dos estudiosos do PGT para
a questão dos acidentes industriais são menos representativas em comparação com
as fornecidas por analistas e especialistas em risco22, embora [...] as ‘incertezas’ dos
engenheiros químicos não são as mesmas ‘incertezas’ dos planejadores
urbanos [...] (BASTA, 2011, p. ix, grifo nosso). A afirmação de Basta revela as
diferentes perspectivas e interpretações da problemática da GRAI no âmbito do PGT,
envolvendo duas especialidades que normalmente atuam de forma independente.

Como observado por Canil, Lampis e Santos, a chegada das ciências sociais
no campo da gestão dos desastres gerou encontros e desencontros com as ciências
exatas, principalmente com relação ao tema da vulnerabilidade, demonstrando a
“dificuldade de trabalhar com os conceitos para se alcançar uma abordagem integrada
sobre o risco, desastre e vulnerabilidade” (CANIL et al., 2020, p. 403).

A partir dessa reflexão, observa-se um vasto conhecimento nas ciências exatas

e sociais que atuam com ‘forças’ opostas na questão do GRAI no âmbito do PGT como
representado na Figura 8.

Figura 8 - Análise crítica da aplicação do conhecimento das ciências exatas e

ciências sociais na GRAI no âmbito do PGT

Ciências exatas
Acervo técnico
Indústrias, órgãos ambientais, centros
de pesquisa, associações de classe

Ciências sociais
Acervo teórico
Governo, acadêmicos, gestores públicos,
planos e políticas públicas

Fonte: elaborado pela autora

21 Claudia Basta foi uma das especialistas entrevistadas nos Países Baixos durante a estadia na
Universidade de Wageningen (nota da autora).
22 Basta refere-se aos especialistas que elaboram os estudos quantitativos de risco (nota da autora).
 50

Além da atuação dos especialistas de risco e dos planejadores urbanos nesse

cenário, há ainda a atuação do Estado como organizador e fiscalizador das
regulamentações. Adi Ophir (2007), filósofo israelense que analisa e discute teorias
críticas sobre desastres e respostas humanitárias, defende a ideia de que o Estado
desempenha concomitantemente o papel de facilitador e gerador das catástrofes.
Segundo Ophir, a ‘fé’ antes atribuída à ‘divina providência’ tem sido substituída pela
figura do Estado, porém visto como um agente imperfeito nesse processo por sua
incapacidade de tomar decisões adequadas e oportunas, sendo responsabilizado pela
ocorrência e danos causados pelos desastres. Ophir parte da dialética do progresso
da humanidade em tempos modernos capturada por Kant em sua obra ‘A crítica do
julgamento’, onde as calamidades resultantes da guerra também trazem benefícios.
De acordo com Ophir (2007), a capacidade do homem em destruir vidas humanas
aumentou drasticamente, assim como também sua capacidade em prever e prevenir
desastres, e aliviar os sobreviventes. Estes dois processos contraditórios identificados
por Ophir são resultados da revolução industrial, do avanço da ciência e tecnologia,
de novas teorias e práticas de governança, do progresso dos meios de comunicação
e do surgimento de Estados centralizados e poderosos (2007).

Nogueira bem observou em sua pesquisa sobre desastres naturais23 que:

[...] existe hoje uma lacuna a ser preenchida dentro do conhecimento técnico-
científico nacional para que se possam articular os avanços ocorridos nas
últimas duas décadas nos campos dos conceitos, da previsão, alerta,
prevenção e mitigação de acidentes [...]. Neste setor, a prática institucional
nos diferentes níveis de governo é quase sempre aleatória e despida de
fundamentos consistentes (NOGUEIRA, 2002, p. 13).

Essa mesma lacuna é observada na GRAI, apesar do consolidado

conhecimento técnico-científico presente nessa área. Lopes notou durante sua
pesquisa sobre os riscos de acidentes industriais e a integração ao planejamento do
território, “que a gestão pública dos riscos industriais é centralizada nos órgãos de
meio ambiente, tendo pouco ou nenhuma interface com as demais políticas públicas”
(LOPES, 2017, p. 67). Lopes relata que apesar dos EARs serem valiosas ferramentas
para estimar o risco das atividades industriais e seus resultados poderem ser

23 De acordo com a Classificação e Codificação Brasileira de Desastres (COBRADE), os “desastres

naturais” estão classificados em: geológicos, hidrológicos e meteorológicos, climatológicos e
biológicos; e englobam: terremoto, emanação vulcânica, movimento de massa, erosão, inundações,
enxurradas, alagamentos, tempestades, temperaturas extremas, secas, epidemias e
infestações/pragas (MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO NACIONAL, 2016).
 51

integrados ao PGT, os mesmos “são utilizados apenas no âmbito do licenciamento

ambiental” (LOPES, 2017, p. v). Lopes observou que os resultados dos EARs não
chegam a ser considerados pelas autoridades do PGT e que isso “faz com que seja
comum o surgimento de cidades ao redor de instalações perigosas, o que aumentam
consideravelmente o potencial das consequências de um possível acidente” (LOPES,
2017, p. 111).

Como observado por Naime (2010), as discussões que ocorrem nos processos
de licenciamento ambiental no Brasil giram em torno dos detalhes técnicos de
execução dos EARs, enquanto que pouca atenção é dada para compreender as
interações com o meio social. Naime (2010, p. 155) questiona: “se invasões de faixas
de dutos são eventos possíveis, por que os estudos quantitativos de risco não são
capazes de evitar o aumento da exposição ao risco ?” Simplesmente porque esses
estudos não são apropriados para a tomada de decisão, ele conclui.

Se por um lado existe esse avanço técnico na prevenção de desastres, mesmo

que contraditório como destacado por Ophir, por outro há o desenvolvimento de
teorias e práticas no PGT em busca de cidades sustentáveis (WATSON, 2016; ONU,
2015; ACSELRAD, 2001). O aumento da população em áreas urbanas24, a crescente
pobreza e as mudanças climáticas trouxeram um viés reflexivo sobre como as cidades
vêm sendo planejadas e se preparando para os desafios futuros. Watson (2009), por
exemplo, observou que houve pouca mudança nas teorias e práticas do planejamento
territorial ao longo das últimas três décadas, principalmente no hemisfério sul, sendo
observada uma forte influência das práticas do Norte - especificamente: Europa
Ocidental e EUA - para o Sul do hemisfério. Watson (2009) destaca que os atuais
sistemas de planejamento urbano são parte do problema de não se alcançar um
planejamento sustentável, pois eles promovem a exclusão social e espacial,
discriminam os pobres e fazem pouco para garantir a sustentabilidade ambiental,
argumentando que o planejamento territorial necessita de uma reforma para
desempenhar um papel mais significativo nas questões urbanas atuais, já que a
grande maioria dos modelos de planejamento está mais focado em “prover interesses
privados com recursos públicos” (WATSON, 2009, p. 153).

24 Atualmente mais da metade da população global vive em áreas urbanas e até 2050 essa proporção
deverá chegar a quase 70% (WATSON, 2016).
 52

Ainda que questões sobre gestão de desastres no âmbito do PGT estejam

presentes nas agendas de fóruns internacionais, como os promovidos pela
Organização das Nações Unidas, há um longo caminho a ser percorrido para se
alcançar os objetivos para um planejamento sustentável, como aqueles estabelecidos
na Agenda 203025, principalmente com relação ao ‘Objetivo para o Desenvolvimento
Sustentável – ODS’ número 11, que trata das ‘Cidades e Comunidades Sustentáveis’
e tem como meta tornar os assentamentos humanos inclusivos, seguros, resilientes e
sustentáveis (ONU, 2015).

Durante a Conferência Habitat III realizada em Quito, de 17 a 20 de outubro de

2016, foi proposta a Nova Agenda Urbana (NAU) com compromissos de mudanças
de paradigma na ciência das cidades (ONU-HABITAT, 2016). Dentre os
compromissos mais relevantes para a gestão dos riscos dos desastres e o
planejamento territorial pode-se citar:

• A importância da participação integrada dos atores nos níveis global,

regional, nacional, subnacional e local.
• Garantir a sustentabilidade ambiental, promovendo o uso sustentável da
terra e reduzindo o risco de desastres.
• Reorientar a atual abordagem de planejamento para uma mudança de
paradigma, reconhecendo como essencial a implementação de políticas
envolvendo parcerias locais, nacionais e entre diversos atores, no
sentido de construir sistemas integrados e cooperativos.
• Fortalecer a resiliência, em particular por meio do desenvolvimento de
infraestrutura e do planejamento territorial para a gestão e redução de
risco de desastres com base em dados estatísticos e abordagem
holística, no sentido de reduzir vulnerabilidades e risco, especialmente em
áreas de assentamentos formais e informais propensas ao risco, incluindo
favelas, permitindo uma rápida resposta e recuperação.
• Promover medidas para o reforço e a reabilitação de todas as moradias
em situação de risco, inclusive em favelas e assentamentos informais,

25 A Agenda 2030 é um acordo entre chefes de Estado e de Governos que traz 17 Objetivos de
Desenvolvimento Sustentável (ODS) para serem alcançados globalmente até o ano de 2030 (ONU,
2015).
 53

para torná-las resilientes aos desastres em coordenação com as

autoridades locais e os atores relevantes.
• Apoiar a mudança de abordagens reativas para outras mais proativas,
holísticas, inclusivas e com base no risco, tais como a sensibilização
do público sobre os riscos e a promoção de investimentos prévios para
prevenir os riscos e aumentar a resiliência, garantindo, ao mesmo
tempo, respostas locais oportunas e eficazes para atender às necessidades
imediatas de habitantes afetados por desastres provocados pelo homem.
• Adotar os princípios do ‘reconstruir melhor’ no processo de recuperação
pós-desastre para integrar ao planejamento futuro medidas ambientais e
espaciais e de fortalecimento da resiliência, lições de catástrofes
passadas, bem como a conscientização sobre novos riscos.
• Integrar medidas de redução de risco de desastres e de mitigação em
processos de desenvolvimento e planejamento territorial, incluindo o
desenho de espaços, edifícios, construções, serviços e infraestrutura
com base na resiliência.
• Promover a cooperação e a coordenação entre setores, bem como a
capacitação de autoridades locais para desenvolver e implementar
planos de redução de risco e de resposta a desastres, tais como
avaliações de risco sobre a localização das instalações públicas atuais e
futuras, bem como sua capacidade para formular procedimentos de
contingência e de evacuação adequados.
• Encorajar o uso de ferramentas digitais georreferenciadas para
aprimorar o desenho espacial, o planejamento territorial integrado e o uso e
ocupação do solo.

Não obstante aos desafios para a implementação da NAU em nível global,

principalmente aqueles relacionados com a definição de indicadores e de metas; já
que, como apontado por Watson (2016), há diferenças significativas no
desenvolvimento e práticas de planejamento entre os países do hemisfério norte e sul;
a NAU é ambiciosa para o prazo de 15 anos proposto. Conforme Watson (2016), o
sucesso da NAU depende de mudanças fundamentais nos atuais paradigmas
econômicos globais.
 54

Embora os compromissos apresentados na NAU não estejam claramente

direcionados aos acidentes industriais (há menções sobre perigos de origem humana
e desastres provocados pelo homem), eles são perfeitamente aplicáveis para o
planejamento territorial de regiões sujeitas a vazamentos químicos, incêndios,
explosões e nuvens tóxicas causados por acidentes em indústrias químicas e dutos.

Nesse cenário complexo e de incertezas, há ainda a falta de compartilhamento

de informações e integração entre os atores envolvidos na GRAI no âmbito do PGT,
a dizer: setor público, setor industrial e população vulnerável. Conforme Bruno Cahen:

[...] controlar o risco é uma utopia, assim é necessário que todas as

partes interessadas compartilhem informações e avaliem a melhor
forma de lidar com a situação, considerando os recursos de cada um
e os benefícios que a atividade industrial propõe [...] entender e reduzir
os fatores de incerteza podem ajudar, mas as escolhas para as boas
práticas no planejamento e gestão do território continuarão a ser uma
decisão de risco. (CAHEN, 2006, p. 299, tradução nossa).

Mas como unir os especialistas em EARs e os planejadores do território? A

resposta pode estar em mapas de risco georreferenciados que apresentem
espacialmente as zonas de risco identificadas nos EARs, possibilitando o
compartilhamento das informações do setor industrial com o planejamento urbano e
população vulnerável. Os mapas de risco georrefenciados são instrumentos que
utilizam Sistemas de Informações Geográficas (SIG) para a organização de dados
espaciais, facilitando a correlação dos atributos das informações e arquivamento de
dados. Os SIGs têm exercido um papel importante na prevenção de riscos e resposta
a emergências.

Basta et al. (2007) discutiram sobre os avanços nas práticas de GRAI no âmbito
do PGT nos Países Baixos e Reino Unido e reconheceram que o uso de SIG é
funcional na elaboração de mapas de risco, pois conecta urbanistas e especialistas
em segurança nos processos de tomada de decisão sobre o uso e ocupação do solo,
bem como facilita a comunicação de risco para o público, dado que as informações se
tornam mais transparentes e acessíveis. Estes mesmos autores concluíram também
que, apesar dos diferentes contextos políticos, culturais e jurídicos encontrados nos
dois países cotejados na pesquisa, os mapas de risco georreferenciados alcançaram
uma boa conexão entre os especialistas de segurança e os gestores do
planejamento territorial (BASTA et al., 2007). Há, no entanto, uma diferença no
 55

processo de divulgação dos riscos entre os dois países, enquanto nos Países Baixos
os mapas de risco são públicos e acessíveis pela internet à toda a população
interessada26, no Reino Unido os mapas só podem ser visualizados pelo público após
solicitação específica. A conduta do Reino Unido pode ser explicada pelo Princípio da
Precaução (PP)27, devido à confidencialidade das informações industriais e à proteção
da população contra ameaças de terrorismo naquele país (BASTA et al., 2007).

3.3 Entendendo risco, vulnerabilidade e desastres

Devido à diversidade e abrangência que o termo ‘risco’ tem assumido

atualmente, defini-lo é uma tarefa desafiadora. De acordo com o glossário da
Sociedade de Análise de Risco (SRA – Society for Risk Analysis), ‘risco’ pode ser
definido e interpretado de diferentes formas e perspectivas (SRA, 2018).
Metricamente, ‘risco’ é definido como a combinação entre a probabilidade de um
evento indesejável e a severidade de suas consequências, mas também pode ser
interpretado em um sentido mais amplo, onde ‘risco’ é a exposição a um evento com
consequências negativas que afeta algo que o ser humano valoriza (SRA, 2018).
Desta forma, o risco pode ser representado metricamente por:

R= f (P * C), onde P = probabilidade, C = severidade da consequência

Se por um lado há a definição métrica do risco, amplamente adotada na

engenharia e nos EARs, por outro há interpretações que criticam essa visão
pragmática e trazem uma reflexão crítica sobre o que seria ‘risco’. Entre os autores
que propõem definições e interpretações para ‘risco’ sob a ótica social, o sociólogo
alemão Ulrich Beck (2009) contesta a definição de risco como ‘produto da
probabilidade de ocorrência multiplicado pela intensidade dos danos’ (perspectiva
métrica do risco), propondo a ‘teoria da sociedade de risco’ como um fenômeno de

26 Os mapas de risco dos Países Baixos ficam disponíveis no site https://www.risicokaart.nl/ e

contemplam diferentes tipos de desastres: terremoto, inundação nuclear, aéreo, acidentes
envolvendo produtos perigosos, transporte de produtos perigosos, entre outros. Ficam disponíveis:
as curvas do Risco Individual (isorrisco) para 10-6/ano considerado tolerável (o Risco Individual é um
dos resultados dos EARs), os limites do terreno da instalação, a distância segura, informações sobre
o produto perigoso e a localização espacial da instalação (GBO, 2020).
27 O Princípio da Precaução foi definido na Declaração Rio/92 (Princípio 15) como "[...] a garantia contra
os riscos potenciais que, de acordo com o estado atual do conhecimento, não podem ser ainda
identificados [...]”, devendo ser aplicadas medidas preventivas onde existam ameaças de riscos
sérios ou irreversíveis, não podendo ser “[...] utilizada a falta de certeza científica total como razão
para o adiamento de medidas eficazes, em termos de custo, para evitar a degradação ambiental"
(MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE, 2020).
 56

construção social. Para ele, a sociedade moderna está cada vez mais ocupada em
debater, prevenir e gerenciar os riscos que a própria sociedade produz, indicando uma
“ ...histeria e o uso da política do medo, que é instigada e agravada pelos meios de
comunicação de massa”, já que os desastres são antecipados (BECK, 2009, p. 495).
Ele distingue ‘risco’ de ‘catástrofe’28, sendo o risco ameaçador, irreal e uma
antecipação da catástrofe. Quando uma catástrofe acontece, o risco deixa de existir e
se move para um novo estado de antecipação, desta forma, Beck (2009, p. 495, grifo
nosso) entende que o “...risco não é nada”. A sociedade de risco “...esconde uma
ironia - a ironia da promessa de segurança feita por cientistas, empresas e governos,
que de forma ‘maravilhosa’ contribuem para o aumento dos riscos”. Devido às falhas
sistemáticas destes atores na gestão dos riscos, Beck pressupõe que os mesmos não
sejam vistos pela sociedade moderna como ‘curadores do risco’, mas como fontes e
‘suspeitos de gerar risco’, o que acaba por desencadear um comportamento
individualista na sociedade, onde cada um desconfia das instituições. Para Beck, a
sociedade, a ciência, os políticos, as leis e a mídia, até mesmo os militares, não estão
na posição de definir ou controlar os riscos racionalmente. Como colocado por Beck,
a radicalização da sociedade produz a ironia fundamental do risco, onde “... a
ciência, o estado e os militares estão se tornando parte do problema que deveriam
resolver” (BECK, 2009, p. 499).

Apesar da relevância do paradigma de Sociedade de Risco de Beck para os

momentos atuais, este não é completamente consistente para todos os tipos de riscos
impostos pelas indústrias, principalmente aquelas tratadas nesta pesquisa, nas quais
os acidentes resultam em incêndios, explosões e nuvens tóxicas. Basta (2009) fez
uma análise crítica deste paradigma e identificou que Beck generaliza os riscos
tecnológicos, não fazendo distinção entre as indústrias nucleares e não-nucleares. A
autora ainda aponta que as consequências de um acidente nuclear são sistêmicas,
irreversíveis29, ultrapassam dimensões espaciais e são intergeracional (passam de
geração para geração), ao passo que as consequências dos acidentes de indústrias
não-nucleares são confinadas a um determinado espaço (aqui interpretado como

28 Beck parece adotar tanto a palavra “catástrofe”, quanto “desastre” para um evento real e de grandes
proporções (nota da autora).
29 Basta não desconsidera as consequências irreversíveis de morte e perdas ambientais dos acidentes
não-nucleares, porém ela leva em conta o raio dos impactos geográficos dos acidentes não-
nucleares e compara com os nucleares (2009).
 57

‘distância’) e tempo (BASTA, 2009). As características dos acidentes nucleares

atendem as premissas de Beck sobre os riscos contemporâneos apresentarem
impactos ilimitados no espaço e tempo, bem como, da impossibilidade de serem
‘compensados’ pelo princípio de ‘poluidor pagador’30.

Outra questão levantada por Basta, trata da premissa de Beck sobre as

consequências dos acidentes “[...] não estarem associadas ao seu local de origem –
a planta industrial [...]” (2009, p. 21). Para Basta (2009), se as consequências dos
acidentes de plantas industriais31 não-nucleares não puderem ser associadas com o
seu local de origem, então a distância entre as plantas industriais e os alvos
vulneráveis não poderia ser considerada como medida preventiva e a prevenção se
limitaria a minimizar a probabilidade de ocorrência dos acidentes.

Assim, a definição de risco adotada nesta pesquisa consiste na combinação

do risco métrico empregado nos EARs (Probabilidade e Consequência), associada
com o paradigma da Sociedade de Risco de Beck; que traz as deficiências do papel
dos três atores da GRAI no âmbito do PGT, a dizer, setor industrial, setor público e
sociedade; complementada com a compreensão de Basta32 sobre a aplicação da
‘distância segura’ entre as plantas industriais e pontos vulneráveis como medida
preventiva.

Dentre as diversas interpretações encontradas na literatura ao termo

‘vulnerabilidade’, a que melhor condiz com os objetivos desta pesquisa é a definição
dada pelo Conselho Internacional de Governança de Risco (IRGC - The International
Risk Governance Council) a dizer: [...] vulnerabilidade é uma condição determinada
por fatores ou processos físicos, sociais, econômicos e ambientais, que aumentam a

30 O Princípio do Poluidor-Pagador encontra-se na Declaração do Rio/92 sobre o meio ambiente

(Princípio 16) (ONU, 1992). No Brasil, este princípio é um dos instrumentos da Política Nacional do
Meio Ambiente que visa a “imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou
indenizar os danos causados, e ao usuário, de contribuição pela utilização de recursos ambientais
com fins econômicos” (Inciso VII do Art. 4º) (BRASIL, 1981).
31 Plantas industriais também são referidas na literatura como “estabelecimentos perigosos” (usado na
Diretiva Seveso II).
32 Apesar da visão de Basta sobre “distância segura” como medida preventiva, ela propõe a seguinte
definição para risco: “[...] possibilidade de perdas de vidas, materiais e valores humanos (2009, p.
43).
 58

suscetibilidade de uma comunidade ao impacto de perigos33 (RENN; GRAHAN, 2006).

Assim quando população vulnerável for aqui mencionada, refere-se à população que
pode sofrer os danos dos cenários acidentais de incêndio, explosão ou nuvem tóxica.

Outro termo utilizado nessa pesquisa refere-se a ‘desastre’. O Centro de

Pesquisa em Epidemiologia do Desastre (CRED) define ‘desastre’, quando ao menos
um dos seguintes critérios é atendido: 10 ou mais mortes são reportadas, 100 ou mais
pessoas são afetadas, o estado de emergência é declarado ou quando há um
chamado por assistência internacional. Essa definição métrica dada pelo CRED
(2008) não leva em consideração as circunstâncias nas quais um vazamento de
produto químico perigoso se ‘transforma’ em desastre. Warner, Alves & Coates
(2019), em sua análise sobre ‘Cultura de Desastres’ versus ‘Cultura de Segurança’ no
contexto dos riscos tecnológicos no Brasil, trazem elementos que auxiliam
compreender como um desastre se concretiza baseados no modelo ‘Queijo Suíço’
proposto por Reason (2000) para a gestão de erros humanos em organizações:

Se as pessoas expostas ao risco estiverem preparadas para responder em

conjunto a um evento iminente, o perigo pode não se transformar em um
desastre propriamente dito, pois os esforços e os sacrifícios envolvidos na
preparação e enfrentamento são considerados aceitáveis e necessários. O
preparo pode ser alcançado, tanto por meio de intervenções técnicas para
aumentar as camadas de segurança, como a utilização de materiais mais
resistentes e de controles redundantes do processo, quanto a adoção de
medidas voltadas para a resposta ao desastre, tais como, simulados de
emergência [...] (WARNER; ALVES; COATES, 2019, p. 2).

Reason (2000) entende a casualidade da ocorrência de erros por duas

perspectivas: abordagem da pessoa e abordagem do sistema. A abordagem da
pessoa concentra-se no erro dos indivíduos; seja por ato inseguro ou por violação de
procedimentos; culpando-os pelo esquecimento, desatenção, negligência ou
imprudência e as medidas defensivas são direcionadas ao comportamento humano,
como: campanhas, mudança de procedimentos ou medidas disciplinares (REASON,
2000). Já a abordagem do sistema, concentra-se nas condições sob as quais os
indivíduos se encontram e busca construir defesas para evitar erros e mitigar seus
efeitos, pois “os erros são vistos mais como consequências do que como causas,
tendo suas origens, não tanto na perversidade da natureza humana, mas em fatores

33 Conforme Glossário da SRA (2018) o termo “perigo” refere-se a uma fonte de risco em que as
consequências estão relacionadas a danos. “Os riscos podem estar associados à energia (por
exemplo, explosão, incêndio), material (tóxico ou ecotóxico), biota (patógenos) e informações
(comunicação de pânico) [...]” (SRA, 2018, p. 6).
 59

sistêmicos” (REASON, 2000, p. 1/6, tradução nossa). Assim, segundo Reason (2000,
p. 2, tradução nossa), “quando ocorre um evento adverso, a questão importante não
é quem errou, mas como e por que as defesas falharam”.

Ainda para Reason (2000), as defesas, barreiras e salvaguardas funcionam

como ‘fatias de um queijo suíço’, onde os ‘orifícios’ são falhas do sistema ou condições
adversas latentes, que quando se alinham permitem a trajetória de um desastre
(Figura 9).

Figura 9 - Modelo ‘Queijo Suíço’ de Reason com a trajetória do desastre pelas

camadas de proteção

Risco

Desastre
Falhas do sistema de
gestão

Fonte: Reason (2000) (adaptado)

Assim, adotando-se a definição métrica do CRED para desastre (mais de 10

fatalidades) combinada com o modelo do ‘Queijo Suíço’ de Reason (2000) admite-se
que um desastre irá ocorrer se as camadas de proteção existentes não estiverem em
perfeito funcionamento ou se houver camadas insuficientes para impedir a trajetória
do desastre. Esta é a definição de ‘desastre’ a ser utilizada nesta pesquisa. No
entanto, para completar o entendimento do modelo do ‘Queijo Suíço’ de Reason é
importante definir sob a perspectiva da engenharia, o que são ‘camadas de proteção’;
também conhecidas por salvaguardas ou camadas de segurança; e como elas podem
controlar, prevenir ou mitigar o risco de acidentes, tais como, incêndio, explosão e
nuvem tóxica.
 60

O conceito de aplicação de várias ‘camadas de proteção’ para controlar o risco

vem sendo aplicado na segurança de processo químico há algum tempo. O CCPS
publicou em 1992 um manual para avaliação de perigos (CCPS, 1992), onde constava
uma estratégia com múltiplas camadas de proteção para gerenciamento dos riscos
dos processos químicos. A proteção inicia com um Projeto Inerentemente Seguro34;
acrescida de sistemas de controle e monitoramento (como sistemas básicos de
controle e supervisão do operador), sistemas de prevenção e mitigação (composto
por sistemas/ dispositivos de proteção mecânica e sistemas automáticos seguros para
a interrupção do processo), chegando à camadas relacionadas com planos de
emergência para abandono da planta química (interno à indústria) e de resposta à
emergência com comunidades (externo à indústria). A Figura 10 resume o conceito
das ‘camadas de proteção’ aplicadas na segurança dos processos químicos.

Figura 10 - Camadas de proteção para segurança de processos químicos

Plano de resposta à
emergência com
comunidades (externo)

Plano de emergência
(interno)

Mitigação

Prevenção

Projeto
Inerentemente
Seguro

Fontes: Lees (2005), IEC (2016)

34 Um "Projeto Inerentemente Seguro” concentra-se na eliminação dos riscos e na redução da

magnitude das consequências, e não no controle dos perigos propriamente dito (LEES, 2005). Muitos
dos conceitos aplicados em projetos desse tipo foram desenvolvidos por engenheiros por muitos
anos, sem, contudo, houvesse o reconhecimento de uma abordagem comum. No final da década de
1970, Trevor Kletz reconheceu os conceitos comuns de eliminação e redução de riscos, nomeando
essa abordagem “inherently safer design”, o que veio a ajudar os engenheiros das indústrias de
processos químicos a projetar plantas inerentemente mais seguras (LEES, 2005).
 61

Atualmente, com o avanço tecno-científico ocorrido nas áreas da tecnologia da

informação, comunicação de dados e eletrônica, o conceito de múltiplas camadas de
segurança foi aprimorado e a técnica semiquantitativa de risco para análise das
camadas de proteção, denominada LOPA35 (Layer Of Protection Analysis), encontra-
se padronizada na norma IEC 61.511/ Safety Instrumented Systems for the Process
Industry Sector emitida pela Comissão Eletrotécnica Internacional36 (IEC 61.511,
2016).

Mas, afinal, como saber se as ‘camadas de proteção’ são suficientes para

controlar o risco e evitar um desastre? Conforme Lees (2005) a maioria dos acidentes
industriais que resultaram em consequências significativas estavam associados a
combinações incomuns de circunstâncias.

Na maioria dos casos, uma única falha de uma salvaguarda não resulta em
impacto adverso. Quando ocorrem consequências adversas, geralmente é o
resultado de um cenário complexo que envolve falhas simultâneas de várias
camadas de proteção (LEES, 2005, p. 31/4, tradução nossa).

Todos os possíveis cenários acidentais significativos devem ser identificados

para determinar o risco com maior precisão, assim como, deve-se identificar todas as
camadas de proteção e determinar se são suficientes ou se são necessárias camadas
adicionais para reduzir o risco a níveis toleráveis (LEES, 2005). Desta forma, entende-
se que poucas camadas de proteção levam ao ‘risco não aceitável’ e
consequentemente maior será chance de ocorrência de um desastre.

Outro ponto a ser considerado na avaliação das camadas de proteção, refere-

se às Zonas de Risco ou Distâncias de Segurança entre indústrias perigosas e a
população vulnerável. Basta et al. (2007, p. 241) consideram que “as distâncias de
segurança podem ser consideradas como critérios de aceitabilidade de risco com uma

35 A abordagem LOPA tem por objetivo principal determinar quantas camadas de proteção são
necessárias para reduzir o risco a níveis toleráveis, baseando-se na definição determinística de que
risco é o produto da probabilidade de um evento indesejável e na severidade de suas consequências.
A severidade é “avaliada em termos de impacto ao ser humano; lesões pessoais e fatalidades; ao
meio ambiente [...] ou perdas financeiras, tais como, perda de produção ou danos à equipamentos”
(LEES, 2005, p. 34/7).
36 A IEC é uma organização internacional de padronização de normas, guias, especificações técnicas,
entre outros documentos para o avanço dos campos elétricos e eletrônicos. A IEC faz parcerias com
organizações internacionais, governamentais e não-governamentais para a preparação de seus
documentos (IEC 61.511, 2016).
 62

reflexão territorial, pois afetam os destinos do uso e ocupação do solo nos arredores”
das plantas industriais perigosas.

O último item a ser definido e que permitirá compreender o contexto desta

pesquisa, trata-se dos ‘acidentes industriais’ que estão inseridos na terminologia dos
‘desastres tecnológicos’. Os desastres tecnológicos, assim como os naturais,
encontram-se classificados para poderem ser organizados e registrados em bancos
de dados. O CRED (2008) classificou os diversos tipos de desastres tecnológicos para
registro no banco de dados internacional denominado EM-DAT de acordo com a sua
natureza, tipo e subtipo, conforme apresentado no Quadro 3.

Quadro 3 - Classificação dos desastres tecnológicos conforme banco de dados EM-

DAT
Tipo de
Descrição do tipo de acidente
acidente
Acidentes
Colapso, explosão, incêndio e outros
diversos

Subgrupo Principal tipo de desastre

Acidente Vazamento químico, colapso de estruturas, explosão, incêndio,

industrial vazamento de gás, envenenamento, radiação, vazamento de óleo, outros
Acidente em
Ar, rodovia, ferrovia, água
transporte
Fonte: CRED (2008)

Já no Brasil, o Ministério do Desenvolvimento Regional, por meio da Secretaria

Nacional de Proteção e Defesa Civil adota a Classificação e Codificação Brasileira de
Desastres (COBRADE) para os desastres naturais e tecnológicos (MINISTÉRIO DA
INTEGRAÇÃO NACIONAL, 2016) (o Anexo Erro! Fonte de referência não e
ncontrada. apresenta a lista completa dos códigos dos desastres tecnológicos). O
Quadro 4 apresenta o resumo para a classificação dos desastres relacionados com
produtos perigosos conforme codificação brasileira de desastres (COBRADE).
 63

Quadro 4 - Classificação dos desastres relacionados a produtos perigosos conforme

Codificação Brasileira dos Desastres - COBRADE

Tipo do
Tecnológico (2)
desastre

Grupo Desastre relacionados a produtos perigosos (2)

Desastre em plantas e distritos industriais e parques de

subgrupo
armazenamentos e extravasamento de produtos perigosos (1)
Liberação de produtos químicos para a atmosfera causada por
Tipo
explosão ou incêndio (1)

Subtipo (0)

Liberação de produtos químicos diversos para o ambiente, provocada

Definição
por explosão ou incêndio em plantas industriais ou outros sítios

COBRADE 2.2.1.1.0
Fonte: Anexo V da Instrução Normativa No 2 de 22 de dezembro de 2016 (MINISTÉRIO DA
INTEGRAÇÃO NACIONAL, 2016)

Nota: a numeração entre parênteses compõe o código COBRADE com produtos perigosos

A classificação de interesse para esta pesquisa é ‘acidente industrial’ adotado

pelo EM-DAT e o ‘desastres relacionados a produtos perigosos’ do COBRADE.
Vale notar, no entanto, que apesar da ampla definição dada ao COBRADE 2.2.1.1.0,
esta classificação não considera eventos de ‘envenenamento’, como adotado no EM-
DAT. Os envenenamentos são desastres causados por vazamentos de produtos
químicos que formam nuvens tóxicas e levam pessoas à morte instantaneamente ou
a curto prazo de tempo, como o caso do desastre de Bhopal. As nuvens tóxicas podem
alcançar longas distâncias do ponto de vazamento com concentrações letais,
formando zonas de risco. Existem vários produtos químicos na indústria que possuem
potencial para gerar nuvens tóxicas, os mais comuns são a amônia anidra e o cloro,
devido a sua aplicação para refrigeração em indústrias de alimentos e em processos
de oxidação, respectivamente. Há uma lista de produtos químicos classificados como
‘tóxicos’ (ver Anexo Apêndice I) na norma P4.261 da CETESB (2011) que devem ser
considerados nos EARs para licenciamento ambiental, demonstrando que nuvens
tóxicas a partir de vazamentos de produtos químicos perigosos são eventos acidentais
de interesse para a avaliação do risco. Desta forma, a definição COBRADE para
desastres com produtos perigosos não seria totalmente adequada para esta pesquisa,
pois não abrange a questão de vazamentos de produtos químicos tóxicos e
 64

consequentemente excluiria zonas de risco que devem ser consideradas no PGT e

em planos públicos de contingência. No entanto, apesar da COBRADE não ser
totalmente abrangente, o termo ‘acidente industrial com produtos perigosos’ foi
adotado nesta pesquisa por ser uma codificação nacional.

3.4 Os acidentes industriais: o despertar da consciência

O histórico de acidentes industriais (Quadro 5) demonstra claramente como

suas consequências podem ser severamente amplificadas pela presença de pessoas
nas adjacências de estabelecimentos com produtos químicos perigosos (COZZANI et
al., 2006). Isto tem instigado alguns países, tais como, Países Baixos, Reino Unido,
Itália e França, a adotarem políticas públicas para o planejamento e gestão de seus
territórios e a tratarem a regulamentação como um dos elementos essenciais para a
prevenção de acidentes industriais (MA et al., 2015).
 65

Quadro 5 - Principais acidentes industriais que marcaram a história desde 1970

Local/ Consequências/
Descrição do acidente Ano Comentários da autora
Empresa Danos
28 mortes, 104 Este acidente identificou várias lições aprendidas, tais como: manter
Explosão de ciclohexano na Flixborough,
feridos, US$ 412 distância segura entre indústria e população (o número de vítimas poderia
planta de caprolactama Reino Unido/ 1974
milhões danos ter sido maior se a planta química estivesse em área urbana), limitação do
(inflamável) Nypro Ltd.
materiais(1) inventário do produto perigoso e elaboração de plano de emergência.
Vazamento de 2,3,7,8- Morte de animais,
Seveso, Itália/ Este acidente estimulou as Diretivas da União Europeia de 1982,1996 e
tetraclorodibenzo-p-dioxina na 1976 pessoas doentes,
ICMESA 2012, que levaram o nome de Seveso I, II e III.
planta de herbicidas (tóxico) abortos espontâneos(1)
Explosão no terminal de Cidade do Mais de 500 mortes
O terminal de GLP estava localizado em área urbana. Este tipo de terminal
armazenamento de GLP México, México/ 1984 e destruição do
existe no PPABC.
(inflamável) PEMEX terminal(1)
Vazamento de metil isocianato De 3150 a 4000 Maior acidente industrial em número de fatalidades. Presença de
Bhopal, Índia/
que em contato com a água
Union Carbide 1984 mortes37, milhares assentamentos precários ao redor da planta. Este acidente juntamente com
gerou gás cianeto em Planta de pessoas o da Cidade do México estimulou regulamentações na União Europeia para
India Ltd.
de pesticidas (tóxico) intoxicadas(1) o controle de uso e ocupação do solo ao redor de plantas químicas.
Incêndio por vazamento em Vila Socó, Brasil/ Havia um assentamento irregular onde o oleoduto estava instalado.
1984 93 a 500 mortes38
oleoduto (inflamável) Petrobras Há dutos no PPABC.
Incêndio por vazamento em Jesse, Nigéria/ (2) Maior desastre do gênero já registrado. A grande maioria das mortes está
1998 1082 mortes
oleoduto (inflamável) - associada com o furto de petróleo e combustível(2). Há dutos no PPABC.
Explosão em fábrica de Enschede, 25 mortes, 3 mil A fábrica estava localizada em área densamente povoada. Este acidente
material pirotécnico Países Baixos/ 2000 feridos, 2000 levou os Países Baixos a revisarem seu programa nacional de segurança
(explosivo) Fireworks desabrigados(2) química, que atualmente se baseia nos resultados dos EARs.
Explosão de nitrato de 31 mortes, 3 mil
Toulouse, Estimulou debates e regulamentação na França e na União Europeia sobre
amônio na fábrica de 2001 feridos, 500 casas
França/ AZF (3) o planejamento territorial ao redor de plantas químicas.
fertilizantes (explosivo) destruídas
Explosão de óxido de etileno Terragona, 3 mortes e 8 Uma das mortes foi causada por fragmento da explosão que se deslocou 2
2020
(inflamável) Espanha/IQOXE feridos(4) km do epicentro do acidente. O óxido de etileno é produzido no PPABC.
Detonação de 2750 ton de Beirute/ Porto Mais de 100 mortes, Maior desastre em termos de danos materiais. A onda de choque alcançou
2020
nitrato de amônio (explosivo) de Beirute 4000 feridos 3km de distância. Registro de terremoto de 3,3 de magnitude.
Fontes: (1) Lees (2005); (2) EM-DAT (CRED, 2019); (3) Taveau (2010), (4) Reuters (2020). Comentários da autora.

37 Conforme Lees (2005) o número de mortes atribuído ao acidente de Bhopal é incerto.

38 “Muitos moradores visando conseguir algum dinheiro com a venda de combustível, coletaram e armazenaram parte do produto vazado [...]” do oleoduto da
Petrobras, resultando em 93 mortes oficiais, porém há relatos de que o número seja superior a 500 vítimas fatais (CETESB, 2019)
 66

Não obstante ao teor trágico e por mais paradoxal que pareça ser, os acidentes
industriais segundo Passos (2002), despertam a atenção dos órgãos públicos, do
setor privado e da sociedade para a necessidade de programas de prevenção de
acidentes mais eficientes e de sistemas mais rígidos de gerenciamento de riscos,
voltados para a segurança das pessoas e para melhor qualidade ambiental. Alguns
acidentes, sobretudo, deixaram marcas históricas, mostrando que, apesar de todo o
conhecimento técnico para o controle dos processos produtivos por parte das
indústrias, ainda se trilha o caminho de ‘deixar acontecer para depois ver o que fazer’.

Entre os acidentes industriais de maior magnitude ocorridos até o momento, há

dois casos em particular que trazem elementos importantes para uma reflexão sobre
o planejamento territorial ao redor de plantas químicas. Um dos primeiros acidentes
que marcou a história ocorreu na cidade de Seveso, localizada a aproximadamente
22 quilômetros de Milão, ao norte da Itália. Em 10 de Julho de 1976 uma das
substâncias químicas mais tóxicas conhecida até o momento, chamada TCDD39, um
tipo de dioxina, vazou da planta de produção de herbicida da empresa italiana
Industrie Chimiche Meda Societa Azionara (ICMESA) associada com outras duas
empresas suíças, deixando muitas pessoas intoxicadas, áreas contaminadas e
levando vários animais à morte (LEES, 2005). Quando a ICMESA se instalou na área,
em 1946, a mesma era cercada por campos e bosques, mas 30 anos depois Seveso
tinha 17 mil habitantes e muitos viviam próximos à planta química da ICMESA em
assentamentos irregulares (LEES, 2005). Embora esse acidente não tenha registrado
fatalidades imediatas ao vazamento, ele mostrou o total despreparo da indústria e das
autoridades para lidar com a situação de emergência, o que resultou em atropelos e
impactos sociais locais negativos. Conforme Lees (2005), a empresa demorou em
anunciar a necessidade de evacuação das pessoas das zonas de risco, pois a mesma
foi iniciada somente 14 dias após o vazamento, além disso, os mapas que indicavam
as zonas de risco foram questionados pela população, visto que as áreas eram
delimitadas por linhas retas coincidentes com os limites políticos-administrativos ou
com elementos naturais da região; ademais, várias famílias ficaram sem suas casas,
pois as mesmas foram destruídas durante os trabalhos de descontaminação.

39 TCDD é a substância química 2,3,7,8-tetraclorodibenzo-p-dioxina. O TCDD quando ingerido, inalado

ou contato com a pele pode provocar queimaduras da pele, erupções cutâneas, danos ao fígado,
sistema urinário e nervoso. Existem vários graus de evidência para suas propriedades cancerígenas,
mutagênicas e teratogênicas (LEES, 2005).
 67

Entretanto, conforme Centemeri (2010) a questão que mais suscitou controvérsia foi
sem dúvida a decisão das autoridades regionais em permitir abortos terapêuticos às
mulheres grávidas que residiam nas áreas contaminadas, temendo os presumíveis
efeitos teratogênicos da dioxina. A Itália vivia naquele momento um debate sobre a
despenalização do aborto e Seveso estava localizado em um território de tradição
cultural e política católica, o que explica os conflitos gerados na população pelas
autoridades com a permissão dos abortos. “Deste modo, questões cuja natureza era
inextrincavelmente política, científica e social foram reduzidas a problemas técnicos”
(CONTI, 1977, apud CENTEMERI, 2010, p. 67). O acidente de Seveso foi chamado
por Van Eijndohoven (1994, apud CENTEMERI, 2010) de o ‘desastre da informação’.
A zona afetada pelo acidente foi transformada em 1996 num parque urbano, o Bosque
dos Carvalhos, e em 2004 foi inaugurado o ‘Percurso da Memória’ com painéis que
contam a história do desastre (BOSCO DELLE QUERCE, 2020). Este desastre
‘batizou’ as principais diretrizes da União Europeia que tratam dos riscos de acidentes
graves nas atividades industriais.

Contudo, um acidente de maior magnitude ainda estava por vir e seria

considerado o pior caso em número de fatalidades já registrado até o momento. Em 3
de dezembro de 1984 na planta de pesticidas da empresa americana Union Carbide
Índia Ltda, localizada na cidade de Bhopal, Índia, ocorreu o vazamento de uma
substância química chamada metil-isocianato40, que em contato com a água gerou o
gás cianeto, altamente tóxico, levando à morte em torno de 5.200 pessoas 41 e
milhares incapacitadas permanente ou parcialmente (SUPREME COURT OF INDIA
CIVIL APPELATE JURISDICTION, 2006). A Union Carbide estava instalada em área
urbana densamente povoada com vários assentamentos precários em seus
arredores. Embora muitos fossem originalmente irregulares, em 1984 o governo
Indiano forneceu o direito de posse aos moradores para evitar ter de expulsá-los, sem
saber que os estariam deixando à mercê de uma tragédia (LEES, 2005). Esse
desastre em especial foi marcado por um conflito de opiniões entre os médicos sobre

40 O metil-isocianato é um gás irritante e pode causar edema pulmonar. Ele se decompõe no corpo
humano e forma o cianeto, que por sua vez causa asfixia celular (LEES, 2005).
41 O número exato de fatalidades é incerto, já que o governo indiano informou 1754 mortes em 1986,
3150 em 1989 e 4000 em 1994 (LEES, 2005). Em 2006, apesar de a petição inicial indicar 15248
fatalidades, a suprema corte da Índia chegou à conclusão de que somente 5207 casos tinham
realmente nexo com a exposição ao gás, e ordenou uma indenização de 470 milhões de dólares às
vítimas (SUPREME COURT OF INDIA CIVIL APPELATE JURISDICTION, 2006).
 68

o tratamento adequado à população exposta, visto que os legistas informaram haver

forte evidência de envenenamento por cianeto, porém os médicos que faziam o
atendimento nos hospitais não tinham total certeza deste mesmo diagnóstico. O
tratamento com o antídoto tiossulfato de sódio; normalmente utilizado para
intoxicações por cianeto; foi estabelecido pelas autoridades médicas somente dois
meses após o desastre. Em 1987 a empresa fez um acordo de indenização das
vítimas no valor de 470 milhões de dólares, que foi refutado pelas mesmas nos
tribunais norte-americanos, no entanto, a suprema corte dos Estados Unidos decidiu
que elas não tinham legitimidade para fazê-lo (LEES, 2005).

Segundo Patel42 (2015), o desastre de Bhopal foi marcado por duas tragédias:
a primeira foi o evento catastrófico em si e a segunda foi o aumento progressivo do
número de mortes para mais de 20 mil nos últimos 30 anos. Ele responsabiliza o
crescente número de vítimas ao longo do tempo à falta de remediação do local
contaminado, o que ilustra o fracasso do papel do Estado na estipulação de
regulamentações apropriadas, tanto para a operação da planta química, quanto para
a preparação e resposta ao desastre. Conforme Patel, o Estado Indiano não
representou de maneira justa as vítimas do desastre de Bhopal e usou em vários
momentos o seu poder ‘coercitivo’ (2015). Dentre muitas das ações autoritárias e
coercitivas narradas por Patel, destacam-se que o governo indiano segurou a
indenização recebida da Union Carbide durante muito tempo (até hoje as vítimas não
receberam os valores estabelecidos), não promoveu a participação de ativistas,
blindou a Union Carbide de qualquer responsabilidade e não exigiu a remediação do
local contaminado. Além disso, o governo da Índia suspendeu a investigação científica
sobre a causa do acidente e se recusou a divulgar publicamente qualquer informação
(PATEL, 2015).

Apesar desses casos históricos mostrarem a importância das regulamentações

para o planejamento territorial ao redor de plantas químicas e da preparação e
resposta às emergências, ainda hoje são encontrados polos industriais em áreas
100% urbanizadas e com assentamentos precários ao redor, como o caso do PPABC.

42 Nehal A. Patel defende o envolvimento de pesquisadores com as teorias de Gandhi nos estudos
acadêmicos sobre desastres, a dizer: Teoria do Estado, Crítica da Industrialização e Teoria da Tutela
(PATEL, 2015).
 69

Como observado por Basta (2011) há uma ‘desconexão’ entre os regulamentos

urbanos e as regulamentações que tratam da segurança das plantas químicas.

Contudo, o que os dados estatísticos atuais de acidentes industriais revelam?

Os dados do EM-DAT para o período de 2005 a 2019 (Tabela 5) mostram que os
acidentes industriais, dentre os diversos tipos de desastres tecnológicos, são os que
mais causaram perdas materiais, com 23,5 bilhões de dólares43, enquanto que os
acidentes nos transportes (ar, rodovia, ferrovia e água) são os que mais apresentaram
número de casos (2,2 mil ocorrências), bem como de mortes e feridos, tendo sido
responsáveis por 69% das ocorrências, 68% do número total de morte e 42% do
número total de feridos no período. Já os ‘acidentes diversos’ causaram maior número
de desabrigados no período analisado. Encontravam-se classificados no EM-DAT
como ‘acidentes diversos’: incêndios e explosões em edificações (igrejas, clubes,
favelas, hospitais, orfanatos, prisões, entre outros), colapso de estruturas (edifícios,
pontes, etc.), explosões com fogos de artifício, explosões e incêndios em posto de
combustíveis, entre outros.

Tabela 5 - Perfil epidemiológico dos diversos tipos de desastres tecnológicos entre

janeiro de 2005 a julho de 2019, conforme EM-DAT

Tipo de desastre Número de Total de Total de Total de

Perda material
tecnológico ocorrências mortes feridos desabrigados
US$ 23,5
Acidente industrial 524 16.027 17.303 53.791
bilhões
US$ 390
Acidente transporte 2.249 70.580 38.534 100
milhões
US$ 273
Acidentes diversos 505 17.292 36.743 230.429
milhões
US$ 24,1
Total 3.278 103.899 92.580 284.320
bilhões
Fonte: CRED (2019)

Os dados específicos dos acidentes industriais do EM-DAT (Figura 11)

mostram que o número de ocorrências anuais foi crescente até o ano de 2004, com
um valor máximo de 81 casos, passando a decair após esse ano 44. Atualmente os

43 O acidente no Golfo do México em 2010 foi o responsável por 20 milhões de dólares do total das
perdas materiais no período de 2005 a 2019 (EM-DAT, 2019).
44 O CRED informou em agosto de 2019, após consulta por email, que não há estudo que pudesse
explicar a queda nos registros de acidentes industriais após 2005.
 70

acidentes industriais aparecem com 17 casos reportados até julho de 2019, que
correspondem ao mesmo valor do ano de 1985.

Figura 11 – Distribuição do número de casos de acidentes industriais por ano no

período entre 1980 e 2019, conforme EM-DAT
90

80 81 casos em 2004
Número de casos de desastres/ ano

70

60

50

40

30

20 17 casos em 2019

10

Fonte: CRED (2019)

Conforme apresentado na Figura 12, as explosões e os incêndios são os tipos

de acidentes industriais mais representativos, totalizando juntos 64% das ocorrências
no período entre janeiro de 1980 a julho de 2019, seguido do colapso de estruturas
(11% do total do período), como barragem de rejeitos de mineração, andaimes e
minas de exploração. Quanto aos vazamentos, a amônia e o cloro aparecem
predominantemente nos registros de vazamento de gás, enquanto, que, extensa
variedade de produtos químicos aparece nos demais registros de ocorrências de
vazamento químico, desde cianeto, estireno, cloreto de vinil e GLP.
 71

Figura 12 – Distribuição do número de casos entre os diversos tipos de acidentes

industriais no período entre 1980 e 2019
60%

49%
Distribuição do número de casos

50%

40%

30%

20%
15%
11%
10% 6% 7% 8%
4%
0,4% 1%
0%

Fonte: banco de dados EM-DAT (CRED, 2019)

Com relação aos registros de acidentes industriais no Brasil, o que se percebe

é que há poucos bancos de dados organizados e de livre acesso. A Secretaria
Executiva do P2R245 organizou dados nacionais de vazamentos, explosões e
incêndios ocorridos entre 2006 e 2010 (Figuras 13 e 14). Os dados foram recebidos
de órgãos estaduais de meio ambiente, defesa civil, corpo de bombeiros, polícia
rodoviária federal, IBAMA, polícia ambiental, empresas de atendimento à emergência
e Associação Brasileira das Indústrias Químicas (ABIQUIM) (MINISTÉRIO DO MEIO
AMBIENTE, 2011).

45 O Plano Nacional de Prevenção, Preparação e Resposta Rápida a Emergências Ambientais com

Produtos Químicos Perigosos (P2R2) foi criado pelo Decreto 5098 de 2004 com o objetivo de prevenir
a ocorrência de acidentes com produtos químicos perigosos e aprimorar o sistema de preparação e
resposta a emergências químicas no País (MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE, 2007).
 72

Figura 13 – Distribuição do número de acidentes graves com produtos químicos

perigosos, segundo o tipo de instalação. Período de 2006 a 2010

Fonte: Ministério do Meio Ambiente (2011)

Figura 14 – Distribuição do número de acidentes graves com produtos químicos

perigosos, segundo o tipo de produto químico. Período de 2006 a 2010

Fonte: Ministério do Meio Ambiente (2011)

 73

Os dados apresentados na Figura 13 evidenciam o transporte rodoviário como

o maior responsável pelos casos de vazamentos de produtos perigosos, enquanto que
os dados da Figura 14 apontam que os produtos químicos que mais vazaram no
período entre 2006 e 2010 foram: óleo diesel, gasolina, álcool e GLP (MINISTÉRIO
DO MEIO AMBIENTE, 2011).

O estudo elaborado por Spadoni, Egidi e Contini (2000) para a região Emília-
Romagna na Itália, revelou que, apesar do alto número de casos de acidentes no
transporte rodoviário, estes poderiam ser reduzidos se houvesse regulamentação
específica e construção de novas estradas na Itália. O estudo mostrou também que o
transporte de produtos perigosos por dutos mostrava-se mais seguro, se comparado
com outros modais logísticos, como o rodoviário e o ferroviário (SPADONI; EGIDI;
CONTINI, 2000).

Apesar do transporte de produtos perigosos por dutos ser considerado por

muitos estudiosos como ‘seguro’; visto que são raros os episódios de vazamentos em
oleodutos e gasodutos por falha da instalação ou falha operacional; este modal de
transporte tem enfrentado uma ameaça externa: o furto de combustíveis. Esta
atividade ilegal é a oitava mais rentável no mundo, movimentando em torno de 12
bilhões de dólares, superando o tráfico de armas, tráfico de órgãos e de bens culturais
(GLOBAL FINANCIAL INTEGRITY, 2017). É mais comum na Nigéria, Rússia, México,
Indonésia, Síria e Colômbia, mas já chegou ao Brasil em níveis preocupantes
(SENADO FEDERAL, 2017). O caso mais recente ocorreu em 2019 no México com
66 fatalidades, porém o de maior magnitude mundial ocorreu em 1998 na cidade de
Jesse na Nigéria, com 1082 mortos (CRED, 2019). Em 2016, 90% das ocorrências de
vazamentos de dutos na Europa foi atribuída à atividade externa intencional, ou seja,
terrorismo, vandalismo ou furto (CONCAWE, 2018). O furto de combustível põe em
risco a vida não só daqueles que cometem o ato, como também da população
presente nas áreas próximas ao local de perfuração ou do armazenamento do produto
inflamável furtado (ALVES, 2019). Há casos de fatalidades associadas com o furto de
combustível em dutos; seja pela ação direta de perfuração duto ou pela oportunidade
de armazenamento do produto vazado por falhas na instalação (ALVES, 2019). Desta
forma, o furto de combustível deixou de ser uma causa episódica de vazamento, para
tornar-se um dos principais fatores de danos em oleodutos, onde estudos de
confiabilidade e de análise de risco aplicados rotineiramente, não são adequados para
 74

proteger a instalação de ataques intencionais, em especial, quando se tem um

adversário inteligente e adaptável, que pode adotar estratégias ofensivas diversas
para desabilitar medidas de proteção (ALVES, 2019).

Em resumo, os dados do EM-DAT indicam que os acidentes industriais

causaram desde o ano de 2005, mais de 16 mil mortes, 17 mil feridos, 53 mil
desabrigados e perdas materiais em torno de 23,5 bilhões de dólares, porém
observa-se queda de casos de acidentes após o ano de 2005, com 17 casos em 2019,
contra 81 casos em 2004 (maior número de casos em um ano desde 1900, período
inicial dos registros do EM-DAT). As explosões e os incêndios são responsáveis pela
maior parte dos cenários acidentais ocorridos, enquanto, que, a amônia e o cloro são
predominantes nos vazamentos químicos. Vale notar que a amônia e o cloro são
encontrados na listagem de substâncias tóxicas da norma P4.261 da CETESB (2011).

Apesar dos dados disponibilizados pelo Ministério do Meio Ambiente estarem

desatualizados (os dados mais recentes são de 2010), há convergência com os dados
do EM-DAT. Isto posto, não é possível ignorar o potencial danoso dos incêndios,
explosões e nuvens tóxicas.

3.5 As lições aprendidas com os acidentes industriais

Muitas lições foram aprendidas com os acidentes industriais ocorridos no

passado. As indústrias aproveitaram essas experiências para investigar os
acidentes46 e identificar deficiências técnicas e avançar em questões técnicas e
operacionais; muitas vezes resultando no desenvolvimento de novas tecnologias,
sempre apoiadas na engenharia e outras disciplinas das ciências exatas.

Dentre as lições assimiladas pelo setor industrial, Lees (2005) aponta algumas
que são comuns aos vários desastres47 e que estão relacionadas com o PGT, quais
sejam:

46 A investigação de acidentes é parte integrante do PGR exigido das indústrias nos processos de
licenciamento ambiental (CETESB, 2014) As lições aprendidas com os acidentes devem ser
divulgadas e compartilhas internamente e externamente à empresa, além disso, não há desculpa
para não há desculpa para ignorar as ‘lições aprendidas’ com os incidentes (LEES, 2005, p. 1/9).
47 Lees (2005) apresenta as lições aprendidas com casos históricos ocorridos entre 1974 e 1986. Dentre
os casos mais conhecidos está a Usina Nuclear de Chernobyl, a explosão da plataforma de petróleo
Piper Alpha, o vazamento de Bhopal, a explosão no Terminal de GLP na Cidade do México, o
vazamento de Seveso e a explosão do caminhão-tanque com propileno em São Carlos de La Rapita.
 75

• Controle de uso e ocupação do solo nas áreas vizinhas às instalações

industriais perigosas: A distância segura até pontos vulneráveis é citada na
literatura como a ‘única garantia de segurança’ para a proteção das pessoas
vulneráveis (TAVEAU, 2010; BASTA, 2009; BASTA et al., 2007; CAHEN, 2006;
LEES, 2005; HSE, 1989). Muitas das indústrias que registraram alto número de
fatalidades estavam cercadas de moradias; como os casos históricos de
Seveso, Bhopal, Toulouse e Cidade do México (LEES, 2005); porém na época
da construção das indústrias não havia pessoas nas proximidades, no entanto,
ao longo do tempo, com a falta de controle e de regulamentação restritiva para
o uso e ocupação do solo, muitos assentamentos se consolidaram nas
adjacências de indústrias perigosas (BASTA, 2009; BASTA et al., 2007;
DECHY et al., 2004). A ocupação irregular ao redor de instalações perigosas
também é apontado como um fator que amplia a vulnerabilidade e o número de
fatalidades nos desastres, como os casos de Bhopal, Cidade do México e Vila
Socó em Cubatão (PORTO; FREITAS, 2003). No caso de Toulouse havia 1130
pessoas vivendo na zona de efeitos letais (900 metros) e 16 mil pessoas na
zona de efeitos irreversíveis (1600 metros), tais zonas haviam sido delimitadas
para uso residencial, porém após o desastre mostraram ser insuficientes
(DECHY et al., 2004).
• Compartilhamento de informações de risco com autoridades e o público:
um dos grandes obstáculos na rápida resposta aos acidentes é a falta de
informações sobre os produtos químicos, zonas de risco e tipos de cenários
acidentais, se incêndio, explosão ou nuvem tóxica (LEES, 2005). Os casos de
Seveso em 1976 e Bhopal em 1984 demonstraram que as empresas não
haviam disponibilizado informações suficientes para as autoridades e para o
público (BASTA, 2009). O desconhecimento das informações de segurança dos
produtos químicos tem sido uma das causas de fatalidades de brigadistas e
bombeiros, haja vista o acidente ocorrido em 12 de agosto de 2015, no porto
da cidade de Tianjin, no nordeste da China, que deixou cerca de 170 mortos,
na maioria bombeiros, e mais de 700 feridos em estado grave. Segundo a
agência Reuters do Brasil “o armazém projetado para abrigar substâncias
químicas tóxicas e perigosas, continha, sobretudo nitrato de amônio, nitrato de
potássio e carbeto de cálcio” (REUTERS DO BRASIL, 2015). O elevado
número de fatalidades provavelmente se deve ao lançamento de água contra o
 76

carbeto de cálcio, que é notório por reagir violentamente com água gerando
gás acetileno, altamente explosivo e muito mais perigoso que o carbeto de
cálcio. A falta de comunicação dos riscos para a população e a falta de
informações sobre os cenários acidentais no relatório de segurança, também
foram identificadas no acidente de Toulouse como elementos agravantes do
desastre (TAVEAU, 2010). Isto motivou a criação de um comitê local em
Toulouse envolvendo as partes interessadas, com o objetivo de melhorar o
compartilhamento das informações sobre os riscos, porém esforços mais
amplos deveriam ser iniciados na França para erradicar a ‘cultura do segredo
de risco’ entre funcionários e público (DECHY et al., 2004). Spósito e Poffo
(2016) reforçam sobre as graves consequências da postura de resistência por
parte das indústrias em divulgar seus riscos, visto que muitos desastres
acontecem por falta de compartilhamento de informações com as partes
interessadas.
• Planos de emergência: muitos dos acidentes evidenciaram a falta de preparo
e de resposta rápida das empresas e autoridades durante e após os desastres,
devido principalmente, a falta de um plano de emergência estruturado e
integrado com as instituições externas à indústria (LEES, 2005). Segundo
Basta (2009), as pessoas atingidas no desastre de Bhopal não sabiam como
agir quando os alarmes tocaram e os hospitais não estavam preparados para
atender os casos de intoxicados. No caso da Cidade do México houve caos no
trânsito quando os moradores tentavam fugir da área e os serviços de
emergência tentavam entrar (LEES, 2005). Já no caso de Toulouse, o sistema
de alerta não funcionou e os planos de emergência interno e externo não
estavam preparados para atender o cenário catastrófico que ocorreu, além
disso, os 1570 bombeiros e 950 policiais que atuaram no desastre não estavam
protegidos adequadamente e não utilizaram aparelhos para detectar a
presença de gases tóxicos (DECHY et al., 2004). Spósito e Poffo (2016)
realizaram estudo comparativo de experiências com Planos de Resposta à
Emergência48 na Argentina, Brasil e Colômbia e perceberam que a população

48 Spósito e Poffo (2016) avaliaram a implantação e operação do programa APELL (Awareness and
Preparedness for Emergencies at Local Level) da UNEP (United Nations Environment Programme)
em diversos países da América Latina. O Programa APELL teve início em 1988 após uma série de
acidentes com produtos químicos perigosos que resultaram em fatalidades, danos ambientais e
 77

vulnerável está melhor informada sobre os riscos e mais preparada para agir
nas situações de emergenciais quando se tem um Plano de Resposta à
Emergência Externo a indústria. Outras deficiências nos planos de emergência
evidenciadas nos desastres são: falta de definição de rotas de fuga, clareza no
significado dos sinais sonoros do sistema de alerta e informações sobre os
efeitos dos produtos químicos nos seres humanos (LEES, 2005).
• Descontaminação das áreas impactadas49: os desastres de Seveso e de
Bhopal ilustraram como a descontaminação do local é fundamental para que
os efeitos danosos dos vazamentos não se prolonguem indefinidamente e
continuem fazendo vítimas e impactando o meio ambiente (LEES, 2005).

Em 30 de julho de 2003, em virtude do desastre de Toulouse em 2001, a França

aprovou a Lei No 699 que estabeleceu uma nova abordagem para os relatórios de
segurança e aplicação no PGT. Os cenários acidentais representativos deveriam ter
uma abordagem probabilística e não apenas considerar a gravidade dos piores
cenários como antes praticado (TAVEAU, 2010). Conforme Taveau (2010), os
requisitos da Lei No 699/2003 resultaram em uma melhor estimativa de riscos e os
relatórios de segurança passaram a ser elementos-chave para o PGT. Essa lei,
segundo Salvi, Merad e Rodrigues:

[...] permitiu o envolvimento das partes interessadas no processo de tomada

de decisões relacionado com a prevenção de riscos e incitou o
desenvolvimento de ferramentas específicas para lidar com a complexidade
das questões de gestão de risco, em especial aquelas relacionadas com o
ordenamento do território (2005, p. 414, tradução nossa).

Contudo, conforme Cahen (2006), a Lei impôs não somente o controle de

construções futuras, mas por razões de ameaça extremamente grave à vida humana
determinou que construções pré-existentes deveriam ser progressivamente
desapropriadas, o que demandaria um orçamento de 2 a 4 bilhões de Euros em 2006.

Muitas das deficiências identificadas nas ‘lições aprendidas’ com os desastres

tiveram origem em estudos de análise de risco que não consideravam cenários

materiais e consiste na preparação e respota à emergências coordenada pela indústria, autoridades

e comunidade (UNEP, 2020).
49 Nesta pesquisa foram identificadas áreas contaminadas com produtos químicos perigosos no PPABC
apresentadas na Figura 36 e Quadro 8.
 78

acidentais de pior caso, isto é, aqueles de maior magnitude, pois apresentavam baixa
probabilidade de ocorrência (PALTRINIERI et al., 2012). Paltrinieri et al.
desenvolveram um estudo sobre as lições aprendidas com os desastres de Toulouse
ocorrido na França em 2001 e de Bucenfield no Reino Unido em 2005 e chegaram à
conclusão de que os “[...] acidentes são fenômenos complexos, que não podem ser
totalmente explicados, mesmo após investigações [...]” e que são facilitados pela
combinação de fatores técnicos, humanos, organizacionais e sociais, que muitas
vezes não são identificados em estudos de análise de risco (PALTRINIERI et al., 2012,
p. 1411).

