UNIVERSIDADE FEDERAL DE GOIÁS

FACULDADE DE CIÊNCIAS SOCIAIS – FCS

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM SOCIOLOGIA – PPGS

RODRIGO RODRIGUES S ALMEIDA

Orientador: LUIZ MELLO

Racismo, Diplomacia e Representatividade: Lei de cotas no serviço público e o

Programa Bolsa-Prêmio de Vocação para a Diplomacia

Aparecida de Goiânia – GO
Setembro 2021
 1. INTRODUÇÃO

O Brasil é reconhecidamente um país cuja questão racial historicamente é ao

mesmo tempo sensível e contraditória. País com maior número de escravizados e
último das américas a abolir a escravidão, apostou na mão de obra estrangeira para
substituir os séculos de mão de obra escrava e ao mesmo tempo, resolver o problema
da massa de ex-cativos que na sua condição de não brancos, eram vistos como
indesejáveis de se integrar à população. A resolução desse problema se daria através
do branqueamento, que acabaria por absorver a raça preta através da miscigenação.
De alguma forma, o resultado de séculos de uma economia escravagista baseada na
exploração da raça negra, e décadas de políticas oficiais de branqueamento visando
a eliminar (e não a incorporar) os elementos dessa mesma raça, resultou numa idílica
(e surreal) construção de que o país era um modelo a ser seguido por outros países
no quesito relações raciais, uma vez que o racismo e preconceito racial seriam alheios
à sociedade brasileira, devida a sua composição única de misturas de raças.
Acreditar que houve durante qualquer momento da história do Brasil como
nação algum período em que o racismo e a diferenciação e discriminação racial
estivessem ausentes só é possível de ser entendido como um ato de má fé ideológica
e intelectual, ou de pura ignorância da realidade. Entretanto, mesmo diante da
inegabilidade do racismo na nossa sociedade, assim como sua atemporalidade, é
possível identificar no decorrer da história do país que a despeito das barreiras
impostas pelo racismo, a capacidade e talento de alguns homens e mulheres negros
tiveram que ser reconhecidos mesmo em espaços altamente restritos, como em
algumas posições sociais e profissões consideradas de prestígio.
Se ainda nos dias de hoje a presença de professores negros nas universidades
ainda é vista como algo raro, temos o exemplo de José Rubino de Oliveira, que se
tornou primeiro titular negro da Faculdade do Largo de São Francisco, no ano de 1879,
em pleno período escravagista, após vencer o concurso para a cátedra de Direito
Administrativo na sua décima tentativa. O baiano Juliano Moreira se formou como
médico em 1918, não apenas veio a se tornar professor universitário, como também
é considerado como o fundador da disciplina psiquiátrica e da psicanálise no Brasil
pelos avanços por ele promovidos. O exército, outra instituição de destaque, teve nos
seus quadros de generais, nível mais alto do oficialato da instituição, Lourival do

1
Carmo, promovido a general de brigada em 1944 e, depois, a general de divisão em
1950. Mas muito antes disso a instituição já contava nos seus quadros com oficiais
negros, como é o caso de André Rebouças, considerado o primeiro engenheiro negro,
formado pela escola militar de engenharia ainda na época do império, em 1860.
Longe de expressar a normalidade da presença negra nesses espaços, estes
exemplos, de exceções à regra, têm como objetivo aqui ilustrar que mesmo em
períodos históricos menos progressistas que a contemporaneidade, o talento e
capacidade permitiram que alguns espaços altamente restritos, selecionados aqui por
sua visibilidade e prestígio na hierarquia profissional, fossem ocupados a despeito do
racismo. Mas existe uma carreira do poder público que até um período relativamente
recente de nossa história, esteve totalmente fora do alcance de pessoas negras, que
é a carreira da diplomacia.
O monocromatismo que marcou presença na diplomacia brasileira poderia ser
considerado apenas uma das facetas cruéis do racismo estrutural de uma sociedade
hipócrita que não se assume racista, mas torna-se pitoresco, ou mesmo
esquizofrênico se usarmos uma perspectiva mais crítica, se considerarmos que o país
se vale de sua propalada diversidade racial e exemplo de convívio harmônico entre
as raças como parte de sua imagem na política externa, e é historicamente um dos
maiores articuladores dos tratados internacionais antirracismo e discriminação. Essas
Incongruências não passaram desapercebidas e foram criticadas em diversas
ocasiões. Mas talvez as críticas mais significativas tenha sido a do então Presidente
Fernando Henrique Cardoso, que por ocasião de um discurso numa cerimonia no ano
de 2002, se referiu ao tema do qual já tinha conhecimento de causa:

Precisamos ter um conjunto de diplomatas - temos poucos - que sejam

o reflexo da nossa sociedade, que é multicolorida, e não tem cabimento
que ela se apresente pelo mundo afora como se fosse uma sociedade
branca, porque não é. (BRASIL, 2001)

