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CURSOS ON-LINE – ADM.
PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO

PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI
APRESENTAÇÃO
(OBS: esta é uma 2ª versão da aula 0, que já estava no site,

visando reduzir os conteúdos da aula 1, para que ela não se
tornasse muito longa.)
Caro estudante:
Dando continuidade à preparação para o concurso de Auditor Fiscal do
Ministério do Trabalho, vou ministrar uma aula demonstrativa sobre a
disciplina Administração Pública.
Vou fazer uma breve apresentação, já que sou também responsável
pelo curso de Sociologia do Trabalho, iniciado no dia 5 de maio.
Psicóloga por formação, há 34 anos, quase toda a minha vida
profissional se deu na Universidade Federal de Minas Gerais – instituição
onde fui professora por vinte e cinco anos. Desde 90, também sou
docente do curso de especialização em Engenharia de Segurança do
Trabalho da UFMG.
Como consultora e instrutora em programas e cursos de treinamento
para empresas públicas e privadas, tive a oportunidade de conviver
com os problemas vividos por seus dirigentes, servidores e empregados.
Constatei que estas empresas, no dia-a-dia, não são tão diferentes,
como pensamos. Há disputas políticas, muito trabalho, pessoas
esforçadas e algumas negligentes, em ambas. Há lealdade e
deslealdade. Existem pessoas bem preparadas e competentes nas duas.
A maior diferença é quanto à natureza dos problemas que se
apresentam e o tempo que se leva para solucioná-los. Enquanto as
empresas privadas são rápidas e decidem sem muito planejamento, as
empresas públicas são lentas, planejam muito antes de decidir.
Com relação ao concurso, vemos que, com a publicação do edital, as
provas serão realizadas nos dias 10 e 11 de junho. Temos, portanto,
pouco tempo para a preparação. Minha proposta é que o curso seja
bastante objetivo e curto, englobando os tópicos do programa de
maneira concisa e simples.
www.pontodosconcursos.com.br 1
CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO
PROGRAMA
No edital, a disciplina Administração Pública possui peso 1, com 10

questões. Há uma mudança em relação à última prova, realizada pela
ESAF em 2003, quando foram cobradas 20 questões, com peso 2. Já a
matéria é a mesma, não houve nenhuma alteração. São oito tópicos,
mas optei por desenvolvê-los em três aulas, da seguinte maneira:
Aula 0 – Visão geral sobre a Administração Pública. Convergências e

diferenças entre a gestão pública e a gestão privada.
Aula 01 – A gestão tradicional. As novas tecnologias gerenciais:

reengenharia e qualidade. Impactos sobre a configuração das
organizações públicas e sobre os processos de gestão. Excelência nos
serviços públicos. Gestão de resultados na produção de serviços
públicos. O paradigma do cliente na gestão pública.
Aula 02 – Gerência de recursos humanos e gestão estratégica. As

trajetórias de conceitos e práticas relativas ao servidor público.
Aula 03 – Tecnologia da informação, organização e cidadania.

Comunicação na gestão pública e gestão de redes organizacionais.
Aula 0
Visão geral sobre a Administração Pública
Você, que já está estudando para concursos públicos, deve possuir uma
boa base para o estudo da disciplina, já que seus fundamentos estão
presentes em todo curso de Direito Administrativo.
O que o edital está cobrando são suas convergências e diferenças com a
administração privada e alguns tópicos que tratam da modernização do
serviço público, considerado lento, burocratizado, ineficiente.
A ESAF está cobrando tópicos - excelência nos serviços públicos,
paradigma do cliente na gestão pública, gestão de resultados na
produção de serviços públicos – que, até há bem pouco tempo, não

eram sequer discutidos ou aceitos em nosso meio.
1 - INTRODUÇÃO
Imagine um rapaz, recém-formado em Direito, com o idealismo de seus

26 anos, em 1831, visitando uma nação, que está se constituindo como
um Estado, cinquenta anos depois de se tornar independente.
Eis o que ele relatou de sua viagem, em seu livro: A Democracia na
América, alguns anos depois:
“Os funcionários públicos, nos Estados Unidos, ficam confundidos em

meio à multidão dos cidadãos, não têm nem palácios, nem guardas,
nem trajes cerimoniais. Essa simplicidade dos governantes não se deve
unicamente a uma tendência particular do espírito americano, mas aos
princípios fundamentais da sociedade. Aos olhos da democracia, o
governo não é um bem, é um mal necessário.
...Admiro essa atitude natural do governo da democracia, dentro
daquela força interior que se prende mais que ao funcionário ao homem,
mais que aos sinais exteriores do poder, percebo qualquer coisa de viril
que admiro.
...Nenhum dos funcionários públicos dos Estados Unidos tem uma
vestimenta característica, mas todos recebem um salário (pg. 157)”.
Imagine se aquele jovem voltasse hoje à América. Ele descobriria que

ainda existe uma democracia. Descobriria que os poucos funcionários
daquela época passaram a 13 milhões de americanos, em 1970,
servindo aos governos nacional, estadual e municipal. Seu número era
igual ao da população de 1831. Ficaria ainda mais impressionado com
seu país - a França - e a maioria dos países do mundo. Quase todos se
tornaram democracias, com milhões de servidores públicos para fazê-las
funcionar bem.
É a Administração Pública a responsável pela máquina do