Com base nas lições aprendidas, observa-se uma tendência na atuação do

setor industrial e do setor público no que se refere a GRAI que estão sintetizadas nas
Figuras 15 e 16.

Figura 15 - Análise crítica da atuação do setor industrial na GRAI

Fonte: elaborado pela autora

Figura 16 - Análise crítica da atuação do setor público na GRAI

 79

Concentra-se no
licenciamento
ambiental
Ausência de Informações de
políticas públicas risco não são
para a GRAI no compartilhadas
âmbito do PGT entre setores
publicos

Setor público

Tendência em
impor condução Sistema
coercitiva burocrático

Ações pouco
estruturadas no
pós-desastre

Fonte: elaborado pela autora

3.6 A Diretiva Seveso: a imposição ao diálogo

Enquanto as indústrias encontravam um caminho para melhorar a gestão de

seus riscos, as instituições governamentais buscaram estabelecer regulamentações
para as atividades industriais perigosas. Os desastres industriais influenciaram
significativamente a evolução das Diretivas da União Europeia (BASTA, 2009). O
Parlamento e o Conselho da Comunidade Europeia preocupados com as
consequências dos acidentes industriais de grande magnitude deliberaram uma
sequência de regulamentos que levaram o nome do acidente ambiental ocorrido na
Itália em 1976: Seveso I - Diretiva 82/501/CCE (CONSELHO DAS COMUNIDADES
EUROPEIAS, 1982), Seveso II - Diretiva 96/82/CE (CONSELHO DA UNIÃO
EUROPEIA, 1996) e Seveso III - Diretiva 2012/18/UE (PARLAMENTO EUROPEU E
DO CONSELHO, 2012).

A Diretiva Seveso I em 1982 definiu que as indústrias apresentassem às

autoridades competentes uma notificação contendo informações relativas às
substâncias químicas, às instalações e um descritivo sobre as possíveis situações de
acidente grave, indicando quais medidas seriam tomadas para limitar as
consequências ao ser humano e ao meio ambiente.
 80

Já na Diretiva Seveso II em 1996, as ‘notificações’ tornaram-se relatórios mais

detalhados, inclusive com a avaliação da amplitude e gravidade das consequências
dos acidentes. A novidade nessa Diretiva é que os Estados Membros deveriam iniciar
um controle da urbanização nas áreas próximas às indústrias (Artigo 12), por meio
da implantação de políticas públicas restritivas para uso e ocupação do solo, como
também aplicar distâncias adequadas entre os estabelecimentos e as áreas
vulneráveis aos acidentes, tais como, zonas residenciais, de utilização pública e de
interesse ambiental, em particular aquelas mais sensíveis. A participação da
população começa a ter destaque nas Diretivas a partir do livre acesso aos relatórios
de segurança e da obrigatoriedade da empresa de informar à população exposta qual
a conduta a ser adotada em caso de acidente.

Em 2003 alguns artigos da Diretiva Seveso II de 1996 (PARLAMENTO E

CONSELHO EUROPEU, 2003) foram alterados após uma sequência de acidentes
que causaram fatalidade, impactos ao meio ambiente e danos materiais, a dizer: (1)
derrame de cianeto e cobre que poluiu o rio Danúbio devido ao rompimento da
barragem de rejeitos da mina de ouro em Baia Mare, na Romênia, em Janeiro de
2000, (2) explosões com artigos pirotécnicos ocorrido em Enschede, nos Países
Baixos, em Maio de 2000 e (3) explosão da fábrica de fertilizantes em Toulouse,
França, em Setembro de 2001. O Artigo 12 que tratava das distâncias seguras foi
complementado com novos pontos de interesse, a dizer: edifícios, principais vias
rodoviárias e zonas de recreio e lazer. A Comissão Europeia em colaboração com os
Estados Membros deram início a elaboração de uma base de dados técnicos que
incluía dados de risco e cenários de risco para avaliação da compatibilidade entre os
estabelecimentos perigosos e as zonas de interesse.

A Diretiva Seveso III em 2012 reforçou as ações para elevar o nível de proteção
às comunidades e ao meio ambiente. Os relatórios de segurança deveriam fornecer
informações suficientemente claras, para que as autoridades competentes pudessem
tomar suas decisões sobre o ordenamento do território, bem como apresentar
planos de emergência internos às indústrias e elementos para a elaboração dos
planos externos articulados com as instituições públicas. As informações
prestadas ao público deveriam ser claras, compreensíveis e ativas, isto é, sem que o
público tivesse de solicitá-las, devendo ser permanentes e atualizadas
eletronicamente, sem, no entanto, excluir outras formas de divulgação.
 81

O que se observa é que as Diretivas Seveso vêm estimulando discussões e

sensibilizando muitos pesquisadores a propor e aprimorar métodos para definir
distâncias seguras, como também mapear zonas de risco nos arredores dos
estabelecimentos perigosos. Portanto, essas Diretivas desafiaram autoridades
gestoras do planejamento urbano e do setor industrial a dialogarem sobre uma
questão tradicionalmente tratada de forma independente, e como mencionado por
Cozzani et al. (2006) o ordenamento do território pela maioria dos Estados Membros
até o ano 2000 era realizado sem regulamentação específica e o risco de acidentes
industriais não era explicitamente considerado nas políticas públicas de planejamento
territorial, evidenciando a grande dificuldade em unir os tomadores de decisão e as
partes interessadas.

Embora as Diretivas de Seveso tenham desempenhado um papel importante

na relação entre o setor industrial e o planejamento territorial, permanecem questões
não resolvidas, como por exemplo: Qual seria a ‘distância segura’ para ser
apresentada nos mapas de risco? Qual a abordagem metodológica de risco que
melhor se traduz em prática para a GRAI no âmbito do PGT?

3.7 As regulamentações sobre acidentes industriais e PGT no Brasil

No Brasil, observam-se políticas e regulamentações para acompanhar o

movimento internacional no que se refere a gestão dos riscos de desastres.
Especificamente, a GRAI no âmbito do PGT, a Política Nacional de Proteção e Defesa
Civil (PNPDEC) estabelecida na Lei No 12.608/2012 (BRASIL, 2012) e o Plano
Nacional de Prevenção, Preparação e Resposta Rápida em Emergências Ambientais
com Produtos Químicos Perigosos - P2R2 estabelecido no Decreto 5.098/2004
(BRASIL, 2004) são as principais regulamentações. Há ainda o Estatuto da Metrópole,
estabelecido na Lei Federal No 13.089 de 2018 (BRASIL, 2018), que define, entre
outros objetivos50, as diretrizes para o desenvolvimento de um Plano de

50 De acordo com Santos (2018), o Estatuto da Metrópole é um diploma normativo inovador para
fomentar o desenvolvimento regional que apresenta quatro objetivos: (1) estabelecer diretrizes para
o planejamento, gestão e execução das funções públicas de interesse comum em regiões
metropolitanas e em aglomerações urbanas, (2) definir normas para a elaboração do Plano de
Desenvolvimento Urbano Integrado (PDUI), (3) definir normas para a elaboração dos instrumentos
de governança interfederativa, e (4) estabelecer critérios para o apoio da União a ações de
governança interfederativa.
 82

Desenvolvimento Urbano Integrado (PDUI) para as Regiões Metropolitanas e

Aglomerações Urbanas.

A PNPDEC (BRASIL, 2012) abrange as ações de prevenção, mitigação,

preparação, resposta e recuperação voltadas à proteção e defesa civil na ocorrência
de desastres, devendo integrar-se às políticas de ordenamento territorial e
desenvolvimento urbano, com vista a promoção do desenvolvimento sustentável. A
PNPDEC estabelece as competências da União, Estados, Distrito Federal e
Municípios, porém, compete aos Municípios incorporar as ações necessárias no
planejamento municipal. Resumidamente, as ações que competem ao Município são:

• identificar e mapear as áreas de risco de desastres; além de promover a

fiscalização e vedar novas ocupações nessas áreas;
• vistoriar edificações e áreas de risco, promovendo, quando for o caso, a
evacuação da população das áreas de alto risco ou das edificações
vulneráveis;
• manter a população informada sobre áreas de risco e ocorrência de eventos
extremos, bem como sobre protocolos de prevenção e alerta e sobre as
ações emergenciais em circunstâncias de desastres;
• realizar regularmente exercícios simulados, conforme Plano de
Contingência de Proteção e Defesa Civil;
• estimular a participação de entidades privadas, associações de voluntários,
clubes de serviços, organizações não governamentais e associações de
classe e comunitárias.

Merece destaque a competência do município no que se refere a elaboração

de “carta geotécnica de aptidão à urbanização, estabelecendo diretrizes urbanísticas
voltadas para a segurança dos novos parcelamentos do solo” (BRASIL, 2012). A Lei
No 12.608/2012 por conseguinte, define ações desafiadoras para os municípios,
“justamente eles os entes federados mais frágeis, tanto em termos de capacidade
econômica, quanto técnico-administrativa” (NOGUEIRA; OLIVERIA; CANIL, 2014).
Além do mais, apesar da ampla abrangência da PNPDEC, a Lei No 12.608 não está
declaradamente voltada aos desastres tecnológicos (LOPES, 2017), sendo observada
citações sobre áreas de deslizamento, inundações, processos geológicos e
hidrológicos, que caracterizam os desastres naturais. No entanto, a Lei traz à tona
 83

uma importante diretriz para a Gestão de Risco de Desastres: a integração com as

políticas de ordenamento do território.

A Lei 12.608/2012 aponta a necessidade da integração entre políticas de

ordenamento territorial com as políticas de gestão de riscos e representa a
busca por transformações e mudanças nos procedimentos, projetos e ações
que, desde a década de 1970, vinham ocorrendo separadamente, tanto nas
ações de prevenção de risco, quanto nas propostas do planejamento urbano
e regional” (LOPES, 2017, p. 26)

Já o ‘Plano Nacional de Prevenção, Preparação e Resposta Rápida em

Emergências Ambientais com Produtos Químicos Perigosos - P2R2’ reconhece a
importância da informação, participação, prevenção, precaução, reparação e o
princípio do poluidor-pagador (BRASIL, 2004). O Plano Nacional P2R2 conta com
quatro instrumentos básicos: (1) mapeamento das áreas de risco, (2) sistema de
informação, (3) mecanismos financeiros e (4) planos de ação de emergência. O
mapeamento das áreas de riscos consiste na:

[...] identificação, caracterização e mapeamento das áreas e atividades que

efetiva ou potencialmente, apresentem risco de ocorrência de acidente de
contaminação ambiental, decorrente de atividades que envolvam produtos
perigosos [...] (MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE, 2007, p. 6).

De acordo com o P2R2, os mapas resultantes devem ser georreferenciados e

abranger todo o território nacional, considerando as bacias hidrográficas. Já os planos
de emergência consistem na definição de sistemas, ações, procedimentos e iniciativas
de preparação e resposta dos órgãos públicos e privados para atendimento integrado
à acidentes com produtos químicos perigosos (MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE,
2007). Vale mencionar que o Ministério do Meio Ambiente realizou um levantamento
preliminar, entre 2003 e 2004, e identificou várias dificuldades para o enfrentamento
das emergências ambientais, a dizer: “disponibilidade e qualificação de recursos
humanos, deficiência de infraestrutura operacional, insuficiência de sistemas de
informação” e falta de “gestão integrada dos diversos atores” (MINISTÉRIO DO MEIO
AMBIENTE, 2007, p. 8).

Desde 2004, ano da promulgação do Decreto 5.098, até 2012 no ‘Seminário

Diálogos Setoriais para Ações de Prevenção Perigosos’ ocorrido em Brasília, poucos
Estados do Brasil haviam logrado mapear as áreas de risco ambiental de seu território,
apesar dos 10 projetos em andamento na época, limitando-se aos Estados do Acre,
Mato Grosso do Sul, Pernambuco e São Paulo, porém somente o Acre relatou ter
 84

aplicado criteriosamente a metodologia do P2R2, os demais estavam iniciando esse

trabalho ou haviam mapeado algumas de suas principais rodovias (MINISTÉRIO DO
MEIO AMBIENTE, 2013).

É importante ressaltar que o P2R2 surgiu a partir da constatação da deficiência

de atendimento à emergência por ocasião do rompimento da barragem de resíduos
com substâncias químicas perigosas, ocorrido em 29 de março de 2003, no município
de Cataguazes, estado de Minas Gerais, que atingiu os rios Pomba e Paraíba do Sul.
Portanto, os principais focos do P2R2 são vazamentos que possam impactar sítios
frágeis ou vulneráveis e áreas contaminadas e/ou passivos ambientais. Não é sem
razão que a principal fonte de informação do P2R2 são as cartas de sensibilidade
ambiental51 a derramamentos de óleo em áreas costeiras e marinhas, bem como
informações sobre bacias hidrográficas. Desta forma, mapas de risco elaborados a
partir da metodologia do P2R2 não seriam completamente adequados para o
planejamento territorial e atendimento à emergência da população em caso de
incêndio, explosão e nuvem tóxica, pois não há um instrumento apropriado de
consulta para definir e mapear as zonas de risco à saúde humana.

Quanto ao Estatuto da Metrópole (BRASIL, 2018), nota-se que a sua maior

contribuição para a GRAI no âmbito do PGT está relacionada com o desenvolvimento
do PDUI e sua integração com os planos diretores municipais. PDUI é definido no §1º
do Artigo 12 do Estatuto da Metrópole (Lei No 13.089/2018) como um:

[...] instrumento que estabelece, com base em processo permanente de

planejamento, viabilização econômico-financeira e gestão, as diretrizes para
o desenvolvimento territorial estratégico e os projetos estruturantes da região
metropolitana e aglomeração urbana [...] (BRASIL, 2018, p. §1º, Art. 12 ).

A RMSP iniciou a elaboração de seu PDUI em outubro de 2015, articulado com

o Estado de São Paulo e os 39 municípios que compõem a RMSP. Várias etapas
foram cumpridas desde então, contando com a participação da sociedade civil,
acompanhamento pelo Ministério Público, promoção de audiências públicas
municipais para a discussão do conteúdo, até chegar à validação do caderno
preliminar de propostas e da minuta do projeto de lei. Atualmente, a minuta encontra-

51 Desde a promulgação da Lei No 9.966 de 28 de abril de 2000, as cartas de sensibilidade ambiental

constituem-se em ferramentas essenciais e fonte primária de informação para o planejamento de
contingência e implementação de ações de resposta a incidentes de poluição por óleo (MMA, 2018).
 85

se em fase de aprovação pela Assembleia Legislativa do Governo do Estado de São

Paulo (CONSELHO DE DESENVOLVIMENTO DA REGIÃO METROPOLITANA DE
SÃO PAULO, 2020). Quanto ao conteúdo do PDUI/RMSP, observa-se que a RMSP
foi dividida em cinco sub-regiões, com os municípios do Grande ABC localizados na
sub-região Sudeste. O PDUI/RMSP foi organizado em quatro eixos funcionais52 e
contempla os diferentes conteúdos mínimos estabelecidos no Estatuto da Metrópole.
Apesar de estar declarado na apresentação do conteúdo do PDUI/RMSP que seja
realizada a delimitação das áreas sujeitas a risco de ‘desastre natural’, o Artigo 17 que
trata da gestão de riscos ambientais, traz a necessidade de delimitação das áreas
com restrição à urbanização relacionadas com riscos tecnológicos, devendo ser
consideradas as informações disponíveis em mapeamentos de risco.

Em se tratando da regulamentação específica para distanciamentos de

instalações industriais, há a Lei No 10.932/2004 (BRASIL, 2004) que dispõe sobre o
parcelamento do solo e determina que haja uma reserva de faixa não-edificável
vinculada a dutovias, a ser estabelecida:

[...] no âmbito do respectivo licenciamento ambiental, observados

critérios e parâmetros que garantam a segurança da população e a
proteção do meio ambiente, conforme estabelecido nas normas
técnicas pertinentes [...] (BRASIL, 2004, p. 1).

Apesar dos esforços para a elaboração do PDUI/RMSP, há um debate crítico

sobre as limitações de planos diretores municipais como instrumentos urbanísticos
verdadeiramente participativos, conforme instituído no Estatuto da Cidade, por meio
da Lei Federal No 10.257, de 10 de julho de 2001 (BRASIL, 2001). Klink e Denaldi
(2011), por exemplo, argumentam que o planejamento participativo-colaborativo não
havia conseguido mudar a trajetória do desenvolvimento desigual das cidades até
2011 e que a participação da sociedade na elaboração dos planos diretores é uma
ilusão, tendo em vista a existência de relações de poder e de conflitos em torno do

52 O PDUI/RMSP está organizado nos eixos: (1) Desenvolvimento Econômico, Social e Territorial; (2)
Habitação e Vulnerabilidade Social; (3) Meio Ambiente, Saneamento e Recursos Hídricos e (4)
Mobilidade, Transporte e Logística. Ele contempla diretrizes para: Funções Públicas de Interesse
Comum; parcelamento, uso e ocupação do solo previstas no Ordenamento Territorial;
macrozoneamento; delimitação das áreas sujeitas a desastres naturais e sistema de
acompanhamento e controle em consonância com a governança metropolitana (CONSELHO DE
DESENVOLVIMENTO DA REGIÃO METROPOLITANA DE SÃO PAULO, 2020).
 86

ambiente construído que dificultam a capacidade transformadora dos processos

produtivos.

Por outro lado, os recentes desastres naturais ocorridos no Litoral Paulista, Rio
de Janeiro, Espírito Santo e Minas Gerais entre fevereiro e março de 2020
demonstraram que a gestão de risco de desastres no Brasil é ineficiente. A Associação
Brasileira de Geologia de Engenharia e Ambiental (ABGE, 2020)53 aponta que a Lei
No 12.608/2012 não está regulamentada, há ineficiência na fiscalização, falta
interlocução entre a gestão pública e a sociedade, bem como, faltam protocolos de
comunicação de risco. Além disso, os mapeamentos das áreas de risco realizados por
institutos de pesquisa, universidades e empresas não foram incorporados aos planos
diretores e de contingência. De acordo com a ABGE (2020, p. 2) é necessário
“constituir uma governança para a gestão de riscos por meio de um processo mais
participativo, com a integração das políticas setoriais municipais e apoio dos níveis do
governo estadual e federal”. Portanto, faltam ações preventivas no âmbito do
planejamento urbano e regional para que os terrenos sejam ocupados com segurança,
além de medidas mitigadoras para a recuperação de áreas e a remoção de pessoas
em casos extremos (ABGE, 2020). Tais críticas revelam deficiências nos processos
de gestão de risco de desastres naturais que podem ser aplicadas à GRAI.

Para Lopes, a GRAI no âmbito do PGT é uma temática nova e complexa, pois
envolve a integração horizontal entre diversos setores e vertical entre diferentes níveis
de governo (LOPES, 2017). Não há integração de políticas públicas no Brasil que
efetivamente integre os EARs no PGT, o que resulta na inviabilidade de um
empreendimento industrial devido a ocupações indiscriminadas de áreas vizinhas
(LOPES, 2017). Além disso:

[..] os principais gargalos deste processo são: vontade política e apropriação

por parte da sociedade. É preciso autoridades políticas, neste caso,
municipais, exercerem a liderança no processo de planejamento e
ordenamento do território, buscarem resoluções duradouras para os conflitos,
adotarem um enfoque participativo, aplicarem critérios territorial [...] (LOPES,
2017, p. 112).

Ainda que a GRAI no âmbito do PGT seja um tema sem regulamentação

específica; salvo o mapeamento de risco do P2R2 com ressalvas quanto às fontes de

53 A ABGE é uma instituição de classe composta por especialistas em gestão de risco de desastres
relacionados com movimentos de massa (corridas e deslizamentos) e inundações (nota da autora).
 87

informação e de metodologia para o mapeamento de áreas de risco; o Estatuto da

Metrópole e o PDUI/RMSP abrem uma oportunidade para a inclusão do mapeamento
de risco nos planos diretores e de instrumentos para o ordenamento do território nos
planos de desenvolvimento urbano.

3.8 O que são Estudos de Análise de Risco (EAR)?

Estudos de Análise de Risco (EAR); também conhecidos por Análises

Quantitativa de Risco (AQR) ou Quantitative Risk Assessment (QRA); são definidos
como “estudos quantitativos de risco de um empreendimento, baseados em técnicas
de identificação de perigos, estimativa de frequências e de efeitos físicos, avaliação
de vulnerabilidade e na estimativa do risco” (CETESB, 2011, p. 5). O caráter
preventivo do EAR possibilita o diagnóstico, a avaliação e a redução do risco imposto
ao meio ambiente e ao homem, por meio de medidas de mitigação e de gerenciamento
(CETESB, 2019).

No Brasil, a Resolução CONAMA No1 de 23/01/1986 definiu a obrigatoriedade

da apresentação de Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e os EAR passaram a ser
solicitados nos processos de licenciamento para determinados tipos de
empreendimentos, de forma que a prevenção de acidentes maiores54 fosse
contemplada (CETESB, 2014). Os EARs são solicitados nos processos de
licenciamento ambiental de atividades potencialmente perigosas, tais como,
indústrias, bases, terminais e dutos que manipulam, produzem, armazenam e
transportam substâncias inflamáveis ou tóxicas nos estados líquido e gasoso, sendo
a norma técnica P4.261 da CETESB (2014) utilizada no Estado de São Paulo e como
referência metodológica em grande parte do território nacional (o Anexo Apêndice I
apresenta um resumo da norma P4.261). No entanto, “[...] as empresas que
manipulam substâncias com perigos diferenciados como, por exemplo, pós,
peróxidos, oxidantes, explosivos e reativos são estudados caso a caso, uma vez que

54 Acidente maior ou acidentes grave é definido nas Diretivas de Seveso como um evento tal
envolvendo uma ou mais substâncias perigosas que resulte em vazamento, incêndio ou explosão
que provoque um perigo imediato ou retardado ao ser humano e/ou meio ambiente, tanto no interior,
como no exterior do estabelecimento industrial (CONSELHO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
1982; CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA, 1996; PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO,
2012).
 88

[...]” tais substâncias não são cobertas pela norma da CETESB (CETESB, 2011, p.
4/140).

Segundo o Ministério da Habitação, Planejamento Urbano e Meio Ambiente dos

Países Baixos (VROM - Ministry of Housing, Spatial Planning and the Environment),
os estudos quantitativos de risco são “ferramentas valiosas para a determinação do
risco do uso, manuseio, transporte e armazenamento de substâncias perigosas...” e
“... fornecem às autoridades competentes informações relevantes para a tomada de
decisão sobre a aceitabilidade do risco relacionado à mudanças na planta química ou
ao redor do estabelecimento e de rotas de transporte...” (VROM, 2005, p. 1.1).

O método técnico-científico mais difundido internacionalmente para quantificar

o risco industrial, consiste em estimar o número de mortes imediatas ao acidente
conjuntamente com sua frequência de ocorrência, entendendo-se por risco “a
probabilidade de morte aguda como resultado da exposição a substâncias tóxicas,
radiação de calor ou sobrepressão [...]” causadas por substâncias inflamáveis e
materiais reativos (RIVM, 2009, p. 3).

A elaboração de um EAR exige conhecimentos técnicos específicos, mão de

obra especializada e o uso de softwares especiais. O objetivo do EAR é quantificar o
risco por meio da simulação dos efeitos de vazamentos de produtos químicos
perigosos, a partir de rigorosos algoritmos baseados em modelos matemáticos, que
por sua vez são continuamente revisados por centros de pesquisa e associações de
engenheiros, matemáticos e estatísticos. Os especialistas dessa matéria buscam
alcançar resultados precisos que se aproximem da realidade de um acidente.

Não é à toa que os EARs são considerados ferramentas valiosas para estimar
o risco de atividades industriais que utilizam substâncias químicas perigosas, porém
no Brasil tais estudos são utilizados somente nos processos de licenciamento
ambiental para concessão de licenças e seus resultados não são levados em conta
pelas autoridades do planejamento urbano (LOPES, 2017).

3.9 As abordagens metodológicas para planejamento do território

Desde a publicação da Diretiva Seveso II em 1996 os Estados Membros da

União Europeia buscaram definir políticas e práticas para tratar o ordenamento, uso e
 89

ocupação do solo ao redor de instalações perigosas55, porém devido a razões

históricas, administrativas e culturais de cada país foram empregadas diferentes
abordagens, métodos e critérios (CHRISTOU; GYENE; STRUCKL, 2011). Embora
houvesse desde 2004 um Grupo de Trabalho Europeu sobre Ordenamento do
Território (European Working Group on Land Use Planning - EWGLUP), coordenado
pelo Departamento de Riscos de Acidentes Graves (Major Accidents Hazards Bureau
- MAHB) do Centro Comum de Pesquisa da Comissão Europeia (European
Commission´s Joint Research Centre - JRC) para investigar sobre a situação da
implementação do Artigo 12 da Seveso II, não havia uma padronização nas
abordagens metodológicas para a GRAI no âmbito do PGT, o que resultou em
diferentes políticas e decisões sobre o controle da urbanização (BASTA, 2009).

As abordagens metodológicas adotadas em diferentes países europeus para a

elaboração de mapas de risco e aplicação no planejamento territorial podem ser assim
resumidas (Quadro 6):

1) baseada na consequência do acidente: abordagem determinística que

considera as consequências dos cenários acidentais de acordo com os
níveis de danos causados por efeitos físicos e toxicológicos (PASMAN;
RENIERS, 2014). Esta abordagem baseia-se no conceito de que se existem
medidas suficientes para proteger a população do pior cenário, então a
proteção existente é suficiente para cenários menos graves (CHRISTOU;
GYENE; STRUCKL, 2011). As distâncias de risco são calculadas até os
valores limites e as zonas são definidas conforme as restrições de uso e
ocupação do solo (MA et al., 2015; COZZANI et al., 2006). As distâncias de
risco podem ser traçadas em mapas georreferenciados. De acordo com
Sebos et al. (2010) este método é adotado na Áustria, Bélgica, Espanha,
Finlândia e Luxemburgo. Há ainda uma abordagem mais simplificada
estabelecida e utilizada na Alemanha e Suécia, que consiste na utilização
de distâncias ‘genéricas’ derivadas de cenários acidentais selecionados de
forma conservativa e validadas por peritos (MA et al., 2015; CHRISTOU;
GYENE; STRUCKL, 2011; SEBOS et al., 2010).

55 As instalações perigosas na U.E. que armazenam ou processam produtos químicos perigosos são
chamadas de Instalações SEVESO (nota da autora).
 90

2) baseada no risco: abordagem probabilística que considera as

consequências e as frequências de ocorrência dos cenários acidentais
representados por índices de risco, em geral, Risco Individual (RI) e Risco
Social (RS) expressos em contornos de curvas isorrisco (mesmo nível de
risco individual) e curvas em um gráfico F-N para o RS, onde F é a
frequência cumulativa de vários cenários de acidentes e N é o número de
fatalidades (PASMAN; RENIERS, 2014). As curvas de isorrisco do RI são
traçadas no layout da planta química e sobreposto a imagem de satélite,
permitindo georrefenciamento. Os critérios para o PGT baseiam-se em
valores de risco considerados toleráveis. Adotado no Reino Unido e Países
Baixos (COZZANI et al., 2006) e alguns casos específicos na Grécia
(SEBOS et al., 2010). Um artigo recente mostrou que algumas regiões da
Bélgica estão adotando a abordagem probabilística para a gestão do
território (DELVOSALLE et al., 2017).

3) abordagem híbrida: ou "semiquantitativa" (PASMAN; RENIERS, 2014;

CHRISTOU et al., 2011; BASTA, 2011); combina as abordagens de
consequência e de risco. Na França a abordagem de consequência é usada
para determinar as zonas de danos com base nos valores limites para
radiação (incêndio), sobrepressão (explosão) e concentração tóxica, e a
abordagem do risco para determinar os cenários acidentais (SEBOS et al.,
2010). A Itália adota um critério híbrido com quatro zonas de danos
identificadas na abordagem por consequência. Os valores de frequência de
cada cenário são divididos em quatro classes de probabilidade e a categoria
de risco é determinada em uma matriz 4x4 (Danos x Frequência) que possui
categorias de uso do solo associadas (MA et al., 2015). As frequências não
são utilizadas para expressar o risco individual e social como na abordagem
por risco (SOTO; RENARD, 2015).
 91

Quadro 6 - Diferentes abordagens metodológicas para mapeamento de risco e

aplicação no PGT
Tipo de Característica da abordagem Adotada em
metodologia
Base-consequência (valor limite para Áustria, Finlândia, Alemanha,
Determinística radiação, sobrepressão, concentração Luxemburgo, Espanha e
tóxica - distâncias genéricas) Suécia
Base-risco (Risco Individual e Risco Países Baixos, Reino Unido,
Probabilística
Social) Grécia e Brasil Nota 1

Combina Base-consequência e base-

Híbrida França, Itália e Bélgica
risco
Fonte: tabulado pela autora com base nos artigos listados no Anexo II.
Nota 1: a CETESB adota a abordagem probabilística, com base nos riscos individual e social
(2011).

A abordagem probabilística aplicada nos Países Baixos é baseada em estudos

de risco quantitativos, ou EARs, e tem por objetivo o planejamento do
desenvolvimento urbano. No entanto, conforme Boot (2010), os critérios de Risco
Individual e Risco Social não fornecem todas as informações necessárias para o
planejamento urbano e as autoridades neerlandesas identificaram a necessidade de
visualizar o risco social em mapas.
 92

4 RESULTADOS

4.1 Histórico da ocupação da região do PPABC

A ocupação da região onde PPABC está localizado teve início entre 1553 e
1560, quando João Ramalho se instalou e deu início ao povoamento da Vila de Santo
André da Borda do Campo (SEADE, 2019). A vila se localizava entre São Paulo de
Piratininga e a Serra do Mar, em uma região cortada pelo caminho primitivo dos
indígenas e estratégica para se chegar ao litoral (SEADE, 2019). Conforme Gouveia,
o rio Tamanduateí desempenhou um importante papel para os povos indígenas que
aqui habitavam e para os colonizadores europeus, pois constituía-se em uma via de
conexão entre o litoral e o interior paulista. Há registro da trilha utilizada pelo povo
indígena Tupiniquim no mapa da Capitania de São Vicente (Figura 17), retratado entre
1553 e 1597 (GOUVEIA, 2016).

Figura 17 - Mapa da Capitania de São Vicente e Adjacências (1553-1597) com

destaque para a trilha Tupiniquim entre São Vicente e São Paulo de Piratininga

Fonte: Gouveia (2016, p. 5)

Legenda: Trilha utilizada pelo povo indígena Tupiniquim
 93

A vila de Santo André foi extinta por Mem de Sá, governador-geral do Brasil,
devido aos conflitos existentes na época entre João Ramalho, os fundadores de
Piratininga, e os padres jesuítas. Seus habitantes foram transferidos para São Paulo
dos Campos de Piratininga, fundada em 1554 (SEADE, 2019). A antiga vila
permaneceu abandonada até que Antônio Pires Santiago construiu a capela Nossa
Senhora da Conceição da Boa Viagem, criando um novo núcleo populacional em
1735, que depois viria a ser São Bernardo do Campo (SEADE, 2019).

Em novembro de 1860, o banqueiro e industrial Irineu Evangelista de Souza, o

então Barão de Mauá, financiou a construção da Estrada de Ferro São Paulo Railway,
que ficou sob concessão da empresa inglesa The São Paulo Railway Co Ltd até 1946,
quando passou a ser administrada pela União e chamar-se Estrada Santos-Jundiaí
(IBGE, 1954, p. 140). O acampamento dos operários da obra da estrada de ferro,
localizado próximo à descida da Serra do Mar, viria a ser em 1867, a Estação Alto da
Serra, que seria posteriormente chamada de vila de Paranapiacaba (PREFEITURA
DE SANTO ANDRÉ, 2013). Toda essa região por onde passava a estrada de ferro
pertencia, na época, a São Bernardo do Campo que ganhou impulso ao
desenvolvimento graças à inauguração em 1867 de diversas estações na estrada de
ferro, cujo papel era escoar a produção de café do interior para o litoral paulista
(SEADE, 2019). A Figura 18 apresenta o traçado da Ferrovia Santos-Jundiaí em 1954
(IBGE, 1954, p. 36). Atualmente esse trajeto forma a Linha 10-Turquesa e Linha da 7-
Rubi da CPTM, porém sem o antigo trecho que descia a Serra do Mar, entre
Paranapiacaba e Santos.
 94

Figura 18 - Mapa com o traçado da ferrovia Santos-Jundiaí em 1954

Fonte: IBGE (1954, p. 36)

Nota: Destaque para a Estação de Capuava
 95

Mauá por sua vez surgiu em torno da capela de Nossa Senhora do Pilar
construída em 1714 (NUNES, 2017). As primeiras construções na região foram um
engenho de açúcar, um armazém e um comércio de madeira (SEADE, 2019). Em abril
de 1883, a inauguração da Estação de Pilar da ferrovia Santos-Jundiaí, hoje Estação
Mauá, marca o início do processo de industrialização da região com indústrias de
cerâmica e porcelana, seguindo basicamente o modelo de desenvolvimento
‘povoados-estação’ do sistema ferroviário (NUNES, 2017). Posteriormente, as
indústrias de porcelana e químicas iriam induzir e acelerar o desenvolvimento do
munícipio (NUNES, 2017).

