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Cartilha de Boas Praticas de Obras
Cartilha de Boas Praticas de Obras
PRÁTICAS DA
CONTRATUAL DE
OBRAS PÚBLICAS
CARTILHA DE BOAS
2021
BRASÍLIA – DF
CARTILHA DE BOAS
PRÁTICAS DA GESTÃO
CONTRATUAL DE OBRAS
Auditor-Chefe
Ronaldo da Silva Pereira
Auditor-Chefe Adjunto
Eduardo de Seixas Scozziero
Chefe de Gabinete
Revisão
Márcia Barros de Oliveira
MINISTÉRIO PÚBLICO DA UNIÃO
AUDITORIA INTERNA
SGAS 604, Lote 23 - Procuradoria da República no Distrito Federal, 2º pavimento
Avenida L2 Sul, Brasília/DF CEP: 70.200-640
Negócio
Missão
Valores
Independência, ética, justiça, efetividade, respeito e profissionalismo.
AUDIN-MPU Cartilha Boas Práticas
SUMÁRIO
OBJETIVO .......................................................................................................................... 7
1. MEDIÇÃO E PAGAMENTO EM EMPREITADA POR PREÇO GLOBAL ..................................... 7
1.1. Recomendação ................................................................................................... 7
1.2. Normativos, Jurisprudência do TCU e Boas Práticas ............................................ 7
1.2.1. Regime de Execução .................................................................................... 7
1.2.2. Medição e Pagamento ................................................................................. 9
1.2.2.1.Preço Global .............................................................................................. 9
1.2.2.2.Preço Unitário ......................................................................................... 10
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OBJETIVO
1.1. Recomendação
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Art 10. As obras e serviços poderão ser executados nas seguintes formas:
I - execução direta;
II - execução indireta, nos seguintes regimes:
a) empreitada por preço global;
b) empreitada por preço unitário;
d) tarefa;
e) empreitada integral.
Ademais, o art. 46 da Lei n º 14.133/2021 especifica os regimes de execução possíveis
para as obras e serviços:
As obras do MPU costumam ser por execução indireta, em que a Unidade contrata
uma empresa para a execução da obra ou serviço de engenharia. Os dois principais regimes
de execução utilizados, os quais serão foco desse estudo, são a empreitada por preço global
e a empreitada por preço unitário.
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As principais diferenças entre os dois regimes são a forma que os serviços serão
Preço Global
1
Inciso XXIX do art. 6º da Lei nº14.133/2021
2
Inciso XXVIII do art. 6º da Lei nº14.133/2021
3
§ 9º do art. 46 da Lei nº 14.133/2021
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trabalho de verificação da fiscalização é facilitado, pois não precisa ser feito o levantamento
preciso dos quantitativos dos serviços executados.
Por exemplo, uma subetapa pode ser a instalação do piso da ala norte do 3º andar.
No momento da medição, a fiscalização vai ao local indicado e verifica se o piso foi
corretamente instalado. Caso positivo, paga-se por aquela área. Caso a contratada tenha
executado parcialmente o serviço, não haverá pagamento, mas apenas quando executado por
completo.
A aferição dos serviços executados será realizada na exata dimensão em que forem
Nesse regime, a fiscalização tem que ser mais robusta, com atuação diária na obra,
tendo em vista que existem itens que só podem ser verificados a quantidade utilizada no
momento da execução do serviço, como, por exemplo, a quantidade de m³ de concreto que
foi utilizada para preencher uma coluna de sustentação. Ainda, demanda um tempo maior da
fiscalização para aferição e medição individual de cada item a ser pago naquele período, sendo
necessária uma fiscalização sistemática dos serviços executados.
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1.2.3. Conclusões
No preço unitário, apenas os preços unitários dos serviços são definidos com precisão
previamente, sendo que a empresa receberá pelas quantidades efetivamente executadas, ou
seja, o valor final da obra não pode ser definido com antecedência, como acontece no preço
global.
O que geralmente identifica-se no MPU são contratos de preço global sendo medidos
e pagos como preço unitário, ou seja, pagamos o risco da contratada e temos toda a
dificuldade da medição pela fiscalização, além de ajustes pequenos e indevidos nos
quantitativos pagos, por meio de aditivos irregulares (que trataremos posteriormente). Esse
achado ainda é bastante recorrente nas auditorias.
Assim, a unidade tem um importante papel nesse planejamento para sanar a falha,
incluindo um cronograma por etapas e subetapas e especificando que só serão aceitos
cronogramas compatíveis com a modalidade de empreitada contratada.
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2.1. Recomendação
DECRETO Nº 7.983/2013
Art. 14. A diferença percentual entre o valor global do contrato e o preço
global de referência não poderá ser reduzida em favor do contratado em
decorrência de aditamentos que modifiquem a planilha orçamentária. (g.
n.)
Como exemplo, uma obra foi orçada pela Administração por R$ 10.000.000,00. Esse
valor será considerado como o preço de referência. No momento da licitação, a proposta
ganhadora teve o valor de R$ 9.000.000.00. Esse será considerado como o preço contratado.
Comparando o valor de referência com o valor contratado, verifica-se que a diferença (10
milhões – 9 milhões = 1 milhão) corresponde a 10% do valor de referência (1 milhão/10
milhões = 10%).
Então 10% foi o desconto concedido pela contratada e este deve ser mantido em
qualquer alteração contratual, ainda que os valores da planilha de custos atualizada sejam
superiores.