Estado. Se a máquina não anda, o povo fica insatisfeito, ameaçando a
democracia.
De fato, conforme Alexis de Tocqueville observou, o governo é um mal

necessário à democracia. A maioria do povo só vê o governo pelos
impostos, os serviços públicos ruins, ou, então, pelos grandes
escândalos. Mas vê também o carteiro, a professora do filho, o médico
do serviço público. Desconhece o verdadeiro papel de uma
Administração Pública eficiente: zelar pela imagem do governo e do
Estado, oferecendo bons serviços à população, cumprindo as políticas
públicas estabelecidas, executando o que deve ser feito. Calados e
reservados, os milhões de servidores públicos cumprem o seu dever
para com o povo e para com o governo, seja no nível nacional, estadual
ou municipal.
O servidor público é aquele trabalhador diretamente envolvido na

prestação de serviços governamentais básicos, fazendo funcionar a
Administração Pública: a atividade ligada à implementação das políticas
públicas e/ou a realização das metas públicas. Cabe-lhes executar as
leis e realizar os objetivos do Estado.
Mas o que é o Estado e o Governo?
O Estado pode ser entendido como uma nação: o Estado Brasileiro. Para
ser reconhecida como um Estado, pelas outras nações, é preciso que
uma nação exerça o poder e a autoridade. Não basta que o chefe da
nação decida fechar uma empresa estrangeira e expulsá-la de seu
território. Para fazer isto, esta nação precisa se tornar um Estado forte,
ter poder ou soberania. Só pela força política será reconhecido pelos
outros Estados constituídos. O Estado (com letra maiúscula) é, portanto,
o conjunto de poderes políticos que constituem uma nação: um
organismo político administrativo que tem ação soberana, ocupa um
território, é dirigido por um governo próprio e se constitui pessoa
jurídica de direito público internacionalmente reconhecida.
Uma nação precisa governar, pois, sem capacidade de governo, o povo

não torna legítimo este governo, não aceita sua autoridade. Assim, o
Estado precisa de Governo: a Administração superior, o poder
executivo.
Tanto o Estado como o Governo precisam de leis, de fazê-las cumprir e
executá-las.
Desse modo, nascem os poderes Legislativo, Judiciário e Executivo. E o
Governo precisa da Administração Pública, para fazer funcionar a
máquina ou o aparelho do governo, executando aquilo que deve ser

feito.
Há três níveis do poder executivo: federal, estadual e municipal. Desse

modo, em cada um deles se repetem as estruturas administrativas: a
alta administração federal, estadual e municipal, a média, baixa e os
funcionários.
Portanto,os administradores públicos ocupam variadas posições nos

órgãos do governo. A alta administração federal, no Brasil, é composta
pelo Presidente, vice, ministérios, ocupantes de cargos de natureza
especial, secretários nacionais, presidentes e diretores de fundações,
autarquias, empresas públicas e estatais. Ao todo, são 1.312
autoridades, regidas pelo Código de Conduta da Alta Administração,
aprovado em 2.000, sob o zelo da Comissão de Ética Pública da
Presidência da República.
Contudo, nem todos os dirigentes ou ocupantes de funções públicas são

servidores do quadro permanente de funcionários. Isto ocorre em vários
países. Pessoas de fora da Administração Pública, sem passar por
concursos abertos, ocupam cargos no governo (cargos de confiança).
Enquanto ocupam oficialmente cargo ou função pública, mesmo sem
pertencer ao quadro do funcionalismo, são considerados servidores
públicos, devendo se pautar pelos mesmos princípios éticos em sua
conduta, podendo ser punidos por atos considerados impróprios
(improbidade administrativa.)
A Administração é também uma atividade política, porque não se pode

governar sem a divisão de poder e acordos com lideranças políticas. Há
impossibilidade de uma administração estritamente técnica e
profissional. Muitas vezes, isto pode gerar desvios nos objetivos e
perda de eficiência, pela interferência nos planos e programas
estabelecidos, alterando as prioridades e corrompendo a Administração.
Com certeza, você deve conhecer fatos que falam muito alto sobre os
escândalos nas administrações de vários países, em virtude de escolhas
das pessoas erradas para compor o Governo.
2- A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E A ADMINISTRAÇÃO

PRIVADA – DIFERENÇAS
Administração é também chamada Gestão, assim como administradores

ou gestores. Do latim Administratione, a Administração significa um
conjunto de princípios, normas e funções com o objetivo de ordenar os
fatores de produção e controlar sua produtividade e eficiência, para se
obter determinado resultado (segundo definição do dicionário Aurélio).
Algumas pessoas pensam que Administração é um conceito mais amplo
que gestão ou gerência. Gerenciamento (ou gerência) é visto como uma
atividade subalterna, de segundo nível, por ter o sentido de dirigir,
conduzir pela mão. A administração envolve planejamento, organização,
controle e esta última função – a direção de pessoas.
Contudo, em nossa opinião, o uso corriqueiro dos dois conceitos como
sinônimos, torna possível utilizá-los normalmente, com o mesmo
sentido.
Uma definição da Administração ou Gestão Pública, segundo a
abordagem legal, é “a gestão de bens e interesses qualificados da
comunidade, no âmbito federal, estadual ou municipal, segundo
os preceitos do direito e da moral, visando ao bem comum”
(segundo Hely Meirelles).
Desse modo, os preceitos do direito e da moral significam que ela seja