E por fim, a crítica mais contundente, daquele que veio a ser o primeiro
presidente negro foi eleito para presidir o Supremo Tribunal Federal, o ex-ministro
Joaquim Barbosa, que numa entrevista ao jornal O Globo, ao relatar o fato de ter sido
reprovado nas provas orais para a carreira diplomática após ter passado nas provas
escritas, foi taxativo ao afirmar que “O Itamaraty é uma das instituições mais
discriminatórias do Brasil”. (LEITÃO, 2013)
2
 A proposta que apresento nesse trabalho é realizar análise crítica da
concepção do Programa de Ação Afirmativa (PAA) - Bolsa-Prêmio de Vocação para a
Diplomacia mantido pelo Itamaraty (Ministério das Relações Exteriores), entendida
como discurso que tem por objetivo ampliar as condições de ingresso de brasileiros
negros na carreira de diplomata. Através da Análise Crítica do Discurso (ACD),
buscaremos entender qual foi a concepção política e ideológica por trás da formulação
original do programa, e como esta pode ter sido afetada pela Lei no. 12.990/2014,
também conhecida como lei de cotas no serviço público, que reserva 20% das vagas
de concursos públicos federais para candidatos negros.
O objetivo geral desse trabalho é buscar definir se o modelo do PAA do Instituto
Rio Branco, devido ao fato de ser a mais antiga e duradoura experiencia de ação
afirmativa em atividade, com o adendo de estar inserido em uma instituição que
sistematicamente rejeitava a presença de negros e passou por uma transformação
em que a diversidade se tornou uma meta a ser atingida, pode servir como um
exemplo, seja por seus erros ou seus acertos, a ser seguido por outras instituições
do poder público para uma utilização efetiva da lei de cotas.
Entre os objetivos específicos, o principal é uma reconstituição histórica das
disputas e posicionamentos ideológicos sustentados pela diplomacia brasileira sobre
a questão racial no Brasil. Com enfoque no embate discursivo com os intelectuais e
movimentos negros que contestaram e denunciaram o conceito de democracia racial.
Visamos aqui resgatar a contribuição do movimento negro para a conquista da
presença negra no espaço simbólico específico da diplomacia.
Um dos pressupostos da pesquisa é a de que de forma indireta, ou mesmo
inconsciente, um dos objetivos do movimento negro ao se dedicar a disputa por uma
representatividade diplomática, seria o de colocar em prática alguns dos aspectos
presentes no conceito de democracia representativa. Uma vez que todas as
participações do movimento negro e demais movimentos sociais, desempenhando
seu papel de representantes da sociedade civil, nas conferências internacionais, se
veem obrigados a terem como interlocutores, aqueles funcionários estatais
legitimados para atuarem em funções diplomáticas. Diante da impossibilidade de uma
participação efetiva da sociedade civil nas questões e acordos internacionais que lhe
sejam de interesse direto sem o intermédio do serviço diplomático, o ideal é que ao
menos parte da sociedade dessa mesma sociedade civil se sinta representada no que

3
diz respeito a raça, etnicidade ou origem social por esses mesma burocracia
diplomática. Brasileiros negros, indígenas, quilombolas, de religiões de matrizes
africanas, mulheres periféricas, ciganos, e diversos povos tradicionais são
representados nas conferências e acordos internacionais por uma maioria de homens
brancos vindo de uma origem social de classe média alta. Na concepção teórica da
burocracia representativa, o ideal é que a diversidade da população seja refletida no
funcionalismo público. Não abrindo exceções para o corpo diplomático.
Apesar desse pressuposto apresentado ser interessante, não contemplamos
uma forma factível de comprovar que a ideia de que uma proto-representatividade
burocrática pode ser inferida das articulações para colocação de negros na
diplomacia. Porém, é possível a partir dos dados disponíveis, principalmente das
fontes bibliográficas e resultados prático do número histórico de diplomatas negros
exercendo funções de destaque, a inferência da existência ou não de um racismo
institucional.
Diante do exposto, como segundo objetivo específico, pretendemos realizar
uma análise de como o racismo institucional pode vir servir de entrave para a
instituição de uma burocracia representativa efetiva dentro dos critérios apresentados
anteriormente.

2. JUSTIFICATIVA
Alguns temas de interesse das Ciências Sociais surgem como questões
passíveis de serem trabalhadas de forma consciente em minha trajetória de vida antes
mesmo do ingresso no curso de Ciências Sociais. Ter nascido preto em uma família
de pele clara deflagrou logo na infância os conflitos e tensões herdados de uma
sociedade escravocrata, em que as noções de raça e racismo estão profundamente
atreladas, criando o sentido de que ser negro é automaticamente ocupar um espaço
de inferioridade ou então de invisibilidade, como já apontou Frantz Fanon (2008). A
questão de classe e, consequentemente, do trabalho, que no contexto brasileiro não
se descola da questão racial e sua matriz histórica na escravidão, como vem alertando
importantes pensadores que se debruçaram sobre a questão racial no país, como
Alberto Guerreiro Ramos(RAMOS, 1954), Abdias Nascimento (1978) e Florestan

4
Fernandes (2008), me é apresentada, primeiramente, não como teoria sociológica e
sim como realidade prática de uma infância marcada pelo trabalho.
A experiência na carreira militar, servindo à Marinha durante seis anos, como
aluno na escola de formação e depois como profissional, deflagra no cotidiano da
instituição minhas preocupações e interesses com aspectos que também dizem
respeito ao campo das Ciências Sociais. Desde o primeiro momento de contato, pude
observar que se tratava de um espaço disciplinado, altamente hierárquico, constituído
por uma racionalidade burocrática que, a despeito de sua pretensa impessoalidade e
isonomia, está também conspurcado pelo racismo e preconceito de classe 1. Essa
experiência despertou em mim um estranhamento que se resumiu, sobretudo, em
uma questão: Por que as pessoas obedecem?
Foi a partir dessa curiosidade que se iniciou uma busca pessoal por
compreender a relação dos indivíduos com as instituições e a maneira como as
pessoas são convencidas a obedecer, incentivando meu interesse em ingressar no
curso de Ciências Sociais, ainda na carreira militar.
Ao entrar em contato com teorias e métodos de análise dos fenômenos sociais,
meus questionamentos originais não apenas continuaram sem respostas, mas se
multiplicaram e tornaram-se mais complexos, fomentando novas problematizações e,
principalmente, o interesse pelo conhecimento.
Entretanto, em algum momento fez-se necessário escolher entre a carreira
militar ou a continuidade da formação acadêmica, uma vez que as necessidades
especificas de ambas, principalmente em relação ao tempo e a necessidade de
constantes viagens pela marinha, as tornavam incompatíveis naquele momento. O já
citado fascínio pelo conhecimento acabou sendo mais forte que o apego a farda, o
que levou a escolha, definidora em vários aspectos da minha trajetória de vida, por
abdicar da carreira de militar concursado para me engajar nos estudos em Ciências
Sociais.
Ao sair do militarismo, a condição de estudante de graduação me deu a
oportunidade de participar de um intercambio internacional, parte de um programa de