Em 1910, a atual região de Santo André já se destacava como o principal polo

industrial, atraindo fábricas de diversas modalidades e um operariado proveniente do
interior do Estado. A proximidade com a estação de ferro, as terras planas do vale do
Tamanduateí e os estímulos fiscais contribuíram para o desenvolvimento da região.
Entre 1950 e 1960 São Bernardo do Campo iniciaria a sua escalada de
industrialização que culminaria com o maior parque automobilístico e metalúrgico do
País (SEADE, 2019).

Em 195356 inicia-se a formação do PPABC com a construção da Refinaria e

Exploração de Petróleo União S/A, também conhecida por Refinaria União. A
Refinaria foi construída por iniciativa do Grupo União, empresa de capital privado dos
irmãos Soares Sampaio, mas viria a se tornar a Refinaria de Capuava (RECAP) da
Petrobras em 1974 (PETROBRAS, 2019; KLEIN, 2011). De acordo com Klein há
relatos de que a região onde a Refinaria União estava sendo construída “[...] era um
espaço ermo, onde não havia uma sociedade organizada, existindo apenas uma
parada de trem, que é a estação de Capuava. Portanto, não havia nada no entorno,
muito menos comunidade [...]” (KLEIN, 2011, p. 21). Esse relato pode ser confirmado
no vídeo-reportagem sobre a construção e inauguração da Refinaria União entre
janeiro e dezembro de 1954, onde é possível observar que não havia moradores na
região próxima ao local (Figura 19) (Construção da Refinaria de Capuava, 1954).

56 A construção da Refinaria inicia-se no mesmo ano em que Mauá é elevado à condição de município
(PREFEITURA DE SANTO ANDRÉ, 2016)
 96

Figura 19 - Imagem do vídeo-reportagem ‘Construção da Refinaria de Capuava’

Fonte: Construção da Refinaria de Capuava (1954)

Tizio (2009) em sua pesquisa sobre os nomes dos bairros de Santo André,
relata que em 1957 a região era deserta e que o Grupo União havia comprado muitas
terras ao redor de sua refinaria, de forma a impedir a abertura de loteamentos. Vale
destacar que o atual bairro Parque Capuava, em Santo André, levou o nome da
refinaria e foi pavimentado por iniciativa do Grupo União (TIZIO, 2009).

Conforme Klein (2011), em 1967 inicia-se a construção, também por iniciativa

de Soares Sampaio, de um polo petroquímico em terreno adjacente à já existente
Refinaria União. O local era estratégico, pois estava entre o litoral e o mercado
consumidor da Capital Paulista, o que acabou atraindo outras indústrias químicas
após a inauguração em 1972 da PQU-Petroquímica União (atual Braskem Q3)
(Figuras 20, 21 e 22).
 97

Figura 20 - Inauguração da Petroquímica União (PQU) em 1972

Fonte: KLEIN (2011)

Figura 21 - Vista do PPABC em 1972*. À direita a Av. Pres. Arthur da Costa e Silva

Fonte: IBGE (2014). *data estimada.

 98

Figura 22 - Vista da Refinaria União em 1972*. Ao fundo, bairros de Santo André

Fonte: IBGE (2014). *Data estimada.

A construção de dutos interligando a PQU à Refinaria de Capuava e às

indústrias na região; inclusive algumas localizadas em Cubatão; colaborou para o
desenvolvimento do Polo Petroquímico, pois facilitou o escoamento de matérias-
primas, que na época eram importadas (KLEIN, 2011). O relatório do IBGE (1954),
sobre o I Centenário das ferrovias brasileiras, relata a presença de um oleoduto entre
Santos e São Paulo (Figura 23), enquanto que Klein destaca sobre os dutos na região
da PQU:

[...] a distribuição da produção da PQU era quase que inteiramente feita por
dutos, que cobriam um raio de 20 quilômetros. Havia apenas duas exceções:
o butadieno que era transportado por caminhões-tanque para a fábrica de
borracha sintética da Petrobras em Caxias, RJ; e parte do etileno, que era
distribuído por etilenoduto para a Cia. Brasileira de Estireno e para a Union
Carbide, ambas em Cubatão, SP [...] (KLEIN, 2011, p. 24)
 99

Figura 23 - Registro histórico do oleoduto entre Santos e São Paulo

Fonte: IBGE, 1954, p.35

Em 1975, o PPABC já estava constituído e era composto por várias indústrias

do ramo do petróleo e químico, a dizer: “[...] PQU, Unipar Química, Poliolefinas,
RECAP, Oxiteno, Atlas, Polibrasil e Capuava Carbonos Industriais [...]”, além das
indústrias localizadas fora da região do Polo: “[...] Union Carbide do Brasil e
Companhia Brasileira de Estireno em Cubatão; Eletrocloro e Copamo localizadas na
Vila Elclor, entre Rio Grande da Serra e Paranapiacaba [...] (KLEIN, 2011, p. 28).
Muitas dessas industriais tiveram suas razões sociais alteradas ao longo desses anos,
devido à compra e venda de ativos, grande parte motivada pela abertura do mercado
petroquímico para o capital privado após 1990. Houve também mudanças nos
portfólios de produtos fabricados, de forma a manter as empresas mais competitivas
no mercado industrial. A UNIPAR, por exemplo, se uniu a Petrobras em 2008 e surgiu
a empresa Quattor para produção de Nafta, agregando também a PQU, Polietilenos
União e UNIPAR (POLO INDUSTRIAL, 2020). Em 2010, a BRASKEM, do grupo
Odebrecht Química, adquire a empresa Quattor, tornando-se uma empresa com 4
unidades fabris dentro do PPABC (BRASKEM, 2020).

Quanto a evolução dos dados demográficos de Mauá apresentados na Tabela

6 nota-se que a maior taxa de crescimento populacional ocorreu entre 1960 e 1970,
época que coincide com a instalação da Refinaria de Capuava e da Petroquímica
União (NUNES, 2017). A partir de 1980 já não havia mais população rural em Mauá e
a taxa de crescimento populacional diminuiu em relação às décadas anteriores.
 100

Tabela 6 - Dados demográficos de Mauá distribuído por décadas, de 1940 até 2010
Crescimento
Densidade
populacional em População População População
Ano demográfica
relação à década urbana rural total
(hab./km2)
anterior
1940 - - - 4.973 80,33
1950 90% - - 9.472 153,00
1960 205% 14.128 14.796 28.924 467,20
1970 253% 102.031 157 102.188 1.650,62
1980 101% 205.736 0 205.736 3.324,51
1991 43% 294.631 0 294.631 4.759,10
2000 23% 363.392 0 363.392 5.869,78
2010 15% 417.064 0 417.064 6.736,73
Fonte: Nunes (2017)

A demografia de Santo André apresenta uma evolução similar à de Mauá,

evidenciando a maior taxa de crescimento populacional entre 1960 e 1970 (Tabela 7).
Conforme o Plano Plurianual Participativo 2014-2017 da Prefeitura de Santo André ,
o acelerado crescimento populacional entre 1960 e 1970 se deve à industrialização
da região do Grande ABC e da RMSP (PREFEITURA DE SANTO ANDRÉ, 2013).

Tabela 7 – Evolução da população de Santo André entre 1960 e 2012

Crescimento populacional em
Ano População total
relação à década anterior
1960 - 245.147
1970 71% 418.826
1980 32% 553.072
1991 12% 616.991
2000 5% 649.331
2012 5% 680.496
Fonte: Plano Plurianual Participativo 2014-2017 da Prefeitura de Santo André (2013)

A instalação de várias indústrias na área do PPABC teve por objetivo “[...]

aproveitar as sinergias logísticas, de infraestrutura e de integração operacional, e com
isso minimizar os custos, que na maioria dos países a indústria petroquímica se
organiza em polos industriais [...]” (KLEIN, 2011, p. 14). Ao mesmo tempo que a
ocupação dos terrenos no entorno do PPBAC:

[...] ocorreu principalmente por causa dos primeiros funcionários das

empresas, que começaram a construir suas casas em volta. Diferentemente
dos outros complexos industriais do setor, cujo planejamento urbano das
cidades nas quais estão instalados proibia a construção de moradias nas
imediações, no Grande ABC casas e edificações foram construídas bem
próximas ao Polo. (KLEIN, 2011, p. 70).
 101

Apesar do relato de Klein sobre a permissividade do planejamento urbano na

época da implantação do PPABC, Mauá já dispunha de um plano diretor em 1970
(PREFEITURA DE MAUÁ, 1970), com o objetivo de propiciar condições ao município
para receber o desenvolvimento industrial. Outro ponto a ser destacado no Plano
Diretor de Mauá, trata da desapropriação de área e a concessão de isenções fiscais
para a implantação de indústrias, o que certamente estimulou novos estabelecimentos
industriais.

O Anuário 2016-2015 de Santo André (PREFEITURA DE SANTO ANDRÉ,

2016) apresenta o ano de abertura de vários loteamentos que deram origem a bairros
no entorno do PPABC (Figura 24). Em Mauá, por exemplo, o engenheiro Raul Ferreira
de Barros loteou os Jardins Sônia Maria e Silvia Maria na segunda metade da década
de 1950, iniciando a venda de seus lotes em 1959 e 1961, respectivamente (GALVEZ,
2011). É possível observar que esses loteamentos apareceram após a inauguração
da Refinaria União em 1954.

Figura 24 - Ano de abertura de loteamentos no entorno do PPABC

Fontes: Nunes (2017); Prefeitura de Santo André (2016); Galvez (2011) (elaborado pela autora).
 102

Quanto aos assentamentos precários identificados no entorno do PPABC, a

Prefeitura do Município de Mauá (2017) relata que o Jardim Oratório está situado na
antiga Fazenda Oratório de 1883, que por sua vez deu origem a outros bairros de
Mauá. A ocupação dos morros do Oratório, no entanto, iniciou-se na década de 1970
estimulada pela especulação imobiliária na região e proximidade com o Centro de
Mauá (PREFEITURA DE MAUÁ, 2017).

Nunes (2017, p. 12), que estudou decretos e plantas dos loteamentos de Mauá,
relata que, apesar de haver relatos de “ocupação desordenada aparentemente sem
planejamento prévio e de modo irregular”, a ocupação em Mauá se deu em
loteamentos regulares e aprovados na prefeitura. Entretanto, continua Nunes (2017,
p. 12), os lotes passaram por processos de revenda na década de 1980 (ou mesmo
antes), “desta vez com desmembramentos que iriam contribuir para essa imagem de
desordenamento”. Já o assentamento Conjunto Habitacional Avenida dos Estados57,
localizado no loteamento Jardim Alzira Franco em Santo André, foi instalado em 1963.

4.2 Situação atual de uso e ocupação do solo na área do PPABC

A diversidade de uso e ocupação do solo encontrada atualmente difere

substancialmente da situação em 1954, quando a Refinaria de Capuava da Petrobras
(antiga Refinaria União) foi instalada e a região era pouco habitada e urbanizada.

A comparação entre as fotos do ano de 1970 (data aproximada) (Figura 25) e

de agosto de 2019 (Figura 26) evidencia uma relevante amortização do espaço, com
nítido aumento da mancha urbana ocasionada por uso e ocupação do solo e
adensamento urbano no entorno do PPABC. Em 1970 havia poucas casas no Jardim
Sônia Maria e Silvia Maria em Mauá, ao mesmo tempo que Santo André já
apresentava urbanização no bairro Parque Capuava. A mata existente em 1970 foi
removida para dar lugar às indústrias e um dos afluentes do ribeirão do Oratório foi
canalizado, dando preferência a ocupação do espaço para o uso das indústrias.

57 O Conjunto Habitacional Avenida dos Estados encontra-se identificado como bairro ’Tamanduateí 8’
e ‘Favela Estados’ na Sinopse por Setores do IBGE (IBGE, 2010), mas também é conhecida por
‘Favela Capuava’, ‘Favela Capuava Unida’ e ‘Núcleo Jardim Capuava’.
 103

Figura 25 - Vista da Avenida Presidente Costa e Silva em 1970

Santo André

Jardim Sônia Maria

Fonte: Ruiz (2018).

Figura 26 - Vista da Avenida Presidente Costa e Silva em agosto de 2019

Santo André

Jardim Sônia Maria

Fonte: Google Earth (2020)

Notas:
(1) O marcador amarelo é um ponto comum entres as Figuras 25 e 26 (localização aproximada).
(2) A data da Figura 25 é aproximada (estimada em função da época de construção da
Petroquímica União em 1972).
 104

Atualmente a área no entorno do PPABC apresenta diversidade no uso e

ocupação do solo. O Quadro 7 apresenta os principais usos e ocupação do solo
encontrados atualmente num raio de 1 quilômetro58 dos limites PPABC e a Figura 27
apresenta a situação espacial de uso e ocupação do solo em imagem de satélite
georreferenciada de 2019.

Quadro 7 - Principais usos e ocupação do solo encontradas nos arredores PPABC

Item Uso e ocupação do solo

Atividades Industrial
econômicas Residencial/ Comercial
Linha turquesa da CPTM (Estação Capuava e Estação Mauá),
Av. Pres. Costa e Silva, Av. dos Estados, Av. Alberto Soares
Acessibilidade/ Sampaio, SPA 086/21 (Rodoanel Mário Covas trecho sul,
Mobilidade Interligação com a Av. Papa João XXIII), Av. Ayrton Senna da
Silva, R. Oscarito, Rua Oratório, Av. Adélia Chohfi, Av. das
Indústrias, Estrada da servidão
Principais Rio Tamanduateí, Córrego do Oratório (divisa entre Mauá e São
corpos d’água Paulo), Córrego Itrapuã (divisa entre Santo André e Mauá)

Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS): Jardim Oratório

Zonas (Mauá) e Conjunto Habitacional dos Estados (Santo André).
especiais59 Zona Especial de Interesse Ambiental (ZEIA) dentro do PPABC
(Mauá)
Fonte: elaborado pela autora com base nas informações visualizadas na Figura 27.

Nota:
1) A ZEIS Jardim Oratório e a ZEIA do PPABC encontram-se delimitadas nos Anexos III e IV
respectivamente da Lei No 5.167/2016 e descritas na Lei No 4.968/2014 do município de Mauá
(PREFEITURA DE MAUÁ, 2014).
2) A ZEIS Cjto Habitacional dos Estados encontra-se delimitada e descrita no Anexo VIII da Lei No
9.924/2016 do município de Santo André (PREFEITURA DE SANTO ANDRÉ, 2016).

Há várias vias de acesso ao PPABC, sendo as principais: Av. Presidente Costa

e Silva, Av. Alberto Soares Sampaio e Av. Ayrton Senna da Silva. Quanto a mobilidade
urbana, a Estação Capuava da linha turquesa da CPTM é a mais próxima do Polo
(Quadro 7 e Figura 27).

58 Estima-se que a maior distância de risco esteja em torno de 900 metros dos limites do PPABC, valor
obtido no Anexo D da norma P4.261 da CETESB (2014) considerando 500 toneladas armazenadas
de óxido de etileno.
59 As ZEIS) foram instituídas em 2001 como instrumento de política urbana e devem ser demarcadas
nos planos diretores (BRASIL, 2001).
 105

Figura 27 - Situação Atual de Uso e Ocupação do Solo na região do PPABC

Mapa 2, Tamanho A3, escala 1:25.000
 106

No que concerne às Zonas Especiais de Interesse Social na região do PPABC

observa-se ocupação desordenada e irregular em faixas de servidão de linhas de
transmissão e topos de morros (Figuras 28 e 29).

Figura 28 – Conjunto Habitacional Avenida dos Estados, Santo André, em julho de

2019 com destaque para a ocupação na faixa da linha de transmissão

Fonte: Google Maps (2020).

Figura 29 – Jardim Oratório, Mauá, em agosto de 2019 com destaque para a

ocupação desordenada em topo de morro

Fonte: Google Maps (2020).

 107

Foi localizado um loteamento irregular no entorno do PPABC, especificamente

nos bairros Parque São Rafael e Jardim São Francisco em São Paulo (Figura 30).

Figura 30 – Loteamento irregular localizado nos bairros Parque São Rafael e Jardim
São Francisco em São Paulo

São Paulo

Santo
André

Loteamento irregular

PPABC

Mauá

Fonte: GeoSampa mapas, camada habitação/loteamento irregular (PREFEITURA DE SÃO PAULO,

2017).

No tocante aos aspectos ambientais na região do PPABC; apesar do Grande

ABC conter uma grande extensão territorial em área de mananciais, a represa Billings
e parte da reserva ambiental da Mata Atlântica; a região onde o Polo está localizado
é totalmente urbanizada, com exceção da área de mata e capoeira classificada no
plano diretor de Mauá como ZEIA. Corpos d’água também são observados (Figura
27), a dizer: rio Tamanduateí, córrego do Oratório (faz divisa entre Mauá e São Paulo)
e o córrego Itrapuã (faz divisa entre Mauá e Santo André), todos pertencentes à Bacia
Hidrográfica do Alto Tietê (CBH-AT), especificamente à bacia do rio Tamanduateí.
Vale lembrar que há vários casos históricos de vazamentos de oleodutos que
impactaram corpos d’água, dentre eles pode-se citar o caso do vazamento do
oleoduto na Baía da Guanabara e do oleoduto da Refinaria REPAR que atingiu os rios
Barigui e Iguaçu, ambos em 2000 (CRED, 2019). Portanto, não se pode descartar a
possibilidade de que os corpos d’água presentes na área do PPABC venham a ser
impactados por vazamentos de produtos perigosos originados nas indústrias ou em
oleodutos do PPABC.
 108

Em síntese, as atividades de uso e ocupação do solo na área do PPABC estão

distribuídas em: industrial, área de interesse ambiental e residencial/comercial (Tabela
8).

Tabela 8 - Distribuição das áreas do PPABC por atividade de uso e ocupação do

solo em 2019
Distribuição da
Atividade Área (km2)
área (%)
Industrial 5,17 71,7
Zona Especial de Interesse Ambiental (ZEIA) 1,21 16,7
Não ocupado 0,62 8,6
Residencial/ comercial 0,21 2,9
Total 7,21 100,0
Fonte: elaborado pela autora com base na análise crítica e medição na Figura 27.

Com relação ao zoneamento, o PPABC está localizado em Macrozona

adensável de Mauá e em Macrozona urbana de Santo André. O PPABC encontra-se
em Zona de Desenvolvimento Econômico (ZDE) de Mauá (Figura 31) e em Zona
Exclusivamente Industrial (ZEI) em Santo André (Figura 32).

Figura 31 – Zoneamento na área do PPABC conforme Plano Diretor de Mauá

ZUD 1-B: áreas

com
infraestrutura
considerada
SÃO PAULO
satisfatória para
o adensamento
populacional
ZDE 2: área
com potencial
para atividades
logísticas,
admitindo uso ZDE 1-B: região
diversificado com potencial
preferencialmente
industrial

MAUÁ

Fonte: Anexo II do Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado de Mauá estabelecido na Lei No 5.167
de 1º julho de 2016 (PREFEITURA DE MAUÁ, 2016).
 109

Figura 32 - Zoneamento na área do PPABC conforme Plano Diretor de Santo André

SÃO PAULO

Zona de
Qualificação Zona
Urbana Exclusivamente
Industrial

SANTO ANDRÉ
MAUÁ

Zona de
Reestruturação
Urbana

Fonte: Anexo do Plano Diretor de Santo André estabelecido na Lei Nº 9.924/2016 (PREFEITURA DE
SANTO ANDRÉ, 2016).

Vale salientar que a Lei 3.272/2000, que dispõe sobre o uso e ocupação do
solo de Mauá, considera na categoria de uso ‘não residencial’ as atividades perigosas
que apresentem risco ao meio ambiente e danos à saúde em caso de acidente, por
comercializarem, utilizarem ou estocarem materiais perigosos, compreendendo:
explosivos, GLP, inflamáveis e tóxicos, conforme normas técnicas que tratam do
assunto (PREFEITURA DE MAUÁ, 2000). As medidas mitigadoras previstas para as
empresas que desempenham tais atividades perigosas consistem em apresentar à
Prefeitura, diretrizes quanto à:

• localização da utilização dos produtos no estabelecimento;

• quantidade de produtos a ser estocado; e
• normas de estocagem, produção e transporte.

Em Santo André, o Art. 45 da Lei No 8.696/2004 (SANTO ANDRÉ, 2004) define

como Zona Exclusivamente Industrial as atividades industriais de grande porte e
correlatas, com potencial de impacto ambiental significativo, situadas ao longo da
Avenida Presidente Costa e Silva, não sendo permitido o uso residencial.
 110

Como pode ser observado na Tabela 9, a maior parte da área do PPABC (87,7%
da área total do Polo) está localizada no município de Mauá.

Tabela 9 - Distribuição da área do PPABC por município e tipo de zoneamento

Área do Distribuição da
Município Zoneamento PPABC área do PPABC/
(km2) município (%)
Macrozona adensável, Zonas de
Desenvolvimento Econômico 1 e 2
Mauá, SP 6,327 87,7
(ZDE 1-B e ZDE 2) e Zona Especial
de Interesse Ambiental (ZEIA)

Macrozona urbana, Zona

Santo André, SP 0,883 12,3
Exclusivamente Industrial (ZEI)

Total 7,210 100,0

Fontes: Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado de Mauá estabelecido na Lei No 5.167/2016
(PREFEITURA DE MAUÁ, 2016) e Plano Diretor de Santo André estabelecido na Lei No 9.924/2016 .

Nota: a área do PPABC em cada município foi medida na imagem da Figura 27.

No que diz respeito à ZEIA observa-se que, apesar dos seus limites terem sido
mantidos ao longo dos anos, houve desmatamento de uma faixa de 40 metros de
largura por 1.130 metros de extensão, totalizando 45,2 mil m2. Trata-se de uma faixa
de dutos, que se supõe ser da Petrobras, construída entre maio e julho de 2018
(Figura 33) e que passava pelo território do Parque São Rafael, no município de São
Paulo.
 111

Figura 33 - Faixa de dutos no PPABC construída entre maio e julho de 2018

Fontes: Google Earth (2020), Anexo XV da Lei No 4698/2014 (PREFEITURA DE MAUÁ, 2014)

No tocante a ocupação do espaço urbano no entorno do PPABC, a análise

comparativa das imagens entre maio de 2007 (Figura 34) e junho de 2019 (Figura 35)
mostra que os limites do Polo foram mantidos, porém houve amortização do espaço
vazio na circunvizinhança do PPABC, especificamente nos bairros de Mauá: Jardim
Ipê e Jardim Paranavaí (ao lado da ZEIS Jardim Oratório). Em São Paulo observa-se
ocupação acentuada no Parque São Rafael e Jardim São Francisco. Já a sudeste do
PPABC, houve uma expansão da área ocupada no Jardim Alzira Franco em Santo
André. Portanto, houve um aumento no espaço urbano no entorno do PPABC entre
2007 e 2019.
 112

Figura 34 - ZEIS e ZEIA na região do PPABC em maio de 2007

Fonte: Google Earth (2020)

Figura 35 - ZEIS, ZEIA e novas áreas urbanizadas na região do PPABC, junho de

2019

Fonte: Google Earth (2020)

 113

Com relação aos bairros que fazem divisa com o PPABC, identifica-se (Figura 36):

4) Mauá: Jardim Sônia Maria, Jardim Silvia Maria, Jardim Paranavaí, Jardim
Ipê, Jardim Oratório (ZEIS), Vila Santa Cecília, Vila João Ramalho e
Capuava.
5) Santo André: Várzea do Tamanduateí, Jardim Alzira Franco, Jardim Rina,
Parque Capuava, Jardim Itapoan e Jardim Ana Maria
6) São Paulo: Parque São Rafael e Jardim São Francisco.
4.3 Informações sobre as indústrias localizadas no PPABC

O Quadro 8 e a Figura 36 apresentam as indústrias instaladas no PPABC com

informações levantadas durante visita a campo, pesquisa na internet e consultas ao
arquivo das agências da CETESB. No Apêndice III são apresentadas as informações
básicas das indústrias (razão social, endereço, CNPJ, código CNAE e coordenadas
UTM).
 114

Q u a d r o 8 – I nf o r m a ç õ e s s o b r e a s i n d ú s tri a s e n c o n t r a d a s n a á r e a d o P P A B C

Sócia Sócia da Tipo de RI saiu Área

Principais produtos fabricados/ Região
Item Razão Social/ CNPJ COFIP EAR? PGR? ABIQUIM? produto dos contaminada?
produtos perigosos Nota 1 do RS
ABC?(1) (3)
perigoso limites? (2)

Não Não
1 B a n d eira nt e Q uí mi c a Lt d a/ B r a z m o Si m Si m Si m Não P e t r o q u í m i c o s / I nfl a m á v e i s INFLA Não
localizado localizado
B r a s k e m Q 3 A B C I n t e r m e d i á ri o s ( a n ti g a Pr o d uto s P etro q uí mic o s
2 Si m Não Não Si m INFLA - - Si m
U NIP A R/ Q U A TT O R) (c u m e n o)
B r a s k e m Q 3 C K A B C ( a ntig a O l efi n a s, ar o m á ti c o s,
3 Si m Não Não Si m INFLA - - Si m
P etro q uí mic a U niã o) s olv e nt e s, c o m b u stív eis
B r a s k e m U N P E 7 A B C ( a n ti g a
4 Si m Não Não Si m P o li etil e n o INFLA - - Não
P o li etil e n o s S . A . )
B r a s k e m U N P P 4 A B C ( a n ti g a S u z a n o Não Não
5 Si m Si m Si m Si m P oli pr o pil e n o INFLA Si m
P e t r o q u í m i c a / P o li b r a sil) localizado localizado
B R K A m bi e nt al ( A q u a p ol o - E st a ç ã o d e Á g u a d e re u s o (pro v e nie nte d a
6 Si m Não Não Não Sem inf. - - Não
Tr ata m e nt o d e M a u á) ETE do ABC)
C A B O T B r a sil I n d . e C o m . L t d a ( a n ti g a N egro de Fu m o (gás INFLA e
7 Si m Si m Si m Si m
TOX
NÃO GER. Não
C a p u ava Carbonos) n a t u r al/ a m ô ni a )
A d i ti v o s p a r a c o m b u s tí v ei s e
8 C h e v r o n O r o n it e B r a sil Lt d a Si m Não Não Si m INFLA - - Si m
l u b r i fi c a n t e s

9 C o m p a s s M i n e r al s ( a nti g a P r o d u q u í m i c a ) Não Si m Si m Não F e r tili z a n t e s / a m ô n i a a n i d r a TOX NÃO GER. Não

10 C o n s i g a z D i s t ri b u i d o r a d e G á s L t d a Si m Si m Si m Não GLP INFLA SIM GER. Não

não
11 C o p a g a z D i stri b ui d o r a d e G á s S . A . Não Si m Si m Não GLP INFLA NÃO calculado Não

12 G r a x L u b rifi c a n t e s E s p e c i ai s Lt d a Não Não Não Não g r a x a s l u b r i fi c a n t e s INFLA - - Não

13 L i q u i g á s D i s t ri b u i d o r a S . A . ( P e t r o b r a s ) Si m Não Não Não GLP INFLA - - Si m

14 M a x ili g a s S u c a t a s e Li g a s d e M e t ai s Não Não Não Não S u c at a d e Al u m í ni o Sem inf. - - Não

15 N a ci o n al G á s B u t a n o D i strib ui d o r a Lt d a Não Não Não Não GLP INFLA - - Não

O xi c a p In d. e C o m . d e G a s e s Lt d a ( Air O 2, N 2, H 2 e o utros g a s e s d o
16 Si m Não Não Si m INFLA - - Não
L i q ui d e d o B r a sil) ar
INFLA e
17 O xit e n o S. A. - U ni d a d e P etro q uí mi c a Si m Si m Não Si m O x i d o d e E til e n o
TOX
SIM NEG Não

O x i t e n o S . A. - U ni d a d e Q u í m i c a ( a n ti g a
18 Si m Si m Si m Si m T e n s o a tiv o s INFLA - - Si m
A tl a s)
P E T R O B R Á S - R e fi n a ri a d e C a p u a v a Não INFLA e
19
Nota 3
Si m Si m Não D e riv a d o s d e P etr óle o
TOX
NÃO GER. Si m
RECAP
 115

Sócia Sócia da Tipo de RI saiu Área

Principais produtos fabricados/ Região
Item Razão Social/ CNPJ COFIP EAR? PGR? ABIQUIM? produto dos contaminada?
produtos perigosos Nota 1 do RS
ABC?(1) (3)
perigoso limites? (2)

20 P l a s tif a m a I n d . e C o m . d e P l á s ti c o s L t d a Não Não Não Não C a n u d o s e h a s t e s d e pl á s tic o COMB. - - Não

21 P oli R u b b e r I n d. e C o m . d e B o rr a c h a Não Não Não Não B orr ac h a COMB. - - Não

Q u a n ti Q D i s t ri b u i d o r a L t d a ( a n ti g a L u b rifi c a n t e s , S ol v e n t e s ,
22 Si m Não Não Não INFLA - - Não
I pir a n g a ) C o m b u stív eis, R e si n a s
23 S H V G á s ( a nti g a S u p e r G a s b r a s ) Si m Si m Si m Não GLP INFLA NÃO NEG Não

24 S ul a n Ti nt a s Não Não Não Não Tintas INFLA - - Não

25 U l t r a g a z S . A . - T e r m i n a l d e D i s t ri b u i ç ã o Si m Não Não Não GLP INFLA - - Si m

26 U ltr a g a z S. A. - T er m i n al M a u á Si m Si m Si m Não GLP INFLA NÃO NEG Si m

27 V it o p e l d o B r a sil Lt d a Si m Não Não Não P oli pr o pil e n o ( e m b al a g e n s ) COMB. - - Não

28 W h i t e M a r t i n s G a s e s I n d u s t ri a i s L t d a Si m Não Não Si m O2, N2, H2 e outros gases do ar INFLA - - Si m

W h i t e M a r t i n s G a s e s I n d u s t ri a i s L t d a - C O 2 / U tili z a A m ô n i a p a r a INFLA e
29 Si m Si m Si m Si m
TOX
SIM GER. Não
U nidade de C O 2 R e s fri a m e n t o
30 A k z o N o b e l Nota 2 Si m Não Não Não Ti nt a s e V er niz e s INFLA - - Si m

31 B r a s k e m (t err e n o d a a n ti g a F o sf a nil) Si m - - - - - - - Si m

32 P h ili p s d o B r a sil ( d e s a ti v a d a ) - - - - - - - Si m
F o n t e s : ( 1 ) sit e C O F I P A B C ( 2 0 2 0 ); ( 2 ) R e l at ó ri o d e Á r e a s C o n t a m i n a d a s n o E s t a d o d e S ã o P a u l o ( C E T E S B , 2 0 1 9 ) , ( 3 ) sit e A B I Q U I M ( d a d o s o r g a n i z a d o s p e l a
a ut or a ).

N otas:

1 ) O ti p o d e p r o d u t o p e ri g o s o f oi i nf e ri d o p el a a u t o r a c o m b a s e n a s i nf o r m a ç õ e s d o s it e d a e m p r e s a , c o n s ul t a a o E A R e à fi c h a d e s e g u r a n ç a d o p r o d u t o q u í m i c o
( C E T E S B, 2 0 2 0).
2 ) A e m p r e s a A k z o N o b e l, a p e s a r d e s e r s ó ci a d o C O F I P A B C , e s t á l o c ali z a d a f o r a d o s li m it e s d o P P A B C .
3 ) A R e fi n a ri a R E C A P d a P E T R O B R A S , a p e s a r d e n ã o s e r s ó c i a d o C O F I P A B C , p a rti ci p a d o P A M / N U P D E C d e C a p u a v a .

Legenda:
ABIQUIM = Associação Brasileira da Indústria Química NEG. = Região Negligenciável do Risco Social
COFIP ABC= Comitê de Fomento Industrial do Polo do Grande ABC PGR = Programa de Gerenciamento de Risco
COMB. = Produto combustível, sujeito somente a cenários de incêndio. RI = Risco Individual
EAR = Estudo de Análise de Risco RS = Risco Social
GLP = Gás Liquefeito do Petróleo TOX.= Produto que forma nuvem tóxica. Letal se inalado em condições específicas de concentração e
GER. = Região Gerenciável do Risco Social tempo de exposição
INFLA = Produto inflamável, sujeito a cenários acidentais de incêndio e explosão
 116

Figura 36 – Localização das indústrias do PPABC e bairros nas imediaçõesMapa 3 tamanho A2

 117

Como pode ser observado no Quadro 8, a grande maioria das indústrias produz
ou armazena produtos inflamáveis, portanto, é possível a ocorrência de incêndios e
explosões. Há também indústrias que manuseiam produtos químicos tóxicos que
podem formar nuvens com concentrações nocivas ao ser humano, sob condições
meteorológicas e tempo de exposição específicos.

