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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO

PROCESSO TC-02276/05 Administrao direta municipal. Prefeitura de Caapor. Aquisio de materiais mdico-hospitalar-odontolgicos. Dispensa de Licitao. Artigo 24, incisos III e IV, Lei n 8.666/93. Inocorrncia de emergncia ou calamidade pblica. Sobrepreo Irregularidade. Imputao de dbito. Multa. Comunicao ao Ministrio Pblico Comum. Recomendao.

ACRDO AC1-TC - 1743 / 2011


RELATRIO: Tratam os presentes autos da anlise da DISPENSA DE LICITAO n 02/2005, seguida dos Contratos abaixo listados - com fundamento legal no art. 24, incisos III e IV, da Lei 8666/931 realizada pela Prefeitura Municipal de Caapor, objetivando a aquisio de materiais mdicohospitalar-odontolgicos, de expediente e limpeza, no valor total de R$ 362.130,50: Contrato 009/A-05-CPL 009/B-05-CPL 009/C-05-CPL Contratado Padro Dist. Prod. e Equip. Hospitalares PE. Callou LTDA Grupo Cinco Com. e Servios LTDA Nordeste Hospitalar LTDA Valor R$ 93.750,00 70.564,70 197.815,80

A Diviso de Licitaes e Contratos DILIC emitiu relatrio inaugural (fls. 108/113), em 07/01/08, concluindo pela necessidade da apresentao de justificativas/explicaes da ento gestora, em funo das seguintes impropriedades: 1. Sobrepreo nos produtos adquiridos no total de R$ 20.008,90; 2. Justificativa para dispensa de licitao contrria Lei de Licitaes; 3. No ficou demonstrado pela administrao a justificativa do preo contratado, conforme artigo 26, pargrafo nico da LLC; 4. No foi prevista alterao dos contratos, expresso pelo art. 65 da LLC; 5. Os contratos no tm data de trmino; 6. No houve a vedao de prorrogao dos contratos prevista no art. 24, IV da Lei 8.666/93. Sobre a justificativa para dispensa de licitao, a Unidade Tcnica entendeu que no houve a situao prevista no artigo 24, incisos III e IV da Lei 8.666/93, pois:
O Secretrio da Sade da Prefeitura de Caapor, em 24 de fevereiro de 2005, solicitou a abertura de processo licitatrio para aquisio de materiais mdico-hospitalares-odontolgicos e a contratao realizada em 24 de maro de 2005. Portanto, a Auditoria entende que as situaes de emergncia e calamidade pblica alegadas poderiam ter sido evitadas pela administrao, caso tivesse comeado algum dos procedimentos licitatrios prescritos no artigo 22 da lei 8.666/93 logo no incio da nova gesto, isto , em janeiro de 2005.

Citada nos termos regimentais, a ex-Prefeita de Caapor, Sr. Jeane Nazrio dos Santos, acudiu aos autos defesa, justificando apenas o item referente ao sobrepreo, anexando aos autos oramentos realizados nos dias da apresentao de defesa pela ex-Prefeita Municipal (maro de 2008), alegando inexistncia de sobrepreo. Afirma, ainda, que todos os produtos foram adquiridos pelo preo de mercado tanto poca da dispensa como tambm se os mesmos fossem adquiridos hoje.
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Art. 24. dispensvel a licitao: III nos casos de guerra ou grave perturbao da ordem; IV - nos casos de emergncia ou de calamidade pblica, quando caracterizada urgncia de atendimento de situao que possa ocasionar prejuzo ou comprometer a segurana de pessoas, obras, servios, equipamentos e outros bens, pblicos ou particulares, e somente para os bens necessrios ao atendimento da situao emergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras e servios que possam ser concludas no prazo mximo de 180 (cento e oitenta) dias consecutivos e ininterruptos, contados da ocorrncia da emergncia ou calamidade, vedada a prorrogao dos respectivos contratos.