1
Para um aprofundamento da questão racial na marinha, não por acaso também originado da
experiencia pessoal e impressões do autor como um militar negro dentro daquela força,
indicamos a obra Cor, racialização e sociedade: uma análise sobre a inserção de negros nas
fileiras do oficialato da marinha de guerra do brasil no pós-abolição (1908-1917), do historiador
Moacir Silva do Nascimento.
5
ações afirmativas de um organismo multilateral. Ser selecionado para uma temporada
na condição de estagiário na sede do Banco Interamericano de Desenvolvimento
(BID), em Washington-DC, capital dos EUA, apesar de não ter sido minha primeira
experiencia no exterior, foi a ocasião em que ficou consolidada a criação de uma
consciência, reforçada por ocasião da visita a outros países, de que minha condição
de negro não estava limitada a ter a pele negra. Nesses lugares eu não era apenas
um jovem negro, mas era um jovem negro brasileiro, um jovem negro brasileiro e
latino, e por último, um jovem negro brasileiro, latino, que naquela ocasião específica,
era um universitário participando na condição de representante oficial 2 de seu país
numa instituição de reconhecida importância.
Todas essas camadas e nuances surgiam de forma sutil e casual, como nos
comentários inocentes de alguns locais de que nunca tinham conhecido um brasileiro
negro, apesar de conhecerem tantos brasileiros na região, ou causar estranheza a
esses mesmos interlocutores eu me comunicar em inglês, quando a maioria dos
brasileiros citados como referência optavam pelo espanhol. Quando acontecia dessas
interações se darem com os poucos nativos que não estranhavam o fato de eu ser
brasileiro e negro, invariavelmente eram seguidas da "amigável" suposição dos
prováveis motivos da minha presença ali, onde frequentemente o primeiro palpite era
por ser professor de capoeira, e usualmente atingindo um leque que ia de cantor a
artista plástico, mas raramente a suposição correta de que eu estaria ali na condição
de estudante intercambista.
Ficava claro naquelas situações que essas suposições sobre os motivos da
minha presença no país eram geralmente limitadas pelas minguadas experiências
dessas pessoas com um brasileiro negro. Porém, um outro aspecto também se
revelava a partir do momento em que eu tanto justificava minha presença como me
identificava na condição de estagiário daquela instituição. Esse aspecto era uma
imediata mudança de atitude daquelas pessoas, que raramente desconheciam a

2
Os selecionados para o programa de estágio internacional na sede do BID, que não têm
cidadania americana, são admitidos na instituição na condição de “Summer employee”, e
durante o tempo de duração do vínculo empregatício com o banco, recebem um visto
diplomático tipo G-4, concedido a indivíduos que viajam aos Estados Unidos para assumir
uma função em um organismo internacional. Todo funcionário de uma instituição
internacional, independente da função exercida, é considerado como representante do seu
respectivo país.
6
importância da instituição e da grande concorrência que havia para os programas de
estágio. Independente da minha cor ou origem, era o “lugar de trabalho” em que eu
estava posicionado que serviria como referencial e endosso a minha presença durante
meu período de convívio naquela sociedade.
A experiência de conhecer outros países, e principalmente da realização do
estágio, foi importante não apenas por me proporcionar uma ressignificação pessoal
da minha condição de negro. Uma vez que, a partir daquela vivência, minha
identificação como afro-brasileiro não era mais suficiente diante do exercício
constante de alteridade necessário para fazer sentido naquele mundo expandido onde
as relações sociais não se davam mais dentro da minha cultura pátria, e sim num
mundo multicultural onde a identidade racial ou cultural é um referencial.
A partir dali minha condição de latino deixou de ser apenas conceitual para se
tornar um fator identitário. Ao mesmo tempo em que tive meu primeiro contato com
outro aspecto da minha identidade cultural, que até aquele momento da minha vida
não tinha se feito presente: a minha afro latinidade.
Essas experiencias até aqui relatadas contribuem com minha formação e
criticidade, com destaque para uma segunda experiência como militar, dessa vez na
Força Aérea, onde atuei por quatro anos como oficial e professor de sociologia. Atuar
como oficial na Força Aérea, numa posição de comando, e na Marinha como praça,
em posição de subordinação, oportunizou-me refletir sobre a instituição militar a partir
desses dois pontos de vista distintos. Essa trajetória alimentou novos
questionamentos sobre o funcionamento das instituições de poder, representatividade
e racismo, o que conduziu o interesse em dar continuidade aos estudos sociológicos
voltados para os debates que permitem uma melhor compreensão dos processos
sociais em que as diferenças se caracterizam como desigualdades, afetando aspectos
relacionados à cidadania, projetos político-sociais, democracia e a justiça social.
Essa breve descrição da trajetória de vida pessoal se enquadra num contexto
que, a um observador externo, pode parecer errático. É comum a percepção de
interlocutores, ao tomarem conhecimento da minha trajetória como militar e a
transição dessa para o campo da sociologia, de que estariam situadas em pontos
opostos de um espectro vocacional. Entretanto, essa trajetória reflete estratégias de
ascensão social usualmente identificadas com a população negra: a carreira militar

7
tem a característica de ser um dos nichos do serviço público 3 de grande presença de
negros nos seus quadros de praças, por ser vista como historicamente mais acessível
e menos disputada que outros espaços. Concomitantemente, comparado ao número
de praças, poucos negros têm acesso ao quadro de oficiais das forças armadas. Essa
disparidade, que não pode ser explicada por um processo explicito de segregação
racial dentro das forças armadas, expressa as características de um racismo
institucional que persiste em nossa sociedade em vários níveis e espaços.
Assim, com interesse em me aprofundar nos estudos sobre racismo
institucional e suas implicações no processo de construção de uma almejada
representatividade burocrática, proponho este anteprojeto de pesquisa, cujo interesse
é o caso específico do Programa de Ação Afirmativa do Instituto Rio Branco.

3. REFERENCIAL TEÓRICO

Segundo Salles e Dellagnelo (2019), a ACD é uma alternativa teórico-

metodológica para análises críticas de organizações, já que ela contribui para o exame
de questões sociais do mundo contemporâneo e busca desnaturalizar crenças que
servem de suporte às estruturas de dominação. Utilizando a abordagem metodológica
da ACD, pretendemos explorar como os significados acional, representacional e
identificacional da linguagem, da forma como é metodologicamente proposta por
Fairclough (2004) (2012), se transmutam como uma prática social. Para isso, partimos
da premissa de que o PAA é um discurso da esfera pública, e, mais especificamente,
um discurso que tem como objetivo legitimar uma relação de poder estabelecida
institucionalmente.
Na perspectiva de análise adotada nesse trabalho, entende-se que o
estabelecimento de um programa de bolsas que visa possibilitar um maior acesso de
negros na carreira diplomática é a consolidação de um discurso do Poder Executivo
na forma de uma resposta necessária para lidar com os conflitos decorrentes das
disputas políticas, identitárias e ideológicas suscitadas pela questão racial no país.

