3ª CÂMARA DE COORDENAÇÃO E REVISÃO-CONSUMIDOR E ORDEM ECONÔMICA agenda setorial

SAFS Q. 4 Cj. C Bl. B S/301; Brasília/DF, CEP 70050-900, (61)3105- Nº de folhas: 8

6028, http://3ccr.pgr.mpf.gov.br/, 3camara@pgr.mpf.gov.br Nº de anexos:

REFERÊNCIAS SISTEMA FINANCEIRO Agenda - 2012 Gerente

NACIONAL (SFN) Acompanhamento & monitoramento Ana Quitéria Nunes Martins
da política pública do SFN. Analista em Economia/Perita

I - INTRODUÇÃO

O Sistema Financeiro Nacional (SFN) foi estruturado e regulado pela Lei nº

4.595/64, que criou o Conselho Monetário Nacional e o Banco Central do Brasil. O
contexto político da legislação se dá no início do autoritarismo militar, que governou o
país no período de 1964 a 1985, por cerca de vinte anos.

Durante a transição para a democracia, com a promulgação da

Constituição Cidadã, em 1988, foi proposta uma nova regulamentação para o SFN. O
artigo nº 192 da Constituição estabelecia que o Sistema Financeiro Nacional seria
regulamentado por uma única lei complementar. No entanto, em 2003, a Emenda
Constitucional (EC) nº. 40 deu nova redação ao referido artigo e, ao mesmo tempo,
revogou todos os parágrafos e incisos do texto original, entre os quais o parágrafo 3º,
que limitava os juros reais (acima da inflação) em 12% ao ano.

A nova redação determina que “[o] sistema financeiro nacional,

estruturado de forma a promover o desenvolvimento equilibrado do País e a servir aos
interesses da coletividade, em todas as partes que o compõem, abrangendo as
cooperativas de crédito, será regulado por leis complementares que disporão, inclusive,
sobre a participação do capital estrangeiro nas instituições que o integram”.

O texto atual exclui a determinação constitucional de uma regulamentação

integral sobre o SFN. Ou seja, em vez de uma única lei complementar para o conjunto do
sistema financeiro, agora haverá uma lei para cada tema julgado prioritário.

O CMN é o órgão responsável pelas normas de regulação do Sistema

Financeiro Nacional. Cabe ao Conselho a definição das diretrizes da política monetária,
de crédito e de câmbio com vistas ao progresso econômico e social do País. Para isso,
conta com o Banco Central do Brasil (BACEN) como seu principal braço operacional.

A missão institucional do BACEN é garantir a estabilidade do poder de

compra da moeda e a solidez do sistema financeiro. O papel estratégico do Banco Central
decorre de suas funções institucionais e dos impactos cruciais que seus instrumentos de
política e de ação exercem sobre a trajetória de desenvolvimento da economia.

As resoluções do CMN estão subordinadas à Constituição Federal, às leis

complementares, às leis ordinárias e às medidas provisórias do Executivo Federal. Ao
estabelecer a regulamentação do SFN de forma fracionada, a EC nº 40 apenas

Ao citar este documento, favor indicar as referências em epígrafe e a fonte.

© 3ª CCR/MPF 2011

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reconheceu uma prática que já vinha sendo adotada há muito tempo.

A lei nº 4.595/64, em vigor, confere amplos poderes às autoridades

monetárias, de modo que, desde o início do Plano Real, em julho de 1994, o CMN tem
editado diversas normas com vistas à regulamentação de determinados temas de
interesse do sistema financeiro. Entre os quais, podem ser citados: a adesão ao Acordo
de Basiléia I, os correspondentes bancários, o Programa de Estímulo à Reestruturação e
ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (PROER), o novo Sistema de
Pagamentos Brasileiro (SBP).

A partir da EC nº 40/2003, novos temas entraram na pauta do CMN, como

o crédito consignado, as tarifas bancárias, a adesão ao Acordo de Basiléia II e, mais
recentemente, os cartões de pagamento (crédito e débito). Sobre esse último ponto,
informa-se a realização do convênio de cooperação técnica entre o BACEN, a Secretaria
de Direito Econômico (SDE) e a Secretaria de Assuntos e Estudos Econômicos (SEAE)
para a elaboração de análises e de estudos sobre a concorrência na indústria de cartões
de pagamentos.

II – Agenda Regulatória da 3ª Câmara para o Banco Central

Inicialmente, esse documento registra os temas de interesse da 3ª Câmara

para a agenda de acompanhamento e monitoramento do Sistema Financeiro Nacional.
Assim, destacam-se: educação financeira, cartões de crédito, superendividamento,
correspondentes bancários e tarifas bancárias.

a) Educação Financeira (EF): a recente crise financeira internacional, de 2008,

reacendeu a importância de municiar o cidadão de conhecimentos básicos na área de
finanças com vistas a protegê-lo das volatilidades do mercado financeiro, assim como,
da má-fé presente em alguns agentes do mercado. A Organização para Cooperação e
Desenvolvimento Econômico (OCDE) recomenda, aos países membros, a adoção da EF
como política pública. Sobre isso, elaborou o Relatório “Recomendação de Princípios e
Boas Práticas de Educação Financeira e Conscientização”, publicado em julho de 2007.

Em novembro de 2007, o governo brasileiro criou um grupo de trabalho formado por

representantes de quatro órgãos públicos1, coordenado pela Comissão de Valores
Mobiliários (CVM), para desenvolver uma proposição de Estratégia Nacional de
Educação Financeira (ENEF). A legislação relativa às diretrizes e objetivos da ENEF
considera suas ações como programa de Estado, de caráter permanente e abrangência
nacional.

O tema da EF faz parte da agenda de diversas instituições públicas e privadas. A 3ª

Câmara por meio do Grupo de Trabalho Sistema Financeiro Nacional (GT- SFN) incluiu a
EF como uma de suas prioridades. Entre outras frentes de luta, o GT-SFN propõe tanto
ao Bacen como à Federação Brasileira dos Bancos (Febraban) a edição de norma que
1 Banco Central do Brasil (BACEN), Comissão de Valores Mobiliários (CVM), Secretaria de Previdência
Complementar (SPC) e a Superintendência de Seguros Privados (SUSEP).
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exija dos bancos e demais instituições financeiras o fomento da educação em finanças

pessoais. Além disso, propõe a realização de cursos gratuitos para os clientes
superendividados.

b) Cartões de Créditos: de acordo com a Pesquisa Nacional de Endividamento e

Inadimplência do Consumidor (PEIC) da Confederação Nacional do Comércio (CNC),
58,8% das famílias brasileiras estavam endividadas, em janeiro de 2012. Desse total,
19,9% estão com as contas atrasadas. Das famílias endividadas, 73,0% responderam
que o cartão de crédito é um dos principais tipos de dívida contraída. Em seguida vem
os carnês, para 22,3% das famílias, e, em terceiro, o crédito pessoal, para 12,1%.

Os números ratificam a importância do cartão de crédito como principal instrumento

para a contratação de dívida do brasileiro. Por esta razão, o Estado precisa observar com
zelo o comportamento desse meio de pagamento. O GT-SFN atuou junto ao Banco
Central na busca de uma regulamentação desses cartões. Em novembro de 2010, o
Bacen atendeu parcialmente a proposta para ampliar o percentual do pagamento
mínimo da fatura do cartão. A medida objetiva reduzir o grau de endividamento
daqueles que pagam apenas o valor mínimo da fatura.