Vale notar que entre as 32 indústrias identificadas no Quadro 8, somente 31

podem ser visualizadas na Figura 36, já que a empresa Akzo Nobel, apesar de ser
sócia do Comitê de Fomento Industrial do Polo do Grande ABC (COFIP ABC), está
instalada fora dos limites do PPABC. Outro ponto a ser ressaltado, trata-se do terreno
da empresa Braskem (número 31) e da empresa Phillips do Brasil (número 32) que
foram espacializadas por apresentarem área contaminada com produto perigoso,
contudo nenhuma dessas empresas está em atividade. Portanto, somente 29
indústrias identificadas estão em atividade dentro da área do PPABC.

Apenas 12 EARs foram localizados e inspecionados dentre a lista de 29

indústrias ativas e localizadas na área do PPABC. A elaboração do EAR é obrigatória
desde que sejam atendidos os critérios de quantidades armazenadas e de
distanciamento até a população de interesse, descritos na norma P4.261 da CETESB
(2011). Baseado no CNAE, tipo de produto fabricado e na análise crítica da Figura 36
(ausência de tanques de armazenamento e distanciamento até a população) supõe-
se que 8 indústrias não têm obrigação de apresentar EAR para licenciamento por não
apresentarem risco à população externa, são elas: BRK Ambiental (número 6); Grax
Lubrificantes (número 12), Maxiligas Sucatas e Ligas de Metais (número 14),
Plastifama (número 20), Polirubber (número 21), Sulan Tintas (número 24), Ultragaz
Terminal de Distribuição (número 25) e Vitopel (número 27). Com essa consideração,
pode-se dizer que 9 EARs devem ter sido elaborados, porém não foram
localizados.

Ainda que os 12 EARs encontrados tenham sido elaborados conforme a norma

P4.261 da CETESB, não há uma garantia de que tais EARs apresentem informações
sobre os cenários acidentais de maior proporção da empresa, visto que alguns desses
estudos, como os casos da Petrobras, Oxiteno Petroquímica e Bandeirante Química
tratavam de projetos de expansão da indústria e não contemplavam os riscos já
existentes na planta.
 118

Dentre os 12 EARs localizados, 2 não continham as curvas do RI e do RS para

consulta, são eles: Bandeirantes Química (número 1) e Braskem UN PP4 ABC
(número 5). Entre os EARs com curvas de RI, 3 deles (Consigaz número 10, Oxiteno
número 1 e White Martins número 29 e) apresentaram RI intolerável (>10-5/ano) fora
dos limites da empresa, porém não atingiu a população externa. As curvas do RS
ficaram na região Negligenciável (3 EARs) e Gerenciável (5 EARs) do critério de
tolerabilidade proposto pela CETESB (2011). A curva do RS da Copagaz (número 11)
não precisou ser calculado, visto não ter atingido população externa à empresa.

4.4 Ações e iniciativas das indústrias do PPABC

Desde a inauguração da Petroquímica União (atual Braskem Q3 CK ABC) em

1972, as indústrias do PPABC têm demonstrado capacidade para se organizar e
tomar ações integradas. Dentre as diversas iniciativas deliberadas pelas indústrias,
destacam-se as seguintes relatadas por Klein (2011):

✓ Criação em 1973 do Plano de Auxílio Mútuo (PAM) para atuar nas emergências
(plano pioneiro no País nessa modalidade).

✓ Implantação do programa de conscientização sobre o perigo de soltar balões

em 1999, com ações educativas (teatro, peças publicitária e cartilhas) em
escolas do ensino fundamental da região.

✓ Adesão das indústrias ao ‘Programa Portas Abertas’ em setembro de 2000,

visando estreitar o relacionamento entre os moradores do entorno e as
empresas do Polo, por meio da criação do Conselho Comunitário Consultivo
(CCC). O CCC é constituído de “representantes da sociedade civil - moradores
dos bairros do entorno das fábricas e conselheiros das áreas de educação,
meio ambiente, saúde e segurança” (KLEIN, 2011, p. 62).

✓ ‘Derrubada da Lei’60 que impedia a ampliação das indústrias do PPABC.

60 Acredita-se que Klein (2011) usou o termo “derrubada da lei” para referir-se ao Artigo 15 da Lei
1.817/1978 que proibia a alteração do processo produtivo e ampliação de indústrias do petróleo e
petroquímicas, por serem consideradas “incompatíveis” com o interesse metropolitano (SÃO PAULO
(ESTADO), 1978). No entanto, em 2002, o Artigo 15 da Lei 1.817 foi revogado na Lei 11.243/2002 e
passou a aceitar alterações e ampliações, desde que fossem adotados sistemas de controle de
poluição baseados na melhor tecnologia disponível, de modo a garantir o gerenciamento ambiental
(SÃO PAULO (ESTADO), 2002).
 119

✓ Interação entre as empresas do Polo para otimização do consumo e

distribuição da energia excedente. Essa ação foi tomada após a ‘crise do
apagão’ que ocorreu no País durante o período de julho de 2001 a fevereiro
2002, durante o mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso.

✓ Realização de entrevistas qualitativas com representantes da sociedade civil,

sobre a percepção, a imagem e a visibilidade das empresas do Polo foram
realizadas em 2002 e 200461.

Dentre as instituições que as indústrias do PPABC mantém relação, o COFIP

ABC, o PAM Capuava e o Consórcio Intermunicipal do Grande ABC são as mais
importantes e estão descritas a seguir.

4.4.1 Comitê de Fomento Industrial do Polo Petroquímico do ABC

O Comitê de Fomento Industrial do Polo Petroquímico do ABC (COFIP ABC)

desempenha um importante papel para as indústrias do PPABC e foi formalizado em
2015 com o propósito de “[...] gerar sinergia entre as empresas associadas, o poder
público e a comunidade, em prol do desenvolvimento sustentável [...]” (COFIP ABC,
2020). Antes do COFIP ABC, a Associação das Indústrias do Polo Petroquímico do
Grande ABC (APOLO) já atuava desde 2004 com o mesmo objetivo, que por sua vez
substituiu o Grupo de Sinergia62 (KLEIN, 2011).

Atualmente 15 indústrias do PPABC e da região são sócias do COFIP ABC (as

empresas associadas encontram-se indicadas no Apêndice III). O COFIP ABC
entende que suas associadas possuem objetivos comuns e que as iniciativas
convergentes ganham mais força e amplitude quando implantadas conjuntamente
(COFIP ABC, 2020).

61 Em 2019 uma nova pesquisa envolveu 882 pessoas com a pergunta: “o que vem à mente quando o
assunto é o Polo Petroquímico?”. As repostas foram: “economia local”, “geração de empregos” e
“renda para as cidades”, porém “poluição” ainda é um assunto que gera dúvidas aos entrevistados
(COFIP ABC, 2019; CONCAWE, 2018)
62 O Grupo de Sinergia, criado em 1996, foi um projeto que envolvia ações de cooperação entre as
empresas do Polo com o objetivo de minimizar custos e explorar oportunidades de ganhos em escala.
Este projeto serviu de modelo para outros conglomerados industriais, como o Polo Automotivo do
Paraná e o Polo Petroquímico de Camaçari (KLEIN, 2011).
 120

O COFIP ABC atua por meio de conselho administrativo e comissões temáticas

que conduzem temas específicos, a dizer: Segurança, Saúde e Meio Ambiente
(SSMA), Relações Institucionais e Sinergias (COFIP ABC, 2020). A Comissão
Temática de SSMA trata do Plano de Auxílio Mútuo (PAM), Plano de Contingência do
Polo (PCP) e Plano de Emergência para a Comunidade (PEC) (Quadro 9), que por
sua vez são assuntos relacionados com a GRAI do PPABC.

Quadro 9 - Descrição dos temas tratados pela Comissão Temática de SSMA do

COFIP ABC

Tema Descrição
Por meio desse plano uma empresa pode recorrer ao apoio das demais em
PAM situações de emergência. Isto envolve recursos humanos e equipamentos, a
exemplo de profissionais da área médica e de segurança, brigadistas,
ambulâncias e viaturas de combate a incêndio.
Estabelece normas e procedimentos coletivos de segurança para a evasão de
pessoas do interior das fábricas, em situações de emergência. Para atender ao
PCP PCP, as empresas realizam treinamentos periódicos em seus sites e participam,
pelo menos uma vez por ano, de um exercício simulado conjunto que envolve
toda as pessoas do Polo63.
Estabelece normas e procedimentos para controle de situações de emergência
nas comunidades vizinhas ao Polo. Periodicamente são realizados exercícios
PEC simulados envolvendo a comunidade64, as empresas do Polo, agentes dos
municípios vizinhos, integrantes do Núcleo Comunitário de Proteção e Defesa
Civil (NUPDEC), Corpo de Bombeiros, Polícia Civil e Militar, dentre outros
parceiros.
Fonte: COFIP ABC (2020).

Além da Comissão Temática de SSMA, destaca-se o Conselho Comunitário

Consultivo (CCC) formado por representantes da comunidade no entorno do PPABC.
Apesar do CCC ser um requisito das empresas associadas da ABIQUIM, o COFIP
ABC, por meio da atuação desse Conselho, desempenha um importante papel na
relação das indústrias com as comunidade, estabelecendo “interação entre a

63 O primeiro simulado do PCP organizado pelo COFIP ABC foi realizado em 12 de dezembro de 2017
e envolveu 2 mil profissionais das empresas do PPABC, defesa civil de Santo André, Mauá e São
Paulo, Consórcio Intermunicipal do Grande ABC, CETESB, Guarda civil Metropolitana, 8º
grupamento do corpo de bombeiros, Polícia Militar, SAMU, Prefeituras de Mauá e de Santo André
(COFIP ABC, 2020).
64 O primeiro simulado do PAM com evasão da comunidade organizado pelo COFIP ABC foi realizado
em 7 de dezembro de 2019 e contou com a participação dos moradores das ruas Patagônia e
Paquistão, situadas no Parque Capuava, Santo André (COFIP ABC, 2019). A autora participou como
observadora desse simulado e pode constatar o envolvimento das instituições e participação da
comunidade.
 121

percepção representativa da comunidade e as ações das empresas associadas

COFIP ABC” (COFIP ABC, 2020, p. Conselho Comunitário Consultivo).

Vale a pena notar que um dos princípios éticos do COFIP ABC é a redução do
risco das atividades de suas associadas mediante o relacionamento aberto e
respeitoso com a comunidade do entorno do Polo. Embora o COFIP siga esse
princípio, Luís Antônio Pazin; atual presidente do COFIP ABC biênio 2019-2020 e
diretor industrial das Unidades de Químicos da Braskem da região Sudeste; relata que
o grande desafio da instituição é manter uma relação de sustentabilidade com a
comunidade do entorno do Polo, “é o que chamamos de licença social de operação”65
diz ele, pois no entendimento de Pazin não há políticas públicas de urbanização para
tratar dessa questão (RD REPÓRTER DIÁRIO, 2019, p. 1).

4.4.2 Plano de Auxílio Mútuo do PPABC

O Plano de Auxílio Mútuo do PPABC, também conhecido por PAM/NUPDEC

Capuava, ou simplesmente por PAM Capuava, está em atividade desde 1973, mas
teve sua origem no Grupo de Estudo de Higiene e Segurança das Indústrias Químicas
e Petroquímicas (COFIP ABC, 2020). A ideia de compartilhar experiências e recursos
para atender emergências em qualquer uma das empresas do Polo fez surgir um
plano de auxílio mútuo. Um Plano de Auxílio Mútuo é definido como um acordo formal
e compromisso que:

[...] permite a cada uma das empresas acionarem as outras, o Corpo de

Bombeiros, a Defesa Civil e o SAMU para suprir equipamentos, materiais e
recursos humanos, com o objetivo de conjugar os esforços das associadas
para articular recursos, assegurar maior eficiência no atendimento e auxiliar
no controle de uma emergência [...] (COFIP ABC, 2018, p. 6)

Conforme informações disponíveis no site do COFIP ABC e no material

recebido do atual coordenador do PAM Capuava, Engo Valdemar Aparecido Conti, o
PAM Capuava desenvolveu seu Estatuto em agosto de 1986, quando contava com a

65 Conforme Rocha a “licença social para operar não é prevista em lei, não está escrita em um papel e
não prevê penalidades legais”, diferentemente das licenças ambientais regulamentadas (INSTITUTO
ETHOS, 2016). A Licença Social para Operar (LSO) é uma anuência da comunidade para a operação
da atividade industrial por um longo prazo, baseada em laços de confiança entre a empresa e a
comunidade. De acordo com Rigout, sociólogo e avaliador de projetos sociais, há casos de sucesso
na implementação da LSO em mineradoras no Peru, Austrália e Canadá. No Brasil, a LSO foi
implementada por uma mineradora que envolveu a comunidade num projeto de agroecologia, que
transformou 50 famílias em empreendedores com influência sobre a economia local (RIGOUT, 2020).
 122

parceria do 8° Grupamento de Bombeiros e a participação das empresas: Poliolefinas,

Petroquímica União, Unipar, Oxiteno, Capuava Carbonos, Polibrasil, Ultraquímica e
Chevron. Em 6 de setembro de 1995, o antigo PAM transforma-se em NUDEC
Capuava (Núcleo de Defesa Civil de Capuava) consolidando-se em: Plano de Auxílio
Mútuo Núcleo de Defesa Civil de Capuava (PAM/NUDEC Capuava). Em 2000 o grupo
do PAM inicia auditorias para identificar conformidades das instalações de combate a
incêndio das indústrias. A atuação do PAM Capuava trouxe benfeitorias nas vias
internas66 do Polo e elevou a qualidade dos sistemas de combate a incêndio, tendo
em vista o nível técnico exigido das indústrias nesse assunto (COFIP ABC, 2020). Em
2010 inicia-se o registro dos testes de comunicação por rádio com as indústrias e o
Corpo de Bombeiros. Em 2011, os SAMUs de Mauá e de Santo André ingressam no
grupo do PAM. Em 2013, é criado o Programa Prêmio Destaque, no qual as empresas
são mensuradas e pontuadas mensalmente em relação ao atendimento dos requisitos
do Estatuto, com premiação anual daquelas que se destacaram durante o período.
Em 2015, o sistema de comunicação é alterado de analógico para digital com
frequência exclusiva enquanto o PAM/NUPDEC publica o Manual de Emergência com
informações sobre a localização das empresas, os recursos disponíveis e informações
de segurança dos produtos químicos perigosos67. Em 2017, o PAM/NUPDEC é
incorporado ao COFIP ABC e seu Estatuto é revisado e aprovado pela área jurídica
das empresas participantes, constituindo-se em regimento interno.

Atualmente o PAM Capuava conta com a participação das indústrias

associadas do COFIP ABC (a PETROBRAS/ RECAP não é sócia do COFIP, mas
participa do PAM), além do Corpo de Bombeiros de Mauá (8º Grupamento de São
Paulo), Defesa Civil de Mauá e de Santo André, SAMU de Mauá e de Santo André e
a empresa AMBIPAR (antiga SUATRANS), especializada em atendimento a
emergência ambiental (COFIP ABC, 2020).

66 Estabeleceram-se vias internas sinalizadas, interligando as diversas unidades industriais do Polo,

propiciando maior rapidez no deslocamento e múltipla opção de acesso para o corpo de bombeiros,
SAMU e outros envolvidos nas emergências (COFIP ABC, 2020).
67 As informações de segurança dos produtos químicos que constam no Manual de Emergência do
PAM Capuava consistem em: localização e layout da empresa, indicação das vias de acesso,
características físico-químicas, incompatibilidade química, equipamentos de proteção individual
necessários para manuseio e contato com o produto, além das ações de combate a incêndio, ações
em caso de vazamento e primeiros socorros (informações levantadas na ficha da empresa
Bandeirantes Química Ltda) (PAM CAPUAVA, 2012).
 123

O PAM Capuava conta com um Sistema de Comando e Operações de

Emergência para as situações de crise, localizado nas instalações da Braskem Q3, e
um Sistema suplente localizado nas instalações da Refinaria RECAP da
PETROBRAS.

Apesar da participação da defesa civil nos simulados de emergência

promovidos pelo COFIP ABC, as áreas de risco não estão mapeadas, portanto, não
há informação precisa sobre a população vulnerável aos efeitos de um acidente
industrial68. Contudo, conforme informação verbal recebida do Sr. Engo Valdemar
Conti, coordenador do PAM Capuava, o COFIP ABC está elaborando um mapa de
risco para o Polo que fará parte do Estatuto do PAM.

Conti relata que não está sendo uma tarefa fácil construir um mapa que
represente o risco do Polo em sua integralidade. No julgamento do grupo do PAM
Capuava, um mapa de risco único para o PPABC facilitaria o trabalho de
esclarecimento das áreas de risco para a comunidade. Inicialmente, continua Conti,
“houve dificuldade em reunir os EARs das indústrias” (informação verbal), devido ao
revés dos processos burocráticos das empresas para autorizar a entrega dos estudos.
Além disso, houve dificuldades para compreender e definir as zonas de risco que
deveriam ser traçadas no mapa, pois em geral, os EARs contêm vários mapas com
diferentes resultados, o que torna a escolha da tipologia acidental um trabalho
complexo. Conforme Conti, o COFIP ABC pretende inicialmente fazer um contorno
somente com o alcance dos cenários acidentais mais significativos de explosão e
incêndio de cada indústria do PPABC.

4.4.3 Consórcio Intermunicipal do Grande ABC

Superando as dificuldades impostas pelo federalismo no Brasil, os municípios

do Grande ABC firmaram e consolidaram uma experiência exitosa de cooperação
intermunicipal, por meio da criação do Consórcio Intermunicipal do Grande ABC
(CIGABC). Desde a sua fundação em 1990, o CIGABC “vem atuando, ora com maior,
ora com menor intensidade e êxito no planejamento e gestão de uma série de políticas

68 Representantes da defesa civil de Mauá e Santo André confirmaram que não dispõem de mapas de
risco com a indicação de zonas de resposta para os acidentes industriais, assim como é feito para
as áreas de risco de inundação e deslizamentos de massa.
 124

públicas regionalizadas” (NOGUEIRA; OLIVEIRA; CANIL, 2014, p. 184). O CIGABC

foi inicialmente constituído como uma associação civil de direito privado, mas desde
2010 tornou-se autarquia com “legitimidade para planejar e executar ações de
políticas públicas de âmbito regional” voltadas para o desenvolvimento econômico,
mobilidade regional, entre outros (CONSÓRCIO INTERMUNICIPAL GRANDE ABC,
2018). Desde então, o Grupo de Trabalho (GT) da Defesa Civil denominado ‘Gestão
de Riscos’ vem se articulando para promover o fortalecimento institucional para os
assuntos de melhoria da infraestrutura, capacitação de seus agentes, ampliação do
conhecimento, prevenção e monitoramento dos riscos voltados a desastres naturais,
destacando-se as seguintes ações (CONSÓRCIO INTERMUNICIPAL GRANDE ABC,
2018):
7) 2010: Programa de Remoções Preventivas, Planos Municipais de Redução
de Riscos na Região, Plano de Mapeamento de Inundações e Alagamentos
de São Caetano do Sul, instalação de pluviômetros.

8) 2014: Plano Regional de Apoio Mútuo das /Defesas Civis do Grande ABC,
criação do Grupo Temático Impacto de Obras para investigar riscos
tecnológicos ocasionados por edificações.

9) 2015: assinatura do termo de cooperação com a UFABC para elaboração

de Cartas Geotécnicas de Aptidão à Ocupação.

Mas foi a partir de 2015 que as ações do CIGABC se voltaram para a integração
dos diversos riscos urbanos, quando o Consórcio inicia sua participação na Câmara
Temática Metropolitana de Gestão de Riscos Ambientais Urbanos; instituída pelo
Conselho de Desenvolvimento Metropolitano da Região Metropolitana de São Paulo.
Em 2016 forma-se a Subcomissão Regional de Prevenção, Preparação e Resposta
Rápida a Emergências Ambientais com Produtos Químicos Perigosos do Grande ABC
(P2R2/ABC). A Subcomissão P2R2/ABC tem por objetivo principal analisar os
potenciais problemas envolvendo produtos químicos perigosos e criar um
procedimento coordenado de ações de resposta a emergências (CONSÓRCIO
INTERMUNICIPAL GRANDE ABC, 2018).

Conforme Rafael Antônio T. Neves; coordenador do GT de Gestão de Riscos

do CIGABC, diretor do departamento de Defesa Civil da Prefeitura de Santo André e
 125

secretário executivo da SRP2R2/ABC; faltam informações básicas para identificar

quais indústrias apresentam riscos à população civil. Sem essas informações,
conforme sua análise, não é possível desenvolver uma sistemática para o
mapeamento das áreas de riscos sujeitas a incêndios, explosões e nuvens tóxicas.
Ademais, ele tem a percepção de que as grandes empresas químicas estão mais bem
preparadas para responder a um acidente de grandes proporções do que as pequenas
e médias empresas que, por falta de conhecimento dos riscos envolvidos na
manipulação e armazenamento do produto perigoso, apresentam mais riscos para os
envolvidos desde o processo produtivo até a venda do produto acabado.

4.5 A epidemiologia dos acidentes industriais no Grande ABC e no PPABC

No Estado de São Paulo, a base de dados mantida pela CETESB por meio do
Sistema de Informações sobre Emergências Químicas (SIEQ) fornece dados dos
casos atendidos pelo Setor de Emergências dessa instituição. A Tabela 10 apresenta
os números de casos para os sete municípios que compõem o Grande ABC no
período de janeiro de 1978 a dezembro 2019, enquanto que a Tabela 11 apresenta o
número de vítimas no mesmo período. Os totais e a distribuição de registros
encontrados para o Grande ABC podem ser comparados com os totais do Estado de
São Paulo no mesmo período. Deve-se levar em conta que nem todos os casos de
incêndios, explosões e vazamentos se convertem em chamadas de emergência para
a CETESB, portanto o número real de casos deve ser maior do que aqueles
registrados no banco de dados do SIEQ.
 126

Tabela 10 - Número de casos de emergência atendidos pela CETESB nos

municípios do Grande ABC e comparativo com o Estado de São Paulo, no período
de 01/01/1978 a 31/12/2019

São Bernardo do Campo

no Estado de São Paulo

Total do Estado de São
Distribuição dos casos

Distribuição dos casos

Rio Grande da Serra
Tipo de emergência x

Ribeirão Pires
município da Região do

São Caetano

Grande ABC
Santo André
ABC Diadema

Paulo
Mauá

Total
Armazenamento 2 1 0 0 1 3 0 7 1,4% 315 3,6%
Indústria 18 7 3 1 4 17 4 54 10,4% 807 9,1%
Transporte por dutos 4 4 1 0 5 22 4 40 7,7% 278 3,1%
Postos de combustíveis 13 3 4 0 22 18 2 62 12,0% 738 8,3%
Transporte rodoviário 20 11 22 1 18 158 8 238 46,0% 5140 57,7%
Descarte 6 4 3 0 4 14 0 31 6,0% 493 5,5%
Outros 11 3 6 1 23 28 13 85 16,5% 1.134 12,7%
Total 74 33 39 3 77 260 31 517 100% 8.905 100%
Fontes: CETESB (2020) e Guerra (2017) (atualizado pela autora)
Nota: no total do Estado de São Paulo foram subtraídos os casos do Grande ABC

Tabela 11 - Número de vítimas nos casos de emergência atendimentos pela

CETESB nos municípios do Grande ABC e comparativo com o Estado de São
Paulo, no período de 01/01/1978 a 31/12/2019
São Bernardo do Campo

no estado de São Paulo

Total do estado de São
Distribuição dos casos

Distribuição dos casos

Rio Grande da Serra

Número de
Ribeirão Pires

vítimas/evacuados x
São Caetano

Grande ABC
Santo André

tipo de emergência
Diadema

Paulo
Mauá

Total

Armazenamento 0 0 0 0 4 0 0 4 1,6% 967 8,8%

Indústria 8 4 0 0 0 2 0 14 5,8% 3.708 33,5%
Transporte por dutos 0 8 0 0 10 0 0 18 7,4% 613 5,5 %
Postos de combustíveis 2 0 0 0 0 0 0 2 0,8% 914 8,3%
Transporte rodoviário 10 3 1 0 2 84 0 100 41,2% 1.663 15,0%
Descarte 0 0 0 0 0 0 0 0 0,0% 69 0,6%
Outros 0 0 0 0 4 101 0 105 43,2% 3.133 28,3%
Total 20 15 1 0 20 187 0 243 100,0% 11.067 100,0%
Fontes: CETESB (2020) e Guerra (2017) (atualizado pela autora)

Nota: no total do estado de São Paulo foram subtraídos os casos do Grande ABC
 127

Como pode ser observado na Tabela 10, o transporte rodoviário é o item de

maior incidência de casos (46% do total de casos do grande ABC) entre os tipos de
emergência analisados para o Grande ABC, enquanto que o armazenamento e as
indústrias totalizam juntos 11,8% do total de casos. Os postos de combustíveis
apresentaram 12% do total de casos atendidos pela CETESB no período, porém não
são objeto de análise dessa pesquisa.

Comparativamente com os dados do estado de São Paulo, o Grande ABC

apresenta índices de acidentes nas indústrias (10,4% do total de casos do Grande
ABC) e no transporte por dutos (7,7% dos casos totais do Grande ABC) maiores do
que a média do estado de São Paulo (9,1% para indústrias e 3,1% para os dutos).

Com relação ao número de vítimas registradas, o transporte rodoviário (Tabela

11) indicam que o transporte rodoviário é o item que causa maior número de
vítimas (41,2% do total do Grande ABC). Comparativamente com os dados do estado
de São Paulo, as vítimas no transporte por dutos e no transporte rodoviário são
maiores no Grande ABC. No entanto, o número de vítimas no armazenamento e
indústrias no Grande ABC é substancialmente menor do que no estado de São
Paulo. Foram 18 vítimas no armazenamento e indústria no Grande ABC, contra 4.675
para o estado de SP em 41 anos de observação.

Entre os registros de atendimento de emergência no transporte rodoviário

(Tabela 12), São Bernardo do Campo foi o município que apresentou maior número
de casos nesse tipo de emergência, sendo 31 na Rodovia Imigrantes, 28 na Rodovia
Anchieta e 10 no Rodoanel Mario Covas. Vale ressaltar a importância dessas
rodovias, visto que interligam a RMSP com polos industriais e logísticos instalados na
Baixada Santista, como Santos, Cubatão e Guarujá, o que torna as malhas viárias da
região do ABC sujeitas a acidentes no transporte de cargas perigosas.
 128

Tabela 12 - Número de casos de emergência química atendidos pela CETESB no

transporte rodoviário nos municípios do Grande ABC, no período de 01/01/1978 a
31/12/2019

São Bernardo do Campo

Rio Grande da Serra
Ribeirão Pires
Rodovia/ município

São Caetano
Santo André
Diadema

Mauá

Total
Imigrantes 5 0 0 0 0 31 0 36
Anchieta 2 0 0 0 0 28 0 30
Rodoanel Mário Covas 0 1 4 0 1 10 0 16
Ruas e Avenidas/ Estradas vicinais 4 6 2 0 4 4 3 23
Índio Tibiriçá 0 0 5 0 0 3 0 8
Caminho do Mar 0 0 0 0 0 2 0 2
Interligação Imigrantes - Anchieta 0 0 0 0 0 2 0 2
SP 133 0 0 0 0 1 0 0 1
Não identificada 9 3 11 1 12 76 4 116
Total 20 10 22 1 18 156 7 234
Fonte: CETESB – Emergência Química (2020).

Quanto aos registros de atendimento à emergência ocorridos nas proximidades

do PPABC foram analisados os dados disponíveis no SIEQ (CETESB, 2020) para o
período de maio de 1992 a fevereiro de 2019, apresentados no Quadro 10. Os dados
referem-se às ocorrências em atividades de armazenamento, indústria, transporte por
duto e transporte rodoviário nas vias públicas indicadas.
 129

Q u a d r o 1 0 – H i st ó ri c o d e at e n di m e n t o s d a C E T E S B n a s p r o xi m i d a d e s d o P P A B C , n o p e r í o d o d e m a i o d e 1 9 9 2 a f e v e r eir o d e 2 0 1 9

Classe do Informações
Data Local Munícipio Atividade Empresa Causa Produto produto complementares
09/05/1992 Polo do Grande ABC Mauá transporte por PETROBRAS Duto rompimento de óleo combustível INFLA nada consta
duto RECAP-UTINGA oleoduto
15/07/1992 Polo do Grande ABC Santo André indústria Petroquímica União não especificada nafta INFLA nada consta
16/07/1994 Av. Alberto Soares Sampaio Mauá transporte por PETROBRAS Duto furo em oleoduto óleo combustível INFLA nada consta
duto RECAP-UTINGA
05/11/1994 não especificado Santo André outras não pertinente não especificada gasolina INFLA nada consta
17/06/1996 Av. Alberto Soares Mauá indústria Cia Paulista de não especificada amônia anidra TOX nada consta
Sampaio, 2000 Fertilizantes
11/10/1997 não especificado Santo André outras não pertinente não especificada produto químico N.C. nada consta
diverso
09/07/1998 não especificado Santo André não identificada não pertinente outra óleo diesel INFLA 0 vítimas/ evacuados
22/08/1998 não especificado Mauá outras não pertinente não especificada éter etílico - 0 vítimas/ evacuados
Meio atingido: solo
22/08/1998 não especificado Mauá outras não pertinente não especificada gasolina INFLA 0 vítimas/ evacuados
Meio atingido: solo
10/02/1999 Av. Cap. Mário Toledo de Santo André transporte por duto de 14 ação de terceiros GLP INFLA 0 vítimas/ evacuados
Camargo, 5049 duto polegadas (tentativa de furto)
04/06/1999 Av. Industrial, 657 Santo André indústria Empresa Paulista de outra ácido clorídrico, CORR 0 vítimas/ evacuados
Reciclagem Ltda hidróxido de sódio,
ácido nítrico
Meio atingido: ar
20/04/2000 não especificado Mauá outras não pertinente falha operacional metano INFLA 0 vítimas/ evacuados
Meio atingido: ar e solo
23/12/2000 não especificado Santo André não identificada não pertinente tubulação GLP INFLA 0 vítimas/ evacuados
Meio atingido: ar, solo
05/05/2001 não especificado Santo André não identificada não pertinente outra gasolina INFLA 0 vítimas/ evacuados
Meio atingido: -
14/07/2001 não especificado Santo André não identificada não pertinente outra gasolina INFLA 0 vítimas/ evacuados
Meio atingido: água, fauna
14/08/2001 não especificado Santo André não identificada não pertinente outra gasolina INFLA 0 vítimas/ evacuados
Meio atingido: -
27/05/2002 não especificado Santo André outras não pertinente não identificada amônia anidra TOX 0 vítimas/ evacuados
Meio atingido: -
03/06/2002 não especificado Mauá não identificada não pertinente não identificada gasolina INFLA 0 vítimas/ evacuados
Meio atingido: -
07/02/2003 Av. dos Antúrios, 1145 Mauá indústria Ecoper Química incêndio produtos químicos INFLA 0 vítimas/ evacuados
Ltda. diversos Meio atingido: -
 130

Classe do Informações
Data Local Munícipio Atividade Empresa Causa Produto produto complementares
11/02/2004 Av. Alberto Soares Mauá indústria Bandeirante Química incêndio de Thinner INFLA 0 vítimas/ evacuados
Sampaio, 1240 Ltda. caminhão Meio atingido: -
09/07/2004 Av. Alberto Soares Sampaio, Mauá transporte por duto PETROBRAS Duto furo no oleoduto resíduo oleoso INFLA 0 vítimas/ evacuados
2000/ Ferrovia RFFSA RECAP-UTINGA Meio atingido: solo
30/06/2008 R. Acarape, 599, Jardim Santo André indústria MARFRIG Frigoríficos e falha mecânica amônia anidra TOX 0 vítimas/ evacuados
Estela comércios Ltda Meio atingido: ar, solo
15/10/2012 não especificado Santo André outras não pertinente tubulação GLP INFLA 0 vítimas/ evacuados
Meio atingido: ar
27/09/2013 Av. Papa João XXIII, sobre Mauá transporte não especificado Colisão e ruptura Cola N.C. 0 vítimas/ evacuados
Av. João Ramalho rodoviário caminhão-tanque Meio atingido: -
04/10/2013 Av. Papa João XXIII com Mauá transporte não especificado Tombamento de Thinner INFLA 2 vítimas feridas
Av. Jacú Pêssego rodoviário caminhão-tanque Meio atingido: água, ar
04/07/2015 Av. das Indústrias com Av. Mauá transporte por duto não especificado não especificada resíduo aromático INFLA 8 vítimas/ evacuados
Ayrton Senna s/n de pirolise Meio atingido:água,ar,flora
26/11/2015 Av. Papa João XXIII, 3521, Mauá indústria Repanol Lavanderia tanque ácido clorídrico CORR 0 vítimas/ evacuados
Vila Assis Industrial Ltda Meio atingido: ar
03/04/2016 Polo do Grande ABC Santo André armazenamento Braskem vazamento de ácido acrílico CORR 4 vítimas/ evacuados
duto inibido Meio atingido: ar
17/04/2017 Av. Sapopemba, 370, Santo André transporte por duto não especificado ação de terceiros GLP INFLA 10 vítimas/ evacuados
Jardim Utinga (trepanação69) Meio atingido:água,ar,solo
10/05/2017 R. Taubaté, 1130, Utinga Santo André transporte por duto não especificado ação de terceiros nafta INFLA 0 vítimas/ evacuados
(tentativa de furto) Meio atingido: ar, solo
20/05/2017 R. João Nincão 202, Mauá indústria Durocromo Ind. e incêndio Inflamável INFLA 0 vítimas/ evacuados
Capuava Com. Ltda Meio atingido: ar
08/04/2017 Rua Jurassi Fernandes 69, Mauá transporte de Trans MRA Lima incêndio em Inflamável INFLA 0 vítimas/ evacuados
Capuava produtos químicos Ltda caminhão-tanque Meio atingido: ar
08/09/2017 Avenida Sapopemba, 1580, Santo André transporte por não especificado ação de terceiros nafta INFLA 0 vítimas/ evacuados
Jardim Utinga duto (tentativa de furto) Meio atingido: ar
23/10/2019 Av. João Ramalho 1000, Mauá transporte não especificado descarte de Decapante CORR 0 vítimas/ evacuados
acesso Av. Papa João XXIII produto (semelhante ác. Meio atingido: -
rodoviário clorídrico)
Legenda: INFLA: produto inflamável CORR.: produto corrosivo 24 vítimas/evacuados
TOX: produto tóxico N.C.: não classificado Total Meio atingido: ar, água,
solo e flora
F o n t e : S I E Q ( C E T E S B , 2 0 2 0 ) e A p li c a ti v o d e G e o r r e f e r e n ci a m e n t o d e E m e r g ê n ci a s Q u í m i c a s d a C E T E S B ( 2 0 2 0 ) .
N o t a: o pr o d ut o pr o d u zi d o foi i nf eri d o c o m b a s e n o c ó d i g o C N A E e p e s q ui s a n o site d a e m p r e s a.

69 T r e p a n a ç ã o é u m a t é c n i c a q u e c o n s i s t e n a i n s t a l a ç ã o d e u m a d e r i v a ç ã o c l a n d e s t i n a n o d u t o p e r f u r a d o ( S E N A D O F E D E R A L , 2 0 1 7 )
 131

Além dos dados do SIEQ, o registro histórico de acionamentos do PAM

Capuava auxiliou a compreender o cenário epidemiológico dos acidentes industriais
no PPABC (Quadro 11).

Quadro 11 – Histórico de acionamentos do PAM Capuava de janeiro de 1989 a

fevereiro de 2019
Data Empresa Evento Comentários
05/01/1989 Poliolefinas Incêndio em um O reator estava carregado com acetato de vinila. Não
reator houve explosão. Fogo controlado. A área foi isolada e
serviço de rescaldo realizado.
11/02/2004 Bandeirante Incêndio na área de Durante carregamento de caminhão-tanque com
Química formulação de produto inflamável na área de formulação e Thinner,
Thinner houve incêndio devido à eletricidade estática.
24/07/2012 Vitopel Incêndio na área de Incêndio causado por queda de balão que caiu próximo
vegetação ao redor à dependência da empresa e como a mata estava seca
da empresa se expandiu rapidamente.
07/08/2014 Oxiteno Incêndio na área de Ocorrência de dois princípios de incêndio em mata
vegetação e próximo decorrente de centelhamento da rede de transmissão.
às torres de alta- Cenários simultâneos em locais de risco próximo às
tensão torres de 88.000v.
04/09/2014 Oxiteno Incêndio na área Ocorrência de pequeno vazamento de metano próximo
100 (óxido de eteno) ao compressor, onde em contato com uma parte
quente do mesmo ocasionou o fogo.
17/09/2015 Cabot Incêndio em mata Ocorrência de fogo em mata em terreno da empresa
no terreno da do outro lado da Av. Ayrton Senna. Houve apoio dos
empresa brigadistas da Oxiteno e acionamento do bombeiro.
01/08/2015 Akzo Nobel Incêndio na área de A emergência ocorreu em decorrência de um incêndio
vegetação da causado pela queda de um balão de grande porte na
empresa reserva florestal da empresa.
14/10/2015 Braskem Incêndio em Explosão e incêndio devido ao rompimento da linha de
UNIB-3 tubulação da transferência na saída dos fornos da unidade de
unidade Olefinas olefinas.
13/01/2016 Cabot Incêndio na área de O princípio de incêndio ocorreu em um compressor. A
utilidades brigada agiu prontamente, no entanto o PAM foi
acionado preventivamente.
01/08/2016 Vitopel Incêndio na área de O vigilante da empresa foi informado durante ronda
vegetação próxima a noturna sobre foco de incêndio na vegetação em área
empresa externa próxima da Vitopel. Acionada brigada de
emergência e equipe do PAM.
28/09/2016 Braskem Incêndio na área de Princípio de incêndio no talude externo à empresa. A
PP-4 vegetação dentro da brigada se deslocou até o local e combateram o
empresa incêndio. O PAM foi acionado pela empresa Chevron e
não pela Braskem.
06/12/2016 Corpo de Incêndio em mata Incêndio em mata no rodoanel sentido Paranavaí,
Bombeiro na Av. Ayrton Senna controlado pelas equipes. Acionamento do corpo de
sentido Rodoanel bombeiros.
30/07/2017 Cabot Incêndio em mata Ocorrência de fogo em mata em um terreno da
no terreno próximo à empresa do outro lado da Av. Ayrton Senna. Houve
empresa apoio dos brigadistas do PAM.
01/02/2019 Braskem Fogo em uma das Fogo no interior da câmara de um dos fornos, devido a
Q3 chaminés de nafta retorno de gás da linha de transferência em
decorrência do apagão do dia 31/01/2019, que afetou
várias cidades da região. Acionamento e atuação do
PAM e brigada interna.
Fonte: histórico de acionamento do PAM Capuava (PAM CAPUAVA, 2020). Descrição do evento
resumido pela autora.
 132

O histórico dos atendimentos de emergência química da CETESB (Quadro 10)

mostra que o furto de combustível de dutos tem aumentado na região do Polo nos
últimos anos e foi a atividade que causou o maior número de vítimas/ evacuados (10
vítimas/evacuados em 17/04/2017), em contrapartida, há poucos registros de
incêndios, explosões e nuvens tóxicas nas indústrias e armazenamentos na região do
PPABC.

O histórico de acionamento do PAM Capuava (Quadro 11) indica que a maioria

dos casos se refere a incêndio em áreas de vegetação próximas às empresas.
Conforme informado pelo atual coordenador do PAM, os casos de incêndio no
processo produtivo das indústrias; isto é, aqueles cenários acidentais significativos
previstos nos EARs; foram controlados e combatidos sem desdobramento dos efeitos
para fora da área das empresas.

4.6 Resultado do questionário sobre a abordagem metodológica

A ideia de conduzir um questionário para identificar qual seria a melhor

abordagem metodológica para a GRAI no âmbito do PGT e Emergência surgiu da
pesquisa realizada pelo RIVM envolvendo os municípios dos Países Baixos.
Conforme Boxman70, após o acidente ocorrido na cidade de Enschede no ano 2000
(Quadro 5), o RIVM entrevistou planejadores urbanos dos municípios para
compreender sobre as dificuldades em aplicar os resultados dos EARs, visto que
houve um alto número de fatalidades, feridos e desabrigados no acidente de
Enschede.

Considerando que o Brasil adota para o licenciamento ambiental a mesma

abordagem dos Países Baixos, isto é, baseada no Risco Social e Individual, e que os
EARs não são divulgados para as Secretarias de Planejamento Urbano dos
municípios é importante identificar qual a melhor abordagem metodológica para a
GRAI no âmbito do PGT, se baseada na consequência (mapas de vulnerabilidade),
no Risco Social ou no Risco Individual.

Duas questões foram incluídas, a primeira busca identificar a importância dos

elementos básicos para a construção da abordagem metodológica (por meio da

70 Arjan M. C. Boxman do RIVM foi um dos entrevistados nos Países Baixos (ver item 2.5.1).
 133

classificação do grau de importância definida pelo entrevistado) e outra questão

(dissertativa) traz a percepção do entrevistado sobre os possíveis obstáculos para a
implantação e manutenção de uma abordagem metodológica para a GRAI no âmbito
do PGT e Emergência baseada nos resultados dos EARs71.

Obteve-se 50 respostas com o questionário online. O resumo das respostas

encontra-se apresentado nas figuras abaixo (as questões encontram-se apresentadas
no Apêndice IV). As Figuras 37, 38, 39, 40 e 41 apresentam o perfil dos entrevistados.
As porcentagens referem-se à distribuição de entrevistados no grupo analisado.

Figura 37 – Setor de atuação profissional do entrevistado (50 entrevistados)

Prestação de Serviços; Setor Público; 24; 48%
10; 20%

Setor Industrial; 14; 28%

Não representa instituição;
2; 4%

Figura 38 – Área de atuação do profissional do Setor Público (24 entrevistados)

Planejamento Urbano; Defesa Civil; 7; 29%

7; 29%

Secretaria do Meio Outros*; 5; 21%

Ambiente; 5; 21%

* Outros: infraestrutura, segurança pública, ciência e tecnologia, secretaria municipal de subprefeituras

e transportes metropolitanos.

71 A questão sobre os obstáculos para implantação da abordagem metodológica foi sugerida pela Dra.
Claudia Basta durante entrevista realizada na Agência de Avaliação Ambiental nos Países Baixos
(PBL – Netherlands Environmental Assessment Agency).
 134

Figura 39 – Área de atuação do profissional do Setor Industrial (14 entrevistados)

Petroquímica; 2;
14% Energia; 5; 36%

Petróleo; 3; 21%

Química; 4; 29%

Figura 40 – Departamento de atuação do profissional do Setor Industrial (14

entrevistados)

Gestão
Operacional; 1; 7% Engenharia; 2;
14%

Segurança, Meio Controle de Emergências e

Ambiente e Saúde; 10; Segurança Patrimonial; 1;
72% 7%

Figura 41 – Área de atuação do profissional do Setor de prestação de serviço (10

entrevistados)

Consultoria em
Análise de Risco
Outros* 4
5
50%

Atendimento a Emergência
de Acidentes Industrias
1
10%

* Outros: consultor em planejamento e políticas culturais, consultor em projetos de gestão de

recursos hídricos e infraestrutura, consultor socioambiental, engenharia de incêndio, ensino

A maioria dos entrevistados (46%) respondeu que não havia tido contato com
um EAR elaborado conforme norma P4.261 da CETESB, enquanto que 32%
responderam que ‘Sim’ já haviam tido contato com EAR e 22% responderam que ‘Não
tenho certeza’ (Figura 42).
 135

Figura 42 – Já teve contato com Estudo de Análise de Risco elaborado conforme

norma P4.261 da CETESB? (50 entrevistados)

Não tenho
certeza; 11; 22% Sim; 16; 32%

Não; 23; 46%

Entre aqueles que ‘não’ tiveram contato com um EAR, aproximadamente 70%
eram do Setor Público, enquanto que aqueles que responderam ‘não tenho certeza’
eram Prestadores de Serviço e do Setor Industrial. Aqueles que responderam que já
haviam tido contato com um EAR eram do Setor Público (44%), do Setor Industrial
(38%) e Prestadores de Serviço (18%).

Para identificar a importância dos quesitos para uma abordagem metodológica

para a GRAI no âmbito do PGT e Emergência (Tabela 13) foi necessário fazer uma
média ponderada entre o número de respostas e o grau de importância do quesito,
entre 1 (menos importante) e 5 (muito importante).
 136

Tabela 13 – Escala de importância dos quesitos para a GRAI no PGT e Emergência

na visão dos entrevistados (50 entrevistados)
Grau de importância Total de Média
Quesito
1 2 3 4 5 respostas Ponderada
Definição das Zonas de Risco 3 1 14 6 26 50 4,02
Comunicação de risco à população
3 2 14 4 27 50 4,00
vulnerável
Definição de medidas protetivas
1 3 16 7 23 50 3,96
externas à indústria
Definição dos cenários acidentais
1 3 18 5 23 50 3,92
mais significativo
Espacialização geográfica das
2 3 16 9 20 50 3,84
zonas de risco
Informação sobre o produto químico 3 3 16 6 22 50 3,82
Probabilidade de ocorrência do
3 1 17 11 18 50 3,80
acidente

Critérios de tolerabilidade de risco 2 3 17 11 17 50 3,76

Total 19 21 131 63 181 50 -

Quanto a melhor opção de utilização dos resultados de um EAR para aplicação

no planejamento urbano e planos de contingência da defesa civil, a grande maioria
dos entrevistados (74%) optou pelos Mapas de Vulnerabilidade (Opção 1), seguido da
curva de isorrisco do Risco Individual (Opção 2) com 18% dos entrevistados (Figura
43). A curva do risco social (Opção 3) foi a última opção dos entrevistados (8%).
 137

Figura 43 – Qual das opções (resultados de um EAR) você acredita ser mais
adequado para considerar no planejamento urbano e nos planos de contingência da
defesa civil? (50 entrevistados)

Opção 3 - Curvas de Opção 2 - Curva do

Isorrisco; 9; 18% Risco Social; 4; 8%

Opção 1 - Mapas de
Vulnerabilidade; 37;
74%

Opção 1 - Mapas de Vulnerabilidade: são mapas elaborados com o alcance das consequências de cada
tipologia acidental (incêndio, explosão e nuvem tóxica), definindo as zonas de risco em função da
probabilidade de fatalidade (100%, 50%, 1%).
Opção 2 - Curva do Risco Social: representa o risco quantitativo para um agrupamento de pessoas presentes
na vizinhança de uma instalação perigosa. A curva do RS é construída com pontos de frequência acumulada
da ocorrência dos cenários acidentais (F) versus o número de fatalidade (N), sendo desenhada no gráfico
com os limites de risco tolerável (linha verde) e intolerável (linha vermelha) definidos na norma P4.261.
Opção 3 - Curvas de Isorrisco: curvas calculadas considerando a frequência de ocorrência dos cenários
acidentais e a probabilidade de fatalidade para uma única pessoa (por isso se chama Risco Individual - RI).
As frequências são somadas em cada célula da área total de abrangência do tipologia acidental de maior
alcance (pontos x,y). As curvas são traçadas sobre imagens georreferenciadas contornando as células com
risco da mesma ordem de grandeza, por isso é conhecida por curva de isorrisco (mesmo valor de risco). O
valor de RI = 10-5/ano é considerado intolerável de acordo com a norma P4.261.

Entre aqueles que escolheram a ‘Opção 1 – Mapas de Vulnerabilidade’, 46%

eram do Setor Público, 27% do Setor Industrial, 22% eram Prestadores de Serviço e
5% Não Representava Nenhuma Instituição.

As justificativas dos 37 entrevistados que escolheram a ‘Opção 1 - Mapas de

Vulnerabilidade’ podem ser assim resumidas:

• “mais apropriada para embasar legislação de ordenamento de uso,

ocupação e parcelamento do solo”.
• “permite constatar as vulnerabilidades, a exemplo dos mapas de riscos
relacionados a outras tipologias de desastres, como riscos geológicos e
hidrológicos”.
• “mais adequada para o planejamento do território, pois apresenta
configuração espacial das vulnerabilidades e riscos”.
• “evita novas ocupações”.
 138

• “ainda que abstrata é mais intuitiva, o que pode facilitar o planejamento

urbano em municípios inexperientes com o assunto”.
• “leitura simples e direta das zonas de risco”.
• “mais didático e amigável (fácil interpretação) para a preparação e
treinamento de comunidades”.
• “reúne informações úteis para os atores envolvidos, incluindo a população
que pode ser afetada”.
• “define claramente as áreas de risco que devem ser priorizadas em um plano
de contingência da defesa civil”.
• “mais confiável, pois não está relacionado com ‘critério de risco tolerável’,
que é um entendimento pragmático para algo com muitas variáveis”.
• “é a opção menos ruim, pois relaciona o risco com probabilidade de
fatalidades, que é um guia inseguro para ações corretivas”.

As justificativas dos 4 entrevistados que escolheram a ‘Opção 2 - Curva do

Risco Social’ foram:

• “apresenta o risco quantitativo para um agrupamento de pessoas presentes

na vizinhança de uma instalação perigosa, com isso a empresa consegue
dimensionar melhor seus recursos e ações em casos de emergência”.
• “leva em conta grupos de pessoas afetadas pelos acidentes, em outras
palavras, pode ser estratégica para salvar vidas”.
• “devido ao aspecto social”.

As justificativas dos 9 entrevistados que escolheram a ‘Opção 3 – Curvas de

Isorrisco’ foram:

• “as curvas do tipo ‘iso’; a exemplo de outras aplicações, tais como: ‘iso-
oxigênio dissolvido’ e ‘iso-temperatura’ em reservatórios de água, ‘iso-ruído’
no entorno de instalações industriais e aeroportos; transmitem melhor as
condições de risco, embora sejam abstrações da realidade e subjetivas.
Juntar as curvas ‘iso’ (mix da Opção 1 e 3) pode ajudar a visualizar
espacialmente a abrangência do risco. A Opção 2 é abstrata para a
população de risco, embora fundamental para o gestor do risco”.
 139

• “dá maior transparência à percepção espacial pelo ‘não especialista’, apesar

da Opção 1 ser mais atraente”.
• “mais condizente para a comunicação do risco”.
• “boa abordagem quantitativa e espacial (por usar imagem que pode ser
georreferenciada)”.
• “auxilia na tomada de decisão em uma situação de emergência”.
• “por conter informações georreferenciadas possibilita a sua aplicação de
forma direta no planejamento urbano, por meio da territorialização das
informações técnicas (linguagem familiar ao planejador urbano)”.
• “permite cruzar informações georreferenciadas com outras camadas de
estudo do território e gerar análises integradas para o planejamento urbano”.

As 40 respostas sobre ‘Quais os obstáculos para a implantação e manutenção

de uma abordagem metodológica para planejamento urbano e planos de contingência
da defesa civil, que seja baseada nos resultados de um EAR?’, podem ser assim
resumidas:

• “Falta regulação ou há regulação ineficiente para uso e ocupação do solo.

As legislações locais nem sempre contemplam a necessidade de uma
abordagem metodológica para a GRAI no âmbito do PGT”.
• “O distanciamento geográfico das fontes de perigo é fundamental para a
segurança da população e não é divulgado”.
• “Falta integração entre os órgãos públicos, desta forma os EARs não são
compartilhados entre eles, sendo usados apenas no licenciamento
ambiental”.
• “Falta diálogo com a sociedade civil, que muitas vezes tem um entendimento
diferente das necessidades do planejador urbano”.
• “As empresas não disponibilizam informações reais para um planejamento
urbano adequado e para a atuação em emergências”.
• “Falta divulgação de dados, consequentemente a população não tem
conhecimento das informações dos riscos químicos”.
• Falta metodologia e dados confiáveis. As informações devem vir de fontes
diferentes do Polo Industrial.
 140

• Os EARs são instrumentos de importância e, portanto, sua elaboração e

manutenção não devem ser negligenciadas.
• Há grande dificuldade em dar sequência nas ações públicas.
• Os EARs não são amplamente divulgados e são elaborados para realizar o
licenciamento junto aos órgãos ambientais.
• É necessário ter interfaces com outros instrumentos que definem o uso e
ocupação do solo, como plano de gestão viária, por exemplo.
 141

5 DISCUSSÃO DOS RESULTADOS

As evidências documentais encontradas no levantamento histórico da

implantação do PPABC permitem considerar que a ocupação do território teve início
em 1954, com a construção da Refinaria de Petróleo União (atual Refinaria RECAP
da Petrobras), mas se intensificou após 1970, notadamente após a construção da
PQU-Petroquímica União (atual Braskem Q3). Segundo Nunes (2017), as indústrias
do PPABC induziram a ocupação do território em Mauá. Esse processo identificado
por Nunes vem ao encontro da narrativa de Lefebvre (2011) que atribui à
industrialização, o papel de ‘indutor’ do desenvolvimento urbano.

A formação do PPABC e a evolução demográfica de Mauá e Santo André

constituem-se no fenômeno urbano denominado por Lefebvre por ‘aglomeração’, que
leva à transformação morfológica das cidades (LEFEBVRE, 2011).

A teoria de Weber citada por LAUTERT e ARAÚJO (2007) sobre os fatores que
influenciam a localização das indústrias, também pode ser confirmada no histórico de
implantação do PPABC, visto que, houve tanto fatores regionais geográficos (o local
já era usado como trilha do povo indígena Tupiniquim, a Estrada de Ferro Santos-
Jundiaí construída em 1860 facilitou os acessos ao Porto de Santos e ao mercado
consumidor de São Paulo); quanto fatores locais, independentes da geografia,
associados aos aspectos da economia resultante da proximidade entre as indústrias,
quais sejam: disponibilidade de matérias-primas fornecidas pela refinaria de petróleo,
a otimização de recursos e a mobilização integrada das indústrias. Além desses
fatores locais, as indústrias receberam incentivo fiscal do município de Mauá
(evidenciado no Plano Diretor de Mauá de 1970). Há indícios de que a relação
integrada gerada pela aglomeração entre as indústrias do PPABC incitou a alteração
da Lei Estadual 1.817/1978 (SÃO PAULO (ESTADO), 1978), que proibia a ampliação
de indústrias de petróleo e petroquímicas, passando a ser permitida a partir de 2002
(SÃO PAULO (ESTADO), 2002).

Se por um lado a aglomeração foi ‘vantajosa’ para as indústrias do PPABC, por

outro, a ausência de regulamentação restritiva para o uso e ocupação do solo na
região resultou em amortização do espaço e adensamento urbano dos bairros no
entorno do Polo, notadamente no Jardim Sônia Maria, Jardim Silvia Maria e Vila Santa
 142

Cecília em Mauá, assim como, Jardim Ana Maria, Jardim Itapoan, Parque Capuava e
Jardim Rina em Santo André (Figuras 25, 26 e 36). Faz-se notar no Plano Diretor de
Mauá de 1970 (PREFEITURA DE MAUÁ, 1970) a transferência de núcleos
residenciais existentes na zona industrial de Capuava, sugerindo que havia
residências na área do PPABC e que foram removidas.

Na mesma época da implantação da Petroquímica União (1972) houve

acentuado crescimento da ocupação dos assentamentos precários: Jardim Oratório,
em Mauá, e Conjunto Habitacional Avenida do Estados, em Santo André (Figuras 28
e 29), caracterizando-se no modelo de desenvolvimento urbano desigual, que
disponibiliza espaços inadequados para a população de baixa renda (ACSELRAD,
2001; SANTOS JUNIOR; MONTANDON, 2011). Apesar da aparente ocupação
desordenada em alguns bairros de Mauá, Nunes (2017) relata que os loteamentos
abertos entre 1960 e 1970 são todos regulares e foram aprovados na prefeitura. A
regularização de assentamentos precários localizados próximos a indústrias
perigosas sem prévia análise do risco de acidentes, pode resultar em trágicas
consequências, como o ocorrido em Seveso em 1976, Bhopal em 1984, Vila Socó em
1984 e Toulouse em 2001 (BASTA, 2009; BASTA et al., 2007; LEES, 2005; DECHY
et al., 2004; PORTO; FREITAS, 2003).

Quanto a evolução do uso e ocupação do solo na região do PPABC, a

comparação entre as imagens do ano de 1970 (Figura 25) e 2019 (Figura 26)
demonstra que houve intensa amortização do espaço urbano no entorno do Polo.
Atualmente, o uso industrial na área do PPABC é predominante (71,7% da área do
PPABC apresentada na Figura 27), seguido de área ambiental ocupada pela ZEIA
(16,7% da área do PPABC), porém há ainda áreas não ocupadas (8,6% da PPABC).

No entanto, observa-se 3% da área do PPABC ocupada por residências e

comércios72 (Figura 44). Tal área encontra-se na Zona ZDE-2 para uso de atividades
logísticas e diversificadas conforme Plano Diretor de Mauá de 2016 (Figura 31). Esta
zona, no entanto, revela permissividade em relação ao uso e ocupação do solo, visto

72 Essa área refere-se ao bairro Capuava, que deu origem ao nome do Polo e que, conforme,
informação verbal recebida da equipe da Secretaria de Planejamento Urbano do Município de Mauá,
o bairro Capuava já existia antes da regulamentação que definiu o zoneamento.
 143

que há indústrias com produtos químicos perigosos instaladas na Av. Alberto Soares
Sampaio, a dizer: Bandeirantes Química (inflamável), Compass (tóxico), Copagaz
(inflamável), Consigaz (inflamável), Liquigás (inflamável), SHV Gás (inflamável) e
Ultragaz (inflamável) indicadas na Figura 36. Desta forma, há potencial para a
ocorrência de incêndio, explosão e nuvem tóxica nessa região, portanto, não se
recomenda o uso residencial e adensamento nessa zona (ZDE 2).

Figura 44 – Fotos das ruas no bairro Capuava em Mauá

Fonte: Google Earth Pro (2020)

Outra questão relacionada com o uso e ocupação do solo, refere-se a

proximidade do PPABC com bairros residenciais (Figura 36), como o Jardim Sônia
Maria, Jardim Silvia Maria, Vila Santa Cecília em Mauá, Jardim Ana Maria e Jardim
Itapoan em Santo André, e Parque São Rafael e Jardim São Francisco em São Paulo.
Nesses bairros não se recomenda o adensamento populacional e a instalação de
equipamentos sociais que podem ser usados em pós-desastre ou acumular pessoas,
tais como, hospitais, unidades de pronto atendimento, escolas, igrejas, clubes, asilos,
entre outros. O distanciamento entre as indústrias perigosas e a população vulnerável
é considerado como medida de prevenção de desastres por vários estudiosos e
especialistas das áreas de planejamento urbano e da engenharia (TAVEAU, 2010;
BASTA, 2009; BASTA, et al., 2007; CAHEN, 2006; LEES, 2005; HSE, 1989).

Observa-se, contudo, um ponto favorável no atual desenho urbano no entorno

do PPABC. Trata-se da presença da ZEIA e de uma região não ocupada do lado
Noroeste do Polo, no município de São Paulo, próxima à divisa com Mauá (Figuras
35 e 45). Tais áreas estão funcionando como ‘zonas de amortecimento’ contra os
efeitos danosos de acidentes, protegendo os bairros: Parque São Rafael e Jardim São
Francisco em São Paulo, Jardim Paranavaí e Jardim Oratório em Mauá. Contudo,
 144

notam-se edificações precárias na rua Santo André Avelino em São Paulo. Essas
áreas devem ser mantidas livres de edificações residenciais aproveitando o atual
desenho urbano. A gestão de áreas de risco de desastres no Brasil tem sido apontada
por vários estudiosos como ‘ineficiente’, tanto por falta de regulamentação, quanto por
falta de fiscalização (ABGE, 2020; LOPES, 2017; NOGUEIRA; OLIVEIRA; CANIL,
2014).

Figura 45 – Detalhe da ocupação na rua Santo André Avelino, Parque São Rafael
em São Paulo, SP, em 2020

Fonte: Google Earth Pro (2020).

Apesar dos EARs serem documentos públicos, não foi possível ‘dar vistas’ a
todos os estudos, pois os mesmos não foram localizados nas agências da CETESB e
nem com representantes das indústrias do Polo. Além disso, houve muita resistência
por parte das indústrias em fornecer informações detalhadas sobre os seus cenários
acidentais. Essas dificuldades podem ser entendidas como demonstração da ‘cultura
do segredo de risco’ mencionada por Taveau (2010) e Dechy et al. (2004).

Outro ponto que merece atenção refere-se às áreas contaminadas existentes

no PPABC. Conforme relatório da CETESB (2019) há 13 áreas contaminadas com
diferentes contaminantes (a grande maioria com metais e solventes). Muitas dessas
áreas já foram reabilitadas para uso ou estão em processo de remediação/
reutilização. Apenas uma área foi contaminada por acidente ocorrido na instalação,
 145

demonstrando que os poucos registros de acidentes ocorridos no PPABC não

contribuíram para a contaminação do solo e águas subterrâneas. A descontaminação
de áreas impactadas por acidentes industriais é uma das ações de remediação pós-
desastre (LEES, 2005).

A atuação do COFIP ABC comprova que um grupo de indústrias localizadas

em uma mesma área pode unir-se e ter representação única para tratar de diferentes
demandas, desde otimização de custos operacionais, até questões mais complexas
com diferentes atores envolvidos, como as relacionadas com a GRAI. Não obstante o
princípio ético para a redução do risco das indústrias do PPABC, Luís Antônio Pazin,
atual presidente do COFIP ABC, entende que é um grande desafio manter uma
relação de sustentabilidade com a comunidade, posto que não há políticas públicas
para tratar a questão de urbanização. Esta lacuna apontada por Pazin confirma o hiato
existente atualmente no Brasil para dialogar sobre as questões de gestão de risco de
desastres, principalmente aquelas relacionadas com riscos industriais no âmbito do
PGT. Esta lacuna é confirmada por Lopes (2017), Naime (2010), Nogueira (2002) e
especialistas da ABGE (ABGE, 2020).

Quanto a preparação e planejamento para o enfrentamento de emergências, o

PAM Capuava comprova que é possível compartilhar experiências e recursos entre
empresas localizadas em uma mesma área. A divulgação das informações de
segurança dos produtos químicos de cada empresa, previsto no Manual de
Emergência do PAM Capuava, previne desdobramentos de cenários acidentais.
Conforme apontado por Basta (2009) e Lees (2005), a falta de compartilhamento de
informações de segurança é um dos obstáculos para uma resposta rápida aos
acidentes industriais.

Apesar da participação da Defesa Civil de Mauá e de Santo André no PAM

Capuava e no Grupo do P2R2 do Consórcio do ABC, não foram identificadas ações
concretas para a integração dos riscos às políticas de ordenamento do território, tão
pouco para o desenvolvimento urbano e comunicação de risco. Como observado por
Nogueira, Oliveira e Canil (2014), falta capacidade econômica, técnica e
administrativa aos municípios para implementar as ações necessárias e atingir os
objetivos da PNPDEC (BRASIL, 2012).
 146

Quanto ao trabalho de elaboração dos mapas de risco coordenado pelo grupo

da Subcomissão do P2R2 do Consórcio do Grande ABC, observa-se que não houve
um real avanço no mapeamento das áreas de riscos sujeitas a acidentes industriais.
A falta de metodologia estruturada para definir as zonas de risco foi relatada pelo
coordenador do grupo do Consórcio, como um dos motivos para esse atraso.

Não foram localizados mapas com zonas de risco para o PPABC, com exceção
do mapa que está sendo elaborado pelo COFIP ABC para ser incluído no Estatuto do
PAM Capuava. A ausência de mapas com a identificação das áreas de risco
impossibilita definir com precisão a localização da população vulnerável, bem como,
as rotas de fuga para a evasão da comunidade.

A análise crítica das imagens com a localização espacial das indústrias e o

entorno do PPABC (Figuras 27 e 36) permite considerar que há áreas que necessitam
de mapeamento das rotas de fuga, principalmente aquelas que, por limitação física do
desenho urbano (presença de rios, viadutos, vias públicas com barreiras para
pedestres), impeçam a evasão rápida da população. Portanto, mapas com zonas de
risco permitem planejamento estratégico das rotas de fuga e a tomada de decisão
quanto a implantação de infraestrutura protetiva, considerados na Nova Agenda
Urbana (ONU-HABITAT, 2016) como itens fundamentais para reduzir vulnerabilidades
e risco.

Com relação aos registros de acidentes industriais, os dados do SIEQ da

CETESB (2020) no período de 1978 a 2019 (Tabela 10) indicam que a incidência de
atendimentos à emergência em indústrias, dutos e transporte rodoviário é relevante,
demonstrando a necessidade de ações estruturadas para combater os impactos e
avanços desse cenário danoso.