3
Segundo o Art. 42 da constituição federal: São servidores militares federais os integrantes
das Forças Armadas e servidores militares dos Estados, Territórios e Distrito Federal os
integrantes de suas polícias militares e de seus corpos de bombeiros militares.
8
 A questão racial brasileira é uma queda de braço contínua entre visões
ideológicas que se dividem num espectro de extremos, onde temos, de um lado, a
crença numa cordialidade racial utópica definida por lei4, que teve sua expressão
máxima na consolidação do uso doutrinário do conceito de democracia racial 5 como
uma política de estado, e do outro, uma realidade que tem sua inegabilidade
amparada pelos indicadores sociais 6 de um conflito silencioso, mas agressivo. Não
obstante o conceito de democracia racial ser um discurso racial específico da
sociedade brasileira, ele não está limitado apenas as fronteiras nacionais. Devido ao
contexto histórico das relações raciais no Brasil, este é um tema que chama a atenção
a nível mundial, a ponto de ter sido um dos motivos da UNESCO considerar o país
como um grande laboratório de estudos raciais, em grande parte por influência do
historiador Rudiger Bilden que cunhou a expressão de “laboratório de civilização” em
referência ao país (MAIO, 1998). E foi usado como discurso racial oficial incontestável
e doutrinário durante o período do governo militar, tendo a diplomacia brasileira, na
sua função de detentora da legitimidade de representação e gestão dos “interesses
do Estado” perante a comunidade internacional, ficado a cargo da tarefa oficial de
retratar o Brasil como democracia racial para o exterior. (DÁVILA, 2008, p. 7)
Por isso é importante uma observação direcionada, conforme procedimento
científico de coleta e interpretação (observação, classificação, sistematização), a fim
de se alcançar um entendimento sobre como este discurso específico sobre ação
afirmativa, voltada especificamente a necessidade de criar um quadro de um corpo
diplomático negro, foi concebido e quais os aspectos ideológicos representados nessa
concepção.

4
A citação a igualdade de todos os cidadãos, independente de raça, pode ser encontrada
desde a constituição de 1934. Que traz no seu Art 113 - 1) Todos são iguais perante a lei.
Não haverá privilégios, nem distinções, por motivo de nascimento, sexo, raça, profissões
próprias ou dos pais, classe social, riqueza, crenças religiosas ou ideias políticas. A
constituição vigente, de 1988 não traz a referência específico ao termo raça ou outros,
preferindo usar uma construção semântica mais abrangente, com a frase “sem distinção de
qualquer natureza”. Curiosamente, apesar dessa abrangência aparentemente universal, traz
a especificação que “homens e mulheres são iguais em direitos e obrigações”.
5
Jerry Davila define o conceito de “Democracia Racial” como um sistema de crenças relativas
à singularidade da mistura racial e cultural brasileira, ao caráter harmônico das relações
sociais e à intimidade inter-racial
6
Ver Relatório Anual das Desigualdades Raciais no Brasil; 2009-2010, para dados sobre a
desigualdade social e racial no Brasil.
9
 Uma vez estabelecida, para os objetivos desta proposta de pesquisa, que o
PAA será entendido como um discurso, outra premissa será a de que esse discurso,
apesar de estar inserido em uma política pública estatal sobre a questão racial, é um
discurso que reflete especificamente a ideologia dominante nesta instituição
específica do Poder Executivo, que é o Ministério das Relações Exteriores, ou, como
utilizaremos de forma preferencial no decorrer desse trabalho, o Itamaraty.
Sendo assim, uma das hipóteses desse trabalho é que existem dois discursos
divergentes do Poder Executivo sobre ações afirmativas. Um discurso com foco na
diversidade (e não na representatividade), de caráter estritamente meritocrático e que
atende a uma necessidade pontual da instituição, como o que é sustentado pelo
Itamaraty na forma do seu PAA, e um discurso determinista de caráter reparativo,
representado pela conformação a Lei no. 12.990/2014. Segundo Targa (TARGA,
2017), dentro de uma perspectiva bourdiesiana de campo simbólico, o Itamaraty é
uma instituição que detém o monopólio de seleção e formação dos diplomatas
brasileiros. Mas a outro monopólio simbólico que é definidor para os objetivos desse
trabalho, pois uma vez que a diplomacia estatal é a detentora do discurso oficial do
país para o exterior. E, portanto, o Itamaraty tanto é a instituição que detém o
monopólio de seleção e formação dos diplomatas brasileiros, como também faz parte
do aparato estatal responsável pelo discurso racial oficial do país perante a
comunidade internacional. E esta dualidade será levada em consideração no decorrer
deste trabalho.
Além do indispensável diálogo e consulta com a produção acadêmica
disponível sobre o próprio PAA, os estudos históricos sobre racismo e a relação da
diplomacia com a questão racial no Brasil, as principais fontes deste trabalho serão
preferencialmente aquelas disponibilizadas pelo próprio MRE, como os editais,
resoluções, Anuários, relatórios de gestão e outros instrumentos relevantes. Entre
eles, os pronunciamentos e discursos de representantes do próprio Itamaraty,
presidentes e parlamentares que abordem o tema.
No que é concernente a uma das maiores dificuldades nas pesquisas que
envolvem a análise da desigualdade racial de acesso aos quadros do serviço público
(onde nossa pesquisa está enquadrada), que é o acesso a dados e registros
administrativos confiáveis que contenham a variável de raça e cor, felizmente existem
dados atualizados tanto sobre os bolsistas do programa quanto dos remanescentes
10
destes que passaram pelo CACD. Seja por conta da falta de transparência dessas
informações oficiais, uma vez que mesmo entre administrações que já implementam
políticas de cotas raciais, a informação atualizada sobre o perfil dos servidores nem
sempre está disponível (SILVA e SILVA, 2014) ou da ausência da obrigatoriedade de
preenchimento da variável raça/cor no Sistema Integrado de Administração de
Recursos Humanos (SIAPE), do governo federal (MELLO e RESENDE, 2019), traçar
o impacto de um programa de ação afirmativa ou da aplicação a lei de cotas e
notadamente complicado. Porém, o próprio Ministério das Relações Exteriores,
possivelmente diante da visibilidade perante o público externo sobre o seu PAA,
providenciou um monitoramento interno que resultou em dados que nos permite uma
análise, ainda que não totalmente exaustiva e com as limitações inerentes a
subjetividade das definições de raça e cor, dos aspectos quantitativos do impacto do
programa possibilitados por uma série histórica. Utilizaremos para isso os dados mais
atualizados disponíveis, que são os do anuário 2020 do IRBr, que entre as várias
informações, contém dados atualizados até 2019 tanto sobre o PAA quanto sobre o
CACD.
Uma vez que o Itamaraty optou por dar continuidade ao seu programa de ação
afirmativa, conclui-se que a instituição não considera que a lei de cotas no serviço
público torne seu PAA dispensável, ainda que sirva ao mesmo objetivo final de
aumentar a presença de negros no serviço diplomático. Porém, a característica
determinística da lei de cotas, ao garantir que haja a reserva de vagas, ainda que essa
não exima os negros de conquistar aprovação em todas as fases dos concursos
públicos a que se candidatem, pode a princípio sugerir que tanto o modelo (Concessão
de bolsas) quanto a abordagem excessivamente meritocrático presente na concepção
do PAA podem passar a ser vistos como uma alternativa consideravelmente mais
restritiva aos candidatos. Porém, uma análise preliminar resumida de alguns dados
sobre o número de bolsas oferecidas pelo programa e o número candidatos negros
admitidos no Concurso de Admissão à Carreira de Diplomata (CACD), que
apresentaremos nas próximas páginas mostra que esta conclusão pode ser
precipitada. Independentemente da divergência de abordagem entre o programa de
ação afirmativa original e a nova Lei de cotas no serviço público, o fato é que o PAA