Quando não paga a fatura total, o cliente se submete a uma das maiores taxas de juros
do mercado. Diante disso, o risco de inadimplência aumenta. De acordo com os dados da
Associação Brasileira das Empresas de Cartões de Crédito e Serviços (ABECS), a
inadimplência dos clientes de cartões de crédito representava 26% do total de R$ 36,7
bilhões, em dezembro de 2011. Esse valor é o segundo maior, perdendo apenas para o
crédito pessoal (36%).

c) Superendividamento: o crédito é indispensável para o desenvolvimento econômico

de um país e de seus cidadãos. Pois é por meio dele que os empreendimentos são
realizados e o consumo efetivado. No entanto, para que o crédito continue sendo um
canal de desenvolvimento e progresso na vida das pessoas, é indispensável que o
endividamento se mantenha em níveis sustentáveis. A 3ª Câmara defende a criação de
políticas públicas e legislação específicas capazes de enfrentar o superendividamento.
Como exemplo cita a necessidade de curso básico de orçamento familiar e a
disseminação de audiências coletivas de renogociação entre credor e devedor.

No entendimento das juizas Clarissa Costa de Lima e Káren Danilevicz Bertoncello, o

superendividamento caracteriza-se como uma situação em que o devedor se vê
impedido, de forma duradoura ou estrutural, de pagar o conjunto de suas dívidas ou
quando existe uma ameaça séria de que não poderá quitá-las no momento em que se
tornarem exigíveis. É também conhecido como falência ou insolvência dos
consumidores. Dessa forma, há uma clara diferença entre endividamento e
superendividamento.

A exemplo de outros países, como França, Alemanha, Canadá, EUA, é fundamental que o
Congresso Nacional legisle sobre a questão. Entre outras coisas, a lei deve também
atribuir responsabilidade ao agente credor que muitas vezes é omisso em relação à

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capacidade de pagamento do cliente. Outra coisa é tratar de forma diferenciada o

devedor impulsivo como também aquele que não efetuou o cálculo corretamente. Por
fim, merece tratamento especial o devedor passivo que foi vítima das vicissitudes da
vida, como o desemprego, divórcio, doença, etc...

d) Correspondentes Bancários: esse é mais um tema presente na agenda da 3ª

Câmara, por meio do GT-SFN. A atuação do GT junto ao Banco Central resultou na
resolução nº 3.954/2011. Entre outras medidas, a Resolução inovou ao exigir o uso de
crachá pelos integrantes da respectiva equipe que prestem atendimento de operações
de crédito e de arrendamento mercantil, expondo ao cliente ou usuário, de forma visível,
a denominação do contratado, o nome da pessoa e seu registro no Cadastro de Pessoas
Físicas (CPF).

Além disso, em seu artigo segundo, a Norma atribui inteira responsabilidade do

contratante do serviço sobre todos os atos do correspondente. Pois considera que o
correspondente atua por conta e sob as diretrizes da instituição contratante, a quem
cabe garantir a integridade, a confiabilidade, a segurança e o sigilo das transações
realizadas por meio do contratado, bem como o cumprimento da legislação e da
regulamentação relativa a essas transações.

Entre as contestações que a regulamentação tem suscitado está sua omissão em não
exigir condições mínimas de segurança, à semelhança dos requeridos nos
estabelecimentos bancários, além de excluir os funcionários ligados a essas atividades
da condição de bancário e, por isso, alijados da proteção sindical.

e) Tarifas Bancárias: outra frente de luta da 3ª CCR foi a regulamentação das tarifas
bancárias. Após uma série de reuniões e debates, o Banco Central editou a Resolução nº
3.518/2007 com o objetivo de disciplinar a cobrança de tarifas pela prestação de
serviços por parte das instituições financeiras. Não obstante, alguns abusos
continuaram a acontecer, a exemplo da cobrança de tarifa de renovação de cadastro que,
no entendimento do GT, era indevida por não se tratar de um serviço posto à disposição
do cliente. Diante disso, não restou outra alternativa senão sua proibição por meio da
Circular nº 3.466/2009 do Banco Central.