feita dentro da lei (legalidade), dirigida igualmente para todos
(impessoalidade), correta (moralidade), transparente (publicidade) e
adequada, segundo os meios para atingir os fins (eficiência), em todos
os níveis de poder: nacional, estadual ou municipal, seja direta ou
indiretamente ou feita por meio de uma fundação ligada a algum órgão
do Estado.
Alguns autores consideram tão diferente a empresa pública da empresa

privada que não aceitam utilizar o nome “empresa” para as primeiras.
Este nome, na verdade significa empreender, empresariar, o que dá
idéia de negócio e de lucro. Deve-se usar instituição ou organização
pública, de acordo com esta opinião. Preferimos, contudo, utilizar a
denominação de empresas públicas e privadas, apesar de suas
limitações.
A Administração pode ser pública ou privada. Neste último caso,

significa que ela não é direcionada a todos, mas é voltada para o que
não é público, aquilo que não se refere ao povo da nação ou cidadãos de
um Estado. Ela se preocupa com os interesses do particular, seja o dos
proprietários ou dos acionistas de uma empresa.
Podemos entender melhor esta diferença entre a Administração Pública

e a das empresas, pelos princípios gerais que regem os administradores
públicos:
1 – Legalidade: a AP, e, por extensão, o agente público, só pode

fazer o que a lei permite e aí está uma grande diferença da
Administração privada. Esta pode fazer tudo que a lei não proíbe.
2 – Impessoalidade: o fim da AP é o interesse coletivo, daí a

necessidade da realização de compra por licitações e recrutamento de
pessoal por concursos públicos. O princípio da impessoalidade também
engloba outro aspecto: os atos praticados pelo agente público são
imputados à entidade administrativa em que ele atua.
A Constituição de 1988 ainda prevê que a publicidade pública deva ser
impessoal - “a publicidade dos atos, programas, obras, serviços e
campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo,
informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes,
símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades
ou servidores públicos” (art 37, XXI, 1º ).
3 – Moralidade: representa o elemento ético de todo ato

administrativo. Não se reduz à moral comum, e sim à moral jurídica: o
bom administrador deve ser capaz de escolher entre o certo e o errado,
o justo e o injusto, o bem e o mal...
4 – Publicidade: significa a ampla divulgação dos atos praticados pela

AP, seja através de diários oficiais, jornais, publicação de avisos de
licitação e editais, etc. O princípio da publicidade também assegura, aos
cidadãos, o direito de receber, dos órgãos públicos, informações de
interesse particular, geral ou coletivo, ressalvadas “aquelas cujo sigilo
seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado” (art 5º,
XXXIII, CF).
5 – Eficiência: neste princípio, podemos observar uma convergência

com a gestão privada, buscando critérios de maior rapidez e presteza no
atendimento ao público. Busca-se, com este princípio, uma alternativa à
burocracia da AP.
A Administração de empresa privada não tem princípios tão bem

definidos como os que regem a Administração Pública. Cada uma
segue sua própria filosofia, geralmente orientada por seus fundadores
ou por critérios de responsabilidade social.
Portanto, há uma diferença fundamental na natureza das duas

administrações: enquanto uma é voltada para o bem público, a
outra é voltada para o bem privado, como já falamos. A primeira
representa os interesses do Estado, lidando com recursos que são
gerados pelo contribuinte, através de impostos, portanto, o cuidado ao
lidar com eles representa, na verdade, o zêlo pelo patrimônio de todos.
As empresas privadas lidam com recursos dos próprios donos e
acionistas, ou seja, o cuidado é voltado para o interesse de algumas
pessoas (ou milhares, se acionistas), que se dispuseram ao risco de um
negócio. O contribuinte, contudo, não pode escolher onde seus impostos
serão aplicados, ele é obrigado a aceitar as decisões que o afetam.
Portanto, há uma diferença fundamental na natureza da Administração
pública e privada.
Outra diferença é quanto ao objetivo das empresas e das

organizações públicas. Enquanto as primeiras são empresas, isto é,
empreendimentos que visam lucros, as segundas, não buscam
resultados econômicos em suas atividades, se são autarquias ou
fundações públicas, aquelas empresas que prestam serviços exclusivos
do Estado. Há, contudo empresas ligadas ao governo, como as estatais
e empresas públicas que podem auferir lucro com suas operações, por
oferecer serviços não exclusivos do Estado.
A quarta diferença é quanto ao alcance das decisões públicas e

privadas. Se uma empresa privada lança um produto que prejudica os
consumidores, que podem ser de milhões de pessoas, uma decisão
pública equivocada, como, por exemplo, ficar dependente de um único
fornecedor de energia, ou remédio, afetará não só as pessoas, mas
indústrias, ou todo o sistema de saúde e assistência à população,
prejudicando-a a longo prazo. Do mesmo modo, se deixar de executar
um serviço público, como a manutenção das estradas ou fiscalização do
transporte ou saneamento, toda a população de uma região inteira e a

economia sofrem. Sempre as necessidades coletivas devem guiar as
decisões na administração pública, ao contrário das empresas privadas,
cujo principal foco é a racionalidade econômica. A autoridade das
decisões públicas está baseada nesta diferença: o interesse coletivo.
A quinta diferença entre elas é a transparência. Enquanto aceita-se

que os negócios de uma empresa possam ser protegidos, por questões
de competição ou de segredos industriais, o mesmo não ocorre na
administração pública, salvo naquelas áreas de segurança do Estado.
Outra diferença importante é a avaliação do resultado ou