11
desde 2016 7 vem recebendo alterações para se adequar a letra da nova lei, alterações
essas que se somam a outras anteriores. E é por meio da análise dessas alterações
e transformações ao longo do período de existência do PAA, que será possível
verificar, através da abordagem metodológica da ACD, se houve de fato uma
mudança de concepção do programa ou, de forma alternativa, será possível identificar
a permanência no programa de uma busca pela manutenção de uma hegemonia
ideológica do discurso meritocrático no acesso à carreira diplomática.
O contexto dessa análise servirá como subsídio para uma discussão sobre a
importância simbólica da maior presença de negros na carreira diplomática, a
possibilidade de o racismo estrutural influenciar a preponderância do discurso
meritocrático na formulação do PAA em questão, bem como a aplicabilidade da teoria
da burocracia representativa na esfera das relações diplomáticas. Com o auxílio da
ACD. Esperamos também estabelecer um contraponto ao discurso oficial do próprio
Itamaraty que identifica a gênese do PAA do como uma resposta do país a sua
condição de signatário das convenções internacionais da ONU contra o racismo 8, e
mais especificamente, como fruto direto da a III Conferência Mundial contra o
Racismo, Discriminação Racial, Xenofobia e Intolerância Correlata, realizada em
Durban – África do Sul – durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, em 2001.
Apesar de não ser possível a princípio identificarmos quando essa definição oficial
sobre a origem do programa começou a ser utilizada, ela vem se mantendo de forma
consistente nas publicações oficiais do Itamaraty sobre o PAA, desde 2008 como
podemos observar nesse enxerto retirado do anuário deste ano:

7
Na página de informações oficiais do: O PAA passou por revisão em 2016, de forma a
ajustá-lo à reserva de vagas criada pela Lei nº 12.990/2014. No novo modelo, o Instituto busca
aumentar a efetividade do investimento público, mediante a concessão de bolsas apenas aos
candidatos negros que, tendo apresentado desempenho satisfatório nas primeiras etapas do
CACD, não lograram média de notas necessária à aprovação final.
8
Entre os tratados internacionais relacionados ao tema do combate ao racismo e
discriminação que o Brasil é signatário figuram a Convenção 111 da Organização
Internacional do Trabalho (OIT) em (1958), que trata da discriminação em matéria de emprego
e profissão; a Convenção pela Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial, da
ONU (1965); e a Convenção pela Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra a
Mulher (1979), também das Nações Unidas. Além de sua participação na Conferência Mundial
contra o Racismo, a Discriminação Racial, a Xenofobia e Intolerâncias Correlatas, realizada
em 2001 na cidade de Durban, na África do Sul, onde reafirmou o compromisso em prevenir,
combater e erradicar o racismo através de ações efetivas.
12
 A Bolsa-Prêmio de Vocação para a Diplomacia foi instituída também
como forma de implantar responsabilidades assumidas pelo Brasil ao
tornar-se parte da Convenção Internacional para a Eliminação da
Discriminação Racial. Condiz, ademais, com o papel de relevo
representado pelo país na Conferência Mundial contra o Racismo, a
Discriminação Racial, a Xenofobia e Intolerância Correlata, realizada
em Durban, África do Sul, em 2001. Naquela ocasião, os Estados
foram instados a adotar medidas de eliminação da desigualdade racial,
com políticas que visassem, por exemplo, a alterar o padrão de
desigualdade nos índices educacionais de negros e brancos e a
promover o acesso racialmente democrático ao mercado de trabalho.
(BRASIL, 2020)

Nosso interesse aqui é resgatar um histórico anterior das disputas discursivas

em torno da representatividade racial no serviço diplomático brasileiro. Essas disputas
refletem as concepções ideológicas sobre o racismo no país. E contrapõem a ideia de
que somos de fato uma democracia racial, e que, portanto, a origem das
desigualdades enfrentadas pelos negros e pardos seriam de caráter social, e não
étnico/racial, com uma concepção crítica ao conceito de democracia racial, e que
expõem o caráter inegavelmente racista de nossa sociedade.
Um dos campos de conflito dessas disputas, é o das narrativas oficiais de uma
suposta democracia racial contra as denúncias do movimento negro sobre existência
do racismo estrutural no país e um processo de genocídio racial. Durante o período
de ditadura militar, o conflito constante entre o Itamaraty e a intelectualidade negra
brasileira se emoldurou de forma grotesca com o veto do governo à participação de
intelectuais negros no Seminário Internacional sobre Cultura Africana, organizado pelo
Itamaraty, em 1964 (JESUS, 2016).