PROCESSO TC-02276/05

Ao analisar as peas defensrias, a Unidade Tcnica de Instruo, emitiu relatrio s fls. 133/135, afirmando que:
Conserva o posicionamento esposado no relatrio exordial, pois a comprovao de sobrepreo utilizou como parmetro a pesquisa realizada no stio da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria, de acordo com a quantidade de medicamentos adquirida pela Administrao Pblica e o valor da referida aquisio. A Auditoria entende que trazer aos autos uma pesquisa de preos atualizada, ou seja, trs anos aps a realizao do certame, para fins de defesa perante esta Corte de Contas no demonstra a compatibilidade dos preos com a poca da licitao. Outrossim, as pesquisas de preos trazidas pela defendente tomam por base o preo final ao consumidor cobrado no mercado, desconsiderando que ao se comprar aos fabricantes ou fornecedores, e em maior quantidade, a Administrao consegue preos menores.

Ante o exposto, a Auditoria considerou irregulares o processo de dispensa de licitao n 02/2005 e os contratos decorrentes. O Relator solicitou complementao de instruo para confirmar se, de fato, houve a aquisio dos produtos e se houve contrapartida do municpio/estado, com vistas devoluo do excesso apurado pela Unidade de Instruo. Aps duas novas intimaes da ex-gestora, a qual no atendeu ao chamamento, e da realizao de inspeo in loco pelo rgo Tcnico, o mesmo emitiu relatrio conclusivo confirmando o fornecimento e pagamento dos materiais citados. Tambm foi constatado que os recursos que financiaram as aquisies foram prprios do oramento do municpio. Instado a se manifestar, o Ministrio Pblico Especial, por intermdio do Parecer n 555/11 (fls. 323/326), da lavra do eminente Procurador Andr Carlo Torres Pontes, assim discorreu:
(...) justamente a hiptese dos autos. A gestora pagou despesas com medicamentos cuja execuo no correspondia aos valores analisados, refletindo dano ao errio. Por oportuno, segundo o ordenamento jurdico ptrio, nas obrigaes originadas de ato ilcito a mora do devedor remonta a data de sua prtica2. Desde ento, o Relator do Processo determinou d. Auditoria que identificasse se houve contrapartida do Municpio/Estado e se, de fato, houve a aquisio do produto. Pronunciamento final de d. Auditoria de fls. 320/321 constatando que houve aquisio dos produtos e os recursos de origem municipal.

Ao final, propugnou para que esta Egrgia Cmara: a) Julgue irregulares a dispensa de licitao e os contratos dela decorrentes; b) Impute dbito gestora no valor do excesso apurado devidamente corrigido; c) Aplique-lhe multa por danos ao errio com base na LCE 18/93, art. 55. O Relator determinou o agendamento para a presente sesso, intimando-se a responsvel. VOTO DO RELATOR: De acordo com os mandamentos da Constituio Federal, inciso XXI, art. 37, para assegurar a obedincia aos Princpios da Isonomia, Impessoalidade, Moralidade e Economicidade, licitar regra, sendo exceo a contratao direta de servios, obras e compras. na Lei n 8.666/93 que o procedimento de licitao ganha moldura. Neste diploma legal se encontra rol exaustivo das possibilidades de contratar margem de um certame. Por se tratar de exceo regra, tais dispositivos devem ser interpretados de forma restritiva/literal, inexistindo guarida para entendimentos elsticos.
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Cdigo Civil. Art. 398. Nas obrigaes provenientes de ato ilcito, considera-se o devedor em mora, desde que o praticou.

PROCESSO TC-02276/05

Isto posto, passo a emitir ponderaes acerca da dispensa em apreo. A Lei de Licitaes e Contratos em seus postulados estabelece caso cujo certame dispensado (art. 17), dispensvel (art. 24) e inexigvel (art. 25). Afora os permissivos legais, que, obrigatoriamente, ho de ser interpretados restritivamente, pois, so excees a regra, todos os demais, por fora de norma constitucional e deste diploma legal, subsume-se o dever de licitar. A contratao em tela foi fundamentada na hiptese descrita nos incisos III e IV, art. 24, da Lei n 8.666/93, cujo teor ora transcrevo, verbis:
Art. 24 dispensvel a licitao: (...) III nos casos de guerra ou grave perturbao da ordem; IV - nos casos de emergncia ou de calamidade pblica, quando caracterizada urgncia de atendimento de situao que possa ocasionar prejuzo ou comprometer a segurana de pessoas, obras, servios, equipamentos e outros bens, pblicos ou particulares, e somente para os bens necessrios ao atendimento da situao emergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras e servios que possam ser concludas no prazo mximo de 180 (cento e oitenta) dias consecutivos e ininterruptos, contados da ocorrncia da emergncia ou calamidade, vedada a prorrogao dos respectivos contratos;