desempenho da organização pública e privada. Se uma empresa
privada der prejuízo ou não conseguir margens de lucro que compensem
seus investimentos, ela irá à falência ou será vendida pelo preço que
cubra parte desses investimentos. Portanto, seus objetivos podem ser
avaliados pelos retornos sobre os investimentos, lucratividade, etc.
No entanto, uma organização pública pode funcionar dezenas de anos
com déficits. O resultado econômico ou o financeiro é uma medida de
seu desempenho, de sua eficácia, porém, não diz se ela atingiu seus
objetivos. Como avaliar se ela é efetiva? Ela tem de considerar os fins a
que se propõe, porém isto é bastante difícil.
Avaliar objetivos públicos é uma tarefa difícil. Saber se os alunos de
uma escola aprenderam a ler é mais espinhoso do que ler os balancetes
mensais, ou dizer se ela foi lucrativa. Medir a produtividade e dizer se
uma empresa é eficiente é simples: basta avaliar quanto ela produziu
em tantas horas de trabalho ou qual a sua fatia de mercado. Existem
várias maneiras. Nas organizações públicas, é muito difícil. Pode-se
avaliar o número de atendimentos feitos pelo número de médicos ou o
número de alunos atendidos por professor (produtividade e eficiência),
mas se os alunos não aprenderem não houve resultado (eficácia). E se
eles não se tornaram mais capazes de cidadania, a educação não levou
aos resultados necessários (efetividade).
Ser eficiente, eficaz e efetivo são coisas diferentes, segundo Peter
Drucker. Ser eficiente é escolher o melhor meio para atingir os
objetivos. Ser eficaz é atingir os objetivos desejados. Ser efetivo é
tornar o resultado permanente e capaz de aumentar seus efeitos
positivos.
Outro ponto de divergência é quanto à natureza das condutas no
cargos. Os trabalhadores das empresas privadas têm maior liberdade
em suas condutas pessoais. Na administração pública, como servidores
públicos, agentes públicos ou empregados do governo devem adotar

condutas eticamente mais responsáveis em relação à sociedade e ao
atendimento aos cidadãos.
Outras diferenças existem: a forma de recrutamento e seleção de

pessoal, as estruturas mais verticalizadas e burocratizadas nas
organizações públicas, as carreiras e promoções, a remuneração.
Contudo, as diferenças abaixo são as mais importantes:
As regras para seu funcionamento, a natureza dos objetivos, os

objetivos, o alcance e a profundidade das decisões, a transparência, a
avaliação de seus resultados, as condutas no trabalho.
3 - SERVIDORES PÚBLICOS E ADMINISTRADORES PÚBLICOS
Já esboçamos na Introdução as diferenças e características de ambos.

No entanto, é bom nos aprofundarmos nesta questão, para
compreendermos os limites da Administração Pública.
Existem as expressões cargo, emprego e função pública, mas elas não
são sinônimos.
Os cargos públicos não podem ser criados aleatoriamente. Eles são
criados por leis específicas. Pode-se ocupar um cargo, por concurso ou
por recrutamento direto, se é cargo em comissão. Empregos são regidos
pela CLT e são temporários ou podem ser transformados em estáveis,
por lei. Assim, um concurso pode estar recrutando para cargos públicos
e para empregos. Os servidores públicos estatutários são aqueles que
seguem uma carreira já definida, com planos de carreira, promoções e
aumentos salariais de acordo com estas promoções. Além disso, são
regidos por sistema jurídico próprio, não pela CLT, ao contrário dos
empregos. Há, portanto, servidores e empregados públicos, participando
da administração pública, mas regidos por contratos diferentes.
O cargo público é o conjunto de atribuições e responsabilidades
cometidas a um servidor, com as características essenciais de criação
por lei, denominação certa, número certo, pagamento pelos cofres
públicos e provimento em caráter efetivo ou em comissão. Em
comissão, são os cargos de confiança.
Os cargos públicos só vagam quando o servidor se afasta por algum
motivo (aposentadoria, morte, exoneração, promoção, etc) e, neste
caso, pode ser substituido por outro. Os pagamentos são chamados

vencimentos ou remuneração (vencimentos mais vantagens
permanentes ou temporárias) e têm um teto.
Portanto, o servidor público ocupa um cargo público e está sob um

regime especial de trabalho, juridicamente definido (federal, estadual ou
municipal).
3.1 - Direitos e deveres do servidor público civil
Ao ser nomeado para um cargo público, os servidores públicos passam

por um estágio probatório de três anos, no qual serão avaliados em seu
desempenho e só então serão efetivados no cargo.
Isto não significa que os servidores sejam intocáveis e não possam ser
demitidos.
Se cometer falta grave, terá direito a se defender em um processo
administrativo. Poderá ainda ser demitido se houver sentença judicial
transitada em julgado (quando não cabe mais recurso), no caso de
algum delito. Duas novidades, para o serviço público, foram criadas com
a avaliação periódica dos servidores públicos e o corte de despesas,
para se obter maior eficiência. Se o desempenho for considerado de
forma negativa e o servidor não puder se defender justamente, poderá
ser demitido, assim como quando houver necessidade de cortar
despesas com pessoal.
O servidor civil é livre para se associar aos sindicatos, ou participar de
movimentos grevistas, mas dentro de lei que limita esta participação.
Acumular cargos remunerados é também proibido aos servidores civis,
em qualquer tipo de empresa governamental. As exceções permitidas
são nos cargos de médicos e professores, desde que dois empregos de
médicos, ou dois cargos de professores, ou no caso destes, houver
acumulação com um cargo de natureza técnico-científica com a de
professor, sempre considerando a compatibilidade de horários.
A aposentadoria dos servidores públicos se dá obrigatoriamente aos 70
anos, ou por tempo de serviço, voluntariamente ou por invalidez. A
Constituição lhes assegura a possibilidade de acumular a aposentadoria
do serviço público, dentro do Regime Próprio de Previdência Social, com
outra, formada pela contribuição dos servidores ativos, aposentados ou
pensionistas. São os Regimes de Previdência Complementar -
conhecidos como Fundos de Pensão
3.2 - Tipos de empresas públicas, relações com outras