4. DESENVOLVIMENTO

O Itamaraty, a exemplo de muitas as outras instituições de elite no Brasil 9, ainda

não conseguiu refletir a diversidade da sociedade brasileira. Por conta de estar

9
Utilizamos como definição de instituições de elite, aquelas em que são desempenhadas as
carreiras típicas de estado. O Fórum Nacional Permanente de Carreiras Típicas de Estado
(FONACATEA) define as Carreiras Típicas de Estado como sendo aquelas que exercem
atribuições relacionadas à expressão do Poder Estatal, não possuindo, portanto,
correspondência no setor privado. Integram o núcleo estratégico do Estado, requerendo, por
isso, maior capacitação e responsabilidade. Estão previstas no artigo 247 da Constituição
Federal e no artigo 4º, inciso III, da Lei nº 11.079, de 2004. As carreiras consideradas típicas

13
localizada num campo simbólico de alta visibilidade, uma vez que como foi
exemplificado anteriormente, é um espaço onde ocorre uma disputa pela legitimidade
do discurso racial estatal, a falta de diversidade no corpo diplomático brasileiro é
desperta interesses e discussões que podem ser traçados claramente na opinião
pública e política pelo menos desde a década de 40, como podemos ver nesse
discurso do Deputado Hamilton Nogueira abordando denunciando a existência do
racismo em importantes nacionais, durante uma sessão da assembleia constituinte de
1946 :
Perguntarão, talvez: existe no Brasil uma questão racista? É possível
que não exista nas leis, mas existe de fato, não somente em relação
aos nossos irmãos pretos como também em relação aos nossos irmãos
israelitas. Há uma questão de fato: restrição da entrada de pretos na
Escola Militar, na Escola Naval, na Aeronáutica e, principalmente, na
carreira diplomática. (Hamilton Nogueira, Anais da Constituinte de
1946 em 14.03.1946, p. 409, grifo meu)

Talvez por conta desse histórico de disputa narrativas com outros

interlocutores, e a busca por manter sua legitimidade como detentora do discurso
racial oficial do país perante a comunidade internacional, o Itamaraty parece ser uma
das poucas instituições de elite que de fato se propôs a discutir e enfrentar, ainda que
sem a efetividade desejada, a problemática da questão racial. Está expresso na
página eletrônica da instituição que o programa, no âmbito da diplomacia, nasceu da
constatação de que o Ministério das Relações Exteriores (MRE) não refletia em seus
quadros diplomáticos a diversidade étnico-racial do Brasil, salientando-se que a
participação de negros entre diplomatas “era nula”, como destaca Pinheiro (2004,
p.19).
O Instituto Rio Branco realiza, desde 2002, o Programa de Ação Afirmativa
(PAA) - Bolsa-Prêmio de Vocação para a Diplomacia. A iniciativa é considerada
pioneira e teria por objetivo ampliar as condições de ingresso de brasileiros negros na
carreira de diplomata, aumentando a diversidade étnico-racial do Serviço Exterior
Brasileiro, composto de três carreiras: diplomata, oficial de chancelaria e assistente
de chancelaria. Para a instituição, o programa é a sua forma de responder aos

de Estado são as relacionadas às atividades de Fiscalização Agrária, Agropecuária, Tributária

e de Relação de Trabalho, Arrecadação, Finanças e Controle, Gestão Pública, Comércio
Exterior, Segurança Pública, Diplomacia, Advocacia Pública, Defensoria Pública, Regulação,
Política Monetária, Inteligência de Estado, Planejamento e Orçamento Federal, Magistratura
e o Ministério Público.
14
objetivos estabelecidos a partir da Conferência Mundial contra o Racismo, a
Xenofobia, a Discriminação Racial e Formas Correlatas de Intolerância (CMR),
realizada em setembro de 2001, em Durban, África do Sul. Nesta conferência, foi
estabelecida a necessidade de ações efetivas no enfrentamento a essas
problemáticas por parte dos governos nacionais, uma vez que a palavra de ordem
naquele momento histórico era o reconhecimento de seus efeitos inegáveis e
deletérios nas populações e, consequentemente, a definição de metas para a
reparação dos grupos subalternizados (NASCIMENTO e THOMAZ, 2003)
Umas das críticas mais recorrentes ao PAA, que é expressa nas análises de
Almeida (2015), Oliveira (2015) e Oliveira (2006), é a de que apesar de se pretender
uma política de ação afirmativa, a iniciativa do Instituto Rio Branco não chega a se
comprometer em realizar mudanças de fato ou mesmo a estabelecer critérios
objetivos para uma efetiva representatividade étnico-racial estabelecida a partir da
composição da população brasileira. Tal situação decorre da insistência inicial em um
modelo essencialmente meritocrático, uma vez que a concepção inicial do programa
constituía-se uma ação afirmativa que previa apenas a alocação de apoio financeiro
na forma de bolsa, por um período determinado, para que o candidato invista na sua
preparação para o CACD, mas não dava garantias de reserva de vaga aos bolsistas,
em contraposição ao modelo de cotas, materializado na lei n. 12.990/2014, por
exemplo, que garante a reserva de 20% das vagas nos certames dos concursos
públicos federais. Ainda nos anos iniciais do PAA, em 2004, porta vozes da instituição
justificaram a escolha alegando que a adoção de um sistema de reserva de vagas no
concurso (cotas) não funcionaria no órgão, uma vez que poderia criar uma
“discriminação interna”, conforme foi declarado pelo embaixador João Almino, diretor
do Instituto Rio Branco a época, para o jornal Folha de São Paulo, por ocasião de um
artigo sobre a Bolsa prêmio em 2004, 2 anos após o início do programa, quando este
ainda era pouco conhecido do público em geral:

Para o embaixador, o sistema de reserva de vagas no concurso (cotas)

não funcionaria no órgão. "Se criássemos um sistema que fugisse da
valorização do mérito do candidato, poderíamos criar uma
discriminação interna.” (Folha de S.Paulo - Ação afirmativa: Bolsa
atrai mais negros ao Itamaraty - 12/06/2004. Grifo meu)

15
 Nas quase duas décadas de funcionamento do programa, a discussão sobre
desigualdade racial, cotas e ações afirmativas teve um grande avanço na sociedade
brasileira. Ainda assim, o PAA manteve os mesmos moldes e caráter meritocrático,
tendo sido tema de diversos artigos, teses e dissertações, em diversos campos de
estudo, como estudo étnicos (OLIVEIRA, 2011) administração pública, psicologia
social, educação (ALMEIDA, 2015), sociologia e ciência política (OLIVEIRA, 2015). A
maioria destes trabalhos acaba por concluir que é o baixo número de candidatos
negros oriundos do PAA que efetivamente são aprovados no CACD.
Muitas das críticas ao programa se limitam ao questionamento da sua eficácia
ou não como uma política de ação afirmativa. Em algumas destas análises, o aparente
fracasso do programa é muitas vezes relativizado, mais uma vez pelos porta-vozes
da instituição, sob o argumento do sucesso da política a partir de seus efeitos
colaterais ou residuais, com destaque para o fato de que muitos dos bolsistas do
programa acabam tendo sucesso no ingresso em outros concursos públicos, a
despeito de não conseguirem ingressar na carreira diplomática em si (OLIVEIRA,
2015). Mas outros, como Almeida (20015), concluem que os resultados
decepcionantes do programa são apenas o reflexo de um racismo institucional que se
apresenta de forma estrutural no IRB.
Talvez por consequência dessa percepção da morosidade do seu PAA em
atingir seus objetivos, em 2010, o Instituto Rio Branco instituiu a reserva, para
candidatos negros, de 10% das vagas na primeira fase do CACD de 2011. Porém, é
somente com a promulgação da Lei nº 12.990, de 9 junho de 2014, que reserva 20%
das vagas oferecidas nos concursos públicos aos negros, que o Itamaraty se coloca
numa posição peculiar de manter um programa de ação afirmativa de caráter
aparentemente inovador, pioneiro e de iniciativa autônoma da própria instituição, e,
ao mesmo tempo, se adequar a um sistema de cotas que não permite mais tergiversar
daquele que deveria ser o principal objetivo de uma política de ação afirmativa, que é
a garantia de acesso, “de facto”, de uma parcela da população historicamente excluída
a posições e cargos relevantes numa instituição quase exclusivamente branca dentro
de um país majoritariamente negro.
Sobre a definição de sucesso ou fracasso do programa do programa, talvez
seja interessante nos focarmos por alguns instantes nos dados e interpretação da
própria instituição sobre a questão. E rever os resultados do programa numa

16
perspectiva histórica que permite aferir as consequências tanto do reserva de vagas
em 2010 quanto as mudanças de adequação a lei de quotas que se iniciaram em
2014.
Segundo o anuário 10 de 2020 do Instituto Rio Branco (BRASIL, 2020), até o
citado ano, o Programa de Ação Afirmativa concedeu 720 bolsas para 428 bolsistas,
dos quais 42 foram aprovados no CACD. Todas as edições do Programa entre 2002
e 2012 fizeram pelo menos um candidato aprovado no concurso, e todas as edições
do CACD desde 2003, à exceção da de 2005, têm entre seus aprovados pelo menos
um bolsista do Programa. Em 2019, 4 bolsistas tornaram-se diplomatas.
Se estes dados forem analisados de acordo com a porcentagem do número de
bolsas oferecidas, a taxa de aproveitamento seria de aproximadamente 6%. Porém, o
aproveitamento por candidato selecionado chega a próximo de 10%. Como não temos
no país algum outro programa de Ação afirmativa que possibilite uma comparação
ideal, há uma dificuldade de definir os resultados em termos de fracasso ou sucesso.
Mas se considerarmos que número de aprovados no CACD (Tabela 2) se situa entre
0,5% e 1,6%, o nível de aproveitamento dos bolsistas é excepcional.

10
O anuário é uma publicação do IRBR que consigna as atividades acadêmicas e outras
desenvolvidas ao longo do ano posterior. Apresenta também o desempenho dos programas
de Ação Afirmativa e atualizações estatísticas a respeito da atividade pregressa do Instituto,
entre diversas outras informações4
17
 Tabela 1: Relação Candidato / vaga anos 2002 a 2019.

Anos Bolsas Inscritos Candidato/vaga

2002 20 403 20,15
2003 30 1689 56,3
2004 42 749 17,83
2005 32 972 30,38
2006 43 686 15,95
2007 37 532 14,38
2008 39 1948 49,95
2009 66 2175 32,95
2010 73 4717 64,6
2011 69 1109 16,07
2012 79 915 11,58
2013 64 1099 17,17
2015 36 850 23,61
2016 47 99 2,1
2017 47 99 2,1
2018 47 99 2,1
2019 70 42 1.6

Fonte: Anuário IRBr 2020. Compilado pelo autor.

Tabela 2: Aprovados no CACD Anos 2001 a 2015

Ano inscritos Aprovados

2001 3.097 32
2002 3.080 27
2003 I 5.791 39
2003 II 2.660 23
2004 2.800 29
2005 6.635 30
2006 6.308 100
2007 8.667 101
2008 8.228 115
2009 9.196 109
2010 8.869 108
2011 7.180 26
2012 6.423 30
2013 6.492 30
2014 4.151 18
2015 6.003 30
Fonte: Anuário IRBr 2020. Compilado pelo autor.