O cerne da questo ora agitada repousa na possibilidade de dispensa de licitao mediante a situao emergencial que inviabilizaria, em tempo adequado, a realizao de natural processo licitatrio, desaguando em provvel prejuzo aos interesses pblicos primrios. O primeiro ponto a ser enfrentado refere-se caracterizao da emergncia. Neste sentido, o TCU, em entendimento pacificado, atravs da Deciso Plenria n 702/2003, assim preleciona:
... a situao de emergncia dever ser devidamente esclarecida e com a formalizao adequada do processo que a justifique, com demonstrao razovel para a escolha das empresas e dos preos adotados, estando ai sim, fundamentados os argumentos que permitiro a adoo do instituto da dispensa de licitao.

Ainda sobre situaes emergenciais, o TCU - em Deciso n 302/1998, 1 Cmara, Relator: Ministro Humberto Souto posicionou-se:
A orientao do TCU no sentido de que a Administrao realize dispensa de licitao fundamentada no art. 24, inciso IV, somente quando restar absolutamente caracterizados os casos de emergncia e calamidade pblica estabelecidos no citado dispositivo legal. (grifei)

Ento, mister conceituar emergncia no mbito da administrao pblica. De forma geral, emergncia seria o reconhecimento de situao anormal/crtica que teria o condo de trazer consigo potencial risco de prejuzos ao errio ou coletividade. Sobre a contratao, mediante dispensa de licitao, fulcrada em situao emergencial, ensina-nos Antnio Carlos Cintra Amaral:
(...) caracterizada pela inadequao do procedimento formal licitatrio ao caso concreto. Mais especificamente: um caso de emergncia quando reclama soluo imediata, de tal modo que a realizao, com prazo e formalidades que exige, pode causar prejuzos empresa (obviamente prejuzo relevante) ou comprometer a segurana de pessoas, obras, servios ou bens, ou, ainda, provocar a paralisao ou prejudicar a regularidade de suas atividades especficas. Quando realizao de licitao no incompatvel com a soluo necessria no momento preconizado, no se caracteriza a emergncia.

Na esteira dos dizeres anteriores, v-se que a emergncia resulta de situao adversa, alheia vontade do gestor, onde no h espao para o atendimento das exigncias da Lei n 8.666/93, sem prejuzo ao interesse pblico. Portanto, tm-se trs aspectos a serem analisados para a configurao de situao ventilada pelos interessados, quais sejam: adversidade, ausncia de nexo de causalidade entre a conduta do administrador, a situao e o provvel prejuzo ao interesse pblico.