empresas e usuários de seus serviços
Para você ter uma idéia da complexidade da Administração Pública,

existem, segundo o SIORG - serviço que centraliza as informações sobre
a estrutura dos órgãos do poder executivo, ligado ao Ministério de
Planejamento, Orçamento e Gestão - 53 mil órgãos governamentais,
com 49.500 pessoas responsáveis, em 1400 cidades do país.
Diretamente ligados à Presidência da República existem 49 órgãos,
entre Ministérios, Secretarias, Conselhos, Gabinetes e assessorias.
Existe a Administração Pública direta, ligada diretamente ao governo
central. São os ministérios e os demais órgãos e entidades ligadas à
Presidência da República.
Há ainda a Administração Pública indireta, criada em 1967, pelo
Decreto-Lei 200, com o objetivo de descentralizá-la.
A descentralização significa atribuir poderes a uma pessoa jurídica,
separada do Estado para exercer atividade pública ou de utilidade
pública.
A administração indireta foi criada, portanto, para dar autonomia
maior às decisões dos administradores públicos e das empresas
ligadas aos ministérios. Constituem estas empresas, as
autarquias, fundações públicas, empresas públicas e as
sociedades de economia mista.
Todas são pessoas administrativas, sem poder legislar, com autonomia
administrativa e financeira, mas não política.
As autarquias e fundações são entidades parecidas, do ponto de vista de
sua constituição, como o fato de não buscar lucros em suas atividades.
As primeiras realizam atividades típicas do Estado (como educação,
seguridade social), enquanto as segundas podem realizar atividades
variadas de utilidade pública, podendo ser de direito privado.
As autarquias, como o INSS, o Banco Central, por exemplo, são
instituições criadas por lei especifica, com personalidade jurídica de
direito público, patrimônio e receitas próprias, executando atividades
típicas de administração pública, de natureza administrativa, com gestão
administrativa e financeira descentralizada.
As fundações públicas - como a Fiocruz, o IBGE - têm personalidade
jurídica de direito público ou privado, sem fins lucrativos, criadas em
função de lei que a autoriza, com registro em órgão competente ou lei
específica, para desenvolver atividades que não exijam execução por

órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa,
patrimônio próprio, geridas por órgão de direção, custeadas por
recursos da união e outras fontes.
Empresas públicas e sociedades de economia mista podem ser
lucrativas, explorando atividades de natureza econômica ou industrial.
Seus empregados são regidos pela CLT. A diferença entre elas é o
capital social: as primeiras têm o total de seu capital público, as
segundas têm a maioria de seu capital no governo e parte controlada
pelos acionistas particulares. Exemplos de empresas públicas são a CEF,
e os Correios. Já o Banco do Brasil e a Petrobrás são exemplos de
sociedades de economia mista.
A transferência de atividades públicas para estas empresas de
administração pública indireta visou ao maior dinamismo operacional,
atendendo à estratégia econômica do Estado, mas, ao mesmo tempo, as
normas e controles sobre seu funcionamento reduzem, em grande
parte, sua autonomia.
Outras organizações públicas passaram a existir, após 1995. As
Agências Reguladoras ou de regulação de serviços públicos, como a
Aneel (Agência Nacional de Energia Elétrica), ANP (Agência Nacional do
Petróleo) foram criadas para gerenciar os contratos de gestão. Sua
função é controlar as empresas e os contratos.
Exigem uma administração diferenciada, estabelecendo compromissos
com resultados pela prestação de serviços. Desse modo, têm maior
autonomia em contratar pessoas, bens e serviços. São entidades
jurídicas de direito público interno, criadas por lei específica, integrando
a administração indireta para desempenhar atividades típicas de Estado
(serviços exclusivos).
As Organizações Sociais, como por exemplo, a Associação das Pioneiras
Sociais, são entidades paraestatais, de direito privado, sem fins
lucrativos, com atividades dirigidas ao ensino, à pesquisa, ao meio
ambiente e à saúde ou culturais, com dotações orçamentárias. Prestam
serviços de interesse público. Foram criadas após 1998.
Há ainda as Organizações de Sociedade Civil de Interesse Público
(OSCIPs), criadas em 99, chamadas empresas do 3º setor, que podem
ser parceiras do Estado, através de projetos selecionados e apoiados.
São pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, que
prestam serviços de interesse público como a assistência social a
famílias, maternidade e infância, adolescência, deficientes, assistência à
saúde, à educação ou ao trabalho. Ao contrário das ONG’s, as OSCIPS
têm que prestar contas das doações que recebem e dos gastos que
realizam. Também estão sujeitas à licitação, quando compram ou