Não é possível identificar a partir dos dados ao qual temos acesso no momento,
se adoção da reserva de vagas na Primeira Fase do CACD de 2011 a 2014 teve algum

18
efeito no número de aprovados. O mesmo vale para o período de 2016 em diante,
quando o Programa de Ação Afirmativa passou a funcionar conjuntamente ao CACD,
extinguindo a seleção específica para a Ação Afirmativa que acontecia até então,
optando por oferecer a Bolsa-Prêmio aos melhores classificados dentre aqueles
autodenominados negros que se inscreveram no CACD e que não foram selecionados
dentro do número de vagas do concurso. Porém, os dados da relação candidato vaga
mostra que a relação candidato vaga por bolsa disponibilizada foi muito menor que
nos anos anteriores, o que pode indicar uma maior eficiência na alocação das bolsas,
uma vez que ela é direcionada a candidatos com maior potencial de serem aprovados
especificamente no CACD. O que pode significar um menor número de bolsistas que
se direcionem a aprovação em outros concursos públicos.
Mas a principal consideração a ser feita é sobre a decisão de permitir que
candidatos sejam selecionados mais de uma vez como bolsistas, pois a maior parte
dos ex-bolsistas aprovados no CACD recebeu a bolsa em duas ou mais edições do
Programa. Essa tendência mostra que uma abordagem consistente com o nível do
concurso, permitindo uma preparação a longo prazo, aumentou as possibilidades de
ingresso de candidatos negros, mostrando-se como um fator fundamental para a
aprovação. Mostrando que deve ser um exemplo a ser seguido em outros programas
de ação afirmativa.
Entretanto, mesmo com essa disposição para uma continua inovação e
recursos devidamente alocados para apoio financeiro a candidatos negros,
contraditoriamente, não se conseguiu transpor algumas das barreiras do racismo
institucional. Este, por sua característica de ser não ostensivo, incialmente se camufla
e, por fim, se confunde com as bases da própria instituição, ao ser incorporado ao
discurso meritocrático.
Vale ainda destacar que a simples presença de negros em posições de alto
escalão no Itamaraty não assegura os potenciais benefícios de uma burocracia
representativa para grupos sub representados. Mesmo porque a mera existência de
uma representação passiva não garante que, na condição de indivíduo, um diplomata,
mesmo que negro e cotista, represente de forma ativa e consciente os interesses dos
negros como um grupo social na execução de suas atividades. O que interessa aqui
não são os efeitos subjetivos que a representatividade racial possa ter na política
externa brasileira, e sim o inegável valor desta como uma vitória na disputa pelo

19
campo simbólico (Bourdieu, 2012) de uma instituição pública situada numa posição
de alta visibilidade e prestígio.
Compreender a relação entre cotas no serviço público e burocracia
representativa, conforme discutido por Alves, Costa e Gomes (2019), é uma proposta
relativamente recente na produção nacional das Ciências Sociais. Segundo os
autores, “ainda faltam estudos sobre essa política na contratação dos quadros da
burocracia estatal no Brasil”. A despeito da importância da noção de burocracia
representativa para as discussões sobre cotas e relações étnico-raciais, entre outras,
o tema também é praticamente ausente de estudos sobre a burocracia pública
brasileira, conforme aponta Ferreira (2014).
A teoria da burocracia representativa pressupõe que um serviço público que
representa de forma equânime a população em termos de gênero, raça e origem social
ajuda a garantir que a os interesses de todos os grupos sejam levados em
consideração. Ocorreria, assim, de acordo com esses pressupostos, uma
representação ativa dos grupos de interesse por parte do servidor como indivíduo que
compartilha as crenças e valores do grupo étnico e social ao qual se considera
vinculado.
A temática da burocracia sempre foi algo de meu interesse, uma vez que a
racionalidade burocrática, no sentido weberiano, diz respeito a princípios que tive
contato na minha vida profissional como militar e que geraram aqueles
questionamentos iniciais que foram a semente do meu contato com as Ciências
Sociais, a exemplo da autoridade hierárquica que se encontra em todas as
organizações burocráticas, especialmente as militares. O sistema hierárquico de
postos e as gradações dos níveis de autoridade permitem a construção de um sistema
firmemente ordenado de mando e subordinação, onde a separação entre posições
superiores e inferiores é crucial. Essa racionalidade burocrática é a essência da
sociedade, estado e capitalismo moderno, na visão weberiana (WEBER, 2000). Nesse
sentido, os estudiosos da burocracia representativa buscam outro entendimento da
burocracia tradicional, ao questionarem as supostas isonomias, competência técnica
e meritocracia como princípios fundamentais que prescindem de um entendimento
crítico da realidade social objetiva.
Apesar do conceito de burocracia representativa ainda ser uma discussão em
fase de desenvolvimento no contexto nacional, é possível identificar uma interseção

20
robusta com a problemática do racismo institucional. Na realidade brasileira, a baixa
representatividade da população negra decorre de um conflito que se desenrola em
várias frentes, sendo as cotas raciais, para o acesso à educação superior e para
concursos públicos, a que acaba por galgar maior visibilidade na discussão pública. A
questão das cotas raciais está pautada no entendimento de que é necessário adotar
medidas e políticas para combater o racismo que superem a manutenção sistemática
e histórica da falta de representantes da população negra em espaços de prestígio da
sociedade.
Essa forma em que o racismo é perpetuado na sociedade não é alimentada
apenas pelo exercício de uma ideologia que se manifesta individualmente, e sim
através de uma institucionalização que incorpora e naturaliza a segregação e a
exclusão de grupos sociais, mesmo que este não seja um objetivo abertamente
declarado. O racismo está presente em políticas públicas, regras, práticas, valores,
crenças, tradições e comportamentos, cuja função é consolidar uma dominação social
e política do grupo social formado por pessoas brancas, ao dificultar o acesso de
grupos étnico-raciais discriminados aos benefícios e direitos gerados pelo estado e
demais organizações, com destaque no Brasil para negros e indígenas no lugar de
grupos racializados oprimidos. Assim, podemos apontar o poder público como o
principal agente do racismo devido a sua ineficiência crônica em combater as
desigualdades e em promover diversidade na representatividade.
A partir dessa compreensão, a presente pesquisa tem como cerne a discussão
sobre a relação entre racismo institucional e burocracia representativa, a partir de um
estudo de caso que evidencie como o primeiro se constitui em um entrave para a
consolidação da segunda.

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