PROCESSO TC-02276/05

In casu, as informaes trazidas baila pela Auditoria apontam para uma situao emergencial provocada pela desdia do gestor, porquanto a petio para realizao de licitao para aquisio de materiais mdico-hospitalar-odontolgicos, de expediente e limpeza, caso ocorresse no incio da gesto, no ms de janeiro de 2005, teria a concluso do processo licitatrio na mesma data da contratao realizada com base em procedimento de dispensa de licitao, ocorrida em 24 de maro de 2005. Citada para apresentar defesa sobre os itens irregulares verificados, a ex-gestora no se pronunciou sobre a justificativa para dispensa de licitao questionada pela Auditoria, como tambm no trouxe esclarecimentos sobre as seguintes eivas: 1. No ficou demonstrado pela administrao a justificativa do preo contratado, conforme artigo 26, pargrafo nico da LLC; 2. No foi prevista alterao dos contratos, expresso pelo art. 65 da LLC; 3. Os contratos no tm data de trmino; 4. No houve a vedao de prorrogao dos contratos prevista no art. 24, IV da Lei 8.666/93. Alm das irregularidades acima destacadas, verificou-se sobrepreo nas aquisies realizadas no valor total de R$ 20.008,90. Em complementao de instruo, a Unidade Tcnica confirmou que houve as aquisies dos produtos e que os recursos utilizados para pagamento do contratado foram de origem municipal. Para comprovao e apurao do sobrepreo citado, a Auditoria utilizou como parmetro a pesquisa realizada no stio da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria ANVISA (www.anvisa.gov.br) para os preos dos medicamentos e materiais mdico-hospitalares e, para os preos dos materiais odontolgico, a pesquisa foi realizada no stio do Departamento Estadual de Administrao de Materiais - DEAM. Em sua defesa, a responsvel se manifestou sobre o item afirmando que os preos pagos foram de mercado, juntando aos autos oramentos feitos no mesmo ms da apresentao de sua defesa maro de 2008. A realizao de pesquisa de preos trs anos aps a formalizao do procedimento de dispensa e, consequentemente, aps a contratao dos produtos, no demonstra a compatibilidade dos preos poca, restando, assim, o sobrepreo no valor total de R$ 20.008,90 que deve ser imputado responsvel. Sem mais delongas, diante do exposto e em consonncia com o parecer emitido pelo Ministrio Pblico nos autos, voto pelo(a): I. julgamento irregular da dispensa de licitao vertente e de seus contratos decursivos; II. imputao de dbito ex-gestora, Sr. Jeane Nazrio dos Santos, no valor de R$ 20.008,90, referentes ao excesso apurado nas aquisies realizadas atravs do procedimento ora em anlise; III. aplicao de multa Sr. Jeane Nazrio dos Santos, no valor de R$ 2.000,89, com base no art. 55, da LOTEC/PB, por dano ao errio; IV. assinao do prazo de 60 dias para os devidos recolhimentos voluntrios; V. comunicao dos fatos ao Ministrio Pblico Comum para adotar as medidas a seu cargo; VI. recomendao ao atual Prefeito Municipal de Caapor, no sentido de zelar pela estrita observncia das normas consubstanciadas na Lei de Licitaes e Contratos, bem como dos princpios basilares da Administrao Pblica.

DECISO DA 1 CMARA DO TCE-PB: Vistos, relatados e discutidos os autos do Processo TC-2276/05, ACORDAM, unanimidade, os Membros da 1a CMARA DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA PARABA, na sesso realizada nesta data, em: I. julgar irregulares a dispensa de licitao vertente e seus contratos decursivos;

PROCESSO TC-02276/05

II.

imputar o dbito ex-gestora, Sr. Jeane Nazrio dos Santos, relativo aos danos pecunirios causados ao errio, no valor de R$ 20.008,90 (vinte mil, oito reais e noventa centavos), referentes ao excesso na aquisio dos produtos objeto da Dispensa de Licitao n 02/2005;

III. aplicar a multa legal Sr. Jeane Nazrio dos Santos, no valor de R$ 2.000,89 (dois mil e oitenta e nove centavos), com supedneo no art. 55, da LOTCE/PB, tendo em vista o dano ao errio; IV. assinar o prazo de 60(sessenta) dias referida ex-gestora para recolhimento voluntrio3 dos valores supracitados nos itens II e III, sob pena de cobrana executiva, desde logo recomendada, inclusive com interferncia do Ministrio Pblico, nos termos dos pargrafos 3 e 4, do artigo 71 da Constituio do Estado; V. comunicar os fatos evidenciados nos presentes autos ao Ministrio Pblico Comum para adotar as medidas a seu cargo; VI. recomendar ao atual Prefeito Municipal de Caapor, no sentido de zelar pela estrita observncia das normas consubstanciadas na Lei de Licitaes e Contratos, bem como dos princpios basilares da Administrao Pblica. Publique-se, registre-se e cumpra-se. Mini-Plenrio Conselheiro Adailton Coelho Costa Joo Pessoa, 28 de julho de 2011.

Conselheiro Arthur Paredes Cunha Lima Presidente

Conselheiro Fbio Tlio Filgueiras Nogueira Relator

Fui presente, Representante do Ministrio Pblico junto ao TCE

Dbitos ao errio municipal; Multas ao Fundo de Fiscalizao Oramentria e Financeira Municipal mediante a quitao de Documento de Arrecadao de Receitas Estaduais (DAE) com cdigo 4007 - Multas do Tribunal de Contas do Estado

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