O número de casos de acidente com cargas perigosas no transporte rodoviário

é expressivo no Grande ABC e estado de São Paulo (Tabela 10), porém nota-se que
a magnitude das consequências dos derramamentos é, na maior parte das vezes,
menor do que para instalações industriais denominadas ‘fixas’, isto é, plantas
químicas com grandes quantidades de produtos perigosos armazenados.

Já o cenário epidemiológico de casos de emergência específicos para o

PPABC demonstra que as indústrias têm conseguido fazer uma boa gestão de seus
 147

riscos, pois não há registros de acidentes de grandes proporções no banco de

dados do SIEQ no período entre 1992 a 2019 (CETESB, 2020), tão pouco nos
registros de atendimento do PAM Capuava no período entre 1989 e 2019.

O questionário online sobre a abordagem metodológica para a GRAI no âmbito

do PGT e emergência teve boa aderência, pois houve a participação de 50 voluntários
do setor industrial (28%), setor público (48%) e prestadores de serviço (20%) (4% dos
entrevistados não representam nenhuma instituição), atuam em diferentes áreas:
planejamento urbano, defesa civil, secretaria do meio ambiente, indústria química,
petroquímica, petróleo e energia. Quase metade dos entrevistados (46%) não havia
tido contato com um EAR, o que ajudou a validar a questão sobre qual a melhor opção
de utilização dos resultados de um EAR para aplicação no planejamento urbano e
planos de contingência, já que a intenção é que os resultados do EARs sejam
utilizados por ‘não especialistas’ em análise de risco. Os três quesitos escolhidos
pelos entrevistados como de maior importância para a GRAI no âmbito do PGT e
Emergência foram: (1) definição das zonas de risco; (2) comunicação de risco à
população vulnerável e (3) definição de medidas protetivas externas à indústria
(Tabela 13). O quesito ‘critérios de tolerabilidade de risco’ obteve o menor peso na
votação.

A questão sobre qual o resultado do EAR seria mais adequado para considerar
no planejamento urbano e nos planos de contingência resultou na ‘Opção 1 – Mapas
de Vulnerabilidade’ com 74% dos entrevistados, enquanto que a ‘Opção 3 – Curva do
Risco Social’ obteve apenas 8% da preferência dos entrevistados. Os mapas de
vulnerabilidade foram considerados pelos entrevistados como mais apropriados “para
embasar legislação de ordenamento de uso, ocupação e parcelamento do solo”,
podendo ser interpretados mais intuitivamente, “o que pode facilitar o planejamento
urbano em municípios inexperientes com o assunto”, além do mais, eles reúnem
“informações úteis para os atores envolvidos, incluindo a população que pode ser
afetada”, pois definem “claramente as áreas de risco que devem ser priorizadas em
um plano de contingência da defesa civil”. Os mapas de vulnerabilidade (Opção 1 do
questionário) também foram considerados ‘mais confiáveis’ ou ‘menos ruim’, pois não
estão relacionados “com ‘critério de risco tolerável’, que é um entendimento
pragmático para algo com muitas variáveis”, no entanto, a probabilidade de fatalidades
 148

utilizada nos cálculos da Opção 1 foi considerada “um guia inseguro para ações
corretivas”.

O resultado do mapa de vulnerabilidade (Opção 1) como preferido pelos

entrevistados veio ao encontro com a pesquisa realizada nos Países Baixos, quando
o RIVM constatou que os agentes municipais e planejadores urbanos interpretavam
as curvas de isorrisco (opção 3 do questionário online), porém não compreendiam o
gráfico do Risco Social (Opção 2 do questionário online), por tratar-se de um critério
gráfico em 2 dimensões sem visualização espacial. Não é sem motivo que o Centro
de Pesquisa TNO dos Países Baixos vem desenvolvendo um projeto técnico-científico
para apresentar o Risco Social geograficamente e aplicá-lo em planejamento urbano
(BOOT, 2010)73. Entretanto, apesar de a CETESB estar voltada para o licenciamento
ambiental e não para a regulamentação do uso e ocupação do solo propriamente dito,
ela faz a seguinte consideração sobre o Risco Individual e Risco Social:

[...] os casos em que o risco social for considerado atendido, mas o risco
individual for maior que o risco máximo tolerável, a CETESB, após avaliação
específica, poderá considerar o empreendimento aprovado, uma vez que o
enfoque principal na avaliação do risco está voltado para agrupamentos de
pessoas possivelmente impactadas por acidentes maiores, sendo o risco
social o critério prioritário nesta avaliação. (CETESB, 2011, p. 36/140).

Desta forma, a tomada de decisão para a emissão das licenças ambientais está
baseada no Risco Social, que conforme RIVM dos Países Baixos, é considerado um
critério ‘não adequado’ para o PGT.

Vale ressaltar que a curva de isorrisco do Risco Individual também foi

considerada pelos entrevistados como adequada para o planejamento do território,
por “apresentar configuração espacial das vulnerabilidades e riscos” e por transmitir
“maior transparência à percepção espacial pelo ‘não especialista’”. Ela também foi
considerada mais apropriada para a comunicação do risco.

A questão sobre ‘Quais os obstáculos para a implantação e manutenção de

uma abordagem metodológica para planejamento urbano e planos de contingência da
defesa civil, que seja baseada nos resultados de um EAR?’ contribuiu para o delinear

73 Hans Boot do TNO foi um dos entrevistados nos Países Baixos (ver item 2.5.1).
 149

as barreiras no processo da GRAI no âmbito do PGT. Dentre as 40 respostas

recebidas, nota-se um consenso sobre:

• falta regulamentação para a GRAI;

• falta de integração entre os órgãos públicos;
• falta diálogo com a sociedade civil; e
• falta transparência das empresas.
 150

6 PROPOSTA DE GRAI NO ÂMBITO DO PGT

A partir dos resultados obtidos nesta pesquisa propõe-se um modelo baseado

em ‘camadas de proteção’ para obter uma efetiva GRAI no âmbito do PGT e
Emergência. A estrutura da proposta está apresentada na Figura 46 e descrita a
seguir.

6.1 Camadas de proteção para a GRAI

As camadas de proteção do GRAI são constituídas de medidas e instrumentos

que, apesar de serem ‘permeáveis’, dificultam a trajetória do desastre. Desta forma,
quanto mais camadas de proteção no sistema de gestão de risco, menor é a chance
de um desastre vir a acontecer.

• As camadas foram classificadas em ‘proteção interna’ e ‘proteção externa’,

tendo a indústria como ponto de partida, assim as proteções externas
referem-se a ações que devem ser implantadas externamente a área das
indústrias, isto é, fora dos limites físicos da empresa. As proteções externas
por sua vez, visam estabelecer diretrizes para o zoneamento e a implantação
de infraestrutura de proteção e ações de contingência externas às indústrias.
As camadas de proteção são assim definidas: Proteção Interna: mantida
pela própria indústria, tais como, projeto inerentemente seguro, sistemas de
segurança de processo e barreiras de segurança, como, por exemplo:
sistema instrumentado de segurança, válvulas de alívio e bacias de
contenção. Os EARs, PGRs e PAEs também se constituem em proteções
internas, pois são de responsabilidade da indústria, apesar de serem
instrumentos submetidos ao órgão ambiental licenciador.
• Proteção Externa – Infraestrutura: são medidas de segurança que consistem
em soluções técnicas para mitigar os efeitos de vazamentos, incêndios,
explosões e nuvens tóxicas. O tipo de solução a ser adotado depende da
intensidade da tipologia acidental em áreas externas à indústria. Em linhas
gerais as medidas de segurança são: reforço das edificações civis para o
caso de explosão de nuvem não confinada (códigos de engenharia a serem
utilizados nas construções para reforço de estruturas e vidros à prova de
explosão), construção de paredes corta-fogo, construção de valas e diques
 151

para impedir a contaminação de corpos d’água e abrigos para o caso de

nuvens tóxicas.
• Proteção Externa – Emergência: são instrumentos para preparação e
resposta a emergência, a dizer: Plano de Auxílio Mútuo (quando for o caso
de áreas onde haja agrupamento de indústrias), Plano de Contingência da
Defesa Civil, Informações de segurança sobre os produtos químicos
perigosos e Mapas de Risco. Os mapas de risco devem indicar as rotas de
fuga, alarmes instalados em zonas de danos severos e birutas para indicar
a direção da nuvem tóxica.
• Proteção Externa – Planejamento e Gestão do Território: consiste em indicar
as zonas de risco em mapas georrefenciados que devem ser incorporados
nos planos diretores municipais, da mesma forma como atualmente é feito
para outros riscos, a exemplo dos geodinâmicos (deslizamentos) e
hidrodinâmicos (inundações). Isso possibilitará cruzar informações
georrefenciadas com outras camadas do planejamento do território e gerar
análises integradas para: controle do uso e ocupação do solo, planejamento
urbano e desenvolvimento integrado. As ferramentas são: mapas de risco,
regulamentação para uso e ocupação do solo, plano diretor municipal, plano
de desenvolvimento urbano integrado.
• Proteção Externa – Comunicação de Risco: consiste em instrumentos para
a inclusão da população vulnerável, tornando a mesma mais participativa e
despertando para a percepção dos riscos relativos às atividades industriais.
Esse trabalho pode ser desenvolvido por meio de oficinas técnicas junto às
comunidades. Os instrumentos são: Conselho Comunitário Consultivo e
Programa de Comunicação de Risco. O programa de comunicação de risco
deve basear-se no mapa de risco e incluir um cronograma de exercícios
simulados.

6.2 Camadas de proteção identificadas no PPABC para a GRAI

A Figura 47 apresenta as camadas de proteção identificadas no PPABC.

Observa-se que, apesar dos esforços despendidos pelas indústrias do Polo em
construir camadas de proteção, ainda faltam camadas relacionadas à infraestrutura
externa, planejamento do território e comunicação de risco.
 152

Figura 46 – Modelo de camadas de proteção para GRAI no âmbito do PGT e

Emergência

Proteção Interna: projeto inerentemente seguro,

sistema de segurança de processo, Estudo de
Análise de Risco (EAR), Programa de
Gerenciamento de Risco (PGR), Plano de Ação de
Emergência (PAE)

Proteção Externa – Medidas de Segurança

(infraestrutura): barreiras físicas (vidros à prova
de explosão, parede corta-fogo), birutas, pontos
de encontro, rotas de fuga, abrigos e sistemas de
alerta, infraestrutura de escape.

Proteção Externa – Emergência: Plano de

Auxílio Mútuo, Plano de Contingência com
Defesa Civil, Informações de segurança, Mapas
de Risco

Proteção Externa – Planejamento e Gestão do

Território: Mapas de Risco, Regulamentação para
uso e ocupação do Solo, Plano Diretor Municipal,
Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado

Proteção Externa – Comunicação de

Risco: Conselho Comunitário Consultivo,
Programa de Comunicação de Risco

Fonte: adaptado de Reason (2000).

Figura 47 - Camadas de proteção identificadas no PPABC 74

Proteção Interna: projeto inerentemente

seguro, Estudo de Análise de Risco (EAR),
Programa de Gerenciamento de Risco (PGR),
Plano de Ação de Emergência (PAE)

Proteção Externa – Emergência: Plano de

Auxílio Mútuo, Plano de Contingência com
Defesa Civil, Manual de Segurança

Proteção Externa – Planejamento e Gestão

do Território: Plano Diretor de Santo André,
Plano Diretor de Mauá

Proteção Externa – Comunicação de Risco:

Conselho Comunitário Consultivo, Programa
Portas Abertas, Exercícios Simulados (iniciado)

74O Plano Diretor de Mauá foi considerado incompleto, visto que o zoneamento da Av. Alberto Soares
Sampaio não está adequado para adensamento urbano, pois há potencial para incêndio, explosão e
nuvem tóxica nessa região.
 153

6.3 Mapa de Risco de Acidentes Industriais

O mapeamento de áreas de risco é um dos principais elemento para o

ordenamento do território, planos de contingência e comunicação de risco. Propõe-se
a elaboração de mapas com a identificação de áreas suscetíveis à ocorrência de
incêndio, explosão ou nuvem tóxica ocasionados por acidente em indústria que
armazene, produza e manuseie produto químico perigoso, causando efeitos danosos
às pessoas presentes em áreas externas à indústria. O critério para definição dos
recuos e implantação de medidas urbanísticas é voltado para o zoneamento municipal
e desenvolvimento urbano integrado. Os recuos utilizam os resultados dos Estudos
de Análise de Risco (EARs) como referência e baseiam-se em abordagem híbrida,
que combina a abordagem determinística ‘base-consequência’ e a probabilística
‘base-risco’.

Nas situações em que a curva de isorrisco alcançar áreas externas e estiver

acima do critério de tolerabilidade estabelecido pelo órgão ambiental licenciador, ou a
distância de consequência de incêndio, explosão em nuvem não confinada e nuvem
tóxica alcançarem áreas externas com 100% de probabilidade de fatalidade, essa
área será definida como ‘Zona de Exclusão’, devendo ser aplicado o recuo conforme
Quadro 12. Caso o recuo desta zona não possa ser aplicado por já existir edificações
na ‘Zona de Exclusão’, o proprietário do empreendimento industrial deverá aplicar
medidas protetivas externas ao seu terreno, conforme o tipo e intensidade do
acidente: se incêndio, explosão ou nuvem tóxica. Cabe a gestão municipal por meio
do diálogo e a análise da situação entre os representantes legais das secretarias
envolvidas (Defesa Civil, Meio Ambiente, Planejamento Urbano e outros), o poder de
decidir sobre a remoção e o reassentamento de pessoas residentes nas ‘Zonas de
Exclusão’, desde que todas as medidas protetivas tenham sido esgotadas e
consideradas insuficientes para manter a segurança de pessoas residentes. O
reassentamento deve ser integrado com políticas setoriais, a exemplo da política de
habitação definida pelos municípios e estados.
 154

Quadro 12 - Critério para definição dos recuos e medidas de proteção para

acidentes industriais
Zona Descrição Recuos (indicados no EAR) Notas 1 e
2
de da zona
Risco
1 Zona de Curva de isorrisco do Risco
exclusão Individual igual a 10-5/ano
Ou 100% de probabilidade de
fatalidade para incêndio, explosão
em nuvem não confinada e nuvem
tóxica Nota 3
2 Zona de Cenários de explosão: distância da
danos onda de choque até a
severos sobrepressão igual a 0,3bar.
Cenários de incêndio e bola de
fogo: distância para 37,5kW/m2
Cenários de nuvem tóxica:
distância até concentrações com
50% probabilidade de fatalidade.
Fonte: elaborado pela autora
Medidas de proteção
Avaliar a remoção de pessoas. Caso
já existam edificações nesta zona,
não permitir adensamento e implantar
infraestrutura de proteção e
contingência externa à indústria.
Comunicar o risco à população
vulnerável presente na área.
Não permitir adensamento.
Implantar infraestrutura de proteção e
contingência externa à indústria.
Zona a ser evacuada em caso de
acidente.
Infraestrutura de proteção e
contingência externa à indústria.
Comunicar o risco à população
vulnerável presente na área.

Notas:
1) Os alcances para 100% de probabilidade de fatalidade de ‘incêndio em nuvem’ foram
descartados, visto depender de fatores probabilísticos de direção do vento, existência de
fontes de ignição, fatores de proteção e de exposição. O que torna o valor incerto para
efeito de definição de zoneamento e ações de emergência.
2) O Risco Social em gráfico não será utilizado para PGT, por ser considerado de difícil
interpretação por parte dos gestores do planejamento urbano, defesa civil e indústria.
3) Adotar a maior distância entre a curva de isorrisco e o alcance para 100% de
probabilidade de fatalidade.

Os mapas com a indicação da Zonas de Exclusão e da Zona de Danos Severos

devem ser georrefenciados no formato shapefile sobre imagem de satélite
disponibilizada no Google Earth Pro (ou similar), de forma que o planejamento urbano
do município possa sobrepor camadas de informações e gerar o seu banco de dados
georreferenciado. O planejamento urbano municipal, a seu critério, poderá elaborar
um termo de referência com as instruções para recebimento dos mapas de risco, de
acordo com os requisitos do sistema municipal de gestão de imagens.
 155

Utilizando os critérios aqui propostos e os resultados desta pesquisa, propõe-

se o mapeamento de risco para o PPABC e seu entorno conforme exemplificado na
Figura 48. Deve-se levar em conta que algumas das ‘Zonas de Danos Severos’
indicadas na Figura 48 foram estimadas com base em cenários acidentais similares,
visto que nem todos os EARs foram localizados e, portanto, não se dispunha das
distâncias das Zonas de Risco.
 156

Figura 48 – Proposta de mapeamento de risco na área do PPABC e seu entorno

 157

7 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Conclui-se que existe uma riqueza de conhecimento técnico-científico nos

campos das ciências exatas e ciências sociais para tratar a GRAI no âmbito do PGT,
porém não existe uma conexão entre ambos, principalmente no Brasil.

Identificam-se três atores principais envolvidos nas questões da GRAI, a dizer:

setor industrial, setor público e população vulnerável. Há uma relação restrita entre o
setor industrial e o setor público, enquanto que a população vulnerável encontra-se
excluída dos processos participativos e de tomadas de decisão.

Apesar de haver instrumentos que regulam a segurança operacional de plantas

químicas com produtos perigosos, como os Estudos de Análise de Risco (EAR) e
Programas de Gerenciamento de Risco (PGR), estes instrumentos são usados
apenas para o licenciamento ambiental, tornando a gestão de risco de acidente
industrial no Brasil um processo meramente burocrático. Assim, as licenças
ambientais são tidas como ‘salvaguardas’ nos pós-desastres, com o setor público
transferindo responsabilidade para as indústrias, como se elas fossem plenamente
capazes de arcar com o ônus causado pelos danos dos acidentes, por meio de
pagamentos de multas e medidas compensatórias. Essa transferência de
responsabilidade contraria a noção de que não existe ‘risco nulo’ durante a operação
de uma atividade industrial perigosa, portanto, faz-se necessário estar preparado para
evitar que incêndios, explosões e nuvens tóxicas, se convertam em desastres com
fatalidades, danos ambientais e perdas materiais.

A grande maioria das regulamentações nacionais e internacionais que tratam

de desastres, não consideram explicitamente os acidentes industriais, pois além de
estarem direcionadas a desastres naturais, as discussões são realizadas fora do
ambiente onde este tipo de risco acontece, isto é, na indústria e no planejamento
urbano.

No Brasil, não há regulamentação que trate exclusivamente do GRAI no âmbito

do PGT, assim como a Diretiva Seveso II da União Europeia que em 1996 ‘obrigou’
os especialistas em análise de risco a discutirem com os planejadores urbanos sobre
o ordenamento do território no entorno de instalações químicas perigosas. Desta
 158

forma, há uma situação de ‘permissividade urbana’ uma vez que propicia

assentamentos irregulares no entorno de industrias perigosas.

Considerando o modelo de Camadas de Proteção para a GRAI no âmbito do

PGT e Emergência apresentado na Figura 46 nota-se uma fragilidade no caso do
PPBAC, pois apesar dos esforços e inovações por parte das empresas ali localizadas,
ainda faltam camadas de proteção relacionadas à infraestrutura externa à indústria,
planejamento do território e comunicação de risco. Além do mais, não há mapas nos
planos diretores municipais com a identificação das zonas de risco que pudessem
orientar o zoneamento. Isto impossibilita um planejamento urbano integrado e
articulado com políticas e planos de desenvolvimento territorial estratégico, como o
previsto no PDUI da RMSP.

Entende-se que o cenário atual identificado no estudo de caso pode ser

replicado para o Brasil, sendo possível estabelecer que há poucas camadas de
proteção na GRAI, consequentemente há uma chance de ‘alinhamento’ das falhas do
atual sistema de gestão, levando à ocorrência de um desastre. Portanto, pode-se
concluir que o risco de acidentes com produtos químicos perigosos que possam
resultar em incêndio, explosões e nuvem tóxica no Brasil é crítico’.

Há uma resistência por parte das empresas na divulgação das informações de

risco que; independentemente das questões de confidencialidade e sigilo sobre
tecnologia industrial e reações negativas da população sobre os acidentes; acaba por
causar uma postura ‘sem transparência’ por parte das empresas. Assim, faz-se
necessário combater a ‘cultura do segredo do risco’, para obter um efetivo
compartilhamento de informações e conhecimento entre as indústrias, agentes
públicos e população vulnerável.

Por conseguinte, o Princípio da Precaução deve ser aplicado nesse assunto

até o estabelecimento de diálogo entre os setores industrial, público e população
vulnerável, contudo, é importante trazer à tona as deficiências e os favoritismos das
relações dos atores envolvidos na questão, de forma a propor práticas que possam
prevenir, preparar respostas de emergência e diminuir a vulnerabilidade da população
exposta, o que pode ser alcançado por meio de uma abordagem holística do acidente
industrial e um desenho urbano espacial com base no risco.
 159

Espera-se que a identificação das camadas de proteção para a GRAI no âmbito

do PGT e Emergência, e a proposta para o mapeamento de risco baseado nos
resultados de Estudos de Análise de Risco possam contribuir para uma mudança de
paradigma, pois o processo de gestão de riscos de acidentes industriais deve ser
integrado à agenda do planejamento e desenvolvimento urbano, para que o ciclo de
ameaças seja rompido e a população e o meio ambiente fiquem protegidos,
aumentando a segurança dos territórios e a resiliência das comunidades.

Por último, se propõe uma adequação na classificação e codificação brasileira

de desastres tecnológicos (COBRADE) relacionados a produtos perigosos, para a
inclusão de acidentes que resultem em ‘envenenamento devido a formação de nuvem
tóxica’, devido a vazamento de produto químicos classificados como ‘tóxicos’75.

Unir as diferentes perspectivas e chegar a um ponto comum em um tema tão

complexo é, portanto, o grande desafio para a GRAI no âmbito do PGT, que deve
contar com diálogo, transparências das empresas, articulação entre os setores
envolvidos e visão holística para obter-se um efetivo ordenamento do território.

75 O Anexo A da norma P4.261 da CETESB (2014, p. 73/140) apresenta uma relação de produtos
químicos considerados tóxicos, no entanto, a Parte I da norma apresenta um método para classificar a
toxicidade de outros produtos químicos não relacionados no Anexo A.
 160

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 171

APÊNDICES

Apêndice I – Resumo da metodologia para elaboração de EAR e PGR

Apêndice II - Base de dados - Artigos acadêmicos da pesquisa exploratória

Apêndice III – Identificação das indústrias encontradas na área do PPABC

Apêndice IV – Questionário online sobre Abordagem Metodológica para Planejamento

Territorial e Emergência com Produtos Químicos Perigosos
 172

Apêndice I – Resumo da metodologia para elaboração de EAR e PGR

1) Introdução

Este apêndice apresenta um resumo da norma P4.261 ‘Risco de Acidente de

Origem Tecnológica - Método para Decisão e Termos de Referência’ da CETESB
(2011), sendo destacado somente os pontos principais que são de interesse para os
leitores desta tese.

A norma P4.61 é utilizada no estado de São Paulo como termo de referência

para elaboração de Estudo de Análise de Risco (EAR) e Programa de Gerenciamento
de Risco (PGR), sendo aplicável a empreendimentos76 pontuais e dutos que
“manipulam (produzam, armazenam, transportam) substâncias inflamáveis77 e/ou
tóxicas, nos estados líquido ou gasoso” (CETESB, 2011, p. 4/140). No entanto, a
norma não se aplica à avaliação de risco à saúde e segurança dos trabalhadores,
danos aos bens patrimoniais das instalações analisadas e impactos ao meio
ambiente (CETESB, 2011, p. 15/140).

As seguintes definições são encontradas na norma P4.261 da CETESB (2011):

• EAR – Estudo de Análise de Risco: “estudo quantitativo de risco de um

empreendimento, baseado em técnicas de identificação de perigos, estimativa de
frequências e de efeitos físicos, avaliação de vulnerabilidade e na estimativa do
risco” (CETESB, 2011, p. 5/140).
• PGR – Programa de Gerenciamento de Risco: “documento que define a política e
diretrizes de um sistema de gestão, com vista à prevenção de acidentes em
instalações ou atividades potencialmente perigosas” (CETESB, 2011, p. 7/140).
• PAE – Plano de Ação de Emergência: “documento que define as
responsabilidades, diretrizes e informações, visando a adoção de procedimentos
técnicos e administrativos, estruturados de forma a propiciar respostas rápidas e
eficientes em situações emergenciais” (CETESB, 2011, p. 6/140).

76 O termo “empreendimento” é utilizado na norma P4.261 para designar indústrias, bases, terminais e
dutos (CETESB, 2014).
77 A norma P4.261 adota os termos “substância química”, “substância inflamável”, “substância tóxica”
para designar produtos químicos perigosos (nota da autora).
 173

A norma P4.261 da CETESB é composta por quatro partes distintas, a dizer:

• Parte I - Classificação de empreendimentos quanto à periculosidade;

• Parte II - Termo de referência para a elaboração de EAR para
empreendimentos pontuais;
• Parte III - Termo de referência para a elaboração de EAR para dutos;
• Parte IV - Termo de referência para a elaboração de PGR.

2) Parte I - Classificação do empreendimento quanto à periculosidade

A Parte I da P4.261 (CETESB, 2011) é aplicada para a tomada de decisão

quanto a necessidade de apresentação de EAR ou somente de PGR para o
licenciamento ambiental, visto que nem todos os empreendimentos apresentam risco
para a população externa. O método para a tomada de decisão baseia-se no princípio
de que o risco da instalação está diretamente associado às características das
substâncias químicas, suas quantidades armazenadas e à vulnerabilidade da região
em seu entorno (CETESB, 2011). Esse princípio está representado
esquematicamente na Figura 1 a seguir:

Figura 1 - Fatores que influenciam o risco de um empreendimento

Fonte: Norma P4.261 da CETESB (2011, p. 10/140)

Cada substância química apresenta propriedades físico-químicas e

toxicológicas específicas que definem o seu grau de periculosidade ao ser humano e
ao meio ambiente. As propriedades de interesse são: inflamabilidade e toxicidade. A
norma P4.261 apresenta em seus Anexos A e B as substâncias inflamáveis e tóxicas
que foram previamente classificadas como perigosas e de interesse para a norma
(Figuras 2 e 3), enquanto que os Anexos D e E apresentam as distâncias
denominadas de referência (dr) para as substâncias de interesse e diferentes
quantidades armazenadas. Resumidamente, pode-se dizer que a Distância de
 174

Referência (dr) refere-se ao alcance dos efeitos das hipóteses acidentais até 1% de
probabilidade de fatalidade, seja para incêndio e explosão, ou para nuvem tóxica (os
pressupostos dos cálculos realizados pela CETESB para determinar a dr em função
do volume armazenado encontram-se apresentados no Anexo C da norma P4.261).

Figura 2 - Listagem das substâncias tóxicas

Fonte: Anexo A da norma P4.261 (CETESB, 2011, p. 73/140)

Nota: CAS refere-se ao número de registro da substância no banco de dados denominado
Chemical Abstracts Service.
 175

Figura 3 - Listagem das substâncias inflamáveis

Fonte: Anexo B da norma P4.261 (CETESB, 2011, p. 75/140)

Nota: CAS refere-se ao número de registro da substância no banco de dados denominado
Chemical Abstracts Service
 176

A vulnerabilidade da região é avaliada em função da distância de referência (d r)

e da distância até a população de interesse (dp), desde que haja mais de 25 pessoas
(Np) na área de interesse, delimitada pelo raio referente a dr. O método para a tomada
de decisão pode ser assim resumido (Figura 4):

Figura 4 – Fluxograma do processo de tomada de decisão quanto a elaboração ou

dispensa do EAR

Fonte: Norma P4.261 da CETESB (2011, p. 12/140) (organizado pela autora)

3) Partes II e III - Elaboração de EAR de empreendimentos pontuais e dutos

As Partes II e III contém os termos de referência para a elaboração de EAR

para empreendimentos pontuais (indústrias, bases, terminais, entre outros) e dutos,
respectivamente. Os EARs devem ser elaborados em uma sequência de capítulos
conforme apresentado na Figura 5.
 177

Figura 5 – Sequência de capítulos que compõem um EAR

Fonte: Norma P4.261 da CETESB (2011, p. 9/140)

 178

Importante observar que o Capítulo 2 do EAR deve conter uma caracterização

da população no entorno do empreendimento, com dados levantados em campo ou
obtidos do IBGE (setores censitários). Deve constar os tipos de atividade presente na
área do entorno, tais como:
comércios, indústrias, entre outros, com enfoque para os locais onde pode
haver aglomeração de pessoas, tais como residências, creches, escolas,
asilos, presídios, ambulatórios, casas de saúde, hospitais e afins (CETESB,
2011, p. 18/140).

As informações a respeito da população vulnerável devem ser apresentadas

em foto aérea, com escala e resolução adequadas.

A metodologia aplicada no Capítulo 4 baseia-se na utilização de modelos

matemáticos e de softwares de cálculos para a estimativa das frequências de
ocorrência das hipóteses acidentais e para a estimativa dos efeitos nos seres
humanos em termos de radiação térmica (incêndios), sobrepressão (explosões) e
concentrações tóxicas (nuvens tóxicas). A avaliação da vulnerabilidade das pessoas
também é realizada por meio da aplicação de modelo matemáticos que permitem
estimar a probabilidade de fatalidade das tipologias acidentais.

A CETESB adota valores de referência para a avaliação da vulnerabilidade que

consiste em dividir o alcance das hipóteses acidentais em regiões de probabilidade
de fatalidade, conforme apresentado nas Figuras 6, 7 e 8. As regiões de probabilidade
de fatalidade devem ser desenhadas sobre foto aérea atualizada e em escala que
permita a adequada visualização da área de influência dos efeitos físicos.

Figura 6 – Representação das regiões de probabilidade de fatalidade associadas

aos valores de referência para o efeito da sobrepressão

Fonte: norma P4.261 (CETESB, 2011, p. 26/140)

 179

Figura 7 – Representação das regiões de probabilidade de fatalidade associadas

aos valores de referência para o efeito da radiação térmica

Fonte: norma P4. 261 (CETESB, 2011, p. 27/140)

Figura 8 – Representação das regiões de probabilidade de fatalidade associadas

aos valores de referência para o efeito de toxicidade

Fonte: norma P4. 261 (CETESB, 2011, p. 28/140)

No Capítulo 5 é realizada a estimativa da frequência de ocorrência dos cenários

acidentais por meio da aplicação de técnicas de análise de risco, como Análise por
Árvore de Eventos e Análise por Árvore de Falhas.

O Capítulo 6 compreende a estimativa e avaliação do risco, que utilizam a

estimativa do número de fatalidades e da frequência de ocorrência de cada tipologia
acidental calculados nos Capítulos 4 e 5.
 180

O risco é expresso na forma de Risco Individual (RI) e de Risco Social (RS). A

estimativa do RI requer cálculos iterativos e cumulativos, pois a área afetada pelos
cenários acidentais é dividida em células (devem ser maiores do que 35 metros x 35
metros) formando uma malha no entorno do empreendimento.

O RI é calculado em cada célula que compõe a malha da área afetada,

considerando os cenários de explosão, incêndio e dispersão tóxica e as
probabilidades de fatalidade. A Figura 9 apresenta um exemplo de representação das
curvas de isorrisco.

Figura 9 – Exemplo de representação do RI por meio de curvas de isorrisco para

empreendimentos pontuais

Fonte: norma P4. 261 (CETESB, 2011, p. 32/140)

O RI é então avaliado em relação ao critério de tolerabilidade adotado pela

CETESB que considera três níveis de risco: tolerável, a ser reduzido e intolerável
(Figura 10).
 181

Figura 10 - Limites de tolerabilidade para o Risco Individual (RI)

Risco intolerável
Limite RI >1x10-5/ano
intolerável
Risco a ser reduzido
Limite
tolerável RI<1x10-6/ano

Risco Tolerável

Fonte: norma P4. 261 (CETESB, 2011, p. 32/140) (organizado pela autora)

O RS é determinado para um agrupamento de pessoas expostas aos efeitos

físicos decorrentes de um ou mais cenários acidentais. O RS é obtido considerando
pares ordenados de F (frequência) e N (número de fatalidades na região de interesse)
para cada tipologia acidental. O número de fatalidades é determinado a partir da
distribuição populacional na região e da probabilidade de fatalidade em função da
localização das pessoas nas regiões 1, 2 e 3 dos alcances dos incêndios, explosão e
nuvem tóxica, formando pares F x N.