III – Agenda Regulatória do Banco Central

Da parte do Banco Central, as informações enviadas 2 sobre o

planejamento estratégico da autarquia federal para o período de 2010-2014 são as que
seguem:

1. Assegurar o cumprimento das metas de inflação estabelecidas pelo CMN,

mediante a estabilidade da inflação e a manutenção da taxa Selic próxima à meta;

2. Assegurar a solidez e o regular funcionamento do SFN, buscando manter a

estabilidade financeira do sistema e fomentar a concorrência e o crescimento

2 Cf. Ofício nº 722/2010 – Secre Pt. 1001490320

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econômico em bases sustentáveis, adequar a sistemática de supervisão às reais

necessidades do processo, inclusive às recomendações de órgãos internacionais,
agilizar o processo de resolução das instituições problemáticas do SFN,
aprimorar o funcionamento do Sistema de Pagamentos e da governança do
mercado de câmbio, bem como sistematizar a cooperação efetiva entre as
autoridades de supervisão no âmbito do Comitê de Regulação e fiscalização dos
Mercados Financeiro, de Capitais, de Seguros, de Previdência e Capitalização
(Coremec);

3. Promover a eficiência do SFN, a inclusão financeira da população e a eficiência no

uso dos instrumentos de pagamento de varejo, viabilizar amplo acesso ao
Sistema de Pagamento, assegurar o uso de serviços e produtos financeiros
adequados às necessidades da população, bem como estimular a participação
das instituições financeiras no âmbito da responsabilidade socioambiental;

4. Assegurar o suprimento de numerário adequado às necessidades da sociedade,

mediante adequação da disponibilidade de cédulas e moedas, aprimoramento da
logística e da segurança da operação do meio circulante, bem como dos
instrumentos regulatórios que disciplinam o assunto, buscando ainda a
segurança e facilidade no uso do numerário pela população brasileira e a redução
de custos de operação do meio circulante;

5. Aprimorar o marco regulatório para o cumprimento da missão institucional,

mediante aperfeiçoamento da legislação no tocante às atribuições e papel do
Banco Central na organização do sistema financeiro e quanto aos instrumentos
coercitivos, bem como dos dispositivos aplicáveis aos fluxos financeiros com o
exterior do ponto de vista normativo e de sistemas informatizados;

6. Promover melhorias na comunicação e no relacionamento com os públicos

interno e externo, com o aprimoramento da divulgação de estudos e pesquisas,
do modelo de acompanhamento e análise macroeconômica e do sistema de
informação dos dados macroeconômicos do Banco Central;

7. Aprimorar a governança, a estrutura e a gestão do Banco Central, alinhando-as às

melhores práticas internacionais, aperfeiçoando o processo de gestão das
reservas internacionais e dos riscos financeiros internos, bem como
aprimorando a cultura e o clima organizacional e adequando a gestão estratégica,
táctica e operacionais aos processos internos da Autarquia;

8. Fortalecer a inserção internacional do Banco Central mediante a ampliação da

sua participação nos processos normativos e decisórios dos diversos foros e
organismos internacionais e no intercâmbio com organizações estrangeiras e
internacionais nas áreas de risco financeiro e alocação estratégica, possibilitando
a ampliação e a cooperação técnica com bancos centrais e organizações
internacionais e a internacionalização da moeda nacional.

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IV – METAS DO CENTENÁRIO – BANCO CENTRAL DO BRASIL

O documento “Brasil 2022 decida o seu FUTURO”, elaborado pela

Secretaria de Assuntos Estratégicos (SAE) da Presidência da República, apresenta duas
metas do Banco Central para o centenário da independência (tabelas 1 e 2). O texto
esclarece como o banco pretende atingir as metas traçadas. Para isso, elege algumas
ações.