contratam serviços.
As relações das empresas governamentais com outras empresas são
muito variadas, como se viu acima. No caso de contratos de compras,
obras, serviços e vendas de algum bem, passam por uma lei de licitação
pública, com exceção de alguns casos especificados em lei. Isto é feito
para seguir os princípios que regem a Administração Pública.
Licitação é o processo administrativo pelo qual seleciona-se a

proposta mais vantajosa para um contrato, podendo ocorrer por
pregão - que é um leilão de preços - por concorrência pública,
por tomada de preços, convite e concurso. Cada uma dessas formas
tem seu próprio regulamento. Todas essas regras visam salvaguardar os
recursos públicos e os orçamentos.
Contudo, sabemos por vários fatos, veiculados na imprensa, que muitas
licitações são burladas por cartéis e quadrilhas que combinam preços e
serviços, tornando extremamente difíceis os controles sobre os
resultados.
As relações com os usuários ou clientes dos serviços públicos também
são objeto de lei constitucional, visando proteger o cidadão ou
contribuinte em seu direito a receber uma boa prestação de serviços.
O Código de Defesa do Consumidor é um exemplo de como a sociedade
civil conta com mecanismos para reclamar seus direitos no atendimento
às suas necessidades. Existe um grande número de reclamações sobre
os serviços públicos.
Os usuários podem reclamar, buscar informações sobre atos do governo
e devem ser ouvidos sobre a qualidade dos serviços, periodicamente.
Cabem ações disciplinares sobre aqueles que se mostram negligentes ou
que abusam de sua autoridade no exercício do cargo.
3.3 - Contratos de gestão
Em virtude da dificuldade de o Estado poder atender à complexidade de

funções e serviços exigidos por uma população tão grande, distribuida
por um enorme território e uma sociedade cada vez mais consciente de
seus direitos, são feitos contratos com outras empresas para prestar
serviços públicos, de utilidade ou interesse público.
Estes contratos tornaram-se possíveis constitucionalmente, através de
uma emenda que garante autonomia gerencial, orçamentária e
financeira dos órgãos da administração pública para fazê-lo, obedecendo

a certos critérios regidos pela lei (Emenda Constitucional número 19, de
1988).
Pode-se definir o contrato de gestão como o compromisso firmado entre
o Estado (ministérios) e uma entidade pública estatal, que passa a ser
qualificada como agência executiva de alguma atividade (por exemplo,
energia elétrica, petróleo, telefonia) ou com uma entidade não-estatal,
que passa a ser qualificada como organização social.
Visa à melhoria e ao controle da gestão dessas empresas, buscando
definir metas, responsabilidades, mecanismos de avaliação e
penalidades, com indicadores de desempenho, buscando um padrão de
excelência. É um contrato de administração, portanto, é um documento
flexível, assinado e aceito pelas partes, permitindo criar verdadeiras
parcerias de longo prazo. Embora possam ser penalizados nas esferas
administrativa, civil e criminal os dirigentes dessas empresas ficam em
uma posição bastante cômoda por não sofrerem grande ou nenhuma
concorrência.
O Estado tem uma responsabilidade objetiva, fazendo com que a
Fazenda Pública seja obrigada a reparar o dano causado a terceiros por
agentes públicos, nas agências executivas, porém seu poder fica
limitado pelo monopólio existente em muitos casos.
Para complementar esse estudo inicial da Administração Pública,
recomendo a vocês uma leitura atenciosa dos artigos 37 a 43 da
Constituição Federal que tratam exatamente desse assunto.
4 - OS DESAFIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA
Segundo Carlos César Pimenta, que fez um estudo sobre a

Administração Pública, no Brasil, de 1930 a 1994, podemos considerar
vários ciclos históricos em seu desenvolvimento:
1º - Década de 1930 a 1950 - Ciclo clássico: Caracterizou-se pelo
processo de centralização organizacional no setor público, com
predomínio da Administração direta, regime estatutário pelos servidores
e a adoção do modelo burocrático;
2º - Década de 1960 a 1980: Caracterizado pelo processo de
descentralização, com a expansão da administração indireta e
predomínio do regime celetista (6% de funcionários estatutários e 94%
de celetistas);
3º - Década de 1980 a 1990: Adotou-se um modelo misto, voltando
parcialmente ao ciclo clássico, com maior centralização das decisões,
decorrente da racionalização e controle de gastos públicos, porém

descentralizando-se os recursos e encargos para os estados e
municípios e volta ao regime estatutário, de acordo com a nova
Constituição de 88;
4º - Após 90: Administração descentralizada e autônoma, com
redução do papel do Estado e a adoção de um modelo neoliberal. Em
1994, o Estado contava com 7 milhões de funcionários, entre civis,
estatutários e celetistas e militares, nos 3 níveis de governo, na
Administração direta e indireta, equivalendo a 11 % da população
economicamente ativa - 50% no nível estadual, 26% nos municípios e
24 % no nível federal.
Ele concluiu que o desenvolvimento da função administrativa ocorreu de
forma cíclica, com diferentes modelos conceituais, não se verificando
uma melhoria significativa na Administração Pública Federal. Esta
continuou a ser dominada pelo processualismo e formalismo, com
instâncias de controle e eficácia duvidosos.
Em sua opinião, a modernização do setor público terá de passar pelo
processo de reforma do Estado, com maior discussão sobre seu papel na
sociedade e na economia.
Outros autores consideram que a Administração Pública, em nosso país,
vem passando, desde 1978, por um processo de contínua degradação,
pelo abandono da relação do Estado com o desenvolvimento, em virtude
da confiança depositada no capital privado como sendo capaz de dar
sustentação ao processo de crescimento e desenvolvimento econômico.
Mas, isto não vem acontecendo, como se pode verificar pelas baixas
taxas de crescimento da economia.
Todos estes fatores corroem os mecanismos de uma melhor governança
(a capacidade administrativa ou de governar) do Estado, colocando
desafios à Administração Pública.
Segundo Guerreiro Ramos, no entanto, o maior desafio da
Administração Pública, no Brasil, é sair do formalismo: a diferença entre
o que está no papel e o que acontece na realidade.
A Administração Pública brasileira é um conjunto de prescrições, por
meio de leis. Ela se desenvolveu sem considerar as características
próprias da sociedade brasileira, por inspirar-se em outros modelos,
completamente distantes da nossa história.
De fato, muitas idéias, programas e modelos de serviços públicos são
considerados os melhores do mundo, como, por exemplo, o da
Previdência Social. Contudo, na aplicação prática, o que se vê são filas,
pessoas que esperam dez anos por uma aposentadoria, fraudes e
desvios.
O Brasil, por ser uma sociedade complexa e um país imenso, com