Apesar da consideração espacial da população para a estimativa da fatalidade,

o RS é representado em um gráfico tipo logaritmo (di-log), que permite a visualização
dos pares FxN em curva, visto que os mesmos estão relacionados exponencialmente.
A curva resultante do cálculo deve ser desenhada no gráfico com as linhas de
tolerabilidade propostas pela CETESB, para a avaliação do RS. A Figura 11 apresenta
um exemplo de curva RS desenhada no gráfico com as áreas que definem o critério
de tolerabilidade de risco.
 182

Figura 11 – Exemplo de curva do RS com o critério de tolerabilidade da CETESB

Fonte: norma P4. 261 (CETESB, 2011, p. 35/140) (organizado pela autora)

Vale ressaltar que a metodologia para elaboração de EAR de empreendimentos

pontuais não difere substancialmente da metodologia para dutos. No caso de EAR de
dutos, deve-se identificar pontos notáveis como:

aglomerados populacionais, travessias de corpos d’água, áreas de

preservação ambiental, interferências elétricas, cruzamentos ou
paralelismos com outros dutos, entre outros, em foto aérea com escala
mínima de 1:10.000 (CETESB, 2011, p. 41/140).

Outro ponto que distingue as metodologias utilizadas para empreendimentos

pontuais e dutos refere-se ao método de cálculo e a forma de apresentação do RI que
levam em consideração especificidades dos dutos. O RI deve ser apresentado como
curvas de isorrisco (Figura 12) e de perfil do risco (Figura 13).
 183

Figura 12 – Exemplo de representação do RI com curvas de isorrisco para dutos

Fonte: norma P4. 261 (CETESB, 2011, p. 58/140)

Figura 13 – Exemplo de representação do RI por meio do perfil de risco para dutos,

com o RI situado na região de risco a ser reduzido (entre 1x10-5/ano e 1x10-6/ano)

Fonte: norma P4. 261 (CETESB, 2011, p. 60/140)

 184

4) Partes IV - Termo de referência para a elaboração de PGR

A Parte IV da norma P4.261 (CETESB, 2011) apresenta as diretrizes para a

elaboração do PGR, que deve contemplar os seguintes itens:

• Caracterização do empreendimento e do entorno;

• Identificação de perigos;
• Revisão do EAR ou da identificação de perigos;
• Procedimentos operacionais;
• Gerenciamento de modificações;
• Manutenção e garantia de integridade;
• Capacitação de recursos humanos;
• Investigação de incidentes e acidentes;
• Plano de Ação de Emergência (PAE);
• Auditoria do PGR.
 185

Apêndice II - Base de dados - Artigos acadêmicos da pesquisa exploratória

Os seguintes artigos foram selecionados que tratam de análise de risco de acidentes industriais e planejamento territorial,
tendo sido publicados em periódicos acadêmicos entre 2000 a 2017.

Item Autor (es) Título do artigo Ano País do(s) Tema do artigo Periódico
autor(es)
1 Alileche, Nassim; Olivier, Analysis of domino effect in the 2017 França e Método para considerar o Safety science 97, 2017,
Damien; Estel, Lionel; process industry using event tree Itália efeito dominó nas AQR e PGT p. 10-19
Cozzani, Valerio method
2 Basta, Claudia Siting technological risks cultural 2011 Países Discute questões culturais das Journal of Risk
approaches and cross-cultural Baixos diferentes abordagens Research, v. 14, No. 7,
ethics metodologias para Aug. 2011, p.799–817
mapeamento de risco
3 Basta, Claudia; Neuvel, Risk-maps informing land- 2007 Países Estudo comparativo entre Journal of Hazardous
Jeroen M.M.; Zlatanova, use planning processes: A survey Baixos Países Baixos e Reino Unido Materials, 2007, v.145(1),
Sisi; Ale, Ben on the Netherlands and the United sob a ótica da SEVESO II p.241-249
Kingdom recent developments
4 Bonvicini S., Ganapini S., The description of population 2012 Itália Propor método para definir Risk Analysis, 2012;
Spadoni G., Cozzani, V. vulnerability in quantitative risk áreas de acidentes graves v.32, p.1576–94
analysis usando análises quantitativas
de risco para apoiar PGT
5 Bonvicini, Sarah; A hazmat multi-commodity routing 2008 Itália Escolha de rota rodoviária com Journal of Loss
Spadoni, Gigliola model satisfying risk criteria: a case critérios de aceitabilidade de Prevention in the Process
study risco para apoiar PGT Industries, 2008, v.21(4),
p.345-358
6 Bubbico, R.; Maschio, G.; Risk management of road and rail 2006 Itália Avaliação de risco de Journal of loss prevention
Mazzarotta, B.; Milazzo, transport of hazardous materials in transporte de produtos in the process industries,
M. F.; Parisi, E. Sicily perigosos 2006, p.32-38
7 Cahen, Bruno Implementation of new legislative 2006 França Discute a evolução da Journal of Hazardous
measures on industrial risks legislação (remoção de Materials, 2006, v.130(3),
prevention and control in urban edificações da área de risco) p.293-299
areas

Item Autor (es)
8 Christou, Michalis D.;
Mattarelli, Marina
9 Christou, Michalis;
Gyenes, Zsuzsanna;
Struckl, Michael
10 Contini, Sergio; Bellezza,
Furio; Christou, Michalis
D.; Kirchsteiger, Christian
11 Cozzani, Valerio; Bandini,
Riccardo; Basta, Claudia;
Christou, Michalis D.
12 Dechy, Nicolas;
Bourdeaux, Thomas;
Ayrault, Nadine; Kordek,
Marie-Astrid Kordek; Le
Coze, Jean-Christophe
13 Delvosalle, C.; Robert,B.;
Nourry, J.; Yan, G.;
Brohez, S.; Delcourt, J.
14 Galderisi, Adriana;
Ceudech, Andrea;
Pistucci, Massimiliano
15 Gheorghe, Adrian;
Vamanu, Dan
186
Título do artigo Ano País do(s) Tema do artigo Periódico
autor(es)
Land-use planning in the vicinity of 2000 Itália Discute as abordagens Journal of Hazardous
chemical sites: risk-informed metodológicas para Materials, V. 78, 2000, p.
decision making at a local mapeamento de risco e 191-222
community level aplicação em PGT
Risk assessment in support to land- 2011 Itália Discute estudo do European Journal of loss prevention
use planning in Europe: towards Working Group e as in process industries,
more consistent decisions? influências nas diferentes v.24, 2011, p. 219-226
abordagens de mapeamento
de risco e PGT
The use of geographic information 2000 Itália Discute ferramentas SIG para Journal of Hazardous
systems in major accident risk mapeamento de risco e Materials, Vol.78(1),
assessment and management aplicação no PGT p.223-245
Application of land-use planning 2006 Itália e Discute as abordagens Journal of Hazardous
criteria for the control of major Países metodológicas para aplicação Materials, 2006,
accident hazards: A case-study Baixos no PGT Vol.136(2), p.170-180
First lessons of the Toulouse 2004 França Discute as lições aprendidas Journal of Hazardous
ammonium nitrate disaster, 21st no desastre da AZF e quais as Materials 111 (2004),
September 2001, AZF plant, implicações no PGT p.131–138
France
Considering critical infrastructures 2017 Bélgica e Propõe metodologia para Safety science 97, 2017,
in the land use planning policy Canada considerar os danos às p.27-33
around Seveso plants infraestruturas com aplicação
no PGT
A method for na-tech risk 2008 Itália Propõe método para Natural Hazards, 2008,
assessment as supporting tool for considerar os riscos Na-Tech v.46(2), p.221-241
land use planning mitigation para apoio no PGT
strategies
Decision support systems for risk 2004 Suíça Propõe abordagem para Journal of Hazardous
mapping: viewing the risk from the facilitar a comunicação do Materials, v.111(1), p.45-
hazards perspective risco: mapear o risco 55
relacionando com as
consequências
 187

Item Autor (es) Título do artigo Ano País do(s) Tema do artigo Periódico
autor(es)
16 Girgin, S.; Krausmann, E. RAPID-N: Rapid natech risk 2013 EUA Propõe metodologia para Journal of Loss
assessment and mapping avaliação de risco Na-Tech Prevention in the Process
framework Industries, 2013, v.26(6),
p.949-960
17 Gupta, J.P. Land use planning in India 2005 Índia Discute legislação na Índia Journal of Hazardous
pós-desastre para PGT Materials 130 (2006),
p.300–306
18 Hauptmanns, Ulrich A risk-based approach to land-use 2005 Alemanha Propõe método para Journal of Hazardous
planning determinar distância segura Materials, 2005, v.125(1),
para novos estabelecimentos p.1-9
baseada em risco
19 Khakzad, Nima; Reniers, Cost-effective allocation of safety 2017 Países Propõe metodologia Safety Science, special
Genserik measures in chemical plants with Baixos e Bayesiana para mitigar os issue article: risk and
regard to land-use planning Bélgica riscos e apoiar PGT. land-use, v.97, p. 2-9

20 Kontic, Davor; Kontic, Introduction of threat analysis into 2009 Eslovênia Discute as abordagens Journal of hazardous
Branko the land-use planning process metodológicas para aplicação materials, V. 163, 2009,
no PGT p.683-700
21 Kontić, Davor; Kontić, How powerful is ARAMIS 2006 Eslovênia Avalia a metodologia ARAMIS Journal of Hazardous
Branko; Gerbec, Marko methodology in solving land-use para licenciamento e PGT Materials, 2006, v.130(3),
issues associated with industry p.271-275
based environmental and health
risks?
22 Lari, S.; Frattini, Paolo; Integration of natural and 2009 Itália Propõe método para avaliar Natural Hazards and
Crosta, Giovanni B. technological risks in Lombardy, multi-risco Earth System Sciences
Italy (NHESS), 2009, v.9(6),
p.2085-2106
23 Lenoble, Clement; Introduction of frequency in France 2011 França Avaliar legislação francesa Journal of Loss
Durand, Clarisse following the AZF accident (Report) pós-desastre Prevention in the Process
Industries, May., 2011,
v.24(3), p.227(10)

Item Autor (es)
24 Li, Fengying; Bi, Jun;
Huang, Lei; Qu,
Changsheng; Yang, Jie;
Bu, Quanmin
25 Ma, Shuming; Zhang,
Shushen; Yu, Chen;
Zheng, Hongbo; Song,
Guobao; Semakula,
Henry Musoke; Chai,
Yingying
26 Marzo, E.; Busini, V.;
Rota, R.
27 Nijenhuis, Rene;
Wahlstrom, Emilia
28 Paltrinieri, Nicola; Dechy,
Nicolas; Salzano,
Ernesto; Wardman, Mike;
Cozzani, Valerio
29 Pasman, Hans; Reniers,
Genserik
30 Porto, M.F. de S.; Freitas,
C.M. de
188
Título do artigo Ano País do(s) Tema do artigo Periódico
autor(es)
Mapping human vulnerability to 2010 China Mapeamento de Journal of Hazardous
chemical accidents in the vicinity of vulnerabilidade com o uso de Materials, 2010, v.179(1),
chemical industry parks SIG p.500-506
Assessing Major Accident Risks to 2015 China Discute as abordagens Risk Analysis, v. 35,
Support Land-Use Planning Using metodológicas para aplicação Issue 8; Aug. 2015;
a Severity-Vulnerability no PGT p.1503–1519
Combination Method: A Case Study
in Dagushan Peninsula, China
Definition of a short-cut 2015 Itália Metodologia para avaliação de Reliability Engineering
methodology for assessing the risco Na-Tech and System Safety
vulnerability of a territory in natural– 134(2015), p.92–97
technological risk estimation
The use of the flash environment 2014 Suíça Discute abordagens para LUP Journal of Environmental
tool in developing countries for e planos de emergência Assessment Policy and
environmental emergency Management, Sep 2014,
prevention, preparedness and v.16 (3), p.1-17
response
Lessons Learned from Toulouse 2012 França, Discute lições aprendidas no Risk Analysis, v. 32, No.
and Buncefield disasters: from risk Itália e pós-desastre 8, 2012, p. 1404-1419
analysis failures to the identification Reino
of a typical scenarios through a Unido
better knowledge management
Past, present and future of 2014 Bélgica e Aplicação de AQR para PGT Journal of Loss
Quantitative Risk Assessment EUA Prevention in the Process
(QRA) and the incentive it obtained Industries 28 (2014), p.2-
from Land-Use Planning (LUP) 9
Vulnerability and industrial hazards 2008 Brasil Discute as abordagens Futures vol. 35, p. 717-
in industrializing countries: an integradas e a questão da 736
integrative approach vulnerabilidade nos acidentes
industriais
 189

Item Autor (es) Título do artigo Ano País do(s) Tema do artigo Periódico
autor(es)
31 Ramírez-Camacho, J. Assessing the consequences of 2017 Espanha e Avalição das consequências Safety Science, special
Giovanni; Carbone, pipeline accidents to support land- Itália de dutos para aplicação no issue article: risk and
Federica; Pastor, Elsa; use planning PGT land-use, v.97, p. 34-42
Bubbico, R.; Casal,
Joaquim
32 Salvi, Olivier; Debray, A global view on ARAMIS, a risk 2006 França Metodologia ARAMIS para Journal of Hazardous
Bruno assessment methodology for mapeamento de risco Materials, 2006, v.130(3),
industries in the framework of the p.187-199
SEVESO II directive
33 Salvi, Olivier; Merad, Toward an integrative approach of 2005 França Lições aprendidas (Pós- Journal of Loss
Myriam; Rodrigues, the industrial risk management desastre) Prevention in the Process
Nelson process in France Industries 18 (2005)
p.414–422
34 Schweitzer, Lisa Environmental justice and hazmat 2006 EUA Justiça ambiental no Transportation Research
transport: A spatial analysis in transporte de produtos Part D, 2006, v.11(6),
southern California perigosos p.408-421

35 Schweitzer, Lisa Accident frequencies in
environmental justice assessment
and land use studies
36 Sebos, Ioannis; Progiou, Land-use planning in the vicinity of
Athena; Symeonidis, major accident hazard installations
Panagiotis; Ziomas, in Greece
Ioannis
37 Soto, Didier; Renard, New prospects for the spatialisation
Florent of technological risks by
combining hazard and the
vulnerability of assets
38 Spadoni, G.; Egidi, D.; Through ARIPAR-GIS the
Contini, S. quantified area risk analysis
supports land-use planning
activities
2008 EUA Justiça ambiental e o PGT Journal of Hazardous
Materials, 2008, v.156(1),
p.44-50
2010 Grécia Avaliação de risco e Journal of Hazardous
mapeamento para PGT Materials, 179 (2010),
p.901–910
2015 França Metodologia para mapeamento Natural Hazards, 2015,
do risco considerando a v.79(3), p.1531-1548
vulnerabilidade do território
2000 Itália Uso de AQR no PGT Journal of Hazardous
Materials, Jan 7, 2000,
v.71 (1-3), p.423-437
 190

Item Autor (es) Título do artigo Ano País do(s) Tema do artigo Periódico
autor(es)
39 Stojanović, Božidar; Chemical and radiological 2006 Sérvia Avaliação da vulnerabilidade a Spatium, 01 January
Jovašević-Stojanović, vulnerability assessment in urban acidentes químicos e 2006, Vol.2006(13-14),
Milena areas terrorismo p.21-26
40 Taveau, Jerome Risk assessment and land-use 2010 França Legislação francesa pós- Journal of Loos
planning regulations in France acidente Prevention in the Process
following the AZF disaster Industries, Nov. 2010, v.
23 (6), p.813-823
41 Torok, Zoltán; Ozunu, Chemical risk assessment for 2010 Romênia Metodologia para avaliação Advances in
Alexandre storage of hazardous materials in dos riscos e mapeamento para Environmental Sciences,
the context of Land Use Planning PGT, plano de emergência 2010, v. 2
42 Verter, V., Kara, B.Y. A GIS-Based framework for 2001 Canadá e Mapeamento de rotas de Risk Analysis 21,
hazardous materials transport risk Turquia transporte rodoviário p.1109–1120, 2001
assessment.
43 Walker, Gordon; Mooney, The people and the hazard: the 2000 Reino Mapeamento do risco Applied Geography,
John; Pratts, Derek spatial context of major accident Unido 2000, v.20(2), p.119-135
hazard management in Britain
44 Xanten, Nico H.W. van; Risk evaluation in Dutch land-use 2014 EUA e Avaliar método de cálculo das Process Safety and
Pietersen, Chris M; planning Países AQR e aplicação no PGT Environmental
Pasman, Hans J.; Torn, Baixos Protection, v.92, 2014, p.
Peiter van der; Vrijling, 368-376
Han K.; Wal, Arien J. van
der; Kerestens, Jan G.M.
45 Zhou, Yafei; Liu, Mao Risk assessment of major hazards 2012 China Abordagens metodológicas Risk Analysis, Vol. 32,
and its application in urban para aplicação no PGT, Issue 3, Mar. 2012,
planning a case study baseado no RI p.566–577
Fonte: Portal de periódicos CAPES (2019) .
 191

Apêndice III - Identificação das indústrias encontradas na área do PPABC

Coordenada Coordenada
Item Razão Social Endereço UTM X (m) UTM Y (m) CNPJ(1) CNAE(1)
Av. Alberto Soares Sampaio, 1240, 09380-000, Mauá, 47.854.831/0020- 20.99-1-
1 Bandeirante Química Ltda/ Brazmo 349446,215 7382729,565
57 99
SP
Braskem Q3 ABC Intermediários 04.705.090/0007- 20.21-5-
2 R. da União, 765, 09380-250, Mauá, SP 348779,430 7385703,360
62 00
(antiga UNIPAR/QUATTOR)
Av. Pres. Costa e Silva, 1178, 09270-000, Santo André, 61.632.964/0001- 20.21-5-
3 Braskem Q3 CK ABC (antiga PQU) 348447,345 7384873,549
47 00
SP
Braskem UN PE 7 ABC (antiga 09.017.802/0001- 20.21-5-
4 Av. Pres. Costa e Silva, 400, 09270-000, Santo André, SP 348239,648 7384152,620
89 00
Polietilenos S.A.)
Braskem UN PP 4 ABC (antiga 04.705.090/0003- 20.31-2-
5 Av. Ayrton Senna da Silva, 2700, 09380-440, Mauá, SP 350390,980 7384766,840
39 00
Suzano Petroquímica/ Polibrasil)
BRK Ambiental (Estação de 11.399.666/0001- 36.00-6-
6 Av. Alberto Soares Sampaio, 1681, 09380-000, Mauá, SP 348573,577 7383064,468
80 01
Tratamento de Mauá)
CABOT Brasil Ind. Com. Ltda (antiga 61.741.690/0001- 20.29-1-
7 Av. das Indústrias, 135, 09380-435, Mauá, SP 349932,823 7384802,641
24 00
Capuava Carbonos)
42.352.559/0001- 20.93-2-
8 Chevron Oronite Brasil Ltda Av. Ayrton Senna da Silva, 2500, 09380-902, Mauá, SP 350536,688 7384773,011
20 00
Compass Minerals do Brasil Ltda Av. Alberto Soares Sampaio, 2544, 09380-000, Mauá, 60.398.138/0001- 20.13-4-
9 348493,109 7383048,010
12 02
(antiga Produquímica) SP
01.597.589/0008- 46.82-6-
10 Consigaz Distribuidora de Gás Ltda R. Vitória Perdão Petigrosso, 115, 09380-112, Mauá, SP 349577,811 7383223,390
96 00
03.237.583/0055- 46.82-6-
11 Copagaz Distribuidora de Gás S.A. Estrada da Servidão, 183, 09380-117, Mauá, SP 349442,287 7383614,905
50 00
67.080.838/0001- 20.99-1-
12 Grax Lubrificantes Especiais Ltda R. Zequinha de Abreu, 668, 09380-320, Santo André, SP 348722,518 7385923,622
03 11
Av. Alberto Soares Sampaio, 1426, 09380-000, Mauá, 60.886.413/0003- 46.82-6-
13 Liquigás Distribuidora S.A. 349306,96 7382877,565
09 00
SP
07.436.109/0001- 38.31-9-
14 Maxiligas Sucatas e Ligas de Metais R. Pedro Luiz Coppini, 150, 09380-220, Mauá, SP 347925,092 7383285,351
15 01
06.980.064/0129- 46.82-6-
15 Nacional Gás Butano Distrib. Ltda Av. Ayrton Senna da Silva, 1421, 09380-440, Mauá, SP 349926,938 7383618,035
46 00
43.117.399/0002- 20.14-2-
16 Oxicap Ind. e Com. de Gases Ltda Av. Ayrton Senna da Silva, 3111, 09380-440, Mauá, SP 349626,266 7385067,408
89 00
62.545.686/0002- 20.29-1-
17 Oxiteno S.A. - Unidade Petroquímica Av. Ayrton Senna da Silva, 3001, 09380-440, Mauá, SP 350078,696 7384949,328
34 00
 192

Coordenada Coordenada
Item Razão Social Endereço UTM X (m) UTM Y (m) CNPJ(1) CNAE(1)
Oxiteno S.A. - Unidade Química 62.545.686/0002- 20.29-1-
18 Av. das Indústrias, 365, 09380-435, Mauá, SP 348855,480 7383264,760
34 00
(antiga Atlas)
Petrobrás - Refinaria Capuava Av. Alberto Soares Sampaio, 2122, 09380-000, Mauá, 33.000.167/0852- 19.21-7-
19 348886,692 7383038,575
63 00
RECAP SP
Av. Pres. Costa e Silva, 2119, 09270-000, Santo André, 57.550.766/0001- 22.22-6-
20 Plastifama Ind. e Com. Plásticos Ltda 348361,689 7385600,409
67 00
SP
PoliRubber Ind. e Com. Borracha 57.499.907/0001- 22.19-6-
21 Av. Alberto Soares Sampaio, 944, 09380-000, Mauá, SP 349659,231 7382615,572
64 00
Eireli
QuantiQ Distribuidora Ltda (antiga 62.227.509/0032- 46.84-2-
22 Av. Ayrton Senna da Silva, 2336, 09380-440, Mauá, SP 350470,591 7384512,504
25 99
Ipiranga)
SHV Gás Brasil Ltda (antiga Av. Alberto Soares Sampaio, 1300, 09380-000, Mauá, 19.791.896/0007- 46.82-6-
23 349393,946 7382843,089
98 00
SuperGasBras) SP
59.689.323/0001- 20.71-1-
24 Sulan Ind. e Com. de Tintas Ltda Av. João do Prado, 298, 09270-160, Santo André, SP 348650,355 7386117,482
87 00
Ultragaz S.A. - Terminal de 61.602.199/0003- 46.82-6-
25 Estrada da Servidão, 240, 09380-117, Mauá, SP 349297,74 7383133,647
84 00
Distribuição
61.602.199/0189- 46.82-6-
26 Ultragaz S.A. - Terminal Mauá Av. Alberto Soares Sampaio, 1098, 09380-000, Mauá, SP 349581,518 7382728,620
17 00
03.206.039/0001- 22.21-8-
27 Vitopel do Brasil Ltda Av. Ayrton Senna da Silva, 2037, 09380-440, Mauá, SP 350233,136 7384433,261
58 00
Av. Pres. Costa e Silva, 2629, 09270-000, Santo André, 35.820.448/0098- 20.14-2-
28 White Martins Gases Industriais Ltda 348563,518 7386334,944
69 00
SP
White Martins Gases Industriais Ltda 35.820.448/0166- 20.14-2-
29 Av. das Indústrias, 412, 09380-435, Mauá, SP 349779,859 7384561,888
44 00
- Unidade CO2
AkzoNobel (localizada fora dos 60.561.719/0001- 20.71-1-
30 Av. Papa João XXIII, 2100, 09370-800, Mauá, SP 349833,666 7379825,201
23 00
limites do PPABC)
Braskem (terreno vazio antiga Av. Alberto Soares Sampaio, 1550, 09380-000, Mauá,
31 349088,455 7383078,492 -
Fosfanil) SP
32 Philips do Brasil (Desativada) Av. Comendador Wolthers, 500, 09380-200, Mauá, SP 348130,210 7383422,700 - -
Fontes: Receita Federal (2018), site de cada empresa (2020)

Legenda:
CNAE = Código Nacional de Atividades Econômicas;
GLP = Gás Liquefeito do Petróleo;
UTM = Universal Transversa de Mercator, Zona 23S
 193

CNAE Descrição da atividade conforme CNAE CNAE Descrição da atividade conforme CNAE
19.21-7-00 Fabricação de produtos do refino de petróleo 20.99-1-99 Fabricação de produtos químicos não especificados anteriormente
20.13-4-02 Fabricação de adubos e fertilizantes, exceto organo-minerais 22.19-6-00 Fabricação de artefatos de borracha não especificados anteriormente
20.14-2-00 Fabricação de gases industriais 22.21-8-00 Fabricação de laminados planos e tubulares de material plástico
20.21-5-00 Fabricação de Produtos Petroquímicos Básicos 22.22-6-00 Fabricação artefatos material plástico para outros usos não
20.29-1-00 Fabricação produtos químicos orgânicos não especificados especificados anteriormente
anteriormente 36.00-6-01 Captação, tratamento e distribuição de água
20.31-2-00 Fabricação de resinas termoplásticas 38.31-9-01 Recuperação de sucatas de alumínio
20.71-1-00 Fabricação de tintas, vernizes, esmaltes e lacas 46.82-6-00 Comércio atacadista de gás liquefeito de petróleo (GLP)
20.93-2-00 Fabricação de aditivos de uso industrial 46.84-2-99 Comércio atacadista outros produtos químicos e petroquímicos não
20.99-1-11 Fabricação de produtos químicos não especificados anteriormente especificados anteriormente

Fonte: IBGE (2019)

 194

Apêndice IV – Questionário sobre Abordagem Metodológica para Planejamento

Territorial e Emergência com Produtos Químicos Perigosos

QUESTIONÁRIO ONLINE

TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO (TCLE)

Você está sendo convidado a participar da coleta de dados para o projeto de pesquisa GESTÃO DE RISCO DE
ACIDENTES INDUSTRIAIS INTEGRADO AO PLANEJAMENTO DO TERRITÓRIO: UM OLHAR PARA O POLO
PETROQUÍMICO DO ABC PAULISTA. A pesquisa aborda a Gestão do Risco de Acidente Industrial (GRAI)
integrada ao Planejamento e Gestão do Território (PGT), frente aos acidentes com produtos químicos perigosos
que possam resultar em incêndios, explosões e nuvens tóxicas, causando fatalidades e danos ao meio. Partindo
do pressuposto que não há uma gestão integrada entre o setor industrial e o setor público que efetivamente diminua
a vulnerabilidade da população e do meio ambiente exposto, propõe-se modelo utilizando informações existentes
nos Estudos de Análise de Risco (EAR); atualmente apresentados nos processos de licenciamento ambiental no
Brasil; para definir mapas com Zonas de Risco de fácil compreensão. Espera-se inovar com um canal de
comunicação entre o setor industrial e o setor público, além de contribuir com a GRAI no âmbito do PGT,
possibilitando a tomada de decisão quanto ao parcelamento, zoneamento, uso e ocupação do solo, além de definir
sistemas e equipamentos de proteção a serem instalados externamente as indústrias.
A sua contribuição consiste no preenchimento VOLUNTÁRIO de um questionário com 9 perguntas de múltiplas
escolhas, 1 justificativa discursiva e 1 questão discursiva. O tempo médio de preenchimento é de 10 minutos.
Algumas das questões tratam de Estudos de Análise de Riscos (EARs) elaborados conforme norma P4.261 da
CETESB, que apesar de serem documentos públicos, seus resultados podem causar desconforto e medo por
tratarem de cenários acidentais e de fatalidades. No entanto, tais documentos são estudos de prognósticos de
acidentes, que podem ou não vir a acontecer nas proporções indicadas.
As respostas discursivas serão analisadas pela PESQUISADORA e poderão ser incluídas no texto da tese. Para
evitar o risco de falhas de interpretação, somente as respostas que estiverem claras e compreensíveis serão
utilizadas (poderão ser utilizadas parte de uma resposta que façam sentido com a reposta de outro VOLUNTÁRIO).
Nenhuma das respostas discursivas será vinculada ao nome do VOLUNTÁRIO.
O VOLUNTÁRIO poderá manter-se ‘anônimo’, informando sua vontade ao final da pesquisa. Caso o VOLUNTÁRIO
queira contribuir com informações complementares, o mesmo poderá fazer contato diretamente com a
PESQUISADORA, por meio do contato informado ao final deste termo.
Os benefícios esperados deste estudo são para o bem comum, não havendo benefício direto para o VOLUNTÁRIO,
pois trata-se de estudo para testar a hipótese de que é possível utilizar os resultados dos EAR para a elaboração
de mapas de risco, de forma a subsidiar a estruturação de políticas e planos públicos.
Não há qualquer tipo de despesa pessoal ao responder o questionário. Também não há compensação financeira
relacionada à participação do VOLUNTÁRIO. Se existir qualquer despesa não prevista que seja imputada pelo
VOLUNTÁRIO, a mesma deverá ser informada antecipadamente a PESQUISADORA, que avaliará se poderá
absorver tal custo no orçamento da pesquisa.
Em caso de dano pessoal comprovadamente causado pelos procedimentos desta coleta de dados, o
VOLUNTÁRIO tem o direito de solicitar indenizações legalmente estabelecidas.
Ficaram claros para mim quais são os propósitos, os procedimentos a serem realizados, os desconfortos e riscos,
as garantias de confidencialidade e de esclarecimentos permanentes. Ficou claro também que minha participação
é voluntária e isenta de despesas e que poderei retirar o meu consentimento a qualquer momento, antes ou durante
a entrevista, até a publicação da tese, sem penalidades, prejuízo ou perda de qualquer benefício que eu possa ter
adquirido, ou no atendimento que recebo desta instituição.
Tendo em vista a quarenta durante a pandemia do Coronavírus, a PESQUISADORA responsável e o Comitê de
Ética em Pesquisa da UFABC poderão ser contatados nos e-mails elizabeth.alves@ufabc.edu.br,
cep@ufabc.edu.br ou pelos telefones: (11) 3356-7673 ou (11) 3356-7632.

Está de ‘de acordo’ com o Termo de Consentimento Livre e Esclarecido?

( ) Sim
( .) Não
Caso o VOLUNTÁRIO responda que não está ‘de acordo’ é feita a pergunta: Por que não está de acordo com o
Termo de Consentimento Livre e Esclarecido?
 195

QUESTIONÁRIO
Qual o setor de sua atuação profissional?
Setor Industrial ( )
Setor público ( )
Prestação de serviços ( )
Empresa privada ( )
Não represento nenhuma instituição ( )
2) Qual tipo de prestação de serviço?
Atendimento a emergências à acidentes industriais ( )
Consultoria em análise de Risco ( )
Outro tipo ( )
3) Você já teve contato com um relatório de Estudo de Análise de Risco (EAR) que tenha
sido elaborado conforme a norma P4.261 da CETESB?
Sim ( )
Não ( )
Não tenho certeza ( )
4) Qual área do setor público?
Defesa civil ( )
Infraestrutura ( )
Planejamento urbano ( )
Secretaria de Meio Ambiente ( )
5) Qual a área do setor industrial?
Energia ( )
Química ( )
Petróleo ( )
Petroquímica ( )
Transformação ( )
Outra ( )
6) Qual o departamento da sua atuação profissional na indústria?
Engenharia ( )
Segurança, Meio Ambiente e Saúde ( )
Outra ( )
7) Você já teve contato com algum Estudo de Análise de Risco (EAR) que tenha sido
elaborado conforme a norma P4.261 da CETESB?
Sim ( )
Não ( )
Não tenho certeza ( )
 196

8) Em uma escala de 1 a 5, sendo 1 a pior e 5 a melhor avaliação, classifique a importância

dos critérios abaixo para a análise metodológica do planejamento territorial e emergência a
acidente industrial.

9) Em uma escala de 1 a 5, sendo 1 a pior e 5 a melhor avaliação, qual dos resultados abaixo
de um EAR você acredita ser mais adequado para considerar no planejamento urbano e nos
planos de contingência da defesa civil?
 197

Justifique a sua resposta: ..........................................................................................................

....................................................................................................................................................
 198

10) Em sua opinião, quais os obstáculos para a implantação e manutenção de uma

abordagem metodológica para a gestão do risco de acidentes industriais no âmbito do
planejamento territorial e para planos de contingência da defesa civil, que seja baseada nos
resultados dos EARs?
........................................................................................................................................
........................................................................................................................................
Quer manter-se ‘anônimo’? Sim ( )
Não ( ) Qual o seu nome?
Email para contato: .....................................
 199

ANEXO

Anexo I - Lista da Classificação e Códigos dos Desastres Tecnológicos de Acordo

com COBRADE
 200

Anexo I - Lista da Classificação e Códigos dos Desastres Tecnológicos de

Acordo com COBRADE
201
 202

Fonte: Ministério do Desenvolvimento Regional (2016)

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