Tabela 1. Metas do Centenário – Banco Central do Brasil

META 1 Reduzir o spread bancário de 40%, em 2008, para o nível próximo à média
dos países emergentes, atualmente abaixo de 10%
AÇÃO 1 Aprovar o cadastro positivo (PL n. 263/2004), que permitirá às empresas ter
informações sobre o histórico positivo de adimplência de clientes, não apenas de
inadimplência
AÇÃO 2 Aplicar a redução seletiva de recolhimento compulsório para instituições que
diminuírem spreads e aumentarem a oferta de crédito
AÇÃO 3 Regular as taxas de spread cobradas, conforme o tipo de operação
AÇÃO 4 Divulgar, entre os clientes dos bancos, medidas já tomadas de incentivo à
concorrência, como a portabilidade de informações cadastrais e das operações de
crédito
Fonte: “Brasil 2022, decida seu FUTURO”/SAE
Elaboração: Coord. Pericial da 3ªCCR

A primeira ação da meta 1 trata do cadastro positivo. Essa medida já foi

aprovada pelo Congresso Nacional e sancionada pela Presidente da República mas ainda
aguarda a regulamentação. Desde o início da discussão, esse tema tem recebido algumas
críticas das entidades de defesa do consumidor. O Instituto Brasileiro de Defesa do
Consumidor (IDEC) declara que o cadastro positivo viola o princípio da isonomia ao
propor o tratamento diferenciado, inclusive, entre os “bons pagadores”. Sobre isso,
argumenta que os tomadores que usualmente contraem crédito no mercado, na
condição de bons pagadores, serão beneficiados na concessão do crédito. Já aqueles que
eventualmente recorrem ao crédito, porque preferem pagar à vista, não serão inscritos
no cadastro positivo e, por isso, não contarão com o benefício da lei caso decidam tomar
empréstimo.

A segunda ação da meta 1 trata da redução seletiva do compulsório

bancário aos bancos que reduzirem o spread bancário4 e ampliarem a oferta de crédito.
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Observa-se, contudo, que o compulsório é um dos componentes do spread. Logo, a sua

redução precede a redução do spread e o aumento do crédito e não o contrário. Além

3 Trata-se de mais um instrumento de política monetária que visa a controlar a liquidez da economia e, por
conseguinte, a inflação. O Banco Central determina que determinado percentual dos depósitos à vista e dos
depósitos a prazo sejam obrigatoriamente recolhidos aos cofres do governo.
4 Spread representa a diferença entre a taxa de empréstimo do banco e o custo de captação, ou seja, é a
margem bruta de ganho dos bancos. A nova metodologia de cálculo do spread, adotada pelo Banco Central,
revela que no ano de 2006, o spread tinha a seguinte composição: 35,87% era formado pela inadimplência,
17,80% pelos custos administrativos, 17,56% referem-se aos tributos, taxas e impostos e 2,14% pelo custo
do compulsório. A sobra de 26,64% representavam o resíduo líquido (lucro líquido).
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disso, entre os itens que compõem o spread bancário, o compulsório é o que menos
onera o custo do dinheiro. Em 2006, representava apenas 2,14%.

Tabela 2. Metas do Centenário – Banco Central do Brasil

META 2 Promover a inclusão da população que se encontra à margem dos serviços
bancários e financeiros, sob dois aspectos:
a) ampliar o acesso a microcrédito voltado para a produção, elevando a
quantidade de microempreendedores atendidos por instituições de microfinanças
de aproximadamente 800 mil clientes, em 2008, para mais de 10 milhões, em 2022
b) estender a toda a população a possibilidade de acesso aos serviços hoje
disponíveis, como abertura de contas bancárias, microsseguros e poupança
AÇÃO 1 Criar, junto ao Conselho Nacional de Justiça, regras para que Oscips de
microcrédito tenham a opção de se transformarem em entidades reguladas pelo
Banco Central, aumentando as possibilidades de captação de fundos
AÇÃO 2 Regulamentar a oferta pelas SCMEPP de outros serviços, além do microcrédito, e
ampliar suas fontes de captação de recursos junto aos poupadores individuais ou
investidores institucionais
AÇÃO 3 Expandir o modelo do Crediamigo do BNB para outras regiões do País, além do
Nordeste
AÇÃO 4 Ampliar o uso da rede de correspondentes bancários para outros serviços, além do
recebimento de benefícios e pagamentos. Apenas cerca de 35% dos
correspondentes oferecem serviços de abertura e movimentação de contas, de
acordo com Dias e Seltzer (2009)
AÇÃO 5 Criar sistema de classificação de rating de instituições de microcrédito, para
facilitar o acompanhamento e monitoramento por possíveis financiadores por
meio do aumento da transparência
AÇÃO 6 Criar empresa de direito privado, à semelhança da Estruturadora Brasileira de
Projetos S/A, financiada por grupos financeiros em pareceria com o BNDES, ou
Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscip) com suporte
financeiro similar, voltada para o monitoramento e a classificação de risco de
instituições de microcrédito
Fonte: “Brasil 2022, decida seu FUTURO”/SAE
Elaboração: Coord. Pericial da 3ªCCR

A ação 4 da meta 2 pretende promover a ampliação da rede de

correspondentes bancários para outros serviços. No entanto, observa-se que mais
importante do que expandir a utilidade dos correspondentes bancários é garantir
segurança efetiva a todos que se reportam a esse canal de atendimento.

Os recursos financeiros5 que circulam nos correspondentes exigem que

estes sejam dotados de sistema de segurança tanto quanto uma agência bancária. Os
clientes que utilizam os correspondentes, na sua maioria, são pessoas de baixa renda 6 e

5 De acordo com a Febraban, em 2009, do total de 47.555 bilhões de transações, 4.357 bi passaram pelos
caixas de agências bancárias e 2.772 bi pelos correspondentes. As transações que ocorrem nos
correspondentes já representam 64% das transações na “boca do caixa”. Em 2005, essa relação não chegava
a 10%.
6 O Instituto de Pesquisa Fractal entrevistou 4.196 usuários de correspondentes bancários. Desse total, 42%
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precisam também de proteção.

Nesse ponto, registra-se a iniciativa do GT – Sistema Financeiro Nacional

em trabalhar junto ao Banco Central a regulamentação dos correspondentes bancários,
o que resultou na Resolução nº 3.954/2011.

V – Destaques Finais

Este documento tem o fim de apoiar a construção de uma agenda setorial

do MPF voltada para o sistema financeiro, tarefa a cargo do Grupo de Trabalho Sistema
Financeiro Nacional, da 3ª Câmara. Nesse sentido, os temas relevantes resumidos acima
são sugestões a considerar na formulação da agenda.

Como substituto da sociedade, o MPF está legitimado a organizar um

roteiro da sua atuação, com foco na sustentabilidade do mercado de crédito e nos serviços
bancários de qualidade. A expectativa é que essa agenda setorial possa nortear as ações
de acompanhamento da 3ª Câmara relativas às políticas públicas relacionadas ao sistema
financeiro.

VI - Equipe Responsável

Antonio Fonseca – subprocurador geral da República

Coordenador da 3ª Câmara de Coordenação e Revisão (CCR) do MPF
Valquíria Quixadá – procuradora regional da República da 1ª região
Coordenadora do Grupo de Trabalho Sistema Financeiro Nacional da 3ª CCR
Roberto Alves – analista em economia/perito
Secretário-Executivo da 3ª CCR
Ana Quitéria Nunes Martins – analista em economia/perita
Gerente da Equipe Técnica nº 5 - Planos de Saúde e Sistema Financeiro Nacional

(Texto sujeito à alteração)

são pessoas com renda inferior a R$ 800,00, os demais possuem renda entre R$ 800 e R$ 4.000,00. A
entrevista ocorreu na Grande São Paulo, interior paulista e Grande Rio de Janeiro.
http://web.infomoney.com.br/templates/news/view.asp?codigo=1600020&path=/suasfinancas/
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