grandes desigualdades regionais, procurou constituir-se como um
Estado unificado, centralizado. Os Estados Unidos, ao contrário,
procuraram descentralizar suas decisões, constituindo-se em uma
federação de estados independentes. Desse modo, sua Constituição é
simples e pouco detalhada. Nós, ao contrário, detalhamos em excesso a
Constituição Federal, exatamente para criar um pensamento único. O
cipoal de leis e seu excessivo detalhamento criam este formalismo.
Neste sentido, a Administração Pública formalista apresenta-se como
uma expressão das elites dominantes, com o deslocamento de objetivos
sociais, e um excessivo controle baseado em uma burocracia. Há uma
nítida discrepância entre a conduta concreta e as normas prescritas,
pois estas normas parecem querer prever e controlar tudo, o que é
claramente impossível.
Na minha opinião, o excesso de leis que regulam a Administração
Pública brasileira é a falta de confiança na sociedade. O formalismo
brasileiro é a representação dessa desconfiança.
Embora vários autores o tenham detectado, desde as primeiras
iniciativas na constituição do Estado brasileiro, nenhum deles mostrou
como isto afetou ou afeta o desenvolvimento nacional.
O formalismo não é uma doença ou patologia própria do nosso país. Em
geral, acontece com países colonizados, como foi o nosso (mas não
aconteceu com nosso vizinhos americanos), como uma estratégia na
relação com o mundo externo. As colônia antigas são receptivas às
influências dos colonizadores, apesar de sua realidade estar abaixo do
nível histórico de tais influências.
Isto faz surgir uma dualidade: o que é verdade e o que parece verdade,
mas ninguém acredita. São dois opostos que continuamente criam
efeitos mútuos.
A modernização da Administração Pública, por este motivo, constitui um
problema difícil, exigindo-se ações administrativa e políticas, com o
esforço de todos os cidadãos para a superação dos obstáculos.
A modernização, transformação, mudança da Administração Pública, ou
Reforma do Estado, qualquer que seja o nome que dê ao seu
aperfeiçoamento, terá de ser um processo voluntário e político para
superar este passado, marcado por grande decepção de todos os
brasileiros com grande parte dos serviços prestados ao povo. É claro
que temos água, luz, educação, serviços de saúde, segurança, coleta de
lixo, aposentadoria, muitas dos quais não tínhamos até o meados do
século XX.
Mas, qual a qualidade deles? O que pagamos em impostos está sendo

bem retribuído com serviços?
Existem no Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão vários
projetos, a cargo do Conselho de Reforma do Estado, criado pelo
decreto 1.738, de 1995. Fazem parte destes projetos o Programa de
Qualidade e Participação na Administração Pública e a Rede Governo,
visando a criação de uma infra-estrutura integrada de comunicação e
serviços.
A busca de qualidade e excelência na gestão pública poderá dar
resultados, porque foca o usuário ou cliente. A gestão da
qualidade cria uma perspectiva diferente da tradicional, pois
torna-se importante conhecer estes clientes, quem são e o que
eles necessitam ou desejam.
Teremos que passar de uma administração tradicional para uma gestão
de qualidade, para buscar maior satisfação do cidadão com os serviços
prestados e a maior eficiência no uso dos recursos.
A gerência tradicional que tolera erros, compactua ou cala sobre eles
não poderá mais ser praticada. O modelo burocrático - com seus
departamentos trabalhando isoladamente, obedecendo a uma estrutura
verticalizada - já não funciona mais, no mundo onde todos se
consideram poderosos. Assim, cidadãos insatisfeitos quebram guichês,
agridem funcionários sem saber que estes não podem fazer mais do que
fazem por falta de recursos, pessoal ou materiais. Será preciso dar
poder de decisão àqueles que estão na linha de frente do balcão e lidam
diretamente com os clientes. Mudar as estruturas de poder e fazê-lo
baixar do topo para as bases será verdadeiramente o desafio que espera
a Administração no Brasil.
Você que fará parte, em breve, da Administração Pública, terá de
conhecer estes desafios e participar desta transformação. Só assim
teremos um país melhor e mais humano, onde o indivíduo mais simples
e humilde seja tratado como cidadão respeitado.
E, se por acaso, um jovem estrangeiro, de 26 anos, visitar o país, no
futuro, que ele possa se admirar e escrever em seu livro: “existe aqui
uma democracia e o governo não é um mal, mas um bem.”
Questões de concurso
(AFT – ESAF – 2003) – Assinale a opção correta:
a) As organizações da iniciativa privada são criadas por lei,

destinadas a produzir bens e/ou prestar serviços, tendo como finalidade
gerar lucro, atuando num mercado competitivo.
b) As organizações públicas são criadas pelo poder público,
destinadas a produzir serviços, bens e utilidades para a população, bem
como organizar a realização de atividades públicas.
c) As organizações públicas se constituem de entes com
personalidade jurídica própria, como os estados-membros, sociedades
anônimas, sociedades limitadas, fundações.
d) As organizações privadas se constituem de entes com
personalidade jurídica própria, como autarquias, sociedades de
economia mista, fundações.
e) A administração pública se estrutura em conselho de
administração e conselho fiscal; e a administração privada em
administração direta e indireta.
Resposta correta: letra B. De fato, esta é a própria definição de uma

organização pública que devem ser criadas por lei específica, pelo poder
público.
(AFT – ESAF – 2003) – As opções a seguir apresentam características

das organizações da administração pública e do setor privado. Assinale a
opção correta:
a) As organizações do setor privado se regem por regulamentos e

normas dispostos de forma exaustiva, uma vez que “só podem fazer o
que a regra permite”. Já as organizações da administração pública
podem “fazer tudo, exceto o que as regras coíbem”. Portanto, seus
regulamentos e normas podem ser mais simples.
b) São princípios das organizações do setor privado a legalidade,
impessoalidade, publicidade e eficiência, exigindo dos seus gestores a
observância de regulamentos e normas.
c) As organizações da administração pública se regem por
regulamentos e normas dispostos de forma genérica e simples, exigindo
de seus gestores criatividade e flexibilidade. Já as organizações do setor
privado se regem por regulamentos e normas dispostos de forma
exaustiva, exigindo de seus gestores capacidade de administração.
d) As organizações da administração pública se regem por

regulamentos e normas dispostos de forma exaustiva, uma vez que “só
podem fazer o que a regra permite”. Já as organizações do setor privado
podem “fazer tudo, exceto o que as regras coíbem”. Portanto, seus
regulamentos e normas podem ser mais simples.
e) São princípios das organizações da administração direta a
competitividade, a conquista de mercados e a responsabilidade social,
exigindo dos seus gestores criatividade e flexibilidade.
Resposta correta: letra D.

Pela natureza dos “negócios” da administração pública e privada, as
regras sobre eles e como conduzí-los são bastante diferentes, como
explicamos na Introdução. A Administração Pública sujeita-se ao
princípio da legalidade, e só pode fazer o que a lei permite. A
Administração Privada, ao contrário, pode fazer tudo o que a lei não
proíbe.
FONTES DE CONSULTA
CARR, David K. & LITTMAN, Ian. Excelência nos Serviços Públicos.

Qualitymark, 1992.
GUERREIRO RAMOS. Administração e contexto brasileiro. FGV, 1983.
TOCQUEVILLE,Alexis de. A Democracia na América. USP, 1987.
LAPALOMBARA, Joseph. A Política no Interior das Nações. UNB, 1982.
CONSTITUIÇÃO BRASILEIRA de 1988.
ESTATUTO DO SERVIDOR PúBLICO - site do MP.

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1 – Legalidade: a AP, e, por extensão, o agente público, só pode

2 – Impessoalidade: o fim da AP é o interesse coletivo, daí a

3 – Moralidade: representa o elemento ético de todo ato

4 – Publicidade: significa a ampla divulgação dos atos praticados pela

5 – Eficiência: neste princípio, podemos observar uma convergência

A Administração de empresa privada não tem princípios tão bem

Portanto, há uma diferença fundamental na natureza das duas

Outra diferença é quanto ao objetivo das empresas e das

A quarta diferença é quanto ao alcance das decisões públicas e

transporte ou saneamento, toda a população de uma região inteira e a

A quinta diferença entre elas é a transparência. Enquanto aceita-se

Outra diferença importante é a avaliação do resultado ou

públicos, agentes públicos ou empregados do governo devem adotar

Outras diferenças existem: a forma de recrutamento e seleção de

Contudo, as diferenças abaixo são as mais importantes:

As regras para seu funcionamento, a natureza dos objetivos, os

3 - SERVIDORES PÚBLICOS E ADMINISTRADORES PÚBLICOS

Já esboçamos na Introdução as diferenças e características de ambos.

caso, pode ser substituido por outro. Os pagamentos são chamados

Portanto, o servidor público ocupa um cargo público e está sob um

3.1 - Direitos e deveres do servidor público civil

Ao ser nomeado para um cargo público, os servidores públicos passam

3.2 - Tipos de empresas públicas, relações com outras

Para você ter uma idéia da complexidade da Administração Pública,

específica, para desenvolver atividades que não exijam execução por

realizam. Também estão sujeitas à licitação, quando compram ou

Licitação é o processo administrativo pelo qual seleciona-se a

3.3 - Contratos de gestão

Em virtude da dificuldade de o Estado poder atender à complexidade de

financeira dos órgãos da administração pública para fazê-lo, obedecendo

4 - OS DESAFIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA

Segundo Carlos César Pimenta, que fez um estudo sobre a

decorrente da racionalização e controle de gastos públicos, porém

O Brasil, por ser uma sociedade complexa e um país imenso, com