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Por exemplo, caso esse contrato seja aditivado e o novo valor de referência passe
para R$ 11.000.000.00, o valor máximo do contrato atualizado será de R$ 9.900.000,00
(11.000.000.00 * (1-0,1) = 9.900.000,00). Caso a planilha de custos da contratada esteja com
valor de R$ 10.000.000.00, por exemplo, R$ 100.000.00 deverão ser ajustados e retirados
antes da assinatura do termo aditivo em questão. Caso seja identificado que não foi mantido
o desconto após a assinatura do termo aditivo, o contrato do exemplo deverá ser glosado em
R$ 100.000.00.
A cada novo valor do contrato (excluídos reajustes), deve ser verificado se o desconto
foi mantido.
3.1. Recomendação
Nas empreitadas por preço global, realizar aditivos de itens, decorrentes de erro ou
omissão no projeto, apenas após demonstrada a sua relevância a partir da análise de
compatibilidade do seu montante com o risco definido no Benefícios e Despesas Indiretas -
BDI.
Se a contratação foi por preço global, a análise da viabilidade da contratação tem que
ser mais detalhada. Nos casos das Unidades do MPF, essas deverão seguir as etapas definidas
na Nota Técnica SEA/MPF nº 01/2015.
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Caso a alteração seja qualitativa, é possível a alteração contratual por ser uma nova
demanda da Administração, sempre sendo necessário respeitar os limites da Lei nº 8.666/93.
Art. 13. Em caso de adoção dos regimes de empreitada por preço global e
de empreitada integral, deverão ser observadas as seguintes disposições
(...)
4
Art. 125 da Lei 14.133/2021
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5
Inciso XXIX do Art. 6º da Lei º 14.133/2021
6
Arts, 5º, caput c/c art. 6º, inciso XXV, alínea “f”; art. 164, caput; e art. 59, §1º, todos da Lei nº 14.133/2021.
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Não se pode executar nenhum serviço sem a devida prévia formalização contratual.
O parágrafo único do art. 60 da Lei nº 8666/1993 considera nulo e de nenhum efeito o
contrato verbal.
Art. 60 (...)
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Art. 95 (...)
Voto(...)
(...)
A Audin-MPU tem conhecimento que eventualmente uma obra pode demandar uma
execução contratual urgente. Como realmente não há a possibilidade de executar sem a
devida formalização contratual prévia, sugerimos que as unidades que executam obras
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elaborem um fluxo prioritário de aprovação de aditivo contratual para esses casos, evitando
assim atrasos no cronograma da obra e mantendo a execução do contrato no rigor da lei.
5.1. Recomendação
(...)
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facilitar sua supervisão, em conformidade com o disposto nos arts. 6º, IX, 8º
e 67, da Lei nº 8.666/937;” (g. n.)
Como uma boa prática, sugere-se uma verificação periódica da adequação entre o
cronograma e o andamento da execução, podendo inclusive, a verificação, constar em
contrato.
6.1. Recomendações
7
Arts. 6º, XXV e art. 117, da Lei nº 14.133/2021
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Voto (...)
8
Art. 124, da Lei nº 14.133/2021
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Voto (...)
7.1. Recomendação
Relatório (...)
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8.1. Recomendação
Neste tópico, destaca-se os itens que devem fazer parte do edital ou da minuta de
contrato de obras e serviços de engenharia, a fim de respeitar os preceitos legais e facilitar a
gestão na fase de execução contratual.
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DECRETO Nº 7.983/2013
(...)
Art. 13. Em caso de adoção dos regimes de empreitada por preço global e de
empreitada integral, deverão ser observadas as seguintes disposições para
formação e aceitabilidade dos preços:
(...)
II - deverá constar do edital e do contrato cláusula expressa de
concordância do contratado com a adequação do projeto que integrar o
edital de licitação e as alterações contratuais sob alegação de falhas ou
omissões em qualquer das peças, orçamentos, plantas, especificações,
memoriais e estudos técnicos preliminares do projeto não poderão
ultrapassar, no seu conjunto, dez por cento do valor total do contrato,
9
Art. 125, da Lei 14.133/2021
10
Art. 6º, inciso XXIX c/c art. 71, § 2º; e art. 124, inciso II, alínea “d”, todos da Lei nº 14.133/2021
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11
Art. 25, caput, da Lei nº 14.133/2021
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DECRETO Nº 7.983/2013
Art. 14. A diferença percentual entre o valor global do contrato e o preço
global de referência não poderá ser reduzida em favor do contratado em
decorrência de aditamentos que modifiquem a planilha orçamentária. (g.
n.)
DECRETO Nº 7.983/2013
Art. 11. Os critérios de aceitabilidade de preços deverão constar do edital
de licitação para contratação de obras e serviços de engenharia.
(...)
Art. 13. Em caso de adoção dos regimes de empreitada por preço global e de
empreitada integral, deverão ser observadas as seguintes disposições para
formação e aceitabilidade dos preços:
I - na formação do preço que constará das propostas dos licitantes, poderão
ser utilizados custos unitários diferentes daqueles obtidos a partir dos
12
Arts. 6º, XXV e art. 117, da Lei nº 14.133/2021
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13
Art. 125, da Lei nº 14.133/2021
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9.9. Penalidades
14
Art. 59, § 3º, da Lei 14.133/2021
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Lei nº 8.666/1993
Art. 56
(...)
§ 2º - A garantia a que se refere o caput deste artigo não excederá a cinco
por cento do valor do contrato e terá seu valor atualizado nas mesmas
condições daquele, ressalvado o previsto no parágrafo 3º deste artigo. (g. n.)
15
Art. 124, da Lei 14.133/2021
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9.13. Subcontratação
9.14. Recebimento
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MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL